autor: Advokat Nenad Cvjetićanin, master evropskog prava
saradnik u nastavi na pravnom fakultetu univerziteta „Union“
Uvod
Restitucija i denacionalizacija predstavljaju vrednosne prekretnice u
demokratizaciji srpskog društva, jer su ovi procesi utemeljeni na ključnim vrednostima
savremene demokratije. Restitucija je današnja reakcija na akte i posledice državnog
terora i progona ljudi od strane komunističkog državnog uređenja. Restitucija treba da
znači ostvarivanje pravde kroz vraćanje onoga što država nema moralno pravo da više
zadržava, jer osnovni princip pravičnosti glasi da niko ne može da stiče pravo na nečemu
sto mu ne pripada. Ona treba da predstavlja obnavljanje građanskog društva i
građanskih vrednosti, ali u isto vreme i ljudskih prava, pluralizma svojine, pravne
države, vladavine prava, pravne sigurnosti građana i drugih demokratskih vrednosti.
Povreda imovinskih prava je bez ikakve dileme učinjena po okončanju Drugog
svetskog rata, na teritoriji tadašnje Jugoslavije kao i u komunističkim zemljama širom
istočne Evrope (donet je niz propisa i preduzet je veći broj mera u tome cilju). Danas su
to demokratske države koje su ili na putu evrointegacija ili su već članice EU. Učinjenu
nepravdu povrede imovinskih prava, otklonile su ili otklanjaju kroz restituciju, sa više ili
manje uspeha, brže ili sporije. Uspeh u sprovođenju pomenute reforme je umnogome
zavisio od postizanja političkog i društvenog konsenzusa kao i drugih faktora od uticaja.
Jedna do ključnih vrednosti na kojoj je utemeljena savremena demokratija jesu
ljudska prava, a jedno od osnovnih ljudskih prava, koji spada u korspus imovinskih
prava, jeste pravo na svojinu. Nacionalizacijom i konfiskacijom privatne imovine država
je građanima uskratila suštinsko ljudsko pravo. Ovi postupci su bili otvoreni primeri
grubog kršenja ljudskih prava, koja ni u moralnom ni u pravnom pogledu nikada ne
zastarevaju. Bez sprovođenja restitucije teško se može govoriti o poštovanju ljudskih
prava u Srbiji koja su definisana i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i
osnovnih sloboda. To se naročito odnosi na prvi član Protokola ove Konvencije, koji
svakom fizičkom i pravnom licu jamči pravo na neometano uživanje vlastite imovine.
Proces restitucije u današnjem vremenu zahteva da se pronađu takvi mehanizmi koji u
ime ljudskih prava i pravde neće narušiti i ljudska prava i pravdu. I to je ključni
društveni i politički izazov ovog procesa.
Denacionalizacija je jedan od najvažnijih koraka demokratske vlasti posle
obaranja autoritarnog režima. Ona predstavlja važnu pretpostavku za politički i moralni
oporavak srpskog društva koje je decenijama bilo pod jarmom autoritarne, partijske
države i uslov za izgradnju modernog demokratskog društva.
Postupak restitucije u pravnom smislu je postupak vraćanja i obeštećenja
imovine koja je na teritoriji Republike Srbije oduzeta od pojedinaca i zadužbina posle 9.
marta 1945. godine, propisima o agrarnoj reformi, nacionalizaciji, sekvestraciji, aktima
1
o podržavljenju i drugim propisima (ukupno 41 propis donet između 1945. i 1970.
godine) i prenesena u opštenarodnu, državnu, društvenu ili zadružnu svojinu.
Kako je restitucija proces komplikovaniji od samog čina oduzimanja imovine, gde
je neophodna posebna stručnost, efikasnost i objektivnost, mnoge države su za tu
potrebu ustanovile posebne organe. S tim u vezi, u Republici Srbiji najpre je osnovana
Direkcija za restutuciju i to Zakonom o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i
verskim zajednicama (2006. godine), da bi 01. marta 2012. godine Agencija za
restitucijiu na osnovu čl. 63. st. 2. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju
(Zakon o restituciji), osnovana i preuzela predmete, sredstva za rad, arhivu i zaposlene
Direkcije za restituciju.
Pravo na vraćanje imovine imaju i osobe kojima je ona oduzeta u krivičnom
postupku koji je vođen posle Drugog svetskog rata, pod uslovom da su u međuvremenu
sudski rehabilitovane.
Restitucijom je obuhvaćena i imovina oduzeta žrtvama holokausta na teritoriji
Srbije. Posebnim zakonom biće regulisano šta će biti sa imovinom žrtava holokausta
koje nemaju živih naslednika.
Postkomunističke zemlje Evrope su u postupku restitucije uglavnom primenjivale
dva glavna modela: restitucija in rem (restitucija u naturi tj. vraćanje iste stvari u
prirodnom (naturalnom) obliku i direktna, uglavnom finansijska kompenzacija
(novčano obeštećenje). Naime, ne treba smetnuti sa uma, da bi „obeštećenje“ trebalo da
se odnosi na isplatu u novcu u slučajevima kada nije moguće vraćanje stvari, tj.
restitucija. S tim u vezi, većina postkomunističkih zemalja Evrope odlučila se za
kombinaciju ova dva principa, te je i Republika Srbija optirala za takvo rešenje
(2011.). Tako su: Slovenija, Češka Republika, Slovačka i Mađarska započele pre 15
godina, a Bugarska (1992.), Nemačka (1994.), Rumunija, Hrvatska i Poljska (1996.),
Makedonija (1998.), Crna Gora (2002.) i Albanija (2004.)
Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju (2011.)
Naturalno vracanje ili obestecenje?
Zakon predviđa sledeća rešenja:
Nekretnine (i neke pokretne stvari) se vraćaju u naturalnom obliku (dakle, vraća
se baš imovina koja je oduzeta) ili se, ukoliko to nije moguće (ako je ona izuzeta iz
naturalnog vraćanja ili je u međuvremenu prodata ili srušena), daje obeštećenje u vidu
državnih obveznica i u novcu.
Ne vraća se u naturalnom obliku imovina koju je njen sadašnji vlasnik legalno
stekao posle oduzimanja (kupio, dobio razmenom i slično).
Za podržavljena preduzeća može se dobiti samo obeštećenje.
Ako je oduzeta nekretnina prestala da postoji zbog više sile (požar, zemljotres…),
bivši vlasnik nema pravo ni na obeštećenje.
2
Nekretninu u naturalnom obliku vraća sadašnji vlasnik ili korisnik, a obeštećenje
daje Republika Srbija.
Eventualna naknada koju je nekadašnji vlasnik dobio kada mu je imovina
oduzimana, jednostavno se ne računa. On će dobiti svoju imovinu nazad ili će mu biti
isplaćen pun iznos obeštećenja, ali mu niko neće tražiti da vrati tu naknadu.
Ko ima pravo na povracaj imovine?
Pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje imaju:

državljanin Srbije koji je bio vlasnik oduzete imovine, a u slučaju njegove
smrti ili proglašenja umrlim — njegovi zakonski naslednici;

bivši vlasnik koji je ponovo kupio (ili dobio razmenom) svoju nekadašnju
imovinu koja je oduzeta (u tom slučaju, naravno, nije moguće vraćanje u naturalnom
obliku, već samo obeštećenje);

pojedinac koji je prodao imovinu državi od 1945. do 1958. godine, ako sud
utvrdi da je za tu imovinu plaćena nerelano niska cena (ima pravo da dobije razliku do
visine realne cene);

strani državljanin, a u slučaju njegove smrti ili proglašenja umrlim —
njegovi zakonski naslednici, pod uslovom reciprociteta (dakle, ako naši državljani u toj
zemlji imaju ista prava kao tamošnji državljani prilikom sticanja i vraćanja svojine i
nasleđivanja, što utvrđuje Agencija za restituciju);

zadužbina kojoj je oduzeta imovina, odnosno njen pravni sledbenik.
Ko nema pravo na vraćanje?
Pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje nema:

strani državljanin, odnosno njegovi zakonski naslednici, kojeg je obeštetila
neka druga država, ili nije obeštećen, ali mu je to pravo priznato propisima druge države
ili međunarodnim ugovorom;

osoba koja je bila pripadnik okupacionih snaga koje su delovale na
teritoriji Republike Srbije za vreme Drugog svetskog rata, kao ni njegovi naslednici.
Oduzeta imovina vraća se bivšem vlasniku u svojinu i državinu, a ako to prema
Zakonu o vraćanju imovine i obeštećenju nije moguće, bivši vlasnik ima pravo na
obeštećenje.
Nacela restitucije
Članom 8. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju je uved načelo
prioriteta vraćanja u naturalnom obliku, ali je izostavljena mogućnost supstitucije
imovine, što je mogućnost koju su tražila mnoga udruženja za povraćaj oduzete imovine.
Zamena, posebno kada je u pitanju povraćaj gradskog građevinskog zemljišta i
poljoprivrednog zemljišta je često rešenje u uporednom pravu, ali pošto isto otvara
razne probleme i ne retko stavlja u neravopravan položaj građane, teško je reći koliko je
3
izostavljanje ove mogućnosti iz pozitivnog srpskog zakonodavstva srećno rešenje. Kada
postoji mogućnost zamene restitucija se efikasnije i brže odvija, ali mogu nastati i
problemi zbog neosnovanog bogaćenja i raznih drugih zloupotreba.
Pobornici supstitucije tvrde da država u svojini ima dosta adekvatne imovine
kojom bi mogla da se izvrši pravična zamena, te insistiraju da se i supstitucija, kao jedan
od modela restitucije unese u Zakon.
Nadalje, ukoliko vraćanje državine na oduzetoj nepokretnosti nije odmah
moguće, bivšem vlasniku vratiće se svojina na oduzetoj stvari, a sa licem koje je držalac
u vreme stupanja na snagu ovog zakona, uspostaviće se zakupni odnos pod tržišnim
uslovima, ako zakonom nije drukčije uređeno.
Zakonodavac je članu 9. pomenutog Zakona pobrojao sve obveznike vraćanja
podržavljene imovine u naturalnom obliku. To su : Republika Srbija, autonomna
pokrajina, jedinica lokalne samouprave, javno preduzeće, privredno društvo ili drugo
pravno lice čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne
samouprave, privredno društvo sa većinskim društvenim kapitalom i zadruga,
uključujući i privredna društva i zadruge u postupku stečaja i likvidacije, a koji je, na
dan stupanja na snagu ovog zakona, vlasnik, držalac ili nosilac prava korišćenja,
odnosno raspolaganja na podržavljenoj imovini – u odnosu na pravo koje mu pripada.
Naime stoji činjenica, da ekonomija zemlje u tranziciji ne bi mogla da podnese
teret isplate novčanog obeštećenja “u kešu”, te su stoga postkomunističke zemlje
uglavnom predvidele isplatu u vidu hartija od vrednosti koje dospevaju u određenom
vremenskom periodu. Nemačka je taj period (za svoj istočni deo), odredila na 5 godina,
a Makedonija na 30 godina, ali su obe predvidele isplatu naknade u obveznicama, s tim
što država sa jačom ekonomskom snagom, kao što je Nemačka, može svoje obaveze brže
ispuniti, pa je zato taj rok kraći.
Izuzeci od nacela vracanja u naturalnom obliku
U članu 18. Zakona o vračanju imovine propisani su izuzeci od načela vraćanja u
naturalnom obliku.
Ne vraća se pravo svojine na nepokretnostima koje na dan stupanja na snagu
pomenutog Zakona imaju sledeću namenu, odnosno status:
1.
nepokretnosti koje su po Ustavu i zakonu isključivo u javnoj svojini;
2. službene zgrade i poslovne prostorije koje služe za obavljanje zakonom utvrđene
nadležnosti državnih organa, organa autonomne pokrajine, organa jedinice
lokalne samouprave i organa mesne samouprave;
3. nepokretnosti koje služe za obavljanje delatnosti ustanova iz oblasti zdravstva,
vaspitanja i obrazovanja, kulture i nauke ili drugih ustanova, kao javnih službi,
osnovanih od strane nosilaca javne svojine, a čijim bi vraćanjem bio bitno ometen
rad i funkcionisanje tih službi;
4. nepokretnosti koje su neodvojivi sastavni deo mreža, objekata, uređaja ili drugih
sredstava koja služe za obavljanje pretežne delatnosti javnih preduzeća, društava
4
kapitala osnovanih od strane nosilaca javne svojine, kao i njihovih zavisnih
društava, iz oblasti energetike, telekomunikacija, saobraćaja, vodoprivrede i
komunalnih delatnosti;
5. nepokretnosti čije bi vraćanje bitno narušilo ekonomsku, odnosno tehnološku
održivost i funkcionalnost u obavljanju pretežne delatnosti subjekta privatizacije
koji nije privatizovan, kao i subjekta koji se prodaje u postupku stečaja kao
pravno lice a u čijoj se imovini nalaze;
6. nepokretnosti koje su namenjene za reprezentativne potrebe Narodne skupštine,
predsednika Republike i Vlade;
7. nepokretnosti u vlasništvu Republike Srbije namenjene za smeštaj stranih
diplomatsko-konzularnih predstavništava, vojnih i trgovinskih predstavništava i
predstavnika pri diplomatsko-konzularnim predstavništvima;
8. Dvorski kompleks na Dedinju, čiji se status uređuje posebnim zakonom, kao i
druga nepokretna kulturna dobra od izuzetnog značaja u državnoj svojini;
9. nepokretna imovina koja je prodata, odnosno stečena u postupku privatizacije
kao imovina ili kapital subjekata privatizacije, u skladu sa zakonom kojim se
uređuje privatizacija;
10. nepokretnosti koje su prodate u postupku stečaja nad preduzećima u većinskoj
društvenoj, odnosno državnoj svojini, kao i nepokretnosti koje predstavljaju
imovinu stečajnih dužnika u većinskoj društvenoj, odnosno državnoj svojini koja
su kao pravna lica prodati u postupku stečaja;
11. u drugim slučajevima utvrđenim ovim zakonom.
Ne vraćaju se podržavljena preduzeća.
Drugo, vrlo bitno načelo za pravnu sigurnost, proklamovano u Zakonu o vraćanju
imovine je načelo zaštite sticaoca. U članu 10. propisano je da, sticalac imovine koji je,
nakon podržavljenja imovine, u skladu sa zakonom, stekao pravo svojine, ostaje vlasnik i
držalac stvari, i njegova stečena prava ne smeju biti povređena. Na ovaj
način se poštuje princip da svi oni koji savesno i zakonito stekli imovinu mogu da
nastave sa nesmetanim i mirnim uživanjem iste. U njihova stečena prava se ne dira ni
ovim zakonom, što je dobro rešenje, jer ispravljanjem jedne nepravde ne sme se činiti
nova nepravda.
Od značaja je i pravno pravilo prema kojem se, naknada koja je na osnovu
zakona isplaćena u novcu ili hartijama od vrednosti bivšem vlasniku, ne uzima u obzir
pri utvrđivanju prava na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje.
Zakonodavac je , takođe, propisao da se ne može zahtevati vraćanje plodova, niti
naknada štete po osnovu izgubljene dobiti zbog nemogućnosti korišćenja, odnosno
upravljanja podržavljenom imovinom, kao i po osnovu njenog održavanja u periodu od
dana podržavljenja do vraćanja imovine.
5
Ovim zakonom vraćaju se nepokretne i pokretne stvari u javnoj svojini Republike
Srbije, autonomne pokrajine odnosno jedinice lokalne samouprave, u državnoj,
društvenoj i zadružnoj svojini, osim stvari u svojini zadrugara i društvenoj i zadružnoj
svojini koje je imalac stekao uz naknadu.
Predmet vraćanja su podržavljene nepokretnosti: građevinsko zemljište,
poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovi i
poslovne prostorije i drugi objekti koji postoje na dan stupanja na snagu ovog zakona.
Predmet vraćanja su podržavljene pokretne stvari upisane u javni registar, kao i
druge pokretne stvari koje prema propisima o kulturnim dobrima predstavljaju kulturna
dobra i kulturna dobra od velikog i izuzetnog značaja, a koja postoje na dan stupanja na
snagu ovog zakona.
Objekat se, u smislu Zakona o vraćanju imovine, smatra uvećanim ukoliko je
dograđen ili nadzidan u skladu sa zakonom, čime je uvećana bruto površina. Izvođenje
građevinskih radova unutar postojećeg gabarita i volumena ne smatra se uvećanjem
objekta u smislu ovog zakona.
Ako je nakon podržavljenja uvećan objekat, bivšem vlasniku se vraća svojina na
delu nepokretnosti u površini koja mu je oduzeta, a državina mu se vraća na osnovu
sporazuma ili sudske odluke, odnosno vlasnik uvećanog dela i bivši vlasnik mogu
sporazumno regulisati svoje međusobne odnose na predmetnom objektu, a ako se takav
sporazum ne postigne, njihove međusobne odnose urediće nadležni sud.
Značajno je i pravilo da se nepokretnosti vraćaju bez tereta nastalih posle
podržavljenja. Nekretnine se moraju vratiti oslobođene hipotekarnih tereta koji su
ustanovljeni od momenta njihovog podržavljenja. Za potraživanja koja su bila
obezbeđena hipotekom garantuje Republika Srbija, uz pravo regresa prema
hipotekarnom dužniku.
Postojeće stvarne službenosti konstituisane u korist ili na teret nepokretnosti ne
prestaju. Postojeće lične službenosti u korist trećih lica se gase.
Ako se oduzeta imovina ne može vratiti u naturalnom obliku bivši vlasnik ima
pravo na obeštećenje u vidu davanja državnih obveznica Republike Srbije.
Obveznik obeštećenja u vidu državnih obveznica i u novcu je Republika Srbija.
Takođe, bivšem vlasniku će se isplatiti akontacija obeštećenja u novcu na osnovu
pravosnažnog rešenja o pravu na obeštećenje, u iznosu od 10% od osnovice obeštećenja
po svim osnovima bivšeg vlasnika, s tim da taj iznos ne može preći 10.000 evra.
Ovo je vrlo značajna odredba obzirom da su neki bivši vlasnici imovine ili njihovi
naslednivci u nezavidnom finansijskom položaju.
6
kritički osvrt
Po odredbama ovog zakona ukupno obeštećenje koje se može ostvariti po osnovu
oduzete imovine jednog bivšeg vlasnika, po svim osnovima zakona, u opštem interesu,
ne može preći iznos od 500.000 evra. Dakle, utvrđen je i maksimalni iznos obeštećenja
per kapita.
Obzirom na ranije izvršenu prijavu oduzete imovine država je procenila ukupan
iznos obeštećenja koji će biti isplaćen u obveznicama i u novcu, te je isti ovim zakonom
odredila na dve milijarde evra, uvećan za kamate.
Obzirom da je zakon predvideo da deo obeštećenja bude isplaćen emitovanjem
državnih obveznica, donekle razumemo potrebu određivanja jednog sumarnog
maksimalnog iznosa. Pomenuti iznos će predstavljati rashodnu stavku u budućim
budžetima Republike Srbije, te je zbog te potrebe neki iznos morao biti određen.
Medjutim, obzirom da se zahtevi za restituciju još uvek podnose, a prijavljivanje
imovine nije prekludirano zakonom o prijavi oduzete imovine iz 2006. godine,
smatramo da je određivanje čak i sumarnog iznosa obeštećenja preuranjeno, a pored
toga smatramo da je loše rešenje unositi taj iznos u sam zakon.
Po našem stanovištu, opravdano bi bilo uneti ovakav iznos u podzakonski akt, jer
podnošenje zahteva za restituciju još nije dovršeno. Bez obzira na sve, ograničiti
odgovornost države na iznos obeštećenja od dve milijarde evra je sporan, a videćemo
kako će ova odredba, kao i odredba koja se odnosi na ograničavanje maksimalnog iznosa
obeštećenja pojedinca proći pred Ustavnim sudom.
Obe odredbe Zakona su po inicijativi za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene
pred Ustavnim Sudom Republike Srbije, te ćemo videti kako će se pomenuti sud prema
njima postaviti.
Samo je Liga za zaštitu svojine i ljudskih pred Ustavnim Sudom osporila 12
članova zakona, a to su članovi kojima je definisana suština Zakona o vraćanju oduzete
imovine i obeštećenju, te je naglasila da su isti u suprotnosti sa Ustavom Republike
Srbije (članovima 16, 18, 19, 20, 21, 22, 35, 58 i 194), sa Evropskom konvencijom za
zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (članom 14) i drugim regulativama u ovoj
oblasti.
Pored svega, zakon sadrži očigledan problem nedostatka rokova, jer praktično
odlaže rešenje pitanja restitucije odredbama o obeštećenju. Čak i u slučajevima kada je
naturalna restitucija moguća odmah, nije propisan rok ni za restituciju in natura.
procedura za ostvarivanje prava
Zahtevi za restituciju se od 1. marta mogu podnositi na šalterima 150 pošta u
Srbiji. Do sada je Agenciji za restituciju podneto oko 2.000 zahteva, a odraz tako malog
broja zahteva je činjenica da su građani poslušali preporuku da se ne žuri sa
podnošenjem zahteva, jer će nepotpuni zahtevi biti odbačeni.
7
Iako je uz sam zahtev neophodno podneti minimum 13 dokumenata kojima se
dokazuje veza bivšeg vlasnika i podnosioca zahteva, kao i njigova pravna veza sa
oduzetom imovinom, utisak je da to nije pravi razlog, već činjenica da je za 2012.godinu
u svrhu obeštećenja određen skorman budžet koji iznosi 50 miliona dinara.
Zakljucak
Restitucija ne može biti idealna, ali je veoma bitno da bude pravična i efikasna.
Pravda jeste i to da se pitanje restitucije ne razvlači decenijama, kao što je slučaj u
nekim zemljama. Primer su Rumunija ili Poljska koje su optirale da ograniče odštetu na
20% vrednosti imovine. S druge strane, ima zemalja u centralnoj Evropi koje su išle brže
i efikasnije, poput Češke (koja je vratila sve u naturalnom obliku a tamo gde su već
izgrađena preduzeća na oduzetom zemljištu, vlasnici su dobili akcijski kapital u tim
kompanijama u odgovarajućoj vrednosti) i Slovačke kod koje je restitucija takođe imala
prioritet povraćaja imovine u naturi. Mađarska je rešila ovo pitanje za dve godine tokom
90-ih godina, odlučivši se za ograničenu nadoknadu. Kada je reč o Sloveniji u njoj je
restitucija odskora završena, za razliku od Hrvatske koja ima problema kod vraćanja
velikih gazdinstava. U Makedoniji ima još posla, a u Bugarskoj je prisutno
nezadovoljstvo zbog obeštećenja u obveznicama.
Srbija ide svojim korakom. Sredinom aprila ove godine, mesec ipo dana od
početka procedure podnošenja zahteva, Agencija je donela prvo rešenje o vraćaju
imovine u naturi. Reč je o vraćanju poslovnog prostora-lokala na beogradskoj opštini
Vračar. Vreme će pokazati da li će se nastaviti započetom dinamikom.
Na kraju, važno je istaći da restitucija iako otklanja “moralnu nepravdu” ne sme
da ugrožava državni budžet i makroekonomsku stabilnost, i da dovede do finansijskog
kolapsa zemlje ili stvori neizdrživ teret za buduće generacije.
8
Download

Preuzmite kompletan tekst putem ovog linka