ISSN 2217-4419
Република Србија
Републичко јавно правобранилаштво
БИЛТЕН
1/2014
Београд, 2014
БИЛТЕН РЕПУБЛИЧКОГ ЈАВНОГ ПРАВОБРАНИЛАШТВА
Година 60. - број 1/2014
ИЗДАВАЧ:
Републичко јавно правобранилаштво
Београд, Немањина 26
www.rjp.gov.rs
За издавача:
Сњежана Продановић
републички јавни правобранилац
ГЛАВНИ И ОДГОВОРНИ УРЕДНИК:
Иван Поповић
заменик републичког јавног правобраниоца
РЕДАКЦИЈСКИ ОДБОР:
председник одбора:
Иван Поповић
заменик републичког јавног правобраниоца
чланови одбора:
Драгана Зорић, Ксенија Максић, Александра Лазаревић,
Савка Манговић, Весна Марковић и Магдолна Рузман,
заменици републичког јавног правобраниоца
саветник одбора:
Новица Цветковић
заменик републичког јавног правобраниоца у пензији
секретар одбора:
Јован Продановић
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
тел. 011/363-1021
е. пошта: [email protected]
ШТАМПА:
Управа за заједничке послове републичких органа, Београд, Немањина 26
Свако копирање, умножавање, објављивање и дистрибуирање целине или делова текста из
овог Билтена представља повреду ауторског права и кривично дело (сходно одредбама
члана 187. Закона о ауторском и сродним правима и члана 199. Кривичног законика).
Коришћење делова текста из овог Билтена дозвољено је сходно ауторском праву и уз сагласност издавача.
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
САДРЖАЈ
In memoriam .................................................................................................. 7
OГЛЕДИ, РАСПРАВЕ, ПРИКАЗИ
Др Боштјан Тратар
Државно правобранилаштво у Републици Словенији
као орган правосуђа .......................................................................... 11
Владимир Ђукановић
Интернет игре на срећу у Србији .................................................... 27
Јован Продановић
Уређење државног правобранилаштва
у упоредном праву............................................................................. 44
Миланка Белић
Легализација бесправно саграђених објеката ................................ 62
Мирко Милорадовић
Положај и улога Републичког јавног правобранилаштва
у стечајном поступку поводом потраживања Пореске управе..... 83
Милка Средојевић
Надлежност Републичког јавног правобранилаштва у поступку
поништаја уговора о закупу шумског земљишта .......................... 92
СУДСКА ПРАКСА
СТВАРНО ПРАВО
Исплата накнаде за заузете парцеле због асфалтирања
пута од стране општине у случају када
није спроведена експропријација .................................................. 101
Обавеза Републике Србије да изврши санацију објекта
и да сноси трошкове одржавања целе зграде и одговорност
за штету због немогућности коришћења стамбене зграде
од стране сувласника ...................................................................... 103
3
Број 1/2014
Пасивна легитимација Републике Србије у спору поводом
права службености на послужном добру – непокретности
у државној својини на којој треће лице има право коришћења . 105
Дејство хипотекарне изјаве дате пре ступања
на снагу Закона о хипотеци ............................................................ 106
ОБЛИГАЦИОНО ПРАВО
Одговорност Републике Србије за штету која се
догоди при већем окупљању грађана ............................................ 109
Законита и правилна употреба средстава принуде
ради извршења одлуке Народне скупштине о удаљењу
народног посланика из скупштинске сале .................................... 112
Нематеријална штета због јавног објављивања саопштења
од стране Савета за борбу против корупције ............................... 115
Принудно довођење сведока и право на накнаду штете ............. 120
Условни отпуст и неосновано лишење слободе .......................... 122
Материјална штета због неоснованог лишења слободе .............. 124
Повраћај накнаде наплаћене на име преноса возила
због учињеног прекршаја ............................................................... 125
Конверзија девизног потраживања................................................ 127
Застарелост потраживања на име коришћења средстава подршке
некомерцијалним пољопривредним газдинствима ..................... 128
РАДНО ПРАВО
Захтев запосленог за накнаду трошкова превоза ......................... 131
Утврђивање одговорности запосленог
за штету нанету послодавцу ........................................................... 132
ГРАЂАНСКО ПРОЦЕСНО ПРАВО
Надлежност за одлучивање о захтеву за
накнаду штете за уништено стадо по налогу
Републичке ветеринарске инспекције ........................................... 134
Надлежност за поступање по захтевима
за враћање одузете имовине ........................................................... 135
4
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Акторска кауција ............................................................................. 137
Трошкови поступка настали након признања тужбеног захтева139
Трошкови подношења предлога за мирно решавање спора ....... 140
Трошкови одговора на ревизију .................................................... 141
Укидање решења првостепеног суда које
не садржи разлоге о битним чињеницама .................................... 142
Дозвољеност захтева за преиспитивање правноснажне пресуде142
Трошкови извршења и злоупотреба процесних овлашћења ...... 143
Веродостојна исправа ..................................................................... 145
5
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
In memoriam
Новица Цветковић
заменик републичког јавног правобраниоца - у пензији
(1940-2014)
У току припремања овог броја Билтена, затекла нас је тужна вест о смрти Новице Цветковића, заменика републичког јавног
правобраниоца - у пензији.
Иако је положај заменика републичког јавног правобраниоца напустио пензионисањем 2005. године, колега Новица Цветковић је на наше велико задовољство и даље био присутан међу нама.
Са несмањеним жаром наставио је да даје свој допринос заштити
имовинскоправних интереса Републике Србије, односно очувању
државне имовине. Увек је био доступан да млађим колегама понуди
одговоре на спорна питања и са њима подели своје искуство. Велики углед који је уживао у стручним круговима, нарочито међу
„имовинцима“ широм земље, од министарстава и других најважнијих органа државне управе, преко јавних предузећа и јавних правобранилаштава, па до општинских служби за имовинскоправне послове, значајно је допринео јачању утицаја ставова Републичког
јавног правобранилаштва и бољој заштити имовинскоправних интереса Републике Србије.
Као један од најзаслужнијих делатника на обнављању Билтена Републичког јавног правобранилаштва, Новица је од 2010. године активно учествовао у раду Редакције Билтена, посвећујући
пуну пажњу сваком пристиглом прилогу. Бројни стручни радови које је објавио у овом Билтену, иако представљају само мали део онога што је за живота објавио, оставили су трајни печат на карактер
нашег Билтена.
Није дозвољавао да га озбиљна болест и крхко здравље и на
тренутак одвоје од посла којем је био посвећен до краја. Одлазак великог правника - имовинца, чији је професионални credo почивао на
бескомпромисном ставу о неопходности очувања и заштите државне имовине, представља велики губитак за Републичко јавно правобранилаштво и јавноправобранилачку функцију у Републици
Србији.
7
Број 1/2014
За утеху остаје сазнање да Новица иза себе није оставио незавршено дело. Његово дело су његови бројни стручни радови,
коментари судских одлука и правна мишљења, као и закони и
подзаконски акти у чијем припремању или поправљању је учествовао. Његово дело је и Билтен Републичког јавног правобранилаштва, који наставља да живи захваљујући његовој преданости,
која је свима била узор.
Када смо се пре девет година поводом његовог одласка у
пензију опраштали од нашег Новице, поручили смо му да смо захвални за све што је учинио за Правобранилаштво, али и задовољни
због сазнања да ће и даље бити доступан да му се обратимо увек
када нам је потребан савет и помоћ. Сада, на жалост, више није
тако. Колега Новица Цветковић је заувек отишао од нас, али његов
рад, дух и идеје су остале да живе и да нам буду инспирација у
будућем раду.
РЕПУБЛИЧКИ ЈАВНИ ПРАВОБРАНИЛАЦ
Сњежана Продановић
и
РЕДАКЦИЈА БИЛТЕНА
8
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
ОГЛЕДИ,
РАСПРАВЕ,
ПРИКАЗИ
9
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
др Боштјан Тратар,
генерални државни правобранилац Републике Словеније
ДРЖАВНО ПРАВОБРАНИЛАШТВО У РЕПУБЛИЦИ
СЛОВЕНИЈИ КАО ОРГАН ПРАВОСУЂА
1. Настанак институције
У 2012. години је Државно правобранилаштво Републике
Словеније већ петнаест година деловало по Закону о државном правобранилаштву из 1997.1 Претходно је правобранилаштво скоро
двадесет година деловало по Закону о јавном правобранилаштву из
1976.2 године, првом словеначком закону у тој области. Сама институција односно функција правобраниоца је, наравно, много старија
и постојала је још у античком Риму.3
У свакој држави постоји потреба за органом коме ће бити
поверена заштита имовинских права и интереса политичко-територијалних јединица. Зато институција аналогна нашем државном
правобранилаштву, у овом или оном облику, без обзира на политички систем, постоји у већини држава.4 Искуства су, наиме, показала да заступање државе од стране више различитих органа, који за
то нису били оспособљени, који нису имали ни искустава ни јединствених становишта и метода рада, није могло да обезбеди довољну правну заштиту државних средстава.5 У неким европским државама је орган аналоган државном правобранилаштву у већој мери
повезан са државном управом, а у другим, нарочито англосаксо1
2
3
4
5
"Uradni list RS", бр. 20/1997.
"Uradni list SRS", бр. 19/1976.
О правобранилаштву и Viktor Damjan: Javno pravobranilstvo; у: Pravnik, Љубљана,
година 31 (1976), бр. 7-9, стр. 257-266.
Упореди: Арсеније Вујовић: Правни положај јавног правобраниоца у парници, в: Право
– теорија и пракса, година 2004, бр. 9-10, стр. 46.
Види Милош Радовић и Никола Бошковић: Закон о јавном правобранилаштву са
коментаром, Нова администрација, Београд, 1965, стр. 4.
11
Број 1/2014
нским државама, то је углавном самостални орган коме су управни
органи подређени.6
Институција коју данас зовемо правобранилаштво7 потиче
из старо-римског права. Настала је с цивилно-правним карактером
државе, у време када је државна благајна одвојена од царске приватне благајне. У време римског императора Хадријана (владао је
од 117. до 138. године), а можда и пре, државу су пред судовима
заступали појединци са титулом advocatus fisci. Били су то државни
службеници са типичним задатком заступања државне имовине и
свих имовинских односно фискалних интереса државе у судским
споровима. Нису радили само у Риму, већ и у провинцијама. Већ тада су правобраниоце сврставали у правосудни систем. Римски извори показују да су римски цареви високо ценили ту функцију. Од
тада па све до данас, осим у средњем веку, правобранилаштво је
имовинскоправни заступник државе у поступцима пред судовима
или другим државним органима.8
И на територији данашње Словеније је правобранилаштво
прешло дуг пут и деловало у различитим институционалним
облицима. Данас је Државно правобранилаштво Републике Словеније као институција део правосуђа у ширем смислу. Његово посланство је сарадња при ефикасном, мирном и културном решавању
оних спорова у друштву у које је укључена држава. Као део право6
7
8
Упореди Надежда Богичевић – Половина: Развој и мјесто јавног правобранилаштва у
правосудном систему, в: Правна мисао, година VI, 1975, бр. 5-6, стр. 36.
Mihelčič наводи да "име тог органа само делимично показује његов задатак, јер тај орган
не "брани права" на свим правним подручјима, као што следи из његовог имена
(правобранилаштво = право брани). Правобранилаштво заиста "брани право" (да тиме
оправдам његово име!), али само на одређеном правном подручју, и то само на
имовинско-правном подручју оних лица која по закону или на основу пуномоћја
заступа. Углавном, правобранилаштво само на том подручју по сада важећим
прописима "брани право", тј. применом свих врста правних средстава брине за правилну
и закониту примену важећих прописа." Цитирано из дела: Stanko Mihelčič, Javno
pravobranilstvo in njegove naloge; у: Pravnik, Љубљана, година 25 (1970), бр. 7-9, стр.
323.
Шаго и Домић наводе да почеци институције државног правобранилаштва датирају из
14. века, када су француски краљеви почели на краљевским судовима да именују
специјална лица (procureurs или avocats) с посебним задатком да остварују њихова
права у случајевима када се радило о краљевској имовини (les domaines de roi) или
краљевским новчаним или фискалним правима. Наведено по: Шаго, Динка и Домић,
Розана, Улога државног одвјетника у парничном поступку; у: Зборник радова Правног
факултета у Сплиту, бр. 1/2013, стр. 199-222.
12
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
судног система, и Државно правобранилаштво дели одговорност за
остваривање правичности у друштву, што је кључни циљ правосуђа.
Државно правобранилаштво као институција, дакле, има
своје корене још у римском праву. Ради се о институцији advocatus
fisci, коју је De Dominicis дефинисао као "специјалну врсту државне
адвокатуре, ограничену на фискалне ствари".9 Оснивање овог органа се приписује цару Хадријану (SHA. V. Hadr. 20.6: fisci advocatum
primus instituim).10
Овај орган има своју традицију и на подручју бивше
Југославије11, а изузетно важну улогу има нпр. у Шпанији. Тамо је
позив државног правобраниоца (abogado del estado) стар више од
сто година, јер је декретом Camacho био уведен већ 10. марта 1881.
године, а повезан је са министарством финансија. Пре тога, све до
централизације те активности, одбраном државе се, бар што се тиче
њене одбране у оквиру министарства финансија (ministerio de hacienda), потпуно аутономно бавило фискално министарство односно
јавно тужилаштво. По краљевом декрету из 1944. године је у случајевима одбране државног интереса било обавезно саветовање са
члановима државног правобранилаштва - fiscalia. У Шпанији зато
државни правобранилац пре свега има улогу "браниоца" државне
благајне.12
Историја органа сличног правобранилаштву траје на територији Словеније бар од 15. века. Тада је на територији данашње
Словеније постојала такозвана прокуратура (данас: државно правобранилаштво). Vilfan наводи да је финансијска прокуратура, која је
основана ради заступања имовинских интереса државе пред судовима, у свом темељу наследник некадашњих средњевековних фискала
и сличних органа из периода око 1500. године, дакле, из времена
9
10
11
12
Наведено по: Alfonso Agudo Ruiz, El advocatus fisci en Derecho romano, Universidad de la
Rioja, Editorial Dykinson, s.l., Мадрид, 2006, стр. 37.
Alfonso Agudo Ruiz, нав. дело, стр. 37.
У Босни и Херцеговини нпр. под именом "Ерарски фискалат", у Црној Гори и Војводини као "Државна заступништва", у Хрватској као "Равнатељство ерарних правних
послова", у Србији под називом "Бранитељ права правитељствених" (непрекидно од
1848. године) и у Далмацији као "Финансијско одвјетништво". Наведено по Н.
Богичевић – Половина, нав. дело, стр. 36.
Више о томе види: Boštjan Tratar, Seminar o vlogi državnih pravobranilcev in zastopanju
držav članic pred Evropskim sodiščem; у: Pravnik, Љубљана, година 55 (2000), бр. 1-3, стр.
167-170.
13
Број 1/2014
интензивније рецепције. Vilfan наводи да су уместо непопуларних
фискала врло брзо наступили такозвани коморни прокуратори.
Деловање државних заступника пред судовима је било уређено
инструкцијом за фискалне службе (финансијске прокуратуре од 10.
марта 1783. године), која им је давала и одређене надлежности
општег надзора над спровођењем закона у управи и судству, те стога и право учешћа при разним службеним пословима.13
Током 1850. године су основана државна парничарства, што
је у великој мери ограничило надлежност финансијских прокуратура, али се та надлежност 1855. године поново проширила. По
инструкцији од дана 09. марта 1898. године, финансијске прокуратуре су заступале јавне интересе пред судовима и у управном поступку, те давале правне савете државним органима. Деловале су само
у главним градовима покрајина, али независно од покрајинске власти.14 Финансијска прокуратура је постала законита државна адвокатура са статусом државног органа, непосредно подређеног министарству финансија. Према мишљењу Krisper-Kramberger, за данашњи статус је пре свега важна чињеница да су финансијске прокуратуре давале правне савете само на захтев државне власти и да су
ти правни савети имали само интерни значај.15 У складу са својим
статусом државног органа, финансијска прокуратура није смела
самостално да располаже захтевима, већ је претходно морала да
добије дозволу надлежног управног органа (за закључивање поравнања, признања, одрицање од захтева). Орган је из основаних
разлога ипак могао сам да изврши радњу, али је касније морао образложено да је оправда.16 За данашњи развој је важно и то да је финансијска прокуратура смела пред судовима да заступа и јавне интересе, ако за заштиту истих није постојао други надлежни орган и ако
је за то добила пуномоћје надлежне власти (нпр. побијање решења
којим је јавно земљиште приписано земљишту у приватном власни-
13
14
15
16
Наведено по: Sergij Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Slovenska matica, Љубљана 1996.
(прво издање 1961), стр. 521.
Sergij Vilfan, нав. дело, стр.522.
Наведено по: Marija Krisper-Kramberger, Razvoj javnega pravobranilstva, у: Pravna praksa
- časopis za pravna vprašanja, Љубљана, година 1991, бр. 216, стр. 17.
Marija Krisper-Kramberger, нав. дело, стр.17.
14
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
штву). Финансијска прокуратура у Аустрији није заступала општине.17
2. Уређење правобранилаштва на територији бивше
Југославије
Прво југословенско уређење државне прокуратуре датира
из 1918. године. По уредбама о организацији министарства финансија од 25. фебруара 1918. и 19. јула 1926. године, као и по закону
о организацији финансијске управе од дана 7. децембра 1929. године, имовинскоправне интересе државе су пред судовима и другим
органима власти у грађанским, кривичним и управним стварима заступала државна правобранилаштва. Она су на захтев државне власти давала и правне савете у свим важним стварима и обављала друге задатке на основу важних закона. Државно правобранилаштво је
било орган министарства финансија.18
У Краљевини Југославији је државно правобранилаштво
деловало на основу Закона о државном правобранилаштву од дана
15. јула 1934.19 године. Тај закон је регулисао положај и овлашћења
државног правобранилаштва за целу државу. У оквиру Министарства финансија је било основано Врховно државно правобранилаштво, а врховни државни правобранилац је био подређен непосредно министру финансија. Државна правобранилаштва су територијално била организована по подручјима апелационих судова. Заступала су бановине, а по наредби министра финансија од дана 24.
новембра 1934. године и фондове којима је управљала државна
власт или које је финансирала држава. Државна правобранилаштва
још увек нису заступала општине.20 Новост је била обавеза да државно правобранилаштво да своје мишљење када је држава закључивала уговор чија је вредност била већа од 100.000 динара. Ако је
вредност закљученог посла била већа од 1.000.000 динара, били су
потребни изјава и мишљење врховног државног правобранилаштва.
Државни правобранилац је могао самостално да делује у случајеви17
18
19
20
Marija Krisper-Kramberger, нав. дело, стр.17.
Marija Krisper-Kramberger, нав. дело, стр.17.
„Službeni list Kraljevske banske uprave Dravske banovine“, бр. 68/1934.
Marija Krisper-Kramberger, нав. дело, стр.17.
15
Број 1/2014
ма располагања захтевом, ако вредност ни била виша од тадашњих
1.000 динара. Државни правобраниоци су заступали државу пред
судовима и другим органима власти, по правилу пред другим правним и физичким лицима, па и пред судовима и другим органима у
иностранству.21 У оквиру Врховног државног правобранилаштва је
постојао стални правнички одбор од девет чланова, који је на захтев
министра финансија давао правна мишљења о предметима који су
му били послати на разматрање.
Државно правобранилаштво које је описано у претходном
одељку је престало да делује током другог светског рата, а укинуто
је законом о укидању Врховног државног правобранилаштва, државних правобранилаштава, Врховног државног тужилаштва, виших
државних тужилаштава и државних тужилаштава од дана 23. априла
1945.22 године. Његове послове су једним делом обављали чланови
владе односно председници народних одбора и руководиоци или
заступници установа. Њихов рад је био уређен савезним законом о
заступању државе и јавних организација пред судовима и управним
органима из 1946. године. Део посла некадашњих државних правобранилаца су преузели јавни тужиоци, чији је рад био регулисан
Законом о јавном тужилаштву из 1946.23 године. У пракси су се
показале врло неповољне последице таквог пословања.24 KrisperKramberger подсећа и на Закон о заступању служби, установа, предузећа и организација јавног значаја25 од дана 3. августа 1945. године, који је био потврђен, измењен и допуњен Законом о заступању
државе и јавних организација пред судовима и управним органима
и у имовинско-правним односима26 од дана 30. октобра 1946. године. Тим законом је било одређено да друштвено-политичке заједнице, установе и државна предузећа заступају законом или статутом
одређени представници њихових органа. Наведени законски заступници су могли да преносе то пуномоћје и на друга лица. За закључење поравнања, признање тужбеног захтева или одрицање од ту21
22
23
24
25
26
Jelka Melik, Državni pravobranilec Republike Slovenije in njegovi predhodniki, у: Arhivi
2008, бр. 2, стр. 278.
"Службени лист Демократске федеративне Југославије", бр. 27/1945. Наведено по: Jelka
Melik, нав. дело, стр. 274.
"Службени лист ФНРЈ", бр. 60/1946.
Jelka Melik, нав. дело, стр. 274.
"Службени лист Демократске федеративне Југославије", број 46/1945.
"Службени лист ФНРЈ", број 88/1946
16
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
жбеног захтева су морали да имају претходну сагласност надлежног
органа владе, извршног одбора или народног одбора.27 Такво уређење заступања државе односно државних имовинских интереса је
одговарало тадашњој, административно вођеној привреди. Када је
управљање државним привредним предузећима - на основу основног закона о управљању државним привредним предузећима и вишим привредним удружењима по радним колективима28 од дана
2. јула 1950. године - прешло на радне колективе, за заступање предузећа пред државним органима и у правним односима са физичким
и правним лицима је постао надлежан сам директор (члан 37.
наведеног закона). Тадашњи прописи о заступању државе, дакле, ни
из тог видика нису више одговарали новом стању.29
Због горе наведеног је савезним законом из 1952.30 године
основан нови орган, тј. јавно правобранилаштво.31 Првим чланом
тог закона је било одређено да је јавно правобранилаштво орган који у имовинскоправним стварима заступа Федеративну Народну Републику Југославију, њене републике и аутономне покрајине, регије, градове и општине, као и њихове заводе којима је признат статус
правног лица. Јавно правобранилаштво је под законом одређеним
условима покретало и управни спор. Било је организовано тако да
су његове задатке извршавали и савезно јавно правобранилаштво и
јавна правобранилаштва република. Она су морала бити основана у
оквиру министарстава финансија, а водио их је савезни или републички јавни правобранилац. Именовала их је савезна или републичка влада, а њихов рад је надзирало министарство финансија. Члан
7. закона је детаљније одређивао дужности и права савезног и републичког јавног правобраниоца, који су пре свега заступали федерацију и републику и њихове заводе у грађанским парничним, ванпарничним и извршним стварима пред судовима и арбитражама, као и
у другим имовинскоправним стварима пред судовима и државним
управним органима. Изјављивали су жалбе у управном поступку и
покретали управне спорове када је управном одлуком био кршен
27
28
29
30
31
Наведено по: Marija Krisper-Kramberger, нав. дело, стр. 13.
"Службени лист ФНРЈ", бр. 43/1950
Наведено по: Marija Krisper-Kramberger, нав. дело, стр.13.
Закон о јавном правобраниоштву, "Службени лист ФНРЈ", бр. 24/1952 од 10. априла
1952.
Jelka Melik, нав. дело, стр. 274.
17
Број 1/2014
закон у корист појединца или правног лица. У споровима из надлежности Врховног суда Федеративне Народне Републике Југославије
је жалбе изјављивао савезни јавни правобранилац, а републички у
споровима за које је био надлежан Врховни суд народне републике.
Пред страним судовима, органима и заводима је по правилу и у
свим случајевима заступништво преузимао савезни јавни правобранилац. Дозвољен је био пренос пуномоћја на другог правобраниоца
или на друго, за заступање оспособљено лице. Јавни правобраниоци
су у одређеним случајевима морали да покрену поступак или изјаве
жалбу на пресуду, решење или другу одлуку која је била на штету
странака које су морали да заступају. Могли су да повуку тужбу или
да се одрекну од захтева, а о томе су морали да доставе образложени извештај надлежном министру финансија и да обавесте странку коју су заступали. Под одређеним условима су могли да учествују и јавни правобраниоци аутономних покрајина, регионални и
градски јавни правобраниоци. Регионалног или градског правобраниоца је у том случају, у договору са републичким министром финансија, именовао регионални или градски народни одбор.32
Следећим законом је положај правобранилаштва постао још
чвршћи и независнији, јер је јавно правобранилаштво стекло своју
самосталност изван јавне управе. То је донео Закон о јавном правобраниоштву из 1955.33 године. Тим законом јавно правобранилаштво још није било дефинисано као орган друштвено-политичке
заједнице, али је из члана 1. наведеног закона већ произилазила његова данашња функција заступника друштвено-политичке заједнице.34 Чланом 1. закона је било одређено да јавно правобранилаштво
у погледу имовинских права и обавеза пред судовима и другим
државним органима заступа Федеративну Народну Републику
Југославију, народне републике, аутономне покрајине, регије и
општине (политичко-територијалне јединице), заводе којима је признат статус правног лица, а који се финансирају из буџета, и фондове које су основали државни органи, а којима је признат статус
правног лица. Јавно правобранилаштво је државним органима и
заводима давало и правне савете у имовинско-правним стварима. У
погледу надлежности закон није донео веће промене, оне су се пре
32
33
34
Наведено по: Jelka Melik, нав. дело, стр.275.
"Службени лист ФНРЈ", бр. 51/1955.
Marija Krisper-Kramberger, нав. дело, стр. 17.
18
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
свега односиле на организацију правобранилаштва. Јавна правобранилаштва по том закону су била: савезно јавно правобранилаштво,
републичка правобранилаштва, покрајинско и окружно јавно правобранилаштво и среска јавна правобранилаштва. Рад сваког јавног
правобранилаштва је водио јавни правобранилац, који је имао једног или више помоћника. Савезног, републичког, покрајинског и
окружног јавног правобраниоца је именовало и разрешавало надлежно извршно веће, а регионалног - регионални народни одбор.
Савезни јавни правобранилац је заступао Федеративну народну републику Југославију, заводе којима је био признат статус правног
лица, а који су били финансирани из савезног буџета, и фондове
које су основали савезни органи. Републички јавни правобранилац
је заступао народну републику, заводе који су били финансирани из
републичког буџета и фондове које су основали републички органи.
На сличан начин су деловали покрајински јавни правобранилац у
Аутономној покрајини Војводини и окружни јавни правобранилац у
Аутономној косовско-метохијској области. Регионални јавни правобранилац је заступао регију, општине на територији регије, заводе
који су се финансирали из регионалног или општинског буџета и
фондове које су основали регионални или општински органи.35
Неке промене и новине је донео Основни закон о јавном
правобранилаштву из 1965.36 године. Њиме је наглашено да је јавно
правобранилаштво орган друштвено-политичке заједнице који примењује законом прописане мере и правна средства да заштити њена
имовинска права и интересе. Према претходним прописима и до
ступања на снагу овог закона, законско заступање друштвенополитичких заједница у имовинско-правним стварима пред судовима и другим државним органима је било главни задатак правобранилаштва. По одредбама Основног закона то заступање и парничење више нису били на првом месту. Тек на другом месту је одредба да јавно правобранилаштво пред судовима и другим органима
заступа друштвено-политичку заједницу, месне заједнице, државне
органе и организације, одређене законом, као и фондове друштвенополитичких заједница и заводе који су по специјалном закону морали да обављају одређену делатност или послове од посебног дру35
36
Jelka Melik, нав. дело, стр. 275-276.
"Службени лист ФНРЈ ", бр. 15/1965.
19
Број 1/2014
штвеног значаја, за које им је намењен повраћај средстава из буџета
друштвено-политичке заједнице или друштвеног фонда који је правно лице. Јавно правобранилаштво је имало пре свега задатак да
прати и проучава друштвене односе и појаве од значаја за правну
заштиту друштвене имовине, да о томе обавештава надлежне друштвено-политичке заједнице и да им даје одговарајуће предлоге. По
том закону су јавна правобранилаштва била: савезно јавно правобранилаштво, војно правобранилаштво, републичко јавно правобранилаштво, регионално (градско) правобранилаштво и општинско јавно правобранилаштво, које је било новина тог закона. Иако је свако правобранилаштво самостално деловало, законом је наглашена
потреба за сарадњом и међусобним пружањем помоћи. Јавном
правобранилаштву шире друштвено-политичке заједнице је било
наложено пружање стручне помоћи јавним правобранилаштвима на
његовој територији. Јавна правобранилаштва су могла пред југословенским судовима и другим органима да заступају и радне организације, ако би их оне под законом одређеним условима за то
овластиле. Правобранилаштва су давала државним органима на њихов захтев и правне савете и другу стручну помоћ у вези са закључивањем имовинскоправних уговора и другим имовинскоправним
питањима. У циљу правне заштите имовинских права и интереса
друштвене заједнице, јавна правобранилаштва су обављала радње за
које су била овлашћена специјалним законима. Закон је садржао
одредбе о надлежности савезног јавног правобранилаштва - њега је
именовала и разрешавала савезна скупштина на предлог савезног
извршног већа. Савезно јавно правобранилаштво је било орган
федерације који је пред судовима и другим органима заступао
федерацију, њене органе и фондове у вези са имовинским правима и
интересима, а пред страним судовима, установама и другим органима је заступао све друштвено-политичке заједнице, њихове органе, фондове и заводе. Melik наглашава да од свих република само
Словенија није искористила пуномоћје за издавање републичког
закона о правобранилаштву, већ је примењивала само Основни закон.37
37
О томе: Jelka Melik, нав. дело, стр. 276.
20
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
3. Први словеначки закон о правобранилаштву
До доношења првог словеначког закона о правобранилаштву је тако дошло тек 1976. године, када је донет Закон о јавном
правобранилаштву.38 Тај закон је дефинисао функцију и положај јавног правобраниоца, као и организацију Јавног правобранилаштва
Социјалистичке Републике Словеније. Јавни правобранилац је био
по том закону самостални орган друштвено-политичке заједнице
који пред судовима и другим органима заступа друштвено-политичку заједницу, њене органе, организације, фондове који су правна
лица и месне заједнице у вези са имовинским правима и интересима, а поред тога има и друга права и обавезе, одређене чланом 2.
закона. У надлежности правобранилаштва је било и давање правних
савета и стручне помоћи при закључивању уговора и решавању других имовинско-правних питања. Јавног правобраниоца је на предлог
извршног већа, а по кандидационом поступку који је претходно
извео Социјалистички савез радног народа, именовала скупштина
друштвено-политичке заједнице (члан 11). Услови за именовање су
били југословенско држављанство и диплома правног факултета.
Поред тога, јавни правобранилац је морао да испуњава и опште
услове за добијање статуса радника у удруженом раду, а морао је да
буде и морално-политички подобан. Заступање пред страним судовима је прешло у републичку надлежност.
Република Словенија је као независна држава донела нови
закон о државном правобранилаштву, који је заменио горе представљени закон из 1976. године, тек 1997. - Закон о државном правобранилаштву.39 Овај закон и данас дефинише организацију и
надлежности Државног правобранилаштва Републике Словеније.
По том закону је Државно правобранилаштво самостални државни
орган који је јединствен, а своје задатке извршава на седишту
(Љубљана) и у спољним одељењима (Марибор, Цеље, Копар, Крањ,
Мурска Собота, Нова Горица, Ново место, Птуј), која су (само)
његови организациони делови. Државно правобранилаштво је заступник Републике Словеније и других субјеката (органа и управних
организација у њиховом саставу, које су правна лица) пред судо38
39
"Uradni list SRS", бр. 19/1976.
" Uradni list RS ", бр. 20/1997
21
Број 1/2014
вима и управним органима, а извршава и друге законом одређене
задатке (члан 1). Правобранилаштво извештава субјекте које заступа о току њихових предмета и даје правне савете при закључивању
уговора на основу којих за те субјекте настају имовинска права и
обавезе, при закључивању уговора којима се оснивају, мењају или
укидају стварна права на некретнинама и при решавању других
имовинских питања (члан 8). Онај ко намерава да покрене парницу
или неки други поступак против субјекта кога заступа државно правобранилаштво, мора претходно да предложи државном правобранилаштву да се спорни однос реши пре покретања парнице или другог поступка (члан 14). Судови и управни органи морају да уручују
државном правобранилаштву сва писмена у стварима у којима оно
заступа државу (члан 15).
4. Нови изазови правобранилаштва
Ако говоримо о садашњој улози државног правобранилаштва, важно је имати на уму да ту институцију несумњиво треба
третирати као жив организам који мора да се прилагођава друштвеним околностима и променама. Треба пратити и класичне и модерне
смернице, односно циљеве правосуђа, што значи да државно правобранилаштво мора у оквиру својих надлежности да доприноси брзом, законитом, културном и правичном решавању спорова у које је
укључена држава.40 Угледни римски цар Јустинијан је, наиме, већ у
6. веку наше ере у Институцијама записао златне речи да је правичност чврста и непоколебљива воља да дамо свакоме своје. И закључци међународног округлог стола под називом "Место и улога
правобранилаштва (у систему правосуђа)", који је одржан у периоду
11. до 13. октобра 2010. године у Неуму у Босни и Херцеговини, потврђују ову улогу правобранилаштва у правосудном уређењу државе. Један од кључних закључака учесника округлог стола је и да би
правобранилаштво, као орган који за државу има посебан значај,
требало да постане уставна категорија, а да би адекватним активностима требало повећати дигнитет функције правобраниоца.41
40
41
О целокупној активности Државног правобранилаштва у протеклој години види:
Poročilo o delu Državnega pravobranilstva Republike Slovenije za leto 2010, Љубљана 2011.
www.pbr.gov.ba/cms/index2.php (14. фебруар 2012).
22
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Овим циљевима треба прилагођавати и организацију Државног правобранилаштва Републике Словеније. Пре свега треба имати на уму специјализацију у оквиру органа, тј. специјализацију државних правобранилаца по појединим правним подручјима. Државно правобранилаштво је, наиме, на основу анализе ствари по врсти
и броју утврдило да више не задовољава стара организација и подела посла. Зато је до сада постојеће "парнично одељење" већ организовано у два самостална одељења: цивилноправно и привредно одељење и радноправно и социјалноправно одељење. На тај начин ће
рад државних правобранилаца, с обзиром на повећан број радноправних и социјалноправних ствари, бити ефикаснији, а таква организација прати и начин организације судова. Овим организационим
променама је Државно правобранилаштво поштовало и препоруку
Рачунског суда бр. 9,42 да се проучи могућност специјализације државних правобранилаца на правним подручјима, на којима су број и
вредност ствари највећи, како би се тиме обезбедило ефикасније пословање. Специјализацијом се, наиме, споља уједињује пракса пословања државног правобранилаштва. Они државни правобраниоци
који делују на одређеном пољу рада су уједно компетентнији при
заступању државе на свом подручју, јер располажу и продубљеним
теоретским позитивноправним знањем са одређеног правног подручја и знањем о устаљеној или измењеној пракси судова опште надлежности или специјализованих судова (радни, социјални). Специјализација рада по правилу доводи и до рационализације пословања.
С обзиром на трендове, убудуће ће сигурно бити потребне нове промене и прилагођавања, јер Државно правобранилаштво последњих
година опажа и изузетан пораст на подручју поступака ради инсолвентности и на подручју извршних поступака. Убудуће ће, исто
тако, највероватније бити нужна и додатна специјализација на европском одељењу, на које су распоређени државни правобраниоци који заступају Републику Словенију пред међународним судовима,
као што су Европски суд за људска права и Суд Европске уније.
Отворен остаје и стварни процесни положај државног правобраниоца. Закон о државном правобранилаштву, истина, у члану
42
Рачунски суд Републике Словеније, Извештај ревизије: Економичност судских и
вансудских поравнања у годинама од 2005. до 2007 - Revizijsko poročilo: Smotrnost
sodnih in izvensodnih poravnav, стр. 38
23
Број 1/2014
1. став 1. одређује да је државно правобранилаштво заступник Републике Словеније и других законом одређених субјеката пред судовима и управним органима. Државни правобранилац би, дакле, требало да буде законски заступник државе. Та улога је делимично
маргинализована одредбом да је државно правобранилаштво у
конкретној ствари везано за такозвана усмеравајућа упутства, чиме
се положај правобраниоца више приближава положају пуномоћника, јер је везан (и у случају одобравања нпр. закључених поравнања) за изражену вољу органа који заступа. Управо зато је стручњак за процесно право Triva сматрао да је државни правобранилац
пуномоћник странке sui generis, при чему је полазио од тога да су
странке које државни правобранилац заступа ex lege правна лица,
која имају правну и пословну способност (због чега не би могле да
имају законског заступника), и да је за разлику од законског заступника државни правобранилац везан за упутства странке коју заступа, а да пословно неспособној странки законског заступника поставља неко трећи (закон или надлежни орган).43 С обзиром на то да
постоје посебни јавноправни разлози за постојање државног органа
који штити имовинска права и интересе државе, пре свега у судским
споровима, процесноправни положај не би смео да се сузи на улогу
пуномоћника у парници, јер се тиме маргинализује једна од врло
важних државних функција.44
Улога државног правобранилаштва се не исцрпљује само
заступањем у већ насталим спорним односима. Правобранилаштво
има и такозвану превентивну функцију, јер по члану 8. Закона о
државном правобранилаштву правно саветује држави и другим њеним органима при закључивању уговора којима за те субјекте настају имовинска права и обавезе, при закључивању уговора којима
се оснивају, мењају или укидају стварна права на некретнинама и
при решавању других имовинских питања. Државно правобранилаштво је тако упознато са располагањем буџетским средствима,
чиме се истовремено спречава настанак евентуалних спорова до
којих би могло доћи при испуњавању уговорних обавеза.
О правобранилаштву, дакле, данас не говоримо више превасходно као о органу за заштиту имовинских права или интереса др43
44
Арсеније Вујовић, нав. дело, стр. 47
Арсеније Вујовић, нав. дело, стр. 48
24
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
жаве - није више такозвани "бранилац" државне благајне и државне
имовине, јер је заштита имовинских права државе, односно законито и економично располагање буџетским средствима, на крају
крајева, дужност свих државних органа који свој рад заснивају на
државним, буџетским средствима. Ипак, државно правобранилаштво као правосудни орган у оквиру својих надлежности чува изворну улогу. Рачунски суд, Комисија за спречавање корупције и Државно правобранилаштво су тако, на пример, у заједничком позиву
Влади Републике Словеније од 26. октобра 2011. године упозорили
на чиниоце који представљају ризик за ефикасност система судских
и вансудских поравнања Републике Словеније, пошто Влада у вези
са поступцима закључивања поравнања још није реализовала препоруке Рачунског суда. Према тим препорукама би Влада и министарства требало да воде адекватан и што целовитији преглед спорова,
услед чега би имали прецизну евиденцију вредности и броја спорова у којима учествују. Тиме би успоставили систем који би Државном правобранилаштву као законском заступнику обезбеђивао
целовит преглед и оптимално добијање свих информација које су
потребне за заступање. Због ових недостатака је заједничка оцена
сва три горе наведена органа да су још увек изразити ризици корупције, других противправних и неетичких поступака у систему,
као и судских и из вансудских поступака поравнања Републике Словеније.
На крају крајева, и ми сами као државни правобраниоци морамо да чувамо етичке стандарде при свом деловању. Још у римском праву је функцију државног правобраниоца могла да обавља
само угледна особа, такозвани bonus vir.45 Етички стандард је и
данас услов за заузимање места правобраниоца, јер Закон о државном правобранилаштву у члану 25. став 1. тачка 5. као један од
услова за обављање задатака државног правобраниоца одређује примереност личности. Да бисмо свест о важности етичке компоненте
45
… el abogado debe ser persona digna, honorable e irreprochable, es decir, un bonus vir.
Наведено по: Alfonso Agudo Ruiz, нав. дело, стр. 127. Наводи и одредбе Валентинина и
Валенса: C. J. 2. 6. 6. 1 (Impp. Valentinianus et Valens AA. Olybrium p. u. a. 368): Ante
omnia autem universi advocati ita praebeant patrocinia iurgantibus, ut non ultra, quam litium
poscit utilitas, in licentiam conviciandi et maledicendi temeritatem prorrumpant, agant quod
causa desiderat; temperent se ab iniuria. Nam si quis adeo procax fuerit, ut non ratione, sed
probis putet esse certandum, opinionis suae imminutionem patietur. Ibidem, стр. 128.
25
Број 1/2014
позива државног правобраниоца додатно повећали, Државно правобранилаштво ће ове године издати етички кодекс државних правобранилаца.46 Можда уз целовиту слику државног правобраниоца
на овом месту није на одмет за убудуће поновити мисао dr.
Travnera47 из 1939. године, која би, ако је парафразирам, гласила да
…добри државни правобраниоци нису само они који познају параграфе и правну теорију - summum ius summa iniuria - већ само добри
и племенити људи. Морају саосећати са народом, познавати његове
тежње и потребе и желети свакоме све најбоље. Тако су свој задатак
увек разумели најбољи државни правобраниоци и тиме остали у
трајном сећању, док су њихови другови, који су познавали само
службу, већ одавно заборављени, иако су заузели висока места и побрали почасти.
46
47
Слично као нпр. у Хрватској. Етички кодекс државних одвјетника и замјеника државних
одвјетника, Државно одвјетништво Републике Хрватске, Загреб 2009.
Упореди: Vladimir Travner, Naši sodniki in državni pravdniki, у: Pol stoletja društva
„Pravnik“, spominska knjiga, уредник dr Rudolf Sajovic, Društvo „Pravnik“, Љубљана
1939, стр. 25.
26
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Владимир Ђукановић,
председник Скупштине Државне лутрије Србије
ИНТЕРНЕТ ИГРЕ НА СРЕЋУ У СРБИЈИ
Усвајањем Закона о играма на срећу 2011. године и коначно
доношењем од стране министарства финансија два подзаконска
акта (Правилник о утврђивању услова за добијање одобрења за
приређивање игара на срећу преко средстава електронске
комуникације и Правилника о информатичким карактеристикама
опреме за приређивање игара на срећу преко средстава електронске комуникације, условима задовољавања и начину њиховог
испитивања) у августу 2013.године, Србија је ушла у ред земаља
које су регулисале приређивање интернет игара на срећу. Сам Закон је представљао револуцију у овој области, а недавно донети
правилници су ту револуцију спровели у дело и дали јој крила за њен
даљи ток који ће по свему судећи у Србији дуго година трајати.
Свакако, Србија је себи дала шансу да оствари велики прогрес у развоју интернет игара на срећу и да на њено тржиште привуче многобројне реномиране компаније које се баве играма на срећу, што је
опет велика шанса да се запосли огроман број младих и обучених
људи којих Србија у сектору ИТ има доста, али и да сама држава
оствари значајне приходе за свој буџет.
Циљ овог рада је да прикаже каква правила у овој области
важе у Србији, где су предности донетих правила, а где су мане и
да свакоме ко прочита овај рад помогне у томе да дође на идеју да
евентуално уложи новац у развој овог бизниса на територији Србије.
ПРИРЕЂИВАЧИ
Право да приређује игре на срећу путем средстава електронске комуникације у Србији имају Државна лутрија Србије и приређивачи којима је Управа одобрењем пренела право на приређивање
27
Број 1/2014
посебних игара на срећу путем електронске комуникације.1 Овде
морамо да разјаснимо одређене ствари, како би евентуалном приређивачу било јасно каква су му права. Република Србија је Закон о
играма на срећу, а касније и Правилником о врстама игара на срећу
извршила категоризацију игара на срећу и то на: 1) класичне игре на
срећу, 2) посебне игре на срећу, 3) наградне игре на у роби и услугама2. Прву категорију игара на срећу може да приређује само Државна лутрија Србије и у тој области Република Србија преко свог
државног предузећа има монопол. То су игре лутријског карактера:
1) лутрија, инстант лутрија и друге сличне игре које за основу имају
лутрију, 2) спортска прогноза (погађање исхода фудбалских и других спортских такмичења), 3) лото, кено и сличне игре, 4) томбола,
бинго и друге сличне игре које за основу имају томболу. Поред њих
у категорију класичних игара на срећу спадају: 1) фонто и 2) СМС
лутрија. Набројане игре може само да приређује Државна лутрије
Србије3.
Што се тиче посебних игра на срећу то су оне игре које могу
да приређују приватни приређивачи и оне долазе у обзир и код оних
приређивача који имају намеру да путем интернета понуде своје
игре на територији Републике Србије. У те игре спадају: 1) Блекџек,
2) Амерички рулет, 3) Француски рулет, 4) Бакара, 5) Крапс, 6) Дроу покер, 7) Тексас холдем покер, 8) Ултимат Тексас холдем, 9) Карибски каро покер, 10) Касино покер, 11) Карибски 7 стид покер,
12) Омаха покер, 13) Три карте покер, 14) Лет анд рајд покер, 15)
Сик бо, 16) Мани вил, 17) Пунто банко и 18) Српско-руски рулет.
Поред њих у посебне игре на срећу спадају и игре које се приређују
на аутоматима, као и спортско клађење, које је вероватно најзанимљивије највећем броју потенцијалних приређивача игара на срећу4. Све ове игре потенцијални приватни приређивач игара на срећу може понудити путем средстава електронске комуникације уз
претходну прибављену сагласност Управе. Без сагласности Управе
тако нешто није могуће. Важно је нагласити да је Законом о играма
на срећу дефинисана Управа за игре на срећу, али је касније доне1
Закон о играма на срећу, Службени гласник 88/11, чл 97. ст.1.
Ибидем, чл. 4, ст.1.
3
Правилник о врстама игара на срећу (каталог игара на срећу), Службени гласник 75/2013,
чл.3.
4
Ибидем, члан 4.
2
28
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
тим Законом о пореском поступку и пореској администрацији она
укинута, те је њена надлежност пребачена на Пореску управу у којој
постоји Сектор за мењачке и девизне послове и игре на срећу (у даљем тексту: Управа) на који су пренета овлашћења некадашње
Управе за игре на срећу5.
-Услови за приређивачеУслови који се намећу пред кандидате за добијање сагласности за приређивање игара на срећу путем електронске комуникације
нису ни мало наивни. Очигледно је полазна основа законодавца била да се у овој области у старту спрече потенцијални преварни делатници, односно, они који су свој капитал стекли у сивој зони, криминалним активностима и чије пословне биографије су веома спорне. Прва ставка која чека потенцијалног кандидата је чињеница да
као основни капитал мора да има 250.000 евра у динарској противвредности по званичном средњем курсу Народне банке Србије6.
Међутим, није довољно само извршити уплату ове суме, већ се кандидат додатно обавезује да када добије сагласност да основни капитал константно одржава у висини од 250.000 евра7. Такође, ради
осигурања исплате добитка играчима и измирења обавеза по основу
јавних прихода, приређивач игара на срећу преко средстава електронске комуникације мора у периоду за који је дато одобрење
имати у банци са седиштем на територији Републике Србије наменски депозит у износу од 150.000 евра у динарској противвредности
или поседовати банкарску гаранцију за тај износ8, плус што је обавезан да сваког дана мора да обезбеди ризико депозит у благајни од
најмање 10.000 евра у динарској противвредности9. Ни сама накнада за одобрење која се плаћа на месечном нивоу није мала. Наиме,
сваки приређивач који добије одобрење да приређује интернет игре
на срећу мора на месечном нивоу да плати 2.500 евра накнаду за
одобрење10, а да ту није крај малим плаћањима показује нам и износ
накнаде за приређивање игара која износи 15 % на основицу, коју
5
Закон о пореском поступку и пореској администрацији, Службени гласник 93/2012.
Закон о играма на срећу, Службени гласник 88/11, чл. 98, ст.1.
7
Ибидем, чл.98, ст.3.
8
Ибид, чл.99, ст.1.
9
Ибид, чл.99, ст.3.
10
Ибид, чл 106.
6
29
Број 1/2014
чини разлика између укупно остварених уплата и укупно остварених исплата, за спортско клађење и 5 % за друге игре, с тим што
укупан износ накнаде не може бити мањи од динарске противвредности 7.500 евра месечно11.
Бројне замерке су стигле на рачун законодавца због висине
прописаних износа, али намера је очигледно била да се тржиште
отвори искључиво за оне приређиваче игара на срећу који су у свету
стекли велику репутацију и реноме и чији се бонитет не доводи у
питање.
Закон о играма на срећу је прописао шта мора да садржи
захтев за добијање одобрења12:
1) податке о називу и седишту правног лица - подносиоца
захтева,
2) начин идентификације и регистрације играча,
3) поступак у случају прекинуте комуникације са играчем,
4) опис система за чување стања (бекап),
5) опис система за повратак у последње чувано стање.
Уз захтев, подносилац мора да достави још13:
1) елаборат о спречавању нежељеног утицаја на игре на срећу преко средстава електронске комуникације,
2) доказ о праву својине или праву коришћења на одговарајућим просторијама у којима ће се налазити опрема за посебне
игре на срећу преко средстава електронске комуникације,
3) доказе о испуњености услова из члана 100. Закона о играма на срећу,
4) правила игре, односно игара на срећу које ће се приређивати.
Што се тиче доказа о испуњености услова из члана 100. Закона о играма на срећу они се односе на технолошке услове које је законодавац прописао према подносиоцу захтева. Најпре, комплетна
информатичка опрема мора да буде на територији Републике Србије, што даље повлачи забрану појављивања на нашем интерактивном небу оних приређивача који своје понуде чине преко се11
Ибид, чл 107.
Ибид чл. 101, ст.1.
13
Ибид, чл. 101, ст.2.
12
30
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
рвера који се налазе у иностранству14. Хардвер и софтвер преко ког
играчи учествују у играма на срећу мора да омогући аутоматску
размену података са сервером Управе. У овом сегменту законодавац
је навео обавезујућу норму према подносиоцу захтева о његовој
одговорности за успостављање комуникације између опреме и сервера Управе, као и за тачност, ажурност, заштиту и правилну размену података. Пре него што опрему стави у промет, приређивач је
дужан да Управи достави уверење о испуњености информатичких
карактеристика опреме, а уколико дође до било каквих промена
информатичких карактеристика произвођач мора на време да Управи достави допуну уверења о испуњености информатичких карактеристика опреме. Такође, пре него што стави опрему у употребу,
приређивач мора да добије број уверења, односно допуне уверења, о
информатичким карактеристика опреме од стране Управе, а само
уверење даје лабораторија овлашћена од стране министарства финансија15.
Но, наравно, ово није крај прописаних услова. Заправо, прописане услове детаљније је разрадио Правилник о начину утврђивања услова за добијање одобрења за приређивање игара на срећу
преко средстава електронске комуникације који на све прописане
услове додаје и неке нове. Наиме, поред свих Законом прописаних
услова, поменути Правилник захтева и услов у погледу неосуђиваности за одређена кривична дела утврђена у складу са Уредбом о
одређивању кривичних дела за која се уз пријаву, односно захтев за
добијање дозволе, односно одобрења за приређивање одређених
игара на срећу подноси потврда о неосуђиваности одређених лица.
Потврду о неосуђиваности дужни су да поднесу оснивач или члан
правног лица-подносилац захтева, али и лица која којима се разрезује опорезивање на доходак грађана и добити предузећа и која
имају статус повезаног лица са подносиоцем захтева за добијање
одобрења, односно његовим оснивачем или чланом. Та лица морају
да донесу потврду да нису осуђивана за кривична дела предвиђена
Уредбом у периоду од пет година који претходи подношењу захте-
14
15
Ибид, чл.100, ст.1.
Ибид, чл.100, ст. 6.
31
Број 1/2014
ва16. Овим чланом Правилника још јаче је изражена намера од стране министарства финансија да све оне људе који су имали сумњиве
пословне биографије и њихове фирме удаље од могућности да уопште конкуришу за добијање одобрења да се баве послом
приређивања интернет игара на срећу. Тиме је држава дала до знања
да жели апсолутно легално тржиште на коме ће се развијати здрава
конкуренција и у које неће постојати сумња да на њему делују људи
и предузећа из сиве зоне или подземља.
Такође, једна од веома битних ставки поменутог Правилника,
усклађена са чланом 101. Закона о играма на срећу, је та да приређивач мора да донесе доказ о праву својине или праву коришћења
на одговарајућим просторијама у којима му се налази информатичка
опрема за приређивање игара17. Ова веома битна одредба је важна,
јер нико неће моћи да добије сагласност да отпочне приређивање
игара путем интернета све док се не буде евидентирала тачна адреса
где му је смештена опрема. Тиме држава појачава одредбу о обавезности приређивача да софтвер и хардвер мора да има на територији
Републике Србије и добија тачан списак адреса и локација где су
смештене опреме приређивача, а то опет значи да нико са стране
неће моћи да покрене игре и држава има пуно право да му и заплени
опрему и да му блокира домен.
Технички услови које приређивач мора по члану 100. Закона
о играма на срећу да задовољи детаљније су прецизирани у Правилнику о информатичким карактеристикама опреме за приређивање
игара на срећу преко средстава електронске комуникације, условима задовољавања и начину њиховог испитивања. Иначе, овај Правилник је изузетно детаљан и захтеван, што је опет јасан показатељ да
држава у овој области жели на свом тржишту искључиво реномиране компаније које су способне да одговоре према постављеним
захтевима.
Већ када се крене од прецизираних карактеристика информационог система, јасно се види да је Правилник тако написан да у
старту онемогући било какву фирму која се бави преварном
16
Правилник о начину утврђивања услова за добијање одобрења за приређивање игара на
срећу преко средстава електронске комуникације, Службени гласник 75/2013, чл. 4.
17
Правилник о начину утврђивања услова за добијање одобрења за приређивање игара на
срећу преко средстава електронске комуникације, Службени гласник 75/2013, чл. 6.
32
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
делатношћу. Наиме, информациони систем мора да испуњава следеће услове18: 1) законито набављен хардвер, оперативни систем и
апликације одговарајућих перформанси за квалитетно пружање
услуге корисницима, 2) алгоритам, листинг случајних бројева или
одговарајући сертификат којим се потврђује исправан рад генератора случајних бројева, 3) комуникациони систем који омогућава
одговарајући капацитет- брзина одзива и расположивост система за
крајње кориснике, 4) комуникациони систем који омогућава директну и безбедну размену података са сервером, 5) систем заштите од
неовлашћене употребе информационог система и губитка података
и 6) најмање један интернет домен регистрован у оквиру националног интернет домена Републике Србије.
Ово је изузетно велики корак у прогресу интернет игара на
срећу. Технологија свакако из године у годину напредује, а Србија
је оваквим условима дефинисаним у Правилнику поставила заиста
високе стандарде који би могли, без обзира на технолошки напредак, да један дужи низ година важе као правила. Приметно је да
рецимо у трећој ставци постоји термин „одговарајући капацитет“ и
да се он може изузетно широко тумачити, али то је урађено баш из
разлога контантног технолошког напретка, јер оно што се данас
захтева за брзину неког система, већ сутра може да буде застарело.
Такође, у првој ставци дата је обавезност набавке оригиналних
софтвера, што значи да свако ко буде покушао да делатност обавља
преко пиратских верзија у старту ће бити онемогућен.
Да би се испитивање свих техничких карактеристика што боље испитало, Закон о играма на срећу је у члану 100. установио
обавезност формирања Лабораторије од стране министарства финансија. Лабораторија ће имати овлашћење да даје сагласност да ли су
поднете апликације о информатичким карактеристикама у складу са
стандардима који се очекују. Правилник је прецизирао делатност
Лабораторије приликом вршења контроле информатичких карактеристика и навео тачно шта је потребно контролисати19: 1) оперативни систем (платформа-лиценца), 2) апликативни софтвер
18
Правилник о информатичким карактеристикама опреме за приређивање игара на срећу
преко средстава електронске комуникације, условима задовољавања и начину њиховог
испитивања, Службени гласник 75/2012, чл.2
19
Ибидем, чл.3
33
Број 1/2014
коришћен од стране приређивача (платформа, лиценца, стандард),
3) мрежне и комуникационе инфраструктуре (софтвер, хардвер), 4)
базе података (процес ажурирања, карактеристике базе података,
заштита базе података, мере заштите од неовлашћене употребе
информационих система и губитка података), 5) податке о овлашћеним лицима дефинисаним у Правилнику, 6) алгоритме случајних бројева и добитака за сваку игру појединачно, која користи
овај механизам за одређивање резултата.
Када Лабораторија утврди путем контроле да информатичке
карактеристике испуњавају задате стандарде она издаје уверење о
испуњености услова које је приређивач дужан да достави Управи
пре стављања у употребу опреме коју је наменио за приређивање
интернет игара на срећу.
БАЗЕ ПОДАТАКА
Изузетно строга правила прописују се за базе података које
приређивач мора да обезбеди. За тако нешто потребна су велика
улагања, што додатно појачава намере Републике Србије да овај сектор апсолутно уведе најлегалније могуће токове. Елем, Правилником је прописана обавеза приређивача да у оквиру свог информационог система омогући идентификацију свих електронских
трансакција и евиденционих рачуна и они су обавезни садржај базе
података20. Правилник је прецизирао шта се подразумева под електронском трансакцијом, а то је свака појединачна уплата и исплата
у игри на срећу која је забележена, односно евидентирана електронским путем у оквиру информационог система приређивача21. Свака појединачна трансакција се обавезно шаље на Сервер. Такође,
Правилником је утврђено и да је евиденциони рачун јединствени
рачун сваког играча кога приређивач отвара у свом информационом
систему приликом успешне регистрације играча22. На рачуну се води евиденција о свим трансакцијама играча (уплате и исплате) без
обзира на начин плаћања (готовина, платне картице, е-банкинг и
др).
20
Ибид, чл.4, ст.1.
Ибид, чл.5, ст.1
22
Ибид, чл.7, ст.1
21
34
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Свака појединачна електронска трансакција евидентира се
преко евиденционог рачуна и приређивач може да додели само један евиденциони рачун играчу23. Играчу у сваком моменту морају
да буду доступне информације о трансакцијама на његовом рачуну
за последња три месеца, а ако жели да погледа раније трансакције
на његов захтев оне му се морају доставити у року од пет дана од
подношења захтева24.
Да би свака трансакција била евидентирана и додатно заштићена, Правилник је прописао обавезу да се за сваку трансакцију мора одредити посебна ознака коју чине две групе алфанумеричких
знакова, раздвојених знаком минус. Прву групу тих знакова приређивачу додељује Управа и она не може имати више од три знака, а
означава јединствену ознаку приређивача. Другу групу знакова, после знака минус, аутоматски одређује информациони систем приређивача, али та група знакова мора бити различита за сваку појединачну трансакцију25.
Приређивач је у обавези да поседује информациони систем
који приликом процеса регистрације играча и креирања налога,
омогућава прецизно вођење евиденције о свим уплатама и исплатама на креираном налогу. Процес регистрације налога и тачност
унетих података комплетира се потврђивањем играча да је пунолетно лице и да прихвата услове коришћења налога у информационом систему26.
Када је реч о неовлашћеној употреби налога под њом се, како
Правилник прописује, подразумева коришћење налога у информационом систему од стране лица које није власник налога27. Таквом
лицу приређивач мора да онемогући приступ, јер приређивач на
основу Правилника има прописану обавезу да обезбеди поверљивост информационог система, а онемогућавање приступа се врши
путем аутентификације, тј. провером и потврдом корисничког иде-
23
Ибид, чл.5, ст.2,ст.3
Ибид, чл.7, ст.2
25
Ибид, чл.5. ст.4
26
Ибид, чл.6
27
Ибид, чл.11, ст.1
24
35
Број 1/2014
нтитета приликом коришћења налога у систему28. То се може урадити путем лозинке или на неки други начин.
Све базе података приређивач је дужан да чува најмање пет
година почев од прве наредне године у односу на годину у којој су
настали, а три месеца од момента настанка морају бити доступни у
изворном облику, после чега их приређивач може архивирати, с тим
што их на захтев Управе мора доставити у изворном облику у року
од пет дана од дана пријема захтева.29 Такође, приређивач има обавезу да Управи омогући сталан увид у све податке који се односе на
врсту трансакције, време када је извршена и њену висину у реалном
времену, ради утврђивања и евиденције накнада прописаним у Закону о играма на срећу у члановима 106. и 107.30
ТЕХНИЧКИ И БЕЗБЕДНОСНИ УСЛОВИ
Правилник је прецизирао обавезе приређивача у смислу техничких и безбедносних услова које мора да испуни како би се комуникација између приређивача и Управе одвијала што безбедније.
На основу ових Услова, Лабораторија је дужна да оцени да ли приређивач испуњава услове из члана 100. Закона о играма на срећу, тј.
да ли испуњава све оно што се од њега захтева по питању информатичких карактеристика система.
Правилник је прецизирао да се комуникација између приређивача и Управе одвија путем широкопојасне жичне везе (broadband),
кабловске или оптичке технологије.
Обавезе приређивача које Правилник прописује су31:
1) Обезбеђивање везе са једне сталне ИП адресе са које се
врши искључиво размена података са Сервером, чија брзина преноса задовољава потребе очекиваног саобраћаја, а не сме бити мања
од 4 Мб/с;
2) Обезбеђивање потребних уређаја (рутера) и организовање
и одржавање приватне комуникационе мреже - VPN за размену
података са Сервером;
28
Ибид, чл.11, ст.2
Ибид, чл.4, ст.2
30
Ибид, чл.4, ст.3
31
Ибид, чл.8
29
36
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
3) Да сву своју рачунарску опрему и локалну рачунарску
мрежу заштити од неовлашћене употребе трећих лица;
4) Да организује антивирусну заштиту података, односно да
сви подаци који се достављају Управи буду проверени и очишћени
од вируса;
5) Да овласти и пријави Управи два одговорна лица за
извештавање Управе.
Поред ових обавеза приређивач је додатно у обавези да обезбеди интегритет информационог система, заштиту података, информација и процеса од неовлашћеног или непредвиђеног мењања,
онемогућавањем повлашћеног приступа информационом систему.
Да би све ово организовао, очигледно је да приређивач мора
да има изузетно обучену ИТ службу. С обзиром на озбиљност посла
може се претпоставити да ће сваки приређивач посегнути за крајње
строгим условима конкурса и тражиће најбоље кадрове на тржишту,
а то свакако прилично кошта. Самим тим, ово је још један у низу
показатеља да овакав посао може да ради искључиво компанија са
великим интегритетом у свету игара на срећу. Незамисливо је да
овакве услове испуни неко ко на преваран начин покушава да дође
до лаке зараде.
Набројане обавезе и услови нису једини. Наиме, у пракси се
мора рачунати да ће можда некада дођи до прекида електричне енергије или прекида везе између Сервера и опреме приређивача. Правилник прописује обавезу приређивачу да у случају потпуног прекида везе са Сервером има рок од шест часова да прекид отклони,
осим у непредвиђеним ситуацијама изазваних вишом силом32. Термини „непредвиђена ситуација“ и „виша сила“ нису прецизирани,
али претпоставља се да се ту најпре мисли на елементарне непогоде,
ратове, временске неприлике и сл.
Колико службе приређивача које раде на одржавању информатичког система морају да буду ефикасне говори обавеза да је приређивач дужан да у року који је мањи од 24 у току радног времена,
односно дупло више ван радног времена приређивача, отклони пре-
32
Ибид, чл.8
37
Број 1/2014
кид везе уколико дође до њене деградације33. Термин „деградација
везе“ је прецизиран и он подразумева смањење брзине везе испод 4
Мб/с, губитак пакета више од 1%, просечно кашњење више од 100
мс, неисправно функционисање DNS и других важних сервиса или
појаву нежељеног садржаја попут вируса.
У моменту када дође до прекида везе, приређивач је дужан да
обезбеди складиштење података и да одмах по успостављању везе
са Сервером исте достави Управи.
Из приложеног се види да овај посао мора да обавља велики
број изузетно стручних људи и да све време док приређивач послује
и приређује интернет игре на срећу, морају да се издвајају велика
средства за улагање у ИТ сектор. Технолошки прогрес је незаустављив и потребна су стална улагања у иновације и осавремењивање, јер ако приређивач стагнира у овом сектору, једноставно
губи своје место на тржишту и нестаје. Конкуренција га обрише. С
тим у вези и ово је још један у низу показатеља колико је посао
приређивања интернет игара на срећу озбиљан бизнис у коме нема
места за оне који сматрају да на једноставан начин могу да дођу до
велике зараде. Потребно је константно улагање, константно праћење иновација у свету, осмишљавање нових игара, инвестирање у
опрему, а све то изузетно много кошта.
ДРУШТВЕНА ОДГОВОРНОСТ
Закон о играма на срећу је у члану 6. прописао опште одредбе
о друштвеној одговорности приређивача игара на срећу, а Правилником о информатичким карактеристикама опреме за приређивање
игара на срећу путем средстава електронске комуникације, условима задовољавања и начину њиховог испитивања, додатно су одређене одредбе прецизиране.
Играч има право писаним или електронским путем да ограничи највиши износ који може да уплати у оквиру одређеног временског периода, односно може да ограничи највиши износ губитка
који може претрпети у оквиру одређеног временског периода34. Такође, играч може сам себи да забрани, писаним или електронским
33
34
Ибид, чл.8
Ибид, чл.10, ст.1
38
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
путем, приступ информационом систему (самоискључење) на одређени временски период или трајно. Приређивач је дужан да одмах
поступи по пријему захтева играча за самоискључењем и да му онемогући приступ35.
На насловној страни сајта приређивач је дужан да постави
везу ка документима који се односе на одговорно приређивање,
укључујући и тест за проверу играча36.
Шта је потребно да садржи елаборат о нежељеном утицају на
игре на срећу прецизира нам и Правилник о начину утврђивања
услова за добијање лиценце за приређивање гара на срећу преко
средстава електронске комуникације. Чланом 5. овог Правилника
веома прецизно је наведено да елаборат мора да садржи следеће
ставке37:
1) Регистрација играча, јединственост налога, процедура регистрације и начин ажурирања личних података играча, који играчу
морају бити доступни у сваком тренутку, а нарочито:
- начин регистрације играча и мере провере логичке исправности унетих података,
- мере обезбеђења ажурности података о играчу током коришћења налога,
- мере онемогућавања отварања више налога за једног истог
играча,
- опис процедуре и правила која играчу морају бити доступна
у сваком тренутку.
2) База података, начин заштите података, односно заштите
приватности играча, а нарочито:
- начин чувања и заштите података о бројевима рачуна и картица, односно спречавања могућности и њихове злоупотребе,
- документованост, односно постојање доказа о свим уплатама и исплатама, односно о свим исправкама и неуспелим
уплатама и исплатама у складу са законом и подзаконским
актима.
35
Ибид, чл.10.ст.2
Ибид, чл.10.ст 3
37
Правилник о начину утврђивања услова за добијање одобрења за приређивање игара на
срећу преко средстава електронске комуникације, Службени гласник 75/2013, чл. 5
36
39
Број 1/2014
3) Начин заштите од неовлашћене употребе система, односно мера онемогућавања приступа систему особама које нису власници налога малолетним лицима
4) Мере предвиђене у складу са начелима одговорног приређивања, а нарочито:
- константан приказ тачног времена и датума,
- омогућавање играчу ограничења депозита на дневном, недељном и месечном нивоу,
- константан приказ јасног упозорења забране учествовања у
играма на срећу малолетним лицима,
- механизме омогућавања приступа систему малолетним лицима, односно начин провере утврђивања старости играча и
њихову примену у односу на бесплатне игре,
- обавезу исплате играчу у случају закључивања налога за
игру, односно онемогућавање пријема реклама за игре на
срећу у периоду када је налог закључан,
- могућност закључавања налога по захтеву треће особе,
односно разлоге, поступак и одређивање лица одговорног за
пријем и решавање поднетог захтева.
5) Доступност свих информација везаних за забрану учествовања у играма на срећу малолетним лицима, начела одговорног
приређивања и заштите играча на језику на коме је сајт, односно
игре.
6) Постојање странице о одговорном приређивању, која садржи везу ка документима (алати) који онемогућавају играње програми за филтрирање, односно блокирање садржаја на интернету.
Сви ови услови саставни су део елабората о спречавању нежељеног утицаја на игре на срећу који је прописан као обавеза за приређивача у Закону о играма на срећу у члану 101. На основу садржине тог елабората, овлашћена Лабораторија од стране министарства финансија даје уверење да ли је приређивач испунио или није
прописане стандарде.
Још једну занимљиву забрану увео нам је и сам Закон о играма на срећу, а такође се тиче друштвено одговорног пословања. Наиме, Закон је прописао забрану запосленима код приређивача да
учествују у играма на срећу преко средстава електронске кому40
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
никације које приређује тај приређивач38. Ова забрана је сасвим логична и добра, јер се пошло од претпоставке да би запослени могао
да злоупотреби свој положај и да лакше дође до евентуалног добитка, чиме се несумњиво врши нежељени утицај на игре које приређивач приређује.
Израда оваквих елабората као што је елаборат о спречавању
нежељеног утицаја на игре на срећу захтева ангажовање бројних
стручних људи, јер друштвена одговорност је нешто на чему инсистирају не само државе, већ сами приређивачи игара на срећу. Сваком реномираном приређивачу игара на срећу је стало до тога да
људи не схватају тржиште игара на срећу као тржиште где се „пере“
прљав новац, већ свако од њих жели да се његова компанија сматра
угледном у друштву. Отуда је последњих година интензивирано
учешће светски познатих компанија у изради законских прописа
широм света о друштвеној одговорности, али и у учешћу у бројним
хуманитарним активностима, помагању спорта, културе, здравствених центара, изградње објеката за незбринуту децу... У Србији је
ставка о друштвеној одговорности веома изражена код свих компанија и сви реномирани приређивачи обавезали су се на сарадњу са
Институтом за лечење болести зависности у Драјзеровој улици. Сарадња се на обострану корист одвија веома добро и из године у
годину она се само продубљује. Сви оператери у земаљским кладионицама дужни су да прођу обуку у Институту како би умели на радном месту да препознају патолошког коцкара и како би га онемогућили да учествује у играма, те га послали на лечење у Институт.
Приређивање интернет игара на срећу може само да донесе значајне
нове приходе држави и приређивачима и ти приходи би једним делом могли да се преусмере у даљи развој одговорног друштвеног
пословања.
РОК ТРАЈАЊА ОДОБРЕЊА И ПРЕСТАНАК ВАЖЕЊА
ОДОБРЕЊА
Закон о играма на срећу прописао је рок трајања одобрења од
десет година, што значи да приређивач има изузетно велики период
38
Закон о играма на срећу, Службени гласник 88/2011, чл.105
41
Број 1/2014
за успостављање и развој доброг пословања39. Помало је изненађујуће да је законодавац пристао на оволики рок, али вероватно је намера била да се по добијању одобрења поједине реномиране компаније што дуже задрже на територији Републике Србије. Самим тим
што је рок пуних десет година, нема никакве дилеме да ће се у том
периоду Правилник о информатичким карактеристикама сигурно
мењати, јер незамисливо је да у року од десет година не дође до значајног напретка у технологији. Вероватно ће то утицати и на одређене измене и допуне самог Закона. По истеку поменутог рока приређивач може поднети захтев за продужење одобрења најкасније 60
дана пре истека рока40. Уколико приређивач пре времена жели да
откаже приређивање игара на срећу он то може учинити, али претходно је дужан да измири све доспеле обавезе по основу јавних
прихода и према играчима41.
Одобрење може престати да важи и по сили закона и то
уколико приређивач престане да испуњава Законом и правилницима
прописане услове, ако не плаћа накнаду или не испуњава друге обавезе прописане самим Законом. Тада Управа може да донесе решење о одузимању одобрења42. Истини за вољу, оваква одредба у
Закону јесте назнака да ће сви приређивачи по добијању дозволе
заиста бити под константном присмотром Управе, али стиче се утисак да су санкције, као и разлози за њихово изрицање, ипак морали
да буду мало строжији. Занимљиво је и то што је законодавац унео
прилично невероватну норму, а то је да се против решења Управе
не може изјавити жалба, већ се може покренути управни спор у
року од 30 дана од пријема решења43. Разлог због кога се ишло на
ову солуцију је крајње несхватљив и било би пожељно да се
размисли о евентуалној промени ове одредбе, те да се омогући изјављивање жалбе сваком приређивачу који сматра да му је одобрење
неправедно одузето од стране Управе. Разлози су бројни, а најуверљивији је тај што би се по жалби морало брже да одлучује у односу на управни спор и имали бисмо у најкраћем року брже решење
проблема.
39
Ибидем, чл.102
Ибид, чл.102, ст.2
41
Ибид, чл.102, ст.3
42
Ибид, чл.103.
43
Ибид, чл.104
40
42
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
ЗАКЉУЧАК
Коначним доношењем правилника, Србија је закорачила у
савремени свет интернет игара на срећу. После силних перипетија и
безразложних пробијања рокова, дочекан је велики напредак у сектору игара на срећу. Сама чињеница да је на месечном нивоу Србија губила просечно око 400.000 евра који су одлазили у сиву зону,
била је највећи разлог за паљење лампице и коначно доношење
подзаконских аката како би се сузбила сива зона. Свакако, и сам
Закон, па и донети правилници, имају своје мане, али у односу на
никакву регулисаност они су револуција. У даљем развоју ове области мора се размишљати како да се утврђена правила и законске
норме што више поправе. Циљ је да се привуче што већи број реномираних компанија, јер је индустрија игара на срећу будућност.
Интернет као медији ће свакако доживљавати даљи прогрес, рачунарска технологија такође, као и сама понуда игара на срећу. Отуда
је неопходно континуирано праћење свих иновација, развијање унутар државног апарата ефикасне Управе, нулта толеранција за сиву
зону и за неплаћање пореза, што подразумева далеко ефикаснији
рад Пореске управе. Каква год правила да донесете, чак и да су
најбоља, она врло лако могу остати мртво слово на папиру ако у
пракси ништа не чините да их примените. Отуда, један део посла
Србија је добро обавила. Донета су правила и омогућено је
приређивање интернет игара на срећу. Други део, онај практични,
биће далеко тежи, јер су за то потребни квалитетни кадрови који ће
примењивати та правила. А, ту се мора брзо деловати, јер сваки
застој сузбија развој, посебно у времену свакодневног технолошког
прогреса. С обзиром да смо као држава познати по веома добрим
кадровима у ИТ сектору, ово ће бити сјајна прилика да држава, па и
сами приређивачи, запосле велики број младих људи.
Револуција у интернет играма на срећу у Србији је почела!
43
Број 1/2014
Јован Продановић,
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
УРЕЂЕЊЕ ДРЖАВНОГ ПРАВОБРАНИЛАШТВА
У УПОРЕДНОМ ПРАВУ
1. НАСТАНАК И ПОЈАМ ДРЖАВНОГ ПРАВОБРАНИЛАШТВА
Државно правобранилаштво је иманентно држави као правном субјекту. Чим се у једном друштву развила свест о држави као
посебном бићу, као посебној грађанскоправној личности, односно
носиоцу својих сопствених права и обавеза, одвојених од права и
обавеза физичких лица која врше власт у име државе, морало се поставити питање ко ће заступати интересе тог посебног правног субјекта у правним односима са другим правним субјектима.
Стога државно правобранилаштво има дугу традицију, јер
његов развој отпочиње чим право у једном друштву достигне такав
степен развоја у коме се прави разлика између имовине државе и
имовине владара, те када се за старање о заштити имовинских интереса државе ангажују посебни државни службеници.
Прво историјски неспорно одвајање имовине државе од
имовине владара одиграло се током трансформације римске републике у царство, током I века нове ере. У време првог римског цара
– императора Октавијана Августа, поред старе установе јавне благајне (aerarium), појављује се посебна благајна императора (fiscus),
у коју су се сливали приходи из провинција.1 Иако се понегде фискус назива приватном благајном римског императора2, заправо је и
ова благајна била јавна, односно државна, док је приватна благајна
императора била одвојена од фискуса (res privata Principis, ratio
Caesaris)3.
1
2
3
George Long, Fiscus, у: A Dictionary of Greek and Roman Antiquities, John Murray,
London 1875, стр. 537-538.
На пример, у речнику српског језика доступном на инернету у оквиру пројекта
Vokabular, http://www.vokabular.org/?search=fiskus&lang=sr-lat – приступљено 8. марта
2014. године.
George Long, op. cit.
44
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
У време владавине римског императора Хадријана, почетком II века нове ере, када су благајна императора (fiscus) и благајна
Сената и народа Рима (aerarium) већ сједињене у јединствену јавну
благајну, односно када више не постоје битне разлике у правном положају различитих облика јавне имовине, иако се оба назива и даље
паралелно користе и међусобно мешају4, налазимо траг о посебном
магистрату који је обављао послове заступања те јединствене јавне
благајне, односно имовинских интереса државе, под називом advocatus fisci.5
Аdvocatus fisci римског права представља претечу данас постојећих различитих облика државног правобранилаштва, са многим истим или сличним карактеристикама. Од тог времена па до данас, изузев у Средњем веку, постоје државна правобранилаштва као
посебни државни органи који врше правобранилачку функцију,
односно делује као правни заступници државе у поступцима пред
судовима или другим органима у остваривању њених имовинских
права и интереса и као правни саветници другим државним органима и организацијама.6
Наравно, државно правобранилаштво није једини заступник
државе. Сви државни органи су заступници државе, који креирају и
спроводе њену вољу, сваки у границама своје надлежности. Тако је
и улога државног правобранилаштва ограничена на заступање државе само у једном јасно одређеном сегменту правних односа у којима учествује држава.
У том смислу, државно правобранилаштво дефинишемо као
правосудни државни орган чија је надлежност одређена у остваривању правобранилачке функције, као једног сегмента извршне функције државне власти, која се састоји у остваривању и заштити
имовинских права и интереса државе, кроз правно заступање и саветовање државе, односно државних органа и организација.7
4
5
6
7
Ibid.
Historia Augusta, Volume I, Harvard University Press - Loeb Classical Library, 1921, стр.
62-63.
Милан Марковић, Надлежности и овлашћења јавног правобранилаштва у заступању,
Зборник радова: Надлежност и разграничење надлежности судова, Глосаријум,
Београд 2006.
Оља Јовичић, Правобранилаштво, Билтен Републичког јавног правобранилаштва, бр.
2/2012, Интермекс, Београд, стр. 22.
45
Број 1/2014
2. РАЗЛИЧИТИ ОБЛИЦИ УРЕЂЕЊА ДРЖАВНОГ
ПРАВОБРАНИЛАШТВА
Осим државе, правобранилаштво као свој орган могу имати
и нижи облици јавне власти (територијална аутономија и локална
самоуправа), као што је то случају у Републици Србији где, поред
Републичког јавног правобранилаштва, постоје и јавна правобранилаштва аутономне покрајине, града и општине. Насупрот том моделу, у неким правним системима правобранилаштво је организовано као државни орган који заступа и саветује не само државу већ
и ниже нивое јавне власти.8 Тако, на пример, у Републици Српској
Правобранилаштво Републике Српске заступа Републику Српску,
градове и општине9, а у Италији Државно правобранилаштво (Avvocatura dello Stato) заступа Републику Италију и пет региона који по
Уставу имају посебан статус, а по пуномоћју може заступати и преосталих петнаест региона10.
Под правобранилаштвом не подразумевамо нужно само један орган односне државе који носи назив који би се на српски језик
традиционално превео као правобранилаштво, или у дословном преводу, најчешће, као државна адвокатура. Напротив, под правобранилаштвом подразумевамо сваки државни орган који је носилац
правобранилачке функције или неких сегмената те функције. То може бити један посебан државни орган, мада је могуће и одредити
више различитих носилаца правобранилачке функције једне државе,
када је вршење те функције подељено између различитих државних
органа. Такође, могуће је да орган који је одређен као главни или
као једини носилац правобранилачке функције, поред послова који
чине правобранилачку функцију, обавља и неке друге послове.11
У великом броју земаља сви најважнији сегменти правобранилачке функције поверени су једном државном органу (на пример
у Италији, Шпанији, Аустрији, Словенији итд.), па је тада једноста8
9
10
11
Ibid., стр. 25.
Мр Слободан Радуљ и Љиљана Грбић, Организација, правни и материјални статус
носилаца правобранилачке функције, Билтен Републичког јавног правобранилаштва,
бр. 2/2012, Интермекс, Београд, стр. 71.
Наведено према подацима са званичног интернет сајта Државног правобранилаштва
Италије, на адреси: http://www.avvocaturastato.it/node/595#IV_2 - приступљено 8. марта
2013. године.
Оља Јовичић, Историја правобранилаштва у Србији, Билтен Републичког јавног
правобранилаштва, бр. 2/2013, Интермекс, Београд, стр. 11-12.
46
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
вно идентификовати орган који ћемо означити као државно правобранилаштво. Међутим, идентификација таквог органа знатно је тежа када се ради о државама у којима је правобранилачка функција
подељена између више различитих државних органа (на пример у
Немачкој12), или у којима правобранилачку функцију обавља орган
са бројним другим надлежностима (на пример у Републици Хрватској, где исти орган обавља јавнотужилачку и правобранилачку
функцију, или у САД, где је један државни орган надлежан не само
за обављање јавнотужилачке и правобранилачке функције, већ и за
функције органа управе надлежног за међународну правну сарадњу
и организацију правосуђа и служби криминалистичке полиције).
Иако је, дакле, могуће да надлежност за обављање правобранилачке функције буде подељена између више државних органа,
битно је напоменути да се таква дифузна организација вршења правобранилачке функције може заснивати једино на подели надлежности између различитих органа за поступање у различитим врстама
поступака. Тако, на пример, могуће је одредити да ће један државни
орган обављати правобранилачку функцију у заступању државе
пред редовним судовима, а други пред судовима посебне надлежности (управним судовима или другим судовима посебне надлежности).13 Или, могуће је један државни орган одредити за заступника државе у поступцима пред домаћим судовима, а други пред
страним и међународним судовима.14 Такође, у неким земљама
12
13
14
У Немачкој је организација правобранилачке функције различито уређена на федералном нивоу и на нивоу држава чланица федерације. На федералном нивоу правобранилачка функција је подељена између неколико одељења Савезног министарства финансија, Заступника интереса Федерације пред Савезним управним судом (Vertreter des
Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht) и Врховног савезног јавног тужиоца
(Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof). На нивоу држава чланица немачке федерације уређење правобранилачке функције варира од државе до државе. У већини тих
држава чланица уређење је слично као и на федералном нивоу, односно надлежности
су подељене између Министарства финансија и Заштитника јавног интереса (Vertreter
des öffentlichen Interesses). Међутим, у држави Баварској постоје два посебна државна
органа између којих је подељена правобранилачка функција: Државна адвокатура
(Landesanwaltschaft), са надлежношћу за заступање у управним споровима и Фискалат
(Fiskalat) са надлежношћу за заступање у споровима из грађанског и радног права.
Тако је уређена правобранилачка функција у Немачкој.
Овако је, тренутно, уређена правобранилачка функција у Србији, где, поред Републичког јавног правобранилаштва постоји и служба Заступника Републике Србије пред
Европским судом за људска права у окриљу министарства надлежног за послове
правосуђа.
47
Број 1/2014
постоје посебни правобранилачки органи надлежни за заступање
само пред највишим судским инстанцама.15 Избор између ових различитих модела углавном је условљен различитим правним традицијама.
Правни модел у којем би се подела надлежности за обављање правобранилачке функције заснивала на разликовању основа
спора у којем учествује држава објективно није остварив, па су у
упоредном праву ретки такви примери.16
Посебан проблем при поређењу организације државног правобранилаштва у различитим државама представља и превођење речи правобранилаштво или правобранилац са српског језика на стране језике, као и превођење разноврсних назива страних правобранилачких институција на српски језик.
15
16
У Сједињеним Америчким Државама и већини држава англо-саксонског правног
система постоји посебан правобранилачки орган – Solicitor General, чија надлежност
се састоји у заступању државе пред Врховним судом.
Један од ретких изузетака била је наша земља, или, прецизније, федерална Југославија,
где је од 1955. до 2003. године савезну државу, поред Савезног јавног правобранилаштва, заступало и Војно правобранилаштво. То Војно правобранилаштво је било
надлежно да заступа пред судом и другим надлежним органима савезну државу као
странку у имовинскоправном спору поводом правног односа који потиче из рада
државног органа управе надлежног за послове одбране (Савезни секретаријат за народну одбрану и ЈНА, односно Савезно министарство одбране и Војска Југославије).
Иако је овакво уређење заступања релативно дуго трајало у Југославији, оно није правно могуће у добро уређеној држави која почива на начелу владавине права, те не би
могло бити уведено у српско законодавство. Наиме, питање заступања државе у било
ком поступку је процесна претпоставка која се мора утврдити већ на самом почетку
поступка. Због тога се испуњеност те процесне претпоставке не може везати за материјалноправна питања, односно за питање пасивне легитимације странке у поступку.
Апсурдност оваквог уређења правобранилачке функције најбоље се може видети у
хипотетичком примеру спора по тужби за накнаду штете против тужене државе тужиоца војног службеника, путника у возилу у власништву државе које користи Министарство одбране, повређеног у саобраћајном удесу који је скривио возач другог возила, које је такође у власништву државе, али које користи неки други државни орган, на
пример Министарство финансија. Одговорност државе за штету у наведеном примеру
може се засновати на чињеници да је тужени повређен на раду код Министарства
одбране, али и на чињеници да је штету скривио службеник Министарства финансија.
Полазећи од првог основа одговорности државе, у спору би државу заступало Војно
правобранилаштво, док би, полазећи од другог основа одговорности државе, у спору
државу заступало Државно правобранилаштво. У таквој ситуацији суд не може утврдити постојање процесне претпоставке – надлежност органа који заступа тужену, без
оцене правног основа тужбе, а у оцену правног основа тужбе суд се не може упустити
пре него што утврди постојање процесних претпоставки за вођење поступка (circulus
vitiosus).
48
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Када је у питању превођење са српског језика, проблем се
састоји у великој разноврсности уређења институција којима је поверено вршење правобранилачке функције у различитим законодавствима, као и у веома разноврсној терминолошкој основи за именовање ове институције у различитим језицима, што отежава одабир
адекватног термина у страним језицима. Но, упркос великој разноврсности, примећујемо да се институција која обавља правобранилачку функцију у различитим државама и језицима најчешће означава као државни адвокат.17 Због тога је најприхватљивије на стране
језике назив правобранилаштва Републике Србије превести као
Државну адвокатуру Републике Србије.18 Но, с обзиром да је у
Републици Србији још увек у званичној употреби назив јавно правобранилаштво19, прихватљив је и превод на стране језике као Јавна
адвокатура Републике Србије20, иако ово може довести до забуне,
јер се под јавном адвокатуром у неким државама подразумева служба бесплатне правне помоћи сиромашним грађанима.21
Ништа мање проблема не изазива ни превођење са страних
језика на српски језик. Ту примећујемо честу појаву да се термин
правобранилаштво употребљава у преводу назива институција која
17
18
19
20
21
У државама енглеског говорног подручја: Attorney General или State Attorney; у
Италији: Avvocato dello Stato; у Шпанији: Abogado del Estado, у Републици Хрватској:
Државни одвјетник (адвокат). Међутим, бројне су земље у којима се користе другачији
термини за означавање органа који обављају правобранилачку функцију, на пример, у
Црној Гори: Заштитник имовинскоправних интереса; у Републици Аустрији: Finanzprokuratur - Финансијска прокуратура (заступништво); у Француској: Agent judiciaire
de l’État - Правни заступник државе (до 2012. године коришћен је назив Аgent judiciaire du Trésor - Правни заступник трезора); итд.
У преводу на енглески језик најадекватнији превод био би: State Attorney’s Office of the
Republic of Serbia или Attorney General’s Office of theRepublic of Serbia.
У нашем законодавству је назив државно правобранилаштво 1952. године замењен називом јавно правобранилаштво, услед промена државног уређења и идеолошких основа на којима је наше друштво у то време почивало. Све бивше југословенске републике су се у последње две деценије вратиле на назив државно правобранилаштво, а судећи по последња три пројекта новог закона о правобранилаштву исто чека и правобранилаштво у Републици Србији.
На документима Републичког јавног правобранилаштва на енглеском језику користи
се назив: Public Attorney’s Office of the Republic of Serbia.
На Филипинима постоји државни орган Public Attorney’s Office надлежан да пружа
правну помоћ сиромашним грађанима и другим угроженим групама грађана. У
земљама англо-саксонског правног система постоје установе Јавног браниоца (Public
Defender Office) које обезбеђују бесплатну одбрану у кривичном поступку грађанима
који нису у могућности да сами плате стручну правну одбрану.
49
Број 1/2014
не обављају правобранилачку функцију,22 што би свакако требало
избегавати, с обзиром да термин правобранилаштво у српском језику има своје јасно одређено значење. Термин правобранилаштво
требало би користити само када се са страног језика на српски језик
преводи назив органа који у страној држави обавља правобранилачку функцију. При том, адекватан превод назива правобранилачких органа на српски језик, осим дословног превода, може бити и
коришћење термина правобранилаштво.23
Иако је уређење надлежности државног правобранилаштва
у различитим државама веома разноврсно, као што се да наслутити
из предњих редова, ништа мање разноврсности не постоји ни у
уређењу организације органа који врше правобранилачку функцију.
Осим од различитих правних традиција сваке државе, конкретни
облици уређења организације државног правобранилаштва у многоме зависе од степена демократског развоја друштва, односно од достигнутог нивоа развоја владавине права у конкретној држави.
У државама са високим стандардима владавине права постоје разноврсна делотворна правна средства кроз која је обезбеђена
самосталност државног правобранилаштва, у циљу најквалитетније
и политички непристрасне заштите имовинских права и интереса
државе. Са друге стране, у државама које немају високо развијене
институције правне државе не може се очекивати ни постојање самосталности државног правобранилаштва.
У наставку ћемо приказати неколико примера уређење
органа који врше правобранилачку функцију у различитим државама.
22
23
Често се назив институција које у страним државама врше функцију заштитника
грађана (омбудсмана) погрешно преводи на српски језик као правобранилаштво. Тако,
на званичном интернет сајту Заштитника грађана Републике Аустрије –
Volksanwaltschaft, односно у дословном преводу Народна адвокатура, дат је званични
превод назива те установе на српски језик као Народно правобранилаштво; види:
http://volksanwaltschaft.gv.at/sr - приступљено 8. марта 2014. године. Такође, дешава и
да се називи институција које обављају јавнотужилачку функцију у страним државама
погрешно преводе као државна правобранилаштва.
На пример, назив италијанског државноправобранилачког органа (Avvocatura dello
Stato) можемо превести дословно, као Државна адвокатура, али можемо га превести и
као Државно правобранилаштво.
50
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
3. РЕПУБЛИКА ИТАЛИЈА
Avvocatura dello Stato
Функцију државног правобранилаштва Републике Италије
обавља један државни орган - Државна адвокатура (Avvocatura dello
Stato).24 Ради се о добро уређеном и самосталном државном органу
који обавља целину послова правобранилачке функције у тој земљи,
и који има дугу традицију.
Постојећа државноправобранилачка организација у Италији
има непосредан извор у институцији образованој 1777. године у Великом војводству Тоскани, Краљевском адвокату (Avvocato Regio).
Задатак те институције био је да обезбеди правно заступање државе
пред судом. Након уједињења италијанских држава, односно стварања Краљевине Италије, врло брзо, већ 1876. године, по узору на
Краљевску адвокатуру Тоскане, формирано је државно правобранилаштво при Министарству финансија те нове државе, под називом
Адвокатура државне благајне (Avvocatura erariale), које је заступало
државу као субјекта приватног права.
Данашњи облик и назив Државна адвокатура Италије добила је законом из 1933. године, делимично измењеним 1979. године.
Осим промењеног назива, Државна адвокатура је, за разлику од
Адвокатуре државне благајне, организована као самосталан државни орган, непосредно потчињен председнику италијанске Владе, са
знатно ширим надлежностима и боље уређеном организацијом.
Проширењем надлежности Државне адвокатуре на заступање већег
броја субјеката и њеним издизањем на виши ниво у хијерархији државне власти створен је систем који обезбеђује јединствену политику правне заштите општег интереса државе, за разлику од ранијег
уређења, где се примарно водило рачуна о парцијалним интересима
појединих државних органа.
Државна адвокатура је део администрације председника
Владе, али она није део јавне управе, иако заступа интересе јавне
управе и има увид у њене потребе кроз заступничке и саветодавне
активности. Државни адвокати су независни од органа чије интересе заступају, односно са њима нису у било каквој хијерархијској
24
О историји, надлежностима и организацији Државног правобранилаштва Италије http://www.avvocaturastato.it/node/595 - приступљено 8. марта 2014. године.
51
Број 1/2014
вези. У случају неслагања између органа јавне власти и државног
адвоката о питањима значајним за конкретан поступак, коначан став
заузима одговарајући министар, иако у пракси органи јавне власти
по правилу прихватају савете и ставове државних адвоката.
Надлежности Државне адвокатуре су следеће:
- Заступа ex lege пред грађанским и управним судовима у
Републици Италији државу, све државне органе, укључујући и оне
са независним статусом, те аутономне покрајине (регионе) који по
Уставу имају посебан статус;
- Заступа по пуномоћју пред грађанским и управним судовима у Републици Италији аутономне покрајине (регионе) са обичним статусом, недржавне носиоце јавних овлашћења и јавне установе које се финансирају, односно које су под контролом или под
заштитом државе;
- Заступа Републику Италију пред страним и међународним
судовима (Међународни суд правде, Европски суд за људска права
и други међународни судови), као и пред наднационалним судским
институцијама Европске уније;
- Заступа државу у домаћим и међународним арбитражама;
- Заступа државу и јавни интерес у поступцима пред Уставним судом Републике Италије поводом оцене уставности и законитости општих правних аката и поводом сукоба надлежности између
државе и аутономних покрајина;
- Заступа пред кривичним судом државу као оштећеног
кривичним делом (остваривање имовинскоправног захтева);
- Даје правна мишљења државним органима, по својој иницијативи, када указује на потребу промене одређених прописа или
на могућности вансудског разрешења спора, односно на захтев државних органа, када затраже тумачење прописа или правни савет у
вези са закључењем одређеног правног посла или у погледу начина
разрешења одређеног спора. Законом је одређено и у којим случајевима државни органи морају обавезно затражити правно мишљење;
- Изузетно, поступа као бранилац окривљеног у кривичном
поступку, када се ради о јавном службенику који је оптужен за кривично дело извршено током вршења јавне функције или службе;
52
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
- Изузетно, државни правобранилац може бити именован за
арбитра у неким врстама арбитражних поступака (углавном када се
ради о споровима поводом јавних радова).
Државна адвокатура састоји се из неколико организационих
јединица: Главне државне адвокатуре, окружних државних адвокатура, Саветодавног комитета, Савета државних адвоката и заступника, Административног савета и административних канцеларија.
Главна државна адвокатура у Риму (Avvocatura generale) је
седиште главног државног адвоката и свих административних
канцеларија и савета Државне адвокатуре. У Главној државној адвокатури се обављају послови из надлежности Државне адвокатуре
пред највишим италијанским судским инстанцама које имају седиште у Риму, као и пред страним и међународним судовима. Такође,
у Главној државној адвокатури се предузимају и сви други послови
из надлежности Државне адвокатуре пред судовима и другим надлежним органима на подручју Апелационог суда у Риму.
Окружне државне адвокатуре (Avvocature distrettuali) предузимају послове из надлежности Државне адвокатуре пред судовима и другим надлежним органима на подручјима других апелационих судова. За подручје сваког апелационог суда у Републици
Италији, осим за подручје Апелационог суда у Риму, формирана је
једна окружна државна адвокатура, којих тренутно има 25.
Државном адвокатуром и Главном државном адвокатуром
руководи главни државни адвокат, кога именује председник Републике, на предлог председника Владе, уз претходну сагласност
Владе. Главни државни адвокат изражава јединство Државне адвокатуре, организује њен рад, стара се о решавању сукоба надлежности између окружних државних адвокатура и о уједначавању
поступања, те подноси извештаја о раду Државне адвокатуре председнику Владе. У обављању послова, главном државном адвокату
помажу први заменик главног државног адвоката и заменици главног државног адвоката.
Окружним државним адвокатурама руководе окружни
државни адвокати.
Послове из надлежности Државне адвокатуре у Главној државној адвокатури и окружним државним адвокатурама обављају
53
Број 1/2014
две врсте носилаца правобранилачке функције: државни адвокати
(Avvocati dello Stato) и млађи државни адвокати, односно, дословно
преведено, државни заступници (Procuratori dello Stato).25 Државна
адвокатура има око 370 носилаца правобранилачке функције, од
чега око 300 државних адвоката и око 70 државних заступника.
Државни заступници бирају се на јавном конкурсу. Конкурс
за избор државних заступника објављује главни државни правобранилац, а конкурс спроводи комисија у поступку који се састоји у
полагању три писана теста и једног усменог испита. Избор кандидата врши се на основу броја бодова освојених на тестирањима и
испиту.
Државни заступник након осам година рада на том положају може бити премештен на положај државног адвоката без посебног конкурса. Међутим, већ након две године рада на положају
државног заступника, државни заступник стиче право да учествује
на конкурсу за избор државних адвоката.
Државни адвокати се такође бирају на јавном конкурсу, на
којем могу да учествују, осим државних заступника са две године
рада на положају, и правосудни функционери, одређени државни
службеници вишег ранга, универзитетски професори и приватни
адвокати, уз додатне услове у погледу одговарајућег искуства и потребног радног стажа. И овај конкурс спроводи комисија у поступку
који се састоји у полагању четири писана теста и два усмена испита.
Избор кандидата се такође врши на основу броја бодова освојених
на тестирањима и испитима.
Савет државних адвоката и заступника је независно тело
посредством кога је обезбеђена самосталност Државне адвокатуре.
Савет се састоји од девет чланова, пет по положају (главни државни
адвокат, два заменика главног државног адвоката и два окружна државна адвоката, најстарији по редоследу избора на функцију) и три
државна адвоката и једног државног заступника изабраних на
општој седници свих државних адвоката и заступника. Савет је надлежан да: врши избор, распоређивање и премештање државних
заступника и адвоката, бира заменике главног државног адвоката и
25
Раније је у италијанском праву постојала формална разлика између искуснијих
адвоката (Avvocati) и адвоката почетника (Procuratori), али је за „приватне“ адвокате
то подвајање укинуто 1997. године.
54
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
окружне државне адвокате, бира чланове Саветодавног комитета,
води дисциплински поступак против државних адвоката и заступника, одлучује о правима из радног односа и обавља друге послове
одређене законом.
У оквиру Државне адвокатуре делује и Саветодавни комитет, тело надлежно да на захтев главног државног адвоката разматра
најсложенија правна питања ради давања правних мишљења.
Државну адвокатуру опслужује и око 900 чланова особља,
распоређених у неколико административних канцеларија, са генералним секретаром који помаже главном државном адвокату у руковођењу административним пословима.
4. КРАЉЕВИНА ШПАНИЈА
Abogacía General del Estado
Веома важну улогу и дугу традицију државно правобранилаштво има у Шпанији. Тамо функција државног адвоката (abogado
del estado) постоји дуже од једног века, односно од 1881. године.26
Уређење државног правобранилаштва у Шпанији добило је свој
садашњих облик 1997. године када је Генерална државна адвокатура (Abogacía General del Estado) спојено са Државном правном
службом (Servicio Jurídico del Estado).27
Државно правобранилаштво у Шпанији је образована као
посебан орган у оквиру Министарства правде, на чијем челу је Генерални државни адвокат – Директор државне правне службе, државни функционер у рангу помоћника министра.
Државно правобранилаштво заступа државу, државне органе, независне јавне агенције, и када је посебним прописима одређено, све друге јавне установе, па и јавна предузећа. Заступање обухвата заступање пред свим судовима и административним телима у
26
27
Боштјан Тратар, Мјесто и улога Државног правобранилаштва у правосудном систему
у Републици Словенији, доступно на: http://www.dp-rs.si/fileadmin/dp.gov.si/pageuploads/
Mesto_in_vloga_DP_v_sistemu_pravosodja_v_RS-bos.pdf - приступљено 8. марта 2014.
О уређењу Генералне државне адвокатуре - Државне правне службе видети службени
интернет сајт тог органа, на: http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/es/1215197982545/
EstructuraOrganica.html - приступљено 8. марта 2014.
55
Број 1/2014
земљи и иностранству, укључујући и међународне судове и судске
институције Европске уније.
Иако је Државно правобранилаштво у организационом смислу део Министарства правде, самосталност у раду државних правобранилаца обезбеђена је кроз Веће државних адвоката (Cuerpo de
Abogados del Estado), које спроводи избор, постављење и контролу
рада државних правобранилаца.
У оквиру Државног правобранилаштва образован је велики
број разноврсних организационих јединица нижег ранга, са надлежностима одређеним према материји, врстама судовима пред којима поступају поједини државни правобраниоци и према месној надлежности.
5. РЕПУБЛИКА АУСТРИЈА
Finanzprokuratur
У Аустрији још од 1489. године постоји посебан орган за
заступање владара пред судом у имовинскоправним споровима, који
је преузео послове од управника владаревог имања, који је до тада
једини штитио имовинске и фискалне интересе владара. Овај орган,
под називом Фишкал (Fiscalat), истовремено је обављао јавнотужилачку и државноправобранилачку функцију. Од 1850. године, када
је у Аустрији формиран посебан јавнотужилачки орган, искључиво
државноправобранилачку функцију врши Финансијска прокуратура
(Finanzprocuratur).28
У свом садашњем облику државно правобранилаштво у Аустрији, односно Финансијска прокуратура, основана је 1945. године,
а њена организација недавно је новелирана законом из 2008. године.29
Финансијска прокуратура је посебан државни орган у Републици Аустрији. У организационом смислу је везана за Министарство финансија, мада је заправо самосталан орган, уређен посебним законом.
28
29
Милан Марковић, op. cit.
Више о организацији Финансијске прокуратуре видети на службеном сајту тог органа:
http://finanzprokuratur.bmf.gv.at/index.htm - приступљено 8. марта 2014. године.
56
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Надлежности Финансијске прокуратуре су:
- Заступање ex lege пред домаћим, страним и међународним
судовима и органима управе Републике Аустрије, као федералне
државе, и свих њених органа, као и јавних установа у оснивању од
стране федералне државе, у свим имовинскоправним стварима и када се ради о заштити јавног интереса;
- Заступање по пуномоћју држава чланица федерације, јединица локалне самоуправе, невладиних организација и јавних предузећа и установа.
- Разматрање вансудских захтева за накнаду штете проузроковане радом државних органа и закључење вансудских поравнања
у име државе;
- Давање правних мишљења на нацрте закона и других
општих правних аката;
- Давање правних мишљења државним органима о имовинскоправним питањима и о питањима јавног права.
На челу Финансијске прокуратуре налази се председник
(Präsidenten), државни службеник на положају, који се бира на јавном конкурсу из реда лица која испуњавају услове прописане за
носиоце правобранилачке функције у Финансијској прокуратури.
Председник организује рад Финансијске прокуратуре, бира и распоређује носиоце правобранилачке функције, те руководи кадровском
политиком и административним пословима Финансијске прокуратуре, уз помоћ генералног секретара.
Основне послове Финансијске прокуратуре, заступање и саветовање, обавља четрдесетак носилаца државноправобранилачке
функције, прокуратори-заступници (Prokuraturanwalt). Они су распоређени у осам специјализованих одељења (Geschäftsfeld), према
материји којом се баве. На челу сваког одељења налази се по један
главни прокуратор-заступник (Leitender Prokuraturanwalt), који се
бирају на јавном конкурсу.
Прокуратори-заступници су висококвалификовани правници, који, поред правосудног испита и релевантног радног искуства,
морају имати положен и посебан испит за рад у овој служби
(Prokuratursprüfung). Тај посебан испит службеници Финансијске
прокуратуре који обављају послове правног заступања морају положити најкасније пет година од почетка рада у Финансијској проку57
Број 1/2014
ратури, јер им у противном престаје радни однос. Након полагања
тог посебног испита и још три године рада у Финансијској прокуратури, ти службеници могу бити постављени на слободно место
прокуратора-заступника.
6. РЕПУБЛИКА ФРАНЦУСКА
Agent judiciaire de l’État
Државно правобранилаштво у Француској образовано је у
време Француске револуције, декретом из 1790. године, под називом Правосудни заступник трезора (Agent judiciaire du Trésor), а од
2012. године тај назив је делимично измењен, па сада ова институција носи назив Правосудни заступник државе (Agent judiciaire de
l’État).30
Послови државног правобранилаштва у Француској обављају се у оквиру Директората за правне послове министарства надлежног за послове државног буџета (Министарство економије и
финансија). Директор тог директората уједно је и носилац функције
- правосудни заступник државе (аgent judiciaire de l’État), а шеф
кабинета директора и заменици директора су носиоци функције помоћник правосудног заступника државе (аgent judiciaire adjoints
de l’État).
Правосудни заступник државе је надлежан да заступа државу у грађанским и привредним правним стварима пред свим домаћим редовним судовима, судовима Европске уније и међународним судовима. Различитим законима су одређени изузеци у којима заступање државе не предузима Правосудни заступник државе, и
то: у споровима поводом јавне својине (осим ако се ради о спору о
накнади штете или исплати дуга поводом ствари у јавној својини), у
споровима поводом пореских и царинских обавеза, у споровима
поводом експропријације имовине у јавном интересу (осим у споровима за накнаду штете), у споровима поводом рада просветних
власти и у споровима у вези одузимања ствари за потребе одбране
земље.
30
Више о организацији Правосудног заступника државе видети на службеном сајту тог
органа: http://www.economie.gouv.fr/daj/aje - приступљено 8. марта 2014. године.
58
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
У раду Правосудног заступника државе нарочито је наглашена његова обавеза, формализована кроз Упутство председника
Владе од 6. априла 2011. године31, да спорове решава мирним
путем, у циљу заштите оштећених странака, чувања угледа државе,
смањења трошкова поступка и избегавања оптерећивања судова непотребним парницама.
Шездесетак службеника Правосудног заступника државе у
сваком тренутку има у раду око 8.000 активних предмета, од чега
сваке године око 4.300 нових предмета. Рад је организован у пет канцеларија (bureaux): Канцеларија за опште приватно право, Канцеларија за кривично право и правну заштиту, Канцеларија за накнаду
штете, Канцеларија за европско и међународно право и Канцеларија
за право индустрије, енергетике и комуникационих мрежа.
Министар надлежан за послове државног буџета за подручје сваког редовног првостепеног суда и сваког апелационог суда
именује адвоката који замењује Правосудног заступника државе у
поступцима пред тим судовима. По овом основу држава кроз поступак јавне набавке ангажује око две стотине адвоката. Они су дужни
да поступају у складу са налозима Правосудног заступника државе,
са којим редовно размењују информација о предметима у раду и о
судској пракси, а једном у четири године одржава се обавезни састанак Правосудног заступника државе и свих његових адвоката.
Сличан облик организације правобранилаштва заступљен је
и у државама чији је правни систем развијен под утицајем
француског права, па тако у Сенегалу такође постоји Agence
Judiciaire de l´Etat, у Мароку Agence Judiciaire du Royaume, у Обали
Слоноваче L'Agence Judiciaire du Trésor итд.
7. СЈЕДИЊЕНЕ АМЕРИЧКЕ ДРЖАВЕ
Attorney General of the United States
У Сједињеним Америчким Државама вршење правобранилачке функција је у једном органу обједињено са вршењем јавнотужилачке функције и функције органа управе надлежног за послове
31
Текст упутства на: http://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/daj/aje/
brochure-aje/annexes.pdf - приступљено 8. марта 2014. године.
59
Број 1/2014
правосуђа и полиције. Савезна влада има једног главног државног
адвоката (Attorney General of the United State), који је истовремено
члан Кабинета председника САД, старешина једног органа управе
(Department of Justice) и заступник државе пред судовима и свим
административним телима.32
Канцеларија главног државног адвоката основана је законом из 1789. године, и њена првобитна улога је била да предузима
кривично гоњење, заступа интересе савезне државе пред Врховним
судом и даје изјашњења о правним питањима председнику САД и
старешинама одељења савезне владе. Године 1870. образован је Департман (секретаријат) правде, са главним државним адвокатом на
челу, и од тада овај носилац јавнотужилачке и државноправобранилачке функције постаје у првом реду старешина једног органа
управе.
Главног државног адвоката именује председник САД, а он
ступа на дужност након што именовање потврди Сенат. Главни државни адвокат је дужан да поступа по налозима председника, који
га у сваком тренутку може разрешити. Главног државног адвоката
може опозвати и Представнички дом Конгреса, након суђења пред
Сенатом због издаје, корупције или других кривичних дела.
Департман правде САД, с обзиром на велики број разноврсних надлежности, има и велики број унутрашњих организационих јединица. Међу њима је и Грађанско одељење (Civil Division)33,
која је надлежно да заступа државу пред домаћим, страним и међународним судовима и другим телима у грађанскоправним стварима,
односно у приватноправним односима у којима учествује савезна
држава, као и да даје правне савете из своје правне области другим
организационим јединицама Департмана правде и свим другим владиним агенцијама. На челу Грађанског одељења налази се помоћник
главног државног адвоката (Assistant Attorney General), кога такође
именује председник САД и потврђује Сенат.
Послове државноправобранилачке функције широм САД
обавља велики број државних адвоката распоређених у канцеларије
32
33
Више на: http://www.justice.gov - приступљено 8. марта 2014. године.
Више на: http://www.justice.gov/civil/common/about.html - приступљено 8. марта 2014.
године.
60
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
адвоката САД (Offices of the United States Attorneys)34, које су
формиране за подручја 94 савезна судска округа. И државне адвокате именује председник САД уз потврду Сената.
Свака од 50 америчких држава такође има сличну институцију – State attorney general.35
На сличан начин је уређено државно правобранилаштво и у
другим земљама англо-саксонског правног система, с тим да у тим
другим земљама државни правобранилац није обавезно и члан владе, односно старешина органа управе надлежног за послове правосуђа. На пример, главни државни адвокат је у Канади обавезно и
министар правде - члан кабинета36, у Аустралији су те две функције
по правилу обједињене, али могу бити и раздвојене37, док главни
државни адвокат Енглеске и Велса није члан кабинета нити обавља
послове министра правде38.
34
35
36
37
38
Више на: http://www.justice.gov/usao/about/ - приступљено 8. марта 2014. године.
Листу свих државних правобранилаштава држава чланица САД видети на сајту
Националног удружења државних адвоката: http://www.naag.org/current-attorneysgeneral.php - приступљено 8. марта 2014. године.
Види: http://www.justice.gc.ca/eng/abt-apd/index.html - приступљено 8. марта 2014.
Тренутни главни државни адвокат Аустралије јесте члан владе, али није министар
правосуђа, већ је министар културе. Види: http://www.attorneygeneral.gov.au/Pages/
Portfolio.aspx - приступљено 8. марта 2014. године.
Види: https://www.gov.uk/government/organisations/attorney-generals-office приступљено
8. марта 2014.
61
Број 1/2014
Миланка Белић,
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
ЛЕГАЛИЗАЦИЈА БЕСПРАВНО
САГРАЂЕНИХ ОБЈЕКАТА
1. УВОД
У Републици Србији је било више покушаја да се објекти
изграђени супротно закону, где год је то могуће, врате у законске
оквире. Иако је од 1997. године, од првог закона о легализацији Закона о посебним условима за издавање грађевинске, односно употребне дозволе за одређене објекте ("Службени гласник РС", број
16/97), сваки следећи закон био све либералнији у односу на претходни и поред свих погодности, није дошло до очекиваних ефеката. Проценат легализованих објеката је незнатан у односу на број
поднетих захтева.
Нови закон, Закон о легализацији објеката, је уследио као
последица одлуке Уставног суда Републике Србије о несагласности
одредаба члана 185 - 200. Закона о планирању и изградњи ("Службени гласник РС", бр. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13-УС и
50/13-УС) са Уставом Републике Србије.
Наиме, Уставни суд је 6. децембра 2012. године донео
Одлуку у вези оцене уставности наведених одредаба Закона о планирању и изградњи, а њено објављивање је тада одложено за шест
месеци, како би се у међувремену извршило усклађивање неуставних одредби са Уставом.
Међутим, до истека наведеног рока то није учињено, а када
је одлука Уставног суда објављена, 7. јуна 2013. године настала је
правна празнина, те објективан застој поступака легализације. Усвајањем новог закона, Закона о легализацији објеката ("Службени гла62
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
сник РС", број 95/13), који је ступио на снагу 1. новембра 2013. године, стичу се услови за наставак неокончаних поступака легализације, као и за одлучивање по поднетим захтевима у року који је
утврдио нови закон (90 дана од дана ступања на снагу Закона).
Овај реферат садржи приказ нових законских решења
садржаних у Закону о легализацији објеката и указује на проблеме
са којима ће се суочавати надлежни органи код одлучивања по захтевима за легализацију.
2. УСТАВНИ СУД РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ О УСТАВНОСТИ
ОДРЕДАБА ЧЛ. 185. ДО 200. ЗАКОНА О ПЛАНИРАЊУ И
ИЗГРАДЊИ
Након ступања на снагу Закона о планирању и изградњи,
имајући у виду и Закон о изменама и допунама тог закона из 2011.
године, Уставни суд Републике Србије је примио више иницијатива
ради покретања поступка за оцену уставности одредаба члана 185.
до 200. Закона.
Наведене иницијативе указују на то да се повлашћеним
условима за накнадно прибављање грађевинске дозволе за објекте
изграђене без грађевинске дозволе, дају неосноване привилегије лицима која су у ранијем периоду кршила прописе о градњи, чиме се
повређује начело о забрани дискриминације и право на једнаку заштиту права у поступку пред органима власти. Ово се нарочито
односи на прописивање умањења накнаде за уређење грађевинског
земљишта, с тим што би прописивање одређених погодности уставноправно могло бити прихватљиво само уколико би се односило
на групе лица за које би законодавни орган, на основу објективних
показатеља оценио да њихова социјална ситуација захтева и чини
оправданим давање погодности у виду мере тзв. позитивне дискриминације коју допушта одредба члана 21. став 4. Устава. Такође, на
могућност легализације објекта без обзира на намену простора
утврђену урбанистичким планом и прописаним правилима грађења,
што значи различито од режима који важи за редовну градњу. Осим
тога поједине од ових иницијатива указују на неоснованост законског конституисања претпоставке "о датој сагласности за легализа63
Број 1/2014
цију" успостављеној у корист бесправног градитеља, а на штету сувласника, односно сукорисника земљишта, који нису дали сагласност, а чије право на земљишту на овај начин бива делимично или
у целини "експроприсано".
Приликом разматрања поднетих иницијатива за оцену уставности наведених одредби Закона Уставни суд је стао на становиште да без обзира што постоји континуирано опредељење законодавног органа за обезбеђивање законског основа за превођење бесправне градње у режим легалне градње, ова околност не може да доведе до установљавања различитих режима за остваривање истог права, права градње, нити до успостављања посебних погодности у корист једне групе лица - бесправних градитеља. Полазећи од таквог
опредељења Уставни суд је оценио беспредметним разматрање
уставне заснованости појединих решења садржаних у оспореним
одредбама којима се уређују поједини елементи овог неуставног
института, а разлози оспоравања се односе на различитост Законом
прописаних права и обавеза лица у поступку легализације (чл. 187,
188, 190, 193, 195. став 8.) у односу на права и обавезе које друге
одредбе закона прописују за редован режим изградње објеката као и
на различитости прописаних услова за поједине врсте објеката који
подлежу легализацији (чл. 188. и 180.) те несагласност оспорених
одредаба са одредбама других закона (Закона о јавним путевима и
Закон о основама својинскоправних односа).
Ипак, Уставни суд је указао на посебне разлоге оспоравања
појединих одредаба закона, као нпр. одредбе члана 187. став 8. Закона, а која предвиђа обавезу органа надлежног за упис права својине у јавну књигу да приликом уписа објекта стави забележбу,
обзиром на минималну техничку документацију која је прописана
за легализацију - Република Србија не гарантује за стабилност и сигурност објекта. У вези ове одредбе суд је образложио да не постоји
уставно овлашћење да законодавни орган приликом уређивања
односа из своје надлежности законом искључи одговорност државе
за последице које наступају услед законом допуштеног штетног поступања.
64
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
3. КОЈИ ЕФЕКТИ СЕ ОЧЕКУЈУ ПРИМЕНОМ НОВОГ
ЗАКОНА О ЛЕГАЛИЗАЦИЈИ ОБЈЕКАТА
Према мишљењу законодавца, Закон о легализацији објеката би требало да буде основ за остваривање следећих циљева:
1. Превођење бесправне градње у режим правом признатих
односа;
2. Успостављање правне једнакости у обавезама између
лица која су градила објекте без грађевинске дозволе и лица која то
право остварују у редовном поступку;
3. Успостављање правне сигурности у промету непокретности;
4. Прецизирање права и обавеза свих учесника у поступцима легализације;
5. Повећања прихода у буџетима јединица локалних самоуправа за одржавање и изградњу нове комуналне инфраструктуре;
6. Успостављање права својине на објектима, по окончању
поступка легализације чиме се ствара могућност да власник таквог
објекта истим слободно располаже.
4. ОБЈАШЊЕЊЕ ОСНОВНИХ ПРАВНИХ ИНСТИТУТА И
ПОЈЕДИНАЧНИХ РЕШЕЊА
4.1. Шта уређује закон о легализацији објеката
Закон о легализацији објеката уређује услове, поступак и
начин легализације објеката, односно делова објеката изграђених
без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу, услове за
издавање употребне дозволе и друга питања од значаја за легализацију објеката.
Појам легализације је непромењен у односу на раније прописе и подразумева накнадно издавање грађевинске и употребне дозволе, за објекте, односно делове објекта који су изграђени без грађевинске дозволе, односно који се користе без употребне дозволе.
Овај закон се не примењује на објекте који су изграђени без
грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу, у складу са
65
Број 1/2014
прописима којима у време изградње није била прописана обавеза
прибављања грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу.
4.2. За које објекте, изграђене, реконструисане или дограђене
без грађевинске дозволе се не може накнадно издати
грађевинска дозвола
Према одредбама члана 3. овог закона за објекте изграђене,
реконструисане или дограђене без дозволе не може се накнадно
издати грађевинска дозвола, ако је објекат:
1. изграђен, односно реконструисан на земљишту неповољном за грађење (клизишта, мочварно тло и сл);
2. изграђен, односно реконструисан од материјала који не
обезбеђује трајност и сигурност објекта;
3. изграђен на површинама јавне намене, односно на земљишту планирано за уређење или изградњу објеката јавне намене
за које се, у складу са одредбама посебног закона, утврђује јавни
интерес;
4. изграђен у првом степену заштите природног добра,
односно у зони заштите културног добра од изузетног значаја и зони заштите културних добара уписаних у Листу светске културне
баштине, односно радови на самом културном добру од изузетног
значаја или добру уписаном у Листу светске културне баштине,
изграђен у заштитним зонама око војних комплекса и објеката
инфраструктуре посебне намене, односно изграђен, реконструисан
или дограђен супротно прописима о одбрани којима су прописане
посебне обавезе за изградњу објеката, као и других објеката изграђених у заштитним зонама, у складу са одредбама посебних закона;
5. изграђен, односно реконструисан, у погледу намене и
спратности објекта, као и удаљености од суседних објеката противно условима прописаним планском документацијом или одредбама
Правилника о општим правилима за парцелацију, регулацију и
изградњу ("Службени гласник РС", број 50/11).
Изузетно од одредби става 1. тачка 5. овог члана надлежни
орган ће накнадно издати грађевинску и употребну дозволу, ако
подносилац захтева за легализацију приложи оверену сагласност
власника суседног објекта.
66
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Такође, изузетно од одредби става 1. тачка 3. и 4. надлежни
орган ће накнадно издати грађевинску и употребну дозволу, ако подносилац захтева за легализацију приложи сагласност управљача
јавног добра, да је предметни објекат у функцији јавне намене,
односно сагласност организације надлежне за заштиту, природних,
односно културних добара.
4.3. Обавезна подзаконска регулатива (члан 20.)
Министар надлежан за послове грађевинарства ближе прописује: услове на основу којих се утврђују објекти из члана 3. овог
закона, израде и садржину пројекта изведеног објекта прописан за
поступак легализације, посебне врсте пројеката изведеног објекта;
степен изграђености објекта; садржину и начин издавања грађевинске и употребне дозволе за објекте који су предмет легализације.
На основу предњег овлашћења Министар грађевинарства и
урбанизма донео је Правилник о објектима за које се не може издати грађевинска дозвола, степену изграђености објекта и грађевинској и употребној дозволи у поступцима легализације објеката
("Службени гласник РС", бр.106/13).
4.4. Изграђеност објеката до 1. новембра 2013. године, и да је
захтев поднет у року од 90 дана од дана ступања на снагу
закона, као предуслови за легализацију бесправне градње
У поступку легализације бесправно саграђених објеката
одлучује се о захтевима поднетим сходно роковима утврђеним у
члану 186. став 2. Закона о планирању и изградњи, односно о
захтевима који су поднети до 11. марта 2010. године, а који нису
окончани до дана ступања на снагу овог закона. Ови предмети окончаће се по одредбама Закона о легализацији објеката.
Међутим, нови закон је прописао у члану 5. да ће се грађевинска, односно употребна дозвола издати у складу са овим законом, за објекте изграђене, односно реконструисане или дограђене
без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу, до дана
ступања на снагу овог закона. Такође, исти се односи и на објекте
67
Број 1/2014
изграђене на основу грађевинске дозволе, односно одобрења за
изградњу и потврђеног главног пројекта на којима је приликом
извођења радова одступљено од издате грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта.
За објекте изграђене на основу грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу до дана ступања на снагу овог закона, који се користи без употребне дозволе, а према налазу комисије коју
образује орган надлежан за издавање грађевинске дозволе, испуњавају прописане услове за коришћење, орган надлежан за накнадно
издавање грађевинске дозволе издаће употребну дозволу у року од
осам дана од дана пријема извештаја комисије о испуњености услова за коришћење објекта.
Надлежни орган за издавање грађевинске дозволе био је у
обавези да образује комисију, најкасније у року од 30 дана од дана
ступања на снагу закона.
4.5. Потребна документација за накнадно издавање грађевинске
дозволе, односно ради легализације за објекте изграђене уз
одступање од издате грађевинске дозволе (члан 12. закона)
Ради легализације бесправно саграђеног објекта, подносилац захтева је дужан да поднесе:
1. геодетски снимак;
2. пројекат изведеног објекта у три примерка;
3. доказ о праву коришћења, својине, односно закупа на
грађевинском земљишту односно доказ о праву својине на објекту;
4. доказ о уређивању односа у погледу плаћања накнаде за
уређивање грађевинског земљишта и
5. доказ о уплати административне таксе.
Чланом 13. закона је прописано шта садржи пројекат изведеног објекта који се израђује за потребе легализације објекта и накнадног прибављања грађевинске дозволе.
Пројекат изведеног објекта такође обухвата податке од значаја за утврђивање степена изграђености објекта, а нарочито: изведене грубе грађевинске радове са формираним конструктивним
склопом, односно податке да објекат поседује носеће елементе
68
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
(темељ, зидове, армирано бетонске или челичне стубове са гредама,
односно армирано бетонску таваницу).
4.5.1. Посебне врсте пројеката изведеног објекта
Посебне врсте пројекта изведеног објекта за потребе
легализације изграђују се за породичне стамбене објекте до 300 m2
бруто развијене грађевинске површине, стамбене објекте преко 300
m2 бруто развијене грађевинске површине, стамбено-пословне објекте, пословне објекте, производне објекте и објекте нискоградње.
Одредбама члана 15. Закона утврђено је коју документацију
садржи пројекат изведеног објекта за потребе легализације породичног стамбеног објекта до 300 m2 бруто развијене грађевинске површине, а одредбама члана 16. Закона прописана је документација
потребна за потребе легализације стамбеног објекта преко 300 m2
бруто развијене грађевинске површине, стамбено-пословне објекте
и производне објекте.
За остале врсте бесправно саграђених објеката из члана 14.
Закона посебне врсте пројекта изведеног објекта садрже и друге
делове на шта упућују одредбе члана 17. и 18. Закона.
4.5.2. Прибављање документације ради легализације од стране
јединице локалне самоуправе
Чланом 19. Закона је прописано да документацију коју је
потребно прибавити у поступку легализације може обезбедити јединица локалне самоуправе, на основу писменог овлашћења власника
објекта, о чему се закључује уговор између јединица локалне самоуправе и власника објекта.
Уколико јединица локалне самоуправе жели да закључује
ове врсте уговора, а то би био уговор о уређивању међусобних
односа у погледу прибављања прописане документације, тада је
потребно претходно доношење одговарајућег општег акта у року од
60 дана од дана ступања на снагу закона који ближе уређује услове
у вези садржине уговора, трошкове и начин плаћања истих за ове
врсте услуга.
69
Број 1/2014
4.5.3. Доказ о праву коришћења, својине односно закупа на
грађевинском земљишту, односно о праву својине на објекту
(члан 12. став 1. тачка 3. закона)
У погледу доказ о решеним имовинскоправном односима у
поступку легализације, према одредбама наведеног члана, што је
прецизно одређено тачком 3. истог, треба уочити да се овом регулативом не стављају у повољнији положај власници бесправно саграђених објеката у односу на будуће инвеститоре градње који право
градње остварују према одредбама Закона о планирању и изградњи
подношењем исте документације ради доказивања права на грађевинском земљишту.
У нацрту овог закона ради доказивања чињенице да су решени имовинскоправно односи на грађевинском земљишту било је
предложено решење да је подносилац захтева за легализацију дужан
да достави извод из јавне књиге о евиденцији непокретности и
правима на њима.
Ипак Закон у члану 21. став 3. дозвољава одређене одступања у погледу доказивања решених имовинскоправних односа на земљишту, а о чему ће бити више речи у каснијем делу реферата.
Уколико је доказ о решеним имовинскоправним односима
уписано право коришћења на грађевинском земљишту поступајући
орган би морао да има у виду о којим носиоцима права коришћења
се ради, односно да ли се ради о уписаним носиоцима права коришћења на неизграђеном грађевинском земљишту у државној својини, који сходно одредбама члана 101а Закона о планирању и изградњи остварују право на конверзију права коришћења у право својине, без накнаде. Ступањем на снагу Закона о изменама и допунама
Закона о планирању и изградњи ова лица су по сили закона постала
власници неизграђеног грађевинског земљишта, али је могуће да су
и даље уписана као носиоци права коришћења, јер нису поднела захтева ради конверзије права у законском року, а по истеку тог рока
надлежни орган за послове вођења евиденције непокретности и правима на њима, по службеној дужности још увек није уписао ову
промену.
70
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Како се одредбе о конверзији права коришћења на неизграђеном грађевинском земљишту у државној својини у право својине,
без накнаде, не односе на лица која по одредбама члана 101а став 2.
Закона о планирању и изградњи могу остварити право на конверзију
права коришћења у право својине уз накнаду као и на лица из члана
105, 106. и 106а истог закона, то поступајући орган у поступку легализације не може уписано право коришћења на неизграђеном грађевинском земљишту у државној својини третирати као доказ о решеним имовинскоправним односима на земљишту.
Треба имати у виду да је Уставни суд на 17. седници, одржаној дана 25. маја 2013. године донео решење о покретању поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 103. став 1. и члана
105. и 106. Закона о планирању и изградњи и обуставио извршење
појединачних аката или радњи предузетих на основу наведених
одредаба. До доношења одлуке Уставног суда по овом питању, нису
могле да се примењују наведене одредбе Закона о планирању и
изградњи, којима је прописано да се на грађевинском земљишту у
државној својини, односно јавној својини право коришћења може
конвертовати у право својине уз накнаду. Дана 10. октобра 2013.
године Уставни суд је донео Одлуку ("Службени гласник РС", бр.
98/13) која је у примени од 8. новембра 2013. године, да одредба
члана 103. став 1. Закона о планирању и изградњи која гласи:
"Трошкови прибављања права коришћења грађевинског земљишта
обухватају, у смислу овог закона, укупну ревалоризовану цену капитала, односно имовине исплаћене у поступку приватизације,
односно укупну ревалоризовану цену исплаћену за имовину или део
имовине привредног друштва или другог правног лица у стечајном
или извршном поступку, као и друге стварне трошкове", није у
сагласности са Уставом. Истовремено одбија се захтев за утврђивање неуставности одредаба члана 105. и 106. Закона.
Међутим, како још увек не постоји ново законско решење,
које ће извесно садржати будући Закон о планирању и изградњи, то
у овом моменту носиоци права коришћења на грађевинском
земљишту у државној, односно јавној својини – привредна друштва
и друга правна лица на која су се примењивале одредбе закона
којима се уређује приватизација, стечајни и извршни поступак, као
и њихови правни следбеници, немају имовинскоправни основ на
71
Број 1/2014
грађевинском земљишту потребан у поступку легализације. Наиме,
под којим условима ће овим лицима бити омогућена конверзија
права коришћења у право својине (на који начин ће се утврђивати
вредност грађевинског земљишта, или ће ово право стицати без
накнаде) за сада се не зна, јер ће ово питање бити уређено будућим
Законом о планирању и изградњи.
У статусу носиоца права коришћења на грађевинском земљишту остају лица из члана 105. и члана 106. Закона о планирању
и изградњи, те с тога она по основу уписаног права коришћења
имају имовинскоправни основ на земљишту у поступку легализације.
Ради остваривања имовинскоправног основа на неизграђеном грађевинском земљишту у државној, односно јавној својини,
подносилац захтева за легализацију, уколико су испуњени други
услови и даље може остварити имовинскоправни основ на земљишту стицањем права закупа односно власништва на грађевинском
земљишту, сходно члану 96. став 10. тачка 2. Закона о планирању и
изградњи, применом члана 70. став 3. тачка 2. (утврђивање
земљишта за редовну употребу) истог закона.
4.5.4. Доказ о решеним имовинскоправним односима у поступку
легализације надзиђивања, претварања заједничких просторија у
стан или пословни простор или припајање заједничких
просторија стану (члан 21. став 1.)
Када је предмет легализације надзиђивање, претварање заједничких просторија у стан или пословни простор или припајање
заједничких просторија стану, као доказ о решеним имовинскоправним односима прилаже се уговор закључен у складу са одредбама
закона којима се уређује одржавање стамбених зграда.
Досадашњи прописи о легализацији нису садржали овакву,
изричиту законску одредбу као што је то учињено у члану 21.
Закона о легализацији објеката чиме је у потпуности разјашњено да
је за ову врсту легализације осим доказа који се прилажу у смислу
члана 12. Закона, потребан још један доказ, уговор закључен у
складу са одредбама закона којима се уређује одржавање стамбених
зграда, а то је уговор закључен између инвеститора изградње и
72
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
стамбене зграде којим се регулишу права и обавезе у погледу
градње сагласно Закона о одржавању стамбених зграда ("Службени
гласник РС", бр. 44/95, 46/98, 1/01, 101/05, 27/11-УС и 88/11).
4.5.5. Доказ о решеним имовинскоправним односима у складу са
законом којим се уређују посебни услови за упис права својине на
објектима изграђеним без грађевинске дозволе (члан 21. став 2. )
У поступку легализације, ако је право својине на објекту,
односно грађевинском земљишту уписано у складу са Законом
којим се уређују посебни услови за упис права својине на објектима
изграђеним без грађевинске дозволе, као доказ о решеним имовинскоправним односима прилаже се копија решења о упису права
својине.
Овај доказ захтева посебно разматрање, јер ће се у пракси
појавити низ ситуација које је тешко превазићи комбинованом применом Закона којим се уређују посебни услови за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе и Закона о
легализацији објеката.
На пример могло би се догодити да право својине на
породичној стамбеној згради уписано по одредбама Закона о посебним условима ... а за коју није поднет захтев за легализацију буде
доказ о решеним имовинскоправним односима, ради легализације
надзиђивања над истом, за које постоји захтев за легализацију.
4.5.6. Доказ о решеним имовинскоправним односима на
земљишту (члан 21. став 3.)
Закон о легализацији објеката, руководећи се ставом и
одлуком Уставног суда (појашњено у поглављу I, под в) није ставио
у повољнији положај бесправне градитеље у односу на лица која у
редовном поступку остварују право на добијање грађевинске дозволе у погледу доказа које треба да поседују на грађевинском
земљишту, а то је једно од следећих права садржаних у члану 12.
став 1. тачка 3. Закона: право коришћења, право својине, односно
закупа на грађевинском земљишту, односно доказ о праву својине
на објекту.
73
Број 1/2014
Међутим, по мишљењу аутора овог реферата Закон је у
члану 21. став 3. у неким тачкама неоправдано проширио круг доказа о решеним имовинскоправним односима на земљишту (иако није
написано у тексту мисли се на грађевинско земљиште), а то су:
1. за објекат изграђен на земљишту у својини другог лица
правоснажна судска пресуда којом се утврђује право својине на земљишту, коју власник прибави у складу са прописима о својинским
односима;
2. за објекат изграђен на грађевинском земљишту – уговор
о преносу права коришћења, односно куповини земљишта који је
закључен до 13. маја 2003. године и оверен од стране надлежног
суда између тадашњег корисника и подносиоца захтева;
3. уговор о куповини објекта или објекта у изградњи оверен
од стране надлежног суда, између власника односно корисника и
подносиоца захтева;
4. уговор о суинвестирању изградње објекта оверен од стране надлежног суда, између власника односно корисника и подносиоца захтева;
5. правоснажно решење о наслеђивању;
6. правоснажно решење о статусној промени привредног
друштва из кога се на непосредан начин може утврдити правни континуитет подносиоца захтева.
Неоправдано према тачки 2. доказ о решеним имовинскоправним односима је уговор о преносу права коришћења односно
куповини земљишта који је закључен до 13. маја 2003. године и
оверен од стране надлежног суда између тадашњег корисника. Под
овом тачком подразумева се промет грађевинског земљишта у тадашњој државној својини.
Подсећања ради до овог датума, до доношења Закона о
планирању и изградњи ("Службени гласник РС", бр. 47/2003 ) био је
забрањен промет градског грађевинског неизграђеног земљишта,
али је овај промет био веома изражен и у пракси судова догађале су
се овере ове врсте уговора, али и поред овере ове врсте уговора
нису могле да створе одговарајућу промену у јавним књигама о
евиденцији непокретности и правима на њима у корист „купца“.
Садашњи Закон о легализацији објеката ову врсту незаконитог стицања уподобио је законитом стицању признајући га као
74
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
доказ о решеним имовинскоправним односима? Али, легализацијом
бесправно саграђеног објекта по основу наведеног доказа и даље ће
остати нерешено питање на земљишту.
Посебан коментар заслужују тачке 3. и 4., обзиром да подносилац захтева за легализацију који није носилац права коришћења на грађевинском земљишту у државној својини, нити власник, оваквом регулативом има доказ о решеним имовинскоправним односима.
Иако законодавац хоће да подносилац захтева има имовинскоправни основ (тачка 2., 3. и 4.) он то нема нити ће легализацијом објекта на земљишту на коме није уписан у јавне књиге о
непокретностима као корисник права коришћења или као власник
ово право стећи, а нити уписати.
4.6. Поступак надлежног органа по захтеву за легализацију
(члан 22.)
Уколико не постоје сметње из члана 3. Закона (прописује
када се не може накнадно издати грађевинска дозвола) и уколико се
ради о објекту који је изграђен, односно реконструисан или дограђен без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу до 01.
новембра 2013. године, за који је поднет захтев за легализацију у
року од 90 дана од ступања на снагу Закона о легализацији објеката,
надлежни огран утврђује да ли је уз захтев поднета прописана
документација.
Доказ о уређивању међусобних односа са органом, односно
организацијом која уређује грађевинско земљиште доставља се када
власник бесправно изграђеног објекта од надлежног органа добије
обавештење о могућности легализације.
Ако уз захтев нису поднети сви докази прописани овим
Законом, надлежни орган је дужан да у року од 30 дана обавести
подносиоца захтева и затражи да се документација допуни у року
који не може бити дужи од годину дана од дана ступања на снагу
овог Закона.
75
Број 1/2014
4.6.1. Одбацивање захтева за легализацију (закључком)
Уколико подносилац захтева за легализацију не достави
благовремено потребну документацију надлежни орган ће закључком одбацити захтев (члан 23.).
Такође, када надлежни орган утврди да постоји могућност
легализације, а подносилац захтева у року од 30 дана од дана достављања тог обавештења не достави доказ о подношењу захтева за
уређивање међусобних односа са органом, односно са организацијом која уређује грађевинско земљиште, закључком ће одбацити захтев (члан 25.).
У оба случаја постоји двостепеност у одлучивању.
4.6.2. Доношење решења по поднетом захтеву за легализацију
Ако надлежни орган утврди да не постоји могућност легализације, решењем ће одбити захтев (члан 24.).
Законодавац је предвидео двостепеност у одлучивању осим
ако је решење донело надлежно министарство, односно надлежни
орган аутономне покрајине у ком случају постоји могућност подношења тужбе у управном спору.
Када надлежни орган утврди да постоји могућност
легализације, а по достављању доказа да су уређени међусобни
односи са органом, односно са организацијом која уређује грађевинско земљиште, у року од 30 дана по достављању обавештења о
могућности легализације, надлежни орган је дужан да у року од 15
дана изда решење о грађевинској дозволи (члан 25.).
Ако бесправно изграђени објекат истовремено испуњава и
прописане услове за коришћење, грађевинску и употребну дозволу
може издати једним решењем.
76
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
4.7. Накнада за уређивање грађевинског земљишта и обавеза
јединица локалне самоуправе у вези уређења мерила за
одређивање висине накнаде
Према одредбама члана 28. закона власник објекта
изграђеног без грађевинске дозволе плаћа накнаду за уређивање
грађевинског земљишта.
Истим чланом прописују се критеријуми по основу којих се
утврђује висина накнаде, а то су степен комуналне опремљености,
годишњи програми за уређивање грађевинског земљишта, урбанистичке зоне, намена и површина објекта.
Јединице локалне самоуправе прописале су мерила за обрачун висине накнаде по основу наведених критеријума, као и услове
за умањење накнаде (члан 29.) и то:
- за власника бесправно изграђеног породичног стамбеног
објекта или стана у стамбеној или стамбено пословној згради, који
је изградњом или куповином трајно решио своје стамбено питање и
ако он или чланови његовог домаћинства немају другу непокретност за становање,
- ако је власник породичног стамбеног објекта инвалид, самохрани родитељ или корисник социјалне помоћи,
- за власнике бесправно подигнутих објеката који су вршили опремање грађевинског земљишта сопственим средствима или
средствима месног самодоприноса, а сразмерно учешћу у опремању.
Истим подзаконским актом јединице локалне самоуправе
прописале су услове и начин плаћања те накнаде, једнократно или
плаћање на рате, на период који не може бити дужи од 20 година.
Јединица локалне самоуправе (члан 32. закона) дужан је да
у року од 90 дана од дана ступања на снагу овог закона донесе одговарајући општи акт којим ће прописати мерила за обрачун висине
накнаде за уређивање грађевинског земљишта, као и услове и начин
плаћања те накнаде.
77
Број 1/2014
5. РУШЕЊЕ
Према одредбама члана 33. Закона, у погледу рушења објекта предвиђено је:
- да се неће извршавати рушење објеката до правоснажно
окончаног поступка легализације.
Међутим, уколико грађевински инспектор утврди да је бесправно подигнути објекат грађен или је његово грађење завршено
без грађевинске дозволе после ступања на снагу овог закона, без
одлагања донеће решење о рушењу објекта.
Закон стриктно не регулише питање рушења бесправно
изграђених објеката пре ступања на снагу Закона за које није поднет
захтев за легализацију. Како Закон о легализацији оставља рок од 90
дана од дана ступања на снагу за подношење захтева ради легализације, који су изграђени до 1. новембра 2013. године, то не постоји могућност доношења решења о рушењу објекта, нити извршења рушења по донетим решењима, до истека рока за подношење
захтева, уколико захтев није поднет у роковима утврђених Законом
о планирању и изградњи.
Питање рушења бесправно саграђеног објекта није једноставно, јер треба имати у виду и одредбе Закона о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе ("Службени гласник РС", број 25/13).
Према члану 13. став 2. тог закона, власници бесправно
изграђених објеката до 11. септембра 2009. године, односно делова
објеката који нису поднели захтев за легализацију објеката до 11.
марта 2010. године (у року прописаном Законом о планирању и
изградњи) могу у року од једне године од дана ступања на снагу
овог закона, поднети захтев у складу са овим законом. Обзиром да
је овај закон ступио на снагу 16. марта 2013. године, још увек тече
рок до кога власници бесправно изграђених објеката, који нису
поднели захтев за легализацију, имају могућност да изврше упис
права својине на таквом објекту. Уколико овај упис буде извршен, а
према одредбама наведеног закона, тачније у складу са овим законом, не постоји услов за рушење. Уколико упис буде одбијен, такође не постоји услов за рушење објекта, до окончања поступка лега78
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
лизације, ако је такав захтев поднет и ако подносилац захтева од
истог није одустао.
Међутим, уколико буде извршено брисање одобреног уписа, које би могло да уследи посебно из разлога нерешених имовинскоправних односа на земљишту у року прописаног овим законом,
постојала би могућност рушења. Али ова околност је само могућност јер уколико је ово лице успело да у законском року поднесе
захтев за легализацију, или је раније поднело, а од истог није
одустало, потребно је сачекати правоснажно окончање поступка легализације чији би исход у овом случају највероватније био
одбијање или одбацивање захтева.
6. НАДЛЕЖНОСТ ГРАЂЕВИНСКЕ ИНСПЕКЦИЈЕ
6.1. Решење о забрани коришћења објекта (члан 9.)
У примени одредаба Закона о легализацији објеката грађевински инспектор је надлежан да наложи забрану коришћења објекта за који се утврди да не испуњава прописане услове за коришћење.
Решење о забрани коришћења објекта грађевински инспектор ће донети у року од осам дана од дана достављања налаза
комисије коју образује орган надлежан за издавање грађевинске
дозволе о испуњености прописаних услова за коришћење објекта.
6.2. Решење о рушењу објекта по правоснажном окончању
поступка
По правоснажном окончању поступка уколико је надлежни
орган закључком одбацио захтев из разлога што подносилац захтева
у прописаном року није доставио потребну документацију (члан 22.
и 23. Закона) или није доставио доказ о подношењу захтева за
уређивање међусобних односа са органом односно организацијом
која уређује грађевинско земљиште, (члан 25. и 26. Закона), исти се
доставља надлежној грађевинској инспекцији и то у року од три
дана, сходно члану 33. став 2. Закона.
79
Број 1/2014
Грађевински инспектор је дужан да одмах, а најкасније у
року од три дана, донесе решење о рушењу објекта, односно дела
објекта ако такво решење није донето.
У истом року и на исти начин грађевински инспектор ће
поступити уколико је поступак легализације правоснажно окончан
решењем којим се одбија захтев за легализацију.
Дужност грађевинског инспектора је такође, да по добијању
акта од надлежног органа за легализацију којим се захтев одбацује
или одбија, уколико је објекат био прикључен на енергетску, гасну
и мрежу електронских комуникације или мрежу даљинског грејања,
водовод и канализацију, без одлагања а најкасније у року од три
дана по добијању једног од наведених аката, примерак истог достави одговарајућем јавном предузећу.
Резимирајући напред изложено грађевински инспектор је
дужан да донесе одговарајуће решење о рушењу објекта, односно
његовог дела, у законом утврђеном року, под условом да је правоснажно окончан поступак којим се одбацује или одбија захтев за легализацију, а под претњом новчаног кажњавања, односно затворске
казне за прекршај, што је прописано чланом 36. Закона.
7. НАДЗОР
Надзор над извршавањем одредаба овог закона врши Министарство надлежно за послове грађевинарства.
Ако одредбама овог закона није другачије прописано на
инспекцијски надзор сходно ће се примењивати одредбе закона којима се уређује изградња објеката.
8. ЗАКЉУЧНЕ ОЦЕНЕ
I Истекао је рок за подношење захтева ради легализације
бесправно саграђених објеката. Одзив нелегалних градитеља мањи
је од очекиваног. Према подацима Привредне коморе града Београда до којих је овај аутор реферата дошао путем медија, до последњег дана истека рока за легализацију (29. јануара 2014. године) са
новим и раније поднетим захтевима евидентирано је укупно 720.000
80
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
захтева за легализацију, док према подацима ресорног министарства
у Србији постоји око 1.300.000 бесправно саграђених објеката. Могуће је да је број бесправних објеката и већи, обзиром да посао
евидентирања нису завршиле све јединице локалне самоуправе, а
могуће је и да достављени подаци нису потпуни.
Наведени подаци упућују на закључак да ће и даље знатан
број објеката само фактички егзистирати, а којима према речима
ресорног Министра, "прети рушење". Број објеката за рушење увећава се чињеницом да су предмет рушења и објекти који нису могли
бити легализовани у одговарајућем поступку. Ако се зна да се до
сада рушењу приступало крајње селективно као и да приступање
рушењу у поступку извршења решења о рушењу објекта условљава
и материјалне трошкове, основано се поставља питање да ли ће
проблем бесправне градње бити решен или бар заустављен?
II Постоје бројни проблеми са којима ће се надлежни органи и даље суочавати у поступку решавања по поднетим захтевима
за легализацију или због чега ће се њихово решавање одуговлачити.
Један од најважнијих је недостатак свеобухватне планске регулативе или неприступање изменама постојеће, ради уважавање фактичког стања, где год је то могуће, али и немогућност разрешења имовинскоправних односа не грађевинском земљишту.
Осим тога, Законом није регулисано питање легализације
помоћних објеката као што је то било регулисано раније, чланом
190. Закона о планирању и изградњи, те се не зна: која документације је потребна за легализацију ове врсте објеката, да ли се у
поступку легализације издаје решење о пријави радова или се одлучује на неки други начин.
III Може се констатовати да је поступак легализације
условљен новим трошковима на страни власника објекта и то: ради
прибављања нове, сада обимније техничке документације, као и
плаћањем накнаде за уређење грађевинског земљишта, обзиром да
је смањење накнаде уведено Законом о легализацији рестриктивно,
односно за одређене категорије власника.
IV Републичко јавно правобранилаштво није покренуло ни
један поступак легализације бесправно саграђеног објекта у власништву Републике Србије у року из Закона о легализацији, јер није
81
Број 1/2014
постојала ни једна иницијатива из министарстава, посебно из ресорног министарства за послове грађевинарства, као и других корисника средства у јавној својини Републике Србије, па се стиче утисак да
су бесправни градитељи била само физичка или правна лица ван
система државне управе, што није тачно. Мало је вероватно да
Република Србија уопште поседује евиденцију о бесправно саграђеним објектима у власништву Републике Србије. О проблемима
који настају или ће тек настати у вези нелегализованих објеката у
власништву Републике Србије било је више речи у раду истог
аутора у Билтену број 2/11.
Кроз праксу Републичког јавног правобранилаштва, поступајући у управним и судским предметима сусрећемо се са чињеницом да такви објекти постоје и да су они често врло значајни за
Републику Србију не само по њиховој намени него и по вредности.
Треба нагласити да су у појединим срединама јединице локалне самоуправе, уочавајући смисао и значај легализације, приступили легализацији објеката изграђених њиховим средствима, како
би под условима из Закона о јавној својини успоставили своју јавну
својину.
V Републичко јавно правобранилаштво има обавезу да се
упозна са одредбама Закона о легализацији, ради правилног заступања имовинскоправних интереса Републике Србије у управним и
судским поступцима са циљем спречавања неоснованог стицања
имовине од стране трећих лица, како физичких тако и правних,
односно губитка или ограничења права својине на непокретностима
укључујући и грађевинско земљиште у јавној својини Републике
Србије.
82
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Мирко Милорадовић,
млађи саветник у Републичком јавном правобранилаштву
ПОЛОЖАЈ И УЛОГА РЕПУБЛИЧКОГ ЈАВНОГ
ПРАВОБРАНИЛАШТВА У СТЕЧАЈНОМ ПОСТУПКУ
ПОВОДОМ ПОТРАЖИВАЊА ПОРЕСКЕ УПРАВЕ
Једно од важних питања које се јавило у раду Републичког јавног правобранилаштва, а које се тиче његовог поступања у предметима у којима се штите имовински интереси државних органа према
дужницима над којима је отворен стечајни поступак, је питање целисходности и ефикасности учешћа Републичког јавног правобранилаштва у раду појединих органа стечајног поступка, односно у
раду одбора поверилаца. Пре свега, треба напоменути да се стечајни
поступак може поделити на два главна процеса, који се паралелно
одвијају. Први, који се спроводи пред судом, и у коме је неспорна
улога Републичког јавног правобранилаштва као законског заступника стечајног повериоца, и други, који се одвија у оквиру скупштине и одбора поверилаца, који отвара спорно питање на које ће
овај реферат покушати да да одговор, а тиче се ангажовања Републичког јавног правобранилаштва, пре свега у одбору поверилаца.
1. Својство Пореске управе као стечајног повериоца
Наиме, циљ спровођења стечајног поступка је да се сви повериоци намире у највећем могућем проценту од својих потраживања.
Дакле, у питању су потраживања која повериоци нису били у могућности да наплате у току редовних пословних односа са предузећем,
те су принуђени да своја имовинска права остваре у стечајном поступку. Што се тиче државе као стечајног повериоца, она се у највећем броју случајева идентификује на основу потраживања која произилазе из ненаплаћених дуговања по основу јавних прихода. Државни орган коме је Законом о пореском поступку и пореској администрацији дата у надлежност наплата јавних прихода је Пореска
управа.
83
Број 1/2014
Поред наведеног, чланом 161. ставом 1. Закона о пореском поступку и пореској администрацији прописано је да Пореска управа
између осталог врши утврђивање пореза у складу са законом, пореску контролу у складу са законом, као и редовну и принудну наплату пореза и споредних пореских давања, као и да обавља и друге послове у складу са законом. Чланом 20. ставом 4. истог закона, прописано је да је испуњење пореске обавезе у случају стечаја пореског
обвезника уређено законом којим се уређује стечај. Дакле, и сам
Закон о пореском поступку и пореској администрацији, као специјални закон који између осталог уређује рад Пореске управе на посредан начин ближе одређује Пореску управу као повериоца у стечајном поступку, а што је посебно важно са аспекта проблема који се
јавља у комуникацији између Пореске управе као заступаног органа
и Републичког јавног правобранилаштва, као и разумевању положаја и улоге Републичког јавног правобранилаштва у стечајним поступцима где се као поверилац појављује Пореска управа.
Такође, улогу повериоца Пореској управи јасно додељује и Закон о стечају чијим је чланом 48. прописано да је стечајни поверилац лице које на дан покретања стечајног поступка има необезбеђено потраживање према стечајном дужнику, док је чланом 51. ставом
2. прописано да повериоци стичу својство странке подношењем
пријаве потраживања. Дакле, иако је из наведеног јасно и неспорно
да је Пореска управа стечајни поверилац у стечајном поступку, код
овог заступаног органа преовлађује став да се њена улога завршава
подношењем пријаве потраживања, те да од тог тренутка Републичко јавно правобранилаштво, као њен законски заступник заправо
треба да преузме и улогу стечајног повериоца. Овакав став се нарочито манифестује и изазива проблеме приликом формирања стечајних органа, односно одбора поверилаца где је Пореска управа у немалом броју случајева и највећи поверилац, што са собом повлачи и
извесност да јој по правилу припада и место председника одбора
поверилаца. Како у складу са напред наведеним ставом Пореска
управа није спремна да делегира свог члана у одборе поверилаца у
поступку над стечајним дужником чија је она поверилац, а како Републичко јавно правобранилаштво у највећем броју случајева нема
чак ни став Пореске управе о предлозима који су предмет састанка
одбора поверилаца, оправдано се ствара слика да је држава као сте84
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
чајни поверилац неактивна и незаинтересована за даљи ток стечајног поступка.
Зато смо мишљења да је овакав став заступаног органа неодржив, и да није у складу са циљем спровођења стечајног поступка,
односно да је противан начелима стечајног поступка, а нарочито начелу економичности и хитности, те сматрамо да је потребно указати
не само на веће ангажовање Пореске управе приликом заузимања
става о питањима из надлежности одбора поверилаца, већ да је и
неопходно целисходно и економично да сама Пореска управа одреди своје чланове у одборима поверилаца.
1.1. Пореска управа као члан одбора поверилаца
Пре свега, чланом 38. Закона о стечају предвиђено је да чланови одбора поверилаца могу бити стечајни повериоци, без обзира
на висину свог потраживања, док је ставом 9. истог члана прописано да ако се на првом поверилачком рочишту не формирају поверилачки органи, дужност одбора поверилаца врши пет поверилаца
чија су необезбеђена потраживања највећа у односу на укупна
пријављена потраживања према стечајном дужнику са пресеком
на дан одржавања првог поверилачког рочишта, у складу са овим
законом.
Како је неспорно да Пореска управа као поверилац подноси
пријаву потраживања, те како стечајни судија у напред описаном
случају, у смислу члана 38. става 9. Закона о стечају, доноси одлуку
да због висине потраживања, Пореску управу именује у одбор поверилаца, знaчи да је сам стечајни судија идентификује као странку у
поступку. Ако се то има у виду, не стоји став њених појединих представника да она није поверилац у стечајном поступку, уз образложење да средства која су предмет потраживања припадају буџету
Републике Србије, а не Пореској управи, те да не може бити члан
Одбора поверилаца па самим тим доносити и одлуке у вези са тим.
Такође, став Пореске управе да је Републичко јавно правобранилаштво представник Пореске управе у одбору поверилаца, те да у
складу са својим овлашћењима треба да доноси одлуке на одбору
поверилаца, нема утемељење у позитивним прописима јер је Републичко јавно правобранилаштво само законски заступник Републи85
Број 1/2014
ке Србије и њених органа, а сходно овлашћењима која су му дата у
складу са Законом о јавном правобранилаштву.
Наиме, чланом 7. Закона о јавном правобранилаштву прописано је да Републичко јавно правобранилаштво предузима правне радње и користи правна средства пред судовима и другим надлежним органима ради остваривања имовинских права и интереса
Републике Србије, њених органа и организација и других правних
лица чије се финансирање обезбеђује у буџету Републике или из
других средстава Републике. Како одбор поверилаца не представља
судски орган, нити представља други надлежни државни орган, већ
је реч о органу стечајног поступка кога чине сви повериоци, јасно је
да у најмању руку, није целисходно да Републичко јавно правобранилаштво буде члан одбора поверилаца.
2. Надлежност и овлашћења одбора поверилаца
То нарочито ако се има у виду надлежност одбора поверилаца,
која је прописана чланом 40. Закона о стечају гласи, према којој
одбор поверилаца:
1) даје мишљење стечајном управнику о начину уновчења
имовине, уколико се продаја не врши јавним надметањем, и даје сагласност у вези са радњама од изузетног значаја, у складу са овим
законом;
2) даје мишљење о настављању започетих послова стечајног
дужника;
3) разматра извештаје стечајног управника о току стечајног
поступка и о стању стечајне масе;
4) даје сагласност на завршни рачун стечајног дужника;
5) прегледа и о свом трошку прибавља фотокопије из целокупне документације;
6) извештава скупштину поверилаца о свом раду на захтев скупштине поверилаца;
7) врши и друге послове прописане овим законом.
Из напред набројаних овлашћења чланова одбора поверилаца
може се закључити да је у питању доношење одлука економско-финансијске природе, везано за предметна потраживања, а која су свакако предмет компетенције Пореске управе, која је поверилац предметног потраживања. То произилази и из самог циља формирања
86
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
одбора поверилаца, који се базира на логици да се међу самим
представницима поверилаца у оквиру овлашћења која су им дата
одредбама Закона о стечају, заузму ставови везано за даљу
економско-финансијску судбину самог стечајног дужника, а који ће
на најбољи начин заштитити интересе самих поверилаца, којима у
конкретном случају припада и Пореска управа, чије потраживање
није намирено пре отварања стечајног поступка.
2.1. Значај Пореске управе као члана одбора поверилаца
Ако се пође од анализе прве тачке овлашћења одбора поверилаца која се тиче давања мишљења стечајном управнику о начину
уновчења имовине, уколико се продаја не врши јавним надметањем,
јасно је да је у питању одлука чисто економске природе и финансијске процене, а која је успут речено предмет механизама која Пореска управа примењује у свом свакодневном раду. Такође, давање
сагласности стечајном управнику на предузимање радњи од изузетног значаја, као што су на пример узимање кредита или набавка неке скупе опреме за наставака рада, такође у себи садрже економски
моменат, те иста не представљају ни овлашћења нити су предмет
компетенције Републичког јавног правобранилаштва.
Иста ситуација је и у погледу одлука које се тичу сагласности
стечајном управнику да заврши неке започете послове, или разматрања извештаја стечајног управника о стању стечајне масе. Такође,
обзиром на своју редовну делатност упућеност Пореске управе као
члана одбора поверилаца нарочито би дошла до изражаја приликом
давања сагласности на завршни рачун који подноси стечајни
управник.
Из свега напред наведеног произилази да је потребно да Пореска управа размотри свој став да не учествује у раду Одбора поверилаца, јер је у питању орган стечајног поступка који у појединим
ситуацијама може имати кључну улогу у заштити интереса поверилаца током трајања стечајног поступка и који служи и има овлашћења да пружи, односно ускрати сагласност на ограничен број радњи стечајног управника. Такође, улога Пореске управе као члана
одбора поверилаца је нарочито важна са аспекта начела ефикасности и економичности спровођења стечајног поступка, јер се у пракси јављају ситуације кад је неопходно брзо реаговати и донети
87
Број 1/2014
одлуке, те у тим случајевима по правилу изјашњења Пореске управе, ако и стигну долазе са закашњењем те је њихов став немогуће
благовремено представити осталим члановима одбора поверилаца,
што понекад доводи до непотребног одлагања седница, губљења
времена и одуговлачења поступка што свакако није у складу са
начелом хитности спровођења стечајном поступка, те не може бити
ни у интересу ниједног стечајног повериоца укључујући и Пореску
управу.
Такође, сходно ставу 6. члана 39. Закона о стечају којим је прописано да уместо члана одбора поверилаца седницама може присуствовати и учествовати у доношењу одлука његов заступник, на
основу посебног пуномоћја, може се закључити да је чланство у
овим одборима ексклузивно резервисано за саме повериоце, а да
исти могу у случају одсуства опуномоћити своје заступнике.
3. Законски оквир за поступање Републичког јавног
правобранилаштва
Међутим, иако је учешће Републичког јавног правобранилаштва неспорно законски предвиђено у случају да потраживање Пореске управе као повериоца буде оспорено или у случајевима одржавања поверилачког и испитног рочишта, сходном применом
одредаба Закона о парничном поступку, мора се приметити да Закон
о стечају није ни на непосредан начин дефинисао евентуалну улогу
Републичког јавног правобранилаштва у органима стечајног поступка, па је и из тог разлога у најмању руку недоречен став Пореске
управе да је Републичко јавно правобранилаштво представник Пореске управе у одбору поверилаца, те да у складу са својим овлашћењима треба да доноси одлуке на одбору поверилаца. Са друге
стране Републичко јавно правобранилаштво као законски заступник
Републике Србије и њених органа, може поступати само сходно
овлашћењима која су му дата у складу са Законом о јавном правобранилаштву.
Наиме, улога Републичког јавног правобранилаштва, као државног органа који је овлашћен за заштиту имовинских права и
интереса државе строго је лимитирана на овлашћења која су прописана како поменутим законом тако и осталим процесним законима.
Тако, на пример према Закону о парничном поступку, обзиром да
88
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
државни органи немају својство правног лица, те да немају парничну способност, исти не могу самостално ни предузимати ни радње
у том поступку, па је та улога додељена Републичком јавном правобранилаштву, као њиховом законском заступнику. Иста је ситуација, и са учешћем државних органа у фазама стечајног поступка
које се спроводе пред судом, где се опет поставља питање парничне
способности странака. Међутим, сматрамо да је потпуно другачија
ситуација када је у питању учешће државних органа у раду стечајних органа, односно раду одбора поверилаца.
У складу са тим, напомињемо да је чланом 7. Закона о јавном
правобранилаштву прописано да Републичко јавно правобранилаштво предузима правне радње и користи правна средства пред судовима и другим надлежним органима ради остваривања имовинских
права и интереса Републике Србије, њених органа и организација и
других правних лица чије се финансирање обезбеђује у буџету
Републике или из других средстава Републике. Разрађујући даље
ову законску одредбу законодавац у члану 8. поменутог закона,
прецизира да Републичко јавно правобранилаштво може пред Уставним судом Републике Србије покренути поступак за оцену уставности закона, других прописа и општих аката кад оцени да су му
овим прописима непосредно повређена права и интереси, те у члану
9. прописује да Републичко јавно правобранилаштво у судским и
управном поступку заступа Републику Србију и њене органе и организације, ради остваривања њихових имовинских права и интереса
и има положај законског заступника. Напред изнето потврђује да је
улога Републичког јавног правобранилаштва ограничена само на заступање државних органа, у оним поступцима у којима не могу
имати својство странке, односно у судским и управним поступцима.
Са друге стране, ако се пође од природе одлука које могу бити
предмет одлучивања одбора поверилаца, не може се избећи закључак да Републичко јавно правобранилаштво није овлашћено да поступа као члан одбора поверилаца, осим у случајевима који предвиђају да уместо члана одбора поверилаца предузима правне радње
(као што је, на пример, подношење жалбе на решење стечајног
судије и сл.)
Јер, као што смо већ напоменули, одбор поверилаца не представља судски орган, нити представља други надлежни државни
89
Број 1/2014
орган, већ је реч о органу стечајног поступка кога чине сви повериоци, те чак и кад би се правном алхемијом могућност учешћа Републичког јавног правобранилаштва у одбору поверилаца могла установити применом члана 39. став 6. Закона о стечају, мишљења смо
да из напред наведених разлога није целисходно да Републичко јавно правобранилаштво буде тај заступник, односно члан Одбора поверилаца у стечајним поступцима у којима се као поверилац појављује Пореска управа.
4. Уочавање потребе уређења заштите интереса државе као
стечајног повериоца кроз нова законска решења
Мишљења смо да је овај проблем препознало и Министарство
привреде, што се може закључити из предлога Закона о изменама и
допунама Закона о стечају који се налази у скупштинској процедури. Наиме, чланом 4. наведеног закона предложено је да се у
члану 22., између осталог, додаје нови став 1., којим се предвиђа да
се посао надзора, извештавања и праћења стечајних поступака поверава организацији која је посебним законом одређена да обавља ове
послове (у даљем тексту: организација за надзор). Такође, додаје се
став 2. којим се предвиђа да се Организацији за надзор поверава
заступање свих државних поверилаца у свим стечајним поступцима,
док се ставом 3. предвиђа да послове организације за надзор до
ступања на снагу посебног закона обавља Агенција за приватизацију. Такође, да је Министарство привреде увидело важност уређења ове области и прецизирање начина на који би се могла на најбољи начин заштити имовина Републике Србије у стечајном поступку,
сведочи и став 8. поменутог члана 2. Закона, којим је предвиђено да
у поступку спровођења стечаја над правним лицем које је у већинској државној или друштвеној својини, као и у случају када се током стечајног поступка промени власничка структура стечајног дужника тако да стечајни дужник постане правно лице у већинској
државној својини, стечајног управника стечајни судија именује
на предлог организације за надзор. Поред наведеног, радна верзија Нацрта Закона о изменама и допунама Закона о стечају предвиђа
чак да Организација за надзор може поднети план реорганизације односно унапред припремљени план реорганизације за
стечајне дужнике у већинској државној или друштвеној својини
у складу са овим законом.
90
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
5. Закључак
Сматрамо да све наведено говори у прилог тези да је потребно
дефинисати улогу сваког државног органа у односу на заштиту имовине Републике Србије у стечајном поступку, и то тако што ће се
прецизирати овлашћења сваког државног органа у стечајном поступку, и то у свакој његовој фази, јер се само на тај начин, кроз
координацију државних органа и прихватање одговорности у складу са својим законским овлашћењима и обавезама, могу на најбољи
начин заштити интереси Републике Србије као повериоца у стечајном поступку.
91
Број 1/2014
Милка Средојевић,
заменик републичког јавног правобраниоца
НАДЛЕЖНОСТ РЕПУБЛИЧКОГ ЈАВНОГ
ПРАВОБРАНИЛАШТВА У ПОСТУПКУ ПОНИШТАЈА
УГОВОРА О ЗАКУПУ ШУМСКОГ ЗЕМЉИШТА
Републичком јавном правобранилаштву обратио се Републички шумарски и ловни инспектор са захтевом за покретање парничног поступка ради поништаја два Уговора о закупу шумског
земљишта, закључених између ЈП “Србијашуме“ Београд и једног
привредног друштва, а ради изградње привременог објекта и постављање цевовода мини хидроелектране на шумском земљишту у
државној својини. У захтеву је наведено да су Уговори закључени
супротно члану 99. Закона о шумама.
Поступање по наведеном налогу отворило је низ спорних
питања и дилема:
1. По чијем налогу поступа Републичко јавно правобранилаштво у поступку остваривања својих надлежности прописаним
Законом о јавном правобранилаштву;
2. На који начин је регулисан поступак издавања у закуп
шумског земљишта у јавној својини Републике Србије, којим газдује ЈП “Србијашуме“;
3. Да ли је и у којој мери Републичко јавно правобранилаштво дужно да поступа по неоснованом налогу надлежног министарства;
4. У чијој је надлежности оцена законитости ових Уговора.
У наставку ћемо понудити наше виђење одговора на постављена питања, са циљем да подстакнемо дискусију која би допринела разрешењу постојећих недоумица, а самим тим и како би се
створили услови за делотворну заштиту имовинскоправних интереса Републике Србије с тим у вези.
92
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
1. По чијем налогу поступа Републичко јавно
правобранилаштво у поступку остваривања својих
надлежности
Захтев Републичког шумарског и ловног инспектора прослеђен је Министарству пољопривреде, шумарства и водопривреде Управи за шуме, која је једина надлежна да у оваквом случају да
налог Републичком јавном правобранилаштву као законском заступнику.
Управа за шуме је својим актом обавестила Правобранилаштво да остаје при захтеву за покретање поништаја оба Уговора,
са образложењем да је располагање извршено супротно члану 99.
Закона о шумама.
2. На који начин је регулисан поступак издавања у закуп
шумског земљишта у јавној својини Републике Србије, којим
газдује ЈП “Србијашуме“
Испитујући услове за подношење тужбе и могућност успеха
у спору, наметнуо се низ спорних правних питања, почев од законске регулативе, сукоба закона у овој области, као и питања надлежности у поступку контроле закључења ових Уговора.
Законом о јавној својини („Службени гласник РС“, бр.
72/2011 и 88/2013), у члану 8., прописано је да се правни режим
грађевинског земљишта, пољопривредног земљишта, шума и шумског земљишта у јавној својини уређује посебним законом.
Законом о шумама („Службени гласник РС“, бр. 30/2010 и
93/2012), у члану 99. став 1., прописано је да се шуме у државној
својини не могу давати у закуп, али став 2. истог члана дозвољава
издавање шумског земљишта на одређено време до привођења намени утврђеној плановима газдовања шумама.
Дакле, правна питања везана за шуме и шумско земљиште
регулисана су Законом о шумама, који разликује један режим за шуме, а други режим за шумско земљиште. Према члану 99. став 1. тог
закона, шуме у државној својини не могу се издавати у закуп, али
став 2. истог члана прописује да се шумско земљиште може дати у
93
Број 1/2014
закуп до његовог привођења намени утврђеној плановима газдовања шумама. У члану 10. став 1. тачка 6. Закона о шумама одређено
је да јавно предузеће за газдовање шумама може издавати шумско
земљиште у закуп у сврху изградње објеката за коришћење осталих
обновљивих извора енергије малих капацитета.
Правилником о располагању непокретностима у државној својини Јавног предузећа за газдовање шумама „Србијашуме“
са п.о. Београд, број 34/2006-3 од 3. августа 2006. године, детаљно
су регулисани поступак и услови закупа шумског земљишта, обавезе закупца у току и након истека трајања закупа. Овим правилником
такође је регулисано и питање враћања земљишта у првобитно стање од стране закупца или од стране ЈП „Србијашуме“, а на терет закупца.
У поступку издавања у закуп шумског земљишта на одређено време ради изградње објеката за коришћење осталих обновљивих извора енергије малих капацитета нема места примени одредаба
чл. 22. и 34. Закона о јавној својини, чија би примена, када би се тај
закон могао применити на предметни правни однос, довела до
ништавости наведених Уговора.
Према чл. 22. Закона о јавној својини, давање у закуп
ствари у својини Републике Србије врши се по претходно прибављеној сагласности Републичке дирекције за имовину Републике
Србије. Међутим, у конкретном случају, на шумско земљиште се не
примењује ова одредба, јер је чланом 8. истог закона, као што смо
напред поменули, прописано да се правни режим грађевинског земљишта, пољопривредног земљишта, шума и шумског земљишта у
јавној својини уређује посебним законом, из чега произилази да ЈП
„Србијашуме“ нема обавезу прибављања сагласности од Републичке дирекције за имовину Републике Србије.
Такође, није могућа ни примена члана 34. став 1. Закона о
јавној својини, којим је прописано да се ствари у јавној својини могу дати у закуп једино у поступку јавног надметања, односно прикупљања писмених понуда.
Наиме, поступак издавања у закуп шумског земљишта у
јавној својини ради изградње објеката за коришћење обновљивих
извора енергије спроводи се на основу писменог захтева заинтере94
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
сованог инвеститора, који је већ управним актом Министарства
енергетике, развоја и заштите животне средине добио сагласност
или енергетску дозволу за изградњу мале хидроелектране или другог енергетског објекта. Уз захтев за закључење уговора о закупу
инвеститор доставља сагласност или енергетску дозволу министарства надлежног за област енергетике, као и низ других аката (укупно 16), чиме оправдава свој захтев и доказује испуњеност услова
да, као једино правно или физичко лице, има дозволу за изградњу
мини електране, што поступак јавног надметања чини беспредметним.
Из свега наведеног произилази да ЈП „Србијашуме“ издаје
шумско земљиште у закуп на период до 10 година и закључује
велики број уговора под истим условима, а на основу Закона о
шумама, и то на основу члана 99. став 2. тог закона, на основу
Уредбе о условима прибављања и отуђења непокретности непосредном погодбом, давања у закуп ствари у јавној својини и поступцима јавног надметања и прикупљања писмених понуда („Службени гласник РС“, бр. 24/2012) као и Правилника о располагању
непокретностима у државној својини ЈП „Србијашуме“ бр.34/2006-3
од 3. августа 2006. године.
Законом о шумама, у члану 10. став 1. тачка 6., регулисана
је могућност промене намене шумског земљишта, уз сагласност надлежног министарства, а ради изградње малих електрана. Законом о
планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/2009,
81/2009, 64/2010, 24/2011, 121/2012, 42/2013, 50/2013 и 98/2013), у
члану 54. став 7., прописано је да надлежном управном органу (министарство надлежно за послове урбанизма или надлежни орган јединице локалне самоуправе) уз захтев за издавање локацијске дозволе подноси се, између осталог, коначни управни акт којим се
установљава право на изградњу на шумском земљишту у складу
са законом којим се уређује шумско земљиште, а у случајевима у
којима инвеститор нема доказ о праву својине, односно закупа на
грађевинском земљишту (члан 135. став 1. тачка 3. Закона о планирању и изградњи – захтев за издавање грађевинске дозволе). Истим
законом, у члану 100. став 2., предвиђен је за носиоце права
коришћења престанак права коришћења на неизграђеном и изграђе-
95
Број 1/2014
ном земљишту у државној својини и прелазак у право јавне својине
оснивача.
Напред цитираним нормама уређен је поступак трајне промене намене шумског земљишта ради изградње трајних објеката,
подразумевајући сагласност надлежног министарства, који не треба
мешати са правом ЈП „Србијашуме“ да издаје шумско земљиште у
закуп на одређено време до 10 година, што није забрањено ни једном законском нормом.
3. Да ли је и у којом мери Републичко јавно правобранилаштво
дужно да поступа по неоснованом налогу надлежног
министарства
Због свега наведеног закључили смо да не постоје услови
за подношење тужбе за поништај предметних уговора, због чега
смо предложили надлежној Управи за шуме да поново размотри
свој став у погледу разлога поништаја, с обзиром да губитак парнице неминовно води губитку знатних средстава у Буџету Републике
Србије.
Подношење овакве тужбе имплицирало би проблем опстанка других уговора закључених под истим условима и довело до
селективног приступа проблему.
4. У чијој је надлежности оцена законитости уговора о закупу
шумског земљишта ради изградње мини енергетских објеката
И на крају, не као мање важно, поставља се питање приоритета у поступку контроле законитости рада државних предузећа и
установа.
Обавеза законитог поступања у раду, као и систем контроле
таквог поступања, прописан је и дефинисан актима о оснивању јавних предузећа и установа, кроз систем управних и надзорних одбора, који на основу својих овлашћења могу наложити органима управљања да прекину са поступањима која сматрају незаконитим, те је
потпуно нецелисходно да се питање законитости аката располагања
корисника средстава у државној својини решава на суду, када се то
96
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
питање брзо, ефикасно и без трошења средстава у судским поступцима може решити на нивоу овлашћења оснивача тих јавних предузећа и установа.
97
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
СУДСКА ПРАКСА
99
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
СТВАРНО ПРАВО
ИСПЛАТА НАКНАДЕ ЗА ЗАУЗЕТЕ ПАРЦЕЛЕ ЗБОГ
АСФАЛТИРАЊА ПУТА ОД СТРАНЕ ОПШТИНЕ У
СЛУЧАЈУ КАДА НИЈЕ СПРОВЕДЕНА ЕКСПРОПРИЈАЦИЈА
Асфалтирањем од стране општине пута који је претходно направио власник земљишта није извршена фактичка
експропријација, па власник земљишта нема право на накнаду
у смислу Закона о експропријацији.
Из образложења:
Тужиља Ђ.В. је у тужби против тужене општине Куршумлија навела да јој је кат. парц. 763/1 КО ... 1986. године решењем о
експропријацији изузета, а да је након тога дошло до примене Детаљног урбанистичког плана на основу кога је вршена парцелација
одузетих кат. парц. обухваћених експропријацијом, које су биле
својина тужиље. Истом парцелацијом је промењен облик и површина спорне парцеле, као и осталих парцела које су обухваћене ДУПом. Део парцеле 763/1, површине 21,23 ара, се враћа тужиљи, иста је
укњижена на тужиљу, добија нови катастарски број, а потом је иста
уређена од стране тужене као пут за прилаз плацевима који су настали располагањем земљиштем од стране тужиље приликом продаје истих трећим лицима. Основ тужбе је захтев за исплату тржишне
вредности непокретности и накнаде за самовласно заузет и асфалтиран пут.
Тужена је оспорила тужбени захтев истичући да је тужиљи
плаћена накнада за експроприсано земљиште, али је учињена административана грешка у Служби за катастар непокретности када је
спорна парцела укњижена на тужиљу. Приликом продаје плацева
трећим лицима тужиља је била у обавези да ради приступа ново101
Број 1/2014
формираним плацевима обезбеди и прилаз, а тужена није ничим
променила намену асфалтираног земљишта, јер је исто земљиште и
служило за прилаз новоформираним плацевима, било је пут, а тужена је само побољшала квалитет већ постојећег пута асфалтирањем
истог што је само ишло у прилог како тужиљи тако и осталим власницима плацева.
Ови наводи тужене поткрепљени су уговорима којима је
тужиља продавала плацеве пре спроведене експропријације, којима
је уговорено да је тужиља као продавац дужна да обезбеди пут
купцима ради прилаза њиховим плацевима, што је потврђено и изјавом тужиље да је сама својим средствима направила пут на кат.
парц. 763/1.
Другостепени суд налази да је тужена Општина Куршумлија асфалтирањем дела наведене парцеле побољшала стање пута и
његову употребљивост а никако није причинила штету тужиљи нити трећим лицима која су од ње купила плацеве и према којима се
тужиља обавезала уговором да им обезбеди прилаз плацевима.
Административну грешку тужиља може исправити у управном поступку код Службе за катастар непокретности.
Стога, извршена парцелација према урбанистичком плану
не представља правни основ за изузимање земљишта, а асфалтирањем већ постојећег пута није извршена фактичка експропријација
од стране Општине Куршумлија, будући да је сама тужиља продајом плацева ову површину оставила ради прилаза плацевима купаца, те не постоји правни основ за исплату тржишне вредности кат.
парц. 763/1.
У конкретном случају не постоји правни основ за исплату
накнаде са становишта прописа који регулишу област исплате накнаде.
(Из пресуде Окружног суда у Прокупљу, Гж-1573/06 од
28. децембра 2006. године)
ПРИРЕДИЛА: Наташа Јовановић,
јавни правобранилац општине Куршумлија
102
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
ОБАВЕЗА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ ДА ИЗВРШИ САНАЦИЈУ
ОБЈЕКТА И ДА СНОСИ ТРОШКОВЕ ОДРЖАВАЊА ЦЕЛЕ
СТАМБЕНЕ ЗГРАДЕ И ОДГОВОРНОСТ ЗА ШТЕТУ ЗБОГ
НЕМОГУЋНОСТИ КОРИШЋЕЊА СТАМБЕНЕ ЗГРАДЕ ОД
СТРАНЕ СУВЛАСНИКА
Пропусти тужиоца и преосталих станара зграде да организују обављање послова на одржавању зграде не може имати
за последицу обавезу тужених Републике Србије, као сувласника и Града, као сукорисника да у целини изврше санацију
крова, да сносе трошкове одржавања целе стамбене зграде, нити
воде њиховој одговорности за штету коју тужилац трпи због
немогућности коришћења зграде својом сувласничком припадношћу.
Из образложења:
Тужилац је тужбеним захтевом тражио да се обавежу тужена првог реда Република Србија и тужени другог реда град ... да
због отклањања опасности од рушења објекта – породична стамбена
зграда - сувласништво тужиоца и Републике Србије, на којем град
има право коришћења, да изврше све потребне грађевинске радове
на предметној непокретности, како би се она довела у функционално стање, а у складу са решењем Завода за заштиту споменика културе, као и да надокнаде тужиоцу штету због немогућности коришћења свог дела ове непокретности и умањења њене вредности.
Према чињеницама утврђеним у првостепеном поступку,
тужилац се обраћао Заводу за заштиту споменика културе, који је
по том захтеву донео решење којим су одређени услови и мере техничке заштите за радове на предметној згради, те истим решењем
обавезани су власници да израде пројекат реконструкције.
Грађевинска инспекција је донела решење којим је наложено ЈП „Пословни простор“ и тужиоцу извођење потребних радова у
виду постављања заштитне ограде и обележавања са упозорењем на
могућност рушења објекта и истим решењем је забрањено коришћење предметног објекта.
Тужилац се писменим путем обраћао ЈП „Пословни простор“, од кога је добио писмени одговор да услед недостатка
103
Број 1/2014
средстава није сигурно да ће предметна зграда бити обухваћена
програмом реконструкције.
На овако правилно и потпуно утврђено чињенично стање,
према становишту Апелационог суда, правилно је примењено материјално право када је одбијен тужбени захтев у ситуацији када је у
вршењу јавних овлашћења друготужени донео акт којим се забрањује коришћење целе непокретности до њене санације, из разлога
што она због свог стања представља опасност за живот и здравље
људи, а пасивно држање прворедно тужене Републике Србије није
усмерено на повреду права тужиоца, већ се њиме манифестује воља
о начину држања и коришћења сопствене имовине, које је условљено финансијском моћи.
У конкретном случају је релевантан материјалноправни
оквир за одлуку о постављеном захтеву садржан у одредбама члана
3. члана 4, те члана 13. до 15. Закона о основама својинскоправних
односа. По овим одредбама парничне странке, као суносиоци стварних права на целој стамбеној згради имају право да држе и користе
целу зграду сразмерно свом идеалном делу, као и да се у међусобном односу уздрже од поступака којима се повређују права другог
лица. У том правцу њихово је право да заједнички управљају целом
зградом, за веће поправке потребна је сагласност оба сувласника, а
трошкове поправки које терете целу ствар сносе сразмерно величини својих удела.
У таквој ситуацији, правни пут заштите тужиочевог права
као сувласника 15% целе непокретности састоји се у могућности да
сагласно регулативи члана 16. Закона о основама својинскоправних
односа затражи деобу непокретности, односно да о свом трошку
изврши нужне радове на санацији целе зграде, те потом део трошкова који терети првотужену Републику Србију регресира сагласно правилима о пословодству без налога, сходно одредбама чл.
220. до 223. Закона о облигационим односима, а не на начин како је
то тражено постављеним тужбеним захтевом.
(Из пресуде Апелационог суда у Новом Саду Гж-4525/12 од
20. децембра 2012.године)
ПРИРЕДИЛА: Јасмина Бајшански,
самостални саветник у Републичком јавном правобранилаштву
104
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
ПАСИВНА ЛЕГИТИМАЦИЈА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ У
СПОРУ ПОВОДОМ ПРАВА СЛУЖБЕНОСТИ НА
ПОСЛУЖНОМ ДОБРУ - НЕПОКРЕТНОСТИ У ДРЖАВНОЈ
СВОЈИНИ НА КОЈОЈ ТРЕЋЕ ЛИЦЕ ИМА ПРАВО
КОРИШЋЕЊА
Нема пасивне легитимације Републике Србије у споровима за утврђење или установљење права службености пешачког прелаза на послужном добру, непокретности у државној
својини, на којој постоји уписано право коришћења у корист
физичког лица.
Из образложења:
Нижестепени суд је погрешно применио материјално право
када је одбио приговор недостатка пасивне легитимације тужене
Републике Србије као власника парцеле број 6172/1 - послужног
добра на којем је установљено право службености пешачког прелаза
источном страном парцеле уз границу те парцеле све до јавне
површине, у корист парцеле број 6172/2 - повласног добра.
Основани су жалбени наводи тужене Републике Србије у
којима се истиче да је првостепени суд неосновано одбио приговор
недостатка пасивне легитимације Републике Србије, као власника
послужног добра. Приликом утврђења да је земљиште парц. број
6172/1 на којем су изграђени објекти и земљиште уз зграду –
објекат, уписано као својина физичког лица као власника зграде,
док је остало грађевинско земљиште на наведеној парцели уписано
као државна својина, првостепени суд је превидео да је одредбом
члана 101. став 1. Закона о планирању и изградњи („Службени
гласник РС“ број 72/2009, 81/2009, 24/2011 и 121/2012) прописано
да лицима која су уписана као носиоци права коришћења на грађевинском земљишту у државној својини у јавној књизи о евиденцији непокретности и правима на њима, престаје право коришћења
на грађевинском земљишту и прелази у право својине, без накнаде.
У конкретном случају, по сили закона је дошло до конверзије права коришћења тужених А.Ч., Т.Ч. и Р.П. на парц. број
6172/1 у њихово право својине на наведеној парцели. Стога се
105
Број 1/2014
основано жалбом тужене Републике Србије оспорава њена пасивна
легитимација у овој правној ствари.
(Из пресуде Апелационог суда у Новом Саду, Гж.747/2013
од 9. октобра 2013. године)
ПРИРЕДИЛА: Јасмина Бајшански,
самостални саветник у Републичком јавном правобранилаштву
ДЕЈСТВО ХИПОТЕКАРНЕ ИЗЈАВЕ ДАТЕ ПРЕ СТУПАЊА
НА СНАГУ ЗАКОНА О ХИПОТЕЦИ
Када је на основу хипотекарне изјаве туженог на његовој непокретности у корист тужиоца заснована хипотека пре 4.
јануара 2006. године, као дана ступања на снагу Закона о хипотеци („Службени гласник РС“, бр. 115/2005), та хипотекарна
изјава не представља извршну исправу, па тужилац има правни
интерес да се у парничном поступку утврди да има право да се
намири из непокретности туженог.
Из образложења:
Према стању у списима, тужилац је тужбом коју је поднео
10. априла 2011. године, тражио да се утврди право тужиоца да потраживање из уговора о купопродаји непокретности од 14. новембра
2001. године, закљученог између тужиоца и туженог, у износу од
277.707.800,00 динара, намири из вредности хипотековане непокретности, и то стамбено-пословног објекта ... . Уз тужбу је приложио
правноснажну извршну пресуду од 4. фебруара 2009. године, у којој
су стављене клаузуле правноснажности извршности, дана 24. новембра 2008. године, односно 31. децембра 2009. године, оверену хипотекарну изјаву туженог од 30. децембра 2003. године да је сагласан да се на предметној непокретности упише заложно право у корист тужиоца ради обезбеђења обавеза у висини од 227.707.800,00
динара, решење Другог општинског суда у Београду од 19. јануара
2004. године којим је на основу наведене хипотекарне изјаве извршена укњижба заложног права на предметној непокретности, те
106
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
препис листа непокретности из кога се и види да је предметна хипотека из евиденције земљишно-књижног суда преузета у катастру,
где је извршена укњижба заложног права на предметној непокретности у корист тужиоца, како је ближе наведено у Г листу листа
непокретности.
Првостепени суд је у поступку претходног испитивања тужбе исту одбацио применом члана 297. став 1. тачка 3. Закона о
парничном поступку, налазећи да тужилац нема правни интерес за
подношење тужбе за утврђење свог неспорног права, обзиром да је
тужиочево потраживање обезбеђено једностраном хипотеком уписаном у катастар непокретности на основу напред наведене хипотекарне изјаве, те да је исто доспело и извршно у смислу Закона о
хипотеци, а да тужилац у тужби није образложио у чему се састоји
правни интерес за подношење тужбе за утврђење свог неспорног
права.
Привредни апелациони суд налази да се овакав закључак
првостепеног суда не може прихватити.
Основано се жалбом тужиоца указује да се на конкретну
правну ситуацију не може применити Закон о хипотеци, с обзиром
да је чланом 64. истог закона, прописано да се његове одредбе не
примењују на хипотеке засноване до дана његовог ступања на снагу, осим ако се уговорне стране другачије не споразумеју.
У конкретном случају, хипотека тужиоца заснована је пре
ступања на снагу Закона о хипотеци, па стога хипотекарна изјава на
основу које је тужилац уписао своје право не представља извршну
исправу, у смислу чл. 15. Закона о хипотеци, и тужилац на основу
такве хипотекарне изјаве и уписане хипотеке, не може у поступку
извршења намирити своје потраживање.
Наиме, Закон хипотеци ("Службени гласник РС", број
115/2005), ступио је на снагу осмог дана од објављивања у "Службеном гласнику РС", а који је објављен 28. децембра 2005. године,
тако да је закон ступио на снагу 4. јануара 2006. године.
С обзиром да се Закон о хипотеци не примењује на хипотеке засноване до дана његовог ступања на снагу, односно до 4. јануара 2006. године, а из чега произлази ни на хипотеку тужиоца,
нити постоји споразум уговорних страна којим су се уговорне стране договориле да ће се на хипотеку засновану пре ступања на снагу
Закона о хипотеци применити тај закон, то тужилац основано у
107
Број 1/2014
жалби указује да има правни интерес да се у судском поступку
утврди да има право да се намири из непокретности туженог, на којој је засновао своје заложно право, односно хипотеку, на основу
хипотекарне изјаве туженог.
(Из решења Привредног апелационог суда 3 Пж-7754/11 од
21. марта 2013. године)
ПРИРЕДИО: Јован Продановић,
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
108
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
ОБЛИГАЦИОНО ПРАВО
ОДГОВОРНОСТ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ ЗА ШТЕТУ КОЈА СЕ
ДОГОДИ ПРИ ВЕЋЕМ ОКУПЉАЊУ ГРАЂАНА
Република Србија не може бити одговорна за сваку штету која се догоди при неком већем окупљању грађана поводом
манифестације коју обезбеђују њени органи, већ одговара за такву штету само ако тужилац докаже да је штета последица
чињења или пропуштања дужног чињења државних органа,
односно незаконитог или неправилног рада државних органа.
Из образложења:
Предмет тужбеног захтева је накнада штете. Тужилац тужбу заснива на чињеничним наводима да је закупац пословног
простора у Београду у Коларчевој улици, да је дана 10. октобра
2010. године за време одржавања јавног скупа под називом "Парада
поноса 2010" припадника ЛГБТ популације претрпео материјалну
штету од стране НН лица која су провалила у његов објекат и на
противправан начин одузела већи део његове имовине и оштетиле
инвентар, да је по основу осигурања од осигуравајуће фирме
UNIQA из Београда наплатио износ од 2.186.227,00 динара, да наведени износ не покрива у целости претрпљену штету, па од туженог Републике Србије тражи да му овај на име накнаде обичне штете
исплати износ од 1.318.391,00 динара са припадајућом каматом и
трошковима. Након изведеног доказа вештачењем захтев је преиначио и прецизирао предлажући да се тужени обавеже на исплату укупног износа претрпљене штете од 1.801.112,14 динара и то стварне
штете на роби у износу од 1.318.391,00 динара и изгубљене добити
у износу од 482.720,84 динара. Тужени је захтев тужиоца оспорио, а
од постављеног тужбеног захтева се бранио истичући приговор
недостатка пасивне легитимације.
109
Број 1/2014
Привредни суд у Београду је донео првостепену пресуду
којом је усвојио захтев тужиоца и туженог обавезао на исплату
износа од 1.801.112,14 динара са каматом и трошкова поступка.
Образлажући разлоге због којих налази да је захтев тужиоца основан, суд се позвао на одредбе чл. 10. и 13. Закона о
полицији, члана 5. став 2. Закона о окупљању грађана, те на одредбе
чл. 172., 185. и 189. Закона облигационим односима, налазећи да
"тужени није испунио све обавезе из Закона о полицији и Закона о
окупљању грађана."
Члан 10. Закона о полицији у ставу 1. прописује врсте и
појам полицијских послова, па је у тачки 2. овог члана прописано да
је безбедносна заштита имовине полицијски посао, а према члану
13. овог закона, полицијски службеници у свако доба предузимају
неопходне радње ради заштите живота и личне безбедности људи и
имовине. Чланом 5. Закона о окупљању грађана је у ставу I изреке
прописано да је за одржавање реда на јавном скупу одговоран сазивач, а ставом 2. овог члана је прописано да послове заштите личне и
имовинске сигурности учесника јавног скупа и других грађана,
одржавање јавног реда и мира, безбедности саобраћаја и друге
послове који се односе на обезбеђивање јавног скупа обавља Министарство унутрашњих послова.
Одредбом члана 172. став 1. Закона облигационим односима је предвиђено да правно лице одговара за штету коју његов
орган проузрокује трећем лицу у вршењу или у вези са вршењем
својих функција.
У ситуацији када тужилац тражи да му тужени накнади
штету, онда он тај захтев мора и да докаже. То значи да тужилац
мора да докаже не само да је штету претрпео, већ и да између
настале штете односно умањења његове имовине односно спречавања њеног увећања и неког чињења или нечињења туженог, као
штетника, постоји узрочна веза. Он мора да пружи доказе да је
тужени противправно предузео неку радњу која је за последицу
имала насталу штету ка његовој имовини или да тужени није у
оквиру својих редовних делатности предузео све што је био дужан
да предузме да до настале штете не дође.
У конкретном случају, тужилац тражи да му тужени накнади штету која му је причињена од стране непознатих лица приликом
одржавања „Параде поноса" октобра месеца 2010. године у
110
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Београду. Према становишту овога суда, међутим, тужилац не доказује постојање узрочне везе између настале штете на његовој имовини и неког чињења или нечињења на страни туженог. Нејасно је на
основу чега тужилац сматра да је тужени крив за штету насталу на
његовој имовини, односно нејасно је шта је то тужени учинио или
пропустио да учини што је проузроковало штету на тужиочевој
имовини. Тужени је у смислу чл. 10. и 13. Закона о полицији предузимао мере заштите имовине или личне безбедности грађана. То је
његова законска обавеза и ту законску обавезу је тужени и испуњавао. Он је обезбеђивао веће окупљање грађана и скуп под називом „Парада поноса“.
Одговорност туженог за штету која је на некој имовини тим
поводом причињена, међутим, не може да буде објективна одговорност у смислу члана 172. Закона облигационим односима. како
то погрешно цени првостепени суд. Чланом 172. Закона облигационим односима је прописано да правно лице одговара за штету коју
његов орган проузрокује трећем лицу у вршењу или у вези са вршењем својих функција. Објективна одговорност туженог у том случају може да постоји ако је рад његових органа био неправилан или
незаконит. Незаконитим радом службеног лица или органа се сматра поступање супротно закону, другом пропису или општем акту,
као и пропуштање да се закон, други пропис или општи акт примени, док је неправилан рад чињење или нечињење противно уобичајеном или прописаном начину обављања делатности које штети праву или интересима неког лица.
Тужилац, међутим, не тврди и не доказује да у конкретном
случају постоји незаконит или неправилан рад службених лица или
органа туженог. Он нема навода о неправилном или незаконитом
раду службу или органа туженог нити навода о томе да начин
обављања полицијских послова или обавезних инструкција које у
смислу члана 10. став 2. Закона о полицији прописује министар,
није био правилан. Напротив, он одговорност туженог посматра само као објективну одговорност за штету која му је од стране непознатих лица причињена при неком масовном окупљању, а то само
на основу чињенице да је тужени вршио обезбеђивање такве манифестације. Тужени, напротив, није био организатор нити учесник
оваквог окупљања, па је код недостатка навода о томе да је рад
његових службеника или органа при обезбеђивању таквог скупа био
111
Број 1/2014
неправилан и незаконит, погрешно заснивати одговорност туженог
само на одредби члана 172. Закона облигационим односима. Тужени не може бити одговоран за сваку штету која се догоди при неком
већем окупљању грађана на неком пословном простору.
Како је првостепени суд одлуку засновао на примени члана
172. Закона облигационим односима, те на одредбама члана 5.
Закона о окупљању грађана и 10. Закона о полицији, то је, имајући у
виду неспорно чињенично стање, пресуда првостепеног суда морала
бити преиначена и тужбени захтев одбијен као неоснован.
(Из пресуде Привредног апелационог суда 5 Пж-10132/11
од 10. октобра 2012. године)
ПРИРЕДИО: Јован Продановић,
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
ЗАКОНИТА И ПРАВИЛНА УПОТРЕБА СРЕДСТАВА
ПРИНУДЕ РАДИ ИЗВРШЕЊА ОДЛУКЕ НАРОДНЕ
СКУПШТИНЕ О УДАЉЕЊУ НАРОДНОГ ПОСЛАНИКА ИЗ
СКУПШТИНСКЕ САЛЕ
Не постоји одговорност Републике Србије за штету коју
је претрпео народни посланик приликом извршења одлуке Народне скупштине о изрицању мере удаљења тог народног посланика из скупштинске сале, када та штета није последица незаконитог или неправилног рада службе скупштинског обезбеђења, која је била овлашћена и дужна да примени приписана средства принуде, сразмерно потреби савладавања отпора и ометања службених лица која су извршавала одлуку Народне скупштине.
Из образложења:
У поступку по жалби утврђено је да је тужилац био народни посланик Народне скупштине Републике Србије и да је у том
својству присуствовао седници Народне скупштине која је одржана
дана 18. јуна 2001. године, у оквиру седмог ванредног заседања.
112
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Приликом расправе по дневном реду, када је седницом уместо председника Д. М. председавање преузела тадашњи потпредседник
Н.М., иста је тужиоцу изрекла опомену по основу члана 101. тада
важећег Пословника о раду Народне скупштине, пошто је у свом
излагању употребио увредљиве речи на рачун народних посланика
и актуелних министара у Влади Републике Србије. Из наведених
разлога, потпредседник Народне Скупштине, председавајући у том
тренутку, је тужиоцу одузела реч, па када тужилац није хтео да се
удаљи од скупштинске говорнице одређена је десетоминутна пауза.
Након паузе, по предлогу председавајућег, Народна скупштина је
већином гласова изгласала меру удаљења тужиоца из скупштинске
сале. Тужилац је одбио да изађе из сале, а председавајући је замолила службу обезбеђења да меру удаљења изврши и у том циљу је
одредила десетоминутну паузу. Меру удаљења тужиоца из скупштинске сале требала је да спроведе Јединица за обезбеђење републичких органа Министарства унутрашњих послова Републике
Србије. Припадници те јединице су појединачно сачинили извештај
о употреби физичке силе. Из медицинске документације коју је тужилац приложио у току првостепеног поступка утврђено је да је
исти претрпео локално нагњечење у пределу главе, десно потиљачно, иза уха, на ком месту је постојала болна осетљивост, да је уочено постојање отока и тракастог црвенила са предње и спољне стране
надлактице и у пределу лакта, при чему су му као терапија одређени
мировање и коришћење хепалпан гела. Првостепени суд је извршио
увид у VHS снимак спорног инцидента и о томе сачинио службену
белешку.
На основу овако утврђеног чињеничног стања првостепени
суд је одбио као неоснован тужбени захтев за накнаду нематеријалне штете на име претрпљених физичких болова и на име претрпљених душевних болова због повреде части и угледа, слободе и
права личности, налазећи да не постоје услови за заснивање одговорности тужене за штету коју је тужилац претрпео, а у смислу одредбе члана 172. Закона о облигационим односима. Првостепени суд
се осим наведене законске одредбе позвао и на одредбе Правилника
о условима и начину употребе средстава принуде („Службени
гласник РС“ бр. 40/95, 48/95 и 1/97), па констатује да би одредба
члана 172. став 1. Закона о облигационим односима могла бити примењена, потребно је да је штета настала по оштећено лице као
113
Број 1/2014
последица противправног односно незаконитог или неправилног
рада органа тужене. Суд међутим сматра да се у конкретном случају
не може говорити о незаконитом или неправилном раду службеног
лица туженог, с обзиром да су припадници Јединице за обезбеђење
републичких органа МУП-а Републике Србије приликом интервенције у свему поступили у складу са својим овлашћењима и дужностима, спроводећи одлуке Народне скупштине као надлежног органа, при чему није дошло до прекорачења овлашћења нити прекомерне употребе силе. За овакву своју одлуку суд се ослонио на
изведене доказе, нарочито исказе радника службе обезбеђења који
су поткрепљени VHS снимцима спорног инцидента, па констатује
да је поступање органа тужене било узроковано понашањем самог
тужиоца, као и посланика Српске радикалне странке, којој је и сам
тужилац припадао, а који су пружали отпор и онемогућавали припаднике обезбеђења у извршавању налога који им је издао надлежни
орган. При свему томе се констатује да су органи тужене правилно
проценили ситуацију, употребили она средства принуде која су
одговарала поступцима тужиоца и датој ситуацији. Ценећи то што
су тужилац и посланици његове странке пружали отпор и онемогућавали их у извршавању њихових дужности, па је сходно томе примењено средство принуде било адекватно насталој ситуацији. Првостепени суд је при том ценио и чињеницу да са тужиоцем припадницима обезбеђења скоро да и нису имали физички контакт, с
обзиром да су их у томе онемогућавали други народни посланици
који су седели око тужиоца и да је до непосредног физичког контакта између тужиоца и припадника обезбеђења дошло само у једном тренутку када је припадник обезбеђења, а саслушани сведок
Д.В. ушао у простор испред клупе у којој је седео тужилац и својим
рукама посегнуо ка њему у намери да га повуче и подигне са седишта, која интервенција је прекинута у тренутку када је тужиоцу позлило.
Апелациони суд у свему као правилну прихвата одлуку
првостепеног суда који закључујући да се овакве радње не могу
сматрати прекомерном употребном силе када се има у виду комплексност целе ситуације која је пратила критични догађај, првостепени суд констатује да су радници обезбеђења поступали адекватно, а
да је тужилац својим радњама изазвао интервенцију припадника
МУП-а. На овај начин, пружањем пасивног отпора и ометањем
114
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
службеног лица у извршењу службене радње, тужилац је самог себе
учинио одговорним за евентуалне последице свог поступања.
Неосновано се наводима жалбе тужиоца указује да је
прекомерном интервенцијом радника обезбеђења дошло до погоршања здравља тужиоца који је завршио у Ургентном центру, и да
је требало да радници обезбеђења прекину интервенцију када је
тужиоцу позлило, а не да додатно угрожавају његово здравствено
стање. Ови наводи су неосновани када се сагледају у светлу чињеница утврђених доказима изведеним у току првостепеног поступка,
и када се они посматрају у својој укупности сходно одредби члана 8
ЗПП-а, како је то учинио првостепени суд приликом давања разлога
за своју одлуку, имајући у виду деликатност ситуације, временски
ограничено деловање скупштинске службе обезбеђења у дозвољеном обиму. У том смислу, чињенично стање у првостепеном поступку је на правилан и потпун начин утврђено и на овакво утврђено
чињенично стање правилно су примењене одредбе материјалног
права када је првостепени суд нашао да нема основа за заснивање
одговорности тужене сходно одредби члана 172. Закона о облигационим односима, пошто је тужилац, имајући у виду одредбу члана
177., искључиво својим радњама допринео настанку евентуалне
штете.
(Из пресуде Апелационог суда у Београду Гж-7961/12 од
26. августа 2013. године)
ПРИРЕДИЛА: Јелена Јовановић,
приправник у Републичком јавном правобранилаштву
НЕМАТЕРИЈАЛНА ШТЕТА ЗБОГ ЈАВНОГ ОБЈАВЉИВАЊА
САОПШТЕЊА ОД СТРАНЕ САВЕТА ЗА БОРБУ ПРОТИВ
КОРУПЦИЈЕ
Јавним објављивањем информација до којих је у свом
раду дошао Савет за борбу против корупције Владе Републике
Србије, а које се могу односити и на сазнања о постојању сумње
о извршеним кривичним делима и другим незаконитим радњама ради чијег истраживања је тај савет формиран, не повређује
115
Број 1/2014
се претпоставка невиности нити неприкосновено људско достојанство, јер је објављивање тих информација у складу са правом грађана на обавештеност у смислу члана 51. Устава, па тужилац на кога се информације односе нема право на накнаду
нематеријалне штете с тим у вези.
Из образложења:
У првостепеном поступку је утврђено да је дана 25. фебруара 2008. године Савет за борбу против корупције Владе Републике
Србије објавио на свом сајту Извештај о концентрацији власништва
у предузећу „...“, заведен код туженог под бројем ... од 19. фебруара
2008. године, у коме је хронолошки описан поступак приватизације
наведеног предузећа. Такође је утврђено да је тај Савет на свом
сајту објавио и текст кривичне пријаве против тужиоца М.Б. и још
16 лица због приватизације истог предузећа, да је текст пријаве написан стручно, правничком терминологијом и објављен у целини,
уз пратеће саопштење у коме се наводи да Савет за борбу против
корупције после 3 месецa од подношења наведене кривичне пријаве
нема повратну информацију, због чега је одлучио да пријаву учини
доступном јавности, јер је један од разлога због којих у Србији нема
озбиљне борбе против корупције и то што јавно тужилаштво ради
под контролом политичке власти. Даље је утврђено да је дана 7.
фебруара 2011. године у дневном листу „Политика“ објављен оглас
под насловом „Одговор Савета за борбу против корупције на
неистине М.Б., које су изнете у емисији Б 92” у којем је наведено да
је предузеће „...“ приватизована 1998. године, када је М.Б. био
министар у Влади Републике Србије за време владавине Слободана
Милошевића, да је био и савезни министар у Савезној влади
Момира Булатовића и преговарач приликом продаје више државних
предузећа, а да су намере и главни циљ приликом приватизације
предузећа „...“ били куповина акција ради стицања власништва над
земљиштем и гашење основне делатности предузећа, да су акције
преузете пре него што је сачињена нова процена вредности акција,
односно капитала тог предузећа од стране Института економских
наука, те да М.Б. поседује већински пакет акција у још две компаније.
116
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Утврђено да је овакво понашање туженог тужилац доживљавао као кампању која се водила против њега, због чега није могао да закључује аранжмане са пословним партнерима, да је то
управо разлог што је пропао конкретан пројекат о докапитализацији
предузећа „...“, да се он лично осећао непријатно и небезбедно, како
он, тако и чланови његове уже породице, те да трпи нематеријалну
штету, за коју од тужене Републике Србије, чији је орган Савет за
борбу против корупције Владе Републике Србије, тужбеним захтевом потражује накнаду штете у виду душевних болова због повреде
угледа, части, слободе и права личности.
На основу правилно и потпуно утврђеног чињеничног стања, правилно је првостепени суд закључио да у радњама органа тужене нема незаконитог и неправилног рада, да би тужена била у
обавези да сагласно одредби члана 172. став 1. Закона о облигационим односима тужиоцу накнаду штету.
Наиме, Одлуком Владе Републике Србије од 2. октобра
2001. године, објављеном у „Службеном гласнику РС“, број 59/2011
образован је Савет за борбу против корупције, као стручно саветодавно тело Владе Републике Србије, са задатком да сагледа активности у борби против корупције и да предлаже Влади Републике
Србије мере које треба предузети у циљу ефикасне борбе против
корупције, те да прати њихово спровођење и даје иницијативе за доношење прописа, програма и других аката и мера у овој области.
Дакле, Савет за борбу против корупције, по налажењу овог
суда, поступао је у оквиру својих овлашћења, која нису лимитирана
искључиво на општа и систематска места у борби против корупције,
већ су усмерена на циљ борбе против корупције, а то је сузбијање
негативне појаве у друштву односно њено свођење на најмању могућу меру, због чега има овлашћења да указује на појединачне
случајеве корупције када постоји сумња у њихово постојање у сваком конкретном случају.
Пошто свако може да поднесе кривичну пријаву као иницијални акт којим започиње преткривични поступак, и објављивањем
кривичне пријаве и пратећег саопштења по налажењу овог суда
тужени није незаконито поступао и прекршио претпоставку невиности тужиоца.
Такође, по налажењу овог суда објављивањем Извештаја о
концентрацији власништва у предузећу „...“ од 25. фебруара 2008.
117
Број 1/2014
године нема незаконитог и неправилног рада, с обзиром да је Савет
за борбу против корупције само хронолошки наводио поступак
приватизације предузећа „...“, указујући да по његовом мишљењу
постоје одређене неправилности, а на које радње је овлашћен Одлуком о образовању Савета за борбу против корупције, сматрајући да
се ради о информацији од јавног значаја из члана 2 Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја.
Такође, по налажењу суда, правилан је закључак и првостепеног суда да нема незаконитог и неправилног рада органа туженог
у објављивању огласа у дневном листу „Политика“, с обзиром да
орган туженог у свом раду може да се огласи и у средствима јавног
информисања.
Наиме, у конкретном случају тужилац тражи постављеним
тужбеним захтевом накнаду нематеријалне штете, позивајући се на
одредбу члана 172 став 1. Закона о облигационим односима, а да би
тужена била одговорна да тужиоцу накнади евентуалну штету по
том основу потребно је да тужилац докаже да је штета последица
неправилног и незаконитог рада органа туженог. У конкретном
случају нема неправилног и незаконитог рада Савета за борбу против корупције јер је поступао у складу са овлашћењима из Одлуке
Владе Републике Србије од 2. октобра 2011. године, а да ли је учињено било које кривично дело или не о томе ће одлучити кривични
суд.
Незаконит рад органа правног лица се огледа у поступању
противно закону, другом пропису или општем акту или у пропуштању да се закон, други пропис или општи акт примени или у радњи
која је противна обичајима или правилима морала. Неправилан рад
представљају оне радње које нису у складу са општим нормама вршења службе, односно делатности којом је лицу проузрокована
штета.
Неосновани су и наводи у жалби тужиоца да се у јавности
стиче утисак да Савет за борбу против корупције представља самостално тело које није део Владе, да не врши саветодавну функцију и
не обавља послове и задатке за које је основан, да не предузима
опште него појединачне мере, а у конкретном случају кроз низ поступања и датих изјава у медијима више пута је повредио част и
углед тужиоца износећи неистините и неосноване наводе.
118
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Ово стога што је предмет постављеног тужбеног захтева накнада штете услед повреде части и угледа због неправилног и
незаконитог рада органа тужене, а не испитивање рада Савета, утврђивање да ли и какве изјаве даје медијима, нити оцена његовог рада,
већ само и искључиво да ли радње Савета које се тичу објављивања
на интернет презентацији докумената који су предмет спора и огласа у “Политици” представљају неправилан и незаконит рад, да би
тужени Република Србија у смислу одредбе члана 172. став 1 Закона о облигационим односима била одговорна за штету за коју тужилац тврди да је у конкретном случају претрпео.
Апелациони суд је ценио и наводе у жалбе тужиоца да у
извештају о концентрацији власништва у предузећу „...“ Савет износи ставове у погледу поступка преузимања акција тог предузећа, наводећи да је при том дошло до преваре и других незаконитих радњи
које се могу подвести под законски опис више кривичних дела, те
да се тужилац у том извештају јасно означава као неко ко стоји иза
наведених превара малих акционара и који је путем кривичних дела,
у спрези са државним органима, дошао до противправне имовинске
користи, а на штету малих акционара, а које наводе су овлашћени да
утврђују искључиво судови и далеко превазилазе оквир надлежности Савета, али је нашао да исти нису основани.
Наиме, по налажењу суда постоји потреба да јавност буде
упозната са садржином рада органа туженог, што подразумева и
право на обавештеност из члана 51 Устава Републике Србије, што у
конкретном случају није у колизији са претпоставком невиности тужиоца и његовим неприкосновеним људским достојанством (члан
23. став 1. Устава) који наведеним поступањем органа туженог нису
повређени.
(Из пресуде Апелационог суда у Београду, Гж-7009/13 од
16. октобра 2013. године)
ПРИРЕДИЛА: Јелена Јовановић,
приправник у Републичком јавном правобранилаштву
119
Број 1/2014
ПРИНУДНО ДОВОЂЕЊЕ СВЕДОКА И ПРАВО НА
НАКНАДУ ШТЕТЕ
Нема право на накнаду штете од државе сведок који је
принудно доведен пред суд, када је одређивање принудног довођења тог сведока било последица фалсификовања његовог потписа на доставници за лично достављање позива за главни
претрес од стране трећег лица, јер неосновано одређивање принудног довођења у тој ситуацији није било последица незаконитог или неправилног рада суда, већ кривичног дела трећег
лица.
Из образложења:
Према стању у списима и разлозима ожалбене пресуде произилази да је тужиља поднела тужбу суду у којој је навела да је дана
8. октобра 2002. године лишена слободе због неодазивања позиву
суда, а који јој је био упућен као сведоку. Принудно је доведена у
Други општински суд у Београду ради давања исказа у својству
сведока, а позив који јој је од стране суда упућен никада јој није био
уручен, а доставницу није потписала ни тужиља, ни чланови њене
породице. Из наведених разлога навела је да због тога и поднела
кривичну пријаву 30. октобра 2002. године и да је пресудом Петог
општинског суда у Београду оглашен кривим С.Л. због кривичног
дела фалсификовања службене исправе, јер је у поступку утврђено
да је он потписао спорну доставницу, те да није уручен позив тужиљи. Навела је да, с обзиром да није могла да се одазове позиву за који није ни знала, неосновано је лишена слободе, чиме је претрпела
тешку неправду и повреду њених основних људских права и да је
тиме повређено, не само њено право слободе кретања, већ и углед и
част, како њена, тако и њене породице, и да је трпела душевне болове због тога што је неосновано приведена и због што је та чињеница
била позната њеним суседима и колегама на послу, па је тражила да
се усвоји тужбени захтев.
Првостепени суд је након изведених доказа утврдио да је тужиља 8. октобра 2002. године преко ОУП Чукарица приведена на
главни претрес по налогу Другог општинског суда у Београду, да је
разлог њеног привођења неодазивање на позив за главни претрес, да
120
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
је требало да буде саслушана у својству сведока, при чему је у списима кривичног предмета констатовано да је иста била уредно обавештена о дану и часу одржавања главног претреса, а што је суд
утврдио из доставнице, и да је накнадно утврђено да је потпис на
доставници фалсификован од стране С.Л., који је пресудом Петог
општинског суда у Београду оглашен кривим што је дана 12. априла
2002. године направио лажну исправу у намери да се таква исправа
употреби као права и на тај начин што је у повратници за лично
достављање судског позива унео неистините податке у погледу констатације о уручењу судског позива Л.П. и то тако што је на
повратници испод рубрике "прималац" на месту потписала примаоца својеручно се потписао презименом Л.П. Такође, првостепени
суд је имао у виду да је одредбом члана 108. ЗКП-а прописано да се
позивање сведока врши достављањем писменог позива у коме ће се
навести име и презиме и занимање позваног, време и место доласка,
кривични предмет у коме се позива, назначење да се позива као сведок и упозорење о последицама неоправданог изостанка, а чланом
115. ЗКП-а је прописано да сведок који је уредно позван, а не дође,
а изостанак не оправда или се без одобрења и оправданог разлога
удаљи са места где треба да буде саслушан, може се наредити да се
принудно доведе, а може се и казнити и новчано до 150.000,00 динара. Како је Други општински суд у Београду одредио привођење
овде тужиље, обзиром да из доставнице произилази да је иста била
уредно обавештена, у складу са чланом 108. ЗКП-а, да наведени суд
није могао имати сазнање да је на доставници фалсификован потпис, те да је поступио у складу са чланом 115. ЗКП-а приликом
одређивања привођења овде тужиље, па је првостепени суд нашао
да у конкретном случају не постоји узрочно-последична веза између
рада државног органа и штете коју је тужиља претрпела, па је одбио
тужбени захтев. Наиме, штета коју је претрпела тужиља није последица незаконитог понашања државног органа, имајући у виду да је у
конкретном случају суд поступио у складу са законом и у границама својих овлашћења, а на основу расположивих података везаних
за доказе о уручењу позива, већ је штета настала као последица
незаконитог поступања лица које је фалсификовало њен потпис,
што је резултирало привођењем тужиље и излагање ситуацији услед
које је трпела душевне болове због повреде угледа и части.
121
Број 1/2014
На правилно и потпуно утврђено чињенично стање, правилно је првостепени суд применио материјално право и одбио као
неоснован тужбени захтев, јер је на основу изведених доказа
утврдио да штета коју је тужиља претрпела није последица незаконитог понашања државног органа, с обзиром да је суд поступио у
конкретном случају у складу са законом, на основу расположивих
података везаних за доказе о уручењу позива. За своју одлуку првостепени суд је дао довољне и јасне разлоге које у свему прихвата и
овај суд као другостепени.
(Из пресуде Вишег суда у Београду Гж-5811/13 од 25.
априла 2013. године)
ПРИРЕДИО: Јован Продановић,
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
УСЛОВНИ ОТПУСТ И НЕОСНОВАНО ЛИШЕЊЕ СЛОБОДЕ
Не постоји неосновано лишење слободе у ситуацији када
је првостепеним решењем осуђеном лицу одобрен условни отпуст са одређеним датумом, а осуђено лице није пуштено на условни отпуст тог датума, због изјављивања жалбе на првостепено
решење од стране јавног тужиоца, иако је другостепени суд касније потврдио првостепено решење, јер условни отпуст ступа
на дејство тек даном правноснажности решења којим је одобрен.
Из образложења:
Из утврђеног чињеничног стања произилази, да је тужилац
пресудом Окружног суда у Зајечару од 15. новембра 2007. године
осуђен на казну затвора у трајању од 6 месеци, због кривичног дела
неовлашћене производње, држање и стављање у промет опојних
дрога, из члана 246. став 1., у вези члана 30. КЗ, да је на издржавање
казне затвора тужилац ступио 8. априла 2009. године у Окружни
затвор у Зајечару, да је казну у целости издржао и да је пуштен на
слободу дана 8. октобра 2009. године, да је по молби тужиоца
122
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Окружни суд у Зајечару донео решење од 25. августа 2009. године
којим је дозволио условни отпуст тужиоца са издржавања казне
затвора и то дана 11. септембра 2009. године, да је на поменуто
решење Окружни јавни тужилац благовремено уложио жалбу која
има суспензивно дејство, а да је по жалби одлучено решењем Врховног суда Србије од 27. новембра 2009. године, којим је одбијена
као неоснована жалба Окружног јавног тужиоца.
Тужилац је поднео захтев за накнаду штете из разлога што
је требало да буде пуштен на условни отпуст дана 11. септембра
2009. године, што произилази из решења Врховног суда Србије,
међутим, првостепени суд је нашао да је тужбени захтев тужиоца за
накнаду нематеријалне штете због неоснованог лишења слободе неоснован, из разлога што је тужилац правоснажно осуђен на казну
затвора у трајању од 6 месеци коју је у целости и издржао, а чињеница да је тужилац поднео молбу за условни отпуст, по којој молби
је одлучивано решењем Врховног суда Србије од 27. новембра 2009.
године, не чини тужбу основаном из разлога што је поступак по
захтеву за условни отпуст спроведен према одредбама закона, да је
решење Окружног суда у Зајечару којим је тужиоцу дозвољен условни отпуст и то дана 11. септембра 2009. године, било предмет
жалбеног поступка, да жалба Окружног јавног тужиоца на решење
има суспензивно дејство, те да је решење производи правно дејство
даном правоснажности, а решење је постало правоснажно дана 27.
новембра 2009. године, у време када је тужилац већ био пуштен на
слободу, па стога не стоји навод у тужби тужиоца да је био неосновано лишен слободе у периоду од 11. септембра 2009. до 8.
октобра 2009. године, јер је у том периоду тужилац био на редовном
издржавању казне затвора, да је у том периоду трајао жалбени поступак по жалби на његово решење за условни отпуст, те како је
поступак окончан након његовог изласка на слободу, то је захтев
тужиоца неоснован и одлука првостепеног суда правилна и на закону заснована.
Виши суд је ценио наводе из жалбе тужиоца да је у конкретном случају повређено материјално право, те да је тужилац требало да буде пуштен на условни отпуст дана 11. септембра 2009. године, међутим, налази да наводи из жалбе нису основани из разлога
што решење о пуштању на условни отпуст ступа на дејство даном
правоснажности, у колико је изјављена жалба, као што је то у
123
Број 1/2014
конкретном случају, а дан правоснажности решења је 27. новембра
2009. године, те како је тужилац у том периоду редовно издржавао
казну то није било неоснованог лишења слободе, па је захтев тужиоца неоснован.
(Из пресуде Вишег суда у Београду Гж-9570/11 од
18. септембра 2013. године)
ПРИРЕДИО: Јован Продановић,
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
МАТЕРИЈАЛНА ШТЕТА ЗБОГ НЕОСНОВАНОГ ЛИШЕЊА
СЛОБОДЕ
Трошкови који су настали ради куповине хране и средстава за личну хигијену током боравка у притвору не представљају штету за коју би лицу неосновано лишеном слободе могло
бити признато право на накнаду.
Из образложења:
Из списа предмета произилази да је тужилац дана 4. децембра 2003. године био лишен слободе од стране службених лица
СУП Београд због постојања основане сумње да је извршио кривично дело из члана 251. став 1. ОКЗ. Након саслушања, дана 5. децембра 2003. године, истражни судија му је одредио притвор, који је
укинут 16. априла 2004. године. Поступак против тужиоца окончан
је тако што је 1. јула 2008. године исти обустављен.
Тужилац сматра да је претрпео материјалну штету због времена проведеног у притвору, па се пре него што је започео овај
поступак обратио туженом ради евентуалног мирног решења спора.
Како није дошло до мирног решења спора, тужени је првостепеном суду поднео тужбу којом тражи накнаду материјалне штете коју је трпео у периоду трајања притвора од 135 дана, а која се
састоји у издацима које је имао ради куповине намирница и средстава за личну хигијену, као и у издацима које је имао за девет
124
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
пакета у вредности од по 2.000,00 динара које му је од његовог
новца куповала и слала мајка.
Тужена Република Србија је оспорила основаност тужбеног
захтева истичући да тужилац није претрпео штету с обзиром да је у
време трајања притвора имао право на бесплатну исхрану чија се
количина и квалитет предвиђају Правилником о кућном реду за
примену мере притвора.
Након изведеног доказног поступка првостепени суд је
нашао да је тужбени захтев неоснован, а овакав став првостепеног
суда у свему прихвата и другостепени суд.
Одредбом члана 154. ЗОО предвиђено је да ко другоме проузрокује штету дужан је да је надокнади, уколико не докаже да је
штета настала без његове кривице.
Првостепени суд правилном применом наведене одредбе
утврђује да је тужиоцу за време боравка у притвору била обезбеђена
бесплатна храна у складу са Правилником о кућном реду за примену мере притвора. У том смислу издаци које је тужилац имао за куповину хране се не могу сматрати нужним издацима. Поред тога,
чињеница да би тужени на слободи свакако имао трошкове редовне
исхране и трошкове хигијене у потпуности доводи у питање постојање основа тужбеног захтева.
(Из пресуде Вишег суда у Прокупљу Гж-537/13 од
17. октобра 2013. године)
ПРИРЕДИО: Јован Продановић,
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
ПОВРАЋАЈ НАКНАДЕ НАПЛАЋЕНЕ НА ИМЕ ПРЕНОСА
ВОЗИЛА ЗБОГ УЧИЊЕНОГ ПРЕКРШАЈА
Када је решењем органа унутрашњих послова наложено
уклањање возила због учињеног прекршаја, које решење тужилац није побијао жалбом, не може тужиоцу бити враћена накнада плаћена на име преноса возила, без обзира што тужилац касније није оглашен одговорним за прекршај, јер основ по коме
је извршено уклањање возила и накнада наплаћена није отпао.
125
Број 1/2014
Из образложења:
Првостепеном пресудом је одбијен као неоснован тужбени
захтев тужиље, којим је тражила да суд обавеже првотужену Републику Србију - Министарство унутрашњих послова и друготужени
ЈКП „Паркинг сервис“ из Београда, да тужиљи солидарно исплате
на име неоснованог обогаћења износ од 4.300,00 динара.
Према утврђеном чињеничном стању, тужиља се дана 24.
априла 2008. године својим возилом паркирала на тротоару у Ул. ...,
а супротно члану 74. став 1. тачка 1. ЗОБС-а, на основу чега јој је
изречена новчана казна за прекршај из члана 229. став 4. тачка 4.
ЗОБС-а у износу од 2.000,00 динара и издат налог друготуженом за
уклањање возила. Тужиља је одбила да плати изречену казну на
лицу места, те јој је уручен позив да новчану казну плати у року од
8 дана или да приступи у Полицијску управу ради вођења прекршајног поступка, а истог датума тужиља је платила друготуженом
накнаду за пренос возила у износу од 4.300,00 динара.
Првостепени суд је одбио тужбени захтев уз образложење
да тужиља није уложила жалбу на решење ПУ Београд, УСП —
СПИ Запад од 24. априла 2008. године, којим је наложено уклањање
возила, па је оно постало коначно и у парничном поступку се исто
не може преиспитивати.
У жалби којом се побија првостепена пресуда наводи се да
евентуална жалба на решење којим је наложено уклањање возила не
би одложила извршење решења, јер би и тада тужиља морала да
наведени износ плати како би преузела своје возило, те да се постојање прекршаја може утврдити једино у прекршајном поступку који
није окончан и да једино тада за тужиљу може настати обавеза
плаћања.
Другостепени суд налази да је на утврђено чињенично стање првостепени суд правилно применио материјално право, односно прописе из члана 210. Закона о облигационим односима, а којим
је прописано да када је неки део имовине једног лица прешао на било који начин на имовину неког другог лица, а тај прелаз нема свој
основ у неком правном послу или закону, стицалац је дужан да га
врати, а када то није могуће да накнади вредност постигнутих користи. Ставом два наведеног члана предвиђена је обавеза враћања,
126
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
односно накнаде вредности и када се нешто прими с обзиром на
основ који се није остварио или касније отпао. Из наведеног произилази да је тужиља износ од 4.300,00 динара платила друготуженом као накнаду за пренос возила због учињеног прекршаја, али
не без правног основа, већ управо са правним основом – на основу
решења ПУ Београд, УСП-СПИ Запад од 24. априла 2008. године,
које је тужиља уредно примила и на било који начин није оспорила.
То надаље значи да нема места примени прописа из члана 172.
Закона о облигационим односима, којима је прописано да правно
лице одговара за штету коју његов орган проузрокује трећем лицу у
вршењу или у вези са вршењем својих функција.
(Из пресуде Вишег суда у Нишу Гж-1889/13 од 5.
септембра 2013. године)
ПРИРЕДИО: Јован Продановић,
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
КОНВЕРЗИЈА ДЕВИЗНОГ ПОТРАЖИВАЊА
Не постоји једнострана конверзија девизног потраживања у динарску противвредност када су се уговорне стране сагласиле да уговорена годишња закупнина доспева тачно одређеног
датума у години и да њена висина представља динарску противвредност одређеног броја јединица у страној валути на дан плаћања.
Из образложења:
Према утврђењу првостепеног суда тужилац Република
Србија, као закуподавац и тужени, као закупац закључили су дана
22.јануара 2008.године Уговор о закупу 136 ha 52 a 40 m2 земљишта
у државној својини, на период од 3 године, за годишњу закупнину
од 59.574,6958 евра у динарској противвредности према средњем
курсу НБС на дан плаћања. Годишња закупнина по овом уговору
доспева на исплату 30. октобра за претходну економску годину.
Тужени није исплатио закупнину која је доспела дана 30. октобра
127
Број 1/2014
2010. године. Уговорена закупнина спрам важећег средњег курса
НБС на дан доспелости обавезе износи 6.399.931,29 динара.
На подлози овако утврђених чињеница првостепени суд
позивом на одредбу члана 395. Закона о облигационим односима
налази неоснованим постављени тужбени захтев, оцењујући да је
тужилац Република Србија супротно овој императивној одредби
једнострано извршио конверзију девизног потраживања.
У ситуацији када је утврђено да су се уговорне стране сагласиле да уговорена закупнина доспева 30. октобра за претходну
економску годину и да њена висина представља динарску противвредност одређеног броја јединица у страној валути на дан плаћања
и када по уговору који су странке закључиле, закупнина по одредбама члана 26 и члана 50. став 1. Закона облигационим односима гласи на динаре, чију висину одређује курс стране валуте у моменту
доспелости, меродавна је одредба члана 394. Закона о облигационим односима, а не одредба члана 395. истог закона, која императивно регулише случај када обавеза гласи на плаћање у страној валути.
С тога се основано жалбом тужиоца Републике Србије указује да изнета оцена првостепеног суда да је тужилац једнострано
извршио конверзију девизног дуга супротно императивним одредбама члана 395. Закона о облигационим односима, нема упориште
у садржини закљученог уговора међу странкама.
(Из пресуде Апелационог суда у Новом Саду Гж-4057/13 од
10. децембра 2013. године)
ПРИРЕДИЛА: Јасмина Бајшански,
самостални саветник у Републичком јавном правобранилаштву
ЗАСТАРЕЛОСТ ПОТРАЖИВАЊА НА ИМЕ КОРИШЋЕЊА
СРЕДСТАВА ПОДРШКЕ НЕКОМЕРЦИЈАЛНИМ
ПОЉОПРИВРЕДНИМ ГАЗДИНСТВИМА
Неисплаћена средстава подршке некомерцијалним пољопривредним газдинствима по Уредби Владе Републике Србије о коришћењу средстава подршке некомерцијалним пољопри128
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
вредним газдинствима, од 9. маја 2008.године, представљају
штету, те се застарелост тог потраживања има ценити у смислу
члана 376. став 1. Закона о облигационим односима, па је истеком рока од 3 године од доспелости потраживања наступила
застарелост истог.
Из образложења:
Првостепеном пресудом обавезана је тужена Република
Србија да тужиоцу на име дуга, исплати новчани износ од 20.000,00
динара, са законском затезном каматом почев од 1. јануара 2009.
године, па до исплате, а на име средстава подршке некомерцијалним пољопривредним газдинствима по Уредби Владе Републике
Србије од 9. маја 2008. године. Образлажући своју одлуку суд
налази да потраживање тужиоца није застарело, да се у конкретном
случају има применити општи рок застарелости од 10 година, прописан чланом 371. Закона о облигационим односима.
По жалби тужене преиначена је првостепена пресуда и
одбијен тужбени захтев.
Другостепени суд налази да потраживање тужиоца представља захтев за накнаду штете, те да је исто застарело у целости.
Уредбом о коришћењу средстава подршке некомерцијалним пољопривредним газдинствима Владе Републике Србије од 9.
маја 2008. године, уређени су услови, начин коришћења и висина
средстава подршке некомерцијалним газдинствима. Право на коришћење ових средстава, у смислу уредбе, остварује се подношењем
захтева Министарству пољопривреде, шумарства и водопривреде
преко организационе јединице Министарства финансија - Управе за
трезор на којој се налази седиште газдинства. Овом уредбом није
прописан поступак одлучивања по захтеву, али је Уредбом из 2009.
године, која је истоветна, у члану 4. став 2. прописано да Управа за
трезор у саставу Министарства финансија спроводи поступак утврђивања испуњености услова за остваривање права на коришћење
средстава и након спроведеног поступка испоставља налог за пренос средстава на наменски рачун газдинства код пословне банке.
Имајући у виду наведено, другостепени суд налази да о захтеву одлучује надлежни орган управе, који врши и исплату средстава, чије је висина фиксна и исплаћује се у две једнаке рате. Како
129
Број 1/2014
је у конкретном случају орган управе, без законског разлога ускратио тужиоцу право на исплату износа у целини, то је због незаконитог и неправилног поступања управног органа, надлежан суд опште
надлежности а основ спора јесте накнада штете, сагласно члану 172.
Закона о облигационим односима. Стога се застарелост има ценити
у смислу члана 376. став 1. Закона о облигационим односима.
Како је предлог за мирно решење спора упућен туженој 20.
новембра 2012. године, а тужба поднета 8. јула 2013. године, то је
протеком рока од 3 године од доспелости потраживања тужиље (од
1. јануара 2009. године) наступила застарелост потраживања.
(Из пресуде Вишег суда у Пожаревцу, 1 Гж-1396/13 од
20. децембра 2013. године)
ПРИРЕДИЛА: Драгана Зорић,
заменик републичког јавног правобраниоца
130
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
РАДНО ПРАВО
ЗАХТЕВ ЗАПОСЛЕНОГ ЗА НАКНАДУ ТРОШКОВА
ПРЕВОЗА
Право запосленог на накнаду трошкова превоза у парничном поступку не може се остварити уколико претходно
појединачним актом послодавца такво право запосленом није
признато.
Из образложења:
Првостепеном пресудом одбијен је као неоснован тужбени
захтев тужиоца да се обавеже тужена да му на име неисплаћених
трошкова превоза за одређени период, од места становања до места
рада и обратно исплати одређени износ.
Против наведене пресуде тужилац је благовремено изјавио
жалбу.
Апелациони суд је нашао да је жалба неоснована.
Наиме, првостепени суд је одбио тужбени захтев јер о захтеву тужиоца на накнаду трошкова за долазак на рад и одлазак са
рада тужени као послодавац није донео никакав акт, односно одлуку о праву тужиоца као запосленог.
Како тужиоцу право на накнаду трошкова превоза није признато појединачним актом туженог, тужилац нема право на накнаду.
(Из пресуде Апелационог суда у Београду Гж-6854/13 од
16. јануара 2014. године)
ПРИРЕДИЛА: Тања Ћивша,
приправник у Републичком јавном правобранилаштву
131
Број 1/2014
УТВРЂИВАЊЕ ОДГОВОРНОСТИ ЗАПОСЛЕНОГ ЗА ШТЕТУ
НАНЕТУ ПОСЛОДАВЦУ
Решење послодавца о обавези запосленог да му надокнади штету не представља извршну исправу, па ако запослени
одбије да изврши обавезу утврђену тим решењем послодавац
своје право на накнаду штете може остварити само тужбом у
парничном поступку, због чега запослени нема правни интерес
да тужбом тражи поништај тог решења, чак и када је послодавац у решењу запосленом дао такву правну поуку.
Из образложења:
Према разлозима побијаног решења произилази да је тужилац поднео суду тужбу дана 29. јуна 2010. године ради поништаја
решења тужене којим је тужилац обавезан да туженом исплати
износ од 21.240,00 динара на име накнаде проузроковане штете, а
која је настала губитком комплета маскирног горотекс одела на
неутврђеном месту и неутврђеног датума, да је првостепени суд
оцењујући постојање правног интереса тужиоца у овој правној ствари за подношење тужбе нашао да тужилац нема правног интереса за
поништај решења туженог, из разлога што решење туженог представља одлуку послодавца о одговорности, односно обавези накнаде
штете која не представља извршну исправу, због чега послодавац не
може наплатити запосленом накнаду штете коју је евентуално проузроковао, а ако запослени одбије да плати утврђену накнаду послодавац је обавезан да се обрати суду тужбом за накнаду штете у
парничном поступку, па стога не постоји правни интерес тужиоца
за поништај решења.
Одлука првостепеног суда је правилна и на закону заснована.
Ожалбеним наводима тужиоца не доводи се у сумњу правилност донетог решења, наводи из жалбе да тужилац има правни
интерес за поништај решења у смислу одредаба Закона о раду у
конкретном случају не могу се прихватити, јер су решења којим се
утврђује одговорност запосленог за накнаду штете предвиђене одредбама члана 163. Закона о раду и ту је предвиђен изузетак од правила где решење послодавца не представља извршну исправу и не
132
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
може се принудно извршити, већ је чланом 163. став 5. прописано
да постојање штете, њену висину околности под којима је настала,
ко је штету проузроковао и како се накнађује утврђује послодавац у
складу са општим актом, односно уговором о раду. Ставом 6. истог
члана прописано је да, ако се накнада штете не оствари у складу са
одредбама става 5. овог члана о накнади штете одлучује надлежни
суд.
У конкретном случају, то значи да, иако је решење послодавца у погледу одговорности запосленог за штету донето у складу
са законом, међутим, послодавац захтев за накнаду те штете може
остварити једино у парничном поступку, где ће запослени у току
поступка за накнаду штете по евентуалној тужби послодавца у одговору на тужбу моћи да истакне све оне приговоре којима побија
наведено решење и истиче непостојање одговорности за накнаду
штете, због чега тужилац није преклудиран у остваривању свог права на доказивање разлога због којих сматра да не подлеже одговорности за накнаду наведене штете према донетом решењу.
Чињеница је такође да је послодавац као правну поуку у
решењу навео да запослени може поднети тужбу надлежном суду,
међутим, због погрешне правне поуке не може се мењати надлежност суда, па је због тога одлука првостепеног суда правилна и на
закону заснована.
(Из решења Вишег суда у Београду Гж1-1150/11 од
4. септембра 2013. године)
ПРИРЕДИО: Јован Продановић,
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
133
Број 1/2014
ГРАЂАНСКО ПРОЦЕСНО ПРАВО
НАДЛЕЖНОСТ ЗА ОДЛУЧИВАЊЕ ПО ЗАХТЕВУ ЗА
НАКНАДУ ШТЕТЕ ЗА УНИШТЕНО СТАДО ПО НАЛОГУ
РЕПУБЛИЧКЕ ВЕТЕРИНАРСКЕ ИНСПЕКЦИЈЕ
Првостепени суд је правилно одлучио када се огласио
апсолутно ненадлежним, укинуо све спроведене радње и тужбу
одбацио јер је управни орган надлежан да одлучује о захтеву тужиоца за накнаду штете настале еутаназијом и нешкодљивим
уклањањем лешева уништених животиња.
Из образложења:
Тужилац је власник стада оваца које је дао на испашу. Због
појаве заразне болести, бруцелозе, Републичка ветеринарска инспекција спровела је поступак уништавања животиња, ради спречавања
ширења за заразне болести и том приликом су уништене и овде тужиоца, за које тужилац тражи накнаду штете од тужене Републике
Србије у парничном поступку.
Основни суд је усвојио приговор законског заступника тужене о стварној надлежности, огласио се ненадлежним за поступање у овој правној ствари, укинуо све спроведене радње и тужбу
одбацио.
У конкретном случају тужилац се обраћао Министарству
пољопривреде, шумарства и водопривреде захтевом за накнаду штете. Решењем Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде - Управа за ветерину одбијен је захтев тужиоца за накнаду
штете настале еутаназијом и нешкодљивим уклањањем лешева уништених животиња, по налогу надлежног инспектора због заразне
болести. Наведено решење садржи и упутство о правном леку, да је
решење коначно у правном поступку и да се против тог решења
може покренути управни спор у року од 30 дана од дана пријема
решења.
134
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
У конкретном случају ради се о управној ствари која је
предвиђена чланом 71. Закона о ветеринарству. Наведеним чланом
је прописано да власник животиња односно производа животињског
порекла, хране животињског порекла, хране за животиње, пратећих
предмета, објеката и опреме за које се надокнађује штета, подноси
захтев за накнаду штете Министарству и то у року од 30 дана од
дана уручења записника о утврђивању висине штете с тим што решење о накнади доноси министар, против кога се може покренути
управни спор.
Из изнетих разлога Виши суд у Ужицу прихвата као правилан закључак првостепеног суда, када се огласио апсолутно ненадлежним за поступање у овој правној ствари, укинуо спроведене
радње и тужбу одбацио.
(Из решења Вишег суда у Ужицу Гж-139/13 од 5. марта
2013. године)
ПРИРЕДИЛА: Радмила Новаковић,
самостални саветник у Републичком јавном правобранилаштву
НАДЛЕЖНОСТ ЗА ПОСТУПАЊЕ ПО ЗАХТЕВИМА ЗА
ВРАЋАЊЕ ОДУЗЕТЕ ИМОВИНЕ
Законом о враћању одузете имовине и обештећењу прописан је поступак враћања одузете имовине и накнаде штете,
због чега не постоји судска надлежност за одлучивање о оваквим захтевима.
Из образложења:
Према утврђеном чињеничном стању сада пок. Д.Т., правни
претходник тужиоца, рехабилитован је решењем Окружног суда у
Шапцу, те је утврђено да су све одлуке којима је конфискована
имовина пок. Д.Т. ништаве од тренутка доношења и да су ништаве
све њихове правне последице. Из наведеног произилази да је сада
пок. отац тужиоца рехабилитован пре ступања на снагу Закона о
135
Број 1/2014
враћању одузете имовине и обештећењу, који је донет у складу са
чланом 8. Закона о рехабилитацији.
На овако утврђено чињенично стање, првостепени суд је
правилно применио одредбе Закона о рехабилитацији и Закона о
враћању одузете имовине и обештећењу, ближе наведене у образложењу побијаног решења, па је правилно закључио да се у конкретном случају имају применити одредбе Закона о враћању одузете
имовине и обештећењу, којим је у члану 40. прописана надлежност
Агенције за реституцију за поступање по захтевима за враћање имовине. У том смислу је првостепени суд, пазећи у току целог поступка по службеној дужности на судску надлежност, у смислу члана
16. став 1. Закона о парничном поступку, донео побијано решење,
примењујући члан 16. став 2. Закона о парничном поступку.
Наиме, сам поступак рехабилитације неоправдано осуђеног
лица не значи аутоматски враћање конфисковане имовине, јер се
рехабилитованим лицима, односно њиховим наследницима, право
на враћање конфисковане имовине уређује посебним законом, на
шта упућује члан 8. Закона о рехабилитацији, а што је и учињено
доношењем Закона о враћању одузете имовине и обештећењу.
Решење о рехабилитацији представља основ за реституцију имовине
и обештећење у складу са Законом о враћању одузете имовине и
обештећењу којим се решава питање потпуне рехабилитације,
укључујући накнаду штете, односно повраћај одузете имовине. Зато
је жалба тужиоца морала бити одбијена, а побијано решење потврђено.
(Из пресуде Апелационог суда у Београду, Гж-1753/13 од
28. марта 2013. године)
ПРИРЕДИО: Никола Русић,
приправник у Републичком јавном правобранилаштву
136
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
АКТОРСКА КАУЦИЈА - ПРИМЕНА ЧЛАНА 82. ДО 84.
ЗАКОНА О РЕШАВАЊУ СУКОБА ЗАКОНА СА
ПРОПИСИМА ДРУГИХ ЗЕМАЉА
По питању акторске кауције у грађанској материји
између Републике Србије и Сједињених Америчких Држава и
даље се примењује Трговински споразум између Краљевине
Србије и САД-а из 1881. године, иако не постоји фактички
реципроцитет у његовој примени.
Из образложења:
Тужилац, предузеће из Њујорка, САД, поднело је тужбу суду против Републике Србије и других тужених, ради накнаде штете.
Пре упуштања у расправљање о главној ствари, сходно члану 82. ст. 1. и 2. Закона о решавању сукоба закона са прописима
других земаља, сви тужени поднели су суду предлог за обезбеђење
трошкова, односно плаћање акторске кауције, с обзиром да је тужилац страно правно лице, са седиштем у Сједињеним Америчким
Државама.
Одлучујући о поднетим предлозима, првостепени суд је пре
доношења одлуке прибавио изјашњење (мишљење) ресорног министарства о постојању реципроцитета у грађанско правној материји
између Републике Србије и САД-а.
Надлежно Министарство правде и државне управе се својим актом од 22. марта 2013 изјаснило да су Трговинским уговором
између Србије и САД-а од 02/14. октобра 1881. године уређена бројна питања међународног приватног права, као и питање акторске
кауције, што значи да су држављани потписници тог уговора били
ослобођени плаћања акторске кауције, али да и поред постојања тог
Уговора, не постоји фактички реципроцитет у погледу ослобађања
од обавезе полагања акторске кауције, јер су наши држављани који
немају пребивалиште у САД-у дужни да положе акторску кауцију
уколико се појаве у својству тужиоца пред судовима САД-а, те да са
наведених разлога и држављани САД-а који немају пребивалиште у
Републици Србији када се појаве као тужиоци пред судом Републике Србије, треба да положе акторску кауцију.
137
Број 1/2014
На основу напред изнетог, првостепени суд донео је решење којим је обавезао тужиоца да у депозит суда положи одређени
износ на име акторске кауције.
Решавајући по жалби тужиоца, Привредни апелациони суд
је наведено решење преиначио, и својим решењем одбио захтеве тужених за обезбеђење трошкова парничног поступка, позивајући се
на погрешну примену материјалног права, наводећи за то своје разлоге:
"Првостепени суд правилно утврђује да је између Краљевине Србије и Сједињених Америчких Држава у октобру 1881. године закључен Трговински споразум, који је и даље на снази.
Из Трговинског споразума произилази да су држављани потписници овог уговора ослобођени плаћања акторске кауције.
Имајући у виду наведено, односно да је поменутим споразумом успостављен дипломатски реципроцитет, то првостепени суд
погрешно примењује одредбе члана 60. Бечке конвенције о уговорном праву (Уредба о ратификацији Бечке конвенције о уговорном
праву, "Сл. лист СФРЈ - Међународни уговори и други споразуми“
бр.30/72), која одредба регулише гашење уговора или обустављање
његове примене као последица његовог кршења, односно суштинско кршење двостраног уговора од стране једне чланице, и овлашћује другу чланицу да се позове на кршење као разлог за престанак уговора или обуставу његове примене у целини или делимично.
Имајући у виду обавештење Министарства правде и државне управе, произилази да се у конкретном случају надлежни државни орган Републике Србије, сходно овлашћењима из члана 60. Бечке конвенције о уговорном праву из 1982. године није позвао на
кршење Трговинског споразума као разлог за престанак уговора или
обустављање његове примене у целини или делимично, из чега
произилази да је Трговински споразум и даље на снази, те да нису
испуњени услови за обезбеђивање трошкова парничног поступкаплаћање акторске кауције.“
(Из решења Привредног апелационог суда у Београду,
5 Пж-5726/13 од 14. новембра 2013. године)
ПРИРЕДИЛА: Биљана Ђурковић,
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
138
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
ТРОШКОВИ ПОСТУПКА НАСТАЛИ НАКОН ПРИЗНАЊА
ТУЖБЕНОГ ЗАХТЕВА
Трошкови за парничне радње предузете од стране пуномоћника тужиоца након што је тужени признао тужбени захтев
не спадају у нужне и неопходне трошкове, па тужилац нема право да му тужени исте надокнади.
Из образложења:
Према датим разлозима, првостепени суд је с обзиром на
успех странака (пресудом на основу признања усвојен је тужбени
захтев тужиоца) нашао да тужиоцу припада право на накнаду трошкова парничног поступка, који трошкови обухватају трошкове за
састав тужбе, таксе на тужбу и одлуку, као и за заступање од стране
пуномоћника из реда адвоката за једно одржано рочиште од
20.12.2011. године, па је применом одредаба чл. 149. и 150. ЗПП-а,
одлучио као у ставу другом изреке побијане пресуде.
Имајући у виду напред изнето, правилан је закључак првостепеног суда да је тужена у обавези да тужиоцу накнади трошкове
парничног поступка који су за тужиоца настали током трајања овог
поступка, јер је био заступан од стране пуномоћника из реда адвоката, међутим, основано се жалбом тужене указује да је првостепени
суд пропустио да правилно одлучи о трошковима поступка, досуђујући тужиоцу и трошкове за приступ пуномоћника тужиоца из реда
адвоката на рочиште одржано дана 20.12.2011. године, с обзиром да
је поднеском од 30.11.2011. године законски заступник тужене признао у целости тужбени захтев, па како по налажењу другостепеног
суда ови трошкови не спадају у нужне и неопходне трошкове, то је
преиначена првостепена одлука и одбијен захтев за накнаду трошкова поступка на име приступа пуномоћника тужиоца на рочиште.
(Из решења Вишег суда у Београду Гж-2670/12 од 19. јуна
2013. године)
ПРИРЕДИО: Јован Продановић,
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
139
Број 1/2014
ТРОШКОВИ ПОДНОШЕЊА ПРЕДЛОГА ЗА МИРНО
РЕШАВАЊЕ СПОРА
Тужилац нема право на накнаду трошкова за састав
предлога за мирно решавање спора.
Из образложења:
Према члану 193 став 1 Закона о парничном поступку прописано је да лице које намерава да поднесе тужбу против Републике
Србије, дужно је да пре подношења тужбе Републичком јавном
правобранилаштву достави предлог за мирно решење спора, осим
ако је посебним прописом предвиђен рок за подношење тужбе.
Предлог за мирно решење спора мора да садржи све податке из
члана 192. овог закона. Према ставу 2 истог члана прописано је да
подношењем предлога из става 1 овог члана настаје застој рока
застарелости у трајању од 60 дана, а према ставу 3 ако у року из
става 2 овог члана Републички јавни правобранилац не одговори на
предлог,сматра се да предлог није прихваћен и у том случају лице
из става 1 овог члана може да поднесе тужбу надлежном суду. У
конкретном случају Републички јавни правобранилац није у законом прописаном року одговорио на предлог за мирно решавање
спора, па је тужилац поднео тужбу против Републике Србије. Одредбама члана 193 ЗПП-а и одредбама о трошковима поступка није
предвиђено да трошкове мирног решавања спора странка може да
остварују као део парничних трошкова, према успеху у парници
против Републике Србије.
Из наведеног произилази да тужени није дужан да тужиоцу
накнади трошкове за састав предлога за мирно решавање спора који
је доставио Републичком јавном правобранилаштву пре подношења
тужбе.
(Из решења Привредног апелационог суда 3 Пж-1509/13 од
20. фебруара 2013. године)
ПРИРЕДИО: Ђорђе Перић,
приправник у Републичком јавном правобранилаштву
140
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
ТРОШКОВИ ОДГОВОРА НА РЕВИЗИЈУ
Странка нема право на накнаду трошкова поступка за
састав одговора на ревизију уколико наводи изнети у одговору
на ревизију не утичу на доношење ревизијске одлуке.
Из образложења:
Против пресуде Привредног апелационог суда тужени је
благовремено изјавио ревизију, због погрешне примене материјалног права.
Тужилац је поднео одговор на ревизију туженог, предложио
да се иста одбаци као недозвољена, односно одбије као неоснована.
Трошкове одговора на ревизију је тражио.
Испитујући дозвољеност изјављене ревизије Врховни касациони суд је одлучио да ревизија није дозвољена, будући да је
означена вредност спора 3.500.000,00 динара, јер новелирана одредба члана 486. Закона о парничном поступку прописује да ревизија
у привредним споровима није дозвољена ако вредност предмета
спора побијаног дела правноснажне пресуде не прелази динарску
против вредност од 300.000 евра по средњем курсу Народне банке
Србије на дан подношења тужбе.
Врховни касациони суд је одбио као неоснован захтев тужиоца за накнаду трошкова на име састава одговора на ревизију, у
смислу одредби члана 150. став 1. Закона о парничном поступку, јер
ови трошкови нису били неопходни, будући да нису утицали на
доношење ревизијске одлуке.
(Из решења Врховног касационог суда Рев-170/13 од
12. септембра 2013. године)
ПРИРЕДИО: Ђорђе Перић,
приправник у Републичком јавном правобранилаштву
141
Број 1/2014
УКИДАЊЕ РЕШЕЊА ПРВОСТЕПЕНОГ СУДА КОЈЕ НЕ
САДРЖИ РАЗЛОГЕ О БИТНИМ ЧИЊЕНИЦАМА
Другостепени суд ће решењем укинути одлуку првостепеног суда и вратити предмет на поновно одлучивање уколико
постоје битне повреде одредаба парничног поступка из члана
374. став 2. тачка 12. ЗПП-а, односно када одлука првостепеног
суда не садржи разлоге о битним чињеницама на основу којих је
донета.
Из образложења:
Првостепени суд је приговор туженог одбацио, а да притом
уопште није навео разлоге због којих одбацује тај приговор. Првостепени суд у образложењу нападнутог решења не наводи да ли се
приговор одбацује због неблаговремености, због његове непотпуности или због тога што је приговор недозвољен.
Парафразирање законског текста без навођења конкретног
разлога приликом доношења одлуке, доводи до тога да је таква
одлука мањкава, с обзиром да иста не садржи разлоге.
(Из решења Вишег
10. октобра 2013. године)
суда
у
Пироту
Гж-381/13
од
ПРИРЕДИЛА: Тијана Ћосић,
приправник у Републичком јавном правобранилаштву
ДОЗВОЉЕНОСТ ЗАХТЕВА ЗА ПРЕИСПИТИВАЊЕ
ПРАВНОСНАЖНЕ ПРЕСУДЕ
Одредбе о захтеву за преиспитивање правноснажне пресуде из члана 421. Закона о парничном поступку ("Службени
гласник РС", бр. 72/11), у складу са одредбама члана 506. истог
закона, примењују се само на поступке започете после ступања
на снагу тог закона.
142
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
Из образложења:
Против правноснажне пресуде донесене у другом степену
тужилац је изјавио захтев за преиспитивање правноснажне пресуде.
Одлучујући о дозвољености изјављеног захтева у смислу
члана 422. став 2. Закона о парничном поступку ("Службени гласник РС", бр. 72/11), Врховни касациони суд је нашао да захтев није
дозвољен. Наиме, захтев за преиспитивање правноснажне пресуде,
као правни лек предвиђен је Законом о парничном поступку, који је
објављен у ("Службеном гласнику РС", бр. 72/11 ), а који је ступио
на снагу 1. фебруара 2012. године.
Прелазне и завршне одредбе Закона о парничном поступку
прописују да ће се поступци започети пре ступања на снагу овог
Закона спровести по одредбама Закона о парничном поступку
("Службени гласник РС", бр.125/04 и 11/09 ).
Како је у конкретном случају тужба поднета 12. фебруара
2009. године, пре ступања на снагу новог Закона о парничном поступку, тужилац није могао изјавити захтев за преиспитивање правноснажне пресуде. Зато је изјављени захтев недозвољен.
(Из решења Врховног касационог суда Гзп-29/2013 од
19. септембра 2013. године)
ПРИРЕДИЛА: Тања Ћивша,
приправник у Републичком јавном правобранилаштву
ТРОШКОВИ ИЗВРШЕЊА И ЗЛОУПОТРЕБА ПРОЦЕСНИХ
ОВЛАШЋЕЊА
Када извршни поверилац у извршном поступку на основу исте извршне исправе поднесе два предлога за извршење, један ради наплате главног дуга и камате, а други ради наплате
трошкова парничног поступка, тада му се не може два пута признати и право на накнаду трошкова извршења, јер такво понашање извршног повериоца представља злоупотребу процесних
овлашћења.
143
Број 1/2014
Из образложења:
Поводом све већег броја спорова који се воде по тужбама
носиоца и чланова некомерцијалних пољопривредних газдинстава,
против Републике Србије - Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде, ради исплате другог дела подстицајних средстава у износу од 20.000,00 динара, сходно Уредби о коришћењу
средстава подршке некомерцијалним пољопривредним газдинствима у 2008. години ("Сл. гласник РС" бр. 51/2008), примећено је да
већина пуномоћника извршних поверилаца (из реда адвоката), а
ради стицања веће зараде, злоупотребљава своја процесна овлашћења.
Наиме, у извршном поступку, ради извршења исте правоснажне судске пресуде, пуномоћници су подносили суду два одвојена предлога за извршење-један ради наплате главног дуга и камате, а други ради наплате трошкова парничног поступка. По оба
предлога суд је доносио решења о дозволи извршења, и по оба
повериоцима досуђивао трошкове извршења, која су премашивала
вредност главног дуга.
Републичко јавно правобранилаштво је на решења о
извршењу која су донета друга по реду, и на основу којих су поново
досуђивани трошкови извршења изјављивала приговор, сматрајући
да повериоцу у том случају не припадају трошкови извршења.
Одлучујући о приговорима, суд је исте усвајао, и делимично обустављао извршење за тако досуђене трошкове извршења,
наводећи:
"Имајући у виду да је чланом 154. став 1. ЗПП-а који се
примењује на основу члана 10. ЗИО предвиђено, да ће суд приликом одлучивања који ће трошкови да се надокнаде странци узети
у обзир само оне трошкове који су били потребни ради вођења
парнице, то према налажењу овог суда нису оправдани трошкови
проузроковани подношењем два предлога за извршење на основу
исте извршне исправе, већ је извршни поверилац могао у једном
предлогу за извршење да оствари принудну наплату и главног дуга
и камате и трошкова парничног поступка по истој извршној
исправи, те суд налази да претходно поступање извршног повериоца представља злоупотребу процесних овлашћења те да наведени
трошкови нису неопходни за принудну наплату".
144
Билтен Републичког јавног правобранилаштва
(Из решења Првог основног суда у Београду, 7 И-14183/13
од 31. маја 2013. године)
ПРИРЕДИЛА: Биљана Ђурковић,
виши саветник у Републичком јавном правобранилаштву
ВЕРОДОСТОЈНА ИСПРАВА
Обрачун награде и накнаде трошкова службене одбране
адвоката, који су настали у кривичном поступку, не представља
веродостојну исправу подобну за извршење.
Из образложења:
Суд није правилно применио материјално право када је донео решење о дозволи извршења ради наплате потраживања извршног повериоца на име трошкова службене одбране, а по основу
обрачуна награде и накнаде трошкова службене одбране обзиром да
овакав обрачун не представља исправу подобну за извршење.
Ово из разлога што бранилац по службеној дужности може
своје право о награди и накнади трошкова одбране остварити на
основу решења о награди и накнади трошкова одбране донетог у
поступку где су трошкови и настали. О награди и накнади трошкова
одбране браниоца по службеној дужности суд може одлучити посебним решењем, којим се одређује висина трошкова кривичног поступка и истовремено одређује начин исплате наведених трошкова,
те такво решење, снабдевено клаузулом правноснажности и извршности представља извршну исправу, а сходно члану 13. ЗИО, која
је подобна за извршење, а према члану 17. став 1. ЗИО.
Имајући у виду напред изнето, Веће је нашло да приложени
обрачун награде и накнаде трошкова одбране у конкретном поступку извршења не може представљати веродостојну исправу подобну
за извршење, те налази да на основу оваквог обрачуна суд није могао да дозволи предложено извршење, са којих разлога је побијано
решење морало бити укинуто, а предмет враћен суду на поновни
поступак и одлучивање.
145
Број 1/2014
(Из решења Основног суда у Нишу 10 ИПВ (ИВ) бр. 165/13
од 18. септембра 2013. године)
ПРИРЕДИО: Никола Русић,
приправник у Републичком јавном правобранилаштву
146
CIP – Каталогизација у публикацији
Народна библиотека Србије, Београд
34(497.11)
БИЛТЕН / Републичко јавно правобранилаштво;
главни и одговорни уредник Иван Поповић. 195?-год. 38, бр. 1/2 (1990) ; 2010, бр. 1- . Београд : Републичко јавно правобранилаштво,
195?-1990; 2010- (Београд : Управа за заједничке
послове републичких органа). - 21 cm
ISSN 2217-4419 = Билтен (Републичко јавно
правобранилаштво)
COBISS.SR-ID 101988364
Download

Bilten 1/2014 Preuzimanje dokumenta