KAYSİS ve KAMU SEKTÖRÜNDE BÜTÜNLEŞİK İNOVASYON MODELİ
Uğur KARAGÖZ*
Kamu kurumları geçmişin izlerini taşıyan gelenekçi bir anlayışa sahip olup, gelişime ve değişime
karşı direnç gösteren yapılardır. Bu direncin yaşanmasına birçok faktör neden olmakla birlikte aşırı
bürokrasi, teknolojik yetersizlik, mevzuat karmaşası, personel yönetimi bunlardan bazılarıdır.
Oysa kamu kurumları öyle bir yapı içinde çalışmalıdır ki bilgi ve veri paylaşımı konusunda etkili bir
işbirliği sağlanmalıdır. Kurumların birinde ihtiyaç duyulan bilgiye, bunun temin edileceği kurumdan
akıllı bir sistem ile bilgi akışının sağlanabildiği bir yapının kurulması veri paylaşımında sürekliliği
artırmakla kalmayıp birçok kamusal maliyeti de ortadan kaldıracaktır. Bunun yanı sıra bütünleşik yapı
içine entegre edilen kurum elektronik uygulamaları sayesinde ortaya çıkan bir değişimin/yeniliğin
başka bir kurumda da kullanılabilir olması sağlanabilecektir. Bunların yapılamadığı kamu yönetimi
anlayışında müstakil çalışma anlayışının negatif yönleri dışsal bir zarar olarak diğer kurumları da
etkileyecektir. Kamu hizmetleri açısından bakıldığında hizmetin faydalanıcısı durumundaki kesimler de
sunulan hizmetlerden maksimum faydayı alamayacaklardır.
Biraz somutlaştırmak gerekirse sunulacak bir kamu hizmetinin aksaması sadece o hizmeti sunan
kurumun problemi olmaktan çıkmakta ve o hizmetin sunulma sürecine dahil olan tüm unsurlar için
müteselsil bir sorumluluğu beraberinde getirmektedir. Bu sorumluluk hizmetin dayandığı mevzuattan,
sürece dahil olan diğer kurumlara, hizmetin sunumunda görev alan personelden, hizmetin
sunumundaki belgelere kadar çok geniş bir yelpazeyi kapsamaktadır. Peki çok sayıda devlet
kurumunun sunmuş olduğu sayısız hizmetin elektronik bir sistem aracılığı ile tek bir platformda
toplanması, bu hizmetlerin sunumunda gerekli verilerin kurumların elektronik uygulamalarının entegre
olduğu bir sistem ile tek noktadan karşılanması mümkün müdür?
Türkiye Cumhuriyetinin yönetsel teşkilat yapısına bakıldığında kamu sektörünün hizmet
sunumunda doğrudan etkin rol oynayan yapılanmalar merkezi yönetimin başkent teşkilatı
unsurlarından biri olan bakanlıklar ile taşra teşkilatında yer alan il müdürlükleri, bölge idareleri ve diğer
hizmet birimleridir. Yerinden yönetimin mahalli idareleri (yer bakımından yerinden yönetim) ve hizmet
bakımından yerinden yönetim kuruluşları ise başlı başına bir hizmet sunucusu olarak teşkilat yapısının
diğer parçalarıdır.
Bu yapının iyi işleyebilmesi için öncelikle yürütmenin içinde yer alan bakanlıkların etkin bir şekilde
yapılandırılması, hem politika üretebilen hem hizmet sunumunu optimum şekilde sağlayan, taşra
teşkilatının ihtiyaçlarına uygun şekilde cevap veren bir yapıda olmaları gerekmektedir.
Diğer taraftan her kurum kendi içinde sistem geliştirmeyi, sunmuş olduğu hizmetlerin sunumunda
yeni yöntemler aramayı denerken, özetle inovasyon gerçekleştirmeyi hedeflerken, diğer bazı
kurumlardan kendini soyutlamakta mıdır ya da her kurumun kendi içinde farklı uygulamalara
yönelmesi doğru bir yaklaşım mıdır?
Kamu sektöründe yapılacak inovasyonun kamu kurumları arasında bağlantılı olarak yürütülmesi
ve süreç içinde kendini güncelleyen bir mekanizmaya kavuşturulması mümkün müdür?
İşte yukarıdaki tüm soruların yanıtını alabilmek için kamu sektöründe yapılan müstakil projelerin,
uygulamaların/sistemlerin vb. entegre çalışabilirliğinin sağlanması gerekmektedir. İlişkisel veri tabanı
mantığı ile çalışan KAYSİS bu duruma güzel bir örnektir.
*
Başbakanlık İdareyi Geliştirme Başkanlığı, Geçici Personel (İl Planlama Uzmanı)
1
Başbakanlık İdareyi Geliştirme Başkanlığı tarafından yürütülen KAYSİS (Elektronik Kamu Bilgi
Yönetim Sistemi) aşağıda sıralanan bir takım işleri sahip olduğu alt uygulamalarla bağlantılı bir şekilde
yerine getiren ve kamu yönetiminde elektronik bilgi yönetimine geçilen önemli bir sistemdir.












Devlet Teşkilatındaki kurumların standart bir kod ile tanımlanması
Kapsamlı bir hizmet envanteri yapılması
Hizmetler ile mevzuat dayanaklarının eşleştirilmesi
Elektronik mevzuat sisteminin (e-KMS) oluşturulması
Kamuda süreç entegrasyonun sağlanması
Hizmet bazlı sağlıklı bir belge veri tabanı oluşturulması
Hizmet standartlarının oluşturulması
Kamu hizmetlerine ilişkin memnuniyet anketi ile vatandaşın gözünden hizmet analizi yapılması
Bürokrasi ve kırtasiyeciliğin azaltılması
Yetki devri çalışmalarının yapılması
Kurumların yürüttükleri elektronik uygulamaların tek bir platform içinde toplanması
Elektronik ortamda yürütülen kamu hizmetlerinin sayısının artırılması
Sayılan bu işlerden bazılarını belli başlıklar altında toplarsak;
DETSİS (Devlet Teşkilatı Merkezi Kayıt Sistemi): Devlet teşkilatındaki tüm kurumların T.C. Kimlik
Numarasına benzer şekilde standart ve unique kodlarla tanımlanması DETSİS ile başarılı bir şekilde
sağlanmakta ve artık tüm kurumlarca kabul görmüş bir sistem olarak yürütülmektedir.
HEYS (Hizmet Envanteri Yönetim Sistemi): HEYS ile kamu sektöründe hangi tür hizmetlerin
sunulduğu, bu hizmetlerden yararlanmak için hangi kurumlara ve hangi belgelerle başvurabildiği
yanında hizmet sunumunun ortalama tamamlanma sürelerine ilişkin bilgiler sunulmaktadır. Hizmet
tanımlamaları DETSİS kayıtlarında devlet teşkilatı numarası almış daire başkanı ve dengi düzeyindeki
birimler düzeyinde yapılmaktadır. Ayrıca sistemde hizmet-mevzuat eşleştirilmesi yapılmakta ve
yürütülen hizmetlerin yasal dayanakları belirlenerek etkili bir mevzuat taraması gerçekleştirilmektedir.
HEYS kayıtlarındaki hizmetlerin kurum içi ve kurum dışı süreçleri de birleştirildiğinde kamu sektöründe
süreç entegrasyonu tamamlanmış olacaktır.
HSYS (Hizmet Standartları Yönetim Sistemi): HEYS’ de yer alan tanımlı hizmet kayıtlarından
süzülen veriler yardımıyla kurumların hizmet standartları tablolarının otomatik olarak oluşturulması
sağlanmaktadır. Bu tablolar yardımı ile hizmetten yararlananlar, başvuruda istenen belgeleri, hizmetin
en geç sunulma süresini ve standartlara aykırı durumlara başvuracakları yerleri görebilmektedir.
Devlet Belge Yönetim Sistemi (DBYS): Hizmetlerde kullanılan belgelerin (başvuru ya da çıktı
belgeler) doğru bir isim altında standartlaştırdığı ve içeriklerinin HEYS’de tanımlanmış hizmetlerle ilişkili
bir şekilde sisteme yüklenip birer örneklerinin KAYSİS üzerinden paylaşıldığı sistemdir.
Yukarıda yer alan ve kamu sektörü için çok ciddi çalışmaları ifade eden bu sistemlerden elde edilen
bilgiler/verilerin kullanılabilir ve paylaşılabilir olması söz konusu işlerin yerine getirilmesi kadar
önemlidir.
Bununla birlikte, kamu sektöründe doğru bilgi toplama zahmetli ve uzun vadeli bir iş olup, toplanan
bilgilerin de güncel kalmasını sağlamak zordur. Özellikle kurumlar tarafından kullanılan farklı elektronik
uygulamalar (kurumların kendilerinin ya da hizmet alımı ile yürüttükleri), hizmet sunumundaki
iyileştirme ya da farklılaştırmalar, değişen mevzuat gibi sebeplerle ortaya çıkan değişiklikler, gerekli
koordinasyon eksikliği ya da eksik bilgi paylaşımından dolayı eskiyi aratır hale gelebilmektedir.
2
Devletin öncelikli işi hizmet sunmak olduğundan odaklanılacak en önemli konulardan biri de bu
olmalıdır. Yürütülen maliye/para politikaları bu çerçevede ele alınır. Devletin gelir-gider dengesi ve
bütçe, kurumların hizmet kapsamlarına ve türlerine göre oluşturulur. Ekonomik birimlerden alınan
vergiler yine hizmet bazlı ve bir karşılık vaadi olmaksızın belirlenir. Özetle devlet-vatandaş ilişkisi hizmet
kavramı ile kesişir ve her iki tarafın da mutluluğu bu kesişimin sağlanması ile mümkün olur. Tıpkı Lorenz
Eğrisinde** olduğu gibi. Kamu hizmetlerinin faydalanılmasında Lorenz Eğrisinde olduğu gibi bir eşitlik
sağlanma amacı güdülemez ancak sunulan hizmetlerin türüne karşılık nüfusun toplandığı bölgeler, yaş
grubu ve cinsiyet bağlamları kapsamında benzer veriler elde edilebilir. Örneğin nüfusun belirli bir
kesiminin gelir dağılımından aldığı pay ile bu payı alan nüfusun ağırlıkta olarak faydalandığı kamu
hizmetleri belirlenebilir ve bu kesişim; bölgesel bazda, yaş grupları ve cinsiyet bazında yapılarak devletvatandaş arasındaki ilişkinin hizmet-gelir dağılımı arasında da yapılmasına imkan sunar.
Ne var ki veri toplama ve analiz işinin etkin ve tutarlı bir şekilde yapılamadığı, dağınık ve güncel
olmayan veri akışının olduğu bir kamu yönetiminde, kurum ve kuruluşların kullandıkları
e-uygulamaların entegre edildiği bir sistem kurulmadığı sürece sağlıklı bilgi yönetiminin sağlanması ve
buna yönelik politika üretilmesi mümkün olmamaktadır.
Bütüncül bir uygulama olarak, Kurum ve Kuruluşların elektronik hizmetlerinin elektronik ortama
taşınması ve bu hizmetlere tek bir platformdan ulaşılması konusunda 2006 yılında çıkarılan Bakanlar
Kurulu kararı ile geçilerek bu hizmetlerin e-devletin 3 sacayağını oluşturan vatandaş, özel sektör ve
kamu kuruluşlarının erişimine açılması sağlanmıştır. Oluşturulan sistem e-Devlet Kapısı olarak
adlandırılmış ve www.turkiye.gov.tr adresinden uygulamaya konulmuştur.
Bu sitede kurum ve kuruluşların elektronik olarak sunmuş oldukları hizmetler yer almakta ve
örneğin adli sicil belgesinin, askerlik durum belgesinin sorgulanması gibi hizmetlere TC. Kimlik
Numarası, e-Devlet Şifresi/Mobil İmza/Elektronik İmza/T.C. Kimlik Kartı gibi alternatiflerin yer aldığı
kimlik doğrulama sistemleri ile erişim sağlanmaktadır. Sitede yer alan bazı hizmetlere erişimde
herhangi bir kullanıcı adı ve şifre zorunluluğu yoktur.
Türk İdari Teşkilatının yönetsel yapısı ve kuvvetler erkinin kapsamına bakıldığında kamu
hizmetlerinin yürütülmesinde etkin rol oynayan erkin yürütme olduğu açıktır. Bu teşkilatın öne çıkan
kurumları ise bakanlıklar, il müdürlükleri, bölge idareleri ve belediyelerdir. Zaten e-Devlet Kapısında da
kurumlar ve belediyeler şeklinde bir tasnif yapılmış, kurumların kapsamını ağırlıklı olarak bakanlıklar
oluşturmuştur. Ancak e-Devlet Kapısı’nda “hizmet” olarak adlandırılan kayıtlara göz atıldığında ortaya
ilginç bir sonuç çıkmaktadır.
Sitede yer alan elektronik hizmetlerden adında “sorgulama” ifadesi geçenlerin sayısına bakıldığında
bu türden sunulan kamu hizmet sayısının %50’sinden fazlasının bir sorgulama hizmeti
(araç sorgulama, beyan bilgileri sorgulama, bilgi edinme başvuru sorgulama, nöbetçi eczane sorgulama
vb.) olduğu görülmektedir. Üstelik elektronik olarak yürütülen kamu hizmetlerinin sayısına bakıldığında
aynı sorgulama işlemini yapan tüm kurumların sorgu hizmeti ayrı bir hizmet olarak değerlendirildiği
görülmekte ve bunun bir sonucu olarak elektronik anlamda sunulan kamu hizmet türü sayısının aslında
daha az olduğu ortaya çıkmaktadır.
Kurum ve kuruluşların sundukları elektronik hizmetlerin e-Devlet çatısı altında toplanması elbette
ki önemlidir. Ancak bu hizmetleri sunan kurumların kendi sistemlerinin entegre olduğu bir yapı ile
**
İktisatta gelir dağılımında adaleti ifade eden bu eğri nüfusun belirli yüzdeler itibari ile gelir dağılımından eşit pay
almasını öngören bir yaklaşımdır. Dikey eksende gelir dağılımının yatay eksende nüfusun olduğu bir düzlemde,
adil gelir dağılımı 0<x<1 aralığında belirlenen gini katsayısının 0 değerinde olması durumunda sağlanmakta ve bu
noktadan uzaklaştıkça adaletsizlik artmaktadır.
3
başvurulu bir kamu hizmetinin dahi akıllı bir sistem ile ilgili kurumlardan veri çağrılarak yönetilmesi
farklı işlerdir. Zaten gerçek anlamda e-Devlet yönetimi de bu şekilde sağlanabilir.
Örneğin, bir kurum tarafından başvuruları alınan bir hizmetle ilişkili farklı kurumlardan temin
edilmesi gereken verilerin üst bir sistem ile otomatik olarak o kurumlardan alınması ve hizmetin
başvurulduğu kurumun kullanımına açılması örnek gösterilebilir. İşte bu noktada adına kamu
sektöründe bütünleşik inovasyon diyebileceğimiz bir yapıdan bahsedebiliriz.
Yukarıdaki şekil kamu hizmetlerinin sunumunda etkin rol oynayan kurumların nasıl bir yapı içinde
çalışması gerektiğinin durumunu yansıtmaktadır. Bütünleşik bir sistem ile hem merkezi yönetimin farklı
birimleri arasında bir bağlantı hem de aynı birimin kendi alt birimleri arasında bir bağlantının olması
gerekir. Bu yapı yerinden yönetim kuruluşları için de geçerlidir. Her iki yönetim yapısı içinde oluşturulan
bu ağın karşılıklı olarak sağlanması durumunda sistem tam anlamıyla bütüncül bir yapıya kavuşmuş
olacaktır.
Durumu biraz daha somutlaştıracak olursak inovasyon için kamu sektöründe atılması gereken
adımlardan ve aşağıda yer alan önemli uygulamalardan bahsetmiştik. Bunlar:




DETSİS (Devlet Teşkilatı Merkezi Kayıt Sistemi)
HEYS (Hizmet Envanteri Yönetim Sistemi)
DBYS (Devlet Belge Yönetim Sistemi)
HSYS (Hizmet Standartları Yönetim Sistemi)
Bu uygulamaların en önemli özelliği ulusal çapta olması ve tüm kurum-kuruluşları kapsamasıdır.
Kurum ve kuruluşların kullanımına açılan bu uygulamalar yolu ile makro boyutta veriler elde edilmekte
farklı analizler ile bu verilerin yönetilmesi amaçlanmaktadır.
Ayrıca bu uygulamaların yanında bazı kurumların kendi içlerinde yürüttükleri elektronik
uygulamalar ya da benzer projeler bulunmaktadır. Bunların tespit edilmesi ve hepsinin tek sistem gibi
çalışan bir yapıya taşınması ve yeni geliştirilecek uygulamaların da bu yapıya uygun olarak tasarlanması
kamu sektöründe ilişkisel veri tabanı yönetim sisteminin oluşturulması için son derece önemlidir.
4
Türk İdari Teşkilatı çatısı altında özellikle yürütme erkinde yer alan birimlerin kullanmış oldukları
elektronik sistemlerin neler olduğunun tespit edilerek bunların diğer kurumlar ile entegre çalışabileceği
ara bir mekanizma ile bütünleştirilmesi kamuda bütünleşik inovasyonun sağlanması açısından önemli
bir adım olacaktır. Bunun yapılabilmesi için bir proje geliştirilmiş ve yazılım aşamasına geçilmiştir.
Sistemin adı Kamu Elektronik Uygulamalar Envanteri Yönetim Sistemi (ELYİS)’dir.
ELYİS, merkezi yönetim ve yerinden yönetim teşkilatı içinde faaliyet gösteren hizmet birimlerinin
kullanmış oldukları elektronik uygulamaları kendinde toplayacak ve bu uygulamalar arasında bağı
sağlayacak görünmeyen bir köprü görevi üstlenecektir. Örneğin A Kurumunun yürütmüş olduğu bir
hizmetten yararlanmak için başvuruların bu kurumun geliştirdiği bir e-uygulama ile yapıldığını
varsayalım. Bu uygulama ile alınacak başvuruda istenen verilerden bir kısmının başka kurumlardan
temin edileceğini düşünelim. A Kurumuna başvuru yapıldığı anda, ELYİS sahip olduğu sorgu yöntemleri
ile başvuruda gerekli diğer verilerin isteneceği kurumları otomatik olarak tespit edecek, ilgili
kurumlardan verileri çağıracak ve o hizmetle ilişkili olarak A Kurumunun kullanımına sunacaktır. İşte bu
sistem hayata geçirildiğinde kamu sektöründe bütünleşik inovasyon sağlanmış olacaktır.
Ancak bu yapının yönetsel açıdan kusursuz işlemesi için mevzuat sisteminin tamamen elektronik
ortamda oluşturulması ve e-Kamu Mevzuat Sisteminin oluşturulması gerekmektedir. Bunun anlamı
tüm mevzuatın (birincil ve ikincil) tasnif edilerek, elektronik ortama taşınması, yeni mevzuatın
elektronik olarak oluşturulması ve mevzuatın hizmetlerle eşleştirildiği bir yapıda vazgeçilmez
bileşenlerden biri olmasının sağlanmasıdır.
Birbirinden bağımsız benzer ya da farklı elektronik uygulamaların yer aldığı kamu sektöründe tüm
kurum ve kuruluşlar tarafından geliştirilen ve kullanılan elektronik uygulamalar aslında bir veri yağmuru
gibidir. Bu verilerin etkin bir şekilde yönetilmesi ve kullanılabilir duruma getirilmesi için üst bir yapının
oluşturulması ve bu yapı altında veri yönetiminin sağlanması gerekmektedir.
İşte bu yapının kurulması için mevcut veri yağmuruna HEYS, DETSİS, e-KMS, DBYS gibi uygulamalar
da entegre edilecek ve tüm verilerin ELYİS tarafından süzülerek yönetilmesi sağlanacaktır.
DETSİS
HEYS
DBYS
KURUMLARIN
e-UYGULAMALARI
e-KMS
ELYİS (Kamu Elektronik Uygulamalar Envanteri Yönetim Sistemi)
ELYİS’i tersine bir şemsiye olarak düşünürsek buraya yağmur şeklinde gelen verilerin doğru bir
şekilde yönetilmesi sayesinde kurum ve kuruluşlar arasında bir veri akış köprüsü kurularak kamu
5
hizmetlerinin etkin yürütülmesi başta olmak üzere kamu sektöründe gereken verilerin tek noktadan
paylaşılmasına yönelik bir yapının oluşturulması sağlanacaktır.
Ayrıca ELYİS ile;
 Kamu kurumlarının elektronik uygulamaları arasında bütünlüğün sağlanması,
 Kamu hizmetlerinin gerçek anlamda elektronik ortamda sunulma düzeylerinin artırılması,
 Hizmet sunumuna dayanak teşkil eden/edecek mevzuatın dinamik hale getirilmesi,
 Kurumlar arası veri paylaşımının etkin, hızlı ve güvenli bir platform üzerinden sağlanması,
 Kamu kaynaklarının etkin kullanılması adına teknolojik ve yönetsel paylaşım düzeyinin
artırılması,
 Vatandaşın kamu hizmetlerine erişiminin çok daha kolay sağlanması,
 Kamu sektöründe anlık veri akışının depolanarak hizmet bazlı projeksiyonlarda kullanılabilir
veriler haline dönüştürülmesi,
 Performans ölçütlerinin geliştirilerek gerekli yasal ya da yönetsel düzenlemelerin yapılacağı
bir veri tabanının oluşturulması,
 Kamu sektöründe veri yönetimi adına güncel ve kapsamlı bilgilerin alınabildiği canlı veri ağı
yapısının kurulması sağlanacaktır.
Başbakanlık tarafından geliştirilen bu akıllı bilgi yönetim sistemlerinin kurumlar arası kullanımının
yaygınlaştırılıp toplanan bilgilerin analiz edilmeye başlanması ile kamu sektöründe sadece kamu
hizmetlerinin sunumunda etkinliğin sağlanması değil kurumsal düzeyde yapılanmalardan performans
takibine kadar birçok analizin yapılmasının mümkün olduğu bütünleşik bir inovasyon modeli kurulmuş
olacaktır.
6
Download

KAYSİS ve Kamu Sektöründe Bütünleşik İnovasyon Modeli