PRÍRUČKA
MODERNÉHO
POLITIKA
BRATISLAVA, 2010
PRÍRUČKA
moderného politika
Inštitút pre moderné Slovensko – vzdelanosť, zodpovednosť, odvaha, o.z.,
Bratislava, 2010
Príručka moderného politika
Vydal: Inštitút pre moderné Slovensko – vzdelanosť, zodpovednosť, odvaha, o.z.
Odborná spolupráca:
Monika Bandurová, Tina Gyarfášová, Jana Hreňová, Milan Ježovica, Ľubica Lacinová,
Juraj Maršo, Ján Marušinec, Adela Maxonová, Zora Paulíniová, Vladislav Rosa,
Ladislav Snopko, Tomáš Szalay, Kristián Takáč, Igor Urbančík, Tomáš Valášek
a ďalší.
Jazyková a grafická úprava: HTC media consultintg, spol. s r. o.
Editor: Miroslav Kollár
Príručka vyšla v elektronickej podobe s finančnou podporou Nadácie otvorenej
spoločnosti – Open Society Fund
Kompletný text príručky nájdete na stránke http ://www.ipms.sk
© Inštitút pre moderné Slovensko – vzdelanosť, zodpovednosť, odvaha, o.z., 2010
Obsah
Predslov………………………………………………………………………..........
5
Ústavné zriadenie ……………………………………………………………........
6
Právny štát ……………………………………………………………………........
9
Obrana ………………………………………………………………………..........
12
Zahraničná politika ………………………….......………………………………...
17
Dopady hospodárskej krízy …………………………......………………………..
30
Energetická politika ……………………………………….......…………………..
37
Doprava ………………………………………………………………….........……
64
Letecká doprava ……………………………………………………….......……...
73
Dôchodky ………………………………………………………………….........….
76
Dôchodkový system ……………………………………………………….......….
82
Podpora rodiny …………………………………………………………........…….
91
Politika zamestnanosti …………………………………………………......……..
101
Zdravotníctvo ………………………………………………………………...........
110
Vzdelávanie ………………………………………………………………........…..
118
Životné prostredie …………………………………………………………........…
134
Rozvoj vidieka a poľnohospodárstvo ………………………………………........
142
Kultúra ……………...………………………………………………………............
153
Komunikácia a médiá .....……………………………………………………........
160
Príručka moderného politika
Predslov
Politika dnes a súčasní kandidáti na politikov ako aj politici – na rozdiel od dôb
nedávnych – sa nachádzajú v priestore, ktorý je popretkávaný rozličnými záujmami.
Záujmom naplnenia mandátu, ktorý im bol daný, alebo o ktorý sa usilujú. Záujmami
politických strán, ktoré ich nominovali, spoločenských skupín, ktoré sa formálne
i neformálne snažia presadiť v politickom priestore svoje požiadavky a, samozrejme,
záujmami, požiadavkami a očakávaniami voličov – občanov.
Táto spleť záujmov vytvára na dnešných politikov alebo tých, ktorí sa nimi chcú stať,
tlak, kladie na nich rôznorodé požiadavky: aby boli pripravení nielen z odbornej
stránky, ale aby boli schopní o svojich predstavách a názoroch presvedčiť iných. Aby
boli schopní tieto svoje predstavy premeniť na konkrétne kroky a úspešne ich
presadzovať.
Cieľom tejto príručky nie je spraviť z kohokoľvek moderného politika; jej cieľom
a zámerom je poskytnúť všetkým zvedavým a ochotným sa učiť hlavné a základné
informácie o dnes akútnych a aktuálnych problémoch, ktorým čelí slovenská verejnosť
– na národnej, regionálnej a miestnej úrovni. V tých oblastiach, ktoré sme pre
moderného politika identifikovali ako kľúčové.
Pre porozumenie toho, čomu čelíme dnes, sa musíme pozrieť aj trochu do minulosti –
aby sme pochopili možné príčiny vzniku takýchto problémov. Tak sú spracované aj
jednotlivé kapitoly tejto príručky. Pokrývajú takmer všetky dôležité oblasti štátnej
(verejnej) politiky, v nich definujú problémy, ktoré sa javia ako najdôležitejšie buď preto,
že ich riešenie dlhodobo odkladáme, alebo preto, že vznikli ako dôsledok prirodzených
zmien v našej spoločnosti; problémy akútne a aktuálne.
A v nich ponúkame možné riešenia – v alternatívach tam, kde sa ukázalo napríklad na
skúsenostiach iných krajín, že ten istý problém má aspoň dve dobré riešenia.
V alternatívach preto, aby sme vyvolali pochybnosti každého, kto sa tejto príručky
chopí, či naozaj to, čo si doteraz myslel, je skutočne jediné možné riešenie, alebo či
neexistuje predsa len nejaké iné, možno dokonca lepšie riešenie.
Napokon, ako to všetko povedať ostatným? Ako ich presvedčiť argumentmi, nie silou,
o tom, že môj názor a predstava môže byť lepšia; ako sa správať k médiám, ako s nimi
spolupracovať pre to, aby zásah toho, čo chcem povedať, bol čo najpresnejší.
Možno, že politika dnes nemá ten správny ideologický náboj minulosti a odohráva sa
skôr v siločiarach vlastnej, individuálnej zodpovednosti za dobré riešenia a istôt, ktoré
zabezpečuje štát. Napokon, tak je to v poriadku, aj politika sa musí meniť – a my
musíme byť na tieto zmeny pripravení. Aby sme nekĺzali iba po povrchu vecí, ktoré nás
obklopujú, aby sme sa nemuseli uchyľovať k siláckym rečiam a nevytvárali za každú
cenu konfliktné situácie, z ktorých ťažíme iba my, pretože iní im iba málo rozumejú.
Veď aj spôsob, ktorým vedieme rozhovor, je dôležitý. Pripravme sa naň dobre – a snáď
aj táto príručka k tomu prispeje.
Príručka moderného politika
Ústavné zriadenie
Slovenskej republiky
Slovenská republika je podľa čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky zvrchovaný,
demokratický a právny štát, ktorý sa neviaže na žiadnu ideológiu a náboženstvo.
V tomto článku Ústavy Slovenskej republiky sú uvedené základné princípy štátneho
zriadenenia Slovenskej republiky:




zvrchovanosť, štátna suverenita,
demokratické štátne zriadenie, ktoré úzko súvisí s suverenitou ľudu,
právny štát a právna istota,
vylúčenie prvkov ideológie a náboženstva.
Ústava Slovenskej republiky je základným zákonom štátu a spolu s ústavnými zákonmi
je nadradená ostatným právnym predpisom Slovenskej republiky. Podľa čl. 84 ods. 4
Ústavy SR, je na prijatie ústavy, zmenu ústavy alebo ústavného zákona potrebný
súhlas aspoň trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov Národnej rady Slovenskej
republiky.
Jedným zo základným znakov demokratického štátu je to, že moc v štáte pochádza
z vôle ľudu, z jeho suverenity. Princíp suverenity ľudu je zdôraznený v čl. 2 ods. 2
Ústavy SR, podľa ktorého štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú
prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo.
Jedným zo znakov právneho štátu je aj princíp deľby moci, to znamená, že moc v štáte
sa delí na zákonodarnú, výkonnú a súdnu, ktoré sú navzájom prepojené väzbami
ústavnej kontroly a spolupráce.
Jediným ústavodarným a zákonodarným orgánom Slovenskej republiky je v zmysle
Ústavy SR Národná rada Slovenskej republiky (NR SR). Má 150 poslancov, ktorí sú
ako zástupcovia občanov volení vo všeobecných, rovných a priamych voľbách
s tajným hlasovaním.
Výkonná moc je ústavou zverená prezidentovi a vláde Slovenskej republiky. Vláda
Slovenskej republiky je vrcholným orgánom výkonnej moci a skladá sa z predsedu,
podpredsedov a jednotlivých ministrov. Predsedu vlády vymenúva a odvoláva
prezident Slovenskej republiky. Podľa ústavy je vláda za výkon svojej funkcie
zodpovedná Národnej rade Slovenskej republiky. Národná rada Slovenskej republiky
jej môže kedykoľvek vysloviť nedôveru.
Súdna moc v Slovenskej republike je ústavou zverená nezávislým a nestranným
súdom. V zmysle ústavy sa súdnictvo vykonáva na všetkých stupňoch oddelene od
iných štátnych orgánov, čo je v súlade s požiadavkou nezávislého súdnictva. Sústavu
súdov tvoria Najvyšší súd Slovenskej republiky, Špecializovaný trestný súd, krajské
súdy a okresné súdy. V súčasnosti máme jeden Najvyšší súd Slovenskej republiky,
jeden Špecializovaný trestný súd, osem krajských súdov a 54 okresných súdov. Sídla a
obvody súdov sú ustanovené zákonom, pričom zákonom je upravená aj pôsobnosť
niektorých súdov so špecializovanou agendou.
Príručka moderného politika
Mimo všeobecnej sústavy súdnictva je Ústavný súd Slovenskej republiky, ktorý je
v zmysle ústavy zriadený ako nezávislý súdny orgán ochrany ústavnosti v Slovenskej
republike. Ústavný súd je síce súčasťou súdnej moci, ale vo vzťahu k všeobecným
súdom má iba obmedzenú pôsobnosť rozhodovať o veciach, v ktorých rozhodli
všeobecné súdy.
Legislatívny proces
Podľa čl. 87 Ústavy Slovenskej republiky môžu návrh zákona predkladať Národnej
rade Slovenskej republiky (tzv. zákonodarná iniciatíva):

poslanci Národnej rady Slovenskej republiky,

výbory Národnej rady Slovenskej republiky,

vláda Slovenskej republiky.
V závislosti od toho, kto je predkladateľom návrhu zákona do Národnej rady SR, sa líši
aj legislatívny proces.
Ak sú predkladateľom návrhu zákona poslanci a výbory Národnej rady, riadi sa
legislatívny proces zákonom č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady
Slovenskej republiky a legislatívnymi pravidlami, ktoré upravujú spôsob tvorby zákonov
a ktoré schválila Národná rada Slovenskej republiky uznesením.
Ak je predkladateľom návrhu zákona vláda Slovenskej republiky, postupuje sa
podľa legislatívnych pravidiel vlády Slovenskej republiky, ktoré sú schválené ako
uznesenie vlády Slovenskej republiky a ktoré záväzne určujú pravidlá tvorby právnych
predpisov a zároveň upravujú postup ministerstiev a ostatných orgánov verejnej moci
pri príprave, predkladaní a prerokúvaní zákonov, ktorých návrhy podáva vláda
Slovenskej republiky Národnej rade Slovenskej republiky, a to až do ich podania
Národnej rade SR. Po predložení návrhu zákona Národnej rade Slovenskej republiky
sa postupuje pri jeho schvaľovaní podľa rokovacieho poriadku Národnej rady
Slovenskej republiky.
Cieľom legislatívnych prác, či už na úrovni parlamentu alebo vlády, je príprava takého
zákona, ktorý je jasný, zrozumiteľný a prehľadný, terminologicky presný a jednotný.
Zákon by mal byť pripravený a schválený tak, aby priemerný občan porozumel jeho
obsahu a má obsahovať iba ustanovenia, ktoré majú normatívny obsah.
Každý návrh zákona obsahuje dôvodovú správu, ktorá sa člení na všeobecnú a
osobitnú časť. Všeobecná časť návrhu zákona obsahuje zhodnotenie súčasného stavu
a odôvodnenie potreby novej právnej úpravy spolu s uvedením potreby novej zákonnej
úpravy, jej vplyvu na štátny rozpočet, rozpočty obcí alebo rozpočty vyšších územných
celkov a na hospodárenie verejnoprávnej inštitúcie, nároku na pracovné sily a
organizačné zabezpečenie. Vo všeobecnej časti dôvodovej správy musí byť aj
stanovisko Ministerstva financií Slovenskej republiky k dopadom návrhu zákona na
štátny rozpočet, rozpočty obcí a rozpočty vyšších územných celkov. Povinnou
súčasťou všeobecnej časti dôvodovej správy je aj uvedenie súladu návrhu zákona
s Ústavou SR, ústavnými zákonmi, medzinárodnými zmluvami a právom Európskych
spoločenstiev a Európskej únie. Osobitná časť dôvodovej správy obsahuje
odôvodnenie k jednotlivým navrhovaným častiam zákona.
Príručka moderného politika
Ak pripravuje návrh zákona vláda, tak príslušné ministerstvo alebo ústredný organ
štátnej správy vypracuje návrh zákona, ktorý následne zverejní na pripomienkové
konanie na Portáli právnych predpisov. Lehota na pripomienkové konanie je minimálne
15 pracovných dní. K takto zverejnenému materiálu môžu zaslať jednotlivé
pripomienkujúce subjekty pripomienky, pričom návrh môže byť pripomienkovaný aj zo
strany verejnosti. Po uplynutí lehoty na pripomienkové konanie predkladateľ návrhu
zaslané pripomienky vyhodnotí a v prípade, ak boli k návrhu zaslané zásadné
pripomienky, uskutoční tzv. rozporové konanie. Po zapracovaní pripomienok sa
predkladá návrh zákona na rokovanie Legislatívnej rady vlády Slovenskej republiky
a na rokovanie vlády Slovenskej republiky. Po schválení návrhu zákona v Legislatívnej
rade Slovenskej republiky a vláde Slovenskej republiky sa návrh zákona zasiela na
rokovanie Národnej rady Slovenskej republiky ako tzv. „vládny návrh zákona“.
Ak je predkladateľom návrhu zákona poslanec alebo výbor Národnej rady SR,
o návrhu zákona sa neuskutočňuje pripomienkové konanie. Poslanecký návrh zákona
zašle predseda Národnej rady SR ako návrh zákona na vyjadrenie vláde. Vláda takýto
poslanecký návrh zákona prerokuje v Legislatívnej rade vlády Slovenskej republiky
a vo vláde obdobne ako návrh zákona, ktorý predkladá minister alebo iný ústredný
orgán štátnej správy a následne zašle stanovisko predsedovi Národnej rady SR. Ak
vláda nezašle svoje stanovisko, tak sa o poslaneckom návrhu zákona rokuje aj bez
tohto stanoviska.
Poslanecké alebo vládne návrhy zákonov sa v Národnej rade Slovenskej republiky
prerokúvajú v rámci troch čítaní.

Prvé čítanie – v rámci prvého čítania o návrhu zákona sa prideľuje na návrh
predsedu parlamentu zákon do výborov, ktoré ho prerokujú, pričom jeden
z výborov je gestorským výborom.

Druhé čítanie – v druhom čítaní rokujú o návrhu zákona výbory, ktorým bol návrh
zákona pridelený, pričom gestorský výbor rokuje o návrhu zákona ako posledný
a vypracuje k návrhu zákona spoločnú správu, ktorú doručí poslancom. Následne
v rámci druhého čítania rokuje plénum Národnej rady SR. V rámci druhého čítania
môžu poslanci predkladať k návrhu zákona pozmeňujúce a doplňujúce návrhy.

Tretie čítanie – v rámci tretieho čítania sa hlasuje o návrhu zákona ako o celku. V
treťom čítaní sa môžu navrhovať iba opravy legislatívno-technických chýb a
jazykových chýb.
Zákon, ktorý bol schválený Národnou radou SR podpisujú traja najvyšší ústavní
činitelia: prezident Slovenskej republiky, predseda Národnej rady Slovenskej republiky,
predseda vlády Slovenskej republiky.
Po podpise schváleného zákona sa tento zasiela na publikovanie v Zbierke zákonov.
Príručka moderného politika
Právny štát a súdnictvo
Právny štát je jedným zo základných princípov štátneho zriadenia Slovenskej republiky.
Jednou z požiadaviek právneho štátu je aj požiadavka právnej istoty a spravodlivosti.
V právnom štáte platí právo pre všetkých a zároveň sa dá od všetkých vymôcť
v prípade, ak niekto porušuje povinnosti, ktoré mu právny poriadok ukladá. V právnom
štáte majú všetci dodržiavať pravidlá a normy určené právnym poriadkom. Jednotlivec
či skupina sa nemôže postaviť nad zákon.
Princíp právnej istoty je veľmi široký pojem, ktorý v sebe zahŕňa napríklad požiadavku
na všeobecnosť, trvácnosť, stabilitu právneho poriadku, zrozumiteľnosť jazyka
a právnych noriem či predvídateľnosť konania orgánov verejnej moci.
Napríklad podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky sú štátne orgány „oprávnené
konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví
zákon“. Tento ústavný princíp sa označuje aj ako legalita štátnej moci, čiže požiadavka
výkonu verejnej moci v medziach právneho poriadku. Za nelegálne konanie sa
považuje aj nečinnosť orgánu verejnej moci, teda prípady, keď štátny orgán konať mal,
ale nekonal.
Spravodlivosť ako pojem je možné vykladať a vnímať z rôznych pohľadov. Ak
hovoríme o právnom štáte, tak pojmy právo a spravodlivosť nemôžeme oddeľovať.
Veľmi často sa pojem spravodlivosť spája s vymožiteľnosťou práva, právom na
spravodlivý súdny proces a teda prístupom k súdu a k „spravodlivosti“. Právo na
spravodlivý súdny proces je osobitne vyjadrené v Európskom dohovore o ochrane
ľudských práv a základných slobôd. Podľa čl. 6 dohovoru:
„Každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v
primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom, zriadeným
zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch
alebo o oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu.“
Po roku 1989 boli v Slovenskej republike realizované viaceré zmeny, ktoré mali za cieľ
zefektívniť a posilniť súdny systém a súdnictvo. Cieľom týchto zmien bolo
predovšetkým posilnenie nezávislosti súdnictva a zefektívnenie súdnej sústavy, tak aby
bol zabezpečený účinný prístup občana k spravodlivosti a vymožiteľnosť práva bola čo
najúčinnejšia.
Podľa čl. 141 Ústavy Slovenskej republiky vykonávajú v Slovenskej republike súdnictvo
nestranné a nezávislé súdy, pričom súdnictvo sa vykonáva na všetkých stupňoch
oddelene od iných štátnych orgánov.
Sústavu súdov tvoria Najvyšší súd Slovenskej republiky, Špecializovaný trestný súd,
krajské súdy a okresné súdy. V súčasnosti máme jeden Najvyšší súd Slovenskej
republiky, jeden Špecializovaný trestný súd, osem krajských súdov a 54 okresných
Príručka moderného politika
súdov. Sídla a obvody súdov sú ustanovené zákonom, pričom zákonom je upravená aj
pôsobnosť niektorých súdov so špecializovanou agendou.
Ako jeden z dôležitých prvkov posilnenia nezávislosti súdnej moci a oddelenia súdnej
moci od ostatných zložiek moci v štáte bolo v rámci demokratických zmien
v spoločnosti prijatie zmeny Ústavy SR a na to nadväzujúceho právneho predpisu,
ktorými bola konštituovaná Súdna rada Slovenskej republiky. Cieľom zriadenia Súdnej
rady ako ústavou zriadeného orgánu bolo posilnenie nezávislosti súdnictva od
výkonnej moci. Predsedom súdnej rady je podľa Ústavy SR predseda Najvyššieho
súdu Slovenskej republiky, osem členov Súdnej rady tvoria sudcovia, a ďalších deväť
členov je menovaných alebo volených vládou Slovenskej republiky, Národnou radou
Slovenskej republiky a prezidentom Slovenskej republiky.
Problémy
Dlhodobo sú ako najvážnejšie problémy spájané s právnym štátom a spravodlivosťou
na Slovensku vnímané
1. Vymožiteľnosť práva a rýchlosť súdneho konania – dlhé trvanie súdnych sporov a
prieťahy v súdnom konaní majú negatívny dopad nielen na občana a jeho každodenný
život, ale aj na podnikateľské prostredie.
V posledných rokoch bolo prijatých viacero legislatívnych zmien, ktoré mali za cieľ zvýšiť
efektívnosť justície a zlepšiť vymožiteľnosť práva na Slovensku. Zmeny prebiehali vo viacerých
oblastiach súdnictva a boli zamerané na:
a) inštitucionálno-organizačné posilnenie sudcovskej samosprávy a zvýšenie
nezávislosti súdnictva; bola upravená trojstupňová štruktúra súdov, v ktorej vec
začína v prvom stupni na okresnom súde, krajský súd je súdom odvolacím a Najvyšší
súd SR rozhoduje o mimoriadnych opravných prostriedkoch a jeho úlohou je
zjednocovanie rozhodovacej činnosti súdov; zmenila sa organizácia práce, vytvorili sa
predpoklady na rozdelenie práce na súde medzi sudcu a odborných zamestnancov
tak, aby bol sudca odbremenený od administratívnej práce a mal vytvorené lepšie
podmienky pre rozhodovaciu činnosť a správy súdov;
b) materiálno technické zabezpečenie súdov – vybavenie súdov technikou, zavedenie
súdneho manažmentu, zavedenie elektronickej podateľne;
c) súdno-procesné zmeny – novelizovali sa procesné predpisy (občiansky súdny
poriadok, nové trestné kódexy, zásadne sa zmenila právna úprava a tým aj práca
obchodného registra, posilnilo sa mimosúdne riešenie sporov prijatím zákona
o mediácii).
2. Dôveryhodnosť justície – viera v spravodlivosť a viera v dosiahnutie spravodlivého
súdneho rozhodnutia je nízka. Podľa posledných prieskumov Transparency International
Slovensko vníma každý druhý Slovák súdnictvo ako skorumpované.
3. Netransparentnosť konania orgánov verejnej moci a jej predstaviteľov; klientelizmus
vo verejnom živote – neprehľadné konanie orgánov verejnej moci či neefektívne
nakladanie s verejnými financiami vzbudzuje nedôveru občana k zákonnosti a znižuje
mieru demokracie v štáte. Znižuje sa aj miera zodpovednosti v spoločnosti. Presadzovanie
osobného záujmu pred záujmom verejným je negatívnym javom.
Pozitívnym a dôležitým nástrojom na stransparentnenie verejného života bolo prijatie zákona o
slobodnom prístupe k informáciám, prostredníctvom ktorého sa zvýšila miera informovanosti v
spoločnosti a verejnej kontroly
4. Korupcia, ktorá je vnímaná ako súčasť každodenného života a jej dôsledkom je
skepsa verejnosti k možnosti zmeny tohto prostredia.
Príručka moderného politika
Riešenia
Ad 1: Zlepšenie vymožiteľnosti práva a skrátenie súdnych konaní je dlhodobý proces,
ktorý nie je možné vyriešiť zo dňa na deň. Je preto potrebné dlhodobo vytvárať podmienky na
efektívnu a kvalitnú prácu sudcov a súdov. Aj napriek tomu je možné z krátkodobého hľadiska
zefektívniť súdne konania napríklad:

určením lehôt na rozhodnutie pri niektorých typoch úkonov či súdnych sporov,

zefektívnením spôsobu doručovania súdnych písomností,

zavedením formulárov a vzorov podaní pri niektorých typoch súdnych sporov.
Z dlhodobého hľadiska treba klásť dôraz na celkové skvalitnenie legislatívy s uvedomením si
dopadu nových legislatívnych úprav na prax a súdne konania. Nejasnosti alebo kontroverzná
právna úprava vyvolávajú následne súdne spory, ktoré zaťažujú súdny systém, a tým predlžujú
súdne konania, ale zvyšujú aj neistotu účastníkov súdneho konania, ktorí nevedia
predpokladať výsledok súdneho sporu.
Ad 2: Je potrebné vytvárať podmienky na posilnenie dôveryhodnosti súdnictva a
garantovania nezávislosti súdnej moci, vrátane zodpovednosti sudcov za výkon funkcie vo
vzťahu k verejnosti. Je nevyhnutné zabezpečiť:

rýchle a flexibilné zverejňovanie právoplatných súdnych rozhodnutí na internete,

zlepšiť prístup verejnosti k informáciám o súdnom konaní a súdoch a zabezpečiť tak lepšiu
možnosť kontroly justície zo strany verejnosti,

zmenu v protokolácii pojednávaní,

zvyšovať nároky na kvalitu práce a osoby sudcu prostredníctvom transparentných
výberových konaní na základe jasných a vopred známych pravidiel,

vzdelávanie a kariérny postup sudcov a pravidelné hodnotenie ich práce,

zmenu v disciplinárnych konaniach sudcov tak, aby v boli zo strany verejnosti, ale aj
sudcov samých vnímané nie ako nástroj represie, zneužívania a vyrovnávania si účtov, ale
ako efektívny nástroj postihu v prípade zlyhania sudcu,

odpolitizovanie súdnictva.
Ad 3 a 4: Klientelizmus, nedostatočná transparentnosť a korupcia spolu úzko súvisia. V
tejto oblasti je nevyhnutné aj naďalej:

posilňovať a poskytovať širší prístup verejnosti k informáciám a zvýšiť verejnú kontrolu,

podporovať otvorenie sa orgánov verejnej moci smerom k verejnosti,

sprehľadnenie nakladania s verejnými zdrojmi napríklad v oblasti verejného obstarávania,

posilňovanie prvkov kontroly a následných postihov za nelegálne konanie,

vychovávať a vzdelávať v tejto oblasti nielen vo vzťahu k verejnej moci ale aj k občanom.
Príručka moderného politika
Obrana
Žiadny rezort nemal v rámci krízového šetrenia tak zoškrtaný rozpočet ako obrana – o
21 %. Vypovedá to o dvoch veciach. Tou prvou je takmer kompletne vnútropolitické
zameranie súčasnej vlády. Druhým, súvisiacim faktorom je chýbajúci „spoločenský
kontrakt“ medzi verejnosťou a ozbrojenými silami. Bežný človek nevie, na čo dnes
armáda slúži a navyše ju po sérii korupčných škandálov vníma s podozrením. To
urobilo rezort obrany obzvlášť zraniteľným voči rozpočtovým škrtom. Keďže vláda
necítila verejný tlak na udržanie silného rozpočtu na obranu, v čase krízy logicky na
rezort dopadla sekera. Hoci súčasná vláda v otázke obrany urobila mnoho správnych
krokov – napríklad to, že navýšila počet vojakov v misii NATO v Afganistane – za jej
pôsobenia sa z rozpočtu ministerstva stala de facto „ďalšia rezerva... na sanovanie
iných vládnych projektov“.1
V percentách HDP výdavky na obranu poklesli z 1,69 % v roku 2006 na 1,51 %
v rokoch 2007 a 2008, 1,44 % v roku 2009 a 1,23 % v roku 2010 s výhľadom na
úroveň 1,09 % v roku 2012. Ministerstvo síce misie v zahraničí chráni pred škrtmi, ale
iba za cenu kanibalizácie zvyšných spôsobilostí. Desiatky útvarov po celom Slovensku
sú v úbohom stave. Výcvik vojsk bude na budúci rok takmer úplne utlmený, čo prináša
zásadné riziká pre ich pôsobenie. Narastá napätie medzi civilnými pracovníkmi rezortu
a vojakmi, ktorí z krízovej situácie vinia nekompetentosť civilov.
Nová vláda teda čelí dvom výzvam. Tou prvou je obnoviť spoločenský kontrakt medzi
ozbrojenými silami a spoločnosťou. To si vyžaduje viacero krokov: sformulovať
presvedčivý argument, prečo vlastne máme takú armádu, akú máme; prečo sme
súčasťou tých misií, do ktorých sme zapojení, ako si predstavujeme budúcnosť NATO
a našu úlohu v Aliancii a ako súvisia misie ozbrojených síl so širšími cieľmi zahraničnej
politiky. Skeptická a krízou trápená verejnosť tiež bude chcieť vidieť, že obrana s ich
daňami narába efektívne. A znovuzískanie spoločenskej dôvery si vyžiada aj to, aby
obrana zmenila svoj imidž: verejnosť právom rezort vníma ako tajnostkársky, od života
odtrhnutý a „potemkinovský“.
Tou druhou, súvisiacou úlohou je zastaviť alarmujúci pokles schopností Ozbrojených
síl SR. Keďže návrat k predkrízovému vysokému rastu HDP najbližších pár rokov
nepríde, bude potrebné sústrediť sa na zveľadenie tých častí armády, ktoré sú
najrelevantnejšie pre potreby obrany a bezpečnosti SR. Ešte dôležitejšie ako to, koľko
peňazí pôjde do obrany, bude to, na čo sa vynaložia, a či sa nemíňajú na málo
využívané a potrebné spôsobilosti.
1
Tarasovič, V: Nekonečný príbeh reforiem slovenských ozbrojených síl. Príloha Bezpečnostné štúdie, Zahraničná
politika č. 6/2010.
Príručka moderného politika
Od teórie k praxi
Aké praktické odporúčania z toho pre pravicu vyplývajú? Proces znovuzískania dôvery
verejnosti, hlavne v čase krízy, musí začať tým, že obrana ukáže, že vie efektívne
gazdovať. Služby a techniku musí nakupovať čestne a nad stolom. Musí dokázať, že
za svoje peniaze naozaj dostane dobrý produkt. O to viac, že za šafárenie so zdrojmi
sa v obrane platí najvyššia daň: ak by rezort poskytol nekvalitnú výstroj a výzbroj našim
vojakov a nedal im dostatočný výcvik, ohrozil by ich bezpečnosť a život v misiách.
Kritický audit existujúcich kontraktov by pomohol demonštrovať, že pravica urobila z
dobrého gazdovania prioritu. Reputácii ministerstva však neškodia len občasné
korupčné škandály, ale aj zbytočné tajnostkárstvo, ktoré sprevádza nákupy. To by
mala pravica zmeniť: akvizície by nemali byť utajované až na tých pár výnimiek, kde si
to vyžaduje bezpečnosť krajiny. Pravicová vláda by tiež mala znovu zaviesť
elektronické dražby, ktoré rozbehlo ministerstvo ešte keď bolo pod kontrolou SDKÚ,
ale ktoré súčasná vláda zrušila.
Tam, kde sa len trochu dá, by sa ministerstvo malo snažiť o spoločné obstarávanie
techniky so spojencami a o delenie nákladov na opravu, údržbu či skladovanie.
Predošlé pokusy o medzinárodnú spoluprácu zlyhali na tom, že rezort sa snažil
zákazky buď „dohodiť“ domácim firmám, alebo na tom, že prípadní nákupcovia kládli
na zahraničného predajcu nerealistické požiadavky v zmysle investovania do výroby na
ich území (tzv. offsety). Rezort sa právom snaží podporiť zbrojárske podniky, ale
pravicová vláda by mala prehodnotiť stratégiu: namiesto priamych a nepriamych
dotácií by sa mala snažiť zlepšiť ich schopnosť konkurovať v boji o zákazky v
zahraničí. Európsky obranný priemysel je čím ďalej, tým viac integrovaný a nie je
dôvod, aby naše podniky nevedeli replikovať úspechy civilného sektora s priťahovaním
zahraničných investícií.
Ďalším krokom k získaniu dôvery spoločnosti musí byť stransparentenie rezortu (nielen
už spomenutých akvizícií): otvorenosť kontrole, udržanie spolupráce s mimovládnymi
organizáciami (tá ostala aj za predchádzajúceho vedenia rezortu silná) a väčšia
ústretovosť k médiám. Ministerstvo by nemalo utajovať to, čo absolútne netreba tajiť.
Časté a neformálne brífingy pre médiá a mimovládne organizácie o plánovaných
operáciách či akvizíciách vedia prekonať (aspoň čiastočne) cynizmus, ktorý voči
obrane v novinách zavládol. Z hodnotenia obrany, ktoré rezort spustil začiatkom
dekády, ale ktoré sa v praxi zmenilo na formálne cvičenie, treba opäť urobiť reálny,
kritický proces so zapojením širšej verejnosti; obrana by mala odborníkov mimo rezortu
nielen oslovovať, ale aj pozornejšie počúvať. A mala by aktívnejšie podporiť
vzdelávanie civilných odborníkov pre rezort obrany: profesionálna armáda si zaslúži
profesionálne vzdelaných civilných partnerov, či už na ministerstve obrany alebo v
iných zložkách vlády, v médiách a v mimovládnych organizáciách.
O čom je dnešná obrana?
Kardinálnou otázkou, ktorá najviac ovplyvní to, ako verejnosť vníma obranu, je táto:
vieme zadefinovať, aké sú dnes pred Slovenskom hrozby a čo sú hlavné činnosti
Príručka moderného politika
ozbrojených síl? Odpoveď nie je ťažká. Hoci Európa je dnes relatívne pokojná a
studená vojna je minulosťou, vidno viacero negatívnych trendov, ktoré by mohli
eskalovať v destabilizáciu alebo priamy konflikt. Nacionalizmus ani mocenské
súperenie z kontinentu nezmizli. Severná Európa a mnohí naši susedia v jej strede sa
obávajú možnosti konfliktu s Ruskom; západnú Európu a USA trápi hrozba terorizmu,
hlavne v kombinácii so zbraňami hromadného ničenia. Ani my nie sme voči týmto
hrozbám imúnni. Každá vláda by preto mala hľadať spôsob, ako zabezpečiť ochranu
proti budúcim rizikám.
Tou najlepšou obranou naďalej ostáva silné NATO, v spolupráci s vojensky efektívnou
EÚ. Ale bude aj na pravici, aby potlačila falošný, aj keď na Slovensku rozšírený dojem,
že vstupom do oboch zoskupení sa otázka bezpečnosti Slovenska „vyriešila“. Nie je to
ani zďaleka tak. Zo samotného členstva v NATO a EÚ v praxi nevyplýva automatická
garancia. Dôveru spojencov si musí každá krajina získavať denno-denne, a to hlavne
účasťou na zahraničných misiách a pripravenosťou zakročiť v prípade útoku. O to ide v
Kosove či Afganistane: naši vojaci nielenže pomáhajú stabilizovať problémové regióny;
ich pôsobenie je zároveň aj určitou formou splátky za podporu spojencov v prípade,
keď bude Slovensko potrebovať pomoc.
Tieto tézy však musia byť súčasťou slovníka premiéra a ministrov, ktorých
zodpovednosťou je systematicky a trpezlivo budovať podporu verejnosti pre obranu.
Vláda R. Fica tak robila, ale iba sporadicky, a zväčša z úrovne ministrov obrany či
zahraničných vecí; veľmi chýbalo zapojenie predsedu vlády. Misie – a naši vojaci
v nich – existujú v akomsi vákuu; mimo politického diania a záujmu najvyšších štátnych
predstaviteľov. Pravicová vláda by mala demonštrovať väčší záujem, napríklad formou
častejších ciest premiéra a prezidenta s ministrami obrany a zahraničných vecí do
krízových oblastí, či spoločných článkov a vystúpení v televízii na tému bezpečnosti.
To, že sa tak momentálne nedeje, je dané aj chýbajúcim tlakom zo strany samotných
ozbrojených síl. Až na pár výnimiek ich najvyšším veliteľom chýbajú skúsenosti zo
zahraničných misií. Naopak, vysokí dôstojníci s praxou z „terénu“ sa často len
s ťažkosťami presadzujú vo vojenskej hierarchii. Kým je to tak, transformácia armády
na sily nasaditeľné do operácií mimo územia SR bude pokrivkávať. A bude chýbať
zdravý tlak armády na to, aby vláda slovenských vojakov nechránila pred rizikom, ale
využívala ich plný potenciál. Pravicová vláda by preto mala využiť všetky páky na to,
aby sa v generálnom štábe postupne rozšíril pomer tých veliteľov, ktorí absolvovali
zahraničné misie. A musí lepšie zapojiť ich know-how do rozhodovania o štruktúre a
modernizácií ozbrojených síl.
Mala by sa tiež užšie zapojiť do definovania politiky NATO a EÚ v otázkach ako
protiraketová obrana, vzťahy EÚ-NATO a iných problematikách dôležitých pre
bezpečnosť SR. Občas zabúdame, že členstvo Slovenska v NATO a EÚ je živý vzťah,
ktorý nemôže stáť len na ústretovosti v otázke Afganistanu či Kosova, ale v ktorom
Slovensko jasne definuje svoje záujmy v celom rade otázok, ktorými Aliancia a Únia
žijú.
Komunikácia pravice v otázke obrany tiež musí byť postavená na báze navrátenia
pocitu zodpovednosti, elitnosti a hrdosti do vojenského povolania. Toto remeslo je
výnimočné práve tým, že v ňom naozaj ide občas o život. Vojaci si to nielen dobre
uvedomujú, ale často vstupujú do armády práve kvôli pocitu mimoriadneho poslania,
ktoré nemá v civilnom sektore veľa analógií. Politici nesmú rizikovosť vojenčiny
zakrývať, prípadne sa aktívne vyhýbať vysielaniu vojsk SR do bojových situácií.
Ubližuje to vnímaniu armády v očiach verejnosti. Pre dobrovoľnícku armádu to navyše
prináša riziko, že ak sa vojenčina zmení na „obyčajné“ remeslo, kde ide iba o výplatu,
tak si nádejní regrúti nájdu lepšie platené povolanie. Pravicová vláda by mala
programovo zdôrazňovať elitnosť vojenského povolania – ale súčasne byť tvrdá na
Príručka moderného politika
známky neprofesionálnosti v ozbrojených silách. Výnimočnosť si vyžaduje vysokú
zodpovednosť zo strany vojakov.
Poslednou, ale rozhodne nie najľahšou výzvou pre pravicovú vládu bude dokončenie
transformácie ozbrojených síl. Je pravda, že v rezorte zavládla po mnohých kolách
reforiem únava zo zmeny – platí tiež, že dnes máme už oveľa menšiu a efektívnejšiu
armádu, ako tomu bolo pri vzniku SR. Verejnosť si nie vždy uvedomuje a cení, aké
radikálne reformy rezort realizoval: zatiaľ čo v roku 1993 malo Slovensko 53-tis.
2
vojakov, 995 tankov, 1 370 bojových vozidiel a 146 bojových lietadiel, dnes z tejto
(zväčša zastaranej) výbavy ostal len zlomok, a našich 15-tis. profesionálnych vojakov
dostáva kvalitatívne oveľa lepší výcvik ako vojaci základnej vojenskej služby z roku
1993.
Napriek tomu by bolo chybou nepokračovať v transformácii ozbrojených síl. Rozpočet
sa v najbližšej budúcnosti nevráti na úroveň zo začiatku dekády; aj keď kríza pominie,
hospodárstvo porastie oveľa pomalšie, ako rástlo za posledných pár rokov pred krízou.
A požiadavky na vysielanie slovenských vojakov do zahraničia ostanú vysoké. Čiže
peňazí bude menej a z nich pôjde relatívne veľa na misie.
Vláda R. Fica už začala „zoštíhľovať“ veliteľstvá a civilné zložky ministerstva. Ale rezort
by nemal ukrajovať tradičných 10 – 20 % plošne zo všetkých častí štruktúr, lebo tým
iba garantuje, že o chvíľu žiadna z nich nebude fungovať stopercentne. O to viac, že
súčasné zloženie ozbrojených síl je aj tak neuspokojivé. Reformy neboli nikdy riadne
financované; navyše sa spomalil – a tým predražil – proces likvidácie zostatkov po
redukcii útvarov. A tak namiesto malých, profesionálnych, moderne vybavených,
vycvičených a flexibilných ozbrojených síl máme malé, profesionálne, avšak
nemoderné, nedostatočne vycvičené a neflexibilné sily. Na jednej strane si s vypätím
síl a so cťou plnia záväzky v zahraničí, ale na druhej strane už nie sú schopné
výraznejšie plniť domáce asistenčné úlohy a sú pred technickým kolapsom.
Ministerstvo nedávno správne rozhodlo nakúpiť nové terénne vozy (nahradia staré
„UAZy“), ale na väčšie nákupy, ako poznamenal sám predchádzajúci minister,3 nie sú
peniaze. Bola čiastočne obnovená komunikačná technika (systémom MOKYS), ale
inak ostali kľúčové bojové systémy od čias komunizmu prakticky nedotknuté. Nákup
veľmi potrebných prepravných lietadiel, ktoré už boli vysúťažené, bol pre nedostatok
peňazí zastavený. To nie je udržateľná situácia. Logickejším prístupom by bolo urýchliť
proces zbavovania sa nadbytočného majetku a ušetrené zdroje investovať do techniky.
Bez ohľadu na krízu bude nevyhnutné začať s aspoň čiastočnou modernizáciou
prioritných spôsobilostí, hoci aj v obmedzenom rozsahu.
To bude vzhľadom na finančnú situáciu SR nepopulárny krok. Nové akvizície preto
budú musieť byť dopredu komunikované na politickej úrovni a osvojené verejnosťou.
Rezort má silné argumenty v prospech modernizácie: napríklad nové prepravné
lietadlá či vrtuľníky Slovensku nielen šetria peniaze pri nasadzovaní našich vojakov
v zahraničí, ale umožňujú rýchlu prepravu zásahových tímov alebo núdzového
materiálu pri krízových situáciách doma (ako povodne) a v zahraničí (ako pri cunami
v Indickom Oceáne). Pri modernizácii treba preto myslieť aj na duálnosť použitia
vojenskej výbavy a komunikovať ju s občanmi.
2
Tarasovič, V: Nekonečný príbeh reforiem slovenských ozbrojených síl. Príloha Bezpečnostné štúdie, Zahraničná
politika č. 6/2010.
3
Baška po dvadsiatich rokoch vymení UAZy. Sme, 30. 12. 2009.
Príručka moderného politika
Tí majú právo na jasnú predstavu o smerovaní akvizičných plánov v obrane. Pravica by
preto mala presadiť schvaľovanie viacročných modernizačných programov
v parlamente (ako je to napríklad v Nórsku, Francúzsku a inde). A keď už raz po
dôkladnej a transparentnej diskusii vláda prijme dlhoročné plány, musí sa ich držať, a
nie ich neustále meniť, ako bolo zvykom doteraz. Inak rezort nikdy nezíska navonok
ani dovnútra stratenú dôveru a odídu z neho aj poslední nadšenci z radov
profesionálnych vojakov a civilov.
Vzhľadom na ekonomickú situáciu ani uvedené zmeny negarantujú, že sa podarí
zmodernizovať Ozbrojené sily SR v ich súčasnej štruktúre. Je pravdepodobné, že nová
vláda bude musieť zájsť ďalej; bude musieť skonsolidovať časť ozbrojených síl a
ministerstva.
Príručka moderného politika
Zahraničná politika
„Toto je viac než o tom, čo chceme. Je to o tom, čo sme.“4
Slovenská republika je ukotvená v rodine európskych a transatlantických inštitúcií
s jasným demokratickým hodnotovým, politickým a bezpečnostným rozmerom. Je
členom EÚ, NATO a OECD, patrí do schengenského priestoru aj eurozóny. Vonkajšie
prostredie, v ktorom sa pohybuje Slovensko, nie je nehybné – globálny svet je
dynamický, prináša nové výzvy, hrozby, potrebu efektívnejšie konať. V tomto svete sa
Slovensko musí nielen rozhodnúť, kde sa bude angažovať a prečo, ale aj ako bude
konať, čím bude motivované jeho konanie a ako dospeje k rozhodnutiu konať. Pred
slovenskou zahraničnou politikou stojí niekoľko zásadných politických systémových aj
štrukturálnych otázok. Odpovede na ne, ale aj spôsob konfrontácie s nimi, budú
odrazom vnútorného charakteru štátu a postavenia Slovenska v regionálnom,
európskom a celosvetovom spoločenstve.
Kto sme? Ide v zahraničnej politike o hodnoty?
Pokiaľ Slovenská republika nebude svoj zahraničnopolitický záujem odvíjať a definovať
od hodnôt, výsledkom nebude iba základná doktrinálna chyba. Výsledkom je taká
zahraničná politika, ktorá záujem krajiny nedokáže oprieť o svoje základné hodnoty,
ktorá chybne definuje a presadzuje záujem krajiny. Výsledkom je oslabené
zahraničnopolitické
postavenie
Slovenska,
nedôsledná,
nekoherentná
a nedôveryhodná zahraničná politika, ako aj cynizmus, arogancia a relativizácia hodnôt
v občianskom živote krajiny. To všetko Slovensko rozožiera navonok aj vnútorne
a vystavuje ho napospas tým, ktorí projektujú svoj záujem v rozpore s hodnotami
a záujmami demokratickej Slovenskej republiky.
Prečo sú hodnoty také dôležité? Nuž, jednoducho, ak ich občania stratia, odpadne ich
podstata, stratia samých seba, prídu o to najzákladnejšie, čo ich život robí slobodným
a dôstojným. Právo na život, osobná sloboda, sloboda prejavu, zachovanie ľudskej
dôstojnosti, právo vlastniť majetok, sloboda myslenia, svedomia, náboženského
vyznania a ďalšie sú takýmito hodnotami a občania ich musia chrániť. Občania určia, či
vláda bude tieto hodnoty viac napĺňať alebo viac okliešťovať. Štátne orgány, ktoré o. i.
formulujú a vykonávajú zahraničnú politiku majú ústavnú povinnosť chrániť
a podporovať občianske hodnoty. Táto vyplýva predovšetkým z osobitného režimu
4
Chollet, D. – Lindberg, T: A Moral Core for U. S. Foreign Policy, Policy Review, December 2007 & January 2008.
Príručka moderného politika
„demokratického právneho poriadku základných ľudských práv a slobôd“. Ústava ho
považuje za hodnotu, ktorá ako jediná požíva absolútnu ústavnú ochranu – občanom
dáva „právo postaviť sa na odpor proti každému, kto by odstraňoval demokratický
právny poriadok základných ľudských práv a slobôd...“5
Ochrana hodnôt neplatí iba pro domo, ale aj v zahraničí – jednak preto, že základné
ľudské práva sú nedeliteľné, ale predovšetkým preto, že Slovensko doma a v zahraničí
je stále tá istá krajina. Navyše, ak sa rozširuje priestor slobody a príležitostí, je to
pre Slovensko aj finančne výhodné – v takých podmienkach sa lepšie darí
obchodu aj čulejším kontaktom medzi ľuďmi a Slovensko nemusí nedostatok
slobody sanovať investíciami do posilnenia bezpečnosti a reakcií na hrozby a výzvy,
pochádzajúce z neslobodných krajín.
Uplynulé štyri roky boli návratom k tradičnému sporu o tom, či sú v zahraničnej politike
dôležitejšie hodnoty alebo záujmy, ale predovšetkým jednoznačným odmietnutím
hodnôt v tomto spore. Výrok: „V politike, a najmä v medzinárodnej politike, nejde o
6
žiadne hodnoty, ale vždy ide o záujmy, ekonomiku a moc,“ je podstatou tohto
odmietnutia. Slovensko sa musí z tejto slepej uličky vrátiť. Aj preto, že politika bez
hodnôt ho oslabuje, aj preto, že nám partneri prestávajú rozumieť. Ale aj preto, že jeho
reputácia a kredit sú zraniteľnejšie – žiadna iná krajina regiónu nemusela za ostatných
dvadsať rokov slobody čeliť dočasnému vylúčeniu, zapríčinenému deficitom
demokracie vo vládnutí.
Hodnoty v zahraničnej politike majú rovnaký význam ako hodnoty presadzované vo
verejnom alebo súkromnom živote – sú kľúčom k postojom a hodnoteniu ich nositeľov.
Záujem krajiny, opierajúci sa o ňou vyznávané hodnoty je posilnením jej postavenia.
Mali by sme mať takú zahraničnú politiku, ktorá sa opiera o hodnoty a ktorá
hovorí jasnou rečou nielen o tom, čo chceme a ako, ale najmä kto sme. Opora,
alebo naopak, odmietnutie hodnôt, tvoria aj odpoveď na otázku o modernej identite
Slovenska. Teda či sa prehĺbi rozpoltenosť – prepad medzi tým, čo sa deje doma
a tým, čo sa prezentuje navonok, alebo sa Slovensko skonsoliduje. Slovensko
v zahraničnej politike nemôže mať dve tváre – jednu akoby uhladenú, určenú pre
zahraničie, a tú druhú poznačenú odmietaním hodnôt, prekrútením pravidiel, určenú
pre svojich občanov. Môže mať buď jasnú tvár alebo jej karikatúru.
Slovensko ako malá krajina
Téza o Slovensku ako o malej krajine, ktorá „vo svetovej politike nezohráva žiadnu
dôležitú úlohu,“ je škodlivá – vyrába z nás neschopných a malomocných. Je
pokračovaním odmietnutia hodnôt v zahraničnej politike. Svoje uplatnenie našla
v politike, formulovanej takto: „Slovensko je malá krajina, aby mohla ovplyvňovať
svetové trendy,“7 ako aj v ďalších variáciách, ktoré Slovensko posielajú do kúta.
Očividne platí, že ak zo zahraničnej politiky vypadnú hodnoty, tak v konkurencii
5
Čl. 32 Ústavy Slovenskej republiky.
6
Robert Fico, jún 2007, tlačová konferencia s predsedom vlády Slovinska J. Janšom.
7
Robert Fico, 31. 3. 2007.
Príručka moderného politika
záujmov malá krajina nevyhnutne vždy ťahá za kratší koniec. Isteže, Slovensko je
rozlohou malou krajinou s neveľkým počtom obyvateľov. Ale ak by sa veľkosť krajín
vždy merala iba rozlohou a počtom obyvateľov, Slovensko by žiadnu zahraničnú
politiku nepotrebovalo. Krajinu veľkou nerobí iba jej rozloha alebo počet jej obyvateľov,
ale predovšetkým jej postoje a konanie. Slovensko pritom nemusí byť žiadnym
prvolezcom – stačí si všímať, ako svoju zahraničnú politiku projektujú podobné krajiny
– napríklad Dánsko alebo Fínsko. Ba dokonca stačí, keď sa poohliadne za tým, aké
postavenie malo v rokoch 2002 – 2006. Filozofia malého, bezvýznamného
Slovenska potiera zabudnutím časy ťažkých rozhodnutí a vzopätí, „historických
zážitkov a procesov“. Zbavuje krajinu pamäti a jej občanov zodpovednosti.
A napokon, robí zahraničnú politiku bezvýznamnou – ak je totiž jasné, že Slovensko
nikdy nenahliadne nad horizont malej a krajiny, načo by sa malo usilovať
o kreatívnejšiu, efektívnejšiu, zodpovednejšiu zahraničnú politiku, ktorá lepšie chráni
hodnoty a záujmy krajiny a jej občanov? Koncept malosti pomáha iba niektorým
politikom- dáva im totiž príležitosť vo vlastné sily neveriacich jednotlivcov lepšie
ovládať.
Kam patrí Slovensko?
Napriek priznaniu, že Slovensko je inštitucionálne ukotvené v „prirodzenom prostredí“8
EÚ a NATO, ďalším uzlom na šnúre odmietnutia hodnôt je téza, že „svet má štyri
strany a zahraničná politika „bude orientovaná smerom na západ a rovnako aj na
východ, sever a juh.“ Ako sa po roku 2006 ukázalo, jej cieľom nebolo posilnenie
kapacít slovenskej zahraničnej politiky v rôznych častiach sveta, ale hľadanie alternatív
9
voči hodnotám Západu, ku ktorému Slovensko patrí od čias Svätopluka. Od vety:
„...budeme vnímať svet tak, že má aj iné rozmery, nemá iba západný rozmer, svet
musí mať aj rozmery – aj južný, aj severný a určite aj východný“ to bolo už iba na krok
10
k „aktivizácii vzťahov s Ruskou federáciou“ a na ďalší k postulátu, že zahraničnú
politiku „nechceme budovať výlučne na euroatlantickom základe, ale že chceme ho
budovať predovšetkým na základe európskom“.11 To vyvolávalo neexistujúci, umelý
spor medzi európskou a euroatlantickou politikou Slovenska – akoby v EÚ a NATO
nefigurovalo jedno a to isté Slovensko.
Túto líniu ponúkal aj minister zahraničných vecí J. Kubiš.12 Takto definované priority
majú však ešte jednu chybu- tie skutočné sa v nich rozpúšťajú. Pre krajinu
s obmedzenými kapacitami je stanovenie jasných priorít – politických,
finančných aj personálnych – životne nevyhnutné. Rozpustenie priorít zrieďuje
kapacity Slovenska a oslabuje jeho schopnosť konať tam, kde potrebuje chrániť
svoj záujem.
8
Prejav ministra ZV Miroslava Lajčáka na konferencii „5 rokov Slovenska v EÚ a NATO”, Bratislava, 2. 6. 2009.
9
Pozri: Bombík, S.: Das Slawenthum...ako Štúrovo odmietnutie Západu. In: Bližšie k Európe. Bratislava, 1995, s. 77.
10
Pozri Programové vyhlásenie vlády SR, 2006.
11
R. Fico, 31. 3. 2007.
12
J. Kubiš, 6. 3. 2007: „Jednoducho to bola línia predchádzajúcej vlády, ktorá si zobrala ako etalón líniu Spojených
štátov severoamerických. ...Táto vláda si zobrala ako model ako líniu Európsku úniu.“
Príručka moderného politika
Konsenzus v zahraničnej politike
S postupujúcou integráciou Slovenska do EÚ a s pribúdajúcimi skúsenosťami
s európskou politikou prirodzene narástla rozmanitosť názorov na jednotlivé politiky
EÚ, ako aj na Úniu samotnú. Slovensko však popri tejto potrebnej názorovej
rozmanitosti potrebuje aj úsilie, vedúce k širšej zhode v mnohých otázkach zahraničnej
politiky. Konsenzus v zahraničnej politike zlepšuje možnosti krajiny presadiť sa.
Rovnako dôležité ako dosiahnutie zhody je proces, ktorý k nej vedie.
Ak platí, že zahraničná politika odráža vnútornú, tak takejto tvorbe konsenzu
nerozumeli najvyšší predstavitelia vládnej koalície, ktorá nesie primárnu zodpovednosť
za formuláciu zahraničnej politiky. Zvrátená filozofia „víťaz berie všetko“,13 či zásada
„primerane reagovať“ tam, „kde je jasné, že zodpovednosť prevzali na seba len vládne
strany, kým opozičné strany odmietajú byť súčasťou celospoločenského a politického
konsenzu“,14 nemôžu byť základom žiadnej zhody. Možno špekulovať, či neschopnosť
generovať konsenzus pramení z neosvojených základov demokratických procesov
(„vládna koalícia si svoju vôľu uplatní nie preto, že platia nejaké demokratické pravidlá
hry, boli tu výsledky volieb a demokracia vždy funguje na princípe väčšiny
15
a menšiny“ ) alebo z úzkostnej obavy o neúspech v slobodnej súťaži myšlienok
a argumentov. Slovenská zahraničná politika však potrebuje tak širšiu zhodu
v základných otázkach, ako aj širšiu vládno-opozičnú a vládno-mimovládnu diskusiu.
Slovensko a susedia. Slovensko a Maďarsko
O čo silnejšie boli slová, ktoré lietali v susedských vzťahoch Slovenska, o to slabšia
bola zahraničná politika. Oslabenie vidieť na dvoch témach. V debate o protiraketovej
obrane sa Slovensko nedokázalo jasne postaviť na stranu svojich najbližších
spojencov a susedov – Českej republiky a Poľska. Ponad oba brehy Dunaja sa tiež
dvíhali veľké zástavy kriku, neracionálnych obáv či doslova nepriateľských podnetov. A
ak aj Ministerstvo zahraničných vecí SR (MZV SR) uznáva, že „značnú časť
zahraničnopolitickej energie Slovensku odčerpávala menšinová agenda vzťahov
s Maďarskou republikou a masívna internacionalizácia bilaterálnych otázok, čo
poškodilo oboch partnerov“,16 je celkom očividné, že takáto politika Slovensku výrazne
škodí.
Aj po parlamentných voľbách v roku 2010 bude charakter vzťahov závisieť od domácej
politiky. Ich výsledok určí, či sa na Slovensku presadí model z rokov 2002 – 2006, teda
garde, v ktorom si Slovensko účinnou politikou a získavaním spojencov poradilo
13
14
Pozri Paška: Opozícia by si mala zvyknúť, že jej neprejdú návrhy. Hospodárske noviny, 28. 12. 2009.
Prepis audiozáznamu tlačovej konferencie po skončení kontrolného dňa na MZV SR, jún 2007.
http://www.government.gov.sk/8676/prepis-audiozaznamu-tlacovej-konferencie-po-skonceni-kontrolneho-dna-naministerstve-zahranicnych-veci-sr.php
15
R. Fico, 10. 3. 2008, brífing po zasadnutí Výboru NR SR pre európske záležitosti.
16
Správa o plnení úloh zahraničnej politiky v roku 2009,odoslaná na rokovanie vlády SR.
Príručka moderného politika
s nezmyselným krajanským zákonom, alebo naopak bude pokračovať to z rokov 2006
– 2010, ktoré Slovensko oslabovalo.
Slovensko nepotrebuje silné slová, Slovensko potrebuje jasné slová. Sme
neveľká, ale silná krajina. Presvedčíme nie silou slov, ale váhou našich argumentov.
Potrebujeme prezieravosť doma aj vonku a fascináciu maďarskou politickou scénou
nahradiť jasnou vlastnou predstavou a iniciatívou, podporiť občiansku a akademickú
sféru. Nesmieme dovoliť, že ten, kto viac kričí, má pravdu. Nebudeme silní
neracionálnymi obavami, ktoré si vytvoríme z Maďarska a Maďarov. Maďarsko je
naším susedom, s ktorým sme takmer tisíc rokov tvorili jeden štátny útvar. Máme
mnoho spoločného – historicky, kultúrne, aj vo sfére záujmov. Budeme silní vtedy,
keď budeme dôsledne definovať slovenský záujem (a nielen v našej „ južnej
politike“, ale v zahraničnej politike vôbec). Budeme silní vtedy, keď ukážeme
politiku, ktorá sa napriek všetkým bremenám z minulosti dokáže oprieť o to, že
sme a budeme dlhé storočia susedmi, ktorí chcú dobre vychádzať. Susedmi, ktorí
vidia svoje vzťahy širšie než radikáli na oboch stranách Dunaja.
Slovensko a Ukrajina
Pri zložitom vnútropolitickom vývoji na Ukrajine nenachádza Slovensko v zahraničnej
politike voči svojmu najväčšiemu susedovi, ktorý nie je členom EÚ a NATO ani
potrebnú jasnosť, ani náležité nástroje. Slovensko síce bolo a je kontaktnou krajinou
NATO na Ukrajine a MZV SR pokračovalo v podpore informačnej kampane o NATO
vedenej slovenskými mimovládnymi organizáciami na Ukrajine. Na najvyššej úrovni
však smerom k Ukrajine a základnému záujmu Slovenska – teda aby Ukrajina bola
súčasťou rovnakého priestoru hodnôt, bezpečnosti a prosperity ako Slovensko –
nezazneli žiadne povzbudivé posolstvá. Bratislava videla Kyjev viac cez optiku Moskvy
než cez svoju vlastnú.
Náhľad na Ukrajinu sa vrátil tam, odkiaľ koncom deväťdesiatych rokov minulého
storočia odchádzal: „Slovenská diplomacia sa nielenže nesnažila nájsť väčšiu
rovnováhu vo vzťahoch s dvomi kľúčovými krajinami európskej časti postsovietskeho
priestoru, ale naopak, túto nerovnováhu jednostranne prehlbovala v prospech RF.“17
Ukrajina bola prezentovaná ako spoluzodpovedná za zastavenie dodávok plynu
z Ruskej federácie v januári 2009. MZV SR paradoxne tvrdí, že počas krízy „dôležitú
úlohu zohrali bilaterálne návštevy najvyšších slovenských predstaviteľov v Ruskej
18
federácii a na Ukrajine“. Hanebne pritom mlčí, že urgentné dodávky Slovensku
zabezpečili jeho západní partneri a spolumajitelia SPP.
Slovenské vládne inštitúcie potrebovali druhé nadýchnutie, aby bez emócií dokázali
riešiť problémy skenovania železničných súprav z Ukrajiny na Slovensko. Slovensko
bude musieť hľadať viac jasnosti v projekcii vlastného záujmu voči Ukrajine.
Modernizácia Ukrajiny, zlepšenie fungovania jej vnútorného trhu a posilnenie jej
hospodárskeho rastu môžu vytvoriť aj viac príležitostí pre východ Slovenska. Je
17
Duleba, A.: Ukrajina a Slovensko. Bratislava, 2000, s. 260.
18
Správa o plnení úloh zahraničnej politiky SR v roku 2009, odoslaná na rokovanie vlády SR.
Príručka moderného politika
v našom záujme, aby na oboch stranách schengenskej hranice prekvital viac
obchod s jasnými pravidlami než pašeráctvo. Preto bude dôležité, čo Slovensko
Ukrajine ponúkne. Slovenský príspevok k plneniu Akčného plánu EÚ – Ukrajina, ktorý
ocenil aj bývalý premiér Jechanurov, nemá nasledovníka. Nemenej významné bude aj
to, aký priestor Slovensko využije v projektoch európskej susedskej politiky.
Slovensko a Európska únia
EÚ predstavuje pre Slovensko:
1. priestor napĺňania zdieľaných hodnôt,
2. prirodzený vonkajší impulz vlastnej modernizácie,
3. možnosť formovať vnútorné a vonkajšie politiky Únie.
Za päť rokov členstva Slovensko v EÚ výrazne pokročilo. Získalo skúsenosti s tvorbou
politík EÚ, hlbšie sa integrovalo do EÚ, je v schengenskom priestore aj v eurozóne. Ale
ešte neurobilo posledný, mentálny a politický krok k tomu, aby dokázalo jasne povedať:
my sme EÚ, nielen to, že my sme v EÚ. Je to aj tým, že „vláda SR dnes členstvo v
EÚ vníma najmä v rovine pragmatických kalkulácií, ktoré majú skôr podobu
19
krátkodobých ziskov a výhod“. Svedčí o tom aj pohľad vlády R. Fica, podľa ktorej
Slovensko „začalo aktívnejšie profitovať z členstva v EÚ intenzívnejším využívaním
štrukturálnych fondov, priamych platieb, či účasťou v špecializovaných programoch
EÚ“.20
Do popredia sa viac tlačila otázka „čo z Únie utrhneme“ než otázka „akí sme a aké
politiky má EÚ presadzovať?“ V slovenskom vládnom slovníku populistický dôraz na
„stabilné ceny“21 vytláčal „zlepšenie fungovania jednotného trhu“ v prospech
slovenských spotrebiteľov a zmazal slovo „reforma“. Spochybňovaná bola aj
schopnosť Únie dohodnúť sa na spoločných politikách: „Takže ťažko sa bude hľadať
spoločná reč v Európskej únii vzhľadom na mieru rozdielnych národných záujmov a
mieru závislosti jednotlivých štátov od dodávok ropy, plynu a ďalších surovín, ktoré
prichádzajú z ruského teritória.“22 Týmto výrokom sa Slovensko vzdalo snahy o
formovanie spoločných pozícií v tak dôležitých otázkach, ako Ukrajina či energia. A
vzdalo sa ambície využívať EÚ ako predĺženú ruku slovenskej zahraničnej politiky – čo
úspešne robia naši susedia, a čo by nám umožňovalo ešte výraznejšie formovať dianie
na Ukrajine a inde vo svete.
Slovensko si tak samo zatváralo dvere pre efektívnejšie presadzovanie vlastných
pohľadov, ako aj pre možnosť dôraznejšie ovplyvniť formovanie politík Únie. Slovensko
nebolo úspešné v úsilí získať sídlo Európskeho inovačného a technologického inštitútu,
o ktoré sa uchádzalo spoločne s Rakúskom (počas slovinského predsedníctva ho
19
Pozri IVO Barometer, č. 4, 2008.
20
Správa o plnení úloh zahraničnej politiky v roku 2009, odoslaná na rokovanie vlády SR.
21
Pozri R. Fico, 17. 10. 2007 a 27. 11. 2007.
22
R. Fico, 10. 1. 2007.
Príručka moderného politika
získalo Maďarsko). Snaha o získanie sídla Agentúry pre spoluprácu regulátorov
v energetike skončila obvineniami na adresu Bulharska a Maďarska. Ukázalo sa, že
ministrom Ľ. Jahnátkom formulovaná geografická nevyhnutnosť nestačila na
diplomatickú obratnosť konkurentov – najmä Slovinska, kde agentúra bude sídliť.
(„Slovensko má všetky zdroje a využívame všetky zdroje výroby elektrickej energie.
Sme veľmi dôležitý prenosový uzol do jednotlivých častí Európskej únie a takisto
máme veľké skúsenosti a vieme, čo znamená diverzifikácia, lebo sme nedávno zažili aj
krízu, ktorá nás veľmi postihla.“)
Slovensko sa tak dvakrát ocitlo v pozícii krajiny, menej spôsobilej získavať podporu
partnerov než jeho konkurenti. Ak platí, že v období po nadobudnutí platnosti
Lisabonskej zmluvy „musíme napísať software pre Európu 3.0, ktorá môže skutočne
vyrásť ako globálny hráč a partner“,23 pre Slovensko bude dôležité, ako efektívne
dokáže v nových podmienkach fungovať. Teda či sa dokáže zasadiť o lepšie
fungovanie jednotného trhu (a napríklad zníženie cien telefonických hovorov či
poistného) a odstraňovanie bariér, brániacich hospodárskemu rozvoju a
konkurencieschopnosti, či v novej reformnej a inovačnej agende Lisabonskej zmluvy
dokáže presadiť a nájsť nové impulzy pre vlastný rozvoj, či podporí demokratizačnú
agendu a rozšírenie únie ako projekciu hodnôt, pravidiel, ale aj príležitostí pre EÚ, či
bude úspešnejšie presadzovať záujem o umiestnenie európskych inštitúcií na
Slovensku, ako sa mu podarí zapojiť sa do tvorby novej vonkajšej služby únie a do
tvorby a aplikácie susedskej politiky Únie.
A napokon, keďže v tejto oblasti Slovensko pokročilo minimálne – ako posilní svoje
kapacity, aby sa efektívne vyjadrovalo k návrhom európskej legislatívy, do ktorých
tvorby podľa Lisabonskej zmluvy môžu národné parlamenty výraznejšie zasahovať.
Faktom je, že NR SR sa takéhoto výraznejšieho zapojenia priam dožadovala.
Slovensko a transatlantické vzťahy
Transatlantická väzba a vzťahy so Spojenými štátmi sú pre Slovensko, jeho
bezpečnosť a demokratické hodnoty mimoriadne dôležité. Ak je NATO
inštitucionálnym garantom bezpečnosti Slovenska, tak USA sú jeho najväčším
a najsilnejším spojencom. Amerika bola útočiskom Slovákov pri hľadaní nových
príležitostí, stála pri zrode Československa. Pomáhala slovenským utečencom po
komunistickom puči v roku 1948. Zapojenie Ameriky do prvej a druhej svetovej vojny
výrazne pomohlo znížiť obete na životoch. Morálna jasnosť v tej tretej, studenej, zase
predstavovala nádej pre slobodu v krajinách za Železnou oponou. Po roku 1989 USA
podporovali tvorbu demokratických inštitúcií a ukotvenie Slovenska v euroatlantickej
rodine. Slovensko má preto množstvo dôvodov mať dobré vzťahy s USA a usilovať
o ne.
Pokračovaniu „v posilňovaní transatlantickej väzby a partnerstva medzi členskými
štátmi Aliancie“,24 ako aj rozvoji vzťahov s USA chýba nielen lokomotíva, ale aj para.
Vzťahy boli poznačené averziou premiéra R. Fica voči USA, ktorá sa opakovane
23
Bildt, C.: The next Step for the EU: Europe 3.0. In The Christian Science Monitor, 29. 12. 2009.
24
Programové vyhlásenie vlády SR, 2006.
Príručka moderného politika
predierala na povrch v jeho verejných vyhláseniach. Čím silnejší jazyk používal na
adresu USA, tým ústretovejší bol k Rusku. Táto politika sa zásadne nezmenila ani po
nástupe administratívy prezidenta B. Obamu, hoci by sa mohlo zdať, že sa do nej
potichu vracia atlantický vektor.
Pol roka pred parlamentnými voľbami však išlo viac o chladnú kalkuláciu a o pokus
ústretovými rozhodnutiami odstrániť hlavný deficit výsledkov takejto politiky: kým
Moskvu navštívil trikrát, skutočnosť, že premiér Fico počas štyroch rokov nerokoval
s prezidentom USA, nebol prijatý v Bielom dome a USA dokonca ani nenavštívil je pre
Slovensko ako členskú krajinu NATO a EÚ nelichotivým vysvedčením.
Politika premiéra sa odrazila aj na úrovni návštev z USA: Slovensko nenavštívila ani
ministerka zahraničných vecí USA, napriek opakovaným pozvaniam slovenských
ministrov zahraničných vecí tlmočených na Foggy Bottom.25 Najvyšším predstaviteľom
bol minister obrany USA, ktorý však prišiel do Bratislavy na pravidelné zasadnutie
ministrov obrany NATO, nie na bilaterálnu návštevu. Ak iné vlády stiahli svoje
kontingenty z Iraku a viac sa k téme nevracali, predseda vlády komentoval rozhodnutie
prezidenta USA, ktorého výsledkom bolo zlepšenie situácie v Iraku, takto: „rozhodnutie
posilňovať prítomnosť cudzích vojsk, ktoré bolo prijaté americkým prezidentom ja
považujem za absolútne nesprávne. Je to nesprávne rozhodnutie a prispeje k ešte
26
väčšiemu napätiu v tomto prostredí“
Hoci občania oprávnene považovali
pretrvávajúcu vízovú povinnosť za jeden z kľúčových aspektov slovenskoamerických vzťahov, premiér Fico nevyvinul žiadnu osobnú iniciatívu, ktorou by
sa zasadil o jej zrušenie.
A napokon, ak Slovensko spolu s ostanými členskými štátmi NATO na summite
v Bukurešti uznalo, že protiraketová obrana je „substantívnym príspevkom k ochrane
spojencov“,27 predseda vlády uviedol, že „my sme aj v Bukurešti vysielali jasné signály
ešte, že nie sme spokojní s rozmiestnením radarov a rakiet v Čechách.“28 Ak slovenský
premiér v tejto otázke vo svojej argumentácii používal analógiu s ruskou okupáciou po
roku 1968 a navyše tvrdil, že ide o „vysunutie americkej protiraketovej obrany z územia
Spojených štátov do Európy,“29 tak je pravdou, že mnohé európske krajiny majú na
svojich územiach americké základne a považujú ich za prejav záväzku USA prispieť
k ich bezpečnosti a obrane Európy.
USA verejne nereagovali, ale na jeseň 2009 americké veľvyslanectvo v Bratislave
otvorene prednieslo kritické výhrady ku korupcii na Slovensku. Ak Česká republika
a Poľsko ako najbližší spojenci a susedia usilovali o posilnenie bezpečnostných záruk
konkrétnymi opatreniami, ktoré sa im v spolupráci s USA darilo získavať, tak
Slovensko má napriek zachovalej komunikácii na nižšej úrovni vo vzťahoch so
svojim najväčším spojencom zreteľný deficit. Platí pritom, že Slovensko môže
dobré vzťahy s USA zúročiť nielen bezpečnostne, ale aj rozvojom spolupráce v oblasti
vzdelávania či nových technológií. Dozrel čas využiť „mimoriadnu šancu na posilnenie
euroatlantických väzieb“.30
25
MZV USA.
26
R. Fico, 12. 2. 2007.
27
Záverečné vyhlásenie summitu NATO v Bukurešti, čl. 37.
28
R. Fico, relácia TA3 V politike, 6. 4. 2008.
29
R. Fico, relácia TA3 V politike, 6. 4. 2008.
30
Správa o plnení úloh zahraničnej politiky, odoslaná na rokovanie vlády SR.
Príručka moderného politika
Rusko
Slovensko by malo mať záujem o dobré politické, hospodárske a kultúrne vzťahy
s Ruskom. Musí ich však definovať cez vlastnú optiku, nie cez tú moskovskú. Práve
preto sa dichotómia slovenského zahraničnopolitického záujmu najväčšmi prejavila
voči Rusku. Dôležitosť vzťahov s Ruskom bola definovaná závislosťou na ňom:
„No samozrejme, ak sme na 98 % závislí na dodávkach ropy z ruského prostredia, tak
sa musíme celkom prirodzene tak aj politicky orientovať a uvedomovať si, že dobré
vzťahy s Ruskou federáciou sú pre nás životne dôležité.“31
Závislosť pritom nie je ani pozitívum, ani naveky definovaná kategória. Správnou
politikou nie je priznať závislosť ako slabosť – a z nej odvodzovať zahraničnú
orientáciu, ale pracovať na odstránení tejto závislosti. V kontexte závislosti od
dodávok ropy preto odpoveď v záujme Slovenska mala byť – diverzifikovať,
diverzifikovať, diverzifikovať.
Asymetricky definovaný vzťah s Ruskom bol navyše podporovaný celým radom
otáznych projektov, ktoré vyvolávali oprávnené obavy, či ich súčasťou nie je aj
postupný výpredaj slovenskej suverenity. Ak v Rusku samotnom rástli obavy
o demokratický charakter vnútropolitického vývoja („vnútorný politický vývoj v Rusku
tiež tlačí krajinu v odlišnom smere od Západu. Celkom jednoducho, Rusko odchádza
od demokracie“32), ak Rusko demonštrovalo pokračujúcu neochotu podporiť
demokratický vývin v susedných krajinách, ak svet bol svedkom pokusov o asertívny
a v prípade rusko-gruzínskeho konfliktu o agresívny návrat Ruska do imperiálneho
postavenia, ak Rusko samotné spochybňovalo kredibilitu dôveryhodného dodávateľa
surovín, tak ozvena obáv, ktoré toto konanie vyvolávalo, mala z Bratislavy svojský
charakter: „vracať hrdosť národu, to je vážna vec a ja sa domnievam, že to, čo urobil
Putin pre Rusov, aj spôsobilo, že dnes má také postavenie na ruskej politickej scéne,
33
aké má“.
Pokračujúce odmietanie hodnôt bolo navyše sprevádzané opakovanými návratmi do
19. storočia a nariekaním, že „druhé desaťročie sledujeme snahy vedome ignorovať
slovanskú vzájomnosť, tá totiž v slovenských srdciach predstavuje jednu z najvyšších
34
hodnôt – istotu spolupatričnosti“. Rusko naopak o svojich záujmoch hovorilo úplne
inou rečou a zahraničnú politiku vnímalo ako obyčajný zápas o trhy a o moc. Po
podpise dlhodobého kontraktu na dodávky jadrového paliva pre Slovensko hlásil
minister Kirijenko premiérovi Putinovi takýto výsledok: „konkrétna suma... teda je to
niekoľko miliárd eur, a plné navrátenie trhov strednej a východnej Európy“.35
V slovensko-ruských vzťahoch v zásade niet témy, v ktorej by Slovensko
zreteľne projektovalo svoj hodnotový rozmer a vlastný záujem. V tejto hre, v ktorej
Rusko v mnohom konfrontovalo hodnoty a základné princípy NATO a EÚ, sa
Slovensko stávalo jeho ochotným pomáhačom a zdrojom hlavybôľu pre svojich
31
R. Fico, 10. 1. 2007.
32
Karaganov, S.: Russia Will Save the West. In: The Moscow Times, 29. 12. 2009.
33
R. Fico, brífing po zasadnutí Výboru NR SR pre európske záležitosti, 10. 3. 2008.
34
R. Fico, 8. 4. 2008.
35
Predsedníctvo vlády RF, 17.11. 2008. Pozri:
http://www.government.ru/content/governmentactivity/mainnews/archive/2008/11/17/5442774.htm
Príručka moderného politika
spojencov. Kyvadlo slovenskej zahraničnej politiky sa výrazne vychýlilo nie v prospech
Slovenska, ale v prospech Ruska. A to až tak, že v apríli 2008 si v komentári Lidových
novin vyslúžilo nelichotivú vetu: „Je třeba se smířit s nepříjemnou skutečností, že
Ficovo Slovensko je v současné době ruskou lobby v EU a v NATO.“36
Hoci je to viac obava ako istota, je očividné, že nie je v záujme Slovenska, ak jeho
ministerský predseda priamo z Moskvy hrozí Česku a Poľsku ruskými raketami
a namiesto našich najbližších spojencov bráni záujem Ruska. Podobne je to pri
projekte širokorozchodnej železnice, „nevídaného európskeho projektu, ktorý sleduje
celá Európa“, a v ktorom sa Slovensko akoby podkladá, keďže „ide najmä o prepojenie
37
Ruskej federácie a Rakúska“.
Projekt fakticky vymazáva existujúcu kapacitu
slovenských železníc a ohrozuje pracovné príležitosti na východe Slovenska.
A exemplárnym boli postoje pri zastavení dodávok plynu zo strany Ruskej federácie
v januári 2009, nevšímavosť voči vlastným záujmom, pomoc pri vyviňovaní sa Ruska
zo zodpovednosti a napokon ponuka ruskej strane vytvoriť spoločný plynárenský
podnik. Vzťahy s Ruskom tak bude treba postaviť z nôh na hlavu, teda dať im
taký zmysel, v ktorom budeme sledovať vlastné hodnoty a vlastné záujmy, nie
definovať ich od závislosti na Rusku.
Otvorenosť a verejná kontrola
Jedným z cieľov moderného politika by malo byť aj: „Trpezlivo a pomaly budovať lepšie
38
inštitúcie pre budúcnosť, „inštitúcie dôstojné slobodných ľudí“. Napriek pokračujúcej
spolupráci s mimovládnymi organizáciami, naštartovaným, hoci nedofinancovaným
systémom zahraničnej rozvojovej pomoci, fungujúcim systémom študentských stáží
a rozbiehajúcej sa spolupráce s podnikateľmi zostáva MZV SR uzavretou inštitúciou.
Chýba mu prirodzený kolobeh zapojenia iného typu ľudí ako úradníkov a systematické
úsilie o tvorbu budúcich kapacít v prioritách zahraničnej politiky. Verejnosť vie žalostne
málo o tých, ktorí sa podieľajú na výkone zahraničnej politiky doma, o tých, ktorí
Slovensko zastupujú v zahraničí ani nehovoriac. Parlamentná kontrola v nominačnom
procese je formálna, výkon niektorých veľvyslancov počas prezentácií v zahraničnom
výbore NR SR sa jej prispôsobil. Talent, kreativita a kompetentnosť, ktorými sú
obdarení mnohí diplomati, sa tak prejavuje akosi mimochodom.
Jednou z možností, ako otvoriť MZV SR (a možno aj ďalšie ministerstvá) je rozšírenie
počtu politicky obsadzovaných pozícií aj na niektoré funkcie generálnych riaditeľov či
riaditeľov a posilnenie verejnej kontroly nad nimi doma a nad všetkými nomináciami
veľvyslancov. Nominanti by sa svojich funkcií ujali až po verejnom vypočutí na pôde
zahraničného výboru NR SR. A minister by zvážil, či neodporučenie výboru akceptuje
alebo nie. Obdobné pravidlá by platili aj pre veľvyslancov – po udelení agrément
a vypočutí by zahraničný výbor svoje odporučenie predložil prezidentovi. Nešlo by
o zásah do ústavných kompetencií, netreba ani nový zákon, na takýto krok stačí
politická vôľa.
36
Lidové noviny, 7. 4.2008.
37
R. Fico, TA3, 6. 4. 2008.
38
Novak, M.: Filozofia slobody. Bratislava, Charis, 1996, s. 128.
Príručka moderného politika
Získala by verejnosť, nominácie by boli transparentné, pod jej kontrolou. Zvýšil
by sa tlak na odbornú expertízu politických strán, súčasne by nominanti získali
exekutívnu skúsenosť. A napokon, nominanti samotní by získali verejnú
legitimitu a príležitosť výraznejšie sa zapojiť do verejnej diskusie a tvorby
verejných politík. Aj na nás sa vzťahuje, že: „úspech našej diplomacie vždy závisel,
a bude aj naďalej závisieť na jej inherentnej čestnosti a otvorenosti cieľov a priamosti,
s ktorou sa vykonáva“.39
Ekonomická dimenzia zahraničnej politiky
Dva roky po voľbách sa z nej stala zásadná odpoveď na premiérom formulovanú stratu
„určitej dynamiky našej zahraničnej politiky“ a ako „pravdepodobná zhoda na tom“, že
by „podstatným motívom zahraničnej politiky mala byť ekonomická dimenzia
zahraničnej politiky“.40 Jej sila sa ukázala už po polroku, keď minister M. Lajčák pri
svojom vymenovaní hovoril o ekonomickej dimenzii a slovné spojenie zahraničná
politika vynechal. A ako uvádza MZV SR: „Svoje zahraničné aktivity Slovensko
podriadilo novej kľúčovej priorite – v úzkej súčinnosti so všetkými aktérmi domácej
ekonomickej politiky využívalo nástroje politiky a diplomacie k zmierňovaniu dôsledkov
41
globálnej finančnej a ekonomickej krízy, posilňovalo ekonomický rozmer diplomacie.“
Pomoc podnikateľom a vyhľadávanie nových príležitostí pre Slovensko by mali patriť
do základnej výbavy MZV SR. Treba kvitovať, že MZV SR začína poskytovať aj
ekonomické informácie a pokročilo v komunikácii s podnikateľskými subjektmi,
doteraz však nie je známy ani rozsah služieb, ktoré im MZV SR v zahraničí má
poskytovať, ani žiadne ďalšie, veľmi praktické výsledky tejto „kľúčovej priority“.
Je treba privrieť priširoko roztvorené nožnice a ústa nadneseného miesta
ekonomickej dimenzie v zahraničnej politike. Doteraz išlo len o rétorické plnenie úloh,
prakticky sa v činnosti ZÚ a z pohľadu podnikateľov zmenilo málo. Treba sa viac
zaoberať „praktickými krokmi, ktoré budú napomáhať slovenskej ekonomike“42
a naopak, akcentovať bezpečnosť a slobodu ako základné podmienky prosperity, na
ktoré v „ekonomickej dimenzii“ nezostalo žiadne miesto.
Zahraničná rozvojová pomoc
Od roku 2003 Slovensko vybudovalo systém rozvojovej pomoci. Pozitívom je, že
výrazná časť zahraničnej pomoci bola alokovaná na projekty v krajinách západného
39
40
Kennan, G.: Morality and Foreign Policy. Foreign Affairs, Winter 1985/1986.
Prepis audiozáznamu tlačovej konferencie po skončení kontrolného dňa na MZV SR, jún 2007.
http://www.government.gov.sk/8676/prepis-audiozaznamu-tlacovej-konferencie-po-skonceni-kontrolneho-dna-naministerstve-zahranicnych-veci-sr.php
41
Správa o úlohách zahraničnej politiky v roku 2009, odoslaná na rokovanie vlády SR.
42
Pozri poznámku 41.
Príručka moderného politika
Balkánu, že najväčší počet projektov (v roku 2009 to bolo 58 %) bol realizovaný
mimovládnymi organizáciami. Ako sa však ukazuje, zahraničná pomoc je najmä
územím pre bezbolestné rozpočtové škrty, ktoré pre rok 2010 predstavujú 60 %.
Napriek jasnosti strategických a programových materiálov chýba základná odpoveď na
vyhodnotenie finančných a tematických dopadov rozvojovej pomoci – do čoho treba
investovať viac: či do infraštruktúry alebo do operačného softvéru – teda do
demokratických procesov, pravidiel a vytvárania nových príležitostí v rôznych
oblastiach života krajín, kam rozvojová pomoc smeruje? S oneskorením sa rieši aj
prijatie zákona o účasti slovenských civilných expertov v operáciách krízového
manažmentu pod vedením EÚ a NATO.
Lepšie zhodnotenie verejných financií
Na zvyšujúci sa nedostatok financií môže MZV SR odpovedať tak, že bude robiť to isté
za menej peňazí alebo tak, že o naplnenie rovnakých cieľov bude usilovať inými
cestami. Teda bude musieť pokračovať v programovom riadení, projektovom
financovaní, modernizovať štruktúru výdavkov, aby bolo jasné, na ktoré ciele sa
používajú. Zaoberať by sa malo aj otázkou, ako fungovanie vonkajšej služby EÚ
ovplyvní sieť slovenských zastupiteľských úradov, spôsob ich fungovania
a obsadzovania. Malo by pokračovať v získavaní modelu excelentnosti EFQM, ktorý
očividne zakryl prach.
Záver
Najdôležitejšou otázkou slovenskej zahraničnej politiky v najbližších rokoch bude
odstránenie hodnotového deficitu a demokratického deficitu v jej tvorbe
a formulovaní. Vonkajšie faktory slovenskej zahraničnej politiky sa nebudú zlepšovať.
Nové bezpečnostné výzvy nerobia svet ani stabilnejším, ani bezpečnejším. Na vzostup
nových mocností reaguje Amerika menšou ochotou angažovať sa v prospech slobody,
demokracie a bezpečnosti vo svete. O čo menej je Rusko bližšie Západu a liberálnej
demokracii, o to viac usiluje o obnovu vlastného postavenia, ktoré považuje za
nespravodlivo stratené a ktoré si chce vydobyť väčšou silou. Západný Balkán ešte nie
je, napriek integrácii Chorvátska a Albánska do NATO a užitočnému dlhodobému
angažmán Slovenska za vodou stability a prosperity. Náš najväčší sused, Ukrajina, si v
prezidentských voľbách kladie otázku o budúcnosti krajiny.
V tomto svete bude musieť Slovensko nielen jasnejšie hovoriť, čo chce, ale aj to,
kto je. Kredibilita Slovenska sa bude odvíjať od toho, aké politiky bude ponúkať
a presadzovať. Nezaobíde sa to bez projekcie hodnôt, ktoré musí chrániť, bez
naplnenia špecifických záväzkov, zameraných na ich ochranu: Slovensko neprispieva
do spoločnej obrany NATO, pretože je jeho členom, ale pretože je to v jeho životnom
záujme.
Príručka moderného politika
Okrem presadzovania vlastných hodnôt a záujmov je však Slovensko hráčom aj na
väčšej šachovnici. Tej, na ktorej sa odohráva zápas o príťažlivosť liberálnej demokracie
chrániacej slobodu, dôstojnosť a individuálne práva svojich občanov a systému štátnej
kontroly nad občanmi, politickým a hospodárskym životom. Ten prvý si vyžaduje
neustále zdokonaľovanie, osobnú aktivitu a zodpovednosť. S tým druhým malo
Slovensko takmer polstoročné tragické skúsenosti. Je očividné, že Slovensko musí
mať takú zahraničnú politiku, ktorá aj v tomto spore stojí na strane občanov a ich
práv, nie na strane väčšej kontroly vlády nad nimi.
Sebavedomé a hrdé Slovensko musí svetu ukazovať vlastnú tvár, nie jej nevydarenú
karikatúru.
Príručka moderného politika
Dopady hospodárskej krízy
Súčasné prejavy krízy nie sú ani zďaleka najhorším obdobím, aké zažila slovenská
ekonomika vo svojej novodobej histórii. Krátko po vzniku samostatnej SR, v období
rokov 1994 až 1998, sa naša ekonomika dostala do ďaleko väčších problémov, ktoré si
vyžiadali prijatie množstva nepopulárnych stabilizačných opatrení a realizáciu
viacerých zásadných reforiem. Bankový sektor bol pred kolapsom, úvery boli
nedostupné, podnikatelia si navzájom neplatili faktúry, zamestnanosť bola viazaná
v odvetviach s nízkou produktivitou (najmä verejný sektor), ekonomika rástla iba vďaka
vládnym investičným stimulom za cenu obrovských deficitov a zahraniční investori
o Slovensko ani nezavadili čo spôsobovalo nestabilitu v platobnej bilancií voči
zahraničiu (dovozy boli kryté iba krátkodobým prílevom peňazí a úvermi). Všetky
spomínané neduhy boli spôsobené nezodpovednou hospodárskou politikou, ktorá sa
zmenila až po výmene vlády vo voľbách v roku 1998.
Nasledovala séria nepopulárnych opatrení zameraných na stabilizáciu dvojitého
deficitu (štátneho rozpočtu a bežného účtu platobnej bilancie) a s krátkym odstupom i
vlna systémových reštrukturalizačných krokov s cieľom štandardizovať podnikateľské
prostredie. Mnohé neefektívne podniky boli v tomto období nútené prepúšťať
zamestnancov či dokonca skončili v konkurze, čo výrazne zvýšilo nezamestnanosť
v krajine. Privatizácia bánk, čiastočná privatizácia monopolov v sieťových odvetviach
a najmä nastavenie štandardných pravidiel pre podnikanie (Obchodný zákonník, zákon
o konkurze a vyrovnaní) zvýšili dôveru zahraničných investorov v slovenské
hospodárstvo a postupne sa začal zvyšovať prílev investícií. Tie viedli k zvyšovaniu
produktivity a tvorbe nových pracovných miest, čo sa pozitívne odrazilo na zvýšení
exportnej výkonnosti Slovenska, rastu HDP a sprostredkovane aj na vyšších príjmoch
pre verejný sektor. Slovensko navyše pokročilo najďalej v politickej a ekonomickej
integrácií spomedzi všetkých tranzitívnych krajín bývalého východného bloku. Ako
jediné je členom NATO, EÚ, OECD a eurozóny.
Slovensko vďaka rozumnej hospodárskej politike a štrukturálnym reformám zažilo
v období ostatných desať rokov pomerne úspešné obdobie z hľadiska dynamiky
hospodárskeho rastu a s ňou spojeným dobiehaním vyspelých ekonomík sveta a
zvyšovaním životnej úrovne obyvateľstva. Vysoké tempá rastu, založené najmä na
exporte slovenskej produkcie na západné trhy, prerušila až finančná a hospodárska
kríza a s ňou súvisiaci prepad dopytu. Dôsledky krízy výrazne pociťujeme aj na
Slovensku, sprievodnými javmi sú pokles spotreby a investícií, zhoršenie bilancie
zahraničného obchodu a zvyšovanie nezamestnanosti. Kríza je však len prechodným,
nie trvalým javom vo vývoji našej i svetovej ekonomiky. Rozumná hospodárska politika
by mala obyvateľov ochrániť pred bezprostrednými dopadmi krízy (nezamestnanosť,
chudoba) a krajinu pripraviť na obdobie oživenia hospodárskeho rastu, aby v krátkom
čase dokázala opäť ekonomicky dobiehať vyspelý západ.
Príručka moderného politika
Hospodársky rast
Reformy, financovanie, legislatíva
Hospodársky rast nie je regulovaný legislatívne ani finančne, no jeho výsledná hodnota
je vo veľkej miere ovplyvnená opatreniami vlády, vrátane zákonov ktoré v krajine platia
a nastavenia rozpočtových príjmov a výdavkov. Ako už bolo spomenuté v úvode tejto
kapitoly, Slovensko má skúsenosti s oboma teoretickými koncepciami vládnej podpory
hospodárskeho rastu. Kým jedna sa spolieha na dominantný vplyv štátu v ekonomike
a hospodársky rast zakladá na vládnych výdavkoch (predovšetkým investičných),
druhá prenecháva významné postavenie v ekonomike trhovým subjektom a štátu
pripisuje skôr regulačnú funkciu v oblasti tvorby a vynucovania trhových pravidiel. Prvý
prístup zlyhal, nakoľko malá a otvorená ekonomika ako Slovensko nebola dlhodobo
schopná produkovať dostatok zdrojov na financovanie vládnych výdavkov bez
významnejšieho zapojenia kapitálu zo zahraničia. Akonáhle sa však otvoril väčší
priestor pre súkromné aktivity a hospodárska politika štátu zmenila svoje zameranie
z rozvojového na regulačné, hospodársky rast sa oživil a vďaka masívnemu prílivu
investícií dosahoval historicky najvyššie hodnoty.
Z uvedeného vyplýva, že dlhodobo úspešná môže byť len taká hospodárska politika,
ktorá necháva priestor súkromnému sektoru a nesnaží sa jeho aktivitám konkurovať,
iba ich rozumne usmerňovať. Nevylučuje sa tým však úloha štátu v oblasti regulácie
trhov, na ktorých je nedostatočná konkurencia alebo na ktorých panuje veľký rozdiel
v informovanosti medzi predávajúcim a kupujúcim. Takisto platí, že súkromný sektor sa
bude angažovať iba v takých aktivitách, ktoré podnikateľom prinášajú zisk.
Celospoločensky prospešné činnosti, ktoré nie sú dostatočne atraktívne z dôvodu ich
nízkej rentability, by preto tiež mali byť podporované alebo priamo zabezpečované
prostredníctvom vládnych výdavkov.
Aktuálne (akútne) problémy
Slovensko
sa
v posledných
rokoch
nachádza
v období
recesie,
keď
nezaznamenávame hospodársky rast ale naopak pokles. Tento vývoj nie je spôsobený
domácimi faktormi, ale „preliatím“ sa celosvetovej hospodárskej krízy aj do našej
ekonomiky. V tejto súvislosti zaznieva kritika liberálneho prístupu vlád k hospodárskej
politike, ktoré aktívnu úlohu ponechali súkromnému sektoru. Takéto výčitky však nie sú
namieste, ako ostatne ukazuje i slovenská historická skúsenosť. Zlyhania trhov, ale
i regulácie zo strany vlád, bohužiaľ nie sú ničím výnimočným a preto v trhovej
ekonomike pravidelne dochádza ku krízam, nasledovaným opäť obdobiami
hospodárskeho rastu.
V krízovom období by mali aj vlády reagovať primerane, aby krízu svojimi opatreniami
neprehlbovali a nepredlžovali zbytočne jej trvanie. Za primeranú reakciu sa vo
všeobecnosti považuje stimulácia dopytu i na úkor dočasného zvýšenia rozpočtového
deficitu a dlhu. Vládne príjmy sa vplyvom zvýšenej nezamestnanosti a zníženej
ziskovosti podnikov zmenšujú, kým výdavky na podporu v nezamestnanosti a rôzne
sociálne dávky rastú. V takomto prípade hovoríme o automatických stabilizátoroch,
pretože sa tak deje aj napriek tomu, že vláda neprijíma žiadne opatrenia. Vláda však
Príručka moderného politika
môže dopyt stimulovať aj aktívne, a to väčšinou urýchlením prospešných investičných
projektov (infraštruktúra, napríklad diaľnice) a zvýšenou podporou vzdelávania
a rekvalifikácie pracovnej sily. Tieto výdavky krajine pomáhajú zvyšovať svoju
konkurencieschopnosť a pripravujú ju na lepšiu štartovaciu pozíciu po skončení krízy.
Uvedené opatrenia hospodárskej politiky – rozpočtové stimuly dočasne podporujúce
rast hospodárstva – fungujú najlepšie v uzavretých ekonomikách, kde vládne výdavky
nahradia výpadok domáceho dopytu a investícií a podporia tak ekonomický rast.
V otvorenej ekonomike akou je Slovensko sa však väčšina vládnych stimulov preleje
do podpory dovozu a teda vláda tým za peniaze domácich daňovníkov pomáha najmä
zahraničným firmám a zamestnanosti.
Na Slovensku bola reakcia vlády na príchod krízy predovšetkým pasívna. Rozpočet,
nastavený na dynamické obdobie hospodárskeho rastu, sa prepadol do hlbokého
deficitu. Na jednej strane v ňom vypadli daňové príjmy, na strane druhej vláda počas
roka nesiahla na nastavenie výdavkov. Naopak prijala niekoľko protikrízových opatrení,
ktoré rozpočtovú situáciu ešte zhoršili. V oveľa významnejšej miere sa tiež začala
angažovať v ekonomike, čo začína mať negatívne následky na atraktivitu krajiny pre
investorov. Prehlbujúci sa verejný dlh ohrozuje udržateľnosť nízkych daní, ktoré
zaviedla predchádzajúca vláda.
Riešenia
Obnovenie hospodárskeho rastu na Slovensku bude do veľkej miery závislé na oživení
ekonomík našich zahraničných obchodných partnerov. Aby sme však opätovne nabrali
tempo, ktorým by sme sa úrovni západných krajín približovali, je potrebné vytvoriť
podmienky na obnovenie prílevu zahraničných investícií. To sa nedá inak, než
obnovením dôvery v slovenskú ekonomiku a postupným obmedzovaním štátnych
zásahov do nej. Zníženie rozpočtového deficitu a miery zadlženia napomôže krajine
udržať nízke dane, to nám však samo o sebe nepomôže. Kľúčové budú tiež jasné
signály smerujúce k znižovaniu korupcie, byrokracie a podpore infraštruktúry, výskumu
a vzdelávania.
Dlhodobé (systémové) problémy
Slovensko v predkrízovom období čelilo problému prechodu z klasickej
industrializovanej ekonomiky na poznatkovú ekonomiku. Dobiehanie západných krajín,
zvyšovanie platov a životnej úrovne, viedlo tiež k zvýšeniu nákladov na pracovnú silu.
Krajina už nedokázala konkurovať len nízkymi daňami a lacnou pracovnou silou. Naša
ekonomika už nemôže byť postavená na exporte produktov náročných na prácu, ale na
sofistikovanejšej produkcii a službách s vyššou pridanou hodnotou (vrátane
komponentov, ako sú výskum a marketing). Na takúto zmenu je však potrebné aj iné
nastavenie hospodárskej politiky a jej zameranie predovšetkým na budovanie kvalitnej
infraštruktúry (vrátane informačných technológií) a podporu výskumu a vzdelávania,
ako aj ich užšie prepojenie s trhom.
Príručka moderného politika
Všeobecne sa očakávalo, že zavedenie eura bude silným impulzom pre zmenu
štruktúry hospodárstva, podporenú presmerovaním vládnych výdavkov silne
dotovaných eurofondmi. Pozitívne efekty zavedenia eura na výrobnú sféru však do
veľkej miery zatienila súčasná kríza. Zdá sa, že potrebnú zmenu hospodárskej politiky
naopak spomalila, pretože vládne výdavky sú smerované prioritne do sociálnej oblasti.
Štát tiež rozbehol alebo plánuje rozbehnúť viacero investičných projektov, avšak iba
niektoré z nich majú za následok zlepšenie infraštruktúry. Peniaze z rozpočtu, ale aj
európskych fondov boli využívané vo veľkej miere na výdavky, ktoré nielenže
k reštrukturalizácií ekonomiky neprispievajú, ale ju naopak brzdia (šrotovné, sociálne
podniky, odvetvové dotácie, vyrovnávanie regionálnych rozdielov).
Riešenia
Pre nabehnutie na rastovú trajektóriu a jej udržanie v dlhšom časovom období sa bude
potrebné vrátiť k predkrízovým úvahám a hospodársku politiku prispôsobiť dlhodobým
trendom vo vývoji našej ekonomiky. Väčší dôraz sa musí klásť na flexibilitu pracovného
trhu, podporu vedy a vzdelávania a na ich tesnejšie prepojenie s praxou, ako aj na
udržateľné tempo rozvoja infraštruktúry. Štát by sa tiež mal inšpirovať dynamikou
zmien a kvalitou služieb v súkromnom sektore, čím by dokázal výrazne pomôcť
urýchleniu nastolených trendov.
Verejné financie a verejné obstarávanie
Ako už bolo spomenuté v predchádzajúcej časti, verejné financie sú jedným
z kľúčových nástrojov hospodárskej politiky vlády a budú mať nezanedbateľný vplyv na
úspešnosť a rýchlosť obnovy ekonomického rastu na Slovensku. Taktiež by mali
prispievať k transformácií ekonomiky na poznatkovú, a to vhodným presmerovaním
dôrazu vo výdavkovej časti verejného rozpočtu. To sa však nezaobíde bez reforiem aj
v jednotlivých vecných oblastiach, ktorým sa však venujú iné kapitoly.
Reformy, financovanie, legislatíva
Reforma verejných financií sa na Slovensku začala v roku 2000 a realizovala sa
v dvoch fázach. Prvou bolo objektivizovanie a transparentné vyčíslenie rôznych
záväzkov a skrytých dlhov vo vládnych účtoch, urobenie poriadku v hospodárení
štátnych spoločností, vrátane prebratia štátnych záruk, ktoré tieto spoločnosti neboli
schopné samostatne splácať, do štátneho dlhu, ako aj redukcia počtu štátnych fondov
a významné sprísnenie pravidiel ich hospodárenia. Takisto sa v tejto fáze podarilo
vniesť svetlo do hospodárenia vlády, a to zavedením štandardnej európskej metodiky
vykazovania verejného deficitu a dlhu (ESA95).
Príručka moderného politika
Za druhú fázu sa dá považovať komplexná séria reforiem v ostatných oblastiach
verejných financií, ktoré viedli k nastoleniu tvrdých rozpočtových obmedzení a zastavili
zadlžovanie. Za najvýznamnejšie sa dajú považovať reforma sociálneho systému,
dôchodková reforma, reforma zdravotníctva či reforma financovania regionálneho
školstva. Tieto zmeny boli doplnené aj zmenami v riadení verejných financií, pričom
boli vytvorené mechanizmy a inštitúcie zabezpečujúce efektívnejšie riadenie štátnej
hotovosti a dlhu (Štátna pokladnica, Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity) a vytvorené
nové pravidlá rozpočtového hospodárenia zahŕňajúce viacročný horizont a väčšiu
zodpovednosť vlády voči občanom (lepšie makroekonomické plánovanie, viacročné
a programové rozpočtovanie). Významnou zmenou bola aj fiškálna decentralizácia,
ktorou sa previedla veľká časť financií štátu na samosprávy, v nadväznosti
na odovzdanie im príslušných kompetencií.
Za významnú súčasť reformy verejných financií možno považovať aj daňovú reformu,
ktorá presunula bremeno daňového zaťaženia z priamych daní (daň z príjmu) na
nepriame (daň z pridanej hodnoty, spotrebné dane) a celý daňový systém významne
zjednodušila a sprehľadnila (zrušenie veľkého množstva výnimiek, ale i niektorých
druhov daní – napríklad daň z dedičstva a darovania). Mylne sa pritom v spoločnosti
vžila predstava, že z týchto zmien – a predovšetkým zo zavedenia rovnej dane – mali
osoh len podnikatelia a bohatí. Naopak, zo zníženia priamych daní sme profitovali
všetci. Zavedením nezdaniteľného minima sa výrazne znížilo daňové zaťaženie
nízkopríjmových skupín obyvateľstva a vďaka zavedeniu daňového bonusu i rodín
s nezaopatrenými deťmi. Navyše nižšie dane pre podnikateľov znamenali pre mnohých
motiváciu presunúť svoju výrobu a zamestnanosť na Slovensko, a teda u nás platiť aj
dane. Celkový efekt zníženia daní je teda pozitívny, pretože aj napriek poklesu sadzieb
sa príjmy plynúce do štátnej kasy zvýšili.
Legislatíva upravujúca nakladanie s verejnými financiami je pomerne rozsiahla.
Príjmová strana je ovplyvňovaná predovšetkým komplexom daňových zákonov,
z ktorých najdôležitejšie sú zákon č. 222/2004 Z. z. o dani z pridanej hodnoty, zákon č.
595/2003 Z. z. o dani z príjmov, zákony o spotrebných daniach (palivá, alkohol, tabak,
energie), zákon č. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach, ako i zákon č. 511/1992 Zb. o
správe daní a poplatkov. Hospodárenie verejnej správy sa riadi podľa zákona č.
523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a zákona č. 583/2004 Z. z.
o rozpočtových pravidlách samosprávy. Každoročne sa v parlamente koncom roka
prijíma i zákon o štátnom rozpočte na nasledujúci rok. Finančné riadenie upravujú aj
zákon č. 291/2002 Z. z. o štátnej pokladnici a zákon č. 386/2002 Z. z. o štátnom dlhu
a štátnych zárukách. Kontrolný rámec vo verejných financiách je určený predovšetkým
zákonom č. 502/2001 Z. z. o finančnej kontrole a vnútornom audite a zákonom č.
39/1993 Z. z. o Najvyššom kontrolnom úrade (niektoré ustanovenia týkajúce sa NKÚ
sú zakotvené aj priamo v Ústave). Verejné obstarávanie upravuje zákon č. 26/2006 Z.
z. o verejnom obstarávaní a kontrolnú funkciu nad obstarávaním vykonáva Úrad pre
verejné obstarávanie.
Aktuálne (akútne) problémy
Vplyvom hospodárskej krízy, ale i niektorých protikrízových vládnych opatrení, sa
pozícia slovenských verejných financií za posledný rok výrazne zhoršila. Oficiálne
vykazovaný deficit sa v roku 2009 dostal na viac ako dvojnásobok úrovne vyžadovanej
od členských krajín eurozóny (6,4 % namiesto 3 % hrubého domáceho produktu)
Príručka moderného politika
a verejný dlh rastie raketovým tempom (z menej ako 30 % na viac ako 40 % HDP
v priebehu dvoch rokov). K tomu treba ešte pripočítať finančné operácie, či už vo forme
PPP projektov, riešenia platobnej neschopnosti nemocníc alebo tolerancie
nadmerného úverového zaťaženia štátnych podnikov, ktoré predstavujú tvorbu nových
skrytých dlhov. Z takéhoto vývoja vyplýva bezprostredné riziko zvyšovania daní
a nižšia atraktivita krajiny pre zahraničných investorov v pokrízovom období. Ak by sa
naplnil takýto scenár, a vláda by nebola ochotná siahnuť i na výdavkovú stranu
rozpočtu, znamenalo by to významné ohrozenie základov zdravého hospodárskeho
rastu krajiny.
Budúci vývoj však neohrozuje len fakt, že Slovensko rieši dopady krízy zvyšovaním
svojho dlhu. Aj štruktúra výdavkov a vládou prijímané opatrenia sa dajú v ich súčasnej
podobe považovať za problém. Politickým rozhodnutiam totiž často chýba analytický
podklad, na základe ktorého by bolo možné zhodnotiť situáciu a vybrať čo
najvhodnejšie riešenie. Jedným príkladom za všetky je šrotovné, ktoré znamenalo
podporu prevažne zahraničných producentov automobilov, a teda aj udržanie
zamestnanosti v krajinách ich pôsobenia, za peniaze slovenských daňovníkov.
Rovnako masívne investičné projekty (nová pološtátna jadrová elektráreň, reality v
Bratislave, avizovaná širokorozchodná železnica) vedú k vyčerpaniu dostupných
zdrojov a ich osoh pre krajinu ostáva otázny. Množia sa tiež signály, že vo verejných
financiách sa zvyšuje úroveň plytvania v prospech silných záujmových skupín. Svedčia
o tom mnohé zdokumentované prípady klientelizmu či korupcie (predaj emisií,
nástenkový tender, prevod pozemkov, výber zhotoviteľa pre elektronické mýto,
obstarávanie v zdravotníctve a iné), ale aj stále častejšie používanie menej
transparentných metód verejného obstarávania (podprahové metódy bez zverejnenia).
Dlhodobé (systémové) problémy
Jednou z príčin, prečo sa za také krátke obdobie tak významne prehĺbil deficit
verejných financií a zadlženosť krajiny, je aj nedostatočná parlamentná kontrola
a nízka úroveň transparentnosti rozpočtových opatrení vlády. Tá má v legislatíve
vytvorený veľký priestor pre to, aby v priebehu roka menila parametre schváleného
rozpočtu a účtovnými operáciami s finančnými aktívami de facto zvyšovala verejný dlh
bez schválenia parlamentom. Projekty PPP s enormným dosahom na zadlženosť štátu
taktiež nepodliehajú schváleniu Národnou radou SR. Tá dokonca neschvaľuje ani
komplexný viacročný návrh rozpočtu verejných financií, ale len samotný štátny
rozpočet a rozpočty vybraných iných subjektov spadajúcich do verejného sektora
(Sociálna poisťovňa, Fond národného majetku) na jeden rok. Zodpovednosť vlády voči
parlamentu za hospodárenie celého štátu teda nie je dostatočná.
Významným rizikom pre zdravý vývoj slovenského hospodárstva v budúcnosti je aj
dlhodobá neudržateľnosť verejných financií. Pri súčasnom nastavení daňového
a odvodového systému a všetkých nárokovateľných výdavkových programov rozpočtu
nebude Slovensko schopné čeliť náporu starnutia obyvateľstva v horizonte 20 až 50
rokov. Toto obdobie sa zdá byť vzdialené, no už v súčasnosti sa ukazujú dôsledky
zlého nastavenia prvého piliera dôchodkového systému, v ktorom postupne narastá
deficit. Pritom o niekoľko desaťročí bude veková štruktúra obyvateľstva z pohľadu
verejných financií podstatne horšia (menej pracujúcich a viac dôchodcov), čo bude
spôsobovať nápor na dôchodky a zdravotnícke služby.
Príručka moderného politika
Riešenia
Riešenia tejto situácie sú v zásade len dve. Prvým je zvýšenie rozpočtových príjmov,
ktoré však bude znamenať vyššie (až neúmerne vysoké) daňové zaťaženie ľudí
produktívnom veku, ktorých dane budú presmerované na vyplácanie dôchodkov
a financovanie zdravotných služieb pre generáciu ich rodičov. Z toho vyplýva riziko
vzniku medzigeneračného sociálneho napätia, ktoré sa dá eliminovať iba zaručením
stability druhého sporivého piliera dôchodkového systému.
Druhým riešením je dôsledná príprava na obdobie nepriaznivej demografie vo forme
znižovania verejného dlhu, čo si už dnes vyžaduje zodpovednú rozpočtovú politiku
a hľadanie úspor na výdavkovej strane. Zároveň by sa malo pokračovať v reforme
riadenia verejných financií a posilňovaní komponentov viacročného a programového
rozpočtovania. Takisto sa bude potrebné zamerať na integráciu riadenia financií z
domácich a európskych zdrojov, aby sa peniaze smerovali s väčším dôrazom na
národné priority, bez ohľadu na to z akého zdroja plynú do rozpočtu.
Klientelizmus a korupcia sú fenoménmi, ktoré v dlhodobom horizonte významne škodia
ekonomike a podkopávajú hospodársky rast. V poslednom období sa miera vnímania
korupcie na Slovensku zhoršila a množiace sa kauzy nenaznačujú trend smerom
k zlepšeniu situácie. Napriek výmenám na kľúčových pozíciách vo viacerých
organizáciách či na vládnych postoch stále pretrvávajú systémové nedostatky vedúce
ku korupcií. Politické nominácie na pozície, ktoré by mali byť zastávané odborníkmi,
nerozvinutosť vnútornej kontroly a auditu, mierne tresty za porušovanie zákona pri
verejnom obstarávaní, všetky tieto faktory tvoria podhubie pre nekalé konanie na úkor
štátu. S takýmto vývojom potom súvisí i nedôvera voličov v politický systém (nižšia
angažovanosť a účasť vo voľbách) a takisto aj nízka ochota platiť dane, čo vedie
k vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam a podkopáva príjmy štátu. V tejto oblasti
neexistujú okamžite účinné riešenia a aj po obmedzení zdrojov korupcie trvá dlhý čas,
kým sa v spoločnosti obnoví dôvera v platnosť pravidiel a vymáhateľnosť kontraktov.
Práve pre dlhý reakčný čas je potrebné s prijímaním protikorupčných opatrení začať
okamžite.
Príručka moderného politika
Energetická politika SR
Úvod
Energetika hrá v celkovom postavení štátu čoraz významnejšiu úlohu. Jednoznačne je
jedným zo základných pilierov ekonomiky, ktorý ovplyvňuje všetky odvetvia
hospodárstva. Prípadný nedostatok energie by mal priamy dopad na hospodársku
prosperitu našej krajiny. Energetika je taktiež hýbateľom svetovej politiky a vo
významnej miere vplýva na našu bezpečnosť.
Slovensko patrí k tým krajinám, ktoré neboli obdarované bohatými zásobami
energetických surovín a preto drvivú väčšinu surovín dovážame. V prípade importu
ropy a zemného plynu pokrýva dovoz takmer 100 % celkovej spotreby. Spolu
s Fínskom a s pobaltskými krajinami tak patríme k európskej „špičke“ krajín závislých
od ruskej ropy a plynu. Táto závislosť je zvýraznená relatívne vysokou energetickou
náročnosťou, ktorú Slovensko zdedilo po centrálne plánovanej ekonomike bývalého
režimu. Energetická náročnosť Slovenska je podľa niektorých štatistík takmer
dvojnásobná v porovnaní s priemerom OECD43 a trojnásobná v porovnaní s priemerom
EÚ-27.44 V roku 2007 sme sa tiež stali čistým importérom elektriny. Exponovanosť
slovenskej ekonomiky a naša závislosť od dovozu energetických surovín z Ruska sa
naplno prejavila počas tzv. energetických kríz v januári 2006 a ešte výraznejšie v
januári 2009.
Donedávna bol nielen slovenský, ale aj celoeurópsky energetický trh charakterizovaný
dominanciou veľkých energetických spoločností, ktoré mali v rámci trhov jednotlivých
členských štátov v podstate monopolné postavenie. Vo väčšine prípadov boli tieto
spoločnosti vlastnené štátom a prvok konkurencie a skutočného trhu takmer
neexistoval. Za posledných desať rokov sa veľa zmenilo. V prípade Slovenska došlo
jednak k premene dominantných hráčov v oblasti energetiky na akciové spoločnosti
a neskôr k ich čiastočnej privatizácii sprevádzanej vstupom zahraničného kapitálu do
týchto spoločností. Postupom liberalizácie európskeho energetického trhu možno
očakávať ďalšie významné zmeny na slovenskom trhu energetiky. V júni 2009 bol
schválený tretí liberalizačný balíček EÚ, ktorý okrem právneho a administratívneho
rozdelenia veľkých energetických spoločností požaduje tiež tzv. vlastnícke oddelenie
(ownership unbundling), prípadne implementáciu modelu s posilnenou úlohou
nezávislého prvku. Nové požiadavky majú byť slovenskou legislatívou implementované
najneskôr do marca 2011.
Boj proti klimatickým zmenám stále viac vplýva na energetickú politiku Slovenska. Na
základe rozhodnutia Rady z marca 2007 má podiel energie z obnoviteľných zdrojov
43
IEA – Energy Policy Review 2005, Slovak Republic.
44
IEA – Key World Energy Statistics 2009.
Príručka moderného politika
(OZE) tvoriť 20 % finálnej spotreby energie EÚ ako celku. Pre Slovensko to
v konkrétnej rovine znamená zvýšenie podielu OZE do roku 2020 zo 6,7 % (stav z roku
2005) na 14 %, čiže o viac než dvojnásobok. Podľa niektorých iných štatistík by mal
vzrásť až takmer o trojnásobok.45 Súčasne by mal vzrásť aj podiel využívania biopalív
v sektore dopravy, a to na 10 %. Splnenie týchto ambicióznych záväzkov si podľa
niektorých odhadov bude vyžadovať investíciu v približnej výške 4 až 5 mld. eur.46
S prepadom slovenskej ekonomiky v súvislosti s hospodárskou krízou a slabou
proreformnou a proinvestičnou politikou súčasnej vlády sa zvyšuje riziko, že naše
ambície zostanú len na papieri. Situáciu ďalej komplikuje fakt, že v slovenskej
legislatíve bol len nedávno (marec 2009) zavedený mechanizmus povinného výkupu
elektriny vyrobenej z OZE, niečo, čo je v ostatných členských krajinách bežné už
niekoľko rokov.
Z uvedeného jasne vyplýva, že Slovensko v oblasti energetiky stojí pred vážnymi
výzvami. Reagovať na ne efektívne bude od novej vlády vyžadovať politickú vôľu,
odhodlanosť, ale predovšetkým jasnú a ucelenú víziu budúcnosti slovenskej
energetiky. Bude na novej vláde, aby jednotlivé aspekty energetiky skĺbila do súrodej
a efektívnej politiky, ktorá občanom Slovenska zaistí bezpečnosť dodávok
energetických surovín, ktorá skutočne prispeje k rozvoju obnoviteľnej energie a ktorá
zároveň naštartuje fungujúci energetický trh. Nasledujúce kapitoly ponúkajú prehľad
súčasnej situácie, analyzujú hlavné problémy a poskytujú riešenia.
Krátka charakteristika energetického mixu SR
Slovensko je krajina, ktorá nedisponuje významnejšími domácimi zásobami
energetických surovín. Ťažba ropy alebo zemného plynu je takmer zanedbateľná,
čierne uhlie sa neťaží. Jediným významnejším domácim energetickým zdrojom je
hnedé uhlie. A samozrejme energia vyrobená v jadrových elektrárňach (sovietskeho
typu), ako aj relatívne malé percento energie vyrobenej z obnoviteľných zdrojov
energie. Donedávna bolo Slovensko čistým exportérom elektriny, ale aj tu sa situácia
v posledných rokoch zmenila a od roku 2007 sme závislí od importu elektriny
z okolitých krajín. Táto závislosť je však vďaka ekonomickému útlmu o niečo nižšia,
než sa pôvodne predpokladalo. Štruktúra primárnych energetických zdrojov na
Slovensku vyzerá nasledovne:
 plynné palivá (33 %),
 jadrové palivo (18 %),
 kvapalné palivá (17 %),
 čierne uhlie/dovoz uhlia (14 %),
 hnedé uhlie/domáce (7 %),
 ostatné tuhé palivá (7 %),
 elektrina z vody (4 %).
45
Energy Charter Secretariat – In-depth review of energy efficiency policies and programmes, Slovak Republic 2008.
46
Jaduš, J.: Klimaticko-energetický balíček v podmienkach Slovenska. Časopis Slovgas, február 2009.
Príručka moderného politika
Vzhľadom k snahám o zníženie závislosti od dovozu energetických surovín, ako aj k
záväzkom v oblasti boja proti klimatickým zmenám sa v dlhodobom horizonte
predpokladá vyššie využitie jadrového paliva, zemného plynu a obnoviteľných zdrojov
energie. Naopak, výrazne by sa mala znížiť spotreba uhlia. Spotreba ropy by mala
zostať zhruba na rovnakej úrovni.
Slovensko je čistým importérom energetických zdrojov. Zhruba 90 % primárnej
produkcie elektriny a tepla SR zabezpečuje nákupom zdrojov mimo územia vnútorného
trhu EÚ. V prípade zemného plynu je dovážaných až 98 % spotreby. Domáca ťažba
pokrýva ostatok spotreby. Očakáva sa, že existujúce zásoby sa skončia v období 2013
– 2016. Spotreba zemného plynu na Slovensku konštantne stúpa, i keď v roku 2006
došlo k poklesu (vyššie využitie biomasy).47 Predpoklady hovoria, že v roku 2030 by sa
malo na Slovensku spotrebovať 7,1 mld. m³ zemného plynu.
V prípade ropy je situácia podobná. SR jej dováža zhruba 5,5 až 6 mil. ton ročne.
Z toho sa na Slovensku spotrebuje zhruba 3,9 mil. ton. Podstatná časť ropy je teda po
spracovaní reexportovaná v podobe rafinérskych a petrochemických produktov.
Rafinérsky priemysel tak tvorí podstatnú časť exportu SR. Dovoz ropy je zabezpečený
zmluvou medzi SR a RF s platnosťou do roku 2014.
Uhlie hrá v slovenskom energetickom mixe stále významnú úlohu. Predstavuje až 21
% primárnych zdrojov, z toho 14 % predstavuje dovážané čierne uhlie a 7 % domáce
hnedé uhlie. Čierne uhlie sa na Slovensku neťaží. Je dovážané predovšetkým z Čiech
a Poľska pre spotrebu v tepelných elektrárňach (Vojany). V roku 2005 sa doviezlo 5,65
milión ton čierneho uhlia; 0,286 milión ton koksu a 0,826 milión ton lignitu, prevažne z
Čiech a Poľska. Ťažba hnedého uhlia a lignitu je v záverečnej fáze a prebieha
likvidačná ťažba zvyškových zásob. Kým v roku 1991 sa vyťažilo 3 983 kiloton
hnedého uhlia, v roku 2006 ťažba poklesla na 2 016 kiloton a do roku 2030 sa
predpokladá pokles na zhruba 900 kiloton. Domáce hnedé uhlie v súčasnosti
predstavuje približne 79 % spotreby hnedého uhlia potrebnej na výrobu elektriny a
tepla.
Podiel spotreby elektriny na celkovej konečnej spotrebe Slovenska je relatívne nízky
a v roku 2005 predstavoval 20,7 %. Dobudovaním dvoch blokov JE Mochovce sa
Slovensko v roku 2000 stalo sebestačné v zásobovaní elektrinou. Jadrové elektrárne
sa na výrobe elektriny podieľali 58 %, tepelné elektrárne 28 % a 14 % elektriny bolo
vyrobenej vo vodných elektrárňach. Úroveň spotreby i výroby elektriny bola v období
2000 – 2006 relatívne vyrovnaná. Výroba mierne klesala (v roku 2006 bola 30 941
GWh) zatiaľ čo spotreba mierne stúpala (v roku 2006 bola 29 189 GWh). Táto
tendencia sa prejavila tiež na celkovom salde zahraničných výmen. Vývozné saldo
elektriny v roku 2006 predstavovalo 1 603 GWh, čo je zhruba 5 % z celkovej výroby
Slovenska, v roku 2005 tento podiel predstavoval až 8,7 %. V roku 2007 Slovensko
prišlo o sebestačnosť vo výrobe elektriny a stalo sa čistým importérom elektriny.
Obnoviteľným zdrojom energie (OZE) sa veští veľká budúcnosť. V roku 2020 by OZE
mali tvoriť 14 % zo súčasného energetického mixu SR. V súčasnosti sa podiel OZE
odhaduje na cca 4,5 % až 6,7 %. V roku 2005 bolo z OZE vyrobených 17 % celkovej
elektriny v SR. Najviac využívaným obnoviteľným zdrojom na výrobu tejto „zelenej
elektriny“ je vodná energia. Podiel výroby elektriny vo veľkých vodných elektrárňach
(VVE) je veľmi vysoký a predstavuje viac ako 90 % na výrobe elektriny zo všetkých
zdrojov využívajúcich OZE. Najperspektívnejším OZE na Slovensku je biomasa. Jej
technický potenciál (120 PJ) predstavuje 15 % z celkovej spotreby energie v SR.
47
Pozri BP Statistical Review of World Energy, June 2007.
Príručka moderného politika
V praxi je však využitie biomasy nedostatočné. Významný potenciál (zhruba jednu
tretinu z potenciálu biomasy) predstavuje tiež slnečná energia. Podľa odhadov
48
pracovalo ku koncu roka 2003 na Slovensku cca 50 000 m² slnečných kolektorov, čo
2
predstavovalo zhruba 10 m kolektorovej plochy na 1 000 obyvateľov (pre porovnanie,
49
v prípade susedného Rakúska pripadá na 1 000 obyvateľov 300 m2). Podľa údajov
Ministerstva hospodárstva SR (MH SR) je ročne nainštalovaných cca 5-tis. m²
50
slnečných kolektorov. V roku 2005 bolo zo slnečnej energie vyrobených 50 TJ.
Odhadovaný potenciál geotermálnej energie je 5 538 MW, potenciál veternej energie je
na Slovensku relatívne malý.
Právne predpisy upravujúce energetiku
V SR nebolo doposiaľ vytvorené ministerstvo, ktoré by sa venovalo výlučne energetike.
Kompetenčne spadá oblasť energetiky pod Ministerstvo hospodárstva SR (MH SR).
Spolu s vládou SR a Národnou radou SR je MH SR hlavným iniciátorom právnych
predpisov, ktoré rôzne aspekty energetiky regulujú. Významnú úlohu v oblasti regulácie
trhu s plynom a elektrinou má tiež Úrad pre reguláciu sieťových odvetví (ÚRSO) a Úrad
jadrového dozoru SR. Postupným nárastom podielu obnoviteľných zdrojov energie
rastie aj úloha Ministerstva životného prostredia SR. Určitú rolu v systéme slovenskej
energetickej politiky má tiež Štátna energetická inšpekcia, Slovenská elektrizačná
prenosová sústava (SEPS) a Slovenská inovačná a energetická agentúra.
Energetika v SR je upravená množstvom právnych predpisov, regulujúcich tak rôzne
oblasti, ako sú jadrová energetika, banská oblasť alebo energetická hospodárnosť
budov. Zoznam právnych predpisov v tejto kapitole nie je vyčerpávajúci, ale približuje
len tie najdôležitejšie zákony v oblasti energetiky.
Hlavnými zákonmi určujúcimi legislatívny rámec energetiky v SR je najmä zákon č.
654/2004 Z. z. o energetike, ktorý upravuje oblasti elektroenergetiky a plynárenstva.
V ostatných rokoch bol zákon o energetike niekoľkokrát novelizovaný. Ide
predovšetkým o nasledovné zmeny; zákon č. 112/2008 Z. z., zákon č. 283/2008 Z. z,
zákon č. 73/2009 Z. z. a zákon č. 309/2009 Z. z. Poslednou novelizáciou zákona
o energetike s účinnosťou od 1. septembra 2009 je zákon č. 293/2009 Z. z. Ďalšími
dôležitými predpismi upravujúcim predovšetkým podnikanie v oblasti energetiky sú
zákon č. 107/2007 Z. z. a zákon č. 658/2004 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.
276/2001 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach. Činnosť v oblasti tepelnej energie
upravuje zákon č. 99/2007 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 657/2004 Z. z. o
tepelnej energetike a zákon č. 657/2004 Z. z. o tepelnej energetike. Pravidlá
uskladňovania ropy upravuje zákon č. 240/2006 Z. z. ako aj zákon č. 401/2009 Z. z.,
ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 170/2001 Z. z. o núdzových zásobách ropy
a ropných výrobkov a o riešení stavu ropnej núdze v znení zákona č. 240/2006 Z. z.
Jadrovú oblasť upravuje zákon č. 541/2004 Z. z o mierovom využívaní jadrovej energie
48
http://www.asb.sk/tzb/energie/sucasnost-a-perspektivy-vyuzivania-obnovitelnych-zdrojov-energie-na-slovensku3330.html
49
Tomčiak, J. – Novák, M.: Potenciál SR vo využívaní solárneho tepla .
50
Stratégia vyššieho využitia obnoviteľných zdrojov energie v SR. Ministerstvo hospodárstva SR, 25. 4. 2007.
Príručka moderného politika
ako aj zákon č. 238/2006 Z. z. o národnom jadrovom fonde na vyraďovanie jadrových
zariadení a na nakladanie s vyhoretým jadrovým palivom a rádioaktívnymi odpadmi.
Napokon, využívanie obnoviteľných zdrojov energie upravuje zákon č. 309/2009 Z. z.
o podpore obnoviteľných zdrojov energie a vysokoúčinnej kombinovanej výroby.
Energetickú efektivitu upravuje zákon č. 476/2008 Z. z. o efektívnosti pri požívaní
energie a o zmene a doplnení zákona č. 555/2005 Z. z. o energetickej hospodárnosti
budov.
Okrem týchto právnych predpisov sú súčasťou energetickej legislatívy aj všeobecne
záväzné právne predpisy vydané na základe hore zmienených zákonov. Vo forme
vyhlášok, nariadení a výnosov vydávajú všeobecne záväzné právne predpisy vláda
SR, Ministerstvo hospodárstva SR (MH SR) a Úrad pre reguláciu sieťových odvetví
(ÚRSO). Najdôležitejšími právnymi predpismi k zákonu o energetike je vyhláška č.
459/2008, ktorou sa ustanovujú podrobnosti o postupe pri vyhlasovaní stavu núdze, o
vyhlasovaní obmedzujúcich opatrení pri stave núdze a vyhláška č. 337/2005 Z. z.,
ktorou sa ustanovujú podrobnosti o rozsahu technických podmienok prístupu,
pripojenia do sústavy a siete a prevádzkovania sústavy a siete. K zákonu o energetike
sa vzťahujú tiež vyhlášky ÚRSO. Ide predovšetkým o vyhlášku č. 375/2005 Z. z.,
ktorou sa ustanovujú podrobnosti o požiadavkách o preukázaní technických
predpokladov na podnikanie v energetike. Vláda SR k zákonu o energetike vydala
nariadenie č. 409/2007 Z. z. a nariadenie č. 317/2007 Z. z., ktorými sa ustanovujú
pravidlá pre fungovanie trhu s plynom, resp. elektrinou. K zákonom upravujúcim iné
odvetvia energetiky boli vydané podobné predpisy. Kompletný prehľad legislatívy
51
v oblasti energetiky poskytuje stránka MH SR.
Prehľad vývoja slovenskej energetiky
Zámerom tejto kapitoly je v krátkosti opísať vývoj energetického sektora na Slovensku.
Pojem energetika je však veľmi široký a priblíženie všetkých aspektov energetiky na
pár stránkach príručky je takmer nemožné. Nasledujúci text sa preto sústredí iba na tri
hlavné oblasti, ktoré sú pre Slovensko obzvlášť dôležité. V každej kapitole sú načrtnuté
kroky a reformy rôznych vlád SR, ako aj problémy (či už skutočné, alebo potenciálne)
a ich možné riešenia.
Energetická náročnosť a OZE
Jednou z najnaliehavejších otázok slovenskej energetiky je otázka energetickej
náročnosti. Pojmom energetická intenzita alebo energetická náročnosť sa rozumie
indikácia efektívnosti, akou sa energia využíva na dosiahnutie pridanej hodnoty.
Definuje sa ako pomer dodávky primárnej energie k HDP. Energetická náročnosť
51
http://www.economy.gov.sk/vyhlasky-5619/127304s
Príručka moderného politika
(prepočítaná na paritu kúpnej sily) Slovenska je takmer dvojnásobná v porovnaní s
priemerom OECD a viac než štvornásobná v porovnaní s priemerom EÚ-27. Štatistické
údaje o tomto ukazovateli sa však rôznia.
Táto relatívne vysoká miera energetickej náročnosti je dedičstvom z čias centrálne
plánovanej masovej industrializácie v období ČSSR. Situácia sa vďaka rýchlemu
ekonomickému rastu a prílivu priamych zahraničných investícii do hospodárstva v
rokoch 2002 – 2007 zmenila k lepšiemu. Priemerná medziročná hodnota poklesu
52
energetickej náročnosti v období 1993 – 2005 predstavuje 3,8 %. V tom istom období
klesla celková konečná energetická spotreba na Slovensku o 9,1 %, zatiaľ čo HDP
vzrástol o cca 23 %, čo poukazuje na rast ekonomiky s klesajúcou energetickou
náročnosťou.
Pozitívom je tiež klesajúci podiel priemyslu na celkovom HDP. V súčasnosti tvorí
zhruba 30 % HDP (oproti službám, ktoré tvoria 66,5 %). Priemysel stále spotrebúva
najväčšiu časť energie (vyššiu než priemer EÚ-25 na úrovni 28 %) a produkuje
zároveň aj väčšinu emisných skleníkových plynov v SR. Energetický sektor v roku
2003 dosiahol približne 2,5-percentný podiel na tvorbe HDP a zároveň predstavoval až
80-percentný podiel na celkovej tvorbe emisií v SR. Tento trend je podobný v celej
Európe.53 Domácnosti sú druhým najvýznamnejším sektorom z pohľadu spotreby
energie (zhruba na úrovni priemeru EÚ-25), nasledujú doprava a obchod. Tento
posledný segment vykazuje od roku 1990 značný pokles. V konečnej spotrebe energie
dominuje zemný plyn, ropa a elektrická energia.
Napriek zlepšeniu situácie je však úroveň energetickej náročnosti Slovenska naďalej
neuspokojujúca. Príliš vysoká energetická náročnosť nielenže núti dovážať väčšie
množstvo energetických surovín, a teda aj zvyšovať mieru závislosti od dodávateľov
z iných krajín, vysoká energetická intenzita tiež negatívne vplýva na záväzky SR
v oblasti znižovania emisií skleníkových plynov. Je síce pravda, že Slovensko ďaleko
prekročilo záväzok vyplývajúci z Kjótskeho protokolu podpísaného SR v roku 1997 a v
porovnaní s emisnými hodnotami CO2 z roku 1990 dosiahlo v roku 2005 až 30percentnú redukciu oproti požadovaným 8 %.54 Toto zníženie však nebolo dané
cieľavedomou politikou vlády SR, ale skrachovaním mnohých odvetví ťažkého
priemyslu.
Nové záväzky prijaté na decembrovom kodanskom samite budú pravdepodobne
prísnejšie a členské štáty EÚ nepôjdu pod úroveň svojho politického záväzku
unilaterálne do roku 2020 znížiť úroveň emisií členských krajín o 20 % (množia sa
hlasy volajúce po 30-percentnej redukcii CO2 zo strany EÚ). Smernica 2006/32/ES,
ktorá tento politický záväzok EÚ konkretizuje, stanovuje pre Slovensko potrebu
dosiahnuť v období 2008 – 2016 kumulovanú hodnotu úspor energie vo výške 9 %
konečnej energetickej spotreby. Je jasné, že Slovensko už nebude môcť „profitovať“
z takej mohutnej reštrukturalizácie hospodárstva a priemyslu. ako v 90. rokoch.55 Ak sa
nezníži energetická náročnosť, budeme musieť draho platiť za emisné povolenky a za
prípadné pokuty, ktorá nám Európska komisia za porušenie smernice môže udeliť.
Na základe uvedeného niet divu, že zníženie energetickej náročnosti bolo vo väčšine
strategických dokumentov rôznych slovenských vlád definované ako priorita. Napríklad
52
Energy Charter Secretariat: In-depth review of energy efficiency policies and programmes, Slovak Republic 2008.
53
Eurostat: Energy, transport and environmental indicators, 2008 edition.
54
Pozri Štvrtá národná správa SR o zmene klímy a Správa o dosiahnutom pokroku pri plnení Kjótskeho protokolu 2005.
55
http://www.euractiv.sk/zivotne-prostredie/clanok/emisne-limity-slovensko-chce-odmeny-pre-novych-clenov-eu-011812
Príručka moderného politika
v Stratégii SR plnenia záväzkov Kjótskeho protokolu z roku 2001 vláda konštatovala,
že k úsporám energie v sektore energetiky povedie mimo iné eliminácia dotácie cien
energie, rozvoj domáceho energetického trhu (vrátane širšieho sprístupnenia sietí pre
decentralizovanú/domácu výrobu elektriny), ako aj podpora výroby energie z
obnoviteľných zdrojov a kombinovanej výroby tepla a elektriny. Zvyšovanie
energetickej efektivity bolo zaradené medzi priority prvej Energetickej politiky SR z 12.
januára 2000,56 ako aj jej ďalšej verzie z 11. januára 2006.57 V dokumente z roku 2006
sa okrem klasických opatrení na zvýšenie bezpečnosti akcentovalo tiež zvýšenie
výkonu jadrových elektrární, zvyšovanie využívania hydroenergetického potenciálu a
58
znižovanie strát pri prenose a distribúcii. Jedným z konkrétnych opatrení minulej
vlády v oblasti energetickej úspornosti bolo prijatie a neskoršia novelizácia zákona č.
582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady.
Vláda Roberta Fica prioritu znižovania energetickej náročnosti prijala za svoju. V
Programovom vyhlásení vlády SR na obdobie rokov 2006 – 2010 sa vláda SR v oblasti
energetiky okrem iného zaväzuje, že vytvorí podmienky pre vyššie využívanie
59
obnoviteľných zdrojov energie (OZE). V Stratégii energetickej bezpečnosti SR prijatej
vládou 15. októbra 2008 je znižovanie podielu hrubej domácej spotreby energie na
hrubom domácom produkte definované ako jedna z troch hlavných priorít slovenskej
energetickej politiky do roku 2030.60 Vláda v SR v akčnom pláne energetickej
efektívnosti na obdobie 2008 – 201061 (je súčasťou Koncepcie energetickej efektívnosti
SR) ponúka opatrenia pre všetky relevantné sektory hospodárstva (budovy, spotrebiče,
verejný sektor, priemysel a poľnohospodárstvo, doprava).
Prechodný národný indikatívny cieľ úspor energie pre tretí rok (2010) dokument
stanovuje vo výške 3 % konečnej energetickej spotreby (t. j. 12 405 TJ). Dlhodobým
cieľom vlády SR je do roku 2020 znížiť energetickú náročnosť tvorby HDP na úroveň
priemeru ostatných ekonomicky rozvinutých krajín Európskej únie (pôvodnej EÚ-15) a
splniť tak záväzky vyplývajúce z vyššie spomínanej smernice. Napriek tomuto
ambicióznemu plánu je však väčšina opatrení typu „mäkké opatrenia“ (informačná
kampaň, vzdelávanie, atd.). Plán konštatuje, že v súčasnosti (2007) nie sú vytvorené
legislatívne predpisy so zameraním na horizontálne opatrenia v oblasti energetickej
efektívnosti.
V nadväznosti na Akčný plán (ktorý má byť v budúcnosti nasledovaný akčnými plánmi
na obdobie 2011 – 2013 a 2014 – 2016) schválila vláda v roku 2008 vytvorenie Fondu
energetickej efektívnosti. MH SR by na roky 2008 – 2010 malo na účely fondu vyčleniť
600 mil. Sk.62 Finančné prostriedky Fondu energetickej efektívnosti potom majú byť
dopĺňané podielom z predaja energetických médií konečným spotrebiteľom, ako aj
povinnými príspevkami od obchodných energetických spoločností (minimálne 600 mil.
Sk). Činnosti zviazané so zvyšovaním energetickej efektivity je tiež možné podporiť
prostredníctvom Štrukturálnych fondov EÚ, konkrétne Operačného programu
Konkurencieschopnosť a hospodársky rast. V októbri 2009 bola vyhlásená výzva na
56
http://www.vlada.gov.sk/vlada/zasadnutia/2000/sk_program_20000112_76.shtml
57
http://www.rokovania.sk/appl/material.nsf/0/E6DDFB8BFD5464EAC12570EA00469BBE?OpenDocument
58
http://www.rokovania.sk/appl/material.nsf/0/AE8C0E8D42B2E523C12570EA0047200E/$FILE/Zdroj.html
59
http://www-8.vlada.gov.sk/data/files/1900.pdf
60
http://www.rokovania.sk/appl/material.nsf/0/FB11425C0A0BFE5FC12574DD0042B8AD?OpenDocument
61
Akčný plán energetickej efektívnosti na roky 2008 až 2010. Prijatý vládou 24.10. 2007.
62
http://ekonomika.sme.sk/c/3810554/chcu-vytvorit-fond-energetickej-efektivnosti.html
Príručka moderného politika
podávanie návrhov projektov v oblasti energetickej efektivity, na ktorú bolo
vyčlenených 57 mil. Sk. Túto časť Operačného programu spravuje Slovenská inovačná
a energetická agentúra. Rezortne je za oblasť zvyšovania energetickej efektivity
zodpovedné MH SR a nie Ministerstvo životného prostredia SR, čo by z povahy veci
bolo prirodzenejšie.
Jedným z mála hmatateľných opatrení v oblasti legislatívy je prijatie zákona č.
476/2008 Z. z. o efektívnosti pri používaní energie a o zmene a doplnení zákona č.
555/2005 Z. z. o energetickej hospodárnosti budov v novembri 2008. V nadväznosti na
to bola tiež schválená vyhláška č. 429/2009 Z. z. o postupe pri výkone energetického
auditu a vyhláška č. 311/2009 Z. z., ktorou sa ustanovujú podrobnosti o výpočte
energetickej hospodárnosti budov. Dá sa povedať, že prijatie zmienených zákonov
bolo skôr nutnosťou v dôsledku formálnej potreby transpozície smernice 2006/32/ES
než vlastnou iniciatívou vlády. Táto formálnosť je okrem iného zrejmá aj z niektorých
opatrení identifikovaných v zákone, ktorých účinnosť sa odsúva až na obdobie po 1.
januári 2013. Na toto obdobie sa napríklad odsúva plnenie záväzkov VÚC v oblasti
energetickej efektivity. Ťažko tak možno brať vážne sľuby, že štátne inštitúcie sa majú
stať lídrom v oblasti energetických úspor.
S otázkou energetickej efektivity úzko súvisí problematika obnoviteľných zdrojov
energie (OZE). Údaje o podiele OZE na celkovom zložení energetického mixu sa
rôznia. Odhady sa pohybujú v rozmedzí od 4 % (oficiálny údaj vlády SR) až po 6,7 %
(oficiálny údaj EÚ, z ktorého sa tiež odvíjajú záväzky SR v oblasti OZE). Podstatné
a pozitívne je to, že podiel OZE v energetickom mixe SR postupne rastie. Do roku
2020 by sa podiel OZE mal zvýšiť až na 14 %. K tomuto cieľu sa Slovensko zaviazalo
na základe politickej dohody na sumite EÚ v marci 2007, neskôr pretavenej do
smernice 2009/28/ES platnej od apríla 2009 s nutnosťou transpozície do decembra
2009.63
Na Slovensku sú v súčasnosti OZE využívané predovšetkým na výrobu elektriny.
V roku 2005 bolo 17 % elektriny vyrobenej z OZE. Drvivú väčšinu z tohto podielu (90
%) vygenerovali veľké vodné elektrárne. Kapacita inštalovaných solárnych kolektorov
v roku 2007 bola takmer nulová (zhruba 200 kWh), veterné turbíny vygenerovali 5
MWh, z biomasy a bioplynu bolo vyprodukovaných po 4 GWh.
Vzhľadom k aktuálnym medzinárodným záväzkom SR je 17-percentný podiel elektriny
vyrobenej z OZE nedostatočný. Vstupom do EÚ a prebratím smernice 2001/77/ES sa
Slovensko zaviazalo, že v roku 2010 vyprodukuje až 31 % elektriny z OZE. Je jasné,
že Slovensko tento cieľ nesplní, a preto vláda SR predstavila návrh znížiť podiel OZE
na celkovej výrobe elektriny na 19 %.64 To by znamenalo iba 1,35-percentný nárast
OZE v oblasti výroby elektriny z OZE v porovnaní s rokom 2002. Možno konštatovať,
že napriek medzinárodným záväzkom SR má k splneniu cieľov v oblasti generácie
elektriny z OZE ďaleko.
V oblasti výroby tepla z OZE je situácia o niečo lepšia. Najdôležitejším OZE pre výrobu
65
tepla je biomasa a jej využitie stúpa každým rokom o zhruba 27 %. Najnovšie začala
napríklad z biomasy vyrábať elektrinu uhoľná elektráreň vo Vojanoch.66 Využívanie
biomasy vzhľadom na jej technický potenciál je však stále nedostatočné a jej
63
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0016:0062:SK:PDF
64
http://www.erec.org/
65
Energy Charter Secretariat: In-depth review of energy efficiency policies and programmes, Slovak Republic 2008.
66
http://dnes.atlas.sk/ekonomika/596679/slovenske-elektrarne-zacali-vyrabat-elektrinu-aj-z-biomasy
Príručka moderného politika
využívanie v roku 2005 bolo 17 PJ, čo tvorí 2 % z celkovej spotreby energie. Podľa
odhadov vládnych dokumentov dosahuje potenciál biomasy ročne produkciu
v energetickom vyjadrení 147 PJ, čo v korunovom prepočte len cez teplo (500Sk/GJ)
predstavuje čiastku 57,1 miliárd Sk bez DPH. Energetický potenciál biomasy je
ekvivalentný 2,8 miliónom ton ropy ročne, respektíve je ekvivalentný 3,36 miliardám m 3
zemného plynu za rok.67 Je otázne, či vláda plánuje využitie biomasy zvýšiť iba na
základe schváleného Programu vyššieho využitia biomasy a slnečnej energie
v domácnostiach, či má v úmysle prijať aj ďalšie, ambicióznejšie programy.
Základným dokumentom súčasnej vlády v oblasti rozvoja OZE je dokument s názvom
Stratégia vyššieho využitia obnoviteľných zdrojov energie v SR. Vláda dokument
schválila v apríli 2007. Zámerom stratégie je načrtnúť potenciál využitia jednotlivých
zdrojov OZE a ich komerčného využitia a stanoviť ciele v oblasti využitia OZE do roku
2015. Stratégia stanovuje, že do roku 2010 bude 4 % z celkovej spotreby elektriny
vyrobených z OZE bez účasti veľkých elektrární. V roku 2015 to už má byť 7 %.
Zodpovedajúcim cieľom pre výrobu tepla z OZE je 27,5 PJ v roku 2010 a 43 PJ v roku
2015.68
Na dosiahnutie týchto a iných cieľov dokument navrhuje prijať finančné a legislatívne
opatrenia. Vláda SR tak v nadväznosti na dokument napríklad schválila Akčný plán na
podporu biomasy alebo vypracovala Koncepciu vyššieho využitia biopalív v doprave.
Asi najdôležitejším prínosom stratégie bolo, že identifikovala konkrétne bariéry
brzdiace ďalší rozvoj OZE na Slovensku. Za hlavné problémy dokument označil
chýbajúce dlhodobé stabilné podmienky v systéme výkupných cien vyrobenej elektriny
z OZE a neexistenciu efektívneho systému finančných stimulov a výhodných úverov na
financovanie vstupných kapitálových výdavkov na zariadenie využívajúce OZE. Ani
jeden dovtedy existujúcich zákonov, ktorý nejakým spôsobom upravoval výrobu z OZE
(zákony č. 656/2004 Z. z., č. 658/2004 Z. z. a nariadenie vlády SR č. 124/2005)
neukladal povinnosť výkupu z energie vyrobenej z OZE.
Vláda na danú analýzu zareagovala v roku 2009. Po vyše dvojročnej debate bol v júni
2009 schválený zákon č. 309/2009 Z. z. o podpore obnoviteľných zdrojov energie
a vysoko účinnej kombinovanej výroby. Zákon, ktorý preberá základné ustanovenia
smernice 2001/77/ES je vládou vnímaný ako hlavný investičný nástroj na podporu
výroby elektriny z OZE a dosiahnutia spomínaného ambiciózneho cieľu vlády SR.
Okrem tohto fondu je možné vývoj OZE financovať ešte zo spomínaného Fondu
energetickej efektívnosti, Environmentálneho fondu (komunálny sektor) a Operačného
programu „Konkurencieschopnosť a ekonomický rast“ a „Životné prostredie“.
Z hľadiska podpory energetickej efektivity domácností je pozitívom prijatie Programu
vyššieho využitia biomasy a slnečnej energie v domácnostiach v apríli 2009 v celkovej
hodnote 8 mil. eur. Domácnosti tak môžu požiadať o dotáciu vo výške od 50 do 1 000
eur, ale iba na inštalácie, ktoré boli ukončené po 20. apríli 2009.69 Vzhľadom k
prebiehajúcej recesiu a hospodárskemu útlmu by vláda mala pouvažovať nad
zvýšením dotácie. Dĺžka návratnosti a cena inštalácie pre rodinné domy zostáva stále
vysoká (zhruba 4 000 eur na výrobu 1 KWh) na to, aby došlo k skutočnému rozmachu
využívania slnečnej energie v domácnostiach.
67
Akčný plán na využitie biomasy. Ministerstvo hospodárstva SR, 2008.
68
Stratégia vyššieho využitia obnoviteľných zdrojov energie v SR. Ministerstvo hospodárstva SR, 25. 4. 2007.
(http://www.rokovania.sk/appl/material.nsf/0/92AF7F8727FE82ECC12572C30041823C?OpenDocument)
69
http://www.sea.gov.sk/energeticke_aktivity/program_pre_domacnosti.htm
Príručka moderného politika
Zákon o podpore OZE platí od septembra 2009 a odbornou verejnosťou nie je vnímaný
jednoznačne. Ochranári napríklad privítali zavedenie garantovaného výkupu a
povinných výkupných cien elektrickej energie generovanej z OZE na obdobie 15 rokov
(aj keď chceli pôvodne 20 rokov, ako je to napríklad v Čechách). Nie úplne spokojní sú
však správcovia prenosovej sústavy. Tí poukazujú na fluktuačný charakter elektrickej
energie z OZE (ide predovšetkým o elektrinu vyrobenú z veternej a slnečnej energie)
a problémy, pre ktoré nemožno predvídať presný objem elektriny vyslanej do sústavy.
Príliš vysoké percento pripojenia takýchto nestálych zdrojov vyžaduje neustále
vyvažovanie odchýlky v systéme a celkovo robí systém nestabilným.
Práve obava tohto charakteru viedla Slovenskú elektrizačnú prenosovú sústavu
(SEPS) v decembri 2009 k zastaveniu prijímania žiadostí pripojenia pre nové slnečné
elektrárne nad ustanovený limit 120 MW súhrnného inštalovaného výkonu v SR.70 Od
septembra 2009 SEPS údajne prijal žiadosti presahujúce výkon 5 000 MW.71 Nakoniec
schválil len 36 projektov, ktoré sa do daného limitu zmestili a ďalšie dva roky neplánuje
vydávať súhlasné stanoviská k výstavbe ďalších slnečných elektrární.72 SEPS
poukazuje na skúsenosti z Čiech, kde sa regulátor (ČEPS) z podobných technických
príčin snaží tamojšiu vládu dotlačiť k zmene zákona, aby zmiernil vývoj fotovoltaickej
energie (ČR sa v priebehu 2006 – 2009 stalo európskou solárnou veľmocou).73 Motívy
SEPS sú pochopiteľné. Vzhľadom k predvídateľným technickým ťažkostiam je však
menej pochopiteľný cieľ vlády z apríla 2007 vyprodukovať v roku 2015 najmenej 10
GW (10 000 MW) elektriny z fotovoltaických inštalácií.74
Z technického hľadiska má zákon o podpore OZE ešte jeden technických problém.
Zatiaľ čo pri odchýlke do 4 MW kladie zákon zodpovednosť za vyrovnanie odchýlky na
prevádzkovateľa prenosovej sústavy, v prípade odchýlky nad 4 MW má zodpovednosť
prevádzkovateľ zariadenia na výrobu elektriny. Zákon však nestanovuje, ako sa táto
zodpovednosť bude uplatňovať. Z pohľadu investorov je to riziko, ktoré ich môže
presvedčiť, aby v SR neinvestovali. Možno však očakávať, že garantované ceny (v
súčasnosti 0,43 eura za kilowatthodinu pre zariadenia s inštalovaným výkonom do 100
kW) a odbyt vyprodukovanej energie je pre investorov väčším lákadlom než obavy z
prípadných dier v zákone.75 V blízkej budúcnosti je dosť možný scenár zo susedných
Čiech, v ktorom dôjde k postupnému znižovaniu dotácií a ohraničovaniu výroby energie
z vetra a slnka. Predpokladá sa, že ceny slnečnej energie by mohli byť
konkurencieschopné v porovnaní s tradične vyrábanou energiou do desiatich rokov.
Pätnásťročný rámec, počas ktorého sú výkupné ceny garantované, by preto bolo dobré
v pravidelných intervaloch transparentným spôsobom prehodnocovať.
Záverom možno konštatovať, že plány vlády v oblasti OZE a energetickej efektívnosti
sú síce ambiciózne, ale nie príliš realistické. Vláda prijala niekoľko zákonov, ktoré
formálne napĺňajú zámery smerníc EÚ regulujúce tieto dve oblasti. Bude zaujímavé
sledovať, ako vláda stanovené ciele v nasledujúcich rokoch splní. Vláda napríklad
doteraz ani slovom nezmienila, ako hodlá v slovenských podmienkach implementovať
nový systém digitálnej elektrickej siete tzv. SmartMetering, ktorý má výrazným
70
http://www.sepsas.sk/seps/informacia2009_12_11.asp?Kod=25&Nadrad=
71
Kolesár, P.: Slovakia: Still In the footsteps of the Czechs. Amcham Connection, November/December 2009.
72
http://www.skrea.sk/index.php?id=703&tx_ttnews[tt_news]=37&tx_ttnews[backPid]=144&cHash=50d16fa9b5
73
http://www.euroekonom.cz/analyzy-clanky.php?type=jz-solarni-energie
74
Stratégia vyššieho využitia OZE. Ministerstvo hospodárstva SR, 25. 4. 2007.
75
http://profit.etrend.sk/ludia-a-udalosti/slnecna-energia-zacina-byt-biznis-3.html
Príručka moderného politika
spôsobom zvýšiť energetickú efektivitu. Povinnosť implementácie pritom jasne vyplýva
z novoprijatej smernice 2009/72/ES o spoločných pravidlách pre trh s elektrinou a je
tiež zmieňovaná v smernici 2006/32/ES o energetickej účinnosti.
Krátkodobý problém 1
Prijatím zákona o podpore OZE sa pravdepodobne rozhýbe vývoj OZE na Slovensku.
Negatívne skúsenosti s okolitých krajín však naznačujú, že môže dôjsť k „inflácii“ výroby OZE
a neprimeranému zaťaženiu prenosovej sústavy.
Riešenie
Otvoriť možnosť čiastočnej revízie zákona v určitých časových intervaloch, tak aby bola
dostatočne zabezpečená investičná stabilita a zároveň aby existovala potrebná flexibilita
v možnostiach ďalšieho rozvoju OZE.
Dlhodobý problém 1
Slovensko už teraz zaostáva za cieľmi, ktoré si v oblasti rozvoja OZE stanovilo. Ekonomická
recesia zvyšuje riziko nedostatočného investovania do tejto oblasti, ale brzdí aj spotrebu
energie. Naštartovanie ekonomiky môže spotrebu znovu zvýšiť.
Riešenie
Jasné zadefinovanie toho, akým spôsobom chce SR dosiahnuť svoje ciele v oblasti rozvoja
OZE. Predovšetkým určenie pomeru, akým majú k dosiahnutiu cieľu prispieť na jednej strane
„konvenčné“ OZE a na strane druhej jadrová energia. V krátkodobej perspektíve by vláda tiež
mala prehodnotiť systém a výšku dotácií pre domácnosti v oblasti výroby energie z OZE.
Energetická bezpečnosť
Spor medzi Ukrajinou a Ruskom v januári 2006 a opakovane v januári 2009 nikoho
v Európe nenechal na pochybách o tom, že energetika nadobro prestala byť výlučnou
doménou hospodárskych vzťahov a že sa stala neoddeliteľnou súčasťou zahraničnej
politiky. Ruská stratégia národnej bezpečnosti zverejnená v máji 2009 otvorene
priznáva, že pragmatické využitie surovinového bohatstva posilní pozíciu Ruska vo
svete.76 Pre Slovensko, ktoré z Ruska dováža vyše 90 % primárnych energetických
zdrojov, to neveští nič dobrého. Medzi 6. a 20. januárom 2009 si Slovensko mohlo na
vlastnej koži vyskúšať, ako chutí prerušenie dodávok plynu. Závislosť od Rusku
a nestabilných tranzitných krajín však nie je jediným energeticko-bezpečnostným
problémom.
V energetickom mixe SR má zemný plyn 29-percentný a ropa 19-percentný podiel.
Spolu tieto energetické suroviny predstavujú takmer polovicu primárnych energetických
zdrojov. Spotreba zemného plynu od polovice 90. rokov až do roku 2006 konštantne
stúpala. V roku 2006 predstavovala 6,6 mld. m³, v roku 2007 už iba 5,8 mld. m³
a v roku 2008 5,8 mld. m³.77 Možné vysvetlenie tohto trendu je postupné zvyšovanie
76
Strategia bezopasnosti Rossijskoj Federacii do 2020 goda. http://www.scrf.gov.ru/documents/99.html
77
Pozri Správy MH SR o výsledku monitorovania bezpečnosti dodávok 2006 až 2009.
Príručka moderného politika
energetickej efektívnosti. Predpokladá sa, že do roku 2020 celková spotreba bude
dosahovať 7,1 mld. m³ ročne. Trend spotreby bude teda naďalej stúpajúci. Domáca
ťažba zemného plynu v roku 2007 bola na úrovni 105 mil. m³. To pokrýva zhruba 2 %
z celkovej ročnej spotreby. Ostatných 98 % je dovážaných z Ruska na základe
dlhodobej zmluvy platnej do roku 2029.
V prípade ropy je situácia takmer identická. Na základe súčasnej zmluvy medzi
vládami SR a RF v oblasti dlhodobých dodávok ropy bude ropovodom Družba do
konca roka 2014 ročne tiecť 6 mil. ropy ton ročne. V SR sa ročne spracuje zhruba 5,5
mil. ton ropy, z toho predstavuje domáca spotreba 2,4 mil. ton. Veľká časť rafinérskych
a petrochemických produktov Slovnaftu je teda reexportovaná a tvorí podstatnú časť
zahraničného obchodu SR.
Pri rope a plyne však závislosť Slovenska od dovozu energetických surovín z Ruska
nekončí. Slovensko z Ruska v plnej miere dováža aj jadrové palivo. Výsledkom je
takmer 100-percentná závislosť Slovenska od Ruska. Spolu s Fínskom, pobaltskými
krajinami a Bulharskom patríme k členským krajinám EÚ, ktoré sú najviac závislé od
ruských surovín.78
Energetickú závislosť Slovensko od určitej miery kompenzovalo dvoma faktormi,
ktorých efekt sa však v priebehu posledných rokov vytráca. Prvým významným
faktorom hrajúcim svojím spôsobom v náš prospech je postavenie Slovenska ako
významnej tranzitnej krajiny ruského plynu a ropy. Slovenskou časťou ropovodu
Družba tečie ročne zhruba 11 mil. ton, čo predstavuje nie nepodstatnú časť dodávok
ropy z Ruskej federácie na trh Európy. Cez plynovod Bratstvo zas tečie Slovenskom
približne 20 % zemného plynu spotrebovaného v EÚ. V 2008 prešlo plynovodom vyše
50 mld. m³ a v nasledujúcich dvadsiatich rokoch spoločnosť eustream na základe
79
nového kontraktu s Gazpromom prepraví vyše 1 000 mld. m³ zemného plynu.
Tranzitné poplatky, ktoré Rusko platí Slovensku, nie sú zverejnené, avšak tvoria
nezanedbateľnú časť príjmov štátneho rozpočtu SR. V roku 2008 sa výnosy prepravnej
spoločnosti eustream (de facto dcérska spoločnosť SPP) z predaja služieb pohybovali
vo výške 24,2 mld. Sk. Spoločnosť uvádza, že hlavným zdrojom tvorby výnosov z
predaja služieb boli tržby za prepravu zemného plynu.80
Z pohľadu Slovenska je eminentný záujem o udržanie si pozície významnej tranzitnej
krajiny viac než pochopiteľný. Jedným z účelov Stratégie energetickej bezpečnosti SR
s výhľadom do roku 2030 je práve zabezpečenie takejto pozície. Výstavba nových
plynovodov North Stream, South Stream a Nabucco bude mať za následok zmenšenie
objemu plynu dovážaného cez Slovensko, a tým pádom aj zníženie významu
Slovenska ako tranzitnej krajiny. Je evidentné, že Rusko pri realizácii projektov North
Stream a South Stream nehľadí predovšetkým na finančné náklady, ale že ide hlavne
o to obísť „problematickú“ Ukrajinu a Bielorusko (a tým pádom aj Slovensko) za každú
cenu. Napĺňa sa tak tiež stratégia Gazpromu, podľa ktorej je potrebné znížiť tranzit
plynu jednou trasou na 30 až 40 percent celkového objemu exportu do Európy. Podľa
výrokov predstaviteľov Gazpromu chce firma počas šiestich až ôsmich rokov znížiť
tranzit ukrajinským smerom zhruba o dve tretiny.81 Zdá sa, že ten istý trend sleduje
Rusko aj v oblasti prepravy ropy. Ruská ropná spoločnosť Transnefť už vyhlásila plány
78
Noel, P.: Beyond dependence; How to Deal with Russian Gas. European Council on Foreign Relations.
79
Výročná správa 2008 spoločnosti euestream.
80
Výročná správa 2008 spoločnosti euestream. http://www.eustream.sk/sk_nasa-spolocnost/sk_vyrocne-spravy
81
Hirman, K.: Rusko-Ukrajinský konflikt obnažil slabosť EÚ. http://ekonomika.etrend.sk/svet/rusko-ukrajinsky-konfliktobnazil-slabost-eu-diskusia.html
Príručka moderného politika
na redukciu prepravy ropy cez ropovod Družba a vo výstavbe je ropovod v úseku
Uneča – Primorsk, ktorým sa bude prepravovať ruská ropa cez územie RF smerom k
Fínskemu zálivu, čiže bude obchádzať Bielorusko. Dlhodobo sa Rusko bude snažiť
preorientovať export pomocou ropovodov na export prostredníctvom tankerov (to isté
čaká aj transport LNG). Výstavbu či modernizáciu transportnej infraštruktúry podporí
Rusko len vtedy, ak bude mať v prípadnom projekte zaistený rozhodujúci vlastnícky
podiel.
Druhým faktorom, ktorý donedávna kompenzoval našu energetickú závislosť, bola
sebestačnosť SR v oblasti výroby elektriny. Na základe prístupovej zmluvy s EÚ bolo
Slovensko v 2006 nútené odstaviť 1. blok a v decembri 2008 aj druhý blok jadrovej
elektrárne JE V-1 Jaslovské Bohunice. Rozdiel výroby a spotreby, ktorý v roku 2007
predstavoval 5,8 % a v roku 2008 1,7 % spotreby, bol zabezpečený z dovozu.
82
Odhaduje sa, že dovoz v roku 2009 bude pokrývať až 12 % celkovej spotreby a že po
dočasnej stagnácii spotreby elektrickej energie v súvislosti s hospodárskou krízou
spotreba znovu porastie. Referenčný scenár MH SR hovorí o priemernom ročnom
raste spotreby elektriny v rozmedzí 0,6 až 2,0 % v období do roku 2025.83 Situácia,
v ktorej by import presahoval 15 % celkovej spotreby elektriny, by predstavovala vážne
ohrozenie ekonomickej stability Slovenska. Prevádzkové podmienky elektrizačnej
sústavy SR totiž umožňujú bezpečne doviesť len zhruba 10- až 20-percentný podiel
spotreby elektriny.
V situácii, v akej sa Slovensko nachádza, preto treba bezodkladne riešiť zvyšovanie
domácej kapacity výroby elektrickej energie a dôsledne realizovať premyslenú politiku
diverzifikácie zdrojov energie a dodávateľov. Stratégia energetickej bezpečnosti SR
tieto priority reflektuje.
V otázke zásobovania elektrinou vychádza stratégia z premisy, že jadrové elektrárne
budú aj naďalej tvoriť základ v bilancii elektronickej sústavy SR (najmenej 50 % výroby
elektriny), nijakým zásadnejším spôsobom však nereflektuje rastúci význam OZE.
Definovaný strategický cieľ je dosiahnuť vyrovnanú bilanciu tuzemskej spotreby a
výroby elektriny do roku 2013. K tomuto stavu dôjde pri vývoji spotreby podľa
referenčného scenára, pričom sa počíta s dokončením 3 a 4 bloku JE Mochovce a
zvýšením výkonu JE V2 Jaslovské Bohunice. V máji 2009 ohlásil premiér R. Fico a
jeho český náprotivok J. Fischer vybudovanie nového bloku reaktora v Jaslovských
Bohuniciach. Reaktor, ktorý budú spolu budovať česká firma ČEZ a slovenská štátna
firma JAVYS (Jadrová a vyraďovacia spoločnosť) by mal byť hotový najneskôr v roku
2020 a mal by podstatným spôsobom zvýšiť celkovú výrobu elektriny na Slovensku
(takmer o tretinu). Stratégia energetickej bezpečnosti odhaduje, že zabezpečenie
vyrovnanej bilancie spotreby a výroby elektriny si do roku 2030 vyžiada investície vo
výške 464 mld. Sk. Rozvoj elektrizačnej sústavy si počas rovnakého obdobia vyžiada
600 mld. Sk.
Čo sa týka diverzifikácie, dá sa povedať, že každá doterajšia vláda považovala tento
aspekt za najdôležitejší predpoklad politickej i hospodárskej bezpečnosti. Bez
preháňania ale možno tvrdiť, že skutočne vážne začala byť politika diverzifikácie braná
až po vypuknutí energetického sporu medzi Ukrajinou a Ruskom v januári 2006
(formálne o ceny za tranzit plynu) a opätovne v januári 2009. Ešte nikdy predtým totiž
nebola SR odstavená od akéhokoľvek dovozu zemného plynu cez hranice. Doslovne
pár dní po prvom rusko-ukrajinskom konflikte bol vládou Mikuláša Dzurindu prijatý
82
Správa o fungovaní trhu s elektrinou a fungovaní trhu s plynom v SR. Ministerstvo hospodárstva SR, 15. 4. 2009.
83
Správa o výsledku monitorovania bezpečnosti dodávok elektriny. Ministerstvo hospodárstva SR, júl 2009.
Príručka moderného politika
strategický dokument Energetická politika SR. Dokument konštatoval, že „z hľadiska
zníženia jednostrannej dovoznej závislosti zemného plynu, je potrebné podporovať
možnosti zvýšenia bezpečnosti zásobovania zemným plynom zabezpečením časti
dodávok z iných zdrojov alebo inými dopravnými cestami" a ako konkrétne kroky v
oblasti zásobovania zemným plynom odporučil bližšiu spoluprácu v oblasti rozvíjania
plynárensko-logistického centra Baumgarten (pri rakúskom Schwechate) a bližšiu
participáciu na projekte plynovodu Nabucco“.84 V oblasti ropy vláda odporučila podporiť
realizáciu projektu Odesa – Brody na prepravu kaspickej ropy do Európy a realizáciu
projektu prepojenie Bratislava – Schwechat, prípadne tiež zabezpečiť zásobovanie SR
pomocou českého systému ropovodu IKL (prostredníctvom tzv. reverzného toku) a
využívať kapacity ropovodu Adria.
Praktické kroky súčasnej vlády smerom k väčšej diverzifikácii sú rozporuplné. Stratégia
energetickej bezpečnosti SR, ktorá bola vládou schválená v októbri 2008, priniesla
nové riešenia iba v oblasti diverzifikácie dodávok zemného plynu. Skonštatovala, že
pre SR sa ako najperspektívnejšie riešenie javia projekty plynovodu Nabucco a LNG
terminálu Adria. Pozitívne tiež treba hodnotiť podpis desaťročnej zmluvy o dodávkach
plynu na Slovensko medzi SPP a E.ON Ruhrgas a medzi SPP a Verbundnetz Gas
(VNG) v júni 2009. E.ON Ruhrgas dodá v zmysle tejto zmluvy 350 mil. m3 zemného
plynu ročne, VNG dodá 30 mil. m3 v prípade že by nemohli byť zabezpečené dodávky z
Ruska (ide však tiež o ruský plyn). V októbri 2009 SPP podpísal päťročnú zmluvu s
GDF Suez o dodávkach 500 mil. m3 ročne. Nové možnosti dodávok z Čiech sa preverili
počas krízy v januári 2009, keď sa po prvýkrát v histórii využil reverzný tok. Vďaka
tomu mohlo na Slovensko zo západu denne prúdiť 6,25 mil. m3. Za predpokladu, že v
ČR bude vybudovaný plynovod Gazela, ktorý na nemecko-českých hraniciach napojí
českú plynovú sústavu k plynovodu OPAL, bude existovať reálna šanca spotreby plynu
z plánovaného plynovodu North Stream. Kapacita reverzného toku z Čiech je cca 15
mil. m3 denne. Pozitívnym krokom je tiež plánované vybudovanie plynového prepojenia
medzi Veľkým Krtíšom a maďarským Vecsésom. Plánovaná prepravná kapacita bude
na úrovni približne 15 mld. m3 ročne. Projekt bude podľa všetkého spolufinancovaný
európskym programom na podporu oživenia hospodárstva (European Economic
85
Recovery Plan) a má byť realizovaný do konca roku 2013. V prípade realizácie by
umožnil prepojenie Slovenska so zásobníkmi plynu v Maďarsku a perspektívne s
plánovanými projektmi Nabucco, resp. South Stream a Adria LNG (Maďarsko plánuje
vybudovanie prepojenia s Chorvátskom).
Nie všetky kroky Slovenskej vlády sú nevyhnutne pozitívne z pohľadu diverzifikácie.
Rozporuplné je nedávne podpísanie rakúsko-slovenského medzivládneho memoranda
o urýchlení výstavy ropovodu Bratislava – Schwechat. Záujem rakúskej strany na
budovaní ropovodu, ktorý umožní priamy dovoz ruskej ropy do Rakúska a preto zníži
závislosť od iných dodávateľov je pochopiteľný. Slovensko však okrem toho, že
výstavbou ropovodu ohrozí nenavrátiteľné prírodné bohatstvo Žitného ostrova, z
energeticko-politického hľadiska nezíska nič. Import ropy z Rakúska je v praxi ťažko
realizovateľný. Technická kapacita ropovodu, ktorý Schwechat zásobuje z tankerov z
talianskeho Terstu, je smerom na Rakúsko prakticky plná. Prednostné právo na
rezerváciu tejto ohraničenej kapacity majú členovia konzorcia, ktoré ropovod vlastnia a
spravujú. SR medzi členmi nefiguruje, zastúpená je len maďarsko(-ruská) firma MOL.
Navyše, je dosť možné, že ropovod Schwechat – Bratislava ide v podstate proti
slovenským hospodárskym záujmom. Ambíciou Rakúska (Baumgartenu, ktorý je z 50
84
85
http://www.rokovania.sk/appl/material.nsf/0/E6DDFB8BFD5464EAC12570EA00469BBE?OpenDocument
http://www.eustream.sk/sk_media/sk_aktuality/open-season-prepojenie-medzi-madarskou-a-slovenskou-prepravnousietou
Príručka moderného politika
% vlastnený Gazpromom) je stať sa stredoeurópskym energetickým uzlom a
zvyšovanie konkurencieschopnosti voči iným stredoeurópskym rafinériám je
prirodzenou súčasťou tejto ambície. Priamym prístupom k rope by Rakúsko ušetrilo na
nákladoch za prepravu ruskej ropy, ktorú dnes vozí tankermi z Novorosijska do Terstu.
Je možné očakávať, že pripojením Rakúska na ropovod Družba vzrastie tlak na ceny
ropy i pre Slovensko, lebo je reálne očakávať, že absolútne množstvo prepravovanej
ropy cez Družbu sa bude časom zmenšovať.
Rovnako tak možno pochybovať o prospešnosti nedávnych rokovaní premiéra Fica
s ruskou vládou a Gazpromom v Moskve v novembri 2009.86 Realizácia spoločných
infraštruktúrnych projektov v oblasti prepravy a skladovania zemného plynu by
Slovensko pripútala ešte bližšie k Rusku. To isté možno povedať o nedávno
podpísanej dlhodobej zmluve o dodávkach zemného plynu medzi SPP a
GazpromExport. Na základe zmluvy s platnosťou od 1. januára 2009 na obdobie
dvadsiatich rokov poskytne Rusko približne 130 mld. m3 zemného plynu (6,5 mld. m³
ročne). To našu závislosť od ruského plynu samozrejme nerieši, skôr naopak. Je jasné,
že je potrebné mať stabilný rámec pre dodávky plynu. Na druhej strane zmluva
konzervuje nevyhovujúci stav a nevytvára tlak na diverzifikáciu. V dlhodobom horizonte
sa Slovensko môže vďaka dlhodobo zmrazeným zmluvným cenám dostať do nevýhody
oproti krajinám, ktoré prejdú na odlišný model trhu s energickými surovinami. V Európe
totiž momentálne existuje relatívne silný tlak na prechod z existujúceho modelu trhu s
plynom založeného na dlhodobých kontraktoch na trh, ktorý pripomína klasický trh
fungujúci na princípe bezprostrednej ponuky a dopytu (tzv. spotové trhy). Rozvoj
alternatívneho modelu vo veľkej miere záleží od vývoja cien plynu. Ďalším problémom
dlhodobých zmlúv môže byť aj rastúce riziko neschopnosti ruskej strany dodržať
zmluvné záväzky dodávok v dôsledku nedostatočných investícií do ťažby a produkcie v
samotnom Rusku. Súčasná hospodárska kríza situáciu ďalej zhoršuje.87
Celkovej snahe o diverzifikáciu by veľmi pomohlo, keby slovenská diplomacia držala
jasnú líniu s orientáciou na Západ. Plány súčasnej vlády ohľadne vytvorenia
spoločného rusko-slovenského podniku v oblasti podnikania s podzemnými zásobníkmi
plynu a distribúcie len prehlbujú energetickú, ekonomickú a politickú závislosť od
Ruska a podlamuje vierohodnosť slovenskej diplomacie (pozri hrozby R. Fica ohľadne
eventuálneho znovuotvorenia druhého bloku Jaslovských Bohuníc v súvislosti s
energetickou krízou). Nie je vylúčené, že práve tieto blízke vzťahy s Ruskom a nejasná
geopolitická orientácia stáli Slovensko vytúžené miesto eurokomisára pre energetiku a
stratu takmer istého umiestnenia EÚ agentúry pre spoluprácu energetických
regulátorov (ACER) v Bratislave. Namiesto vytvárania spoločných podnikov s
Gazpromom by Slovensko v najbližších rokoch malo skôr investovať do ďalšieho
rozvoja podzemných zásobníkov plynu a ropy v spolupráci s okolitými krajinami.
V zásobníkoch zemného plynu, ktorých celková kapacita je 3,34 mld. m3 (vrátane
zásobníku v Dolných Bojanoviciach v ČR, využívaného SR), bolo k 1. októbru 2009
uskladnených cca 3,1 mld. m3 (93 % z celkovej kapacity).88
V porovnaní s rokom 2004 sa zlepšila situácia v oblasti skladovania ropy. Zatiaľ čo v
roku 2004 malo Slovensko zásoby na 55 dní, k júnu 2008 malo Slovensko
zabezpečené núdzové zásoby na zhruba 85 dní, čiže o niečo menej než povinných 90
86
87
88
http://www.e-katalog.sk/spravodajstvo/56463/
Pozri napríklad Stern, J.: Future Gas Production in Russia: is the concern about lack of investment justified?
http://www.oxfordenergy.org/pdfs/NG35.pdf
Správa o plnení opatrení týkajúcich sa zásobovania SR zemným plynom. 4. 11. 2009.
Príručka moderného politika
dní, ktoré stanovuje smernica 2009/119/ES.89 Do zásobníkov bude potrebné v
90
najbližších rokoch investovať a bude tiež potrebné vybudovať nové. Dostatočná
kapacita zásobníkov je jedným zo základných predpokladov zvládnutia možného
opakovania energetického sporu medzi Ukrajinou a Ruskom.
Prioritou slovenskej energetiky by predovšetkým malo byť budovanie prepojení s
okolitými štátmi, modernizácia a lepšie využívanie existujúcej infraštruktúry. Za
pozornosť by určite stála analýza prípadného obnovenia čerpacej stanice na úseku
Šahy – Szazhalombatta z ropovodu Adria. Maximálna ročná kapacita úseku po
rekonštrukcii by bola 4,5 mld. ton ročne.91 To by plne pokrylo potreby Slovenska
(domáca spotreba predstavuje 2,4 mil. ton ročne) a stačilo ešte na export do ČR.
Slovensko by malo tiež venovať pozornosť realizácii projektu prepojenia plynovej siete
SR s Rakúskom, tak aby mohlo v budúcnosti využiť možnosti reverzného toku.
Slovensko by určite malo monitorovať vývoj u bezprostredných susedov. V poľskom
prístave Swinoujscie by najneskôr do roku 2015 mal byť vybudovaný terminál LNG. V
najbližších rokoch by zas malo dôjsť k prepojeniu medzi ČR a SR v úseku Tranovice –
Cieszyn – Skoczow. Vzhľadom k tomu, že zo smeru ČR do SR bol už počas januárovej
plynovej krízy odskúšaný reverzný tok, malo by Slovensko analyzovať prospekty, ktoré
táto možnosť ponúka. S Poľskom SR spája tiež záujem o udržanie si pozície tranzitnej
krajiny (plynovod Jamal) a spoločný postup voči Rusko by mohol pomôcť zmierniť
dopady nových trás vo forme North Stream, South Streamu a Nabucca.
Krátkodobý problém 1
Diskrepancia medzi deklarovanou politikou SR v oblasti energetickej diverzifikácie a skutočnou
politikou.
Riešenie
Jasná orientácia, konzekventnosť v politike diverzifikácie, spolupráca a koordinácia politiky s
Visegrádskymi krajinami.
Krátkodobý problém 2
Súčasná Stratégia energetickej bezpečnosti SR neobsahuje modelové scenáre a analýzu
rôznych alternatívnych vývojov jednotlivých energetických sektorov, vrátane diverzifikácie.
Riešenie
Vypracovanie energetickej stratégie SR, ktorá by obsahovala možnosti jednotlivých vývojových
scenárov a podrobnú politickú, finančnú aj technickú analýzu jednotlivých možností
diverzifikácie.
Dlhodobý problém 1
Ohrozenie postavenia SR ako tranzitnej krajiny, diverzifikácia dodávateľských trás mimo územia
Slovenska.
Riešenie:
Vyjednať s Ruskom takú zmluvu, ktorá by priviazala Rusko a ustálila ceny za tranzit na stabilnej
89
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:265:0009:0023:SK:PDF
90
http://hnonline.sk/1-10022260-17578410-k01300_detail-ff
91
http://www.transpetrol.sk/Slovak/Default.aspx?catId=27
Príručka moderného politika
úrovni počas nasledujúcich pár rokov. Vzhľadom k nedávnemu podpísaniu dlhodobej zmluvy s
Gazpromom, nie je takéto riešenie príliš reálne. Možným riešením situácie by bolo vytvorenie
spoločnej organizácie alebo minimálne koordinácia postupu tranzitných krajín (Ukrajina, Poľsko,
SR).
Dlhodobý problém 2
Vyraďovanie kapacít, odstavenie blokov v Mochovciach a Jaslovských Bohuniciach, závislosť
od dovozu elektriny, nebezpečenstvo dovozu nad 15 percent celkovej spotreby.
Riešenie
Dostavanie blokov, zaistenie širokej akceptácie rozvoja jadrovej energie medzi obyvateľstvom
SR, spolupráca s inými krajinami než Rusko (výstavba, manažment jadrového odpadu),
výraznejšia podpora rozvoju potenciálu OZE, predovšetkým biomasy.
Všeobecná charakteristika trhu s energetikou
Donedávna bol nielen slovenský, ale aj celoeurópsky energetický trh charakterizovaný
dominanciou veľkých energetických spoločností, ktoré mali v rámci trhov jednotlivých
členských štátov v podstate monopolné postavenie. Vo väčšine prípadov boli tieto
spoločnosti vlastnené štátom a prvok konkurencie a skutočného trhu takmer
neexistoval. Za posledných desať rokov sa veľa zmenilo. V prípade Slovenska došlo
jednak k premene štátnych monopolov v oblasti energetiky na akciové spoločnosti
a neskôr k ich čiastočnej privatizácii sprevádzanej vstupom zahraničného kapitálu.
Týmto procesom nedávno prešli všetci významnejší hráči na slovenskom trhu (SPP,
SE, Slovnaft).
Vstupom SR do EÚ v roku 2004 došlo k ďalšej významnej zmene. Do procesu
liberalizácie európskeho energetického trhu sa prebratím noriem komunitárneho práva
zapojilo aj Slovensko. Do júla 2007 mala SR povinnosť implementovať smernice o trhu
s plynom (2003/55/ES) a o trhu s elektrinou (2003/54/ES). V praktickej rovine tento
záväzok znamenal, že každá energetická firma, ktorá dovtedy „pod jednou strechou“
zabezpečovala služby v rôznych segmentoch energetického trhu (ťažba plynu/výroba
elektriny, preprava, distribúcia, predaj), si mohla ponechať len jednu hlavnú činnosť a
ostatné činnosti organizačne a administratívne musela vydeliť zo svojho portfólia
činností. Väčšinou to malo za následok to, že od „materskej“ (vertikálne integrovanej)
firmy sa odštiepili nové firmy so zodpovednosťou za určitý segment trhu. Treba však
podotknúť, že tieto „odštiepené firmy“ boli aj naďalej finančne a vlastnícky prepojené
s „materskou“ firmou. Príkladom môže byť napríklad spoločnosť eustream, ktorá
samostatne spravuje plynovody ale majetkovo je stále prepojená s „materskou“ SPP.
Proces tohto tzv. unbundlingu mal zabezpečiť oddelenie služieb, ktoré musia byť
poskytované monopolne a služieb, kde môže existovať a rozvíjať sa konkurencia.
Konečným cieľom celého procesu bolo otvorenie energetického trhu, zvýšenie
konkurencie a poskytnutie spotrebiteľom skutočnej možnosti výberu dodávateľa. Po
vyše dvojročnej skúsenosti s liberalizáciou európskeho trhu však možno skonštatovať,
že tzv. druhý liberalizačný balíček EÚ nepriniesol očakávaný efekt. V právnej rovine
síce došlo k oddeleniu jednotlivých segmentov od seba, ale veľké energetické
monopoly naďalej ovládajú energetický trh. Niektorí analytici dokonca hovoria o
posilnení dominantných hráčov. EÚ sa situáciu rozhodla riešiť prijatím tzv. tretieho
Príručka moderného politika
liberalizačného balíčku v júli 2009. Členské krajiny, vrátane Slovenska budú musieť
súvisiace normy implementovať do marca 2011.
Situácia na Slovensku nie je príliš odlišná od ostatných členských krajín. Úrad pre
reguláciu sieťových odvetví (ÚRSO) vo svojej Správe o dodržiavaní pravidiel pre
fungovanie trhu s elektrinou a plynom za rok 2008 konštatuje, že trh s elektrinou a
plynom je síce de iure plne liberalizovaný, ale reálne sa hlavne v plynárenstve rozvíja
veľmi pomaly.
Treba však jasne povedať, že nie všetky oblasti plynárenstva či elektroenergetiky môžu
byť vystavené konkurencii. Je žiaduce aby konkurencia existovala v oblastiach, ako sú
napríklad produkcia alebo predaj elektriny/plynu (do určitej miery aj uskladňovanie
plynu). Segment prepravy či distribúcie plynu/elektriny má však charakter prirodzeného
monopolu. Popri existujúcich sieťach jednoducho nie je ekonomicky efektívne budovať
ďalšie paralelné prepravné alebo distribučné siete. A práve v týchto oblastiach je
regulácia potrebná. Vzhľadom k tomu, že siete väčšinou vlastní jedna firma (eustream,
Transpetrol, SEPS), je právom zaručený prístup tretích subjektov do siete životne
dôležitý pre to, aby mohla na trhu vzniknúť akákoľvek konkurencia. Efektívne
vymáhanie práva a silné postavenie regulátora sieťových oblastí, ako aj
Protimonopolného úradu v tomto systéme je predpokladom fungovania trhu. Táto
situácia by sa dala charakterizovať ako paradox energetického trhu. Na to, aby voľný
trh fungoval, je potrebná jeho regulácia (a niektorí tvrdia, že aj vstup do vlastníckych
práv).
Zaistenie konkurencie v obchodovaní a zamedzenie využívania dominantného
postavenia na energetickom trhu však nie je jediným dôvodom na jeho reguláciu.
Stanovenie a dodržiavanie jednotných technických postupov a pravidiel je rovnako
dôležité (vyvažovanie siete, uskladňovanie plynu). Stále dôležitejšiu úlohu hrajú tiež
environmentálne štandardy (kombinovaná výroba elektriny a tepla). V neposlednom
rade je potrebné zabezpečiť dodržiavanie práv spotrebiteľov a koncových odberateľov
všeobecne. Vo všetkých troch prípadoch je regulácia dôležitá a ÚRSO tu hrá dôležitú
úlohu.
Trh s ropou nie je až na pár výnimiek92 regulovaný v rovnakej miere ako trh s plynom a
elektrinou. Nie je totiž vo svojej podstate regionálny a taktiež nie je nevyhnutne viazaný
na existujúcu infraštruktúru vo forme ropovodov. Ceny ropy sa odvíjajú od momentálnej
situácie ponuky a dopytu na svetovom trhu (aj keď je pravda, že exportné krajiny,
predovšetkým OPECu trh deformujú umelým útlmom produkcie).
Z povedaného je evidentné, že energetický trh neplní len čisto hospodárske funkcie. Z
pohľadu štátu, ktorý podnikanie v energetike donedávna monopolizoval, je hlavným
poslaním energetiky zabezpečenie stálej a bezpečnej dodávky energie domácnostiam
a podnikom za prijateľné ceny. Tento aspekt posúva energetiku do sféry verejného
záujmu a mohol by byť charakterizovaný ako služba verejnosti. Boj proti klimatickým
zmenám a snaha znížiť emisie energetického sektoru (predstavuje až 80-percentný
podiel na celkovej tvorbe emisií v SR) tento aspekt ešte ďalej zvýrazňuje.
92
Smernica Rady 2006/67/ES z 24. júla 2006 , ktorou sa členským štátom ukladá povinnosť udržiavať minimálne
zásoby ropy a/alebo ropných výrobkov.
Príručka moderného politika
Trh s elektrinou
Ako už bolo spomenuté vyššie, prenos a distribúcia elektriny sú regulované oblasti, kde
v skutočnosti existuje prirodzený monopol. V prípade Slovenska prepravnú
infraštruktúru vlastní a spravuje štátna Slovenská elektrizačná prenosová sústava
(SEPS). Firma je stopercentne vlastnená štátom a zabezpečuje prevádzku prenosovej
sústavy. Z pohľadu trhu je dôležitá činnosť, v rámci ktorej poskytuje prístup do sústavy
tretím stranám. Dôležitá je tiež koordinácia riadenia sústavy s činnosťou sústav v
okolitých krajinách. Slovensko je prostredníctvom spojovacích vedení (cezhraničných
profilov) prepojené s ČR, Poľskom, Maďarskom a Ukrajinou. S Rakúskom nemá
Slovensko prepojenie (práce boli pozastavené v roku 1995).
Na import elektriny sú najviac využívané cezhraničné profily s Poľskom a ČR a
najvyťaženejšími exportnými cezhraničnými profilmi sú profily s Maďarskom a
Ukrajinou. Tento vzorec dovozu a exportu sa za posledné roky ustálil vďaka tomu, že
cena elektriny je v Maďarsku a v balkánskych krajinách vo všeobecnosti vyššia ako na
Slovensku. Na vyťaženosť cezhraničných profilov vplýva aj množstvo tranzitov cez
územie Slovenskej republiky. Prispieva k tomu do určitej miery zmluva o tranzite
elektriny z Poľska do Maďarska cez prenosovú sústavu SEPS (300 MW/rok), ktorú v
roku 1997 podpísali Slovenské elektrárne so švajčiarskou firmou ATEL.
Z hľadiska konkurencie treba pozitívne vnímať postupný rozvoj cezhraničného
obchodu s elektrinou. Dnes tento obchod dnes v Európe predstavuje zhruba 10 % z
celkovej spotrebovanej elektriny. Základom podmienkou pre cezhraničné
obchodovanie je rezervácia obchodovateľných prenosových kapacít cezhraničných
profilov formou aukcií a na túto činnosť je potrebná koordinácia všetkých zúčastnených
strán. Európsky trh s elektrinou je v súčasnosti rozdelený do siedmych regiónov,
Slovensko patrí spolu s ôsmimi krajinami k tzv. stredovýchodnému regiónu. V júli 2008
sa krajiny v tomto regióne dohodli na založení spoločnej aukčnej kancelárie CAO, ktorá
93
mala spustiť obchodovanie formou aukcií najneskôr v marci 2010. SR a ČR sa v tejto
spolupráci dohodli ísť ešte ďalej a v auguste 2009 vznikol de facto spoločný československý trh s elektrinou. Slovenské i české obchodné subjekty tak odteraz môžu bez
obmedzení nakupovať a predávať elektrinu na vzájomných trhoch.94 Pozitívna je tiež
skutočnosť, že ÚRSO v apríli 2009 zrušil tzv. exportný poplatok pre exportérov
elektriny, ktorý vláda SR zaviedla v januári 2008 a ktorý znevýhodňoval vývozcov
elektriny vyrobenej na Slovensku a brzdil rozvoj cezhraničného trhu.
Distribúcia elektriny má rovnako ako preprava charakter prirodzeného monopolu.
Prevádzkovateľ distribučnej sústavy je jediným oprávneným subjektom na vykonávanie
činností spojených s distribúciou elektriny na príslušnej časti vymedzeného územia.
Slovensko je rozdelené do troch regionálnych distribučných sústav, kde v jednotlivých
častiach dominuje ZSE – Distribúcia, Stredoslovenská energetika – Distribúcia,
respektíve Východoslovenská distribučná.
Skutočný trh tak existuje predovšetkým v oblasti výroby a obchodu s elektrinou. Aj tu je
však konkurencia relatívne slabá. Postavenie de facto monopolu má firma Slovenské
elektrárne (FNM SR vlastní 34 % akcií, talianska spoločnosť Enel 66 %). SE vlastnia
obe existujúce jadrové (Mochovce a Jaslovské Bohunice) i tepelné (Nováky, Vojany)
93
http://www.central-ao.com/images/stories/upload/press_release/20091202_press_release_cao.pdf
94
http://www.sepsas.sk/seps/TlacSprava2009_8_31.asp?Kod=26
Príručka moderného politika
elektrárne a aj väčšinu vodných elektrární. SE tak zabezpečuje až 81 % výroby
elektrickej energie. Ďalší výrobcovia elektriny disponujú prakticky len jedným typom
elektrárne a každý z nich má podiel na trhu menej ako 5 %. Ode o firmy ako PPC
Power, U.S. Steel Košice, Tepláreň Košice, Slovnaft, Mondi SCP, Slovintegra,
Vodohospodárska výstavba, E.ON. elektrárne atď.
Osobitnými formami výroby elektriny sú výroba z OZE, z KVET a z domáceho uhlia.
Podľa zákona o energetike ide o tzv. všeobecný hospodársky záujem. Uvedené druhy
výroby majú legislatívne garantovaný prednostný prístup a pripojenie do sústavy
a prednostný prenos alebo distribúciu elektriny, ako aj odber vyrobenej elektriny.
Celkovo na Slovensku v roku 2008 existovalo 49 držiteľov povolenia na výrobu
elektriny,95 v roku 2009 to už bolo 57 subjektov.96 Okrem nich pôsobia na trhu aj
výrobcovia, ktorí vyrábajú elektrinu na zariadeniach do výkonu 1 megawatt (MW), pri
ktorých zákon o energetike nevyžaduje povolenie, ale len splnenie oznamovacej
povinnosti. Túto povinnosť si splnilo 194 výrobcov elektriny, z toho 154 výrobcov z
obnoviteľných zdrojov energie. V decembri 2009 SEPS schválila 36 projektov
týkajúcich sa výstavby slnečných elektrární. Celková výrobná kapacita týchto elektrární
nebude spolu presahovať 120 MWh.97 V súčasnosti (rok 2007) je kapacita
fotovoltaických zariadení 133 Mwh.98 Veterné elektrárne, ktorých je momentálne na
Slovensku púť, produkujú spolu iba 3 MWh,99 podľa niektorých iných údajov 5 MWh.
Investori však v najbližších rokoch plánujú na Slovensku postaviť približne 290
100
veterných elektrární s inštalovaným výkonom na úrovni 670 MWh.
Napríklad firma
Weon Group plánuje v najbližších rokoch do veternej energie investovať 900 mil.
101
euro.
MH SR v súčasnosti pracuje na projekte väčšej podpory biomasy. Podľa
ministra Jahnátka by sa biomasa v roku 2011 až 2012 mala podieľať na celkovej
102
vyrobenej energii desiatimi percentami.
Ak by sa predpovede naplnili, posilnilo by to nielen výrobu elektriny z OZE, ale aj
celkovú konkurenciu na slovenskom energetickom trhu. Odhaduje sa totiž, že pozícia
SE sa po dokončení tretieho a štvrtého bloku jadrovej elektrárne v Mochovciach ešte
viac posilní. K skutočnému rozvoju konkurencie prispeje asi až vstup českej skupiny
ČEZ na slovenský trh. ČEZ má spolu so slovenskou firmou JAVYS okolo roku 2020
dokončiť výstavbu nového bloku jadrovej elektrárne v Bohuniciach.
Posledným segmentom, ktorý je zároveň aj najviac dynamickým prvkom energetického
trhu na Slovensku je obchod s elektrinou. Tradične sa obchod s energiou delí na
veľkoobchod (predaj a nákup s cieľom ďalšieho predaja) a maloobchod (predaj
koncovému odberateľovi, ktorý elektrinu využíva na vlastnú spotrebu). Dodávateľmi
elektriny sú výrobcovia elektriny, koncoví dodávatelia elektriny pre domácnosť a malé
podniky a obchodníci s elektrinou. Koncom roka 2009 na trhu pôsobilo 316 držiteľov
povolenia na dodávku elektriny.103 Z uvedeného počtu je držiteľom povolenia na
95
Správa o dodržiavaní pravidiel pre fungovanie trhu s elektrinou a plynom 2008. URSO.
96
http://www.urso.gov.sk/sk/povolenia/povolenia_e?oblast=e&typ=VE
97
http://ekonomika.sme.sk/c/5150023/limit-na-vystavbu-slnecnych-elektrarni-sa-vycerpal.html
98
Kolesár, P.: Slovakia: Still in the footsteps of the Czechs. Amcham Connection, Nov/Dec 2009.
99
http://www.zves.sk/o-veternej-energii.html
100
http://ekonomika.sme.sk/c/5092581/investori-chcu-na-slovensku-postavit-zhruba-290-veternych-turbin.html
101
http://www.weon.sk/
102
http://ekonomika.sme.sk/c/4351601/stat-chce-dotovat-producentov-lesnej-biomasy.html
103
http://www.urso.gov.sk/sk/povolenia/povolenia_e?oblast=e&typ=DE
Príručka moderného politika
dodávku elektriny zhruba 120 obchodníkov, ktorí nakupujú elektrinu s cieľom jej
ďalšieho predaja. Tradičnými a najväčšími dodávateľmi elektriny na Slovensku sú ZSE
– Energia (E.ON 49 % akcií), Stredoslovenská energetika (EdF 49 % akcií) a
Východoslovenská energetika (RWE 49 % akcií). Liberalizácia trhu a predovšetkým
skutočnosť, že od 1. júla 2007 má každý zákazník právo si sám vybrať svojho
dodávateľa elektriny spôsobili, že okrem týchto troch tradičných dodávateľov začali na
Slovensku pôsobiť aj iné firmy. Ide o firmy, ako sú ČEZ Slovensko, PB Power Trade,a
s., Magna E.A., Lumius, Korlea Invest, Slovakia Energy, Coal Energy, Bohemia Energy
Entity atď. Tieto spoločnosti sa však primárne zameriavajú na dodávku elektriny
podnikom, keďže dodávať elektrinu domácnostiam je údajne nerentabilné.104 Na
počiatku roka však na trh vstúpil prvý alternatívny dodávateľ aj pre domácnosti
(spoločnosť Magna).
Trh so zemným plynom
Trh so zemným plynom je v niektorých aspektoch podobný trhu s elektrinou. Aj v tejto
oblasti prebieha liberalizácia na základe pravidiel EÚ a takisto aj tu došlo k štiepeniu
spoločností od pôvodných „materských“ firiem podľa segmentu trhu. Základným
rozdielom je fakt, že plyn sa na rozdiel od elektriny dováža. No a samozrejme aj to, že
plyn je možné skladovať. Napokon, plyn môže tiež slúžiť na výrobu elektriny. Opačný
postup nie je možný. Tieto vlastnosti robia z plynu najviac využívaný zdroj primárnej
energie na Slovensku. V energetickom mixe SR tvorí zemný plyn až 29 %.
Segmenty trhu s plynom sú podobné ako v prípade trhu s elektrinou. Preprava a
distribúcia sú de facto prirodzeným monopolom a podliehajú regulácii zo strany ÚRSO.
Prepravu zemného plynu na Slovensku zabezpečuje spoločnosť eustream. Spoločnosť
je najväčším prepravcom zemného plynu z Ruska do krajín EÚ. V roku 2008
spoločnosť prepravila 74,7 mld. m3 plynu, čo predstavuje zhruba 20 % ročnej spotreby
EÚ. Celková technická kapacita plynovodu Bratstvo je viac ako 90 mld. m3 plynu za
rok. Podľa komunitárnych právnych predpisov musí firma eustream ako
prevádzkovateľ siete umožňovať prístup do slovenskej plynovej sústavy tretím
stranám. V roku 2008 eustream evidovala 30 žiadostí o prístup do slovenskej
prenosovej siete, dvanásť firiem tento prístup získalo. Hlavnými obchodnými partnermi
spoločnosti sú zákazníci z ČR, Chorvátska, Nemecka, Ruska, Slovinska a Talianska
uskutočňujúci tranzit plynu cez naše územie.
V oblasti distribúcie plynu pôsobí tiež jeden dominantný prevádzkovateľ, a to SPP –
distribúcia. Firma vznikla 1. júla 2006 odčlenením všetkých činností súvisiacich
s distribúciou ako 100-percentná dcérska spoločnosť SPP. ÚRSO vo svojej správe
z roku 2008 skonštatoval, že dodávka viacerými dodávateľmi je možná, avšak pre
vznik konkurencie bude nevyhnutná úprava existujúcej legislatívy.
Situácia je podobná aj v prípade oblasti prevádzky zásobníkov plynu. V roku 2009 mali
platné povolenia na skladovanie plynu štyri subjekty.105 Firmy NAFTA a POZAGAS,
ktoré prevádzkujú komplex zásobníkov Láb a Gajary-báden, respektíve Láb 4 sú
104
http://www.24hod.sk/clanok-45321-Ceska-Bohemia-Energy-entity-bude-dodavat-elektrinu-aj-v-SR.html
105
http://www.urso.gov.sk/sk/povolenia/povolenia_p?oblast=p&typ=UP
Príručka moderného politika
dominantnými hráčmi v oblasti uskladňovania plynu. V oboch firmách je majoritným
vlastníkom SPP. Pre úplnosť treba spomenúť, že SPP – distribúcia má uskladnený
plyn aj v zásobníku spoločnosti SPP Bohemia, ktorý sa nachádza v Dolných
Bojanoviciach v ČR. Zásobník je napojený na slovenskú plynárenskú sieť.
Produkcia, teda ťažba plynu je na Slovensku minimálna. V teoretickej rovine nie je
konkurencia v tejto oblasti vylúčená, avšak celkový objem zásob (cca. 27 mil. m³) je
relatívne malý a „nestačil by ani na dva roky priemernej spotreby SR“.106 V SR sa
ťažbou plynu zaoberá spoločnosť NAFTA, ktorej väčšinovým vlastníkom je SPP, ten je
tiež hlavným odberateľom vyťaženého plynu.
Reálna konkurencia tak existuje predovšetkým v oblasti obchodu. Aj tu je však,
podobne ako v prípade elektroenergetiky, reálna konkurencia limitovaná dominantným
postavením jednej spoločnosti. Vstup nových subjektov na slovenský trh do istej miery
brzdí tiež fakt, že SPP je na Slovensku jedinou spoločnosťou, ktorá má priamy kontrakt
na dovoz zemného plynu z Ruska. Nová zmluva s Gazpromom platná na obdobie
dvadsiatich rokov bola podpísaná v novembri 2008. SPP je od roku 2002 vlastnený
FNM SR (51 % akcií), a konzorciom Slovak Gas Holding B.V. zloženého zo spoločností
E.ON Ruhrgas a Gaz de France (49 % akcií). SPP je možno ešte viac ako SE
(majetkovo) previazaná so svojimi dcérskymi spoločnosťami, eustream a SPP –
distribúcia. Z hľadiska hospodárskej súťaže má tak SPP faktickú kontrolu nad všetkými
oblasťami trhu s plynom.
Trh so zemným plynom v SR sa však v poslednom období rozvíja. Nedávno získala
firma RWE Gas Slovensko (100-percentná dcéra česko-nemeckého RWE Transgasu)
do svojho portfólia odberateľov plynu najväčšieho spotrebiteľa plynu na Slovensku,
spoločnosť Duslo Šaľa. Od januára 2010 RWE dodá chemičke 390 mil. m³ ročne, čo
predstavuje približne 6,6 percenta minuloročného predaja SPP. Možnosti slovenského
trhu s plynom skúša tiež česká firma Lumius, ktorá má v súčasnosti na Slovensku
takmer 30 veľkoodberateľov.107 Okrem RWE a Lumiusu konkuruje SPP aj firma Shell,
108
ktorá licenciu na obchod so zemným plynom získala minulý rok v októbri.
Vstúpiť na
slovenský trh sa už dlhšie chystá firma Vemex Energo. Aj táto spoločnosť sa zrejme
bude orientovať na veľkoodberateľov plynu. Konkurovať môže lacnejším plynom od
svojej materskej spoločnosti Gazprom.109 V susednom Česku má Vemex podpísanú
s Gazpromom dlhodobú zmluvu o ročných dodávkach vo výške 500 mil. m³. Možným
dodávateľom plynu bude tiež česká firma Bohemia Energy.
Nové projekty v oblasti infraštruktúry by slovenský trh s plynom mohli ďalej rozhýbať.
Na rok 2013 je naplánované sprevádzkovanie nového slovensko-maďarského
prepojenia Veľký Krtíš – Vecsés. V októbri 2009 zas Slovensko a Rakúsko podpísalo
memorandum o porozumení týkajúce sa spolupráce na cezhraničných energetických
projektoch. Memorandum otvára cestu spusteniu reverzného toku na územie SR cez
Baumgarten. Z krátkodobého hľadiska sa ako najperspektívnejšie javí spojenie medzi
ČR – SR. Počas energetickej krízy v januári 2009 boli na česko-slovenskom spojení
úspešne odskúšané možnosti reverzného toku, čím sa otvorila možnosť prepravovať
plyn smerom zo západu na východ.
106
http://aktualne.centrum.sk/ekonomika/slovensko-a-ekonomika/clanek.phtml?id=1175267
107
http://www.lumius.cz/sk/reference.html
108
http://www.shell.com/home/Framework?siteId=sk&FC2=/sk/html/iwgen/shell_for_businesses/zzz_lhn.html&FC3=/sk/h
tml/iwgen/shell_for_media/press_releases/2008/see_slovakia_03112008.html
109
http://ekonomika.sme.sk/c/3185862/spp-moze-konkurenta-stopnut.html
Príručka moderného politika
K pozitívnemu rozvoju v oblasti konkurencie na trhu s plynom aj elektrinou môže dôjsť
aj po implementácii tzv. tretieho liberalizačného balíčku. Členské štáty, vrátane
Slovenska, majú novú európsku legislatívu implementovať najneskôr do marca 2011.
Tretí liberalizačný balíček prichádza okrem iného s konceptom tzv. majetkového
oddelenia (ownership unbundling), ktorý by v prípade Slovenska napríklad výrazne
zasiahol do štruktúry SPP. Spoločnosti ako eustream alebo SPP – distribúcia by neboli
od „materskej“ firmy oddelené už len právne a administratívne, ale aj finančne. Pretože
ide o kontroverzný návrh (v podstate ide o zásah do vlastníckych práv), tretí balíček
tiež ponúka dve alternatívy k majetkovému oddeleniu. Existujú indície, že SR si ako
prostriedok implementácie tretieho balíčka vyberie tzv. model ITO (Independent
Trasmission Operator), ktorý zvýrazňuje prvky nezávislosti jednotlivých dcérskych
firiem od materskej spoločnosti, avšak nevyžaduje majetkové oddelenie.
Naopak, negatívom pre ďalší rozvoj trhu môžu byť niektoré zákony, prijaté vládou R.
Fica ako reakcia na poslednú januárovú krízu. Ide predovšetkým o novelizáciu
energetického zákona s platnosťou od marca 2009. Zákon č. 73/2009 Z. z. (paragraf
14/15) ustanovuje, že každý dodávateľ plynu na Slovensko musí mať určitú časť
zemného plynu uskladneného na území SR. Z hľadiska voľného trhu je tiež
problematický nový paragraf 46 (8), ktorý ohraničuje možnosť zahraničných
spoločností v čase energetickej krízy čerpať „svoj“ plyn pre dodávky mimo územia
110
SR.
Nie je vylúčené, že tieto predpisy sú v rozpore s platným európskym
energetickým právom a že Slovensko bude čeliť ďalšej žalobe zo strany EÚ.
Negatívny dopad na trh má tiež zasahovanie vlády SR do činnosti ÚRSO v oblasti
regulácie cien energetiky a do celkovej tvorby cien energetiky. V roku 2008 vláda
prijala uznesenie, ktoré nariaďuje ministrovi hospodárstva, aby začal regulovať ceny
plynu a elektriny pre domácnosti a malé podniky. Vláda odhlasovala tzv. všeobecný
ekonomický záujem, čo je podmienkou pre takúto reguláciu. V tom istom roku potom
vláda presadila zákon, ktorý hovorí, že s podaním návrhu na zmenu regulovaných cien
musí súhlasiť valné zhromaždenie, predtým stačilo rozhodnutie predstavenstva.
Cieľom bolo, aby v podnikoch, v ktorých štát má majoritu, ale v dôsledku privatizácie
stratil manažérske právomoci (SPP, rozvodné energetické podniky), nemohol
súkromný vlastník o cenových návrhoch rozhodovať samostatne, ale iba so súhlasom
štátu.111
Výsledkom týchto „opatrení“ je žaloba Slovenských elektrární, ktorej dnes čelí
Ministerstvo hospodárstva SR. Následkom je však tiež deformácia trhu s energiou.
Treba mať na pamäti, že rast cien energií nie je spôsobený tým, že ceny nie sú
regulované, ale reálnym rastom cien energií na celom svete. V situácii, keď bude
Slovensko dovážať stále viac elektriny nie je možné udržať stav, v ktorom doma
vyrobená elektrina bude predávaná lacnejšie ako dovezená. Rozhodnutím vlády určite
utrpelo ÚRSO v úlohe nezávislého regulátora. Je dokonca možné, že aj táto
skutočnosť stála za rozhodnutím EÚ neschváliť Bratislavu ako sídlo európskeho úradu
pre spoluprácu sieťových regulátorov (ACER). V každom prípade, oslabovanie112 a
odsúvanie ÚRSO na druhú koľaj a populistické strašenie energetických hráčov
znárodnením či opätovným odkúpením majetkových podielov, ako aj priame
zasahovanie do cenových rozhodnutí energetických firiem113 pôsobí veľmi negatívne
110
http://www.zakon.sk/Main/lwDefault.aspx?Template=lwTArticles.ascx&phContent=~/ZzSR/lwFulltext.ascx&LngID=0
111
http://ekonomika.sme.sk/c/4162723/stat-bude-schvalovat-cenove-navrhy-spp.html
112
http://www.sme.sk/c/2937852/nastal-spor-o-regulaciu-energetickych-firiem.html
113
http://dnes.atlas.sk/slovensko/229257/
Príručka moderného politika
na stabilitu slovenského trh s energiou a v dlhodobom horizonte ho deformuje (pozri
114
tiež stanovisko ÚRSO k návrhu zákona ).
Trh s ropou
Trh s ropou je niektorých zásadných rysoch odlišný od trhu s plynom a elektrinou,
a preto ani nepodlieha rovnako intenzívnej regulácii zo strany EÚ. Trh s plynom
a elektrinou má charakter regionálneho trhu, podmienky trhu s ropou sa určujú na
celosvetovej úrovni. Cena ropy sa odvíja od celosvetového dopytu a ponuky. Od ceny
ropy sa potom odvíja cena plynu, i keď v posledných rokoch je debata o cenovom
oddelení (price decoupling) týchto dvoch komodít relatívne intenzívna. Ropa je
z hľadiska transportu oveľa flexibilnejšia a nie je v rovnakej miere ako plyn viazaná na
plynovody (aj keď technológia LNG mení tento obraz aj v oblasti obchodu so zemným
plynom). Ropa sa môže dovážať po mori i po súši. V prípade Slovenska sú však
alternatívy k preprave ropovodom Družba a Adria málo využívané. Tretím základným
rozdielom je, že ropa sa nie príliš často používa na priame použitie, ako surovina.
Najprv sa väčšinou kultivuje a až po procese v rafinérii je opäť uvedená na trh vo forme
petrochemických produktov. Väčšinou ide o motorové palivá a plasty. Na rozdiel od
plynu a elektriny sa zhruba 75 % všetkej produkcie Slovnaftu opäť vyváža.
Aj trh s ropou je na Slovensku charakterizovaný dominantným postavením jednej
dominantnej firmy – Slovnaftu. Slovnaft má prostredníctvom medzivládnej dohody SRRF z roku 1999 až do roku 2014 (monopolne) garantované dodávky ropy v v objeme
do 6 mil. ton ročne. Ročne Slovnaft spracuje až 5,5 – 6 mil. ton ropy. Spoločnosť
okrem výroby, skladovania, distribúcie a veľkoobchodného predaja výrobkov z ropy
disponuje najväčšou maloobchodnou sieťou v rámci Slovenskej republiky, zameranou
na predaj motorových palív a mazív. Na slovenskom trhu sú obchodnými partnermi
Slovnaftu hlavne firmy združené v Slovenskej asociácii petrolejárskeho priemyslu a
obchodu (SAPPO), aktívne predovšetkým v oblasti prevádzky čerpacích staníc.115
Slovnaft je od 1. januára 2004 integrovanou súčasťou finančnej skupiny MOL. Slovnaft
je jednou z najväčších rafinérií v strednej Európe. Väčší je už len iba rakúsky
Schwechat a rafinéria v poľskom Plocku.
V oblasti prepravy ropy zas ako dominantný hráč pôsobí firma Transpetrol. Je jediným
prevádzkovateľom ropovodného systému v SR a taktiež prevádzkovateľom zásobníkov
ropy. V roku 2006 prepravila firma 11 145-tis. ton., kapacita ropovodu Družba je takmer
dvojnásobná. V marci 2009 slovenská vláda podpísala dohodu o opätovnom odkúpení
49 % akcií firmy Yukos za 240 milión USD. V roku 2002 Yukos svoj podiel kúpil za 74
milón USD.116 Po zaplatení zhruba 180 miliónov USD „do vzduchu“ je dnes teda štát
znovu stopercentným vlastníkom firmy Transpetrol.
Ako už bolo povedané, ceny ropy na Slovensku v podstate kopírujú vývoj ceny ropy na
svetových trhoch. Najväčší podiel na výslednej cene pre slovenských spotrebiteľov
malo daňové zaťaženie, ktoré pri benzíne predstavovalo vyše 55 % a pri nafte 52 %.
114
http://www.urso.gov.sk/doc/TlacSpravy/ts_10102006.pdf
115
http://www.sappo.sk/sclen.htm
116
http://in.reuters.com/article/oilRpt/idINLQ98239220090326
Príručka moderného politika
V medzinárodnom porovnaní je zdanenie motorových palív na Slovensku najvyššie
v rámci okolitých krajín a tiež výrazne nad úrovňou minimálnych sadzieb spotrebnej
dane určených EÚ.
Krátkodobý problém 1
Nutnosť implementovať tretí liberalizačný balíček do marca 2011. Existuje nebezpečenstvo, že
kvôli voľbám sa táto priorita odsunie, čo môže mať za následok nestabilnosť trhu a riadenia zo
strany Európskej komisie. V rámci implementácie by sa tiež malo zabezpečiť, aby SR zvolený
model tzv. majetníckeho oddelenia fungoval a v praxi zaistil pokračujúcu liberalizáciu
slovenského energetického trhu.
Riešenie
Legislatívna implementácia tretieho balíčka ešte pred júnovými voľbami. Intenzívna
komunikácia ohľadne implementácie ITO modelu s Európskou komisiou a v rámci verejnej a
medzirezortnej konzultácie aj s dotknutými subjektmi v SR.
Krátkodobý problém 2
Niektoré zákony, predovšetkým nový zákon č. 73/2009 Z. z. vnášajú do podnikania s plynom
neistotu. Z pohľadu komunitárneho práva sa problematickým javí predovšetkým ustanovenie
paragrafu 14 (15), ktorým vláda ukladá importérom plynu udržiavať časť zásob na Slovensku.
Nejasnosť do podnikania tiež vnáša paragraf 46 (8), ktorý v časoch energetickej krízy
znemožňuje firmám, ktoré majú v slovenských zásobníkoch uložený plyn tento plyn aj čerpať.
Riešenie
Zrušenie ustanovení, ktoré výhľadovo ohrozujú konkurenciu na slovenskom trhu.
Dlhodobý problém 1
Oslabovanie pozície a nezávislého postavenia ÚRSO prijatím novely energetického zákona.
Zákon č. 73/2009 Z. z. (paragraf 14/12) de facto ÚRSO odoberá posledné slovo pri
ustanovovaní spotrebiteľských cien energií. Zákon č. 107/2009 Z. z. zas dáva možnosť vláde
odvolať predsedu ÚRSO bez udania dôvodu a podriaďuje úrad väčšej kontrole štátu. Vláda tak
destabilizuje regulačné prostredie a mení charakter regulácie z ekonomickej na politickú.
Riešenie
Zrušenie zákonov oslabujúcich postavenie ÚRSO a zaistenie skutočnej nezávislosti úradu. S
implementáciou tretieho legislatívneho balíčku by pozícia ÚRSO mala vzrásť, a nie sa
zmenšovať.
Dlhodobý problém 2
Pokračujúca dominancia veľkých energetických podnikov pôsobí negatívne na rozvoj trhu a
konkurencie.
Riešenie:
Zaistiť pomocou ÚRSO dodržiavanie pravidiel nediskriminačného prístupu k existujúcej
infraštruktúre, predovšetkým pre výrobcov energie z OZE. Pokračovať v diverzifikácii
dodávateľských trás a prepojení so susednými krajinami.
Príručka moderného politika
Záver
Energetika má v štáte dôležité postavenie. Významne vplýva na hospodárstvo aj na
bezpečnosť krajiny. Slovensko nedisponuje výraznejšími energetickými surovinami,
domáca výroba sa sústreďuje predovšetkým na výrobu elektriny z jadra a vody.
Väčšinu energie dovážame. V takejto situácii je formulácia efektívnej a strategickej
energetickej politiky nevyhnutnosťou. Je predovšetkým v rukách vlády, aby určila,
akým smerom sa energetický rozvoj našej krajiny bude uberať.
Nájsť vhodnú kombináciu nástrojov a politík, ktoré by zabezpečili pravidelnú
a bezpečnú dodávku surovín za prijateľné ceny nie je jednoduché. Globalizácia,
integrácia Slovenska do EÚ a postupná premena a otváranie sa našej ekonomiky
svetu zásadným spôsobom zmenila predpoklady vládnej politiky v oblasti energetiky.
V priebehu posledných pár rokov sa tiež zmenil samotný charakter energetiky.
Prvou a zásadnou zmenou je premena štruktúry priemyslu a zvýšenie energetickej
efektívnosti Slovenska. To dlhodobo znamená, že dopyt po energii by nemal
v nasledujúcich rokoch zásadným spôsobom rásť. Ďalším významným faktorom, ktorý
zásadným spôsobom zmenil pozíciu štátu v energetike je vstup Slovenska do EÚ.
Dôsledkom členstva nebola len zásadná liberalizácia nášho energetického trhu ale aj
prebratie regulatívneho rámca a záväzkov v oblasti ochrany životného prostredia
a boja proti klimatickým zmenám. Vplyv štátu v jednotlivých energetických firmách sa
zásadným spôsobom zredukoval a do strategických firiem vstúpili zahraničné
spoločnosti. Prebratie záväzkov EÚ a OSN v oblasti boja proti klimatickým zmenám
zas vyžaduje zásadné kroky vlády v oblasti podpory rozvoja obnoviteľných zdrojov
energie a redukcie energetickej náročnosti. Táto oblasť už nie je výhradnou doménou
samotnej vlády. No a napokon, ako už bolo povedané, zmenil sa aj charakter samotnej
energetiky. Prinajmenšom od nástupu Vladimíra Putina do čela RF sa európsky trh
s plynom a ropou výrazným spôsobom spolitizoval a energetické suroviny začali byť
súčasťou zahraničnej politiky Ruska a niektorých iných štátov. Dôsledky takéhoto
prístupu sa zreteľne ukázali počas plynovej krízy v januári 2009. Zároveň sa pomaly
mení politická mapa sveta a s ňou aj energetická situácia vo svete. Predpokladá sa
prudký nárast energetickej spotreby Číny a iných rozvíjajúcich sa krajín. To vyostrí
konkurenčný boj o energetické suroviny. V posledných rokoch sa tiež mení trh so
zemným plynom a predpokladá sa, že v budúcnosti bude oveľa viac podobný trhu
s ropou. Zároveň rastie tlak na vyššie využívanie jadrovej energie ako spôsobu
dosiahnutia ambicióznych cieľov v oblasti redukcie CO2 plynov.
Tieto všetky, ako aj ďalšie skutočnosti a trendy ovplyvňujú a v najbližších rokoch budú
ovplyvňovať energetickú politiku vlády SR. Nedá sa povedať, že by slovenská vláda
všetky tieto komponenty dokázala skĺbiť do súrodej a efektívnej energetickej politiky.
Energetická bezpečnosť nie je napríklad integrálnou súčasťou stratégie rozvoja
obnoviteľných zdrojov energie a rozvoj trhu zas nie vždy dostatočne reflektuje
bezpečnostné aspekty energetiky. Je pravda, že rozvoj rôznych aspektov energetiky
(trh, bezpečnosť) je dlhodobou záležitosťou a z tohto pohľadu by nebolo spravodlivé
hodnotiť situáciu na Slovensku iba z pohľadu činnosti jednej vlády. Pravda je však
taká, že práve počas pôsobenia vlády R. Fica došlo k udalostiam, ktoré našu
energetiku stavajú do iného svetla a vyžadujú odlišný a predovšetkým vnútorne
koherentný prístup. Ide predovšetkým o plynovú krízu v januári 2009 (bezpečnosť),
nadobudnutie účinnosti tzv. druhého energetického balíčka v júli 2007 (trh
s energetikou) a prijatie záväzných cieľov EÚ v oblasti boja proti klimatickým zmenám
v marci 2007 (energetická efektívnosť a podpora OZE). Ide tiež však o to, že počas
pôsobenia vlády R. Fica sa po dlhoročnom stúpaní, ceny energie prepadli a zatiaľ
Príručka moderného politika
všetko naznačuje, že tieto nízke ceny sa v najbližšom období udržia. Na tieto trendy
nemali bývalé vlády nijakým spôsobom možnosť reagovať.
Bohužiaľ, nedá sa povedať že by v ktorejkoľvek z troch základných oblastí energetiky
slovenská vláda excelovala. Počas energetickej krízy si Slovensko populistickými
rečami o opätovnom sprevádzkovaní elektrárne v Bohuniciach skôr uškodilo. Nedá sa
tiež povedať, že by voči Rusku slovenská vláda po januárových udalostiach začala
vystupovať opatrnejšie, skôr naopak. V novembri 2009 už premiér R. Fico v Moskve
hovoril o spolupráci s Gazpromom pri výstavbe nových zásobníkov zemného plynu
a distribúcie.
Taktiež nemožno povedať, že by jeho vláda nejakým zásadným spôsobom prispela
k rozvoju trhu. Implementovala síce všetky potrebné smernice EÚ, avšak zároveň
pôsobila proti trhu. Zaviedla napríklad nezmyselný tzv. „exportný poplatok“ pre
exportérov slovenskej elektriny. Taktiež oslabila funkcie ÚRSO a po januárovej kríze
schválila legislatívu, ktorá má potenciál byť ďalším kandidátom na konanie zo strany
EÚ o porušení ustanovení komunitárneho práva. Posledným výstrelom populistickej
vlády R. Fica bolo schválenie zákona o strategických podnikoch, ktorý sa dotýka
hlavne energetických firiem. Prináša to na trh zbytočnú neistotu a nedôveru zo strany
investorov. Všetky tieto kroky idú v šľapajach Súboru opatrení na prekonanie dopadov
finančnej krízy prijatej vládou SR 6. novembra 2008. Už vtedy vláda navrhovala
„prijatie legislatívnych opatrení, ktoré by zabezpečili adekvátny vplyv štátu v
energetických spoločnostiach“ a „významnou mierou vplývali na dodávateľov elektriny,
plynu a tepla, aby svoje produkty ponúkali za primerané ceny“.117
To isté platí bohužiaľ tiež pre oblasť znižovania energetickej náročnosti a boja proti
klimatickým zmenám, vrátane podpory OZE. Vláda síce prijala niekoľko zákonov,
avšak vo veľkej väčšine konala z pozície nevyhnutnosti implementácie smerníc EÚ.
Splnenie viacerých avizovaných cieľov je nereálne.
Je jasné, že bude na novej vláde, ktorá vzišla z júnových volieb, aby na výzvy v oblasti
energetiky adekvátnym spôsobom reagovala a aby vytvorila koncepciu, ktorá zohľadní
všetky aspekty energetiky. Predchádzajúca vláda takúto ucelenú a efektívnu
energetickú politiku nevytvorila.
117
http://kristiantakac.blog.sme.sk/c/173883/Slovensko-a-EU-riesia-financnu-krizu-kazdy-po-svojom.html
Príručka moderného politika
Doprava a dopravná infraštruktúra
Medzi hlavné agendy každej politickej strany, ktorá ašpiruje na to, aby sa stala
parlamentnou stranou, resp. následne vládnou stranou je už dlhé roky doprava.
Agenda dopravy je súčasťou volebných programov na všetkých úrovniach volieb, od
regionálnych po parlamentné. Uvedomujúc si závažnosť riešenia problémov
v súvislosti s dopravou je táto agenda mimoriadne citlivá aj na úrovni Európskej únie
(EÚ).
Pre väčšinu obyvateľov každej členskej krajiny EÚ sú zväčša prioritou kvalitné cesty,
nízke prevádzkové náklady na vlastné osobné vozidlo, ako aj nízke náklady na
cestovanie verejnou dopravou a v neposlednom rade skracovanie času stráveného
cestovaním. Mnohí kandidáti na volené funkcie v rámci samosprávy a štátnej správy si
však neuvedomujú, že realizovať skutky, ktoré vedú k naplneniu týchto zdanlivo
nenáročných potrieb obyvateľstva je mimoriadne zložité.
Už od roku 1989 si na doprave „vylámala“ zuby každá vláda. Ani jednej z vlád sa totiž
nepodarilo naplniť predsavzatia, ktoré si stanovila vo vládnom programe. Jedným za
všetky je prísľub každej vlády o prepojení Bratislavy s Košicami diaľnicou v horizonte
volebného obdobia. Od roku 1989 sa na Slovensku vystriedalo niekoľko vládnych
garnitúr a ani jednej sa to nepodarilo. Zámerne spomíname konkrétny príklad, aby sme
demonštrovali fakt, že problematika rozvoja dopravy je dlhodobá záležitosť, ktorá
nevyhnutne potrebuje kontinuitu zo strany vládnych predstaviteľov cez niekoľko
volebných období. Taktiež je neseriózne privlastňovanie si dlhodobých projektov,
ktorých finalizácia je uskutočnená v danom volebnom období.
Pokúsime sa predostrieť aktuálne problémy súvisiace hlavne s rozvojom cestnej
dopravy a niekoľko riešení, ktoré sa buď osvedčili v iných členských krajinách EÚ,
alebo si ich žiada prax. Hlavný problém, ktorý vidíme v súvislosti s (ne)riešením
zásadných problémov v doprave, je neochota politických elít urobiť zásadné, hoci pre
obyvateľstvo nepopulárne opatrenia.
V súčasnosti medzi najaktuálnejšie problémy v súvislosti s cestnou dopravou patrí
rozvoj cestnej infraštruktúry, financovanie nových projektov a financovanie už
existujúcej cestnej siete, neúmerne rýchly nárast dopravných prostriedkov
a v neposlednom rade dramaticky sa zvyšujúce zaťaženie životného prostredia.
V rámci ďalších častí budú všetky pomenované problémy analyzované podrobnejšie.
Pokúsime sa upriamiť pozornosť na pozitíva prijatých rozhodnutí, ako aj na negatíva.
K negatívam sa pokúsime ponúknuť alternatívne riešenia, ktoré je možné
implementovať ihneď, ako aj v dlhodobom horizonte.
Príručka moderného politika
Financovanie dopravy
Financovanie dopravy je v súčasnosti realizované prostredníctvom troch úrovní –
1. Financovanie z prostriedkov EÚ, predvstupové fondy PHARE a ISPA, neskôr
štrukturálne fondy ERPF a Interegg III a kohézny fond, ktoré sú predovšetkým
primárne určené na rozvoj cestnej infraštruktúry.
2. Financovanie z prostriedkov štátu, väčšinou dane a poplatky, z ktorých je však
väčšina využívaná aj na iné projekty ako na rozvoj a údržbu infraštruktúry.
3. Súkromné financovanie prostredníctvom PPP projektov, ktoré suplujú štátne
peniaze pri výstavbe novej infraštruktúry.
Aktuálny problém: Eurofondy
V prípade financovania z eurofondov je Slovenská republika kritizovaná hlavne z dvoch
dôvodov.
1. Jednotlivé vlády za ostatných približne dvanásť rokov neboli schopné dostatočne pružne
využívať európske fondy a jednotlivé operačné programy neboli a nie sú využívané
v maximálnej možnej miere.
2. Netransparentné a predražené tendre pri výstavbe nových úsekov diaľnic a rýchlostných
ciest.
Návrh riešení :
 zmena legislatívy, ktorá by zaviedla väčšiu zodpovednosť (aj trestno-právnu) štátnych
úradníkov v kľúčových pozíciách, čím by sa minimalizovalo zneužívanie európskych
zdrojov;
 zabezpečenie lepšej kontinuity v kľúčových inštitúciách, ako sú napríklad Ministerstvo
dopravy SR, Národná diaľničná spoločnosť a pod.;
 obsadzovanie ľudí výsostne na báze odbornosti.
Aktuálny problém: Dane a poplatky
V súčasnosti doprava zabezpečuje do štátneho rozpočtu značné finančné prostriedky, ktoré sú
získavané predovšetkým zo spotrebných daní na fosílne palivá, daní z príjmu dopravných
spoločností (taktiež daň z pridanej hodnoty), úhrady poplatkov za spoplatnenú infraštruktúru
a cestnej dane. Dlhodobým problémom však je, že z príjmov, ktoré doprava prináša do štátneho
rozpočtu, nie sú refinancované projekty na dopravu, ale financie sú využívané v iných
záujmových oblastiach štátu.
Ďalším problém vidíme v tom, že časť daní a poplatkov za dopravnú infraštruktúru ide do
rozpočtov samospráv, ktoré trpia chronickým nedostatkom finančných prostriedkov na výstavbu
a údržbu cestnej siete nižšej kategórie.
Návrh riešení :
 na financovanie dopravnej infraštruktúry by mali byť použité všetky finančné prostriedky
vybrané od jej užívateľov;
 za komplexný rozvoj a údržbu cestnej infraštruktúry by mala byť zodpovedná iba jedna
konkrétna inštitúcia – Národná diaľničná spoločnosť, aby sa predišlo nezrovnalostiam vo
financovaní, ako aj nezrovnalostiam v súvislosti zo zodpovednosťou za konkrétnu cestnú
komunikáciu.
Príručka moderného politika
Aktuálny problém: PPP projekty
118
V dôsledku obmedzení rozpočtov rastie potreba privátneho financovania verejného sektora.
Preto sa v priebehu ostatnej doby rozvinul tzv. fenomén PPP (Public-Private Partnership), t. j.
verejno-súkromné partnerstvo, ktoré sa začína presadzovať pri financovaní projektov vo
verejnom sektore a aj pri financovaní dopravnej infraštruktúry. Rôzne modely spolupráce
verejno-súkromného partnerstva sa už uplatnili a uplatňujú v niektorých členských štátoch (vo
Veľkej Británii, Taliansku a Nemecku) práve v oblasti budovania dopravnej infraštruktúry. Aj
napriek riziku možného predraženia výstavby infraštruktúry týmto spôsobom je hľadisko času
pre Slovensko prioritné. Investície sa totiž súkromnému sektoru začnú vracať až po uvedení
príslušnej stavby do reálnej prevádzky, a tak je v jeho vlastnom záujme skracovať dobu
výstavby na čo najkratšie obdobie. Z tohto dôvodu sa predpokladá, že takáto cesta budovania
určitej časti infraštruktúry povedie k časovo najpriaznivejším výsledkom.
Návrh riešení :
 perspektíva dlhodobého fungovania deklarovanej činnosti na vybudovanej infraštruktúre,
 predpoklad relatívne najrýchlejšieho dobudovania základnej infraštruktúry,
 možnosť vyčlenia prostriedkov z rozpočtovej kapitoly verejných výdavkov SR na
zabezpečenie infraštruktúry na základe transparentne preukázanej návratnosti investícií,
 možnosť štátnej kontroly nediskriminačného prístupu prostredníctvom manažéra
infraštruktúry a orgánu štátneho odborného dozoru.
Elektronický výber mýta
Od 1. januára 2010 sa poplatky diaľnice, rýchlostné cesty a väčšina ciest prvej triedy
pre vozidlá nad 3,5t uhrádzajú prostredníctvom elektronického výberu mýta, ktoré
nahradilo doterajší spôsob úhrady prostredníctvom časových kupónov (diaľničných
známok). Elektronický systém výberu mýta sa považuje za mimoriadne efektívny
nástroj na financovanie a reguláciu nákladnej a autobusovej dopravy. Do budúcna
očakávame, že téma elektronického výberu mýta bude rezonovať v každej
predvolebnej kampani. Každé pozitívum však so sebou prináša aj úskalia. Niekoľko
z nich je problémom aj na Slovensku.
Aktuálny problém: Výnosy z mýta
Elektronický výber mýta znamená zásadnú zmenu v príjmoch štátu za užívanie cestnej
infraštruktúry. Vláda SR si sľubuje od nového systému podstatne vyššie príjmy do štátneho
rozpočtu až niekoľkonásobne. Mnohí odborníci, ako aj široká verejnosť z radov motoristov
a autodopravcov sa však dôvodne obáva, že peniaze vybrané na mýtnom nebudú adresne
použité na rozvoj a údržbu ciest, ale budú využívané na plátanie dier v štátnom rozpočte.
118
Príspevok bol spracovaný s podporou grantového projektu VEGA č. 1/2615/05, riešeného na fakulte PEDAS Žilinskej
univerzity v rokoch 2005 až 2007 pod názvom Ekonomické a kvalitatívne zmeny a synergické vplyvy na oblasť
dopravy a logistiky po vstupe Slovenska do EÚ. V príspevku boli využité aj informácie z internetovej stránky
Ministerstva dopravy, pôšt a telekomunikácií SR.
Príručka moderného politika
Návrh riešení:
 okamžité prijatie zákona, ktorý bude jasne definovať, na čo je možné peniaze z výberu mýta
použiť, resp. tieto peniaze adresne zaviazať iba pre potreby dopravy.
Aktuálny problém: Registrácia
Registrácia vozidiel do systému elektronického mýta je najkomplikovanejšia v celej EÚ. Pokiaľ
vo väčšine krajín EÚ registrácia trvá len pár minút a po registrácii vozidla dostane
prevádzkovateľ dva dokumenty (potvrdenie o registrácii vozidla a doklad o spôsobe platby),
v SR na registráciu jedného vozidla dostane prevádzkovateľ šesť dokumentov.
Zbytočne zaťažujúca administratíva vytvára tlak na zvýšený počet pracovníkov, zvýšené
náklady na archiváciu zmlúv a kancelárske potreby, a v neposlednom rade sa predlžuje aj čas
strávený registráciou, čo bude mať za následok kolóny kamiónov na distribučných centrách.
Návrh riešení:
 odbúranie zbytočných administratívny prekážok pri registrácii do mýtneho systému,
obzvlášť pre zahraničných užívateľov, čo bude mať za následok úsporu nákladov a času;
 zrušenie odplaty za registráciu vo výške jedného eura pre správcu systému (spoločnosť
SkyToll), ktorá je absurdná, nakoľko administratívne spracovanie poplatku je nákladnejšie
ako samotná odplata.
Aktuálny problém: Životné prostredie a bezpečnosť
Jedným z hlavných motívov pri zavádzaní elektronického výberu mýta je ekologizácia cestnej
nákladnej a autobusovej dopravy. Všetky krajiny, ktoré zaviedli elektronický výber mýta
významne reflektujú štruktúru vozidiel jazdiacich po cestách a zvýhodňujú vozidlá, ktoré sú
šetrné k životnému prostrediu dosť zásadným spôsobom. V pomeroch Slovenskej republiky je
však zvýhodnenie ekologických vozidiel iba deklarované, ale reálne sú zľavy pre takého vozidlá
smiešne, napríklad v porovnaní s Nemeckom, ako uvádzame v príklade nižšie.
Taktiež ekologicky vyspelé vozidlá spĺňajúce najnáročnejšie kritéria ekologických noriem EURO
IV, EURO V a EEV patria aj v oblasti bezpečnosti na cestách k absolútnej špičke (lepšie brzdy,
lepší výhľad z vozidla, plynulejší rozbeh a pod.). Pre porovnanie uvedieme krátky príklad – v SR
je v sadzbách medzi ekologicky najhorším a ekologicky najlepším ťažkým kamiónom rozdiel
0,013 € (0,40 Sk), v Českej republike je v tom istom porovnaní rozdiel 0,045 € (1,37
Sk), v Rakúsku 0,067 € (2,05 Sk), a v Nemecku je rozdiel pri tých istých vozidlách rozdiel až
0,133 € (4,01 Sk).
Návrh riešení:
 ak je naozaj zavádzanie elektronického výberu mýta aj o ekologizácii a zvýšení bezpečnosti
na cestách v SR, nevyhnutne treba prijať opatrenia, ktoré budú zvýhodňovať moderné
ekologické vozidlá zásadným spôsobom, tak ako je to napríklad v nižšie uvedených
krajinách;
 drahšie mýto pre technologicky zastarané vozidlá bude mať za následok ich ekonomickú
nerentabilitu a postupne budú z ciest miznúť.
Aktuálny problém: Sadzby mýta
Mnohým prevádzkovateľom ťažkej dopravnej techniky sa zdajú byť ceny za prejdený kilometer
diaľnice privysoké. Vláda sa bráni tým, že sadzby sú porovnateľné so sadzbami okolitých štátov
a nevidí dôvod na nich niečo meniť. Ak by som opäť ako príklad použil Nemecko, Rakúsko
a ČR, tak v SR zaplatí najťažší kamión v závislosti od ekologickej triedy za jeden kilometer
0,189 – 0,209 € (5,70 – 6,30 Sk), pre porovnanie v ČR zaplatí ten istý kamión 0,159 – 0202 €
(4,79 – 6,09 Sk), v Rakúsku 0,302 – 0,370 € (9,10 – 11,15 Sk), a v Nemecku 0,154 – 0,287 €
(4,64 – 8,65 Sk).
Príručka moderného politika
Treba však podotknúť, že pokiaľ v ČR a Nemecku nie je mýto zaťažené DPH, v SR a Rakúsku
sa DPH z mýta platí, čo ceny opäť zvyšuje. Spomedzi týchto vzorových krajín sme opäť unikátni
aj v tom, že kým v Rakúsku kompenzujú dopravcom vysoké mýto nízke sadzby spotrebnej dane
na naftu a navyše aj významné zníženie cestnej dane (cena nafty a cestná daň sa po zavedení
mýta znížila aj v Nemecku a ČR), v SR zostáva aj po zavedení mýta všetko po starom. Nakoľko
sme si vláda ponechala v platnosti všetky poplatky, ku ktorým od 1. januára 2010 pribudne aj
mýto, dopravné služby v SR budú najdrahšie v celej EÚ.
Návrh riešení:
 vláda by mala bezpodmienečne zrušiť, resp. podstatne znížiť cestnú daň vzťahujúcu sa na
autobusovú a nákladnú dopravu;
 sadzby mýta by mali by sa mali stanoviť na nižšej úrovni a zvyšovať by sa mali postupne
v budúcich obdobiach.
Aktuálny problém: Výber a platba
Legislatíva v SR momentálne pozná iba dva spôsoby výberu mýta, a to tzv. pre pay
(predplácanie kreditu) a post pay (fakturácia za dohodnuté obdobie). Vo všetkých krajinách EÚ
je prax v zásade rovnaká, až na niekoľko malých pragmatických odlišností. V systéme pre pay
je výber mýta jasný. Prevádzkovateľ vozidla si predplatí kredit, z ktorého sa mu realizujú úhrady
za vymedzené úseky automaticky. Tento systém je jednoduchý, prehľadný a mimoriadne
výhodný hlavne pre zahraničných užívateľov ciest v SR. V systéme pre pay existujú dva
problémy a to čas stratený tým, že vozidlo musí zastaviť na distribučnom mieste a kredit dobíjať
a v prípade prečerpania kreditu sa prevádzkovateľ vozidla vystavuje obvineniu z vyhýbania sa
plateniu mýta, za čo sú vysoké pokuty.
Systém platby v režime post pay je mimoriadne pohodlný, pretože prevádzkovateľ platí mýtne
poplatky až po dohodnutom časovom období (spravidla dva týždne) prostredníctvom
bezhotovostného platobného styku na základe faktúry, ktorá mu je vystavená. Problém v tomto
systéme existuje v podstate iba jeden. Na zaradenie do režimu post pay, je prevádzkovateľ
vozidla povinný disponovať bankovou zárukou vo výške, ktorá sa odvíja od počtu vozidiel,
ktorými disponuje. V súčasnej ekonomickej situácii je však mimoriadne komplikované takúto
bankovú záruku vybaviť.
Návrh riešení:
 zjednodušenie pravidiel v systéme pre pay (predplácanie kreditu) napríklad podľa vzoru
Nemecka, kde prevádzkovateľ vozového parku môže kredit predplácať priamo u správcu
mýta bankovým prevodom, kde vzniká paušál, z ktorého sa potom zúčtujú všetky vozidlá
prevádzkovateľa, výhoda je najmä v tom, že vozidlá pri dobíjaní kreditu nemusia
odstavovať vždy, keď im kredit klesne pod istú hranicu a navyše správca mýta dostane
väčšiu sumu peňazí naraz, čo mu znižuje náklady na administratívu;
 v prípade systému post pay je banková záruka vo vzťahu k slovenským dopravcom
zbytočnou administratívnou prekážkou, v prípade, že prevádzkovateľ vozidla faktúru za
mýto neuhradí, štát má na vymáhanie finančných prostriedkov dosť nástrojov (mýtna polícia
môže zaistiť vozidlo, ktoré nemá zaplatené mýto, štát môže prostredníctvom okamžitej
exekúcie zastaviť účty prevádzkovateľa vozidla a pod.).
Doprava a ţivotné prostredie
„Rastúce objemy dopravy vedú k zvýšenému tlaku na životné prostredie, najmä vo
vzťahu k zmene podnebia a strate biologickej rozmanitosti. Súčasné snahy pôsobiť
proti týmto trendom v najlepšom prípade len spomaľujú rýchlosť tohto zvyšovania.
Kladnou stránkou je, že technologické zlepšenia zabezpečujú zníženie znečisťovania
Príručka moderného politika
ovzdušia z cestnej dopravy napriek rastu objemov dopravy. Aj tak si riešenie problému
znečisťovania mestského ovzdušia vyžaduje viac. Oddeliť rast dopravy od
hospodárskeho rastu je hlavným cieľom dopravnej politiky EÚ už niekoľko rokov, ale
tento cieľ ešte treba dosiahnuť. Objemy dopravy v EÚ rástli neustále približne
rovnakou rýchlosťou ako ekonomika alebo vyššou: takmer 20 % pre osobnú dopravu a
asi 30 % pre nákladnú dopravu.“119
V podmienkach Slovenskej republiky sú už dlhé roky environmentálne témy v súvislosti
s predvolebnou kampaňou tabu, resp. je im venované iba minimálne množstvo
pozornosti. Pod tlakom okolností, ktoré nastali po vstupe SR do EÚ by mali aj
slovenské politické strany čoraz viac reflektovať požiadavky EÚ, ako aj vlastného
obyvateľstva na ekologizáciu životného prostredia. Ak vezmeme do úvahy fakt, že
doprava zaťažuje životné prostredie asi najviac, je namieste začať sa téme životné
prostredie v súvislosti s dopravnou politikou venovať oveľa viac.
Dramatický nárast emisií zaznamenáva SR hlavne s rozmachom automobilového
priemyslu po roku 1989, keď sa počet vozidiel mimoriadne zvýšil. Aj napriek
zvýšenému úsiliu EÚ a výraznému tlaku na výrobcov automobilov má SR v rámci EÚ
imidž automobilového vrakoviska.
Existuje množstvo analýz, projektov a akčných plánov, ako znížiť produkciu emisií
z dopravy na minimum, väčšina z nich je však behom na dlhú trať. Dôležitým aspektom
je prijať zásadné rozhodnutia, na ktorých realizáciu však chýba odvaha politických elít,
nakoľko by boli mimoriadne nepopulárne u nižších vrstiev obyvateľstva.
Riešenia

Za zásadný pokrok považujeme zavedenie životnosti dopravného prostriedku, čím
sa zabezpečila pravidelná obnova vozového parku tak obyvateľstva (osobné
vozidlá), ako aj obnova vozových parkov prepravných spoločností.

Ak by sa zaviedla životnosť vozidla, t. j. maximálny možný časový úsek, aký by
bolo možné dopravný prostriedok udržať v prevádzke, malo by to významný vplyv
na množstvo ďalších sektorov (ekonomika – zvýšenie predaja nových motorových
vozidiel, ekológia – pravidelné vyraďovanie technologicky zastaraných vozidiel
z premávky a pod.).

Zásadný je aj odklon pasažierov z osobnej dopravy na verejnú dopravu, čo si však
vyžaduje zásadnú inováciu systému hromadnej dopravy.

Presun značnej časti nákladu z cesty na železnicu, resp. na vodné koridory, čo je
možné dosiahnuť aj tým, že budú eliminované zastarané nákladné vozidlá, ktoré
jazdia za nízke sadzby a v súčasnosti im železnica nemôže konkurovať.

Ďalšou možnosťou je zavedenie ekologických zón, ako napríklad vo Švédsku,
Nemecku, Veľkej Británii a pod., t. j., že do aglomerácii s veľkým počtom ľudí
119
Európska environmentálna agentúra. Doprava a životné prostredie, č. 3, 2004.
Príručka moderného politika
nemajú technologicky zastarané nákladné vozidlá prístup, resp. je im prístup
umožnený za neúmerne vysoký poplatok.

Sprísnenie kontroly na pracoviskách Staníc technickej kontroly (STK), v ktorých
vďaka protekcionizmu bez výhrad prechádzajú vozidlá, ktoré emisné hodnoty
stanovené normami nespĺňajú (tak ako pri nákladných vozidlách a autobusoch
treba bezpodmienečne zaviesť mimoriadne kontroly technického stavu vozidiel
priamo na ceste aj pre osobné vozidlá).
Bezpečnosť cestnej premávky
Jednou z hlavných priorít v rámci agendy dopravná politika je bezpečnosť cestnej
premávky. So stále sa zvyšujúcim počtom motorových vozidiel narastá aj počet
nedisciplinovaných vodičov, priepustnosť cestnej siete je stále zhoršovaná kolónami
vozidiel, čo má za následok zvýšenú nehodovosť, resp. úmrtnosť na cestách.
Vysporiadať sa s týmto problémom sa snaží každá rezortná inštitúcia už dve
desaťročia. Nekonečné množstvo analýz, prísľubov zlepšenia cestnej infraštruktúry,
zvýšený počet kontrol na cestách, ako aj neustále zvyšovanie pokút zatiaľ neprinášajú
požadovaný efekt. Z dlhoročných skúseností sa ukazuje, že neustála represia zo
strany kompetentných inštitúcií, hlavne dopravnej polície, nemá požadované výsledky.
Zlepšenie nemožno očakávať, pokiaľ sa vo vozidlách s vysokým výkonom budú
objavovať neskúsení vodiči, pokiaľ sa do každodennej premávky nevnesie
elementárna kultúra a úcta k ostatným účastníkom cestnej premávky (inak bežná vo
vyspelých krajinách), pokiaľ sa budú budovať nové obytné štvrte bez adekvátneho
rozširovania cestnej siete a pod.
Polícia síce každoročne deklaruje záujem o riešenie problémov s bezpečnosťou
cestnej premávky formou prevencie, ale prevencia je luxus, ktorý štát nevie financovať.
Oveľa pohodlnejšie a pre štátny rozpočet prijateľnejšie sú nekonečné represie vo
forme stále sa zvyšujúcich pokút pre vodičov. Nekonečné zvyšovanie pokút však nemá
požadovaný efekt, ba naopak, mnoho občanov sa pýta, či sa z vyberania pokút nestala
iba dôležitá zložka v príjmovej časti štátneho rozpočtu. Myslím si, že s týmto tvrdením
sa dá iba súhlasiť.
Riešenia

Neodkladne začať opäť zavádzať dopravnú výchovu do systému vzdelávania
v predškolských a školských zariadeniach (nielen na dopravných ihriskách, ale
v súčinnosti s políciou aj v praxi).

Podstatne zmeniť systém výcviku mladých vodičov v autoškolách a prikladať oveľa
väčší význam praktickým zručnostiam (v súčasnosti na úspešné absolvovanie
praktickej skúšky stačí, ak pod dozorom skúšajúceho policajného úradníka
absolvuje uchádzač o vodičské oprávnenie „bezchybne“ pár sto metrov, čo je
zúfalo málo).
Príručka moderného politika

Príslušníci dopravnej polície by sa mali zamerať na porušovanie predpisov
v najrizikovejších úsekoch ciest a nie tam, kde je najväčšia pravdepodobnosť, že
naozaj môžu udeliť vysokú pokutu (napríklad príslušníci polície mimoriadne radi
merajú maximálnu povolenú rýchlosť tam, kde sa dramaticky mení jej limit podľa
vyhlášky – začiatok alebo koniec obce, kde vodiči ešte nestihnú rýchlosť znížiť,
resp. pri výjazde z obce zrýchľujú).

Ak vychádzam z premisy, že väčšina účastníkov premávky naozaj dodržuje
pravidlá cestnej premávky v maximálnej možnej miere, zaviesť pravidlo „trikrát
a dosť“ za konkrétne časové obdobie, a nie vyberať neúmerne vysoké pokuty za
každú banalitu.

Nekompromisne trestať hrubých porušovateľov pravidiel cestnej premávky
odobratím vodičského preukazu (čo z toho, že niekto dostane vysokú pokutu, keď
už na druhý deň môže bezohľadným správaním ohrozovať iných).

Zaviesť pokuty pre nemotorizovaných účastníkov cestnej premávky (cyklisti,
chodci), ak svojím správaním vážne narúšajú plynulosť cestnej premávky (jazda na
bicykli v protismere, prechádzanie cestnej komunikácie mimo vyznačeného územia,
tak ako je to bežné vo vyspelých krajinách).

Vypestovať v príslušníkoch policajného zboru elementárnu hrdosť na svoje
pracovné zaradenie, ako aj slušnosť k občanom, ktorých dane im umožňujú
pracovať v štátnych službách (ešte stále existuje značné množstvo príslušníkov
polície, ktorí považujú „previnilca“ za ľahkú korisť, a len minimálne množstvo
policajtov využíva ustanovenie príslušného zákona o možnosti dohovoru, resp.
napomenutia pri drobných porušeniach zákona, resp. vyhlášky).
Záver
V každej krajine EÚ je agenda dopravy mimoriadne komplikovanou témou. Doprava
ako taká výrazne zaťažuje rozpočty členských krajín, či už v súvislosti s rozvojom
infraštruktúry, udržaním štandardu verejnej dopravy, ochranou životného prostredia,
ale aj majetku a zdravia obyvateľstva. Pretože ani jeden z uvedených problémov nie je
možné riešiť krátkodobo a samostatne, je nevyhnutné, aby sa z dopravnej agendy
nestávala politická téma, ale téma odborná. Iba v tom prípade bude môcť aj Slovenská
republika ponúknuť svojim obyvateľom vyspelú a modernú sieť dopravnej infraštruktúry
a zlepšovať situáciu v rámci dopravy vo všetkých smeroch.
Zoznam kľúčových inštitúcií vplývajúcich na dopravnú agendu:
 Vláda Slovenskej republiky,
 Národná rada Slovenskej republiky,
 Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií SR,
 Ministerstvo vnútra SR,
 Ministerstvo životného prostredia SR,
 Ministerstvo financií SR,
 Vyššie územné celky, mestá a obce,
Príručka moderného politika




Krajské a obvodné úrady cestnej dopravy,
Policajný zbor SR (hlavne Dopravný inšpektorát a Dopravná polícia),
Národná diaľničná spoločnosť, a. s.,
Skytoll, a. s.
Zoznam kľúčových zákonov a dokumentov:
 nový cestný zákon č. 8/2009 Z. z.,
 zákon č. 315/1996 Z. z. v znení neskorších predpisov o premávke na pozemných
komunikáciách,
 zákon č. 25/2007 Z. z. o zavedení elektronického výberu mýta (odvolávajúc sa na
smernice EP č. 206/38/ES a č. 2004/52/ES),
 zákon č. 639/2004 Z. z. o Národnej diaľničnej spoločnosti,
 zákon č. 127/1994 Z. z. v znení neskorších predpisov o posudzovaní vplyvov
dopravy na životné prostredie,
 zákon č. 191/1993 Z. z. v znení neskorších predpisov o policajnom zbore,
 Operačný program doprava 2007 – 2013, v súlade s nariadením Rady ES č.
1083/2006,
 Program prípravy a výstavby diaľnic a rýchlostných ciest na roky 2007 – 2010,
 zákon č. 478/2002 Z. z. o ochrane ovzdušia.
Príručka moderného politika
Letecká doprava
Problém
Dlhodobá neschopnosť zabezpečiť rozvoj najväčšieho letiska
v Slovenskej republike
Vláda Roberta Fica zastavila privatizáciu bratislavského letiska aj napriek tomu, že
víťaz tendra na privatizáciu letiska M. R. Štefánika konzorcium TwoOne ponúkol za
akcie letiskovej spoločnosti 6 miliárd korún a zaviazal sa k okamžitému kapitálovému
vkladu do spoločnosti vo výške 7,9 miliardy korún na modernizáciu letiska. V dôsledku
ponechania letiska vo vlastníctve štátu bolo potrebné poskytnúť 6,64 milióna eur zo
štátneho rozpočtu na zvýšenie základného imania spoločnosti. Štát ako vlastník
letiskovej spoločnosti začal tiež s rekonštrukciou a dostavbou terminálu pre
cestujúcich, a to s nákladom 96,26 miliónov eur. Z tejto sumy 69,71 milióna eur priamo
zaťaží štátny rozpočet a 26,55 milióna eur bude financovaných z úveru poskytnutému
letisku.
Medziročný objem prepravených cestujúcich klesol v roku 2009 o pol milióna a počet
pohybov sa znížil o 16 %. Tento stav možno odôvodniť svetovou hospodárskou krízou,
ktorá celosvetovo znížila dopyt po cestovaní; krachom leteckej spoločnosti
SkyEurope Airlines, ktorá mala na Letisku M. R. Štefánika jednu zo svojich základní,
ale tiež nedostatočnou koncepciou rozvoja leteckej dopravy zo strany letiskovej
spoločnosti.
Riešenia
A) Predať

Pri rozhodnutí o predaji letiska M. R. Štefánika by štát nemusel ďalej financovať
dostavbu terminálu a prevádzku letiska (v prípade dohody s nadobúdateľom by
nemusel ani sanovať prípadné nesplatené úvery poskytnuté spoločnosti); o rozvoj
bratislavského letiska by sa staral nadobúdateľ a štát by bez ďalšej potreby
poskytovania finančných prostriedkov benefitoval z daňových
odvodov
spoločnosti.

V prípade rozhodnutia o predaji bratislavského letiska je potrebné zvážiť či by v
období hospodárskej krízy bola záujemcami o kúpu ponúknutá za spoločnosť
adekvátna suma.
Príručka moderného politika
B) Nepredať

V prípade rozhodnutia ponechať Letisko M. R. Štefánika vo vlastníctve štátu je
potrebné
vypracovať
jasnú
koncepciu
rozvoja
a premeniť
ho
na
konkurencieschopnú letiskovú spoločnosť.

Kvôli geografickej polohe letiska a z toho vyplývajúcej blízkosti letísk Viedeň
a Budapešť, ako aj z dôvodu, že Slovenská republika nemá národného alebo iného
klasického sieťového dopravcu, ktorý by Bratislavu využíval ako prestupný bod
a základňu, môže byť letisko v Bratislave konkurencieschopné len pri úzkej
profilácii na low-cost prepravcov, regionálnych prepravcov a prepravu nákladu.
Tomu by vedenie spoločnosti malo prispôsobiť prepravcom ponúkané služby. Na
poli osobnej a nákladnej prepravy môže Bratislava konkurovať iba skutočne nízkou
cenou a rýchlym odbavením cestujúcich a nákladu.

Z krátkodobého hľadiska je potrebné vymeniť vedenie letiska a nahradiť ho
odborníkmi so skúsenosťou v obdobných projektoch, resp. krízovom manažmente
a zabezpečiť kontinuitu vedenia spoločnosti (za posledných päť rokov mala
spoločnosť päť rôznych predsedov predstavenstva); vykonať hĺbkový audit
spoločnosti (hlavne v súvislosti s rekonštrukciou a dostavbou terminálu pre
cestujúcich); vypracovať návrh obchodnej politiky spoločnosti a transparentnú
poplatkovú politiku; odstrániť akútne nedostatky v prevádzkovej činnosti; zvýšiť
rozpočet na propagáciu spoločnosti a rozvoj obchodných aktivít spoločnosti;
naštartovať dlhodobé rozvojové projekty.

Z dlhodobého hľadiska je nutné pokračovať v rekonštrukcii a dostavbe nového
terminálu pre cestujúcich; naštartovať výstavbu nákladného terminálu a
logistického centra na letisku, tak aby bolo prevádzkované letiskovou
spoločnosťou, resp. stálo na pozemkoch letiska (treba sa vyhnúť situácii, aby
logistické centrá vznikli mimo perimetra letiska na súkromných pozemkoch a boli
prevádzkované inými osobami, ktorým bude letisko musieť umožňovať prístup
k letiskovej ploche ako unikátnemu zariadeniu); v spolupráci so železnicami
a prístavom pokračovať v prípravách na zvýšenie intermodality letiska.
Problém
Regionálne letiská
Vláda Roberta Fica rozhodla o zvýšení majetkovej účasti v letiskách Poprad – Tatry;
Sliač; Žilina a Piešťany za účelom získania kontroly nad týmito spoločnosťami. Podiely
majú byť prevedené z vlastníctva VÚC, miest a obcí, ktoré ich získali od minulej vlády
za účelom rozvoja letísk na regionálnej úrovni. Jedine Trnavský samosprávny kraj
prejavil neochotu previesť svoj vlastnícky podiel v letisku Piešťany. Ostatné tri letiskové
spoločnosti by mal štát opätovne začať riadiť v roku 2008.
Príručka moderného politika
Riešenie
Necentralizovať riadenie regionálnych letísk

Aj pri ponechaní regionálnych letísk vo vlastníctve VÚC štát poskytuje dotácie na
investície do letiskovej infraštruktúry; správu a údržbu letiskovej infraštruktúry a jej
bezpečnú prevádzku.

V období hospodárskej krízy, by štát nemal prijímať väčšie zaťaženie pre štátny
rozpočet, ako je nevyhnutné.

VÚC majú väčší prehľad o potrebe leteckých spojení z regiónov a sú schopné
napĺňať dopravnú politiku štátu (letisko Žilina aj letisko Poprad – Tatry majú
pravidelné letecké spojenia; letisko Sliač je momentálne v rekonštrukcii).

Prípadné úvery na realizáciu investícií do infraštruktúry letísk by mohli byť kryté
štátnymi zárukami.

V prípade záujmu súkromného sektoru a zmluvných garancií zachovania účelu
poskytovania dopravnej služby by mohlo byť letisko Poprad – Tatry predané (v
prípade letiska Žilina by bolo treba zmluvne zabezpečiť jeho výukovú funkciu;
letisko Sliač, ktoré je v správe Ministerstva obrany na predaj nie je vhodné).
Príručka moderného politika
Dôchodky
Dôchodky a otázky týkajúce sa dôchodkového systému, boli v ostatnom volebnom
období 2006 – 2010 jednou z najhorúcejších politických tém. Tieto politické diskusie
však napriek svojej intenzite poukázali na najmä na fakt, že nielen dôchodkový systém,
ale aj väčšina občanov očakáva v oblasti dôchodkov v prvom rade odbornosť
a nereaguje pozitívne na zbytočné politikárčenie. Najväčšou výzvou politiky v oblasti
dôchodkového systému preto zostáva, ako tieto odborné, a často komplikované
riešenia komunikovať pre bežného voliča dostatočne zrozumiteľným a atraktívnym
spôsobom.
Stručné zhrnutie vývoja od roku 2002
Dôchodkový systém prešiel v rokoch 2002 – 2006 zásadnou zmenou. Základným
východiskom dôchodkovej reformy, spustenej ministrom práce, sociálnych vecí
a rodiny Ľudovítom Kaníkom v roku 2004, bol dopad populačného vývoja na
udržateľnosť dôchodkového systému. Tzv. demografická kríza zjednodušene
znamená, že vďaka zvyšovaniu kvality života a zdravotnej starostlivosti a znižovaniu
pôrodnosti postupne dochádza k starnutiu populácie. Z pohľadu jednotlivca (a
spoločnosti) je tento jav pozitívny, keďže sa predlžuje priemerný vek, ktorého sa
dožívame. Z pohľadu dôchodkového systému je však jasnou výzvou pre jeho
udržateľnosť keďže sa postupne zásadne mení pomer pracujúcich ľudí k dôchodcom.
Pomer pracujúcich k dôchodcom je mimoriadne dôležitý, keďže do roku 2003 bol na
Slovensku čisto priebežný dôchodkový systém, t. j. to, čo do systému zaplatili
súčasní pracujúci vo forme odvodov, bolo vyplatené súčasným dôchodcom vo forme
dôchodkov. Postupná zmena pomeru v prospech vyššieho počtu dôchodcov, a tým
pádom zvýšený počet vyplácaných dôchodkov, by preto pri čisto priebežnom
dôchodkovom systéme musela znamenať jednu z dvoch alternatív – zvýšenie odvodov
zamestnancov, ktorí platia do systému, alebo zníženie dôchodkov, ktoré sú zo systému
vyplácané. Odvody však boli už aj tak príliš vysoké a dôchodky príliš nízke, a preto
bolo potrebné hľadať iné riešenie.
Dôchodková reforma sa s problémom udržateľnosti dôchodkového systému
vysporiadala tak, že pôvodný čisto priebežný dôchodkový systém rozšírila aj
o sporivý pilier, ktorého úlohou je zabezpečiť, aby súčasní zamestnanci a budúci
dôchodcovia príliš nedoplatili na tzv. demografickú krízu. Od roku 2004 preto máme
dvojpilierový dôchodkový systém, v ktorom sa časť odvodov naďalej používa na
financovanie priebežného systému, tzv. I. piliera, z ktorého sa vyplácajú dôchodky
súčasným dôchodcom, a časť sa ukladá na individuálne dôchodkové účty každého
pracujúceho, aby v čase, keď pôjde do dôchodku mal zaručený istý dôchodok bez
Príručka moderného politika
ohľadu na to, v akom stave sa bude nachádzať verejný dôchodkový systém (keďže
podľa všetkých predpovedí a odhadov to nebude v dobrom).
Dôchodková reforma bola jednou z najúspešnejších reforiem z pohľadu
vnímania verejnosti, ale aj dosiahnutia vytýčených cieľov. Do nového II. sporivého
piliera sa zapojilo zhruba 1,5 milióna pracujúcich, čo presiahlo aj najoptimistickejšie
očakávania. Podpísala sa pod to aj úspešná komunikačná kampaň, v ktorej štát
vysvetlil výhody a potrebu II. piliera a súkromné dôchodkové spoločnosti presvedčili
o dôveryhodnosti svojich produktov – dôchodkových fondov.
Dôchodkovej reforme sa tak úspešne podarilo pretaviť nespokojnosť
s pôvodným dôchodkovým systémom a víziu lepšej budúcnosti do osvojenia si
pocitu zodpovednosti za vlastnú budúcnosť vo forme individuálneho
zabezpečenia sa na dôchodok. Po odbornej stránke bolo zas najväčším
prínosom odkrytie skrytého budúceho dlhu dôchodkového systému a jeho
prenesenie do prítomnosti. To, že sa časť dôchodkových odvodov presunula na
sporiace účty (ako poistka zabezpečenia dôchodkov v budúcnosti) jasne odkrylo
problém, ktorý štát dlhodobo odmietal vidieť – že nastavenie dôchodkového systému
ide na úkor dôchodkov v budúcnosti a je neudržateľné. A zreálnilo tento problém tým,
že presunutím financií na sporiace účty jednotlivých budúcich dôchodcov zabránilo
štátu prejedať ich na súčasné dôchodky do takej miery ako v minulosti.
Tieto fakty potvrdil aj vývoj od roku 2006. Napriek zásadnému úsiliu zvrátiť
dôchodkovú reformu sa zavedenie sporivého systému v očiach verejnosti naďalej
teší vysokej podpore. Ani dlhodobá kampaň proti „privatizácii staroby“ a opakované
pokusy vrátiť sporiteľov do priebežného piliera neprinútili väčšie množstvo sporiteľov
vzdať sa svojho individuálneho dôchodkového účtu. Naopak, ochrana II. piliera sa
stala jednou z najúspešnejších mobilizačných kampaní aj z pohľadu politického
boja (petícia za ochranu II. piliera bola jednou z najúspešnejších opozičných aktivít,
ktorých základom bola obhajoba konkrétnej politiky). Zároveň, napriek enormnému
pokušeniu vrátiť hromadiace sa financie na sporiacich dôchodkových účtoch (na konci
roka 2009 bolo v dôchodkových fondoch vyše 2,9 mld. eur, čo je viac ako 88 mld. Sk)
do rúk štátu, sa tak nestalo. Od roku 2006 prešiel II. sporivý pilier množstvom zmien,
často aj pre systém neprospešných, naďalej však plní svoju základnú funkciu –
vytváranie rezervy na dôchodky v budúcnosti.
Dôchodková reforma však mala aj svoje slabé a odvrátené stránky. Spôsob
prijímania reformy dôchodkového systému nezabezpečil širokú politickú podporu
pre takúto zásadnú zmenu, čo spravilo z nového dôchodkového systému okamžitý terč
politických útokov. Rýchlosť, s ktorou sa nový systém prijal, zároveň
neumožnila dotiahnuť obrovské množstvo detailov (oblasť dôchodkového
zabezpečenia je jedna z najkomplikovanejších nielen z právnej, ale aj ekonomickej
stránky), ktoré je od prijatia reformy potrebné upravovať a zásadným spôsobom tak
narúšajú stabilitu celého systému (nový zákon o sociálnom poistení bol upravený
toľkokrát, že už prestalo byť zaujímavé to počítať, a do tejto chvíle také množstvo
zmien paralyzuje fungovanie Sociálnej poisťovne). Avšak asi najväčšou výhradou
voči dôchodkovej reforme je fakt, že sa sústredila na dôchodky budúcich
dôchodcov a zabudla pritom na potrebu doriešiť aj súčasné dôchodky a ich
nastavenie. Napriek tomu, že reforma zaviedla nový systém výpočtu dôchodkov,
v ktorej bol posilnený princíp zásluhovosti, a uzákonila každoročné zvyšovanie
dôchodkov, nevysporiadala sa so systémom súčasných dôchodkov a jeho problémami
(najmä nízkou úrovňou dôchodkov priznaných pred rokom 1988, problematickým
výpočtom dôchodkov pre tých, ktorý pracovali aj za socializmu aj po jeho páde,
a zbytočnou komplikovanosťou systému).
Príručka moderného politika
Odporcovia dôchodkovej reformy úspešne využili tieto slabé a odvrátené stránky
reformy na útoky proti zavedeniu II. sporivého piliera. Aj keď sa za posledné tri
roky nepodarilo zvrátiť zavedenie nového dôchodkového systému, opakované útoky ho
zásadným spôsobom narušili a oslabili. Medzi najzásadnejšie oslabenia určite patrí
zdobrovoľnenie celého systému. Znamená totiž, že model v rámci, ktorého sa v istej
chvíli mali začať tvoriť rezervy na dôchodok každého budúceho dôchodcu sa vrátil
o krok späť a za časť budúcich dôchodcov štát prebral zodpovednosť, že im zabezpečí
stopercentnú výšku dôchodku. Opakované útoky na systém sporenia (čiastočne
vedené aj „vďaka“ svetovej finančnej kríze) zároveň zmenili jeho nastavenie
z dlhodobých investícií na krátkodobé.
V súčasnosti tak ostáva síce oslabený II. sporivý pilier no zároveň nedoriešený
systém súčasných dôchodkov s množstvom problémov. Odporcovia dôchodkovej
reformy uvedomili, že široká podpora verejnosti a nastavenie systému neumožňuje
zvrátiť dôchodkovú reformu. Najzásadnejšou výzvou v dôchodkovej oblasti však
zostáva úprava (a oprava) systému súčasných dôchodkov.
Dlhodobé (systémové) problémy
Doriešenie systému súčasných dôchodkov – najväčšia
výzva v dôchodkom systéme
Dôchodkový systém sa potrebuje vysporiadať s nízkou úrovňou dôchodkov
priznaných v minulosti a nájsť spravodlivý spôsob výpočtu dôchodkov pre tých,
ktorí pracovali aj za socializmu, aj po ňom. Kým sa nepodarí nájsť širokú
politickú zhodu na vyriešenie tohto zadania, bude tento neuralgický bod
traumatizovať celý dôchodkový systém.
Ani dôchodkovej reforme, ani všetkým zmenám po nej sa nepodarilo doriešiť
principiálny problém súčasného dôchodkového systému – že bol položený na
základoch socialistickej spoločnosti, kde zásluhovosť nehrala dôležitú úlohu,
a vychádzal z úplne inej demografickej situácie. Dôsledkom toho je, že súčasný
systém síce posilnil zásluhovosť vo výpočte nových dôchodkov, avšak vôbec
nedoriešil čo s nízkymi dôchodkami priznanými ešte za socializmu a zároveň
vôbec nedomyslel, ako do zásluhového systému spravodlivo zaviesť nielen roky
odpracované počas socializmu, ale aj problematické roky po revolúcii, keď
negatívny dosah zmien najviac pocítila (aj nezamestnanosťou) práve staršia stredná
generácia.
Na túto výzvu neexistujú jednoduché riešenia. Neexistuje totiž ideálny
a najspravodlivejší spôsob ako zarátať „nezásluhové“ roky odrobené za socializmu
a zároveň „zásluhové“ roky odpracované potom, ktorý by zároveň zohľadnil špecifiká
bývalého režimu (ako napríklad vysokoškolsky vzdelaných kuričov) a zároveň
problematickosť porevolučných hospodárskych zmien, ktoré najviac postihli práve
generáciu, ktorá v súčasnosti odchádza do dôchodkov. Preto aj keď ide v istom zmysle
o akútny problém (situáciu súčasných dôchodcov treba riešiť tu a teraz) treba ho
vnímať ako dlhodobý a systémový keďže vyžaduje širokú politickú zhodu nielen na
spravodlivých princípoch ale aj financiách na ich naplnenie.
Príručka moderného politika
Doriešenie stability dvojpilierového sporivého systému
Zmeny posledných rokov naštrbili stabilitu dvojpilierového systému. Ak má byť
systém výnosný pre budúcich dôchodcov, potrebuje systémové zmeny a záruky
stability do budúcnosti.
Tri roky útokov na druhý pilier síce nezrušili sporivý systém, ale zásadne naštrbili jeho
stabilitu. Opakované otváranie II. piliera (t. j. umožňovanie sporiteľom, aby z II. piliera
vystúpili), násilný presun niektorých sporiteľov naspäť do jednopilierového systému
(napríklad invalidných dôchodcov) či zrušenie automatického vstupu do dvojpilierového
systému pre mladých ľudí zásadne ovplyvnili predvídateľnosť vývoja počtu sporiteľov.
„Zdobrovoľnenie“ dvojpilierového systému zároveň zaradilo výhybku pre dôchodkovú
reformu, keďže v praxi znamená, že obidva systémy (priebežný jednopilierový
a sporivý dvojpilierový) by mali existovať paralelne. Pôvodná dôchodková reforma totiž
počítala s tým, že v istej chvíli (t. j. 1. júla 2006) prestanú do priebežného
jednopilierového systému pribúdať noví poistenci.
Na výber sú preto dve možnosti. Prvou je ponechať súčasný „dobrovoľný“ systém,
v ktorom budú dlhodobo popri sebe existovať jednopilierový a dvojpilierový systém.
Táto možnosť ponecháva ľuďom možnosť plne sa spoľahnúť na štát v súvislosti so
svojím dôchodkom v budúcnosti (ak sa rozhodnú nevstúpiť do dvojpilierového
systému). Už menej sa však poukazuje na mizivú pravdepodobnosť, že štát bude
vedieť garantovať adekvátny dôchodok aj pre tých, ktorí pôjdu do dôchodku za 45
rokov. Druhou možnosťou je vrátiť sa s istým oneskorením k pôvodnému systému
povinnej účasti v II. pilieri. Tento systém síce oberá ľudí o „možnosť výberu“, no
rozdeľuje pre nich riziko zabezpečenia ich dôchodku medzi štát a vlastné úspory.
Samozrejme, za predpokladu, že správne stabilné nastavenie II. sporivého piliera
povedie k nepretržitému tlaku na znižovanie poplatkov a zvyšovanie výnosov.
Nech už je konečné politické rozhodnutie akékoľvek, dôležité je, aby bolo stabilné.
Posledné tri roky jasne ukázali, že rozhodnutia prijímané politickou väčšinou bez
širšieho konsenzu môžu mať pre dôchodkový systém veľmi negatívne následky.
Preto je potrebné hľadať širšiu zhodu na finálnej úprave II. sporivého piliera
dôchodkového systému. Aby jeho stabilita umožnila štátu čo najzodpovednejšie
naplánovať
výdavky
na
budúce
dôchodky
jednopilierových
dôchodcov
a dôchodcovským správcovským spoločnostiam investičné stratégie pre budúcich
dvojpilierových dôchodcov. V opačnom prípade na to doplatia všetci dôchodcovia,
súčasní aj budúci.
Aktuálne (akútne) problémy
Zjednotenie výberu daní a odvodov
Súčasný systém výberu odvodov je príliš komplikovaný a drahý. Prvým
a najakútnejším krokom k riešeniu problémov dôchodkového systému je
zjednotenie výberu daní a odvodov pod strechou Daňových úradov.
O zjednotení výberu daní a odvodov sa hovorí už aspoň päť rokov, no napriek
prípravným prácam sa do tohto kroku nikto zatiaľ nepustil. Či kvôli lukratívnosti
Príručka moderného politika
obchodu s pohľadávkami Sociálnej poisťovne (spôsobenými nižším výberom poistného
ako daní) alebo zotrvačnosti byrokratického systému. Jednotný výber daní a odvodov
je pritom základným a prvým krokom k akýmkoľvek úsporným a racionalizačným
opatreniam v rámci systému odvodov. Paralelný výber daní a odvodov (dane vyberajú
Daňové úrady a odvody Sociálna poisťovňa) pritom nielen zvyšuje náklady na výber,
ale zásadne komplikuje systém z pohľadu platcov (zamestnávateľov a či samoplatcov),
ktorí sú zbytočne zahltený neprehľadným byrokratickým systémom a komplikovanými
výpočtami platieb.
Existuje pritom všeobecné zhoda, že daňové úrady by spoločný výber zvládli
lepšie. Nielen preto, že už v súčasnosti sú schopnejšie úspešnejšie vyberať dane ako
Sociálna poisťovňa odvody. Ale aj preto, že z pohľadu štátnej inštitúcie (na rozdiel od
verejnoprávnej Sociálnej poisťovne) majú lepšie páky na vymáhanie prípadných
nedoplatkov. Jednotný výber daní a odvodov je preto jednoznačná priorita nielen pre
dôchodkový systém, ale celý systém sociálneho poistenia.
Upratanie systému odvodov s výhľadom na zníţenie odvodov
Súčasný odvodový systém je príliš komplikovaný a umožňuje príliš veľa
spôsobov ako odvody neplatiť. Základným predpokladom postupného
znižovania odvodov je jeho upratanie, aby sa každý spravodlivo prispieval
a zvýšila sa tým motivácia ľudí platiť do systému.
Dôchodková reforma spravila prvý krok k motivácii platiť dôchodkové odvody –
odvádzaním časti dôchodkových odvodov na súkromné účty zvýšila motiváciu platiť
odvody. To sa premietlo aj do skutočnosti, keď po rokoch klesania vybraných odvodov
začali od roku 2005 znovu rásť zaplatené odvody.
Odvodový systém však stále obsahuje príliš veľa výnimiek a možností, ako
odvody neplatiť v plnej výške. Rozdielne vymeriavacie základy a rozdielne sadzby
pre rôzne skupiny spôsobujú, že ekonomicky zmýšľajúci ľudia sú motivovaní
obchádzať systém neplatením odvodov. „Výhodné“ nastavenie odvodov živnostníkov
a konateľov, resp. majiteľov s.r.o. tak nielen spôsobuje obchádzanie povinnosti platiť
odvody, ale zároveň „motivuje“ zamestnancov, aby pracovali formou živnosti. Čo nielen
spôsobuje výpadky v dôchodkovom systéme, ale zásadne ohrozuje výšku dôchodkov
týchto skupín v budúcnosti.
Dôchodkový systém, a vlastne celý odvodový systém, preto potrebuje upratať tak, aby
odvodom podliehali spravodlivým spôsobom všetky príjmy. Nielenže sa tým zamedzí
obchádzaniu platenia odvodov a „využívaniu“ nedostatkov systému, ale zároveň sa
vytvorí priestor na znižovanie odvodového zaťaženia v súčasnosti najviac zaťaženej
skupiny – klasických zamestnancov.
Vyriešenie financovania nákladov zavedenia
dvojpilierového systému
Stabilita dôchodkového systému, vrátane výšky súčasných dôchodkov, závisí od
doriešenia systému financovania nákladov zavedenie dvojpilierového systému.
Príručka moderného politika
Kým sa na báze širokej zhody nedorieši otázka financovania, nebudú si môcť byť
ani súčasní ani budúci dôchodcovia istí výškou svojich dôchodkov.
Cena za zvýšenie udržateľnosti dôchodkového systému v budúcnosti zavedením
dvojpilierového sporivého systému sú náklady na jeho zavedenie. Časť odvodov,
ktoré sa odkladajú na dôchodky v budúcnosti, je totiž potrebné kompenzovať, aby bolo
možné vyplácať dôchodky v súčasnosti. Pôvodným zámerom dôchodkovej reformy
bolo viazať akékoľvek prostriedky z privatizácie na uhradenie nákladov zavedenia
dvojpilierového systému. Tento zámer však nezískal potrebnú podporu ústavnej
väčšiny parlamentu. Samozrejme, zastavenie ďalšej privatizácie v súčasnej situácii
úplne vyradilo zdroje z privatizácie z možných riešení financovania nákladov zavedenia
dvojpilierového sporivé systému.
Faktom teda zostáva, že v tomto roku bude potrebné doriešiť financovanie
nákladov zavedenia dvojpilierového systému. V najhoršom, súčasne platnom stave,
bude Ministerstvo financií SR povinné uhradiť výpadok príjmov Sociálnej poisťovne zo
štátneho rozpočtu. Slovensko zo štátneho rozpočtu dlhodobo prispieva na dôchodky
veľmi nízkou mierou, a preto dáva zmysel, aby sa riešenie hľadalo práve v rezervách
štátneho rozpočtu. Bolo by však vhodnejšie nájsť systematickejšie riešenie, ktoré
nebude postavené čisto len spôsobom „prípadný dlh zatiahneme“. Jednou z alternatív
je určenie podielu vybratých spotrebných daní (napríklad DPH), ktoré by spravodlivo
rozdelilo náklady na dôchodkovú reformu medzi občanov podľa ich spotreby. Druhou
alternatívou, po zastavení privatizácie, by mohlo byť naviazanie využitia výnosov
z podielov štátu v strategických podnikoch (dividend) na financovanie nákladov
zavedenia dvojpilierového sporivého dôchodkové systému. Najhorším možným
riešením by bolo navýšenie odvodového zaťaženia alebo zmena pomeru rozdeľovania
odvodov medzi I. a II. pilierom. To by ešte zásadnejším spôsobom prenieslo náklady
na súčasných pracujúcich a len oddialilo riešenie tohto naliehavého problému.
Môžeme viesť diskusiu o najlepšom a najspravodlivejšom spôsobe riešenia nákladov
na zavedenie dvojpilierového sporivého dôchodkového systému. Musíme však hľadať
dohodu na dlhodobom riešení. V opačnom prípade bude každý rok pri prijímaní
štátneho rozpočtu hroziť buď politická diskusia o výške súčasných dôchodkov, alebo,
a to je pravdepodobnejšie, snaha získať prostriedky z II. sporivého piliera.
Záver
Dôchodkový systém dlhodobo patrí medzi najnaliehavejšie oblasti v sociálnej politike.
Rozbehnutie dôchodkovej reformy zhmotnilo problémy s dlhodobou udržateľnosťou
nášho dôchodkového systému, no zatiaľ nedotiahlo spôsob ich riešení. Na jednej
strane tak boli odvrátené najakútnejšie riziká, ktoré v súčasnosti hrozia krajinám, ako
napríklad Česká republika. Na druhej strane je však nedotiahnutá dôchodková reforma,
hlavne z pohľadu pokrytia jej nákladov, výzvou na hľadanie širokej dohody
o riešeniach, ktoré konečne po rokoch prispejú aj ku krátkodobej stabilite
dôchodkového systému.
Príručka moderného politika
Dôchodkový systém
Spoločnosť sa považuje za rozvinutú vtedy, keď sa dokáže postarať o svojich
najslabších členov, ktorými sú deti, starí občania a ľudia s postihnutím. Podstata
zraniteľnosti tejto skupiny vyplýva z neschopnosti dostatočne sa zabezpečiť.120
Dôchodkový systém predstavuje spôsob, akým štát pristupuje k zabezpečeniu potrieb
starých ľudí. Vznik prvého dôchodkového systému na tomto území datujeme do
obdobia Márie Terézie, ktorá poskytovala tzv. penzijné normály.121 Časom sa ku
dôchodcovským dávkam pridalo aj vydávanie invalidných, vdovských, vdoveckých
a sirotských dávok. Súčasný moderný dôchodkový systém zastrešuje poskytovanie
podpory pre starých ľudí, ľudí v predčasnom dôchodku, invalidov, vdovy, vdovcov
a siroty. Dôchodkový systém sa ale netýka iba vyššie spomínaných skupín, ale
prakticky celej spoločnosti, keďže pracujúci svojimi odvodmi financujú chod
dôchodkového systému. Nastavenie dôchodkového systému sa takto dotýka každého
člena spoločnosti, ale v rôznych etapách mu z neho plynú rôzne práva a povinnosti.
Prehľad súčasného dôchodkového systému nie je možné urobiť bez prihliadnutia
k jeho reforme z roku 2005. Tá výrazne zmenila nástroje a metódy, prostredníctvom
ktorých štát zabezpečuje príjem ekonomicky neaktívneho obyvateľstva. Prirodzene tak
rozdeľuje vývoj súčasného systému na dve etapy. Pred rokom 2005 bolo vyplácanie
dôchodkov výlučne v kompetencií Sociálnej poisťovne. Systém bol založený na
verejnej a zároveň povinnej báze. Použitie prostriedkov bolo priebežné, to znamená,
že odvody, ktoré pracujúci do poisťovne posiela, sú okamžite vyplatené dôchodcom na
dôchodcovské dávky.
Vďaka zmene v demografickom vývoji a vysokej nezamestnanosti začal dôchodkový
systém už v tom čase narážať na problém vysokého deficitu. V roku 1997 bola prijatá
úprava umožňujúca doplnkové dôchodkové poistenie založené na dobrovoľnej báze.
Rok 2005 je najvýznamnejším medzníkom v doterajšej histórii dôchodkového systému.
Prijatím zákona o sociálnom poistení č.461/2003 Z. z. umožnila Národná rada SR
spustenie dlho očakávanej reformy, ktorá ovplyvnila celú spoločnosť. Zásadná zmena
oproti starému systému spočívala vo vytvorení možnosti sporenia na individuálnych
účtoch. Výsledkom bolo vytvorenie troch pilierov dôchodkového sporenia. Pôvodný
priebežný pilier, s upraveným princípom výpočtu výšky zásluhových dôchodkov pod
správou Sociálnej poisťovne. Druhý kapitalizačný pilier, dobrovoľne/povinný so
sporením občanov na individuálnych účtoch spravovaných súkromnými
dôchodcovskými správcovskými spoločnosťami. Úspory na účtoch sa reformou stali
súkromným majetkom a podliehajú dedeniu. Tretí pilier, s dobrovoľnou formou
dlhodobého sporenia na penziu.
120
Repková, K.: Rozkvet ústavnej starostlivosti. História, revue o dejinách spoločnosti, č. 5-6, 2009.
121
Sociálne poisťovníctvo na Slovensku. www.slovenskyarchivar.sk.
Príručka moderného politika
Zmena systému bola nevyhnutná. Znamenala zodpovedný prístup k riadeniu deficitu
medzi generáciami. Nepriaznivý demografický vývoj, pre dôchodkový systém znamená
menší počet prispievateľov a starnúca spoločnosť predstavuje vyšší dopyt po
dôchodkoch. S takouto predikciou nebol pôvodný dôchodkový systém finančne
udržateľný.
Vo volebnom období 2006 – 2010 musela vláda čeliť svetovej finančnej kríze, ktorá sa
sekundárne odrazila aj na finančných výsledkoch priebežného pilieru. Vláda však
nevyužila „dobré“ časy pred krízou na znižovanie deficitu a počas krízy nepredstavila
systémové riešenia narastajúceho zadlžovania. Realizovaných bolo nakoniec niekoľko
ad hoc krokov. Otvorenie druhého kapitalizačného piliera v období od 1. januára 2008
do 30. júna 2008, ktorý znamenal odchod približne 7 % sporiteľov z II. piliera a vstup
okolo 1,5 % sporiteľov. Vláda v tomto období súčasne predĺžila minimálnu dobu
sporenia z desať na pätnásť rokov, práve z dôvodu tejto úpravy opustilo niekoľko tisíc
starších sporiteľov II. pilier. Opätovne bol II. pilier otvorený v období od 15. novembra
2008 do 30. júna 2009 – výsledkom bolo vystúpenie cca 4 % sporiteľov a vstup 1 %.
Otvorenie piliera vláda komentovala možnosťou sporiteľov prehodnotiť výhodnosť
vstupu do druhého piliera, ale v podstate sa snažila iba o navýšenie príjmov Sociálnej
poisťovne z II. piliera a vykrytie narastajúceho deficitu dôchodcovského fondu. Reálne
však deficit Sociálnej poisťovne stále narastal.
Výdavky Sociálnej poisťovne na výplatu dávok boli navýšené aj narastajúcou
valorizáciou dôchodkov. Zhodnocovali sa podľa švajčiarskej konštanty,122 t. j.
zohľadnením podľa rastu minimálnej mzdy a miery inflácie. K 1. januáru 2009 sa tak
dôchodky valorizovali o 6,95 % a k 1. januáru 2010 o 3,05 %.
Rezerva z privatizácie, ktorú poskytuje vláda na vykrytie nákladov spojených s II.
pilierom je v súčasnosti vyčerpaná na bežný chod poisťovne. Bývalý riaditeľ Sociálnej
poisťovne vyhlásil, že Sociálna poisťovňa bude mať bez štátnej pomoci problém
s vyplatením dôchodkov v najbližšom období.123 Penzijný fond je v dôsledku týchto
zmien v narastajúcom deficite s dopadom na deficit štátneho rozpočtu SR, ktorý sa
pohybuje na úrovni 8 % HDP (za rok 2009). V rovnakom roku Sociálna poisťovňa
vyplatila na najväčšiu časť svojich výdavkov; invalidné, starobné a pozostalostné
dôchodky, okolo 5 mld. eur, teda 7,9 % HDP.
Dôchodkový systém tak stojí pred ďalšou dôležitou reformou. Urobiť systémové zmeny
tak, aby z dlhodobého hľadiska znamenali pokles deficitu dôchodkového systému
a zároveň získali politický a spoločenský konsenzus potrebný na dlhodobé udržanie
tohto smeru.
Základné poţiadavky na dôchodkový systém
Reforma dôchodkového systému musí zohľadniť tieto základné požiadavky:124
122
Kalkulačka finančnej stability penzijného systému, INEKO.
123
Sociálnej poisťovni sa na jeseň môžu minúť peniaze. Pravda 21. 5. 2009, www.pravda.sk.
124
Švédsko – Multipilierové dôchodkové riešenie. Odborný mesačník Sociálnej poisťovne, č. 9, 2010.
Príručka moderného politika
finančnú stabilitu systému,
adekvátnosť poskytovaných služieb,
dlhodobú udržateľnosť.
Finančná stabilita
Významné medzinárodné organizácie, ako Svetová banka alebo Svetová organizácia
práce sa zhodujú, že prístupom k zabezpečeniu finančnej stability dôchodkových
systémov je viacpilierový dôchodkový systém. Diverzifikáciou administrácie dávok
a štruktúry financovania je možné dosiahnuť optimalizáciu výnosov s minimalizáciou
rizík.125 Ďalej argumentujú, že hospodárenie jednotlivých pilierov musí podliehať
princípom efektívnosti a zodpovednosti, aby bol dôchodkový systém ako celok vnímaní
stabilne.
Priebeţný pilier
Stabilita priebežného piliera závisí od hospodárskej situácie krajiny. Makroekonomický
vývoj ma dopad na výšku príjmov rovnako ako výdavkov poisťovne, prejavuje sa tak
vzťah nepriamej úmery medzi príjmami poisťovne a výdavkami. Nižšie plnenie príjmov
z bežného poistenia vyplýva z nižších mesačných odvodov. Tie do poisťovne
odvádzajú zamestnanci, zamestnávatelia za zamestnancov, SZČO a štát za
nezamestnaných. Kto a koľko je povinný odvádzať do Sociálnej poisťovne definuje
zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení výškou sadzieb odvodov do jednotlivých
fondov a výškou minimálneho a maximálneho vymeriavacieho základu. Z vybratých
prostriedkov sa najviac 18 % percent odvádza na starobné poistenie. V rámci reformy
dôchodkového systému bol stanovený pomer odvodu do prvého piliera a do druhého
piliera na rovnakých 9 %. Celková výška odvodového zaťaženia sa pohybuje na úrovni
35,2 % z hrubej mzdy. Zvyšné percenta odvodu plynú na nemocenské, úrazové,
garančné poistenia a poistenie v nezamestnanosti a do rezervného fondu.
Výška vyplácaných dávok priebežným pilierom závisí od počtu odpracovaných rokov,
výšky mzdy a počtu rokov, ktoré poistenec prispieval do Sociálnej poisťovne. Tento
princíp zásluhovosti bol do vyplácaných dávok zavedený pri reforme v roku 2005.
Mechanizmus zvyšovania dôchodkových dávok je zakotvený v § 82 zákona č.
461/2003 Z. z. o sociálnom poistení zohľadňuje v rovnakej miere medziročný rast
priemernej mzdy a mieru inflácie. Počet vyplatených dôchodkov k 31. júnu 2010
predstavuje číslo 1,5 mil. dávok. Priemerná výška starobného dôchodku je k tomu
istému dátumu na úrovni 351,87 eur.
125
Švédsko – Multipilierové dôchodkové riešenie. Odborný mesačník Sociálnej poisťovne, č. 9, 2010.
Príručka moderného politika
Príjmy zo starobného a invalidného poistenia v roku 2009 predstavujú 4 203,07 mil. € a
výdavky na to isté obdobie činia 5 035,17 mil. €. Bilančný rozdiel pre fondy starobného
a invalidného poistenia je 832 mil. €.
Finančná bilancia Sociálnej poisťovne
Napriek prvotnému dojmu kladných čísiel účtovnej uzávierky Slovenskej poisťovne je
reálne jej hospodárenie stratové. Problémom uzávierky je fakt, že do celkových príjmov
Sociálnej poisťovne započítava aj prebytky z minulých rokov, tzv. úspory a dotácie zo
štátneho rozpočtu vo forme štátnych finančných aktív. Preto ak počítame čisto
s príjmami z poistenia mínus výdavky fondov, fond starobného poistenia je za rok 2009
v strate 1 266,75 mil. €. Fond nemocenského, invalidného a fond poistenia
v nezamestnanosti hospodárili v roku 2009 s prebytkom, i keď do úvahy je potrebné
zobrať takmer 300-perentný nárast vo výdavkoch fondu poistenia v nezamestnanosti
a 25-percentný nárast vo výdavkoch nemocenského fondu.
Práve fondy nemocenského poistenia a poistenia v nezamestnanosti hospodárili
s prebytkom, ktorý bol v minulosti používaný na prekrytie deficitu starobného a
invalidného fondu. V súčasnosti na vykrytie finančnej situácie nepostačili ani krížové
dotácie z iných fondov ani úspory prostriedkov z predchádzajúcich rokov. Počet
vyplatených dôchodkov v roku v priemernej výške 313 € bol v roku 2008 1 566-tis., čo
znamená 7,7-percentný nárast oproti roku 2002 s nárastom o 110 € oproti priemernej
mzde roku 2002.
Kapitalizačný pilier
Najväčším rizikom zhodnocovania prostriedkov v kapitalizačnom pilieri sú výkyvy na
finančných trhoch a neistota výšky očakávaných výnosov. Zníženie rizika predstavuje
rozdelenie prostriedkov na rôznych finančných a akciových trhoch s jasne
definovanými pravidlami zhodnocovania. Tie definoval štát už pri kreovaní pilieru
súborom pravidiel a kontrol uskutočňovaných Národnou bankou Slovenska. Možnosti,
ktorými disponujú dôchodcovské správcovské spoločnosti (DSS) v investovaní
a zhodnocovaní, sú tak na Slovensku do značnej miery obmedzené. Bezpečnosť
vkladov je zabezpečená viacerými garanciami, ako napríklad garancie majetku
sporiteľa a garancie výkonnosti. DSS môžu realizovať iba investície, ktoré podliehajú
zákonom stanoveným investičným limitom a ich hospodárenie je pod denným
dohľadom Národnej banky Slovenska.
DSS dnes spravujú výraznú časť finančných prostriedkov sporiteľov; na súkromné účty
v DSS si odkladá časť povinných odvodov na starobný dôchodok asi 1,5 milióna
občanov. Tým, že sa zaviedol druhý pilier došlo k negatívnemu efektu na verejné
financie vo forme výpadku príjmov, ale tieto náklady sú rozložené medzi generáciami a
zároveň to eliminuje časovanú bombu v budúcnosti. Odhad schodku bol na úrovni 1 až
1,2 % HDP pre každý fiškálny rok, až do času, keď budú dôchodky vyplácané
paralelne z oboch pilierov. Na krytie výpadku prostriedkov v priebežnom pilieri bolo
Príručka moderného politika
plánované využitie zdrojov Štátnych finančných aktív pochádzajúcich z privatizácie a
dividend. Napríklad v roku 2010 bolo zo štátneho rozpočtu vyčlenených cca 17 mld.
100 miliónov eur. Avšak za posledné roky sa zdroje z privatizácie a dividend začali
využívať aj na iné prekrytie výpadkov Železničnej spoločnosti Cargo alebo
bratislavskému letisku, čím sa zdroje v tomto fonde znížili a nepostačujú na pokrytie
pôvodne plánovaných výdavkov.
Prístupy k zabezpečeniu finančnej stability
Prvý prístup predpokladá zlepšenie finančnej bilancie dôchodkového systému úpravou
na príjmovej stránke poisťovne. Možnosti, ktoré sa ponúkajú je krytie zadlžovania
verejných financií alebo zvýšením vlastných príjmov poisťovne.
Dotovanie priebežného pilieru naráža na svoje limity z dôvodu vysokého deficitu
štátneho rozpočtu. V jeho súčasnej výške 8 % HDP by bolo ďalšie krytie pre krajinu
neudržateľné a ohrozujúce Slovenské záväzky voči paktu rastu a stability a finančným
inštitúciám.
Podporu rastu pôrodnosti vnímajú niektoré politické strany ako nástroj na zlepšenie
situácie. Ak počítame s prognózovanou pôrodnosťou, tá má podľa štatistického úradu
do roku 2015 mierne narastať hlavne z dôvodu migrácie. Od roku 2015 je očakávaná
postupná zmena na prirodzený úbytok. Aktívna politika podpory pôrodnosti je v tomto
smere všeobecne vyhodnotená ako neúčinná. Jednorazové príspevky pri narodení
prvého dieťaťa, ktorá zaviedla predchádzajúca vláda nemali signifikantný vplyv na
zvýšenie miery pôrodnosti.
Prehodnotenie výnimiek, z ktorých sa neplatia odvody je ďalší z možných nástrojov.
Zákon o zdravotnom poistení vymedzuje niektoré príjmy ako príjmy zo závislej činnosti,
podnikania, dohôd, odstupného, cestovných náhrad, ktoré nie sú zahrnuté do
vymeriavacie základu. Koncept zjednodušenia odvodového systému so zrušením
výnimiek, tak ako ho predložilo ministerstvo však predpokladá, že dodatočné príjmy sa
využijú na vykrytie straty príjmu paušálneho zníženia odvodového zaťaženia. Takto to
požaduje ekonomicky aktívna časť obyvateľstva podporená organizáciami ako
Podnikateľská aliancia Slovenska. Výška úspor pre vykrytie deficitu starobného fondu
tak bude závisieť od konkrétnych čísiel zvýšených a znížených odvodov. Navyše
zvýšenie odvodov v súčasnosti znamená, zvýšenie očakávaní poistencov na výšku
budúcich dávok.
Druhý prístup sa zameriava na konsolidáciu výdavkovej stránky penzijného systému.
Stavia na systémových nástrojoch ako je postupné zvyšovanie dôchodkového veku
u oboch pohlaví, zvyšovaní podielu prispievajúcich do druhého piliera a výške odvodov
do druhého pilieru. Niektorí analytici (INEKO, PAS) navrhujú ako optimálnu hranicu 65
až 70 rokov ako dôchodkový vek a zavedenie povinného vstupu pre ľudí
prichádzajúcich na trh práce. Rovnako navrhujú zmenu spôsobu valorizácie dôchodkov
iba o mieru inflácie.
Úspory dôchodkového systému vie zabezpečiť aj efektívnejšia administrácia výberov
odvodov, najmä zabezpečením jednotného výberu odvodov UNITAS a zvýšením miery
elektronizácie služieb Sociálnej poisťovne. Napriek tomu, že tento nástroj nie je verejne
diskutovaný, vyššia miera internej aj externej elektronizácie služieb súvisiacich
s odvodmi môže priniesť významné úspory.
Príručka moderného politika
Zabezpečenie exaktnejších pravidiel vyplácania jednotlivých dávok, tzv. „uprataním vo
126
vnútri systému“ môže priniesť určité zdroje.
Potvrdzuje to príklad zneužívania
vyplácania vysokých nemocenských dávok alebo neprimerane vysokých dôchodkov
určitých profesií, napríklad armády alebo policajného zboru.
Adekvátnosť sluţieb
Úvod kapitoly sa zaoberá definovaním rozvinutej spoločnosti, ktorej kritériom je
schopnosť štátu dostatočne sa postarať o svojich najslabších členov. Vieme ale presne
zmerať, kedy sa spoločnosť v dostatočnej miere postarala o najslabších členov?
Existuje rovnaké vnímanie dostatočnej miery v rámci spoločnosti a medzi jednotlivými
aktérmi? Viaceré výskumy poukazujú na fakt, že veľa pracujúcich, ktorí sa dostanú do
dôchodkového veku, má limitované informácie o dôchodkovom systéme a spôsobe
výpočtu výšky dôchodcovskej dávky. Nedostatok informácií potom ovplyvňuje
očakávania, aké majú od vyplácaných dávok. Rôzne pochopenie miery „dostatočnosti“
reflektuje aj diskusia o zhodnocovaní dôchodkov – valorizácií.
Valorizácia dôchodkov
Presný mechanizmus valorizácie dôchodkov je stanovený v § 82 zákona č. 461/2003
Z. z. o sociálnom poistení ako zvýšenie o percento určené súčtom jednej polovice
percenta medziročného rastu spotrebiteľských cien a jednej polovice percenta
medziročného rastu priemernej mzdy v hospodárstve. Princíp bol prijatý ešte ministrom
sociálnych vecí a rodiny Ľudovítom Kaníkom a môžeme ho označiť za zásluhový, t. j.
dôchodcom, ktorý poberajú dôchodok nižší ako je priemerný dôchodok (rok 2010 je
350) napríklad 180 eur sa pri valorizácií o fiktívne 3 % zvýši dôchodok o 5,4 eur,
dôchodcom ktorý poberajú dôchodok vo vyššom finančnom rozpätí, napríklad 600 eur
sa pri 3 % zvýši dôchodok už o 18 eur.
Pri snahe o zníženie deficitu Sociálnej poisťovne a odzrkadlenie ekonomickej situácie
vo výške dôchodkov sa uvažuje aj o zmene mechanizmu zhodnocovania dôchodkov.
Diskusia sa primárne venuje dvom témam: ako zhodnocovať dôchodky a do akej
miery zohľadniť ekonomický vývoj vo výške dávky.
Ako zhodnocovať dôchodky
V prípade valorizácie uvažujeme o dvoch možnostiach, úprave dávky o percento alebo
pevnú čiastku. Ak zhodnocujeme dávku o percento, zachovávame v systéme princíp
126
Návrh PAS: Deficit znižovať cez nepriame dane. www.podnikam.sk
Príručka moderného politika
zásluhovosti, ktorý odporuje motiváciu na odvádzanie odvodov. Negatívom aplikácie
tohto riešenia je zväčšujúci sa rozptyl výšky vyplácaných dávok. Po valorizácií 1.
127
januára 2010 sa výška vyplácaných dávok pohybuje v rozmedzí od 76
až 880 a viac
128
eur.
Druhá alternatíva je zhodnocovať dôchodky o pevne stanovenú čiastku, napríklad
percento z priemernej výšky dôchodku. Toto opatrenie by bolo cielenejšou podporu
práve občanov, ktorí dostávajú penziu pod úrovňou priemerného dôchodku a dotklo by
sa takmer 60 % dôchodcov. Tento mechanizmus by znamenal krok k zmenšovaniu
nožníc rozptylu rozpätia dôchodkov. Na druhej strane oslabuje princíp zásluhovosti
prvého piliera, ktorá skončí pri výpočte výšky dôchodku vzorcom počet rokov
dôchodkového poistenia x dôchodková hodnota x priemerný osobný mzdový bod.
Negatívom tohto riešenia je, že zhodnocovanie dôchodkov má posilniť kúpyschopnosť
dôchodcov, zhodnotením o pevnú čiastku by sa zvýšila kúpyschopnosť u dôchodcov
s nízkymi príjmami, ale znížila by sa u vyššie príjmových skupín.
Zohľadnenie ekonomického vývoja
Druhá diskusia sa zaoberá problémom, ako primerane zohľadniť rast ekonomiky vo
vyplácanej dávke. Podľa platnej legislatívy sa dávky valorizujú percentom
zohľadňujúcim mieru inflácie a rast reálnej mzdy, označovaným aj ako švajčiarska
konštanta. Kritici tohto prístupu oprávnene tvrdia, že nárast vysokých dôchodkov po ich
každoročnej valorizácii je niekoľkonásobne vyšší, ako je minimálna suma potrebná na
129
pokrytie zvýšených nákladov spôsobených medziročným rastom cien.
Úprava výšky
o infláciu, ktorá zohľadňuje rast spotrebiteľských cien, zabezpečuje vyššiu stabilitu
systému a zároveň zabezpečí dostatočné zhodnotenie reflektujúce rast
spotrebiteľských cien.
Nultý pilier
Alternatívny prístup k zabezpečeniu adekvátnych dôchodkov je vytvorenie tzv. „nultého
piliera“. Nultý pilier funguje na princípe minimálneho garantovaného dôchodku,
nastaveného na zachytenie starých ľudí pred pascou chudoby. Implementácia tohto
riešenia by si vyžadovala viaceré úpravy v systéme dôchodkov, najmä v súvislosti so
zosúladením filozofie s I. a II. pilierom. Nultý pilier, ktorý zaviedlo napríklad Švédsko,
predstavuje solidárny systém, ktorý vypláca rovnakú výšku dávky všetkým
poberateľom dôchodkov nezávisle od ich prispievania do systému.
127
Najnižší dôchodok na úrovni 76 až 170 eur poberá približne 10 % dôchodcov.
128
Sociálna poisťovňa, počty dôchodcov podľa odstupňovanej mesačnej výšky.
129
Čas na reformu dôchodkového systému sa kráti. www.hnonline.sk
Príručka moderného politika
Dlhodobá udrţateľnosť
Je to schopnosť podporovať zamestnanosť a zároveň byť pre verejný rozpočet
dlhodobo finančne udržateľný. Dlhodobá udržateľnosť znamená tiež stabilitu
dôchodkového systému v prípade nepriaznivého ekonomického alebo demografického
vývoja. Nástrojmi na zabezpečenie dlhodobého vývoja je vodné nastavenie
nasledovných premenných: dôchodkový vek, podiel vstupujúcich do II. piliera
a sadzba, ktorú odvádzame do II. piliera.
Dôchodkový vek
Vek odchodu do dôchodku bol zákonom posunutý na 62 rokov. Všetci muži
odchádzajú do dôchodku v 62 rokoch už od roku 2006, u žien je stanovené postupné
zvyšovanie dôchodkového veku tiež na 62 rokov s platnosťou od roku 2015. Pred
úpravou bol dôchodkový vek u muža 60 rokov a u žien 53 – 57 rokov veku, v závislosti
od počtu detí ženy. Existujúca legislatíva umožňuje poistencovi odísť do predčasného
alebo neskoršieho dôchodku. Výška dôchodcovskej dávky sa v takýchto prípadoch
prepočítava rozdielne.
Posunutie dôchodkového veku
Práve posunutie dôchodkového veku je jedným z najčastejších riešení schodku financií
v dôchodkových fondoch. Vo svete, ale aj na Slovensku sa stretáva s nesúhlasom
určitej skupiny ľudí, odborárov a vyvoláva najmä v krajinách s históriu demonštrovania
silné protesty. Z ekonomického hľadiska je posun dôchodkového veku signifikantným
prínosom prostriedkov do penzijného systému. Analytici odporúčajú postupné zvýšenie
odchodu na dôchodok až do veku 65 alebo 70 rokov. Posunutie hranice je časom
prehodnocované a závisí od vývoja iných premenných, ako hospodárskej situácie,
výberu príjmov z poistného, miery pôrodnosti. Prognóza hovorí úspore vo financiách
okolo 0,5 – 1 % HDP (INEKO, 2010).
Kritici opatrenia tvrdia, že predlžovaním odchodu do dôchodku, môže viesť k
zastaveniu predlžovania alebo skrátenia dĺžky života. Povinnosť pracovať dlhšie môže
zapríčiniť zhoršenie zdravotného stavu a nárast invalidných dôchodkov.
Úprava percenta v I. a II. pilieri
Zníženie povinných odvodov do II. piliera by malo v dlhodobom horizonte pozitívny
vplyv na vývoj dôchodkového systému. Tak aspoň ukazujú prognózy optimistického
scenára INEKO. V každom prípade, možnosti zníženia sú v blízkej budúcnosti
obmedzené. Už pri súčasnom nastavení 9 % I. pilier a 9 % II. pilier je v priebežnom
Príručka moderného politika
pilieri nedostatok prostriedkov na vyplácanie súčasných dôchodcov. Zníženie odvodov
by tento deficit iba prehĺbilo.
Stanovenie správneho percentuálneho rozloženia je veľmi dôležité. Nízky príspevok do
priebežného piliera má negatívny vplyv na finančnú situáciu a tým vedie k nestabilite.
Teda poškodzuje imidž priebežného systému, ale aj dôchodkového systému ako celku.
Príliš vysoké percento v druhom pilieri bude mať za následok nízke vyplácané dávky
priebežným systémom s negatívnymi sociálnymi dopadmi.130
Podiel vstupujúcich do druhého piliera – 100 %
Veľkosť kapitalizačného piliera závisí najmä od zdrojov, t. j. od počtu občanov
sporiacich na účtoch a vstupe ľudí, ktorí prichádzajú na trhu práce. Súkromné
dôchodcovské spoločnosti dnes spravujú úspory približne 1,5 mil. sporiteľov. Mladí
ľudia, ktorí vstupujú na trh práce sa môžu dobrovoľne rozhodnúť pre vstup do II. piliera
do 30 dní od nástupu do zamestnania. Stabilizačným riešením je zavedenie povinného
vstupu do II. piliera pre ľudí vstupujúcich na trh práce.
Zhrnutie
Konsenzus Podnikateľskej aliancie Slovenska aj politického spektra si zatiaľ najviac
získala kombinácia nasledujúcich nástrojov: zvýšenie príjmov úpravou daňovoodvodového systému s nevyhnutnou potrebou zníženia sadzieb a zároveň opatreniami
na výdavkovej strane dôchodkového a sociálneho systému.
Najvýhodnejšou alternatívou pre zhodnocovanie dôchodkov je v súčasnej situácii
úprava o pevnú čiastku ako určité percento priemernej výšky dôchodku upravené
o mieru inflácie. Z dlhodobého hľadiska je zaujímavé zvážiť možnosť zavedenia tzv.
„nultého piliera“ garantujúceho minimálnu výšku dôchodku.
Princíp zodpovednosti skrýva v sebe snahu o spravodlivosť nielen v rámci generácií,
ale aj medzi generáciami. Inak povedané, zodpovedný prístup je taký, keď sa bremeno
v podobe vysokého zadlženia neprenáša na ďalšie generácie a každá generácia
vytvorí zdroje pre vlastné potreby. Je to veľmi dôležité aj z pohľadu starnutia populácie,
keďže nereformované systémy by aj pri zdanlivo akceptovateľných deficitoch
v súčasnosti znamenali časovú bombu v budúcnosti.131 Slovensko už urobilo
významný krok k reforme dôchodkového systému, preto je dôležité ďalej pokračovať
v reforme smerom k dlhodobej udržateľnosti.
130
Dôchodková reforma na Slovensku: Argumenty pre a proti. INEKO, 2004.
131
Príloha č.2: Dlhodobá udržateľnosť ako základný cieľ fiškálnej politiky. NR SR.
Príručka moderného politika
Podpora rodín
Podpora rodín je časť sociálnej politiky štátu, ktorá sa venuje podpore jednotlivcov či
132
párov s neplnoletými deťmi.
Podľa Ústavy Slovenskej republiky sú manželstvo, rodičovstvo a rodina pod ochranou
133
zákona a deťom a mladistvým sa zaručuje osobitná ochrana.
Zároveň ústava
garantuje, že „rodičia, ktorí sa starajú o deti, majú právo na pomoc štátu“.134 Politiku
podpory rodín má v agende Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR (MPSVR
SR).
Narodenie dieťaťa predstavuje pre jeho rodičov či rodiča zvýšenie výdavkov na jeho
starostlivosť (plienky, kočík atď.). Zároveň osobná starostlivosť dočasne znemožňuje
ďalej vykonávať zárobkovú činnosť, a teda vedie k čiastočnej strate príjmu. Štát preto
vytvoril systém podpory, ktorý má zabezpečiť dostatočnú starostlivosť o dieťa. Medzi
politiku podpory rodín sa preto zaraďujú predovšetkým finančné dávky vyplácané
úradmi práce, sociálnych vecí a rodiny (podľa miesta pobytu žiadateľa/ky) či Sociálnou
poisťovňou. Ďalej do rodinnej politiky patrí legislatívna úprava rodinného práva
a služby pre rodinu.
Dávky na podporu rodín
V súčasnosti na Slovensku funguje pomerne komplikovaný systém zložený z viacerých
dávok, ktoré sa dopĺňajú a ktoré sú podmienené rôznymi okolnosťami. Jednotlivé
dávky môžeme podľa doby vyplácania rozdeliť do troch hlavných skupín:

Dávky vyplácané jednorazovo pri narodení dieťaťa. Sem patria predovšetkým:
príspevok pri narodení dieťaťa a príspevok rodičom,
príplatok k príspevku pri narodení prvého, druhého a tretieho dieťaťa.

Dávky vyplácané počas starostlivosti o dieťa počas prvých mesiacov a rokov po
narodení. Sem patria predovšetkým:
materská (ako nemocenská dávka),
132
Text je inšpirovaný kapitolou Rodinná politika v publikácii Beblavý, M: Sociálna politika. Vysokoškolská učebnica.
133
Ústava Slovenskej republiky, druhá hlava, piaty oddiel, čl. 41 (1)
134
Ústava Slovenskej republiky, druhá hlava, piaty oddiel, čl. 41 (5).
Príručka moderného politika
rodičovský príspevok,
príspevok na starostlivosť o dieťa ako alternatíva k rodičovskému príspevku.

Dávky vyplácané do ukončenia povinnej školskej dochádzky dieťaťa, alebo do
ukončenia štúdia (maximálne však do dovŕšenia 26 rokov veku). Sem patria
predovšetkým:
prídavok na dieťa,
príplatok k prídavku.
Okrem finančných dávok, ktoré sú rodičom priamo vyplácané, môžeme do podpory
rodiny zaradiť aj daňové bonusy či zľavy pre deti a mládež.
Materská
Materská je spomedzi dávok na podporu rodiny jedinou dávkou nemocenského
poistenia. Nárok na ňu má iba žena, ktorá v priebehu posledných dvoch rokov pred
pôrodom bola najmenej 270 dní nemocensky poistená. Materskú dávku vypláca
sociálna poisťovňa a nie ministerstvo.
Materská sa vypláca v období tehotenstva a starostlivosti o narodené dieťa, spolu 28
týždňov. Výška materskej dávky sa odvádza od predošlých príjmov matky, konkrétne
vo výške 55 % denného vymeriavacieho základu, maximálne však do výšky 19,50 eur
135
na deň.
Finančne oproti iným dávkam predstavuje najväčší celkový objem. V roku 2009
Sociálna poisťovňa vyplatila materské v celkovej hodnote 67,9 mil. €.136
Dávky vyplácané zo štátneho rozpočtu
Ostatné dávky v rámci podpory rodiny spadajú administratívne aj finančne pod MPSVR
SR. V roku 2009 MPSVR SR na dávkach v rámci podpory rodiny vyplatilo 6,2 mil. €.
Takmer polovicu z toho tvorí prídavok na dieťa. Spolu s rodičovským príspevkom tieto
dve dávky predstavujú 90,7 % zo všetkých dávok vyplácaných zo štátneho rozpočtu na
podporu rodín.137
135
136
137
Maximálna výška materskej nie je určená, ale závisí od maximálnej výšky vymeriavacieho základu na platenie
poistného na nemocenské poistenie, z ktorého sa vypočíta denný vymeriavací základ. Od 1. júla 2009 je podľa
zákona maximálny vymeriavací základ na platenie poistného na nemocenské poistenie 1 084,55 € mesačne.
Štatistiky sociálnej poisťovne. Dostupné na http://www.socpoist.sk/pouzitie-fondu-nemocenskeho-poistenia/1586s
Štatistiky Ústredia práce, sociálnych vecí a rodiny. Dostupné na http://www.upsvar.sk/statistiky/socialne-davkystatistiky/2009.html?page_id=10828
Príručka moderného politika
Prídavok na dieťa
Prídavok na dieťa je štátna sociálna dávka, ktorou štát prispieva oprávnenej osobe
výchovu a výživu nezaopatreného dieťaťa. Dieťa sa považuje za nezaopatrené
skončenia povinnej školskej dochádzky alebo do dovŕšenia 26 rokov veku, ak
sústavne pripravuje na povolanie štúdiom alebo sa nemôže sústavne pripravovať
povolanie štúdiom alebo vykonávať zárobkovú činnosť pre chorobu alebo úraz.
na
do
sa
na
Prídavok je od januára 2010 vo výške 21,99 eur mesačne.
Rodičovský príspevok a príspevok na starostlivosť o dieťa
Rodičovským príspevkom štát prispieva na starostlivosť o dieťa vo veku do troch rokov
(pre deti s dlhodobo nepriaznivým zdravotným stavom do veku šiestich rokov).
Príspevok sa vypláca počas rodičovskej dovolenky, počas ktorej rodič bez straty
pracovného miesta môže ostať doma s dieťaťom. Rodičovský príspevok sa môže
vyplácať ktorémukoľvek z rodičov, na Slovensku si ho však v drvivej väčšine prípadov
uplatňujú matky. Od 1. septembra 2009 je rodičovský príspevok vo výške 164,22 eur.
Od 1. januára 2010 sa rodičovi, ktorý predtým mal nárok na materskú (resp. bol za
posledné dva roky 270 dní nemocensky poistený), vypláca zvýšený rodičovský
príspevok v sume 256 eur mesačne, vláda pod vedením Ivety Radičovej navrhla
zmeniť výšku rodičovského príspevku na 190 eur pre všetkých.
Príspevok pri narodení dieťaťa a príplatok k príspevku pri narodení prvého,
druhého a tretieho dieťaťa
Slovensko v súčasnosti vypláca viacero dávok pri narodení dieťaťa. Príspevok pri
narodení dieťaťa je vo výške 151,37 eur. Podstatne vyšší je však príplatok k príspevku
pri narodení prvého, druhého a tretieho dieťaťa, ktorý je od začiatku roka 2009 vo
výške 678,49 eur. Príplatok bol v roku 2007 zavedený na prvé dieťa, v roku 2008 bol
rozšírený aj na druhé a tretie dieťa, pričom počet detí, na ktoré by mala byť dávka
vyplácaná, bol predmetom veľkých politických diskusií.
Politické stanoviská
Kroky vlády Roberta Fica v rokoch 2006 – 2010 v oblasti podpory rodiny smerovali
najmä k zvyšovaniu jednotlivých dávok a vzniku niektorých nových (napríklad príplatok
k príspevku pri narodení prvého, druhého a tretieho dieťaťa). Vláda sa vo svojich
krokoch snažila finančnými dávkami podporovať starostlivosť o dieťa, avšak nerobila
strategické opatrenia, ktoré by zlepšovali možnosti zladenia pracovného a rodinného
života.
V programovom vyhlásení, ktoré nová vláda prijala v auguste 2010, sa k téme podpora
rodín píše:
Príručka moderného politika
„V rodinnej politike bude vláda SR venovať pozornosť a podporu rodine
v kritických fázach jej existencie, najmä po narodení dieťaťa a pri
zosúlaďovaní rodinného a pracovného života, a to buď priamymi dotáciami
služieb pre rodičov, alebo podporou flexibilnejších pracovných foriem
vrátane podpory opatrovateľskej služby“.138
Prioritná téma dneška: demografické zmeny a nízka pôrodnosť
Počas posledných desaťročí nastali radikálne demografické zmeny vyplývajúce z
odlišného reprodukčného správania. Podstatou týchto zmien je zníženie pôrodnosti.
Preto sa v dnešnej dobe v súvislosti s rodinnou politikou objavuje otázka, do akej miery
by štát mal vytvárať opatrenia na zvýšenie pôrodnosti.
Po druhej svetovej vojne sa v západnej Európe spolu so zvyšovaním bohatstva celej
spoločnosti začal prejavovať fenomén nízkej pôrodnosti. Hranica prirodzenej miery
reprodukcie spoločnosti predstavuje úhrnnú plodnosť 2,1 dieťaťa na ženu. Avšak
v súčasnosti sa všetky krajiny EÚ pohybujú pod touto hranicou. Aj na Slovensku
môžeme od roku 1989 sledovať pokles pôrodnosti a ďalšie zmeny v reprodukčnom
správaní, ktoré majú dramatický vplyv na demografický vývoj obyvateľstva. Pod
hranicu prirodzenej miery reprodukcie Slovensko kleslo už na začiatku 90. rokov.
Odvtedy boli najnižšie hodnoty v rokoch 2000 – 2007, keď sa úhrnná plodnosť
139
pohybovala okolo 1,2 dieťaťa na ženu.
Prognózy očakávajú v ďalšom vývoji mierny
nárast, ktorý sa však naďalej bude pohybovať výrazne pod hranicou prirodzenej
reprodukcie. Pre rok 2025 sa na Slovensku odhaduje úhrnná plodnosť 1,57 dieťaťa na
ženu.140
Tabuľka 1
Úhrnná plodnosť na Slovensku (priemerný počet detí narodených na jednu ženu
vo veku 15 – 49 rokov)
1970
1996
2000
2008
2,4
1,47
1,29
1,32
Prognóza
2015
1,4
Prognóza
2025
1, 57
Zdroj: Pre roky 1970, 1996, 2000 OECD Factbook 2010. Pre roky 2010, 2015, 2025 Správa
o sociálnej situácii obyvateľstva Slovenskej republiky za rok 2008
Medzi ďalšie demografické zmeny okrem samotnej pôrodnosti môžeme zaradiť vek
prvorodičky a vek uzavretia prvého sobáša. Priemerný vek ženy pri prvom pôrode
v roku 2009 bol 27 rokov, pričom v roku 1992 bol ešte o takmer päť rokov menej.
Priemerný vek pri sobáši sa u mužov zvýšil z necelých 26 rokov v roku 1992 na
138
Občianska zodpovednosť a spolupráca. Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky na obdobie rokov 2010 –
2014.
139
Slovstat, charakteristiky vývoja obyvateľstva.
140
Správa o sociálnej situácii obyvateľstva Slovenskej republiky za rok 2008: 6. podľa Bleha, B. – Vaňo, B.: Prognóza
vývoja obyvateľstva v okresoch SR do roku 2025. Bratislava, INFOSTAT, Výskumné demografické centrum 2008.
Príručka moderného politika
necelých 32 rokov a u žien z necelých 23 rokov na necelých 29 rokov. Radikálne sa
zvýšil aj podiel detí narodených mimo manželstva, z necelých 10 % na začiatku 90.
141
rokov na takmer tretinu všetkých detí v súčasnosti.
Tabuľka 2
Priemerný vek pri sobáši, podiel detí narodených mimo manželstva a priemerný
vek ženy pri narodení prvého dieťaťa vo vybraných rokoch
Priemerný vek pri sobáši
Podiel detí
narodených mimo
manželstva
Priemerný vek ženy pri
narodení prvého dieťaťa
6,2
-
Muži
Ženy
1970
25,7
22,5
1992
25,8
22,9
9,7
22,4
2000
28,2
25,2
18,3
23,9
2009
31,6
28,6
31,6
27,0
Zdroj: Výskumné demografické centrum Infostat.
Na realitu nízkej pôrodnosti je dôležité poukázať preto, lebo na ňu nadväzuje otázka,
do akej miery by politika podpory rodín mala mať za cieľ motivovať rodiny k vyššiemu
počtu detí. Liberálny prístup hovorí, že štát by nemal zasahovať do rozhodnutia
jednotlivcov o tom, či a koľko detí chcú mať. Jeden z argumentov proti výrazným
investíciám do podpory rodín tiež vraví, že pronatalitné politiky vytvárajú skôr
substitučný ako reálny efekt v tom, že ľudia nemajú viac detí, iba ich majú v skoršom
veku.
Naproti tomu iné argumenty vravia, že štát by mal podporovať natalitu tým, že sa bude
snažiť vytvárať pre potenciálnych rodičov čo najlepšie podmienky. Výskumy ukazujú,
že rodiny v súčasnosti často majú menej detí, ako pôvodne plánovali. Preto, ak štát
umožní mladým párom mať deti skôr a zníži vek prvorodičiek, môže to v konečnom
dôsledku viesť k zvyšovaniu pôrodnosti. Podľa takejto argumentácie pronatalitné
politiky netlačia ľudí k tomu, aby mali viac detí, ako by chceli, ale práveže im umožnia
mať toľko detí, koľko by si priali.
Demografický vývoj spoločnosti má významný dopad aj na iné oblasti verejnej politiky.
Nízka pôrodnosť spôsobuje zvyšovanie priemerného veku a naklonenie demografickej
pyramídy smerom k staršiemu obyvateľstvu. Dôsledkom je výrazné zaťaženie
dôchodkového systému a zdravotníctva a nutnosť reformovať priebežný dôchodkový
systém. Nedostatok pracovnej sily má zároveň vplyv na migračnú politiku štátu a tlačí
na vyšší prísun pracovnej sily zo zahraničia, čo vedie k zvyšovaniu kultúrnej a etnickej
rôznorodosti obyvateľstva a vyžaduje si aktívnu politiku integrácie.
141
Výskumné demografické centrum Infostat. http://www.infostat.sk/vdc/sk/index.php?option=com_wrapper&Itemid=35
Príručka moderného politika
Zosúladenie pracovného a rodinného ţivota
Napriek tomu, že trend nízkej pôrodnosti sa v žiadnej európskej krajine nedarí
dlhodobo úplne zvrátiť, skúsenosti z iných krajín ukazujú, že pre jej zvýšenie sú
kľúčové politiky na zosúladenie pracovného a rodinného života. Cieľom je vytvoriť
rodičom, predovšetkým ženám, lepšie podmienky na skĺbenie starostlivosti o dieťa
a ich pracovných povinností.
Zosúladenie pracovného a rodinného života ako priorita sa objavuje aj v strategických
dokumentoch Európskej únie či odporúčaniach OECD. Tento postoj ukazuje, že
finančná podpora nie je jediná možnosť, ako by štát mal podporovať rodiny, ale tiež im
prostredníctvom iných nástrojov vytvárať podmienky pre ľahší návrat na pracovný trh.
V súčasnosti sa ukazuje, že medzi európske krajiny s najvyššou pôrodnosťou nepatria
tradičné kresťanské krajiny, ale naopak skôr tie liberálne, ktoré vytvorili dobré
podmienky pre ženy, ale aj otcov pracovať popri rodinných povinnostiach.
Tabuľka 3
Úhrnná plodnosť, zamestnanosť žien a počet detí v starostlivosti vo vybraných
krajinách EÚ
Krajina
Slovensko
Taliansko
Holandsko
Švédsko
Francúzsko
Írsko
Úhrnná
plodnosť
(2008)
Zamestnanosť žien
(2007) (v %)
1,32
1,37
1,77
1,91
2,0
2,10
53,0
46,6
69,6
71,8
60,0
60,6
Počet detí v formálnych službách pre
deti(2006)
(% populácie z danej vekovej skupiny)
142
0-2 rokov
3 roky-pšd
5
73
26
90
45
89
44
92
31
94
18
93
Zdroj: Eurostat.
Už v strategickom dokumente druhej vlády Mikuláša Dzurindu z roku 2006 sa píše:
„Cieľom […] je podporiť zvýšenie zamestnateľnosti a zamestnanosti osôb s
rodinnými povinnosťami a zníženie rizika, že tieto osoby budú vystavené
dileme práca verzus rodina alebo sa stanú objektom diskriminácie na trhu
práce a v zamestnaní z dôvodu starostlivosti o rodinu a rozšíriť podporné a
odľahčovacie služby pre rodiny tak, aby sa navrhnuté opatrenia stali
nástrojom vytvárania priestoru pre vyrovnávanie sa s nepriaznivými
143
demografickými zmenami na Slovensku.“
Aj v roku 2010 je táto výzva pre Slovensko stále veľmi aktuálna.
142
143
Povinná školská dochádzka.
Návrh opatrení na zosúladenie rodinného a pracovného života na rok 2006 s výhľadom do roku 2010 (materiál
schválený vládou SR dňa 21. júna 2006 uznesením č. 560/2006).
Príručka moderného politika
Dostupnosť predškolských zariadení
Pre zladenie rodinného a pracovného života je dôležitá dostupnosť predškolských
zariadení, ktoré umožňujú rodičom s malými deťmi časť dňa stráviť v zamestnaní.
V súčasnosti je na Slovensku v porovnaní s inými európskymi krajina iba pomerne
nízky počet detí v predškolskej starostlivosti. Obce by sa mali usilovať, aby umožnili
návštevu materských škôlok čo najväčšiemu počtu rodín a to vzhľadom na ich
dostupnosť, výšku poplatku a kapacitu.
Na Slovensku v roku 2006 navštevovalo materské školy, či iné zariadenia predškolskej
starostlivosti, iba 5 % detí mladších ako tri roky a 73 % detí vo veku 3 – 6 rokov.144
Oproti západným európskym krajinám sú to veľmi nízke podiely detí (pozri tabuľku 2).
Materské školy sa na Slovensku od školskej reformy 2008 zaraďujú do sústavy škôl.145
V septembri 2009 takmer dve tretiny materských škôl boli štátne, zvyšné sú súkromné
alebo cirkevné.146 Materské školy zriaďuje väčšinou obec. Vzdelávanie v materských
školách sa uskutočňuje za čiastočnú úhradu.147 Výšku príspevku za pobyt dieťaťa v
materskej škole zriadenej obcou sa určuje všeobecným záväzným nariadením.
Zriaďovanie materských škôl môže byť dôležitý nástroj samospráv v oblasti rodinnej
politiky. Vysoká dostupnosť zariadení predškolskej starostlivosti môže pomôcť najmä
slobodným matkám či pracujúcim ženám zo slabších sociálnych pomerov. Naopak
otázka materských škôl má slabý dosah na rodiny, v ktorých jeden alebo obaja
z rodičov nie sú zamestnaní, a rovnako na väčšinu rodín v hmotnej núdzi.
Vzťah medzi zárobkovou činnosťou a starostlivosťou o dieťa
Finančnú situáciu v rodine, a tým aj rozhodnutie rodiny o počte detí silne ovplyvňuje
pracovné právo a to, do akej miery je rodičom umožnené skĺbiť pracovné povinnosti
a starostlivosť o deti.
Pobyt na rodičovskej dovolenke nielen dočasne znižuje príjem rodiča, ale čím dlhšie je
jeden rodič doma s dieťaťom, tým ťažšie je pre neho/ňu začleniť sa späť do
zamestnania či na pracovný trh. Z tohto dôvodu môžu rodinám pomôcť alternatívne
formy v pracovnom práve, napríklad možnosť skrátených pracovných úväzkov,
flexibilného pracovného času, alebo v niektorých zamestnaniach vykonávanie práce
z domu. V krajinách EÚ v posledných rokoch stúpal počet ľudí s čiastočným
144
Margherita, A. – O´Dorchai, S. – Bosch, J.: Eurostat, 2009, s. 56.
145
Tretia časť § 6 Rek zákony 596/2003 Z. z. (o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení
niektorých zákonov).
146
Štatistiky ÚIPŠ.
147
Výnimku tvoria materské školy pri zdravotníckych zariadeniach. Ďalej sa príspevok v materskej škole neuhrádza za
dieťa:
a) ktoré má jeden rok pred plnením povinnej školskej dochádzky,
b) ak zákonný zástupca dieťaťa predloží riaditeľovi materskej školy doklad o tom, že je poberateľom dávky v
hmotnej núdzi a príspevkov k dávke v hmotnej núdzi,
c) ktoré je umiestnené v zariadení na základe rozhodnutia súdu.
Príručka moderného politika
úväzkom.148 Pokiaľ je pracovný čas čiastočného úväzku správne zvolený, môže
predstavovať prínos pre zladenie práce a rodiny. Zároveň by však rodičovi malo byť
umožnené časom sa vrátiť do plného pracovného pomeru, inak to môže mať dlhodobý
negatívny vplyv na príjem rodiny.
Dôležitá je tiež antidiskriminačná legislatíva, podľa ktorej nie je povolené, aby bol
rozviazaný pracovný pomer na základe tehotenstva či rodičovstva. Napriek tomu, že na
Slovensku bol v roku 2004 prijatý explicitný antidiskriminačný zákon,149 v praxi sa stále
objavujú prípady straty zamestnania z dôvodu rodinných povinností, predovšetkým
materstva. Podľa výskumov mladých ľudí na Slovensku asi polovica ľudí nie je
spokojná s porozumením zamestnávateľa pre potreby zamestnancov s malými deťmi
a 13,5 % respondentov výskumu uviedlo, že nechcú mať ďalšie dieťa, alebo si tým nie
sú istí, lebo by to pre nich znamenalo riziko straty alebo zhoršenia pracovnej
pozície.150
Odvrátenou stránkou zvýhodňovania matiek a otcov na trhu práce je, že
zamestnávatelia sa môžu báť zamestnať mladé ženy (prípadne aj mladých mužov)
z dôvodu, že očakávajú v najbližších rokoch ich odchod na materskú (rodičovskú)
dovolenku, čím dochádza k diskriminácii tejto skupiny obyvateľstva na pracovnom trhu.
Úloha otcov
Na Slovensku je starostlivosť o dieťa naďalej predovšetkým záležitosť žien. Vyššia
účasť otcov na starostlivosti o dieťa môže zvýšiť rodovú rovnosť a zároveň mať
pozitívny vplyv na reprodukčné správanie obyvateľstva.
Slovenská legislatíva pri starostlivosti o dieťa rozlišuje materskú dovolenku v období
tesne pred a po pôrode, a rodičovskú dovolenku, ktorú si môže vybrať jeden z rodičov
dieťaťa vo veku do troch rokov. V skutočnosti muži na rodičovskej dovolenke tvoria iba
veľmi malú časť (pozri tabuľku 4). Starostlivosť o malé dieťa, podobne ako inú
neplatenú prácu v domácnosti, na Slovensku vykonávajú predovšetkým ženy.
Európska komisia v súčasnosti zvažuje zavedenie legislatívy aj o výhradne otcovskej
dovolenke, ktorá by trvala iba niekoľko dní či týždňov po pôrode a muž by tento čas
strávil so ženou a novonarodeným dieťaťom. Sledovaným cieľom EÚ je, aby muži
vytvorili silnejšie puto s dieťaťom a následne sa viac podieľali na starostlivosti o dieťa či
prácach v domácnosti, prípadne neskôr vystriedali ženu na rodičovskej dovolenke.
Motivovať otcov k ich vyššiemu podielu pri rodičovskej dovolenke a starostlivosti
o dieťa môžu aj zamestnávatelia, prípadne štát či obec vo verejných inštitúciách.
To, ktorý z rodičov pôjde na rodičovskú dovolenku, často súvisí s platom oboch
partnerov. Preto zapájanie otcov do starostlivosti o dieťa širšie súvisí s rozdielmi v
zamestnanosti a rozdielom v platoch medzi mužmi a ženami na Slovensku.
148
149
150
Margherita, A. – O´Dorchai, S. – Bosch, J.: Eurostat, 2009, s. 20.
Zákon o rovnakom zaobchádzaní v niektorých oblastiach a o ochrane pred diskrimináciou a o zmene a doplnení
niektorých zákonov (antidiskriminačný zákon) z 20.mája 2004, č. 365/2004 Z. z.
Bodnárová, B.: Mladé rodiny: deti a zamestnanie. Bratislava, Inštitút pre výskum práce a rodiny 2008.
Príručka moderného politika
Tabuľka 4
Počet mužov a žien čerpajúcich rodičovskú dovolenku (v tis.)
Ženy
Muži
Spolu
Podiel mužov v %
2000
55,1
1,1
56,2
2,0 %
2004
53,6
0,1
53,7
0,2 %
2008
68,3
0,1
68,4
0,15 %
Zdroj: „Súhrnná správa o stave rodovej rovnosti“, 2009, podľa ŠÚ SR.
Adresnosť podpory pre rodiny s deťmi
Jedna z hlavných otázok pri akýchkoľvek štátom poskytovaných finančných dávkach je
miera adresnosti, teda to, do akej miery je dávka smerovaná k tým, ktorí sú v núdzi a
skutočne ju potrebujú. V súčasnosti sa dávky v rámci rodičovskej podpory vyplácajú
plošne, to znamená, že všetci rodičia majú nárok na rovnakú dávku.
Pre zachovanie plošných dávok hovorí viacero argumentov. Prvým je administratívna
jednoduchosť plošného vyplácania. Podmienené dávky sú administratívne náročnejšie,
čo znamená väčšiu finančnú nákladnosť byrokratického aparátu. Pre podmienené
dávky by bolo nutné zisťovať reálnu finančnú situáciu rodiny, jej príjmy a majetok
v závislosti od toho, kto na výchovu dieťaťa prispieva. Ďalší dôvod je politická
priechodnosť, keď štát prostredníctvom dávok prispieva na všetky deti rovnako.
Plošné dávky tiež majú tú výhodu, že v sebe nenesú riziko toho, že by ľudí
demotivovali snažiť sa o vyšší príjem. Riziko podmienených dávok je, že pri
neopatrnom nastavení môžu ľudí odrádzať od pracovnej činnosti, lebo sa im viac oplatí
dostávať vyššiu dávku pri nižšom príjme, ako prekročiť hranicu, za ktorú by už získaná
podpora bola nižšia.
Na druhej strane za zavedenie rodinných dávok ako podmienených dávok hovorí fakt,
že v súčasnosti rovnakú podporu dostanú rodiny s nižšími príjmami ako rodiny
s vysokými príjmami, ktoré by sa o dieťa vedeli rovnako dobre postarať aj bez štátnych
dávok. Ako píšu niektorí analytici: „Takéto neadresné poskytovanie dávok stráca
charakter solidárnej spoluúčasti a výsledkom je bezcieľne prerozdeľovanie
prostriedkov.“151 Podmienené dávky rodinnej podpory by mohli znížiť výdavky
vyplácané zo štátneho rozpočtu.
151
Ďurana – Karpiš – Reptová, 2007, s. 532.
Príručka moderného politika
Citované zdroje
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
Aké
sú
formy
finančnej
podpory
rodičom?
Ústredný
portál
verejnej
správy.
http://portal.gov.sk/Portal/sk/Default.aspx?CatID=17&etype=1&eventid=1824
Beblavý, M.: Sociálna politika. Vysokoškolská učebnica. Bratislava, Institute of Public Policy 2008.
Bodnárová, B.: Mladé rodiny: deti a zamestnanie. Bratislava, Inštitút pre výskum práce a rodiny 2008.
Ďurana, R. – Karpiš, J. – Reptová O. : Sociálna politika. In: Kollár, M. – Mesežnikov, G. – Bútora, M.
(ed.): Súhrnná správa o stave spoločnosti. Slovensko 2006. Bratislava, Inštitút pre verejné otázky
2007.
Margherita, A. – O´Dorchai, S. – Bosch, J. Reconciliation between work, private and family life in the
Europen union. Eurostat. Statistical books. European Commission 2009.
Návrh opatrení na zosúladenie rodinného a pracovného života na rok 2006 s výhľadom do roku 2010.
Materiál schválený vládou SR dňa 21. júna 2006 uznesením č. 560/2006.
Občianska zodpovednosť a spolupráca. Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky na
obdobie rokov 2010 – 2014.
OECD Factbook 2010. http://www.oecd.org
Správa o sociálnej situácii obyvateľstva Slovenskej republiky za rok 2008. Bratislava, Ministerstvo
práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky 2009.
Štatistiky sociálnej poisťovne. Dostupné na http://www.socpoist.sk/pouzitie-fondu-nemocenskehopoistenia/1586s
Štatistiky
Ústredia
práce,
sociálnych
vecí
a
rodiny.
Dostupné
na
http://www.upsvar.sk/statistiky/socialne-davky-statistiky/2009.html?page_id=10828
Súhrnná správa o stave rodovej rovnosti na Slovensku za rok 2009. Bratislava, Ministerstvo práce,
sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky. 2010.
Ústava Slovenskej republiky.
Zákon o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov.
Č. 596/2003 Z. z.
Zákon o rovnakom zaobchádzaní v niektorých oblastiach a o ochrane pred diskrimináciou a o zmene
a doplnení niektorých zákonov (antidiskriminačný zákon) z 20.mája 2004, č. 365/2004 Z. z.
Príručka moderného politika
Politika zamestnanosti
Práca bola, je a bude centrálnou časťou života väčšiny ľudí. Mať prácu, ktorá je
dôstojná a dostatočne ohodnotená, je dôležitým predpokladom pre rast spokojného
občana spoločnosti. Cieľom každej krajiny je preto snaha o vytvorenie podmienok
o umiestnenie čo najväčšieho počtu ľudí na trhu práce.
Indikátormi úspešnosti politiky, ako aj ukazovateľmi ekonomického vývoja sú často
používané pojmy „miera nezamestnanosti“, alebo „miera zamestnanosti“. Napriek
relatívnej intuitívnosti významu pojmov je pre správnu interpretáciu výsledkov a
riešenie problému dôležité uvedomiť si rozdiel medzi týmito meraniami.
Percento miery nezamestnanosti vyjadruje pomer počtu nezamestnaných k počtu
ekonomicky aktívnych obyvateľov. Za ekonomicky aktívne obyvateľstvo sa považujú tí,
ktorí pracujú alebo sa aktívne snažia zamestnať. V štatistike tak nie sú zaradené osoby
bez záujmu o prácu, osoby mimo trh práce – dôchodcovia, invalidi, osoby starajúce sa
o domácnosť, aktívne nehľadajúce prácu. Následne štáty, ktoré posúvajú dôchodkový
vek alebo majú ľahšie podmienky na získanie invalidného dôchodku môžu mať nižšiu
mieru nezamestnanosti, ale reálne viac obyvateľov nepracuje. Príkladom je Maďarská
republika s relatívne nízkou mierou nezamestnanosti iba 10,0 % (rok 2009), ale na
druhej strane aj s nízkou mieru zamestnanosti dosahujúcou iba 56,7 % (2009)z dôvodu
vylúčenia veľkého počtu obyvateľov z ekonomicky aktívnych obyvateľov.
Naopak „miera zamestnanosti“ reprezentuje pomer počtu zamestnaných osôb k počtu
všetkých obyvateľov v produktívnom veku (na Slovensku od 15 do 64 rokov). Údaj
poskytuje presnejší pohľad na zamestnanosť obyvateľstva a dáva menší priestor
vládam na tzv. „vylepšovanie“ výsledkov. Preto cieľom každej zodpovednej politiky by
malo byť viac než úsilie o znižovanie miery nezamestnanosti zvyšovanie miery
zamestnanosti – celkového počtu pracujúcich obyvateľov.
Na Slovensku sa oficiálnymi meraniami nezamestnanosti zaoberajú dve inštitúcie,
hlavný rozdiel medzi ich meraniami spočíva v metodike, ktorú na zisťovanie používajú
a cieľovej skupine, ktorú monitorujú.

Ministerstvo sociálnych vecí a rodiny využíva administratívne zisťovanie na
základe evidencie nezamestnaných na úradoch práce.

Štatisticky úrad využíva štatistické zisťovanie vo vybraných domácnostiach
na Slovensku (VZPS – výberové zisťovanie pracovných síl), predmetom
zisťovania sú všetky osoby nad 15 rokov.
Každá z inštitúcií ponúka trochu iný pohľad na stav nezamestnanosti v spoločnosti,
a preto je realitou, že merania neponúkajú vždy rovnaké výsledky.
Pri porovnaní Slovenska s ostatnými krajinami Európskej únie za rok 2009 je
Slovenská republika podľa meraní OECD umiestnená v rebríčku nezamestnanosti aj
zamestnanosti na spodku s krajinami, ako Poľsko a Maďarsko.
Príručka moderného politika
Detailné dáta o trhu práce na Slovensku pre 1Q 2010 (podľa VZPS)
Muži
Ženy
Celkovo
Miera zamestnanosti v %
64,3
51,6
58,0
Miera nezamestnanosti v %
15,0
15,3
15,1
1 487,60
1 202,60
2 690,20
Klesajúci
713,8
1 172,20
1 886,00
Stúpajúci
243,9
410,4
654,3
Stúpajúci
1 957,50
1 964,40
3921,9
Stúpajúci
114,1
103,6
217,7
Od roku 2009
stúpajúcu tendenciu
Počet ekonomicky aktívneho
obyvateľstva v tis.
Počet ekonomicky neaktívneho
obyvateľstva v tis.
Počet obyvateľov v poproduktívnom
veku
Počet obyvateľov v produktívnom
veku
Počet dlhodobo nezamestnaných
v tis.
Trend
Stúpajúci, od roku
2009 klesajúci
Klesajúci, od roku
2009 stúpajúci
Zdroj: Autor, Štatistický úrad SR Výberové zisťovanie pracovných síl 2010.
Stručný prehľad vývoja v oblasti politiky trhu práce za posledné dve volebné obdobia:
Prehľad zmien v období 2002 – 2006
Legislatívne

Zákon č. 5/2004 Z. z. o službách zamestnanosti zaviedol nárokovateľnosť
viacerých dotácií na tvorbu pracovných miest a aktivačné činnosti. Zásadný rozdiel
spočíval v rozdelení príspevkov pre nezamestnaných do skupiny nárokovateľných
po splnení definovaných podmienok (nezávisle od úradníka) a na tie, na ktoré
právny nárok nie je. Všetky prostriedky na aktívnu politiku sú buď nárokovateľné
alebo pochádzajú z fondov EÚ, takže priestor pre konkrétne rozhodovanie úradov
práce je veľmi malý. Zaviedol nové nástroje aktívnej politiky trhu práce,
sprostredkovania zamestnania súkromnými agentúrami, definoval periodicitu
návštev na úrade práce.

Novela Zákonníka práce súvisiaca s čiastočnou liberalizáciou pracovného trhu
úpravou, napríklad úprava pracovného pomeru na dobu určitú, jednoduchšie
skončenie pracovného pomeru.

Reforma sociálnej pomoci a podpory v oblasti sociálnych dávok a rodinných
príspevkov, reforma kompenzácií ťažkého postihnutia, sociálneho poistenia –
prehodnotenie invalidných dôchodkov podľa nových pravidiel.

Definovanie nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania.
Organizačné

Zlúčenie Národného úradu práce, odborov sociálnych vecí do Úradov práce
a sociálnych vecí a rodiny.
Príručka moderného politika
Kritika: Najväčšia kritika sa ozývala najmä smerom k prehodnocovaniu invalidných
dôchodkov. Percepcia v spoločnosti je taká, že touto reformou prišli niektorí invalidi
o svoje príspevky neoprávnene.
Prehľad zmien v období 2006 – 2010
Finančné

Udelenie stimulov vo výške 12,7 mld. Sk pre takmer 50 firiem, od augusta 2006 do
marca 2007.

Spätné doplácanie už vyplatených invalidných dôchodkov odňatých v rokoch 2004
– 2006.

Zvýšenie minimálnej mzdy na 7 600 Sk, nárast o 10 %.
Legislatívne

Novela Zákonníka práce s posilnením ochrany zamestnancov a postavenia
odborov v podnikoch – definovanie závislej práce, určenie maximálneho
týždenného pracovného času, vrátane maximálneho počtu nadčasov, zavedenie
dohody o vykonaní práce, posilnenie postavenia odborov

Novela zákona o kolektívnom vyjednávaní – rozšírenie záväznosti zmluvy vyššieho
stupňa aj na zamestnávateľov, ktorí ju nepodpísali.

Novela zákona o službách zamestnanosti so znížením aktivačných prác,
zavedením nových príspevkov aktívnej politiky, zvýšením niektorých pôvodných
príspevkov.
Organizačné

Novela Zákona o službách zamestnanosti umožňujúca vytvárať štátom zakladané
tzv. sociálne podniky.

Obnovenie zákona o tripartite.
Kritika: Kritika sa niesla najmä smerom k vzniknutým sociálnym podnikom,
poukazovalo sa najmä na diskriminačný charakter opatrenia a netransparentné
hospodárenie s verejnými zdrojmi. Zavedené stimuly pre vybrané firmy
nekorešpondovali
s cielenou
podporou
firiem
v regiónoch
s najväčšou
nezamestnanosťou – do okresov s nižšou ako 10-percentnou nezamestnanosťou
smerovalo 63 % zo sumy investičných stimulov.
Analytici poukazujú na necielené ad hoc zavádzanie nástrojov bez hlbšej analýzy
problému.
Príručka moderného politika
Politika sa vyznačovala tendenciou udržať existujúcu mieru zamestnanosti najmä
zmenami v Zákonníku práce bez výraznejšej snahy o tvorbu nových pracovných miest.
Hlavné inštitúcie trhu práce
Sociálna
poisťovňa
Šéf Dušan Muňko
do 27.8.2010
MPSVR
Minister: J. Mihál
Pobočky
Ústredie práce,
sociálnych vecí a
rodiny
Šéf: J.Sihelský
Úrady práce (46)
Detešované
pracovisko
Detešované
pracovisko
Detešované
pracovisko
Nasledujúca časť kapitoly sa bude venovať najzávažnejším problémom politiky trhu
práce, ktorými trpí Slovensko a alternatívam ich riešenia.
Problémy trhu práce:
1. Nezamestnanosť mladých.
2. Dlhodobá nezamestnanosť.
3. Podpora podnikateľského prostredia.
Narastajúca nezamestnanosť mladých
Úspešná integrácia mladých ľudí do pracovného života je mimoriadne dôležitá pre
spoločnosť aj pre samotných mladých ľudí. Neúspech pri hľadaní zamestnania značne
vplýva na psychiku a sebavedomie človeka a jeho možnosti finančne sa osamostatniť.
Príručka moderného politika
V prípade pretrvávajúceho ročného neúspechu sa mladí nezamestnaní dostávajú do
kategórie dlhodobo nezamestnaných s minimálnymi pracovnými návykmi. Pre štát je
tento stav nepríjemný. Vytvárať si medzi mladou generáciou potenciálne dlhodobo
nezamestnaných znamená zvyšovanie verejných výdavkov a znižovanie možných
príjmy od ekonomicky aktívneho občana.
Mladí absolventi boli vždy znevýhodnenou skupinou uchádzačov, vychádzajúc
z podstaty ich prvého kontraktu s trhom práce. V aktuálnej situácii je problém
umocnený celosvetovou krízou. Zamestnávatelia totiž reagujú na hospodárske tlaky
obmedzovaním prijímania mladých a neskúsených zamestnancov, čím majú absolventi
komparatívnu nevýhodu pri hľadaní prvého zamestnania. Situáciu potvrdzujú aj
oficiálne štatistiky Štatistického úradu, podľa ktorých nezamestnanosť mladých
predstavovala v roku 2008 18,9 % ale v prvom štvrťroku 2010 už 33,7 %, teda ide o
takmer stopercentný nárast.
Štát v takomto prípade disponuje viacerými nástrojmi aktívnej politiky trhu práce
(APTP), pomocou ktorých môže riešiť tento problém. Nástrojmi sú programy:

dotovaného zamestnávania,

sprostredkovanie zamestnania,

vzdelávania a prípravy na trh práce,

poskytovanie odborných služieb.
Dotované zamestnávanie sa ukázalo byť ako jedno z efektívnych finančných riešení.
Úľavy na odvodoch, realizované vo forme dotácií pôsobia motivačne na
zamestnávateľov pri rozhodnutí o prijatí nového zamestnanca.
Nie všetky z konkrétnych nástroj APTP boli počas ich platnosti vyhodnotené ako
fungujúce. Napríklad príspevky na dochádzanie za prácou boli využívané iba
minimálne. Zákon o službách v nezamestnanosti si z tohto dôvodu vyžaduje hlbšiu
revíziu existujúcich nástrojov, aby boli ponechané iba adresné nástroje, reálne
podporujúce zvyšovanie miery zamestnanosti.
Pozitívne je zo strany zamestnávateľov aj uchádzačov vnímaný príspevok na
absolventskú prax. Zamestnávateľ za minimálne náklady dostane voľnú pracovnú silu,
účastník absolventskej praxe získava skúsenosti z praxe a pracovné návyky.
Negatívom tohto nástroja, ktorý reportujú miestne úrady práce, je nízky počet
absolventov, ktorých si zamestnávatelia ponechajú vo firme. Jednou z možností
zvýšenia šance získania pozície u zamestnávateľa je zmena spôsobu vykonávania
absolventskej praxe, napríklad zavedením rotovania absolventov medzi
zamestnávateľmi počas trvania praxe. Zamestnávateľ získa väčší prehľad o voľných
kapacitách a môže vybrať takého uchádzača, ktorý najviac zodpovedá jeho
požiadavkám. Výhodu má aj uchádzač o prácu, ktorý nadobudne prehľad a skúseností
z viacerých pracovných prostredí.
K predĺženiu vykonávania absolventskej praxe pristúpili viaceré štáty s cieľom
ponechať mladých nezamestnaných čo najdlhšie na trhu práce. Motiváciu na
absolvovanie praxe riešila Veľká Británia viazaním vyplácania dávky
v nezamestnanosti na povinné absolvovanie praxe. Cieľom oboch programov bolo, aby
mladí nezamestnaní nemali najvýhodnejšiu možnosť zostať doma.
Zvyšovanie šance mladých na zamestnanie si vyžaduje aj štrukturálne reformy, akými
sú prepojenie vzdelávania na potreby trhu práce.
Príručka moderného politika
Nevyhnutnosťou je zvýšenie kvality absolventov opúšťajúcich stredné odborné
a vysoké školy. Možno pritom využiť metódy a pomôcky z krajín, ktoré dlhodobo
získavajú vysoké hodnotenia v medzinárodných porovnaniach kvality absolventov.
V prípade stredných odborných škôl a učilíšť sa požaduje väčšia súčinnosť pri tvorbe
curricula a možnosti stážovania študentov u reálnych zamestnávateľov, tak aby
existovala rovnováha medzi teoretickými a praktickými zručnosťami absolventa.
Transformácia obsahu a spôsobu výučby na všetkých úrovniach musí smerovať
k budovaniu kritického a analytického myslenia u študentov. Pracovný trh sa v dnešnej
dobe vyznačuje vysokou dynamickosťou a je ťažké predpovedať, ktoré profesie bude
o 5 – 10 rokov pracovný trh požadovať. Predpokladom je podľa skúseností z iných
krajín EU, aby kvalitný absolvent akéhokoľvek odboru so schopnosťou analytického
myslenia mal schopnosť zamestnať sa aj v inom odbore ako vyštudoval.
Napriek tomu, že neviem predpovedať, ktoré zručnosti budú požadované, vieme už
dnes na základe dopytu trhu povedať, ktoré požadované nebudú. Štát teda môže
naznačiť líniu, ktorou chce, aby sa krajina uberala a podporovať kvalitné vzdelávanie
v tomto odvetví. Príkladom sú viaceré krajiny, ktoré systematicky podporujú určité
študijné odbory.
Dlhodobá nezamestnanosť
Za dlhodobo nezamestnaného je považovaný občan, ktorý je kontinuálne viac ako rok
bez práce. Veľmi dlhodobo nezamestnaní sú všetci, ktorí sú nezamestnaní viac ako
dva roky. Slovenská republika s približne 380-tis. nezamestnanými a priemernou
dĺžkou evidencie nezamestnaného rok a viac obsadzuje prvé priečky
v rebríčkoch Európskej únie. Prečo je dlhodobá nezamestnanosť problémom? Forma
dlhodobej nezamestnanosti je riziková z dôvodu dĺžky svojho trvania. Čím dlhšie sa
občan nachádza mimo pracovný pomer, tým výraznejšie sa znižujú jeho schopnosti
opätovne sa zapojiť do pracovného procesu. Byť viac ako jeden rok bez práce má aj
svoje psychické dopady. Dlhodobo nezamestnaní sa dostáva do stavu apatie a
fatalizmu s vyššou pravdepodobnosťou k alkoholizmu a nelegálnej činnosti.
Do najrizikovejšej kategórie patria pomocní a nekvalifikovaní pracovníci so základným
vzdelaním a učňovským vzdelaním bez maturity. Avšak riziko prepadu medzi dlhodobo
nezamestnaných výrazne narastá aj s vekom. V prípade prepadu starších ľudí medzi
dlhodobo nezamestnaných sa ich situácia často „vyrieši“ iba plynulým prechodom do
dôchodkového veku.
Preto pri uplatňovaní aktívnej politiky trhu práce je potrebné brať na zreteľ špecifikum
tejto skupiny:

určitá „rezistencia“ voči opatreniam trhu práce,

nevyhnutnosť
prekonania
nezamestnaným,

cyklický efekt, teda oscilovanie medzi jednotlivými nástrojmi trhu práce
a dotovanými pozíciami.
averzie
a negatívnych
postojov
k dlhodobo
Príručka moderného politika
APTP ponúka niekoľko cielených nástrojov na zlepšenie kvalifikácie a motivácie
nezamestnaného, ako aj na vytvorenie priaznivejších podmienok na trhu práce pre
prijatie dlhodobo nezamestnaného.
Jedným z nástrojov prezentovaným v programe vlády je zavedenie pracovného
medzitrhu. Ten má pôsobiť ako preklenovacia dávka, kombináciou príjmu z práce a
dávok pre dlhodobo nezamestnaných. Nástroj má motivovať nezamestnaných
zamestnať sa s paralelným poberaním podpory a mzdy počas určitého obdobia. Spolu
so zvýšením flexibility trhu práce to môže byť efektívny prostriedok na zvýšenie
zamestnanosti dlhodobo nezamestnaných.
Štát môže tiež nepriamo ovplyvňovať stranu ponuky práce, napríklad prijatím tzv.
odvodových prázdnin pre zamestnávateľov, ktorí do zamestnania prijmú dlhodobo
nezamestnaného. Cesta podpory zamestnávania dlhodobo nezamestnaných sa
ukazuje byť efektívnejšia ako podpora samozamestnávania a aktivačnej činnosti. Tento
typ príspevku nesie pre uchádzača vysoké riziko neúspechu a zlyhania. Výskumy
preukazujú, že ľudia majú väčšiu tendenciu prijať zamestnanie u zamestnávateľa,
pretože sa u nich spája s menším rizikom neúspechu ako samozamestnanie.
Dôležitým komponentom úspechu zamestnania dlhodobo nezamestnaného je
zvyšovanie ich kvalifikačných a vzdelanostných predpokladov, odborných a sociálnych
zručností. V Nemecku boli na tento účel vytvorené počítačové a aktivačné centra,
ktorých cieľom je zvýšiť vedomosti nezamestnaných v oblasti informačných
technológií, ktoré môžu zvýšiť ich šance na trhu práce.
V oblasti rekvalifikácie a školenia môže byť pre zlepšenie kvality školení aj na lokálnej
úrovni riešením napríklad liberalizácia poskytovateľov vzdelávania. Nezamestnanému
úrad práce poskytne virtuálne poukážky alebo individuálne tréningové účty a sám
občan sa rozhodne, ktorého poskytovateľa si vyberie a akú formu školenia absolvuje.
Vstup súkromných poskytovateľov môže priniesť adresnejšie školenia a modernejšie
metódy, ako napríklad online školenia.
Podpora podnikateľského prostredia
Schopnosť Slovenska konkurovať iným krajinám sa podľa najnovšej štatistiky GCI
2010 znížila, Slovensko sa prepadlo v rebríčku z pôvodného 47. miesta na 60. miesto.
Negatívne sú hodnotené najmä neefektívne fungujúce verejné inštitúcie, korupcia,
nízka miera inovácií a reštriktívna pracovná legislatíva. Tieto body sa nachádzajú aj na
tzv. Wish list Podnikateľskej aliancie Slovenska, ktoré definujú priority z pohľadu
podnikateľov Slovenska pre rast ekonomiky.
Flexibilita trhu práce
Na zvýšenie produktivity práce je nevyhnutné podporiť pružnosť pracovného trhu.
Pracovný trh sa pod vplyvom nových technológií a zmeny spôsobu vykonávania práce
Príručka moderného politika
mení. Flexibilný trh reaguje na tieto podmienky a má za cieľ zlepšiť kvalitu
zamestnania, produktivitu práce spolu so zladením pracovného a rodinného života.
Zvýšenie flexibility si vyžaduje revíziu v štandardných pracovných kontraktoch,
zavedenie nových foriem vzhľadom k špeciálnym potrebám zamestnávateľov
a zamestnancov so súčasným prispôsobením systémov sociálnej ochrany tak, aby
podporovali mobilitu pracovnej sily na trhu práce. Negatíva Zákonníka práce popísala
napríklad aj Asociácia zamestnávateľských zväzov začiatkom roku 2010. Podľa jej
názoru krátkodobé zamestnávanie, zamestnávanie na určitý čas a agentúrne
zamestnávanie mohlo v čase krízy zachrániť nejaké pracovné miesta a mohlo priniesť
prácu do regiónov s vysokou mierou nezamestnanosti.
V krajinách s vysokou mierou pracovno-právnej ochrany je ťažké zamestnanca
prepustiť, ale rovnako ťažko sa zamestnávatelia rozhodujú zamestnanca prijať. Na
druhej strane v krajinách s flexibilnejším pracovným trhom, kde je ľahké zamestnanca
prepustiť, je možné jednoduchšie prácu nájsť a zamestnanca prijať do zamestnania.
Zavádzanie nových informačných a komunikačných technológií výrazne otvorilo bránu
novým a pružnejším formám organizácie trhu práce.
Zvýšenie flexibility trhu práce si na druhej strane vyžaduje úpravu sociálnych istôt,
pretože nízka ochrana pred nezamestnanosťou vyvoláva u zamestnancov silný pocit
neistoty a váhania, pokiaľ by chceli vymeniť menej produktívne miesto za
produktívnejšie. Ako uvádza Kokova správa k revízii Lisabonskej stratégie, nové formy
sociálnej ochrany sa ale nemajú zameriavať na udržanie zamestnancov na jednom
mieste po celý život, ale na schopnosť ľudí ostať súčasťou trhu práce a postupovať na
ňom. Príkladom nového prístupu vo flexibilite trhu práce s vysokou mierou sociálnych
istôt je Dánsko a Holandsko, ktoré sú priekopníkmi v novej stratégií zamestnanosti
„Flexikurite“. Charakterizovať sa dá ako systém podpory v nezamestnanosti spojený so
silnou aktívnou politikou na trhu práce a jasne stanovenými právami a povinnosťami.
Zníţenie odvodového zaťaţenia a zjednodušenie systému
Odvodový systém je v prieskumoch pravidelne označovaný ako jedna z najväčších
bariér podnikateľského prostredia. Popri výške odvodových sadzieb podnikatelia
rovnakou mierou kritizujú komplikovanosť a administratívnu náročnosť výpočtu a
platenia odvodov.
Predpokladá sa, že jednoduchý a prehľadný odvodový systém zlepší kvalitu
podnikateľského prostredia, zníži transakčné náklady podnikateľov a zníži motivácie k
obchádzaniu riadnych odvodových povinností.152
Plán je teda zjednotiť systém zrušením doteraz existujúcich výnimiek s cieľom využiť
príjmy na možnosť paušálneho zníženia daňovo-odvodového zaťaženia.
Snaha o zjednotenie daňovo-odvodového systému môže mať v prípade príliš vysokého
zaťaženia určitých živností likvidačný charakter. Týka sa to najmä tých činností, pri
ktorých nie je zabezpečený pravidelný príjem zo závislej činnosti. Povinnosť platiť
152
Podnikateľská aliancia Slovenska. www.alianciapas.sk
Príručka moderného politika
pravidelne mesačne príliš vysoké odvody môže byť pre takéto typy činnosti likvidačná
a môže viesť k zvýšeniu nezamestnanosti.
Alternatívnym riešením môžu byť tzv. podnikateľské licencie, ktoré si osoby, ktoré majú
záujem podnikať zakúpia v odhadovanej výške budúceho príjmu. Nasledujúci rok by sa
odvody prepočítali podľa reálnych príjmov z činnosti.
Podpora nízkopríjmovej skupiny
Sem patria pracujúci v odvetviach so stabilne nízkym príjmom, pracujúci na polovičný
úväzok, na dohodu o vykonaní práce alebo na iný čiastočný úväzok. Sú špecifickou
skupinou, na ktorú je potrebné prihliadať pri znížení odvodového zaťaženia.
V časoch ekonomického rastu rovnako ako v čase recesie je cielená politika podpory
nízkopríjmových skupín najlepším nástrojom, ako upevniť ich postavenie na trhu práce
a zároveň poskytnúť ochranu pred chudobou v práci (in-work poverty). Preto je z
hľadiska podpory zamestnanosti dôležité prehodnotenie odvodového zaťaženia
nízkopríjmových skupín, ktoré sa pohybuje na úrovni 50 % celkových nákladov.
Predchádzajúca vláda sa snažila tento problém riešiť zamestnaneckými prémiami
a zvýšením nezdaniteľnej časti. Zamestnanecká prémia má však viac-menej
komplikované podmienky na jej poberanie a poberateľmi sú iba zamestnanci, ktorí
v predchádzajúcom roku pracovali aspoň šesť mesiacov a nemali žiadne iné príjmy
(nezávisle od ich výšky) definované v zákone.
V najbližšom období sa plánuje výrazná zmena daňovo-odvodového systému a práve
pri nej je potrebné zohľadniť vysoko nastavené zaťaženie u tejto príjmovej skupiny, aby
nepôsobilo likvidačne.
Príručka moderného politika
Zdravotníctvo
Zdravotníctvo je výnimočne citlivo vnímaný rezort – rozhoduje sa v ňom o našom
zdraví, živote a o zdraví a životoch našich blízkych. V zdravotnej politike sa stretávajú
dve protichodné sily: ľudská túžba po nesmrteľnosti s prísnym svetom ekonómie.
Starnutie populácie, rastúce očakávania a technologický pokrok predstavujú výzvy,
s ktorými sa vyrovnávajú všetky krajiny na svete. Niektoré lepšie, iné horšie. Hoci
nejestvuje žiadne univerzálne alebo „zázračné“ riešenie problémov v zdravotníctve,
zdravotná politika nesmie stratiť zo zreteľa tri základné ciele: zdravotný stav populácie,
spokojnosť a ochranu pred finančnými dopadmi.
Napriek mnohým zmenám, ktoré sa za posledných dvadsať rokov v slovenskom
zdravotníctve odohrali, je tento rezort stále považovaný za problémový. Nedokáže
zabezpečiť spokojnosť pacientov ani zdravotníkov, vytvára stále nové dlhy
a nezabraňuje nárastu výskytu civilizačných ochorení.
Chronickým problémom je skutočnosť, že tento rezort je vo vleku politických rozhodnutí
prijímaných na úkor odbornosti. Politici zvyknú uprednostňovať krátkodobé riešenia
pred dlhodobými. Budovaniu dlhodobo udržateľného zdravotného systému preto
prospeje čo najväčšie odpojenie rozhodovaní od sveta každodennej politiky. Úlohou
štátu je stanovovať pravidlá hry, nie byť zároveň jej aktívnym účastníkom. To ho totiž
zvádza k zmäkčovaniu pravidiel a diskriminácii neštátnych subjektov (lekárov,
nemocníc či poisťovní).
Reforma 2002 – 2006
Cieľom koncepčných opatrení, známych ako reforma zdravotníctva 2002 – 2006, bolo
vytvoriť nový systém poskytovania zdravotnej starostlivosti, ktorý by bol efektívny,
spravodlivý a finančne udržateľný. Reforma zvýšila zodpovednosť pacientov,
poskytovateľov i poisťovní. Systémovými opatreniami sa zlepšila disciplína pri
hospodárení s peniazmi. Vytvorili sa mechanizmy na meranie a zlepšovanie kvality.
Zastavilo sa tempo zadlžovania, obmedzila sa nadbytočná spotreba zdravotníckych
služieb a liekov. Vytvorili sa predpoklady pre ďalšie zlepšovanie: pre zavedenie
indiviudálneho zdravotného poistenia, zvyšovanie kvality a súperenie o spokojnosť
pacienta/poistenca.
Z reformných zmien vymenujme niekoľko kľúčových opatrení:
Príručka moderného politika
Nezávislý dohľad
Hlavným dôvodom založenia Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ÚDZS)
bolo oddelenie kontrolnej funkcie od výkonnej a legislatívnej funkcie v zdravotníctve.
Nezávislosť úradu mala za cieľ znížiť politický tlak na fungovanie zdravotníctva. Úlohou
ministerstva zdravotníctva je definovať podmienky prostredníctvom zákonov. Úlohou
poisťovní a poskytovateľov je tieto podmienky dodržiavať. Poslaním ÚDZS je
kontrolovať, či subjekty trhu dodržujú stanovené podmienky a v prípade ich porušenia
primerane zakročiť.
Transformácia poisťovní
Zmena zdravotných poisťovní z verejnoprávnych inštitúcií na akciové spoločnosti
zvýšila finančnú stabilitu sektora. Zdravotné poisťovne sú zodpovednejšie, znášajú
finančné riziko a snažia sa o efektívnejšie využitie zdrojov.
Zmluvná voľnosť a flexibilné ceny
Významnou zmenou bola decentralizácia rozhodnutí. Ministerstvo zdravotníctva
prestalo zasahovať do zmluvných vzťahov medzi poisťovňami a poskytovateľmi
a liberalizovalo deformované ceny.
Regulačné poplatky
So sedemnástimi návštevami ročne u lekára patrili pred reformou Slováci
k najchorľavejším národom Európy. Pritom mnohé návštevy boli podľa lekárov
zbytočné a nahrádzali pacientovi chýbajúci sociálny kontakt. Zavedenie regulačných
poplatkov (20 Sk za návštevu lekára a za recept, 50 Sk za deň v nemocnici) odradilo
časť pacientov od zneužívania bezplatného zdravotníctva.
Najväčšou úsporou, ktorú poplatky priniesli, predstavoval pokles počtu predpísaných
liekov. Prieskum verejnej mienky v roku 2004 potvrdil, že poplatky neznamenali
prekážku v prístupe k zdravotníctvu. Adresná sociálna dávka zabránila tomu, aby sa
poplatky negatívne dotkli najchudobnejších občanov. Dokonca i Ústavný súd SR
rozhodol, že tieto poplatky neodporujú ústavnému právu na bezplatnú zdravotnú
starostlivosť.
Kým poplatky preukázateľne znížili plytvanie v rezorte bez toho, aby obmedzili
dostupnosť zdravotnej starostlivosti, verejnosť sa s nimi nestotožnila a vo voľbách
2006 sa stali podstatným predmetom politického boja.
Obdobie 2006 – 2009
V ďalšom volebnom období sa v ministerskom kresle vystriedali dvaja ministri, ani
jeden však nepredstavil nijakú koncepciu či víziu ďalšieho rozvoja rezortu. Navrhli však
sériu kontroverzných opatrení, z ktorých niektoré sa im podarilo aj presadiť.
Príručka moderného politika
Po zmene vlády v roku 2006 došlo k zrušeniu poplatkov a napriek prísľubom vlády
nebol zdravotníkom tento výpadok príjmov nijako kompenzovaný. Zavedenie poplatkov
znížilo počet návštev u všeobecných lekárov o 10 %. Ich zrušenie viedlo k opätovnému
nárastu o 10 %.
Okrem zrušenia poplatkov vláda presadila zrušenie transformácie štátnych nemocníc
na akciové spoločnosti. Zaviedla povinné odporúčacie lístky. Zvýhodnila štátne
nemocnice pred neštátnymi. Zrušila nezávislosť Úradu pre dohľad a jeho predsedu si
fakticky podriadila. Zakázala zisk zdravotným poisťovniam, v dôsledku čoho čelí
Slovensko medzinárodnej arbitráži, kritike Európskej komisie a drahým finančným
dôsledkom.
Z opatrení, ktoré sa ministerstvu zdravotníctva nepodarilo presadiť, patria napríklad:




redukcia počtu nemocničných postelí v regiónoch a zvýšenie ich počtu v Bratislave,
výrazné zníženie počtu chronických a psychiatrických postelí,
povinné prepoistenie dôchodcov, detí či žien na materskej dovolenke do štátnej
poisťovne,
zrušenie nočnej lekárskej pohotovosti.
Financovanie
Na financovaní zdravotníctva sa podieľajú zamestnanci, ich zamestnávatelia,
živnostníci a štát. Kým zamestnanci a podnikatelia platia odvody podľa výšky príjmu,
štát až do roku 2004 do systému prispieval podľa toho, koľko peňazí mu v rozpočte
zostalo. Toto tzv. zvyškové financovanie sa reformou zdravotníctva zmenilo a štát
začal prispievať na odvody za neaktívnu populáciu (deti, dôchodcovia, nezamestnaní,
ženy na materskej a pod.) sumou, ktorá sa odvíja od vývoja ekonomiky. Platba štátu je
viazaná na priemernú mzdu. Objem peňazí sa tak dá lepšie predvídať a poisťovne,
lekári i nemocnice môže lepšie a dlhodobejšie plánovať svoje investície. V roku 2009
predstavoval rozpočet zdravotných poisťovní 3,6 mld. eur.
Navrhované opatrenia
Členenie oblastí, v ktorých sú potrebné zmeny, vychádza z cieľov zdravotnej politiky.
Zdravotný stav
Podľa medzinárodného porovnania zdravotných systémov patrí slovenské
zdravotníctvo k najhorším v Európe. V rebríčku švédskeho spotrebiteľského inštitútu
Health Consumer Powerhouse zo septembra 2009 sa Slovensko umiestnilo až na 28.
mieste z 33 hodnotených krajín. Všetky ostatné krajiny V4 skončili pred nami. Metodika
porovnávala zdravotné systémy z pohľadu pacientov. Pri hodnotení kľúčového cieľa
Príručka moderného politika
zdravotného systému – teda toho, aké výsledky prináša pri zlepšovaní zdravotného
stavu – skončilo Slovensko na poslednom mieste, spolu s Albánskom a Bulharskom.
Posledných dvadsať rokov sme svedkami výrazného rastu strednej dĺžky života.
Napriek tomu sa odstup Slovenska od krajín západnej Európy neznižuje. Hoci žijeme
dlhšie, Európu nedobiehame. Rast dĺžky života navyše nie je plošný. Na Slovensku sú
regióny, kde za posledných osem rokov stagnovala či dokonca došlo k jej poklesu
(Kežmarok, Poltár, Revúca...). Muži z Čadce žijú v priemere o sedem rokov kratšie než
Bratislavčania. Ženy z Rimavskej Soboty o 3,5 roka kratšie než Trenčianky.
Veľké regionálne rozdiely zaznamenávame v práceneschopnosti, výskyte chronických
ochorení či pri spôsobe ich liečby.
Podľa údajov Úradu verejného zdravotníctva narástol za posledných 10 rokov počet
pacientov liečených na cukrovku o 50 %. O polovicu stúpol taktiež výskyt duševných
chorôb. Na dvojnásobok sa zvýšil počet prípadov astmy a chronickej obštrukčnej
choroby pľúc.
Počet novo diagnostikovaných prípadov infekcie HIV/AIDS od roku 2001 sústavne
stúpa a za rok 2009 dosiahne zrejme historické maximum.
Rovnako je stále väčším problémom nárast výskytu onkologických ochorení. Hoci
štátne inštitúcie disponujú veľmi neaktuálnymi údajmi o tejto problematike (posledné
verejne prístupné dáta sú za rok 2005!), údaje zdravotných poisťovní varujú. Kým
v roku 2001 predstavovali náklady na lieky, používané na liečbu onkologických
ochorení 5 % zo všetkých nákladov na lieky, v roku 2008 to bolo už 14 %.
Riešenia:

Zavádzať guidelines, teda štandardné diagnostické a terapeutické postupy
Diagnostika a liečba na základe moderných a overených poznatkov zvyšuje
pravdepodobnosť, že zdravotná starostlivosť pacientovi pomôže, bude kvalitná a
efektívna.

Zverejňovanie rebríčkov poskytovateľov
Slobodná voľba lekára patrí síce medzi práva pacienta, ale s jej uplatnením je to
horšie. Posudzovať kvalitu lekárov či nemocníc je pre pacientov zložité. Nemajú
dosť objektívnych informácií, na základe ktorých by si mohli vybrať vhodného
poskytovateľa. Hľadajú odporúčanie medzi svojimi známymi, príbuznými, na
základe skúseností susedov a podobne. Spotrebiteľské rebríčky, ktoré poskytujú
zrozumiteľné informácie o lekároch a nemocniciach, dajú pacientom príležitosť na
skutočné uplatnenie slobodnej voľby poskytovateľa.
Údaje o poskytovateľoch dokáže efektívne vymáhať Úrad pre dohľad, ktorý by pri
dobre nastavenej metodike a štandardoch vykazovania mohol publikovať podklady
pre takéto spotrebiteľské rebríčky.
Spokojnosť
Polovica občanov sa domnieva, že zdravotníctvo sa od volieb v roku 2006 zhoršilo,
podľa jednej tretiny je situácia nezmenená. Len 15 % opýtaných považuje
Príručka moderného politika
zdravotníctvo sa lepšie (Inštitút pre verejné otázky, 2008). Napriek populistickým
krokom, k akým patrilo zrušenie poplatkov alebo zákaz zisku zdravotných poisťovní sa
nezvýšila ani kvalita, ani dostupnosť zdravotnej starostlivosti.
Na nespokojnosť ľudí vplývajú o. i. zastarané nemocnice, ktoré sú nezriedka
v havarijnom stave. Nevľúdne priestory a nemoderné vybavenie sú dôsledkom
chýbajúcich investícií.
Riešenie:

Namiesto dostavby jednej nemocnice v Bratislave postaviť za rovnaké
peniaze osem: v každom kraji jednu
Vláda R. Fica sa rozhodla pre dostavbu fakultnej nemocnice na bratislavských
Rázsochách. Dokončenie projektu z roku 1979 má stáť takmer pol miliardy eur (15
miliárd korún). Tieto zdroje by sa v zdravotníctve dali použiť aj inak.
Za pol miliardy eur je možné postaviť a plne vybaviť osem moderných krajských
nemocníc. Kvalitné zdravotníctvo sa tak dostane do regiónov a stane sa dostupným
aj pre mimobratislavských pacientov. Moderné nemocnice sa stanú atraktívnym
pracovným prostredím pre lekárov, sestry a ďalších zdravotníkov. Očakávania
pacientov nebudú narážať na zatekajúce strechy, nefunkčné záchody, ošarpané
fasády alebo prefukujúce okenné rámy.
Pol miliardy eur tak dokáže prispieť k rastu spokojnosti na celom Slovensku, nielen
v Bratislave.
Dlhodobým a systémovým riešením je transformácia nemocníc na akciové
spoločnosti a umožnenie vstupu strategických investorov. Toto riešenie odporúčal
Slovensku aj Medzinárodný menový fond v roku 2007.
Na zdravotný stav i spokojnosť pacientov zásadným spôsobom vplýva dostupnosť
zdravotnej starostlivosti. Dostupnosť predstavuje možnosť dostať zdravotnú
starostlivosť v prípade, keď ju človek potrebuje. Prekážkou dostupnosti môže byť
fyzická vzdialenosť, poradovník, administratívna prípadne finančná bariéra.
Riešenia:

Zrušenie odporúčacích lístkov
Po zrušení poplatkov v roku 2006 došlo k nárastu počtu návštev pacientov u
lekárov. Ministerstvo zdravotníctva reagovalo zavedením odporúčacích lístkov od
1. januára 2007. Pred vyšetrením u ambulantného špecialistu je potrebné navštíviť
všeobecného lekára, ktorý pacientovi vypíše odporúčací lístok.
Snaha zamedziť duplicitným vyšetreniam či zlepšiť tok informácií medzi
zdravotníkmi sa minula účinkom – počet vyšetrení neklesol. Čakárne všeobecných
lekárov sa naplnili ďalšími ľuďmi. Čas, ktorý lekár môže venovať pacientovi sa
skrátil. Taktiež sa zvýšilo riziko infekcie pobytom v čakárni s ľuďmi trpiacimi
akútnymi infekčnými ochoreniami.
Pacienti považujú odporúčací lístok za prekážku v dostupnosti zdravotnej
starostlivosti. Ministerstvo zdravotníctva bolo nútené urobiť niekoľko ústupkov –
odporúčacie lístky sa už napríklad nevyžadujú pri návšteve ambulantného
psychiatra, gynekológa alebo zubára.
Príručka moderného politika
Keďže všeobecným lekárom chýba motivácia ku koordinácii pacientovej liečby, pri
vypisovaní odporúčacích lístkov sa z nich stávajú zvyčajne len dispečeri.
Odporúčacie lístky predstavujú najmä pre zamestnaných ľudí väčšiu záťaž než
dvadsaťkorunové poplatky, ktoré nahradili. Predovšetkým ekonomicky aktívni
poistenci majú dosť iných starostí, ako tráviť čas čakaním na odporúčací lístok na
vyšetrenie u špecialistu. Čas patrí medzi vzácne zdroje (hovorí sa, že „čas sú
peniaze“). Keďže priemerná mzda dosahuje viac ako štyri eurá na hodinu, tak už aj
štvrťhodina dodatočného čakania je pre pracujúcich ľudí vyššia investícia, než
niekdajšia „Zajacova“ dvadsiatka.
Namiesto rozširovania byrokracie a administratívy treba výmenu informácií medzi
lekármi zabezpečiť inými nástrojmi, akým je napríklad eHealth.

Zmena minimálnej siete
Minimálna sieť poskytovateľov zdravotnej starostlivosti je regulačný nástroj, ktorý
má zabezpečiť fyzickú dostupnosť ambulantných lekárov a nemocníc. Predpisuje
zdravotným poisťovniam minimálny počet zmlúv, ktoré musia uzatvoriť v
jednotlivých regiónoch.
Hranice samosprávnych krajov však nezohľadňujú prirodzené spádové územia ani
geografickú členitosť terénu. Pre pacienta zo Sniny je lekár v Poprade reálne
nedostupný, hoci je v tom istom samosprávnom kraji; podobne sa Skaličan zrejme
nevydá na cestu za ošetrením do Dunajskej Stredy. Minimálna sieť by mala slúžiť v
prvom rade pacientovi, a nie administratívno-správnemu členeniu krajiny.
Dostupnosť lekára alebo nemocnice je daná vzdialenosťou, ktorú musí pacient
kvôli vyšetreniu alebo liečbe prekonať. Pritom je možné zohľadniť napríklad čas
cestovania alebo cestovné náklady.
V roku 2007 presadila vláda zmenu v minimálnej sieti, keď do nej menovite zaradila
konkrétne lôžkové zdravotnícke zariadenia (výlučne štátne). Tie tak získali
automatický nárok na zmluvu so zdravotnou poisťovňou, bez ohľadu na efektivitu a
kvalitu poskytovanej starostlivosti. Zvýhodnené nemocnice stratili motiváciu sa
zlepšovať, ostatné nemocnice boli diskriminované.
Minimálna sieť má byť „anonymná“, aby umožňovala transparentnú súťaž pri
uzatváraní zmlúv so zdravotnými poisťovňami. Musí teda vychádzať z hustoty
osídlenia a z geografického kontextu, so zohľadnením dopravnej infraštruktúry
(cestná sieť, sieť verejnej hromadnej dopravy). Povinnosť zdravotných poisťovní
uzatvoriť zmluvy s poskytovateľmi aspoň v rozsahu minimálnej siete posilní najmä
ambulantnú starostlivosť vo vidieckych oblastiach.
Do minimálnej siete by mala byť zaradená aj lekárenská pohotovostná služba. Ak
pacient navštívi v noci lekársku pohotovosť a lekár mu predpíše recept, zvyčajne
musí čakať až do rána, kým sa v okolí otvorí nejaká lekáreň. Garancia dostupnej
lekárenskej pohotovosti slúži pacientom na zvýšenie bezpečnosti i spokojnosti so
zdravotným systémom.

Regulácia poradovníkov na zdravotnú starostlivosť
Každodennou skúsenosťou pacientov je odkladanie termínov plánovaných
operácií, vyšetrení alebo diagnostických výkonov. Podľa prieskumu uskutočneného
v rámci ratingu zdravotných poisťovní došlo medzi rokmi 2008 a 2009 k predĺženiu
Príručka moderného politika
čakacích dôb na odkladnú starostlivosť o 20 až 200 %. Najviac sa zhoršila doba
čakania na koronarografii (zo 40 dní v roku 2008 na 126 dní v roku 2009). Medzi
jednotlivými poskytovateľmi sú výrazné rozdiely: niekde sa čaká na výkon tri
mesiace, inde tri roky.
Hospodárska kríza a výpadok zdrojov v solidárnom systéme budú viesť k
odsúvaniu odkladnej starostlivosti. Bez vymáhateľnej regulácie čakacích zoznamov
je ohrozená dostupnosť a rovnosť pri poskytovaní zdravotnej starostlivosti.
Transparentné poradovníky (čakacie zoznamy) zvyšujú pre pacienta istotu, že
dostane takú starostlivosť, na akú má nárok. Zároveň sa tak znižuje priestor pre
korupciu aj diskrimináciu pacientov.
Vyhláška, ktorá reguluje poradovníky, vyšla na jeseň 2009. Popisuje však len
poradovníky pre tri typy zdravotných výkonov: operácie srdca, umelé kĺby
a šošovky. Pritom každodenná prax ukazuje, že pacienti čakajú na mnoho ďalších
výkonov. Od operácií kŕčových žíl, žlčníkových kameňov cez jednodňovú chirurgiu,
ambulantné zákroky až po mamografickú diagnostiku, CT vyšetrenie alebo
magnetickú rezonanciu.
Vyhlášku preto treba rozšíriť na celé spektrum zdravotníckych služieb. Zároveň je
potrebné pre každý výkon stanoviť maximálnu dĺžku čakania, aby mal pacient
istotu, kedy najneskôr mu musí byť poskytnutá príslušná zdravotná starostlivosť.
Výrazne sa tak posilnia práva pacientov a klesne korupčný tlak v rezorte.
Finančná ochrana

Ochranný limit na spoluúčasť
Hoci ministerstvo zdravotníctva deklaruje, že slovenské zdravotníctvo je bezplatné,
nie je to pravda. Podľa údajov ministerstva financií až štvrtinu peňazí
v zdravotníctve platia pacienti z vlastného vrecka, nad rámec verejného
zdravotného poistenia. Spoluúčasť pacientov v zdravotníctve je každodennou
realitou: dopláca sa za lieky, za rôzne administratívne úkony u lekára, za
prednostné ošetrenie, telefonické objednanie, výber operatéra a nezriedka aj za
výkony, ktoré by mali byť hradené zo zdravotného poistenia. Výsledkom je nárast
spoluúčasti pacientov medzi rokmi 2005 a 2009 o vyše 70 %! Pritom do spoluúčasti
v roku 2005 sa započítavali aj poplatky, ktoré Ficova vláda v roku 2006 zrušila.
Napriek tomu pacienti platia viac, v roku 2009 ide o 1,166 mld. eur.
Schopnosť pacientov platiť sa bude znižovať spolu so zhoršovaním sociálnej
situácie v dôsledku hospodárskej krízy. Preto je potrebné, aby boli sociálne
najzraniteľnejšie skupiny obyvateľov chránené pred katastrofickými nákladmi
formou horného limitu na spoluúčasť. Keď pacient zaplatí na doplatkoch za lieky
a ďalších platbách a poplatkoch viac ako napríklad 120 eur ročne (10 eur
mesačne), všetky ďalšie náklady zaňho zaplatí zdravotná poisťovňa. Podobný
systém funguje napríklad v Českej republike alebo v škandinávskych krajinách.

Zjednodušenie ročného zúčtovania
Ročné zúčtovanie zdravotného poistenia zabezpečuje, aby platitelia poistného boli
spravodlivejšie zaťažení odvodovými povinnosťami. Zníženie odvodových únikov
prináša do zdravotníctva každý rok okolo 30 mil. eur (1 miliardu korún).
Príručka moderného politika
Vykonanie ročného zúčtovanie je však veľmi komplikované. Obsahuje 21 tlačív,
vyplniť väčšinu z nich je náročné aj pre mzdových účtovníkov, nieto ešte laikov.
Zjednodušenie ročného zúčtovania je možné dosiahnuť systémovým krokom:
zjednotením výberu daní a odvodov na daňových úradoch a spojením daňového
priznania s ročným zúčtovaním poistného. Odpadne byrokracia, zložitosť ako aj
zbytočné nedorozumenia, ktoré sprevádzajú tento proces v súčasnosti.

Zabezpečenie platby štátu za poistencov štátu vo výške 5 % z priemernej
mzdy
Napriek prísľubu z programového vyhlásenia vlády z roku 2006 sa platba štátu za
poistencov štátu do konca volebného obdobia nezvýši na 5 % z priemernej mzdy.
Postupným zvyšovaním sadzby platieb štátu za poistencov štátu je možné
dosiahnuť zvýšenie objemu verejných zdrojov v zdravotníctve bez toho, aby bolo
potrebné zvyšovať sadzbu odvodov pre zamestnancov a živnostníkov.
Príručka moderného politika
Vzdelávanie
Prehľad vývoja v oblasti vzdelávania
Ideovým základom školskej politiky a koncepcie výchovy a vzdelávania do roku 1990
bol projekt Ďalší rozvoj čs. výchovno-vzdelávacej sústavy, prijatý ešte v roku 1976
a kodifikovaný školskými zákonmi v rokoch 1978, 1984 (o sústave základných
a stredných škôl, o školských zariadeniach, zákonom o štátnej správe v školstve
a školskej samospráve a zákonom o vysokých školách v r. 1980).
Prevratné politicko-spoločenské a sociálno-ekonomické zmeny, ku ktorým došlo u nás
po novembri 1989 si logicky vynútili aj zásadné právne, pedagogicko-organizačné, ale
najmä ideovo-pedagogické zmeny v oblasti výchovy a vzdelávania aj ich riadenia.
Kľúčové konkrétne zmeny, ktoré nastali, sú:

otvoril sa priestor pre vznik cirkevných a súkromných škôl (vrátane alternatívnych),
čo ukončilo monopol štátu a prispelo k vytváraniu bohatšej štruktúry školstva;

objavili sa nové druhy škôl a školských zariadení (bilingválne gymnáziá, osemročné
gymnáziá, školské kluby a pod.);

uvoľnila sa uniformita učebných plánov a učebných osnov, školy získali väčšiu
voľnosť voľby pedagogických metód, začali vznikať alternatívne učebnice;

zmenili sa podmienky práce učiteľov – pracovné hodnotenie prestalo súvisieť s
„politickou angažovanosťou“. Nepodarilo sa však zlepšiť ich odmeňovanie –
priemerné platy v školstve dlhodobo zostávajú pod celoštátnym priemerom a sú
hlavnou príčinou buď nenastupovania absolventov učiteľských fakúlt do školských
služieb, alebo odchodu schopných (najmä mladších) pedagógov zo školstva a to od
základného po vysoké;

presun niektorých kompetencií na riaditeľov škôl a priznanie právnej subjektivity
najprv stredným a neskôr aj základným školám a školským zariadeniam ako aj
vytvorenie školskej samosprávy zvýšili autonómiu školy z hľadiska pedagogického
i z hľadiska riadenia a hospodárenia;

v riadení školstva bolo významnou zmenou vznik školských správ (rezortné
riadenie školstva), ich zánik (integrácia do všeobecnej štátnej správy), spojený
s územnosprávnymi zmenami na Slovensku a presunom zriaďovateľských
kompetencií zo štátu na územnú verejnú správu (vyššie územné celky, obce)
a neskôr opätovné vytvorenie krajských školských úradov. Tento vývoj,
sprevádzaný miestami razantnými personálnymi zmenami na riadiacich postoch
v podstate pretrváva a neostal bez vplyvu na vnútornú klímu v školstve;

vo financovaní školstva napriek opakovaným deklaratívnym vyjadreniam všetkých
vládnych zoskupení o vzdelávaní ako priorite rozvoja spoločnosti nedošlo
k zásadnému obratu v prideľovaní prostriedkov z verejných zdrojov. Chýbajúce
Príručka moderného politika
spoločenské zdroje sú stále častejšie nahradzované sponzormi (vrátane obcí), či
priamo rodičmi;

vysokým školám boli navrátené akademické slobody a autonómia, ktorá je však
zákonom limitovaná – napríklad nižšia miera v oblasti vnútornej organizácie VŠ,
vyššia miera v oblasti správy vlastného majetku a financovania;

zriadil sa krátky cyklus vysokoškolského vzdelávania (bakalársky stupeň) a zmenila
forma vedeckej prípravy (doktorandský stupeň);

začali sa realizovať viaceré programy a projekty medzinárodnej spolupráce,
uskutočnili sa medzinárodné hodnotenia a merania, ktorých výstupy ponúkali
východiská riešenia strategických zmien a reformných krokov v školstve a celom
komplexe výchovy a vzdelávania. Tieto skutočnosti boli ovplyvnené aj tým, že
Slovensko sa stalo súčasťou Bolonského procesu.
Toto všetko uľahčovalo cestu k pluralitnému školstvu. Vývoj bol sprevádzaný pomerne
vysokou aktivitou rôznych pedagogických iniciatív, združení i jednotlivcov. Avšak po
vyčerpaní „negatívneho náboja“ – úsilia odstrániť najviditeľnejšie deformácie minulosti
– značná (a stále väčšia) časť učiteľov aj rodičov prijíma zmeny v školstve skôr
pasívne.
Trendy vývoja v oblasti výchovy a vzdelávania na Slovensku po prvej dekáde zmien sú
výrazne podmienené skutočnosťou, že napriek uvádzaným zmenám nedošlo
k zásadnej spoločenskej zmene v pohľade na poslanie a postavenie výchovy
a vzdelávania
v zmenených
ekonomicko-politických
podmienkach
a k celospoločenskej dohode o nových cieľoch v tejto oblasti. Školská politika
v etape transformácie celej spoločnosti v 90. rokoch sa uskutočňovala za
nepriaznivých podmienok poklesu výkonnosti ekonomiky (a tým aj zníženia sociálnej
funkcie vzdelávacej sústavy), vyostrenia sociálnej diferenciácie obyvateľstva a tým
nežiaducej zmeny hierarchie hodnôt s nepriaznivými politicko-spoločenskými
dôsledkami: nestabilitou politických štruktúr, vlády i vedenia ministerstva školstva.
Pozornosť sa tak nemohla sústrediť predovšetkým na riešenie zásadných otázok
koncepcie výchovy a vzdelávania, prognóz rozvoja vzdelávacej sústavy a na prípravu
kvalitnej školskej legislatívy ako rozhodujúcich nástrojov riadenia. Vláda síce v roku
1994 schválila dokument Strategické záujmy republiky v oblasti výchovy a vzdelávania
a prijala Edukačné memorandum vlády SR (známe ako projekt KONŠTANTÍN) ako
východiská pre tvorbu Národného programu, avšak rozbehnutá celonárodná diskusia
o predloženom programe vyústila dostratena. Záverom tak možno konštatovať, že
napriek spomínanému vývoju nedošlo ku kvalitatívne novému vzťahu medzi štátom,
vzdelávacími inštitúciami a občanmi.
V prvej dekáde nového milénia nastali ďalšie zmeny; viaceré z nich mali významný
proreformný charakter. Vláda v roku 2001 schválila a parlament prijal dokument
Národný program výchovy a vzdelávania v Slovenskej republike na najbližších 15 až
20 rokov (projekt MILÉNIUM) ako ideový a vecný podklad návrhu nového školského
zákona, aj tento však mešká a ostáva nenaplnený. Ani vo volebnom období 2002 –
2006 sa nepodarilo prijať túto kľúčovú právnu normu pre fungovanie vzdelávacej
sústavy – nový školský zákon. Všetky zmeny sa uskutočňovali iba novelami školského
zákona, prijatého ešte v roku 1984 (ich počet prekročil hranicu 24). Na druhej strane
vláda schválila Koncepciu ďalšieho rozvoja vysokého školstva na Slovensku pre 21.
storočie, ktorá sa stala podkladom nového zákona o vysokých školách, prijatého NR
SR v roku 2002 (zákon č. 131/2002 Z. z.). Od 1. januára 2004 nadobudol účinnosť
nový zákon o financovaní základných škôl, stredných škôl a školských zariadení
(zákon č. 597/2003 Z. z.). Týmto zákonom sa zaviedlo normatívne financovanie na
žiaka školy alebo školského zariadenia. V súvislosti s pokračujúcou reformou verejnej
Príručka moderného politika
správy sa pristúpilo k novému rozdeleniu kompetencií v oblasti výkonu štátnej správy
všeobecne, aj výkonu štátnej správy v školstve.
Zrušenie okresných úradov (a tým aj ich odborov školstva, mládeže a telesnej kultúry),
presun rozpočtových prostriedkov na školstvo z kapitol krajských úradov do
rozpočtovej kapitoly ministerstva školstva, nový zákon o financovaní základných škôl,
stredných škôl a školských zariadení a pokračujúci prenos kompetencií na územnú
samosprávu vyvolali potrebu nového usporiadania orgánov štátnej správy v školstve.
Zákonom č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve boli
zriadené krajské školské úrady, ktoré prevzali značnú časť kompetencií zrušených
odborov školstva krajských a okresných úradov. Opäť sme sa tak vrátili
k špecializovanej štátnej správe v školstve, zrušenej v roku 1996. V súvislosti s prijatím
tohto zákona sa nanovo stanovili aj kompetencie školskej samosprávy a to vyhláškou
MŠ SR č. 291/2004 Z. z., ktorou sa určujú podrobnosti o spôsobe ustanovenia orgánov
školskej samosprávy, o ich zložení, o ich organizačnom a finančnom zabezpečení.
Uznesením č. 140/2005 zo 16. februára 2005 prijala vláda SR Stratégiu
konkurencieschopnosti Slovenska do roku 2010 (Národná Lisabonská stratégia),
známu ako MINERVA a uznesením č. 557/2005 akčné plány k tejto stratégii ako
oficiálny vládny program rozvoja znalostnej ekonomiky na Slovensku, zameraný na
oblasti informačná spoločnosť – inovácie, veda, výskum – investície do ľudí
a vzdelávania – podnikateľské prostredie.
Zámer prijať nový školský zákon sa vláde nepodaril ani po voľbách v roku 2006. V roku
2007 vláda SR uznesením č. 878/2007 schválila iba legislatívny zámer zákona o
postavení pedagogických zamestnancov a uznesením č. 879/2007 legislatívny zámer
zákona o výchove a vzdelávaní (školský zákon). Razantne sa zvýšila aktivita
ministerstva školstva v predkladaní a vlády v prijímaní množstva „koncepčných“
materiálov z oblasti školstva. Možno však konštatovať, že tu kvantita predstihla kvalitu
– mnohé (aj prijaté) dokumenty sú vnútorne či navzájom nekonzistentné a v odbornej
aj politickej verejnosti prešli prakticky bez povšimnutia. V chronologickom prehľade ide
o nasledovné materiály:

Koncepcia v oblasti predškolskej výchovy v nadväznosti na prípravu detí na vstup
do základnej školy (uznesenie vlády č. 222/2007 zo 7. marca 2007);

Koncepcia špeciálno-pedagogického poradenstva (uznesenie vlády č. 282/2007 z
21. marca 2007);

Koncepcia profesijného rozvoja učiteľov v kariérnom systéme (uznesenie vlády č.
367/2007 z 18. apríla 2007);

Koncepcia základného umeleckého vzdelávania na zabezpečenie kontinuity
systému umeleckého vzdelávania s postupným zavádzaním IKT a multimediálnej
techniky do vzdelávacieho procesu týchto škôl (uznesenie vlády č. 431/2007 zo
16. mája 2007);

Koncepcia dvojúrovňového modelu vzdelávacích programov v oblasti odborného
vzdelávania a prípravy v Slovenskej republike (uznesenie vlády č. 789/2007 zo 6.
júna 2007);

Koncepcia vyučovania cudzích jazykov v základných školách a stredných školách
(uznesenie vlády č. 767/2007 z 12. septembra 2007);

Koncepcia výchovy a vzdelávania národnostných menšín (uznesenie vlády č.
1100/2007 z 19. decembra 2007);
Príručka moderného politika

Koncepcia výchovy a vzdelávania rómskych detí a žiakov vrátane rozvoja
stredoškolského a vysokoškolského vzdelávania (rokovanie vlády 19.12.2007
prerušené).
Vysokého školstva sa vo viacerých smeroch dotýkajú ďalšie prijaté vládne dokumenty:

Stratégia popularizácie vedy a techniky v spoločnosti (uznesenie vlády č. 103/2007
zo 7. februára 2007) ;

Dlhodobý zámer štátnej vednej a technickej politiky do roku 2015 (uznesenie vlády
č. 766/2007 z 12. septembra 2007).
Medzi ďalšie dokumenty strategického významu patrí Koncepcia celoživotného
vzdelávania v Slovenskej republike, ktorú ako reakciu na Memorandum o celoživotnom
vzdelávaní Európskej komisie z roku 2000 prijala vláda Slovenskej republiky
uznesením č. 157/2004 dňa 24. februára 2004. Na tento dokument nadväzuje Stratégia
celoživotného vzdelávania a celoživotného poradenstva, schválená uznesením vlády č.
382/2007 dňa 25. apríla 2007. Patrí sem aj Modernizačný program Slovensko 21,
prijatý uznesením vlády č. 367/2008 dňa 4. júna 2008.153
Po mnohoročných odkladoch a v podstate bez významnejšej celospoločenskej diskusie
boli v rokoch 2008 a 2009 prijaté dlho očakávané nové „reformné“ zákony.

22. mája 2008 NR SR schválila nový zákon o výchove a vzdelávaní (školský
zákon), ktorý zrušil už spomínaný zákon z roku 1984. Tento zákon (zákon č.
245/2008 Z. z.) súčasne ruší doterajší zákon o školských zariadeniach, 3
nariadenia vlády a 34 ministerských vyhlášok. Účinnosť nadobudol 1. septembra
2008 a dodnes bol už trikrát novelizovaný. Zaviedol stupne vzdelania, nové
dokumenty – štátne vzdelávacie programy, školský vzdelávací program, výchovný
program, novú sústavu škôl a školských zariadení (zredukoval napríklad doterajšie
stredné odborné školy, stredné odborné učilištia a združené stredné školy do
jedného druhu), rieši problematiku organizácie a foriem vzdelávania, prijímanie
a ukončovanie vzdelávania atď.

23. apríla 2009 prijala NR SR zákon o odbornom vzdelávaní a príprave (zákon č.
184/2009 Z. z.) s účinnosťou od 1. septembra 2009. Má riešiť komplexne
problematiku tzv. učňovského školstva, formálne rieši finančné (štipendiá, odmeny
za produktívnu prácu) a hmotné zabezpečenie (stravovanie, ubytovanie, cestovné
ap.), vytvára Fond rozvoja odborného vzdelávania a prípravy ako neštátny účelový
fond a zriaďuje Radu vlády pre odborné vzdelávanie a prípravu.

22. mája 2009 NR SR prijala zákon o pedagogických zamestnancoch
a odborných zamestnancoch (zákon č. 317/2009 Z. z.). Tento zákon
s účinnosťou od 1. novembra 2009. nanovo určuje kvalifikačné predpoklady na
výkon pedagogickej a odbornej činnosti, zavádza kariérne stupne, kariérne pozície,
atestácie, kredity za jednotlivé druhy kontinuálneho vzdelávania, rozsah
pedagogickej činnosti, hodnotenie pedagogických a odborných zamestnancov,
podmienky diferenciácie ich odmeňovania (zaraďovanie do tried, stupňov,
príplatky), zaoberá sa aj ich ochranou, zdravotnou a sociálnou starostlivosťou.
153
Hoci tento program preberá niektoré veci zo spomínaného dokumentu MINERVA, v podstate ho likviduje.
V programe prijaté opatrenia sa realizujú nedostatočne.
Príručka moderného politika

Posledným z tohto bloku je zákon o celoživotnom vzdelávaní, schválený NR SR
iba 1. decembra 2009, ktorý nadobudol účinnosť 1. februára 2010 (doteraz platný
zákon o ďalšom vzdelávaní bol z roku 1997).
Reformy a ich výsledky
Napriek uvádzaným problémom sa v rozvoji výchovno-vzdelávacej sústavy podarilo
dosiahnuť aj niektoré vcelku pozitívne výsledky, najmä:

odstrániť jednostranné ideologické nánosy vo výchove a vzdelávaní;

diverzifikovať
vzdelávanie;

demokratizovať a decentralizovať systém riadenia a správy školstva;

zabezpečiť predĺženie základnej školy na deväť rokov a predĺženie povinnej
školskej dochádzky na desať rokov;

dosiahnuť výrazný kvantitatívny rozvoj stredných a vysokých škôl;

vytvoriť nové učebné plány a osnovy pre základné a stredné školy a študijné
programy na vysokých školách;

prehĺbiť medzinárodné styky a spoluprácu škôl na všetkých úrovniach;

vybudovať nezávislú Štátnu školskú inšpekciu;

na vysokých školách uplatniť zásady a systém vzdelávania zhodný so systémom
vo vyspelých krajinách.
strnulý
systém
jednotného
školstva
a výrazne
diferencovať
Na druhej strane sa nepodarilo úspešne a včas realizovať viacero akútnych
a významných úloh, najmä:

dosiahnuť, aby v praktickej politike štátu mala výchova a vzdelávanie reálne
prioritné postavenie ako jeden z rozhodujúcich zdrojov a činiteľov sociálnoekonomického rozvoja;

napriek vytvoreniu samosprávnych orgánov v školstve získať účinnejšiu podporu
sociálnych partnerov a ich aktívnu spoluúčasť v otázkach vzdelávania a jeho
riadenia;

rozvoj jednotlivých druhov škôl a školských zariadení bol nerovnomerný
a nezodpovedal strategickým potrebám rozvoja jednotlivých odvetví hospodárstva
a kultúry;

na riešenie závažných aktuálnych aj strategických úloh školstva sa dostatočne
nerozvinul vedecko-pedagogický výskum a tvorivé využívanie zahraničných
poznatkov a skúseností;

úroveň odmeňovania pedagogických zamestnancov zaostala, je nízka
a nedosahuje (ako jediná krajina v EÚ) ani priemernú úroveň odmeňovania
v ostatných odvetviach;
Príručka moderného politika

školstvo nedostávalo a nedostáva dostatok finančných prostriedkov na
zabezpečenie potrebných materiálno-technických podmienok rozvoja a prevádzky,
dokonca (napriek nominálnemu nárastu) ich podiel (% HDP) permanentne klesá, čo
vedie k narastaniu vnútorného zadlžovania rezortu (tzv. modernizačný dlh)
a vzďaľovaniu sa od trendov vo vyspelom svete.
Uvedené výsledky (či už pozitívne, alebo negatívne) sú však iba jednou (aj keď
dôležitou) stránkou problematiky vzdelávania. Týkajú sa totiž predovšetkým záležitostí,
ktoré sa síce uskutočňujú alebo neuskutočňujú vo vnútri systému, ale ich riešenia sa
môžu nájsť predovšetkým zvonku systému, t. j. ide o záležitosti, ktoré nemajú primárne
školský (čítaj pedagogický), ale celospoločenský charakter. Navyše ide o záležitosti,
ktoré vo svojej podstate iba (ne)zabezpečujú predpoklady a podmienky na realizáciu
zmien (inovácie, reformy a pod.) a nie tieto zmeny samotné! Preto je vhodné reformy
a ich výsledky posúdiť aj z druhej stránky, orientovanej na kľúčové charakteristiky
vzdelávacieho systému samotného, predovšetkým na problematiku kvality.
November 1989 a ním spôsobené zmeny vyvolal potrebu transformácie vzdelávacieho
systému nie preto, že sa doterajší systém v novom svetle ukazoval ako zlý, ale
jednoducho zmenené podmienky prirodzene vyžadovali iný systém. Všeobecná zhoda
(či skôr pretrvávajúci mýtus) bola v tom, že organizácia, obsah a metódy vzdelávania
produkujú akceptovateľnú kvalitu a že zmeny by sa mali týkať skôr otázok nového
usporiadania riadenia (autonómia a kompetencie), financovania (možnosti doplnkových
zdrojov) a prispôsobovania sa novému právnemu prostrediu. Potvrdzovali to aj výkony
našich žiakov v jednom z prvých medzinárodných meraní, na ktorom sa Slovensko
zúčastnilo – TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Studies) – v 90.
rokoch, kde sme sa umiestnili na poprednom mieste.
Zmeny v podmienkach a prostredí fungovania školského systému sa však začali
postupne prejavovať v poklese školskej výkonnosti (a teda aj úrovne), meranej cyklicky
v celosvetovo najvýznamnejšom projekte PISA (Programme for International Student
Assessment). Pri prvej účasti SR v roku 2003 naši žiaci vo všetkých meraných
oblastiach (čitateľská, matematická a prírodovedná gramotnosť) dosiahli iba priemernú
úroveň a o tri roky (v roku 2006) dokonca podpriemernú úroveň. Navyše sa preukázali
ďalšie negatívne črty, najmä podstatný podiel sociálno-ekonomických rozdielov medzi
žiakmi a následne aj školami na zistených rozdieloch vo výkone, vysokú mieru
selektívnosti 14-ročnej populácie (šesť rôznych druhov a typov škôl, ktoré u nás žiaci
v tejto vekovej kategórii navštevujú), nepomer medzi podpriemerným výsledkom
a podielom žiakov, ktorí veria svojim schopnostiam (preceňovanie v sebahodnotení),
štatisticky významné rozdiely vo výkone dievčat a chlapcov atď.
Toto všetko spolu s každoročnými hodnotiacimi správami Štátnej školskej inšpekcie,
ARRA či ďalšími medzinárodnými prehľadmi poukazuje na to, že náš školský systém
sa dostáva do krízy, že iba formálne úpravy nie sú východiskom a že riešením môže
byť iba skutočná reforma. Na jej uskutočnenie je však potrebné vykonať objektívnu
analýzu stavu, presne definovať (kvantitatívne aj kvalitatívne) vytýčené ciele
a sumarizovať nevyhnutné podmienky (právne, finančné, materiálne, personálne)
a časové horizonty ich napĺňania, ako aj vytvoriť nástroje spoľahlivej priebežnej
kontroly aktuálneho stavu. Toto všetko sa ale na Slovensku doteraz neuskutočnilo, čo
zvyšuje riziko prehlbovania krízy.
Na tomto mieste je vhodné pripomenúť, že istá (a nie zanedbateľná) časť neúspechu
reformných krokov vo vzdelávaní – od predprimárneho po vysokoškolské – pripadá na
jej „realizátorov“ – učiteľov. Nekoncepčnosť v rozhodovaní a presadzovaní zmien na
strane ministerstva školstva (dominantnou metódou je direktivita!), jeho nedostatočná
komunikácia s prirodzenými partnermi (zriaďovateľmi škôl, školami, zamestnávateľmi,
rodičmi, odborníkmi z vysokých škôl, samosprávnymi orgánmi, odbormi atď.),
Príručka moderného politika
prebujnená administratíva dopadajúca na vedenie škôl, nezvládanie zavádzania
nových noriem z finančnej, organizačnej i metodickej stránky – toto všetko spolu
s vysokým počtom nekvalifikovaných učiteľov, učiteľov v preddôchodkovom aj
dôchodkovom veku, feminizácii, nízkym počtom mladých absolventov učiteľských
fakúlt na školách a vôbec neatraktívnosťou učiteľského povolania vyvolávajú
ľahostajnosť až apatiu istej časti učiteľov pri zavádzaní nových noriem do praxe, ich
subjektívnu interpretáciu a hľadanie všetkých možných únikových ciest, najmä pokiaľ
tieto nové normy ukladajú nové či ďalšie povinnosti.
Táto časť akoby čakala na všetky chyby riadiaceho manažmentu (od ministerstva
školstva po vedenia škôl) zodpovedného za reformu vzdelávacieho systému,
respektíve považuje za jediný problém jeho zlyhávania okrem vyššie menovaného
nedostatočné financovanie, vrátane platového ohodnotenia. Zdá sa, že tejto časti
učiteľov na všetkých stupňoch vzdelávania takýto stav vyhovuje a dokonca ho
presadzuje v samosprávnych orgánoch (viditeľné najmä u vysokých škôl).
Bolo by však chybou paušalizovať tento jav na celú učiteľskú obec. Nielen preto, že je
nepravdivý – veď na Slovensku je v súčasnosti veľa príkladov úspešného tvorivého
prístupu učiteľov, vedúceho k pozitívnym zmenám vo výkonoch žiakov a študentov,
zmene klímy pri vzdelávaní, pozitívnemu ohlasu v komunite atď. – ale najmä preto, že
je nebezpečný pri hľadaní východísk, ako dosiahnuť zastavenie a zmenu
v negatívnych trendoch, pretože odvádza pozornosť od ďalších závažných faktorov v
úsilí dospieť k rýchlej náprave krízového stavu. Navyše „zbabraná“ reforma má
negatívny dosah na akúkoľvek ďalšiu, pretože zakladá averziu aj k budúcim „dobrým“
reformám.
Vývoj financovania
Ako sme už spomenuli, súčasťou reformy verejnej správy v SR bola aj zmena pravidiel
financovania školstva. Od roku 2004 sa zaviedlo normatívne financovanie (na žiaka),
vytvorili sa pravidlá a mechanizmy financovania škôl a zariadení všetkých
zriaďovateľov (verejné, súkromné, cirkevné školy a zariadenia) a financovania
nákladov originálneho a preneseného výkonu štátnej správy (financovanie zo štátneho
rozpočtu resp. z podielových daní pripadajúcich obciam a vyšším územným celkom).
Tienistou stránkou však permanentne zostáva podfinancovanie na všetkých stupňoch
vzdelávania. Ročné výdavky na dieťa v materských školách v porovnaní s priemerom
krajín EÚ 19 dosahujú na Slovensku 58,1 %, na žiaka základnej školy 46,3 %, strednej
školy 35,7 %, na študenta vysokej školy 55,2 %. Priam katastrofálne je to
u vysokoškolského výskumu, ktorý dosahuje iba 18,7 % úrovne EÚ 19. Napriek až
donedávna vysokému hospodárskemu rastu nízku úroveň vykazujú aj výdavky na
vzdelávanie v porovnaní k HDP, ktorých podiel na Slovensku predstavuje za všetky
stupne vzdelávania 4,4 % z HDP oproti 5,5 % v EÚ 19.
Pokiaľ ide o platovú situáciu učiteľov, je najhoršia aj v rámci krajín V 4. Základné ročné
hrubé platy učiteľov základných a stredných škôl vyjadrené v percentách HDP na
obyvateľa sa na Slovensku pohybujú od 52,6 % do 86,5 %, zatiaľ čo v porovnateľne
veľkých krajinách EÚ ako Dánsko, Fínsko, Írsko, Rakúsko, Holandsko dosahujú od
96,1 % do 164,3 %. Veľkú rezervu vo financovaní predstavuje aj nízka efektívnosť
využívania existujúcich prostriedkov ich neracionálnym rozptyľovaním (vo väzbe na
pedagogické kapacity). Názorne sa to prejavuje pri vysokých školách, kde z 20
Príručka moderného politika
verejných vysokých škôl desať (t. j. 50 %) pokrýva 80 % výučby študentov vo všetkých
formách, 71 % výučby zahraničných študentov, 81 % doktorandov a 90 % finančných
prostriedkov z medzinárodnej spolupráce. Zvyšných desať vysokých škôl sa delí
o zostávajúcich 20 % kapacít. Pritom pomer študentov k počtu učiteľov je u nás
podstatne nižší než v krajinách EÚ 19, kde na jedného učiteľa pripadá 16 študentov,
zatiaľ čo na Slovensku iba 12,4, v ČR 18,5, v Poľsku 17,3 a v Maďarsku 16,5.
Legislatívny rámec a zodpovedné inštitúcie
Organizáciu, riadenie, správu a financovanie školstva upravujú predovšetkým už
spomínané a charakterizované typicky „školské“ zákony, najmä
 zákon o výchove a vzdelávaní (školský zákon) č. 245/2008 Z. z.;
 zákon o vysokých školách č. 131/2002 Z. z.;
 zákon o štátnej správe v školstve a školskej samospráve č. 596/2003 Z. z.;
 zákon o financovaní základných škôl, stredných škôl a školských zariadení č.
597/2003 Z. z.;
 zákon o odbornom vzdelávaní a príprave č. 184/2009 Z. z.;
 zákon o pedagogických zamestnancoch a odborných zamestnancoch č. 317/2009
Z. z.
Okrem nich sú to úzko súvisiace právne normy, napríklad:
 zákon o výkone prác vo verejnom záujme;
 kompetenčný zákon (o organizácii činnosti ústredných orgánov štátnej správy);
 zákon o obecnom zriadení a zákon o vyšších územných celkoch;
 zákon o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na
vyššie územné celky;
 Zákonník práce,
a niektoré medzinárodné dokumenty a zmluvy, ako sú napríklad:
 základná zmluva medzi Slovenskou republikou a Svätou stolicou;
 Charta učiteľov;
 Európska charta miestnej samosprávy.
Ministerstvo školstva SR ako ústredný orgán štátnej správy v školstve na
zabezpečenie plnenia zverených úloh môže zriaďovať tzv. ústredne riadené
organizácie. K najdôležitejším patria:

Ústav informácií a prognóz školstva ako ústredné informačné centrum rezortu
a vedúce odvetvové pracovisko komplexného informačného systému rezortu a jeho
prepojenia na informačné systémy v SR aj v zahraničí;

Štátny pedagogický ústav plní úlohy zabezpečenia odborno-metodického riadenia
škôl a školských zariadení ako aj vzdelávacej činnosti pedagogických pracovníkov;

Štátny inštitút odborného vzdelávania, ktorého poslaním je odborné a metodické
riadenie stredných škôl, tvorba vzdelávacích projektov, zabezpečenie odbornopedagogických a vzdelávacích činností pri riešení stredoškolského odborného
vzdelávania;
Príručka moderného politika

Národný ústav certifikovaných meraní vzdelávania s úlohami zabezpečovať externú
časť a písomnú formu internej maturitnej skúšky, zadávanej ministerstvom školstva,
zabezpečovať externé testovanie žiakov 9. ročníkov základných škôl na Slovensku
a zabezpečovať medzinárodné merania podľa programov, do ktorých sa Slovensko
zapája;

Iuventa plní úlohy vyplývajúce zo základných materiálov štátnej politiky voči deťom
a mládeži;

Výskumný ústav detskej psychológie a patopsychológie sa zameriava na
komplexný výskum psychologických aspektov vývinu detí a mládeže, na výskum
podmienok, ktoré ich vývin determinujú a pozitívne ovplyvňujú;

Metodicko-pedagogické centrum sa zameriava na výkon metodickej činnosti a na
ďalšie vzdelávanie pedagogických zamestnancov aj nepedagogických
zamestnancov;

Centrum vedecko-technických informácií SR je národným informačným centrom
a špecializovanou verejnou vedeckou knižnicou zameranou na technické odbory
a vybrané oblasti prírodných, ekonomických a humanitných vied.
Okrem toho ako orgány štátnej správy v školstve, zriadené priamo zákonom pôsobia:

Štátna školská inšpekcia;

krajské školské úrady;
a ďalšie inštitúcie taktiež zriadené priamo zákonom:

Agentúra na podporu výskumu a vývoja má napĺňať programové vyhlásenie vlády,
v ktorom je medzi hlavnými prioritami uvedené budovanie vedomostnej spoločnosti
na Slovensku;

Študentský pôžičkový fond s úlohou poskytovať pôžičky študentom prvého
vysokoškolského štúdia dennou a externou formou študujúcim na vysokej škole
v SR, na zahraničnej vysokej škole a pre študentov v postavení zahraničného
Slováka študujúceho v SR;

Pôžičkový fond pre začínajúcich pedagógov s úlohou poskytovať pôžičky
začínajúcim pedagógom, ktorí ukončili vysokoškolské štúdium a pôsobia ako
učitelia na Slovensku.
Aktuálne problémy
Na tomto mieste je potrebné si uvedomiť, že už samotná identifikácia problémov v tak
širokospektrálnej a pritom citlivej oblasti ako je výchova a vzdelávanie, nemusí byť
vždy všeobecne akceptovaná (výrazne závisí od pozícií posudzovateľa aj prijímateľa)
a ešte väčšie ťažkosti môžu vznikať pri ich hierarchizácii. Veď čo sa zdá byť z pohľadu
žiaka/rodiča/učiteľa podstatné, môže sa javiť z pohľadu nezainteresovaného diváka
malicherné či okrajové. A naopak, mediálna bublina marginálneho (a primerane
bulvarizovaného) javu môže vyvolať priam hysterické reakcie nielen dotknutých
subjektov, ale aj širšej odbornej, politickej či inak zainteresovanej komunity a vytvárať
tak dojem problému kľúčového významu. Navyše, slovenská realita nás učí, že
Príručka moderného politika
niekedy dochádza k (častejšie vedomej ako nevedomej) dezinterpretácii, keď sa
identifikovanie a pomenovanie problému prezentuje ako jeho vyriešenie. S rizikom
takéhoto vnímania pristúpme teraz k samotnému prehľadu.
Nedostatočná popularizácia legislatívnych zmien
v odbornej (učitelia) aj laickej (rodičia, komunita) verejnosti
Spomenuli sme už, že nové a pre funkčnosť systému zásadné právne normy sa
prijímajú v podstate bez monitorovania názorov dotknutých subjektov (nemyslí sa tu
formálne medzirezortné pripomienkové konanie v zmysle legislatívnych pravidiel či
politická rozprava v parlamente). Namiesto kvalifikovanej verejnej diskusie sa tak
objavujú iba viac-menej emotívne ladené vyjadrenia zanietených odporcov či
zástancov pripravovaných zmien, vyvolávajúce skôr názorovú polarizáciu než vecné
vnímanie konkrétnej problematiky. Dôsledkom býva spravidla ľahostajnosť až apatia
pri zavádzaní týchto noriem do praxe, ich subjektívna interpretácia a hľadanie všetkých
možných únikových ciest, najmä pokiaľ tieto normy ukladajú nové či ďalšie povinnosti.
Príkladom sú prakticky všetky zákony, prijaté v priebehu posledného roka a ich reflexia
v printových aj elektronických médiách.
Riešenie je jednoznačne v rukách navrhovateľov nových právnych noriem. Veď predsa
súčasťou každého takéhoto návrhu je aj predkladacia a dôvodová správa. Nič im preto
nebráni identifikovať kľúčovú cieľovú skupinu či skupiny, dotknuté navrhovanou
úpravou, preformulovať do nimi prijateľnej podoby kľúčové „posolstvo“ (dôvody, ciele,
dopady, podstatné odlišnosti od aktuálneho stavu, spôsoby či postupy implementácie
atď.) návrhu a toto sprístupniť identifikovanej cieľovej skupine. Takáto osveta je aj
podľa zahraničných skúseností oveľa účinnejšia a efektívnejšia, než následné
„školenia“ či iné aktivity.
Nárast sociálno-patologických javov
v školách a školských zariadeniach
Analýza viacerých výročných správ základných aj stredných škôl poukazuje na nárast
počtu detí a žiakov s poruchami správania a výskytu sociálno-patologických javov
(šikanovanie, poškodzovanie majetku, krádeže, sebadeštrukcia, záškoláctvo atď.).
Navrhované opatrenia sú spravidla formálne (individuálny prístup, osvojovanie
pozitívneho sociálneho správania, podpora voľnočasových aktivít a pod.) bez
konkrétneho uvedenia spôsobov, zváženia reálnych možností učiteľov či samotnej
školy.
Riešenie tohto problému nie je ani jednoduché, ani rýchle. V mnohých prípadoch je
totiž situácia v školách iba odrazom rastúcej brutalizácie, netolerancie a ľahostajnosti
v spoločnosti, skryto či priamo podporovaná médiami. Spravidla pôjde o súbor opatrení
a zainteresovanie širšieho okruhu aktérov. Prvým predpokladom je dôslednejšia
riadiaca práca, spočívajúca v dôslednom monitorovaní a analýze výskytu takýchto
javov a nie až v prijímaní následných výchovných a iných opatrení. Patrí sem aj aktívna
Príručka moderného politika
práca s triednymi učiteľmi, umožňovanie ich kontaktov a spolupráce so zariadeniami
výchovného poradenstva. Ďalším predpokladom je vytváranie prostredia v triede/škole,
ktoré znižuje možné pocity ohrozenia žiakov (napríklad aj lepšou vyváženosťou práv
a povinností žiaka v školskom poriadku, väčšia participácia žiakov na chode školy
a podpora žiackej samosprávy s vyváženými kompetenciami a zodpovednosťou), jasné
formulovanie a dôraz na dodržiavaní preventívnych opatrení (napríklad aj zvýšenou
kontrolou ohrozených jedincov či vytvorením systému rýchlej a pravidelnej komunikácie
školy s rodinou), neformálne zapájanie občianskych združení a iných záujmových
a spoločenských inštitúcií do triednych/školských projektov orientovaných na
potláčanie negatívnych vplyvov takýchto javov.
Dôležitým predpokladom je tiež pravidelné a dôsledné hodnotenie aktuálneho stavu aj
účinnosti opatrení a ich prípadná inovácia. Pretože viaceré z týchto javov majú svoje
korene mimo školy, významnú rolu zohráva aj tlak školy na socializáciu vonkajšieho
prostredia. Toto pôsobenie vyžaduje súčinnosť školy s miestnou samosprávou
a ďalšími činiteľmi na komunálnej úrovni (lokálne médiá, farár, polícia a pod.).
(Ne)pripravenosť učiteľov na realizáciu kurikulárnej reformy
Osud akejkoľvek zmeny – a tým viac tak významnej ako je proklamovaná kurikulárna
reforma – závisí od ochoty učiteľov ju realizovať. Túto ochotu môže významne
ovplyvniť viacero faktorov, ktoré môžu byť až zdrojom odporu učiteľov ku zmenám,
spojeným s realizáciou tejto reformy. Jedným z nich je rozsah a tempo prác na tvorbe
školského vzdelávacieho programu, pravidiel hodnotenia, a to za plného pracovného
nasadenia, čo spôsobuje spolu s potrebou intenzívneho vzdelávania dlhodobé
preťažovanie a prípadný stres z „nestíhania“.
Ďalším je skutočnosť, že podstata a potrebnosť reformy neboli učiteľom dostatočne
vysvetlené, takže mnohí nemajú jasnú predstavu o jej cieľoch a postupoch na ich
dosiahnutie, a to v stabilnom prostredí. Učitelia taktiež neboli pripravovaní na
pedagogické projektovanie a táto medzera sa nedá v krátkom čase preklenúť, takže
mnohí nie sú fakticky spôsobilí na realizáciu reformy. Takíto budú „robiť“ reformu iba
preto, „že sa to musí“.
Okrem dostatku času je nevyhnutnou podmienkou na uskutočnenie zmeny aj
zabezpečenie potrebnými informáciami, materiálmi a ďalšími zdrojmi (napríklad na
zabezpečenie poradenských služieb a pod.). Tento faktor taktiež nie je v príprave
kurikulárnej reformy zohľadnený. V neposlednom rade ide aj o motivačný faktor –
presvedčenie učiteľov o tom, že námaha vynaložená na uskutočnenie zmeny im
prinesie zjavný úžitok. Ale – finančný prínos od reformy učitelia čakať nemôžu. Ani
ocenenie spoločnosti v podobe uznania za prejavenú profesionalitu a momentálne
vysoké pracovné nasadenie zatiaľ tiež nie. Ďalšie nástroje angažovanosti učiteľov na
realizácii reformy by sme asi hľadali len ťažko.
Riešenie či východisko vidia predstavitelia ministerstva v prenesení zodpovednosti za
vyriešenie možnej rezistencie učiteľov voči požiadavkám kurikulárnej reformy na
riaditeľov škôl, čo je nereálne, hoci legislatívne zodpovedajú za jej realizáciu.
Reálnejšie riešenie je úprava plánu realizácie s primeranejším vymedzením času,
foriem a nadväznosti jednotlivých realizačných krokov, aj za cenu novelizácie právneho
predpisu.
Príručka moderného politika
Dlhodobé (systémové) problémy
Financovanie
Problematika (ne)dostatočného financovania školstva je evergreenom takmer na celom
svete. Podstata tohto problému spočíva viac ako v aktuálnom stave vo vývojových
trendoch. Ak nie sú aspoň do istej miery stabilizované, alebo sú dokonca negatívne,
ich dlhodobé pôsobenie spravidla vedie ku kríze až kolapsu školského systému. Žiaľ,
napriek deklaratívnym proklamáciám o prioritách vzdelávania sa na Slovensku ani
v období prudkého ekonomického rastu nenašlo dosť politickej prezieravosti alebo
odvahy ich reálne uskutočňovať. Dôsledkom je, že náš školský systém je už fakticky
finančne, materiálne aj personálne „na kolenách“. Priznanie si tejto skutočnosti nie je
ľahké ani príjemné. Dokumentujú to prakticky všetky medzinárodne sledované
a vyhodnocované ukazovatele.
Riešenie
Vyriešenie (t. j. odstránenie) tohto problému je v súčasnosti aj blízkej budúcnosti
takmer nemožné. Čo ale možné je, zbaviť sa rozvojových chimér a sústrediť sa na
vytvorenie krízového manažmentu, ktorý by aspoň redukoval prehlbovanie celkového
úpadku a minimalizoval jeho dôsledky v stredno- a dlhodobom horizonte.
Okamžite je možné vykonať potrebné audity na všetkých stupňoch vzdelávania a jeho
riadenia, redukovať prijímanie opatrení, ktoré neúmerne alebo nepresvedčivo zvyšujú
tlak na zvyšovanie potrebných verejných zdrojov, prehodnotiť a aktualizovať aj
opatrenia, prijaté a postupne uskutočňované bez zjavných a vyčísliteľne
dokumentovaných ekonomických prínosov (ako príklad možno uviesť nesystémové
zavedenie školného pre externistov VŠ a študentov s dvojitým štúdiom či štúdiom
presahujúcim štandardnú dĺžku štúdia novelou vysokoškolského zákona v roku 2007),
prehodnotiť podľa zásad krízového riadenia aj všetky prijaté a pripravované rozvojové
aktivity.
Taktiež je okamžite možné prijať opatrenia na zvýšenie kontroly efektívnosti využívania
verejných zdrojov vo všetkých oblastiach vzdelávania a jeho riadenia. Pritom pojem
efektívnosti tu treba brať s rezervou. Spravidla totiž znamená dosiahnutie stanovených
výsledkov s minimálnymi nákladmi. Žiaľ, na Slovensku napriek v úvode spomínaným
koncepčným materiálom či deklaratívnym formuláciám v programových vyhláseniach
všetkých vlád po roku 1990 sa vzdelávanie všeobecne (t. j. ani v politickej, ani
odbornej, ani tzv. laickej verejnosti) nevníma ako celospoločenská strategická
priorita, ale skôr iba ako rezortný problém. Preto stále chýba účinný nástroj,
vyjadrujúci akceptované ciele štátnej vzdelávacej politiky, podmienky, mechanizmy ako
aj mieru participácie jednotlivých zložiek spoločnosti na ich dosiahnutí. Vyvolanie
verejnej diskusie a jej kvalifikované riadenie a vyhodnotenie teda čaká na osvietenejšie
časy.
Opatrenie, ktoré má potenciál riešiť tento problém vcelku vidíme prednostne v politickej
rovine. Nie je možné naďalej odmietať požiadavky na navýšenie zdrojov
Príručka moderného politika
odôvodneniami typu „ukážte, odkiaľ či z čoho na to zobrať“, ale argumentovať
protipožiadavkou typu „rozhodnite, kde či ako na to zarobiť“ a následne pripravovať
adekvátne systémové, právne, organizačné (kapacitné), kompetenčné a ďalšie
opatrenia. Ako ilustračnú ukážku možno uviesť napríklad rozhodnutie o platení
školného na vysokých školách.
Učiteľ – rozhodujúci činiteľ vo výchove a vzdelávaní
Znalec aktuálnej situácie pracovných a sociálnych podmienok či spoločenského
statusu učiteľa na Slovensku by výrok v nadpise mohol vnímať ako obyčajnú floskulu.
Skutočnosť je však iná. Všetky moderné pedagogické teórie i praktické školské politiky
vo vyspelých krajinách s efektívnym a výkonným školským systémom potvrdzujú
pravdivosť tohto vyjadrenia. Osobnosť učiteľa je nenahraditeľná, pretože ovplyvňuje
a formuje postoje žiakov a študentov, ich hodnotové preferencie, záujmy, mravné
normy a tým aj celkový rozvoj osobnosti. Zmeny v prvotnom aj ďalšom vzdelávaní
zvyšujú aj doteraz náročné požiadavky. Významne sa rozširuje priestor pre ich
iniciatívu a tvorivosť, ale súčasne aj tlaky na zodpovednosť. Učiteľské študijné
programy sa doteraz neakreditujú primárne podľa pedagogickej zložky obsahu štúdia
a podielu pedagogickej praxe na príprave. Ďalšie vzdelávanie zas napriek
inštitucionálnym zmenám zotrváva na prežívajúcom systéme ponuky vzdelávacích
programov a nie na budovaní systému ďalšieho vzdelávania na dopyte.
Riešenie
Ako sme už uviedli vyššie, nový školský zákon a zákon o pedagogických
zamestnancoch a odborných zamestnancoch síce vytvárajú legislatívny rámec pre
činnosť učiteľov, ale úspešnosť zmien závisí na informovanosti a pochopení problémov
z ich strany, ochoty zmeny realizovať a na podpore ich práce zo strany vedenia škôl,
ich zriaďovateľov aj štátu.
Preto navrhované opatrenia rozdeľujeme do dvoch skupín s týmito cieľmi:
A) začleniť nové požiadavky na učiteľov, vyplývajúce zo spomínaných zákonov, do ich
počiatočnej prípravy;
B) vytvoriť účinný systém kontinuálneho vzdelávania podporujúci inovácie vo
vzdelávaní.
Konkrétne opatrenia na realizáciu cieľa A) sú:

dohodnúť s fakultami pripravujúcimi učiteľov potrebné zmeny študijných programov
s prihliadnutím k meniacim sa požiadavkám praxe a potrebám realizácie
kurikulárnej reformy;

vytvoriť na vybraných fakultách pripravujúcich učiteľov strediská kurikulárnej
podpory;
Príručka moderného politika

podporiť požiadavku vysokoškolského vzdelania (bakalársky študijný program) pre
učiteľky materských škôl.
Konkrétne opatrenia na dosiahnutie cieľa B) sú:

inovovať a realizovať Koncepciu profesijného rozvoja učiteľov v kariérovom
systéme v zmysle nových zákonov;

systematicky zaraďovať do kontinuálneho vzdelávania témy vyskytujúce sa
v prijatých koncepčných materiáloch a právnych normách, najmä:
kurikulárna reforma (tvorba a implementácia školských vzdelávacích
programov, príprava na zdokonaľovanie kľúčových kompetencií, jazykové
a IKT vzdelávanie),
monitorovanie a hodnotenie vzdelávania,
rovnosť príležitostí vo vzdelávaní a poradenstvo,
vzdelávanie dospelých,
zvyšovanie manažérskych, právnych, personálnych... kompetencií riadiacich
pedagogických zamestnancov,
vytvoriť funkčný systém overovania kvality kontinuálneho vzdelávania,
a záväzne zabezpečiť financovanie kontinuálneho vzdelávania učiteľov základných
a stredných škôl.
Navrhované opatrenia napriek niektorým interpretáciám neobmedzujú akademické
slobody a nezasahujú do akademickej autonómie. Tu nejde o zásahy do študijných
programov, ktorých absolvovanie vedie k získaniu príslušného stupňa vzdelania
(bakalársky, magisterský). Ich posudzovanie je vo výlučnej kompetencii Akreditačnej
komisie. Ide o úpravy, ktoré môže štát definovať ako kvalifikačné požiadavky na výkon
ľubovoľnej profesie (tu učiteľa). Žiadna rozumná vysoká škola alebo fakulta by sa preto
nemala brániť akceptovať tieto požiadavky v študijných programoch. Keď už pre nič
iné, tak pre uľahčenie prístupu svojich absolventov na trh práce. Možný spôsob je
napríklad vyhradiť balík prostriedkov zo štrukturálnych fondov na reformu týchto
programov, čím by sa súčasne predišlo obmedzovaniu autonómie VŠ.
Poznámka na okraj: pojem „učiteľ“ sa v celom texte chápe ako pedagogický
zamestnanec, t. j. aj vychovávateľ, majster odbornej prípravy, tréner, korepetítor atď.
podľa príslušného zákona.
Kontraproduktívnosť normatívneho financovania
z hľadiska kvality
Normatívne financovanie znamenalo istý prínos: zaviedli sa pravidlá, umožňujúce istú
predvídateľnosť finančného zabezpečenia a istú mieru nárokovateľnosti na verejné
finančné zdroje. Následné javy v podobe racionalizačných opatrení, demografického
poklesu a pretrvávajúceho nedostatočného finančného krytia aspoň prevádzkových
potrieb spolu s nízkou mierou zodpovednosti však viedli k nepredpokladanému javu –
Príručka moderného politika
„boju“ o žiaka či študenta. Veď s každým prichádzajú na školu (základnú, strednú aj
vysokú) aké-také peniaze, zvyšujúce šance na prežitie.
Dôsledok je hrozivý – na všetkých úrovniach či stupňoch vzdelávania sa začali
markantne znižovať požiadavky na prijatie. Po prijatí – v snahe udržať aj si menej
spôsobilých uchádzačov – bolo potrebné redukovať aj požiadavky na študijné výkony.
Nakoniec sa novej situácii začínajú prispôsobovať aj výstupné požiadavky na
absolventov. Tak sa rozbehol kolotoč rýchleho a nekontrolovateľného znižovania
úrovne (kvality) vzdelávacích ustanovizní s ťažko odstrániteľnými následkami.
V skutočnosti sa na mnohých stredných a vysokých školách výberové podmienky na
prijatie pretavili na náborové. Nie je zriedkavé, že na gymnáziu študujú žiaci so sotva
priemerným prospechom zo základnej školy, na mnohých fakultách sa prijímacie
konanie prakticky „natiahlo“ na prvý až druhý rok štúdia (úbytok poslucháčov sa po
prvom roku štúdia pohybuje v niektorých špecifických odboroch až nad hranicou 40 %).
Túto skutočnosť si začali uvedomovať práve najschopnejší uchádzači o vysokoškolské
štúdium. Znižovanie kvality, výhodnejšie sociálne podmienky (internát a pod.) najmä
v ČR, ako aj pretrvávajúci nedostatok miest na niektorých vysokoškolských odboroch
na Slovensku vedie ku zvyšovaniu záujemcov o štúdium v zahraničí. Aj napriek
masívnemu nárastu počtu vysokoškolákov na Slovensku o cca polovicu oproti stavu
v roku 2000 nie je zanedbateľný odliv vyše 20 000 slovenských študentov, študujúcich
len na vysokých školách v Českej republike. Uzatvára sa tak negatívny synergetický
efekt pôvodne pozitívneho opatrenia.
Riešenie
Akékoľvek riešenie tohto problému môže byť samo problematické. Nejestvujú totiž
údaje o reálnom vplyve jednotlivých pomenovaných javov na mieru poklesu kvality.
Aspoň čiastkovým riešením môže byť pokus previazať príslušné normatívy na žiaka
a študenta s nejakým jasne merateľným indikátorom kvality. Intuitívne možno totiž
predpokladať, že centrálne direktívne sankčné opatrenia by boli málo účinné a skôr či
neskôr by generovali iné spôsoby ich obchádzania.
Východisko môže byť v neľahkom a dlhotrvajúcom pôsobení na zvýšenie kultúry
konania „z vnútra“ inštitúcií, v stabilizovaní podmienok fungovania stredných aj
vysokých škôl, ktoré v rozumnom čase spôsobia prirodzenú reguláciu, t. j. dosiahnutie
nového rovnovážneho stavu medzi množstvom a kvalitou. K zabezpečeniu kvality
neprispieva ani aktívne politické zasahovanie ministerstva školstva do komplexnej
akreditácie (návrhy kritérií a pod.), čo degraduje pôvodný význam. Nakoniec, samotné
„najprirodzenejšie riešenie“ – razantné „naliatie“ väčšieho množstva finančných
prostriedkov do systému bez sprievodných právnych a systémových úprav je síce
krajne nepravdepodobné, ale veľmi pravdepodobne taktiež neúčinné.
V oblasti vysokých škôl sa zo štrukturálnych fondov EÚ podporuje budovanie centier
excelencie na vysokoškolských pracoviskách. Ich predpokladaný počet u nás je 50 –
60 a prostriedky sú určené prevažne na vybudovanie prístrojového vybavenia.
Prostriedky pravdepodobne nebudú využité efektívne, pretože na efektívny chod
jedného centra je potrebných štyroch až šiestich excelentných pracovníkov a je otázne,
či skôr veľmi nepravdepodobné, že potrebný počet excelentných pracovníkov (okolo
300) na Slovensku máme.
Príručka moderného politika
Efektívna podpora vedy určená najlepším výskumným skupinám je spravidla založená
na grantovom systéme. Na Slovensku je hlavným zdrojom podpory špičkového
výskumu APVV (Agentúra na podporu výskumu a vývoja), ktorá podporuje špičkový
základný výskum a vývoj na základe tzv. všeobecných výziev. V rokoch 2008 a 2009
však žiadna takáto výzva nebola vyhlásená.
Na podporu výskumu na vysokých školách má slúžiť aj úprava v metodike financovania
vysokých škôl, podľa ktorej sa istá časť prostriedkov pre vysokú školu vypočíta podľa
jej výkonov vo vede a výskume. V roku 2010 bude takto pridelené vysokým školám až
40 % mzdových prostriedkov podľa výkonov vo vede a výskume. Skúsenosti však
ukazujú, že vysoká škola nerozdeľuje prostriedky medzi jednotlivé fakulty podľa toho
istého kľúča, ako ich ministerstvo prideľuje, ale podľa kľúča doplneného „princípom
solidarity“. Adresnejšie pridelenie prostriedkov najlepším výskumným skupinám by
preto bolo skôr založené na grantovej schéme APVV.
Vzhľadom na to, že podstatná časť prostriedkov pre vysoké školy vychádza z počtu ich
študentov, snažia sa vysoké školy otvárať viac atraktívnych študijných smerov. Pre ich
akreditáciu sú však potrební garanti, teda docenti pre bakalárske štúdium a profesori
pre magisterské a doktorandské štúdium. Odtiaľ vzniká tlak na vyššie počty nových
docentov a profesorov, čo znižuje kvalitu novovymenovaných profesorov.
Záver
Odborníci tvrdia, že v nie veľmi vzdialenej budúcnosti nebude ľudstvo rozdelené na
bohatých a chudobných, ale na vzdelaných a nevzdelaných. Aj slovenská spoločnosť
začína postupne považovať vzdelávanie, školstvo a jeho kvalitu nielen za individuálnu,
rodinnú tému, ale aj za tému, na ktorú sa musí klásť dôraz pri širších, odborných,
verejných aj politických diskusiách. Ide o komplex strategicky dôležitých úloh, ktorých
vyriešenie v mnohom určí postavenie Slovenska v Európe a následne kultúrnu
a životnú úroveň jej občanov a súvisí so zabezpečením ľudských zdrojov pre optimálny
rozvoj spoločnosti a jej hospodárstva.
Hlavným cieľom tejto kapitoly preto nebolo kritizovať situáciu v oblasti vzdelávania, ani
ponúkať dokonalé riešenia jeho problémov „na kľúč“. Za najdôležitejšie považujeme čo
možno najobjektívnejšie poukázať na aktuálny stav v tejto oblasti a ponúknuť niektoré
alternatívy, medzi ktorými si môže spoločnosť vyberať pri úvahách, akú budúcnosť
Slovensku môže vzdelávanie v inovovanej podobe ponúknuť.
Príručka moderného politika
Politika ţivotného prostredia
Životné prostredie je všetko, čo vytvára prirodzené podmienky existencie organizmov
vrátane človeka a je predpokladom ich ďalšieho vývoja. Jeho zložkami sú najmä
ovzdušie, voda, horniny, pôda, organizmy.154 Životné prostredie človeka zahrnuje aj
ľudské sídla, nehnuteľné kultúrne pamiatky a ďalšie človekom vytvorené alebo
prispôsobené zložky (napríklad rybníky). Pri hodnotení kvality životného prostredia sa
berú do úvahy aj hluk, žiarenie, odpad, emisie a ďalšie faktory, ktoré ovplyvňujú alebo
môžu ovplyvňovať kvalitu jeho zložiek.
Nepriaznivé životné prostredie ľudí poškodzuje – zapríčiňuje rôzne choroby, znižuje
kvalitu života, vytvára stres a duševnú nepohodu, pripravuje ich o prírodné zdroje
nevyhnutné pre život (napríklad pitná voda). Dôsledkom je stúpajúca náročnosť
zdravotnej starostlivosti, ale aj zaistenia bezpečnosti – vnútornej (nepriaznivé
prostredie zvyšuje agresivitu) i vonkajšej (ochrana pred migrantmi z krajín s extrémne
zničeným prostredím – tzv. environmentálna emigrácia). Starostlivosť o životné
prostredie je záležitosťou sebaobrany jednotlivca, ochrany prostredia, v ktorom žije, aj
sebaobrany štátu. Na starostlivosti o životné prostredie sa podieľajú medzinárodné
organizácie, národné vlády, miestna štátna správa a samospráva, ale aj mimovládne
organizácie, záujmové združenia, podnikatelia a široká verejnosť.
Stav životného prostredia je jedným z najvýznamnejších ukazovateľov stavu
spoločnosti a kvality života. Zdravé životné prostredie je podmienkou dlhodobo
udržateľného hospodárskeho rozvoja a sociálnej stability, a preto je ochrana životného
prostredia jednou z hlavných priorít Európskej únie a jej členských štátov. Legislatívu
EÚ v oblasti životného prostredia v súčasnosti tvorí viac ako 650 právnych predpisov.
Politika EÚ pre životné prostredie je založená na myšlienke, že vysoké
environmentálne normy stimulujú inovačné a podnikateľské príležitosti a stimulujú aj
ekonomický, technologický a vedecko-výskumný rozvoj.
Ústava Slovenskej republiky zakotvuje pre každého právo na priaznivé životné
prostredie, ale zároveň aj povinnosť chrániť a zveľaďovať životné prostredie a kultúrne
dedičstvo. Štát má dbať o šetrné využívanie prírodných zdrojov, o ekologickú
rovnováhu a účinnú starostlivosť o životné prostredie. Správanie právnických
a fyzických osôb v rámci ochrany životného prostredia, tvorby životného prostredia
a využívania prírodných zdrojov upravujú špeciálne právne predpisy.155
Súčasťou politiky životného prostredia v Slovenskej republike sú základné požiadavky
pre zabezpečenie udržateľného rozvoja.156 Vychádza zo záverov svetových summitov
o životnom prostredí a udržateľnom rozvoji (napríklad Konferencia OSN o životnom
prostredí a rozvoji, Rio de Janeiro, 1992; Svetový summit o udržateľnom rozvoji,
154
Zákon č. 17/1992 Zb. o životnom prostredí v znení neskorších predpisov.
155
Košičiarová et al.: Právo životného prostredia. Bratislava, Bratislavská vysoká škola práva, 2006, s. 11.
156
Ide o taký rozvoj, ktorý súčasným aj budúcim generáciám zachováva možnosť uspokojovať ich základné životné
potreby a pritom neznižuje rozmanitosť prírody a zachováva prirodzené funkcie ekosystémov“ (§ 6 zákona č. 17/1992
Zb. o životnom prostredí v znení neskorších predpisov).
Príručka moderného politika
Johannesburg, 2002), základných dokumentov upravujúcich politiku životného
prostredia Európskej únie i ďalších významných medzinárodných dokumentov
(napríklad dohovorov a ich protokolov). Zakotvuje rad princípov medzinárodného
a európskeho práva životného prostredia, medzi ktoré patria princíp predbežnej
opatrnosti, princíp prevencie, princíp nápravy škody pri zdroji, princíp „znečisťovateľ
platí“ a ďalšie princípy, vyjadrujúce povinnosti pri postupoch súvisiacich s ochranou
životného prostredia (napríklad princíp posudzovania vplyvov na životné prostredie,
princíp účasti verejnosti a prístupu k spravodlivosti, princíp povinného informovania
a varovania).
Vo volebnom období 2006 – 2010 prišlo k viacerým, zväčša negatívnym zmenám
týkajúcim sa politiky životného prostredia.

Organizačné: Bol zrušený samostatný Výbor NR SR pre životné prostredie
a ochranu prírody, ktorý bol spojený s výborom pre poľnohospodárstvo. Objavila sa
úvaha o zlúčení ministerstiev poľnohospodárstva a životného prostredia. Záujmy
rezortu poľnohospodárstva sú často v rozpore s požiadavkami ochrany životného
prostredia, takže takéto spojenie by viedlo k potlačeniu jednej agendy na úkor
druhej. Ministerstvo životného prostredia SR formálne vypovedalo (už nefunkčnú)
zmluvu o spolupráci s neformálnym združením mimovládnych organizácií
Ekofórom, ktorá bola základom pre komunikáciu medzi ministerstvom a tretím
sektorom.

Legislatívne: Boli prijaté viaceré novely zákonov, napríklad novela zákona
157
o ochrane prírody a krajiny,
ktorá nepriamo novelizovala aj zákon č. 24/2006 Z.
z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. Sťažujú účasť občianskych
združení pri povoľovaní množstva činností, ktoré môžu byť pre životné prostredie a
zdravie ľudí nebezpečné, a uľahčujú nepriaznivé zásahy do životného prostredia.

V oblasti energetiky: Schválené uznesenia tejto vlády zasahujú do Energetickej
politiky SR (ktorú schválila predchádzajúca vláda v januári 2006), orientujú sa na
veľké centralizované zdroje a nielenže neznižujú, ale naopak zvyšuje závislosť
Slovenska na Rusku, odkiaľ dovážame ropu, zemný plyn aj palivo pre jadrové
elektrárne. Vláda nepripravuje účinnú diverzifikáciu zdrojov. Minulá vláda
akceptovala predvstupovú požiadavku EÚ uzavrieť jadrovú elektráreň V1
v Jaslovských Bohuniciach. Súčasná vláda najprv zvažovala znovuotvorenie
prístupovej zmluvy k EÚ a zrušenie záväzku odstaviť Jaslovské Bohunice, po
neúspechu tejto iniciatívy rozhodla dobudovať 3. a 4. blok jadrovej elektrárne
v Mochovciach a zvažuje výstavbu elektrárne V3 v Jaslovských Bohuniciach.158
Prioritná téma dneška: globálna zmena klímy
Postupnú globálnu zmenu klímy dnes pripúšťa veľká väčšina vedcov aj politikov.
Nemusíme polemizovať o tom, nakoľko na ňom majú podiel ľudské aktivity, musíme sa
157
Zákon č. 454/2007 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny v znení
neskorších predpisov
158
Uznesením č. 948/2008 vláda SR uložila zabezpečiť realizáciu opatrení smerujúcich k vytvoreniu obchodnej
spoločnosti, ktorá bude realizovať výstavbu ďalšieho nového jadrového zdroja v lokalite Jaslovské Bohunice.
Príručka moderného politika
starať o to, ako predchádzať zhoršovaniu súčasného stavu a brániť sa jeho dôsledkom,
ktorými sú o. i. nárast výskytu extrémnych poveternostných javov a prienik
nepôvodných rastlinných a živočíšnych druhov.
V roku 1992 bol na Summite v Rio de Janeiro prijatý Rámcový dohovor OSN o zmene
klímy, ku ktorému bol v roku 1997 schválený Kjótsky protokol, ktorý stanovuje
kvantitatívne ciele krajín dohovoru na obdobie 2008-2012. Pre EÚ a teda aj pre
Slovensko znamená zníženie emisií o 8 % v porovnaní s východiskovým rokom 1990.
Celosvetová konferencia 7. – 18. decembra 2009 v Kodani hľadala novú klimatickú
dohodu. Prijatá však bola iba nezáväzná dohoda bez merateľných cieľov a záväzkov,
ktorá deklaruje:

potrebu znižovať emisie skleníkových plynov tak, aby celosvetová teplota nestúpla
o viac ako 2°C (hranica, za ktorou sa zmeny klímy môžu stať nenávratné
a nekontrolovateľné);

rozvinuté krajiny by mali emisie znížiť výrazne a overiteľne a rozvojové štáty začať
znižovať emisie;

rozvojové štáty by mali podávať správy o svojich výsledkoch každé dva roky;

tieto výsledky by mali byť zároveň predmetom medzinárodného prerokovania
a analýzy.
Náklady spojené s nečinnosťou v prípade klimatickej zmeny budú obrovské. Podľa
prognóz v strednej Európe a teda aj na Slovensku možno očakávať, že polia budú
trpieť jarnými a letnými suchami a dlhými obdobiami tropických teplôt, počas ktorých sa
zastaví rast poľnohospodárskych rastlín a znížia sa úrody. Teplé zimy budú znamenať,
že sa v horách udrží omnoho menej snehu a kratšiu dobu, čoho dôsledkom budú jarné
suchá. Kým dnes je stredoeurópske poľnohospodárstvo vo veľkej prevahe dažďové,
postupne bude nutné prechádzať čoraz viac na zavlažovanie. Naše presušené a
rozpálené lesy sa stanú scénami rozsiahlych a nezvládnuteľných lesných požiarov, aké
dnes poznáme z Grécka, Španielska či Portugalska. To, čo z našich súčasných lesov
nepadne za obeť ohňu, budú likvidovať premnožené druhy hmyzu a iných škodcov.
Na Slovensku musíme v dôsledku zmeny klímy predovšetkým riešiť:

ochranu pred prívalovými dažďami a následnými záplavami alebo zosuvmi pôd;

ochranu lesných porastov pred víchricami a požiarmi;

ochranu poľnohospodárskej pôdy pred suchom;

ochranu sídiel pred letným prehrievaním.
Na to potrebujeme znížiť plochu nepôvodných monokultúr, obnoviť prirodzené lesné
porasty a ekosystémy svahov a vzdať sa úplne holorubnej ťažby dreva, ktorá
ekosystém destabilizuje. Potrebujeme zlepšiť prirodzený záchyt vody a brániť jej
rýchlemu odtoku z územia, na ktoré spadla, preto treba minimalizovať plochu úplne
pokrytú asfaltom. V mestách treba rozvíjať mestskú zeleň. Stromy môžu zachytávať
dažďovú vodu a poskytovať tieň a zlepšovať mikroklímu. Parkovacie plochy treba
postupne vydláždiť geopanelmi. Na zeleň možno využívať aj menej obvyklé plochy na
terasách a strechách domov. Pri úpravách fasád treba myslieť nielen na izoláciu proti
tepelným stratám v zime, ale aj na tienenie pred priamym slnečným svitom počas
horúcich letných období.
Príručka moderného politika
Voda na Ţitnom ostrove – zdroj budúcnosti
Ľahko dostupná pitná i úžitková voda patrí medzi málo cenných zdrojov, ktorých na
Slovensku máme momentálne dostatok. Žitný ostrov vytvára územie medzi Dunajom
a Malým Dunajom. V roku 1978 bolo 1 400 km2 jeho územia vyhlásených za chránenú
vodohospodársku oblasť. Pod ním je najväčšia stredoeurópska zásoba pitnej vody.
Z tohto aquiferu je možné čerpať až 24-tis. litrov pitnej vody za sekundu. Celkový
objem podzemnej vody sa odhaduje až na 10 miliárd m3. Je mimoriadne čistá. Pitná
voda môže byť v blízkej budúcnosti rovnako vzácna ako ropa.
Rakúsko plánuje prepojenie ropovodu Družba so svojou rafinériou vo Schwechate.
Najkratšia trasa ropovodu Slovnaft – Schwechat vedie cez Žitný ostrov. Prípadná
havária v dôsledku technickej alebo ľudskej chyby, či sabotáže by túto zásobáreň
pitnej vody vážne ohrozila Slovenský minister hospodárstva Ľubomír Jahnátek
podpísal 16. októbra 2009 s rakúskym partnerom memorandum o spolupráci
v energetickom sektore medzi Slovenskom a Rakúskom, ktoré obsahuje program
výstavby ropovodu. Na výstavbu ropovodu vznikla spoločnosť „Bratislava-Schwechat
Pipeline“, v ktorej má 74-percentný podiel slovenský Transpetrol a 26 % vlastní
rakúska rafinéria ÖMV. Rakúska strana už vykúpila pozemky až po slovenskú hranicu
práve pre trasu cez Žitný ostrov.
Podľa agentúry SITA (26. 12. 2009) Rakúsko má záujem o výstavbu ropovodného
prepojenia najmä preto, aby mohlo priamo importovať ropu z Ruska. Táto diverzifikácia
hrá kľúčovú úlohu pre Rakúsko, keďže značne zníži závislosť krajiny od iných
transportných systémov. Podľa dostupných správ Rakúsko so spätným chodom ropy
zo Schwechatu do Slovnaftu nepočíta, takže celý projekt prináša výhody len pre
Rakúsko a riziká pre Slovensko.
Ak sa nepodarí zabrániť stavbe ropovodnej spojky, bola by lepšia trasa obchádzajúca
Žitný ostrov. Predchádzajúci minister hospodárstva Ľ. Jahnátek 17. decembra 2009
pre agentúru SITA uviedol, že sa rozpracováva aj takáto dlhšia trasa. O ropovodnom
prepojení medzi Bratislavou a rakúskym Schwechatom by sa mala konať verejná
diskusia, aby občania mali možnosť podieľať sa na rozhodnutí, čo je „vyšší záujem“,
keďže Žitný ostrov je zásobárňou pitnej vody pre podstatnú časť Slovenska.
Ťaţba uránu
Na území Slovenska je trinásť známych nálezísk uránu, prevažne v blízkosti miest
(Jahodná pri Košiciach, Kálnica pri Novom Meste nad Váhom). Licencie na ich
prieskum získalo niekoľko zahraničných spoločností (kanadské Tournigan Gold Corp
a Ultra Uranium, austrálska Crown Energy).
Je veľmi pravdepodobné, že cieľom prebiehajúcich prieskumov je budúca ťažba uránu.
Tá predstavuje veľké riziko pre životné prostredie a obyvateľov. Urán treba z rudy
extrahovať na mieste ťažby, pričom 99 % horniny vytvorí toxický rádioaktívny odpad.
Zo skládok sa uvoľňuje rádioaktívny radón. Dažďová voda z nich postupne vymýva
škodliviny do blízkych vodných tokov a spodných vôd. Odkaliská s tekutým odpadom
sa môžu napríklad pri prívalových dažďoch pretrhnúť a okamžite zamoriť vody v okolí.
Konkrétne územie plánovanej ťažby v Jahodnej je v blízkosti zdroja pitnej vody pre
Príručka moderného politika
Košice. Situácia je podobná tej s ropovodom na Žitnom ostrove – zahraničné
spoločnosti získajú za minimálnu cenu atraktívny tovar, Slovensko prijme významné
riziko a vysoké náklady na sanáciu vyťažených území.
Proti ťažbe uránu sa postavilo 113-tis. občanov SR, viaceré občianske združenia, 41
dotknutých miest a obcí, Trenčiansky a Košický VÚC a Únia miest Slovenska. Možným
riešením je zmena banského zákona. Ťažobné zámery musia prejsť prísnym
posudzovaním vplyvov na životné prostredie a musia byť podmienené súhlasom
dotknutých obcí a ich obyvateľov. Začiatkom roka 2010 bol prerokovávaný dokument
Ministerstva životného prostredia SR Analýza palivovo-energetických surovín
a možností využívania zásob a prognóznych zdrojov z pohľadu ich ekonomickej
efektívnosti, ktorý zrejme pripravuje podmienky na zahájenie ťažby uránu a v súčasnej
podobe je neprijateľný.
Vysoké Tatry
Vysoké Tatry nemajú iba symbolický význam, sú veľmi cenným ekosystémom. 1.
januára 1949 bol na ich území vyhlásený prvý slovenský národný park (Tatranský
národný park – TANAP) a v roku 1993 bola na území TANAP-u a poľských Tatier
vyhlásená bilaterálna slovensko-poľská Biosférická rezervácia zapísaná do svetovej
siete biosférických rezervácií UNESCO. Stojí za to ich uchovať ako krásne a na rôznu
faunu a flóru bohaté územie, aj ako územie pre rekreáciu. Súčasný stavebný rozvoj
a lesnícke plány budúcnosť Tatier ohrozujú. Alpské strediská v Rakúsku si uvedomujú
možný útlmom lyžovania v horizonte 10 – 15 rokov, keďže množstvo prirodzeného
snehu trvalo klesá a zvyšovanie umelého zasnežovania vyvoláva potrebu disponibilnej
kvalitnej vody159 a rastu cien, ktorý sa postupne môže stať neúnosným. To
spochybňuje prínos budovania lyžiarskych stredísk na nižšie položených tatranských
svahoch.
Zlomovým bodom vo vývoji Tatier bola víchrica v novembri 2004. Pracovníci Správy
TANAP-u spolu s dobrovoľnými ochranármi a ďalšími odborníkmi chápali pád
neprirodzeného smrekového lesa ako príležitosť na obnovu prirodzeného lesa.
Podnikatelia vo víchricou spôsobených holoruboch videli príležitosť na nové hotely
a zjazdovky. Z 93 % kalamitného územia, ktoré nepatrilo do najvyššieho stupňa
ochrany prírody, bolo popadané kalamitné drevo odstránené. Iba územiach s
najvyšším stupňom ochrany prírody najmä v Tichej a v Kôprovej doline zostali relatívne
nedotknuté.
Ďalším problémom je budovanie protipožiarnych ciest financované z eurofondov,
ktorých potreba je sporná. Generálny riaditeľ Národného lesníckeho centra Martin
Moravčík pripustil, že budú využívané aj na ťažbu dreva, teda na účel z eurofondov
nefinancovateľný.
Riešenie problému Vysokých Tatier musí zahrnovať dve línie:
159
Pri zimných športoch sa môže sneh dostať do úst, preto normy požadujú minimálne bazénovú kvalitu vody,
prísnejšie normy pitnú vodu. Pri teplotách nad bodom razu treba vodu na výrobu umelého snehu chemicky alebo
biologicky upravovať, čo je v rozpore s ochranou prírody.
Príručka moderného politika

ochranu ekosystémov,

koncepciu udržateľného rozvoja.
Základom oboch bude nová zonácia. V prípade TANAP-u by bolo najvhodnejšie vrátiť
sa k návrhu z roku 2004, ktorý bol vypracovaný pod vedením bývalého riaditeľa
TANAP-u Tomáša Vančuru. Pre zachovanie ekosystémov Tatier sú potrebné
dostatočne veľké bezzásahové územia (zóna A) bez výnimiek a fragmentácií
chráneného územia. V nadväznosti na zonáciu treba regulovať stavebné aktivity
a zabrániť výstavbe vlekov a zjazdoviek tam, kde spôsobia eróziu svahov. Treba
kontrolovať prideľovanie eurodotácii a zabrániť tomu, aby podporovali aktivity proti
ochrane prírody. Dotácie môžu byť jediným reálnym zdrojom zisku staviteľov, ktorí si
uvedomujú dlhodobú nerentabilnosť podnikania viazaného na dostatok snehu.
Odpady a čo s nimi
Odpady produkujeme denne. Zo skúseností Paríža alebo Neapolu vieme, čo spôsobí
pár dní štrajku smetiarov alebo zaplnenie starých a nedostatok nových skládok. Prístup
EÚ a jej členských krajín k odpadom je založený na troch princípoch:

predchádzať vzniku odpadov a minimalizovať ich množstvo a škodlivosť,

zhodnocovať odpady a recyklovať všetko to, čo sa dá opätovne využiť,

zneškodňovať spôsobom neohrozujúcim zdravie ľudí a nepoškodzujúcim životné
prostredie to, čo napriek tomu zostane.
Na Slovensku vznikne ročne cca 11 miliónov ton odpadov, pričom 65 % tvorí
priemyselný, zvyšok najmä komunálny odpad. Dominantným spôsobom nakladania
s odpadom je skládkovanie. Zaostávame v podiele zhodnocovania komunálnych
odpadov. Znižovanie množstva komunálnych odpadov nie je len technickým
a finančným problémom, ale aj otázkou dobrého informovania a vzdelávania
obyvateľov a miestnych samospráv. V tejto oblasti úspešne pôsobia viaceré
mimovládne organizácie. Môže ich v tom podporiť Ministerstvo životného prostredia SR
prostredníctvom Zelených projektov. Tomuto grantovému systému treba vrátiť
efektívnosť a transparentnosť a zvýšiť jeho rozpočet, ktorý je mnohonásobne nižší, ako
podobné zdroje v Českej republike.
Separovanie komunálnych odpadov v niektorých obciach funguje uspokojivo, v iných
nie, i keď je v súlade so schválenými všeobecne záväznými nariadeniami v obciach
a mestách povinné. Ľudí treba motivovať aj ekonomicky rozširovaním spektra
zálohovaných obalov alebo spoplatňovaním takých druhov odpadu, ako sú igelitové
tašky. Významný podiel v komunálnom odpade má tzv. bioodpad, ktorý je možné
separovať a využívať na výrobu kompostu. Od 1. januára 2006 je zákonom o
odpadoch zakázané zneškodňovať biologicky rozložiteľné odpady zo zelene, musia sa
teda povinne kompostovať.
Zneškodňovanie nespracovateľného odpadu je možné spaľovaním alebo
skládkovaním. Spaľovne samotné sú producentmi odpadu – jedovatých exhalátov
(ktoré môžu a majú byť zachytené systémom filtrov) a jedovatého popolčeka. Tie
v konečnom dôsledku tiež skončia na skládke. Skládky a spaľovne svojou
prítomnosťou predstavujú riziko znečistenia životného prostredia a obťažujú zápachom
Príručka moderného politika
a dopravou, ktorú na seba viažu. Preto je nutné do procesu ich posudzovania a
schvaľovania zapojiť dotknutých občanov a ich súhlas považovať za nevyhnutnú
podmienku udelenia súhlasu. Pri schvaľovaní skládky treba zvážiť aj to, aby odpad
prekonával čo najmenšie vzdialenosti a aby prístupové cesty neviedli cez pokojné
obytné zóny.
Špecifickým problémom súvisiacim s odpadmi je Recyklačný fond. Poplatok za
recykláciu je systémovo správnym opatrením, pretože odráža zodpovednosť
používateľa výrobku. Dôležité je, aby bol primeraný. Problematické je využívanie
prostriedkov fondu. Je potrebné, aby fond zadefinoval a zverejnil kritériá pre
podporiteľné projekty, aby neodkladne zverejňoval podporené projekty a aby jeho
činnosť podliehala kontrole NKÚ.
Ochrana druhovej rozmanitosti – diverzita
podporuje odolnosť
Druhovo rozmanité prírodné ekosystémy sú odolné, kým monokultúry sú zraniteľné.
Napríklad víchrica vo Vysokých Tatrách v novembri roku 2004 zničila najmä
nepôvodné smrekové monokultúry. Slovensko podpísalo v roku 1994 Dohovor OSN
o biologickej diverzite a tým sa dobrovoľne prihlásilo k ochrane druhovej rozmanitosti.
Svoj záväzok porušilo o. i. zlou novelizáciou zákona o ochrane druhov voľne žijúcich
živočíchov a voľne rastúcich rastlín reguláciou obchodu s nimi (zákon o CITES), ktorý
160
je teraz benevolentnejší voči porušovateľom.
Bolo by vhodné vrátiť sa k pôvodnému
zneniu zákona.
Slovensko má rozmanitú krajinu s množstvom území s rôznym stupňom ochrany.
Vybrané územia sú zaradené do siete NATURA 2000. V nich treba zachovávať režim,
ku ktorému sa Slovensko prijatím medzinárodných dohovorov a ich protokolov
zaviazalo. V rokoch 2006 – 2009 bolo vymenených množstvo odborných pracovníkov
Štátnej ochrany prírody. Bez návratu bezúhonných a skutočne kompetentných
odborníkov nebude Štátna ochrana prírody efektívne pracovať.
Urbanizmus – ako a kde chceme ţiť
Mestá i obce by mali byť príjemnými priestormi pre život. Stresujúce prostredie
v mestách škodí individuálnemu životu i pracovnému výkonu. Súčasťou priaznivého
životného prostredia je nízka hlučnosť a prašnosť, absencia toxických látok v ovzduší,
pôde a vode, bezpečnosť a pohodlnosť pohybu. Okrem toho mestá potrebujú svoje
verejné priestory, pešie zóny, potrebujú vytvárať svojho typického genia loci a chrániť
160
Zákon č. 452/2007 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 15/2005 Z. z. o ochrane druhov voľne žijúcich živočíchov
a voľne žijúcich rastlín reguláciou obchodu s nimi a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č.
672/2006 Z. z.
Príručka moderného politika
doteraz zachované historické štruktúry. To sa dá docieliť mnohými už vyššie
spomenutými opatreniami: optimalizáciou riešenia problémov odpadov, rozširovaním
plôch mestskej zelene, ochranou biodiverzity. Zostáva však problém pohybu. Na
preferenciu individuálnej automobilovej dopravy nemáme dostatok priestoru na cesty,
parkoviská a garáže, perspektívne ani dostatok pohonných hmôt. Potrebujeme
uchovať a rozvíjať priestor pre verejnú dopravu (MHD), ale aj pre pešiu a bicyklovú
dopravu. Chodci aj cyklisti sa musia cítiť na ulici bezpečne. Musia mať definovaný svoj
priestor: cyklistické chodníky, chodníky pre peších, námestia, lavičky, ale aj prirodzený
tieň. Ich priestor musí byť chránený príslušnými predpismi pred narušením
a dodržiavanie týchto predpisov musí efektívne vymáhať polícia. Chodec je najslabším
článkom dopravy, preto potrebuje najvyššiu ochranu.
Proces posudzovania vplyvov na ţivotné prostredie
Posudzovanie vplyvov činností na životné prostredie (EIA) a strategické
environmentálne hodnotenie (SEA) patria medzi základné právne inštitúty v
starostlivosti o životné prostredie. Do nášho právneho systému priniesli účinné
preventívne systémy prognózovania a komplexného hodnotenia predpokladaných
pozitívnych a negatívnych vplyvov činností, legislatívnych noriem a strategických
dokumentov na životné prostredie a zdravie obyvateľov.
Pre ďalší vývoj procesov EIA a SEA v rámci EÚ majú veľký význam kritické závery zo
zhodnotenie účinnosti smerníc EIA a SEA v členských štátoch, ktoré v mesiacoch júl a
september 2009 predložila Komisia ES. Podľa zistení Komisie ES je potrebné vo
všetkých krajinách EÚ venovať zvýšenú pozornosť posudzovaniu vplyvov na
biodiverzitu a klimatickú zmenu. Komisia odporúča, aby si členské štáty vypracovali
usmernenie pre SEA obsahujúce vymedzenie pojmu „primerané alternatívy“, ich
odporúčaný počet, návrhy na spôsob určenia, výber primeraných alternatív v
jednotlivých postupoch a určenie ukazovateľov monitorovania.
Posudzovanie vplyvov na životné prostredie (EIA a SEA) sa u nás riadi zákonom č.
24/2006 Z. z. v znení neskorších úprav. Tento zákon stanovuje, ktoré činnosti
a strategické dokumenty treba posudzovať, kto a ako ich posudzuje a ako sa do
procesu zapája dotknutá verejnosť a ďalšie dotknuté subjekty. Dôsledné uplatňovanie
procesu EIA a SEA by mohlo vyriešiť alebo zmierniť väčšinu potenciálnych problémov
životného prostredia. Je však známe, že dôsledný posudok vplyvov na životné
prostredie je možné urobiť iba raz, potom už posudzovateľ nedostane ďalšiu zákazku.
Odstrániť alebo zmierniť tento problém by mohlo ustanovenie nezávislej inštitúcie,
ktorá by bola sprostredkovateľom medzi príslušným orgánom (ktorý určuje
posudzovateľa zo zoznamu odbornej spôsobilých osôb), navrhovateľom (aktérom,
plánujúcim posudzovanú činnosť alebo strategický materiál) alebo obstarávateľom
a odborným posudzovateľom – posudzovateľmi.
Pre zlepšenie kvality procesov EIA a SEA by bolo potrebné vypracovať vhodné kritériá
komplexného posudzovania kvality dokumentácie, zaviesť nezávislú kontrolu kvality
a každoročného vyhodnotenia uplatnenia procesu EIA a SEA.
Príručka moderného politika
Rozvoj vidieka a poľnohospodárstvo
Slovenská republika patrí medzi krajiny s výrazným podielom vidieckeho osídlenia.
Preto by mal byť sektor poľnohospodárstva a rozvoj vidieka dôležitou súčasť
všeobecnej politiky. To, kam bude táto oblasť smerovať v najbližšej budúcnosti, bude
rozhodovať o kvalite života na vidieku. Stav poľnohospodárstva nevplýva len na
odvetvie ako také, ale ovplyvňuje aj životné prostredie a socioekonomické vzťahy na
vidieku a má priamy dopad na potravinársku výrobu.
Celá Slovenská republika s výnimkou Bratislavského kraja (13,4 %) je vidieckym
regiónom, pričom má dva výrazne vidiecke regióny Banskobystrický kraj (52,2 %)
a Nitriansky kraj (51,3 %), kde žije viac ako 50 % obyvateľov vo vidieckych obciach.
Päť krajov patrí do skupiny ostatných vidieckych regiónov, kde vo vidieckych obciach
žije 15 – 50 % obyvateľstva – Trnavský kraj (45,6 %), Prešovský kraj (42,9 %), Žilinský
161
kraj (40,1 %), Košický kraj (39,3 %) a Trenčiansky kraj (36,1 %).
Poľnohospodárska pôda na Slovensku predstavuje 49,5-percentný podiel z celkovej
výmery pôdy. V roku 2008 to bolo 2 428 899 ha. Takmer 80 % z tejto pôdy tvorila
využitá poľnohospodárska pôda.
Význam poľnohospodárstva sa v minulosti často zužoval iba na podiel na hrubom
domácom produkte SR, ktorý v ostatných rokoch sústavne klesá a napríklad v roku
2007 dosiahol iba 2,5 %. To však nezodpovedá multifunkčnému pôsobeniu agrárneho
sektora, v ktorom sa okrem výrobných funkcií spájajú aj nevýrobné (najmä
krajinotvorné), z ktorých ťaží celá spoločnosť, pričom však tieto prínosy sú ťažko
presne kvantifikovateľné. Okrem toho viacerí odborníci pripomínajú, že celý
agrokomplex – vrátane služieb (napríklad technika pre poľnohospodárstvo, hnojivá),
spracovateľských a na poľnohospodárskej prvovýrobe participujúcich výrobných
odborov – sa približuje k 15-percentnému podielu na HDP a až 17-percentnému
podielu na zamestnanosti. To znamená, že z tohto pohľadu ide o mimoriadne
významné ekonomické odvetvie s vážnym vplyvom najmä na stabilizáciu a rozvoj
vidieka a vidieckeho hospodárstva.162
Okrem iného poľnohospodárske odvetvie prispieva k udržaniu produkčného potenciálu
obhospodarovanej pôdy a lesov a kultúrneho charakteru krajiny. Medzi ďalšie pozitíva
tohto sektora patrí prevencia prírodných rizík, potravinová bezpečnosť, biodiverzita a
príspevok k oživeniu vidieka. Slovensko je prevažne hornatá krajina s vysokým
podielom málo produkčných pôd a pôd, ktoré majú špecifické znevýhodnenia. Takéto
pôdy tvoria 50 % poľnohospodárskeho pôdneho fondu. Pokračujúca
poľnohospodárska činnosť v horších prírodných podmienkach je základným
predpokladom udržania osídlenia týchto oblastí s prijateľnými príjmami vidieckeho
161
Program rozvoja vidieka SR 2007 – 2013, údaje sú z roku 2003 (Bilancia pohybu obyvateľstva podľa obcí SR v roku
2003. Bratislava, Štatistický úrad SR, 2004).
162
Aktuálna situácia v agrárnom sektore SR a návrhy jej riešenia z pohľadu Slovenskej poľnohospodárskej
a potravinárskej komory.
Príručka moderného politika
obyvateľstva v takom rozsahu, aby plnila svoje krajinotvorné, enviromentálne
163
a sociálne funkcie.
V súčasnosti asi ani nemožno hovoriť o rozvoji vidieka, ale skôr o jeho stabilizácii.
Vzhľadom k celkovej hospodárskej situácii si len ťažko môžeme predstaviť vidiek bez
poľnohospodárstva. Preto ďalší vývoj na vidieku bude záležať najmä od schopnosti
poľnohospodárskej výroby uspieť na trhu a transformovať sa na moderné a efektívne
odvetvie. Čo znamená, že v poľnohospodárstve, by malo dôjsť k zmenám nielen
v prvovýrobe. Je dôležité, aby sa toto odvetvie rozšírilo aj na spracovateľský priemysel
alebo služby, napríklad agroturizmus. Tým by došlo k novým pracovným príležitostiam
na vidieku a prispelo by to k zachovávaniu kultúrneho dedičstva a životného prostredia
vo vidieckych oblastiach.
Inštitucionálny rámec
Ministerstvo pôdohospodárstva Slovenskej republiky je ústredným orgánom štátnej
správy pre :

poľnohospodárstvo,

lesné hospodárstvo,

pozemkové úpravy a ochranu poľnohospodárskej pôdy,

závlahové systémy a odvodňovacie systémy,

veterinárnu kontrolu, veterinárnu inšpekciu a veterinárny dozor,

rastlinolekársku starostlivosť,

plemenársky dozor,

rybárstvo v oblasti akvakultúry a morského rybolovu,

poľovníctvo,

potravinárstvo a potravinový dozor.
Ministerstvo sa organizačne člení na sekcie alebo iné špecializované útvary. Sekcie sa
členia na odbory. Ministerstvo pôdohospodárstva SR riadi rozpočtové organizácie
rezortu, ktoré sú priamo podriadené, vykonávajú štátnu správu:

Štátna veterinárna a potravinová správa Slovenskej republiky,

Ústav štátnej kontroly veterinárnych biopreparátov a liečiv,

Ústredný kontrolný a skúšobný ústav poľnohospodársky,

Plemenárska inšpekcia SR,

Agentúra Slovenskej akadémie poľnohospodárskych vied,

Poľnohospodárska platobná agentúra.
163
Program rozvoja vidieka SR 2007 – 2013, 2007.
Príručka moderného politika
Pod ministerstvo patrí aj špecializovaná štátna správa, sú to krajské a obvodné
pozemkové úrady a krajské a obvodné lesné úrady. Ministerstvo ďalej zriaďuje
príspevkové organizácie (momentálne ich je 15, napríklad Výskumný ústav
potravinársky, Štátne lesy Tatranského národného parku) a zakladá iné právnické
osoby. Sú to štátne podniky, je ich osem. Medzi najvýznamnejšie z nich patria Lesy
Slovenskej republiky alebo Plemenárske služby Slovenskej republiky. Ministerstvo
pôdohospodárstva ďalej spolupracuje s rôznymi profesijnými a záujmovými
organizáciami, a to aj zo zákona (Slovenská poľnohospodárska a potravinárska
komora, Slovenská lesnícka komora, Komora geodetov a kartografov).
Spoločná poľnohospodárska politika EÚ
V roku 2004 sa Slovenská republika stala členskou krajinou EÚ, čo spôsobilo úplnú
zmenu v poľnohospodárstve a v prístupe k rozvoju vidieka. Vzhľadom k tomu, že bez
pochopenia zásadných pojmov a údajov Spoločnej poľnohospodárskej politiky nie je
možné celkom pochopiť jej fungovanie, považujeme za nevyhnutné ich načrtnutie.
Európska únia podporuje poľnohospodárov dvoma spôsobmi: podporuje príjmy
poľnohospodárov a poskytuje prostriedky na rozvoj vidieka. Príjmy poľnohospodárov
sú podporované stabilizáciou trhových cien (prostredníctvom trhových intervencií,
dovozných ciel a vývozných náhrad) a vyplácaním priamych platieb. Vo všetkých
členských štátoch platia pre priame platby rovnaké podmienky na ich vyplácanie.
Priame platby sa vyplácajú na plochu poľnohospodársky využitej pôdy, ktorá bola
z hľadiska poľnohospodárskeho využitia udržovaná v dobrom stave. To znamená, že
poľnohospodári dostávajú určitú sumu na hektár pôdy, jej výška závisí od druhu
plodiny alebo počtu zvierat.
Staré členské štáty si vo vyplácaní priamych platieb vydobyli výnimku pre nových
členov. Desať rokov po vstupe sú priame platbe zavádzané postupne, čo značne
znevýhodňuje nové členské krajiny. V roku 2004 získali len 25 % plnej výšky priamych
platieb, v roku 2009 to bolo 60 %. Ďalej sa budú platby zvyšovať tak, aby bolo možné
dosiahnuť ich plnú výšku platnú v rámci priamej podpory EÚ v roku 2013.
Nárast priamych platieb po vstupe do EÚ
Percento
Percento
2004
25 %
2009
60 %
2005
30 %
2010
70 %
2006
35 %
2011
80 %
2007
40 %
2012
90 %
2008
50 %
2013
100 %
Nové členské štáty majú po celý čas postupného zavádzania priamych platieb
možnosť ich navýšenia zo štátneho rozpočtu až o 30 %. To znamená, že ak by SR túto
možnosť využila, napríklad v roku 2009 by podpora mohla dosiahnuť 90 % plnej výšky
v EÚ.
Príručka moderného politika
Na stabilizáciu trhu EÚ používa najmä intervencie a vývozné náhrady. Intervencie
umožňujú stiahnuť z trhu určité poľnohospodárske produkty, ak ceny klesnú pod určitú
úroveň a znížiť tak tlak na trhu a podporiť vzrast alebo udržanie ceny vo vhodnej výške
(tzv. intervenčný nákup). Vývozné náhrady EÚ vypláca vývozcom určitých
poľnohospodárskych produktov ako kompenzáciu rozdielu medzi cenami na trhu EÚ
a na svetovom trhu.
Po prijatí Agendy 2000 v roku 1999 sa rozvoj vidieka stal „druhým pilierom“ Spoločnej
poľnohospodárskej politiky EÚ. Cieľom je vytvoriť pevný a trvalý rámec zaručujúci
budúcnosť vidieckych oblastí EÚ a podporujúci tvorbu a zachovanie pracovných
príležitostí na vidieku. Medzi základné zásady patrí posilnenie udržateľného rozvoja
poľnohospodárstva a lesníctva, zvýšenie ich konkurencieschopnosti, zachovanie
životného prostredia a vidieckeho dedičstva a rozvoj doplnkových a alternatívnych
činností vytvárajúcich zamestnanosť, s cieľom spomaliť vyľudňovanie vidieka a posilniť
jeho ekonomickú štruktúru.
Dôležitým nástrojom Spoločnej poľnohospodárskej politiky EÚ sú kvóty. Kvóta je limit
množstva produktov, ktoré poľnohospodár alebo poľnohospodárske odvetvie môže
uviesť na trh bez toho, aby boli sankcionovaní pokutou. Kvóty existujú pre mlieko,
cukor, isoglukózu, zemiakový škrob a tabak. Kvóty pre pristupujúce krajiny boli určené
na základe skutočnej výšky produkcie v poslednom referenčnom období. Tento tzv.
historický princíp, bol pre nových členov EÚ diskriminujúci, pretože výška maximálnych
kvót bola vypočítaná na základe produkcie z rokov, keď slovenská ekonomika
prechádzala rozsiahlou hospodárskou transformáciou, čím došlo k poklesu
priemyselnej aj poľnohospodárskej produkcie. Kvóty zakotvené do prístupových zmlúv
tak boli nespravodlivo vypočítané z nízkych výnosov.164
Súčasný stav
Agrárny sektor sa dlhodobo borí s ekonomickými ťažkosťami, ktoré prehĺbila aj jeho
nižšia podpora – v porovnaní so susednými krajinami V4 – v prvých troch rokoch po
vstupe SR do EÚ. Bez transferov z verejných zdrojov by väčšina podnikateľských
subjektov a výrobných odborov nebola rentabilná. Nie je to však dôsledok
neefektívnosti ich výroby v slovenských podmienkach, ale zaostávania podpornej
politiky a nerovnocenného postavenia agrárnych producentov voči obchodným
partnerom v dodávateľsko-odberateľských vzťahoch.
Kríza od druhej polovice roka 2008 tieto tendencie ešte viac vyostrila. Dramatický
medziročný pokles (v priemere približne o 50 %) zaznamenali nákupné ceny obilnín.
Hoci viacerí ekonómovia a analytici tvrdili, že poľnohospodárstva a potravinárstva sa
svetová finančná kríza nedotkne, skutočnosť bola iná. Prejavila sa predovšetkým
v zhoršení prístupu podnikov k bankovým úverom, keď jednotlivé peňažné domy začali
byť opatrnejšie a sprísnili úverové podmienky. Taktiež sa zhoršila platobná disciplína
niektorých obchodných partnerov. V živočíšnej výrobe sa vyostrila najmä situácia
v produkcii surového kravského mlieka, ktorého aktuálne nákupné ceny klesli pod 60 %
výrobných nákladov, čo ohrozuje chovy dojníc a môže vyústiť do závislosti Slovenska
164
Zemědelství a rozšíření, konečný balíček. GŘ pro zemědelství, 2003.
Príručka moderného politika
na dovozoch mlieka a mliečnych výrobkov. Zúfalstvo producentov vyústilo do petičnej
akcie, ktorú podpísalo vyše 65-tisíc občanov SR.
Znižujú sa tržby z ťažiskových agrárnych komodít, a tým aj rezervy a zdroje na
prekonanie krízovej situácie. Nedostatočná tvorba vlastných zdrojov spomaľuje
investičný proces v poľnohospodárskej prvovýrobe. Nepriaznivo sa vyvíja zahraničný
obchod SR s agropotravinárskymi výrobkami a jeho vlaňajšie pasívne saldo dosiahlo
najvyššiu úroveň v novodobej histórii Slovenska (-0,86 mld. EUR).165
Rozpočet
Limit príjmov kapitoly Ministerstva pôdohospodárstva SR (MP SR) bol na rok 2009
rozpočtovaný v celkovom objeme 976 067 273 €, z toho výdavky štátneho rozpočtu
predstavujú objem 442 809 223 € (251 342 130 € bolo určených na spolufinancovanie
166
a prostriedky z rozpočtu Európskej únie predstavujú 533 258 050 €).
V rámci rozpočtu kapitoly MP SR na rok 2010 je stanovený limit príjmov štátneho
rozpočtu v celkov objeme 12 528 447 €. Naplnenie stanoveného limitu by malo byť
zabezpečené príjmami samotného ministerstva a príjmami jeho rozpočtových
organizácii. Vzhľadom k celkovej recesii v tomto odvetví sa nepredpokladá naplnenie
týchto príjmov.
Limit výdavkov kapitoly na rok 2010 predstavuje objem 1 158 603 339 €. Je to síce
nárast oproti predchádzajúcemu obdobiu, ale to vyplýva z dôvodu vyššieho limitu na
výdavky Programu rozvoja vidieka, kde sú okrem pôdohospodárstva v značnom
objeme financované projekty obcí. Z celkových výdavkov sú výdavky v objeme
765 943 639 € rozpočtované ako zdroje EÚ v rámci Európskeho poľnohospodárskeho
záručného fondu, Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka
a Európskeho fondu pre rybné hospodárstvo. Tieto zdroje v roku 2010 predstavujú
66,1 % z celkových výdavkov kapitoly. Spolufinancovanie k týmto zdrojom predstavuje
objem 284 342 857 €. Výdavky z EÚ a spolufinancovania smerujú najmä na priame
platby a na Program rozvoja vidieka.
Priame platby sú pre rok 2010 rozpočtované v objeme 360 397 960 €, z čoho národná
vyrovnávacia platba predstavuje 78 734 160 €. Národná vyrovnávacia platba je
rozpočtovaná na úrovni 20 % z možných 30 %. Program na rozvoj vidieka predstavuje
z hľadiska objemu prostriedkov 56,2 % z celkového limitu výdavkov kapitoly v roku
2010 (651 154 167 € – z toho prostriedky z EÚ predstavujú 489 708 793 € a zo
štátneho rozpočtu 161 445 374 €).167
Napriek výraznej podpore z EÚ je pre SR ako nový členský štát táto podpora
nedostatočná. V roku 2008 podpora poľnohospodárstva v v krajinách EÚ dosiahla 51,6
mld. eur. Takmer 86,8 % tejto podpory bolo alokovaných v starých členských krajinách,
165
Návrh opatrení zameraných na obnovenie domáceho dopytu a využitie produkčných kapacít v poľnohospodárskopotravinárskom komplexe SR. Bratislava, SPPK, apríl 2009.
166
Zákon č. 596/2008 Z. z. o štátnom rozpočte.
167
Komentár k návrhu rozpočtu kapitoly Ministerstva pôdohospodárstva Slovenskej republiky na roky 2010 až 2012.
Príručka moderného politika
predovšetkým Francúzsku (18,8 %), Španielsku (13,0 %) a Nemecku (12,5 %).
Z celkovej európskej podpory iba 13,2 % pripadalo na krajiny, ktoré pristúpili do EÚ
po roku 2004. Podpora na Slovensku dosiahla 171,5 eur na hektár poľnohospodárskej
pôdy, čo bolo najmenej z krajín V4. Nižšiu podporu malo už len Estónsko, Litva,
Bulharsko a Rumunsko. Priemerná podpora pre všetky krajiny európskej dvadsať
sedmičky pritom predstavovala 319 eur na hektár. Podľa prepočtov Slovenskej
poľnohospodárskej a potravinárskej komory dosiahnu platby na hektár v roku 2010 –
čo sa týka európskych zdrojov – len asi 156,5 €/ha. V zmysle ustanovení Zmluvy
o pristúpení SR k EÚ ich však môžeme z národného rozpočtu dorovnať o 30 % (v roku
2010 dostane SR 70 % priamych platieb starých členských krajín), čím by sme dosiahli
úroveň priamych platieb v roku 2013, keď končí prechodné obdobie. Ak by sme využili
maximálny limit dorovnania zo štátneho rozpočtu (o 65,5 €/ha), v SR by tak priame
platby mohli dosiahnuť celkovú výšku asi 222 €/ha, čo by bolo 68,7 % priemeru krajín
európskej pätnástky a 87 % možného priemeru Českej republiky.
Nárok na priame platby v SR na rok 2010 – EUR na 1 ha hektár
poľnohospodárskej pôdy168
Zdroje EÚ
Národné zdroje
Celkom
Slovensko
156,5
65,5
222
ČR
178,0
77,0
255
Priemer EÚ – 15
323,0
00,0
323
V návrhu rozpočtovej kapitoly Ministerstva pôdohospodárstva SR na rok 2010 sa na
národné doplnkové platby počíta len s čiastkou na úrovni asi 43,5 EUR/ha. To
znamená, že skutočné priame platby dosiahli len asi 200 EUR/ha, t.j. necelých 62 %
169
priemeru pôvodných krajín EÚ.
Návrh rozpočtu priamych platieb na rok 2010 (EUR/ha) – porovnanie170
Zdroje EÚ
Národné zdroje
Celkom
Percento p. p.
Slovensko
156,5
43,5
200
61,9
Priemer EÚ – 15
323,0
00,0
323
100,00
Priame platby
Nároky slovenského poľnohospodárskeho sektora na štátny rozpočet nevyplývajú
z neefektívnosti tohto odvetvia. Hlavným dôvodom je udržanie konkurencieschopnosti
s ostanými krajinami EÚ.
Problémy a ich moţné riešenia
168
SPPK.
169
SPPK.
170
SPPK.
Príručka moderného politika
Štruktúra vlastníctva poľnohospodárskej pôdy
Poľnohospodárska pôda na Slovensku predstavuje podľa evidencie katastra
nehnuteľností k 31. decembru 2003 výmeru 2 436 879 ha, čo tvorí takmer polovicu
celkovej výmery územia SR. Na jedného obyvateľa tak pripadá 0,45 ha
poľnohospodárskej a 0,28 ha ornej pôdy. Lesný pôdny fond predstavuje plochu
2 004 100 ha, z toho výmera porastená drevinami 1 929 310 ha. Na jedného obyvateľa
pripadá 0,37 ha lesnej pôdy. Lesy pokrývajú asi 41 % územia SR a sú tak
najdôležitejším ekostabilizačným faktorom. Svojou lesnatosťou patrí SR v rámci celej
Európy na štvrté miesto.
Vlastníctvo pôdy je v SR vo veľkej miere rozdrobené a ešte stále prebieha proces
obnovy evidencie vlastníctva pozemkov. Vzhľadom na tzv. „uhorský systém dedenia“
(dedili všetci potomkovia, na rozdiel napr. od Českej republiky, kde pôdu dedil najstarší
potomok) je predmetom obnovy evidencie 12,5 mil. evidovaných pôdnych pozemkov
s priemernou výmerou 0,45 ha a s priemerným podielom 12 – 15 spoluvlastníkov. Pre
riešenie tohto stavu boli pred niekoľkými rokmi prijaté príslušné právne predpisy.
Z celkovej výmery 2,4 mil. ha poľnohospodárskej pôdy je 52 % evidovaných na listoch
vlastníctva s nasledovným členením: vo vlastníctve fyzických osôb 43,2 %, vo
vlastníctve právnických osôb 4,5 %, vo vlastníctve štátu 4 %. Z celkovej výmery lesnej
pôdy je na listoch vlastníctva evidovaných 64 % pôdy. Vo vlastníctve fyzických osôb je
22,2 %, vo vlastníctve právnických osôb je 13,3 % a vo vlastníctve štátu 27,3 %. Na
Slovensku hospodári väčšina subjektov prevažne na prenajatej pôde.
Pôdu nezistených vlastníkov a štátnu pôdu spravuje Slovenský pozemkový fond (SPF).
Identifikácia vlastníkov prebieha veľmi pomaly. Je nevyhnutné, aby sa tento proces čo
najrýchlejšie ukončil. SPF nemá dostatočné kapacity na vyriešenie všetkých reštitúcií.
Problémom je aj uprednostňovanie špekulatívnych nárokov pred oprávnenými nárokmi
– kauzy Veľký Slavkov, Veľká Lomnica.
Neustále sa odďaľuje tzv. reštitučná bodka, čo je na jednej strane pochopiteľné, lebo
tým môže dôjsť k poškodeniu vlastníckych práv. Na druhej strane sa tým bráni
otvoreniu trhu s pôdou, čo je základný predpoklad podnikania a definitívnemu
vyriešeniu tohto problému. Je pravdepodobné, že SPF nedisponuje dostatočným
množstvom pozemkov, aby zrealizoval nároky všetkých reštituentov. V takomto
prípade je možné, že by došlo k finančnému plneniu nárok. Nedá sa jednoznačne
povedať, či to bude výhoda alebo nevýhoda.
Treba definitívne rozhodnúť, čo s pôdou neznámych vlastníkov. Tá by mala prejsť do
rúk štátu. Existujú návrhy, že by mala potom prejsť do vlastníctva obcí, nie je však isté,
či by obce efektívnejšie a prehľadnejšie spravovali túto pôdu ako štát.
Podniková štruktúra
Podnikateľské prostredie sa v poľnohospodárskej prvovýrobe neustále vyvíja.
Charakterizuje ho pokles počtu družstiev a rast počtu obchodných spoločností, ktoré sú
v skupine právnických osôb dominantnou právnou formou. Ich počet rástol rýchlejšie
ako podiel na výmere a priemerná výmera obchodných spoločností mierne klesla.
Výraznejší bol pokles výmery v akciových spoločnostiach. U družstiev bol vývoj opačný
Príručka moderného politika
a aj pri poklese počtu sa ich priemerná výmera zvýšila. Naďalej si zachovali
rozhodujúci podiel na výmere obhospodarovanej pôdy. Farmy registrovaných fyzických
osôb reprezentujú najmä samostatne hospodáriaci roľníci. Ich podiel na
obhospodarovanej výmere sa mierne zvyšuje, rastie počet aj priemerná výmera fariem
samostatne hospodáriacich roľníkov. Pokračujúci trend poklesu počtu družstiev a rastu
obchodných spoločností súvisí najmä s pokračujúcou transformáciou vlastníckych
vzťahov, so snahami koncentrovania vlastníckej štruktúry, ktorá je v klasických
poľnohospodárskych družstvách veľmi rozptýlená.
Veľké farmy sú z pohľadu efektívnej výroby výhodnejšie. V EÚ však prevládajú zväčša
rodinné farmy s menšou výmerou. V poslednom období sú snahy zo strany EÚ
podporovať viac tieto malé formy hospodárenia, respektíve diskriminovať veľké
(zníženie podpory), čo by bolo nevýhodné pre SR. Vzhľadom k tomu, že tradičné
poľnohospodárske krajiny túto snahu podporujú, je veľmi pravdepodobné, že
k takémuto scenáru nakoniec dôjde.
Na druhej strane tradičné družstvá sú neschopné reagovať na vývoj trhu ich dopyt po
modernizácii a inovácii je veľmi slabý. Podmienkou zvýšenia konkurencieschopnosti
poľnohospodárskych podnikov je zvýšenie počtu fariem, ktoré nadobudnú nové
kapacity, technologické vybavenie a dôjde u nich k reštrukturalizácii výroby.171
Riešenie existuje v zmene pestovaných komodít a ich množstvách. Pestuje sa
napríklad veľa obilnín, pričom značne klesol počet hospodárskych zvierat, takže sa už
nepoužívajú v takej miere na skrmovanie. Na trhu tak vznikol prebytok, a tým aj
nákupné ceny rapídne klesli. Stále existuje snaha vo veľkom vyrábať a vo veľkom aj
predávať. Riešením môže byť orientácia na tradičné plodiny a pestovanie
energetických plodín ako obnoviteľného zdroju energie.
Treba podporiť rozširovanie výrobných systémov s minimalizáciou vstupov a formy
organického poľnohospodárstva, ktoré by zabezpečili využitie pôdy s menšími
energetickými a priemyslovými vstupmi a súčasne produkovali výrobky s vysokými
parametrami zdravotnej neškodnosti a prírodného charakteru. Poľnohospodársky
prvovýrobcovia, by sa tiež mali snažiť zhodnotiť svoju produkciu, pustiť sa do
výrobných a doplnkových činností. Vyrábať potraviny, netradičné, lokálne špecifické
a snažiť sa ich umiestniť na regionálnom trhu. Nezanedbateľný je aj predaj priamemu
spotrebiteľovi. Pre poľnohospodára je v prvom rade výhodná cena, za ktorú svoju
produkciu môže predať, teda s ďaleko vyšším ziskom, ako keby predával
spracovávateľovi. Dôležité je však aj obnovenie vzťahu producenta so zákazníkom,
ktorý nie je taký neosobný ako v obchodných reťazcoch. Poľnohospodár si tak môže
zabezpečiť pravidelný odber a zákazník vie, čo a od koho nakupuje.
Lesné hospodárstvo
Lesné hospodárstvo nevykazuje efektivitu hospodárenia rozvinutých krajín. Súvisí to
s nevyjasnenými vlastníckymi vzťahmi a s dlhodobým zanedbaním tohto odvetvia,
najmä z technologickej stránky. Prevažuje vývoz dreva v surovom stave nad jeho
171
Program rozvoja vidieka SR 2007 – 2013.
Príručka moderného politika
domácim spracovaním. Štátny podnik Lesy SR, š. p. hospodári na väčšine lesnej pôdy
v Slovenskej republike. Doposiaľ sa nepodarilo vytvoriť podmienky na dôslednú
kontrolu ťažby dreva a hospodárenia v lesoch, čo sa výrazne prejavuje na zhoršujúcom
hospodárskom výsledku štátneho podniku.
Lesy ako zdroj obnoviteľnej energie nadobúdajú stále väčší význam, sú
nezastupiteľnou zložkou pri ochrane pre prírodnými živlami (najmä povodňami)
a predstavujú zásobáreň pitnej vody. Na Slovensku sa tomuto odvetviu venuje málo
pozornosti. Je nevyhnutné doriešiť problematiku vlastníckych vzťahov, tak ako pri
poľnohospodárskej pôde, stanoviť priority – zohľadniť prínosy verejnoprospešných
funkcií lesov a služieb v lesníctve pre iné odvetvia hospodárstva, životnému prostrediu
a občanom. Takisto je potrebné podporiť združovanie drobných vlastníkov a zosúladiť
štátnu lesnícku a štátnu enviromentálnu politiku.
Trh s poľnohospodárskymi a potravinárskymi komoditami
Dynamika cenového vývoja poľnohospodárskych výrobkov dlhodobo zaostáva za
rastom cien vstupov, čo sa vhodnou reštrukturalizáciou výroby a rozložením
podnikateľského rizika dalo zmierňovať len čiastočne. Z pohľadu poľnohospodárskej
prvovýroby sú ceny palív a energií síce veľmi dôležité, ale zatiaľ stále nie kľúčové. Ich
aktuálny pokles ešte zďaleka nevykompenzoval predchádzajúce obdobie zdražovania
pohonných hmôt, ku ktorému dochádzalo od roku 2000 takmer neustále. Podľa
oficiálnych štatistík boli na konci druhého štvrťroka v porovnaní s rokom 2000 ceny
ostatných vstupov do agrosektora (osivá a sadivá, hnojivá, krmív pre zvieratá a pod.)
v úhrne o necelých 50 % vyššie. Avšak dynamika rastu cien poľnohospodárskych
výrobkov bola oveľa nižšia, keď v tom istom období sa zastavila iba na 17,4 %. To
znamená, že ceny výrobných vstupov rástli v porovnaní s cenami agroproduktov
takmer trojnásobne. V agropotravinárskom sektore sa odbytová kríza začala
intenzívnejšie prejavovať v druhej polovici roka 2008. Dramatický medziročný pokles
zaznamenali nákupné ceny obilnín, v dôsledku čoho stratil agrárny sektor prakticky
posledný oporný bod, na ktorom mohol ako-tak stavať svoju ekonomiku. Takýto
dramatický vývoj zaznamenala aj živočíšna výroba v obchode so surovým kravským
mliekom (nákupné ceny klesli pod 60 % výrobných nákladov). K odbytovým a cenovým
problémom sa navyše pridala globálna finančná kríza, ktorá celú situáciu ešte viac
skomplikovala.
Pokles záujmu o produkciu znižuje tržby z ťažiskových agrárnych komodít, a tým aj
rezervy a zdroje na prekonanie krízovej situácie. Nedostatočná tvorba vlastných
zdrojov spomaľuje investičný proces v poľnohospodárstve. Nepriaznivo sa vyvíja aj
zahraničný obchod. Špecifikum poľnohospodárstva je, že produkcia sa často nedá
dlhodobo skladovať, musí sa realizovať ihneď, čo môže viesť k zneužívaniu jej
nákupcov pri určovaní nákupných cien. Vzhľadom na biologický charakter agrárnej
produkcie sa jej pokles, prípadne zastavenie nedá nahradiť a obnoviť okamžite, pričom
revitalizácia býva mimoriadne nákladná.172
172
SPPK.
Príručka moderného politika
Bezprostrednými príčinami tohto stavu je v prvom rade nekonkurencieschopnosť
v cenách komodít so zahraničím, na čom sa v rozhodujúcej miere podieľajú nerovné
priame platby. Desaťtisíce dodávateľov sú existenčne závislé od obchodovania
s deviatimi obchodnými spoločnosťami, ktoré sa podieľajú podľa odhadov SPPK na
90,6 % tržieb z predaja potravín na Slovensku. Vzhľadom na túto skutočnosť si
obchodné reťazce môžu diktovať podmienky a dodávatelia ich jednoducho musia
prijať, ak chcú dodávateľmi zostať.173
Vyrovnanie podpory s ostatnými krajinami EÚ je veľmi zložitý a dlhodobý proces, ale
v tejto situácii má aj štát nástroje na podporu tohto odvetvia a to priamou podporou,
zjednodušením hospodárenia (napríklad zjednodušením podmienok na využívanie
poľnohospodárskej techniky) alebo prehodnotením daňového systému súvisiaceho
s poľnohospodárskou výrobou (napríklad možnosť zníženia DPH na základné
potraviny). Takisto by sa malo zabrániť zneužívaniu ekonomickej sily obchodných
reťazcov dôslednou kontrolou platnej legislatívy. Samotní spracovatelia tento problém
otvárať nechcú v obavách o stratu trhu. Treba zvýšiť podporu u nás vyrábaného
poľnohospodárskeho a potravinárskeho tovaru, napríklad vládnou kampaňou
s jednotným logom kvalitnej slovenskej produkcie, aby sa vytvoril u našich
spotrebiteľov vzťah k našim výrobkom (vyrába sa to u nás, zamestnáva to našich ľudí).
Spoločná poľnohospodárska politika Európskej únie
Dôsledky rozdielneho prístupu k novým členom EÚ sa prejavujú už po piatich rokoch
od vstupu SR do Únie. Nižšia podpora našich poľnohospodárov znižuje ich možnosť
súťažiť na spoločnom trhu so starými členmi EÚ. Pritom treba povedať, že ak by
neexistovala podpora, slovenskí poľnohospodári by dokázali konkurovať iným krajinám
(súvisí to najmä so štruktúrou výrobných podnikov). V roku 2013 by malo dôjsť
k dorovnaniu platieb na 100 % pôvodnej európskej pätnástky, avšak kvôli historickému
princípu pre výpočet kvót a priamych platieb dosiahne SR iba 83 % priemeru EÚ-15,
79,7 % úrovne Rakúska, 85,8 % podpôr v Maďarsku a 96,7 % úrovne ČR.
Snahou by malo byť dosiahnuť urýchlené vyrovnanie priamych platieb, pretože je veľmi
pravdepodobné, že tradičné poľnohospodárske krajiny starej pätnástky sa budú snažiť
tento termín oddialiť, čo by bola skutočná katastrofa pre slovenských
poľnohospodárov. Tiež by bolo potrebné prehodnotiť výpočet kvót a priamych platieb
na hektár, ktorý vychádzal z historického princípu (ich výška vychádzala z produkcie
v rokoch, keď poľnohospodárstvo u nás prechádzalo transformáciou a dosahovalo
slabé výnosy).
173
SPPK.
Príručka moderného politika
Rozvoj vidieka
K posilneniu ekonomickej a sociálnej životaschopnosti vidieckych obcí je potrebné
podporiť vznik nových ekonomických aktivít a pracovných miest diverzifikáciou
poľnohospodárskych činností do doplnkových výrobných činností a služieb,
predovšetkým turistických a rekreačných. Nevyhnutne to súvisí s obnovou
a modernizáciou infraštruktúry obcí. Z hľadiska atraktivity vidieckeho priestoru pre
ďalšie funkcie je významné zachovanie obhospodarovania pozemkov a ich udržiavanie
v kultúrnom stave. Základom sociálnej životaschopnosti vidieka je zabezpečenie
zamestnanosti obyvateľstva, ku ktorému poľnohospodárska výroba prispieva (v
závislosti od miestnych podmienok) jednou desatinou až polovicou.174
174
Strednodobá koncepcia politiky pôdohospodárstva na roky 2004 až 2006.
Príručka moderného politika
Kultúra
„Ak chceš pomôcť hladnému, nedaj mu rybu, ale udicu.“
Indické príslovie
V demokratickom prostredí občianskeho štátu je kultúra nielen nositeľom základných
duchovných, estetických a etických hodnôt spoločnosti, ale aj prostredím pre
sebarealizáciu občanov a tvorivú slobodu umelcov.
Samotný pojem „kultúra“ je mimoriadne frekventovaný a často interpretovaný v rôznych
situáciách rôznymi spôsobmi. V najširšom slova zmysle je kultúra synonymom
civilizácie, zjednodušene sa však často tento termín používa na označenie umenia,
respektíve umeleckej tvorby. Vo vzťahu k politike je kultúra často pokladaná za
nositeľa ideológie a propagandy. Kultúra je však najmä vec verejná. Dokonca až taká
verejná, že každý si osobuje právo do nej hovoriť. To je jedna strana mince. Tú druhú
tvorí skutočnosť, že iba najlepší z najlepších tvoria v kultúre skutočné hodnoty.
Hodnoty, ktoré rozpozná iba máloktorý z tých, ktorí chcú o nej rozhodovať.
Je to paradox. Kultúra ako jeden z hlavných nositeľov slobody prejavu v spoločnosti
musí byť prístupná pre všetkých, ale v okamihu, keď sa jej hodnôt zmocnia naozaj
všetci a začnú vytvárať jej obraz podľa vlastných predstáv, sa mení na bežný tovar
podliehajúci pravidlám konzumu s tým rozdielom, že samoregulačná schopnosť
trhového mechanizmu, ktorá určuje pravidlá kvality jeho produkcie síce zabezpečí na
trhu najlepší spotrebný tovar, v prípade kultúry však prestáva platiť. V literatúre či filme
sa na základe princípov trhového mechanizmu bude viac dariť ľahkému vzrušeniu –
pornografii a násiliu, ako náročným dobrodružstvám ducha a vo výtvarnom umení
zvíťazí akýkoľvek záhradný trpaslík nad Pablom Picassom..
Opačný extrém tvorí umenie a kultúra ako štátotvorný prvok, ako súčasť ideológie
štátu. V nej síce Adolf Hitler či Vladimír Iljič Lenin zmetú zo stola pornografiu, ale
nahradia ju vlastnou tvárou. Tvárou, ktorá zaplní výstavné siene i ulice s podstatne
väčšou vehemenciou. Ak v predchádzajúcom „trhovom“ prípade je nedostatok dobrého
umenia spôsobený výlučne nedostatkom financií a ono napriek tomu síce
s problémami, ale funguje, tak v tom druhom, „štátotvornom“ je zakázané a jeho
existencii často bránia represívne – bezpečnostné zložky štátu (nepovolené výstavy,
divadelné predstavenia či koncerty rozháňa polícia).
Umenie s politikou vytvárajú vzťah často plný vzájomného napätia. Toto napätie možno
sledovať najmä od čias, keď sa umelci začali vymaňovať z role služobníkov
produkujúcich výlučne zábavu alebo prácu na objednávku. Základné obrysy tohto
sporu určil už stredoveký básnik Francois Villon a jeho podstata sa dodnes nezmenila.
Tvorí ju svár medzi slobodou prejavu a štátnou mocou. Ale aj svár medzi potrebami
kultúry a umenia a ich organizačno-právno-finančným zabezpečením v štruktúre
správy vecí verejných štátnym aparátom.
Príručka moderného politika
Súčasná Európa i svet má už skúsenosti s obidvoma modelmi vzťahu umenia a
politiky. Ten prvý, trhový nie je síce ideálny, ale umožňuje prežiť všetkým smerom
kultúrneho a umeleckého prejavu spoločnosti. Ten druhý, „štátotvorný“ po
skúsenostiach z obidvoch totalít, fašistickej i komunistickej, sa pre existenciu kultúry
ukázal ako smrtonosný.
Tu treba pripomenúť, že najmä vďaka tomu sa v niekdajšom Československu o
prechod od totalitných k demokratickým pomerom zaslúžili najmä ľudia z oblasti
umenia a kultúry, pričom nedávna história súčasného Slovenska je jednoznačným
príkladom neustáleho vplyvu kultúry na spoločnosť, pretože sú to práve ľudia z oblasti
umenia a kultúry, ktorí aj po Nežnej revolúcii neustále vystupujú na obranu ľudských a
občianskych práv.
Začiatkom roku 1997 sa po celom Slovensku udial prvý celoplošný štrajk a –
paradoxne nebol to štrajk lekárov, učiteľov či železničiarov za vyššie mzdy, ako
v okolitých postsocialistických krajinách. Bol to štrajk hercov slovenských divadiel, ktorí
neštrajkovali za vyššie mzdy, ale za slobodu prejavu a svojprávnosť tvorby, pretože
ministerstvo kultúry ekonomicky i právne znesvojporávnilo divadlá, keď im vzalo
právnu subjektivitu. Otvorené fórum Zachráňme kultúru sa v tom čase stalo lídrom
spoločenského diania na Slovensku.
Reforma verejnej správy v kultúre musí v konečnom dôsledku zabezpečiť na jednej
strane decentralizáciu rozhodovacích i realizačných kompetencií na čo najnižšiu
možnú úroveň a na druhej strane podporu umeleckej tvorby, teda podporu toho
najlepšieho, čo sa v oblasti umenia produkuje a čo je v princípe elitná, výrazne
odborne a centrálne orientovaná činnosť. Teda na jednej strane ochotnícky súbor a na
druhej strane Slovenské národné divadlo či Slovenskú národnú galériu. Ochrana
kultúrneho dedičstva s jeho pamiatkovým fondom musí mať jasne stanovené pravidlá a
nemennú bázu.
Ako východiská pre docielenie tohto stavu je potrebné v súlade s ústavou definovať
základné postuláty, ktorými sú:

Právo občana na kultúru, ktoré má obsahovať nielen prístup k informáciám
prostredníctvom hodnovernej verejnej internetovej databázy, ale najmä ku
kultúrnym hodnotám a ich užívaniu. V rámci toho ide najmä o finančne náročné
produkty, ktoré musia byť každému prístupné, či už v knižniciach (knihy, hudobné
nosiče), v múzeách a galériách počas dní otvorených dverí aj zdarma (výtvarné
umenie, pamiatky), alebo prostredníctvom verejnoprávnych médií (koncertná
hudba, film či divadlo). Občania ďalej majú mať možnosť spolurozhodovať o
dianí v kultúre formou občianskeho charakteru prostredníctvom mimovládnych
organizácií.

Ochrana kultúrnych hodnôt, predovšetkým hmotného kultúrneho dedičstva, pričom
je dôležité zachovať rovnoprávnosť vlastníckych vzťahov na jednej strane, ako aj
obmedzenie vlastníckych práv z titulu verejného záujmu (ani vlastník nemôže ničiť
kultúrnu pamiatku) na strane druhej.

Podpora umeleckej tvorby, vytvorenie grantového systému, zabezpečenie
transparentnosti finančných tokov, umožnenie nekomerčného umeleckého prejavu
vo všetkých oblastiach tvorby.

Špeciálnou úlohou štátu je vzťah s oficiálnymi cirkvami a náboženskými
spoločnosťami.
Príručka moderného politika
Pre realizáciu týchto zámerov štát zriadil Ministerstvo kultúry ako hlavný orgán štátnej
správy v oblasti kultúry.
Kompetencie
štátu
ministerstva kultúry
realizované
prostredníctvom
Vo všeobecnosti možno hovoriť o troch základných kompetenciách :
 organizačná a legislatívna kompetencia,
 výkon štátnej správy,
 zriaďovateľská kompetencia.
Okrem toho ministerstvu, pokiaľ zákon neurčí inak, prislúcha komunikácia s cirkvami a
náboženskými spoločnosťami
Organizačná a legislatívna kompetencia
Základnou kompetenciou štátu je vytvárať podmienky pre kultúrne a umelecké aktivity,
chrániť kultúrne hodnoty, nie riadiť ich, či dokonca priamo vykonávať. V tomto ohľade
sa za ostatné roky veľa neudialo, akurát cenzorský diktát bol nahradený finančným
lobizmom s rovnakým efektom.
Výkon štátnej správy
Na mieste je vymedziť oblasti reálneho výkonu štátnej správy. Od toho možno odvíjať,
aké nástroje a kompetencie k tomu štát potrebuje:
Ochrana hmotného kultúrneho dedičstva:
 ochrana kultúrnych pamiatok (priamy výkon štátnej správy, potreba odbornej
organizácie),
 ochrana predmetov múzejnej a galerijnej hodnoty (priamy výkon štátnej správy).
V ostatných oblastiach nie je potrebný výkon štátnej správy (z platnej legislatívy
vyplývajúce odborné činnosti, napríklad registrácia povinných výtlačkov tlače, ochrana
autorských práv a podobne – vykonávajú odborné, stavovské a ďalšie oprávnené
organizácie). Tu treba zdôrazniť, že predchádzajúci text nespochybňuje legislatívnu,
kontrolnú a iné funkcie štátu a orgánov štátnej správy.
Príručka moderného politika
Zriaďovateľská kompetencia
Vzhľadom na uvedené je zrejmé, že v zriaďovacej kompetencii štátu by mali byť
ponechané organizácie (ak to zákon o verejnoprávnych a verejnoprospešných
organizáciách neurčí inak):
 spracúvajúce odborné podklady pre priamy výkon štátnej správy (Pamiatkový ústav
– zriaďuje Ministerstvo kultúry SR);
 odborné organizácie vykonávajúce svoju činnosť zo zákona;
 odborné organizácie nezastupiteľným spôsobom participujúce na ochrane
kultúrneho dedičstva (Slovenské národné múzeum, Slovenská národná galéria,
Národná knižnica, Slovenské technické múzeum…);
 „nedotknuteľné“ umelecké subjekty reprezentačného celoštátneho významu
(Slovenské národné divadlo, Slovenská filharmónia).
Komunikácia s cirkvami a náboţenskými spoločnosťami
Pokiaľ nie je zákonne ustanovené inak štát zabezpečuje podporu pre činnosť
oficiálnych (štátom uznaných) cirkví a náboženských spoločností a v rámci svojej
legislatívnej kompetencie pripravuje návrhy na prípadné zmeny (oddelenie štátu od
cirkví).
Okrem týchto základných kompetencií ministerstvu prislúcha ešte podiel na:
Reprezentácii kultúry Slovenskej republiky v zahraničí
V spolupráci s Ministerstvom zahraničných vecí SR, na báze jednotného systému
ponúkať a prezentovať slovenskú kultúru a umenie zahraničnej verejnosti.
Činnosti elektronických médií
V správe ministerstva kultúry je aj práca s verejnoprávnymi elektronickými médiami, z
ktorých najmä verejnoprávna televízia je dlhodobým problémom.
Z produkcie verejnoprávnej televízie a rozhlasu by mala byť vylúčená akákoľvek
primárna komerčná orientácia vychádzajúca z krátkodobého zámeru. Ich činnosť má
byť orientovaná výhradne na:
 kultúru a kultúrnosť – vzdelávacie programy, ekológiu, sociálnu a zdravotnú
starostlivosť a budovanie právneho povedomia,
Príručka moderného politika


pôvodnú tvorbu,
vytváranie „pamäti národa“ publicistickým spôsobom zachytávať dobu, udalosti,
sledovať vývoj a realizovať dokumenty, ktoré sa venujú všetkým oblastiam umenia
a kultúry. (Dnes sú v slovenskej televízii s úspechom uvádzané filmové týždenníky
z minulej éry, ktoré neopakovateľným spôsobom približujú jej ducha. Čo v
budúcnosti bude približovať ducha našej éry?).
V rámci takto definovaných tém, ktoré mapujú vzťah štátu ku kultúre, je ich stav aj po
dvadsiatich rokoch demokratického vývoja spoločnosti neukončený, proces vývoja
nesúrodý a z historického nadhľadu nekoncepčný. Systém, ktorý správa vecí verejných
v kultúre začala v porevolučnom období definovať a ktorý sa odvíjal od
odideologizovania jej obsahu, decentralizácie kompetencií a v tvorbe viaczdrojového
financovania nadobudol v rokoch 1992 až 1998 jasne opačný, nacionalizmom
motivovaný charakter a v nasledujúcich rokoch sa vyvíjal bez dlhodobej, zrejmej
koncepcie, ktorá by sa dala realizovať v našom personálnom a inštitucionálnom
prostredí.
V súčasnosti, od roku 2006, sa správa vecí verejných v kultúre ocitla na rázcestí, kde
ju na jednej strane určujú pravidlá definované Európskou úniou a na druhej strane
absencia kultúrneho povedomia domácich partnerov pri spravovaní vecí verejných.
Skutočnosť, že situácia v jednotlivých oblastiach kultúry a umenia je nedokonalá, a
navyše miera tejto nedokonalosti je v každej z nich rôzna umocňuje aj necitlivosť
verejnosti k danej problematike. Každá zmena preto musí okrem systematického
postupu obsahovať aj špecifické riešenia pre jednotlivé oblasti a samozrejme aj
možnosti využívania spontánnych kultúrotvorných mechanizmov realizovaných mimo
štátne kompetencie.
Tu je namieste úvaha vychádzajúca napríklad z obdivuhodného nárastu v kvalite
tvorby a produkcie dokumentárneho filmu, ktorý sa k tomuto vývoju prepracoval najmä
vďaka tvorcom – režisérom, kameramanom, z ktorých sa stali aj producenti. Je to
úvaha, ktorá sa orientuje na priamu podporu jednotlivých oblastí umenia a kultúry
štátom. Tento vzťah možno pripodobniť k vzťahu dobrého záhradníka k spustnutej
záhrade. Pri jej obnove má dve možnosti. Buď sa jej bude venovať v tom stave, v akom
sa nachádza a začne podporovať a kultivovať tie kvety, ktoré v nej už rastú, alebo
pripraví novú víziu záhrady a začne pôdu hnojivami pripravovať na kvety a rastliny,
ktoré chce pestovať podľa vlastnej predstavy. Jeden i druhý spôsob je legitímny, jeden
i druhý spôsob určite prinesie dobré výsledky. Rozdiel je iba v cene. Podpora
prirodzeného vývoja je podstatne lacnejšia ako prehnojovanie pôdy pre cudzokrajné
rastliny.
V prípade podpory kultúry je podpora prirodzene sa vyvíjajúcej súčasnej
dokumentárnej tvorby podstatne efektívnejšia, ako trebárs budovanie štúdií s
náročnými počítačovými zariadeniami pre animáciu. Na druhej strane si musíme
uvedomiť, že inštitúcie, ktoré naša kultúra a umenie nemá, nič nenahradí a štát ich
musí založiť a podporovať. Takými jednoznačne sú múzeum súčasného umenia,
múzeum úžitkového umenia a architektúry a výstavná sieň pre súčasné umenie
„Kunsthale“, bez nich je naša vizuálna kultúra stratená a my ako národ v tomto
kontexte svetovej kultúry zanedbateľný. Ďalšou oblasťou, bez ktorej sa žiadna kultúra
a umenie a teda ani naše nezaobíde je sieť umeleckých časopisov, ktoré na báze
mesačníkov a týždenníkov mapujú všetko, čo sa deje. Ak tomu tak nie je, kultúra trpí
dvomi základnými chorobami. Absenciou sebareflexie a stratou pamäti. Naša kultúra a
umenie týmito chorobami trpí chronicky. Možno aj preto je jej povedomie v prostredí
domácej, ale aj medzinárodnej verejnosti mizivé a Slovensko si vo svete mýlia s
podstatne menším Slovinskom, ktoré tieto neduhy nemá.
Príručka moderného politika
Problémy podľa jednotlivých tém a
vecné návrhy pre ich riešenia
Problémy






postupná minimalizácia direktívneho vstupu štátu do obsahu a organizačnej stránky
kultúrnych procesov;
vytváranie priaznivého prostredia a podmienok pre aktivizáciu účasti občanov a
občianskych zoskupení v oblasti kultúry – v úlohe tvorcov i prijímateľov;
neustála otvorená komunikácia so všetkými subjektmi podieľajúcimi sa na kultúre;
profilácia postavenia a chápania kultúry v širších sociálnych súvislostiach rozvoja
spoločnosti;
vyhľadávanie a podpora hodnotných projektov v tvorbe, sprístupňovaní a
uchovávaní kultúrnych hodnôt;
vytváranie priestoru pre medzinárodnú komunikáciu.
Právo občana na kultúru

Informovanosť je základným predpokladom zmysluplného fungovania kultúry v
prospech občanov. Preto je jednou z najdôležitejších úloh vytvoriť a permanentne
dopĺňať kompletnú pasportizáciu kultúrnych inštitúcií na Slovensku na všetkých
vlastníckych a zriaďovateľských úrovniach a prezentovať ju na internete.

Riešiť nedostatočný stav verejných knižníc a absenciu ich systematického
prepojenia (v súčasnosti nevieme definovať ani ich počet a funkčnosť).

Sfunkčniť verejnoprávnu televíziu v prospech informovanosti občana o dianí v
kultúre. Najmladší člen Európskej únie Rumunsko má samostatný televízny kanál
venovaný iba kultúre a umeniu. Informovanosť občanov Slovenskej republiky o
kultúre a umení je vyslovene buď náhodná, alebo lobisticky zameraná, v obidvoch
prípadoch však nedostatočná a z profesionálneho pohľadu až trápno-smiešna.

Podporovať sieť mimovládnych organizácií orientovaných na oblasť „ochotníctva“
vo všetkých oblastiach záujmovej tvorby a tým nadviazať na bohatú tradíciu, ktorá
má na Slovensku korene už v 19. storočí.

Každoročne vydávať Súhrnnú správu o stave kultúry na Slovensku. Ak takúto
správu o stave celej spoločnosti dokáže vydávať mimovládna organizácia Inštitút
pre verejné otázky, tak o kultúre ju môže realizovať zo štátnych zdrojov podobný
subjekt (jeho výber musí byť podmienený výberovým konaním).
Ochrana kultúrnych hodnôt

Postupne modernizovať všetky stále expozície múzeí a galérií na Slovensku, ktoré
sú zriaďované inštitúciami z verejného sektora. Pri realizácii tohto projektu všetkými
Príručka moderného politika
dostupnými spôsobmi zjednocovať prostriedky z úrovne štátu, samosprávnych
krajov a miest Slovenskej republiky.

V spolupráci s verejnoprávnou televíziou vytvoriť metodologicky súdržný,
systematický cyklus dokumentov prezentujúci pamiatky na Slovensku, ktorý by
slúžil na podporu vzdelávania, ale aj turistického ruchu.

V oblasti starostlivosti o nehnuteľné pamiatky výrazne sprehľadniť a zjednotiť
spôsob zaobchádzania s nimi pri obnove či prípadnej prestavbe, najmä
prostredníctvom celoslovenskej internetovej stránky, ktorá by informovala širokú
verejnosť.
Podpora umeleckej tvorby

Osamostatnenie grantového systému Ministerstva kultúry SR do podoby
verejnoprávneho fondu (Pro Slovakia) s jasnými rozhodovacími pravidlami pre
členstvo v komisiách.
Elektronické médiá
Výrazne modifikovať súčasné dominantné médiá, spôsobom, ktorý by najmä
Slovenskú televíziu sfunkčnil a dal jej skutočne verejnoprávnu podobu. To sa dá riešiť
veľmi efektívne dvomi hlavnými zo zákona danými podmienkami pre ich činnosť.
1. Na internetovej stránke Slovenskej televízie prezentovať elektronickú podateľňu,
ktorá by obsahovala akúkoľvek internú i externú komunikáciu tohto subjektu.
2. Na tej istej stránke zverejňovať vyúčtovanie každého programu, ktorý televízia
realizovala hneď po jeho dokončení vrátane externých partnerov.
Príručka moderného politika
Komunikácia s médiami
a verejná komunikácia
Práca s médiami, media relations, komunikácia s médiami – akokoľvek nazveme túto
oblasť, vždy pôjde len o nástroj vedúci k naplneniu určitého cieľa. Pre politikov môže
byť dôležité, ako tento nástroj využijú, ale z pohľadu občana a voliča je podstatné,
prečo s ním bude daný politik pracovať a aké ciele chce pomocou neho dosiahnuť.
Keď budeme v tejto kapitole hovoriť o práci s médiami, budeme pod tým rozumieť:
1. „Klasickú“ komunikáciu s médiami – prezentáciu seba, svojich myšlienok či
politickej strany pomocou tradičných foriem, napríklad publikovaním tlačových
správ, usporadúvaním tlačových konferencií, poskytovaním interview alebo
účasťou na televíznych diskusiách (no nielen).
2. Nové formy komunikácie s médiami – využívanie internetu, sociálnych sietí
a nových komunikačných prostriedkov, spojených s novými informačnými
technológiami.
3. Nevyhneme sa však ani priamej komunikácii s občanmi v kontexte občianskej
participácie. Hoci sa táto komunikácia odohráva v rôznych formátoch, ale tvárou
v tvár (nie sprostredkovane cez médiá), považujme ju za veľmi silný nástroj, ktorý
nie je možné obísť, ak sa chceme pozrieť na špecifiká politickej komunikácie.
Predtým, než popíšeme, ako sa možno pripraviť, čo možno využiť a na čo si v tejto
oblasti dať pozor, položíme otázku, akú rolu má zastávať politik v kontexte komunikácie
s médiami a s občanmi.
Obraz politika v médiách

Je politik figúrkou, ktorá nechce nič iné, len (aj cez škandalózne správanie
a lámanie spoločenských noriem) pritiahnuť pozornosť a zviditeľniť sa, v duchu
hesla: „There is not such thing as bad publicity?“

Je amatérom, ktorý testuje pozornosť médií pokusmi, kde zdôrazňuje formu
komunikácie (spanilá jazda na koči v žatevnom období, tlačová konferencia pred
maštaľou), pretože mu chýba programová vízia a svoje posolstvo nemá čím
naplniť?

Má byť politik tým, ktorý médiá ignoruje, hodnotí, triedi a prideľuje svoju priazeň
podľa toho, ako sú k nemu ústretové; tým, ktorý udeľuje embargo na verejné
informácie, ktoré by mal už z hľadiska svojej pozície otvorene zdieľať?
Príručka moderného politika

Je politik šikovným manažérom, ktorý efektívne reaguje na podnety zvonku,
využívajúc najmodernejšie nástroje pri zisťovaní, čo hýbe verejnosťou?

Alebo je politik heroickým vizionárom, ktorý načúva ľuďom skôr intuitívne a média
využíva na ukazovanie cesty a zdieľanie vízie?
Otázky kto som, aké ciele chcem dosiahnuť a aké komunikačné nástroje chcem
na to použiť si bude musieť každý politik či politička zodpovedať sám za seba. Možno
im pri zorientovaní a rozhodovaní pomôže krátky exkurz do našej témy.
Prečo komunikácia s médiami
Komunikácia s médiami (a priama komunikácia s občanmi) by mala byť takým
nástrojom politika, ktorý mu umožňuje:

získavať spätnú väzbu od najrôznejších cieľových skupín,

efektívne (zrozumiteľne a presvedčivo) komunikovať svoj politický program,

cez konkrétnu prax demonštrovať svoje kompetencie, postoje a hodnoty, teda
svoje spôsobilosti byť v roli politicky aktívneho a viditeľného človeka – napríklad
schopnosť strategicky myslieť, schopnosť realizovať v praxi svoj politický program,
schopnosť reflektovať svoje činy, schopnosť budovať koalície a motivovať ľudí.
A samozrejme viesť politický diskurz alebo konkrétny dialóg v tých témach,
v ktorých je aktívny. Ktokoľvek, kto chce efektívne komunikovať s médiami
a verejnosťou, mal by sa zamerať:
nielen na využívanie určitej formy a metód, ale aj o formulovanie obsahu. Bez
jasných hodnotových východísk a formulovania politického programu, vrátane
175
programovej vízie nie je dlhodobá komunikácia udržateľná;
nielen na jednosmernú komunikáciu a ovplyvňovanie cieľovej skupiny, ale na
obojsmernú komunikáciu, prijímanie spätnej väzby a kultivovanie otvoreného
dialógu.
Na tomto priestore sa nebudeme venovať trendovým slovám, ako sú positioning,
reputation management, corporate identity či politický marketing – myslím, že na
trhu je množstvo konzultačných firiem, ktoré budú môcť tieto pojmy vysvetliť svojim
potenciálnym klientom – politikom. Rovnako sa chcem vyhnúť rozprávaniu napríklad
o využití reklamných billboardov či o účasti v bulvárnych televíznych reláciách.
175
Členovia politických strán sa môžu oprieť o ich program, nič im však nebráni a zároveň je žiaduce, aby sa profilovali
cez konkrétne témy a vytvorili si aj svoj osobný politický program.
Príručka moderného politika
Formulovanie programu
Programom politika môže byť relatívne krátky a stručný dokument, ktorý jasne
definuje, čo je pre neho ako pre verejne činného človeka dôležité, v akej oblasti sa
profiluje a čo v nej chce dosiahnuť. Súčasťou programu môže byť aj definovanie
stratégií a nástrojov na naplnenie programovej vízie či vymedzenie procesových
hodnôt (teda hodnotových východísk, ktorými sa bude riadiť pri dosahovaní svojich
cieľov – napríklad transparentnosť, dialóg a konzultovanie s verejnosťou, iné176).
Čím bližšie ku komunálnej úrovni, tým môžu byť politické programy konkrétnejšie
a hmatateľnejšie; smerom k vyšším úrovniam politiky stúpa ich komplexnosť. Mnohí
politici si zatiaľ stále neuvedomujú, že takéto programové dokumenty nie sú len
základnými nástrojmi, umožňujúcimi ovplyvňovanie verejnosti, ale aj strategickými
nástrojmi riadenia vlastných politických aktivít prostredníctvom vízie (viaceré prístupy
k vedeniu ľudí využívajú tzv. „vedenie prostredníctvom vízie“ ako v podnikateľskom,
tak vo verejnom či neziskovom sektore). Politický program je cestnou mapou, ktorá
umožňuje stále vedieť, kam smerujeme a ukazuje nám, či sme nezišli z cesty;
umožňuje zároveň sa o naše ciele podeliť. Známi publicisti v oblasti leadershipu,
James Kouzes a Barry Posner, napísali:
„Neexistuje nič demoralizujúcejšie, než líder, ktorý nedokáže jasne
artikulovať, prečo robí to, čo robí.“
Tým, že jasná programová vízia definuje, kam sa chce politik dostať, umožňuje
zároveň strategický prístup pri napĺňaní konkrétneho politického programu. Ak je
východiskom tejto vízie aj dôkladné zmapovanie a pomenovanie súčasného stavu,
potom bude oveľa jednoduchšie vybrať nástroje na preklenutie priestoru medzi
miestom, odkiaľ vychádzame a miestom, kam sa chceme dostať. Vízia však nepôsobí
len ako ukazovateľ smeru, ale aj ako tmel, ktorý pomáha premeniť hodnoty na
konkrétne činy, sny na realitu a prekážky na inovácie.“ (Voľne podľa Jamesa
Kouzesa.)
Programové a iné verejné dokumenty majú aj ďalší význam: umožňujú konfrontovať
oponentov so svojimi sľubmi i politikami, umožňujú postaviť politickú súťaž na
konkrétnych informáciách. Analýza strategických dokumentov politických oponentov,
doplnená analýzou konkrétnych politických a odborných krokov sa môže stať silným
nástrojom v politickom boji. V súčasnosti sme zvyknutí skôr na to, že rolu strážneho
psa (watchdog) napĺňajú neziskové organizácie a občianske združenia, ktoré sa aj na
základe využívania infozákona dostávajú k zaujímavým informáciám; takúto činnosť by
však mali rozvíjať aj samotní politici.
V nasledujúcej časti sa pozrieme na rôzne prístupy k verejnej komunikácii, či už cez
médiá alebo priamo s rôznymi cieľovými skupinami. Ku každej z uvádzaných foriem je
možné nájsť množstvo materiálov priamo na internete, v prípade náročnejších
projektov možno kontaktovať konzultačné firmy, ktoré sa týmto oblastiam venujú. Preto
sa nebudem venovať detailnému popisu jednotlivých foriem či uvádzať checklisty –
kontrolné zoznamy, či bol napríklad postup pri vydaní tlačovej správy alebo zverejnení
176
Známe je Masarykovi pripisované heslo „Nebát se a nekrást“.
Príručka moderného politika
článku na blogu správny. Zameriam sa skôr na celkové popísanie danej formy, vrátane
jej strategického významu a najdôležitejších momentov, ktoré si treba pri jej využívaní
všímať.
Klasické formy komunikácie s médiami
Pod klasickými formami rozumieme také nástroje a metódy, ktoré sa spájajú
s pôsobením tradičných médií – printových a elektronických (rozhlas, televízia)
Ide najmä o tlačovú správu, tlačovú konferenciu, brífing, interview, televíznu či
rozhlasovú diskusiu, okrúhly stôl . K ďalším bežným formám patria propagačné
materiály, presskity (tematické balíčky), informačné e-maily a bulletiny, ale aj
prednášky či exkurzie.
Tlačová správa
Cieľom tlačovej správy je prostredníctvom médií informovať verejnosť, že sa udialo
alebo deje niečo dôležité. Správa by mala obsahovať všetky relevantné údaje – hard
facts – (kontext, udalosť, miesto, čas, aktérov...) a hoci sa hovorí, že správa nemá byť
hodnotiaca, už samotný výber témy a zdôraznenie konkrétnych informácií vyjadrujú
jasné postoje a hodnoty.
Príručka moderného politika
Tlačová konferencia / brífing
Cieľom tlačovej konferencie je čo najefektívnejšie odkomunikovať informácie, ktoré sú
v danom čase dôležité nielen pre vás, ale aj pre médiá. Zvolajte ju len vtedy, keď máte
naozaj čo povedať a keď je tlačová konferencia tým najvhodnejším prostriedkom na to,
čo chcete dosiahnuť. Nezabúdajte, že ste proaktívni a že na pôde, ktorú ste si sami
určili ponúkate vami zvolené informácie. (Samozrejme, že tlačová konferencia je
vhodnou formou aj vtedy, keď treba reagovať na konkrétne udalosti – novoprijatý
zákon, obvinenia...)

Aké sú ciele vašej konferencie? S akými informáciami a presvedčením by mali
novinári z tlačovej konferencie odchádzať?

Čo treba spraviť, aby novinári prišli?
Zodpovedaným otázkam podriaďte výber témy, času a miesta, dramaturgiu tlačovej
konferencie a spôsob vedenia, pomer priestoru na informovanie a na živé rozhovory
(nakrúcanie) aj podporné materiály; zvážte netradičné formy tlačových konferencií.
Interview
Ak vás niekto oslovil s ponukou interview, znamená to, že ste vnímaný ako politik či
politička, ktorí majú čo povedať. Komunikovať naživo a spontánne má svoje výhody
a nevýhody – vždy však platí, že mnohé otázky novinárov možno predvídať a že aj
interview, najmä tlačené, možno autorizovať.
Opäť sa opýtajte: pre aké médium budete poskytovať interview, bude to naživo, ide
o seriózne médium, ktoré umožní autorizáciu? V akej role sa chcete prezentovať, ktoré
kompetencie chcete ukázať, kto bude vaším čitateľom alebo poslucháčom? Aké
kľúčové slová budete používať, aké argumenty, akú pozíciu zaujmete? Ako budete za
redaktorom alebo moderátorom vidieť vášho adresáta; ako dokážete spojiť
zovšeobecnenia s konkrétnymi príkladmi?
Televízna alebo rozhlasová diskusia
Diskusie v elektronických médiách umožňujú porovnávanie s oponentmi. Pri príprave si
položte otázky: Ako chcete, aby vás vnímali – konziliárne alebo konfrontačne? Chcete
pôsobiť ako expert, alebo ako „človek z ľudu“? Koľko priestoru chcete obsadiť? Ako sa
pripravíte na argumenty, ktoré zaznejú? Ako sa vyrovnáte so stanoveným časovým
limitom a potrebou povedať to, čo ste si pripravili?
Príručka moderného politika
Nové formy práce s médiami
S nástupom nových informačných a komunikačných technológií a s ich rastúcim
využívaním verejnosťou si čoraz viac politikov uvedomuje možnosti, ktoré sa im
takýmto spôsobom otvárajú. V mnohých krajinách na túto skutočnosť poukazujú
nezávislé inštitúcie a odporúčajú vládam i politikom na ňu reagovať.
V roku 2007 odporúčali britskej vláde Ed Mayo, výkonný riaditeľ Národnej rady spotrebiteľov a
Tom Steinberg, zakladateľ a riaditeľ mySociety využiť význam internetových komunít a preto:

privítať a angažovať sa v aktivitách užívateľov a operátorov užívateľmi vytvorených stránok
pri napĺňaní spoločných sociálnych a ekonomických cieľov;

zásobovať inovátorov, ktorí používajú vládne informácie tak, aby sa maximalizoval
dlhodobý prospech pre občanov;

chrániť verejný záujem prípravou niekedy nedostupných informácií a pomáhať pri ich
využívaní aj vylúčeným skupinám.
Nie je zmyslom okamžite naskočiť na využívanie všetkých nových trendov v oblasti
sociálnych médií, skôr je dôležité vedieť sa zorientovať v tom, ako sa mení
komunikácia s verejnosťou a vybrať si také nástroje, ktoré ju uľahčia a zefektívnia.
V tejto časti popíšeme možnosti využitia nasledovných foriem:
webstránky organizácií a jednotlivcov, internetové portály, blogy;
sociálne siete (Twitter, Facebook);
mediálne prieskumy.
Webstránky organizácií a jednotlivcov,
internetové portály a blogy
Internetové stránky politických strán, organizácií či jednotlivcov sú už úplne bežné –
poskytujú im vlastný komfortný priestor na politickú prezentáciu. Otázne je, do akej
miery slúžia propagácii (propagande) a do akej miery reálnej informovanosti adresátov,
aký informačný komfort poskytujú a akú interakciu (vrátane spätnej väzby) umožňujú.
Z tohto pohľadu sú oveľa živšie a výpovednejšie blogy, ktoré jasne ukazujú profil
autora – politika, jeho či jej angažovanosť, názory a argumentačný štýl. Séria článkov
na blogu a nadväzujúce diskusie s čitateľmi dávajú jasnú odpoveď na otázku, čo politik
presadzuje a ako to robí.
Medzi známych blogerov – politikov patria Ivan Mikloš, Ondrej Dostál, Robert Sulík, ale
aj viacerí komunálni politici a mediálny priestor našli v blogosfére na Sme, v Trende,
ale aj v .týždni.
Príručka moderného politika
Zaujímavým fenoménom je aj sieť občianskych portálov www.otvorene.sk, ktoré
s cieľom dosiahnuť transparentnosť a zodpovednosť samosprávy a zapojenie
verejnosti najmä na lokálnej úrovni poskytujú priestor alternatívnym politickým
informáciám.
Sociálne siete (Twitter, Facebook)
Využívanie sociálnych sietí má v oblasti politickej komunikácie a politického marketingu
stúpajúci trend. Viacerí autori uvádzajú, že víťazstvo Baracka Obamu v prezidentských
voľbách 2008 bolo do značnej miery založené práve na využití sociálnych sietí
a podporovateľov zdola. Sociálne médiá sa však stávajú významným nástrojom pre
komunikáciu s voličmi aj mimo volebnej kampane, pre budovanie vzťahov s médiami či
pre tvarovanie budúcnosti vlády.
Medzi najznámejšie patria Twitter a Facebook. Twitter je sociálna sieť a
mikroblogovacia služba s vyše 30 miliónmi užívateľov, ktorá im umožňuje vymieňať si
krátke správy (Tweets).
177
Facebook je rozsiahly webový systém,
ktorý slúži hlavne na tvorbu sociálnych sietí,
komunikáciu medzi používateľmi, zdieľanie multimediálnych dát, udržiavanie vzťahov a
na zábavu. Okrem osobných stránok možno na Facebooku vytvoriť aj tematické
stránky a záujmové skupiny. Jednou z prvých političiek, ktorá využila Facebook na
svoju propagáciu, bola Iveta Radičová počas svojej kandidatúry na prezidentku
Slovenskej
republiky
(http://www.facebook.com/pages/IvetaRadicova/72675546415?ref=search&sid=1473783838.1046171193..1)
Sociálne siete umožňujú budovať fanúšikovskú základňu, posilňovať skupinovú
kohéziu a pocit príslušnosti, ale umožňujú aj konkrétne aplikácie, napr. rýchlu mobilitu
podporovateľov (pozvánky na akcie, podpisovanie petícií). Ak sa politik či politička
snažia osloviť mladšie alebo vzdelanejšie cieľové skupiny, zanedbať využitie
sociálnych sietí by bolo zásadnou chybou, aj keď na Slovensku ešte stále nie je jasné
do akej miery sa virtuálna podpora kryje s reálnou.
Rôzne sociálne médiá umožňujú rôzne prístupy – prehľadnému popisu sa venujú Gary
Hayes a Laural Papworth. Z grafu je jasné, že rôzne typy nových médií podporujú
rôzne funkcie. Niektoré slúžia na vtiahnutie verejnosti, niektoré na prezentáciu
a propagáciu, iné na interakciu a získavanie podnetov. Pri takomto komplexnom
pohľade si treba položiť otázku, ako možno strategicky prepojiť dopad jednotlivých
médií a ako sa vyhnúť bežnej chybe politikov, ktorí nástroje vnímajú stále izolovane.
177
Wikipedia.
Príručka moderného politika
Mediálne prieskumy
Využitie nových mapujúcich a analytických systémov však nie je zaujímavé len
z hľadiska zverejňovania informácií, ale aj z hľadiska ich získavania a vyhodnocovania.
Popri klasickom tematickom monitoringu, ktoré na kľúč robí veľa firiem, objavujú sa
nové prístupy. Najnovšie trendy v manažmente informácií hovoria o vizualizácii
výstupov.
Zaujímavé je grafické znázornenie kľúčových tém a slov cez nástroj www.wordle.net,
alebo internetová inštalácia Personas, ktorá ukazuje, ako internet vidí konkrétneho
človeka (ide o komplexnú vizualizáciu agregovaných dát na internete).
Príručka moderného politika
Pre lepšie pochopenie ekonomických prepojení možno využiť webovú stránku
www.foaf.sk, vychádzajúcu z obchodného registra.
Hoci niektoré z popísaných foriem pripomínajú skôr umenie alebo hru, na vizualizácii
založená sieť „News patterns network“ – www.newspatterns.com, ponúka systémovú
analýzu mediálnych správ tak, že uľahčuje vhľad abonenta, pochopenie kontextu
Príručka moderného politika
i čítanie trendov. Spôsob podania informácií prelomil percepčnú bariéru ľudského
mozgu, pretože kým text čítame rýchlosťou 200 B/s, obrázky vnímame rýchlosťou 10
Mb/s. Grafické rozhranie umožňuje politickým lídrom vidieť svet médií ako animovaný
radar, ktorý definuje vzťah, veľkosť a význam miliónov informácií. Ak budú politici
schopní identifikovať významné témy a oblasti záujmu verejnosti, budú môcť v svojej
komunikácii cielenejšie reagovať.
Kým predošlý nástroj hovorí o mapovaní vonkajších médií, dobré je využívať aj
nástroje, ktoré vám umožnia sledovať efektivitu vašich médií (napríklad blogu,
internetovej stránky). K dispozícii je ich veľké množstvo – ja spomeniem za všetky
Google Analytics, ktoré dokážu poskytnúť prehľad o tom, odkiaľ na vašu stránku ľudia
prichádzajú, aké témy ich zaujímajú, ako sa dlho zdržia, kadiaľ sa po nej pohybujú.
Nové formy komunikácie s občanmi
Trendy, smerujúce k emancipácii občanov, rastúce rozčarovanie nad odtrhnutím
politiky od reálnych potrieb a záujmov ľudí, pociťovaná kríza zastupiteľskej demokracie
a nárast popularity priamej demokracie, tlak na väčšiu transparentnosť politiky či
využitie expertízy „bežných“ ľudí vytvárajú podmienky aj pre priamu komunikáciu
s občanmi a verejnosťou, nielen na komunikáciu sprostredkovanú cez médiá. Môže ísť
o:

diskusné fóra, verejné vypočutia (public hearings),

dlhodobé
konzultačné a participačné
organizáciami či záujmovými skupinami.
procesy
s občanmi,
neziskovými
Príručka moderného politika
Diskusné a volebné fóra pred voľbami, verejné diskusie a vypočutia sú
zaujímavým, ale aj náročným spôsobom informovania verejnosti, konzultovania s ňou a
vťahovania verejnosti do rozhodovania. Kým cieľom diskusných fór je
v štruktúrovanom formáte prezentovať názory diskutérov (napríklad volebných
kandidátov), verejné diskusie umožňujú väčšiu interakciu, moderovanú výmenu otázok
a odpovedí. Najzaujímavejším, ale u nás málo využívaným formátom je verejné
vypočutie (public hearing), ktorého cieľom je zmapovať názory verejnosti na určitú
tému a politici či experti sú tí, čo načúvajú, prípadne kladú zisťujúce otázky.
V posledných rokoch sa vynárajú zaujímavé typy stretnutí s verejnosťou, ktoré zatiaľ
využíva najmä neziskový sektor, prípadne firmy. Ide o typy stretnutí, ktoré pomocou
navodenia tvorivej alebo neformálnej atmosféry umožňujú od účastníkov získať veľké
množstvo podnetov (world café, open space, iné).
Dlhodobé konzultačné procesy (konzultovanie s MVO, účasť na tvorbe strategických
plánovacích procesoch, programové konferencie) sú jednými z najnáročnejších, ale aj
najzmysluplnejších nástrojov. Tvorba rôznych stratégií, politík a koncepcií si priam
žiada vtiahnutie verejnosti – najdôležitejšia je však osobná skúsenosť, ktorá vedie
k zmene vnímania verejnosti z laikov na partnerov, ktorí majú čo ponúknuť.
Download

PRÍRUČKA MODERNÉHO POLITIKA - Inštitút pre moderné Slovensko