Copyright © 2010 Fondacija Konrad Adenauer. Sva prava pridržana.
Osim ako nije drugačije naznačeno, svi materijali na ovim stranicama su
zaštićeni autorskim pravom Fondacije Konrad Adenauer. Sva prava pridržana.
Nijedan dio ovih stranica, bilo u tekstu ili slici ne može se koristiti za bilo koju
drugu svrhu osim lične. Stoga, kopiranje, izmjena, skladištenje u sistem za
pohranjivanje ili ponovni prijenos podataka, u bilo kojem obliku ili bilo kojim
sredstvima, elektronski, mehanički ili na drugi način, iz drugih razloga osim za
ličnu upotrebu, strogo je zabranjeno bez prethodnog pismenog odobrenja.
SADRŽAJ
Član VI – Ustavni sud Bosne i Hercegovine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2 1
A. Uvod ...................................................................................... 622
B. Sastav (član VI/1) .................................................................... 623
C. Procedure (član VI/2) ......................... .............................. ........ 627
D. Jurisdikcija (član VI/3) .............................................................. 629
1. Apstraktna kontrola ustavnosti, organski i
fede ra ln i sporo vi [čl a n V I/3 .a ) U sta v a Bi H ] . . . .. . .. .. . . .. . . . .. . . .. . . .. . . .. 630
a. U stav nopra v ni spor ovi . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. . 630
b. Ovla šteni podnosila c za htjeva . .. ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. ... .. ... 631
c. Formalne pretpostavke po osnovu člana
19. i dalje Pravila USBiH a. v. .... .... .... .... ...... .... .... .... .... .... ... . 635
d . P red met z a ht je va ( r atio n e mat eri ae) . . . . .. . . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. .. . 6 36
( a ) A p s t r a kt n a k o n t rol a u s t a v n o st i . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 3 7
(b) Federal ni i orga ns ki sporovi .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 640
(c) Posebni federalni sporovi: paralelni odnosi
entitetâ sa susjednim državama ..................................... 640
2. Apelacija, tj. ustavna žalba [član VI/3.b) Ustava BiH] i
p r i j a v a D o m u z a l j u d s k a p r a v a ( č l a n V I II1 . A n e k s a 6 ) . . . . . . . . . . . . . . . 6 4 1
a. Rok .................................................................................. 643
(a) U stav ni s ud BiH .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 643
(b) Dom za lj uds ka p rava . .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 645
b. Formal na pre kl uzij a . . .. .. . .. .. . .. .. . .. .. . .. .. .... . .. .. . .. .. . .. .. . .. .. . .. .. .. .. 64 8
c. Iscrpljiva nje pra vni h lijekova ... .. .. ... .. .. . ... .. ... .. ... .. .. ... .. .. ... .. ... 650
(a) U stav ni s ud BiH .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 651
i. Osnovni elementi principa iscrpljivanja pravnih lijekova ... 654
i i . Iz u z e c i o d ob a v e z e i s c r p lj i v a n j a p r a v n i h l i je k o v a . . . . . . . . . . . . 6 5 6
iii. Sudska praksa za pojedine pravne lijekove .................. 657
(b) Dom za lj uds ka p rava . .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 661
i
i. U vod . . . .. . . . .. . . .. . . . . . .. . . .. . . . .. . . .. . . . .. . . ... . . . . .. . . .. . . . .. . . .. . . . .. . . .. 6 63
ii. Osnovni elementi principa iscrpljivanja pravnih lijekova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 6 4
i i i . Iz u z e c i o d o b a v e z e i s c r p l j i v a n j a p r a v n i h l i j e ko v a . . . . . . . . . . . 6 6 8
i v . P o s e b n i s l u č a j e v i n e / d j e l o t v o r n i h p r a v n i h l i j e ko v a . . . . . . . . . 6 7 0
d. O čigled n a n eos no v ano st . . . .. . . .. . . . .. . . .. . . . . .. .. .. . . .. . . .. . . .. . . .. . . . .. . . .. 673
(a) U stav ni s ud BiH .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 673
(b) Dom za lj uds ka p rava . .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 675
e . N e na dle ž no st U st av n og s u d a B i H . . . . . .. .. . . . . . . . .. .. . . . . . .. . . . . . .. . . .. . . . 6 76
f. Odustajanje od apelacije, tj. prijave ........... .... ..... .... .... ..... . .... 678
g. Res iudicata, anonimnost i drugi slučajevi
„postup ka ko ji je u to ku “ (lis alibi pende ns ) . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 679
h. Zab ra na zlo upotreb e apela cije . .. . .. .. . .. . . .. . .... . .. . .. . .. .. . .. . .. .. . .. .. . 68 2
i. Iz mije nj en e p ra v ne okol no sti . . . .. . . .. . .. . . . .. . ... . . .. . . .. . . .. . . .. . . .. . . . .. . 683
j. N adle ž nost r atione materi ae . . .. . . .. . .. . . .. . .. . . .. . .. . . .. . .. . . .. . .. . . .. . . .. . 683
k. Predmet spora ............. ..... ...... ..... ............. ..... ...... ..... ..... .... 686
(a) U stav ni s ud BiH .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 686
i. „Sudska odluka“ ........................................................ 688
i i . „ Š u t n j a “ ( n e p o s t u p a n j e ) s u d o v a . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 9 0
iii. Up ra v ni akti . . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . 69 1
i v . Z a ko ni i d r uge n or me . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. .. . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . 69 2
(b) Dom za lj uds ka p rava . .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 695
l. Nadležnost ratione personae (član 16. stav 4. tač. 5.
i 10 . P r a vil a U st av n og s u d a B iH ) . . . . . . . . .. . .. . . . . .. . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . .. 6 9 6
(a) U stav ni s ud BiH .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 696
i. Ovlaštenje za podnošenje apelacije
( a k t i v n a l e g i t i m a c i j a ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 9 7
ii. Apelantov protivnik (pasivna legitimacija) .................... 703
(b) Dom za lj uds ka p rava . .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 703
i. Ovlaštenje za podnošenje prijave (aktivna legitimacija) .. 705
ii. Protivnik podnosioca prijave (pasivna legitimacija) ........ 708
m. Posebno značajno: Nakon postupka pred
Domom za ljudska prava nema sudskog postupka
p r e d U st a v n i m s u d o m B i H i o b r n u to . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1 1
( a ) S u d s k a p r a k s a U s t a v n og s u d a B i H . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 11
(b) S ud sk a pra k sa Do ma z a lj ud s ka pra v a . .. . .. . .. . .. . . .. . .. . .. . .. . .. . 715
(c) Koment ar . .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. .. 716
n. Nadlež nost r atione temporis .. .. .. .. .. .. .. . ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... . 71 9
(a) U stav ni s ud BiH .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 719
(b) Dom za lj uds ka p rava . .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 721
ii
nj. Ograničenje mogućnosti preispitivanja:
v e z i v a n j e z a n a v o d e iz p r i j a v e / a pe l a ci j e . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2 4
(a) U stav ni s ud BiH .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 724
(b) Dom za lj uds ka p rava . .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 724
o. Utvrđiva nje prioriteta ... .. .. ... .. .. ... .. ... .. .... .. ... .. .. ... .. ... .. .. ... .. ... 725
p. Poseban dodatak: Nadležnost za preispitivanje
m e đ u n a ro d n i h i n te r v en c i j a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2 7
( a ) P r a v n i a k t i V i s o k o g p r e d s t a v n i k a ( A n e k s 1 0 . D M S) . . . . . . . . . . . . 7 2 9
i. Pravna osnova: Sporazum o civilnoj
implementaciji (Aneks 10. DMS) ................................. 730
ii. Bosna i Hercegovina kao protektorat? .......................... 736
iii. Mogućnost preispitivanja ovlaštenja
Visokog predstavnika pred sudom .............................. 739
iv. Mogućnost preispitivanja nametnutih
zakona pred sudom .................................................. 740
■ Stav Ustavnog suda BiH .......................................... 740
■ Stav Doma za ljudska prava..................................... 742
v. Mogućnost preispitivanja pojedinačnih
akata Visokog predstavnika pred sudom ....................... 743
■ Stanovište Ustavnog suda BiH
.................................. 743
■ Stanovište Doma za ljudska prava
............................ 749
vi. Mogućnost preispitivanja pred sudom
akata OHR-a donesenih „u sivoj zoni“ .......................... 750
v i i . Ko me n t a r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 5 1
viii. Važenje pravnih akata OHR-a po okončanju mandata ... 763
( b ) P r av n i a kti o rg a na i z A n e k s a 3 . D M S .. . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . .. . . . . . .. 7 6 4
i . S t a n o v i š t e Do m a z a l j u d s k a p r a v a . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . 7 6 5
i i . S t a n o vi š te U s t a v n og s u d a B i H . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 6 7
■ Nema preispitivanja izbornih
pravila iz Aneksa 3. DMS ......................................... 768
■ Nema preispitivanja presuda
Izborne apelacione potkomisije ................................ 771
i ii . Ko me n ta r . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 2
(c) Pravni akti Komisije za imovinske zahtjeve (Commission for
Real Pro pe rt y Cl aim s – A n ek s 7 . D M S) .. . . . . .. . . .. . . .. . . .. . . .. . . .. . . 7 74
i. Sudska praksa Ustavnog suda BiH:
nema preispitivanja odluka CRPC-a .............................. 777
i i . S t a n o v i š t e D o m a z a l j u d s k a p r a v a . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . 7 7 8
i ii . Ko me n ta r . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 0
iii
( d ) In t e r v e n c i j a S F O R - a ( A n e k s 1 - A D M S ) . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 8 1
i . S t a n o v i š t e Do m a z a l j u d s k a p r a v a . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . 7 8 1
i i . S t a n o vi š te U s t a v n og s u d a B i H . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 8 4
( e ) Dj elo v a nj e IP T F -a ( A n e k s 1 1 . D M S) . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 7 8 6
i . S t a n o v i š t e Do m a z a l j u d s k a p r a v a . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . 7 8 7
i i . S t a n o vi š te U s t a v n og s u d a B i H . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 8 8
i ii . Ko me n ta r . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 9
(f) Opšta razmišljanja o pitanju kontrole
međunarodnih intervencija od domaćih organa ................. 791
i . O b a v e z n o st n o r mi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 9 3
i i . O dg o vo r n o s t z a k rš e n j e p r a v a . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 9 3
i ii . O v l a š te n j e z a k o nt r ol u . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 9 5
i v . M jer ila . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . ... . .. . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . 796
3 . P o st u pa k p r os lje điv a n j a p re m a č la n u V I / 3 . c ) U st ava B i H . . . . . . . . . . . . 7 9 8
a . O v l a št e nj e z a p od no še n je z a h t je v a . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 7 9 9
b . O b a ve z a po d no še n ja z a h t je v a . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . 7 9 9
c. Standard z a preispitivanje .... ... ... ... ... ... .... ... ... ... ... ... ... .... ... ... 80 2
d. P redmet p reispiti v a nj a . .. . . .. . .. . . .. . . .. . .. . . . .. . . .. . . .. . .. . . .. . . .. . .. . . .. . .. 802
( a ) K o n k r e t n a k o n t ro la n o r m e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 0 3
( b ) M e đ u n a r o d n o p r a v n a v e r i f i k a c i j a . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 0 4
e. Relev a ntno st za od luči va nje . . .. .. . .. . .. .. . . .. . .. .. . .. . .. .. . .. . .. .. . .. . .. .. . 80 5
f. Forma ............................................... .............................. .. 805
4. Ispitivanje vitalnog nacionalnog interesa
[član IV/3.f) U stava B iH] ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... ... ... ... ... ... ... ... . ... 805
E. Distrikt Brčko – ustav i pravo (član VI/4) ..................................... 807
1. Nastanak ........................ ......... ........ ............ ......... ......... ...... 807
2 . M e đ u n a rod n op r a v ni p o lo ž aj D i st ri kt a B r čk o . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 0 9
a. Međ u na rod no uplit anje .. . .. .. . .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. . .. .. . . .. . . 809
b . B r č k o u D e jto n s k om s po r a z u m u . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1 0
c . K o na č na odl u k a (F in a l A wa rd ) . . . .. . . . .. . . .. . . . . . .. . . . .. . . . .. . . .. . . . .. . .. . . 81 1
d. Pravni status Distrikta ..... .... ... .... .... ... ...... .... ... .... .... .... ... .. ... 813
3. Drža vnoprav ni položaj Distrikta Brč ko . .. ... ... ... .. ... .. ... .. ... ... .. ... ... 815
a. Izvori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1 5
b. Ustav BiH ....... .... ...... ..... ..... .... ..... .... ...... ..... ..... ..... .... .... .... 815
c. Ustavi entitetâ ....................... ............ ................... ........... .. 819
d. Statut Distrikta Brčko ......... ...... ..... ............. ..... ...... ..... ..... ... 820
4. Org a niza cija i post upa k u org anim a Dist rikta .. ... .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. 822
a. Opšte odredbe .. . .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. .. ... .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. .. . .. . 822
b. Skupština Distrikta Brčko .. ... ... ... ... .... . .... ... .... ... ... ... ... .... .. .... 822
iv
c. Uprava .... .... .... ... ...... .... .... .... .... ....... ...... .... .... .... .... .... ... .... 824
d. Pravos uđe kao treć a vlast .. ... .. ... ... .. ... . .... .. ... ... .. ... ... ... .. ... . ... 825
5. Među narodn a kontr ola i supervi zor . ... .. . ... .. ..... .. .. .. ... .. .. .. ... . ... .. . 826
a. Status s upervizora .... .. ... ... ... ... .. ... ... ....... .. ... ... ... ... .. ... ... ... ... 82 6
b. O nadležnostima pojedinačno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2 8
c. Supervizor u klupku međunarodnopravnih i domaćih propisa ... 829
F. Odluke (član VI/5) .................................................................... 830
1. Glavne odluke ...... ....... .... ..... ..... .... .... ....... .... ..... ..... ..... ... ...... 830
a. Ustavni sud BiH ............. ...... ....... ................ ...... ....... ...... .... 830
(a) Ap elacije .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. . .. .. . . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. . .. .. . . 830
( b ) P o s t u p a k k o n t r o l e u s t a v n o s t i n o r m i . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 3 3
b . P o g le d u n a z a d : i n s t r u m e n t a r ij D om a z a l j u d s k a p r a v a . . . . . . . . . . . . 8 3 3
( a ) P r eg le d odl u k a D om a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 3 5
( b ) P ra v n i lije ko v i u s l u ča j u k r še nj a lj u ds ki h p r a va i s lobod a . . .. 8 3 7
i . O p š t e n a p o m e n e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 3 7
i i . N at u r a l n a r es ti t u cij a i pr e v e n c ij a . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 3 8
iii. Odštet a . .. . .. . . .. . .. .. . .. . . .. . .. . .. . .. . . .. . ... .. . .. . .. . . .. . .. . .. . .. . . .. . .. 84 1
2. Izrica nje pri vremen e mjere .. .. .. .. .. .. ... .. . ..... .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. ... ... .. 845
a. Ustavni sud BiH ............. ...... ....... ................ ...... ....... ...... .... 845
b . P ogled u n a z ad : Dom z a l j ud s ka p ra v a . .. . . . . . .. . .. . .. . . . .. . . . .. . . . ... . . 85 0
3. Djelovanje i preispitivanje odluka ........ . ........ ..... ...... ..... ..... ...... 852
a. Ustavni sud BiH ............. ...... ....... ................ ...... ....... ...... .... 852
(a) Djelovanje odluka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 5 3
( b ) P r e is p iti v a n j e od lu k a U s t a v n o g s u d a B iH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 5 4
b. Dom za ljudska prava ........... ....... ...... ........... ....... ........ ... .... 855
4. Izvršenje odluka ............. ........ ....... .............. ........ ....... ... ....... 856
a. Uvod ................................................ .............................. .. 856
b . O dgo v ar aj u će od red be . . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . .. . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . 8 56
(a) U stav ni s ud BiH .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 856
(b) Dom za lj uds ka p rava . .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 858
c. Iz vršenje odluka u praksi ..... ... .... ... .... . ..... ... .... ... .... ... .... ... ... 859
(a) U stav ni s ud BiH .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 859
(b) Dom za lj uds ka p rava . .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 862
5. Završ na ra zmatranj a i rezime ..... ... ... ... .... ... ... ... .... ... ... ... ... .... .. 867
v
Član VI – Ustavni sud Bosne i Hercegovine
1. Sastav
Ustavni sud Bosne i Hercegovine sastoji se od devet članova.
(a) Četiri člana bira Predstavnički dom Federacije, a dva člana Skupština Republike
Srpske. Preostala tri člana bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava nakon
konsultacije sa Predsjedništvom.
(b) Sudije će biti istaknuti pravnici visokog moralnog ugleda. Svako ko udovoljava
takvoj kvalifikaciji i ima pravo glasa može biti imenovan za sudiju Ustavnog suda.
Sudije koje bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava ne mogu biti državljani
Bosne i Hercegovine ili bilo koje susjedne države.
(c) Mandat sudija imenovanih u prvom sazivu biće pet godina, izuzev ako podnesu
ostavku ili budu s razlogom razriješeni na osnovu konsenzusa ostalih sudija. Sudije
koje su imenovane u prvom sazivu ne mogu biti reimenovane. Sudije koje će biti
imenovane nakon prvog saziva služiće do navršenih 70 godina života, izuzev ako
podnesu ostavku ili budu s razlogom razriješene na osnovu konsenzusa ostalih
sudija.
(d) Za imenovanja koja se budu vršila nakon isteka perioda od pet godina od prvih
imenovanja Parlamentarna skupština može zakonom predvidjeti drugačiji način
izbora trojice sudija koje bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava.
2. Procedure
(a) Većina svih članova Suda sačinjava kvorum.
(b) Sud će većinom glasova svih članova usvojiti svoj poslovnik o radu. Sud će voditi
javne rasprave, a svoje odluke će javno obrazlagati i objavljivati.
3. Jurisdikcija
Ustavni sud će podržavati ovaj ustav.
(a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po
ovom ustavu između dvaju entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba
entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući
se na to:
- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom
državom u skladu sa ovim ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na
suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.
- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim
ustavom. Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća
ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne
skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne
skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog
entiteta.
(b) Ustavni sud, takođe, ima apelacionu nadležnost u pitanjima koja su sadržana u
ovom ustavu kada ona postanu predmet spora zbog presude bilo kojeg suda u Bosni i
Hercegovini.
(c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i
Hercegovini u pogledu toga da li je zakon o čijem važenju njegova odluka ovisi
kompatibilan sa ovim ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i
osnovnim slobodama i njenim protokolima ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u
621
pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava
koje je bitno za odluku suda.
4. Distrikt Brčko Bosne i Hercegovine
Distrikt Brčko Bosne i Hercegovine, koji postoji pod suverenitetom Bosne i
Hercegovine i spada pod nadležnosti institucijâ Bosne i Hercegovine onako kako te
nadležnosti proizlaze iz ovog ustava, čija je teritorija u zajedničkom vlasništvu
(kondominiju) entitetâ, jedinica je lokalne samouprave s vlastitim institucijama,
zakonima i propisima i sa ovlaštenjima i statusom konačno propisanim odlukama
Arbitražnog tribunala za spor u vezi s međuentitetskom linijom razgraničenja u
oblasti Brčkog. Odnos između Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine i institucija Bosne i
Hercegovine i entitetâ može se dalje urediti zakonom koji donosi Parlamentarna
skupština Bosne i Hercegovine.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine je nadležan da odlučuje o bilo kakvom sporu u vezi
sa zaštitom utvrđenog statusa i ovlaštenja Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine koji
se može javiti između jednog ili više entiteta i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine, ili
između Bosne i Hercegovine i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine po ovom ustavu i
odlukama Arbitražnog tribunala.
Svaki takav spor, takođe, može pokrenuti većina poslanika u Skupštini Distrikta
Brčko Bosne i Hercegovine koja uključuje najmanje jednu petinu izabranih poslanika
iz reda svakog od konstitutivnih naroda.”
5. Odluke
Odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
A. UVOD
Iako su i bivša SFRJ i RBiH imale svoj ustavni sud, Ustavni sud BiH, po svom personalnom
sastavu, široko postavljenim nadležnostima i materijalnopravnoj osnovi za ustavnu kontrolu,
predstavlja pravni novum. Kao i za cijeli Ustav BiH, tako i za Ustavni sud BiH važi premisa da
je, osim kontinuiteta ustavnopravnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, ostalo malo sličnosti
sa prijašnjim republičkim ustavnim sudom.1 Poistovjećivanje prava građana da pokrenu
postupak ustavnopravne kontrole (actio popularis) pred bivšim republičkim Ustavnim sudom
sa individualnom ustavnom žalbom (apelacijom) pred današnjim Ustavnim sudom BiH
ponukano je, inter alia, i željom da se Ustavu RBiH dâ legitimacijska prednost u odnosu na
Ustav BiH. „Razvijena zaštita i istančana dogmatika ljudskih prava i osnovnih sloboda nikada
nisu bile vrline ustavnih sistema“ bivših jugoslovenskih republika.2
1
Uporedi član 122. i Glavu XIII Ustava RBiH iz 1993. godine, „Sl. l. RBiH“ broj 5/93; o Ustavnom
sudu RBiH vidi, takođe, i Šarčević, 1996, str. 20.
2
Priznanje kod Šarčević, 1996, ibid. ([E]in entwickelter Grundrechtsschutz und eine ausgefeilte
Grundrechtsdogmatik [gehörten] niemals zu den Tugenden der Verfassungssysteme“ der
ehemaligen jugoslawischen Teilrepubliken; prevod sa njemačkog N. A.).
622
Ustavni sud BiH je ustavni organ.3 Njegove nadležnosti su izričito propisane u Ustavu BiH.4
Ustavni sud BiH, kao posljednja instanca u tumačenju Ustava BiH, ima konačnu riječ u
ustavnopravnim sporovima nastalim između ostalih ustavnih organa. Uprkos tome, njegova
„ustavnopravna
funkcija“5
ne
uključuje
pravo
da
proširi
svoje
nadležnosti
izvan
ustavnopravnog mandata. Zadatak Ustavnog suda BiH da štiti Ustav BiH istovremeno ga
prisiljava na samoograničenje. Ustavni sud BiH nosi poseban teret odgovornosti, a to je da u
posljednjoj instanci odlučuje o najvažnijim ustavnopravnim pitanjima u BiH. To zahtijeva da
sudije ovog suda, kao najviše pozicionirani u sudskoj hijerarhiji, posjeduju stručnu perfekciju,
odmjerenost, dalekovidnost i sudijsku suzdržanost.
Ustavni sud BiH, snagom Ustava BiH, ima posebno mjesto u sudstvu. On je dio sudske vlasti.
Ustav BiH ne propisuje samo njegove nadležnosti već mu daje i ovlaštenje da usvoji vlastiti
„poslovnik o radu“. Zbog nepostojanja naloga zakonodavca – a što je prisutno i u drugim
ustavima6 – da putem zakona reguliše postupak i organizaciju Ustavnog suda BiH, ovaj najviši
sud u državi sâm, u svom „poslovniku o radu“, koji se danas zove Pravila,7 reguliše na vrlo
iscrpan način ustavnopravne zadatke iz člana VI Ustava BiH. S obzirom na to, možemo govoriti
o
dualističkom
modelu
bosanskohercegovačkog
sudstva.8
Određene
strukture
tzv.
jedinstvenog modela prepoznatljive su samo u vezi sa apelacionom nadležnosti Ustavnog suda
BiH. Naime, kao reviziona instanca u pojedinačnim predmetima, Ustavni sud BiH, na osnovu
člana VI/3.b) Ustava BiH, raspravlja o ustavnopravnim pitanjima. Međutim, i redovni sudovi su
pozvani da tumače i primjenjuju Ustav BiH. Ipak, treba naglasiti da samo Ustavni sud BiH ima
ovlaštenja da utvrdi protivustavnost jednog opšteg akta i da takav akt stavi van snage.9
3
Ustav BiH ne vrši takvu kategorizaciju državnih organa. Umjesto toga, Ustavni sud BiH sâm
pridodaje ove atribute ne samo Ustavnom sudu BiH već i drugim organima koji su navedeni u
Ustavu BiH (U 6/06, tačka 28).
4
Uporedi, U 66/02.
5
Tako se naznačava u U 6/06, tačka 22.
6
Uporedi, naprimjer, član 94. stav 2. njemačkog Ustava (Grundgesetz).
7
Prvi Poslovnik o radu usvojen je 1997. godine („Sl. gl. BiH“ broj 2/97) i mijenjan je i dopunjavan
više puta („Sl. gl. BiH“ br. 16/99, 20/99, 26/01, 6/02 i 1/04). Prečišćeni tekst je objavljen dva puta,
1999. i 2004. godine („Sl. gl. BiH“ br. 24/99 i 2/04). Nakon toga, Ustavni sud BiH je 2005. godine
usvojio Pravila Ustavnog suda BiH („Sl. gl. BiH“ broj 60/05), čijim stupanjem na snagu je prestala
primjena Poslovnika o radu. Pravila su, u međuvremenu, mijenjana, takođe, više puta („Sl. gl. BiH“
br. 64/08 i 51/09).
8
O jedinstvenom i dualnom sistemu uporedi, Voßkuhle u: Mangoldt/Klein/Starck, 1999, str. 987. i
dalje. Vidi, takođe, navode Ustavnog suda BiH u predmetu broj U 6/06, tačka 26.
9
Uporedi, U 19/00, tačka 19. i dalje, tačka 40; U 106/03, tačka 33, kao i komentar pod: „b. Obaveza
podnošenja zahtjeva“, str. 800. i dalje.
623
B. SASTAV (ČLAN VI/1)
1. Sastav
Ustavni sud Bosne i Hercegovine sastoji se od devet članova.
(a) Četiri člana bira Predstavnički dom Federacije, a dva člana Skupština Republike
Srpske. Preostala tri člana bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava nakon
konsultacije sa Predsjedništvom.
(b) Sudije će biti istaknuti pravnici visokog moralnog ugleda. Svako ko udovoljava
takvoj kvalifikaciji i ima pravo glasa može biti imenovan za sudiju Ustavnog suda.
Sudije koje bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava ne mogu biti državljani
Bosne i Hercegovine ili bilo koje susjedne države.
(c) Mandat sudija imenovanih u prvom sazivu biće pet godina, izuzev ako podnesu
ostavku ili budu s razlogom razriješeni na osnovu konsenzusa ostalih sudija. Sudije
koje su imenovane u prvom sazivu ne mogu biti reimenovane. Sudije koje će biti
imenovane nakon prvog saziva služiće do navršenih 70 godina života, izuzev ako
podnesu ostavku ili budu s razlogom razriješene na osnovu konsenzusa ostalih
sudija.
(d) Za imenovanja koja se budu vršila nakon isteka perioda od pet godina od prvih
imenovanja Parlamentarna skupština može zakonom predvidjeti drugačiji način
izbora trojice sudija koje bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava.
Osim šest domaćih sudija, u sastavu Ustavnog suda BiH, na osnovu člana VI/1.b) i d) Ustava
BiH, nalaze se i (za sada) i trojica inostranih sudija, koje ne biraju domaći organi, već
predsjednik
ESLJP.
Ipak,
prije
izbora
predsjednik
ESLJP
se
mora
konsultovati
sa
Predsjedništvom BiH. To uključivanje međunarodnog elementa u domaći ustavni sud nije
nikada bilo sporno. Doduše, ruski predstavnici u Kontakt-grupi u Dejtonu izričito su se protivili
imenovanju stranih sudija u Ustavni sud BiH.10 Međutim, tokom pregovora njihovo protivljenje
nije privuklo pretjerano veliku pažnju. Takođe, BiH je prigovarano da time gubi svoj
suverenitet.11 Postavljanje stranih sudija u najviši sud Države objašnjava se procjenom
ustavotvorca da će ovaj sud imati izuzetno veliki značaj u teškim vremenima nakon rata. Kada
je riječ o egzekutivnoj (Predsjedništvo BiH i Vijeće ministara) i zakonodavnoj vlasti
(Parlamentarna skupština BiH), ustavotvorac je odustao od toga da u Ustav BiH „usidri“ neki
element međunarodnog uticaja (ovaj uticaj je naknadno, snažno i indirektno, vršen putem
Aneksa 10. DMS). S druge strane, za institucije koje su trebale uživati potpunu neutralnost
tražio se garant koji bi osigurao njihovu nezavisnost od etno-političkog uticaja. Taj garant je
nađen angažovanjem stranih eksperata, i to u Ustavnom sudu BiH i Centralnoj banci BiH. O
ulozi međunarodnih sudija biće još govoreno u drugom dijelu teksta.
10
Auswärtiges Amt, 1998, str. 85.
11
Uporedi, Hayden, 1995: „parodija od suvereniteta“ (parody of the sovereignty; prevod sa engleskog
N. A.).
624
Položaj domaćih sudija jasno proizlazi iz člana VI/1.a) Ustava BiH. Oni se biraju na osnovu
federalnog,12 a ne etničkog principa predstavljanja. Za razliku od, naprimjer, Predsjedništva
BiH, član VI/1. Ustava BiH ni na jednom mjestu ne spominje da je nužna proporcionalna
zastupljenost konstitutivnih naroda u Ustavnom sudu BiH. Prema tome, sudije Ustavnog suda
BiH nisu etnički predstavnici konstitutivnih naroda kojim pripadaju.13 Takođe, ni član VI/1.
Ustava BiH ne zahtijeva da sudije moraju na bilo koji način pripadati jednom od konstitutivnih
naroda, niti da se moraju izjašnjavati kojem narodu pripadaju. Samim tim, na osnovu Ustava
BiH, nije nužno da sudije iz FBiH budu Bošnjaci i Hrvati, a sudije iz RS Srbi. Takvi zahtjevi i
uslovi ne bi bili u skladu sa principom nezavisnosti sudija.
Pri izboru sudije Ustavnog suda BiH pada u oči da postupak nije u nadležnosti državnog
zakonodavca ili jednog od njegovih domova, nego u nadležnosti entitetskog zakonodavca,
znači, Predstavničkog doma Parlamenta FBiH (četvorica sudija) i Narodne skupštine RS
(dvojica sudija). Federalna zastupljenost mogla se, takođe, indirektno postići izbornim
postupkom koji bi bio u nadležnosti državnog zakonodavca. Naime, s obzirom na to da je
državni Ustavni sud, između ostalog, pozvan da suštinski preispituje rad svog „sestrinskog“
organa (zakonodavca), u sistemu i načinu imenovanja sudija koje je odabrao ustavotvorac
nazire se određena asimetrija. S jedne strane, državni zakonodavac podliježe kontroli
Ustavnog suda BiH, a, s druge strane, državni zakonodavac uopšte nema uticaja na sastav tog
suda putem izbora sudija.
Izborni modus bi se mogao vrednovati kao priznanje posebnih interesa entitetâ. Kada je u
pitanju izbor određenog sudije iz jednog entiteta u državni Ustavni sud, on, pogotovo prvih
godina nakon stupanja na snagu Ustava BiH, bio je određen više nacionalnim nego federalnim
kriterijima. To najbolje pojašnjava i dokazuje striktna podjela domaćih sudija na dva Bošnjaka,
dva Hrvata i dva Srbina, što se do sada smatralo sasvim normalnim i logičnim. Ovaj fenomen,
uostalom, podržavaju i relevantne odredbe entitetskih ustava,14 koje predviđaju da se sudija
Ustavnog suda BiH bira prostom većinom. Neadekvatna politizacija odluka o izboru sudija u
državni Ustavni sud, uz istovremeno zapostavljanje ustavnopravnog mandata sudija i funkcije
Ustavnog suda BiH, dovodi u pitanje nezavisnost toga suda, a time i princip podjele vlasti kao
centralnog elementa načela pravne države. Etnički determinisana praksa izbora domaćih sudija
u Ustavni sud BiH krši član VI/1.a) Ustava BiH time što ovaj član ne propisuje da svaki
12
Termin se koristi u smislu „složenog“ ustavnopravnog uređenja, bez bilo kakve namjere da se
prejudicira definicija ustavnopravnog uređenja Bosne i Hercegovine.
13
Drugačije zaključke možemo sresti kod Yee, 1996, str. 190: „sastav…je…nacionalno orijentisan“
(composition […] is […] ethnically oriented, prevod sa engleskog N. A.) ili Inglis, 1998, str. 80:
„dvojica iz svake etničke grupe“ (two from each ethnic group; prevod sa engleskog N. A.). Međutim,
čini se da oba autora svoje navode, ipak, zasnivaju na pogrešnom tumačenju odredbe člana VI/1.
Ustava BiH, ili da se ti navodi izvode iz trenutne prakse prema kojoj šest domaćih sudija čine dva
Bošnjaka, dva Hrvata i dva Srbina.
14
Član 75. Ustava RS u formi Amandmana broj XXXVII i član IV.A.4.19. Ustava FBiH.
625
konstitutivni narod ima po dva mjesta u Ustavnom sudu BiH, već propisuje federalnu strukturu
sudijskog sastava koji biraju entitetski zakonodavci. Ovu protivustavnu praksu nalazimo i u
Pravilima Ustavnog suda BiH. Određeni broj odredaba Pravila, protivno članu VI/1. Ustava BiH,
„odrekao” se principa federalnog predstavljanja u Ustavnom sudu BiH u korist etničkog
predstavljanja. Tako, član 42. stav 2. Pravila Ustavnog suda BiH a. v.15 propisuje da će se
sjednica Ustavnog suda BiH u plenarnom sazivu kojoj ne prisustvuje nijedan sudija iz reda
jednog konstitutivnog naroda odgoditi s tim da će se, ako se ponovi ista situacija bez
opravdanih razloga, naredna sjednica održati.16 Član 90. stav 3. Pravila Ustavnog suda BiH a.
v.17 određuje da predsjednik i potpredsjednik Ustavnog suda BiH ne mogu pripadati istom
konstitutivnom narodu. Član 87. Pravila Ustavnog suda BiH a. v. pojačava ovo pravilo u
odnosu na Poslovnik o radu Ustavnog suda BiH koji je bio ranije na snazi tako što propisuje da
se predsjednik Ustavnog suda BiH bira rotacijom između sudija iz konstitutivnih naroda Bosne
i Hercegovine. Član 83. Poslovnika o radu Ustavnog suda BiH koji je ranije bio na snazi,
oslanjajući se na odredbu člana VI/1. Ustava BiH, propisivao je da se predsjednik Ustavnog
suda BiH bira rotacijom iz reda sudija koje su izabrali zakonodavni organi entitetâ BiH. Član
87. Pravila Ustavnog suda BiH a. v., uvodeći kriterij etničkog predstavljanja, ne krši samo
federalni princip izbora sudija koji je propisan članom VI/1. Ustava BiH. Ova odredba, na
kraju, onemogućava svim osobama koje se ne žele nacionalno deklarisati, ili koje ne pripadaju
nijednom od konstitutivnih naroda, da vrše dužnost predsjednika Ustavnog suda BiH.
Zbog njegovog dosadašnjeg i trenutnog sastava, državni zakonodavac vjerovatno ne bi mogao
uticati da se sastav sudijskog kolegija u Ustavnom sudu BiH promijeni. Naime, i sastav
Parlamentarne skupštine BiH je karakterisao, i još uvijek karakteriše, primarni etno-politički
element. Sastav stanovništva u entitetima najvjerovatnije se neće značajnije mijenjati u
dogledno vrijeme, uprkos procesu vraćanja izbjeglica i raseljenih lica, tako da će i odnos
entitetskih zakonodavaca prema izboru sudija Ustavnog suda BiH još dugo ostati isti. Suprotno
tome, na državnom nivou moglo bi se očekivati lagano odmicanje od primarno etnički
determinisanih politika, što bi se, takođe – u slučaju prenosa nadležnosti izbora sudija
Ustavnog suda BiH sa entitetskog na državni nivo – moglo odraziti na sastav sudija ovog suda.
Da bi se usvojila izbalansirana sudska praksa, koja bi se izdigla iznad etničkih razlika, bilo bi
korisno razmisliti o tome da se nadležnost za izbor sudija Ustavnog suda BiH u postupku
ustavne reforme prenese na državni nivo.
15
Član 37. stav 2. Poslovnika Ustavnog suda BiH, koji je prije važio, sadrži istu odredbu.
16
Član 37. Poslovnika o radu Ustavnog suda BiH, koji je ranije bio na snazi, imao je i stav 3, kojim se
pravilo iz stava 2. ograničilo tako što taj stav nije obuhvatao slučajeve u kojima se zahtjev odbacuje
ili se predmet ne tiče interesa konstitutivnog naroda kojeg predstavljaju odsutne sudije. Stav 3. nije
našao mjesto u novim Pravilima.
17
Član 86. stav 3. Poslovnika Ustavnog suda BiH koji je prije važio.
626
Sudije moraju biti istaknuti pravnici, visokog morala i ugleda [član VI/1.b) Ustava BiH]. Time
se
ustavotvorac
odlučio
za
„pravnički”
sud,
što,
uostalom,
odgovara
jugoslovenskoj
ustavnosudskoj tradiciji. Inače, sâm Ustav BiH ne propisuje daljnje uslove za izbor sudije
Ustavnog suda BiH kako u pogledu starosne dobi, tako i u pogledu minimalnog profesionalnog
iskustva. Samim tim, sudije Ustavnog suda BiH ne moraju imati sudijsko iskustvo. Sudije koje
su imenovane nakon prvog saziva obavljaće ovu funkciju do navršenih 70 godina života. Ova
odredba treba da osigura nezavisnost sudija i kontinuitet sudske prakse.
C. PROCEDURE (ČLAN VI/2)
2. Procedure
(a) Većina svih članova Suda sačinjava kvorum.
(b) Sud će većinom glasova svih članova usvojiti svoj poslovnik o radu. Sud će voditi
javne rasprave, a svoje odluke će javno obrazlagati i objavljivati.
Član VI/2. Ustava BiH propisuje osnovne principe vođenja postupka pred Ustavnim sudom BiH
i ovlašćuje Sud da sâm usvoji svoj „poslovnik o radu“.
Ustavni sud BiH može da obavlja svoju funkciju ako je prisutna većina svih članova (kvorum).
Kada je u pitanju održavanje plenarne sjednice, Ustavni sud BiH, osim postojanja kvoruma za
rad, u članu 42. stav 2. Pravila Ustavnog suda BiH a. v., dodao je još jedan uslov! Naime,
uprkos tome što sjednici prisustvuje pet sudija, prema logici Pravila, kvorum nije ispunjen ako
sjednici Ustavnog suda ne prisustvuje niti jedan sudija iz reda jednog konstitutivnog naroda.
Sumnje u ustavnost ove odredbe već su iznesene u prethodnom tekstu.18 Obrazloženja o
sumnji u ustavnost ovih odredaba treba dopuniti i činjenicom da su sve sudije – a ne samo
sudije iz određenog konstitutivnog naroda – pozvane i obavezne da štite nacionalne interese
svih grupa (konstitutivnih naroda ili nacionalnih manjina). Za razliku od Doma naroda
Parlamentarne skupštine BiH, Ustavni sud BiH, snagom Ustava BiH, nije sastavljen na principu
etničke, već teritorijalne proporcije.
Ustav BiH ne propisuje većinu unutar kvoruma koja je potrebna da bi se jedna odluka mogla
usvojiti. U zavisnosti od toga da li se radi o odlučivanju u plenumu ili na vijećima, Pravila
Ustavnog suda BiH a. v. različito definišu nužnu većinu. Prema članu 40. Pravila Ustavnog
suda BiH a. v., odluka Ustavnog suda na plenarnoj sjednici donosi se većinom glasova svih
sudija (stav 2). O apelacijama,19 u principu, jednoglasno odlučuje Vijeće od pet sudija (stav
3). Odluka Malog vijeća, koja se tiče, uglavnom, privremenih mjera, donosi se, takođe,
jednoglasno (stav 4).
18
Vidi komentar u vezi sa članom VI/1. Ustava BiH pod: „B. Sastav (član VI/1)“, str. 624. i dalje.
19
Uporedi član 9. Pravila USBiH a. v.
627
Član VI/2. Ustava BiH jamči dvije osnovne pretpostavke za vođenje postupka pred Ustavnim
sudom BiH. Odluke moraju biti obrazložene i moraju biti rezultat javnog postupka. Oba
elementa su više razrađena u Pravilima Ustavnog suda BiH,20 koja regulišu i mnogobrojne
druge aspekte postupka pred ovim sudom. Ipak, „javnost” postupka pred Sudom, prema
tumačenju Ustavnog suda BiH, ne treba se shvatiti tako da se u svim predmetima održava
javna rasprava. Sasvim suprotno, prema članu 46. stav 1. Pravila Ustavnog suda BiH a. v.,
Ustavni sud BiH će u plenarnom sazivu održati javnu raspravu samo kada je u postupku pred
Ustavnim sudom potrebno neposredno raspraviti o pitanju značajnom za donošenje odluke. O
potrebi da se održi javna rasprava odlučuje Ustavni sud BiH na plenarnoj sjednici (član 46.
stav 2. Pravila Ustavnog suda BiH a. v.). Javnost postupka pred Ustavnim sudom BiH
osigurava se obavještavanjem javnosti o pripremanju i održavanju sjednica i javnih rasprava
pred Ustavnim sudom BiH, o toku postupka, dostavljanjem službenih saopštenja sredstvima
javnog informisanja, održavanjem konferencija za štampu, garantovanjem prava na uvid u
spis itd. Obrazloženje i zaključci su elementarni sastavni dijelovi svake odluke.
Član VI/2. Ustava BiH jamči ovlaštenje Ustavnog suda BiH da usvoji svoj „poslovnik o radu”.
Poslovnik o radu – konkretno nazvan Pravila – obuhvata propise o unutrašnjoj strukturi Suda,
kao i o samom postupku. Ova autonomija je uslov nezavisnosti Ustavnog suda BiH u odnosu
na druge ustavne organe. Mada autonomija i nezavisnost Ustavnog suda BiH nisu expressis
verbis propisane u samom Ustavu BiH, ovi principi se, ipak, mogu izvesti iz (a) naloga
Ustavnom sudu da „usvoji […] svoj poslovnik o radu“, (b) nepostojanja naloga zakonodavcu
da zakonski propiše unutrašnju strukturu i postupak pred Ustavnim sudom BiH, kao i (c)
opšteg ustavnopravnog principa podjele vlasti, koji je inherentan element principa pravne
države (član I/2. Ustava BiH) evropskih ustavnih tradicija.21 Takođe, ova autonomija odgovara
posebnom rangu i poziciji Ustavnog suda BiH kao ustavnog organa. U svojoj praksi Ustavni
sud BiH je proglasio Pravila Ustavnog suda BiH ustavnom kategorijom.22 Na ovaj način,
mogućnost uticaja zakonodavne i egzekutivne vlasti na Ustavni sud BiH je ograničena. U isto
vrijeme, široka sudska autonomija podrazumijeva da Ustavni sud BiH na vrlo kvalitetan način
rješava vlastita „unutrašnja pitanja“ (postupak, organizacija i drugo) i procesno oblikuje
nadležnosti Suda.
Međutim, to ne znači da Ustavni sud BiH djeluje u „vakuumu” državne vlasti. Doduše, Ustavni
sud BiH, pozivajući se na član IX/2. Ustava BiH, zabranio je zakonodavcu da smanjuje
sudijama Ustavnog suda BiH naknade (plate) za vrijeme trajanja njihovog mandata.23 Ipak,
Parlamentarna skupština BiH ima ovlaštenje da određuje budžet institucija BiH i donosi
20
Član 11, član 28. stav 2(c) i stav 5. Pravila USBiH a. v.
21
Uporedi, u vezi sa ovim, i U 6/06, tač. 23, 28.
22
U 6/06, tačka 22.
23
U 6/06, tačka 31. i dalje.
628
relevantne zakone, mada ona to može raditi samo uz poštivanje Ustava BiH.24 Kada se radi
konkretno o Ustavnom sudu BiH, to znači da on ima pravo da zadrži finansijsku nezavisnost i
samostalnost. To uključuje pravo finansijskog planiranja, predlaganja budžeta i raspoređivanja
odobrenih budžetskih sredstava.25 S druge strane, Ustavni sud BiH svakako mora podlijegati
kontroli nadležnog organa kada je u pitanju trošenje odobrenih budžetskih sredstava.26
D. JURISDIKCIJA (ČLAN VI/3)
3. Jurisdikcija
Ustavni sud će podržavati ovaj ustav.
(a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po
ovom ustavu između dvaju entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba
entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući
se na to:
- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom
državom u skladu sa ovim ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na
suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.
- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim
ustavom. Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća
ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne
skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne
skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog
entiteta.
(b) Ustavni sud, takođe, ima apelacionu nadležnost u pitanjima koja su sadržana u
ovom ustavu kada ona postanu predmet spora zbog presude bilo kojeg suda u Bosni i
Hercegovini.
(c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i
Hercegovini u pogledu toga da li je zakon o čijem važenju njegova odluka ovisi
kompatibilan sa ovim ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i
osnovnim slobodama i njenim protokolima ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u
pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava
koje je bitno za odluku suda.
Ustavnom sudu su povjerene klasične ustavnopravne nadležnosti, kao što su apstraktna i
konkretna kontrola ustavnosti, rješavanje federalnih i organskih sporova, kao i apelaciona
nadležnost (po osnovu Ustava BiH i EKLJP). Konkretno gledajući, pojedine odredbe o
nadležnosti su veoma široko i neprecizno formulisane, tako da nude mogućnost za šire
tumačenje. Prije svih, neobična je klauzula iz člana VI/3.a) Ustava BiH „uključujući, ali ne
ograničavajući se na to“, koja, konačno, daje Ustavnom sudu nadležnost da donosi odluke o
svim vrstama ustavnih sporova. Primjera radi, navedene su nadležnosti u odnosu na (a)
sporove između države i entitetâ u vezi sa ustavnosti ugovora entiteta da uspostavi poseban
24
Ibid., tačka 30.
25
Ibid., tačka 27.
26
Ibid.
629
paralelan odnos sa susjednom državom i (b) na preispitivanje usaglašenosti pojedinih
odredaba entitetskih ustava ili zakona sa Ustavom BiH. Osim toga, Ustavni sud rješava
blokade u procesu odlučivanja u Parlamentarnoj skupštini, koje nastaju tako što većina
delegata iz jednog konstitutivnog naroda u Domu naroda proglasi određenu odluku
Predstavničkog doma destruktivnom po vitalni nacionalni interes konstitutivnog naroda, takvoj
procjeni se usprotivi većina delegata iz drugog konstitutivnog naroda [član IV/3.e) Ustava
BiH], a nalaženje kompromisa u tzv. Zajedničkoj komisiji ostane bez uspjeha [član IV/3.f)
Ustava BiH].
1. Apstraktna kontrola ustavnosti, organski i federalni27
sporovi [član VI/3.a) Ustava BiH]
Za političko funkcionisanje multietničke Bosne i Hercegovine bitno je da politička i nacionalna
parlamentarna manjina ima pravo da pokrene postupak apstraktne kontrole ustavnosti, kako
bi eventualne povrede grupnih ili manjinskih prava mogle biti otklonjene. U većini do sada
provedenih postupaka pred Ustavnim sudom u kojima je odlučeno primjenom člana VI/3.a)
Ustava BiH radilo se o tvrdnji da su povrijeđena grupna prava konstitutivnih naroda ili
nacionalnih manjina. Tako, u dvije od tri meritorne odluke donesene prema članu VI/3.a)
Ustava BiH iz 2003. godine Ustavni sud se bavio povredama nacionalnih prava grupa. Slično
tome, u tri od pet meritorno odlučenih predmeta iz 2005. godine Ustavni sud BiH se bavio
povredama nacionalnih prava grupa.28
a. Ustavnopravni sporovi
Na prvi pogled, čini nam se da odredba člana VI/3.a) Ustava BiH povezuje apstraktnu kontrolu
ustavnosti, s jedne strane, i federalne, odnosno organske sporove, s druge strane, na takav
način da se njeno primjenjivanje znatno ograničava. Naime, prema jezičkom značenju, izgleda
da je čak i pri apstraktnoj kontroli ustavnosti nužno da postoji spor između navedenih
teritorijalno-administrativnih jedinica i institucija.29 Slično tome, norma implicira da organski ili
federalni spor uvijek predstavlja ujedno i apstraktnu kontrolu ustavnosti. I, obrnuto,
apstraktna kontrola ustavnosti moguća je samo u vezi sa konkretnim sporom.
Konceptualno gledajući, nužno povezivanje federalnih, odnosno organskih sporova i apstraktne
kontrole ustavnosti nema smisla. U prvom slučaju, Ustavni sud BiH odlučuje o pravima i
27
„Federalni spor“ podrazumijeva spor različitih administrativno-teritorijalnih nivoa vlasti u državi bez
prejudiciranja definicije njenog ustavnopravnog uređenja.
28
Interesantno je spomenuti da se Ustavni sud u 2008. godini ni u jednom od 6 provedenih postupaka
u kojima je odlučeno primjenom člana VI/3.a) Ustava BiH nije bavio pitanjem povrede grupnih
prava.
29
Uporedi, naprimjer, obrazloženje iz Odluke broj U 5/04, tačka 14.
630
obavezama Države prema entitetima i, obrnuto, tj. između samih entiteta, odnosno o opsegu i
dosegu nadležnosti pojedinih organa. Apstraktna kontrola ustavnosti može se uklopiti u takav
jedan spor, ali ne mora nužno. Ne može se utvrditi opravdan razlog zašto, naprimjer,
ispitivanje jednog zakona, koji protivustavno ograničava određeno ljudsko pravo ili slobodu,
mora nužno zavisiti od postojanja spora između navedenih subjekata ili državnih institucija.
Dovoljno je da ovlašteni podnosilac zahtjeva [član VI/3.a) 2. rečenica] sumnja u ustavnost
zakona. Nabrajanje organa i institucija u članu VI/3.a) 1. rečenica ne može se, takođe,
razumjeti tako da su ovlašteni podnosioci zahtjeva ograničeni u apstraktnoj kontroli
ustavnosti, jer su ovi taksativno nabrojani u članu VI/3.a) u 2. rečenici. Prema tome, član
VI/3.a) u 1. rečenici reguliše nadležnost Ustavnog suda BiH da rješava federalne, odnosno
organske sporove između navedenih učesnika, nezavisno od nadležnosti za apstraktnu
kontrolu ustavnosti.
Ovo je značajno, takođe, za politički angažman međunarodnih subjekata u Bosni i Hercegovini.
Ukoliko nije potreban spor između navedenih administrativno-teritorijalnih subjekata i
„institucija Bosne i Hercegovine“ (u koje se, zasigurno, ne ubrajaju OHR, OSCE i drugi) da bi
se pokrenuo postupak apstraktne ocjene ustavnosti, ne bi se mogao odbaciti zahtjev za ocjenu
ustavnosti kojeg je podnio međunarodni subjekt, učesnik u vlasti u konkretnoj situaciji, sa
lapidarnim obrazloženjem da se ne radi o sporu između „institucija Bosne i Hercegovine“.
Drugačiji zaključak bi važio kod organskih sporova: na osnovu jezičkog značenja odredaba
člana VI/3.a), 1. rečenica, Ustavni sud BiH ne bi imao nadležnost da odlučuje o opsegu
nadležnosti drugih institucija osim onih koje pripadaju ili entitetu ili Bosni i Hercegovini.
b. Ovlašteni podnosilac zahtjeva
U 1/01 Udruženje penzionera RS
20010710 „Sl. gl. BiH“ broj 17/01
U 1/96 Pravilnik Osnovne škole
Katoličkog školskog centra u Sarajevu
20000226
U 1/97 Odluka Vlade
Tuzlansko-podrinjskog kantona
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 1/98-1 Silajdžić
19981112 „Sl. gl. BiH“ broj 22/98
U 10/97 Advokatska komora BiH
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 12/96 Zakon o novinsko-izdavačkoj
organizaciji „Službeni list Republike Srpske“
19990226
U 17/01 Zakon o radu RS (Osnovni sud)
20011024 „Sl. gl. BiH“ broj 27/01
U 18/01 Zakon o privatizaciji državnih stanova
20010803 „Sl. gl. BiH“ broj 19/01
631
U 2/96 Odluka o utvrđivanju
visine carinskih stopa
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 20/96 Odluka o Javnom
pravobranilaštvu Grada Sarajeva
19990226
U 21/96 Zakon o obavljanju određenih
poslova opština u organima uprave Grada
Sarajeva za vrijeme ratnog stanja
19971222
U 26/96 Vijeće Kongresa
bošnjačkih intelektualaca
19980914 „Sl. gl. BiH“ broj 17/98
U 29/00 „2-godišnje pravilo“
20010416 „Sl. gl. BiH“ broj 10/01
U 29/96 Pravilnik o primjeni poreskih stopa…
19980511 „Sl. gl. BiH“ broj 07/98
U 3/97 Opštinski sud Sanski Most
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 31/96 Petković
19980511 „Sl. gl. BiH“ broj 07/98
U 32/96 Odluka o uvođenju opštinske
naknade za vrijeme ratnog stanja
19971222
U 38/01 Zakon o penzionom i invalidskom
osiguranju
20020829 „Sl. gl. BiH“ broj 24/02
U 4/96 Zakon o platama pripadnika
Armije i policije Bosne i Hercegovine
19999226
U 40/95 SDPBiH
19971222
U 41/02 Pravilnik o ovjeri političkih stranaka,
nezavisnih kandidata, koalicija i listi
nezavisnih kandidata za učešće na izborima
20030820 „Sl. gl. BiH“ broj 25/03
U 41/03 I.S. (član 143. Zakona o radu FBiH)
20011210 „Sl. gl. BiH“ broj 38/03
U 43/01 Zakon o penzionom
i invalidskom osiguranju
20020423 „Sl. gl. BiH“ broj 08/02
U 46/01 N. Z.
20020615 „Sl. gl. BiH“ broj 13/02
U 48/01 Coor-Ex
20020829 „Sl. gl. BiH“ broj 24/02
U 66/02 MUPFBiH
20040130
U 7/97 DMS
19980511 „Sl. gl. BiH“ broj 07/98
632
U 71/02 Zakon o penzionom i
invalidskom osiguranju (SUBNOR)
20030820 „Sl. gl. BiH“ broj 25/03
U 9/96 Imovinski zakoni
19980914 „Sl. gl. BiH“ broj 17/98
U 9/97 Independent-Internacionalni
institut za zaštitu ljudskih prava i
pronalaženje nestalih osoba - Zenica
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
Ovlašteni podnosilac zahtjeva po osnovu člana VI/3.a) Ustava BiH jesu član Predsjedništva,
predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući ili njegov zamjenik bilo kojeg doma
Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne
skupštine ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.
Odredba o ovlaštenim podnosiocima zahtjeva važi kako za apstraktnu kontrolu ustavnosti,
tako i za organske, tj. federalne sporove.
Sistemski posmatrano, može se primijetiti da organi vlasti nisu nosioci subjektivnih prava i
obaveza,
jer
nemaju
status
pravnih
subjekata.
Pravni
subjektivitet
imaju
isključivo
administrativno-teritorijalne jedinice kojima oni pripadaju. Prema tome, iako se kod federalnih,
tj. organskih sporova odlučuje o nadležnostima tih administrativno-teritorijalnih jedinica, često
se govori o pravima i obavezama samih organa, jer oni sami izvršavaju nadležnosti
javnopravnih subjekata. Ipak, pred Ustavnim sudom se ne odlučuje o subjektivnim pravima
navedenih organa, već o funkcionalnosti političkih procesa.30
Znatno ograničenje ovlaštenja da se pokrenu federalni, tj. organski sporovi pred Ustavnim
sudom može voditi tome da važni sporovi o državnoj organizaciji ne mogu biti riješeni pred
Ustavnim sudom samo zbog toga što se ne može naći ovlašteni podnosilac zahtjeva koji će
podnijeti zahtjev. Uprkos ovom zaključku, Ustavni sud se priklonio tumačenju koje je usko
orijentirano na jezičko značenje člana VI/3.a) Ustava BiH.31 Tako, naprimjer, razjašnjenje
bitnog federalnog spora može zavisiti isključivo od volje entitetskog zakonodavca. Ukoliko
zakonodavac ne želi da pokrene postupak pred Ustavnim sudom, državna funkcionalnost može
biti trajno opterećena neriješenim sporovima o nadležnosti.
Predsjedavajući Vijeća ministara je ovlašten da sâm podnese zahtjev po članu VI/3.a) Ustava
BiH, a ako je potrebno, i protiv volje kopredsjedavajućeg Vijeća ministara. Zajednički i
usaglašen zahtjev kopredsjedavajućih nije potreban.32 Zahtjev nije nedozvoljen samo zbog
30
Uporedi, Löwer, 1987, paragraf 56, str. 737. i dalje, citirano u: Schlaich/Korioth, 2001, str. 56,
fusnota 8.
31
U 66/02, tačka 9.
32
U 1/98.
633
toga što podnosilac zahtjeva više ne obavlja svoju funkciju na osnovu koje je bio ovlašten da u
tom trenutku podnese zahtjev.33
Pojedini građani,34 preduzeća,35 političke stranke,36 opštine,37 načelnici opština,38 niži sudovi ili
same sudije,39 privatni instituti,40 advokatske komore,41 udruženja penzionera,42 grupe
građana ili udruženja građana,43 pojedini ministri, čak i kada vode spor sa jednim od
navedenih organa, nisu ovlašteni da podnesu zahtjeve po članu VI/3.a) Ustava BiH.44 Činjenica
da grupe građana ili udruženja stalno pokušavaju da ospore određene zakone pred Ustavnim
sudom, mada nisu oštećeni u svojoj subjektivnopravnoj sferi [član VI/3.b) Ustava BiH],
obrazlaže se time da je prethodnik Ustavnog suda za vrijeme (Socijalističke) Republike Bosne i
Hercegovine imao nadležnost da odlučuje o tzv. actio popularis.
Iako se postupak apstraktne kontrole ustavnosti u ustavnopravoj teoriji označava kao
objektivni postupak (zato što je, s jedne strane, potreban samo ovlašteni podnosilac zahtjeva,
ali ne i protivnik podnosioca zahtjeva a, s druge strane, taj postupak ne služi za ostvarivanje
subjektivnih pravnih pozicija45) u njemu redovno postoje, pored podnosioca zahtjeva, i druge
strane u postupku, neka vrsta procesnih protivnika podnosioca zahtjeva. Prije svih, mislimo na
donosioca pobijanog opšteg akta [član 15. stav 1.a) Pravila USBiH a. v.]. Naime, iza postupka
apstraktne kontrole ustavnosti uvijek se krije politički konflikt između pozicije i opozicije, koje
u postupku pred Ustavnim sudom postaju prirodni protivnici. Time se apstraktna kontrola
ustavnosti praktično približava jednoj vrsti kontradiktornog postupka.46
33
U 19/01, tačka 12.
34
U 1/96, U 4/96, U 9/96, U 31/96, U 29/00, U 43/01, U 41/02, U 60/02, U 41/03.
35
U 2/96, U 12/96, U 29/96, U 32/96, U 1/97, U 46/01, tačka 4, U 48/01.
36
U 40/95, U 7/97.
37
U 21/96.
38
U 20/96.
39
U 3/97, U 17/01.
40
U 9/97.
41
U 10/97.
42
U 1/01, U 38/01.
43
U 26/96, U 18/01, U 29/00, U 71/02.
44
U 66/02.
45
Vidi, Voßkuhle u: Mangoldt/Klein/Starck, 1999, str. 1052. i dalje.
46
Ibid.
634
c. Formalne pretpostavke po osnovu člana 19. i dalje Pravila
USBiH a. v.
Osim ovlaštenja za podnošenje zahtjeva po osnovu člana VI/3.a) Ustava BiH, Ustavni sud u
svojim Pravilima je propisao daljnje pretpostavke za donošenje odluke u postupku apstraktne
kontrole ustavnosti. Prema članu 19. Pravila USBiH, zahtjev za pokretanje postupka treba da
sadrži naziv akta koji je predmet spora sa oznakom naziva i broja službenog glasila u kojem je
objavljen, odredbe Ustava za koje se smatra da su povrijeđene; navode, činjenice i dokaze na
kojima se zahtjev zasniva; potpis ovlaštenog lica, odnosno podnosioca akta. Ukoliko je
podneseni zahtjev nepotpun ili nedostaju neophodni podaci za vođenje postupka, Ustavni sud
će zatražiti od podnosioca da u određenom roku, a najduže u roku od 30 dana, te nedostatke
otkloni. Ako podnosilac u datom roku ne otkloni nedostatke, zahtjev će biti odbačen (član 20.
st. 1. i 2. Pravila USBiH).
Kao što je navedeno, prema članu 19. st. 1. i 3. Pravila USBiH, podnosilac zahtjeva mora
navesti odredbe Ustava za koje smatra da su povrijeđene. Ovaj uslov, ipak, Ustavni sud ne
tumači tako strogo.47 Navođenje ustavnih odredaba, međutim, ne sprečava Ustavni sud da
uzme u obzir i druge odredbe Ustava kao mjeru kontrole ustavnosti, jer pravna ocjena
predmeta nalazi se u diskreciji Ustavnog suda. Nužno je da predmetna ustavna norma bude u
stvarnoj vezi sa konkretnim slučajem.48
d. Predmet zahtjeva (ratione materiae)
U 1/99-1 BiH Zakon o Vijeću ministara I
19990814
U 12/98 Specijalni paralelni odnosi
19990705 „Sl. gl. BiH“ broj 11/99
U 1/96 Pravilnik Osnovne škole
Katoličkog školskog centra u Sarajevu
20000226
U 2/96 Odluka o utvrđivanju
visine carinskih stopa
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 2/97 Odluke o uslovima za obavljanje
djelatnosti, odnosno poslova od
posebnog društvenog interesa
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
47
Uporedi, U 4/04, tačka 104.
48
U 6/06, tačka 21.
635
U 22/02 R. B.
20030627
U 23/02 Belkić
20030627
U 26/01 Sud BiH
20020403 „Sl. gl. BiH“ broj 04/02
U 3/96 Odluka o utvrđivanju
visine carinskih stopa
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 30/96 Dedolli
19971222
U 37/01 Bičakčić et al.
20011102
U 41/02 Pravilnik o ovjeri političkih stranaka,
nezavisnih kandidata, koalicija i lista
nezavisnih kandidata za učešće na izborima
20030820 „Sl. gl. BiH“ broj 25/03
U 49/01 Z. B. et al.
20011221
U 5/04 S. Tihić „Ustavnost Ustava BiH“
20060127
U 5/97 Javna bolnica Tuzla
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 58/02 MP „Gradina“, d.d. Maglaj
20030627
U 6/97 Bijedić
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 7/97 DMS
19980511 „Sl. gl. BiH“ broj 07/98
(a) Apstraktna kontrola ustavnosti
U odredbi člana VI/3.a) Ustav BiH izričito navodi „odredbe ustava i zakona“ kao predmet
apstraktne kontrole ustavnosti. Predmetne grupe koje su navedene u članu VI/3.a) Ustava BiH
nisu konačne, što se jasno može zaključiti iz konstrukcije „uključujući, ali ne ograničavajući se
na to“.49 Prema tome, predmetne grupe imaju karakter primjera nadležnosti.50 Uprkos tome
što član VI/3.a) Ustava BiH ne navodi eksplicitno zakone Bosne i Hercegovine, Ustavni sud je
nadležan da preispituje i ove pravne akte. To se može zaključiti, s jedne strane, na osnovu
činjenice da postupak apstraktne kontrole ustavnosti može pokrenuti predsjedavajući ili njegov
zamjenik bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine.51 Ustavni sud, očigledno, polazi od toga
49
U 12/98.
50
Ibid.
51
U 12/98.
636
da ovlaštenje ovih organa ima smisla samo ako se i državni zakoni mogu pobijati. S druge
strane, ova nadležnost Ustavnog suda proizlazi iz činjenice da, prema članu III/3.b) Ustava
BiH, Ustav BiH ima prioritet nad svim zakonima Bosne i Hercegovine.52 U jednoj kasnijoj odluci
Ustavni sud uopšte ne problematizuje ovu nadležnost.53 Ustavni sud, međutim, jasno navodi
da ne samo pojedine odredbe već i cijeli zakon može biti predmet ocjene ustavnosti.54
Konačno, dodatni argument za nadležnost Ustavnog suda da preispituje državne zakone
predstavlja i a contrario zaključak iz odredbe člana VI/3.c) Ustava BiH.55 Na osnovu pitanja
koje mu može proslijediti bilo koji sud, Ustavni sud može, uopšteno, preispitivati „zakone“, a
ne samo „entitetske zakone“. Prema tome, ne bi se mogao naći opravdan razlog da se
Ustavnom sudu negira nadležnost da preispituje državne zakone i po osnovu nadležnosti iz
člana VI/3.a) Ustava BiH.
Ustavni sud svoju nadležnost tumači, sistemski gledano, sasvim pravilno, tako što se
ograničava na opšta pravna akta.56 Međutim, tu se ubrajaju ne samo entitetski već i državni
akti.57 Prema članu 17. stav 1. tačka 8. Pravila USBiH a. v., Ustavni sud preispituje samo
važeće opšte pravne akte.58 Na osnovu člana 65. stav 2. u vezi sa stavom 1. tačka 2. Pravila
USBiH a. v., mogu se preispitivati i akti koji nisu na snazi ukoliko se radi o očiglednoj povredi
odredaba člana II Ustava BiH,59 ili ukoliko posljedice povrijeđenih prava i sloboda nisu
otklonjene stavljanjem akta van snage.
Ustavni sud je prvi put preispitivao ustavnost odredaba ustava entitetâ u predmetu broj U
5/98.60 To da Ustavni sud može odredbe ustava entitetâ staviti van snage, ne znači da Ustavni
sud, u slučaju protivustavnosti odredaba ustava entitetâ, ima nadležnost „da stvara nove
ustavne norme“.61 Nadležnost Ustavnog suda da može da stavi van snage odredbe ustava
entitetâ proizlazi i iz obaveze entitetâ, prema članu XII Ustava BiH, da vlastite ustave usklade
sa Ustavom BiH po osnovu člana III/3.b) Ustava BIH.62 Nadležnost Ustavnog suda za
52
Ibid.
53
U 1/99-1.
54
Ibid., tačka 2. i dalje.
55
Pojedinosti vidi na str. 772. i dalje.
56
Uporedi, član 19. stav 1, član. 22. stav 1. Pravila USBiH a. v., kao i U 58/02, tačka 15.
57
Uporedi, U 22/02, tačka 11. u vezi sa opštinskim statutom.
58
Uporedi, takođe, U 2/96.
59
U 23/02, tačka 6.
60
Uporedi, tačka 9. i dalje prve djelimične odluke o dopustivosti zahtjeva.
61
U 5/98-I, tačka 10.
62
Ibid.
637
preispitivanje ne zavisi od broja pobijanih odredaba, niti postoji normativna razlika između
„odredaba“ ustava i „osnovnih principa“ ustava.63 Prema tome, i „osnovni principi“ ustavâ
podliježu preispitivanju. Svaka odredba entitetskog ustava može biti predmet preispitivanja.
Ipak, odredbe državnog Ustava ne mogu biti predmet ispitivanja ustavnosti, jer sve odredbe
Ustava BiH imaju isti normativni rang.64 Takođe, ni DMS ne može biti predmet preispitivanja ni
u odnosu na Ustav RBiH. U predmetu broj U 7/97 Hrvatska stranka prava 1861. i
Bosanskohercegovačka stranka prava 1861. tvrdile su da je DMS protivan članu 398. Ustava
RBiH.65 Dalje, navodile su da DMS potkopava integritet države i da je vodi razbijanju. Ustavni
sud je odbio zahtjev za ocjenu ustavnosti bez dužih obrazloženja: „Ustav Bosne i Hercegovine
je donesen kao Aneks IV Opštem okvirnom sporazumu za mir u Bosni i Hercegovini. Iz tog
proizlazi da ne može postojati sukob i mogućnost spora između tog sporazuma i Ustava Bosne
i Hercegovine.“ S druge strane, „Ustavni sud, takođe, nije nadležan da ocjenjuje ustavnost
Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini u odnosu na Ustav Republike Bosne i
Hercegovine, jer je [taj] Sud ustanovljen prema Ustavu Bosne i Hercegovine sa isključivim
zadatkom da podržava […] ustav“.66
Možemo se složiti sa ovakvim zaključkom Ustavnog suda. On, s druge strane, jasno daje do
znanja da Ustavni sud, koji je stvoren u skladu sa Ustavom BiH, ne može koristiti Ustav RBiH
kao standard preispitivanja. U suprotnom, ovaj sud bi morao da, na osnovu relevantnih
odredaba ustavā RBiH i SFRJ, preispita osnovu svog postojanja, uključujući i pitanje (na neki
način) revolucionarnog67 mijenjanja, tj. stavljanja van snage Ustava RBiH putem Ustava BiH.
Prema tome, kao Ustavni sud stvoren na osnovu važećeg Ustava BiH (član XII Ustava BiH),
Ustavni sud je podređen samo važećem ustavu. Takođe, upućivanje na strukturalne razloge
zaslužuje podršku, jer na taj način dobiveni zaključak da DMS ne može protivrječiti Ustavu iz
Aneksa 4. može biti razumljiv samo onda ako se Okvirni sporazum i njegovi aneksi posmatraju
kao jedan međunarodni ugovor. Da Ustavni sud podržava takav stav, postalo je jasno u
kasnijoj sudskoj praksi68 u kojoj je Sud, pozivajući se i na Odluku broj U 7/97, negirao svoju
nadležnost u odnosu na mogućnost ispitivanja usaglašenosti drugih aneksa sa Ustavom (u
Odluci broj U 7/97 se ne spominju drugi aneksi). Ukoliko se Okvirni sporazum i pojedini
njegovi aneksi posmatraju kao jedinstveno ugovorno djelo, eventualne protivrječnosti mogu se
63
Ibid.
64
Uporedi, U 5/04, tačka 13. i dalje, U 7/97; pojedinosti vidi pod: „a. Ustav BiH i EKLJP“, str. 142. i
dalje; „2. Međunarodna zaštita ljudskih prava i sloboda“, str. 115. i dalje; fusnota broj 151, str. 47.
65
Vidi komentar pod: „7. Obim kontrole“, str. 153. i dalje.
66
U 7/97, potvrđeno u U 1/03, tačka 10.
67
U vezi s tim, vidi već navedeno pod: „C. Revolucionaran nastanak Ustava Bosne i Hercegovine?“,
str. 25. i dalje.
68
U 7-11/98 u vezi sa Aneksom 6; U 40/00 u vezi sa Aneksom 3.
638
riješiti upotrebom uobičajenih pravila o rješavanju pravnih suprotnosti, koje proizlaze iz
principa jedinstva pravnog sistema (u ovom slučaju ugovora). Pojmovni sistem „Opšti okvirni
sporazum – aneksi“ približava se tezi o njihovom jedinstvu. Ipak, dobrim argumentima može
se zastupati i mišljenje da je Dejtonski mirovni sporazum, u stvarnosti, „skup“ samostalnih
međunarodnih sporazuma, bez obzira na to što su povezani Opštim okvirnim sporazumom.69 U
tom slučaju, protivrječnost bi bila moguća, ako ništa drugo, tamo gdje se ne poklapaju
ugovorne strane potpisnice, kao što je to slučaj sa Opštim okvirnim sporazumom i pojedinim
aneksima. U svakom slučaju je ispravno, posmatrano sa stanovišta međunarodnog prava
(konsenzualni princip), da jedan organ, koji je stvoren na osnovu jednog ugovora, nema
nadležnost i vlast (naprimjer, sudsku) da djeluje u području u kojem se primjenjuje drugi
ugovor, osim ukoliko to izričito nije ugovoreno.70 Ovo bi moralo važiti i onda ako bi se Opšti
okvirni sporazum i njegovi aneksi posmatrali kao jedinstveno ugovorno djelo sa obrazloženjem
da Opšti okvirni sporazum nije ni u kakvom hijerarhijskom odnosu prema pojedinim
aneksima.71 Ako se polazi od međunarodnopravne samostalnosti pojedinih aneksa, onda bi,
štaviše, eventualna protivrječnost mogla postojati između Ustava BiH (bez obzira na to da li se
posmatra kao dio DMS ili ne) i Ustava RBiH, jer stupanje na snagu prvog, uz mijenjanje i
stavljanje van snage drugog, nije regulisano u Opštem okvirnom sporazumu za mir u Bosni i
Hercegovini, nego u članu XII Ustava BiH.
Ne mogu se preispitivati ni opšti upravni akti, bez obzira na to da li se radi o opštinskim
aktima72 ili aktima entitetskih vlada.73 Isto važi i za interne pravilnike i statute škola,74 odluke
ili ugovore javnih preduzeća,75 odluke upravnih odbora javne klinike i upravne akte Izborne
komisije prema članu 2.9. tačka 2. Izbornog zakona BiH.76 Ustavni sud nije pozvan ni da daje
69
Tako, Dörr (fusnota broj 47, str. 27) ukazuje na (a) različite ugovorne strane za pojedine anekse i
sâm okvirni sporazum, (b) kao i na izraze welcome and endorse iz pojedinih aneksa, koji se
spominju u čl. II-VIII Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, a koji su, inače,
teško prihvatljivi ako govorimo o „jedinstvenom ugovoru“. Vidi, takođe, Gaeta (fusnota 47, str. 27);
autorica, između ostalog, upućuje na političku pozadinu međunarodnopravnog subjektiviteta
Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine, koji, posmatrajući na taj način, zahtijeva
priznanje (str. 158. i dalje).
70
Uporedi, član 34. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora: nijedan ugovor ne može se
sklapati na teret trećeg, bez njegovog odobrenja.
71
O argumentu paraliteta uporedi još navode na strani 737.
72
U 3/96, U 2/97, U 6/97.
73
U 58/02, tačka 15.
74
U 16/96.
75
U 30/96.
76
Član 2.9. Izbornog zakona BiH glasi: „Izborna komisija Bosne i Hercegovine je nezavisan organ koji
podnosi izvještaj neposredno Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine i čija ovlaštenja iz nje
proizlaze. Izborna komisija Bosne i Hercegovine: 1. koordiniše, nadgleda i reguliše zakonitost rada
svih izbornih komisija i biračkih odbora u skladu sa ovim zakonom; 2. donosi administrativne
propise za provođenje ovog zakona; […].“
639
prijedloge ustavnih izmjena,77 da daje savjete i mišljenja ili usvaja stavove.78 U predmetu broj
U 37/01 Ustavni sud je, na osnovu člana VI/3.a) Ustava BiH, odbacio apelaciju, tj. zahtjev
grupe poslanika za ispitivanje odluke Visokog predstavnika o smjeni Edhema Bičakčića sa
mjesta generalnog direktora Javnog preduzeća „Elektroprivreda Bosne i Hercegovine” a da nije
precizirao zašto, ustvari, preispitivanje nije moguće.79
(b) Federalni i organski sporovi
U federalnim i organskim sporovima nužno se mora raditi o nekom ustavnom pitanju.80 Osim
toga, određeno činjenje ili nečinjenje (propuštanje obaveznog činjenja) jednog državnog ili
entitetskog organa mora se ticati drugog državnog ili entitetskog organa.81 Prema tome, za
Ustavni sud BiH nemaju značaj nadležnosti i obaveze koje proizlaze iz običnih zakona.
(c) Posebni federalni sporovi: paralelni odnosi entitetâ sa susjednim
državama
Prema članu III/2.a) Ustava BiH, entiteti imaju pravo da uspostavljaju posebne paralelne
odnose sa susjednim državama, u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne i
Hercegovine. Ovo pravo ubraja se u „vanjske poslove“ u smislu člana III/1.a) i b) Ustava
BiH.82 Ustavni sud može utvrditi obim i granice prava na uspostavljanje posebnih paralelnih
odnosa sa susjednim državama u okviru spora iz člana VI/3.a) Ustava BiH. Standard
ispitivanja za ovaj
postupak predstavljaju, osim
specifičnog ustavnopravnog
instituta
uspostavljanja posebnih paralelnih odnosa sa susjednim državama, takođe, i ostala ustavna
prava. Tu se ubrajaju, posebno, relevantne odredbe za regulisanje konkretnih ustavnopravnih
područja, koja mogu biti predmet ugovora o posebnim paralelnim odnosima sa susjednim
državama.
2. Apelacija, tj. ustavna žalba [član VI/3.b) Ustava BiH] i
prijava Domu za ljudska prava (član VIII1. Aneksa 6)
U 29/02 R. T.
20030627
77
U 49/01.
78
U 58/02, tačka 17.
79
Uporedi i komentar pod: „v. Mogućnost preispitivanja pojedinačnih akata Visokog predstavnika pred
sudom“, str. 739. i dalje.
80
U 66/02, tačka 6.
81
Ibid., tačka 8.
82
Više o tome vidi: „4. Ispitivanje vitalnog nacionalnog interesa [član IV/3.f) Ustava BiH]“, str. 807.
640
Apelaciona
nadležnost,
tj.
uvođenje
ustavne
žalbe
putem
Ustava
BiH,
predstavlja
ustavnoprocesnu novost u pravnom sistemu Bosne i Hercegovine. Bivši Ustavni sud RBiH
poznavao je, doduše, tzv. narodnu tužbu (actio popularis),83 ali ne i individualnu ustavnu žalbu
(danas nazvanu „apelacijom“). Apelacijom upućenom Ustavnom sudu apelant ima mogućnost
da preispituje pravne akte svih triju državnih vlasti ukoliko su njima povrijeđene njegove
ustavnopravne pozicije. Takođe, apelacija je vanredni pravni lijek. Za njega važi princip
supsidijarnosti. Apelacija je vanredni pravni lijek, jer se njome daje pravna zaštita ustavnog
karaktera,
a
ne
odlučuje
se
o
pravnim
pozicijama
koje
se
garantuju
redovnim
pozitivnopravnim propisima. Apelacija ima supsidijarni karakter, jer je ona dopuštena samo
ako zaštita putem djelotvornih redovnih pravnih lijekova ostane bez uspjeha.84 Uprava, tj.
upravni organi i redovni sudovi, snagom čl. II/6. i III/3.b) Ustava BiH, pri tumačenju i primjeni
običnih zakona obavezani su na isti način da poštuju ustavno pravo, posebno ljudska ustavna
prava i obaveze,85 kao i sam USBiH.
Prema jezičkom značenju, apelacija iz člana VI/3.b) Ustava BiH je formulisana šire nego
ustavna žalba (Verfassungsbeschwerde) iz njemačkog Osnovnog zakona. Ni utvrđene
pretpostavke, ni uslovi za donošenje meritorne odluke, koji su propisani Pravilima USBiH a. v.,
ne smanjuju široko jezičko značenje individualne apelacije koja se podnosi zbog povrede
ustavnih prava i sloboda. Prema tome, moglo bi se govoriti o ustavnoj reviziji, znači, jednom
pravnom lijeku kojeg mogu koristiti ne samo privatne fizičke i pravne osobe već i javnopravni
subjekti zbog povrede ne samo ustavnih prava i sloboda već i svake ustavne norme. Kao što
ćemo kasnije i pokazati, praksa Ustavnog suda BiH nije ograničila široko polje primjene člana
VI/3.b) Ustava BiH, kao što je to učinjeno ustavnom žalbom iz njemačkog Osnovnog zakona ili
aplikacijama iz EKLJP.
Nadležnost Ustavnog suda BiH za postupanje povodom podnesenih apelacija, u smislu
individualnih žalbi, jeste područje koje se preklapa sa nadležnostima Doma za ljudska prava.
Oba suda su u svojim opštim pravnim aktima (pravilima, poslovnicima) propisala ili putem
svoje sudske prakse razvila u velikoj mjeri identične i uporedive uslove dopustivosti.
Za razliku od čl. VIII2. i VIII3. Aneksa 6, Ustav BiH, u svom članu VI/3.b), ne predviđa tačan
katalog pretpostavki za donošenje meritorne odluke. One su tačno regulisane u članu 16.
Pravila USBiH a. v. Prema stavu 1. ovog člana, Ustavni sud može razmatrati apelaciju samo
ako su protiv presude, odnosno odluke koja se njome pobija, iscrpljeni svi djelotvorni pravni
lijekovi mogući prema zakonu (izuzetak predstavlja stav 3. ovog člana) i ako se podnese u
roku od 60 dana od dana kada je podnosilac apelacije primio odluku o posljednjem
83
O tome vidi: „1. Apstraktna kontrola ustavnosti, organski i federalni sporovi [član VI/3.a) Ustava
BiH]“, str. 631.
84
U 29/02, tačka 23.
85
Vidi, takođe: „c. Doseg obaveze poštivanja Ustava BiH“, str. 96.
641
djelotvornom pravnom lijeku kojeg je koristio. Prema stavu 2. ovog člana, apelacija ne smije
biti očigledno (prima facie) neosnovana, tj. bez šanse na uspjeh. Konačno, stav 4. ovog člana
reguliše i ostale uslove dopustivosti [ovaj katalog uslova dopustivosti je taksativno nabrojan
za razliku od kataloga napravljenog prema članu VIII3.c) Aneksa 6. DMS]:
■
Ustavni sud nije nadležan za odlučivanje [uporedivo sa članom VIII2.c) Aneksa 6. DMS];
■
apelacija je anonimna [uporedivo sa članom VIII3.c) Aneksa 6. DMS];
■
podnosilac apelacije je odustao od apelacije [uporedivo sa članom VIII3.a) Aneksa 6.
DMS];
■
protekao je rok za podnošenje apelacije [ponavljanje uslova dopustivosti iz stava 1;
uporedivo sa članom VIII2.a) Aneksa 6. DMS];
■
apelaciju je podnijelo neovlašteno lice [uporedivo sa članom VIII2.c) Aneksa 6. DMS];
■
radi se o pitanju o kojem je Ustavni sud već odlučivao, a iz navoda ili dokaza iznesenih u
apelaciji ne proizlazi da ima osnova za ponovno odlučivanje [uporedivo sa članom VIII3.b)
Aneksa 6. DMS];
■
apelant je zloupotrijebio pravo na podnošenje apelacije (uporedivo sa članom VIII2.c)
Aneksa 6. DMS];
■
ako su izmijenjene pravne okolnosti [uporedivo sa članom VIII3.c) Aneksa 6. DMS];
■
apelacija je ratione materiae inkompatibilna sa Ustavom [stvarna nenadležnost;
uporedivo sa članom VIII2.c) Aneksa 6. DMS];
■
apelacija je ratione personae inkompatibilna sa Ustavom [nedostaje aktivna ili pasivna
legitimacija; uporedivo sa članom VIII2.c) Aneksa 6. DMS];
■
apelacija je ratione temporis inkompatibilna sa Ustavom [uporedivo sa članom VIII2.c)
Aneksa 6. DMS];
■
apelant je prethodno pokrenuo istovjetan postupak pred Domom za ljudska prava za
Bosnu i Hercegovinu [uporedivo sa članom VIII2.d) Aneksa 6. DMS];
■
apelant je propustio da u ostavljenom roku dopuni/precizira apelaciju [uporedivo sa
članom VIII2.a) Aneksa 6. DMS];
■
apelacija je preuranjena [uporedivo sa članom VIII2.a) Aneksa 6. DMS];
■
apelant nije iscrpio pravne lijekove moguće prema zakonu [ponavljanje stava 1;
uporedivo sa članom VIII2.a) Aneksa 6. DMS].
642
a. Rok
(a) Ustavni sud BiH
AP 1426/05 Menzilović et al.
20061109
AP 218/04 D. N.
20041027
AP 30/03 R. R.
20040423
AP 321/04 N. Đ.
20050217
AP 471/04 H. T.
20041027
AP 852/04 M. A.
20041027
AP 862/04 Pavlović
20060314
AP 96/02 Ivanović
20040317
U 10/03 PP „Gana“ Teslić i G. G.
20040323
U 18/00 Hajdarević
20021019 „Sl. gl. BiH“ broj 30/02
U 58/03 Z. C.
20040326
Na osnovu člana 16. stav 1. Pravila USBiH a. v., rok za podnošenje apelacije iznosi 60 dana. U
slučaju da je 60. dan nedjelja, apelacija se može podnijeti i narednog dana.86 Rok je strogo
prekluzivne prirode i ne može biti produžen. Na taj način apelacija koja je samo jedan dan
prekoračila ovaj rok tretira se na isti način kao i apelacija koja je znatno duže prekoračila
propisani rok.87
Rok od 60 dana važi kako za inicijalno podnošenje apelacije, tako i za eventualne dopune. Za
nove faktičke i pravne činjenice ne važi ovo pravilo ukoliko se one dostave u roku od 60 dana
od dana o njihovom saznanju. Dalje, pravovremeno uložena apelacija ne prekida rok od 60
dana, jer se on ne može shvatiti kao rok za objavljivanje apelacije (Beschwerdeankündigung).
Prema tome, rok od 60 dana služi da bi se apelacija u potpunosti, kako u činjeničnom, tako i u
pravnom smislu, pripremila i dostavila.88
Rok za podnošenje apelacije sistemski zavisi od zahtjeva za iscrpljivanje svih djelotvornih
pravnih lijekova. Naime, rok počinje da teče dostavljanjem odluke o konačnom pravnom
86
AP 862/04, tačka 9. i dalje.
87
AP 321/04, tačka 6; AP 852/04, tačka 3, AP 471/04, tačka 3.
88
AP 1426/05, tačka 27.
643
lijeku, u smislu člana 16. stav 1. Pravila USBiH, kojom je završen konkretan slučaj.89 Prema
tome, u svakom pojedinom slučaju potrebno je utvrditi koji pravni lijekovi se mogu posmatrati
kao „djelotvorni“ i da li su oni iscrpljeni. Samo prema tom osnovu se može računati rok od 60
dana.90
Slijedeći navedeno obrazloženje, može se zaključiti da odluka kojom je odlučeno o
„neefikasnom“ (nedjelotvornom) pravnom lijeku nema učinak da rok od 60 dana počinje
nanovo teći.91 Suprotno, međutim, važi ukoliko je apelantu, na osnovu određenog zakona,
uskraćen čak i jednostepeni sudski postupak s ciljem pobijanja upravnog akta.92 U tom slučaju
logično bi bilo da sudska odluka (uglavnom rješenje) kojom se tužba protiv upravnog akta
odbacuje zbog nenadležnosti suda ne prekida rok od 60 dana. U skladu s tim, tužba sudu je po
osnovu samog zakona očigledno nedozvoljeno pravno sredstvo zbog čega se ne bi mogla
smatrati djelotvornim.93 Međutim, u tom slučaju apelacija se može shvatiti kao žalba zbog
uskraćivanja sudske zaštite. Ona nije prvenstveno usmjerena protiv spornog upravnog akta,
nego protiv sudske odluke kojom je protivustavno uskraćena sudska zaštita.94 Njenom
dostavom počinje nanovo da teče rok od 60 dana. U tom slučaju redovni sud, direktno
primjenjujući prava i slobode iz EKLJP, morao bi dopustiti da se upotrijebi pravni lijek bez
obzira na ograničenja propisana pozitivnopravnim propisima. Prema ovom zaključku, u
predmetu broj U 19/00 Ustavni sud je naredio Vrhovnom sudu RS da proglasi tužbu
dopustivom i odluči u meritumu stvari.95
Prema tome, od apelanta se može zahtijevati da iscrpi samo djelotvorne pravne lijekove. On
snosi teret dokazivanja da određeni pravni lijek nije djelotvoran. Ukoliko Ustavni sud zaključi
da određeni pravni lijek nije djelotvoran, a apelant ga, uprkos tome, koristi, ali bez uspjeha,
onda odluka kojom je odlučeno o takvom pravnom lijeku ne prekida rok od 60 dana.96
Konsekventno, apelant, u principu, snosi posljedice pogrešne pravne procjene o djelotvornosti
pravnog lijeka osim ukoliko ova procjena ne predstavlja „pretjeran teret za apelanta“.97
89
U 16/01, tačka 11.
90
Pojedinosti vidi pod: „c. Iscrpljivanje pravnih lijekova“, str. 650.
91
Ibid.; U 8/01, tačka 2.
92
U 10/03, tačka 13. i dalje; U 58/03, tačka 16. i dalje; U 19/00, tačka 18.
93
U 19/00, tačka 17.
94
Ibid., član 18.
95
U 19/00, tačka 40.
96
AP 96/02, tačka 11.
97
U 18/00, tačka 40.
644
Rok se utvrđuje, u principu, putem dostavnice. Ako apelant odbije da potpiše dostavnicu o tzv.
konačnoj odluci (u svrhu računanja roka), taj dan se, uprkos činjenici da ne postoji potpisana
dostavnica, smatra relevantnim za početak računanja roka za podnošenje apelacije.98 Ukoliko
je nemoguće utvrditi dan dostavljanja konačne odluke, rok počinje da teče od momenta kada
je apelant saznao za povredu svojih prava.99
(b) Dom za ljudska prava
CH/02/10787 Vujmilović
20060403
CH/98/875 et al.-D&M Živković
20000512
CH/98/904 et al.-D. Durmić et al.
20000512
CH/98/905 et al.-D. Jandrić et al.
19990709
CH/99/1433 D. Smajić
19991104
CH/99/1838 et al.-D&M Karan et al.
20030704
CH/99/2805 D. Sefić
20011012
CH/99/3330 D. Y. A.
20000607
Prema članu VIII2.a) Aneksa 6, rok za podnošenje prijava Domu za ljudska prava je 6
mjeseci. I u ovom slučaju rok za podnošenje prijave počinje da teče od dana dostavljanja
(konačne) odluke podnosiocu prijave. Rok za podnošenje prijave ne može se shvatiti kao rok
za čekanje, tj. da podnosilac prijave mora čekati 6 mjeseci prije nego što podnese prijavu.100
Ukoliko podnosilac zahtjeva u toku postupka zahtijeva od nadležnog organa da se odluka
dostavi direktno njemu, a ne njegovom zastupniku, rok za podnošenje prijave počinje da teče
od dana dostavljanja odluke podnosiocu zahtjeva bez obzira na to kada je zastupnik zaprimio
odluku.101 Na osnovu pravila 46. stav 5. Pravila procedure Doma, rok se prekida prvom
„obavijesti od podnosioca prijave koji, iako ukratko, navodi predmet prijave“, znači, prvim
dopisom koji u suštini predstavlja prijavu.102 Rok za podnošenje prijave se ne smije posmatrati
98
AP 218/04, tačka 5.
99
AP 30/03, tačka 3. i dalje.
100
CH/01/7488-D&M, stav 72; CH/02/8679 et al.-D&M, stav 155.
101
CH/02/10787, stav 21.
102
Uporedi, takođe, CH/01/6979-D&M, stav 40. u vezi sa praksom EKomLJP, u predmetima Mercier de
Bettens protiv Švicarske od 7.12.1987. godine, broj aplikacije 12158/86, DR 54, str. 178;
CH/99/1433-D, stav 12. u vezi sa EKLJP, X. protiv Irske od 10.10.1980. godine, broj aplikacije
8299/78, DR 22, str. 51, stav 72.
645
kao formalnost. Njegova svrha jeste da se osigura izvjestan stepen pravne sigurnosti i da se
predmeti u kojima se postavljaju pitanja sadržana u EKLJP ispitaju u okviru razumnog roka.103
U izuzetnim okolnostima prekoračenje roka ne mora nužno biti prepreka za donošenje
meritorne odluke. Ipak, podnosilac zahtjeva mora navesti razloge za prekoračenje roka.104
Tako, naprimjer, ukoliko podnosilac zahtjeva nije imao saznanje o stupanju na snagu Aneksa
6. DMS, ili o postojanju Doma za ljudska prava, jer su strane potpisnice Aneksa 6. propustile
da, na osnovu člana XV Aneksa 6. DMS, blagovremeno učine pristupačnim javnosti Sporazum
o ljudskim pravima,105 ili ukoliko podnosilac zahtjeva nije kontaktirao sa svojim braniocem
zbog lišavanja slobode, može se prihvatiti razlog za nepridržavanje roka od 6 mjeseci.106
Takođe, boravak u bolnici može biti opravdani razlog za nepoštivanje roka od 6 mjeseci.107 Na
podnosiocu prijave je teret da prezentuje i dokaže da postoje opravdani razlozi za
nepoštivanje roka.108
Član VIII2.a) Aneksa 6. dozvoljava Domu za ljudska prava da, osim navedenog, 6-mjesečni
rok u pojedinim slučajevima tumači „velikodušno“, kao što to može da tumači ESLJP na
osnovu člana 35. EKLJP.109 U praksi u prijavama koje imaju principijelni značaj Dom za ljudska
prava je odustao od računanja roka po službenoj dužnosti. Ako suprotna strana propusti da
ukaže na propuštanje roka, Dom je proglašavao prijave prihvatljivim bez ispitivanja
blagovremenosti iako su postojale činjenice koje su ukazivale na to da je rok propušten.
Tako, u predmetu Rizvanović Presuda Vrhovnog suda od 3.6.1996. godine morala se
posmatrati kao konačna u smislu člana VIII2.a) Aneksa 6, jer su naknadni pravni lijekovi
koje je koristio podnosilac prijave bili vanredni i, samim tim, nisu ni prekidali tok roka od
6 mjeseci. Prijava je podnesena 9.8.1997. godine, znači, više od jedne godine nakon
presude Vrhovnog suda (uporedi, CH/97/59-D&M, st. 2, 16. i dalje). Čak i kada bi se
smatralo da je dostava kasnila više mjeseci, rok je vjerovatno bio propušten. Dom za
ljudska prava nije ispitivao prihvatljivost u vezi sa blagovremenošću. Tek u postupku po
103
CH/01/6979-D&M, stav 40; CH/02/8679 et al.-D&M, stav 155.
104
CH/98/905 et al.-D, stav 12.
105
CH/99/1433-D, stav 17. Ipak, iako Sporazum o ljudskim pravima nije nikada objavljen u „Sl. n.
FBiH“ (niti u „Sl. gl. BiH“ ), Dom je smatrao da se može zaključiti da su napori Federacije bili
dovoljni da ona ispuni svoju obavezu da „djelotvorno obznani odredbe Sporazuma“ po članu XV
Sporazuma (CH/98/904 et al.-D, stav 21).
106
CH/98/1335-D (djelimična odluka), stav 24. i dalje; uporedi, takođe, CH/98/1021-D, stav 14;
CH/99/1433-D, st. 14, 16. u vezi sa EKLJP, K. protiv Irske od 17.5.1984. godine, broj aplikacije
10416/83, DR 38, str. 160, i De Becker protiv Belgije, broj aplikacije 214/56, Godišnjak (u daljnjem
tekstu i kao: YB) broj 2, 214 (230-234); CH/99/2805-D, stav 29. i dalje.
107
CH/98/896-D&M, stav 44.
108
Uporedi, CH/99/1433-D, stav 18. i dalje; CH/00/6134-D&M, stav 78. i dalje.
109
CH/99/1433-D, st. 13, 16; CH/99/3330-D, stav 12.
646
zahtjevu za preispitivanje meritorne odluke Doma suprotna strana je stavila prigovor o
neblagovremenosti zbog čega je Dom ovaj prigovor proglasio zakasnjelim.110
I u drugim slučajevima111 kao relevantnu odluku za računanje roka Dom je uzimao u obzir ne
stvarno konačnu odluku u postupku, već drugu odluku koja se, ako bi se strogo tumačio pojam
„konačna odluka“, ne bi mogla tretirati kao takva, jer očigledno korišteni pravni lijek nije bio
dozvoljen. Odlučujuća činjenica za ovakvo postupanje u predmetu broj CH/01/6979 je bilo
očigledno i teško kršenje prava od redovnih sudova, čije preispitivanje i utvrđivanje Dom nije
htio zaobići zbog formalnopravnih razloga. To isto važi i za slučajeve u kojima podnosioci
prijava zaključe da ne postoji efikasan pravni put za rješavanje njihovog konkretnog
problema, ali do tog zaključka dođu tek nakon što pokušaju da iskoriste određene pravne
lijekove. U tim slučajevima bitno je bilo to što su podnosioci podnijeli prijavu u roku od 6
mjeseci od momenta kada im je postalo jasno da ne postoji djelotvoran pravni lijek za
rješavanje njihovog pravnog problema u domaćem pravnom sistemu.112
Ako nedostaje konačna odluka, rok od 6 mjeseci počinje teći od momenta u kojem je prestala
kontinuirana povreda.113 Ako se povreda smatra trajnom, rok počinje teći tek kada se povreda
okonča.114 Ukoliko podnosilac zahtjeva blagovremeno utvrdi određene povrede svojih prava,
tj. u roku od 6 mjeseci, a povrede drugih prava iznese neblagovremeno, jer je za njihovo
utvrđivanje protekao rok od 6 mjeseci, zahtjev je blagovremen samo djelimično, tj. samo
blagovremeno
izneseni
115
neprihvatljiva.
navodi
mogu
biti
prihvatljivi.
U
ostalom
dijelu
prijava
je
Naravno, ukoliko podnosilac prijave u roku od 6 mjeseci dopuni svoj
prvobitni zahtjev dodatnim navodima i argumentima, takvi navodi nisu neprihvatljivi.116
Rok počinje da teče, kao što je pokazano, donošenjem odluke kojom se okončava određeni
slučaj, a podnosilac prijave smatra da su mu tom odlukom povrijeđena prava, tj. da odluka
nije zaštitila njegova prava. Prema tome, postoji opasnost da podnosilac prijave propusti rok
ako koristi pravni lijek koji Dom smatra nedjelotvornim. U tom slučaju potrebno je istaći da
rok od 6 mjeseci počinje da teče (ne od dana kada je dostavljena hronološki posljednja
odluka) od dana dostavljanja ranije odluke, koju Dom smatra „konačnom“. U skladu s tim, ako
podnosilac prijave nije siguran u djelotvornost pravnog lijeka, a da ne bi previše rizikovao
koristeći taj pravni lijek zbog mogućeg rezultata, zbog sigurnosti, podnosilac prijave može
110
Uporedi, CH/97/59-RR, st. 13, 18.
111
Uporedi, naprimjer, CH/01/6979-D&M, stav 40.
112
CH/99/1838 et al.-D&M, stav 92. i dalje.
113
CH/98/896-D&M, stav 42; CH/98/1021-D, stav 12; CH/98/1027 et al.-D&M, stav 25.
114
CH/98/126-D&M, stav 32; CH/98/875 et al.-D&M, stav 58.
115
CH/99/1900&1901-D&M, stav 59. i dalje.
116
Uporedi, CH/00/3880-D&M, stav 99.
647
uvijek paralelno podnijeti prijavu Domu, kao i pravni lijek za koji nije sigurno da li će od njega
biti koristi, tj. da li će ga Dom tretirati kao djelotvoran ili ne. U slučaju da se problematični
pravni lijek u praksi pokaže kao djelotvoran, podnosilac prijave može povući svoj zahtjev. U
tom slučaju rok za podnošenje prijave Domu ponovo oživljava i počinje da teče od dana kada
je podnosilac primio odluku o tom pravnom lijeku.117
b. Formalna prekluzija
AP 1188/06 Melkić
20070504
AP 1426/05 Mezilović et al.
20061109
AP 1718/05 Džindo
20061221
AP 662/04 Halilagić
20051220
CH/96/1 M
19970711
CH/96/21 M
19980406
CH/96/30 M
19970905
CH/96/30 M Damjanović
19970905
CH/97/59 D&M
19980612
CH/99/3103 Toroman
20060703
Oslanjajući se na praksu ESLJP,118 Dom za ljudska prava odbacuje kao nedozvoljene navode
strana u postupku u vezi sa prihvatljivošću i meritumom ako su neblagovremeno izneseni, jer
su takvi navodi suprotni principu kontradiktornog postupka. Međutim, u tom slučaju se
pretpostavlja da nije postojala prepreka da se navodi iznesu blagovremeno.119 Prema tome,
ukoliko tek nakon isteka roka nastanu okolnosti i činjenice na osnovu kojih se mogu staviti
prigovori u vezi sa prihvatljivosti prijave, takvi prigovori ne podliježu prekluziji.120
Dugo vremena Ustavni sud se nije izjašnjavao i nije usvajao stav prema mogućoj prekluziji
naknadnih navoda strana u postupku (iznesenih van roka od 60 dana). Tek u predmetu broj
AP 1426/05 Ustavni sud je odlučio da svaka dopuna apelacije mora uslijediti, u principu, u
117
Uporedi, Berg, 1999, str. 31. i dalje.
118
De Wilde et al. protiv Belgije od 18.6.1971. godine, serija A broj 12, st. 53-59; Artico protiv Italije
od 13.5.1980. godine, serija A broj 1237, st. 24-28.
119
CH/96/1-M, stav 60; CH/96/21-M, stav 28. i dalje; CH/96/30-M, stav 22.
120
CH/97/59-D&M, stav 47.
648
roku od 60 dana, kako ne bi nastupila prekluzija.121 Dopunski navodi i dokazi su dozvoljeni
samo ako predstavljaju „nove pravne okolnosti“.122 Pri tome je ostalo nejasno šta se
podrazumijeva pod pojmom „nove pravne okolnosti“. Naime, pod ovim pojmom mogle bi se
podrazumijevati samo okolnosti koje su, doduše, bile poznate u vrijeme podnošenja apelacije,
ali nisu mogle biti iznesene zbog opravdanih razloga (nova reperta). Pod ovim pojmom mogle
bi se podrazumijevati i samo one okolnosti koje su nastale tek nakon isteka roka (nova
producta). U vezi sa sadašnjom praksom jasno je da princip prekluzije u postupku pred
Ustavnim sudom obuhvata i one navode i dokaze koje je apelant svojom krivicom propustio da
iznese ili prezentuje redovnim sudovima.123 S druge strane, praksa Komisije za ljudska prava
se može shvatiti na takav način da pojam „nove pravne okolnosti“ obuhvata kako nova
reperta, tako i nova producta.124
c. Iscrpljivanje pravnih lijekova
AP 1105/04 Z. M.
20050217
AP 777/04 S. T.
20040929
CH/97/47-D Poropat
19980610
CH/98/1181-D Janjuz
19990707
CH/98/1205-D Bekrić
19990313
CH/98/492-D Drakić
19990209
CH/99/1909-D Todorović
19990607
U 36/02 S. S.
20040130
Ljudska prava pretpostavljaju djelotvornu pravnu zaštitu. Kako u zakonu, tako i u praksi ta
prava moraju biti stvarna i djelotvorna, a ne iluzorna i teoretska. Konkretno, pravni lijekovi
koji su predviđeni za zaštitu ljudskih prava moraju biti dostupni, ne smiju biti ometani aktima,
propustima, odgađanjima ili nemarom vlasti, te moraju biti u stanju da štite predmetna
prava.125 Prije same odluke u meritumu predmeta, Ustavni sud i Dom za ljudska prava moraju
121
Tačka 26. i dalje.
122
AP 662/04, tačka 55, AP 1718/05, tačka 13.
123
AP 1188/06, tačka 16.
124
CH/99/3103, stav 23. i dalje.
125
U 36/02, tačka 25.
649
odlučiti da li u pravnom sistemu postoje djelotvorni pravni lijekovi i da li su oni iscrpljeni u
konkretnom slučaju prije nego što se apelant obratio najvišoj sudskoj instanci.126 Prema tome,
prije nego što se obrati Ustavnom sudu i Domu za ljudska prava, apelant je morao koristiti
raspoložive pravne lijekove u pravnom sistemu ukoliko su oni takve prirode da mogu ispraviti
povredu apelantovih prava. Ukoliko apelant propusti da iscrpi djelotvorne pravne lijekove,
njegova apelacija, odnosno prijava je nedopuštena, tj. neprihvatljiva.127 Činjenica da se
apelantu ne dozvoljava da se direktno obrati Ustavnom sudu i Domu za ljudska prava može se
obrazložiti time da se nižim nadležnim organima i institucijama treba dati šansa da, u okvirima
unutrašnjeg pravnog sistema, isprave eventualne povrede ljudskih prava i sloboda iz
međunarodnih konvencija i Ustava BiH prema opštim pravilima međunarodnog prava.128 Što je
niža instanca na kojoj apelant može dobiti zaštitu, to je situacija u kojoj se nalazi apelant
bolja. Konačno, princip iscrpljivanja pravnih lijekova obavezuje niže državne instance da se
bave pravnom zaštitom i, ujedno, rasterećuje više instance. U suprotnom, ne bi imale
mogućnost da se bave svim povredama ljudskih prava i sloboda.
Ako apelant propusti da iscrpi pravne lijekove, njegova apelacija, tj. prijava može se odbaciti
zbog dva razloga. Ukoliko je apelant koristio djelotvoran pravni lijek, ali nije sačekao odluku o
njemu, apelacija, tj. prijava se moraju odbaciti kao preuranjeni. Nakon okončanja postupka
apelant ima novu mogućnost da uloži apelaciju Ustavnom sudu. Prema tome, cilj donošenja
odluke o preuranjenosti jeste samo da pokaže da je postupak još u toku, a ne da je apelant
propustio da iscrpi pravne lijekove. U skladu s tim, nedopustivost apelacije je samo prolazne
prirode. Međutim, ukoliko je apelant propustio da koristi djelotvoran pravni lijek, a rok za
njegovo ulaganje je protekao, tada je i prilika za podnošenje apelacije Ustavnom sudu
definitivno isključena.
Tako je Ustavni sud obustavio postupak u predmetu broj U 24/00 dok VSRS ne donese
određenu odluku umjesto da apelaciju odbaci kao nedopustivu zbog neiscrpljivanja pravnih
lijekova.129 Nakon toga, Ustavni sud je donio odluku u meritumu s tim što je apelantica
prethodno dopunila apelaciju tako što ju je proširila i na konačnu odluku VSRS. U jednom
drugom slučaju apelacija je odbačena kao preuranjena, jer je postupak pred redovnim
sudovima još uvijek bio u toku.130 Ovi slučajevi se razlikuju po pozitivnom odgovoru na
126
Član 16. stav 1. Pravila USBiH a. v.; član VIII2.a) Aneksa 6.
127
CH/98/492-D, stav 12; CH/99/1909-D, stav 9; CH/97/47-D, stav 17; CH/98/1205-D, stav 6;
CH/98/1181-D, stav 11.
128
CH/00/3642-D&M, stav 47. u vezi sa ESLJP, De Wilde, Ooms i Versyp protiv Belgije od 18.11.1970.
godine, serija A broj 12, stav 50.
129
Tačka 15.
130
U 4/97.
650
postavljena pitanja: Da li je konačan rezultat postupka pred nižim sudovima vidljiv ili ne, te da
li je to poznato Ustavnom sudu?
U daljnjem tekstu biće prezentovana obimna sudska praksa oba suda u vezi sa principom
iscrpljivanja pravnih lijekova.
(a) Ustavni sud BiH
AP 1023/04 B. N.
20050412
AP 106/06 Rasim et al. Mujezinović
20060223
AP 1111/04 Kara
20051013
AP 1193/05 Suljagić
20060627
AP 1237/05 Vujanović
20060509
AP 1244/05 Kovačević
20060509
AP 1298/05 Mitrović et al.
20060613
AP 1338/05 Zijadić
20060627
AP 1348/05 Marinko et al. Dupljanin
20060613
AP 1354/05 Balorda
20060509
AP 1431/05 Čajević
20060912
AP 2331/06 Grahovac
20060920
AP 240/03 Đ. M.
20040318
AP 2498/07 Ožegović
20061213
AP 2500/05 Novalija
20060912
AP 283/03 S. O.
20041014
AP 309/04 R. T.
20050412
AP 311/04 A. G.
20040422
AP 311/04 A. G.
20040422
AP 322/04 M. K.
20041119
AP 325/04 „Vakufska direkcija Sarajevo“
20041027
651
AP 3297/06 Alijagić
20080110
AP 333/05 M. K. et al.
20060426
AP 338/04 D. J.
20040929
AP 551/03 S. A.
20040929
AP 562/04 ZZ „Trebava“ Gradačac
20050323
AP 567/04 N. G.
20050628
AP 583/05 N. Ž.
20050615
AP 592/05 S. A. et al.
20050628
AP 657/04 TIP „Dekorativa” d.d.
20041130
AP 679/04 Veljko et al. Lazić
20050913
AP 684/04 N. Ć.
20050118
AP 696/04 Subotić
20050923
AP 73/02 Sanas
20030725
AP 814/04 GP „Građevinar” d.o.o.
Kotor-Varoš et al.
20050217
AP 94/04 N. J.
20040317
AP 967/05 Jokić
20060412
AP 996/04 J. E.
20050615
U 107/03 A. G.
20041119
U 12/01 Nikolić
20020803 „Sl. gl. BiH“ broj 20/02
U 12/97 Saračević-Šutković
19980914 „Sl. gl. BiH“ broj 17/98
U 13/99 POTKA d.o.o.
19991105
U 14/99 Hotel „Bosna“
20001231 „Sl. gl. BiH“ broj 36/00
U 15/01 Spahić promex
20010504
U 18/00 Hajdarević
20021019 „Sl. gl. BiH“ broj 30/02
U 20/02 „NMS Commerce” d.j.l.
20040227
652
U 22/00 Guskić
20011012 „Sl. gl. BiH“ broj 25/01
U 22/00 Guskić
20011012 „Sl. gl. BiH“ broj 25/01
U 22/01 Kušec
20011230 „Sl. gl. BiH“ broj 33/01
U 23/00 Vrhovac
20010416 „Sl. gl. BiH“ broj 10/01
U 24/00 Avdić
20020130 „Sl. gl. BiH“ broj 01/02
U 3/01 „Čajavec holding“ et al.
20020312 „Sl. gl. BiH“ broj 05/02
U 37/00 I. K.
20010901
U 40/01 Topić
20020910 „Sl. gl. BiH“ broj 25/02
U 40/02 DOO „10. oktobar“
20040304
U 59/01 Bičakčić
20020829 „Sl. gl. BiH“ broj 24/02
U 75/03 E. T.
20040615
U 8/01 J. M.
20010622
i. Osnovni elementi principa iscrpljivanja pravnih lijekova
Apelant mora doći do konačne odluke (abschließende Entscheidung, final decision). Konačna
odluka predstavlja odgovor na posljednji pravni lijek, koji je djelotvoran i adekvatan da ispita
nižestepenu odluku kako u činjeničnom, tako i u pravnom pogledu. Da li je jedan pravni lijek
djelotvoran, zavisi od specifičnosti svakog pojedinog slučaja. Teret dokazivanja je na
apelantu.131 Apelant može utvrditi da je pravni lijek nedjelotvoran na dva načina: pravni lijek
je apsolutno nedjelotvoran (ili uopšte ne postoji), ili je pravni lijek u konkretnom slučaju
nedjelotvoran. Diskrecija Ustavnog suda je da donese konačnu odluku o ne/djelotvornosti
pravnog lijeka. Pri toj ocjeni polazi se od procjene pravne situacije s tačke gledišta objektivnog
posmatrača. Prema tome, pravni lijek se smatra nedjelotvornim ukoliko je objektivno
očigledno nedozvoljen. Djelotvornost zavisi od toga da li je apelant, uzimajući u obzir pravnu
situaciju u trenutku ulaganja pravnog lijeka, morao poći od činjenice da je pravni lijek
nedopušten.132 U vezi s tim važi princip ignorantia iuris nocet (nepoznavanje prava šteti).133
Sumnja u djelotvornost pravnog lijeka ne oslobađa apelanta dužnosti da taj pravni lijek
131
U 13/99.
132
Uporedi, odluka njemačkog Saveznog ustavnog suda (BVerfGE) 28, 1 (6).
133
AP 338/04, tačka 6.
653
iscrpi.134 Ipak, na pojedinca se ne može staviti pretjeran teret u otkrivanju koji je najefikasniji
put kojim bi ostvario svoja prava.135 Pravilo iscrpljivanja pravnih lijekova treba tumačiti na
fleksibilan način, tako da se moraju uzeti u obzir posebne okolnosti u kojima se nalazi
apelant.136 Ako apelant nije mogao biti siguran u djelotvornost pravnog lijeka koji je koristio,
ne može mu se staviti na teret ukoliko se pravni lijek u konkretnom slučaju pokaže kao
nedjelotvoran.
Odluka kojom je pravni lijek odbačen zato što apelant nije ispoštovao formalne zahtjeve, inače
djelotvornog, pravnog lijeka (rok, plaćanje taksi, forma ili ispunjenje drugih zakonskih uslova)
ne može se smatrati konačnom. Pravni put mora biti iscrpljen u suštini, a ne samo
formalno.137
Ipak, apelant ima mogućnost da pred Ustavnim sudom utvrdi povredu prava na pristup sudu
ukoliko može dokazati da je uloženi pravni lijek bio odbačen protivno relevantnim
pozitivnopravnim propisima, tj. protivno standardima Ustava BiH. Ako je takav navod
osnovan, odluka nižestepenog organa će biti ukinuta, a predmet vraćen na novi postupak i
odluku, ali ovog puta u meritumu slučaja.138 U suprotnom, apelacija Ustavnom sudu će biti
odbačena kao očigledno neosnovana ili odbijena u meritumu.139 Iako ova sudska praksa,
formalno gledajući, nije pogrešna, postavlja se pitanje da li je na apelanta u ovakvom
postupku stavljen pretjeran teret. Ukoliko redovni sud odbaci jedan pravni lijek na nezakonit
način, apelant mora iskoristiti sve daljnje pravne lijekove koji su mu na raspolaganju kako bi
ispravio tu grešku. U slučaju da mu redovni pravni put ne omogući pozitivan ishod, takvo
pitanje će završiti pred Ustavnim sudom, koji će putem meritorne odluke narediti redovnom
sudu da ponovi postupak, polazeći od toga da je pravni lijek dopustiv. Ovaj postupak može
trajati godinama. Imajući u vidu pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 6. EKLJP, bilo bi
odmjerenije ukoliko bi Ustavni sud, barem u onim postupcima u kojima je donesena jedna
meritorna odluka pred redovnim sudovima, utvrdio da su žalbeni sudovi nezakonito uskratili
apelantu pravo na pravni lijek, te okončao slučaj tako što bi odlučio sâm u meritumu stvari
(član 64. stav 2. Pravila USBiH a. v.).
Suštinsko iscrpljivanje pravnog puta podrazumijeva, takođe, da je apelant već iznosio pred
redovne sudove onaj navod ili navode koji su predmet postupka pred Ustavnim sudom. U
suprotnom, sudovi ne bi imali priliku da se izjasne u vezi s tim i, eventualno, pruže zaštitu
134
AP 583/05, tačka 7.
135
U 18/00, tačka 40.
136
U 22/00, tačka 20.
137
Uporedi, U 15/01, U 20/00, U 8/01, tačka 21; AP 562/04, tačka 7.
138
U 40/02, tačka 21. i dalje.
139
AP 551/03, tačka 23; U 75/03, tačka 17.
654
apelantu. Takva sudska odluka se može, doduše, procesnopravno tretirati kao konačna.
Međutim, u smislu principa iscrpljivanja pravnih lijekova ne može predstavljati konačno
presuđenu stvar u vezi sa apelantovim navodima (koje je iznio pred Ustavnim sudom), jer
sudovi nisu imali priliku da se bave tim pitanjima.140
Pogrešna pouka o raspoloživom pravnom lijeku u pobijanoj odluci ne znači automatski da
pravni lijek koji nije naveden, a koji zaista (kao djelotvoran) postoji, ne treba da bude
iscrpljen. U ovom slučaju, ponovo se primjenjuje princip ignorantia iuris nocet.141 Od ovog
pravila Ustavni sud je napravio izuzetke. Naime, apelant se može pozvati na to da je
pogrešnom poukom o pravnom lijeku doveden u zabludu, te da je zbog toga propustio da
iscrpi djelotvoran pravni lijek.142 Tako, u predmetu broj U 22/00 Ustavni sud je uzeo u obzir da
apelant nije imao advokata, te da su mu, kao pravnom laiku, relevantne odredbe bile
nepoznate. Međutim, odlučujuće je bilo to što u pobijanoj presudi nije bila sadržana bilo kakva
pouka o pravnom lijeku i što je objektivno izgledalo da pravni put prema VSRS izgleda
potpuno nedjelotvoran.143
Ukoliko je postupak okončan, a konačna odluka nije dostavljena stranci, rok za podnošenje
apelacije Ustavnom sudu počinje da teče u onom trenutku u kojem apelant na drugi način
sazna za odluku.144 Sumnja u ispravnost ove prakse postoji zbog dva razloga: s jedne strane,
ukoliko konačna odluka kojom se završava jedan redovni sudski postupak nije dostavljena
stranci, ona ne može postati formalno pravosnažna, tako da ni rok za podnošenje apelacije
Ustavnom sudu ne može da počne teći. S druge strane, postavlja se pitanje kako apelant
može pobijati odluku za koju je saznao na drugi način. Znači, ona mu nije dostavljena, pa se
pretpostavlja da nije upoznat sa njenim tačnim sadržajem, već samo sa činjenicom da je
donesena i da je o njoj konačno odlučeno. Prema tome, ovaj drugi argument ne bi mogao biti
relevantan samo ako apelant, iako mu odluka nije dostavljena, na drugi način sazna za
relevantan dio obrazloženja odluke.145
ii. Izuzeci od obaveze iscrpljivanja pravnih lijekova
Princip iscrpljivanja pravnih lijekova ima izuzetke. Pravni put, s jedne strane, ne mora biti
iscrpljen ukoliko formalno postojeći pravni lijek praktično nema šanse na uspjeh. Slijedeći
ovo pravilo, u predmetu broj U 23/00 Ustavni sud je odlučio da je žalba na rješenje
140
AP 1244/05, tačka 8; AP 679/04, tačka 28; AP 1193/05, tačka 21.
141
AP 996/04, tačka 8.
142
AP 309/04, tačka 12.
143
Tačka 20. i dalje.
144
AP 657/04, tačka 12.
145
AP 325/04, tačka 7.
655
prvostepenog suda, kojim je postupak naknade štete prekinut, nedjelotvoran pravni lijek.
Odlučujuće je bilo to što je postupak prekinut na osnovu odluke Vlade Republike Srpske, tako
da korištenje žalbe ne bi imalo efekta.
S druge strane, ako se radi o tvrdnji da je povrijeđeno pravo na suđenje u razumnom roku,
princip iscrpljivanja pravnih lijekova ne sprečava podnošenje apelacije Ustavnom sudu, jer se
ovaj navod ne može iznijeti u postupku pred redovnim sudovima koji je u toku.146 Međutim, u
upravnom postupku, u kojem su zakonom propisani pravni lijekovi protiv tzv. šutnje
administracije, i to kako u prvostepenom postupku, tako i u žalbenom postupku, drugačije
je.147 Ipak, navodima o povredi prava na suđenje u razumnom roku pred Ustavnim sudom BiH
može se udovoljiti samo na način da se utvrdi povreda prava iz člana 6. EKLJP i i naredi
vođenje hitnog postupka radi njegovog okončanja pred redovnim sudovima. Pred Ustavnim
sudom se ne može zahtijevati da se donese meritorna odluka kojom bi se postupak okončao,
jer on još uvijek traje pred redovnim sudovima.
Konačno, pravni put se ne mora iscrpiti, što je sasvim prirodan i logičan zaključak, ako pravni
lijek (još uvijek) nije predviđen, ili apelant, na osnovu relevantnih zakonskih odredaba, uopšte
nije aktivno legitimisan da ga koristi. U tim slučajevima Ustavni sud utvrđuje povredu prava
na pristup sudu, jer je zakonodavac propustio da uredi određenu pravnu oblast u smislu da se
predvidi djelotvoran pravni lijek protiv povreda ljudskih prava i sloboda za koje je odgovorna
državna vlast. Svojom odlukom Ustavni sud vraća predmet redovnim organima, koji moraju
pružiti zaštitu apelantu u smislu obrazloženja iz odluke Ustavnog suda, bez obzira na
pozitivnopravne propise.148
U nekim slučajevima se koriste i specifična rješenja Ustavnog suda. Tako, u predmetu broj U
24/00, umjesto da apelaciju odbaci kao nedopustivu zbog toga što je preuranjena (u suštini,
ta preuranjenost se zasniva na neiscrpljivanju pravnih lijekova), Ustavni sud je obustavio
postupak dok VSRS ne donese konačnu odluku.149 Nakon toga, Ustavni sud je donio odluku u
meritumu s tim što je apelantica prethodno dopunila apelaciju tako da ju je proširila i na
konačnu odluku VSRS, koja je, u međuvremenu, donesena. U drugom slučaju apelacija je
odbačena kao preuranjena, jer je postupak pred redovnim sudovima još uvijek traja.150 Ovi
slučajevi se razlikuju po osnovu odgovora na pitanje da li je konačan ishod postupka pred
nižim sudovima vidljiv ili ne, te da li je Ustavni sud upoznat sa ovom „vremenskom
prognozom“.
146
U 14/99, tačka 4; AP 3297/06, tačka 27; AP 2498/07, tačka 20.
147
AP 1023/04, tačka 4, AP 2500/05, tačka 9.
148
AP 311/04, tačka 24. i dalje.
149
Tačka 15.
150
U 4/97.
656
iii. Sudska praksa za pojedine pravne lijekove
Konačna odluka predstavlja odgovor na posljednji pravni lijek, koji je djelotvoran i adekvatan
da ispita nižestepenu odluku kako u činjeničnom, tako i u pravnom pogledu. Pri tome, apelant
odlučuje o tome da li će koristiti pravni lijek bez obzira na to da li je riječ o redovnom ili
vanrednom pravnom lijeku. Polazeći od ovog stava, Ustavni sud je određene pravne lijekove
proglasio apsolutno nedjelotvornim. Prije nego što se apelant obrati apelacijom, ovi pravni
lijekovi ne moraju biti iskorišteni.
Prva grupa obuhvata pravne lijekove čije ulaganje ne zavisi od apelanta, već od određene
treće osobe, kao što su, naprimjer, tužioci. Kod većine ovih pravnih lijekova apelanti, u
principu, imaju pravo inicijative, ali ne i dispozicije. Međutim, ukoliko aktivno legitimisana
treća osoba uloži pravni lijek, a nadležni organ/sud ga prihvati, te postupak povede, pravni
lijek se smatra djelotvornim. „Rizik“ da li će ulaganje ovog pravnog lijeka uspjeti snosi
apelant. Prema tome, ukoliko se pravni lijek odbaci, pa se postupak ne povede, prema članu
16. stav 1. Pravila USBiH a. v, ulaganje ovog pravnog lijeka ne prekida rok od 60 dana za
podnošenje apelacije. Za računanje početka roka relevantno je dostavljanje prethodne odluke.
U ovu kategoriju pravnih lijekova ubraja se, prije svega, zahtjev za zaštitu zakonitosti iz
Zakona o parničnom postupku.151
Principijelno, u nedjelotvorne pravne lijekove mogu se svrstati i oni čiji je cilj da ponovo otvore
pravosnažno okončan postupak. Kao i kod prve grupe, i kod ovih pravnih lijekova „rizik“
ulaganja i prihvatanja ovog pravnog lijeka snosi apelant. Ukoliko se pravni lijek proglasi
nedopustivim, ulaganje tog pravnog lijeka i dostavljanje odluke nadležnog organa o njegovoj
dopustivosti ne prekidaju rok od 60 dana za podnošenje apelacije. U smislu navedenog
obrazloženja, u ove pravne lijekove ubrajaju se zahtjev za povrat u pređašnje stanje iz Zakona
o parničnom postupku152 i zahtjev za ponavljanje postupka prema Zakonu o parničnom
postupku i prema Zakonu o krivičnom postupku.153 Izuzetak od ovog pravila predstavlja
zahtjev za ponavljanje krivičnog postupka pravosnažno osuđene osobe kojoj je suđeno u
odsutnosti.154
Treća grupa pravnih lijekova obuhvata „tipične“ vanredne pravne lijekove, kao što su zahtjev
za vanredno preispitivanje sudske odluke prema Zakonu o upravnim sporovima,155 ili vanredno
151
AP 240/03, tačka 11.
152
AP 73/02; AP 814/04, tačka 8. i dalje.
153
U 37/00, tačka 23; AP 94/04, tačka 13; AP 1348/05, tačka 10.
154
AP 2331/06, tačka 6; AP 283/03, tačka 11.
155
U 3/01, tačka 21.
657
preispitivanje pravosnažne presude prema Zakonu o krivičnom postupku.156 Ova grupa
predstavlja izuzetak od pravila koji je utvrđen u Odluci broj U 15/01, prema kojem nije
značajno da li se radi o redovnom ili vanrednom pravnom lijeku, već to da li pravni lijek može
ispraviti navodnu povredu koja se utvrđuje ili ne.
U okviru vanrednih pravnih lijekova, prema Zakonu o parničnom postupku, revizija zauzima
posebno mjesto. Uprkos tome što je označena kao „vanredni pravni lijek“, revizija se,
principijelno, smatra djelotvornim pravnim lijekom, ali samo onda ako apelant ispunjava
zakonom propisane uslove za njeno izjavljivanje.157 Ukoliko, u konkretnom slučaju, revizija
nije dozvoljena, podnošenje apelacije Ustavnom sudu je moguće i bez izjavljivanja revizije,
kao što je to slučaj u imovinskopravnim sporovima čija vrijednost nije određena, ili čija
vrijednost ne prelazi zakonom propisani imovinski cenzus.158 Pitanje dopustivosti revizije može
biti značajno za pitanje povrede prava na pristup sudu u smislu člana 6. EKLJP.159
Sljedeća grupa pravnih lijekova koji se ne mogu smatrati djelotvornim obuhvata one pravne
lijekove kod kojih nadležni organi, tj. sudovi imaju dispoziciju da odlučuju o njihovoj
dopustivosti. To je slučaj sa revizijom izjavljenom prema članu 237. stav 3. Zakona o
parničnom postupku FBiH i RS. Ova odredba omogućava nadležnom sudu da, u principu,
nedozvoljenu reviziju proglasi dozvoljenom ako „sud ocijeni da bi odlučivanje o reviziji bilo
značajno za primjenu prava u drugim slučajevima“. S obzirom na to da odluka o dopustivosti
revizije, a samim tim i odluka o djelotvornosti ovog pravnog lijeka, konačno zavisi od procjene
revizijskog suda, Ustavni sud posmatra kao nedjelotvoran pravni lijek reviziju iz člana 237.
stav 3. Zakona o parničnom postupku entitetâ, koji se ne treba iscrpiti. Međutim, ukoliko
apelant pokuša da „iskuša svoju sreću“ iz člana 237. stav 3. Zakona o parničnom postupku
FBiH i RS, a revizija bude prihvaćena, rok za podnošenje apelacije Ustavnom sudu počinje da
teče od trenutka dostavljanja revizione odluke. Tu nema ništa sporno. Međutim, ukoliko se
odbaci revizija kao nedozvoljena, apelant mora voditi računa o tome da rok za podnošenje
apelacije Ustavnom sudu počinje da teče od trenutka dostavljanja odluke koja se pobija
izjavljenom revizijom. Da ne bi propustio rok za podnošenje apelacije čekajući donošenje
revizione odluke (koja će se pokazati kao nedjelotvoran pravni lijek), apelant je obavezan da
paralelno sa revizijom, u roku od 60 dana od dana dostavljanja odluke koja se pobija
izjavljenom revizijom, podnese apelaciju Ustavnom sudu. Ukoliko Ustavni sud uzme u rad
apelaciju dok je (još uvijek neizvjestan) revizioni postupak u toku, s obzirom na to da se ne
želi prejudicirati reviziona odluka nadležnog suda, Ustavni sud će odbaciti apelaciju kao
„preuranjenu“. Ipak, u obrazloženju svoje odluke Ustavni sud će navesti da apelant ima pravo
156
U 40/01, tačka 15.
157
U 12/97.
158
U 22/01, tačka 15.
159
U 107/03, tačka 31.
658
da podnese novu apelaciju, u roku od 60 dana od dana dostavljanja revizione odluke, bez
obzira na to da li će revizija biti odbačena ili odbijena.160 Nakon dostavljanja (za apelanta
negativne) revizione odluke, apelant će morati ponovo uložiti apelaciju, koja će se, strogo
formalno gledajući, tretirati kao zahtjev za preispitivanje prvobitno usvojene odluke Ustavnog
suda o dopustivosti apelacije (kojom je prvobitna apelacija proglašena preuranjenom) prema
članu 70. Pravila USBiH. Ovaj zahtjev će Ustavni sud prihvatiti, jer će revizionu odluku tretirati
kao „novu pravnu okolnost“, poništiti prvobitnu odluku o dopustivosti i donijeti novu odluku u
meritumu slučaja. Ova, izuzetno komplikovana, „pravna gimnastika“ ne unapređuje pravnu
sigurnost. Da bi se apelanti mogli pouzdati u upotrebu određenih pravnih lijekova, pravni
lijekovi bi trebali biti proglašeni ili djelotvornim ili nedjelotvornim, a nikako uslovno
djelotvornim. Uostalom, ovakva praksa Ustavnog suda ne odgovara ni praksi ESLJP, prema
kojoj bi pravni lijek u takvoj situaciji bio proglašen nedjelotvornim upravo zbog svoje upitne
djelotvornosti.161 Prema tome, revizija iz člana 237. stav 3. Zakona o parničnom postupku
FBiH i RS trebalo bi da bude proglašena nedjelotvornim pravnim lijekom zbog čega bi apelacija
morala da bude podnesena protiv prethodne odluke. Ako apelant, osim apelacije Ustavnom
sudu BiH, izjavi i reviziju, te ako reviziona odluka bude odbačena ili odbijena, takva odluka ne
utiče na postupak pred Ustavnim sudom poveden povodom podnesene apelacije, jer konačna
apelantova pravna situacija ostaje neizmijenjena. Ukoliko bi revizija bila uspješno riješena za
apelanta, tada ni apelacija više ne bi imala smisla, jer bi revizionom odlukom bila stavljena
van pravne snage apelacijom pobijana pravna situacija. Ta činjenica bi mogla biti obrađivana
kao „izmijenjene pravne okolnosti“, u smislu člana 16. stav 4. tačka 8. Pravila USBiH, zbog
čega bi apelacija mogla da bude proglašena nedopustivom.
Prema praksi Ustavnog suda, djelotvorni i, samim tim, obavezni da se iscrpe jesu, inter alia,
sljedeći pravni lijekovi:
■
tužba protiv poslodavca zbog duga na ime socijalnih doprinosa;162
■
tužba protiv SFOR-a zbog povrede prava na slobodu i sigurnost iz člana 5. EKLJP;163
■
prigovor o postojanju imuniteta koji sprečava krivično gonjenje;164
■
zahtjev za sudsku zaštitu u prekršajnom postupku;165
160
AP 106/06, tačka 9.
161
Uporedi, Van Oosterwijck protiv Belgije od 6.11.1980. godine, serija A broj 40, stav 27.
162
AP 1338/05, tačka 9.
163
AP 696/04, tačka 37.
164
U 59/01; AP 322/04, tačka 12.
165
U 16/01, tačka 12; U 20/02, tačka 13.
659
■
apelacija protiv presude entitetskih ustavnih sudova;166
■
tužba za utvrđivanje pasivne legitimacije u izvršnom postupku;167
■
žalba Komisiji za implementaciju člana 143. Zakona o radu FBiH zbog nerazumnog
trajanja postupka;168
■
prigovor poslodavcu podnesen u roku od 15 dana nakon dostave rješenja o prestanku
radnog odnosa ili saznanja o povredi prava iz radnog odnosa.169 Izuzetak predstavlja
slučaj da poslodavac stavi zaposlenika na listu „čekanja“, a da mu ne dostavi rješenje. U
vezi s tim, takvo stanje je protivzakonito i rok ne prestaje sve dok to stanje traje;170
■
žalba pritvorenika upućena upravniku zbog uslova u zatvoru;171
■
apelacija protiv nove presude u postupku u kojem je Ustavni sud već jednom ukinuo
pobijanu presudu i predmet vratio na novi postupak i odlučivanje.172
(b) Dom za ljudska prava
CH/00/3835 Gavrilović
20051115
CH/00/3921 Mogdan
20060607
CH/00/4020 Solex d.o.o. Kakanj et al.
20050905
CH/01/6694 Supur
20076026
CH/01/7057 Radić
20050606
CH/01/7228 Đurčić
20070508
CH/01/7255 et al.-Planinić
20070605
CH/01/7374 Vidaković
20070605
CH/01/7481 Ibrišimović
20070605
166
AP 684/04, tačka 7.
167
AP 1111/04, tačka 30. i dalje; AP 967/05, tačka 23. i dalje; AP 1431/05, tačka 47. i dalje.
168
AP 1354/05, tačka 8.
169
AP 333/05, tačka 8; AP 567/04, tačka 33; AP 592/05, tačka 9.
170
AP 311/04, tačka 27. i dalje.
171
AP 1237/05, tačka 6.
172
AP 1298/05, tačka 15.
660
CH/01/8125 et al.-Demirović et al.
20051214
CH/01/8380 Lazarević
20051107
CH/02/10599 Praštalo
20060605
CH/02/10618 Šašić
20060911
CH/02/10625 Janjić
20060111
CH/02/10720 Kopljak
20060116
CH/02/11278 G. M.
20051003
CH/02/11296 Bečić
20061219
CH/02/11297 Turanović 19. decembra 2006.
20061219
CH/02/12346 Merdanović
20051214
CH/02/12353 Salkić
20061219
CH/02/12357 Tulumović
20061219
CH/02/12432 Kečalović
20060206
CH/02/8227 Mihajlović
20050704
CH/02/9597 Hasanbašić
20050705
CH/02/9905 et al.-Dabić et al.
20051215
CH/02/9953 et al.-Kolovrat et al.
20060306
CH/03/13385 Vraneš
20060605
CH/03/13515 Jelić
20070227
CH/03/13697 Grozdanić
20060605
CH/03/14138 Čilić
20061219
CH/03/14149 Marjanović
20061220
CH/03/14262 Šljamo
20051215
CH/03/14284 H. B.
20051106
CH/03/14354 Musić
20061219
CH/03/14506 Josipović
20050307
661
CH/03/14606 Mrkajić
20060801
CH/03/14730 Janičić
20070207
CH/03/15191 Tomić
20060703
CH/96/17-D&M Blentić
19971105
CH/96/21-D Čegar
19970411
CH/96/29-D&M Islamska vjerska zajednica BiH,
slučajevi sa džamijama u Banjoj Luci
19990611
CH/96/30-D Damjanović
19970411
CH/97/41-D&M Marčeta
19980406
CH/97/42-D&M Eraković
19990115
CH/97/45-D&M Hermas
19980218
CH/97/51-D&M Stanivuk
19990611
CH/97/58-D&M Onić
19990212
CH/97/59-D&M Rizvanović
19980612
CH/97/62-D&M Malčević
20000908
CH/97/80-D Veličkovski
19990611
CH/97/93-D&M Matić
19990611
CH/98/1171-D&M Čuturić
19991008
CH/98/1493-D&M Pilipović
20030606
CH/98/645-D&M Blagojević
19990611
CH/98/663-D Mutapčić
19981015
CH/98/756-D&M Đ. M.
19990514
CH/98/800-D&M Gogić
19990611
CH/98/892-D&M Mahmutović
19991008
CH/99/2050 R. J.
20060510
CH/99/2763 Halilović
20051107
CH/99/3196-D&M Palić
20010111
662
i. Uvod
Tumačenje Doma za ljudska prava i njegovo primjenjivanje zahtjeva za iscrpljivanje pravnih
lijekova podlijegali su dinamičkom razvoju socijalnih i političkih okolnosti u vremenu u kojem
je djelovao. Na početku, kada je broj zaprimljenih prijava bio još relativno mali, a posebno
uzimajući u obzir eklatantno nedjelotvoran domaći pravni sistem, Dom je nagovijestio da će
primijeniti „proaktivan“ pristup obavezi iscrpljivanja pravnih lijekova, i to u korist podnosilaca
prijava. Dom je tumačio i primjenjivao princip iscrpljivanja pravnih lijekova dosta velikodušno
kada su u pitanju propusti podnosilaca prijava. To je, u svakom slučaju, bilo vezano za
njegovu diskreciju. Ovakav pristup bio je posebno izražen kada su bili u pitanju slučajevi
izuzetno značajni za zaštitu ljudskih prava i sloboda.173 Na kraju njegovog mandata Domu za
ljudska prava upućene su mnogobrojne kritike da je princip iscrpljivanja pravnih lijekova
tumačio previše velikodušno, tako da snosi odgovornost za preveliki broj neriješenih slučajeva,
tzv. backlog (zaostatak), što je bio uobičajeni izraz u međunarodnim krugovima. Ove
opasnosti Dom je mnogo ranije bio svjestan. U svom godišnjem izvještaju iz 1999. godine
Dom je ukazao na to da je on, prema svojoj pravnoj prirodi, supsidijarni sudski organ, te da se
određenim predmetom može baviti tek nakon prethodne pripreme i „filtriranja“ od redovnih
sudova. Ipak, u praksi, Dom je posmatran veoma često kao jedina djelotvorna sudska
instanca, jer je među stanovništvom vladala veliko nepovjerenje u domaći pravni sistem. Zbog
toga, a suprotno principu iscrpljivanja pravnih lijekova, pojedinci su se obraćali direktno Domu
radi dobivanja sudske zaštite.174 U završnim fazama svog postojanja Dom za ljudska prava i
Komisija za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH, ipak, pooštrili su kriterije u vezi sa ovim
principom i tako se približili praksi Ustavnog suda BiH.
ii. Osnovni elementi principa iscrpljivanja pravnih lijekova
Pri presuđivanju pitanja da li je podnosilac prijave iscrpio pravni put ili ne, mora se obavezno
uzeti u obzir kontekst zaštite ljudskih prava. Prema tome, pravilo se mora tumačiti s
određenom dozom fleksibilnosti i bez pretjeranog formalizma. Pravilo nije ni apsolutne prirode,
niti može biti primijenjeno automatski. S druge strane, u obzir se moraju uzeti posebne
okolnosti svakog pojedinog slučaja, tako da nije značajno samo pitanje formalnog postojanja
pojedinih pravnih lijekova u domaćem pravnom sistemu već i njihovo funkcionisanje u opštem
pravnom i političkom kontekstu. Konačno, značajni su i uslovi u kojima se nalazi podnosilac
prijave.175 Osim toga, prema opštepriznatim pravilima međunarodnog prava, mogu postojati
173
Uporedi, naprimjer, CH/01/7674-D, stav 24. u vezi sa zahtjevima za otpremninu prema članu 143.
Zakona o radu.
174
HRC, 1999, str. 12.
175
CH/96/17-D&M, stav 19, CH/96/29-D&M, st. 142-143, CH/97/45-D&M, st. 71, 73, obje u vezi sa
citatom iz ESLJP, Akdivar et al. protiv Turske od 16.9.1996. godine, Izvještaji 1996, stav 69, sa
663
posebne okolnosti koje oslobađaju podnosioca prijave od obaveze da iscrpi domaće pravne
lijekove koji su mu na raspolaganju. Obaveza iscrpljivanja se, takođe, ne može primijeniti
tamo gdje se upravna praksa sastoji od ponavljanja radnji ili donošenja upravnih akata koji
nisu u skladu sa EKLJP, a državni organi ih tolerišu. Ovo, naime, čini postupak beskorisnim i
nedjelotvornim.176 Činjenica da još uvijek nije donesena odluka povodom jednog ili više
uloženih pravnih lijekova, te da, teoretski, postoje i drugi pravni lijekovi na raspolaganju
(naprimjer, zahtjev za ponovno otvaranje postupka) ne ometaju donošenje meritorne odluke
ako okolnosti pojedinog slučaja ukazuju na to da su izgledi podnosioca prijave beznadežni, jer
on predugo pokušava da ostvari svoja prava, i da ne postoji opravdan i vidljiv razlog zašto
sudovi nisu već donijeli konačnu odluku.177 Od iscrpljivanja pravnih lijekova može se odustati
ako korišteni pravni lijek nema suspenzivno djelovanje178 i ako bi, pri tome, tužba podnesena
upravnom sudu zbog šutnje upravnih organa bila povezana sa značajnim troškovima
postupka.179 Ukoliko određena osoba bude lišena slobode incommunicado, ne može se poći od
toga da ta osoba ima na raspolaganju djelotvoran pravni lijek.180 Zahtjev za naknadu štete
zbog protivzakonitog pritvora ne mora biti predmet razmatranja domaćih organa ako ti organi
konstantno odbacuju žalbe zbog nezakonitog pritvora.181 Takođe, pravni put se ne može
smatrati djelotvornim ako nadležni sudovi konstantno, pozivajući se na praksu viših sudova,
negiraju svoju nadležnost za odlučivanje.182 Upravo zbog toga, Dom nije zahtijevao od
Islamske vjerske zajednice Bosne i Hercegovine da se, prije obraćanja Domu, formalno obrati
nadležnim upravnim organima RS radi dobivanja dozvole da se ponovo izgrade mnogobrojne
uništene džamije. Razlozi za to su bili što su vjerski objekti, s jedne strane, ciljano
diskriminatorski uništeni a, s druge strane, što su nadležni upravni organi te građevinske
parcele, u međuvremenu, dodjeljivali drugim subjektima, davali ih za nenamjensko,
protivpravno korištenje, izmijenili njihovu namjenu u građevinsko-urbanističkim planovima.
Konačno, dokaz o nedjelotvornosti pravnih lijekova – zahtjeva za dodjeljivanje građevinskih
daljnjim referencama; CH/99/3196-D&M, stav 46; CH/98/800-D&M, stav 45; CH/98/892-D&M, stav
73; CH/99/2050, stav 16; CH/00/3921, stav 36.
176
CH/97/45-D&M, stav 71, ESLJP, Akdivar et al. protiv Turske od 16.9.1996. godine, Izvještaji 1996,
stav 67.
177
Uporedi, CH/97/42-D&M, stav 40. i dalje; CH/97/62-D&M, stav 48. i dalje.
178
Obrnut slučaj: CH/98/1184-D, stav 7.
179
CH/98/645-D&M, st. 43-45.
180
CH/96/1-D (IV. Razlozi za odluku Doma) stav 3.
181
CH/00/3880-D&M, stav 100.
182
CH/98/659 et al.-D&M, stav 152.
664
dozvola za obnovu vjerskih objekata – jeste činjenica da je ignorisana naredba Doma za
dodjeljivanje građevinske dozvole u slučaju porušene džamije u Banjoj Luci.183
Prema tome, pravni lijekovi koji su dostupni podnosiocu prijave moraju biti dovoljno sigurni ne
samo u teoriji nego i u praksi. U slučaju da ovi elementi ne postoje, dostupnost i djelotvornost
pravnog lijeka će nedostajati.184 I de lege lata nepostojeći pravni lijek ne mora biti iscrpljen.
Tako, sve do 8.5.2002. godine, kada je Sud Bosne i Hercegovine preuzeo dužnost, nije bilo
djelotvornog pravnog lijeka za naknadu štete izazvane upravnim aktima institucija Bosne i
Hercegovine.185 Od tog momenta, prije obraćanja Domu za ljudska prava, podnosioci zahtjeva
morali su se obratiti Sudu Bosne i Hercegovine i tražiti naknadu štete bez obzira na to što taj
sud nije imao klasično građansko odjeljenje.186
Očigledan primjer postojećeg, ali praktično nedjelotvornog pravnog lijeka jeste slučaj M. J.
(CH/96/28). Podnosilac prijave, koji je slijepo vjerovao u funkcionalnost domaćeg pravnog
sistema, 7 puta je bezuspješno pokušao da provede konačnu i pravosnažnu odluku kojom je
naložena deložacija protivzakonitog korisnika njegovog stana. Čak i kada je, nakon dvije
godine, novi protivzakoniti korisnik stana zamijenio starog protivzakonitog korisnika stana,
podnosilac prijave je pokušao da izdejstvuje novu izvršnu odluku.187 Problematični su bili
slučajevi dvostrukih stanarskih prava (nosilac stanarskog prava i privremeni korisnik). Po
osnovu novih zakonskih odredbi, podnosioci zahtjeva za povrat u posjed stana imali su
teoretski djelotvoran pravni lijek na raspolaganju, ali se u praksi nisu pridržavali strogih
zakonskih prekluzivnih rokova koji su bili predviđeni. Dom je smatrao da su i ovi raspoloživi
pravni lijekovi nedjelotvorni u praksi.188
Podnosilac zahtjeva mora dokazati da je iscrpio pravne lijekove, ili da ne snosi krivicu zato što
ih nije iscrpio.189 Ako postoji sumnja, podnosilac zahtjeva je obavezan da razjasni u postupku
da je na zakonit način postupao, tj. da ne snosi krivicu za to što pravni lijekovi nisu
iscrpljeni.190 Ukoliko je djelotvornost pravnog lijeka sporna, podnosilac zahtjeva mora pokušati
183
Uporedi, CH/98/1062-D&M, stav 73. i dalje; CH/99/2656-D&M, st. 72-76.
184
CH/98/800-D&M, stav 45; CH/97/93-D&M, stav 55. i dalje; CH/98/892-D&M, stav 73; CH/00/3642D&M, stav 47. u vezi sa ESLJP, Vernillo protiv Francuske od 20.2.1991. godine, serija A broj 198,
stav 27.
185
Uporedi, CH/01/7248-D&M, st. 156, 158.
186
CH/00/3835, st. 49, 52.
187
Uporedi pojedinosti na str. 476; vidi, takođe, CH/97/51-D&M, stav 42.
188
CH/97/58-D&M, stav 39. i dalje.
189
CH/02/8227, stav 11; CH/03/14606, stav 11; CH/03/14138, stav 15.
190
CH/02/10625, stav 11; CH/01/7374, stav 15. i dalje.
665
da ostvari zaštitu pred nadležnim organom.191 Paušalna tvrdnja o nedjelotvornosti pravnog
lijeka,192 nepovjerenje prema nadležnim organima,193 ili sama tvrdnja o lošem vlastitom
ekonomskom položaju ne oslobađaju podnosioca prijave obaveze da iscrpi pravni lijek.194
Ukoliko se pravni lijek uputi nenadležnom organu, podnosilac prijave ne može tvrditi da je
iscrpio pravni lijek ako nenadležni organ nije obavezan prema zakonu da proslijedi predmet
nadležnom organu.195 Ukoliko podnosilac prijave tvrdi da, generalno ili u njegovom slučaju,
pravni lijek predviđen zakonom u praksi nije djelotvoran, on to mora dokazati. Slično, ukoliko
podnosilac prijave propusti da koristi pravni lijek u rokovima propisanim zakonom, smatra se
da nije iscrpio pravni lijek osim ako ne dokaže da je ulaganje pravnog lijeka povezano sa tako
striktnim uslovima koji ga u praksi čine nedjelotvornim pravnim lijekom.196
S druge strane, na protivniku podnosioca prijave je teret da dokaže da podnosilac prijave ima
na raspolaganju određeni pravni lijek sa razumnim izgledima na uspjeh (u smislu
djelotvornosti) u dato vrijeme, kako u teoriji, tako i u praksi.197 Ukoliko protivnik podnosioca
prijave to ne uspije dokazati, prijava je, čak i ako postoji sumnja, prihvatljiva.198 U suprotnom,
ako protivnik podnosioca prijave dokaže da postoji djelotvoran pravni lijek, podnosilac prijave
mora dokazati da je predmetni pravni lijek iscrpio, ili da pravni lijek, zbog bilo kojeg razloga,
uzimajući u obzir posebne okolnosti njegovog slučaja, nije djelotvoran, ili da nije bilo potrebno
da ga iscrpi.199 Uostalom, Dom može, i bez izjašnjenja protivnika podnosioca prijave, prijavu
odbaciti zbog neiscrpljivanja pravnih lijekova ukoliko podnosilac prijave ne navede zašto
smatra određeni pravni lijek, koji mu je bio na raspolaganju, nedjelotvornim.200 Ako ustanova,
uprkos veoma ozbiljnom ukazivanju na propuste zastupnika države i nanošenje štete
podnosiocu prijave, ne preduzima bilo kakve radnje, ili ako propusti da provede nužnu istragu,
ili da pruži zaštitu na drugi način, može se zaključiti da je određeni pravni lijek nedjelotvoran.
U ovakvim uslovima teret dokazivanja se, opet, nalazi na protivniku podnosioca prijave, koji u
191
CH/03/13515, stav 15. i dalje; CH/02/10599, stav 25.
192
CH/03/13697, stav 13.
193
CH/02/12353, stav 11.
194
CH/02/12357, stav 15; slično, u vezi sa troškovima postupka vidi, CH/01/7057, stav 8.
195
CH/03/14284, stav 11; CH/02/11278, stav 12.
196
Uporedi, CH/98/638-D&M, stav 58. i dalje.
197
CH/96/3-D (IV. Zakon), CH/96/21-D, stav 12; CH/99/3196-D&M, stav 48; CH/97/45-D&M, stav 71.
sa citatom iz ESLJP, Akdivar et al. protiv Turske od 16.9.1996. godine, Izvještaji 1996, stav 68;
CH/98/756-D&M, stav 63; CH/98/892-D&M, stav 75.
198
Uporedi, CH/96/21-D, stav 14, CH/96/30-D, stav 19, CH/97/69-D&M, stav 36.
199
CH/96/21-D, stav 12. i CH/97/45-D&M, stav 71, obje u vezi sa citatom iz ESLJP, Akdivar et al.
protiv Turske od 16.9.1996. godine, Izvještaji 1996, stav 68.
200
CH/98/663-D, stav 19.
666
tom slučaju mora obrazložiti kako je on reagovao, uzimajući u obzir preduzetu mjeru i
ozbiljnost prigovora podnosioca prijave.201 Tako, naprimjer, ako je policijski službenik ukazao
na to da su ga drugi policijski službenici zlostavljali, takvi navodi predstavljaju de facto prijavu
nadležnoj instituciji. Ukoliko su, pri tome, na tijelu oštećene osobe vidljivi tragovi fizičkih
povreda, takvi navodi za službenike unutrašnjih poslova moraju predstavljati povod za ex
officio istragu u koju se uključuje i nadležno javno tužilaštvo. Propuštanje da se tako reaguje
je primjer kada državne vlasti ostaju potpuno pasivne prema brojnim navodima o lošem
vođenju ili nanošenju štete državnih zastupnika, tj. okolnost koja može osloboditi podnosioca
prijave od podnošenja zahtjeva za iscrpljivanje domaćih pravnih lijekova.202
U predmetu broj CH/97/45-D&M Dom je utvrdio da je situacija u Bosni i Hercegovini,
ubrzo nakon okončanja ratnih sukoba, i dalje bila obilježena nesigurnošću, a centralna
vlast očigledno nije bila u stanju da osigura zaštitu prava kada su u pitanju postupanja
nižih nivoa javne vlasti. Prema tome, slučaj podnosioca prijave nije bio izuzetak.
Uzimajući to u obzir, Federacija je morala dokazati, naprimjer, putem određenih sudskih
slučajeva, da su teoretski raspoloživi pravni lijekovi u praksi zaista djelotvorni. U ovom
slučaju to joj nije pošlo za rukom.203 U predmetu broj CH/98/1027 et al.-D&M se dodatno
utvrdilo da su, u vrijeme lišavanja slobode podnosioca prijave, relevantne pravne odredbe
stavljene van snage, pri čemu Federacija svojim ponašanjem nije ostavila dojam da su
teoretski raspoloživi pravni lijekovi u praksi djelotvorni.204
Iscrpljivanje pravnih lijekova mora biti suštinsko. Žalbeni navodi koji su naknadno bili izneseni
i pred ESLJP u Strazburu, pod uslovom da se respektuju formalne pretpostavke i rokovi
utvrđeni domaćim relevantnim odredbama, morali su biti izneseni i pred nadležne domaće
institucije. Prema tome, raspoloživi procesni instrumenti koji su mogli da isprave ili spriječe
povredu EKLJP morali su biti korišteni.205
U suprotnom, ako u domaćem pravnom sistemu ne postoji djelotvoran pravni lijek koji bi
podnosilac prijave trebalo da iscrpi, Dom za ljudska prava ima pravo da, u slučaju da se utvrdi
povreda prava i sloboda iz Aneksa 6, naredi isplatu naknade štete za tu povredu. Prema tome,
zahtjev za naknadu štete ili drugu vrstu obeštećenja zbog povrede ljudskih prava i sloboda
treba da bude integralni dio odluke o utvrđivanju povrede prava i sloboda, a ne poseban
zahtjev, tj. predmet.206
201
CH/96/21-D, stav 12. i CH/97/45-D&M, stav 71.
202
CH/98/1374-D&M, stav 115.
203
Stav 74. i dalje.
204
St. 81, 117. i dalje.
205
Uporedi, CH/97/45-D&M, stav 71, sa citatom iz EKLJP, Akdivar et al. protiv Turske od 16.9.1996.
godine, Izvještaji 1996, stav 66. sa daljnjim referencama.
206
Uporedi, CH/96/21-M, stav 25; CH/97/41-D&M, stav 49; CH/99/2150, Odluka o preispitivanju, stav
98.
667
iii. Izuzeci od obaveze iscrpljivanja pravnih lijekova
Prema sudskoj praksi Doma, vanredni pravni lijekovi se ne moraju iscrpiti.207 Dok se revizija u
početku tretirala kao jedan od takvih vanrednih pravnih lijekova,208 u kasnijoj praksi Dom ju je
smatrao, ipak, djelotvornim pravnim lijekom ukoliko bi podnosilac prijave imao zakonsko
pravo na je koristi.209 Ukoliko podnosilac prijave namjerava da iscrpi i pravo na reviziju na
osnovu člana 237. stav 3. Zakona o parničnom postupku FBiH ili RS, prijava podnesena KLJP
pri USBiH će biti, u svakom slučaju, dopustiva.210 Pravni lijekovi koji se smatraju
nedjelotvornim su: zahtjev za zaštitu zakonitosti na osnovu Zakona o krivičnom postupku ili
Zakona o građanskom postupku,211 zahtjev za vanredno preispitivanje presude po osnovu
Zakona o krivičnom postupku ili Zakona o upravnim sporovima,212 zahtjev za zaštitu prava i
sloboda zagarantovanih Ustavom po osnovu člana 65. Zakona o upravnim sporovima RS,213
zahtjev za ponavljanje postupka po osnovu Zakona o krivičnom postupku214 ili Zakona o
prekršajnom postupku.215 Takođe, ne treba da se iscrpe vanredni pravni lijekovi čija je
dopustivost u dispoziciji nadležnog organa, kao što je molba za pomilovanje.216
Svi pravni lijekovi protiv povreda ljudskih prava i sloboda koje su „pokrivene“ zakonom,
takođe, ne smatraju se djelotvornim pravnim lijekovima. To je bio slučaj u predmetu
Šećerbegović et al. U ovom predmetu Dom je oslobodio podnosioca prijave obaveze da iscrpi
sve pravne lijekove, jer je povreda njegovih prava proizlazila direktno iz zakona. Prema tome,
da je podnosilac prijave pokrenuo postupak, sudovi ne bi mogli drugačije presuditi nego prema
zakonu. Pobijanje zakona od pojedinaca pred redovnim sudovima se nije praktikovalo, a
protivnik podnosioca prijave nije prezentovao niti jedan slučaj koji bi ukazao na to da je pravni
put u konkretnoj situaciji bio efikasan.217 Doduše, podnosilac prijave nije koristio žalbu, tj.
tužbu zbog šutnje administracije (upravnih organa pred kojim je prvobitno pokušao da ostvari
svoj zahtjev). Međutim, male su šanse bile da upravni sud, u upravnom sporu, donese
207
CH/98/1324-D&M, stav 54.
208
CH/98/1366-D&M, stav 59; CH/99/2177-D&M, stav 94.
209
CH/02/11297, stav 10. i dalje.
210
CH/02/9953 et al., stav 19, u kojoj je Komisija slijedila praksu USBiH.
211
CH/01/7488-D&M, stav 80; CH/02/12432, stav 19.
212
Uporedi, CH/99/2177-D&M, stav 94; CH/03/14506, stav 10.
213
Uporedi, CH/99/2177-D&M, stav 94.
214
Osim ukoliko se zahtjevu ne udovolji (CH/02/9597, stav 14. i dalje) ili podnosiocu zahtjeva bude
suđeno u odsutnosti (CH/02/10618, stav 22).
215
CH/02/12346, stav 15; CH/00/4020, stav 15.
216
Uporedi, CH/97/59-D&M i HRC, 1999, str. 5.
217
CH/98/706 et al.-D&M, stav 73. i dalje.
668
pozitivnu odluku za podnosioca prijave, jer bi se morao suočiti sa problemom ustavnosti
zakona. Naravno, balansiranje između, s jedne strane, nužnosti da se osigura djelotvorna
pravna zaštita i obaveza da se u svakom pojedinom slučaju iscrpi dug domaći „pravni put“, te,
s druge strane, drugi mnogobrojni faktori koji u „mladoj“ pravnoj državi govore o tome da se
pravni lijekovi moraju iscrpiti veoma je teško. Ipak, slučajevi kao što su Šećerbegović et al.
upravo predstavljaju primjer da se, zbog didaktičkih razloga, od nižih redovnih sudova
zahtijeva da direktno primijene EKLJP, što traži Ustav BiH. Ukoliko se redovni sudovi ne bi
prisiljavali da se suočavaju sa, eventualno, protivustavnim zakonima u svojim predmetima,
sudovi ne bi imali priliku da izuče značaj ljudskih prava i sloboda u „novom“ pravnom sistemu
BiH, koji imaju prioritet nad svakim drugim pravnim aktom. U predmetu Pilipović Dom je
nastavio svoju praksu: uprkos nizu odluka Vrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine (u
daljnjem tekstu i kao: VSFBiH) u kojima je, ukidajući nižestepene odluke, ukazivao na
obavezu nižih sudova da prioritetno primjenjuju EKLJP, zbog jezičkog značenja ove odredbe,
Dom nije htio obavezivati podnosioce prijava da iscrpljuju daljnje pravne lijekove.218 Naime,
ovakvi pravni slučajevi, u „idealnoj atmosferi vladavine prava“, konačno, završavaju pred
Ustavnim sudom putem „prosljeđivanja“ predmeta [član VI/3.c) Ustava BiH] ili putem
apelacije [član VI/3.b) Ustava BiH]. Međutim, može se reći da je Dom za ljudska prava, čiji je
bio cilj da ponudi brzu i efikasnu pravnu zaštitu, upravo u ovakvim postupcima donosio sâm
konačne odluke, te, na taj način, oduzimao domaćim institucijama mogućnost da se suočavaju
sa problemom pružanja djelotvorne pravne zaštite. Kasnije je u vezi s tim praksa malo
korigovana. U jednom slučaju KLJP pri USBiH je prijavu odbacila kao neprihvatljivu sa
obrazloženjem da je podnosilac prijave morao, prije obraćanja Domu, zahtijevati da se
relevantne zakonske odredbe pred redovnim sudovima tumače saglasno standardima iz
EKLJP.219
Treću grupu nedjelotvornih pravnih lijekova predstavljaju slučajevi nerazumnog trajanja
postupka. Ukoliko podnosilac prijave tvrdi da njegov postupak traje nerazumno dugo, Dom
ima pravo da donese meritornu odluku u vezi s tim navodima. Činjenica da postupak još
uvijek traje nije prepreka za meritorno odlučivanje, jer se navod o toj povredi ne može
ispraviti donošenjem konačne odluke pred redovnim organima/sudovima.220
iv. Posebni slučajevi ne/djelotvornih pravnih lijekova
U sudskoj praksi DLJP i KLJP pri USBiH su posebno naglašene sljedeće kvalifikacije
djelotvornih pravnih lijekova:
218
CH/98/1493-D&M, stav 81. i dalje.
219
CH/99/2763, stav 17. i dalje.
220
CH/99/2386-D&M, stav 26.
669
■
ako postoji osnovana sumnja (arguable claim) da je određena osoba koju su držale
državne vlasti nestala, pojam djelotvornog lijeka, u smislu člana 13. EKLJP, povlači za
sobom, osim isplate kompenzacije tamo gdje to odgovara, iscrpnu i djelotvornu istragu
koja može dovesti do identifikacije i kažnjavanja odgovornih osoba.221 Nije nevažno da
takva istraga bude u stanju da razjasni boravište ili sudbinu žrtve. Ovu iscrpnu i
djelotvornu istragu moraju da pokrenu nadležne vlasti čim postane očito da je do takvog
nestanka došlo;222
■
u radnopravnim sporovima, posebno onim čija je posljedica otkaz radnog odnosa za
vrijeme rata ili neposredno nakon rata, podnosioci prijave su veoma teško dokazivali
postojanje i korištenje djelotvornih pravnih lijekova. Sudskom praksom su utvrđene
sljedeće smjernice: u slučaju da zaposlenik nije primio dostavljeno rješenje o otkazu
radnog odnosa, ali je o njemu saznao na drugi način (uključujući razloge za otkaz!), rok za
korištenje pravnih lijekova počinje da teče od dana saznanja za razloge otkaza.223 U
slučaju da zaposlenik nema bilo kakvih saznanja o prestanku radnog odnosa, ima obavezu,
odmah nakon vraćanja u prijeratno mjesto prebivališta, da se u rokovima predviđenim
zakonom javi poslodavcu, raspita o svom radnopravnom statusu i, eventualno, pokrene
relevantan postupak radi zaštite svojih prava iz radnog odnosa.224 Prema tome, zaposlenik
mora aktivno doprinijeti zaštiti svojih prava prije nego što se obrati DLJP, tj. KLJP pri
USBiH;225
■
zahtjev za naknadu štete u slučaju smrti bližnjeg srodnika kako u okviru krivičnog
postupka, tako i izdvojeno, u okviru građanskog postupka;226
■
tužba za utvrđivanje nasljeđa, prije nego što se pokrene građanski postupak protiv
dužnika, pretpostavljenog nasljednika ostavitelja;227
■
pobijanje šutnje administracije u prvostepenom upravnom postupku, nezavisno od toga
da li upravni organ uopšte ne donosi rješenje ili na zahtjev odgovara neformalnim
pismenom;228
221
CH/99/3196-D&M, stav 47. u vezi sa ESLJP, Kurt protiv Turske od 25.5.1998. godine, Izvještaji
1998-III, stav 140.
222
CH/99/3196-D&M, stav 47. i dalje.
223
CH/03/14354, stav 40. i dalje.
224
CH/03/14149, stav 33. i dalje.
225
CH/01/7228, stav 15. i dalje; CH/01/7255 et al., stav 26. i dalje; CH/01/6694, stav 14. i dalje.
226
CH/99/2150, odluka o preispitivanju, stav 96. i dalje.
227
CH/01/8380, stav 14. i dalje.
228
CH/02/9905 et al., stav 117.
670
■
tužba za utvrđenje pasivne legitimacije u izvršnom postupku u slučaju iznošenja
takvog prigovora;229
■
žalba zatvorenika na životne uslove u zatvoru, upućena upravniku zatvora;230
■
tužba za smetanje posjeda povratnika, kojem je imovina, nakon njenog povrata,
ponovo protivzakonito zaposjednuta.231
DLJP i KLJP pri USBiH su smatrali nedjelotvornim sljedeće pravne lijekove:
■
u
slučaju
da
zlostavljanje
izvrše
policijski
službenici
(član
3.
EKLJP),
građanskopravna tužba za naknadu štete protiv zlostavljača ili odgovarajući krivični
postupak protiv tih lica ne predstavljaju djelotvorne pravne lijekove koje oštećeno lice
mora iscrpiti.232 Takve tužbe ili krivične prijave protiv odgovornih policijskih službenika ne
zadovoljavaju standarde člana 3. EKLJP u smislu naknade (redress) za naneseno zlo.
Umjesto toga, oštećenom licu mora biti na raspolaganju određeni pravni lijek protiv
države, koji bi bio adekvatan da mu pomogne u datoj situaciji, tj. da zaustavi
zlostavljanje.233 Zahtjev za naknadu štete mora obuhvatati i naknadu nematerijalne štete,
kao što je naknada za pretrpljeni strah ili bolove ili za povredu časti i ugleda.234 Ukoliko
oštećena osoba ima opravdan strah da bi, eventualna, žalba zbog zlostavljanja policijskih
službenika za vrijeme pritvora prouzrokovala/isprovocirala daljnja zlostavljanja, takvoj
osobi ne nameće se obaveza da se žali upravniku zatvora, tj. ona može preskočiti taj
pravni lijek.235 Disciplinski postupak protiv policijskih službenika može se smatrati
djelotvornim pravnim lijekom samo onda ako disciplinski organ vodi postupak nepristrasno
i profesionalno. Ukoliko to nedostaje i, pri tome, ukoliko bude nejasno da li oštećeno lice
ima faktičku i pravnu mogućnost da rezultat disciplinskog postupka može pobijati pred
nadležnim institucijama, ovi pravni lijekovi se ne moraju iscrpiti, te se ovakav prigovor ne
može podnijeti;236
229
CH/03/14262, stav 33. i dalje.
230
CH/03/15191, stav 8.
231
CH/01/7481, stav 23.
232
Uporedi, CH/98/1374-D&M, stav 119. u vezi sa ESLJP, Pine Valley Developments Ltd. et al. protiv
Irske od 29.11.1991. godine, serija A broj 222, stav 48; CH/00/3642-D&M, stav 52.
233
Uporedi, CH/00/3642-D&M, stav 53.
234
Uporedi, CH/98/1374-D&M, stav 123; CH/99/1900&1901-D&M, stav 53.
235
CH/00/3642-D&M, stav 49. u vezi sa EKLJP, Aksoy protiv Turske od 19.10.1994. godine, broj
aplikacije 21987/93, DR 79-A, str. 71.
236
CH/00/3642-D&M, stav 50. i dalje.
671
■
žalba protiv prvostepene odluke, kojom je sporni radnopravni spor upućen Komisiji za
implementaciju člana 143. Zakona o radu,237 ili žalba protiv prvostepene presude,
kojom je tužba protiv odluke ove komisije odbačena kao nedozvoljena.238
d. Očigledna neosnovanost
(a) Ustavni sud BiH
AP 152/05 UNIS TELEKOM d.d. Mostar
20051220
AP 156/05 T. K.
20050518
AP 690/04 Mirvić
20051013
U 10/99 Knežević
20001231 „Sl. gl. BiH“ broj 36/00
U 11/00 B. Š.
20000818
U 15/99-2 Zec
20010612 „Sl. gl. BiH“ broj 13/01
U 19/00-Kemokop et al.
20010504
U 2/99 Kadenić & Mesinović
19991122 „Sl. gl. BiH“ broj 20/99
U 46/01 Marka
20020615 „Sl. gl. BiH“ broj 13/02
U 53/02 O. S.
20030725
U 6/98 Jurić
19991122 „Sl. gl. BiH“ broj 20/99
U 7/01 Kušec
20010803 „Sl. gl. BiH“ broj 19/01
U 7/99-1 Smajić
20000131 „Sl. gl. BiH“ broj 03/00
U 8/00 Hreljić
20000818 „Sl. gl. BiH“ broj 22/00
U 8/97 Zunđa
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
Na osnovu člana 16. stav 2. Pravila USBiH, apelacija je dozvoljena ako nije „očigledno (prima
facie) neosnovana“ (manifestly ill-founded).
U slučaju ustavnih žalbi njemački Savezni ustavni sud se oslanja na član 93. stav 1. tačka 4.a)
Osnovnog
zakona
i
član
237
CH/02/10720, stav 50.
238
CH/03/14730, stav 29.
90.
stav
1.
Zakona
o
Saveznom
ustavnom
sudu
672
(Bundesverfassungsgerichtsgesetz – BverfGG) prema kojim podnosilac ustavne žalbe mora da
tvrdi da mu je povrijeđeno jedno od osnovnih prava (Grundrechte) ili njima sličnih prava
(posebno procesnih garancija). Iz ovog pravila njemački Savezni ustavni sud je razvio tezu da
pobijani akt mora biti takav da pogađa, direktno i trenutno, žaliočevu pravnu poziciju
zaštićenu ustavom.239 Tvrdnja o povredi mora biti dovoljno obrazložena. U činjeničnom opisu
mora se prepoznati zaključak da povreda prava, u najmanju ruku, može postojati. Sve to
mora biti prezentovano sa određenom dozom preciznosti i jasnoće. Njemački Savezni ustavni
sud, prema tome, postavlja visoke zahtjeve u vezi sa iznošenjem tvrdnje i dokazivanjem
navodnih povreda.
I u praksi Ustavnog suda BiH, u vrlo ranoj fazi razvoja sudske prakse, mogu se naći slične
formulacije koje upućuju na to da je ustavna žalba – apelacija – moguća samo onda ako
povreda ustavnih prava izgleda moguća. Tako je u predmetima br. U 6/98, U 2/99, U 7/99-1,
U 15/99 ukazano da apelacije „mogu pokrenuti moguća pitanja“ iz područja primjene člana 6.
stav 1. EKLJP, ili da „pokreću pitanja“ iz člana 6. stav 1. EKLJP.240 Dalje, u predmetu broj U
7/99-1 je navedeno da se ne može „isključiti mogućnost da je kršenje spomenutih odredaba
provedeno na diskriminacijskim osnovama“. U drugom slučaju apelacija je odbačena bez
daljnjeg obrazloženja, jer pobijana odluka ne krši apelantova ustavna prava.241 Katkada
Ustavni sud navodi samo da apelant tvrdi da su njegova prava zagarantovana Ustavom
povrijeđena, tj. EKLJP, zbog čega je Ustavni sud nadležan.242
Član 16. stav 2. Pravila USBiH a. v. zahtijeva, prema tome, sveobuhvatno ispitivanje
osnovanosti. Ukoliko se nakon analize utvrdi da ne postoje sumnje da je određena povreda
ustavnih prava učinjena, apelacija se odbacuje kao nedozvoljena bez posebnog obrazloženja.
Taj uslov za meritornu odluku preklapa se, prema tome, u materijalnopravnom smislu sa
pitanjem dopustivosti apelacije ratione materiae.243
Povredu ustavnih prava može iznositi samo onaj koji tvrdi da je oštećena njegova pravna
pozicija. Miješanje u ustavna prava mora biti usmjereno protiv apelanta. Prema tome, navodi
o povredi ustavnih prava trećih lica nisu prihvatljivi.244 U predmetu broj U 2/99 Ustavni sud je
zaključio da nasljednica nosioca stanarskog prava, koja je živjela u zajedničkom domaćinstvu
sa umrlim nosiocem stanarskog prava, može biti aktivno legitimisana za podnošenje apelacije.
Pošto je apelantica, na osnovu relevantnih pravnih odredaba, bila ovlaštena da prenese na
239
Schlaich/Korioth, 2001, stav 207.
240
Uporedi, takođe, AP 156/05, tačka 9; AP 690/04, tačka 14.
241
U 8/97.
242
U 10/99, U 8/00, U 11/00, U 19/00, tačka 12, U 7/01, tačka 12.
243
Uporedi, u vezi s tim, obrazloženje u odnosu na nadležnost ratione materiae.
244
U 46/01, tačka 5; uporedi, takođe, AP 152/05, tačka 8.
673
sebe stanarsko pravo, imala je, takođe, i pravni interes da vodi postupak povrata stana nakon
smrti nosioca stanarskog prava. Suprotno tome, Ustavni sud je zaključio da grupa
parlamentaraca nije ovlaštena da podnese apelaciju prema članu VI/3.b) Ustava BiH, kako bi
zaštitila prava treće osobe.245 Činjenica da ova grupa ima ovlaštenje da podnese zahtjev
prema članu VI/3.a) Ustava BiH nema nikakvu ulogu kada je u pitanju aktivna legitimacija za
podnošenje apelacije.
(b) Dom za ljudska prava
CH/00/4033-D Hodžić
20030506
CH/00/4036 et al.-Krsmanović
20051107
CH/00/4820-D Čajević
20001012
CH/00/5480-D&M Dautbegović
20010706
CH/02/8781 Vareškić
20070626
CH/03/13490 Pljevaljčić
20060801
CH/96/21-M Čegar
19980406
CH/96/30-D Damjanović
19970411
CH/97/34-D&M Šljivo
19980910
CH/97/59-D&M Rizvanović
19980612
CH/97/68-D Simić
10080910
CH/98/1373-D&M Bajrić
20020510
CH/98/192-D Vujmilović
19981014
CH/99/2117-D Herak
20010906
U sudskoj praksi Doma nije lako razlikovati nadležnost ratione materiae od pitanja da li je
prijava u toj mjeri očigledno neosnovana da razgovor o meritornoj odluci postaje suvišan. O
ovom Dom odlučuje na osnovu sveobuhvatnog ispitivanja osnovanosti, tj. ispituje da li zahtjev
„postavlja pitanja od važnosti“ iz oblasti primjene EKLJP.246 Slično, nadležnost ratione
materiae zavisi od pitanja da li je određena povreda koja se iznosi u prijavi uopšte moguća. U
stvarnosti, u užem smislu riječi, ne radi se o pretpostavci ili uslovu za donošenje meritorne
245
U 37/01, tačka III/2.
246
Uporedi, naprimjer, CH/96/21-D, stav 16; CH/96/30-D, stav 18: raise (serious) issues.
674
odluke. Ovaj uslov ima zadatak da uštedi sveobuhvatno i zahtjevno ispitivanje osnovanosti
prijave ukoliko već prima facie ne postoje elementi koji bi ukazivali na povredu prava
podnosioca prijave.247 Doduše, podnosilac prijave ne mora tačno odrediti prava za koja tvrdi
da su povrijeđena.248 Međutim, on mora na zadovoljavajući način obrazložiti svoju prijavu. Ako
propusti to da uradi, pogotovo ako to Dom izričito traži, njegova prijava će se odbaciti kao
neprihvatljiva, jer je prima facie neosnovana.249 Ukoliko postoje određene dileme i sumnje u
vezi sa radnjom koja je predmet slučaja, Dom ne može utvrditi povredu zaštićenih prava i
sloboda.250
Ukoliko osnovanost prigovora o prihvatljivosti prijave ne može biti potpuno razjašnjena, Dom
proglašava prijavu dopustivom, međutim, ove prigovore opsežno razmatra u meritumu
slučaja.251 Sámo pokretanje postupka za pomilovanje ili postupka za smanjenje krivičnopravne
sankcije, koji bi mogli voditi uklanjanju opasnosti od izrečene smrtne kazne, ne čine prijavu
protiv smrtne kazne podnesenu Domu očigledno neosnovanom, jer je rezultat tih postupaka
još uvijek neizvjestan.252 Slično tome, Dom nije spriječen da donese meritornu odluku i utvrdi
povredu prava podnosioca prijave zbog izrečene smrtne kazne, mada predstoje zakonske
izmjene i dopune čiji je cilj da smrtnu kaznu zamijene kaznom zatvora, zbog toga što nije
izvjesno kada će takve izmjene i dopune zakona stupiti na snagu.253
Prijava je, takođe, prima facie neosnovana i, samim tim, neprihvatljiva ukoliko određena
povreda više nije aktuelna, tj. ne postoji. To će biti slučaj kada podnosilac prijave zaključi
sudsku254 ili vansudsku255 nagodbu kojom se tužba smatra povučenom.256
e. Nenadležnost Ustavnog suda BiH
AP 1337/05 Huskić
20060912
247
Uporedi, CH/97/34-D&M, stav 61. u vezi sa ESLJP, Airey protiv Irske od 9.10.1979. godine, serija A
broj 32, stav 18.
248
Gemalmaz, 1999, str. 304.
249
CH/97/68-D, stav 25; CH/98/192-D, stav 8; CH/99/2117-D, stav 41; CH/00/4033-D, stav 7;
CH/00/4820-D, stav 9; CH/00/5480-D&M, stav 103.
250
CH/98/1373-R, stav 32.
251
CH/97/59-D&M, stav 48. i dalje u vezi sa CH/96/45-D&M, stav 23.
252
CH/97/59-D&M, stav 56. i dalje.
253
Ibid., stav 58.
254
CH/00/4036 et al., stav 24.
255
CH/03/13490, stav 12. i dalje.
256
CH/02/8781, stav 11. i dalje.
675
AP 142/04 Z. H.
20040304
AP 154/04 F. B.
20041027
AP 1568/06 Ivanović
20060912
AP 1882/05 Rujević
20051013
AP 2386/05 Zečević
20060509
AP 2529/05 Memić
20060509
AP 253/05 Bugari
20060223
AP 256/05 Dostanić
20051220
AP 2635/06 NGO „Ostvarenje i zaštita
prava invalida 92/95“ et al.
20061020
AP 513/04 A. H.
20041027
AP 83/06 Čović
20060209
AP 867/04 E. J.
20050118
CH/01/8608 et al.-Rakočević et al.
20050706
U 21/01 Krivić
20011012 „Sl. gl. BiH“ broj 25/01
Na osnovu člana 16. stav 4. tačka 1. Pravila USBiH a. v., apelacija je nedopustiva ukoliko
Ustavni sud nije nadležan da odlučuje o apelaciji. Ova ili slična odredba ne može se pronaći ni
u staroj verziji Poslovnika Ustavnog suda, ni u Aneksu 6. DMS. Međutim, u novim Pravilima,
osim navedene odredbe, u tački 9. istog stava (nenadležnost ratione materiae), tački 10.
(nenadležnost ratione personae) i tački 11. (nenadležnost ratione temporis) govori se, takođe,
o nadležnosti Ustavnog suda. Posljednje tri navedene odredbe mogu se naći i u članu VIII2.c)
Aneksa 6, kada se govori o kompatibilnosti prijave sa Aneksom 6. DMS.
Član 16. stav 4. tačka 1. Pravila USBiH je, prema tome, opšta odredba, koja bi mogla služiti za
odlučivanje u onim slučajevima nenadležnosti Ustavnog suda koji nisu regulisani drugim
odredbama Pravila. Primjera radi, to bi mogli biti slučajevi nenadležnosti Ustavnog suda
ratione loci. Praksa Ustavnog suda, međutim, ukazuje na to da je Ustavni sud koristio član 16.
stav 4. tačka 1. Pravila USBiH i za rješavanje onih slučajeva nenadležnosti Ustavnog suda u
kojima je jedan drugi razlog za nenadležnost bio explicite predviđen u Pravilima. Na taj način,
linija razgraničenja između svih tih odredaba o nenadležnosti je postala pretanka i, veoma
često, nejasna.
676
Jedna od tih grupa jesu apelacije ratione personae inkompatibilne sa Ustavom BiH. Naime,
apelacije su nedopustive, jer donosilac pobijanog akta ne može da ima status tužene stranke
pred USBiH, tj. pasivnu legitimaciju. Tako, u slučaju podnesene apelacije protiv odluke Doma
za ljudska prava Ustavni sud je obrazložio svoju nenadležnost pozivajući se na tačku 1. stava
2. člana 16. Pravila USBiH iako je nenadležnost Ustavnog suda za ovaj slučaj jasno propisana
u tački 12.257 Takođe, u vezi sa uloženom apelacijom protiv odluke Ombudsmena FBiH, Sud se
pozvao na tačku 1. iako se radi o jasnoj nenadležnosti USBiH ratione personae.258 Isto važi i
za odluke CRPC-a, uspostavljenog prema Aneksu 7, kako iz vremena kada je to tijelo bilo
sastavljeno od međunarodnih članova,259 tako i iz vremena kada su u ovom tijelu nalazili
isključivo domaći članovi.260
Sljedeća grupa slučajeva koji se nepravilno supsumiraju pod tačku 1. ove odredbe jesu
predmeti u kojima apelanti nisu iscrpili djelotvorne pravne lijekove.261
Konačno, Ustavni sud se pozivao na tačku 1. u nekim slučajevima u kojima se, ustvari, radi o
stvarnoj nenadležnosti Ustavnog suda (ratione materiae), jer se predmetni slučaj ne ubraja u
zaštitu bilo kakvih ustavnih prava ili sloboda, ili pobijani pravni akt nije takve prirode da može
biti preispitivan [član VI/3.b) govori o presudama].262
f. Odustajanje od apelacije, tj. prijave
AP 116/04 Y. A.
20040723
AP 1460/05 Ličina
20060727
AP 383/04 M. LJ.
20040929
Na osnovu člana 16. stav 4. tačka 1. Pravila USBiH a. v., apelacija je nedopustiva ukoliko
apelant odustane od apelacije [slično i u članu VIII3.a) Aneksa 6]. Dok Ustavni sud odbacuje
apelaciju kao nedopustivu, DLJP, tj. KLJP pri USBiH obustavlja postupak. Procesno-tehnički
gledano, ispravno bi bilo obustaviti postupak, jer ako se apelacija povuče, ona više ne postoji
u postupku zbog čega se postupak ne može dalje voditi. Predmeti u kojima se primjenjivala
257
AP 513/04 (tačka 3. i dalje), slično u vezi sa Domom za ljudska prava: AP 867/04, tačka 3. i dalje.
258
AP 256/05, tačka 5.
259
U 21/01, tačka 12. i dalje; AP 142/04, tačka 8. i dalje.
260
AP 1882/05, tačka 7; vidi, takođe, suprotnu praksu KLJP pri USBiH: CH/01/8608 et al., stav 111. i
dalje.
261
Uporedi, AP 253/05, tačka 5; AP 2386/05, tačka 4; AP 1337/05, tačka 7; AP 2529/05, tačka 4; i,
ovdje pravilno supsumirano, AP 154/04, tačka 5.
262
AP 83/06, tačka 5; AP 2635/06, tačka 6; AP 1568/06.
677
tačka 3. jesu, prije svega, oni u kojima su apelanti „shvatili“ da oni nisu žrtve navodnih
kršenja ljudskih prava i sloboda, već treća lica.263 Druga česta grupa slučajeva jesu oni u
kojima su apelanti sklapali nagodbe za vrijeme postupka.264 Treća česta grupa obuhvata
slučajeve u kojima apelanti, jednostavno, nisu navodili razloge za povlačenje.265
g. Res iudicata, anonimnost i drugi slučajevi „postupka koji je u
toku“ (lis alibi pendens)
AP 100/06 Rakić
20060314
AP 1237/05 Vujanović
20060509
AP 281/04 S. M.
20050217
CH/00/3738-D Jandrić
20001012
CH/01/8569 et al.-D&M Pašović et al.
20031107
CH/96/29-D&M Islamska vjerska zajednica BiH,
slučajevi sa džamijama u Banjoj Luci
19990611
CH/97/48 et al.-D&M Poropat et al.
20000609
CH/97/78-D Dubravac
19990910
CH/97/93-D&M Matić
19990611
CH/98/1066-D&M Kovačević
20010511
CH/98/1366-D&M V.Č.
20000309
CH/98/377 et al.-D&M Đurković et al.
20031107
CH/98/489 et al.-M. Đ. et al.
20060507
CH/98/575-D&M Odobašić
20010511
CH/98/698-D&M Jusufović
20000609
CH/98/756-D&M Đ.M.
19990514
CH/99/1946-D S. K.
19990707
263
AP 116/04, tačka 4.
264
AP 1460/05, tačka 4.
265
AP 383/04, tačka 4.
678
Res iudicata postoji kada je Ustavni sud već odlučivao o pravnom pitanju, a iz dokaza i navoda
iznesenih u novoj apelaciji ne proizlazi da ima osnova za ponovno odlučivanje (član 16. stav 4.
tačka 6. Pravila USBiH a. v.). Aneks 6. DMS sadrži sličnu odredbu u članu VIII3.b).
Međutim, institut res iudicata ne odgovara potpuno članu 16. stav 4. tačka 6. Pravila USBiH a.
v., jer ovaj uslov dopustivosti nužno ne pretpostavlja donošenje odluke u meritumu. Naime, i
u slučaju donošenja odluke o dopustivosti, kojom se apelacija odbacuje zbog formalnih
razloga, jer ne ispunjava uslove dopustivosti (iscrpljivanje pravnih lijekova266 ili protek
roka267), nova apelacija je nedopustiva ukoliko apelant ne dostavi nove dokaze ili navode koji
bi opravdali donošenje nove odluke suda.
Prema članu VIII2.b) Aneksa 6, Dom „neće razmatrati niti jednu prijavu koja je suštinski
ista kao neko pitanje koje je Dom već ispitivao, ili koje je već dostavljeno na drugi postupak ili
međunarodnu istragu ili rješenje“. Osim toga, prema članu VIII2.d) Aneksa 6, prijava se može
„odbiti ili prekinuti daljnje razmatranje ako se žalba odnosi na neku stvar koja se trenutno
rješava pred nekim drugim međunarodnim tijelom za ljudska prava nadležnim za rješavanje
žalbi ili donošenje presuda o slučajevima, ili pred bilo kojom drugom Komisijom osnovanom
temeljem Aneksa Općeg okvirnog sporazuma“.268 Pod ovu odredbu Dom supsumira tri različite
i, djelimično, preklapajuće pretpostavke za donošenje meritorne odluke. Ove pretpostavke
služe, prije svega, ekonomičnosti postupka i da bi se izbjeglo donošenje protivrječnih odluka
paralelnih ili istorangiranih sudskih tijela, tj. institucija.269
Član VIII2.b) Aneksa 6. sadrži princip res iudicata. Prema ovom principu, sud je spriječen da
ponovo odlučuje u predmetu o kojem je već meritorno i pravosnažno odlučio drugi nadležni
sud. Ukoliko se, međutim, radi o istom predmetu, ali ne i o istim strankama u postupku, Dom
nije spriječen da donese novu meritornu odluku.270
S obzirom na to da je član VIII2.b) Aneksa 6. oslonjen na član 35. stav 2.b) EKLJP, Dom
ukazuje na relevantnu praksu EKomLJP prema kojoj se radi o „suštinski identičnoj aplikaciji“
radi ako je, između ostalog, apelant iz postupka pred EKomLJP identičan apelantu u nekom
drugom međunarodnom postupku.271 Prijava je identična ako je Dom već ispitao drugu prijavu
266
AP 281/04, tačka 4; AP 100/06, tačka 5.
267
AP 1237/05, tačka 7.
268
Prevod preuzet sa Internet-stranice: <http://www.hrc.ba/bosnian/god_izvjestaj/2002/ANEKS6_.HTM>.
269
CH/98/1066-R, stav 43.
270
Uporedi, CH/98/1066-R, stav 40; CH/98/377 et al.-D&M, stav 216; vidi, međutim, i izuzetke u
predmetu broj CH/98/489 et al., stav 792. i dalje.
271
CH/97/48 et al.-D&M, stav 149. u vezi sa EKomLJP, Council of Civil Service Unions et al. protiv
Ujedinjenog Kraljevstva od 20.1.1987. godine, aplikacija broj 11603/85, DR 50, str. 228. (236237).
679
sa identičnim stranama u postupku, predmetom i zahtjevom prijave.272 U članu VIII2. b)
Aneksa 6. spomenuti „drugi postupak ili međunarodna istraga ili rješenje“ treba shvatiti u
svjetlu cijelog člana VIII, a posebno člana VIII2.d), koji pod „postupkom“ podrazumijeva
postupke predviđene drugačijim međunarodnim instrumentom od onih predviđenih DMS.
Prema tome, ova odredba ne podrazumijeva postupke pred Ombudsmanom iz Aneksa 6.273
Princip već pokrenutog postupka (lis alibi pendens), koji je inkorporisan u članu VIII2.d)
Aneksa 6, sprečava lice koje je već pokrenulo postupak protiv određenog pravnog subjekta
pred sudom da identičan postupak, protiv istog lica, pokrene i pred drugim sudom.274 Za
razliku od člana VIII2.b), koji Dom, pri ispunjenju propisanih uslova, direktno sprečava da
donese meritornu odluku (shall), u slučaju pod tačkom d) Dom ima određeno polje procjene
(may reject or defer).275 Takođe, član VIII2.d), za razliku od tačke b), odnosi se na tijela iz
DMS. Prema tome, u svakom pojedinom slučaju Dom ima diskreciju da slobodno odluči da li će
donijeti, eventualno, paralelnu odluku, znači, još jednu pored one koju je već donijelo neko
drugo tijelo.276
U slučaju da je neka druga komisija u smislu člana VIII2.d) (naprimjer, CRPC) već donijela
odluku, slučaj nije više „u toku“ u smislu ove odredbe, tako da Dom nije više spriječen da
donese meritornu odluku.277 Izvještaj Ombudsmana iz Aneksa 6. sadrži, ustvari, preporuke
koje nemaju obavezujuću pravnu snagu za stranke, niti mogu postati pravosnažne. Ukoliko
stranke prekrše preporuke, Ombudsman može poslati svoj izvještaj Visokom predstavniku i
predsjedništvu stranaka potpisnica Aneksa 6. kako bi preduzele daljnje mjere. Prema vlastitoj
procjeni, Ombudsman može pokrenuti i postupak pred Domom za ljudska prava.278 Izvještaji
Ombudsmana ne sprečavaju Dom da sâm donese meritornu odluku u istoj stvari.279 U slučaju
istovremenog podnošenja prijava i Domu i CRPC-u, i Komisiji za očuvanje nacionalnih
spomenika (Aneks 8), Dom je proglašavao prijave prihvatljivim ukoliko bi prijava Domu bila
različita od one podnesene CRPC-u, i Komisiji za očuvanje nacionalnih spomenika.280
272
CH/99/1946-D, stav 9; uporedi, takođe, CH/00/3738-D, stav 10.
273
CH/98/1066-R, stav 42.
274
CH/98/1066-R, stav 45.
275
CH/98/1066-R, stav 46.
276
CH/98/1066-R, stav 47.
277
CH/98/575-D&M, stav 38.
278
CH/98/1066-R, stav 41.
279
CH/98/1066-R, stav 48.
280
CH/97/78-D, stav 10; CH/97/93-D&M, stav 53. i dalje; CH/98/756-D&M, stav 59. i dalje; CH/96/29D&M, stav 138. i dalje; CH/98/698-D&M, stav 73; za Komisiju iz Aneksa 8. DMS uporedi pojedinosti
u Küttler, 2003, str. 61. i dalje, str. 114, i Berg, 1999, str. 33. i dalje sa uputama na strazburšku
sudsku praksu.
680
Ni član VIII2.b), ni član VIII2.d) Aneksa 6. ne sprečavaju Dom da donese meritornu odluku
ako Komisija za očuvanje nacionalnih spomenika iz Aneksa 8. DMS naredi da se zaštiti
određeni objekat i utvrdi odgovarajuće preporuke. Jer, ova komisija nema nadležnost da utvrdi
povrede ljudskih prava i sloboda, niti se, konkretno, u slučaju džamije Ferhadije dotakla tih
pitanja.281 Slično važi i za odgovorne subjekte u procesu traženja nestalih osoba prema članu
V Aneksa 7. DMS, tj. za državnu Komisiju za traženje nestalih osoba i Međunarodni komiteta
Crvenog krsta.282
Za razliku od MKSJ-a, Dom ne odlučuje o individualnoj krivičnoj odgovornosti za počinjene
ozbiljne povrede međunarodnog humanitarnog prava, nego o pitanju da li je jedna ili više
strana potpisnica Aneksa 6, nakon stupanja na snagu sporazuma o ljudskim pravima i
slobodama, odgovorna za kršenje ljudskih prava i sloboda koji se tim sporazumom jamče.
Teoretski gledajući, čak i ako može da dođe do preklapanja jurisdikcija, naprimjer, da li su
strane prekršile Rules of the Road,283 ili da li određeni sud u nekom slučaju nije bio objektivan
i nepristrasan, jurisdikcije su potpuno različite i služe drugoj svrsi.284
h. Zabrana zloupotrebe apelacije
AP 13/03 B. K.
20040404
AP 2060/05 Suljagić
20060920
U 157/03 „Kemokop” d.o.o. Dugo Selo et al.
20041109
Apelacija je nedopustiva ukoliko apelant zloupotrebljava svoje pravo na apelaciju (član 16.
stav 4. tačka 7. Pravila USBiH a. v.). Slična odredba može se naći u članu VIII2.c) Aneksa 6.
Do sada je Ustavni sud ovu odredbu veoma oprezno koristio, naprimjer, ako se radi o
očigledno drskoj apelaciji ili apelaciji „obijesnog parničara“. Inače, apelacije koje su proglašene
nedopustivim zbog ovog razloga bile bi proglašene nedopustivim i zbog drugih razloga. Tako,
naprimjer, pravo na apelaciju je zloupotrebljeno ako apelant podnese apelaciju uprkos
činjenici da je nižestepeni sud ukinuo pobijanu presudu u apelantovu korist, pa onda vratio
predmet na ponovni postupak i odlučivanje, a cilj uložene apelacije nije da se štite apelantova
ustavna prava i slobode, već da se iskoristi kako bi apelant napao i omalovažavao postupajuće
281
CH/96/29-D&M, stav 138. i dalje.
282
CH/01/8569 et al.-D&M, stav 66.
283
Više o tome vidi na str. 192.
284
CH/98/1366-RR, stav 19. i dalje.
681
sudove. Takva apelacija ne može da vodi bilo kakvom praktičnom i konstruktivnom cilju.285
Slično tome, zloupotreba prava na apelaciju predstavlja i pobijanje odluke KLJP pri USBiH pred
Ustavnim sudom, koja apelantu, ustvari, ide u prilog.286 U drugom slučaju apelant je podnio
novu apelaciju nakon donošenja odluke Ustavnog suda BiH umjesto da pokrene postupak pred
VSRS, kako je to Ustavni sud naložio.287
i. Izmijenjene pravne okolnosti
AP 1010/04 D. K.
20050518
AP 275/05 Miljkić
20060627
AP 290/05 Stegić
20060209
AP 3/05 S. S.
20051220
AP 376/04 DOO „Karavan“ Sokolac
20050412
AP 621/04 R. H.
20050412
AP 921/04 Lj. B.
20041217
AP 946/05 Berisalić
20060509
Prema članu 16. stav 4. tačka 8. Pravila USBiH a. v., apelacija je nedopustiva ako nestane ili
prestane povreda ljudskih prava i sloboda, ili apelant dobije odgovarajuću zadovoljštinu
(redress). Ustavni sud se poziva na tačku 8. ovih pravila u svim slučajevima u kojima on sâm,
prije nego što donese meritornu odluku, eliminiše protivustavno stanje putem izricanja
privremene mjere,288 ili ukidanjem protivustavne norme,289 ili ukoliko za vrijeme postupka
pred Ustavnim sudom BiH bude donesena određena presuda ili izvršena presuda, čime se
ukida protivustavno stanje.290
285
AP 13/03, tačka 7. i dalje.
286
AP 2060/05, tačka 11. i dalje.
287
U 157/03, tačka 13. i dalje.
288
AP 921/04, tačka 11; AP 1010/04, tačka 8.
289
AP 376/04, tačka 9. i dalje; u ovom slučaju apelant mora ponovo da dođe pred redovne sudove,
kako bi isposlovao odluku u svoju korist na osnovu izmijenjenih pravnih okolnosti.
290
AP 275/05, tačka 9. i dalje; AP 621/04, tačka 6. i dalje; AP 290/05, tačka 10; AP 946/05, tačka 5;
AP 3/05, tačka 8.
682
j. Nadležnost ratione materiae
AP 121/04 E. P.
20050412
AP 190/02-J. R. S.
20040723
AP 424/04 „Marka“
20041130
AP 700/05 Stanić
20060412
AP 73/02 Sanas
20030725
CH/01/6662-D Huremović
20010406
CH/01/7674-D Kunić i 108 drugih
20011109
CH/03/14599 Drašković
20060206
CH/03/14599 Drašković
20060206
CH/97/113-D Kovač
19980722
CH/97/67-D&M Zahirović
19990708
CH/98/1366-D&M V.Č.
20000309
CH/98/1387-D S. K.
19990514
CH/98/660-D&M Babić
20010208
CH/98/681-D Alagić
19981015
CH/99/2117-D Herak
20010906
CH/99/2150-R Unković
20020510
U 10/99 Knežević
20001231 „Sl. gl. BiH“ broj 36/00
U 104/03 K. M.
20040419
U 11/00 B. Š.
20000818
U 15/99-2 Zec
20010612 „Sl. gl. BiH“ broj 13/01
U 19/00-Kemokop et al.
20010504
U 2/99 Kadenić & Mesinović
19991122 „Sl. gl. BiH“ broj 20/99
U 53/02 O. S.
20030725
U 6/98 Jurić
19991122 „Sl. gl. BiH“ broj 20/99
683
U 7/01 Kušec
20010803 „Sl. gl. BiH“ broj 19/01
U 7/99-1 Smajić
20000131 „Sl. gl. BiH“ broj 03/00
U 8/00 Hreljić
20000818 „Sl. gl. BiH“ broj 22/00
U 8/97 Zunđa
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
Na osnovu člana 16. stav 4. tačka 8. Pravila USBiH a. v., apelacija je nedopustiva ukoliko je
inkompatibilna ratione materiae sa Ustavom BiH. U svakom pojedinom slučaju potrebno je
ispitati da li se pitanje postavljeno u apelaciji ubraja u domen zaštite jednog od ustavnih
ljudskih prava i sloboda ili drugih ustavnih prava.291
U vezi sa tzv. žalbenim potencijalom, znači, onim normama Ustava na čiju povredu apelant,
uopšteno, može da ukazuje, član VI/3.b) Ustava BiH upućuje na značajnu razliku u odnosu na
član 93. stav 1. tačka 4.a) Osnovnog zakona i član 34. EKLJP. U svakom slučaju, žalbeni
potencijal ne ograničava se samo na ljudska prava i slobode iz Ustava BiH. Naime, član VI/3.b)
Ustava BiH govori „o pitanjima prema ovom ustavu“. Tako postavljajući stvari, apelant može,
u principu, tvrditi da je povrijeđena bilo koja ustavna norma, osim norme entitetskih ustava.292
U dosadašnjoj praksi Ustavnog suda ne mogu se ni naći ograničenja. Prema tome, u okviru
apelacionih žalbi, tako široko postavljen žalbeni potencijal, u konačnici, ide neznatno preko
onog što je njemački Savezni ustavni sud razvio tumačeći putem svoje sudske prakse pojam
opšte slobode djelovanja (član 2. stav 1. Osnovnog zakona).293 Na osnovu ove sudske prakse,
pojedinac je ovlašten da podnese ustavnu žalbu, tj. ustavna žalba je dopustiva samo ukoliko
on utvrdi povredu osnovnih i sličnih prava, kao što su ona koja su pobrojana u članu 93. stav
1. tačka 4.a) Osnovnog zakona. Međutim, u ova prava se ubraja i opšta sloboda djelovanja.
Ona je uvijek povrijeđena ukoliko zakon ograničava osnovna prava ili slična prava ili,
uopšteno, Ustav na protivustavan način, naprimjer, ako krši princip pravne države ili odredbe
o podjeli nadležnosti u odnosu na zakonodavnu aktivnost. Za ustavne žalbe podnesene protiv
sudskih presuda važi isti princip iako se Savezni ustavni sud ograničava na ispitivanje
proizvoljnosti.294
U skladu sa članom VIII2.c) Aneksa 6. DMS, analizirajući pojam kompatibilnosti prijave ratione
materiae sa ljudskim pravima i slobodama, Dom, između ostalog, ispituje da li je navodna
povreda uopšte moguća, dakle, da li se navodno pravo uopšte garantuje Aneksom 6. DMS i da
291
AP 424/04, tačka 4; vidi obrazloženje u vezi sa očiglednom neosnovanošću.
292
Uporedi, U 53/02, tačka 27.
293
Odluka njemačkog Saveznog ustavnog suda (BVerfGE) 80,
Bundesverfassungsgericht, stav 211. i dalje sa daljnjim referencama.
294
Kritički osvrt kod Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht, stav 214. sa daljnjim referencama.
137,
i
Schlaich/Korioth,
684
li se ono ubraja u domen zaštite određenog prava.295 S obzirom na relativno različite žalbene
potencijale prava i sloboda iz Ustava BiH i Aneksa 6, moguće je da jedna prijava bude
inkompatibilna ratione materiae sa Aneksom 6, a apelacija podnesena Ustavnom sudu sa istim
žalbenim navodima dopustiva ratione materiae.296 Ustavni sud i DLJP, tj. KLJP pri USBiH su,
uostalom, utvrdili i različite standarde, tako da se obimi djelovanja ljudskih prava i sloboda u
pojedinim slučajevima razlikuju, što direktno utiče i na pitanje dopustivosti pojedinih apelacija,
tj. prijava ratione materiae.297
Podnosilac prijave podnesene DLJP ili KLJP pri USBiH mora navesti povredu prava
garantovanih u Aneksu 6. DMS. U slučaju da to propusti, prijava je, u principu, neprihvatljiva
ratione materiae. Ipak, pri ispitivanju mogućih povreda Aneksa 6, Dom ne smatra da je vezan
za navode strana u postupku, nego ako postoje konkretni razlozi, ispituje i proprio motu,
eventualnu povredu drugih prava osim onih koje je naveo, tj. ustvrdio podnosilac prijave. U
tom smislu određuje i prihvatljivost prijave.298
Navodi o povredi prava ili sloboda iz međunarodnopravnih mehanizama zaštite ljudskih prava i
sloboda, koji su izneseni u Dodatku uz Aneks 6. DMS (naprimjer, pravo na rad, pravičnu
naknadu za rad, odgovarajuće stambene prilike itd.), a da podnosilac prijave ne tvrdi da je
istovremeno i diskriminisan u uživanju tih prava, uvijek su ratione materiae inkompatibilni sa
Aneksom 6.299
k. Predmet spora
(a) Ustavni sud BiH
AP 1603/05 Lončar
20061221
U 1/00 Kurtović
20010203
U 1/97 Odluka Vlade Tuzlanskopodrinjskog kantona
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
295
Uporedi, CH/99/2117-D, stav 43; CH/99/2150-R, stav 93. i dalje.
296
Vidi, AP 190/02, tačka 21. u vezi sa pravom na državljanstvo.
297
Uporedi, u vezi sa odlukom o prestanku obavljanja sudijske funkcije, CH/03/14599, stav 20. i dalje:
član 6. EKLJP nije primjenjiv. Suprotno, U 104/03, tačka 21. i dalje; AP 121/04, tačka 10; AP
700/05, tačka 8: član 6. EKLJP primjenjiv.
298
CH/97/61-D, stav 19; CH/98/1214-D, stav 9; CH/98/1366-D&M, stav 57.
299
CH/98/681-D, stav 12; CH/97/113-D, stav 10; CH/98/1387-D, stav 12. i dalje; CH/97/67-D&M,
stav 115. i dalje; CH/01/6662-D, stav 4; CH/01/7674-D, st. 20-22; CH/98/660-D&M, stav 24. i
dalje; CH/98/1366-D&M, stav 57. O ovom kontroverznom pitanju vidi i razvoj sudske prakse USBiH
pod: „b. Ne/ograničena primjenjivost sporazumâ iz Aneksa I uz Ustav BiH“, str. 143. i dalje.
685
U 10/97 Advokatska komora BiH
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 106/03 I. D.
20041027
U 12/01 Nikolić
20020803 „Sl. gl. BiH“ broj 20/02
U 12/97 Saračević-Šutković
19980914 „Sl. gl. BiH“ broj 17/98
U 12/99 Kurtović
20010203
U 14/00-1 Manojlović
20011230 „Sl. gl. BiH“ broj 33/01
U 14/99 Hotel „Bosna“
20001231 „Sl. gl. BiH“ broj 36/00
U 15/00 Delić
20010416 „Sl. gl. BiH“ broj 10/01
U 16/96 Pravilnik Osnovne škole
Katoličkog školskog centra u Sarajevu
20000226
U 19/00 Kemokop et al.
20010504
U 2/97 Odluke o uslovima za obavljanje
djelatnosti, odnosno poslova od
posebnog društvenog interesa
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 20/00 Kušec
20010710 „Sl. gl. BiH“ broj 17/01
U 22/01 Kušec
20011230 „Sl. gl. BiH“ broj 33/01
U 22/02 R. B.
20030627
U 23/00 Vrhovac
20010416 „Sl. gl. BiH“ broj 10/01
U 24/00 Avdić
20020130 „Sl. gl. BiH“ broj 01/02
U 29/00 „2-godišnje pravilo“
20010416 „Sl. gl. BiH“ broj 10/01
U 29/96 Pravilnik o primjeni poreskih stopa…
19980511 „Sl. gl. BiH“ broj 07/98
U 3/01 Čajavec Holding et al.
20020312 „Sl. gl. BiH“ broj 05/02
U 3/96 Odluka o organima uprave i
službi Opštine Novi grad Sarajevo u
uslovima ratnog stanja
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 3/97 Opštinski sud Sanski Most
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 34/01 Bičakčić
20010821 „Sl. gl. BiH“ broj 20/01
686
U 36/00 Kurtović
20010203
U 38/01 Zakon o penzionom
i invalidskom osiguranju
20020829 „Sl. gl. BiH“ broj 24/02
U 39/00 Skupština Hercegovačkoneretvanskog kontona
20010926 „Sl. gl. BiH“ broj 24/01
U 4/97 Zunđa
19981112 „Sl. gl. BiH“ broj 22/98
U 40/01 Topić
20020910 „Sl. gl. BiH“ broj 25/02
U 46/01 Marka
20020615 „Sl. gl. BiH“ broj 13/02
U 5/97 Public Hospital Tuzla
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 5/99 Posavski kanton
20000131 „Sl. gl. BiH“ broj 03/00
U 58/02 MP „GRADINA“, d.d. Maglaj
20030627
U 6/97 Bijedić
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
U 7/00 Hadžisakić
20010224 „Sl. gl. BiH“ broj 06/01
U 9/96 Imovinski zakoni
19980914 „Sl. gl. BiH“ broj 17/98
Za pitanje dopustivosti ratione materiae je usko vezano pitanje dopustivosti predmeta
apelacije u formalnopravnom smislu. Prema članu VI/3.b) Ustava BiH, apelacija se mora
odnositi na neko „ustavno pitanje“ koje proističe iz mišljenja bilo kojeg suda u Bosni i
Hercegovini.
i. „Sudska odluka“
Na osnovu člana VI/3.b) Ustava BiH, dopustiv predmet spora su, u svakom slučaju, presude
sudova u Bosni i Hercegovini. Međutim, Ustavni sud podrazumijeva pod pojmom „presuda“
principijelno sve vrste sudskih odlučenja, bez obzira na njihovu formalnu odluku, naprimjer,
sudsko rješenje kojim sud zamjenjuje jedan upravni akt.300 Nevezano za činjenicu da je ovo
tumačenje sasvim svrsishodno, ono ima pokriće i u jezičkom tumačenju ove odredbe, jer izraz
presuda odnosi se ne samo na presude u užem smislu riječi već, u principu, i na sve ostale
sudske odluke.301
300
U 15/00; U 23/00.
301
Dietl/Lorenz, 2000, str. 441.
687
Dopustivi predmeti spora su, takođe, presude entitetskih ustavnih sudova.302 Prema mišljenju
Ustavnog suda, nema razumljivog i opravdanog razloga zbog kojeg se ustavni sudovi entitetâ
ne bi trebali tretirati kao „sudovi u Bosni i Hercegovini“. Takođe, djelotvornost apelacione
nadležnosti Ustavnog suda bila bi znatno ograničena ukoliko se ne bi mogla podnijeti apelacija
i protiv odluka entitetskih ustavnih sudova.303 U predmetu broj U 5/99 rješavan je spor između
Posavskog kantona i FBiH, koji je izgubio Kanton pred Ustavnim sudom FBiH. Pred Ustavnim
sudom BiH Kanton se pozivao na supremaciju državnog ustava nad federalnim ustavom [član
III/3.b) Ustava BiH], kao i na klauzulu „kontinuiteta propisâ“ iz Aneksa II st. 2. i 3. uz Ustav
BiH. Prema ovom propisu, svi zakoni, uredbe i sudski poslovnici koji su bili na snazi na
teritoriji Bosne i Hercegovine u trenutku kada je Ustav BiH stupio na snagu ostaju na snazi u
onoj mjeri u kojoj nisu suprotni Ustavu dok drugačije ne odredi nadležni organ vlasti Bosne i
Hercegovine (stav 2). Isto važi i za postupke pred sudovima koji su u tom trenutku bili u toku
(stav 3). Naravno, Ustavni sud je „gađao nešto iznad postavljenog cilja“, te je utvrdio i
neustavnost člana 78. kantonalnog ustava, mada je trebalo samo da utvrdi neustavnost
presude Ustavnog suda FBiH. Pri tome, trebalo bi da važi princip zabrane proizvoljnosti, koji,
uopšteno, važi pri preispitivanju nižestepenih presuda.304 U predmetu broj U 39/00 Ustavni
sud se ograničio na ispitivanje usaglašenosti odluke Ustavnog suda FBiH sa Ustavom BiH, a
nije samostalno ispitivao u kojoj su mjeri jezičke diferencijacije između kantonalnog i
federalnog ustava saglasne sa ovim posljednjim. Posebno, Ustavni sud je pravilno postupio
kada nije ispitivao da li su lingvističke razlike saglasne Ustavu BiH.
U izdvojenom mišljenju sudija Arsović, između ostalog, iznosi stanovište da Ustavni sud,
generalno, nije pozvan da preispituje odluke entitetskih ustavnih sudova. Naime, ovi sudovi
nisu „sudovi“ u smislu Ustava BiH. Njihov mandat i njihovo biće principijelno se razlikuju od
nižestepenih redovnih sudova. Prema tome, „ustavni sud“ nije „sud“, jer bez oznake „ustavni“
ne može uopšte postojati. Osim toga, državnoj strukturi Bosne i Hercegovine ne odgovara da
entitetski ustavni sudovi podliježu kontroli Ustavnog suda BiH. Takođe, presuda entitetskog
ustavnog suda ne može povrijediti Ustav BiH, jer ovi sudovi imaju obavezu da presuđuju
prema entitetskom ustavu. Konačno, Ustavni sud, u okviru svoje nadležnosti prema članu
VI/3.a) i c) Ustava BiH, može u dovoljnoj mjeri da štiti Ustav BiH.
Pokušaj da se u izdvojenom mišljenju široko jezički postavljena odredba člana VI/3.b) Ustava
BiH redukuje teleološkim tumačenjem nije uspio. Ono otpada i zbog same činjenice da Ustav
BiH nameće cjelokupnoj javnoj vlasti kako na državnom, tako i na entitetskom nivou obavezu
da poštuje ljudska prava i ustavne obaveze. Ova „veza“ je izraz i nužna pretpostavka
federalne strukture države. Uzimajući to u obzir, ne može nas ubijediti teza da je entitetske
302
U 5/99, U 39/00.
303
U 5/99.
304
O tome više vidi pod: „7. Obim kontrole“, str. 153. i dalje.
688
ustavne sudove potrebno izdvojiti iz pojma „sud u Bosni i Hercegovini“ (kako u članu VI/3.b),
tako i u članu II/6. Ustava BiH), respektujući i posebnosti koje taj dio sudske vlasti ima.
Teško je naći odgovor na pitanje kako i u kojoj mjeri Ustavni sud BiH može proglasiti apelacije
dopustivim u slučaju povrede prava na pristup sudu, ili povrede prava na suđenje u razumnom
roku, u kojim uopšte nema „presude suda u Bosni i Hercegovini“. Takođe, isto pitanje odnosi
se na apelacije protiv drugih akata javne vlasti, naprimjer, upravnih akata ili zakona. Prema
jezičkom značenju, član VI/3.b) Ustava BiH ne spominje šutnju sudske vlasti, odnosno drugih
organa koji nisu sudovi, ili akte drugih vrsta javne vlasti koje nisu sudska vlast. Čini nam se da
ova formulacija, prema kojoj Ustavni sud ima „apelacionu nadležnost u pitanjima koja su
sadržana u ovom ustavu, kada ona postanu predmet spora zbog presude bilo kojeg suda u
Bosni i Hercegovini“, ograničava Ustavni sud na donošenje sudskih odluka. Pri tome, i sâm
izraz „apelaciona nadležnost“, koji je izabrao Ustavni sud s obzirom na jezičko značenje
odredbe člana VI/3.b) Ustava BiH, nije sasvim tačan. Dietl/Lorenz prevodi appellate
jurisdiction kao nadležnost u žalbenoj instanci za razliku od originalne nadležnosti (original
jurisdiction). To bi značilo da Ustavni sud nikada ne bi mogao proglasiti jednu apelaciju
dopustivom i odlučivati o njoj ukoliko prethodno niži sud nije odlučivao u tom istom predmetu.
Drugim riječima, ako nedostaje presuda, nedostaje i „predmet spora“. To bi imalo dvostruki
značaj: s jedne strane, postupak pred Ustavnim sudom se nikada ne bi mogao pokrenuti
ukoliko
ne
bi
postojao
djelotvoran
pravni
lijek
protiv
određenog
akta
javne
vlasti
(nemogućnost pristupa sudu), ili bi postupak trajao van razumnog roka. S druge strane, u vezi
sa formulacijom „presuda bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini“, Ustavni sud, prema članu
VI/3.b) Ustava BiH, ne bi mogao nikada postupati protiv akata upravnih organa ili odlučivati o
ustavnosti zakona.
U narednom tekstu pokazaće se u kojoj mjeri se Ustavni sud odvojio od strogog jezičkog
tumačenja odredaba člana VI/3.b) Ustava BiH i kako bi se mogla dalje razvijati sudska praksa
Ustavnog suda.
ii. „Šutnja“ (nepostupanje) sudova
U okviru člana 6. stav 1. EKLJP, Ustavni sud je, sasvim pravilno, proširio značenje člana
VI/3.b) Ustava BiH i na slučajeve u kojima je izostalo donošenje sudske odluke, a apelant
smatra da su njegova prava i slobode zajamčeni Ustavom povrijeđeni.305 Dakle, ako jedan sud
ne reaguje na određeni zahtjev, tj. tužbu, iako mu je to obaveza prema članu 6. stav 1. EKLJP,
nedonošenje sudske presude nije prepreka za podnošenje apelacije Ustavnom sudu BiH.
Prema tome, Ustavni sud je, uzimajući u obzir obavezu poštivanja prava na pristup sudu (član
6. stav 1. EKLJP) i ustavnog naloga da efikasno štiti ljudska prava (član VI/3. 1. rečenica u
vezi sa članom II/2. i 3. Ustava BiH), popunio očiglednu pravnu prazninu iz člana VI/3.b)
305
U 23/00.
689
Ustava BiH.306 Time je Sud sebi dao pravo da ima i izvornu nadležnost, ukoliko je to nužno da
se efikasno zaštite ljudska prava i slobode.
U konkretnom slučaju (U 23/00), po osnovu jednog opšteg vladinog upravnog akta,
prvostepeni sud je prekinuo sudski postupak. Taj vladin akt je, naime, predstavljao
naredbu da se prekinu svi sudski postupci iz oblasti osiguranja dok se ne riješi pitanje
pravnog sljednika. S obzirom na razlog prekida postupka, Ustavni sud nije zahtijevao od
apelanta da iscrpi i pravo na žalbu protiv rješenja o prekidu postupka, kako bi se
postupak nastavio. Prema tome, sud je smatrao taj pravni lijek nedjelotvornim.
Ovakvom odlukom Ustavni sud je odgovorio preporukama Venecijanske komisije, koja je, u
vezi sa obavezom prenosa nadležnosti Doma za ljudska prava na Ustavni sud BiH, bila
zagovornica ekstenzivnog tumačenja člana VI/3.b) Ustava BiH.307 Da bi se i nakon prestanka
mandata Doma zadržao isti nivo sudske zaštite ljudskih prava i sloboda u Bosni i Hercegovini,
apelaciona nadležnost prema članu VI/3.b) Ustava BiH treba biti shvaćena na takav način da
Ustavni sud ima nadležnost da presudi u slučaju da ne postoji sudska zaštita na nižem
nivou.308
iii. Upravni akti
Kad je riječ o mogućnosti pobijanja upravnih odluka, u predmetu broj U 46/01 Ustavni sud je
donio veoma jasan zaključak: sudske i upravne odluke (!) mogu biti predmet preispitivanja
pred Ustavnim sudom ukoliko su iscrpljeni svi pravni lijekovi.309 Međutim, u konkretnom
slučaju nije bilo aktivne legitimacije, jer apelantica nije bila direktno oštećena aktima koje je
pobijala. Da upravni akti mogu biti pobijani po osnovu člana VI/3.b) Ustava BiH, proizlazi i iz a
contrario zaključka iz predmeta br. U 7/00 i U 14/00. Naime, u ovim odlukama Ustavni sud je,
osim pobijane nižestepene upravnosudske odluke, ukinuo i protivustavne upravne akte. Prema
tome, Ustavni sud se smatrao nadležnim da ispituje ustavnost upravnih akata, te da ih, po
potrebi, i ukine (poništi). Ipak, direktno obraćanje Ustavnom sudu radi pobijanja određenog
upravnog akta je moguće samo onda ako apelant dokaže da „nije imao mogućnost da uloži
bilo kakav djelotvoran i adekvatan pravni lijek“ pred nadležnim organima entiteta, kao što je
predviđeno u članu VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine i članu 11. stav 3. Poslovnika
Ustavnog suda s. v.310 U tom slučaju predmet spora pred Ustavnim sudom nije samo
306
O ovom pojmu i metodi vidi, Larenz/Canaris, 1995, str. 191. i dalje.
307
Report of the Working Group on the Merger of the Human Rights Chamber and the Constitutional
Court of Bosnia and Herzegovina Sarajevo („Izvještaj Radne grupe o spajanju Doma za ljudska
prava i Ustavnog suda Bosne i Hercegovine“; prevod sa engleskog N. A.) od 16.6.2000. godine, CDL
(2000) 47-fin, dostupno na Internet-stranici: <www.venice.coe.int/docs/2000/CDL(2000)047fine.asp>, stav 21. i dalje.
308
Ibid., stav 34.
309
Tačka 5.
310
U 58/02, tačka 16: u ovoj odluci Ustavni sud je razmatrao mogućnost da zahtjev iz člana VI/3.a)
Ustava BiH tretira kao apelaciju u smislu člana VI/3.b) Ustava BiH.
690
uskraćivanje „prava na pristup sudu“ radi pobijanja upravnih akata već i upravni akt kao
takav. Pojedinac, naime, ne mora dokazati da mu je pristup sudu bio onemogućen, već samo
da ne postoji djelotvoran i adekvatan pravni lijek.
iv. Zakoni i druge norme
U pogledu dopustivosti apelacija podnesenih protiv zakona i drugih normi, Ustavni sud se do
sada izjasnio samo indirektno ili u formi obiter dictum. Kao što je prethodno objašnjeno,311
Ustavni sud BiH odbacuje zahtjeve privatnih fizičkih i pravnih lica za apstraktnu kontrolu
ustavnosti prema članu VI/3.a) Ustava BiH a da takve zahtjeve ne problematizuje u smislu
člana VI/3.b) Ustava BiH. Slično tome, u takvim slučajevima Ustavni sud lapidarno zaključuje
da ne postoji „presuda suda u Bosni i Hercegovini“. Međutim, Ustavni sud je u više navrata, u
formi obiter dictum, naveo da bi mogao djelovati po osnovi apelacione nadležnosti u smislu
člana VI/3.a) Ustava BiH tek nakon što bi sporno pitanje bilo pobijeno u jednom drugom
postupku, naravno, u kojem su iscrpljeni svi pravni lijekovi.312
Ovo nas upućuje na to da se Ustavni sud nije striktno ograničio na sudske odluke kada su u
pitanju predmeti spora. Citirane odluke mogle bi se i tako shvatiti da apelant, takođe, i u
slučaju apelacija podnesenih protiv zakona i drugih normi prvo mora pokrenuti postupak pred
redovnim sudom. Kao što je svima poznato, ne postoji sud koji bi bio nadležan da postupa
povodom tužbe protiv određenog zakona. Međutim, pojedincu bi se mogla nametnuti obaveza
da dođe do individualnog pravnog akta, koji bi imao kao osnovu sporni zakon i drugu normu, a
koji bi, onda, mogao biti predmet sudskog postupka. U tom slučaju sud bi mogao da pokrene
postupak konkretne (incidentalne) kontrole ustavnosti prema članu VI/3.c) Ustava BiH, ili da
pojedinac, nakon iscrpljivanja svih pravnih lijekova, pobija konačnu odluku pred Ustavnim
sudom, tvrdeći da se individualni pravni akt zasniva na protivustavnom zakonu. U okviru
sudskog spora Ustavni sud bi tada ispitao spornu zakonsku odredbu po mjeri Ustava BiH. U
tom slučaju član VI/3.b) Ustava BiH mogao bi se shvatiti kao poseban odraz principa
iscrpljivanja pravnih lijekova i principa supsidijarnosti. Za razliku od člana VIII2.a) Aneksa 6.
DMS, Ustav BiH ne propisuje obavezu iscrpljivanja pravnih lijekova. Ova obaveza nalazi se u
članu 16. stav 1. Pravila USBiH a. v. Prema ovoj odredbi, između ostalog, „Ustavni sud može
razmatrati apelaciju samo ako su protiv presude, odnosno odluke koja se njome pobija,
iscrpljeni svi djelotvorni pravni lijekovi mogući prema zakonu“. Iza ove odredbe kriju se
mišljenja da Ustavni sud ne smije potkopati nadležnost redovnih sudova u vezi sa korektivnim
mogućnostima u redovnom pravnom putu. Osim toga, Ustavnom sudu treba dati mogućnost
da vrednuje slučaj na osnovu provedenog postupka, utvrđenog činjeničnog stanja i pravne
ocjene redovnih sudova, jer to, u svakom slučaju, garantuje pravičnu i pravnu odluku.
311
Više o tome vidi pod: „b. Ovlašteni podnosilac zahtjeva”, str. 633.
312
U 3/96; U 9/96; U 16/96; U 29/96; U 1/97; U 2/97; U 3/97 u vezi sa odlukom opštinskog vijeća; U
5/97 u vezi sa odlukom upravnog vijeća jedne bolnice; U 6/97; U 10/97.
691
Ostaje da se ispita da li tumačenje odredaba člana VI/3.b) Ustava BiH, prema kojem bi se
proširio krug mogućih predmeta spora tako što bi se uključili i zakoni, tj. norme, kolidira,
eventualno, sa članom VI/3.a) i c) Ustava BiH. Naime, prema ovim posljednjim samo određeni
organi ili dijelovi organa, tj. sudovi su ovlašteni, između ostalog, da traže od Ustavnog suda da
preispituje pravne norme. A contrario, dolazimo do zaključka da pojedinci nisu „naoružani“
ovim pravom. Ovakav zaključak, međutim, nije nužan. Čak i kada bi pojedinac imao pravo da
pred Ustavnim sudom, u okviru apelacione nadležnosti, pobija ustavnost zakona i drugih
normi,
postoji
znatna
razlika
između
ovih
odredaba.
Na
osnovu
opisanog
principa
supsidijarnosti, pojedinac je ovlašten da pobija ustavnost norme samo indirektno, u okviru
konkretnog pravnog spora. Samo u slučaju ako bi za njega bio „pretjeran teret“ da čeka
„konačnu odluku“, mogao bi se obratiti direktno Ustavnom sudu BiH, te zahtijevati da se
preispita ustavnost norme. Član VI/3.a) i c) Ustava BiH jamči određenim organima, njihovim
dijelovima ili sudovima privilegovan pristup Ustavnom sudu BiH, a takav pristup pojedinca
podliježe, uopšteno, principu iscrpljivanja pravnih lijekova i, posebno, principu supsidijarnosti
kada se radi o pravnim normama. Uzmemo li ovo obrazloženje u obzir, šire tumačenje
odredaba člana VI/3.b) Ustava BiH, koje je, konačno, „prijateljski nastrojeno“ prema principu
zaštite ljudskih prava, sistemski ne protivrječi drugim ustavnim odredbama o nadležnosti.
U predmetu broj U 22/02 apelantica je, na osnovu člana VI/3.c) Ustava BiH, pobijala odluku
Ustavnog suda RS, kojom je njen zahtjev za ocjenu ustavnosti odredaba Statuta Grada Banje
Luke bio odbijen. Očigledno je da je član VI/3.c) Ustava BiH bio pogrešan pravni put. Ipak,
Ustavni sud je ispitivao zahtjev kao moguću apelaciju po osnovu člana VI/3.b) Ustava BiH.
Međutim, razlog za nedopustivost apelacije po osnovu ove odredbe je bio, na izvjestan način,
zbunjujući.313 Naime, Ustavni sud je obrazložio da podnositeljica zahtjeva nije ničim dokazala
da je provođenje Statuta direktno uticalo na njena prava zagarantovana Ustavom BiH, a
istovremeno nije imala mogućnost da uloži bilo kakav djelotvoran i adekvatan pravni lijek
nadležnim organima RS. A contrario zaključivanjem to bi značilo: ukoliko bi podnositeljica
zahtjeva bila direktno oštećena provođenjem Statuta, a pri tome ne bi imala mogućnost da
uloži bilo kakav djelotvoran i adekvatan pravni lijek nadležnim organima RS, ustavnost Statuta
mogla bi pobijati po osnovu člana VI/3.b) Ustava BiH. Međutim, Ustavni sud u daljnjem tekstu
argumentuje: „Ustavni sud ne može u konkretnom slučaju odluku Ustavnog suda Republike
Srpske smatrati kao adekvatan i djelotvoran pravni lijek i kao ‘presudu’ iz člana VI/3.b) Ustava
Bosne i Hercegovine, jer bi se suprotnim tumačenjem pravila iscrpljivanja pravnih lijekova iz
člana 11. stav 3. Poslovnika Ustavnog suda, a u vezi sa članom VI/3.b) Ustava Bosne i
Hercegovine, zaobišla ograničenja u pogledu ovlaštenih pokretača postupka apstraktne
kontrole ustavnosti iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.“ Iz ovog slijedi da pojedinac
ni u kojem slučaju nema pravo da pobija ustavnost zakona i drugih opštih pravnih akata. Ova,
naizgled, protivrječnost mogla bi se razriješiti samo na osnovu razlikovanja apstraktne i
313
Tačka 11.
692
konkretne kontrole ustavnosti: dok je apstraktna kontrola ustavnosti rezervisana za organe i
dijelove organa pobrojane u članu VI/3.a) Ustava BiH, na osnovu člana VI/3. b) Ustava BiH,
pojedinac može pokrenuti konkretnu kontrolu ustavnosti samo ako je direktno oštećen tom
pravnom normom (pravni interes), ako mu nije na raspolaganju bilo kakav djelotvoran i
adekvatan pravni lijek ili – prema njemačkoj pravnoj teoriji – ako se ne očekuje da dođe do
konačnog individualnog pravnog akta (jer bi to predstavljalo pretjeran teret za njega) po
osnovu kojeg bi mogao indirektno pobijati i ustavnost norme koja se primijenjuje.
U svojoj kasnijoj praksi Ustavni sud je pokušao dati odgovor na pitanje pravnih mogućnosti
pojedinca u konkretnom sudskom postupku, u slučaju da smatra da se uzrok povrede njegovih
ustavnih ljudskih prava i sloboda nalazi direktno u protivustavnom zakonu. U predmetu broj U
19/00 Ustavni sud je utvrdio da Zakon o prekršajima RS nije u skladu sa članom 6. EKLJP, jer
se ne nudi efikasan sudski postupak u smislu prava na pravično suđenje barem na jednoj
instanci. Kao rezultat odluke Ustavnog suda, predmet je vraćen VSRS, koji je bio obavezan da
provede pravičan postupak, direktno na osnovu standarda člana 6. EKLJP, mada za to nije bilo
zakonske osnove.314 Prema tome, moglo bi se zaključiti da pojedinac ima pravo da u
konkretnom sudskom postupku pokrene pitanje neustavnosti određene norme tako što će
tražiti od postupajućeg suda/organa da direktnom primjenom relevantnih odredaba Ustava BiH
ispravi povredu ustavnih prava i sloboda čiji izvor nije u pogrešnoj primjeni zakona, već u
samom zakonu. Navedeno obrazloženje implicira obavezu pojedinca da iscrpi djelotvoran
pravni put. Ova sudska praksa je potvrđena tri godine kasnije, u predmetu broj U 106/03.315
Ipak, u tom predmetu Ustavni sud je iznio svoj daljnji zaključak. Naime, Ustavni sud je
argumentovao da je Ustav BiH najviši pravni akt države,316 koji ima obaveznu snagu ne samo
za kompletnu upravnu vlast, uključujući i egzekutivu, već i za sudsku i zakonodavnu vlast. Na
osnovu člana VI/1. Ustava BiH, Ustavni sud mora podržati taj ustav. Kada se nadležni sudovi
suoče sa problemom nekonzistentnosti primjenjujuće pravne norme sa Ustavom BiH, oni imaju
obavezu da pokrenu postupke konkretne kontrole ustavnosti. Pri tome, sudovi imaju
dispoziciju pri ocjeni pitanja da li se radi o protivustavnom zakonu, ali ne i slobodu odlučivanja
da li će pokrenuti ili ne postupak pred Ustavnim sudom BiH u smislu člana VI/3.c) Ustava
Bosne i Hercegovine. Drugim riječima, „sudovi su dužni da primjenjuju Ustav Bosne i
Hercegovine u svakom konkretnom slučaju, pazeći na konzistentnost općih pravnih akata sa
najvišim pravnim aktom države, Ustavom Bosne i Hercegovine. Time sudovi kontrolišu
zakonitost u državi, što je jedna od osnovnih funkcija i obaveza koje proizlaze iz principa
pravne
države,
314
Tačka 33.
315
Tačka 29.
316
Tačka 34.
kao
njegovog
inherentnog
elementa
(član
I/2.
Ustava
Bosne
i
693
Hercegovine)“.317 Međutim, ovo dodatno obrazloženje Ustavnog suda djeluje zbunjujuće kada
se ima u vidu prethodni zaključak Suda u istoj odluci. Sa tačke gledišta postupajućeg suda,
tehnički nije izvodljivo, s jedne strane, odlučiti u predmetu direktno na osnovu Ustava BiH (jer
sud smatra da relevantna zakonska norma nije ustavna) a, s druge strane, biti obavezan
pokrenuti postupak konkretne kontrole ustavnosti iz člana VI/3.c) Ustava BiH. Naime, ove
dvije mogućnosti isključuju jedna drugu, ukoliko nisu alternativna već obavezna rješenja.
Upravo je ova nesaglasnost precizirana i korigovana u predmetu broj AP 1603/05, tako što se
Ustavni sud odlučio da primijeni tumačenje u duhu pravnog jedinstva. Naime, Ustavni sud je
jasno dao do znanja da redovni sudovi imaju obavezu da primjenjuju pozitivno zakonodavstvo.
Ukoliko sumnjaju u ustavnost norme koja se primjenjuje, sudovi moraju, zbog pravne
sigurnosti, „proslijediti pitanje“ Ustavnom sudu BiH u smislu člana VI/3.c) Ustava BiH.318 Iako
Ustavni sud BiH o tome ništa nije rekao, treba poći od toga da redovni sudovi, za vrijeme
trajanja postupka ocjene ustavnosti određene norme prema članu VI/3.c) Ustava BiH, treba da
prekinu postupak.319
Ovom sudskom praksom je jasno utvrđeno da pojedinac mora iscrpiti sve pravne lijekove čak i
kada smatra da je pravna osnova njegovog slučaja protivustavna. U toku tog postupka,
eventualno, konkretna kontrola ustavnosti prema članu VI/3.c) Ustava BiH, koja vodi ka
Ustavnom sudu BiH, može biti inicirana. Međutim, ukoliko se cjelokupan pravni put pokaže kao
neefikasan, pojedincu ostaje da uloži apelaciju Ustavnom sudu prema članu VI/3.b) Ustava
BiH, koji će odlučivati u tom slučaju i o ustavnosti te norme. Pri tome treba naglasiti da
Ustavni sud još nije jasno utvrdio na koji način će, eventualna, neustavnost biti utvrđena [u
izreci ili samo putem obrazloženja, bez ili sa ex officio uključivanjem člana VI/3.c) Ustava BiH].
(b) Dom za ljudska prava
Odredbe o nadležnosti Doma za ljudska prava u vezi sa pitanjem predmeta spora (član VIII1.
u vezi sa članom II2. Aneksa 6) ne sadrže bilo kakva ograničenja. U pitanje se može dovesti
bilo kakvo postupanje, ili propuštanje da postupe, ugovornih strana Aneksa 6. DMS, koje je
vodilo povredi zaštićenih prava podnosilaca prijava. Naravno, slično kao i kod Ustavnog suda
BiH, postoje ograničenja pristupa Domu formalne prirode, kao što je obaveza iscrpljivanja
pravih lijekova.
317
Tačka 33.
318
Tačka 37.
319
Uporedi pojedinosti pod: „3. Postupak prosljeđivanja prema članu VI/3.c) Ustava BiH“, str. 799.
694
l. Nadležnost ratione personae (član 16. stav 4. tač. 5. i 10. Pravila
Ustavnog suda BiH)
(a) Ustavni sud BiH
AP 1096/05 Omerović et al.
20060223
AP 1103/06 Antonić
20080513
AP 1115/07 Čehajić et al.
20070716
AP 1209/07 Radmilović
20070605
AP 14/06 Divković
20060412
AP 163/02 M. G.
20040929
AP 1948/05 Hodžić et al.
20070116
AP 2644/05 Beogradska banka
20061109
AP 2654/05 Kanton Tuzla
20061020
AP 516/06 Drpljanin
20060412
AP 555/04 Distrikt Brčko
20041130
AP 556/07 Radovanović
20070913
AP 710/05 V. K.
20050628
AP 928/07 Živković et al.
20071213
AP 96/01 Penzioni fond
20020510
U 13/01 HRC VII: Ured
kantonalnog tužioca Sarajevo
neobjavljeno
U 15/04 „RS Društvo distrofičara“ et al.
20041030
U 16/04 M. S.
20041030
U 29/01 Elektroprivreda BiH et al.
20030926
U 3&4/98 HRC I
19981112 „Sl. gl. BiH“ broj 22/98
U 3/97 Opštinski sud Sanski Most
19980406 „Sl. gl. BiH“ broj 05/98
695
U 4/99 Udruženje slijepih građana Lukavca
19990928 „Sl. gl. BiH“ broj 16/99
U 5/02 FMO – Vojska FBiH
20040121
U 5/99 Posavski kanton
20000131 „Sl. gl. BiH“ broj 03/00
U 51/01 Ured kantonalnog tužioca Sarajevo
20020910 „Sl. gl. BiH“ broj 25/02
U 7-11/98 HRC II-VI
19999615 „Sl. gl. BiH“ broj 09/99
Nadležnost ratione personae zahtijeva da obje strane u postupku budu parnično sposobne
(aktivna i pasivna legitimacija). Član 16. stav 4. tačka 10. Pravila USBiH a. v. odgovara u tom
smislu članu VIII2. c) Aneksa 6. DMS. Međutim, iako tačka 10, kao što je prethodno
navedeno, obuhvata i aktivnu i pasivnu legitimaciju u apelacionom postupku pred Ustavnim
sudom BiH, Pravila USBiH a. v., u tački 5, dodatno nabrajaju još jedan uslov dopustivosti –
ovlaštenje za podnošenje apelacije. Samim tim, ovaj uslov je suvišan, jer je već obuhvaćen
tačkom 10. Pravila USBiH a. v.
i. Ovlaštenje za podnošenje apelacije (aktivna
legitimacija)
Čest razlog za odbacivanje apelacije zbog nedostatka ovlaštenja za njeno podnošenje prema
tački 5. jeste činjenica da apelant uopšte nije bio procesna stranka u postupku pred redovnim
sudovima, što implicira da konačnom sudskom odlukom uopšte nije oštećen.320 Ovlaštenje za
podnošenje apelacije nedostaje, takođe, ukoliko ne samo oštećeno lice (stranka u postupku)
već njegov zastupnik podnese apelaciju u svoje ime321 ili podnese apelaciju, a nema valjanu
punomoć za zastupanje apelanta pred Ustavnim sudom.322 Opunomoćeni apelantov zastupnik
ne smije da prenese svoju punomoć na treće lice a da apelant nije dao odobrenje za takav
postupak.323 Ukoliko apelant umre u toku postupka, u principu, prestaje ovlaštenje za daljnje
vođenje postupka324 osim ukoliko njegovi nasljednici ne dođu na njegovo mjesto (član 65. stav
2. Pravila USBiH a. v).325
320
AP 1209/07, tačka 5; AP 556/07, tačka 8; AP 1096/05, tačka 5.
321
AP 1115/07, tačka 18.
322
AP 1948/05, tačka 12; AP 14/06, tačka 3.
323
AP 516/06, tačka 3.
324
AP 163/02, tačka 3; AP 928/07, tačka 14.
325
Vidi, u neku ruku, protivrječnu praksu u AP 855/04, tačka 17, prema kojoj se čini da je Ustavni sud
zastupao mišljenje da opšta punomoć, potpisana prije smrti, važi i nakon smrti za ulaganje apelacije
ukoliko je nasljednici ne povuku.
696
Principijelno, aktivnu legitimaciju za ulaganje apelacije imaju privatna fizička i pravna lica.
Fizička lica, prema prirodi stvari, mogu se pozivati na sva ljudska prava i slobode iz Ustava BiH
i EKLJP. Pravna lica se mogu pozivati na ona ljudska prava iz Ustava BiH i EKLJP koja se na
njih mogu primijeniti.
Za razliku od podnošenja aplikacija ESLJP ili ustavne žalbe njemačkom Saveznom ustavnom
sudu, član VI/3.b) Ustava BiH i odgovarajuće odredbe Pravila USBiH ne predviđaju bilo kakva
ograničenja u vezi sa pravom podnošenja apelacija. U skladu s tim, prema jezičkom značenju,
ova odredba ne isključuje ni organe javne vlasti kao potencijalne podnosioce apelacija. U vezi
sa
ovim
problemom
jurisprudencija
Ustavnog
suda
je
bila
dugo
vremena
veoma
neujednačena. U početku su javnim pravnim osobama, kao, naprimjer, Fondu penzijskog i
invalidskog osiguranja,326 negirana ovlaštenja za podnošenje apelacija. Ustavni sud je ovo
obrazložio time da EKLJP i odgovarajuće odredbe Ustava BiH nude zaštitu, u principu, samo
privatnim fizičkim i pravnim licima, nevladinim organizacijama i udruženjima građana, a ne
državnim organima i javnim institucijama, koje obavljaju javnopravne zadatke. Štaviše,
državni organi i javne institucije, na osnovu člana 1. EKLJP, tj. člana II/6. Ustava BiH, imaju
obavezu da štite ljudska prava i slobode građana. Isto obrazloženje u vezi sa aktivnom
legitimacijom je korišteno i kada je apelaciju podnijelo Ministarstvo odbrane FBiH.327
U drugim odlukama, suprotno navedenom obrazloženju, Ustavni sud je priznao aktivnu
legitimaciju državnim organima, administrativno-teritorijalnim jedinicama, kao i subjektima
javnog prava. U predmetu broj U 5/99 Ustavni sud je prešutno priznao ovlaštenje za
podnošenje apelacije jednom kantonu (kojeg je zastupao predsjedavajući kantonalne
skupštine). Naime, Ustavni sud je donio odluku u meritumu, a u dijelu odluke „Dopustivost“
samo problematizovao pitanje da li Ustavni sud ima nadležnost da preispituje odluku
federalnog Ustavnog suda.328 Takođe, i u predmetu broj U 51/01 može se zaključiti da Ustavni
sud polazi od toga da državni organi imaju pravo da ulažu apelaciju prema članu VI/3.b)
Ustava BiH.
U ovom predmetu Kantonalno tužilaštvo Sarajevo podnijelo je Ustavnom sudu apelaciju
protiv presude VSFBiH, kojom je odlučeno da je za konkretno krivično djelo ratnog
zločina protiv civilnog stanovništva mjesno nadležan drugi sud, a ne onaj kod kojeg je
Tužilaštvo pokrenulo postupak. Tužilaštvo je zastupalo mišljenje da je za vođenje
krivičnog postupka kod krivičnog djela ratnog zločina protiv civilnog stanovništva
nadležan svaki sud, bez obzira na odredbe u domaćem zakonodavstvu u vezi sa mjesnom
nadležnosti. Osim toga, Tužilaštvo je tvrdilo da je povrijeđen procesni zakon, što je,
štaviše, VSFBiH priznao, ali navodnu grešku nije htio korigovati na štetu optuženog. I
ovakvo postupanje, prema mišljenju Tužilaštva, bilo je protivzakonito. Konačno, tvrdilo se
326
AP 96/01.
327
U 5/02, tačka 25.
328
Slično, U 3/97, u kojem se kao apelant pojavio prvostepeni sud.
697
da VSFBiH želi izvesti navodne ratne zločince pred onaj sud koji će etnički biti pristrasan.
Prema tome, takva odluka krši međunarodno krivično pravo, koje u BiH ima prednost nad
običnim zakonodavstvom. Na kraju, Kantonalno tužilaštvo Sarajevo je tvrdilo da VSFBiH
prenaglašava obim zaštite člana 6. EKLJP i time ugrožava nezavisnost sudova.
Ustavni sud je proglasio apelaciju dopustivom a da pri tome nije problematizovao ovlaštenje
Kantonalnog tužilaštva Sarajevo za podnošenje apelacije. Prema tome, i u ovom slučaju
očigledno je da je prešutno prihvaćena aktivna legitimacija. Pri tome, Ustavni sud je dao do
znanja da je svjestan problematike da državni organi uživaju ustavna ljudska prava i
slobode.329 Međutim, zbunjujuće je djelovalo kada je Ustavni sud, na kraju, zaključio da „nema
govora o povredi ustavnog prava T. P. (optuženog) na pravično suđenje garantovano
Evropskom konvencijom ili Ustavom“, jer apelaciju protiv presude VSFBiH nije podnio
optuženi, već Tužilaštvo.330 U konačnici, međutim, odluka je sasvim ispravna. Ustavni sud je
zaključio da „član 6. Evropske konvencije i član II/3.e) Ustava BiH štite prava optuženog, a ne
prava tužioca“. Međutim, ako je Ustavni sud to razumio, postavlja se pitanje zašto nije
apelaciju odbacio zbog formalnih razloga, tj. zbog nedostatka aktivne legitimacije. Ipak,
precizno razmatrajući apelaciju, Tužilaštvo se nije pozvalo na svoje pravo na pravično suđenje,
već na preekstenzivno tumačenje člana 6. EKLJP u korist optuženog. Prema tome, Tužilaštvo
se žalilo Ustavnom sudu da su redovni sudovi optuženom dali previše ljudskih prava. U
judikaturi o ljudskim pravima to je veoma neobična konstelacija. Naime, u svjetlu evropske
prakse o ljudskim pravima, ona ne odgovara ideji o zaštiti ljudskih prava, te, prema tome, ne
bi potpadala pod nadležnost Ustavnog suda. Jer, osnovni motiv zaštite ljudskih prava jeste da
se pojedinac štiti od ugrožavanja ljudskih prava i sloboda od države. Obrnuta situacija, u kojoj
državni organ, putem ekscesivne i nesvrsishodne zaštite ljudskih prava, pojedincu oduzima
pravo na pravično suđenje na svoju štetu, a na teret opšteg dobra, u normalnim okolnostima
nije poznata. Ipak, Tužilaštvo je tvrdilo da je takva sudska zloupotreba ljudskih prava služila
za ostvarivanje pravno nepriznatih ciljeva. Prema tome, Tužilaštvo je, na kraju, zahtijevalo od
Ustavnog suda da se preispita zakonitost postupanja prema standardima Ustava. Osim
povrede međunarodnog krivičnog prava i nezavisnosti sudstva, Tužilaštvo se žalilo i na
zloupotrebu jamčenja ljudskih prava u krivičnom postupku. U tom slučaju, Ustavni sud je
pozvan da etablira ne minimum ljudskih prava, kako je to uobičajeno, već maksimum ljudskih
prava, te da zabrani preširoko tumačenje ovih prava na štetu opšteg dobra. Kao opšte dobro,
u ovom slučaju, moglo bi se navesti ravnopravno tretiranje svih počinilaca krivičnih djela i
zaštita principa pravne države.
Na taj način se „skida čarolija sa ljudskih prava“. U tom slučaju, prema članu VI/3.b) Ustava
BiH, apelacija ne odgovara u potpunosti uobičajenoj individualnoj žalbi prema njemačkoj ili
strazburškoj „mustri“, nego se izjednačava sa ustavnom revizijom. Ustavni sud, u okviru
329
Tačka 28.
330
Tačka 29.
698
člana VI/3.b) Ustava BiH, ispituje pridržavanje Ustava BiH u svakom pravcu: formalno i
materijalno ustavno pravo, opšti ustavni principi, zaštita ljudskih prava i sloboda, ali, i više od
toga, ispituje da li su ova prava zloupotrijebljena. Ovako široko postavljeno ovlaštenje za
podnošenje apelacije moglo bi imati smisla u slučajevima u kojima nije moguće naći drugi
način (ili su nedovoljne opcije) za korekturu arbitrarnih odluka, donesenih očigledno na štetu
preovladavajućih
javnih
interesa.
Tako,
naprimjer,
u
slučaju
arbitrarne
oslobađajuće
krivičnopravne presude postoji mogućnost da srodnici ubijenog tvrde da je povrijeđeno pravo
na život ubijenog ili da su povrijeđena njihova vlastita prava.331 Međutim, ukoliko ne postoji
privatni, lično zainteresovani, apelant, koji bi pobijao pred Ustavnim sudom arbitrarnost
oslobađajuće presude, takva presuda bi ostala na snazi ukoliko ne bi bile ispunjene
pretpostavke za ponovno otvaranje krivičnog postupka na štetu oslobođenog. Međutim,
zakonski uslovi za ponovno otvaranje krivičnog postupka iz člana 328. Zakona o krivičnom
postupku BiH su veoma usko formulisani i ne obuhvataju arbitrarnost odlučivanja. U takvoj
konstelaciji, apelacija Tužilaštva bi mogla imati smisla kako bi se štitilo povjerenje javnosti u
funkcionalnost pravosuđa a „pravičan“ pravni poredak ne bi doveo u pitanje. Na kraju, zahtjev
za ukidanje nepravične odluke mogao bi se obrazložiti i primjenom principa vladavine prava.
U drugim slučajevima, opet, Ustavni sud BiH je odbacio apelacije kopredsjedavajućeg Vijeća
ministara Bosne i Hercegovine i Javnog pravobranilaštva BiH podnesene protiv dviju odluka
Doma za ljudska prava. Ipak, razlog za ovakve odluke je bila činjenica da su državni zastupnici
propustili da iznesu određene prigovore u postupku pred Domom za ljudska prava.332 Pitanje
ovlaštenja za podnošenje apelacije nije problematizovano. U predmetima br. U 7/98 – U
11/98, u kojima su apelacije podnijeli kopredsjedavajući Vijeća ministara Bosne i Hercegovine
i Javno pravobranilaštvo FBiH, te, kasnije, u predmetu broj U 13/01, u kojem je apelaciju
podnijelo Kantonalno pravobranilaštvo Sarajevo, a protiv presuda Doma za ljudska prava,
Ustavni sud je odbacio sve apelacije, ponovo ne problematizujući nedostatak aktivne
legitimacije. Naime, Ustavni sud se generalno proglasio nenadležnim da ispituje ustavnost
odluka Doma za ljudska prava.333 Tim odlukama Ustavni sud još uvijek nije jasno razriješio
pitanje ovlaštenja državnih organa i same države za podnošenje apelacija prema članu VI/3.b)
Ustava BiH. U najmanju ruku može se prepoznati da se pravo na apelaciju, prema članu
VI/3.b) Ustava BiH, ne može sistemski ograničiti na privatne podnosioce. Povodom apelacije
koju je podnijelo Udruženje slijepih građana Lukavca protiv rješenja kantonalnog suda,
Ustavni sud je, očigledno, prešutno pošao od svoje nadležnosti da postupa u predmetu a,
samim tim, i od ovlaštenja privatnopravnog „udruženja građana“ da podnese apelaciju osim
ukoliko se kratko obrazloženje Ustavnog suda o očiglednoj neosnovanosti apelacije ne mora
331
Primjere vidi na str. 180. i dalje.
332
U 3 i 4/98.
333
Pojedinosti o tome vidi pod: „m. Posebno značajno: Nakon postupka pred Domom za ljudska prava
nema sudskog postupka pred Ustavnim sudom BiH i obrnuto“, str. 707.
699
tumačiti na takav način da Ustavni sud uopšte nije razmatrao pitanje apelantove aktivne
legitimacije.334
Odluka u predmetu broj AP 39/03 razbistrila je, konačno, situaciju, tako što je Ustavni sud
Državi, drugim administrativno-teritorijalnim jedinicama, državnim organima i subjektima
javnog prava dao, sasvim jasno, ovlaštenja za podnošenje apelacije prema članu VI/3.b)
Ustava BiH. Ovo proširenje aktivne legitimacije Ustavni sud je obrazložio time što je ukazao da
jezičko značenje Ustava BiH ne isključuje navedene subjekte zbog čega ustavna zaštita mora
prevazići zaštitu koju nudi EKLJP. Ukoliko bi Ustavni sud isključio mogućnost državnim
organima da podnesu apelaciju, to bi, ustvari, predstavljalo redukovanje njegove apelacione
jurisdikcije, koja je data članom VI/3.b) Ustava BiH. Državni organi su stranke u mnogim
sudskim postupcima i član VI/3.b) Ustava BiH daje im pravo da mogu podnijeti apelaciju
Ustavnom sudu s obzirom na to da spomenuti član Ustava ni u kom slučaju ne dijeli ustavna
prava prema prirodi stranaka u postupku.335 Konsekventno, Država, druge administrativnoteritorijalne jedinice, državni organi i subjekti javnog prava imaju obezbijeđen put ka
Ustavnom sudu u smislu člana VI/3.b) Ustava BiH.336
Ovakvom tumačenju člana VI/3.b) Ustava BiH treba dati podršku. Za razliku od člana 93. stav
1. tačka 4. Osnovnog zakona i člana 90. stav 1. Zakona o Saveznom ustavnom sudu, član
VI/3.b) Ustava BiH ne zahtijeva iznošenje tvrdnje o povredi ljudskih prava i sloboda, već
govori o ustavnim pitanjima. Prema tome, očigledno se ne radi o pitanju da li su povrijeđena
ljudska prava, pa, tako, ni da li postoji aktivna legitimacija u vezi s tim. Ograničenja
ovlaštenja za podnošenje apelacije, koja je Ustavni sud razvio u vezi sa ljudskim pravima, u
skladu s tim, nisu nužna u kontekstu Ustava BiH. Ukoliko objektivno razmatramo jezičko
značenje člana VI/3. b) Ustava BiH, dolazimo do zaključka da Ustavni sud nije nadležan da
odlučuje o svim ustavnopravnim relevantnim pitanjima samo onda kada postupak iniciraju
privatna fizička i pravna lica, već i bilo koja druga lica, bez obzira na to što imaju javnopravni
karakter.
Polazeći od toga, ostaje da se ispita da li, ako ne iz jezičkog značenja odredbe člana VI/3.b)
Ustava BiH, postoje druge okolnosti zbog kojih bi se ova odredba morala tako tumačiti da se
određenim licima ograniči ovlaštenje da podnesu apelaciju. Teleološki tumačeno, trebalo bi biti
nesporno da se na povredu određenih ustavnih ljudskih prava i sloboda može pozvati samo
onaj koji može biti nosilac tih prava. Fizičke osobe, prema tome, mogu se pozvati na sva prava
iz Ustava BiH i EKLJP. Pravna lica mogu se pozvati samo na ona prava koja im, prema prirodi
stvari, pripadaju. Ustav BiH, doduše, ne sadrži odredbu koja bi bila slična članu 19. stav 3.
334
U 4/99.
335
AP 39/03, tač. 13-15.
336
Indirektno Distrikt Brčko: AP 555/04, tačka 6. i dalje; vlada entiteta i opštinska vlast: AP 17/05,
tačka 7; kanton: AP 2654/05, tačka 7.
700
njemačkog Osnovnog zakona. Ipak, primjenjivi sadržaj određenog prava proizlazi iz prirode
samog prava. Tako, logički zaključujući, pravno lice ne može se pozvati na zabranu mučenja, a
eventualno pozivanje na povredu prava na imovinu sasvim je moguće. U pojedinim
slučajevima nije lako utvrditi da li se i u kojoj mjeri određeno pravo, prema svojoj prirodi,
primjenjuje i na pravna lica. Dalje, postavlja se pitanje da li se privatna lica, osim odredaba
koje jamče ljudska prava i slobode, mogu pozivati i na druge ustavne odredbe. To je više
pitanje dopustivosti predmeta spora, a manje postojanja aktivne legitimacije. U principu,
polazi se od toga da je svako privatno lice, kao jedan dio društva, zaštićeno ustavnim
principima, kao, naprimjer, principom pravne države, mada se u ovakav koncept ne uklapa
subjektivnopravna perspektiva ljudskih prava i sloboda i nosilaca tih prava. Tako, nije
suprotno kursu koji je utvrdio Ustavni sud ako Ustavni sud u Odluci broj U 42/03, ukazujući na
svoju praksu iz Odluke broj U 5/02, Državi i entitetima zabrani da se pozivaju na, u
konkretnom slučaju, član 10. EKLJP.337 Naime, treba razlikovati, s jedne strane, ovlaštenje za
iznošenje žalbenih navoda (Beschwerdebefugnis), znači, mogućnost da neko bude povrijeđen
u uživanju
određenog prava, od, s druge
strane, ovlaštenja za
ulaganje
apelacije
(Antragsbefugnis), tj. prava da se pred Ustavnim sudom utvrdi povreda Ustava BiH. Uzimajući
to u obzir, državni organi ne bi se mogli pozivati na ljudska prava, ali bi mogli iznositi pred
Ustavnim sudom povredu drugih ustavnih odredaba, naprimjer, po osnovu određene sudske
odluke. Upravo opisani slučaj, u kojem je Tužilaštvo u apelaciji iznijelo tvrdnju o ekscesivnoj
zaštiti ljudskih prava pred krivičnim sudom na zloupotrebljavajući način, a na teret pravne
države i opšteg javnog interesa za krivično gonjenje, može pojasniti ovaj zaključak.
Osim toga, po osnovu člana VI/3.b) Ustava BiH, mogu se izvući i sistemska ograničenja
ovlaštenja za podnošenje
apelacije
Ustavnom
sudu. Državnim
organima ili
njihovim
dijelovima, koji, prema članu VI/3.a) Ustava BiH, mogu pokrenuti postupak apstraktne
kontrole ustavnosti ili organski, tj. federalni spor, ne bi se smjelo dopustiti da na osnovu člana
VI/3.b) Ustava BiH izbjegnu ispunjavanje uslova koji su propisani članom VI/3.a) Ustava BiH.
Isto važi i za član VI/3.c) Ustava BiH. Ova odredba jasno reguliše uslove pod kojim jedan sud
može da proslijedi pitanje Ustavnom sudu. Član VI/3.a) i c) Ustava BiH, u vezi s tim,
predstavlja leges speciales u odnosu na član VI/3.b) Ustava BiH. Prema tome, ukoliko uslovi
za pokretanje postupka prema članu VI/3.a) i c) Ustava BiH nisu ispunjeni, ni pristup
Ustavnom sudu prema članu VI/3.b) ne bi smio biti dozvoljen.
S obzirom na ovakav razvoj sudske prakse, u principu, član VI/3.b) bi više imalo smisla
označavati kao nadležnost za ustavnu reviziju nego kao ustavnu žalbu, jer bi, u suprotnom,
lako moglo doći do misaonog redukovanja individualne žalbe po „mustri“ EKLJP ili Osnovnog
zakona SR Njemačke, čime bi se izostavio cijeli niz nadležnosti Ustavnog suda prema ovoj
odredbi.
337
U 42/03, tačka 24.
701
ii. Apelantov protivnik (pasivna legitimacija)
Sudska praksa u vezi sa pasivnom legitimacijom, znači, u vezi sa utvrđivanjem ispravne
odgovorne (!) strane u postupku pred Ustavnim sudom, jeste nepregledna. Radi se, naime,
najviše o stranim pravnim subjektima, koji ne podliježu bosanskohercegovačkoj jurisdikciji,
kao, naprimjer, o obligacionopravnoj odgovornosti strane banke,338 ili odgovornosti druge
države za rješavanje sporne stvari za koju je apelant zainteresovan.339 Ustavni sud je, takođe,
utvrdio da su apelacije inkompatibilne ratione personae sa Ustavom BiH ako su usmjerene
prema pogrešnom nosiocu javne vlasti.340
(b) Dom za ljudska prava
CH/00/3476-D&M M. M.
20030307
CH/00/4008 Kadrić
20050905
CH/00/4116 et al.-D&M Spahalić et al.
20010907
CH/00/5738-strike out FBiH v. Republika Srpska
20020408
CH/00/6562 Mašić et al.
20051109
CH/01/6775 Hrvić
20070605
CH/01/7221 „Čajavec holding“
20070626
CH/01/7262 Žunić
20061219
CH/01/7979 Hidanović
20060405
CH/01/7986 Mehmedović
20060111
CH/02/11943 Mićanin
20060111
CH/02/12004 Dimić
20061002
CH/02/12008 Galešić
20060206
CH/02/12347 Alagić
20070626
CH/02/12468 et al.-Š. Kadrić et al.
20050907
CH/02/12480 Mrđanin
20051214
338
AP 2644/05, tačka 9.
339
AP 710/05, tačka 6.
340
AP 1103/06, tačka 23: nepostojanje odgovornosti kantona za vođenje sudskog postupka van
razumnog roka, jer je van njegove teritorijalne nadležnosti.
702
CH/02/8780 Sarač
20070509
CH/02/8953-D&M Halilović
20031010
CH/02/9456 Mećiragić
20060911
CH/02/9853 Diviča
20020902
CH/03/10990 Z. T.
20061106
CH/03/12889 Alibašić
20070627
CH/03/13103 Salihović
20070627
CH/03/14255 P. B.
20060306
CH/03/14433 Pedljić
20051107
CH/03/14932 Husković
20060406
CH/96/29-D&M Islamska vjerska zajednica BiH,
slučajevi sa džamijama u Banjoj Luci
19990611
CH/97/67-D&M Zahirović
19990708
CH/98/1027 et al.-D&M R.G. et al.
20000609
CH/98/1297-D&M D. B. et al.
20031010
CH/98/375 et al.-Đ. Besarović et al.
20050406
CH/98/399 et al.-Halilović et al.
20050512
CH/99/1961 Zornić
20010208
CH/99/2007-D&M Rakita
20030309
CH/99/2289-D&M M. G.
20031010
Ovlaštenje za podnošenje prijave Domu određuje se prema članu VIII1. Aneksa 6. Prema ovoj
odredbi, Dom „će primati, na razmatranje ili rješavanje, žalbe na navodne ili očigledne
povrede ljudskih prava iz stava 2. člana 2, posredstvom Ombudsmana u ime tužioca, ili
direktno od bilo koje strane ili osobe, nevladine organizacije, ili grupe pojedinaca koji tvrde da
su žrtve povrede od bilo koje strane, ili koje nastupaju u ime navodnih žrtava koje su umrle ili
nestale“.
Na taj način u postupku pred Domom su određene kako pretpostavljene strane u postupku,
tako i eventualni predmet prijave. Prijava je ratione personae neprihvatljiva ako podnosilac
zahtjeva ne tvrdi da je on lično žrtva kršenja ljudskih prava u okolnostima datog slučaja, ili da
703
je podnio prijavu u ime navodnih žrtava koje su umrle ili nestale (ovlaštenje za podnošenje
prijave/aktivna legitimacija), ili ako žalbe na navodne ili očigledne povrede ljudskih prava iz
stava 2. člana 2. Aneksa 6. ne potpadaju pod sferu odgovornosti jednog od protivnika
podnosioca prijave (ispravan protivnik prijave/pasivna legitimacija).341 Ukoliko je podnosilac
prijave istovremeno i jedna od strana potpisnica Aneksa 6, otpada zahtjev za dokazivanje
statusa žrtve. Strane potpisnice ne stupaju u postupak pred Domom da bi provele vlastita
prava, već da bi se, na osnovu objektivnih kriterija, brinule o zaštiti Aneksa 6. DMS.342
i. Ovlaštenje za podnošenje prijave (aktivna legitimacija)
Pojedinačni podnosilac prijave mora tvrditi da je lično žrtva kršenja ljudskih prava u
okolnostima datog slučaja. Prema tome, direktor pravnog lica ili direktor škole ne mogu biti
lično podnosioci prijava a, istovremeno, tvrditi da su povrijeđena prava i slobode njihovog
pravnog lica, tj. škole. U ovakvim okolnostima oni mogu samo biti zastupnici podnosioca
prijave.343 Slično tome, otac ne može biti podnosilac prijave a, istovremeno, tvrditi da su
povrijeđena prava i slobode njegove punoljetne kćerke. I u ovom slučaju otac može biti samo
njen zastupnik.344 Ukoliko je određenom licu, na osnovu izvršenja neke odluke, samo
„dotaknut“ pravni interes, ne radi se o kršenju njegovih prava i sloboda, te on ne može tvrditi
da je žrtva kršenja ljudskih prava.345 Imalac dionica jednog pravnog subjekta ne može se
pozivati na povredu svojih imovinskih prava ukoliko smatra da je odluka kojom se utvrđuje
odnos između privatnog i državnog kapitala u tom preduzeću nepravedna. U tom slučaju jedini
pravni subjekt koji je aktivno legitimisan jeste samo preduzeće.346 Ukoliko podnosilac prijave
nastupa istovremeno i u ime navodnih žrtava i u svoje lično ime, mora raspolagati određenom
punomoći.347 Actio popularis je, prema tome, isključena.348 Shodno tome, registrovano društvo
penzionera ne može se predstaviti kao žrtva kršenja ljudskih prava zbog, navodnog,
propuštanja javne vlasti da poveća penziju. Da bi društvo nastupilo u svojstvu zastupnika
pojedinačnih penzionera i pokrenulo postupak pred Domom, mora imati njihovu punomoć.349
Isto važi i za grupu zastupnika opštinskog vijeća koji pred Domom pobijaju rješenje
341
Uporedi, HRC, 1999, str. 5.
342
CH/00/5738-strike out, stav 23. i dalje, oslanjajući se na član 33. EKLJP i EKomLJP, Austrija protiv
Italije, broj aplikacije 788/60, 4 YB 140, 1961.
343
CH/03/14433, stav 5; CH/02/9456, stav 15.
344
CH/02/11943, stav 13. i dalje.
345
CH/01/7262, stav 13. i dalje.
346
CH/02/12008, stav 9. i dalje.
347
Berg, 1999, str. 19. i dalje.
348
Aybay, 1997, str. 541.
349
CH/98/736, stav 10. i dalje.
704
opštinskog vijeća o oduzimanju imovine, jer istovremeno ne tvrde da su tom odlukom sami
žrtva kršenja ljudskih prava, niti zastupaju eventualne žrtve kršenja ljudskih prava.350 Ipak,
jedna vjerska zajednica, osim njenih članova, sama može biti žrtva kršenja ljudskih prava
zabrane diskriminacije u odnosu na imovinska prava i slobodu vjeroispovijesti.351
Ako podnosilac prijave nakon podnošenja prijave umre, a pravni interesi i želje postoje,
nasljednici mogu preuzeti vođenje postupka povodom podnesene prijave, ali tako da se samim
nasljednicima priznaje status podnosioca prijave, jer taj status umrli ne može zadržati.352
Ovako izabrana konstrukcija Doma ne bi trebalo da u potpunosti pogodi smisao onog što je
predviđeno u članu VIII1. Aneksa 6. Ovaj član, naime, ne govori o sljedniku u smislu
preuzimanja pravne pozicije podnosioca prijave, već o zastupanju u ime (on behalf of)
navodnih žrtava koje su umrle ili nestale. Prema tome, radi se o specijalnom slučaju procesne
legitimacije. U slučaju nasljeđivanja mora se raditi, u skladu s tim, o „zakonskom“, a ne o
„pretpostavljenom zakonskom“ pravnom sljedniku, što je uslovljeno raspolaganjem rješenjem
o nasljeđivanju koje je donio nadležni sud.353
U kasnijoj sudskoj praksi KLJP pri USBiH razlikuje da li je „žrtva kršenja“ ljudskih prava umrla
prije ili nakon podnošenja prijave Domu.354 Ukoliko je umrla prije podnošenja prijave, pravni
sljednici ne mogu podnijeti prijavu Domu u vlastito ime.355 Izuzetak važi za slučajeve u kojima
se tvrdi da je povrijeđeno pravo iz čl. 2, 3. i 8. EKLJP.356 Umre li „žrtva kršenja“ ljudskih prava
nakon podnošenja prijave, bliži srodnici, tj. nasljednici, mogu da nastave postupak ukoliko
uspiju pred Domom da dokažu da smrt nema uticaja na meritornu odluku. To će biti slučaj
ukoliko bliži srodnici, tj. nasljednici, uspiju dokazati vlastiti pravni interes.357 U suprotnom,
zahtjev bližih srodnika, tj. nasljednika, može se tretirati samo kao nova prijava.358 U vezi sa
isplatom odštete, bliži srodnici, tj. nasljednici, mogu nastaviti već započeti postupak ukoliko se
350
CH/98/938-D, stav 12.
351
CH/96/29-D&M, st. 128-131. u vezi sa EKomLJP, Chapell protiv Ujedinjenog Kraljevstva od
14.7.1987. godine, DR 53, str. 241, 246; X. i Church of Scientology protiv Švedske od 5.5.1979.
godine, DR 16, str. 68, 70; CH/98/1062-D&M, stav 66; CH/99/2177-D&M, stav 84; uporedi, takođe,
analizu kod Küttler, 2003, str. 103. i dalje.
352
CH/96/3 et al.-M, stav 26, takođe, oslanjajući se na praksu EKomLJP, Veit protiv Njemačke, broj
aplikacije 10474/83, 47 DR 106, str. 116, i ESLJP, De Weer protiv Belgije iz 1980. godine, serija A
broj 35, stav 37; CH/96/2 et al.-D&M, stav 49.
353
CH/02/12004, stav 14.
354
CH/02/8780, stav 30.
355
CH/03/14255, stav 16. sa uputom na sudsku praksu ESLJP.
356
CH/00/6562, stav 178. i dalje.
357
CH/99/2289, stav 39. i dalje; CH/02/12347, stav 22. i dalje.
358
CH/01/7221, stav 21. i dalje.
705
radi o materijalnoj šteti umrlog ili nematerijalnoj šteti bližih srodnika, tj. nasljednika, koju su
pretrpjeli uslijed povrede ljudskih prava umrlog.359
Čl. II2. i VIII1. Aneksa 6. ne ograničavaju podnosioca prijave državljanstvom, tako da i
državljanstvo Bosne i Hercegovine nije nužna pretpostavka za vođenje postupka.360 Upravo u
slučajevima nestanka ljudi ili nezakonitog lišavanja slobode široko postavljeno ovlaštenje za
podnošenje prijave Domu pokazalo se nužno radi efikasne zaštite ljudskih prava i sloboda, jer
same žrtve nisu ili nisu više bile u stanju da se lično obrate Domu za ljudska prava.361
Uz izuzetak jednog slučaja „međuentitetskog“ postupka protiv RS, koji je pokrenula FBiH,362
sve prijave upućene Domu podnijele su same žrtve kršenja ljudskih prava, odnosno njihovi
bliži srodnici, ili pravni subjekti, kao što su vjerske zajednice, interesne zajednice ili medijske
kuće.363
Za razliku od procesnog prava, koje važi za redovno sudstvo, prijava procesno nesposobne
stranke se može proglasiti prihvatljivom ako ta osoba ima faktičku sposobnost da shvati
situaciju u kojoj se nalazi, ili priroda navodnih povreda čini nužnim da se prijava proglasi
prihvatljivom.364
ii. Protivnik podnosioca prijave (pasivna legitimacija)
Član VIII1. u vezi sa članom II2. Aneksa 6. DMS je veoma precizan kada se radi o krugu
mogućih protivnika podnosioca prijave. Aneks 6. DMS obavezuje svoje potpisnike: Bosnu i
Hercegovinu, Federaciju Bosne i Hercegovine i Republiku Srpsku. Svi drugi protivnici
podnosioca prijave, naprimjer, druge države,365 privatnopravni subjekti366 ili advokat stranke u
postupku,367 ne mogu biti odgovorni ratione personae za kršenje ljudskih prava i sloboda.
Osim toga, sve prijave podnesene protiv drugih subjekata osim onih iz Aneksa 6, kao što su
pojedini nosioci vlasti, organi ili stranke, kantoni ili opštine, kao i pojedine osobe koje djeluju u
359
CH/00/6562, ibid.
360
CH/98/1027 et al.-D&M, stav 112.
361
Uporedi, naprimjer, CH/96/1, CH/96/15.
362
CH/00/5738-strike out.
363
Vidi dokaze kod Nowak, 2004, str. 6. i dalje.
364
CH/02/12480, stav 14; CH/03/12889, stav 22. i dalje.
365
CH/01/7986, stav 11.
366
CH/00/4008, stav 12; CH/03/10990, stav 5. i dalje: odgovornost supruga za povrede prava svoje
supruge.
367
CH/03/14932, stav 17; CH/01/6775, stav 37. i dalje.
706
ime određenih organa, nedopustive su.368 Doduše, Dom se ne smatra vezanim oznakom
tužene strane u prijavi, jer je u pojedinim slučajevima podnosiocu prijave veoma teško
utvrditi koja je od strana potpisnica odgovorna za navodna kršenja ljudskih prava i sloboda. U
tom slučaju, Dom ispituje proprio motu da li se jedna od strana potpisnica, koja nije
naznačena u prijavi, može smatrati odgovornom za kršenje ljudskih prava i sloboda, te je
uključuje u postupak369 i utvrđuje povredu u sferi odgovornosti te strane.370 Međutim, da bi se
utvrdila odgovornost jedne od strana, potrebno je da se ispita podjela nadležnosti između
odgovornih strana prema Ustavu BiH. U tim slučajevima ovo pitanje iz oblasti „prihvatljivosti“
može se prebaciti i u dio odluke o „meritumu“.371 Odgovornost strana potpisnica Aneksa 6.
DMS može proizaći kako iz de iure-nadležnosti prema Ustavu BiH, tako i prema de factonadležnosti, naprimjer, kada preduzeta radnja jedne odgovorne strane djeluje i van vlastite
teritorije.372
Mnogo teže je bilo utvrditi odgovornost pojedinih strana potpisnica Aneksa 6. u prijavama koje
su bile podnesene protiv faktičkih radnji tih strana, ili pravnih akata u čijem donošenju je
učestvovala neka međunarodna organizacija. Prijave koje su bile podnesene protiv radnji
međunarodnih organizacija, a koje su imale manje-više ovlaštenje da intervenišu u pravni
sistem države, biće obrađene u posebnom dijelu ove knjige.373 U „sivu zonu“ odgovornosti
ubrajaju se prijave kod kojih se primarno radilo o aktima domaćih organa vlasti, ali koji su
doneseni na osnovu preporuka, povoda ili pritisaka međunarodne zajednice, kao što su,
naprimjer, otkazi radnog odnosa policajcima kojima je IPTF oduzeo certifikat za rad,374
oduzimanje pasivnog prava glasa visokorangiranim vojnim licima od domaće Izborne komisije
sa obrazloženjem da ih je SFOR smijenio, tj. oduzeo im mandat,375 ili ukoliko se radi o
primjeni zakonâ koje je Visoki predstavnik dekretovao.376 U ovim slučajevima Dom je utvrdio
odgovornost strana potpisnica Aneksa 6. i proglasio prijave prihvatljivim. Odgovornost FBiH za
organizovanje vojnog poligona na privatnom vlasništvu podnosilaca prijava, a da, prethodno,
368
Vidi, naprimjer, CH/03/13103, stav 21. i dalje.
369
CH/96/2 et al.-D&M, stav 4; CH/96/22-D, stav 12; CH/97/67-D&M, stav 93.
370
Vidi, naprimjer, CH/96/31-D, stav 11, sa CH/96/31-M; posljednja: CH/03/14055-D&M, stav 48. i
dalje.
371
CH/96/22-D, stav 21; CH/99/1961-D&M, stav 78, stav 97. i dalje; CH/98/1297, stav 31; CH/98/399
et al., stav 464. i dalje; CH/02/12468 et al., st. 97-104 i st. 143-163.
372
CH/99/1961-D&M, stav 82. i dalje, u vezi sa ESLJP, Loizidou protiv Turske od 23.3.1995. godine,
serija A broj 310, „Prethodni prigovori“.
373
Vidi i komentar pod: „p. Poseban dodatak: Nadležnost za preispitivanje međunarodnih intervencija“,
str. 723.
374
CH/03/12932-D.
375
CH02/12470-D&M.
376
CH/97/60 et al.-D&M, stav 126. i dalje.
707
nije izvršena eksproprijacija te imovine, ne može se izbjeći samo zbog činjenice da je za
organizovanje jednog takvog poligona potrebno odobrenje SFOR-a i da su, osim SFOR-a, i
druge međunarodne organizacije imale, pri tome, savjetodavnu funkciju.377
Stranama potpisnicama Aneksa 6. se pripisuje odgovornost za radnje poslovanja koje
preduzimaju javna preduzeća. Javno preduzeće je ono u kojem Država, tj. entitet,
uključujući nižerangirane upravne organe, ima neposredan uticaj na vođenje i upravljanje
poslova.378 Slično važi i za javnopravne ustanove, kao što su javne bolnice379 ili škole,
posebno ako javnopravni nosilac prava i obaveza ima mogućnost da utiče na rješavanje
predmeta spora.380 U protivnom, strane potpisnice Aneksa 6. DMS nisu, u principu, odgovorne
za radnje pravnih osoba privatnog prava381 ukoliko ne obavljaju javnopravne zadatke, date po
nalogu.382
Federacija BiH je odgovorna za akte kantona i opština.383 Entiteti su odgovorni za povrede
ljudskih prava koje se dešavaju uslijed primjene zakona RBiH, koji su i dalje na snazi u tom
entitetu, s obzirom na to da su, prema podjeli nadležnosti iz Ustava BiH, zaduženi za
regulisanje ove oblasti. Ovo važi bez obzira na to što entiteti nisu donijeli ove zakone, ili što ih
nisu potvrdili u parlamentarnoj proceduri.384 Na sličan način je odgovorna i BiH za dekrete koje
su donijele institucije RBiH u prelaznoj fazi, znači, u trenutku kada su te institucije fungirale
kao vlasti.385 Prema mišljenju Doma, ovaj zaključak važi i u slučaju da su, u međuvremenu,
ustanovljene nove institucije (BiH), koje prema novoj podjeli nadležnosti iz Ustava BiH, više
nisu imale zakonodavnu ili izvršnu nadležnost iako su dekreti bili i dalje na snazi.386 Tako
dalekosežno utvrđena odgovornost se, ipak, teško može opravdati, pogotovo što Dom prihvata
da se predmetno pravno područje, u okviru novih rješenja iz Ustava BiH, ubraja u domen
377
CH/99/2425 et al.-D&M, stav 118.
378
CH/97/67-D&M, stav 100. i dalje; uporedi, takođe, Berg, 1999, str. 22. i dalje.
379
CH/99/2696-D&M, stav 50.
380
Otkaz: CH/00/3476-D&M, stav 46.
381
CH/99/2007-D&M, stav 45.
382
CH/01/7979, stav 49. i dalje.
383
CH/96/3 et al.-M, stav 30; CH/96/18-D, stav 12; CH/96/22-M, stav 32; CH/97/67-D&M, stav 101.
384
Uporedi predmete koji se tiču FBiH: CH/96/22-M, stav 31; CH/96/08-D (v. „Propisi“) i CH/96/3 et
al.-M, stav 2.
385
CH/96/3 et al.-M, stav 46. i dalje; CH/96/22-M, stav 52; vidi, takođe, CH/96/18-D, stav 12. u vezi
sa primjenom FBiH ovih propisa.
386
CH/97/60 et al.-D&M, stav 124; vidi, takođe, CH/98/706 et al.-D&M, stav 71.
708
regulisanja entiteta. Zbog toga samo RS i FBiH imaju nalog da preduzimaju zakonodavne i
upravne aktivnosti u smislu odgovornosti za regulisanje i implementaciju zakona.387
Zaključak o „naknadnom djelovanju“ zakona donesenih za vrijeme od RBiH do Dejtona, a koje
se može pripisati Bosni i Hercegovini, ne može nas uvjeriti. Zakoni su se, doduše, u skladu sa
članom II/2. Aneksa II uz Ustav BiH, kontinuirano primjenjivali. Za njihovo ukidanje i
mijenjanje, u međuvremenu, tj. od stupanja na snagu Ustava BiH, postali su nadležni entiteti.
Protivrječno je ako se BiH tereti za odgovornost za određenu pravnu situaciju, a ona nema
više uticaja da tu pravnu situaciju promijeni. Zbog istih razloga, problematična je Odluka broj
CH/97/48 et al. U ovoj odluci, koja obuhvata slučajeve tzv. stare devizne štednje, Dom je,
takođe, ustanovio da je odgovorna Bosna i Hercegovina, prije svega, po osnovu „implicitne
potrebe“ da Država pozitivno djeluje zbog pravnog vakuuma nastalog donošenjem akata RBiH,
koji su se mogli pripisati Bosni i Hercegovini. Bosna i Hercegovina je morala da pokuša riješiti
problem „stare devizne štednje“ donošenjem okvirnog zakona. Ipak, Dom je na kraju naredio
FBiH, a ne Državi, da preduzme korake za poboljšanje pravne situacije.388 Ova sudska praksa
se kasnije promijenila tako što je, po osnovu podjele nadležnosti, Država isključivo bila
odgovorna za rješavanje problema „stare devizne štednje“, čija je diskrecija bila da određene
zadatke prenese na nivo entitetâ.389
U slučaju Distrikta Brčko, koji je od arbitražne odluke donesene u martu 2000. godine pod
kontrolom Bosne i Hercegovine,390 odgovornost za rad njegovih organa Dom je pripisivao
Državi (Bosni i Hercegovini) tek od trenutka kada su institucije Distrikta, a time i Bosne i
Hercegovine, kao pravne sljednice Republike Srpske,391 preuzele de facto kontrolu na
pojedinim područjima. Do tog momenta povreda ljudskih prava i sloboda je pripisivana
Republici Srpskoj. To važi i za postupke koji su ranije pokrenuti, a koji su okončani nakon
preuzimanja de facto kontrole, ali samo ako se radi o tvrdnji da je povrijeđeno pravo na
suđenje u razumnom roku.392
S obzirom na to da sâm Dom za ljudska prava nije bio strana potpisnica Sporazuma o ljudskim
pravima, ne može se tražiti odgovornost strana potpisnica Aneksa 6. za rad i odluke Doma,
tako da su prijave te vrste inkompatibilne ratione personae sa Aneksom 6.393
387
CH/97/60 et al.-D&M, stav 176.
388
CH/97/48 et al.-D&M, stav 141. i dalje, stav 164. i dalje, stav 203; uporedi, u neku ruku, veoma
kontroverzno izdvojeno mišljenje.
389
CH/98/375 et al., st. 1157-1263 i st. 1199-1210.
390
Vidi komentar o Distriktu Brčko: „E. Distrikt Brčko – ustav i pravo (član VI/4)“, str. 808.
391
CH/02/8953-D&M, stav 45.
392
CH/00/4116 et al.-D&M, stav 108. i dalje.
393
CH/98/1184-D, stav 10; CH/00/5796-D, stav 88; CH/02/9853, stav 6.
709
m. Posebno značajno: Nakon postupka pred Domom za ljudska
prava nema sudskog postupka pred Ustavnim sudom BiH i obrnuto
Ono što je sada u važećim Pravilima Ustavnog suda BiH regulisano u članu 16. stav 4. tačka
12, da Ustavni sud nije nadležan da odlučuje o predmetu o kojem je već odlučivao Dom za
ljudska prava, izvjesno vrijeme bilo je pitanje o kojem su se vodile žestoke diskusije. Isto važi
i za obrnut slučaj, naime, ako bi se predmet koji se već rješavao pred Ustavnim sudom BiH
našao pred Domom za ljudska prava. I dok je Ustavni sud BiH, i prije izmjena i dopuna
Pravila, u svojoj praksi već usvojio nedvosmislen stav prema ovom pitanju, Domu je za to
trebalo mnogo više vremena.
(a) Sudska praksa Ustavnog suda BiH
AP 1170/05 Dolinić
20060613
AP 1204/05 „Dardanija“ d.o.o. Sarajevo
20060627
AP 1206/05 M. S.
20050615
AP 133/02 V. P.
20040304
AP 141/01 D. M.
20040304
AP 1517/06 Savić
20060627
AP 190/02-J. R. S.
20040723
AP 2479/07 Karup
20080125
AP 2486/05 Savka et al. Cvetković
20070523
CH/03/14474 Dolinić
20040607
U 13/01 HRC VII: Kantonalno tužilaštvo Sarajevo
Neobjavljeno
U 7/98 FBiH Javno pravobranilaštvo FBiH
19990226
U 8/98 FBiH Javno pravobranilaštvo FBiH
19990226
Ustavni sud se relativno rano suočio sa pitanjem da li može ispitivati ustavnost odluka Doma
za ljudska prava (a time i njihovu usklađenost sa EKLJP). U toku 1998. godine Ustavni sud je
zaprimio niz apelacija podnesenih protiv odluka Doma za ljudska prava, a svi podnosioci
apelacija su bili državni organi.
710
Tako se, recimo, u predmetu broj U 7/98 Javno pravobranilaštvo Federacije Bosne i
Hercegovine394 žalilo na odluku Doma za ljudska prava u slučaju Damjanović.395 U toj
odluci Dom za ljudska prava obavezao je Federaciju da plati odštetu. Apelant je smatrao
da odluka Doma krši domaće zakone, te međunarodnopravne konvencije. Osim toga,
Damjanović nije tražio nikakvu odštetu od bilo kojeg državnog organa, tvrdio je apelant.
Takođe, i smrtna kazna je izrečena još prije potpisivanja DMS. U predmetu U 8/98 opet je
Javno pravobranilaštvo Federacije Bosne i Hercegovine osporavalo odluku Doma za
ljudska prava u slučaju Marčeta.396 I ovdje je Dom za ljudska prava naložio Federaciji da
plati odštetu. Apelant je to smatrao neosnovanim, jer propisi o modalitetima plaćanja
odštete i o visini odštete nisu predmet EKLJP ili njenih protokola, već domaćeg prava.
U predmetima br. U 7-11/98, o kojima se odlučivalo zajedno, dato je gotovo identično
obrazloženje. Ustavni sud potvrđuje da je, prema članu II u vezi sa članom VI/3.b) Ustava
BiH, pozvan da štiti ljudska prava zagarantovana Ustavom od odluka sudova iz BiH koji krše
ova prava. Ipak, u članu II/1. Ustav predviđa dopunski mehanizam za zaštitu ovih prava u
Aneksu 6. DMS, koji je „dio cjelokupnog sistema za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u
Bosni i Hercegovini“. Ustav i Aneks 6. DMS, ustvrdio je Ustavni sud BiH, doneseni su
istovremeno i međusobno se dopunjuju. Što se tiče veze između Ustava i Aneksa 6. DMS,
„može se sa sigurnošću zaključiti“ da odredbe Aneksa 6. DMS „ne mogu biti suprotne Ustavu“.
Odnos između Ustavnog suda BiH i Doma za ljudska prava, kao institucija koje su pozvane da
štite ljudska prava, nije regulisan ni u mirovnom sporazumu, ni u nekom drugom domaćem
zakonu. Posmatrajući normu o nadležnostima Ustavnog suda prema članu VI/3.b) Ustava BiH
(judgment of a court in Bosnia and Herzegovina), Dom za ljudska prava, zaista, vrši „sudske
funkcije“. Ali, prema terminologiji iz Aneksa 6, Dom, ipak, nije ni „sud“, niti je institucija Bosne
i Hercegovine. Jer, prema članu XIV Aneksa 6, odgovornost za nastavak rada Komisije za
ljudska prava nakon pet godina prelazi na institucije Bosne i Hercegovine – osim ako se ne
dogovori nešto drugo. Prema tome, Dom nije institucija Bosne i Hercegovine.
Osim toga, ustavotvorac sigurno nije imao namjeru da Dom za ljudska prava, prema članu
VI/3.c) Ustava BiH (konkretna/incidentalna kontrola normi) u kojem se, kao i u članu VI/3.b),
govori o „sudu u Bosni i Hercegovini“, obaveže da prosljeđuje pitanja u vezi sa ljudskim
pravima Ustavnom sudu BiH. Zaključujući a contrario, to znači da Dom za ljudska prava nije
sud u Bosni i Hercegovini. I odluke Ustavnog suda BiH (raniji član VI/4, a sadašnji VI/5.
Ustava BiH), kao i Doma za ljudska prava (član XI3. Aneksa 6) su konačne i obavezujuće (final
and binding). Oba propisa su donesena istovremeno, tako da njihovi autori nisu namjeravali
da jednoj od ovih institucija daju u nadležnost da revidira odluke druge. Smatrali su da Dom
za ljudska prava i Ustavni sud u pitanjima zaštite ljudskih prava treba da funkcionišu kao
paralelne institucije s tim da nijedna od njih nije ovlaštena da se upliće u rad druge.
394
Javna pravobranilaštva u BiH, zbog istorijskih razloga, imaju nešto obimnija ovlaštenja nego u
Saveznoj Republici Njemačkoj.
395
CH/96/30.
396
CH/97/41.
711
Pojedincu je ostavljeno da izabere između dviju alternativnih mogućnosti za podnošenje
zahtjeva. Ipak, mora se priznati da ovakav paralelizam otvara mogućnost za kontradiktornosti
u sudskoj praksi. Takođe, pojedinac se dovodi u dilemu kojoj instituciji da povjeri svoj zahtjev.
Međutim, Ustavni sud BiH je zaključio da je to tako regulisano u mirovnom sporazumu i da ima
privremeni karakter, te se, stoga, kao takvo treba i prihvatiti. U predmetu broj U 13/01
Ustavni sud je još jednom potvrdio ovakav stav.
U svome izdvojenom mišljenju sudija Begić podsjeća na divergentne stavove
Venecijanske komisije o ovom pitanju, te tvrdi sljedeće: „Dom za ljudska prava je ustavni
organ osnovan prema članu II/1. Ustava. Učešće međunarodnog faktora u Domu za
ljudska prava nije suprotno njegovoj odlici kao ‘suda u Bosni i Hercegovini’. Time što ne
preispituje odluke Doma, Ustavni sud se odriče značajnog dijela svoga mandata koji mu
nalaže da bude čuvar Ustava. I, konačno, to što se Ustavni sud odrekao ovlaštenja da
preispituje odluke Doma dovodi u pitanje ‘temeljno demokratsko procesno načelo
dvostepenosti’ odlučivanja o ljudskim pravima i ljudskim slobodama, uključujući,
svakako, i ‘institucionalnu dvostepenost’. Takođe, i karakterizacija odluka Doma za
ljudska prava kao ‘konačnih i obavezujućih’ Ustavni sud ne oslobađa od obaveze da, kao
najviša sudska instanca, bude čuvar Ustava. Jer, odluke drugih organa i institucija Bosne
i Hercegovine, takođe, imaju istu tu karakteristiku [pa, ipak, podliježu jurisdikciji
Ustavnog suda].“
Ovakvu svoju praksu Ustavni sud je, naravno, nastavio da primjenjuje i na instituciju koja je
naslijedila Dom – Komisiju za ljudska prava pri Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine.397
Međutim, bilo je pojedinačnih izuzetaka od ovog pravila. Tako je Sud u predmetu broj AP
1236/05, uprkos odluci o meritumu KLJP pri USBiH, apelaciju odbacio kao nedopuštenu ratione
materiae (a ne ratione personae).398 Takođe, u predmetu broj AP 2486/05 Ustavni sud BiH je
naložio donošenje privremene mjere, a nakon toga je donio i odluku o meritumu iako je KLJP
pri USBiH u istom predmetu ranije već donijela odluku o meritumu, kojom je odredila i jasne
pravne lijekove.399 Nenadležnost za preispitivanje odluka Doma i Komisije za ljudska prava
važi nezavisno od toga da li je stranka koja je podnijela apelaciju Ustavnom sudu zbog
(navodne) povrede svoje subjektivnopravne pozicije već bila učesnik u postupku pred Domom
ili pred Komisijom za ljudska prava.400 Treća lica koja su odlukama Doma ili Komisije za
ljudska prava oštećena mogu pokrenuti postupak pred nadležnim organima sa obrazloženjem
da su im povrijeđena prava za koja tvrde da ih imaju. Nakon iscrpljivanja pravnih lijekova, isti
spor može konačno doći i pred Ustavni sud BiH, ali Ustavni sud ne može preispitivati odluku
Doma, odnosno Komisije za ljudska prava.401
397
AP 1206/05, tačka 3. i dalje.
398
Tačka 8. i dalje.
399
Tačka 17. i dalje, tačka 33. i dalje.
400
AP 1517/06, tačka 2. i dalje.
401
AP 2479/07, tačka 20.
712
Ali, ako je Dom ili Komisija za ljudska prava u nekom predmetu odlučivala samo o
dopustivosti, apelacija podnesena Ustavnom sudu BiH, ipak, može biti dopustiva ukoliko su
ispunjene sve ostale pretpostavke koje su neophodne da bi Ustavni sud odlučivao o nekom
predmetu. Tako je Ustavni sud u predmetu broj AP 1170/05 odbacio apelaciju kao prima facie
neosnovanu,402 a KLJP pri USBiH je identičnu prijavu iste osobe odbacila, jer prije nisu bili
iscrpljeni svi pravni lijekovi.403 Isto važi i ako su se Dom ili Komisija za ljudska prava pri USBiH
proglasili nenadležnim ratione materiae.404 Međutim, ako su Dom ili Komisija za ljudska prava
prijavu odbacili kao prima facie neosnovanu, Ustavni sud ne može odlučivati o apelaciji u istoj
stvari,405 jer nedopustivost zbog očite neosnovanosti na osnovu prvog sumarnog ispitivanja,
zapravo, već sadrži quasi meritoran iskaz o određenom predmetu. Ako su Dom ili KLJP pri
USBiH odbacili prijavu protiv drugostepene presude kao prima facie neosnovanu, a apelant
kasnije, u istoj pravnoj stvari, pokušao osporiti pred Ustavnim sudom presudu povodom
izjavljene revizije, Ustavni sud je dužan da prvo ispita da li je reviziona odluka prouzrokovala
stvarnu konkretnu promjenu u predmetu ili ne (tzv. nova producta). Ali, to, svakako, neće biti
slučaj ako je reviziona odluka samo potvrdila drugostepenu presudu.406
Ako se prijava i apelacija u istoj stvari nađu pred Domom, tj. Komisijom, i pred Ustavnim
sudom istovremeno, te ako Dom, tj. Komisija još nisu odlučivali o prijavi, onda će Ustavni sud
odlučivati o tom predmetu samo onda ako je apelacija podnesena prije nego što je prijava
podnesena Domu za ljudska prava.407
(b) Sudska praksa Doma za ljudska prava
CH/00/4441-D Sijarić
20000606
CH/01/8065 Nikolić
20060111
CH/02/12525 Nuhanović
20060403
CH/03/14743 Banjić
20060911
CH/03/14799 Halilović
20061106
CH/03/8065 Mitrović
20060206
402
Stav 66. i dalje.
403
CH/03/14474, stav 4.
404
AP 190/02.
405
AP 1204/05, tačka 6.
406
AP 1204/05, tačka 6.
407
AP 133/02, tačka 5; AP 141/01, tačka 7.
713
CH/99/2327-D Knežević
20010911
CH/99/2412-D Zec
20001012
Dom za ljudska prava, za razliku od Ustavnog suda, u početku se nije jasno odredio prema
pitanju da li je nadležan da preispituje odluke Ustavnog suda. U predmetu Sijarić408 Dom nije
prihvatio da odlučuje o predmetu koji je ranije, sa istim procesnim strankama i povodom istog
zahtjeva, bio pred Ustavnim sudom. U obrazloženju Dom je utvrdio da se u konkretnom
slučaju preklapaju nadležnosti Ustavnog suda, prema članu VI/3.b) Ustava BiH, i njegove
vlastite nadležnosti prema Aneksu 6. DMS. Ni Ustav BiH, ni Aneks 6, ustvrdio je Dom u istoj
odluci, ne predviđaju hijerarhiju kada su u pitanju pozicije ovih dviju institucija. Takođe, odnos
između oblasti za koje su obje institucije nadležne nije uopšte regulisan. A Ustavni sud je sâm
već porekao svoju nadležnost za preispitivanje odluka Doma za ljudska prava.
Dom se ovdje, očito, ne oslanja ni na jedan od uslova za prihvatanje predmeta iz člana VIII2.
Aneksa 6. DMS. Umjesto toga, Dom ukazuje na to da lista iz tog člana nije konačna, te se,
stoga, poslužio mogućnošću da prijave prihvati ili ne prihvati na osnovu vlastite procjene.409 U
kasnijim odlukama Dom je prvo potvrdio ovakvu jurisprudenciju.410 Međutim, kasnije se DLJP,
odnosno KLJP pri USBiH približila praksi Ustavnog suda BiH. U slučajevima u kojima je Ustavni
sud odlučivao samo o dopustivosti DLJP, odnosno KLJP pri USBiH proglašavala se nadležnom
da odlučuje u istoj stvari osim ako se, prema stavu Ustavnog suda, radilo o očitoj
neosnovanosti411 ili o nenadležnosti Ustavnog suda ratione materiae. Jer, mogućnosti za
podnošenje žalbe iz aneksa 4. i 6. se poklapaju, tako da bi podnosilac zahtjeva dobio,
praktično, istu zaštitu pred KLJP pri USBiH i pred Ustavnim sudom.412 Ako bi se isti slučaj
našao istovremeno pred obje institucije, KLJP pri USBiH nije uzimala u obzir momenat
podnošenja prijave, već samo odgovor na pitanje da li je Ustavni sud BiH o navedenoj stvari
već odlučivao.413
(c) Komentar
S obzirom na to da član II/1. Ustava BiH eksplicitno ukazuje na Aneks 6. DMS, te da u članu
VI/3. Ustava BiH nije navedena eksplicitna nadležnost za utvrđivanje povreda ljudskih prava,
408
CH/00/4441-D.
409
CH/00/4441-D, stav 13. i dalje.
410
CH/99/2327-D, stav 12. i dalje; CH/99/2412-D, stav 12. i dalje.
411
CH/01/8065, stav 15. i dalje; CH/02/12525, stav 17.
412
CH/03/8065, stav 14.
413
CH/03/14799, stav 12. i dalje; CH/03/14743, stav 19.
714
čini se da bi mogao biti tačan zaključak da je Dom za ljudska prava, sve do pristupanja BiH
Vijeću Evrope, zapravo, trebalo da bude posljednja instanca u pogledu poštivanja ljudskih
prava. Tako i Szasz, kao insajder (insider) u pregovorima o Sporazumu o ljudskim pravima,
vidi mogućnost Ustavnog suda BiH da se bavi EKLJP samo u okviru svoje nadležnosti iz člana
VI/3.c) Ustava BiH.414 Sâm nastanak cjelokupne konstrukcije sa Ustavom BiH i Aneksom 6.
DMS pokazuje da revizija odluka Ustavnog suda BiH pred Domom za ljudska prava ne bi
trebalo da bude moguća, i to ne samo „u praksi“415 već ni sa teoretskog aspekta. Rješenje
koje je u Dejtonu konačno prihvaćeno znatno se razlikuje od prijedloga o kojima je
diskutovano u okviru različitih prijašnjih mirovnih inicijativa.416 Oni su, naime, predviđali jasan
primat Suda za ljudska prava (Court of Human Rights). Sud za ljudska prava trebalo je da
funkcioniše kao domaći sud, te kao najviši revizijski sud kad su u pitanju ljudska prava sa
mogućnošću da preispituje čak i odluke Ustavnog suda BiH, čija bi funkcija, opet, primarno
bila rješavanje sporova između različitih državnih organa (tzv. organski sporovi). Sud za
ljudska prava trebalo je da postoji u posebnom sastavu i samo do pristupanja Bosne i
Hercegovine Vijeću Evrope, budući da bi nakon toga tu funkciju preuzeo ESLJP.417 U ovom
kontekstu je i Nowak vidio mogućnost revizije odluka Ustavnog suda BiH pred Domom za
ljudska prava.418 Ali, razlika u odnosu na aktuelne važeće propise postaje jasno vidljiva kada
se pogleda odnos Ustavnog suda FBiH i Suda za ljudska prava u Ustavu FBiH koji nikada nije
ustanovljen,419 tj. u jednom od ranijih prijedloga ustava FBiH. Prema Ustavu FBiH, Sud za
ljudska prava trebalo je da bude integrisan u Ustav FBiH i da ima isključivu nadležnost za
pitanja ljudskih prava. Ustavni sud FBiH bi, prema tome ustrojstvu, morao dostavljati takva
pitanja Sudu za ljudska prava, a njegove odluke bi bile obavezujuće i za Ustavni sud FBiH.420
Ali, ovo ustrojstvo kasnije nije ostvareno u Ustavu BiH, već je regulativa za Dom za ljudska
prava isključena iz Ustava i prebačena u Aneks 6. DMS.
U praksi su, zapravo, oba suda prihvatila preporuku Venecijanske komisije Vijeća Evrope.421 S
obzirom na važeće propise, Ustavni sud se s pravom proglasio nadležnim za zaštitu ljudskih
414
Szasz, 1996, str. 308.
415
Nowak, 2001, str. 11.
416
Szasz, 1996, str. 310.
417
Szasz, 1995, str. 252. i dalje.
418
Nowak, 2001.a, str. 781.
419
Uprkos imenovanju domaćih sudija, ovaj sud nikada nije osnovan, jer Komitet ministara Vijeća
Evrope, na preporuku Vijeća Evrope, Doma za ljudska prava i Ombudsmena BiH, nikada nije
imenovao međunarodne sudije. I sâm sud, zbog Dejtonskog mirovnog sporazuma, postao je
bespredmetan, budući da je ovaj sud koncepcijski – mada ne i formalnopravno – zamijenjen
Domom za ljudska prava (uporedi, Nowak, 2000, str. 48).
420
Uporedi i Mol, 1998, str. 34. i dalje.
421
CDL-INF, 1996, 0009 od 18.11.1996. godine, tačka 4.4.2.
715
prava kao dijela ustavnog standarda. Ustavni sud je čuvar Ustava (član VI/3. Ustava BiH), te
instanca, tj. pravni lijek u ustavnim pitanjima [član VI/3.b) Ustava BiH]. A dio Ustava jesu i
odredbe iz člana II o zaštiti ljudskih prava. Zbog ove progresivne interpretacije, nastala je
dilema o konkurentnim nadležnostima za čije rješavanje aktuelni propisi i nisu bili od velike
koristi.
U ovom kontekstu argumentacija Ustavnog suda BiH da su odluke Doma konačne i
obavezujuće je nedovoljno ubjedljiva. Zbog „inflacije“ ovih pojmova, koja je, opet, nastala
zbog njihove česte upotrebe u mirovnom sporazumu,422 kao i u ustavima entitetâ,423 prostor
za interpretaciju je prilično velik. Ova formulacija je vjerovatno trebalo da opiše konačnost
odluke u određenom pravnom okviru, dakle, da onemogući redovna, ali ne i vanredna pravna
sredstva.
Ipak, internacionalizacija zaštite ljudskih prava u odlukama Ustavnog suda BiH je primjetna.
Isto tako, iz toga se jasno može izvući zaključak o ograničenim ovlaštenjima Ustavnog suda
BiH za preispitivanje. U suprotnom, teško bi bilo razumjeti zašto je Dom za ljudska prava
ustanovljen u posebnom aneksu. Tekstualna veza između ova dva aneksa nalazi se u pitanju
da li je Dom „sud u Bosni i Hercegovini“. Zbog ovakve formulacije, u kojoj se ukazuje na
vezanost za određenu teritoriju, Dom za ljudska prava je teško ne posmatrati kao „sud u Bosni
i Hercegovini“, posebno imajući u vidu da zakonodavac zna i pravi prepoznatljivu razliku
između ove formulacije i formulacije koja ukazuje na vezanost za institucije [of Bosnia and
Herzegovina, član VI/3.a) Ustava BiH]. Nedovoljno je ubjedljiva i konstatacija da Dom za
ljudska prava u Aneksu 6. DMS nije nazvan „sudom“, te da, stoga, nije ni sud u smislu člana
VI/3.b) Ustava BiH, mada obavlja funkciju suda. Ovaj lingvistički argument, posebno u ovom
kontekstu, nikako ne može suspendovati funkcionalni argument. Zapravo je pojam Chamber
odabran kako bi se Dom razlikovao od Human Rights Court (Suda za ljudska prava) u Ustavu
FBiH. I, konačno, nije sasvim održivo ni obrazloženje da ustavotvorac, vjerovatno, nije ni
namjeravao da ostavi mogućnost da Dom „proslijedi pitanje“ Ustavnom sudu, tako da Dom
nikako ne može biti „sud u Bosni i Hercegovini“ prema članu VI/3.c) Ustava BiH, a time ni
prema članu VI/3.b) Ustava BiH. Jer, u slučaju Doma za ljudska prava nikada nije ni
diskutovano o mogućnosti da Dom stavlja van snage zakone zbog kršenja EKLJP i, posebno,
zbog kršenja Ustava BiH (koji nije direktni standard ili mjera ispitivanja za Dom). Ova
nadležnost isključivo pripada Ustavnom sudu BiH, tako da bi „prosljeđivanje pitanja“ Doma
Ustavnom sudu BiH, zaista, imalo smisla. Ako situaciju posmatramo sa teleološkog aspekta,
422
Osim odluka Ustavnog suda BiH (član VI/5. Ustava BiH), i odluke Doma za ljudska prava (član XI3.
Aneksa 6), te u okviru Aneksa 3. DMS odluke Izborne apelacione potkomisije (član 606. Izbornih
pravila) final and binding, a odluke CRPC-a su samo final (član XII7. Aneksa 7).
423
Na nivou Federacije odluke Ustavnog suda FBiH, kao i Vrhovnog suda FBiH su „konačne i
obavezujuće“ (član IV.C.12. stav 1, odnosno član IV.C.16. stav 1. Ustava FBiH). Nasuprot tome,
Ustav RS propisuje da su odluke Ustavnog suda RS „opšteobavezujuće i izvršne“ (član 119. stav 1.
Ustava RS).
716
moguć je i diferenciran pristup u odnosu na Dom za ljudska prava a da se pri tome ne
upletemo u protivrječnosti.
Zbog međunarodnog prisustva i u Domu za ljudska prava i u Ustavnom sudu BiH,
preispitivanje odluka Doma od Suda prema članu VI/3.b) Ustava BiH – i obrnuto – niti je
obavezno, niti je preporučljivo. S druge strane, saradnja Doma sa Ustavnim sudom u obliku
prosljeđivanja pitanja Doma Ustavnom sudu, prema članu VI/3.c) Ustava BiH, imala bi smisla
u slučajevima u kojima je povreda ljudskih prava izvršena zbog protivustavnog zakona, a ne
zbog zakona koji je suprotan EKLJP. Umjesto toga, u slučajevima u kojima se povreda bazira
samo na zakonu koji je suprotan EKLJP Dom je mogao strankama samo naložiti da promijene
pravno stanje.424 Ugovorne strane iz Aneksa 6. su često odbijale da ispune ovakve naloge
Doma za ljudska prava, odnosno često je dolazilo do odgađanja i zatezanja. S druge strane,
presudom po osnovu člana VI/3.c) Ustava BiH Ustavni sud, nakon datog roka za
harmonizaciju, mogao bi i sâm promijeniti pravno stanje neposrednim ukidanjem zakona koji
je protivustavan i suprotan EKLJP, bez ikakvih aktivnosti ugovornih strana iz Aneksa 6. DMS.
Istorijski, sistemski i teleološki argumenti u istoj mjeri važe i za obrnuti smjer – sa Ustavnog
suda BiH na Dom za ljudska prava. Međutim, Dom je izbjegavao da se konačno odredi na
takav način. S obzirom na praksu Ustavnog suda prema kojoj on štiti čak i ljudska prava iz
člana II Ustava BiH, trebalo je imati u vidu i međunarodnu komponentu u Ustavnom sudu BiH,
ali i procesnu ekonomičnost, te poštivanje Suda, koji je, ipak, više domaći sud. Iz tih razloga
Dom se nikako nije smio pozicionirati iznad Ustavnog suda.
Ako posmatramo cijelu situaciju, moramo ustvrditi da paralelizam mehanizama za zaštitu
ljudskih prava i sloboda nije djelovao štetno na njihovu zaštitu u Bosni i Hercegovini. Suprotno
tome, oba suda su se međusobno dopunjavala u službi građana, te se međusobno motivisala i
inspirisala, svjesna svojih slabosti i jakih strana. U početnoj fazi jak međunarodni faktor u
Domu za ljudska prava imao je veliki značaj, jer je doprinio brzom ustanovljenju
kompetentnog suda za zaštitu ljudskih prava koji uživa povjerenje građana, a personalni i
organizacioni impulsi iz Doma, te podsticaji iz njegove jurisprudencije bili su stimulativni i za
Ustavni sud BiH, čija je djelatnost od samog početka imala dugoročan i više domaći,
unutardržavni karakter. Raspuštanje Doma izazvalo je kritike brojnih posmatrača, pa i samih
članova Doma. Ali, ako imamo u vidu da je Dom sa svojom jurisprudencijom i prelaskom
njegovog osoblja u Ustavni sud BiH na neki način nastavio da postoji u okviru Ustavnog suda,
onda možemo govoriti o uspješnoj – i u drugim oblastima tako željenoj – exit strategy.
424
Vidi, npr., CH/01/8507, stav 53.
717
n. Nadležnost ratione temporis
(a) Ustavni sud BiH
AP 129/04 Hadža et al.
20050527
AP 16/02 Odobašić
20030926
AP 2361/06 Vojniković
20080110
AP 250/04 A. R.
20040929
AP 752/04 S. P. et al.
20050118
CH/99/3375-D&M E. Ž.
20031205
U 2/98 Srabović
19980605
U 23/00 Vrhovac
20010416 „Sl. gl. BiH“ broj 10/01
U 30/01 Marković
20020829 „Sl. gl. BiH“ broj 24/02
U 45/03 V. B.
20040517
U 88/03 „Medimpex” d.o.o.
20040721
U 9/99 Z. O.
19990312
Nadležnost Suda počinje stupanjem na snagu Ustava BiH, dakle, 14.12.1995. godine. Prema
tome, Ustavni sud, u principu, ne može preispitivati bilo koji akt javnih vlasti koji je donesen
prije tog datuma.425 Takođe, i sve povrede prava koje su se desile u periodu prije stupanja na
snagu Ustava ne mogu biti predmet razmatranja.426 To važi i onda kada se tvrdi da nadležne
vlasti nisu ništa preduzele u vezi sa tvrdnjom o povredi prava.427
Ipak, granica nije tako oštra kada se radi o postupcima koji su trajali i nakon stupanja na
snagu Ustava BiH. Tako, s jedne strane, postoje postupci u kojima su odluke donesene tek
nakon 14.12.1995. godine. S druge strane, i postupci koji su počeli prije ključnog datuma
(14.12.1995. godine), ali konačna odluka suda još nije bila donesena, mogu doći u obzir da ih
preispituje Ustavni sud BiH. U ovakvim situacijama je pravo na pristup sudu ili na sudsku
odluku u razumnom roku povrijeđeno tek nakon spomenutog datuma, ili povreda ljudskih
425
Uporedi, recimo, U 2/98 ili U 9/99.
426
U 30/01, tačka 19; AP 2361/06, tačka 9.
427
AP 250/04, tačka 7.
718
prava još uvijek traje.428 Ugovorne strane su obavezne da sve postupke koji su se vodili prije i
nastavili nakon ovog ključnog datuma provode u smislu člana 6. EKLJP.429 Tako, recimo,
preispitivanje otpuštanja nekog zaposlenika iz 1993. godine, u kojem je prekršena EKLJP, nije
nadležnost Ustavnog suda BiH ratione temporis. Ali, apelantica može izjaviti da joj je
povrijeđeno pravo na pravičan postupak ako je postupak povodom ovog pitanja trajao i nakon
14.12.1995. godine.430 Činjenice koje se odnose na događaje prije stupanja na snagu Ustava
BiH mogu biti značajne za događaje koji su se desili nakon stupanja na snagu Ustava kao
dodatna informacija, dokaz i kao pojašnjenje. Prema tome, značajno je pitanje koliko je neki
postupak trajao do 14.12.1995. godine.431
(b) Dom za ljudska prava
CH/00/5794 Sekulić
20050606
CH/02/9312 Pejman
20050905
CH/96/15-D Grgić
19970215
CH/96/1-D Matanović
19960913
CH/96/29-D&M Islamska zajednica u BiH (predmet banjalučkih džamija)
19990611
CH/96/30-D Damjanović
19970411
CH/97/42-D&M. Eraković
19990115
CH/97/67-D&M. Zahirović
19990708
CH/97/69-D&M. Herak
19980612
CH/97/74-D Balić
19980910
CH/98/522-D Čabak
19981015
CH/98/706 et al.-D&M. Šećerbegović et al.
20000407
CH/98/948-M Mitrović
20020906
428
Uporedi, U 23/00.
429
U 45/03, tačka 17.
430
AP 16/02, tačka 14. i dalje.
431
AP 2349/06, tačka 31; AP 752/04, tačka 20, vidi i AP 129/04, tačka 41. i dalje: slučaj nestale
osobe; U 88/03, tačka 19: dospjelost određenog prava prije ključnog datuma, ali njegovo
dodjeljivanje tek nakon tog datuma.
719
CH/99/1568-D&M. Ćoralić
20011207
CH/99/1722 Puzić
20050307
CH/99/1950-D Čakarević
20000208
CH/99/1985-D Budimović
20000511
CH/99/2356-D Bjekić
20000513
CH/99/3375-D&M. E. Ž.
20031205
Ugovorne strane iz Aneksa 6. DMS su obavezne ne samo da obezbijede primjerene strukture
za efikasnu zaštitu ljudskih prava već da stave na raspolaganje i odgovarajuća sredstva
pomoću kojih će se spriječiti i, eventualno, sankcionisati njihova kršenja. Ova obaveza,
međutim, važi samo ako se kršenje prava dogodilo nakon 14.12.1995. godine, ili još uvijek
traje i nakon tog datuma.432 Ugovorne strane su obavezne da obezbijede da važeći zakoni
budu usklađeni sa EKLJP, a time i da norme iz vremena prije stupanja na snagu Aneksa 6.
DMS, koje su suprotne EKLJP, stave van snage.433 Dom za ljudska prava se, stoga, smatra
nenadležnim sa vremenskog aspekta da uzima u obzir događaje koji su se dogodili prije
stupanja na snagu Aneksa 6. DMS, dakle, prije 14.12.1995. godine. Ti događaji se i ne
ubrajaju u područje primjene Aneksa 6. DMS u smislu člana VIII2.c) Aneksa 6. DMS. Oni su
ratione temporis izvan Aneksa 6. DMS.434 Tako, u postupcima koji su okončani prije
14.12.1995. godine Dom za ljudska prava, kao i Komisija za ljudska prava ne mogu provesti
preispitivanje postupka i njegovih pravnih osnova prema mjerilima iz Aneksa 6. DMS.
Izuzetak od ovog pravila jesu predmeti „trajnih i kontinuiranih povreda“. Prema tome, neki
predmet se ubraja u područje primjene Aneksa 6. DMS, a time i u ratione temporis nadležnost
Doma za ljudska prava, ukoliko je predmetno kršenje prava trajalo i nakon 14.12.1995.
godine.435 Činjenice koje se odnose na događaje prije stupanja na snagu Aneksa 6. DMS mogu
biti značajne kao dodatne ili pomoćne informacije za događaje nakon tog datuma.436 Tako,
recimo, nestanak neke osobe potpada pod nadležnost Doma ukoliko postoji opravdana
432
CH/96/15-M, stav 17; CH/99/1568-D&M, stav 39, ukazujući na EKomLJP, Svinarenkov protiv
Estonije od 15.2.2000. godine, broj aplikacije 42551/98.
433
CH/98/706 et al.-D&M, stav 67, ukazujući na EKLJP, De Becker protiv Belgije od 27.3.1962. godine,
serija A broj 4, str. 24-26.
434
CH/96/29-D&M, stav 132.
435
CH/96/1-D, stav 2. pod The Reasons for the Chamber’s Decision; CH/96/29-D&M, stav 132;
CH/99/1900&1901-D&M, stav 49; CH/00/3880-D&M, stav 97; CH/99/3375, stav 72.
436
CH/96/29-D&M, stav 132; CH/97/42-D&M, stav 37; CH/97/67-D&M, stav 105; CH/00/3880-D&M,
stav 98.
720
pretpostavka da je nestala osoba još živa i da se nalazi u zatvoru i nakon 14.12.1995.
godine.437 Ovdje može biti značajno i to da li su državni organi navedenu osobu lišili slobode,
ili su je pustili prije stupanja na snagu Aneksa 6.438 Trajna povreda postoji čak i onda kada je
kompletan postupak vođen i okončan prije 14.12.1995. godine, ali je odluka dostavljena
podnosiocu zahtjeva tek nakon tog datuma, jer je navedena presuda, zapravo, tek tada
formalno stupila na snagu.439
U slučajevima kada su donesene odluke o otkazu radnog odnosa, koje su dostavljane još za
vrijeme rata (i time postale djelotvorne), ali su ih oštećene osobe osporavale tek nakon
14.12.1995. godine, Dom je, vremenski posmatrano, nadležan (za sudski postupak). Međutim,
zahtjevi su očigledno neosnovani zato što se apelanti žale na povredu prava na pravičan
postupak u kojem nisu donesene meritorne odluke (nije utvrđivano građansko pravo), već su
njihove tužbe protiv otkaza odbačene zbog zastare.440 Dom je nadležan ako je odluka o
okončanju radnog odnosa donesena prije stupanja na snagu Aneksa 6, ali je saopštena
apelantu nakon 14.12.1995. godine, te, zapravo, tek tada i postala djelotvorna.441 Dom bi bio
nadležan i za nastavljanje povrede i ako apelant za vrijeme rata nije otpušten, već je stavljen
na tzv. liste čekanja posla, a nakon rata nije pozvan da se vrati na svoje radno mjesto, jer je
poslodavac na apelantovo mjesto zaposlio nekog drugog, etnički „podobnog“ zaposlenika, što
je bio čest slučaj.442
U slučaju izvršenja smrtne kazne koja je izrečena prije ključnog datuma, postupak koji je
doveo do izricanja smrtne kazne preispituje se u smislu njegove usklađenosti sa Aneksom 6.
čak i onda ako je presuda donesena i prije ključnog datuma.443
Oduzimanje drugih stvarnih prava u momentu u kome je izvršeno smatra se okončanim, te,
stoga, i ne predstavlja kontinuiranu povredu prava na imovinu.444 Ali, kontinuirana povreda
prava na imovinu može postojati ako se podnosilac zahtjeva žali ne samo na oduzimanje prava
(prije ključnog datuma) već na izostanak zakonski propisane naknade štete, recimo, dodjele
437
CH/96/1-D, tačka IV; CH/98/522-D, stav 12. i dalje; CH/99/3196-D&M, st. 41, 44; uporedi i
CH/99/2150-R, stav 86. i dalje, za diferenciranu primjenu ovih načela.
438
CH/96/1-M, st. 32, 35; CH/96/15-D, stav 4. i IV. The Law; u nedostatku razloga za nastavak
pritvora nakon ključnog datuma nedopustivo: CH/97/74-D, stav 18.
439
CH/98/948, stav 23.
440
CH/99/1950-D, stav 10. i dalje, CH/99/1985-D, stav 10. i dalje, CH/99/2356-D, stav 9. i dalje.
441
CH/98/948-D, stav 23.
442
CH/97/67-D&M, stav 106.
443
CH/96/30-D, stav 13; CH/96/30-M, stav 29. i dalje; CH/97/69-D&M, stav 37.
444
CH/98/411-D, stav 8; CH/98/1040-D, stav 17; CH/99/3227-D&M, stav 45.
721
zamjenskog stana, a taj izostanak naknade se proteže i na vrijeme nakon stupanja na snagu
Aneksa 6. DMS.445
KLJP pri USBiH je ratione temporis nenadležna za zahtjeve koji su podnošeni nakon isteka
mandata Doma za ljudska prava (zapravo, KLJP pri USBiH). Mandat Doma za ljudska prava je
okončan 31.12.2003. godine. Pravna sljednica Doma – KLJP pri USBiH –funkcionisala je od
1.1.2004. godine i nije bila ovlaštena da prima nove zahtjeve (čl. 1, 2. i 5. Sporazuma po
osnovu člana XIV Aneksa 6. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini).446
Takvi zahtjevi nisu ratione temporis u skladu sa mandatom iz Aneksa 6.447
nj. Ograničenje mogućnosti preispitivanja: vezivanje za navode iz
prijave/apelacije
(a) Ustavni sud BiH
AP 1125/05 Đaković
20070116
AP 2482/06 Despenić
20080311
U 35/03 Z. G.
20040721
Prema članu 32. Pravila Ustavnog suda, prilikom preispitivanja mogućih povreda ljudskih
prava i sloboda, Ustavni sud je vezan za apelantov zahtjev. Ustavni sud, dakle, preispituje
samo navode koji su navedeni u apelaciji. Ali, ukoliko apelant propusti da eksplicitno spomene
i tačno navede relevantne odredbe Ustava BiH ili EKLJP, to nije prepreka za obimnije
preispitivanje Ustavnog suda BiH, ukoliko je apelant svoju apelaciju dovoljno obrazložio.448
Osim toga, u predmetu broj AP 1125/05 Sud je naznačio da je proprio motu neophodno
ocijeniti da li je određeno ustavno pravo (u konkretnom slučaju član 5. EKLJP) povrijeđeno, jer
je to primjereno okolnostima, iako apelantova žalba eksplicitno i ne ide tako daleko.449
445
CH/99/3227-D&M, stav 46.
446
Kompletan tekst Sporazuma dostupan je na Internet-stranici: <www.hrc.ba/bosnian/home.htm>.
447
CH/99/1722, stav 13. Isto važi za izmjenu ili dopunu pravovremeno podnesenog zahtjeva, koje su
zatražene tek po okončanju mandata Doma za ljudska prava: CH/00/5794, stav 12; CH/02/9312,
stav 10.
448
U 35/03, tačka 19, AP 2482/06, tačka 10.
449
Tačka 29.
722
(b) Dom za ljudska prava
CH/00/3468-D&M. Kovačević
20051215
CH/01/6979-D&M. E. M. & S. T.
20020308
CH/96/1-M Matanović
19970711
CH/97/34-D&M. Šljivo
19980910
CH/97/59-D&M. Rizvanović
19980612
CH/98/1335-D&M. et al. Rizvić et al.
20020308
CH/98/1366-D&M. V. C.
20000309
CH/98/659 et al.-D&M. Pletilić et al.
19990910
CH/99/2150-R Unković
20020510
Na početku Dom nije samostalno ocjenjivao povrede drugih prava osim onoga što je
eksplicitno navedeno u prijavi.450 Ipak, uskoro ni Dom više nije tražio da podnosilac prijave
tačno navede prava iz Aneksa 6. DMS za koja tvrdi da su povrijeđena, već je po službenoj
dužnosti ocjenjivao povrede svih prava koja bi mogla doći u pitanje, ako su navodi podnosioca
prijave sadržavali dovoljno razloga za to.451 Ovo odgovara i sudskoj praksi ESLJP, prema kojoj
Sud sâm odlučuje o tome kako će predočeno činjenično stanje pravno ocijeniti. Pri tome, za
Sud nisu obavezujući stavovi aplikanta ili države.452
o. Utvrđivanje prioriteta
AP 1232/05 Karić
20060509
AP 129/04 Hadža et al.
20050527
CH/01/7621 et al.-Muminović et al.
20050801
CH/01/8365 et al.-D&M
20030303
CH/01/8507 Softić
20051215
450
CH/96/1-M, stav 60.
451
CH/97/59-D&M, stav 53; CH/97/34-D&M, stav 63; CH/98/659 et al.-D&M, stav 188; CH/98/1366D&M, stav 58; CH/01/6979-D&M, stav 33; CH/98/1335-D&M et al., stav 156; CH/99/2150-R, stav
83; CH/00/3468, stav 39.
452
Uporedi, ESLJP, Phillips protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 5.7.2001. godine, Izvještaji presuda i
odluka 2001-VII, stav 38.
723
CH/99/2198 Vujičić
20021010
U 106/03 I. D.
20041027
Član VIII2.e) Aneksa 6. dozvoljava Domu da prilikom prihvatanja i obrađivanja zahtjeva
prednost dâ predmetima u kojima se radi o posebno teškim ili sistemskim kršenjima prava, ili
u kojim se radi o kršenju zabrane diskriminacije. Prema tome, osim uobičajenih pretpostavki
koje moraju biti ispunjene da bi odlučivao o nekom predmetu, kao pomoćno sredstvo Dom je
ugradio i filter za ocjenu svrhovitosti (Opportunitätsfilter). Sve to bilo je nužno kako bi
Dom pravilno postavio težišta za svoju jurisprudenciju koja će služiti što je moguće boljem
obavljanju njegovog mandata. Na ovaj način Dom je dobio instrument koji mu je omogućavao
da ciljano upotrijebi svoje resurse umjesto da odlučuje o navodima o povredama ljudskih
prava i sloboda „robujući“ hronološkom redoslijedu prijava. Diskrecija koja je na ovaj način
obezbijeđena pojačana je i članom VIII3. Aneksa 6. Prema tom članu, Dom može u svakom
momentu prekinuti postupak, odbaciti ili brisati (strike out) prijavu, i to ne samo kada
podnosilac povuče zahtjev (a) već i kada je predmet na neki drugi način riješen (b), ili ako,
prema gledištu Doma (!), zbog nekih drugih razloga postupak više nije opravdan, tj. više
nema opravdanja da se bavi nekim zahtjevom (c), naravno, ukoliko je sve to u skladu sa
principima zaštite ljudskih prava.
Zbog postojanja ovog „manevarskog prostora“, u praksi se događalo sljedeće: prilikom obrade
pristiglih zahtjeva Dom se trudio da uskladi osnovnu svrhu zaštite ljudskih prava, tj. pravdu
za svaki pojedini slučaj, sa višim ciljem, odnosno poboljšanje ukupne situacije u oblasti
ljudskih prava i sloboda u zemlji. Jurisprudencija Doma je pokazala da pokušaji da se oba
ova cilja dosegnu ponekad i ne moraju ići ruku podruku. Na početku Dom je imao obimne
nadležnosti na papiru, ali nije bio ni na dobrom, ni na lošem glasu. Bilo je neophodno prvo
steći povjerenje građana. Stoga se Dom na početku borio za svaku prijavu i velikodušno
zatvarao oči pred nedostacima u smislu dopustivosti, ali je uskoro morao da pređe na drugi
način rada, naime, na filtriranje, te na donošenje vodećih odluka (decisions of first
impression), kao i na objedinjavanje sličnih zahtjeva. Neke postupke, u kojima je to bilo
moguće, Dom je najvećim dijelom prekidao ukazujući pri tome na neke vodeće odluke. Sve to
je rađeno da bi se ostvarila pravda za pojedinca a Dom je želio da raspoložive resurse ostavi
za druge značajnije postupke, kako bi time ostvario bolji ukupan rezultat u oblasti zaštite
ljudskih prava nego što bi to bilo moguće minucioznom obradom svakog pojedinog slučaja.453
Definisanje ovakvih težišta rada bilo je i moguće i neophodno. Naime, u poratnoj Bosni i
Hercegovini u nekim oblastima, kao što je povrat imovine izbjeglicama i raseljenim osobama,
453
Uporedi, u vezi sa ovom problematikom, ipak, sasvim opravdavajući pravni pristup: CH/99/2198;
Nowak, 2004, str. xiii, HRC, 2000, str. 9. (o predmetima sa JNA) i HRC, 2003, str. 12. i dalje.
724
ili pronalazak nestalih osoba, događale su se sistemske povrede prava. Njihovi uzroci mogli
su biti uklonjeni samo naredbama o provođenju zakonodavnih ili institucionalnih korekcija, čiji
je cilj bio da se istovremeno, jednim potezom, riješi niz pojedinačnih prijava. Međutim, ovakvo
postupanje prouzrokovalo je i niz teških situacija.454 U „srebreničkim predmetima“, u vodećoj
odluci,455 Dom za ljudska prava je donio sporan pravni lijek (izgradnju memorijalnog centra,
ali ne i dodjelu individualne odštete), koji je onemogućio drugu vrstu pojedinačne pomoći
podnosiocima prijava koji bi se kasnije obratili Domu.456 Dilema o ovakvom načinu rada
povodom pitanja ljudskih prava, čiji je primarni cilj poboljšanje ukupne situacije, postaje jasno
vidljiva kada se postavi pitanje koliko je bilo kakva odluka u kasnijim sličnim zahtjevima
uopšte legitimna kad je već donesena vodeća odluka. Ako se već zna da sudski postupak, zbog
člana 6. stav 1. EKLJP, ne smije trajati neprimjereno dugo, zašto onda nešto utvrđivati još
jednom u nizu pojedinačnih slučajeva? Prvi razlog za posebno utvrđivanje neke povrede u
svakom pojedinom slučaju jeste diskrepancija između propisa na papiru, s jedne, i stvarnosti,
s druge strane. Drugi razlog je činjenica da je, ipak, svaki pojedini slučaj barem donekle
drugačiji od slučaja iz prošlosti – makar on bio i slično postavljen – te svaki slučaj, stoga, i
zaslužuje posebno ocjenjivanje. Konačno, tek višekratno utvrđivanje povrede ljudskih prava u
brojnim pojedinačnim slučajevima na kraju rezultira promjenom svijesti i izgradnjom
poštovanja prema ljudskim pravima kod odgovornih i nadležnih.
Tako se s razlogom i opravdano Ustavni sud BiH – za razliku od Doma za ljudska prava koji
je imao vremenski ograničen mandat – u svojoj sudskoj praksi ne može osloniti na
odgovarajuće pravilo svrhovitosti (Opportunitätsregeln), već je obavezan da ostvaruje pravdu
za pojedinca. To je trajan i dugoročan mandat koji Ustavni sud, zaista, realizuje.457 Sud,
ipak, ima prednost, jer snagom svojih nadležnosti i time što se smjestio u ustavnopravni okvir
može djelovati kao neposredni korektiv. U slučaju potrebe, zakon koji krši ljudska prava više
osoba direktno će proglasiti nevažećim umjesto da, kao što je to činio Dom, samo obaveže
zakonodavca
na
korekciju
(nadležnost
Ustavnog
suda
da
zakone
proglašava
nevažećim). Ovu mogućnost Sud je, nakon početnog oklijevanja, sa člana VI/3.a) i c) Ustava
BiH, proširio i na član VI/3.b) Ustava BiH, tako što se proglasio nadležnim da u okviru
apelacije incidentalno preispituje normu koja je suprotna ustavnim ljudskih pravima i
slobodama, i to ne samo djelovanjem na pojedinačni slučaj već uz mogućnost da istu normu
po potrebi proglasi i ništavom.458
454
Uporedi, recimo, CH/99/2198, stav 15. i dalje: povrat imovine, ali odbijanje naknade štete, jer nije
prioritet za Dom.
455
CH/01/8365 et al.
456
CH/01/7621 et al., stav 6. i dalje.
457
Uporedi, AP 1232/05, tačka 45. i dalje.
458
U 106/03, tačka 34.
725
p. Poseban dodatak: Nadležnost za preispitivanje međunarodnih
intervencija
CH/00/4027&CH/00/4074-D Opštinsko
vijeće Opštine JZ Mostar v. OHR
20000309
CH/02/12499 Nalog za
privremene mjere – Fijuljanin
20030111
CH/02/12499-D&strike out Fijuljanin
20030304
CH/97/60 et al.-D&M. Miholić et al.
20011207
CH/98/1266-D Čavić
19981218
CH/98/230 et al.-D Suljanović et al.
19980514
U 13/02 Jelavić
20020510
U 16/00 „2-godišnje pravilo“
20010202
U 21/01 Krivić
20011012 „Sl. gl. BiH“ broj 25/01
U 25/00 „Putne isprave“
20010323
U 26/01 „Sud BiH“
20010928
U 32/01 Central profit banka
20011024 „Sl. gl. BiH“ broj 27/01
U 37/01 Bičakčić et al.
20011102
U 40/00 „PEC Rules and Regulations“
20010612 „Sl. gl. BiH“ broj 13/01
U 41/01 Dobrinja
20040130
U 7-11/98 HRC II-VII
19999615 „Sl. gl. BiH“ broj 09/99
U 9/00 „Državna granična služba“
20001103
Inovativnu sudsku praksu u oblasti u kojoj se ustavno pravo dotiče međunarodnog prava
Ustavni sud BiH i Dom za ljudska prava su razvili u žalbama čiji je cilj preispitivanje
intervencija raznih međunarodnih aktera u zemlji. Ovakva nadležnost ne proizlazi jasno ni iz
Ustava BiH, ni iz Aneksa 6. DMS. Ali, obrnuto, nisu vidljive nikakve odredbe, tj. norme, koje bi
726
eksplicitno ukazivale na to da takva nadležnost nije moguća. Problematika koja se odnosi na
preispitivanje međunarodnih intervencija u unutrašnji pravni poredak i danas je predmet
žestokih diskusija upravo u slučajevima misija čiji je cilj ostvarivanje ili održavanje mira. U
principu, postoji saglasnost o tome da je neophodna neka vrsta podvrgavanja međunarodnim
standardima, te postojanje odgovarajućih mehanizama za kontrolu i njihovu primjenu. U
svojoj sudskoj praksi i Ustavni sud BiH i Dom za ljudska prava tražili su praktične i moguće
puteve kako bi međunarodni uticaj na unutrašnja pitanja ograničeno kontrolisali, a da se pri
tome ne ugrozi efikasnost mješovite konstrukcije dogovorene u Dejtonu, koja se sastoji od
domaćih i međunarodnih aktera.
(a) Pravni akti Visokog predstavnika (Aneks 10. DMS)
U prvim godinama nakon Dejtona Visoki predstavnik je oklijevao da interveniše kao vrhovna
vlast u oblastima za koje su, ustvari, nadležne domaće institucije. Ovo se promijenilo nakon
Bonske konferencije za implementaciju mira iz 1997. godine,459 gdje su predstavnici
međunarodne zajednice dobili podršku da preduzmu energičnije i odlučnije aktivnosti na
implementaciji mirovnog sporazuma. Od tada se Visoki predstavnik oslanja na ekstenzivno
tumačenje svojih ovlaštenja iz Aneksa 10. DMS, te nameće zakone, proglašava nevažećim
odluke nižestepenih sudova, zabranjuje vršenje političkih dužnosti nekim licima,460 ili
smjenjuje funkcionere na najvišim nivoima vlasti, te sa ostalih ključnih pozicija. Ovakve akcije
među građanima su nailazile na različit odjek. Podijeljena i mišljenja predstavnika političkih
elita. Neki od domaćih funkcionera Visokom predstavniku su bili i zahvalni zato što je na sebe
preuzeo donošenje neprijatnih odluka. Štaviše, i vlastiti politički angažman oni su pokušali
vezati na neki način za aktivnosti Visokog predstavnika u smislu da ga uslovljavaju ciljanim
intervencijama Visokog predstavnika protiv njihovih političkih protivnika.461
Pred
kraj
Petritschevog mandata akteri su počeli pridavati značaj prenošenju odgovornosti za proces
implementacije mira na domaće funkcionere pod motom ownershipa.462 Ovu tendenciju ubrzo
nakon preuzimanja dužnosti prekinuo je Lord Ashdown zbog čega je bio izložen žestokim
kritikama. Debata o navedenoj temi doživjela je vrhunac u julu 2003. u obliku članka
459
Vidi fusnotu broj 30, str. 24.
460
Tzv. vetting; uporedi, ICG, 2003, str. 32. i dalje.
461
Marko, 2001, str. 74; Knaus/Martin, 2003, str. 68.
462
O ovom preokretu u strategiji, kao i pregled aktivnosti Visokog predstavnika, vidi: La Ferrara, 2000,
str. 191. i dalje. Uporedi, takođe, govor Visokog predstavnika pred Steering Board Ministerial
Meeting
od
22.9.1999.
godine,
dostupno
na
Internet-stranici:
<www.ohr.int/ohrdept/presso/presssp/archive.asp> (OHR online press-arhiv), kao i manuskript izlaganja Višeg
zamjenika Visokog predstavnika (Senior Deputy High Representative) na Ownership Panel od
3.7.2001. godine u Konjicu (arhiv autorâ).
727
objavljenog u Journal of Democracy,463 u kojem autor Lorda Ashdowna kritikuje da u stilu
liberalno-kolonijalističkog vođe sprečava razvoj demokratskih struktura. Za vrijeme SchwarzSchillinga preduzet je pokušaj da se Visoki predstavnik povuče s nadom da će političke elite u
zemlji razumno postupati nakon što ponovo preuzmu odgovornost. Ovaj pokušaj je bio
neuspješan i oslabio je OHR. Nakon toga Lajčaku i Inzku više nije uspjelo da povrate izgubljeni
autoritet. Osnovni cilj ove dvojice je bio da se ispune uslovi za zatvaranje OHR-a.
i. Pravna osnova: Sporazum o civilnoj implementaciji (Aneks 10. DMS)
Kada su strane ugovornice iz Aneksa 10. DMS (Republika Bosna i Hercegovina, Republika
Hrvatska, Savezna Republika Jugoslavija, Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska)
potpisivale Sporazum, vjerovatno nisu u potpunosti shvatile njegov skriveni potencijal. Ali,
očito je da ni neki međunarodni predstavnici i učesnici u mirovnim pregovorima – možda i svi
oni
– u momentu potpisivanja Sporazuma nisu bili potpuno
svjesni uloge Visokog
predstavnika. Uloga Visokog predstavnika u Dejtonu bila je predmet žestokih diskusija između
Evropljana i SAD. Evropljani su smatrali da je autoritativan Visoki predstavnik uslov za uspjeh
civilne implementacije, a time su, takođe, htjeli da preveniraju svaki pokušaj da se prigovori
kako je Bosna i Hercegovina vojno okupirana. SAD su više značaja pridavale vođama SFOR-a,
a pribojavale su se civilnog miješanja u (njihov) vojni dio zadataka.464
Kao i mnoge druge klauzule Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini i
njegovih aneksa, i Sporazum o civilnoj implementaciji mirovnog sporazuma sadrži neke fraze
koje je neophodno protumačiti, ili, bolje rečeno, koje je moguće tumačiti. Tako Aneks 10.
Visokom predstavniku daje zadatak da „olakša“ (facilitate) napore ugovornih strana, te da
pokrene aktivnosti (međunarodnih) organizacija koje učestvuju u civilnoj implementaciji i da
njihov rad, po potrebi, usklađuje (član I2). Visoki predstavnik, postavljen na dužnost u skladu
sa relevantnim rezolucijama Vijeća sigurnosti UN (as entrusted by a U.N. Security Council
resolution), treba da to postigne, između ostalog, i tako što će nadgledati implementaciju
mirovnog sporazuma [član II1.a) Aneksa 10. DMS], što će sa ugovornim stranama održavati
„bliske kontakte“, kako bi „podstakao“465 [član 1.b) Aneksa 10. DMS] ugovorne strane da se
potpuno pridržavaju svih aspekata mirovnog sporazuma. Takođe, Visoki predstavnik treba da
podstakne saradnju između njih i organizacija i agencija koje u ovom procesu učestvuju, i to
na taj način što će „olakšati razrješenje bilo kakvih poteškoća koje nastanu provođenjem
463
Knaus/Martin, 2003; članak i reakcije na članak dostupni su na Internet-stranicama:
<www.journalofdemocracy.org> i <www.esiweb.org>. Uporedi, takođe, rezime autora u Frankfurter
Allgemeine Zeitung (u daljnjem tekstu i kao: FAZ) od 25.7.2003. godine, str. 9, pod naslovom
Wohlwollende Despoten („Dobrohotni despoti“; prevod sa njemačkog N. A.), kao i reakciju i
diskusiju o jednom konkretnom slučaju smjene Michael Martens, Die Macht der Gewohnheit („Moć
navike“; prevod sa njemačkog N. A.), FAZ od 30.8.2003. godine, str. 3.
464
Uporedi, Auswärtiges Amt, 2002, str. 74. i dalje, 88. i dalje, 94.
465
Prevod sa engleskog N. A.
728
civilnog sporazuma, ako Visoki predstavnik prosudi da je potrebno„ [član II/1.d) Aneksa 10.
DMS].466 U članu IV se ugovorne strane, dalje, obavezuju na „punu saradnju“467 sa Visokim
predstavnikom i njegovim saradnicima, kao i sa drugim međunarodnim organizacijama i
ustanovama.
Ako bacimo pogled na istoriju odluka organa Visokog predstavnika, vidjećemo da njegovo
djelovanje, zaista, obuhvata sve oblasti države i društva.468 U njegovim rukama su svi konci,
ili se tu barem prepliću. U praksi, OHR, ipak, nije bio samo koordinator, strateg ili neko ko
samo daje podsticaje već se razvio u nadzorni organ, nalogodavca i tijelo koje sankcioniše.
Čak bi se moglo reći da su u organu Visokog predstavnika tri vrste vlasti ujedinjene. Za
ovakva široka ovlaštenja na koja se Visoki predstavnik danas poziva citirane odredbe pružaju
vrlo škrtu osnovu. Stoga se čini da Malcolm nije bio usamljen u svojoj pesimističnoj ocjeni da,
osim Doma za ljudska prava i IPTF-a, Visoki predstavnik nema „stvarnih moći provedbe, osim
nadležnosti da savjetuje, nadgleda i usklađuje“.469 Istinski potencijal Aneksa 10. DMS može se
uvidjeti tek iz njegovog člana V pod naslovom „Konačni organ za tumačenje“ (Final Authority
to Interpret). Ugovorne strane prenose na Visokog predstavnika pravo na konačno
obavezujuće tumačenje ovog sporazuma o civilnoj implementaciji mirovnog sporazuma.470
Prema tome, Visoki predstavnik sâm tumači norme o svojim ovlaštenjima. Ovo ovlaštenje u
praksi se razvilo u neku vrstu „nadležnosti za tumačenje nadležnosti”.471 Tim je potencijal za
duboki međunarodni intervencionizam već prisutan u samom tekstu Aneksa 10. DMS. Ovakav
monopol za tumačenje Visoki predstavnik je ekstenzivno koristio, prisvajajući egzekutivne,
legislativne i judikativne funkcije. Doduše, ovo je pravo ograničeno na Sporazum o civilnoj
implementaciji mirovnog sporazuma, tj. na Aneks 10. Međutim, budući da ovaj aneks daje
Visokom
predstavniku
ovlaštenja
za
posmatranje,
usklađivanje
i
unapređenje
civilne
implementacije cjelokupnog mirovnog sporazuma, moć Visokog predstavnika, koja proizlazi iz
prava na obavezujuće tumačenje iz Aneksa 10. DMS, u konačnici se proširila na sve civilne
466
Prevod i naglasak autorâ.
467
Prevod sa engleskog N. A.
468
Uporedi pregled odluka (Internet-stranica: <www.ohr.int/decisions/archive.asp>), tabelarni pregled
događaja relevantnih za OHR, kao i Mission Implementation Plan (Internet-stranica:
<www.ohr.int>); sve Internet-stranice su posljednji put posjećene 29.8.2008. godine, arhiv autorâ.
469
Vidi, Malcolm, 1996, str. 269. i dalje (real powers of enforcement, beyond the powers to advise,
monitor and coordinate, prevod sa engleskog N. A.).
470
Član V Aneksa 10. DMS: The High Representative is the final authority in theatre regarding
interpretation of this Agreement on the civilian implementation of the peace settlement. Ovo je još
jednom potvrđeno u članu 27. Rezolucije 1031 (1995) Vijeća sigurnosti UN (vidi str. 729). Slično
pravo za konačno tumačenje sporazuma o vojnim aspektima mirovnog sporazuma ugovorne strane
su, na osnovu člana XII ovog sporazuma, prenijele na komandanta IFOR-a (Aneks 1A DMS).
471
La Ferrara, 2000, str. 189.
729
sporazume u drugim aneksima.472 Ovakvo prenošenje obavezujućeg tumačenja na treću
osobu, samo po sebi, nije ništa neuobičajeno. Upravo u ovom slučaju bilo je i razumljivo da taj
zadatak ne dobije nijedna od domaćih ugovornih strana, budući da one, kako se čini, nisu bile
sposobne da se o tome usaglase.
Za svoje intervencije Visoki predstavnik se obično eksplicitno poziva upravo na spomenuti
član V (final authority), te na član II1.d) Aneksa 10. DMS (facilitate).473 Istovremeno, on
podsjeća na (strogo uzevši samo političku) podršku Vijeća za implementaciju mira.
Vijeće za implementaciju mira (Peace Implementation Council; u daljnjem tekstu i kao:
PIC), koje je osnovano na Londonskoj konferenciji za implementaciju mira u decembru
1995. godine, sastoji se od predstavnika 55 država i međunarodnih organizacija, koje
finansijski474 i personalno (u vidu osoblja koje stavljaju na raspolaganje) podržavaju
mirovni proces, te donose vodeće političke odluke.475 Članovi Vijeća sastaju se svakih 6
do 12 mjeseci. U Upravnom odboru Vijeća za implementaciju mira (Peace Implementation
Council Steering Board), koji je njegova egzekutivna poluga, nalaze se Njemačka,
predsjedavajuća država Evropske unije, Evropska komisija, Francuska, Velika Britanija,
Italija, Japan, Kanada, Organizacija islamske konferencije (koju predstavlja Turska),
Rusija i SAD, čiji se aktuelni predstavnici u BiH susreću svake sedmice u Sarajevu na
nivou ambasadora pod predsjedavanjem Visokog predstavnika, a na nivou političkih
direktora svaka tri mjeseca.476 Upravni odbor imenuje i Visokog predstavnika, čije
imenovanje onda mora odobriti Vijeće sigurnosti UN. Valentin Inzko je, nakon Carla Bildta
(12/95-6/97), Carlosa Westendorpa (6/97-7/99), Wolfganga Petritscha (8/99-5/02),
Lorda Paddyja Ashdowna (6/02-1/06), Christiana Schwarz-Schillinga (2/06-7/07) i
Miroslava Lajčáka (8/07-3/09) sedmi Visoki predstavnik u Bosni i Hercegovini.
PIC podržava ekstenzivnu interpretaciju mandata Visokog predstavnika, smatrajući da on, u
smislu člana II1.d) Aneksa 10, može „olakšati“ uklanjanje teškoća u civilnoj implementaciji
mirovnog sporazuma, između ostalog, i na taj način što će, ako smatra da je to potrebno,
donositi obavezujuće odluke. Ove odluke, prema shvatanju PIC-a, između ostalog, za predmet
mogu imati i aktivnosti u svrhu osiguranja implementacije mirovnog sporazuma, u što se
ubrajaju i mjere protiv funkcionera ili državnih službenika za koje Visoki predstavnik smatra da
472
U tom kontekstu nije potpuno tačno ono što piše Stahn (2001, str. 109), koji, očito, smatra da je
Visoki predstavnik instanca za konačno tumačenje svih civilnih aspekata. Neprecizno i kod Šarčevića
(2001, str. 508), koji Visokog predstavnika označava „posljednjom ustavnopravnom instancom za
tumačenje sporazuma“, te kod samog Ustavnog suda (U 41/01, tačka 16).
473
Uporedi odluke OHR-a na Internet-stranici:
29.8.2008. godine, arhiv autorâ.
474
Tako i budžet OHR-a finansiraju države iz međunarodne zajednice. Način učestvovanja, naprimjer,
za 2004. i 2007/2008. je isti: 21,1 mil. eura, od toga EU 53%, SAD 22%, Japan 10%, Rusija 4%,
Kanada 3,03%, Organizacija islamske konferencije 2,5%, ostali: 5,47%.
475
O ulozi članova PIC-a vidi, Winkelmann, 2002, str. 8.
476
Stanje: 1.12.2009. godine. Više o tome vidi na Internet-stranici: <http://www.ohr.int/ohr-info/geninfo/#6>.
<www.ohr.int/decisions/archive.asp>,
stanje:
730
krše obaveze iz mirovnog sporazuma ili propisa o njegovoj implementaciji.477 Uz odgovarajuće
tumačenje pojma „olakšati“ (facilitate) iz člana član II1. d) Aneksa 10. DMS, to se može
shvatiti tako široko da Visoki predstavnik, na kraju, može tumačiti – mada ne i promijeniti – i
odredbe ostalih civilnih sporazuma (uključujući i Aneks 4, tj. Ustav BiH). I, zaista, o
nadležnostima Visokog predstavnika unutar OHR-a, interno, kaže se sljedeće: „Mi možemo sve
osim promijeniti Ustav [BiH].“ U slučaju Ustava BiH, „intervencija u vidu tumačenja“ očito
konkuriše sa nadležnostima Ustavnog suda BiH prema članu VI.3. Ustava BiH.478 Intervencije
Visokog predstavnika u druge anekse, prije svega u Aneks 4, tj. Ustav BiH, u praksi obično
imaju formu konkretnih pravnih akata koji se odnose na ustavna prava i obaveze građana i
institucija. Intervencije imaju široku lepezu djelovanja: Visoki predstavnik nameće zakone,
mijenja entitetske ustave, može „zalediti“ bankovne račune stranaka, ukinuti nižestepene
sudske odluke, zabraniti određenim licima imenovanje na političke funkcije, ili čak smijeniti
funkcionere na najvišem političkom nivou (članove državnog predsjedništva), ili osobe na
nekim drugim ključnim društvenim pozicijama. Upravo u ovom kontekstu nameće se pitanje
gdje je granica intervencionističkih ovlaštenja, da li takva granica uopšte postoji i ko će u
slučaju potrebe nadzirati da se ona ne prekorači.
Zapažamo da Visoki predstavnik prvobitno, prilikom obrazlaganja svojih odluka, nije navodio
rezolucije Vijeća sigurnosti UN kao pravnu osnovu za svoje djelovanje. Aktuelne rezolucije
nisu sasvim jednoznačne, tako da se Visoki predstavnik trudio da kao osnovu svojih
ovlaštenja, prije svega, navede samo Aneks 10. DMS, dakle, sporazum ugovornih strana.
Doduše, „strane traže da se postavi Visoki predstavnik koji će biti imenovan u skladu s
relevantnim rezolucijama Vijeća sigurnosti Ujedinjenih nacija“479 (član I2. Aneksa 10. DMS),
te, stoga, neki zastupaju tezu da ni Visoki predstavnik, ni ostali međunarodni subjekti (IPTF,
IFOR) nisu stvoreni Dejtonskim ugovorom, već kasnijim odlukama UN, tj. NATO-a, a da
sporazumi iz Dejtona konstituišu samo saglasnost strana ugovornica da navedeni subjekti u
BiH i u regiji dobiju pravo da preuzmu specifične mandate.480 Ako bliže pogledamo rezolucije
Vijeća sigurnosti koje su donesene u okviru poglavlja VII Povelje UN – S/RES/1031 od
15.12.1995. godine,481 postaje jasno da je Visoki predstavnik organ ustanovljen ugovorom, da
477
Vidi, Bonn Peace Implementation Conference 1997 od 10.12.1997. godine, tačka XI.2, u OHR,
2000, str. 199. O sastavu i političkom značaju PIC-a uporedi, Dörr, 1997, str. 137, i La Ferrara,
2000, str. 188. i dalje.
478
Nasuprot ovome, poneka izmjena zakona koju je Visoki predstavnik preduzeo zbog protivustavnosti
zakona (sic!), kao, naprimjer, Odluka o izmjeni i dopuni Zakona o popunjavanju upražnjenog mjesta
člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine („Sl. gl. BiH“ broj 21/00) nije ni manje ni više u
suprotnosti sa Dejtonskim mirovnim sporazumom nego bilo koji drugi akt Visokog predstavnika –
suprotno onome što tvrdi Šarčević (2001, str. 508).
479
Prevod sa engleskog N. A.
480
Szasz, 1996.a, str. 78; Stahn, 2001, str. 109. i dalje, 112. i dalje.
481
OHR, 2000, str. 531.
731
on nije podorgan Vijeća sigurnosti UN, te da njegova ovlaštenja prvobitno i ne proizlaze iz
aktuelnih rezolucija Vijeća sigurnosti UN, uprkos tome što imenovanje osobe na poziciju
Visokog predstavnika zavisi od odobrenja Vijeća sigurnosti UN.482
U S/RES/1031 se navodi: The Security Council, [...] Acting under Chapter VII of the
Charter of the United Nations, [... ¶] 26. Endorses the establishment of a High
Representative, following the request of the parties, who, in accordance with Annex 10 on
the civilian implementation of the Peace Agreement, will monitor the implementation
[...], and agrees the designation of Mr. Carl Bildt as High Representative; [¶] 27.
Confirms that the High Representative is the final authority in theatre regarding
interpretation of Annex 10 on the civilian implementation of the Peace Agreement;
[...].483
Kvalitativna razlika između uloge Vijeća sigurnosti u odnosu na Visokog predstavnika
najjasnije se vidi ako pasuse o Visokom predstavniku uporedimo sa odgovarajućim pasusima
iz iste rezolucije koji se odnose na IFOR. Tamo, naime, Vijeće sigurnosti, vrlo eksplicitno i
uprkos tome što u aneksima 1A i 2. za to, takođe, već postoji ugovorna osnova, „autorizuje“
države članice da osiguraju mir u smislu navedenih aneksa.
U članu 14. i dalje Rezolucije S/RES/1031 stipuliše se: The Security Council, [...] Acting
under Chapter VII of the Charter of the United Nations, [... ¶] 14. Authorizes the Member
States acting through or in cooperation with the organization referred to in Annex 1-A of
the Peace Agreement to establish a multinational implementation force (IFOR) under
unified command and control in order to fulfil the role specified in Annex 1-A and Annex 2
[...]; [¶] 15. Authorizes the Member States [...] to take all necessary measures to effect
the implementation of and to ensure compliance with Annex 1-A of the Peace Agreement
[...].484
U narednim godinama, kada se autoritet Visokog predstavnika pojačano počinje da dovodi u
pitanje, Visoki predstavnik je odlučio da svoja ovlaštenja ne bazira samo na Aneksu 10. DMS
već i na rezolucijama Vijeća sigurnosti UN. On to čini tako što ukazuje da Vijeće sigurnosti u
članu 4. Rezolucije 1174 (1998) od 15.6.1998. godine, u poglavlju VII Povelje, „[…] još
jednom potvrđuje (reaffirms) da je Visoki predstavnik najviša instanca za tumačenje i u
odnosu na Aneks 10. DMS o civilnoj implementaciji mirovnog sporazuma, te da u slučaju spora
može dati svoje tumačenje i svoje preporuke i da prema vlastitoj procjeni može donositi
obavezujuće odluke u pitanjima koja je obradilo Vijeće za implementaciju mira u Bonu 9. i 10.
decembra 1997.“485 Uostalom, Vijeće sigurnosti UN je „eksplicitno potvrdilo“ deklaraciju PIC-a
482
Isto tako, Dörr, 1997, str. 137; Hayden, 1998, fusnota 1.
483
Naglasak stavili autori.
484
Uporedi i druge relevantne rezolucije: S/RES/1021 i S/RES/1022 od 22.11.1995. godine,
S/RES/1026 od 30.11.1995. godine, S/RES/1034 i S/RES/1035 od 21.12.1995. godine, kao i
S/RES/1037 od 15.1.1996. godine.
485
Uporedi, npr., Nalog o provođenju odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u apelaciji Milorada
Bilbije i ostalih broj AP 953/05 od 23.3.2007. godine.
732
iz Bona (o tumačenju nadležnosti Visokog predstavnika) u nizu rezolucija kao što su: 1247
(1999), 1423 (2002), 1491 (2003), 1551 (2004), 1575 (2004), 1639 (2005) i 1722 (2006).
Ovo stanovište OHR-a potvrdio je upravo Ustavni sud BiH, u odmakloj fazi političkih diskusija
između OHR-a i Suda. U predmetu broj AP 953/05486 Ustavni sud se bavi, između ostaloga,
pitanjem da li ovlaštenja Visokog predstavnika, osim iz Aneksa 10. DMS, izviru i iz
međunarodnog prava, da li rezolucije Vijeća sigurnosti UN o ulozi Visokog predstavnika treba
vrednovati kao odluke u smislu člana 39. Povelje UN, te da li je, onda, Bosna i Hercegovina,
kao zemlja članica UN, obavezna da, prema članu 25. Povelje UN, implementira ove odluke.
Sud priznaje da nije potpuno jasno da li se u slučaju spornih propisa iz rezolucija Vijeća
sigurnosti (o ulozi Visokog predstavnika) radi o odlukama Vijeća sigurnosti. Jer, ovi akti nisu
nazvani odlukama, a član 39. formalno navodi samo dvije vrste akata Vijeća sigurnosti prema
poglavlju VII: preporuke i odluke. Budući da je jasno da su rezolucije Vijeća sigurnosti više od
običnih preporuka, onda one moraju biti odluke u smislu člana 25. Povelje UN. Stoga, ustvrdio
je Sud, Visoki predstavnik ima ovlaštenja za donošenje obavezujućih odluka prema
međunarodnom pravu, a javna vlast u Bosni i Hercegovini, i na osnovu Općeg okvirnog
sporazuma za mir, kao i na osnovu rezolucija Vijeća sigurnosti, obavezna je da sarađuje sa
Visokim predstavnikom.487
Argumentaciju Suda ne treba odbacivati. Ipak, ostaje jasna razlika u odnosu na IFOR (SFOR),
koji je autorizovan. Argument da je rezolucija više od preporuke, te da, stoga, mora biti
odluka koja ima normativnu snagu i koja se mora implementirati, i nije baš ubjedljiv. Zapravo
bi pitanje moralo biti postavljeno obrnuto, tj. na način da li tekst rezolucije normira, tj. da li on
želi postići neku pravnu posljedicu. Imajući u vidu da je za misiju IFOR-a izbor riječi drugačiji
(autorizacija), može se reći da puko potvrđivanje postojanja ovlaštenja OHR-a na osnovu
sporazuma između ugovornih strana nema normativnu snagu koja je neophodna da bi ovo
potvrđivanje moglo biti označeno kao pravna konstitucija – makar i naknadno – za nadležnosti
OHR-a. Bez sumnje, potvrđivanje (confirm) i odobravanje (endorse) mandata Visokog
predstavnika njegovom djelovanju daju dodatnu političku legitimaciju. Međutim, oni ne
konstituišu njegov mandat.
Opet, ako prihvatimo da je uloga Vijeća sigurnosti u odnosu na Aneks 10. čisto afirmativna –
dakle, ne i konstitutivna – to bi značilo da ugovorne strane Aneksa 10. u svako doba mogu
opozvati mandat Visokog predstavnika. Uzimajući u obzir sadašnje, relativno normalizovane,
prilike u zemlji, sumnjamo da bi u takvom slučaju Vijeće sigurnosti – protiv volje ugovornih
strana Aneksa 10. DMS – na osnovu poglavlja VII Povelje UN autorizovalo, dakle, nametnulo
486
Uporedi navode iz presuda, str. 742. i dalje.
487
Vidi, AP 953/05, tačka 62.
733
nastavljanje civilne komponente mirovnog sporazuma (sada) na osnovu poglavlja VII Povelje
UN.
Razlika o kojoj je ovdje riječ, ipak, ne utiče ni najmanje na činjenicu da su ugovorne strane
obavezne na osnovu Aneksa 10. DMS da slijede naloge Visokog predstavnika. Ukoliko one
smatraju intervenciju pogrešnom, ili smatraju da više nije potrebna, prekid njegovog mandata
je neophodno usaglasiti okončanjem Aneksa 10. DMS.
ii. Bosna i Hercegovina kao protektorat?
Zbog prisustva jakog međunarodnog faktora u ustavnom sistemu BiH, zemlja se često
otvoreno naziva „protektoratom“,488 ili se – relativirajući ovaj iskaz, a politički korektnije –
naziva „de facto protektoratom“489 ili „supsidijarnim de-facto protektoratom“,490 „kvazi“491 ili
„semi (polu)-protektoratom“492 međunarodne zajednice. Pojam „protektorat“, prema svojoj
klasičnoj definiciji, zapravo se i ne može primijeniti na Bosnu i Hercegovinu, i to zbog tri
razloga. Prvo, međunarodni upravitelj nije jedna država, već „međunarodna zajednica“. Drugo,
za razliku od klasičnog protektorata, u BiH su vanjski poslovi u rukama domaćih državnih
organa, a brojna unutrašnja pitanja kontroliše eksterni upravitelj. Stoga se čini da je
pogodnije i primjerenije stanje u BiH uporediti sa modernim konceptom starateljstva u smislu
Povelje UN.493 I, konačno, član I/1. u vezi sa 6. alinejom Preambule Ustava BiH Bosnu i
Hercegovinu definiše kao suverenu državu. Osim toga, ne uzimajući u obzir pojedinačne
slučajeve paritetne podjele vlasti (tzv. power sharing) sa međunarodnim članovima u domaćim
gremijima, u Ustavu BiH nema nikakvih drugih elemenata koji ukazuju na to da se zemlja
odrekla suvereniteta.
488
Pajić, 1998, str. 126. i dalje.
489
Hayden, 1998 (Discrediting the peace).
490
Vitzthum/Mack, 2000, str. 116.
491
Marko, 2001, str. 80; Nowak, 2001, str. 100.
492
Uporedi zajedničku deklaraciju 24 evropska političara povodom osme godišnjice stupanja na snagu
Dejtonskog sporazuma, kako ju je objavila agencija FENA 17.12.2003. godine. Među potpisnicima
su visokorangirane ličnosti evropske politike, kao što su Doris Pack, tada predsjednica delegacije
Evropskog parlamenta za Jugoistočnu Evropu, kao i bivši poljski premijer i (na početku rata)
specijalni predstavnik UN za ljudska prava Tadeusz Mazowiecky.
493
Kao Stahn, 2001, str. 115. i dalje, 136. i dalje. Protiv nazivanja stanja protektoratom je i
Winkelmann, 2002, str. 21. Uporedi, takođe, i Wilde, 2001, koji istorijskom i pravnokomparativnom
analizom primjera međunarodne uprave tvrdi sljedeće: [P]rotection – and colonialism – in a new
guise, ostensibly serving objectives set by the member states of international organizations
collectively, rather than by European states individually („Protekcionizam – i kolonijalizam – u
novom obliku, navodno služe ciljevima koje su kolektivno utvrdile države članice međunarodnih
organizacija prije nego pojedine evropske države“; prevod sa engleskog N. A.).
734
Ne same oštećene osobe već i određene političke opcije, te strani posmatrači, su odmah nakon
prvih
odlučujućih
mjera
dovele
u
predstavnika. Ovo ovlaštenje Hayden
pitanje
494
naizgled
neograničena
ovlaštenja
Visokog
formuliše veoma provokativno: „Metode koje je
izabrao OHR da bi promovisao ‘demokratiju’ u Bosni služe da bi se uspostavila diktatura moći.
Ironično, kurs koji je izabrao OHR izgleda sličniji komunističkom režimu bivše Jugoslavije, što
je koincidencija koja može slutiti na bolest u budućnosti Bosne.“495 Ipak, otvorena i javna
debata o Visokom predstavniku istinski je započela tek kao reakcija na ranije spomenutu
žestoku kritiku u članku koji je objavljen u Journal of Democracy. U Travails of the European
Raj konstatuju se „začuđujuće sličnosti između vladanja Visokog predstavnika u Bosni i
Hercegovini i dobroćudnih despota u znaku britanskog liberalnog kolonijalizma u Indiji u 19.
vijeku“.496 U tom kontekstu Visoki predstavnik je ukazao na dvije bitne razlike: prvo,
međunarodna zajednica ne izvlači nikakav profit iz Bosne i Hercegovine, već intenzivno
investira u obnovu zemlje još od 1995. godine i do sada je investirala oko 17 milijardi dolara;
drugo, njegov mandat se bazira na Dejtonskom sporazumu, dakle, na sporazumu samih
strana u bosanskohercegovačkom sukobu. Osim toga, mogućnost intervenisanja je još uvijek
neophodna u ograničenom vremenskom roku.497 U BiH se gleda na ovo na različite načine, u
zavisnosti od etničke pripadnosti posmatrača. Dok bi se bosanski Srbi498 rado odrekli daljnjih
intervencija, Bošnjaci smatraju da Visoki predstavnik ne koristi dovoljno svoja ovlaštenja.499
Pojedinci su izrazili brigu da debatu o mandatu Visokog predstavnika (koja se često i ne vodi
na osnovu fundiranih znanja o situaciji u BiH500) neki zloupotrebljavaju kako bi potkopali i
494
Hayden, 1998, Uvod.
495
The method selected by the HR to promote ‘democracy’ in Bosnia is to create a dictatorship of
virtue. Ironically, the course chosen by the HR seems most similar to that of the communist regimes
of the former Yugoslavia, a coincidence that may bode ill for the future of Bosnia (prevod sa
engleskog N. A.).
496
Knaus/Martin, 2003, str. 62. (prevod sa engleskog N. A.).
497
Uporedi transkript priloga Still there is a debate about Ashdown, objavljen u Deutsche Welle Radio
od 10.7.2003. godine (na engleskom jeziku dostupno na Internet-stranici <www.esiweb.org>); Lord
Paddy Ashdown, „We want to achieve legislation stamped ‚Made in Bosnia’“ („Želimo da postignemo
zakonodavstvo pečaćeno ‚Made in Bosnia’“), FAZ od 10.7.2003. godine, i „BiH Radio 1“, intervju sa
Lordom Paddyjem Ashdownom od 12.7.2003. godine, sa ne potpuno tačnom tvrdnjom da vladavina
Visokog predstavnika podliježe kontroli Ustavnog suda BiH i ESLJP (oba priloga dostupna na
engleskom jeziku na Internet-stranicama: <www.esiweb.org> i <www.ohr.int>).
498
Uporedi, naprimjer, izjave Dragana Mikerevića, tadašnjeg premijera RS, u različitim
bosanskohercegovačkim medijima od 16.7.2003. godine (na engleskom jeziku dostupno na
Internet-stranici <www.esiweb.org>, CHRB), i Mladena Ivanića, tadašnjeg ministra vanjskih poslova
BiH i bivšeg premijera RS: Ivanić: Bosnien-Hercegovina muss seine Probleme selbst lösen („Ivanić:
Bosna i Hercegovina mora sama rješavati svoje probleme“; prevod sa njemačkog N. A.), FAZ od
2.9.2003. godine, str. 6.
499
Uporedi, Josip Blažević, ESI and OHR, Nezavisne novine od 22.7.2003. godine (na engleskom
dostupno na Internet-stranici <www.esiweb.org>); Gojko Berić, Let Paddy Reign, Oslobođenje od
24.7.2003. godine.
500
Uporedi citate iz različitih bosanskohercegovačkih medija od 16.7.2003. godine (na engleskom
dostupno na Internet-stranici: <www.esiweb.org>) i plakativne primjere zloupotrebe službene
dužnosti kod Verena Ringler, Despoten an der Drina („Despoti na Drini“; prevod sa njemačkog N.
735
oslabili njegov ugled.501 U međuvremenu, analitičari su potvrdili naizgled paradoksalnu
pretpostavku prema kojoj je intervencionizam neophodno privremeno pojačati da bi se
međunarodni faktor mogao povući iz BiH što je moguće brže.502
Međunarodna zajednica je za vrijeme mandata Lorda Ashdowna u strategiju za provođenje
mirovnog sporazuma uvela potpuno novu komponentu: dugoročnu integraciju zemlje u
Evropsku uniju, a srednjoročno ulazak u transatlantski sigurnosni okvir. Tako je Visoki
predstavnik u Planu implementacije misije (u daljnjem tekstu i kao: MIP) za 2004. godinu503
svoj glavni cilj definisao riječima da je neophodno „osigurati da Bosna i Hercegovina postane
miroljubiva i održiva država na putu prema evropskoj integraciji“. MIP je predviđao šest
osnovnih zadataka i niz programa na nižem nivou u svrhu ubrzanja razvoja Bosne i
Hercegovine prema Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju (sa EU). To je podrazumijevalo
sljedeće: ojačati pravnu državu, osigurati da ekstremni nacionalisti, ratni zločinci i mreže
organizovanog kriminala ne mogu unazaditi provođenje mira, ekonomske reforme, ojačati
djelotvornost institucija Bosne i Hercegovine, posebno onih na državnom nivou, civilnu
komandu vojnih snaga na državnom nivou, reformu sistema državne sigurnosti i otvaranje
puta prema integraciji u evroatlantski okvir, podršku procesu trajnog povratka izbjeglica i
protjeranih lica.504
U skladu sa opisanim, došlo je i do promjene u političkim raspravama i razračunavanjima
između Visokog predstavnika i njegovih protivnika u državi. Reforme se više nisu provodile uz
moto „provođenje mirovnog sporazuma“, već kao neophodan uslov za put u Evropu i u
transatlantski savez. Preplitanje provođenja mira sa ciljevima integracije u ovakvoj formi ne
proizlazi iz samog teksta mirovnog sporazuma. Ono je, takođe, pokazalo da se Visoki
predstavnik pred kraj svog mandata kreće u „sivoj zoni“ u kojoj legalnost i legitimnost
njegovog vladanja dolaze u pitanje, budući da značajne mjere, prema njegovim vlastitim
izjavama, više ne preduzima (samo) u svrhu provođenja mira već i radi integracije zemlje.
Iste te mjere krše ustavna prava i ustavne principe zbog čijeg je etabliranja međunarodna
zajednica i započela svoje angažovanje u Bosni i Hercegovini.505 Moramo se složiti sa
A.), „Profil“ od 11.7.2003. godine,
<www.esiweb.org>).
str. 2.
(na
engleskom dostupno
na Internet-stranici
501
Vidi, Josip Blažević (fusnota broj 3373), kao i pismo čitatelja, prof. dr. Schalast, Nicht das Ansehen
beschädigen („Ne ukaljati ugled“; prevod sa njemačkog N. A.), FAZ od 11.9.2003. godine, str. 8.
502
ICG, 2003, str. ii, 41. i dalje.
503
Mission Implementation Plan – MIP; arhiv autorâ.
504
MIP 2004 od 23.3.2004. godine (arhiv autorâ), kao i analiza aktivnosti Visokog predstavnika ICG,
Bosnia’s Nationalist Governments od 22.7.2003. godine (dostupno na Internet-stranici:
<www.crisisweb.org>), str. 30. i dalje.
505
Vidi kritiku kod Knaus/Martin (2003, str. 69. i dalje) dvostruke dinamike u definisanju ciljeva, koji
se stalno mijenjaju (implementacija mira – korupcija/terorizam) i novu definiciju ovlaštenja u skladu
736
međunarodnom zajednicom, koja je nosilac, ako ne i vođa ovakve politike, u ocjeni da je
trajan mir u zemlji i regiji moguć samo njihovom integracijom u EU i NATO. A mir, koji bi u
slučaju Bosne i Hercegovine bio ostvaren integracijom, istovremeno je i konsekventan
nastavak uspjeha koji su procesi evropskih integracija ranije postigli na sličnim zadacima.506
iii. Mogućnost preispitivanja ovlaštenja Visokog predstavnika pred sudom
U 7/97 DMS
19980511 „Sl. gl. BiH“ broj 07/98
U 9/00 BiH Zakon o državnoj graničnoj službi
20020130 „Sl. gl. BiH“ broj 01/02
Na pitanje da li je moguće ocjenjivati ovlaštenja Visokog predstavnika, koja kao takva
egzistiraju na osnovu Aneksa 10. DMS, tj. ocjenjivati njihovu ustavnost, koristeći pri tome
Ustav BiH kao mjerilo, Ustavni sud je indirektno negativno odgovorio, i to u svojoj vodećoj
odluci o ustavnosti Zakona o državnoj graničnoj službi:507
„5. Zakon o državnoj graničnoj službi je nametnuo Visoki predstavnik međunarodne zajednice
u Bosni i Hercegovini 13. januara 2000. godine, nakon što Parlamentarna skupština Bosne i
Hercegovine nije usvojila Nacrt zakona koji je 24. novembra 1999. godine predložilo
Predsjedništvo Bosne i Hercegovine. Uzimajući u obzir ukupnu situaciju u Bosni i Hercegovini,
pravni status Visokog predstavnika, kao predstavnika međunarodne zajednice, nije izniman,
već su slične funkcije poznate iz drugih zemalja u specijalnim političkim okolnostima.
Relevantni primjeri su mandati pod režimom Društva naroda i, u nekim pogledima, Njemačka
i Austrija nakon Drugog svjetskog rata. Iako priznate kao suverene, dotične države su bile
podvrgnute međunarodnom nadzoru, a strane vlasti su djelovale u tim državama u ime
međunarodne zajednice, supstituirajući domaće vlasti. Akti koje su donosile međunarodne
vlasti su često bivali donošeni u ime država pod kontrolom.
Takva situacija se svodi na neku vrstu funkcionalne dualnosti: jedna vlast jednog pravnog
sistema interveniše u drugom pravnom sistemu, čime njene funkcije postaju dualne. Isto
vrijedi i za Visokog predstavnika: međunarodna zajednica mu je povjerila posebne ovlasti i
njegov mandat je međunarodnog karaktera. U konkretnom slučaju, Visoki predstavnik – čije
ovlasti koje proizlaze iz Aneksa 10. Općeg okvirnog sporazuma, relevantnih rezolucija Vijeća
sigurnosti Ujedinjenih naroda i Bonske deklaracije, nisu podložne kontroli Ustavnog suda, kao
ni vršenje tih ovlasti – intervenirao je u pravni sistem Bosne i Hercegovine, supstituirajući
domaće vlasti. U tom pogledu on je, stoga, djelovao kao vlast Bosne i Hercegovine, a zakon
koji je on donio je prirode domaćeg zakona, te se mora smatrati zakonom Bosne i
Hercegovine.“508
s tim, kao i nedostatak aktivnih mehanizama za kontrolu mandata Visokog predstavnika. Vidi,
takođe, i Stahn, 2001, str. 114.
506
Takođe, Marko, 1999, str. 112.
507
U 9/00.
508
Naglasak stavili autori.
737
Ovo obrazloženje Ustavnog suda poklapa se sa obrazloženjem iz Odluke u predmetu broj U
7/97,509 na koju se ne ukazuje eksplicitno. Međutim, nije potpuno konsekventno to što se
Ustavni sud kasnije, ipak, proglašava nadležnim da ocjenjuje ustavnost zakona koje je Visoki
predstavnik proglasio umjesto parlamenta, vršeći svoja ovlaštenja (sic!).
iv. Mogućnost preispitivanja nametnutih zakona pred sudom
■
Stav Ustavnog suda BiH
U 13/02 Jelavić
20020510
U 16/00 „2-godišnje pravilo“
20010202
U 25/00 Putne isprave
20010323
U 26/01 Sud BiH
20010928
U 6/06 Zakon o platama
20080329
U citiranoj odluci o Zakonu o državnoj graničnoj službi (U 9/00) navodi se i sljedeće:
„6. Stoga, bez obzira na prirodu ovlasti dodijeljenih Visokom predstavniku Aneksom 10.
Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, činjenica da je Zakon o državnoj
graničnoj službi donio Visoki predstavnik, a ne Parlamentarna skupština, ne mijenja njegov
status zakona, ni u njegovoj formi, budući da je ovaj zakon objavljen kao takav u
‘Službenom glasniku Bosne i Hercegovine’ 26. januara 2000. godine (‘Službeni glasnik’ broj
2/2000), kao ni u njegovoj suštini, koja se, bio on ili ne u saglasnosti sa Ustavom, tiče sfere
koja potpada pod zakonodavnu nadležnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine
prema članu IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Parlamentarna skupština je slobodna da
mijenja cijeli tekst ili dio teksta ovog zakona u budućnosti pod pretpostavkom da se
ispoštuje odgovarajuća procedura.
7. Nadležnost zaštite Ustava, dodijeljena Ustavnom sudu prema prvoj rečenici člana VI/3.
Ustava, precizirana stavovima a), b) i c), i čitana u vezi sa članom I/2. Ustava, koji glasi da
je Bosna i Hercegovina demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na
osnovu slobodnih i demokratskih izbora, dodjeljuje Ustavnom sudu moć kontrole saglasnosti
sa Ustavom svih akata, bez obzira na autora, dok god ta kontrola počiva na jednoj od
nadležnosti pobrojanih u članu VI/3. Ustava“ (naglasak stavili autori).
U kasnijim odlukama donesenim povodom zahtjevâ u kojima je traženo da se ispita ustavnost
zakona koje je nametnuo OHR Ustavni sud se, u biti, ograničava samo na podsjećanje na
svoju sudsku praksu u predmetu broj U 9/00. Tako se desilo i u Odluci broj U 16/00, u kojoj je
509
Vidi str. 638. i dalje.
738
Ustavni sud zaključio da je sporni propis (prema kojem je potpuno sticanje prava vlasništva na
nekom stanu na kojem je ranije postojalo samo stanarsko pravo moguće tek nakon
dvogodišnjeg stanovanja u njemu) u skladu sa materijalnim ustavnim pravom (pravo na
imovinu i zabrana diskriminacije).510 U Odluci broj U 25/00, u kojoj se radilo o Zakonu o
putnim ispravama, konsekventno svojoj dotadašnjoj praksi, Ustavni sud nije preispitivao da li
Visoki predstavnik, prema Aneksu 10. DMS, može mijenjati već postojeći zakon.
„29. Da li je bilo potrebno da Visoki predstavnik donosi Odluku iako je već postojao Zakon o
putnim ispravama BiH, pitanje je zakonodavne aktivnosti parlamentarnih institucija BiH.
Prema tome, Visoki predstavnik, donoseći odluku kojom se mijenja i dopunjava Zakon,
supstituirao je domaće vlasti u okviru njihovih ustavnih ovlaštenja. O ovom pitanju Ustavni
sud se već izjasnio u vezi sa dopustivošću (vidi gore 22).“511
Podnosioci zahtjeva ustvrdili su da je Visoki predstavnik prekoračio ovlaštenja, jer nije bilo
neophodno donositi novi zakon.512 Međutim, Visoki predstavnik je ukazao na to da tzv. Bonska
ovlaštenja ne predviđaju nikakva ograničenja u pogledu donošenja nekog zakona čak i u
oblasti u kojoj odgovarajući zakon već postoji.513 Kasnije je Ustavni sud isto ustvrdio i u Odluci
broj U 26/01 u kojoj je Zakon o Sudu BiH proglašen ustavnim. Taj zakon je ocjenjivan sa
aspekta da li država ima nadležnost za osnivanje takvog suda.514
U svome izdvojenom mišljenju u predmetu broj U 9/00 sutkinja Savić osporava
nadležnost Ustavnog suda za ocjenjivanje akata Visokog predstavnika. U biti, ona to
obrazlaže time da odluka Visokog predstavnika o donošenju Zakona o državnoj graničnoj
službi nije zakon u smislu Ustava BiH. S jedne strane, tvrdi Savić, Visoki predstavnik u
Ustavu BiH uopšte se ne spominje, već je Aneks 10. DMS osnova za njegove aktivnosti. S
druge strane, nije dovoljno da akt predstavlja zakon u materijalnopravnom smislu.
Odlučujući je formalni karakter zakona. Međutim, formalno ova odluka nije zakon BiH, jer
nije donesena u predviđenom postupku. Samo objavljivanje u „Službenom glasniku BiH“
ovu grešku ne ispravlja. Pogrešna je argumentacija iz tačke 6. Odluke prema kojoj
Parlamentarna skupština može promijeniti zakon potpuno ili djelomično u budućnosti.
Visoki predstavnik je, naime, ovaj zakon, koji stupa na snagu odmah, eksplicitno donio
samo privremeno, ali ga Parlamentarna skupština ima usvojiti u svojoj proceduri, bez
izmjena ili dodatnih uslova, zaključila je sutkinja.
Ustavni sud je nastavio ovakvu sudsku praksu i kasnije. Da se njegova nadležnost da stavlja
van snage zakone ne odnosi samo pro forma i na zakone koje je nametnuo OHR, Sud je
dokazao i u Odluci broj U 6/06 – očito ne potpuno bez vlastitog interesa. U ovom predmetu
Sud je, na zahtjev dvojice članova Predsjedništva BiH, stavio van snage odredbe Zakona o
platama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim ustanovama na nivou Bosne i
510
Na ovaj način trebalo je podstaći izbjeglice da se vraćaju umjesto da odmah prodaju stanove.
Klauzula od dvije godine je u međuvremenu, zbog upitnog djelovanja u praksi, ponovo ukinuta
odlukom Visokog predstavnika od 17. jula 2001. godine.
511
U tački 22. govori se o sadržaju Odluke broj U 9/00.
512
U 25/00, tačka 8.
513
Tačka 15.
514
U 26/01, tačka 13. i dalje.
739
Hercegovine,515 kojima su bile regulisane i plate sudija Ustavnog suda BiH i stručnog pravnog
osoblja Suda. Sud je zaključio da mu je ugrožena nezavisnost [član I/2. u vezi sa čl. VI/2.b) i
VI/3. Ustava BiH]. Osim toga, redukovanje plata za vrijeme mandata je suprotno članu IX/2.
Ustava BiH.516
■
Stav Doma za ljudska prava
CH/97/60 et al.-D&M. Miholić et al.
20011207
U predmetu Miholić et al.517 odlučivano je o usklađenosti odredaba iz zakona koji je regulisao
vlasnička prava sa EKLJP. Ovaj zakon je (bivšim) pripadnicima JNA zabranjivao sticanje
vlasništva na stanovima u Federaciji.518 U vrlo konfliktnoj i osjetljivoj oblasti kao što je
vlasničko pravo Visoki predstavnik je često preuzimao inicijativu i proglašavao izmjene zakona
umjesto domaćeg zakonodavca. Tako je u predmetu Miholić et al. član 3.a) Zakona o
prestanku primjene Zakona o napuštenim stanovima bio podvrgnut kontroli, dakle, propis koji
je nametnuo Visoki predstavnik. U postupku pred Domom za ljudska prava Federacija se
pozvala – ne griješeći mnogo – na činjenicu da ona uopšte nije donijela sporni predmetni
propis.519 Dalje, Federacija je ukazala na to da se Dom u jednoj od svojih prijašnjih odluka već
proglasio ratione personae nenadležnim za preispitivanje odluka Visokog predstavnika.
Dom za ljudska prava nije prihvatio argumentaciju Federacije. Oslanjajući se na sudsku praksu
Ustavnog suda BiH u predmetu broj U 9/00, Dom je pronašao suštinsku razliku između odluka
Visokog predstavnika o smjenjivanju funkcionera, s jedne strane, i njegovih zakonodavnih
aktivnosti, s druge strane.520 Odluke u kojima se Dom ranije proglasio nenadležnim za
preispitivanje odluka Visokog predstavnika o smjenjivanju ne mogu se prenijeti na ove
slučajeve, ustvrdio je Dom. Dom primjenjuje formulu o supstituciji (zamjeni), koju je Ustavni
sud BiH koristio u svojoj praksi, samo na slučajeve u kojima zaključi da se osporavani propis
može tretirati kao propis Federacije.521 Propis koji je donio Visoki predstavnik predstavlja
promjenu zakona, a federalni zakonodavac ga u svakom momentu može promijeniti. Činjenica
da je propis – kako je to uobičajeno za akte federalnog zakonodavca – objavljen u „Službenim
515
Zakon o platama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim ustanovama na nivou Bosne i
Hercegovine nametnuo je Visoki predstavnik 9.12.2005. godine.
516
U 6/06, tačka 22. i dalje i tačka 32. i dalje.
517
CH/97/60 et al.
518
Uporedi i komentar pod: „c. Stanovi JNA“, str. 480. i dalje.
519
Stav 126.
520
CH/97/60 et al., stav 127. i dalje.
521
Stav 131.
740
novinama FBiH“ naglašava unutrašnji državni karakter ovog propisa i po formi i po sadržaju.522
Nasuprot tome, kada Visoki predstavnik smjenjuje funkcionere, on ne zamjenjuje nijedan
domaći državni organ, budući da, osim Visokog predstavnika, niti jedan drugi državni organ u
ustavnom okviru Bosne i Hercegovine, Republike Srpske ili Federacije nije ovlašten da
smjenjuje izabrane funkcionere. Takođe, mora se spomenuti i činjenica da, nakon takvog
smjenjivanja i izricanja zabrane za obavljanje javne službe, unutrašnji organi vlasti ili birači
takvu odluku ne mogu promijeniti ponovno birajući smijenjena lica. Prema tome, ove odluke
nisu domaći zakon i ne potpadaju pod odgovornost neke od strana koja, prema Aneksu 6.
DMS, može biti tužena. Žalbe protiv ovih odluka su, stoga, ratione personae nedopustive.523
v. Mogućnost preispitivanja pojedinačnih akata Visokog predstavnika
pred sudom
■
Stanovište Ustavnog suda BiH
AP 347/04 M. Š.
20041130
AP 759/04 R. Đ.
20040929
AP 777/04 S. T.
20040929
AP 784/04 P. Ć.
20040929
AP 905/04 S. Š.
20041130
AP 953/05 et al. Bilbija et al.
20060708
U 37/01 Bičakčić et al.
20011102
U 41/01 Dobrinja
20040130
„Formula supstitucije“ se prvi put pokazala kao slaba tačka u postupku povodom zahtjeva broj
U 37/01. Ideja supstitucije, tj. djelovanje umjesto domaćih državnih organa, kao osnov za
nadležnost Ustavnog suda, do tada, uglavnom, nije bila problematična zbog toga što je Visoki
predstavnik djelovao samo u oblicima u kojima je mogao ili smio djelovati i neki drugi domaći
organ. Tako je njegove aktivnosti bilo moguće posmatrati kao neku vrstu zamjenskih mjera. I
sve dok zamjenski organ djeluje u okviru nadležnosti i na osnovu ovlaštenja organa kojeg
zamjenjuje, dotle takve aktivnosti nisu upitne u ustavnopravnom smislu. Međutim, u predmetu
522
Ibid.
523
Stav 132.
741
broj U 37/01 nije bilo jasno vidljivo koga je Visoki predstavnik zamijenio. Slično kao i prilikom
ranijih smjenjivanja, Visoki predstavnik je 23.2.2001. donio odluku
„kojom smjenjujem gospodina Edhema Bičakčića sa mjesta generalnog direktora preduzeća
Elektroprivreda i zabranjujem mu da vrši bilo koju zvaničnu, izabranu ili imenovanu javnu
funkciju, osim ukoliko ili sve dok mu novom odlukom izričito ne odobrim da je vrši.
Ova odluka stupa na snagu odmah i ne zahtijeva dalje proceduralne mjere. Gospodin Bičakčić
mora napustiti funkciju odmah.“524
Dakle, Bičakčić nije samo smijenjen sa svoje tadašnje funkcije već mu je i zabranjeno da vrši
bilo kakvu javnu funkciju na koju bi bio izabran ili imenovan sve dok mu to izričito svojom
odlukom ne dozvoli Visoki predstavnik. Odluka je obrazložena time da je Bičakčić u vrijeme
dok je bio premijer Federacije –funkcija koju je obavljao prije dolaska na poziciju na kojoj je
bio u vrijeme smjenjivanja – zloupotrebljavao službena ovlaštenja,525 te, na taj način, ugrozio
ne samo unutrašnje političke ciljeve već i samu implementaciju mirovnog sporazuma. Tako je
on, tvrdi se u obrazloženju, osnovao Zavod za zapošljavanje Federacije i dozvolio da se
sredstva za zapošljavanje preusmjere u nedozvoljene svrhe; protivzakonito je dozvolio da se
825.000 KM (= DM) iz budžeta Federacije prebaci na račun jednog privatnog udruženja,
suprotno propisima, on je, u ime Federacije, otvorio račun i koristio ga netransparentno – za
finansiranje prema vlastitoj procjeni i bez obaveze da bilo kome podnese račun, suprotno
zakonu, on je naložio Carinskoj upravi da obustavi postupke povedene protiv nekih lica zbog
utaje carine u kojima bi njima, inače, bilo naloženo da plate novčane kazne, te naložio da im
se carina i ostale takse nadoknade. Ovakve aktivnosti, zapravo, predstavljaju zloupotrebu
premijerskih ovlaštenja, korištenje javnih sredstava u nedozvoljene svrhe (u konačnici, u
korist SDA, čiji je on član), podrivanje demokratski legitimisanih institucija, nanošenje štete
demokratskim procesima, kao i privatnim radio i TV stanicama. I mada se Bičakčiću nije moglo
prigovoriti za bilo kakvo nezakonito ponašanje na njegovoj novoj poziciji, Visoki predstavnik je
smatrao
da
ga
je
neophodno
smijeniti,
jer
bi,
inače,
bile
potkopane
neophodne
„transparentnost i zakonitost javnog života“, kao i sâm mirovni proces.
U ovim apelacijama, koje su skoro istovremeno i gotovo u istom tekstu podnijeli kako Bičakčić,
tako i 37 poslanika iz Predstavničkog doma Federacije, prvi put je preduzet pokušaj da se sa
aspekta ustavnosti preispita još jedna oblast djelovanja Visokog predstavnika, naime,
smjenjivanje funkcionera koji opstruišu bitne procese u državi.
U navodima apelacije od 23.2.2001. godine526 Bičakčić sâm sebe opisuje – a i drugi ga
opisuju – kao primjernog političara koji radi na implementaciji mirovnog sporazuma. (I,
524
„Sl. n. FBiH“ broj 9/01.
525
Na osnovu ovoga je istražni sudija Vrhovnog suda FBiH pokrenuo krivični postupak protiv Bičakčića i
drugih zbog zloupotrebe ovlaštenja i falsifikovanja isprava (Ki 28/01 od 5.4.2001. godine). Bičakčić
se žalio Ustavnom sudu protiv ove istrage (U 34/01) i u tome čak bio i uspješan, što je, opet, sa
aspekta EKLJP jedva održivo (uporedi izdvojeno mišljenje sudija Hansa Daneliusa i Josepha Marka).
526
Arhiv autorâ.
742
zaista, međunarodna zajednica se, uprkos povremenim sumnjama, rado okretala saradnji
sa bivšim premijerom.) Apelanti su tvrdili da Visoki predstavnik djeluje bez pravne
osnove, jer te osnove nema niti u čl. V i II1.d) Aneksa 10. DMS, niti u tački XI2. PIC-ove
deklaracije iz Bona. Naime, nadležnost za konačno tumačenje Aneksa 10. DMS ne
ovlašćuje ga za provođenje zakonodavnih, izvršnih ili sudskih mjera. Osim toga, tzv.
Bonska ovlaštenja se odnose samo na javne službenike (public officials), što ne uključuje
njegovu poziciju generalnog direktora Elektroprivrede. Smjena je sankcija koju može
nametnuti samo redovno sudstvo, tvrdili su apelanti dalje. Visoki predstavnik, na osnovu
Bonskih ovlaštenja, niti smije kršiti ljudska prava, niti prekoračivati svoj mandat iz
Aneksa 10. DMS. Postupak koji primjenjuje Visoki predstavnik, kao i njegove odluke krše
apelantova prava iz čl. 1, 3. (zabrana ponižavajućih postupaka), člana 6. (pravično
suđenje, pretpostavka nevinosti, pravo na branioca i dr.), člana 13. (pravo na djelotvoran
pravni lijek), člana 14. EKLJP (zabrana diskriminacije), zatim, člana 3. DP broj 1 uz EKLJP
u vezi sa Kopenhaškim principima koji su uključeni u Aneks 3. (pasivno biračko pravo) i
člana II/3.e) (osnovna prava u postupku), člana II/4. (zabrana diskriminacije u uživanju
ljudskih prava i sloboda) u vezi sa članom II/6. (obaveza primjene) Ustava BiH. Apelanti
su zaključili da Odluci nedostaje bilo kakva pravna osnova u domaćem pravu, EKLJP ili u
Ustavu BiH.
Odluka od 2.11.2001. godine (koja dugo nije bila objavljena) bila je lakonski kratka. Ustavni
sud je odbacio i apelaciju 37 parlamentaraca, kao i Bičakčićevu apelaciju, proglasivši se
nenadležnim. Osporena odluka „se ne može smatrati odlukom Suda“ „u smislu člana VI/3.b)
Ustava“, a parlamentarci nisu ovlašteni za podnošenje apelacije prema članu VI/3.b) Ustava
BiH. S druge strane, njihov zahtjev ne spada u oblast primjene člana VI/3.a) Ustava BiH.
Nikakvu novinu nije donio ni predmet u slučaju arbitražne odluke o Dobrinji. Prema članu
VI/3.a) Ustava BiH, osim same arbitražne odluke, osporena je i odluka Visokog predstavnika
kojom je, prema Aneksu 5. DMS, angažovan arbitražni sudija kako bi tačno odredio
međuentitetsku liniju (Inter-Entity Boundary Line – IEBL) u sarajevskom naselju Dobrinja.
Granična linija, koja je određena u Aneksu 2. i u priloženoj karti, pokazala se nerealnom, jer
nije dijelila samo naselje već i pojedinačne zgrade. Ukazujući na svoju raniju jurisprudenciju u
predmetima br. U 9/00 (Državna granična služba), U 21/01 (CRPC) i U 7/97 (DMS), Ustavni
sud se proglasio nenadležnim.527 Zbog paralelnog djelovanja aneksâ iz DMS i jedinstvenosti
DMS, ne može postojati sukob među aneksima.528 Sud je ustvrdio, dalje, da ne može
odlučivati o sporovima koji izviru iz ostalih aneksa – u ovom slučaju iz Aneksa 2. DMS.
Angažovanje arbitražnog sudije nije supstitucija domaćeg zakonodavca, već akt na osnovu
specifičnih ovlaštenja Visokog predstavnika prema Aneksu 10. DMS.529 Arbitražna odluka je
donesena na osnovu odluke Visokog predstavnika, koja ne predviđa mogućnost preispitivanja,
527
U 41/01, tačka 16. i dalje.
528
Tačka 17.
529
Tačka 18. i dalje.
743
ustvrdio je Sud dalje. Stoga je ovu odluku nemoguće ocjenjivati, kao što je to, inače, praksa u
međunarodnom pravu.530
Nasuprot tome, Ustavni sud BiH je krajem septembra 2004. godine u nizu odluka napravio
zaokret u svojoj sudskoj praksi.531 Apelacije podnesene protiv niza smjena odluka Visokog
predstavnika s proljeća 2004. godine o smjenama nisu, kao što je ranije bio slučaj u predmetu
broj U 34/01, odbačene (samo) zbog toga što se apelanti nisu žalili na sudske odluke, već su
odbačene isključivo kao preuranjene. Naime, apelanti nisu ni pokušali da ospore smjenu pred
nadležnim sudovima, a sudovi su, prema Ustavu BiH, obavezni da direktno primjenjuju EKLJP i
osiguraju zaštitu prava i sloboda koji su zagarantovani u Konvenciji.532 Sud je ovdje, takođe,
ustvrdio da osporeni akti, kao i drugi slični akti Visokog predstavnika, kako formalno, tako i
zbog posljedica po oštećene osobe, daju povoda da se ozbiljno razmišlja o poštivanju ljudskih
prava i sloboda prema Ustavu BiH i EKLJP. Ta razmišljanja obuhvataju, između ostalog,
sljedeće: nemogućnost da se ovakve odluke Visokog predstavnika ospore ne dopuštaju
pojedincu da primijeni bilo kakvo djelotvorno pravno sredstvo, što dovodi u pitanje garancije iz
člana 13. EKLJP; moguće je da je prekršena i zabrana diskriminacije iz člana II/4. Ustava
BiH;533 osporene odluke, konačno, ne sadrže nikakvu pouku o pravnom lijeku. Međutim, svi
državni organi u Bosni i Hercegovini podliježu obavezi da, primjenjujući direktno EKLJP,
preispitaju sve akte za koje vjeruju da možda krše individualna ljudska prava i slobode, te da
osiguraju i pruže zaštitu od mogućih kršenja.534
Dakle, ponovno obraćanje oštećenih osoba Ustavnom sudu BiH bilo je samo pitanje vremena!
Naime, kada oštećene osobe iscrpe sva moguća pravna sredstva, doći će u situaciju da mogu
da se požale i Ustavnom sudu na nemogućnost osporavanja odluka Visokog predstavnika. I,
zaista, podnošenjem apelacije broj AP 953/05 taj momenat je došao i Ustavni sud je sada
mogao i morao, kako bi bio dosljedan, da se očituje o ovoj stvari. Apelanti su bili dva visoka
funkcionera iz RS (Bilbija i Kalinić), koje je Visoki predstavnik 2004. godine smijenio sa
dužnosti i zabranio im vršenje bilo koje javne funkcije. Čak im je zabranio i vršenje dužnosti u
političkoj stranci. Svi sudovi na državnom i entitetskom nivou proglasili su se nenadležnim za
preispitivanje odluka OHR-a o smjeni, što nije nikoga posebno iznenadilo. Pred Ustavnim
sudom BiH apelanti su izjavili da je Bosna i Hercegovina (a ne OHR!) povrijedila (između
ostalog) njihovo pravo na djelotvornu pravnu zaštitu iz člana 13. EKLJP, budući da im nije bila
530
Tačka 20.
531
Uporedi, AP 759/04, AP 777/04, AP 784/04, AP 766/04, sve od 29.9.2004. godine, kao i AP 905/04 i
AP 347/04 od 30.11.2004. godine, mada neobjavljene u „Službenom glasniku BiH“, objavljene su na
Internet-stranici Ustavnog suda BiH: <www.ustavnisud.ba>.
532
Uporedi, izreka i tačka 10. i dalje odluke.
533
Ibid., tačka 8.
534
Ibid., tačka 9.
744
na raspolaganju bilo kakva sudska zaštita od smjenjivanja ni pred jednim nezavisnim organom
u državi.535
U odluci od 8.7.2006. godine Sud je donio solomonsku odluku: utvrdio je kršenje člana 13.
EKLJP za koje je odgovorna Bosna i Hercegovina, jer u Bosni i Hercegovini ne postoji nikakva
djelotvorna pravna zaštita od odluka Visokog predstavnika.536 Uprkos prenošenju nekih svojih
nadležnosti na međunarodnu zajednicu, Država se ne smije osloboditi od pozitivne obaveze da
štiti prava i slobode, kako je to stipulisano članom 1. EKLJP.537 Sud je, dalje, ustvrdio u svojoj
odluci da ljudska prava i slobode apelanata, na osnovu posebnog položaja Visokog
predstavnika u BiH, ne mogu biti isključeni ili ograničeni. Bosna i Hercegovina je propustila – a
bila je obavezna – da djeluje kod nadležnih međunarodnopravnih organa kako bi se osigurao
mehanizam za zaštitu od intervencija Visokog predstavnika koje krše ljudska prava i slobode.
Istovremeno, Ustavni sud BiH, pozivajući se na svoju prijašnju jurisprudenciju, nije
preispitivao
samu
odluku
Visokog
predstavnika.538
Kad
je
riječ
o
pitanju
sadejstva
međunarodnog i ustavnog prava u osobi Visokog predstavnika u BiH i mogućih ograničenja
ljudskih prava i sloboda u državi na osnovu mandata Visokog predstavnika, Ustavni sud BiH je
argumentovao sljedeće (zbog posebnog značaja ne samo za bosanskohercegovački kontekst,
citiran je relevantan dio obrazloženja):
„62. […] sukcesivne rezolucije Vijeća sigurnosti, donijete prema poglavlju VII Povelje UN,
priznaju Visokom predstavniku da ima ovlaštenja prema Aneksu 10. Općeg okvirnog
sporazuma za mir da donosi obavezujuće odluke kada to ocijeni neophodnim o pitanjima koja
je precizno navelo Vijeće za implementaciju mira. Države članice UN imaju obavezu iz člana 25.
Povelje UN da izvršavaju odluke Vijeća sigurnosti u skladu s Poveljom UN. Nije u potpunosti
jasno jesu li relevantne odredbe rezolucija Vijeća sigurnosti, zapravo, odluke Vijeća sigurnosti.
Oni ne navode da se radi o odlukama. Međutim, one očigledno prevazilaze obične preporuke, a
član 39. priznaje samo dva zvanična akta koja Vijeće sigurnosti može proglasiti prema
poglavlju VII, a to su preporuke i odluke. Ustavni sud, stoga, prihvata da su relevantne
odredbe rezolucija, zapravo, odluke za potrebe člana 25. Povelje. U međunarodnom pravu
Visoki predstavnik, dakle, ima ovlaštenje da donosi obavezujuće odluke, a vlasti Bosne i
Hercegovine imaju obavezu da sarađuju s Visokim predstavnikom u skladu sa Općim okvirnim
sporazumom za mir i sa rezolucijama Vijeća sigurnosti.
63. Dalje, u međunarodnom pravu, u skladu sa članom 103. Povelje UN, obaveze Bosne i
Hercegovine da postupa u skladu sa odlukama Vijeća sigurnosti imaju prevagu nad protivnim
obavezama koje proizlaze iz drugih ugovora. Ovo znači da, u slučaju sukoba, čak i obaveze
koje se tiču ljudskih prava mogu biti poništene rezolucijom Vijeća sigurnosti iz poglavlja VII
Povelje. Jedini mogući izuzetak koji je do sada priznat u literaturi je obaveza koja predstavlja
ius cogens, imperativnu normu međunarodnog prava (vidi član 30.(1) Bečke konvencije o
Pravu međunarodnih ugovora; odluku prvostepenog suda Evropskog suda pravde, Kadi protiv
Vijeća Evropske unije (predmet T-315/01, 21.9.2005); izdvojeno mišljenje sudije ad hoc
Lauterpachta u predmetu koji se tiče primjene Konvencije o sprečavanju i kažnjavanju zločina
535
AP 953/05, tačka 13. i dalje.
536
Tačka 51.
537
AP 953/05, tačka 52. i dalje, uz podsjećanje na ESLJP, Matthews protiv Ujedinjenog Kraljevstva od
18.2.1999. godine, broj aplikacije 24833/94, Izvještaji presuda i odluka 1999-I, st. 29. i 32.
538
Tačka 40. i dalje.
745
genocida (Međunarodni sud pravde, 13.9.1993, opšti spisak br. 91, u stavu 100); Bernhardt,
komentar o članu 103. Povelje, u Bruce Simma i ostali, Povelja Ujedinjenih nacija - komentar,
2. izdanje, u stavu 1295. Takođe, vidi odluku Evropskog suda za ljudska prava u AirBosphorus
protiv Irske (zahtjev broj 45036/98, 30.6.2005. godine).
64. Ustavni sud je pažljivo razmotrio oduzima li ovo apelantima bilo koje pravo koje bi im u
suprotnom pripadalo, ili štiti državu Bosnu i Hercegovinu od pozitivnih obaveza o kojima
Ustavni sud može odlučivati i koje može provoditi. S tim u vezi, Ustavni sud upozorava na
sljedeća pitanja.
65. Prvo, odluka da vlasti Bosne i Hercegovine imaju pozitivne obaveze prema apelantima, ne
bi uticala ni na koji način na odluku Visokog predstavnika, niti bi dovela u pitanje pravnu snagu
njegove obavezujuće odluke da razriješi apelante dužnosti. Ustavni sud prihvata pravnu snagu
odluke Visokog predstavnika. I, zaista, da nije imala pravnu snagu, predmet ne bi dospio pred
Ustavni sud.
66. Drugo, član 103. Povelje Ujedinjenih nacija se bavi samo podskupom mogućih sukoba
zakona u javnom međunarodnom pravu, odnosno sukoba između obaveza zemalja članica
Ujedinjenih nacija koje proizlaze iz različitih ugovora. Ovaj član ne pokušava (i zaista bi bio
nemoćan da pokuša) da odredi uticaj takvog jednog sukoba oko obaveza vlasti zemalja članica
po njihovom nacionalnom, ustavnom ili pravnom poretku.
67. Treće, obaveze vlasti Bosne i Hercegovine i ljudska prava unutar nadležnosti Bosne i
Hercegovine su jasno navedeni u Ustavu Bosne i Hercegovine. Iako Ustav vodi svoje porijeklo
iz međunarodnog ugovora, Aneksa 4. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini,
funkcionisao je više od jedanaest godina kao državni Ustav, najviši pravni akt države Bosne i
Hercegovine. On, takođe, ima dualnu prirodu - ima međunarodnu stranu kao jedan od temelja
postojanja i međunarodnog priznanja Bosne i Hercegovine u međunarodnoj zajednici država, a,
takođe, ima čisto nacionalnu stranu kada se posmatra unutar zemlje kao najviši izvor validnosti
zakona i institucija Bosne i Hercegovine. On je državni, a ne međunarodni instrument koji
Ustavni sud, kao najviša pravna vlast u Bosni i Hercegovini, tumači i daje mu pravnu snagu.
68. Uzevši ove stvari u obzir, Ustavni sud smatra da obaveze Bosne i Hercegovine u javnom
međunarodnom pravu da sarađuje s Visokim predstavnikom i da djeluje u skladu s odlukama
Vijeća sigurnosti UN ne mogu odrediti ustavna prava ljudi koji se nalaze u nadležnosti Bosne i
Hercegovine. [...]“
Dakle, Sud je došao do sljedećih zaključaka: Međunarodnopravni kontekst ovog slučaja ne
sadrži nikakve aspekte zbog kojih bi Sud bio prisiljen da donese neki drugi zaključak, različit
od onog do kojeg bi došao tumačenjem u domaćem ustavnom kontekstu.539 Država, stoga,
snagom domaćeg ustava i međunarodnopravnog djelovanja ljudskih prava i sloboda, ima
pozitivnu obavezu da garantuje poštivanje ljudskih prava i sloboda. Upitno je da li je Bosna i
Hercegovina preduzela korake kako bi osigurala efikasnu pravnu zaštitu od pojedinačnih akata
Visokog predstavnika, tj. za Ustavni sud BiH nisu bile vidljive takve aktivnosti.540 „Bosna i
Hercegovina je bila obavezna da preko Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira i
Vijeća sigurnosti Ujedinjenih nacija kao organa koji su odgovorni za predlaganje i imenovanje
Visokog predstavnika pokuša da ukaže na ove navodne povrede osnovnih prava zbog
nepostojanja efektivne pravne zaštite, kako bi zaštitila osnovna prava svojih građana.“541 U
Bosni i Hercegovini ne postoji nikakvo djelotvorno pravno sredstvo protiv odluka Visokog
539
Tačka 71.
540
Tačka 72.
541
Tačka 73.
746
predstavnika koje se dotiču individualnih ljudskih prava i sloboda. Uprkos pozitivnoj obavezi
zaštite, Bosna i Hercegovina nije preduzela nikakve korake preko organa koji su nadležni da
predlažu i imenuju Visokog predstavnika kako bi osigurala ovakvu pravnu zaštitu.542 U tom
kontekstu Ustavni sud BiH je podsjetio na mišljenje Venecijanske komisije od 21/22.3.2005.
godine o decertifikovanim policajcima. U tom dokumentu Venecijanska komisija je utvrdila da,
očito, ni sudovi, ni bilo koji drugi državni organ u BiH nije nadležan da preispituje odluke o
decertifikovanju ili da ih ukine. Stoga bi, prema stanovištu Venecijanske komisije, proces
preispitivanja ovakvih odluka, koje se ne mogu osporavati pred bosanskohercegovačkim
organima, morale provesti Ujedinjene nacije. Vijeće sigurnosti bi trebalo da ustanovi u ovu
svrhu poseban organ, koji bi preispitao osporene odluke.543 I, na kraju, u obrazloženju odluke
kaže se sljedeće:
„76. Stoga, Ustavni sud zaključuje da je u konkretnom predmetu došlo do povrede prava
apelanata na djelotvoran pravni lijek iz člana 13. Evropske konvencije, te da stoji pozitivna
obaveza Bosne i Hercegovine da u tom pogledu zaštiti ustavna prava apelanata.”
■
Stanovište Doma za ljudska prava
CH/00/4027&CH/00/4074-D Opštinsko vijeće Opštine JZ Mostar v. OHR
20000309
CH/98/1266-D Čavić
19981218
CH/98/230 et al.-D. Suljanović et al.
19980514
U svojoj stalnoj sudskoj praksi Dom za ljudska prava se smatra nenadležnim da preispituje da
li su smjene Visokog predstavnika u skladu sa pravima utvrđenim u Aneksu 6. DMS. Prema čl.
II2. i VIII1. Aneksa 6. DMS, Dom za ljudska prava je (jedino) nadležan da utvrđuje kršenja
Aneksa 6. u oblasti odgovornosti samih ugovornih strana Aneksa 6.544 Ovlaštenja Visokog
predstavnika, prema stanovištu Doma za ljudska prava, proizlaze iz DMS, te iz niza rezolucija
Vijeća sigurnosti UN.545 Dom posebno ukazuje na član I2. Aneksa 10, prema kojem su
ugovorne strane iz Aneksa 10. DMS zatražile uspostavljanje instituta Visokog predstavnika,
koji se imenuje u skladu sa važećim rezolucijama Vijeća sigurnosti UN, kako bi podržao napore
ugovornih strana, te kako bi mobilizovao organizacije i državne organe koji se bave civilnim
aspektima mirovnog sporazuma i usklađivao njihove aktivnosti, i to tako što će vršiti zadatke
koji su navedeni u Aneksu 10. DMS onako kako mu je naložilo Vijeće sigurnosti.546 Prema
542
Tačka 74.
543
Tačka 75.
544
Uporedi, CH/98/1266-D, stav 18.
545
CH/98/1266-D, stav 4.
546
Stav 5.
747
članu V Aneksa 10. DMS, Visoki predstavnik je „konačni organ u zemlji u vezi sa tumačenjem
ovog Sporazuma o civilnoj implementaciji mirovnog ugovora“.547 Rezolucijom broj 1031(1995)
Vijeća sigurnosti UN uspostavljen je organ Visokog predstavnika (established). Dom, takođe,
ukazuje i na Bonska ovlaštenja. „Nema sumnje“ da se ne mogu preispitivati ni akti Visokog
predstavnika, ni IPTF-a u odnosu na ispunjavanje njihovih zadataka iz DMS. U suprotnom,
DMS bi morao specijalno predvidjeti mogućnost takvog preispitivanja.548 Visoki predstavnik je
preduzeo osporavane aktivnosti vršeći svoje zadatke prema DMS, tumačeći ih u skladu sa
Bonskim zaključcima PIC-a. U tim aktima nije predviđena nikakva intervencija tužene strane.
Osim toga, ne može se tvrditi da Visoki predstavnik, vršeći svoja ovlaštenja, djeluje umjesto
Države ili entiteta, ili prema njihovom nalogu. Prema tome, osporavani akti se ne ubrajaju u
oblast odgovornosti tužene strane.549 Tako, prijave, u smislu člana VIII/2.c) Aneksa 6. DMS,
nisu spojive ratione personae sa Aneksom 6. DMS, zaključio je Dom.550
vi. Mogućnost preispitivanja pred sudom akata OHR-a donesenih „u sivoj
zoni“
U Odluci broj U 13/02 predmet preispitivanja pred Ustavnim sudom BiH bio je pravni akt
Visokog predstavnika, koji nije bilo moguće olako okarakterisati ni kao zakon u formalnom, ni
kao zakon u materijalnom smislu. Svojom Odlukom o povjeravanju nadležnosti za provođenje
istrage, krivično gonjenje i suđenje zbog radnji podsticanja nasilja i zastrašivanja, koje su
počinjene tokom proteklog mjeseca u FBiH, kantonalnom tužiocu i Kantonalnom sudu broj
101/01 od 27.4.2001. godine551 OHR je donio posebne propise o nadležnosti organa krivičnog
gonjenja za grupu relevantnih krivičnopravnih, konkretno određenih radnji. Uzrok su bili
pokušaji hrvatskih političkih snaga u Federaciji s proljeća 2004. godine da se osamostale u
administrativno-teritorijalnom smislu. Pod vodstvom Ante Jelavića, koji je tada bio hrvatski
član Predsjedništva Bosne i Hercegovine, ove snage su pokušale da osnuju paralelne hrvatske
institucije, jer je hrvatsko političko vodstvo smatralo da interesi hrvatskog naroda ni u
Federaciji, ni na nivou Države nisu dovoljno zaštićeni. U ovom kontekstu došlo je do konflikta
u kojem je upotrijebljena sila između hrvatskih predstavnika i trupa SFOR-a, te OHR-a.
Incident se dogodio kada su navedeni međunarodni predstavnici pokušali da zaplijene dokazni
materijal u nekoliko filijala Hercegovačke banke, za koju se sumnjalo da finansira interese
hrvatske grupe čiji je cilj bilo otcjepljenje. Da bi se osiguralo da nezavisne sudije i tužioci
krivično gone odgovorne osobe, OHR je smatrao da je neophodno, bez obzira na važeće
propise o nadležnosti iz relevantnog zakona o krivičnom postupku, da se ovi predmeti povjere
547
Stav 6. (prevod iz odluke CH/98/1266-D, stav 6).
548
CH/98/230&CH/98/231-D, stav 39; CH/98/1266-D, stav 18.
549
CH/98/1266-D, stav 19.
550
CH/98/1266-D, stav 20; uporedi, CH/00/4027&CH/00/4074-D, stav 9. i dalje.
551
Odluka dostupna na Internet-stranici: <www.ohr.int>.
748
organima krivičnog gonjenja u Kantonu Sarajevo, a neki slučajevi i direktno proslijede Sudu
BiH. Organi koji su mjesno i stvarno nadležni za ove predmete morali su ustupiti vođenje već
pokrenutih postupaka organima koji su navedeni u odluci.
Ustavni sud BiH se proglasio nadležnim da odlučivanje u predmetu Ante Jelavić u kojem je
utvrđena povreda procesnih prava iz člana 6. EKLJP. U vezi sa pitanjem da li su iscrpljena sva
raspoloživa pravna sredstva, većina sudija u Sudu je smatrala da konkretna odluka o
nadležnosti Krivičnog vijeća više ne može biti osporavana redovnim pravnim sredstvima
dozvoljenim zakonom.552 U samom postupku u ovom predmetu nije se primarno radilo o odluci
Visokog predstavnika, mada je njegova odluka bila odlučujuća za pitanje zakonitosti
nadležnosti suda kome je povjereno krivično gonjenje apelanta. U svojoj odluci od 10.5.2002.
godine Ustavni sud BiH je utvrdio kršenje prava na pravično suđenje iz člana 6. EKLJP, jer je
postupak vodio sud koji nije mjesno nadležan. Uzimajući u obzir dotadašnju praksu Suda u
pogledu mogućnosti preispitivanja pravnih akata OHR-a, za donošenje ovakvog zaključka bilo
je neophodno ocijeniti dekret OHR-a kao zakon („formula supstitucije“ iz U 9/00). U
suprotnom, čak ni konkretno (incidentalno) preispitivanje akata OHR-a – kao što je ovdje bio
slučaj – ne bi bilo dopušteno. Ustavni sud BiH je proglasio pravni akt zakonodavnim aktom u
materijalnom smislu, budući da je regulativa o mjesnoj nadležnosti sudstva, prema članu
IV.A.5/1(d) Ustava FBiH, u nadležnosti federalnog zakonodavca. U principu, u ovom slučaju
zaista se radi o propisima koji regulišu konkretnu situaciju u kojoj postoji sumnja da su
izvjesnim radnjama počinjena određena krivična djela. Međutim, akt se ne odnosi na
konkretne počinioce. Ova razlika za Sud je odlučujuća da bi se napravila diferencijacija između
opšteg akta i pojedinačnog konkretnog akta.553 Prema tome, Ustavni sud je utvrdio povredu
apelantovog prava iz člana 6. EKLJP, jer redovni krivični sud, prilikom utvrđivanja svoje
nadležnosti, nije uzeo u obzir važeće propise o krivičnom postupku, već se samo oslonio na
odluku Visokog predstavnika, koja je i sama protivustavna. Naime, Visoki predstavnik, za
kojeg je Ustav obavezujući i prilikom nametanja zakona, bez obrazloženja ograničio je
apelantova procesna prava prema relevantnom zakonu o krivičnom postupku. Osim toga, zbog
prisilnog karaktera svoje mjere, Visoki predstavnik je prekršio i princip demokratije iz člana
I/2. Ustava BiH.554
vii. Komentar
Na prvi pogled Dom za ljudska prava je dobio pregnantniji kriterij za utvrđivanje svoje
nadležnosti u pogledu akata međunarodnih aktera u zemlji, budući da je nadležnost Doma
jasno ograničena na utvrđivanje povreda ljudskih prava u oblastima koje su u nadležnosti
552
U 13/02, tačka 19. i dalje.
553
U 13/02, tačka 34.
554
U 13/02, tačka 41.
749
ugovornih strana. Zato DLJP može potpuno osloboditi ugovorne strane Aneksa 6. od
odgovornosti u slučajevima u kojim je Visoki predstavnik smijenio funkcionere. I, zaista, kada
su ovi akti u pitanju, nema ni govora o odgovornosti ugovornih strana ex ante u bilo kojem
obliku. Oslanjajući se na jurisprudenciju Ustavnog suda BiH, Dom će kasnije precizirati oblast
odgovornosti ugovornih strana Aneksa 6. DMS, koristeći se formulom supstitucije koja
proizlazi iz koncepta funkcionalne dualnosti. Kada Visoki predstavnik donosi domaće zakone,
odgovornost ugovornih strana Aneksa 6. DMS izvire iz njihove sposobnosti da ove akte
modifikuju. Dakle, odgovornost ne izvire iz činjenice da su ugovorne strane (u najmanju ruku)
tvorci Visokog predstavnika, pa bi ga, kao takve, navodno trebale da kontrolišu. Zapravo,
Bosna i Hercegovina, Republika Srpska i Federacija mogu se pozvati na odgovornost samo
onda kada neki pravni akt Visokog predstavnika, nakon što ga ovaj nametne, ne usklade sa
Ustavom. Dom konsekventno prepoznaje ovu vrstu odgovornosti, zbog propuštanja činjenja,
samo kod pravnih akata koje ugovorne strane Aneksa 6, inače, mogu modifikovati ili staviti
van snage. Ukoliko ugovorne strane nemaju mogućnost da donesu takve akte, one ne mogu
biti odgovorne ni za njihovu izmjenu, ni za poništavanje. Time je Dom potvrdio da njegova
prijašnja praksa u vezi sa smjenama, koja se sastoji u primjeni formule supstitucije, još nije
prevaziđena. Ovakvim pristupom Dom za ljudska prava se pobrinuo da ugovorne strane
Aneksa 6. DMS ne budu izložene pretjeranim opterećenjima. Dok se od domaćeg zakonodavca
može očekivati i zahtijevati da izmijeni zakon koji krši EKLJP, ipak, bilo bi, previše pozivati
ugovorne strane na odgovornost za mjere koje je Visoki predstavnik preduzeo snagom svog
međunarodnopravno utemeljenog mandata i koje (privremeno) uopšte nemaju pravnu osnovu
u unutrašnjem domaćem pravu, te nisu dostupne domaćim organima, tj. oni ih i ne mogu
izmijeniti.
Pravna praksa Ustavnog suda BiH je kompleksnija. Ona se razvijala godinama, a Ustavni sud
se, kako je vrijeme odmicalo, sve intenzivnije bavio pitanjima i kompleksima pitanja u kojim
se dotiču ustavno i međunarodno pravo. U predmetu broj U 9/00 Ustavni sud je prvi put
pokušao da napravi razgraničenje između ovlaštenja međunarodnih i domaćih subjekata,
odnosno između različitih aneksa Dejtonskog sporazuma. Sud je još uvijek jasno ograničavao
vlastite nadležnosti, tvrdeći da ne može preispitivati osnovu za ovlaštenja i vršenje ovlaštenja
Visokog predstavnika, jer je osnova njegovog djelovanja u međunarodnom pravu, mada on
povremeno i privremeno djeluje umjesto domaćih institucija („funkcionalni dualizam“). S
obzirom na činjenicu da se zakoni kasnije, ipak, preispituju, navod Suda da on ne može
preispitivati vršenje ovlaštenja Visokog predstavnika moramo shvatiti tako da se pred
Ustavnim sudom ne može ocjenjivati pitanje „da li“ je neka odluka trebalo da bude donesena,
već samo to „kako“ je donesena. Drugim riječima, ocjena kada će Visoki predstavnik
intervenisati, podliježe samo njegovoj procjeni i ne može se sudski preispitivati. Međutim,
ukoliko Visoki predstavnik koristi svoja ovlaštenja, onda on mora poštivati Ustav, te u tom
smislu podliježe preispitivanju Ustavnog suda.
750
Polazna osnova za ovakav stav jeste tvrdnja da je Ustavni sud nadležan „kad god […] ta
kontrola počiva na jednoj [od] nadležnosti [koje su] pobrojan[e] u članu VI/3. Ustava Bosne i
Hercegovine“.555 Međutim, ne postoji zakonski obezbijeđen pravni put ka Ustavnom sudu BiH,
ni Ustav BiH, a ni drugo domaće pravo ne sadrže neku generalnu klauzulu u tom smislu, kao
što je, recimo, ona iz člana 40. stav 1. njemačkog Zakona o upravnom sudstvu
(Verwaltungsgerichtsordnung).556 U vezi sa pitanjem da li se radi o pravnom aktu, u smislu
člana VI/3. Ustava BiH, Ustavni sud je u predmetima br. U 9/00 i U 13/02 ukazao na to da se
„prema formi i sadržaju“ radi o zakonima Bosne i Hercegovine. Autor akta nije relevantan za
nadležnost. U vezi s tim, sudska praksa njemačkih sudova nakon II svjetskog rata razlikuje se
od prakse Ustavnog suda BiH. Naime, njemački sudovi su se proglasili nenadležnim za
preispitivanje akata savezničkih snaga koje su stavile Njemačku pod upravu nakon rata zbog
toga što su ti akti „po svom materijalnom sadržaju […] pravo francuske vojne vlade“,557 ili se
ne mogu smatrati aktivnošću njemačkih javnih vlasti, jer su mjere Zemaljske centralne banke
donesene na osnovu naredbe strane vojne vlade.558
Pozivajući se na član VI/3. Ustava BiH, Sud je smatrao da će biti u stanju da razjasni situaciju
i stvori jasne odnose. Tako je u slučaju Bičakčić (U 37/01) zahtjev parlamentaraca odbijen, jer
on ne pripada oblasti primjene člana VI/3.a) Ustava BiH, a individualna apelacija je, takođe,
odbijena, jer se apelant nije žalio na odluku „bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini“ u smislu
člana VI/3.c) Ustava BiH. Konsekventna ocjena propisa o nadležnosti u okviru formule
supstitucije zahtijevala bi temeljitije obrazloženje. S obzirom na neodređenu pravnu sintagmu
iz člana VI/3.a) Ustava BiH „uključujući, ali ne ograničavajući se na“, na prvi pogled se ne
prepoznaje jasna granica u pogledu predmeta preispitivanja. Uzimajući u obzir sistemsko i
teleološko tumačenje, kao i pravno-komparativni pristup toj odredbi, čini se da je oblast
primjene člana VI/3.a) Ustava BiH ograničena na tzv. federalne i organske sporove, kao i na
apstraktnu kontrolu ustavnosti.559 Prema tome, pojedinačni akti, kao što su smjene koje je
izvršio Visoki predstavnik, ne potpadaju pod član VI/3.a) Ustava BiH. Međutim, kada se radi o,
eventualnoj, mogućnosti primjene člana VI/3.b) Ustava BiH, argument – koji je sâm po sebi
tačan – da odluke o smjenama Visokog predstavnika nisu presude domaćeg suda, ipak, nije
dovoljno jak. Ustavni sud BiH je, naime, već ranije odlučio da će član VI/3.b) Ustava BiH
tumačiti široko i da će prihvatiti i apelacije u kojima se apelanti žale na neaktivnost pravosuđa
555
U 13/02, tačka 32.
556
Ova odredba generalno reguliše pitanje garantovanja upravnog sudskog postupka u upravnim
predmetima.
557
Badischer Staatsgerichtshof od 27.11.1948. godine, citirano u Stahn, 2001, str. 169.
558
Odluka njemačkog Saveznog ustavnog suda (Bundesverfassungsgericht) AZ: 1 BvR 95/51, BVerfGE
1, 10 [11].
559
Uporedi i komentar pod: „1. Apstraktna kontrola ustavnosti, organski i federalni sporovi [član
VI/3.a) Ustava BiH]“, str. 631. i dalje.
751
(znači, dozvoljeno je podnošenje apelacije prema članu VI/3.b) Ustava BiH, mada uopšte
nema „presude“). Štaviše, u okviru garantovanja pravne zaštite (član 6, odn. član 13. EKLJP),
Ustavni sud je prihvatao i apelacije podnesene protiv upravnih akata koje je bilo nemoguće
osporavati pred domaćim sudovima. Čak i ako je Ustavni sud želio da izbjegne donošenje
brzopletog zaključka da se nijedan sud u Bosni i Hercegovini ne bi bavio odlukama Visokog
predstavnika, ipak je mogao odbaciti apelaciju zbog neiscrpljivanja pravnih sredstava. To
potvrđuje naknadna ustavnopravna praksa. Korištena formalnopravna argumentacija (u
predmetu broj U 37/01), koja nema ni obavezujući karakter, zapravo, predstavlja izbjegavanje
suočavanja sa pravim problemom. Ona pogrešno implicira jasna ograničenja nadležnosti
Ustavnog suda i tako proizvodi utisak da Visoki predstavnik djelomično djeluje u pravnom
vakuumu. U slučaju supstitucije Visoki predstavnik podliježe kontroli Ustavnog suda BiH, u
drugim slučajevima ne.
Odluka Suda u predmetu broj U 13/02, blago rečeno, daleko je od vrhunskog dometa i kao
presedan nije održiva. Odluka o dopustivosti, kao i odluka o meritumu Suda je upitna, ili
uopšte nije opravdana. Čak i kada apelant nije više mogao osporavati konkretnu odluku o
nadležnosti redovnim pravnim sredstvima, proglašavanje apelacije dopustivom je upitno, jer
je, prema EKLJP, za ocjenu pravičnosti nekog postupka neophodno uzeti u obzir kompletan
postupak. Osim toga, zbog ekonomičnosti postupka, ne bi smjelo biti dozvoljeno odvojeno
osporavanje pojedinačnih procesnih odluka redovnih sudova pred Ustavnim sudom.560 Čini se
da je diskusija o pravnoj prirodi odluka OHR-a, kao i njeni zaključci, bila usmjerena samo na
rezultat. Umjesto nazivanja odluka zakonima (što je pretpostavka za nadležnost suda!),
ubjedljivije bi bilo odluke okvalifikovati kao posebne mjere o mjesnoj nadležnosti, jer se ovdje,
ipak, radilo o specijalnoj mjeri međunarodne prinudne uprave prema Aneksu 10. DMS, čiji je
cilj da sankcioniše nepoštivanje dejtonske ustavne konstrukcije i ugrožavanje državnog
uređenja uz pomoć politički nezavisnih organa krivičnog gonjenja. Osim toga, odluka Ustavnog
suda BiH se ne bavi pitanjem da li član 6. EKLJP daje pravo na mjesno nadležnog sudiju, ili
samo na bilo kojeg zakonski imenovanog sudiju, tj. da li je mjesna nadležnost van okvira
zaštite člana 6. EKLJP.561 Stoga se Sud i pozvao na kršenje redovnog zakona, tj. propisa o
krivičnom postupku, koji očito nemaju rang Ustava i, stoga, ne mogu imati supremaciju nad
odlukama OHR-a koje su svrstane u rang zakona. I, na kraju, ukazivati na kršenje principa
demokratičnosti plakatiranjem prinudne prirode (imposing nature) akata OHR-a je potpuno
neutemeljeno. Neprihvatljivo je da se ovlaštenja za donošenje akata međunarodnog
intervencionizma i neophodnost njihovog donošenja prema Aneksu 10. DMS svjesno eliminišu
na osnovu (bukvalno) pola rečenice, mada ta vrsta intervencionizma – što Ustavni sud BiH,
560
Uporedi, izdvojeno mišljenje sudije Daneliusa, arhiv autorâ, ukazujući na izdvojeno mišljenje sudija
Daneliusa i Marka u predmetu broj U 37/01.
561
Uporedi, još jednom, izdvojeno mišljenje sudije Daneliusa i argumentaciju državnog tužilaštva u
obrazloženju odluke.
752
inače, eksplicitno priznaje – per definitionem nema demokratsku legitimaciju i ne treba da je
ima u međunarodnopravnom smislu.
Nasuprot opisanom, odbacivanje apelacija izjavljenih protiv odluka o smjenama kao
preuranjenih, jer apelant još nije pokušao da se na drugi način odbrani od odluka OHR-a, u
kontekstu postepenog, ponovnog sticanja državnog suvereniteta jeste pravno utemeljeno i
konsekventno.562 Sud je za sebe zadržao pravo preispitivanja pojedinačnih akata nakon
korištenja redovnih pravnih sredstava.
Kada su apelanti, nakon bezuspješnih pokušaja pred redovnim sudovima, konačno došli pred
Ustavni sud, ovaj sud je odabrao „diplomatsko rješenje“. U svojoj odluci u predmetu broj AP
953/05 Sud utvrđuje da je konkretnim aktom Visokog predstavnika prekršeno pravo na
djelotvorno pravno sredstvo prema članu 13. EKLJP, jer takvo pravno sredstvo protiv ovog
akta ne postoji, a Bosna i Hercegovina nije ništa preduzela da ga uspostavi. Ova tvrdnja, kao i
činjenica da Sud nije sâm odlučio o meritumu predmeta, niti je naložio uspostavljanje
odgovarajućeg sudskog tijela, niti je predmet preusmjerio nekom drugom sudu na meritorno
odlučivanje otvaraju prostor za niz zaključaka.
Prvo: Pravna zaštita i protiv odluka OHR-a. Domaće ustavno pravo, koje je proglasilo direktno
primjenjivim niz međunarodnopravnih konvencija, nalaže da se osigura pravna zaštita i protiv
akata Visokog predstavnika, čija ovlaštenja izviru iz Aneksa 10, kao i iz važećih odluka Vijeća
sigurnosti UN u poglavlju VII Povelje. Domaće pravo ne predviđa propise za isključenje, niti se
iz međunarodnog prava mogu pronaći određena generalna isključenja ili ograničenja ljudskih
prava i sloboda.
Drugo: Bez očitovanja o samom predmetu postupka. Koji standard kontrole treba primijeniti
na pojedinačne akte Visokog predstavnika prilikom osiguranja pravne zaštite, te da li u
pojedinim slučajevima može biti izuzetaka od uobičajenog nivoa zaštite ljudskih prava i
sloboda koji bi proizlazili iz neophodnosti implementacije mirovnog sporazuma, pitanja su na
koja Sud nije odgovorio. Jer, o ustavnosti osporavanih akata Ustavni sud se nije izjašnjavao.
Treće: Potreba za sudskim tijelom koje bi posjedovalo međunarodnopravnu legitimaciju. U
momentu donošenja odluke nije postojao odgovarajući organ za zaštitu apelanata (uključujući
i sâm Ustavni sud). Osim toga, ukazujući na preporuke Venecijanske komisije, Ustavni sud
daje naznake da ni sâm Sud, ni neki unutrašnji domaći državni organ bez učešća Vijeća
sigurnosti, a eventualno i PIC-a, ne može uspostaviti ovakvu sudsku instancu.
Četvrto: Sadržaj pozitivne obaveze zaštite. Odgovornost države za kršenje prava apelanata iz
člana 13. EKLJP nije u tome što država nije predvidjela odgovarajuću pravnu zaštitu, jer Sud
smatra da država za to nema ovlaštenja. Međutim, trebalo je da država interveniše kod
562
Uporedi reference iz fusnote broj 1731, str. 350.
753
pravno (Vijeće sigurnosti) i politički (PIC) nadležnih organa, kako bi uticala na to da se
ustanovi odgovarajuće pravosudno tijelo koje bi bilo međunarodnopravno autorizovano, te na
taj način obezbijedi svojim građanima odgovarajuću pravnu zaštitu.
Peto: Ostaje se pri formuli zamjene (supstitucije). Donoseći ovu odluku, Sud (još) uvijek nije
prešao granicu (u pogledu nadležnosti) međunarodnog prava. Unutrašnji domaći zakonodavac
je ovlašten da, nakon što je OHR nametnuo zakon, taj zakon mijenja, a Ustavni sud je
ovlašten da takav zakon preispituje i, eventualno, da ga stavi van snage. Međutim, konkretni
pojedinačni akti OHR-a baziraju se na međunarodnopravnim ovlaštenjima, tako da unutrašnji
državni organi ne mogu ocjenjivati njihovu ustavnost.
Ipak, odluku u predmetu broj AP 953/05 Visoki predstavnik je smatrao ugrožavanjem vlastitog
autoriteta u dejtonskoj konstrukciji, te je ubrzo nakon njenog objavljivanja u službenim
glasilima donio rezolutnu naredbu.563
U njoj OHR ukazuje na zabrinutost Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira
(27.2.2007) zbog situacije u kojoj „domaći“ akteri u BiH dovode u pitanje mjere koje su
preduzete na osnovu Dejtonskog sporazuma i rezolucija Vijeća sigurnosti UN prema
poglavlju VII Povelje. Institucije Bosne i Hercegovine bi, stoga, trebalo podsjetiti na
njihove međunarodne obaveze u skladu sa DMS, kao i na to da se Povelja UN mora
poštivati. Upravni odbor je Visokog predstavnika i ovlastio da, usko sarađujući sa
ambasadorima zemalja koje imaju predstavnike u Upravnom odboru, preduzme
primjerene mjere koje će osigurati da Bosna i Hercegovina ispuni svoje međunarodne
obaveze.
OHR je prihvatio teoriju Ustavnog suda iz presude u predmetu broj U 9/00 o postojanju
funkcionalnog dualizma, a samim tim je prihvatio i gubitak imuniteta u pogledu svojih
zakonodavnih akata, te je voljan da to i dalje čini. Međutim, prema istoj toj teoriji, odluke
o smjenama nemoguće je preispitivati, jer su one neposredno utemeljene u ovlaštenjima
iz Aneksa 10. Sud je s pravom ukazao na međunarodnopravnu osnovu moći Visokog
predstavnika, uključujući i rezolucije Vijeća sigurnosti, te odbio da preispituje, tj.
proglasio se nenadležnim za preispitivanje određenih odluka OHR-a.
Nijedna država ni na koji način ne može OHR pozvati na odgovornost; on nije organ
Bosne i Hercegovine ili neke druge države, a njegove mjere ne mogu proizvesti
odgovornost neke države, čak ni u slučaju Bosne i Hercegovine. Visoki predstavnik, dalje
– kao svoju zadovoljštinu – konstatuje da Sud, zbog utvrđenih kršenja, može
predbacivati državi samo to da ta kršenja nije prijavila odgovornim međunarodnim
organima.
Prema članu V Aneksa 10. DMS kako ga tumači Visoki predstavnik, važenje njegovih
odluka i naredbi ne počiva na transferu nadležnosti bez obzira na to da li se one upliću u
pravni poredak Države, entiteta, kantona, distrikta ili negdje drugo.
Osim toga, OHR je svjestan da državna tijela, institucije i organi Bosne i Hercegovine
pogrešnim tumačenjem odluke mogu doći u koliziju sa međunarodnim obavezama Bosne i
Hercegovine. S obzirom na to, koristeći svoja ovlaštenja za koordinaciju iz Aneksa 10,
563
Nalog o provođenju Odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u apelaciji Milorada Bilbije i ostalih,
broj AP 953/05 od 23.3.2007. godine (dostupan na Internet-stranici: <www.ohr.int>).
754
OHR je eksplicitno pozvan da osigura da izvršenje odluke Ustavnog suda ne dovede u
opasnost implementaciju mirovnog sporazuma, a posebno da ne ugrozi ovlaštenje OHR-a
da sankcioniše pojedince čije ponašanje sprečava implementaciju.
Takođe je neophodno podsjetiti i na to da oštećene osobe imaju pravo da zatraže od
OHR-a da ukine trajne zabrane vršenja (javnih dužnosti), te da je ova zabrana već
ukinuta u 50 slučajeva.
Osim ovakvih razmišljanja, Visoki predstavnik je potvrdio nizom naloga svoju ulogu u
konstrukciji
mirovnog
sporazuma!
Predsjedništvo
BiH
treba
da
proslijedi
Visokom
predstavniku, kao predsjedavajućem Upravnog odbora PIC-a, sva pitanja koja na osnovu
odluke treba da budu podvrgnuta preispitivanju navedenih međunarodnih organa (član 1).
Visoki predstavnik će svaku mjeru koju je donijela bilo koja institucija ili državni organi u Bosni
i Hercegovini, u svrhu etabliranja unutrašnjeg mehanizma za preispitivanje odluka koje su
donesene
na
osnovu
međunarodnog
mandata,
smatrati
pokušajem
potkopavanja
implementacije civilnih aspekata DMS. Sve takve mjere biće tretirane kao ponašanje koje
potkopava implementaciju (član 2). Bez obzira na propise Bosne i Hercegovine koji određuju
drugačije, Visoki predstavnik će svaki postupak koji se namjerava pokrenuti pred nekim
bosanskohercegovačkim sudom protiv neke njegove odluke i koji na bilo koji način dovodi u
pitanje jednu ili više odluka OHR-a, ili se sa njima ne slaže, proglasiti nedozvoljenim, osim ako
Visoki predstavnik unaprijed za to ne dâ svoju izričitu saglasnost (član 3. stav 1). Svaki takav
postupak, prema stavu 1, sud na kojem je postupak pokrenut mora odmah prijaviti Visokom
predstavniku (član 3. stav 2). „Radi izbjegavanja svake sumnje ili nejasnoće“, Visoki
predstavnik snagom svog mandata oslobađa javnu vlast u Bosni i Hercegovini bilo kakve
direktne ili indirektne odgovornosti za odluke OHR-a (član 3. stav 3).564 Ovi nalozi su doneseni
na osnovu međunarodnog mandata Visokog predstavnika i, stoga, oni ne mogu biti iznošeni
pred sudove, niti o njima mogu odlučivati sudovi Bosne i Hercegovine, kao ni sudovi njenih
entiteta ili bilo gdje drugdje. Takođe, nikada ni pred kojim sudom se ne može pokrenuti
postupak u vezi sa obavezama čije izvršenje iz njih proističe (član 4).
Reakcija
Visokog
predstavnika
je
vrlo
eksplicitna
i
energična.
Organ
nadležan
za
implementaciju civilnih aspekata mirovnog sporazuma želi spriječiti da ovaj slučaj prouzrokuje
pojavu mnogobrojnih sličnih situacija u budućnosti, što bi prouzrokovalo nestajanje prilično
poljuljanog autoriteta Visokog predstavnika. Pri tome, OHR prepoznaje u odluci i fina
samoograničenja, kao i granice između međunarodnog prava i domaćeg prava. Razumljivo je
da se OHR pribojava da bi ovakva pravna diferencijacija mogla prouzrokovati nesporazume
čak i kod obrazovanih pravnika, na sudovima i u upravnim organima, a to bi se moglo posebno
manifestovati pod uticajem interesnih grupa. Stoga, Visoki predstavnik želi još jednom, dajući
564
ESLJP podržava ovakav stav OHR-a u slučaju Berić et al. protiv Bosne i Hercegovine (broj aplikacije
36357/04, presuda od 16.10.2007. godine, tačka 26. i dalje) u kojem se radi o policajcima koje je
IPTF decertifikovao (što je spomenuo i Ustavni sud). ESLJP je ovdje zastupao stav da Bosna i
Hercegovina prema EKLJP ratione personae ne može biti odgovorna za odluke Visokog predstavnika.
755
jasne upute i zabrane, pojasniti i uputiti na to kakve posljedice ova odluka može imati po
sudsku praksu.
Ukoliko se teze iz predmeta broj AP 953/05 (neophodnost pravne zaštite i protiv akata OHR-a;
nenadležnost
domaćih
sudova,
te
nužnost
uspostavljanja
pravosudne
institucije
sa
međunarodnopravnim autoritetom) pogledaju zajedno sa formulom o supstituciji koju je razvio
sâm Sud, na vidjelo izlazi protivrječnost koja se u praksi Ustavnog suda BiH javlja od samog
početka: teza prema kojoj se zakonodavna djelatnost Visokog predstavnika može preispitivati,
a ostale mjere ne mogu nema smisla niti formalnopravno, niti u smislu svrhe mirovnog
sporazuma. Jer, ni ovlaštenja za zakonodavne intervencije OHR-a ne izviru iz Ustava BiH, već
iz Aneksa 10. Formula o supstituciji miješa različite kategorije, težeći da stvori praktičan i
primjenjiv kriterij za razlikovanje pojedinačnih predmeta.
Pravna osnova ovlaštenja za intervencije Visokog predstavnika je uvijek Aneks 10. DMS, bez
obzira na to o kojoj se pojedinačnoj mjeri radi (zakon ili konkretna mjera protiv pojedinca). Pri
tome, neka odluka Visokog predstavnika donesena u formi zakona za implementaciju
mirovnog sporazuma je isto toliko značajna kao i pojedinačni akt. Dakle, neshvatljivo je zašto
bi postojala mogućnost da unutrašnji državni organi, uključujući i Ustavni sud BiH, preispituju
neku odluku u formi zakona, da je proglašavaju nevažećom ili stavljaju izvan snage, a
konkretne pojedinačne mjere ne. Ukoliko Aneks 10. DMS smatramo mjerodavnom normom
koja Visokom predstavniku daje ovlaštenje za djelovanje, onda ta norma – to važi generalno
za sve akte Visokog predstavnika – nije dovoljno određena, posebno ako se ima u vidu da se
važećom pravnom osnovom smatra ono tumačenje Aneksa 10. DMS koje dâ sam Visoki
predstavnik (a koje de facto glasi: Visoki predstavnik može činiti sve što smatra neophodnim).
Isto tako, dio konstrukcije DMS predstavlja i činjenica da u Aneksu 10. nisu pobrojani svi
instrumenti koji su međunarodnom „pomoćniku u nevolji“ potrebni da bi vršio svoje zadatke.
Prema tome, adekvatnije bi bilo tvrditi da se na osnovu pravne konstrukcije „Aneks 4 – Aneks
10. DMS“ i njihovih međusobnih odnosa sve mjere Visokog predstavnika, izuzimajući
savjetodavnu djelatnost, treba da posmatraju kao nalozi ili supstitutivne mjere. Ovlaštenje za
to proizlazi iz Aneksa 10. DPA. Za donošenje mjere koja je u datoj situaciji neophodna, bez
obzira na to da li je to privremeno nametanje nekog zakona ili se radi o političkoj sankciji ili
slično, Visoki predstavnik se, ako je moguće, oslanja na pravnu osnovu ovlaštenja koju u
domaćem pravu ima nadležno tijelo ili državni organ koji bi, inače, u domaćem pravu bio
nadležan za njeno donošenje. Gledajući s tog aspekta, i nije problematična činjenica da Aneks
10. DMS ne sadrži specifične osnove ovlaštenja.
Zakon, konkretna pojedinačna mjera ili neka druga mjera koju nije moguće tačno definisati
predstavljaju instrumentarij djelovanja javne vlasti umjesto koje Visoki predstavnik, zbog
vanredne situacije, mora djelovati. Ipak, diferencijacija tih mjera, u zavisnosti od toga da li
takvi unutrašnji državni instrumenti postoje ili ne, nije sasvim korektna. Diferencijacija, koja je
time implicirana, samo je faktičke prirode. Za neke akte Visokog predstavnika nema pravne
756
osnove u unutrašnjem državnom pravu, na koju bi se neki domaći organ, inače, mogao
osloniti da je takva pravna osnova stvorena. Prema tome, teoretski gledajući, domaći
zakonodavac, odnosno ugovorne strane Aneksa 6. DMS mogle bi popuniti tu pravnu prazninu.
Za smjenjivanje izabranog funkcionera ili poslanika jednako je moguće oblikovati pravnu
osnovu kao i za zabranu da se takva služba vrši određeno vrijeme. Isto važi i za
„zamrzavanje“ bankovnih računa, onemogućavanje finansiranja političkih stranaka javnim
sredstvima, ili privremeno suspendovanje mogućnosti da se neki akt osporava na sudu.
Primjeri iz njemačkog prava možda će pojasniti navedeno: prema članu 41. Osnovnog
zakona, Bundestag odlučuje da li će neki član Bundestaga izgubiti svojstvo člana. Ova
odluka može se osporavati pred njemačkim Saveznim ustavnim sudom (BVerfG). Član
61. Osnovnog zakona reguliše pitanja podnošenja tužbe protiv predsjednika i donošenja
odluke njemačkog Saveznog ustavnog suda o njegovoj smjeni. Prema članu 64.
Osnovnog zakona, saveznog ministra može smijeniti predsjednik Savezne Republike
Njemačke na prijedlog saveznog kancelara. Član 67. Osnovnog zakona predviđa
mogućnost da se izglasa nepovjerenje saveznom kancelaru.
U slučaju Bičakčić (U 37/01) postojala je pravna osnova za smjenjivanje sa funkcije
generalnog direktora. Pozicija direktora preduzeća je, prema Zakonu o Elektroprivredi i
Statutu Elektroprivrede, javna pozicija.565 Upravni odbor preduzeća može smijeniti
direktora uz saglasnost Vlade. Prema tome, Visoki predstavnik je ovdje supstituisao ili
prvostepeni upravni organ (Upravni odbor preduzeća) ili Vrhovni sud FBiH, kao organ
naknadne sudske kontrole. Ako je supstitiusao upravne organe, Bičakčić bi se prvo morao
obratiti Vrhovnom sudu FBiH. Bez iscrpljivanja ovog pravnog lijeka njegova apelacija
Ustavnom sudu BiH trebalo bi da bude odbačena kao preuranjena. Ukoliko su suptituisani
svi domaći organi (drugi slučaj), onda bi apelacija protiv odluke Visokog predstavnika,
prema članu VI/3.b) Ustava BiH, zaista potpadala pod nadležnost Ustavnog suda BiH, jer
bi trebalo da se tretira kao „supstituisana presuda VSFBiH“. Sasvim je drugo pitanje da li
je smjenjivanje obuhvaćeno zaštitom ustavnih ljudskih prava i sloboda (problematika
ratione materiae) i da li se smjenjivanje može tretirati kao „krivična sankcija“ u smislu
člana 6. stav 1. EKLJP.
Za intervencije drugih vrsta, ipak, nedostaje domaća pravna osnova. Tako, npr., trajna
zabrana vršenja javne funkcije, i to u postupku u kakvom je donesena, ne postoji u
domaćem pravu, niti je u skladu sa izborima (Aneks 3) ili sa Izbornim pravilima koja su
donesena u skladu sa Aneksom 3. DMS. Član 604. Izbornih pravila, koja su bila na snazi
u momentu smjene, kao sankciju predviđa samo nemogućnost takve osobe da se
kandiduje na prvim sljedećim izborima. U novom Izbornom zakonu Bosne i Hercegovine,
osim novčanih kazni i uklanjanja sa liste, jedino je još predviđena sankcija povlačenja
dozvole za izbore.566 Međutim, zabrana vršenja javnih dužnosti i oduzimanje pasivnog
biračkog prava predviđeni su u španskom krivičnom zakonu,567 kao jedna od sankcija za
određena krivična djela, ali samo ako se radi o teškom krivičnom djelu i ako je ono
procesuirano u skladu sa principima pravne države.
565
Zakon o elektroprivredi, „Sl. list RBiH“ br. 1/93 i 13/94; Statut JP Elektroprivreda, „Sl. list RBiH“
broj 5/94 i „Sl. n. FBiH“ br. 35/99 i 10/01.
566
De-certification, čl. 6.9, 6.10. i 14.6. Izbornog zakona BiH.
567
Član 39. i dalje, Código Penal, Ley Orgánica 10/1995 od 23.11.1995. godine.
757
Međutim, ukoliko postoje unutrašnji državni instrumenti, onda Visoki predstavnik, prilikom
donošenja odgovarajućeg akta, djeluje umjesto državne institucije. Supstitucijska formula bi
morala biti primijenjena a time bi djelovanje Visokog predstavnika trebalo da podliježe
državnoj kontroli. Supstitucijska formula kao takva, dakle, ne daje Visokom predstavniku
posebna prava ili prava u izvanrednoj situaciji koja su mu potrebna da bi implementirao
mirovni sporazum i koja ima prema Aneksu 10. DMS u vezi sa deklaracijama PIC-a uz podršku
Vijeća sigurnosti UN.
Takođe, smisao i svrha DMS nisu u tome da se Visokom predstavniku daju u ruke specijalna
prava sa međunarodnopravnim utemeljenjem samo tamo gdje on manje-više ne djeluje kao
zamjena za domaće organe, a da u obrnutom slučaju, tj. kada je neku njegovu mjeru teoretski
mogao izvršiti i neki domaći subjekt, bude podvrgnut domaćoj kontroli. Jer, aktivnosti Visokog
predstavnika usmjerene na konsolidaciju mira neće biti manje u opasnosti ako on bude
djelovao u obliku koji je predviđen domaćim zakonom (npr., donošenje nekog zakona), a onda
njegovo djelovanje revidiraju domaći organi. Da li bi, onda, Visoki predstavnik smio
intervenisati još jednom, kako bi tu domaću odluku ponovo korigovao i usmjerio je na drugu
stranu, ako bi ona bila suprotna njegovim namjerama? U takvom slučaju nastao bi delikatan
politički proces zbog kojeg bi Visokom predstavniku, uprkos njegovim
postojećim i
međunarodnopravno utemeljenim ovlaštenjima, bilo politički nemoguće da provede svoje
namjere.
U okviru implementacije mira u Bosni i Hercegovini i u oblasti u kojoj se preklapaju i dodiruju
međunarodno i ustavno pravo, supstitucijska formula – koja samo, naizgled, stvara jasne
odnose – prouzrokovala je stanje u kojem na pitanje čija je posljednja riječ obje strane mogu
odgovoriti po principu političkog oportunizma. Za domaće organe, a posebno za Ustavni sud,
bitno je da se polako i postepeno potvrđuju kao institucije, a da pri tome ne upadnu u fatalnu
zamku, naprimjer, kritika OHR-a koju je uputila ona druga ugovorna strana iz Aneksa 10.
DMS. Za Visokog predstavnika bitno je da ne prekorači mjeru neophodnog intervencionizma,
te da bez potrebe ne kompromituje domaće institucije koje se polako razvijaju, posebno ne
onda kada ispunjavaju mandate koje im je dao Ustav BiH.
U ranije spomenutim delikatnim slučajevima pred kraj mandata prvog sastava sudija
Ustavnog suda BiH – ovdje se misli, prije svega, na predmet broj U 13/02 – došlo je do
otvorenog odmjeravanja snaga između Visokog predstavnika i Ustavnog suda BiH. Za
razliku od dotadašnje prakse, u navedenim slučajevima, u kojima je Sud indirektno
ispitivao ustavnost odluka Visokog predstavnika, Sud nije zatražio stav Visokog
predstavnika prije donošenja odluke, uprkos tome što je ovaj to eksplicitno zatražio.
Nakon donošenja odluke, medijski izvještaji su Visokom predstavniku – ne može se reći
neopravdano – skrenuli pažnju na postupke Ustavnog suda BiH. On je inicirao podnošenje
zahtjeva za preispitivanje odluke u predmetu U 13/02 u skladu sa članom 67. Pravila
Ustavnog suda s. v., te zatražio, nakon toga, uzdržavanje od preduzimanja ostalih koraka
u pravcu objavljivanja odluke. Malo vijeće Ustavnog suda, koje se sastojalo od
predsjednice i dva potpredsjednika, popustilo je pod pritiskom i odlučilo (prema
naknadnom tumačenju Ustavnog suda BiH u novom sastavu sudija) da na plenarnoj
758
sjednici (kojoj prisustvuju sve sudije) predloži njeno preispitivanje prema članu 67.
Pravila Ustavnog suda s. v. Ustavni sud BiH u svom starom sastavu nije više odlučivao o
toj stvari. Tek 17 mjeseci kasnije novoizabrane sudije su odlučile da ne prihvate prijedlog
za preispitivanje, obrazlažući odluku time da sudije koje su dale prijedlog za
preispitivanje, zapravo, nisu same nosioci tog prijedloga, već da su ga samo proslijedile
kao posrednici, na molbu Visokog predstavnika, što nije u skladu sa članom 67. Pravila
Ustavnog suda s. v.568 Prema članu 67. Pravila Ustavnog suda s. v., preispitivanje
neobjavljene odluke mogu predložiti samo Redakciona komisija ili sudija, ali ne i treća
lica.
U svemu ovome, zaista, ne smijemo zaboraviti da su pojedine odluke Visokog predstavnika u
pogledu poštivanja principa pravne države i demokratije, te ustavnih garancija, u najmanju
ruku, upitne. Čak i argument da se ovdje, u principu, radi o čisto političkim odlukama, kojima
su oštećene određene osobe, kao što je, naprimjer, smjena ministra ili nekih drugih
funkcionera, nije od velike koristi. Jer, ako su ovim odlukama oštećeni izabrani predstavnici
naroda, kao što je to, naprimjer, bio slučaj sa tadašnjim hrvatskim članom Predsjedništva
Antom Jelavićem, može se reći da je doveden u pitanje i sâm princip demokratije. Sa druge
strane, Visokog predstavnika na odgovornost ne mogu pozvati, čak ni indirektno, oni koji su
dužni da poštuju njegove akte. Kontrola koju vrše ambasadori zemalja članica PIC-a u Bosni i
Hercegovini ne može kompenzovati ovaj nedostatak demokratičnosti. Ako Visoki predstavnik
utvrđuje sankcije i još pri tome ne poštuje osnovne garante prava na pravičan postupak, to
može izazvati ozbiljna kršenja različitih ljudskih prava i sloboda, kao, naprimjer, prava na
slobodu obavljanja zanimanja, pasivnog biračkog prava, prava na pravičan postupak prema
članu 6. EKLJP, kao i principa nulla poena sine lege (član 7. EKLJP). I postupci za smjenjivanje
koje je OHR ustanovio za druge međunarodne organizacije jedva da poštuju pravo na pravičan
postupak u smislu člana 6. EKLJP.569
568
Uporedi odluku od 20.12.2003. godine u predmetu broj U 13/02, koja nije bila određena za
objavljivanje, tačka 7, arhiv autorâ.
569
U „OHR Field Officer’s Guide For Removals and Suspensions“ iz marta 2001. godine (arhiv autorâ) se
kaže: Requests submitted to the High Representative for him to exercise his powers of removal or
suspension have to comply with certain standards. Setting out the procedural steps which must be
followed in normal cases will firstly help in regard to the process pursuant to which the relevant
facts of an individual case may be established. This will serve to reduce significantly the risk of
mistakes being made leading to wrong and unfair Decisions being come to. In turn it will ensure
that Decisions for which the High Representative must take the ultimate responsibility are indeed
come to on the basis of well established facts. Finally, ensuring that these basic procedural steps
are taken will serve to demonstrate that the High Representative’s Decision-making process reflects
as far as possible the spirit of the European Convention on Human Rights (naglasak stavili autori).
Prema pravilima, Visoki predstavnik izriče smjenu funkcioneru ili ga privremeno udaljava sa
dužnosti samo ako međunarodna organizacija koja to zatraži oštećenoj osobi pruži priliku da se
usmeno ili pismeno izjasni u vezi sa onim što joj se stavlja na teret. U tzv. non-compliance report
optužbe moraju biti dokazane, neophodna je detaljna hronologija svih razgovora zajedno sa
protokolom, tj. rezimeom razgovora i korespondencijom, intervencija međunarodnih nadzornih
organa mora biti dokumentovana, te joj se mora priložiti postojeći dokazni materijal. Osim toga,
organizacija treba da predloži moguće zamjenike. Prema odgovarajućem internom dokumentu OHRa (arhiv autorâ), postupak se nastavlja opomenom u kojoj OHR oštećenoj osobi daje mogućnost da
se izjasni o optužbama, te eksplicitno ukazuje na mogućnost smjenjivanja sa dužnosti. Razlog za
smjenu, prema ovome, može jedino biti „sprečavanje Dejtonskog mirovnog procesa“.
759
Stoga, možemo samo pozdraviti to što se Ustavni sud BiH, počevši od predmeta broj AP
953/05 pa dalje, zalaže za prava građana i utvrđuje povredu prava na djelotvorno pravno
sredstvo, jer ne postoji pravosudno tijelo kojem se mogu obratiti lica koja su oštećena
odlukama OHR-a i zatražiti nezavisno preispitivanje odluke. Pozivanje Države na odgovornost
zbog ovog nedostatka na prvi pogled se čini paradoksalnim, jer i sâm Sud konstatuje da ni
postojeći domaći sudovi mogu preispitivati akte OHR-a, niti Država samostalno može osnovati
takav organ. Ali, argument Ustavnog suda da ovdje Država, ipak, mora djelovati na osnovu
svoje pozitivne obaveze da obezbijedi zaštitu iz člana 1. EKLJP, te pokušati kod nadležnih
međunarodnopravnih organa da isposluje etabliranje pravnog lijeka, zaista, jeste primjeren
odgovor na odnos između međunarodnog i ustavnog prava u dejtonskoj konstrukciji, koji
pokazuje određenu tenziju. U međunarodnopravnom smislu su obavezujući kako akti Visokog
predstavnika, tako i poštivanje ljudskih prava. Država mora učiniti najbolje što može, pomoću
sredstava koja su joj na raspolaganju, da uspostavi ravnotežu između ovih dviju obaveza koje
su djelomično protivrječne jedna drugoj, tj. antinomijski postavljene.
Ustavni sud se ne bavi pitanjem da li su akti OHR-a materijalnopravno usklađeni sa ustavnim
pravima i slobodama i ostalim ustavnim normama. Kao opravdanje za ograničavanje ustavnih
prava i sloboda, ipak, moglo bi se reći da Visoki predstavnik raspolaže ovlaštenjima za slučaj
vanrednog stanja, a ta mu ovlaštenja dozvoljavaju upotrebu posebnih sredstava. Posljedica je
ograničavanje ustavnih prava i sloboda u ponekom slučaju, što je samo privremenog
karaktera i kao takvo ga treba i prihvatiti. U sličnom slučaju, pišući o starateljskoj upravi UN,
Tomuschat (bez datuma) govori o „delikatnom balansu“, „jer starateljska uprava se bez
izuzetka i uspostavlja zato što stanovništvo u određenoj regiji, zbog unutrašnje labilnosti ili
vanjske prijetnje, nije u stanju da uzme sudbinu u vlastite ruke. [...] Očito je neophodno
korigovati takvu moć u demokratskom smislu odgovarajućim pravima na učestvovanje
domaćeg stanovništva. Ipak, ustupci će biti potrebni pri uobičajenoj garanciji poštivanja
principa pravne države, jer će se, vjerovatno iz čisto faktičkih razloga, pokazati da je izgradnja
savršenog pravosudnog sistema nemoguća“. Ipak, ovakva argumentacija, nakon normalizacije
stanja u zemlji, nije više ubjedljiva.570
viii. Važenje pravnih akata OHR-a po okončanju mandata
S obzirom na to da se u srednjoročnom vremenskom periodu očekuje da se mandat Visokog
predstavnika okonča, sve češće se postavlja pitanje da li će važiti njegovi pravni akti, posebno
pojedinačne
odluke,
kao
što
je
oduzimanje
pasivnog
biračkog
prava.
Predstavnici
međunarodne zajednice su zabrinuti time da bi zainteresovani domaći politički krugovi mogli
postaviti tezu (i biti uspješni u tome) da će svi akti Visokog predstavnika prestati da važe u
momentu kada se okonča Aneks 10. DMS. Ako samo pomislimo na niz nametnutih zakona koje
domaći zakonodavac do sada još nije sâm usvojio, takva pravna posljedica bila bi fatalna po
570
Isto tako i Knaus/Martin, 2003, str. 69.
760
Bosnu i Hercegovinu. Takođe, pravna nesigurnost, koja bi na taj način nastala, bila bi
nepodnošljiva. Zakonodavno su-djelovanje Visokog predstavnika i domaćeg zakonodavca je
tako gusto isprepleteno da bi nagli prestanak važenja akata prema Aneksu 10. pravne
praktičare dovelo pred nerješive probleme. Paušalna teza o iznenadnom prestanku važenja
akata Visokog predstavnika je, svakako, pravno neopravdana i neutemeljena. Tačnije rečeno,
potrebno je razlikovati sljedeće: ukoliko je Visoki predstavnik nametnuo akte u svojstvu
zakonodavca, bez obzira na to da li se radi o običnim zakonima ili izmjenama entitetskih
ustavâ koji su nižerangirani u odnosu na Ustav BiH, a koji su objavljeni u državnim službenim
glasilima, prema stanovištu Ustavnog suda BiH i Doma za ljudska prava, oni su domaće pravo
bez obzira na to da li ih je naknadno donio (potvrdio) i nadležni domaći zakonodavac. Dakle,
zakonodavni akti Visokog predstavnika koji su objavljeni u službenim glasilima važe bez
ograničenja i nakon okončanja važenja Aneksa 10. DMS. Nadležni domaći zakonodavac može
izmijeniti ili staviti van snage ove propise u odgovarajućem zakonodavnom postupku.
Mnogo je teže odgovoriti na pitanje o tome da li važe akti Visokog predstavnika u kojima je on
nalagao pojedinačne mjere. Ovi akti, jednim dijelom, nisu objavljivani u službenim glasilima.
Na njih se ne može primijeniti formula o supstituciji utvrđena u praksi Ustavnog suda BiH,
tako da ove akte ne možemo smatrati domaćim pravom. Njihovo neograničeno važenje čini se
problematičnim upravo u slučajevima u kojima je Visoki predstavnik oštećenim licima zabranio
da vrše javne funkcije sve dok on sâm ne ukine tu zabranu.571 Ukoliko Visoki predstavnik ove
akte ne stavi van snage prije kraja svog mandata, posljedica za oštećena lica bi bila doživotna
zabrana vršenja javnih funkcija. Međutim, Visoki predstavnik, očito djelimično i pod pritiskom
debate o policajacima koje je decertifikovao IPTF, počeo je koristiti praksu da grupno, tj. u
grupama,572 ili individualno573 ukida određene zabrane. Tako je ovdje Visoki predstavnik donio
propise koji bi možda mogli biti primijenjeni i na druge slične akte – i to ne samo na akte
Visokog predstavnika.574
571
Ovakve odluke je Visoki predstavnik donosio sve donedavno. Uporedi, Odluka kojom se smjenjuje g.
Predrag Čeranić sa svog sadašnjeg položaja u Obavještajno-sigurnosnoj agenciji Bosne i
Hercegovine
od
30.5.2008.
godine,
dostupno
na
Internet-stranici:
<www.ohr.int/decisions/removalssdec>.
572
Uporedi, npr., Odluka kojom se ukida zabrana obavljanja funkcije u političkim strankama izrečena u
odlukama Visokog predstavnika o smjenjivanju zvaničnika od 7.7.2006. godine.
573
Vidi, npr., Obavijest o Odluci Visokog predstavnika da ukine zabranu izrečenu Draganu Meteru
Odlukom Visokog predstavnika od 29. novembra 1999. godine od 29.6.2007. godine.
574
U članu 19.9.a Izbornog zakona BiH se navodi:
„Do okončanja mandata Visokog predstavnika, odnosno sve dotle dok Visoki predstavnik drugačije
ne odluči, na snazi će biti isključenja navedena u sljedeća četiri stava:
Nijedna osoba koju je Privremena izborna komisija ili Izborna apelaciona potkomisija smijenila zbog
toga što je osobno ometala provođenje Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini ili
djelovala u suprotnosti sa Pravilima i propisima Privremene izborne komisije ne može se kandidovati
na izborima, obavljati mandat na koji je izabrana, niti obavljati imenovanu dužnost.
Nijedna osoba koju je Visoki predstavnik razriješio javne dužnosti ne može se kandidovati na
izborima, obavljati mandat na koji je izabrana, niti obavljati imenovanu dužnost.
761
Član 19.9.b Izbornog zakona BiH poznaje sličnu regulativu u vezi sa dozvolom političkim
strankama da učestvuju na izborima. Ova regulativa počiva na ideji da sankcije protiv
određenih osoba, koje su im nametnute zbog toga što su sprečavale mirovni proces, treba da
važe samo za vrijeme trajanja mandata Visokog predstavnika. Dakle, dokle god je ovakav
mandat neophodan, dotle su i ovakve sankcije, izrečene u vanrednom stanju, opravdane, a
(najduže) do kraja mandata bi trebalo i da važe. Analogno tome, čini se da je ovaj ratio
moguće primijeniti i na slične akte Visokog predstavnika, recimo na „zamrzavanje” bankovnih
računa.
U prostoru između zakonodavnih akata i pojedinačnih akata nalaze se aktivnosti i mjere
Visokog predstavnika čiju pravnu prirodu nije tako jednostavno definisati. Takav primjer je,
recimo,
izmjena
575
predmeta.
zakonski
utvrđene
mjesne
sudske
nadležnosti
za
određenu
grupu
Ako takve mjere, koje su materijalnopravno u rangu običnog zakona, još nisu
objavljivane u službenim glasilima, nameće se pitanje da li su one samo prelaznog karaktera.
Čini se da bi trebalo, radi pravne sigurnosti, konačno regulisati ovaj kompleks pitanja prije
okončanja mandata.
(b) Pravni akti organa iz Aneksa 3. DMS
Radi obavljanja svojih zadataka, Privremena izborna komisija predviđena poglavljem 600.
Izbornih
pravila
576
Commission).
osnovala
je
Izbornu
apelacionu
potkomisiju
(Election
Appeals
Sub-
Svoje nadležnosti ona je izvodila iz ovlaštenja Privremene izborne komisije, a
djelovala je kao pravni organ (juridical body) i imala obavezu da podnosi izvještaje šefu Misije
OSCE-a, koji je i imenovao njena četiri člana (član 601). Jedini međunarodni član Potkomisije
istovremeno je bio i njen predsjedavajući, a Potkomisija se sastojala još od tri domaća člana
(član 601. stav 2). Potkomisija je trebalo da se pobrine za to da se akteri pridržavaju Izbornih
pravila, da odlučuje o žalbama u izbornom postupku, da nadzire kršenja principa DMS
(posebno iz Aneksa 3. DMS) i nepridržavanja Izbornih pravila, te da za to izriče sankcije, tj.
novčane kazne, ali i sankcije u vidu brisanja pojedinih kandidata sa lista sve do isključenja
određene političke stranke iz izbora, tj. do zabrane da učestvuje na izborima (čl. 602, 604). U
praksi Potkomisija se najčešće bavila žalbama, ali je katkad upotrebljavala i svoje ovlaštenje
575
576
Nijedan bivši ili sadašnji vojni funkcioner koji je smijenjen na osnovu odredaba Glave 14. Uputstava
stranama, koja je donio COMSFOR u skladu sa članom VI stav 5. Aneksa 1. A Opšteg okvirnog
sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, ne može se kandidovati na izborima, obavljati mandat na
koji je izabran, niti obavljati imenovanu dužnost.
Nijedna osoba koju je komesar IPTF-a isključio ili smijenio zbog ometanja provođenja Opšteg
okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini ne može se kandidovati na izborima, obavljati
mandat na koji je izabrana, niti obavljati imenovanu dužnost.“
Uporedi činjenično stanje iz predmeta broj U 13/02.
Uporedi, Internet-stranica: <www.oscebih.org/easc/eng/easc.htm> sa informacijama o Potkomisiji i
njenim odlukama.
762
da izriče sankcije.577 Pred opšte izbore 1998. godine Potkomisija je sa lista brisala ukupno 37
kandidata za predstavničke domove BiH, RS i Federacije, te nekoliko kantona, koji bi, u
suprotnom, vjerovatno dobili mandate.578
Dom za ljudska prava i Ustavni sud BiH bavili su se apelacijama, tj. prijavama podnesenim
protiv akata organa iz Aneksa 3. DMS.
i. Stanovište Doma za ljudska prava
CH/00/3933-D Srpska radikalna stranka
20001208
CH/02/12470-D&M. Obradović
20031010
CH/98/230 et al.-D Suljanović et al.
19980514
Dom za ljudska prava dobio je zadatak da odluči o dvjema prijavama osoba koje su glasale
putem pošte na izborima za Narodnu skupštinu RS, koje je OSCE u novembru 1997. godine
organizovao, i čiji su glasovi – poput glasova brojnih drugih građana – bili nevažeći zbog
proceduralnih grešaka. Privremena izborna komisija, pozivajući se na princip istovremenog
glasanja iz Izbornih pravila, glasove birača iz inostranstva, koji su pristigli kasnije, proglasila je
nevažećim, mada je zakašnjenje prouzrokovano time što je nadležna služba OSCE-a tim
biračima dala pogrešnu informaciju. Potkomisija je potvrdila odluku Privremene izborne
komisije. U obrazloženju je navedeno da se ovdje, doduše, ne radi o ozbiljnom kršenju
principa slobodnih i pravičnih izbora kakvi su propisani u DMS. Ipak, princip istovremenog
glasanja mora se poštivati, te se ovi glasovi moraju proglasiti nevažećim, jer čak i ako
podnosioci žalbe nisu lično krivi za to što nisu mogli da ispoštuju rok za glasanje, rok opet
faktički nije ispoštovan i glasovi se ne mogu priznati, zato što podnosioci zahtjeva ne mogu biti
nikakav izuzetak u tom smislu.579
Dom je odbacio zahtjev zbog nenadležnosti ratione personae za preispitivanje akata OSCE-a
uopšteno i specijalno za preispitivanje akata u okviru Aneksa 3. DMS580 Za razliku od navoda
podnosilaca prijava i ombudsmena, nadležnost Doma ne proizlazi ni iz člana IV Opšteg
577
Uporedi, recimo, presudu 99-ME-12/99-ME-13 od 19.11.1999. godine, nakon žalbe SRS, SSRS,
dostupno
na
Internet-stranici:
<www.oscebih.org/easc/eng/easc-decisions/1999/99-ME12,13.pdf>, arhiv autorâ.
578
Uporedi, pregled Potkomisije, Candidates Removed Who Would Have Received a Mandate in the
1998 General Elections in BiH, arhiv autorâ.
579
Uporedi, CH/98/230-D, stav 20.
580
Ibid., stav 36.
763
okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini,581 niti iz člana II Aneksa 3. DMS.582
Terminologija ovih propisa, navodi se dalje u obrazloženju Doma za ljudska prava, u velikoj
mjeri podsjeća na druge dijelove u aneksima DMS, kao što su član I2. Aneksa 10. i član I2.
Aneksa 11. u vezi sa ulogom i zadacima Visokog predstavnika, odnosno IPTF-a, koje su im
povjerile ugovorne strane.583 “Bez sumnje”, nije moguće preispitivati niti akte Visokog
predstavnika, niti IPTF-a sa aspekta ispunjavanja njihovih zadataka iz DMS. U suprotnom, u
samom DMS bila bi predviđena regulativa za takvo preispitivanje.584 Analogno tome, prema
mišljenju Doma za ljudska prava, isto važi i za Aneks 3. DMS i organe koji djeluju u okviru tog
aneksa, kao i za njihove pravne akte.585 Zaključivanjem DMS ugovorne strane, uz podršku
međunarodne zajednice, stvorile su niz organa i institucija koji bi trebali da podržavaju te
strane prilikom implementacije i ostvarenja ciljeva mirovnog sporazuma. Ugovorne strane su,
prema DMS, obavezne da provode odluke tih organa i institucija. Prema tome, zadaci OSCE-a,
prema Aneksu 3. DMS, u biti jesu provođenje opštih izbora u Bosni i Hercegovini, te se u
obimu koji je predviđen u Aneksu 3. DMS ne mogu preispitivati.586 Prema stavu Doma za
ljudska prava, i institucionalno i u pogledu svakog pravnog akta koji se donosi u okviru
Aneksa, Aneks 3. DMS je zatvoren sistem.587 Sporni predmetni akti nastali su isključivo u
okviru ispunjavanja nadležnosti OSCE-a, Privremene izborne komisije (PEC) i Izborne
potkomisije za žalbe (EASC) prema Aneksu 3. DMS, koji ne predviđa nikakvo učešće tuženih
strana (BiH i RS) u provođenju izbora, tako da sporni akt i nije u nadležnosti tuženih strana.588
Mada su prava apelanata iz člana 3. DP broj 1 uz EKLJP možda i povrijeđena, za to nisu
581
Član IV Okvirnog sporazuma: The Parties welcome and endorse the elections program for Bosnia
and Herzegovina as set forth in Annex 3. The Parties shall fully respect and promote fulfillment of
that program. („Strane pozdravljaju i prihvataju izborni program za Bosnu i Hercegovinu kao što je
predviđeno u Aneksu 3. Strane će u potpunosti poštovati i promovisati ispunjenje tog programa“,
prevod sa engleskog N. A.).
582
Član II Aneksa 3: 1. OSCE. The Parties request the OSCE to adopt and put in place an elections
program for Bosnia and Herzegovina as set forth in this Agreement. [¶] 2. Elections. The Parties
request the OSCE to supervise, in a manner to be determined by the OSCE and in cooperation with
other international organisations the OSCE deems necessary, the preparation and conduct of
elections for […] the National Assembly of the Republika Srpska […].” [¶] 3. The Commission. To
this end, the Parties request the OSCE to establish a Provisional Election Commission („the
Commission”). [¶] 4. […] („1. OSCE. Strane zahtijevaju da OSCE usvoji i provede program izbora za
Bosnu i Hercegovinu kao što je predviđeno u Aneksu 3. [¶] 2. Izbori. Strane zahtijevaju da OSCE
nadgleda, na način koji će odrediti OSCE i u saradnji sa drugim međunarodnim organizacijama koje
OSCE smatra neophodnim, pripreme i tok izbora za […] Narodnu skupštinu Republike Srpske […].
[¶] 3. Komisija. U tu svrhu Strane zahtijevaju da OSCE uspostavi privremenu izbornu komisiju
(komisija). [¶] 4. […]“, prevod sa engleskog N. A.).
583
CH/98/230-D, stav 37. i dalje.
584
Ibid., stav 39.
585
Uporedi, ibid., stav 40.
586
Ibid., stav 41.
587
Uporedi, ibid., stav 41.
588
Ibid., stav 42.
764
odgovorne tužene strane, tako da su osporeni akti izvan oblasti za koju je, prema čl. II i VIII1.
Aneksa 6. DMS, nadležan Dom za ljudska prava,589 zaključio je Dom. Ovakvu jurisprudenciju
Dom je kasnije potvrdio u predmetu broj CH/00/3933-D.
Pravna situacija, prema mišljenju Doma, promijenila se vraćanjem odgovornosti za provođenje
izbora sa Aneksa 3. DMS na domaće institucije ili, tačnije, na Stalnu izbornu komisiju, nakon
stupanja na snagu bosanskohercegovačkog Izbornog zakona. Sama činjenica da OHR i SFOR,
prema članu 19.9.a Izbornog zakona,590 i dalje imaju odlučujući uticaj na odobravanje
kandidata za izbore, u očima Doma za ljudska prava ne oslobađa Bosnu i Hercegovinu
odgovornosti prema Aneksu 6. DMS. Odlučujuće je to da Izborna komisija i Sud Bosne i
Hercegovine izriču zabranu učestvovanja na izborima u skladu sa domaćim izbornim
zakonom.591
ii. Stanovište Ustavnog suda BiH
U 40/00 PEC (Privremena izborna komisija) pravila 20010612 „Sl. gl. BiH“ broj 13/01
U 41/00 Srpska radikalna stranka
20010203, neobjavljeno
■ Nema preispitivanja izbornih pravila iz Aneksa 3. DMS
Privremena izborna komisija je izmijenila Izborna pravila, praveći na taj način iskorak koji su
neki dijelovi međunarodne zajednice okarakterisali kao preuranjen,592 želeći da oslabi etnički
uslovljenu podijeljenost u vlasti. Sporna izmjena je djelovala na sljedeći način: svi poslanici u
kantonalnim skupštinama sada su mogli birati delegate svoga kantona u Dom naroda
Federacije bez obzira na vlastitu etničku pripadnost, tako da su, u konačnici, poslanici koji su
pripadnici jednog naroda odlučivali o delegatima drugog naroda u Domu naroda. Dok je na
589
Ibid., stav 43.
590
Član 19.9.a (izmjene i dopune iz 2002. godine; „Sl. gl. BiH“ broj 20/02) Izbornog zakona BiH glasi:
„Do okončanja mandata Visokog predstavnika, odnosno sve dotle dok Visoki predstavnik drugačije
ne odluči, na snazi će biti isključenja navedena u sljedeća četiri stava:
Nijedna osoba koju je Privremena izborna komisija ili Izborna apelaciona potkomisija smijenila zbog
toga što je osobno ometala provođenje Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini ili
djelovala u suprotnosti sa Pravilima i propisima Privremene izborne komisije ne može se kandidovati
na izborima, obavljati mandat na koji je izabrana, niti obavljati imenovanu dužnost.
Nijedna osoba koju je Visoki predstavnik razriješio javne dužnosti ne može se kandidovati na
izborima, obavljati mandat na koji je izabrana, niti obavljati imenovanu dužnost.
Nijedan bivši ili sadašnji vojni funkcioner koji je smijenjen na osnovu odredaba Glave 14. Uputstava
stranama, koja je donio COMSFOR u skladu sa članom VI stav 5. Aneksa 1. A Opšteg okvirnog
sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, ne može se kandidovati na izborima, obavljati mandat na
koji je izabran, niti obavljati imenovanu dužnost.
Nijedna osoba koju je komesar IPTF-a isključio ili smijenio zbog ometanja provođenja Opšteg
okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini ne može se kandidovati na izborima, obavljati
mandat na koji je izabrana, niti obavljati imenovanu dužnost.“
CH/02/12470-D&M, stav 120.
591
592
Uporedi, npr., Jurčić, 2000, str. 571.
765
papiru izgledalo kao da su svi narodi na isti način oštećeni ovim propisom, u praksi on je
oštetio prije svega Hrvate kao brojčano najmanju grupu. Pošto kantonalni delegati u Domu
naroda Federacije glasaju o delegatima u Dom naroda BiH, ova promjena je indirektno uticala
i na sastav Doma naroda na državnom nivou, tako da je u ovom slučaju postojala indirektna
veza sa Ustavom BiH. Ante Jelavić, hrvatski član Predsjedništva u to vrijeme, smatrao je da su
ovom izmjenom Izbornih pravila ugroženi interesi Hrvata u BiH. Tvrdnja da je princip etničke
zastupljenosti, koji je utvrđen u Ustavu FBiH i Ustavu BiH, povrijeđen ako predstavnike jednog
naroda ne biraju samo pripadnici tog naroda, već i pripadnici drugih naroda nije u potpunosti
za odbacivanje.593
Ogorčenje HDZ-a bilo je toliko da je ova stranka pozvala hrvatsko stanovništvo da na dan
izbora izađe na referendum o deklaraciji o pravima i statusu Hrvata u Bosni i Hercegovini.
Ovu deklaraciju je donio Hrvatski narodni sabor krajem oktobra 2000. godine, a Sabor su
osnovale HDZ i nekoliko manjih hrvatskih stranaka.594 Međunarodna zajednica je ovaj čin
smatrala osnivanjem „paralelnih institucija“ u Federaciji, a sve je izazvalo veoma
najkritičniju sigurnosnu situaciju u BiH od kraja rata. Iz protesta hrvatski vojnici su se
iselili iz zajedničkih kasarni u FBiH. Kada su OHR i SFOR u simultanoj akciji zaposjeli 10
filijala Hercegovačke banke, jer se sumnjalo da je preko računa u toj banci ilegalno
finansirano Hrvatsko vijeće obrane – HVO, došlo je do nemira koji su kulminirali nasiljem,
a kojim su, očito, upravljali hrvatski rukovodioci u federalnim obavještajnim
agencijama.595 I, konačno, sa mjesta člana Predsjedništva BiH smijenjen je Ante Jelavić
zbog svog, navodnog, učešća u stvaranju Hrvatskog narodnog vijeća, kao zakonodavnog
organa Hrvatske samouprave (tako reći „trećeg entiteta“).596
U zahtjevu za ocjenu ustavnosti od 6.12.2000. godine Jelavić se, kao prvo, požalio na izmjenu
Izbornih pravila (član 12.12. Izbornih pravila), a, kao drugo, na procesni propis prema kojem
su odluke Potkomisije konačne (te se, dakle, protiv te odluke ne može izjaviti nikakva žalba
pred bilo kojim sudom). On je tvrdio da ovi propisi krše član IV.1.a) Ustava BiH,597 kao princip
593
Jurčić, 2000, str. 571; Winkelmann, 2002, str. 17.
594
Jurčić, 2000, str. 571.
595
Uporedi, Odluka Visokog predstavnika od 5.4.2001. godine o uvođenju privremene uprave u
Hercegovačku banku.
596
Vidi Odluku Visokog predstavnika od 7.3.2001. godine, dostupnu na Internet-stranici
<www.ohr.int/decisions/archive.asp>, arhiv autorâ. U tom kontekstu je kasnije vođen i krivični
postupak protiv Jelavića zbog kojeg je od februara 2004. godine bio u pritvoru 15 mjeseci (uporedi,
izvještaj u „Slobodnoj Dalmaciji“ od 23.4.2004. godine, str. 1, 3, 4 [citirano prema OHR Media
Round-up od 23.4.2004. godine]), a pušten je nakon polaganja kaucije. Krivični postupak nikada
nije okončan (dvije odluke koje su do sada donesene mogu se naći na Internet-stranici
<www.sudbih.gov.ba>) pošto je Ante Jelavić kratko prije proglašenja prvostepene presude
pobjegao u Hrvatsku, gdje i sada živi. Izručenje je nemoguće jer ne postoji (stanje: 1.12.2009.
godine) međudržavni sporazum između Hrvatske i BiH (uporedi, izvještaj u „Slobodnoj Bosni“ broj
435 od 15.10.2005. godine, dostupan na Internet-stranici <www.bhdani.com> ili u „Globusu“ broj
912 od 28.5.2005. godine).
597
Član IV/1. Ustava BiH: „Dom naroda se sastoji od 15 delegata, od kojih su dvije trećine iz
Federacije (uključujući pet Hrvata i pet Bošnjaka) i jedna trećina iz Republike Srpske (pet Srba). [¶]
a. Nominovane hrvatske, odnosno bošnjačke delegate iz Federacije biraju hrvatski, odnosno
bošnjački delegati u Domu naroda Federacije. Delegate iz Republike Srpske bira Narodna skupština
Republike Srpske. [...]“; prevod preuzet sa Internet-stranice <www.ustavnisud.ba>.
766
etničke zastupljenosti u domovima naroda, koji je utvrđen u odjeljku IV.A. čl. 6. do 10. Ustava
FBiH; osim toga, ovi propisi krše i pravo na pravnu zaštitu iz čl. 13. i 6. stav 1. EKLJP u vezi sa
članom II/2. Ustava BiH.
U odluci broj U 40/00 – koja je iz ranije opisanih razloga donesena u situaciji koju su obilježile
visoke tenzije – Ustavni sud BiH se proglasio nenadležnim za preispitivanje Izbornih pravila. U
osnovi, ovaj stav je obrazložen na sljedeći način:598 Privremena izborna komisija, koja je
ustanovljena prema Aneksu 3. DMS, prema cilju i sistematici mirovnog sporazuma nije
institucija Bosne i Hercegovine. U svrhu izgradnje i očuvanja mira, osim ustavnih institucija
etablirane su i posebne međunarodne ili djelimično međunarodne institucije koje imaju
privremeni ili dugoročniji mandat. One ne treba da budu uključene u normalni domaći
institucionalni okvir Bosne i Hercegovine, već treba da djeluju zajedno, tj. paralelno sa njima.
Sastav, kao i način imenovanja članova ovih međunarodnih institucija pokazuju osnovnu ideju
koja se sastoji u tome da ove institucije treba da budu odvojene od normalnog institucionalnog
okvira Bosne i Hercegovine. Ova diferencijacija, čiji je cilj očuvanje mira, odražava se i u
činjenici da je Ustav, koji se nalazi u Aneksu 4. DMS, paralelno razgraničen sa drugim stranim
(quasi) međunarodnim institucijama, uspostavljenim ostalim aneksima. To predstavlja indiciju
za to da ne postoji hijerarhija međunarodnih i domaćih institucija, već da je to odnos u kojem
se ove institucije međusobno dopunjavaju, te da je to i bila prvobitna namjera. Sud se poziva
na svoju raniju jurisprudenciju u vezi sa sistematikom DMS u predmetima br. U 7/97 (DMS), U
7/98, U 8/98 i U 9/98 (Dom za ljudska prava), U 9/00 (OHR kao zakonodavac) koje smatra
osnovom za ovo sistemsko-teleološko tumačenje. Uzimajući u obzir posljednju odluku (U
9/00), očito je potrebno ustanoviti neku diferencijaciju, budući da se Ustavni sud BiH upravo u
tom predmetu proglasio nadležnim da preispituje ustavnost zakona koje Visoki predstavnik
donosi umjesto zakonodavca Bosne i Hercegovine. Odlučujuću razliku između Visokog
predstavnika i Privremene izborne komisije Ustavni sud BiH vidi u vrsti pravne osnove u
odgovarajućim aneksima: za razliku od Visokog predstavnika, Privremena izborna komisija,
ustvrdio je Sud, nije sebi dala pravo da interveniše u ime domaćeg zakonodavca, već je na
osnovu specifičnog i autentičnog ovlaštenja iz Aneksa 3. DMS donijela Izborna pravila. U tački
16. Odluke broj U 40/00 obrazloženo je sljedeće:
„Za razliku od ovog posljednjeg spomenutog predmeta, u konkretnom slučaju nije bilo uplitanja
u zakonodavne prerogative dodijeljene Ustavom domaćem zakonodavstvu Bosne i
Hercegovine, već su Pravila i propisi PIK-a doneseni prema specifičnom ovlaštenju datom PIK-u
u Aneksu 3. Opšteg okvirnog sporazuma. Dalje, u članu III ovog aneksa izričito se navodi da će
se poštovati Izborna pravila i propisi koje je donio PIK “bez obzira na bilo koje unutrašnje
zakone i propise […]”.
U obiter dictum Ustavni sud BiH apeluje i na zakonodavca da, s obzirom na to da je posebno
bitno osigurati ustavnopravnu zaštitu za demokratske izbore, bez oklijevanja donese izborni
zakon čije bi preispitivanje onda potpadalo pod nadležnost Ustavnog suda.
598
Tačka 9. i dalje.
767
Odluka je donesena uprkos žestokom protivljenju dvojice „hrvatskih“ i dvojice „srpskih“ sudija,
koji su svoje protivljenje obrazložili u iscrpnim izdvojenim mišljenjima, ubjedljivim na različit
način.
Tako sudija Popović smatra da odluka „u formalnopravnom smislu […] ima nedostataka“.
Udaljavajući se od svojih nadležnosti, Sud se, zapravo, bavi politikom kada tvrdi da je
prilikom sastavljanja sporazuma bilo „poželjno“, pa čak i neophodno, osim ustavnih
etablirati i posebne međunarodne ili djelomično međunarodne institucije za
uspostavljanje mira. Sudija Popović u svojoj legalističkoj kritici previđa da su za
tumačenje Ustava bitni i ciljevi i namjere autorâ mirovnog sporazuma. Slično formalistički
zvuči Popović i kada kritikuje apel Ustavnog suda zakonodavcu da proširi ustavnopravnu
zaštitu i na oblast izbora donošenjem domaćeg izbornog zakona. Opomena Suda je,
doduše, neuobičajena, ali je bila primjerena, imajući u vidu stalna zatezanja i kašnjenja.
Ono o čemu bi se, zaista, dalo polemisati jeste kritika koju je izrazio ne samo sudija
Popović već i sudije Zovko i Miljko, te sutkinja Savić, koji smatraju da je ova odluka Suda
suprotna slučaju U 9/00, koji važi kao presedan. I, zaista, moguće je naći nekoliko
paralela, tj. sličnosti sa slučajem U 9/00, koje su tačno prikazane i u izdvojenim
mišljenjima. Najveću težinu, sigurno, imaju tri argumenta. Kao prvo, sutkinja Savić
ukazuje na to da je, prema članu 3. Aneksa 3. DMS, neophodno u potpunosti poštivati
Izborna pravila, a to ne smiju ugroziti ni domaći zakoni ni podzakonski akti. Međutim, to
se ne odnosi na Ustav, tvrdi sutkinja. Takođe, i Miljko i Zovko tjeraju na razmišljanje
kada kažu da odluka za sobom vuče situaciju u kojoj će u jednoj tako značajnoj i vitalnoj
oblasti, koja se dotiče i individualnih i grupnih prava, kao što su to demokratski izbori,
Ustav biti prekršen sve dok se ne donese domaći zakon. I, konačno, prigovor da je
trebalo da se samo prvi izbori nakon sklapanja mirovnog sporazuma odvijaju prema
izbornim pravilima OSCE-a, takođe, ima određeni smisao. Ali, s obzirom na to da je
domaći zakonodavac zakazao pri donošenju vlastitog izbornog zakona, to ne mora odmah
da znači da izborna pravila za sve naredne izbore automatski ili prema teoriji
supstituišućeg državnog organa iz predmeta broj U 9/00 treba da budu podvrgnuta
kontroli Ustavnog suda.
■ Nema preispitivanja presuda Izborne apelacione potkomisije
U još jednom postupku koji se odnosio na Aneks 3. DMS (U 41/00) Srpska radikalna stranka
Republike Srpske je pokušala da ospori svoje isključenje i zabranu učešća na lokalnim
izborima u aprilu 2000. i na opštim izborima u novembru 2000. godine. Osim toga, ova
stranka je zatražila da se opšti izbori ponište kao protivustavni. Ovoj stranci zabrana je
izrečena zato što je apelant, tj. sama stranka odbila da suspenduje vrh stranke (ili, tačnije
rečeno, tadašnjeg predsjednika stranke Nikolu Poplašena).599 Prema mišljenju Privremene
izborne komisije, Srpska radikalna stranka Republike Srpske je povrijedila član 7.35. Izbornih
pravila, i to tako što je Poplašenu dala da, u ime stranke, potpiše izjavu o poštivanju principa
mirovnog sporazuma i Izbornih pravila, koja je bila neophodna za učešće na izborima, uprkos
599
Uporedi, ICG, 1999.i.
768
tome što je Visoki predstavnik smijenio Poplašena u martu 1999. godine sa funkcije
predsjednika Republike Srpske,600 između ostalog, i zbog toga što je sprečavao da se
implementiraju izborni rezultati iz 1998. godine. Kad je riječ o drugoj dvojici stranačkih
funkcionera, zahtjev Privremene izborne komisije i Visokog predstavnika se oslanjao na odluku
Potkomisije od 21.9.1998. godine601 u kojoj je ovim osobama sa liste Srpske radikalne stranke
iz RS zabranjeno učešće na opštim izborima 1998. godine. Nakon ovog skidanja sa liste,
Blagojević i Tadić su se ponovo ponašali neprimjereno i podsticali na nasilne akcije s ciljem
destabilizacije Bosne i Hercegovine, kaže se dalje.
Nakon što im Privremena izborna komisija nije odobrila da učestvuju na izborima, Srpska
radikalna stranka Republike Srpske se obratila Potkomisiji, koja je njihov zahtjev odbila
odlukom od 19.11.1999. godine. U odluci se kaže da odluka Privremene izborne komisije,
doduše, zadire u individualna prava podnosilaca žalbe, te u kolektivna prava Stranke. Ipak,
Potkomisija može podvrgnuti odluke Privremene izborne komisije reviziji samo u ograničenoj
mjeri, budući da Potkomisija ima podređen status, njena ovlaštenja izviru iz ovlaštenja
Privremene izborne komisije, a odgovorna je šefu Misije OSCE-a u BiH. Potkomisija je, dalje,
tvrdila da ona, zbog svega navedenog, može proglasiti ništavom odluku Privremene izborne
komisije samo ako krši zakon ili nema odgovarajuću pravnu osnovu. Ali, u navedenom slučaju
Privremena izborna komisija se, ipak, još uvijek zadržala u okviru (discretion) koji joj je dat
prema Aneksu 3. DMS, kao i Izbornim pravilima, tvrdilo se u odluci.
Srpska radikalna stranka Republike Srpske u apelaciji je tvrdila da su joj povrijeđena prava iz
člana II/4. (princip zabrane diskriminacije), člana II/3.i) (princip slobode udruživanja) Ustava
BiH, kao i prava iz nekih dokumenata koji se nalaze u Prilogu Aneksa 3. (Kopenhaški
dokument) ili, tačnije, pravo na kandidaturu za javne službe na opštim i jednakim izborima
bez diskriminacije, pravo na osnivanje političke stranke, pravo da se kao stranka kandiduje
protiv drugih političkih stranaka, te da na fer i slobodan način vodi izbornu kampanju.
Apelacija je – nakon višekratne razmjene obrazloženja – brisana sa liste apelacija o kojima
treba odlučivati na plenarnoj sjednici, jer se apelant ranije bio obratio Domu za ljudska
prava.602
iii. Komentar
U odnosu na akte koje su donijeli organi iz Aneksa 3. DMS, u svojoj odluci Dom se mogao
osloniti na praktičan i upotrebljiv način diferenciranja u ovim slučajevima – kršenja prava i
600
Vidi, Decision removing Mr. Nikola Poplašen from the Office of President of Republika Srpska od
5.3.1999.
godine,
dostupna
samo
na
engleskom
jeziku
na
Internet-stranici:
<www.ohr.int/decisions/archive.asp?m=&yr=1999>.
601
Nr.
98-GE-184,
98-GE-120,
<www.oscebih.org/easc/eng/easc1998.htm>.
602
CH/00/3933-D.
dostupne
na
Internet-stranici:
769
sloboda od ugovornih strana iz Aneksa 6. DMS kao osnovni kriterij. Trud koji je Ustavni sud
BiH morao da uloži u obrazloženje mnogo je veći. U predmetu broj U 40/00, jasnije nego u
prijašnjim odlukama, Sud izražava ideju o zaštiti koja je, zapravo, osnova za podjelu zadataka
iz Dejtonskog sporazuma i koja pogađa u samo jezgro problema sa nadležnostima. U Dejtonu
su stvorene posebne međunarodne ili djelimično međunarodne institucije sa privremenim ili
dugoročnijim mandatom za uspostavljanje i očuvanje mira, ukazao je Sud. Ipak, upotreba
ovog argumenta opet je nesrećno odabrana pri definisanju karakteristikâ „institucija Bosne i
Hercegovine“ [član VI/3.a) Ustava BiH]. Ustavni sud, naime, smatra da Privremena izborna
komisija, upravo zbog internacionalizacije, nije domaća institucija. Ali, ako se član VI/3.a)
sasvim tačno protumači, onda za apstraktnu kontrolu ustavnosti uopšte nije značajno da li
postoji učešće neke međunarodne institucije ili ne.603 Ovdje bi se, možda, moglo zastupati
stanovište da, uzimajući u obzir primjere koji su navedeni u članu VI/3.a) Ustava BiH, Ustavni
sud BiH može preispitivati samo unutrašnje domaće pravne akte. Ali, ni takvo tumačenje ne bi
dovelo do definitivno primjenjivog rezultata, jer kao unutrašnji domaći pravni akt mogli bismo
označiti i one akte koje je, doduše, donio međunarodni organ, ali koje moraju primjenjivati
domaći organi vlasti. Možda je previše hrabar bio i argument da preispitivanje Izbornih pravila
ne dolazi u obzir, jer su ugovorne strane, prema članu III1. Aneksa 3. DMS, obavezne da
poštuju Izborna pravila bez obzira na bilo koje domaće zakone ili propise (any internal laws
and regulations notwithstanding). Jer, ako ovu rečenicu podrobnije analiziramo, onda se
strane iz Aneksa 3. DMS, doduše, ne smiju pozivati na domaći običan zakon koji bi bio
suprotan ovom aneksu (laws = zakoni). Međutim, koristeći argumentaciju a contrario, to bi
bilo moguće za višerangirano pravo, kao što je, recimo, Ustav. Možda se na taj način, ipak,
snaga jezičkog značenja ove odredbe, da treba poštivati ono što izričito stoji u tekstu, pomalo
narušava, posebno ako imamo u vidu okolnosti pod kojima je ovaj sporazum nastao.
Odluku o tome da li je nadležan da preispituje odluke Potkomisije Ustavni sud BiH, na kraju,
nije morao ni donijeti, jer se apelant, prije obraćanja Ustavnom sudu, obratio Domu za ljudska
prava. Primjena ovakve prakse, konkretno u ovom slučaju, ipak je upitna pošto pravnu zaštitu
pred Domom nije bilo moguće dobiti. Naime, u predmetima CH/98/230 i CH/98/231 Dom se
već ranije proglasio nenadležnim da preispituje da li su odluke Potkomisije u skladu sa EKLJP.
Ako se ima u vidu postojeća sudska praksa Ustavnog suda BiH u odlukama povodom pitanja
Visokog predstavnika, te praksa Doma za ljudska prava i, posebno, Privremene izborne
komisije, sigurno bi bilo teško naći osnovu za nadležnost za ocjenjivanje odluka Potkomisije.
Ipak, argumentacija je morala nadilaziti formalnopravne granice. U odnosu na pravnu praksu o
pitanju Aneksa 3. DMS, ovdje bi bilo dovoljno ukazati na fundamentalno različit karakter Doma
i Potkomisije. Dok je Dom nezavisno sudsko tijelo, Potkomisija je podređena Privremenoj
izbornoj komisiji. Zbog svog sastava, ona nema ni blizu takav autoritet kakav ima ova druga.
603
Vidi komentar pod: „1. Apstraktna kontrola ustavnosti, organski i federalni sporovi [član VI/3.a)
Ustava BiH]“, str. 631. i dalje.
770
Odluke Potkomisije, osim toga, u praksi je poništavao šef Misije OSCE-a, kao predsjedavajući
Privremene izborne komisije (član III3. Aneksa 3. DMS). Tako je Potkomisija, recimo, odlukom
od 15.9.1997. godine (ME-156) zabranila Srpskoj demokratskoj stranci da učestvuje na
lokalnim izborima na Palama sa obrazloženjem da Radovan Karadžić, u paljanskom ogranku te
stranke, i dalje ima određenu funkciju uprkos tome što je protiv njega podnesena optužnica
pred Haškim tribunalom.604 U ovakvim slučajevima Misija OSCE-a u BiH koristi određeni
politički manevarski prostor za vlastitu procjenu, tj. određenu autonomiju pri ocjenjivanju
interesa koji su u koliziji, kao i pri odlučivanju o postojanju pretpostavki za prve slobodne i
fer-izbore.
Dok
se,
s
jedne
strane,
namjeravalo
da
se
osigura
poštivanje
visokih
materijalnopravnih izbornih standarda, s druge strane, težilo se da se izbjegne rizik i da se ne
isprovociraju bilo kakvi nemiri koji bi ugrozili ionako labilan mir. Tako i ovdje dolazi do izražaja
dilema između strogog poštivanja opravdanih i legitimnih standarda, s jedne strane, i,
ponekad, bolnog kompromisa u svrhu prijeko potrebnog očuvanja mirne situacije, s druge
strane. Kada se radi o pitanju da li akte koji su doneseni prema Aneksu 3. DMS može
preispitivati Ustavni sud BiH, to znači sljedeće: drugačije nego u slučaju Doma za ljudska
prava, preispitivanje odluka Potkomisije – koja nije nezavisna – odnosno odluka Privremene
izborne komisije – koja ima politički karakter – u principu je, ipak, bilo neophodno. Međutim,
imajući u vidu političku fleksibilnost koja je bila nužna za uspješnu strategiju peace buildinga u
oblasti izbora, da je prihvatio nadležnost, Sud bi stupio na pravno vrlo težak teren.
Nezalaženje u Aneks 3, a time i davanje suvereniteta OSCE-u, trebalo je da osigura
manevarski prostor u ovoj oblasti. U konačnici, ovdje bi vjerovatno najelegantnije rješenje bila
neka vrsta odluke Solange („Dokle god“)605 iz njemačke sudske prakse.606 To rješenje bi u bh.
konktekstu izgledalo ovako: dok traje situacija u kojoj je Potkomisija u stanju da štiti ljudska
prava i slobode iz oblasti izbora, Ustavni sud BiH bi se odrekao nadležnosti za preispitivanje
njenih odluka. Ukoliko Komisija propusti da zaštiti apsolutno najmanji standard u toj oblasti, to
više nije dio trajne strategije peace buildinga i, stoga, traži korekciju od Ustavnog suda.
(c) Pravni akti Komisije za imovinske zahtjeve (Commission for Real
Property Claims – Aneks 7. DMS)
CH/00/6143 et al.-D&M. Turundžić & Frančić
20010208
CH/00/6142-D&M. Petrović
20010309
CH/00/6144-D&M. Leko
20010309
604
Nowak, 2000, str. 36, 52.
605
Prevod N. A.
606
Nenadležnost da se uđe u meritorno raspravljanje zabranjeno je toliko dugo koliko se poštuju
određeni standardi.
771
CH/02/9130-D Samardžić
20030110
CH/01/7224-D&M. Vučkovac
20030207
CH/00/1669 et al.-S. G. et al.
20060913
CH/01/7996 V. B.
20060913
CRPC je organ koji je odlučivao o zahtjevima za povrat nepokretne imovine, uključujući i
posjed na nekretninama na kojima je postojalo stanarsko pravo u Bosni i Hercegovini. Povrat
se odnosio na slučajeve u kojima takva imovina, počevši od 1.4.1992. godine, nije dobrovoljno
prodata ili prenesena na drugoga na neki drugi način, a podnosilac zahtjeva u momentu
odlučivanja nije bio u posjedu predmetne imovine (uporedi član XI Aneksa 7). CRPC odlučuje
na osnovu određenih raspoloživih dokaza (prije svega, na osnovu izvoda iz zemljišnih knjiga i
ugovora o stanarskom pravu), a sama ne vodi istrage ili spor sa suprotstavljenim stranama.607
CRPC se posebno ne bavi pitanjem da li je neki predočeni ugovor pravno valjan, ili da li je
imovina ili stanarsko pravo čiji se povrat traži nakon 1.1.1992. godine preneseno na drugo
lice. Prema tome, obim ispitivanja i snaga odlučenja CRPC-a su ograničeni. S obzirom na
veoma veliki broj postupaka, tj. predmeta koji su bili u postupku i o kojima je trebalo
odlučiti,608 obimnija materijalnopravna kontrola uopšte nije bila moguća. Da bi riješila pitanja
za koja CRPC nije bila nadležna, oštećena osoba se morala obratiti nadležnim domaćim
organima. Prilikom ocjene situacije u vezi sa vlasništvom, CRPC nije priznavala nikakve
nezakonite transfere imovine, uključujući i one na koje je vlasnik pristao pod prisilom kako bi
dobio dozvolu za izlazak ili dokumente, ili koje su se desile u nekoj drugoj formi u okviru
etničkog čišćenja (član XII3. Aneksa 7. DMS).
CRPC ne može prema vlastitoj procjeni birati između restitucije i odštete, već je, u vezi s tim,
obavezujući zahtjev osobe (uporedi član XII2. Aneksa 7). Ako CRPC, na osnovu raspoloživih
dokaza, zaključi da je pravo na povrat postojalo (te ako tužilac zahtijeva restituciju), onda se
izdaje odgovarajuća izvršna isprava. Pravi problemi onome kome je pravo priznato, zapravo,
nastaju tek tada. Jer, izvršna isprava CRPC-a mora biti izvršena uz pomoć nadležnog domaćeg
organa, što se u praksi pokazalo vrlo teškim – ili je dolazilo do otezanja, ili je čak cijeli
607
Uporedi, recimo, u postupku o potvrđivanju stanarskog prava: čl. 2, 4, 9. i 10. Book of Regulations
on Confirmation of Occupancy Rights of Displaced Persons and Refugees (skraćeno: „BoR OR“), kao
i član 10. Zakona o izvršenju odluka Komisije za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica FBiH
(„Sl. n. FBiH“ br. 43/99 i 51/00 od 27.10.1999. godine). Dozvoljena pravna sredstva nalaze se u čl.
9-11. BoR OR, odnosno članu 42. i dalje.
608
Juni
2001:
301.347,
odnosno
176.243
zahtjeva;
izvori:
Internet-stranice:
<www.crpc.org.ba/new/en/main.htm>; u julu 2003. ukupno 302.109 odluka, izvor: Internetstranica: <www.law.kuleuven.ac.be/ipr/eng/CRPC_Bosnia/CRPC/new/bo/main.htm>.
772
postupak bio neuspješan.609 Upravni organi su obavezni da na zahtjev izdaju neku vrstu
zaključka o dozvoli izvršenja. U slučaju da neko želi staviti prigovor na odluku o povratu
imovine, Zakon o izvršenju odluka Komisije za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica
predviđa dva postupka, u zavisnosti od toga da li je pravni interes prigovarača, koji se iznosi
radi zaustavljanja izvršenja odluka CRPC-a, postojao u vrijeme „ključnog datuma“ (1.4.1992.
godine), ili je tek nakon toga nastao. U prvom slučaju, koji ne isključuje mogućnost da je i
sama odluka CRPC-a pogrešna, CRPC (i samo ona!) preispituje svoju prijašnju odluku
(reconsideration) i, eventualno, poništava je (postupak podnošenja zahtjeva za preispitivanje).
Za vrijeme trajanja postupka preispitivanja upravni organ privremeno odgađa izvršenje, i to
samo ako dobije službenu obavijest CRPC-a (član 11. u vezi sa članom 10. stav 1. Zakona o
izvršenju odluka Komisije za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica). U drugom slučaju
(nastanak pravnog interesa nakon ključnog datuma), dakle, u slučaju u kojem odluka CRPC-a
per definitionem ne može biti pogrešna (mjerodavno je postojanje prava ključnog datuma),
nema mogućnosti za preispitivanje odluke CRPC-a, koja, prema tome, ostaje nepromijenjena.
Međutim, oštećena osoba može samo osporavati odluku o izvršenju pred upravnim organima.
Za rješavanje pitanja da li je sporno pravo na imovinu, u međuvremenu (dakle, od 1.4.1992.
godine pa dalje), zakonski i dobrovoljno preneseno na drugo lice, upravni organ upućuje na
postupak pred nadležnim sudom. Pri tome, za sve vrijeme trajanja rata postoji oboriva pravna
pretpostavka o prisilnom/protivzakonitom prenosu imovinskog prava, a ako neko tvrdi da nije
tako, on to mora i dokazati. Sud, onda, odlučuje da li je oštećena osoba uspješno osporila
pretpostavku o prisilnom prenosu i, eventualno, poseže za neophodnim mjerama kako bi se
ponovo uspostavila zakonita imovinskopravna situacija.610 U pravilu, sudski postupak ne
odgađa izvršenje, tako da se ono nastavlja. Izvršenje, međutim, može odgoditi sud koji je
dobio predmet na odlučivanje ako je nakon 14.12.1995. godine sklopljen i ovjeren ugovor o
prenosu prava.611
Ova pravna situacija, koja je sama po sebi već kompleksna, dodatno je zakomplikovana
Zakonom o prestanku primjene Zakona o napuštenim nekretninama, koji je, takođe,
primjenjiv na predmetne slučajeve. Prema tome, postoje dva pravna puta za povrat imovine:
Aneks 7. DMS i Zakon o izvršenju odluka Komisije za imovinske zahtjeve raseljenih lica i
izbjeglica regulišu postupak paralelan onom koji se može voditi pred državnim organima
uprave radi povrata imovine prema Zakonu o prestanku primjene Zakona o napuštenim
nekretninama. Koji će postupak biti primijenjen zavisi jedino od izbora oštećenog lica. Lice
koje se obrati CRPC-u, po osnovu Aneksa 7. i Zakona o izvršenju odluka Komisije za imovinske
609
Uporedi, CH/00/6143 et al.-D&M, CH/00/6142-D&M; CH/00/6144-D&M.
610
Član 12. u vezi sa članom 10. stav 2; član 13. Zakona o izvršenju odluka Komisije za imovinske
zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica.
611
Član 12.a stav 2. Zakona o izvršenju odluka Komisije za imovinske zahtjeve raseljenih lica i
izbjeglica.
773
zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica, ima određenu prednost, jer izvršenje odluka CRPC-a ne
može biti zaustavljeno nikakvim pravnim sredstvom.612 Pokretanje postupka pred domaćim
organom, na osnovu Zakona o prestanku primjene Zakona o napuštenim nekretninama, ne
sprečava stranku da istovremeno pokrene i postupak pred CRPC-om. Da bi bile spriječene
dvostruke ili čak oprečne odluke u istom predmetu, u slučaju pokretanja postupka pred CRPCom postupak pred domaćim organom mora biti prekinut bez obzira na to u kojoj se fazi
nalazi.613 U praksi ovaj paralelizam je prouzrokovao veliku pravnu nesigurnost. Često su
stranke godinama paralelno vodile oba postupka, uključujući i izvršne postupke u oba
paralelna postupka.614
Međunarodna CRPC je 31.12.2003. godine okončala mandat, a njena nadležnost, u skladu sa
članom XVI Aneksa 7, prenesena je na Bosnu i Hercegovinu, Federaciju BiH i Republiku
Srpsku.615 U praksi to je značilo da se Komisija sada sastojala samo od domaćih članova i da
je dobila zadatak da odluči o postojećim, već podnesenim zahtjevima za preispitivanje
prvostepenih odluka CRPC-a (reconsideration). Prema tome, odgovornost za neriješene
predmete, ustvari žalbe, preuzeo je organ na državnom nivou, a entiteti su dobili zadatak da
riješe postupke povodom neriješenih prvostepenih zahtjeva. Zbog toga, Federacija BiH je
donijela Zakon o prenosu i rješavanju neriješenih zahtjeva za povrat u posjed stana na kojem
postoji stanarsko pravo ili nekretnine u vlasništvu koji su podneseni Komisiji za imovinske
zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica.616
i. Sudska praksa Ustavnog suda BiH: nema preispitivanja
odluka CRPC-a
AP 1882/05 Rujević
20051013
AP 2633/05 Ahmetović
20060412
CH/01/7728-D&M. V. J.
20030404
U 21/01 Krivić
20011012 „Sl. gl. BiH“ broj 25/01
U 32/01 Central profit banka
20011024 „Sl. gl. BiH“ broj 27/01
612
Uporedi navode u CH/02/9130-D, stav 29. i dalje; CH/01/7224-D&M, stav 46. i dalje.
613
Član 14. stav 2. Zakona o prestanku primjene Zakona o napuštenim nekretninama.
614
Uporedi, CH/00/1669 et al., stav 129. i dalje; CH/01/7996, stav 47. i dalje.
615
Sporazum o prenosu nadležnosti i nastavku finansiranja i rada Komisije za imovinske zahtjeve
raseljenih osoba i izbjeglica („Sl. gl. BiH“ broj 32/04).
616
„Sl. n. FBiH“ broj 6/04; vidi član 2.
774
U predmetima br. U 21/01 i U 32/01 pred Ustavnim sudom su se našle apelacije protiv
(konačnih) odluka CRPC-a, donesenih povodom izjavljenih zahtjeva za preispitivanje. U oba
slučaja apelanti su se žalili pozivajući se na Zakon o stambenim odnosima. Pozivajući se na
prijašnju sudsku praksu u predmetima u kojima se radilo o odnosu Ustava BiH i drugih aneksa
– U 7/97 (Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini), U 7/98 (Aneks 6. DMS/Dom za
ljudska prava) i U 40/00 (Aneks 3. DMS/Privremena izborna komisija) – Ustavni sud BiH je
ukazao na to da je Ustav BiH integralni dio mirovnog sporazuma. Na osnovu strukture DMS,
Ustavni sud je ustvrdio dalje, ne mogu postojati protivrječnosti između aneksa, jer su svi oni
ekvivalentni, tako da DMS i Ustav BiH ne mogu biti protivrječni jedan prema drugom. Dalje,
nema
hijerarhijskih
odnosa
između
organa
koji
su
ustanovljeni
aneksima
mirovnog
sporazuma, već oni djeluju paralelno i međusobno se dopunjuju. Dom za ljudska prava se ne
može smatrati sudom u Bosni i Hercegovini a Ustavni sud, stoga, nije nadležan da preispituje
odluke Doma. Jer, Dom svoju funkciju vrši izvan „redovne sudske strukture Bosne i
Hercegovine“. Analogno tome, isto važi i za CRPC, tj. i ova komisija djeluje izvan sudskog
sistema Bosne i Hercegovine. Njene odluke su, prema članu XII7. Aneksa 7, kao i prema
Zakonu o izvršenju odluka Komisije za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica, konačne i
obavezujuće, zaključio je Ustavni sud.
Ovakvu sudsku praksu Sud je zadržao i nakon prenošenja nadležnosti CRPC-a na domaće
organe, uopšte se ne baveći samom tom okolnošću u prvo vrijeme.617 Ni činjenica da je KLJP
pri USBiH izmijenila svoju sudsku praksu nakon prenošenja nadležnosti CRPC-a na domaće
organe, u smislu da se KLJP pri USBiH proglasila nadležnom da ispituje odluke koje su donijeli
domaći organi („domaća“ Komisija iz Aneksa 7. ili upravni organi), nije prouzrokovala
promjenu sudske prakse Ustavnog suda. Sud se sada jedino smatrao prisiljenim da bliže
obrazloži zašto je zadržao istu sudsku praksu.618 Prenos nadležnosti u domaći unutrašnji okvir,
obrazložio je Ustavni sud, ne mijenja pravnu prirodu odluka Komisije. I mandat „domaćeg
CRPC-a“ je utemeljen u Aneksu 7, tako da i ona ima isti ustavnopravni status. „Domaća CRPC“
niti je institucija Bosne i Hercegovine, niti je nadležna da na osnovu nekog domaćeg zakona
vrši nadležnosti koje su snagom Ustava dodijeljene državi BiH. Ona, dakle, nije integrisana u
pravni sistem Bosne i Hercegovine. Osim toga, „domaća CRPC“ nije „sud“ u smislu člana
VI/3.b) Ustava BiH, već je institucija sui generis, zaključio je Ustavni sud.619
ii. Stanovište Doma za ljudska prava
CH/00/4194-D Radić
617
AP 1882/05, tačka 7.
618
AP 2633/05.
619
AP 2633/05, tačka 9. i dalje.
20000607
775
CH/01/7728-D&M. V. J.
20030404
CH/01/8050 Savić
20050907
CH/02/9178 et al.-Smiljanić et al.
20051109
CH/98/1266-D Čavić
19981218
CH/98/230 et al.-D. Suljanović et al.
19980514
U postupku V. J. (CH/01/7728-D&M), za razliku od prijašnjih postupaka u kojima se radilo
samo o izvršenju odluka CRPC-a putem domaćih organa, Dom se prvi put morao pozabaviti
pitanjem da li se i Federacija može pozvati na odgovornost zbog manjkavosti postupaka pred
CRPC-om. Ove prijave dovele su Dom u veliku dilemu! U biti, bilo je nesporno da postupak
pred CRPC-om – s obzirom na djelovanje izvršnih odluka CRPC-a – ne ispunjava standarde
koje zahtijeva pravo na pravičan postupak. Postupak nije sadržavao nikakve garante, kao
svaki drugi spor, koji bi aktuelnom posjedniku (onome koji drži spornu imovinu) omogućavale
da ospori vraćanje prava posjeda starom posjedniku, recimo, iznoseći da postoji ugovor o
zamjeni nekretnina. Aktuelni posjednik je, stoga, upućen samo na to da može staviti prigovor
u okviru izvršnog postupka koji vodi domaći upravni organ. Uz to, moramo spomenuti i to da
je izvršne odluke CRPC-a nemoguće osporavati pred domaćim državnim organima ili
sudovima, tako da oštećena osoba nije imala mogućnost da se, želeći da ospori odluke CRPCa, obrati nekom nezavisnom sudu.
Ovaj nedostatak, prema stanovištu Doma za ljudska prava, ipak se ne može ubrojiti u oblast
odgovornosti ugovornih strana iz Aneksa 6. DMS, tako da nadležnost Doma za utvrđivanje
kršenja člana 6. EKLJP nije utemeljena. U ovom obrazloženju Dom se nadovezuje na svoju
stalnu jurisprudenciju povodom pitanja odgovornosti ugovornih strana iz Aneksa 6. za akte
međunarodnih organa donesene na osnovu drugih aneksa iz DMS. Dom je izjavio da je on
ratione personae nadležan samo za žalbe podnesene protiv jednog od tri javnopravna subjekta
koji, prema Aneksu 6. DMS, mogu biti tužene strane. Sama dozvola za angažman određenih
međunarodnih organizacija (SFOR, OSCE, OHR itd.), te dodjela ovim organizacijama
ovlaštenja koja su neophodna za njihov mandat ne mogu utemeljiti odgovornost strana iz
Aneksa 6. DMS.620 Odgovornost za djelovanje CRPC-a, uostalom, ne može se izvesti ni iz
činjenice da Federacija imenuje četiri komesara u CRPC-u i doprinosi budžetu CRPC-a pošto te
obaveze izviru neposredno iz čl. IX1. i X2. Aneksa 7. DMS,621 ustvrdio je dalje Dom. Prema
članu XV Aneksa 7. DMS, CRPC je ovlaštena da sama reguliše postupke za svoje djelovanje i
620
CH/01/7728-D&M, stav 114. i dalje, ukazujući na CH/00/4027 et al.-D; CH/00/4194-D; CH/98/230
& 231-D; CH/98/1266-D; CH/00/3771 et al.-D, st. 13, 19. i 22.
621
Ibid., stav 119.
776
da, pri tome, ima i sve prerogative za odlučivanje. Prema odredbama Aneksa 7. DMS,
Federacija na to nema nikakvog uticaja.622 Federacija je donijela zakonske odredbe za
izvršenje odluka CRPC-a, ispunjavajući svoje obaveze iz Aneksa 7. Pri tome, prema Aneksu 7,
Federacija nije smjela predvidjeti nikakvu mogućnost da odluke CRPC-a preispituje neki
domaći organ.623 Federacija ima jedino obavezu da izvršava odluke CRPC-a, ona nema pravo
ili obavezu da dovodi u pitanje zakonitost ovih odluka, zaključio je Dom.
Nakon prenošenja nadležnosti CRPC-a na bh. institucije, KLJP pri USBiH je izmijenila svoju
jurisprudenciju, i to na sljedeći način: Bosna i Hercegovina sada jeste obavezna da organizuje
implementaciju Aneksa 7, te da za to preduzme sve neophodne mjere. To uključuje i
imenovanje članova Komisije, finansiranje Komisije, kao i stvaranje pravne osnove za njenu
djelatnost u domaćem pravnom okviru.624 Stoga, KLJP pri USBiH se proglasila nadležnom za
preispitivanje odluka CRPC-a, pa je, recimo, u predmetu broj CH/01/8050 utvrdila da je
povrijeđeno pravo podnosioca prijave na pristup sudu pošto domaća Komisija (koja je preuzela
nadležnost CRPC-a) nije nezavisna institucija prema članu 6. EKLJP. Stoga je, prema
stanovištu KLJP pri USBiH, neophodno da se omogući pravno sredstvo, tj. pravni put prema
nekom sudu u BiH radi mogućnosti preispitivanja odluka domaće Komisije.625
iii. Komentar
Može se primijetiti da je u jurisprudenciji oba suda napravljen rez, tj. dva kolosijeka: prije i
nakon institucionalnog prenošenja Aneksa 7. DMS u domaći okvir. Prije toga, oba suda su se
smatrala nenadležnim za preispitivanje odluka CRPC-a. Ustavni sud je to obrazlagao, tj.
argumentovao,
ne
uzimajući
u
obzir
karakteristike
ustavnopravnih
propisa
o
svojoj
nadležnosti. Njegov centralni argument bio je, ipak, teleološki, koji je Ustavni sud potvrdio i
jednim sistemskim: svrha osnivanja CRPC-a, kao specijalnog organa za rješavanje imovinskih
pitanja, sastojala se, zapravo, u tome da se ova delikatna oblast mirovnog sporazuma dodijeli
neutralnom pravosudnom tijelu, što više imunom na političke i etno-nacionalne uticaje. Ovaj
cilj je dodatno potcrtan izuzimanjem Aneksa 7. DMS iz domaćeg ustavnog okvira. Ovakva
argumentacija istovremeno implicira da se jezgro ove oblasti, ipak, dotiče ustavnog uređenja.
Teleološki argument je, stoga, moguće prevazići.
Polazna pozicija za argumentaciju Doma za ljudska prava malo je drugačija od argmentacije
Ustavnog suda. Njegov pristup u obrazloženju nije teleološke prirode. Sâm tekst u kojem se
nalaze osnove nadležnosti Doma ostavlja mu vrlo malo manevarskog prostora. Povreda
Aneksa 6. DMS može se utvrditi samo ako su same strane izazvale kršenje ovog aneksa, ili
622
Ibid., stav 120.
623
Ibid., stav 121.
624
CH/01/8050, stav 65. i dalje; vidi i CH/02/9178 et al., stav 120. i dalje.
625
CH/01/8050, stav 84. i dalje.
777
ako im se kršenje ovog aneksa može da pripiše zbog djelovanja nekog trećeg organa, recimo
CRPC-a. Međutim, djelovanje CRPC-a Dom nije htio da pripiše sferi odgovornosti Federacije iz
opravdanih razloga. Prema stalnoj jurisprudenciji Doma, djelovanje međunarodnih aktera ne
može se nikome pripisati, niti staviti na teret ili u odgovornost. Utemeljenje odgovornosti
ugovornih strana iz Aneksa 6, eventualno, može biti samo propuštanje da se preduzmu
neophodne korekcije aktivnosti trećih, recimo propuštanje da se izvrši izmjena nametnutog
zakona kako bi on bio usklađen sa Ustavom. Međutim, Dom je smatrao da u ovom slučaju
takva obaveza korekcije ne postoji. Obaveze koje su preuzete potpisivanjem Aneksa 7. DMS
zabranjuju Federaciji da preispituje akte CRPC-a a, takođe, zabranjuju joj da ih koriguje čak i
ako je to potrebno. Pravila postupka CRPC-a baziraju se jedino na Aneksu 7. DMS, te – za
razliku od nametnutih zakona – nisu domaći pravni akti, ustvrdio je Dom.626
Polazeći od ovih koordinata, u vremenu nakon što je CRPC prešla u domaći okvir, dakle, nakon
1.1.2004. godine, u jurisprudenciji oba suda desile su se promjene, ali su se njihove sudske
prakse okrenule u različitim smjerovima. Za Ustavni sud teleološka argumentacija je i dalje
ostala mjerodavna, te se ovaj sud i dalje smatrao nenadležnim. S druge strane, za KLJP pri
USBiH odlučujuća je bila činjenica da se djelatnost (sada) „domaće“ CRPC od 1.1.2004. godine
može pripisati Državi. Isti rang aneksa 6. i 7. i njihovih institucija ovdje nije imao nikakvu
ulogu.
Praktična posljedica izmjene jurisprudencije KLJP pri USBiH je bila da su sada svi oni koji su
smatrali da je odluka „domaće“ CRPC nepravedna dobili mogućnost da podnesu upravnu tužbu
Sudu Bosne i Hercegovine, kao dodatno pravno sredstvo. Daljnja posljedica izmjene
jurisprudencije KLJP pri USBiH bi bila mogućnost da se oni koji dobiju negativnu presudu Suda
Bosne i Hercegovine (kao „suda u Bosni i Hercegovini“, u smislu člana VI/3.b) Ustava BiH),
donesenu u upravnom sporu povodom tužbe protiv odluke „domaće“ CRPC, mogu obratiti i
Ustavnom sudu BiH na osnovu člana VI/3.b) Ustava BiH. Ukoliko se pokaže da je djelovanje
CRPC-a, uključujući i Sud Bosne i Hercegovine, u nekim oblastima suprotno pravima i
slobodama zagarantovanim Ustavom BiH – čak i nakon što se u obzir uzme neka vrsta
vanredne situacije, i čak nakon vaganja svih suprotstavljenih interesa – Ustavni sud se, ipak,
može pozvati na svoj mandat čuvara Ustava BiH i proglasiti ništavim čak i akt CRPC-a.
Ovakva jurisprudencija KLJP pri USBiH došla je kasno. Naime, do odluke KLJP pri USBiH u
predmetu broj CH/01/8050 (iz 2005. godine) u mnogobrojnim slučajevima, prema Aneksu 7.
DMS, već su bile donesene pravosnažne odluke. Prema tome, do tada jedina pomoć u vezi sa
626
Ipak je Dom na raspolaganju imao realan izlaz iz ove dileme: ovdje su, naime, obaveze Federacije
iz Ustava u konkurenciji sa obavezama iz Aneksa 7. Ukoliko Aneks 7. posmatramo kao
međunarodnopravni sporazum, onda bi se moglo argumentovati da unutar države Ustav ima veću
obavezujuću snagu nego obaveze prema međunarodnom pravu. U Federaciji je bilo moguće, u
slučaju da je CRPC donosila očito pogrešne odluke ili kako bi se spriječile grube nepravde, barem
zahtijevati od tog entiteta da nađe ravnotežu između ovih konkurentnih obaveza, čak i ako bi to u
pojedinačnom slučaju značilo neprimjenjivanje odluka CRPC-a, a time i kršenje Aneksa 7.
778
odlukama CRPC-a bilo je obrazloženje Ustavnog suda koje je dato u odlukama br. U 21/01 i U
32/01. Naime, Ustavni sud je tim odlukama ukazao svim osobama koje su oštećene na bilo
koji način u postupcima povrata imovine zbog – gore skiciranog – ispreplitanja domaćeg prava
i Aneksa 7. DMS, te da je, radi razjašnjenja nekih pitanja koje je CRPC isključila iz
raspravljanja, moguće, pa čak i neophodno, da se obrate redovnim sudovima. Samo tako je
onda moguće, eventualno, osporavati njene (CRPC) odluke pred Ustavnim sudom BiH,
odnosno pred Domom, tj. KLJP pri USBiH.
(d) Intervencija SFOR-a (Aneks 1-A DMS)
i. Stanovište Doma za ljudska prava
CH/00/3771 et al.-D Hajder et al.
20021105
CH/00/4194-D Radić
20000607
CH/02/12499-Privremena mjera Fijuljanin
20030111
CH/02/12499-D&strike out Fijuljanin
20030304
Dom za ljudska prava morao se očitovati i u vezi sa prijavama na pravne akte SFOR-a. U
predmetnim slučajevima radilo se kako o privatnopravnim sporovima pokrenutim zbog štete
koju je SFOR prouzrokovao627 ili smetanja posjeda,628 tako i o lišavanju slobode i
višemjesečnom držanju u pritvoru osobe za koju se smatralo da je terorista.629
Dom se vrlo rano izjasnio kao nenadležan za postupanje povodom ovih predmeta, jer SFOR
nije jedna od ugovornih strana koju je moguće tužiti kako je to predviđeno u Aneksu 6.630
Ovaj stav Dom je kasnije samo potvrdio. Ako SFOR koristi zemljište apelanata za vojne
vježbe, i to čini neposredno na osnovu člana VI Aneksa 1-A DMS,631 bez posebne dozvole
627
CH/00/4194.
628
CH/00/3771 et al.
629
CH/02/12499.
630
CH/00/4194-D, stav 7.
631
Član VI Aneksa 1-A DMS: Deployment of the Implementation Force [¶] Recognizing the need to
provide for the effective implementation of the provisions of this Annex, and to ensure compliance,
the United Nations Security Council is invited to authorize Member States or regional organizations
and arrangements to establish the IFOR acting under Chapter VII of the United Nations Charter. The
Parties understand and agree that this Implementation Force may be composed of ground, air and
maritime units from NATO and non-NATO nations, deployed to Bosnia and Herzegovina, to help
ensure compliance with the provisions of this Annex. The Parties understand and agree that the
IFOR shall have the right to deploy on either side of the Inter-Entity Boundary Line and throughout
Bosnia and Herzegovina […] The IFOR shall have complete and unimpeded freedom of movement by
ground, air, and water throughout Bosnia and Herzegovina. It shall have the right to bivouac,
779
ovlaštenog lica ili neke druge vrste njegovog učešća, onda se aktivnosti SFOR-a ne mogu
pripisati onome protiv koga je žalba podnesena (u konkretnom slučaju Federaciji).632
Naznake
korekcije
ovakve
prakse
Doma
moguće
je
prepoznati
u
slučaju
Fijuljanin
(CH/02/12499). Američke trupe SFOR-a su lišile slobode apelanta pod sumnjom da je planirao
napad na jednu od vojnih baza. Bez ikakve sudske intervencije, te bez pokretanja krivičnog
postupka, apelant je skoro tri mjeseca zadržan u pritvoru američkih trupa. Tek nakon protesta
organizacije Amnesty International apelantu je dozvoljeno da ograničeno kontaktira sa
advokatom. Dom je donio privremenu mjeru u kojoj je zatražio od BiH i Federacije da od
SFOR-a formalno zatraže da apelanta preda nadležnim organima Federacije.633 Takav zahtjev,
tj. molbu Predsjedništva BiH, SFOR je prvo odbio sa obrazloženjem da istraga još uvijek traje.
Dvije sedmice kasnije SFOR je apelanta izručio vlastima Federacije. Uprkos nezadovoljstvu
SFOR-a i istrazi koja je nastavljena, vlasti Federacije su ga odmah pustile na slobodu.634
U vezi sa meritumom ovog predmeta, dio prijave koji se odnosio na hapšenje SFOR-a Dom je
proglasio riješenim.635 Istovremeno, Dom je primijetio da se u ovom predmetu, u osnovi, radi
o pitanju da li, prema pozitivnim obavezama zaštite koje su preuzele potpisnice Aneksa 6.
DMS, potpisnice moraju da preduzmu mjere kako bi zaštitile prava podnosioca prijave čak i za
vrijeme dok se on nalazi u pritvoru SFOR-a. Budući da je jedna od strana ugovornica ispunila
obavezu iz privremene mjere, te formalnom molbom upućenom SFOR-u izdejstvovala da se
podnosilac prijave preda vlastima Federacije, Dom je zaključio da je glavna tačka prijave već
riješena.
Ovakva sudska praksa u konačnici predstavlja politički kompromis između poštivanja propisa o
vlastitoj nadležnosti, s jedne, i neophodnosti da se interveniše u slučaju eklatantnog kršenja
materijalnih prava iz Aneksa 6, sa druge strane. SFOR ne podliježe obavezama iz Aneksa 6.
DMS. Mjere koje SFOR može preduzeti smještene su isključivo u pravni okvir Aneksa 1-A DMS,
odnosno one su izvan ustavnog okvira i izvan okvira Aneksa 6. DMS. Pri tome, prema Aneksu
1-A, SFOR ima značajna ovlaštenja koja su dodatno ojačana i važećim rezolucijama Vijeća
sigurnosti UN, u skladu sa Poglavljem VII Povelje UN. Takva posebna uloga SFOR-a nije
dozvoljavala Domu za ljudska prava da pozove na odgovornost potpisnice iz Aneksa 6. DMS
maneuver, billet, and utilize any areas or facilities to carry out its responsibilities as required for its
support, training, and operations, with such advance notice as may be practicable. The IFOR and its
personnel shall not be liable for any damages to civilian or government property caused by combat
or combat related activities. […]
632
CH/00/3771 et al.-D, stav 13. i dalje sa uputom na CH/98/230 et al.-D, stav 42. i dalje;
CH/98/1266-D, stav 19. i dalje.
633
CH/02/12499-Naredba o privremenoj mjeri.
634
Uporedi, Media reports OHR-a od 31.1.2003. godine: „Oslobođenje“, str. 6, „Dnevni avaz“, str. 2,
„Glas srpske“, str. 3, kao i CH/02/12499-D&M, stav 18. i dalje.
635
CH/02/12499-D&strike out, stav 35.
780
zbog aktivnosti SFOR-a, pogotovo imajući u vidu sudsku praksu Doma u vezi sa sličnim
pitanjima iz ostalih aneksâ DMS. Ipak, Dom nije mogao pasivno posmatrati situaciju u kojoj je
apelant praktično kidnapovan na teritoriji Bosne i Hercegovine, te mjesecima držan u pritvoru
„izvan dosega“ pravne države, te u kojoj su bile prekršene sve domaće pravne regule.
Istovremeno se, donekle i s pravom, može ustvrditi da je SFOR djelovao zakonito, u skladu sa
standardima koji se na njega primjenjuju. Objašnjenje za ovu prividnu protivrječnost je
činjenica da su u BiH bili paralelno na snazi standardi iz oblasti ljudskih prava prema Ustavu
BiH i Aneksu 6, koji se primjenjuju nezavisno od stvarnih okolnosti u zemlji, te ratni propisi iz
Aneksa 1-A koji su važili za „krizne periode“. Suverenitet Bosne i Hercegovine i odgovornost
države su ograničeni u funkcionalnom i teritorijalnom smislu Aneksom 1-A. Pojedinci koji su,
zbog djelatnosti SFOR-a, upali u praznine koje su izvan dosega suvereniteta države nemaju
onda ni pravo na zaštitu domaćih institucija. Ovo je važilo i za vlasnike zemljišta u slučaju
Hajder et al., kao i za slučaj Fijuljanin koji je bio u bazi Eagle trupa SFOR-a.
Stoga, donošenje privremene mjere u slučaju Fijuljanin i ne treba shvatiti kao da je Dom
pozvao na odgovornost Bosnu i Hercegovinu ili Federaciju za aktivnosti SFOR-a. Ova mjera
više predstavlja neku vrstu zahtjeva državi da se SFOR-u uputi politički apel. Pravnu osnovu
za formalno djelovanje države u ovom slučaju Dom nije mogao izvesti iz Aneksa 6. Ako već
potpisnice iz Aneksa 6. DMS nije moguće pozvati na odgovornost zbog aktivnosti SFOR-a,
onda one nemaju ni obavezu da utječu na njihovu aktivnost. Ovakav postupak Doma bio je
predmet žestokih internih diskusija, ali je u konačnici postigao željeno djelovanje.
ii. Stanovište Ustavnog suda BiH
AP 2582/05 Tešić et al.
20070116
AP 642/03 S. F.
20041217
AP 696/04 Subotić
20050923
Fijuljanin se obratio, takođe, i Ustavnom sudu BiH zbog toga što ga je SFOR lišio slobode.
Međutim, Sud je odbacio apelaciju kao nedopuštenu, jer je Dom već odlučivao o istom
predmetu.636 Ali, godinu dana kasnije podnesena je slična apelacija. Subotić se žalio na to da
su ga uhapsile trupe SFOR-a i da su ga držale u pritvoru šest dana, uskraćujući mu pri tome
sva prava koja je imao prema EKLJP.637 U apelaciji je rečeno da Bosna i Hercegovina ima
pozitivnu obavezu da zaštiti apelantova ustavna prava i slobode koji su prekršeni. Ustavni sud
BiH proglasio je apelaciju dopustivom sa obrazloženjem da sama okolnost da se kršenje, koje
636
AP 642/03, tačka 20.
637
AP 696/04.
781
je
predmet
apelacije,
može
pripisati
SFOR-u,
koji
u
BiH
djeluje
u
skladu
sa
međunarodnopravnim mandatom i kao takav uživa imunitet, ne oslobađa državu obaveze iz
člana II/1. Ustava BiH, tj. da obezbijedi najviši nivo zaštite za međunarodno priznata ljudska
prava i osnovne slobode.638 S obzirom na to da oštećenom licu nije bilo na raspolaganju
nikakvo drugo pravno sredstvo, te da je apelant uzaludno pokušavao da dobije zaštitu od
domaćih vlasti, Ustavni sud BiH se morao proglasiti nadležnim.639
U ovom predmetu Sud je utvrdio da su prekršeni čl. 3, 5. st. 1, 2. i 4. i član 8. EKLJP u oblasti
za koju je odgovorna Bosna i Hercegovina, te naredio da se plati odšteta. Odgovornost za
ponašanje SFOR-a, koje je bilo suprotno Konvenciji, može se pripisati domaćim vlastima, jer
su znale da je apelant lišen slobode, a ipak su propustile da za vrijeme trajanja pritvora
preduzmu mjere da se on oslobodi. Nakon njegovog puštanja nisu preduzele nikakvu istragu o
okolnostima hapšenja, niti su kod SFOR-a pokušale da isposluju odštetu za oštećenog. Ustavni
sud to argumentuje, dalje, na sljedeći način:
Podsjećajući na slučaj Fijuljanin, Ustavni sud je iznio argumente da je apel Bosne i
Hercegovine i Federacije upućen SFOR-u, koji je uslijedio na zahtjev Doma za ljudska prava,
djelovao, jer je lišeni slobode odmah pušten.640 Ustavni sud je prizno da SFOR ima posebna
ovlaštenja u skladu sa Aneksom 1-A DMS, te da se država privremeno odrekla suverenih prava
nad tim ovlaštenjima. To Bosna i Hercegovina mora poštivati u skladu sa međunarodnim
pravom. Ali, isto tako, Ustavni sud je ustvrdio da to ne može osloboditi državu od obaveze da
ne trpi kršenje ustavnih prava i sloboda svojih građana, jer te obaveze imaju isto djelovanje
kao i već opisane obaveze države prema međunarodnom pravu – dakle, to su obaveze države
u skladu sa Ustavom BiH, koji je i sâm dio DMS. Ustavni sud BiH je ustvrdio da je odricanje od
nadležnosti i njihovo ustupanje međunarodnim organizacijama u skladu sa EKLJP, ukoliko su
pod takvim okolnostima prava iz EKLJP zaštićena. Država, koja se odriče nadležnosti i ustupa
ih međunarodnim organizacijama, koja nema faktičku kontrolu nad stranim subjektima koji
djeluju na njenoj vlastitoj teritoriji, odgovorna je za to da preduzme odgovarajuće korake da
bi zaštitila žrtve.641 Na osnovu pozitivne obaveze države da štiti ljudska prava i osnovne
slobode iz člana 1. EKLJP, država je obavezna da temeljito ispita navode o samovoljnim
hapšenjima čak i onda kada je nemoguće konačno razjasniti da li se povreda prava uopšte
može pripisati državnom organu.642 Dalje, Ustavni sud BiH je ustvrdio da su domaće vlasti na
638
AP 696/04, tačka 37.
639
AP 696/04, tačka 34. i dalje, tačka 101.
640
AP 696/04, tačka 49.
641
AP 696/04, tačka 50. i dalje, uz upute na ESLJP, Matthews protiv Ujedinjenog Kraljevstva od
18.2.1999. godine, Zbirka odluka ESLJP 1999-I, i Ilascu protiv Moldavije i Rusije od 8.7.2004.
godine, Zbirka odluka ESLJP 2004-VII.
642
AP 696/04, tačka 53, uz podsjećanje na ESLJP, X i Y protiv Holandije iz 1985. godine, serija A broj
91, Platforma “Ärzte für das Leben” protiv Austrije od 21.6.1988. godine, serija A broj 139, McCann
782
osnovu pozitivne obaveze iz člana 1. EKLJP, ipak, bile obavezne da pokrenu istragu i za ovaj
slučaj protivpravnog lišavanja slobode, mada se u konačnici ne može utvrditi da li se kršenje
prava može pripisati domaćim organima ili ne. Domaće vlasti su morale pokrenuti istragu bez
obzira na mogućnost uspjeha u teškim okolnostima i bez obzira na neproporcionalan omjer
snaga SFOR-a i domaćih vlasti.643 Iz člana 1. EKLJP proizlazi obaveza da se djeluje, ali ne i
obaveza da se postigne uspjeh. Domaće vlasti, međutim, nisu preduzele apsolutno ništa ni u
vezi sa istragom slučaja, ni da oslobode pritvorenika, ni da pritvorenik dobije pravičnu
naknadu/odštetu. Imunitet međunarodnih vojnih snaga, koje su zadužene, umjesto domaćih
organa, za mir i sigurnost u zemlji ili za implementaciju mirovnog sporazuma, ne oslobađa
državu od pozitivne obaveze zaštite.644
U vezi sa pretresom kuće koji je izvršen na isti način, Ustavni sud BiH je podvrgao djelovanje
međunarodnih aktera principu proporcionalnosti. Prema članu 3. Sporazuma između RBiH i
NATO-a o statusu NATO-a i njegovog osoblja, osoblje NATO-a, koje prema ovom sporazumu
ima privilegije i imunitet, moralo bi poštivati zakone RBiH ukoliko je to u skladu sa
dodijeljenim mandatom, te ne provoditi nikakve aktivnosti koje nisu u skladu sa prirodom
mandata, ustvrdio je Ustavni sud BiH. Propisi o krivičnom postupku BiH predviđaju posebne
postupke za pretres kuća. U drugoj apelaciji podnesenoj Ustavnom sudu BiH, u predmetu u
vezi sa SFOR-om, SFOR je proveo pretres uz dozvolu pretresanog lica, te u prisustvu lokalne
policije. U tom slučaju Ustavni sud BiH je ustanovio da je pretres SFOR-a bio neophodan i
opravdan. U slučaju Subotić pretres kuće se ne može smatrati zakonitim čak i ako se prilikom
preispitivanja zakonitosti uzme u obzir Aneks 1. DMS, jer djelovanjem SFOR-a su prekršeni i
domaći propisi, kao i standardi međunarodnog prava, zaključio je Ustavni sud BiH.645
Za razliku od Doma za ljudska prava, Ustavni sud BiH ne priznaje praznine u suverenitetu. Sud
ne traži od države da samo uputi politički apel međunarodnim akterima. On državi pripisuje
punu odgovornost za njihovo djelovanje čim ona propusti da utječe na uklanjanje,
nadoknađivanje ili odštetu za povrede ustavnih ljudskih prava i sloboda. Ovakvu praksu
Ustavni sud BiH je kasnije samo potvrdio.646
et al. protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 27.9.1995. godine, serija A broj 324, kao i CH/02/9851 et
al.-D&M, M. Ć. et al., stav 60, i ESLJP, Ilascu protiv Moldavije i Rusije od 8.7.2004. godine, Zbirka
odluka ESLJP 2004-VII.
643
AP 696/04, tačka 54. sa uputom na CH/98/668-D&M, st. 80. i 85.
644
AP 696/04, tačka 55. sa uputom na U 28/00; radilo se o odgovornosti za djelovanje UNPROFOR-a.
645
AP 696/04, tačka 92. i dalje sa uputom na AP 642/03, tačka 41. i dalje.
646
AP 2582/05.
783
(e) Djelovanje IPTF-a (Aneks 11. DMS)
Misija International Police Task Force (IPTF) iz Aneksa 11. DMS, koja je okončana 2002.
godine, tj. koja je prešla u misiju pod nazivom European Union Police Mission (u daljnjem
tekstu i kao: EUPM), imala je zadatak da podrži domaće organe u civilnim oblastima647
uspostavljanja sigurnosti i reda u BiH (član I Aneksa 11. DMS), i to, prije svega,
uspostavljajući novu organizaciju policije u oba entiteta. Značajna djelatnost IPTF-a bila je
podrška policijskim snagama koje su krajem rata imale 44.000 pripadnika, od kojih su mnogi
bili demobilisani borci bez neophodnog policijskog obrazovanja i bez svijesti o značaju ljudskih
prava i pravne države, a među njima je bilo čak i ratnih zločinaca.648 Pravna osnova Misije u
međunarodnopravnom smislu, tj. osnova na koju se pozivala i FBiH, bio je Sporazum iz BonaPetersburga iz 1996. godine koji su potpisali FBiH i zamjenik komesara IPTF-a.649 Ovakve
nadležnosti potvrdio je PIC, komesar IPTF-a, te konačno i Vijeće sigurnosti UN.650
U toku procesa certificiranja, koji je urađen na osnovu smjernica IPTF-a (IPTF policies),
donesenih specijalno za ovu svrhu, trajna licenca za rad, ili njeno oduzimanje kasnije (tj.
decertifikovanje) bila je uskraćena za 3,6% policajaca u BiH.651 Vremenski period uskraćivanja
ili oduzimanja licence nije bio ograničen. Jedino raspoloživo pravno sredstvo protiv oduzimanja
ili uskraćivanja licence od komesara IPTF-a bila je mogućnost prigovora u roku od osam dana
od dana dostavljanja odluke, a prigovor se podnosio komisiji u čijem su sastavu bili pripadnici
UNMBiH (Misija Ujedinjenih nacija u BiH). Osoba koja je podnosila prigovor morala je
formulisati prigovor bez uvida u dokumentaciju i ne poznajući dokaze, te samo na osnovu
pismenog obrazloženja rješenja. Usmena rasprava ili mogućnost izjašnjavanja pred komisijom
nisu bile moguće. Na osnovu preporuke komisije komesar je donosio konačno i obavezujuće
rješenje o prigovoru.
Prema podacima UNMBiH, licencu su dobila ukupno 16,762 policijska službenika, a 598
službenika je odbijeno. Od toga je 150 rješenja pobijano pred domaćim sudovima.
647
Kao što je poznato, IFOR/SFOR je u Aneksu 1. dobio zadatak očuvanja vojne sigurnosti.
648
Uporedi, Venecijanska komisija, Opinion no 326/2004 on a possible Solution to the Issue of
Decertification of Police Officers in BiH („Mišljenje o mogućem rješenju problema decertifikovanih
policijskih službenika u Bosni i Hercegovini“; prevod sa engleskog N. A.), CDL-AD(2005)024, stav
21.
649
Dodatni podaci u CH/03/12932, stav 20. i dalje.
650
UNSR Rezolucija broj 1088/1996; uporedi i podatke iz CH/03/12932, stav 23. i dalje.
651
U vezi sa procedurom i naknadnim navodima uporedi mišljenje Venecijanske komisije, Opinion no.
326/2004 on a possible Solution to the Issue of Decertification of Police Officers in BiH („Mišljenje o
mogućem rješenju problema decertifikovanih policijskih službenika u Bosni i Hercegovini“; prevod sa
engleskog N. A.), CDL-AD(2005)024, stav 7. i dalje.
784
i. Stanovište Doma za ljudska prava
CH/03/12932-M Džaferović
20040507
Neka od oštećenih lica su tvrdila da im je licenca uskraćena uz kršenje ljudskih prava i
sloboda. U predmetu DLJP broj CH/03/12932 podnosilac prijave je, između ostaloga, tvrdio da
postupak certificiranja ne odgovara standardima iz člana 6. EKLJP, tj. da nije obezbijeđen
pristup nezavisnom sudu, tj. „tribunalu“. Pri tome su se neki decertifikovani službenici obraćali
domaćim sudovima koji su donosili vrlo neujednačene odluke u sličnim predmetima.652 Pred
kraj svog mandata Dom za ljudska prava je zahtjev jednog od oštećenih lica proglasio
dopuštenim u skladu sa članom 6. EKLJP.653 Međutim, KLJP pri USBiH, koja je donijela odluku
u meritumu, nije udovoljila zahtjevu podnosioca.654 Doduše, postupak pred IPTF-om i
Ministarstvom unutrašnjih poslova nije pravičan postupak u smislu člana 6. EKLJP, a
uskraćivanje licence se ne može osporavati pred nekim domaćim sudom, tako da je pravo na
pristup sudu ograničeno.655 Ipak, na osnovu jasnih međunarodnopravnih obaveza iz Aneksa
11. DMS i na osnovu rezolucija i deklaracija međunarodnih organa u vezi sa ovim aneksom –
što je različito od onoga što je prvobitno utvrdio Dom za ljudska prava – Federacija se ne
može pozvati na odgovornost za djelovanje IPTF-a.656 Osim toga, ugroženi mir u Bosni i
Hercegovini podstakao je Vijeće sigurnosti UN i Federaciju da pokrenu proces reforme policije,
kako bi se trajno uspostavili sigurnost i red na teritoriji FBiH. Stoga, Komisija je zaključila da
se može prihvatiti ograničenje prava na pravičan postupak i prava na pristup sudu zbog
ispunjavanja prioritetnog cilja osiguranja mira.657
ii. Stanovište Ustavnog suda BiH
AP 2484/05 Rizvanović et al.
20060509
AP 597/04 F. H.
20040826
CH/03/14814-Ramić
20070627
652
CH/03/12932, stav 50. i dalje.
653
Uporedi, CH/03/12932-M, stav 63.
654
CH/03/12932-M, stav 70. i dalje.
655
CH/03/12932-M, stav 68. i dalje.
656
CH/03/12932-M, stav 79. i dalje.
657
CH/03/12932-M, stav 89. i dalje.
785
Jurisprudencija Ustavnog suda BiH u vezi sa odlukama o decertifikaciji koje je donio IPTF
lavira. Tako, Sud je prvobitno odbacio jednu apelaciju zbog neiscrpljivanja pravnih lijekova,
budući da se oštećeno lice moglo obratiti i redovnim sudovima.658 Kasnije su, neki oštećeni,
koji su iscrpili redovni sudski postupak, ipak, uspjeli da dođu do Ustavnog suda BiH, koji je te
apelacije odbio kao očigledno (prima facie) neosnovane. Međutim, između redova može se
prepoznati da je Ustavni sud BiH – uzimajući u obzir odluku KLJP pri USBiH u predmetu
Džaferović – zastupao stav da redovni sudovi uopšte nisu nadležni da preispituju akte IPTF-a.
U vezi sa zakonitosti ograničenja prava na pristup sudu iz člana 6. EKLJP, Ustavni sud se
uopšte nije očitovao (Rizvanović et al.).659 U jednom starom predmetu DLJP i KLJP pri USBiH,
o kojem je USBiH morao odlučivati godinu dana nakon donošenja odluke u predmetu
Rizvanović, Ustavni sud je ponovo zahtjev odbacio zbog neiscrpljivanja pravnih lijekova, ne
obrazlažući dalje tu odluku.660
iii. Komentar
Ovo lutanje u sudskoj praksi moguće je shvatiti u kontekstu žestokih političkih debata koje su
u godinama u kojima su spomenute odluke donošene vođene o sudbini navodno nepravedno
decertifikovanih policajaca. Politička nesigurnost morala se odraziti i na to kako su najviši
sudovi u državi okvalifikovali pravnu osnovu za odlučivanje u ovim predmetima. U vezi sa
mogućnosti da sudovi preispituju akte međunarodnih faktora (prije svega, OHR-a i SFOR-a)
desila se promjena kako u jurisprudenciji Doma u predmetu Džaferović (prvo su prijave
proglašavane da su ratione personae inkompatibilne u odnosu na Aneks 6, a kasnije više ne),
tako i u jurisprudenciji Ustavnog suda BiH. Da li će s tim u vezi doći do određenog
konsolidiranja u sudskoj praksi u okviru Aneksa 11. DMS (ali, i generalno u vezi sa cijelim
kontekstom DMS), vjerovatno ćemo moći vidjeti za neko vrijeme.
Venecijanska komisija i komesar za ljudska prava Vijeća Evrope661 postupak decertifikovanja
ocijenili su kao nezadovoljavajući. Ukazujući na jurisprudenciju KLJP pri USBiH i na vlastite
stavove, Venecijanska komisija svoje mišljenje od 24.10.2005. godine662 bazira na tome da
Bosna i Hercegovina, na osnovu svojih međunarodnopravnih obaveza iz Aneksa 11. DMS, ne
658
AP 547/04, tačka 15.
659
Vidi, naprimjer, AP 2484/05, tač. 5, 15. i dalje.
660
CH/03/14814, stav 16.
661
Izvještaj o Specijalnoj misiji komesara za ljudska prava Vijeća Evrope o pitanju decertifikovanih
policajaca, CommDH(2007)2, Strazbur, 17.1.2007. godine.
662
Venecijanska komisija, Opinion no 326/2004 on a possible Solution to the Issue of Decertification of
Police Officers in BiH („Mišljenje o mogućem rješenju problema decertifikovanih policijskih
službenika u Bosni i Hercegovini“; prevod sa engleskog N. A.), CDL-AD(2005)024.
786
može biti odgovorna za kršenje EKLJP u postupku decertifikovanja. Ipak, svim oštećenim
osobama neophodno je osigurati jednakovrijedne mehanizme zaštite, što je u ovom slučaju
odgovornost IPTF-a i UN kao nosilaca IPTF-a.663 Iako je nova organizacija policijskih snaga
radi stabilizacije zemlje neophodna, te iako su se pojavile znatne teškoće u vezi s tom
organizacijom, nemoguće je predvidjeti zbog čega je oštećenim osobama uskraćena garancija
pravičnog postupka.664 U ovom mišljenju se dalje kaže:
„51. Neophodno je naglasiti da je UN-IPTF ovdje, u određenom smislu, preuzeo zadatke koji
sigurno više liče na zadatke neke javne uprave nego na zadatke međunarodne organizacije.
Nezamislivo je i nije u skladu sa demokratskim principima, principima pravne države ili sa
poštivanjem ljudskih prava, ako domaći organi djeluju ili mogu djelovati, a da pri tome ne
mogu biti podvrgnuti nekom obliku nezavisne pravne kontrole [podsjećanje na član II.5 Aneksa
11. DMS;665 napomena autorâ]. Prema stanovištu Venecijanske komisije, transparentnost i
obaveza polaganja računa vrlo su bitan element za kredibilitet i autoritet privremene
teritorijalne uprave koju vrše međunarodne organizacije. Mir i sigurnost mogu se unaprijediti
transparentnim i pravičnim postupcima.“666
Budući da, prema stanovištu Venecijanske komisije, domaći sudovi nisu definitivno nadležni za
preispitivanje spornih rješenja, primjereno bi bilo da UN preduzmu preispitivanje 150 odluka o
decertifikovanju koje su osporavane pred domaćim sudovima. Naprimjer, to bi moglo da se
uradi tako da Vijeće sigurnosti UN osnuje posebno sudsko tijelo/tribunal koje bi se sastojalo od
nezavisnih eksperata.667 Komesar za ljudska prava Vijeća Evrope, u principu, dijelio je stav
Venecijanske komisije i ukazao na daljnje alternative mogućeg rješenja.668
Nakon dugogodišnjih političkih borbi, koje su bile iscrpljujuće za oštećene osobe, između JeanMarie Guéhenna, podsekretara UN za mirovne operacije (Under-Secretary-General for
Peacekeeping Operations), i Ureda Visokog predstavnika669 793 decertifikovana policajca su
konačno 30.4.2007. godine, na osnovu neformalnog stava Vijeća sigurnosti UN (koji je
usvojen u vrijeme britanskog predsjedavanja), dobila dozvolu da zatraže da se vrate na svoje
ranije pozicije ukoliko je ponovno zapošljavanje moguće u skladu sa propisima novih zakona
kojima se reguliše rad policije. Vijeće sigurnosti UN isključuje mogućnost poništavanja rješenjâ
663
Ibid., stav 20. i dalje.
664
Ibid., stav 47. i dalje.
665
Član II.5 Aneksa 11. DMS: The IPTF shall at all times act in accordance with internationally
recognized standards and with respect for internationally recognized human rights and fundamental
freedoms, and shall respect, consistent with the IPTF’s responsibilities, the laws and customs of the
host country.
666
Prevod sa engleskog N. A.
667
Venecijanska komisija, Opinion no 326/2004 on a possible Solution to the Issue of Decertification of
Police Officers in BiH („Mišljenje o mogućem rješenju problema decertifikovanih policijskih
službenika u Bosni i Hercegovini“; prevod sa engleskog N. A.), CDL-AD(2005)024, stav 53. i dalje.
668
Vidi Izvještaj o Specijalnoj misiji komesara za ljudska prava Vijeća Evrope o pitanju decertifikovanih
policajaca, CommDH(2007)2, Strazbur, 17.1.2007. godine, stav 43. i dalje.
669
Uporedi dokumentaciju ESI, Picture Story, On Mount Olympus, iz februara 2007. godine, dostupno
na Internet-stranici: <www.esiweb.org>.
787
IPTF-a ili njihovo preispitivanje isto kao što propušta da prizna mogućnost da je bila donesena
pogrešna odluka. Rješenje koje je u tom trenutku prihvaćeno ne omogućava oštećenim
osobama da budu rehabilitovane i da njihov narušeni dignitet i ugled budu popravljeni putem
pojedinačnog preispitivanja, te pred mnoge stavlja problem da se status quo ante u praksi
jedva može ponovo ostvariti.670 Prema tome, sadržaj rješenja se ne dovodi u pitanje, a Vijeće
sigurnosti se ograničava na polovičnu neformalnu deklaraciju u kojoj se oštećenim osobama
ukida zabrana vršenja zanimanja do kraja života, a koja je bila izrečena zajedno sa
decertifikacijom.
(f) Opšta razmišljanja o pitanju kontrole međunarodnih intervencija od
domaćih organa
I Visoki predstavnik, i Dom za ljudska prava, i Privremena izborna komisija i njena
Potkomisija, i CRPC, SFOR i IPTF djeluju u područjima u kojima se dodiruju domaće i
međunarodno pravo. To se vidi, s jedne strane, iz ranije opisanih pravnih osnova za njihovo
djelovanje a, sa druge strane, iz djelokruga njihovog djelovanja. Pravni akti ovih institucija i
organa treba da razviju djelovanje unutar domaćeg prava a time, u zavisnosti od konkretne
regulative, treba da imaju upliv i u ustavni poredak. Ovo se događa na različitim nivoima.
Tako, Visoki predstavnik, umjesto domaćeg zakonodavca, u formi „odluka“ nameće zakone.
On, takođe, smjenjuje vodeće izabrane političare i na taj način se postavlja iznad domaćih
postojećih procedura ili proceduralnih garancija. Dom za ljudska prava dopunjava Ustavni sud
BiH u oblasti apelacione nadležnosti, i to tako što utvrđuje povrede ljudskih prava i sloboda
koje, onda, treba da uklone nadležni domaći organi. Privremena izborna komisija donosi
izborna pravila, koja važe kao domaći zakon, sve dok domaći zakonodavac to sâm ne učini.
Potkomisija, koja je podređena Izbornoj komisiji, obrađuje žalbe u vezi sa postupkom izbora,
te na taj način djeluje umjesto buduće stalne izborne komisije i privremeno zamjenjuje pravni
lijek koji bi trebalo da bude utemeljen na osnovu domaćeg zakona. CRPC donosi stavove u
vezi sa pravnim statusom nekretnina u sadejstvu sa domaćim državnim organima, koji, opet,
odluke CRPC-a treba da poštuju u neograničenoj mjeri. SFOR i IPTF brinu se o vojnoj
sigurnosti, tj. sigurnosti u policijskoj oblasti, i redu, te pomažu domaćim institucijama prilikom
implementacije zakona i izgradnje funkcionalnih institucija.
Izvori nadležnosti međunarodnih aktera, doduše, nalaze se izvan Ustava BiH, tačnije, u
aneksima 1, 3, 6, 7, 10. i 11. DMS. Ali, to ne znači da ovi akteri djeluju izvan ustavnog
poretka. Ovu ideju opisuje i Odluka Ustavnog suda BiH broj U 9/00 nazivajući je „funkcionalni
670
Uporedi, ESI; Turning point on Mount Olympus od 16.5.2007. godine, dostupno na Internet-stranici:
<www.esiweb.org>. Tamo se može naći i dopis britanskog predsjedavajućeg Vijeća sigurnosti UN
stalnom predstavniku BiH pri UN; arhiv autorâ.
788
dualizam“ djelovanja Visokog predstavnika. Međutim, budući da svaki akt javne vlasti može
postati ustavno pitanje (pravna država, osnovna prava, zakonodavna nadležnost itd.), time i
sve aktivnosti međunarodnih i quasi-međunarodnih aktera potencijalno mogu biti podvrgnute
jurisprudenciji Ustavnog suda BiH, naravno, ukoliko norme o njegovoj jurisdikciji za to pružaju
odgovarajuću osnovu.
Međutim, ovakav način posmatranja oprečan je motivima ugovorih strana zbog kojih su one
privremeno isključile prethodno spomenute oblasti djelovanja iz ustavnog okvira i premjestile
ih u posebne anekse, paralelne Ustavu BiH. Da su se sve ove oblasti djelovanja željele pravno
integrisati u ustavnopravni sistem, uključujući posljedice takvog čina, a posebno mogućnost
preispitivanja svih pravnih akata od nadležnih državnih organa, onda bi se moglo očekivati da
se to na taj način reguliše i u smislu zakonskopravne tehnike, kako je to bilo predviđeno u
prijašnjim nacrtima ustava. Stoga, sama sistemska podjela odmah indicira i na pravnu
podjelu, i to podjelu u smislu privremenog prenošenja nadležnosti za izvršavanje određenih
državnih zadataka. Ova ideja, kao što se vidi, pojavljuje se na različitim mjestima u važećim
aneksima, a Ustavni sud BiH u meritornim odlukama često je navodi kao pomoć pri
argumentaciji. Sistemska podjela je, zapravo, samo odraz podjele zadataka između domaćih i
(quasi) međunarodnih institucija. Ovu podjelu su na vremenski ograničen period željele same
ugovorne strane. U početnoj fazi unutrašnje raslojenosti u krhkoj državi takva podjela je
trebalo da osigura neophodne osnove za uspješnu implementaciju mirovnog sporazuma.
Dakle, pomoć međunarodnih aktera ima zaštitnu funkciju.
Kad je riječ o smislu i cilju podjele zadataka iz Dejtonskog sporazuma, postoji mogućnost da
se u obzir uzmu i promjene koje su nastale u stvarnosti zemlje, isto kao i neočekivano
produženo trajanje činjenične osnove koja je uzrokovala ovu podjelu, te da se na toj osnovi
odluči da li međunarodni akteri i dalje treba da vrše svoje nadležnosti kao u vanrednom stanju
ili ne. Prema tome, neko pitanje, koje je, inače, izvorno i tipično ustavno pitanje (kao što su
zakonodavstvo, pravosuđe itd.), na osnovu teleološkog tumačenja cjelokupnog Dejtonskog
ustava, može da se otrgne od područja primjene Ustava, a time i od nadležnosti Ustavnog
suda BiH. Obrnuto, moglo bi se, takođe, argumentovati da, uprkos sistemskoj podjeli, na
osnovu protoka vremena i osjetnih izmjena u zemlji nastavak starateljskog odnosa više nije
primjeren. Štaviše, može se zaključiti da se „staratelj“ ponaša protivno ugovoru, te da su u
takvoj situaciji domaće institucije – kao, recimo, Ustavni sud BiH – pozvane da štite
ustavnopravni poredak.
Razrješenje ove ambivalentne situacije sa ovlaštenjima u slučaju vanrednog stanja, s jedne, i
poštivanjem ustavnopravnog uređenja, s druge strane, možda se nalazi u već naznačenom
dinamičkom vraćanju privremeno internacionalizovanih zadataka u odgovornost države, tj.
domaćih aktera, paralelno sa postepenim podvrgavanjem djelovanja Visokog predstavnika i
789
drugih međunarodnih aktera ustavnopravnom uređenju.671 U slučaju Visokog predstavnika to
izaziva posebne teškoće, budući da u Aneksu 10, što je različito od aneksa 3, 6. i 7, nije
explicite predviđeno vremensko ograničenje. Razlog za to je, možda, i činjenica da je na
samom početku bilo zamišljeno da Visoki predstavnik ima, ipak, manje aktivnu i manje
intervencionističku ulogu. Ali, progresivno vraćanje odgovornosti skriva rizike. U najboljem
slučaju, ako su međunarodni akteri nesposobni, ili nemaju volje da sarađuju i da se
koncentrišu na istinske probleme, neaktivnost međunarodnih predstavnika prouzrokovaće
samo privremenu paralizu procesa obnove.
Predstavljena sudska praksa najviših sudova u BiH u vezi sa ovim pitanjima je različito
iznijansirana, a nije ni oslobođena protivrječnosti. Ona pokazuje etape u procesu traženja u
kojem su domaći i međunarodni akteri pokušavali da utvrde pravno i politički opravdano
rješenje za problem, a koji je do tada bio malo istražen i koji se može definisati kao sljedeća
pitanja: Da li međunarodna zajednica država u oblasti osiguranja mira i stabilizacije zemlje
djeluje na osnovu odgovarajuće konvencije i/ili mandata Vijeća sigurnosti UN i Poglavlja VII
Povelje UN? Kako postupati sa nadležnostima, kontrolom, obavezom poštivanja ljudskih prava
i sloboda, i garancija u slučaju ovakve misije koja djeluje u prostoru punom tenzija, prostoru
između ustavnog i međunarodnog prava?
Na osnovu prijašnje analize sudske prakse moguće je razlikovati sljedeće komplekse pitanja:
(i)
Da li međunarodna uprava radi u pravnom vakuumu, ili je vezana za određene pravne
norme?
(ii) Ako su određene pravne norme, ipak, obavezujuće i ako se moraju poštivati, ko će biti
odgovoran za to da organi međunarodne uprave poštuju te norme, tj. da se ponašaju u
skladu sa njima?
(iii) Ako postoji kriterij odgovornosti, ko je nadležan da utvrđuje odgovornost međunarodne
uprave?
(iv) Da li će ta nadležnost za kontrolu biti domaćeg ili međunarodnog karaktera i koji će se
standardi primjenjivati?
i. Obaveznost normi
Sve strane – kako akteri međunarodne uprave, bez obzira u kojem je aneksu DMS njihova
djelatnost regulisana, tako i sudovi koji su predmet analize u ovom tekstu – imaju jedinstven
stav da je i uprava u vanrednom stanju vezana za norme, tj. da su i za nju određene norme
obavezujuće. To važi za odredbe pojedinih aneksa, ali, osim toga, ovi su akteri – doduše u
671
U tom smislu i Vitzthum/Mack, 2000, str. 116.
790
ograničenom obimu – vezani i za ostale norme međunarodnog i ustavnog prava, tj. za njih su
ove norme obavezujuće.
ii. Odgovornost za kršenje prava
Pitanje odgovornosti u slučajevima kada međunarodni organi krše obavezujuće pravne norme
vrlo je komplikovano. U ovim slučajevima Dom za ljudska prava, sa svojim specifičnim
mandatom iz Aneksa 6. DMS, bio je, uglavnom, suzdržan, te je uvijek tačno preispitivao da li
se djelatnost međunarodnih aktera može pripisati nekoj od strana potpisnica iz Aneksa 6.
DMS. Samo u slučaju afirmativnog odgovora na to pitanje DLJP je preuzimao nadležnost.
Mogućnost
pripisivanja
te
odgovornosti
Dom
je
redovno
negirao,
ukazujući
na
međunarodnopravnu osnovu ovlaštenja međunarodnih aktera, jer oni ne djeluju ni kao njihovi
zastupnici, ni na osnovu toga što su se strane potpisnice odrekle tih ovlaštenja. Oslanjajući se
na sudsku praksu Ustavnog suda BiH, Dom je u konačnici potvrdio odgovornost samo tamo
gdje su strane potpisnice Aneksa 6. imale mogućnost da izvrše utjecaj na međunarodne
aktere, ali su to propustile da učine. Primjer za to je, recimo, slučaj zakona koji je nametnuo
OHR, a koji je u suprotnosti sa EKLJP, te koji su domaći organi mogli izmijeniti. I u slučaju
povratnog prenosa nadležnosti, koje su izvorno bile izvan područja odgovornosti domaćih
organa (izbori prema Aneksu 3. i imovina prema Aneksu 7), Dom, odnosno KLJP pri USBiH je
te nadležnosti konsekventno shvatala kao (od određenog momenta) stečenu, tj. preuzetu
odgovornost domaćih institucija. Ali, u slučajevima koji se tiču IPTF-a i SFOR-a Dom za ljudska
prava je ostao potpuno neodlučan. U vezi sa IPTF-om, Dom je u početku negirao svaku
odgovornost domaćih organa, ali je pred kraj svog mandata proglasio dopustivom prijavu
jednog od decertifikovanih policajaca. KLJP pri USBiH, koja je trebalo da odluči o meritumu tog
slučaja, načinila je korak unazad i zanijekala svaku odgovornost Federacije za djelovanje IPTFa. S obzirom na ozbiljna kršenja ljudskih prava od SFOR-a u slučaju Fijuljanin, Dom je
prvobitno pokazivao namjeru da se odmakne od svoje jasne prakse prema kojoj je negirana
svaka odgovornost potpisnica Aneksa 6. DMS, te je od države zatražio da se privremenom
mjerom kod SFOR-a založi za oslobađanje podnosioca prijave. Nakon puštanja na slobodu
podnosioca odluka o meritumu nije ni bila potrebna.
Početna pozicija Ustavnog suda BiH je bila drugačija. Sud se nije pitao da li su domaći organi
odgovorni za akte međunarodne intervencije, već se upitao da li je on sâm uopšte nadležan da
preispituje takve akte. Tako je Ustavni sud BiH prvo počeo pažljivo ukazivati na formulu o
„funkcionalnom dualizmu“ (formulu o djelovanju međunarodnih aktera koji u određenim
situacijama zamjenjuju domaće organe) i time implicitno konstatovati da su domaći akteri
odgovorni i za domaće zakone čak i ako ih nametne Visoki predstavnik svojim dekretom
djelujući u ime domaćih organa. Što se tiče ostalih organa iz DMS koji su nadležni za izbore
(Aneks 3), povrat imovine (Aneks 7) i ljudska prava i slobode (Aneks 6), Ustavni sud BiH je
odgovorio odrečno na pitanje o tome da li on sâm ima ovlaštenja da ih preispituje i to zbog
sistemskog i teleološkog paralelizma aneksâ DMS. Pitanje odgovornosti domaćih organa,
791
nezavisno od ovlaštenja za kontrolu, tj. preispitivanje, uopšte nije tematizovano. Ovo pitanje
je – što je vrlo zanimljivo – problematizovano tek nakon što se Dom za ljudska prava stopio sa
Ustavnim sudom BiH u personalnom smislu, te kad je Ustavni sud BiH, takođe, počeo da pravi
razliku između pitanja odgovornosti za povrede ljudskih prava od međunarodnih aktera, s
jedne strane, i pitanja nadležnosti domaćih organa za preispitivanje takvih akata, s druge
strane. Ovdje se Ustavni sud BiH odjednom okrenuo u pravcu zaštite ljudskih prava.
Oslobođen okova vlastite nadležnosti, a radi pružanja maksimalne zaštite ustavnih prava i
sloboda, Ustavni sud BiH je utvrdio da bez obzira na posebna ovlaštenja i bez obzira na
međunarodno pravo na kojem se ovlaštenja temelje, pojedinac ne smije ostati nezaštićen. Za
to su odgovorni i domaći organi, koji su ranije odbacivali svaku odgovornost. Ustavni sud BiH
je ustvrdio da je nebitno to što domaći organi ne ispituju djelovanje međunarodnih aktera, te
što ne mogu spriječiti ponašanje koje nije u skladu sa obaveznim pravnim normama. Ukoliko
bi država pasivno posmatrala kako OHR ili SFOR krše prava njenih građana, onda bi i sama
država, u najmanju ruku, bila suodgovorna za kršenja. Na osnovu pozitivnih obaveza da zaštiti
ustavna prava i obaveze, koje, bez sumnje, konkurišu međunarodnopravnim obavezama iz
Aneksa 1-A i Aneksa 10, ali ih ne potiskuju, država mora preduzeti sve neophodne i
dozvoljene korake kako bi osigurala zaštitu pojedinca. U suprotnom, i država je odgovorna
zbog nečinjenja, ustvrdio je, dalje, Sud. Čak i ako se mogućnosti u tom smislu u praksi
ograniče
na
istrage,
podršku
oštećenim,
obraćanje
i
pisanje
nadležnim
organima
međunarodnog prava i na ostale vrste diplomatskih aktivnosti, ipak se one nerijetko pokažu
kao djelotvorne, zaključio je Ustavni sud BiH.
iii. Ovlaštenje za kontrolu
Odgovornost za aktivnosti međunarodne uprave za slučaj vanrednog stanja koje su u sukobu
sa međunarodnim i/ili ustavnim pravom ne implicira automatski ovlaštenje za kontrolu
njihovih akata ili čak za njihovo poništavanje. To je istovremeno najkritičnija tačka u odnosu
domaćih organa i međunarodnih upravitelja. Jer, jedna je stvar utvrditi da je ponašanje
međunarodnih aktera suprotno EKLJP, a da država treba da insistira na poštivanju ustavnih
prava i sloboda svojih građana. Za međunarodne upravitelje situacija postaje opasna tek onda
kada se domaće institucije suprotstavljaju njihovim aktima, sprečavaju ih, relativiraju ili
poništavaju, tj. kada imaju nadležnost da to učine. Time se djelotvornost mirovne misije per
se dovodi u pitanje.
Zapravo, i iz samog međunarodnog prava proizlazi obaveza međunarodnog upravitelja da
svoje aktivnosti podvrgne sudskoj kontroli.672 Možda je moguće takvu obavezu (analogno)
protumačiti i iz instituta upravitelja ili okupacijskog prava prema međunarodnom pravu. Ipak,
u svakom slučaju, ona proizlazi iz minimalnih standarda zaštite ljudskih prava i sloboda.
Većina nacionalnih pravnih poredaka, kao i samo međunarodno pravo, sadrži osnovu prema
672
Frowein, 2000, str. S12.
792
kojoj je jedno od osnovnih i univerzalnih prava i pravo na pristup sudu, koji odlučuje u
sporovima koji se dotiču pojedinca kao privatnog pravnog subjekta, i to nezavisno od toga da
li su norme prema kojima će postupak biti odlučen iz građanskog ili javnog prava.
Međunarodnopravna regulativa u vezi sa državnim imunitetom tiče se međunarodnog
upravitelja, tj. staratelja, tamo
gdje on zamjenjuje
domaće organe, te
preispitivanja akata međunarodnih upravitelja, zapravo, ništa ne stoji na putu.
mogućnosti
673
U tom smislu, Ustavni sud BiH u svojoj sudskoj praksi tek mora da odredi jasan pravac. Tu se
trenutno može naći cijeli spektar stavova, od sudske suzdržanosti, pa sve do potpunog
preispitivanja i ukidanja akata međunarodne uprave. Tako, recimo, Ustavni sud BiH je iscrpno
ispitao da li su lišavanje slobode i pretres kuće koje je izveo SFOR u slučaju Subotić izvršeni uz
kršenje prava iz Konvencije, te u konačnici i utvrdio kršenje različitih prava iz EKLJP. Sud se,
takođe, smatra nadležnim da preispituje zakone koje je nametnuo OHR, te da ih poništava.
Pojedinačne mjere Visokog predstavnika Ustavni sud BiH, međutim, ne želi preispitivati u
meritumu, već se ograničava na to da utvrdi da je s tim ciljem neophodno etablirati specijalno
pravosudno tijelo koje bi bilo za to međunarodnopravno legitimisano (Bilbija & Kalinić). O
protivrječnosti ovakvog pristupa – zakoni se preispituju, pojedinačni akti ne – već je bilo
govora u ranijim dijelovima ovog teksta. Osim toga, uzimajući u obzir odluku u predmetu
Subotić donesenu deset mjeseci ranije, ovdje treba spomenuti i to da se različito tretiranje
akata SFOR-a i OHR-a nikako ne može opravdati argumentom da SFOR, navodno, djeluje na
drugačijoj, čak slabijoj osnovi. Baš suprotno, mandat SFOR-a je čak snažniji i čvršći od
mandata OHR-a (autorizacija, a ne samo potvrđivanje). S obzirom na to da SFOR, za razliku
od OHR-a, djeluje samo u vojnoj oblasti, a ne djeluje kao egzekutivna ili zakonodavna vlast u
civilnoj oblasti, to ne bi trebalo da bude prepreka za ovlaštenje Ustavnog suda BiH da
preispituje akte SFOR-a, budući da je to ovlaštenje ionako široko shvaćeno. Osim toga,
mandat SFOR-a se dotakao samo u maloj nebitnoj mjeri nadležnosti Ustavnog suda BiH da
preispituje njegove akte. Nasuprot tome, meritorno preispitivanje, te eventualno poništavanje
pojedinačnih akata OHR-a bi u temelju dovelo u pitanje djelotvornost njegovog mandata. To,
možda, teoretski važi i za kontrolu ustavnosti normi. Ali, praktično, OHR – barem privremeno
– može biti siguran da njegovi zakoni, sve dok su u skladu sa Ustavom BiH, neće biti doticani,
jer je za to neophodna većina u parlamentu, koja se i danas teško postiže.
Zbog sudske prakse koja se stalno mijenjala i koja je donesena na osnovu Aneksa 6, te zbog
nesigurnog i neodređenog političkog kursa vođenog kroz dugi vremenski period, u predmetima
koji su se ticali odluka IPTF-a Ustavni sud BiH nije znao kako da se pozicionira. U tom smislu,
najnovija odluka Ustavnog suda BiH može biti podsticaj za to da se decertifikacije koje je
proveo IPTF (slično kao i pojedinačne mjere OHR-a) ne dotiču, te da se Ustavni sud BiH
ograniči na tek pokrenute procese o ponovnom zapošljavanju decertifikovanih osoba. KLJP pri
673
Stahn, 2001, str. 137-149.
793
USBiH u predmetu Džaferović, zapravo, uopšte nije smjela donijeti odluku o meritumu, jer
Komisija u svojoj odluci konstatuje da FBiH ne snosi odgovornost za akte IPTF-a. Prijava je,
stoga, trebalo da bude proglašena nedopustivom ratione personae. Međutim, razlog za ovakvu
odluku leži u činjenici da je KLJP pri USBiH morala prihvatiti prethodnu odluku o dopustivosti
Doma za ljudska prava, kojom je prijava proglašena dopustivom. U meritornom mišljenju KLJP
pri USBiH je utvrdila ograničenje procesnih prava oštećene osobe (pravo na pristup sudu), ali
je to ograničenje smatrala opravdanim u kontekstu višeg interesa, a to je osiguranje mira.
Zapravo je KLJP pri USBiH negativno odgovorila na pitanje o nadležnosti organa iz Aneksa 6.
DMS za preispitivanje akata IPTF-a.
iv. Mjerila
U predmetima u kojima su Ustavni sud BiH i organi iz Aneksa 6. podvrgavali djelovanje
međunarodnih aktera meritornom preispitivanju sudovi su primjenjivali Ustav BiH i konvencije
koje snagom svoga ustavnopravnog položaja predstavljaju materijalno ustavno pravo. Ustavni
sud BiH u slučaju Subotić uopšte nije naveo kao argument posebna ovlaštenja za vanrednu
situaciju, kojima se, inače, ograničavaju ustavna prava, mada je namjera Ustavnog suda BiH
vjerovatno bila da kaže kako i SFOR treba da djeluje primjereno situaciji. KLJP pri USBiH je,
nasuprot tome, u predmetu Džaferović eksplicitno relativirala procesna prava oštećene osobe
iz člana 6. EKLJP u svjetlu nadređenog interesa koji se zove stabilizacija zemlje.
U pogledu zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda, u obzir bi došlo i ograničeno pozivanje na
član 15. EKLJP. Ali, i prilikom vaganja interesa (fair balance) ili tumačenja pojmova kao što su
proporcionalnost i opšti/javni interes postoji određeni manevarski prostor, koji omogućava da
se u obzir uzmu i posebne okolnosti tranzicije države i društva.
S pravom se napominje da u debati o kontroli djelovanja međunarodnih aktera u Bosni i
Hercegovini nije riječ o smislu i neophodnosti takvih intervencija.674 Ipak, i sami međunarodni
akteri, i to ne jedanput, napominju da i najbolji eksperti koji rade u misiji očuvanja mira sa
najboljim namjerama, ipak, ne mogu uvijek djelovati bez greške.675 Već zbog tog razloga je
poštivanje minimalnih međunarodnih standarda, kao i etabliranje odgovarajućih kontrolnih
mehanizama vrlo pametan potez. Oboje je, međutim, potrebno posebno uzimajući u obzir
činjenicu da međunarodne organizacije svojim intervencionističkim ovlaštenjima u nekim
oblastima znatno zadiru u domaći pravni okvir. Čak i ako su takve intervencije u biti
opravdane, iz perspektive oštećenih lica neophodna je mogućnost da ih preispita određena, što
je moguće neutralnija instanca, koja bi bila u stanju da akte međunarodne zajednice
preispituje i koriguje, ali da tim aktima na taj način pruži i dodatnu legitimnost i snagu. Uz to
je još neophodno spomenuti da međunarodna zajednica u BiH, kao i na drugim stranama,
674
Winkelmann, 2002, str. 18.
675
Winkelmann, 2002, str. 18; Jurčić, 2000, str. 574.
794
nastupa sa najvišim zahtjevima, i to ne samo u oblasti zaštite ljudskih prava već i kada se radi
o temeljnim ustavnim principima, kao što su pravna država ili demokratija. Da bi bila efikasna
mirovna misija, neophodno je, kao po oštrici noža, kretati se između najviših pravnih
dostignuća i opšteg interesa zemlje u kojoj ovi akteri djeluju u interesu trajnog uklanjanja
nevolja i problema. Ipak, međunarodni akteri treba da se čuvaju toga da potpadnu pod
dvostruki moral, što bi odmah dovelo do gubitka kredibiliteta.676 U kontekstu prakse
smjenjivanja dužnosnika od OHR-a, Alija Izetbegović, prijašnji član kolektivnog Predsjedništva,
primijetio je: „U Sarajevu, [međunarodne snage] skinu nekoga s vlasti, obilježe ga kao
nečasnog, ne provedu bilo kakve dokaze i onda nam objašnjavaju nešto o ljudskim pravima i
[…] žele da im mi vjerujemo.“677 U bosanskoj praksi, osim toga, uvijek se nanovo pokazivalo
da, kada bi Visoki predstavnik u konkretnom slučaju pokazao premalo respekta prema
domaćem ustavu, nacionalistički politički moćnici bi to i te kako znali iskoristiti za slabljenje
njegovog autoriteta. Već spomenuta debata pod nazivom The European Raj (Evropski despot)
to je jasno pokazala. Prema tome, upravo u slučaju Visokog predstavnika, čija ovlaštenja za
vršenje vlasti počivaju na klimavoj, više političkoj nego pravnoj osnovi, međunarodna
zajednica sebi ne može dozvoliti manjak poštivanja prema njegovom autoritetu.
Na osnovu svoje međunarodne komponente, oba suda (i Ustavni sud BiH i Dom za ljudska
prava) su mogla uzeti za pravo da, kao posljednja instanca, preispituju sve akte
međunarodnih aktera, a ne samo legislativne aktivnosti koje su vršene umjesto domaćih
organa (princip funkcionalnog dualizma). Ako nam polazna pozicija bude temeljna Dejtonska
ideja da bivše zaraćene strane imaju tek ograničenu sposobnost za ponovnu izgradnju zemlje
vlastitim snagama, te da iz toga proizlazi da je neophodno da se aktiviraju neutralni
međunarodni akteri, onda je ideja koja je ostvarena u Dejtonu, ideja o mješovitim sudovima
sa domaćim i međunarodnim faktorom, konsekventno i funkcionalno rješenje u takvoj situaciji.
Ovaj zaključak važi ne samo za preispitivanje domaćih unutrašnjih pravih akata već i za
preispitivanje same međunarodne intervencije. Ta ideja je čvrsto kompromisno rješenje u
svrhu očuvanja principa podjele vlasti, ili – kako to anglosaksonski pravnici slikovito opisuju –
principa checks and balances: međunarodni element u najvišim pravosudnim organima zemlje
garantuje primjereno uvažavanje opšteg interesa: očuvanja mira. Time se dozvoljava da se na
odgovoran
način
intervencije
međunarodne
zajednice
podvrgnu
kontroli
zakonitosti
i
ustavnosti prema domaćem pravnom poretku. Najnovija sudska praksa Ustavnog suda BiH,
doduše, konstatuje da ni međunarodna zajednica u BiH ne djeluje u pravnom vakuumu.
Odgovornost i brigu za to da i međunarodni akteri poštuju ustavne standarde u BiH Ustavni
sud BiH, međutim, ne želi da preuzme bez mandata Vijeća sigurnosti ili PIC-a.
676
Uporedi, Knaus/Martin, 2003, str. 63. i dalje.
677
Dnevni avaz, Sarajevo od 2.12.1999. godine, citirano prema Knaus/Martin, 2003, str. 66. (In
Sarajevo entheben sie jemanden des Amtes, stempeln ihn als unehrlich ab, führen keinerlei Beweise
an, und dann erzählen sie uns was von Menschenrechten... und wollen, dass wir es ihnen glauben);
prevod sa njemačkog N. A.
795
3. Postupak prosljeđivanja prema članu VI/3.c)
Ustava BiH
AP 1603/05 Lončar
20061221
U 10/01 Kantonalni sud Zenica
20010405
U 106/03-I. D.
20041027
U 11/05 Blagić
20060526
U 17/01 „Zakon o radu RS“
20011024 „Sl. gl. BiH“ broj 27/01
U 17/06 Vrhovni sud Federacije
20060929
U 19/00-Kemokop et al.
20010504
U 26/00 „Zakon o radu FBiH“
20020423 „Sl. gl. BiH“ broj 08/02
U 3/06 Opštinski sud Sarajevo
20060531
U 50/01 Kantonalni sud Široki Brijeg
20040130
U 55/02 Osnovni sud Doboj
20040219 „Sl. gl. BiH“ broj 03/04
(c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i
Hercegovini u pogledu toga da li je zakon o čijem važenju njegova odluka ovisi
kompatibilan sa ovim ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i
osnovnim slobodama i njenim protokolima ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u
pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava
koje je bitno za odluku suda.
Član VI/3.c) reguliše postupak prosljeđivanja pitanja Ustavnom sudu BiH u slučajevima u
kojima nižestepeni sudovi sumnjaju u ustavnost propisa koji je odlučujući za razrješenje
predmetnog sudskog slučaja. Ovaj postupak treba da osigura ustavni monopol Ustavnog suda
BiH.
Nižestepeni sudovi su do sada ovu mogućnost koristili vrlo rijetko, tako da Ustavni sud BiH
gotovo da nije ni imao priliku da kroz vlastitu praksu preciznije definiše uslove za dopustivost
ovakvih postupaka. Iz same ustavne odredbe moguće je iščitati niz uslova koji su djelimično
dodatno definisani u članu 19. stav 4. Pravila Ustavnog suda BiH.
a. Ovlaštenje za podnošenje zahtjeva
Za prosljeđivanje pitanja Ustavnom sudu BiH ovlašteni su svi sudovi u Bosni i Hercegovini,
dakle, ne samo vrhovni sudovi. U tu grupu se ubrajaju i sudovi u Distriktu Brčko. Nebitno je na
796
kojem stepenu sud odlučuje.678 Pojedinci nemaju pravo da podnesu zahtjev, što se direktno
vidi iz teksta ustavne odredbe,679 a na to ukazuju i sama svrha i smisao propisa. Zaštita prava
pojedinaca zajamčena je u članu VI/3.b), a ne u članu VI/3.c) Ustava BiH.
b. Obaveza podnošenja zahtjeva
Iz člana VI/3.c) Ustava BiH ne može se jednostavno protumačiti da li, osim ovlaštenja za
podnošenje zahtjeva, redovni sudovi imaju i obavezu podnošenja. U početku Ustavni sud BiH
je zastupao stanovište da državni organi, a time i sudovi, zbog supremacije Ustava BiH, treba
da obično pozitivno pravo, koje je prema njihovom mišljenju neustavno, jednostavno
zanemare, te da se direktno pozovu na Ustav BiH i presude o predmetu. Na taj način sudovi bi
štitili zakonitost, što je jedna od njihovih glavnih funkcija i obaveza u skladu sa principom
pravne države. Osim toga, prema stanovištu Ustavnog suda BiH, sudovi su obavezni da u
slučaju da postoji sumnja u ustavnost zakona koji treba primijeniti u konkretnom slučaju,
pokrenu postupak konkretne/incidentalne kontrole ustavnosti prema članu VI/3.c) Ustava
BiH.680
Ovo stanovište Sud je kasnije korigovao.681 Ustavni sud BiH, naime, i dalje zastupa stav da
redovni
sudovi,
zbog
normativno-hijerarhijske
supremacije
Ustava
BiH,
ne
treba
da
primjenjuju protivustavno obično pravo. Međutim, redovni sud mora spornu normu sâm
podvrgnuti preispitivanju. Ukoliko, nakon analize, sud zaključi da je norma u skladu sa
Ustavom, primijenit će je u konkretnom slučaju. Ako, međutim, dođe do zaključka da je
navedena norma protivustavna, onda je ne može jednostavno zanemariti, pozivajući se na
Ustav, već pitanje o ustavnosti mora proslijediti Ustavnom sudu BiH na odlučivanje, u skladu
sa članom VI/3.c) Ustava BiH.682
Za to vrijeme – mada se Ustavni sud BiH o tome jasno ne izjašnjava – postupak pred nižim
sudom bi trebalo da bude prekinut do odluke Ustavnog suda BiH. Dakle, ostaje nejasno da li
redovni sud normu običnog zakona, koju smatra protivustavnom, smije jednostavno
zanemariti i odlučiti o predmetu direktno na osnovu Ustava BiH, a da to isto pitanje ustavnosti
norme ne proslijedi Ustavnom sudu BiH. Jasna regulativa, kao što je član 100. njemačkog
Osnovnog zakona (ustava), u Ustavu BiH ne postoji. Član 100. njemačkog Osnovnog zakona
reguliše tzv. ustavni monopol u korist njemačkog Saveznog ustavnog suda. Svrha i smisao te
norme jesu u tome da se Saveznom ustavnom sudu obezbijedi posljednja riječ prilikom
678
Uporedi, U 50/01, tačka 20: revizioni sud.
679
U 22/02, tačka 10.
680
U 106/03, tačka 33.
681
Uporedi, AP 1603/05.
682
Uporedi, AP 1603/05, tačka 33, 2. rečenica, tačka 37.
797
tumačenja teksta ustava. Protivrječna tumačenja ustavnog teksta neophodno je izbjeći radi
pravnog jedinstva i pravne sigurnosti, a niži sudovi ne smiju dobiti mogućnost da se postave
iznad volje zakonodavca.683
Budući da slična norma u BiH ne postoji, rješenje je potrebno naći u postojećem ustavnom
okviru. Supremacija Ustava [član III/3.b) prva rečenica Ustava BiH] i princip pravne sigurnosti
(kao dio principa pravne države prema članu I/2. Ustava BiH) ovdje su odlučujući argumenti
pri interpretaciji, tj. tumačenju. U konkretnim sudskim predmetima, u kojima se presuđuje o
pravima i slobodama zagarantovanim EKLJP, djelomično se zastupa stav da redovni sudovi,
zbog tzv. direktne primjenjivosti EKLJP, mogu uvijek direktno na osnovu EKLJP presuditi o
predmetu čak i uz incidentalno stavljanje van snage običnog domaćeg prava koje je u
suprotnosti sa tom konvencijom. Štaviše, oni nisu obavezni da prosljeđuju Ustavnom sudu BiH
pitanje o usklađenosti norme običnog prava sa EKLJP, dakle, ne treba da čekaju na odluku
Ustavnog suda BiH. U suprotnom je ova „direktna primjenjivost“ EKLJP beznačajna, tj.
postavlja se pitanje njene svrsishodnosti.
Ovakav zaključak, međutim, ne može se direktno izvesti iz obaveze direktne primjene EKLJP
koja je nametnuta Ustavom BiH. Direktna primjenjivost prava i sloboda iz EKLJP, prema članu
II/2. Ustava BiH, znači: da bi se primjenjivala ova ljudska prava i slobode u BiH, nije
neophodna bilo kakva pravna osnova zakonodavca, kao što je to slučaj sa ostalim
konvencijama iz međunarodnog prava. Prema tome, prava iz EKLJP sudovi moraju uzimati u
obzir prilikom odlučivanja. Takođe, moraju i ispitati da li je norma, čijom primjenom će biti
donesena odluka o sporu, zaista u skladu sa EKLJP.
Drugo je pitanje da li sudovi obično pravo za koje smatraju da je suprotno Konvenciji mogu
jednostavno da ne primijene, a da prije toga pitanje ustavnosti ne proslijede Ustavnom sudu
BiH na odlučivanje. Ako bi ovo važilo za EKLJP, moralo bi važiti i za sve ostale ustavne norme.
Jer, Ustav BiH je neposredno primjenjiv na cijeloj teritoriji države, a time i na teritoriji
entitetâ. Ustav BiH potiskuje niže norme koje su suprotne njemu [član III/3.b), prva rečenica
Ustava BiH]. Djelotvornost Ustava BiH i ustavnih prava i sloboda iz samog kataloga Ustava
BiH, EKLJP ili međunarodnih sporazuma iz Aneksa I uz Ustav BiH ne zavisi od toga da li niži
sudovi treba da sačekaju odluku Ustavnog suda BiH. Drugim riječima, prekidanje postupka
pred redovnim sudom do donošenja meritorne odluke USBiH o ustavnosti nema neposredni
značaj za djelotvornost samog Ustava BiH. Djelotvornost, uopšteno, zavisi od toga da li se
poštuje višerangirano pravo, što u nekom spornom slučaju, na kraju, može dovesti i do toga
da neka norma nakon prekidanja postupka i prosljeđivanja pitanja Ustavnom sudu BiH ne
bude primijenjena. Doduše, u nekim slučajevima postoji hitnost. U tim slučajevima oštećena
osoba može zatražiti pomoć u vidu privremenih mjera, eventualno i pred Ustavnim sudom BiH.
683
Uporedi, Schlaich/Korioth, 2001, stav 128. i dalje, uz ostale argumente.
798
Tačno jeste da bi zaštita ljudskih prava u konkretnom, pojedinačnom slučaju bila djelotvornija
ili barem brža ako bi nižestepeni sudovi obično pravo, koje je protivustavno ili koje nije u
skladu sa EKLJP, jednostavno zaobišli, ne čekajući odluku Ustavnog suda BiH. Međutim, takvo
tumačenje zbog brojnih razloga izaziva nedoumice: s jedne strane, u slučajevima u kojima bi
Ustavni sud BiH u proslijeđenim predmetima pronašao da je sporna norma u skladu sa EKLJP
bile bi stvorene procesne situacije koje bi teško bilo korigovati. Pravosnažne presude mogle bi
biti korigovane samo ponavljanjem postupka. S druge strane, niži sudovi mogli bi doći u
iskušenje da sporno pitanje uopšte ne proslijede Ustavnom sudu BiH. Naime, oni bi, nezavisno
od odluke Ustavnog suda, mogli okončati postupak poštujući i direktno primjenjujući EKLJP. To
bi, opet, imalo neželjenu nuspojavu: norma koja nije u skladu sa EKLJP ostala bi na snazi za
druge slučajeve. Samo obezbjeđenjem ustavnog monopola za USBiH moguće je spriječiti
različita, pa i oprečna tumačenja iste norme, te na taj način osigurati pravno jedinstvo i
pravnu sigurnost. Aspekt pravnog jedinstva upravo u BiH ima veliki značaj, budući da u
pravosuđu, osim Ustavnog suda BiH, ne postoji najviša državna pravosudna reviziona instanca
koja bi se brinula o jedinstvenoj primjeni istih normi u entitetima.
Zbog svih navedenih razloga, rješenje koje je USBiH naznačio u predmetu broj U 106/03 nije
ubjedljivo, budući da se u njemu predlažu različiti načini postupanja, u zavisnosti od toga da li
sporna norma krši Ustav BiH ili EKLJP. Ustav BiH nije ni manje ni više direktno primjenjiv u BiH
nego ljudska prava i slobode iz EKLJP. Predloženo mišljenje počiva na pogrešnom shvatanju
pojma „direktna primjenjivost“. Direktnost primjenjivosti mora se shvatiti u sadejstvu
međunarodnog prava (EKLJP) i ustavnog prava. Da bi se primjenjivala EKLJP, nije neophodan
nikakav akt o primjeni, niti naredba u domaćem pravnom poretku.
Sudovi su, stoga, dužni da u svakom pojedinačnom slučaju preispitaju da li je sporna norma u
skladu sa ljudskim pravima i slobodama iz EKLJP, ali i da li je u skladu sa ostatkom ustavnog
prava. Ukoliko nakon ispitivanja bude usvojen stav da to nije slučaj, onda su sudovi obavezni
da prekinu postupak koji vode i da sporno pitanje o usklađenosti norme sa EKLJP proslijede
Ustavnom sudu. Nakon odluke o tome, postupak pred nižestepenim sudom se nastavlja uz
poštivanje pravnog stanovišta Ustavnog suda BiH.
c. Standard za preispitivanje
Standard za preispitivanje Ustavnom sudu BiH je, naravno, prije svega, sâm Ustav BiH. Osim
toga, član VI/3.c) Ustava BiH eksplicitno spominje EKLJP i sve njene dodatne protokole, što je
i razumljivo ako se uzme u obzir načelo direktne primjenjivosti iz člana II/2. Ustava BiH. Pošto
se u BiH primjenjuju i međunarodnopravni mehanizmi za zaštitu ljudskih prava i sloboda iz
Aneksa I uz Ustav BiH,684 i oni se ubrajaju u standarde. I, konačno, odredbe koje su
proslijeđene na preispitivanje treba ispitati uzimajući kao mjerilo i zakone BiH. Ovo eksplicitno
684
Vidi pod: „b. Ne/ograničena primjenjivost sporazumâ iz Aneksa I uz Ustav BiH“, str. 143. i dalje.
799
spominjanje državnih zakona, kao standarda za preispitivanje, značajno je zato što se time još
jednom podvlači hijerarhija normi onako kako je utvrđena u čl. II/2, druga rečenica, II/6,
III/3.b), te VI/3.a) Ustava BiH. Upravni akti ili kolektivni ugovori iz oblasti radnog prava,
stoga, nisu odgovarajuća mjerila za preispitivanje u okviru člana VI/3.c) Ustava BiH.685
d. Predmet preispitivanja
Predmet preispitivanja, tj. proslijeđeni predmet može biti neki zakon koji treba preispitati u
smislu da li je usklađen sa Ustavom BiH, tj. sa ostalim navedenim standardima. S druge
strane to može biti neka opšta regulativa međunarodnog prava čije postojanje ili domet prema
stanovištu suda koji predmet prosljeđuje Ustavni sud treba da razjasni. Prema tome, sa
sistemskog aspekta tumačenja ove odredbe, nedopustiv je zahtjev kojim redovni sud
prosljeđuje pitanje koja od dvije protivrječne sudske krivične odluke treba da bude
primijenjena u konkretnom slučaju pred krivičnim sudom, jer takvo pitanje nije dopustiv
predmet ispitivanja. Ovo važi i pod pretpostavkom da bi izvršenje neke od te dvije presude o
krivičnoj sankciji kršilo eventualno član 6. EKLJP i član 4. DP broj 7 uz EKLJP, jer paralelan
krivični postupak još uvijek traje.686
(a) Konkretna kontrola norme
Pojam zakona, u smislu člana VI/3.c) Ustava BiH, interpretira se prema materijalnim i
formalnim kriterijima. Opšti akti (dakle, upravni akti koji regulišu veliki broj predmeta) nisu
„zakoni“ u ovom smislu.687 Nasuprot tome, zakoni koji su doneseni prije Ustava BiH (u
njemačkoj pravnoj terminologiji tzv. vorkonstitutionelle Gesetze) mogu biti predmet postupka
preispitivanja.
U predmetu broj U 55/02 Ustavni sud, oslanjajući se na vlastitu sudsku praksu koja se
odnosi na član VI/3.b) Ustava BiH, razmatrao je pitanje da li je on uopšte ratione
temporis nadležan da preispituje ustavnost nekog zakona koji je stupio na snagu prije
stupanja na snagu Ustava BiH (tač. 19-22). U takvom predmetu zakonodavac, nakon
stupanja na snagu Ustava BiH, „nije imao priliku“ da zakon usaglasi sa novim ustavnim
tekstom. Sudska praksa zasnovana na vezi između načela ratione temporis i člana
VI/3.b) Ustava BiH nije primjenjiva zbog činjenice da zakoni koji se primjenjuju u
momentu stupanja na snagu Ustava BiH i nisu u suprotnosti sa Ustavom, te ostaju na
snazi (član 2. Aneksa II uz Ustav BiH). Republika Srpska, kao potpisnica Ustava BiH,
priznala je, s jedne strane, sve zakone koji su 14.12.1995. godine bili na snazi u smislu
člana 2. Aneksa II uz Ustav BiH a, s druge strane, Ustavni sud BiH, kao državni organ,
koji je, opet, nadležan da u slučaju potrebe preispituje ustavnost zakona. Dalje je Ustavni
sud BiH ustvrdio da ovo tumačenje ima uporište i u principima pravnog jedinstva i pravne
sigurnosti. Sistem konkretne kontrole normi ima vrlo značajnu funkciju, budući da se
obavezujućim razjašnjavanjem ustavnih pitanja sprečavaju divergentnosti u sudskoj
685
U 3/06, tačka 7.
686
Uporedi, U 10/01, tačka 19. i dalje.
687
U 3/06, tačka 7.
800
praksi, pravna nesigurnost i pravni nesklad. Koncentrisanje ovih ovlaštenja (dakle,
ustavni monopol) u Ustavnom sudu BiH, osim toga, treba da osigura da sudovi poštuju
zakone. S obzirom na činjenicu da sudovi u Bosni i Hercegovini nisu nadležni za
incidentalno preispitivanje ustavnosti zakona, može se reći da nadležnost Ustavnog suda
BiH obuhvata i zakone koji su stupili na snagu prije nego važeći ustav. Cilj ovakvog
tumačenja bi bio da se osigura potpuna zaštita ustavnog sistema Bosne i Hercegovine,
što je zaključio i Ustavni sud BiH. Ustavni sud BiH u ovom obrazloženju oslanja se na
argumente iz njemačke sudske prakse i literature, ali s dobrim razlogom bira pristup koji
je drugačiji od pristupa njemačkog Saveznog ustavnog suda, koji, inače, prihvata samo
preispitivanje zakona koji su stupili na snagu nakon donošenja Osnovnog zakona.688
S obzirom na „pravni kontinuitet“ propisan članom 2. Aneksa II uz Ustav BiH („u onoj mjeri u
kojoj nisu u suprotnosti sa Ustavom“), Ustavni sud BiH je morao da preispituje ustavnost
zakona koji su ostali na snazi i nakon stupanja na snagu ovog ustava ukoliko legitimisan
subjekt podnese zahtjev za konkretnu ili apstraktnu kontrolu ustavnosti. Kada su opšte pravne
norme u pitanju, onda nije toliko važna „odgovornost“ zakonodavca za ustavnost neke norme
koja je donesena ranije, ili „mogućnost njenog ukidanja“ u slučaju da ona nije u skladu sa
ustavom. Zašto? Za razliku od pojedinačnih akata, koji su doneseni na osnovu okončanog
činjeničnog stanja koje ne može biti retroaktivno izmijenjeno nakon stupanja na snagu Ustava
BiH, za zakone koji su ostali na snazi i čije je djelovanje nastavljeno i nakon stupanja na
snagu Ustava potrebna je kontrola Ustavnog suda BiH i mogućnost stavljanja van snage
njihovih protivustavnih odredaba. Naime, ovaj zadatak ne može biti prepušten nižestepenim
sudovima uz puko podsjećanje na pravilo lex posteriori. U suprotnom, nižestepenim sudovima
bi se moglo jednostavno prepustiti da ne primijene takve zakone, budući da oni krše
višerangirano pravo, tj. Ustav BiH. Oba načela su u istoj mjeri značajna. Ovdje je, zapravo,
problem utvrđivanje protivrječnost između zakona i ustava, kako bi neka važeća norma
eventualno mogla biti proglašena protivustavnom i stavljena van snage. Ukoliko ispravno
posmatramo osnovnu svrhu ustavnosudskog monopola, a to je očuvanje pravnog jedinstva i
pravne sigurnosti, što i Ustavni sud s pravom tako vidi, onda ne može biti značajno to da li je
zakon donesen prije ili poslije stupanja na snagu ustava. Ono što je odlučujuće u ovoj situaciji
jeste činjenica da taj zakon i dalje važi, sve dok ga zakonodavac ne ukine ili dok ga Ustavni
sud BiH ne proglasi protivustavnim. Upravo u Bosni i Hercegovini, koja se nalazi u dvostrukom
procesu transformacije, uz velike promjene u organizaciji države kako je to definisano i u
samom Ustavu BiH, te uz promjene u privrednoj i socijalnoj oblasti, Ustavni sud BiH ne može
pobjeći od uloge čuvara novog ustavnog poretka i od uloge da razjašnjava i rješava nedoumice
u tom smislu.
(b) Međunarodnopravna verifikacija
Osim kontrole ustavnosti i usklađenosti sa određenim normama, član VI/3.c) Ustava BiH
dozvoljava nižestepenim sudovima i da proslijede pitanja radi razjašnjavanja postojanja ili
688
Schlaich/Korioth, 2001, st. 128-130.
801
dometa pravila javnog međunarodnog prava.689 I međunarodnopravna verifikacija služi za to
da se izbjegnu divergentne presude prilikom primjene jednog te istog pravila, tj. norme.
Pod pojam opšte pravilo međunarodnog prava može se podvesti različito međunarodno
običajno pravo koje ima univerzalno važenje, kao i opšta pravna načela, dakle, načela koja se
u istoj formi mogu naći u pravnim porecima više država (1) i koja se mogu prenijeti i u
međunarodnopravni
saobraćaj.
Nasuprot
tome,
ostatak
međunarodnog
prava,
recimo
međunarodno ugovorno pravo, ne može biti predmet preispitivanja Ustavnog suda, tj. takvo
pitanje ne može biti proslijeđeno Ustavnom sudu BiH. Dakle, za njihovu primjenu i tumačenje
zaduženi su redovni sudovi, ali čije presude primjenom člana VI/3.b) Ustava BiH kasnije mogu
dospjeti i do Ustavnog suda BiH. Ustavni sud BiH ne provodi kontrolu nekog opšteg pravila iz
međunarodnog prava koje je predmet proslijeđenog pitanja, već određuje njegovo postojanje i
domet u domaćem pravnom poretku.
e. Relevantnost za odlučivanje
Prema članu VI/3.c) Ustava BiH, u proslijeđenom pitanju se mora raditi o zakonu od čije
valjanosti zavisi odluka redovnog suda.690 Isto važi i za postojanje i domet nekog opšteg
pravila iz međunarodnog prava. Odluka Ustavnog suda BiH, prema tome, mora biti konkretno
značajna za odluku nižestepenog redovnog suda.691 Prosljeđivanje apstraktnih pitanja nije
dopušteno.
f. Forma
Prema članu 19. stav 4. Pravila Ustavnog suda BiH, proslijeđeno pitanje, prije svega, mora biti
potkrijepljeno nazivom akta i navodima u vezi sa nazivom i brojem službenog glasnika u
kojem je objavljen. Osim toga, moraju se navesti odredbe Ustava BiH, EKLJP ili zakona Bosne i
Hercegovine koje norma, koja je odlučujuća za navedenu sudsku odluku, krši, odnosno opšte
pravilo međunarodnog prava čije je postojanje (ili domet) značajno za odluku suda koji pitanje
prosljeđuje. Prema tome, na sudu je teret da potkrijepi određene tvrdnje i predstavi
proslijeđeno pitanje, ali taj teret se detaljnije ne precizira. I, konačno, prema članu 19. stav 4.
Pravila Ustavnog suda BiH, taj zahtjev treba da potpiše „ovlašteno lice“. Budući da ovlašteno
lice pitanje prosljeđuje u ime suda, to ne može biti sudija kojem je dodijeljen navedeni
predmet, zato što bi zahtjev bio nedopustiv.692 Ovlašteno lice može biti predsjednik suda.
689
U vezi sa istom temom u okviru njemačkog Osnovnog zakona, tj. članu 100, vidi, Sturm u: Sachs,
1999, stav 25.
690
Uporedi, takođe, U 26/00, tačka 16.
691
U 17/01, tačka 14; U 55/02, tačka 23; U 17/06, tačka 15.
692
U 11/05, tačka 6. i dalje.
802
4. Ispitivanje vitalnog nacionalnog interesa [član IV/3.f)
Ustava BiH]
Član IV Ustava BiH – Parlamentarna skupština
Parlamentarna skupština ima dva doma: Dom naroda i Predstavnički dom.
1. Dom naroda
Dom naroda se sastoji od 15 delegata, od kojih su dvije trećine iz Federacije
(uključujući pet Hrvata i pet Bošnjaka) i jedna trećina iz Republike Srpske (pet Srba).
[...]
3. Procedura. […]
c) Sve zakonodavne odluke moraju biti odobrene od oba doma.
d) Sve odluke u oba doma donose se većinom glasova onih koji su prisutni i glasaju.
[...]
e) Predložena odluka Parlamentarne skupštine može biti proglašena destruktivnom
po vitalni interes bošnjačkog, hrvatskog ili srpskog naroda većinom glasova iz redova
bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih delegata izabranih u skladu sa stavom 1. tačka a). Za
donošenje takve odluke biće potrebna saglasnost Doma naroda, izglasana od većine
bošnjačkih, većine hrvatskih i većine srpskih delegata koji su prisutni i glasaju.
f) Kada većina bošnjačkih, hrvatskih ili srpskih delegata stavi primjedbu na pozivanje
na tačku e), predsjedavajući Doma naroda će odmah sazvati Zajedničku komisiju,
koja se sastoji od tri delegata, od kojih je svaki izabran iz redova bošnjačkih,
hrvatskih i srpskih delegata, s ciljem razrješenja tog pitanja. Ukoliko to Komisija ne
uspije u roku od pet dana, predmet se upućuje Ustavnom sudu koji će po hitnom
postupku preispitati proceduralnu ispravnost slučaja. [...]
Prema članu IV/3.f) Ustava BiH, Ustavni sud BiH preispituje “proceduralnu ispravnost
zahtjeva“ ako dođe do blokade u procesu usaglašavanja zakonskog akta, koja je nastala na taj
način što je većina predstavnika jednog konstitutivnog naroda u Domu naroda odluku
proglasila destruktivnom po vitalni nacionalni interes, tu procjenu nije podržala većina
predstavnika (druge) etničke grupe, a komisija, koja je ustanovljena radi usaglašavanja, nije
postigla dogovor, tj. uspjeh. Lista materijalnih elemenata „vitalnog nacionalnog interesa“, ili
definicija samog pojma ne postoji u Ustavu BiH. Ustavni sud BiH, međutim, vitalni nacionalni
interes ne posmatra kao pojam bez sadržaja, već smatra da on štiti određene principe bez
kojih društvo sa ustavno zaštićenim razlikama ne bi moglo efikasno funkcionisati. U čemu se
sastoji vitalni interes jedne etničke grupe zavisi od stanovišta Ustavnog suda BiH, tj. šta on
podrazumijeva pod pojmom „konstitutivnosti“ te etničke grupe. U samom ustavnom tekstu
postoji relativno jasna granica prema kojoj Ustavni sud BiH ispituje samo „proceduralnu
ispravnost“ zakonodavnog postupka. Ustavni sud BiH je svoju nadležnost za ovu vrstu
preispitivanja proširio i na pitanja da li se u sporu radi o predmetu koji potpada pod institut
zaštite „vitalnog nacionalnog interesa“, te da li se pobijanom odlukom, zaista, krši vitalni
nacionalni interes jednog od tri konstitutivna naroda. Kao najviši sud u zemlji, tvrdi Ustavni
803
sud BiH, on mora da štiti Ustav, te da razrješava eventualne blokade u zakonodavnom
postupku. Prema članu VI/3.a) Ustava BiH, Ustavni sud BiH ukazuje na to da je on svakako
nadležan i za naknadno (ex post) i za preventivno (ex ante) ispitivanje ustavnosti zakona u
svrhu razrješavanja neke blokade, kao što to postoji i u nekim drugim pravnim sistemima,
npr. u francuskom. Ovakav korak Ustavnog suda BiH, pun samopouzdanja, ima veliki značaj
za funkcionalnost kompletnog državnog zakonodavnog organa.
E. DISTRIKT BRČKO – USTAV I PRAVO (ČLAN VI/4)
AMANDMAN I.
NA USTAV BOSNE i HERCEGOVINE
4. Distrikt Brčko Bosne i Hercegovine
Distrikt Brčko Bosne i Hercegovine, koji postoji pod suverenitetom Bosne i
Hercegovine i spada pod nadležnosti institucijâ Bosne i Hercegovine onako kako te
nadležnosti proizlaze iz ovog ustava, čija je teritorija u zajedničkom vlasništvu
(kondominiju) entitetâ, jedinica je lokalne samouprave s vlastitim institucijama,
zakonima i propisima i sa ovlaštenjima i statusom konačno propisanim odlukama
Arbitražnog tribunala za spor u vezi s međuentitetskom linijom razgraničenja u
oblasti Brčkog. Odnos između Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine i institucija Bosne i
Hercegovine i entitetâ može se dalje urediti zakonom koji donosi Parlamentarna
skupština Bosne i Hercegovine.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine je nadležan da odlučuje o bilo kakvom sporu u vezi
sa zaštitom utvrđenog statusa i ovlaštenja Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine koji
se može javiti između jednog ili više entiteta i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine, ili
između Bosne i Hercegovine i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine po ovom ustavu i
odlukama Arbitražnog tribunala.
Svaki takav spor, takođe, može pokrenuti većina poslanika u Skupštini Distrikta
Brčko Bosne i Hercegovine koja uključuje najmanje jednu petinu izabranih poslanika
iz reda svakog od konstitutivnih naroda.
1. Nastanak
Bosnu i Hercegovinu, koja se bori za državnu stabilnost, karakterišu tri konstitutivna naroda
Hrvati, Srbi i Bošnjaci. Multietnički suživot ova tri naroda najbolje se može posmatrati u gradu
Brčkom i njegovoj okolini – koji su u međunarodnopravnom i državnopravnom smislu
definisani kao „Distrikt Brčko“ – jer su ovdje koncentrisani svi elementi ovog problema. Riječ
je o području na rijeci Savi na kojem živi 80.000 stanovnika, koja predstavlja granicu sa
Hrvatskom. Distrikt je međunarodnopravno osnovan na kraju rata, 1995. godine, zbog
strateško-geografskih razloga. On predstavlja dio tzv. Posavskog koridora i funkcioniše kao
„kondominijum oba sastavna dijela Bosne i Hercegovine (entitetâ), tj., s jedne strane,
Federacije Bosne i Hercegovine i, s druge strane, srpske republike (Republike Srpske). U
raznim vidovima i oblicima Distrikt objedinjuje elemente državnosti i komunalne samouprave,
804
u
okvirima
međunarodnopravno
ograničenog
suvereniteta
države
Republike
Bosne
i
Hercegovine, a koja, opet, u međunarodnopravnom i državnopravnom smislu, predstavlja
jednu od najkomplikovanijih tvorevina na svijetu.
Bosna i Hercegovina još uvijek nije samoodrživa država.693 To je „država čiji se razvoj
sprečava“,694 mada njena održivost nije više ogrožena u vojnom smislu. Kao što je već rečeno,
članovi Vijeća međunarodne zajednice za implementaciju mira, koji pomažu mirovni proces u
materijalnom, finansijskom i personalnom smislu, razmišljaju o tome da zatvore Ured Visokog
predstavnika.695
Nemogućnost domaćih političkih stranaka da se za vrijeme pregovora u Dejtonu dogovore o
rješenju za Brčko696 i naknadna Konačna odluka Arbitražnog tribunala za spor oko
međuentitetske granice u oblasti Brčkog od 5.3.1999. godine izgleda da su uticali da Brčko,
kao mikrokosmos Bosne i Hercegovine, postane laboratorij za umjerenu međuetničku
kooperaciju.697 U Distriktu (440 km²) zajedno žive 46% Srba, 43% Bošnjaka i 11% Hrvata i
rade na svim nivoima državne vlasti, imaju integrisani obrazovni sistem i zajedničku policijsku
strukturu, znači, postoji kooperacija koja nije moguća u drugim dijelovima države.
Izvorno (prije rata) Brčko je bilo naseljeno većinskim hrvatskim i bošnjačkim stanovništvom.
Za vrijeme rata srpske trupe su osvojile grad. Kada je stupila na snagu regulativa za Distrikt
Brčko, u njemu je, uglavnom, živjela populacija srpske nacionalnosti.698 Prije rata Brčko je bio
jedan od najbogatijih gradova Bosne i Hercegovine. Njegov položaj ukazuje da je on izuzetno
važan. On predstavlja put za centralnu Bosnu i južni Balkan i vezu sa Hrvatskom, Centralnom
Evropom i auto-putem Zagreb-Beograd. Jedina bosanskohercegovačka luka nalazi se u
Brčkom, na rijeci Savi, koja predstavlja riječni put ka Beogradu i Dunavu. Distrikt povezuje
istočni i zapadni dio Republike Srpske u ekonomskom i vojno-strateškom smislu. Prije rata
Posavski koridor je bio naseljen većinskim hrvatskim i bošnjačkim stanovništvom. Zbog srpske
okupacije, na kraju rata grad Brčko je faktički bio srpska fiducia. Južni dio Distrikta bio je pod
upravom Federacije. Do osnivanja Distrikta Brčko 8.3.2000. godine,699 a na osnovu Konačne
693
Solioz, 2005, str. 17. i dalje; Solioz, 2004, passim; Solioz, 2003, passim.
694
Hornstein-Tomić, 2005, str. 43. i dalje („verhinderter Staat“, prevod sa njemačkog N. A.).
695
Frankfurter Allgemeine Zeitung od 29.6.2009. godine.
696
Holbrooke, 1998, str. 272. i dalje.
697
Karpen, 2008, str. 500-512; ICG, 1999; Karnavas, 2003, str. 111-131; Domić, 2008, str. 162;
Vitzthum, 2001, str. 87. i dalje; Vitzthum, 2003, str. 118. i dalje; Konrad-Adenauer-Stiftung, 2005,
Mujkić, 2008, str. 83. i dalje.
698
O ratu iz etničkog ugla vidi, Bisić, 1999; dobar uvod u istoriju zemlje nudi Keßelring, 2005, str. 69. i
dalje.
699
Vidi, Decision on the establishment of the Brčko District of BiH od 8.3.2000. godine, dostupna na
Internet-stranici:
805
odluke od 5.3.1999. godine, vlast su imala dva entiteta i tri grada (Ravne/Brčko, Brka, Brčko
Grad), koji su bili integrisani u entitete. Nakon osnivanja jedinstvene uprave, navedeni
geografski i strateški problemi su riješeni. Distrikt Brčko, kao kondominijum Federacije Bosne i
Hercegovine i Republike Srpske, predstavlja jedinicu lokalne samouprave sa integrisanim,
multietničkim, demokratskim zakonima, upravom, policijom i pravosuđem. Distrikt Brčko je,
ujedno, i demilitarizovana zona. Preostali dio Posavskog koridora čini sastavni dio Federacije
Bosne i Hercegovine i njenog Posavskog kantona. U saveznom uređenju Bosne i Hercegovine
Distrikt Brčko predstavlja poseban slučaj. On je neka vrsta trećeg entiteta.700
Pravni položaj Distrikta Brčko, kao, uostalom, i Bosne i Hercegovine, karakteriše sukob
međunarodnog i domaćeg prava. Pri tome, međunarodno pravo dominira. Ovo važi bez obzira
na to da li međunarodno pravo predstavlja neposrednu pravnu osnovu za postojanje Države,
ili samo pravnu osnovu za kontrolna ovlaštenja i višestruko korištena prava „intervencije“
Visokog predstavnika u domaći pravni sistem. Međunarodno pravo je određeno Dejtonskim
sporazumom od 14.12.1995. godine701 i njegovim aneksima, te Konačnom odlukom
Arbitražnog tribunala za spor oko međuentitetske granice u oblasti Brčkog od 5.3.1999.
godine.702 Od domaćih propisa upotrebljavaju se Ustav BiH, koji je u vidu Aneksa 4. pripojen
Dejtonskom sporazumu, a koji su odobrile BiH, FBiH i RS, kao i ustavi FBiH703 i RS,704 te,
konačno, Statut Distrikta Brčko, koji je usvojila Skupština 8.3.2000. godine.705
2. Međunarodnopravni položaj Distrikta Brčko
a. Međunarodno uplitanje
Visoki predstavnik je zadužen za provođenje mirovnog procesa u Bosni i Hercegovini, koji
reguliše Dejtonski mirovni sporazum.706 On je pravno odgovoran UN i Vijeću za implementaciju
mira putem kojeg se međunarodna zajednica u BiH trudi da finansijski i personalno pomaže
ovaj proces.707 Zamjenik Visokog predstavnika je njegov zastupnik u Distriktu, supervizor.708
<http://www.ohr.int/decisions/statemattersdec/archive.asp?m=&yr=2000>
posjećena: 30.8.2009. godine).
(posljednji
put
700
Rehs, 2006, str. 59, fusnota 114. sa daljnjim uputama.
701
Dostupno na Internet-stranici:
posjećena: 30.8.2009. godine).
702
OHR, 2007.
703
„Sl. n. FBiH“ broj 1/94 sa višestrukim izmjenama i dopunama.
704
„Sl. gl. RS“ broj 6/92 sa višestrukim izmjenama i dopunama.
705
Vidi
Internet-stranicu: <http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/>
(posljednji
put
30.8.2009. godine); „Sl. gl. BD“ broj 1/00 sa višestrukim izmjenama i dopunama.
706
Član II1.a) Aneksa 10. DMS; (Rehs, 2006, str. 59, fusnota 114. sa daljnjim dokazima).
707
Član II1. i član II1.f) Aneksa 10. DMS; (Rehs, 2006, str. 59, fusnota 114. sa daljnjim dokazima).
<http://www.oscebih.org/overview/gfap/bos/>
(posljednji
put
posjećena:
806
Situaciju u BiH Vijeće sigurnosti UN je opisalo na sljedeći način: „Vijeće sigurnosti […] priznaje
jedinstven, vanredan i kompleksan karakter trenutne situacije u Bosni i Hercegovini, koja
zahtijeva poseban odgovor.“709 Ovo važi posebno za Brčko. U 55 vlada i organizacija koje čine
Vijeće za implementaciju mira ubrajaju se, između ostalih, i UN, EU, NATO, OSCE, Vijeće
Evrope, Svjetska banka.710 Izgledi da se Država priključi EU u budućnosti su, bez sumnje,
pokretačka snaga državne politike. Ipak, ispunjavanje tzv. Kopenhaških kriterija je „na dugom
štapu”. Štaviše, ako realno posmatramo situaciju, možemo da tvrdimo da na EU ne treba
automatski gledati kao na pokretački motor za izvođenje državnih reformi.711
b. Brčko u Dejtonskom sporazumu
Dejtonski mirovni sporazum nastao je nakon dugih pregovora Bosne i Hercegovine, Hrvatske i
Srbije. „Mirovni sporazum za Bosnu je najambiciozniji dokument te vrste u modernoj istoriji,
možda i u cijeloj istoriji. Tradicionalni mirovni sporazum ima cilj da okonča rat između nacija i
koalicija nacija, dok je ovdje u pitanju uspostavljanje države na nečemu više nego što su ruine
i rivalstva gorkog rata.“712 Ovaj sporazum je skup samostalnih međunarodnopravnih ugovora,
povezanih Okvirnim sporazumom za mir u Bosni i Hercegovini u cjelinu. Sporazum o Brčkom
nije bilo moguće postići. Regulisanje pitanja Brčkog prepušteno je arbitraži, o kojoj su se
sudionici sporazumjeli. Pojedinosti su regulisane u Aneksu 2. DMS. Dogovor sadrži 5 tačaka:
■
Strane potpisnice su se složile o obavezujućoj arbitraži spornog dijela granične linije
između Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske;
■
Federacija imenuje jednog arbitra i Republika Srpska imenuje jednog arbitra. Treći
arbitar, predsjedavajući, odabire se sporazumom između osoba, koje su imenovale
potpisnice, ili predsjednik Međunarodnog suda pravde, ukoliko se ne postigne sporazum.
■
Ako se strane potpisnice ne dogovore drugačije, postupak se vodi u skladu s pravilima
UNCITRAL-a. Arbitri primjenjuju relevantna pravna načela i načela pravednosti.
■
Do arbitražne odluke, uprava nad područjem ostaje kao i do tada.
708
Smyrek, 2006, str. 157. i dalje.
709
Rezolucija broj 1031 od 15.12.1995. godine, tačka 39. (The Security Council […] recognizes the
unique, extraordinary and complex character of the present situation in Bosnia and Herzegovina,
requiring an exceptional response, prevod sa engleskog N. A.).
710
Rehs, 2006, str. 39; uporedi, takođe, Wnendt, 2005, str. 75. i dalje; Vitzthum, 2003.a, str. 823846; Vitzthum/Mack, 2007, str. 81-136.
711
Western Balkans, 2005, str. 149; Reiter, 2005, str. 63. i dalje.
712
Bildt, 1998, str. 392 (The peace agreement for Bosnia is the most ambitious document of its kind in
modern history, perhaps in history as a whole. A traditional peace treaty aims at ending a war
between nations and coalitions of nations, while here it is a question of setting up a state on the
basis of little more than ruins and rivalries of a bitter war; prevod sa engleskog N. A.).
807
■
Arbitri će objaviti svoju odluku najkasnije do 14.12.1996. godine, tj. godinu dana od
stupanja na snagu Dejtonskog sporazuma. Odluka će biti konačna i obavezujuća i strane
potpisnice će je provesti bez odgađanja.
c. Konačna odluka (Final Award)
Arbitražni sud nije bio u stanju da donese odluku u predviđenom roku. Zbog kašnjenja,
14.2.1997. godine je donesena Arbitražna odluka za spor oko međuentitetske granice za
područje Brčkog.713 Ovom odlukom je, inter alia, naloženo Visokom predstavniku za Bosnu i
Hercegovinu, uspostavljenim Aneksom 10. DMS, da imenuje svoga zamjenika (supervizora) za
Brčko, koji bi imao ista široka ovlaštenja kao što ima i Visoki predstavnik. Ovlaštenja su nakon
toga, 15.3.1998. godine, izričito navedena u Dopunskoj odluci Odluke Arbitražnog tribunala za
spor oko međuentitetske granice za područje Brčkog.714 Arbitražni tribunal je 5.3.1999. godine
donio svoju Konačnu odluku715 sa aneksom716 koji je izmijenjen 18.8.1999. godine.717 Odluke
iz 1997. i 1998. godine su inkorporisane u Konačnu odluku.
Konačna odluka (Final Award) sastoji se od 10 dijelova i 69 tačaka. Prvi i drugi dio sadrže
činjenično stanje – položaj Brčkog i nužnost da se donese rješenje – i rezime zaključka
Odluke. Dio III preuzima dio I i opisuje teškoće koje stoje na putu ka repatrijaciji različitih
etničkih grupa i uspostavljanju jedne multietničke uprave. Tačka 9, kao i pojedini dijelovi tač.
34. i 36. (Dio IV), reguliše osnovnu strukturu Distrikta. Struktura treba da bude jedinstvena,
unitarna, multietnička i demokratska, te da ima sve one nadležnosti koje su ranije imala oba
entiteta i tri opštinske vlade. Jedinstvena Vlada Distrikta će se, u suštini, sastojati od: (a)
Skupštine Distrikta (District Assembly), (b) Izvršnog odbora (Executive Bord) kojeg bira
Skupština; (c)
nezavisnog
sudstva koje
se
sastoji od
dva suda –
prvostepenog
i
drugostepenog – i (d) ujedinjene policije pod jedinstvenom komandnom strukturom, potpuno
nezavisne od policijskih struktura u entitetima. Distrikt potpada isključivo pod suverenitet
države Bosne i Hercegovine. Sve nadležnosti i prava oba entiteta su suspendovani i (važe kao)
preneseni na Distrikt (tač. 9, 10, 34, 36. i 61). Tačka 37. i dalje se bavi pravima i dužnostima
supervizora, od kojih je pripremanje i usvajanje novog „Statuta vlade Distrikta“ jedno od
najvažnijih (tačka 38). Ovaj statut stupio je na snagu 7.12.1999. godine.718
713
UN Doc. S/1997/126. Dostupna, takođe, na Internet-stranici:
<http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/arbitration/archive.asp?sa=on>.
714
OHR, 2007; dostupna, takođe, na Internet-stranici:
<http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/arbitration/archive.asp?sa=on>.
715
38 ILM 534 (1999) ili OHR, 2007; dostupna i na Internet-stranici:
<http://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/arbitration/default.asp?content_id=42567>.
716
Ibid.
717
Ibid.
718
39 ILM 879 (2000); takođe, u: OHR, 2007.
808
U dijelu V Tribunal je dao sebi „slobodu“ da iznese određene „preporuke“ Visokom
predstavniku i međunarodnoj zajednici za ponovnu izgradnju Distrikta, mada je bio svjestan
da dalje od tih „preporuka“ ne može ići. Energično je naglašeno da opšta ekonomska kriza i
visoka stopa nezaposlenosti predstavljaju jedan od glavnih uzroka napetosti u oblasti Brčkog
(tačka 49). U dijelu VI se pojedinačno raspravlja o tome na koji način je Arbitražni sud uzeo u
obzir različite interese oštećenih strana u postupku: Republike Srpske, Federacije Bosne i
Hercegovine i međunarodne zajednice. U dijelu VII se pojedinačno opisuju pravna djelovanja
Konačne odluke. Već u tački 34. se spominje da će vlada Distrikta postojati kao ustanova koja
se nalazi pod suverenitetom BiH, a biće pod kontrolom BiH u onim oblastima koje se ubrajaju
u nadležnosti zajedničkih institucija BiH. Ostala pitanja (tačka 58) koja obuhvata Konačna
odluka su u skladu sa Ustavom BiH, kao dijelom DMS. Ovo važi posebno za član I/3. Ustava
BiH, prema kojem se BiH sastoji od dva entiteta. Područje Distrikta pripada i jednom i drugom
entitetu u cjelini, pa, prema tome, izričito ne predstavlja treći entitet (kondominijum rješenje).
Prema članu V5. Aneksa 2. DMS, odluka je konačna i obavezujuća, i strane će je provesti „bez
odgađanja“. Prema tački 61. Konačne odluke, smatraće se da su oba entiteta prenijela sve
svoje ingerencije u oblasti Distrikta Brčko na vladu Distrikta, i to od momenta koji odredi
supervizor. Prema članu III/3. Ustava BiH, nakon toga (prenosa), sva ovlaštenja Distrikta sa
ustavne tačke gledišta i dalje će biti „državne funkcije i ovlaštenja entiteta”. Dijelovi VIII do X
sadrže prelazne i zaključne odredbe.
Aneks Konačne odluke, koji čini njen sastavni dio, sadrži smjernice za strukturu Distrikta, koje
će supervizor uzeti u obzir pri izradi Statuta Distrikta Brčko. Aneks se sastoji od 13 tačaka. Svi
stanovnici Distrikta koji su građani BiH imaju pravo da odaberu državljanstvo jednog od
entiteta (ali ne oba) bez obzira na to u kom dijelu Distrikta žive. Entiteti neće prisiljavati
stanovnike Distrikta da plaćaju entitetski porez i da služe obavezni vojni rok u okviru entitetâ
(tačka 1). Pri sastavljanju Skupštine (tačka 2) supervizor može da kreira i unese u Statut: (1)
„etničku formulu” koja bi odvratila bilo koju etničku grupu od namjere da poveća broj svojih
pripadnika u Distriktu kako bi postigla isključivu političku kontrolu i/ili (kumulativno ili
alternativno) (2) klauzulu o zaštiti „vitalnih interesa” (vital interests) svakog naroda – kao što
je to regulisano i u Ustavu BiH, u članu IV/3.e) – a koja sprečava preglasavanje u vezi sa
„životnim pitanjima“ svakog naroda. Upravu Distrikta vodi kolegijalno tijelo – Izvršni odbor – i
upravnik Distrikta (tač. 3. i 4). Takođe, i ovdje se može predvidjeti „etnička formula“. Tačka 5.
bavi se sudskim i izvršnim sistemom Distrikta. U tački 6 je predviđena tročlana Komisija za
reviziju zakona, koja ima zadatak da priprema zakone za Distrikt. Policijska i carinska uprava
su predmet tač. 8. i 9. Izborno pravo i simboli Distrikta su regulisani u tač. 10. i 11. Obrazovni
sistem je etnički regulisan na jedinstven način (tačka 12). Supervizor je ovlašten da javno
vlasništvo i regulatorni sistem za javna komunalna preduzeća u javnom vlasništvu prenese na
gradsku upravu.
809
d. Pravni status Distrikta
Pravni položaj Distrikta ne može se razumjeti bez smještanja Bosne i Hercegovine u okvir
međunarodnog prava. Da se Bosna i Hercegovina, kao država i pravni subjekt, teško može
razmatrati u državnoteoretskom, međunarodnopravnom i državnopravnom smislu od ranije je
jasno. U nauci ne postoji (još uvijek) jasno izdiferencirano mišljenje o tome.719 Upitno je da li
je Bosna i Hercegovina savezna država ili konfederacija, ili da li Bosna i Hercegovina može biti
tretirana kao suverena ili država pod protektoratom međunarodne zajednice. Prema jednom
mišljenju, Bosna i Hercegovina nije suverena država, nego konfederacija dviju suverenih
država,
Federacije
Bosne
i
Hercegovine
i
Republike
Srpske.720
Ovakvom
mišljenju
suprotstavlja se činjenica da se u 6. alineji Preambule Ustava BiH i članu III/2.a) Ustava BiH
govori o suverenosti. Uostalom, cijela država se ne naziva „savezna država“, već samo
„država“. Same Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska se ne nazivaju „državama“
ili „zemljama“, kao što je to uobičajen slučaj u saveznom državnom pravu, nego su označene
kao poddržavni entiteti (Sub-State-Entities).721 Zbog toga, prema drugom mišljenju, Bosna i
Hercegovina jeste, u svakom slučaju, određena quasi ili de facto savezna država.722 Relativno
jasna podjela nadležnosti između Bosne i Hercegovine i entitetâ, sa pretpostavkom postojanja
nadležnosti entiteta,723 u suštini, tipični su elementi saveznog uređenja.
Većina naučnika Bosnu i Hercegovinu vidi kao suverenu državu, a ne kao protektorat,724 i to
ne samo zbog napomene u Ustavu BiH koji čini Aneks 4. DMS već i zbog toga što je Država
ravnopravna članica UN i što je 2002. godine pristupila Vijeću Evrope.725 Takođe, i član III
Ustava BiH nabraja niz zadataka (vanjska politika, monetarna politika, politika migracija itd.)
koji, u suštini, pripadaju svakoj suverenoj državi. Pa ipak, često se zastupa i mišljenje726 da je
Bosna i Hercegovina protektorat. Međutim, za razliku od uobičajenih protektorata, Bosna i
Hercegovina nije pod okriljem UN, nego međunarodne zajednice ili zajednice međunarodnih
organizacija, koja je oformljena na osnovu Dejtonskog mirovnog sporazuma iz 1995. godine
kao Vijeće za implementaciju mira. Konačno, Bosna i Hercegovina nije tipičan protektorat, koji
podrazumijeva unutrašnju autonomiju, a vanjsku zavisnost.
719
O tome posebno uporedi kod Smyrek, 2006, str. 162. i dalje; Savić, 2003, str. 17. i dalje; Miljko,
2003, str. 31. i dalje; Par Firass Abu Dan, 2003, str. 167. i dalje; takođe, Sokol/Smerdel, 1998, str.
286. i dalje.
720
Smyrek, 2006, str. 163.
721
Član III/2. Ustava BiH; Dio I tačka 1. Konačne odluke.
722
Smyrek, 2006, str. 164.
723
Član III/3.a) Ustava BiH.
724
Smyrek, 2006, str. 167. sa daljnjim dokazima.
725
Breutz, 2004, str. 15.
726
Smyrek, 2006, str. 139.
810
U
svakom
slučaju,
vanjskopolitičkom
Država
smislu.
je
Zbog
znatno
toga,
funkcionalno
Bosna
i
ograničena
Hercegovina
se
u
unutrašnjom
može
označiti
i
kao
727
poluprotektorat ili – pravnim passepartoutom – kao „država sui generis“.
Slični odnosi važe i za Distrikt Brčko. Na osnovu tačke 9. Konačne odluke,728 Distrikt Brčko je
pod ekskluzivnim suverenitetom države Bosne i Hercegovine. Kao određena upravna cjelina
Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, on je teritorija nezavisna u odnosu na oba
entiteta, u smislu da su sva ovlaštenja prenesena na sâm Distrikt (tačka 10. Konačne odluke).
Prema tački 11. Konačne odluke, Brčko predstavlja „kondominijum“ oba entiteta. Kako
teritorija Federacije Bosne i Hercegovine, tako i teritorija Republike Srpske obuhvata cijeli
Distrikt.729 U tom slučaju, teritorija je podijeljena tako da odgovara onome što pripada i
jednom i drugom entitetu: 51% Federaciji Bosne i Hercegovine, 49% Republici Srpskoj.
Doduše, pojam „kondominijum“ – sa specijalnom legitimacionom strukturom – vodi ka
zabludi,730 jer oba entiteta nemaju mogućnost da utiču na Distrikt. Nosioci nadležnosti su
isključivo supervizor i gradska uprava. Distrikt se nalazi pod ekskluzivnim suverenitetom
države Bosne i Hercegovine. Zbog toga, on predstavlja de facto ravnopravan treći entitet,
osim Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, naravno, koji je ograničen tako da na
državnom centralnom nivou vlasti nema pravo glasa. Takođe, i ovdje ostaje samo nužno
rješenje „status sui generis“.
3. Državnopravni položaj Distrikta Brčko
a. Izvori
S obzirom na to da je Brčko područje koje je pod ekskluzivnim suverenitetom države Bosne i
Hercegovine i da je kondominijum entitetâ, da bi se obavljala javna vlast iz sve tri oblasti,
moraju se uzeti u obzir sljedeći pravni izvori:731
■
Dejtonski sporazum;
■
Arbitražna odluka, koja se zasniva na DMS;
727
Više o ovoj temi vidi: „A. Kontinuitet prema međunarodnom pravu (član I/1)“, str. 82.
728
38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007.
729
Tačka 11. Konačne odluke; Domić, 2008, str. 162. sa daljnjim dokazima.
730
Domić, 2008, str. 162.
731
Karnavas, 2003, str. 116, 117.
811
■
Ustav BiH;
■
ustavi oba entiteta i
■
Statut Distrikta Brčko, koji se zasniva na Konačnoj odluci.
U narednom dijelu teksta obradićemo tri posljednja spomenuta izvora.
b. Ustav BiH
Ustav
Bosne
i
Hercegovine
je
usvojen
kao
Aneks
4.
međunarodnopravni kvalitet i predstavlja „paktirani ustav“.
732
DMS.
Zbog
toga
on
ima
Ustav konstituiše državu kao
snažno decentralizovanu saveznu državu sa veoma slabim državnim institucijama na
saveznom nivou. Bosna i Hercegovina, prema članu I/1. Ustava BiH, nastavlja da postoji u
svojim do sada priznatim međunarodnim granicama, ostaje članica UN i može, kao Država,
ostati ili postati strana ugovornica međunarodnih sporazuma pobrojanih u Aneksu I Ustava.
Prema članu I/3. Ustava BiH, Bosna i Hercegovina se sastoji od dvaju entiteta. Kritičari
smatraju da je Država slaba, neefikasna i nedjelotvorna. Promjena Ustava BiH, čiji bi cilj bilo
jačanje centralnog nivoa vlasti, jeste istovremeno nužna, ali i bez izgleda na uspjeh, jer se u
Državi ne može ostvariti politički konsenzus naroda i državnih administrativno-teritorijalnih
jedinica (Bosne i Hercegovine, entitetâ, kantonâ i opštinâ) zbog nedostatka integrativne
motivacije.733 Pravi dokaz za to jeste činjenica da „ustavni tekst“ Bosne i Hercegovine – Aneks
4. DMS – ni do danas nije objavljen u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“. Ustavni sud
BiH (član VI Ustava BiH) se pokazao kao najdjelotvorniji instrument na državnom nivou.734 On
nalazi balans između demokratije i etnokratije,735 između ovlaštenja Visokog predstavnika i
organa Države, podijeljenih prema principu podjele vlasti, te štiti ljudska prava i slobode.
Ustav Bosne i Hercegovine je 25-26.3.2009. godine dopunjen ustavnim Amandmanom I,736
kako slijedi:
„U Ustavu Bosne i Hercegovine poslije člana VI/3. dodaje se novi član VI/4. koji glasi:
4. Distrikt Brčko Bosne i Hercegovine
Distrikt Brčko Bosne i Hercegovine, koji postoji pod suverenitetom Bosne i Hercegovine i
potpada pod nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine onako kako te nadležnosti proizlaze iz
ovog ustava, čija je teritorija u zajedničkoj svojini (kondominiju) entitetâ, jedinica je lokalne
732
Rehs, 2006, str. 54; vidi, takođe, Šarčević, 2004, str. 493-539; Seizović, 2009, str. 2.
733
Seizović, 2009, str. 2; Seizović, 2007, Luchterhandt, 2006; Solioz, 2005, str. 117, 122.
734
Marko, 2002, str. 385. i dalje.
735
Marko, 2002, str. 175-188.
736
„Sl. gl. BiH“ broj 25/09.
812
samouprave s vlastitim institucijama, zakonima i propisima i s ovlaštenjima i statusom konačno
propisanim odlukama Arbitražnog tribunala za spor u vezi s međuentitetskom linijom
razgraničenja u oblasti Brčkog. Odnos između Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine i institucija
Bosne i Hercegovine i entitetâ može se dalje urediti zakonom koji donosi Parlamentarna
skupština Bosne i Hercegovine.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine nadležan je da odlučuje o bilo kakvom sporu u vezi sa
zaštitom utvrđenog statusa i ovlaštenja Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine koji se može javiti
između jednog ili više entiteta i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine ili između Bosne i
Hercegovine i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine po ovom ustavu i odlukama Arbitražnog
tribunala.
Svaki takav spor, takođe, može pokrenuti većina poslanika u Skupštini Distrikta Brčko Bosne i
Hercegovine koja uključuje najmanje jednu petinu izabranih poslanika iz reda svakog od
konstitutivnih naroda.’
Dosadašnji član VI/4. postaje član VI/5. […].“
Kad je riječ o samoj strukturi ovog amandmana, očekivalo bi se da se njegov 1. stav, koji
reguliše status Distrikta Brčko, svrsta, prvenstveno i principijelno, u član III Ustava BiH, jer se
radi o materijalnom ustavnom pravu, koje sadrži prava i dužnosti institucija Bosne i
Hercegovine u koje se ubraja i Distrikt Brčko. Doduše, takvim mjestom dobio bi se dojam da
se radi o trećem entitetu, što ne bi odgovaralo „kondominijumu“ dva postojeća entiteta.
Samim tim, svrstavanje pod član VI, koji se odnosi na Ustavni sud BiH, predstavlja manje zlo.
Dopuna Ustava BiH je nastala uz uvažavanje člana X Ustava BiH. U obrazloženju su dati
sljedeći argumenti za uvođenje dopuna iz stava 1. Amandmana I. na Ustav BiH: izmjena i
dopuna Ustava su neophodne pretpostavke da bi se okončala ovlaštenja Arbitražnog tribunala
za Brčko, i to na način koji se predviđa u samoj Konačnoj odluci. Pri tome se misli baš na
njenu tačku 13, prema kojoj oba entiteta – kako se tamo navodi – treba da „bez odgađanja
provedu […] konačnu i obavezujuću odluku Tribunala“. Arbitražni tribunal treba da postoji sve
dok supervizor, u saglasnosti sa Visokim predstavnikom, ne saopšti Tribunalu da su oba
entiteta ispunila svoje obaveze u vezi sa osnivanjem Distrikta, da su organi Distrikta
djelotvorni, te da mogu trajno funkcionisati. Do tog momenta Arbitražni tribunal zadržava
pravo da mijenja Konačnu odluku i, ako je nužno, da dodijeli područje Distrikta u potpunosti ili
djelimično, jednom entitetu. Prema tome, dopune Ustava BiH predstavljaju daljnji razvoj
odredaba člana V Aneksa 2. DMS, prema kojim su od sada status, prava i obaveze Distrikta
ustavnopravno utvrđeni i koje Ustavni sud BiH štiti na državnom nivou.
U vezi sa st. 2. i 3. Amandmana I. na Ustav BiH navode se sljedeći razlozi: Ustavni sud BiH
ima daljnja ovlaštenja, tj. da rješava o bilo kakvom sporu u vezi sa zaštitom utvrđenog
statusa i ovlaštenja Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine koji se može javiti između jednog ili
više entiteta i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine ili između Bosne i Hercegovine i Distrikta
Brčko Bosne i Hercegovine prema Ustavu BiH i odlukama Arbitražnog tribunala. Dalje,
Skupština Distrikta Brčko treba da ima pravo pokretanja postupka.
Takođe, 1. rečenica 1. stava Amandmana I. na Ustav BiH definiše status Distrikta Brčko na
način koji odgovara Konačnoj odluci. Ova odredba, takođe, utvrđuje da su status i nadležnosti
813
konačno utvrđeni Konačnom odlukom i da se novim izmjenama Ustava BiH oni ne mogu
izmijeniti. Druga rečenica određuje da Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine može
urediti odnos između Distrikta Brčko i institucija Bosne i Hercegovine putem zakona.
Stav 2. Amandmana I. na Ustav BiH predviđa da Ustavni sud BiH rješava sporove u vezi sa
zaštitom utvrđenog statusa i ovlaštenja Distrikta Brčko koji se mogu javiti između jednog ili
više entiteta i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine ili između Bosne i Hercegovine i Distrikta
Brčko prema ovom ustavu i odlukama Arbitražnog tribunala.
Stav 3. Amandmana I. na Ustav BiH reguliše pojedinosti postupka pred Ustavnim sudom BiH
koje se tiču Distrikta. Skupština se može određenom većinom, koja uključuje najmanje jednu
petinu izabranih poslanika iz reda svakog od konstitutivnih naroda, obratiti Ustavnom sudu
BiH. Ova odredba se mora čitati zajedno sa članom VI/3. Ustava BiH. Propisivanjem prava
Skupštine da podnese zahtjev („takođe može“) dodatno se proširuje lista ovlaštenih
podnosilaca koji su pobrojani u članu VI/3.a) Ustava BiH.
I prije izmjena i dopuna Ustava BiH Distrikt Brčko imao je ustavnopravnu zaštitu. Tako, fizička
i pravna lica,737 kao i sâm Distrikt738 podnosili su apelacije Ustavnom sudu BiH radi zaštite
svojih ustavnih prava i sloboda. U tom smislu nije postojala značajna razlika između Distrikta
Brčko i ostalih administrativno-teritorijalnih nivoa u Bosni i Hercegovini. Osim toga, ovlašteni
podnosioci zahtjeva iz člana VI/3.a) Ustava BiH imali su i imaju pravo da, na osnovu člana
VI/3.a) Ustava BiH, pokrenu739 postupak apstraktne ocjene ustavnosti u odnosu na propise
Distrikta.740 Na kraju, Ustavni sud BiH je tumačio odredbe Ustava BiH tako da se one tiču i
samog Distrikta Brčko.
Međutim, to ne važi za sporove u vezi sa specijalnim paralelnim odnosima entitetâ i susjednih
država [član VI/3.a) 1. alineja Ustava BiH], jer Distrikt nije entitet. Dalje, zaštita u vezi sa
organskim sporovima unutar samog Distrikta Brčko nije moguća [uporedi član VI/3.a) Ustava
BiH]. Takođe, zaštita u vezi sa sporovima u odnosu na zaštitu „vitalnog nacionalnog interesa“
određenog naroda [član IV/3.f) Ustava BiH] nije moguća. Posljednji nedostatak se teško može
objasniti.
Upitno je da li sudovi Distrikta Brčko imaju pravo da pokreću postupak za konkretnu
(incidentalnu) ocjenu ustavnosti u skladu sa članom VI/3.c) Ustava BiH. Prema jezičkom
značenju ove ustavnopravne odredbe, to ne bi bilo problematično, jer odredba spominje
737
Uporedi, AP 3299/96.
738
AP 2430/06.
739
Ovo, uostalom, mogu samo državni i entitetski organi, ali ne i organi Distrikta, jer Brčko nije
samostalan entitet u okviru Bosne i Hercegovine.
740
Uporedi, U 14/05.
814
sudove u Bosni i Hercegovini. Međutim, član 40. Revidiranog statuta Distrikta Brčko dovodi u
zabludu,741 jer daje pravo sudovima Distrikta da odlučuju o ustavnosti bilo koje odredbe bilo
kojeg zakona, podzakonskog akta ili pravilnika Distrikta Brčko; bilo koje odluke ili rezolucije
Skupštine Distrikta Brčko; bilo kojeg zakona, podzakonskog akta ili pravilnika entitetâ ili
Države i bilo kojeg pravnog akta bilo koje institucije Distrikta, ili bilo kojeg pravnog akta bilo
koje institucije BiH ili bilo kojeg entiteta koji ima pravno djelovanje u Distriktu.742 Time Statut
suprotstavlja ustavnoj nadležnosti Ustavnog suda BiH za ocjenu ustavnosti anglo-američki,
decentralistički model ocjene ustavnosti. Do usvajanja ustavnih amandmana takvo ovlaštenje
ili nalog sudovima Distrikta Brčko moglo je biti pravdano isključivo potrebom da se jamči
djelotvorna pravna zaštita. Nakon što je Distrikt Brčko stavljen pod jurisdikciju Ustavnog suda
BiH, ovo zakonsko rješenje ne može se više pravdati.
Najveća vrijednost Amandmana I. na Ustav BiH jesu činjenice da je status Distrikta Brčko
podignut na ustavnopravni nivo i da je Ustavni sud BiH postao „čuvar“ tog statusa. Nedostatak
ovog amandmana jeste da je za pokretanje postupka pred Ustavnim sudom BiH nužan kvorum
unutar kojeg je neophodno da najmanje jedna petina izabranih poslanika iz reda svakog od
konstitutivnih naroda bude prisutna. Time je svakom od konstitutivnih naroda priznato pravo
veta. Iskustva koja imamo u vezi sa uporedivom odredbom u odnosu na postupak donošenja
odluke u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine [član IV/3.d) Ustava BiH], a još više sa
sličnom klauzulom o obaveznom kompromisu kada su u pitanju elementi „vitalnog nacionalnog
interesa“743 [uporedi član IV/3.e) i f) Ustava BiH] su negativna. Tako će ovaj ustavnopravni
veto na kraju voditi ka procesnoj, a, time, i političkoj blokadi.
c. Ustavi entitetâ
O tome da li je Bosna i Hercegovina savezna država ili unija državâ, da li su entiteti
„države“744 (radi se o pojmu kojeg zaobilaze pravni akti) ili nešto slično može se diskutovati. U
svakom slučaju, Distrikt Brčko, kao dio Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, nije
državna
tvorevina,745
747
„kondominijum“
nego
područje
administrativne
samouprave.746
Brčko
je
oba entiteta, pri čemu, doduše, treba poći od toga da su sva prava i
odgovornosti u vezi sa upravom u Distriktu preneseni na državu.748 Bez obzira na to što je
741
„Sl. gl. DB“ broj 17/08.
742
O ovome uporedi i: „3. Postupak prosljeđivanja prema članu VI/3.c) Ustava BiH“, str. 799. i dalje.
743
Upečatljivo o tome kod Rathfelder, 2006, str. 166. i dalje.
744
Ustavni sud BiH je, naprimjer, u predmetu broj U 5/98-III to isključivo negirao.
745
Smyrek, 2006, str. 162.
746
38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007, tačka 9.
747
38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007, tačka 11.
748
38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007, tačka 61.
815
Distrikt Brčko pod ekskluzivnim suverenitetom države Bosne i Hercegovine, a ustavi entitetâ u
Distriktu Brčko se direktno ne primjenjuju, oni se, kao, uostalom, i cjelokupan pravni sistem
entitetâ, moraju uzeti u obzir. S jedne strane, ovlaštenja Distrikta, sa ustavne tačke gledišta, i
dalje će predstavljati ovlaštenja entitetâ.749 Ona se moraju provoditi uz stalnu koordinaciju sa
entitetskim upravama, a što supervizor ima pravo nadgledati.750 Osim toga, do određenog
momenta pravo entitetâ je važilo na teritoriji Distrikta Brčko.751 Konačno, postoje posebne
odredbe u vezi sa samostalnom policijom Distrikta Brčko752 i pravom prolaza za Vojsku
Republike Srpske.753
d. Statut Distrikta Brčko
Konačna odluka sadrži određene zadatke za osnivanje Distrikta i utvrđivanje sadržaja Statuta,
kao osnovnog akta njegovog poretka. Prvi zadatak supervizora754 bio je da se osnuje
zajednička komisija koja bi mu pomogla pri izradi Statuta Distrikta Brčko i stvaranju detaljnog
plana za uspostavljanje upravne strukture Distrikta Brčko. Upravnoj strukturi Distrikta Brčko
pripadaju zastupnici Države, entitetâ, (privremenih) upravnih organa Brčkog i eksperti.
Supervizor je donio Statut Distrikta Brčko 8.3.2000. godine koji je stupio na snagu nakon
objavljivanja,755 tj. 9.3.2000. godine. Istovremeno su imenovani funkcioneri upravne vlasti
Distrikta Brčko.756 Time je Distrikt Brčko osnovan. Da se u njegovom slučaju ne radi o trećem
entitetu, pokazuje nam to što Statut nema rang ustavnog akta. S druge strane, Statut – slično
kao i ustavni akt – predstavlja pravnu osnovu Distrikta. Naime, on reguliše pravna pitanja –
državljanstvo, vojnu obavezu, podjelu vlasti, zakonodavnu nadležnost, zadatke pravosuđa –
koja su, takođe, regulisana i u entitetskim ustavima. Oba entiteta su, pri tome, prenijela svoja
ustavnopravna ovlaštenja na Distrikt i njegove organe. Takođe, osnovni princip za Distrikt
749
Ibid.
750
38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007, tač. 10, 43.
751
38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007, tačka 39.
752
38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007, tačka 40.
753
38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007, tačka 42.
754
38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007, broj 38.
755
„Sl. gl. DB“ broj 1/00, sa malim poboljšanjima u „Sl. gl. DB“ broj 23/00. Tekst ove prve verzije
Statuta
dostupan
je
na
Internet-stranici:
<http://www.ohr.int/ohroffices/brcko/default.asp?content_id=5368> (posljednji put posjećena: 29.9.2009. godine).
Revidirani statut Distrikta Brčko je objavljen u „Sl. gl. DB“ broj 17/08; tekst ove verzije dostupan je
na
Internet-stranici:
<http://www.ohr.int/ohroffices/brcko/arbitration/default.asp?content_id=39070> (posljednji put posjećena: 29.9.2009.
godine).
756
O tome vidi, Domić, 2008, str. 160. i dalje.
816
Brčko, koji reguliše pitanje njegovog statusa, na osnovu člana 1. stav 5. Statuta, ne podliježe
izmjenama. Distrikt ima de facto status entiteta, tako da je Statut praktično 14. ustav u Bosni
i Hercegovini.
Prema članu 1. stav 1. Statuta, Distrikt je jedinstvena administrativna jedinica lokalne
samouprave. To je bila osnova da se pretpostavi – takođe, imajući u vidu tadašnje ambicije
Bosne i Hercegovine o pristupanju EU – da će se pri procjeni statusa uzeti u obzir i Evropska
povelja o lokalnoj samoupravi.757 Danas možemo zaključiti da su osnovne pretpostavke
Evropske povelje o lokalnoj samoupravi ostvarene. Ipak, razumljivo je da se nisu slijedili, niti
su se mogli slijediti svi standardi. Distrikt je mali grad sa malom teritorijom u jednoj slaboj
državi. Dalje, principi Povelje mogu se dobro primijeniti u jasno strukturisanim saveznim
državama za razliku od Bosne i Hercegovine koja sadrži elemente savezne države i saveza
državâ.
Daljnji nedostaci pravnog poretka Brčkog mogli su se ukinuti tek protekom vremena. Princip
lokalne samouprave zasniva se na jasnoj podjeli nadležnosti između države i okruga. Samim
tim, u ustavnom poretku Bosne i Hercegovine postoje nedostaci. Nejasno dodjeljivanje
nadležnosti ne važi samo za odnos između Bosne i Hercegovine i entitetâ već i za odnos
između Distrikta Brčko i Države, tj. entitetâ. Brčko je obuhvaćeno suverenitetom Bosne i
Hercegovine, a entiteti ne smiju da upravljaju Distriktom. Međutim, ni Ustav BiH, niti ustavi
Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske ne povlače jasnu liniju razgraničenja. I to
se ubraja u slabosti postojećeg državnog pravnog sistema. To važi i za područje privrednog
prava.758 U ovom području Distrikt je donio svoje pravne propise – kao i sami entiteti – jer
Bosni i Hercegovini ne pripada isključiva zakonodavna nadležnost za ovu oblast, što je u
skladu sa članom III/3.a) Ustava BiH. Međutim, ne može se govoriti da su to nadležnosti
lokalne samouprave. Entitetski ustavi bi morali stvoriti sigurnost i pobrinuti se za ovo pitanje.
S druge strane, u Bosni i Hercegovini se nužno moraju da stvore „jedinstveni“ ili životni uslovi
koji imaju „istu vrijednost“. Ustvari, mi govorimo ovdje o potrebi da se formira zakonodavstvo
na državnom nivou. Time koordinacija između Distrikta Brčko, entitetâ i Bosne i Hercegovine
postaje važnija.759
Daljnji nedostatak Statuta je nepostojanje iscrpnog kataloga ljudskih prava i sloboda. Ustav
BiH i ustavi entitetâ sadrže ustavna ljudska prava i slobode, a Statut samo rudimentarne
slobode u vezi sa poslovnim djelatnostima (član 13) i okupljanjem (član 15), pravo na
obrazovanje (član 16), dva procesna prava (član 17) i pravo javnog informisanja (član 18).
Zasigurno, ustavna prava i slobode iz Ustava BiH se direktno primjenjuju (član 13), međutim,
757
Breutz, 2004, str. 16. i dalje.
758
Breutz, 2004, str. 17.
759
38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007, broj 43.
817
ono što bi doprinijelo pravnoj transparentnosti jeste uputa u Statutu na osnovu koje bi i
ljudska prava i slobode iz entitetskih ustava bili primjenjivi.760 Na taj način građani Distrikta bi
izgubili osjećanje da su građani „drugog reda“. Ovo važi posebno zbog činjenice da su građani
Brčkog (prema svom izboru) građani jednog od dvaju entiteta, mada se pravni poredak tog
entiteta ne primjenjuje u Distriktu.
Statut se dijeli na 6 dijelova i 73 člana. Dio I sadrži „Opšte odredbe“. U njih se ubrajaju status
Brčkog (član 1), ime, zastava, grb, pečat i zakletva (čl. 2-4), dalje, utvrđivanje teritorije,
javnog zastupanja, pismo i jezik (čl. 5-7). Član 8. utvrđuje da je Brčko demilitarizovano
područje, pri čemu postoje određena prava prolaska vojnih snaga u skladu sa zakonima
Države i Distrikta. Član 9. obuhvata oblasti vršenja javnih nadležnosti Distrikta, pri čemu
nadležnosti Distrikta nisu jasno razgraničene od onih koje pripadaju Državi i entitetima, mada
je to razgraničenje bilo nužno učiniti. Član 10. daje pravo Brčkom da zaključi sporazume o
saradnji sa entitetima uprkos jasnom „izvlašćivanju“ iz entitetâ. Isto važi i za pristupanje
postojećim ili zaključivanje novih sporazuma sa domaćim i međunarodnim udruženjima
gradova i opština, kao i gradovima i opštinama (član 10). Spomenuta slobodarska prava,
prava učestvovanja u javnoj vlasti i politička prava su obuhvaćena čl. 13, 15, 16. i 17. Statuta.
Prema članu 14. Statuta, građani Brčkog ne smiju služiti vojsku bez obzira na to da li se radi o
obaveznom ili dobrovoljnom služenju vojne službe. Rezervni sastav može biti predviđen
zakonom. Član 19. obavezuje sve organe Distrikta da revnosno rješavaju sve zahtjeve
građana. Sljedeći dijelovi Statuta su posvećeni javnoj vlasti: Glava III, poglavlje A – Uopšteno,
Poglavlje B – Skupština Distrikta, Poglavlje C – Uprava, dalje, kao posebno upravno područje
Glava IV – Policija i, konačno, Glava V - Pravosuđe. Glave VI i VII sadrže prelazne i završne
odredbe.
4. Organizacija i postupak u organima Distrikta
a. Opšte odredbe
Opšte odredbe su sadržane u Glavi III, poglavlje A, te – samo spomenute – u prelaznim
odredbama glava VI i VII. Član 20. sadrži strukturalni princip podjele vlasti. Član 21. određuje
da se zapošljavanje u javnom sektoru Distrikta vrši na osnovu profesionalnih sposobnosti,
putem javnog konkursa, i da odražava sastav stanovništva, tj. etničkih grupa u Distriktu. Isti
princip – bez posebne kvote i bez posebne formule raspoređivanja, već više kao obaveza
uvažavanja – važi i za svu upravu Distrikta (uporedi član 48) a, prema Izbornom zakonu, i za
Skupštinu, tj. za svako tijelo i organ u cijeloj Bosni i Hercegovini. Prema tome, u državi Bosni i
Hercegovini demokratija je zasnovana na etničkim osnovama. Prema članu 22. Statuta, svi
poslanici Skupštine Distrikta, javni službenici, tužioci i sudije moraju podnijeti na uvid Odjelu
javnog registra Vlade Distrikta godišnji finansijski izvještaj o svom ukupnom prihodu,
760
Breutz, 2004, str. 18.
818
izvorima, aktivi i pasivi, u skladu sa zakonom. Javna vlast je uspostavljena veoma brzo nakon
donošenja Konačne odluke. Supervizor je 1999. godine postavio provizornu gradsku upravu i
Skupštinu (Vijeće). Vijeće je prvi put birano 2004. godine. Komisija za reviziju zakona (član
64) je, takođe, preuzela svoje zadatke.
Prelazne odredbe Statuta sadrže neke važne odredbe. Tako, prema članu 70. Statuta, pravo
entitetâ ostaje na snazi u Distriktu Brčko dok se ne stavi van snage pravnim aktima Distrikta.
Stupanjem na snagu Statuta 9.3.2000. godine prestale su da postoje sve opštinske
administracije na teritoriji Distrikta (član 71. stav 1). Prema članu 71. stav 2. Statuta, Distrikt
Brčko je pravni sljednik dijela Opštine Brčko u Republici Srpskoj, kao i administrativnih
aranžmana Brka i Ravne-Brčko. Svi ugovori i sporazumi koje su zaključile opštinske vlasti biće
ispitani, otkazani ili ponovo sklopljeni (član 71. stav 3). Neokončani postupci biće završeni
prema pravu Distrikta Brčko (član 72).
b. Skupština Distrikta Brčko
Prema članu 23. Statuta, Skupština Distrikta Brčko je zakonodavno tijelo. Ona određuje
smjernice politike i ima uobičajene parlamentarne zadatke (član 23. stav 2). Znači, ona usvaja
zakone i budžet, bira gradonačelnika i druge zaposlenike u skladu sa zakonom, te kontroliše
kompletnu upravu.761 Skupština se sastoji od 31 (ranije 29) poslanika, koji se biraju na
opštim, slobodnim, javnim i neposrednim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa zakonima
BiH i Distrikta (član 24). Prema Izbornom zakonu,762 primjenjuju se d´Hondtov izborni
postupak i sistem. Takođe, prema Izbornom zakonu, svaki konstitutivni narod mora da ima
najmanje tri mandata. Poslanici Skupštine su prvi put birani 2004. godine, jer je mandat
Skupštine četiri godine (član 23). Za kontrolu izbora zadužene su izborne komisije Distrikta i
Bosne i Hercegovine. Uprava mora, u svakom slučaju, biti multietnički sastavljena, na osnovu
posljednjeg popisa stanovništva.
Skupština je organ koji vrijedno obavlja svoje poslove. Samo u periodu od 1999. do 2003.
godije оna je usvojila 170 zakona.763 Pri tome, bila je upućena na rad Komisije za reviziju
zakona. Ova mala i vrlo efikasna Komisija764 počela je da radi 1.6.1999. godine. Svoj rad je
zasnovala na sljedećim principima:765 jasnoj podjeli vlasti, slobodnom pristupu nekorumpiranoj
761
Bliže o tome kod Karpen, 2004, str. 27-32, i Möller, 2004, str. 25. i dalje.
762
Uporedi „Sl. gl. DB“ broj 23/01; Aneks na Konačnu arbitražnu odluku broj 2. stipuliše da, ukoliko
smatra da je potrebno, supervizor može da kreira i unese u Statut: (1) „etničku formulu“ koja bi
odvratila bilo koju etničku grupu od namjere da poveća broj svoga stanovništva u Distriktu kako bi
postigla isključivu političku kontrolu i/ ili (2) odredbu o zaštiti „vitalnih interesa”. Jedna takva
„formula“ nije unesena u sâm Statut, mada je spominje član 21. Statuta, prema kojem je propisano
da sastav organa Distrikta Brčko treba da odražava etnički sastav stanovništva.
763
Karpen, 2004, str. 30.
764
Uporedi veoma iscrpan izvještaj u Karnavas, 2003.
765
Karnavas, 2003, str. 116.
819
upravi, jedinstvenom obavljanju javnih zadataka uz poštivanje principa multietničnosti,
uvažavanju nezavisnosti i profesionalnosti pravosuđa. Komisija je izvršila opsežnu pravnu
reformu, izradila 40 nacrta zakona do okončanja svoga rada krajem 2004. godine, koje je
Skupština usvojila. Zakonodavstvo je obuhvatilo područja građanskog, upravnog, radnog i
socijalnog prava. Treba spomenuti Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima,766 Zakon o
vraćanju napuštene imovine767 i Zakon o sukobu interesa u institucijama Distrikta Brčko
BiH.768 Ovaj zakon se odnosi i na samu Skupštinu. Skupština je usvojila i pravne akte
neophodne za svoj rad: Poslovnik o radu,769 Pravila upravnog postupka770 i Zakon o
poslanicima Skupštine Distrikta Brčko BiH.771 Skupština usvaja godišnji budžet,772 kao i
smjernice za vođenje politike.
Za donošenje nekih odluka, naprimjer, za donošenje zakona Distrikta Brčko, budžeta Distrikta
Brčko (član 34. stav 1), potrebna je tropetinska većina glasova od ukupnog broja poslanika.
Da bi se izvršile neke izmjene Statuta, potrebna je tročetvrtinska većina glasova od ukupnog
broja poslanika (član 34. stav 2). Prema članu 40, zakoni ne smiju imati retroaktivno
djelovanje. Važi princip (član 40. stav 2) nulla poena sine lege. Član 41. reguliše postupak
normativne kontrole. Statut i zakoni Distrikta Brčko moraju biti saglasni sa Ustavom BiH i
zakonima Bosne i Hercegovine. Sudovi Distrikta Brčko imaju pravo da odluče da li su ti zakoni
saglasni sa Ustavom BiH, te da li je određena norma zakona Distrikta Brčko u skladu sa
Statutom.773 Čl. 42-45. detaljno propisuju fiskalnu materiju.
c. Uprava
Upravi Distrikta Brčko je posvećena Glava III, Poglavlje C, Statuta. Upravu vodi gradonačelnik
(čl. 46, 47. i dalje), kojeg bira Skupština. Odjeli uprave Distrikta su predviđeni u članu 47.
stav 2. Šefove odjelâ (član 48) bira ili smjenjuje gradonačelnik na osnovu profesionalnih
kriterija. Svaki saradnik uprave mora obavljati svoj posao revnosno i predano. Etičke obaveze
766
„Sl. gl. DB“ broj 11/01.
767
„Sl. gl. DB“ broj 5/01.
768
„Sl. gl. DB“ broj 2/03. Novi Zakon o sukobu interesa Distrikta Brčko BiH: „Sl. gl. DB“ broj 43/08.
769
Član 36. Statuta.
770
Član 26. Statuta.
771
„Sl. gl. DB“ broj 29/04.
772
Naprimjer, izvještaj: Brčko District Interim Assembly General Policy 2003, koji obuhvata privredu,
zemljoradnju, finansije, državno vlasništvo, imovinske vrijednosti, kulturu, obrazovanje, zdravstvo,
socijalnu pomoć, pravosuđe, okolinu, policiju, stanogradnju, planiranje i izgradnju grada, sport,
ljudska prava, medicinu, veterane i zajednički komunalni rad.
773
O ustavnosti ove nadležnosti vidi komentar pod: „b. Ustav BiH“, str. 817. i dalje.
820
su regulisane u kodeksu ponašanja zaposlenika uprave.774 Osim toga, sličan pravni akt775
postoji i za sve zaposlenike u organima Distrikta Brčko, uključujući upravu. Kao što ovaj akt
važi za poslanike Skupštine, tako obaveza izbjegavanja sukoba interesa (član 52) važi i za
saradnike uprave, posebno one na vodećim pozicijama. Gradonačelnik je odgovoran za
cjelokupnu upravu Distrikta (član 50). U okviru smjernica koje on daje, svaki šef odgovara za
profesionalno obavljanje poslova unutar odjela (član 51). Čl. 53-57. regulišu odnos između
Skupštine i uprave, tj. izbor i prestanak funkcije gradonačelnika, raspravljanje o finansijskim
izvještajima itd.
Najvažniji procesni propisi su usvojeni brzo nakon osnivanja Distrikta, mada su mnogi od njih
bili više puta mijenjani i dopunjavani, npr., Zakon o javnoj upravi Distrikta Brčko,776 Zakon u
upravnom postupku Distrikta Brčko,777 Zakon o izvršnom postupku778 itd. Sve upravne odluke
razmatra pravna služba, a sve žalbe ili prigovore komisija za žalbe.779 Porezna uprava (član
42) je direktno odgovorna Skupštini. Naravno, uprava je upućena na Skupštinu kada se
razmatra budžetski plan (član 43. stav 2).
S obzirom na prioritetno pitanje sigurnosti i reda, policiji Distrikta Brčko je posvećena cijela
Glava IV Statuta. Šefa policije i zamjenike imenuje i razrješava gradonačelnik uz saglasnost
Skupštine (čl. 60, 34). Policija sama reguliše pitanje disciplinskih prestupa; drugu instancu
predstavlja Policijska komisija.780 U slučaju potjere za licima osumnjičenim za krivična djela
(član 61), policija Distrikta i policijski organi entitetâ sarađuju pri provođenju zakona.
Počiniocima krivičnih djela je zabranjeno da obavljaju bilo kakve javne dužnosti u Distriktu
Brčko.781 U veoma temeljito provedenoj analizi pravnog sistema Komisija za reviziju zakonâ
Distrikta Brčko je napravila najvažnije prijedloge zakonâ u vezi sa različitim upravnim
područjima, te ih predložila Skupštini.782 Tu se ubrajaju izuzetno teška pitanja etničkog,
regionalnog i religijskog ujedinjavanja obrazovnog sistema, posebno školskog sistema, te
774
Od 10.11.2003. godine.
775
Od 6.1.2004. godine.
776
„Sl. gl. DB“ broj 1/00.
777
„Sl. gl. DB“ broj 3/00.
778
„Sl. gl. DB“ broj 8/00.
779
Seizović, 2009, str. 6; uporedi, takođe, tačku 8. Aneksa na Konačnu arbitražnu odluku (38 ILM 534
[1999] i u: OHR, 1997).
780
Karnavas, 2003, str. 124; Breutz, 2004, str. 17.
781
Uopšteno gledajući, kooperacija policijskih snaga entitetâ predstavlja veoma loš primjer (ICG,
2005).
782
O tome vidi izvještaj predsjedavajućeg u Karnavas, 2003.
821
privredni, radni, socijalni i zdravstveni zakoni,783 zatim, zemljišnoknjižno (gruntovno) pravo,
pravo privrednih društava i stečajni postupak.
d. Pravosuđe kao treća vlast
Bez učestvovanja u radu Komisije za pravosuđe, kompleksna izgradnja pravosuđa ne bi
uspjela. Forma pravosuđa je predviđena u tački 4. Aneksa Konačne odluke.784 Prema ovoj
tački, supervizor vrši prvo imenovanje sudija i tužilaca Distrikta. Nakon stupanja na snagu
Statuta, to treba da uradi Komisija za pravosuđe u suglasnosti sa supervizorom. Ova obaveza
je unesena u član 64. stav 1. Statuta. Međutim, odredba tačke 4. stav 2. Aneksa Konačne
odluke, prema kojoj u gradskoj upravi treba da se osnuje odjeljenje koje će preuzeti obaveze
koje su do tada obavljali ministri pravosuđa entitetâ, nikada nije implementirana. Cjelokupnu
sudsku upravu obavlja nezavisna Komisija za pravosuđe (član 64. Statuta).785 Treću vlast,
prema tome, čine ova komisija, prvostepeni i apelacioni sud, tužilaštvo i jedan odjel za pravnu
pomoć. Komisija za pravosuđe se sastoji od 7 članova.786 Prvi put su sve sudske pozicije
popunjene. Za izbor na poziciju sudije, prema uzoru na preuzimanje sudija nakon ujedinjenja
Njemačke,787 objavljivan je javni konkurs na koji se morao prijaviti svaki sudija. Samo ako je
sudija imao „čist dosije“, imao je šansu za reizbor. Javno tužilaštvo je nezavisno od sudstva i
policije Distrikta (član 63). Tužioci zastupaju interese Distrikta, te nastupaju, prije svega, u
krivičnim postupcima. Prijašnje pozicije sudija za istražni postupak su ukinute. Njihove zadatke
su preuzeli javni tužioci. Time je provođenje postupka – po uzoru na američki sistem – više
stavljeno na teret stranama u postupku. Da bi se jamčio nesmetan pristup sudu, osnovan je
poseban odjel za pravnu pomoć.788 Posebna pažnja je posvećena novoj organizaciji
advokature.789 Advokati Distrikta Brčko se naročito opiru realizaciji i provođenju rezultata
Komisije za pravosuđe. Trebalo je dosta vremena i novca dok se nije osnovala Advokatska
komora Distrikta Brčko, a prema uzoru na Američku advokatsku komoru (American Bar
Association). Procesni zakoni za pojedine oblasti sudstva morali su biti ponovo koncipirani,
npr., Zakon o krivičnom postupku790 i zakon iz oblasti uprave (Zakon o upravnim sporovima
783
Uporedi, Biernert, 2004, str. 33-35.
784
U formi od 18.8.1999. godine.
785
O pojedinim koracima uporedi kod Soll, 2004, str. 47-52.
786
Karnavas, 2003, str. 121, naime, predsjednici prvostepenog i drugostepenog suda, glavni tužilac i
šef pravne pomoći, predsjednici ustavnih sudova i dva građanina Distrikta.
787
Karnavas, 2003, str. 122.
788
Karnavas, 2003, str. 123.
789
Soll, 2004, str. 51.
790
Karnavas, 2003, str. 123.
822
Distrikta Brčko).791 Pravosuđe ima svoj vlastiti budžet, koji predlaže i brani u Skupštini, te
nakon usvajanja samostalno koristi (član 69).
5. Međunarodna kontrola i supervizor
a. Status supervizora
Vladajući organ u Distriktu Brčko, koji je „naoružan“ dojmljivom vlašću, jeste supervizor.792
Iako je njegov ured oformljen kao Ured Visokog predstavnika – sjever (Office of the High
Representative-North)793 i iako nosi oznaku „zamjenik Visokog predstavnika“,794 on nije
faktički podređen u odnosu na Ured Visokog predstavnika. Supervizor u Distriktu Brčko
praktično uživa nezavisnost i – regionalno ograničeno – ista ovlaštenja kao i sâm Visoki
predstavnik.
Prema tome, njegova pozicija se ne može objasniti a da ne bacimo pogled na status i funkciju
samog Visokog predstavnika. Ona se, u principu, zasniva na dva stuba: Aneksu 10. DMS i
„Bonskim ovlaštenjima“. Aneks 10. DMS bavi se pitanjem provođenja samog Sporazuma
(Agreement on Civilian Implementation). Imenovanje onoga koji će voditi Ured Visokog
predstavnika, međutim, nije uslijedilo ni po osnovu samog Sporazuma, niti je Sporazum
predvidio da će Visoki predstavnik biti imenovan. Strane potpisnice Aneksa 10. DMS, u skladu
sa njegovim članom I/2, zahtijevale (request) su njegovo imenovanje u skladu sa relevantnim
rezolucijama Vijeća sigurnosti, znači, nije bilo nužno da ga isključivo imenuje samo Vijeće.795
Tako je prvi nosilac ove funkcije, Šveđanin Carl Bildt, određen u Londonu, u decembru 1995.
godine, te imenovan na osnovu Rezolucije Vijeća sigurnosti broj 1031 iz decembra 1995.
godine. U praksi za funkciju Visokog predstavnika nadležna je bila konferencija za provođenje
mirovnog plana, koju čini 55 država i međunarodnih organizacija, na kojoj je oformljeno Vijeće
za implementaciju mira. Od samog početka institucionalni odnos Visokog predstavnika i UN
nije bio sasvim razjašnjen.796 Na osnovu člana II Aneksa 10. DMS, Visoki predstavnik je imao
sljedeće zadatke: nadgledati provođenje mirovnog rješenja, održavati tijesne kontakte sa
stranama potpisnicama, usklađivati aktivnosti civilnih organizacija i agencija u Bosni i
Hercegovini, olakšati implementaciju Sporazuma, učestvovati u sastancima organizacija
donatora; periodično izvještavati UN i članice Vijeća za implementaciju mira, davati smjernice i
791
„Sl. gl. DB“ broj 4/00.
792
Detalje vidi kod Smyrek, 2006, str. 157. i dalje; Rehs, 2006, str. 89.
793
Pored drugih vanjskih pozicija Visokog predstavnika.
794
Broj 104 I B Bečke konferencije o provođenju mirovnih sporazuma i sudskih presuda od februara
1997. godine.
795
Rehs, 2006, str. 89.
796
Rehs, 2006, str. 90.
823
primati izvještaje od povjerenika međunarodnih operativnih policijskih snaga, ustanovljenih
Aneksom 11. DMS. Na osnovu člana III3. Aneksa 10. DMS, Visoki predstavnik ima, prema
zakonima Bosne i Hercegovine, sva prava i ovlaštenja koja su nužna za obavljanje njegove
funkcije. Sveobuhvatne nadležnosti mu garantuje član V Aneksa 10. DMS. On je vrhovna
instanca koja na obavezujući način daje tumačenje Sporazuma.
Vijeće za implementaciju mirovnog plana na konferenciji u Bonu, u decembru 1997. godine,
organizovanoj zbog nezadovoljavajućeg razvoja situacije u Bosni i Hercegovini, na osnovu
Zaključka od 10.12.1997. godine, trajno je proširilo ovlaštenja Visokog predstavnika.797 Prema
ovom zaključku, Visoki predstavnik ima pravo da donese obavezujuće odluke za organe Bosne
i Hercegovine, privremene mjere ukoliko organi Države nisu u stanju da postignu sporazum i,
uopšteno, „druge mjere“ koje će osiguravati implementaciju Mirovnog sporazuma. Ekstenzivna
interpretacija „Bonskih ovlaštenja“ visokih predstavnika – kao, uostalom, i supervizora, u
funkciji zamjenika Visokog predstavnika – vodila je tome da je OHR (i OHR-sjever)
preduzimao i preduzima mjere egzekutivne i zakonodavne prirode, kao što je smjenjivanje
državnih funkcionera u slučaju njihove nespremnosti za saradnju.798
Takva široka ovlaštenja na isti način važe i za supervizora. Prvog nosioca te funkcije je
imenovao Visoki predstavnik 1997. godine. Njegovi zadaci poklapali su se praktično sa
zadacima Visokog predstavnika.799 On je morao osigurati provođenje Sporazuma i jačanje
demokratskih institucija. Dalje, on je mogao cjelokupno pravo koje je bilo suprotno DMS,
Ustavu BiH ili nalozima supervizora staviti van snage. Ovlaštenje uključuje, a što je isključivo
navedeno u Dopunskoj odluci Arbitražne odluke za spor oko međuentitetske granice na
području Brčkog od 15.3.1998. godine,800 pravo smjenjivanja funkcionera sa njihovih funkcija
ukoliko se pokažu kao nekooperativni. Uostalom, u istoj odluci njemu su isključivo dodijeljena
ona ista ovlaštenja koja su pripala Visokom predstavniku kao „Bonska ovlaštenja“. Možemo da
zaključimo da je supervizor vrhovna vlast u Distriktu Brčko. Sa odobrenjem Visokog
predstavnika, on izvještava Tribunal da su entiteti u potpunosti ispunili svoje obaveze, te da su
organi Distrikta funkcionalni i održivi. Do tada Tribunal zadržava svoje obaveze.801
797
Vidi Internet-stranicu: <www.ohr.int/pic/default.asp?content_id=s5182>.
798
Rehs, 2006, str. 94. Više o tome vidi i komentar pod: (a) Pravni akti Visokog predstavnika (Aneks
10. DMS)“, str. 724. i dalje.
799
Bečka konferencija od 7.3.1997. godine, tekst konferencije u: OHR, 2007.
800
38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007, uporedi zaključak broj 24.
801
Tačka 67. Konačne odluke: 38 ILM 534 (1999) i u: OHR, 2007.
824
b. O nadležnostima pojedinačno
Vrijeme nakon rata bilo je obilježeno različitim fazama aktivnosti Ureda Visokog predstavnika.
Godina 1995. je bila godina stabilizacije, ponovne izgradnje i humanitarne pomoći.802 Kada se
pokazalo da prenesene nadležnosti nisu dovoljne, 1997. godine, prenošenjem Bonskih
ovlaštenja, međunarodne intervencije su forsirane.803 Od 2001. godine Visoki predstavnik je
stavio akcent na jačanje institucija, ohrabrivanje razvoja privrede i ubrzanje povratka
raseljenih lica i izbjeglica. U 4. fazi, od 2002. godine, on je pružao više institucionalnu pomoć
nego što je davao naloge.804 Sve to je uticalo i na rad supervizora iako je, generalno govoreći,
zajednički rad etničkih grupa, partija, organa, supervizora u Brčkom brže napredovao nego u
ostalom dijelu Države, tj. u entitetima. Ako se baci pogled na pojedine odredbe Konačne
odluke, odmah se mogu uočiti mnogobrojna ovlaštenja predviđena za supervizora. Njegove
najvažnije nadležnosti su: izrada plana za transformaciju Distrikta (tačka 8); razvoj Distrikta
(tačka 9); nadgledanje koordinacije između uprave Distrikta, entitetâ i Države (tačka 10);
uticaj na okončanje rada Arbitražnog tribunala (tačka 13); sprečavanje prodaje imovine
izbjeglica i raseljenih lica (tačka 18); multietnički sastav gradske uprave (tač. 30, 32, 33);
priprema demokratskih izbora (tačka 36); uspostavljanje zajedničke komisije za provođenje
Konačne odluke (tačka 38); ukidanje međuentitetske linije razgraničenja u Distriktu (tačka
39); ograničavanje ovlaštenja policije (tačka 40); osiguravanje demilitarizovane zone (tačka
41); prevladavanje otpora novom pravnom poretku (tačka 47); ohrabrivanje etničkih grupa na
povratak (tačka 48); utvrđivanje termina do kojeg se ovlaštenja entitetâ u Distriktu smatraju
predatim (tačka 61); utvrđivanje prinudnih mjera i kazni u slučaju neprovođenja Konačne
odluke (tačka 66); rezervne nadležnosti Arbitražnog tribunala, uključujući donošenje nove
konačne odluke, u slučaju da ovlaštenja supervizora ne budu dovoljna.
c. Supervizor u klupku međunarodnopravnih i domaćih propisa
Visoki predstavnik, kao i njegov zamjenik – supervizor – su „međunarodni faktori“ u Bosni i
Hercegovini i Distriktu. Od samog početka funkcioneri Ureda Visokog predstavnika su
ekstenzivno tumačili prava koja su predviđena u DMS i Bonu. Oni imaju nadležnost da daju
obavezujuća tumačenja, te da djeluju bez ograničenja u zakonodavnom i egzekutivnom
području. Oni mogu, u funkcionalnom smislu, dualno djelovati. To znači da mogu umjesto bh.
organa i organa Distrikta nastupati ili neposredno koristiti ovlaštenja iz Bonskih zaključaka.
Oba ureda su jedan međunarodni ured, koji je uspostavljen međunarodnim ugovorom.805
Njihova mnogobrojna ovlaštenja osporavaju predstavljanje Bosne i Hercegovine u članu I
802
Solioz, 2005, str. 93.
803
Solioz, 2005, str. 93; Rehs, 2006, str. 98. i dalje.
804
Solioz, 2005, str. 94.
805
Rehs, 2006, str. 89.
825
Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini i Ustavu Bosne i Hercegovine kao
suverene države. Ipak, na kraju, radi se o tome šta ko pod pojmom „suverena“806
podrazumijeva. Posmatrači se ustručavaju da shvate Bosnu i Hercegovinu kao „protektorat“
međunarodne zajednice.807 Graf Vitzthum i Mack808 govore o Brčkom kao o novoj (suštinskoj i
paraentitetskoj) teritorijalnoj tvorevini pod direktnom međunarodnom upravom. Pravnu
prirodu međunarodne civilne uprave u Bosni i Hercegovini Rehs809 predstavlja kao svojevrsni
međunarodni organ, hibrid koji se sastoji od različitih strukturalnih elemenata i karakteristika i
koji nema nikakav uzor u prošlosti. Za tako nešto pravnici su izmislili pojam „međunarodna
ustanova sui generis“. Ukoliko se uzme u obzir vremensko ograničenje međunarodnog
mandata u Bosni i Hercegovini, moglo bi se, takođe, govoriti o međunarodnopravnom
subjektu, koji se nalazi na prelazu između protektorata prema suverenoj državi.810 Tako nešto
zvuči više prijateljski i sa više nade.
F. ODLUKE (ČLAN VI/5)
Odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
AP 1018/04 Agencija „Puma 21“ Sarajevo
20050722
AP 802/04 B. Z. et al.
20041119
AP 979/04 N. A.
20050722
U 44/01 D. B.
20050722
U 49/03 D. T.
20050722
U ovom odjeljku biće predstavljene odluke Ustavnog suda BiH, te sistematizovana iskustva iz
prakse. Praksa Doma za ljudska prava i KLJP pri USBiH, takođe, biće predstavljena, mada
njihova praksa nema presudan značaj. Razlog za ovaj zaključak jeste činjenica što se ona
djelimično bazira na istim temeljima, te je kao takva našla svoj put i u jurisprudenciji
Ustavnog suda BiH.
806
Smyrek, 2006, str. 28. i dalje.
807
Domić, 2008, str. 203.
808
Vitzthum/Mack, 2007, str. 115.
809
Rehs, 2006, str. 117.
810
Domić, 2008, str. 207.
826
1. Glavne odluke
a. Ustavni sud BiH
(a) Apelacije
AP 129/04 Hadža et al.
20050527
AP 158/06 Gajić et al.
20071018
AP 2582/05 Tešić et al.
20070116
AP 938/04 Trnjaković
20051117
U 1/99-1 BiH Zakon o Vijeću ministara I
19990814
U 1/99-2 BiH Zakon o Vijeću ministara II
20000129
U 14/00-1 Manojlović
20011230 „Sl. gl. BiH“ broj 33/01
U 15/99-1-M Zec
20010612 „Sl. gl. BiH“ broj 13/01
U 18/00 Hajdarević
20021019 „Sl. gl. BiH“ broj 30/02
U 23/00 Vrhovac
20010416 „Sl. gl. BiH“ broj 10/01
U 24/00 Avdić
20020130 „Sl. gl. BiH“ broj 01/02
U 28/01-2-M Jugović
20020312 „Sl. gl. BiH“ broj 05/02
U 6/00 Dolinić et al.
20020524 „Sl. gl. BiH“ broj 10/02
U 7/00 Hadžisakić
20010224 „Sl. gl. BiH“ broj 06/01
U 7/99-1 Smajić
20000131 „Sl. gl. BiH“ broj 03/00
U 8/99 Modričkić
19991105
Prema članu 64. Pravila Ustavnog suda a. v, prilikom odlučivanja u meritumu Ustavni sud BiH
ima dvije mogućnosti: prema stavu 1, nakon uspješne apelacije Ustavni sud BiH ukida odluku
nižestepenog suda ili nekog drugog upravnog organa811 i vraća predmet na ponovno
odlučivanje nadležnom organu.812 U slučajevima u kojima se apelant, između ostalog, žalio i
na dužinu postupka Ustavni sud BiH će dodatno naložiti da se nova odluka donese hitno (as a
811
U 7/00, U 14/00.
812
Uporedi, naprimjer, U 23/00, U 28/01, U 6/00.
827
matter of urgency).813 Izuzetno, Ustavni sud BiH zamjenjuje nižestepene sudove, te odlučuje u
meritumu umjesto njih, za što je, prema stavu 2, takođe, ovlašten. Tako je Sud ne samo
ukidao odluke nižestepenih sudova već se, naprimjer, dešavalo da Sud sâm naloži bespravnom
posjedniku stana, koji je bio predmet spora, da stan napusti u roku od 60 dana uz prijetnju
prinudnog izvršenja,814 ili je nalagao državnim organima da vlasniku stana omoguće da
ponovno stekne posjed na stanu.815 Ustavni sud BiH, takođe, može proglasiti nedjelotvornim
ugovor o zamjeni stana ukoliko njegovo važenje krši apelantova prava,816 ili može naložiti
Vijeću ministara BiH da plati invalidsku penziju zbog toga što je Vijeće propustilo da zakonski
reguliše tu oblast na vrijeme.817 Ukoliko je neophodno, Ustavni sud BiH određuje i koji organ
treba da pomogne apelantu prilikom provođenja njegovih prava, a to se posebno odnosi na
situacije u kojima je nejasna nadležnost između države i entitetâ.818 U predmetu broj U 23/00
Ustavni sud BiH ukazuje na to da on, isto kao i ESLJP, u slučaju kršenja prava na donošenje
odluke u razumnom roku može izreći mjeru novčane odštete. U postupku povodom apelacije
broj U 15/00819 Ustavni sud je ustanovio da je povrijeđeno pravo na donošenje sudske odluke
u meritumu, jer je Vrhovni sud RS, doduše ponovo, ukinuo pogrešnu odluku upravnog organa,
ali je svaki put predmet vratio upravnim organima na potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja.
Ustavni sud BiH je, stoga, poništio rješenje Vrhovnog suda RS i naložio tom sudu da „odluči u
meritumu predmeta po hitnom postupku i da pri tome ispoštuje apelantovo pravo na odluku u
razumnom roku prema članu 6. Evropske konvencije“.
Osim preventivnih mjera i mjera naturalne restitucije, Ustavni sud BiH je ovlašten i da naloži
da se isplati odšteta zbog kršenja ljudskih prava. U poređenju sa pravosudnim institucijama iz
Aneksa 6, ovakvi nalozi pokazuju postojanje dviju bitnih razlika: s jedne strane, Ustavni sud
BiH ne može po službenoj dužnosti naložiti pravednu odštetu (redress), već samo po
apelantovom zahtjevu. S druge strane, ovakvi nalozi, koji treba da uklone uzroke za
podnošenje apelacije, izdaju se samo u izuzetnim situacijama.820 Ustavni sud BiH se držao tog
pravila u praksi i bio je vrlo suzdržan u izdavanju ovakvih naloga. Osnovni zadatak Ustavnog
suda BiH jeste da se otklone kršenja ljudskih prava, te da se kršenja spriječe ili da im se
suprotstavi, a isplata odštete ima sekundarni značaj – ustvrdio je Ustavni sud BiH. Vrlo često
813
U 23/00.
814
U 7/99-1, 2. stav izreke, takođe i U 8/99 i U 24/00.
815
U 7/00.
816
U 15/99-1.
817
U 18/00.
818
U 18/00.
819
Uporedi, str. 266.
820
Član 76. stav 2. Pravila USBiH i dalje.
828
Ustavni sud BiH odbija da izrekne odštetu sa obrazloženjem da je i samo utvrđivanje kršenja
osnovnih prava dovoljna satisfakcija.821
Ipak, odšteta se redovno izriče u dvije grupe predmeta. Kao prvo, u slučajevima u kojim
postupak neprimjereno dugo traje, a oslanjajući se na praksu ESLJP, Ustavni sud BiH je
uspostavio vlastite kriterije u skladu sa situacijom u BiH. Prema tim kriterijima, za svaku
godinu produženog trajanja postupka izriče se odšteta od 150 KM.822 S druge strane,
srodnicima nestalih osoba Sud redovno izriče odštetu koja se isplaćuje putem fonda za pomoć
porodicama nestalih.823 Takođe, Sud izriče novčanu odštetu i u slučajevima u kojim se grubo
krše ustavna prava i slobode. Primjer za to je predmet broj AP 2582/05 u kojem je Sud
naložio da se trojici apelanata, zbog kršenja prava na odštetu uslijed protivpravnog
oduzimanja slobode, isplati iznos od po 600 KM, te, dodatno, iznos od 2.800 do 6.000 KM zbog
kršenja prava na dom i prava na zabranu mučenja iz čl. 3. i 8. EKLJP.824
(b) Postupak kontrole ustavnosti normi
Ako u postupku ocjene ustavnosti Ustavni sud BiH zaključi da je neki osporeni akt potpuno ili
djelimično neustavan, ili u suprotnosti sa EKLJP, ili da krši neki drugi zakon Bosne i
Hercegovine,825 donosiocu pravnog akta se može dati rok od najviše 6 mjeseci kako bi
prilagodio osporavani akt (član 63. stav 4. Pravila USBiH a. v.). Ukoliko se to ne dogodi u
propisanom roku, Ustavni sud BiH u novoj odluci proglašava akt ništavim (stav 5). Ništavost
nastupa danom objavljivanja odluke u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“ (stav 6). U
postupku povodom predmeta broj U 1/99 Ustavni sud BiH je prvi put iskoristio mogućnost da
naloži rok za provođenje odluke (U 1/99-1). Pet mjeseci kasnije Sud je morao da proglasi
protivustavne propise ništavim, budući da zakonodavac u međuvremenu nije preduzeo ništa u
vezi sa implementacijom odluke Ustavnog suda BiH (U 1/99-2).
b. Pogled unazad: instrumentarij Doma za ljudska prava
CH/00/6134-D&M Štrbac et al.
20020906
CH/00/6183 et al.-D&M Bilbija et al.
20040606
CH/00/6436 et al.-D&M Krvavac et al.
20020705
CH/01/6979-D&M E. M. & S. T.
20020308
821
AP 158/06, tačka 41.
822
AP 938/04, tačka 48. i dalje.
823
AP 129/04, tačka 67.
824
AP 2582/05, tačka 100.
825
Član VI/3.a) i c) Ustava BiH.
829
CH/01/8365 et al.- D&M
20030303
CH/01/8507 Softić
20051215
CH/02/8679 et al.- D&M
20021011
CH/96/17-D&M Blentić
19980722
CH/96/1-M Matanović
19970711
CH/96/29-D&M Islamska zajednica BiH (slučaj džamije u Banjoj Luci)
19990611
CH/96/3 et al.-M Medan et al.
19971103
CH/96/30-M Damjanović
19970905
CH/97/35-Prijateljsko rješenje Malić
19980525
CH/97/40-M Galić
19980612
CH/97/45-D&M Hermas
19980218
CH/97/58-D&M Onić
19990212
CH/97/59-D&M Rizvanović
19980612
CH/97/67-D&M Zahirović
19990708
CH/97/69-D&M Herak
19980612
CH/98/1324-D&M Hrvačević
20020308
CH/98/1335 et al.-D&M Rizvić
20020308
CH/98/1366-R V.Č.
20001109
CH/98/1374-D&M Pržulj
20000113
CH/98/1789-RR Gadža
20001106
CH/98/367-D&M Janković
20000512
CH/98/375 et al.-Đ Besarović et al.
20050406
CH/98/638-D&M Damjanović
20000211
CH/98/892-D&M Mahmutović
19991008
CH/99/2177-D&M Islamska zajednica BiH (predmet mezarja u Prnjavoru)
20000211
CH/99/2198-Vujičić
20021010
830
CH/99/2315-D&M Hadžisaković
20031010
CH/99/2336 S. P.
20010702
CH/99/2656-D&M Islamska zajednica u BiH (predmet džamije u Bijeljini)
20001206
CH/99/3196-D&M Palić
20010111
(a) Pregled odluka Doma 826
Ako zanemarimo za trenutak prijateljsko rješavanje sporova,827 koje u praksi gotovo da nije
imalo nikakvu ulogu,828 može se reći da je DLJP mogao odvojeno da odlučuje o dopustivosti
neke prijave829 i u nastavku postupka o meritumu (on the merits), ili je mogao istovremeno da
odlučuje i o dopustivosti i o meritumu prijave. Zbog ekonomičnosti vođenja postupka, Dom je
ubrzo prešao na praksu da u jednoj odluci odlučuje i o dopustivosti i o meritumu.830 Ako bi već
došao u fazu odlučivanja u meritumu, Dom je prvo, prema članu XI1.a) Aneksa 6, odlučivao o
tome da li je navodna žrtva na osnovan način dokazala kršenje obaveza iz Aneksa 6. u
navedenom činjeničnom stanju. Nakon toga, Dom je utvrđivao da li je i ko je prekršio obaveze
iz Sporazuma o ljudskim pravima. U slučaju da je povreda utvrđena, Dom je, u skladu sa
članom XI1.b) Aneksa 6, mogao izdati različite naloge tuženoj strani (tzv. remedies), koji su i
prema vrsti i prema djelovanju nadilazili strazburški pandan just satisfaction.831 Ovakve naloge
Dom je povezivao sa obavezom izvještavanja. U određenom roku tužena strana je morala
izvijestiti Dom o preduzetim mjerama i fazi provođenja odluke Doma.832 Ako državni organi
duže vrijeme ne bi proveli sudsku odluku, Dom bi tuženoj strani naložio da preduzme
djelotvorne mjere za izvršenje.833 Dom je, takođe, informisao OHR o propustu stranke.834
826
Uporedi kao dopunu Berg, 1999, str. 12. i dalje, i Küttler, 2003, str. 84. i dalje.
827
Član IX Aneksa 6. u vezi sa pravilom 44, 53. i dalje.
828
Jedini slučaj: CH/97/35.
829
Član VIII2. Aneksa 6. u vezi sa pravilima 49. i 52, odluka o dopustivosti.
830
Nowak, 2004, str. xiii; Küttler, 2003, str. 88.
831
Nowak, 2004, str. xiv.
832
Uporedi, naprimjer, CH/96/30-M, stav 46; CH/97/69-D&M, stav 65; CH/97/59-D&M, stav 76.
833
Uporedi, CH/96/17-D&M, stav 39. u vezi sa zaključkom o deložaciji.
834
HRC, 2000, str. 12.
831
Upravo nakon donošenja vodećih odluka, za koje se Dom nadao da će imati opšte djelovanje i
uticati na druge slične ili iste predmete, Dom je predmete sa sličnim sadržajem, prema članu
VIII3. Aneksa 6, mogao prekinuti, te kasnije nastaviti da radi na njima, ukoliko se pokaže da
je to neophodno. U praksi Dom nije koristio mogućnost formalne odluke o prekidu postupka, a
slučajeve koji su bili predodređeni za tako nešto Dom je, zbog ekonomičnosti vođenja
postupka, prekidao tako što bi drugim prijavama (privremeno) davao prednost.
Prema članu VIII3. Aneksa 6, Dom je mogao obustaviti razmatranje neke prijave, odbaciti je ili
je brisati iz registra predmeta (tzv. strike out) zbog toga (a) što podnositelj namjerava
odustati od žalbe, (b) što je stvar već riješena ili (c) što iz bilo kojeg drugog razloga koji utvrdi
Dom više nije opravdano nastaviti razmatranje prijave pod uslovom da je takav rezultat u
skladu s poštivanjem ljudskih prava. Zbog rapidnog rasta broja predmeta, od 2002. godine
Dom je sve više koristio tu mogućnost, te je do kraja svog mandata donio 1.000 takvih
odluka.835 Odluke o brisanju (strike out) posebno često je donosio u slučajevima u kojima je
povučena prijava, te ako podnosilac prijave ne bi odgovarao na ponovljene dopise Doma
(pretpostavka da više ne postoji interes za nastavljanje postupka). U brojnim sporovima
nastalim zbog opiranja državnih organa da izbjeglicama i raseljenim licima vrate njihove
prijeratne stanove, Dom je tokom godina izmijenio svoju sudsku praksu zavisno od toga li je u
toku postupka pred Domom podnosilac prijave ostvario povrat stana. Na početku svoga rada,
iako je imovina vraćena, Dom je donosio odluke u meritumu u kojima je podnosiocima prijave
dodjeljivao odštetu zbog odugovlačenja postupka povrata i zbog pretrpljene nematerijalne
štete.836 Kasnije je prešao na praksu da je u slučajevima u kojima je podnosilac prijave došao
u posjed imovine, a ipak je i dalje želio odštetu, donosio tzv. odluke strike out. Mjerodavno i
odlučujuće za ovu promjenu jurisprudencije bila je – bazirajući se na ovlaštenju Doma iz člana
VIII2.e) Aneksa 6. da odredi prioritete – mogućnost Doma da odvagne između interesa
pojedinih podnosilaca, s jedne strane, i opšteg interesa, sa druge strane. Dom je, doduše,
priznao da bi u pojedinačnim slučajevima moglo doći do nepravednog tretmana pojedinih
podnosilaca prijava. Ipak, Dom je odlučio da se više posveti brojnim drugim i drugačijim
slučajevima, pa je ove prethodne „žrtvovao“ da bi ostvario taj cilj. Razlog za ovu promjenu je,
između ostalog, bilo i to što je tokom godina zakonodavstvo za ovu oblast korigovano. Osim
toga, i državni organi su sve češće izvršavali odluke CRPC-a u kojima je prijeratno vlasništvo,
tj. prijeratni posjed podnosilaca prijava utvrđivan na obavezujući način. Dom je počeo da se
bavi aspektima kao što su bona ili mala fide podnosioca prijave, vrijeme čekanja do povrata u
posjed, ili ostale posebne situacije nepravednog tretmana kao što su zlostavljanje podnosioca
prijave, nasilno istjerivanje, životni uslovi podnosioca prijave do momenta povrata imovine u
posjed, ili dokazano djelovanje pravnih lijekova u određenom mjestu življenja. Ovdje je Dom
zastupao stav da ovo djelovanje izaziva sumnju posebno u situacijama kada je povrat posjeda
835
Nowak, 2004, str. xii i dalje.
836
Naprimjer, CH/00/6436 et al.-D&M.
832
uslijedio nakon intervencije Visokog predstavnika, OSCE-a, IPTF-a ili UNHCR-a ili neke druge
međunarodne organizacije. I, konačno, prema stanovištu Doma, za ukupan proces povratka
bila je bitna i saradnja pojedinih državnih organa. Osim toga, Dom je smatrao da je ovakvo
postupanje u skladu sa ciljevima zaštite ljudskih prava. Dakle, u obzir je trebalo uzimati ne
samo konkretan pojedinačan slučaj već i generalnu obavezu Doma da podrži potpisnice
Aneksa 6. u njihovim nastojanjima da osiguraju najviši nivo zaštite ljudskih prava prema
međunarodnim standardima.837
Odluke o neprihvatljivosti, odbacivanju i odbijanju, prema članu VIII2. ili 3. Aneksa 6, mogle
su biti osporavane pod vrlo strogim pretpostavkama iz člana X2. Aneksa 6. u vezi sa Pravilima
Doma broj 63. i 64, i to u plenarnom sazivu, koji bi, uzimajući u obzir preporuku vijeća koje
odlučuje, prvo odlučivao o dopustivosti zahtjeva za reviziju (decision on request for review). U
slučaju prihvatanja donosila se odluka o preispitivanju (decision on review), što se u praksi,
ipak, relativno rijetko događalo.838
(b) Pravni lijekovi u slučaju kršenja ljudskih prava i
sloboda 839
i. Opšte napomene
Na osnovu člana XI1.b) Aneksa 6, Dom je mogao narediti koje će korake tužena strana
preduzeti u korist podnosioca prijave čija su ljudska prava i slobode povrijeđeni. Dom je
mogao, recimo, naložiti prestanak ili odustajanje od određenih aktivnosti (orders to cease and
desist), mogao je naložiti isplatu novčane naknade (monetary relief) kako za materijalnu, tako
i za nematerijalnu štetu, te izreći privremene mjere (do izvršenja odluke o prihvatljivosti i
meritumu). Ova ovlaštenja Doma znatno su prevazilazila ovlaštenja ESLJP prema članu 41.
EKLJP. Naime, prema tom članu, „pravedna odšteta“ u najboljem slučaju može biti odšteta
iskazana novcem.840 Međutim, zahvaljujući svom posebnom mandatu propisanom Aneksom 6.
DMS, na utvrđene povrede ljudskih prava i sloboda Dom je reagovao sve jasnije i preciznije, te
nalagao da tužena strana pozitivno djeluje kako bi bio postignut što bolji pravni lijek u slučaju
povrede.841 I u ovom slučaju implementacija na mjestu događaja pokazala se kao prednost. Za
razliku od Ustavnog suda BiH, Dom, ipak, nije mogao sâm proglašavati zakone ništavim, ili
ukidati
sudske
presude,
već
samo
naložiti
odgovornoj
tuženoj
strani
da
preduzme
837
CH/99/2198-strike out, stav 15. i dalje; CH/99/2336-strike out, stav 15; uporedi i CH/98/1789-RR,
koja u ovoj prelaznoj fazi sudske prakse sadrži različita mišljenja oba vijeća; CH/99/2315-D&M, stav
58; vidi, takođe, i Nowak, 2004, str. xii i dalje.
838
Uporedi, Küttler, 2003, str. 94. i dalje.
839
Uporedi, kao dopunu, Strauss, 1999.
840
CH/98/1366-R, stav 22, uz podsjećanje na ESLJP, Saïdi protiv Francuske od 20.9.1993. godine,
serija A broj 261-C, stav 47.
841
Uporedi, CH/98/1366-R, stav 23.
833
administrativne, sudske ili zakonodavne korake kako bi u situaciji u kojoj su prekršena ljudska
prava ili slobode oštećenom bila pružena pomoć.842 Prema pravilu, Dom je bio ograničen na to
da pomogne apelantu pojedincu, a izbjegavao je donošenje mjera i naloga koji bi imali šire
djelovanje. Tako, recimo, u slučaju Zahirović, uprkos tome što je utvrdio da sud koji je
odlučivao o apelantovoj građanskoj tužbi nije nezavisan u smislu EKLJP, Dom je samo naložio
da se podnosiocu prijave osigura sudska zaštita pred nekim nezavisnim i nepristrasnim
sudom.843
KLJP pri USBiH je djelimično nalagala i izvršenje mjera koje su prevazilazile konkretan slučaj
posebno u postupcima koji su na neki način bili primjeri generalnih i sistemskih povreda
ljudskih prava i sloboda. Tako, naprimjer, nalagala je da se izmijeni neki zakon koji krši
standarde ljudskih prava i sloboda,844 ili čak konkretan sadržaj zakona koji su neophodni kako
bi se regulisala neka do tada nedovoljno uređena zakonodavna oblast.845
ii. Naturalna restitucija i prevencija
Pravni lijekovi, čiji je cilj bio da otklone kršenja ljudskih prava i sloboda koja su utvrđena,
ukoliko je to moguće i u formi „naturalne restitucije“, brojni su i različiti prema sadržaju. Te
mjere su djelimično imale i preventivni karakter čiji je cilj bio da se otkloni eventualna
prijetnja kršenja ljudskih prava i sloboda. U brojnim postupcima u kojim se radilo o povratu
prijeratnog posjeda na stanovima i drugim nekretninama Dom je, recimo, proglašavao
nedjelotvornim
retroaktivno
poništavanje
kupoprodajnih
ugovora
na
nekretninama,
846
poništavao odgađanje vođenja sudskih procesa koje je nalagala izvršna vlast.
ili
Akti kojima su
stanovi proglašavani napuštenim su poništavani, te je nalagano da se stambeni prostor vrati
podnosiocima prijava,847 ili je Dom izricao obavezu da sudovi brzo okončaju sudske postupke
koji se trenutno vode.848 Međutim, povrat posjeda na nekretnini nije obavezan, pa ukoliko se
zbog gradnje ili sličnih mjera na predmetnoj nekretnini, koja je predmet povrata, vraćanje čini
neprikladnim ili nemogućim, moguća je i kompenzacija na drugi način.849
Zahtjeve podnosilaca prijava da se tužena strana izvini zbog neljudskog i ponižavajućeg
ponašanja ili prisilnog rada u nezakonito određenom pritvoru Dom je odbijao sa obrazloženjem
842
Uporedi, CH/96/3 et al.-M, stav 49.
843
CH/97/67-D&M, stav 148. i napomena Berg, 1999, str. 13. i dalje; slično, CH/98/892-D&M, stav 98.
844
CH/01/8507.
845
CH/98/375 et al.
846
CH/96/3 et al.-D&M, stav 49. i dalje.
847
CH/97/40-M, st. 64-66; CH/97/58-D&M, stav 60. i dalje.
848
CH/98/367-D&M, stav 33.
849
CH/00/6134-D&M, stav 119. i dalje.
834
da su odluke Doma javne i da su one, u kontekstu njegovog mandata, dovoljna satisfakcija.850
Inače, u slučajevima u kojima je izvršena povreda ljudskih prava i sloboda, koja se može
okarakterisati kao manje teška, Dom je smatrao da je samo utvrđivanje povrede dovoljna
satisfakcija.851 U slučajevima u kojim je izrečena smrtna presuda za vrijeme rata, što je
suprotno EKLJP, Dom je nalagao da se egzekucija ne izvrši, te da se smrtna kazna ukine.852 U
predmetima u kojima je problem bio nestanak lica Dom je nalagao da se odmah provede
obimna istraga koja će omogućiti da se utvrde sve činjenice u vezi sa nestankom žrtve, kako
bi počinioci mogli biti pozvani na odgovornost. Osim toga, ukoliko je žrtva još bila živa, morala
je odmah biti puštena na slobodu, a ako nije bila živa, onda je Dom nalagao da se izruče njeni
posmrtni ostaci. Konačno, Dom je nalagao da se srodnicima stave na raspolaganje sve
informacije i rezultati istrage o sudbini žrtve i mjestu gdje se ona nalazi.853 Razmatrajući
odluku o Srebrenici, Dom je dodatno razvio svoju sudsku praksu kada su u pitanju nestale
osobe, ukazujući na aktuelnu međunarodnu sudsku praksu u vezi sa tim pitanjem.854 Osim
obaveze da preživjele žrtve budu puštene na slobodu, da se provede obimna istraga sa ciljem
da se prikupe informacije o događajima iz jula 1995. godine, te da se utvrdi mjesto na kojem
se nalaze posmrtni ostaci žrtava i da odgovorni budu dovedeni pred lice pravde,855 Dom je
naložio i da se njegova odluka objavi u „Službenom glasniku Republike Srpske“ na domaćem
jeziku.856 Umjesto individualne odštete za srodnike žrtava – što je Dom naređivao u prijašnjim
predmetima koji su se ticali nestalih osoba – Dom je ovaj put odlučio da Republici Srpskoj
naloži da isplati kolektivnu odštetu svim srodnicima nestalih iz Srebrenice. Konkretno, radilo se
o novčanoj odšteti koja je iznosila ukupno 4 miliona KM. Ovu sumu trebalo je isplatiti u ratama
Fondaciji za izgradnju i održavanje Memorijalnog centra u Potočarima i mezarja za žrtve iz
Srebrenice.857 Odlukom Visokog predstavnika Fondacija, kao i Memorijalni centar i mezarje bili
su ustanovljeni ranije. Pravni lijek čije je korištenje bilo na ovaj način naređeno i samom
Domu bio je veoma sporan, što je izazvalo žestoku diskusiju sudija. U stavu 214. ove odluke
850
CH/97/45-D&M, stav 118.
851
Uporedi, recimo, CH/98/1324-D&M, stav 84.
852
CH/96/30-M, stav 46; CH/97/69-D&M, stav 65; CH/97/59-D&M, stav 76.
853
CH/96/1-M, stav 63; CH/99/3196-D&M, stav 88. i dalje, uz podsjećanje na odluku Komiteta UN za
ljudska prava, Elena Quinteros protiv Urugvaja, Communication broj 107/1981 od 17.9.1981.
godine, Reports of the Human Rights Committee (1983), stav 16.
854
CH/01/8365 et al.-D&M, stav 205. i dalje, uz podsjećanje na Interamerički sud za ljudska prava
(IAMRG), Aloeboetoe et al. protiv Surinama od 10.9.1993. godine, serija C broj 15, st. 42, 48, 79, 98107, 116; Castillo Páez protiv Perua od 27.11.1998. godine, serija C broj 43, st. 87-90, 107, 112; Blake
protiv Guatemale od 22.1.1999. godine, serija C broj 48, st. 56-57, 65; Barrios Altos protiv Perua od
14.5.2001. godine, serija C broj 75, i od 30.11.2001. godine, serija C broj 87, st. 41-44, 46-47.
855
CH/01/8365 et al.-D&M, stav 211. i dalje.
856
Stav 213.
857
Stav 214. i dalje.
835
Dom je naglasio da se, zbog nedostatka vremena, nije mogao baviti utvrđivanjem povreda
prava i sloboda samih žrtava. Ali, predmet ove odluke Doma bila su i kršenja prava srodnika iz
čl. 3. i 8. EKLJP, koja su nastala zbog trajne neizvjesnosti u vezi sa sudbinom žrtava a koja je
prouzrokovana pasivnim stavom državnih organa. Stoga su se čuli i zahtjevi da kolektivna
odšteta bude uplaćena jednoj ili više organizacija koje se bave utvrđivanjem sudbine žrtava,
npr., identifikacijom posmrtnih ostataka žrtava iz masovnih grobnica. I, zaista, takav nalog
predstavljao bi direktniju pomoć otklanjanju utvrđenih povreda nego što je izgradnja
spomenika ili mezarja dostojnog žrtava. Sa druge strane, ne smije se zanemariti značaj
ovakvog memorijalnog centra za ukupan proces pomirenja, budući da je on konkretna
manifestacija i odavanje priznanja žrtvama kojima je počinjena nepravda.
U predmetu u kojem je pravo na život prekršeno tako što je licu koje se teretilo za izvršenje
krivičnog djela ubistva na arbitraran način izrečena oslobađajuća presuda, Dom nije naložio da
se ponovno vodi krivični postupak, jer bi to bilo suprotno principu povjerenja u oslobađajuću
presudu koja je jednom izrečena, a oslobođena osoba mora imati mogućnost da se, i nakon
dužeg vremenskog perioda, može pouzdati u izrečenu presudu. U suprotnom, da je Dom
naložio da se ponovno pokrene krivični postupak za ubistvo iz nehata, bio bi prekršen princip
pravosnažnosti i to bi bio izuzetak od principa ne bis in idem (član 4. DP broj 7 uz EKLJP).858 U
predmetu u kojem su utvrđena teška kršenja prava na pravičan postupak iz člana 6. stav 1.
EKLJP Dom je naložio da se ponovno pokrene postupak,859 tj. da se preduzmu svi neophodni
koraci kako bi se podnosiocu prijave omogućilo da ponovi žalbeni postupak ukoliko to želi.860
Upotreba ovakvog pravnog lijeka je naložena čak i u jednom predmetu u kojem je Dom
utvrdio da je, zbog ponovnog pokretanja krivičnog postupka, prekršen član 6. stav 1. EKLJP.861
U slučaju u kojem je policajac na dužnosti zlostavljao određeno lice (član 3. EKLJP) Dom je
naložio da se pokrene istraga protiv počinioca sa ciljem da policajac, ako je to potrebno,
krivično odgovara.862 Dom je, takođe, naložio i da se policajac otpusti iz službe.863 U slučaju da
je lišavanje slobode bilo nezakonito, jer se neophodno mišljenje tužioca MKSJ-a nije
pravovremeno pribavilo, naknadno dostavljanje saglasnosti tužioca nije retroaktivno uticalo na
nezakonitost pritvora. Međutim, bez obzira na ovakav zaključak, Dom je odustao od naredbe
da se isplati odšteta.864 Ali, ako zahtjev za pribavljanje mišljenja tužioca Haškog tribunala
potpuno izostane, onda je lišavanje slobode i dalje nezakonito. U takvom slučaju Dom je
858
Uporedi, CH/01/6979-D&M, stav 84.
859
CH/98/1335 et al.-D&M, st. 298, 308; CH/98/1366-D&M, stav 95.
860
CH/98/934-D&M, stav 5. Pravni lijekovi; uporedi, takođe, CH/98/1366-R, stav 25.
861
CH/98/638-D&M, stav 90; uporedi kritiku u izdvojenim mišljenjima.
862
CH/98/1374-D&M, stav 170. i dalje; CH/98/1786-D&M, stav 140. i dalje.
863
Uporedi, CH/98/1786-D&M, stav 139, uporedi izdvojeno mišljenje sudije Popovića.
864
CH/98/1335 et al.-D&M, st. 297, 307, 309.
836
nalagao da se osoba odmah pusti iz pritvora,865 tj. ako se to već desilo, da joj se isplati
novčana odšteta.866 Da bi omogućio obnovu džamija razorenih za vrijeme rata, Dom je
donosio naredbe koje su se razlikovale od slučaja do slučaja. Takva je, recimo, naredba da se
poništi prostorni plan opštine koji je u koliziji sa planovima za obnovu,867 ili naredba da se
spriječi gradnja drugih objekata na spornom zemljištu, odnosno da se spriječi uklanjanje
ostataka objekta (od trećih lica), ili da se izda građevinska dozvola. Nasuprot tome, Dom nije
želio izreći generalnu zabranu diskriminacije muslimanskog stanovništva u Banjoj Luci, jer
takva zabrana diskriminacije, prema mišljenju Doma, već proizlazi iz Aneksa 6.868 U drugim
slučajevima Dom je tuženoj strani zabranjivao da ekshumira leševe sa nekog groblja, ili da
poništi odluku o zatvaranju groblja, ili bi Dom nalagao tuženoj strani da ubuduće ne sprečava
sahranjivanje na spornom groblju.869
U predmetu Ekonomska škola Dom je utvrdio da je, zbog nepriznavanja diplome, povrijeđeno
pravo na obrazovanje, te naložio da se ona službeno prizna. U istom tom slučaju Dom je
utvrdio i da je izvršena povreda goodwilla, tj. „dobre reputacije“ ove ekonomske škole, koju su
počinili državni organi u svojim izjavama za medije. Zbog toga, Dom je naložio, tj. obavezao
Republiku Srpsku da odluku Doma o ovom pitanju objavi u pisanim medijima u kojima su njeni
organi ranije davali izjave.870 U predmetu Zahirović Dom je naložio Federaciji da ponovo
zaposli podnosioca prijave, u skladu sa njegovim kvalifikacijama i uz jednak tretman kao i za
ostale zaposlenike. Osim toga, Dom je zatražio da o njegovoj građanskoj tužbi odluči
nezavisan i nepristrasan sud.871 U predmetu Alžirska grupa Dom je od Federacije, tj. od BiH
zatražio da hitno donese odluku u postupcima koji su već pokrenuti, te je, takođe, naložio da
se zemlja diplomatskim putem založi za poštivanje osnovnih ljudskih prava i sloboda
podnosilaca prijave koji su transportovani u Guantanamo, a posebno da sa njima stupi u
kontakt, da im pruži pomoć konzularne službe, te da preduzme sve moguće korake kako bi se
spriječilo izricanje i izvršenje smrtne kazne.872
iii. Odšteta
CH/00/6144-D&M Leko
20010309
865
CH/98/1335 et al.-D&M, stav 302.
866
CH/98/1335 et al.-D&M, stav 313.
867
CH/99/2177-D&M.
868
CH/99/2656-D&M, stav 122. i dalje; CH/96/29-D&M, stav 211. i dalje.
869
CH/98/892-D&M, stav 98; CH/99/2177-D&M, stav 111.
870
CH/00/6183 et al.-D&M, stav 197. i dalje.
871
CH/97/67-D&M, stav 147. i dalje.
872
CH/02/8679 et al.-D&M, stav 327. i dalje.
837
CH/01/6979-D&M E. M. & S. T.
20020308
CH/02/9270 Ganibegović
20060705
CH/96/30-M Damjanović
19970905
CH/96/30 Odšteta Damjanović
19980316
CH/96/30 Daljnja odšteta Damjanović
19990416
CH/96/30-D Damjanović
19980722
CH/97/41-D&M Marčeta
19980406
CH/97/46 Odšteta Kevešević
19990824
CH/97/51-D&M Stanivuk
19990611
CH/97/59-D&M Rizvanović
19980612
CH/97/67-D&M Zahirović
19990708
CH/97/69-D&M Herak
19980612
CH/98/126 et al.-D&M Marić et al.
19990310
CH/98/1373-D&M Bajrić
20020510
CH/98/1374-D&M Pržulj
20000113
CH/98/659 et al.-D&M Pletilić et al.
19990910
CH/98/756-D&M Đ. M.
19990514
CH/98/896-D&M Čvokić
20000609
CH/98/946-D&M H. R. & Momani
19991105
CH/99/1568-D&M Ćoralić
20011207
CH/99/1900&1901-D&M D. Š. & N. Š.
20020412
Kada se radi o donošenju odluke o novčanoj naknadi podnosiocu prijave, Dom raspolaže
veoma širokim prerogativima kako u vezi sa formalnim pretpostavkama za nju,873 tako i u vezi
sa njenom visinom,874 te se u tom smislu ne može izjednačiti sa nekim građanskim sudom.875
873
CH/98/756-D&M, stav 103.
874
CH/97/51-D&M, stav 72. i dalje.
875
Uporedi, CH/97/46-K, stav 16.
838
Čak i ako zahtjev za novčanu naknadu nije formalno podnesen, to nije sprečavalo Dom da
naknadu, ipak, izrekne.876 Slično, ako je zahtjev podnesen, priroda i visina zahtjeva za Dom
nisu obavezujuće.877 Osnova za svaku odluku mogu biti samo utvrđene činjenice koje proizlaze
iz odluke Doma za ljudska prava. Tako se pretpostavljena nematerijalna šteta, za koju se tvrdi
da je nastala kršenjem ljudskih prava, ne uzima u obzir ukoliko Dom tu štetu nije zaista i
utvrdio u svojoj odluci.878
Naknade koje izriče Dom za ljudska prava nisu vezane i ne zavise od naknade koje pojedinac
može utužiti prema domaćim pravnim propisima. Štaviše, Dom može izreći naknadu i onda
ako je pojedinac ranije uopšte nije pokušavao da ostvari drugim pravnim lijekom u okviru
domaćeg pravnog sistema. Pravilo o iscrpljivanju pravnog puta iz člana VIII2.a) Aneksa 6,
dakle, u ovakvim slučajevima se ne primjenjuje, budući da nadležnost Doma ovdje proizlazi
direktno iz člana XI Aneksa 6, te da, zapravo, predstavlja obavezu efikasne zaštite ljudskih
prava.879
Dom naknadu može izreći samo za podnosioca prijave, ali ne i za njegove srodnike.880
Podnosiocu prijave se može dodijeliti i naknada troškova postupka, uključujući i troškove
advokata.881 Odšteta se izriče samo za povrede i kršenja koji su nastali u periodu nakon
14.12.1995. godine. Ukoliko tužena strana propusti da isplati odštetu u roku koji je odredio
Dom, od momenta isticanja toga roka može biti nametnuto i plaćanje kamata.882 Ovo treba
razlikovati od obaveze da se plati određeni iznos za svaki dan za koji tužena strana zakasni da
plati odštetu,883 jer je to neka vrsta mješavine plaćanja naknade i novčane kazne kao sredstva
prisile da se plati novčana obaveza.
U slučaju kašnjenja da se vrati posjed na stanovima i nekretninama, osim obaveze da se
preduzmu sve radnje kako bi se brzo vratio posjed, Dom može izreći i odštetu za duševnu
patnju (mental suffering), kao i nadoknadu troškova koji su u međuvremenu nastali zbog
korištenja alternativnog smještaja.884
876
CH/99/1568-D&M, stav 63.
877
CH/98/659-D&M, stav 211.
878
Uporedi, CH/96/30-K, stav 24; CH/96/30-DK, stav 16; CH/98/126 et al.-D&M, stav 60.
879
CH/96/30-K, stav 13. i dalje, uz podsjećanje na ESLJP, De Wilde et al. protiv Belgije od 18.6.1971.
godine, serija A broj 14, stav 15; CH/97/59-D&M, stav 81.
880
CH/98/1374-D&M, stav 180; CH/98/946-D&M, stav 143.
881
Uporedi, CH/98/1374-D&M, stav 185.
882
CH/00/6144-D&M, stav 68.
883
CH/97/67-D&M, stav 151; CH/98/756-D&M, stav 103.
884
Uporedi, CH/98/659 et al.-D&M, st. 212, 236. i dalje.
839
U početku povrijeđenoj strani je čak davan rok u okviru kojeg je mogla podnositi (ostale)
zahtjeve za odštetu, djelimično čak i nakon donošenja odluke u meritumu.885 Ukoliko
podnosiocu prijave prođe taj rok a on nije zatražio da se rok produži, svi mogući zahtjevi za
naknadu se isključuju.886 Kasnije je Dom prešao na praksu da podnosiocu prijave u toku
postupka ukaže na mogućnost da traži naknadu, kako bi sve eventualne zahtjeve mogao
obraditi u odluci u meritumu. Isto tako, Dom je rijetko izricao naknadu za štetu ili troškove za
koje je podnosilac prijave tvrdio da su mu nastali (npr. troškovi advokata) a za koje u
propisanom roku nije podnesena dokazna dokumentacija.887
U predmetu broj CH/01/6979 Dom je za bol žrtvine supruge izrekao odštetu od 15.000 KM, te
dodatnih 50.000 KM za gubitak supruga. Odšteta se isplaćuje i u slučaju skrnavljenja ugleda ili
povrede časti koje je prouzrokovano, naprimjer, izvještavanjem medija.888 Tako je Dom
izrekao da se plati odšteta od 15.000 KM osobi kojoj je više godina prijetilo smaknuće, koje je
suprotno EKLJP, za strah koji je ta osoba pretrpjela zbog mogućeg pogubljenja.889 Za
nezakonit pritvor koji je trajao sedam mjeseci (član 5. EKLJP) i u kojem je oštećeni bio izložen
teškom maltretiranju (član 3. EKLJP), što je izazvalo trajna oštećenja zdravlja, Dom je izrekao
odštetu od 30.000 KM.890 Za desetomjesečni nezakonit pritvor, u kojem je oštećeni bio izložen
diskriminišućem ponašanju, izrečena je odšteta od 30.000 KM,891 a za 18 mjeseci nezakonitog
pritvora, pri čemu nisu utvrđena dodatna kršenja Konvencije, odšteta od 25.000 KM.892 Dom
je izricao i novčanu odštetu za izgubljene predmete ukoliko je bilo dovoljno dokaza o
odgovornosti državnih organa za to.893 Za neprimjereno dug postupak, u smislu člana 6.
EKLJP, KLJP pri USBiH je 2006. godine, oslanjajući se na praksu ESLJP, utvrdila kriterije za
utvrđivanje pravedne odštete za svaku godinu nerazumno dugog trajanja postupka. U
„običnim“ postupcima dodjeljivana je suma od 343 do 515 KM za svaku godinu nerazumnog
trajanja postupka, a u tzv. hitnim postupcima dodjeljivana je dvostruka suma za svaku
godinu.894
885
Uporedi, recimo, CH/96/30-M, stav 46.
886
CH/97/69-D&M, stav 67.
887
Uporedi, CH/97/59-D&M, stav 84.
888
Uporedi, CH/98/1374-D&M, stav 175. i dalje.
889
CH/96/30-K, stav 26.
890
CH/98/1373-D&M, stav 121.
891
CH/97/41-D&M, stav 72.
892
CH/99/1900&1901-D&M, stav 84.
893
CH/98/896-D&M, stav 105.
894
CH/02/9270, stav 68. i dalje.
840
2. Izricanje privremene mjere
a. Ustavni sud BiH
AP 1/05 Privremena mjera B. N.
20050118
AP 1001/06 Privremena mjera Pruščanović
20060627
AP 1042/04 Privremena mjera M. i Z. M.
20050118
AP 1404/05 Privremena mjera Pita
20050913
AP 1784/06 Privremena mjera Petrović
20060627
AP 1785/06 Privremena mjera Maktouf
200600912
AP 1812/05 Privremena mjera Mijović
20050913
AP 1812/07 Privremena mjera Radonja
20070716
AP 1925/05 Privremena mjera Bajramović
20051013
AP 2078/05 Privremena mjera Macanović
20051030
AP 2473/06 Privremena mjera Memić
20061020
AP 2479/07 Odluka o dopustivosti Karup
20080125
AP 2479/07 Privremena mjera Karup
20071018
AP 2848/06 Privremena mjera Ljevo
20061109
AP 2849/06 Privremena mjera Kovačević
20061109
AP 34/08 Privremena mjera Vasić
20080214
AP 614/04 Privremena mjera „Unigrad“ d.o.o.
20040729
AP 71/04 Privremena mjera Đ. H. et al.
20040130
AP 712/04 Privremena mjera S. K.
20040826
AP 764/06 Privremena mjera Črepnjak
20060912
AP 785/08 Privremena mjera Martinović et al.
20080917
AP 831/04 Privremena mjera S. M. et al.
20041014
AP 87/04 Privremena mjera A. S.
20041130
AP 918/04 Privremena mjera A. U.
20041027
841
AP 953/04 Privremena mjera D. R.
20041119
AP 960/04 Privremena mjera S. L.
20041110
U 12/98 Specijalni paralelni odnosi
19990705 „Sl.gl. BiH“ broj 11/99
U 15/99-1 Odluka o meritumu Zec
20010612 „Sl.gl. BiH“ broj 13/01
U 15/99-2 Privremena mjera Zec
19991203
U 28/01-1 Privremena mjera Jugović
20010704 „Sl.gl. BiH“ broj 16/01
U 28/01-2 Odluka o meritumu Jugović
20020312 „Sl.gl. BiH“ broj 05/02
U 34/01 Bičakčić
20010821 „Sl.gl. BiH“ broj 20/01
U 47/01 Privremena mjera Haznadar
20011102
Prema članu 77. stav 1. Pravila Ustavnog suda a. v., Malo vijeće, koje se sastoji od
predsjednika i dvaju potpredsjednika – domaćih sudija (član 10. stav 1), može na zahtjev
stranke izreći privremenu mjeru (interim measure) koja traje sve do donošenja odluke u
meritumu, ukoliko je to, prema mišljenju Ustavnog suda BiH, u interesu stranke, ili ako je
neophodno za korektno vođenje postupka. Prema stavu 2, predsjednik Suda u izuzetnim
slučajevima, ako nije moguće sazvati sjednicu Vijeća, može i sâm donijeti privremenu mjeru.
Na plenarnoj sjednici koje čini 9 sudija (član 8) ili na Velikom vijeću, koje se sastoji od 5 sudija
(član 9), može se donijeti privremena mjera na vlastitu inicijativu ili na zahtjev stranke (stav
3). Privremena mjera ostaje na snazi sve dok se na plenarnoj sjednici ne donese drugačija
odluka (stav 6). Privremene mjere se donose u hitnim slučajevima i ostaju na snazi do
donošenja odluke u meritumu, ili do donošenja neke drugačije odluke plenuma.
Ova nova regulativa u vezi sa privremenim mjerama dozvoljava Sudu da taj instrument
koristi brže i uz manje stroge uslove. Prema članu 75. Pravila Ustavnog suda s. v., samo
je Ustavni sud BiH u plenumu, tj. na plenarnoj sjednici, mogao do konačne odluke o
predmetu, u cjelini ili djelimično, privremeno obustaviti izvršenje odluka, zakona (akata)
ili pojedinačnih akata (privremena mjera) ako bi zbog njihovog izvršenja mogle nastupiti
neotklonjive štetne posljedice (detrimental consequences that cannot be overcome).
Mogućnost da donosi privremene mjere Ustavni sud je na početku vrlo malo koristio. Zapravo,
za to, uglavnom, nije bilo potrebe, a odluka o zahtjevu za donošenje privremene mjere
donosila se zajedno sa odlukom u meritumu. Uzrok za ovakvo korištenje ovog instrumenta
nisu bile samo opisane proceduralne i materijalnopravne prepreke za donošenje privremene
mjere već i propusti u organizaciji Suda koji su bili dugo prisutni. Tako je Sud u predmetu broj
U 15/99 tek 6 sedmica nakon podnošenja zahtjeva donio privremenu mjeru da bi zaustavio
izvršenje naloga o deložaciji kojeg je, na posljednjoj instanci, potvrdio VSRS. U obrazloženju je
bilo samo navedeno, ako ne bi bila donesena privremena mjera, da bi izvršenje imalo trajne
842
štetne posljedice po apelanta, koje više ne bi bilo moguće otkloniti. Još jedan razlog zbog
kojeg je bio mali broj pozitivno riješenih zahtjeva za donošenje privremene mjere jesu
nedovoljno osnovani zahtjevi.895 Ovaj problem i dalje postoji, što pokazuje i statistika: do
maja 2008. godine Ustavni sud je izrekao privremenu mjeru u svega 26 slučajeva, a 279
takvih zahtjeva je odbacio kao neosnovane ili nedopustive.896
Ustavni sud preispituje utemeljenost zahtjeva za izricanje privremene mjere odvojeno od
osnovanosti apelacije. Prema tome, razlozi kojima se Ustavni sud rukovodi prilikom
odlučivanja o zahtjevu za donošenje privremene mjere su različiti od razloga kojima se Ustavni
sud rukovodi prilikom donošenja odluke o predmetu spora. Razlozi i dokazi koje su apelanti
naveli u pogledu navodnih kršenja ustavnih prava i sloboda prilikom odlučivanja u konkretnom
postupku ne mogu se analogno primijeniti prilikom odlučivanja o osnovanosti zahtjeva za
donošenje privremene mjere.897 Zapravo, podnosilac zahtjeva mora predočiti i dokazati da je
očito da bi nedonošenjem privremene mjere za njega nastupile štetne posljedice koje više ne
bi bilo moguće naknadno otkloniti.898 Prijetnja od eventualne štete mora biti akutna, ozbiljna i
vjerovatna.899 Prilikom odlučivanja o privremenoj mjeri Sud, takođe, treba uzeti u obzir i da li
bi izricanje privremene mjere imalo štetne posljedice po drugu stranku u postupku,900 tako da
eventualno treba da odvaga interese obiju strana.
Na pitanje da li je nadležnost Ustavnog suda za donošenje meritorne odluke nužan preduslov
za nadležnost Ustavnog suda za donošenje privremene mjere još uvijek nema jasnog
odgovora iz ustavnosudske prakse. Ustavnosudska praksa je neujednačena. U nekoliko odluka
Ustavni sud smatra da odluka o privremenoj mjeri ne prejudicira „ishod postupka“, što se
može odnositi kako na odluku o dopustivosti(!), tako i na odluku u meritumu.901 Tako, tvrdi
Sud, on može odbaciti apelaciju kao nedopustivu i nakon donošenja privremene mjere pošto
se sumarno preispitivanje izgleda na uspjeh prilikom izricanja privremene mjere ne vrši
eksplicitno.902 Ustavni sud je, štaviše, u nekoliko slučajeva donio privremenu mjeru kojom je
zaustavio izvršenje neke odluke (naprimjer, drugostepenog upravnog rješenja) iako postupak
pred redovnim sudom (upravni spor) uopšte nije bio završen, a cilj mjere je bilo okončanje
895
Uporedi, U 12/98.
896
Interna dokumentacija, arhiv autorâ.
897
AP 831/04, tačka 10.
898
AP 918/04, tačka 8.
899
AP 34/08, tačka 9.
900
Uporedi, U 47/01, tačka 12.
901
Vidi, naprimjer, AP 1785/06, tačka 11.
902
Vidi, naprimjer, AP 960/04; AP 2479/07.
843
postupka pred redovnim sudom.903 Prema tome, ova praksa govori u prilog tome da
dopustivost apelacije nije preduslov za donošenje privremene mjere. Nasuprot tome, bilo je i
odluka o izricanju privremene mjere u kojima je sud iznosio argumente da privremena mjera
traži i da Sud bude nadležan za donošenje odluke u meritumu, uključujući i preispitivanje da li
je apelacija očito neosnovana.904
Zaista, bilo bi ispravno smatrati da Ustavni sud pri donošenju privremene mjere treba da bude
nadležan i za donošenje odluke u meritumu.905 Jer, donošenjem privremene mjere Sud se
miješa – kako je i sâm primijetio – u redovan tok stvari, naprimjer, zaustavlja da se izvrši
neka presuda ili rješenje koji su predviđeni zakonom.906 Ako redovni postupak još uvijek nije
okončan, jer je izjavljena revizija, ili je u toku žalbeni postupak,907 onda bi intervencija
Ustavnog suda BiH, radi privremenog zaustavljanja izvršenja, možda i imala smisla, budući da
se na taj način mogu spriječiti neotklonjive štetne posljedice koje više ne bi bilo moguće
otkloniti ako bi osporavana presuda koja se čeka, ipak, bila ukinuta u postupku pred Ustavnim
sudom. Neophodnost da Ustavni sud interveniše u ovakvim slučajevima zasnovana je na
okolnosti da određena pravna sredstva nemaju suspenzivno djelovanje.908 Prema sudskoj
praksi ESLJP, pravni lijekovi koji nemaju suspenzivno djelovanje u slučajevima u kojima bi
zbog toga nastupile nenadoknadive štetne posljedice ne mogu se smatrati djelotvornim. Pravni
lijek je djelotvoran ako vodi ne samo do utvrđivanja kršenja prava već i do sprečavanja i
uklanjanja posljedica takvih kršenja.909 Sama mogućnost da se pomoću pravnog lijeka
nadoknadi šteta zbog odluke koja je nepravedno donesena ne čini to pravno sredstvo
djelotvornim u smislu Konvencije.910
I pojam nenadoknadive štetne posljedice, koji se koristi u praksi Ustavnog suda, još nije
dovoljno jasno definisan. Privremene mjere, u principu, služe kako bi bio zamrznut status quo
do donošenja odluke Ustavnog suda u meritumu radi sprečavanja svake štete po apelanta koju
903
Vidi, naprimjer, AP 614/04 ili AP 71/04. U nekoliko sličnih slučajeva Ustavni sud je apelacije
smatrao preuranjenim, budući da su postupci pred redovnim sudovima još uvijek trajali (AP
1042/04, tačka 7; AP 87/04, tačka 8). Međutim, iz sudske prakse se za postupke koji još uvijek
traju ne može protumačiti nikakav kriterij za odluku o tome kada bi privremena mjera bila
dopuštena i osnovana, te kada se apelacija odbacuje kao preuranjena.
904
AP 34/08, tačka 9.
905
Uporedi za njemački Savezni ustavni sud (Bundesverfassungsgerichtshof): Schlaich/Korioth, 2001,
stav 452. i dalje.
906
Uporedi, AP 34/08, tačka 9.
907
Što je bio slučaj u predmetima br. AP 614/04 i AP 71/04.
908
Naprimjer, u predmetu broj AP 71/04, gdje tužba pred upravnim sudom nije imala suspenzivno
djelovanje u odnosu na konačno upravno rješenje.
909
Vidi, naprimjer, Airey protiv Irske od 9.10.1979. godine, serija A broj 32, stav 19.
910
Donnelly protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 5.3.1979. godine, DR 4, stav 78. i dalje.
844
više ne bi bilo moguće otkloniti. Ustavni sud u ovim odlukama samo obrazlaže neophodnost
donošenja privremene mjere. Tako je ona neophodna, tvrdi Sud, ako bi deložacija porodice iz
stana imala teške socijalne i zdravstvene posljedice,911 ili ako bi izvršenje krivične presude
prouzrokovalo
zdravstvene
probleme
apelanta.912
I
hitno
izvođenje
pred
sudiju
radi
utvrđivanja zakonitosti pritvora, takođe, u nekim slučajevima može biti neophodno i može biti
naloženo u odluci o privremenoj mjeri.913 Štetne posljedice koje više nije moguće otkloniti
mogu nastati i ako tužena strana dobije pravo da kupi stan koji je predmet spora u postupku
pred Ustavnim sudom.914 Puka pretpostavka o šteti koju više nije moguće ukloniti nije
dovoljna.915
U drugim odlukama Ustavni sud ne obrazlaže u čemu bi se sastojala ta šteta koju više nije
moguće otkloniti, već tvrdnju o takvoj šteti paušalno prihvata.916 Sud je ponekad smatrao da
je dovoljan i puki navod o navodnoj bitnoj povredi ljudskih prava;917 a nekada je zaključio
sasvim suprotno, tj. da je težina povrede nebitna ukoliko ona nije dovoljno vjerodostojno
prezentovana.918 Propuštanje jedne godine studija zbog izvršenja krivične presude koja se
pobija pred Ustavnim sudom nije razlog da se donese privremena mjera.919
Činjenica da Ustavni sud, radi donošenja privremene mjere, ponekad relativira pojam
„okončanje postupka“ (drugim riječima, princip iscrpljivanja pravnih lijekova), zaista nije u
službi pravne sigurnosti. Naime, u stalnoj sudskoj praksi sud se ranije proglašavao
nenadležnim da preispituje ustavnost pojedinih faza određenog postupka. U vezi s tim, Ustavni
sud je tvrdio da o postojanju povrede ustavnih ljudskih prava i sloboda sud može da odlučuje
tek nakon okončanja kompletnog postupka, kao i nakon iscrpljivanja svih djelotvornih pravnih
sredstava.920 U predmetu broj AP 785/08 Ustavni sud je, nasuprot tome, odlučio da i
911
AP 712/04, tačka 11. i dalje, AP 1001/06, tačka 10; potpuno drugačije u: AP 1812/05, tačka 12; AP
712/04 ili AP 1001/06.
912
AP 2849/06, tačka 8. i dalje; suprotno u AP 86/05, tačka 9; AP 2849/06.
913
AP 953/04, tačka 22. Uporedi, međutim, i AP 641/03, tačka 8, i AP 953/04.
914
AP 1404/05, tačka 14. Slično, AP 1925/05, tačka 14. Drugačije AP 2078/05, gdje mogućnost da
proda zaplijenjeni auto nije bio razlog za donošenje privremene mjere (tačka 10, uporedi, i AP
1404/05).
915
AP 764/06, tačka 9.
916
AP 1784/06, tačka 12; U 28/01, tač. 18-20.
917
AP 1812/07, tačka 18.
918
AP 2473/06, tačka 10.
919
AP 2473/06, tačka 10.
920
Tako, o članu 6. EKLJP, vidi i: „ii. Postupak koji „utvrđuje“ građansko pravo ili obavezu, ili krivičnu
optužbu (determination)“, str. 217. i dalje.
845
„pravosnažno okončanje“ pojedinačne „odlučujuće“ faze postupka može biti predmet meritorne
odluke, te da ni donošenje privremene mjere u takvom slučaju nije isključeno.921
Uzimajući u obzir prethodni tekst i navedenu ustavnosudsku praksu, ali i samo jezičko
značenje člana 77. Pravila Ustavnog suda BiH a. v. (posebno njegov stav 8922) u vezi sa
odredbom člana VI/5. (ranije VI/4) Ustava BiH, stekao bi se dojam da se pred Ustavnim
sudom BiH može tražiti privremena mjera samo do donošenja odluke o apelaciji, tj. do
donošenja tzv. konačne odluke.923 Ipak, prema najnovijoj praksi Ustavnog suda BiH,924
privremena mjera se može razmatrati i u fazi postupka donošenja odluke povodom zahtjeva
za preispitivanje odluke Ustavnog suda BiH po osnovu člana 70. i dalje Pravila Ustavnog suda
BiH a. v. To nas navodi na problematičan zaključak da se „konačna odluka“, barem kada je u
pitanju usvajanje privremene mjere, donosi tek kada se okonča (ako je in eventu pokrenut) i
postupak za preispitivanje odluke. Takav zaključak bi bio, između ostalog, protivan principu
jednostepenosti postupka pred Ustavnim sudom BiH.
b. Pogled unazad: Dom za ljudska prava
CH/01/8050 Privremena mjera Savić
20050706
CH/96/29-D&M Islamska vjerska zajednica BiH,
slučajevi sa džamijama u Banjoj Luci
19990611
CH/98/659 et al.-D&M Pletilić et al.
19990910
CH/98/710-D&M D. K.
19991210
CH/99/2177-D&M Islamska vjerska zajednica BiH,
slučajevi mezarja u Prnjavoru
20000211
CH/99/2425-D&M Ubović et al. predmeti Glamoč
20010907
CH/99/2656-D&M Islamska vjerska zajednica BiH,
slučajevi sa džamijama u Prijedoru
20001206
Prema članu X1. Aneksa 6, Dom za ljudska prava je mogao donositi privremene mjere
(provisional measures). Član VIII2.f) Aneksa 6. obavezivao je Dom da odlučuje prioritetno o
zahtjevu za donošenje privremene mjere. Pravilo 36. preciziralo je postupak. Ovaj propis je,
921
Uporedi, AP 785/08, tačka 13. Takođe i U 34/01; vidi i izdvojeno mišljenje sudija Daneliusa i Marka.
922
Navedeni stav 8. člana 77. Pravila Ustavnog suda BiH a. v. glasi: „Postupak za donošenje
privremene mjere hitan je, a odluka kojom se usvaja zahtjev za donošenje privremene mjere je
obavezujuća do donošenja konačne odluke Ustavnog suda“.
923
O značenju pojma „konačna odluka“ vidi i komentar pod: “3. Djelovanje i preispitivanje odluka“, str.
852. i dalje.
924
Vidi, naprimjer, predmet AP 3993/08.
846
prije svega, predviđao da izvan sjednica odlučuje predsjednik Doma. Privremene mjere Dom
je donosio ako su prima facie postojale naznake da je povrijeđeno neko zaštićeno pravo, a da
je Dom nadležan za to,925 te ako se činilo vjerovatnim da će podnosilac prijave, u slučaju da se
mjera ne donese, pretrpjeti ozbiljnu i veliku štetu koja više neće moći biti otklonjena.926 Pojam
šteta mora se tumačiti restriktivno, budući da privremena mjera zadire u redovan pravni tok
stvari. Prilikom ocjene pitanja da li je neka privremena mjera opravdana, pomaže tzv.
dvostruka hipoteza! Vagaju se posljedice koje bi nastupile ako zahtjev za privremenu mjeru ne
bi bio odobren, a sama prijava bude prihvaćena kao osnovana, s jedne strane, sa posljedicama
koje bi nastupile ako bi se privremena mjera donijela, ali bi prijava bila odbijena kao
neosnovana, s druge strane.927
Zbog posebnih okolnosti u državi, Dom se od samog početka nije libio da ovaj bitan
instrument efikasne zaštite ljudskih prava i sloboda zaista i koristi.928 Granica za donošenje
jedne takve mjere i njen intenzitet su pri tome značajno prelazili granicu do koje je uobičajeno
išao ESLJP u Strazburu.929 Domu je, takođe, uspjelo – između ostalog i zbog ranije spomenutih
posebnih ovlaštenja predsjednika – da na vrijeme donosi odluke u ovom smislu. Privremene
mjere su, prije svega, služile da se zadrži status quo u nekom postupku do donošenja odluke
Doma u meritumu, kako bi se spriječilo nastupanje bilo kakve štete po podnosioca prijave koja
više ne bi mogla biti otklonjena,930 te da bi se omogućilo provođenje postupka i kasnije
odluke.931 Nasuprot tome, Dom je ostao suzdržan prema privremenim mjerama koje bi
obavezivale na promjenu statusa quo, kao što je, recimo, nalog za deložaciju u korist
podnosioca prijave.932
Privremene mjere pravno su obavezujuće za stranke. Za razliku od privremenih mjera koje je
donosio ESLJP, kršenje privremene mjere Doma bilo je protivzakonito. Stoga, naprimjer,
deložacija određene osobe, uprkos ili suprotno zabrani koju je izrekao Dom putem privremene
mjere, zbog tog razloga nije bila „predviđena zakonom“ u smislu člana 8. stav EKLJP. Ovakav
925
Sudska praksa KLJP pri USBiH: CH/02/8050, stav 26. i dalje.
926
HRC, 1999, str. 4; CH/02/8050.
927
CH/02/8050.
928
Primjeri u HRC, 1999, str. 4.
929
Berg, 1999, str. 10.
930
HRC, 1999, str. 7; CH/99/2425 et al.-D&M, stav 7.
931
CH/02/8050.
932
HRC, 2000, str. 7, primjer: CH/98/659 et al.-D&M, stav 5.
847
zaključak važi čak i pod pretpostavkom da bi deložacija (bez privremene mjere), ipak, bila
zakonita, budući da se radi o deložaciji nezakonitog posjednika stana.933
Dom, prema članu XI1.b) Aneksa 6, može donijeti privremenu mjeru zajedno sa odlukom u
meritumu, recimo, kako bi regulisao stanje do pravosnažnosti odluke ili do njenog izvršenja.934
U praksi su se privremene mjere koristile, uglavnom, u slučajevima u kojima je predmet spora
bila imovina, i to radi zaštite od deložacije, te u predmetima u kojim je apelantu prijetila
egzekucija. Iako su naredbe Doma u okviru privremene pravne zaštite, uglavnom, poštivane,
bilo je, ipak, i slučajeva u kojima su one eklatantno nepoštivane, naprimjer, slučaj Alžirske
grupe,935 ili slučajeva u kojima se tvrdilo da postoji diskriminacija na vjerskoj osnovi (vjerski
objekti, sahrane itd.). U tim slučajevima Dom je donio niz privremenih mjera.936
3. Djelovanje i preispitivanje odluka
a. Ustavni sud BiH
AP 802/04 B. Z. et al.
20041119
AP 979/04 Belobrk
20050722
AP 1018/04 Agencija „Puma 21“ Sarajevo
20050722
U 44/01 D. B.
20050722
U 49/03-1 D. T.
20050722
U 49/03-2 D. T.
20040826
U 49/03-3 D. T.
20060526
U 6/06 Zakon o platama
20080329
(a) Djelovanje odluka
Prema članu VI/5. Ustava BiH (raniji član VI/4. Ustava BiH), odluke Ustavnog suda su konačne
i obavezujuće. Da su konačne, znači da se ne mogu osporavati pošto ne postoji pravni lijek
protiv
njih
pred
višom
domaćom
instancom.
Time
ove
odluke
formalno
dobivaju
pravosnažnost. Ovo se odnosi na odluke Malog vijeća (tri sudije, član 10. Pravila Ustavnog
933
HRC, 2000, str. 7, CH/98/710-D&M, stav 36.
934
HRC, 2001, str. 6.
935
Nowak, 2004, str. xv i dalje sa daljnjim referencama.
936
Uporedi, recimo, CH/96/29-D&M, stav 12; CH/99/2177-D&M, stav 10; CH/99/2656-D&M, st. 2, 10.
848
suda a. v.), Velikog vijeća (5 sudija, član 9. Pravila Ustavnog suda a. v.) i plenuma, tj.
plenarne sjednice (9 sudija, član 8. Pravila Ustavnog suda a. v.). Kao pravosnažne, odluke su
neopozive. Preispitivanje odluke, prema članu 70. i dalje Pravila Ustavnog suda, a. v., nije
klasičan revizioni postupak, a time i nije pravni lijek, budući da pretpostavlja da postoje nove
činjenice.937 Pravosnažnost znači res iudicata u vezi sa samim predmetom spora i sa
strankama u postupku (materijalna pravosnažnost). Kod odluka u okviru apstraktne kontrole
ustavnosti, prema članu VI/3.a) i c) Ustava BiH, materijalna pravosnažnost djeluje inter
omnes.
Uz nesporno djelovanje koje obavezuje inter partes, a kod apstraktne kontrole ustavnosti inter
omnes, članom 74. stav 1. Pravila Ustavnog suda a. v. dodaje se i činjenica da takvu odluku
moraju poštivati sva fizička i pravna lica. Prema stavu 2. ovog propisa, svi državni organi su
obavezni da u okviru vlastitih nadležnosti izvršavaju odluke Ustavnog suda. Prema samom
tekstu propisa, nema fizičke ni pravne osobe, ni privatnopravne ni javnopravne, u državi koja
je oslobođena obavezujućeg djelovanja koje odluke Ustavnog suda imaju. Odluke su uopšteno
obavezujuće. Samo Ustavni sud BiH sâm može izmijeniti svoju jurisprudenciju. Ali, Sud je to
eksplicitno učinio samo jednom.938
U principu, samo izreka odluke ima obavezujuće djelovanje, ali ne i obrazloženje. Izuzetak je
član 64. stav 5. Pravila Ustavnog suda a. v: u postupku povodom apelacije, prema članu
VI/3.b) Ustava BiH, Ustavni sud ima dvije mogućnosti: osporavanu odluku može ukinuti i
vratiti predmet ponovo nadležnom organu,939 ili može sâm odlučiti u meritumu i zaključiti
postupak.940 U prvom slučaju „odgovorni“ organ je obavezan da uzme u obzir ne samo izreku
već i pravni stav koji proizlazi iz obrazloženja (stav 5). Međutim, ovo važi samo za pojedinačni
i konkretni slučaj, a prema članu 74. Pravila Ustavnog suda a. v., ne važi za sva fizička i
pravna lica. Prema tome, član 64. stav 5. je lex specialis u odnosu na član 74. Pravila
Ustavnog suda a. v. Organ koji je Ustavni sud obavezao da donese novu odluku (obično je to
sud) u ovom slučaju je, takođe, obavezan da prilikom primjene i tumačenja norme koja će biti
odlučujuća za sporni predmetni slučaj slijedi pravni stav Ustavnog suda. Dakle, u konkretnom
slučaju, nalog Ustavnog suda dobija zakonsku snagu.941 Za ostale organe konkretna odluka
nije
formalno
obavezujuća,
mada
sudska
praksa
Ustavnog
suda ima prejudicirajuće
djelovanje.
937
Pojedinosti vidi pod: „3. Djelovanje i preispitivanje odluka“, str. 852. i dalje.
938
Vidi, U 49/03.
939
Član 64. stav 1. Pravila Ustavnog suda a. v.
940
Član 64. stav 2. Pravila Ustavnog suda a. v.
941
Uporedi, U 6/06, tačka 22.
849
(b) Preispitivanje odluka Ustavnog suda BiH
Član 70. Pravila Ustavnog suda a. v. predviđa mogućnost da Sud preispituje usvojene odluke
ukoliko: a) nastupi nova okolnost, b) koja bi na odlučujući način uticala na ishod postupka, c) i
koja je Sudu bila nepoznata i d) stranka (koja predočava navedenu okolnost) u momentu
donošenja odluke nije mogla znati za navedenu okolnost. Zahtjev za preispitivanje može
podnijeti samo stranka u sporu, ali ne i treće lice,942 niti neki sudija po službenoj dužnosti.
Dalje, zahtjev je moguće podnijeti samo u roku od šest mjeseci od momenta kada je stranka
saznala za navedenu okolnost. Revizija je isključena ako je od donošenja odluke protekla
godina dana (prema staroj verziji, radilo se o pet godina).
Od rješenja o dopustivosti zahtjeva za preispitivanje treba razlikovati novu odluku donesenu u
meritumu.943 Ustavni sud prima facie preispituje da li su nove okolnosti u kontekstu
osporavane odluke mogle uticati na ishod postupka.944 Pitanje da li je neka okolnost „nova“
zahtijeva tumačenje, budući da se iz teksta jasno ne vidi da li se član 70. odnosi samo na tzv.
nova reperta, ili i na tzv. nova producta, ili na nešto drugo. Prema pravnoj teoriji, nova
producta predstavlja novu okolnost koja je objektivno nastala nakon donošenja određene
odluke. Nova reperta je nova okolnost samo u subjektivnom smislu, jer zainteresovanoj
stranci ili samom sudu iz opravdanih razloga nije bila dostupna.945 Polazeći od ovih stavova,
nepobitno je da se greška Suda (naprimjer, ako Sud zbog nehata nije uzeo u obzir jedan dio
apelacije946) ne može tretirati kao nova okolnost. Interesantno je napomenuti da se i
promjena sudske prakse Ustavnog suda tretira kao nova činjenica u smislu člana 70. Pravila
Ustavnog suda. Tako, u predmetu broj U 49/03 Ustavni sud je prihvatio zahtjev za reviziju u
kojem je apelant tvrdio da je Ustavni sud, nakon odluke donesene u njegovoj prvoj apelaciji,
izmijenio svoju sudsku praksu, što je zahtijevalo preispitivanje odluke.947
Ovakva sudska praksa je upitna u pogledu principa pravne sigurnosti. Institut interne revizije
odluka Ustavnog suda ne bi trebalo da služi za korekciju pogrešnih odluka. Takođe, saznanje da
neko pravno mišljenje koje je zastupano u odluci nije više opravdano ne predstavlja „novu
činjenicu“. Ukoliko Sud promjenu svoje sudske prakse posmatra kao promjenu u okviru ustavne
realnosti, koja se mijenjala i dalje razvila u novom pravcu (upitno je da li je moguće da se desi u
jednoj godini, a i ne predstavlja „izmijenjenu okolnost“ u smislu člana 70), onda i ovdje, ako
942
U 44/01, tačka 8.
943
AP 802/04, tačka 8.
944
Ibid., tačka 9.
945
U predmetu broj AP 979/04 Ustavni sud nije imao priliku da uzme u obzir stav tužene strane, budući
da je on, zbog teškoća prilikom dostavljanja Ustavnom sudu, bio dostavljen tek nakon donošenja
presude (tačka 11).
946
AP 1018/04, tačka 11.
947
U 49/03, tačka 10.
850
bismo bili dosljedni, ne bi bilo primjereno retroaktivno prilagođavanje prijašnjih odluka koje su u
momentu donošenja bile opravdane (!).
b. Dom za ljudska prava
I odluke Doma za ljudska prava su, prema članu XI3. Aneksa 6, konačne i obavezujuće. I sâm
Aneks 6, kao i Pravila procedure Doma za ljudska prava nisu dalje konkretizovali taj aspekt.
Stupanjem na snagu Pravila procedure KLJP pri USBiH 2005. godine u pravilo 62. uvedena je
regulativa slična onoj koja postoji u Pravilima Ustavnog suda a. v.948
Odluke Doma za ljudska prava, u najboljem slučaju, mogle su biti podvrgnute internom
postupku preispitivanja u Domu, prema članu X2. Aneksa 6, tj. mogle su biti modifikovane.
Postupak revizije preciziran je u pravilu 63. i dalje Pravila procedure Doma za ljudska prava.
Za razliku od postupka preispitivanja u Ustavnom sudu BiH, čije pokretanje je pretpostavljalo
postojanje novih Ustavnom sudu nepoznatih činjenica koje su mogle uticati na ishod postupka,
pretpostavka za podnošenje zahtjeva za preispitivanje pred Domom bilo je iznošenje sumnji u
vezi sa tumačenjem i primjenom Aneksa 6, ili je to mogao biti opšti interes, neka opšta
situacija koja bi opravdavala revizionu odluku (pravilo 64. stav 2). Od 1.1.2004. godine, kada
je KLJP pri USBiH donijela vlastita Pravila, preispitivanje je isključeno. Prema tim Pravilima,
kao i prema Pravilima iz 2006. i 2007. godine, moguće je bilo preispitivati samo odluke Doma
za ljudska prava, a ne i naknadno donesene odluke KLJP pri USBiH.
4. Izvršenje odluka
a. Uvod
Bosna i Hercegovina u Dejtonu je dobila instrumentarij za zaštitu ljudskih prava sa
potencijalom koji je jedinstven u svijetu. U odnosu na konvencije UN o ljudskim pravima,
Bosna i Hercegovina posjeduje značajnu prednost u efikasnosti u poređenju sa drugim
potpisnicima tih konvencija, i to zbog širokih ovlaštenja Doma za ljudska prava i – sada jedino
postojećeg – Ustavnog suda BiH, a koja su predviđena radi implementacije tih prava.949
Obimni dispozitivi odluka oba suda, uključujući i njihovu mogućnost da izdaju naredbe za
provođenje konkretnih mjera, po intenzitetu i neposrednosti prevazilaze čak i mogućnosti
ESLJP, kao i ustavnih sudova drugih država.
Ipak, prijetila je opasnost da se ovi mehanizmi za zaštitu u stvarnosti pokažu kao potpuno
nedjelotvorni, jer su se, s jedne strane, nadležni domaći akteri suprotstavljali implementaciji
948
Puni tekst pravila Doma i Komisije dostupan je na Internet-stranici: <www.hrc.ba>.
949
Uporedi uopšteno, Heintze, 1998.
851
ljudskih prava i sloboda čim bi to bilo suprotno njihovim interesima a, sa druge strane,
nedostajale su jasne nadležnosti i norme o ovlaštenjima s ciljem implementacije ovih visokih
standarda. Stoga, zaštita ljudskih prava u Bosni i Hercegovini je neposredno nakon Dejtona
gubila na svom kredibilitetu.950
Prema Aneksu 11. DMS, IPTF nije bio predviđen kao izvršni organ. IPTF je trebalo da služi za
podršku, nadzor, posmatranje, istraživanje, savjetovanje i obrazovanje organa reda i
sigurnosti, te izvršnih organa entiteta i da eventualno procjenjuje da li su ugroženi javni red i
mir, tj. sigurnost. Na početku niko nije polagao velike nade u OHR i OSCE. Ove dvije
institucije, doduše i Ombudsman BiH, kao i Dom za ljudska prava redovno su informisali o
tome da državni i entitetski organi krše ljudska prava i slobode, ali niko nije stekao dojam da
oni žele da iskoriste svoja ovlaštenja. Ubrzo po okončanju rata nadu su budili, prije svega,
IFOR, tj. SFOR, budući da su u Aneksu 1-A bila utvrđena njihova široka ovlaštenja za očuvanje
javne sigurnosti, i to ne samo u čisto vojnim oblastima.951 Godinama su Dom za ljudska prava
i Ustavni sud BiH imali dodatnu podršku različitih aktera koji su bili prisutni ovdje (OHR, SFOR,
OSCE, IPTF); cilj je bio da se trajno unaprijede poštivanje i implementacija njihovih odluka.
b. Odgovarajuće odredbe
(a) Ustavni sud BiH
AP 1103/06 Antonić
20080513
Odluke Ustavnog suda su izvršne. U odluci Ustavni sud može odrediti način, kao i rok za
izvršenje (član 74. stav 4. Pravila Ustavnog suda BiH a. v.). Time Sud ima pravo da preduzme
sve odgovarajuće i neophodne mjere kako bi odluke Suda bile ispoštovane. Pri tome, odluke
ne podliježu nekom postupku izvršenja koji je poznat iz drugih procesnih zakona, već su te
odluke neposredno izvršne. Ustavni sud može naložiti i drugim organima da izvrše njegove
odluke. Od vrste postupka zavisi i koje su vrste naredbi za izvršenje moguće i uobičajene.
U apelacionom postupku, prema članu VI/3.b) Ustava BiH, Ustavni sud BiH osporavanu
odluku može ukinuti i predmet vratiti odgovornom organu radi donošenja nove hitne odluke,
pri čijem će donošenju odgovorni organ poštivati pravni stav Ustavnog suda.952 Druga
procesna mogućnost jeste da Ustavni sud sâm donese odluku u meritumu i time zaključi
postupak. U posljednjem slučaju Sud će sâm odrediti ko će izvršiti njegovu odluku. Nijedan
(državni) organ ne smije odbiti da izvrši odluke. Prilikom određivanja odgovornog organa,
950
Uporedi, Nowak, 1996, str. 103. i dalje; Sadiković, 1999, str. 20.
951
Uporedi, Nowak, 1996, str. 101. i dalje.
952
Član 64. st. 1. i 5. Pravila Ustavnog suda a. v.
852
Ustavni sud, prema članu 74. stav 2. Pravila Ustavnog suda a. v., poštivaće podjelu
nadležnosti prema Ustavu BiH i zakonima. Tako će Sud, recimo, u slučaju kršenja člana 6.
EKLJP – nerazumna dužina postupka – s jedne strane, nadležnom sudu naložiti da hitno ili u
određenom roku postupak okonča a, sa druge strane, nivou vlasti koji je nadležan za
odgovorni pravosudni organ naložiti, eventualno, i isplatu pravične naknade.953
U postupku kontrole ustavnosti normi, prema članu Vl/3.a) i c) Ustava BiH, Ustavni sud
će, u principu, ukinuti osporavane neustavne odredbe954 i odrediti pravno djelovanje odluke ex
tunc ili ex nunc.955 Odredbe koje nisu saglasne sa Ustavom BiH stavljaju se van snage
narednog dana od dana objavljivanja odluke u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine”.956
Izuzetno, Ustavni sud može odrediti rok za usaglašavanje neustavnih odredaba, a taj rok ne
smije biti duži od šest mjeseci.957 Ukoliko odgovorni organ ne koriguje neustavne odredbe u
naloženom roku, Ustavni sud će svojom odlukom utvrditi da odredbe koje nisu saglasne
prestaju važiti.958 I ovdje se ukinute odredbe stavljaju van snage dan nakon objavljivanja u
„Službenom glasniku Bosne i Hercegovine”.959
Izvršenje konačnih i obavezujućih pojedinačnih akata, koji su doneseni na osnovu nekog
propisa koji je, u skladu sa članom 63. Pravila Ustavnog suda a. v., stavljen van snage ne
može biti ni naloženo, ni provedeno. Ukoliko je proces izvršenja već pokrenut, on se
prekida.960 Ako se utvrdi da izmjenom pojedinačnog akta nisu uklonjene posljedice primjene
propisa koji je proglašen neustavnim, Ustavni sud može, na zahtjev oštećene stranke,
restitutio
naredbom
in
integrum
obezbijediti
nadoknadu
štete
ili
neku
drugu
vrstu
961
satisfakcije.
Svaka osoba sa pravnim interesom može zatražiti izvršenje neke odluke Ustavnog suda.962
Postupak izvršenja, prema članu 74. stav 5. Pravila Ustavnog suda a. v., povezan je sa
obavezom nadležnog organa da podnese obavještenje. Naime, organ koji treba da izvrši
953
Vidi, naprimjer, AP 1103/06, tačka 42.
954
Član 63. stav 2. Pravila Ustavnog suda a. v.
955
Član 63. stav 1. Pravila Ustavnog suda a. v.
956
Član 63. stav 3. Pravila Ustavnog suda a. v.
957
Član 63. stav 4. Pravila Ustavnog suda a. v.
958
Član 63. stav 5. Pravila Ustavnog suda a. v.
959
Član 63. stav 6. Pravila Ustavnog suda a. v.
960
Član 75. Pravila Ustavnog suda a. v.
961
Član 76. stav 1. Pravila Ustavnog suda a. v.
962
Član 74. stav 3. Pravila Ustavnog suda a. v.
853
odluku obavezan je da u određenom roku podnese obavještenje o preduzetim mjerama, ili o
statusu i fazi implementacije odluke. U slučaju da je izvršenje izostalo, u slučaju kašnjenja ili u
slučaju da nije podneseno obavještenje o izvršenju, Ustavni sud utvrđuje da njegova odluka
nije izvršena a, takođe, može da odredi i na koji način određenu odluku treba izvršiti. Ovo
rješenje se dostavlja nadležnom državnom tužiocu, odnosno drugom organu nadležnom za
izvšenje kojeg odredi Ustavni sud.963 Slanje rješenja državnom tužilaštvu može izazvati
pokretanje krivičnog postupka, jer, prema članu 239. Krivičnog zakona BiH,964 odbijanje,
sprečavanje ili neki drugi oblik onemogućavanja službene osobe da se provede izvršna odluka
predstavlja krivično djelo za koje je zaprijećena kazna od šest mjeseci do pet godina zatvora.
(b) Dom za ljudska prava
Prema Aneksu 6, Domu za ljudska prava nisu na raspolaganju nikakva sredstva za izvršenje
njegovih odluka. Potpisnice Aneksa 6, prema članu XI6. Aneksa 6, obavezne su da u
potpunosti implementiraju odluke Doma. Osim toga, prema članu XI5. Aneksa 6, Dom je
obavezan da o svojim odlukama informiše OHR, generalnog sekretara Vijeća Evrope i OSCE. U
odluci stranama u postupku se redovno određivao rok u okviru kojeg treba da izvijeste Dom o
aktivnostima koje su preduzele radi izvršenja odluke. Cilj toga je da se Domu omogući da prati
izvršenje svojih odluka. Ukoliko izvještaj izostane, ili se u njemu potvrde propusti u izvršenju
odluke, Dom će informisati OHR. Generalno, osim OHR-a, Dom informiše i OSCE i IPTF o
donošenju privremenih mjera, kako bi ove organizacije mogle pratiti da li te mjere tužena
strana poštuje.965
U Pravilima KLJP pri USBiH iz 2005. godine donesena je norma koja je slična normi iz člana 74.
Pravila Ustavnog suda a. v. Naime, Komisija utvrđuje pomoću kojih mjera i naredbi, te u
kojem roku treba da bude izvršena odluka (pravilo 62. stav 2). Svi državni organi su obavezni
da izvrše odluke Komisije unutar svoje zakonske i ustavne nadležnosti (pravilo 62. stav 1).
c. Izvršenje odluka u praksi
(a) Ustavni sud BiH
AP 1/05 Novaković
20060401
AP 1226/05 Leko et al.
20061117
AP 129/02 N. H.
20050128
AP 129/04 Hadža et al.
20060527
963
Član 74. stav 6. Pravila Ustavnog suda a. v.
964
„Sl. gl. BiH“ br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04 i 61/04.
965
HRC, 2000, str. 12.
854
AP 214/03 Privredna banka d.d. Sarajevo
20060401
AP 53/03 Kuburić
20060401
AP 602/04 Kožulj et al.
20060527
AP 701/04 Krupić
20060401
AP 703/04 PP „IDS“ Novi Travnik
20060401
AP 854/04 „Vilkom“ d.j.l.
20060401
U 4/04-M (djelomična odluka) Tihić
„Zastava, grb i himna FBiH i RS“
20061118
U 44/01 Imena „srpskih“ gradova
20040227
U 44/01 Imena „srpskih“ gradova
20040922
U 5/98 Izetbegović III – Konstitutivni narodi
20000914 „Sl.gl. BiH“ broj 23/00
Obaveza relevantnih organa kojima je naloženo izvršenje odluke da dostave obavještenje o
izvršenju predstavlja sastavni dio izvršenja odluka Ustavnog suda.966 Izvršavanje odluka
Ustavnog suda u praksi zavisi u velikoj mjeri od vrste odluke, tj. pravnih lijekova koji su
naloženi. Kada se radi o odlukama u postupcima apstraktne kontrole ustavnosti, u kojima je
Ustavni sud BiH utvrdio kršenje Ustava BiH, onda je neophodno naglasiti da je regulativa člana
63. Pravila Ustavnog suda a. v., u kojoj postoje pravilo i izuzetak, reakcija na očajnu praksu
izvršenja iz prvih godina. Pri tome je pravilo neposredno ukidanje neustavnog propisa, a
izuzetak je određivanje roka zakonodavcu za prilagođavanje i korekciju propisa. Pokazalo se
da zakonodavac obično nije u stanju ili nema volje da slijedi nalog Ustavnog suda i da usaglasi
protivustavne propise. Tako je Ustavni sud, recimo, u predmetu broj U 44/01 prvo odredio
tromjesečni rok za usaglašavanje imena gradova regulisanih zakonom. Nakon isteka roka, u
kojem je zakonodavac ostao pasivan, Ustavni sud BiH je svojom odlukom utvrdio da odredbe
koje nisu saglasne prestaju da važe, te djelovao umjesto zakonodavca, tj. zamijenio ga na taj
način što je (re)etablirao ustavna – koja su, uglavnom, ranije važila – imena gradova, dok
zakonodavac ne donese neki drugačiji propis.
Iako predstavnici međunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini nemaju formalnu ulogu u
implementaciji odluka Ustavnog suda – za razliku od njihove uloge u Aneksu 6967 – njihov
doprinos u ovom smislu se, ipak, ne smije zanemariti. Upravo su postupci apstraktne kontrole
966
Ustavni sud će donijeti rješenje o neizvršenju odluke ako odgovorni organ ne dostavi Ustavnom
sudu obavještenje o izvršenju čak i pod pretpostavkom da drugi organi ili sama oštećena lica
potvrde da je odluka izvršena (AP 129/02, tačka 7).
967
Vidi član XI5. Aneksa 6.
855
ustavnosti normi pred Ustavnim sudom imali katkad široke i duboke posljedice po državnu
organizaciju i jačanje pravne države u Bosni i Hercegovini. Iako pravosnažne i neposredno
izvršive, te sa konkretnim nalozima za djelovanje, ove odluke često postaju politicum, tako da
su domaći akteri mahom uz veliki otpor započinjali reforme koje su bile neophodne za
implementaciju ovakvih odluka. Tipičan primjer za ovo je 3. djelimična odluka u predmetu broj
U 5/98, koja je obavezala entitete da provedu temeljne ustavne reforme. Visoki predstavnik je
smatrao da ustavne promjene koje su donijeli entitetski zakonodavci u ovom smislu nisu
zadovoljavajuće i dovoljne, te ih je sâm korigovao.968
Od 2001. godine Ustavni sud je donio 22 odluke u meritumu u okviru apstraktne i konkretne
kontrole normi u skladu sa članom VI/3.a) i c) Ustava BiH. U 12 slučajeva utvrđena su
kršenja. Četiri puta je Sud odmah ukinuo sporni opšti akt, a u osam slučajeva je odredio rok
za usaglašavanje.969 Od tih osam, u šest slučajeva se radilo o usaglašavanju neustavnih
odredaba. Tri od tih šest odluka, dakle 50%, u momentu objavljivanja bile su već
implementirane.970
Kod apelacija prema članu VI/3.b) Ustava BiH statistika izgleda bolje.971 U periodu od
1.1.2005. do 1.6.2008. godine Ustavni sud je donio ukupno 261 odluku u meritumu u kojima
je utvrdio kršenja osnovnih prava. Od toga 23 odluke u momentu prikupljanja podataka za
ovu statistiku nisu bile izvršene (oko 9%). Prema internoj statistici Ustavnog suda BiH o
implementaciji odluka za period od 1.1.2007. do 1.1.2008. godine, Ustavni sud je u 2007.
godini donio ukupno 99 odluka u meritumu u kojima je utvrdio povrede ljudskih prava, od
toga su 43 odluke bile potpuno provedene do 1.6.2008. godine, a u ostala 43 slučaja
preduzete su neke aktivnosti u pravcu izvršenja, ili su odluke proglašene objektivno
neprovedivim; samo u tri slučaja organi nadležni za izvršenje nisu preduzeli nikakve aktivnosti
u tom smislu.972
Osim malog broja slučajeva u kojima su odluke otvoreno ignorisane,973 treba reći da na
izvršenje obično čekaju odluke čija je implementacija kompleksna, jer u tom procesu treba da
zajednički djeluje više organa,974 ili se implementacija tiče više osoba, ili izaziva znatan
968
Uporedi, Decision on Constitutional Amendments in Republika Srpska i Decision on Constitutional
Amendments in the Federation, obje od 19.4.2002. godine, dostupne na Internet-stranici:
<www.ohr.int/decisions/archive.asp>.
969
Član 63. stav 4. Pravila Ustavnog suda a. v.
970
Interna statistika, arhiv autorâ.
971
Statistika i arhiv autorâ.
972
Uporedi, recimo, AP 701/04.
973
Uporedi u tom smislu AP 214/03, tačka 7; AP 1/05.
974
Uporedi, recimo, odluke o sudbini nestalih lica: AP 129/04; AP 1226/05.
856
ekonomski trošak.975 Statistika koja je predstavljena ranije i koja na prvi pogled izgleda vrlo
optimistično, ipak, traži određenu korekciju uzimajući u obzir konkretne pojedinačne slučajeve.
U momentu izrade ove statistike od svih donesenih odluka Ustavnog suda u periodu od
1.1.2005. do 1.6.2008. godine od 261 odluke samo 23 nisu bile izvršene. Ove 23 odluke ticale
su se ukupno 487 apelanata. Dvije značajne odluke koje su spomenute kao neprovedive976 tiču
se ukupno 459 apelanata. Preostala 21 neprovediva odluka tiče se 28 apelanata.
Upitno je, takođe, i ponašanje redovnih sudova u pogledu naredbi Ustavnog suda o brzom
okončanju postupaka u slučajevima kada bi bila utvrđena povreda prava na postupak u
razumnom roku. Ustavni sud u svakom slučaju ispituje da li redovni sudovi poštuju te
naredbe, tako da je Sud više puta ustanovio da se okončanje postupka, ni nakon postupka na
Ustavnom sudu i utvrđivanja povrede, nije osjetno ubrzalo.977
(b) Dom za ljudska prava
CH/00/5092 Čišić
20070905
CH/00/6101 Maglajac
20050907
CH/02/12468 et al.-Š. Kadrić et al. „Ratna šteta“
20060613
CH/02/12555 et al.-Husković et al.
20061220
CH/02/8679 et al.-D&M
20060405
CH/02/9129 Salapura
20060607
CH/03/14688 et al.-Kahvić et al.
20040908
CH/03/14688 et al.-Kahvić et al.
20060208
CH/03/15010 Stjepanović
20051215
CH/96/15-D Grgić
19970215
CH/96/1-M Matanović
19970711
CH/96/21-M Čegar
19980406
CH/96/29-D&M Islamska vjerska zajednica BiH,
slučajevi sa džamijama u Banjoj Luci
19990611
975
Uporedi, naprimjer, odluku o „ratnoj šteti“: AP 703/04.
976
AP 129/04; AP 1226/05.
977
Uporedi, naprimjer, AP 53/03; AP 602/04.
857
CH/96/31-M Turčinović
20080311
CH/98/514 Putnik
20070509
CH/99/2177-D&M Islamska vjerska zajednica BiH,
slučajevi mezarja u Prnjavoru
20000211
CH/99/2289-D&M M. G.
20050803
CH/99/3196-D&M Palić
20050907
Upravo u početnoj fazi rada otpor državnih organa pri provođenju odluka najviših sudskih
organa bio je veoma izražen. U prvim godinama i država i entiteti su odbijali da sarađuju sa
Domom za ljudska prava, tako što su sprečavali vođenje samih postupaka, te nisu uvijek
izvršavali njegove odluke, tj. onda kada su one bile suprotne njihovim interesima.978 Odgovore
na zahtjeve da mu se dostavi službeni stav Dom je dobivao tek nakon ponovljenih upita, ako
bi ih uopšte i dobio.979 U nekim slučajevima Dom je teško potiskivao sumnju da su ugovorne
strane falsifikovale dokumente kako bi dokazale da nisu odgovorne za neku navodnu povredu
obaveza iz Aneksa 6.980 U drugim slučajevima zastupnici (agents) tužene strane nisu se
pojavljivali na usmenim raspravama, ili su ih napuštali, a da ni Domu ni podnosiocu prijave
nisu dali priliku da postave protivpitanja.981 U taktike otezanja ubraja se i slučaj kratkoročne
„ostavke“ zastupnika tužene strane. U predmetu džamije Ferhadije to se desilo čak dva
puta.982 U istom slučaju, zbog pritiska gradonačelnika Banje Luke (!) i jednog od svjedoka u
postupku, Domu je čak dva puta bilo zabranjeno da koristi javno mjesto za javnu raspravu.983
Čak se dešavalo da i sâm sudija ne prisustvuje sjednicama Doma za ljudska prava, kako bi
ispoštovao neku direktivu Narodne skupštine Republike Srpske, što je bilo veoma očigledno.984
U jednom drugom slučaju pokušalo se spriječiti održavanje sahrane, što je značilo i kršenje
privremene mjere Doma za ljudska prava, tako da je sahranu bilo moguće održati tek uz
podršku IPTF-a.985 S obzirom na masovne opstrukcije, ne iznenađuje ni činjenica da je javno
978
Uporedi, HRC, 1998, str. 16. i dalje; HRC, 1999, str. 1, 8-11; HRC, 2000, str. 12; HRC, 2002, str. 5.
979
Uporedi, recimo, CH/96/1-M, stav 3. i dalje, stav 31; CH/96/15-D.
980
Uporedi, recimo, CH/96/1-M, stav 38. i dalje.
981
Uporedi, naprimjer, CH/96/29-D&M, stav 21; CH/96/21-M, stav 7.
982
Uporedi, CH/96/29, st. 12, 20.
983
Uporedi, CH/96/29, stav 18. i dalje.
984
Uporedi, CH/96/29-D&M, stav 24; naredba za bojkot bila je reakcija na arbitražnu odluku o statusu
Distrikta Brčko, koja se nije dopala tadašnjoj eliti bosanskih Srba (vidi na str. 101. i dalje).
985
Uporedi, CH/99/2177-D&M, stav 33.
858
objavljivanje odluka Doma obično izazivalo zabrinjavajuće mali interes ugovornih strana.986
Nizak rezultat izvršenja odluka u prvim godinama rada ozbiljno je doveo u pitanje
djelotvornost i kredibilitet Doma.987 Neuspjehu Doma u prvim godinama rada posebno je
doprinosila Republika Srpska. Uprkos solidnoj pravnoj osnovi iz Aneksa 6, nedostatak značaja
odluka u praksi brzo bi prouzrokovao raspuštanje institucije. Kad je riječ o Državi, nedovoljna
saradnja sa Domom prije je bila posljedica nedostataka u njenoj organizaciji, te nedostataka
finansijske i kadrovske prirode kod nadležnih tijela, nego bojkot.
Tek 1999. godine saradnja Doma sa potpisnicama Aneksa 6. se poboljšala u pogledu
postupaka, i to uz pomoć njihovih zastupnika, ali ne i u vezi sa implementacijom odluka
Doma.988 U 2000. godini to se odnosilo, prije svega, na Federaciju,989 a u izvještaju 2001.
godine Dom je iskazao teškoće prilikom implementacije svojih odluka, prije svega, u Republici
Srpskoj i na državnom nivou. Krajem 2002. godine potpisnice Aneksa 6. su u 95 od 151
slučaja u kojem su naložene određene aktivnosti potpuno slijedile naredbe Doma; u 28
slučajeva djelimično su slijedile naredbe, u preostalih 28 slučajeva nikako.990 Statistika govori
da je 31.12.2003. godine, povodom 669 podnesenih prijava, Dom donio 240 odluka u
meritumu, od toga je u 212 slučajeva stranama naloženo da preduzmu određene mjere. U
preostalih 28 odluka nisu utvrđene nikakve povrede (18), ili nisu izdati nikakvi nalozi uprkos
utvrđenim kršenjima (10). Od 212 odluka koje su sadržavale jednu ili više naredbi ugovornice
iz Aneksa 6. potpuno su implementirale 117 (55%), te 38 (18%) djelimično. Ostatak od 57
(27%) odluka do spomenutog momenta nije bio implementiran.991 Ovdje treba spomenuti i
odluke koje su irelevantne za izvršenje, a to je više od 1.200 odluka o neprihvatljivosti, te
1.000 odluka o brisanju (strike out)992 – u okviru ovih 2.200 odluka riješene su 5.574 prijave.
Ovi brojevi ne odražavaju procentualno udio prijava u kojima bi – da je Dom odlučivao u
meritumu – i bilo utvrđeno kršenje Aneksa 6, tj. koje bi bile u konačnici osnovane. Jer,
značajan dio odluka o brisanju (strike out) odnosi se na zahtjeve koji su slični zahtjevima o
kojima je Dom ranije odlučivao, a u kojima je utvrđeno kršenje. Razlog što Dom u ovim
slučajevima uopšte nije odlučivao u meritumu jeste činjenica da su neki od ovih slučajeva s
vremenom djelimično ili potpuno riješeni i bez Doma, tako što su zahtjevi povučeni, ili zato što
Dom odluku u meritumu više nije smatrao značajnom (slučajevi povrata imovine), ili zato što
986
HRC, 1998, str. 17.
987
Nowak, 2004, str. xvi i dalje.
988
HRC, 2000, str. 5.
989
HRC, 2001, str. 5. i dalje.
990
HRC, 2003, str. 17.
991
Human Rights Chamber for BiH – 1996-2003 – Decisions on Admissibility and Merits – Status of
Compliance od 31.12.2003. godine, arhiv autorâ.
992
Nowak, 2004, str. xi i dalje.
859
se radilo o slučajevima u kojima se izreka odluke Doma, kao i naredba iz neke druge odluke,
mogla primijeniti i na druge podnosioce prijava, tako da odluka u meritumu – prema mišljenju
Doma – jednostavno nije bila potrebna (recimo, predmet Srebrenica).
Dom bi obično nalagao strankama da u određenom roku podnesu izvještaj o tome koje su
korake preduzele radi implementacije odluka Doma. Podnosiocima prijava je, takođe,
ukazivano na pravo da, ako je potrebno, zahtijevaju naredbu i za preduzimanje nekih drugih
mjera. Ukoliko stranke ne bi podnijele obavještenje u propisanom roku, Dom bi slučaj
prosljeđivao Uredu Visokog predstavnika. Stranke u sporu su redovno obavještavale i OHR o
aktuelnom stanju stvari. Osim toga, svoje odluke Dom je prosljeđivao i generalnom sekretaru
Vijeća Evrope, kao i OSCE-u.
Ubrzo nakon što je Dom počeo da radi, OHR je preuzeo odgovornost za nadzor nad
implementacijom odluka Doma. To je uključivalo i potrebu da preduzme mjere kako bi se
osiguralo poštivanje odluka Doma. Implementaciju odluka koordinisao je Ured Visokog
predstavnika u saradnji sa odgovornim organima i drugim međunarodnim organizacijama. U
predmetima u kojima je implementacija bila problematična Visoki predstavnik bi neposredno
intervenisao. To znači sljedeće: prvo je ispitivano da li domaći pravni propisi onemogućavaju
implementaciju. Ukoliko to nije slučaj, OHR bi tražio da nadležni neposredno implementiraju
odluku. U saradnji sa domaćim organima i uz koordinaciju sa međunarodnim akterima na
terenu, razgovaralo bi se o neophodnim koracima. Na osnovu mišljenja eksperata, ako bi to
bilo potrebno, OHR bi i službeno zatražio implementaciju odluke. Ukoliko sve ove mjere ne bi
dale odgovarajući rezultat, Visoki predstavnik se služio i mogućnošću da smijeni one koji su
bili politički odgovorni za situaciju.993
Tako je OHR prilikom implementacije privremenih mjera imao značajnu ulogu. U predmetu
Turčinović994 kršenje privremene mjere Doma za ljudska prava korigovano je intervencijom
OHR-a.995 OHR je izmijenio i odredbe člana 3.a) Zakona o prestanku primjene Zakona o
napuštenim stanovima, kada su u pitanju tzv. predmeti JNA, jer se utvrdilo da krše ljudska
prava podnosilaca prijava. Na isti način u nekim drugim slučajevima, na osnovu odluka Doma,
prije svega u oblasti imovinskih i stanarskih prava, OHR je preduzimao zakonodavne
aktivnosti.996 I gradonačelnik Banje Luke smijenjen je, između ostalog, i zbog toga što je očito
odbijao da implementira odluku Doma u predmetu džamije Ferhadije.997 Nakon velikog pritiska
993
OHR, memorandum o postupku izvršenja odluka Doma, arhiv autorâ.
994
CH/96/31.
995
HRC, 1998, str. 11. i dalje.
996
Uporedi, Nowak, 2004, str. xvi i dalje.
997
HRC, 2000, str. 1, 5. i dalje; uporedi i Nowak, 2004, str. xvi i dalje.
860
OHR-a i zahvaljujući trudu IPTF-a, tek 2001. godine su u nekom bunaru pronađena tijela
porodice Matanović, koja je nestala 1995. godine, i sahranjena.998
Tužene strane obično su se ograničavale na provođenje konkretne odluke Doma, a izbjegavale
su konsekventnu implementaciju odluka u sličnim predmetima, tako da su oštećena lica obično
morala svako za sebe izdejstvovati individualnu odluku Doma.999 Implementacija odluka Doma
bila je manjkava i u oblastima u kojima su za to bile neophodne administrativne ili
strukturalne promjene, naprimjer, u procesu privatizacije ili privredne reforme.1000
U izvještaju za 1999. godinu Dom je, u skladu sa prethodno navedenim, utvrdio da su u
gotovo svim slučajevima u kojima su odluke Doma u konačnici implementirane bile neophodne
intenzivne mjere OHR-a.1001 Na sličan način i ostali međunarodni akteri u državi, kao što su
IPTF ili OSCE, pomagali su pri praktičnoj implementaciji odluka Doma. Godine 2002.
međunarodna zajednica je, pokušavajući da uveže i jače usklađuje svoje aktivnosti
(streamlining), prebacila glavni dio odgovornosti za implementaciju odluka Doma na OSCE.1002
„Predajom štafete“ Komisiji za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH donekle se promijenila i
politika u implementaciji odluka. U 2004. godini Komisija se koncentrisala na odluke o
dopustivosti, tako da je donijela samo 47 odluka u meritumu. U tom periodu manji je bio i broj
postupaka u kojima su se utvrđivali razlozi zbog kojih odluke nisu implementirane. Od 2005.
do 2007. godine1003 Komisija je postupak utvrđivanja stanja, ili bilo kakve druge aktivnosti
organa iz Aneksa 6. u vezi sa izvršenjem njenih odluka provodila samo na zahtjev. U tom
periodu Komisija je donijela 24 rješenja o neimplementaciji odluka iako je između januara
2004. i decembra 2006. godine odlučila u meritumu o 1.962 podnesene prijave.1004 Mali broj
donesenih rješenja o neimplementaciji u poređenju sa spomenutim brojem odluka u meritumu
ne treba da zavara, niti da zamagli pravu statistiku o implementaciji. Da je broj
neimplementiranih odluka zaista mnogo veći, svjedoči i evaluacija izvještaja tuženih strana
prema članu 64. stav 4. Pravila KLJP pri USBiH (verzija iz 2005), koja je izrađena na inicijativu
Ustavnog suda u julu 2007. godine. Dok su manji novčani iznosi isplaćeni u svim slučajevima,
provođenje naturalne restitucije i ponovno primanje u radni odnos stvarali su velike probleme.
Štaviše, činjenica da je ESLJP u više navrata utvrđivao povredu prava na pristup sudu usljed
998
HRC, 2000, str. 4; HRC, 2004, str. 13.
999
HRC, 2000, str. 5, naprimjer, Zahirović.
1000
Nowak, 2004, str. xvi i dalje.
1001
HRC, 2000, str. 4.
1002
Nowak, 2004, str. xvi i dalje.
1003
Ustavni sud BiH je 1.1.2007. godine preuzeo od KLJP pri USBiH neokončane postupke (oko 600
predmeta).
1004
Statistika autorâ.
861
neprovođenja odluka organa iz Aneksa 6,1005 za koju je odgovorna BiH, ukazuje na to da sva
oštećena lica nisu koristila pravo da se zbog neprovođenja odluka žale KLJP pri USBiH.
Kada pogledamo period od 1996. do 2003. godine, možemo utvrditi da je implementacija
odluka organa iz Aneksa 6, uglavnom, vršena zbog političkog pritiska, te da bi se izbjegle
određene političke posljedice, a manje zbog ubjeđenja. Pri tome je bitno naglasiti da su takav
pritisak rjeđe vršila sama oštećena lica ili, uopšteno, birači. Takav pritisak je, uglavnom, vršila
međunarodna zajednica, koja je prijetila umanjivanjem ili ukidanjem novčane pomoći, ili čak
smjenjivanjem odgovornih lica. Između 2004. i 2007. godine KLJP pri USBiH se nalazila u
situacijama koje su se mogle definisati od otvorene opstrukcije do tehničke nemogućnosti da
se odluke implementiraju. Prije svega, u predmetima u kojima se radilo o utvrđivanju istine
(naprimjer, o nestalim osobama) ili naknadi štete odgovorne strane su se često uopšteno
opirale izvršenju (odbijale ili ignorisale) ili, u najmanju ruku, suštinski su bile protiv
izvršenja.1006 Bilo je i slučajeva u kojim se očito nisu poštivale naredbe kao, naprimjer, u
postupku CH/02/12468 et al. u kojem je redovni sud, kojem je naloženo da donese novu
odluku, odbijao da to učini i koji je pokušao da „poduči“ Komisiju da je pogrešno protumačila
propise koji se primjenjuju.1007 I predugi postupci rijetko su okončavani u roku koji bi naložila
KLJP pri USBiH.1008 U drugim slučajevima tužena strana, zbog načina funkcionisanja
budžetskog sistema, nije bila u stanju da isplati naloženu odštetu.1009 U imovinskim pitanjima
KLJP pri USBiH, zbog iskustava sa lošom implementacijom odluka Doma za ljudska prava,
počela je da koristi praksu da, u slučaju da povrat nije izvršen u propisanom roku, naloži
plaćanje odštete u visini tržišne cijene.
5. Završna razmatranja i rezime
CH/98/375 et al.-Đ. Besarović et al.
20050406
Ukupno posmatrano, možemo reći da su oba suda imala na raspolaganju prilično širok
instrumentarij kako bi mogla ciljano reagovati na različita kršenja ljudskih prava i sloboda.
Oba suda se nisu zadržavala samo na pukom utvrđivanju povrede. I Ustavni sud BiH i Dom za
1005
Naprimjer, Jeličić protiv Bosne i Hercegovine od 13.10.2006. godine; Karanović protiv Bosne i
Hercegovine od 20.11.2007. godine; indirektno i Sobota-Gajić protiv Bosne i Hercegovine od
6.11.2007. godine.
1006
Uporedi i predmete o nestalim osobama CH/02/12555, ili naredbu Doma da se razjasni sudbina
pukovnika Palića u predmetu broj CH/99/3196; CH/03/15010, stav 107. u vezi sa naredbom broj 7;
vidi i CH/02/8679 o Alžirskoj grupi, zatvorenicima iz Gvantanama, kao i CH/03/14688 et al.
1007
Uporedi i CH/98/514, CH/99/2289.
1008
Vidi, naprimjer, CH/02/9129.
1009
Uporedi, CH/00/5092 i CH/00/6101.
862
ljudska prava, koristeći mogućnost da donose određene mjere i naredbe, mogli su izdavati
konkretne upute a, ako je bilo potrebno, te upute su mogli kombinovati sa mjerama
privremene pravne zaštite (privremene mjere). Cilj je bio da se djeluje preventivno u vezi sa
kršenjima ljudskih prava i sloboda, te da se utvrđene povrede u budućnosti koriguju, ili da za
te povrede bude isplaćena odšteta. Ovlaštenja Ustavnog suda BiH, kao domaćeg suda u
ustavnopravnom okviru, veća su od ovlaštenja Doma za ljudska prava, budući da Ustavni sud
BiH neustavne akte može neposredno i sâm ukinuti (naprimjer, presude i zakone). Dom za
ljudska prava i KLJP pri USBiH morali su se ograničiti na to da obavežu domaće organe da,
recimo, donesu novu odluku, ili da izmijene zakon. Dakle, intervencija u domaći pravni
poredak, u slučaju organa iz Aneksa 6, bila je tek posredna, a intervencija Ustavnog suda BiH
mogla je biti i direktna.
Kad je riječ o istoriji implementacije odluka oba suda, možemo se složiti sa Nowakom,1010 koji
kaže da je stopa implementiranih odluka Doma za ljudska prava, dakle, u pogledu kvantiteta,
„zaista impresivna“; ali da, pri tome, ne smijemo previdjeti činjenicu da je ta implementacija
kvalitativno nedovoljna. Implementacija je obično zavisila – to priznaje i Dom1011 – gotovo u
potpunosti od manje ili više masivne intervencije OHR-a, SFOR-a ili drugih međunarodnih
faktora. Slično je i sa odlukama Ustavnog suda BiH, bez obzira na to što one direktno djeluju u
domaćem pravnom sistemu. Ipak, kritika Sekulića,1012 koji je rekao da uspjeh u provođenju
ljudskih prava u pojedinačnim slučajevima koji je izdejstvovan pod pritiskom međunarodnog
faktora, a protiv otpora koji je pružala određena etnička grupa, ima simboličan karakter, nije u
skladu sa konceptom oba ova najviša suda.
Praksa u implementaciji odluka u prvim godinama naučila je oba suda da njihove odluke
moraju biti precizne. Što je konkretnija odluka – i to upravo u vezi sa neophodnim
mjerama za uklanjanje neustavne situacije – to manje prostora ostaje za njihovu
opstrukciju. Naime, uzrok neprovođenja odluka nije uvijek otpor nadležnih organa, već
vrlo često i nedostatak stručnog znanja i iskustva. Pomoć pri tehničkoj implementaciji, u
vidu uputa da se preduzmu određene konkretne mjere, može se shvatiti kao intervencija
koja je u nadležnosti izvršne vlasti ili zakonodavstva. Međutim, treba naglasiti da USBiH i
DLJP, tj. KLJP pri USBiH moraju ostaviti dovoljno manevarskog prostora organima koji su
zaduženi za implementaciju njihovih odluka, te ne treba da se pretjerano upliću u samo
izvršenje. Drugim riječima, njihova intervencija bi trebalo da se okonča davanjem samo
neophodnog ustavnopravno uslovljenog okvira. Kao uspješan primjer takvog sadejstva
različitih državnih organa može se smatrati odluka KLJP pri USBiH u postupku CH/98/375
u kojem je Komisija dala osam specifičnih naredbi, čiji je zajednički cilj bilo donošenje
zakona na državnom nivou.
Zbog nepostojanja razvijene pravne kulture u kojoj bi državni organi poštivali odluke
sudova, a posebno najviših sudova, u Bosni i Hercegovini je korišteno jako sredstvo u
1010
Nowak, 2001.a, str. 791.
1011
Uporedi, Nowak, 2004, str. xvi i dalje.
1012
Sekulić, 1999, str. 280.
863
vidu prijetnje sankcijama u slučaju neizvršenja ili sprečavanja da se izvrše ustavnosudske
odluke, čiji je cilj borba protiv opstrukcija (vidi, član 239. Krivičnog zakona BiH).
Praktična iskustva sa ovim krivičnim zakonom manje su ubjedljiva i dobra. Državno
tužilaštvo susreće se sa teškoćama, prije svega pri pokušajima da individualizuje
odgovornost za implementaciju odluka Ustavnog suda BiH i Doma za ljudska prava,
odnosno KLJP pri USBiH.1013
Jasno je da će odluke nezavisnih pravosudnih organa, kojima se traže političke, ekonomske i
socijalne promjene protiv volje političkih elita, a nerijetko i protiv volje dijelova različitih
etničkih grupa, naići na otpor, posebno imajući u vidu činjenicu da je BiH država koja je trajno
podijeljena i koja prolazi kroz dvostruki proces tranzicije. Činjenica da je za implementaciju
odluka bila potrebna pomoć međunarodnih aktera takođe je bitna i ona u koncepciji
mehanizama za stabilizaciju mira ne smije biti zaboravljena. Međutim, ova pomoć ne dovodi u
pitanje ni efikasnost ni neophodnost ovog instrumenta za jačanje pravne države. I u jakim
demokratijama, u kojima se poštuje princip pravne države, izvršenje sudskih presuda zavisi u
velikoj mjeri od snage i ubjedljivosti samih presuda, te od prihvatanja tih presuda.
Implementacija neke presude, koja se smatra nepravednom i neodgovarajućom, ne nailazi na
otpor samo u zemljama u tranziciji. Ali, institucionalna poslušnost očito je veća tamo gdje je
uspostavljen balans između različitih nivoa i vrsta vlasti nego tamo gdje je nakon decenija
nedemokratske vlasti došlo i do višegodišnjeg konflikta koji ima neke elemente slične
građanskom ratu.
Treba spomenuti i to da su odluke Doma za ljudska prava i Ustavnog suda BiH u ključnim
oblastima državne organizacije, povratka izbjeglica, prevladavanja prošlosti, pravne zaštite i
zaštite od diskriminacije, prema pravilu, bile conditio sine qua non za političko djelovanje
domaćih i međunarodnih organa. Tek uticaj koji su odluke ovih gotovo sasvim nezavisnih i
respektovanih pravosudnih tijela imale – budući da su bile uzor, te da su služile za
legitimisanje određenih aktivnosti – omogućio je da se pokrenu reforme u navedenim ključnim
oblastima, te da se poštuju individualna prava u miroljubivoj okolini i atmosferi.
1013
Autori su 2006. godine, u ime KLJP pri USBiH i Ustavnog suda BiH, učestvovali u službenom
sastanku sa predstavnicima Tužilaštva BiH na kojem je obrađivana ova problematika.
864
Download

i SADRŽAJ Copyright © 2010 Fondacija Konrad Adenauer . Sva