Vlada Crne Gore
NACIONALNA KONVENCIJA
o evropskoj integraciji
Crne Gore
(NKEI 2013-2014)
Projekat finansira EU
Vlada Crne Gore
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji
Crne Gore (NKEI 2013-2014)
Izvještaj o realizaciji projekta
za period januar 2013 – februar 2014.
(aktivnosti, preporuke, ekspertski članci)
U Podgorici, april 2014. godine
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore
(NKEI 2013-2014)
Izdavač
Evropski pokret u Crnoj Gori
Za izdavača
Momčilo Radulović
Urednik izdanja
Momčilo Radulović
Redakcija
Momčilo Radulović, Marko Lubarda, Bisera Turković, Mila Brnović
Dizajn i štampa
Studio MOUSE- Podgorica
Evropski pokret u Crnoj Gori (EPuCG)
Sima Barovića 4, 81000 Podgorica
Tel/Fax: 020/268-651;
email: [email protected], [email protected]
web: www.emim.org, www.eukonvencija.me
Projekat finansira Evropska unija. Ova publikacija je izrađena uz pomoć
Evropske unije. Njen sadržaj je isključiva odgovornost Evropskog pokreta u
Crnoj Gori i ne predstavlja nužno službeni stav Evropske unije.
2
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Sadržaj
UVOD.................................................................................................................... 7
O projektu............................................................................................................. 8
Preporuke i zaključci............................................................................................ 17
Radna grupa I, Pravosuđe i temeljna prava, Sesija 1.......................................... 19
Radna grupa I, Pravosuđe i temeljna prava, Sesija 2.......................................... 20
Radna grupa I, Pravosuđe i temeljna prava, Sesija 3.......................................... 21
Radna grupa II, Pravda sloboda i bezbjednost, Sesija 1...................................... 22
Radna grupa II, Pravda sloboda i bezbjednost, Sesija 2...................................... 24
Radna grupa II, Pravda sloboda i bezbjednost, Sesija 3...................................... 25
Radna grupa III, Poljoprivreda, bezbjednost hrane, veterinarska i
fitosanitarna politika i ribarstvo, Sesija 1........................................................... 26
Radna grupa III, Poljoprivreda, bezbjednost hrane, veterinarska i
fitosanitarna politika i ribarstvo, Sesija 2........................................................... 27
Radna grupa III, Poljoprivreda, bezbjednost hrane, veterinarska i
fitosanitarna politika i ribarstvo, Sesija 3........................................................... 28
Radna grupa IV, Zaštita životne sredine, Sesija 1............................................... 29
Radna grupa IV, Zaštita životne sredine, Sesija 2............................................... 31
Radna grupa IV, Zaštita životne sredine, Sesija 3............................................... 33
Radna grupa V, Konkurencija, Sesija 1................................................................ 34
Radna grupa V, Konkurencija, Sesija 2................................................................ 36
Radna grupa V, Konkurencija, Sesija 3................................................................ 37
Radna grupa VI, Zaštita potrošača i zdravlja, Sesija 1......................................... 38
Radna grupa VI, Zaštita potrošača i zdravlja, Sesija 2......................................... 40
Radna grupa VI, Zaštita potrošača i zdravlja, Sesija 3......................................... 43
Izvještaj o ispunjenosti preporuka sa Sesija 1 i 2 NKEI 2013-2014......................... 45
Ekspertski članci.................................................................................................. 51
Uloga Zaštitnika ljudskih prava i sloboda (Ombudsmana) kao nacionalnog
mehanizma za zaštitu lica lišenih slobode od mučenja i drugih oblika surovog,
nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, Petar Ivezić.............. 53
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
3
Uloga Zaštitnika ljudskih prava i sloboda kao nacionalnog mehanizma za
zaštitu lica lišenih slobode od mučenja i drugih oblika surovog, nečovječnog i
ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, Marián Török................................... 57
Normativni i institucionalni okvir za zaštitu i ostvarivanje prava djece sa
posebnim osvrtom na postupanje prema maloljetnicima u sukobu
sa zakonom, Nataša Radonjić............................................................................. 62
Pravni i institucionalni okvir za zaštitu prava djece sa posebnim osvrtom
na tretman maloljetnika u kršenju zakona, Aleksandra Drakova........................ 70
Zakonski i strateški okvir za djelovanje NVO u državi i uloga civilnog sektora u
procesu evropskih integracija, Ana Novaković................................................... 75
Zakonski i strateški okvir za djelovanje NVO u državi – slovačko iskustvo,
Marcel David Zajac............................................................................................. 80
Sistem azila u Crnoj Gori, Sandra Bugarin.......................................................... 88
Aktuelna dešavanja u oblasti Azila u EU pravnoj tekovini (prenošenje u
nacionalno zakonodavstvo i praksa), Nataša Hrnčárová.................................... 98
Vanjske granice i Šengen, Vukoman Žarković................................................... 108
Vanjske granice i Šengen – hrvatsko iskustvo, Filip Dragović............................ 113
Vanjske granice i Šengen – slovačko iskustvo, Miroslava Vozaryova................ 121
Carinska saradnja, Goran Milonjić.................................................................... 132
Carinska saradnja u okviru poglavlja Pravda, sloboda i bezbjednost
(hrvatsko iskustvo), Vesna Kadić Komadina..................................................... 135
Proizvođačke organizacije u sektoru voća i povrća, Zoran Krsnik .................... 139
Kod dobre poljoprivredne prakse i cross-compliance (pravna tekovina
i praksa u Crnoj Gori), Jovan Nikolić................................................................. 142
Kod dobre poljoprivredne prakse i cross-compliance, standardi koje farmeri
moraju da ispune da bi ostvarili pravo na podršku u EU, Zdravko Tušek ......... 144
Efikasno osiguravanje sledljivosti u svim fazama proizvodnje, prerade i
distribucije hrane i hrane za životinje, Aleksandra Martinović ........................ 147
Efikasna i potpuna sigurnost u svim fazama proizvodnje, prerade i
distribucije hrane, uključujući i hranu za životinje i ispunjavanje posebnih
higijenskih uslova za prehrambeni promet na domaćem i međunarodnom
tržištu i ispunjavanju uslova označavanja hrane, Bohuslav Harvilak ............... 150
Uspostavljanje osnova za razvoj planova upravljanja riječnim slivovima i
implementacija Okvirne direktive o vodama u Crnoj Gori,
Rita Barjaktarović............................................................................................. 153
Uspostavljanje osnova za razvoj planova upravljanja vodnim slivovima i
implementacija Okvirne direktive o vodama (slovačko iskustvo),
Michal Maslen.................................................................................................. 159
4
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Administracija i finansiranje uspostavljanja NATURE 2000,
Milena Bataković.............................................................................................. 173
Odgovornost za krivična djela u oblasti zaštite životne sredine,
Maja Kostić-Mandić.......................................................................................... 183
Odgovornost za krivična djela u oblasti zaštite životne sredine – hrvatsko
iskustvo, Marija Pujo Tadić............................................................................... 189
Državna pomoć – harmonizacija sa pravnom tekovinom EU,
Šefika Kurtagić.................................................................................................. 195
Harmonizacija podzakonskih propisa s pravnom tekovinom EU u području
državnih pomoći – hrvatsko iskustvo, Marijana Liszt....................................... 197
Ekonomska analiza u oblasti konkurencije, Boženka Nikolić........................... 209
Ekonomski aspekt politike konkurencije u kontekstu evropskih integracija,
Ljiljana Pavlic.................................................................................................... 216
Sankcije i postupanje sudova u slučajevima konkurencije,
Michaela Nosa.................................................................................................. 222
Nepoštena poslovna praksa i zaštita potrošača – iskustva Crne Gore,
Mijat Šestović................................................................................................... 231
Nepoštena poslovna praksa i zaštita potrošača (pravna tekovina i praksa u
Evropskoj uniji), Marijana Lončar Velkova........................................................ 235
Kolektivne tužbe za zaštitu prava potrošača (upravne i sudske zabrane) i
Direktiva 2009/22/EZ, Zvezdan Čađenović....................................................... 242
Zaštita kolektivnih interesa potrošača u Crnoj Gori, Aleš Galič........................ 245
Prava pacijenata u prekograničnoj saradnji, Slavojka Šuković.......................... 249
Pravo na prekograničnu zdravstvenu zaštitu prema propisima Evropske unije,
Renata Turčinov................................................................................................ 257
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
5
6
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
UVOD
Poštovani prijatelji,
Čast nam je i zadovoljstvo da vam na sljedećim stranicama predstavimo rezultate
rada eskperata, kako domaćih tako i stranih, u okviru Nacionalne konvencije o
evropskoj integraciji Crne Gore, koji su dali svoj stručni i profesionalni doprinos ubrzanju procesa evropske integracije i stvaranju društvene sinergije za unaprijeđenje
ukupnih reformi u našem društvu.
Kroz debate i stručne analize u okviru 6 radnih grupa i 18 održanih sesija definisano je ukupno 145 preporuka koje su upućene Vladi, Skupštini i drugim državnim
institucijama, civilnom društvu i međunarodnim subjektima koji su od važnosti za
proces evropske integracije Crne Gore. Novine koje je donio novi ciklus realizacije,
a zahvaljujući donatorima, odnose se uvođenje dodatnog dana uz dan sesije, koji
omogućava obogaćivanje diskusije dodatnim temama, ali i otvaranjem prostora za
učešće većeg broja eksperata.
Dosadašnji rezultati u okviru NKEI 2013-2014 napravljeni su zahvaljujući svim ekspertima i članovima Nacionalne konvencije, kojima se ovom prilikom zahvaljujemo a
čiji se broj povećao na preko 400, i takav odgovoran odnos pojedinaca i institucija je
samo omogućio da partnerstvo Evropskog pokreta u Crnoj Gori i Istraživačkog centra
Slovačke asocijacije za spoljnu politiku na realizaciji ovog projekta bude uspješno.
Na kraju, zahvaljujemo se i Delegaciji Evropske unije u Podgorici, koja je prepoznala
značaj ovog projekta, kao i Slovak Aid-u, Vladi Republike Slovačke i Ambasadi Republike Slovačke u Crnoj Gori na finansijskoj, organizacionoj i stručnoj pomoći u
realizaciji ovog projekta. Zahvaljujemo se Vladi i Skupštini Crne Gore koje su snažno
podržale projekat i time doprinijele ostvarivanju pune saradnje između javnog i
civilnog sektora u oblasti evropske integracije naše zemlje.
Naša je želja da u godinama pred nama Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore postane još bogatiji, snažniji i potpuniji okvir za razmjenu mišljenja
o značajnim problemima našeg društva i definisanje najboljih načina za njihovo
rješavanje.
Nadamo se da ćemo svi zajedno i ubuduće doprinositi ostvarivanju tog cilja.
S poštovanjem
Evropski pokret u Crnoj Gori
Momčilo Radulović, Predsjednik
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
7
O projektu
„Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014” (NKEI 2013-2014)
predstavlja uspješnu nadogradnju platforme za saradnju civilnog i državnog sektora
koja je postavljena još 2011. godine i koja se otada unaprijeđuje i širi. Projekat realizuju Evropski pokret u Crnoj Gori i Istraživački centar Slovačke asocijacije za spoljnu
politiku, uz finansijsku podršku Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori i Slovak Aid-a,
kao i učešće Vlade i Skupštine Crne Gore.
Svrha projekta je da omogući debatu o pitanjima koja su od interesa u kontekstu procesa pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji kroz okupljanje što većeg broja eksperata
u različitim prioritetnim oblastima evropske integracije.
Konkretni ciljevi projekta su:
Poboljšanje saradnje između državnog i civilnog sektora kroz osnaživanje
formiranog okvira za debatu o temama u vezi sa evropskom integracijom
Crne Gore.
Pripremanje cjelokupnog crnogorskog društva za proces evropske integracije,
naročito prirodu procesa vođenja pregovora o članstvu u EU.
Podsticaj dodatnim i bržim društvenim, političkim i ekonomskim reformama
u procesu evropske integracije kroz osnaživanje uloge civilnog društva u procesima stvaranja, ali i implementacije reformskih i institucionalnih politika.
Povećanje efikasnosti i učinkovitosti aktivnosti javnih institucija u procesu
evropske integracije Crne Gore.
Realizacijom ovog projekta na još većem i kvalitetnijem nivou je održan kontinuitet saradnje državnih institucija i civilnog društva u oblastima od značaja za crnogorsko društvo
u procesu evropskih integracija. Nova realnost Crne Gore kao države kandidatkinje za
članstvo, koja je u međuvremenu i otpočela pregovore za pristupanje Evropskoj uniji,
dala je novu dimenziju i značaj preporukama koje su rezultat realizacije ovog projekta.
Rad na NKEI 2013-2014 nadovezao se na prethodne rezultate ovog vida saradnje civilnog
i državnog sektora, pri čemu je broj oblasti obuhvaćenih ovim projektom proširen, ne
samo kroz veći broj radnih grupa, već i povećan broj uključenih eksperata. Identifikacija
i angažovanje eksperata iz različitih društvenih sektora su direktno doprinijeli jačanju i
boljoj iskorišćenosti ljudskih resursa u oblastima rada radnih grupa, dok je njihov rad
poslužio da se blagovremeno otkriju slabosti i nedostaci u datim oblastima, i predlože
rješenja koja će ih otkloniti u dolazećem periodu. Takođe, zahvaljujući finansijskim
sredstvima Delegacije EU u Crnoj Gori i Slovak Aid-a, proširili smo rad radnih grupa na
dva dana, čime je svaka od tema sesija proširena, i povećan broj učesnika.
Zajedničkim zalaganjem kopredsjedavajućih i članova ranih grupa, nezavisno od toga
da li dolaze iz javnog, civilnog ili privatnog sektora, postignut je kvalitetan dijalog, kon-
8
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
struktivne diskusije kroz koje bi se kompromisno dolazilo do najkvalitetnijih rješenja
prihvatljivih za sve učesnike, prije svega iz razloga što su u najboljem interesu crnogorskog društva. Sve preporuke su prezentovne javno od strane kopredsjedavajućih, što
je omogućilo da se šira i stručna javnost upoznaju sa njihovim sadržajem, nakon čega
su proslijeđene i relevantnim institucijama.
U okviru projekta su formirane radne grupe u okviru kojih predstavnici civilnog sektora i
javnih institucija Crne Gore, uz učešće inostranih eksperata i predstavnika međunarodnih
institucija, putem otvorene diskusije razmjenjuju argumente i prijedloge, sa ciljem
definisanja prepreka na putu procesu evropske integracije, kao i kreiranja odgovarajućih
zaključaka i preporuka za njihovo uspješno prevazilaženje.
Broj radnih grupa je u odnosu na prethodne godine povećan, nakon konsultovanja kako
predstavnika državnih institucija, tako i civilnog sektora, a imajući u vidu prioritetne
oblasti i aktuelna pitanja crnogorskog integracionog procesa u EU. Značajno je napomenuti da je u 2011. godini usvojeno 117 preporuka na tri sesije četiri radne grupe,
dok je u 2012. godini usvojeno 164 preporuke na četiri sesije četiri radne grupe. Na
bazi iskustva iz prve dvije godine realizacije projekta, postojeća platforma je dodatno
osnažena i unaprijeđena na bazi sličnog modela saradnje zainteresovanih subjektima
u oblastima procijenjenim kao najznačajnijim.
Radne grupe u okviru Nacionalne konvencije o evropskoj integraciji Crne Gore (NKEI
2013-2014) su obuhvatile sljedeće oblasti:
1. Radna grupa I – Pravosuđe i temeljna prava (pregovaračko poglavlje 23);
2. Radna grupa II – Pravda, sloboda i bezbjednost (pregovaračko poglavlje 24);
3. Radna grupa III – Poljoprivreda, bezbjednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika i ribarstvo (pregovaračka poglavlja 11, 12 i 13);
4. Radna grupa IV – Zaštita životne sredine (pregovaračko poglavlje 27);
5. Radna grupa V – Konkurencija (pregovaračko poglavlje 8);
6. Radna grupa VI – Zaštita potrošača i zdravlja (pregovaračko poglavlje 28).
Radne grupe su formirane tako da prate jedno ili više pregovaračkim poglavlja u onim
temama koje su prepoznate kao najvažnije sa stanovišta potreba Crne Gore u procesu
reformi neophodnih u procesu evropske integracije, ali i sa stanovišta sveukupnog
unaprijeđenja stanja u crnogorskom društvu. Radne grupe su sastavljene od predstavnika različitih institucija i organizacija iz javnog i civilnog sektora. Radnim grupama
predsjedavaju po jedan/a kopredsjedavajući/a iz civilnog i iz javnog sektora.
Aktivnosti koje su, do sada, realizovane u okviru Nacionalne konvencije 2013-2014 su:
Početna (I) Plenarna konferencija (svečana sjednica svih učesnika projekta,
12. april 2013)
3 radna sastanka svake od Radnih grupa (4 do 6 sati po sastanku, u periodu
april 2013 – februar 2014)
3 press konferencije (prezentacije preporuka i zaključaka, po jedan press za
svaku sesiju radnih grupa)
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
9
Kreiranje i prezentacija završne zajedničke publikacije sa svim rezultatima
projekta, po radnim grupama, uključujući i sve zaključke i preporuke usvojene
na sesijama, ekspertske članke na svaku od tema sesija radnih grupa i izvještaj
o stepenu usvojenosti preporuka do sada.
10
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Plenarna Konferencija i svečano otvaranje Nacionalne
konvencije o evropskoj integraciji (NKEI 2013-2014), 12.
april 2013.
Nastavak realizovanja Nacionalne konvencije o evropskoj integraciji u 2013. godini
je obilježen u Plenarnoj Sali Skupštine
Crne Gore, gdje je 12. aprila 2013. godine
održana Prva Konferencija Nacionalne
konvencije o evropskoj integraciji Crne
Gore (NKEI 2013-2014), na kojoj su, sem
Gospodin Milo Đukanović,
Predsjednik Vlade Crne Gore
predsjednika Skupštine Crne Gore, gospodina Ranka Krivokapića, govorili i gospodin
Milo Đukanović, premijer Crne Gore, Nj. E.
Ambasador Mitja Drobnič, šef Delegacije
Evropske unije u Crnoj Gori, gospodin
Peter Javorčik, državni sekretar za evropske poslove u Ministarstvu vanjskih i
Nj.E. Ambasador Mitja Drobnič,
šef Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori
evropskih poslova Republike Slovačke, NJ.
E. gospodin František Lipka, Ambasador
Republike Slovačke u Crnoj Gori, gospodin Tomas Strazay iz Istraživačkog centra
Slovačke asocijacije za spoljnu politiku i
gospodin Momčilo Radulović, predsjednik
Evropskog pokreta u Crnoj Gori. Ovom
Nj.E. Ambasador František Lipka,
ambasador Republike Slovačke u Crnoj Gori
prilikom su i predstavljenje i sve teme
predložene od strane kopredsjedavajućih
za tri sesije za prvu polovinu realizacije
projekta, tj. za 2013. godinu.
Gospodin Peter Javorčik, državni sekretar za
evropske poslove u Ministarstvu vanjskih i
evropskih poslova Republike Slovačke
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
11
Predsjedništvo
Predsjedništvo NKEI 2013-2014 je formirano od visokih zvaničnika različitih institucija
u Crnoj Gori, kao i predstavnika civilnog društva, lokalne samouprave i drugih struktura
društva Crne Gore. Ovim se, kao i prošle godine, želi postići da uticaj rezultata ovog
ciklusa projekta bude značajniji, s obzirom da članovi i članice predsjedništva mogu u
većoj mjeri uticati na realizaciju samih preporuka i zaključaka.
Članovi i članice Predsjedništva su:
Igor Lukšić, ministar vanjskih poslova i evropskih integracija, predsjedavajući
Nj. E. Mitja Drobnič, šef Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori
Žarko Šturanović, generalni sekretar Vlade Crne Gore
Momčilo Radulović, predsjednik Evropskog pokreta u Crnoj Gori
Aleksandar Duleba, direktor Istraživačkog centra Slovačke asocijacije za
spoljnu politiku
Marko Nikčević, generalni sekretar Saveza sindikata Crne Gore
NJ. E. Ambasador František Lipka, ambasador Slovačke u Crnoj Gori
Milan Roćen, glavni politički savjetnik Predsjednika Vlade CG
Nj. E. Ambasador Aleksandar Andrija Pejović, državni sekretar za evropske
integracije i glavni pregovarač Crne Gore za pristupanje Evropskoj uniji
Damir Davidović, generalni sekretar Skupštine Crne Gore
Predrag Mitrović, predsjednik Unije poslodavaca Crne Gore
Refik Bojadžić, generalni sekretar Zajednice opština Crne Gore
Miodrag Vuković, predsjednik Odbora za međunarodne odnose i iseljenike
Skupštine Crne Gore
Slaven Radunović, Predsjednik Odbora za evropske integracije Skupštine
Crne Gore
Srđa Keković, Generalni sekretar Unije slobodnih sindikata Crne Gore
Velimir Mijušković, Predsjednik Privredne komore Crne Gore
Kopredsjedavajući/e Radnih grupa
Svakom Radnom grupom predsjedava 1 kopredsjedavajući/a iz javnog sektora i 1
kopredsjedavajući/a iz civilnog sektora. Uloga kopredsjedavajućih je da vode sjednice
i učestvuju u formulisanju zaključaka i preporuka, kao i da pripremaju jedan dio radnih
materijala. Kopredsjedavajući su odredili i temu/e prvog zasijedanja Radnih grupa.
Kopredsjedavajući Radne grupe I: gospođa Svetlana Rajković, pomoćnica ministra
pravde za međunarodnu pravnu saradnju i evropske integracije, Pregovarač za Poglavlje
23 i 24 i gospodin Milorad Marković, Centar za monitoring, koji je nakon druge sesije
zamijenio na ovoj poziciji gospodina Borisa Marića, iz Centra za građansko obrazovanje.
Kopredsjedavajući Radne grupe II: g-din Dragan Pejanović, sekretar Ministarstva
unutrašnjih poslova, šef Radne grupe za Poglavlje 24.
12
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Kopredsjedavajuće Radne grupe III: gospođica Danijela Stolica, pomoćnica Ministra
poljoprivrede i ruralnog razvoja, Pregovarač za Poglavlja 11, 12 i 13 i gospođa Vesna
Maraš, izvršna direktorica d.o.o „13. jul Plantaže”.
Kopredsjedavajuće Radne grupe IV: gospođa Ivana Vojinović, generalna direktorica
Direktorata za životnu sredinu i klimatske promjene Ministarstva održivog razvoja i
turizma, šefica Radne grupe za Poglavlje 27 i gospođa Nataša Kovačević, koordinatorka
programa za životnu sredinu NVO Green Home, članica Radne grupe za Poglavlje 27.
Kopredsjedavajući Radne grupe V: gospodin Zoran Perišić, generalni direktor Direktorata za unutrašnje tržište i konkurenciju Ministarstva ekonomije, šef Radne za Poglavlje
8 i gospođica Bisera Turković, generalna sekretarka Evropskog pokreta u Crnoj Gori,
članica Radne grupe za Poglavlje 8
Kopredsjedavajući Radne grupe VI: gospođa Rada Marković, pomoćnica direktora za
Sektor za zaštitu tržišta i ekonomije, igre na sreću i javne nabavke u Upravi za inspekcijske poslove, šefica Radne grupe za Poglavlje 28 i gospodin Zvezdan Čađenović, Unija
poslodavaca, član Radne grupe za Poglavlje 8
Eksperti izvjestioci i Sesije NKEI 2013-2014
Eksperti izvjestioci su nosioci stručne aktivnosti unutar Radnih grupa i oni/e su zaduženi
da pripremaju ekspertsko uvodno izlaganje na početku svake sesije Radne grupe.
Ekspert izvjestilac pravi i preliminarne nacrte zaključaka o datoj temi, koje prezentuju
na kraju svog izlaganja. Njegovi zaključci ne moraju da budu usvojeni i o njima, kao i
svim drugim prijedlozima zaključaka glasaju članovi Radne grupe, prema proceduri
glasanja. Ekspert izvjestilac vrši izbor radnih materijala za sesiju Radne grupe i taj material dostavlja Evropskom pokretu u razumnom roku pred odvijanje sesije, na dalju
distribuciju svim članovima Radnih grupa.
Pregled sesija i angažovanih eksperata NKEI 2013-2014
Sesije 1
Prva serija zasijedanja Radnih grupa NKEI 2013 je održana u periodu od 29. aprila do
24. juna 2013, a rezultirala je usvajanjem 49 preporuka i zaključaka.
Teme zasijedanja su bile sljedeće, po grupama:
• Radna grupa I (5. jun 2013. godine):
TEMA: Uloga Zaštitnika ljudskih prava i sloboda (Ombudsmana) kao nacionalnog mehanizma za zaštitu lica lišenih slobode od mučenja i drugih oblika surovog, nečovječnog
ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja
Eksperti izvjestioci: gospodin Marián Török, Kancelarija Zaštitnika ljudskih prava i
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
13
sloboda Republike Slovačke i gospodin Petar Ivezić, Kancelarija Zaštitnika ljudskih
prava i sloboda Crne Gore.
• Radna grupa II (29. april 2013):
TEMA: Azil
Ekspertkinje izvjestiteljke: gospođa Sandra Bugarin, Kancelarija za azil (MUP) i gospođa
Nataša Hrnčarova, Pravni fakultet, Univerzitet Trnava, Republika Slovačka
• Radna grupa III (17. jun 2013):
TEMA: Značaj proizvođačkih organizacija u procesu pregovora
Ekspert izvjestilac: gospodin Zoran Krsnik, Nacionalna veletržnica d.d, Zagreb, Hrvatska
• Radna grupa IV (31. maj 2013):
TEMA: Uspostavljanje osnova za razvoj planova upravljanja vodnim slivovima i implementacija Okvirne direktive o vodama
Eksperti izvjestioci: gospođa Rita Barjaktarević, NVO „Sjeverna zemlja“ i gospodin
Michal Maslen, Pravni fakultet, Univerzitet Trnava, Republika Slovačka
• Radna grupa V (10. jun 2013):
TEMA: Harmonizacija podzakonskih propisa sa pravnom tekovinom EU u oblasti
državne pomoći
Ekspertkinje izvjestiteljke: gospođa Šefika Kurtagić, Ministarstvo finansija i gospođa
Marijana Liszt, bivša šefica pregovaračke skupine za poglavlje 8 i advokatica u advokatskoj kancelariji „POSAVEC, RAŠICA & LISZT“
• Radna grupa VI (24. jun 2013):
TEMA: Nepoštena poslovna praksa i zaštita potrošača
Eksperti izvjestioci: gospođa Marijana Lončar Velkova, Organizacija potrošača Makedonije i gospodin Mijat Šestović, Uprava za inspekcijske poslove
Sesije 2
Druga serija zasijedanja Radnih grupa NKEI je održana u periodu od 3. oktobra do 11.
novembra 2013, a rezultirala je usvajanjem 53 preporuke i zaključka.
Teme zasijedanja su bile sljedeće, po grupama:
• Radna grupa I (3-4. oktobar 2013):
TEMA: Normativni i institucionalni okvir za zaštitu i ostvarivanje prava djece sa posebnim osvrtom na postupanje prema maloljetnicima u sukobu sa zakonom
Ekspertkinje izvjestiteljke: gospođa Aleksandra Drakova, UNICEF, Republika Slovačka
i gospođa Nataša Radonjić, Ministarstvo pravde Crne Gore
• Radna grupa II (24-25. oktobar 2013.):
TEMA: Vanjske granice i Šengen
Eksperti izvjestioci: gospodin Filip Dragović, UNDP Hrvatska i gospodin Vukoman
Žarković, Uprava policije MUP-a Crne Gore
14
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
• Radna grupa III (11-12. novembar 2013):
TEMA: Kod dobre poljoprivredne prakse, cross-compliance, standardi koje farmeri
moraju da ispune da bi ostvarili pravo na podršku u EU
Eksperti izvjestioci: gospodin Zdravko Tušek, Agencija za plaćanja Republike Hrvatske
i gospodin Jovan Nikolić, Monteorganica.
• Radna grupa IV (22-23. oktobar 2013):
TEMA: Administracija i finansiranje procesa uspostavljanja NATURA 2000 ekoloških mreža
Eksperti izvjestioci: gospodin Rastislav Rybanič, Ministarstvo životne sredine Republike
Slovačke I gospođa Milena Bataković, Agencija za zaštitu životne sredine Crne Gore
• Radna grupa V (28-29. oktobar 2013):
TEMA: Ekonomska analiza u oblasti konkurencije
Eksperti izvjestioci: gospođa Ljiljana Pavlic, Voditeljica Odjela za sprječavanje zlouporaba
vladajućeg položaja i ocjenu sporazuma u Agenciji za tržišno natjecanje Republike
Hrvatske i gospođa Boženka Nikolić, samostalni savjetnik I - Odjeljenje za procjenu
koncentracija, utvrđivanja zabranjenih sporazuma i zloupotrebe dominantnog položaja
u Agenciji za zaštitu konkurencije Crne Gore
• Radna grupa VI (30-31. oktobar 2013):
TEMA: Kolektivne tužbe za zaštitu prava potrošača (upravne i sudske zabrane)
Ekspert izvjestilac: gospodin Aleš Galič, Pravni fakultet Univerziteta Ljubljana i gospodin
Zvezdan Čađenović, Unija poslodavaca, član Radne grupe za Poglavlje 8
Sesije 3
Treća serija zasijedanja Radnih grupa NKEI je održana u periodu od 12. decembra 2013.
do 3. februara 2014, a rezultirala je usvajanjem 43 preporuke i zaključka.
Teme zasijedanja su bile sljedeće, po grupama:
• Radna grupa I (3-4. februar 2014):
TEMA: Zakonski i strateški okvir za djelovanje NVO u državi i uloga civilnog sektora u
procesu evropskih integracija
Eksperti izvjestioci: Marcel Zajac, Centar za filantropiju Republike Slovačke i Ana
Novaković, Centar za razvoj nevladinih organizacija
• Radna grupa II (16-17. decembar 2013):
TEMA: Carinska saradnja
Eksperti izvjestioci: gospođa Vesna Kadić Komadina, pomoćnica direktora, Carinska
uprava Repulike Hrvatske i gospodin Goran Milonjić, carinski inspektor za istrage u
Upravi carina Crne Gore
• Radna grupa III (29-30. januar 2014):
TEMA: Efikasno osiguravanje sledljivosti u svim fazama proizvodnje, prerade i distribucije hrane i hrane za životinje i ispunjavanje posebnih i higijenskih zahtjeva za promet
hrane na domaćem i međunarodnom tržištu i ispunjavanje propisa o označavanju hrane
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
15
Eksperti izvjestioci: Bohuslav Harvilak, načelnik pravnog odjeljenja u Veterinarskoj upravi
Slovačke Republike i Aleksandra Martinović, profesorica na Fakultetu za prehrambenu
tehnologiju, bezbjednost hrane i ekologiju na Univerzitetu Donja Gorica
• Radna grupa IV (12-13. decembar 2013):
TEMA: Odgovornost za krivična djela u oblasti zaštite životne sredine
Eksperti izvjestioci: Maja Kostić-Mandić, profesorica na Pravnom fakultetu Univerziteta
Crne Gore, i Marija Pujo Tadić, advokatica, Republika Hrvatska
• Radna grupa V (18-19. decembar 2013):
TEMA: Odmjeravanje kazni i postupanje sudova u slučajevima narušavanja konkurencije
Ekspertkinja izvjestiteljka: gospođa Michaela Nosa, direktorica odsjeka za pravne i
evropske poslove u Kancelariji za zaštitu konkurencije Republike Slovačke
• Radna grupa VI (19-20. decembar 2013):
TEMA: Prava pacijenata u prekograničnoj saradnji
Ekspertkinje izvjestiteljke: Renata Turčinov iz Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje i Slavojka Šuković, Ministarstvo zdravlja
U prvoj polovini realizacije projekta, nakon tri sesije svake od šest radnih grupa, ukupno je donijeto 145 preporuke za Vladu, Skupštinu i druge državne institucije, organe
i civilni sektor Crne Gore. Veoma je važno naglasiti da su SVE preporuke jednoglasno
podržane od strane svih članova radnih grupa konvencije, kako onih koji su predstavljali
javni sektor, tako i onih koji su dolazili iz civilnog sektora.
16
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Vlada Crne Gore
Nacionalna konvencija
o evropskoj integraciji Crne Gore (NKEI 2013-2014)
PREPORUKE I ZAKLJUČCI
(Sesije 1, Sesije 2 i Sesije 3)
(Radne grupe I, II, III, IV, V i VI)
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
17
18
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Radna grupa I
Pravosuđe i temeljna prava
Sesija 1, 5. jun 2013. godine
PREPORUKE
Tema: Uloga Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore (Ombudsman) kao nacionalnog mehanizma za zaštitu lica lišenih slobode od mučenja i drugih oblika surovog,
nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja
1. Zaštitnik ljudskih prava i sloboda trenutno nema potpunu finansijsku nezavisnost
i u perspektivi treba raditi na uspostavljanju samostalnog budžeta Zaštitnika.
Obrazloženje: Zaštitnik ljudskih prava i sloboda je Ustavom Crne Gore predviđen
kao nezavistan i samostalan organ koji preduzima mjere za zaštitu ljudskih prava i
sloboda. Nezavisnost i samostalnost u bitnom zavisi od načina i karaktera finansiranja Zaštitnika, odnosno bez finansijske nezavisnosti teško da može biti potrebne
institucionalne nezavisnosti i samostalnosti u radu kao ni potrebne izgradnje kapaciteta ove intitucije.
2. Postojeći zakonski okvir treba unaprijediti u dijelu saradnje između Zaštitnika
i NVO-a.
Obrazloženje: Kontinuirani razvoj saradnje na relaciji Zaštitnik NVO je neophodan
mehanizam za dalje unaprijeđenje rada Zaštitnika posebno u dijelu njegovog odnosa
sa javnošću i određivanja prioriteta u radu.
3. Zaštitnik posebnu pažnju treba da obrati na saradnju sa medijima i izgradi
potrebnu metodologiju te saradnje.
Obrazloženje: Periodično izvještavanje o radu Zaštitinika mora imati mnogo veću javnu
vidljivost i uz obavezni godišnji izvještaj Parlamentu i Predsjedniku, periodični/kvartalni
izvještaji mogu značajno doprinijeti povećanju povjerenja javnosti u rad institucije
Zaštitnika. Metodologija sačinjavanja i prezentacije izvještaja mora biti prijemčiva
javnosti i ubijediti je u objektivnost prezentacije rada i rezultata uz neophodnu otvorenost za sugestije i kritike.
4. Zaštitnik posebnu pažnju treba da obrati na unaprijeđenje proaktivnog
djelovanja kancelarije Zaštitnika.
5. Zaštitnik mora imati proaktivnu ulogu u nerasvijetljenim slučajevima u pogledu
zaštite lica lišenih slobode od mučenja i drugih vidova surovog, nečovječnog
ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja i insistirati da se istrage dovedu
do kraja, a cijeli slučajevi dobiju sudski epilog.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
19
Obrazloženje: Uspostavljanje potrebne prakse Zaštitnika u obavještavanju javnosti
o radu, inicijativama, nalazima, doprinijeće izgradnji većeg povjerenja građana, ali
ujedno je potrebno povećati inicijativnost samog Zaštitnika koja bi za rezultat imala
ohrabrivanje građana da se uključe u rad Zaštitnika, razviju svijest o potrebi prijavljivanja raznih oblika kršenja ljudskih prava i sloboda, jer je mogućnost prijavljivanja
usko povezana sa nivoom znanja o obavezi poštovanja i zaštite ljudskih prava i sloboda.
Kopredsjedavajući: gospođa Svetlana Rajković, pomoćnica ministra pravde za
međunarodnu pravnu saradnju i evropske integracije, Pregovarač za Poglavlje 23 i 24
i gospodin Boris Marić, Centar za građansko obrazovanje.
Eksperti izvjestioci: gospodin Marián Török, Kancelarija Zaštitnika ljudskih prava i
sloboda Republike Slovačke i gospodin Petar Ivezić, Kancelarija Zaštitnika ljudskih
prava i sloboda Crne Gore.
Radna grupa I
Pravosuđe i temeljna prava
Sesija 2, 3-4. oktobar 2013. godine
PREPORUKE
Tema: Normativni i institucionalni okvir za zaštitu i ostvarivanje prava djece sa posebnim
osvrtom na postupanje prema maloljetnicima u sukobu sa zakonom
1. Na osnovu uspostavljenog zakonodavniog okvira preporučuje se jačanje
institucija za implementaciju kroz:
• Dalju specijalizaciju i usavršavanje službenih lica za postupanje prema
maloljetnicima u sukobu sa zakonom;
• Poboljšanje uslova za rad i prostorija u kojima se obavljaju službene
radnje prema maloljetnicima;
• Stvaranje uslova za primjenu svih alternativnih mjera s obzirom da u
dosadašnjoj praksi imamo samo primjenu vaspitnog naloga poravnanje
sa oštećenim.
2. Preporučuje se sprovođenje preventivnih aktivnosti u cilju suzbijanja nasilja
među djecom: kroz porodicu, školu, slobodne aktivnosti, a posebno jačanje
preventivnog rada sa djecom i porodicama izloženim riziku na nivou lokalne
zajednice.
3. Preporučuje se jačanje međuinstitucionalne saradnje i multidisciplinarni pristup maloljetničkoj delikvenciji i pravovremeno rješavanje problema mladih.
20
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
4. Zaštita maloljetnika kao žrtava krivičnih djela u postupku u cilju sprječavanja
sekundarne viktimizacije i naknadne traumatizacije maloljetnih lica, kao i
unaprijeđenja sistema kompezacije i psihososcijalnog tretmana van postupka.
5. Podizanje nivoa znanja javnosti o pravima djeteta i o karakteru postupka koji
se može voditi prema maloljetnicima kao učiniocima krivičnih djela i svrsi
sankcija koje se izriču prema maloljetnicima, a to je da se primjenom sankcija
utiče na pravilan razvoj maloljetnika i jačanje njegove lične odgovornosti kako
ubuduće ne bi činio krivična djela.
Kopredsjedavajući: gospođa Svetlana Rajković, pomoćnica ministra pravde za
međunarodnu pravnu saradnju i evropske integracije, Pregovarač za Poglavlje 23 i 24
i gospodin Boris Marić, Centar za građansko obrazovanje
Eksperti izvjestioci: gospođa Aleksandra Drakova, UNICEF, Republika Slovačka i gospođa
Nataša Radonjić, Ministarstvo pravde Crne Gore
Radna grupa I
Pravosuđe i temeljna prava
Sesija 3, 3-4. februar 2014. godine
PREPORUKE
Tema: „Zakonski i strateški okvir za djelovanje NVO u državi i uloga civilnog sektora
u procesu evropskih integracija“
1. Preporučuje se Ministarstvu finansija da, u saradnji sa Ministarstvom
unutrašnjih poslova, do kraja drugog kvartala ove godine, pripremi prijedlog
izmjena Zakona o nevladinim organizacijama i pratećih podzakonskih akata u
dijelu finansiranja projekata NVO iz javnih fondova i kofinansiranja projekata
iz EU fondova.
2. Preporučuje se svim organima državne uprave da, u saradnji sa Ministarstvom
unutrašnjih poslova i sa NVO, obezbijede poštovanje Uredbe o sprovođenju
javne rasprave.
3. Preporučuje se svim nadležnim organima državne uprave da na svojim internet
stranicama objavljuju izvještaje i analize NVO-a.
4. Preporučuje se Ministarstvu unutrašnjih poslova da, u okviru analize institucionalnog okvira za vršenje poslova od značaja za razvoj NVO sektora, poseban
fokus stavi na Kancelariju za saradnju sa NVO i preporuke za njeno jačanje.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
21
5. Preporučuje se organima državne uprave da prilikom pripreme strateških
dokumenata vode računa o obavezama iz Akcionog plana 23 u dijelu koji se
odnosi na saradnju sa civilnim društvom.
6. Preporučuje se nevladinom sektoru i Kancelariji za saradnju sa NVO da organizuju dva okrugla stola o konceptu socijalnog preduzetništva u skladu sa
rokovima iz Akcionog plana za poglavlje 23, a u skladu sa Stretegijom razvoja
NVO u Crnoj Gori.
7. Preporučuje se Ministarstvu rada i socijalnog staranja da utvrdi prijedlog
zakona o volonterizmu u skladu sa rokovima iz Akcionog plana za Poglavlje 23.
Kopredsjedavajući: Svetlana Rajković, pomoćnica ministra pravde za međunarodnu
pravnu saradnju i evropske integracije, Pregovarač za Poglavlje 23 i 24 i Milorad
Marković, Centar za monitoring
Eksperti izvjestioci: Marcel Zajac, Centar za filantropiju Republike Slovačke i Ana
Novaković, Centar za razvoj nevladinih organizacija
Radna grupa II
Pravda, sloboda i bezbjednost
Sesija 1, 29. april 2013. godine
PREPORUKE
Tema: Azil
1. Preporučuje se dalje praćenje usaglašavanje nacionalnog zakonodavstva sa
relevantnim aktima pravne tekovine EU (postojeći kao i inovirani tekstovi) u
oblasti azila a u skladu sa obavezama preuzetim tokom bilateralnog skrininga.
Crna Gora treba da se fokusira na usklađivanje sa sljedećim pravnim aktima:
• Regulativa (EZ) br. 343/2003 kojom se utvrđuju kriterijumi i mehanizmi
za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil
koji podnosi državljanin treće zemlje u jednoj od država članica;
• Direktiva 2011/95/EU o standardima za kvalifikaciju državljana trećih
zemalja ili apatrida kao korisnika međunarodne zaštite, za jedinstven
status izbjeglica ili lica koja ispunjavaju uslove za dodatnu zaštitu, kao i
za sadržaj odobrene zaštite;
• Direktiva 2004/83/EZ o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status
državljana trećih zemalja ili apatrida kao izbjeglica ili kao lica kojima je na
drugi način potrebna međunarodna zaštita i o sadržaju dodijeljene zaštite;
22
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
•
•
•
Direktiva 2005/85/EZ o minimalnim standardima u državama članicama
za procedure za dodjeljivanje i povlačenje izbjegličkog statusa;
Direktiva 2001/55/EZ o minimalnim standardima za dodjelu privremene
zaštite u slučaju masovnog priliva raseljenih lica i mjerama promovisanja
raspodjele tereta između država članica u prihvatanju takvih lica;
Direktiva 2003/9/EZ o utvrđivanju minimalnih standarda za prijem lica
koje traže azil.
2. Preporučuje se organima nadležnim za sprovođenje zakona u ovoj oblasti
(Ministarstvo unutrašnjih poslova, Ministarstvo pravde, Ministarstvo rada i
socijalnog staranja, Ministarstvo prosvjete, Ministarstvo zdravlja) da se tehnički
i kadrovski pripreme za izazove implementacije novog Zakona o azilu koji će
biti usvojen tokom 2015. godine;
3. Preporučuje se Ministarstvu unutrašnjih poslova i Ministarstvu vanjskih poslova
i evropskih integracija intenziviranje aktivnosti na implementaciji Sporazuma
o readmisiji sa Republikom Kosovo (inicirati organizovanje niza sastanaka Zajedničkog komiteta za readmisiju kako bi se unaprijedila bilateralna saradnja
i uspjesnija inplementacija Sporazuma o readmisiji u praksi).
4. Preporučuje se intenziviranje saradnje državnih institucija i lokalnih samouprava na sprovođenju politika azila. Preporučuje se Zajednici opština Crne
Gore da intenzivira aktivnosti saradnje između lokalnih samouprava i MUP-a,
Ministarstva rada i socijalnog staranja – Uprava za zbrinjavanje izbjeglica i
nevladinih organizacija, a u cilju podizanja svijesti javnosti o sadržini i značaju
sistema azila u Crnoj Gori.
5. Preporučuje se Vladi Crne Gore da razmotri mogućnost uspostavljanja pune
nadležnosti nad sprovođenjem politike u oblasti azila od strane Ministarstva
unutrašnjih poslova, komplementarne i u skladu sa najboljim praksama i
standardima EU.
6. U skladu sa usvojenim zaključcima Vlade Crne Gore, preporučuje se intenzivirano
praćenje aktivnosti Ministarstva unutrašnjih poslova na reorganizaciji i daljoj
izgradnji kapaciteta Kancelarije – odsjeka za azil i Sektora granične policije u
pogledu kadrovskih potencijala, planiranja finansiranja, obuka zaposlenih itd.
7. Preporučuje se nastavak i intenziviranje saradnje sa međunarodnim organizacijama prevashodno UNHCR, UNDP, IOM, OSCE i drugim međunarodnim
partnerima na realizaciji projekata i aktivnosti u cilju ispunjavanja međunarodnih standarda u oblasti azila;
8. Preporučuje se planiranje i organizovanje obuka od strane Uprave za kadrove i
Policijske akademije za dodatno obrazovanje službenika organa za sprovođenje
zakona u oblasti migracija i azila sa aspekta usvajanja novih propisa i standarda;
9. Preporučuje se intenziviranje aktivnosti na kreiranju međuresornih projekata
državnih institucija za korištenje sredstava iz fondova EU i drugih međunarodnih organizacija u vezi sa poboljšanjem tehničke opremljenosti Sektora
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
23
granične policije, Kancelarije za azil i drugih državnih institucija koje se bave
pitanjima azila i migracija.
Kopredsjedavajući: gospodin Dragan Pejanović, sekretar Ministarstva unutrašnjih
poslova, šef Radne grupe za Poglavlje 24 i gospodin Vlado Dedović, direktor pravnog
odjeljenja Centra za Monitoring CEMI, član Radne grupe za Poglavlje 24
Ekspertkinje izvjestiteljke: gospođa Sandra Bugarin, Kancelarija za azil (MUP) i gospođa
Nataša Hrnčarova, Pravni fakultet, Univerzitet Trnava, Republika Slovačka
Radna grupa II
Pravda, sloboda i bezbijednost
Sesija 2, 24-25. oktobar 2013. godine
Tema: Vanjske granice i Šengen
PREPORUKE
1. Preporučuje se nadležnim institucijama da nastave sa aktivnostima na
ispunjavanju evropskih i šengenskih standarda, u zakonodavnom, administrativnom i institucionalnom pogledu.
2. Preporučuje se koordinatorima da na mjesečnom nivou, u formi izvještaja,
prate rezultate sprovođenja Akcionog plana za Poglavlje 24 - Pravda, sloboda
i bezbijednost (Vanjske granice i Šengen).
3. Preporučuje se izrada kvalitetnih, realnih i ostvarivih strateških dokumenata
(šengenski akcioni plan, inovirana Strategija integrisanog upravljanja granicom sa Akcionim planom i pratećih normativno-pravnih akata) u rokovima
definisanim Akcionim planom za Poglavlje 24.
4. Preporučuje se preduzimanje daljih napora na izgradnji infrastrukture
potrebne za kvalitetan nadzor granice radi stvaranja neophodnih uslova
za ulazak u EU i SIS.
5. Preporučuje se dalje jačanje kapaciteta graničnih službi (granična policija,
carina, veterinarska i fitosanitarna inspekcija) u organizacionom, kadrovskom i tehničkom smislu.
6. Preporučuje se nastavak i jačanje međuinstitucionalne, međuagencijske i
međunarodne saradnje na poslovima integrisanog upravljanja granicom.
7. Preporučuje se subjektima da prilikom predlaganja budžeta za narednu
godinu imaju u vidu obaveze predviđene Akcionim planom za Poglavlje 24
24
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
i drugim strateškim dokumentima u vezi sa granicom, kako bi obezbjedili
procijenjenu finansijsku podršku.
8. Preporučuje se nastavak organizovanja programa obuka za postojeće i
buduće pripadnike službi na granici, ali i svih ostalih agencija, koje imaju
nadležnosti u oblasti vanjskih granica i šengenske pravne tekovine, radi
kvalitetne implementacije zakona, usklađenih sa pravnom tekovinom EU i
međunarodnim standardima.
9. Preporučuje se kvalitetna prezentacija bilansa postignutih rezultata, ne samo
kroz izvještaje koje se dostavljaju EK, već i kroz druge oblike, unutrašnje i
spoljne komunikacije i informisanja, bilateralne i multilateralne saradnje
Kopredsjedavajući: g-din Dragan Pejanović, sekretar Ministarstva unutrašnjih poslova,
šef Radne grupe za Poglavlje 24 i g-din Vlado Dedović, direktor pravnog odjeljenja
Centra za Monitoring CEMI, član Radne grupe za Poglavlje 24
Eksperti izvjestioci: gospodin Filip Dragović, UNDP Hrvatska i gospodin Vukoman
Žarković, Uprava policije MUP-a Crne Gore
Radna grupa II
Pravda, sloboda i bezbjednost
Sesija 3, 16-17. decembar 2013. godine
Tema: Carinska saradnja
Sa aspekta Poglavlja 24 i mjera koje je u skladu s istim potrebno sprovesti u dijelu
pitanja u vezi sa carinskom saradnjom, važno je od samog početka biti svjestan nove
uloge carinskih službi (sa aspekta bezbjednosti) kako na EU, tako i na globalnom nivou.
PREPORUKE
1. Preporučuje se nastavak ativnosti na usklađivanju nacionalnog pravnog okvira
sa pravnom tekovinom EU u oblasti carinske saradnje (Konvencija o uzajamnoj
pomoći i saradnji između carinskih službi (Napulj II) i Odluka Savjeta 2009/917/
JHA o upotrebi informacione tehnologije u carinske svrhe).
2. Preporučuje se jačanje administrativnih kapaciteta carinskih službi i to kroz:
• sprovođenje programa obuka carinskih službenika o pravnoj tekovini EU,
standardima i praksi carinskih službi u zemljama članicama EU i
• kroz sprovođenje specijalističkih obuka carinskih službenika u oblasti
krijumčarenja i carinskih prevara.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
25
3. Preporučuje se obezbjeđenje moderne i kvalitetne tehničke opreme za potrebe carinskog nadzora i suzbijanja krijumčarenja na graničnim prelazima,
unutrašnjim carinskim ispostavama kao i za potrebe mobilnih timova (statični i
mobilni skeneri, portal monitori, oprema za detekciju radioaktivnih materijala,
eksploziva i narkotika, vozila i td).
4. Preporučuje se stvaranje preduslova za pristupanje Zajedničkom carinskom
inormacionom sistemu zemalja članica EU (CIS i drugih informacionih sistema).
5. Potrebno je kontinuirano pratiti implementaciju ICT strategije kao i ICT taktičkog plana.
6. Preporučuje se Ministarstvu finansija, Upravi carina, Ministarstvu unutrašnjih
poslova, Upravi policije i drugim nadležnim institucijama za sprovođenje zakona da što prije pristupe izradi detaljnih finansijskih planova za ispunjavanje
obaveza i standarda u vezi sa tehničkim i administrativnim kapacitetima,
potrebnim za uspješnu realizaciju aktivnosti u procesu pridruživanja, uz
pomoć stranih eksperata.
Kopredsjedavajući: g-din Dragan Pejanović, sekretar Ministarstva unutrašnjih poslova,
šef Radne grupe za Poglavlje 24 i g-din Vlado Dedović, direktor pravnog odjeljenja
Centra za Monitoring CEMI, član Radne grupe za Poglavlje 24
Eksperti izvjestioci: gospođa Vesna Kadić Komadina, pomoćnica direktora, Carinska
uprava Repulike Hrvatske i gospodin Goran Milonjić, carinski inspektor za istrage u
Upravi carina Crne Gore
Radna grupa III
Poljoprivreda, bezbjednost hrane, veterinar
ska i fitosanitarna politika i ribarstvo
Sesija 1, 17. jun 2013. godine
PREPORUKE
Tema: Značaj proizvođačkih organizacija u procesu pregovora
1. Preporučuje se Ministarstvu poljoprivrede i ruralnog razvoja da intenzivira
aktivnosti na usvajanju nacionalne strategije poljoprivrednog i ruralnog razvoja, u koju će sektor voćarstva i povrtarstva biti inkorporiran.
2. Preporučuje se Vladi i Skupštini Crne Gore usvajanje Zakona o kooperativama
do kraja tekuće, 2013. godine.
26
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
3. Preporučuje se Ministarstvu poljoprivrede i ruralnog razvoja i udruženjima
poljoprivrednih proizvođača da formiraju radnu grupu koja bi radila na
pokretanju prve pilot proizvođačke grupe u sektoru voćarstva i povrtarstva.
4. Preporučuje se Ministarstvu poljoprivrede i ruralnog razvoja i udruženjima
poljoprivrednih proizvođača da formiraju radnu grupu koja bi za cilj imala
unaprjeđivanje daljeg organizovanja proizvođačkih grupa i proizvođačkih
organizacija.
5. Preporučuje se Ministarstvu poljoprivrede i ruralnog razvoja i udruženjima
poljoprivrednih proizvođača da se preduzmu aktivnosti na obezbjeđivanju
dodatne edukacije i planiranje dodatnih sredstava za podsticanje osnivanja
proizvođačkih grupa i proizvođačkih organizacija.
Kopredsjedavajuće: gospođa Danijela Stolica, pomoćnica Ministra poljoprivrede i
ruralnog razvoja, Pregovarač za Poglavlja 11, 12 i 13 i gospođa Vesna Maraš, izvršna
direktorica d.o.o „13. jul Plantaže”
Ekspert izvjestilac: gospodin Zoran Krsnik, Nacionalna veletržnica d.d, Zagreb, Hrvatska
Radna grupa III
Poljoprivreda, bezbjednost hrane, veterinarska i fitosanitarna
politika i ribarstvo
Sesija 2, 11-12. novembar 2013. godine
PREPORUKE
Tema: „Kod dobre poljoprivredne prakse, cross-compliance, standardi koje farmeri
moraju da ispune da bi ostvarili pravo na podršku u EU”
1. Potrebno je sto hitnije dovršiti aktivnosti publikovanja Koda dobre poljoprivredne prakse, a nakon štampanja izvršiti široku distribuciju štampanih
primjeraka poljoprivrednim proizvođačima, preduzećima i institucijama.
2. Potrebno je organizovati dodatnu obuku i usavršavanje savjetodavnih službi
i službenika drugih institucija koje su/će biti nadležne za primjenu i kontrolu
Koda dobre poljoprivredne prakse.
3. Potrebno je organizovati informativnu kampanju za promovisanje Koda dobre
poljoprivredne prakse, a koja će uključivati seminare, okrugle stolove, informativne tribine, posjete domaćih i stranih stručnjaka i medijsku promociju
sadržaja Koda dobre poljoprivredne prakse. Sve ove aktivnosti treba sprovoditi
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
27
u saradnji sa pojedincima, organizacijama i institucijama civilnog društva (farmeri, udruženja poljoprivrednih proizvođača, mala, srednja i velika preduzeća
koja se bave poljoprivredom, naučne i obrazovne institucije).
4. Postepeno uvođenje pravila iz Koda dobre poljoprivredne prakse kao minimalne kriterijume za ostvarivanje prava za direktna plaćanja.
5. Potrebno je izvršiti analizu postojećeg zakonodavstva i pravne tekovine EU
za cross compliance, kao i analizu administrativnih i tehničkih kapaciteta
neophodnih za implementaciju. U vezi sa tim preporučuje se uspostavljanje
sistema kontrolnih planova za realizaciju gore navedenih zadataka u vezi sa
cross compliance i dobrim praksama.
Kopredsjedavajuće: gospođa Danijela Stolica, pomoćnica Ministra poljoprivrede i
ruralnog razvoja, Pregovarač za Poglavlja 11, 12 i 13 i gospođa Vesna Maraš, izvršna
direktorica d.o.o „13. jul Plantaže”.
Eksperti izvjestioci: gospodin Zdravko Tušek, Agencija za plaćanja Republike Hrvatske
i gospodin Jovan Nikolić, Monteorganica.
Radna grupa III
Poljoprivreda, bezbjednost hrane, veterinarska i fitosanitarna
politika i ribarstvo
Sesija 3, 29-30. januar 2014. godine
PREPORUKE
Tema: „Efikasno osiguravanje sledljivosti u svim fazama proizvodnje, prerade i distribucije
hrane i hrane za životinje i ispunjavanje posebnih i higijenskih zahtjeva za promet hrane
na domaćem i međunarodnom tržištu i ispunjavanje propisa o označavanju hrane”
1. Preporučuje se izrada vodiča, uputstava, procedura za subjekte u poslovanju
s hranom, kako bi se na vrijeme pripremili za ispunjavanje standarda, kao i
edukacija subjekata u poslovanju hranom u ovoj oblasti.
2. Potrebno je dodatno edukovati subjekte u poslovanju hranom o načinu korišćenja pretpristupnih fondova i defnisati prioritetna ulaganja u postojeće
objekte i potrebu za uspostavljanjem novih objekata za proizvodnju hrane
u Crnoj Gori.
3. Preporučuje se dodatna edukacija inspektora za efikasnu kontrolu sistema
bezbjednosti hrane i standarda kvaliteta i sledljivosti.
28
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
4. Preporučuje se izrada javnih kampanja usmjerenih na podizanje svijesti
potrošača.
5. Preporučuje se nastavak sa razvijanjem integrisanog sistema podataka vezanih za bezbjednost hrane (Ministarstvo poljoprivrede, Ministarstvo zdravlja,
Upava za inspekcijske poslove, Veterinarska uprava).
Kopredsjedavajuće: Danijela Stolica, pomoćnica Ministra poljoprivrede i ruralnog
razvoja, Pregovarač za Poglavlja 11, 12 i 13 i Vesna Maraš, izvršna direktorica d.o.o
„13. jul Plantaže”.
Eksperti izvjestioci: Bohuslav Harvilak, načelnik pravnog odjeljenja u Veterinarskoj
upravi Slovačke Republike i Aleksandra Martinović, profesorica na Fakultetu za prehrambenu tehnologiju, bezbjednost hrane i ekologiju na Univerzitetu Donja Gorica.
Radna grupa IV
Zaštita životne sredine
Sesija 1, 31. maj 2013. godine
Tema: Uspostavljanje osnova za razvoj planova upravljanja vodnim slivovima i implementacija Okvirne direktive o vodama
PREPORUKE
1. Preporučuje se izmjena ili usvajanje novog Zakona o vodama i pratećih
podzakonskih akata u cilju potpunog usklađivanja sa Okvirnom direktivom
o vodama (Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja).
2. Uraditi Nacionalnu strategiju upravljanja vodama koja bi na integralan i sveobuhvatan način stvorila osnov za implementaciju aktuelnih principa vodne
politike (Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja).
3. Uspostaviti i održavati vodni informacioni sistem sa svim neophodnim bazama
podataka (uključujući katastar zagađivača voda i dr.). Takođe je potrebno
obezbijediti korišćenje VIS’a svim relevantnim subjektima (Uprava za vode,
Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja, lokalne samouprave).
4. Opremiti laboratorije neophodnom opremom kako bi se izašlo u susret
zahtjevima međunarodnih standarda (Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog
razvoja, Ministarstvo zdravlja, Institut za javno zdravlje, Zavod za hidrometeorologiju i seizmologiju, DOO Centar za ekotoksikološka ispitivanja (CETI),
lokalne samouprave).
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
29
5. Pri uspostavljanju Registra zaštićenih oblasti potrebno je izvršiti reviziju
postojećih i uspostavljanje novih zona sanitarne zaštite za javno vodosnadbijevanje stanovništva (Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja, lokalne
samouprave).
6. Neophodno je osnažiti finansijske, kadrovske i tehničke kapacitete institucija
vezanih za oblast upravljanja vodama (Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog
razvoja, Uprava za vode, Uprava za inspekcijske poslove, lokalne samouprave).
7. Koristiti EU fondove na efikasniji način, uz prethodno jasno definisane prioritete (Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja, Uprava za vode, Institut
za javno zdravlje, Ministarstvo održivog razvoja i turizma, Zavod za hidrometeorologiju i seizmologiju).
8. Snaženje inspekcijskih službi u oblasti vodoprivrede, sanitarne zaštite
povećanjem broja inspektora i sprovođenjem kontinuiranih obuka. (Uprava
za inspekcijske poslove: Sektor za zaštitu životne sredine i Sektor za zaštitu
zdravlja i bezbjednosti ljudi)
9. Uspostaviti sistem fizičkog nadzora površinskih i podzemnih vodnih tijela,
ukoliko se za takav nadzor ukaže potreba (Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja).
10. Ojačati i unaprijediti međuinstitucionalnu saradnju, koja će doprinijeti efikasnijem radu na primjeni politike voda (Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog
razvoja, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo održivog razvoja i turizma, Agencija
za zaštitiu životne sredine, Ministarstvo ekonomije, Uprava za inspekcijske
poslove, CETI, Institut za javno zdravlje, Zavod za hidrometeorologiju i seizmologiju, lokalne samouprave).
11. Važno je integrisati vodnu politiku u ostale sektorske politike, da bi principi
održivog razvoja bili primijenjeni u Crnoj Gori (Ministarstvo poljoprivrede
i ruralnog razvoja, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo održivog razvoja i turizma, Agencija za zaštitiu životne sredine, Ministarstvo ekonomije, Uprava za
inspekcijske poslove, CETI, Institut za javno zdravlje, Zavod za hidrometeorologiju i seizmologiju, lokalne samouprave).
12. Blagovremeno informisati sve zainteresovane strane i javnost o procesu
izrade planova, uključujući predstavnike visokoškolskih ustanova i naučnih
instituta, kao i nevladinih organizacija koje se bave pitanjima životne sredine
(Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja).
13. Koordinirati izradu planova upravljanja rječnim slivovima sa planovima upravljanja rizikom od poplava, kao i sa uspostavljanjem mreže zaštićenih područja
NATURA 2000 (Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja, Uprava za vode,
Ministarstvo održivog razvoja i turizma, Agencija za zaštitiu životne sredine,
MUP- Sektor za vanredne situacije).
14. Raditi na podizanju nivoa svijesti građana kada su upitanju zaštita i korišćenje
vodnih resursa (Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja, Ministarstvo
30
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
zdravlja, Ministarstvo održivog razvoja i turizma, Agencija za zaštitu životne
sredine, NVO, lokalne samouprave, Uprava za inspekcijske poslove, Institut
za javno zdravlje).
15. Kada god je moguće, učestvovati u radu relevantnih evropskih radnih grupa,
aktivno ili u vidu posmatrača, radi sticanja i prenošenja znanja i iskustava.
Koristiti više članstvo u ICPDR-u (Međunarodna komisija za zaštitu rijeke
Dunav)(Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja, Ministarstvo održivog
razvoja i turizma, Uprava za vode).
16. Koristiti iskustva zemalja iz regiona, koje su članice Evropske unije i što realnije definisati ciljeve i rokove za ispunjenje istih (Ministarstvo poljoprivrede
i ruralnog razvoja).
Kopredsjedavajuće: gospođa Ivana Vojinović, generalna direktorica Direktorata za
životnu sredinu i klimatske promjene Ministarstva održivog razvoja i turizma, šefica
Radne grupe za Poglavlje 27 i gospođa Nataša Kovačević, koordinatorka programa za
životnu sredinu NVO Green Home, članica Radne grupe za Poglavlje 27
Eksperti izvjestioci: gospođa Rita Barjaktarević, članica pregovaračke grupe 27. Podgrupa
kvalitet voda, NVO „Sjeverna zemlja“ i gospodin Michal Maslen, Pravni fakultet, Univerzitet Trnava, Republika Slovačka
Radna grupa IV
Zaštita životne sredine
Sesija 2, 22-23. oktobar 2013. godine
PREPORUKE
Tema: Administracija i finansiranje procesa uspostavljanja NATURA 2000 ekoloških mreža
1. Formirati Nacionalni ekspertski tim za Naturu 2000 koji će uključivati administrativni i ekspertski nivo podrazumijevajući predstavnike relevantnih
ministarstava, eksperte, relevantne, NVO, (Vlada Crne Gore).
2. Usvojiti Akcioni plan uspostavljanja Nature 2000 (Vlada Crne Gore) na bazi
Nacionalne strategije o aproksimaciji.
3. Obezbjeđivanje finansija za dodatno jačanje kapaciteta i zapošljavanje novog
kadra koji će se baviti Natura 2000.
4. Korišćenje IPA 2014-2020 i drugih fondova Evropske unije, uz blagovremeno
planiranje i obezbjeđivanje kofinansiranja od strane nadležnih institucija
vezano za Naturu 2000 (Vlada Crne Gore).
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
31
5. Uvesti koordinisan sistem usklađivanja programa istraživanja u sklopu usvajanja i planiranja programa rada relevantnih institucija u sistemu na godišnjem
nivou (podrazumijevajući kako primjenu odgovarajuće metodologije tako i
aktivnosti), putem konsultacija sa Nacionalnim ekspertskim timom za Naturu
2000. (Vlada Crne Gore)
6. Ojačati saradnju institucija u sistemu po pitanju dostavljanja i razmjene podataka (projekti, mape, inventura šuma, istraživanja).
7. Razmotriti mogućnost proglašenja nacionalne ekološke mreže na bazi dostupnih podataka.
8. Usklađivanje i planiranje studijskih programa (usmjerenja na Univerzitetima i
fakultetima, teme magistarskih i doktorskih radova sa prioritetima i obavezama
vezano za Naturu 2000) Ministarstvo prosvjete, Ministarstvo nauke, Ministartsvo održivog razvoja i turizma i relevantne međunarodne organizacije
(UNDP, GIZ, OSCE).
9. Usklađivanje projektnih predloga, za apliciranje kod raznih donatorskih fondova,
sa potrebama i prioritetima za Naturu 2000 (jačanje saradnje i konsultativnog
procesa između Ministarstva, institucija, NVO sektora i donatora).
10. Realizacija edukativnih kampanja počev od donosioca odluka, stručnjaka,
koncesionara, vlasnika zemljišta itd.
11. Jačanje i izgradnju administrativnih kapaciteta posebno za sprovođenje
postupaka ocjene prihvatljivosti, mjera upravljanja i zaštite, utvrđivanja javnog
interesa, kompezatornih mjera, metodologije izvještavanja i monitoringa .
12. Aktivno učešće i praćenje rada međunarodnih organizacija, kroz prisustvo
obukama i učešće na sastancima u sklopu funkcionisanja sistema Focal
pointa (Bernska Konvencija, CBD, Ramsar, Bonska Konvencija) u svrhu upravo
jačanja kapaciteta, informisanosti, razumijevanja procesa, razmjenu informacija, uspostavljanju kontakata i mogućnosti učešća u stručnim debatama
i donošenju odluka.
13. Angažovati sve raspoložive i izgraditi dodatne kapacitete (uključujući i nevladin
sektor) za pripremu projekata za različite fondove EU (Life+, Life+ NATURE,
ERDF, FP7, EFF) kako bi se obezbijedila neophodni finansijski podrška procesu
rada na uspostavljanju i kasnije funkcionisanju Natura 2000.
Kopredsjedavajuće: gospođa Ivana Vojinović, generalna direktorica Direktorata za
životnu sredinu i klimatske promjene Ministarstva održivog razvoja i turizma, šefica
Radne grupe za Poglavlje 27 i gospođa Nataša Kovačević, koordinatorka programa za
životnu sredinu NVO Green Home, članica Radne grupe za Poglavlje 27
Eksperti izvjestioci: gospodin Rastislav Rybanič, Ministarstvo životne sredine Republike
Slovačke i gospođa Milena Bataković, Agencija za zaštitu životne sredine Crne Gore
32
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Radna grupa IV
Zaštita životne sredine
Sesija 3, 12-13. decembar 2013. godine
Tema: Odgovornost za krivična djela u oblasti zaštite životne sredine
PREPORUKE
1. Preporučuje se poboljšanje saradnje i komunikacije između predstavnika
organa državne uprave koji se bave odgovornošću povodom kršenja propisa
u oblasti zaštite životne sredine (ministarstva nadležna za zaštitu životne
sredine, Uprava policije, Ministarstvo pravde, Uprava za inspekcijske poslove,
Udruženje vještaka i drugih subjekata) i pravosuđa, kao i NVO, putem organizovanja ciljanih seminara, sastanaka, razmjene iskustava, edukativnih radionica.
2. Potrebno je obezbijediti efektivno zajedničko vođenje pretkrivičnog postupka
od strane policije i državnog tužilaštva, uz ulogu državnog tužioca kao rukovodioca pretkrivičnog postupka i organa koji daje obavezna uputstva i smjernice
u radu policije, kako bi izbjegli slučajeve koji se pojavljuju u praksi kada neki
organ, npr. ministarstvo, samoinicijativno podnese krivičnu prijavu za određeno
krivično djelo, bez prethodnih konsultacija sa policijom ili državnim tužiocem.
3. Preporučuje se organizovanje obuka državnih tužilaca i svih onih koji podnose
krivične prijave i zahtjeve za prekršajni postupak.
4. Potrebno je sačiniti smjernice za procesno pravno postupanje inspekcijskih
službi nadležnih za zaštitu životne sredine.
5. Potrebno je pripremiti priručnik iz oblasti krivičnopravne zaštite životne
sredine, koji bi sadržao i uporedno pravnu sudsku praksu.
6. Preporučuje se Sekretarijatu sudskog savjeta kreiranje baze podataka o kaznenim postupcima u predmetima zaštite životne sredine.
7. Preporučuje se Ministarstvu pravde da omogući vršenje monitoring postupanja tužilaštva po krivičnim prijavama u vezi sa zaštitom životne sredine, u
skladu sa najboljim praksama EU.
8. Preporučuje se Vladi Crne Gore da formira ekspertski tim za rješenje ekoloških
problema, koji bi uključivao i predstavnike civilnog sektora iz krivičnopravne
oblasti, kada postoje naznake počinjenja krivičnog djela iz područja zaštite
životne sredine izvan područja Crne Gore a čije se posljedice refluktuju na
teritoriju Crne Gore.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
33
Kopredsjedavajuće: Ivana Vojinović, generalna direktorica Direktorata za životnu
sredinu i klimatske promjene Ministarstva održivog razvoja i turizma, šefica Radne
grupe za Poglavlje 27 i Nataša Kovačević, koordinatorka programa za životnu sredinu
NVO Green Home, članica Radne grupe za Poglavlje 27
Eksperti izvjestioci: Maja Kostić-Mandić, profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta
Crne Gore, i Marija Pujo Tadić, advokatica, Republika Hrvatska.
Radna grupa V
Konkurencija
Sesija 1, 10. jun 2013. godine
PREPORUKE
Tema: Harmonizacija podzakonskih propisa sa pravnom tekovinom EU u oblasti
državne pomoći
1. Neophodno je detaljnije uskladiti podzakonske propise u oblasti državne
pomoći u Crnoj Gori sa sekundarnim aktima pravne tekovine EU u oblasti
državne pomoći, u cilju većeg usklađivanja i ispunjavanja obaveza iz SSP-a,
kao i efikasnije implemetacije Zakona o kontroli državne pomoći.
Obrazloženje:
U Crnoj Gori su svi sekundarni propisi EU koji se odnose na državnu pomoć, a kojih je
trenutno 68, sažeti u jednom podzakonskom propisu - Uredbi o bližim kriterijumima,
uslovima i načinu dodjele državne pomoći. U toj uredbi su po jednim ili eventualno
nekoliko članova definisana pravila za ocjenu saglasnosti državne pomoći sa Zakonom o
kontroli državne pomoći Crne Gore u različitim oblastima/sektorima. Time je izostavljen
veliki broj detaljnih pravila i smjernica za ocjenu zakonitosti državne pomoći, što ima
negativne posljedice po implemetaciju Zakona o kontroli državne pomoći, a samim
tim i obaveza preduzetih članom 73 SSP-a.
2.
U cilju bližeg usklađivanja iz Preporuke 1, snažno se preporučuje da Crna
Gora usvoji model koji je primijenjivala Republika Hrvatska, a koji se sastoji u
objavljivanju integralnih tekstova sekundarnih akata EU u okviru podzakonskih
akata unutrašnjeg prava.
Obrazloženje:
Uredbom o bližim kriterijumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći, pa ni
uz izmjene i dopune iste, ne mogu se uspjeti u potpunosti ispuniti zahtjevi Evropske
komisije kada je u pitanju potpuno prilagođavanje pravila o državnoj pomoći pravnoj
34
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
tekovini, jer je ista preobimna za sažimanje u jedan podzakonski akt. Sa druge strane,
izrada velikog broja pojedinačnih podzakonskih akata kojima bi se prenosila pravila koja
su propisana u pojedinačnim sekundarnim aktima pravne tekovine bi bio dugotrajan,
skup i složen proces. Takođe, akti EU sadrže u sebi duge preambule, kojima se daje
kontekst, smisao i koje služe tumačenju članova tih akata, koji bez preambule sami po
sebi nemaju smila. Takve preambule nisu uobičajene u našem pravnom sistemu, i teško
se mogu preformulisati u članove pravnih akata. Takođe, s obzirom na pretpostavku
da će to biti jedno od (prvih) mjerila za otvaranje Poglavlja 8 iz Izvještaja sa skrininga
usklađivanje zakonodavstva u oblasti državne pomoći sa pravnom tekovinom EU,
sistemom koji se trenutno primjenjuje kod nas (tzv. cherry-picking) rizikujemo da ovo
mjerilo ne ispunimo u doglednom periodu.
U skladu sa tim, predlaže se novi sistem harmonizacije sa pravnom tekovinom, koji
je već isproban i ocijenjen kao uspješan i efikasan i od strane Hrvatske i od strane
Evropske komisije. Osnovna odlika tog modela je prenošenje pravila EU u originalu,
prevođenjem i objavljivanjem pravila u domaćim podzakonskim aktima. Time se postiže
nekoliko pozitivnih efekata:
I.
Pravila se prenose u izvornom obliku, bez opasnosti da će u toku harmonizacije neka odredba izgubiti smisao ili biti pogrešno protumačena
i prenešena.
II.
Domaći subjekti, institucije, sudovi i pravna i fizička lica se prilagođavaju
i upoznaju sa pravnom tekovinom, koja će biti u direktnoj primjeni kada
Crna Gora postane članica EU.
III.
Pravila će biti transparentnija, bez pravnih praznina i mogućnosti za
slobodno tumačenje.
IV.
Kako se pravila EU o državnoj pomoći često mijenjaju i dopunjavaju, a
naš pravni sistem odlikuje složeniji proces izmjene i dopune propisa,
ovaj model će omogućiti efikasnije i brže prilagođavanje promjenama
pravila.
3. Preporučuje se da Glavni pregovarač posveti pažnju ovom, za uspjeh pregovora
u poglavlju 8, vrlo važnom pitanju, i da se zauzme kod nadležnih institucija
za usvajanje gore predloženog rješenja.
Obrazloženje:
Usvajanje ovog modela i rješavanje pitanja harmonizacije u oblasti državne pomoći
će zahtijevati implementaciju do sada neuobičajenih rješenja za naš pravni sistem.
Institucije koje se bave harmonizacijom, prije svega Sekretarijat za zakonodavstvo,
ne mogu samostalno odlučiti o implementaciji ovoga modela, te je zato neophodna
politička podrška na nivou Vlade. S toga smatrano da Glavni pregovarač, kao osoba
najupućenija u problematiku i značaj pregovora u ovom poglavlju, može u mnogome
doprinijeti ubrzanju tog procesa iznošenjem problema i ponuđenog rješenja Vladi
Crne Gore.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
35
Kopredsjedavajući: gospodin Zoran Perišić, generalni direktor Direktorata za unutrašnje
tržište i konkurenciju Ministarstva ekonomije, šef Radne za Poglavlje 8 i gospođica
Bisera Turković, generalna sekretarka Evropskog pokreta u Crnoj Gori, članica Radne
grupe za Poglavlje 8
Ekspertkinje izvjestiteljke: gospođa Šefika Kurtagić, Ministarstvo finansija i gospođa
Marijana Liszt, bivša šefica pregovaračke skupine za poglavlje 8 i advokatica u advokatskoj kancelariji „POSAVEC, RAŠICA & LISZT“
Radna grupa V
Konkurencija
Sesija 2, 28-29. oktobar 2013. godine
PREPORUKE
Tema: Ekonomska analiza u oblasti konkurencije
Na osnovu zaključaka donešenih na drugoj sesiji radne grupe V – Konkurencija, Nacionalne konvencije o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014, preporučuje se:
1. Jačanje administrativnih kapaciteta u oblasti ekonomskih analiza koje radi
Agencije za zaštitu konkurencije (kroz zapošljavanje, obuke, kao i mogućnosti
stažiranja u Evropskoj komisiji);
2. Utvrđivanje prioritetnih ciljeva i oblasti (u smislu pojedinih sektora i tržišta)
za vršenje ekonomskih istraživanja u oblasti rada Agencije;
3. Pravilna i efikasna primjena propisa u cjelosti, uključujući i korišćenje u radu
neobvezujućih akata Evropske komisije - smjernica, obavještenja, najboljih
praksi i odluka;
4. Povećanje transparentnosti rada Agencije za zaštitu konkurencije u domenu
ekonomskih analiza na kojima su odluke zasnovane. Poboljšanje prezentacije
rada putem web-stranice kroz dostupnost sažetaka odluka na engleskom
jeziku i objavljivanje cjelokupnih odluka na crnogorskom;
5. Jačanje saradnje sa institucijama i regulatorima za pojedina tržišta - telekomunikacije, energertiku, saobraćaj, finansijske institucije;
6. Sprovođenje sektorskih analiza tržišta i njihovo objavljivanje
7. Usvajanje i primjena od strane Agencije dobro razrađenih postupaka i
metodologija rada u izradi ekonomskih analiza;
36
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
8. Stavljanje naglaska na jasnu ekonomsku argumentovanost odluka;
9. Usvajanje standarda pisanja odluka saglasno onima na nivou EK;
10. Podizanje svijesti i promocija kulture zaštite konkurencije.
11. Razmjena iskustava sa nacionalnim tijelima za zaštitu konkurencije koja imaju
više iskustva u sprovođenju ekonomskih analiza.
Kopredsjedavajući: g-din Zoran Perišić, generalni direktor Direktorata za unutrašnje
tržište i konkurenciju Ministarstva ekonomije, šef Radne za Poglavlje 8 i g-đica Bisera
Turković, generalna sekretarka Evropskog pokreta u Crnoj Gori, članica Radne grupe
za Poglavlje 8
Eksperti izvjestioci: gospođa Ljiljana Pavlic, Agencija za tržišno natjecanje Republike
Hrvatske i gospođa Boženka Nikolić, samostalni savjetnik I - Odjeljenje za procjenu
koncentracija, utvrđivanja zabranjenih sporazuma i zloupotrebe dominantnog položaja
u Agenciji za zaštitu konkurencije Crne Gore
Radna grupa V
Konkurencija
Sesija 3, 18-19. decembar 2013. godine
PREPORUKE
Tema: Odmjeravanje kazni i postupanje sudova u slučajevima narušavanja konkurencije
1. Preporučuje se specijalizacija jednog ili više sudskih vijeća u okviru Upravnog
suda za rješavanje sporova u slučajevima narušavanja konkurencije.
Obrazloženje:
Zbog specifične materije koju tretira pravo konkurencije, kao i visokog udjela ekonomske teorije i analize, preporučuje sa da se određeni broj sudija više posveti
ovoj oblasti. To bi se moglo postići određivanjem jednog ili više sudskih vijeća koja
će se baviti ovom materijom, kao što je praksa u mnogim zemljama članicama
EU. Ukoliko bi se specijalizovalo jedno vijeće, preporučuje se rotacija jednog člana
vijeća iz razloga očuvanja pravne sigurnosti i nezavisnosti.
2. Preporučuje se Centru za obuku nosilaca pravodsudne funkcije da organizuje
edukaciju sudija u oblasti prava konkurencije, sa naročitim akcentom na
ekonomsku funkciju pravila o zaštiti konkurencije.
3. Preporučuje se sudijama korišćenje sudske prakse Evropskog suda pravde,
kao potpora obrazloženjima sudskih odluka. Takođe, preporučuje se kreiranje
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
37
vodiča za sudije sa najvažnijim slučajevima iz sudske prakse Evropskog suda
pravde, koji bi mogao služiti i kao korisna dopuna sudijama u njihovom radu
u slučajevima vezanim za konkurenciju.
4. Preporučuje se razmatranje uvođenja gornjeg limita troškova sudskog postupka
iz oblasti zaštite prava konkurencije.
5. Preporučuje se organizovanje duskusija o pravu konkurencije u okviru foruma
sudija na godišnjem nivou, u kome bi aktivno učestvovale i sudije Upravnog
suda.
6. Preporučuje se ažurno objavljivanje sudskih odluka u slučajevima narušavanja
konkurencije na internet stranici Upravnog suda, u skladu sa politikom zaštite
povjerljivih podataka preduzeća.
7. Preporučuje se Agenciji za zaštitu konkurencije da u okviru komunikacione
strategije učini javnosti dostupnim svoje odluke kao i ishode tih odluka u
sudskim postupcima, a u skladu sa pravilima o zaštiti povjerljivih podataka
preduzeća.
Kopredsjedavajući: g-din Zoran Perišić, generalni direktor Direktorata za unutrašnje
tržište i konkurenciju Ministarstva ekonomije, šef Radne za Poglavlje 8 i g-đica Bisera
Turković, generalna sekretarka Evropskog pokreta u Crnoj Gori, članica Radne grupe
za Poglavlje 8
Ekspertkinja: gospođa Michaela Nosa, direktorica odsjeka za pravne i evropske poslove
u Kancelariji za zaštitu konkurencije Republike Slovačke
Radna grupa VI
Zaštita potrošača i zdravlja
Sesija 1, 24. jun 2013. godine
PREPORUKE
Tema: Nepoštena poslovna praksa i zaštita potrošača
1. Obezbijediti sprovođenje prioritetnih mjera koje su preduslov za efikasnu
primjenu novog Zakona o zaštiti potrošača (ZZP) u dijelu odredbi o nepoštenoj
poslovnoj praksi:
• Donošenje, u skladu sa ZZP, Uredbe kojom će se utvrditi lista organa
nadležnih za inspekcijski nadzor nad sprovođenjem ovog i drugih zakona koji sadrže odredbe o zaštiti potrošača, sa preporukom da se ista
donese u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu novog ZZP.
38
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
•
•
Unaprijeđivanje koordinacije i saradanje između organa nadležnih za
nadzor nad primjenom ZZP, pravosudnih organa, nevladinog sektora,
privrednog sektora i medija.
Utvrđivanje i promovisanje načina prepoznavanja i obavještavanja
javnosti o nepoštenoj poslovnoj praksi (preko javnih debata, tribina,
brošura (sa primjerima), edukativne aktivnosti za novinare i dr.
2. Preporučuje se da se u okviru godišnjeg Akcionog plana (AP jul 2013 - jun
2014) za realizaciju Nacionalnog programa zaštite potrošača 2012-2015
(NPZP), planiraju aktivnosti na efikasnijoj primjeni zakonskih odredbi o
nepoštenim poslovnim praksama u skladu sa vremenskim rokom određenim
za početak primjene ZZP.
3. Kontinuirano unaprijeđivati informisanost i sprovoditi dalju edukaciju organa nadležnih za nadzor nad sprovođenjem ZZP i pravosudnih organa sa
posebnim akcentom na odredbe o nepoštenim poslovnim praksama (izrada
i sprovođenje programa obuke, priprema smjernica i priručnika za pravilnu
primjenu zakona)
4. Dalje jačanje uloge nevladinog sektora – organizacija potrošača, putem
značajnije finansijske podrške Vlade Crne Gore za uspostavljanje i rad njihovih savjetovališta i organizovanje javnih tribina, publikovanje i distribuciju
brošura i drugih edukativnih materijala namenjenih informisanju i podizanju
svijesti potrošača, javne svijesti o pojmu nepoštene poslovne prakse, kako
je prepoznati, postupak prijave i način zaštite prava pojedinaca, postupak
zaštite kolektivnih interesa potrošača i sl.
5. Podsticanje proaktivne uloge medija u podizanju javne svijesti o značaju
zaštite potrošača i njihovom informisanju, putem organizovanja treninga
za novinare na temu nepoštene poslovne prakse, u saradnji sa nadležnim
organom za nadzor nad primjenom novog ZZP. Preporuka naročito uključuje
zahtjev Javnom servisu Radio-televizije Crne Gore i Savjetu RTCG da u svoj
program uključe temu zaštita potrošača.
6. Preporučuje se Privrednoj komori, Uniji poslodavaca i drugim udruženjima
privrednika Crne Gore da u skladu sa novim ZZP po granama privrede
izvrše analizu uzansi koje se primjenjuju na obligacione odnose, kao i eventualne kodekse, u cilju daljeg jačanja primjene dobrih poslovnih običaja i
poslovnog morala, a radi mjerljivog doprinosa eliminisanju eventualnog
prisustva nepoštene poslovne prakse. U tom cilju preporučuje se i kontinuirana edukaciju privrednika, u saradnji sa nadležnim organima za nadzor
nad primjenom novog ZZP.
7. Preporučuje se organima nadležnim za nadzor nad sprovođenjem ZZP i drugih
zakona koji sadrže odredbe o zaštiti potrošača i sudovima, kada rješavaju
potrošačke sporove (uključujući zaštitu kolektivnih interesa potrošača), da
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
39
prilikom evidentiranja i dostvaljanja podataka u skladu sa novim ZZP, posebno
iskazuju podatke o slučajevima koji se odnose na nepoštenu poslovnu praksu.
8. Preporučuje se licima ovlašćenim za podnošenje kolektivnih tužbi da kontinuirano, po sektorima, analiziraju eventualno prisustvo nepoštenih poslovnih
praksi, a naročito onih kojima se narušavaju kolektivni interesi potrošača i
time izvrše adekvatnu pripremu za podnošenje tužbi za zaštitu kolektivnih
interesa potrošača, u najkraćem roku od početka primjene novog ZZP.
9. U okviru budućeg Centralnog informacionog sistema za praćenje žalbi
potrošača pri Upravi za inspekcijske poslove, obezbijediti posebno praćenje
žalbi koje se odnose na nepoštenu poslovnu praksu.
10. Slijediti iskustva država članica EU u domenu prekograničnog sprovođenja i
saradanje (“Cross-border enforcement and cooperation (CPC)“) i realizacije
„SWEEPS“ akcija1, kao i inicirati saradnju u ovoj oblasti na nivou regiona,
shodno Regulativi 2004/2006/EZ.
11. Preporučuje se Ministarstvu ekonomije i Upravi za inspekcijske poslove, kao
i Ministarstvu vanjskih poslova i evropskih integracija, kandidovanje projekta
tehničke pomoći iz IPA 2014 programskog ciklusa za realizaciju izabranih
prioriteta iz preporuka sadržanih u tačkama 1 do 10.
Kopredsjedavajući: gospođa Rada Marković, pomoćnica direktora za Sektor za zaštitu
tržišta i ekonomije, igre na sreću i javne nabavke u Upravi za inspekcijske poslove,
šefica Radne grupe za Poglavlje 28 i gospodin Zvezdan Čađenović, Unija poslodavaca,
član Radne grupe za Poglavlje 8
Eksperti izvjestioci: gospođa Marijana Lončar Velkova, Organizacija potrošača Makedonije i gospodin Mijat Šestović, Uprava za inspekcijske poslove
Radna grupa VI
Zaštita potrošača i zdravlja
Sesija 2, 30-31. oktobar 2013. godine
Tema: Kolektivne tužbe za zaštitu prava potrošača (upravne i sudske zabrane)
Obzirom da je predmet Sesije 2, radne Grupe VI, Zaštita potrošača i javnog zdravlja,
područje posebne procesnopravne zaštite potrošača kojim se uređuje poseban oblik
tužbi za zaštitu kolektivnih interesa potrošača; da se novim Zakonom o zaštiti potrošača
(ZZP) koji je u skupštinskoj proceduri u skladu sa Direktivom 2009/22/EZ2, a u vezi sa
1
2
40
EU Sweeep je novi oblik aktivnosti sprovodjenja – sistematska provjera koja se istovremeno sprovodi
u različitim državama članicama kako bi se istražilo kršenje potrošačkog zakonodavstva (v. http://
ec.europa.eu/consumers/enforcement/sweep/index_en.htm#2007)
Direktiva 2009/22/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 23. aprila 2009. o sudskim i upravnim zabranama
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
članom 72 i 78 SSP-a, predvidjela mogućnost da tužbu u korist potrošača, u sudskom
postupku, za zabranu daljnjih radnji koje su u suprotnosti sa propisima o zaštiti potrošača,
podnose javnopravni subjekt ili organizacija potrošača, odnosno komorska i interesna
udruženja trgovaca; da je prema novom ZZP svrha ovakvog postupka da se omogući
tužba za prestanak budućih radnji kojima se narušavaju kolektivni interesi potrošača;
da je suština kolektivnih interesa potrošača u tome, da se oni prije svega odnose na
situacije kada individualno pravo pojedinog potrošača (u smislu građanskopravnog
odnosa) još nije povrijeđeno, u čemu i jeste razlika između individualnih i kolektivnih
interesa; Da je ova procesno pravna novina u novom ZZP uređena na način da je
potpuno usaglašena sa predmetnom Direktivom, koja u tač. 3 preambule, upućuje
da „Kolektivni interesi označavaju one interese koji ne obuhvataju prost zbir interesa
pojedinaca ugroženih prekršajem“, odnosno da se njima se ne dovode u pitanje
pojedinačne tužbe koje podnose pojedina lica oštećena prekršajem;
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013/2014, Radna grupa VI
Sesija 2, od 30. i 31. oktobra 2013. godine donosi sljedeće:
PREPORUKE
1. Obezbijediti sprovođenje prioritetnih mjera koje su preduslov za efikasnu primjenu novog Zakona o zaštiti potrošača (ZZP) u dijelu odredbi o zaštiti kolektivnih
interesa potrošača (kolektivna tužba):
• Donošenje, u skladu sa ZZP, podzakonskog akta kojim se utvrđuje bliži
sadržaj i način vođenja registra podnesenih kolektivnih tužbi i donesenih
odluka suda, sa preporukom da se ista donese u roku od šest mjeseci
od dana stupanja na snagu novog ZZP.
• Unapređivanje koordinacije i saradanje između lica ovlašćenih za
pokretanje postupka zaštite kolektivnih interesa (organi nadležni za
sprovođenje zakona kojima se štite prava potrošača, organizacija
potrošača, komorska i interesna udruženja trgovaca (privredna, zanatska,
i dr.), pravosudnih organa, privrednog sektora i medija.
• Utvrđivanje i promovisanje načina prepoznavanja narušavanja kolektivnih interesa potrošača i obavještavanja javnosti o novom pravnom
institutu u crnogorskom procesnom pravu - tužbi za zaštitu kolektivnih
interesa potrošača (preko javnih debata, tribina, brošura (sa primjerima),
edukativne aktivnosti za novinare i dr.).
2. Preporučuje se da se u okviru godišnjeg Akcionog plana (AP jul 2014 - jun 2015) za
realizaciju Nacionalnog programa zaštite potrošača 2012-2015 (NPZP), planiraju
aktivnosti na efisnijoj primjeni zakonskih odredbi o zaštiti kolektivnih interesa
potrošača u skladu sa vremenskim rokom određenim za početak primjene ZZP.
za zaštitu interesa potrošača.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
41
3. Kontinuirano unaprijeđivati informisanost i sprovoditi dalju edukaciju tijela koja
su u skladu sa novim ZZP određena kao lica ovlašćena za podnošenje kolektivne
tužbe (Ministartsvo ekonomije, druga ministarstva i organi nadležni za sprovođenje
zakona kojima se štite prava potrošača, organizacija potrošača, komorska i interesna
udruženja trgovaca (privredna, zanatska, i dr) i pravosudnih organa, putem izrade i
sprovođenje programa obuke, priprema smjernica i priručnika za pravilnu primjenu
zakona.
4. Edukaciju pravosudnih organa sprovoditi u saradnji sa Centrom za obuku nosilaca
pravosudnih funkcija, uz preporuku da se u njegovim programima za edukaciju za
2014 i 2015 godinu uključi i redovna obuka na temu zaštita kolektivnih interesa
potrošača – kolektivna tužba; kao i dodatna obuka o izabranim odredbama ZZP i
drugih zakona kojima se putem kolektivnih tužbi štite kolektivna prava potrošača
(nepoštene poslovne prakse, nepoštene odredbe u potrošačkim ugovorima,
potrošački krediti i sl.).
5. Dalje jačanje uloge nevladinog sektora – organizacija potrošača ovlašćenih za
podnošenje kolektivnih tužbi putem značajnije finansijske podrške Vlade CG za
publikovanje i distribuciju brošura i drugih edukativnih materijala namenjenih
informisanju i podizanju javne i svijesti potrošača o novom institutu kolektivne
tužbe, kolektivnim pravima koja se njome štite i postupku zaštite kolektivnih
interesa potrošača.
6. Podsticanje proaktivne uloge medija u podizanju javne svijesti o značaju tužbe za
zaštitu kolektivnih interesa potrošača i opštem informisanju potrošača o novom ZZP,
putem organizovanja treninga za novinare na temu kolektivne tužbe i u saradnji
sa nadležnim organom za nadzor nad primjenom novog ZZP. Preporuka naročito
uključuje zahtjev Javnom servisu Radio i Televizija Crne Gore i Savjetu RTCG da u
svoj program uključe temu zaštita potrošača (i kolektivne tužbe).
7. Preporučuje se Privrednoj komori, Uniji poslodavaca, i drugim komorskim i interesnim udruženjima trgovaca Crne Gore (privredna, zanatska, i dr.) da u skladu
sa novim ZZP u saradnji sa nadležnim organima za nadzor nad primjenom novog
ZZP organizuju kontinuiranu edukaciju privrednika o tužbi za zaštitu kolektivnih
interesa potrošača.
8. Preporučuje se licima ovlašćenim za pokretanje postupka zaštite kolektivnih interesa, odnosno sudovima, kada podnose kolektivne tužbe, odnosno donose odluke,
da prilikom evidentiranja, odnosno dostvaljanja podataka u skladu sa novim ZZP,
dodatno evidentiraju i podatke o slučajevima koji se odnose na predmet kolektivne tužbe (npr. nepoštena poslovna praksa, nepoštene odredbe u potrošačkim
sporovima, obmanjujuće oglašavanje i sl).
9. Preporučuje se licima ovlašćenim za podnošenje kolektivnih tužbi da kontinuirano, po sektorima, analiziraju eventualno prisustvo nepoštenih poslovnih praksi,
unaprijed formulisanih ugovornih odredbi, ili drugih praksi i/ili radnji kojima se
narušavaju kolektivni interesi potrošača i time izvrše adekvatnu pripremu za
podnošenje kolektivnih tužbi, u najkraćem roku od početka primjene novog ZZP.
42
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
10. Preporučuje se Ministarstvu ekonomije i Upravi za inspekcijske poslove, kao
i Ministarstvu vanjskih poslova i evropskih integracija, kandidovanje projekta
tehničke pomoci iz IPA 2014 programskog ciklusa za realizaciju izabranih prioriteta
iz preporuka sadržanih u tačk. 1 do 9.
Kopredsjedavajući: gospođa Rada Marković, pomoćnica direktora za Sektor za zaštitu
tržišta i ekonomije, igre na sreću i javne nabavke u Upravi za inspekcijske poslove,
šefica Radne grupe za Poglavlje 28 i gospodin Zvezdan Čađenović, Unija poslodavaca,
član Radne grupe za Poglavlje 8
Ekspert izvjestilac: gospodin Aleš Galič, Pravni fakultet Univerziteta Ljubljana
Radna grupa VI
Zaštita potrošača i zdravlja
Sesija 3, 19-20. decembar 2013. godine
Tema: Prava pacijenata u prekograničnoj saradnji
Transponovanje propisa EU u crnogorsko zakonodavstvo i njihova implementacija,
zahtijeva niz pripremnih aktivnosti, uz stručnu osposobljenost i obučenost kadrova,
koji će biti uključeni u proces ostvarivanja prava na zdravstvenu zaštitu u drugoj državi
članici EU, nakon pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji. S tim u vezi, Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013/2014, Radna grupa VI Sesija 3 koja je
održana 20. decembra 2013. godine, donosi sljedeće:
PREPORUKE
1. Preporučuje se Ministarstvu zdravlja da već tokom 2014. godine započne
proces priprema i donošenja zakonskih i podzakonskih propisa iz ove oblasti u
cilju usklađivanja sa pravnom tekovinom EU, posebno u odnosu na Direktivu
o primjeni prava pacijenata u prekograničnoj zdravstvenoj zaštiti 2011/24/EU,
propisa u dijelu direktiva koje se odnose na evropsku karticu zdravstvenog
osiguranja, kao i priznavanje medicinskih recepata izdatih u drugoj državi
članici. Na ovaj način bi se stvorili normativni okviri za pripremu i obezbjeđenje
uslova za praktično ostvarivanje prava građana na zdravstvenu zaštitu u drugoj
državi članici EU, odmah nakon pristupanja Crne Gore EU.
2. Preporučuje se uključivanje svih nadležnih institucija (Ministarstvo zdravlja,
Fond za zdravstveno osiguranje i zdravstvene ustanove) u proces priprema za
implementaciju, edukaciju i upoznavanje sa aktivnostima, koje očekuju crno-
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
43
gorski zdravstveni sistem ulaskom u EU, kako izvršilaca koji će biti neposredno
uključeni u ove poslove, tako i kompletanog menadžerskog tima nadležnih
institucija;
3. Preporučuje se edukacija što većeg broja službenika, uključenih u poslove
za implementaciju ovih propisa, prije svega onih koji rade na poslovima
međunarodnog zdravstvenog osiguranja kako u Centralnoj službi tako i u
Područnim jedinicama Fonda za zdravstveno osiguranje za primjenu uredbi
za koordinaciju koje će Crna Gora primjenjivati danom ulaska u EU, obzirom
da se iste direktno primjenjuju.
4. Preporučuje se nadležnim institucijama koje su uključene u proces implementacije ovih prava (Ministarstvo zdravlja, Fond za zdravstveno osiguranje
i zdravstvene ustanove) da uspostave kontinuiranu saradnju i koordinacija na
svim organizacionim nivoima.
5. Preporučuje se donošenje strateškog dokumenta kojim bi se precizirale aktivnosti koje treba realizovati u cilju spremnosti svih kapaciteta za primjenu
i ostvarivanje prava građana na zdravstvenu zaštitu u zemljama članicama
u skladu sa pravnom tekovinom Evropske unije, kao i donošenje akcionih
planova za implementaciju strateških dokumenata.
6. Preporučuje se korišćenje Twining projekata u cilju jačanja administrativnih
kapaciteta institucija za implementaciju pravne tekovine EU. Svrha je uspostaviti
administrativnu strukturu za direktnu primjenu uredbi (EU)za koordinaciju u
trenutku pristupanja Crne Gore EU.
7. Preporučuje se priprema odgovarajućih uputstava i priručnika za sve grane
socijalne sigurnosti, radi efikasnije primjene uredbi za koordinaciju.
8. Potrebno je obezbijediti neophodnu informatičku podršku za implementaciju
(evidencije i izdavanje evropske kartice zdravstvenog osiguranja, korišćenje
zdravstvene zaštite primjenom evropske kartice zdravstvenog osiguranja,
primjena uredbi za koordinaciju i sl).
9. Preporučuje se upoznavanje građana sa ostvarivanjem prava u prekograničnoj
zdravstvenoj zaštiti.
10. Preporučuje se da institucije nadležne za implemenataciju ovih prava uspostave
saradnju sa medijima, u cilju pravilnog informisanja javnosti.
Kopredsjedavajući: Rada Marković, pomoćnica direktora za Sektor za zaštitu tržišta i
ekonomije, igre na sreću i javne nabavke u Upravi za inspekcijske poslove, šefica Radne
grupe za Poglavlje 28 i Zvezdan Čađenović, Unija poslodavaca, član Radne grupe za
Poglavlje 8
Ekspert izvjestilac: Renata Turčinov iz Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje i
Slavojka Šuković, Ministarstvo zdravlja
44
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Izvještaj o ispunjenosti preporuka sa Sesija 1 i 2 NKEI
2013-2014
Nakon dva kruga sesija i vremenskog roka koji je procijenjen od eksperata kao dovoljan
za početak procesa monitoringa, pokušali smo da prikupimo što više informacija o
tome da li se i na koji način usvajaju preporuke sa sastanaka radnih grupa NKEI 20132014. Stoga smo poslali upite za dostavljanje informacija i na bazi pristiglih odgovora
u ovoj početnoj fazi monitoring procesa ističemo da je usvojeno preko 30% preporuka.
Upiti za dostavljanjem informacija obuhvatili su samo one preporuke koje je moguće
bilo realizovati u prethodnom periodu, obzirom da jedan broj preporuka zahtijeva
višemjesečne aktivnosti za njihovo sprovođenje. Od 102 preporuke usvojene na prva
dva kruga sesija, pozitivan odgovor o ispunjenosti dobili u pogledu 35 preporuka,
što je preko 30% od ukupnog broja preporuka, ali skoro 50% u odnosu na preporuke
prepoznate kao kratkoročnog ili srednjeročnog karaktera koje je bilo moguće ispratiti
u ovom periodu (72 preporuke).
U okviru Sesija 1 i 2 Radne grupe I (Pravosuđe i temeljna prava) usvojeno je deset
preporuka, u okviru kojih smo više informacija dobili o ispunjenosti preporuka sa Sesije
2 koje se tiču ostvarivanja prava djece, naročito maloljetnika u sukobu sa zakonom. Kao
institucije sa ključnim ulogama ovdje su nam informacije pružili Ministarstvo pravde,
Ministarstvo prosvjete i Ministarstvo unutrašnjih poslova.
Ministarstvo prosvjete ističe da je predmet „Zdravi stilovi života” oblast
u okviru koje se pažnja posvećuje obrađivanju sljedećih tema: prevencija
nasilja, reproduktivno zdravlje sa seksualnim obrazovanjem i prevencijom
seksualno prenosivih bolesti, mentalno i emocionalno zdravlje, unapređenje
međuljudskih odnosa i komunikacija. Ova institucija je takođe, u saradnji sa
NVO „Djeca prije svega“ organizovala seminar „Zaštita đece od seksualnog
zlostavljanja i iskorišćavanja“, za članove stručnih službi predškolskih vaspitnoobrazovnih ustanova i osnovnih škola u Podgorici. Seminar na istu temu je
upriličen i za predstavnike sistema socijalne i dječje zaštite, zdravstvene
zaštite, obrazovanja i vaspitanja (Ministarstvo prosvjete, Zavod za školstvo,
direktori/ce predškolskih vaspitno-obrazovnih ustanova i osnovnih škola),
policije i pravosuđa. Sprovedeni su u okviru kampanje Savjeta Evrope „1 od
5“ i Skupštine Crne Gore, usmjerene na prevenciju i suzbijanje svih oblika
seksualnog nasilja nad djecom.
Takođe, u školama postoji kutija povjerenja, postavljena i označena na posebnom mjestu u koju učenici mogu da stave svoju prijavu protiv bilo koje vrste
nasilja i da se na osnovu te prijave aktivira Protokol postupanja sa djecom
žrtvama svih oblika nasilja, zanemarivanja i zlostavljanja.
Ministarstvo prosvjete, odnosno Odjeljenje za ICT tehnologije sa kompanijom
Microsoft Montenegro realizuje aktivnosti na zaštiti računari u školama kako
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
45
bi se obezbijedilo da djeca na računarima u školama ne mogu posjećivati
sajtove sa neprikladnim sadržajima.
U domenu edukacije službenika u istoj oblasti, Ministarstvo pravde je preduzelo sljedeće korake:
U okviru projekta ,,Pravda za djecu’’ kojeg implementira u saradnji sa Ministarstvom rada i socijalnog staranja i kancelarijom UNICEF-a u Crnoj Gori,
aktivnosti su usmjerene na obezbjeđivanje pune primjene Zakona o postupanju
prema maloljetnicima u krivičnom postupku i u tom kontekstu organizovane
su dvije specijalističke četvorodnevne obuke za sudije i tužioce za maloljetnike, policijske službenike, advokate i službenike Stručnih službi Višeg suda
u Bijelom polju i Podgorici i Vrhovnog tužilaštva. Obuke je pohađalo ukupno
66 tužioca i sudija za maloljetnike, 28 policijskih službenika, 44 advokata i 6
predstavnika stručnih službi.
U pogledu djelatnosti Ministarstva pravde, kao alternativna mjera za malo­
ljetničku delikvenciju, koristi se vaspitni nalog za poravnanje sa oštećenim,
za šta je Ministarstvo pravde organizovalo radne sesije u cilju promovisanja
vaspitnih naloga i posebnih obaveza. Kao rezultat, sa NVO, sportskim organizacijama i preduzećima lokalne uprave iz Bijelog Polja potpisana su 24
sporazuma za sprovođenje ovih vaspitnih naloga i posebnih obaveza, dok je
u Podgorici potpisano 9 takvih sporazuma, u Baru 6 i Ulcinju 3 sporazuma.
Takođe, u cilju sprječavanja sekundarne viktimizacije i naknadne traumatizacije
maloljetnih lica, kao unapređenje sistema kompezacije i psihosocijalnog
tretmana van postupka, u okviru projekta ,,Prava za djecu’’ obezbijeđena je
audio-vizuelna oprema za saslušanje maloljetnih žrtava i svjedoka krivičnih
djela i instalirana na 9 lokacija, u Osnovnim tužilaštvima u Podgorici, Bijelom
Polju, Beranama, Baru, Ulcinju, Pljevljima, Nikšiću i Kotoru i u Vrhovnom
državnom tužilaštvu u Podgorici. A u planu je da se pomenuta oprema instalira na još 6 lokacija.
Na Sesijama 1 i 2 Radne grupe II (Pravda, sloboda i bezbjednost) usvojeno je 18
preporuka koje su velikim dijelom fokusirane na djelatnost Ministarstva unutrašnjih
poslova, ali i drugih institucija koje se bave obukom službenika zaduženih za teme
kojima se bavila ova radna grupa („Vanjske granice i Šengen“ i „Carinska saradnja“),
kao što su Policijska akademija i Uprava za kadrove.
U prethodnoj godini Skupština je usvojila Zakon o izmjenama i dopunama
Zakona o graničnoj kontroli, u skladu sa čim je u novembru 2013. godine
donijeta i Odluka o otvaranju graničnih prelaza za međunarodni pomorski,
vazdušni i željeznički saobraćaj. U okviru Odsjeka za nadzor državne granice
formirana je Grupa za elektronski nadzor državne granice sa 17 službenika.
Ujedno, u cilju suzbijanja ilegalnih migracija, sistematizovano je Prihvatilište
za strance, koje je u funkciji od decembra 2013. godine.
46
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Pripremljena je Strategija integrisanog upravljanja granicom 2014-2018. i
Okvirni Akcioni plan za sprovođenje strategije integrisanog upravljanja granicom 2014-2018, kao i Akcioni plan za sprovođenje strategije integrisanog
upravljanja granicom za 2014. godinu, koja je predviđena da bude pripremljena i za svaku narednu godinu. Trenutno su ovi dokumenti na razmatranje
u Vladi Crne Gore.
Za izradu Šengenskog akcionog plana, planirana je podrška kroz Twining
podršku EU, a trenutno je osam zemalja zainteresovano da bude partner u
ovom Twining projektu.
U toku 2013, granična policija je putem donacije, a uz saradnju Sektora granične
policije CG i Savezne policije Njemačke, dobila 7 optičkih čitača dokumenata
– crossmatch D scan Authenticator CF, ukupne vrijednosti 25 000 eura.
Svi granični prelazi su dio integrisanog informacionog sistema Uprave policije
i imaju on-line pristup Interpolovim bazama podataka preko FIND sistema koji
je uspostavljen u novembru 2013. godine.
U 2013. godini na Policijskoj akademiji realizovana je dopunska obuka iz
osnovnog policijskog obrazovanja za dvije grupe, odnosno 22 pripadnika
granične policije. Stručno usavršavanje je realizovano u saradnju sa Policijskom
akademijom iz Danilovgrada, Upravom za kadrove, Regionalnom školom za
državnu upravu i međunarodnim organizacijama (DCAF, FRONTEX, IOM, OSCE).
U okviru specijalističkog obučavanja realizovano je 147 seminara – obuka.
JU Policijska Akademija Danilovgrad sačinila je plan dopunske obuke za pripadnike granične policije koji je usaglašen sa Frontexovim Zajedničkim nastavnim planom i programom – CCC, za obuku. Prvi kurs je počeo 10. februara
2014. godine, a planom je predviđeno da kurs završe svi pripadnici granične
policije. U toku 2013. godine realizovano je 11 seminara za 250 službenika
Sektora granične policije
Radna grupa III (Poljoprivreda, bezbjednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika
i ribarstvo) je na dvije održane sesije usvojila deset preporuka usmjerenih na djelatnosti
Ministarstva poljoprivrede i ruralnog razvoja, ali i udruženja poljoprivrednika i farmere.
Pri tome smo imali odličnu saradnju sa resornim Ministarstvom koje planira
prvi nacrt Strategije za razvoj poljoprivrede i ruralnih područja za period 20142020 za mart 2014. poslije čega će uslijediti javna rasprava.
Kako proces osnivanja proizvođačkih organizacija, koji je bio tema prve sesije,
zahtijeva obuku proizvođača, u ovoj godini su obuke uz podršku TAIEX –a za
proizvođače i zaposlene u Ministarstvu poljoprivrede i Upravi za inspekcijske
poslove. Takođe, planirano je i donošenje pravilnika o minimalnom kvalitetu
za voće i povrće.
U okviru Agrobudžeta za 2014. godinu, kroz liniju Podrška aktivnostima
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
47
kooperativa i nacionalnih udruženja opredijeljena je podrška koja se daje za
organizovanje proizvodnje na poljoprivrednim gazdinstvima, prerade, promocije
i prodaje poljoprivredno – prehrambenih proizvoda, snabdijevanje repromaterijalom, energentima, sredstvima za proizvodnju, nabavku poljoprivredne
mehanizacije i djelova za poljoprivrednu mehanizaciju i tehnološke opreme.
Izrađen je i Prijedlog zakona o kooperativama i trenutno je u proceduri
usaglašavanja sa pravnom tekovinom EU.
U okviru oblasti kojih se tiču preporuke sa Sesije, izrada Kodeksa dobre
poljoprivredne prakse je finansirana od strane Svjetske banke kroz Projekat
institucionalnog razvoja i jačanja poljoprivrede Crne Gore – „MIDAS“ projekat,
a rukovođena je od strane Službe za selekciju stoke i Savjetodavne službe za
biljnu proizvodnju. Ministarstvo je, u saradnji sa Savjetodavnom službom u
biljnoj proizvodnji i Službom za selekciju stoke, organizovalo promociju GAP
koda u sedam opština u Crnoj Gori. Na svim radionicama, pored zaposlenih
u savjetodavnim službama, učestvovali su predstavnici direkcija za stočarstvo
i biljnu proizvodnju kao i predstavnici direktorata za plaćanja.
Na Sesijama 1 i 2 Radne grupe IV (Zaštita životne sredine) usvojeno je 29 preporuka
u nadležnosti ne samo Ministarstva održivog razvoja i turizma, već i Ministarstva
poljoprivrede i ruralnog razvoja, kao i Agencije za zaštitu životne sredine, Centra za
ekotoksikološka ispitivanja, Uprave za inspekcijske poslove, Uprave za vode i Zavoda
za metrologiju.
U pogledu preporuka sa Sesije 1 nijesmo dobili dovoljno informacija. U dijelu
planova upravljanja rječnim slivovima, isti nijesu izrađeni, ali je u toku period
za obavještavanje javnosti, shodno članu 30. Zakona o vodama.
U preporukama se navodi da je neophodno više koristiti članstvo u ICPDR-u
(Međunarodna komisija za zaštitu rijeke Dunav), međutim, obaviješteni smo
da iako je Crna Gora imenovala nekoliko predstavnika za pojedine radne
grupe u ICPDR-u, isti ne dobijaju mogućnost da prisustvuju sastancima na
koje su pozivani.
Zavod za hidrometeorologiju i seizmologiju nas je obavijestio da njihova laboratorija za kvalitet voda i vazduha nije u potpunosti opremljena za izvršavanje
svih analitičkih mjera prema međunarodnim standardima, ali da je u planu
nabavka dodatne potrebne opreme u skladu sa međunarodnim standardima,
kroz donacije i projekte koji su u toku i koji će se održati u narednom periodu
i uz pomoć Vlade Crne Gore.
Centar za ekotoksikološka ispitivanja je jedna od najbolje opremljenih laboratorija u regionu. Većinu zahtjeva koji se odnose na laboratorijsko ispitivanje
parametara u uzorcima vode, Centar je u stanju da realizuje jer kontinuirano
radi na jačanju svojih tehničkih kapaciteta koristeći sve dostupne fondove
(EU, UN (uključujući i IAEA), bilateralne).
48
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Radna grupa V (Konkurencija) je usvojila 14 preporuka na dvije teme „Harmonizacija
podzakonskih propisa sa pravnom tekovinom EU u oblasti državne pomoći“ i „Ekonomska analiza u oblasti konkurancije“.
U vezi sa prvom sesijom i preporukama koje se tiču harmonizacije podzakonskih akata, dobili smo informaciju u vezi da je u procesu usvajanje hrvatskog
modela harmonizacije podzakonskim propisa sa pravnom tekovinom EU u
oblasti konkurencije.
Preporuke sa druge sesije u dijelu ekonomske analize u oblasti konkurencije su
velikim dijelom u nadležnosti Agencije za zaštitu konkurencija i u tom smislu je
vidno poboljšanje. Naime,Agencija za zaštitu konkurencije je, u svrhu jačanja
administrativnih kapaciteta, zaposlila još dva službenika.
Takođe, ustaljena je i praksa objavljivanja novousvojenih akata, izrečenih
konačnih odluka, stručnih mišljenja, informacija i saopštenja, a u pravcu
širenja ukupne svijesti o ulozi i značaju koju ima slobodna konkurencija na
tržištu. Takođe je dodatno intezivirana saradnja sa većinom državnih organa
i sektorskih regulatora, što je vidljivo i kroz zaključene sporazume sa istim.
Agencija sprovodi sektorske analize, u slučaju kad kretanje cijena ili druge
okolnosti ukazuju na mogućnost sprječavanja, ograničavanja ili narušavanja
konkurencije, a izvještaj o sprovedenim analizama se može naći na web stranici
Agencije. Takođe, Agencija priprema i donosi odluke u skladu sa propisima
i standardima
Na Sesijama 1 i 2 Radna grupa VI (Zaštita potrošača i zdravlja) usvojila je 21 preporuku
na dvije teme „Nepoštena poslovna praksa i zaštita potrošača“ i „Kolektivne tužbe za
zaštitu prava potrošača“.
Osim efikasnije implementacije Zakona o zaštiti potrošača, kao jako značajna
preporuka istakla se i ona o podizanju svijesti javnosti, što je ostvareno kroz
aktivnosti više institucija. Privredna komora Crne Gore, kao predstavnik
privrede u cilju zaštite prava potrošača, nosilac je aktivnosti u dijelu koji se
odnosi na koordinaciju i saradnju nosilaca zaštite potrošača, kroz praćenje
tržišta sa aspekta pojave nepoštenih poslovnih praksi po sektorima u skladu
sa Akcionim planom NPZP 2013-2014. Do sada su sprovedene različite aktivnosti ove institucije koje se konkretno tiču zaštite potrošača. Osim već
postojećeg Kodeksa poslovne etike i Suda časti, Privredna komora Crne Gore
je, u saradnji sa Ministarstvom ekonomije i Tržišnom inspekcijom, sprovodila
uspješne obuke i seminare u cilju edukacije privrednika i promociji zaštite
prava potrošača u Crnoj Gori.
Takođe, Radio-televizija Crne Gore je pokrenula specijalizovanu emisiju koja se
bavi pitanje zaštite potrošača, što je veliki iskorak u podizanju svijesti javnosti.
Centar za edukaciju nosilaca pravosudne funkcije je, u svoj Godišnji program
edukacije za 2014 godinu, uvrstio temu koja se tiče potrebe za obukom
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
49
nosilaca pravosudne funkcije u oblasti zaštite potrošača i ujedno i pitanja o
primjeni propisa u istoj.
U narednom periodu realizacije projekta NKEI 2013-2014 se planira monitoring onog
dijela preporuka za koje nijesmo dobili informacije ili koje nije bilo moguće realizovati
i ovom vremenskom periodu, kako bismo na kraju projekta mogli ponuditi kvalitativnu
i kvantitativnu analizu postignutih rezultata.
50
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Vlada Crne Gore
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne
Gore (NKEI 2013-2014)
EKSPERTSKI ČLANCI
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
51
52
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Uloga Zaštitnika ljudskih prava i sloboda (Ombudsmana)
kao nacionalnog mehanizma za zaštitu lica lišenih slobode
od mučenja i drugih oblika surovog, nečovječnog ili
ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja
Petar Ivezić
Institucija Zaštitnika ljudskih prava i sloboda u Crnoj Gori, ustanovljena je Zakonom o
Zaštitniku ljudskih prava i sloboda, koji je donijela Skupština Republike Crne Gore 8.
jula 2003. godine.
Institucija Zaštitnika je ovim zakonom ustanovljena kao nezavisan i samostalan organ koji
štiti ljudska prava i slobode zajamčene Ustavom, zakonom, ratifikovanim međunarodnim
ugovorima o ljudskim pravima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, kad
su povrijeđena aktom, radnjom ili nepostupanjem državnog organa, organa lokalne
samouprave, javnih službi i drugih nosilaca javnih ovlašćenja.
Donošenjem novog Ustava Crne Gore (19. oktobra 2007. godine) institucija Zaštitnika
ljudskih prava i sloboda postaje ustavna kategorija.
Novim Zakonom o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore (koji je stupio na snagu
23. avgusta 2011. godine), Zaštitniku su pored postojećih nadležnosti - nadgledanja
rada državne uprave i postupanja po individualnim pritužbama građana, date dvije
nove nadležnosti, a to su prevencija torture (uloga Nacionalno preventivnog mehanizma - NPM-a) i zaštita od diskriminacije (Institucionalni mehanizam za zaštitu od
diskriminacije).
Donošenjem Zakona o potvrđivanju Opcionog protokola uz Konvenciju protiv torture
i drugih surovih, neljudskih, ponižavajućih kazni ili postupaka, 31. decembra 2008.
godine Crna Gora je preuzela obavezu „da ima, odredi ili uvede jedan ili više nezavisnih
nacionalnih mehanizama za prevenciju torture na nacionalnom nivou.’’
Obavezu je trebalo ispuniti u roku od godinu dana od stupanja na snagu Protokola.
Međutim, prilikom predaje ratifikacionih instrumenata Crna Gora je podnijela izjavu, u
skladu sa članom 24 Opcionog protokola uz Konvenciju protiv torture i drugih surovih,
neljudskih ili ponižavajućih kazni i postupaka, da odlaže izvršenje obaveze iz poglavlja
IV, na period od dvije godine od stupanja na snagu Opcionog protokola.
Međutim, kada govorimo o Opcionom protokolu uz Konvenciju protiv torture i drugih
surovih, neljudskih i ponižavajućih kazni ili postupaka i Nacionalnom preventivnom
mehanizmu kao njihovom produktu, potrebno je napomenuti da shodno konvenciji,
izraz „tortura” označava svaki akt kojim se jednom licu namjerno nanose bol ili teške
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
53
fizičke ili mentalne patnje u cilju dobijanja od njega ili nekog trećeg lica obavještenja
ili priznanja i njegovog kažnjavanja za djelo koje je to ili neko treće lice izvršilo ili za čije
izvršenje je osumnjičeno; zastrašivanje tog lica ili vršenje pritiska na njega ili zastrašivanje
ili vršenje pritiska na neko treće lice ili iz bilo kojeg drugog razloga zasnovanog na bilo
kom obliku diskriminacije ako taj bol ili te patnje nanosi službeno lice ili bilo koje drugo
lice koje djeluje u službenom svojstvu ili na njegov podsticaj ili sa njegovim izričitim ili
prećutnim pristankom. Taj izraz se ne odnosi na bol ili patnje koji su rezultati sključivo
zakonitih sankcija, neodvojivih od tih sankcija ili koje te sankcije prouzrokuju. U ovom
dvogodišnjem periodu bilo je dosta dilema kome dodjeliti ovu funkciju, tako da se
polazilo od činjenica da je Institucija Zaštitnika ljudskih prava i sloboda već posjedovala
ovlašćenja koja predviđa Opcioni protokol iako nije bila NPM, kao i veličine zemlje i
broja stanovnika. Država Crna Gora se opredjelila da instituciju Zaštitnika ljudskih prava
i sloboda Crne Gore odredi kao Nacionalni preventivni mehanizam (NPM).
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore je tokom 2008. godine izvršio pregled
policijskih prostorija Uprave policije za zadržavanje lica lišenih slobode i utvrdio da
ne ispunjavaju uslove koje odgovaraju standardima CPT-a kao i Pravilnika o uslovima
koje moraju ispunjavati prostorije za zadržavanje lica lišenih slobode iz 2006. godine,
i tim povodom Zaštitnik daje preporuku, kojom se preporučuje Upravi policije Crne
Gore da preduzme sve potrebne radnje i mjere radi obezbjeđenja uslova koje treba
da ispunjava prostorija za zadržavanje lica lišenih slobode u ispostavama i područnim
jedinicama policije sa međunarodnim standardima koji tretiraju ovu oblast, i Pravilnika o uslovima koje moraju ispunjavati prostorije za zadržavanje lica lišenih slobode.
Takođe, i u 2009. godini Zaštitnik ponovo Upravi policiji Crne Gore daje pojedinačne
preporuke koje su se odnosile na ispostave i područne jedinice, pa se zbog gore navedenih Zaštitnik opredijelio da ponovo obavi pregled i sačini:
- Poseban Izvještaj o stanju policijskih prostorija Uprave policije za zadržavanje lica
lišenih slobode za 2011. godinu, koji je obuhvatio: procjenu optimalnih uslova u odnosu
na površinu i kubaturu, opremljenost ležajevima, posteljinom i drugim sadržajima po
međunarodnim standardima i propisima Crne Gore, osvjetljenje u prostorijama uz
poseban osvrt na mogućnost čitanja pisanog teksta bez aktiviranja vještačke svjetlosti,
obezbijeđenost grijanja i hlađenja uz provjeru temperature, prisustvo vlage, mogućnost
samoprovjetravanja, ispunjenost higijenskih uslova u prostorijama, opremljenost sanitarnim čvorovima, pristup korišćenju vodi za piće, mogućnost komuniciranja zadržanog
lica sa službenim licima, opremljenost video nadzorom, procjenu da li u prostorijama
postoje nestandardni predmeti koji bi se mogli koristiti za zlostavljanje i mučenje
zadržanih lica. Predmet posjeta obuhvatio je takođe, i provjeru prostorija u kojima se
vrši saslušavanje zadržanih lica radi otklanjanja sumnji u mogućnost korišćenja sredstava
prinude, pregled policijske evidencije sa posebnim osvrtom na registar privedenih i
zadržanih lica, vrijeme i osnov zadržavanja i način sačinjavanja zapisnika o zadržavanju.
Ovim izvještajem je obuhvaćena 21 organizaciona jedinica Uprave policije i tom prilikom
je dato 17 generalnih preporuka koje su se odnosile na Područne jedinice i Ispostave
Uprave policije ili 83 pojedinačnih.
54
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
- Takođe, u 2011. godini sačinjen je poseban Izvještaj o stanju ljudskih prava mentalno
oboljelih lica smještenih u ustanovama, i to:
• JU Zavod „Komanski most” Podgorica,
• JU Centar za obrazovanje i osposobljavanje „1. jun” Podgorica,
• JU Dječiji dom „Mladost” u Bijeloj,
• ZU Specijalna bolnica za psihijatrijsko liječenje u Dobroti.
U Izvještaju Zaštitnik je dao ukupno 19 preporuka, ovim ustanovama i drugim državnim
organima koji su neposredno odgovorni za njihov rad.
Međutim, iako Zaštitnik do donošenja novog Zakona o Zaštitniku ljudskih prava i
sloboda (2011. godine) nije bio NPM, preduzimao je aktivnosti na zaštiti lica lišenih
slobode ili pak lica kojima je ograničena sloboda kretanja, odlukom suda ili drugog
nadležnog državnog organa.
Novim Zakonom o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda koji je stupio na snagu 23.08.2011.
godine, Crna Gora je ispunila preuzetu obavezu Zakonom o potvrđivanju Opcionog
Protokola uz Konvenciju protiv torture i drugih surovih, neljudskih ili ponižavajućih
kazni i postupaka, opredjelivši se, da obavljanje fukcije nacionalnog preventivnog
mehanizma povjeri Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore.
Institucija je zadržala ista ovlašćenja koja je ranije imala za postupanje po pritužbama,
posjetu prostorijama i ustanovama u kojima se nalaze lica lišena slobode. Rad na
prevenciji torture predstavlja njegovu novu nadležnost.
Naime, Zakonom o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda je propisano:
- da je Zaštitnik nacionalni preventivni mehanizam za zaštitu lica lišenih slobode
od mučenja i drugih oblika surovog, nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja
ili kažnjavanja;
- da Zaštitnik preduzima mjere za sprječavanje mučenja i drugih oblika nečovječnog
ili ponižavajućeg postupanja i kažnjavanja u skladu sa Opcionim protokolom uz
Konvenciju protiv torture i drugih surovih, neljudskih ili ponižavajućih kazni ili
postupaka;
- da radi sagledavanja stanja u organima, organizacijama i ustanovama u kojima se
nalaze lica lišena slobode ili lica kojima je ograničeno kretanje i davanja stručnog
mišljenja;
- da Zaštitnik obrazuje savjetodavno tijelo sastavljeno od stručnjaka iz odgovarajućih
oblasti.
U cilju ostvarivanja uloge Nacionalnog preventivnog mehanizma, Zaštitnik ljudskih prava
i sloboda je postavio sandučad u februaru 2012. godine u svim obijektima Zavoda za
izvršenje krivičnih sankcija, radi omogućavanja lakše i bolje komunikacije lica lišenih
slobode sa institucijom Zaštinika, a ovu aktivnost je podržala i Misija OEBS-a u Crnoj
Gori. U tom pravcu, potpisan je memorandum saradnje između Zaštitnika ljudskih
prava i sloboda i Zavoda za izvršenje krivičnih sankcija.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
55
Skupština Crne Gore imenovala je početkom juna 2012. godine zamjenika Zaštitnika
ljudskih prava i sloboda za oblast prevencije i zaštitu od torture i suđenja u razumnom
roku. Zaokruživanjem zakonodavnog okvira i jačanjem administrativnih kapaciteta
Institucije, stvoreni su preduslovi za rad i funkcionisanje Nacionalnog preventivnog
mehanizma. Imenovan je zamjenik Zaštitnika za prevenciju i zaštitu od torture i zaposlen je jedan službenik za oblast prevencije, tako da su stvoreni minimalni uslovi za
rad i funkcionisanje NPM-a.
Nacionalni preventivni mehanizam u avgustu prošle godine, sačinio je informaciju o
postupanju Uprave policije po preporukama Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne
Gore, datih u posebnom izvještaju iz 2011. godine, koja je dostavljena Odboru za
ljudska prava i slobode Skupštine Crne Gore.
Informacija je 6. februara 2013. godine razmotrena na Odboru za ljudska prava i
slobode Skupštine Crne Gore i jednoglasno usvojena, pri čemu je konstatovano, da
je od 17 generalnih preporuka koje su se odnosile na PJ i Ispostave Uprave policije,
odnosno pojedinačno 83, od kojih je ispunjeno 44 ili 53,01%. Upravi policije je dat rok
do juna mjeseca 2013. godine da obavijesti Odbor Skupštine Crne Gore o ispunjenju
preostalih neispunjenih preporuka datih u Posebnom izvještaju o stanju policijskih
prostorija Uprave policije za zadržavanje lica lišenih slobode za 2011. godinu. Tokom
2012. godine, NPM je u okviru svojih redovnih i vanrednih aktivnosti izvršio 19 nenajavljenih obilazaka prostorija u kojima se nalaze ili se mogu nalaziti lica lišena slobode.
Uspostavljena je saradnja sa Podkomitetom Ujedinjenih Nacija protiv torture i drugih
surovih, neljudskih ili ponižavajućih kazni ili postupaka, i određena kontakt osoba.
Isto tako je uspostavljena saradnja sa Komitetom za prevenciju torture. U realizaciji
zakonskih obaveza i planiranih dnevnih, mjesečnih i godišnjih aktivnosti, NPM je u
decembru prošle godine izvršio sagedavanje stanja u Istražnom zatvoru Podgorica.
Podaci su prikupljani na način da je član NPM-a neposredno u razgovoru sa pritvorenim
licima postavljao unaprijed pripremljena i sistematizovana pitanja, i evidentirao svaki
pojedinačni odgovor i u skladu sa tim konstatovao činjenično stanje.
NPM redovno i na osnovu plana aktivnosti vrši obilazak zatvora, policijskih pritvora i
drugih ustanova u kojima se nalaze ili se mogu nalaziti lica lišena slobode, u toku i van
radnog vremena i nezavisno od vremenskih uslova. U januaru ove godine obavljena
je nenajavljena posjeta Psihijatrijskoj bolnici u Dobroti, pregled stanja u Istražnom
zatvoru i Zatvora za kratke kazne u Bijelom Polju, Područnim jedinicama i Filijalama
Uprave Policije MUP-a CG i Zatvora za kratke kazne u Podgorici.
Postupanje Zaštitnika kao Nacionalnog preventivnog mehanizma podrazumijeva redovne, najavljene ali i nenajavljene posjete licima lišenim slobode ili pak licima kojima
je ograničena sloboda kretanja, zatim uvid u podatke tih lica, uvid u podatke organa
u kojima se nalaze ta lica, obavljanje razgovora sa tim kao i sa drugim licima koja
mogu uputiti na eventualnu povredu ljudskih prava lica lišenih slobode i lica kojima
je ograničena sloboda kretanja.
56
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Uloga Zaštitnika ljudskih prava i sloboda kao nacionalnog
mehanizma za zaštitu lica lišenih slobode od mučenja
i drugih oblika surovog, nečovječnog i ponižavajućeg
postupanja ili kažnjavanja
Dr. Marián Török
U uvodu je potrebno razjasniti šta to međunarodni propisi nalažu vezano za zaštitu
lica lišenih slobode od mučenja i drugih oblika nečovječnih i ponižavajućih postupanja
i kažnjavanja. Konkretno, postoje dvije konvencije koje regulišu ovu oblast - jedna
usvojena od strane Savjeta Evrope i druga usvojena od strane Ujedinjenih nacija.
U prvom slučaju se radi o Evropskoj konvenciji o sprječavanju mučenja i nečovječnog
ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja (od 26. novembra 1987.).
U Slovačkoj republici je za sprovođenje Konvencije zaduženo Ministarstvo pravde
Slovačke republike. Konvencija je u Slovačkoj republici stupila na snagu 1. oktobra
1994. godine i objavljena je u Zborniku zakona Slovačke republike kao saopštenje
Ministarstva vanjskih poslova Slovačke republike br. 26/1995.
Ova Konvencija pripada osnovnim međunarodnim sporazumima Savjeta Evrope u
oblasti zaštite ljudskih prava i takođe je jedna od najčešće korišćenih sa stanovišta
njene kontrole.
Na osnovu člana 1 Konvencije, osnovan je Evropski komitet za sprječavanje mučenja i
nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja (Committee for the Prevention of Torture - CPT), a kroz redovne posjete državama potpisnicama Konvencije,
provjeravaju se tretmani lica lišenih slobode od strane državnog organa u cilju zaštite
njihovih osnovnih prava i sloboda, gdje je to potrebno.
U skladu sa članom 2 Konvencije, svaka strana potpisnica će u okviru svoje nadležnosti
dozvoliti posjete bilo kom mjestu gdje se nalaze lica lišena slobode od strane državnih
organa. CPT je do sada održao četiri redovne posjete Slovačkoj (u 1995, 2000, 2005,
2009. godini) i objavio izvještaje o ovim posjetama uz saglasnost Vlade Slovačke republike, preko svog zvaničnog sajta.
Drugi dokument je Konvencija UN-a protiv mučenja i drugih surovih, nečovječnih ili
ponižavajućih postupaka ili kažnjavanja od 18. decembra 2002. (OPCAT), koja još nije
ratifikovana u Slovačkoj. Konvencijom Ujedinjenih nacija protiv mučenja i drugog
surovog, nečovječnog i ponižavajučeg postupanja ili kažnjavanja je oformljen Komitet
protiv mučenja.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
57
Nadležnosti Zaštitnika ljudskih prava i sloboda (Ombudsmana)
Slovačke republike u pogledu poštovanja prava osuđenika
Shodno Zakonu br. 564/2001 Coll. - Zakon o zaštitniku ljudskih prava i sloboda, Zaštitnik
ljudskih prava i sloboda (Ombudsman) postupa po tužbi nekog fizičkog ili pravnog
lica, ili po sopstvenoj inicijativi. U tom slučaju on ima iste nadležnosti kao prilikom
istrage povodom žalbe fizičkog ili pravnog lica, kao npr. ulazak u prostorije organa
državne uprave, zahtijevanje od organa državne uprave da pruži potrebne podatke i
dokumenta kao i zahtijevanje objašnjenja u vezi predmeta žalbe. Odredba se primjenjuje čak i u slučaju kada je pravo na korišćenje informacija iz dosijea dodijeljeno
samo ograničenoj grupi lica, u skladu sa posebnim propisom, da ispitaju službenike
organa javne uprave. Mjesta pritvora, zatvora, disciplinskih sankcija vojnika, presude
o rehabilitaciji, vaspitne mjere maloljetnicima, presude o hospitalizaciji ili stambenom
zbrinjavanju djece ili u pritvorskim ćelijama spadaju u nadležnost Zaštitnika ljudskih
prava i sloboda u Slovačkoj republici, tako da Zaštitnik može da vodi istragu u vezi sa
narušavanjem osnovnih prava po sopstvenoj inicijativi. Nažalost, Zaštitnik prava nema
ovlašćenja kao i Nacionalni preventivni mehanizam – OPCAT.
Kao što je ranije pomenuto, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda ima mogućnost da ostvari svoja ovlašćenja u slučaju identifikacije kršenja ljudskih prava u ovim slučajevima.
Nadležnost Zaštitnika u Slovačkoj republici u tim slučajevima nije tako eksplicitno izražena
kao u Češkoj republici, gdje Zaštitnik ima zakonsku obavezu da sistematski posjećuje
pomenuta mjesta i njegova nadležnost proizilazi iz opštih nadležnosti za vođenje
istrage na osnovu žalbi, kada se sumnja na kršenje osnovnih ljudskih prava od strane
organa vlasti. Zaštitnik prava u Slovačkoj može ispitati potencijalne povrede ljudskih
prava na osnovu tužbe fizičkog ili pravnog lica, ili po sopstvenoj inicijativi. Postupak
po sopstvenoj inicijativi dozvoljava Zaštitniku da vodi istragu ne samo u kontekstu
narušavanja osnovnih ljudskih prava nego i u cilju inspekcije uslova u kojima se drže
zatvorenici u Slovačkoj republici, stavljajući doduše akcenat na kontrolu poštovanja
osnovnih prava. Trenutno, ovakva inspekcija je po prvi put izvršena nakon promjene
Zaštitnika ljudskih prava i sloboda, otkad je Jana Dubovcova stupila na dužnost. Ovo
istraživanje je postalo jedno od njenih prioriteta u 2013. i rezultati bi trebalo biti
dostupni na jesen 2013.
Kancelarija Zaštitnika ljudskih prava i sloboda se uglavnom bavi pritužbama povodom
mjesta na kojima je lična sloboda ograničena (instituti), dobijanje zdravstvene njege,
ponašanje i ophođenje od strane osoblja ili povodom uslova života (minimalni prostor
za život, higijena, opremljenost itd.)
Zaštitnik ljudskih prava u toku istrage može da se koristi raznim privilegijama, od kojih
je posebno važno pravo na ispitivanje ovih instituta, pravo na lične posjete, priliku
da razgovara sa zatvorenicima bez prisustva trećih lica, mogućnost komunikacije bez
zvanične kontrole kao i predlaganje mjera. Ako institucija ne prihvata mjere za otklanjanje nađenih problema, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda može da se obrati organu
vlasti – Generalnoj direkciji korpusa zatvora i sudske garde.
58
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
U istraživanju takvih pritužbi, zaposleni u Kancelariji stavljaju akcenat na lični kontakt
sa zatvorenicima, jer su se slučajevi ograničene komunikacije sa osobama lišenih slobode isključivo kroz pismeni kontak pokazali kao nedovoljni. Iz našeg iskustva, kao u
slučaju očigledne malverzacije u ustanovi (npr. uskraćivanje telefonskog kontakta sa
advokatom, uskraćivanje gledanja televizije), problem je bio riješen čim je ustanova
postala svjesna naše inicijative. Stoga, problem se obično riješi prije nego Zaštitnik prava
i sloboda uspije da pozove ustanovu da usvoji potrebne mjere. U nekim slučajevima, nije
moguće odrediti objektivne činjenice, posebno ako je u pitanju spor između osuđenika
i zaposlenog u instituciji bez svjedoka koji bi podržao neku od strana. U ovom slučaju
nije moguće odrediti kršenje pravila u okviru institucije, ali postoji nastojanje Ombudsmana da inicira istragu na ovim mjestima kako bi se mogućnosti zloupotrebe protiv
osuđenika svele na minimum, posebno u vezi sa osuđenicima koji nisu u mogućnosti
da objektivno dokažu svoju tvrdnju. Instaliranje sigurnosnih kamera se nameće kao
efikasno rješenje, ali kako treba uzeti u obzir i privatnost osuđenika, mora se i dalje
tražiti neko optimalno rješenje.
Nadzor stanja u ustanovama koji vrši Kancelarija Ombudsmana je uglavnom skoncentrisan na režim ishrane i obezbjeđivanje zdravstvene njege u zatvorima. Ishrana je jedna
od najčešćih tema u žalbama osuđenika. Predmet žalbe je kvantitet i kvalitet hrane.
Neki od njih se takođe žale i na zdravstvene probleme uzrokovane lošom ishranom u
ustanovi, i nakon medicinskog pregleda, određuje im se drugačiji režim ishrane. Naši
preliminarni nalazi ukazuju da,,zdravstveni problemi“ često znače i samu glad, zato
što unutrašnja pravila nalažu da promjena režima ishrane podrazumijeva i obilnije
obroke, tako da tu postoji očigledan interes za povećanjem kvantiteta hrane. Ovaj
problem se vjerovatno odnosi na razliku u standardu cijena za jednog zatvorenika
po danu, koji se za sada čini nedovoljnim usljed inflacije i rasta cijena prehrambenih
proizvoda. Takođe se dovodio u pitanje kvalitet hrane i njena raznovrsnost, jer preliminarni nalazi Kancelarije Ombudsmana ukazuju na nedostatak vitaminskih dodataka u
sastojcima namirnica u pojedinim ustanovama, koji mogu, na duže staze, imati jako
negativan uticaj po zdravlje zatvorenika. Osuđenici mogu da kupuju sopstvenu hranu u
kafeteriji kako bi popunili nedostajuće komponente u ishrani, ali su im za to potrebna
finansijska sredstva.
Osim ovoga, zatvorenici često upućuju prigovor na nedostatak zdravstvene njege.
Oni se žale na često odsustvo medicinskog osoblja u ustanovama, njihovo ophođenje
nakon obraćanja za medicinsku pomoć kao i nedovoljno pružanje same zdravstvene
zaštite. Svaki problem je specifičan i iziskuje specifično rješenje, ali generalno gledano,
Ombudsman treba da usmjeri svoju inicijativu ka omogućavanju zatvorenicima pristupa zdravstvenoj zaštiti, makar i spolja, kao i omogućavanje sprovođenja zdravstvene
zaštite na profesionalan način.
Kako se nadzor uslova ishrane i zdravstvene njege i dalje vrši, još nemamo finalne
rezultate istraživanja.
Problem u slovačkim zatvorima je takođe i manjak kapaciteta, što u nekim zatvorima
dovodi do prenatrpanosti jer je minimalni životni prostor za jednog zatvorenika privre-
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
59
meno ograničen. Rješenje ovog problema je, međutim, van mogućnosti pojedinačnih
institucija i čak, po našem mišljenju, iznad pojedinačnih odjeljenja u okviru institucija,
jer sudovi (iako im to krivično pravo dozvoljava) rijetko primjenjuju alternativne sankcije.
Tačno je da Slovačka republika još nije stvorila tehničke uslove. Zaštitnik ljudskih prava
i sloboda će u okviru svojih nadležnosti tražiti rješenje i za ovaj problem.
Nadležnosti Zaštitnika ljudskih prava i sloboda u odnosu na zaštitu
prava osuđenika u Češkoj republici
Češki Zaštitnik ljudskih prava i sloboda (Ombudsman) informiše javnost o aktivnostima
Nacionalnog preventivnog mehanizma na svom sajtu3.
Institucija Zaštitnika ljudskih prava i sloboda u Češkoj republici se 1. januara 2006.
transformisala u Nacionalni preventivni mehanizam, na šta se Češka obavezala usvajanjem OPCAT-a. U skladu sa ovim, uloga Ombudsmana je da izvrši preventivne
posjete na svim lokacijama i objektima gdje bi se mogle naći osobe lišene slobode.
U ovakve lokacije spadaju državni ali i privatni objekti gdje mogu biti smještena lica
lišena slobode usljed pravosudne odluke ili odluke drugog organa vlasti, kao u slučaju
osoba koji zavise od pružanja zdravstvene zaštite. Preciznije, u ove lokacije spadaju
zatvori, policijske ispostave, ustanove koje pružaju zaštitnu i institucionalnu njegu,
objekti za pritvor stranaca, objekti azila, medicinske ustanove, socijalna zaštita djece
i javne ustanove koje su opremljene da korisnicima pruže hitnu pomoć.
U toku posjete Ombudsmana ovim objektima, on dobija informacije o tome kako su
tretirani ljudi čija je sloboda ograničena, da bi ih dodatno zaštitio od potencijalne zloupotrebe od bilo koje ustanove. Pod zloupotrebom se podrazumijeva ponašanje koje
unižava ljudsko dostojanstvo. U skladu sa stepenom ugrožavanja ljudskog dostojanstva
ili čak fizičkog integriteta, ova zloupotreba može da poprimi formu mučenja, surovog,
nečovječnog i ponižavajućeg tretmana i kažnjavanja, nepoštovanje čovjeka i njegovih
prava, neobaziranje na njegovu socijalnu autonomiju i privatnost. Ombudsman posjećuje
ova mjesta sistematično, redovno i sa preventivnom mjerom i ove posjete se odvijaju
planski u dogovorenom vremenskom roku. Zaposlenima u Kancelariji Ombudsmana
je omogućeno da posjete bilo koju ustanovu nenajavljeno, razgovaraju privatno sa
osobama, nadgledaju prostorije ustanove, proučavaju dokumenta, postavljaju pitanja,
procjenjuju i kritikuju. Nakon posjete, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda sastavlja izvještaj
sa preporukama ili predlozima potrebnih mjera i šalje ih dotičnoj ustanovi ili organu
vlasti, pokušavajući da argumentima zatraži prestanak narušavanja i zloupotrebe prava.
Ako se preporuke ne prihvate, Ombudsman može cijeli slučaj iznijeti pred medije.
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Češke republike takođe istražuje pritužbe od strane lica
čija je sloboda ograničena od strane organa vlasti. Ipak, on nije nadležan da istražuje
3
60
http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/chcete-si-stezovat/zivotni-situace-problemy-a-jejich-reseni/
ochrana-osob-omezenych-na-svobode/ (CZ)
http://www.ochrance.cz/en/protection-of-persons-restricted-in-their-freedom/ (EN)
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
pojedinačne slučajeve lica koja su u ustanovama socijalne službe ili zdravstvene njege,
ukoliko su u tim ustanovama svojevoljno, npr. kroz odredbe ugovora socijalnih službi
ili dogovora o hospitalizaciji.
Zaključak:
Slovačka republika, kao post-socijalistička zemlja, ima manje iskustva sa zaštitom ljudskim prava i sloboda u kontekstu modernog demokratskog društva od ostalih država
članica EU. Proteklih decenija se desio primjetan napredak ka dizanju standarda zaštite
ljudskih prava, koji donosi veću potražnju kapaciteta, vještina, stručnosti i etike od
strane državnih službenika i institucija javne uprave.
Samo kroz efikasnu vladavinu prava je moguće garantovati svojim građanima da će
međunarodni sporazumi i nacionalna zakonodavstva u vezi sa zaštitom ljudskih prava
biti u stvarnosti primijenjeni, a ne samo ostati na papiru. Slovačka republika bi trebalo
da bude bliža ovom idealu i njen Ombudsman bi trebalo da je svojim primjerom usmjeri
ka tom pravcu. Pored rješavanja zajedničkih problema sa kojima se društvo suočava
u ovoj oblasti, kao što su kašnjenja u sudskim postupcima ili socijalna zaštita djece,
Ombudsman se mora skoncetrisati na prava osoba čija je sloboda ograničena, jer ova
lice žive svoje živote u ustanovama, sakriveni od očiju javnosti. U svim mjestima gdje
je lična sloboda ograničena postoji veliki rizik od zloupotrebe onih koji su zaduženi za
sprovođenje kontrole i održavanje tih mjesta. Stoga, stavljanje akcenta na praćenje
poštovanja ljudskih prava u ovim ustanovama je neophodno u svakoj demokratskoj državi.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
61
Normativni i institucionalni okvir za zaštitu i ostvarivanje
prava djece sa posebnim osvrtom na postupanje prema
maloljetnicima u sukobu sa zakonom
Nataša Radonjić
Ustavom Crne Gore u članu 74 (prava djeteta) propisano je da dijete uživa prava i
slobode primjereno njegovom uzrastu i zrelosti. Djetetu se jemči posebna zaštita od
psihičkog, fizičkog, ekonomskog i svakog drugog iskorišćavanja ili zloupotrebe. Ustavna
garancija je razrađena setom zakona i podzakonskih akata iz obasti obrazovanja, dječje,
socijalne i zdravstvene zaštite, kao i porodičnim, radnim i krivičnim zakonodavstvom.
Načelo najboljeg interesa djeteta je osnovno načelo na kojem se zasniva navedeno
zakonodavstvo.
Strategijom reforme pravosuđa za period 2007-2012, reforma sistema maloljetničkog
pravosuđa određena je kao jedna od prioritetnih oblasti u reformi, uz usvajanje zasebnog zakonodavstva u ovoj oblasti. Osnovni ciljevi reforme maloljetničkog pravosuđa su
zakonodavna reforma, u pravcu objedinjavanja u poseban zakon, odredbi koje uređuju
postupanje prema maloljetnicima u sukobu sa zakonom; unaprijeđenje prava i tretmana djece u sukobu sa zakonom; jačanje preventivnog rada sa djecom i porodicama
izloženim riziku; razvijanje i primjena alternativnih mjera na nivou lokalne zajednice. Kao
posledica ovakvog strateškog opredjeljenja kada je riječ o maloljetnicima u sukobu sa
zakonom je usvajanje Zakona o postupanju prema maloljetnicima u krivičnom postupku
u decembru 2011. godine i koji se primjenjuje od 1. septembra 2012. godine. Zakon
je objedinio materijalne, procesne i izvršne odredbe kojima se uređuje postupanje
prema maloljetnicima u sukobu sa zakonom, kao i zaštitu maloljetnika kao učesnika
u krivičnom postupku. Da bi se stvorili svi preduslovi za primjenu ovog zakona Vlada
je usvojila u martu 2012. godine Plan implementacije Zakona o postupanju prema
maloljetnicima koji sadrži pregled obaveza i nadležne organe u cilju stvaranja uslova za
početak primjene zakona. Podrška primjeni zakona i novinama koje on donosi u sistemu
maloljetničkog pravosuđa obezbijeđena je i kroz implementaciju projekta „Pravda za
djecu”, Vlade Crne Gore u partnerstvu sa UNICEF-om, uz finansijsku podršku EU (20122013, IPA 2011). Zakon je usaglašen sa velikim brojem međunarodnih instrumenata
koji uređuju ovu oblast, a prije svega sa Konvencijom UN o pravima djeteta (1989) i
opcionim protokolima; UN Konvencijom za spriječavanje mučenja i drugog nehumanog
i ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja (1982), Standardnim minimalnim pravilima za
uređenje maloljetničkog pravosuđa (Pekinška pravila, 1985), Smjernicama Ujedinjenih
nacija za sprječavanje maloljetničke delinkvencije (Rijadske smjernice, 1990), Pravilima
Ujedinjenih nacija za zaštitu maloljetnika lišenih slobode (JDL, 1990), Standardnim
minimalnim pravilima UN za mjere alternativne institucionalnom tretmanu (Tokijska
62
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
pravila, 1990), Univerzalnom deklaracijom o ljudskim pravima (1948); Evropskom
konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (1950); Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima (1966). Polazeći od navedenih međunarodnih
dokumenata osnovni principi na kojima je zasnovan zakon su:
- poštovanje ljudskih prava i osnovnih sloboda;
- uvažavanje najboljeg interesa maloljetnika;
- zabrana diskriminacije po bilo kom osnovu;
- razumljivost jezika, upotreba tehnologije prilagođene uzrastu i stepenu razvijenosti
maloljetnog lica;
- poštovanje prava na privatnost maloljetnog lica u svim fazama postupka;
- uvažavanje prava maloljetnika da slobodno izraze svoje mišljenje;
- što veće izbjegavanje ograničenja lične slobode maloljetnika;
- podsticanje primjene alternativnih mjera i načina postupanja prema maloljetnicima;
- davanje prednosti krivičnim sankcijama koje se ne izvršavaju u institucionalnim
uslovima;
- davanje posebnog značaja obuci i specijalizaciji kroz multidisciplinarni pristup i
institucionalnu saradnju.
Najznačajnije novine Zakona o postupanju prema maloljetnicima u krivičnom postupku
su uvođenje nove alternativne mjere, opomene pored vaspitnih naloga; proširenje
primjena vaspitnih naloga za krivična djela – kazna zatvora do 10 godina; obrazovanje
stručnih službi koje pružaju stučnu podršku sudovima i državnim tužilaštvima; nove
vaspitne mjere - posebne obaveze koje imaju sličnosit sa vaspitnim nalozima; zaštita
maloljetnika kao učesnika u postupku; tretman maloljetnika prilikom izvršavanja
institucionalnih vaspitnih mjera i maloljetničkog zatvora; izvršavanje institucionalne
mjere i upućivanje u ustanovu zavodskog tipa i maloljetničkog zatvora u okviru posebne
organizacione jedinice Zavoda za izvršenje krivičnih sankcija.
U pogledu uzrasta maloljetnika koji se smatra krivično odgovornim ovim zakonom je
zadržana ranije ustaljena granica od 14 do 18 godina, što se na neki način može pripisati
tradiciji zakonodavstva, odnosno zahtjevu postavljenom na nivou međunarodnog prava
da ova, prije svega, donja granica u smislu krivično pravne reakcije prema počiniocu
krivičnog djela mora biti jasno propisana nacionalnim zakonodavstvom i ne smije biti
postavljena »suviše nisko«. Zakon pravi razliku između maloljetnika uzrasta od 14 do
16 godina (mlađi maloljetnici) i maloljetnika od 16 do 18 godina (stariji maloljetnici).
Ovo razlikovanje je od značaja za primjenu određenih krivičnih sankcija, kao i za neke
procesne odredbe, kao npr. one koje se odnose na pritvor. Zakon, međutim, isključuje
primjenu krivičnih sankcija i drugih mjera u odnosu na lica koja u vrijeme izvršenja
krivičnog djela nijesu dostigla uzrast od 14 godina (djeca), jer ovom populacijom
treba, prije svega, da se bave drugi organi a ne sudski. Isto tako, u odnosu na mlađe
maloljetnike isključena je primjena kazne maloljetničkog zatvora. Međutim, pod
određenim uslovima, dozvoljena je primjena izvjesnih odredbi o maloljetnicima na
kategoriju punoljetnih lica, među kojima se posebno izdvajaju mlađa punoljetna lica
uz ispunjenje određenih uslova.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
63
Značajnu novinu zakona predstavlja alternativna mjera, opomena, dok su vaspitni nalozi
unaprijeđeni u odnosu na postojeći sistem njihovog uređenja i primjene. Predviđanjem
mogućnosti da se primjenom opomene za krivična djela za koja je propisana novčana
kazna ili kazna zatvora do tri godine i vaspitnih naloga za krivična djela za koja je
propisana novčana kazna ili kazna zatvora do deset godina, nastoji se da se što više
primenjuju alternativne mjere i omogući skretanje sa klasičnog krivičnog postupka,
odnosno omogući njegovo obustavljanje. U tom smilu prema zakonu, razrješenje
konflikta moguće je i prije nego što se krivični postupak prema maloljetniku pokrene,
kao i u toku samog postupka. Ali, treba imati u vidu da alternative dolaze do izražaja i
u kasnijoj fazi kada se treba opredijeliti za odgovarajuću krivičnu sankciju. Alternative
tada u ulozi krivičnih sankcija, vaspitna mjera posebnih obaveza, služe da se izbjegnu
one sankcije koje se svode na lišenje slobode, koje su, naročito u novije vrijeme,
označene kao štetne za razvoj maloljetnika, pa se iz tih razloga i traže mogućnosti
njihove zamjene ili bar što restriktivnije primjene.
Prema zakonu tri grupe krivičnih sankcija se mogu primjenjivati prema maloljetnicima:
u prvom redu vaspitne mjere, zatim kazna maloljetničkog zatvora i određene mjere
bezbednosti. Pod uticajem savremenih kretanja u ovoj oblasti, kod institucionalnih
vaspitnih mjera istaknut je princip da su ove mjere posljednje sredstvo kojem se pribjegava uz obavezu suda da svakih šest mjeseci preispituje njihovu opravdanost. Vaspitne
mjere pojačanog nadzora obogaćene su novom vaspitnom mjerom poluinstitucionalnog karaktera, koja služi kao dopuna ako neka od prethodnih mjera nije dovoljna za
postizanje svrhe. To je mjera pojačanog nadzora uz dnevni boravak u odgovarajućoj
ustanovi ili organizaciji za vaspitavanje i obrazovanje maloljetnika. Kažnjavanje je, kao
izuzetak uz ispunjenje niza uslova, i dalje rezervisano samo za starije maloljetnike iako
se radi o posebnoj kazni namijenjenoj isključivo maloljetnicima.
Kod procesnih odredbi treba, najprije, istaći da su one svrstane u dvije cjeline. Prvu
grupu procesnih odredbi čine one zakonske odredbe koje se odnose na regulisanje
postupka prema maloljetniku, koji predstavlja poseban tip krivičnog postupka. Drugu
grupu procesnih odredbi čine odredbe zakona posvećene posebnoj zaštiti maloljetnih
lica kao učesnika u krivičnom postupku. Obje grupe procesnih odredbi su odgovarajući
lex specialis u odnosu na pravila Zakonika o krivičnom postupku, koji je lex generalis.
Tip krivičnog postupka prema maloljetniku, prema konceptu zakona, se u odnosu
na tipologiju postupka prema maloljetnicima, može smatrati zaštitničkim modelom,
koji je i inače, karakterističan za većinu kontinentalno-evropskih država, ali sada i sa
dodatnim naglašenijim elementima iz tzv. pravosudnog modela, što je optimalna
kombinacija koja je u saglasnosti sa najnaprednijim tendencijama u savremenom
uporednom pravu u domenu krivičnog procesnog prava za maloljetnike. S obzirom da
Crna Gora teži evropskim integracijama, prihvatanje takvog modela postupka prema
maloljetnicima, koji je imanentan naprednim evropskim tendencijama, predstavlja
dalji korak u usvajanju najviših evropskih standarda u okvirima pravnog sistema.
Osnovne faze prvostepenog postupka prema maloljetnicima su: pripremni postupak
prema maloljetniku koji vodi državni tužilac za maloljetnike, te postupak pred sudijom
64
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
za maloljetnike odnosno vijećem za maloljetnike, zavisno od nadležnosti suda. Kako
je istraga u opštem krivičnom postupku izgubila karakter sudske istrage, te je sada
u nadležnosti državnog tužioca to su i ovom zakonom izvršene promjene u pogledu
rukovođenja pripremnim postupkom. Izviđaj se u odnosu na maloljetnika vodi prema
opštim pravilima, tako da tu dominiraju državni tužilac, odnosno policija, ali se i u toj,
uglavnom neformalnoj fazi, koja prethodi formalnom krivičnom postupku, ispoljavaju
određene osobenosti koje su karakteristične kada se određene radnje vrše u odnosu
na maloljetnike.
Državni tužilac za maloljetnike, sudija za maloljetnike i sudije vijeća za maloljetnike
moraju biti lica koja su stekla posebna znanja iz oblasti prava djeteta i o pravilima postupanja sa maloljetnim učiniocima krivičnih djela i maloljetnim licima, kao učesnicima
u krivičnom postupku. Ovim je uveden princip specijalizacije, koji se zastupa i kada
su u pitanju drugi akteri postupka prema maloljetnicima, a čime se teži ne samo efikasnijem vođenju ovog postupka, već i većem stepenu zaštite i pomoći maloljetniku,
prema kojem se vodi postupak. Takođe, značajna institucionalna novina je i to što su
osnovane stručne službe u kojima rade lica sa specijalističkim znanjima o pravima i
zaštiti ličnosti maloljetnika (pedagozi, psiholozi, sociolozi i sl.) radi pružanja pomoći
sudovima i državnim tužilaštvima u vođenju postupka prema maloljetnicima i kasnije
u tretmanu prilikom izvršenja alternativnih mjera i krivičnih sankcija. Obrazovana je
stručna služba u Vrhovnom državnom tužilaštvu (za sva državna tužilaštva) i stručne
službe u višim sudovima za pružanje pomoći svim sudovima sa područja mjesne
nadležnosti tih sudova.
Osnovna načela postupka prema maloljetnicima propisana zakonom su: da je zabranjeno suđenje u odsustvu; da pri preduzimanju radnji kojima prisustvuje maloljetnik,
a naročito prilikom njegovog saslušanja, učesnici u postupku dužni su da postupaju
obazrivo, vodeći računa o zrelosti, drugim ličnim svojstvima i zaštiti privatnosti maloljetnika, kako vođenje krivičnog postupka i radnje koje se u postupku preduzimaju
ne bi štetno uticali na razvoj maloljetnika; da niko ne može biti oslobođen dužnosti
svjedočenja o okolnostima vezanim za ocjenjivanje ličnosti maloljetnika. Ovakve
zaštitničke odredbe teže eliminaciji određenih štetnih posljedica tipičnog krivičnog
postupka, pa i postupka prema maloljetnicima, koji iako nema represivan karakter,
ipak ima odgovarajuću krivičnu komponentu i usmjeren je na rješavanje krivičnog
predmeta, pa kao takav, može prouzrokovati i određene negativne konsekvence u
odnosu na ličnost maloljetnika u razvoju. Prošireno je pravo maloljetnika na obaveznu
stručnu odbranu i to ne samo time što je uvedeno pravilo da maloljetnik mora imati
branioca prilikom prvog saslušanja, kao i tokom čitavog postupka, već i uvođenjem
principa specijalizacije advokata koji bi u postupku imao ulogu branioca za maloljetnike,
koji će po pravilu, biti advokat sa posebnim znanjima iz oblasti prava maloljetnika. Ovo
pravilo je potpuno u skladu sa najnaprednijim tendencijama u oblasti maloljetničkog
krivičnog prava i, što je posebno značajno, ono odgovara već ustaljenoj praksi Evropskog suda za ljudska prava, koji načelno smatra da, zavisno od konkretnog iskustva,
profesionalne osposobljenosti, posebne senzibilnosti i sl., nije svaki advokat sposoban
niti podoban da bude branilac u određenim slučajevima, a to posebno važi kada se
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
65
radi o postupku koji se vodi prema maloljetniku, a koji je veoma specifičan i načelno
usmjeren u pravcu pojačane zaštite maloljetnika koji je u sukobu sa zakonom. Brzina
bi morala biti imperativ u svakom krivičnom postupku, ali je brzo odvijanje postupka
od posebne važnosti kada se radi o postupku prema maloljetnicima, gdje duže trajanje
postupka ima veoma loše posljedice, s obzirom da maloljetnik po pravilu, brzo postaje
punoljetan, a cio sistem krivičnih sankcija i načina reagovanja u odnosu na maloljetnike,
nije koncipiran za lica koja spadaju u starije starosne kategorije. Stoga su organi koji
učestvuju u postupku prema maloljetniku, drugi organi i ustanove od kojih se traže
obavještenja, izveštaji ili mišljenja, kao i svi drugi subjekti postupka prema maloljetniku,
dužni da postupaju najhitnije kako bi se postupak što prije završio. I inače se opravdano smatra da „pravda koja nije brza u velikoj mjeri gubi karakter pravde“. Naravno,
brzina se ne smije pretvoriti u brzopletost. Postupak prema maloljetnicima bi načelno
morao da bude sproveden brzo i efikasno, jer maloljetnik vremenom prelazi u drugu
starosnu kategoriju, što bitno utiče i na očekivane i moguće efekte krivičnog postupka
koji se vodi prema njemu. S druge strane, socijalni ambijent koji je načelno od velikog
značaja kada se radi uopšte o maloljetničkoj delinkvenciji, pa i njenim (materijalnim i
procesnim) krivičnopravnim aspektima, po pravilu, nameće potrebu brzog rješavanja
određenog pitanja. Kao najozbiljnija i svakako daleko najteža mjera za obezbjeđenje
prisustva okrivljenog uopšte, ali i maloljetnika u krivičnom postupku, pritvor je zakonom
propisan kao zaista krajnje izuzetna mjera. Imajući u vidu i pravila Zakonika o krivičnom
postupku, koji je obezbijedio čitav niz veoma adekvatnih alternativa određivanju
pritvora, stvoreni su neophodni uslovi da se i ovim zakonom predvidi da se prema
maloljetniku veoma rijetko odredi pritvor, pri čemu je od posebne važnosti formalna
dužnost suda da uvijek u svakom konkretnom slučaju pokuša da prisustvo maloljetnika
obezbijedi mjerom privremenog nadzora i smještaja maloljetnika, ili nekom od mjera
nadzora ili jemstvom u skladu sa Zakonikom o krivičnom postupku. Ako maloljetniku
bude određen pritvor, zakonom je propisano da maloljetnik u pritvoru boravi odvojeno
od punoljetnih lica i u skladu sa Ustavom pritvor prema maloljetniku ne može trajati
duže od 60 dana. Izuzetno, sud može odrediti da maloljetnik bude u pritvoru zajedno
sa punoljetnim licem, koje na njega ne bi štetno uticalo, a u suprotnom bi usamljenje
maloljetnika duže trajalo i ostavilo štetne posljedice po razvoj njegove ličnosti. Na
ovaj način se optimalno štiti maloljetnik kojem se ipak odredi pritvor, onda kada druga
mjera nije moguća ili ipak nije adekvatna.
Zakonom je predviđeno da kad državni tužilac za maloljetnike ocijeni da nema osnova
za pokretanje pripremnog postupka, rješenjem će odbaciti krivičnu prijavu, ako iz same
prijave proističe da prijavljeno djelo nije krivično djelo i ako je nastupila zastarjelost
ili je djelo obuhvaćeno amnestijom ili pomilovanjem, ili ako postoje druge okolnosti
koje isključuju gonjenje i o tome će obavijestiti oštećenog. Takođe, predviđeno je i
odbacivanje krivične prijave iz razloga pravičnosti ako je maloljetnik usljed stvarnog
kajanja spriječio nastupanje štete ili je štetu u potpunosti već naknadio, a državni
tužilac za maloljetnike, prema okolnostima slučaja, ocijeni da izricanje krivične sankcije ne bi bilo pravično. Takođe, predviđeno je uzdržavanje od krivičnog gonjenja koje
se zasniva na tzv. uslovljenom oportunitetu. Uslovljeni oportunitet predstavlja jednu
66
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
vrstu hibridne, odnosno po svom karakteru mješovite krivično-procesne ustanove, koja
ima elemente kako klasičnog nepokretanja krivičnog postrupka zbog necjelishodnosti,
tako i elemente oproštaja učiniocu krivičnog djela, ukoliko on ispunjenjem određenih
obaveza tu specifičnu aboliciju „zasluži”, a s obzirom na karakter tih obaveza koje u
određenoj mjeri imaju sličnosti i sa nekim krivičnim sankcijama (na primjer, sa novčanom
kaznom, kao i sa radom u javnom interesu), ovom ustanovom se u određenoj mjeri,
može ostvariti i svrha krivičnog sankcionisanja, a da pri tom, u formalnom smislu
ne dolazi do kažnjavanja i nekih uobičajenih štetnih posljedica izvršenja kazne, niti
nastupa tzv. Stigmatizacije osuđivanosti. Pored toga, s obzirom na karakter nekih od
obaveza koje se nameću maloljetniku i koje on, uz saglasnost oštećenog prihvata,
ovo krivično-procesno rješenje u sebi potencijalno sadrži i neke elemente pomirenja
između maloljetnika i oštećenog, odnosno njihovog poravnanja, što inače, predstavlja
jednu od istaknutijih tendencija u savremenom krivičnom postupku uopšte, a naročito
u postupku prema maloljetnicima. Tu se ustvari radi o svojevrsnom oproštaju krivičnog
gonjenja, koji je motivisan načelno nerepresivnom prirodom postupka prema maloljetniku, pa i cijelog sistema krivičnog prava u odnosu na maloljetnike. Tako je moguće
postupanje po principu oportuniteta krivičnog gonjenja u odnosu na maloljetnika,
usloviti ispunjavanjem određenih obaveza od strane maloljetnika, odnosno realizacijom
odgovarajućih vaspitnih naloga, kao svojevrsnih „parasankcija”, gdje spadaju: poravnanje
sa oštećenim; redovno pohađanje škole ili redovno odlaženje na posao; uključivanje
u određene sportske aktivnosti; obavljanje društveno korisnog ili humanitarnog rada;
plaćanje novčanog iznosa u korist humanitarne organizacije, fonda ili javne ustanove;
podvrgavanje odgovarajućem ispitivanju i odvikavanju od zavisnosti izazvane upotrebom alkohola ili droge; uključivanje u pojedinačni ili grupni tretman u odgovarajućoj
zdravstvenoj ustanovi, savjetovalištu ili drugoj odgovarajućoj organizaciji; pohađanje
kurseva za stručno osposobljavanje ili priprema i polaganje ispita; uzdržavanje od
posjećivanja određenog mjesta ili kontakta sa određenim licima.
Postupanje prema načelu oportuniteta krivičnog gonjenja je sada značajno prošireno
i moguće za daleko veći broj krivičnih djela, što je veoma adekvatno i napredno
rješenje, naročito imajući u vidu i određene aspekte tzv. restorativnog pravosuđa u
vidu odgovarajućeg izmirenja i pomirenja između maloljetnika i oštećenog, a što može
biti i jedan od uslova za krivično negonjenje maloljetnika, ili za obustavu postupka
prema njemu iz razloga (ne)cjelishodnosti. Radi se o stvaranju skladnog normativnog
mehanizama za rješavanje maloljetničkih krivičnih predmeta na način koji nije klasičan
i uz izbjegavanje, kako svih uobičajenih komplikovanih procesnih formalnosti, tako i
troškova nužno skopčanih uz vođenje klasičnog postupka prema maloljetniku. U smislu
restorativne pravde je i značajna novina predloga zakona koja stvara mogućnost za
poravnanje sa oštećenim za krivična djela koja se gone po privatnoj tužbi, a sve sa
ciljem da se izbjegne vođenje postupka. Ratio legis posebnih pravila postupka prema
maloljetnicima je utemeljen na težnji da se toj starosnoj kategoriji lica prema kojima
se vodi krivični postupak (isto kao što ta starosna kategorija počinilaca krivičnih djela
ima poseban krivičnopravni položaj u domenu materijalnog krivičnog prava), obezbijedi
poseban položaj u okviru pravnog sistema, a što je generalno motivisano daleko manje
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
67
represivnim karakterom tog krivičnog postupka u odnosu na ostale krivične postupke.
Postupak prema maloljetnicima mora imati i određene, ne pretjerano izražene represivne aspekte, što je inače tipično za svaki krivični postupak (kao što je to na primjer,
slučaj sa mjerama procesne prinude itd.), bez obzira što taj postupak deklarativno
nema karakter krivične procedure, ali u tom postupku svaki oblik represivnosti mora
biti sveden na nužan minimum, što se zasniva na generalnoj koncepciji odgovarajućeg
povlašćivanja najmlađih starosnih kategorija.
Primarni cilj bi morao da bude, da se uvijek kada je to objektivno moguće i izbjegne
vođenje krivičnog postupka (što je između ostalog i osnovna svrha mogućeg postupanja
prema načelu oportuniteta krivičnog gonjenja), te da se davanjem „nove šanse“ maloljetniku koji je učinio krivično djelo, postignu oni efekti koji bi se inače, mogli postići
i odgovarajućom krivičnom sankcijom. Tek ako to već nikako nije moguće, onda je
sekundarni cilj da krivični postupak bude brz i efikasan, te da rezultira onim procesnim
ishodom koji najviše odgovara prirodi učinjenog krivičnog djela, ličnosti maloljetnika i
objektivnoj procjeni kojim se načinom postupanja najrealnije može spriječiti njegovo
ponovno upuštanje u delikvenciju.
Posebne odredbe o zaštiti maloljetnih lica kao oštećenih u krivičnom postupku do
sada su bile nepoznate našem zakonodavstvu. One, u osnovi, sadrže začetke posebnog
krivičnopravnog položaja, ne samo što se tiče maloljetnih učinilaca krivičnih dela, već
i oštećenih maloljetnih lica. Iako skromne po obimu, one imaju dalekosežan značaj,
s obzirom na to da ukazuju na mogućnost stvaranja jednog novog cjelovitog zakonodavstva u odnosu na maloljetnike. Ove odredbe se primjenjuju kada je maloljetno lice
oštećeno krivičnim djelom ili kada se saslušava kao svjedok. Posebno su značajne jer se
odnose na sprječavanje sekundarne viktimizacije i naknadne traumatizacije maloljetnih
lica. Saslušanje maloljetnog lica u postupku obavlja, po pravilu, državni tužilac i sudija
istog pola, u posebnoj prostoriji opremljenoj tehničkim uređajima za audiovizuelno
snimanje. Saslušanje se sprovodi uz pomoć stručnog lica i u prisustvu zakonskog zastupnika maloljetnog lica. Ako se saslušanje maloljetnog lica vrši uz pomoć uređaja za
audiovizuelno snimanje, snimak će se zapečatiti i priključiti zapisniku, tako da se maloljetno lice može samo izuzetno ponovo saslušati ako za tim postoji opravdani razlog.
S obzirom na veliki traumatizirajući efekat tzv. višekratnih saslušanja žrtve i oštećenog
uopšte, zakonodavac na ovakav način teži efikasnoj zaštiti one kategorije žrtava, koja
se po definiciji, smatra najranjivijom, a to su djeca i maloljetnici. Na ovaj se način teži
eliminisanju sekundarne viktimizacije do koje bi svakako moglo doći, a naročito zbog
susreta između maloljetne žrtve i okrivljenog za krivično dijelo sa elementima nasilja.
Takođe, zakonom se načelno isključuje suočenje između oštećenog maljoletnog lica,
koje spada u kategoriju posebno osjetljivih lica i okrivljenog. Maloljetnom licu koje
je oštećeno krivičnim djelom može se postaviti i punomoćnik po službenoj dužnosti
radi zaštite ličnosti maloljetnika i kad to nalažu razlozi pravičnosti, na teret budžeta.
Maloljetnik se poziva preko zakonskog zastupnika.
Zakonom je uređena sudska kontrola nad izvršenjem izrečenih krivičnih sankcija maloljetniku, čime se omogućava dominantna uloga suda i u tom posebnom stadijumu,
68
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
a što je u skladu sa načelno protektivno konstruisanim modelom postupka prema
maloljetniku. Takođe, uređene su evidencije koje se vode za alternativne mjere i
krivične sankcije koje se izriču maloljetnicima, kao i davanje podataka iz evidencije i
rehabilitacija i brisanje osude. Izvršne odredbe sadrže bitnija odstupanja od do sada
važećih. Prije svega, na jednom mjestu, objedinjene su sve odredbe koje se odnose na
primjenu vaspitnih naloga i izvršenje krivičnih sankcija. U izvršnim odredbama zakona
potencira se zaštita osnovnih ljudskih i specifičnih prava maloljetnika prema kojima
se izvršava neka od krivičnih sankcija. Najznačajniju novinu u tom pogledu predstavlja
uspostavljanje obaveze sudije za maloljetnike, kada utvrdi da je potrebno preduzeti
mjere radi zaštite nekih prava maloljetnika, da o tom obavijesti i zahtijeva aktivno
angažovanje nadležnog organa starateljstva, a isto tako značajna je kontrolna uloga suda
preko stručnih službi i izvještavanja o izvršavanju krivičnih sankcija. Značajna novina
je uvođenje mogućnosti da se o uslovnom otpustu iz maloljetničkog zatvora odlučuje
poslije dvije trećine izdržane kazne, od strane Komisije za uslovni otpust a na osnovu
izvještaja zavoda, dakle ne na osnovu molbe već po službenoij dužnosti što predstavlja
neku vrstvu uslovnog otpusta po automatizmu za maloljetnike. Predviđene su i novine
u pogledu prihvatanja maloljetnika i njihovog upućivanja na izvršenje institucionalnih
vaspitnih mjera i kazne maloljetničkog zatvora, a imajući u vidu činjenicu koju potvrđuju
brojna istraživanja, da je prihvat bio najbolnija tačka svakog institucionalnog tretmana.
U tom smislu predviđena je i obaveza organa starateljstva da u toku trajanja institucionalne vaspitne mjere i kazne maloljetničkog zatvora, pored održavanja stalne veze sa
maloljetnikom na institucionalnom tretmanu, u radu sa porodicom, priprema uslove
za vraćanje maloljetnika u lokalnu zajednicu i njegovo uključivanje u istu.
Ne treba zaboraviti veliku istinu da je „dijete otac čovjeka“, te da ako dijete ili maloljetnik učine određeno (tzv. početničko krivično djelo), onda je sasvim izvjesno da
postoje velike šanse da takvo dijete, ako se prema njemu ne postupi na adekvatan
način, vremenom izraste u punoljetnog i po društvo daleko opasnijeg punoljetnog
počinioca krivičnih djela, ili kako bi se to malo slobodnije reklo – u kriminalca. Stoga
je od najveće moguće društvene važnosti da se suzbijanju maloljetničke delinkvencije pokloni najveća moguća pažnja i to ne samo u normativnoj oblasti, tj. u sektoru
kreiranja izvora krivičnog prava za maloljetnike, već i u praksi postupanja svih službenih
aktera postupka prema maloljetnicima. Zakon o postupanju prema maloljetnicima u
krivičnom postupku, polazeći od navedenog, daje vrlo solidnu normativnu osnovu za
efikasnije postupanje prema maloljetnicima koji su u sukobu sa zakonom.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
69
Pravni i institucionalni okvir za zaštitu prava djece sa
posebnim osvrtom na tretman maloljetnika u kršenju
zakona
Aleksandra Drakova
Zaštita prava djece sa posebnim osvrtom na tretman maloljetnika u kršenju zakona
je izgrađen na više nivoa pravnih i institucionalnih okvira, koji se moraju uzeti u obzir.
Pravni i institucionalni okvir za svaku zemlju treba graditi na principima i standardima
utvrđenim kroz različite međunarodne i regionalne ugovore i zakone na koje su se relevantne zemlje dobrovoljno obavezale. Kroz ratifikaciju međunarodnih zakona države
izražavaju spremnost da se obavežu na standarde utvrđenim u ovim ugovorima. Oni
to obezbjeđuju tako što ih uvode u svoje nacionalno zakonodavstvo i politike.
Što se tiče zaštite dječijih prava u Evropi, sa posebnim osvrtom na zaštitu usmjerenu
ka djeci, postavljen je međunarodni okvir koji postavlja minimalne standarde kako bi
se osiguralo da svaka osoba ima svoja osnovna prava i slobode, isključivo na osnovu
činjenice da smo svi rođeni kao ljudi i stoga uživamo ista prava, na osnovu tri osnovna
sporazuma o ljudskim pravima: Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima (potpisane
1948. godine), Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (od 1950,
posljednji put izmijenjena 2010, u daljem tekstu Evropska konvencija) i Konvencije UN o
pravima djeteta (stupila na snagu 1989, u daljem tekstu KPD) sa dva svoja fakultativna
protokola (i trećim na putu).
Međunarodni pravni okvir
Većina relevantnih zakona čija je primjena obavezujuća kada su u pitanju djeca u konfliktu sa zakonom se mogu naći u KPD, njenim članovima, načelima kao i u Evropskoj
konvenciji. Osim ovih međunarodnih sporazuma, postoji i nekoliko drugih važnih, iako
neobavezujućih instrumenata koji podržavaju maloljetničko pravosuđe: Smjernice
Ujedninjenih nacija za prevenciju maloljetničke delinkvencije (Rijad smjernice), Standardna minimalna pravila UN-a za maloljetničko pravosuđe (Pekinška pravila), Pravila
UN o zaštiti maloljetnika lišenih slobode (Havana pravila), UN smjernice o pravdi u
pitanjima koja uključuju djecu žrtve i svjedoke zločina; Smjernice UN-a za akciju o
djeci u sistemu krivičnog pravosuđa (ECOSOC) i Smjernice za akciju o djeci u sistemu
krivičnog pravosuđa (Bečke smjernice)4.
4
70
Guidance for Legislative Reform on Juvenile Justice by UNICEF 2011,http://www.unicef.org/policyanalysis/files/Juvenile_justice_16052011_final.pdf
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
KPD pokriva slučajeve djece u konfliktu sa zakonom u svojim članovima 37, 39 i 405,
pri čemu su sva četiri principa KPD osnova za sva objašnjenja i odredbe koje proizilaze
iz specifičnih članova: 1) borba protiv diskriminacije, 2) pravo na život i opstanak, 3)
najbolji interes djeteta i 4) učešće djeteta. Štaviše, opšti komentar br. 106 izdat od
strane Komiteta UN-a o pravima djeteta u 2007. se eksplicitno bavi odredbama prava
djeteta u maloljetničkom pravosuđu. Nekoliko primjera ključnih odredbi vezanih za
okvir7 maloljetničkog pravosuđa, shodno UN-u su citirani ispod:
-
-
-
-
-
-
-
-
5
6
7
8
Zakon treba da odredi minimalnu starosnu granicu za krivičnu odgovornost;
minimalna granica za krivičnu odgovornost ne smije biti niža od 12, poželjno veća
Zakon treba jasno da navede da sva djeca8 starija od granice krivične odgovornosti, a mlađa od 18 godina treba da spadaju u sistem maloljetničkog
pravosuđa, bez obzira na prirodu krivičnog djela
Države treba da donesu zakon o maloljetnicima ili pravni akt o primjeni odredbi
čl. 37, 39 i 40 KPD-a. Ovo bi trebalo da pokrije tretman djeteta od trenutka
kada je uhapšeno ili pritvoreno od strane policije sve do posle zbrinjavanja
nakon izricanja kazne
Sudovi za maloljetnike treba da se uspostave i obezbijede okruženje osjetljivo
za dijete, Ministarstvo pravde i ostala nadležna ministarstva treba da izdaju
smjernice za sudske administratore o tome kako se to postiže
Zakonodavstvo treba da nalaže da se svo administrativno i ostalo stručno
osoblje koje se bavi djecom koja su u sukobu sa zakonom dobije obuku o
dječijim pravima
Zakon treba da obezbijedi da se posebne dječije jedinice uspostave u okviru
policije, tužilaštva, sudskih uprava i socijalnih službi
Zakon treba da obezbijedi sudski postupak u slučajevima djece, koji omogućava
djeci da razumiju i učestvuju u saslušanju ili suđenju
Svako novi zakon ili pravni akt bi trebalo da sadrži djelove ili članove o
nadležnosti u mjeri u kojoj se drugi krivični zakoni primjenjuju na djecu, procedure koje treba slijediti od trenutka prvog kontakta sa policijom pa sve do
kraja sudskog procesa, procesne garancije za djecu, diverzione mjere, mjere
koje mogu biti primijenjene na dijete koje je osuđeno za krivično djelo, okolnosti pod kojim lišenje slobode može biti izrečeno i period nakon zbrinjavanja.
http://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/crc.aspx
General comment No 10: Children’s rights in juvenile justice, http://www.unicef.org/ceecis/
CRC.C.GC.10.pdf
Izvor: Guidance for Legislative Reform on Juvenile Justice by UNICEF 2011, http://www.unicef.org/
policyanalysis/files/Juvenile_justice_16052011_final.pdf
Prema CRC, dijete je osoba ispod 18 godina starosti
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
71
Regionalni pravni okvir
Drugi važan izvor regionalnih normi o maloljetncima u sudskim postupcima su dokumenti i odredbe donešene od različitih institucija Evropske unije (Evropske komisije,
Evropskog savjeta, Savjeta ministara, Programa izgradnje Evrope sa i za djecu, Evropski
sud za ljudska prava). Kada govorimo o dokumentima, Evropska konvencija ponovo
postavlja minimalne standarde koji moraju biti poštovani kada su u pitanju pravosudni
sistemi za maloljetnike. Evropski sud za ljudska prava koji se bavi slučajevima kršenja
prava djece u postupcima koji uključuju maloljetnike, često citira članove 2 (pravo na
život), 5 (pravo na slobodu i sigurnost) i što je najvažnije 6 (pravo na pravično suđenje)
Evropske konvencije kao one koji se krše od strane nacionalnih sudova i time ih čine
ključnim odredbama zakonodavnog i institucionalnog pravosudnog okvira za maloljetnike.
Postoje desetine drugih evropskih dokumenata izdatih od strane različitih tijela koji
se tiču prava djece u pravosudnim sistemima za maloljetnike u obliku strategija9,
rezolucija10, preporuka11, kao i smjernica.
Dobar primjer kojim se rukovode zemlje prilikom uvođenja mehanizama prilagođenih
djetetu u sudskim postupcima je jasno naveden u pomenutim Smjernicama o pravdi
prilagođenoj djetetu, usvojenim od strane Savjeta Evrope u 201012. Cilj ovih smjernica
je da garantuju i osiguraju da sva djeca dobiju adekvatan pristup i tretman u pravednom pravosudnom sistemu i primjenjuje se na sve – kriminalne, građanske i upravne
pravosudne sisteme za maloljetnike. Što se tiče stresnih situacija sa kojima se djeca
susreću prilikom učešća u sudskim postupcima, ne samo u slučajevima u kojima su u
direktnom sukobu sa zakonom, svi postupci moraju biti planirani i izvedeni u skladu sa
fizičkim i emocionalnim blagostanjem djeteta, prilagođeni godištu i fazi razvoja dotičnog
djeteta, uzimajući u obzir najbolje interese djece, bilo da su se našla u ulozi žrtve ili
optuženog. Djeca jednostavno moraju imati prava da budu zaštićena i tretirana pažljivo,
tako da im se dodatno ne naudi – samo zato što su djeca zaslužuju specijalnu zaštitu.
Smjernice su razrađene nakon konsultacije sa djecom širom Evrope koja su učestvovala
u sudskim postupcima – i krivičnim i građanskim, i na taj način su njihova mišljenja i
iskustva uzeta u obzir. Osnovni principi smjernica se sastoje od učešća djece (pravo
da dobiju odgovarajuće informacije na jeziku koji razumiju, sve odluka da se donose u
najboljem interesu djeteta, dostojanstven tretman, zaštita od diskriminacije i jedinstvenost vladavine prava koja mora važiti i za djecu kao i za odrasle, uključujući i nezavisne
mehanizme podnošenja žalbi). Smjernice takođe imaju opšte elemente pravde koje
9 Satrategija Savjeta Evrope o pravima djeteta (2012-2015)
10 e.g. Rezolucija br. R (77) 33 o smiještanju djece, Rezolucija (66) 25 o kratkoročnom tretmanu mladih
prestupnika mlađih od 21 godine, Rezolucija (78) 62 o malojetničkoj delikvenciji i društvenoj promjeni
11 e.g. Preporuka Rec(2008)11 o Evropskim pravilima za maloljetne delikvente koji su predmet sankcija i
mjera, Preporuka CM/Rec(2011)12 Komiteta ministaradržavama članicama o pravima djece i socijalnim
službama naklonjenim djeci i porodicama, PreporukaCM/Rec(2009)10 Komiteta ministaradržavama
članicama o integrisanim nacionalnim strategijama za zaštitu za zaštitu djece od nasilja, PreporukaRec
(2006)2 o evropskim zatvorskim pravilima
12 Savjet Evrope: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/childjustice/Guidelines_en.asp
72
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
su prilagođene djeci kao pravo na dobijanje informacije i savjeta, zaštita privatnog i
porodičnog života, posebne preventivne mjere, obuke stručnog osoblja koje radi sa
djecom i odlučuje o njima, multidiscipliniarni pristup i procedure prilagođene djeci
koje moraju biti primijenjene prije, u toku i posle suđenja.
U slučaju maloljetnika koji su počinili zločin, posebne dodatne odredbe i savjete treba
uzeti u obzir kada je u pitanju lišavanje slobode (samo u krajnjoj nuždi, odvajanje od
roditelja na najkraći mogući period, uvažavanje svih njihovih prava), a što se policije tiče:
pravo da imaju odraslo lice tokom saslušanja, pravo da besplatno budu predstavljena
od strane sopstvenog advokata, pravo da govore na sudu, pravo da dobiju informacije
koje razumiju – pri čemu sva ova prava moraju biti zaštićena – i na kraju, sve odluke
moraju biti donešene u nakraćem mogućem roku.
Nacionalni okvir: Krivični prestupi maloljetnika u Slovačkoj
Kada je u pitanju zakonodavni okvir, najvažniji zakon i odredbe koje se primjenjuju na
djecu u pravosudnom sistemu se mogu naći u Ustavu Republike Slovačke, Zakonu o
socijalnoj zaštiti djece i socijalnih staratelja, krivičnom zakoniku, porodičnom pravu,
procesnom pravu i Građanskom zakoniku.
Pored zakonodavnog okvira, postoji široka mreža institucija koje su odgovorne za
odgovarajuće izvršenje slovačkog zakondavstva. U njih se ubrajaju sudski sistem,
ministarstva, državne institucije, opštine, jedinice socijalne zaštite, policajci i istražitelji,
škole, bolnice i medicinski radnici, zatvori za maloljetnike, krizni centri, psiholozi, SOS
telefoni, nevladine organizacije koje pružaju usluge djeci i porodicama kao i nezavisne
institucije za monitoring (Ombudsman, Nacionalni centar za ljudska prava).
U posljednjih nekoliko godina, Republika Slovačka je doživjela porast u zločinima
počinjenim od strane maloljetnih prestupnika. Krivični zakonik, generalno gledano,
postavlja granicu za krivičnu odgovornost na 14 godina. Terminologija krivičnog zakonika
koristi riječ stariji maloljetnik (juvenile offender) za mlade prestupnike između 14 i 1813
godina. Djeca mlađa od 14 godina su prepoznata kao maloljetnici (minor offenders).
Važno je napomenuti da se u porodičnom zakonu samo koristi termin,,maloljetnik’’ za
sve osobe ispod 18 godine što ponekad stvara nesporazume stručna lica bez pravne
pozadine.
Glavni problem: kršenje proceduralnih procesa od strane upravnih i pravnih organa.
Uprkos snažnoj formalnoj volji države da zaštiti i promoviše prava djeteta i omladine, na
svakodnevnoj bazi se uočavaju teške povrede prava od strane upravnih organa. Kršenja
proceduralnih prava maloljetnika, neadekvatni postupci u slučajevima koji uključuju
djecu i nedovoljno znanje i razumijevanje međunarodnih sporazuma i njihovih odredbi
su uzroci česte prakse kršenja pravila i nezakonitog postupanja od strane državnih i
opštinskih institucija i službenika.
13 Zákon č. 300/2005 Z.z., zákon č. 36/2005 Z.z. o rodine
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
73
Glavni problem ne leži u manjku pridržavanja principa pravde prilagođenih djeci u
Republici Slovačkoj, uprkos prilično jakom zakonodavstvu koje štiti prava djece, nego
proceduralna slabost insitucija i stručnih lica na izvršnim pozicijama. Drugim riječima,
kršenja prava djece u pravosudnim sistemima od strane nadležnih institucija zaduženih
za zaštitu dječijih prava (uključujući i maloljetnike u kršenju zakona) je posljedica
primjene seta proceduralnih i administrativnih odredbi (smjernica, standarda, normi,
preporuka, pravila vođenja postupka), ili samo formalno ili na nepravilan način.
74
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Zakonski i strateški okvir za djelovanje NVO u državi i
uloga civilnog sektora u procesu evropskih integracija
Ana Novaković
Uvod:
U Crnoj Gori, zakonski i strateški okviri za rad i djelovanje nevladinih organizacija
(NVO) su u velikoj mjeri kreirani. Proces izrade najvažnijih propisa, kao i stvaranje institucionalnih mehanizama koji podstiču rad nevladinog sektora, bio je najintenzivniji
u periodu od 2010. do 2013. godine. Ovaj period karakterišu sve brojnije inicijative iz
nevladinog sektora, usmjerene na regulisanje sistemskih pitanja za njihovo djelovanje,
pitanja saradnje sa državnim i lokalnim institucijama kao i pitanje finansiranja projekata
NVO iz državnog budžeta. Međutim, za dobijanje odgovora na pitanje zašto se baš u
ovom periodu i Vlada odlučuje da izađe u susret ovim inicijativama, nemjerljivo je
važno osvrnuti se i na kompletan politički kontekst. Naime, ono što karakteriše 2010.
godinu u Crnoj Gori, svakako je dobijanje Mišljenja Evropske komisije o kandidaturi
za članstvo Crne Gore u Evropskoj uniji. U Mišljenju se izdvojilo 7 ključnih prioriteta
na kojima Vlada Crne Gore treba posebno da se angažuje u cilju dobijanja datuma za
otpočinjanje pregovora sa EU. Jedan od 7 prioriteta bio je „Unaprijeđenje medijskih
sloboda, naročito usklađivanje sa praksom Evropskog suda za ljudska prava u pogledu
klevete i jačanje saradnje sa organizacijama civilnog društva.’’U Analitičkom izvještaju
koji prati Mišljenje, Evropska komisija još preciznije ukazuje „da saradnja Vlade sa
nevladinim organizacijama, naročito u zakonodavnom procesu i definisanju glavnih
javnih politika i projekata, ostaje nedovoljna“, i s tim u vezi, „da postoji potreba da
se poboljša kvalitet konsultacija u procesu pripreme zakona sa svim zainteresovanim
stranama, uključujući i civilno društvo. Ubrzo nakon predstavljanja Mišljenja, Vlada
Crne Gore je pripremila Akcioni plan za implementaciju preporuka iz Mišljenja, u kome
su, u dijelu saradnje Vlade sa civilnim društvom, definisane i aktivnosti: donošenje
akta o kriterijumima i postupku učešća NVO u procesu kreiranja javnih politika, kao i
akta o kriterijumima i postupku izbora predstavnika NVO u odgovarajućim tijelima i
radnim grupama koje formira Vlada/ministarstvo za izradu propisa.
Nevladine organizacije uzele su aktivno učešće u izradi ovog Akcionog plana, te svojim
komentarima doprinijele da se kreira kvalitetan dokument, koji postaje osnov kreiranja
budućih pravnih propisa i institucionalnih mehanizama, usmjerenih na stvaranje podsticajnog okruženja za rad i djelovanje nevladinih organizacija u Crnoj Gori.
Tako su u ovom vremenskom periodu od 2010-2013. godine, izrađeni i usvojeni: Zakon
o nevladinim organizacijama, Uredba o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
75
državne uprave i NVO, Uredba o načinu i postupku sprovođenja javne rasprave u izradi
zakona, Strategija razvoja nevladinih organizacija 2014-2016. U januaru 2011. godine,
počeo je sa radom Savjet za saradnju Vlade Crne Gore i nevladinih organizacija, koji
dopunjava rad Kancelarije za saradnju Vlade s nevladinim organizacijama osnovane
2007. godine. Na lokalnom nivou, izrađen je set modela odluka koji regulišu pitanja
saradnje lokalnih vlasti sa NVO, finansiranja NVO iz lokalnih budžeta, učešća građana
u procesu donošenja odluka.
U kontekstu uključivanja nevladinih organizacija u proces evropske integracije Crne
Gore, najvažnijom se izdvaja odluka Vlade Crne Gore da uključi predstavnike nevladinog
sektora u rad radnih grupa za pripremu pregovora za sva poglavlja. Tako je, u februaru
2012. godine, Vlada formirala prve radne grupe – za pripremu poglavlja 23 i 24 i u
njihov sastav uključila predstavnike NVO. Nakon toga, predstavnici nevladinog sektora
uzimaju učešće u radu svih novoformiranih radnih grupa za pripremu pregovora. Osim
toga, nevladine organizacije nezavisnim monitoringom prate sprovođenje reformi u
različitim poglavljima.
Tako je, u izvjesnoj mjeri, zaokružen zakonski i institucionalni okvir za rad i djelovanje
NVO u Crnoj Gori, kao i njihovo uključivanje u proces evropske integracije. S obzirom na
to da se ovaj okvir uspostavio u relativno kratkom vremenskom periodu, malo pažnje
posvećeno je praćenju primjene ovih propisa, odnosno efektivnosti institucionalnih
mehanizama. Stoga je vema važno da naredni period obilježi upravo praćenje primjene i procjena kvaliteta svih gorepomenutih propisa i tijela, koji treba da odgovore na
potrebe nevladinog sektora i budu usklađeni sa tim potrebama. Ono što treba izbjeći
je dodatno normiranje odnosa nevladinog sektora i vlasti, eventualnu „preinstitucionalizaciju“, sve dok ne bude jasno kako postojeća rješenja funkcionišu u praksi i koje
efekte ostvaruju.
U nastavku teksta, dat je detaljniji uvid u zakonska i institucionalna rješenja za rad i
djelovanje NVO u državi, kao i njihovo učešće u procesu evropske integracije:
Zakonski i strateški okvir:
Zakon o nevladinim organizacijama (“Sl.list CG”, br. 39/11)
Djelovanje nevladinih organizacija u Crnoj Gori regulisano je, prije svega, Zakonom
o nevladinim organizacijama. Ovo je sistemski zakon koji reguliše pitanja osnivanja,
upisa i brisanja iz registra, status, organe, finansiranje i druga pitanja od značaja za
rad i djelovanje nevladinih organizacija. Novina ovog zakona u odnosu na prethodno
zakonsko rješenje je povećanje dobrog upravljanja unutar samih NVO, povećanje
transparentnosti rada nevladinog sektora, novi, tzv. centralizovani sistem finansiranja
projekata i programa NVO iz državnog budžeta. Ovaj sistem podrazumijeva formiranje jedne centralizovane multisektorske Komisije, koja na bazi jasnih kriterijuma,
raspodjeljuje sva sredstva namijenjena za projekte NVO u državnom budžetu. Novi
Zakon usaglašen je u punoj mjeri sa međunarodnim standardima (Konvencija o ljuds-
76
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
kim pravima Savjeta Evrope i Preporuke CM/Rec (2007)14 Komiteta ministara država
članica o pravnom statusu nevladinih organizacija u Evropi), kao i praksom Evropskog
suda za ljudska prava. Od međunarodnih dokumenata, za pravni status NVO, od
posebnog je značaja Evropska Konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda,
te je iz tog razloga posebna pažnja posvećena usklađivanju novih zakonskih rješenja
sa ovim dokumentom.
Uredba o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa državne
uprave i nevladinih organizacija (“Sl.List CG”, broj 7/2012)
Uredba o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa državne uprave i nevladinih
organizacija reguliše sve oblike saradnje dva sektora, prepoznate u regionalnoj i evropskoj praksi, posebno u Kodeksu dobre prakse za učešće građana u procesu donošenja
odluka - Savjeta Evrope. Tako Uredba propisuje način informisanja NVO od strane
organa državne uprave, proces konsultovanja NVO od strane organa državne uprave,
kao i način i postupak izbora predstavnika NVO u radna tijela koje formiraju organi
državne uprave prilikom izrade različitih propisa.
Uredba o načinu i postupku sprovođenja javne rasprave u pripremi
zakona („Službeni list CG“, br. 12/12)
Značaj donošenja ove Uredbe ogleda se u činjenici da prije njenog donošenja postupak
sprovođenja javne rasprave nije bio normativno uređen. Razradom instututa javne
rasprave koja podrazumijeva konsultovanje zainteresovane javnosti (organa, organizacija,
pojedinaca) u početnoj fazi pripreme zakona i raspravu o tekstu zakona, obezbjeđuje
se prije svega informisanje najšire javnosti o planiranim aktivnostima na pripremi
zakona, zatim potpunija razmjena informacija između ministarstava i zainteresovane
javnosti, kvalitetnije definisanje javnih politika i unaprijeđivanje kvaliteta zakona. Faza
konsultacija obezbjeđuje konsultovanje zainteresovane javnosti prije izrade nacrta, što
je i najviši oblik učešća građana u procesu donošenja odluka.
Strategija razvoja nevladinog sektora 2014-2016
Strategija predstavlja novi strateški okvir za razvoj podsticajnog okvira za rad i djelovanje
nevladinih organizacija u Crnoj Gori. Zasnovana na analizi realizacije prethodnog
strateškog dokumenta (Strategija za saradnju Vlade i NVO 2009-2011), Strategija
prepoznaje nekoliko ključnih oblasti u okviru kojih će se realizovati značajan broj aktivnosti u narednom, dvogodišnjem periodu. Oblasti predviđene strategijom su: učešće
NVO u kreiranju i primjeni javnih politika na državnom nivou, učešće NVO u kreiranju
i primjeni javnih politika na lokalnom nivou, finansiranje NVO na državnom nivou,
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
77
finansiranje nevladinih organizacija iz budžeta lokalnih samouprava, razvoj filantropije,
razvoj volonterizma, učešće NVO u realizaciji koncepta neformalnog i cjeloživotnog
obrazovanja, socijalno preduzetništvo, uspostavljanje uslova za ravnopravan pristup
osoba sa invaliditetom organima državne uprave, statistika i evidencija koja se odnosi
na NVO, uloga NVO u procesu pristupanja Crne Gore EU i izgradnja kapaciteta nevladinih organizacija.
Institucionalni okvir:
Kancelarija za saradnju Vlade s nevladinim organizacijama
Kancelarija za saradnju sa NVO osnovana je 2007. godine, kao organizaciona jedinica
Generalnog sekretarijata Vlade Crne Gore. Zadatak Kancelarije je da unaprijeđuje i
koordinira rad državnih organa sa NVO na principima partnerstva, transparentnosti,
odgovornosti, međusobnog informisanja i nezavisnosti NVO, da inicira i organizuje
obrazovanje državnih službenika o pitanjima od značaja za saradnju sa NVO i građansku
participaciju, i da sarađuje sa NVO, njihovim koalicijama i mrežama, međunarodnim
organizacijama i institucijama na pitanjima koje spadaju u nadležnost Kancelarije.
Kancelarija takođe obavlja stručne i administrativne poslove za potrebe Savjeta za
saradnju Vlade Crne Gore sa nevladinim organizacijama.
Savjet za saradnju Vlade i nevladinih organizacija
Savjet za saradnju Vlade Crne Gore i nevladinih organizacija osnovan je Odlukom
Vlade Crne Gore i konstituisan januara 2011. godine, a čine ga Predsjednik i 24 člana
(12 predstavnika državnih organa i 12 predstavnika NVO, koji su izabrani na osnovu
javnog poziva i predloga NVO). Predsjednik Savjeta je predstavnik Vlade, dok je zamjenik predsjednika predstavnik NVO. Savjet je zadužen da prati primjenu Strategije
saradnje Vlade Crne Gore i NVO i Akcionog plana za njenu realizaciju, daje mišljenja
na propise i ostale dokumente koji se odnose na rad i djelovanje NVO, definiše preporuke za unaprijeđenje saradnje Vlade i NVO i podstiče dijalog između dva sektora.
Savjet najmanje jednom godišnje informiše Vladu o svom radu i pitanjima od značaja
za ostvarivanje saradnje državnih organa i NVO.
Učešće NVO u radnim grupama za pripremu pregovora
Crne Gore sa EU
Predstavnici nevladinog sektora uključeni su u sastav radnih grupa za pripremu pregovora
sa EU. Pravni osnov za ovo uključivanje sadržan je u Vladinoj Odluci o uspostavljanju
strukture za pregovore o pristupanju Crne Gore Evropskoj uniji. Do kraja 2013. godine,
predstavnici nevladinog sektora uključeni su u sastav 33 radne grupe. Uključivanje
78
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
predstavnika NVO u radne grupe uticalo je na veću transparentnost rada ovog radnog
tijela, kao i veći kvalitet akcionih planova koji su kreirani za različita poglavlja.
Koalicija NVO za praćenje pregovora u okviru poglavlja 23
Osim formalnog učešća u radu radnih grupa, nevladine organizacije se udružuju i
nezavisno prate reforme u različitim oblastima. Jedan od takvih modela je i Koalicija
nevladinih organizacija za praćenje pregovora u okviru poglavlja 23. Koaliciju čini 16
nevladinih organizacija, sa višegodišnjim iskustvom i ekspertizom u oblastima vezanim za poglavlje 23: pravosuđe, korupcija i ljudska prava. Koalicija je od početka svog
formiranja, jula 2012. godine, kreirala dva nezavisna izvještaja o sprovođenju reformi
u ovim oblastima, kao i komentar na Vladin Izvještaj o realizaciji mjera iz Akcionog
plana za poglavlje 23.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
79
Zakonodavni i strateški okvir djelovanja NVO u državi
Marcel David Zajac
Civilno društvo
Civilno društvo predstavlja treći sektor koji egzistira uporedo sa državom i tržištem.
Civilno društvo čine heterogene, slobodne aktivnosti građana koji su nezavisni u odnosu
na javne institucije (država, javni sektor, opšta vlada, politička moć) i čija svrha ne leži
u ostvarivanju profita (tržište, poslovni sektor) već u realizaciji određenog interesa:
kako višeg (javni, opšti), tako i djelimičnog interesa (grupnog, pojedinačnog).
Sam termin,,treći sektor’’ se danas u Slovačkoj često odnosi samo na jednu komponentu civilnog društva koju čine nevladine organizacije.
NVO-e se smatraju najjačom komponentom civilnog društva jer predstavljaju institucionalnu pozadinu za aktivne građane usljed toga što omogućavaju aktivnim građanima da
djeluju planski, strateški i institucionalno. Međutim, ove organizacije su istovremeno
teške za održavanje usljed velikih finansijskih potreba. Osim toga, one često ulaze u
odnose koje mogu da stvore određene tipove zavisnosti.
Stoga, izuzetno je važno istaći da kada govorimo o civilnom društvu moramo uzeti u
obzir pojedinačne građane koji aktivno ulaze u domen javnih politika, uzimaju učešće u
administrativnim procedurama, organizuju peticije, bave se blogovanjem, inicijativom
na društvenim mrežama itd.
Treba takođe istaći da su kroz istoriju u društvu postojale institucije koje su takođe bile
nevladine i neprofitne ali koje premašuju uobičajenu percepciju nevladinih i neprofitnih organizacija zbog svoje istorije i aktivnosti (npr. sindikati, udruženja gradova i sela,
stručna udruženja kao što su komore (advokatske i ljekarske) ili istaknute humanitarne
organizacije kao što je,,Crveni krst’’).
U nastavku osvrnimo se konkretno na nevladine organizacije:
Priroda nevladinih organizacija (NVO):
1. Zakonodavna – organizacije su pravna lice
Akcenat je stavljen na činjenicu da je pravnim licima omogućeno da stupaju u pravne
odnose.
Institucionalizacija: Za razliku od neformalnih i namjenskih udruženja, NVO poprimaju
donekle formalni i insitucionalni oblik. U većini slučajeva imaju statut, povelju ili neki
slični dokument kojim se definišu ciljevi i ostali detalji u okviru njihovih aktivnosti.
80
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Organizacije koje su nosioci ovih aktivnosti moraju da snose pravne i ostale posljedice
u odnosu na svoje članove i pristalice.
2. Nevladina – nisu osnovane od strane vlade ni kao organ vlasti ni kao organizacija. To što nisu osnovane od strane vlade izražava njihov stepen nezavisnosti od vladinih struktura. Kroz istoriju, ova nezavisnost je rezultat političkih
promjena u 1989. Danas mnoge organizacije na svoju inicijativu proširuju
prvobitnu definiciju na sljedeću:,,NVO-e su osnovane od strane građana –
fizičkih lica, ne od strane vladinih tijela i organizacija, opština ili poslovnih
entiteta’’. Ova definicija proširuje pojam identiteta, ne samo od vlade već i
od ostalih subjekata.
3. Neprofitna – tiče se definicije pravnih formi u ekonomskom pogledu. Ovo ne
znači da NVO ne rade za finansijsku dobit ali ne smiju dijeliti zaradu među
svojim članovima i osnivačima već profit mora biti iskorišćen u svrhu ispu­
njavanja misije zbog koje su i osnovane.
Neprofitna svrha: NVO-e ne djelaju u sopstvenom interesu – cilj je javni interes. Ne
služe interesima biznisa ili profesionalnim interesima njegovih članova.
Osnovna podjela NVO-a prema prirodi njihovih aktivnosti:
U Slovačkoj prepoznajemo sljedeće vrste NVO-a:
1. NVO-e koji pružaju usluge.
Ove organizacije se stvaraju kada mreže organizacija u ostala dva sektora – državnom i
tržišnom, zakažu ili prestanu da funkcionišu. Vodeći se prema ciljnim grupama kojima
pružaju usluge, ove organizacije dijelimo na:
• Organizacije koje pružaju usluge od javnog interesa – pružaju usluge
prethodno nedefinisanim i neodređenim grupama građana
• Organizacije koje pružaju usluge od međusobnog interesa – pružaju
usluge samo svojim članovima. Ovakav tip organizacija je predstavljen u
većini dobro uređenih društava u otprilike 80% svih NVOa.
2. ,,Pionirske’’ NVO – uključene su u razvoju, unaprjeđenju društva i provjeri
naučnih i istraživačkih rezultata u nekom društvu. One vrše svoje aktivnosti
u oblastima nauke i istraživanja isključivo namjenski za određene teme od
značaja, iako često nisu zanimljive državi ili tržištu i često ostaju neostvarene.
NVO-e su apsolutno nezamjenljive u provjeri različitih predloženih amandmana i propisa za građane, pojedince ili posebne grupe. U njih spadaju različite
think-tank organizacije, centre za analizu ali i organizacije koji obezbjeđuju
infrastrukturu, platforme i udruženja. Oni čine jako mali procenat NVO-a.
3. Watch Dog NVO-e se bave kvaltetom kontrole i funkcionisanja društva. Njihov
glavni cilj je da se postaraju da institucije javne uprave koje se finansiraju iz
javnog budžeta pružaju usluge na kvalitetan i efikasan način. Kaže se da su
ove organizacije barometar kvaliteta demokratije u nekom društvu. Zasnivaju
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
81
se na fundamentalnim principima građanskih prava pojedinca u društvu. U
njih spadaju često popularne i poznate NVO-e sa jakim uticajem i uplitanjem
u javne politike. Do problema dolazi kada ponekad ulaze u različite odnose
i oblasti u kojima mogu potpuno da omaše. S druge strane, ni sama društva
često ne znaju, čak i uz dobru volju, kako da pomognu ovakvim organizacijama
i njihovom institucionalnom jačanju.
Broj ovih organizacija zavisi od kvaliteta društva, kao i od njihovog inteziteta i pristupa
određenim temama. Ovdje su poznate međunarodne organizacije kao što su,,Amnesty
International’’,,,Transparency International’’ kao i,,Greenpeace International’’.
Osnovna podjela NVO-a se vrši po osnovu društvene oblasti u kojima vrše djelatnost
(cilj zbog kojeg su osnovane).
Stanje u Slovačkoj Republici:
Zakoni u skladu sa kojima su NVO-e osnovane i koji utiču na njihovo djelovanje su
u Slovačkoj republici utvrđene Ustavom Slovačke republike donešene 1989. nakon
društvenih promjena i odražavaju želju za demokratijom i pravdom. Status građana
u takvom kontekstu je relativno utemeljen i utiče na želju za osnivanjem građanskog
društva. Stoga, zakoni omogućavaju građanima da osnuju NVO-e, bez pominjanja
društvenih oblasti u kojima te organizacije mogu da djeluju. Zakoni prepoznaju samo
određene oblasti ili tipove aktivnosti koji mogu da dovedu do uskraćivanja registracije
i time ukidanja NVO-a kao pravnih lica. Pominju se negativno definisani termini kao
,,naoružavanje’’, ,,uskraćivanje Ustavom zagarantovanih prava pojedinaca/građana’’ itd.
Kada su u pitanju društvene oblasti/ciljevi zbog kojih su osnovane, zakoni veći naglasak stavljaju na uređivanje uslova u kojima NVO rade i žive, posebno kada preduzeća
ocjenjuju javnu korist ovakvih organizacija kako bi im pružili veću pomoć.
Postoje zemlje koje termin ,,javni interes’’ imaju i u zakonodavstvu. Takođe postoje
i zemlje, u koje spada i Slovačka republika gdje ovo nije ovako definisano. U ovim
slučajevima, evidentne su ili rasprave o uvođenju takve definicije ili procjeni statusa
ovih organizacije od strane različitih javnih institucija (najčešće poreskim upravama).
Kada je u pitanju oblast javnog interesa, u Slovačkoj su trenutno prepoznati:
• zdravstvena zaštita, prevencija, tretman i društvena integracija korisnika droga
u oblasti zdravstvenih usluga
• podrška i razvoj fizičke kulture
• odredbe o društvenoj pomoći
• očuvanje kulturnih baština
• podrška obrazovanju
• zaštita ljudskih prava
• zaštita i stvaranje zaštitne okoline
• nauka i istraživanje
• organizacijovanje i pospješivanje volonterstva
Takođe, Zakon o porezu na prihode nalaže u članu koji definiše olakšice po kojima
82
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
poreski obveznik (fizičko ili pravno lice) može da zadrži povrati određeni dio plaćenih
poreza, koje privatne i javne institucije mogu ali i ne moraju da prihvate.
Vrste NVO-a prema statutu po kome su osnovani:
1. U prvoj grupi spadaju organizacije,,udruženih građana’’
Društvena udruženja:
Čine ih (minimum 5) građana koji povezuju jasno definisane zajedničke standarde i
ciljeve (npr. zajednički interes roditelja djece invalida oko pružanja posebnih usluga,
ali takođe i vezano npr za filateliju). Društvene organizacije su osnovane i vođene od
strane građana koji su ih uspostavili, u zavisnosti od njihove trenutne volje i izbora.
Neprofitne organizacije koje pružaju usluge od opšteg interesa
Njih osnivaju građani sa jasnim ciljem da pomažu i opskrbljuju one kojima je potrebna
određena usluga i primalac usluge ne mora biti član organizacije ili uključen u njene aktivnosti. Najčešće je cilj ovih organizacija nesebična pomoć onima kojima je to potrebno.
Namjenske crkvene i ostale religiozne i društvene ustanove
Upostavljene su na sličnom principu kao i neprofitne organizacije s tim što je ovdje
glavni cilj izražavanje soliradnosti i religijskih vjerovanja
2. U drugoj grupi spadaju organizacije,,povezanih finansijskih sredstava’’
Fondacije
Fondacije su vlasništvo namjenskih organizacija koje služe podržavanju nekog cilja
od javnog interesa. Fondacije zakonom ne moraju jasno da odredi tačan cilj i vrstu
interesa niti njihov broj.
Neinvesticioni fondovi
Ovo su neprofitna pravna lica koja sakupljaju sredstva namijenjena ispunjavanju ciljeva
opštih interesa ili humanitarne pomoći za pojedince ili grupe pojedinaca
3. U treću grupu spadaju organizacije udruženih građana sa međunarodnim
elementom
U njih spadaju međunarodne organizacije udruženih građana i finansijskih projekata
koji vrše svoje aktivnosti na teritoriji Slovačke republike ali su registrovani kao pravna
lica u drugoj zemlji.
Veza između države i NVO sektora
Razlozi zbog učešća NVO sektora u implementaciji državnih i opštinskih zaduženja i
potencijalne saradnje mogu biti podijeljeni u dvije osnovne grupe:
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
83
U prvu grupu spadaju vrijednosni razlozi za koje je važno da političke elite, vlade i
službenici javne uprave dijele ubjeđenje da je demokratskoj zemlji potrebno civilno
društvo za njeno funkcionisanje, među ostalim i nevladine organizacije.
Druga grupa se odnosi na praktične i ekonomske razlike. Postoje oblasti gdje NVO-i
obezbjeđuju usluge i vrše dužnosti koja državna tijela ne mogu adekvatno da ispunjavaju
ili ne mogu da ispunjavaju uopšte, dok ih NVO-e vrše jeftinije i bolje.
Koncept civilnog društva u Slovačkoj:
Koncept uključuje osnove i vizije u prioritetnim oblastima za razvoj civilnog društva
u kojim će učešće uzeti država i javnost u Slovačkoj republici. Koncept je organizovan
oko četiri oblasti kojima se predlažu aktivnosti javne uprave:
• saradnja javne uprave i NVO sektora
• podrška aktivnim građanima i jačanje društvenog kapitala
• podrška javnoj debati o važnim problemima u društvu
• otvoreno vladanje i transparentnost u poslovima javne uprave i civilnog društva
Savjet Vlade Slovačke republike za nevladine organizacije
Jedan od instrumenata za ispunjavanje Vladinog programa Slovačke republike da Savjet
Vlade ocjenjuje postignute rezultate i proaktivno predlaže rješenja u datoj oblasti. Savjet
je sačinjen tako da njegove djelatnosti doprinose jačanju učešća u demokratiji od strane
društva kako bi usvojeni dokumenti u oblasti javnih politika postali ne samo efikasni,
pravedni i demokratski već i opšteprihvaćeni od starane vladinog i nevladinog sektora
kao i da je njihova implementacija istovremeno nadgledana od strane civilnog društva.
Savjet predstavlja permanentno ekspertsko, konsultativno i koordinativno tijelo Vlade
Slovačke republike u oblasti nevladinih organizacija, u koje se uglavnom ubrajaju civilna
udruženja, fondacije, neprofitne organizacije koje pružaju javne usluge, neinvesticioni
fondovi i interesne grupe pravnih lica koji djelaju u oblasti razvoja civilnog društva u
Slovačkoj.
Nadležni organ Vlade Slovačke republike za razvoj civilnog društva
Osnovan je sa ciljem da riješi važna pitanja vezanih za učešće aktivne javnosti u upravljanju javnim poslovima, upravljanju neprofitnih organizacija kao i državna i opštinska
tijela koja se moraju otvoriti aktivnoj javnosti u Slovačkoj republici.
Država i finansiranje NVO-a
Država igra veliku ulogu u finansiranju ili stvaranju uslova za finansiranje NVO-a
Javni NVO fondovi i direktna podrška iz državnog budžeta:
Državne institucije treba da pripreme i sprovedu vrste mehanizama javnog finansiranja
koji će omogućiti nevladinim organizacijama da koriste sredstva:
84
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
•
•
Javni tenderi
Mehanizmi pomoći
Posredna pomoć NVO sektoru iz javnih sredstava
•
•
•
•
•
•
država kroz zakone dozvoljava smanjenje poreza, prireza, plaćanja ili članarina
za neprofitna tijela aktivnih u oblasti javnog dobra kao i za njihove pristalice
neoporezivanje prihoda stečenih kroz glavne NVO aktivnosti
spuštanje cijena za usluge u državnim preduzečima (pošta, željeznički prevoz itd)
smanjenje porezne baze privrednih subjekata za NVO donatore
povraćaj PDV-a za NVO proizvode i usluge
povraćaj carinskih naplata
Sopstvena sredstva NVO-a
•
•
•
•
promovisanje korporativnih donacija
podrška pojedinačnim donacijama
podrška volonterstvu
olakšavanje pristupa NVO vladinim ugovorima
Za NVO sektor bi bila idealna kombinacija ova tri izvora sredstava. Što više sredstava
iz sopstvenih prihoda to je NVO nezavisnija.
PREPORUKE
Preporuke za NVO:
-
Investirati vrijeme, novac i energiju u međusobnu komunikaciji između NVO:
Komunikacija na nacionalnom nivou
Komunikacija organizacija koje dijele zajedničke ciljeve
Komunikacija organizacija na regionalnom nivou
Cilj ove komunikacije je
• sveobuhvatna pokrivenost usluga koje nude NVO
Planinska služba
,,Zelena’’ škola
Udruženja pacijenata
• Koordinirani pristup partnerima iz drugih sektora društva
Sporazum o osnivanju udruženja sa velikim predstavnicima korporacije o zajedničkim
programima u različitim zajednicama
Proces stvaranja programa ekonomskog i društvenog razvoja i drugih strateški
razvojnih dokumenata
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
85
Izrada zakona kojim se mijenja djelovanje NVO
• Primjena principa solidarnosti
Kampanja „SOS 3. S“ protiv lošeg predloga Zakona o osnivanju NVO
Kampanja protiv uranijuma u rudnicima u mjestu Jahodna
Kampanja za reformu obrazovanja
Kampanja za zakonodavstvo kojim se reguliše finansiranje usluga domaćih zdravstvenih službi
-
Razmislite o uspostavljanju fer mehanizama predstavljenosti nevladinih organizacija i civilnog društva u odnosima sa javnim institucijama
Oblici odnosa iz pozicije NVO:
• NVO koje sarađuju sa javnim institucijama
• NVO koje su dobili neutralan odnos sa javnim institucijama
• NVO koje kritikuju javne institucije i pokušavaju da promijene svoje odluke
Interesi javnih institucija:
• da komunicira sa malim brojem partnera
• konačnost i nepromenljivost postignutog sporazuma
• da imaju poslednju reč (zakonodavstvo)
• da imaju partnere pod kontrolom
Preporuke:
• Pokušajte da definišete različite vrste partnerstva za različite odnose i opremite
ih sa različitim predstavnicima
• Nemojte da imate ambiciju da imate predstavnike NVO u svim odnosima
-
Razgovarajte o definiciji javnog interesa i kako će taj status će obavezivati
korišćenje javnih finansija
• Diskusija u Slovačkoj je trajala preko 10 godina bez zakonodavnog rješenja.
• NVO kod, Zakon o udruženjima, akreditacija.
• Pokušaj da se veže javni korist sa vrstom NVO je zaista jednostavniji i najlakši
za sprovođenja od strane javnih institucija, s druge strane to stvara probleme
u vidu neslaganja u društvu.
• Realnije je da javna korist bude orijentisana ka onoj oblasti delovanja u kojoj
organizacija obavlja svoje aktivnosti. Javne institucije, međutim, ukazuju na
pretjeranu širinu javnog interesa a time i nemogućnost kontrolisanja tako
utvrđenog stepena usluga.
• Trenutno, postoji i kombinacija gore navedena dva pristupa. Cilj je da se uspostavi dobrovoljna akreditacije registra koji će dati tim organizacijama, koje
djelaju u jednoj od široko definisanih oblasti javnog interesa i žele da koriste
javna sredstva u sopstvenoj djelatnosti, različite institucionalne odgovornosti
(revizija, godišnje izvještaje, prijave poreza itd.).
86
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
-
Ne izbjegavajte razgovor sa državnim institucijama o finansiranju nevladinih
organizacija u društvu
• NVO nije novi koncept u Evropi, pa čak ni u prostoru naše dvije zemlje. Oni
su samo bili potisnuti i vještački suzbijani diktaturama.
Velika količina klubova i dobrotvornih organizacija, kulturnih društava, ali i npr.
organizacija usmjerenih na naciju, etničke identitete ili vjerska prava i slobode.
Tu su se ubrajale i poznate filantropske aktivnosti fondova, posebno porodične.
•
Odsustvo slobode pojedinca, uskraćivanje pristupa pojedincu upravljanju
(diktature) u Evropi su odbijeni kroz istoriju (fašizam, komunizam kao i njihove
manifestacije)
• S druge strane, SAD i Evropa više vole elemente participativnog upravljanja
jer se pokazuju efikasnijim i održivijim (iskustvo Zapadne Evrope koje je danas
posebno vidljivo u borbi protiv korupcije i klijentelizma)
• U ovoj diskusiji ne treba govoriti samo finansiranju NVO iz javnih sredstava
već i o sposobnostima nevladinih organizacija da sami obezbijede
sopstvena sredstva kroz resurse pojedinaca i korporacija.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
87
SISTEM AZILA U CRNOJ GORI
Sandra Bugarin
Sistem azila u Crnoj Gori počeo je da se implementira donošenjem Zakona o azilu
(«Službeni list Republike Crne Gore», broj 45/06) koji je stupio na snagu 25. jula 2006.
godine, a primjena istog počela je 25.01.2007. godine.
Prije donošenja Zakona o azilu ova problematika je rješavana saveznim Zakonom o kretanju i boravku stranaca, a odluke je donosilo Savezno Ministarstvo unutrašnjih poslova.
Podsjećamo da Ustav Crne Gore (član 8.) zabranjuje svaku neposrednu ili posrednu
diskriminaciju, po bilo kom osnovu.
Takođe, Ustav Crne Gore (član 44.) propisuje da stranac koji osnovano strahuje od progona zbog svoje rase, jezika, vjere ili pripadnosti nekoj naciji ili grupi ili zbog političkih
uvjerenja može da traži azil u Crnoj Gori.
Ustav Crne Gore (član 9.) propisuje da su potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori
i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava sastavni dio unutrašnjeg pravnog
poretka, imaju primat nad domaćim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju
kada odnose uređuju drukčije od unutrašnjeg zakonodavstva.
Odluka o proglašenju nezavisnosti Republike Crne Gore propisuje da će Republika Crna
Gora primjenjivati preuzete međunarodne ugovore i sporazume kojima je pristupila
državna zajednica Srbija i Crna Gora, a koji se odnose na Crnu Goru, a koji su u saglasnosti sa njenim pravnim poretkom.
Sam Zakon o azilu sadrži izjavu da Konvencija o statusu izbjeglica i Protokol predstavlja
osnov pravnog sistema za upravljanje zaštitom izbjeglica, dopunjen dokumentima o
ljudskim pravima.
Podzakonski akti koji su donijeti u cilju pune implementacije Zakona o azilu su:
-
Pravilnik o postupku i načinu uzimanja fotografije, otisaka prstiju, potpisa
i drugih podataka od lica koje traži azil („Sl. list Crne Gore“, br. 04/07 od
06.11.2007.g.)
Država je obavezna da nesporno utvrdi identitet lica koje traži azil, izvrši provjeru da li
je navedeno lice već tražilo azil u Crnoj Gori ili drugoj državi, kao i da uporedi podatke
sa podacima policije i drugih državnih organa.
-
88
Pravilnik o obrascima zahtjeva za dobijanje azila i zapisnika o usmeno
podnešenom zahtjevu za dobijanje azila („Sl. list Crne Gore“, br. 04/07 od
06.11.2007 godine)
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Navedeni podzakonski akt donešen je kako bi se licu koje traži azil omogućilo da, što
je moguće prije, podnese zahtjev za dobijanje azila, koji treba da sadrži odgovarajuće
podatke o licu, porijeklu, razlozima zbog kojih traži azil i druge podatke značajne za
pokretanje i vođenje postupka.
-
Uredba o sadržaju i načinu vođenja evidencija u oblasti azila („Sl. list Crne
Gore“, br. 09/08 od 08.02.2008.g.)
Shodno članu 70 Zakona o azilu, Direkcija za azil je u obavezi da vodi, ažurira i koristi
evidencije o licima: koja traže azil, kojima je priznat status izbjeglice i odobrena dodatna
ili privremena zaštita, pravima koja koriste, izdatim i privremeno zadržanim ispravama.
-
Odluka o izgledu i sadržaju obrazaca i načinu izdavanja isprava licu koje traži
azil, licu kojem je priznat status izbjeglice, licu kojem je odobrena dodatna
zaštita i licu kojem je odobrena privremena zaštita („Sl. list Crne Gore“, br.
13/09 od 19.02.2009.g.)
Navedenim podzakonskim aktom propisan je izgled i sadržaj obrazaca i način izdavanja
identifikacione isprave licu koje traži azil, lične karte licu kojem je priznat status izbjeglice, identifikacione isprave licu kojem je odobrena dodatna zaštita, identifikacione
isprave licu kojem je odobrena privremena zaštita i putne isprave licu kojem je priznat
status izbjeglice.
-
Uredba o novčanoj pomoći za lice koje traži azil, lica kojem je priznat status
izbjeglice i lica kojem je odobrena dodatna zaštita („Sl. list Crne Gore“, br.
56/08 od 19.09.2008.g.).
-
Pravilnik o načinu ostvarivanja zdravstvene zaštite lica koje traži azil, lica
kojem je priznat status izbjeglice, lica kojem je odobrena dodatna zaštita
i lica kojem je odobrena privremena zaštita („Sl. list Crne Gore“, br. 31/10
od 27.05.2010.g.)
-
Azil se daje strancima kojima je potrebna međunarodna zaštita u skladu
sa Konvencijom o statusu izbjeglica iz 1951. godine, Protokolom o statusu
izbjeglica iz 1967. godine, Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava
i osnovnih sloboda iz 1950. godine i drugim ratifikovanim međunarodnim
ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, saglasno
Zakonu o azilu.
Status izbjeglice priznaje se strancu ako se, po njegovom zahtjevu za dobijanje azila,
utvrdi da je opravdan strah od progona zbog njegove rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkih mišljenja u državi porijekla i zbog
toga ne može ili ne želi da koristi zaštitu države porijekla.
Dodatna (supsidijarna) zaštita, kao dopunska zaštita izbjeglica u skladu sa dokumentima o ljudskim pravima, odobrava se strancu koji ne ispunjava uslove za priznavanje
statusa izbjeglice, a koji bi, u slučaju povratka u državu porijekla ili drugu državu, bio
podvrgnut mučenju ili nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju ili bi
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
89
njegov život, bezbjednost ili sloboda bili ugroženi nasiljem opštih razmjera, spoljnom
agresijom, unutrašnjim sukobima, masovnim kršenjima ljudskih prava ili drugim okolnostima koje ozbiljno ugrožavaju život, bezbjednost ili slobodu.
Privremena zaštita je hitna i izuzetna mjera kojom se strancima obezbjeđuje zaštita
u slučaju masovnog, iznenadnog ili očekivanog dolaska iz države u kojoj su njihov
život, bezbjednost ili sloboda ugroženi nasiljem opštih razmjera, spoljnom agresijom,
unutrašnjim sukobima, masovnim kršenjem ljudskih prava ili drugim okolnostima
koje ozbiljno ugrožavaju život, bezbjednost ili slobodu, a zbog masovnog dolaska ne
postoji mogućnost da se sprovede postupak po pojedinačnim zahtjevima za utvrđivanje
statusa izbjeglice.
Osnovni principi koji su inkorporirani u Zakon o azilu su sljedeći: zabrana vraćanja i
protjerivanja, nediskriminacija, povjerljivost i zaštita podataka, jedinstvo porodice,
nekažnjavanje za nezakoniti ulazak ili boravak, zaštita lica sa posebnim potrebama,
odredbe koje se odnose na pol, poštovanje pravnog poretka, pravna zaštita, saradnja
sa UNHCR-om...
U konkretnom, nakon donošenja Zakona o azilu formirana je posebna organizaciona
jedinica u okviru Ministarstva unutrašnjih poslova – Kancelarija za azil, sada Direkcija
za azil.
Direkcija za azil prima zahtjeve za azil, vodi postupak i donosi odluke po zahtjevu za
azil, donosi odluke o prestanku i ukidanju azila, vodi postupak i donosi odluke o statusu
lica koja već imaju status. Takođe, izdaje isprave za dokazivanje identiteta i putovanje u
inostranstvo, pravnog statusa i prava u skladu sa propisima, vodi evidenciju o situaciji
u državi porijekla, vodi postupak za odobravanje, odnosno ukidanje dodatne zaštite,
privremene zaštite i vrši druge poslove u oblasti azila.
Postupak po žalbama izjavljenim na odluke prvostepenog organa vodi Državna komisija
za rješavanje po žalbama za azil koja je obrazovana Odlukom Vlade Crne Gore, novembra
mjeseca 2007. godine i čine je predsjednik i četiri člana koji su sudije Upravnog suda
Crne Gore ili stručni saradnici u istom sudu.
PROCEDURE ZA DOBIJANJE ZAŠTITE U CRNOJ GORI
A - PODNOŠENJE ZAHTJEVA ZA AZIL
Namjeru za podnošenje zahtjeva za dobijanje azila stranac može saopštiti na graničnom
prelazu.
Zahtjev za dobijanje azila podnosi se Direkciji za azil na jeziku koji lice koje traži azil
poznaje (jezik koji je u službenoj upotrebi u Crnoj Gori, jezik države porijekla ili drugi
koji poznaje).
Nenadležni organ kod kojeg stranac zatraži azil, obavezan je da takav zahtjev evidentira
i bez odlaganja o tome obavijesti Direkciju za azil.
90
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
B - POSTUPAK UTVRĐIVANJA IZBJEGLIČKOG STATUSA
Službenik Direkcije za azil, organa nadležnog za postupanje po zahtjevu, kojem se
stranac obratio radi podnošenja zahtjeva za dobijanje azila, obavlja sljedeće radnje:
• upoznaje lice koje traži azil sa njegovim pravima i obavezama,
• obezbjeđuje prevodioca i pravnog zastupnika licu koje traži azil,
• ispunjava obrazac zahtjeva za dobijanje azila,
• vrši fotografisanje i uzimanje otisaka prstiju i potpis,
• kopira lična i druga dokumenta relevantna za postupak,
• izdaje potvrdu o podnesenom zahtjevu za dobijanje azila,
• poziva tražioca azila / zakazuje intervju,
• obavlja intervju (jedan ili više),
• prikuplja informacije o zemlji porijekla,
• priprema i donosi odluku,
• postupa po žalbi.
Prevodilac i pravni zastupnik
Licu koje traži azil, Direkcija za azil omogućava da učestvuje i prati tok postupka na jeziku
koji je označio da razumije, na način što mu se obezbjeđuje prevodilac. Takođe, istom
se uručuje pisano obavještenje, na jeziku koji razumije, o pravu na besplatnu pravnu
pomoć i način ostvarivanja komunikacije sa NVO koja se bavi pružanjem besplatne
pravne pomoći kroz pomoć u podnošenju zahtjeva za dobijanje azila, tokom intervjua,
kao i sačinjavanju pisanih podnesaka.
Obrazac zahtjeva za dobijanje azila
U prisustvu prevodioca, pravnog zastupnika i predstavnika UNHCR-ove Kancelarije u
Podgorici, licu koje traži azil omogućava se da podnese zahtjev za dobijanje azila, koji
sadrži odgovarajuće podatke o licu, porijeklu, razlozima zbog kojih traži azil i druge
podatke značajne za pokretanje i vođenje postupka.
Fotografisanje i uzimanje otisaka i potpis
Radi utvrđivanja identiteta lica koje traži azil, vrši se uzimanje fotografije, otisaka
prstiju i potpisa, bez odlaganja, a najkasnije u roku od tri dana od dana podnošenja
zahtjeva za dobijanje azila.
Dokumenta relevantna za postupak
Službenik Direkcije za azil kopira lična i sva ostala dokumenta koja mogu poslužiti kao
dokaz za utvrđivanje činjenica u postupku.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
91
Potvrda o podnesenom zahtjevu
Licu koje traži azil, nakon podnošenja zahtjeva za dobijanje azila, izdaje se potvrda o
podnijetom zahtjevu.
Poziv za intervju
U cilju donošenja odluke po zahtjevu za dobijanje azila, voditelj postupka obavlja jedan
ili više intervjua sa tražiocem azila. O datumu, vremenu i mjestu davanja izjave lica
koje traži azil, u pisanoj formi, obavještavaju se tražilac azila (na jeziku koji razumije),
punomoćnik, predstavnik UNHCR-a i prevodilac. Ukoliko se tražilac azila ne odazove na
zakazani intervju upućuje mu se drugi poziv. Ukoliko se ne odazove i pored ponovljenog
poziva, donosi se zaključak o obustavi postupka.
Davanje izjave (intervju)
Predstavlja jednu od složenijih radnji u postupku po zahtjevu za dobijanje azila u kojem je voditelj postupka dužan da utvrdi i ispita sve relevantne činjenice i okolnosti,
posebno informaciju o zemlji porijekla, ocijeni opšti kredibilitet tražioca azila te, uz
procjenu valjanosti dokaza, pripremi pravilnu i zakonitu odluku u pogledu utvrđivanja
izbjegličkog statusa ili drugog oblika zaštite. Voditelj postupka je dužan da vodi računa
o kulturološkom porijeklu tražioca azila, te da posebnu pažnju obrati na određene
uslove u kojima se nalaze tražioci azila, naročito osobe koje su preživjele nasilje,
mučenje ili traumu. Pored navedenog, posebna dužnost je da se tražioc azila upozori
na njegovu obavezu iznošenja svih okolnosti i činjenica vezanih za njegovo traženje
azila u Crnoj Gori, pri čemu se tražiocu azila mora omogućiti da iscrpno predstavi,
pojasni i potkrijepi, svim raspoloživim dokazima, sve činjenice i okolnosti relevantne
za donošenje odluke po zahtjevu za azil. Intervju se vodi u uslovima koji osiguravaju
tajnost postupka uz poštovanje principa «isključenje javnosti» i povjerljivosti i zaštite
podataka. Davanje izjave može biti audio snimljeno, o čemu se lice koje traži azil mora
obavijestiti. O svakom intervjuu sačinjava se zapisnik, u kojem se iznose suštinske informacije o zahtjevu, onako kako ih je predočio podnosilac zahtjeva za dobijanje azila.
C- INFORMACIJE O ZEMLJI PORIJEKLA
Prilikom sakupljanja i upotrebe informacija o zemljama porijekla, Direkcija za azil se
rukovodi sljedećim principima:
• relevantnost u odnosu na motiv za azil,
• objektivnost,
• pouzdanost izvora,
• tačnost i ažurnost informacija,
• transparentnost.
Službenici Direkcije za azil, shodno Zakonu o azilu, informacije i podatke o stanju u
državi porijekla lica koje traži azil ili kojem je dat azil, mogu prikupljati i tražiti iz različitih
92
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
izvora, uključujući i UNHCR. Koristeći internet, provjeravaju političku pozadinu izvora,
upoređuju informacije sa drugim izvorima, provjeravaju mandat organizacije koja
je ponudila informacije. Uglavnom se koriste websajtovi HUMAN RIGHTS WATCH,
AMNESTY INTERNATIONAL, HELS.COMITY, UNHCR i slično. Takođe, službenici mogu
prikupljati određene informacije o zemljama porijekla i preko Ministarstva vanjskih
poslova i evropskih integracija Crne Gore.
D- ODLUKE U POSTUPKU
Odluke u postupku po zahtjevu za dobijanje azila, donose se najkasnije u roku od 90
dana od dana podnošenja zahtjeva, izuzev ukoliko se radi o očigledno neosnovanom
zahtjevu, kada je rok za donošenje odluke, umjesto uobičajenog roka od 90 dana,
skraćen na 15 dana.
S druge strane, zahtjevi maloljetnih lica i lica sa posebnim potrebama imaju prioritet
u rješavanju, pa se odluka donosi u roku od 30 dana.
Nakon utvrđenog činjeničnog stanja i izvedenih dokaza donosi se odluka, koja može biti:
• rješenje kojim se usvaja zahtjev i priznaje status izbjeglice ili odobrava dodatna zaštita
• rješenje kojim se odbija zahtjev za dobijanje azila (nepostojanje opravdanog
straha od progona, očigledna neosnovanost zahtjeva i slično)
Očigledno neosnovan zahtjev za dobijanje azila (Član 41.)
Zahtjev za dobijanje azila je očigledno neosnovan, ako lice nema stvarnog osnova za
zahtjev zbog straha od progona u državi porijekla ili ako zahtjev zasniva na namjernoj
prevari ili zloupotrebi postupka azila.
Smatra se da lice koje traži azil nema stvarnog osnova za zahtjev zbog straha od
progona, ako:
1) zahtjev zasniva na ekonomskim razlozima ili boljim uslovima života;
2) zahtjevu u potpunosti nedostaju podaci o tome da bi u državi porijekla bio izložen
strahu od progona ili njegova izjava ne sadrži okolnosti ili detalje o ličnom progonu;
3) zahtjevu očigledno nedostaje vjerodostojnost, a izjava lica je nedosljedna, kontradiktorna ili realno nemoguća;
4) ako se, zbog opštih političkih okolnosti, pravnog stanja ili sprovođenja zakona u
državi porijekla ili trećoj državi, generalno može smatrati da ne može postojati
strah od progona, osim ako dokaže da ta država nije bezbjedna za njega;
5) ako je licu ranije zabranjen ulazak u Crnu Goru, u skladu sa zakonom, a razlozi
zbog kojih je došlo do zabrane se nijesu promijenili.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
93
OSTVARIVANJE PRAVA LICA IZ SISTEMA AZILA
Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave utvrđeno je da poslove uprave
koji se odnose na zbrinjavanje lica iz sistema azila vrši Zavod za zbrinjavanje izbjeglica,
i to kroz realizaciju poslova koji se odnose na zbrinjavanje lica koja traže azil, kojima je
priznat status izbjeglice, odobrena dodatna ili privremena zaštita, te da zbrinjavanje
obuhvata pomoć u ostvarivanju prava na: smještaj, obrazovanje, zdravstvenu zaštitu,
socijalnu zaštitu, rad, pravnu pomoć, slobodu vjeroispovjesti, pristup humanitarnim
i nevladinim organizacijama, humanitarnu pomoć, spajanje porodice, uključivanje u
društvo i drugih prava propisanih Zakonom. Takođe, Zakon o azilu propisuje:
- da licu koje traži azil, nadležni organ obezbjeđuje smještaj u Centru za smještaj
lica koja traže azil ili drugom objektu za kolektivni smještaj nadležnog organa,
- da se licu sa posebnim potrebama obezbjeđuje poseban smještaj i zbrinjavanje.
Shodno aktu o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta Zavoda poslovi
zbrinjavanja su smješteni u Odsjeku – Centru za smještaj lica koja traže azil, kao posebnoj organizacionoj jedinici Zavoda.
Na osnovu zaključka Vlade Republike Crne Gore u Spužu je 2006. godine otpočela
izgradnja Centra za smještaj tražilaca azila i stranaca, kapaciteta za smještaj 100 lica.
Projekat su do 2009. godine realizovali Ministarstvo unutrašnjih poslova i UNHCR. Na
osnovu zaključka Vlade Crne Gore iz 2009. godine došlo je do podjele građevinske
parcele, tako da je jedan dio opredijeljen za izgradnju Centra za smještaj tražilaca
azila, a drugi dio za izgradnju Prihvatilišta za strance. Navedenim zaključkom Zavod za
zbrinjavanje izbjeglica kao budući korisnik Centra i Direkcija javnih radova zaduženi su
da dalje realizuju projekat izgradnje Centra za smještaj tražilaca azila, sada kapacitet
za smještaj 65 lica, sa sadržajima potrebnim za zbrinjavanje tražilaca azila. Projekat se
u proteklom periodu realizovao uz brojne tehničke, finansijske i imovinske probleme.
Realizacija projekta se nalazi u završnoj fazi, to jest, u najskorije vrijeme otpočinje realizacija uređenja terena kompleksa Centra i izgradnja projektovanih elektroenergetskih
kapaciteta. Postoji realna osnova da će Centar biti spreman za stavljanje u upotrebu u
ovoj godini. Realizacija projekta izgradnje Centra od 2009 godine, finansirana je kroz
kapitalni budžet i kroz realizaciju IPA 2009. Realizacija IPA projekta je u završnoj fazi.
Da bi Centar bio stavljen u funkciju nakon završetka predstojećih građevinskih radova,
neophodno je sprovesti tehnički pregled i pribaviti upotrebnu dozvolu kao i odobrenje
za rad pojedinih sadržaja Centra.
S obzirom da Centar za zbrinjavanje tražilaca azila još uvijek nije u funkciji, kao ni drugi
objekat za kolektivni smještaj, u proteklom periodu smještaj se obezbjeđivao zavisno
od potreba i objektivnih mogućnosti Zavoda, kroz alternativna rješenja, i to korišćenjem
usluga pojedinih hotela i odmarališta i kroz zakup indivindualnih stambenih objekata, kao nenamješten, a najčešće kao namješten prostor. Smještaj se u najvećem broju
slučajeva obezbjeđivao na području Podgorice. Kod smještaja u hotelskim kapacitetima
davalac usluge je obezbjeđivao smještaj, ishranu i higijenu, dok kod smještaja u individualnim stambenim objektima ishrana i higijena je obezbjeđivana od strane Zavoda,
kroz isporuku najčešće sedmodnevnih ili desetodnevnih paketa za ishranu i higijenu.
94
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
BORBA PROTIV ILEGALNIH MIGRACIJA
Prije podnošenja zahtjeva za dobijanje azila i nakon konačnosti odluke po zahtjevu
za dobijanje azila, na lice koje ostane da boravi u Crnoj Gori primjenjuju se odredbe
Zakona o strancima.
Borba protiv nezakonitih migracija predstavlja jedan od bitnih prioriteta u radu Sektora
granične policije Crne Gore, stoga je neophodna saradnja i razmjena informacija kako
na nacionalnom, tako i na regionalnom i međunarodnom nivou.
Sektor granične policije se uspješno bavi suzbijanjem ove pojave, iako još uvijek nema
sve raspoložive kapacitete, pa tako, tehnička opremljenost mora biti na većem nivou,
kao i veći broj policijskih službenika.
Izvor problema nezakonitih migracija dolazi sa područja zemlje članice EU, Grčke, preko
čije teritorije nezakoniti migranti, uglavnom bez dokumenata, dolaze do teritorije R.
Albanije, R. Makedonije, R. Srbije i R. Kosova, dalje kao tranzit koriste teritoriju Crne
Gore. Prema izvorima relevantnih međunarodnih tijela, u Grčkoj trenutno boravi oko
2.000.000 nezakonitih migranata, što ukazuje da će u 2013. godini doći do povećanog
trenda pritiska migranata na zemlje regiona, sa ciljem da što prije stignu do zemalja
zapadne Evrope.
Predstojeći ulazak Republike Hrvatske u EU će dodatno otežati poziciju Crne Gore,
imajući u vidu da će nezakoniti migranti tražiti najkraći put da stignu do članice EU, te
je u narednom periodu u Crnoj Gori realno očekivati povećanje nezakonitih migracija
sa elementima organizovanosti.
Nezakonite migracije u Crnoj Gori za sada imaju tranzitni karakter preko teritorije Crne
Gore, prema zemljama EU, a uglavnom se radi o ekonomskim migrantima.
Sektor granične policije je uspijevao da kroz pojačane aktivnosti određeni broj lica
zatečenih nezakonito uz granicu sa R. Albanijom vrati policiji R. Albanije u skraćenom
postupku readmisije. Nezakoniti migranti koji nijesu prihvaćeni u skraćenom postupku
su prekršajno procesuirani, izrečena im je kazna zatvora, nakon koje su oni obično
tražili azil.
U cilju stvaranja uslova za obavljanje poslova kontrole kretanja i boravka stranaca u
skladu sa standardima i preporukama EU, kao i efikasniju borbu protiv nezakonitih
migracija, Uprava policije je u prethodnom periodu preduzela aktivnosti na osnivanju
Prihvatilišta za strance u Crnoj Gori, kapaciteta 46 lica, što u bliskoj budućnosti zbog
trenda rasta nezakonitih migranata neće zadovoljavati potrebe.
BUDUĆE AKTIVNOSTI NA PUTU KA EVROPSKOJ UNIJI
Uvažavajući i značaj sistema azila u Poglavlju 24 (Pravda, sloboda i bezbjednost) u procesu pregovora sa Evropskom Unijom, potrebno je donijeti novi Zakon o azilu, koji će
identifikovati institute evropskog acquis-a o azilu sa kojima će nacionalno zakonodavstvo
biti usklađeno, kao i sa najboljim praksama EU država-članica, posebno u oblastima:
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
95
-
-
-
-
-
identifikacija tražilaca azila,
uslovi prihvata,
procedure davanja i ukidanja međunarodne zaštite,
standardi za kvalifikaciju tražilaca azila kao korisnika međunarodne zaštite,
prava lica sa odobrenom zaštitom.
U novi zakon biće ugrađeni instituti koji su u potpunosti kompatibilni acquis-u, npr:
djela progona, razlozi za isključenje, vršitelji progona, sigurna zemlja porijekla, prva
zemlja azila, sigurna treća zemlja, neprihvatljivi zahtjevi, postupak na granici, sudska
zaštita itd.
Usaglašavanje nacionalnog zakonodavstva sa relevantnim aktima pravne tekovine
EU (postojeći kao i inovirani tekstovi) u oblasti azila izvršiće se u skladu sa obavezama
preuzetim tokom bilateralnog skrininga za sljedeća dokumenta:
• Regulativa (EZ) br. 343/2003 kojom se utvrđuju kriterijumi i mehanizmi za
određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji
podnosi državljanin treće zemlje u jednoj od država članica;
• Direktiva 2011/95/EU o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja
ili apatrida kao korisnika međunarodne zaštite, za jedinstven status izbjeglica
ili lica koja ispunjavaju uslove za dodatnu zaštitu, kao i za sadržaj odobrene
zaštite;
• Direktiva 2004/83/EZ o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status
državljana trećih zemalja ili apatrida kao izbjeglica ili kao lica kojima je na
drugi način potrebna međunarodna zaštita i o sadržaju dodijeljene zaštite;
• Direktiva 2005/85/EZ o minimalnim standardima u državama članicama za
procedure za dodjeljivanje i povlačenje izbjegličkog statusa;
• Direktiva 2001/55/EZ o minimalnim standardima za dodjelu privremene zaštite
u slučaju masovnog priliva raseljenih lica i mjerama promovisanja raspodjele
tereta između država članica u prihvatanju takvih lica;
• Direktiva 2003/9/EZ o utvrđivanju minimalnih standarda za prijem lica koje
traže azil.
Shodno svemu navedenom, jasno je da je azil više nego sami postupak i sistem treba
da bude funkcionalan, djelotvoran i integrisan. Bliska saradnja između državnih organa
nadležnih za pitanja azila i granične policije je neophodna kako bi sistem implementirao evropsku politiku azila, kao i kako bi se izgradio zajednički sistem znanja i način
podizanja svijesti u ovoj oblasti u skladu sa pravnom tekovinom EU.
STATISTIČKI POKAZATELJI
U postupku implementacije Zakona o azillu, statistički pokazatelji za oblast AZIL,
izgledaju ovako:
96
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
GODINA
BROJ PODNIJETIH ZAHTJEVA
ODOBRENA ZAŠTITA
2007.
3
1 (STATUS IZBJEGLICE)
2008.
7
1 (DODATNA ZAŠTITA)
2009.
20
-
2010.
9
-
2011.
239
3 (DODATNA ZAŠTITA)
1529
1 (DODATNA ZAŠTITA), 1 (STATUS IZBJEGLICE)
2012.
1
2013.
892
UKUPNO
2699
7
Status izbjeglice dodijeljen 2007. godine je ukinut 2010. godine. Jedna dodatna zaštita
odobrena 2011. godine je ukinuta iste godine.
U Crnoj Gori, u ovom trenutku, na snazi su 4 dodatne zaštite i 1 lice sa statusom
izbjeglice.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
97
Aktuelna dešavanja u oblasti Azila u EU pravnoj tekovini
(prenošenje u nacionalno zakonodavstvo i praksa)
J.Dr.Nataša Hrnčárová, PhD.
I. UVODNI OSVRT
Status i pravna definicija izbjeglice je navedena u Ženevskoj konvenciji iz 1951. o statusu
izbjeglica (u daljem tekstu samo,,Ženevska konvencija iz 1951“) koja je potpisana i
ratifikovana od strane svih država članica Evropske unije (u daljem tekstu samo ‘’članice
Evropske unije’’). Odredbe Ženevske konvencije iz 1951. se realizuju kroz nacionalno
zakonodavstvo svake zemlje. Sve države članice EU su napravile razliku između azilanta
i izbjeglice. Azilant je osoba koja podnosi zahtjev za sticanje statusa izbjeglice. Azilantu
ne može biti odobren azilantski status ukoliko država članica EU odluči da je kvalifikovan
za to, nakon definisanog pravnog postupka. Član 18 Povelje o osnovnim pravima EU
kaže:,,Pravo na azil se jemči uz dužno poštovanje pravila Ženevske konvencije od 28.
jula 1951. i Protokola od 31. januara 1967. koji se odnosi na status izbjeglica u skladu
sa Ugovorom o Evropskoj uniji i Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije.’’
Azil se daje ljudima koji bježe od progona ili su ozbiljno ugroženi u sopstvenoj zemlji
i zbog toga im treba međunarodna zaštita. Azil je osnovno pravo i davanje istog se
smatra međunarodnom obavezom, prvi put prepoznatom u Ženevskoj konvenciji iz
1951. U Evropskoj uniji, području otvorenih granica i slobode kretanja, zemlje dijele iste
osnovne vrijednosti i treba da imaju zajednički pristup koji garantuje visoke standarde
zaštite izbjeglica. Procedure moraju biti fer i efikasne širom Evropske unije i otporne
na zloupotrebe. Imajući ovo u vidu, zemlje članice EU su se obavezale da uspostave
Zajednički evropski sistem azila.
Tokovi azila nisu konstantni, niti su ravnomjerno raspoređeni širom Evropske unije.
Ipak, azil ne smije biti lutrija. Države članice EU imaju zajedničku odgovornost da
izraze dobrodošlicu azilantima na dostojanstven način, obezvjeđujući im fer tretman
i ispitivanje njihovog slučaja po jedinstvenim standardima, tako da bez obzira gdje se
zahtjev za azil podnosi, ishod će biti sličan.
Od 1999. Evropska unija radi na tome da stvori Zajednički evropski sistem azila i
unaprijedi postojeći normativni okvir. Između 1999. i 2005. usvojeno je nekoliko
zakonskih mjera, usklađujući zajedničke minimalne standarde za azil. Takođe je bilo
važno osnažiti finansijsku solidarnost kreiranjem Evropskog fonda za izbjeglice. Tako
je u 2001. Direktiva o privremenoj zaštiti omogućila zajednički odgovor Evropske unije
masovnom prilivu raseljenih lica koja nisu mogla da se vrate u svoju zemlju porijekla.
Direktiva o spajanju porodica se odnosi takođe i na izbjeglice.
98
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Države članice EU zadržavaju visok stepen suvereniteta nad načinom na koji se tretiraju
azilanti i izbjeglice. To znači da se uslovi i pogodnosti koje azilanti i izbjeglice dobijaju
u svakoj državi članici EU mogu znatno razlikovati. Države članice EU su preduzele
prve korake u pokušaju da usklade tretman azilanata i izbjeglica koji žive na njihovoj
teritoriji. Zajednički evropski sistem azila je pokretač ovog usklađivanja i sadrži niz
pravnih instrumenata koji pokrivaju pitanja kao što su koja država članica je odgovorna
da sasluša podnosioca zahtjeva za azil, koje se procedure koriste prilikom razmatranja
zahtjeva za azil, kao i životni uslovi podnosioca koji očekuje odluku. Zajednički evropski sistem azila međutim, nije eliminisao razlike u načinu na koje članice EU tretiraju
azilante i izbjeglice. Evropski parlament i države članice EU su se stoga dogovorile o
reviziji postojećeg zakonodavstva.
Dakle, nakon završetka prve faze, period refleksije je bio neophodan da bi se odredio
pravac u kojem Zajednički evropski sistem azila treba da se razvije. Zelena knjiga iz
2007. je bila osnov za široke konsultacije u javnosti. Odgovori dobijeni u tim konsultacijama, zajedno za rezulatima procjene o načinu realizacije postojećih instrumenata,
bili su osnova za Plan politike Evropske komisije o Azilu, predstavljenom u junu 2008.
Kao što je navedeno u Planu politike, tri stuba podupiru razvoj Zajedničkog evropskog
sistema azila: podrobnija harmonizacija standarda zaštite kroz dalje usklađivanje zakonodavstva o azilu u državama članicama EU, efikasna i dobro podržana praktična
saradnja, povećana solidarnost i osjećaj odogovornosti među zemljama Evropske unije,
kao i između zemalja EU i van EU.
Nova pravila Evropske unije su sada dogovorena i postavljaju visoke zajedničke standarde i jaču saradnju kako bi se osiguralo da tražioci azila imaju jednak tretman u
otvorenom i fer sistemu, gdje god se prijavljivali. Ukratko:
• Revidirana Direktiva o procedurama za azil cilja ka pravednijim, bržim i kvalitetnijim odlukama o azilu. Azilanti sa posebnim potrebama dobiće neophodnu
podršku da izjasne svoj slučaj, a posebno će biti veća zaštita maloljetnika bez
pratnje i žrtava torture;
• Revidirana Direktiva o uslovima prijema omogućava primjenu humanih
materijalnih uslova (kao što je stanovanje) za tražioce azila u zemljama EU i
poštovanje osnovnih prava dotičnih lica. Takođe omogućava primjenjivanja
pritvora samo kao posljednju mjeru;
• Revidirana Direktiva o kvalifikaciji pojašnjava razloge za davanje međunarodne
zaštite i stoga čini odluke o dodjeljivanju azila robusnijim. Takođe će poboljšati
pristup pravima i mjerema integracije za korisnike međunarodne zaštite;
• Revidirana Dablinska uredba poboljšava zaštitu azilanata u procesu ustanovljavanja države odgovorne za razmatranje zahtjeva, i pojašnjava pravila koja
regulišu odnose između država. Time se stvara sistem za detekciju ranih
problema u nacionalnom sistemu azila ili prihvatilišta i iznošenje ključnih
uzroka prije nego prerastu u punopravnu krizu;
• Revidirana EURODAC regulativa će istražnim organima omogućiti pristup
EU bazi otisaka prstiju azilanata pod strogo ograničenim uslovima u cilju
spriječavanja, otkrivanja ili istrage najtežih krivičnih djela kao što su ubistva
i terorizam.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
99
II. IDENTIFIKACIJA KANDIDATA (EURODAC)
EURODAC uredba uspostavlja bazu podataka otisaka prstiju u vezi sa traženjem azila
u EU. Kada se neko, bilo gdje u EU, prijavi za azil, njegovi otisci prstiju se prenose na
centralni EURODAC sistem. EURODAC posluje od 2003, ali su određena ažuriranja bila
neophodna, posebno u vezi sa smanjivanjem kašnjenja prenosa od strane određenih
država članica EU, pozabavljanjem problemima zaštite podataka i pomaganjem u
borbi protiv terorizma i teškog kriminala. Dakle, nova Uredba poboljšava redovno
funkcionisanje EURODAC-a. Ona konkretno postavlja nove rokove za prenošenje
podataka o otiscima prstiju koje ima za cilj da smanji vrijeme koje protekne između
uzimanja i slanja otisaka prstiju centralnoj EURODAC jedinici. Osim toga, ona takođe
obezbjeđuje potpunu kompatibilnost sa najnovijim zakonima za dobijanje azila i
uspješnije se odnosi prema uspostavljanju uslova zaštite. Do sada, EURODAC baza
podataka se mogla samo koristiti za potrebe azila. Nova Uredba sada dozvoljava nacionalnim policijskim snagama i EUROPOL-u da upoređuju otiske iz kriminalnih istraga
sa onima u EURODAC-u. Ovo će se držati u strogo kontrolisanim uslovima i isključivo u
svrhu prevencije, otkrivanja i istrage teških krivičnih djela i terorizma. Posebne zaštitne
mjere uključuju zahtjev da se prvo provjere sve ostale dostupne baze podataka i da
se pretraživanje ograniči samo na najteža krivična djela kao što su ubistva i terorizam.
Osim toga, prije provjeravanja EURODAC-a, izvršni organi moraju preduzeti poređenje
otisaka sa Viznim informacionim sistemom (gdje je to dozvoljeno). Ove provjere u
okviru istrage možda ne mogu biti izvršene na sistematičan način, već jedino kad se
ispune svi ostali uslovi za pristup bazi podataka. Nijedan podatak dobijen od EURODACa se ne smije dijeliti sa zemljama van EU.
III. DRŽAVE ODGOVORNE ZA PRIJAVLJIVANJE AZILA
Dablinska uredba uspostavlja hijerarhiju kriterijuma za identifikaciju članica EU odgovornih za razmatranje zahtjeva za azil u Evropskoj uniji. Ovo se pretežno odvija kroz
samu državu u koju je tražioc azila prvo ušao, ili kroz državu koja je odgovorna za njegov
ulazak na teritoriju države članice EU, Norveške, Islanda i Švajcarske.
Cilj ove Uredbe je da se postara da samo jedna država članica bude odgovorna za
razmatranje zahtjeva za azil, da spriječi dupliciranje zahtjeva za azil i da utvrdi, što
je brže moguće, koja je to država članica zadužena da obezbijedi efikasan pristup
proceduri azila.
Osim Dablinske uredbe, još tri pravna sredstva čine,,Dablinski sistem’’. Uredba Savjeta
2725/2000 o uspostavljanju EURODAC-a radi upoređivanja otisaka prstiju i efektivne
primjene Dablinske konvencije, Uredba 1560/2003 kojim se utvrđuju detaljna pravila
za primjenu Uredbe Savjeta 343/2003 kojom se utvrđuju kriterijumi i mehanizmi za
određivanje države članice odgovorne za obradu zahtjeva za azil podnijet u jednoj
od država članica EU od strane državljanina treće zemlje i Uredba Savjeta 407/2002,
kojom se određuju pravila za sprovođenje Uredbe 2725/2000.
100
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Međutim, u praksi, primjena Dablinske uredbe često ide na štetu izbjeglica. Njena
primjena može često da izazove ozbiljna kašnjenja u ispitivanju zahtjeva za azil, a može
i da dovede do toga da se zahtjev za azil u potpunosti izgubi (tzv.,,nikad čuli’’ zahtjevi).
U rizične oblasti spadaju prekomjerna upotreba pritvora radi izvršenja transfera
azilanata, razdvajanje porodica, uskraćivanje prava na žalbu na transfer i ograničenog
korišćenje klauzule suvereniteta (član 3(2) Dablinske uredbe), kojom bi se ublažili ovi
i drugi problemi. Ona takođe otežava integraciju izbjeglica, primoravajući ih da njihovi
zahtjevi budu razmotrani od strane država članica na vanjskim EU granicama, gdje su
države često najmanje sposobne da azilantima ponude podršku i zaštitu.
Nedavni događaji su istakli nedostatke Dablinskog sistema, uključujući brojna osporavanja na sudu, kako na evropskom tako i na nacionalnom nivou, vezane za premještaj
u Grčku i prijedloga da se Dablinska uredba ponovo razmotri.
Komisija je 2008. objavila prijedlog da se Dablinska uredba preinači. Svrha ovog prijedloga je da se poveća efikasnost sistema i da se obezbijede visoki standardi zaštite za
azilante koje potpadaju pod Dablinsku uredbu. Tokom proteklih par godina se takođe
desio značajan broj sudskih parnica, kroz koje su tražioci azila osporavali premještaj u
druge države članice EU pod Dablinskim sistemom, kako zbog zabrinutosti zbog zaštite
tako i zbog neadekvatnih uslova za prijem i na nacionalnom i na evropskom nivou. To je
kulminiralo januara 2011. godine kada je Veliko vijeće Evropskog suda za ljudska prava
presudilo u slučaju M.S.S. v Belgija & Grčka, između ostalog, da je Belgija prekršila
član 3 i član 13 Evropske konvencije o ljudskim pravima slanjem azilanata nazad u
Grčku u okviru Dablinske uredbe. Sud je presudio da je Belgija postupila u suprotnosti
sa članom 3 zbog izlaganja podnosioca zahtjeva rizicima koje proističu iz nedostataka
procedura azila u Grčkoj, kao i zbog izlaganja podnosioca zahtjeva tamošnjem pritvoru
i uslovima života. Što se tiče nacionalnog postupka žalbe u Belgiji, sud je zaključio da je
Belgija bila u suprotnosti sa članom 13 u vezi sa članom 3 zbog nedostatka djelotvorne
pravne nadoknade protiv Dablinske odluke.
Slično je u decembru 2011. Evropski sud pravde u slučaju NS&ME presudio da države
članice imaju obavezu da ne premještaju azilante u države članice u kojima bi se oni
suočili sa nečovječnim ili ponižavajućim tretmanom u suportnosti sa članom 4 Povelje.
Iz ovih sudskih odluka, jasno je da Dablinski sistem ne može funkcionisati na osnovu
konkluzivnih pretpostavki da će osnovna prava tražilaca azila biti poštovana u svakoj
državi članici. Države članice će morati da se postaraju da primjenjuju Dablinsku uredbu
na način koji poštuje osnovna prava izbjeglica.
Nova Dablinska uredba14 teži ka dosljednim procedurama za zaštitu tražilaca azila i
poboljšava efikasnsost sistema kroz:
• Mehanizam ranog upozorenja, spremnosti i upravljanja krizom, usmjerenim
na rješavanje osnovnih uzroka disfunkcionalnosti nacionalnih sistema azila
ili problema koji proističu iz određenih pritisaka
• Niz odredbi o zaštiti podnosioca, kao npr. obavezan lični intervju, garancija za
14 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0820:FIN:EN:PDF
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
101
•
•
•
•
•
•
maloljetnike (uključujući detaljan opis faktora koji treba da se postavljaju na
osnovu procjene najboljih interesa djeteta) i proširene mogućnosti ponovnog
ujedinjenja sa rodbinom
Mogućnost žalbe koja bi obustavila izvršenje premještaja u periodu u kom
se žalba ocjenjuje, zajedno sa garantovanjem prava licima da ostanu na
teritoriji do odluke suda o suspenziji premještaja u toku procesuiranja žalbe
Obaveza da se na zahtjev obezbijedi besplatna pravna pomoć
Jedinstveni osnov za pritvor u slučaju opasnosti od bjekstva, strogo ograničenje
trajanja pritvora
Mogućnost za tražioce azila, koji bi se u nekoj varijanti mogli posmatrati kao
neredovni migranti i vraćeni u skladu sa Direktivom o povratku, da se mogu
tretirati pod Dablinskom procedurom, time dajući ovim osobama više zaštite
nego kroz Direktivu o povratku
Obaveza garantovanja prava na žalbu protiv odluke o premještaju
Jasnija pravna procedura između država članica – npr. iscrpniji i jasniji rokovi.
Cijeli Dablinski postupak ne može trajati duže od 11 mjeseci za preuzimanje
odgovornosti za lica, ili 9 mjeseci da ga/nju vrate nazad (osim bjekstva ili ako
je osoba u pritvoru).
IV. USLOVI PRIJEMA
Azilantima koji čekaju odluku o njihovoj prijavi moraju se obezbijediti određeni uslovi
koji bi im garantovali dostojanstven životni standard. Direktiva o uslovima prijema
definiše određene ključne pojmove kao što su Ženevksa konvencija, prijava za azil,
članovi porodice, maloljetnici bez pratnje, uslovi prijema i pritvor. Ova Direktiva se u
principu samo odnosi na kandidate za azil. Međutim, nadležni organi će prepotstaviti
da su sve prijave za međunarodnu zaštitu prijave za azil, dok podnosioc izričito ne
zatraži drugu formu zaštite. Direktiva se ne odnosi na spajanje sa porodicom. Članovi
porodice uključuju supružnike i nevjenčane partnere ukoliko odredbe države domaćina
tretiraju nevjenčane parove na isti način kao i vjenčane. Djeca vjenčanih ili nevjenčanih
parova ili usvojena djeca i ostali članovi porodice se smatraju dijelom familije ako su
zavisna od tražioca azila ili ako su prošle kroz posebno traumatična iskustva ili ako
imaju potrebu za posebnim medicinskim tretmanom.
Direktiva se primjenjuje na sve državljane trećih zemalja kao i na lica bez državljanstva
koja su zatražili azil na granici ili na teritoriji države članice EU. Osim toga, Direktiva se
primjenjuje na članove porodice koji su u pratnji podnosioca zahtjeva za azil. Direktiva
se ne primjenjuje na državljane trećih zemalja ili lica bez državljanstva koji podnesu
zahtjev za diplomatski ili teritorijalni azil predstavništvima država članica.
Države članice EU mogu da primijene povoljnije uslove prijema, kao i iste uslove podnosiocima zahtjeva za oblike zaštite koji ne spadaju pod Ženevsku konvenciju.
Što se tiče odredbi vezanih za uslove prijema, Direktiva o uslovima prijema nalaže da
102
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
prijavljena lica moraju biti informisana o svojim pravima i povoljnostima koje mogu
da traže, kao i o obavezama koje moraju da ispune. Oni dobiju dokument kojim se
potvrđuje njihov status kandidata za azil, koji je obnovljiv dok ne budu obaviješteni
o odluci u vezi sa njihovom prijavom. Osim toga, države članice EU mogu obezbijediti
putni dokument kada iskrsnu ozbiljni humanitarni razlozi koji zahtijevaju njihovo
prisustvo u drugoj državi.
Po pravilu, države članice EU moraju dozvoliti kandidatima slobodu kreatanja u okviru
njihove teritorije. Pritvor je dozvoljen samo da bi se provjerio identitet kandidata za azil.
Kretanje može biti ograničeno u okviru jednog dijela teritorije u mnogim slučajevima, ali
je obavezujuće samo u specifičnim situacijama (npr. radi bržeg procesuiranja prijave).
U svakom slučaju, biće donešene odredbe za gore pomenuta ograničenja.
Dalje, države članice EU moraju garantovati tražiocima azila sljedeće:
• Određene materijalne uslove prijema, posebno smještaj, hranu i odjeću, u
naturi ili u obliku finansijskog dodatka. Dodaci moraju biti takvi da ne učine
kandidata siromašnim.
• Jedinstvo porodice
• Medicinsku i psihološku pomoć
• Pristup sistemu obrazovanja maloljetnoj djeci i kursevi jezika koji će im
omogućiti da pohađaju redovnu školu
Države članice EU ne smiju kandidatima za azil uskratiti pristup tržištu rada i stručnu
obuku šest mjeseci nakon što su podnijeli zahtjev. Države članice EU i dalje zadržavaju
punu kontrolu unutrašnjeg tržišta rada jer su u mogućnosti da odlučuju o vrsti posla
za koji kandidat za azil može da se prijavi, vremenski period u toku mjeseca ili godine
u kome im je rad dozvoljen, vještine i kvalifikacije koje bi trebalo da posjeduju itd.
Materijalni uslovi prijema i medicinska i psihološka pomoć su garantovani u toku
svih vrsta postupaka (redovni, ubrzani i žalbeni postupci), sa ciljem da se omogući
životni standard adekvatan za zdravlje i blagostanje kandidata i njegove familije. Ako
njegova/njena ekonomska situacija to dozvoljava, država članica EU može da odluči
da kandidat treba dati djelimični ili potpuni doprinos troškovima obezbjeđivanja
materijalnih uslova prijema, kao i medicinskoj i psihološkoj njezi. Osim toga, posebna
medicinska i psihološka njega mora biti obezbjeđena trudnicama, maloljetnicima,
mentalno oboljelima, invalidima i žrtvama silovanja i drugih oblika nasilja.
U svim slučajevima, kandidati moraju imati mogućnost komunikacije sa pravnim savjetnicima, nevladinim organizacijama (NVO) i Agenciji Ujedinjenih nacija za izbjeglice
(UNHCR).
Države članice EU mogu da smanje ili uskrate uslove prijema ako kandidat nestane
bez opravdanog razloga, ili se ne pridržava zahtjevima za informacije ili se ne pojavi
na intervjuima, povuče svoj zahtjev, neopravdano se koristi od materijalnih uslova
prijema, predstavlja prijetnju nacionalnoj bezbjednosti ili bude osumnjičen za ratni
zločin ili zločin protiv čovječnosti. Takve odluke se donose objektivno i nepristrasno,
zasnovane isključivo na ponašanju dotičnog pojedinca koji ima mogućnost da pod-
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
103
nese žalbu protiv odluke smanjenja ili uskraćivanja materijalnih uslova i koji je, ako
je potrebno, kvalifikovan za dodjelu pravne pomoći. Ipak, u svim slučajevima, hitna
medicnska pomoć ne smije biti smanjena ili uskraćena.
Države članice EU moraju da obrate posebnu pažnju na situacije sa maloljetnicima,
licima sa posebnim potrebama, starijim osobama ili žrtvama diskriminacije i eksploatacije. Konkretno, moraju preduzeti mjere zaštite djece koja su bila žrtve nasilja,
eksploatacije, mučenja ili okrutnog, neljudskog i ponižavajućeg tretmana. Staratelj
mora biti imenovan što je prije moguće za svakog maloljetnika bez pratnje. Osim toga,
države članice EU treba da nastoje da uđu u trag članovima njegove/njene porodice.
Žrtve mučenja ili nasilja moraju imati pristup rehabilitacionim programima i posttraumatičnim savjetovanjima.
Kao i u prošlosti, kako različite prakse u državama članica EU mogu dovesti do neadekvatnog nivoa materijalnih uslova za prijem za tražioce azila, nova Direktiva o uslovima
prijema teži ka omogućavanju boljih i usklađenijih standarda uslova prijema širom
Evropske unije. Najvažnije je što će, po prvi put, biti usvojene detaljne zajedničke
norme vezano za pritvaranje kandidata za azil, obezbjeđujući poštovanje njihovih
osnovnih prava. Konkretno, Direktiva sadrži iscrpnu listu osnova za pritvor koja će
pomoći da se izbjegne paušalno određivanje pritvora i ograničiti pritvor na najkraći
mogući vremenski period, ograničiti pritvor ugroženim osoboma, a posebno maloljetnicima, uključiti važne pravne garancije kao pristup besplatnoj pravnoj pomoći i
informacijama u pisanoj formi prilikom podnošenja žalbe na uslove pritvora kao npr.
pristup svježem vazduhu i komunikaciji sa advokatima, NVO-ima i članovima porodice.
Nova direktiva takođe razjašnjava obaveze sprovođenja pojedinačnih procjena radi
identifikovanja posebnih potreba za prijem ugroženih osoba. Ona pruža posebnu
pažnju maloljetnicima i žrtvama torture i obezbjeđuje psihološku podršku ugroženim
azilantima. Konačno, Direktiva uključuje pravila o kvalifikacijama zastupnika za maloljetna lice bez pratnje. Pristup zaposlenju licu koje traži azil sada mora biti odobren u
maksimalnom roku od 9 mjeseci.
V. POSTUPAK DOBIJANJA AZILA
Šanse izbjeglice za dobijanje zaštite u velikoj mjeri zavise od postupka koji se inicira
za procjenu slučajeva azila. Čak i najubjedljiviji zahtjev za međunarodnu zaštitu može
biti oboren, ukoliko nije pravedno i u potpunosti razmotren. Granične i imigracione
vlasti moraju razumjeti obavezu da prime azilante i da im obezbijede pravnu pomoć
i usluge tumača.
Pravedni i temeljni postupak ide u prilog i izbjeglicama i državama domaćinima jer
prozivodi prvostepene odluke visokog kvaliteta. Pravo na žalbu na odluke o azilu i
pravo da se ostane u državi domaćinu u toku žalbenog postupka obezbjeđuju garancije
da će prvostepene odluke biti pravno ispravne. Ubrzane postupke po pravilu ne bi
trebalo primjenjivati, osim u slučajevima kada je potrebno ubrzati dodjeljivanje zaštite
azilantima koje je ona posebno potrebna.
104
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Stoga, zajedničke garancije moraju biti obezbjeđene za ljude koji bježe od progona i
traže međunarodnu zaštitu i azilanti moraju imati pristup pravednoj i efikasnoj proceduri u svim državama članicama EU.
Direktiva o postupku dobijanja azila je utvrdila zajedničke standarde garancija o pristupu pravednoj i efikasnoj proceduri za dobijanje azila. Ovo je bio najmanji zajednički
imenilac između država članica EU u to vrijeme. Pravila su bila često isuviše nejasna,
dok su odstupanja omogućavala državama članicama EU da zadrže sopstvena pravila,
ćak iako su ona išla ispod osnovnih dogovorenih standarda.
Kada su u pitanju osnovne garancije, Direktiva o postupku dobijanja azila nalaže da
zahtjev za azil ne može biti odbijen samo na osnovu toga što nije bio podnešen u
najkraćem mogućem roku. Osim toga, države članice EU moraju se postarati da se svi
zahtjevi razmotre pojedinačno, objektivno i nepristrasno i da se omogući kandidatu
da ostane u zemlji dok se njegov zahtjev procesuira.
Pored toga, države članice EU moraju informisati kandidata o postupku koji slijedi,
njegovim pravima i obavezama i rezultatu odluke donešene od strane nadležne vlasti.
Sve odluke moraju biti donešene napismeno i, ukoliko se zahtjev odbije, moraju se
navesti razlozi i informacije o načinu osporavanja negativne odluke. Kandidatima moraju
biti obezbijeđene usluge tumača za podnošenje zahtjeva nadležnim organima kad god
je to potrebno i mora im se obezbijediti prilika da komuniciraju sa Visokim komesarom
Ujedinjenih nacija za izbjeglice (UNHCR). U širem smislu, države EU moraju odobriti
UNHCR-u pristup kandidatima za azil, uključujući i onima u zatočeničkim centrima,
informacije o prijavi i postupku za dobijanje azila i omogućiti UNHCR-u da pruži svoje
mišljenje svakom nadležnom organu. Slično, kandidati moraju imati istinsku priliku da
se konsultuju sa pravnim savjetnikom. U prvom slučaju, kandidati mogu imati pristup
o svom trošku. Ako je odluka nadležnog organa negativna, dotična država EU mora
omogućiti besplatnu pravnu pomoć. Ona može postaviti određene uslove za ostvarenje
tog prava (samo važi za jednu žalbu, a ne na buduće faze postupka, ograničavajući
opciju pravnog savjeta savjetnicima posebno imenovanim od strane nacionalnog zakona, ograničavajući postupak na one koji imaju šanse za uspjeh ili kandidatima koji
nemaju dovoljno sredstava).
Sljedeće dodatne garancije važe, iako podložne određenim uslovima, u slučajevima
maloljetnih lica bez pratnje:
• Lice će zastupati maloljetnika i/ili pomoći mu/joj oko zahtjeva
• Ako procedura uključuje intervju, predstavnik će imati priliku da objasni svrhu
intervjua maloljetnom licu
• Osoba sa poznavanjem posebnih potreba maloljetnom licu će pripremiti
odluku određenog organa vlasti i, ako je moguće, lično voditi intervju
Inače, u postupcima ispitivanja, odluke o zahtjevima se donose od strane nadležnog
organa koji odrede zemlje EU. Osoblje takvog organa mora imati znanje o relevantnim
standardima azila i izbjegličkog prava. Prije nego nadležni organ donese odluku, kandidatu se obično mora omogućiti intervju sa službenikom organa lično. Ovo se obično
odvija bez prisustva članova porodice i u uslovima koji omogućavaju odgovarajuću
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
105
povjerljivost. Mora se sastaviti pisani izvještaj o razgovoru, čiju sadržinu mora da odobri
kandidat. Međutim, odbijanje kandidata da odobri izvještaj ne može spriječiti nadležni
organ da donese svoju odluku. Kao što je prije pomenuto, Direktiva o postupku dobijanja azila je bila najmanji zajednički imenilac između država EU u to vrijeme. Pravila
su bila isuviše nejasna i odstupanja su dozvoljavala državama EU da zadrže sopstvena
pravila, iako su ona išla ispod osnovnih dogovorenih standarda.
Zbog svega ovog, nova Direktiva o postupku dobijanja azila je mnogo preciznija. Direktiva
stvara koherentan sistem koji omogućava da se odluke o dodjeljivanju azila donose sa
većom efikasnošću i na pravedniji način kao i da sve države članice pregledaju zahtjeve
sa visokim zajedničkim standardima. Ukratko:
• Direktiva postavlja jasnija pravila o tome kako se prijaviti za azil: mora da
postoji specifični raspored: npr. na granicama, kako bi se omogućilo da svako
ko želi da se kandiduje za dobijanje azila može da to uradi brzo i efektivno
• Postupak će biti i brži i efikasniji. U većini slučajeva, postupak neće trajati duže
od šest mjeseci. Biće organizovane bolje obuke za donosioce odluka i ranije
pružanje pomoći kandidatu, kako bi zahtjev bio ispitan brzo i u potpunosti. Ove
investicije će generalno smanjiti troškove, zato što će kandidati za dobijanje
azila provesti manje vremena u sistemu prijema finansiranom od strane države
i biće manje pogrešnih odluka, što za sobom povlači manje skupih žalbi.
• Kome god je potrebna posebna pomoć – npr. zbog starosti, invaliditeta, bolesti,
seksualne orijentacije ili traumatičnog iskustva – dobiće adekvatnu podršku,
uključujući dovoljno vremena da objasni svoj zahtjev. Djeci bez pratnje će biti
dodijeljen osposobljeni zastupnik od strane nadležnog organa
• Slučajevi za koje se vjeruje da će biti osnovani mogu proći kroz posebnu
proceduru (,,ubrzane’’ i,,granične’’ procedure). Postoje jasna pravila kad ove
procedure mogu biti primijenjene, kako bi se izbjeglo pokrivanje osnovanih
slučajeva. Djeci bez pratnje koja traže azil i žrtvama torture će ovo posebno
ići u prilog.
• Pravila o podnošenju žalbi pred sud su mnogo jasnija nego ranije. Trenutno,
EU provo je nejasno, a nacionalni sistemi ne garantuju uvijek dovoljno pristupa
sudovima. Kao rezultat ovakve prakse, mnogo slučajeva završi na Evropskom
sudu za ljudska prava u Strazburu, koji je skup i stvara pravnu nesigurnost.
Nova pravila su u potpunosti u skladu sa osnovnim pravima i ovim bi trebalo
da se sud u Strazburu dodatno rastereti;
• Države članice će takođe postati opremljenije da se nose sa zloupotrebama
prilikom podnošenja zahtjeva, posebno sa ponavljanjem zahtjeva od strane
jedne iste osobe. Neko kome nije potrebna zaštita neće biti više u stanju da
spriječi sopstveno uklanjanje kroz konstantno podnošenje novih zahtjeva za
dobijanje azila.
106
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
VI. KVALIFIKACIJE ZA DOBIJANJE MEĐUNARODNE ZAŠTITE
U decembru 2011. nova verzija Direktive o kvalifikovanosti15 je objavljena u Službenom
listu Evropske unije. Države članice moraju da uvedu Direktivu u svoj pravni sistem do
21. decembra 2013. godine. Velika Britanija, Irska i Danska su odbile da se priključe
ovoj Direktivi.
Nova Direktiva teži ka rješavanju nedostataka koji su identifikovani u toku prve faze
Zajedničkog evropskog sistema azila i dalje harmonizacije standarda zaštite. Pomenuti
dokument postavlja standarde i kriterijume za identifikaciju lica kojima je potrebna
međunarodna zaštita u Evropskoj uniji i sadrži prava koja im se dodjeljuju u svojstvu
izbjeglica ili korisnika subsidijarne zaštite. Trenutni minimalni standardi donešeni u
Direktivi o kvalifikovanosti su takođe poboljšani u nekoliko ključnih oblasti, kao npr.
prepoznavanje rodno-specifičnih oblika progona i inkluziju rodnog identiteta kao
potencijalnu osnovu za zaštitu.
Direktiva takođe sadrži druge unaprijeđene oblasti, kao obavezu da uzmu u obzir
najbolji interesi djeteta i procjenjuje sadržaj prava dodijeljen korisnicima subsidijarne
zaštite i izbjeglicama u oblastima kao što su pristup zaposlenju i zdravstvenoj zaštiti.
Stoga, nova Direktiva teži ka doprinosu poboljšanju kvaliteta procesa donošenja odluka
i omogućava da lica koja bježe od progona, ratova i torture budu tretirana pravedno i
jednako. Pojašnjava osnove za dodjeljivanje međunarodne zaštite i određuje robusnije
definisanje, poboljšavajući time efikasnost procesa dodjeljivanja azila i spriječavanja
prevara, i omogućava koherentnost sa odlukama Evropskog suda. Direktiva u velikoj
mjeri približava prava dodijeljena svim korisnicima međunarodne zaštite (prepoznate
izbjeglice i korisnici subsidijarne zaštite) prilikom pristupa zaposlenju i zdravstvenoj
njezi. Takođe proširuje trajanje zaštite i omogućava kvalitetnije uzimanje u obzir najboljih interesa djeteta i rodno-vezanih oblasti prilikom procjene zahtjeva za dobijanje
azila, kao i primjenu ovih prava o sadržaju međunarodne zaštite.
15 DIRECTIVE 2011/95/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCILof 13 December
2011on standards for the qualification of third-country nationals or stateless persons as beneficiaries
of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary
protection, and for the content of the protection granted(recast)
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
107
VANJSKE GRANICE I ŠENGEN
Vukoman Žarković
Uvod
Zbog svog položaja, Crna Gora, kao raskrsnica puteva na Balkanu, predstavlja pogodno
tlo za tranzit raznih roba a samim tim i za razne vrste kriminala.
Crna Gora se graniči sa Republikom Albanijom, Republikom Kosovom, Republikom Srbijom, Bosnom i Hercegovinom, Hrvatskom i Italijom od koje nas razdvaja Jadransko more.
Karakteristično je to da je zelena granica veoma neprohodan teren sa velikim brojem
staza i nezapriječenih sporednih puteva prema susjednim državama. Osim na moru,
rijeci Bojani i Skadarskom jezeru, ne postoji elektronski sistem nadzora ostalog dijela
granice.
Organizovani kriminal, prijetnja od međunarodnog terorizma, bolji kvalitet falsifikovanih
dokumenata, različiti modaliteti krijumčarenja robe, droga, oružja i ljudi preko granica,
predstavljaju ozbiljnu prijetnju izgradnji civilnog društva u regionu kome pripadamo
i zahtjevaju adekvatnu obuku i tehničku opremljenost, u skladu sa novim izazovima.
Sa druge strane, međunarodna trgovina, turizam i kulturna razmjena, zahtijevaju otvaranje granica. Granična policija Crne Gore kroz svoj rad pokušava uspostaviti balans
između adekvatnih kontrola i potrebe otvorenih granica, što uz blisku saradnju sa različitim bezbjednosnim agencijama u zemlji i regionu omogućuje postizanje zajedničkog
cilja „Otvorene ali bezbjedne granice“.
Unapređenje sistema granične bezbjednosti, kao dijela ukupnog bezbjednog sistema
Crne Gore, predstavlja jedan od strateških i stalnih zadataka Granične policije.
Granična policija vrši nadzor državne granice Crne Gore u dužini od 840,4 km (po
raspoloživim podacima nadležnih), od čega 571,6 km na kopnu i 268,8 km na vodi
(137 km na moru, 50,4 km na jezerima i 81,3 km na rijekama).
Takođe, granična policija vrši granične provjere na 28 graničnih prelaza od čega su 19
drumskih graničnih prelaza, 5 lučkih, 2 aerodromska i 2 granična prelaza za željeznički
saobraćaj.
108
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Težišne aktivnosti granične policije
Granična policija shodno Zakonu o graničnoj kontroli, težišno se angažuje na realizaciji
sljedećih zadataka:
- nadzora državne granice,
- granične provjere,
- procjene prijetnji za bezbjednost državne granice,
- sprječavanja vršenja i otkrivanje krivičnih djela i prekršaja i pronalaženja i hvatanja
njihovih učinilaca,
- kontrole kretanja i boravka stranaca,
- sprječavanja nezakonitih migracija,
- zaštite života i zdravlja ljudi i životne sredine,
- sprječavanja i otkrivanja drugih aktivnosti i radnji kojima se ugrožava javna bezbjednost,
- učešća u izradi normativnih dokumenta iz oblasti granične bezbjednosti,
- učešća u materijalno – tehničkom opremanju i poboljšanju infrastrukture za
potrebe granične kontrole,
- učešća u podizanju stepena obučenosti službenika kroz realizaciju redovnih i
specijalističkih oblika edukacije,
- preduzimanja posebnih mjera i aktivnosti za vrijeme zimske i ljetnje turističke sezone,
- unaprijeđenja saradnje sa graničnim policijama susjednih država i međunarodnim
snagama KFOR i UNMIK.
Pored navedenih težišnih zadataka granična policija se angažuje i na pružanju pomoći
drugim organizacionim jedinicama policije, Upravi za šume, Nacionalnom parku ‘’Skadarsko jezero’’, obezbjeđenju pojedinih sportskih i kulturnih manifestacija, traganju i
spašavanju lica i plovila na moru i jezeru, pratnji deportovanih lica, pomoć veterinarskoj,
fitosanitarnoj, saobraćajnoj i drugim inspekcijskim službama i drugo.
Organizaciona struktura
Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave („Sl.list CG”, br. 5/12, 25/12 i
61/13), između ostalih, propisani su poslovi iz djelokruga Ministarstva unutrašnjih
poslova, bezbjednost državne granice i integrisano upravljanje granicom.
Granična kontrola, u nadležnosti je Ministarstva unutrašnjih poslova i vrši je Uprava
policije – Sektor granične policije.
Granična kontrola obuhvata nadzor državne granice, granične provjere i procjenu
prijetnji za bezbjednost državne granice.
Nadzor državne granice podrazumijeva mjere, radnje i ovlašćenja koje se preduzimaju
uz državnu granicu i između graničnih prelaza u cilju suzbijanja prekograničnog kriminala, sprečavanja nezakonitog prelaska državne granice i zaštite njene nepovredivosti,
na kopnu, moru i unutrašnjim vodama.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
109
Granična provjera obuhvata mjere i radnje koje se vrše na graničnom prelazu prilikom
namjeravanog ili neposredno nakon obavljenog prelaska državne granice, u cilju kontrole
zakonitog ulaska lica u Crnu Goru, odnosno izlaska iz Crne Gore i obuhvata granične
provjere lica, stvari i saobraćajnog sredstva.
Radi obavljanja navedenih poslova u Sektoru granične policije obrazovane su na
nacionalnom nivou sljedeće organizacione jedinice i to:
• Odsjek za nadzor državne granice, sa Grupom za elektronski nadzor državne
granice;
• Odsjek za granične provjere;
• Odsjek za operativni rad i analizu rizika;
• Odsjek za strance, vize i suzbijanje nezakonitih migracija, sa prihvatilištem za
strance;
Na regionalnom nivou obrazovano je 8 Odjeljenja granične bezbjednosti:
• Berane, sa stanicama granične policije u Rožajama i Plavu;
• Pljevlja, sa stanicama granične policije u Pljevljima i Boljanićima;
• Bijelo Polje;
• Podgorica, sa stanicama granične policije u Tuzima, na Aerodromu Podgorica;
• Nikšić, sa stanicama granične policije u Vilusima, Banjanima i Plužinama;
• Bar, sa stanicama granične policije u Baru i Ulcinju;
• Herceg Novi, sa stanicama granične policije u Sutorini i Tivtu i
• Odjeljenje granične pomorske policije, sa stanicama granične pomorske
policije u Podgorici, Baru i Herceg Novom.
Stanice granične policije predstavljaju lokalni organizacioni nivo u graničnoj policiji.
Koncept organizacije granične policije usklađuje se sa operativnim potrebama i praksom u državama Evropske unije.
Pravni okvir
Nacionalni zakonski propisi koji regulišu oblast granične kontrole u većem dijelu su
usklađeni sa zakonodavstvom EU u dijelu Regulative br. 32006R0562 (Eurlex 19.10.10.00)
o Kodeksu Zajednice o pravilima prekograničnog kretanja osoba - Šengenski kodeks
o granicama.
Nacionalni zakonski propisi koji regulišu oblast međunarodne granične saradnje koja
obuhvata osnivanje Evropske agencije za upravljanje operativnom saradnjom na vanjskim
granicama država članica Evropske unije, u cilju poboljšanja zajedničkog upravljanja
spoljnjim granicama država članica EU, djelimično su usklađeni sa regulativama EU.
Operativna prekogranična saradnja, utvrđena je protokolima o redovnom održavanju
sastanaka na svim rukovodećim nivoima i zajedničkim patrolama sa susjednim državama, kojima su, između ostalog, utvrđene procedure rada zajedničkih patrola. Protokoli
su potpisani sa Republikom Albanijom, Republikom Srbijom, Bosnom i Hercegovinom
110
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
i Republikom Kosovo. Navedene protokole potrebno je potpisati i sa Republikom
Hrvatskom.
Takođe, Ministarstvo unutrašnjih poslova je potpisalo Protokol o osnivanju trilateralnog
Zajedničkog centra za policijsku saradnju u Trebinju u kome će svoje službenike radno
angažovati pored Crne Gore, Srbija i Bosna i Hercegovina.
Uprava policije Crne Gore je u cilju unapređenja operativne saradnje, borbe protiv
nezakonitih migracija i prekograničnog kriminala, razmjene informacija i analize rizika,
saradnje u oblasti obuke, tehničke saradnje, učešća u zajedničkim operacijama, a u
skladu sa članom 14. EU Regulative br.2007/2004, potpisala 18.06.2009.godine Radni
aranžman o uspostavljanju operativne saradnje sa Evropskom agencijom za upravljanje
operativnom saradnjom na spoljašnjim granicama država članica Evropske unije (Frontex).
Nacionalni zakonski propisi koji definišu način sprovođenja procedura granične kontrole nad licima, su u većem dijelu usaglašeni sa Šengenskim kodeksom o granicama,
koji uređuje pravila za vršenje granične kontrole, odnosno graničnih provjera lica na
graničnim prelazima i za nadzor državne granice između graničnih prelaza.
Nacionalni zakonski propisi koji regulišu oblast međunarodne granične saradnje koja
obuhvata aktivnosti stranih policijskih službi na državnoj teritoriji Crne Gore, odnosno
Policije na stranoj državnoj teritoriji i saradnju sa stranim službama bezbjednosti, su
u većoj mjeri usklađeni sa Šengenskom pravnom tekovinom.
Materijalno – tehničko opremanje
Opremljenost granične policije savremenim tehničkim sredstvima i opremom, i pored značajnog napretka u odnosu na ranije stanje, ne zadovoljava uslove i potrebne
standarde.
Svjesni smo činjenice da je uspješno izvršavanje zadataka granične kontrole prioritetno
uslovljeno opremanjem, eksploatacijom i održavanjem savremenim materijalno –
tehničkim sredstvima.
I pored postignutih rezultata u materijalno – tehničkom opremanju i planiranih aktivnosti
u narednom periodu, u jednom broju organizacionih jedinica granične policije prisustni su znatni problemi zbog neodgovarajućih objekata, loše infrastrukture i bez ili sa
malim brojem adekvatne opreme. I dalje se eksploatišu neuslovni kontejneri ili metalni
kiosci, bez nadstrešnica i sanitarnih čvorova. Poseban problem predstavlja mobilnost
patrola zbog nedostatka dovoljnog broja terenskih motornih vozila i plovila, njihova
tehnička ispravnost i pogonska spremnost. Uz dodatne napore za sada obezbijeđujemo
adekvatno prisustvo na granici shodno analizi rizika i izazovima modernog vremena.
U cilju veće efikasnosti i racionalnosti u upotrebi postojećih resursa, realizovali smo
dosta aktivnosti na uspostavljanju sistema elektronskog nadzora državne granice na
Jadranskom moru, rijeci Bojani i Skadarskom jezeru.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
111
Sistem elektronskog nadzora „plave granice” Uprave policije namijenjen je za vršenje
elektronskog nadzora obalnog mora i priobalja Jadranskog mora, teritorijalnih voda
i priobalnog pojasa Skadarskog jezera i rijeke Bojane, uključujući pri tome i nadzor
„zelene granice” prema R. Albaniji nad teritorijom između Skadarskog i Šaskog jezera.
Elektronski nadzor se vrši primjenom multisenzornog osmatranja datih akvatorija i
teritorija, upotrebom radarskih, termovizijskih, CCTV-televizijskih i drugih osmatračkih
senzora.
Sam sistem elektronskog nadzora „plave granice” se implementira fazno, a isti se sastoji
od niza stacionarnih i mobilnih centara i stanica za elektronski nadzor i operativnih
centra iz kojih se vrši neprekidan i potpun daljinski monitoring svih osmatračkih senzora upotrebom posebnog softvera, uz automatsko 90-odnevno arhiviranje podataka
sa svih osmatračkih senzora. U Sistem elektronskog nadzora je softverski integrisan i
pomorski automatski identifikacioni sistem (AIS) Uprave pomorske sigurnosti.
Do sada je završena implementacija III faze Sistema elektronskog nadzora »plave
granice« koji se sastoji od:
 3 (tri) komunikaciona centra:
• Komandno-kontrolni centar Sektora granične policije u Podgorici;
• Nacionalni Komunikaciono-operativni centar u Baru, i
• Lokalni komunikaciono-operativni centar na Božaju – Skadarsko jezero.
 2 (dva) Stacionarna centra za elektronski nadzor (SCEN) »Obostnik« i »Božaj«;
 6 (šest) Stacionarnih stanica za elektronski nadzor (SSEN) »Spas«, »Stari grad«,
»Božaj«, »Bjelasica-Virpazar«, »Stegvaš« i »Fraskanjel«, i
 2 (dva) Mobilna centra za elektronski nadzor (MCEN I i II).
Iz svih komunikacionih centara se vrši: potpun daljinski monitoring nad svim postojećim
osmatračkim senzorima, jedinstveni prikaz podataka sa svih osmatračkih senzora na
elektronskoj karti i automatsko 90-odnevno arhiviranje podataka sa svih osmatračkih
senzora.
112
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Vanjske granice i Šengen – hrvatsko iskustvo
Filip Dragović
1. UVOD
Stvaranje prostora bez unutrašnjih granica između evropskih zemalja započelo je potpisivanjem Sporazuma između vlada država Ekonomske unije Beneluksa, SR Njemačke
i Republike Francuske o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama (u
daljem tekstu: Šengenski sporazum), i donošenjem Konvencije o sprovođenju Šengenskog
sporazuma od 14. juna 1985. godine između vlada država Ekonomske unije Beneluksa,
SR Njemačke i Republike Francuske o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim
granicama od 19. juna 1990. godine (u daljem tekstu Šengenska konvencija za implementaciju). Ovi sporazumi stvorili su sigurnosni okvir u zemljama potpisnicama nakon
ukidanja graničnih kontrola na zajedničkim državnim granicama, pa je usvajanje ovih
normi uticalo na zajedničku saradnju i sigurnost s obje strane granica.
Iako je danas jedan dio odredbi Šengenskog sporazuma i Šengenske konvencije za
implementaciju dopunjen i jasnije definisan raznim aktima evropskih institucija i dio je
pravne tekovine Evropske unije, nemoguće je pojmiti današnje stanje i napredak bez
kvalitetne analize i shvatanja navedenih sporazuma i početaka jednog novog oblika
saradnje policije i drugih nadležnih tijela sa zajedničkim ciljem – jačanje sigurnosti
svake zemlje uz olakšanje putovanja preko državnih granica.
Vanjske granice, koje su tada prvi put terminološki određene, mogu se preći samo
na graničnim prelazima i na njima nacionalna tijela sprovode standardnu provjeru u
skladu sa nacionalnim zakonom svoje zemlje, štiteći pritom interese članica Šengena.
Saradnja koja proizlazi iz Šengena u početku je razvijena izvan tada postojeće Evropske zajednice. Stvaranje ovakvog područja na kome postoji slobodno kretanje robe i
osoba nije bilo moguće bez dogovora o pravnoj pomoći koja će se pružati u pojedinim
pravnim i policijskim postupcima, a koji se u prvom redu odnose na pravnu pomoć
u kaznenim predmetima, u zabrani dvostrukog kažnjavanja, izručenju i prenošenju
izvršenja kaznenih odluka i stvaranju zajedničkog informacionog sistema koji je nazvan
Šengenski informacioni sistem (u daljnjem tekstu SIS). SIS se sastoji od nacionalnog
dijela svake sporazumne strane i jedne tehničke jedinice za podršku koju su postavile
sporazumne strane u Strazburu, i u njen sastav ulaze svi podaci o osobama i stvarima
ako se odnose na sve sporazumne strane. Saradnja koja je započeta Šengenskim sporazumima osnova je današnje policijske, carinske i konzularne saradnje na evropskim
prostorima, sa ciljem zaštite unutrašnje sigurnosti Evropske unije.
Sama Evropska unija konstituisana je Ugovorom iz Mastrihta, u kome su sadržane
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
113
prve konkretnije odredbe iz djelokruga pravosuđa i unutrašnjih poslova. Sljedeći
veliki korak, tačnije ključni, bez koga se ne bi moglo govoriti o stvaranju zajedničke
politike ili strategije na području pravosuđa i unutrašnjih poslova, učinjen je 1997.
godine Ugovorom iz Amsterdama, koji pokriva područje harmonizacije evropskog
viznog sistema, ujednačenu kontrolu vanjskih granica, ujednačavanje politike azila, pri
čemu su ujedno odredbe Šengenskih sporazuma uključene u pravni sistem Evropske
unije. Time je dio politika koji je bio u trećem stubu ušao u prvi stub (granice, azil,
migracije i vize), čime su se države odrekle isključive odgovornosti za ova područja i
dale nadležnost, tj. pravo iniciranja mjera, tijelima Evropske zajednice, u prvom redu
Evropskoj komisiji. U Ugovoru iz Amsterdama stvoren je nov i važan pojam - područje
slobode, sigurnosti i pravde. Tamo gdje se Ugovor iz Mastrihta poziva na „blisku saradnju na području pravosuđa i unutrašnjih poslova”, Ugovor iz Amsterdama u članu 2.
Ugovora o Evropskoj uniji utvrđuje „očuvanje i razvijanje Unije kao područja slobode,
sigurnosti i pravde u kojem je osigurano slobodno kretanje osoba uz odgovarajuće
mjere u pogledu kontrole vanjskih granica, migracija, azila, useljavanja i sprečavanja i
suzbijanja kriminala”, čime se na unutrašnjim granicama ukida kontrola osoba nezavisno
od toga jesu li one građani Unije ili ne. Postizanje tog cilja moguće je sprječavanjem i
suzbijanjem organizovanog i drugog kriminala, naročito terorizma, trgovine ljudima,
krvičnih djela protiv djece, nezakonite trgovine drogom i oružjem, korupcije i prevara,
i to uskom saradnjom policijskih, sudskih i carinskih vlasti, kao i drugih nadležnih tijela,
te ujednačavanjem zakonskih pravila o kaznenim pitanjima.
Pravna tekovina Šengenske saradnje tako je uključena u Ugovor o Evropskoj uniji i
Ugovor o Evropskoj zajednici na način da su Šengenska rješenja koja se odnose na
vize, migracije i azil ušla u prvi stub, dok su propisi koji su regulisali ostala ovlašćenja
policije i drugu pravnu pomoć u suzbijanju kriminala ostale u trećem stubu Evropske
unije. Posljednje promjene učinjene su Ugovorom iz Nice 2001. godine i Ugovorom iz
Lisabona 2009. godine, kada je konačno ukinuta podjela po tzv. stubovima.
2. Kontrola granica Evropske unije
Uredba kojom se utvrđuje Kodeks Zajednice o pravilima za kretanje osoba preko
granica (Šengenski kodeks o granicama), od 15. marta 2006. prvi je instrument na
području pravde, slobode i bezbijednosti gdje je Evropski parlament djelovao kao suzakonodavac sa Savjetom, a budući da je prihvaćen u prvom čitanju, ilustruje izvrsnu
saradnju između svih institucija, ali i važnost ove teme na evropskom nivou. Ovu uredbu
možemo djelimično posmatrati kao završetak jednog procesa koji je započeo 1957.
godine, kada je kao temeljno pravo utvrđeno pravo kretanja osoba. Ona je donešena
kako bi se ukinula kontrola osoba koje prelaze unutrašnje granice, međutim nesumnjivo je da je stvaranje takvog područja trebalo osigurati daljim mjerama, a jednu od
važnijih čini uspostavljanje zajedničke politike prelaska vanjskih granica. Naravno da
ovu uredbu treba posmatrati kao slagalicu u ukupnom sigurnosnom mozaiku Evropske
unije, ali zasigurno jednu od najvažnijih koja je uspostavila zajednička pravila u nadzoru
114
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
granica, izmijenila Šengensku konvenciju za implemetaciju iz 1990. godine i ukinula i
izmijenila mnoge propise iz ovog područja.
Sprovođenje kvalitetne i efikasne granične kontrole svakako je u interesu države članice
na čijim se vanjskim granicama sprovodi, ali isto tako i svih država članica koje su
ukinule unutrašnju graničnu kontrolu, jer se samo efikasnom kontrolom na vanjskim
granicama mogu spriječiti nezakonite migracije i trgovina ljudima, kao i bilo kakve
prijetnje unutrašnjoj sigurnosti. Jedna od važnijih definisanih aktivnosti, uz nadzor
granice koji se sastoji od provjere osoba na graničnim prelazima i osiguranja državne
granice između tih graničnih prelaza, jeste i procjena rizika za unutrašnju sigurnost i
procjena prijetnji koje bi mogle ugroziti sigurnost vanjskih granica. Uredba određuje
dvije cjeline: mjere koje se preduzimaju na unutrašnjim granicama i mjere na vanjskim granicama. Unutrašnje granice mogu se preći na svakom prelazu bez graničnih
provjera osoba, bez obzira na njihovo državljanstvo, dok se vanjske granice mogu preći
samo na graničnim prelazima tokom utvrđenog radnog vremena s tim da, ako nisu
stalno otvoreni, to mora biti jasno naznačeno. Prilikom obavljanja granične kontrole
na vanjskim granicama, policijski službenici obavljaju minimalnu ili temeljnu provjeru
nad osobama i moraju utvrditi jesu li ispunjeni uslovi za prelazak državne granice.
Ako postoji ozbiljna prijetnja javnom redu ili unutrašnjoj sigurnosti, država članica
može izuzetno ponovno uvesti graničnu kontrolu na svojim unutrašnjim granicama na
ograničeni period, najduže do 30 dana ili za predviđenog trajanja ozbiljne prijetnje, i
mora što prije o tome obavijestiti države članice i Komisiju. Međutim, ako zaštita javnog
reda i unutrašnje sigurnosti zahtijeva žurno djelovanje, može se neodloživo ponovno
uvesti granična kontrola na unutrašnjim granicama, uz žurno obavještavanje drugih
zemalja članica i Evropske komisije. Uredbom je regulisano podnošenje izvještaja o
sprovedenim mjerama Evropskom parlamentu, Savjetu i Komisiji, kao i obavještavanje
javnosti o planiranim mjerama.
Suočen sa sve većom potrebom koordinacije aktivnosti u nadzoru granica na Mediteranu, Savjet je u aprilu 2010. godine donio odluku o dopuni Šengenskog kodeksa o
granicama vezano za nadzor vanjske morske granice u kontekstu operativne saradnje
koju koordinira Frontex.
Kada su Amsterdamskim ugovorom pitanja viza, kontrole granica, migracija i azila
prešla u prvi stub, tj. u Ugovor o Evropskoj zajednici, Savjet Evropske unije je, na
prijedlog Evropske komisije i uz mišljenje Evropskog parlamenta, na osnovu člana 62.
Ugovora o Evropskoj zajednici, 15. marta 2001. godine donio Uredbu koja popisuje
treće zemlje čiji državljani moraju posjedovati vizu kada prelaze vanjske granice i
one čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva. Ona je obvezujuća u cijelosti i mora se
direktno primjenjivati u državama članicama (osim u Velikoj Britaniji i Irskoj). Uredbom
je određen „vizni sistem Evropske unije” na način da se u Aneksu I nalazi popis država
čiji državljani za ulazak na područje Evropske unije moraju posjedovati vizu, dok su
u Aneksu II naznačene države čiji su državljani izuzeti od ovog zahtjeva. Uredbom su
određeni dijelovi Šengenskog acquis-a stavljeni van snage, zamijenjene su pojedine
odredbe Zajedničkih konzularnih smjernica i Zajedničkog priručnika te su ujedno
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
115
prelazak vanjskih granica državljana trećih država, s obzirom na posjedovanje vize, i
formalno u cijelosti odredile evropske institucije.
Kako bi se olakšao način prelaska vanjskih granica Evropske unije osobama koje žive u
pograničnom području, koje su zbog niza objektivnih ili subjektivnih okolnosti prisiljene
vrlo često prelaziti vanjske granice, 20. decembra 2006. donesena je Uredba o uspostavljanju pravila pograničnog prometa na vanjskoj granici zemalja članica i dopuna
odredbi Šengenske konvencije koja uređuje navedeno područje. Ovo potvrđuje stav da
je interes, tada već povećane Evropske unije, da granice sa susjedima ne budu prepreka
trgovini, socijalnoj i kulturnoj razmjeni kao i regionalnoj saradnji pograničnih područja.
Kao pogranično područje definisano je područje do 30 km udaljeno od granice koje
susjedne zemlje određuju bilateralnim ugovorima. To područje može biti prošireno
ako je administrativno središte pograničnog područja udaljeno između 30 i 50 km od
granice. Sprovođenje režima pograničnog prometa nužno podrazumijeva promjenu
uslova koji uređuju graničnu kontrolu osoba koje prelaze vanjske granice Evropske
unije. Naime, takvim snižavanjem uslova zapravo se postiže ravnoteža: s jedne strane
omogućuje se lakši prelazak granice onim osobama koje žive i rade u pograničnom
području, a s druge strane postižu se visoki standardi zaštite vanjskih granica radi
suzbijanja nezakonitih migracija i svih drugih oblika prekograničnog kriminaliteta.
Kako bi se navedeni zahtjevi postigli i kako bi se što efikasnije ispunili navedeni uslovi,
propisani su načini i uslovi prelaska vanjske granice za te kategorije osoba. Rezidenti
mogu vrlo liberalno prelaziti granicu i mogu dobiti posebne dozvole na rok od pet godina. Radi ostvarenja režima pograničnog prometa, države članice će s trećim zemljama
zaključiti nove ili urediti postojeće bilateralne ugovore u skladu s Uredbom. O svim
zaključenjima ugovora države članice obavijestiće Komisiju, koja će utvrditi usklađenost
ugovora sa odredbama Regulative. Bilateralnim ugovorima mora se omogućiti:
- uspostavaljanje posebnih graničnih prelaza otvorenih samo za rezidente,
- postavljanje posebnih saobraćajnih traka na postojećim graničnim
prelazima kojima će se koristiti samo rezidenti,
- u skladu s lokalnim okolnostima omogućiti rezidentima prelazak granice
van graničnih prelaza te van vremena za prelazak granice.
Dalje, uspostavljeni su mehanizmi za pružanje brze operativne pomoći na određeno
vrijeme državi članici koja se suočava sa hitnim i izuzetnim pritiskom, a koja zahtijeva
pomoć. Ovdje se najprije misli na dolazak na njene vanjske granice velikog broja
državljana trećih zemalja koji pokušavaju nezakonito ući na teritoriju države članice.
Mehanizam djeluje u obliku grupa za brzo postupanje na granicama (u daljnjem tekstu
„grupe“). Takođe, definisani su zadaci koje treba obaviti i ovlašćenja stranih pripadnika granične policije koji učestvuju u zajedničkim operacijama i pilot-projektima u
drugoj državi članici, čime je izmijenjena i dopunjena Uredba o osnivanju Frontexa,
posebno u pojmovima i ovlašćenjima, kao i djelovanju grupa. Države članice treba
da daju na raspolaganje graničnu policiju, osim ako nisu suočene s izvanrednom situacijom koja bitno utiče na obavljanje njihovih vlastitih nacionalnih zadataka. Država
domaćin izdaje uputstva o postupanju gostujućim graničnim policajcima, ali Frontex
116
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
preko svog koordinatora može uticati na ta uputstva, njemu država domaćin mora
dati svaku potrebnu pomoć, uključujući i potpuni pristup grupama u svako vrijeme
raspoređivanja. Članovi grupa mogu sprovoditi zadatke i ovlašćenja samo u skladu sa
uputstvima države domaćina i u njihovom prisustvu. Nose sopstvenu uniformu tokom
sprovođenja zadataka i ovlašćenja, a na rukavu uniforme nose plavu traku sa oznakom
Evropske unije i Frontexa, koja označava njihovo učestvovanje u raspoređivanju grupa.
Za potrebe identifikacije prema nacionalnim tijelima države članice domaćina i njenim
građanima, članovi grupa u svako vrijeme nose akreditacionu potvrdu, koju su dužni
na zahtjev pokazati. Prilikom sprovođenja zadataka i ovlašćenja, članovi grupa mogu
nositi službeno oružje, municiju i opremu u skladu sa ovlašćenjima koje imaju na osnovu
nacionalnog prava države članice domaćina. Međutim, država članica domaćin može
zabraniti nošenje nekog službenog oružja, municije ili opreme ako dokaže da njeno
sopstveno zakonodavstvo ima istu zabranu za sopstvene pripadnike granične policije.
Zaključno, evidentno je da je na području Evropske unije uspostavljen jedinstveni
pravni okvir koji sa nadnacionalnog nivoa utvrđuje pravila postupanja nacionalnih
policijskih tijela na zajedničkim vanjskim granicama, gdje zemlje koje kontrolišu
vanjsku granicu preuzimaju odgovornost za stanje sigurnosti zemalja koje nemaju
takvu kontrolu. Uspostavljena su pravila dobijanja zajedničke vize i prelaska osoba
koje žive uz vanjsku granicu, i stvoren je evropski mehanizam pomoći zemljama koje
zatraže pomoć u obavljanju poslova kontrole vanjske granice. Granična policija, osim
odgovornosti na nacionalnom nivou, ima i veliku odgovornost na evropskom nivou
(ako ne ispunjava svoje obveze, može se dogoditi da se problemi prenesu na politički
nivo između evropskih država).
Sigurnost granica jedan je od najopsežnijih i najvažnijih djelova poglavlja 24 - Pravda,
sloboda i bezbijednost, čiji je nosilac tokom pregovora bilo Ministarstvo unutrašnjih
poslova. Politike u Evropskoj uniji teže da održe Uniju i nastave je razvijati kao područje
slobode, sigurnosti i pravde. U pitanjima kao što su nadzor granice, vize, vanjske
migracije, azil, policijska saradnja, borba protiv organizovanog kriminala i terorizma,
saradnja u području suzbijanja zlopotrebe droga, carinska saradnja i pravosudna
saradnja u krivičnim i građanskim stvarima, države članice moraju se dobro opremiti
da bi na primjeren način sprovele sve veći okvir zajedničkih propisa. U gotovo svim
navedenim područjima granična policija ima svoju ulogu i zadatke. To nadasve zahtijeva izgradnju snažnih i dobro integrisanih administrativnih kapaciteta u tijelima za
sprovođenje zakona i drugim mjerodavnim tijelima koja moraju dostići potrebne standarde. Profesionalna, pouzdana i efikasna organizacija granične policije zasigurno je
od najveće važnosti. Ujedno, možemo reći da je poglavlje 24 jedno od najzahtjevnijih
za pregovore zbog svoje osjetljivosti i zadiranja u pitanja koja se često vide kao pitanja
od posebnog nacionalnog interesa.
Nakon sprovedenog skrininga, Evropska komisija odredila je mjerilo za otvaranje
pregovora za poglavlje 24 - Pravda, sloboda i bezbijednost - obavezu da Republika
Hrvatska usvoji ažurirani Akcioni plan za integrisano upravljanje granicama, koji treba
da sadrži konkretne aktivnosti, kako za kopnenu tako i za morsku granicu, sa ciljevima,
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
117
realnim rokovima, odgovornim tijelima državne uprave i procjenom budžeta za svaku
od aktivnosti koja zahtijeva investicije. Prvi ažurirani Akcioni plan za integrisano upravljanje granicama prihvaćen je na sjednici Vlade Republike Hrvatske 30. novembra
2006. godine i otad se donosi na godišnjem nivou. Ovo ministarstvo, kao što je već
navedeno, takođe je bilo nosilac izrade Šengenskog akcionog plana koji sadrži aktivnosti
koje Republika Hrvatska treba preduzeti kako bi nakon ulaska u Evropsku uniju mogla
pristupiti i Šengenskom prostoru, odnosno preuzeti zaštitu vanjskih granica Evropske
unije. Dana 9. aprila 2008. godine Evropska komisija je odobrila ispunjenje mjerila/
smjernica za otvaranje poglavlja 24 - Pravda, sloboda i bezbijednost i preporučila početak
pregovora. Vlada Republike Hrvatske je 10. aprila 2008. godine prihvatila hrvatsku
pregovaračku poziciju za poglavlje 24, sljedećeg dana pregovaračka pozicija poslata
je Evropskoj komisiji, dok su pregovori o poglavlju 24 formalno otvoreni 2. oktobra
2009, gdje je Republika Hrvatska primila šest mjerila za zatvaranje pregovora u ovom
poglavlju, od kojih je jedno ponovno bilo direktno povezano sa nadzorom granica:
- Hrvatska sprovodi Akcioni plan integrisanog upravljanja granicama i pokazuje u
obliku zadovoljavajućih evidencija praćenja, da će biti u potpunosti spremna do
dana pristupanja osigurati sprovođenje i izvršenje zahtjeva EU u pogledu vanjskih
granica EU.
Zbog potrebe jačanja granične policije, kako bi mogla odgovoriti svim navedenim
sigurnosnim pojavama, ali kasnije i zbog ispunjavanja obveza i mjerila vezanih za pristupanje Republike Hrvatske Evropskoj uniji, izrađeni su sljedeći strateški dokumenti:
a) Strategija razvoja granične policije
b) Strategija integrisanog upravljanja granicom s pripadajućim akcionim planom
c) Šengenski akcioni plan
d) Ažurirani Akcioni plan integrisanog upravljanja granicom
e) Strategija razvoja pomorske policije.
a) Strategija razvoja granične policije prvi je dokument ove vrste koji je Vlada
Republike Hrvatske usvojila 2005. godine, i predstavljala je revoluciju u strateškom
planiranju u Ministarstvu unutrašnjih poslova. Njen osnovni cilj je bio dostizanje
Šengenskih standarda upravljanja granicom, definisanje i razvoj novog koncepta
organizacije i upravljanja ljudskim resursima granične policije, definisanje minimalnih standarda opreme granične policije i programa obuke granične policije.
No, s obzirom na to kada je donešena, na stanje pregovora i značajne promjene
koje su se u to vrijeme događale na nivou Evropske unije, ona je vrlo brzo pokazala
nedostatke koji su ispravljeni u kasnijim dokumentima i kasnije je postala sastavni
dio Strategije integrisanog upravljanja granicom.
b) Strategija integrisanog upravljanja granicom definiše strateške smjernice koje se
odnose na integrisano upravljanje granicama Republike Hrvatske i sadrži uputstva za
graničnu policiju, carinu, fitosanitarnu, veterinarsku i sanitarnu inspekciju i Državni
inspektorat. Također sadrži odredbe o azilu, migracijama, vizama s mogućnošću
uključivanja drugih državnih tijela u slučaju potrebe. Strategija uključuje i Akcioni
plan za njenu primjenu, i Vlada Republike Hrvatske ih je usvojila 2005. godine.
118
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Strategija integrisanog upravljanja granicom s pripadajućim Akcionim planom
za njeno sprovođenje rezultat je projekta CARDS 2001. „Integrisano upravljanje
granicama“. Tom strategijom zadati su osnovi međuresorske saradnje u upravljanju granicama Republike Hrvatske, posebno u dijelu koji se odnosi na obavljanje
granične kontrole, uspostavljanje procedura za olakšavanje obavljanja granične
kontrole i brži protok prometa, sprovođenje zajedničke međuresorske saradnje,
korišćenje zajedničke opreme i dr.
c) Dana 30. oktobra 2006, Vlada Republike Hrvatske usvojila je ažurirani Akcioni
plan integrisanog upravljanja granicom, koji obuhvata i sprovođenje Strategije
razvoja granične policije, kojim je ispunjeno mjerilo za otvaranje pregovora za poglavlje 24 - Pravda, sloboda i bezbijednost. U skladu sa obavezom jednogodišnjeg
ažuriranja, plan je ažuriran u novembru 2007. i usvojen na Vladi u decembru 2007.
godine. Posljednje godišnje ažuriranje obavljeno je početkom 2012. godine, a Vlada
ga je prihvatila u aprilu 2012. Ova ažurirana verzija Akcionog plana za sprovođenje
Strategije integrisanog upravljanja granicom sastoji se od tri stuba saradnje (unutarresorska, međuresorska i međunarodna saradnja). Oni su obrađeni u poglavljima:
- Pravni i regulativni okvir
- Upravljanje i organizacija
- Procedure
- Ljudski potencijali i obuka
- Komunikacija i razmjena informacija
- Sistemi informacione tehnologije
- Infrastruktura i oprema.
Svako poglavlje sadrži konkretne akcije s realnim rokovima, potrebnim ljudskim
potencijalima i finansijskim sredstvima. Finansijska sredstva za sprovođenje Akcionog
plana obezbjeđuju se u državnom budžetu i pretpristupnim fondovima Evropske
unije. Aktivnosti sadržane u ovom dokumentu zajedničkim su nastojanjima razvile
sve agencije uključene u integrisano upravljanje granicom u Republici Hrvatskoj, i
one će osigurati efikasni sprovođenje svih potrebnih ciljeva. Obavezna je redovna
godišnja analiza sprovođenja Akcionog plana, kao i njegovo ažuriranje, kako bi se
pratili njegovi rezultati.
Vlada Republike Hrvatske ustanovila je Međuresornu radnu grupu za koordinaciju
i praćenje realizacije aktivnosti datih u Akcionom planu, koju vodi načelnik Uprave
za granicu Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Hrvatske.
d) Šengenski akcioni plan Vlada Republike Hrvatske usvojila je prvi put 9. marta
2007, a on sadrži aktivnosti koje Republika Hrvatska treba preduzeti kako bi nakon
ulaska u Evropsku uniju mogla pristupiti i Šengenskom prostoru, odnosno preuzeti
zaštitu vanjskih granica Evropske unije. Područja koja su obuhvaćena odnose se na
graničnu kontrolu, vize, migracije, azil, korišćenje Šengenskog informacionog sistema,
carinu, pravosudnu saradnju u krivičnim stvarima i zaštitu ličnih podataka. Vidljivo
je da je ovaj Plan sveobuhvatan, i da su uz mjere koje sprovodi granična policija
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
119
obuhvaćene i one u nadležnosti drugih tijela koja učestvuju u poglavlju 24 - Pravda,
sloboda i bezbijednost.
e) Strategija razvoja pomorske policije i Akcioni plan za njeno sprovođenje od
2010-2013. godine imaju za cilj uspostavljanje efikasnog sistema nadzora državne
granice na moru u skladu sa evropskim standardima. Strategijom se definišu organizacija, operativne mjere i radnje koje preduzima pomorska policija, osposobljavanje pomorske policije, izrada analize rizika za područje nadležnosti, IT stuktura
i tehnička opremljenost, te saradnja sa drugim državnim tijelima i agencijama,
kao i saradnja sa zemljama članicama Evropske unije, što će omogućiti dostizanje
Šengenskih standarda upravljanja granicom.
120
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Vanjske granice i Šengen
Miroslava Vozaryova
Uslovi za pristupanje Šengenskom prostoru
U pogledu Protokola o šengenskom acquisu koji je ugrađen u okvir Evropske Unije,
takozvani Šengenski protokol, države koje su proglasile namjeru da pristupe Evropskoj
uniji moraju da usvoje Šengenski protokol.
Sljedeće zemlje članice Evropske Unije primjenjuju šengenski acquis u svom punom
obimu: Belgija, Njemačka, Francuska, Luksemburg, Holandija, Italija, Španija, Portugalija, Grčka, Austrija, Danska, Finska, Švedska, Češka, Estonija, Letonija, Litvanija,
Mađarska, Malta, Poljska, Slovenija i Slovačka, a na osnovu posebnog ugovora sa
Evropskom unijom on se takođe primjenjuje i na zemlje koje nijesu članice: Norveška,
Island, Švajcarska i Lihtenštajn.
Irska, Velika Britanija i Kipar su zemlje članice koje sarađuju sa državama Šengena samo
u određenim aspektima i nijesu u potpunosti implementirale šengenski acquis do
sada. Trenutne države kandidati za pridruživanje Šengen zoni su Bugarska i Rumunija.
U pogledu formulacije člana 3 Zakona o pristupanju iz 2003, nove članice Evropske
unije nijesu mogle automatski da ukinu provjere na njihovim unutrašnjim granicama,
pristupe Šengenskom informacionom sistemu i izdaju jedinstvene Šengen vize na dan
pristupanja Evropskoj uniji. One su počele da primjenjuju šengenski acquis samo u
ograničenom obimu i za tu svrhu Šengenski acquis je podijeljen na dvije kategorije za
nove pristupajuće članice.
U smisu člana 3 (1) Zakona o pristupanju 2003, nove države članice su morale da počnu
da primjenjuju prvu kategoriju Šengenskog acquisa na dan pristupanja Evropskoj uniji
i to je navedeno u Aneks-u I Zakona o pristupanju 2003 pod nazivom „Spisak odredbi
Šengeskog acquis-a ugrađenog u okvir Evropske unije i zakoni koji proizilaze iz njega
ili na drug način vezani za njega su obavezujući i primjenjljivi u zemljama članicama
od dana pristupanja”.
Nove države članice su počele da primjenjuju šengenski acquis u vezi sa ukidanjem
provjera na unutrašnjim granicama i politikom jedinstvenih viza u skladu sa članom 3
(2) Zakona o pristupanju, samo nakon odluke Savjeta Evropske unije, koja prati pozitivne
Šengen ocjene u vezi sa tačnom i potpunom primjenom Šengen acquisa kao i na svim
podrazumijevanim teritorijama (kopnene, vazdušne i morske granice, policijska sardnja,
zaštita podataka, viza i Šengenski informacioni sistem / SIRENE). Savjet Evropske unije
je ovu odluku donio tek nakon savjetovanja s Evropskim Parlamentom.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
121
Vanjske granice – putovanje u zemlje izvan Šengen zone
Vanjske granice su kopnene granice zemalja članica uključujući riječne i jezerske granice,
morske granice zemalja članica kao i njihove aerodrome, riječne, morske i jezerske luke,
a koje ne pretstavljaju unutrašnje granice. Vanjske granice se mogu preći na graničnim
prelazima i tokom navedenog vremena.
Zakon o granicama Šengena utvrđuje prelazak granica za sve kategorije putnika. Prelazak
granica od strane Slovaka je regulisan u skladu sa Zakonom o granicamama Šengena,
i Zakonom br. 647/2007 Coll. o putnim ispravama i o izmjenama i dopunama zakona.
Pri prelasku vanjskih granica, državljani trećih zemalja moraju da ispune uslove utvrđene
članom 5 Zakona o granicama Šengena.
Osnovno pravilo za obavljanje carinske kontrole je da državljani Evropske unije prolaze
kroz minimalne provjere – njihov identitet se utvrđuje na osnovu dostavljenih putnih
isprava, za razliku od državljana trećih zemalja koji prolaze sistematske i temeljne kontrole.
Unutrašnje kopnene granice
Unutrašnje kopnene granice se mogu preći na bilo kom mjestu bez ikakvih carinskih
kontrola, bez obzira na nacionalnost.
Ipak, ukidanje unutrašnjih graničnih provjera nema uticaja na sprovođenje policijskih
ovlašćenja od strane nadležnih državnih organa članica prema nacionalnom pravu;
osim ako postupanje po nadležnosti ima isti efekat kao granična kontrola; ovo se
takođe važi a pogranična područja.
Proces šengenske procjene Slovačke
U cilju ocjene tačne i potpune primjene šengenskog acquisa, 1998. godine Izvršni odbor
Šengena je osnovao Stalni komitet za procjenu i sprovođenje Šengnena (u daljem tekstu
„Radna grupa Savjeta Evropske unije za šengensku procjenu). Radna grupa uglavnom
procjenjuje nivo implementacije i primjene važećeg šengenskog acquisa i standarda
Šengena od strane država koje se procjenjuju. Procjena se vrši za kopnene, vazdušne
i moske granice, policijsku saradnju, zaštitu podataka, vize i Šengenski informacioni
sistem / SIRENE.
U Deklaraciji ministra unutrašnjih poslova Slovačke od 20. Decembra 2004, Slovačka
je proglasila svoju spremnost da započne proces procjene u vezi sa pravilnom primjenom Šengenskog acquisa o standardima Šengena sa namjerom da integriše Slovačku
u Šengen prostor.
122
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Proces šengenske procjene Slovačke je počeo 20.decembra 2005. Predstavljajući
pojedinačne institucije i odgovarajuća tijela na sastanku radne grupe Savjeta Evropske
unije za šengensku procjenu u Briselu.
Sljedeća slika predstavlja istoriju procesa procjene Šengena u Republici Slovačkoj:
Bezbjednost šengenskog prostora
Šengenska konvencija je bila prvi i glavni instrument za uspostavljanje saradnje u
oblasti sprovođenja zakona. Ona predstavlja potpuno i pravno obavezujuće ukidanje
provjera lica na inutrašnjim granicama između zemalja potpisnica, čime se omogućava
slobodno kretanje lic, roba i usluga, što predstavlja jedno od temeljnih prava građana
EU, uz osiguranje unutrašnje bezbjednosti. Da bi se eliminisali mogući bezbjednosni
nedostaci koji se mogu javiti usljed ukidanja provjera na unutrašnjim granicama, ova
Konvencija sadrži i nekoliko mjera kojima se to nadomještava. Najvažnija među njima
je intenzivirana saradnja policija kojom su obuhvaćeni:
1. kreiranje zajedničke strukture saradnje putem uspostavljanja jednog centralnog
tijela ili nacionalnog mjesta za kontakt za razmjenu i pružanje informacija (u
Republici Slovačkoj taj zadatak obavalja Prezidijum policijskih snaga- Kancelarija
za unutrašnju saradnju policije), a potom na regionalnom nivou, kreiranje
centara za policijsku i carinsku saradnju (u Republici Slovačkoj taj zadatak
obavljaju centri za policijsku saradnju);
2. prekogranični nadzor;
3. prekogranična potjera;
4. sprovođenje zajedničkih operacija u vidu:
a) zajedničkih patrola;
b) pomoć u slučaju prirodnih nepogoda ili teških nesreća;
c) saradnja prilikom održavanja međunarodnih fudbalskih utakmica i
posebnih dešavanja;
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
123
d) zaštita javnih ličnosti;
5. formiranje zajedničkih istražnih timova;
6. postavljanje oficira za vezu;
7. rad i korištenje Šengenskog informacionog sistema.
Šengenska konvencija omogućava svim zemljama članicama da prilagođavaju i proširuju
njihove institute za policijsku saradnju putem bilateralnih ili multilateralnih sporazuma
mimo Šengenske konvencije.
Kako je neophodno intenzivirati i uopšte razvijati tijesnu policijsku saradnju, Republika
Slovačka je zaključila sljedeće bilateralne sporazue sa svojim susjedima u Šengenskom
prostoru:
Sporazum zaključen između Republike Slovačke o saradnji u oblasti borbe protiv kriminala, zaštite javnog reda i zaštite državnih granica (Obavještenje Ministry vanjskih
poslova Republike Slovačke br. 35/2005 Coll.).
Sporazum zaključen između Republike Slovačke i Republike Mađarske o saradnji na
sprječavanju kriminalnih aktivnosti na graničnim prelazima i borbi protiv organizovanog
kriminala (Obavještenje Ministry vanjskih poslova Republike Slovačke br. 248/2007 Coll.).
Sporazum zaključen između Republike Slovačke i Republike Poljsk o saradnji u borbi
protiv kriminala i o saradnji u graničnom prostoru (Obavještenje Ministry vanjskih
poslova Republike Slovačke br. 638/2006 Coll.).
Sporazum zaključen između Republike Slovačke i Republike Austrije o policijskoj saradnji
(Obavještenje Ministry vanjskih poslova Republike Slovačke br. 252/2005 Coll.).
Saradnja šengenske policije
Da bi se obezbijedila koordinnacija i policijska saradnja u šengenskom prostoru sa
ostalim zemljama članicama, u Republici Slovačkoj je uspostavljena jedinstvena tačka
za kontakt za međunarodnu policijsku saradnju – Kancelarija za policijsku saradnju
Prezidijuma policijskih snaga (u daljem tekstu „kancelarija“).
Ova kancelarija obezbjeđuje policijsku saradnju unutar šengenskog prostora putem
nacionalne kancelarije SIRENE, nacionalne jedinice Europola i odjeljenja za međunarodnu
policijsku saadnju. Međunarodna policijska saradnja sa državama koje ne pripadaju
Šengenu obazbjeđuje se preko Centralnog nacionalnog biroa INTERPOLa i mreže policijskih atašea i policijskih oficira za vezu. Osim razmjene informacija preko kancelarije
koja služi kao jedinstvena tačka za kontakt, zahtjevi za saradnju sa prekograničnom
policijom se takođe mogu podnositi centrima za policijsku saradnju (CPS) uspostavljenim na granicama sa susjednim državama osim Ukrajine.
Na osnovu bilateralnih sporazuma o policijskoj saradnji, Republika Slovačka, u saradnji sa
susjednim državama šengenskog prostora, je uspostavila nekoliko centara za policijsku
saradnju namijenjene jačanju saradnje prekogranične policije sa ciljem sprječavanja i
124
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
otklanjanja prijetnji javnom redu i bezbjednosti. Na granici sa Republikom Poljskom
CPS se nalazi u Vyšný Komárnik i u Trstená, na granici sa Austrijom, CPS se nalazi na
prelazu na autoputu između Jarovcea – Kittseea, na granici sa Republikom Mađarskom
takva jedna PCS se nalazi u Čunovu, u Slovenské Ďarmoty i Slovenské Nové Mesto i na
granici sa Republikom Češkom CPS se nalazi u Hodonínu.
Ostali vidovi policijske saradnje u šengenskom prostoru
Prekogranični nadzor je propisan članom 40 Šengenske konvencije. Policajci jedne od
ugovornih strana koji kao dio kriminalne istrage, drže pod nadzorom u svojoj zemlji
lice za koje se pretpostavlja da je učestvovalo u izvršenju krivičnog djela i za koje slijedi
izručenje, mora imati ovlašćenje da nastavi sa nadzorom na teritoriji druge ugovorne strane koja je ovlaštena da vrši prekogranični nadzor kao odgovor na unaprijed
podnešeni zahtjev za pružanje pomoći. U situaciji kada zbog izuzetno hitnih razloga,
prethodno ovlašćenje se ne može tražiti od druge ugovorne strane, policajci koji vrše
nadzor će dobiti ovlašćenje da nastave sa nadzorom lica za koje se pretpostavlja da
je izvršilo krivično djelo van granice, pod uslovom da se odmah obavijeste organi
ugovorne strane na čijoj teritoriji se nastavlja sa vršenjem nadzora, u toku nadzora
da je granica pređena.
Član 42 Šengenske konvencije kojim se reguliše potraga, omogućava policiji da gone lice
uhvaćeno na djelu tokom vršenja krivičnog djela ili učešća u teškom krivičnom djelu u
njihovoj zemlji i da nastave sa gonjenjem na teritoriji druge države, a da prethodno ne
zatraže ovlašćenje, jer zbog izuzetno hitne potrebe, nije moguće obavijestiti nadležne
organe druge ugovorne strane prije ulaska na teritoriju na kojoj ti organi ne mogu
blagovremenu stići da bi preuzeli potragu. Postupiće se na isti način u situaciji kada
lice za kojim se traga pobjegne iz zatvora, privremenog pritvora ili u toku služenja
kazne lišavanja slobode. Policajci koji vrše potragu moraju biti lako prepoznatljivi,
preko unoforme ili epoleta ili putem oznaka postavljenih na vozila.
Da bi se uspostavila intenzivnija policijska saradnja prilikom održavanja javnog reda
i bezbjednosti i sprječavanja vršenja krivičnih djela, nadležni organi mogu koristiti
zajedničke patrole i druge zajedničke operacije, tj. građani jedne države članice učestvuju
u operacijama na teritoriji druge države članice.
Namjena zajedničkih patrola je da omoguće građanima druge države članice da sprovode zakon, da unaprijede opštu saradnju između uprava i policajaca koji su uključeni u
aktivnosti, da obezbijede praktičnu i lingvističku pomoć policajcima iz države domaćina,
da omoguće komunikaciju sa državnim organima države koja pruža podršku, itd.
Obično se koriste dvije vrste zajedničkih patrola:
zajedničke patrole u graničnom prostoru između država članica – one se
formiraju u zavisnosti od operativnih potreba. Ova vrsta patrole se može
vršiti na teritoriji jedne od država članica kojih se to tiče ili patrole mogu više
puta prelaziti granice;
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
125
zajedničke patrole u okviru konkretnih dešavanja ili u toku određenih vremenskih perioda.
Posebnu vrstu zajedničke operacije predstavlja pomoć prilikom masovnih okupljanja
i sličnih masovnih dešavanja, nepogoda ili teških nesreća namijenjenih sprječavanju
vršenja krivičnih djela, održavanju javnog reda i osiguranju bezbjednosti. Što se tiče
fudbalskih utakmica međunarodnog karaktera i usvajanja mjera za sprječavanje
nasilja i nereda, osnovan je Nacionalni informativni fudbalski pult, koji obezbjeđuje
međunarodnu saradnju tokom održavanja međunarodnih fudbalskih utakmica a koja
prevazilazi razmjenu informacija.
Zajednički istražni timovi se smatraju pogodnim instrumentom u suzbijanju
prekograničnih kriminalnih aktivnosti. Zajednički istražni timovi će biti uspostvaljeni
u skladu sa odredbama Konvencije i uzajamnoj pravnoj pomoći i shodno sporazumu
između dvije ili nekoliko država članica i drugih ugovornih strana o konkretnoj namjeni
i ograničenom roku važenja.
Šengenski informacioni sistem
Sloboda kretanja u Šengenskom prostoru nije u vezi sa samo pravnim propisima već
i sa informacionim sistemom koji omogućava razmjenu važnih informacija za tačno
naznačene organe i subjekte koji su uglavnom zaduženi za očuvanje bezbjednost, javnog reda, lica i imovine. Jedan takav informacioni sistem je i Šengenski informacioni
sistem (ŠIS). Taj informacioni sistem predstavlja jednu od glavnih kompenzacionih
mjera za osiguranje bezbjednosti i javnog reda na teritoriji države članice na jednistvenom Šengenskom prostoru i predstavlja jedan od preduslova za ukidanje kontrole
na unutrašnjim granicama.
ŠIS pripadnicima jedinica za očuvanje bezbjednosti da usvajaju pristup podacima
unešenim u ŠIS od strane svake države članice u vezi sa potragom za licima i predmetima,
a u konkretnom slučaju da obezbijedi odgovarajuću reakciju na te unešene podatke –
t.j. da spriječi lice kome je zabranjen ulaz u Šengenski prostor u jednoj državi da uđe u
Šengenski prostor preko druge države ili suprotno tome, da uhapse traženo lice koje
pokušava da napusti Šengesnki prostor, da tragaju za nestalim licem, izgubljenim ili
ukradenim predmetima. ŠIS ne koristi samo na graničnim prelazima država Šengenskog
prostors, već i pomaže u otkrivanju kriminalnih radnji u unutrašnjosti zemlje.
Šengenski informacioni sistem sadrži sljedeće kategorije unešenih podataka koji služe
da se: - uhapse lica i da se predaju nadležnim organima države koja ga potražuje (član
95 Šengenske konvencije); - protjeraju lica iz Šengenskog prostors (član 95 Šengenske
konvencije); - pronađu nestala lica (član 97 Šengenske konvencije); - za sudske organe
utvrdi lokacija na kojoj se traženo lice nalazi (član 98 Šengenske konvencije); - vrši
diskretna kontrola lica i vozila (član 99 Šengenske konvencije); - oduzimaju izgubljeni,
ukradeni, nevažeći ili pronevjernei predmeti (član 100 Šengenske konvencije).
126
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Svaka država članica unosi podatke u ŠIS; potom oni postaju dostupni on-line svakoj
zemlji koja je uključena. ŠIS sadrži samo one kategorije podataka koji su neophodni
policiji i carinicima za vršenje provjere lica i predmeta, sudskim vlastima i organima
zaduženim za izdavanja boravišnih dozvola i viza. Ovi organi koriste te informacije i podatke iz Šengenskog informacionog sistema u svrhu obavljanja svojih zadataka, a potom
usvajaju odgovarajuće mjere protiv lica i predmeta koji predstavaljaju predmet potraga.
U vezi sa ovim, svaka država članica je ustanovila kancelariju SIRENE zaduženu za kvalitet
nacionalnih podataka obrađenih u ŠISu, a istovremeno ona predstavlja specijalnu jedinicu koja obezbjeđuje razmjenu dopunskih podataka među državama članicama, koji
se unose u ŠIS. Kancelarija SIRENE je takođe nadležna za oblast zaštite ličnih podataka
i za pitanja prava subjekata čiji su lični podaci registrovani u evidenciju ŠISa.
Istorjiski gledano, uspostavljanje ŠISa je proisteklo iz potrebe da se svi podaci o
nestalim ili traženim licima i predmetima, ili licima kojima se zabranjuje ulazak u EU,
stave na raspolaganje na direktan i efikasan način svim jedinicama za bezbjednost iz
uključenih država članica. Sa razvojem ŠISa se počelo 1988. godine kad se prvi put
pojavila potreba za zajedničkim informacionim sistemom koji bi sadržavao sve policijske informacije iz svake države članice. Prvobitna tehnička zamisao je bila da bude
namijenjen 12 državama članicama EU. Kasnije je taj broj promijenjen u ŠIS 1+ čime
bi se uključilo najviše 18 država.
Tokom 2000, javile su se prve ideje da se dalje razvija i povećava efikasnost ŠISa, pošto
u toj formi on nije bio u mogućnosti da pruža usluge za više od 18 zemalja, tako da je
odobren koncept za razvijanje druge generacije ovog sistema (ŠIS II). On obuhvata širok
spektar tehničkih i tehnoloških izmjena koje će uticati na strukturu njegovih podataka
i obezbijediti nove funkcije. Zbog objektivnih razloga i različitih prepreka koje su se
javila tokom razvoja ovog sistema, on stalno zaostaje za prvobitnom zamišlju njegovog
koncepta. Usljed kašnjenja Savjet Evropske unije je u decembru 2006. godine donio
odluku da treba kreirati verziju takozvanog SISone4all, što je bilo rješenja do kojeg je
došla Portugalija koji je u septembru 2007. godine omogućio zemljama da pristupe
ŠISu 1+. Radi se o 9 država članica koje su pristupile EU 1. maja 2004. godine. Republika Slovačka je takođe jedna od zemalja koja pristupa ŠISu putem verzije SISone4all.
Kipar je izuzetak i ne planira da se pridruži sve dok ne bude gotov ŠIS II. Trenutno 28
zemalja koriti bazu podataka ŠISa.
Nacionalni biro SIRENE
Nacionalna kancelarija SIRENE je u Republici Slovačkoj osnovana 1. januara 2004. godien
i uključena je organizacionu strukturu Kancelarije za međunarodnu saradnju policijskog
prezidijuma. U smislu člana 69 (9) Zakona br. 171/1993 Coll. Njegove izmijenjene i
dopunjene verzije o policijskim snagama, nacionalna kancelarija SIRENE predstavalja
zasebnu jedinicu koja omogućava razmjenu dopunskih informacija i ličnih podataka
za unos i obradu u Šengenski informacioni sistem.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
127
SIRENE je skraćenica engleskog izraza kojim se izražava glavni spektar aktivnosti ovog
centra (Supplementary Information REquest at the National Entries). Svaka država EU
koja koristi Šengenski informacioni sistem ima sopstvenu kancelariju SIRENE koja je
osnovana za tu namjenu.
Nacionalna kancelarija SIRENE ima ulogu prve tačke kontakta u policijskoj saradnji, kako
za partnerske kancelarije SIRENE u inostranstvu, tako i za državne organe i pojedinačne
krajnje korisnije Šengenskog informacionog sistema. Kancelarije SIRENE osnovane u
državama članicama na zajedničkom Šengenskom prostoru, međusobno komuniciraju
putem posebne elektronske mreže određenog formata. Komunikacija među kancelarijama SIRENE je najintenzivnija u situaciji kada policijske snage država članica, vršeći
svoju dužnost provjere lica i predmeta, identifikuju njihove podatke u Šengenskom
informacionom sistemu. U tim slučajevima je neophodno da se dobije najveći mogući
broj informacija iz zemlje koja je unijela te podatke u sistem kako bi se postupilo po toj
stvari. Zavisno od svakog pojedinačnog slučaja, kancelarija SIRENE mora da u sklopu
svojih zadataka i obaveza odgovori na svaki upit organa koji su uključeni u slučaj ili da
ih uputi na nadležni organ.
Glavni zadaci nacionalne kancelarije SIRENE:
• potraga za licima i predmetima na osnovu podataka unešenih u Šengenski
informacioni sistem (unos, ažuriranje, brisanje i unošenje);
• razmjena dopunskih informacija i ličnih podataka (fotografja, biometrijskih
podataka, odluka nadležnih organa itd.);
• izvršenje po potjernicama Evropske unije (predaja i preuzimanje lica);
• međunarodna policijska saradnja u smislu odredabla Šengenske konvencije
(članovi 39, 40, 41, 46);
• zaštita i održavanje kvaliteta ličnih podataka obrađenih u Šengenskom informacionom sistemu;
• pravo na zaštitu podataka u smislu članova 109 i 110 Šengenske konvencije;
• obezbjeđenje podataka u smislu zakona br. 211/2000 Coll. O slobodnom
pristupu informacijama;
• učestvovanje na sastancima radnih grupa u tijelima EU;
• obrazovanje u oblasti saradnje Šengenske policije i Šengenskog informacionog
sistema;
• upravljanje nacionalnim segmenotm šengenskog informacionog sistema;
• razvijanje Šengenskog infromacionog sistema u skladu sa nacionalnim uslovima.
Evropski nalog za hapšenje
Evropski nalog za hapšenje predstavlja bitan instrument za sudska tijela u državama
članicama EU, koji služi da se uhapsi lice na teritoriji države članice i da se potom
preda državi članici koja ga potražuje na dalje gonjenje, izvršenje izrečene kazne ili
sprovođenje zaštinih mjera. Evropski nalog za hapšenje u zemljama u Šengenskom
prostoru takođe predstavlja i pravni osnov za unos potrage (putem unosa) u Šengenski
128
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
informacioni sistem u skladu sa članom 95 Šengenske konvencije i tako kreira oblast
za međunarodnu saradnju sudskih i policijskih organa u ovim državama.
U Republici Slovačkoj ovo pitanje je regulisano zakonom br. 154/2010 o Evropskom
nalogu za hapšenje koji propisuje postupak koji sprovode slovački organi prilikom
preuzimanja lica od država članica EU na bazi evropskog naloga za hapšenje i drugih
relevantnih procedura.
Kancelarija SIRENE ima važnu ulogu u procesu potrage za licem kao i u procesu razmjene
neophodnih informacija između zemalja u Šengenskom prostoru. Pored relevantnih
administrativnih tijela, osoblje SERENE je direktno zaduženo za organizovanje fizičke
predaje lica u skoro svim slučajevima, a i učestvuju u samom postupku predaje.
Procedura fizičke predaje lica koja se sprovodi između države koja potražuje lice da
ga preuzme i države koja predaje to lice je predmet saradnje policijskih vlasti u tim
državama. Sprovođenje i kasnija predaju lica uvijek vrše naoružanje jedinice za bezbjednost, kako na kopnenim granicama država koje sarađuju – na bivšim graničnim
prelazima ili u zajedničkim kontakt centrima – kao i u utvrđenim aerodromskim zonama
ukoliko to lice treba sprovesti avionom.
Pravo na zaštitu podataka
Od trenutka kad je Republika Slovačka pristupila jedinstvenom Šengenskom informacionom sistemu i takođe dobila na raspolaganje sve podatke koji se u njemu
čuvaju, a koje su unijele države članice, kao i podatke koje je potom unijela Republika
Slovačka, a u skladu sa članom 109 Šengenske konvencije, fizička lica imaju pravo da
traže podatke o sebi koji su prikupljeni u Šengenski informacioni sistem. Ovo pravo je
obezbijeđeno nacionalnim zakonom Republike Slovačke. U članu 19 Ustava Republike
Slovačke utvrđuje se pravo svake osobe na zaštitu od nezakonitog prikupljanja njihovih
podataka, njihovog otkrivanja ili druge zloupotrebe.
Pitanje prava na podatke je regulisano zakonom br. 428/2002 Coll. o zaštiti ličnih podataka, njegovom izmijenjenom i dopujenom verzijom, a takođe i zakonom br. 171/1993
Coll. o policijskim snagama, njegovom izmijenjenom i dopujenom verzijom, (u daljem
tekstu „Zakon o policijskim snagama“), hereinafter the „Act on the Police Force”), pošto
obrada ličnih podataka koji se čuvaju u policijskim informacionim sistemima zahtijeva
posebnu pravnu regulativu.
Subjekti koji su predmet obrade podataka predstavljaju svako fizičko lice čiji se lični
podaci obrađuju i u smislu člana 69c Zakona o policijskim snagama, on/ona ima pravo
da pismenim putem zahtijeva od Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Slovačke
da mu se kaže koji se njegovi/ njeni lični podaci obrađuju. Istovremeno, administrator Šengenskog informacionog sistema je obavezam da bez nadoknade odgovori licu
čiji se podaci obrađuju u roku od 30 dana od dana dostavljanja pismenog zahtjeva. U
skladu sa članom 69c Zakona o policijskim snagama, lice čiji se podaci obrađuju ima
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
129
takođe pravo da zatraži ispravku ili uništavanje ličnih podataka koji su predmet obrade
u Šengenskom informcionom sistemu, ukoliko dostavi pismeni zahtjev za izvršenje
ispravke ili uništenje podataka.
Ukoliko lice čiji se podaci obrađuju sumnja da se njegovi/njeni lični podaci nelegalno
obrađuju, on/ona može shodno članu 20 (6) Zakona o zaštiti ličnih podataka, da
obavijesti Kancelariju Republike Slovačke za zaštitu ličnih podataka koja treba da
potvrdi kršenje prava tog lica zbog obrade njegovih/njenih podataka u Šengenskom
informacionom sistemu. Način dostavljanja obavještenja je regulisan članom 45 Zakona
o zaštitil ličnih podataka.
Državni organi RS koji sprovode šengenski acquis
Prostor šengenskog
acquisa
130
Sadržaj
Rukovodeće tijelo i
komendžersko tijelo
1. Policijska saradnja
(uključujuću borbu
protiv terorizma,
organizovanog kriminala i krijumčarenja
droge)
• razmjena informacija
• prekogranična saradnja
• crvena potjernica• granični nadzor
• zajednički kontakt centri
• pravna pomoć
• zakonodavstvo
MOI SR – rukovodeće
tijelo
FA SR
MF SR – CD
MJ SR
GPO SR
2. N ŠIS i kancelarija
SIRENE
• nacionalni interfejs ŠISa
• razmjena informacija
• pravna pomoć
• predaja lica traženih po
osnovu evropskog naloga
za hapšenje
MOI SR – rukovodeće
tijelo
MFA SR
MF SR – CD
MJ SR
GPO SR
3. Upravljanje granicom
• granična kontrola
• granični prelazi
• interne kontrole – mobilne jedinice
• veterinarska i fitosanitarna zaštita
MOI SR – rukovodeće
tijelo
F SR – CD
MJ SR
MFA SR
MTCRD SR
4. Migracija
• legalna i ilegalna migracija
• kontrola protoka
• krijumčerenje ljudi
• nelegalan rad
MOI SR – rukovodeće
tijelo
MLSAF SR
MTCRD SR
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
5. Vizna policija
• izdavanje viza
• ulazak u tranzitu preko
teritorije RS
• isključenje
• readmisija
MOI SR – rukovodeće
tijelo
MFA SR
6. Carinska saradnja
• carinska saradnja
• prekogranična saradnja
MF SR – CD –
rukovodeće tijelo
MOI SR
7. Zaštita podataka
• registracija i evidencija
informacioni sistemi
• IS kontrola
Organ nadležan za
zaštitu podataka u RS menadžer
Svi CBPA
8. Edukacija u oblasti
evropskih poslova i
šengenskog acquisa
• Edukacija državnih
službenika koji obavljaju zadatke povezane sa
Šengenskim acquisom
MOI SR – rukovodeće
tijelo
CBPAs uključen
9. Saradnja u oblasti
pravosuđa
• Krivični predmeti
• Parnični predmeti
MJ SR – rukovodeće
tijelo
GPO SR
MOI SR
Korišćene skraćenice:
MOI SR
MFA SR
MF SR – CD
MJ SR
GPO SR
MA SR
MTCRD SR
CBPA
MLSAF SR
Slovačke
Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Slovačke
Ministarstvo vanjskih poslova Republike Slovačke
Ministarstvo finansija Republike Slovačke – Direkcija za carinu
Ministarstvo pravde Republike Slovačke
Državni tužilac Republike Slovačke
Ministrastvo poljoprivrede Republike Slovačke
Ministarstvo transporta, izgradnje i regionalnog razvoja
Republike Slovačke
Centralno tijelo državne administracije
Ministarstvo rada, socijalnog staranja i porodičnih pitanja Republike
Preporuke:
• Utvrditi državna tijela nadležna za svaki segment Šengenskog acquisa i jedno
ministarstvo (preporučuje se MUP) da koordinira poslovima.
• Pripremiti akcioni plan za okvirne zadatke (kratkoročne, dugoročne), npr.
Tehničke, zakonodavne, finansijske (uključujući finansijske instrumente EU)
organizacione itd i podnijeti ga vladi na odobrenje.
• Vršiti redovnu provjeru kako se odvijaju poslovi u nadležnim državnim oragnima.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
131
Carinska saradnja
Goran Milonjić
Crna Gora je kandidat za članstvo u Evropskoj Uniji što je u procesu pristupanja obavezuje da, između ostalog, vrši usklađivanje pravnog okvira sa pravnom tekovinom EU.
U okviru pregovaračkog poglavlja 24 - Pravda, sloboda i bezbjednost, koje sadrži više
podoblasti, u okviru podoblasti bezbjednosti se pored saradnje u oblasti borbe protiv
trgovine drogama, borbe protiv terorizma, borbe protiv organizovanog kriminala i
borbe protiv trgovine ljudima, nalazi i oblast policijske i carinske saradnje.
Sesija 3 Radne grupe II – Pravda, sloboda i bezbjednost, koja je realizovana u okviru
nastavka projekta Nacionalne konvencije o evropskoj integraciji Crne Gore (NKEI 2013
– 2014) je posvećena upravo temi »Carinska saradnja» sa ciljem povećanja stepena
usklađenosti sa pravnom tekovinom EU u ovoj oblasti i ostvarivanja što kvalitetnije
pozicije Crne Gore u procesu pristupanja članstvu EU.
Pravni okvir za saradnju Crne Gore i članica EU predstavlja Sporazum o stabilizaciji i
pridruživanju između Crne Gore i Evropske Unije (Sl.list CG br.7/07). Na osnovu člana 99
navedenog sporazuma, Uprava carina Crne Gore sprovodi saradnju sa carinskim službama država članica EU, odnosno na osnovu Protokola 6 ovog Sporazuma koji uređuje
uzajamnu administrativnu pomoć u carinskim pitanjima. U nacionalnom zakonodavstvu,
član 14 Carinskog zakona propisuje da prilikom vršenja carinskog nadzora i kontrole i
kada je to neophodno u cilju smanjenja rizika, carinski organ može razmjenjivati podatke u vezi sa unošenjem, iznošenjem, tranzitom, prenosom i krajnjom upotrebom
robe koja se kreće između carinskog područja Crne Gore i drugih teritorija, kao i u vezi
sa prisustvom strane robe, sa međunarodnim institucijama i organima drugih država.
Osim navedenog zakonsku potporu predstavljaju propisi navedeni u Zakonu o carinskoj
službi kojima se uređuje djelokrug rada organa nadležnog za carinske poslove, prava,
obaveze i odgovornosti carinskih službenika.
Postoji više segmenata u okviru kojih se vrši carinska saradnja. Prije svega carinska
saradnja se ostvaruje kroz sprovođenje odredbi sporazuma sa međunarodnim organizacijama gdje pored navedenog sporazuma sa EU, Crna Gora učestvuje i u radu brojnih
svjetskih i regionalnih organizacija kao što su:
- članstvo u Svjetskoj carinskoj organizaciji i samim tim predstavlja ugovornu stranu
Konvencije o osnivanju Savjeta za carinsku saradnju, čime stiče odredjena prava
i obaveze;
- članstvo Inicijative za saradnju u Jugoistocnoj Evropi (SELEC);
- učešće u radu Regionalne obavještajne kancelarije za vezu za srednju i istočnu
Evropu (RILO ECE);
- vrši razmjenu obavještajnih informacija o prekograničnom krijumčarenju,
132
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
-
-
-
-
prvenstveno sa zemljama regiona, ali i sa drugim zemljama, međunarodnim
organizacijama i institucijama koje se bave borbom protiv prekograničnog kriminala
kao što su OLAF, EUROPOL, INTERPOL i dr;
učešće u SEED projektu kojim vrši sistematsku elektronsku razmjenu podataka o
robi i prevoznim sredstvima sa svim zemljama susjedima izuzev Hrvatske;
sprovođenje carinske saradnje shodno Aneksu 5 Sporazuma o izmjeni i pristupanju
centralno evropskom sporazumu o slobodnoj trgovini – CEFTA 2006;
učešće u radu projekata Venecijanske inicijative za saradnju;
učešće u implementaciji Reginalnog programa Kancelarije Ujedinjenih nacija za
drogu i kriminal (UNODC) za bolje upravljanje, pravdu i bezbjednost u jugoistočnoj
Evropi 2012–2015;
Pored sprovođenja odredbi navedenih sporazuma sa međunarodnim organizacijama i
članstva i učešća u radu brojnih svjetskih i regionalnih organizacija, carinska saradnja
se sprovodi na osnovu međunarodnih bilateralnih sporazuma. Uprava carina Crne
Gore je potpisnik 27 bilateralnih Sporazuma o saradnji i uzajamnoj pomoći u carinskim pitanjima sa drugim zemljama od čega je 12 zemalja članica EU. Takodje Uprava
carina Crne Gore je potpisnik Memoranduma o razumijevanju sa odredjenim avio i
brodskim kompanijama i agencijama, kao i Memoranduma o razumijevanju i razmjeni
informacija izmedju Crne Gore i Italije na državnom ali i lokalnom nivou između lučkih
carinarnica. Svrha potpisanih Memoranduma je pribavljanje takozvanih pre-arrival
informacija o robi i putnicima.
Osim saradnje iz oblasti carinskih i obavještajnih poslova sa drugim državama Uprava
carina Crne Gore je aktivno uključena u saradnju na ovim poslovima sa drugim crnogorskim institucijama. Potpisnik je sporazuma odnosno memoranduma sa sljedećim
institucijama Crne Gore:
Poreska uprava, Uprava policije, Uprava za sprječavanje pranja novca i finansiranja
terorizma, Vrhovno državno tužilaštvo – formiranje zajedničkog istražnog tima, Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave i Ministarstvo pravde u okviru ILECUS projekta (International Law Enforcement Coordination Units), Trzišna inspekcija, Uprava
za antikorupcijsku inicijativu, Agencija za zaštitu životne sredine, Uprava za ljekove i
medicinska sredstva, Tržišna inspekcija i Unija poslodavaca.
U oblasti carinske saradnje, zakonodavstvo u Crnoj Gori je djelimično usklađeno sa
pravnom tekovinom EU. Pravnu tekovinu EU u ovoj oblasti čini Konvencija o uzajamnoj
pomoći i saradnji između carinskih uprava (Napulj II), donešena na osnovu odluke
Savjeta Evrope od 18.12.1997 godine. Cilj navedene Konvencije je sprječavanje i otkrivanje povreda nacionalnih carinskih propisa i procesuiranje i kažnjavanje povreda
propisa EU i nacionalnih carinskih propisa. Da bi odgovorili sve složenijim zahtjevima
Uprava carina uvodi promjene u organizacionoj strukturi i pokreće inicijative zbog
proširenja svojih nadležnosti. U tom smislu je tokom 2012. godine upućena inicijativa
Ministarstvu pravde za izmjenu Zakonika o krivičnom postupku u dijelu odredbi kojim
se daju potrebna ovlašćenja carinskim službenicima za postupanje u fazi krivičnog
postupka vezano za počinjena krivična djela. Navedene aktivnosti su neophodne radi
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
133
ostvarivanja posebnih oblika saradnje koje propisuje Konvencija o uzajamnoj pomoći i
saradnji izmedju carinskih uprava – Napulj II, gdje je Uprava carina Crne Gore u svojstvu
posmatrača i tek će pristupanjem u članstvo EU biti potpisnica ove Konvencije. Posebni
oblici saradnje podrazumijevaju prekogranične akcije za sprečavanje i istraživanje
određenih povreda nacionalnog zakonodavstva država članica i carinskih propisa,
kontrolisanje isporuke, zajednički istražni timovi, tajne istrage,itd.
Pored ove Konvencije, pravnu tekovinu u ovoj oblasti čini i Odluka Savjeta 2009/917/
JHA od 30.12.2009. godine o korišćenju informacionih tehnologija u carinske svrhe.
Odlukom Savjeta se uspostavlja zajednički automatizovani informacioni sistem za
carinske svrhe, tzv. Carinski informacioni sistem (CIS).
Cilj uspostavljanja CIS-a je pomoć u sprječavanju, istraživanju i procesuiranju ozbiljnih
kršenja nacionalnih zakona kroz brzo širenje informacija, koje omogućava bolje rezultate
saradnje i postupaka kontrole carinskih službi država članica.
Kako bi ostvarili povećanje stepena usklađenosti sa pravnom tekovinom EU u ovoj oblasti
neophodno je biti svjestan nove uloge carinskih službi sa aspekta bezbjednosti kako na
EU tako i na globalnom nivou. Shodno tome i u cilju ostvarivanja što kvalitetnije pozicije
Crne Gore u procesu pristupanja članstvu EU potrebno je sprovesti sljedeće aktivnosti:
1. Nastavak aktivnosti na usklađivanju nacionalnog pravnog okvira sa pravnom
tekovinom EU u oblasti carinske saradnje (Konvencija o uzajamnoj pomoći i
saradnji između carinskih službi (Napulj II) i Odluka Savjeta 2009/917/JHA o
upotrebi informacione tehnologije u carinske svrhe).
2. Jačanje administrativnih kapaciteta carinske službe i to kroz:
• sprovođenje programa obuka carinskih službenika o pravnoj tekovini EU,
standardima i praksi carinskih službi u zemljama članicama EU i
• sprovođenje specijalističkih obuka carinskih službenika u oblasti krijumčarenja i carinskih prevara.
3. Obezbjeđenje moderne i kvalitetne tehničke opreme za potrebe carinskog
nadzora i suzbijanja krijumčarenja na graničnim prelazima, unutrašnjim carinskim ispostavama kao i za potrebe mobilnih timova (statični i mobilni skeneri,
portal monitori, oprema za detekciju radioaktivnih materijala, eksploziva i
narkotika, vozila itd).
4. Stvaranje preduslova za pristupanje Zajedničkom carinskom informacionom
sistemu zemalja članica EU (CIS i drugih informacionih sistema), i kontinuirano
praćenje implementacije ICT strategije i ICT taktičkog plana.
134
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Carinska saradnja u okviru poglavlja Pravda, sloboda i
bezbjednost
Vesna Kadić Komadina
Uz borbu protiv ilegalnih migracija i zajedničku viznu politiku, jačanje sigurnosti vanjskih granica podrazumijeva i borbu protiv organizovanog kriminala čiji je ključni dio
efikasna saradnja između policijskih, pravosudnih i carinskih tijela država članica i
ujednačavanje krivičnog zakonodavstva. Pristupanjem Republike Hrvatske Evropskoj
uniji njene su granice postale najvećim dijelom vanjska granica Unije, čime je odgovornost svih institucija koje djeluju na vanjskoj granici uveliko povećana.
Važno je naglasiti kako se uloga carinskih službi u svijetu s godinama značajno promijenila. Sve naprednija proizvodnja, povećana međunarodna trgovina, globalne prijetnje
kao što su terorizam, organizovani kriminal, klimatske promjene i trgovina opasnim
materijama dovela je do velikih promjena u postupanju carinskih službi, koje danas
imaju ključnu ulogu u Evropskoj uniji. Njihova je misija i osnovni zadatak u svakom trenutku osigurati potrebnu ravnotežu između zaštite društva s jedne strane i olakšavanja
trgovine s druge strane, kako na vanjskim granicama EU, tako i u unutrašnjosti.
Postizanje takve ravnoteže nije nimalo jednostavno, ali postoje određene metode
i mehanizmi koje isto olakšavaju. Kontinuirano razvijanje modernih informacionih
tehnologija ubrzava postupanje uz primjenu metoda analize i upravljanja rizicima, na
osnovu kojih se omogućava smanjivanje broja fizičkih pregleda roba, ali uz istovremeno
povećavanje ciljanih pregleda i kontrole nad rizičnim pošiljkama.
Carinske službe raspolažu brojnim informacijama o svakom kretanju robe uvezene u ili
izvezene iz EU i primjenjuju sofisticirane metode kontrola. Obim kretanja roba preko
vanjskih granica EU je ogroman, te stoga carinske službe moraju biti izrazito efikasne
kako bi se uspješno nosile sa tako velikim razmjerima trgovine, bez uzrokovanja većih
kašnjenja i zastoja u prometu te suzbijanjem prevarnih ili nezakonitih radnji.
Stvaranje jedinstvenog tržišta značilo je ukidanje svih carinskih formalnosti na granicama
između država članica EU. Time su nacionalne carinske službe postale odgovorne za
zaštitu vanjskih granica sa aspekta roba, postajući tako osnovna zaštita između nezakonite i opasne međunarodne trgovine i slobode kretanja unutar jedinstvenog tržišta.
Iz svega navedenog proizlaze zahtjevne obaveze i očekivanja u odnosu na carinske
službe država članica, ali i onih država koje se pripremaju za punopravno članstvo.
Svakako je bitno napomenuti da je sam pregovarački proces izuzetno kompleksan i od
države kandidatkinje se očekuje ispunjavanje niza preduslova i sprovođenje brojnih
zakonodavnih i administrativnih mjera.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
135
Pretpristupni period podrazumijeva pripremu države kandidatkinje za punopravno
članstvo i postizanje njene pune spremnosti za preuzimanje i sprovođenje pravne
tekovine.
Kada govorimo o carinskoj saradnji, ona predstavlja jedno od područja pravne tekovine
EU u okviru poglavlja 24 - Pravda, sloboda i bezbjednost. Više je propisa koji propisuju
način saradnje kako između carinskih službi država članica, tako i njihovu saradnju sa
drugim tijelima za sprovođenje zakona. U ovom tekstu ću se osvrnuti samo na ključne
akte pravne tekovine EU u području carinske saradnje. Zakonodavni preduslovi u ovom
području su stvaranje pravnog okvira za primjenu pravne tekovine, sa naglaskom na
pripreme za pristupanje Konvenciji o uzajamnoj pomoći i saradnji između carinskih
službi (Napulj II), i pripreme za primjenu Odluke Savjeta 2009/917/JHA o upotrebi
informacione tehnologije u carinske svrhe.
Cilj Napulj II Konvencije je sprječavanje i otkrivanje povreda nacionalnih carinskih propisa
i kažnjavanje povreda propisa Zajednice i nacionalnih carinskih propisa. Ova Konvencija
propisuje posebne oblike prekogranične saradnje u smislu djelovanja nadležnih tijela
jedne države članice na teritoriju druge države članice. Uključivanjem u prekograničnu
saradnju, carinske službe moraju osigurati jedne drugima svu neophodnu pomoć u
smislu ljudskih resursa i organizacione podrške. Ovakav vid saradnje iziskuje strogo
propisana pravila i pomalo je otežavajuća sprovođenje iste za one carinske službe koje
nemaju velika ovlašćenja ovlašćenja u postupanju. Isto tako, neophodno je osigurati
zadovoljavajući nivo zaštite ličnih podataka prilikom njihove razmjene između različitih
državnih tijela, kao i država članica.
Drugi ključni akt je Odluka Vijeća 2009/917/JHA o korišćenju informacionih tehnologija
u carinske svrhe. Ovom Odlukom se uspostavlja zajednički automatizovani informacioni
sistem za carinske svrhe, tzv. Carinski informacioni sistem (CIS). Cilj uspostavljanja
CIS-a je pomoć u sprječavanju, istraživanju i procesuiranju ozbiljnih kršenja nacionalnih zakona kroz brzo širenje informacija, koje omogućava veću efikasnost saradnje i
postupaka kontrole carinskih službi država članica.
Napominjem da u dijelu pravne tekovine postoji još niz propisa koji regulišu carinsku
saradnju sa drugim tijelima za sprovođenje zakona, zajedničke mjere nadzora i jačanje
praktične saradnje između carinskih službi država članica, prije svega organizovanjem
zajedničkih operativnih akcija carinskog nadzora i razmjenu podataka, ali je važno
naglasiti kako usvajanje pravne tekovine i usklađivanje nacionalnog zakonodavstva sa
EU zakonodavstvom nije dovoljno. Potrebno je te iste zakone primjenjivati i sprovoditi.
S aspekta poglavlja 24 i mjera koje je potrebno sprovesti u dijelu pitanja vezanih za
carinsku saradnju, potrebno je od samog početka biti svjestan nove uloge carinskih
službi kako na EU, tako i na globalnom nivou.
Nova sigurnosna uloga carinskih službi zahtijeva jača i veća ovlašćenja carinskih službenika,
koja treba definisati Zakonom o carinskoj službi ili nekim drugim relevantnim aktom.
U okviru usklađivanja u području carinske saradnje, potrebno je osim već navedenih
zakonodavnih preduslova ispunjavanje i administrativnih i tehničkih preduslova, kao
i prilagođavanje IT infrastrukture.
136
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Stoga je uz zakonodavne mjere neophodno sprovesti niz administrativnih mjera kojima
će se osnažiti administrativni kapaciteti carinske službe. Carinska služba, u skladu s novom ulogom, mora donijeti strateške smjernice razvoja službe u nekom srednjoročnom
razdoblju, na osnovu kojih će moći argumentovati neophodne reforme, reorganizaciju
i ulaganje u ljudske potencijale.
S obzirom na sigurnosni aspekt carinske službe, potrebno je osigurati sve alate za rad
carinske službe koja mora staviti veći naglasak na jačanje carinskog nadzora i nove
metode nadzora na granici, ali i u unutrašnjosti zemlje. Formiranje mobilnih timova
povećava fleksibilnost službe i njenu mobilnost. Upravo veća ovlašćenja carinskih
službenika doprinijela bi njihovoj efikasnosti. Nova i veća ovlašćenja naravno podrazumijevaju i veću odgovornost službenika, tako da nije dovoljno samo propisati nova
ovlašćenja, već i sistemski pripremati službenike za njihovu primjenu, kako bi se izbjegla nezakonita i neodgovorna postupanja i svakako zahtijevaju kvalitetnu teoretsku
i praktičnu obuku službenika.
Obuka je izuzetno važna na nivou svih službenika, osobito u vezi sa novostima koje donosi
usklađivanje sa EU zakonodavstvom i praksom država članica. Blagovremeno usvajanje
novih propisa i modela postupanja uveliko će olakšati prilagođavanje standardima EU.
Što se tehničkih preduslova tiče, potrebno je osigurati kvalitetnu i modernu opremu
za potrebe carinskog nadzora i suzbijanje krijumčarenja, kao što su rendgeni, portal
monitori, uređaji za otkrivanje radioaktivnih materijala i naravno za potrebe mobilnih
timova dovoljan broj vozila, prenosnih računara, detektora i slično.
S obzirom na Carinsku uniju i jedinstveno postupanje država članica u smislu sprovođenja
trgovinskih, poljoprivrednih i drugih mjera prema trećim državama, neophodno je
donijeti strategiju razvoja informacionog sistema, sa naglaskom na uspostavljanje
brojnih sistema interkonektivnosti i interoperabilnosti koji omogućavaju povezivanje
i razmjenu podataka između carinskih službi država članica, ali i sa Evropskom komisijom. Ovo je jedan od najzahtjevnijih zadataka, koji iziskuje brojne ljudske i finansijske
resurse. U području informacionih tehnologija događaju se konstantne promjene koje
zahtijevaju kontinuirano praćenje carinskih službi i neprekidna ulaganja u već postojeće
informacione sisteme i njihovu nadogradnju.
Stoga je neophodno uspostaviti fleksibilno okruženje koje je spremno brzo reagovati
na kontinuirani razvoj IT tehnologija i novih aplikacija i biti u mogućnosti nadograđivati
postojeće carinske sisteme u skladu sa promjenama na nivou EU.
Kad govorimo o poglavlju Pravda, sloboda i bezbjednost, ono je svakako jedno od
finansijski najzahtjevnijih poglavlja pregovora.
Efikasno sprovođenje sigurnosnih standarda na granicama zahtijeva nove i moderne
metodologije postupanja granične policije, carine i svih ostalih službi koje učestvuju
u obavljanju granične kontrole.
U tu svrhu, neophodno je jačanje postojećih administrativnih kapaciteta, što ne znači
samo osiguravanje dovoljnog broja ljudi, nego i njihovu osposobljenost za rad, u smislu
ovlašćenja i potrebne opreme, kao i odgovarajuće infrastrukture na graničnim prelazima.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
137
Sprovođenje sigurnosnih standarda na granici podrazumijeva uspostavu efikasnog
sistema nadzora državne granice, a koji je ostvariv uz kvalitetnu saradnju svih agencija koje djeluju na granici. U tu svrhu je osmišljen koncept Integrisanog upravljanja
granicom, koji je u Hrvatskoj uspostavljen 2005. godine i čini temelj međuresorske
saradnje. Ovakav koncept doprinosi boljoj koordinaciji rada i jačanju saradnje između
svih agencija s ovlašćenjama na državnoj granici, izbjegavanju duplikovanja poslova
i samim time ubrzavanju procedura na granici i bržem protoku putnika i roba, uz
istovremeno povećanje bezbjednosti sa ciljem suzbijanja prekograničnog kriminala.
Zaključno bih naglasila kako je pretpristupni proces za svaku državu, a osobito njene
državne institucije poprilično iscrpljujući i zahtijeva ogromne resurse. Stoga je ključna
dobra organizacija na samom početku pregovora i uspostavljanje kvalitetnih timova
ljudi koji će nositi pregovore i odrađivati najveći dio posla, kako u smislu koordinacije
pregovora tako i u stručnom smislu u dijelu sprovođenja usklađivanja zakonodavstva
i preuzimanja najbolje prakse država članica.
Isto tako, bitno je naglasiti kako EU, putem Evropske komisije, pruža ogromnu podršku
državama koje se pripremaju za punopravno članstvo i to kroz osiguravanje tehničke
pomoći, ali i pretpristupnih fondova koji se stavljaju na raspolaganje, s obzirom da je na
nacionalnom nivou finansijski teško propratiti sve aktivnosti koje je potrebno sprovesti.
Stoga je jako važno imati jasnu strategiju i ciljeve na osnovu kojih se pripremaju projekti za finansiranje iz EU fondova, ali i ljude osposobljene za pripremu i upravljanje
projektima.
138
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Proizvođačke organizacije u sektoru voća i povrća
Zoran Krsnik
Posljednjih petnaestak godina intenzivno se bavim marketingom poljoprivredno –
prehrambenih proizvoda, sa posebnim težištem na tržištu svježeg voća i povrća na
području srednje i istočne Evrope (CEE Regija). Pomenuta regija ima mnogobrojne
istorijski uslovljene sličnosti, a pojedine zemlje regije s različitim uspjehom prolaze
proces tranzicije s planske na tržišnu ekonomiju. Rekao bih da je mjerama zajedničke
poljoprivredne politike EU (CAP – Common Agricultural Policy) svim zemljama članicama
odnosno kandidatima za članstvo u EU data, manje-više, podjednaka šansa da dosegnu
standarde EU u sektoru poljoprivrede, a od svake zemlje pojedinačno zavisi u kojoj
mjeri će ponuđenu šansu iskoristiti.
Posmatrajući samo sektor voća i povrća (VIP Sektor) u zemljama tranzicije u proteklih
petnaestak godina, uočio sam slijedeće karakteristike, a na osnovu toga i probleme
Sektora u CEE regiji:
1. Ekonomske karakteristike:
teška tranzicija s planske na tržišnu ekonomiju,
veliko učešće malih usitnjenih posjeda,
dominantno ekstenzivna proizvodnja,
slaba primjena agro-tehničkih mjera,
svaštarenje / izostanak specijalizacije,
nedovoljni logistički kapaciteti i oprema,
neodgovarajući sistem podsticaja,
nerazvijen sistem kreditiranja/finansiranja sektora,
loš imidž lokalnih proizvoda,
visoke trgovačke marže,
neusklađenost standarda sa standardima EU tržišta,
slabo razvijena prodajna mreža i dominantna važnost direktnog marketinga,
otežan pristup modernim prodajnim kanalima i td.
2. Socijalne karakteristike:
slab prihod za neposredne proizvođače,
nedovoljna edukacija,
starenje stanovništva koje se bavi proizvodnjom,
nedostatak saradnje i organizacije proizvođača,
neiskorištene obradive površine s velikim potencijalom rasta i zapošljavanja,
napuštanje proizvodnje i emigracija u gradove i td.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
139
3. Međunarodni kontekst:
globalizacija (udaljenosti se smanjuju, međunarodna trgovina raste brže
od proizvodnje i potrošnje, koncentracija, standardizacija, proizvodnja ima
tendenciju premještanja prema najkonkurentnijim zemljama u svijetu,
slobodno tržište itd),
urbanizacija (više ljudi živi u gradovima nego u ruralnim prostorima),
promjene u modernom društvu (individualizacija, starenje društva,
ekonomija bazirana na znanju itd),
poljoprivreda (sa kulturnom dimenzijom) nasuprot farmerstvu (kao bilo
kojoj drugoj industrijskoj djelatnosti),
WTO – slobodno tržište,
zajednička poljoprivredna politika EU (CAP),
nova politika ruralnog razvoja,
ekologija itd.
Navedene karakteristike značajno ugrožavaju održivost VIP sektora u CEE regiji u
uslovima globalnog tržišta, pa je zbog toga potrebno hitno pristupiti ozbiljnim i korjenitim reformama sektora. Srećom, navedene poteškoće prepoznali su ekonomski
stratezi Unije, te je EU svojim uredbama, u sklopu zajedničke poljoprivredne politike
(CAP), predvidjela modele organizovanja proizvođača kao i sistem podsticaja za tako
organizovane proizvođače u sektoru VIP, koji omogućavaju restrukturiranje sektora i
dostizanje potrebnog nivoa konkurentnosti koji omogućava opstanak proizvođačima
na globalnom tržištu.
Međutim, da bi se navedeni organizacijski i finansijski modeli mogli pravovremeno
implementirati u nekoj zemlji, potrebno je na vrijeme sprovesti odgovarajuće pripreme
sektora za tranziciju, pod čime, između ostalog, podrazumijevam:
Izradu nacionalne strategije razvoja u ektoru VIP (što, gdje, kako i za koga
proizvoditi);
Izmjenu sistema podsticaja u skladu sa standardima EU,
Izrada/ažuriranje registra poljoprivrednih proizvođača/udruženja u sektoru
VIP + revizija,
Osposobljavanje savjetodavne službe za pružanje savjetodavnih usluga u
implementaciji pojedinih modela + edukacija,
Regionalna CEE saradnja – angažovanje eksperata iz regije + studijska putovanja;
Osiguranje inicijalnih finansijskih sredstava u nacionalnim proračunima;
Monitoring resornog ministarstva i dr.
Ukoliko bi se na vrijeme sprovele potrebne pripreme, ostvarili bi se uslovi za korišćenje
dostupnih EU fondova, a time i modernizaciju sektora VIP na tri ključna nivoa i to:
u proizvodnji – uspostava proizvođačkih grupa i organizacija, koncentracija
proizvodnje, specijalizacija na nekoliko ključnih proizvoda iz sektora VIP,
modernizacija proizvodnje, standardizacija i dr.
u logistici – izgradnja i opremanje potrebnih logističkih kapaciteta za prihvatanje,
skladištenje, sortiranje, pakiranje i distribuciju proizvoda uz finansiranje iz
sredstava podrške EU;
140
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
na tržištu – usvajanjem EU standarda za pojedine proizvode ili grupe proizvoda proizvođačima se pod ravnopravnim uslovima otvaraju tržišta EU i
trećih zemalja.
I zaključno, realna šansa za uspostavu održivog ektora VIP postoji, samo je pitanje
koliko je pojedina zemlja spremna istu iskoristiti.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
141
Kod dobre poljoprivredne prakse i cross-compliance
(pravna tekovina i praksa u Crnoj Gori)
Jovan Nikolić
Zajedničku poljoprivrednu politiku EU (ZPP) čine dva stuba - dohodovna i tržišna politika koja se finansira iz Evropskog fonda za garancije u poljoprivredi i politika ruralnog
razvoja finansirana iz Evropkog fonda za ruralni razvoj.
Za primjenu ovakve politike, u godinama koje slijede, Crna Gora će prilagođavati
nacionalnu agrarnu politiku i približiti je ZPP-u, prije svega, u smislu mjera agrarne
politike koje će se implementirati postepeno.
Pri kreiranju mjera potrebno je osim usklađivanja povesti računa o anticipiranju sa
budućim mjerama ZPP-a za programsko razdoblje 2014- 2020. godine jer se radi o
dinamičnoj politici koja je za navedeni period u nekoj mjeri izmijenjena u odnosu na
prethodni period.
Publikacija Ministarstva poljoprivrede i ruralnog razvoja Kod dobre poljoprivredne
prakse je nastala iz potrebe i kao mjera podrške postepenom prilagođavanju našeg
agrarnog sistema zahtjevima ZPP-a, odnosno posebnim uslovima nazvanim crosscompliance (unakrsna uslovljenost), koje proizvođači moraju da ispune da bi dobili
direktnu pomoć (subvencije).
U navedene uslove spadaju: standardi javnog zdravlja, zdravlja i dobrobiti životinja,
zdravlja bilja, zaštite životne sredine, kao i očuvanje zemljišta u dobrom proizvodnom
stanju. Ukoliko proizvođač ne ispuni neke od ovih uslova, plaćanje mu može biti
smanjeno, a na kraju i ukinuto.
Navedeni uslovi svrstavaju se u dvije grupe:
- statutarni upravljački zahtevi (Statutory Management Requirements - SMR)
koji obuhvataju trenutno važeće propise EU u oblasti zdravlja biljaka i životinja,
kao i dobrobiti životinja. Ova lista konstantno se ažurira novim propisima;
- očuvanje zemljišta u dobrom proizvodnom stanju i zaštita životne sredine
(Good Agricultural and Environmental Conditions - GAEC).
Ova oblast spada u diskreciono pravo svake države članice da bliže definiše ove elemente (sprječavanje erozije zemljišta, itd.).
Zahtjevi i sistem mjera unakrsne uslovljenosti zakonski su uređeni direktivama vijeća
(EC) No 73/2009 i komisije (EC) No 1122/2009.
Neke od neophodnih preduslova za efikasnu primjenu i sprovođenje odredbi navedenih
direktiva su u Crnoj Gori ispunjeni formiranjem Sektora za plaćanje u okviru Minis-
142
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
trstva poljoprivrede i ruralnog razvoja 2011. godine (funkcija Agencije za plaćanje) i
postojanjem savjetodavne službe koja se može smatrati ekvivalentom Savjetodavnog
sistema farmera - System Farm Advisory (FAS).
U narednom periodu neophodno je uspostavljanje sistema identifikacije parcela (LPIS
/ Land Parcel Identification System) kao preduslova za funkcionisanje Integrisanog
administrativnog sistema kontrole plaćanja (IACS - Integrated Administration and
Control System) kao i usvajanje određenog broja zakonskih rješenja koja uređuju ovu
oblast u cjelosti odnosno stvaranje pravnog okvira.
Kako se radi o zahtjevnom i kompleksnom procesu, za njegovo uspostavljanje u narednom periodu neophodno je sukcesivno izvršiti strukturne promjene, ojačati administrativne kapacitete, stvoriti pravni okvir ali i, ne manje važno, obezbijediti edukaciju
proizvođača i pripremiti ih za kompleksne zahtjeve EU agrarne politike. Upravo je Kod
dobre poljoprivredne prakse izvanredna polazna osnova, neophodan izvor informacija
i sinergija uputstava koje će farmerima pomoći da se prilagode zahtjevima i ostvare
svoja prava po pitanju dobijanja direktne podrške (subvencija).
Navedeno proističe iz činjenice da je koncept crnogorskog Koda dobre prakse osmišljen
i strukturno je obuhvatio pet obaveznih standarda koje svaka članica EU za GAEC mora
definisati, a to su: zaštita poljoprivrednog zemljišta (erozija, organska materija, struktura
i minimalna pokrivenost) kao i standard zaštite i upravljanja vodom. Osim pomenutog
Kod sadrži poglavlja o standardima uzgoja životinja kao i bezbjedno korišćenje pesticida
čime obrađuje i određene statutarne upravljačke zahtjeve - SMR.
Iako dokument ima karakter preporuka slično Codex Alimentarius-u, bez pravne snage,
namjena Koda dobre poljoprivredne prakse je praktične prirode i njegova primjena
može doprinijeti sticanju neophodnog iskustva koje će na značaju dobiti kada nacionalno zakonodavstvo koje uređuje navedene oblasti, prema zahtjevima Evropske unije,
dobije konačan oblik.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
143
Kod dobre poljoprivredne prakse i cross-compliance,
standardi koje farmeri moraju da ispune da bi ostvarili
pravo na podršku u EU
Zdravko Tušek
Poljoprivreda u Evropskoj uniji predstavlja mnogo više od proizvodnje hrane. Za većinu
poljoprivrednika ona je način života. Uloga poljoprivrednika u Evropskoj uniji je velika i
višeznačna. Evropski poljoprivrednik proizvodi kvalitetnu i zdravstveno ispravnu hranu
i prodaje je po povoljnim cijenama. Pravila koja regulišu taj proces takođe su obimna
i zahtjevna. Područje poljoprivrede u EU obuhvaćeno je brojnim regulativama koje se
moraju direktno primijeniti iz evropskog zakonodavstva, a njihova ispravna administrativna primjena je ključna za funkcionisanje Zajedničke poljoprivredne politike.
Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) jedno je od najvažnijih operativnih područja
kojima se bavi Evropska unija. Ona nije kreirana samo za poljoprivrednike već za
sve stanovnike Evropske unije. Cilj te politike je osigurati prihvatljive cijene i kvalitet
prehrambeno-poljoprivrednih proizvoda za evropske potrošače, te primjereni dohodak
poljoprivrednicima, kao i očuvati ruralno nasljeđe. Proteklih 50 godina ta je politika
hranila evropsko stanovništvo, a petnaest miliona stanovnika EU koji se bave poljoprivredom njome je direktno obuhvaćeno.
Zemlje članice Evropske unije u obavezi su da primjenjuju Zajedničku poljoprivrednu
politiku EU, koja obuhvata brojne zakonske propise. Jedno od najvažnijih i najvećih
područja ili elemenata Zajedničke poljoprivredne politike EU su direktna plaćanja, koja
su u vezi sa poštovanjem uslova višestruke usklađenosti. Ti su uslovi vezani sa zaštitom
životne sredine, zdravljem ljudi, životinja i bilja te dobrobiti životinja, kao i sa dobrom
poljoprivrednom i praksom zaštite životne sredine. Nepridržavanje uslova višestruke
usklađenosti ima za posljedicu smanjenje ili potpuno obustavljanje isplate direktnih
plaćanja i određenih mjera ruralnog razvoja.
Pitanje zaštite životne sredine danas se dovodi u vezi sa svim sektorima ekonomije,
a time jasno i u vezu sa poljoprivredom kao djelatnosti koja je u direktnoj vezi sa
zaštitom životne sredine.
Kod dobre poljoprivredne prakse (GAP) nastao je na inicijativu Svjetske organizacije
za hranu i evoluirao u posljednjih nekoliko godina, u kontekstu brzih promjena i
globalizaciji proizvodnje hrane, kao posljedica zabrinutosti i obaveza širokog spektra
sudionika u proizvodnji hrane, sigurnosti i kakvoće hrane i uticaja poljoprivrede na
životnu sredinu. Ovi sudionici uključuju javni sektor, prehrambenu industriju i trgovinu
na malo, poljoprivrednike i potrošače koji nastoje zadovoljiti specifične ciljeve sigurnosti
144
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
hrane, kvaliteta hrane, učinkovitosti proizvodnje, egzistenciju i ekološke prednosti u
srednjoročnom i dugoročnom razdoblju. U širem smislu, Kod dobre poljoprivredne
prakse - GAP primjenjuje dostupna znanja kako bi se odgovorilo na pitanja u vezi sa
zaštitom životne sredine, ekonomskom i društvenom održivosti proizvodnje na farmama
i prerađivačkom proizvodnjom, te moguće posljedice na bezbjednost i zdravlje hrane
i neprehrambenih poljoprivrednih proizvoda. Mnogi poljoprivrednici u razvijenim i zemljama u razvoju već primjenjuju Kod dobre
poljoprivredne prakse putem održivih poljoprivrednih metoda, kao što su integrisana
zaštita, integrisano upravljanje hranjivima itd. Nastavak i odgovor na inicijativu Svjetske organizacije za hranu (FAO) jest višestruka
usklađenost kao element Zajedničke poljoprivredne politike EU uvedena kao obavezna
od 2009. godine, s ciljem povezivanja isplate potpora poljoprivrednicima i brige o zaštiti
životne sredine, dobrobiti životinja i bezbjednosti hrane.
Naime, kroz svoje zakonske akte Evropska unija traži od zemalja članica da one
propišu i osiguraju pridržavanja osnovnih načela dobre poljoprivredne prakse. Tim se
načelima poljoprivrednim proizvođačima postavljaju određeni, ekološki prihvatljivi, a
tehnološki ne prezahtjevni kriterijumi poljoprivrednog postupanja primjenom kojih bi
se u najvećoj mogućoj mjeri spriječile negativne posljedice poljoprivredne proizvodnje
na čovjekovo okruženje. Isto tako države Europske unije imaju uspostavljen sistem
kontrole poštovanja takvih propisa, a u tu svrhu se i pravo na ostvarivanje potpore
dovodi u vezu sa poštovanjem mjerila višestruke usklađenosti.
Uslovi višestruke usklađenosti su minimalni uslovi upravljanja na poljoprivrednim
zemljištima, kojih se poljoprivredna zemljišta moraju pridržavati u obavljanju poljoprivredne djelatnosti.
Sastoje se od dobrih poljoprivrednih i uslova životne sredine (GAEC - eng. skraćenica)
– minimalni uslovi upravljanja vezuju se za zaštitu tla od erozije, zaštitu i upravljanje
vodama, održavanje strukture tla i nivoa organske materije u tlu i osiguravanje minimalnog nivoa održavanja da bi se spriječilo uništavanje staništa.
Drugi važan element višestruke usklađenosti su Obavezni zahtjevi za upravljanje (SMR
- eng. skraćenica) – minimalni uslovi upravljanja u vezi su sa zaštitom životne sredine,
zdravlja ljudi, životinja i bilja, te dobrobiti životinja.
Obavezni zahtjevi za upravljanje (Statutory Management requirements–SMR) predstavljaju popis odabranih odredbi iz 18 propisa EU u području: zaštite životne sredine;
zdravlja ljudi, životinja i biljaka; dobrobiti životinja. Zahtjevi su podijeljeni u tri dijela
radi postepene implementacije u zemljama članicama: Tačka A: zahtjevi u vezi sa
zaštitom životne sredine te identifikacija i registracija životinja; Tačka B: zahtjevi u
vezi sa zdravljem ljudi, životinja i biljaka te prijava bolesti; Tačka C: zahtjevi u vezi sa
dobrobiti životinja.
Zbog svoje opsežnosti i obima primjena SMR-ova po pravilu se uvodi postupno. Na
primjer, Republika Hrvatska započela je s uvođenjem GAEC-a u prvoj godini pristupanja
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
145
EU, dok je SMR-ove počela uvoditi postupno, prvi dio od 2014. godine, drugi dio od
2016. godine, a treći dio od 2018. godine.
Uvođenju primjene višestruke usklađenosti prethodilo je usklađivanje nacionalnog
zakonodavstva s pravnom tekovinom EU, zatim uspostavljanje administrativnih kapaciteta za sprovođenje istih (nadležne stručne službe i inspekcije (u državnim agencijama
i ministarstvima, te agencija za plaćanja u poljoprivredi). Navedene službe, svaka u
svom domenu uređuju specifična pitanja iz višestruke usklađenosti, te sprovode nadzor
primjene istih (npr. poljoprivredne inspekcija nadzire primjenu dobrih poljoprivrednih i uslova zaštite životne sredine; inspekcija zaštite prirode nadzire zaštitu staništa
divljih ptica, itd).
Važno je spomenuti kako je primjena zakonske regulative iz domene naprijed spomenutog velikog broja propisa obvezujuća za sve poljoprivrednike danom stupanja na
snagu (u procesu usklađivanja sa EU), dok se kršenje uslova višestruke usklađenosti i
odnos prema isplati potpora iz Zajedničke poljoprivredne politike primjenjuje postepeno (kako je objašnjeno naprijed). Razlog takvom pristupu je činjenica da je potrebno
izvjesno vrijeme edukacije samih poljoprivrednika, te prilagođavanja njihovog načina
upravljanja i proizvodnje sa novim zahtjevima višestruke usklađenosti (npr. uvođenje
evidencije životinja na farmi ili označavanja istih na farmi, itd).
U te svrhe potrebno je uložiti puno truda i znanja te uključiti i stručnjake kako bi se
postepeno poljoprivrednici edukovali po pitanju Koda dobre poljoprivredne prakse i
višestruke usklađenosti. Preporučljivo je štampati brošure sa objašnjenjima konteksta
i svrhe uslova višestruke usklađenosti, po mogućnosti sa prikazom praktičnih primjera
i naglasiti koje uslove i na koji način kontrolišu nadležna kontrolna tijela (inspekcije).
Vrlo praktičnim su se pokazale u mnogim zemljama članicama EU, takozvane edukacije/
demonstracije poljoprivrednih savjetnika na predmetnu temu.
Na primjer u Republici Hrvatskoj, svi propisi u vezi sa višestrukom usklađenosti moraju
se poštovati od početka njihove primjene (koji su u pravilu stupili na snagu prije ulaska
u članstvo EU). Nepridržavanje uslova propisanih Pravilnikom o uslovima višestruke
usklađenosti u poljoprivrednoj proizvodnji ima za posljedicu smanjenje ili potpuno obustavljanje isplate potpora u poljoprivredi. Kontrolu sprovođenja višestruke usklađenosti
na terenu obavlja Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju po
posebno utvrđenom obrascu na najmanje 1% poljoprivrednih zemljišta svake godine.
Preporučljivo je postepeno uvoditi zakonsku regulativu koja reguliše teme iz višestruke
usklađenosti, zatim paralelno sprovoditi edukaciju poljoprivrednika, te isto tako uslove
postepeno povezivati s isplatom potpora u poljoprivredi. U ranoj fazi implementacije
potrebno je odrediti koja su stručna tijela nadležna za pojedine standarde te načine
komunikacije, kao i koordinaciono tijelo za višestruku usklađenost (najčeše je to služba
za kontrolu agencije za plaćanje ili poljoprivredna inspekcija) kako bi se osiguralo
jednoobrazno postupanje s jedne strane te izbjeglo preklapanje nadležnosti i duplo
kontrolisanje i sankcionisanje poljoprivrednika, s druge strane.
146
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Efikasno osiguravanje sledljivosti u svim fazama
proizvodnje, prerade i distribucije hrane i hrane
za životinje
Aleksandra Martinovic16
UVOD
Posljednjih godina čovječanstvo se suočava sa nekoliko važnih globalnih problema,
među kojima je jedan od najznačajnijih i bezbjednost hrane. Neispravna, zdravstveno
nebezbjedna hrana i/ili voda jedan je od glavnih uzročnika bolesti i smrtnosti širom
svijeta. Tako, u nerazvijenim i zemljama u razvoju, od posljedica oboljenja izazvanih
kontaminiranom hranom i vodom godišnje umre više od 3 miliona ljudi, od kojih su
u najvećem broju djeca.
Izgled, miris i ukus hrane mogu biti pokazatelji da li je hrana koju konzumiramo bezbjedna ili ne. Međutim, hrana koja dobro izgleda i nema čudan miris ili ukus, ne mora
nužno biti sigurna za konzumaciju, jer ako nije pravilno čuvana i obrađena, može ugroziti zdravlje. Prisustvo različitih bolesti kod životinja koje se mogu prenijeti na ljude ili
prisustvo različitih hemikalija u stočnoj hrani i hrani za ljude, može ugroziti kvalitet i
bezbjednost prehrambenih proizvoda.
Efikasno praćenje hrane prema aktuelnom pristupu,,od njive do trpeze,, odnosno od
momenta proizvodnje sirovina u fazama primarne proizvodnje, preko faze prerade, pa
sve do konačne distribucije, kada hrana dospije do kupaca sve više je fokusu.
SISTEM SLEDLJIVOSTI U LANCU HRANE
Sistem praćenja hrane duž lanaca proizvodnje i distribucije u cilju identifikacije i otklanjanja rizika i zaštite zdravlja stanovništva poznat je kao sledljivost (traceability).
Dosadašnja praksa je pokazala da u ovoj oblasti u Crnoj Gori još uvijek ne postoji
dovoljno razrađen mehanizam prema kome bi kupci mogli imati dovoljno povjerenja u
kvalitet i zdravstvenu bezbjednost prehrambenih proizvoda. Uspostavljanje efikasnog
sistema za sledljivost hrane, kroz sve faze proizvodnje, prerade i distribucije u velikoj
mjeri bi uticalo na povećanje konkurentnosti domaćih proizvođača.
Sledljivost (mogućnost praćenja) je mogućnost ulaženja u trag hrani, hrani za životinje,
16 Univerzitet Donja Gorica, Fakultet za prehrambenu tehnologiju, bezbjednost hrane i ekologiju, Podgorica, Crna Gora
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
147
životinji koja proizvodi hranu, odnosno služi za proizvodnju hrane, sirovini ili materiji
koja je namijenjena ugrađivanju ili se očekuje da će biti ugrađena u hranu ili hranu za
životinje, kroz sve faze proizvodnje, prerade i distribucije. Sistem sledljivosti obuhvata
sve vrste hrane i sličnih proizvoda, uključujući i hranu za životinje i druge poljoprivredne
proizvode neophodne za proizvodnju hrane, kakvi su materijali u kontaktu sa hranom
i ambalaža.
Nebezbjedna (nesigurna) hrana je hrana koja je štetna po zdravlje ili je nepodobna
za ljudsku ishranu kako je opisano u članu 14 Uredbe (EC) No.178/2002 i Zakonom o
bezbjednosti hrane (Sl. List CG, br. 14/07). U članu 41 Zakona o bezbjednosti hrane Crne
Gore jasno se navodi sledeće:,,Subjekat u poslovanju s hranom ili hranom za životinje
dužan je da obezbijedi sledljivost hrane i hrane za životinje, sirovina, materija i supstanci
koje se ugrađuju u hranu i hranu za životinje i životinja koje služe za proizvodnju hrane
u svim fazama proizvodnje i prometa.
EU je obezbijedila vodiče/uputstva u kojima je objašnjeno na koji način proizvođači
hrane i hrane za životinje treba da dokumentuju ime i adresu dobavljača i korisnika,
kao i prirodu proizvoda i datum isporuke. Od proizvođača se takođe zahtijeva da vode
evidenciju o kvantitetu proizvoda, broju serije i da obezbijede detaljan opis proizvoda
(sirov/prerađen). Sistem sledljivosti nije direktno vezan za bezbjednost hrane, upravljanje kvalitetom i zaštitom životne sredine tokom proizvodog procesa, ali se sve češće
implementiraju integrisani sistemi da bi se osigurala ekonomičnost i pojednostavilo
upravljanje.
Subjekti u poslovanju sa hranom imaju različite ciljeve u pogledu primjene sistema
sledljivosti, što zavisi od njihove različite uloge u lancu snabdijevanja, palete proizvoda,
tržišne orjentacije preduzeća, itd. Vrlo često akteri u lancu snabdijevanja hranom posjeduju nizak stepen razumijevanja zahtjeva koji se odnose na sledljivost i oklijevaju pri
investiranju sredstava u uspostavljanje sistema sledljivosti.
Efikasno upravljanje sledljivošću podrazumijeva simultano praćenje toka proizvoda i
informacija. Da bi se ovo postiglo, neophodno je da svi učesnici u lancu snabdijevanja
hranom imaju implementirane sisteme interne i eksterne sledljivosti.
Sistem sledljivosti ima za cilj pružanje potrebnih informacija što omogućava praćenje
proizvoda unazad, da bi se utvrdilo šta je uzrok eventualnog problema i praćenje već
distribuiranih proizvoda u slučaju da je neophodno njihovo povlačenje ili opoziv. U
sistemu sledljivosti postoji jedinstvena identifikacija hrane/sirovina, što omogućava
praćenje fizičkog toka hrane duž lanca snabdijevanja i vođenje evidencije koja je na
raspolaganju.
Implementacija sistema sledljivosti omogućava brzo povlačenje ili opoziv proizvoda
i brzu zaštitu potrošača, jačanje povjerenja potrošača, poboljšanje efikasnosti lanca
snabdijevanja i distribucije, itd. Pored činjenice da je neophodna potpuna identifikacija
onih količina hrane koje sadrže opasne materije ili mikroorganizme, neophodno je i
brzo reagovanje i protok informacija što upravo obezbjeđuje sistem sledljivosti.
148
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Danas postoji određeni broj standarda koji olakšavaju implementaciju i održavanje
sistema sledljivosti a najviše se primjenjuje standard ISO 22005:2009 (Sledljivost u
lancu hrane za životinje i hrane - Opšti principi i osnovni zahtjevi za sistem projektovanja
i primjene). Ovaj standard definiše principe i osnovne zahtjeve za implementaciju
sistema sledljivosti u lancu proizvodnje hrane i hrane za životinje, može ga primijeniti
firma koja radi u bilo kojoj fazi proizvodnje hrane za životinje ili namirnica - proizvođači
i distributeri. Standard omogućava kompanijama da kontrolišu protok hrane, hrane za
životinje i pakovanja, da to urade na način koji je lako razumljiv i dokumentovan, da
koordiniraju aktivnosti više faktora uključenih u lanac proizvodnje (farmera, špeditera,
skladišta). Izbor sistema sledljivosti zavisi od propisa, karakteristika proizvoda, očekivanja
proizvođača. Primjena sistema sledljivosti zavisi od tehničkih granica svojstvenih
proizvođaču i proizvodima i ostvarene dobiti primjenom takvog sistema. Sam sistem
sledljivosti je nedovoljan za ostvarivanje bezbjednosti hrane.
Ono što je važno naglasiti jeste postojanje potrebe da se mehanizmi implementacije i
način korišćenja sledljivosti proizvoda u praksi, prije svega moraju uskladiti sa zakonskim
regulativama što je nezaobilazan i značajan korak ka postizanju cilja.
Literatura
1. Alfaro A.J., Rabade A.L. (2009): Traceability as a strategic tool to improve
inventory management: A case study in the food industry, Int. J. Production
Economics,118: 104-110
2. Dabbene F., Gay P. 2011. Food traceability systems: Performance evaluation
and optimization, Computers and Electronics in Agriculture 75 (2011) 139–146
3. Dupuy C., Botta-Genoulaz V., Guinet A. 2005. Batch dispersion model to optimise
traceability in food industry, Journal of Food Engineering 70 (2005) 333–339
4. Grujić Slavica, Novaković B. Grujić R. Odžaković Božana. 2011b. Razvoj sistema
za identifikaciju i praćenje voćnih sokova u lancu proizvodnje i snabdjevanja,
International Scientific Symposium of Agriculture „Agrosym“, Jahorina, novembar 2011.
5. Moe, T. 1998. Perspectives on traceability in food manufacture. Food Science
and Technology, 9, 211–214.
6. Regattieri A., Gamberi M., Manzini R. (2007): Traceability of food products:
General framework and experimental evidence, Journal of Food Engineering
81: 347–356
7. Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the
Council laying down the general principles and requirements of food law,
establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures
in matters of food safety (OJ L 31, 1.2.2002, p. 1). EC. 2010. Guidance on the
implementation of articles 11, 12, 14, 17, 18, 19 and 20 of regulation (EC) n°
178/2002 on General food law
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
149
Efikasna i potpuna sigurnost u svim fazama proizvodnje,
prerade i distribucije hrane, uključujući i hranu za životinje
i ispunjavanje posebnih higijenskih uslova za prehrambeni
promet na domaćem i međunarodnom tržištu i
ispunjavanju uslova označavanja hrane
Bohuslav Harvilak
I Uvod
Sigurnost hrane predstavlja osnovni nacionalni strateški cilj Slovačke republike. Njena
važnost je postignuta osiguravanjem visokog nivoa zaštite ljudskog zdravlja, zdravlja i
dobrobiti životinja i zdravlja bilja i interesa potrošača kroz duboku i integrisanu kontrolu
cijelog lanca ishrane, od faze proizvodnje do krajnjeg potrošača u duhu pravila,,od štale
do trpeze’’, koje je vezano za cilj poboljšanja i pojednostavljenja sistema službenih kontrola. Strategija Slovačke republike u oblasti sigurnosti hrane pokriva sigurnost hrane,
zdravlje i dobrobit životinja, zdravlje bilja i omogućava nadziranje porijekla namirnica
od proizvođača hrane do kranjih korisnika, uključujući i slučajeve kada se namirnice
prevoze između država članica. Službene kontrole namirnica su regulisane Zakonom br.
39/2007 Coll. o veterinarskoj brizi u skladu sa amandmanima i Zakonom br. 152/1995
Coll. o namirnicama. Službena kontrola namirnica se vrši od strane nadležnih organa
u svim fazama produkcije, procesiranja i distribucije hrane, uvozu namirnica iz trećih
zemalja i izvozu namirnica, uključujući i službene kontrole ličnih higijenskih uslova i
higijene osoba koje učestvuju u proizvodnji, preradi namirnica i njihovom plasiranju
na tržište. Nadležni organi koji obavljaju službene kontrole namirnica takođe skreću
pažnju na zabranu zavravajućeg reklamiranja.
II Nadležna tijela
Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja Slovačke republike i Ministarstvo zdravlja
Slovačke republike su centralna nadležna tijela za službenu kontrolu namirnica. Službena
kontrola vezana za hranu životinjskog porijekla, hrane biljnog porijekla, uključujući
svježe povrće i voće, krompire, pića, hrane mješovitog, životinjskog i biljnog porijekla,
poslastice, sladoled i vodu u potrošačkim ambalažama, kao i GMO, se vrši od strane
državne Veterinarske i prehrambene uprave Slovačke republike kao centralnog tijela i
veterinarske i prehrambene uprave kao lokalnih tijela 40-og Okruga.
Javne zdravstvene vlasti su odgovorne za službenu kontrolu hrane u ugostiteljstvu,
150
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
uključujući proizvodnju poslastica, epidemiološko rizičnih aktivnosti, dodataka prehrani
i materijala u vezi sa hranom, dječiju hranu, novu hranu i aditive.
III Novi trendovi u službenim kontrolama u Slovačkoj republici
Pravne osnove su najvažnije u izvršavanju službenih kontrola od strane nadležnih tijela.
Na osnovu praktičnog iskustva i najnovijih naučnih dostignuća koji odgovaraju trenutnom
EU zakonodavstvu sa ciljem garantovanja sigurnosti cijelog prehrambenog lanca,,od
štale do trpeze’’ od strane nadležne veterinarske i prehrambene vlasti, zakonodavstvo
mora biti dinamično, odražavajući nove trendove na tržištu. Uzimajući u obzir praktična
iskustva, Slovački zakon o hrani je uveo nove odredbe o prodaji hrane preko Interneta
sa specifičnim zahtjevima za proizvođače u vezi sa registracijom svojih preduzeća od
strane Odsjeka Veterinarske i prehrambene uprave i obavezom poštovanja Zakona
o hrani. Nove odredbe o mjerama naručivnaja su takođe određene amandmanom
Slovačkog zakona o hrani.
Kako bi se izbjegla moguća korupcija i uspjelo usmjeriti na nadogradnju efikasnosti i
uspješnosti službene kontrole hrane, okružni inspektor za hranu Veterinarske i prehrambene uprave nema ingerencije da vrši službene kontrole van svojih nadležnosti,
što znači van svog teritorijalnog okruga u teritorijalnim okruzima ostalih Okruga
Veterinarske i prehrambene uprave, na zahtjev Glavnog veterinarskog službenika.
Na osnovu ovog pravila, posebne službene kontrole se vrše od strane posebnog tima
inspektora – revizora, koji vrše dužnost na teritoriji cijele Slovačke republike. Analiza
rezultata novog sistema službenih kontrola pokazuje jako dobre rezultate.
Na osnovu praktičnog iskustva sa prehrambenim skandalima u Evropskoj uniji proteklih
godina i shodno namjeri njihovih izbjegavanja u budućnosti, nove obaveze za proizvođače
hrane su uvedne Slovačkim zakonom o hrani. Primalac pošiljke proizvoda životinjskog
porijekla, sirovog povrća i sirovog voća je u svom odredištu, dužan je obavijestiti o
svojoj dostavi najkasnije 24 sata unaprijed. Obavještenje će biti objavljeno od strane
Okružne Veterinarske i prehrambene uprave. Obavještenje se sastoji od adrese mjesta
odredišta, mjesta porijekla, vrste pošiljke i količine pošiljke.
Službena kontrola hrane je zasnovana na Višegodišnjem nacionalnom planu kontrole
pripremljenim i usvojenim za 3 godine sa posebnim djelovima zoonoze i Politike
kvaliteta, uključujući zaštićenu oznaku izvornosti, geografskog porijeka i tradicionalne
posebnosti garantovane posebnim dijelom organske poljoprivrede.
Da bi omogućili efikasnost službenih kontrola, radi sigurnosti hrane u svim fazama
proizvodnje, prerade i distribucije hrane, nadležne vlasti u Slovačkoj republici su uvele
sistem unutrašnjih revizija kroz naknadne revizije i vertikalne revizije, uključujući revizije
službenih kontrola na licu mjesta kod proizvođača hrane i kontrole dokumentacije
nadležnog organa za hranu, sistem uzimanja uzoraka, arhiviranja, procesuiranja žalbi
potrošača, sistem analize uzoraka i izvještavanje RASFF-u. Unutrašnje revizije uključuju
revizije HACCP performansi proizvođača hrane i kontrole uvoza.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
151
Nadležne vlasti u Slovačkoj republici vrše službene kotrole u toku transporta prateći
Plan za unaprijeđenje službenih kontrola namirnica i da bi izbjegli uvoz i plasiranje na
tržiše rizičnih namirnica iz trećih zemalja i ostali država članica uključujući i domaće
proizvode. Posebne službene kontrole tokom transporta se vriše u saradnji sa policijom
i carinskim službama kako bi se ispunili ciljevi Strategije prevencije kriminala u Slovačkoj
republici u periodu od 2012-2015.
IV Portal službenih kontroli
U skladu sa ciljem da se integrišu sve informacije vezane za službene kontrole sigurnosti
i kvaliteta hrane u RS na jednom vebsajtu, naznače teškoće u službenim aktivnostima
nadležnih tijela na visokom nivou sa ciljem da se informišu potrošači o rezultatu
službenih kontrola u uspostavljanju FBO i u toku transporta pošiljki hrane i da bi se
povećao kvalitet namirnica namijenjen krajnjem potrošaču, državna Veterinarska i
prehrambena uprava Slovačke republike je uvele zvanični vebsajt: http://www.svps.sk/
puk koji predstavlja portal gdje se mogu naći nove informacije o službenim kontrolama.
V Aktuelni problemi sigurnosti i kvaliteta hrane u Slovačkoj republici
Obavljanje službene kontrole hrane i nadležnih veterinarskih vlasti u Slovačkoj predstavlja
učinkovit sistem za omogućavanje visokog nivoa sigurnosti hrane i zaštite potrošača
sa najvećim uticajem na povećanje kvaliteta i sigurnosti hrane na slovačkom tržištu
i smanjenju uvoza i plasiranja na tržište manje kvalitetne i neispravne hrane. Prehrambene i veterinarske vlasti u Slovačkoj republici, poštujući evropsko i nacionalno
zakonodavstvo, teže ka povećanju efikasnosti službenih kontrola hrane,,od štale do
trpeze’’ (sistem u Slovačkoj je najbolje pripremljen – nalazišta FVO revizija i kontrola).
152
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Uspostavljanje osnova za razvoj planova upravljanja
riječnim slivovima i implementacija Okvirne direktive
o vodama u Crnoj Gori
Rita Barjaktarović
Crna Gora je krajem 2010. godine dobila status kandidata, a u junu 2012. godine
započet je proces pregovora sa Evropskom unijom. Transpozicija njenih pravnih normi,
tzv. Community acquis, u crnogorski pravni sistem je jedan od uslova koji moraju da
se zadovolje. Međutim, harmonizacija crnogorskog zakonodavstva vezanog za zaštitu
životne sredine sa evropskim, nije samo preduslov za ulazak u EU, već i nastavak puta koji
je Crna Gora započela usvajanjem Deklaracije o Crnoj Gori kao ekološkoj državi (1991).
Politika zaštite životne sredine Evropske unije (EU) ima za cilj uspostavljanje održivog
razvoja i zaštitu sredine, kako za sadašnje, tako i za buduće naraštaje. Temelji se na
preventivnom djelovanju, načelu zagađivač plaća, suzbijanju štete na izvoru, zajedničkoj
odgovornosti i integrisanju zaštite životne sredine u ostale politike EU-a. Pravna tekovina
sadrži više od 200 glavnih pravnih akata koji obuhvataju horizontalno zakonodavstvo,
kvalitet vode i vazduha, upravljanje otpadom, zaštitu prirode, kontrolu industrijskog
zagađivanja i upravljanje rizicima, hemikalije i genetski modifikovane organizme (GMO),
buku, šumarstvo i klimatske promjene.
Pridržavanje pravne tekovine zahtijeva velika ulaganja. Snažna i dobro opremljena
uprava na nacionalnom i lokalnom nivou nužna je za primjenu i sprovođenje pravne
tekovine na području zaštite životne sredine.
Evropska politika voda
Sedamdesetih godina XX vijeka započinje evropska politika u vezi sa vodama, koja se
potom razvija kroz tri faze. Prva se karakterisala korisničkim pristupom u upravljanju
vodama, druga ekosistemskim, da bi treća faza, koja predstavlja kombinaciju ovih
pristupa, nastupila donošenjem Okvirne direktive o vodama EU, 2000. godine (26
članova i 11 aneksa kojima se specificiraju i operacionalizuju njene odredbe). Ona
je sistematizovala i rekonstruisala dotadašnje relevantne direktive EU u oblasti voda
i uključila ih u svoje odredbe i anekse. Donošenje ove direktive je bilo motivisano
razvijenom sviješću o značaju koji vodni resursi imaju za čovjeka i društvo uopšte.
Za razliku od dotadašnje politike voda, ODV uvodi koncept integralnog upravljanja vodama, na nivou riječnog sliva. Navedeni koncept je zasnovan, prije svega, na poštovanju
prirodnih granica, a ne administrativnih ili nekih drugih, koje je stvorio čovjek. Član 3
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
153
Okvirne direktive zahtijeva od država članica da identifikuju riječne slivove na svojoj
teritoriji i pridruže ih pojedinačnim vodnim područjima. Ova područja obuhvataju sve
površinske vode datog sliva, sa pripadajućim podzemnim, priobalnim i mješovitim vodama, i predstavljaju glavnu jedinicu za upravljanje riječnim slivom. Osnova upravljanja
riječnim slivom je plan upravljanja riječnim slivom, čiji je sadržaj određen Aneksom VII
ODV. Države članice su imale rok od 9 godina, od dana donošenja direktive, da donesu
navedene planove. Pored sistema upravljanja putem riječnih slivova, ODV uvodi i pojam
kombinovanog pristupa kontroli zagađenja, korišćenjem graničnih vrijednosti emisije
i ciljnih kriterijuma kvaliteta, svijest korisnika o troškovima obezbijeđenja dovoljnih
količina vode, odgovarajućeg kvaliteta i učešće javnosti u kreiranju vodne politike.
Donošenju planova prethodi ogroman posao koji podrazumjeva identifikaciju riječnih
slivova i određivanje nadležnih ustanova za sliv, utvrđivanje stanja u pojedinim vodnim područjima, zahtjevano čl. 5 i Aneksom II (fizičke karakteristike područja, tipovi
vodotoka i njihove ekološke, geografske i morfološke karakteristike, analizu uticaja
ljudskih aktivnosti na status voda i ekonomsku analizu korišćenja voda), uspostavljanje
ciljeva zaštite životne sredine, po čl. 4 i na kraju programa mjera (čl. 11), kojima se
ti ciljevi žele postići. Važan korak u svemu tome je identifikacija značajnih pritisaka,
uslijed ljudskih aktivnosti, na vode (koncentrisani i rasuti izvori zagađenja, vodozahvati
i dr.) i procjena osjetljivosti statusa tijela površinskih voda na te pritiske. Na osnovu
tih podataka vrši se procjena rizika da li će dato tijelo postići ciljeve životne sredine
postavljene čl.4.
Osnovni cilj Okvirne direktive je postizanje dobrog statusa svih voda (površinskih,
podzemnih, priobalnih i mješovitih) u roku od 15 godina od dana stupanja na snagu.
Površinske vode se karakterišu ekološkim i hemijskim statusom, a podzemne kvantitativnim i hemijskim. Za površinske vode dobar status podrazumjeva, dobar ekološki
status, koji je određen biološkim elementima, ali i hidromorfološkim i fizičko-hemijskim
parametrima koji podržavaju biološke (Aneks V). Kada se na nekom vodnom tijelu postignu
svi standardi ekološkog kvaliteta, registruje se da je postignut dobar hemijski status.
Time je dotadašnji sistem kontrole kvaliteta voda, isključivo zasnovan na hemijskim
parametrima, zamijenjen novim, ekološki obojenim, pri čemu se ocjena kvaliteta voda
vrši definisanjem njihovog statusa, u pet koraka. Kada je riječ o monitoringu, Okvirna
direktiva podrazumjeva tri osnovna tipa: nadzorni, operativni i istraživački, a dodatno
se njome zahtjeva i monitoring zaštićenih oblasti (čl. 8 i Aneks V).
Crnogorska politika voda
Crna Gora je posljednjih godina donijela dva veoma važna zakona, Zakon o vodama i
Zakon o finansiranju upravljanja vodama i veći broj podzakonskih akata za provođenje
tih zakona (Uredba o klasifikaciji i kategorizaciji površinskih i podzemnih voda, Uredba
o sadržaju i načinu pripreme plana upravljanja vodama na vodnom području riječnog
sliva, Uredba o sadržaju i načinu vođenja vodnog informacionog sistema, Pravilnik o
154
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
kvalitetu i sanitarno-tehničkim uslovima o otpuštanju otpadnih voda sa izmjenama,
Odluka o određivanju voda od značaja za Crnu Goru).
Zakon o vodama Crne Gore, donešen 2007. godine transponovao je ključne zahtjeve
ODV. EK je utvrdila da procenat transpozicije ODV u CG iznosi 64% za 2012 (Od 2007.
54% do 2012. 64%). Puna transpozicija se očekuje do 2016, kada je planirano i donošenje
Planova upravljanja slivnim područjem.
Govoreći o članu devet ODV, koji nameće uvođenje ekonomske cijene vode, može se
reći da je on u osnovi transponovan Zakonom o finansiranju upravljanja vodama, iz
2008, s tim, da u njemu nije naveden vremenski rok za implementaciju navedenog.
Osnov za donošenje planova jeste Uredba koja govori o sadržaju i načinu donošenja
planova upravljanja područjem riječnog sliva koja je u potpunosti usklađena sa ODV.
Implementacija Okvirne direktive o vodama u Crnoj Gori
1. Zakonom o vodama su definisana dva područja riječnog sliva, Crnomorski
i Jadranski.
2. Još nijesu uspostavljeni institucionalni mehanizmi za koordinaciju u slučaju
prekograničnih riječnih slivova, jezera ili obalnih voda. Planiran rok, 2015.
3. Zakonom je definisano da su nadležne institucije Ministarstvo poljoprivrede
i ruralnog razvoja i Uprava za vode, međutim nisu definisana tijela striktno
nadležna za slivno područje.
4. Govoreći o ciljevima koji treba da se dostignu, oni bi trebali da se vežu za kraj
prvog ciklusa Planova upravljanja u Crnoj Gori, a to je 2012. Nisu definisani.
5. Uspostavljanje Registra zaštićenih područja bi trebalo da se realizuje u okviru
pripreme Planova upravljanja riječnim slivovima, znači do 2016.
6. Karakterizacija područja riječnih slivova, predviđena članom 5 bi trebala da
se realizuje u okviru pripreme Planova upravljanja riječnim slivovima, znači
do 2016.
7. Pregled uticaja ljudskih aktivnosti, predviđen članom 5 bi trebao da se realizuje u okviru pripreme Planova upravljanja riječnim slivovima, znači do 2016.
8. Ekonomska analiza korišćenja voda, predviđena članom 5 bi trebala da se
realizuje u okviru pripreme Planova upravljanja riječnim slivovima, znači do
2016.
9. Program monitoringa kvaliteta voda je uspostavljen, ali nije u potpunosti
usklađen sa zahtjevima ODV. Ispitivanja kvaliteta voda i njihova kategorizacija
i ocjena kvaliteta u odnosu na propisani nivo, definisana su Uredbom o klasifikaciji i kategorizaciji voda u Crnoj Gori. Kvantitativan status podzemnih
voda, kao i hemijski status površinskih i podzemnih voda se prati na osnovu
Programa ispitivanja kvalitativnih i kvantitativnih osobina voda. Međutim,
nije uspostavljen sistem za monitoring ekološkog statusa/potencijala. Program
predviđa praćenje određenog broja hidroloških, većeg broja fizičkohemijskih
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
155
10.
11.
12.
13.
14.
i manjeg broja bioloških parametara kvaliteta. Ono što je činjenica jeste da je
ovaj program deficitaran u pogledu bioloških elemenata kvaliteta koje zahtijeva
ODV, jer se po njemu predviđaju samo mikrobiološke analize i utvrđivanje
indeksa saprobnosti.
Kada je riječ o sedimentu, do sada se nijesu radile ni kvalitativne ni kvantitativne analize, a u navedenom programu nedostaju zahtijevi i za hemijskom
analizom sedimenta. Uočava se i nedostatak monitoringa prioritetnih polutanata i hazardnih prioritetnih polutanata.
Uspostavljanje ekonomske cijene vode (član 9 ODV), je predviđeno Zakonom
o finansiranju upravljanja vodama, ali vremenski rok za implementaciju još
nije određen.
Uspostavljanje Programa mjera za svako područje riječnog sliva će biti realizovano kada Planovi upravljanja stupe na snagu, znači 2016.
Donošenje Nacrta Planova upravljanja za svaki sliv, planirano je za 2015.
godinu, kako je predviđeno i samom Direktivom (godinu dana prije početka
perioda na koji se Plan odnosi).
Objavljivanje Planova upravljanja za svaki sliv, planirano je za 2016. godinu,
po Zakonu o vodama Crne Gore (Devet godina od dana stupanja na snagu
Zakona).
Uspostavljanje efikasne kaznene politike bi trebalo da se realizuje kada
Planovi upravljanja stupe na snagu, znači 2016.
KRITIČKI OSVRT NA REALIZOVANO
U Izvještaju EK 2012. se navodi da je Crna Gora ostvarila manji napredak u oblasti
životne sredine i klimatskih promjena. Međutim, potrebno je dalju pažnju usmjeriti
na oblasti kvaliteta voda i upravljanja otpadom. Potrebni su znatni napori kako bi se
uskladio i implementirao acquis u domenu životne sredine i klime, kao i da se ojačaju
administrativni kapaciteti i međuinstitucionalna saradnja. Razmatranja o životnoj
sredini i klimatskim promjenama treba da budu na sistematičniji način uzeta u obzir u
ostalim oblastima programske politike i planskim dokumentima. Nedostatak političkog
prioriteta i adekvatnog finansiranja, kao i ograničena svijest o zahtjevima u oblasti
životne sredine i klime koče napredak na ovom polju. Pripreme u ovoj oblasti su i dalje
u ranoj fazi.
Iako je u uvodnom dijelu navedeno da je Zakon o vodama transponovao ključne
zahtijeve ODV, na osnovu činjenice da se osim inicijalnog, prvog poziva Uprave za
vode koja je krajem 2011. godine uputila javnosti obavještenje o početku pripreme
planova upravljanja vodama, kao i Javni poziv na uvid u projektne zadatke za planove
upravljanja vodama na vodnom području sliva Crnog mora sa teritorije Crne Gore i na
vodnom području sliva Jadranskog mora sa teritorije Crne Gore, stiče se utisak da se
na samim planovima još nije ni počelo raditi. To nameće zaključak da se Zakonom
utvrđen rok, donošenje planova do 2016. godine neće moći ispoštovati.
156
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Osnovni razlozi za to su nedostatak kadrovskih i tehničkih kapaciteta koji bi učestvovali
u izradi planova, ali i nedostatak finansijskih sredstava za njihovu izradu (smatra se
da je ODV jedna od najzahtijevnijih direktiva kada je riječ o troškovima njene implementacije). Ovo je i zaključak mnogih evropskih izvještaja u kojima nam ukazuju na
ova dva problema i ističu da je pitanje da li će Crna Gora, uz postojeće administrativne
i finansijske kapacitete, uspijeti da u predviđenom roku pripremi planove upravljanja.
To nijesu uradile ni četiri EU članice, a rok za njih je bio 2009. godina. Sličan problem
navodi i Hrvatska koja je morala uvećati broj zaposlenih u nadležnim institucijama,
kako bi sam proces pregovora privela kraju.
Pored toga, veliki problem predstavlja činjenica da nemamo dobru bazu podataka koja
bi poslužila kao osnov za utvrđivanje tipova vodotoka i njihove ekološke, geografske i
morfološke karakteristike, analizu uticaja ljudskih aktivnosti na status voda itd. Negativna finansijska situacija poslednjih godina uslovila je da nemamo dobro opremljene
laboratorije koje bi nam pomogle pri analizi statusa površinskih i podzemnih voda,
kao i pri samom monitoringu koji treba da slijedi.
Kako je proces izrade planova upravljanja riječnim slivovima na samom početku, važno
bi bilo paralelno raditi i na implementaciji Direktive o poplavama, kao i implementaciji
Natura 2000, kako bi se na integralan način pristupilo zaštiti područja obuhvaćenog
slivom.
Uočava se da Crna Gora, osim dva pomenuta zakona, i određenog broja podzakonskih
akata, nema Strategiju upravljanja vodama, koja bi na integralan i sveobuhvatan
način stvorila osnov za implementaciju aktuelnih principa vodne politike. Strategija bi
trebala da obuhvati: ocjenu postojećeg stanja upravljanja vodama, ciljeve i smjernice
za upravljanje vodama, funkcije za ostvarivanje utvrđenih ciljeva i da da projekciju
razvoja upravljanja vodama u Crnoj Gori.
Dodatan problem je i činjenica da još uvijek nije revidovana Vodoprivredna osnova
Crne Gore, iz 2001, koja je usvojena na deset godina. Međutim, može se reći da bi to
moglo da se riješi uspostavljanjem i održavanjem vodnog informacionog sistema sa
svim neophodnim bazama podataka.
Iako smo članica ICPDR-a od 2008. (Međunarodna komisija za zaštitu rijeke Dunav),
uočava se da sa istom slabo sarađujemo, i ne učestvujemo u radu njenih radnih grupa.
To isto možemo da konstatujemo i za učestvovanje u radu različitih radnih grupa u
okviru EU, gdje slabo koristimo mogućnost da prisustvujemo u radu istih, pa ni u
svojstvu posmatrača.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
157
ZAKLJUČAK
Poglavlje o zaštiti životne sredine možda jeste bilo kompleksno i širokog opsijega, ali
korist od prihvatanja pravne tekovine koja se odnosi na ovu oblast u domaće zakonodavstvo je neporeciva, bolje zdravstvo, manje štete po prirodne resurse, promocija
turizma, podrška pri zapošljavanju i doprinosima, povećana efikasnost privrede, i
na kraju, društvena korist kroz intenzivnije učenje i uključenost.
Po riječima hrvatskih zvaničnika, poenta procesa integracija nije bila da se stavke
štrikiraju kao riješene i da se na papiru stvori privid usklađenosti sa EU, već da se
zemlja pogura ka funkcionalnijem i uređenijem sistemu.
158
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Uspostavljanje osnova za razvoj planova upravljanja
vodnim slivovima i implementacija Okvirne direktive
o vodama
JUDr. Michal Maslen, PhD.
Uvodni osvrt
Osnovna zakonska regulativa u oblasti politike voda na nivou Evropske unije garantuje Direktiva 2000/60/EC Evropskog parlamenta i Savjeta o uspostavljanju okvira za
djelovanje Zajednice u oblasti politike voda (u daljem tekstu,,Direktiva’’). Direktiva je
stoga bitan instrument sekundarnog zakonodavstva u oblasti vodoprivrede i politike
voda. Osnovna teza na kojoj se zasniva je činjenica da voda nije komercijalan proizvod
kao drugi, već nasleđe koje mora biti zaštićeno, branjeno i tretirano kao takvo.
Direktiva u okviru člana 1 utvrđuje okvir za zaštitu kopnenih površinskih voda, prelaznih
voda, obalnih i podzemnih voda koji: 1)spriječava dalje propadanje, štiti i poboljšava
status vodenih resursa, 2) promoviše održivo korišćenje voda, 3)usmjereno je na
povećanje zaštite i unaprjeđenje vodene sredine kroz specifične mjere za progresivno
smanjenje ispuštanja, emisija i gubljenja prioritetnih supstanci, 4) obezbijeđuje progresivno smanjenje zagađenja podzemnih voda i spriječava njegovo dalje zagađenje i
5)doprinosi ublažavanju efekata poplava i suša.
Sve u svemu, Direktiva se fokusira na postizanje statusa direktive,,svih voda’’ do 2015.
Direktiva zahtijeva od država članica da izvrše procjenu ekološkog statusa vodnih tijela.
Status ekološkog kvaliteta potiče od biološkog, hidro-morfološkog i fizičko-hemijskog
stanja kvaliteta, gdje su biološki elementi sadržani u vodi posebno važni. U priobalnim
i tranzicionim vodama u biološke elemente se ubrajaju fitoplanktoni, ribe i biljke i
životinje koje žive na morskom dnu17.
Kreatori Direktive su je izradili uglavnom na principu održivog razvoja. Direktiva ima
za cilj da održi i unaprijedi vodenu sredinu u okviru Unije. Stoga bi trebalo obezbijediti
osnovni pravni okvir za politiku vode u skladu sa važećim principima evropskog prava
vezanog za životnu sredinu; koordinirati, integrisati i na duže staze dalje razvijati opšte
principe i strukture za zaštitu i održivo korišćenjke voda u Zajednici, u skladu sa principom supsidijarnosti. Suština tog principa se prvenstveno manifestuje delegiranjem
nadležnosti u oblasti zaštite životne sredine, koje se nalazi na najnižem nivou vlasti
17 See: Borja, A. – Franco, J. - Valencia, V. - Bald, J. - Muxika, I. – Belzunce, M. J. – Solaun, O.: Implementation
of the European water framework directive from the Basque country (northern Spain): a methodological
approach. In.: Marine Pollution Bulletin 48 (2004) p. 209–218. Available at.: ftp://ftp.ifremer.fr/ifremer/
delao/.snapshot/nightly.1/gt_benthos_dce/Borja_MarinePollutionBulletin48_2004.pdf
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
159
(lokalni, regionalni, nacionalni, nivo Unije). Nosioci tih nadležnosti su takođe obavezni
da koriste najefikasnije rješenje.
Ostali principi na kojima je Unija izgradila Direktivu posebno obuhvata princip prevencije. Ovaj princip prožima cijeli zakon životne sredine. Zasniva se na ideji da je lakše
spriječiti negativne posljedice nego ih kasnije eliminisati. Činjenica da je princip prevencije u pravu životne sredine,,sveprisutan’’ se može dokumentovani ne samo kroz
ukazivanje na postojanje značajnih, već apsolutno nezamjenljivih pravnih institucija
u zaštiti životne sredine (kao što je Institut za prostorno planiranje, procjena uticaja
na životnu sredinu), već i kroz isticanje da većina zakonskih odredbi Zakona o životnoj
sredini uspostavlja određene obaveze koje teže ka spriječavanju negativnih efekata na
životnu sredinu ili makar njihovom smanjivanju18. Prevencija se u sadržaju Direktive
manifestuje na dva načina: prvi nalaže državi članici da spriječi ili smanji uticaj incidenata u kojima se voda slučajno zagađuje. Takve mjere bi trebalo da usvoji država u
sopstveni program mjera. Drugi nivo stvara identifikaciju prioritetnih opsanih materija
najviše na osnovu identifikacije svih potencijalno štetnih uticaja proizvoda i procjena
rizika naučnom metodom.
Direktiva takođe slijedi princip podnošljivog tereta. Prema tom principu, teritorija
ne smije biti opterećena ljudskim aktivnostima preko svoje procijenjene nosivosti.
Manifestacije ovog principa se često vide u zakonima. Preduslov za njegovu praktičnu
primjenu u oblasti zaštite životne sredine je poznavanje životne sredine na određenom
području (djelova i sklopova), uključujući međusobne veze između njih kao i,,kapacitet’’
tog područja – njegove sposobnosti da i dalje apsorbuje ostale ljudske aktivnosti bez
rizika značajnog pogoršanja životne sredine. Veličina do sada neostvarenog kapaciteta
na određenom prostoru uvijek mora biti uzeta u obzir u vezi sa pojedinim konkretnim
aktivnostima (specifičnim namjerama19). U skladu sa propisom Direktive, politika voda
treba da bude u vezi sa spriječavanjem i kontrolom zagađenja na izvoru kroz uspostavljanje graničnih vrijednosti emisije i standarde kvaliteta životne sredine. Unije je dakle
predstavila uslove pružanja opšte primjenjljivih principa regulacije zahvatanja i zaplijenjivanja kako bi obezbijedila održivost životne sredine i pogođenih vodovodnih sistema.
Zakonodavstvo Zajednice treba da uspostavi zajedničke minimalne standarde kvaliteta
životne sredine i granične vrijednosti emisije određenih grupa ili porodica zagađivača.
Odredbe za usvajanje ovakvih standarda treba da obezbijedi Unija direktno na sopstvenom nivou. Takođe, zbog ovoga sadržaj Direktive prati okvir propisan Direktivom
Savjeta 80/778/EEC od 15. jula 1980. o kvalitetu vode namijenjene za ljudsku potrošnju.
Direktiva u sebi eksplicitno integriše princip,,zagađivač plaća’’. Manifestacije ovog
principa se mogu naći gdje god zakoni koriste ekonomska sredstva za podsticanje
privrednih i pravnih lica da se pridržavaju ponašanja koje uzima u obzir životnu sredinu.
Osim ekonomskih instrumenata (naknade, porezi, takse, dozvole, subvencije i cijene)
18 K tomu bližšie pozri: Košičiarová, S. a kol.: Právo životného prostredia. 2. Zmenené a doplnené vydanie. Bratislava: Bratislavská vysoká škola práva. 2009. s. 29.
19 K tomu bližšie pozri: Košičiarová, S. a kol.: Právo životného prostredia. 2. Zmenené a doplnené vydanie. Bratislava: Bratislavská vysoká škola práva. 2009. s. 28.
160
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
određeni ekonomski uticaj na obavezana lica se takođe ostvaruje i kroz sankcije nadležnih
državnih organa zbog povrede pravila. Ipak, ove sankcije ne predstavljaju ekonomske
instrumente u pravom smislu te riječi. Cilj ovog principa rijetko pogodi svoju metu jer
omogućava da primjenu zakona na način na koji dopušta preduzetniku-zagađivaču da
ova plaćanja jednostavno doda listi već postojećih troškova. U ovom slučaju, zagađivač
ima obavezu u formi ekonomskog sredstva za potrošače20. Međutim, neke zakonske
obaveze takođe mogu kombinovati i ekonomske i kaznene mehanizme. Ipak, pravna
i sudska praksa ukazuju na potrebu za tačnim i adekvatnim izražavanjem ekonomskih
instumenata u cilju ispunjavanja svoje funkcije motivacionog faktora21. U Direktivi
se stoga smatra da je korišćenje ekonomskih instrumenata od strane država članica
prikladno samo kao dio programa preduzetih mjera. Prema Uniji, trebalo bi uzeti
princip troškova oporavka u obzir za usluge vodosnabdijevanja, uključujući i troškove
zaštite životne sredine i troškove nastale u vezi sa resursima oštećenjima ili izazivanja
negativnog uticaja na vodenu sredinu, posebnu u skladu sa principom,,zagađivač plaća’’.
Međutim, u ovu svrhu, sama Direktiva predviđa potrebu za ekonomskom analizom
vodnih usluga koja se zasniva na dugoročnim prognozama snabdijevanja i potražnje
vode u oblasti riječnog sliva.
Voda kao komponenta životne sredine je takođe i javno dobro. Uredba takođe razmatra
princip Direktive o učešću javnosti u uspostavljanju i ažuriranju upravljanja riječnim
slivom. Propisi u okviru Evropske unije se stoga zasnivaju na postulatima širokih
aranžmana za učešće javnosti u procesu planiranja u svim svojim oblicima, to jest, od
pojedinaca do institucija u svojstvu pravnih lica. Međutim, javnost je takođe podložna
pravilima propisanim za postupke koji uključuju učešče javnosti, posebno ulazak u procese, sprovođenje prava, primjedbe, podneske i argumente u okvir donošenja zakona
na način na koji to faze ovoga procesa propisuju22. Time Direktiva čak odražava uslov za
učešće javnosti, uključujući i korisnike voda kada je u pitanju uspostavljanje i ažuriranje
planova za upravljanje riječnim slivom. Ona takođe naglašava potrebu za pružanjem
odgovarajućih informacija u planiranim mjerama i izvještavanju o napretku njihovog
sprovođenja, sa ciljem da se javnost uključi prije konačne odluke o potrebnim mjerama.
Sljedeći princip koji Direktiva eksplicitno stipulira je princip primjene zakona. Ovaj
princip se obično izražava u zakonu koji uspostavlja procedure i postupke u kojima
korisnici zakona mogu dobiti jednu od svojih osnovnih prava – pravo na povoljne uslove u svojoj životnoj sredini. S obzirom da zakonodavstvo o životnoj sredini delegira
nadležnosti pretežno na organe javne uprave, postoje specifična javna sredstva kojima
pojedinci mogu zahtijevati svoja prava u okviru nadležnih državnih organa23. Ovaj
20 K tomu bližšie pozri: Košičiarová, S. a kol.: Právo životného prostredia. 2. Zmenené a doplnené vydanie. Bratislava: Bratislavská vysoká škola práva. 2009. s. 31.
21 K tomu bližšie pozri: Jančářová, I.: Netradiční sankční nástroje v právu životního prostředí. In.:
Odpovědnost v právu životního prostředí. Sborník příspěvků z konference. Brno: Masarykova univerzity. 2012. s. 128.
22 K tomu bližšie pozri: Průchová, I. a kol.: Stavební zákon a ochrana životního prostředí. Brno: Masarykova univerzity. 2011. s. 34.
23 K tomu bližšie pozri: Košičiarová, S. a kol.: Právo životného prostredia. 2. Zmenené a doplnené vydanie. Bratislava: Bratislavská vysoká škola práva. 2009. s. 32.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
161
mehanizam je u suštini i uveo Direktivu. Stoga, akcenat se stavlja na punu primjenu
i sprovođenje postojećih propisa o zaštiti životne sredine i voda. Neophodno je da
cijela zajednica obezbijedi pravilnu primjenu odredbi ove Direktive kroz odgovarajuće
kazne dozvoljene zakonom država članica. Takve kazne treba da budu efikasne, proporcionalne i odvraćajuće.
Implementacija ove Direktive će postići nivo zaštite voda makar ekvivalentan onome
koji je uspostavljen u pojedinim ranijim aktima, koje stoga treba ukinuti kada se ostvari
puna implementacija relevantnih odredbi nove Direktive. U ovom trenutku, kreatori
dokumenta su izrazili zahtjev za princip pravnog kontinuiteta. Zajedno, ova dva prethodna pravilo takođe postavljaju principe zakonitosti.
Direktiva treba da doprinese progresivnom smanjenju emisije štetnih materija u vodi.
Ona time obezbijeđuje pružanje opštevažećih definicija statusa kvaliteta vode. Stoga,
ona definiše sredstva i metode za postizanje dobrog statusa površinskih i podzemnih
voda. Unija kroz okvir ove Direktive uspostavlja uslove da se makar ostvari dobar
status i nametnu obaveze državama članica da usvoje mjere i integrisane programe
kako bi se održavanj dobrog statusa voda i obezbijedilo. Krajnji cilj Direktive teži ka
eliminaciji prioritetnih hazardnih supstanci i stanja supstanci u morskoj sredini, što je
blizu njihovog prirodnog nastanka.
Površinske i podzemne vode su u suštini obnovljivi prirodni resursi. Osiguranje njihovog blagostanja zahtijeva ranu akciju i stabilno dugoročno planiranje zaštitnih mjera
zbog prirodnog kašnjenja u njihovom stvaranju i obnavljanju. Vrijeme potrebno za
poboljšanje se uzima u obzir u planiranju prilikom uvođenja mjera za postizanje dobrog
statusa podzemnih voda i okrećući tok bilo kakvih značajnih i održivih trendova rasta
kada je u pitanju koncentracija bilo kog zagađivača u podzemnim vodama. Shodno
tome, Direktiva dozvoljava državama članicama da međusobno podijele sprovođenje
programa mjera kako bi rasteratili troškove njegove implementacije.
Osnovni instrument za transponovanje i implementaciju Direktive su planovi upravljanja
riječnim slivom. Ovi dokumenti moraju da sadrže sve procedure i korake u ostvarivanju
ciljeva Direktive. Konkretno, oni moraju biti prikazani u rasporedima. Ovi dokumenti
posebno treba da odražavaju stvarno stanje kvaliteta voda i vodnih tijela, na osnovu
odgovarajućih, očiglednih i i transparentnih kriterijuma. Na primjer, ako je vodno
tijelo toliko pod uticajem ljudskih aktivnosti ili je u svom prirodnom stanju takvo da
postizanje dobrog statuse može biti nepraktično i pretjreano skupo, mogu da se uspostave umjereniji ciljevi zaštite životne sredine na sonovu odgovarajućih, očiglednih
i transparentnih kriterijuma. Međutim, države članice i dalje moraju preduzeti sve
dostupne mjere za spriječavanje daljeg propadanja vode.
Nakon definisanja osnovnih principa, Direktiva prati pojedinačne definicije. Član 1
definiše svoju svrhu, a to je zaštita pomenutih tipova voda. Implementacije Direktive
treba da spriječi dalje propadanje, da zaštiti i poboljša status vodenih ekosistema.
Direktiva ima za cilj da promoviše održivo korišćenje vode zasnovano na dugoročnoj
zaštiti raspoloživih vodnih resursa i dovođenja do bolje zaštite i unaprjeđenja vodenih
162
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
sredina. Drugi cilj je da se postigne progresivno smanjenje zagađenja podzemnih voda,
spriječavanja njihovog daljeg zagađenja i ublažavanje efekata poplava i suša.
Ovi instrumenti treba da pruže adekvatne zalihe dobrog kvaliteta površinskih i podzemih
voda koji su potrebni za održivo, balansirano i ravnopravno korišćenje voda. Pod
Direktivom je podjedanko važno i značajno smanjenje zagađenja podzemnih voda i
zaštite teritorijalnih i morskih voda. Pored ekonomskih i ekoloških ciljeva, stvaraoci
ovog dokumenta su htjeli da ostvare ciljeve relevantnih međunarodnih konvencija,
uključujući i one koje imaju za cilj da spriječe i eliminišu zagađenje morske sredine i
akcijama Zajednice prekinu i postepeno ugase pražnjenja, emisije i gubitke prioritetnih
opasnih materija, dako da koncentracija ovih supstanci bude u skladu sa već definisanim
vrijednostima prirodno nastajuće supstance i koncentracije blizu nuli za vještačke,
sintetičke supstance. Nakon toga, u čl. 2 Direktive se predviđa definicija osnovnih pojmova, pri čemu se uglavnom fokusira na pojedine vrste voda, vodnih tijela, ekološkog i
hemijskog kvlaiteta vode i vodoprivrednih usluga. Ove odredbe takođe defnišu opasne
materije, prioritetne supstance i zagađivače. Osim toga, zakonodavstvo u ovom dijelu
Direktive se tiče definicije procesa kontaminacije voda, standardima kvaliteta životne
sredine i graničnim vrijednostima emisija u vodi. Direktiva takođe predviđe da se
države članice posvete delegiranju obima i ovlašćenja nadležnim organima, odnosno
nadležnim vlastima.
Koordinacija administrativnih aranžmana
Prvi uslov za stvaranje dokumenta za planove upravljanja riječnim slivom je koordinacija administrativnih aranžmana u okviru riječnih slivova. Član 3 Direktive stipulira
osnovne obaveze državama članicama u ovom pogledu. Države članice treba da identifikuju pojedinačne riječne slivove koji leže u njihovoj nacionalnoj teritoriji i da ih, za
potrebe Direktive, podijele. Kada je to potrebno, one mogu spojiti male basene sa
većim slivovima ili se spojiti sa susjednim malim slivovima radi formiranja individualnog sliva. Gdje podzemne vode ne prate u potpunosti jedinstven sliv, one moraju
biti dodijeljene najbližem ili najprikladnijem riječnom slivu. Države članice moraju da
identifikuju i priključe priobalne vode najbližoj i najprikladnijoj teritoriji ili teritorijama
riječnih slivova.
U skladu sa Direktivom, okrug riječnog sliva je teritorija kopna i mora sačinjena od jedne
ili više susjednih riječnih slivova zajedno sa svojim podzemnim i priobalnim vodama
koje Direktiva definiše kao glavne jedinice za upravljanje slivovima. Sliv podrazumijeva
oblast iz koje tok površinskih voda teče kroz niz potoka, rijeka i eventualno u jezera i
mora formirajući ušća, rukavce i delte. Podsliv obuhvata područje od kog svi površinski
oticaji teku kroz niz potoka, rijeka i eventualno jezera, do određene tačke vodotoka
(obično jezero ili ušće).
Slovački zakon br. 364/2004 Coll. o vodama i izmjenama Zakona Slovačkog nacionalnog savjeta br. 373/1990 Coll. o prekšajima, u svojim izmjenama (Zakon o vodama) u
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
163
članu 11 definiše pojedinačne administrativne oblasti. Teritorija Slovačke republike je
za potrebe ovog zakona, predstavljena kao dio sliva rijeke Dunav i sliva rijeke Visla, u
okviru kojih, prema svojim prirodnim hidrološkim granicama, postoje niz podslivova
koji su povezani u hidrogeološke zone. Hidrogeološke zone su izdvojene oblasti sa
sličnim hidrogeološkim uslovima, izdanima i podzemnim cirkulacijama.
Sliv je dio zemljine površine definisane od strane orografskih centrala, iz kojih voda
teče koz površinu vodnih tijela u more kroz jedna usta, estuar ili deltu. Podsliv je dio
teritorije sliva od kojih svi površinski oticaji teku kroz rijeke u profilu vodotoka.
Oblast riječnog sliva je područje mora i kopna, koje čini jedan ili više susjednih riječnih
slivova zajedno sa pridruženim podzeminim i priobalnim vodama. Sliv se definiše kao
glavna jedinica za upravljanje riječnim slivom (u daljem tekstu,,upravljanje riječnim
basenima’’).
Oblast riječnog sliva u međunarodnom slivu rijeke Dunav je basen rijeke Dunav definisan sljedećim podslivovima:
a) podsliv Dunava
b) podsliv Morave
c) podsliv Vaha
d) podsliv Hrona
e) podsliv Ipela
f) podsliv Slane
g) podsliv Bodroga
h) podsliv Hornada
i) podsliv Bodve
Oblast riječnog sliva u međunarodnom riječnom basenu Visle je sliv rijeke Dunajec i
podsliv rijeke Poprad, definisan Dunajecom i Popradom.
Odredbe Zakona o vodama preuzimaju obaveze iz čl. 3 par. 1 i 2 Direktive. U skladu
sa pomenutim, između ostalog proizilazi da države članice treba da obezbijeđuju
odgovarajuće administrativne aranžmane, uključujući i odgovarajući nadležni organ,
kako bi se pravila Direktive primijenjivala unutar svakog riječnog sliva koji leži na njihovoj teritoriji. Legitimni autoritet za upravljanje riječnim slivovima, prema slovačkom
Zakonu o vodama je Ministarstvo za žaštitu životne sredine Slovačke republike (u
daljem tekstu,,Ministarstvo’’).
Pored instrumenata nacionalnih izvještaja, države članice imaju obavezu da uzmu u
obzir međunarodni aspekt brige o vodama. ovi instrumenti dijele Direktivo prema
tome da li međudržavni aspekti tretmana voda uključuju nekoliko država članica
Evropske unije ili država članica EU sa jedne i trećih zemalja sa druge strane. Države
članice će se postarati da riječni slivovi koji se nalaze na više od jedne teriotrije država
članica budu dodijeljene međunarodnom riječnom slivu. Na zahtjev država članica,
Komisija dodjeljuje takve vrste međunarodnih slivova. Svaka država članica će usvojiti
odgovarajuće administrativne aranžmane, uključujući i identifikaciju nadležnog organa
za sprovođenje pravila Direktive unutrar bilo kojeg dijela međunarodnog sliva koje
leži na njenoj teritoriji.
164
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Na određenim upravnim oblastima države članice će primjenjivati zahtjeve radi dostizanju
standarda životne sredine utvrđenih na osnovu čl. 4. Ovi zahtjevi posebno obuhvataju
sve programe mjera koordinisanih kroz cijeli riječni sliv. Za međunarodne riječne slivove,
države članice će zajedno osiguravati koordinaciju i one za ovu svrhu mogu da koriste
postojeće strukture koje proizilaze iz međunarodnih konvencija. Komisija može da
zahtijeva od države članice da je obavijesti o programima mjere koje će se primijeniti.
Druga situacija stipulirana kroz Direktivu je vezana za pravni odnos između države
članice i treće zemlje. Gdje se oblast riječnog sliva proteže izvan teritorije Unije, država
članica ili države članice će nastojati da uspostave određenu koordinaciju sa dotičnim
trećim zemljama u cilju primjenjivanja Direktiva tokom cijelog riječnog sliva. Države
članice će obezbijediti primjenu pravila Direktive na svojoj teritoriji. Slično tome,
države članice mogu identifikovati postojeće nacionalno ili međunarodno tijelo kao
nadležni organ za svrhe ove Direktive. Države članice će ove obaveze ugraditi u svoje
pravne poretke u periodu implementacije počevši od 22. decembra 2003. Ne kasnije
od šest mjeseci nakon tog datuma, poslaće Komisiju listu svojih nadležnih organa svih
međunarodnih tijela čiji su članovi. Informacije o svakom nadležnom organu će biti
navedene u Aneksu I Direktive.
Slovačka republika se pridružila Evropskoj uniji 1. maja 2004. Zakon o vodama je usvojen
i odobren od strane Nacionalnog savjeta Slovačke republike 24. juna 2004. a stupio je
na snagu 1. jula 2004. godine. Od tada je trinaest puta revidiran. Posljednja izmjena
ovog zakona je usvojena od strane Nacionalnog savjeta Slovačke republike u 2012. po
Zakonu br. 306/2012 Coll. koji je stupio na snagu 15. oktobra 2012
Za sve riječne slivove, država mora obezbijediti analizu njihovih osobina i karakteristika,
ispitati efekte ljudskih aktivnosti na status površniskih i podzemnih voda i sprovoditi
ekonomsku analizu korišćenja voda. Uslovi ovih aktivnosti su određeni Aneksom II i
III Direktive.
Ciljevi zaštite životne sredine
Osim definicija riječnog sliva, države članice primijenjuju sredstva Direktive kako bi
dostigli ekološke ciljeve. Ona su u Direktivi podijeljeni u zavisnosti od toga da li se odnose na površinske vode, podzemne vode i zaštićena područja. Princip važi da države
članice u svim organima sprovode mjere za spriječavanje pogoršanja njihovog stanja i
traže njihovo poboljšanje i obnovu. Kada se na neko tijelo mogu primijeniti više vrsta
sredstava, oni usko vezani za najstrožije mjere zaštite će imati primat.
Za površinske vode Direktiva uspostavlja sljedeće obaveze: države članice će preduzeti
neophodne mjere za spriječavanje pogoršanja statusa svih tijela površinskih voda. Oni
će takođe štititi, poboljšati i obnoviti sva vodna tijela u cilju postizanja dobrog statusa
površinskih voda u roku od 15 godina od stupanja na snagu ove Direktive. Uslove
kvaliteta tih usluga nalaže Aneks V Direktive. Osim prirodnih vodnih tijela, države članice
su obavezne da štite i unaprijeđuju sva vještačka i modifikovana vodna tijela u cilju
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
165
postizanja dobrog ekološkog potencijala i hemijskog statusa voda u roku od 15 godina
od dana stupanja Direktive na snagu. Na ovim tijelima, države članice su u obavezi
da primijene strategije protiv zagađenja vode u skladu sa čl. 16 Direktive. U skladu sa
uslovima postavljenih Direktivom, države članice mogu proglasiti tijelo površinske vode
kao vještačko. Direktiva propisuje uslove demonstrativno i oni su vezani za ekološke
stabilnosti područja, pomorske aktivnosti, pijaće vode, regulisanje uslova vode isl. kao
i zaštita od poplava. Takve oznake i razlozi se navode u planovima upravljanja riječnim
slivom shodno članu 13 Direktive i moraju biti pregledani svakih šest godina.
Kada su podzemne vode u pitanju, Države članice će implementirati neophodne
mjere radi spriječavanja ili ograničenja uliva zagađujućih materija u podzemne vode
i pogoršanja statusa svih podzemnih vodnih tijela. Slično kao i prije, i ovdje će države
članice preduzeti mjere da se zaštite, prošire i obnove sva tijela podzemnih voda.
Druga odgovornost se ogleda u obavezi da se obezbijedi ravnoteža između zahvatanja
i dopunjavanja podzemnih voda, sa ciljem postizanja dobrog statusa podzemnih voda
u roku od 15 godina od datuma stupanja na snagu Direktive br. 2000/60/EC. Mjere
primjenjene na podzemne vode uključuju metode za promjenu bilo kog značajnog i
održivog trenda koncentracije zagađivača izazvane ljudskom aktivnošću, kako bi se
postepeno smanjilo zagađenje podzemnih voda.
Vezano za zaštićena područja, sve države članice su u obavezi da postignu saglasnost
sa svim standardima i ciljevima u roku od 15 godina od dana stupanja na snagu Direktive, osim ako nije drugačije navedeno u zakonodavstvu Zajednice kojim se regulišu
pojedinačna zaštićena područja.
Države članice mogu proširitisve gore navedene rokove, u skladu sa zakonom. Preduslov
za ovaj proces je ukoliko se poboljšanje statusa vodnih tijela ne može postići u roku
propisanim zakonom. Razlozi produženja mogu biti tehničke barijere, nedostatak sredstava ili tip prirodnih uslova. Međutim, države članice moraju sve ovo da dokumentuju
u svojim planovima za upravljanje vodama u roku od dva dodatna vremenska perioda
potrebna za nadogradnju planova. Izuzetak je u slučajevima gdje prirodni uslovi trenutno ne dozvoljavaju ispunjavanje ciljeva i planova zaštite životne sredine. Rezime svih
primijenjenih mjera na državne vode i njihova kašnjenja moraju biti dokumentovana
od strane država članica u njihovim planovima.
Za određena vodna tijela države članice imaju za cilj da postignu umjerenije ekološke
ciljeve, ako su ta tijela pogođena ljudskom aktivnošću ili je njihovo prirodno stanje
takvo da bi ostavarenje ciljeva bilo neizvodljivo ili nesrazmjerno skupo. Odeđivanje
mekših ciljeva zaštite životne sredine je dozvoljeno ako svi ostali uslovi ekoloških i
socioekonomskih potreba koje dotične ljudske aktivnosti zadovoljavaju ne mogu biti
ostvareni putevima koji predstavljaju značajno bolje opcije za zaštitu životne sredine i
ne podrazumijevaju prevelike i nepotrebne troškove. Države članice se moraju postarati
da površinske vode dosežu najviše ekološko i hemijsko stanje u odnosu na učinak, koji
se nije mogao izbjeći zbog karaktera ljudske djelatnosti ili zagađenja. Isto tako, države
članice moraju obezbijediti najmanje moguće promjene dobrog stanja podzemnih
voda, s obzirom na uticaje koji se nisu mogli izbjeći zbog karaktera ljudske djelatnosti
166
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
ili zagađenja. Uspostavljanje mekših ciljeva države moraju dokumentovati u svojim
planovima. Ova mjera ne može uzrokovati pogoršanje vodnog tijela.
Direktiva takođe propisuje uslove pod kojima privremeno pogoršanje voda ne smiju biti u
suprotnosti s njegovim zahtjevima, ako je rezultat velikih i nepredvidivih prirodnih uzroka
ili više sile, kao npr. ekstremne poplave i dugoročne suše, ili su rezultat nepredviđenih
nesreća. Država je u ovom slučaju dužna preduzeti sve korake kako bi se spriječilo dalje
pogoršanje vode na ugroženo tijelo i spriječiti pogoršanje stanja voda na drugim tijelima.
Države moraju unaprijed odrediti uslove vanrednih situacija i definisati ih unutar planova.
Mjere koje treba preduzeti u takvim izuzetnim okolnostima uključene su u program mjera
i neće ugroziti kvalitet tijela vode kada vanredne okolnosti prođu. Učinci nepredviđeni
vanrednim okolnostima će se analizirati godišnje za sve odgovarajuće mjere koje se
moraju preduzeti za dovođenje vodnog tijela u stanje prije incidenta. Rezime uticaja na
okolnosti i akcije moraju biti uključeni u plan o sljedećem ažuriranju.
Države članice neće smjeti da prekrše Direktivu kada je neuspjeh u postizanju dobrog
statusa podzemnih voda, ekološkog statusa ili, gdje je to primjenljivo, dobrog ekološkog
potencijala ili u spriječavanju pogoršanja statusa vodnog tijela rezultat novih modifikacija fizičkih karakteristika tijela površinske vode ili kada je neuspjeh da se spriječi
spuštanje nivoa visokog statusa na dobri status površinskog vodnog tijela rezultat novih
aktivnosti održivog ljudskog razvoja i svi sljedeći uslovi su ispunjeni:
a) svi praktični koraci su preduzeti da se ublaži negativan uticaj na status vodnog tijela
b) razlozi za te modifikacije ili promjene su posebno navedene i objašnjene
u planu upravljanja riječnim slivom koje nalaže čl. 13 i ciljevi se revidiraju
svakih 6 godina
c) razlozi za te modifikacije ili promjene su od javnog interesa i/ili koristi za
životnu sredinu i društvo u postizanju ciljeva postavljenih u čl. 1 koji teže
prednostima novih modifikacija ili promjena po ljudsko zdravlje, održavanju
ljudske bezbjednosti ili održivog razvoja
d) korisni ciljevi koje donose te modifikacije i promjene vodnih tijela ne mogu
biti postignuti na drugi način, iz tehničkih ili finasijskih razloga
Načini zaštite voda
U instrumente za zaštitu voda prema Direktivi spadaju registar zaštićenih područja,
demarkacija organa za pijaću vodu i praćenje stanja podzemnih voda, površinskih
voda i zaštićenih područja.
Države članice će uspostaviti registar ili registre svih oblasti koje leže unutar svakog
riječnog sliva kojima je potrebna posebna zaštita u skladu sa propisima Evropske unije
o zaštiti površinskih i podzemnih voda i očuvanja prirodnih staništa i biljnih i životinjskih
vrsta koje direktno zavise od vode. One će se takođe postarati da se taj registar završi
u roku od četiri godine od dana stupanja Direktive na snagu. Registar ili registri će
se sastojati od svih vodnih tijela, identifikovane pijaće vode i svih zaštićenih oblasti
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
167
navedenih u Aneksu IV Direktive. Država ima obavezu da stalno preispituje uslove u
ovim oblastima i ažurira podatke vezane za njih.
Države članice će u svakom riječnom slivu odrediti svo vodno tijelo koje se koristi
za zahvatanje vode namijenjene za ljudsku potrošnju, obezbijeđujući više od 10m3
dnevno ili više od 50 osoba. Slično ovome, država mora identifikovati sva vodna tijela
za koje se procjeni da su bezbjedni za ljudsku potrošnju. Pored toga, ona ima obavezu
da prati one okolne vode koje snabdijevaju više od 100m3 dnevno. Metod koji se koristi za prečišćavanje voda u skladu je sa zakonodavstvom Unije i mora da obezbijedi
kvalitet izlazne vode, što je takođe u skladu sa zahtjevima Direktive br. 80/778/EEC
dopunjene Direktivom br. 98/83/EC. Teritorijalna zaštita vode mora prije svega da
obezbijedi kvalitet snabdijevanja pijaćom vodom kako bi kontrolisala ljudsku aktivnost
u najvećoj mogućoj mjeri. Instrument teritorijalne zaštite je uglavnom Zaštićena zona.
Nadziranje statusa voda mora da vodi do koherentnog i sveobuhvatnog pregleda statusa voda u okviru svakog riječnog sliva. U okviru površinskih voda, država će pratiti
obim i nivo ili stopu protoka, ekološki i hemijski status i ekološki potencijal. Programi
nadzora podzemnih voda obuhvata hemijsko praćenje statusa i praćenje količine vode.
Programi dopunjuju zahtjeve zakonodavstva Unije o uspostavljanju zaštićenih područja.
Prilikom korišćenja vode, država će se pridržavati principa,,zagađivač plaća’’. Na taj
način će podijeliti politiku cijena za korišćenje vode na sljedeće grupe – industrije,
domaćinstva i poljoprivrednike. U određivanju plaćanja, država će uzeti u obzir socijalne, ekonomske i ekološke posljedice plaćanja. Politika cijena ne bi trebalo da spriječi
finansiranje preventivnih i korektivnih mjera.
Program mjera
Država članica ima obavezu da uspostavi program mjera za svaki riječni sliv ili dio
međunarodnog riječnog sliva. Direktiva pravi razliku između osnovnih i dopunskih mjera.
Osnovne mjere su instrumenti koji se odnose na primjenu evropskog zakonodavstva i
sprovođenje politike cijena. One obuhvataju dodante mjere za unaprjeđenje održivog
razvoja voda i pijaće vode. One regulišu prikupljanje površinskih i podzemnih voda
za dopunjavanje ove vode u vodna tijela. U tom smislu, Direktiva predviđa obavezu
države da odredi uslove za odobrenje vraćanja rudnih voda nazad u rudnike, pozadinsko
punjenje geotermalnih izvora voda i podzemnih uslova za ubrizgavanje prirodnog gasa
u podzemna skladišta kao i uslova za radove koji dolaze u kontakt sa podzemnim vodama. Osnovne mjere samo regulišu zagađenja vode, posebno kad je riječ o ispuštanju
zagađujućih materija i spriječavanje i izbjegavanje bilo kakvih drugih neželjenih efekata.
Dopunske mjere su instrumenti projektovani i realizovani uporedo sa osnovnim mjerama.
One podržavaju ispunjavanje ciljeva zaštite životne sredine i regulišu administrativne
metode, ekonomske i fiskalne instrumente, sporazume, ekološke kodekse dobre prakse,
obnavljanje močvara i kontrolu potrošnje vode.
168
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Planovi upravljanja riječnim slivom
Države članice će obezbijediti stvaranje plana upravljanja riječnim slivom za svaki riječni
sliv koji se u potpunosti nalazi na njihovoj teritoriji. Direktiva uspostavlja specifičan
postupak za svaki međunarodni riječni sliv koji kao cjelina ulazi u teritoriju Unije. U
ovom slučaju, članice će obezbijediti koordinaciju administracije u cilju pripreme jedinstvenog plana. Međutim, ukoliko države ne obezbijede koordinaciju upravljanja riječnim
slivom, one će razviti samostalne planove za svoj dio međunarodnog vodnog područja.
Direktivom se reguliše nezavisni način vođenja procedure u kojoj se međunarodni sliv
proteže izvan Unije. U slučaju kad se međunarodni riječni sliv prostire izvan granica
Zajednice, države članice će nastojati da proizvedu jedinstven plan upravljanja slivom
rijeke, a ako to nije moguće plan će pokrivati bar dio međunarodnog oblasti riječnog
basena koji leži unutar teritorije države članice.
Plan mora da sadrži podatke utvrđene u Aneksu VII Direktive. On je prvenstveno
sastavljen od rezimea opštih karakteristika područja, opisa uticaja ljudskih aktivnosti,
razgraničenja zaštićenih područja, mapa za monitoring mreže, rezimea ekonomske
analize korišćenja voda, rezimea ciljeva zaštite životne sredine, mjera za pijaće vode,
osnovnih i dopunskih mjera, spiskova nadležnih organa i drugih.
Planovi upravljanja riječnim slivom mogu biti dopunjeni proizvodnjom detaljnijih programa i planova upravljanja za podslive, sektore, tipove vode, kako bi se omogućilo
bavljenje pojedinačnim aspektima upravljanja vodama. Sprovođenje ovih mjera neće
osloboditi države članice od obaveza koje proističu iz drugih djelova Direktive. Država
će objaviti planove upravljanja riječnim slivom najkasnije devet godina od dana stupanja na snagu ove Direktive. Obaveza da se ovi dokumenti revidiraju će se nametnuti
državama u roku od 15 godina od dana stupanja na snagu ove Direktive i svakih šest
godina posle toga.
Planiranje vezano za riječne slivove i oblasti riječnih basena u skladu sa slovačkim
Zakonom o vodama je sistematsko-konceptualni rad izvršen prvenstveno radi:
a) svestrane zaštite voda i postizanje ciljeva zaštite životne sredine,
b) stvaranje uslova za održivo korišćenje vodnih resursa,
c) pružanje usluga vodosnabdijevanja,
d) zaštita od štetnog dejstva voda.
Planiranja voda se vrši kroz planove upravljanja riječnim slivom, u koje spadaju: Plan
upravljanja slivom rijeke Dunav, koji uključuje planove upravljanja podslivovima i Plan
upravljanja slivom rijeke Visle, koji uključuje plan upravljanja podslivovima Dunajec
i Poprad. Ovo je još jedan instrument koji nije sadržan u Slovačkom planu za vode.
Dio planova upravljanja riječnim slivom i Slovačkog plana za vode su programi mjera za
postizanje ciljeva životne sredine. Prijedlog plana upravljanja riječnim slivom, prijedlog
za Slovačkog plana za vode i njegovih amandmana, prijedlozi za koncepte i razvojne
programe u sektoru voda su sve predmeti procjene uticaja na životnu sredinu.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
169
Plan upravljanja riječnim slivom je osnovno sredstvo za postizanje ciljeva planiranja u
oblasti riječnih slivova, koji na osnovu analize trenutnog stanja površinskih i podzemnih
voda i procjene uticaja ljudskih aktivnosti na stanje vodnih tijela, uspostavlja ciljeve i
programe zaštite životne sredine i mjere za njihovo ostvarenje, uključujući i finansijsku
podršku.
Prijedlog Plana upravljanja slivom rijeke sastavlja Ministarstvo preko lica zaduženih za
administraciju važnih vodotokova u saradnji sa državnim organima za vode, okružnim
vlastima, drugim relevantnim državnim organima i drugim licima, pojedinim predstavnicima opština, industrijskim sektorom, poljoprivrednim sektorom, vodovodom
i drugim institucijama.
Ministarstvo će izraditi dokumente za koje je omogućeno dostavljanje pisanih komentara, aktivno učešće i konsultacije sa javnošću u roku od šest mjeseci, korisnicima vode,
autonomnim pokrajinama, opštinama i zainteresovanim organima državne uprave.
a) vremenski rok i raspored izrade Plana upravljanja riječnim slivom,
b) identifikacija značajnih pitanja o upravljanju vodama,
c) prijedlozi vezani za Plan upravljanja riječnim slivom.
Ministarstvo po zahtjevu dostavlja pristup ovim licima na osnovu informacija koje se
koriste za izradu nacrta Plana upravljanja riječnim slivom. Ove obaveze se odnose i na
ažuriranje planova upravljanja riječnim slivom.
Prijedlog Plana koji obuhvata program mjera, odobrava Ministarstvo. Odobreni Planovi
su osnova za razvoj Slovačke plana za vode i njegov program djelovanja. Plan upravljanja
riječnim slivom se pregleda i ažurira nasvakih šest godina.
Slovački plan za vode je dokument o zaštiti voda i unaprjeđenje površinskih i podzemnih
voda i vodenih ekosistema, održivo i efikasno korišćenje vode do poboljšanja njenih
uslova kako bi se osigurao teritorijalni sistem ekološke stabilnosti i zaštita od štetnog
dejstva voda.
Izrada Slovačkog plana za vode se vrši od strane Ministarstva u saradnji sa cetralnim
državnim organima. Slovački plan za vode je osnova za izradu Međunarodnog plana
upravljanja slivom rijeke Dunav i Međunarodnpg plana upravljanja riječnim slivom
Visla u skladu sa međunarodnim obavezama Slovačke republike.
Slovački plan za vode donosi Vlada Slovačke republike u daljem tekstu” Vlada „) i pratećih
dokumenata koja sadrže program mjera uređenih uredbama. Odobreni Slovački plan
za vode se revidira i ažurira najmanje svakih šest godina nakon njegovog prvobitnog
odobrenja, koji mora da se obezbijedi do 22. decembra 2009.
Zaključci i preporuke
Na kraju ovog članka, uputiću nekoliko preporuka koje su vezane za institucionalnu
osnovu, zakonodavstvo i administraciju, ciljeve životne sredine, planiranje i administrativnu odgovornost.
170
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Što se tiče institucionalne osnove, nadležnost u okviru planiranju upravljanja vodama
mora biti dodatno razjašnjena. Na primjer, ova nadležnost je u Slovačkoj uređena
kroz Zakon br. 575/2001 Coll. Zakona o nadležnosti državnih organa. Član 16 ovog
zakona određuje nadležnosti Ministarstva za zaštitu životne sredine. Ovo ministarstvo
je glavni i odgovorni državni organ za zaštitu životne sredine, uključujući i upravljanje
vodama, zaštitu od poplava, zaštitu kvaliteta i količine vode i racionalno korišćenje
ribarstva i morskog dobra. Ova nadležnost je pojašnjena Zakonom o vodama, čiji
član 58 navodi državne organe koje spadaju u organe za upravljanje vodama. U njih
se ubrajaju Ministarstvo za zaštitu životne sredine, Okružne oblasti sa regionalnim
predstavništvima, inspekcije i opštine.
Koordinacija je takođe jako važna i proizilazi direktno iz nadležnosti. Centralnu
nadležnost ima Ministarstvo ali takođe postoje i organi koji sarađuju sa njim kao što
su Ministarstvo zdravlja (pijaća voda), Ministarstvo unutrašnjih poslova (poplave) i
Ministarstvo saobraćaja, pošte, telekomunikacije (navigacija rijekama) itd.
Saradnja i organizaciona podrška su usko vezani. I dok se saradnja može objasniti na
institucionalnoj bazi, organizaciona podrška objašnjava metode rada. Predvodnik uspostavljanja osnova za izradu planova razvoja za upravljanje vodama je Ministarstvo.
Zatim tu učestvuju i organizacije u okviru Ministarstva, državna preduzeća, agencije,
istraživački instituti. Ostali državni organi takođe sarađuju sa Ministarstvom i u njih
se ubrajaju ostala ministarstva, javna uprava i opštine. Posebnan organ je tijelo za
izvještavanje, koje je zaduženo samo za podnošenje izvještaja Komisiji.
Jako je važno definisati odnose koji padaju pod nadležnost direktiva na nacionalnom
nivou. Ova nadležnosti je obično definisana zakonima kroz pravne termine, koji u
ovom slučaju uključuju:
- unutrašnje površinske vode, tranzicione vode, priobalne i podzemne vode,
zaštićene zone
- pijaća voda, poplave, navigacija, ribarstvo
Druga preporuka se odnosi na vaćnost odabira zahtjeva koji su uspostavljeni direktivama. Primijenjivaće se princip prema kome će zakonski akti (koji su u Slovačkoj
uglavnom predstavljeni kroz Zakon o vodama) propisivati zahtjeve, koji će sadržiti
ciljeve i obaveze implementacije (norme, principe, prava i obaveze). Na nižem nivou
će se iskazivati zahtjevi tehničke prirode. Ovaj metod ili sistem će obezbijediti pravilnu
primjenu principa vladavine prava koji zahtijeva jasna i razumljiva zakonska akta.
Pravni okvir planiranja upravljanja vodama bi sam po sebi trebalo da sadrži:
- donošenje pravnih akata
- svrhu, prirodu
- obavezujući dio – relevantni izvor zakona
- objašnjenja
- činjeničnu orijentaciju
- vremensku orijentaciju
- učešće javnosti
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
171
Svi ovi elementi ne bi bili učinkoviti da nije sistema kontrole i odgovornosti. Stoga, pravni
okvir bi takođe trebalo da sadrži instrumente adminsitrativne kontrole i administrativne
odgovornosti. Pravni osnovi za inspekciju i njene nadležnosti će biti propisani na izričit
način. U pravne osnove takođe spadaju i proceduralna inspekcija i odnosi sa policijom.
Pravnim osnovama za administrativnu odgovornost će biti određene vrste nezakonitog ponašanja. Propisi su ti koji moraju naročito biti jasni, transparentni i razumljivi.
Određene vrste nezakonitog ponašanja mogu se tretirati krivičnom prijavom, u skladu sa
članom 6 Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda. Stoga, zakonski
akti treba da propiđu načine dokazivanja odgovornosti. U te načine moraju spadati
instrumenti javne uprave, poslovi inspekcije, princip,,Onus dokaza’’ i ograničavanje
sankcija. Na kraju, svi propisi moraju poštovati Ustavom zaštićena prava.
172
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Administracija i finansiranje uspostavljanja NATURE 2000
Milena Bataković
Ekološka mreža Evropske Unije (Natura 2000) predstavlja mrežu koja obuhvata područja
važna za očuvanje evropskih ugroženih vrsta i staništa. Osnovni cilj uspostavljanja
mreže je dostizanje „Povoljnog Stanja Očuvanosti (FCS)” vrsta i stanišnih tipova sa
priloga Direktive o staništima i Direktive o pticama. Uspostaviti Natura 2000 predstavlja veoma zahtjevan zadatak, koji se može podijeliti u dvije faze: Planiranje i Upravljanje. Faza planiranja obuhvata niz koraka i to: adekvatnu transpoziciju Direktive o
staništima i Direktive o pticama u nacionalno zakonodavstvo, identifikaciju područja i
definisanje predloga Nature 2000, edukacija zainteresovanih strana o svim značajnim
pitanjima vezanim za Naturu 2000, razvoj plana finansiranja buduće mreže i izgradnju
adekvatnih kapaciteta za sprovođenje zahtjevnih mehanizama zaštite, upravljanja i
monitoringa reprezentativnosti i postizanja ciljeva Nature 2000 na nacionalnom nivou.
Faza upravljanja podrazumijeva uspostavljanje i sprovođenje funkcionalnog sistema
mehanizama zaštite (ocjena prihvatljivosti, kompenzatorne mjere, utvrđivanje javnog
interesa), definisanje mjera zaštite i upravljanja i uspostavljanje funkcionalnog sistema
monitoringa i izvještavanja.
Proces uspostavljanja Nature 2000 i faze dijaloga
sa Evropskom komisijom
Sam proces uspostavljanja Nature 2000 počinje objedinjavanjem i sakupljanjem
relevantnih podataka na nacionalnom nivou o rasprostranjenosti stanišnih tipova sa
Priloga I Direktive o staništima i vrsta sa Priloga II I IV Direktive o staništima i Priloga I
Direktive o pticama. Takođe, veoma važan korak je i transpozicija Direktive o staništima
i Direktive o pticama u relevantno nacionalno zakonodavstvo.
Nakon analize dostupnih podataka i sakupljanja novih relevantnih podataka, što
podrazumijeva terenska istraživanja i inventarisanje prostora o rasprostranjenju
stanišnih tipova i vrsta sa priloga direktiva, na bazi analiza definiše se, uzimajući u
obzir kriterijume definisane u Prilogu III Direktive o staništima, predlog Nature 2000 na
nacionalnom nivou. Svi dostupni podaci treba da budu prikazani u GIS-u kao i da nisu
stariji od 15 godina. Definisana područja se predlažu Evropskoj komisiji po unaprijed
definisanoj formi koja se naziva Standardna forma za podatke (SDF) sa GIS mapama.
Tako predložena područja predstavljaju predložena područja od značaja za zajednicu
(pSci) i Posebna područja zaštite za ptice (SPA). Zemlja pristupnica je obavezna da
preda navedeni predlog Evropskoj Komisiji do dana pristupanja.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
173
Nakon dobijanja predloga Evropska komisija, tačnije Direktorat za pristupanje preko
Direktorata za životnu sredinu, daje predlog na evaluaciju i usaglašavanje Evropskom
tematskom Centru za biodiverzitet koji je u ovom slučaju Prirodnjački muzej u Parizu.
Ista institucija je zadužena i za EMERALD proces koji se sprovodi u okviru Bernske konvencije koju je Crna Gora takođe ratifikovala, a takođe Prirodnjački muzej u Parizu je i
institucija koja koordinira izvještavanje u sklopu EIONET mreže za razmjenu podataka
Evropske Agencije za životnu sredinu (EEA). Na taj način praktično svi podaci na evropskom nivou, kada su obaveze izvještavanja u pitanju, dostavljaju se istoj instituciji
koja i vrši evaluaciju predloga Nature 2000.
Mogućnost pregovaranja sa Evropskom komisijom kada je u pitanju Natura 2000 fokusirana je na mogućnost tehničkih adaptacija Direktiva. Tehničke adaptacije Direktiva
predstavljaju mogućnost dodavanja vrsta ili staništa na već postojeće Priloge Direktiva za
koje zemlja smatra da su važne da se uvrste na priloge Direktiva. Takođe, pregovarački
proces se sprovodi i u kontekstu mogućnosti derogacija ili izuzeća od pravila Direktiva,
za buduću zemlju članicu, za određene vrste za koje se može dokazati da je stanje populacija na nivou koji ne iziskuje mjere zaštite ili da sprovođenja istih može predstavljati
realan problem za populacije drugih vrsta. Evaluaciju ovih predloga pored ETC za biodiverzitet vrše i stručna tijela (Komisija za staništa i Ornis Komisija) osnovana u skladu
sa Direktivama, a koja su sastavljena od relevantnih eksperata zemalja članica EU. Da
bi se predlog zemlje usvojio bilo da se radi o derogacijama ili predlogu amandmana
na Priloge direktiva, jako je važno da postoji dobra naučno zasnovana argumentacija
i da se razmotri iskustvo drugih zemalja u procesu pristupanja vezano za ovu temu.
Pri formulisanju predloga područja Natura 2000, jako je važno imati na umu kriterijume
definisane Prilogom III Direktive o staništima. Takođe, ono što je iskustvo drugih zemalja
pokazalo jeste da je najteže ispuniti pravilo koje određuje da u definisanju predloga
područja i njihovih granica za EU Komisiju nije prihvatljiv kriterijum ekonomski interes,
te stoga pri definisanju predloga Nature 2000 treba to itekako imati na umu, jer takav
kriterijum može izazvati spor u procesu evaluacije predloga Nature 2000 od strane
Evropske komisije. Procenat zaštite teritorije takođe nije određen i zavisi isključivo
od bogatstva biodiverziteta, ali postoji pravilo da mreža mora da obuhvati od 20-60%
rasprostranjenosti staništa i populacija vrsta po biogeografskim regionima na nacionalnom nivou, a za prioritetne vrste i staništa 80%. Iskustvo je pokazalo da obično
20% nije zadovoljavajuće, već da se u najvećem broju slučajeva teži procentu od 50%.
Predlog Nature 2000 se predaje do dana pristupanja i obuhvata predložena područja
od značaja za zajednicu shodno Direktivi o staništima (pSCi) i Posebna područja zaštite
za ptice (SPA).
Zatim, nakon pristupanja, slijedi evaluacija navedenog predloga pSCI područja kroz
proces biogeografskih seminara na kojima se u odnosu na predloženu mrežu i staništa i
vrste po definisanim biogeografskim regionima vrši ocjena reprezentativnosti predložene
mreže imajući na umu kriterijume sa Priloga III direktive i pravilo procentne pokrivenosti
mrežom staništa i vrsta. Biogeografske seminare organizuje ETC za biodiverzitet a na
njih poziva predstavnike zemalje predlagača, Evropske komisije, nezavisne stručnjake,
174
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
predstavnike EU foruma za staništa, forum Natura 2000, NVO i zemlje članice EU. Svi
imaju jednako pravo iznošenja argumentacije o reprezentativnosti mreže u odnosu
na vrste i staništa sa priloga Direktive o staništima. Proces evaluacije može trajati do
3 godine i u sklopu procesa može se pokazati, na bazi ekspertskih i naučnih procjena
i informacija, da se mreži moraju dodati određena područja ili rjeđe izbrisati neka
od predloženih. U ovom dijelu pregovaračkog postupka jako je važno imati validne
naučne podatke i usaglašenost na nacionalnom nivou između eksperata uključujući i
NVO sektor kako bi navedeni proces prošao na laganiji način.
Kada je riječ o Specijalnim područjima zaštite za ptice (SPA) shodno Direktivi o pticama
evaluacija se vrši u skladu sa kriterijumima Bird Life international. Stoga je i ovdje
jako važno predlog usaglasiti sa identifikovanim važnim područjima za ptice (IBA) na
nacionalnom nivou i uzeti u obzir migratorne vrste pri formiranju predloga.
Nakon procesa evaluacije i usaglašavanja predloga zemlje pristupnice i Evropske
komisije putem biogeografskih seminara, vrši se nominacija mreže Nature 2000 (SAC
i Spa) koje zemlje članice u roku od 6 godina moraju da proglase kao Natura 2000 pri
čemu je zemlja u tom istom roku obavezna da uspostavi upravljanje područjima kroz
definisane mjere zaštite i upravljanja, funkcionalan mehanizam ocjene prihvatljivosti,
kompenzatornih mjera i utvrđivanja javnog interesa kao i monitoring i izvještavanje.
Takođe, uporedo sa procesom identifikovanja područja i koncipiranja predloga Nature
2000, neophodno je sprovoditi edukaciju svih zainteresovanih strana, od donosioca
odluka u svim povezanim sektorima sa Naturom 2000, preko vlasnika zemljišta, medija
i šire javnosti kako o procedurama koje se odnose na proces Nature 2000 tako i o svim
ostalim relevantnim pitanjima. Komunikacija mora da bude otvorena prije svega u
smislu mogućnosti i pravila koja donosi Natura 2000. Osim toga neophodno je i osmisliti plan finansiranja Nature 2000 nakon identifikacije područja. To podrazumijeva
analizu mogućnosti korišćenja dostupnih fondova za uspostavljanje i sprovođenje
mjera upravljanja kao i mogućnosti finansiranja razvoja održivih aktivnosti (turizam,
poljoprivreda, razvoj zelene infrastrukture) koje će doprinijeti održivoj valorizaciji Natura
2000 mreže, ili jednom riječu - koncipiranje plana mobilizacije resursa.
Iz navedenog je već jasno da kako za proces planiranja Nature 2000, tako i za upravljanje,
zemlja mora izgraditi i ojačati i administrativne i ekspertske kapacitete. Naime, posao oko
Nature 2000 suštinski otpočinje u pravom smislu riječi nakon pristupanja EU, tj. nakon
definisanja predloga ekološke mreže Natura 2000. Stoga, za adekvatno sprovođenje
mehanizama zaštite, definisanje i sprovođenje mjera upravljanja i izvještavanja i
monitoringa, neophodno je obezbijediti i ojačati kapacitete paralelno sa procesom
planiranja Nature 2000 tj. identifikacije područja. Ocjena prihvatljivosti predstavlja
jedan od glavnih mehanizama zaštite područja, a nerijetko se može smatrati i biznis
barijerom. Da to i suštinski ne bi bila, neophodno je imati određeni nivo ekspertize
koja se može specifično povezati sa ciljevima upravljanja, tačnije određenim vrstama i
staništima kako bi se u odnosu na samu ekologiju specifičnih vrsta i staništa procijenilo
da li planirana aktivnost ima značajnog uticaja ili ne kao i da bi se razmotrile prihvatljive
alternative i na taj način donijela adekvatna i prava odluka. Postoje brojni dokazi da je u
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
175
suštini u Natura 2000 područjima, uz adekvatne naučne podatke i ekspertizu, moguće
sprovoditi brojne aktivnosti ali naravno, ne bi se moglo sa pravom konstatovati da su
sve aktivnosti prihvatljive. Stoga da bi zemlja izbjegla postupke pred Evropskim sudom
pravde a da bi u isto vrijeme omogućila sopstveni razvoj na održivim i prihvatljivim
osnovama, jako je važno graditi i ulagati planski u izgradnju kapaciteta koji će kako sa
ekspertskog tako i sa administrativnog aspekta biti sposobni da sprovode na adekvatan
način kako ovaj mehanizam tako i ostale specifične obaveze poput mjera upravljanja,
monitoringa i izvještavanja.
Dosadašnje aktivnosti vezano za Naturu 2000 i
trenutni kapaciteti institucija
U odnosu na obaveze koje su navedene u procesu pristupanja i nakon njega možemo
konstatovati da su do sada realizovane aktivnosti bile fokusirane na transpoziciju
odredbi Direktiva u nacionalno zakonodavstvo, u prvom redu Zakon o zaštiti prirode i
relevantna podzakonska akta, kao i početne aktivnosti na objedinjavanju i prikupljanju
podataka koje su realizovane kroz različite projektne aktivnosti i inicijative.
Kada je riječ o transpoziciji, iako su u ranijim ocjenama „Izvještaja o napretku“ bilježeni
značajni procenti usklađenosti, još uvijek postoji prostor za unapređenje usklađenosti
nacionalne legislative sa Direktivama - prije svega Liste zaštićenih vrsta, Zakona o divljači
i lovstvu i Pravilnika o lovnim sezonama. Članovi Direktiva definišu šta zemlje članice
treba da urade ali ne i kako. Stoga za većinu članova postoje vodiči koji daju preporuke
i smjernice koje često kao takve integralno nisu u potpunosti prenosive u nacionalno
zakonodavstvo, što zbog postojećeg zakonodavnog sistema ili terminologije, što zbog
samog administrativnog okvira. Međutim, u kontekstu daljeg usklađivanja kroz Predlog
izmjena i dopuna Zakona o zaštiti prirode, na kom se trenutno radi, nastojaće se da se
postigne još adekvatniji stepen usklađenosti.
Kada je riječ o planiranju Nature 2000 i koracima koji se odnose na definisanje predloga
područja u tom smislu smo u početnoj fazi. Određene značajne aktivnosti realizovane
su kroz projekat „Jačanje kapaciteta javnog i civilnog sektora u Srbiji i u Crnoj Gori za
primjenu EU propisa za zaštitu prirode“ koji je finansiran od strane Norveške Vlade a
implementiran od strane WWF-a u saradnji sa Ministarstvom održivog razvoja i turizma
i tadašnjim Zavodom za zaštitu prirode. Kroz projekat je izvršena analiza dostupnih
literarnih podataka i njihovo objedinjavanje. Takođe je realizovana obuka za mlade
eksperte i sproveden manji broj terenskih istraživanja kao i formiran Natura info
Centar, kao mreža NVO za razmjenu informacija i učešće u procesu Nature 2000. Kao
krajnji rezultat projekta izrađeni su, na bazi dostupnih informacija: Nacrt Referentne
liste vrsta flore i faune tj. popis vrsta prisutnih u Crnog Gori sa Anexa II Direktive o
staništima, Nacrt kataloga staništa i „desk top inventory“ baza sa mapiranim vrstama i
staništima na bazi literarnih podataka i manjeg obima terenskih istraživanja. Predmet
ovog projekta nije bila Direktiva o pticama.
176
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Prije navedenog projekta, a u kontekstu Nature 2000, realizovan je EMERALD projekat
finansiran od strane Savjeta Evrope u okviru Konvencija o zaštiti evropskih divljih vrsta
i prirodnih staništa (Bernska konvencija). Kroz Emerald proces određeno je da je Crna
Gora podijeljena na dva biogeografska regiona i to: Alpski i Mediteranski, što će se
primjenjivati i sa aspekta definisanja i evaluacije Nature 2000, tj. procjene reprezentativnosti mreže na nacionalnom nivou sa aspekta rasprostranjenosti vrsta i staništa i
procenta njihove pokrivenosti mrežom po navedenim biogeografskim regionima. Kao
rezultat projekta definisan je predlog EMERALD mreže za Crnu Goru koji se sastoji od
32 lokaliteta (područja od posebnog interesa za zaštitu (ASCI) koju bi trebale uspostaviti
zemlje članice Bernske konvencije). Za zemlje članice EU, Emerald mreža je slična
ili ista kao i Natura 2000. Razlika je jedino što je način definisanja predloga Emeralda
manje striktan, u smislu da se mogu koristiti svi dostupni literarni podaci i sama baza
i geoprostorno pozicioniranje nije zahtjevno kao u smislu predloga Nature 2000. Tako
da praktično Emerald predstavlja pretpostavku Nature 2000, uz neophodnost dodatnih terenskih istraživanja i provjeru i upotpunjavanje podataka. Takođe, kriterijumi
definisanja područja i evaluacija nisu toliko striktni kao u slučaju Nature 2000 što u
praktičnom znači da se kroz proces definisanja predloga Natura 2000, imajući na umu
kriterijume definisane Direktivama i relevantnim rezolucijama mreža, može sadržati i
veći broj područja u odnosu na EMERALD mrežu.
Osim navedenih realizovani su projekti poput identifikacije „Važnih područja za biljke”
(IPA), „Važnih područja za ptice” (IBA) kroz saradnju NVO „CZIP” sa Bird Life International, „Podrška uspostavljanju MPA „Katič“ (kroz bilateralnu saradnju italijanskog
Ministarstva kopna, mora i životne sredine i Ministarstva održivog razvoja i turizma) i
istraživanje marinskih i obalnih ekosistema duž obale i MedMPAnet (RAC/SPA) koji su
definisali potencijalna marinska područja pogodna za zaštitu i to: Zaliv Mamula do rta
Mačka, Rt Trašte do Platamuna (gdje se područje za zaštitu prostire od rta Žukovac do
rta Kostovica), ZPM Katič, Rt Vulujica do naselja Dobre vode, Rt Komina do rta Stari
Ulcinj, Zaliv Valdanos do Velike plaže, Seka Ɖjeran i južno područje Velike plaže do
delte Bojane. Analizom područja iz različitih navedenih inicijativa uočljiva je razlika u
odnosu na postojeći sistem zaštićenih područja na nacionalnom nivou kao i predloga
EMERALD mreže. Važno je razumjeti da između sistema zaštićenih područja na nacionalnom nivou i ostalih inicijativa pa i Nature 2000 postoje u svim zemljama razlike
i obično ekološka mreža i sistem zaštićenih područja funkcionišu paralelno. Razlika je
u suštini u ciljevima zaštite i mehanizmima zaštite. Jednostavnije rečeno, nacionalna
zaštićena područja predstavljaju i definišu se sa aspekta važnosti zaštite vrsta, staništa
i predjela na nacionalnom nivou, dok Natura 2000 i ostale inicijative imaju kontekst
zaštite važnih vrsta i staništa na evropskom nivou ili šire. Svakako da koliko su god
neke inicijative dobrovoljne poput identifikacije IBA područja, one su za Evropski sud
pravde u sporovima sa zemljama članicama validna referenca, te stoga to treba imati
na umu pri definisanju predloga područja ekološke mreže Nature 2000. Kao zaključak
može se iznijeti pretpostavka da će u slučaju Crne Gore ako se uzme u obzir Emerald
mreža od 32 područja kao pretpostavka Nature 2000 i ostale pomenute inicijative koje
identifikuju i određen broj područja van ovih 32, biti donekle šira.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
177
Takođe, u toku su i 2 GEF projekta koja realizuje UNDP u vezi planiranja i upravljanja
sistemom zaštićenih područja, i to: (i) Kataliziranje finansiranja zaštićenih područja u
Crnoj Gori (PAF) s ciljem da omogući pravni okvir za poboljšanje finansijske održivosti
zaštićenih područja i osigura njihove prihode, i (ii) Jačanje sistema održivosti zaštićenih područja Crne Gore (PAS) koji ima za cilj da proširi i racionalizuje sistem zaštićenih
područja, kako bi se osigurala bolja zastupljenost staništa i njihov siguran status zaštite,
kao i jačanje kapaciteta institucija za zaštićena područja kako bi mogle efikasno da
upravljaju reprezentativnijim zaštićenim sistemom područja. Tekući projekat „Očuvanje
i održivo korišćenje biodiverziteta na područjima Prespanskog, Ohridskog i Skadarskog
jezera - CSBL“, koji finansira Njemačka vlada i koji implementira GIZ u saradnji sa relevantnim institucijama, daće doprinos budućoj bazi podataka za Naturu 2000 kroz
aktivnost „Monitoring flore i faune Skadarskog jezera” a putem prikupljanja podataka
za vrste flore i faune u 2013. godini po metodologiji Nature 2000. Dodatno, značajan
izvor podataka u odnosu na zastupljenost i rasprostranjenje šumskih staništa je i baza
podataka formirana kroz projekat „nacionalna inventura šuma”.
Posljednje dvije godine, u cilju sakupljanja podataka po metodologiji Nature 2000 za
područja za koja se na osnovu prethodnih, navedenih projekata pretpostavlja da će
biti sastavni dio predloga ekološke mreže i Program monitoringa stanja biodiverziteta
je bio koncipiran više kao program istraživanja i prikupljanja podataka.
Ono što predstoji je realizacija projekta (IPA nacionalnog programa 2012) „Jačanje
sistema zaštite životne sredine u Crnoj Gori“ koji je usmjeren na dalje aktivnosti vezano za uspostavljanje Nature 2000. Kroz navedeni projekat objediniće se svi navedeni
postojeći podaci i baze podataka i planirati i realizovati terenska istraživanja u cilju
obezbjeđivanja nedostajućih relevantnih podataka. Svakako, predmet projekta će biti i
ostale aktivnosti neophodne i već pomenute za proces planiranja Nature 2000. Ono o
čemu treba voditi računa kako bi se izbjegli određeni problemi iz prethodnog perioda,
je svakako adekvatan način organizacije realizacije ovog projekta. Po procedurama IPA
i Evropske Komisije realizacija projekta će se na bazi tendera povjeriti konsultantskoj
kompaniji, stoga će od kvaliteta odabrane kompanije i poznavanja biodiverziteta i
okolnosti u Crnoj Gori, zavisiti i kvalitet realizacije projekta. Iz tog razloga treba razmišljati u pravcu formiranja nacionalnog ekspertskog tima koji će aktivno učestvovati
u procesu realizacije projekta. Preduslov participacije i formiranja eminentnog tima na
nacionalnom nivou povlači i pitanje mogućnosti njegovog finansiranja iz nacionalnog
budžeta kakva je bila praksa u zemljama iz okruženja.
Institucionalni okvir za uspostavljanje i upravljanje Naturom 2000
Shodno Predlogu Izmjena i dopuna Zakona o zaštiti prirode za proces uspostavljanja
Nature 2000, predviđeno je da Organ uprave (Agencija za zaštitu životne sredine), u
saradnji sa drugim stručnim i naučnim institucijama iz oblasti zaštite prirode, prikuplja podatke i priprema dokumentaciju za uspostavljanje ekološke mreže na teritoriji
Crne Gore, u skladu sa kriterijumima utvrđenim zakonom, pravilima međunarodnog
178
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima. Ekološku mrežu i ekološke koridore
utvrđuje Vlada.
Kad je riječ o upravljanju budućom ekološkom mrežom predviđeno je da upravljači
prirodnih dobara (JP „Nacionalni parkovi“, lokalne uprave itd.) za područja koja su kompatibilna sa ekološkom mrežom, budu takođe upravljači područjima koja uđu u sastav
ekološke mreže a u zoni su morskog dobra JP ”Morsko Dobro“, šumskim lokalitetima u
ekološkoj mreži – organ uprave nadležan za šume i u svim ostalim slučajevima pravno
lice koje odredi Vlada.
Kad je riječ o sprovođenju mehanizama zaštite poput procedura ocjene prihvatljivosti,
utvrđivanja preovladavajućeg javnog interesa, kompenzatornih mjera, definisanja mjera
zaštite i upravljanja, glavne nadležnosti će počivati na Agenciji za zaštitu životne sredine.
Kao što je već navedeno, za adekvatnu primjenu Direktiva neophodno je izgraditi
odgovarajuće kako administrativne, tako i ekspertske kapacitete. Važno je shvatiti
da sa temom uspostavljanja i upravljanja ekološkom mrežom više različitih sektora u
Vladi ima direktan ili indirektan uticaj i vezu. Stoga je neophodno ujediniti kapacitete
i koordinisati aktivnosti po ovom pitanju.
Relevantne institucije u procesu uspostavljanja ekološke mreže ili u kontekstu direktnih
nadležnosti, kontrolne funkcije ili posjedovanja ekspertskih kapaciteta date su na Slici 1.
Vlada
Ministarstvo održivog razvoja
i turizma
Agencija za
zaštitu životne
sredine
JP
„Morsko
Dobro”
Ministarstvo
poljoprivrede i ruralnog
razvoja
JP
“Nacionalni
parkovi Crne
Gore”
Uprava za
šume
Ministarstvo kulture
Prirodnjački
muzej
Ministarstvo nauke
Institut za
biologiju mora
Univerziteti
Ministarstvo ekonomije
Uprava za
inspekcijski nadzor
Slika 1. Šema institucija relevantnih za temu ekološke mreže
Svakako direktna nadležnost i najzahtjevnija uloga počiva na Ministarstvu održivog
razvoja i turizma i Agenciju za zaštitu životne sredine. Međutim saradnja sa ostalim
relevantnim institucijama, koje imaju relevantne ekspertske kapacitete koji se bave
određenim taksonomskim grupama, jako je važna i neophodna na polju objedinjavanja i razmjene podataka poput: Univerziteta (Prirodno-matematički fakultet- odsjek
biologija), Institut za biologiju mora, Prirodnjački muzej, Uprava za šume itd. Takođe,
saradnja sa NVO sektorom je od velike važnosti.
Postojeći kapaciteti institucija u smislu broja ljudi koji se bave temama zaštite prirode
su jako ograničeni i može se konstatovati neadekvatni za sve ono što nas čeka na putu
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
179
planiranja i uspostavljanja Nature 2000. Procjena trenutnih kapaciteta institucija, koje
su direktno nadležne za proces uspostavljanja, upravljanja ili kontrole u odnosu na
ekološku mrežu, data je u Tabeli 1, pri čemu treba naglasiti da su i ekspertski kapaciteti ostalih institucija u sistemu u smislu ekspertize za taksonomske grupe ili staništa
takođe ograničeni što se tiče broja ljudi. Za određene taksonomske grupe poput biljaka
i ptica nesto je bolja situacija u poređenju npr. sa brojem ljudi koji se bave ostalim
taksonomskim kategorijama.
Tabela 1. Kapaciteti institucija
Administracija
Trenutno stanje kadrovskih kapaciteta
Ministarstvo održivog razvoja i
turizma
3
Agencija za zaštitu životne sredine
18 (eksperti i administracija)
JP „Nacionalni Parkovi“
39 (rendžera) i 14 (eksperata)
Uprava za inspekcijski nadzor
Ekološka inspekcija 7 (2biologa)
Šumarska i lovna inspekcija 11
Inspektori za vode 2
Stoga je na bazi svega navedenog jasno da je jačanje kapaciteta institucija i povećanje
broja kadrova vezanih za teme zaštite prirode neophodnost. Međutim, kako se radi
o jako specifičnim i stručnim pitanjima i temama neophodno bi bilo uskladiti sistem
obrazovanja i programa na univerzitetima sa specifičnim pitanjima i potrebama vezano za Naturu 2000. To bi omogućilo rješavanje pitanja nezaposlenosti i izgradnje
adekvatnih neophodnih stručnih resursa i kapaciteta bilo da se radi o administrativnim
pitanjima ili ekspertskim usko stručnim koja se odnose na poznavanje ekologije određenih vrsta i staništa.
Finansiranje Nature 2000
Finansiranje Nature 2000 podrazumijeva sljedeće faze: fazu definisanja mreže (administracija i proces identifikacije područja, istraživanja, inventarisanje procesa, mapiranje,
promovisanje i podizanje svijesti o Naturi 2000, edukacija, otkup zemljišta), planiranje
upravljanja i administracija upravljanja, tekuće menadžment aktivnosti (primjena
mjera zaštite, kontrola, monitoring i istraživanje), povremene kapitalne investicije
(infrastruktura u zaštićenim područjima).
Dosadašnje aktivnosti u Crnoj Gori, kao što je već navedeno, su najviše bile bazirane
na različitim projektnnim aktivnostima, te je samim tim finansiranje bilo sprovođeno
od strane raznih međunarodnih donatorskih mehanizama. Svakako, analizom uloženih
sredstava i kroz projektne aktivnosti može se zaključiti da izdvajanja nisu bila značajna
imajući na umu da se za proces uspostavljanja Nature 2000 u Sloveniji i Hrvatskoj
180
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
opredijelilo više miliona eura a da cifre do sad realizovanih projektnih aktivnosti u
Crnoj Gori, direktno povezanih sa ekološkom mrežom, pojednačno ne prelaze više od
desetine hiljada eura. Svakako kroz navedene projekte napravio se značajan početni
korak u procesu uspostavljanja bilo da se radi o objedinjavanju i analizi podataka, ili
usvajanju metodologija i opremi za naučna istraživanja.
Takođe, iskustvo ostalih zemalja je pokazalo da su neophodna i značajna izdvajanja iz
budžeta a iz razloga rješavanja pitanja vlasništva podataka, uključivanja relevantnih
nacionalnih eksperata i slično. Tako na primjer u Hrvatskoj je iz budžeta u procesu
uspostavljanja Nature 2000 opredijeljeno 5 miliona eura a za menadžment mjere u
EU zemljama prosječno, u zavisnosti od veličine mreže, oko 7 miliona eura godišnje.
Dok su za proces uspostavljanja mogućnosti finansiranja jako ograničena i svode se na
IPA, LIFE i LIFE + Nature, obaveza finansiranja Nature 2000 nakon definisanja mreže
propisana je je Članom 8. Direktive o staništima koji glasi da „Svaka država procjenjuje
troškove potrebne za očuvanje područja važnih za prioritetne vrste i stanišne tipove.
Evropska komisija obavezna je da sufinansira nužne mjere zaštite područja Natura 2000.“
Većina EU zemalja, pored nacionalnog budžeta koristi i sredstva raznih dostupnih
fondova i to najviše:
• Fond LIFE
• 7. Okvirni program za istraživanja (FP7)
• Evropski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EAFRD)
• Evropski ribarski fond (EFF)
• Strukturalni i kohezioni fond - i drugi kroz koje vlasnici ili korisnici zaštićenih
prostora mogu dobiti podsticaje za provođenje propisanih mjera.
Navedeni fondovi podržavaju različite aktivnosti od razvoja planova upravljanja,
sprovođenja mjera upravljanja, jačanja kapaciteta za upravljanje do istraživanja i
poljoprivrednih projekata i projekata izgradnje zelene infrastrukture. Iz fondova se na
godišnjem nivou opredjeljuje za Naturu 2000 od 550 – 1,150 miliona eura.
Privatno-javna partnerstva su takođe model koji je u kontekstu valorizacije Natura
2000 i adekvatnog upravljanja prepoznat kao uspješan.
U narednom periodu, značajan izvor finansiranja procesa Nature 2000 u Crnoj Gori
predstavlja navedeni (IPA nacionalni program 2012) „Jačanje sistema zaštite životne
sredine u Crnoj Gori“ kroz koji je opredijeljeno 2,750,000 eura za uspostavljanje Nature 2000.
Na kraju, treba istaći da ekološka mreža Natura 2000 ne predstavlja isključivo „trošak“
već su brojne studije pokazale da se adekvatnim planiranjem aktivnosti i valorizacije
područja može ostvariti višestruka dobit. Tako je procijenjeno u studiji Evropskog
instituta za politiku životne sredine „Troškovi i socio-ekonomski benefiti vezano za
Naturu 2000“, da je dobit u slučaju Holandije 4000 eura po hektaru, u Francuskoj 7
puta veća od ulaganja i u Irskoj 2-3 puta veća. Dobit najčešće potiče od razvoja održivih
rekreativnih turističkih djelatnosti i poljoprivrede.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
181
Važno je imati na umu da se prirodni resursi, u kojima je biološki diverzitet jedna od
ključnih komponenti, u potpunosti mogu izjednačiti sa prirodnim kapitalom. Priroda
se posmatra i kao skladište prirodnih resursa iz kojih se dobijaju širok spektar roba i
usluga ekosistema vidljivih kao izvori energije, hrane i materijala; rezervoara za otpad
i zagađenje; usluge regulisanja klime, vode i zemljišta, kao i sredina za život i odmor.
Tako se u suštini, može konstatovati da je prirodni kapital osnovno tkivo društva.
Međutim, ono što se pokazalo evidentnim svakako jeste da resursi i usluge koje
priroda obezbjeđuje nisu neuništivi i neograničeni i da vrijednosti prirodnog kapitala
postajemo svjesni tek nakon većih prirodnih katastrofa i procesa u životnoj sredini
koji utiču i na kvalitet našeg života, te stoga upravo koncept zaštite biodiverziteta
kao resursa osmišljen preko uspostavljanja Nature 2000 ima za cilj buđenje svijesti o
mogućnostima održive valorizacije prirodnih resursa.
182
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Odgovornost za krivična djela u oblasti zaštite
životne sredine
Maja Kostić-Mandić
Uvodna razmatranja
Razvoj prava zaštite životne sredine kao zasebne pravne discipline od 70-tih godina
XX vijeka uticao je da se u velikom broju zemalja najznačajnije vrijednosti štite i nacionalnim krivičnim zakonodavstvom.
Po prvi put je krivičnopravna zaštita životne sredine u međunarodnim okvirima
predviđena Konvencijom o zaštiti životne sredine putem krivičnog prava koja je usvojena
1998. godine.24 Ovim međunarodnim ugovorom uspostavljaju se osnove jedinstvene
krivičnopravne zaštite životne sredine u okviru evropskog prava i osnove odgovornosti
fizičkih ali i pravnih lica za krivična i druga kažnjiva djela (upravne prekršaje). Ipak,
navedena konvencija Savjeta Evrope nije stupile na snagu.
U situaciji kada raste broj krivičnih djela protiv životne sredine koja sve više prelaze
granice zemalja u kojima su ta djela počinjena, na nivou Evropske unije usvojena je
Direktiva 2008/99/EK o zaštiti životne sredine kroz krivično zakonodavstvo. Usvajanjem
Direktive želi se postići korišćenje efikasnijih metoda istrage i pomoći između država
članica.
Direktiva poštuje osnovna prava i načela iz Povelje osnovnih prava Evropske unije,25
koja predviđa da je pravo na visok nivo zaštite životne sredine jedno od osnovnih prava
građana Evropske unije i da unaprjeđenje kvaliteta životne sredine mora biti integrisano
u politike Unije i sprovoditi se u skladu sa principom održivog razvoja (čl. 37). Direktiva
obavezuje države članice da u svom nacionalnom zakonodavstvu predvide sankcije za
ozbiljna kršenja odredaba prava Unije o zaštiti životne sredine. Pritom, Direktivom su
predviđena minimalna pravila, a države članice mogu usvojiti ili zadržati strožije mjere
za zaštitu životne sredine u okviru nacionalnog prava.
Događanja na međunarodnom planu uticala su i na pravo Crne Gore čije su odredbe
Krivičnog zakonika nedavno u potpunosti usaglašene sa rešenjima navedene Direktive.26
24 http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/172.htm
25 Povelja, koja sadrži listu ljudskih prava koja se garantuju građanima Evropske unije, stupila je na snagu
na osnovu Lisabonskog ugovora (čiji je puni naziv: Ugovor kojim se mijenja i dopunjava Ugovor o Evropskoj uniji i Ugovor o osnivanju Evropske zajednice), 1. decembra 2009. godine.
26 Zakon o izmjenama i dopunama Krivičnog zakonika, Službeni list Crne Gore br. 40/13.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
183
Pravo Crne Gore
Krivična djela kao protivpravne radnje usmjerene na životnu sredinu u cjelini ili pojedine njene segmente sadržana su, prije svega, u krivičnom zakonodavstvu, a izuzetno
i u posebnim zakonima kojima se uređuju druge oblasti koje mogu imati uticaje na
životnu sredinu. Krivičnim zakonikom Crne Gore (70/03, 13/04, 47/06, 40/08, 25/10,
32/11, 40/13)27 u Glavi XXV su propisana krivična djela protiv životne sredine i uređenja
prostora, tako da svaka organizacija i pojedinac čije je pravo na zdravu životnu sredinu
povrijeđeno može podnošenjem krivične prijave nadležnom tužiocu pokrenuti postupak za zaštitu svojih prava.
Posebna krivična djela su: zagađenje životne sredine (član 303), zagađenje životne sredine otpadom (član 303a), oštećenje ozonskog omotača (član 303b), nepreduzimanje
mjera zaštite životne sredine (član 304), protivpravna izgradnja, stavljanje u pogon i
rad objekata i postrojenja koja zagađuju životnu sredinu (član 305), oštećenje objekata
i uređaja za zaštitu životne sredine (član 306), oštećenje životne sredine (član 307),
zloupotreba genetički modifikovanih organizama (član 307a) uništenje biljaka (član 308),
ubijanje i mučenje životinja i razaranje njihovog staništa (član 309), uništenje i oštećenje
zaštićenog prirodnog dobra (član 310), krađa zaštićenog prirodnog dobra (član 311),
iznošenje i unošenje zaštićenog prirodnog dobra i posebno zaštićene biljke i životinje
i trgovanje njima (član 312), iznošenje i unošenje opasnih materija (član 313), nedozvoljeno postupanje sa opasnim materijama (član 314), nedozvoljena izgradnja nuklearnih
postrojenja (član 315), neizvršenje odluke o mjerama zaštite životne sredine (član 316),
povreda prava na informisanje o stanju životne sredine (član 317), prenošenje zaraznih
bolesti kod životinja i biljaka (član 318), nesavjesno pružanje veterinarske pomoći (član
319), nadriveterinarstvo (član 320), proizvodnja štetnih sredstava za liječenje životinja
(član 321), zagađivanje hrane i vode za ishranu odnosno napajanje životinja (član 322),
pustošenje šuma (član 323), šumska krađa (član 324), nezakonit lov (član 325), nezakonit
ribolov (član 326), građenje objekta bez građevinske dozvole (član 326a) i protivpravno
priključenje gradilišta na tehničku infrastrukturu (član 326b).
Za krivična djela koja se odnose na životnu sredinu odgovara se po principu subjektivne
odgovornosti, a propisana je novčana kazna ili kazna zatvora. Pored odgovornosti
fizičkih lica, u crnogorskom nacionalnom zakonodavstvu utvrđena je i odgovornost
pravnih lica za počinjeno krivično djelo i to po principu objektivne odgovornosti. Tako
je Zakonom o odgovornosti pravnih lica za krivična djela (2/07, 13/07) propisano da
pravna lica mogu odgovarati za krivična djela iz posebnog dijela Krivičnog zakonika i za
druga krivična djela propisana posebnim zakonom (član 3); da je pravno lice odgovorno
za krivično djelo i ako odgovorno lice koje je učinilo krivično djelo nije osuđeno za to
krivično djelo, kao i da odgovornost pravnog lica ne isključuje krivičnu odgovornost
odgovornog lica za učinjeno krivično djelo (član 6); te da se pravnom licu mogu izreći
novčana kazna i kazna prestanka pravnog lica (član 13).
27 U izlaganjima koja slijede brojevi u zagradi koja stoji uz oznaku zakona označavaju broj i godinu
„Službenog lista (Republike) Crne Gore” u kojoj je propis objavljen.
184
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
U Glavi XXV Krivičnog zakonika Crne Gore prije usvajanja izmjena i dopuna Krivičnog
zakonika 2013. godine u slučaju osam krivičnih djela bio je propisan za osnovni ili kvalifikovani oblik krivičnog djela pravni standard: zagađenje vazduha, vode ili zemljišta „u
većoj mjeri ili na širem prostoru”, odnosno uništenje ili oštećenje životinjskog ili biljnog
svijeta „velikih razmjera” ili zagađenje životne sredine u toj mjeri da je za njegovo
otklanjanje potrebno „duže vrijeme”.28
Karakterističan primjer je bio član 303 Krivičnog zakonika Crne Gore koji je propisivao
da se krivično djelo zagađenje životne sredine sastoji u zagađivanju vazduha, vode ili
zemljišta u većoj mjeri ili na širem prostoru, kršenjem propisa u ovoj oblasti. U kvalifikovane oblike ovog djela spadalo je ako je došlo do uništenja ili oštećenja životinjskog
ili biljnog svijeta velikih razmjera ili do zagađenja životne sredine u toj mjeri da su za
njegovo otklanjanje potrebni duže vrijeme ili veliki troškovi, bilo da je djelo učinjeno
sa umišljajem ili iz nehata. Za sve oblike ovog krivičnog djela bila je zaprijećena kazna
zatvora, s tim što je za osnovni oblik djela predviđena i mogućnost izricanja novčane,
umjesto kazne zatvora.
Ovakav način formulisanja krivičnih djela protiv životne sredine, korišćenjem blanketne
norme, koja podrazumijeva da je uslov za postojanje krivičnog djela da pored elemenata
krivičnog djela izvršilac tog djela mora da prekrši neki drugi zakon ili podzakonski akt, uz
probleme u primjeni pravnog standarda „u većoj mjeri ili na širem prostoru”, pokazao
se u praksi kao jedan od uzroka malog broja krivičnih prijava za ta krivična djela kao i
malog broja osuđujućih presuda. U nastojanju da na osnovu podataka nadležnih državnih
organa (Uprave policije, tužilaštva i sudstva) ukažemo na najznačajnije karakteristike, ali
i probleme u krivičnopravnoj zaštiti životne sredine, u nastavku dajemo kraću analizu
postupanja iz njihovog djelokruga rada koja se odnosi na period od 2004. do 2012.29
Analizirajući podatke Uprave policije Crne Gore za period od 2004. do 2009. godine
lako se uočavaju određeni trendovi. U navedenom periodu nije bilo krivičnih prijava
za određeni broj krivičnih djela iz Glave XXV KZ; najmanji broj krivičnih prijava odnosio
se na ona krivična djela koja su tzv. «blanketnog» karaktera (npr: zagađenje životne
sredine - 3, oštećenje životne sredine – 2), a ubjedljivo najveći broj krivičnih prijava
odnosio se na krivično djelo šumska krađa (ukupno čak 943). Takođe, veći broj krivičnih
prijava postojalo je i za dva, u to vrijeme novija krivična djela: građenje objekta bez
građevinske dozvole iz člana 326a i protivpravno priključenje gradilišta na tehničku
infrastrukturu iz člana 326b (ukupno 85), koja su uvedena Zakonom o izmjenama i
dopunama Krivičnog zakonika Crne Gore od 27. 06. 2008. godine; dakle za znatno kraći
posmatrani period u odnosu na ostala krivična djela iz ove glave Krivičnog zakonika.
Takođe, nešto veći broj krivičnih prijava odnosi se na krivična djela nezakonit ribolov
(54) i nezakonit lov (24).30
28 Vidi čl. 303 (1,3,4), čl. 304 (3,4,5,6), čl. 305 (1,2), čl. 306 (3,4,5,6), čl. 307 (1,3,4), čl. 308 (1), čl. 309 (1),
čl. 314 (3) Krivičnog zakonika (70/03, 13/04, 47/06, 40/08, 25/10, 32/11).
29 Obrađeni podaci su pribavljani za različite namjene i u različito vrijeme i nije bilo moguće „pratiti“
pojedinačne slučaje u svim fazama postupka.
30 Najbolji rezultati u prijavljivanju krivičnih djela su postignuti u saradnji sa drugim organima (Upravom
za inspekciju, Upravom za vode, Veterinarskom upravom, lovačkim i ribolovačkim društvima i dr.), kao
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
185
Na osnovu Izvještaja Državnog tužilaštva Crne Gore, Podgorica,31 o broju prijavljenih
lica svim osnovnim državnim tužilaštvima u Crnoj Gori za period od 2004. do 1. 10.
2011. (prema broju prijavljenih lica a ne formiranih predmeta koji se mogu odnositi na
više lica) jasno se uočava da je broj prijavljenih lica u izrazitoj nesrazmjeri sa brojem
donijetih presuda. Iz navedenih podataka vidi se da je u posmatranom periodu bilo
3008 prijavljenih lica za krivična djela iz Glave XXV Krivičnog zakonika. Za čak jedanaest
krivičnih djela nije bilo prijavljenih lica. Ubjedljivo najveći broj prijava je za krivično
djelo šumska krađa (ukupno čak 1968), od čega 261-om licu je dosuđena kazna zatvora,
488 lica je uslovno osuđeno i za 255 lica je izrečena novčana kazna.
Za krivična djela koja su tzv. «blanketnog» karaktera (zagađenje životne sredine, oštećenje
životne sredine i dr.), broj prijavljenih lica je 16, odnosno 3 i u navedenom periodu
jedino je pet lica uslovno osuđeno, i to za krivično djelo zagađenje životne sredine.
Relativno su česti odbačaji krivičnih prijava za krivična djela uništenje biljaka (protiv 4
od 5 prijavljenih lica) i ubijanje i mučenje životinja (protiv 11 od 20 prijavljenih lica).
Uslovne osude su znatno češće u odnosu na kazne zatvora i novčanu kaznu i za krivična
djela nezakonit lov i nezakonit ribolov.
Na osnovu podataka dobijenih od Ministarstva pravde Crne Gore o konačnim sudskim
presudama povodom krivičnih djela iz glave XXV Krivičnog zakonika Crne Gore za period od 2011. do marta 2013. godine (ukupno 783 sudske presude), broj osuđujućih
presuda za sva krivična djela iz ove oblasti iznosi 661. Ipak, u kojoj mjeri statistika može
navesti na pogrešan zaključak ukazuje analiza broja konačnih osuđujućih presuda po
krivičnim djelima. Interesantno je primijetiti da se osim za 2011. godinu, kada je bilo
čak 16 osuđujućih presuda za krivično djelo zagađenje životne sredine (čl. 303) i 2012.
godine kada su bile 2 osuđujuće presude za krivično djelo koje se tada zvalo ubijanje i
mučenje životinja (čl. 309), sve se ostale konačne sudske presude odnose na krivična
djela iz čl. 323-326a. Od ukupnog broja osuđujuće su za: pustošenje šuma (4), šumsku
krađu (189), nezakonit lov (33), nezakonit ribolov (163), građenje objekta bez građevinske dozvole (258) i protivpravno priključenje gradilišta na tehničku infrastrukturu (2).
Izmjenama i dopunama Krivičnog zakonika usaglašene su odredbe u ovoj oblasti sa
pravom Evropske unije - Direktivom 2008/99/EK o zaštiti životne sredine kroz krivično
zakonodavstvo. U najznačajnije novine spada uvođenje novih krivičnih djela (zagađenje
životne sredine otpadom i oštećenje ozonskog omotača – čl. 303a i 303b), a za potrebe
ovog rada posebno je značajno što je pravni standard „u većem obimu ili na većem,
odnosno širem prostoru”32 zadržan samo za dva krivična djela (čl. 307 i 308), dok su
odgovarajuće norme sada jasnije i preciznije (koriste pravni standard „znatna šteta”,
a jedan broj normi je pretrpio značajnije izmjene). Takođe, kvalifikovani oblici najtežih
i u okviru akcija usmjerenih na suzbijanje određenih učestalijih krivičnih djela (krivična djela šumske
krađe i pustošenje šuma, kao i krivičnih djela iz oblasti bespravne gradnje). Detaljnije vidi: KostićMandić Maja, Izazovi u ostvarivanju prava na zdravu životnu sredinu u Crnoj Gori - učešće javnosti i
kazneni postupci, OSCE, Podgorica, 2011.
31 Isto.
32 Vidi fusnotu br. 5.
186
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
krivičnih djela zaprijećeni su dugotrajnijim zakonskim kaznama.33 Ilustrativan primjer
je novi čl. 303 koji sada u stavu 1 na drugačiji način reguliše osnovni oblik krivičnog
djela zagađenje životne sredine precizirajući da će se kazniti zatvorskom kaznom do
tri godine: „ko kršeći propise o zaštiti, čuvanju i unapređenju životne sredine ispusti,
unese ili odloži određenu količinu materije ili jonizujućeg zračenja u vazduh, vodu ili
zemljište kojom izazove opasnost za život, tijelo ili zdravlje ljudi ili opasnost od nastupanja znatne štete u odnosu na kvalitet vazduha, vode ili zemljišta ili za životinjski ili
biljni svijet”. Predviđeni su i kvalifikovani oblici krivičnog djela, ako je nastupila teška
tjelesna povreda ili teško narušavanje zdravlja jednog ili više lica, kao i ako je nastupila
smrt jednog ili više lica, koji su zaprijećeni kaznama zatvora u trajanju od dvije do deset,
odnosno tri do dvanaest godina.34
Za očekivati je da će normiranje krivičnih djela iz poglavlja XXV na način koji nije
apstraktan, uz precizno određenje bića krivičnih djela i značajno pooštrene sankcije
doprinijeti i većem broju krivičnih prijava, kao i većem broju osuđujućih presuda za
ova krivična djela.
Ostaje i nada da će se, na duže staze, navedene izmjene krivičnog zakonodavstva odraziti
i na smanjenje ekološkog kriminaliteta primjenom principa prevencije.
Zaključci i preporuke
U kojoj mjeri će biti efikasna i djelotvorna zaštita osnovnih dobara koja se štite krivičnim
zakonodavstvom u prvom redu zavisi od postupanja nadležnih organa u konkretnom
slučaju, kao i od broja pravnosnažnih presuda.
Uočeni su brojni problemi u praksi u postupanju po krivičnim prijavama: inspekcija
nadležnih za zaštitu životne sredine, policije, tužilaštva i sudova. Situacija je još teža
kada se postupa po krivičnoj prijavi pojedinca ili nevladine organizacije (na osnovu
informacija dobijenih od NVO MANS i Ozon, nije bilo osuđujućih presuda po njihovim
krivičnim prijavama).
U cilju poboljšanja postupka procesuiranja krivičnih prijava iz ove oblasti i njihovog
daljeg uspjeha pred sudom, osnovna preporuka se odnosi na poboljšanje saradnje i
komunikacije između predstavnika organa državne uprave koji se bave ovom problematikom (ministarstava nadležnih za zaštitu životne sredine i drugih subjekata) i
državnog tužioca. Konkretno, to znači postupanje predstavnika organa državne uprave
u skladu sa Zakonikom o krivičnom postupku kojim je uređen pretkrivični postupak i
odnosi između policije i državnog tužioca. Zajedničko vođenje pretkrivičnog postupka
od strane policije i državnog tužilaštva, uz ulogu državnog tužioca kao rukovodioca
pretkrivičnog postupka i organa koji daje obavezna uputstva i smjernice u radu policije.
Ovakvo postupanje policije i državnog tužioca u pretkrivičnom postupku koje je počelo
33 Vidi npr: čl. 303, 313. i 314 odnosno čl. 53, 61 i 62 Zakona o izmjenama i dopunama Krivičnog zakonika.
34 Vidi čl. 303 st. 5 i 6 odnosno čl. 53 Zakona o izmjenama i dopunama Krivičnog zakonika.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
187
da se primjenjuje od aprila 2004. godine, pokazalo se kao mnogo uspješnije u odnosu na ranije rješenje po kojem je policija sama preduzimala radnje u pretkrivičnom
postupku, a zatim samoinicijativno odlučivala da li je prikupljeno dovoljno dokaza za
podnošenje krivične prijave. Iz tih razloga, u periodu prije 2004. godine bilo je mnogo
više odbačaja krivične prijave, nego nakon početka primjene novog zakona.
Treba izbjegavati slučajeve koji se pojavljuju u praksi kada neki organ, npr. ministarstvo,
samoinicijativno podnese krivičnu prijavu za određeno krivično djelo, bez prethodnih
konsultacija sa policijom ili državnim tužiocem, jer ta krivična prijava obično rezultira
odbačajem, ili oslobađajućom presudom, a većinom iz razloga loše sprovedenog
pretkrivičnog postupka, kao jedne od najvažnih faza postupka kada se prikupljaju dokazi.
Takođe, potrebno je organizovati zajedničke seminare i savjetovanja predstavnika organa
uprave, tužilaštva i policije, radi razmjena podataka i iskustava iz ove oblasti, kao i obuku
državnih tužilaca (kod kojih ne postoji specijalizacija u obavljanju poslova, kao što je to
slučaj sa policijskim službenicima); izradu smjernica za postupanje inspekcijskih službi
nadležnih za zaštitu životne sredine; izradu priručnika iz oblasti krivičnopravne zaštite
životne sredine, koji bi sadržao i uporednopravnu sudsku praksu; kao i stvaranje baze
podataka o kaznenim postupcima u predmetima zaštite životne sredine.
188
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Odgovornost za krivična djela u oblasti zaštite
životne sredine
Marija Pujo Tadić
Uopšteno o KD-ima protiv životne sredine
Krivična djela protiv životne sredine uzrokuju značajne štete za životnu sredinu u Evropi,
ali i u svijetu. Naime, vrlo često posljedice takvih krivičnih djela imaju i prekogranični
aspekt. Stoga su krivična djela protiv životne sredine ozbiljan i rastući problem koji
treba rješavati na evropskom nivou.
Karakteristično je za takva krivična djela da uzrokuju značajnu štetu ili opasnost za
životnu sredinu i ljudsko zdravlje. Najčešća krivična djela protiv životne sredine ogledaju
se kao protivpravno ispuštanje zagađujućih materija u vazduh, vodu ili tlo; protivpravnu
trgovinu životinjama; protivpravno odlaganje otpada, posebno opasnog otpada itd.
Da bi se zagarantovao visok nivo zaštite životne sredine, potrebno je riješiti sve veći
problem rastućeg broja krivičnih djela protiv životne sredine.
Počinitelji takvih krivičnih djela ostvaruju visok profit, a sa druge strane postoje velike
poteškoće prilikom procjene štete od počinjenja takvog djela.
Direktiva 2008/99/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 19.
novembra 2008. o zaštiti životne sredine putem krivičnog prava
Kako pravo zaštite životne sredine treba sprovoditi na efikasan način, EU je donijela
brojne zakonodavne akte o zaštiti životne sredine, a države članice obvezne su te
akte prenijeti u svoja nacionalna zakonodavstva i sprovoditi ih. Iskustvo je, međutim,
pokazalo da sankcije koje trenutno primjenjuju države članice nisu uvijek dovoljne
da bi se ostvarilo puno poštovanje prava Zajednice. Takvo poštovanje zakona moglo
bi se i trebalo ojačati postojanjem krivičnih sankcija kojima se pokazuje društvena
osuda kvalitativno drugačijeg karaktera u poređenju sa administrativnim sankcijama
ili mehanizmima naknade u okviru građanskog prava.
To je razlog zašto je Komisija predložila Direktivu koja zahtijeva od država članica da
osiguraju krivične sankcija za najteža krivična djela protiv životne sredine, jer se samo
ova vrsta mjera čini adekvatnom kako bi se postigla odgovarajuća implementacija
prava zaštite životne sredine.
Da bi se riješilo ovo pitanje, a nakon dugotrajnih institucionalnih rasprava i dvije
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
189
presude Evropskog suda pravde o obimu nadležnosti Zajednice u području krivičnog
prava, Savjet i Evropski parlament su se usaglasili o tekstu Direktive o zaštiti životne
sredine putem krivičnog prava.
Direktiva je formalno usvojena 19. novembra 2008, a morala je biti prenešena u zakonodavstvo od strane država članica do 26. decembra 2010. Radi se o Direktivi 2008/99/
EC o zaštiti životne sredine putem krivičnog prava.
Direktiva 2008/99/EZ zahtijeva od država članica da određene aktivnosti zagađenja
proglase kažnjivima prema krivičnom pravu, a ne prema upravnom pravu (prekršajnom
pravu) kojim su predviđene blaže kazne. Član 3 zahtijeva od država članica da preduzmu
potrebne mjere i sastave popis kršenja zakona EU na području zaštite životne sredine
koja se smatraju krivičnim djelima prema domaćem pravu. To uključuje: zagađenje
vazduha, tla ili vode; trgovanje primjercima zaštićenih biljnih ili životinjskih vrsta;
protivpravno odlaganje otada. Moraju se uvesti sankcije kojima se kažnjava ne samo
nezakonito postupanje pojedinaca, već uvesti sankcije za ista krivična djela kada su
počinjena od pravnog lica. Međutim, u posljednjem slučaju države članice mogu birati
između primjene krivičnopravnih ili upravnopravnih sankcija. Države članice su trebale
donijeti zakone, uredbe i upravne propise nužne za postupanje u skladu s Direktivom
do 26. decembra 2010.
Dakle, Direktiva 2008/99/EC utvrđuje mjere zaštite životne sredine kroz krivično
pravo – popis djela protiv životne sredine koja se moraju propisati kao krivična djela
od strane svih država članica, ako su počinjena s namjerom ili iz ozbiljnog nehata, sa
teškim posljedicama.
Naime, Direktiva ne stvara novi popis krivičnih djela, već upućuje na postojeću EU legislativu o životnoj sredini, a država članica mora osigurati da povrede zakona podliježu
efikasnim, proporcionalnim i odvraćajućim krivičnopravnim sankcijama.
U skladu sa Direktivom 2008/99/EC, države članice osiguravaju da sljedeće radnje
predstavljaju krivično djelo ako se počine protivzakonito i namjerno ili barem iz krajnje
nepažnje:
• Ako je nastupila znatna šteta u vazduhu, tlu, vodi ili na životinjama ili biljkama,
ili uzrokovala smrt ili tešku tjelesnu povredu bilo koje osobe:
• Uvođenje jonizirajućeg materijala ili emisija jonizirajućeg zračenja
• Nezakonito postupanje (odlaganje, prevoz, skladištenje i dr) sa otpadom
(uključujući i opasni otpad)
• Nezakoniti rad postrojenja, u kojima se odvijaju opasne aktivnosti, te se
koriste opasne materije
• Ilegalne pošiljke otpada
• Nezakonita proizvodnja, prerada, skladištenje, upotreba, transport, izvoz ili
uvoz nuklearnog materijala ili drugih opasnih radioaktivnih materija
• Nezakonito posjedovanje, uzimanje, oštećivanje, ubijanje ili trgovanje primjercima zaštićenih divljih vrsta faune ili flore
• Trgovanje primjercima zaštićenih divljih vrsta faune ili flore
190
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
•
•
Svako ponašanje koje uzrokuje značajno narušavanje staništa unutar zaštićenog
područja
Nezakonita trgovina ili upotrebe materija koje oštećuju ozon
KD protiv životne sredine u zakonodavstvu RH – kratak pregled
Krivična djela protiv životne sredine regulisana su u Republici Hrvatskoj u posebnoj
glavi XX Krivičnog zakona (NN 125/11 I 144/12) pod naslovom Krivična djela protiv
životne sredine.
Takođe, u krivično zakonodavstvo RH preuzata je i Direktiva 2008/99/EC što je rezultiralo time da ova glava Krivičnog zakona ima niz novih krivičnih djela koja ranije nisu
bila propisana kao krivična djela.
U posljednje vrijeme u većem broju zakonodavstva krivična djela protiv životne sredine
pretežno se regulišu kao krivična djela ugrožavanja kod kojih se ne traži da dođe do
povrijeđivanja zaštićenog pravnog dobra (životne sredine) već je dovoljna i opasnost
od njegovog povređivanja (apstraktno ugrožavanje), a upravo takav način regulisanja
slijedio se kod usklađenja hrvatskog krivičnog zakonodavstva u glavi XX koja se odnosi
na krivična djela protiv životne sredine.
Nadalje, većina propisanih KD-a protiv životne sredine su blanketne norme- što znači
da je kroz blaketnost norme (“ko protivno propisima”) predviđena akcesornost takvog
djela, pa je za primjenu pojedinog KD-a relevantan npr. Zakon o zaštiti životne sredine,
Zakon o zaštiti zraka i dr.
U Republici Hrvatskoj relevantno zakonodavstvo koje se odnosi na materiju odgovornosti za KD-a iz područja životne sredine je:
• (Stari) Krivični zakon do 1. januara 2013. (NN 110/97, 27/98, 50/00, 129/00,
51/01, 111/03, 190/03, 105/04, 84/05, 71/06, 110/07, 152/08, 57/11)
• (Novi) Krivični zakon, stupio na snagu 1. januara 2013. (NN 125/11)
• Zakon o odgovornosti pravnih lica za krivična djela (NN 151/03, 110/07, 45/11)
• Zakon o krivičnom postupku (NN 152/08, 76/09, 80/11, 121/11)
• Zakon o državnom tužilaštvu (NN 76/09, 153/09, 116/10, 145/10, 57/11,
130/11 (dalje u tekstu ZDO)
• Zakon o policijskim poslovima i ovlašćenjima (NN 76/09)
• Pravilnik o načinu postupanja policijskih službenika (NN 89/10)
• Prekršajni zakon (NN 107/07), (dalje u tekstu PZ)
Što se tiče odgovornosti pravnih lica za KD-a protiv životne sredine, na njih se
primjenjuje Zakon o odgovornosti pravnih lica za krivična djela (NN 151/03, 110/07
i 45/11) koji u svojim odredbama propisuje da će se pravno lice kazniti za krivično
djelo odgovorne osobe ako se njime povrjeđuje neka dužnost pravnog lica ili je njime
pravno lica ostvarila ili trebala ostvariti protivpravnu imovinsku korist za sebe ili
drugog, te će se pod tim uslovima kazniti pravna osoba za krivična djela propisana
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
191
Krivičnim zakonom i drugim zakonima, dok se odgovornost pravnog lica temelji na
krivici odgovorne osobe.
Dužnost prijaviti KD u Republici Hrvatskoj ima svako, te se prijava za KD protiv životne
sredine može podnijeti Državnom tužilaštvu, policiji, Inspekciji Ministarstva zaštite
životne sredine i prirode.
Sva državna tijela postupaju u okviru svoje nadležnosti, ali najvažniju ulogu ima Državni
tužilac koji je dužan za sva krivična djela koja se gone po službenoj dužnosti istraživati
da li je počinjeno KD-o. Državni tužilac vodi krivični progon kod KD-a protiv životne
sredine, on usmjerava i nadzire rad drugih državnih tijela te podnosi optužnicu.
Vrste KD-a protiv životne sredine i KD-a iz glave XX Krivičnog zakona RH
Što se tiče vrste KD-a protiv životne sredine postoje:
• Krivična djela koja se odnose samo na povredu upravnih odredbi: nema
ugrožavanja ili stvarne štete potrebne za kaznu.
• Krivična djela ugrožavanja: dovoljno je apstraktno ugrožavanje zaštićenih
dobara, kao što su fauna, flora ili staništa, voda, tlo ili vazduh da bi bilo
počinjeno krivično djelo protiv životne sredine npr. „može ugroziti…“
• Krivična djela kojima je prouzrokovana šteta: ilegalne radnje sankcionisane samo
u slučajevima kad nastane šteta. Šteta je preduslov za krivičnu odgovornost
Krivična djela protiv životne sredine iz novog KZ-a:
• Zagađenje životne sredine, čl. 193
• Ispuštanje zagađujućih materija sa plovnog objekta, čl. 194
• Ugrožavanje ozonskog omotača, čl. 195
• Ugrožavanje životne sredine otpadom, čl. 196
• Ugrožavanje životne sredine postrojenjem, čl. 197
• Ugrožavanje životne sredine radioaktivnim materijama, čl. 198
• Ugrožavanje bukom, vibracijama ili neojonizirajućim zračenjem, čl. 199
• Uništavanje zaštićenih prirodnih vrijednosti, čl.200
• Uništavanje staništa, čl.201
• Trgovanje zaštićenim prirodnim vrijednostima, čl.202
• Protivzakonito unošenje u životnu sredinu divljih svojti ili GMO-a, čl.203
• Protivzakoniti lov i ribolov, čl.204
• Ubijanje ili mučenje životinja, čl.205
• Prenošenje zaraznih bolesti životinja i organizama štetnih za bilje, čl.206
• Proizvodnja i stavljanje u promet štetnih sredstava za liječenje životinja, čl.207
• Nesavjesno pružanje veterinarske pomoći, čl.208
• Pustošenje šuma, čl.209
• Promjena vodnog režima, čl.210
• Protivpravna eksploatacija rudnog bogatstva, čl.211
• Protivpravna gradnja, čl.212
192
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Kako je u RH uveden dominantno ekocentrični model krivičnih djela (dovoljno je već
apstraktno ugrožavanje iz nehata da bi se radilo o KD-u) naglašen je i poseban institut
– Djelotvorno kajanje. Smisao tog instituta je da sud može osloboditii kazne počinioca
krivičnog djela: Zagađenje životne sredine (čl.193), Ugrožavanje životne sredine otpadom (čl.196), Ugrožavanje životne sredine postrojenjem (čl. 197) i Ugrožavanje životne
sredine radioaktivnim materijama (čl.198), koji prije nastupanja teških posljedica
dobrovoljno otkloni opasnost ili stanje koje je prouzrokovao. Taj institut prikladan je
za sprovođenje načela da kazna mora biti ultima ratio te istovremeno daje podsticaj
počiniocima da otklone zagađenje prije nego nastupe teške posljedice kao: smrt, teška
tjelesna povreda, teško narušenje zdravlja jedne ili više osoba, promjene prouzrokovane
zagađenjem koje se ne mogu duže vrijeme otkloniti, velika nesreća.
Kao i kod druge vrste krivičnih djela, i u slučaju krivičnih djela protiv životne sredine, a
zbog nastupanja određenih kvalifikatornih okolnosti, postoji kategorija teških krivičnih
djela protiv životne sredine. Teška krivična djela protiv životne sredine su djela kod
kojih zbog nastupanja kvalifikatornih okolnosti u vidu gore nabrojenih teških posljedica
krivično djelo dobija na svojoj težini, pa se za takvo djelo propisuje teža kazna.
Pregled statističkih podataka koji se odnose na KD-a protiv životne sredine, najvećeg
Opštinskog suda, Opštinski krivični sud u Zagrebu za razdoblje 10 godina zaključno sa
danom 24.11.2013. godine.
Krivično djelo Primljeno
Riješeno
Neriješeno
Zagađenje životne sredine, (čl. 250) 2
2
0
Ugrožavanje životne sredine bukom (čl.
251) 1
1
0
Ugrožavanje životne sredine otpadom (č
l.252) 8
8
0
Unošenje radioaktivnog ili drugog opasnog otpada u RH;(čl. 253) 1
1
0
Ugrožavanje životne sredine napravama
(čl.254) 0
0
0
Nesavjesno pružanje veterinarske pomoći
(čl. 257) 1
1
0
Protivzakoniti lov (čl. 258) 5
5
0
Protivzakoniti ribolov (čl.259) 2
2
0
Protivpravna gradnja; Prenošenje zaraznih bolesti životinja/bilja
(čl.255)
Proizvodnja štetnih sredstava za liječenje
životinja (čl. 256) Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
193
Mučenje životinje (čl. 260) 20
20
0
Pustošenje šuma (čl. 261) 3
3
0
Teška krivična djela protiv životne sredine
(čl.262) 0
0
0
Ukupno:
43
43
0
Protivpravna eksploatacija rudnog blaga
Izvor: Statistički podaci Opštinskog krivičnog suda u Zagrebu) pokazuju da se najveći broj prijavljenih
krivičnih djela protiv životne sredine odnosi na krivično djelo Ugrožavanje životne sredine otpadom
(čl.252–Stari zakon) i Mučenje životinje (čl. 260- Stari zakon).
Zasigurno je za svaku pohvalu efikasnosti rada Opštinskog krivičnog suda u Zagrebu,
u rješavnju navedenih KD-a jer nema nijedan neriješeni predmet KD –a protiv životne
sredine.
Zaključak i preporuke
Očekuje se da će zbog promjena Krivičnog zakona i propisivanja većeg broja krivičnih
djela protiv životne sredine kao i zbog aktualnosti tematike, priliv ove vrste krivičnih
prijava (optužnica) protiv počinilaca krivičnih djela biti puno veći u dogledno vrijeme,
stoga se kontinuirano vođenje sudske prakse sa primjerima dobre prakse iz EU pokazuje kao nužnost.
Nadalje, sva državna tijela trebaju raditi na edukaciji svojih službenika o ovoj specifičnoj
vrsti krivičnih djela. Potrebno je u vidu priručnika napraviti smjernice za procesnopravno
postupanje inspekcijskih službi nadležnih u području zaštite životne sredine.
Takođe, neophodna je saradnja svih institucija na što efikasnijem otkrivanju i kažnjavanju
počinilaca, ali i saniranju posljedica ovh krivičnih djela jer, kao što sam napomenula u
uvodu, posljedice većine ovakvih krivičnih djela ne reflektuju se samo na pojedinca,
već na zajednicu u cjelini, na sve ljude i raspložive resuse dostupne većem broju ljudi
(vazduh, voda, tlo) i stoga treba da budu posebno efikasni i brzi kod rješavanja ovakve
vrste krivičnih djela.
194
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Državna pomoć – harmonizacija sa pravnom tekovinom EU
Šefika Kurtagić
Svijest o važnosti pravedne i kontrolisane dodjele državne pomoći karakteriše Evropsku uniju sve vrijeme njenog postojanja, odnosno od samog potpisivanja Ugovora o
osnivanju 1957. godine. Već tada, Evropska unija zastupa stav po kojem su zabranjene
pomoći koje narušavaju trgovinu između država članica i time ugrožavaju stvaranje
jedinstvenog unutrašnjeg tržišta Unije. Stoga, kako bi ovaj princip bio održiv u praksi,
Evropska unija, preko svojih tijela, prije svega Evropske komisije, vrši nadzor nad dodjelom budžetskih sredstava država članica nacionalnoj privredi, odnosno kontroliše svoje
države članice pri upravljanju i raspolaganju „sopstvenim“ novcem.
Tako je EU od država sa kojima je sklopila sporazume o stabilizaciji i pridruživanju,
među kojima je i naša, zahtijevala da svoj sistem kontrole državne pomoći usklade sa
pravilima i propisima pravnog sistema EU. U praksi, to je podrazumijevalo usklađivanje
propisa o dodjeli i kontroli dodjele državne pomoći sa onima u EU, kao i osnivanje
nacionalnog tijela zaduženog za kontrolu dodjele državne pomoći, sa ovlašćenjima
jednakim ili sličnim onima koje ima Evropska komisija.
Dakle, sistem državne pomoći kakav danas imamo u Crnoj Gori, rezultat je ispunjavanja
obaveza proizašlih iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, koji je u oktobru 2007.
godine potpisan između Republike Crne Gore, sa jedne strane, i Evropskih zajednica i
njihovih država članica, sa druge strane (SSP). Pomenuti sporazum, čiji se član 73 (iii)
i Protokol 5 tiču oblasti državne pomoći, stupio je na snagu 1. januara 2008. godine
kao Privremeni sporazum o trgovini i srodnim pitanjima između Evropske zajednice,
sa jedne strane, i Republike Crne Gore, sa druge strane.
Crna Gora je na vrijeme shvatila izuzetnu važnost usklađivanja pravila državne pomoći
za samu strategiju pristupanja Uniji i širenje njenog unutrašnjeg tržišta, te je tako
prvi crnogorski zakon o državnoj pomoći (Zakon o kontroli državne podrške i pomoći)
donešen krajem 2007. godine, čime je prvi put u crnogorskoj istoriji uspostavljen sistem
kontrole dodjele državnih pomoći, odnosno postavljena osnovna pravila i postupak
odobravanja državne pomoći.
Imajući u vidu da je nemoguće učiniti veći korak ka članstvu, bez potpunog usklađivanja
propisa o dodjeli i kontroli državne pomoći sa onima koja važe u EU, kao i osnivanja
nacionalnog tijela zaduženog za kontrolu dodjele državne pomoći koje bi, u pogledu
ovlašćenja, bilo strukturirano po ugledu na već postojeće evropsko, preuzete su sve
neophodne aktivnosti u cilju ostvarenja ovog strateškog cilja. Stoga je u periodu koji je
uslijedio, puna pažnja posvećena transponovanju evropskih pravila o državnoj pomoći
u nacionalni pravni sistem, prvenstveno kroz podzakonska akta kojima se uređuju bliži
kriterijumi, uslovi i način dodjele državne pomoći, način i postupak podnošenja prijave
državne pomoći, kao i način vođenja evidencija o državnoj pomoći.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
195
Međutim, bez obzira na spremnost i odlučnost, proces harmonizacije odnosno
usklađivanja obilježen je brojnim poteškoćama, prije svega do izražaja dolazi razlika
u postojanju „tvrdog“ i „mekog” prava koji ne karakteriše i crnogorski pravni sistem.
Tako je, na putu ostvarenja potpunijeg usklađivanja i ispunjavanja obaveza iz SSP-a, kao
i efikasnije implementacije Zakona o kontroli državne pomoći, neophodno detaljnije
uskladiti podzakonske propise u oblasti državne pomoći u Crnoj Gori sa sekundarnim
aktima pravne tekovine EU u ovoj oblasti. S obzirom da je svih 68 sekundarnih propisa EU koji se odnose na državnu pomoć, kod nas sažeto u jedan podzakonski propis
- Uredbu o bližim kriterijumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći, nije bilo
moguće obuhvatiti veliki broj detaljnih pravila i smjernica za ocjenu zakonitosti državne
pomoći, što ostavlja negativne posljedice na implementaciju Zakona o kontroli državne
pomoći, a samim tim i ispunjenje obaveza preuzetih članom 73 SSP-a.
Imajući u vidu ovu činjenicu, došlo se do zaključka da bi bilo najuputnije slijediti hrvatski
model, odnosno u okviru podzakonskih akata unutrašnjeg prava, objaviti integralne
tekstove sekundarnih akata EU.
Razlog više u opredjeljivanju za model poput hrvatskog, počiva i u činjenici da bi izrada
velikog broja pojedinačnih podzakonskih akata kojima bi se prenosila pravila koja su
propisana u pojedinačnim sekundarnim aktima pravne tekovine, bila dugotrajna, skupa
i složena. Jednim od opredjeljujućih faktora možemo smatrati i želju da se sačuva
kontekst i smisao dugih preambula koje sadrže akti EU, zahvaljujući kojima se lakše
tumače njihovi članovi, a koje nijesu uobičajene u našem pravnom sistemu.
Kako se, uslijed manjkavosti postojećeg sistema u ovoj oblasti ne bi izložili eventualnom
riziku neispunjenja obaveza iz pregovaračkog poglavlja 8, naklonjeni smo ideji da primjenimo novi sistem harmonizacije sa pravnom tekovinom EU, koji je već isproban i ocijenjen kao uspješan i efikasan, kako od strane Hrvatske tako i od strane Evropske komisije.
Ne manje važnim čini se i to što bi prenošenjem pravila EU u originalu, odnosno
prevođenjem i objavljivanjem pravila u domaćim podzakonskim aktima, izbjegli opasnost
da u toku harmonizacije neka odredba izgubi smisao ili bude pogrešno protumačena
i prenešena, bez pravnih praznina i mogućnosti za slobodno tumačenje. Primjenom
ovog modela ostvarili bi se značajni benefiti i za određene domaće subjekte, institucije,
sudove, pravna i fizička lica, koja bi se prilagodila i suočila sa pravnom tekovinom, koja
će biti u direktnoj primjeni kada Crna Gora postane članica EU.
Takođe, s obzirom da se pravila EU o državnoj pomoći često mijenjaju i dopunjavaju,
a naš pravni sistem odlikuje složeniji proces izmjene i dopune propisa, ovaj model
omogućio bi efikasnije i brže prilagođavanje promjenama pravila.
Kako je riječ o implementaciji do sada neuobičajenih rješenja za naš pravni sistem,
usvajanje ovog modela i rješavanje pitanja harmonizacije u oblasti državne pomoći,
zahtijevaće predano uključivanje svih institucija čija je ovo tema, prije svega Sekretarijata
za zakonodavstvo i Ministarstva finansija kao nosioca politike državne pomoći u Crnoj
Gori, ali svakako i davaoca (resornih ministarstava) i svih zainteresovanih strana na
koje se ova pravila odnose, a sve u cilju efikasnijeg i kvalitetnijeg procesa pregovaranja.
196
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Harmonizacija podzakonskih propisa s pravnom tekovinom
EU u području državnih pomoći – hrvatsko iskustvo
Marijana Liszt
Obaveza harmonizacije odnosno usklađivanja zakonodavstva Republike Hrvatske u
materiji prava konkurencije i državnih pomoći s pravnom tekovinom Evropske unije
započela je stupanjem na snagu Privremenog sporazuma, dana 1.3.2002. godine35, pa
se može kazati da je uspješno završila zatvaranjem pristupnih pregovora u poglavlju
VIII – Konkurencija, dana 30. juna 2011. godine.
Govoreći o harmonizaciji uopšteno, valja kazati da osnovna obaveza Republike Hrvatske
da svoje zakonodavstvo uskladi s pravnom tekovinom EU (acquis communautaire)
proizlazi prvenstveno iz odredbe člana 69 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju
između Evropskih zajednica i njihovih država članica i Republike Hrvatske (“Narodne
novine – Međunarodni ugovori”, broj 14/01, dalje kao: SSP).
Naime, član 69 SSP-a navodi kako slijedi: „Stranke pridaju važnost usklađivanju
postojećeg hrvatskog zakonodavstva sa zakonodavstvom Zajednice. Hrvatska će nastojati osigurati postupno usklađivanje postojećih zakona i budućeg zakonodavstva
s pravnom tekovinom Zajednice (acquis)”, te u stavu 2 nastavlja: „Usklađivanje će
započeti danom potpisivanja Sporazuma i postupno će se proširivati na sve elemente
pravne tekovine Zajednice (acquis) iz ovoga Sporazuma do kraja razdoblja utvrđenog
u članu 5. Sporazuma. Usklađivanje će se, posebno u ranoj fazi, usresrediti na osnovne djelove pravne tekovine Zajednice (acquis) koji se odnose na unutrašnje tržište
i na druga područja vezana za trgovinu, a na osnovu programa o kome se trebaju
usaglasiti Hrvatska i Komisija EZ. Hrvatska će u dogovoru s Komisijom EZ definisati
načine nadgledanja sprovođenja usklađivanja.”36 Zanimljivo je da je time područje
konkurencije i državnih pomoći zapravo odmah izdvojeno kao ono čijem usklađivanju
valja prionuti s prioritetom. U tom smislu, valja stoga i sljedeći član, član 70 SSP-a koji
govori o usklađivanju u području prava konkurencije, posmatrati upravo kao specijalnu
odredbu, a na tragu ideje o prioritetnom usklađivanju.
Odredba člana 70 SSP-a nalazi se u Glavi VI SSP-a pod naslovom Usklađivanje prava,
sprovođenje prava i pravila konkurencije i s podnaslovom „Konkurencija i ostale ekonomske odredbe“, te navodi da su s ispravnom primjenom Sporazuma, u mjeri u kojoj
može uticati na trgovinu između Zajednice i Hrvatske, nespojivi, između ostalog: „…(s)
35 U „Narodnim novinama” broj 3/2002 objavljeno je da će Privremeni sporazum o trgovinskim i s njima
povezanim pitanjima između Republike Hrvatske, s jedne strane, i Evropske zajednice, s druge strane,
sastavljen u Luksemburgu dana 29. oktobra 2001, objavljen u »Narodnim novinama – Međunarodni
ugovori« br. 15/2001, stupiti na snagu 1. marta 2002.
36 Za istaknuti je i da je obaveza usklađivanja nastala već samim potpisivanjem rečenog SSP-a (29. oktobra 2001.) i odnosila se na rok od šest godina od potpisivanja!
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
197
vaka državna pomoć koja narušava ili prijeti narušavanjem konkurencije davanjem prednosti nekim preduzetnicima ili nekim proizvodima.“ Dakle, osnovna odredba o državnim
pomoćima iz člana 70, stava 1 SSP-a uključuje, jednako kao i odredba sadašnjeg člana
107 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, (a prije člana 87 Ugovora o osnivanju
Evropske zajednice), načelo prema kome su državne pomoći, po pravilu, nespojive
sa ispravnom primjenom Sporazuma, odnosno jednostavnim rječnikom: zabranjene.
Pri tome je stav (2) člana 70 odredio da će se „Svako postupanje suprotno ovomu članu
ocjenjivati na osnovu kriterijumuma koji proizlaze iz primjene pravila o konkurenciji u
Zajednici, posebno članova 81, 82, 86 i 87 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice i
instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Zajednice“, a što su sada članovi
101, 102, 106 i 107 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Ta odredba člana 70 stava
(2) je u kontekstu harmonizacije hrvatskog zakonodavstva u materiji prava konkurencije i državnih pomoći odigrala vrlo značajnu ulogu, a kako će se u nastavku i izložiti.
No, koje su to bile osnovne obaveze koje su za Republiku Hrvatsku proizlazile iz SSP-a,
a koje su bile bitne za usklađivanje zakonodavstva u ovom području?
Kao prvo, postojala je obaveza da Hrvatska osnuje operativno nezavisno tijelo kome su
trebala biti povjerena ovlašćenja nužna za potpunu primjenu odredbe o načelnoj zabrani
državne pomoći u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu Sporazuma, a što je
u stvari značilo u roku od godinu dana od stupanja na snagu Privremenog sporazuma,
dakle do 1. marta 2003. godine. To tijelo je moralo biti, inter alia, ovlašćeno odobravati
programe državnih pomoći i pojedinačne pomoći u skladu sa stavom 2 člana i naređivati
povraćaj državne pomoći koja je nezakonito dodijeljena. Hrvatska je tu obavezu ispunila
donošenjem prvog Zakona o državnim pomoćima 2003. godine i povjeravanjem uloge
nezavisnog operativnog tijela tada već postojećoj Agenciji za zaštitu konkurencije.
Nadalje, svaka se strana obavezala osigurati transparentnost na području državnih
pomoći, tako što se, inter alia, obavezala drugoj strani dostavljati redovni godišnji
izvještaj ili drugi odgovarajući dokument, slijedeći metodologiju i prikaz koji je sadržan
u pregledu državnih pomoći Zajednice. Na zahtjev jedne od strana, druga je strana bila
u obavezi osigurati informacije o određenim pojedinačnim slučajevima javne pomoći.
Uz to, Hrvatska je morala izraditi sveobuhvatan popis programa pomoći koji su uspostavljeni prije osnivanja operativnog nezavisnog tijela i takve se programe obavezala
uskladiti sa kriterijumumima iz člana 70 stava 2 SSP-a u razdoblju ne dužem od četiri
godine od stupanja na snagu Sporazuma, dakle do 1. marta 2006. godine. Takav popis je
usvojila Vlada, a on je kasnije u nekoliko navrata revidiran tokom pristupnih pregovora.
Takođe, unutar tri godine od stupanja na snagu Sporazuma Hrvatska se obavezala
Komisiji Evropskih zajednica dostaviti svoje iznose BDP-a po glavi stanovnika koji su
usklađeni na nivou NUTS-a II, a kako bi operativno nezavisno tijelo i Komisija Evropskih
zajednica potom mogle zajedno ocijeniti podobnost hrvatskih regiona i na osnovu
toga maksimalni iznos pomoći i kako bi se izradila hrvatska karta regionalnih pomoći
na osnovu odgovarajućih smjernica Zajednice37.
37 Karta regionalnih pomoći je usvojena 2008. godine (NN 52/08) i njome je Hrvatska bila podijeljena na
198
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Vezano za usklađivanje pomoći u sektoru čelika, uz SSP je bio priložen Protokol 2,
kojim su uređene obaveze RH vezano za proizvode od čelika i donošenje nacionalnog
programa restrukturiranja sektora čelika, a što je bio i glavni pravni okvir kasnije u
kontekstu restrukturiranja i privatizacije sektora čelika.
Upoređujući obaveze koje su za Hrvatsku proizašle iz odredbi SSP-a as odredbama
sličnih sporazuma iz ranije generacije sporazuma o pridruživanju (tzv. Evropski
sporazumi / Europe Agreements) može se primijetiti da je ljestvica za Hrvatsku već
bila viša od ljestvice koju su morale „preskočiti“ države kandidatkinje u prethodnim
krugovima proširenja Evropske unije. Za očekivati je da će nakon Hrvatske, sa svakom
novom pridruženom članicom, ta ljestvica biti još i viša. Novost u hrvatskom sporazumu o pridruživanju bila je obaveza osnivanja operativnog nezavisnog tijela kome
će, suprotno dotadašnjoj praksi, biti dodijeljena mogućnost kontrole državnih pomoći
kako ex ante, tako i ex post. Naime, tom tijelu je valjalo osigurati mogućnost da osim
prethodne ocjene, naređuje i povraćaj nezakonito dodijeljenih državnih pomoći uz
složenu kamatu, a što je krajnja konsekvenca i bolna sankcija za svakog preduzetnika
koji je primio nezakonitu državnu pomoć.
Polazeći dakle od obaveza iz člana 70 SSP-a, u Republici Hrvatskoj je 2003. godine
donesen prvi Zakon o državnim pomoćima (NN 47/03, 60/04), kojim je uređen sistem
državnih pomoći u Hrvatskoj te su utvrđena ovlašćenja tijela određenog za odobravanje,
kontrolu i nalaganje povraćaja nezakonito dodijeljenih državnih pomoći. Ovaj Zakon je
krajem 2005. godine zamijenjen donošenjem novog Zakona o državnim pomoćima (NN
140/05) koji je dodatno usklađen s pravnom tekovinom EU. Nakon stupanja na snagu
ovog Zakona u hrvatski pravni sistem postupno su preuzeti svi propisi za sprovođenje,
akti i uputstva Evropske komisije koji se odnose na mogućnosti, uslove i pravila dodjele
državnih pomoći, a koji se, skladno Zakonu i preuzetim obavezama, primjenjuju i pri
dodjeli državnih pomoći u Republici Hrvatskoj.
U skadu sa tim, Zakonom o državnim pomoćima (NN 140/05)38 koji je uređivao opšte
uslove i pravila odobravanja, nadzora sprovođenja i povraćaja državnih pomoći u svrhu
sprovođenja međunarodno preuzetih obaveza Republike Hrvatske, bilo je propisano
da nisu u skladu sa tim Zakonom državne pomoći koje, bez obzira na njihov oblik,
narušavaju ili bi mogle narušiti konkurenciju davanjem prednosti na tržištu korisniku
državne pomoći, u mjeri u kojoj to može uticati na ispunjenje međunarodno preuzetih
obaveza Republike Hrvatske.
Dodatno, Zakon je definisao i sam pojam državne pomoći na način da je odredio da su
državne pomoći svi stvarni i potencijalni rashodi ili umanjeni prihodi države dodijeljeni
od davaoca državne pomoći koji narušavaju ili bi mogli narušiti konkurenciju davanjem
prednosti na tržištu korisniku državne pomoći, bez obzira na oblik državne pomoći, u
mjeri u kojoj to može uticati na ispunjenje međunarodno preuzetih obaveza Republike
Hrvatske. Stoga se može kazati da je pojam državne pomoći u hrvatskom pravu bio u
tri regiona. 2013. godine donijeta je nova Karta regionalnih pomoći (NN 19/13), te sada Hrvatska ima
samo dva regiona.
38 Zakon o državnim pomoćima iz 2005. godine zamijenio je prvi Zakon o državnim pomoćima iz 2003.
godine (NN 47/03).
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
199
potpunosti preuzet iz prava Evropske unije i da je bio definisan na jednak način kao u
pravnoj tekovini EU. Osim samog pojma, i izuzeća od načelne zabrane državnih pomoći
su bila definisana na način kako to proizlazi iz odredbi člana 107, stav 2 i 3 Ugovora o
funkcionisanju EU. Konkretno, član 4 tog Zakona o državnim pomoćima određivao je da se
izuzetno, uz uslov prethodnog odobrenja Agencije, smatraju u skladu sa Zakonom državne
pomoći za ublažavanje ili otklanjanje šteta prouzrokovanih prirodnim nepogodama,
vanrednim ili ratnim okolnostima. Ako ne utiču na ispunjenje međunarodno preuzetih
obaveza Republike Hrvatske, u skladu sa Zakonom mogu se ocijeniti i državne pomoći
koje podstiču ekonomski razvoj područja sa neuobičajeno niskim životnim standardom
ili velikom nezaposlenosti, državne pomoći namijenjene unaprijeđenju kulture i zaštiti
baštine, državne pomoći namijenjene sprovođenju značajnih međunarodnih projekata
ili otklanjanju ozbiljnih teškoća u ekonomiji, državne pomoći namijenjene podsticanju
određenih ekonomskih djelatnosti ili određenih ekonomskih područja, državne pomoći
pravnim i fizičkim licima kojima je na osnovu posebnih propisa povjereno obavljanje
službe od opšteg ekonomskog interesa ili utvrđeno isključivo pravo obavljanja određene
djelatnosti, a bez kojih bi državnih pomoći bili onemogućeni u obavljanju i sprovođenju
povjerenih im zadataka, uz uslov da državne pomoći predstavljaju isključivo naknadu
za obavljanje i sprovođenje tih zadataka.
Sadržaj, postupak i bitne elemente za ocjenu saglasnosti Zakonu o državnim pomoćima
iz 2005. godine navedenih državnih pomoći propisivala je, u skladu sa Zakonom, Vlada
Republike Hrvatske.
Naime, osim Zakona o državnim pomoćima (NN 140/05) zakonodavni okvir kontrole
državnih pomoći u Republici Hrvatskoj obuhvatao je i sekundarno zakonodavstvo tj.
Uredbu o državnim pomoćima (NN 50/06), koja je zamijenila odgovarajuću Uredbu
o državnim pomoćima iz 2003. godine (NN 121/03). Uredbom o državnim pomoćima
uređivao se sadržaj, postupak i bitni elementi za ocjenu saglasnosti državnih pomoći
sa odredbama Zakona o državnim pomoćima i njome se određivalo da Vlada Republike Hrvatske, na prijedlog ministra finansija, donosi odluke o objavi popisa pravila o
državnim pomoćima i odluke kojima objavljuje sam tekst pravila o državnim pomoćima
u različitim područjima.
Sadržaj ocjene saglasnosti državnih pomoći temeljio se na pravilima koja su proizlazila
iz člana 70 SSP-a, dakle na pravilima iz pravne tekovine EU. Odluka o objavljivanju
određenog pravila sadržala je tekst akta u kome su sadržana pojedina pravila iz pravne
tekovine EU u prevodu na hrvatski jezik, odredbu o načinu sprovođenja predmetnih
pravila, kao i određenje državnog tijela koje je zaduženo za upravljanje takvom državnom
pomoći, odnosno davaoca državnih pomoći.
Vlada Republike Hrvatske je na osnovu navedene Uredbe, 8. novembra 2006. godine
donijela Odluku o objavljivanju popisa pravila o državnim pomoćima, koja je u više
navrata mijenjana što kroz izmjene i dopune, što donošenjem sasvim novog teksta
Odluke (NN 121/06, 45/07 13/08, 12/09, 31/10), a slijedeći dinamiku i aktivnosti
Evropske komisije kod donošenja novih propisa odnosno modifikacije ili produženja
važenja postojećih propisa o državnim pomoćima. Svi koji su se ikada našli u situaciji da
200
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
moraju primijeniti neko pravilo Evropske unije o državnim pomoćima, znaju da se radi
o jednom normativnom korpusu koji je podložan stalnim izmjenama i promjenama.
Dana 19. jula 2012. godine je objavljen posljednji važeći Popis pravila o državnim
pomoćima (NN 83/12) te su do tada u hrvatski pravni sistem preneseni svi tada važeći
relevantni propisi Evropske komisije u materiji državnih pomoći: Informacije, Uputstva, Smjernice, Okviri i ostali instrumenti, a u području definisanja usluga od opšteg
ekonomskog interesa prenesena je i objavljena presuda Evropskog suda u predmetu
Altmark.39
Istovremeno treba naglasiti da su se kriterijumi koji proizlaze iz primjene pravila o
državnim pomoćima pravne tekovine EU u Republici Hrvatskoj primjenjivali pri ocjeni
39 Donesene su slijedeće odluke o objavljivanju pravila o državnim pomoćima: Odluka o objavljivanju
pravila o državnim pomoćima za sanaciju i restrukturiranje (NN 20/07), Odluka o objavljivanju pravila
o pomoćima male vrijednosti (NN 45/07), Odluka o objavljivanju pravila o pomoćima za istraživanje
i razvoj i inovacije (NN 84/07), Odluka o objavljivanju pravila o državnim pomoćima za male i srednje
poduzetnike (NN 39/08), Odluka o objavljivanju pravila o državnoj potpori u obliku naknade za javne
usluge (NN 39/08), Odluka o objavljivanju pravila o državnoj potpori za osiguranje kratkoročnih izvoznih kredita (NN 39/08), Odluka o objavljivanju pravila o primjeni propisa o državnim pomoćima na
mjere koje se odnose na izravno oporezivanje poduzetnika (NN 46/08), Odluka o objavljivanju pravila
o državnoj potpori u poštanskim uslugama (NN 46/08), Odluka o objavljivanju pravila o državnoj potpori kinematografskoj i ostaloj audiovizualnoj djelatnosti (NN 46/08), Odluka o objavljivanju pravila
o regionalnim pomoćima (NN 58/08), Odluka o objavljivanju pravila o pomoćma u obliku financijskih
transfera javnim poduzetnicima (NN 58/08), Odluka o objavljivanju pravila o državnim pomoćima za
zapošljavanje (NN 68/08), Odluka o objavljivanju pravila o pomoćima za usavršavanje (NN 68/08),
Odluka o objavljivanju pravila o državnim pomoćima za javne radiodifuzijske usluge (NN 68/08), Odluka o objavljivanju pravila o državnim pomoćima za poticanje ulaganja rizičnog kapitala u male i
srednje poduzetnike (NN 91/08), Odluka o objavljivanju pravila o udjelu kod prodaje zemljišta i zgrada
od strane tijela javne vlasti (NN 106/08), Odluka o objavljivanju pravila o utvrđivanju referentne i
diskontne stope (NN 114/08), Odluka o objavljivanju pravila o državnoj potpori sektoru čelika (NN
134/08), Odluka o objavljivanju pravila o potpori prometu (NN 141/08), Odluka o objavljivanju pravila o državnim pomoćima za naknadu troškova uslijed liberalizacije tržišta električne energije (NN
150/08), Odluka o objavljivanju pravila o državnim pomoćima sektoru brodogradnje (NN 154/08),
Odluka o objavljivanju pravila o državnim pomoćima za zaštitu okoliša (NN 154/08), Odluka o objavljivanju pravila o skupnim izuzećima u području državnih pomoći (NN 37/09), Odluka o objavljivanju
pravila o državnoj potpori u obliku jamstava (NN 39/09), Odluka o objavljivanju pravila privremenog
okvira za mjere državnih pomoći kojima se podupire pristup financiranju u trenutnoj financijskoj i
gospodarskoj krizi (NN 56/09), Odluka o objavljivanju pravila o državnim pomoćima sektoru brodogradnje (NN 03/2013), Odluka o dopunama Odluke o objavljivanju pravila o državnoj potpori za
osiguranje kratkoročnih izvoznih kredita (NN 130/2012), Odluka o dopunama Odluke o objavljivanju
pravila o državnim pomoćima za poticanje ulaganja rizičnog kapitala u male i srednje poduzetnike
(NN 117/2012), Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o objavljivanju pravila o regionalnim
pomoćima (NN 117/2012), Odluka o dopunama Odluke o objavljivanju pravila o državnim pomoćima
za zapošljavanje (NN 31/2012), Odluka o dopunama Odluke o objavljivanju pravila o državnoj potpori kinematografskoj i ostaloj audiovizualnoj djelatnosti (NN 144/2011), Odluka o dopunama Odluke o objavljivanju pravila o državnim pomoćima za sanaciju i restrukturiranje (NN 119/2011), Odluka o dopunama Odluke o objavljivanju pravila o pomoćima za usavršavanje (NN 68/2011), Odluka
o objavljivanju pravila o državnim pomoćima koja se odnose na brzi razvoj širokopojasnih mreža
(NN, broj 64/2011), Odluka o objavljivanju pravila o sprovođenju prava državnih pomoći od strane
nacionalnih sudova (NN, broj 89/2010), Odluka o izmjeni i dopunama odluke o objavljivanju pravila
o potpori u prometu (NN, broj 31/2010), Odluka o objavljivanju pravila o državnim pomoćima za
javne radiodifuzijske usluge (NN, 31/2010), Odluka o objavljivanju pravila o državnoj potpori u obliku jamstva (NN, broj 39/2009).
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
201
programa i pojedinačnih pomoći direktno na osnovu stava 2 člana 70 SSP-a te člana 6
stava 4 Zakona o državnim pomoćima, u kojem se navodilo da Agencija u sprovođenju
nadzora nad dodjelom državnih pomoći na odgovarajući način primjenjuje kriterijume
koji proizlaze iz pravilne primjene pravila o državnim pomoćima koja proizlaze iz člana
70 SSP-a. Objavi popisa pravila i teksta pravila se pristupilo prvenstveno u svrhu pune
transparentnosti i efikasnosti sistema nadzora državnih pomoći.
No, valja pojasniti i što čini pravnu tekovinu s kojom je Republika Hrvatska morala uskladiti svoje zakonodavstvo, i primarno i sekundarno, a što je upravo tema ovoga članka.
Primarni izvori prava odnosno primarno zakonodavstvo EU u području konkurencije u
tom bi smislu bile odredbe člana 101, 102, 106 i 107 Ugovora o funkcionisanju EU (a
što su ranije bili članovi 81, 82, 86, 87 Ugovora o osnivanju EZ-a) i oni sadrže najvažnije
materijalno-pravne odredbe. One su u prvom redu prenijete u hrvatski pravni sistem
putem Zakona, i to Zakona o zaštiti konkurencije i Zakona o državnim pomoćima. No,
i član 108 Ugovora o funkcionisanju EU je vrlo bitan za područje državnih pomoći, ali
on se prvenstveno odnosi na postupak pred Evropskom komisijom koji je relevantan
samo za države članice, pa se u času pred-pristupnog usklađivanja Republika Hrvatska
orijentisala primarno na materijalno-pravne odredbe, dok procesne odredbe čine
dio javnog poretka pa su na postupke u području konkurencije i državnih pomoći bila
primjenjiva domaća procesna pravila, prvenstveno upravnog postupka.
Sekundarni izvori prava državnih pomoći su akti tijela Evropske unije, bilo da se radi
o «pravim», formalnim izvorima (uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja, od
čega posljednja dva nisu obavezujuća40), bilo da se radi o tzv. «nepravim» izvorima
prava.41 Sekundarni izvori su u prvom redu nekoliko uredbi Savjeta i Komisije. Zanimljivo je da prva uredba u materiji prava državnih pomoći datira tek iz 1998 godine. U
grupu sekundarnih izvora prava valja smjestiti i direktive. Za područje državnih pomoći
mjerodavna je samo tzv. «Transparency» direktiva koju je donijela Komisija, a kojom
se državama članicama nameće obaveza obavještavanja Komisije vezano za finansijske
odnose s javnim preduzetnicima.42
Pravna osnova za sekundarne izvore prava državnih pomoći nalazi se u članu 109
Ugovora o funkcionisanju EU (ranije je to bio član 89 Ugovora o osnivanju EZ-a.) Njime
se daje ovlašćenje Savjetu da donosi uredbe (regulations) kao akte opšte primjene koji
obavezuju u cijelosti i direktno su primjenjivi u svim državama članicama. Činjenica da
Ugovor o funkcionisanju EU spominje upravo uredbe, a ne npr. direktive (directives),
koje bi državama članicama ostavljale prostor pri izboru oblika i načina postizanja
40 Prema sadašnjem članu 288 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, ranije član 249 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.
41 Obzirom na posebnost prava EU-a i njegov razvoj te obzirom na oskudnost i kvalitet pravnih izvora u
materiji državnih pomoći, što proizlazi iz složenosti te materije u svakom smislu, razumljivo je da su
Komisija i države članice kao izvor prava državnih pomoći koristile izvore koji se formalnopravno ne bi
mogli tako nazivati.
42 Commission Directive 80/723/EEC of 25 June 1980 on the transparency of financial relations between
Member States and public undertakings. Direktiva je izmijenjena Direktivom 85/413/EEC, Direktivom
93/84/EEC te Direktivom 2000/52/EC.
202
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
traženog cilja, ukazuje na važnost koju su Osnivači tada Zajednice pridavali okolnosti
da institucije EU-a osiguraju za sebe zadatak kontrole državnih pomoći.
No, član 109 (89) je čitavih 40 godina istorije Evropske unije ostao mrtvo slovo na
papiru. Takva situacija je pogodovala razvoju neformalnih izvora prava (soft law) i
rastućem značaju sudske prakse u materiji državnih pomoći. Do preokreta je došlo
sredinom devedesetih godina kada je Komisija najavila i pokrenula veliku reformu i
projekt modernizacije kontrole državnih pomoći s ciljem da poveća transparentnost i
pravnu sigurnost u području državnih pomoći te da učini čitav sistem što efikasnijim,
posebno putem uvođenja tzv. «grupnih izuzeća» (block exemptions) te kodifikacijom
procesnih pravila. Tako su tada na osnovu člana 109 (89) donesene prve dvije uredbe
Savjeta. Prva je donesena 1998. godine. To je bila Uredba Savjeta 994/98 o primjeni
člana 87[92] i 88[94] Ugovora o EZ-u na neke kategorije horizontalne pomoći43. Ta
uredba daje Komisiji ovlašćenje (zato se često i naziva „Enabling Regulation”) da i
ona sama donosi druge uredbe kojima će određene kategorije horizontalnih pomoći
izuzeti od obaveze prethodnog prijavljivanja Komisiji. Izuzećem se mogu koristiti one
kategorije pomoći koje ispunjavaju uslove predviđene uredbom. Takva grupna izuzeća
znatno pojednostavnjuju postupak dodjele horizontalnih pomoći i smanjuju opseg
posla kako državama članicama, tako i Komisiji kojoj omogućuje da se koncentriše na
složenije slučajeve gdje je opasnost od narušavanja tržišta veća.
Akti koje donosi Komisija kao tijelo EU predstavljaju takođe sekundarni izvor prava.
Komisija, primjenjujući članove 107 i 108, donosi odluke u konkretnim slučajevima
dodjeljivanja pomoći. Te su odluke prvenstveno izvor prava inter partes. Naime, svaka
odluka Komisije obavezujuća je u svojoj cjelovitosti za one kojima je namijenjena,
pa tako i odluka Komisije kojom se odobrava ili odbija odobravanje dodjele državne
pomoći. Mada takve odluke ne predstavljaju formalan izvor prava, njihov obavezujući
karakter i mogućnost da sadrže neko novo pravilo ili princip, ili da tumačenjem
određene odredbe Ugovora o funkcionisanju EU ili nekog principa soft law-a do neke
mjere promijene postojeće pravilo ili princip, daje im velik uticaj. Naime, moguće je
da stranke u postupku pred Komisijom koji se vodi u skladu sa članom 108 (ranije 88),
iz neke odluke Komisije „izvuku” indukcijom neki „opšti princip” i s njim usklade svoje
buduće postupke i poslovne aktivnosti.
Međutim, Komisija je razvila i vlastiti sistem tumačenja pravila iz člana 107 i 108 Ugovora
o funkcionisanju Evropske unije (dalje kao: Ugovor) koji preporučuje i drugim adresatima
tih članova, u prvom redu državama članicama. Tako je, kao protivteža manjkavosti
formalnih propisa i šturosti samog Ugovora, najveći dio aquis communautaire-a u
području državnih pomoći nastao tzv. «kvazilegislativnom» djelatnošću Komisije,
odnosno putem neobavezujućih akata Komisije («soft law»). Komisija je stvarala aquis
communautaire državnih pomoći na pragmatičan način; na osnovu svojih odluka od
slučaja do slučaja i na osnovu drugih akata kojima je svoje odluke dodatno obrazlagala odnosno unaprijed predviđala situacije i najavljivala svoj stav. Komisiji je bilo u
interesu da države članice upozna sa svojim stavom o pojedinim oblicima pomoći te
43 Council Regulation (EC) No 994/98 of 7 May 1998 on the application of Articles 92 and 93 [now 87 and
88] of the EC Treaty to certain categories of horizontal aid, O.J. L 142, 14.5.1998.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
203
je dosljedno smatrala da je saradnja s državama članicama ključna da bi se osigurala
efikasna i postojana primjena prava konkurencije Evropske unije. Takvo razmišljanje
Komisije doprinijelo je razvoju soft law-a, kao specifičnog izvora prava državnih pomoći
EU, kojim je uspješno nadomješten nedostatak formalnih izvora.
Soft law može biti definisan kao „pravila ponašanja koja u načelu nemaju pravno
obavezujuću snagu, ali koja, uprkos tome, mogu imati praktični učinak”, no radi tog
praktičnog učinka teško će ih se razlikovati od onih pravila koja doista imaju pravnu
snagu. Rezultat takve «kvazilegislativne» djelatnosti Komisije su brojni dokumenti
koji se različito nazivaju44: smjernice (guidelines), opšti okviri (general frameworks),
obavještenja (notices), informacije (communications), principi saradnje (co-ordination
principles), pravilnici (codes), itd. Ponekad se i izjave o politici državnih pomoći Zajednice koje se nalaze u godišnjim izvještajima Komisije (Annual Competition Reports)
ubrajaju u područje soft law-a. Različiti nazivi tih dokumenata nemaju uticaja na
njihovu pravnu vrijednost.
Ti akti, međutim, de facto nisu tako neobavezujući. Radi se o instrumentima s efektom
zakonodavnih akata, ali koji nisu doneseni kroz formalni zakonodavni postupak. Iako
je izvjesno da se pravila «soft law»-a ne mogu u formalnom smislu nazivati izvorima
prava, ona će se ipak, radi svoga učinka, tretirati jednako izvorima prava državnih
pomoći EU-a.
Ni presude Evropskih sudova se formalnopravno ne mogu držati za izvorie prava. Ipak,
govoreći o izvorima prava državnih pomoći, ne mogu se zaobići. Njima Sud osigurava
tumačenje i kontrolu primjene prava državnih pomoći. Pravo državnih pomoći Zajednice
u svojoj istoriji ima neke bitne karakteristike kazuističkog prava. Naime, često su sadržaj
šturim odredbama iz Ugovora o EZ-u davala upravo tumačenja Evropskog suda. Presude
Suda prvog stepena i Evropskog suda u postupcima vođenim prema tada članovima
230 ili 234 Ugovora o osnivanju EZ-a bila su od ključnog značaja za tumačenje prava
konkurencije Evropske unije. Upravo zato što u pravnom sistemu prava EU tumačenja
Evropskih sudova na neki način postaju «pravom», svaki slučaj nedosljednog tumačenja
pojedinih pojmova ili nejednake primjene pojedinih odredbi od strane Suda uzrokuje
«unutrašnji potres» prava državnih pomoći EU.45
S tim tako navedenim i uslovno nazvanim „sekundarnim zakonodavstvom“ valjalo je
uskladiti i hrvatsko pravno uređenje državnih pomoći, a kao rezultat obaveze nastale
sklapanjem SSP-a i željom da Republika Hrvatska postane članica EU. Stoga je i u samom Zakonu o državnim pomoćima (2005) bilo navedeno da se njime uređuju opšti
uslovi i pravila odobravanja, nadzora sprovođenja i povraćaja državnih pomoći u svrhu
sprovođenja međunarodno preuzetih obaveza Republike Hrvatske, koje proizlaze iz
44 Potpuna lista svih dokumenta koje je izdala Komisija u području državnih pomoći može se naći na:
http://ec.evropa.eu/competition/state_aid/legislation/legislation.html (15.09.2013). Tako na pr. postoje
okviri ili smjernice za sektorske pomoći, regionalne pomoći, horizontalne pomoći kao što su to pomoći
za životnu sredinu, za istraživanje i razvoj (I&R), pomoći preduzetnicima u javnom sektoru, itd.
45 Očito je da ulogu u rezonovanju Suda ima vrijeme pa Sud neće donijeti presudu kakvu je donio desetak
godina ranije, imajući pred sobom jednake propise.
204
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Republike Hrvatske i Evropskih zajednica i njihovih država članica.
Rečeno je već naprijed da je bilo određeno da će izuzeci od opšte zabrane državnih
pomoći propisati Vlada RH Uredbom, no u trenutku njenog donošenja domaći zakonodavac našao se pred izazovom kako sekundarne izvore prava državnih pomoći,
kako su opisani prethodno u ovome članku, prenijeti u domaće propise, odnosno kako
koncipirati Uredbu da obuhvati sva raznorodna pravila koja čine taj pravni korpus.
Uz to, problem je predstavljala i činjenice da je taj pravni korpus i „putujuća meta”,
koja se konstantno mijenja i dopunjuje pa se postavilo pitanje kako tome doskočiti, a
istovremeno izvršiti obavezu usklađivanja.
Tako je tadašnja radna grupa za sastavljanje nacrta nove Uredbe utvrdila da je izmjenama i dopunama postojeće Uredbe iz 2003, koja je sadržavala pojedina materijalnih
pravila, nemoguće postići suštinsko usklađenje: naime, stara se Uredba nije mogla
nomotehnički kvalitativno znatno urediti, već se mogao samo kvanitativno povećati broj
odredbi prenesenih iz pravne tekovine EU. Prijedlog radne grupe je bilo da se članom
1 Uredbe odredi da se njome uređuje sadržaj, postupak i bitni elementi za ocjenu saglasnosti državnih pomoći s odredbama Zakona o državnim pomoćima, a članom 2 da
će se sadržaj ocjene saglasnosti državnih pomoći iz člana 4 stav 3 Zakona o državnim
pomoćima zasnivati se na pravilima koja proizlaze iz čl. 70 SSP-a. Pri tome je predloženo
da Vlada RH na prijedlog ministra finansija donosi odluke o objavljivanju u »Narodnim
novinama« popisa pravila i pravila iz člana 2 Uredbe. Ta Odluka o objavljivanju pravila
trebala je sadržati sljedeće: tekst akta u kome su sadržana pojedina pravila iz člana
2 Uredbe, u prevodu na hrvatski jezik, i odredbu o načinu sprovođenja predmetnih
pravila. Taj tekst akta, tj. to „materijalno pravilo“ kojim se ocjenjuje sadržaj ocjene
saglasnosti upravo su gore navedeni akti sekundarnog zakonodavstva EU, u prevodu
na hrvatski. Tako je u stvari došlo do primjene pravila u njihovu izvorniku.46 Zanimljivo
je da se u tadašnjem Obrazloženju Uredbe 2006 navodi: Ovdje je važno napomenuti
kako je član 70 SSP-a uveo punu primjenu ovih pravila o državnim pomoćima iz pravne
tekovine EU već od 01. marta 2002. godine te se ovim novim konceptom ne bi u hrvatski
sistem uvelo ništa što već ne obavezuje Republiku Hrvatsku! Pri tome se u stvari radi
o referenci na član 70 (2) SSP, a kako će se predočiti u nastavku.
Članom 70, stav (2) SSP-a određivalo se: „...svako postupanje suprotno ovom članku
ocjenjivaće se na osnovu kriterijumuma koji proizlaze iz primjene pravila konkurencije
u Zajednici, posebnoe čl. 81, 82, 86 i 87 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice i
instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Zajednice.”
Slijedom te odredbe, sličnu su odredbu sadržali i član 6(4) Zakona o državnim pomoćima
(2005), član 74 (3) Zakona o zaštiti konkurencije (2009), odnosno ranije član 35(3)
Zakona o zaštiti konkurencije (2003). Tako je član 6 (4) Zakona o državnim pomoćima
(2005) odredio: „Pri obavljanju poslova iz st. 1 ovoga člana, Agencija primjenjuje na
odgovarajući način kriterijume koji proizlaze iz pravilne primjene pravila o državnim
pomoćima koja proizlaze iz čl 70 SSP-a”. Član 35 (3 Zakona o zaštiti konkurencije (2003)
46 Kao inspiracija za takav inovativni zakonodavni poduhvat Radnoj grupi je poslužila dotadašnja praksa
objavljivanja međunarodnih računovodstvenih standarda (MRS), takođe u Narodnim novinama.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
205
odredio je: „U ocjeni oblika sprječavanja, ograničavanja ili narušavanja konkurencije
koji mogu uticati na trgovinu između RH i EZ, Savjet u skladu s čl. 70 SSP, primjenjuje
na odgovarajući način kriterijume koji proizlaze iz pravilne primjene pravila konkurencije u Evropskim zajednicama“, a član 74 (3) Zakona o zaštiti konkurencije (2009): „U
primjeni ovoga Zakona, a osobito u slučajevima postojanja pravnih praznina ili dvojbi
pri tumačenju propisa, u skladu s čl. 70 SSP-a primjenjuju se na odgovarajući način
kriterijumi koji proizlaze iz primjene pravila konkurencije u Evropskim zajednicama.
Pozivanje na „pravne praznine ili dvojbe pri tumačenju propisa“ je mala promjena u
odnosu na dvije ranije formulacije u navedenim zakonima, a inspirisana je odlukom
Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu P.Z. AUTO. Naime, Ustavni sud je u
više navrata odlučivao o mogućnostima primjene propisa Evropske unije u hrvatskom
pravnom sistemu, a vezano uz odredbu člana 70 stav 2 SSP-a, a u predmetima u kojima
je zakonitost rješenja Agencije za zaštitu konkurencije već ocjenjivao Upravni sud.
Tako je u pogledu primjene SSP-a, najprije pravni put načelno zacrtao Upravni sud koji
je u presudi Us-5438/2003-7 od 26. oktobra 2006. (“Narodne novine”, broj 16/07) u
predmetu PLIVA d.d. naveo: „U pogledu primjene prava valja reći da je odredbama
člana 140 Ustava Republike Hrvatske (“Narodne novine”, broj 41/01 – pročišćeni tekst i
55/01 – ispr.) propisano da međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu
s Ustavom i objavljeni, koji su na snazi, čine dio unutrašnjeg pravnog poretka Republike
Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Prema tome, mogao je biti u primjeni
u ovom slučaju Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Republike Hrvatske i
Evropske zajednice i njihovih država članica, te Privremeni sporazum o trgovinskim
i s njima povezanim pitanjima između Republike Hrvatske i Evropske zajednice, dok
kriterijumi, standardi i instrumenti tumačenja Evropske zajednice na koje se poziva
tuženo tijelo, a nisu sadržani u tekstu tih sporazuma, niti su preuzeti i objavljeni u bilo
kojem drugom hrvatskom zakonu ili propisu, ne mogu biti izvor prava.“
U predmetu VARTEKS d.d. Us -5632/2007-10/ Upravni sud Republike Hrvatske ponavlja to isto stajalište: U pogledu primjene prava valja reći da je odredbama člana
140 Ustava RH (»Narodne novine«, broj: 41/01 – pročišćeni tekst i 55/01 – ispravka),
propisano da međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i
objavljeni, koji su na snazi, čine dio unutrašnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, a
po pravnoj su snazi iznad zakona. Prema tome, mogao je biti u primjeni u ovom slučaju
Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (…), te Privremeni sporazum o trgovinskim i s
njima povezanim pitanjima između RH i EZ, dok kriterijumi, standardi i instrumenti
tumačenja Evropske zajednice na koje se poziva tuženo tijelo, a nisu sadržani u tekstu
tih sporazuma, niti su preuzeti i objavljeni u bilo kom drugom hrvatskom zakonu ili
propisu, ne mogu biti izvor prava.”
Međutim, u predmetu P.Z. AUTO Us-4832/2003-6 (NN 29/07) Upravni sud povodom
tužbe P.Z. AUTA protiv rješenja Agencije navodi „Tuženo tijelo nije pogrešno primijenilo materijalno pravo primijenivši način, kriterijume i standarde komparativnog
prava Evropske unije vezano uz distribuciju motornih vozila. Tuženo tijelo u razlozima
osporenog rješenja navodi kako, u odsustvu podzakonskih akata Republike Hrvatske
koji bi odredili kriterijume, načine i standarde za ocjenu sporazuma, primjenjuje načine
206
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
kriterijume i standarde komparativnog prava Evropske unije vezano uz distribuciju
motornih vozila. Time upravo u interesu stranaka obznanjuje jedinstvenost pristupa
ocjeni i upućuje na način i standard koji uzima kao mjerilo i tako otklanja mogućnost
proizvoljnosti ocjene zakonitosti postupanja čime jamči jednakost svih stranaka pred
tim tijelom kao nosiocem javnih ovlašćenja. Tužilac nije navedene međunarodne akte i
kriterijume primijenio isključivo kao pravno pravilno već ima ovlašćenje na primjenu tih
akata na osnovu odredbe člana 70 i člana 130 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju
između Republike Hrvatske i Evropske zajednice i njihovih država članica (»Narodne
novine – Međunarodni ugovori« br. 14/01). Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju
konkurencija je uređena odredbama članova 40, 69 i 70 i propisano je da će se svako
postupanje suprotno pravilima slobodne konkurencije ocjenjivati na osnovu kriterijuma
koji proizlaze iz primjene pravila konkurencije u Zajednici, posebno članova 81, 82, 86 i
87 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice i instrumenata za tumačenje koje su usvojile
institucije Zajednice. Odredbe članova 40 i 70 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju
… odgovaraju odredbama članova 27 i 35 Privremenog sporazuma o trgovinskim i s
njima povezanim pitanjima između Republike Hrvatske i Evropske zajednice. Sporazum
je sklopljen 29. oktobra 2001, i privremeno se primjenjivao od 1. januara 2002, a stupio je na snagu 1. marta 2002, te će se primjenjivati do stupanja na snagu Sporazuma
o stabilizaciji i pridruživanju. Činjenica da je sporni ugovorni odnos, koji je predmet
ocjene u ovoj stvari, sklopljen prije stupanja na snagu navedenog Sporazuma ne znači
da se na njega isti ne može primijeniti. Ovo zato jer navedeni Međunarodni sporazumi
upravo imaju za cilj da se sa tržišta uklone svi ugovori odnosno mogući odnosi kojima
se ograničava ili osujećuje slobodna konkurencija. Na osnovu izloženog slijedi da je u
konkretnoj stvari tuženo tijelo u pravilno sprovedenom postupku pravilno i potpuno
utvrdilo činjenično stanje na koje je pravilno primijenjeno materijalno pravo.“
Protiv presude Upravnog suda u predmetu P.Z. AUTO od 9. novembra 2006. godine
podnesena je Ustavna tužba, pa u svojoj presudi U-III-1410/2007 (NN 25/08) Ustavni
sud navodi kako slijedi: „U ustavnosudskom postupku se postavlja i pitanje primjene
„kriterijuma, standarda i instrumenata tumačenja Evropskih zajednica”, na čiju primjenu
upućuje SSP i Privremeni sporazum. Podnosilac u prilog tvrdnje da se ti kriterijumi,
standardi i instrumenti tumačenja Evropskih zajednica ne mogu nikako primijeniti
poziva na okolnost da oni „nisu ni preuzeti ni objavljeni u bilo kom drugom hrvatskom
zakonu ili propisu” pa da stoga ne mogu biti izvor prava. Pri tome podnosilac navodi
presudu Upravnog suda broj: Us-5438/2003-7 od 26. oktobra 2006. godine, koja je
donesena u različitom slučaju od ovoga o kojem je odlučivano u ovom predmetu. I
u toj presudi Upravni sud priznaje mogućnost načelne primjene SSP-a i Privremenog
sporazuma, dok se spori samo mogućnost primjene kriterijuma, standarda i instrumenata tumačenja Evropskih zajednica.
Ustavni sud utvrđuje da takvo stajalište podnosioca nije osnovano jer se kriterijumi,
standardi i instrumenti tumačenja Evropskih zajednica ne primjenjuju kao primarni
izvor prava, nego samo kao pomoćno sredstvo za tumačenje. Odredbe člana 70 stava 2
SSP-a i člana 35 stava 2 privremenog sporazuma valja posmatrati u kontekstu obaveze
Republike Hrvatske da svoje zakonodavstvo, pa tako i ono koje se tiče konkurencije,
uskladi s pravnom tekovinom Evropske unije. Kada primjenjuje tako usklađeno zako-
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
207
nodavstvo, obaveza je državnih tijela Republike Hrvatske da to čine na način kako je
to slučaj u Evropskim zajednicama, dakle po smislu i duhu propisa na osnovu kojih je
usklađivanje obavljeno.
Dakle, odredbom člana 70 stava 2 SSP-a se u bitnom određuje da je za ocjenu je li
neko postupanje preduzetnika u skladu sa pravilima konkurencije relevantno ne samo
hrvatsko pravo, već treba voditi računa o cjelokupnom pravu Evropskih zajednica koje
se odnosi na konkurenciju. Time se pravo Evropskih zajednica formalnopravno ne uvodi
u hrvatski pravni sistem na osnovu odredaba SSP-a kao međunarodnog ugovora, ali
se propisuje da hrvatske propise konkurencije treba primjenjivati i tumačiti uzimajući
u obzir pravila, mjerila i načela prava konkurencije.
U konkretnom slučaju, SSP i Privremeni sporazum nisu bili na snazi kada se desio događaj
koji je ocijenjen zloupotrebom položaja na tržištu. Međutim Agencija i Upravni sud su
pri procjenjivanju je li takvo postupanje moglo dovesti do zloupotrebe monopolističkog
odnosno vladajućeg položaja na tržištu krenuli od mjerodavnih odredbi Zakona o zaštiti
konkurencije (članovi 13 do 20), a pri tome su samo kao pomoćno sredstvo primijenili
kriterijume, standarde i instrumente za tumačenje Evropskih zajednica. Radilo se o
svojevrsnom popunjavanju pravnih praznina na način koji odgovara duhu nacionalnog
prava i koji nije suprotan izričitim rješenjima navedenog Zakona, primjenom kojeg je
odlučeno u ovom slučaju.
U odnosu na primjenu sudske prakse Evropske unije u postupcima koji se vode radi
zaštite konkurencije, Ustavni sud je u istoj odluci broj: U-III-1410/2007 od 13. februara
2007. godine između ostalog, utvrdio sljedeće: »Slijedom navedenog, u slučajevima
u kojima se ispituje je li konkurencija narušena, hrvatska tijela koja se bave zaštitom
konkurencije, ovlašćena su i obavezna primjenjivati kriterijume koji proizlaze iz primjene
pravila konkurencije Evropskih zajednica i iz instrumenata za tumačenje koje su usvojile
institucije Evropskih zajednica. Na taj način, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju
između Republike Hrvatske i Evropskih zajednica i njihovih država članica i Privremeni
sporazum obavezuju hrvatska tijela za zaštitu konkurencije da rješavajući određene
slučajeve, primjenjuju ne samo hrvatsko pravo konkurencije, nego i da vode računa o
odgovarajućem pravu Evropskih zajednica.«
Očigledno je dakle, da je mogućnost primjene SSP-a kao međunarodnog sporazuma
i mogućnost primjene njegova člana 70 stav 2 kojim se upućuje korisnik norme da
primjenjuje kriterijume koji proizlaze iz primjene pravila konkurencije Evropskih zajednica i iz instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Evropskih zajednica
podigla dosta prašine i unijela nemir kako u pravnu doktrinu, tako i u praksu, no čini se
da je pobijedio pragmatični pristup sagledavanja „velike slike“ tj. pravnog i političkog
konteksta te odredbe.
Hrvatska je u tom smislu uspjela kratkoročno svoje sekundarno zakonodavstvo uskladiti
sa sekundarnim izvorima prava EU i na taj način ostvarila svoj cilj: završila pregovore o
pristupanju i postala država članica EU. No, da to nije tako, pitanje je koji bi bili daljnji
pravni zaključci i posljedice ustavnosudske prakse koja je u ovom članku tek naznačena
kao zanimljiva pravna tema podložna daljnjoj iscrpnoj analizi i ocjeni.
208
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Ekonomska analiza u oblasti konkurencije
Boženka Nikolić
Ekonomske analize u konkurenciji mogu se posmatrati kroz nekolika segmenta, i to:
1. Pregled najvažnijih propisa iz pravne tekovine EU u oblasti
konkurencije
Propisi koje je Crna Gora preuzela iz oblasti konkurencije i ugradila u zakon i podzakonska akta tiču se ocjene povrede konkurencije (antitrust) i propisa kojima se reguliše
analiza postupaka konkurencije na tržištu.
1. 1. Sporazumi koji ograničavaju konkurenciju
Član 101. Ugovora o funkcionisanju Europske unije (u daljem tekstu: UFEU)–odnosi
se na sporazume koji ograničavaju konkurenciju, tj. zabranjene sporazume. Pored
člana 101, primjena pravila su predviđena Regulativama, koja se većinom odnose na
vertikalne sporazume, kao i smjernice za pojedinačna izuzeća od zabrane.
1.2. Zloupotreba dominantnog položaja
Zabrana zloupotrebe dominantnog položaja je u pravu Evropske unije regulisana u članu
102 UFEU iz čega proizilazi da posjedovanje dominantnog položaja nije zabranjeno,
već samo njegova zloupotreba.
Za oblast zloupotrebe dominantnog položaja značajna je Praksa Suda Evropske unije
i Opšti sud EU, kao i odluke Evropske komisije.
1.3. Kontrola koncentracija učesnika na tržištu
Osnovni propis na kojem se temelji kontrola koncentracija je Uredba Vijeća 139/2004 o
kontroli koncentracija učesnika na tržištu, te Uredba Komisije EZ br. 802/2004 kojom se
sprovodi Uredba Komisije EZ br. 139/2004 o kontroli koncentracija učesnika na tržištu.
Setom propisa regulisana su specifična pitanja kao što je određivanje relevantnog
tržišta, procesna pitanja i kažnjavanje.
1.4. Relevantno tržište
Sprovođenja pravila konkurencije EZ u pogledu određivanja relevantnog tržišta
predviđeno je obavještenjem OJC br. 372/97.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
209
1.5. Propisi kojima se uređuju procesna pitanja u primjeni člana 101. i 102. UFEU
Osnovni propis kojim su precizirana opšta pravila zaštite konkurencije (ovlašćenja EK
i tijela, saradnja, ovlašćenja a istragu..) je Uredba Vijeća br. 1/2003 o implementaciji
pravila konkurencije utvrđenih u čl. 81. i 82. Ugovora EZ (sada: članovi 101. i 102. UFEU).
1.6. Kažnjavanje i imunitet od kažnjavanja
Nakon donošenja odluke, EK pristupa kažnjavanju učesnika na tržištu koji je povrijedio
konkurenciju, dok se kod kartela može javiti za imunitet i smanjenju novčanih kazni.
o Smjernice br. 201/2006 o načinu određivanja novčanih kazni u skladu sa
članom 23 stav 2 Uredbe 1/2003
o Obavještenje Komisije br. 298/2006 o imunitetu i smanjenju novčanih kazni
u slučajevima postojanja zabranjenih sporazuma – kartela
Drugi važni pravni izvori prava konkurencije EU su praksa Evropske komisije kroz odluke
i prakse Suda Evropske unije i Opšti sud EU.
2. Pregled pravnih akata u CG u oblasti konkurencije
2.1- Međunarodni sporazumi
Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Evropske zajednice i država članica i
Republike Crne Gore potpisan je 15. oktobra 2007. godine u Luksemburgu, a stupio
na snagu 1. maja 2010. godine (“Sl.list CG” br. 02/08).
Ovim Sporazumom Crna Gora se obavezala da će primjenjivati kriterijume prava
konkurencije EU i usvojene instrumente tumačenja neposredno primjenjivati u pravnom
poretku CG.
Odredbe člana 73 Konkurencija i druge ekonomske odredbe odnose se na zabranu
sporazuma privrednih društava, odluke udruženja i usaglašena praksa koji narušavaju
konkurenciju i zloupotrebu dominantnog položaja, kao i obaveza primjene kriterijuma
i formiranja operativno nezavisnog tijela.
2.2. Zakonodavni okvir u Crnoj Gori
Usvajanjem novog Zakona o zaštiti konkurencije, (“Sl. list CG br. 44/12), koji je stupio
na snagu 8.10.2012.godine, izvršeno je unaprijeđenje propisa o zaštiti konkurencije
u skladu sa evropskom praksom, kroz veći broj novih zakonskih rješenja u odnosu na
prethodni, definisano je formiranje nezavisnog tijela - Agencije za zaštitu konkurencije (u daljem tekstu: Agencija) i proširena ovlašćenja ove institucije i lica u Agenciji.
Takođe, ovim zakonom su na drugačiji način u odnosu na prethodni definisane novčane
kazne, a kao poseban stimulativni element za efikasnije otkrivanje kartela predviđena
je mogućnost oslobađanja ili smanjenja kazne za učesnike koji su spremni da sarađuju
sa Agencijom (Leniency program).
210
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Dodatno je neophodno donijeti sva podzakonska akta kako bi se u potpunosti obezbijedili uslovi za potpunu harmonizaciju pravila ali i prakse novoformirane Agencije sa
radom organa za zaštitu konkurencije zemalja EU i EK. U tom cilju, od planiranih deset
podzakonskih akta donešena su tri nova:
- Pravilnik o sadržaju i načinu podnošenja zahtjeva za pojedinačno izuzeće od sporazuma, (“Sl. list CG” br.18/13 );
- Upustvo o sadržaju i načinu podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja za sprovođenje
koncentracije(“Sl. list CG” br. 18/13) i
- Pravilnik o načinu i kriterijumima za utvrđivanje relevantnog tržišta („Sl. list CG“ br.
18/13 ).
Uredba o bližim uslovima za izuzeća sporazuma po vrstama i određivanje vrsta sporazuma koji mogu biti izuzeti od zabrane (“Sl. list CG” br. 10/07) biće zamijenjena sa još
pet podzakonskih akta, koji su u procedure kod nadležnih organa, dok su dva u nacrtu.
Posebno treba istaći da je Zakon o zaštiti konkurencije u velikoj mjeri usklađen sa
pravnom tekovinom EU kroz proces usklađivanja donošenjem podzakonskih akata i
proces pregovaranja, gdje je ocijenjen dobar napredak Crne Gore u oblasti politike
konkurencije sa obavezom jačanja administrativnih kapaciteta i implementacijom
donešenih propisa a što je potvrđeno u izvještajima EK47.
3. Uloga ekonomske analize u postupcima radi zaštite prava
konkurencije
Uloga ekonomskih analiza je vrlo značajna u postupcima kod zaštite konkurencije.
Može se pratiti kroz tri segmenta: zabranjene sporazume koji ograničavaju konkurenciju, zloupotrebu dominantnog položaja i kontrolu koncentracija učesnika na tržištu.
3.1. Sporazumi koji ograničavaju konkurenciju
U pravu konkurencije postoje sporazumi koji ograničavaju konkurenciju i Zakonom su
zabranjeni, a mogu biti horizontalni i vertikalni sporazumi.
Horizontalni sporazumi- sporazumi između učesnika na tržištu koji posluju na istom
proizvodnom ili distributivnom nivou.
o hard-core horizontalni sporazumi – karteli koji utvrđuju kupovne i prodajne
cijene, ograničava ili kontrolišu proizvodnju, dijele tržište, razmjenjuju povjerljive informacije. Ovi sporazumi ne mogu biti izuzeti od zabrane. Potreban
je direktan i/ili indirektan dokaz o usaglašenim ili zajedničkim poslovnim
aktivnostima konkurenata. Kada se dokaže da je kartel, ne mora se vršiti
ekonomska analiza.
ousklađeno djelovanje - (prećutni dogovori) - teško je dokazati.
47 Izvještaj o analitičkom pregledu usklađenosti zakonodavstva CG i Izvještaj o napretku EK od 15.10.2013.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
211
ohorizontalni sporazumi o saradnji
Prioritetno je utvrditi relevantno tržište, a s tim u vezi i tržišne udjele i tržišnu snagu
učesnika na tržištu, kao i efekat ograničavanja konkurencije. Provjerava se da li sporazumi
zaista ograničavaju tržište, pa će neki biti izuzeti od zabrane koji imaju do 30% tržišnog
učešća a doprinose unapređenju proizvodnje i distribucije ili podsticanju tehnički ili
ekonomski razvoj, odnosno omogućavaju korist potrošača ako imaju ograničenja ciljeva
i ne omogućavaju isključivanje konkurencije u bitnom dijelu.
Vertikalni sporazumi - sporazumi između dva ili više učesnika na tržištu koji djeluju na
različitim nivoima proizvodnog ili distribucijskog lanca, kojima se određuju uslovi pod
kojima ugovorne strane mogu kupovati, prodavati ili preprodavati proizvode/usluge
koji su predmet sporazuma. Kod njih se takođe utvrđuje relevantno tržište, određuju se
tržišni udjeli i tržišna snaga učesnika na tržištu a zatim efekat ograničavanja konkurencije.
3.2. Zloupotreba dominantnog položaja
Određivanje relevantnog tržišta u proizvodnom i geografskom smislu je prvi korak u
proceduri prilikom dokazivanja postojanja dominantnog položaja na tržištu i preduslov
je za svaku dalju analizu.
Kod utvrđivanja zloupotrebe dominantnog položaja obavezna je ekonomska analiza.
Najprije se utvrđuje da li učesnik na tržištu ima dominantan položaj, zatim se koristi
osnovni postupak prilikom definisanja relevantnog tržišta test hipotetičkog monopoliste (SSNIP test), tako da se ispituje zamjenjivost na strani tražnje-utvrđivanje vrste
ili grupe proizvoda koje potrošači smatraju međusobno zamjenljivim. Da li će kupci
prihvatiti zamjenljiv proizvod kao odgovor na hipotetički malo (5-10%) povećanje cijena
relevantnog proizvoda za period od jedne godine. Nakon toga se ispituje zamjenjivost
na strani ponude koja podrazumijeva mogućnost proizvođača ili dobavljača da u slučaju
povećanja cijena relevantnog proizvoda, u kratkom roku i bez većih troškova, poveća
proizvodnju ili obezbijedi snadbjevanje na duži rok.
Utvrđuje se struktura tržišta koja je neophodna da bi se utvrdilo koliko ima učesnika na
tržištu, kakav je tržišni položaj, tržišna snaga pojedinca. Na osnovu izračunatih tržiših
učešća konkurenata koristi se Herfindahl-Hirshmanov indeks (HHI) kojim se izračunava
koncentrisanost tržišta.
Da bi se utvrdila tržišna snaga koriste se različiti kriterijumi za ocjenu postojanja tržišne
snage (prepreke za ulazak na tržište, ekonomska i financijska snaga, kapacitet, bliskost
konkurencije i dr.)
Na osnovu svih ovih kriterijuma, utvrđuje se da li postoji dominacija na relevantnom
tržištu, koja može biti pojedinačna i kolektivna dominacija.
Nakon utvrđivanja dominantnog položaja, analizira se ponašanje učesnika na tržištu
gdje se provjerava da li je takvo da zloupotrebljava dominantan položaj. Najznačajniji
oblici zloupotrebe, koji su prije svega usmjereni na ograničavanje konkurencije, mogu
biti sljedeći: predacija, pretjerano snižavanje marži (margin squeeze), odbijanje po-
212
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
slovanja, odbijanje zahtjeva za pristup infrastrukturi (essential facility), diskriminacija
cijena, vezana trgovina i dr.
Zloupotreba dominantnog položaja izaziva negativne efekte, odnosno štetu ne samo
za samog učesnika na tržištu zbog izbacivanja sa tržišta, već i štetu za potrošača (podizanja cijena nakon predacije).
3.2.Kontrola koncentracija učesnika na tržištu
Koncentracija predstavlja oblik spajanja dva ili više učesnika na tržištu, ugovornog,
zajedničkog ulaganja, putem sticanja imovine ili imovinskih prava, pod uslovom da
jedan ili više učesnika stiče kontrolu nad drugim učesnikom. S obzirom da koncentracija
može dovesti do uvećanja tržišne moći novonastalog učesnika na tržištu, a time i do
slabljenja konkurentskog pritiska, to postoji obaveza kontrole koncentracija.
Agencija, prilikom procjene koncentracije, najprije pristupa provjeri ispunjenosti uslova
za prijavu koncentracije, shodno Zakonu.
Kod koncentracija se primjenjuje isti postupak vršenja analize-određivanja relevantnog
tržišta, gdje se pod relevantnim tržištem smatra tržište koje obuhvata relevantno tržište
proizvoda na relevantnom geografskom tržištu. Drugim riječima, to je tržište unutar
koga učesnici na tržištu osjećaju konkurentski pritisak drugog konkurenta.
Agencija u skladu sa svojim nadležnostima, u svakom pokrenutom postupku odredjuje
relevantno tržište proizvoda i relevantno geografsko tržište, koje dalje može odrediti
kao uže i šire. Za utvrđivanje relevantnog tržišta primjenjuju se kriterijumi: zamjenjivost tražnje, zamjenjivost ponude i u zavisnosti od ocjene uslova konkurencije, stepen
razvoja potencijalne konkurencije i prepreke za ulazak na tržište.
Za sprovođenje testa koriste se ekonometriski modeli-elastičnost tražnje, unakrsna
elastičnost, korelacija cijena i dr. Za sve navedene testove treba obezbijediti pouzdane
podatke.
Ocjenjuje se na osnovu: promjene strategije poslovanja, dinamičnosti tržišta, ekonomske i finansijske snage, primjena ranijih testova.
Pored toga, koristi se Test značajnog ograničavanja efikasne konkurencije (tzv. SIECtest), kojim se postojanje dominantnog položaja i utvrđivanje istog vrši isključivo po
osnovu stvarnih tržišnih pokazatelja snage pojedinačnog učesnika na tržištu, a ne po
osnovu tržišnog učešća u trenutku ocjene.
Detaljna analiza relevantnog tržišta bitna je samo kada postoji vjerovatnost da će
koncentracija na tim tržištima dovesti do značajnog ograničenja konkurencije48. Kada
se vrši ocjena koncentracije procjenjuju se efekti koje iste prouzrokuju i koju mogu
biti: negativni (jednostrani efekti i koordinativni efekti) i pozitivni učinci koncentracije
(tehnički i privredni napredak racionalno poslovanje, korist za potrošače).
48 „Mjerodavno tržište i tržišni udjeli u trgovini na malo u Hrvatskoj i EU“-Ekonomski Institut Zagreb
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
213
4. Najvažniji instrumenti koji su korišćeni u prethodnom periodu
4.1. SSNIP test (Small but Significant and Non-transitory Increase in Price)
SSNIP test je osnovni instrument za određivanje relevantnog tržišta, odnosno test malog ali značajnog i trajnijeg povećanja cijena od strane pretpostavljenog monopoliste,
međutim to je početni pokazatelj ali nije dovoljan za utvrđivanje mogućih efekata koncentracije bez ostalih kriterijuma. Po pravilu primjenjuje se u svim postupcima gdje je
potrebno određivati relevantno tržište na osnovu analize svih potencijalnih supstituta.
4.2. Herfindahl-Hirshmanov indeks (HHI)
HHI se izračunava koncentrisanost tržišta na bazi podataka o učešću. Analiza se vrši sa
ciljem da se ukaže na intezitet konkurencije koji postoji na određenom relevantnom
tržištu, ali i na promjene koje se tokom vremena dešavaju na istom.
Dakle, kad se koncentrisanost tržišta povećava, konkurencija i efikasnost opadaju a
mogućnost zloupotrebe i monopola se povećava.
4.3.SIEC test (Significant Impediment of Effective Competition – značajno narušavanje
efikasne konkurencije)
SIEC test je zamijenio do tada primjenjivan „test dominantnog učesnika“, kojim se
zabranjuju one koncentracije, koje značajno narušavaju konkurenciju, bez obzira na
to, da li stvaraju ili jačaju već postojeći dominantan položaj.
4.4.Sektorske analize
Agencija je zakonom ovlašćena i zadužena za praćenje stanja konkurencije na tržištu,
odnosno u određenoj grani privrede. U cilju sprovođenja sektorske analize Agencija može
zahtijevati od učesnika na tržištu da dostave sve neophodne podatke ili dokumenta.
5. Praksa Agencije za zaštitu konkurencije
Analize stanje na tržištu, sa stanovišta slobodne i efikasne konkurencije rade se za
potrebe konkretnih postupaka. Ukoliko procjene nijesu pouzdane, Agencija sama vrši
analizu, radi upoređivanja dostavljenih podataka, prikupljanjem podataka od sektorskih
regulatora, Monstata, Poreske uprave, PKCG, kao i direktno od učesnika na tržištu.
Prilikom utvrđivanja zloupotrebe dominantnog položaja do sada su obrađivana sljedeća
tržišta: pružanja usluga skladištenja nafte i naftnih derivata, tržišta pružanja usluga
pogrebne djelatnosti, kao i tržišta usluga postavljanja reklamnih panoa.
Kod ocjene koncentracija obrađivana su, između ostalih: tržišta prehrambene robe i
robe široke potrošnje u maloprodaji, tržišta proizvođača farmaceutskih proizvoda koji
posluju na teritoriji CG, te analiza tržišta mlijeka i mliječnih proizvoda.
214
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Agencija/ranije Uprava/ već četiri godine prati dešavanja na tržištu maloprodaje prehrambenih proizvoda i roba široke potrošnje, tako što prikuplja podatke od privrednih
društava koji posjeduju dva ili više objekata. Podaci se odnose na godišnji prihod po
opštinama, veličini objekata, a odnose se na lokalna tržišta: Podgorica, Nikšić i primorske opštine H.Novi i Kotor.
Imajući u vidu sve navedeno, Agencija će posebno raditi na jačanju administrativnih
kapaciteta u oblasti ekonomskih analiza kroz zapošljavanje, obuke, kao i mogućnosti
stažiranja u Evropskoj komisiji. Ovo posebno ako se ima u vidu da će, kroz aktivnosti
IPA projekta, počev od januara 2014. godine, zaposleni u Agenciji biti u prilici da kroz
programe koji se planiraju u tom pravcu, te posebno studijskim posjetama institucijama
sa nivoa EU, unaprijede stečena znanja i time daju doprinos daljem razvoju slobodne
konkurencije na tržištu Crne Gore.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
215
Ekonomski aspekt politike konkurencije u kontekstu
evropskih integracija
Ljiljana Pavlic
Savremena politika zaštite konkurencije u Evropi vuče korijenje iz ekonomske teorije,
a geografski iz Sjedinjenih Američkih Država, gdje je prvi zakon koji reguliše pitanje
zaštite konkurencije uveden 1890. godine kao odgovor na veliku konsolidaciju industrije nakon građanskog rata.
Politika zaštite konkurencije Evropske unije prisutna je od samih početaka Evropske
unije, budući da je ista implementirana u Ugovor o osnivanju Zajednice za ugalj i čelik,
pa je od početka uključena u institucionalni okvir povezivanja evropskih zemalja.
Kao početak evropskih integracija uzima se 1950. godina kada je predstavljena tzv.
Šumanova deklaracija u kojoj je predstavljen plan ujedinjenja proizvodnje uglja i čelika
Francuske i Njemačke. Ideja je zaživjela 1951. godine kroz stvaranje Evropske zajednice
za ugalj i čelik u kojoj su participirale Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Holandija
i Njemačka. Osnivači Zajednice za ugalj i čelik željeli su osigurati da Njemačka nakon II
svjetskog rata ne obnovi značajan položaj na tržištu uglja i čelika kakav je imala prije
II svjetskog rata. Navedeni sektor je kontrolisan pod jedinstvenim uslovima od strane
Zajednice. S obzirom na svrhu Zajednice stvorila se potreba za stvaranjem regulative
vezane uz politiku konkurencije. Na taj način zemlje osnivači su prihvatile mogućnost
ograničavanja slobode preduzetnika kako bi ostvarile kontrolu nad određenim industrijskim sektorom.
S tim u vezi, jasno je kako su prvobitni ciljevi uvođenja prava konkurencije bili sprečavanje
rata i kontrola poslovanja.
Razvojem ideja o jačoj povezanosti država unutar Evrope, i ciljevi politike konkurencije prilagođavali su se novonastalim situacijama, pa se ubrzo na pravo konkurencije
gledalo kao na politiku koja može pomoći integraciji ekonomija i tržišta zemalja članica.
U prvom izvornom Ugovoru o osnivanju Zajednice, tzv. Rimskom ugovoru49 naznačeno
je kako se bez zajedničkog tržišta ne može ostvariti ujedinjenje ljudi i zemalja Evrope
i kako zajedničko tržište ne može opstati bez centralnog i nezavisnog tijela za zaštitu
konkurencije.
*49mr. sc. Ljiljana Pavlic, članica Vijeća za zaštitu tržišnog natjecanja, Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja
Republike Hrvatske;
Mišljenja i stavovi autorice izneseni u ovom radu strogo su lični, pa stoga ne odražavaju i službena
stajališta Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja Republike Hrvatske
49 Rimski ugovor kojim se osniva Evropska ekonomska zajednica (EEZ), potpisan u Rimu 25. marta 1957,
stupio je na snagu 1. januara 1958. godine. Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju
potpisan je u isto vrijeme te se oba ugovora zajedno nazivaju Rimskim ugovorima
216
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Glavni principi prava konkurencije na nivou Evropske unije postavljeni su u Ugovoru
o funkcionisanju Evropske unije. Načelno, samo dva člana Ugovora o funkcionisanju
Evropske unije uređuju zaštitu konkurencije i to današnji član 101, kojim se zabranjuje
sklapanje i utvrđuje ništavima, ograničavajuće sporazume, ograničavajuće odluke
udruženja preduzetnika i usklađenu praksu, koji mogu djelovati na trgovinu među
državama članicama i kojima je cilj ili posljedica sprječavanje ili narušavanje konkurencije na zajedničkom tržištu i član 102, kojim se zabranjuje zloupotreba tržišne snage
jednog ili više preduzetnika, koja može uticati na trgovinu među državama članicama.
Nadalje, kontrola koncentracija preduzetnika nije pokrivena samim Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije, ali su koncentracije na nivou Evropske unije uređene po
prvi put Uredbom br. 4064/89 o kontroli koncentracija među preduzetnicima kojom
se zabranjuju koncentracije koje imaju za posljedicu stvaranje ili jačanje dominantnog
položaja na tržištu.
U sadašnje vrijeme ciljevi prava zaštite konkurencije različito se definišu, ali im je svima
zajednička ekonomska osnova. Prema Hildebrand, ultimativni cilj evropskih pravila o
konkurenciji je održati ili pomoći uspostaviti kompetitivne tržišne strukture.50 Sadašnji
komesar za područje zaštite konkurencije Evropske komisije Joaquin Almunia, navodi
kako je u politici zaštite konkurencije riječ o kreiranju najboljih mogućih uslova za
kupce, investitore i inovativne preduzetnike na unutrašnjem tržištu.51
Uopšteno, pravo konkurencije Evropske unije ima dva cilja: promociju integracije između
zemalja članica i promociju efikasne i nenarušene konkurencije.52
Stvaranje jedinstvenog tržišta i povezivanje nacionalnih tržišta u jedno zajedničko tržište
nije moguće bez stvaranja dobre osnove, odnosno nekih temeljnih pravila. Politika
prava konkurencije u Evropskoj uniji služi i za dostizanje ciljeva koji nisu nužno vezani
samo za politiku zaštite konkurencije, za razliku od prava konkurencije u Sjedinjenim
Američkim Državama gdje se u daleko većoj mjeri uvažava ekonomska teorija u primjeni
propisa o zaštiti konkurencije.
Ekonomija za pravo konkurencije na nivou Evropske unije vođena je ciljevima Ugovora
o funkcionisanju Evropske unije, te budući da su sloboda kretanja ljudi, dobara, kapitala
i usluga među zemljama članicama temelj zajedničkog tržišta, pravo konkurencije u
ostvarivanju tržišnih sloboda ima značajnu ulogu.
Efikasna konkurencija donosi koristi za potrošače, kao što su niske cijene, proizvodi
visokog kvaliteta, široki izbor dobara i usluga i inovacije. Svojom kontrolom koncentracija
Komisija sprječava sprovođenje koncentracija koje bi kupcima vjerovatno uskratile takve
koristi, i to značajnim porastom tržišne snage preduzetnika. Pod „povećanom tržišnom
snagom” podrazumijeva se sposobnost jednog ili više preduzetnika da na profitabilan
50 Hildebrandt, D.: „The Role of Economic Analysis in the EC Competition Rules“, Kluwer Law International,
1998., str. 1.
51 Almunia, J. govor „Competition Policy in a larger EU“, Lithuanian Presidency’s European Competition Day,
Vilnius 03/10/2013, dostupno na stranici http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-775_en.htm
52 Bishop S., Walker M., „The Economics of EC Competition Law: Concepts, Application and Measurement“,
Thomson, Sweet&Maxwell, 2002., str. 3.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
217
način poveća cijene, smanji proizvodnju, izbor odnosno kvalitet dobara i usluga, smanji
inovacije odnosno na neki drugi način utieče na parametre konkurencije.53
Propisi o zaštiti konkurencije ulaze u krug onih kojima se u interesu zaštite većeg i
opšteg dobra, ograničava sloboda ugovaranja i autonomija volje ugovornih strana.54
Politika zaštite konkurencije predstavlja jedan dio ukupne ekonomske politike Evropske zajednice. Riječ je o najrazvijenijem pravu i ekonomskoj teoriji jednog segmenta
ekonomske politike i politike blagostanja tržišnih slobodnih ekonomija.55 McGowan i
Wilks ukazuju kako je riječ o prvoj nadnacionalnoj politici u Evropskoj uniji.56
Politika prava konkurencije predstavlja jedinstveno područje snage Evropske unije. Ne
postoji niti jedna uporediva politika iz prvog stuba u kojoj Evropska komisija ima slična
ovlašćenja.57 Pod prvim stubom misli se na Evropsku zajednicu, koju čine Ugovor o
osnivanju Evropske ekonomske zajednice i Evropski ugovor za atomsku energiju, ekonomska i monetarna unija i evropske politike u kojima Evropska zajednica ima isključivu
nadležnost za donošenje odluka i ona je nadnacionalnog karaktera.
U Evropskoj Uniji pravo konkurencije ima centralno mjesto među drugim javnim
politikama i prva je prava nadnacionalna javna politika koja reguliše konkurenciju na
tržištu. Jedan od ciljeva prava konkurencije u Evropskoj Uniji je spriječiti pretjeranu
koncentraciju tržišne snage u rukama malobrojnih. 58
Politika prava konkurencije pojavila se kao glavna politika u Evropskoj Uniji u kojoj se
pravo konkurencije pojavljuje kao pokretačka snaga ekonomske efikasnosti i blagostanja
građana.59 Politika konkurencije je set politika i propisa koji osiguravaju da konkurencija
na tržištu nije ograničena na način da se smanji ekonomsko blagostanje.60
Kriteriji koje sve države kandidatkinje moraju ispuniti za punopravno članstvo postavljeni su na sastanku Evropskog savjeta u Kopenhagenu 1993. godine. Riječ je o tzv.
Kopenhaškim kriterijima, a koji se odnose na politički, pravni i ekonomski kriterijum.
Pod pravnim kriterijumom smatra se usvajanje cjelokupne pravne tekovine Evropske
unije (acquis communautaire), uključujući i propise o zaštiti konkurencije. Ekonomski
kriterijum podrazumijeva efikasnu tržišnu ekonomiju i sposobnost preduzetnika da
se nose s konkurentskim pritiscima i tržišnim zakonima koji važe u Evropskoj uniji.
53 Smjernice za ocjenu horizontalnih koncentracija prema Uredbi Vijeća o kontroli koncentracija između
poduzetnika (2004/C 31/03), para 8
54 Butorac Malnar, V., Pecotić Kaufman, J., Petrović, S.: „Pravo tržišnog natjecanja“, Pravni fakultet sveučilišta
u Zagrebu, Zagreb, 2013., str. 11.
55 Mlikotin Tomić, D., Horak, H., Šoljan, V., Pecotić-Kaufman, J.: „Europsko tržišno pravo“, Školska knjiga,
Zagreb, 2006., str. 54.
56 McGowan, L., Wilks, S.: „The First Supranational Policy in the European Union: Competition Policy“,
European Journal of Political Research, Vol. 28, No. 2, 1995., str. 141.-169.
57 Orbie, J.: „Europe’s Global Role: External Policies of the European Union“, Ashgate Publishing Ltd.,
2008., str. 181.
58 Baskoy, T.: „The Political Economy of European Union Competition Policy: A Case Study of the Telecommunications Industry“, Taylor & Francis, 2008.
59 Vives, X.: „Competition Policy in the EU: Fifty Years on from the Treaty of Rome: Fifty Years on from the
Treaty of Rome“, Oxford University Press Oxford, 2009.
60 Motta, M.: „Competition Policy: Theory and Practice“, Cambridge University Press, 2009., str. 30.
218
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Kako bi se osiguralo efikasno sprovođenje i primjena pravne tekovine Evropske unije
nužno je osigurati odgovarajuće administrativno uređenje. Iz tog razloga, uveden je
i administrativni kriterijum 1995. godine sa svrhom prilagođavanja administrativnih
struktura integraciji.
Kod procjene ispunjenja ekonomskog kriterijuma uzima se u obzir i stepen efikasne
tržišne ekonomije i konkurentnosti, što podrazumijeva efikasan pravni sistem i otvoreno
tržište, kao i uklanjanje prepreka za ulazak na tržišta zemalja članica i efikasne propise
i primjenu pravila o zaštiti konkurencije.
Kako bi se osiguralo da zemlje kandidati pristanu na zahtjev za uvođenjem acquis-a
u području zaštite konkurencije, pristupanje Evropskoj uniji uslovljeno je transpozicijom pravila o zaštiti konkurencije iz acquis-a u pravni sistem države kandidata i prije
formalnog pristupanja Evropskoj Uniji. Smatra se nužnim da se prije nego postanu
članice, zemlje kandidati moraju priviknuti na kompetitivnu disciplinu jednaku onoj
postojećoj u Evropskoj uniji. Nedostatak discipline nosi sa sobom određene rizike koji
se ogledaju u tome što s jedne strane, preduzetnici tih zemalja neće moći preživjeti
u kompetitivnom okružju Evropske unije, a s druge strane ukoliko zemlje kandidati
ostvare pristup zajedničkom tržištu pod uslovima različitim od onih koji se primjenjuju
na postojeće zemlje članice, to može biti u suprotnosti s načelom jednakih uslova
za sve preduzetnike na relevantnom tržištu (eng. level playing field) koji postoje u
Evropskoj uniji.
Mario Monti, bivši komesar za zaštitu konkurencije, u svom govoru iz 2001. godine
naglasio je kako bez stroge politike zaštite konkurencije kojom se sprječava bilo kakvo
ponašanje preduzetnika kojim se narušava konkurencija, tržišna ekonomija ne može
održati obećanja i nadalje, bez striktne politike zaštite konkurencije, ekonomije koje
su ranije bile pod vodstvom države neće moći preživjeti kompetitivne pritiske i tržišne
sile unutrašnjeg tržišta Evropske unije.61
Pravila o zaštiti konkurencije koriste ekonomsku teoriju temeljenu na raznim pretpostavkama kojom se pokušavaju dati jasni odgovori oslanjajući se na apstraktne
pojmove o savršenoj konkurenciji i monopolima. Ekonomska teorija o savršenoj
konkurenciji je temelj politike zaštite konkurencije.
Ekonomska analiza pruža oslonac kroz teoriju i koristi se i kako bi se identifikovala
konkretna ponašanja koja su u suprotnosti sa propisima o zaštiti konkurencije.
Tokom vremena, Evropska komisija i nacionalna tijela za zaštitu konkurencije razvila
su snažan ekonomski pristup u problematici konkurencije što je vidljivo i iz odluka
navedenih tijela, i iz propisa. Propisi se odnose na definisanje relevantnog tržišta,
vertikalne sporazume, horizontalne sporazume, zloupotrebe dominantnog položaja,
ocjene koncentracija te sadrže ekonomski pristup u svakom od navedenih djelova
politike konkurencije. Ekonomski principi usvojeni u pravu konkurencije su primjenjivi
61 Monti, M. govor 7th Annual Competition Conference between Candidate countries and the European
Commission „Enforcement of competition policy – case for the accession negotiations and for developing a real competition culture“, Ljubljana, Slovenija, 2001.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
219
i u pravnim sistemima koji se međusobno razlikuju. Iako su pravila i osnovne postavke
ostale jednake, pravo konkurencije u zadnjoj deceniji značajno se izmijenilo uvođenjem
jačeg ekonomskog pristupa kroz uključivanje saznanja iz ekonomije industrijske organizacije u oblikovanje propisa i ocjenu ponašanja preduzetnika na tržištu.
Intenzivna upotreba ekonomske teorije i metoda za utvrđivanje svih relevantnih podatka, definisanje relevantnog tržišta, utvrđivanje antikompetitivnih učinaka postalo
je danas pravilo u odlukama Evropske komisije. Na snažnu upotrebu ekonomije i ekonomskih principa u odlukama veliki uticaj su imale presude suda u 2002. Godini, gdje
je sud poništio 3 odluke Evropske komisije u odlukama o dopuštenosti koncentracija
iz razloga nedovoljne ekonomske utemeljenosti. Riječ je o Airtours62, Tetra Laval63 i
Scheider Electric64 presudama suda.
Jači ekonomski pristup je nedvosmisleno najvažniji izazov za pravo konkurencije EU,
pa se iza navedenog izraza ne krije monolitna teorija ili koncept nego konglomerat
preporuka kako intenzivirati upotrebu ekonomskih saznanja u interpretaciji i primjeni prava zaštite konkurencije.65 Ekonomski pristup zahtjeva analizu konkurencije na
svakom pojedinom tržištu kako bi se ocijenilo kako određene strategije preduzetnika
utiču na blagostanje potrošača. Savremen ekonomski pristup uzima u obzir činjenicu
da neka postupanja, iako načelno jednaka, u različitim uslovima mogu dovesti do
različitih učinaka.
Budući da pravo konkurencije ima svoje temelje u ekonomiji, sama ekonomska analiza
je neizostavan dio ocjene postupanja preduzetnika na mjerodavnom tržištu. Vrlo često
se u literaturi spominje predmet Standar Oil66 iz 1911. godine, u različitim kontekstima,
a bitan je i po uvođenju pravila razumne primjene (eng. rule of reason) koje podrazumijeva analizu povoljnih i nepovoljnih učinaka na nivo konkurencije, uzimajući u obzir
ekonomske posljedice određenog postupanja. Kod ponašanja i odredbi u ugovorima
koja su sami po sebi zabranjeni u pravu konkurencije često je bio slučaj tzv. per se pristupa, koji omogućava ocjenu i konačnu odluku o povredi propisa o zaštiti konkurencije
bez dodatne dublje analize. Međutim, danas je sve jači pritisak na ocjenu svih vrsta
ponašanja na tržištu. Na primjer, samo postojanje dominantnog položaja nije samo po sebi protivno pravilima
o zaštiti konkurencije, ali je zabranjena njegova zloupotreba. Član 102 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije zabranjuje i iskorištavajuće i isključujuće oblike zloupotrebe.
Oblici zloupotrebe koji se smatraju iskorištavajućima odnose se na oblike direktno
usmjerene na potrošače, pa se manifestuju kao primjene pretjerano visokih cijena i
u slučajevima kada preduzetnik koristi veliku tržišnu snagu za uzimanje ekstra rente
62 T-342/99 Airtours plc v Commission (2002) ECR II-2585
63 T-5/02 Tetra Laval BV v Commission (2002) ECR II-4381, T-80/02, Tetra Laval BV v Commission (2002)
ECR II-4519, C-13/03 P, Commission v Tetra Laval BV (2005) ECR I-1113
64 T-310/01 Scheider Electric SA v Commission (2002) ECR II-4071, T-77/02, Schneider Electric SA v Commission (2002) ECR II-4201
65 Patel, K.K., Schweitzer, H.: „The Historical Foundations of EU Competition Law“, Oxford University Press,
2013., str. 220.
66 Standard Oil Co. Of New Jersey v. U.S., 221. U.S.1,1911.
220
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
od kupaca. Pod isključujućim oblicima se podrazumijeva primjena cjenovne politike
usmjerene protiv konkurenata na tržištu u pogledu smanjivanja konkurentnih sposobnosti drugih preduzetnika na tržištu te isključivanje konkurenata sa tržišta. Budući da je
Evropska komisija u 2009. donijela Smjernice o isključujućim postupanjima, a ne i one
koje se odnose na iskorištavajuće oblike zloupotreba, stiče se utisak kako detektovanje i
kažnjavanje isključujućih zloupotreba predstavlja prioritet. Međutim, zaštita blagostanja
potrošača zauzima važno mjesto u politici zaštite konkurencije u Evropskoj uniji, stoga
se značajna pažnja pridaje i iskorištavajućim oblicima zloupotrebe vladajućeg položaja,
jer bi bez toga i oslanjanjem u politici zaštite konkurencije jedino na isključujuće oblike
došlo do situacije u kojoj se ne može direktno zaštiti kupac od prekomjerno visokih
cijena, nego samo indirektno kroz zaštitu kompetitivnog procesa na tržištu.
Ekonomska teorija i dosadašnja praksa Evropske komisije i sudova pružaju okvir unutar
koga se rade analize kako bi se utvrdilo postojanje narušavanja konkurencije. Tako se
kod nepravedno visokih cijena prvobitno utvrđuje je li razlika između cijene i troškova
previsoka, odnosno je li profitna marža pretjerano visoka, pa se zatim ocjenjuje je li
cijena koju preduzetnik određuje nepravedna u odnosu na troškove ili u poređenju sa
konkurentskim proizvodima na relevantnom tržištu.
Odrediti ima li koncentracija, određeno ponašanje ili poslovna praksa više negativnih
ili pozitivnih učinaka na konkurenciju i potrošače je težak zadatak tijela za zaštitu
konkurencije, jer su poslovni procesi, međusobne interakcije preduzetnika i tržišna
stvarnost vrlo složeni. Nužna je upotreba ekonomije kroz ekonomske principe i koncepte i primjenu ekonomskih tehnika i modela jer se odredbe o zaštiti konkurencije
primjenjuju uzimajući u obzir ekonomsku stvarnost i kretanja na tržištu.
Efikasna primjena pravila o zaštiti konkurencije dovodi do konkurentnosti, veće ekonomske efikasnosti i povećane dobrobiti za potrošače.
Iz svega navedenog jasno proizlazi kako je pravilna primjena propisa o zaštiti konkurencije
i jako i nezavisno tijelo za zaštitu konkurencije nužno kako za zemlje kandidate u procesu
pregovaranja o ulasku u Evropsku uniju tako i za zemlje članice s obzirom na izuzetnu
važnost politike konkurencije u odnosu na ukupnu evropsku ekonomsku politiku i ciljeve
iz Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Uslovi za članstvo u Evropskoj uniji vezani
za pravo konkurencije odnose se na preuzimanje acquis-a, uspostavljanje nezavisnog,
stručnog i samostalnog tijela i osiguranje vjerodostojne primjene zakonodavstva koja se
ogleda u broju i složenosti donesenih odluka i ekonomskoj utemeljenosti istih u skladu
sa važećim nacionalnim propisima, ali i uz uvažavanje evropskih propisa i analitičkih
okvira usvojenih od strane Evropske komisije i nadležnih sudova. Stoga je potrebno
kontinuirano jačati institucionalne kapacitete i efikasnost tijela za zaštitu konkurencije
i podizati svjest i znanje učesnika na tržištu i institucija o pravu konkurencije i njegovoj
ulozi u savremenoj ekonomiji.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
221
Sankcije i postupanje sudova u slučajevima konkurencije
Michaela Nosa67
1 Kazne u slučajevima narušavanja konkurencije
Postoji više vrsta sankcija u pravu konkurencije za zloupotrebu dominantnog položaja
i sporazume kojima se ograničava konkurencija.
Dok je u američkom pravnom sistemu dominantna krivična odgovornost odgovornih
pojedinaca u privrednom društvu, u kombinaciji sa efikasnim sistemom privatnih tužbi,
evropski sistem podrazumijeva administrativne postupke i sankcije za narušavanje
konkurencije. Administrativne sankcije se, pak i u državama članicama EU dopunjuju
drugim vrstama sankcija prema pojedincima, kao što su diskvalifikacija menadžera ili
mogućnošću krivičnih sankcija, ili sankcijom privrednih društava u vidu isključivanja
iz mogućnosti učešća na tenderima.
Širom EU, u jurisdikcijama gdje su narušavanja prava konkurencije sankcionisana
kao prekršaji administrativnog karaktera, nacionalna tijela za zaštitu konkurencije
(u daljem tekstu: nacionalna tijela) imaju ovlašćenja da izriču sankcije učesnicima na
tržištu u iznosu do 10% relevantnog obrta. Međutim, sistemi metoda koji se koristi za
određivanje novčane kazne u pojedinim slučajevima mogu varirati.
U okviru foruma Evropskih tijela za zaštitu konkurencije (ECA) napravljena je vježba u
pogledu sankcija i osnovana je radna grupa za sankcije. Ta radna grupa je pripremila
dokument – Najbolje prakse (Novčane kazne koje se izriču učesnicima na tržištu za
narušavanje prava konkurencije. Principi za ujednačavanje) koji je objavljen u maju
2008. godine).
Efekat kazni
U uvodnom dijelu dokumenta, nacionalna tijela su se složila da bi kazne trebalo da
efektivno sankcionišu i odvrate od ponavljanja prekršaja, kao i da odvrate druge potencijalne prekršioce (cilj kazni). Odvraćanje – i pojedinačno i opšte – od antikonkurentskog
ponašanja je ključni cilj kojim se teži izricanjem kazni. U jurisdikcijama Evropskih tijela
za zaštitu konkurencije, novčane kazne izrečene preduzećima igraju ključnu ulogu u
osiguravanju odvraćanja, iako druge kazne, kao što su zatvorske kazne ili novčane kazne
67 Autorka je zaposlena u Kancelariji za borbu protiv monopola Repubike Slovačke. Stavovi u ovom članku
su autorkini i ne moraju se obavezno poklapati sa stavovima institucije.
222
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
izrečene pojedincima mogu takođe doprinijeti tome da se narušavanja konkurencije
efektivno sprječavaju. Kazne sa dovoljnim odvraćajućim efektom su i preduslov efikasnih sistema imuniteta, koji su se pokazali kao vrlo efikasan instrument za otkrivanje
kartela. U odsustvu takvih odvraćajućih kazni, prekršioci neće imati podsticaj da se
prijave za imunitet ili smanjenje kazne u okviru programa imuniteta, što bi moglo
ozbiljno narušiti sankcionisanje kartela.
Tijela za zaštitu konkurencije koja su učestvovala u ovoj vježbi su se takođe saglasila da
se Transparentnost i određeni stepen predvidljivosti moraju osigurati, u cilju povećanja
efektivnosti politike kazni koju vode tijela za zaštitu konkurencije.
Uzevši u obzir da su kazne postavljene na odvraćajućem nivou, očekuje se da imaju
veći uticaj na ponašanje učesnika na tržištu ukoliko isti imaju bolje razumijevanje
metodologije koja se koristi za određivanje kazni. Međutim, određeni stepen neizvijesnosti u pogledu tačnog iznosa kazne izrečene kao rezultat primjene date metodoogije
može povećati efekat odvraćanja, pošto takva ograničena neizvijesnost sprječava potencijalne prekršioce da tačno unaprijed izračunaju cijenu prekršaja. Tijela za zaštitu
konkurencije ne bi trebalo da se obavežu na bilo kakav automatski ili aritmetički metod
izračunavanja, već da zadrže dovoljnu diskrecionu marginu za određivanje nivoa kazne.
Smjernice ili slična transparentna informacija kojom se određuje metodologija koju
koriste tijela za zaštitu konkurencije kako bi izračunala novčane kazne bi trebala biti
javno dostupna. To bi osiguralo određeni stepen predvidljivosti i transparentnosti
politike kažnjavanja koju sprovode vlasti. To bi takođe ojačalo nepristrasnost u njihovom odlučivanju i time povećalo prihvatjivost kazni. Na kraju, smjernice ili slična
transparentna informacija bi olakšala sudsko ocjenjivanje odluka u slučajevima
konkurencije.
Isti zahtjevi transparentnosti i pravne sigurnosti traže da su relevantni učesnici na tržištu
adekvatno informisani o osnovnom načinu rasuđivanja tijela za zaštitu konkurencije
kada određuju iznose kazni koje im izriču.
Slovačko tijelo za zaštitu konkurencije (Kancelarija za kontrolu monopola Republike
Slovačke, u daljem tekstu: AMO) ima ovlašćenje da izriče kazne do 10 % obrta učesnika
na tržištu u prethodnoj poslovnoj godini (čl. 38 izmijenjenog Zakona br. 136/2001 coll).
o Zaštiti konkurencije. Iako se osnovne odredbe o određivanju kazne nalaze u Zakonu o
zaštiti konkurencije (Zakon o zaštiti konkurencije br. 136/2011 Coll.)68, AMO je takođe
68 Osnovne odredbe koje omogućavaju određivanje kazne, glavne okolnosti koje AMO treba da razmotri
kada određuje kaznu:
1) Z a kršenje odredbi čl. 4 (1), 8 (6), 10 (9), 25 (4) i 29 (5), Kancelarija će odrediti učesniku na tržištu
kaznu u iznosu do 10% obrta u skladu sa čl. 10 (3) za prethodni završeni računovodstveni period i
kaznu EUR 330,000 učesniku na tržištu koji je dostigao obrt do EUR 330 ili nije imao obrta, ili učesniku
na tržištu čiji obrt nije moguće izračunati.
2) Kancelarija će izreći kaznu u skladu sa stavom 1 onom učesniku na tržištu koji propusti da ispuni uslov,
koji prekrši preuzetu dužnost ili obavezu nametnutu odlukom Kancelarije, učesniku na tržištu koji
propusti da postupi po odluci Kancelarije, ili onom koji je prekršio zabranu da koristi prava ili obaveze
koje proizilaze iz koncentracije, ukoliko Kancelarija nije odobrila izuzeće u skladu sa članom 10 (17).
(3) Z a kršenje zabrane u skladu sa čl. 39, Kancelarija će izreći kaznu državnom organu, teritorijalnom
samoupravnom organu ili organu od posebnog interesa u iznosu do EUR 66,000.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
223
odlučila da kao i druga tijela za zaštitu konkurencije objavi sopstvene smjernice, i to
je učinila početkom 2008.69 godine. Ovim smjernicama je takođe uveden novi metod
izračunavanja u skladu sa trendovima u pravu konkurencije u tom trenutku, a što je
računanje kazni za povrede konkurencije na osnovu relevantnog obrta. Relevantni
obrt je definisan kao obrt (bez poreza) ostvaren od strane učesnika na tržištu prodajom roba i pružanjem usluga koje su vezane za direktno ili indirektno narušavanje ili
ograničavanje konkurencije na definisanom relevantnom geografskom tržištu. Ovaj
metod izračunavanja kazni je izabran takođe iz razloga (kako je objašnjeno u tački 6
Smjernica) što najbolje odražava ekonomski efekat povrede Zakona, kao i proporcionalni
udio u povredi svakog učesnika na tržištu u okviru date prakse, i najbolje omogućava
da kazna odgovara profitu od antikonkurentskog ponašanja iz razloga što je profit
dobijen povredom u pozitivnoj korelaciji sa obrtom preduzeća na relevantnom tržištu
u periodu povrede.
Smjernice Evropske komisije iz 200670 takođe koriste kriterijum relevantnog obrta
kao osnov za izračunavanje osnovnog iznosa. Smjernice Komisije dalje objašnjavaju
izračunavanje kazne. Sankcije se izriču za namjerne ili povrede iz nehata. Pri izračunavanju
kazne, Komisija koristi metodologiju iz dva koraka. Prvo, Komisija određuje osnovi
iznos za svako preduzeće ili udruženje preduzeća, koji onda može prilagoditi na više
ili manje (u skladu sa otežavajućim ili olakšavajućim okolnostima). Osnovni iznos se
(4) Prethodni računovodstveni period u skladu sa stavom 1 je godina koja prethodi godini u kojoj
Kancelarija donosi odluku ili godina koja prethodi toj godini ukoliko podaci za istu još nisu dostupni.
5) Privredno društvo ili pravno lice koje propusti da ispuni obavezu da podnese tražena dokumenta
ili informacije Kancelariji u propisanom periodu ili podnese lažnu ili nepotpunu dokumentaciju ili
informacije, ili ne dozvoli ispitivanje ili ulazak u prostorije u skladu sa čl. 40 može dobiti kaznu do
1% svog obrta u skladu sa čl. 10 (3), za prethodni završeni računovodstveni period i kaznu do EUR
330,000 za učesnika ili pravno lice koje dostigne obrt do EUR 330 ili nema obrta, kao i na one kojima
je nemoguće izračunati obrt.
(6) Kancelarija može izreći kaznu do EUR 3,300 preduzetniku koji propusti da prisustvuje saslušanju bez
opravdanog razloga, ili na drugi način negativno utiče na tok postupka.
(7) Kancelarija može više puta izreći kazne iz stavova 1 do 3 i 5.
(8) K
ancelarija može izreći kazne u skladu sa stavovima 1 do 3 i 5 u periodu od četiri godine od početka
postupka. Međutim, Kancelarija može izreći te kazne u toku osam godina od dana kada je učinjena
povreda odredbi ovog Zakona i/ili odredbi posebnih akata 5b), ne ispunjavanja uslova ili kršenje
obaveze nametnute odlukom Kancelarije; u slučaju ponovljenog upravnog prekršaja ili trajnog
upravnog prekršaja, vremenski limit počinje na dan kada je povreda posljednji put učinjena. (9)
Prilikom izricanja kazne, Kancelarija će razmotriti ozbiljnost i trajanje povrede odredbi ovog Zakona,
povredu odredbi posebnih akata 5b) ili kršenje uslova ili obaveze nametnute odlukom Kancelarije.
Pri razmatranju ozbiljnosti povrede, Kancelarija razmatra njenu prirodu, stvarni uticaj na tržište i, gdje
je potrebno, veličinu relevantnog tržišta. Osim toga, Kancelarija će razmotriti druge činjenice vezane
za izricanje kazne, naročito ponavljanje povrede od trane istog učesnika na tržištu, odbijanje saradnje
sa Kancelarijom, učesnika na tržištu koji je u poziciji lidera ili podstrekača povrede, finansijsku dobit
ostvarenu kao rezutat povrede ili propuštanje da se u praksi realizuje ugovor kojim se ograničava
konkurencija.
69 http://www.antimon.gov.sk/data/files/169_guidelines-on-the-procedure-for-setting-the-fines-in-casesof-abuse-of-dominant-position-and-agreements-restricting-competition.pdf
70 Guidelines on the method of setting fines imposed pursuant to Article 23(2)(a) of Regulation No 1/2003
(Text with EEA relevance) OJ C 210, 1.9.2006, p. 2–5; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=CELEX:52006XC0901(01):EN:NOT
224
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
određuje na osnovu relevantnog obrta. Osnovni iznos kazne je vezan za dio vrijednosti
i prodaje, u zavisnosti od stepena težine povrede, pomnožen sa brojem godina učešća
u povredi. Stepen ozbiljnosti se izražava procentom relevantnog obrta na skali do
30%. Specifični procenat će zavisiti od prirode povrede, ukupnog udjela na tržištu svih
odnosnih učesnika na tržištu, geografskog obuhvata povrede i činjenice da li je ili ne
povreda realizovana. Karteli (horizontalno fiksiranje cijena, podjela tržišta i sporazumi
o ograničavanju proizvodnje) se smatraju najozbiljnijim povredama i prema tome,
procenat koji se određuje za ozbiljnost povrede će u skladu sa Smjernicama obično
biti na višem kraju skale.
Trajanje se prema smjernicama odražava na kaznu množenjem iznosa kazne prema
težini, kako je gore navedeno, sa brojem godina učešća u povredi. Iznos kazne određen
na navedeni način se naziva osnovnim iznosom kazne. U slučaju kartela, Komisija
automatski primjenjuje dodatni iznos od 15 do 25% (AMO ne primjenjuje ovaj kriterijum). Komisija takođe može primijeniti ovaj dodatni iznos i u slučaju drugih povreda.
U pogledu otežavajućih okolnosti, Komisija može uzeti u obzir ponavljanje povrede
(do 100% za svaku utvrđenu povredu), odbijanje saradnje ili smetanje istrage, ulogu
lidera ili podstrekača povrede.
Kao olakšavajuće okolnosti, Komisija može razmotriti prekid povrede odmah po reagovnju Komisije (što se ne primjenjuje kod tajnih kartela), ukoliko učesnik na tržištu pruži
dokaze da je povreda učinjena kao rezultat nehata, ili je njegovo učešće u povredi bilo
značajno ograničeno ili je konkurentskim ponašanjem na tržištu izbjegavao da primjenjuje povredu. Komisija takođe može smatrati efikasnu saradnju učesnika na tržištu van
okvira Obavještenja o imunitetu i smanjenju kazne i van njegove pravne obaveze da to
učini, ili uzeti u obzir činjenicu da je antikonkurentsko ponašanje učesnika odobreno
ili ohrabreno od strane javnih organa vlasti ili zakonodavstva. Uzimanje u obzir ovih
okolnosti se izražava kao dodati ili oduzeti procenat od osnovnog iznosa kazne. Ovaj
iznos se može dalje povećati u cilju efikasnog odvraćanja, uglavnom u slučajevima
učesnika na tržištu koji imaju naročito veliki obrt van prodaje roba i usluga na koje se
povreda odnosi, i jasno je da određena kazna ne bi imala odvraćajući efekat. Finalni
iznos kazne ne smije preći 10% ukupnog obrta učesnika na tržištu. U ovoj fazi se može
primijeniti okvirni program obezbjeđivanja imuniteta ili smanjenja kazne za preduzeće
koje obezbijedi dokaze o kartelu na sopstvenu inicijativu.
Kao što je gore pomenuto, sankcije bi trebalo da budu dovoljno odvraćajuće, ali ne i da
natjeraju učesnika da izađe sa tržišta. Prema tome, moguće je uzeti u obzir i sposobnost
kompanije da plati kaznu. Smjernice određuju da će se ova odredba primijenjivati samo
u izuzetnim slučajevima, na zahtjev učesnika na tržištu u posebnom ekonomskom i
socijalnom kontekstu. Kako je propisano Smjernicama Komisije, Komisija neće odobriti
smanjenje po ovom osnovu zbog prostog stavljanja u lošu finansijsku situaciju koja
donosi gubitke, već je moguće samo na bazi objektivnih dokaza da bi određivanje kazne
nepovratno ugrozilo ekonomsku održivost datog učesnika na tržištu i prouzrokovalo
gubitak vrijednosti njegove imovine. Ovu odredbu Smjernica je Komisija primjenjivala u
slučajevima „kartela za namještanje kupatila”, gdje je deset kompanija tražilo smanjenje
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
225
kazne, i smanjenje je odobreno za tri kompanije u iznosu od 50%, a za dvije od 25%71.
Slovačka AMO još uvijek nema iskustva sa primjenom ovog kriterijuma.
Uprkos činjenici da metod određivanja administrativnih kazni vodi porijeklo iz ekonomskih studija, i godinama iskustva i jurisprudencije, upitno je da li su ove sancije
zaista dovoljne, dovoljno odvraćajuće. Iako postoje kritike da su kazne koje izriče
Komisija previsoke i neproporcionalne, ponavljanje povreda i ekonomske studije
donose određene sumnje u efikasnost sistema72.
Kao posljedica toga, neizbježno je da se vjerovatnoća otkrivanja povreda poveća u
cilju jačanja efikasnosti sistema, putem programa zviždača kao što je „leniency“, koji
igra važnu ulogu u istrazi i odvraćanju.
Stoga, postavlja se pitanje efikasnosti administrativnih kazni i potreba za dodatnim
sankcionisanjem povreda konkurencije. Već pomenuta studija OFT-a predstavlja
istraživanje kompanija73, i naglašava važnost sankcija na individuanom nasuprot onim
na korporativnom nivou. Konkretno, prosječno rangiranje faktora koji motivišu zakonito
postupanje od strane kompanije je sljedeće:
1. krivične sankcije,
2. diskvalifikacija direktora,
3. negativni publicitet,
4. novčane kazne i
5. privatne tužbe za odštetu.
Iako zavise od kulture konkurencije i tradicionalnog sistema koji je specifičan i može
varirati zavisno od regiona i države, ovi rezultati bi se trebali uzeti u obzir pri evaluaciji/
reviziji sistema sankcija. Takođe, zajedno sa ranije pomenutim različitim studijama,
pokazuju da sami sistem administrativnih kazni za pojedince nema dovojno odvraćajući
efekat od kršenja prava konkurencije. Prema tome, administrativne ili krivične kazne
za pojedince, diskvalifikacija direktora, isključivanje iz učešća u javnim nabavkama,
i podizanje efikasnosti sistema privatnih tužbi za odštetu (naknada štete izazvane
povredom konkurencije u građanskom postupku) bi se mogli razmotriti.
71 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/10/335&format=HTML&aged=0
&language=EN&guiLanguage=en
72 Jedna od studija pokazuje da je dodatni prihod, ostvaren na svjetskom nivou od kartelnih cijena iznad
konkurentskih, procijenjen da prelazi 25 milijardi eura godišnje. Neki autori naglašavaju da su trenutne
kazne premale da bi odvratile učesnike na tržištu.
Studija Britanske kancelarije za fer trgovinu („OFT“) (Oktobar, 2009) zaključuje da ako su kartelne cijene
veće od konkurentskih za oko 20%, a vjerovatnoća otkrivanja je oko 20 %, da bi se spriječile potencijalne
povrede kazne bi trebale biti postavljene na minimum 100% od relevantnog obrta.
U drugoj studiji, Wils predstavlja sličan opis: ako bi povećanje cijena od 10% dovelo do povećanja profita
od 5% od obrta, trajanje kartela je 5 godina i vjerovatnoća otkrivanja 16%, donja granica ispod koje
kazne ne bi spriječile fiksiranje cijena bi bile u rangu od 150% godišnjeg obrta proizoda obuhvaćenih
povredom. Prema tome, ako je zakonski maksimum na koji se kazna može izreći 30% relevantnog
obrta u slučaju Komisije, Njemačke, Holandije, Velike Britanije, Italije, Slovačke i drugih tijela za zaštitu
konkurencije u EU, i 20 do 40% u SAD-u, očigledno je da su kazne koje ta tijela izriču učesnicima na
tržištu niske.
73 http://www.oft.gov.uk/shared_oft/economic_research/oft1132.pdf
226
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Ipak, svaki od ovih koraka bi trebalo pažljivo ocijeniti prije implementacije u pogledu
postojećeg sistema pravila i svaka sankcija (uključujući i isključivanje iz javnih nabavki)
bi se trebala uskladiti sa programom imuniteta i uključiti imunitet od kazni za one koji
uspješno postanu dio programa imuniteta i umanjenja kazni („leniency program“).
Na primjer, u Republici Slovačkoj, povreda prava konkurencije isključuje prekršioca iz
javnih nabavki na period od tri godine pošto odluka AMO-a postane finalna, ili oduka
suda, ukoliko je odluka ocjenjivana od strane relevantnog suda. Ovo, pak, ne uključuje
uspješne aplikante u okviru programa imuniteta koji su dobili imunitet ili umanjenje
kazne u okviru ovog programa74.
Kada je u pitanju krivična odgovornost fizičkih lica za kršenje propisa o konkurenciji,
Republika Slovačka gotovo da nema iskustva. Uprkos postojanju krivičnog propisa već
nekoliko godina, do sada još niko nije osuđen. Za raziku od toga, u nekim evropskim
državama, kao što je naprimjer Velika Britanija, svega nekoliko godina nakon uvođenja
krivične odgovornosti donešene su i prve osuđujuće presude u slučaju kartela sa morskim cijevima75. U Britaniji, naprimjer, ulogu igra i diskvalifikacija direktora. Naredbe o
diskvalifikaciji su u suštini sankcije za odgovorne direktore ili menadžere u kompaniji
u formi zabrane da obavljaju funkciju direktora određeni vremenski period. U Britaniji
su te naredbe implementirane na osnovu zabrane da se obavlja direktorska funkcija na
period do 15 godina. Slovačka nema iskustva sa takvim zabranama. U okviru krivične
odgovornosti, postoji mogućnost kazne zabranom aktivnosti osobe – naročito ako je
pomoću te aktivnosti počinjeno krivično djelo, ili kao njen rezultat, itd.
U pogledu gore navedenog, preporučuje se da tijelo za zaštitu konkurencije objavi svoje
smjernice o odmjeravanju kazni. Metod izračunavanja kazni treba da bude zasnovan na
osnovnom iznosu, koji treba da odslikava ozbiljnost povrede i njeno trajanje, na bazi
relevantnog obrta, a onda se mogu uzeti u obzir otežavajuće i olakšavajuće okolnosti.
Sve dodatne sankcije mogu imati efekta, ali treba da budu pažljivo ramotrene, kao i
njihov odnos sa postojećima sistemom sankcija, prije svega programom imuniteta i
smanjenja kazni, koji treba da bude efikasan i motivišući, pa stoga učesnici na tržištu
koji se za njega prijave i dobiju povoljnosti treba da budu izuzeti takođe i od drugih
sankcija koje prate povrede prava konkurencije i njihovo sankcionisanje (krivične,
zabranu učešća u javnim nabavkama, itd). Ako se uvode kazne za pojedince, oni takođe
treba da imaju mogućnost da se prijave za program imuniteta i smanjenja kazne.
2 Iskustva sa sistemom sudske ocjene i saradnjom sa sudijama
Sudovi igraju presudnu ulogu u primjeni prava konkurencije. Prema tome, kada se
razmatra primjena prava konkurencije, neizbježno je uzeti u obzir uključenost sudova.
Širom EU postoje različiti sistemi, pa prema tome i različite vrste intervencija od strane
74 Ovo je implementirano izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama
75 Tri menadžera su osuđena na dvije i po i tri godine zatvora, I zabranjeno im je da obavljaju funkciju
direktora kompanije za period od između pet i sedam godina.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
227
sudova. Čini se da je najčešći sistem76 onaj gdje sud ocjenjuje odluku donešenu od
strane tijela za zaštitu konkurencije. U nekim sistemima kao što je Austrija, naprimjer,
tijelo vrši istragu slučaja, a sud o njemu odlučuje. U drugim, kao što je Švedska, tijelo
istražuje i odlučuje, ali je sud taj koji odlučuje o kazni.
U tim sistemima gdje sud ocjenjuje odluku nadležnog tijela, kao što je slučaj i kod
Evropske komisije, sud može imati različita ovlašćenja.
U Republici Slovačkoj, upravne odluke donešene od strane administrativnih tijela su
predmet sudske ocjene na osnovu tužbe podnešene od strane učesnika na tržištu.
AMO odlučuje dvostepeno, odluku prvog stepena donosi relevantni sektor, a Savjet
Kancelarije odlučuje o žalbama kao drugostepeni organ. Odluka Savjeta Kancelarije je
konačna izvršna odluka, pod uslovom da učesnik na tržištu na koga se odluka odnosi
ne podnese tužbu Regionalnom sudu u Bratislavi (u daljem tekstu: „Regionalni sud“)
i uspješno ne zatraži suspenziju izvršnosti odluke77. Žalba na odluku Regionalnog suda
se može podnijeti Vrhovnom sudu Republike Slovačke (u daljem tekstu: „Vrhovni sud”),
kao sudu posljednje instance. I Regionani i Vrhovni sud su sudovi opšte nadležnosti.
Ako lice smatra da su mu prava povrijeđena u toku sudskog postupka, mogu podnijeti
žalbu Ustavnom sudu Repubike Slovačke.
Odluke u oblasti konkurencije u skladu sa Zakonom o zaštiti konkurencije78 ocjenjuje
vijeće od tri sudije iz upravnog kolegijuma relevantnog suda. Ove sudije nisu specija­
lizovane samo za pitanja konkurencije, već ocjenjuju i druge upravne odluke iz poreskog
prava, prava socijalnog osiguranja, prava zaštite životne sredine, odluke o prekršajima,
saobraćajnim prekršajima, građevinskim i planskim prekršajima, odlukama o zdravstvenoj zaštiti, upravnim odlukama koje se tiču Kancelarije za intelektualnu svojinu, itd.
Prema tome, sudije se moraju baviti raznovrsnim pravnim pitanjima.
Sud može potvrditi odluku ili je poništiti i vratiti slučaj na ponovno odlučivanje, ili
modifikovati kaznu izrečenu od strane AMO, tj, sud ima punu nadležnost kada je u
pitanju modifikacija sankcije.
U prošlosti, odluke AMO-a je ocjenjivao samo Vrhovni sud, i velika većina odluka je
bila potvrđena. Ipak, nakon izmjena Zakonika o građanskom postupku, u oktobru
2004, Regionalni sud je postao sud prve instance u slučajevima konkurencije (i drugim
upravnim stvarima) (konkurencija je bila nova na agendi ovog suda). U 2004. i 2005.
AMO je izrekla nekoliko težih kazni za zloupotrebu dominantnog položaja [37 miliona SKK (oko 1.228.174 eura, 885 miliona SKK (29.376.618 eura)]. Regionalni sud je
poništio nekoliko odluka AMO-a. Pošto AMO nije imala pravo žalbe79 u tom trenutku,
76 See for instance the Decision- making Powers Report of the ECN at http://ec.europa.eu/competition/ecn/
decision_making_powers_report_en.pdf
77 Please see DAF/COMP/WP3/WD(2010)42 further on the procedure and the decision-making process
of the Office and the judicial review procedure
78 Act No. 136/2001 on Protection of Competition and on Amendments and Supplements to Act of the
Slovak National Council No. 347/1990 Coll. on Organization of Ministries and Other Central Bodies of
State Administration of the Slovak Republic as amended
79 Do izmjena i dopuna Zakona br. 384/2008, na snazi od 15 oktobra 2008, AMO nije imala opšte pravo
na žalbu i mogla se žaliti samo u određenim slučajevima (specifični razlozi za poništaj), što se rijetko
primjenjivalo
228
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
slučajevi su joj vraćeni na dodatno ispitivanje. Najveći dio odluka AMO vraćen je zbog
proceduralnih razoga ili razloga koji ranije nisu ispitivani, ili zbog analogne primjene
principa krivičnog prava. AMO nije dobijala jasna mišljenja suda o materijanoj strani
slučajeva i zbog toga su joj često nedostajala uputstva kako da nastavi dalje sa slučajem.
Iako se mora priznati da odluke AMO nisu uvijek besprijekorne, one su poništene iz
razloga što ranije nisu bila predmet razmatranja suda, a AMO je smatrala da su neke
od odluka zasnovane na razlozima koji odstupaju od EU prava konkurencije i sudske
prakse Suda pravde. Kao posljedica toga, AMO nije bila u stanju da popravi stanje na
tržištima brzom i efikasnom intervencijom na tržištu.
AMO je pokušala da otvori javnu diskusiju sa sudovima/sudijama o pojedinostima
prava konkurencije i čuje njihova gledišta.
Kada govorimo o odnosu sa sudovima, pričamo uglavnom o vezi sa institucijama koje
štite osnovna prava lica u upravnom postupku u okviru procesa ocjenjivanja odluka.
Kako je pravo konkurencije veoma kompleksna pravna disciplina puna ekonomskih
analiza i pravne odredbe o povredama konkurencije nisu tako jasne kao na primjer u
poreskom pravu, već dopštaju određenu diskreciju tijelima za zaštitu konkurencije i
za dalju interpretaciju sudova, zaposleni u tijelima za zaštitu konkurencije se moraju
edukovati i „biti u toku”. Ipak, isto se odnosi i na sudije, kako je nemoguće da se sudije
izoluju od ovih pitanja ukoliko žele uspješno primjenjivati pravila konkurencije.
Iz tog razloga, AMO je pokušala podržati mogućnosti za sudije da učestvuju u različitim
radionicama, seminarima, i takođe informisala Ministarstvo pravde i relevantne sudove
o svim mogućnostima za sudije da razmijene mišljenja i iskustva sa svojim kolegama
iz drugih država članica.
Svi se trudimo, naročito u okviru Evropske mreže za zaštitu konkurencije, da usaglasimo
procedure, ocjene i diskutujemo o brojnim pitanjima, tako da ne bismo sankcionisali
ponašanje koje bi bilo dozvoljeno u drugoj državi članici i da se učesnici na tržištu ne
bi susretali sa različitim pravilima širom EU80. Iako ulažemo zajedničke napore u cilju
koherentnog pristupa, sudovi su ti koji imaju posljednju riječ. Prema tome, važno je da
sudije imaju dovoljno vremena da se specijalizuju za pitanja prava konkurencije, i da
imaju prilike da razmijene stavove, inače će naši napori usmjereni na konvergenciju i
zajednični pristup, naročito u pogledu naše nadležnosti, ostati nefikasno primjenjeni.
Takođe je važno napomenuti da sudovi u Sovačkoj takođe imaju jedna broj mjera koje
koriste u slučajevima prava konkurencije, kako je država članica EU.
80 U EU, sa ciljem koherentne primjene čl. 101 i 102 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (TFEU)
u skladu sa čl. 11 (4) Uredbe Savjeta br.1/2003 od 16. decembra 2002. (O.J. L 001, 04/01/2003 str.
0001 – 0025) o primjeni pravila konkurencije propisanih čl. 81 i 82 Ugovora, ne kasnije od 30 dana
prije usvajanja odluke kojom se traži obustava kršenja, prihvatanje obaveza ili povlačenje povlastica iz
Uredbe o grupnim izuzećima, tijela za zaštitu konkurencije država članica moraju obavijestiti Evropsku
komisiju. Međutim, ako je ta odluka usvojena od strane tijela za zaštitu konkurencije kasnije predmet
ocjene nacionalnog suda, koherentna primjena počiva na mjerama kao što su amicus curiae (prijateljska
pomoć) Evropske komisije (član 15(3) Uredbe 1/2003), i/ili aktivnosti nacionalnog suda da podnese
priliminarno pitanje Evropskoj komisiji ili Sudu pravde EU (u skladu sa Uredbom 1/2003 i Ugovorom).
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
229
Jedna od njih je čl. 15 Uredbe 1/200381, u skladu sa kojom, nacionalni sudovi mogu
zatražiti od Evropske komisije (EK) da im proslijedi informaciju koju posjeduje ili da
mišljenje o pitanjima koja se tiču primjene pravila konkurencije EU. Države članice
šalju EK kopiju svake pisane presude nacionalnih sudova kojom se odučuje o primjeni
članova 101 ili 102 Ugovora82. Tijela za zaštitu konkurencije država članica, na sopstvenu inicijativu, mogu podnositi pisana opažanja nacionalnim sudovima o pitanjima
vezanim za primjenu članova 101 ili 102 Ugovora. Uz dopuštanje datog nacionalnog
suda države članice, mogu mu podnositi i usmena zapažanja. Gdje to zahtijeva koherentna primjena članova 101 ili 102 Ugovora, EK, na sopstvenu inicijativu, može
podnositi pisana zapažanja sudovima država članica. Uz dopuštanje tih sudova, može
ista i usmeno obrazložiti.
Nacionalni sud takođe ima mogućnost da postavi pitanje u pogledu interpretacije prava
EU (ne samo u slučajevima konkurencije) Sudu pravde, u skladu sa čl. 267 Ugovora83.
Vrhovni sud Repubike Sovačke je to do sada učinio u slučaju jednog kartela (br. C-68/1284).
Ne smije se zaboraviti da sistem privatnih tužbi za naknadu štete pričinjene povredom
konkurencije takođe igra važnu ulogu u efikasnom sistemu prava konkurencije. Ovi
slučajevi se razmatraju u građanskim postupcima. Prema tome, i sudije koje razmatraju
te slučajeve mogu biti partneri za diskusiju. Takođe je važno da se evaluira efektivnost
sistema i da se uklone sve prepreke da oštećena lica dobiju odštetu. U tom pogledu,
važno je podsjetiti da je ovo tema rasprave u EU već niz godina, i da je na osnovu toga
nastao nacrt Direktove koju je Evropska komisija dala u zakonodavni proces 11. juna
2013.85 godine.
81 Uredba Savjeta (EC) br. 1/2003 od 16 decembra 2002. o primjeni pravila konkurencije propisanih čl. 81
i 82 Ugovora
82 Ugovor o funkcionisanju Evropske unije
83 Član 267 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije
84 Presuda Suda (deseto vijeće) od 7. februara 2013. (zahtjev za preliminarno odlučivanje od Najvyšší súd
Slovenskej republiky (Slovakia), Protimonopolný úrad Slovenskej republiky v Slovenská sporiteľňa a.s.
(Case C-68/12)
85 http://ec.europa.eu/competition/antitrust/actionsdamages/proposed_directive_en.html
230
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Nepoštena poslovna praksa i zaštita potrošača
iskustva Crne Gore
Mijat Šestović
Nepoštenom poslovnom praksom smatraju se one radnje koje trgovci rade na štetu
interesa potrošača, a koje se koriste prije, za vrijeme i nakon sklapanja pravnog posla
u vezi određenog proizvoda. Tačnije, to je radnja koja je suprotna zahtjevima profesionalne pažnje i u pogledu određenog proizvoda značajno utiče ili je vjerovatnoća da
će značajno uticati na ekonomsko ponašanje potrošača.
Subjekti odnosa su, na jednoj strani trgovci kao počinioci štetne radnje a na drugoj
strani potrošači kao oštećeni.
Odnos nepoštenog tržišnog nadmetanja u odnosu na nepoštenu
poslovnu praksu
Često se ova dva pojma zamjenjuju u svakodnevnom govoru pa čak i u stručnim
raspravama.
Naime, radnje nepoštenog tržišnog nadmetanja koje preduzima neki trgovac povrjeđuju
prava, ugled i interes drugog trgovca te mu po pravilu nanose štetu. U ovom slučaju
subjekti odnosa su trgovci kako na strani počinjene štete tako i na strani oštećenog.
Suprotno ovom, radnje nepoštene poslovne prakse čine one radnje koje trgovci rade
na štetu interesa potrošača i koje se koriste prije, za vrijeme i nakon sklapanja pravnog
posla. Prema tome, subjekti odnosa u ovom su slučaju na jednoj strani trgovac, a na
drugoj potrošač kao oštećeno lice.
Nepošteno tržišno nadmetanje ili pravo konkurencije je skup pravno propisanih normi
koje imaju za cilj zaštitu i očuvanje konkurencije na tržištu.
Radnje nepoštene poslovne prakse
Sadašnja zakonska regulativa radnje nepoštene poslovne prakse propisuje kroz
odredbe člana 67 Zakona o zaštiti potrošača koje se odnose na zabranjeno ponašanje
trgovca kao i odredbe člana 84 Reklamiranje proizvoda koji kupca dovode u zabludu
ili ga obmanjuju.
Zabranjeno ponašanje trgovca (kao obmanjujuća poslovna praksa) podrazumijeva:
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
231
1. Saopštavanje netačnih, nepotpunih, nejasnih i dvosmislenih informacija o
proizvodu ili uslovima prodaje kojima se potrošač dovodi u zabludu,
2. Uslovljavanje prodaje proizvoda prodajom drugih proizvoda,
3. Izjavljivanje da je proizvod moguće nabaviti samo u kratkom vremenskom
periodu u namjeri da se izazove ishitrena odluka potrošača,
4. Uvjeravanje potrošača da je nedozvoljeni promet proizvoda zakonit,
5. Uvjeravanje potrošača da je lično njegova sigurnost ugrožena ukoliko ne kupi
ponuđeni proizvod,
6. Osnivanje, djelovanje ili promovisanje piramidalne promotivne mreže u okviru
koje potrošač plaća za mogućnost zarade koja prvenstveno zavisi od uvođenja
drugih potrošača u mrežu, a ne od same prodaje ili konzumacije proizvoda,
7. Upotrebljavanje izraza likvidaciona rasprodaja odnosno totalna rasprodaja
ili slične oznake kada trgovac ne prestaje sa poslovanjem.
Radnje nepoštene poslovne prakse kroz reklamiranje proizvoda
koji dovode u zabludu
Sadašnjim zakonskim rješenjem (Zakon o zaštiti potrošača „Sl.list CG“, br.26/07),
zabranjena je reklama koja dovodi u zabludu odnosno koja obmanjuje ili postoji
vjerovatnoća da će obmanuti lica kojima je upućena i do kojih dospijeva i za koje,
zbog njenog obmanjujućeg karaktera, postoji vjerovatnoća da će uticati na njihovo
ekonomsko ponašanje ili koja pak iz tih razloga oštećuje ili postoji vjerovatnoća da će
oštetiti potrošača čak i kada se radi o oglasu koji nije objavljen. Istim propisom zabranjena je diskriminatorna reklama (na račun rase, pola, nacionalnosti i dr.), reklama koja
propagira nasilje, skrivena reklama i reklama namijenjena maloljetnim licima.
Primjena zakonskih odredbi vezanih za nepoštenu poslovnu praksu
– primjeri iz prakse (neposrednog inspekcijskog nadzora)
Povrede odredbi nepoštene poslovne prakse najčešće su izražene kod trgovaca koji
se bave prometom na malo i veliko (namještaj, tekstil i obuća, audio i video tehnika,
mobilni operateri i dr.).
Razloge za ovo treba tražiti u manjem obrtu robe, naravno i većim zalihama, i u tim
slučajevima radi prodaje roba veće su mogućnosti prevarnog reklamiranja, odnosno
preduzimanja radnji vezanih za nepoštenu poslovnu praksu.
Najčešći oblici reklamiranja proizvoda od strane trgovca, a koji kupca dovode u zabludu
su isticanje u objektima obavještenja sljedeće sadržine: „veliki popusti“, „najjeftinije“,
„ponuda koju ne možete odbiti“, „garantovano najpovoljniji i najbolji“, „samo jedan
euro“ i dr.
232
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Privredna društva koja se bave prometom roba na veliko i malo većim dijelom prevarne
reklame ističu putem ilustrovanih letaka u dnevnim novinama, najčešće sa naznačenim
sloganom (nevjerovatan popust, garantovano najjeftiniji). Međutim, inspekcijskim nadzorom utvrđeno je da se radi o popustima do 5% i da ni u kom slučaju nije primjeren
slogan „nevjerovatni popusti“, a u drugom slučaju je kod drugih trgovaca utvrđeno da
su cijene reklamiranih proizvoda iste ili niže nego kod trgovaca koji se reklamiraju na
ovakav način. Utvrđeni su i slučajevi isticanja reklama sadržaja „bez žiranata i odlaska
u banku“ a da se kontrolama u maloprodajnim objektima utvrdi da informacija ni u
jednom elementu nije tačna, jer kupac mora ispuniti sve bančine uslove koji, naravno,
podrazumijevaju i odlazak u banku i žirante.
Utvrđeni su i slučajevi isticanja obavještenja u maloprodajnim objektima sa sloganom
„kupujte po proizvođačkim cijenama“, a izvršenim inspekcijskim nadzorom i uvidom u
poslovnu dokumentaciju utvrđeno je da su kalkulativne marže i do 200%.
Takođe, isticanje na izlozima obavještenja „totalna rasprodaja“ a da ne vrše zatvaranje
objekata jer je ovaj slogan dozvoljen zakonski upotrebljavati samo u slučajevima kada
objekat prestaje sa obavljanjem djelatnosti.
Veoma su česti slučajevi da su u objektima u kojima se vrši prodaja roba istaknute
cijene i iznosi rata (ukoliko se roba kupuje na kredit) a da pored istaknutih cijena, niti
u objektu kao cjelini, nijesu istaknuti način a ni uslovi prodaje koji bi bliže odredili
elemente vezane za popuste i kreditne aranžmane.
U prodajnom objektu mobilnog operatera istaknuta su obavještenja da se mobilni
telefon može kupiti „samo za jedan euro“. Na zahtjev potrošača da kupi telefon i
prihvatanje „podrazumijevanih-prećutnih“ uslova u vezi obaveza pretplate, ugovora,
trgovac je postavio uslov i uplate akontacije, pa u tom slučaju cijena telefona bila je
kao i cijena u slobodnoj prodaji.
Utvrđeni su čak i slučajevi agresivnog ponašanja trgovaca koji putem telefona nude
proizvod (preko deset uposlenih operatera) zvanjem i uznemiravanjem kupaca nudeći
im proizvod magnetne ogrlice i narukvice. U isto vrijeme, prevarno vrše prodaju tako
što kupcu saopštavaju da je proizvod džabe odnosno da ne košta ništa, jedino da
prilikom isporuke „samo mora platiti poštarinu u iznosu od 10 €“. Porijeklo robe je iz
Kine a nabavna vrijednost 0,70 €.
Ovo su samo neki od utvrđenih slučajeva nepoštene poslovne prakse koji su najčešći i
koji su veoma upečatljivi ali i u upravnom postupku dokazani i preduzetim represivnim
mjerama.
Posljedice nepoštene poslovne prakse
U svakom slučaju, najčešća posljedica nepoštene poslovne prakse jeste oštećen i prevaren kupac i iz tih razloga nepoštena poslovna praksa je zabranjena.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
233
Instrumenti zaštite, u prvom redu, su saradnja, kao i uticaj nevladinog sektora u ovom
dijelu (CEZAP-a i ECOM-a), edukacija privrednih subjekata – trgovaca (neposredno ili
putem sredstava javnog informisanja) i tek na kraju inspekcijski nadzor, preduzimanje
upravnih mjera i prekršajnih sankcija.
NOVA ZAKONSKA RJEŠENJA IZ OVE OBLASTI
Prijedlogom novog Zakona o zaštiti potrošača napravljen je krupan korak u usaglašavanju
nacionalnog sa EU zakonodavstvom i u potpunosti su implementirane smjernice iz
direktive 2005/29 EZ.
Nepoštena poslovna praksa u novom Zakonu posebno je izdvojena kao zaseban odjeljak
sa regulativama:
- Pojam nepoštene poslovne prakse
- Zabrane nepoštene poslovne prakse
- Pojam obmanjujuće poslovne prakse
- Obmanjujuća propuštanja
- Obmanjujuća poslovna praksa
- Agresivna poslovna praksa
- Uznemiravanje, prinuda i nedopušteni uticaj
- Agresivna poslovna praksa u svim okolnostima
Prijedlogom Zakona o zabrani obmanjujućeg oglašavanja kod pružanja usluga i prodaje proizvoda uređena je zaštita ekonomskih interesa potrošača od obmanjujućeg i
zabranjenog komparativnog oglašavanja odnosno svih oblika oglašavanja za nuđenje
usluga i prodaju proizvoda. Donošenje ovog Zakona biće važan segment u usaglašavanju
nacionalnog zakonodavstva sa EU u dijelu primjene direktive 2006/114 EZ, Evropskog
parlamenta i savjeta od 12.12.2006.god.
234
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Nepoštena poslovna praksa i zaštita potrošača
(pravna tekovina i praksa u Evropskoj uniji)
Marijana Lončar Velkova
I. Opseg djelovanja Direktive 2005/29/EK o nepoštenoj poslovnoj
praksi i transponovanje u prijedlog Zakona o zaštiti potrošača
Crne Gore
Direktiva 2005/29/EK o nepoštenoj poslovnoj praksi (Direktiva) transponovana je u
prijedlog Zakona o zaštiti potrošača Crne Gore (ZZP), čime se uvodi visok nivo zaštite
potrošača od nepoštenih poslovnih praksi biznis operatora prema potrošačima koje
se odnose na B2C86 relacije.
Direktiva se zasniva na principu potpune ili maksimalne harmonizacije nacionalnog
prava sa evropskim, sa ciljem da obezbijedi visok nivo zaštite potrošača u svim sektorima
i da djeluje kao bezbjednosna mreža, koja dopunjuje praznine u pravnoj regulativi u
slučajevima kada posebnim propisima nije obuhvaćena nepoštena poslovna praksa.
Prema pomenutoj Direktivi, države Evropske unije mogu imati dopunska i restriktivnija
pravila koja regulišu nepoštenu poslovnu praksu kada su u pitanju zaštita zdravlja, bezbjednost proizvoda i zaštita životne sredine. Takođe, Direktiva ne utiče na pravo države
članice da ide dalje u regulisanje oblasti finansijskih usluga i nepokretne imovine, u
cilju zaštite ekonomskih interesa potrošača (zato što finansijske usluge i nepokretna
imovina zbog svoje složenosti i ozbiljnih rizika, zahtijevaju detaljno regulisanje).
Veliki se značaj pridaje ovoj Direktivi u pogledu podizanja nivoa zaštite potrošača, iz
razloga što se njenom primjenom zabranjuje nepoštena poslovna praksa, uvode se
mehanizmi kojima se sprječava obmanjivanje potrošača radnjama ili propuštanjima,
kao i agresivne prodaje. Istovremeno, Direktivom se uspostavljaju i obaveze trgovaca
u pogledu njihovih tvrdnji koje trebaju biti jasne, blagovremene i sadržajne u cilju da
se omogući da potrošači naprave pravilan izbor.
Direktiva ne djeluje na pravne propise kojima se povređuju isključivo ekonomski interesi
konkurenata, kao i na propise koje se odnose na transakcije između trgovaca. U ovom
smislu, Direktiva ne uređuje odnose između biznis operatora, odnosno ne odnosi se
na B2B (business to bussiness) poslovnu praksu.
Isto tako Direktiva se ne odnosi na tržišno ponašanje usmjereno na investitore, kao
i na kampanju za kupovinu domaćih proizvoda, niti obuhvata pravne uslove u vezi
dobrog ukusa i pristojnosti (koji se mogu prilično razlikovati među državama članica).
86 B2C - trgovačka praksa biznisa usmjerena prema potrošaču
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
235
II. Poslovno ponašanje od strane poslovnih subjekata prema
potrošačima - poslovna praksa
Poslovno ponašanje je svaka radnja, propuštanje, način ponašanja ili predstavljanja,
poslovna komunikacija, uključujući oglašavanje i stavljanje proizvoda na tržište,
neposredno povezana sa promocijom, prodajom ili isporukom proizvoda potrošaču
od strane trgovca.
Značajno narušavanje poslovnog ponašanja (poslovne prakse) postoji kada se koristi sa
ciljem da onemogući sposobnost potrošača da donese odluku zasnovanu na prethodnoj
informaciji, te na taj način djeluje da potrošač donese odluku o pravnom poslu koju
inače ne bi donio. U saglasnosti sa navedenim, nepoštena poslovna praksa je suprotna
zahtjevima profesionalne pažnje, a istovremeno bitno utiče ili je vjerovatno da će
bitno uticati na ekonomsko ponašanje prosječnog potrošača koji je tom djelovanju
izložen, ili prosječnog člana grupe potrošača (kada je poslovna praksa usmjerena na
posebnu grupu potrošača).
Prema Direktivi, a tako je uređen i prijedlog ZZP-a, postoji opšta odredba koja zabranjuje nepošteno poslovno ponašanje, tzv. „umbrella provision”, koja ima za cilj
da obuhvati sve vidove poslovnog ponašanja koji se smatraju nepoštenim. U skladu sa
Direktivom, utvrđene su dvije osnovne kategorije nepoštenog poslovnog ponašanja:
• Obmanjujuća poslovna praksa
• Agresivna poslovna praksa
1. Obmanjujuća poslovna praksa
Poslovna praksa smatra se obmanjujućom ukoliko sadrži informacije koje je čine
neistinitom ili na drugi način obmanjuje ili je vjerovatno da će obmanuti prosječnog
potrošača, čime ga navodi ili je vjerovatno da će ga navesti da donese odluku o poslu
koju inače ne bi donio.
U pogledu poslovne prakse, koja sadrži informacije što je čine neistinitom, mogu se
dati sljedeći primjeri:
• Pijte crnogorsko mlijeko....(a isto se proizvodi u BIH )
• Besplatni kredit..... (dok potrošači moraju da plate dopunske administrativne
troškove koji nijesu bili pomenuti)
• Ne sadrži aditive..... a u suštini sadrži
• Hotelska soba sa direktnim pogledom na more... dok je pogled iz sobe
usmjeren na planine
• GMO - FREE …. dok sadrži soju koja je genetski modifikovana
• Brend novi modeli... ali se u suštini radi se o starom modelu od prošle godine
Slučajevi kada se smatra da poslovna praksa na drugi način obmanjuje ili je vjerovatno da će obmanuti prosječnog potrošača, mogu se sagledati kroz sljedeće primjere:
• IT oprema: dobijate poslednju tehnologiju za samo 8 EUR (dok trebate zaključiti
ugovor na 24 mjeseci što vam se direktno ne prikazuje u ponudi)
236
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
•
•
•
•
Tarifa za mobilne telefone (jedna neto cijena, ali nekoliko dopunskih troškova
napisano je malim slovima)
Prezentacija modela vozila koji ne odgovara propisanoj cijeni
Izjave kada cijena počinje sa „samo” ili „od”......... EUR
Popust i do 80% dok se isti odnosi na samo mali dio proizvoda
a) Obmanjujuće aktivnosti
Pod obmanjujućim aktivnostima podrazumijevaju se lažne informacije koje obmanjuju
ili je vjerovatno da će obmanuti prosječnog potrošača u pogledu:
• Postojanje proizvoda: npr. kupovine apartmana unaprijed, a on je još uvijek
u izgradnji;
• Prirode proizvoda: npr. cvijeće prodato za vrt, a u stvari se radi o sobnom
cvijeću, ili upotrebljen proizvod prodat kao nov;
• Dostupnost, korist od proizvoda (npr. nevjerovatnih tvrdnji o gubitku kilograma ili potpunog sprečavanja opadanja kose, ili poboljšanje seksualnih
sposobnosti, ili oslobađanje bolova);
• Rizike prilikom korišćenja proizvoda, (npr. da se radi o proizvodu bez opasnosti,
a potrebne su striktne instrukcije za upotrebu);
• Način izrade, sastav (tvrdnje da je „hand made“, a proizvod nije tako proizveden, proizvod bez šećera, konzervansa i sl...što nije tačno)
• Pomoć koja se pruža potrošačima poslije prodaje (24 časovna podrška, a ista
ne postoji)
• Postupanje po njihovim prigovorima (besplatna popravka, dok treba platiti
prevoz)
• Način i datum proizvodnje ili nabavke (bez hormona, potpuno prirodno,
zeleno, bio proizvod, tzv. „Healthy...Environment claims”).
• Isporuku, podobnost za ostvarivanje cilja, način korišćenja, količina, specifikacija, geografsko ili tržišno porijeklo, rezultati koji se očekuju od njegove
upotrebe ili rezultati i bitni pokazatelji ispitivanja ili provjera sprovedenih na
proizvodu; a informacije nisu tačne.
Pod obmanjujućim aktivnostima takođe se smatra bilo koji oblik stavljanja proizvoda na
tržište, uključujući i komparativno oglašavanje, koje otežava razlikovanje tog proizvoda
od drugih proizvoda, žigova, trgovačkih naziva ili drugih znakova za raspoznavanje
konkurenata na tržištu. Istovremeno obmanjujuću aktivnost predstavlja i nepoštovanje
obaveza, od strane trgovca, koje proizilaze iz kodeksa koji ga obavezuje, pod pretpostavkom da ta obaveza ne predstavlja samo namjeru već je riječ o čvrstoj obavezi koju
je moguće provjeriti, a pod pretpostavkom da je trgovac u okviru poslovne prakse
naznačio da je vezan tim kodeksom.
b) Obmanjujuća propuštanja
Obmanjujuća propuštanja javljaju se u onim slučajevima kada trgovac propušta da pruži
važne informacije (obavještenja) koja su potrebna prosječnom potrošaču za donošenje
odluke o pravnom poslu i time ga navede ili je vjerovatno da će ga navesti da donese
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
237
odluku o pravnom poslu koju inače ne bi donio. Takođe, obmanjuća propuštanja postoje
kada trgovac skriva važne informacije ili pruža nejasna, nerazumljiva, dvosmislena ili
nepravovremena obavještenja.
Smatra se da odluka potrošača treba biti donijeta na osnovu vjerodostojnih informacija
i obavještenja.
Direktiva uređuje koje će se informacije smatrati važnim za potrošače, kao što su:
• osnovna obilježja proizvoda
• sjedište i identitet trgovca
• cijena proizvoda, način na koji će cijena biti izračunata, dodatni poštanski
troškovi i troškovi prevoza i dostave
• uslovi plaćanja, dostave, drugi elementi ispunjenja ugovora, kao i sistem
rješavanja prigovora potrošača, ako ti elementi odstupaju od zahtjeva profesionalne pažnje, i
• postojanju prava na raskid ili otkaz ugovora.
2. Agresivna poslovna praksa
Poslovna praksa smatra se agresivnom ukoliko se u određenom slučaju, uzimajući u
obzir sva obilježja i okolnosti slučaja, vrši uznemiravanje, prinuda, uključujući i fizičku
silu ili prijetnju kao i nedopušten uticaj, koji u bitnoj mjeri umanjuju ili je vjerovatno da
će umanjiti slobodu izbora ili postupanja prosječnog potrošača u odnosu na proizvode,
čime se potrošač navodi ili je vjerovatno da će se navesti da donese odluku o pravnom
poslu koju inače ne bi donio. Nedopušteni uticaj, označava iskorištavanje položaja jače
strane nasuprot potrošača primjenom pritiska, pa i bez upotrebe fizičke snage, na
način kojim se bitno ograničava sposobnost potrošača da donese racionalnu odluku.
Neki od primjera iskorištavanja položaja jače strane su poznata kao kada se djeca
prinuđavaju da kupe određene reklamirane proizvode ili kada se preko reklame proizvoda navode da vrše pritisak na roditelje da im kupe taj proizvod; iznenadno zaustavljanje za vrijeme ekskurzije organizovane za starija lica pred prodavnicama i izlozima
sa ciljem da ih navedu da kupe proizvode, što nije u saglasnosti sa ciljem ekskurzije.
Agresivna poslovna praksa, koja se kao takva smatra u svim okolnostima, prepoznaje
se u sljedećim slučajevima:
• oglašavanje koja su direktno upućena djeci sa ciljem da kupuju ili da nagovore
svoje roditelje ili druga punoljetna lica da im kupe oglašavani proizvod;
• zahtijevanje plaćanja proizvoda odmah, plaćanja na rate, vraćanja ili čuvanja
proizvoda koji potrošač nije naručio;
• direktno obavještavanje potrošača da će posao ili opstanak trgovca biti
ugroženi ako potrošač ne kupi proizvod, i
• lažno predstavljanje da je potrošač osvojio, ili da će osvojiti, bezuslovno ili uz
ispunjenje određenog uslova, određenu nagradu ili neku drugu korist, ako
ta nagrada ili druga korist nije predviđena, odnosno kada je u stvarnosti preduzimanje bilo kakve radnje usmjerene na ostvarivanje te nagrade ili druge
koristi uslovljeno određenim plaćanjem od strane potrošača ili potrošaču
uzrokuje troškove.
238
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Direktivom su utvrđeni i taksativno nabrojani postupci koji predstavljalju obmanjujuću
poslovnu praksu u svim slučajevima, što je poznato kao „crna lista“ nepoštenih poslovnih
postupaka, a isti postupci navedeni su i u nacrtu ZZP-a Crne Gore.
III. O
čekivani problemi prilikom transponovanja, implementacija u
EU i dalje jačanje primjene Direktive
Prilikom transponovanja i primjene Direktive od strane stručne i ekspertske javnosti,
bili su dati pretpostavljeni problemi koji će se najvjerovatnije javljati kod tumačenja
odredbi koji definišu dobar ukus i pristojnost (a koje se razikuju od zemlje do zemlje),
transponovanje tzv. „crne liste“ (Annex I Directive 2005/29/EC), transponovanje odredbi
koje se odnose na „profesionalnu pažnju“, očekivani problemi kod tumačenja termina
„prosječni potrošač”, kao i suodnos ove Direktive sa ugovornim pravom država članica.
Svakako da efikasna primjena Direktive može biti postignuta pomoću interpretacije
Evropskog suda pravde -ESP87- što jeste proces koji može dugo potrajati, zasnovan na
saradnji između nacionalnih sudova i ovog suda. Nacionalni se sudovi obraćaju ESP
kada donose odluke u određenim slučajevima, za tzv. preliminary ruling (to je odluka
ESP o interpretaciji prava Evropske unije).
Uloga ESP je da obezbjeđuje da se evropska legislativa interpretira i primjenjuje na isti
način u svim zemljama članicama, što je osobito značajno i za ovu Direktivu. Presude
imaju dokazani pozitivni učinak u kvalifikovanju opštih pitanja koja se tiču odnosa ove
direktive sa nacionalnom legislativom kao i po pitanjima interpretacije specifičnih
odredbi. Pri tome, ESP ima jurisdikciju da donosi preliminarne odluke u slučajevima
kada se interpretiraju a) Ugovori EU; b) akti institucija, tijela i sl.
Kada se određeno pitanje postavi pred sudom ili pred tribunalom zemlje članice,
onda se sud ili tribunal mogu obratiti ESP i tražiti da se izjasni po konkretnom pitanju.
a) Izjašnjavanje u pogledu primjene ove Direktive - Evropska organizacije za zaštitu
potrošača – BEUC
U odnosu na očekivane probleme prilikom primjene Direktive, može se reći da su isti
prepoznati i od strane Evropske organizacije za zaštitu potrošača – BEUC88, koja ističe da:
• Prethodne nepoštene poslovne prakse koje su bile zabranjene na nacionalnom nivou nisu uključene u Aneks direktive – „Crna lista” (kao npr. na polju
promotivnih prodaja);
• Postoji problem kod definisanja prosječnog potrošača. Saglasno Direktivi
„prosječni potrošač je neko ko je dobro obavješten, dovoljno pažljiv i brižan”
što ne korespondira uvijek sa realnošću i ponašanjem većine potrošača.
• Postoji problem potrošača koji se tretiraju kao ugroženi, pri čemu BEUC
ističe potrebu da se prilikom definisanja koncepta ugroženosti uzme u
87 European Court of Justice (ECJ)
88 BEUC draft position paper on the european commission’s communication on the application of the
unfair commercial practices directive (com(2013) 138 final),
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
239
•
obzir socijalna i ekonomska realnost kao i način na koji potrošači prave
izbor prilikom kupovine. Izbor potrošača definisan je kroz ličnu (emotivnu),
ekonomsku (prihodi, naslijeđe i sl.), i socijalnu (kulturnu, edukativnu)
pozadinu ili je uslovljen različitim stepenom ugroženosti.
Još uvijek postoji problematičan suodnos Direktive sa ugovornim pravom,
osobito u odnosu na mogućnosti da se dobije obeštećenje u slučajevima
kada je ugovor zaključen kao posljedica nepoštene poslovne prakse.
U svakom slučaju, specifična pravila za nepoštenu praksu trebala bi da se primjenjuju
kod finansijskih usluga i isti trebaju biti utvrđeni na nacionalnom nivou, kao i u okviru
evropske legislative (npr. nepošteno reklamiranje kod Direktive o kreditima za nekretnine, stambene hipotekarne kredite i sl).
Radi bolje primjene Direktive, BEUC ističe da je potrebno da se potrošačke organizacije
uključe u podsticanje i jačanje njene primjene preko različitih sredstava, ali najčešće preko
iniciranja sudskih postupaka, traženja izricanja blagovremenih mjera, ili preko saradnje
sa nacionalnim državnim organima. Primjera radi, potrošačke organizacije mogu identifikovati kolektivni problem potrošača iza individualne žalbe (kada potrošač traži savjet) i
kada treba početi pregovore sa kompanijom (preko dostave dopisa od strane potrošača).
Dalje se navodi da je potrebno inicirati projekte za jačanje primjene zakona o zaštiti
potrošača, kao npr. Consumer Law Enforcement Forum (2007 - 2009) ili Consumer Justice Enforcement Forum (2011 - 2013), koji su se etablirale kao platforme za diskusiju
i mogućnosti bolje primjene prava EU u dijelu zaštite potrošača.
U smislu uloge EU, navodi se kao primjer korišćenje i koordinacija CPC mreže, saglasno
Uredbi o saradnji u zaštiti potrošača, (Regulation EC 2006/2004 on Consumer Protection
Cooperation) između nacionalnih tijela pri preuzimanju zajedničkih kontrolnih akcija
po različitim sektorima preko tzv. „sweeps” – zajedničkih akcija.
U svakom slučaju, potreban je integrisani pristup javnih i državnih, kao i privatnih tijela,
preko primjene različitih mjera u cilju jačanja primjene Direktive. U takvim slučajevima
javna i državna tijela takođe mogu učestvovati u rješenju konflikta, ili će konflikt završiti
na arbitraži odnosno, ako se ne nađe vansudsko rješenje, na sudu.
b) Dva najnovija dokumenta Evropske komisije su Komunikacija89 i Izvještaj90 o primjeni
ove Direktive od 14.3.2013. godine.
•
Komunikacija o primjeni Direktive o nepoštenoj poslovnoj praksi daje osnovne
zaključke donijete na osnovu inicijalnog perioda i iskustva tokom primjene
ove Direktive i preporučuje aktivnosti koje su potrebne da maksimiziraju koristi od ove direktive u smislu jačanja jedinstvenog tržišta i zaštite potrošača.
Pozitivni aspekti primjene uočeni su u izgradnji većeg povjerenja u jedinstveno
tržište, a poslednja statistika otkriva da su potrošači u EU sada više zainteresovani za
prekograničnu kupovinu nego li u 2006. godini kada ova Direktiva još uvjek nije bila
89Komunikacija Komisije ka Evropskom parlamentu, Savjetu i Evropskom ekonomskom i socijalnom
komitetu o primjeni Direktive o nepoštenim poslovnim praksama
90Izvještaj Komisije ka Evropskom parlamentu, Savjetu i Evropskom ekonomskom i socijalnom komitetu
240
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
transponovana u zemljama EU (Eurobarometer 332 Consumers’ attitudes towards
cross-border trade and consumer protection, May 2012).
Direktiva je bila široko primjenjena na prekogranične slučajeve, skoro u 50% slučajeva
ostvarena je zajednička podrška preko CPC mreže u posljednih 5 godina (traženje
informacija, opasnosti i primjene).
Ove akcije za nadzor tržišta, (“surveillance actions - sweeps”) koje su bile preduzete od
strane CPC mreže, odnosile su se na digitalne proizvode; usluge web strana koje prodaju
avio karte; online servisne usluge za mobilne telefone; web strane koje prodaju elektronske proizvode za potrošače i sl. Akcije su koordinisane od strane EK preko nacionalnih
organa nadležnih za zaštitu potrošača u zemljama članicama kao i u Norveškoj i Islandu, a
sprovode se koordinisano od strane nadležnih organa za nadzor tržišta, koji provjeravaju
na stotine sajtova u određenom sektoru i u određenom vremenskom periodu sa ciljem da
provjere da li su i kako su prekršena prava potrošača. Poslije izvršenih akcija i utvrđenih
nepravilnosti, nadležni kontaktiraju operatora i traže da se usaglasi sa zakonom. Oni koji
se ne koriguju bivaju kažnjeni ili se njihov web sajt zatvori.
Ključni prioriteti prema ovom dokumentu odnose se na: maloprodaju (uključujući i
elektronsku trgovinu), putovanja i transport, finansijski sektor, digitalnu ekonomiju,
energetiku i održivost kao prioritetne oblasti. Takođe se navodi i potreba pojačanja
primjene zakonske regulative na nacionalnom nivou i ponovno intenziviranje kontrole
u prekograničnim kupovinama. Efikasnija saradnja i koordinacija EK sa nacionalnim
tijelima, potrošačkim organizacijama i biznis operatorima ostaje i dalje prioritet. Sa EK
se treba obezbjediti potpuna usaglašenost nacionalne regulative sa ovom Direktivom
kao i provjera stanja u pogledu primjene pravila u praksi i definisanje korektivnih akcija
tamo gdje je potrebno, iz razloga što su postojeće analize utvrdile da je u nekoliko
zemalja EU primjetno da postoje veće razlike između nacionalnih zakona i Direktive.
Potrebno je i dalje razvijati smjernice za podršku i jačanje primjene Direktive u nacionalnom zakonodavstvu, uključujući sve zainteresovane strane, unaprijediti postojeću
bazu podataka o primjeni ove Direktive kao i unapređenje saradnje između administrativnih i drugih tijela za zaštitu potrošača u zemljama članicama.
U daljem jačanju primjene Direktive, EK namjerava preduzeti mjere koje se odnose na:
• Uvođenje tematskih radionica između nacionalnih tijela i sudskih organa
• Jačanje efikasnosti CPC- mreže i dalja promocija „sweeps” akcija
• Podrška zemljama članicama u obezbjeđenju efektivne primjene Direktive
• Smjernica - Guidance document i primjeri najbolje prakse kod zemalja članica
• Razvijanje indikatora za provjeru primjene i za utvrđivanje saradnje između
zemalja članica prilikom primjene Direktive o nepoštenoj poslovnoj praksi,
radi blagovremenih istraga i korektivnih mjera.
• Uključivanje drugih ključnih sektora: putovanja i transport; digitalna / on-line
prodaja; trvdnje o zaštiti životne sredine; finansijske usluge; nepokretna imovina.
U svim ovim oblastima uzeće se u obzir interesi ugroženih potrošača (naročito starijih
lica i djece).
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
241
Kolektivne tužbe za zaštitu prava potrošača (upravne i
sudske zabrane) i Direktiva 2009/22/EZ91
Zvezdan Čađenović
Jedno od područja procesnopravne zaštite potrošača koje predviđa novi Zakon o
zaštiti potrošača92 (u daljem tekstu: ZZP) jeste i zaštita kolektivnih interesa potrošača,
kroz institut tužbe za zaštitu ovih interesa. Njegovim usvajanjem, sam institut tužbe
za zaštitu kolektivnih interesa potrošača (u daljem tekstu: kolektivne tužbe) se po prvi
put, na nedvosmislen i potpun način, uvodi u sistem crnogorskog procesnog prava.
Samu inspiraciju i osnov za uređenje kolektivne tužbe crnogorski zakonodavac je crpio
iz evropskog zakonodavstva, dijela pravne tekovine EU koji uređuje odnose između
trgovaca i potrošača. Otud sa pravom nastaje potreba pojašnjenja posebnosti kolektivne tužbe i osvrt na rješenja unutar pravne tekovine EU.
Prethodno, da bi se zaista i dokazala posebnost ovog instituta procesno pravne zaštite
treba ukazati na osnov i inspiraciju za njegovim uređenjem. Isti se nalazi u Direktivi
2009/22/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 23. aprila 2009. o sudskim i upravnim
zabranama za zaštitu interesa potrošača, koja je u potpunosti preuzeta novim ZZP-om
u skladu sa međunarodno preuzetim obavezama u procesu pridruživanja EU, i u smislu
člana 72, tačnije 78 SSP-a. Poput same Direktive, radi lakšeg razmatranja predmetne
tematike čini se uputnim poći od negativnog određenja, odnosno šta sa jedne strane
nije, a šta jeste svrha postupka pokrenutog kolektivnom tužbom i posljedično šta nisu,
odnosno šta bi onda bili kolektivni interesi potrošača u smislu odredbi čl. 118 do 130
novog ZZP-a.
Prema spomenutoj Direktivi, svrha postupka pokrenutog kolektivnom tužbom nije
da se utvrđuje valjanost ugovora koji su već sklopljeni ili da se u njemu odlučuje o
npr. novčanoj naknadi, umanjenju cijene, povraćaju plaćenog, mogućem odštetnom
zahtjevu i sl. Svrha postupka je da omogući tužbe za prestanak radnji, dakle sa dejstvom
za budućnost, obzirom da za te slučajeve često i nema nekog konkretnog zahtjeva ili
povrede prava konkretnog potrošača u konkretnom ugovoru. Tako dolazimo i do odgovora u čemu je suština „kolektivnih interesa potrošača“. Oni se odnose prije svega
na situacije kada individualno pravo pojedinog potrošača (u smislu građanskopravnog
odnosa) još nije povrijeđeno, u čemu i jeste razlika između individualnih i kolektivnih
interesa. Poput Direktive tako i ZZP ne sadrži definiciju „kolektivnih interesa“, ali se
čini neophodnim ukazati kako i sama Direktiva u tački 3 preambule ipak navodi da
„kolektivni interesi označavaju one interese koji ne obuhvataju prost zbir interesa
pojedinaca ugroženih prekršajem“, i da se ovim „ne dovode u pitanje pojedinačne
91 Zvezdan Čađenović, mr Evropskog privrednog prava
92 Zakon o zaštiti potrošača (“Službeni list CG“, br. 02/14), koji je Skupština Crne Gore usvojila 23.12.2013.
godine. Odredbe koje su predmet ovog članka se nalaze u Dijelu četvrtom, Glava I, čl. 118 do 130.
242
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
tužbe koje podnose pojedina lica oštećena prekršajem“. Dakle, može se zaključiti da
interesi npr. 1000 potrošača koji su oštećeni nekim prekršajem i dalje ne predstavljaju
povredu „kolektivnih interesa“ u smislu odredbi novog ZZP-a (odnosno Direktive), već
samo povredu interesa prostog zbira tih konkretnih (1000) individualnih potrošača.
Ovakvo stanje i razlikovanje kolektivnih interesa, od interesa pojedinca, uključujući
njihov prosti zbir u slučaju više pojedinaca, povrijeđenih prekršajem potvrdio je i sam
Sud pravde Evropske unije (SP EU) u brojnim presudama. One su prilikom pripremanja
teksta nacrta ZZP-a bile predmet pažljivog razmatranja članova Ministarstva ekonomije
kao zvaničnog obrađivača teksta Predloga ZZP-a. Jedna od njih koja baca dodatno
svijetlo i potvrdu na specifičnost kolektivnih interesa potrošača pa samim tim i tužbi
za njihovu zaštitu jeste i presuda u predmetu Heinz Henkel93 u kojoj je SP EU potvrdio
prethodne posebnosti94.
U navedenom predmetu postavilo se pitanje da li se na posebne odredbe koje su u
korist potrošača, kod određivanja međunarodne nadležnosti za sporove iz potrošačkih
ugovora (sa prekograničnim elementom), može pozivati i u slučaju kada tužbu ne podnosi sam potrošač već organizacija potrošača. SP EU je zauzeo jasan stav da pomenute
odredbe Briselske regulative (tada: Briselske konvencije) važe samo kada potrošač
sam podnese tužbu. Ono što je važno za naše razmatranje je stav SP EU da tužba za
zabranu (injunction) uopšte nije tužba, koja proizilazi iz „ugovora”, već se njom štiti širi,
kolektivni interes potrošača i osnov te tužbe nije u „ugovornim” obavezama trgovca,
nego u njegovim vanugovornim obavezama (delikt ili kvazi delikt).
Iz pomenutih razloga, SP EU je zauzeo stav da se preventivna tužba (kolektivna tužba)
organizacije za zaštitu potrošača sa zahtjevom za zabranu upotrebe nepoštenih
ugovornih odredbi smatra tužbom u vezi delikta ili kvazi-delikta prema članu 5 stav 3
Briselske konvencije (sada: Briselske regulative I).
Kao posljedicu kratkog razmatranja predmetne tematike, novi ZZP je i pristupio značajnom
i cjelovitom uređenju predmetnog pitanja, ponovo u duhu izvora međunarodnog prava
koje je bilo inspiracija za zakonodavca da uredi predmetne odnose. Tako, u skladu sa
opcijom datom u Direktivi, novi ZZP mogućnost kolektivne zaštite prava potrošača
(tužbom za prestanak, odnosno zabranu daljnje upotrebe, odnosno radnje) propisuje
za sve radnje, koje su u suprotnosti sa važećim normama prava zaštite potrošača. Dakle, ne samo suprotne odredbama kojima se štite određena prava potrošača koje su
sadržane u novom ZZP-u, već i drugim (sektorskim) zakonima (npr. turizmu, potrošačkim
kreditima, unutrašnjoj trgovini, elektronskim komunikacijama, elektronskoj trgovini,
oglašavanju, ljekovima, i dr.). Ovo sve sa ciljem jer je i evropski zakonodavac uvidio da
postojeći (individualni) mehanizmi95, koji su dostupni na nacionalnom i nivou EU (tada
Zajednice) radi garantovanja njihovog poštovanja uvijek ne omogućavaju pravovre93 Presuda od 1. oktobra 2002. godine u predmetu C-167/00 Verein für Konsumenteninformation protiv
Karl Heinz Henkel [2002] Zbirka sudskih odluka str. I-8111
94 Bez uticaja na predmetnu tematiku koja se razmatra je činjenica da je presuda donesena u vrijeme
važenja stare direktive o upravnim i sudskim zabranama - Direktiva 98/27/EZ Evropskog parlamenta i
Saveta od 19. maja 1998. o sudskim i upravnim zabranama za zaštitu interesa potrošača.
95 Individualne direktive navedene u Prilogu I Direktive 2009/22/EZ.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
243
meni prestanak radnji kojima se narušavaju kolektivni interesi potrošača. Konačno,
kao posljedica svega prethonog ZZP pažljivo uređuje krug „lica“ koja su ovlašćena za
podizanje kolektivnih tužbi.
Isto kao u drugim zemljama sa sličnim pravnim sistemom kao i Crna Gora i novi ZZP
za podnošenje kolektivnih tužbi ovlašćenje primarno daje Ministarstvu ekonomije
(nadležno za nadzor u sprovođenju ZZP i praćenju razvoja politike i prava zaštite
potrošača), drugim ministarstvima i organima državne uprave koji su nadležni za zaštitu
prava potrošača, ali i organizacijama za zaštitu potrošača. Prvima, izmedju ostalog
zbog činjenice da se, kao što je gore već pomenuto, kolektivnom tužbom štite prava
potrošača zagarantovana i drugim sektorskim zakonima, a ne samo ZZP-om. Isto tako
i iz razloga što su potrošačke nevladine organizacije u Crnoj Gori nedovoljno razvijene,
pa bi bilo nedovoljno, ako bi se samo njima prepustila odgovornost za pokretanje
postupaka za zaštitu kolektivnih interesa. Drugima, tačnije organizacijama za zaštitu
potrošača jer je cilj njihovog osnivanja upravo zaštita potrošača. Ipak one su definisane
na način kojim se osigurava jasnost i određena ozbiljnost legitimisanih podnositelja
tužbi, pa su to samo one potrošačke organizacije koje ispunjavaju kriterijume iz člana
169 ZZP. Konačno, obzirom da radnje koje narušavaju kolektivni interes potrošača
često narušavaju i pravila tržišta čime se ugrožavaju položaji konkurenata, ZZP-om je
legitimacija za podnošenje kolektivne tužbe data i komorama i udruženjima trgovaca.
Posljedično, što nije cilj bliže elaboracije ovog članka, ZZP sadrži i čitav niz drugih
odredbi koje su odraz posebnosti ovog novog procesnopravnog instituta, poput:
limitiranja troškovnog rizika (kako troškovi kolektivne tužbe ne bi bili previsoki, i time
odvraćujući za ovlašćena tijela da pokreću postupke), sadržaja odluke suda po kolektivnoj
tužbi, i zabrana istog ponašanja u budućnosti (uključujući slično ponašanje), sankcija
objavljivanja odluke (ali ne u službenom listu, obzirom da adekvatno ne doprinosi otklanjanju posljedica, upoznavanju potrošača i preventivnom dijelovanju), opravdanog
odstupanja od načela da izvršenje sudske odluke može tražiti samo tužitelj (može i
pojedini potrošač), određeno proširenje dejstva presude kod presuda za nepoštene
ugovorne odredbe, prestanak određenih (agresivnih ili obmanjujućih) poslovnih praksi
(i teret dokazivanja koji je na trgovcu da dokaže istinitost tih tvrdnji), mogućnost da se
potrošač u zasebnoj parnici može osloniti na presudu po kolektivnoj tužbi o postojanju
povrede kolektivnih interesa potrošača96 i sl.
96 Ovim se ne dira u ustavno pravo na saslušanje u sudskom postupku koje zahtjeva, da nikome na štetu
ne može ići sudska odluka, donesena u postupku, u kojem određeno lice nije moglo da učestvuje.
Presude u građanskim predmetima u načelu iz tog razloga dejstvuju samo među stranama (inter partes). Ipak, konkretni trgovac se u vezi nedopuštenosti određene radnje već saslušao upravo u parnici
po kolektivnoj tužbi, iz kog razloga nije problematično da nepovoljan rezultat te parnice protiv njega
ima dejstvo i u sljedećim parnicama (individualnim tužbama potrošača). Isto važi i za slučaj, da iste ili
slične radnje ili ugovorne odredbe upotrebljava drugi trgovac (znači onaj, koji nije bio tuženi u parnici
po kolektivnoj tužbi). Naime, zbog navedenih načela, da presude imaju učinak samo između stranaka i
zbog ustavnog prava na saslušanje, drugi trgovac u pravnom smislu pravosnažnosti ne može biti vezan
na učinak parnice po kolektivnoj tužbi između potrošača i tuženog trgovca. Ipak i tada treba imati na
umu učinak presude u smislu presedana, odnosno ujednačavanja sudske prakse.
244
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Zaštita kolektivnih interesa potrošača u Crnoj Gori
Dr. Aleš Galič
1. Uvod
Ključne oblasti Zakona o zaštiti potrošača se odnose na sadržinske materijalnopravne
odredbe o pravima i obavezama. Skup osnovnih prava potrošača je definisan kroz
nekoliko instrumenata Zajednice. Međutim, da bi ta prava imala praktičnu vrijednost,
moraju postojati mehanizmi koji bi omogućili njihovu efektivnu primjenu. Formalno
donošenje zakona i formalno određivanje prava i obaveza nisu dovoljni. Ono što je
zaista važno je efikasna primjena i konkretne garancije za potrošače da će njihova,
formalno prepoznata prava, biti zaštićena i u praksi. Kako bi se omogućila efektivna
zaštita prava potrošača, proceduralni aspekti Zakona o zaštiti potrošača ne bi smjeli
biti ignorisani. Ti aspekti se uglavnom odnose na sljedeće: (1) posebne zaštitne norme
o međunarodnoj nadležnosti u korist potrošača, (2) posebne norme o procesnoj
legitimaciji, (3) alternativno rješavanje potrošačkih sporova i (4) posebno uređenje
postupka u sporovima male vrijednosti na redovnim sudovima.
Kada je u pitanju zaštita zajedničkih interesa potrošača, potrebno je prvo definisati
na šta se taj pojam tačno odnosi. Zaštita zajedničkih interesa potrošača se prvobitno
odnosila na podsticanje poštovanja normi kroz prevenciju (stoga: tužba za prestanak
radnje), a ne kompenzaciju i zato je,,usmjerena ka budućnosti’’. Za sada, zakoni EU
nalažu samo ovakve instrumente (Direktiva 2009/22/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 23. aprila 2009. godine o sudskim i upravnim zabranama za zaštitu interesa
potrošača). Članice EU bi trebalo da imaju sistem zajedničke nadoknade koji omogućava
fizičkim i pravnim licima da traže sudske odluke o prestanku povreda njihovih prava u
skladu sa EU zakonom (takozvana,,sudska zabrana’’).
Razlika između zajedničkog i individualnog interesa (zaštićenog kroz tužbe za prestanak radnje) se možda može najbolje objasniti na praktičnom primjeru: u skladu sa
Direktivom o prodaji od vrata do vrata, trgovac mora pismeno obavijestiti potrošača o
njegovom ili njenom pravu da raskine ugovor u roku od 15 dana (period zahlađivanja),
bez obaveze navođenja razloga. U datom slučaju, trgovac nije informisao potrošača.
Takva je bila njegova uobičajena poslovna praksa. Trgovac vjerovatno računa na činjenicu
da većina potrošača neće uložiti žalbu protiv trgovca, najvjerovatnije zbog toga što
potrošač često nije ni svjestan da je žrtva ilegalne radnje. Ako je potrošač informisan
o njegovom ili njenom pravu, njegov individualni interes nije ugrožen (i nema interes
da zatraži od trgovca da ga informiše o svojim pravima, koje već zna). Ako, međutim,
potrošač u startu nije znao za svoja prava povlačenja iz ugovora i saznao to pravo tek
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
245
u kasnijoj fazi (nakon isteka 15-dnevnog roka), njemu više nije od suštinske važnosti
da se opskrbi tom informacijom. Umjesto toga, potrošač želi da razmotri posljedice
koje je ovakav postupak trgovca uzrokovao i koje vrste nadoknade su mu na raspolaganju (da li je ugovor ništavan, da li može da traži odštetu, da li se period zahlađivanja
produžava itd.). Ali ovdje ne postoji individualni interes prema kome bi trgovac prestao
sa ovom ilegalnom radnjom. Međutim, ovakva nepravedna poslovna praksa ugrožava
poziciju potrošača kao cijele grupe (,,potencijalne’’, ,,buduće’’, ,,neidentifikovane’’).
Osim toga, tržišna konkurencija je ovim poremećena. Radi zaštite ovog interesa,
nužno je da trgovac prestane sa ovakvom praksom. Iz ovog razloga, od suštinske je
važnosti da postoji proceduralni instrument koji bi omogućio kvalifikovanim entitetima
(ili nadležnim državnim organima ili organizacijama potrošača) da podnesu tužbe o
prestanku ovakve prakse.
2. E
U Direktiva o tužbama za prestanak radnje i prijedlog njenog
uvođenja u crnogorsko zakonodavstvo
Direktiva 2009/22/EC Evropskog parlamenta i Savjeta od 23. aprila 2009. o tužbama
za prestanak radnji radi zaštite interesa potrošača će biti uvedena kroz crnogorski
Zakon o zaštiti potrošača, koji je trenutno u procesu skupštinskog usvajanja. Direktiva
obavezuje da stručno tijelo za donošenje odluka može biti ili sud ili administrativno
tijelo, dok procesna legitimacija može biti data kvalifikovanim entitetima (ili nezavisnim
javnim tijelima (kao što je Ombudsman za potrošače u skandinavskim zemljama) ili
organizacijama potrošača). Tražena nadoknada je ograničena na prestanak i zabranu bilo
koje ilegalne prakse (tužba za prestanak radnje), objavu odluke i, ukoliko to nacionalni
zakon dozvoljava, kazna u slučaju nepoštovanja odluke može takođe biti iskazana. U
slučajeva kršenja pravila unutar same Zajednice, kvalifikovano tijelo iz jedne države
može podnijeti tužbu u drugoj pod uslovom prethodne konsultacije. Zabrana radnji u
ovom procesu je vezana isključivo za budućnost. Iz ovoga ne proizilazi da je sud presudio u glavnoj stvari: da su već sklopljeni ugovori ili pojedine stavke ugovora nevažeće i
ništavne. Efekat koji ide u korist potrošaču je samo indirektan: sam potrošač ne može
tražiti izvršenje ako se osuđena strana ne pridržava sudske odluke, samo podnosioc
tužbe (npr. organizacija potrošača) može tražiti njenu primjenu.
Radna verzija poglavlja o kolektivnoj nadoknadi u sporovima potrošača je u potpunosti saglasna sa Direktivom o tužbama i oslanja se na najbolje prakse iz EU zemalja
članica (npr. Austrija, Slovenija, Hrvatska, Njemačka). Ona samo omogućava Tužbenu
akciju, ne i povraćaj masovnih odštetnih zahtjeva. Ipak, određene provizije proširuju
opseg zaštite, date potrošačima u Direktivi o tužbama. U slučaju povoljnih presuda u
kolektivnim parnicama, potrošači će imati mogućnost da se oslanjaju na zaključke u
procesu utvrđivanja narušavanja potrošačkih prava u nailazećim postupcima koji se tiču
njihovih individualnih zahtjeva. U ovu svrhu, potrebno je pravilno shvatiti ulogu organizacija potrošača. Njima se ne smije dati procesna legitimacija za zaštitu individualnih
interesa potrošača, ali bi im trebalo omogućiti da pokrenu alternativne mehanizme
246
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
za zaštitu kolektivnih interesa. Način na koji je ovo uređeno u starom crnogorskom
Zakonu o zaštiti potrošača, koji omogućava podnošenje prijava od strane organizacija
potrošača, ne samo za tužbe za prestanak radnje, već i za kolektivnu novčanu nadoknadu, je potpuno neprihvatljiv. Njime se negira privatna priroda građanskog prava,
jer dopušta iniciranje postupaka bez znanja i pristanka oštećenog potrošača. Osim toga,
ne omogućava bilo kakvu proceduralnu zaštitu (pristanak potrošača da se obaveže
budućim ishodom sudskog procesa, što se može postići sistemom,,uključenja’’ (opt-in)
ili,,isključenja’’ (opt-out)) za potrošače, tako da pravo da se čuje i druga strana može
biti ozbiljno ugroženo. Radna verzija novog zakona u ovom pogledu stavlja sistem u
ravan sa generalnim proceduralnim zahtjevima Evropske konvencije o ljudskim pravima
(ECHR). Nova radna verzija takođe adekvatno i u saglasnosti sa odrednicama EU prava
sadrži stavke koje se odnose na procesnu legitimaciju za nadležne organe u ostalim EU
članicama, kao i stavke koje se tiču izvještavanja nadležnih tijela iz Crne Gore Evropskoj
komisiji, koje će stupiti na snagu nakon ulaska Crne Gore u EU.
Potrebno je naglasiti da su službe državne inspekcije igrale i nastaviće da igraju važnu
ulogu u zaštiti potrošača u Crnoj Gori, što je takođe definisano novom radnom verzijom
Zakona o zaštiti potrošača. Ovo znači da će se stvoriti sistem ‘’dva kolosijeka’’ (twotrack system): s jedne strane, organizacije potrošača će imati nadležnost da podnose
tužbe za prestanak radnje radi zaštite kolektivnih interesa potrošača u uobičajenim
parničnim procesima. S druge strane, (npr. tržišni) inspekori će nastaviti da izvršavaju
svoju dužnost u administrativnim procesima (otvoreni za sudsku reviziju na državnim
sudovima). Ovo nije nepoželjna ‘’duplikacija’’, već način osnaživanja zaštite potrošača
u Crnoj Gori.
3. Dugoročni projekat – masovna nadoknada novčanih potraživanja
Zaštita kolektivnih interesa potrošača, shodno Direktivi o tužbi za prestanak radnji i
novom radnom verzijom crnogorskog Zakona o zaštiti potrošača, je samo ograničena
na sudske i upravne zabrane jer je njihov efekat jedino ostvariv u budućem periodu i
ne idu odmah u korist potrošaču – žrtvi ilegalnih trgovačkih radnji i praksi. Međutim,
razvoj u mnogim zemljama, takođe u okviru Evropske unije, pokazuje trend ka širenju
mogućnosti kolektivne nadoknade masovnih novčanih potraživanja. Ovo nije samo
pitanje efikasne primjene prava potrošača. Tradicionalni sistem građanskog prava ne
bi mogao da izdrži potencijalne masovne nadoknade, koje bi, u slučaju da se potražuju
pojedinačno, izazvale ogromne zastoje u sudskim procesima. Kao rezultat nedavnih
razvijanja i u širem smislu, zaštita kolektivnih interesa pokriva i takozvanu nadoknadu
novčanih potraživanja (,,mehanizmi kolektivne naknade’’). U pitanju su slučajevi u kojima nekoliko potrošača pretrpi povredu nanijetu istim ili sličnim štetnim ponašanjem
trgovca. Pravilno razumijevanje kolektivnog interesa, koje nije samo ,,zbir pojedinačnih
interesa’’, nije uvijek lako kada su u pitanju mehanizmi kolektivne naknade. Broj
narušavanja zakona i učestalost štetnih praksi su važan faktor. Ako je potraživanje
pojedinca isuviše malo, dovođenje tog pojedinačnog slučaja na sud nije realna opcija.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
247
Takođe je važno odrediti žrtvu ilegalne radnje - da li je to pojedinačni potrošač ili svaki
potrošač koji bi se mogao naći u toj određenoj situaciji (kao u slučaju opštih uslova
poslovanja). Jedino se u ovom drugom slučaju može govoriti o kolektivnom interesu.
Međutim, u ovom pogledu i dalje ne postoje kolektivni obavezujući instrumenti na
nivou Zajednice, samo preporuke (Preporuka Evropske komisije od 11. juna 2013. o
zajedničkom principu za mehanizme potraživanja nadoknade u državama članicama
vezano za narušavanje prava garantovanih propisima Unije). Sa druge strane, postoji
i negativno iskustvo sa određenim aspektima klasnih tužbi, posebno ono vezano za
opasnost od zloupotrebe, promociju industrije parničenja i dodatne finansijske troškove
za trgovce, kada se suočavaju sa ogromnim, a neosnovanim potraživanjima.
U skladu sa svim izrečenim, može se zaključiti da su tužbe za prestanak radnje nedovoljne jer imaju isključivo ex-post efekat i ne idu odmah u korist potrošaču – žrtvi
ilegalnih radnji i praksi od strane trgovca. Čak i djelimično proširenje efekata pozitivnih
presuda, praćenih akcijom organizacije navedene u radnoj verziji novog Akta o zaštiti
potrošača, nije u potpunosti zadovoljavajuće. U svakom slučaju, novi EU zakonodavni
instrumenti vezani za nadoknadu masovnih monetarnih potraživanja, usljed svoje
neobavezujuće prirode, nisu od direktne važnosti za crnogorsko zakonodavstvo, osim
kada je u pitanju pravilno razmatranje prilikom definisanja kolektivnih interesa – da li
ih shvatiti u uskom, tradicionalnom smislu (‘’pro future’’ tužbe o prestanku radnje) ili
takođe u smislu masovnih monetarnih potraživanja. Trenutno je od suštinske važnosti
pravilno uskladiti zahtjeve Direktive o tužbama i pravilno obrazovati i organizacije
potrošača i sudstvo o funkcionisanju novih proceduralnih instrumenata. Iako je istina
da Direktiva o tužbama obezbjeđuje samo,,minimalnu harmonizaciju’’ (znači da su
države članice slobodne da kreiraju obimniju zaštitu), bilo bi previše ambiciozno i
nerealistično već u ovoj fazi uvesti zakonodavne instrumente za nadoknadu masovnih
novčanih potraživanja. Ali sigurno možemo očekivati dinamičnu debatu u Crnoj Gori,
kao i u mnogim EU državama, vezanu za ovu temu u ne tako dalekoj budućnosti.
248
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Prava pacijenata u prekograničnoj saradnjI
Slavojka Šuković
Prekograničnu zdravstvenu zaštitu treba posmatrati sa tri aspekta : pružanja zdravstvene zaštite osiguranicima drugih država (strancima) u zdravstvenim ustanovama u
Crnoj Gori; pružanja zdravstvene zaštite crnogorskim osiguranicima u zdravstvenim
ustanovama u drugoj državi; ostvarivanja ovih prava u Evropskoj uniji (EU) i sa aspekta
obaveza Crne Gore na putu evropskih integracija, u cilju primjene pravne tekovine EU.
Ostvarivanje zdravstvene zaštite stranaca u Crnoj Gori
Zdravstvena zaštita koja se pruža strancima u Crnoj Gori uređena je Zakonom o zdravstvenoj zaštiti („Službeni list RCG”, br. 39/04 i „Službeni list CG”, br. 14/10), Zakonom o
azilu („Službeni list RCG”, br. 45/06), Pravilnikom o načinu ostvarivanja zdravstvene
zaštite lica koje traži azil, lica kojem je priznat status izbjeglice, lica kojem je odobrena
dodatna zaštita i lica kojem je odobrena privremena zaštita („Službeni list CG”, br.
31/10), kao i nizom međunarodnih bilateralnih sporazuma. U skladu sa Zakonom o
zdravstvenoj zaštiti, lice koje traži azil, lice kome je priznat status izbjeglice, lice kome
je odobrena dodatna zaštita i lice kome je odobrena privremena zaštita u Crnoj Gori,
ima pravo na zdravstvenu zaštitu, u skladu sa ovim zakonom, kao i Zakonom o azilu,
ukoliko međunarodnim sporazumom nije drugačije određeno, obzirom na to da bilateralni sporazumi imaju primat. Zdravstvene ustanove i zdravstveni radnici su dužni
da strancu ukažu hitnu medicinsku pomoć. Stranci sami snose troškove za pruženu
hitnu medicinsku pomoć ili druge vrste zdravstvene zaštite, osim u slučaju kada to
međunarodni sporazum drugačije određuje.
Ostvarivanje zdravstvene zaštite crnogorskih osiguranika
u drugoj državi
Kad govorimo o zdravstvenoj zaštiti koju crnogorski osiguranici ostvaruju u drugoj
državi, treba pomenuti, pored Zakona o zdravstvenoj zaštiti, i Pravilnik o načinu i
postupku upućivanja osiguranih lica radi liječenja u inostanstvu („Službeni list RCG”,
br. 74/06). U ovom slučaju utvrđena je razlika u odnosu na upućivanje radi liječenja
u bivše republike SFRJ i upućivanje radi liječenja u druge države. Upućivanje u bivše
republike SFRJ vrši se u zdravstvene ustanove sa kojima Fond za zdravstveno osiguranje
ima zaključen ugovor, na osnovu nalaza i mišljenja prvostepene ljekarske komisije
Fonda. Upućivanje radi liječenja u druge države vrši se po zahtjevu osiguranog lica ili
zdravstvene ustanove u kojoj je osigurano lice liječeno. Uz zahtjev Fondu se podnosi
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
249
predlog odgovarajućeg konzilijuma doktora. U postupku odlučivanja po zahtjevu za
upućivanje radi liječenja u inostranstvo, nalaz i mišljenje daje Komisija za liječenje u
inostranstvu, koju obrazuje Fond.
Osiguranom licu upućenom radi liječenja u inostranstvo naknađuju se troškovi liječenja
i troškovi nabavke ljekova koji su propisani od strane nadležnog doktora zdravstvene
ustanove u kojoj se osigurano lice liječilo. Naknada troškova vrši se na osnovu zahtjeva,
medicinske dokumentacije, računa o izvršenom plaćanju, kao i ostale potrebne dokumentacije.
Međunarodno zdravstveno osiguranje uređuje se bilateralnim sporazumima. Crna Gora
ima zaključene sporazume o socijalnom osiguranju (iz oblasti zdravstvenog osiguranja)
sa 23 države od čega je 18 dražava članica EU. Većina ovih sporazuma je zaključena
u vrijeme bivše države SFRJ, a manji broj je zaključila Crna Gora. Obzirom na način,
kako je međunarodnim sporazumima regulisana zdravstvena zaštita, države možemo
razvrstati u tri grupe, i to:
Prvu grupu čine osiguranici: Republike Austrije, Kraljevine Belgije, Savezne Republike
Njemačke, Kraljevine Holandije, Velikog Vojvodstva Luksemburg, Republike Francuske,
Republike Rumunije, Republike Italije, Češke Republike, Republike Mađarske i Republike
Slovenije. Ovi sporazumi su najsveobuhvatniji u pogledu kruga lica koja su obuhvaćena
zdravstvenom zaštititom, kao i u pogledu obima zdravstvene zaštite.
Drugu grupu čine osiguranici: Ujedinjenog Kraljevstva Velike Britanije i Sjeverne Irske,
Republike Bugarske, Republike Slovačke i Republike Poljske. Zdravstvena zaštita sa
ovim zemljama je regulisana po principu reciprociteta, što znači da stranci koji koriste
zdravstvenu zaštitu na osnovu sporazuma, ne plaćaju naknadu za pružene zdravstvene
usluge u državi ugovornici, već troškovi zdravstvene zaštite padaju na teret one zemlje
koja pruža zdravstvene usluge.
Treću grupu čine osiguranici: Švajcarske Konfederacije, Kraljevine Švedske, Kraljevine
Danske i Kraljevine Norveške. Osiguranici ovih zemalja imaju pravo na zdravstvenu
zaštitu na isti način i pod istim uslovima kao i naši osiguranici, s tim što neposredno
plaćaju troškove za korišćenje zdravstvenih usluga. Zdravstvene ustanove su dužne
da im izdaju račune, na osnovu kojih u svojoj zemlji ostvaruju pravo na refundaciju po
nacionalnim propisima.
Navedeni bilateralni sporazumi su u saglasnosti sa Uredbama 883/2004 od 29. aprila
2004. i 987/2009 Evropskog Parlamenta i Savjeta o koordinaciji sistema socijalnog
osiguranja.
Prekogranična zdravstvena zaštita u EU
U Evropskoj uniji ovu oblast uređuje Direktiva o primjeni prava pacijenata prilikom
prekograničnog pružanja zdravstvene zaštite 2011/24/EU od 9.marta 2011. godine
i implementaciona Direktiva Komisije 2012/52/EU od 20. decembra o priznavanju
medicinskih recepata izdatih u drugoj državi članici EU.
250
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Za ostvarivanje ovih prava treba pomenuti i Uredbe 883/2004 od 29. aprila 2004. i
987/2009 Evropskog Parlamenta i Savjeta o koordinaciji sistema socijalnog osiguranja,
koje će se u Crnoj Gori direktno primjenjivati pristupanjem EU, čiju primjenu Direktiva
2011/24/EU ne dovodi u pitanje.
Direktiva 2011/24/EU propisuje pravila koja omogućavaju pristup bezbjednoj i visoko
kvalitetnoj prekograničnoj zdravstvenoj zaštiti i provomiše saradnju između država
članica u oblasti zdravstva, uz poštovanje nacionalnih nadležnosti u pogledu organizovanja i pružanja zdrastvene zaštite. Cilj većine odredaba ove direktive je, između
ostalog, poboljšanje funkcionisanja unutrašnjeg tržišta i slobodnog kretanja roba, ljudi
i usluga. Sve države članice su odgovorne za pružanje bezbjedne, kvalitetne, efikasne
i, po obimu prava, zadovoljavajuće zdravstvene zaštite građanima na svojoj teritoriji.
Prava pacijenata u prekograničnom zdravstvenom osiguranju u EU zasnivaju se na
načelima koja su zajednička svim zdravstvenim sistemima država članica i usmjerena
su na uspostavljanje pravila kojima se olakšava dostupnost bezbjedne i kvalitetne
prekogranične zdravstvene zaštite. Ovim načelima se obezbjeđuje mobilnost pacijenata i garantuje njihovo povjerenje u prekograničnu zdravstvenu zaštitu. Praksa
ostvarivanja ovih prava, i ako zasnovana na zajedničkim načelima, značajno se razlikuje među državama članicama, jer svaka država ima pravo da donese odluku o vrsti
zdravstvene zaštite koju smatra prikladnom za svoje osiguranike, kao i odluku o paketu
zdravstvene zaštite na koju građani u prekograničnoj zdravstvenoj zaštiti imaju pravo.
Isto tako, mehanizmi koji se koriste za finansiranje i pružanje ovog oblika zdravstvene
zaštite moraju se posmatrati u nacionalnom kontekstu, uz istovremenno poštovanje
odgovornosti država članica za organizaciju i pružanje zdravstvene zaštite i medicinske
njege, kao i za određivanje naknada zdravstvenog, odnosno šire, socijalnog osiguranja.
Prenošenje ove direktive u nacionalno zakonodavstvo država članica omogućava
ograničavanje prekogranične zdravstvene zaštite, ukoliko je to u javnom interesu.
Dakle, ova direktiva se primjenjuje na pacijente koji odluče da zatraže zdravstvenu
zaštitu u drugoj državi članici koja nije država njihovog osiguranja, odnosno njihovog prebivališta. Međutim, država osiguranja, odnosno prebivališta pacijenta, može
ograničiti iznos troškova ove zdravstvene zaštite i obim pružanja zdravstvene zaštite.
Takva ograničenja su moguća ukoliko to nalažu interesi kvaliteta i bezbjednosti pružene
zdravstvene zaštite, održavanje zdravstvenih ili kadrovskih kapaciteta na nacionalnoj
teritoriji ili to opravdavaju razlozi opšteg interesa koji se odnose na javno zdravlje ili
drugi razlozi od opšteg interesa.
Takođe, naknada troškova prekogranične zdravstvene zaštite ograničava se na zdravstvenu zaštitu na koju korisnik ima pravo prema zakonodavstvu države članice osiguranja,
odnosno prebivališta. Važno je naglasiti, da kod preuzimanja ove direktive, države
članice imaju pravo da ne primjenjuju odredbe koje se odnose na usluge čija je glavna
svrha pružanje zaštite pri obavljanju rutinskih, svakodnevnih poslova, kao i na usluge
dugoročne zdravstvene zaštite, kao što su kućna njega, održavanje života pomoću
aparata, zdravstvena zaštita i njega u staračkim domovima i sl. Zbog specifičnosti, pristup
organima i dodjela organa radi transplantacije nijesu predmet primjene ove direktive.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
251
Ova direktiva odnosi se na propisivanje, izdavanje i nabavku ljekova i medicinskih
sredstava koji se nabavljaju radi korišćenja zdravstvene usluge koja je pružena u drugoj
državi. Prekogranična zdravstvena zaštita obuhvata i slučajeve u kojima pacijent kupuje ljekove i medicinska sredstava u državi članici koja nije država članica osiguranja,
odnosno prebivališta i situaciju u kojoj pacijent kupuje ljekove i medicinska sredstva
u drugoj državi članici.
Direktiva ne ograničava pravo privremenog boravka ili stalnog nastanjenja u nekoj
državi članici radi dobijanja zdravstvene zaštite. Ali, kada boravak određenog lica na
teritoriji države članice, koje se odnosi na pravo ulaska ili boravka na njenu teritoriju,
nije u skladu sa zakonodavstvom te države, to lice ne treba smatrati korisnikom prava na
zdravstvenu zaštitu, prema ovoj direktivi. Kada korisnik koristi prekograničnu zdravstvenu
zaštitu, bitno je da unaprijed zna koja će se pravila primjenjivati. To su pravila koja su
propisana u zakonodavstvu države članice liječenja, s obzirom na to da je organizacija
i pružanje zdravstvenih usluga i medicinske zaštite odgovornost država članica.
Stoga, države članice liječenja obezbjeđuju da pacijenti iz drugih država članica dobiju
odgovarajuće informacije o kvalitetu i bezbjednosti koja se odnosi na zdravstvenu
zaštitu. Pružaoci zdravstvene zaštite pacijentima pružaju informacije o posebnim uslovima korišćenja zdravstvene zaštite. Međutim, ova direktiva ne obavezuje pružaoce
zdravstvene zaštite na pružanje opsežnijih informacija pacijentima iz drugih država
članica. Ali, države članice obezbjeđuju da se prema svim pacijentima postupa jednako, uz poštovanje načela slobodnog kretanja lica. Direktiva ne obavezuje pružaoce
zdravstvene zaštite da prihvataju pacijente iz drugih država članica radi planiranog
liječenja ili da im daju prednost na štetu drugih pacijenata.
Mehanizam odgovornosti za štetu, koja proizlazi iz zdravstvene zaštite, potreban je,
kako bi se spriječilo nepovjerenje u korišćenje prekogranične zdravstvene zaštite.
Stoga, države članice obezbjeđuju da se, u slučaju štete, uspostave mehanizmi za
zaštitu pacijenata i ostvarivanje naknade štete, kada je zdravstvena zaštita pružena
na njihovoj teritoriji.
Pravo na zaštitu ličnih podataka je osnovno pravo koje je utvrđeno Poveljom osnovnih
ljudskih prava EU. Osiguranje kontinuiteta prekogranične zdravstvene zaštite zavisi od
prenosa ličnih podataka o zdravlju pacijenata. Stoga je potrebno omogućiti protok
ličnih podataka iz jedne države članice u drugu, ali se istovremeno moraju zaštititi
osnovna lična prava koja se odnose na obradu tih podataka i slobodno kretanje tih
podataka (dijagnoza, rezultata pregleda, ocjena doktora i svih obavljenih postupaka
liječenja ili intervencija).
Primjena ove direktive ne bi trebalo da utiče na prava pacijenata u pogledu pokrivanja
troškova zdravstvene zaštite koja postane nužna iz medicinskih razloga za vrijeme
privremenog boravka u drugoj državi članici i na pravo korisnika da dobije odobrenje
za liječenje u drugoj državi članici. To se odobrenje može dobiti ako su ispunjeni uslovi
predviđeni propisima EU o koordinaciji socijalne sigurnosti na zaposlena lica, samozaposlena lica i članove njihovih porodica koji se kreću unutar EU. Pacijentima se jamči
252
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
pokriće troškova zdravstvene zaštite koja je korišćena u drugoj državi članici najmanje
u visini koja je jednaka zdravstvenoj zaštiti u državi članici osiguranja, odnosno državi
prebivališta pacijenta.
Ova direktiva pacijentima ne uskraćuje povoljnija prava zajamčena Uredbom (EZ) broj
883/2004 i Uredbom (EZ) broj 987/2009. Pacijent koji traži odobrenje za liječenje, primjereno njegovom stanju, u drugoj državi članici, trebalo bi da ga dobije, prema uslovima
predviđenim ovim Uredbama, kada je to liječenje predviđeno zakonodavstvom u državi
članici u kojoj je pacijent nastanjen i kada pacijent ne može dobiti takvo liječenje u roku
koji je medicinski opravdan, uzimajući u obzir njegovo postojeće zdravstveno stanje
i očekivani tok takvog stanja. Ova Direktiva propisuje da su države članice slobodne
da organizuju svoju zdravstvenu zaštitu i sisteme zdravstvenog osiguranja tako da utvrde pravo na liječenje na regionalnom ili lokalnom nivou. Obaveza naknade troškova
prekogranične zdravstvene zaštite je ograničena na zdravstvenu zaštitu koja je navedena
među povlasticama na koje pacijent ima pravo u svojoj državi. Direktiva u potpunosti
poštuje razlike u nacionalnim sistemima zdravstvene zaštite i odgovornosti država članica
za organizaciju i pružanje zdravstvenih usluga i zdravstvene zaštite. Direktiva predviđa
pravo pacijenta da dobije svaki lijek koji je odobren za stavljanje u promet u državi
članici liječenja, čak i ako taj lijek nije odobren za stavljanje u promet u državi članici
osiguranja, odnosno prebivališta, jer je to prijeko potreban dio dobijanja djelotvornog
liječenja u drugoj državi članici. U smislu ove direktive, države članice mogu primjenjivati
opšte uslove, kriterijume za udovoljavanje uslovima, te regulatorne i administrativne
formalnosti za dobijanje zdravstvene zaštite i naknadu troškova zdravstvene zaštite.
U smislu ove direktive, država članica osiguranja, odnosno prebivališta, u pravilu, ne
bi trebala postavljati uslove da je za naknadu troškova zdravstvene zaštite pružene u
drugoj državi članici potrebno prethodno odobrenje ako bi troškove te zdravstvene
zaštite, da je pružena na njenoj teritoriji, snosio njen sistem zdravstvenog osiguranja.
Kretanja pacijenata između država članica su ograničena, i očekuje se da ostanu takva
jer velika većina pacijenata u EU dobija zdravstvenu zaštitu u svojoj državi. Tako, države
članice mogu usloviti pokriće troškova bolničke zdravstvene zaštite pružene u drugoj
državi članici prethodnim odobrenjem. Dakle, na državama članicama je da odluče o
potrebi uvođenja sistema prethodnog odobrenja i za koju zdravstvenu zaštitu. Pravila
o toj zdravstvenoj zaštiti trebalo bi da budu unaprijed javno dostupna.
Kriterijumi koji se odnose na davanje prethodnog odobrenja pravdaju se objektivnim
razlozima od opšteg interesa, finansijskom održivošću ravnoteže sistema zdravstvenog
osiguranja, uravnoteženom i dostupnom zdravstvenom zaštitom i održavanjem zdravstvenih kapaciteta.Takođe, pri donošenju propisa u vezi prethodnog odobrenja, uzima se
u obzir i opšte načelo bezbjednosti pacijenta. Ako pacijent ima pravo na zdravstvenu
zaštitu, a ta se zdravstvena zaštita ne može pružiti u roku koji je medicinski opravdan,
država članica osiguranja, odnosno prebivališta bi, u načelu, trebalo da da prethodno
odobrenje. No, u određenim okolnostima, ako prekogranična zdravstvena zaštita može
izložiti pacijenta ili njegovu porodicu riziku koji prevazilazi interes pacijenta da dobije
traženu prekograničnu zdravstvenu zaštitu, država članica može odbiti zahtjev za pre-
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
253
thodno odobrenje. U načelu, u slučaju prethodnog odobrenja, troškove zdravstvene
zaštite država osiguranja trebalo bi da nadoknadi do visine koja je jednaka troškovima
koji bi bili plaćeni da je zdravstvena zaštita pružena u toj državi.
U svakom slučaju, pacijenti imaju pravo da dobiju odluku u vezi sa prekograničnom
zdravstvenom zaštitom u razumnom roku, uzimajući u obzir hitnost slučaja. O
prekograničnoj zdravstvenoj zaštiti potrebno je pacijentima pružiti sve potrebne informacije o tome kako i pod kojim uslovima mogu da ostvare svoja prava na prekograničnu
zdravstvenu zaštitu. Jedan od mehanizama za pružanje takvih informacija je osnivanje
nacionalnih kontaktnih tačaka. Nacionalne kontaktne tačke pacijentima pružaju informacije o uslovima za ostvarivanje prekogranične zdravstvene zaštite, informacije
o pružaocima zdravstvene zaštie, o pravima pacijenata, postupcima po žalbi, u skladu
sa zakondavstvom te države članice, kao i zakonske i administrativne mogućnosti u
vezi rješavanja sporova, uključujući i one po osnovu štete koja nastane iz pružanja
prekogranične zdravstvene zaštite.
Saradnja između pružaoca zdravstvene zaštite, korisnika zdravstvene zaštite i regulatora
osiguranja na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj osnovi iz različitih država članica
je važna, a od posebne važnosti je u pograničnim područjima gdje prekogranično
pružanje usluga može biti najefikasniji način organizacije zdravstvenih usluga za lokalno stanovništvo.
Crna Gora na putu evropskih integracija, za ostvarivanje
prekogranične zdravstvene zaštite
Prije pristupanja EU, Crna Gora je u obavezi da usaglasi svoje zakonodavstvo sa pravnom tekovinom EU, koja uređuje oblast ostvarivanja prava pacijenata na liječenje u
prekograničnoj zdravstvenoj zaštiti, odnosno da ih prenese u svoje zakonodavstvo. U
obavezi je da prenese Direktivu o primjeni prava pacijenata prilikom prekograničnog
pružanja zdravstvene zaštite 2011/24/EU od 9.marta 2011. godine i implementacionu
Direktivu Komisije 2012/52/EU od 20. decembra o priznavanju medicinskih recepata
izdatih u drugoj državi članici EU. Prenošenje ovih direktiva u crnogorsko zakonodavstvo
izvršiće se zakonom koji uređuje prava iz oblasti zdravstvnog osiguranja i propisima
za njegovo sprovođenje, kojim će se bliže urediti uslovi i način ostvarivanja prava u
prekograničnoj zdravstvenoj zaštiti. Prenošenjem ovih propisa stvoriće se normativni
okvir za ostvarivanje prava na prekograičnu zdravstvenu zaštitu u drugoj državi članici.
Pored normativnog okvira, moraju se obezbijediti i ostali uslovi za implementaciju i
praktičnu primjenu ovih propisa. Za stvaranje ovih uslova, neophodno je preduzimanje
niza aktivnosti u organizacionom, kadrovskom i tehničkom pogledu. Dakle, pristupanjem
Crne Gore Evropskoj uniji, biće stvoreni normativni, administrativni i institucionalni
uslovi za ostvarivanje prava pacijenata prilikom prekograničnog pružanja zdravstvene
zaštite, koji je kompatibilan sa sistemima EU. Međutim, treba imati na umu, da, saglasno
Direktivi, svaka država, prilikom njenog prenošenja i propisivanja obima određenih
254
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
prava, visine refundacije, vrste zdravstvenih usluga i sl. ima pravo i mogućost njihovog ograničenja u interesu javnog zdravlja, finansijske održivosti sistema, kadrovskih
i tehničkih potreba svojih osiguranika.
Dakle, prenošenjem Direktive 2011/24/EU, Crna Gora je u obavezi da uredi, u skladu
sa svojim specifičnostima u interesu javnog zdravlja, kvaliteta i bezbjednosti pružanja
zdravstvene zaštite i održivosti zdravstvenog sistema, bez podsticanja pacijenata na
liječenje u drugim državama članicama EU, oblasti:
1) nadoknade troškova za usluge zdravstvene zaštite pružene crnogorskim osiguranicima u inostranstvu, sa posebnim fokusom na liječenja koja treba da se finansijski
nadoknade; nivoi refundacije; procedure ovlašćenja, važeći propisi za planiranu i
neplaniranu zdravstvenu zaštitu; informacije za pacijente;
2) pružanje zdravstvene zaštite za državljane EU država članica, sa posebnim osvrtom
na: dostupnost zdravstvene zaštite, plaćanje taksi; pristup zdravstvenom kartonu
pacijenata; informisanje pacijenata u pogledu standarda za sigurnost pacijenta; sve
različitosti u pogledu pružanja planirane i neplanirane zdravstvene zaštite;
3) uspostavljanje nacionalne kontakt tačke (lica) koja bi informisala pacijente (u
pogledu prava pacijenata) o nivoima refundacija; o procedurama odobrenja, o načinu
upućivanja žalbi i naknada, o standardima kvaliteta i sigurnosti, o statusu pružaoca
zdravstvenih usluga i sl.;
4) prepoznavanje recepata koji se izdaju u nekoj drugoj državi, a ne u Crnoj Gori,
uključujući mjere o njihovom sadržaju (koje stavke treba da sadrže kako bi ih prepoznao
onaj ko ih propisuje, pacijent i prepisani proizvod, itd.).
Instrument za ostvarivanje prekogranične zdravstvene zaštite je Evropska kartica
zdravstvenog osiguranja, koja će zamijeniti postojeće papirne obrasce potrebne za
liječenje osiguranika u nekoj od zemalja članica EU. Evropska kartica zdravstvenog
osiguranja je kartica koja njenom imaocu omogućava korišćenje zdravstvenih usluga
u zemljama članicama EU, i to onih usluga koje su sa medicinskog stanovišta nužne, uzimajući u obzir prirodu usluga i dužinu očekivanog boravka. Evropska kartica
zdravstvenog osiguranja se ne može koristiti kada je svrha boravka u inostranstvu
isključivo da se dobije zdravstvena zaštita. Osiguranik Crne Gore, koji se za vrijeme
privremenog boravka, nezavisno od svrhe boravka, u nekoj od zemalja članica EU
iznenada razboli, povrijedi ili doživi nesreću imaće pravo da koristi zdravstvenu zaštitu
na teret sredstava Fonda za zdravstveno osiguranje Crne Gore, na osnovu ove kartice.
Namjera je da osiguranik, može dobiti neophodnu zdravstvenu uslugu u zemlji privremenog boravka (EU), odnosno da uživa ista prava iz zdravstvenog osiguranja kao i
domicilni osiguranici kako bi se olakšao pristup zdravstvenoj zaštiti. Takođe, potrebno
je obezbijediti nadoknadu troškova zdravstvene zaštite za sve neophodne tretmane
crnogorskih osiguranika koji se razbole ili dožive nezgodu tokom privremenog boravka
u drugoj državi članici i koriste zdravstvenu zaštitu putem ove kartice. Osiguranicima
zemalja članica će biti omogućeno ostvarivanje zdravstvene zaštite u Crnoj Gori na
bazi evropske kartice zdravstvenog osiguranja.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
255
Do ulaska u EU Crna Gora, odnosno Fond za zdravstveno osiguranje, kao i pružaoci
zdravstvene zaštite, treba da obezbijede uslove, kako u organizacionom, tako i u
smislu primjene informacionih tehnologija za uvođenje i korišćenje evropske kartice
zdravstvenog osiguranja. Crna Gora treba da otpočne sa izdavanjem ove kartice svojim
osiguranicima danom ulaska u EU, čime će se stvoriti mogućnost njenog korišćenja i
ostvarivanja prekogranične zdravstvene zaštite u državama članicama EU. Takođe, biće
obezbijeđena i jednoobraznost izgleda, sadržine, prepoznavanja i drugih pitanja koja
su od značaja za primjenu recepata i obezbjeđenje ljekova i medicinskih sredstava u
ostvarivanju prekogranične zdravstvene zaštite.
256
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
Pravo na prekograničnu zdravstvenu zaštitu prema
propisima Evropske unije
Renata Turčinov
1. Uvod
Postavši 28. država članica Evropske unije (EU), 1. jula 2013. godine, Republika Hrvatska
se obavezala da će primjenjivati evropske pravne propise koji se odnose na koordinaciju
sistema socijalne sigurnosti.
Isti propisi su Uredba br. 883/2004 Evropskog parlamenta i Savjeta od 29. aprila 2004.
godine o koordinaciji sistema socijalne sigurnosti (Uredba 883/04)97, kao osnovna
uredba, i Uredba br. 987/2009 od 16. septembra 2009. godine, kojom se utvrđuje
postupak sprovođenja Uredbe br. 883/2004 o koordinaciji sistema socijalne sigurnosti
(Uredba 987/09)98. Takođe je bitna i Uredba (EZ) broj 1231/2010 od 24. novembra
2010. godine o proširenju primjene Uredbe 883/2004 na državljane trećih zemalja.
Uredbe (regulations) su direktno primjenjive i obavezujuće u svim svojim djelovima za
sve države članice, pa ih nije potrebno posebnim mjerama inkorporirati u nacionalno
zakonodavstvo. Takođe su po pravnoj snazi iznad nacionalnih propisa.
Za područje zdravstvene zaštite bitne su i odluke Administrativne komisije za koordinaciju sistema socijalne sigurnosti iz serije S (Sickness), koje se takođe primjenjuju.
Ujedno, za područje prekogranične zdravstvene zaštite vrlo je bitna i Direktiva 2011/24/
EU o primjeni prava pacijenata u prekograničnoj zdravstvenoj zaštiti (Direktiva 2011/24/
EU). Za razliku od uredbi, odredbe direktiva (directives) je potrebno prenijeti u nacionalno zakonodavstvo kako bi bile primjenjive. Odredbe navedene Direktive u Hrvatskoj
su unešene u Zakon o obaveznom zdravstvenom osiguranju („Narodne novine“, br.
80/13. i 137/13 - Zakon), a stupile su na snagu 25.10.2013.
Radi regulisanja načina ostvarivanja prava na prekograničnu zdravstvenu zaštitu svojih osiguranih lica, Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (dalje: HZZO) donio je i
Pravilnik o pravima, uslovima i načinu korišćenja prekogranične zdravstvene zaštite
(“Narodne novine”, broj 160/13. - Pravilnik).
97
98
Uredba dostupna u Službenom listu Evropske unije, i na
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:05:03:32004R0883:HR:PDF
Uredba dostupna u Službenom listu Evropske unije, i na
na http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:05:02:32009R0987:HR
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
257
2. Uredbe o koordinaciji sistema socijalne sigurnosti i
Direktiva 2011/24/EU
Od 1.7.2013 godine, osigurana lica HZZO-a zdravstvenu zaštitu za vrijeme boravka na
području druge države članice EU mogu koristiti u skladu sa Uredbom 883/04 i Uredbom
987/09. Uredbe su zamijenile sve bilateralne ugovore o socijalnom osiguranju koje je
Republika Hrvatska imala sklopljene sa državama članicama EU do 1.7.2013. godine,
kao i formulare njima ugovorene, a iste formulare zamijenili su novi, E-formulari.
Uredba 883/04 primjenjuje se na sve državljane jedne države članice EU, lica bez državljanstva i izbjeglice sa prebivalištem u državi članici, a na koje se primjenjuje ili se
primjenjivalo zakonodavstvo jedne ili više država članica, kao i na članove i nadživjele
članove njihovih porodica. Prema istoj, osoba može biti osigurana samo u jednoj državi
članici EU, a za vrijeme svog boravka na području druge države članice zdravstvenu
zaštitu ostvaruje pod istim uslovima kao i osiguranici države boravka, ali na teret svog
osiguravača.
Uredba 883/04 reguliše pravo na zdravstvenu zaštitu u slučaju privremenog boravka,
prebivališta ili rada osiguranog lica na području druge države članice EU, te planiranog
liječenja.
Međutim, zdravstvenu zaštitu u skladu sa Uredbama osigurana lica mogu ostvarivati
isključivo kod ugovornih pružalaca zdravstvene zaštite, odnosno, u okviru tzv. sistema
socijalnog zdravstvenog osiguranja, a ne i kod privatnika.
Sa druge strane, Direktiva 2011/24/EU je proširila mogućnost korišćenja prekogranične zdravstvene zaštite i kod privatnih pružalaca usluga u nekoj od država članica EU.
3. Ostvarivanje prava na zdravstvenu zaštitu za vrijeme privremenog
boravka na području druge države članice EU
Jedna od najvažnijih novosti koje se odnose na korišćenje zdravstvene zaštite za vrijeme
privremenog boravka na području druge države članice EU je mogućnost korišćenja
Evropske kartice zdravstvenog osiguranja (EKZO).
EKZO se koristi za vrijeme privremenog boravka na području druge države članice EU.
Razlog privremenog boravka osiguranog lica na području druge države članice EU nije
bitan, tako lice može boraviti u EU kao turista, u svrhu studiranja ili privremenog rada,
te u svim tim slučajevima koristi EKZO za zdravstvenu zaštitu.
Osnova za korišćenje EKZO-a je član 19 Uredbe 883/04, prema kome osigurana lica
imaju pravo da za vrijeme privremenog boravka na području druge države članice EU
koriste zdravstvenu zaštitu koja je sa medicinskog gledišta nužna, uzimajući u obzir
prirodu zdravstvenih usluga i dužinu očekivanog boravka, pri ugovornim zdravstvenim
258
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
ustanovama i ljekarima, a na teret svog osiguravača. Na osnovu ove odredbe HZZO je
donio Pravilnik o evropskoj kartici zdravstvenog osiguranja.99
U nužnu zdravstvenu zaštitu ubrajaju se i zdravstvene usluge koje su nužne s medicinskog gledišta kako se osigurana osoba ne bi bila prisiljena vratiti u matičnu državu
članicu prije kraja planiranog boravka radi podvrgavanja potrebnom liječenju, a koje
su to usluge, procjenjuje ljekar na licu mjesta. Osigurano lice je obavezno jedino
platiti učešće u troškovima zdravstvene zaštite (participaciju), ako je ona predviđena
i za osiguranike države boravka.
Nadalje, u nužnu zdravstvenu zaštitu uključene su i zdravstvene usluge za hronične
bolesti, odnosno za već postojeće dijagnoze, kao i porođaj i usluge vezane za trudnoću.
No, porođaj i hronične bolesti nisu pokriveni kada je svrha boravka u drugoj državi
članici upravo rađanje ili liječenje postojeće hronične bolesti.
U nužnu zdravstvenu zaštitu koja se koristi na osnovu EKZO ulaze i zdravstvene usluge
za koje je potreban prethodni dogovor sa samim pružaocem zdravstvene usluge kao
što su to npr. dijaliza, terapija kiseonikom, hemoterapija, specijalni tretmani za astmu
i sl. Kako bi osiguranik na osnovu svoje EKZO ostvario pravo na ove usluge, potrebno je
da se prije dolaska prijavi za traženu zdravstvenu uslugu kod samog pružaoca (bolnice).
Uslov za izdavanje EKZO-a u Hrvatskoj je uredan status u obaveznom zdravstvenom
osiguranju. Osigurana lica mogu zahtjev podnijeti lično na bilo kojoj lokaciji HZZO-a,
ili putem Internet aplikacije, na www.hzzo.hr, te karticu lično podići, u krajnjem roku
od 8 dana, na lokaciji HZZO-a koju sama izaberu.
EKZO se, u pravilu, izdaje na rok od godinu dana, a duže izaslanim radnicima i članovima
njihovih porodica (2 godine) i diplomatskim predstavnicima (4 godine).
Ako osigurana osoba iz nekog razloga nije u posjedu EKZO za vrijeme dok se nalazi u
inostranstvu, može se obratiti, lično ili putem ustanove u mjestu boravka, direktno
HZZO-u radi izdavanja Sertifikata koji privremeno zamjenjuje EKZO. Sertifikat se izdaje,
takođe, u slučaju krađe, gubitka EKZO ili u slučaju kada osigurana osoba HZZO-a ostane
bez EKZO iz nekog drugog razloga.
EKZO ne pokriva troškove planirane zdravstvene zaštite, troškove zdravstvene zaštite
korišćene kod privatnih pružalaca, te putne troškove prilikom povratka u Hrvatsku, a
nakon nastanka osiguranog slučaja.
Kao što je već prethodno napomenuto, Direktiva 2011/24/EU proširuje pravo na
korišćenje nužne zdravstvene zaštite u drugim državama članicama i na privatne
pružaoce zdravstvenih usluga, ali ne na osnovu EKZO. Ako je zaštita korišćena kod
privatnih pružalaca, nakon povratka u Hrvatsku može se podnijeti zahtjev za njenu
nadoknadu. Ako se u sprovedenom postupku utvrdi da je zdravstvena zaštita korišćena
kod privatnog pružaoca bila nužne naravi, moguć je povraćaj nastalih troškova, ali ne
99 Pravilnik je objavljen u „Narodnim novinama“, službenom listu Republike Hrvatske, br. 153/11, a dostupan je i na http://www.hzzo.hr/zdravstveni-sistem-rh/poveznice-na-nacionalno-i-eu-zakonodavstvo/
pravilnici
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
259
više od iznosa koji je opštim aktom HZZO-a utvrđen za ugovorne subjekte HZZO-a, za
istu zdravstvenu zaštitu.
4. Ostvarivanje prava na zdravstvenu zaštitu za vrijeme prebivališta
na području druge države članice EU
Uredba 883/04 propisuje na koji način zdravstvenu zaštitu ostvaruju osobe koje, na
primjer, rade ili su samozaposlene na području jedne države članice EU, a imaju prebivalište na području druge države članice, kao i za određene druge kategorije osiguranih
lica koje su na sličan način vezane za dvije ili više država članica EU. Spomenućemo
neke od njih.
4.1.Radnici zaposleni u EU i njihovi članovi porodica
Radnici koji su privremeno zaposleni na području druge države članice EU (izaslani
radnici), neodloživu zdravstvenu zaštitu koriste na osnovu EKZO, kao i njihovi članovi
porodica.
Za razliku od njih, za osobu koja je zaposlena ili samozaposlena u jednoj državi članici,
a ima prebivalište (stalno boravište) u drugoj državi članici, osnovno je pravilo da je
osigurana u državi članici rada (prema načelu lex loci laboris). Stoga, takva osoba punu
zdravstvenu zaštitu ostvaruje u državi članici gdje radi, ali ima pravo i na punu zdravstvenu zaštitu i u državi članici prebivališta. U tu svrhu nadležni osiguravač iz države
rada izdaje joj dokument S1 ili potvrdu E106, koji on tada prijavljuje osiguravaču u
državi prebivališta. No, troškove zdravstvene zaštite u državi prebivališta ostvaruje na
teret nadležnog nosioca. Nadležni nosilac izdaje joj i EKZO. Članovi porodica ostvaruju
pravo na punu zdravstvenu zaštitu i u državi prebivališta i u državi osiguranja radnika
(nosioca osiguranja), na osnovu dokumenta S1 ili potvrde E109 koju im izdaje nadležni
nosilac radnika.
4.2. Pogranični radnici
Pogranični radnik je osoba koja obavlja djelatnost kao zaposlena ili samozaposlena
osoba u jednoj od država članica EU, a ima prebivalište u drugoj državi članici i koja
se, po pravilu, vraća u državu prebivališta dnevno ili najmanje jednom nedjeljno.
Pogranični radnik takođe ostvaruje pravo na zdravstvenu zaštitu u državi zaposlenja i
u državi članici prebivališta, na teret svog osiguravača iz države rada. U tu svrhu osiguravač države rada mu izdaje dokument S1 ili potvrdu E106 i EKZO. Članovi porodice
pograničnog radnika takođe ostvaruju pravo na punu zdravstvenu zaštitu u državi svog
prebivališta, a u tu svrhu im država osiguranja, odnosno država rada nosioca osiguranja,
izdaje dokument S1 ili potvrdu E106.
260
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
4.3. Penzioneri i njihovi članovi porodica
Penzioner koji ima prebivalište u državi članici različitoj od države članice iz koje ostvaruje pravo na penziju, ostvaruje pravo na punu zdravstvenu zaštitu u državi u kojoj
ima prebivalište, a na teret države članice iz koje prima penziju. U tu svrhu nadležni
osiguravač države članice iz koje prima penziju izdaje mu potvrdu E 121 ili dokument
S1, koju će penzioner prijaviti u ustanovi prebivališta, kao i EKZO. Članovi porodice
penzionera pravo na punu zdravstvenu zaštitu ostvaruju u državi u kojoj imaju prebivalište. U tu svrhu nadležni osiguravač penzionera izdaje im dokument S1 ili potvrdu
E121, kao i EKZO.
5. Planirano liječenje
5.1. Planirano liječenje prema Uredbi 883/04 (u ugovornim zdravstvenim ustanovama u EU)
Osigurana lica jedne države članice koja odlaze na planirano liječenje na područje
druge države članice, moraju prije odlaska zatražiti odobrenje svog nadležnog nosioca
zdravstvenog osiguranja (čl. 20. st. 1. Uredbe 883/04).
Odobrenje se izdaje ako je liječenje uvršteno u davanja predviđena zakonodavstvom
države članice u kojoj dotična osoba ima prebivalište i ako ga ne može ostvariti unutar
medicinski opravdanog vremenskog razdoblja, uzimajući u obzir trenutno zdravstveno
stanje osobe i vjerovatan razvoj njene bolesti (čl. 20 st. 2 Uredbe 883/04)
Uz zahtjev je osigurana osoba obavezna priložiti dokumentaciju kojom se dokazuje
medicinska indikacija za traženo liječenje, dokaz o terminu zakazanog liječenja u
nekoj od ugovornih zdravstvenih ustanova u Hrvatskoj, i o raspoloživom terminu u
ugovornoj zdravstvenoj ustanovi u nekoj od država članica EU (detaljna dokumentacija
navedena je čl. 7. Pravilnika).
Po podnesenom zahtjevu, sprovodi se medicinsko vještačenje i donosi rješenje u
upravnom postupku. U slučaju pozitivnog rješenja, osiguranoj osobi se izdaje potvrda E
112 koju ona predaje u državi u kojoj će obaviti liječenje, i plaća samo troškove učešća
(participacije), ako su oni predviđeni za osiguranike države liječenja. Osigurana osoba
ostvaruje pravo i na naknadu troškova prevoza i eventualno pratioca.
5.2. Planirano liječenje prema Direktivi 2011/24/EU (kod privatnih pružalaca usluga
u EU)
Osim Uredbom 883/04, odobrenje planiranog liječenja uređeno je i Direktivom 2011/24/
EU, odnosno, čl. 28 Zakona kojim su prenesene odredbe Direktive u nacionalno zakonodavstvo u Hrvatskoj. HZZO je uvijek obavezan provjeriti da li podnosilac zahtjeva za
prethodno odobrenje udovoljava uslovima za davanje prethodnog odobrenja u skladu
sa odredbama čl. 20 Uredbe 883/04 (kod ugovornih pružalaca), te ako su zadovoljeni
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
261
uslovi iz spomenute Uredbe prethodno odobrenje daje se prema tim propisima, osim
ako osigurana osoba ne zahtijeva drugačije (čl. 28 st. 4 Zakona).
U slučaju kada se odobrenje izdaje u skladu sa čl. 28 Zakona, dakle, za liječenje kod privatnih pružalaca usluga, osigurano lice u drugoj državi EU sve troškove uvijek podmiruje
osobno, a po povratku u Hrvatsku od HZZO-a ostvaruje pravo na naknadu u skladu sa
hrvatskim tarifama za istovrsnu uslugu. Ujedno, osigurana osoba ne ostvaruje pravo
na naknadu troškova prevoza niti pravo na popratne troškove (čl. 31 st. 4 Zakona).
6. Koordinacija porodiljskih i roditeljskih pomoći
Do primjene Uredbi 883/04 i 987/09 na sistem porodiljskih i roditeljskih pomoći u Hrvatskoj može doći u tri slučaja. Prvi je kada postoji prekogranični element koji uključuje
barem dvije države članice EU, od kojih je jedna Hrvatska, drugi je da dijete na koje se
zahtjev odnosi ima prebivalište u jednoj od država članica EU, uključujući i Hrvatsku,
a treći da je dijete na koje se zahtjev odnosi član porodice podnosioca zahtjeva.
Pitanje koje će se prvo pojaviti je koja država je nadležna za rješavanje zahtjeva za
porodiljske ili roditeljske potpore. Za rješavanje zahtjeva zaposlenih ili samozaposlenih
osoba nadležna je ona država članica u kojoj je ista osoba zaposlena, odnosno u kojoj
obavlja djelatnost. Kada zahtjev za porodiljsku ili roditeljsku pomoć podnosi radno neaktivna osoba (nezaposlena, izvan sistema rada), na nju se primjenjuje zakonodavstvo
države članice u kojoj osoba ima prebivalište.
U slučaju kada se utvrdi da je Hrvatska nadležna za rješavanje po zahtjevu za porodiljsku
ili roditeljsku pomoć, zahtjev se rješava prema hrvatskom propisu, odnosno Zakonu o
porodiljskim i roditeljskim pomoćima100. Jedina razlika prema uobičajenom postupku je
da se pri rješavanju mora voditi računa da odredbe istog Zakona ne budu diskriminišuće
u odnosu na uredbe, odnosno da ne budu suprotne načelima koje uredbe propisuju.
Za područje porodiljskih i roditeljskih pomoći bitno je načelo sabiranja razdoblja osiguranja i načelo mogućnosti izvoza prava. Prvo načelo omogućava podnosiocu zahtjeva
da mu se prilikom donošenja odluke o ostvarivanju prava na naknadu uzmu u obzir
razdoblja zdravstvenog osiguranja, zaposlenosti, samozaposlenosti ili prebivališta koja
je navršio ili ostvario u drugoj državi članici, i da se zbroje sa istim razdobljima koja su
ostvarena u Hrvatskoj. Drugo načelo određuje da novčana davanja neće podlijegati
nikakvim umanjenjima, izmjenama, obustavama, povlačenjima ili zaplijenama zbog
činjenice da korisnik ili članovi njegove porodice imaju prebivalište u državi članici
različitoj od one čije se zakonodavstvo na tu osobu primjenjuje.
100Zakon o porodiljskim i rodiljskim pomoćima objavljen je u „Narodnim novinama“, broj 85/08., 110/08.,
34/11. i 54/13.
262
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije
7. I na kraju - preporuke
Pripreme hrvatskih institucija nadležnih za primjenu evropskih pravnih propisa u području koordinacije sistema socijalne sigurnosti počele su 2006. godine.
Pripreme su uključivale rad u nizu radnih grupa, izradu dokumenata, izmjenu i usklađivanje nacionalnih propisa, a od najznačajnih koraka na tom putu svakako treba
napomenuti osnivanje radne grupe za pomoć pregovorima u poglavlju “2 - Sloboda
kretanja radnika”, radne grupe koje su iz nje proizašle, multilateralne pregovore i
bilateralne pregovore u istom području, osnivanje međuresorne radne grupe, studijska putovanja, posjete inostranih partnera, seminare i različite projekte tokom
cjelokupnog razdoblja priprema, a, kao krovni projekat, IPA I 2009 Twinning projekt
(TP) “Jačanje administrativnih kapaciteta nadležnih tijela i ustanova za sprovođenje na
području koordinacije sistema socijalne sigurnosti”, koji je Hrvatska sprovela u saradnji
sa Kraljevinom Švedskom.
Ono što se može preporučiti nadležnim institucijama socijalne sigurnosti u Crnoj Gori,
prilikom njihovih priprema za stvaranje osnova za primjenu evropskih pravnih propisa
na području socijalne sigurnosti, je takođe sprovođenje twinning projekta i izbor
partnera koji će biti koristan u prenosu znanja i iskustva, blagovremeno uključivanje i
edukacija područnih jedinica i službi svih uključenih institucija, blagovremena izmjena
propisa, izvještavanje građana o njihovim pravima nakon ulaska u Evropsku uniju i,
svakako, ono najvažnije, bliska saradnja svih uključenih institucija kako bi zajedno lakše
savladale sve prepreke na putu pridruživanja evropskoj porodici.
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
263
264
Nacionalna konvencija o evropskoj integraciji Crne Gore 2013-2014
Download

NACIONALNA KONVENCIJA o evropskoj integraciji Crne Gore NAT