Reforma odbrane u Bosni
i Hercegovini 2003–13
Rohan Maxwell i John Andreas Olsen
„U ovoj izvrsnoj studiji, Maxwell i Olsen iscrtavaju trnoviti put reforme odbrane u
Bosni i Hercegovini od 2003. Stavljajući reformu odbrane u njen pravi historijski
i politički kontekst, autori su izbjegli skoro obaveznu grešku da proces tretiraju
kao isključivo tehnokratski poduhvat (što se vrlo često dešava u publikacijama o
reformi sektora sigurnosti). Rezultat su pažljivo argumentirani i uravnoteženi, a
opet oprezno optimistični zaključci, relevantni i mimo specifičnog slučaja Bosne i
Hercegovine.“
Profesor Mats Berdal, King’s College London
„Preporučujem ovaj izvrstan i iscrpan izvještaj svima koje zanima reforma odbrane,
a posebno onima koje zanima Bosna i Hercegovina i njena perspektiva. Bilo bi teško
zamisliti teže okolnosti za reformu državne odbrane nego što je to slučaj u Bosni i
Hercegovini. Lekcije koje su autori izvukli imaju i širu primjenu, a vrijednost NATOovog Programa za mir je dobro ilustrirana.“
DESTINACIJA
NATO
Reforma odbrane u
Bosni i Hercegovini
2003–13
DESTINACIJA NATO
Reforma odbrane je značajna komponenta stabilizacije i izgradnje
države u BiH. Iako je to čest slučaj u zemljama u procesu tranzicije
nakon sukoba, u Bosni i Hercegovini, za koju bi se moglo reći da ima
možda i najsloženiju državnu strukturu u Evropi, to je posebno tačno.
Deset godina nakon početka procesa, ova monografija daje nam
pregled bosanskohercegovačkog iskustva u ovom području.
Destinacija NATO kreatorima politika, praktičarima i članovima
akademske zajednice nudi informaciju o realizaciji reforme u Bosni
i Hercegovini na način relevantan za reformu odbrane i u drugim
kontekstima.
Rohan Maxwell i John Andreas Olsen
DESTINACIJA NATO
General sir Rupert Smith
ISBN 978-0-85516-109-5
www.rusi.org/publications
9 780855 161095
Rohan Maxwell i John Andreas Olsen
O Whitehall studijama
Whitehall studije (Whitehall Papers) su detaljne studije o
karakterističnim dešavanjima, pitanjima ili temama koja se
tiču državne i međunarodne odbrane i sigurnosti. Objavljuje se
periodično tokom godine. Whitehall studije odražavaju najviši
standard autorskog istraživanja i analize i neprocjenjiv su materijal za
specijaliste i donosioce politika.
O institutu RUSI
Kraljevski institut združenih vidova (Royal United Services Institute
– RUSI) je nezavisni think tank koji je angažiran u najosjetljivijim
istraživanjima vezanim za odbranu i sigurnost. Jedinstvena institucija
koju je 1831. godine osnovao vojvoda od Wellingtona, RUSI
utjelovljuje skoro dva stoljeća naprednog razmišljanja, slobodne
diskusije i pažljivog promišljanja odbrambenih i sigurnosnih pitanja.
RUSI konzistentno u središte pažnje dovodi politička pitanja
važna kako domaćoj tako i globalnoj publici, i time potvrđuje svoju
reputaciju kao institut koji predvodi u promišljanju ovih pitanja.
Godine 2008. osvojio je prestižnu godišnju nagradu magazina
Prospect za think tank godine, a 2009. i 2011. i nagradu istog
magazina za najbolji think tank u području vanjske politike. RUSI je
britanski institut, ali mu je perspektiva međunarodna. Područni uredi
nalaze se u Dohi i Vašingtonu i potcrtavaju globalna istraživanja.
Kroz svoje postojanje, RUSI je izgradio čvrstu reputaciju kvaliteta
i objektivnosti. Njegova istorija i sjedište u centru Whitehalla, kao i
kontakti i unutar i van vlade, daju Institutu RUSI jedinstven uvid i
autoritet.
www.rusi.org
DESTINACIJA NATO
Reforma odbrane u Bosni i Hercegovini
2003–2013
Rohan Maxwell i John Andreas Olsen
Whitehall studija 80
Kraljevski institut združenih vidova za odbrambene i sigurnosne studije
Destinacija NATO: Reforma odbrane u Bosni i Hercegovini 2003-2013
Rohan Maxwell i John Andreas Olsen
Prvo izdanje 2013.
Serija Whitehall Papers
Urednik serije: profesor Malcolm Chalmers
Urednici: Adrian Johnson i Ashlee Godwin
RUSI je registrirana neprofitna organizacija (br. 210639)
ISBN 978-0-85516-109-5 (bosanski)
Royal United Services Institute for Defence and Security Studies
Whitehall
London SW1A 2ET
United Kingdom
www.rusi.org
+44 207 747 2600
Sva prava pridržana. Nijedan dio ove publikacije ne smije se bez pismenog
odobrenja izdavača ponovno štampati, reproducirati ili koristiti u bilo
kojem obliku, uključujući i sve elektronske medije ili naprave, kako danas
poznate tako i eventualno naknadno izumljene, fotokopiranje i snimanje,
kao i sisteme za pohranjivanje ili pronalažanje pohranjenih informacija.
SADRŽAJ
O autorima
Akronimi i skraćenice
Uvod
Predgovor
General major (u penziji) K. J. Drewienkiewicz
I. Uvod: Misija BiH
II. Rat i mir
III. Konsenzus i sporazum
IV. Implementacija i izazovi
V. Lekcije iz reforme odbrane u BiH
VI. Zaključak: Destinacija NATO
Dodatak: NATO samiti i BiH
O AUTORIMA
Rohan Maxwell je viši savjetnik za političko-vojna pitanja u NATO
Štabu Sarajevo. Od 1982. do 2005. godine bio je pripadnik Borbene
inžinjerije Vojske Kanade. Diplomirao je na Komandno-štabnoj školi
Vojske Kanade. Završio je fiziku i računarske nauke i stekao zvanje
magistra struke iz oblasti vojnih studija na Kraljevskom vojnom
koledžu Kanade.
Godine 2003. raspoređen je u BiH, na početku u Ured savjetnika
za vojna pitanja visokog predstavnika, a kasnije u Odjel za reformu
odbrane Misije OSCE-a u BiH. U tom svojstvu je učestvovao u
provođenju prvobitnog dogovora o reformi odbrane u BiH iz 2003.
godine (dvije entitetske vojske pod jednim državnim krovom).
Godine 2005. prelazi u novoformirani NATO Štab Sarajevo gdje je
postavljen na rukovodno mjesto u odjelu odgovornom za političkovojne aspekte reforme odbrambenog i sigurnosnog sektora u BiH.
Pružao je podršku u razvoju koncepta i sastavljanju analiza i podršku
u izradi politika u pravcu donošenja konačnog dogovora o reformi
odbrane iz 2005. godine (jedna, integrirana vojna sila u BiH).
Vojnu službu je završio 2005. godine kako bi nastavio raditi
na svom sadašnjem radnom mjestu u NATO Štabu Sarajevo na
pružanju podrške aktivnostima BiH u reformi odbrane i u okviru
NATO integracijskog procesa.
John Andreas Olsen je brigadir u aktivnoj službi u norveškom
Ministarstvu odbrane i gostujući profesor operativnih vještina i
x
Destinacija NATO
taktike na švedskom Državnom koledžu za odbranu.
Bio je zamjenik komandanta i šef Savjetodavnog tima NATO
Štaba Sarajevo od 2009. do 2012. godine, u periodu u kojem smo
bili svjedoci pokretanja kako sveobuhvatnog programa informiranja
javnosti tako i inicijative na podizanju svijesti o rodnim pitanjima.
Službe prije dolaska u BiH obuhvataju, između ostalog, i dužnost
dekana Norveškog koledža za odbranu i šefa Odsjeka za strateške
studije.
Brigadir Olsen je završio Komandno-štabnu školu Njemačke
vojske i bio na službi kao oficir za vezu s Operativnom komandom
Njemačke. Doktorirao je historiju i međunarodne odnose na
Univerzitetu De Montfort, te magistrirao modernu književnost na
Univerzitetu Warwick i engleski jezik na Univerzitetu Trondheim.
Profesor Olsen je autor knjiga Strateška zračna sila u Pustinjskoj oluji
(Strategic Air Power in Desert Storm) i John Warden i renesansa
američke zračne sile (John Warden and the Renaissance of American
Air Power), urednik knjiga O novim ratovima (On New Wars),
Historija zračnog ratovanja (A History of Air Warfare), Globalna zračna
sila (Global Air Power) i Zračni komandanti (Air Commanders), te
suurednik knjiga Evolucija operativnih vještina (The Evolution of
Operational Art) i Praksa strategije (The Practice of Strategy).
AKRONIMI I SKRAĆENICE
ARBiH
OS BiH MNi VO
BiH
EAPC EUFOR
FBiH
MKSJ
IFOR
IPAP
HVO JNA
MAP
MO
MPRI
NŠSa
OHR
OSCE
PARP
PfP
PIC
RS
SKVP SFOR
Armija Republike BiH
Oružane snage BiH
Municija, naoružanje i vojna oprema
Bosna i Hercegovina
Euroatlantsko partnersko vijeće
Snage Evropske unije u BiH
Federacija BiH
Međunarodni krivični sud za bivšu Jugoslaviju
Snage za implementaciju
Individualni partnerski akcijski plan
Hrvatsko vijeće obrane
Jugoslovenska narodna armija
Akcijski plan za članstvo
Ministarstvo odbrane
Military Professional Resources, Inc.
NATO Štab Sarajevo
Ured visokog predstavnika
Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi
Proces planiranja i revizije
Partnerstvo za mir
Vijeće za implementaciju mira
Republika Srpska
Stalni komitet za vojna pitanja
Snage za stabilizaciju
xii
SFRJ
VF VRS UNPROFOR Destinacija NATO
Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija
Vojska Federacije BiH
Vojska Republike Srpske
Zaštitne snage Ujedinjenih naroda
UVOD
U
ovoj monografiji se obrađuju pitanja reforme odbrane i NATO
integracijskih procesa u Bosni i Hercegovini (BiH) u periodu
od 2003. do 2013. godine. Monografija opisuje mehanizme i
razmatra rezultate i prepreke kako bi se prepoznale lekcije koje bi
mogle doprinijeti budućem radu u sve široj oblasti reforme odbrane.
Namjera je onima koji oblikuju politiku, praktičarima i akademskoj
zajednici ponuditi konkretna saznanja vezana za reformu odbrane u
BiH i učiniti ih relevantnim za aktivnosti reforme odbrane u drugim
kontekstima. Zaključci su doneseni na osnovu dva međusobno
povezana pravca djelovanja: aktivnosti koje su rezultat rada komisija
i aktivnosti u okviru Partnerstva za mir NATO-a.
Istraživanje je zasnovano na originalnim izvorima koji opisuju
procese donošenja odluka, pregovore i dogovore u NATO-u i u
BiH. Dokumenti su prikupljeni u NATO Štabu Sarajevo (NŠSa),
drugim NATO organizacijama i institucijama BiH, uključujući i
Ministarstvo odbrane i Ministarstvo vanjskih poslova. Studija se,
također, oslanja i na veliki broj intervjua i razgovora sa ključnim
pojedincima, uključujući ambasadore, ministre i državne službenike,
te druge visoke domaće i međunarodne aktere, kao i razgovore s više
stotina političara na lokalnim nivoima, studentima i predstavnicima
nevladinih organizacija. Zahvaljujući višegodišnjem ličnom iskustvu
stečenom na liderskim i savjetničkim pozicijama u NATO Štabu
Sarajevo, autori koriste znanja i uvid iz prve ruke kako bi nadopunili
dokumentaciju, intervjue i razgovore.
xiv
Destinacija NATO
Mnogi su direktno doprinijeli ovoj Whitehall studiji. Članovi
Savjetodavnog tima NATO Štaba Sarajevo podijelili su svoja
saznanja, a visoki zvaničnici, kako oni koji su i dalje u službi tako
i penzionisani, i vojnici i civili, ponudili su svoju ličnu perspektivu.
Zahvalni smo svima, a posebno onima koji su odvojili vrijeme da
pročitaju i daju komentar na razne nacrte ove monografije ili da daju
intervju, kao što su: Vlado Azinović, Ric Bainter, Edina Bećirević,
Mats Berdal, Jan Braathu, Ingrid Busterud, Selmo Cikotić, Šefik
Džaferović, Jeff Fitzgerald, James Locher III, Dušanka Majkić,
Boško Šiljegović, Maggie Stokes, Rolf Tamnes, William Thomas i
Johannes Viereck. Lejla Hadžihasanović je uradila nekoliko intervjua
za ovu monografiju, doprinos Kennetha Lindsayja je tekst za dio o
pukovskom sistemu Oružanih snaga BiH, a Vanja Matić je dala uvid
u rodnu perspektivu. Posebno smo zahvalni Margaret S MacDonald
za njen doprinos kao urednice, Ministarstvu odbrane Norveške za
finansiranje prijevoda izvještaja na bosanski, hrvatski i srpski jezik
i njegovog štampanja i distribucije u BiH, te Anidi Tabaković i
njenom talentiranom timu za tačan prijevod teksta. Također smo
zahvalni Institutu RUSI, a posebno Adrianu Johnsonu i njegovom
posvećenom timu, uključujući i Annu Rader i Ashlee Godwin, za
konstruktivne sugestije i podršku u pretakanja ideje u publikaciju. I
na kraju, želimo izraziti zahvalnost i Sarajevo Open Centru koji je se
pobrinuo za prevod, štampanje i distribuciju ove publikacije u Bosni
i Hercegovini.
Mišljenja i zaključci izneseni u ovoj studiji pripadaju autorima i ne
predstavljaju zvanični stav NATO-a ili bilo koje vlade ili institucije.
PREDGOVOR
R
ohan Maxwell je jedan od rijetkih iz međunarodne zajednice
koji već skoro deset godina radi i živi u Bosni i Hercegovini i
koji, zajedno sa Johnom Andreasom Olsenom, posjeduje znanje iz
prve ruke da opiše i komentira tamošnji proces reforme odbrane.
Priča se, naravno, tiče ključnog perioda reforme od 2003. do 2005.
godine kad je visoki predstavnik lord Paddy Ashdown dao poseban
prioritet ovom procesu, ali se autori bave i periodom od 1996. do
2002. godine, te od 2006. godine do danas, kako bi izvukli zaključke
koji se općenito mogu primijeniti na savremenu reformu odbrane.
Priča je tačna i izbalansirana. Opisuje početke kad su razne
međunarodne agencije bile pune entuzijazma za svoje aktivnosti
provođenja Dejtonskog sporazuma. U to vrijeme, u zemlji je sve vrvjelo
od aktivnosti. Međutim, puno tih aktivnosti nisu bile koordinirane
što je bila posljedica velikog broja prisutnih aktera i činjenice da niko
nije predvodio cjelokupni proces. Domaći političari nisu se morali
truditi da „podijele i vladaju”: predstavnici međunarodne zajednice
su se u tome snašli i bez njihove pomoći. Stvarni napredak bio je
moguć samo u slučajevima kad bi visoki zvaničnici činili napore da
sarađuju sa svojim kolegama iz međunarodne zajednice. Desilo se
to u nekoliko prilika za pamćenje, ali su se ljudi najčešće smjenjivali
tako brzo da su oni koji su željeli opstruirati napredak jednostavno
samo trebali čekati povoljan trenutak da zagovarač saradnje ode.
Bez obzira na sve, u području reforme odbrane, strpljivim radom
Ureda visokog predstavnika (OHR) na osnovu kratke rečenice u
xvi
Destinacija NATO
jednom od aneksa Dejtonskog sporazuma uspostavljen je Stalni
komitet za vojna pitanja (SKVP) kao institucija na državnom nivou
s usaglašenim poslovnikom i malim multietničkim sekretarijatom.
Komitet se uspijevao redovno sastajati u vrijeme kada je do ostalih
međuetničkih kontakata dolazilo samo u okviru Zajedničke vojne
komisije, a neprisustvovanje sastancima je bilo kažnjivo. Do 2002.
godine, međutim, SKVP je vjerovatno napredovao maksimalno
koliko je bilo moguće bez dodatnog poticaja.
Do 2002. godine su implementirani svi ne previše zahtjevni
elementi Dejtonskog sporazuma. Međunarodna zajednica je u tom
trenutku Bosnu i Hercegovinu tretirala kao niži prioritet, tako da
su neke zemlje, da budemo otvoreni, slale u BiH onoga ko je bio na
raspolaganju, a ne svoje najbolje ljude. Čak je i mjesto komandanta
SFOR-a (NATO Stabilizacijske snage) spuštena na nivo generala sa
tri zvjezdice, a s vremenom će njegov čin biti još niži. Imenovanje
Paddyija Ashdowna za visokog predstavnika bilo je suprotno tom
trendu. Ashdown je stigao pršteći od energije i, što je jako važno,
s planom. Njegov dolazak poklopio se sa shvatanjem raširenim u
vojnim krugovima da isključivo vojnih zadataka skoro više i nema.
Neka pitanja su možda i izgledala kao vojna po svojoj prirodi, ali
su vodila direktno do domaćih političara, u potpunosti u skladu sa
principom civilne kontrole nad oružanim snagama. Međutim, civilnu
kontrolu nad vojskom na kojoj je međunarodna zajednica insistirala
provodili su pogrešni civili jer se ona dešavala na entitetskom, a ne
na državnom nivou. Naravno, političari zainteresirani samo za svoje
usko područje bili su demokratski izabrani na izborima za koje je
mandat imao i koje je nadgledao OSCE, a za koje su neki smatrali da
su održani prerano.
Nasreću, 2003. godine došao je trenutka da se, nakon što su
isprobane sve ostale opcije, snažno zagovara saradnja i koordinacija.
Visoki predstavnik donio je ključnu odluku o dolasku visokog
zvaničnika SAD-a na čelo Komisije za reformu odbrane čija je
jedina uloga bila da „isporuči“ reformu odbrane. Odlukom je
predsjedavajućem osiguran pristup visokom političkom nivou, a zbog
Predgovor
xvii
usredotočenosti na jedan cilj česti skandali koji su odvraćali pažnju
svih ostalih subjekata nisu ga se doticali. Međunarodno osoblje na
službi u OHR-u i OSCE-u formiralo je tim za podršku kako bi se u
načelu postignuti dogovori pretočili u upotrebljive prijedloge.
Prema prvom usaglašenom modelu reforme odbrane, državni
nivo je dobio samo operativnu komandu nad Oružanim snagama,
a administrativna komanda je ostala na entitetskom nivou. Ovaj
model je teoretski bio moguć. Međutim, administrativna komanda
obuhvatala je sva pitanja koja se tiču personala i raspoređivanja ljudi i
novca, tako da je taj model mogao funkcionirati samo da su odgovorni
u entitetima bili voljni staviti na raspolaganje ljude i finansije. Dobra
volja razvijena na najvišim nivoima nije se, međutim, prenijela na niže
nivoe, pa je stoga brzo, 2004. godine, ustanovljeno da ovaj model ne
može funkcionirati u kontekstu Bosne i Hercegovine. Bilo je previše
ljudi na previše nivoa vlasti koji su bili u mogućnosti da spriječe
uspjeh. Bilo je apsolutno neophodno pokazati domaćim političarima
da je taj model zaista nefunkcionalan kako bi se opravdao naredni
veliki korak visokog predstavnika: ponovno okupljanje Komisije
za reformu odbrane kako bi se postigao dogovor o „jednoj vojnoj
sili“. Domaći političari nisu svi nužno dijelili to mišljenje. Postojao
je realan rizik da će entiteti napustiti proces ili nešto još gore, pa
je bila potrebna velika doza političkog takta (Fingerspitzengefuhl),
kao i zajednički osjećaj riješenosti s SFOR-om. Nasreću, visoki
predstavnik je blisko sarađivao sa generalnim sekretarom NATO-a,
a međunarodna zajednica je, u iščekivanju razvoja događaja, zadržala
čvrst i kohezivan pristup. Trenutak je bio napet. Činjenica da su se
domaći zvaničnici zadržali na verbalnom protestu je bila potvrda da
je visoki predstavnik dobro pripremio teren.
Ponovo je jedan visoki američki zvaničnik postavljen za
predsjedavajućeg Komisije za reformu odbrane, ovaj put sa stalnim
boravkom u BiH i s kompletnim osobljem koje je podržavalo njegov
rad i pretvaranje smjernica u politike. Druga ključna stvar je bila još
jedna odluka visokog predstavnika: da se na poslu stvaranja vojske
od nule okupe svi oni koji su imali interesa za to pitanje, kako iz
xviii
Destinacija NATO
BiH tako i van BiH, kako bi zajedno radili na potrebnim detaljima.
Konačni rezultat je bilo formiranje desetak radnih grupa, svaka sa po
deset članova. Ta energija, uz podršku stručnjaka sa strane za pojedine
oblasti kada je bilo potrebno, kao u slučaju obavještajne i personalne
politike, pretvorila je šture političke dogovore u funkcionalne politike
koje su uzele u obzir bh. realnost i opravdana strahovanja. Uporni
rad shuttle diplomatije u periodu od šest mjeseci polučio je dovoljan
nivo slaganja da uvjeri domaće političare, a posebno Bošnjake, kako
će rezultat ponuditi više sigurnosti njihovoj zajednici u odnosu na
postojeći model. Do tog slaganja nije bilo lako doći, a dogovor o
ukidanju regrutnog sastava je postignut na napetom sastanku
Komisije za reformu odbrane održanom na godišnjicu masakra u
Srebrenici. Kao što je visoki predstavnik tada rekao: „Svi su dobili
ono što im treba, čak i ako nisu dobili sve što su htjeli.“
I na kraju, proces je bio uspješan jer ga je visoki predstavnik strogo
nadgledao, jer su predsjedavajući imali veliko iskustvo i uticaj, jer su
domaći političari i vojna lica bili jednaki partneri i jer je u podršci
radio veliki broj osoba koji su osigurali potrebna stručna znanja i
kontinuitet. Odbrana je jedna od vrlo malog broja oblasti u kojima
je Dejtonski sporazum razrađen i dodatno proširen, a ne posmatran
kao krajnje stanje u procesu implementacije.
Sam obim poduzetog posla značio je da je i pored svih detalja
razrađenih u to vrijeme preostalo još puno toga da se uradi. Od
početak 2006. godine, tehnička implementacije je težak i uporan rad,
uz manje nadzora sa visokog nivoa i s manje angažiranih subjekata.
Odnos snaga u smislu vođstva se, također, promijenio: danas je
riječ o jednakom partnerstvu. Bosanci i Hercegovci predvode ovaj
proces, sasvim opravdano, a uloga međunarodne zajednice, opet
sasvim ispravno, je da pruža podršku. Zajednički štab se profilirao
kao organizacijska jedinica koju sačinjava etnički izbalansirana grupa
pojedinaca i kao takav se može skoro smatrati uzorom. Ukupna
kretanja u sektoru odbrane su, iako bolno spora, ipak u pozitivnom
smjeru, usprkos tome što BiH sada uživa daleko manje pažnje i što
su se pojavili drugi, bitniji međunarodni izazovi (i usprkos sumnje da
Predgovor
xix
međunarodna zajednica ima poteškoća sa koncentriranjem na više od
jedne krize istovremeno).
Napredak se nastavlja. Dugotrajna i razvučena storija o sporazumu
o raspodjeli pokretne i nepokretne imovina Oružanim snagama na
nivou države je blizu rješenja kao rezultat ultimatuma koji je postavio
NATO. Novi regruti iz tri konstitutivna naroda stupaju u Oružane
snage i zajedno se obučavaju (za razliku od bh. škola i univerziteta
koji postaju opasno jednonacionalni, kako u smislu nastavnog
osoblja tako i učenika i studenata). Međutim, cijeli posao još nije
završen. Kvote i etnička pripadnost i dalje imaju prevagu u odnosu na
sposobnost. U BiH još uvijek ne postoji nijedna akademija za obuku
oficira niti štabna škola. Obuka oficira je individualna i na ad hoc
principu tako da se kroz nju ne gradi kohezija oficirske zajednice. S
obzirom na činjenicu da kolegijalnost sadašnjeg osoblja Zajedničkog
štaba proističe dijelom iz njihove zajedničke obuke kao oficirskih
kadeta na jugoslovenskim akademijama 70-ih i 80-ih godina 20.
stoljeća, postoji rizik da će sljedeća generacija bh. generala imati manje
osjećaja za lojalnost grupi. To je pitanje koje se opsežno proučava od
2005. godine i krajnje je vrijeme da se riješi. Samo prisustvo male
grupe međunarodnog osoblja u NATO Štabu, prebačenih iz bivšeg
Sekretarijata za reformu odbrane u OSCE-u, održava proces živim.
Ova situacija nudi lekcije i za druge zone operacija i druge
okolnosti.
Na samom početku mandata misije daleko su bolje i izglednije
šanse da se insistira na promjenama nego u nekoj kasnijoj fazi.
Politike moraju uzeti u obzir domaće kulturološko okruženje
i strahovanja. Reforma odbrane je prevelika i prepolitična da bi
je vojnici vodili bez pomoći sa strane. Potreban je sveobuhvatan
pristup, a vojska ne mora nužno biti vješta u oblasti reforme. Većina
vojnih lica poznaje samo sistem svoje vlastite zemlje. Naivno je, i to
do te mjere da graniči s ludošću, ponuditi vlastiti sistem i predložiti
primatelju da ga jednostavno primijeni.
Reforma odbrane se dotiče i mnogih drugih oblasti poput
vladavine prava, uprave i obrazovanja. Međunarodno osoblje koje
xx
Destinacija NATO
vodi proces reforme odbrane treba biti u stanju da se uključe sa
takvim vještinama i stručnošću. Potrebni su pravi specijalisti kako bi
se shvatilo šta je pogrešno u postojećem sistemu i promovirale koristi
bilo kojeg novog sistema.
Potreban je cjelovit pristup. U Bosni i Hercegovini, kombiniranjem
Vojnog odjela Ureda visokog predstavnika sa Odjelom OSCE-a
za saradnju u oblasti odbrane, spriječeno je preklapanje mandata i
stvoreno veće jedinstvo napora. Prije 2003. godine bilo je vrijednih,
ali izoliranih pokušaja poboljšanja aspekata sistema odbrane, poput
uspostave Škole za narednike i Centra za obuku za operacije podrške
miru, ali su oni, umjesto da budu prihvaćeni s entuzijazmom, tek
tolerirani kao dodatni elementi.
Kontinuitet međunarodnog osoblja na svim nivoima i njihov
dugoročni angažman također predstavljaju ključne sastojke. Neki
ljudi iz sadašnjeg osoblja su započeli svoj rad u Bosni i Hercegovini u
OHR-u, potom prešli u OSCE i nakon toga u NATO Štab Sarajevo,
kako je vodeća uloga za reformu odbrane prelazila s jedne organizacije
na drugu. Vrijeme potrebno za provođenje reforme može biti značajan
faktor: reforma odbrane u Bosni je ušla u jedanaestu godinu, ako se
ne računaju aktivnost sa SKVP-om, u kom slučaju bi značilo da traje
sedamnaest godina.
U zaključku želim reći da su ovo bitne lekcije koje treba održavati
aktuelnim jer doći do njih nije bila stvar intuicije, ni za vojne
profesionalce ni za njihove političke gospodare. Jedna stvar je
sigurna, a to je da će ove vještine biti potrebne i u budućnosti, osim
ako se međunarodna zajednica ne disciplinira toliko da više ne
poduzima slične poduhvate u budućnosti, ali je humanitarni poriv
jednostavno prejak da se to ne bi dogodilo. Naredna reforma će,
vjerovatno biti jednako složena kao u Bosni i Hercegovini, mada
vjerovatno na drugačiji način, a mirovna rješenja će biti više a ne
manje komplicirana. Danas razumijemo da je reforma oružanih
snaga, posebno onih koje su proizašle iz sukoba, istovremeno posao
na promjeni i kulturološkog i organizacijskog okruženja, i da je kao
Predgovor
xxi
takva dugoročna. Ako se na nju obavežemo, moramo biti spremni na
to da će to biti dugotrajan poduhvat. Ako su nam na raspolaganju
samo mjeseci, a ne godine, možda je u tom slučaju bolje držati se
obične psihofizičke obuke.
General major (u penziji) K. J. Drewienkiewicz maj 2013. godine
Prije službe na Balkanu 1995. godine, John Drewienkiewicz je bio
glavni inžinjerac Britanske vojske. U Bosni i Hercegovini je bio na
službi 2006-2007. godine kao načelnik štaba američkog generala s četiri
zvjezdice, komandanta IFOR-a/SFOR-a. Godine 2008. služio je kao
pomoćnik visokog predstavnika za vojna pitanja, 1998-1999. godine
na Kosovu kao šef operacija nenaoružane Misije za verifikaciju, 2002.
godine u BiH kao šef Sekcije za implementaciju OSCE-ovog Odjela za
saradnju u oblasti odbrane, te 2004-2005. godine kao savjetnik visokog
predstavnika za vojna pitanja, šef Odjela OSCE-a za saradnju u oblasti
odbrane i zamjenik predsjedavajućeg Komisije za reformu odbrane –
ukupno više od pet godina na Balkanu. Između 2006. i 2011. godine,
redovno se vraćao u BiH kako bi asistirao u implementaciji reforme
odbrane.
I. UVOD: MISIJA BIH
U
maju 2003. godine, visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu
Jeremy Paddy Ashdown odlučio je poduzeti odlučnu akciju
za rješavanje problematičnih pitanja u tadašnjem sistemu odbrane
u kojem je svaki od dva bh. entiteta (Republika Srpska i Federacija
Bosne i Hercegovine) imao oružane snage koje su bile izvan bilo
kakve značajne kontrole na državnom nivou.1 Iskoristio je svoje
široke ovlasti za formiranje Komisije za reformu odbrane sa sjedištem
u Sarajevu koja je bila direktno njemu odgovorna. Sveobuhvatan
izvještaj Komisije, Put ka Partnerstvu za mir, objavljen u septembru
1
Ured visokog predstavnika (OHR) u BiH uspostavljen je ubrzo nakon uspješnog
okončanja pregovora o Dejtonskom sporazumu kako bi nadgledao implementaciju
civilnog dijela Sporazuma u ime Vijeća za implementaciju mira (PIC), tijela sastavljenog
od predstavnika pedeset pet država i agencija koje pružaju podršku mirovnom procesu kroz
pružanje finansijske pomoći, slanje trupa za EUFOR ili direktno, kroz različite aktivnosti
u BiH. Na sastanku u Bonu u decembru 1997. godine, PIC se usaglasio da se OHR-u
daju značajne dodatne ovlasti kako bi se preduprijedilo da lokalni političari prolongiraju
ili opstruiraju implementaciju Sporazuma. Od OHR-a se tražilo da nametne obavezujuće
odluke u slučajevima kad se čini da lokalni akteri nisu u stanju ili nisu voljni da djeluju, i
da smijeni s dužnosti zvaničnike koji krše zakonske obaveze ili Dejtonski sporazum. Ove
su ovlasti poznate kao OHR-ove bonske ovlasti. PIC bira visokog predstavnika za BiH,
a potvrđuje ga UN. Dosadašnji visoki predstavnici su: Carl Bildt (decembar 1995 – juni
1997), Carlos Westendorp (juni 1997 – juli 1999), Wolfgang Petritsch (august 1999 –
maj 2002), Paddy Ashdown (maj 2002 – januar 2006), Christian Swarz-Schilling (januar
2006 – juli 2007), Miroslav Lajčak (juli 2007 – mart 2009), i Valentin Inzko (mart 2009
– ...).
2
Destinacija NATO
te godine, postavio je reformu odbrane u širi kontekst euroatlantskih
ambicija BiH, odnosno konačnog članstvo u EU i NATO-u kao
osnove za dugoročnu sigurnost i prosperitet.2
Proces u okviru Komisije se nastavio do kraja 2005. godine.
U ovom periodu organi vlasti u BiH donijeli su tri velike odluke
na osnovu kojih je transformiran sektor odbrane. Kao prvo,
uspostavljeno je Ministarstvo odbrane (MO) na državnom nivou, što
je značilo da dva entiteta koja sačinjavaju državu BiH nisu više imala
kontrolu nad odvojenim vojnim snagama, kao što je to bio slučaj
nakon završetka sukoba koji je trajao od 1992. do 1995. godine.3
Drugo, uspostavljen je parlamentarni nadzor na državnom nivou,
kroz formiranje Komisije za odbranu i sigurnost Parlamentarne
skupštine BiH. Treće, i najimpresivnije, dvije vojske koje su se borile
jedna protiv druge od 1992. do 1995. godine pretvorene su u jednu
multietničku vojnu silu koja služi BiH, a ne samo jednom entitetu
ili jednom od tri konstitutivna naroda. Kao dio ovog procesa, BiH
je ukinula obavezno služenje vojnog roka u januaru 2006. godine, a
šest mjeseci kasnije Predsjedništvo je definiralo veličinu, strukturu
i lokacije novoformiranih Oružanih snaga BiH (OS BiH). Godine
1995, po okončanju borbi, BiH je imala stotine hiljada ljudi pod
oružjem. Deset godina kasnije, BiH je transformirala dvije vojne
organizacije zasnovane na regrutnom sastavu u jednu vojnu silu od
10 000 profesionalnih vojnika i 5 000 pripadnika rezervnog sastava.
Postojale su i druge reforme u tom period koje su obećavale,
usmjerene ka oblikovanju struktura i sistema potrebnih da
euroatlantske integracije postanu dostižan cilj. Dosta se napravilo u
reformi pravosuđa, uz formiranje Suda BiH i državnog tužilaštva. U
oblasti fiskalne reforme, odluka o stvaranju jedinstvenog poreznog
2
3
Komisija za reformu odbrane, Put ka partnerstvu za mir, OHR, Sarajevo, septembar
2003.
BiH se sastoji od dva entiteta: Federacije BiH i Republike Srpske, i teritorijalno manjeg
Distrikta Brčko koji ne pripada nijednom entitetu. Za ovaj izvještaj relevatni su entiteti
s obzirom da su na početku procesa reforme odbrane imali vlastite nezavisne oružane
snage.
Uvod
3
sistema za cijelu državu imala je za cilj učiniti državu funkcionalnijom.
Zahvaljujući osnivanju Državne agencije za istrage i zaštitu,
napredak je učinjen i u reformi policije, a reforma obavještajnog
sistema rezultirala je uspostavom jedne agencije na državnom nivou,
sastavljene iz dviju entitetskih civilnih obavještajnih službi. I u
drugim oblastima se nastojalo ostvariti slično, uključujući reformu
javne uprave i obrazovanja. U cjelini, taj period se činio pun obećanja
za evoluciju BiH ka funkcionalnoj državi. Snage pod vođstvom
NATO-a koje su djelovale u skladu s mandatom za provođenje mira,
na osnovu Poglavlja 7 Povelje UN-a, uspostavile su sigurno i stabilno
okruženje, a institucije BiH su sve više preuzimale odgovornost za
tu funkciju. Osim toga, praktično sve osobe koje je Međunarodni
krivični sud za bivšu Jugoslaviju (MKSJ) optužio za ratne zločine su
se ili predale ili su uhapšene,4 a stotine hiljada izbjeglica se vratilo u
svoje domove.
Operacija provođenja mira Stabilizacijskih snaga (SFOR) pod
vođstvom NATO-a završena je u decembru 2004. godine, nakon
čega je EU preuzela odgovornost i započela EU misiju pod nazivom
Operacija Althea. NATO je, s druge strane, uspostavio štab u
Sarajevu kako bi pružio podršku u reformi odbrane i u konačnici
članstvu BiH u NATO Partnerstvu za mir (PfP). Ukupni napredak
za godinu dana, posebno unutar sektora odbrane i sigurnosti, naveo
je one koji oblikuju politiku, posebno u EU, na zaključak da u
BiH više nije potrebno raditi na stabilizaciji mira: mir je osiguran i
sada je bilo potrebno iskoristiti uticaj mira za proces euroatlantskih
integracija.5 Po tom viđenju, BiH je prešla iz rata u mir relativno brzo
4
5
Međunarodni sud za ratne zločine počinjene na području bivše Jugoslavije (MKSJ)
podigao je optužnice protiv ukupno 161 osobe; vidi MKSJ, Podaci o postupcima. http://
www.icty.org/sid/24, stranici pristupljeno 24.4.2013.
U oktobru 2005. godine, EU je procijenila da je BiH spremna za početak razgovora u
okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, tj. ugovornog okvira, s ciljem konačnog
članstva BiH u EU; vidi stranicu Delegacije Evropske unije u Bosni i Hercegovini,
Ključni datumi: Prekretnice na bh. putu prema EU, http:www.delbih.ec.europa.eu/
Default.aspx?id_12&lang_EN_, stranici pristupljeno 16.4.2013.
4
Destinacija NATO
i odlučno i bila pozitivan primjer postkonfliktnog oporavka unutar
međunarodno sponzoriranog okvira. “Misija BiH” se odvijala dobro
i činilo se da je put kako prema EU tako i prema NATO-u otvoren.
Političke tenzije su nesumnjivo bile prisutne, kao i mnogobrojni
društveno-ekonomski izazovi, ali je puno posmatrača smatralo da
BiH nakon 2006. godine ima svijetlu perspektivu.
Samo nekoliko godina kasnije, međutim, situacija je izgledala
poprilično drugačije. U maju 2011. godine, lord Ashdown je bio
jedan od onih koji su iskazali ozbiljnu zabrinutost za budućnost
BiH:6
„U posljednjih pet godina dinamika u Bosni i Hercegovini se
preokrenula. Centripetalne sile su postale centrifugalne. Stvari se
sada kreću u pogrešnom pravcu. Mislim da će se, ukoliko ne dođe do
promjene te dinamike, BiH kretati u pravcu podjele koja se ne može
izvršiti bez dodatnog prolijevanja krvi. Mislim da je trenutno situacija
vrlo loša. Ne kažem da je sukob na pomolu, jer nije. Ali dok bih prije par
mjeseci rekao da do sukoba ne može doći, sada to ne bih rekao.“
Od 2006. godine, BiH se opisuje kao zemlja na ivici raspada,7
a negativna politička dinamika je neke analitičare potakla da izraze
bojazan da je porasla mogućnost za obnavljanja etničkog nasilja.8
Oni koji prate situaciju u BiH, i iz međunarodne zajednice i iz same
zemlje, izrazili su zabrinutost da je napredak zaustavljen i da BiH
zaostaje za ostatkom regiona. S 2013. godinom budućnost BiH se
ne čini previše svijetlom, iako će neki reći kako izgledi nikad i nisu
bili sjajni.
Sigurno je da postoji razlog za zabrinutost, ali i za posmatranje
6
7
8
Bruno Waterfield, Bloodshed to Return to Bosnia, Paddy Ashdown Fears, The Daily
Telegraph, 27.5.2011. godine.
Patrice C. McMahon and Jon Western, The Death of Dayton: How to Stop Bosnia From
Falling Apart, Foreign Affairs, septembar/oktobar 2009. godine.
Vlado Azinović, Kurt Bassuener i Bodo Weber, Assessing the Potential for Renewed Ethnic
Violence in Bosnia and Herzegovina: A Security Risk Analysis, oktobar 2011.
Uvod
5
situacije iz šire perspektive. Za potpuno pomirenje je potrebno dugo
vremena, decenije, a ne godine. Unutar BiH postoje fundamentalno
različita stajališta, posebno u vezi uloge koju bi država trebala
imati u odnosu na entitete, npr.: Trebaju li entiteti biti prilično
ili u potpunosti nezavisni ili bi ih trebalo ukinuti? Na ovo pitanje
odgovor (namjerno) nije dat u Ustavu BiH, Aneks 4 Općeg okvirnog
sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini (Dejtonski sporazum). Cilj
Sporazuma je bio prekinuti borbe, a ne ugraditi idealne odredbe
za izgradnju funkcionalne države. Sporazum zato odražava sve
kompromise koji su bili potrebni da se dobiju potpisi.9 Realno, bit će
potrebno još mnogo godina da se razriješe brojna neriješena pitanja.
Do tada će političke napetosti koje proizilaze iz opisanih temeljnih
razlika uticati na praktično svaki politički diskurs u BiH, uključujući
i reformske aktivnosti u kontekstu euroatlantskih integracija.
Usprkos ovakvom naizgled bezizglednom ozračju, ostaje činjenica
da su dva BiH entiteta, samo deceniju nakon potpisivanja Dejtonskog
sporazuma, dobrovoljno raspustila svoje oružane snage i uspostavila
jedinstvenu multietničku odbrambenu strukturu, i da je BiH
pristupila Partnerstvu za mir godinu dana nakon toga. Na samitu
9
Tokom septembra i oktobra 1995. godine, mnoge svjetske sile (uključujući SAD i Rusiju)
okupile su se u okviru Kontakt grupe kako bi izvršile jak pritisak na vođe triju strana koje
su učestvovale u sukobima 1992-1995. da dođu na pregovore u Dejtonu, Ohio. Dejtonska
konferencija održana je u periodu od 1. do 21. novembra 1995. godine. Glavni učesnici
iz regiona bili su predsjednik Federalne Republike Jugoslavije Slobodan Milošević (koji
je u odsustvu predsjednika Republike Srpske Radovana Karadžića predstavljao interese
Srba iz BiH), predsjednik Hrvatske Franjo Tuđman i predsjednik Bosne i Hercegovine
Alija Izetbegović s ministrom vanjskih poslova BiH Muhamedom Šaćirbegovićem.
Mirovnu konferenciju vodio je američki državni sekretar Warren Cristopher zajedno
sa pregovaračem Richardom Holbrookeom, uz dva zamjenika predsjedavajućeg —
specijalnog predstavnika EU, Carla Bildta, i prvog zamjenika ruskog ministra vanjskih
poslova, Igora Ivanova. Ključni učesnik američke delegacije bio je general Wesley Clark
(koji će kasnije, 1997. godine, postati vrhovni komandant NATO-a za Evropu). Vojni
predstavnik Velike Britanije bio je brigadir Arundell David Leakey (2005. godine
imenovan za komandata EUFOR-a). Paul Williams iz Grupe za javno međunarodno
pravo i politiku je tokom pregovora bio pravni savjetnik delegacije bh. vlade.
6
Destinacija NATO
2008. godine, NATO je pozvao BiH da „počne Intenzivni dijalog u
okviru širokog spektra političkih, vojnih, finansijskih i sigurnosnih
pitanja koja se tiču njenih težnji ka članstvu, bez prejudiciranja bilo
kakve konačne odluke Saveza”.10 Na samitu 2010. godine, BiH je
pozvana da pristupi Akcijskom planu za članstvo (MAP), posljednjem
programu prije punopravnog članstva u NATO-u.11 Realno je ovdje
riječ o jednoj nevjerovatnoj transformaciji.12 Stvaranje jedne vojne
sile i provođenje ostalih reformi u oblasti odbrane ni u kojem slučaju
nisu završeni, ali se i dalje ide naprijed. U vrijeme pisanja ove studije
(2013. godine) nemoguće je tvrditi da je napredak nezaustavljiv ili
samoodrživ, ali razlozi za oprezan i pragmatični optimizam postoje.
O ovoj studiji
Ovo je studija o reformi odbrane i procesima Partnerstva za mir u BiH
koja daje procjenu situacije nakon deset godina i identificira lekcije
iz BiH koje bi se mogle primijeniti i na druge scenarije. Izvještaj se
prvenstveno bavi reformom odbrane kao komponentom stabilizacije
10 NATO, Komunike NATO samita u Istanbulu koji su donijeli šefovi država i vlada koji su
učestvovali na sastanku Sjeveroatlantskog vijeća, 28.6.2004. (http://www.nato.int/docu/
pr/2004/p04-096e.htm), stranici pristupljeno dana 24.3.2013.
11 NATO, Akcijski plan za članstvo Bosne i Hercegovine, 22.4.2010., http://www.nato.int/
cps/en/SID-86055888-2E7A77C5/natolive/news_62811.htm?_, stranici pristupljeno
24.4.2010. Aktiviranje ovog programa podrazumijeva uknjižbu vlasništva nad
nepokretnom vojnom imovinom koja je neophodna za buduće vojne potrebe na državu
BiH, a ne na entitete ili općine.
12 Kontinuirana podrška koju NATO pruža BiH je vrijedna pomena. Članice NATO Saveza
prepoznale su kompleksnost, izazove i rizike, ali su ipak nastavile blisko sarađivati s BiH na
provedbi i jačanju neophodnih reformi, te i dalje drže vrata za NATO članstvo otvorenim
za BiH i druge partnerske zemlje zapadnog Balkana koje žele pristupiti NATO Savezu.
NATO zapravo od 2002. godine poduzima korake bez presedana kako bi podržao BiH
u ovom pogledu. NATO Savez se preko generalnog sekretara dva puta pismeno obratio
BiH, 2002. i 2004. godine, kako bi utvrdio detaljne zahtjeve za članstvo u Partnerstvu
za mir i NATO-u, te tako osigurao konkretan okvir za aktivnosti reforme. Pored toga,
čak i prije nego što je postala članica Partnerstva za mir, BiH je imala koristi od tzv.
Prilagođenog programa saradnje posebno osmišljenog za BiH i provedenog samo u BiH,
a koji je finansiran iz sredstava NATO-a.
Uvod
7
mira i izgradnje države: elementima koji su blisko povezani sa
svim drugim aspektima sigurnosti i dobre vladavine. To je tačno
za većinu zemalja, ali posebno za BiH koja ima možda najsloženiju
državnu strukturu u Evropi i šire. Traumatična iskustva iz sukoba
od 1992-1995. godine i komplicirana ustavna rješenja utemeljena
na Dejtonskom sporazumu odražavaju se na pitanja odbrane i
sigurnosti, što donekle objašnjava zašto je za provođenje ovakvih
reformi potrebno više vremena u BiH nego u drugim zemljama
jugoistočne Evrope.
Studija je podijeljena na pet glavnih poglavlja. Drugo poglavlje
stavlja nas u kontekst bliske prošlosti BiH, s naglaskom na sukobu
od 1992. do 1995. godine, ulozi NATO-a u okončanju sukoba, te
devetogodišnoj operaciji provođenja mira NATO-a, od decembra
1995. do decembra 2004. godine. U trećem poglavlju se istražuje
kako su strane u BiH uspjele postići konsenzus i dogovor o reformi
odbrane u periodu od 2003. do 2005. godine. Četvrto poglavlje
govori o realizaciji konačnog dogovora o reformi odbrane i zakonima,
te o napretku u prvih šest godina članstva u Partnerstvu za mir.
Peto poglavlje navodi lekcije na osnovu iskustva iz BiH koje mogu
naći široku primjenu. U trećem i četvrtom poglavlju su prikazani
konkretni detalji reforme: činjenice, unutrašnja dinamika i problemi,
a u narednim poglavljima opća slika koja može biti interesantna
čitateljima koji se bave sličnim pitanjima u drugim kontekstima
izgradnje mira.
Napomena u vezi jezika i terminologije
U izvještaju se koristi termin reforma odbrane koji se odnosi na
cjelokupan sektor odbrane kao sastavni dio šireg koncepta reforme
sektora sigurnosti. UN definira reformu sektora sigurnosti kao „proces
procjene, pregleda i provođenja, kao i nadgledanja i ocjenjivanja pod
vođstvom državnih organa vlasti, čiji je cilj unapređenje efikasne i
odgovorne sigurnosti za državu i njene narode, bez diskriminacije i
8
Destinacija NATO
uz potpuno poštivanje ljudskih prava i vladavine prava“.13
Kroz reformu sektora sigurnosti se nastoji pomoći državama
da izgrade odgovorne, efektivne i djelotvorne institucije, čime se
omogućava brži oporavak nakon oružanog sukoba, političke ili
druge nestabilnosti i, u idealnoj situaciji, pruža pomoć u rješavanju
uzroka sukoba, uključujući i slabosti države. Ovaj koncept se
ne fokusira samo na državne kapacitete i potencijale, već i na
pojedinačne stavove, vrijednosti i načine razmišljanja. Usredotočen
je na izgradnju i ponovnu izgradnju povjerenja unutar države, njenih
snaga sigurnosti i ljudi koje treba zaštititi. U idealnim situacijama,
reforma sektora sigurnosti bi se trebala zasnivati na principima
odgovornosti i vladavine prava jer bi u protivnom jednostavno mogla
poslužiti kao sredstvo za davanje više moći totalitarnim režimima.
Trebala bi postojati usklađenost između političara, ljudi i oružanih
snaga, kao i svih nivoa vlasti: zakonodavne, izvršne i sudske. Reforma
sektora sigurnosti sve više postaje element mandata UN-ovih i
drugih operacija očuvanja mira, prepoznat kao ključan element
postkonfliktne izgradnje mira.14 Vijeće sigurnosti UN-a je nedavno
13 UN Department of Peacekeeping Operations, The United Nations SSR Perspective, Office
of Rule of Law and Security Institutions, Security Sector Reform Unit (New York, NY:
United Nations, May 2012), str. 1-3.
14 UN je uspostavio Odsjek za reformu sigurnosnog sektora koji služi kao centralno mjesto
za pitanja reforme sigurnosnog sektora između UN-a i država i drugih međunarodnih
partnera. Odsjek za reformu sigurnosnog sektora obavlja ulogu sekretarijata za UN-ovu
međuagencijsku Radnu grupu za reformu sigurnosnog sektora kojom kopredsjedava
Odjel za mirovne operacije i UN Razvojni program s ciljem promicanja sveobuhvatnog
i koherentnog pristupa reformi sigurnosnog sektora. UN ima deset osnovnih principa za
pružanje podrške reformi sigurnosnog sektora: 1) Cilj UN-a u reformi sektora odbrane
je pružiti podršku državama i društvima u izgradnji efikasne sigurnosti s definiranim
nadležnostima; 2) Procesi u okviru reforme sektora sigurnosti trebaju se zasnivati na
nacionalnom mandatu i/ili mandatu Vijeća sigurnosti; 3) Održivost reforme sigurnosnog
sektora zavisi od preuzimanja odgovornosti i posvećenosti država i društava o kojima je
riječ; 4) UN-ov pristup reformi sigurnosnog sektora mora biti fleksibilan i prilagođen
potrebama konkretnog okruženja; 5) Rodna perspektiva je od ključnog značaja u svim
fazama procesa reforme sigurnosnog sektora; 6) Okvir reforme sigurnosnog sektora od
Uvod
9
naglasilo višedimenzionalnu prirodu takvih nastojanja.15
Neki preferiraju izraz reforma sektora odbrane i sigurnosti kako
bi se naglasio odbrambeni aspekt reforme sektora sigurnosti, ali se u
ovom izvještaju preferira izraz reforma odbrane, dijelom i zbog toga
što taj izraz koriste subjekti u BiH. Reforma odbrane se u ovoj studiji
odnosi na cjelokupan sektor odbrane, ne samo na uniformirane vojne
snage, te prepoznaje preklapanje i međusobno jačanje odbrane i
sigurnosti. Kao takav, ovaj koncept obuhvata koordinirane aktivnosti
osmišljene kako bi se poboljšali transparentnost, odgovornost,
djelotvornost i efikasnost državnog odbrambenog i sigurnosnog
okruženja, s naglaskom na oružane snage, u skladu sa osnovnim
vrijednostima demokratije i vladavine prava.
Pitanja u istraživanju
Ne postoji univerzalan model, plan ili rješenje koji može garantirati
uspješnu reformu odbrane. Svaka situacija je jedinstvena, sa svojim
vlastitim složenostima i rješenjima koja zavise od konteksta. Prva
veza između reforme odbrane i svrhe, vrijednosti i principa NATO-a
pojavila se otprilike onda kada su zemlje bivšeg Varšavskog pakta
zatražile članstvo u Savezu odmah nakon završetka Hladnog rata,
prije svega kroz proces osmišljen za Mađarsku, Poljsku i Češku. Od
svog osnivanja 1994. godine, Partnerstvo za mir obuhvata elemente
reforme odbrane, a proces je proširen kako bi obuhvatio i šire
ključnog je značaja na samom početku mirovnog procesa za strategije ranog oporavka
i u postkonfliktnom kontekstu; 7) Jasno definirana strategija reforme sigurnosnog
sektora ima ključnu ulogu; 8) Efektivnost međunarodne pomoći reformi sigurnosnog
sektora ostvaruje se kroz principijelnost motiva, odgovornosti, resursa i kapaciteta; 9)
Napori koje ulažu nacionalni i međunarodni partneri moraju se dobro koordinirati; i 10)
Nadzor i procjenjivanje su ključni za praćenje i održavanje dinamike napretka u reformi
sigurnosnog sektora kroz vrijeme. Ibid, str. 14-17.
15 Vidi akt Vijeća sigurnosti UN-a, Security Council Endorses Importance of ‘‘Multidimensional’’
Approach to Peacekeeping Aimed at Facilitating Peacebuilding, Preventing Relapse into
Conflict, usvojen na 6903. sastanku Vijeća sigurnosti (AM), SC/1088, 21.1.2013.
http://www.un.org/News/Press//docs/2013/sc10888.doc.htm, stranici pristupljeno dana
15.3.2013. Zahvalni smo Adrianu Johnsonu što nam je na ovo skrenuo pažnju.
10
Destinacija NATO
sigurnosno okruženje. Nakon što je BiH pristupila Partnerstvu za
mir krajem 2006. godine, Partnerstvo za mir i reforma odbrane su i
dalje blisko međusobno povezani.
Radeći na ovoj studiji autori su tragali za odgovorom na tri pitanja.
Prvo: Da li su reforma odbrane i težnje ka učešću u Partnerstvu za
mir bili ispravan izbor za rješavanje situacije u BiH, kako u smislu
dalekosežne reorganizacije sektora odbrane tako i širih postdejtonskih
izazova u izgradnji države? Drugo: Šta je postignuto za deset godina
koliko je prošlo od početka prvog mandata Komisije za reformu
odbrane? Treće: Koje su to lekcije koje se mogu primijeniti na druga
društva koja žele prevazići problematičnu prošlost i krenuti naprijed
ka miru, sigurnosti i prosperitetu?
Skoro cijelo stoljeće nas dijeli od kraja Prvog svjetskog rata za čije
izbijanje je povod bio Sarajevski atentat i koji je dvadeseto stoljeće
skrenuo s pravca za koji su mnogi vjerovali da vodi stalnom miru
i sve većem prosperitetu. U tom vremenu, kao i u vremenu koje
tek dolazi, postojao je i postojat će veliki broj prilika za praktično
provođenje reforme odbrane.
II. RAT I MIR
„Između bojazni da će se nešto desiti i nade da možda ipak neće,
ima više prostora nego što se misli. Na tom uskom, tvrdom, golom i
mračnom prostoru provode mnogi od nas svoj vek.“
Ivo Andrić
U
ovom poglavlju se opisuje ambijent u kojem je ozbiljnije
započeta reforma odbrane u Bosni i Hercegovini 2003. godine.
Poglavlje daje kratak pregled sukoba od 1992. do 1995. godine,
objašnjava direktnu ulogu NATO-a u okončanju sukoba, nakratko
spominje operacije provođenja mira pod vođstvom NATO-a koje su
uslijedile od decembra 1995. do novembra 2004. godine, te opisuje
genezu onoga što je postao proces potpune reforme odbrane. Ponovni
osvrt na sukob, iako kratak, bitan je zbog borbi koje su vođene i
sjećanja koja su i dalje živo prisutna među stanovništvom BiH. Ovo
nije pokušaj da se detaljno opiše način na koji su se politička trvenja
s kraja 80-ih godina prošlog stoljeća pretvorila u sukobe i ratove u
90-im. Budući da je svrha ovog poglavlja opisati događanja koja
su dovela do procesa reforme odbrane, dovoljno je i vrlo općenito
objašnjenja uzroka sukoba.
Sukob od 1992. do 1995. godine
U aprilu 1992. godine BiH je postala treća od šest republika
12
Destinacija NATO
Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ) koja je
proglasila nezavisnost u procesu raspada te države.1 Već tada su rizici
i posljedice tog postupka bili poprilično jasni, kao i odnos između
intenziteta i trajanja borbi s jedne strane i položaja i „etničkog“
sastava pojedinačnih republika s druge strane.2 Slovenija je tako
1991. godine svoju nezavisnost platila s manje od stotinu mrtvih u
borbama niskog intenziteta koje su trajale kraće od dvije sedmice.3
Hrvatska je, također, proglasila nezavisnost, iako je svima bilo jasno
će borbe biti neizbježne i da će broj žrtava biti veliki.4 Međutim, kako
se broj republika smanjivao, a odnos snaga između SFRJ i preostalih
konstitutivnih republika promijenio, pitanje nezavisnosti Republike
BiH nije se moglo izbjeći, iako je, s obzirom na njen položaj i sastav,
bilo malo vjerovatno da će doći do mirnog ishoda.
Prema popisu iz 1991. godine, stanovništvo BiH se skoro
u potpunosti sastojalo od tri etničke grupe: 43,5% Bošnjaka
(muslimana), 31,2% Srba (pravoslavaca), 17,4% Hrvata
(rimokatolika). Ostatak stanovništva se izjasnio ili kao Ostali (17
manjina, odnosno 2,4%) ili kao Jugosloveni (5,5%).5 U javnim
raspravama u zimu 1991. na 1992. godinu, Bošnjaci i Hrvati su se
1
2
3
4
5
Radi boljeg razumijevanja procesa raspada vidi npr. knjigu Mishe Glennyija The Fall of
Yugoslavia: The Third Balkan War (London: Penguin Books, 1996).
Izraz etnički je ovdje upotrijebljen u značenju u kojem se upotrebljava u regiji i kojim se
vjerska pripadnost izjednačava s etničkom.
Procjena koju je usvojila vlada Slovenije je da je bilo šezdeset troje mrtvih i 328 ranjenih na
obje strane. (Svajncer, Janez J. Svajncer, Rat u Sloveniji 1991, Slovenska vojska, maj 1991;
http://www.slovenija2001.gov.si/10years/path/war/, stranici pristupljeno 28.10.2012.
Broj mrtvih u hrvatskom ratu za nezavisnost dostigao je na kraju blizu 22 000. Marko
Attila Hoare, Genocide in Bosnia and the Failure of International Justice, Working Paper
Series No. 8, Helen Bamber Centre for the Study of Rights and Conflict, Kingston
University, London, april 2008. (str 8., http://eprints.kingston.ac.uk/ 5511/1/Hoare-M5511.pdf ), stranici pristupljeno 10.3. 2013.
Vijeće Evrope, Report Submitted by Bosnia and Herzegovina Pursuant to Article 25,
Paragraph 1 of the Framework Convention for the Protection of National Minorities, ACFC/
SR (2004)20.2.2004, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/minorities/ 3_fcnmdocs/
PDF_1st_SR_BiH_ en.pdf_, stranici pristupljeno 8.3. 2013.
Rat i Mir
13
u najvećem dijelu opredijelili za nezavisnost, dok je većina Srba bila
protiv. U proljeće te godine, većina Bošnjaka i Hrvata je glasala za
nezavisnost. Vođe Srba u BiH odlučili su da potražuju dio BiH koji
će nazvati Republika Srpska (RS).
Intenzivne borbe između dvije grupe, Bošnjaka i Hrvata s jedne
i Srba s druge strane, počele su brzo nakon toga. Posljedice su bile
zastrašujuće, čak i prema standardima 20. stoljeća. Među žrtvama je
bio veliki broj civila, a milioni izbjeglica i interno raseljenih lica su
započeli svoj put s kojeg se mnogi nikada neće vratiti kući.6 Upotreba
paravojnih snaga, policijskih snaga i brzo ustrojenih vojski je stvorila
složeno vojno okruženje. Borbe su jačale i slabile prema tome kako
su različite grupe mirovnih posrednika pokušavale iznaći izlaz dok
su različite međunarodne i nevladine organizacije tražile način da
ograniče štetu.
Usprkos početnom nepovoljnom položaju i značajnim gubicima
teritorije, tokom prve godine ratovanja Bošnjaci i Hrvati nisu
uzmicali i uspjeli su zadržali ključne lokacije.7 Međutim, savez
između Bošnjaka i Hrvata bio je krhak i raspao se u martu 1993.
godine. Bošnjaci i Hrvati ratovali su jedni protiv drugih godinu dana
prije nego što su Sjedinjene Američke Države posredovale u sklapanju
njihovog međusobnog sporazuma. Vašingtonskim sporazumom iz
marta 1994. godine uspostavljena je jedinstvena teritorijalna jedinica
nazvana Federacija BiH (FBiH) koju su nevoljko dijelili Bošnjaci i
6
7
Rebekah Heil, Bosnia’s Book of the Dead, Institute for War and Peace Reporting,
26.6.2007, http://iwpr.net/report-news/bosnias-book-dead, stranici pristupljeno 4.11.
2012.
UN snage su angažirane 1992. godine, a mandat im je bio da osiguraju isporuku
humanitarne pomoći, ali nemamo dovoljno prostora ovdje ulaziti u pojedinosti te
operacije, kao ni detalje NATO podrške ovoj operaciji prije presudne 1995. godine.
NATO podrška sastojala se od dva elementa: pomorske blokade koja je imala za cilj
izoliranje bojnih polja bivše Jugoslavije i koja je izvedena u saradnji sa Zapadnom
evropskom unijom, te nametanja zone zabrane letenja nad BiH.
14
Destinacija NATO
Hrvati. To im je omogućilo da svoja dejstva ponovo usmjere protiv
Srba koji u borbi nisu odstupali.8
Srbi su se bili pod sve većim pritiskom, ali njihove političke i
vojne vođe su nastavili tražiti takav dogovor koji bi im osigurao
snažan politički entitet i srpsku otadžbinu.9 Iako ih je i dalje zanimao
sjeverozapad, istočni dio BiH je bio taj koji je bio od posebnog
interesa za Srbe u BiH, uključujući i sigurne zone Srebrenice, Žepe i
Goražda koje je proglasio UN.10 Iz perspektive Srba, glavna strategija
se svodila na kontrolu istočnog dijela BiH, područja koje je graničilo
s onim što je ostalo od Jugoslavije – Srbijom i Crnom Gorom.
Kontrola te teritorije osigurala bi im kontinuitet srpske teritorije, čak
i ako ta teritorija ne bi bila dio jedinstvene političke jedinice.
U proljeće 1995. godine, u međunarodnoj zajednici je rasla
zabrinutost za sudbinu UN sigurnih zona, kao i zbog vrlo vidnih
žrtava u najvećem gradu BiH, Sarajevu. Krajem proljeća to je
dovelo do dogovora između UN-a i NATO-a da NATO izvede
zračne napade kako bi se izvršio pritisak na srpske vođe u BiH. Prvi
napad izveden je u maju 1995. godine, nakon što srpske snage nisu
ispoštovale rok UN-a o povlačenju teškog naoružanja iz zone zabrane
8
Zapadni lideri su se i dalje nadali da se do mira može doći kroz pregovore, ali realnost je
bila takva da je odbijeno šest velikih inicijativa: 1) Carrington-Cutileirov mirovni plan
Evropske ekonomske zajednice; 2) Vance-Owenov mirovni plan; 3) mirovni pregovori
na britanskom ratnom brodu HMS Invincible; 4) Owen-Stoltenbergov plan; 5) Plan
Kontakt grupe; 6) Carterov sporazum o četveromjesečnom prekidu neprijateljstava.
Zaraćene strane opredijelile su se za vojno rješenje: ideja koja je prevladavala bila je da će,
ukoliko se neprijatelj ne preda, konačni mirovni sporazum podijeliti zemlju na dva dijela,
a mirovni sporazumi koji bi tome prethodili zasnivali bi se na teritoriji koja se drži pod
kontrolom. Držanje teritorija nije imalo samo simbolično značenje: suština je bila ta da
su sve strane željele dobiti ono što su vjerovale da im s pravom pripada, i, uspjeh se, više
nego ikada u toj dugoj žestokoj borbi, mjerio metrima.
9 Radi uvida u opću istoriju Srba vidi knjigu Tima Judaha The Serbs: History, Myth and the
Destruction of Yugoslavia (New Haven, CT, Yale University Press, 2009).
10 UN sigurne zone su kao humanitarni koridori pod zaštitom mirovnih jedinica UN-a
uspostavljene 1993. godine rezolucijama Vijeća sigurnosti br. 819 (16. aprila, Srebrenica)
i 824 (6. maja, Bihać, Goražde, Sarajevo, Tuzla i Žepa).
Rat i Mir
15
oko Sarajeva. Srpska vojska je na taj napad odgovorila na asimetričan
način, uzevši pripadnike UN-a za taoce i koristeći ih kao živi štit. UN
je nakon toga postepeno promijenio razmještaj svojih snaga kako bi
se spriječila daljna upotreba te taktike.11
Iz zapadne perspektive, situacija je eskalirala do te mjere da su
izazovi sa kojima su se suočavale snage UN-a, koje su u tom trenutku
u zemlji bile razmještene već duže od tri godine, dosegli kritičnu
tačku. Mir koji je trebalo čuvati zapravo nije postojao. Izvršavanje
humanitarne misije UN-a postajalo je sve teže, a snage UN-a u BiH
s 31 000 vojnika uglavnom nisu imale sposobnosti potrebne za
vođenje kontinuiranih borbenih operacija. Osim toga, vrlo mali broj
zemalja učesnica je bio voljan angažirati se u borbenim operacijama
11 Dana 25.5.1995. godine, komandant UNPROFOR-a, general Rupert Smith, objavio
je da se do podne tog dana mora obustaviti vatra iz sveg teškog naoružanja, tenkova,
artiljerije i minobacača velikog kalibra, i da se svi slični sistemi naoružanja moraju do
podne dana 26. maja dopremiti na UN-ove kontrolne punktove ili odvesti izvan davno
uspostavljene zone isključenja od 20 kilometara. Smith je izjavio da „ako se bilo koji od
tih rokova ne ispoštuje, uslijedit će zračni napadi na stranu ili strane koje ne postupe u
skladu sa zadanim rokom”. VRS nije ispoštovala zadani rok, što je imalo za posljedicu
napad američkog aviona NATO snaga na skladište municije nedaleko od Sarajeva. U
znak odmazde, general Mladić je naredio napad na pijacu u Tuzli gdje je život izgubilo
sedamdeset ljudi. Da bi pokazao svoju odlučnost, NATO je napao još šest vojnih bunkera.
Kao odgovor, General Madić je svojim trupama izdao naređenje da pripadnike UN-a
uzmu za taoce i vežu ih za bunkere municije na Palama i obližnjem komunikacijskom
čvorištu. Slike talaca kao živog štita preplavile su televizijske ekrane. Lideri članica
UN-a o čijim je vojnicima bilo riječ bili su ne samo bijesni nego i vrlo zabrinuti za
sigurnost svojih trupa, pa je NATO morao da odstupi. General Mladić je ovo doživio kao
neospornu pobjedu. Budući da je on izdao naređenje da pripadnike UN-a uzmu za taoce,
po njegovom mišljenju ti su događaji potvrdili da je uzimanje talaca uspješan odgovor na
NATO napade. Tim postupcima otvoreno je prekršeno međunarodno pravo zbog čega
su Srbi u BiH dobili vrlo loš publicitet. Vidi knjigu Tima Ripleya Operation Deliberate
Force: The UN and NATO Campaign in Bosnia 1995 (Lancaster: Centre for Defence and
International Security Studies, 1999), str. 107. Za više informacija o načinu razmišljanja
generala Smitha o ovom periodu, vidi knjigu Ruperta Smitha The Utility of Force:The Art
of War in the Modern World (London: Penguin Books, 2006), str. 332-370.
16
Destinacija NATO
usprkos mandatu UN-a koji im je dozvoljavao upotrebu sile kako bi
postigli svoje ciljeve.
Masovno ubijanje u Srebrenici sredinom jula 1995. godine
obilježilo je početak kraja rata.12 Vojni napadi na sigurne zone UN-a
su bili jedno, ali broj žrtava (oko 8 000 civilnih žrtava) je bio bez
presedana čak i u kontekstu ratova u bivšoj Jugoslaviji i nije se mogao
opravdati. Televizijske kuće širom svijeta su prenosile ove događaje,
a većina koja je do tog trenutka o sukobu imala neutralan stav sad
smatrala je da su Srbi glavni krivci. Međunarodna zajednica je u žurbi
organizirala Londonsku konferenciju 21. jula 1995. godine na kojoj
je zaključeno „što je dosta, dosta je“.
Od početka augusta do sredine septembra 1995. godine,
srpsko rukovodstvo i vojska u BiH našli su se pod ozbiljnim pritiskom
na svim frontovima. U operaciji Oluja Hrvatska vojska je izvršila
masovnu ofanzivu na širem području Republike Srpske Krajine, uz
podršku snaga Bošnjaka i Hrvata iz BiH. Srbi su izgubili kontrolu
nad bihaćkim džepom, čime je okončana trogodišnja opsada ovog
grada, i svjedočili klimanju svog sjevernog krila. Pored gubitka
teritorije, Sjedinjene Države su pojačale pritisak započevši mirovne
pregovore koji su doveli do završetka rata. Dana 9. augusta 1995.
godine, ambasador Richard Holbrooke je pokrenuo prvu snažnu
američku inicijativu i ponudio sveobuhvatno mirovno rješenje koje je
predviđalo podjelu BiH na način da 51% teritorije pripadne Federaciji
Bosne i Hercegovine, a 49% Republici Srpskoj. Pored toga, UN i
šesnaest zemalja članica NATO-a su se usaglasili kako Savez mora
biti anagažiraniji u sukobu, mimo osiguranja poštivanja zona zabrane
letova, pomorske blokade i manjeg broja ograničenih zračnih udara u
cilju podrške tekućoj operaciji UN-a. Vođama bosanskih Srba je dat
12 Kasnije je Međunarodni sud pravde utvrdio da je riječ o genocidu. Međunarodni sud
pravde, Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of
Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro), Judgment, ICJ Reports
2007, Presuda (http://www.icj-cij.org/docket/files/91/13685.pdf ), stranici pristupljeno
10.3.2013. godine.
Rat i Mir
17
ultimatum da se povinuju rezolucijama i zahtjevima UN-a ili da se
suoče sa posljedicama zračnih udara NATO-a.
Dok je međunarodna zajednica razgovarala o tome kako tačno
reagirati na ubijanja u Srebrenici, u napadu na pijacu u Sarajevu 28.
augusta 1995. godine ubijeno je 38 civila i ranjeno barem dva puta
toliko. Nakon što je istražni tim UN-a zaključio „van razumne sumnje“
da je napad izvršen sa srpskih položaja, lideri NATO-a i UN-a su
postigli dogovor da se izvrše zračni napadi u cilju zaustavljanja borbi,
a prema Rezoluciji Vijeća sigurnosti UN-a 836 i u skladu s odlukama
Sjeveroatlantskog vijeća od 25. jula i 1. augusta. Dana 30. augusta
1995. godine, generalni sekretar NATO-a Willy Claes je izjavio:13
„Avioni NATO-a su počeli napade na vojne ciljeve bosanskih Srba
u Bosni… Naš cilj je smanjiti prijetnju po sigurnu zonu Sarajevo.
Nadamo se da će ova operacija, također, pokazati bosanskim Srbima
beskorisnost nastavka vojnih akcija i ubijediti sve strane u odlučnost
Saveza da provede svoje odluke. NATO je i dalje snažno opredijeljen za
nastavak nastojanja međunarodne zajednice na postizanju mira u bivšoj
Jugoslaviji diplomatskim sredstvima.“
Nakon samo dva dana zračnih udara, UN je ponudio
dvadesetčetverosatni prekid zračnih napada zbog sastanka s vrhovnim
komandantom VRS, generalom Ratkom Mladićem. Postojale su
indicije da je predsjednik Srbije Slobodan Milošević zbog vlastitih
razloga spreman na pregovore da se zaustavi rat — kako bi UN
ukinuo ekonomske sankcije protiv Srbije. Mladić je pristao na uvjete
13 Willy Claes, izjava za štampu od 30.8.1995, citat iz knjige Deliberate Force: A Case
Study in Effective Air Campaigning (Maxwell Air Force Base, Alabama: Air University
Press, 2000), str. 59. Strateški politički cilj NATO zračnih udara o kojima su se UN i
NATO članice usaglasile tog ljeta bio je da se smanji prijetnja sigurnoj zoni Sarajeva i
odvrati od daljnjih napada bilo na nju ili bilo koju drugu sigurnu zonu, da se srpsko
teško naoružanje povuče iz zone isključenja u krugu od 20 kilometara oko Sarajeva da se
osigura potpuna sloboda kretanja UN snaga i ljudstva i nevladinih organizacija, i da se
osigura neograničena upotreba sarajevskog aerodroma.
18
Destinacija NATO
koji su mu predstavljeni, ali je tražio više vremena i postavio i neke
svoje zahtjeve. UN i NATO su produžili prekid, ali pošto Mladić
nije u potpunosti ispoštovao uvjete, NATO je u noći 4. septembra
ponovno otpočeo sa zračnim napadima.
U početku, mete su bile samo sistemi protivzračne odbrane
i vojni bunkeri, ali su se sada napadi proširili i na prekid srpske
linije komandovanja i kontrole, komunikacija između srpskih vođa
i njihovih snaga, i na onemogućavanja vojnih pokreta. Dana 9.
septembra 1995. godine, potpredsjednik RS-a je objavio da će vlada
prihvatiti uvjete za uspostavljanje mira, ali je general Mladić odbio
izvršiti naređenja svojih političkih gospodara. NATO je pojačao
udare uz korištenje krstarećih projektila tipa Tomahawk za napade
na radare i mikrotalasne predajnike, komunikacijska čvorišta i
televizijske predajnike, sve na teritoriji pod kontrolom Srba u BiH i
sastavnih dijelova onoga što će postati postratna RS.
General Mladić je počeo gubiti kontrolu nad svojim snagama i
pobjegao u Beograd, gdje je shvatio da je situacija za Srbe još gora nego
što je mislio: Bošnjaci, Hrvati i vojne snage Hrvatske su napredovali
i postepeno osvajali nove teritorije. U operaciji Maestral 2, nastavku
operacije Oluja, Hrvatska Vojska je ponovo osvojila Brčko, grad čiji je
gubitak podijelio teritoriju RS-a na dva dijela, te neke druge dijelove
BiH i Hrvatske koje su držali Srbi. Iako NATO nije koordinirao svoje
napade s ovim ofanzivama niti ih je podsticao, bilo je dobro poznato
da Holbrooke i SAD vjeruju da će Srbe lakše ubijediti da potpišu
mirovni sporazum zasnovan na podjeli teritorije u odnosu 49:51%
što više teritorije izgube. Kad više ni Banja Luka, najveći centar Srba
u BiH, nije bila sigurna od napredovanja Bošnjaka i Hrvata i imajući
u vidu mogući egzodusa izbjeglica u Srbiju, predsjednik Milošević je
naložio predsjedniku RS-a Radovanu Karadžiću i generalu Mladiću
da potpišu pismo kojim se prekida opsada Sarajeva. Dana 14.
septembra, rukovodstvo Srba u BiH (predsjednik, potpredsjednik
i predsjedavajući Skupštine), zajedno s Miloševićem i njegovim
ministrom vanjskih poslova, potpisali su potrebne dokumente
Rat i Mir
19
kako bi se prekinula opsada Sarajeva, uklonilo sve teško naoružanje
u roku od jedne sedmice, otvorila dva kopnena puta za neometan
humanitarni saobraćaj, uspostavilo ponovno snabdjevanje grada
vodom i prirodnim gasom i ponovno otvorio sarajevski aerodrom
u roku od 24 sata. Banja Luka je bila stvarni centar gravitacije, grad
koji Srbi u BiH sebi nisu mogli priuštiti da izgube.
Uloga NATO-a
Zračni napadi NATO-a, operacija Namjerna sila (Deliberate force),
izvršeni su u periodu od 30. augusta do 14. septembra 1995. godine,
nakon što su prihvaćeni uvjeti koje je postavio UN, i značajno su
doprinijeli završetku rata. Jednostavno rečeno, NATO je izvršio
operaciju provođenja mira iz zraka u okviru mandata UN-a kako
bi se zaustavile borbe u BiH. NATO te napade nije izvršio na Srbe
u BiH: oni su bili usmjeren protiv političkog i vojnog režima koji su
odbili ispuniti zahtjeve UN-a. Zračni napadi su izvršeni u skladu sa
rezolucijama Vijeća sigurnosti UN-a, a započeti su tek nakon što je
UN odobrio plan. NATO nije imao namjeru uništiti Vojsku Srba u
BiH. Cilj je, zapravo, bio primijeniti dovoljno pritiska da se srpsko
rukovodstvo prisili da ispuni zahtjeve UN-a.
Tokom zračnih napada, civilno i vojno rukovodstvo NATO-a
je naglašavalo značaj potrebe da se žrtve svedu na minimum, ne
samo među civilima već i među pripadnicima srpske vojske. Kao
rezultat toga, piloti NATO-a su morali funkcionirati pod izuzetno
strogim pravilima angažiranja, fokusirajući se prije svega na sisteme
protivzračne odbrane, objekte vojnog komandovanja i kontrole i
druge čvrste vojne ciljeve. Komandant snaga za zračne napade, general
pukovnik Michael E. Ryan, nije dozvolio da NATO vrši napade čak
i na najočitije vojne ciljeve (poput skladišta naoružanja i municije)
ako su bili preblizu upravnih zgrada kako bi se izbjegla moguća
kolateralna šteta. General Ryan je, također, za metu izabrao nekoliko
mostova u cilju sprečavanja vojnih pokreta, ali je naložio pilotima da
napadaju dužinom vodotoka kako bi bombe, u slučaju da promaše
20
Destinacija NATO
most, pale u vodu umjesto da oštete područje oko mosta.14 Također
je naložio da se udari izvode noću kako bi se smanjila mogućnost
prisustva civila u blizini.15
Prema procjenama Međunarodnog komiteta Crvenog križa,
u zračnim napadima NATO-a i artiljerijskim napadima UN-a
tokom operacije Namjerna sila poginulo je dvadeset sedam civila.16
Iako su civilne žrtave do kojih je došlo zbog NATO udara za svako
žaljenje, broj tih žrtava je u kontekstu rata ipak ostao na relativno
niskom nivou.17 Ostaje činjenica da su kombinacija zračnih udara,
intenzivnijeg korištenja vojne moći UN-a oko Sarajeva i dramatični
gubitak teritorije u roku od dvije sedmice ubijedili Srbe u BiH da
učestvuju u ozbiljnim mirovnim pregovorima.
Zračni udari su, međutim, i dalje kontroverzni za srpsko javno
mnijenje i političke vođe u u BiH. I namjera koja se željela realizirati
bombardiranjem i šteta koju je NATO nanio VRS-u i stanovništvu
Republike Srpske predmet su izvrtanja činjenica i propagande
usmjerene protiv NATO-a. Kao što je konstatirano, NATO je izvršio
zračne napade u najmanjem mogućem obimu, ispunio svoje obećanje
14 Mark A. Bucknam, Michael E. Ryan: Architect of Air Power Success, u uredničkoj knjizi
Johna Andreasa Olsena Air Commanders (Washington, DC, Potomac Books, 2013.), str.
359.
15 Ibid.
16 Ripley, Operation Deliberate Force, str. 316.
17 Air Force Magazine (časopis Zračnih snaga), Operacija Namjerna sila — pregled zemalja
i broja izvedenih borbenih letova: Sjedinjene Države (2 318); Velika Britanija (326);
Francuska (284); Nizozemska (198); Španija (121); NATO NAEWF (96); Turska (78);
Njemačka (59); i Italija (35), što čini ukupno 3 515 letova. John A. Tirpak, Deliberate
Force, oktobar 1997, str. 39. U okviru operacije Namjerna sila na kraju je izvršeno
ukupno 3 515 borbenih letova (od kojih su 2 470 bili bombardiranje, dok su ostali imali
za zadatak izviđanje i pružanje podrške). Ako izuzmemo period od 30. augusta do 20.
septembra tokom kojeg su napadi bili zvanično obustavljeni, cijela kampanja izvedena
je u manje od dvije sedmice zračnih napada. U usporedbi s tim, u dvije NATO zračne
kampanje koje su uslijedile u Srbiji izvedeno je 38 004 borbenih letova tokom perioda od
sedamdeset osam dana, a u periodu od osam mjeseci u Libiji je izvedeno 26 500 borbenih
letova.
Rat i Mir
21
da će zaustaviti napade onoga trenutka kada sve strane ispune
zahtjeve UN-a i nije dopustio pustošenje Banja Luke kada je srpska
vojska bila najslabija. NATO nije zanimalo koja će grupa dobiti
koju teritoriju niti buduća unutrašnja struktura BiH. Iako će mnogi
dovoditi u pitanje uvjete iz Dejtonskog sporazuma čije zaključivanja
je uslijedilo, NATO nije odgovoran za mirovno rješenje. Inicijativa za
njega potekla je od UN-a i SAD-a.18
Dejtonski sporazum
Nakon zračnih napada NATO-a, Sjedinjene Države su okupile
predsjednike Hrvatske, BiH i Srbije zajedno s njihovim delegacijama
u bazi američkih Zračnih snaga u Dejtonu, Ohio. Od 1-21. novembra
1995. godine strane su pregovarale i konačno postigle dogovor prema
kojem je teritorija podijeljena u odnosu 49:51%, a Distriktu Brčko,
kojeg su obje strane nove BiH potraživale, dat je poseban status
nezavisnog distrikta koji ne pripada nijednoj strani.
Garanti složenog Dejtonski sporazuma, zvanično potpisanog u
Parizu 14. decembra 1995. godine, su grupa zemalja i organizacija
pod zajedničkim nazivom Vijeće za implementaciju mira (PIC).
Sporazum je podržan mandatom UN-a za provođenje mira koji
je i danas na snazi, u vrijeme pisanja ovog izvještaja.19 U najširem
smislu, jedan od dva sastavna dijela BiH uspostavljene Dejtonskim
sporazumom, FBiH, je entitet Bošnjaka i Hrvata čiji su odnosi bili
uvelike obilježeni njihovim sukobom od marta 1993. do marta 1994.
godine. Drugi entitet, RS, je entitet Srba u BiH. Tenzije između
entiteta i između etničkih grupa su bile visoke.
18 NATO bi, kad za to dođe vrijeme, preuzeo ulogu vojnog nametanja mira, što je u
određenoj mjeri zahtijevalo konfrontaciju sa Srbima u BiH, a naročito u procesu
privođenja lica optuženih za ratne zločine. Međutim, općenito gledano, NATO je na
svoju posljeratnu ulogu nametanja mira i na kasnije učešće u reformi odbrane gledao
odvojeno od zračne kampanje i prethodnih operacija uvođenja zone zabrane letenja i
pomorske blokade.
19 Počev od 1995. godine, Vijeće sigurnosti UN-a mandat produžava u novembru svake
godine.
22
Destinacija NATO
Dejtonski sporazum je omogućio prisustvo međunarodnog
civilnog i vojnog osoblja u BiH čiji su mandati bili vezani za provedbu
različitih aspekata Sporazuma. Ured visokog predstavnika (OHR) bio
je odgovoran za civilne aspekte provedbe. Vijeće za implementaciju
mira je 1997. godine pojasnilo i ojačalo ovlasti visokog predstavnika,
poznatije kao bonske ovlasti. Ovlasti su obuhvatile i mogućnost
smjenjivanja bilo kojeg pojedinca za kojeg se smatra da ne poštuje
Dejtonski sporazum i nametanja zakona koji se smatraju potrebnim
za provođenje Sporazuma.20
Ostale odredbe Dejtonskog sporazuma su dale mandat
Organizaciji za sigurnost i saradnju u Evropi (OSCE) u vezi
provođenja izbora, poštivanja mjera izgradnje povjerenja i sigurnosti
(kontrola naoružanja i verifikacija) i ljudskih prava. UN i njegove
organizacije su dobile mandat u vezi policijskih poslova, ljudskih
prava, povratka izbjeglica u njihova predratna prebivališta, te
očuvanja kulturnih, historijskih, vjerskih i nacionalnih spomenika. S
vojne strane, Snage za implementaciju (IFOR koji su nakon dvanaest
mjeseci zamijenile Snage za stabilizaciju, odnosno SFOR) pod
vođstvom NATO-a su bile odgovorne za vojne aspekte provedbe.
IFOR, kasnije SFOR, je imao punu vlast i kontrolu nad svim vojnim
aktivnostima u BiH, uključujući smjenu lica za koje se smatralo da ne
poštuju vojne aspekte Dejtonskog sporazuma, te pravo na upotrebu
sile za provođenje svojih aktivnosti u slučaju da je neophodna.
Prema odredbama Dejtonskog sporazuma (koji uključuje i
Ustav BiH u jednom od svojih aneksa), država BiH je dobila
veoma ograničene nadležnosti i bila je vrlo sputana u izvršavanju
tih nadležnosti kroz sistem vlasti osmišljen kako bi se svakoj od tri
grupe, tj. konstitutivnim narodima, i dvama entitetima omogućilo
da blokiraju bilo kakav razvoj događaja za koji smatraju da je
20 Legitimnost bonskih ovlasti (koje su dobile ime po gradu u kojem je PIC održao sastanak
na kojem su usvojene), se sve više dovodila u pitanje kako u BiH tako i izvan BiH, pa
se danas puno manje pribjegava njihovom korištenju. Međutim, u periodu 2002-2006.,
tadašnji visoki predstavnik Paddy Ashdown dosta je koristio bonske ovlasti.
Rat i Mir
23
suprotan njihovim interesima. Predsjednišvo BiH sačinjavaju tri
osobe, po jedna iz sva tri konstitutivna naroda, i funkcionira
na osnovu konsenzusa. U ministarstvima na državnom nivou
primjenjuje se slična regulativa koja osigurava ravnotežu u vlasti, kao
što je slučaj u oba doma Parlamentarne skupštine BiH i u različitim
parlamentarnim komisijama. Organ izvršne vlasti na državnom
nivou, Vijeće ministara, je bio manje vlada, a više struktura koja nije
mogla lako doći do dogovora i skup koalicija koje su se mijenjale.
Slična dinamika u odnosima je postojala između Bošnjaka i Hrvata
u FBiH.
Ta složenost i visok nivo nepovjerenja zbog načina na koji je rat
počeo i kako se odvijao oblikovali su i vojnu strukturu u BiH. Iako
je država BiH bila odgovorna za vanjsku politiku, imala je samo
ograničene nadležnosti u oblasti odbrane, a prema Dejtonskom
sporazumu samo su entiteti imalu oružane snage. Dvije entitetske
vojske, Vojska Federacije BiH (VF) i Vojska Republike Srpske (VRS),
su bile relativne velike vojske zasnovane na regrutnom sastavu i koje
su jedna drugu smatrale potencijalnim neprijateljem. Unutar VF,
Bošnjaci i Hrvati su zadržali odvojene lance komandovanja koji su
u osnovi nastavili da djeluju kao nepromijenjene ratne formacije:
Armija Republike BiH (ARBiH, pred kraj rata sastavljena uglavnom
od Bošnjaka) i Hrvatsko vijeće obrane (HVO). VF je imala koristi
od obimnog programa Opremi i obuči koji su finansirale SAD, a čija
je namjera bila ublažiti bojazan u FBiH da će, u slučaju ponovnog
izbijanja borbi, biti u vojno nepovoljnom položaju.
Tako je u decembru 1995. godine, nakon četrdeset i četiri mjeseca
i oko 100 000 mrtvih,21 među kojima su dvije od pet žrtava bili
21 Iako su poslije rata razni izvori navodili različite statistike o broju žrtava koje su se kretale
do 200 000, godine 2007., na osnovu dvogodišnjeg istraživanja koje je bilo predmet
vanjske revizije, Centar za istraživanje i dokumentaciju sa sjedištem u Sarajevu procijenio
je broj žrtava na 97 000 (od čega 40% čine civili). (Vidi Heil, Bosnia’s Book of the
Dead). Godine 2010., dva etablirana istraživača Međunarodnog krivičnog suda za bivšu
Jugoslaviju procijenila su ovaj broj na otprilike 104 000, od čega 35-40% čine civili. Vidi
rad Jana Zwierzochowskog i Ewae Tabeau, The 1992–95 War in Bosnia and Herzegovina:
Zajednička komanda
Vojska FBiH
Generalštab
Vojska RS
Predsjednik FBiH
Ministar odbrane
SKVP
Predsjedništvo BiH
Ministar odbrane
Predsjednik RS-a
Slika 1: Komandna struktura nakon Dejtona
24
Destinacija NATO
Rat i Mir
25
civili, i sticanja nezavisnosti, Republika Bosna i Hercegovine prošla
kroz ogledalo zvano Dejtonski sporazum i našla se na drugoj strani
kao Bosna i Hercegovina, država koja se sastoji iz dva poprilično
samostalna entiteta, svaki sa svojim vlastitim oružanim snagama,
odvojenim međuentitetskom linijom razgraničenja. Formula je bila:
jedna država, dva entiteta i tri konstitutivna naroda.22
NATO operacija provođenja i stabilizacije mira (1995-2004)
U decembru 1995. godine, NATO Snage za implementaciju mira
(IFOR) koje su brojale 60 000 vojnika preuzele su nadležnost za
implementaciju vojnih elemenata mirovnog sporazuma. IFOR je bio
vrlo robusna vojna organizacija koja se, prirodno, morala suočiti s
određenim brojem izazova. Ti se izazovi, međutim, nisu značajnije
odrazili na izvršenje vojnih zadataka koji su obuhvatali provođenje
prekida neprijateljstava, povlačenje suprotstavljenih snaga, stavljanje
teškog naoružanja pod kontrolu, itd.23 Vojna situacija je brzo
stabilizirana, pa su krajem 1996. godine IFOR naslijedile po veličini
manje Stabilizacijske snage (SFOR), također pod vođstvom NATOa.
Prisustvo SFOR-a je ne samo pružalo sigurnost od prijetnji
izvana nego je predstavljalo i nesavladiv bedem za eventualni
unutrašnji avanturizam. Budući da je SFOR izvršavao sve stvarne
sigurnosne funkcije, dvije entitetske vojske su utonule u marginalno
mirnodopsko tavorenje obilježeno nedostatkom finansijskih sredstava,
ograničenom obukom, lošim održavanjem opreme i infrastrukture,
malim konkretnim operativnim sposobnostima, netransparentnim
Census-Based Multiple System Estimation of Casualties’ Undercount, Conference paper for
the International Research Workshop on ‘The Global Costs of Conflict’, Berlin Berlin,
1-2. februar 2010. godine.
22 I tri jezika, bosanski, srpski i hrvatski, umjesto jednog koji se nekad zvao srpskohrvatski/
hrvatskosrpski i imao dva pisma (latinično i ćirilično).
23 Ured visokog predstavnika, Opći okvirni sporazum, Aneks 1A: Sporazum o vojnim
aspektima mirovnog sporazuma, 14.12.1995, http://www.ohr.int/dpa/default.asp?
content_id=368, stranici pristupljeno 4.11.2013. godine.
26
Destinacija NATO
finansiranjem odbrane, a u slučaju Vojske Federacije i de facto
odvojenim organizacijama i lancima komandovanja za Bošnjake i
Hrvate.
Entitetske vojske su, međutim, i dalje zadržale tri funkcije:
služenje obaveznog vojnog roka za mlade vojne obveznike (kojem
su se sve više izrugivali i sami obveznici jer se situacija s hranom,
smještajem i obukom stalno pogoršavala), održavanje kadra iz kojeg
bi se u slučaju potrebe mogle mobilizirati značajne snage, i pružanje
osjećaja sigurnosti stanovništvu u pojedinim dijelovima entiteta, ma
kako on bio iluzoran. VRS i VF nisu imale puno direktnog kontakta,
osim na sastancima koje je organizirao i vodio SFOR. Iako je Ustav
propisao da je tročlano Predsjedništvo BiH civilni glavnokomandujući
Oružanih snaga, kao i uspostavu Stalnog komiteta za vojna pitanja
(SKVP) radi koordinacije aktivnosti u vezi vojski,24 u praksi to nije
dovelo do značajnih promjena.
Do kraja milenija, SFOR je uspostavio neospornu kontrolu
nad vojnim aktivnostima u BiH tako da se činilo logičnim da se
pažnja i resursi usmjere na zadatak koji nije bio direktno u mandatu
SFOR-a, ali je ipak pružao priliku za doprinos širim naporima na
izgradnji mira u BiH kroz pomaganje komunikacije i koordinacije
između entitetskih vojski i eventualno proširenje i na zajedničku
obuku i uvođenje zajedničkih standarda vojne obuke. Ove aktivnosti
su pod palicom SFOR-ovog Odjela za zajedničke vojne poslove,
Vojnog odjela Ureda visokog predstavnika i OSCE-a postepeno
dobivale na zamahu. Vojni odjel OHR-a i OSCE usredotočili su
se na najviše političke dokumente, što je 2001. godine dovelo do
izrade Odbrambene politike BiH i Doktrine za mirovne operacije
i pružanje pomoći civilnim vlastima, a potom i Sigurnosne politike
2003. godine, a SFOR je sarađivao sa entitetskim vojskama kroz
strukturu Zajedničke vojne komisije čiji je mandat propisao Dejtonski
24 Ured visokog predstavnika, Opći okvirni sporazum, Aneks 4: Ustav Bosne i Hercegovine,
14.12.1995, http://www.ohr.int/dpa/default.asp?content_id=368, stranici pristupljeno
4.11.2013. godine.
Rat i Mir
27
sporazum. Do 2003. godine entitetske vojske su se uključile u spore ali
redovne razgovore pod pokroviteljstvom SFOR-a o npr. zajedničkim
tehničkim standardima za osnovnu vojnu obuku i sl., i složile se o
vještinama koje su potrebne pripadnicima pješadije raznih činova.25
Zbog same prirode svog mandata SFOR je bio u mogućnosti
prisiliti entitetske vojske da učestvuju u ovim aktivnostima. Od 2000.
godine, međutim, počeo je zaživljavati duh konsultacija i saradnje
(ma kako nevoljkih), pa je i međunarodna zajednica mogla pokrenuti
saradnju s BiH na ovim pitanjima. Razni strateški dokumenti i
tehnički standardi koji su nastali kao rezultat tih aktivnosti stvorili
su okvir za buduće aktivnosti, ukazali na nedovoljnu usaglašenost o
ključnim pitanja i bili začetak uloge države u odbrani.26 SFOR i druge
organizacije su nastojale stvoriti prilike za zajednički rad za mali broj
pripadnika obje vojske. Na primjer, u proljeće 2004. godine, VF i
VRS su svaka odredile po jedinicu veličine čete da učestvuje u vježbi
odgovora na katastrofu pod pokroviteljstvom OSCE-a. Komandanti
iz VF i VRS su rekli da im je to bio prvi put nakon rata da su
razgovarali sa pripadnicima druge entitetske vojske.27
Iako nije bilo jasno kamo vode ti napori, s obzirom na samu
ustavnu legitimnost postojanja dvije vojske u zemlji, istovremeno su
se dešavale i neke druge stvari. Prvo, postalo je očito da SKVP-u treba
više ljudi koji će raditi na sve većem broju pitanja koja su iziskivali
koordinacije između entiteta jer osoblje članova SKVP-a, odnosno
Predsjedništva BiH, entitetskih predsjednika, entitetskih ministara
odbrane, itd., to nije moglo raditi. Uspostavljen je malobrojni
Sekretarijat SKVP-a (2002. godine SKVP je činilo 12 ljudi) kako bi
25 Zapažanja Rohana Maxwella (koautora) koji je učestvovao u nekim od ovih aktivnosti u
periodu 2003-2004.
26 Haupt and Fitzgerald, Negotiations on Defence Reform in Bosnia and Herzegovina.
27 Zapažanja Rohana Maxwella (koautora) koji je bio posmatrač/ ocjenjivač u ovoj vježbi.
Vježbu je također opisao SFOR u članku pod naslovom Oružane snage BiH pomažu
povrijeđenima, 2004., u časopisu SFOR Informer br. 171, juni 2004. godine (http://www.
nato.int/sfor/indexinf/articles/04508a/t040508a.htm), stranici pristupljeno 10.3.2013.
godine.
28
Destinacija NATO
se odgovorilo na sve veće zahtjeve koje su se postavljali pred SKVP,
uključujući i međunarodne obaveze u vezi kontrole naoružanja
i verifikacije, kao i želju nekih strana koje su pružale bilateralnu
podrušku da postoji jedna adresa za vojna pitanja (npr. za potrebe
slanja vojnih lica iz BiH na obuku) i odluku BiH da pošalje svoje
vojne posmatrače u UN misije u Eritreji i Demokratskoj Republici
Kongo.28
U razgovorima između države i entiteta do 2002. godine, koji su
se odvijali uz posredovanje OHR-a i SFOR-a,29 pokazala se praktična
potreba da država igra direktniju ulogu u odbrambenim pitanjima,
izvan one definirane ustavom, što je značilo i potrebu za većim
SKVP-om koji bi brojao osamdeset i osam ljudi. Dugoročna namjera
je bila da se Sekeretarijat razvije u tijelo koji će moći implementirati
odluke Predsjedništva BiH kao civilnog glavnokomandujućeg
Oružanih snaga u BiH.30 Ipak, iako je dogovorena struktura
Sekretarijata SKVP-a razrađena, ona nikad nije pretočena u
stvarnost i Sekretarijat nikad nije prerastao broj od desetak članova.31
28 Haupt and Fitzgerald, Negotiations on Defence Reform in Bosnia and Herzegovina.
Napominjemo da su bili razmatrani i drugi doprinosi UN misijama. Tokom 2002. godine
vojni savjetnik UN Misije u BiH posredovao je u postizanju konsenzusa o upućivanju
jedne BiH jedinice sastavljene od pripadnika VRS/ Vojske Federacije u UN-ovu misiju
podrške miru, ali se entiteti nisu mogli dogovoriti o komandoj strukturi te jedinice, a UN
je odbio da prihvati rješenje koje je predložila BiH (jedinica sastavljena od bh. ljudstva, ali
s komandantom iz neke druge zemlje).
29 U to vrijeme OHR je imao multinacionalni Vojni odjel, na čijem je čelu bio general
s dvije zvjezdice, dok je SFOR, kojim je komandovao general s tri zvjezdice, imao
Odjel za zajedničke vojne poslove na čelu s generalom s jednom zvjezdicom. OHR je
predvodio napore da se uspostavi Stalna komisija za vojna pitanja, uz podršku i tehničku
ekspertizu koju su pružili SFOR i Military Professional Resources Incorporation (MPRI),
konsultantska firma koju su finansirale SAD. Zapažanja Rohana Maxwella (koautora)
koji je 2003. godine bio član osoblja OHR-ovog Vojnog odjela.
30 Haupt and Fitzgerald, Negotiations on Defence Reform in Bosnia and Herzegovina.
31 Komentari Političko-vojnog odjela OSCE-a na OHR-ov dokument Moguće reforme
u sektoru odbrane, Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi, Sarajevo, 14.3.2003.
godine.
Rat i Mir
29
Razlog je bila činjenice da su sporazum usmjeravali vojni elementi
međunarodne zajednice, odnosno Vojni odjel OHR-a i SFOR, zbog
čega je, iako potpuno logičan, imao malu ili nikakvu podršku bh.
političara.32
Odnosi BiH i NATO-a
U međuvremenu, odnosi između BiH i NATO-a su se počeli razvijati
i izvan okvira Dejtonskog sporazuma. U periodu do 2000. godine,
među BiH političarima i međunarodnom zajednicom razvilo se
mišljenje da postkofliktni oporavak i budući razvoj zemlje najbolju
šansu imaju kroz bliže odnose s euroatlantskim institucijama,
uključujući NATO i EU. Ove dvije organizacije su nudile potencijalne
sigurnosne i ekonomske prednosti privlačne za sva tri konstitutivna
naroda, a time i njihove političke vođe. Shodno tome, tokom 2001. i
2002. godine političari u BiH su se složili da rade na učlanjenju u PfP
kao konkretnom koraku u sklopu procesa euroatlantskih integracija.
Otkako je uspostavljen nakon Hladnog rata, PfP se konstantno
širio, tako da je ova odluka bila u skladu sa novom sigurnosnom
paradigmom, i u regionalnom i u širem kontekstu. NATO je u vezi
ambicije BiH zauzeo pozitivan stav i ne samo definirao šta zemlja
treba uraditi da postane kredibilan kandidat za članstvo u PfP-u nego
i pomagao napore BiH da to ostvari.33 Ovaj novi odnos se razvijao
paralelno, a ne kao zamjena odnosima definiranim u Dejtonskom
sporazumu. Razdvojenost ta dva odnosa pokazala se bitnom kada je
2003. godine NATO (u sklopu svoje uloge definirane Dejtonom)
podržao odlučne aktivnosti OHR-a da značajno ubrza proces
reforme odbrane radi rješavanja širih političko-vojnih pitanja. U tom
kontekstu, OHR je zatražio od entiteta da učestvuju u političkom
procesu, a ne procesu definiranom tehničko-vojnim elementima.34
32 Prepiska sa Johannesom Viereckom iz OHR-ovog Savjetodavnog odjela za sektor
sigurnosti, 3.2.2013.
33 George Robertson, pismo Predsjedništvu Bosne i Heregovine, 11.11.2002.
34 OHR, Odluka o uspostavljanju Komisije za reformu odbrane, 9.5.2003. (http://www.
ohr.int/decisions/statemattersdec/default.asp?content_id=29840), stranici pristupljeno
30
Destinacija NATO
Na kraju 2004. godine, odnos BiH i NATO-a doživio je još
jednu promjenu kada je NATO predao sve zadatke provođenja mira
Snagama EU (EUFOR) i smanjio svoje prisustvo u BiH na manji
štab. Nakon što je 2004. godine BiH objavila da joj je cilj članstvo u
NATO-u, aktivnosti Štaba su značajno proširene kako bi obuhvatile
želju BiH da postane članica NATO-a.35 Iako je NATO nastavio
izvršavati neke zadatke vezane za provođenje mira, uključujući tu
i podršku Međunarodnom krivičnom sudu za bivšu Jugoslaviju,
od decembra 2004. godine Savez se u BiH fokusirao na pomoć
nastojanjima BiH da se približi NATO-u kroz realizaciju proširene
i ubrzane reforme odbrane36 i članstvo u PfP-u (kao što je detaljnije
opisano u narednom poglavlju).37 Ovaj odnos koji stalno evolvira bio
je i još uvijek jeste pod uticajem različitih percepcija uloge NATO-a u
okončanju rata. U velikom dijelu BiH, posebno u Republici Srpskoj,
zračni udari i dalje utiču na percepciju NATO-a i negativno se
odražavaju na stavove o NATO-u, NATO-vođenoj reformi odbrane,
PfP-u i eventualnom članstvu u NATO-u.
Događaji opisani u ovom poglavlju daju zbirnu sliku faktora koji
su oblikovali okruženje u kojem je reforma odbrane počela u BiH. Ovi
faktori između ostalog obuhvataju i tenzije prisutne u postdejtonskoj
BiH i njihovu vezu s događanjima tokom i prije sukoba, ulogu
NATO-a u okončanju borbenih aktivnosti i uticaj različitih viđenja
te uloge na budući rad NATO-a u BiH, kao i ulogu NATO-a u ranoj
fazi reforme odbrane koja je u početku bila ograničenog obima i
određena tehničkim aspektima. Ovim smo završili uvod u analizu
glavnog pitanja kojim se bavi ovaj rad, politički definiranog procesa
reforme odbrane koji je započeo 2003. godine, i možemo preći na
detaljnije razmatranje tog procesa kroz njegove dvije faze. Naredno
4.11.2012. godine.
35 Jaap de Hoop Scheffer, pismo Predsjedništvu Bosne i Hercegovine, 16.12.2004.
36 OHR, Odluka o produžetku mandata Komisije za reformu odbrane, 31.12.2004.
(http://www.ohr.int/decisions/statemattersdec/default.asp?content_id=33873), stranici
pristupljeno 28.2.2013. godine.
37 NATO, Komunike NATO samita u Istanbulu.
Rat i Mir
31
poglavlje opisuje kako je postignut sporazum o sveobuhvatnoj
transformaciji odbrambenih struktura, a potom i implementaciju
samog sporazuma.
III. KONSENZUS I SPORAZUM
G
odine 2001. već se mogla nazrijeti okvirna uloga države u
odbrani. Određeni poticaj za tu novu ulogu dolazio je od same
tehničke potrebe za proširenjem Sekretarijata SKVP-a. SFOR-ov
rad sa entitetskim vojskama na nivou Zajedničke vojne komisije,
primarno na pitanjima zajedničkih vojnih standarda, također je
predstavljao poticaj ovim nastojanjima. Dinamiku je ubrzala i
odluka koju je BiH donijela te godine da aplicira za članstvo u PfP-u
i odluka NATO-a da napravi neuobičajen potez i definira šta BiH
treba realizirati da bi ojačala svoju kandidaturu za PfP.1
Svjestan da je Dejtonskim sporazumom uspostavljen određeni
ustavni poredak u BiH, NATO je bio spreman prihvatiti strukturu
sa odvojenim entitetskim oružanim snagama ukoliko se zadovolje
određeni uvjete kao što su: sigurnosna politika BiH na državnom
1
Ove mjere su prezentirane BiH u tri prilike: na sastanku između generalnog sekretara
NATO-a i Predsjedništva BiH u julu 2001. godine; tokom niza sastanaka između
predstavnika NATO Sjedište iz Brisela i subjekata iz BiH u septembru 2001. (uključujući
Predsjedništvo, Stalnu komisiju za vojna pitanja, entitetske predsjednike i njihove
saradnike, entitetske komisije za odbranu, Komisiju za vanjske poslove Parlamentarne
skupštine BiH, te Ministarstvo vanjskih poslova i Ministarstvo za evropske integracije) i u
pismu generalnog sekretara NATO-a upućenom Predsjedništvu. Vidi faks NATO Sjedišta
u Briselu, Sektor za odbrambeno planiranje i operacije, Direktorat za krizni menadžment
i operacije, upućeno OSCE-u, Misija u Bosni i Hercegovini od 19.10.2001., i pismo
Georga Robertsona, generalnog sekretara NATO-a, upućeno Predsjedništvu Bosne i
Hercegovine, datirano 11.11.2002.
34
Destinacija NATO
nivou, demokratski parlamentarni nadzor nad oružanim snagama
na državnom nivou, transparentnost odbrambenih planova i
finansiranja, zajednička doktrina, kao i standardi obuke i opreme
za VRS i VF (uključujući i zajedničke pokazne vježbe). NATO je,
također, postavio i sljedeće političke uslove: prevazilaženje unutrašnjih
podjela, puna podrška jačanju državnih institucija, puna podrška
povratku izbjeglih i raseljenih lica, hapšenje osoba optuženih za ratne
zločine, kao i promocija regionalne saradnje, pomirenja i stabilnosti.2
Uslovi koje je definirao NATO u velikoj mjeri su se poklopili s
kriterijima OSCE-ovog „Kodeksa ponašanja u vezi političko-vojnih
akspekata sigurnosti“ koji zemlje članice OSCE-a, uključujući BiH,
trebaju poštivati3 i obuhvatali su područje šire od same odbrane, iako
mnogi pogrešno misle da se NATO bavi samo odbranom. U januaru
2003. godine, BiH je ozvaničila svoju namjeru da izvrši potrebne
promjene kako bi do sredine 2004. godine postala kredibilan
kandidat za PfP, kao korak naprijed ka pristupanju NATO-u i EU.
One su obuhvatale i transformaciju oružanih snaga u savremene,
sposobne i priuštive snage i uspostavu efikasne komande i kontrole
na državnom nivou, uz parlamentarni nadzor nad svim pitanjima
2
3
NATO Sjedište u Briselu, faks upućen OSCE-u.
OSCE-ov Kodeks ponašanja u vezi političko-vojnih aspekata sigurnosti. Dokument
usvojen na 91. plenarnoj sjednici Specijalne komisije KESS Foruma za sigurnosnu saradnju,
Budimpešta, decembar 1994. http://www.osce.org/fsc/41355, stranici pristupljeno
15.1.2013. godine. Kodeks obavezuje zemlje učesnice da osiguraju demokratski nadzor
nad svojim oružanim snagama, teritorijalnom odbranom, policijsko-vojnim snagama,
obavještajnim sektorom i policijom. Također su obavezne osigurati da njihove oružane
snage ostanu politički neutralne i garantirati poštivanje ljudskih prava za osoblje u
ovom sektoru. Kodeks sadrži i principe koji uređuju odnose između zemalja učesnica i
apelira na njih da primijene sve dogovorene mjere izgradnje povjerenja i sigurnosti, kao
i sporazume o kontroli naoružanja. Pored toga, njime se određuje da zemlje učesnice
trebaju zadržati samo ono brojčano stanje oružanih snaga koje je neophodno za njihovu
individualnu i kolektivnu samoodbranu. Svake godine, zemlje učesnice izvještavaju jedna
drugu o svojoj nacionalnoj praksi primjene odredbi ovog kodeksa. Kao dodatna mjera za
osiguranje transparentnosti, izvještaji se objavljuju na internet stranici OSCE-a. http://
www.osce.org/fsc/44574, stranici pristupljeno 20.2.2013. godine.
Konsenzus i Sporazum
35
u vezi odbrane.4 Implementacija svih preuzetih obaveza zajedno
zadovoljila bi NATO-ov sveobuhvatni uslov da „se centar gravitacije
za odbranu odlučno pomakne sa entiteta na državu.“5
Nekako istovremeno su se pojavili i jaki finansijski argumenti za
reformu odbrane jer je postalo očito da su prenapuhane i neefikasne
entiteske strukture odbrane preveliko opterećenje za ograničene
resurse entiteta. Štaviše, to opterećenje je dodatno pogoršano
nesavjesnom upotrebom i zloupotrebom resursa izdvojenih za
odbranu.6 Revizija koja je 2001. godine urađena, uglavnom na zahtjev
OSCE-a, a koju su sponzorirale SAD, Velika Britanija, Švajcarska i
Njemačka, otkrila je da je u 2000. godini FBiH potrošila preko 10%
svog BDP-a na odbranu, od čega je većina bila sakrivena pod drugim
budžetskim stavkama, kao i činjenicu da bi njen zvanični budžet za
odbranu mogao pokriti troškove za samo 8 000 od 24 000 stalno
zaposlenih vojnika Vojske Federacije. Revizija urađena u RS dala je
slične rezultate: izdvajanja za odbranu u iznosu od 7% BDP-a, dosta
skrivenih troškova i zvanični entitetski budžet za odbranu dovoljan
za plaćanje oko 6 666 od 10 000 stalno zaposlenih vojnika VRS-a.
Posljedica revizije, nakon relevantnih sugestija i pritiska međunarodne
zajednice, bila je smanjivanje entitetskih vojski. Godine 2002., VF i
4
5
6
Generalni sekretar Stalne komisije za vojna pitanja Enes Bećirbašić se obavezao PIC-u u
ime Predsjedništva BiH.
Robertsonovo pismo Predsjedništvu Bosne i Hercegovine. I druge organizacije
međunarodne zajednice dijelile su ovu želju za jačim državnim institucijama, kako zbog
želje da se BiH razvije u potpuno funkcionalnu državu tako i zbog toga što je priroda
euroatlantskih organizacija zahtijevala razumnu mjeru u unutrašnje kohezije države.
Stoga su u to vrijeme ulagani napori kako bi se ojačali kapaciteti države u raznim
sektorima, uključujući sigurnosni sektor i pravosuđe. Ovi napori nisu uživali podršku
svih u BiH u kojoj su postojale snažne podjele u vezi sa odnosom između entiteta i države
i odgovarajućih ovlasti.
Sektor odbrane, naravno, nije jedini sektor koji je patio od ovakvih slabosti. U širem
kontekstu bivše Jugoslavije i zapravo većeg dijela regije, većina posmatrača i brojna
nezavisna istraživanja utvrdili su široko raširenu korupciju, nepotizam i loše upravljanje
kao faktore koji svi zajedno imaju negativan utjecaj na reforme neophodne za politički,
društveni i ekonomski napredak.
36
Destinacija NATO
VRS su smanjene na 13 200, odnosno 8 200 vojnika, što je iznosilo
smanjenje od 37%. Proces smanjenja je otvorio i prostor za rasprave
o korisnosti obaveznog vojnog roka, veličini i efikasnosti rezervnih
snaga (sastavljenih od ljudi koji više nisu vojni obveznici i za koje se ne
organizira nikakva obuka) i velikim zalihama zastarjelog naoružanja i
municije vezanim za rezervu.7
Ovi trendovi nisu imali uticaja na komandu i kontrolu nad dva
entitetska odbrambena sistema, ali su dali pozitivan, iako ograničen
poticaj postepenoj uspostavi određenog nivoa koordinacije na
državnom nivou i smanjenju veličine oružanih snaga. Početkom
2003. godine, proces se razvijao malim koracima koje su određivali
sami entiteti i njihovi predstavnici u državnim institucijama. Poslije
ovog sporog procesa koji je bio limitiran tehničkim aspektima i za
koji je postojala široka saglasnost, uslijedio je puno robusniji politički
proces na visokom nivou kojim su entitetske vojske zamijenjene
jednom vojnom silom u BiH u roku od samo tridest i dva mjeseca.
Taj proces je pokrenula međunarodna zajednica zbog određenih
negativnih dešavanja vezanih za dugoročnu implementaciju
Dejtonskog sporazuma.
Već neko vrijeme prije tog koraka bilo je očito da su
demokratski civilni nadzor i kontrola nad entitetskim sistemima
odbrane slabi. Prisluškivanje razgovora pripadnika međunarodne
zajednice, zloupotreba sredstava odbrane, neadekvatna kontrola
nad namjenskom industrijom u nominalno državnom vlasništvu,
postupanje po smjernicama koje su dolazile izvan zvaničnog lanca
komandovanja i izvan zemlje, i pružanje podrške licima optuženim
za ratne zločine govorili su u prilog tome. Posebno treba istaći
situaciju iz augusta 2002. godine kad je otkriveno da su neki dijelovi
odbrambenog sistema Republike Srpske bili umiješani u prodaju
vojne tehnologije Iraku koju je realiziralo namjensko preduzeće Orao,
što je predstavljalo kršenje UN embarga na izvoz oružja. Nakon toga
7
John Drewienkiewicz, Budgets as Arms Control: The Bosnian Experience, RUSI Journal
(svezak 148, br. 2, april 2003.), str. 30-35.
Konsenzus i Sporazum
37
su otkrivene još neke slične okolnosti, uključujući i nezakonit izvoz u
Irak jednog preduzeća iz FBiH.8
Vezano za ova dešavanja,9 a na osnovu rezultata preliminarnog
rada dva pravna seminara koja je sponzorirala međunarodna zajednica
u martu i maju 2003. godine,10 tadašnji visoki predstavnik lord
Ashdown donio je zvaničnu odluku da nedostatak državnog nivoa
komande i kontrole nad entitetskim sistemima odbrane predstavlja
prijetnju civilnim aspektima Dejtonskog sporazuma za čije provođenje
je on odgovoran i nadležan. Koristeći bonske ovlasti, u maju 2003.
godine Ashdown je uspostavio Komisiju za reformu odbrane koja je
dobila mandat da sačini preporuke i prateću legislativu za uspostavu
državnog nivoa komande i kontrole nad Oružanim snagama u BiH.11
Komisijom je predsjedavao James R. Locher III, bivši pomoćnik
ministra odbrane SAD-a.12 Mandat Komisije je dva puta produžavan,
8
Christian Haupt and Jeff Fitzgerald, Negotiations on Defence Reform in Bosnia and
Herzegovina, Predrag Jurekovic and Frederic Labarre (eds.), From Peace Making to Self
Sustaining Peace: International Presence in South East Europe at a Crossroads, Izvještaj
sa 8. radionice Studijske grupe Regionalna stabilnost u jugoistočnoj Evropi (Beč,
Nacionalna vojna akademija, maj 2004). Prepiska sa Johannesom Vierickom iz OHRovog Savjetodavnog odjela za sigurnosni sektor, 1.2.2013.
9
Ključni povod bio je slučaj Orao. Razgovor autora sa Jamesom Locherom III, bivšim
predsjedavajućim Komisije za reformu odbrane, 2.2.2013., i prepiska s Viereckom,
1.2.2013.
10 Christian Haupt and Daniel Saracino, Defense Reform in Bosnia and Herzegovina, in
Jos Boonstra (ed.), Defence Reform Initiative for Bosnia and Herzegovina/ Serbia and
Montenegro: The DRINA Project (Groningen: Centre for European Security Studies,
2005), str. 57-56.
11 OHR, Odluka o uspostavljanju Komisije za reformu odbrane, 9.5.2003. (http://www.
ohr.int/decisions/statemattersdec/default.asp?content_id=29840), stranici pristupljeno
28.2.2013. godine. Prema mišljenju predsjedavajućeg Komisije za reformu odbrane,
visoki predstavnik Paddy Ashown bio je glavni inicijator ove odluke (razgovor sa
Locherom, 2.2.2013).
12 Prije ovog imenovanja, on je bio šef osoblja dvopartijske Komisije Američkog senata
za Oružane snage koja je pružala podršku petogodišnjim naporima koji su doveli do
usvajanja Goldwater-Nicholasovog Zakona o reorganizaciji Američkog ministarstva
odbrane iz 1986.
38
Destinacija NATO
prvi put radi implementacije rezultata prvog mandata, a onda radi
provedbe reforme i uspostave jedne vojne sile.
U nastavku poglavlja obrađene su sve tri faze rada Komisije za
reformu odbrane, od 2003. do 2005. godine. Iako se iz današenje
perspektive možda čini da je taj proces bio neizbježan, u stvarnosti
to uopće nije bilo tako. U stvari, kraj treće faze, odnosno konsenzus
i sporazum o uspostavi jedne vojne sile su postignuti baš u pravo
vrijeme jer je poslije toga okruženje u BiH postepeno postajalo sve
nepovoljnije za izgradnju države. Tako se i rad na uspostavi jedne
vojne sile odvijao u manje pogodnom okruženju, a da je ostavljen za
kasnije vjerovatno bi ga u međuvremenu to okruženje ugušilo. Zbog
svega navedenog, faza implementacije je znatno produžena.
2003: Komisija za reformu odbrane – Faza 1
Komisiju za reformu odbrane činili su članovi i posmatrači iz
međunarodne zajednice i BiH. Komisija je uspostavila niz radnih
grupa (čiji članovi su bili predstavnici BiH i međunarodne zajednice)
koje su radile na različitim aspektima mandata koji je OHR
dodijelio Komisiji. Malobrojni Sekretarijat Komisije kontinuirano
i konzistentno je pružao konceptualnu, tehničku, pravnu i
administrativnu podršku i pomoć u planiranju Komisiji i njenim
radnim grupama. Pokazao se ključnim za održavanje dinamike u
periodu između sastanaka Komisije i rada radnih grupa. Sekretarijat
su finansirale SAD, a imao je i pomoć osoblja OHR-a i OSCE-a, od
kojih su neki bili uposlenici tih organizacija, a druge su imenovale
njihove matične zemlje.
OHR, OSCE, SFOR, NATO Sjedište Brisel i specijalni
predstavnik EU u BiH dali su članove Komisije ispred međunarodne
zajednice. Bh. članovi Komisije bili su predstavnici Sektretarijata
SKVP-a, entitetskih ministarstva odbrane i kabineta entitetskih
predsjednika. Posmatrači ispred međunarodne zajednice bili su iz
Vijeća za implementaciju mira, uključujući predstavnike SAD-a,
Ruske Federacije, Republike Turske (koja je predstavljala Organizaciju
Konsenzus i Sporazum
39
islamske konferencije) i Predsjedništva Vijeća Evropske unije.13
Tokom cijelog postojanja Komisije, posmatrači, a posebno
predstavnici SAD-a, Rusije i Turske, povremeno su pomagali bh.
članovima komisije da postignu konsenzus oko određenih pitanja,
bilo tako što bi se bavili nekim pitanjem od posebnog interesa za
konstitutivne narode ili jednostavno vršeći pritisak na njih da prihvate
kompromis. To se dešavalo i na sastancima Komisije i na posebnim
razgovorima koje bi predložio predsjedavajući James Locher ili neki
od bh. članova Komisije.14 Posmatrači su služili i kao stalni podsjetnik
da međunarodna zajednica dijeli zajedničku viziju toga šta očekuje
da BiH postigne. U slučaju Rusije i Turske, čija je uloga u odnosu
na dva od tri konstitutivna naroda (Srbe i Bošnjake) bila izuzetno
važna, zajednička vizija je razvijena i održavana velikim dijelom
zahvaljujući direktnoj i ranoj saradnji uspostavljenoj na inicijativu
predsjedavajućeg Lochera koji se, također, pobrinuo da ambasadori i
osoblje budu u potpunosti informirani o razvoju situacije.15
U
političkom
okruženju
obilježenom
međusobnim
nepovjerenjem, domaći članovi Komisije naravno nisu bili radi da se
upuste u pravi rad bez jasnih smjernica od vođa svojih konstitutivnih
naroda (izabranih i drugih). Kako bi se to prevazišlo, predsjedavajući
Komisije je preko Komisije ili kroz bilateralni, ali iskoordiniran
pristup i uz podršku drugih članova međunarodne zajednice, otpočeo
proces izrade Koncepta za rad Komisije, pregovaranja o konsenzusu,
pretakanja postignutog konsenzusa u dogovor na zvaničnim
13 OHR, Odluka o uspostavljanju Komisije za reformu odbrane.
14 Razgovor autora sa Jamesom Locherom III, bivšim predsjedavajućim Komisije za reformu
odbrane, 4.2.2013.
15 Što se tiče Ruske Federacije, predsjedavajući Komisije za reformu odbrane je na početku
svog mandata posjetio ambasadu i osigurao njihovu podršku za „uravnotežene napore
koji će dovesti do značajnih reformi“. Sve vrijeme rada Komisije za reformu odbrane
ova se obaveza poštivala, a posebno se realizirala kroz povremene intervencija kod Srba
u BiH. Uloga Turske u podupiranju procesa reforme bila je u skladu sa sveprisutnom
željom među Bošnjacima za značajnom reformom odbrane i kontrolom oružanih snaga
na državnom nivou. Razgovor s Locherom, 2.2.2013.
40
Destinacija NATO
sjednicama Komisije, pružanja neophodnih smjernica radnim
grupama kako da dogovore pretoče u konkretne tehničke proizvode
i usvajanja tih proizvoda preko Komisije. Sve ovo se radilo unutar
okvira koji je pretpostavljao jačanje funkcija države u pitanjima
odbrane, osiguranje odgovarajućeg nadzora i veću transparentnosti
budžeta, smanjenje viškova i priuštivost, kao i uvođenje stroge
kontrole upotrebe vojnih jedinica u i izvan BiH.
Stranama je bilo jasno da bi visoki predstavnik Ashdown mogao
u krajnjem slučaju posegnuti za bonskim ovlastima i nametnuti
potrebne zakone, ali da bi to ne samo oslabilo kredibilitet BiH kao
kandidata za PfP nego i smanjilo šanse za uspješnu primjenu zakona
zbog nedostatka istinske podrške subjekata iz BiH.16 Umjesto toga,
predsjedavajući Komisije James Locher se prvo usredotočio na izradu
širokog plana konsultacija s ključnim partnerima, a onda je taj plan
sažeo u Koncept koji je prezentiran na početku mandata Komisije za
reformu odbrane u maju 2003. godine.17 Potom je, kao prekaljeni
pregovarač, vješto dobio saglasnost za različite elemente Koncepta i
to kroz odlučan rad koji je uključivao i shuttle diplomaciju između
ključnih aktera u Sarajevu i glavnom gradu RS-a, Banja Luci, što
je značilo najmanje sedam sati vožnje u oba smjera, većinom
krivudavom planinskom cestom. Mjesec dana nakon što je preuzeo
dužnost, Locher je uspio dobiti saglasnost svih članova Komisije
iz BiH za „Radnu verzije uputstva za rad Komisije za reformu
odbrane“.18 Ovim ranim uspjehom razbijene su početne sumnje u
međunarodnoj zajednici, uključujući članice EU, SFOR i OSCE, i
osigurana toliko potrebna podrška ove posljednje dvije organizacije.
16 Haupt and Fitzgerald, Negotiations on Defence Reform in Bosnia and Herzegovina.
17 Ibid.
18 Prvi sastanak Komisije za reformu odbrane, održan 2.6.2003. godine, bio je pro forma
sastanak. Drugi sastanak koji je održan dva dana kasnije bio je prilika za predsjedavajućeg
da predstavi svoju viziju kako neposrednih zadataka Komisije za reformu odbrane tako i
dugoročnog procesa reforme. Ova vizija je zapravo odredila realističan cilj za konkretne
zadatake, s težištem na funkcionalnoj komandi i kontroli oružanih snaga na državnom
nivou, i ostavila administrativne reforme za kasnije.
Konsenzus i Sporazum
41
Predsjedavajući Komisije James Locher je svoj rad usmjerio na
šest područja. Prvo je radio na tome da u javnosti izgradi osjećaja
hitne potrebe da se provede reforma odbrane zbog finansijskog
opterećenja koje su ti odbrambeni sistemi predstavljali, ističući da
BiH, ako država ne poduzme reforme na putu ka PfP-u i Evropskoj
uniji, rizikuje da postane „crna rupa Balkana“. Angažman prema
javnosti pomogao je da se smanji politički pritisak koji je dolazio od
subjekata koji su strahovali da bi izmjena postojećih vojnih okolnosti
mogla jedan narod učiniti ranjivijim u odnosu na druge. Kao drugo,
Locher je nastojao steći povjerenje bh. članova Komisije i razviti kod
njih osjećaj da je Komisija njihova odgovornost, što je rezultiralo
funkcionalnom Komisijom. Predsjedavajući Locher je smatrao
da mnogi članovi međunarodne zajednice omalovažavaju svoje
sagovornike u BiH i jasno dao do znanja da to neće tolerirati u okviru
Komisije za reformu odbrane. Tokom cijelog svog mandata, nastojao
je da svaki član Komisije iz BiH u potpunosti razumije sve implikacije
svake odluke i uvjerio ih da će voditi računa o njihovim interesima.
Treće, gradio je mrežu podrške među ljudima u institucijama BiH i
međunarodnoj zajednici, uključujući i ranije navedene kontakte sa
ambasadama i ključnim političarima u BiH. Pored toga, pobrinuo
se i da predstavnici ključnih subjekata budu uključeni u rad radnih
grupa. Četvrto, iskoristio je Koncept za identifikaciju svih zakonskih
izmjena i dopuna koje su se morale napraviti. Peto, prioritet je stavio
na komunikaciju s članovima Komisije, političkim, parlamentarnim
i institucionalnim vođama i javnošću. I na kraju, odlučio je da
proizvod Komisije treba biti sažet i vrlo kvalitetan dokument koji
će dati jasna objašnjenja preporuka Komisije za promjene koje treba
izvršiti.19
Uz Locherovu čvrstu ruku vodilju, a na osnovu Koncepta i uslova
koje su postavili NATO i OSCE, kao i rezultata ranijih aktivnosti
u izradi politika i iznalaženju pravnih rješenja koje je predvodila
19 Razgovor s Locherom, 2.2.2013.
42
Destinacija NATO
međunarodna zajednica,20 Komisija je za bh. standarde svoj rad
nastavila rekordnom brzinom, a vrlo brzo po bilo kojim objektivnim
kriterijima. Svoj zvanični izvještaj, Put ka Partnerstvu za mir,
Komisija je izdala u septembru 2003. godine,21 nakon što su, na brzo
organiziranim sastancima između predsjedavajućeg, komandanta
SFOR-a i različitih sagovornika iz BiH, riješena pitanja koja su se
pojavila bukvalno u posljednjem trenutku, dok je većina članova
Komisije zajedno s gostima čekala da počne ceremonija potpisivanja
izvještaja.22 Izvještaj je ispunio svoju svrhu jer je ta tzv. Plava knjiga,
po mišljenju predsjedavajućeg Lochera, bila impresivan dokument
koji je dobio pohvale čak i od najodlučnijih protivnika procesa
reforme odbrane koji su nastojali da osujete konsenzus na kojem je
počivao izvještaj.23
Srž dokumenta je činio skup nacrta zakona i propisa popraćenih
objašnjenjima njihovog historijata i koncepata koji su odražavali
teško izvojevani konsenzus i konkretan dogovor da se slabosti koje je
Komisija konstatirala razriješe, a što su neki članovi lakše prihvatili
od drugih.24 Te slabosti obuhvatile su:
• neadekvatnu komandu i kontrolu na državnom nivou,
• nejasnoće u pogledu državnih i entitetskih nadležnosti,
• nedostatak demokratskog parlamentarnog nadzora,
• nedostatak transparentnosti na svim nivoima,
• neispunjavanje međunarodnih obaveza,
20 Haupt and Fitzgerald, Negotiations on Defence Reform in Bosnia and Herzegovina.
21 Komisija za reformu odbrane, Put ka Partnerstvu za mir.
22 Do održavanja ceremonije potpisivanja bojazni Hrvata iz BiH su još bile prisutne, a član
Predsjedništva BiH iz reda Hrvata, koji je u to vrijeme također bio i ključni političar
među Hrvatima, bio je odsutan iz zemlje. Njegov de facto predstavnik u Komisiji,
ministar odbrane Federacije BiH, pitanja bi s njim raspravljao preko telefona, a teret
za prihvatanje raznih kompromisa stavljen je na pleća ministra. Njegova odluka da
pristupi potpisivanju izvještaja je tako sa sobom nosila značajan politički rizik. Razgovori
s Locherom, 2.2.2013., i 4.2.2013.
23 Razgovor s Locherom, 2.2.2013.
24 Komisija za reformu odbrane, Put ka Partnerstvu za mir, str. 84-85.
Konsenzus i Sporazum
43
• neopravdano velike „pasivne“ rezervne snage (npr., nakon
završetka služenja obaveznog vojnog roka pripadnici
nisu imali nikakvu obuku) i za njih vezane velike količine
naoružanja i municije, uglavnom u lošem stanju,
• loše upravljanje koje je dovelo do nesavjesnog korištenja
ljudskih i finansijskih resursa,
• prevaziđene uloge, misije i struktura Oružanih snaga koje
su u osnovi bile kombinacija bivših jugoslovenskih praksi i
percepcije šta je imperativ postdejtonske BiH.
Predložena legislativa obuhvatila je novi Zakon o odbrani BiH,
uspostavu komisije Parlamentarne skupštine BiH koja će vršiti nadzor
nad odbranom, amandmane na enitetske zakone i amandmane na
ustav Republike Srpske. Sve zajedno, ove mjere su trebale postaviti
temelje za unapređenja u navedenim područjima, što bi BiH učinilo
kredibilnim kandidatom za Partnerstvo za mir i istovremeno ojačalo
sektor odbrane u zemlji kao cjelini.25 Predložena zakonska rješenja
nalagala su sljedeće:
• Podjelu nadležnosti između države i entiteta. Država bi
bila odgovorna za strateška i operativna pitanja, kao i za
utvrđivanje standarda u obuci, opremi, organizaciji, itd.
Entiteti bi bili odgovorni za administrativna pitanja, odnosno
za organizaciju, popunu, opremanje i u velikom dijelu
finansiranje entitetskih vojski na koje bi se država, po potrebi,
oslanjala u slučaju operacija.
• Jaču nadzornu ulogu Parlamentarne skupštine BiH,
uključujući i uspostavu komisije za nadzor nad odbranom
koja bi bila zajednička komisija s članovima iz oba doma
Parlamenta.
• Jaču nadzornu ulogu entitetskih parlamentarnih skupština.
• Jaču ulogu Predsjedništva BiH kao glavnokomandujućeg
Oružanih snaga, uključujući i sveukupnu odgovornost za
25 Komisija za reformu odbrane, Put ka Partnerstvu za mir, str. 8-25.
44
Destinacija NATO
odbrambenu politiku i doktrinu.
• Eksplicitna ograničenja za upotrebu vojske unutar Bosne i
Hercegovine. Jedina dozvoljena upotreba bi bila za pružanje
vojne pomoći civilnim vlastima u slučaju prirodnih katastrofa
i drugih vanrednih situacija koje nisu sigurnosnog karaktera,
s tim da je upotreba Oružanih snaga u funkciji unutrašnje
sigurnosti zabranjena.
• Odredbe za uklanjanje sukoba interesa u kontekstu političkih
aktivnosti i finansijskih interesa.
• Reformirana i transparentna struktura i proces budžeta
odbrane kojim bi se spojilo državno i entitetsko finansiranje.
• Odredbe vezane za budući razvoj jedinstvenog i transparentnog
sistema upravljanja personalom u skladu s uobičajenom
NATO praksom.
• Manji broj generala.
• Smanjenje veličine entitetskih oružanih snaga, kao i dužine
i obima služenja obaveznog vojnog roka kako bi sveukupna
struktura Oružanih snaga postala priuštivija.
• Smanjenje broja lokacija za skladištenje naoružanja i municije,
količine MTS-a i infrastrukturnih objekata (kao što su npr.
kasarne) koje koriste Oružane snage.
• Završetak već započetog procesa razdruživanja entitetskih
ministarstava odbrane od ekonomskih djelatnosti.
Očekujući da će biti otpora zbog predviđenih troškova navedenih
mjera, Komisija je detaljno razmatrala opcije da se potrebna
sredstva dijelom osiguraju iz ušteda koje bi se ostvarile u različitim
područjima.26
Vrijeme do kraja 2003. godine potrošeno je na provođenje
parlamentarne procedure za usvajanje nacrta zakona koji je Komisija
izradila. Proces je realiziran uz jako lobiranje međunarodne zajednice.
To je pomoglo domaćim članovima Komisije da ubijede svoje baze
26 Komisija za reformu odbrane, Put ka Partnerstvu za mir, str. 248-253.
Konsenzus i Sporazum
45
da je zakon bio neophodnost, a ne prijetnja ili opasan ustupak
drugima. Komisija za reformu odbrane i njen Sekretarijat pomno su
pratili proces usvajanja zakona kako bi osigurali da parlamenatarci
imaju potrebene informacije i intenzivno su sarađivali sa relevantnim
subjektima. Takav inkluzivan pristup zasnovan na konsenzusu
osigurao je neophodnu podršku entiteta i pokazao se efikasnim
budući da su ključne vođe u BiH dale svoju eksplicitnu podršku
usvajanju zakona.27
Zakon o odbrani BiH stupio je na snagu u decembru 2003.
godine.28 Vojska FBiH i Vojska RS su i dalje postojale, ali su bile pod
minimalnom strukturom komande i kontrole na državnom nivou
koju su činili Predsjedništvo BiH kao kolektivni glavnokomandujući
Oružanih snaga, malo Ministarstvo odbrane na državnom nivou,
Zajednički štab i Operativna komanda.29 S druge strane, entiteti su
zadržali svoja ministarstva odbrane, centralne vojne komande i ovlasti
da regrutiraju i provode obavezno služenje vojnog roka, obučavaju,
opremaju i finansiraju, kao i ovlasti za rashode. Ova struktura postala
je Oružane snage BiH (termin koji je zamijenio termin Oružane
snage u BiH koji se do tada uglavnom koristio).
Ustvari, članovi Komisije za reformu odbrane su ovu hibridnu
strukturu dogovorenu 2003. godine smatrali prvim korakom ka
punoj integraciji, a Komisija je postigla dogovor o faznom procesu
27 Haupt and Fitzgerald, Negotiations on Defence Reform in Bosnia and Herzegovina.
Nedostatak transparentnosti u aktivnostima entiteta u sektoru odbrane do 2003. godine,
uključujući komercijalne aktivnosti i postupke kojima se kršio Dejtonski sporazum,
omogućio je nekim političkim vođama da podrže reformu odbrane uz obrazloženje da su
entitetske vojske u suštini veći problem nego što su vrijedne truda. Prepiska sa Viereckom,
1.2.2013.
28 Novousvojeni zakon su pratile i izmjene zakona o odbrani u Republici Srpskoj (iz 1992.
koji je u potpunosti preuzeo rješenja iz jugoslovenske legislative) i Federaciji BiH (usvojen
1996. i koji je odražavao krhku ravotežu u Vojsci Federacije sastavljenoj od ARBiH i
HVO).
29 Naziv „Zajednički štab“ je kombinacija naziva iz Vojske Federacije „Zajednička komanda“
i Vojske Republike Srpske „Generalštab“. Riječ „Zajednička“ u nazivu „Zajednička
komanda“ upućivao je na Bošnjake i Hrvate.
46
Destinacija NATO
kojim će se ta struktura razviti do 2007. godine. Sporazum se mogao
vidjeti u nizu organigrama i šema koje su prikazivale razvoj strukture
od 2003. do 2005. i 2007. godine. Zadnja šema je pokazivala konačni,
integrirani sistem odbrane. Ipak, šeme za 2005. i 2007. godinu nisu
uvrštene u konačni izvještaj jer se smatralo da bi mogle izazvati
negativne reakcije koje bi ugrozile ili možda čak i spriječile postizanje
neophodnog političkog konsenzusa izvan Komisije. Umjesto toga,
donesena je pragmatična odluka da se fokusira samo na prvu fazu,
odnosno strukturu u 2003. godini.30
Zakonom o odbrani BiH uspostavljena su dva lanca komandovanja
za OS BiH: „operativni“ u nadležnosti nove državne strukture i
„administrativni“ u nadležnosti entiteta. Usprkos tome što je nova
državna struktura nominalno imala operativnu ulogu, praktična,
svakodnevna uloga Ministarstva odbrane BiH, Zajedničkog
štaba i Operativne komande bila je ograničena na koordinaciju i
uspostavljanje standarda, a čak se i to pokazalo problematičnim u
praksi. Osim toga, zbog potrebe da postoji uzajamno prihvatljivi
instrumenti kočenja i ravnoteže, sistem je bio kompleksan. Postojli
su ministar i dva zamjenika ministra odbrane (po jedan iz svakog
konstitutivnog naroda), načelnik Zajedničkog štaba i dva zamjenika
(po istom principu), komandant Operativne komande i dva zamjenika
komandanta Operativne komande (opet po istom principu), s tim da
je načelnik svakog sloja organizacije bio iz različitog konstitutivnog
naroda.
U cilju dobijanja konsenzusa i pristanka na široki komandnokontrolni koncept, jezik izvještaja Komisije iz 2003. godine je
namjerno neprecizan u pogledu veličine novog državnog Ministarstva
odbrane, Zajedničkog štaba i Operativne komande. U zavisnosti od
perspektive čitatelja, bilo je moguće tvrditi da Ministarstvo, Štab
30 Prepiska sa Viereckom, 1.2.2013. Mudrost ove odluke pokazala se u proljeće 2004.
godine kada je jedan oficir SFOR-a predstavio relevantne šeme jednom bh. auditorijumu.
Iznimno negativna reakcija tih ljudi sugerirala je da su mnogi bh. sudionici prvu fazu
smatrali i posljednjom.
Konsenzus i Sporazum
47
i Komanda zajedno ne mogu brojati više od 200 osoba. To je bilo
tumačenje onih koji su željeli veličinu novih struktura na nivou
države zadržati na minimumu.31 Usprkos različitim tumačenjima,
Zakon je utvrdio statutarno i teorijski neospornu ulogu države u
pitanjima odbrane. Osim toga, Parlamentarna skupština BiH je,
kao dio procesa reforme odbrane, formirala Zajedničku komisiju za
odbranu i sigurnost (zajedničku zato što okuplja članove oba doma
državne Skupštine)32 i na taj način dodala element državnog nadzora
pored onog koji su provodili entitetski parlamenti koji su prethodno
neslavno propustili da prepoznaju ili spriječe široko rasprostranjenu
zloupotrebu sredstava namijenjenih odbrani u oba entiteta.33
Usvojeni izvještaj Komisije za reformu odbrane i primjena
novog Zakona o odbrani bili su glavni rezultati koji su pokazali
djelotvornost integriranog pristupa zasnovanog na konsenzusu
unutar čvrstog radnog okvira. Međutim, dok je u periodu između
31 Dejtonski sporazum je propisao državne nadležnosti za veoma mali broj oblasti: manje
nego što su to željeli Bošnjaci, ali najviše što su Srbi htjeli prihvatiti. Tako se 1996. godine
mogao uspostaviti samo mali broj državnih institucija s minimalnim brojem zaposlenih.
U nekoliko narednih godina uspostavljen je određeni broj državnih institucija kako bi
se odgovorilo potrebama koje su se pojavljivale. U svakom slučaju u kojem su postojali
legitimni razlozi za određenu funkciju, uključujući i odbranu, uvijek je postojao pa
makar i mali stepen neslaganja da li se ta funkcija treba vršiti na nivou države umjesto
entiteta. Međunarodna zajednica je najčešće imala ulogu da lobira ili olakša ovaj proces,
a u brojnim slučajevima vršila je direktni ili indirektni pritisak, kao što je bio (i jeste)
slučaj sa reformom odbrane. U vrijeme pisanja ove knjige i dalje postoji otpor jačanju
državnih funkcija i često se priča o „vraćanju“ nadležnosti koje su, po tvrdnjama mnogih
političkih lidera Srba u BiH, iznuđene ili nelegalno prenesene sa entiteta na državu.
Ove nadležnosti uključuju i one u oblasti odbrane i sigurnosti. Bez obzira na to da li
je „vraćanje“ nadležnosti izvodivo, čak i ako ne postoji stvarna namjera da se tako nešto
pokuša (za razliku od puke političke retorike), opstrukcija je i dalje opcija, a i mogućnost
da će se svaka zgodna prilika za nju iskoristiti je vrlo izražena.
32 Puni naziv je Zajednička komisija za odbrambenu i sigurnosnu politiku i nadzor nad
radom odbrambenih i sigurnosnih struktura na nivou BiH. Haupt and Saracino,
Negotiations on Defence Reform in Bosnia and Herzegovina.
33 Haupt and Saracino, Negotiations on Defence Reform in Bosnia and Herzegovina;
Drewienkiewicz, Budgets as Arms Control.
48
Destinacija NATO
usvajanja izvještaja i usvajanja Zakona o odbrani akcenat stavljen
na podršku parlamentarnom procesu, u tehničkim aktivnostima i
planiranju implementacije došlo je do zastoja u utvrđivanju narednih
koraka. Komisija je identificirala opće zadatke koji su se morali
izvršiti za implementaciju njenih preporuka i preporučila uspostavu
Ureda za upravljanje tranzicijom (Transition Management Office),34
s tim da taj mehanizam nije bio uvršten u prijedlog novog zakona,
a Sekretarijat Komisije nije imao dovoljno osoblja da preuzme
odgovornost za sve funkcije tranzicije.
U nedostatku zvaničnog ureda za tranziciju, pronađeno je
ad hoc rješenje. Krajem 2003. godine, nakon što je Parlament
usvojio Zakon o odbrani i on stupio na snagu, grupa stručnjaka
iz međunarodne zajednice pod vođstvom OSCE-a, odnosno
stručnjaci iz OSCE-a, OHR-a, Sekretarijata Komisije za reformu
odbrane i američke konsultantske firme MPRI (Military Professional
Resources Incorporated)35 čiji angažman su finansirale SAD, radila je
sa Sekretarijatom SKVP-a na izradi nacrta strukture Ministarstva
odbrane, Zajedničkog štaba i Operativne komande. Uz manje
izmjene u martu 2004. godine, odnosno kratko nakon imenovanja
prvog ministra odbrane BiH, Vijeće ministara BiH je i zvanično
odobrilo te strukture. U međuvremenu, mandat Komisije za reformu
odbrane je produžen do kraja 2004. godine kako bi koordinirala i
nadzirala proces implementacije.36
2004: Komisija za reformu odbrane — Faza 2
Neslaganja oko veličine državnih institucija značilo je da su sve tri
34 Komisija za reformu odbrane, Put ka Partnerstvu za mir, str. 24-25; 241-248.
35 Nakon okončanja konflikta, MPRI je s Vojskom Federacije započeo program Opremi i
obuči koji su finansirale SAD. MPRI se kasnije od velike organizacije koja se prevashodno
bavila vojnom obukom transformirao u malu savjetodavnu grupu fokusiranu na
odbrambene institucije u nastajanju na državnom nivou.
36 OHR, Odluka o produžetku mandata Komisije za reformu odbrane, 4.2.2004. (http://www.
ohr.int/decisions/statemattersdec/default.asp?content_id=31761),
28.2.2013. godine.
stranici
pristupljeno
49
Konsenzus i Sporazum
Slika 2: Komandna struktura odbrane u BiH 2003.
Predsjedništvo BiH
SKVP
Predsjednik FBiH
Ministar odbrane
Predsjednik RS-a
Načelnik Zajedničkog štaba BiH
Ministar odbrane
Ministar odbrane
Komandant Zajedničke komande
Rezervni sastav FBiH
Administrativni lanac
komandovanja
Vojska Federacije (VF)
Komandant Operativne
komande
Operativni lanac
komandovanja
Načelnik Generalštaba
Rezervni sastav RS-a
Vojska Republike Srpske (VRS)
Administrativni lanac
komandovanja
50
Destinacija NATO
nove institucije odbrane ustvari samo šuplje organizacije, što bi samo
po sebi bilo izazov čak i da su na novostvorena mjesta odmah bili
imenovani iskusni i kvalificirani ljudi. Umjesto toga, veći dio 2004.
godine potrošen je na popunu novih vojnih mjesta u strukturi, a
popuna civilnih mjesta u Ministarstvu odbrane je trajala još i duže
jer se upošljavanje većinom moralo vršiti u okviru dugotrajanog
procesa preko Agencije za državnu službu.37 Kašnjenja su dodatno
zakomplicirala već težak zadatak stavljanja u funkciju novoosnovanih
državnih struktura odbrane na nivou na kojem je dotada radila samo
nekolicina pripadnika bivšeg Sekretarijata SKVP-a (koji su postali
jezgro novog MO).
Uspostavom Ministarstva odbrane, Zajedničkog štaba i
Operativne komande stvoreno je devet novih visokih mjesta koja
su se trebala podijeliti između tri konstitutivna naroda, što je
neizbježno imalo i svoje političke konotacije. U toj računici, etnička
pripadnost ministra odbrane bila je posebno važna jer je uvođenje
još jedne ministarske pozije (s dva zamjenika ministra, a ne kao u
drugim ministarstvima samo jednim) imalo implikacije za balans
moći u Vijeću ministara BiH.38 Na kraju je na mjesto novog ministra
odbrane BiH imenovan Srbin koji je učestvovao u radu Komisije za
reformu odbrane kao predstavnik predsjednika Republike Srpske,
a Hrvat i Bošnjak su imenovani za zamjenike. Srbi iz tog razloga
nisu mogli biti razmatrani za mjesto načelnika Zajedničkog štaba i
komandanta Operativne komande jer, prema Zakonu o odbrani iz
2003. godine, lica imenovana na ova mjesta ne mogu biti pripadnici
istog naroda kao i ministar odbrane. Nakon dodatnih pregovora,
Bošnjak je izabran za načelnika Zajedničkog štaba, a Srbin i Hrvat za
njegove zamjenike, a za komandanta Operativne komande izabran je
Hrvat, a Bošnjak i Srbin za njegove zamjenike.
37 Ironija je da je dugi proces upošljavanja državnih službenika uslijedio nakon upornog
pritiska koji je vršila međunarodna zajednica kako bi se uveo sistem popunjavanja mjesta
zasnovan na sposobnostima, pa samim tim smanjio i prostor za nepotizam.
38 Razgovor sa Boškom Šiljegovićem (članom Komisije za reformu odbrane 2004. i 2005.
godine, sadašnjim parlamentarnim vojnim povjerenikom), 4.4.2013.
Konsenzus i Sporazum
51
Na svoju vlastitu incijativu Predsjedništvo BiH (Dragan Čović,
Branislav Paravac i Sulejman Tihić) odlučili su da penzionišu sve
generale i zamijene ih oficirima koje će unaprijediti iz čina pukovnika.
Ovo je bio izuzetno „hrabar i važan“ potez, učinjen bez poticaja
međunarodne zajednice, ali uz uvažavanje savjeta predsjedavajućeg
Komisije (koji je Predsjedništvo direktno od njega tražilo) da nove
vođe moraju veoma brzo steći povjerenje svojih podređenih.39
Praktično gledano, iako je to značilo relativno novi početak u smislu
visokih vojnih oficira, s druge strane su na sva generalska mjesta u
novim strukturama odbrane postavljeni novounaprijeđeni oficiri bez
ikakvog iskustva na tom nivou. U slučaju načelnika Zajedničkog
štaba, što je mjesto general pukovnika, ovo je bio ogroman iskorak,
slično kao i za general majore.40
Novoimenovane vođe nastojali su novu strukturu učiniti
funkcionalnom, uz različit nivo posvećenosti, dok su entitetske
strukture odbrane grčevito branile prerogative koje su smatrale da
imaju. To su bile okolnosti u kojima je Komisija za reformu odbrane
izvršavala svoj mandat 2004. godine. Sastav Komisije i njenih podgrupa
ostao je manje više nepromijenjen, s tim da je novi ministar odbrane
Nikola Radovanović, po imenovanju na ministarsko mjesto u martu
2004. godine, postao kopredsjedavajući Komisije. Predsjedavajuća
nove Komisije Parlamentarne skupštine BiH za sigurnost i odbranu
gospođa Seada Palavrić postala je članica Komisije za reformu odbrane,
39 Predsjedništvo je uputilo dopis predsjedavajućem Komisije za reformu odbrane u kojem
je tražilo njegovo viđenje o kvalifikacijama koje trebaju imati kandidati za imenovanje na
čelo Zajedničkog štaba i Operativne komande. Predsjedavajući je dostavio svoje mišljenje
stavljajući naglasak na potrebu da novi rukovodioci steknu povjerenje svojih novih
podređenih, uključujući VF i VRS. Ovo mišljenje je, izgleda, naišlo na dobar prijem kod
članova Predsjedništva pošto je odluka da se penzionišu ratni generali uslijedila uskoro
nakon toga. Razgovor sa Locherom, 2.2.2013.
40 Svi kandidati za generalska mjesta, kao i mjesta ministra odbrane i zamjenikâ ministra
odbrane prošli su provjeru SFOR-a u skladu sa Aneksom 1A Dejtonskog sporazuma, što
je komandantu SFOR-a dalo široku mogućnost da na osnovu vlastite i u biti neupitne
procjene donese odluku o podobnosti bilo kojeg kandidata, civila ili vojnog lica, da bude
imenovan na poziciju koja je bilo direktno ili indirektno povezana sa pitanjem odbrane.
52
Destinacija NATO
kao i njena dva zamjenika Šefik Džaferović i Boško Šiljegović, svi
po službenoj dužnosti. Novi načelnik Zajedničkog štaba Sifet Podžić
dobio je status posmatrača u Komisiji, kao i načelnik Generalštaba
VRS-a i komandant Zajedničke Komande VF-a.
Unatoč naporima Komisije, a posebno njenih članova iz
međunarodne zajednice i osoblja, implementacija Zakona o odbrani
bila je bolno spora. To je uglavnom bila posljedica neslaganja oko
nivoa do kojeg će se moći formirati vidljiva funkcija države u
odbrani. Ovisno od toga da li se radilo o Bošnjaku, Hrvatu, Srbinu
ili pripadniku međunarodne zajednice, operativni lanac komande na
državnom nivou imao je kontrolu nad samo nekolicinom elemenata
razmještenih u operacijama i počasnom jedinicom, ili nad svim
jedinicama koje bi mogle biti pozvane da učestvuju u operacijama.41
Ova debata, u kombinaciji s nespremnošću entitetskih vojnih
komandi da komuniciraju s državnim nivoom, osim ako su bili vrlo
precizno ovlašteni za to iz tačno određenih razloga, u velikoj mjeri
su otežali uspostavu štabnih procesa i procedura toliko potrebnih za
uvezivanje novog sistema.42
Unatoč svemu, BiH je u 2004. godini ostvarila konkretan
napredak. Naime, radna grupa predvođena OSCE-om koju su činili
predstavnici BiH struktura i stručnjaci iz međunarodne zajednice
izradila je nacrt „Bijele knjige odbrane“ koji je sadržao i tekst u kojem
se spominjao i sukob od 1992. do 1995. godine, kao i razvoj situacije
u BiH i širem regionu.
Proces izrade nacrta pružio je mogućnost za raspravu o tekućim
razlikama u viđenju ovih pitanja između Bošnjaka i Srba.43 Strane
41 Do kraja 2004. godine, jedinice upućene u misije uključivale su jedan vod u Iraku i mali
broj UN posmatrača u različitim misijama.
42 Na primjer, podgrupi Komisije za reformu odbrane koja je bila zadužena za pitanja
komande i kontrole trebali su mjeseci sastanaka formalne prirode da se usaglasi o
međusobnoj razmjeni telefonskih brojeva zaposlenih kako bi, po odobrenju, mogli
ostvarivati kontakt.
43 Konačno usvajanje Bijele knjige je obezbijedilo zvanični referentni standard prihvatljivog
teksta što je doprinijelo kasnijim naporima da se izvrši sveobuhvatna analiza potreba u
Konsenzus i Sporazum
53
su se, također, sporazumjele da uspostave počasnu jedinicu i
pošalju jedan multietnički vod za uništavanje NUS-a u operacije
multinacionalne koalicije u Iraku.44 Vod je učešće BiH u operacijama
podigao na viši nivo u odnosu na raniji angažman malog broja
UN vojnih posmatrača (iz VF i VRS, koji su uvijek išli u operacije
u grupama od tri). S obzirom na različita međunarodna i domaća
viđenja rata u Iraku, rasprave o ovom pitanju, postizanje dogovora o
učešću u operaciji, organizacija obuke i upućivanje više uzastopnih
kontingenata pokazalo se kao koristan test diplomatskih, izvršnih,
zakonodavnih i tehničkih procesa.
U toku 2004. godine, podgrupe Komisije za reformu odbrane
izradile su značajan broj koncepata, prijedloga i analiza bitnih za
implementaciju novog sistema koji su, što je od velike važnosti,
usvojeni konsenzusom: prvo na nivou podgrupa, a zatim i Komisije.
Ključni element tog materijala bile su usaglašene krovne politike za
upravljanje personalom, izrađene u skladu s konkretnim preporukama
iz izvještaja Komisije, s namjerom da se primjenjuju na pripadnike
obje entitetske vojske. Na taj način položen je temeljac za buduće
zajedničke standarde za personal.
Dalje, u 2004. godini VF i VRS su smanjene na nivo dogovoren
na Komisiji 2003. godine: 12 000 profesionalnih vojnika, 12 600 lica
na služenju obaveznog vojnog roka i 60 000 rezervista, raspoređenih
između VF i VRS-a u omjeru 2:1. Ovo je značilo smanjenje za nekih
7 800 profesionalnih vojnih lica i 180 000 rezervista, premda su
rezervisti postojali samo na papiru.45 I pored ovog smanjenja, troškovi
sektoru odbrane.
44 Sjedinjene Države su obezbijedile ključnu podršku u obuci i logistici za ovo upućivanje.
45 Smanjenje broja stalnog personala bilo je nastavak trenda koji je već bio prisutan neko
vrijeme. Nakon potpisivanja Dejtonskog sporazuma, procijenjeni broj od 250 000
vojnika na obje strane bio je do sredine 1997. godine smanjen na približno 45 000. Ovaj
broj nije bio ni održiv niti srazmjeran veličini zemlje, ali, zbog nedostatka međusobnog
povjerenja, oba su entiteta oklijevala da se odluče na daljnja smanjenja. OSCE je proveo
duge pregovore na temu Mjere izgradnje povjerenja i sigurnosti, pa je konačno tokom
perioda 2000-2001. brojčano stanje svedeno na 36 000, uz obavezu entitetskih vlada da
54
Destinacija NATO
služenja obaveznog vojnog roka i dalje su ostali visoki, a koristi od
njega zanemarive.
FBiH i Republika Srpska su trošile oko 20 tj. 13 % svog budžeta za
odbranu na obavezno služenje vojnog roka, uključujući i održavanje
općinskih kancelarija u cijeloj BiH. Obavezni vojni rok trajao je četiri
mjeseca tokom kojih je bilo vrlo malo obuke. Životni uslovi su bili
loši, plata neredovna, a povrat na uloženi novac u osnovi ravan nuli.
Za pripadnike pasivnih rezervnih snaga nije se organizirala nikakva
doobuka, zbog čega je njihov značaj bio mali, osim činjenice da
su jedinice pasivnih rezervnih snaga korištene kao obrazloženje za
zadržavanje srazmjernih količina zaliha naoružanja i municije.46
Na osnovu izvještaja Komisije za reformu odbrane iz 2003.
godine i zakona iz oblasti odbrane, kao i ograničenih, ali konkretnih
iskoraka u implementaciji ostvarenih u prvoj polovini 2004. godine,
mnogi su očekivali da će na NATO samitu održanom u junu 2004.
godine NATO pozvati BiH da pristupi PfP-u. Izostanak poziva
za učlanjenje dočekan je s razočarenjem. Prepreka nije bio sistem
odbrane. Naime, NATO je iznio svoju zabrinutost da BiH (primarno
Republika Srpska) ne pruža adekvatnu podršku Međunarodnom
krivičnom sudu za bivšu Jugoslaviju u hapšenju lica optuženih
za ratne zločine. Ipak, Savez je izrazio svoju spremnost da nastavi
pružati podršku aktivnostima koje BiH provodi na reformi odbrane i
njenim težnjama da pristupi PfP-u i dao konkretan dokaz te podrške
se do 2005. taj broj svede na 20 000. Budžetski problemi, na čijem je rješavanju insistirala
i međunarodna zajednica, doveli su do dramatičnog skraćenja ovog roka tako da je broj
personala 2002. godine, tri godine prije nego što je to bilo planirano, smanjen na 19
800. Vidi rad Drewienkiweicza, Budgets as Arms Control. U ovom kontekstu je smanjenje
prema dogovoru Komisije za reformu odbrane iz 2003. godine, koji je proveden 2004,
predstavljalo relativno malo smanjenje u poređenju s onim koje mu je prethodilo i čije
su posljedice, uključujući i političke razmirice i posljedice po ljudstvo, u najvećoj mjeri
već ranije riješene.
46 Kopredsjedavajući Komisije za reformu odbrane, Služenje vojnog roka i rezervni sastav
u Federaciji BiH: Informacija (Sarajevo, Sekreterijat Komisije za reformu odbrane,
2.3.2005).
Konsenzus i Sporazum
55
najavivši da će ostati prisutni u BiH i nakon planiranog prenosa
većine odgovornosti za provođenje mira na EUFOR krajem 2004.
godine. Saveznici su precizirali da će NATO biti prisutan kroz manji
štab čija će primarna uloga biti pružanje podrške naporima BiH na
reformi odbrane i aktivnostima u vezi članstva u PfP-u, a da će s EU
i dalje dijeliti mandat za provođenje mira.47
Unatoč odgađanju priključenja PfP-u, BiH je 2004. godine
indicirala da njena vanjska politika sada službeno uključuje i ambiciju
da se priključi NATO-u. Preporuke Komisije iz 2003. godine
uključivale su i preporuku da se jasno iskaže ta namjera.48 Generalni
sekretar NATO-a Jaap de Hoop Scheffer pismeno je odgovorio da
realizacija tog cilja zahtijeva da se sve entitetske nadležnosti u vezi
odbrane prenesu na državu.49 Kao i 2003. godine, i pojedini negativni
događaji su dali poticaja ovom procesu. Krajem 2004. godine, visoki
predstavnik Ashdown odlučio je da entitetske vojske još uvijek
nisu pod odgovarajućom komandom i kontrolom državnog nivoa
i shodno tome obnovio mandat Komisiji za reformu odbrane za još
jednu godinu.50 Svjestan uslova koje je NATO postavio, Ashdown
je dramatično proširio mandat Komisije, uz podršku međunarodne
zajednice (prvenstveno NATO-a i Vijeća za implementaciju
mira).51 Komisija je tako dobila zadatak da izradi preporuke za
prenos nadležnosti sa entitetskih ministarstava odbrane i vojnih
komandi na državu BiH i za napredak ka uspostavi jedne vojne
sile.52 Prema već postojećem dogovoru, kopredsjedavajući Komisije
47 NATO, Komunike sa NATO samita u Istanbulu.
48 Komisija za reformu odbrane, Put ka partnerstvu za mir, str. 25.
49 Jaap de Hoop Scheffer, generalni sekretar NATO-a, pismo Predsjedništvu Bosne i
Hercegovine, 16.12.2004.
50 Riješenost visokog predstavnika zasnivala se najvećim dijelom na dokazima da je VRS
pružala podršku ratnim zločincima protiv kojih je podignuta optužnica, uključujući i
komandanta VRS-a, generala Ratka Mladića.
51 Raffi Gregorian, Izvještaj kopredsjedavajućeg iz NATO-a visokom predstavniku o radu
Komisije za reformu odbrane, 16.1.2006.
52 OHR, Odluka o produžetku mandata Komisije za reformu odbrane.
56
Destinacija NATO
ispred međunarodne zajednice za 2005. godinu bio je iz NATO-a.53
Vijeće za implementaciju mira je istaklo da bi, kako se kapaciteti
Ministarstva budu razvijali, Komisija u dogledno vrijeme trebala
prebaciti odgovornost za pitanja reforme odbrane na Ministarstvo
odbrane.54 U praksi, Komisija je nastavila raditi i tokom cijele 2005.
godine prije nego što se povukala i prepustila Ministarstvu odbrane
da implementira reformu odbrane uz podršku NATO-a i bilateralnih
partnera.
2005: Komisija za reformu odbrane – Faza 3
U novembru 2004. godine SFOR je prenio najveći dio svog mandata
za provođenje mira na novouspostavljene Snage EUFOR-a. U
skladu s ranije postignutim dogovorom, novi NATO Štab Sarajevo
(NŠSa) preuzeo je vodeću ulogu u pružanju međunarodne pomoći
BiH u području reforme odbrane. NŠSa je odredio svog političkog
savjetnika dr. Raffija Gregoriana iz američkog State Departmenta
da kopredsjedava Komisijom za reformu odbrane u 2005. godini,
zajedno sa ministrom odbrane BiH, kao i savjetodavni tim vojnih
oficira da učestvuje u radu podgrupa Komisije. Ostatak Komisije,
uključujući njene podgrupe, u osnovi je ostao nepromijenjeni u
smislu organizacija koje su bile zastupljene (EUFOR je zamijenio
SFOR, a vojni savjetnici članova predsjedništva BiH su se pridružili
Komisiji u svojstvu savjetnika) a velik broj pojedinaca iz prethodnog
saziva je ostao na svojim mjestima. Sjednicama Komisije sada je
prisustvovao manji broj osoba kako bi se omogućio slobodniji tok
diskusije, iako se broj zastupljenih organizacija nije smanjio.55
Za ovog mandata Komisije djelovalo je deset podgrupa i
Radna grupa za pravna pitanja koja je imala zadatak da dogovore
53 Ibid.
54 Politički direktori Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira (PIC), Komunike
Upravnog odbora PIC-a, 3.122004, http//www.ohr.int/pic/default.asp?content_
id_33662_, stranici pristupljeno 13.1.2013.
55 Gregorian, Izvještaj visokom predstavniku.
Konsenzus i Sporazum
57
o konceptima i politikama pretoči u nacrt legislative.56 NATO je
na početku smatrao da će njegov savjetodavni tim biti doprinos
NATO-a, ali je model savjetodavnih timova izrađen za savjetovanje
postojećih sistema odbrane po tehničko-vojnim pitanjima, pa kao
takav nije bio prikladan za potrebe BiH — sistem odbrane se još
uvijek uspostavljao, a u radu se fokus stavljao na političko-vojna, a ne
čisto tehnička pitanja. Komisiji je i dalje trebalo osoblje za političkovojna pitanja nalik Sekretarijatu Komisije, ali takvi kapaciteti tada
nisu postojali u NŠSa. Nasreću, zamjenik predsjedavajućeg Komisije,
general major (u penziji) John Drewienkiewicz, šef OSCE-vog Odjela
za sigurnosnu saradnju, koji je istovremeno bio i vojni savjetnik
visokog predstavnika, predvidio je ovu potrebu ranije i u skladu s
tim i savjetovao NATO. Tako je početkom 2005. godine Sekretarijat
Komisije za reformu odbrane prebačen u NATO Štab Sarajevo čime
se osigurao ključno važan kontinuitet osoblja za podršku i zadržalo
znanje o cijelom procesu.57
Kopredsjedavajući Komisije Raffi Gregorian, zvaničnik SAD-a
s dubokim civilnim i vojnim znanjem o BiH i regionu, dobio je
neuobičajeno široke ovlasti od Sjeveroatlantskog vijeća kao najvišeg
tijela NATO-a, što mu je dalo znatnu težinu u pregovorima. Početkom
2005. godine, Gregorian je počeo novi krug shuttle diplomacije
među subjektima u BiH, suprotstavljajući se nepovoljnim političkim
vjetrovima (uključujući vihore koji nisu imali nikakve direktne veze sa
reformom odbrane58) i postepeno gradio konsenzus o jednostavnom,
56 Ibid.
57 Ibid.
58 Premijer Republike Srpske Mikerević je dao ostavku kao odgovor na potez visokog
predstavnika Ashdowna koji je upotrijebio bonske ovlasti i smijenio s funkcije određeni
broj policijskih zvaničnika u Republici Srpskoj uz obrazloženje da su pomagali lica protiv
kojih je podignuta optužnica za ratne zločine. Ovo je za sobom povuklo i ostavku vlade
Republike Srpske i dovelo do njenog djelovanja u tehničkom mandatu tokom kojeg niko
nije bio voljan baviti se važnim pitanjima kao što je reforma odbrane. Neko se vrijeme
također činilo mogućim i da dođe i do smjene ministra odbrane kao sljedećeg političkog
manevra. Ibid.
58
Destinacija NATO
ali sveobuhvatnom skupu principa koji su bili nadogradnja rezultata
iz 2003. i 2004. godine. U osnovi, cilj je bilo potpuno integriranu
strukturu dogovorenu na nivou Komisije 2003. godine implementirati
u 2007. godini, čime je vremenski okvir sada bio pomjeren dvije
godine unaprijed.59 Principi koji su činili radni okvir za rad Komisije
2005. godine mogu se sažeti na sljedeći način: BiH je izrazila
želju da pristupi NATO-u, a NATO je naveo kao uslova da BiH
mora imati jednu vojnu silu. Postojeća struktura odbrane nije bila
priuštiva, posebno ako se uzmu u obzir i troškovi služenja obaveznog
vojnog roka. Zbog toga je BiH morala transformirati svoje Oružane
snage u profesionalnu vojsku, ukinuti služenje obaveznog vojnog
roka i velike rezervne snage. To bi zadovoljilo sigurnosne potrebe
BiH, a istovremeno i uslove NATO-a.60 Kada je kopredsjedavajući
Gregorian iznio ključne principe liderima vodećih stranaka bez da se
sreo s otvorenim protivljenjem, i nakon što su bh. članovi Komisije
usvojili te principe, isti su razrađeni kroz sveobuhvatni konceptualni
dokument za zvanično usvajanje.61
Istovremeno, Sekretarijat i podgrupe Komisije počeli su raditi
na izradi detaljnih koncepata i tehničkih prijedloga potrebnih da
se principi pretoče u zakon. Napeta politička situacija s početka
2005. godine prvobitno je onemogućila pokretanje novih promjena,
ali do marta te godine, na osnovu preporuka ministra odbrane za
uskraćivanja vojne podrške licima optuženim za ratne zločine,
kopredsjedavajući su mogli zadužiti Radnu grupu za pravna pitanja
da pretoči prihvaćene politike za personal iz 2004. godine u nova
zakonska rješenja.62 Kada su članovi Komisije postigli konsenzus i
političke tenzije malo splasnule, bilo je moguće krenuti i sa drugim
pitanjima na nivou podgrupa i Radne grupe za pravna pitanja.
59 Prepiska saViereckom, 1.2.2013.
60 Raffi Gregorian, Usaglašeni principi o daljnim koracima u reformi odbrane, 2005.
godina.
61 Raffi Gregorian, Izvještaj visokom predstavniku, Komisija za reformu odbrane, Koncept
reforme odbrane u 2005. godini, 12.6.2005.
62 Raffi Gregorian, Izvještaj visokom predstavniku.
Konsenzus i Sporazum
59
Međunarodna zajednica je smatrala da je najbolje, kad god je to
moguće, pitanja rješavati na nivou podgrupa.63 Ipak, kao i 2003.
godine, učesnici iz BiH su pokazali da nisu spremni da se upuste
u suštinski rad bez jasnih političkih smjernica. U tom smislu
su ograde bile posebno prisutne među članovima Komisije za
reformu odbrane iz reda Srba jer je entitet koji su predstavljali bio
gorko nezadovoljan idejom gubitka vlastitog ministarstva odbrane
i vojnih komandi, kao što je šest političkih stranaka iz Republike
Srspke navelo u zajedničkoj deklaraciji u januaru 2005. godine. Ova
deklaracija koju je RS Skupština zvanično usvojila u martu te godine,
prihvaćala je mogućnost profesionalizacije Oružanih snaga, što i
nije bio značajan ustupak imajući u vidu silaznu putanju obaveznog
služenja vojnog roka i rezervnih snaga, ali je zagovarala zadržavanje
VRS-a i Ministarstva odbrane RS-a i predlagala demilitarizaciju
kao najpoželjniju alternativu jednoj vojnoj sili.64 Takve primjedbe
su postepeno prevaziđene nakon pomno promišljenih intervencija
međunarodne zajednice i impliciranog „štapa“ u obliku jasno
iskazanih očekivanja visokog predstavnika da će rezultati biti
postignuti do sredine godine.65 Domaći članovi Komisije su odlučili
da, dok se ne postigne konačni dogovor i politička saglasnost, mogu
nastaviti raditi na tim pitanjima, što je omogućilo da se prijedlozi
legislative izrade do sredine 2005. godine.66 Ti prijedlozi su dobili
oblik novog Zakona o odbrani koji je propisivao jedne Oružane snage
BiH bez uloge entiteta u odbrani, Zakona o službi koji je definirao
uslove službe u dobrovoljnoj profesionalnoj vojsci, i amandmana na
entitetske ustave i zakone.
Uz kontinuirano i promišljeno ohrabrivanje, Komisija za reformu
63 Ibid.
64 Ibid. Koncept demilitarizacije kao preferentna alternativa konceptu jedne vojne sile
je i dalje veoma aktualan, mada skoro potpuno samo u razmišljanjima aktera iz RS.
Međutim, po mišljenju predsjedavajućeg prvog saziva Komisije za reformu odbrane,
reforma odbrane nije imala realističnih alternativa. Razgovor s Locherom, 2.2.2013.
65 OHR, Rokovi reforme odbrane: koliko su probijeni?, 19.5.2005.
66 Gregorian, Izvještaj visokom predstavniku.
60
Destinacija NATO
odbrane je zvanično podržala ove prijedloge u julu 2005. godine. Dva
državna zakona koje je jedan domaći član Komisije i parlamentarac
opisao kao „čudo samo po sebi“67 usvojeni su skoro jednoglasnom
odlukom u Parlamentarnoj skupštini BiH u septembru, a stupili su
na snagu 1. januara 2006. godine. Ovi zakoni su dodatno ojačani
kroz zaključivanje sporazuma kojima su nadležnosti u odbrani
zvanično prenesene sa entiteta na državu.68 Osim toga, oba entitetska
parlamenta usvojila su amandmane na svoje ustave i pravilnike o radu
parlamenata kako bi se dokinula njihova bilo kakva uloga u odbrani
ili nadzoru odbrane. Kao nadogradnja napora kopredsjedavajućeg
Gregoriana u prethodnim mjesecima da se konsultira sa svim
strankama i redovno informira javnost putem medija, članovi
Komisije i drugi partneri podržali su procese u vezi ove legislative
na oba nivoa.69 Zajednička komisija Parlamentarne Skupštine
BiH za odbranu i sigurnost također je odigrala vrlo važnu ulogu u
„prolasku“ ovih zakona kroz parlamentarni proces, za šta joj je od
koristi bilo članstvo njenih članova u Komisiji za reformu odbrane
po službenoj dužnosti.70 Pored toga, Sekretarijat Komisije direktno
je pružao savjete ministru odbrane u radu na ovim dokumentima na
nivou Komisije i pružao podršku tokom procedure kroz oba doma na
državnom nivou.71 Na entitetskom nivou, predsjednik RS-a Dragan
Čavić napravio je hrabar korak i obratio se Narodnoj skupštini RS
govorom o potrebi za novim aranžmanima odbrane.
U kontekstu novih OS BiH, Ministarstvo odbrane je dobilo
punu ovlast za pitanja odbrane, Zajednički štab punu komandu nad
svim vojnim elementima, Operativna komanda nad tri manevarske
brigade, Brigadom zračnih snaga/protivzračne odbrane i Brigadom
67 Razgovor sa Boškom Šiljegovićem (članom Komisije za reformu odbrane 2004. i 2005.
godine, sadašnjim parlamentarnim vojnim povjerenikom), 4.4.2013.
68 Gregorian, Izvještaj visokom predstavniku.
69 Ibid.
70 Haupt and Fitzgerald, Negotiations on Defense Reform in Bosnia and Herzegovina.
71 Prepiska sa Williamom Thomasom, kopredsjedavajućim (iz NATO Štaba Sarajevo)
Pravne radne grupe, 3.3.2013.
Konsenzus i Sporazum
61
taktičke podrške, a Komanda za podršku odgovornost za upravljanje
personalom, logistikom, obukom i doktrinom.72 Nova struktura nije
bila zasnovana na vojnim razlozima već je bila rezultat tri faktora:
inercije, politike i nesigurnosti.
Prvo, BiH nije bila voljna da napravi značajna smanjenja stalno
zaposlenog kadra unutar sada već zastarjelog sistema zasnovanog
na služenju vojnog roka. Nijedan entitet nije želio dozvoliti da
„njihovi“ vojnici nestanu, pa je većina ljudi zadržana i ubačena u
nove organizacije. Drugo, politika je zahtijevala da OS BiH osiguraju
dovoljno prostora za visoke pozicije za sve tri etničke grupe. Treće,
i mandat Komisije i NATO su isticali da personal, logistika, obuka
i doktrina, kao ključni elementi profesionalnih snaga (od kojih su
prva dva oni koji bi se najvjerovatnije koristili za podršku osobama
optuženim za ratne zločine, odnosno za zloupotrebu sredstava za
odbranu) trebaju biti stavljeni pod strogu kontrolu – zbog čega je i
uspostavljena Komanda za podršku.
Struktura je, također, bila zasnovana na dva koncepta koji su
trebali još značajnije potaći tranziciju u dobrovoljne i u velikoj mjeri
integrirane snage. Prvo, u skladu sa dogovorom Komisije da se izvrši
profesionalizacija snaga i eliminiraju troškovi služenja obaveznog
vojnog roka, rezervne snage su se trebale sastojati od lica regrutiranih
iz civilstva koja bi, po potrebi, popunjavala mjesta u aktivnim
jedinicama ili osigurala specijalističke sposobnosti koje inače nisu
potrebne. Ove aktivne rezervne snage, koje bi imale redovnu obuku
i bile plaćene za nju, trebale su zamijeniti glomazne pasivne rezervne
snage VF-a i VRS-a. Pasivne snage su u osnovi bile spiskovi ljudi
koji su odslužili obavezni vojni rok i na papiru bili raspoređeni u
rezervne elemente, ali koji su rijetko (ili nikada) imali obuku. Kao
mjera kontrole da se osigura da veličina novih rezernih snaga bude
72 Manevarske brigade su prvenstveno bile pješadijske brigade. Brigada zračnih snaga
i protivzračne odbrane uključivala je avione za podzvučnu obuku/napad na zemaljske
ciljeve, helikoptere i sisteme zračne odbrane, sve prilično staro. Brigada taktičke podrške
u svoj je sastav uključivala različite specijalističke jedinice, tenkovski bataljon i oklopne
transportere s posadom u broju dovoljnom za jedan mehanizirani pješadijski bataljon.
62
Destinacija NATO
na razumnom nivou, Komisija se se dogovorila da ukupna veličina
rezervnih snaga bude 50% aktivnih snaga OS BiH.73
Drugo, entiteti nisu željeli odustati od etničkih karakteristika
entitetskih vojski. Njihovi predstavnici u Komisiji snažno su se
zalagali da se zadrži određeni stepen etničke identifikacije.74 Također,
političke vođe iz Republike Srpske izrazili su želju da jedna trećina
Oružanih snaga, koja bi imala eksplicitni srpski identitet, bude
stacionirana na teritoriji RS-a.75 Gregorian je, kao kopredsjedavajući
Komisije iz NATO-a, ponudio jasan opis onoga što je NATO smatrao
odgovarajućim za jedinstvene Oružane snage BiH i predložio da
Komisija usvoji modificirani oblik sistema pukova kakav je postojao
u mnogim zemljama britanskog Commonwealtha. Na taj način bi
se u pješadiji, ali ne i u ostatku OS BiH, osigurao određeni stepen
etničke identifikacije.76 Ovo, međutim, ne znači da se od BiH
očekivalo da jednostavno i objeručke usvoji britansku praksu koja
se razvijala stoljećima. Namjera je bila iskoristiti neke elemente
pukovskog sistema da se odgovori na politički zahtjev za postojanjem
etnički prepoznatljivih jedinica u OS BiH i istovremeno zadrži, u
što je moguće većoj mjeri, nivo integriranosti jedinica, a na određeni
način i kontrola nad preuzimanjem naslijeđa bivših entitetskih vojski
u OS BiH. Ovaj koncept predstavljao je osnovu sistema pukova u
Oružanim snagama BiH.
Na osnovu ovih sporazuma OS BiH su, makar na papiru, zaživjele
73 Treba napomenuti da su termini aktivna služba i aktivna rezerva bili novi pojmovi u BiH
zbog čega su bila potrebna mnoga objašnjenja i da nijedan ni do danas nije potpuno
uvriježen.
74 Milovan Stanković, Pogledi na buduću organizaciju OS BiH (Ministarstvo odbrane
Republike Srpske, 18.5.2006).
75 Gregorian, Izvještaj visokom predstavniku.
76 Rohan Maxwell, Praksa Oružanih snaga Kanade vezana za personal i pukovski sistem,
memorandum, 6.5.2005; Raffi Gregorian, pismo entitetskim ministrima odbrane,
7.6.2005. Ovaj prijedlog nije došao potpuno neočekivano pošto je kopredsjedavajući
iz NATO-a opširno prostudirao britansku vojsku, dva njegova viša saradnika su lično
bila upoznata sa pukovskim sistemom, a zamjenik predsjedavajućeg Komisije za reformu
odbrane je bio načelnik inžinjerije u britanskoj vojsci.
Konsenzus i Sporazum
63
kao potpuno jedinstvene oružane snage 1. januara 2006. godine,
deset godina nakon potpisivanja Dejtonskog sporazuma. U praksi,
preostalo je još puno posla do potpune provedbe sporazuma. Gašenje
entitetskih struktura odbrane i uspostavljanje sistema odbrane na
nivou države koji će ih zamijeniti obuhvatili su pet osnovnih zadataka:
• transfer ljudstva, uključujući odabir i smanjenje broja
ljudstva,
• prenos imovine,
• razvoj detaljne strukture OS BiH i implementaciju te
strukture,
• implementaciju sistema rezerve,
• implementaciju sistema pukova.
Ovo je, samo po sebi, zahtijevalo opsežne, kompleksne i
dugoročne napore, a obim aktivnosti je dodatno narastao nakon
što je BiH krajem 2006. godine pozvana da se priključi PfP-u. Za
poziv za članstvo u PfP-u u velikoj mjeri je zaslužan Sporazum o
reformi odbrane i Zakon iz 2005. godine. BiH je odmah prihvatila
pozivnicu i do sredine 2007. godine započela rad na programima
PfP-a, prvobitno se fokusirajući na reforme i tehnička poboljšanja
u sektoru odbrane. Mnoge od obaveza preuzetih u okviru PfP-a
upotpunjavaju ili se temelje na potrebama reforme odbrane
prepoznatim u Sporazumu iz 2005. godine. Druge, opet, nadilaze te
potrebe i mogu se posmatrati kao posebna grupa zadataka, iako su im
korijeni u temeljnim zahtjevima reforme odbrane.
IV. IMPLEMENTACIJA I IZAZOVI
O
vo poglavlje opisuje implementaciju konačnog Sporazuma o
reformi odbrane koji je potpisan 2005. godine, ali i naknadnih
obaveza koje je BiH preuzela u okviru PfP-a. Poglavlje započinje
pregledom radne strukture uspostavljene u cilju provođenja
Sporazuma, a nastavlja se tematskim pregledom glavnih zadataka
implementacije koji su direktno izvedeni iz Sporazuma iz 2005.
godine, uključujući i izazove izvršavanja ovih zadataka. Poglavlje
završava razmatranjem implikacija obaveza koje je BiH preuzela
u okviru PFP-a, uključujući i opsežne i ranije nezabilježene javne
kampanje širom BiH koje su se fokusirale na upoznavanje s novim
Strateškim konceptom NATO-a i ispravljanje pogrešnih predodžbi
o NATO-u.
Struktura implementacije
Kao što je ranije pomenuto, zbog nepostojanja razrađenog mehanizma
ili plana implementacije Sporazuma iz 2003. godine, prelazak
na njegovu implementaciju u 2004. godini nije bio lak. Zbog tog
iskustva, Sekretarijat Komisije je, u saradnji s kolegama iz OHR-a,
u drugoj polovici 2005. godine predložio kopredsjedavajućima
Komisije da se u konačni Sporazum Komisije iz 2005. godine ugrade
čvrste odredbe kojima će se osigurati implementacija.1 Komisija je
1
Rohan Maxwell, Komisija za reformu odbrane, Udaljavanje od obale, memorandum,
30.9.2005.
66
Destinacija NATO
taj prijedlog prihvatila i tako je Zakonom o odbrani iz 2005. godine
omogućeno da, u procesu tranzicije ka jedinstvenom sistemu na
nivou države, ministar odbrane na raspolaganju ima „stručni tim za
implementaciju tranzicije“.2 Ove odredbe su i ovlastile i obavezale
ministra da uspostavi takav mehanizam i osigurale mu potrebna
politička i tehnička sredstva da odmah započne s implementacijom,
ali i argument, utemeljen na zakonu i konsenzusu, protiv onih koji
nisu dijelili istu dozu entuzijazma prema provedbi Sporazuma.3
Komisija, njen Sekretarijat i podgrupe detaljno su razmatrali
i druge aspekte implementacije, uključujući i one koji se odnose
na početnu fazu tranzicije s dvije vojske na jednu. Odgovarajućim
zakonskim odredbama propisana je prelazna faza koja je trebala
započeti s 1.januarom 2006. godine kad su entitetska ministarstva
odbrane trebala postati elementi Ministarstva odbrane BiH. Svaki
element je trebao imati svog privremenog upravitelja kojeg je trebalo
imenovati odgovarajuće entitetsko ministarstvo i čiji bi zadatak
bio izvršavati zadatke i dužnosti potrebne da se osigura efikasno
upravljanje bivšim entitetskim ministarstvima do kraja procesa
tranzicije.
Na sličan način, Zakonom o odbrani iz 2005. godine propisano
je da će „komandant Zajedničke komande Vojske Federacije BiH
i načelnik Generalštaba Vojske Republike Srpske biti direktno
odgovorni načelniku Zajedničkog štaba Oružanih snaga Bosne i
Hercegovine do ukidanja Zajedničke komande Vojske Federacije
BiH i Generalštaba Vojske Republike Srpske“. Također, propisano
je da država BiH neće preuzeti dugove, zaduženja i ostale obaveze
2
3
Zakon o odbrani Bosne i Hercegovine koji je 5.10.2005. usvojio Predstavnički dom,
Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, broj 88/05, član 59.
Razlog za ovo je možda dijelom ležao i u političkom opstrukcionizmu pošto su neki članovi
Komisije za reformu odbrane možda osjećali da su pod pritiskom da pristanu na ukidanje
uloge entiteta u sektoru odbrane i nadali su se da će to biti odgođeno ili spriječeno, ili su
možda pristali na reformu s tim da su i dalje željeli da se održi osnova etničke i entitetske
moći unutar novih struktura. Drugi su, možda, imali manje skrivene razloge, kao što je
zazor od promjena ili su bili zabrinuti za svoja radna mjesta u budućnosti.
Implementacija i Izazovi
67
entitetskih ministarstava odbrane nastale do 1.januara 2006. godine,
a enitetske vlade neće potrživati naknadu troškova nastalih u vezi
procesa tranzicije, osim u slučaju ako to odobri Vijeće ministara
ili Parlamentarna skupština BiH (za što je implicitno potreban
konsenzus). Zakon je zabranio raspolaganje bilo kojom vojnom
imovinom u posjedu entiteta do konačnog rješenja statusa te imovine.
Zakon je sadržavao i odredbe neophodne za funkcioniranje budžeta
odbrane za 2005. i 2006. godinu, i propisao da entiteti moraju
izmiriti svoje obaveze nastale tokom 2005. godine ili ranije, kao i da
od 1.januara 2006. godine ne smiju preuzeti obaveze koje ne mogu
platiti iz svog budžeta za 2005. godinu.
Zakon se, također, bavio pitanjem odnosa prema međunarodnim
obavezama, ukidanjem entitetskih zakona i propisa o odbrani, i
rješavanjem finansijskih obaveza koje nisu detaljno obrađene u
nekom od članova.4 Ovo je rezultiralo usaglašenim nastojanjima da se
predvide i obrade svi aspekti tranzicije, usprkos značajnim političkim
pritiscima i rokovima s kojima su se suočavali članovi Radne grupe
za pravna pitanja.5 Za uvrštavanje ovih odredbi u Zakon u velikoj
mjeri zaslužna je dalekovidost Williama Thomasa, člana Sekretarijata
Komisije i kopredsjedavajućeg Radne grupe za pravna pitanja ispred
NATO Štaba Sarajevo (sve radne grupe imale su kopredsjedavajuće iz
međunarodne zajednice i BiH), koji je insistirao na što rigoroznijem
pristupu procesu tranzicije.
Stručni tim za implementaciju tranzicije možda je najvažniji
element odredbi koje se odnose na tranziciju i on se u svome radu
oslanjao na prethodna iskustva, analize politika i zakona, ali i očekivanja
Sekretarijata Komisije i najbližih partnera da će implementacija biti
trnovit put. Neke prepreke moguće je predvidjeti, a neke postanu
očigledne tek kada se na njih spotaknete. Imajući u vidu upravo
4
5
Zakon o odbrani BiH, 2005.
Prepiska sa Williamom Thomasom, kopredsjedavajućim Pravne radne grupe, 3.3.2013.
Neki bh. članovi Pravne radne grupe osjećali su politički pritisak do te mjere da su bili
zabrinuti da mogu izgubiti posao.
68
Destinacija NATO
to, odredbe zakona koje se odnose na Tim za implementaciju
predviđale su da to bude mješoviti tim sastavljen od Bosanaca i
Hercegovaca i ljudi iz međunarodne zajednice. Tim je ubrzo okupio
ljude iz odbrambenih struktura BiH (koje je imenovao ministar uz
prethodne konsultacije i saglasnost zamjenika ministra, uzimajući u
obzir etničku pripadnost i odgovarajuće kvalifikacije), NATO Štaba
Sarajevo i američkog MPRI-ja. Posljednje dvije organizacije započele
su planiranje učešća svojih predstavnika u Timu za implementaciju
u drugoj polovici 2005. godine, dok je Gregorian, kopredsjedavajući
Komisije ispred NATO-a, imao ključnu ulogu u uvjeravanju i jednih
i drugih da postoji potreba za dodatnim ljudstvom koje će raditi
direktno u sastavu Tima za implementaciju.
I NATO Štab Sarajevo i MPRI angažirali su relativno veliki broj
svojih uposlenika da radi direktno u Timu za implementaciju. MPRI
je Timu stavio na raspolaganje svojih sedam savjetnika i njihove
prevoditelje. Do početka januara 2006. godine, prvi čovjek ove grupe
obavio je detaljne konsultacije sa Sekretarijatom za reformu odbrane
NATO Štaba Sarajevo. Zauzet je zajednički stav o prioritetima i
metodama koje će se koristiti. Od proljeća 2006. godine, NATO
Štab Sarajevo je Timu za implementaciju stavio na raspolaganje
6 uposlenika za administrativnu i drugu podršku. Također, obje
organizacije zadržale su i ostalo osoblje koje je radilo na reformi
odbrane i blisko sarađivalo s Timom za implementaciju, a nije bilo
u njegovom sastavu. U slučaju NATO Štaba Sarajevo, ovo osoblje
se sastojalo od Sekretarijata kog su činili civilni uposlenici i Vojnog
savjetodavnog tima. Sekretarijat je, četiri godine od osnivanja,
nastavio raditi na političkim, političko-vojnim, konceptualnim, i
zadacima vezanim za politike i planiranje. Savjetodavni tim ponudio
je konkretno tehničko znanje u oblastima kao što su logistika,
komunikacije i informacioni sistemi, vojno-obavještajni rad, obuka
i razvoj snaga. MPRI element činio je petočlani tim penzionisanih
vojnih oficira sa stručnim znanjima sličnim onima članova
Savjetodavnog tima NATO Štaba Sarajevo, koji su, međutim, u
Implementacija i Izazovi
69
zemlji boravili duže, u jednom kontinuiranom periodu, i imali više
prethodnog iskustva.
Tim za implementaciju na čijem je čelu bio pomoćnik ministra
odbrane Agan Haseljić radio je za i dobijao smjernice od ministra
odbrane Radovanovića koji je izgradio snažan partnerski odnos s
političkim savjetnikom NATO Štaba Sarajevo Raffijem Gregorianom
(kojem je 2005. godine istekao mandat kopredsjedavajućeg
sada već ugašene Komisije za reformu odbrane). Gregorian je
nastavio usmjeravati podršku NATO Štaba Sarajevo u procesu
implementacije i igrao važnu ulogu u razvoju politika i savjetovanju
i pružanju podrške ministru. Tim za implementaciju relativno brzo
se razvio u integriranu grupu koja je u svom radu blisko sarađivala
sa Sekretarijatom za reformu odbrane, NATO Savjetodavnim
timom i MPRI-jem. Program menadžer MPRI-ja, čovjek s bogatim
iskustvom, okarakterizirao je tu saradnju kao neobičan „poslovni
model“, prvenstveno zbog nivoa integriranosti, fleksibilnosti u
upravljanju resursima i direktnim i kontinuiranim angažmanom na
svim nivoima.6
Geografska lokacija pojedinih elemenata koji su učestvovali u
procesu također zaslužuje pažnju jer je ovo naizgled nevažno pitanje
bilo istinski bitno za cjelokupne napore. Sekretarijat je 2003. i 2004.
godine bio smješten u uredima OSCE-a u Sarajevu. Osoblje OSCE-a
koje je bilo uključeno u proces (bilo da su direktno podržavali rad
Sekretarijata Komisije ili učestvovali u radu podgrupa) radili su,
naravno, u toj zgradi, a uredi OHR-a su bili udaljeni samo nekoliko
stotina metara. Kad je NATO Štab Sarajevo preuzeo glavnu ulogu
u podršci reformi odbrane početkom 2005. godine, apsorbirao
je Sekretarijat za reformu odbrane koji je ostao u zgradi OSCE-a.
Međutim, Vojni savjetodavni tim bio je smješten u vojnoj bazi
udaljenoj približno 13 kilometara. Njima je ta činjenica otežavala
učešće u kontinuiranim aktivnostima osoblja između sastanaka
6
Komentar koji je direktor MPRI programa dao Rohanu Maxwellu (koautoru), januar
2006.
70
Destinacija NATO
podgrupa i onemogućavala ih da razviju odgovarajuće odnose sa
kolegama iz BiH. Srećom, 2005. i 2006. godine NATO Štab Sarajevo
okupio je svoje osoblje za reformu odbrane u zgradi Ministarstva
odbrane i omogućio Timu za implementaciju da bude smješten u
istim prostorijama.7 Ovo je dovelo do razvoja čvršćih radnih odnosa,
redovnih diskusija i sve izraženije potrebe da se radi neformalno, iz
dana u dan, za razliku od formalnih i često izvještačenih sastanaka.
Po isteku mandata Komisije, Bosna i Hercegovina je preuzela
vodeću ulogu u implementaciji reforme odbrane, a BiH i njeni
međunarodni partneri su nastavili blisko sarađivati i koordinirati
aktivnosti i održavati kontinuitet u odnosima i očekivanjima u vezi
implementacije. Što se tiče NATO Štaba Sarajevo, kontinuitet je bio
moguć jer su civili bili ti koji su radili na ovim pitanjima, za razliku
od vojnika koji su se često smjenjivali zbog prakse kratkoročnog
razmještanja (obično svakih 6-12 mjeseci). Ovaj aranžman bio
je, naravno, daleko od savršenog jer su se bh. članovi Tima za
implementaciju morali uhvatiti u koštac s pitanjima reforme u ime
onih koje su predstavljali tek nekoliko mjeseci nakon što su ta ista
pitanja teorijski obrađena u Sporazumu o reformi odbrane iz 2005.
godine i Zakonu o odbrani. U svakom slučaju, okvir za rješavanje
praktičnih pitanja implementacije je osiguran, kao i relativno dobra
koordinacija tehničkih i političkih pitanja, kao i pitanja politika.
U većini slučajeva, Tim za implementaciju izvršavao je svoje
zadatke kroz rad u radnim grupama, od kojih se svaka bavila
specifičnim pitanjima provođenja Sporazuma. Članstvo u radnim
grupama se proširivalo i izvan kapaciteta Tima kako bi se u rad
uključili i odgovarajući stručnjaci iz entitetskih struktura odbrane
i postojećih institucija odbrane na državnom nivou. Ovakav sastav
značio je da je većina diskusija bila interesno obojena, uključujući i
tehničke diskusije o pitanjima kao što su struktura snaga, odabir oružja
7
Ministar odbrane izdao je pismeno naređenje kojim je 13.1.2006. oformio Tim za
implementaciju. Raffi Gregorian, Izvještaj kopredsjedavajućeg iz NATO-a visokom
predstavniku o radu Komisije za reformu odbrane, 16.1.2006.
Implementacija i Izazovi
71
i usporedba kurseva vojne obuke. Većinu pitanja je, ipak, uglavnom
bilo moguće riješiti u radnim grupama. Postignuti kompromisi su
često bili neprincipijelni, ali to je bila cijena konsenzusa.
Glavni dio aktivnosti Tima za implementaciju započeo je
analizom pravne osnove za svaki od zadataka, kako je to predviđeno
zakonom. Tim za implementaciju često je tražio savjet, tumačenje
ili opširnije informacije od Sekretarijata za reformu odbrane NATO
Štaba Sarajevo, koji je, zbog uloge koju je igrao u kontekstu sva
tri mandata Komisije za reformu odbrane (prvo kao Sekretarijat
Komisije za reformu odbrane, a kasnije i kao Sekretarijat za reformu
odbrane NATO Štaba Sarajevo), bio u poziciji da ovim pitanjima
pristupa autoritativno. Kada bi Tim za implementaciju bio zadovoljan
uspostavljenom pravnom osnovom, u razmatranje bi se uključila
neka od radnih grupa kako bi se postigao sporazum o konkretnom
konceptu. Ovdje je, opet, Sekretarijat za reformu odbrane igrao važnu
ulogu pojašnjavajući namjere sada već ugašene Komisije za reformu
odbrane (krajem 2005. godine) u vezi pojedinih dijelova izvještaja
Komisije ili zakona.
Na kraju bi radna grupa izradila konkretne proizvode koji su bili
potrebni. Imajući u vidu da je praktično svako pitanje bilo popraćeno
političkim i tehničkim implikacijama, diskusije su znale biti žustre
i dugotrajne, a povremeno su zahtijevale i intervencije izvan Tima
za implementaciju. Intervencije su nekad bile u formi smjernica
ministra odbrane Radovanovića koji je nastavio blisko sarađivati s
Gregorianom, političkim savjetnikom NATO Štaba Sarajevo. Proces
nije išao glatko, a mnogi od proizvoda Tima za implementaciju bili su
daleko od savršenih. Međutim, svi ti proizvodi zajedno predstavljali
su praktičnu i usaglašenu osnovu za implementaciju.
Ministar odbrane raspustio je Tim za implementaciju krajem
2007. godine kad je ocijenio da je Tim izvršio svoj zadatak i da
redovno osoblje, uz podršku NATO Štaba Sarajevo, MPRI-ja i
bilateralnih partnera može preuzeti te poslove. Unutar NATO Štaba
Sarajevo, civilni Sekretarijat za reformu odbrane i vojni Savjetodavni
72
Destinacija NATO
tim spojili su se 2009. godine u jedinstveni NATO Savjetodavni
tim s političko-vojnim i tehničko-vojnim odjelom, uključujući i
prevodioce i administrativno osoblje. Kontinuirana podrška ovog
tima, po svojoj organizaciji jedinstvenog u strukturi NATO-a,
predstavlja ključni faktor za napredak prema zajedničkom strateškom
cilju i NATO-a i BiH: članstvu u NATO-u kao ključnom elementu
euroatlantske integracije BiH. I NATO Savjetodavni tim i MPRI
(koji je kasnije sveden na samo jednog savjetnika) ostali su smješteni
u Ministarstvu odbrane, iako su od 2007. godine, zbog učešća BiH u
PfP-u, aktivnosti NATO Savjetodavnog tima značajno proširene i na
oblasti izvan struktura odbrane.
Zakon o odbrani iz 2005. godine postavio je rokove za izvršenje
velikog broja zadataka u procesu implementacije. Pokazalo se da je
većina rokova bila preoptimistična. Međutim, razloge za to ne treba
tražiti u tome da su ih Komisija za reformu odbrane ili Sekretarijat
loše procijenili. Naprotiv, kopredsjedavajući Komisije svjesno su
odlučili ubrzati proces ugrađujući naizgled nerealne rokove u Zakon
o odbrani iz 2005. godine jer nisu željeli da realističnijim rokovima
prešutno ohrabre kašnjenja u provođenju. Zakon nije propisao
konkretne kazne u slučaju nepoštivanja rokova, tako da je važnost
preciziranih datuma bila prije psihološke nego praktične prirode. U
svakom slučaju, u nekim situacijama Komisija je koristila rokove da
izazove osjećaj hitnosti u vezi završetka implementacije pojedinih
ključnih zadataka.
Od januara 2006. godine neposredni izazovi implementacije bili
su višestrani i kompleksni, ali su paralelno postojale šire aktivnosti,
pomenute ranije, koje su obezbijedile potrebne okvire i o kojima će
biti riječi do kraja ovog poglavlja. Ove aktivosti su bile usmjerene na
personal, imovinu, strukturu snaga, pukove i rezervne snage.
Personal
Komisija za reformu odbrane iz 2005. godine prihvatila je da se personal
za nove ili proširene institucije odbrane BiH provobitno povlači iz
Implementacija i Izazovi
73
bivših entitetskih institucija odbrane i oružanih snaga. Sve osoblje je
moralo proći kroz proces selekcije da bi se utvrdilo da zadovoljavaju
kriterije za angažman u novim strukturama. Tim za implementaciju
izradio je detaljne prijedloge za provođenje ovog procesa, uključujući
i kriterije za selekciju. Na temelju ovih prijedloga do kojih se došlo
kroz dugački proces pregovaranja u pravcu kompromisa, ministar
odbrane uspostavio je niz komisija za odabir osoblja, kao i kriterije
za rad komisija. Mandat ovih komisija obuhvatao je pregled
dokumentacije, razgovor s kandidatima i preporuke ministru.
Ministar bi (nakon postignutog de facto konsenzusa s zamjenicima)
donosio konačne odluke na osnovu rangiranja koje se, po potrebi,
prilagođavalo kako bi se osigurala etnička zastupljenost. Ovaj proces
je primijenjen na sve činove iznad čina kaplara. Za kaplare i niže
činove primjenjen je sličan proces, s tom razlikom što nisu vođeni
razgovori s kandidatima, a sam odabir je vršio komandant brigade.
Oni kojima nije ponuđeno mjesto u novim Oružanim snagama BiH
proglašeni su viškom, a niko od onih koji su ispunjavali uslove za
penziju nije razmatran za ostanak u Oružanim snagama.8
Vojni kriteriji za selekciju ljudstva sadržani su u dokumentu od
15 stranica koji tretira svaki čin posebno. Pored osnovnih uslova za
svaki čin, dokument je opisao i kako se vrši ocjenjivanje po sljedećih
sedam faktora: rezultati razgovora, ocjena radnog učinka, vojno
obrazovanje i obuka, civilno obrazovanje, završen postdiplomski ili
specijalistički studij, poznavanje stranih jezika i disciplinski karton.
Najkontroverzniji faktor bilo je vojno obrazovanje jer su od 1992.
godine dvije vojske razvile različite sisteme, a donekle razdvojeni
sistemi su se razvili i unutar Vojske Federacije. Također, obje vojske
su, pored internog izvođenja obuke, slale svoje osoblje na različite
kurseve izvan BiH koji su se međusobno značajno razlikovali kad
je riječ o predavačima, standardima, etici, itd. Iz toga razloga su
8
Ministarstvo odbrane BiH, Kriteriji i procedure za produženje ugovora profesionalnih
vojnih lica i zaključivanje ugovora s profesionalnim vojnim licima, br. 19-34-5308/06,
10.10.2006.
74
Destinacija NATO
postojala velika neslaganja o relativnom vrednovanju pojedinačnih
vojnih kurseva. Osim što se proces odabira direktno odražavao na
pojedinačne kandidate, također se doticao i pitanja ponosa dviju
vojnih organizacija jer je rangiranje kandidata potvrđivalo koliko je
dobro svaka vojska obučila svoje pripadnike.
Konsekventno, polovinu kriterija u procesu odabira činile su
detaljne tabele koje su sadržavale podatke o različitim oblicima
vojnog obrazovanja i kursevima koje su pohađali pripadnici dviju
vojski i bodovi za svaki kurs.9 O svakom redu svake tabele vodile su
se žestoke rasprave o vrijednosti svakog pojedinačnog kursa. Npr.,
kurs za komandira voda u Maleziji (za pripadnike VF, većinom
Bošnjake) poređen je s kursom za oklopne ili mehanizirane jedinice u
Pakistanu (opet uglavnom za Bošnjake, pripadnike VF) ili komandire
artiljerijskog voda u Hrvatskoj (Hrvati, pripadnici VF) ili kursom za
logističare u Srbiji (za pripadnike VRS). Znatno manje neslaganja
bilo je u vezi kurseva koji su pohađani prije raspada Jugoslavije jer
je u obje entitetske vojske bilo ljudi koji su imali takve kvalifikacije,
ili oko stranih kurseva koje su ravnomjerno pohađali pripadnici
sva tri konstitutivna naroda u Bosni i Hercegovini. Npr., relativno
malo neslaganja je bilo o izjednačavanju Akademije za glavne
narednike u SAD-u i Štabnog kursa Zajedničke komande Estonije,
ali je izjednačavanje komandno-štabnog kursa Vojske Federacije sa
komandno-štabnim kursom Grčke uzrokovalo puno više polemike.
Na kraju su se strane složile oko kriterija i sistema bodovanja.
Jedino je bodovanje intervjua bilo nepoznanica za svakog pojedinca u
procesu selekcije jer su komisije za odabir koje su brojale po pet članova
imale značajnu subjektivnu kontrolu nad konačnim rezultatom
svakog pojedinca.10 Razumljivo je da je to bio razlog za zabrinutost,
a prvi su zabrinutost izrazili vojni članovi Tima za implementaciju
koji su bili itekako svjesni da će se i njihov rad vrednovati na osnovu
procesa u čijem razvoju učestvuju. Razloge za tu zabrinutost ne treba
9 Ministarstvo odbrane BiH, Kriteriji i procedure.
10 Ibid.
Implementacija i Izazovi
75
tražiti isključivo u etničkom nepovjerenju. Prvenstveno je postojala
zabrinutost zbog nedostatka transparentnosti, konkretnije zbog
rizika od nepotizma, naklonjenosti pojedinim kandidatima u procesu
selekcije, posljedica zbog sukoba na ličnom nivou, podmićivanja,
nekompetentnosti i političkih uticaja koji su se mogli odraziti na
konačni ishod intervjua, bez obzir na pravi zbroj bodova.
Imajući u vidu ove razloge za zabrinutost, ministar odbrane
Radovanović zamolio je NATO Štab Sarajevo i EUFOR da za svaki
intervju obezbijede posmatrače. Ovo je bio zahtjevan zadatak jer
niti jedna od ove dvije organizacije nije imala odgovarajuće ljudstvo
na raspolaganju za ovu svrhu. Također, intervjui su zakazani na
lokacijama širom BiH u periodu od nekoliko sedmica, a datumi
zakazanih intervjua često su se mijenjali. NATO Štab Sarajevo i
EUFOR nisu željeli biti uvučeni u eventualne zakonske postupke
preispitivanja rezultata selekcije zbog same činjenice da njihovi
predstavnici prisustvuju intervjuima, ali su oba komandata odlučili
izaći u susret ovoj molbi ministra. Sekretarijat za reformu odbrane
NATO Štaba Sarajevo pripremio je odabrano osoblje za ulogu
posmatrača, obezbijeđeni su im prevodioci, a zatim su upućeni
na lokacije na kojima su se održavali intervjui. Dobili su uputstva
da prate intervjue i o njima podnose izvještaje, ali da u njima ne
učestvuju, čak i ako ih neko zamoli da to učine „neslužbeno“. Nije
bilo moguće prevesti kompletnu prateću dokumentaciju za svaki
intervju tako da su posmatrači izvještavali na osnovu razgovora
kojima su prisustvovali.
Na kraju je većini intervjua prisustvao po jedan posmatrač.
Ozbiljnost koju je svojim prisustvom unosio svaki posmatrač mogla
je djelovati ohrabrujuće na neke kandidate, ali i odvratiti neke od
članova komisije koji bi, pod drugim uslovima, možda bili skloni
uticati na krajnji ishod. Međutim, najbolja zaštita je vjerovatno bila
činjenica da se uzimao u obzir prosjek bodova svih članova komisije
za pojedinačnog kandidata, kao i da je ulog bio relativno mali: za
razliku od nekih ranijih iskustava sa smanjenjem broja osoblja, ovaj
76
Destinacija NATO
put je na kraju procesa za 83% intervjuiranih bilo mjesta u strukturi.
O civilnim radnim mjestima odlučivalo se na sličan način:
oslanjajući se na rad komisija za selekciju i utvrđene kriterije kako
bi se broj od približno 1 800 civilnih uposlenika u dva entitetska
ministarstva odbrane i dvije entitetske vojske sveo na 1 000 civila u
Ministarstvu odbrane BiH i Oružanim snagama BiH.11 Međutim,
za razliku od procesa selekcije vojnog osoblja, civili nisu razmatrani
po automatizmu već su se morali prijaviti za radna mjesta. Pored
ispunjavanja specifičnih uslova radnog mjesta, podnosioci prijava
morali su zadovoljiti uslove propisane odgovarajućim državnim i
entitetskim zakonima.12
Za civile je situacija bila daleko nepovoljnija nego za vojno osoblje
jer je raspoloživi broj radnih mjesta bio tek nešto iznad polovine
ukupnog broja civilnog osoblja. Ministarstvo je vanjske konkurse
objavilo samo u slučajevima u kojima nije bilo odgovarajućeg
kandidata za neko radno mjesto u entitetskim ministarstvima
odbrane ili vojskama. Kao i u slučaju vojnog osoblja, službenici i
civilni uposlenici iz entitetskih ministarstava odbrane i vojski koji
su ispunjavali uslove za penziju nisu razmatrani za radna mjesta u
novim strukturama, a oni kojima nije ponuđeno novo radno mjesto
proglašeni su viškom.
Prema kriterijima za selekciju civilnog osoblja – dokument od
samo pet stranica – kandidati su ocjenjivani na osnovu prethodnih
ocjena, obrazovanja, disciplinskog kartona, rezultata intervjua, i
godina u službi u strukturama odbrane ili drugdje.13 Posljednjim
kriterijem značajna prednost data je godinama u službi, usmjeravajući
11 Namjera Komisije za reformu odbrane bila je da zaposleni u BiH MO također prođu kroz
proces selekcije, ali ovo je izmijenjeno prije nego što je Ministarstvo odbrane BiH nacrt
legislative usvojilo kao proceduru. Prepiska sa Thomasom, 3.3.2013.
12 Ministarstvo odbrane BiH, Pravilnik o izbornim kriterijima za izbor državnih službenika
i zaposlenika za postavljanje i raspoređivanje na radna mjesta u Ministarstvu odbrane
Bosne i Hercegovine, br. 19-34-3669-5/06, 27.7.2006.
13 Ministarstvo odbrane BiH, Pravilnik.
Implementacija i Izazovi
77
tako proces u korist dugoročnog zaposlenja,14 što je bio konkretan i
mjerljiv kriterij koji se dobro uklapao u još uvijek jaku paradigmu
o doživotnom zaposlenju. Kao i u procesu selekcije vojnog osoblja,
subjektivna ocjena članova komisije – u ovom slučaju tri člana – bila
je presudna. NATO Štab Sarajevo obezbijedio je posmatrače u fazi
intervjua, ali ovaj put su taj zadatak obavljala civilna, a ne vojna lica.
Proces selekcije okončan je tek krajem 2007. godine, dvije
godine od početka procesa implementacije. U tom trenutku su
i Ministarstvo odbrane i Oružane snage BiH bili maksimalno
popunjeni ljudstvom iz prethodnih odbrambenih struktura koje je
zadovoljilo odgovarajuće kriterije. Nakon toga, bilo je neophodno
izraditi procedure za prijem i obuku novog vojnog osoblja, što je
bila ključna faza prelaska sa oružanih snaga zasnovanih na vojnoj
obavezi na profesionalne snage koje se temelje na dobrovoljnoj
službi (upošljavanje državnih službenika i civilnih uposlenika bilo je
moguće prema postojećim procedurama). Priliv mlađeg osoblja bio
je važan jer su Oružane snage BiH činili stariji pripadnici koji su
prvobitno trebali biti kičma strukture utemeljene na vojnoj obavezi
koja bi se, po potrebi, proširivala rezervnim snagama. Posljedica
toga je bila neuobičajena starosna struktura i struktura činova u OS
BiH, u smislu da je čine relativno mlađi vojnici i oficiri, nešto stariji
podoficiri i oficiri srednjeg nivoa i konačno najstariji viši oficirski
činovi. Umjesto takve strukture, neproporcionalno veliki broj
vojnika i oficira su bili prestari za činove koje su imali. Ovaj problem
je naročito bio izražen među mlađim oficirima.
Komisija za reformu odbrane, a naročito članovi Komisije van
BiH, prepoznali su ovaj problem. Konačni sporazum i Zakon o
službi iz 2005. godine (oba sadržana u finalnom izvještaju Komisije
za reformu odbrane iz 2005. godine) sadržali su odredbe utemeljene
na postignutim rezultatima Zajedničke komisije za personal Komisije
za reformu odbrane iz 2004. godine koje su bile pod snažnim
14 Za razliku od toga, kriteriji za izbor profesionalnih vojnih lica nisu pridavali nikakav
značaj dužini radnog staža nego su težište stavljali na vojnu edukaciju i obuku.
78
Destinacija NATO
uticajem modela britanskih i američkih oružanih snaga.15 Zakon o
službi nametnuo je ograničenja starosne dobi i trajanja službe za svaki
čin, na taj način uspostavljajući piramidalnu starosnu strukturu koja
više odgovara potrebama profesionalnih dobrovoljnih oružanih snaga
u kojima se mnogi regruti odlučuju za dugoročnu vojnu karijeru.16
Kako su mnogi mlađi vojnici koji su se našli u novim Oružanim
snagama BiH bili znatno stariji od onoga što je Komisija za reformu
odbrane smatrala odgovarajućom starosnom dobi za dugoročnu
službu, ova ograničenja imala su značajne implikacije u godinama
koje su uslijedile nakon njihovog uvođenja.
Aktivnosti u vezi upravljanja personalom tokom 2006. i 2007.
godine najvećim dijelom su bile usmjerene na razvoj i implementaciju
sistema selekcije ljudstva. Međutim, 2008. godine, posljedice
ograničenja koja se odnose na starosnu dob i čin postale su vidljive
i u praksi, a ne samo u teoriji jer se sve veći broj osoblja s njima
suočavao. Svrha ograničenja bila je osigurati da OS BiH zadrže samo
one pripadnike koji zaslužuju unapređenje, dok bi ostali napustili
službu i oslobodili mjesto za prijem novih vojnika. Smatralo se da
je ovakav sistem neophodan da bi se osiguralo da ljudstvo koje je
računalo na doživotno zaposlenje u Oružanim snagama zasnovanim
na vojnoj obavezi napravi mjesta motiviranijem ljudstvu koje može
napredovati u službi. Implementacija ovog sistema vodila je ka
daljnim smanjenjima broja ljudstva, pored smanjenja pokrenutih
procesom selekcije iz 2006. i 2007. godine. Zbog toga se pojavila
potreba da se pruži podrška onima koji budu otpušteni iz službe.
Između 2010. i 2012. godine, vojnu službu je napustilo približno
3 000 vojnika, od čina vojnika do čina kaplara, što je bila većina
vojničkog sastava i približno trećina ukupnog sastava OS BiH.
15 Podršku radu Zajedničke komisije za personal imenovane 2004. godine pružala je Velika
Britanija kroz svog pješadijskog pukovnika koji je zamijenio zamjenika predsjedavajućeg
Komisije za reformu odbrane, a MPRI savjetnici su, također, učestvovali u radu ove
komisije. Njihov se uticaj nastavio u radu podgrupa Komisije za reformu odbrane 2005.
godine.
16 Zakon o službi u Oružanim snagama Bosne i Hercegovine, 5.10.2005.
Implementacija i Izazovi
79
BiH je dobila značajnu pomoć u ublažavanju posljedica
prethodnih ciklusa smanjenja, a NATO je, po preuzimanju
vodeće uloge u pružanju podrške reformi odbrane u BiH, nastavio
pružati pomoć u ovoj oblasti tako što je 2009. godine uspostavio
povjerenički fond. Taj povjerenički fond je s vremenom narastao na
približno 6 miliona eura. Od jula 2006. godine do septembra 2009.
godine, Fond je pružio pomoć u zbrinjavanju približno 3 000 vojnih
i civilnih pripadnika koji su proglašeni viškom nakon smanjenja
2004. i 2006-2008. godine. Iako se 2010-2012. godine nije radilo o
smanjenju broja ljudstva, BiH je uputila zahtjev za pomoć NATO-u,
tako da je od ljeta 2010. godine formiran drugi povjerenički fond, s
predviđenim budžetom od 4,6 miliona eura.17
Tabela 1. Smanjenje broja pripadnika vojske od Dejtonskog
sporazuma
Godina
Stalni sastav
Rezerva
1996
c. 250 000
-
1999
33 000
240 000
2002
19 500
240 000
2003
12 000
60 000
2005
10 000
5 000
Ovaj projekat, kao i prvi NATO povjerenički fond, provela
je nevladina organizacija IOM (Međunarodna organizacija za
migracije) u ime zemalja donatora, članica NATO-a i PfP-a. Među
zemljama donatorima bila je i sama Bosna i Hercegovina čiji je
finansijski doprinos bio znatno iznad propisanog nivoa, a također
je osigurala vozila i prostorije za potrebe projekta. Demonstrirajući
zavidnu dalekovidost, u projekat je integriran i element za izgradnju
kapaciteta koji je osmišljen da pomogne Ministarstvu odbrane i
Oružanim snagama BiH u uspostavljanju održivih sposobnosti
za podršku vojnom osoblju u tranziciji u civilni život nakon vojne
17 NATO Štab Sarajevo, Analiza reforme odbrane u BiH i Partnerstva za mir, 12.11.2012.
80
Destinacija NATO
službe. Ovo nije uključivalo samo finansiranje: bilo je neophodno
uspostaviti sistem koji bi povezao Ministarstvo odbrane sa lokacijama
na kojima su vojnici u službi, tako da im se omogući pristup podršci
u zbrinjavanju i prije nego što napuste službu. Od 2012. godine,
nakon što su savladane političke i birokratske prepreke, u okviru
ovog sistema postoje četiri regionalna centra kojima se upravlja iz
Ministarstva odbrane i koji su dostupni većini pripadnika OS BiH
ili na mjestu službe ili na razumnoj udaljenosti od njega. Jedinstvena
organizacija ovih centara omogućava im da rade i na prijemu novih
pripadnika i na podršci u zbrinjavanju tj. tranziciji, i na taj način daju
svoj doprinos upravljanju personalom i na početku i na završetku
vojne službe.
Generalno gledano, projekat je uspješno proveden, ponajviše zbog
dobrih odnosa među ljudima uključenim u projekat, ali i zbog toga
što su se organizacija koja je izvršilac projekta i zemlje donatori složili
da se provode periodične vanjske revizije i što nisu zazirali od uvođenja
neophodnih izmjena ili reorganizacije projekta po potrebi. Naprimjer,
preporuka revizije da se uključi komponenta psihosocijalnog
savjetovanja za otpuštene pripadnike koji su učestvovali u ratu i njihove
porodice spremno je prihvaćena i implementirana. U vrijeme pisanja
ovog teksta, projekat je produžen do septembra 2013. godine kako
bi se pružila pomoć i za, kako Ministarstvo odbrane tvrdi, posljednju
veliku grupu pripadnika (približno 1 000) koji će napustiti službu u
skladu sa odredbama Zakona o službi o ograničenom trajanju službe
po činovima. Dio potrebnih sredstava već je na raspolaganju zbog
ušteda koje su ostvarene u ranijim fazama. Potrebno je obezbijediti
dodatna sredstva, a donatori očekuju da će BiH ostati dosljedna ovom
projektu i osigurati dovoljno sredstava za finansiranje dugoročnih
sposobnosti za zbrinjavanje osoblja.
Iako smo se u razmatranju osoblja najviše dotakli vojnog faktora,
civilni faktor je, ako ništa, podjednako važan. Moglo bi se reći da je u
procesu reformi civilni faktor čak i važniji, jer apolitične profesionalne
Oružane snage pod demokratskom civilnom komandom, kontrolom
Implementacija i Izazovi
81
i nadzorom moraju djelovati u okvirima politika i procedura koje
u najvećoj mjeri izrađuje civilno osoblje Ministarstva odbrane. Ovo
ukazuje na potrebu da se ista pažnja posveti kvalitetu i civilnog i
vojnog osoblja. Zbog važnosti koja je tokom procesa selekcije data
prethodnom stažu, Ministarstvo odbrane je, u početku, većim
dijelom upošljavalo osoblje koje u pogledu obuke i iskustva nije u
potpunosti zadovoljavalo uslove i koje je, u mnogim slučajevima,
odbrojavalo dane do penzije. Međutim, kao što je ranije pomenuto,
državni službenici i civilni uposlenici podliježu različitim zakonima
i zato se ovaj problem nije mogao direktno i pravovremeno rješavati.
BiH je morala riješiti ovo pitanje u Ministarstvu odbrane u širem
kontekstu državne službe. Uskoro se pojavio i bilateralni partner sa
željom i resursima da se time pozabavi.
Naime, Norveška je 2011. godine odgovorila na ovu potrebu
pokrenuvši Projekt upravljanja ljudskim resursima sa ciljem da
pomogne Ministarstvu odbrane u razvoju kapaciteta za obuku
profesionalnog osoblja koje će podržavati aktivnosti odbrane.
Projekat je planiran kao višegodišnja aktivnost i uključuje i Agenciju
za državnu službu BiH, koordinatora za reformu javne uprave BiH i
NATO Štab Sarajevo.18 Ovaj projekat je još u ranoj fazi i, kao dio šire
reforme državne službe, morat će se uhvatiti u koštac sa dugotrajnom
inertnošću i ukorijenjenim interesima koji vladaju u cjelokupnoj
državnoj službi. Projekat, također, povezuje šire reformske aktivnosti
u vezi ispunjavanja uslova za pristupanje EU, kao što je eliminacija
korupcije i nepotizma, poboljšanje tehničkih kapaciteta i unapređenje
sveukupnog upravljanja državnom službom. Iako je sektor odbrane
tek mali dio ovog procesa, on okuplja veliku grupu državnih
službenika i nosi veliku odgovornost, uključujući i najveći udio u
državnom budžetu. Zbog toga je neophodno da svekupni napori u
18 Ovdje govorimo o Norveškoj agenciji za javnu upravu i e-vladu koja provodi trogodišnji
projekat jačanja upravljanja ljudskim resursima u MO BiH na zahtjev Ministarstva
odbrane Norveške i uz finansijsku pomoć Ministarstva vanjskih poslova Norveške.
Agencija za državnu službu BiH izradila je oba cilja i strategiju za ostvarivanje utvrđenih
zadataka.
82
Destinacija NATO
reformi javne uprave obuhvate ili čak budu usredotočeni na sektor
odbrane i sigurnosti.
Strukture odbrane Bosne i Hercegovine ostvarile su značajan
napredak u provođenju odredbi koje se odnose na personal
dogovorenih Sporazumom o reformi odbrane iz 2005. godine.
Što se tiče odobrene veličine, OS BiH održavaju zavidan procenat
i periodično se provode ciklusi odabira, prijema i obuke ljudstva,
usprkos finansijskim ograničenjima. (Nedostatak sredstava 2012.
godine, u ovom slučaju zbog političke pat-pozicije u usvajanju
budžeta, a ne stvarnog nedostatka sredstava, prisilio je OS BiH da
kandidate po završenoj osnovnoj obuci pošalje kući na neplaćeni
odmor dok se ne iznađu sredstva koja će omogućiti da se vrate u
jedinice i primaju plaću). Usprkos tome, do januara 2013. godine
obučeno je 3 000 novih kandidata, što čini približno jednu trećinu
pripadnika Oružanih snaga.
OS BiH moraju provesti značajne aktivnosti u polju razvoja i
primjene sistema upravljanja personalom koji zadovoljava potrebe
profesionalnih i u potpunosti dobrovoljnih Oružanih snaga, uključujući
i očekivanja onih koji se odluče za vojnu karijeru.19 Konkretno, sistem
upravljanja personalom mora integrirati sveobuhvatan pristup prijemu,
obuci i zadržavanju ljudstva i biti sposoban da u budućnosti spriječi
masovna napuštanja Oružanih snaga po osnovu starosne dobi, a mora
uključiti i sistem za podršku zbrinjavanju u pravcu tranzicije u civilni
život po okončanju vojne službe. Ove aktivnosti teku sporo u okvirima
obaveza BiH kao članice PfP-a, a naročito one koje se tiču upravljanja
vojnim ljudskim resursima. Od OS BiH se, također, očekuje da u
potpunosti integriraju principe i praksu opisanu u Rezoluciji 1325
Vijeća sigurnosti UN-a o ženama, miru i sigurnosti koju su usvojili i
NATO i Bosna i Hercegovina.20
19 Prema riječima predsjedavajuće Zajedničke komisije za odbranu i sigurnost Parlamentarne
skupštine BiH: „Kod mladih oficira koji ne vide šansu za napredovanje prisutno je veliko
nezadovoljstvo“, razgovor autora s Dušankom Majkić, 27.2.2013.
20 Vijeće sigurnosti UN-a, Rezolucija 1325 (2000) koju je Vijeće sigurnosti usvojilo na svojoj
4213. sjednici održanoj 31.10.2000. godine, S/RES/1325 (2000), http://daccessdds-ny.
Implementacija i Izazovi
83
Imovina
Kada su 1. januara 2006. godine uspostavljene jedinstvene Oružane
snage BiH, jedina vojna imovina koja je bila pod direktnom
kontrolom države BiH bili su uredi koje su koristili Ministarstvo
odbrane, Zajednički štab i Operativna komanda, kao i oprema, oružje,
municija i vozila koje je koristio mješoviti vod VF i VRS, raspoređen
u Irak pod pokroviteljstvom SAD-a. Entiteti su kontrolirali sve ostalo.
Komisija za reformu odbrane usaglasila se 2005. godine da
uspostavljanje jedinstvenih struktura odbrane u BiH zahtijeva da se
imovina, koju su prethodno koristile entitetske strukture odbrane i
koja je potrebna državi za buduće odbrambene potrebe, prenese s
entiteta na državu. Koncept Komisije za reformu odbrane ustanovio
je tri faze u tom procesu. Prvo, državno i entitetska ministarstva
odbrane trebali su uporediti evidencije kako bi se precizno popisala
imovina koju kontroliraju entitetske strukture odbrane. Drugo,
Ministarstvo odbrane je trebalo utvrditi koja imovina je potrebna
strukturama odbrane BiH. Sve strane su se generalno složile da vojna
imovina kojom raspolažu entitetske strukture odbrane odgovara
potrebama znatno većih oružanih snaga od novoformiranih OS
BiH, i da, prema tome, državi neće biti potrebna sva postojeća vojna
imovina. Umjesto toga, imovina će se kategorizirati kao perspektivna
(koja će služiti za buduće potrebe odbrane) i neperspektivna (ona
koja neće služiti za potrebe odbrane). Na kraju procesa država je
trebala preuzeti perspektivnu imovinu.
Ovi koraci su bili jasni, kao i podjela imovine na dvije dodatne
kategorije: pokretnu i nepokretnu imovinu. Pokretna imovina
obuhvatala je municiju, naoružanje i vojnu opremu, od municije za
pištolj do borbenih tenkova, helikoptera i aviona i drugu pokretnu
imovinu, od vozila do računara i radnih stolova. Nepokretna
imovina obuhvatala je kompletnu infrastrukturu: kasarne, smještajne
kapacitete, poligone za obuku, kuhinjsko-trpezarijske blokove,
un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/720/18/PDF/N0072018.pdf?OpenElement_,stranici
pristupljeno 30.3.2013.
84
Destinacija NATO
aerodrome, hangare, komunikacijska čvorišta, itd.
Postojao je širi konsenzus u vezi toga šta je potrebno uraditi.
Međutim, pokazalo se jako važnim da nije postojao nikakav
konsenzus o vlasništvu nad perspektivnom vojnom imovinom, što
je odraz nepostojanja konsenzusa u BiH o vlasništvu nad imovinom
koja je pripadala bivšoj Jugoslaviji i koju danas kontroliraju entiteti.
U teoriji, konsenzus nije postojao ni oko čega što entiteti nisu stekli
(kupljeno, donirano ili izuzeto) nakon uspostavljanja države BiH u
decembru 1995. godine. U praksi, međutim, vlasništvo VF i VRS
nad imovinom koja je preuzeta u toku rata nije bilo upitno. Problem
je bila vojna imovina bivše Jugoslavije koja je završila u rukama
entiteta. Ovo se odnosilo i na pokretnu i na nepokretnu imovinu.
Odnosi između države i entiteta u vezi vlasništva nad nepokretnom
državnom imovinom bivše Jugoslavije vrlo su kontroverzni i tiču se i
principa i novca. Generalno gledano (iako se stvarni stavovi mijenjaju
ovisno o prevladavajućim političkim mišljenjima i raspodjeli političke
moći među političkim strankama i oportunističkim ponudama za
rješenje ovih pitanja) političari iz RS drže da sva nepokretna imovina
bivše Jugoslavije pripada i treba pripadati entitetima, dok je dugoročni
stav većine bošnjačkih političara da ta imovina pripada Bosni i
Hercegovini. (Hrvati se uglavnom ne oglašavaju po ovom pitanju).
Savjetnici za politike i planove Sekretarijata Komisije za reformu
odbrane predvidjeli su ove probleme i predložili da se u Zakon o
odbrani ugrade odredbe koje će omogućiti državi i entitetima da
riješe pitanje relativno male perspektivne vojne imovine nezavisno od
rješavanja sveukupnog pitanja nepokretne imovine bivše Jugoslavije.
Radna grupa za pravna pitanja pripremila je odgovarajuće odredbe
koje je Komisija za reformu odbrane naknadno prihvatila.21
Zakon o odbrani iz 2005. godine direktno je propisivao zadatke u
vezi sačinjavanja popisa imovine pod kontrolom entiteta i definiranja
budućih potreba odbrane. Također, sadržao je i odredbe o budućem
statusu perspektivne nepokretne vojne imovine. Zakon je pažljivo
21 Prepiska sa Thomasom, 3.3.2013.
Implementacija i Izazovi
85
pisan kako bi se osiguralo da prođe parlamentarnu proceduru. Kao
takav, bio je proizvod teško izborenih kompromisa koji su se mogli
tumačiti na razne načine, pa su ga sve strane u procesu mogle vidjeti
kao vlastiti uspjeh. Članovima Komisije za reformu odbrane u zadnjoj
fazi njenog rada, 2005. godine, to je omogućilo da potpišu Izvještaj,
nakon čega je uslijedilo usvajanje Zakona o odbrani početkom 2006.
godine. Sve strane su znale da problem neće nestati, ali su se neki
nadali da će se rješenje brzo iznaći.
Prvi korak, popis imovine pod kontrolom entiteta, završen je
bez političkih teškoća i nije bilo značajnijih neslaganja oko popisnih
lista. Druga faza, identifikacija perspektivne nepokretne vojne
imovine, bila je pod uticajem političkih stavova, ali je na kraju, kako
je i predviđeno Zakonom o odbrani iz 2005. godine, Predsjedništvo
svojom odlukom iz jula 2006. godine utvrdilo lokacije koje će služiti
za potrebe odbrane. Preostale lokacije koje su prethodno koristile
entitetske strukture odbrane su, samim time, identificirane kao višak
ili neperspektivna imovina. Međutim, još nije bilo moguće nastaviti
ka završnoj fazi pripreme i potpisivanja „ugovora, odluka, rješenja i
drugih relevantnih instrumenata potrebnih za konačno preuzimanje
svih prava i obaveza“22 vezanih za perspektivnu nepokretnu vojnu
imovinu. Umjesto toga, odvijao se naizgled beskrajni ciklus političkog
manevriranja.
Neovisno o političkoj debati, NATO Štab Sarajevo uložio je
značajne napore u pružanju pomoći i savjetovanje institucija BiH
u pripremi tehničkih osnova za implementaciju budućeg održivog
sporazuma, ma kakav on bio. NATO Štab Sarajevo obišao je sve
vojne lokacije kako bi se izradila sveobuhvatna lista tehničkih i
pravnih pitanja koja se u okviru sporazuma moraju riješiti. Na
temelju tih rezultata, NATO Štab Sarajevo intenzivno je sarađivao
s Ministarstvom odbrane na utvrđivanju pravnog položaja različitih
lokacija i prikupljanju dokumentacije potrebne za primjenu budućeg
sporazuma u praksi. Te aktivnosti su bile daleko od pravolinijskih
22 Zakon o odbrani BiH, 2005.
86
Destinacija NATO
budući da je dokumentacija većim dijelom bila nepotpuna,
nekonzistentna ili jednostavno nije postojala i još uvijek su u toku. U
međuvremenu, u aprilu 2010. godine, tražeći potvrdu opredjeljenja
BiH da nastavi ka članstvu u NATO-u i sposobnosti zemlje da
donosi teške političke odluke kao funkcionalna država, NATO
saveznici su, kao uslov za početak zvaničnog procesa usmjerenog na
stupanje u članstvo NATO-a, obavezali BiH da uknjiži vlasništvo
nad perspektivnom nepokretnom vojnom imovinom na državu BiH,
a za korištenje Ministarstva odbrane BiH. BiH već u velikoj mjeri
učestvuje u PfP-u, ali bi ovaj zadnji korak, MAP, označio dramatično
približavanje NATO-u, i politički i praktično.23 U vrijeme pisanja
ovog teksta, navedeni uslov još uvijek nije bio ispunjen. Pitanje
nepokretne imovine povezano je sa širim političkim pitanjima u BiH
i zbog toga ostaje talac njihovog sveukupnog rješavanja.
Pitanje pokretne vojne imovine, makar u pogledu vlasništva,
bilo je donekle lakše rješivo. Zakon o odbrani propisao je sličan
slijed aktivnosti kao i za nepokretnu vojnu imovinu: sačinjavanje
sveobuhvatnog popisa, utvrđivanje imovine koja će služiti za potrebe
odbrane i reguliranje konačnog statusa sporazumom između države
i entiteta. Međutim, u ovom slučaju je međunarodna zajednica,
uključujući OSCE, UN, NATO Štab Sarajevo i EUFOR, insistirala
na tome da se navede kako je ova imovina vlasništvo BiH kako bi se
23 NATO je MAP pokrenuo u aprilu 1999. godine na samitu u Vašingtonu kako bi
pomogao zemljama koje imaju aspiracije za NATO članstvom da izvrše neophodne
pripreme. Proces je bio zasnovan na iskustvu stečenom tokom pristupnog procesa
Češke, Mađarske i Poljske koje su te godine primljene u NATO članstvo u prvom krugu
proširenja nakon Hladnog rata. Nakon toga, učešće u MAP-u pomoglo je sedam zemalja
da budu primljene u NATO članstvo 2004. godine, u drugom krugu proširenja nakon
Hladnog rata (Bugarska, Estonija, Letonija, Litva, Rumunija, Slovačka i Slovenija), kao
i dvjema državama koje su ušle u NATO 2009. godine (Albanija i Hrvatska). Sadašnje
članice MAP-a su Bivša Jugoslavenska Republika Makedonija koja je ušla u MAP
2009. godine i Crna Gora, koja je pozvana u MAP u decembru 2009. Na samitu u
Bukureštu koji je održan u aprilu 2008. godine, NATO je postigao dogovor da Bivšoj
Jugoslovenskoj Republici Makedoniji uputi poziv za članstvo čim s Grčkom postigne
uzajamno prihvatljivo rješenje spora o imenu.
Implementacija i Izazovi
87
na taj način smanjio rizik da municija, oružje i vojna imovina dospije
u pogrešne ruke. Nije se obraćalo puno pažnje na drugu pokretnu
imovini niti je ona bila predmet diskusija. Riječ je o imovini koja
nesporno ima određenu finansijsku vrijednost, ako ništa uzimajući
u obzir ukupne raspoložive količine, ali ova kategorija je ipak ostala
relativno nesporna.24
Kao članica OSCE-a i UN-a, Bosna i Hercegovina preuzela je
obaveze u vezi smanjenja naoružanja, municije i vojne opreme
i poštivanja međunarodnog prava. Nakon perioda obilježenog
pritiscima i diskusijama,25 država i entiteti su se u martu 2008.
godine usaglasili da oružje, municija i vojna oprema do rješavanja
viškova budu vlasništvo države. Od tada su diskusije usredotočene
na rješavanje viškova naoružanja, municije i vojne opreme (čije su
količine procijenjene na 18 000 tona). Preferentni način rješavanja
ovog pitanja među nadležnim u Bosni i Hercegovini je da viškove
treba prodati i dobit raspodjeliti na dogovoreni način. Međunarodna
zajednica, s druge strane, stalno vrši pritisak da se rješavanje viškova
obavi metodom delaboracije i detonacije. Sporazum iz 2008. godine
propisuje da država zadržava 20% dobiti od prodaje dok preostalih
80% pripada entitetu iz kog ta oprema potiče. Ovo je bilo i ostalo
teško provodivo, imajući u vidu međusobno nepovjerenje među
entitetima u vezi transparentnosti procesa rješavanja i raspodjele
nastale dobiti, nepostojanja dogovorenih mehanizama za prodaju
naoružanja, municije i vojne opreme na državnom nivou i vrlo
ograničene kapacitete u BiH, zbog tehničkih i političkih razloga, za
rješavanje viškova naoružanja, municije i opreme.
Također, uprkos suprotnim tvrdnjama, tek male količine
naoružanja, municije i vojne opreme su pogodne za prodaju. Većina
24 U vrijeme pisanja ove knjige, kontrola nad arhivskim dokumentima, a naročito onim koji
su ranije pripadali entitetskim odbrambenim institucijama, a odnose se na period 19921995., dobila je na značaju kao političko pitanje.
25 Konačni politički pregovori koji su se odvijali bilateralno na nivou ambasadora i uz
podršku Sekretarijata Komisije za reformu odbrane NATO Štaba u Sarajevu, bili su vrlo
napeti. Prepiska sa Thomasom, 3.3.2013.
88
Destinacija NATO
je zbog dotrajalosti nestabilna i taj problem se, kako vrijeme odmiče,
samo pogoršava. Informacije u vezi porijekla i uslova skladištenja
ove opreme su neprecizne ili nepotpune, a uslovi skladištenja
generalno loši. Zbog toga će Bosna i Hercegovina vjerovatno još dugi
niz godina skladištiti velike količine naoružanja, municije i vojne
opreme, što predstavljati rastući rizik po sigurnost, uključujući i rizik
od mogućeg curenja. U međuvremenu, većina raspoloživog ljudstva
OS BiH koristi se za čuvanje lokacija za skladištenje koje su najvećim
dijelom svakako višak u odnosu na potrebe, a Bosna i Hercegovina
se suočava sa sve većim rizikom od slučajnih eksplozija i eventualnih
civilnih žrtava. Ovaj rizik poslužio je kao katalizator za postizanje
slabog političkog konsenzusa koji je omogućio Ministarstvu odbrane
da uništava one količina koje su tehničke inspekcije identificirale kao
nestabilne.
BiH se i dalje muči s implementacijom odredbi o imovini iz
Sporazuma o reformi odbrane iz 2005. godine, cijelih sedam godina
nakon početka implementacije. Politički faktori i dalje dominiraju u
rješavanju pitanja obje kategorije imovine, i nepokretne i pokretne,
ali se još puno toga može uraditi na tehničkom polju, u pripremi
nepokretne imovine za buduće knjiženje vlasništva na državu Bosnu
i Hercegovinu ili ubrzanju procesa uništavanja nestabilnih viškova
naoružanja, municije i vojne opreme, bez obzira na širu debatu oko
toga kako riješiti pitanje sveukupnih viškova.
Struktura snaga
Kao što je već navedeno, Sporazum Komisije za reformu odbrane i
proistekli zakonski propisi iz 2005. godine (Zakon o odbrani i Zakon
o službi) koji su stupili na snagu 1. januara 2006. godine stvorili
su novu strukturu OS BiH u sklopu koje bi se dokinule entitetske
vojske, a zamijenile bi ih dobrovoljne, profesionalne snage, s novim
„aktivnim“ rezervnim snagama umjesto obaveznog vojnog roka i
pasivne rezerve. Dogovor i propisi su definirali tu novu strukturu tek
do nivoa glavnih komandi i štabova. Očito je nedostajalo podrobnosti,
Implementacija i Izazovi
89
pa je Zakon o odbrani naložio da Predsjedništvo BiH, kao kolektivni
vrhovni komandant OS BiH, detaljno definira veličinu, strukturu i
lokacije Oružanih snaga u roku od šest mjeseci od zvanične uspostave
OS BiH, 1. januara 2006. Baš kao i u slučaju personala i imovine, tim
za implementaciju zadužen je da izradi prijedloge koje bi razmotrio
ministar odbrane (i zamjenici ministra). Nakon toga je Ministarstvo
odbrane trebalo donijeti konačni prijedlog koji bi bio upućen na
razmatranje u Predsjedništvo.
U nekoj mjeri su diskusije bile nalik onima koje su vođene
u drugim zemljama: na primjer, ticale su se lokacija jedinica,
uključujući i faktore ekonomičnosti. Ostale teme su uglavnom bile
karakteristične za BiH, poput omjera mjesta koje će popunjavati
konstitutivni narodi. Malo je naglaska stavljeno na tehničke faktore,
kao što su operativne potrebe i sposobnosti: ta pitanja su ostavljana
za kasnije. Umjesto toga, nastojanja su se najprije usmjerila na
razvoj strukture koja bi bila prihvatljiva svim predstavnicima
BiH. Pragmatično objašnjenje ovakvog pristupa bilo je da je bolje
usredsrediti se na uspostavu jedinstvenih oružanih snaga, bez obzira
na njihovu stvarnu upotrebljivost, nego riskirati gubitak konsenzusa
usljed dugotrajne debate.
Nakon brojnih diskusija, Predsjedništvo je formalno uspostavilo
veličinu, strukturu i lokacije OS BiH svega sedam dana nakon
predviđenog roka, u julu 2006.26 Struktura je imala malo operativnih
sposobnosti, iako su određene neke manje i uglavnom specijalizirane
jedinice (za uništavanje NUS-a, vojna policija, pješadija) koje su se
teoretski mogle staviti na raspolaganje za operacije pod vođstvom
NATO-a i ostale operacije. OS BiH su bile opterećene starim i
loše održavanim MTS-om, od čega je veći dio bio nepotreban, a u
opticaju je bilo i previše različitih tipova opreme za tako malobrojne
oružane snage. Osim toga, Oružane snage su bile raspoređene na 69
lokacija širom BiH.
26 Predsjedništvo Bosne i Hercegovine, Veličina, struktura i lokacije Oružanih snaga Bosne
i Hercegovine, 5.7.2006.
90
Destinacija NATO
Sve u svemu, sistem odbrane je sastavom odražavao udio svakog
od konstitutivnih naroda BiH u ukupnom stanovništvu, u skladu
sa preporukama Komisije za reformu odbrane,27 a što je naknadno
potvrdilo i Predsjedništvo.28
Devet pješadijskih bataljona, grupiranih u tri pješadijske brigade
sa pratećom artiljerijom, komunikacijama, vojnom policijom i
izviđačkim elementima, činilo je jezgru nove strukture. Veliki
dio strukture je bio šupalj, sa praznim mjestima (koja bi teoretski
popunjavali rezervisti) koja su stvarala iluziju vojnog prisustva i
etničke zastupljenosti. Štaviše, skoro dvije trećine buduće strukture
sastojale su se od novih ili drastično izmijenjenih jedinica, sa novim
ljudstvom i na novim lokacijama. Ovakva situacija je predstavljala
težak izazov u realizaciji.
Usprkos neospornim manjkavostima, nova struktura, ukoliko bi
bila realizirana u skladu sa namjerom Komisije i zakonskim propisima
u oblasti odbrane, stvorila bi snage koje bi bile multietničke u
svim aspektima osim u pješadijskim bataljonima, a čak bi i oni bili
podređeni štabu multietničke pješadijske brigade. U praktičnom
smislu, realizacija je tekla sporo, posebno izvan manevarskih elemenata
27 Sekretarijat Komisije za reformu odbrane, Zastupljenost konstitutivnih naroda u
reformiranim strukturama odbrane, 9.6.2005.
28 Predsjedništvo Bosne i Hercegovine, Veličina, struktura i lokacije Oružanih snaga Bosne i
Hercegovine. Popis stanovništva iz 1991. godine bio je i ostao osnova za raspodjelu mjesta
u državnim institucijama Bosne i Hercegovine, uključujući sva ministarstva. Što se tiče
odbrambenih struktura, procenat koji se obično dodjeljuje kategoriji Ostalih se zapravo
proporcionalno raspodijelio na tri glavne kategorije. To otežava mogućnost pripadnicima
iz reda Ostalih da stupe u vojnu službu iako im to nije zabranjeno, a izuzetno im je
otežano dobivanje viših komandnih pozicija, osim ako se identificiraju kao pripadnici
jednog od tri konstitutivna naroda. Implikacije po ljudska prava su očigledne i povezane
s širim kontekstom zabrinutosti EU u vezi raspodjele mjesta u bh. institucijama na
osnovu etničke pripadnosti, kao i s drugim praktičnim implikacijama jer se tako 8 posto
stanovništva obeshrabruje da razmišljaju o vojnoj karijeri. Žene, kategorija čije je učešće
u oružanim snagama nešto što je još uvijek u razvoju ne samo u BiH nego i u mnogim
drugim zemljama, imaju jednaku šansu da se prijave u vojnu službu, ali na detaljima još
treba raditi.
91
Implementacija i Izazovi
Brigada
taktičke
podrške
Operativna
komanda
Brigada
ZS i PZO
Predsjedništvo
Ministar odbrane
Načelnik Zajedničkog
štaba
Personal
Slika 3: Komandna strukura iz 2005. godine.
Pješadijska
brigada
Komanda za
podršku
Logistika
Obuka i
doktrina
92
Destinacija NATO
gdje uloge nisu toliko jasne. Jedinice sa funkcijama logistike, obuke,
upravljanja personalom i drugim funkcijama podrške, suočene
su sa dvostrukim izazovom: osim što se moraju organizirati fizički
i proceduralno, moraju utvrditi i svoj položaj u novim sistemima,
osmišljenima u skladu sa konceptima koji su mahom novitet u BiH.
Raspodjela odgovornosti i nadležnosti između različitih slojeva
predstavlja glavni izvor zabune, od Ministarstva odbrane nadolje. Na
primjer, kakav je odnos između Sektora za upravljanje personalom
u Ministarstvu odbrane, Uprave za personal u Zajedničkom štabu,
Odjeljenja za upravljanje personalom u Komandi podrške i elemenata
za upravljanje personalom drugdje u okviru Oružanih snaga? Komisija
za reformu odbrane nije precizirala ovakve detalje, pa ni Radna grupa
za pravna pitanja nije mogla uvrstiti detaljne odredbe u zakonske
propise iz oblasti odbrane.29 Zbog toga BiH mora naporno raditi na
iznalaženju odgovora na ova pitanja. U međuvremenu, neprestane
turbulencije proistekle iz reformskih aktivnosti i ograničenosti
resursa, uz imperative svakodnevnih radnih zadataka te, naravno,
politika, ometaju nastojanja da se kreira odmjeren pristup razvoju
i realizaciji novih sistema. Osim toga, umalo cjelokupan budžet
odbrane odlazi na plate, prinadležnosti i fiksne troškove, zbog čega
ostaje vrlo malo sredstava za obuku i modernizaciju.
Jedna od obaveza prema NATO-u koju je BiH prihvatila u
sklopu Partnerstva za mir jeste provođenje sveobuhvatnog pregleda
odbrane s ciljem da se kreiraju bolje održiva struktura snaga i priuštiv
a realističan plan modernizacije. Ovo se teško postiže, jer se time
ponovno otvaraju politička pitanja i faktički pokreće nova diskusija
o reformi odbrane. No, pregled se nastavlja polako, uz obimnu
podršku, savjete i smjernice iz NATO-a i od bilateralnih partnera,
poput Norveške, Ujedinjenog Kraljevstva i Sjedinjenih Američkih
Država. Ostaje nam vidjeti da li će rezultat pregleda, ukoliko i kada
bude okončan, značajno približiti OS BiH ostvarenju zacrtanih
ciljeva vezanih za NATO.
29 Prepiska sa Thomasom, 3.3.2013.
Implementacija i Izazovi
93
Učešće u ISAF-u
Usprkos značajnim izazovima, BiH je ispunila jedan od ključnih
ciljeva svoje vanjske politike: doprinos operacijama kolektivne
sigurnosti pod vođstvom NATO-a upućivanjem trupa u NATO-ovu
operaciju ISAF u Afganistanu. Odluka o ovom doprinosu donesena
je relativno lako i na temelju konsenzusa, ali uslijedio je duži period
neslaganja među političkim predstavnicima tri konstitutivna naroda,
koji je najviše došao do izražaja na nivou Predsjedništva, oko toga
iz koje bi zemlje NATO-a trebale biti okvirne snage unutar kojih bi
se rasporedili pripadnici OS BiH. Raspoređivanje unutar okvirnih
snaga bilo je neophodno s obzirom da ograničeni resursi s kojima
BiH raspolaže ne omogućavaju samostalno učešće u operaciji, a
ponude su pristigle iz nekoliko zemalja članica NATO-a, uključujući
Dansku, Njemačku i Tursku. Međutim, trebalo je vremena da se
nađe ponuda koja bi bila po ukusu sve tri grupe, pri čemu su politički
i istorijski faktori prevagnuli nad vojnim argumentima i željom da se
da doprinos pod okriljem NATO-a.
Konačno, u januaru 2009. godine, Predsjedništvo je odlučilo
uputiti štabne oficire iz BiH u ISAF na sljedeći način: dva u danski
kontingent u Regionalnoj komandi jug i osam oficira u njemački
kontingent u Regionalnoj komandi sjever. Ovo je i potvrđeno u
martu 2009. potpisivanjem dva sporazuma (sporazum o učešću u
ISAF-u i finansijski sporazum) između ministra odbrane BiH Selme
Cikotića i generalnog sekretara NATO-a Jaap de Hoop Scheffera.
Razmještanje je otpočelo upućivanjem dva oficira OS BiH u danski
kontingent. Preostalih osam je nešto kasnije te godine, nakon obuke,
upućeno u njemački kontingent.
Početni su se napori isplatili, pa su porasle i ambicije. U martu
2010. MO je Predsjedništvu predočilo opcije za upućivanje
formirane jedinice u ISAF, uz manji broj štabnih oficira. Sljedećeg
mjeseca je Predsjedništvo odobrilo pokretanje diskusije o upućivanju
pješadijskog voda OS BiH u ISAF pod danskim pokroviteljstvom.
Nakon razgovora i koordinacije između BiH, Danske i NATO-a,
94
Destinacija NATO
Predsjedništvo je u julu donijelo službenu odluku o upućivanju 45
pripadnika OS BiH u ISAF. Ovu odluku je odobrio i Predstavnički
dom Parlamentarne skupštine BiH krajem istog mjeseca i na obuci
se okupila grupa dobrovoljaca. Nakon završne selekcije, vod je
certificiran 1. septembra kao spreman za upućivanje, a istoga dana
je Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH potvrdio odluku o
upućivanju. Prva jedinica je upućena 15. oktobra 2010, nakon čega
su se jedinice rotirale u šestomjesečnim intervalima.
I ova je misija tekla dobro, što je opet dovelo do porasta ambicija.
U partnerstvu sa SAD, BiH je pokrenula obuku kontingenta vojne
policije za učešće u ISAF-u, pored već prisutnih štabnih oficira i
pješadijskog voda. Ovog puta je u pitanju bila drugačija misija, sa
više rizika. Štapski oficiri su radili u relativno sigurnim objektima, a
pješadijski vod se bavio osiguranjem umjesto da patrolira „izvan žice“.
Nasuprot tome, ukoliko bi, kako je zamišljeno, bila raspoređena kao
dio američke jedinice, vojna policija bi se kretala područjem operacija
i samim time bila izložena značajnom riziku. Bez obzira na to, 4.
januara 2013, Parlamentarna skupština BiH je odobrila upućivanje
26 pripadnika vojne policije da služe uz bok američkoj jedinici u
provinciji Kandahar u Afganistanu. Jedinica je upućena u martu
2013. godine i, u vrijeme kad je pisan ovaj tekst, BiH je razmatrala
opcije za angažman u Afganistanu i nakon 2014.
Nakon početnih neslaganja u pogledu odabira partnera u okviru
čije jedinice bi pripadnici služili, BiH je svojim obavezama u ISAF-u
prilazila relativno dosljedno i sa konstantno rastućim ambicijama.
Ovo ukazuje na stvarni potencijal OS BiH. Također, ovakav rasplet
pokazuje da se teške političke odluke, kao što je upućivanje trupa u
potencijalno borbene situacije, mogu donositi unutar strukture koja
je uspostavljena kroz proces reforme odbrane.
Rezerva
Kao što je dogovoreno u Komisiji za reformu odbrane, Zakon o
odbrani iz 2005. godine precizira da će rezervni elementi upotpuniti
Implementacija i Izazovi
95
strukturu aktivnih jedinica ili davati specijalizirane kapacitete te
da te jedinice moraju biti potpuno integrirane u strukturu snaga.
Ovaj je koncept pomirio tri stajališta: onih koji su željeli raspustiti
pasivnu rezervu tako da uopće ne bude rezervnih snaga, onih koji su
željeli zadržati pasivnu rezervu od 60 000 ljudi i stav NATO-a da bi
rezervne snage u svakom slučaju trebale biti male, ekonomski održive
i operativno osposobljene.
Konačni sporazum, prema kojem bi se odustalo od velike pasivne
rezerve koja bi bila na raspolaganju tek nakon mobilizacije, u
korist malih, operativnih i uvijek raspoloživih rezervnih elemenata,
definirao je dvije kategorije rezervista. „Rezervu za pojačanje“ bi
činili specijalisti i male specijalizirane jedinice za popunu planski
upražnjenih mjesta u strukturi snaga, dok bi manja, „opća kadrovska
rezerva“ popunjavala neplanski upražnjena mjesta zbog bolesti,
dugotrajnog odsustva radi obuke i tome slično. Rezerva za pojačanje
je trebala obuhvatiti kadar sa vještinama koje uglavnom nisu
potrebne stalno, poput prevodilaca i određenog sanitetskog osoblja,
kao i jedinice za kojima se potreba javlja samo povremeno, poput
jedinica specijaliziranih za hemijsku, biološku, nuklearnu i radiološku
odbranu. Komisija za reformu odbrane je predvidjela i to da bi
rezerva za pojačanje posjedovala funkcije koje bi na stalnoj osnovi
bile preskupe i nisu prioritet u kontekstu Partnerstva za mir, poput
mehanizirane pješadije, oklopnih jedinica, protuzračne odbrane i
tako dalje. Konačno, Komisija je predvidjela da rezerva za pojačanje
vrši neke funkcije koje su potrebne stalno, ali ne potpadaju nužno
pod strukturu aktivnih snaga, s obzirom na njihovu ograničenu
brojnost – na primjer, instruktori jezika.
Baš kao što je bio slučaj sa većinom dogovora Komisije za
reformu odbrane i proisteklom regulativom, tim za implementaciju
je morao izraditi širi koncept sa detaljima neophodnim za izvršenje,
uključujući detaljnu strukturu i zadatke elemenata rezerve,
regrutaciju, obuku, administraciju, upravljanje personalom i detaljne
planove implementacije. Nažalost, BiH se nije držala relativno
96
Destinacija NATO
jednostavnog koncepta koji je ranije opisan pri definiranju strukture
snaga, uključujući i rezervna mjesta. Umjesto toga, u procesu koji
je pokrenut u timu za implementaciju i nastavljen na različitim
političkim nivoima sve do Predsjedništva, mjesta u strukturi
predviđena za rezerviste su korištena za popunu velikog dijela onoga
što su trebale biti sasvim popunjene aktivne jedinice. Konačni projekt
je odbacio ideju da se rezerva fokusira na specijalističke funkcije, a
odluka Predsjedništva kojom je definirana struktura snaga propisuje
obilnu popunu iz rezerve za mnoge jedinice, posebno pješadijske.
U Zakonu o službi nalazile su se osnovne odredbe na temelju
kojih je bilo moguće izgraditi budući sistem rezerve, a te odredbe su
predviđale dva načina popune rezervnih mjesta. Prvu bi kategoriju
činile osobe koje služe obavezni rok u rezervnim snagama nakon
perioda profesionalne vojne službe. Koncept Komisije za reformu
odbrane nije predviđao popunu rezervnih snaga putem obaveznog
roka na ovakav način, ali su na koncu predstavnici BiH na nivou
podgrupa uspješno pogurali ovakav pristup kako bi se formirao
početni ljudski kapital iz kojega bi se regrutirali rezervisti dok se
ne uvede neki dugoročni sistem. Drugu grupu bi činile osobe koje
se regrutiraju direktno iz civilstva, pri čemu bi trajanje njihove
službe također podlijegalo starosnim i vremenskim ograničenjima.
Oba pristupa su predviđala da rezervne snage neće moći narasti do
dimenzija glomaznih „papirnih“ snaga, sačinjenih od prestarog i
nedovoljno obučenog kadra.
Nakon nekog vremena, zajednička radna grupa sačinjena od
predstavnika BiH i NATO-a, koju je uspostavio ministar odbrane
na osnovu preporuke političkog savjetnika NATO Štaba Sarajevo,
otpočela je svoj rad na detaljnoj primjeni sistema rezerve. U aprilu
2008. ova grupa je ministru odbrane podnijela sveobuhvatan
prijedlog koji je odgovorio na sve ključne kriterije, uključujući
propise odbrane, finansijske kriterije i zakonske amandmane.
Ovaj prijedlog tek treba biti usvojen. S obzirom na finansijska
ograničenja i kompleksnost nastojanja da se usvoje amandmani na
Implementacija i Izazovi
97
različite zakonske propise i na državnom i na entitetskom nivou,
provođenje nema dovoljno zamaha. U dogledno vrijeme bi se moglo
postepeno nastaviti sa radom. Ovo bi se dalo postići usvajanjem
neophodnih propisa i izmjenom postojećih zakona po potrebi,
a popunom tek malog broja specijalističkih pozicija kad se za to
ukaže potreba. Ukoliko neprovođenje ne pokrene nove diskusije o
postojanju ili veličini rezervnih snaga, ovo pitanje nije toliko hitno
kao neka druga koja se postavljaju pred sistem odbrane u BiH.
Pukovi
Iako Zakon o odbrani spominje pukove i to kako bi se oni mogli
definirati, Zakon o službi u OS BiH je taj koji određuje prirodu
sistema pukova. Ovaj zakon predviđa da samo pješadijski pukovi
mogu njegovati kulturnu i historijsku tradiciju bivših vojski i
konstitutivnih naroda koji su u njima služili, tj. Bošnjaka i Hrvata
u Vojsci Federacije i Srba u VRS. Kao što je slučaj i sa cjelokupnom
strukturom snaga, Ostali nisu uzeti u obzir.
U skladu s konceptom pukova, OS BiH sačinjavaju rodovi
(pješadija, artiljerija, oklopne jedinice, itd.) organizirani na temelju
pukova. Uz bitni izuzetak pješadije, pukovi i jedinice koje ulaze u
njihov sastav su multietnički: na primjer, artiljerijske jedinice su
multietničke i čine dio multietničkog puka. Struktura pukova nema
operativnu ulogu: ona postoji isključivo kao okvir za vojnu tradiciju,
uključujući svečane uniforme, ceremonije, priznanja, muzeje i tako
dalje. Drugim riječima, to je socijalna struktura unutar koje se
može njegovati osjećaj ponosa i pripadnosti. Male komande pukova
(zakonom ograničene na po deset ljudi) su odgovorne za organizaciju
i komunikaciju u toj sferi aktivnosti. Komandanti komandi pukova
nemaju nikakvih operativnih nadležnosti nad jedinicama unutar
pukova: oni su isključivo komandanti komandi pukova.
Uspostava sistema pukova u pješadiji je ustupak etničkom
identitetu unutar OS BiH. Sistem čine tri pješadijska puka koja
su određena etničkom pripadnošću: hrvatski puk (1. Pješadijski
98
Destinacija NATO
(Gardijski) puk); bošnjački puk (2. Pješadijski (Rendžerski) puk); i
srpski puk (3. Pješadijski (RS) puk). Svaki puk ima tri bataljona,
a pripadnici tih bataljona nose oznake koje se temelje na etničkoj
pripadnosti (povezane su sa onima koje su koristile bivše entitetske
vojske). Komandanti triju komandi pješadijskih pukova nemaju
nikakvu operativnu funkciju: njihov je zadatak ponuditi neoperativnu
strukturu unutar koje se mogu očuvati vojna baština i identitet
bošnjačke i hrvatske komponente bivše Vojske Federacije te bivše
VRS u cjelini.
Operativna struktura pješadijskih bataljona nalazi se u tri
manevarske brigade OS BiH, od kojih se svaka sastoji od tri
pješadijska bataljona, po jednog iz svakog puka, plus multietničke
komande i multietnički elementi podrške, poput artiljerije i
komunikacija. Tako je Hrvat koji je komandant jednog od tri
hrvatska pješadijska bataljona podređen komandantu brigade kojoj
je priključen njegov bataljon. Taj komandant može, ali ne mora biti
Hrvat, dok će komanda brigade biti multietničkog sastava, baš kao i
elementi brigade koji ne pripadaju pješadiji. Sistem pukova znači da
je samo tih devet pješadijskih bataljona povezano s konstitutivnim
narodima.30
Pješadija je najveći rod, koji se lako dijeli na tri operativne
komponente: tri brigadne formacije sa po tri etnički raznovrsna
bataljona, što na kraju pod nadležnost svakog puka stavlja po tri
monoetnička bataljona, po jedan iz svake brigade. Stoga je bilo
i logično i praktično sačuvati pukovsku i kulturno-historijsku
tradiciju u pješadiji. Ipak, nepješadijski kapaciteti se ne mogu tako
lako podijeliti na tri nepješadijska puka koja bi zasebno popunjavali
Bošnjaci, Hrvati i Srbi. S druge strane, neki prijedlozi idu u tom
smjeru da se nepješadijske funkcije u svakom slučaju koncentriraju
30 Ministar odbrane Republike Srpske neuspješno je zagovarao da pješadijske brigade, a ne
pješadijski bataljoni, trebaju biti jednonacionalne; Milan Stanković, Pogledi na buduću
organizaciju OS BiH (Banja Luka: Ministarstvo odbrane Republike Srpske, 18.5.2005)
Ovo bi značajno umanjilo multietničku prirodu OSBiH.
Implementacija i Izazovi
99
unutar tri nepješadijska puka, tako da svaki od konstitutivnih naroda
dobije jednu nepješadijsku pukovsku komandnu poziciju.
Drugi izazov pred sistemom pukova je to što postoje različita
gledišta oko toga u kojoj mjeri pješadijski pukovi njeguju baštinu
VRS-a i VF-a. Neki bi radije da svi pripadnici OS BiH pripadaju
jednom od pješadijskih pukova, bez obzira na rod iz kojeg dolaze. To
bi dovelo do toga da OS BiH budu podijeljene u tri strogo etničke
grupe, umjesto da se taj vid identifikacije ograniči samo na pješadiju.
Povremeni prijedlozi da se pješadijski bataljoni smjeste u etnički
definirane pješadijske brigade: na primjer, sva tri hrvatska bataljona
u istoj brigadi, uz mogućnost da sve ostale elemente brigade čine
Hrvati – predstavljaju sličan rizik. Obratan slučaj – bez ikakvih
pukova – predstavlja podjednak rizik jer bi se time uništio kompromis
oko pukova koji je omogućio postizanje dogovora o jedinstvenim
oružanim snagama.
Neuspjeh u implementaciji sistema pukova u skladu sa dogovorom
Komisije za reformu odbrane i zakonima u oblasti odbrane iz 2005.
godine, mogao bi ugroziti budućnost OS BiH kao jedinstvene vojne
sile. Potpunom implementacijom dogovorenog sistema moguće je
izaći na kraj sa problematičnim prijedlozima. U tu svrhu, NATO
Štab Sarajevo je značajnu energiju usmjerio na razvoj prihvatljivog
okvira koji bi regulirao opseg aktivnosti pukova da bi se izbjegla
kolizija između operativnog lanca komandovanja i pukovske,
ceremonijalne uloge, te da bi se uredio suodnos komandi pukova i
civilnih organizacija (posebno veteranskih organizacija). Zajednička
radna grupa Ministarstva odbrane i NATO Štaba latila se ovog posla
i, u aprilu 2010. godine, ministar odbrane je odobrio neophodne
propise, krčeći tako put za detaljno provođenje. Ovaj posao, uz
podršku zajedničke radne grupe, i dalje traje i još mnogo toga valja
obaviti.
Nisu samo propisi o pukovima potrebni za razvoj koncepta kroz
stvaranje normativnog okvira koji bi odražavao odredbe o pukovima
iz Zakona o službi. Potrebna je značajna količina propisa kako bi
100
Destinacija NATO
se omogućila praktična održivost koncepta pukova, poput propisa
o finansijskim, kadrovskim i imovinskim aspektima. Također je
neophodno da implementacija teče unutar strogih granica ponašanja
u pukovima kad je riječ o, na primjer, vojnim i državničkim sahranama,
komemoracijama, pa čak i vjenčanjima i javnim manifestacijama.
Shodno tome, dodatni propisi o zastavama i simbolima, vojničkom
ponašanju i službenom odijevanju, finansijskom integritetu i radnim
odnosima, također su primjenjivi na aktivnosti pukova.
Kako bi se sprovele odredbe Zakona o službi kojima se uspostavlja
koncept pukova, neophodno je imati na umu koliko su kulturne,
historijske i ratne teme osjetljive za sva tri naroda i raditi na postizanju
poštene i jednake zastupljenosti konstitutivnih naroda u pukovskim
poslovima. Za ovo je potreban visok nivo političke osjetljivosti i
sveobuhvatno poimanje onoga što bi moglo biti neprihvatljiva praksa
u pukovskim aktivnostima i postupcima. NATO Štab Sarajevo je
morao steći povjerenje političkog i vojnog rukovodstva kako bi se
načela i rješavala teška pitanja, poput predstavljanja ratnih zločinaca
u vojnoj historiji i upotrebe ratnih simbola u savremenim oružanim
snagama.
Ovim je temama najbolje prilaziti tako što će ih se smjestiti u
kontekst. Na primjer, kada se općenito razgovara o radu muzeja,
problem prezentacije pisane historije može se uvezati sa tehničkom
ili pravnom problematikom, recimo u slučaju izlaganja dokumenata
koje je potpisao neki optuženi ratni zločinac. U radnoj grupi koju
je uspostavilo Ministarstvo odbrane zastupljeni su svi narodi i,
nakon nekog vremena, članovi se upoznaju sa osjetljivim pitanjima
i razgovori su često rasterećeni od politike zbog potrebe da se riješe
stvarni tehnički i praktični problemi vezani za vođenje poslova u
pukovima. Zbog toga je radna grupa za pukove postala, moglo bi se
reći, model za ostatak zemlje, ne toliko u smislu izmirenja, ali svakako
u smislu uočavanja nezgodnih pitanja i uvažavanja činjenice da teme
koje su od velike historijske i kulturne važnosti za jedan narod mogu
biti prepoznate kao razlog za uvrijeđenost i povrijeđenost kod drugog
Implementacija i Izazovi
101
naroda. Kada se to uvaži, često se postiže konsenzus u vidu praktičnog
kompromisa i tehničke usklađenosti.
Proces teče sporo, ali konsenzus i zdravi radni odnosi u radnoj
grupi ukazuju da se, kad propisi budu gotovi, politički dogovor
obično postiže i malo je pokušaja da se s mukom postignuti dogovor
poništi. U zadnje vrijeme je implementacija usporena zbog potrebe
da se ne radi samo na funkcijama komandi pukova već da se obuhvate
i institucije van Ministarstva odbrane kako bi propisi o finansijama
i personalu bili usklađeni sa drugim zakonima. Uvjeriti državne
službenike i građanstvo u cjelini u potrebu da se provede sistem
pukova kao dio nastojanja da se izgrade jedinstvene oružane snage, s
obzirom da taj koncept predstavlja značajan politički ustupak, jeste
težak, ali krucijalan zadatak. Ako se sistem pukova ne realizira vrlo
pažljivo i na temelju konsenzusa, to bi se moglo iskoristiti za nastavak
etničke podjele u OS BiH i očuvanje paralelnih struktura povezanih
sa bivšim entitetskim vojskama.
Partnerstvo za mir i informativna kampanja NATO-a (Outreach)
Proces reforme odbrane u periodu 2003-2005 prethodio je NATOvom pozivu BiH da pristupi Partnerstvu za mir, baš kao i prva godina
implementacije reforme odbrane. BiH je pristupila PfP-u u decembru
2006, uglavnom zahvaljujući naporima uloženim u reformu odbrane.
Rad u sklopu partnerstva dodao je novu dimenziju ranije opisanim
aspektima implementacije reforme odbrane. Ključni programi,
osmišljeni tako da BiH poboljša svoje kapacitete u nastojanju da
postane vjerodostojan kandidat za članstvo u NATO-u, uključuju
Proces planiranja i revizije (PARP) i Individualni partnerski plan
aktivnosti (IPAP).
PARP je ključni element u pripremi mogućih članica za pristupanje
NATO-u. Riječ je o dvogodišnjem ciklusu planiranja sa ciljem
veće interoperabilnosti i transparentnosti između članica NATO
saveza i partnerskih država. U svakom ciklusu, BiH popunjava tzv.
PARP upitnik koji obuhvata informacije o širokom spektru tema,
102
Destinacija NATO
uključujući politiku odbrane, demokratsku kontrolu oružanih snaga,
saradnju u PfP-u i relevantne finansijske i ekonomske planove. BiH
se, također, obavezala da će ispuniti dogovorene partnerske ciljeve u
oblastima od planiranja odbrane, preko pripreme jedinica i kapaciteta
čije je upućivanje u operacije pod vođstvom NATO-a dogovoreno,
pa sve do nabavke konkretne opreme. NATO redovno prati ostvareni
napredak, daje povratne informacije te potiče, podržava i pomaže
poboljšanja.
BiH je završila svoj prvi PARP upitnik u jesen 2007. godine,
manje od godinu dana nakon ulaska u PfP, a prvi paket partnerskih
ciljeva je usaglasila u februaru 2008. Dosta izazova stoji na putu
ispunjenja prihvaćenih obaveza. Među njima je i neriješeno pitanje
nepokretne imovine, neadekvatan budžet odbrane sa visokim
troškovima personala i premalo novca za operacije, održavanje,
obuku ili modernizaciju, te manjak operativne gotovosti i borbene
efikasnosti. Bez obzira na to, BiH nastoji ispuniti svoje obaveze u
sklopu PARP-a. Među tim obavezama su sada i elementi tekućih
aktivnosti u okviru reforme odbrane u BiH, pored članstva u NATO-u
kao dugoročnog cilja te hitnijeg cilja da se poveća sposobnost OS
BiH za operativno djelovanje uz bok članicama NATO-a i drugim
partnerskim zemljama.
IPAP se također odvija u dvogodišnjim ciklusima. U sklopu
ovog programa, BiH je preuzela niz ciljeva poput onih iz PARP-a,
ali proširenih tako da uključe i sve aspekte uprave u BiH. Pitanja
odbrane i vojske čine tek jedan element IPAP-a, pored elemenata
vezanih za politiku i sigurnost, javnu diplomaciju, upravljanje
krizama i djelovanje u vanrednim situacijama te administraciju,
zaštitu i resurse. NATO je odobrio prvi BiH ciklus IPAP-a 16.
septembra 2008. i od tog datuma redovno ocjenjuje napredak koji
ostvaruje BiH. Procjene su istakle i konkretne slabosti i šira područja
u kojima se javljaju problemi, poput ustavne reforme, reforme policije
i državne imovine. Ključna područja za nastavak aktivnosti uključuju
međuagencijsku saradnju, demokratski civilni nadzor nad sektorom
Implementacija i Izazovi
103
odbrane, sigurnosne i obavještajne strukture, upravljanje krizama i
djelovanje u vanrednim situacijama te borbu protiv terorizma. Kako
se vidi iz navedenog, IPAP proširuje odnos između BiH i NATO-a
izvan granica reforme odbrane – unutar kojih je također bilo nevojnih
elemenata – na reformu sektora odbrane i sigurnosti, odnosno na sve
druge sektore vlasti.
Naredni korak nakon IPAP-a bio bi MAP, što je i ponuđeno
BiH u aprilu 2010, ali ovisi o rješavanju pitanja nepokretne vojne
imovine. MAP je strukturalno sličan IPAP-u, ali svrha mu je
prvenstveno pripremiti zemlju za potencijalno članstvo u NATO-u
i podrazumijeva rigoroznije procjene koje se vrše jednom godišnje, a
ne svake dvije godine. Kao što je već navedeno, BiH još nije ispunila
uslov za pokretanje MAP-a. Srećom, aktivnosti u sklopu PARP-a i
IPAP-a tiču se i većeg dijela onoga što bi se radilo u MAP-u, tako da
su posljedice daljih zastoja u rješavanju nepokretne vojne imovine
možda više psihološke nego praktične prirode.
U cjelini, aktivnosti u sklopu PfP-a dopunjuju i nadgrađuju
dogovor i zakone proistekle iz reforme odbrane 2005. godine.
Programi PfP-a definiraju šta to BiH mora postići da bi postala
vjerodostojan kandidat za članstvo u NATO-u. Dosta kvalitetnog
posla je već obavljeno, ali ukoliko BiH želi ostvariti taj cilj, njen
sistem odbrane koji se još uvijek objedinjuje i njene druge strukture
na nivou države moraju nastaviti sa razvojem kapaciteta i dugoročno
održati stvorene kapacitete. Osim toga, cjelokupno stanovništvo
mora steći realnu sliku o NATO-u i to je cilj jedne od obaveza koje
je BiH preuzela u IPAP-u: da obavještava i educira stanovništvo o
članstvu u PfP-u i NATO-u, predstavlja članstvo u NATO-u kao
vrijedan cilj za zemlju i pokreće otvorene i iskrene diskusije.
NATO Komunikacijska strategija
U prve četiri godine članstva BiH u PfP-u, nekoliko anketa je
ukazalo na općenito nizak kvalitet diskusija koje se u zemlji vode
na temu NATO-a. Ovo je predstavljalo ozbiljnu slabost, između
104
Destinacija NATO
ostalog i zato što je članstvo u NATO-u jedan od stubova integracije
BiH u euroatlantski sistem. NATO Komunikacijska strategija koju
je BiH preuzela na sebe u sklopu IPAP-a ima za svrhu ukloniti ovu
manjkavost, ali je realizacija spora zbog nedostatka resursa i malog
broja kvalificiranih ili voljnih glasnogovornika u institucijama BiH.
S obzirom na situaciju, početkom 2011. NATO Štab Sarajevo, u
saradnji sa zamjenicom ministra vanjskih poslova i predsjedavajućom
međuresornog NATO koordinacijskog tima BiH, Anom TrišićBabić, kao i tadašnjim norveškim ambasadorom u Sarajevu, Janom
Braathauom, organizira seriju javnih tribina kao vid podrške
realizaciji NATO Komunikacijske strategije BiH. U toku godine,
ova je inicijativa prerasla u sveobuhvatnu informativnu kampanju,
kreiranu s ciljem da građani BiH bolje upoznaju NATO.
Ovaj informativni i edukacijski pothvat, predvođen NATO
Štabom Sarajevo, bio je bez premca po svome opsegu i intenzivnom
tempu.31 Program je obuhvatao direktni kontakt sa javnošću, kao i
elektronske medije radi što bolje distribucije informacija i pokretanja
šire i kompetentne debate o NATO-u, članstvu u NATO-u,
pitanjima odbrane i sigurnosti i euroatlantskim integracijskim
procesima. Naglasak je stavljen na direktni kontakt sa javnošću na
lokacijama širom BiH zbog važnosti ličnog kontakta i dijaloga u
transferu informacija i poruka. Prateći medijski angažman oslanjao
se na televiziju i radio s ciljem da se objave rezultati javnih tribina i
obrade problemi na koje je publika skrenula pažnju. Javne tribine su
oglašavane unaprijed, bile su otvorene za svakoga i nije bilo nikakvih
ograničenja u pogledu pitanja koja su se mogla postavljati. U raspored
su bila uključena sva veća mjesta, ali je posebna pažnja posvećena
manjim i ruralnim mjestima u koja predstavnici međunarodnih
31 John Andreas Olsen (autor) lična zapažanja tokom informativne kampanje kroz program
javnih tribina i okruglih stolova NATO Štaba u Sarajevu. Izvještaj o provedenoj aktivnosti:
Program javnih tribina i okruglih stolova NATO Štaba u Sarajevu u BiH 2011. godine,
memorandum, 24.1.2012. Daljne informacije u ovom poglavlju vezano za aktivnosti u
okviru programa javnih tribina i okruglih stolova zasnovane se najvećim dijelom na ovom
izvještaju.
Implementacija i Izazovi
105
organizacija rijetko zalaze.
Tribine su se većinom sastojale od 45-minutne prezentacije nakon
koje su slijedila pitanja u trajanju od najviše devedeset minuta, ovisno
o publici. U prezentaciji su objašnjeni svrha, principi i vrijednosti
NATO-a i PfP-a, konkretna pitanja od važnosti za BiH, pouke,
prednosti članstva u NATO-u i novi Strateški koncept NATO-a.
Prisutni su dobijali promotivne materijale i primjerke Koncepta na
sva tri službena jezika, a prevodioci NATO Štaba Sarajevo su prevodili
sve diskusije. U sklopu programa održano je više od 200 prezentacija
pred više od 15 000 građana. Sve javne tribine su popratili štampani
i elektronski mediji, a visokopozicionirani predstavnici NATO Štaba
Sarajevo su učestvovali u velikom broju intervjua i dijaloških emisija
na televiziji i radiju. Iako je takvim emisijama očito nedostajao
element direktne komunikacije, one su doprle do brojne publike
širom zemlje, imajući na umu da u BiH većina građana dobija
informacije preko elektronskih medija, posebno televizije. Nadalje,
imajući u vidu da je javna podrška članstvu u NATO-u daleko veća
u FBiH nego u RS, u program su uključeni i forumi u svakoj od
šezdeset i dvije općine u Republici Srpskoj, uključujući sastanke sa
načelnicima općina, kao i uobičajene prezentacije i diskusije.
NŠSa je također zaključio da će studenti univerziteta postati, ili
bi trebali postati, ključni u donošenju i kreiranju budućih odluka te
da njihovi akademski predavači oblikuju stavove studenata baš kao i
direktno učešće u debati. Stoga je program obuhvatio i univerzitete
širom zemlje, s tim da su prioritet ponovo bili univerziteti u RS iz
ranije navedenih razloga. U velikom broju slučajeva, ovi su forumi
bili prva posjeta NATO-a kampusima obuhvaćenim programom.
Iako nisu dio javnosti kao takve, članovi parlamenta i pripadnici
sistema odbrane su također bili odabrana publika. Parlamentarna
skupština BiH ima jasnu ulogu u pristupanju NATO-u i debati
o tome. Međutim, entitetski parlamentarci su odgovorni istom
biračkom tijelu. Zato je program obuhvatio parlamentarne skupštine
i na nivou BiH i na nivou entiteta. U tom pogledu vrijedno je
106
Destinacija NATO
spomenuti da je predsjedavajuća Zajedničke komisije za odbranu i
sigurnost Parlamentarne skupštine BiH gđa Dušanka Majkić igrala
proaktivnu ulogu u kreiranju prijedloga i suorganizaciji događaja
namijenjenih komisijama za sigurnost entitetskih parlamenata.
Iako se u velikoj mjeri debata o NATO-u najdirektnije tiče
pripadnika sistema odbrane, u prosjeku njihovo razumijevanje ove
problematike nije bolje nego u cjelokupnoj javnosti. Stoga, a uz
pristanak i podršku ministra odbrane i načelnika Zajedničkog štaba,
program je obuhvatio i sve kasarne širom zemlje, kao i civilno i vojno
osoblje Ministarstva odbrane. NŠSa i MO su proširili svoju saradnju
kroz organizaciju mini-turneje po probranim objektima tokom koje
se razgovaralo o samoj reformi odbrane i razlozima za postojanje OS
BiH.
Donekle iznenađuje činjenica da je prijem kod svih segmenata
stanovništva generalno bio veoma pozitivan, čak i u krajevima gdje
članstvo u NATO-u ne uživa podršku. Odziv je ukazivao na to da
građani žele više informacija i priliku da iznesu vlastita mišljenja
o NATO-u, kao i svoje nezadovoljstvo političkom situacijom u
zemlji. Zanimljivo je da je prijem u opštinama Republike Srpske bio
daleko topliji nego što se NATO mogao nadati. U šezdeset i dvije
potencijalno nesklone opštine, niti u jednom slučaju kancelarija
načelnika opštine nije odbila saradnju sa NATO-m u organizaciji
ovakvih događaja. Događaji su održani bez smetnji i privukli su
značajan broj ljudi. Publika je uglavnom bila zadovoljna i ugodno
iznenađena činjenicom da je NATO odvojio sredstva i energiju za
takve posjete. Mnoga mjesta nikada prije nisu dobila toliko pažnje
od međunarodne zajednice.
Bez obzira na to, iako je prijem bio dobar i atmosfera pozitivna,
pitanja su često bila vrlo negativna i ticala su se osjetljivih stvari. U
Republici Srpskoj su se kao lajtmotiv javljale tvrdnje da su vojne
operacije NATO-a 1995. (BiH) i 1999. (Kosovo) pokazale antisrpski
stav NATO-a, zatim optužbe za ubijanje nedužnih žena i djece i
optužbe vezane za osiromašeni uranij. Pitanje Kosova, gdje je NATO
Implementacija i Izazovi
107
također odigrao ulogu u okončanju sukoba u kojima su učestvovali
Srbi, kao i u uspostavi mira nakon toga, često se postavljalo tokom
debate.32 Mnogi Srbi u BiH čvrsto vjeruju da je NATO marioneta
Sjedinjenih Američkih Država te da SAD žele da BiH pristupi
NATO-u kako bi on dobio više novca za vojne potrebe i kako bi se
mladi vojnici iz BiH slali u ratove koje NATO vodi u inostranstvu.
Mnogi Srbi također smatraju da bi se BiH trebala demilitarizirati i
tako postati neutralna zemlja, što je tema o kojoj se razgovaralo u
kontekstu pregleda odbrane.
Imajući u vidu tematiku, diskusije su ponekad bile gorljive i
nabijene emocijama. Iako su se mnogi složili da bi članstvo u NATO-u
ponudilo najbolje rješenje za sigurnost narednih generacija građana
BiH i RS-a, ostali su se fokusirali na prošlost i nisu pokazali zanimanje
za razgovore o budućnosti. Mnoge primjedbe na članstvo u NATO-u
32 Deset tema o kojima se najčešće diskutiralo tokom NATO programa javnih tribina i
okruglih stolova u Republici Srpskoj u periodu 2010-2012. bile su: 1) Zašto bi Bosna i
Hercegovina trebala razmatrati članstvo u NATO-u? Koje su prednosti članstva za srpsko
stanovništvo? 2) NATO je poduzeo vojnu akciju protiv srpskog rukovodstva 1995. i
1999. godine: Nije li to zato što je NATO antisrpski nastrojen? 3) NATO je u prošlosti
koristio municiju s oslabljenim uranom. Koje to ima posljedice po civilno stanovništvo
koje živi u područjima koja su bila predmet napada kao, naprimjer, stanovništvo Hadžića?
Zar NATO onda nije odgovoran za smrt velikog broja Srba zbog raka ili leukemije usljed
posljedica oslabljenog urana koji je korišten? 4) A šta je sa Kosovom? Kakav je stav
NATO-a o nezavisnosti Kosova? Zar NATO Srbiji ne želi oduzeti Kosovo? 5) Zar ne bi
bilo bolje za Bosnu i Hercegovinu da se demilitarizira? Zar ne bi bilo bolje za Srbe kad bi
Bosna i Hercegovina raspustila svoje Oružane snage, a da se sredstva koja se izdvajaju za
odbranu upotrijebe u neke druge svrhe? 6) Zašto NATO želi da Bosna i Hercegovina uđe
u NATO Savez? Je li to iz razloga kako bi imala više vojnih snaga i poslala više vojnika u
Afganistan? 7) Kakav je odnos između NATO-a i Rusije? Mogu li Bosna i Hercegovina,
Srbija i Crna Gora i dalje ostati u dobrim odnosima s Rusijom i istovremeno biti NATO
članice? 8) Da li je stvar crno-bijela, odnosno ili za ili protiv NATO članstva, ili postoji
neko srednje rješenje gdje bi Bosna i Hercegovina zadržala neutralnost i bila partner
NATO-a? Kako je ovo povezano sa članstvom u Evropskoj uniji? 9) Koji je proces za
pristupanje u NATO članstvo za Bosnu i Hercegovinu, Srbiju i Crnu Goru? Kako će
biti donesena odluka o tome treba li Republika Srpska održati svoj referendum o ovom
pitanju? 10) Kada bi bilo realistično za Bosnu i Hercegovinu da uđe u NATO?
108
Destinacija NATO
temeljile su se na godinama propagande usmjerene protiv NATO-a
i pogrešnim informacijama. Druge primjedbe su možda imale bolje
utemeljenje. Međutim, u nekim dijelovima RS-a raspoloženje je
ukazivalo na podršku NATO-u, što se ponekad i javno artikuliralo,
posebno nakon što bi publika čula za sve veću saradnju koju Srbija
ostvaruje sa NATO-m kroz programe Partnerstva za mir. Zanimljivo
je da je rijetko ko spominjao bivšeg predsjednika RS-a, Karadžića, i
njegovo suđenje za ratne zločine. Možda još više iznenađuje da je,
iako je bivši komandant VRS-a i optuženik za ratne zločine general
Mladić uhapšen za vrijeme dok je NATO Štab realizirao ovaj program
u istočnom dijelu RS-a, samo jedna osoba ustala da brani njegove
postupke.
Program je pripadnike NATO Štaba doveo do zaključka da je
Srbima u BiH važno učestvovati u dijalogu o prošlosti i sadašnjim
aktivnostima NATO-a te da će, kad dobiju priliku izreći svoje
zabrinutosti, pokazati veću spremnost da razgovaraju o budućnosti.
Prema ocjeni predsjedavajuće Zajedničke komisije Parlamentarne
skupštine BiH za odbranu i sigurnost Dušanke Majkić, informativne
aktivnosti NATO Štaba su „zagrijale“ atmosferu u RS-u u pogledu
NATO-a: „Ranije je prva asocijacija na NATO bila bombardovanje...
Danas stanovništvo razmišlja na više pragmatičan način: šta
podrazumijeva NATO?“33
Ipak, u cjelini je poznavanje NATO-a među navedenim ciljnim
grupama slabo, a i krivih predstava i pogrešnih informacija o NATO-u
ima u izobilju, iako stanovništvo, a posebno muškarci, uglavnom
vjeruje da je dobro upućeno u međunarodnu problematiku. Mali
je broj onih koji dobro poznaju ciljeve NATO-a i to šta članstvo
u NATO-u znači za BiH. Bez obzira da li pojedinačno podržavaju
članstvo u NATO-u ili ne, niti jedna od strana u toj polemici nema
uvjerljivih objašnjenja i argumenata u korist svoga stava. Javlja se
dvostruka neravnoteža kojom se valja pozabaviti kroz kontinuirani
rad na informiranju javnosti, pri čemu bi institucije BiH preuzele
33 Razgovor sa Dušankom Majkić, 27.2.2013.
Implementacija i Izazovi
109
vodeću ulogu od NATO Štaba i tako ispunile obavezu koja proističe
iz IPAP-a da komuniciraju sa svojim građanima po pitanjima koja se
tiču NATO-a.
Rod i sigurnost
Možda jedinstven aspekt ove informativne kampanje jeste to što je
ona obuhvatila i temu roda i sigurnosti. Godine 2010, u skladu sa
svojim obavezama proisteklima iz Rezolucije 1325 Vijeća sigurnosti
Ujedinjenih naroda o ženama, miru i sigurnosti, a u sklopu
obilježavanja njene desete godišnjice, BiH je usvojila plan aktivnosti
za primjenu ove rezolucije putem ukazivanja na važnost rodne
problematike na svim nivoima vlasti i stavljanja naglaska na rodnu
ravnotežu u organima policije i odbrane. Naredne godine je NATO
Štab preuzeo na sebe podršku postojećem bosanskohercegovačkom
programu tako što je organizirana dodatna informativna kampanja
koja je imala za cilj promociju rodne ravnopravnosti općenito, ali opet
sa posebnim osvrtom na reformu odbrane i vojne efektive. NATO
Štab je uočio da mnoge žene u BiH koje su tradicionalno isključene iz
debata o sigurnosti zanima vrijednost članstva u NATO-u. Osim što
postavlja vlastite kriterije, koje prihvataju i BiH i NATO, Rezolucija
1325 nudi pristup ovoj ključnoj grupi – onoj koja trenutno broji
najviše neodlučnih u zemlji.34
Program NATO Štaba, izveden u saradnji sa bh. partnerima,
uključujući MO i OS BiH, je 2011. produžen na još 32 događaja
2012. godine, kao i jedan broj radijskih dijaloških emisija. Događaji
su bili skrojeni po mjeri publike (vojno osoblje, njih 3 500, studenti,
učenici srednjih škola i žene u mjestima širom BiH). Spektar tema
uključivao je pojašnjenja Rezolucije 1325 i element roda u vojnim
operacijama, ali i izgradnju kapaciteta sa referentima za rodna pitanja
u sistemu odbrane i namjerno provokativnu prezentaciju i diskusiju
34 Za dodatne informacije, vidi rad Majde Bećirević, Željke Šulc i Maje Šoštarić, Gender
i reforma sektora odbrane u Bosni i Hercegovini, Sarajevo, Centar za demokratsku
kontrolu oružanih snaga u Ženevi, 2011.
110
Destinacija NATO
vezanu za odnos između roda i sigurnosti, pri čemu je cilj posljednje
teme bio privući pažnju žena u lokalnim zajednicama i potaći ih da
preuzmu ulogu u široj debati o sigurnosti i članstvu u NATO-u.
NATO Štab sa svojim partnerima planira slične aktivnosti 2013.
godine.
NATO Štab i dalje podržava aktivnosti BiH u sprovedbi Rezolucije
1325. Neke od tih aktivnosti se fokusiraju na veći broj žena u
strukturama odbrane, sa zacrtanim ciljem BiH da ta zastupljenost
u OS BiH iznosi 10% do 2015. godine, a tu su i nastojanja da se
privuku kandidatkinje i pruže jednake mogućnosti za pohađanje
vojne obuke i obrazovanja. Ostale aktivnosti se fokusiraju na ostanak
žena u Oružanim snagama, napredovanje žena ka rukovodnim
pozicijama, veće učešće žena u tekućim operacijama, uvažavanje
odgovarajuće rodne perspektive u pripremanju i izvršenju takvih
misija i sticanje podrške nevladinih i međunarodnih organizacija u
primjeni Rezolucije 1325.
NATO Štab također ima aktivnu ulogu u promociji
Međunarodnog dana žena (8. mart) i organizira godišnji forum za
sve vladine i nevladine organizacije koje su zainteresirane za rod i
ulogu žena u društvu. Sve ove aktivnosti jasno ukazuju na korisnost
uvođenja rodne perspektive kao integralnog dijela reforme odbrane.
To je i omogućeno tako što je NATO Štab imenovao voditeljicu
programa za rodnu jednakopravnost, a ona je pokrenula i razradila niz
aktivnosti u sklopu podrške i u saradnji sa više domaćih organizacija,
a pritom izradila i sveobuhvatan spisak metoda za primjenu rodne
perspektive u procesima reforme odbrane.
Slijedeći sličan, indirektan pristup sa različitom publikom,
NATO Štab je pružio podršku ambasadorici Norveške, Vibeke
Lilloe, u oblasti reforme obrazovanja. Ova je inicijativa bila dio
mnogo širih nastojanja da se u BiH izgradi sistem obrazovanja koji
će promovirati inkluzivnost i euroatlantske vrijednosti, umjesto
postojećeg podijeljenog sistema koji potiče nastavak etničkih podjela.
Ova inicijativa se javila na temelju zaključka da je vrlo teško ojačati
Implementacija i Izazovi
111
društvenu koheziju i integraciju ukoliko mladi nemaju pristupa
kvalitetnim bibliotekama s raznolikom literaturom koja promovira
znanje i pomirenje, a ne etničke ciljeve. Stoga se kao praktični cilj
ove inicijative, ističe opskrba školskih biblioteka širom zemlje
odgovarajućom beletristikom i drugim knjigama.
Škole su odabrali ministar prosvjete RS-a i deset kantonalnih
ministara obrazovanja u FBiH. Od oktobra 2011. do maja 2012.
podijeljeno je ukupno 14 950 knjiga na jezicima naroda u BiH
(8 800 u FBiH, 6 100 u RS i 50 u Brčko Distriktu) u 283 škole
(166 u FBiH, 116 u RS-u i jedna u Brčko Distriktu), od čega 147
srednjih i 136 osnovnih škola. Odabir knjiga temeljio se na važećim
planovima i programima. Odabir svih dostavljenih knjiga ovisio je o
školi i mjestu, a u obzir su uzeti i jezici (bosanski, hrvatski ili srpski) i
rod. U tri finansijske tranše, NATO Štab je realizirao dostavu knjiga,
sa odgovarajućim certifikatima na kojima su istaknuti doprinos
zemlje-donatora i podrška NATO-a.35
Osim što je pomogao da se podstakne zanimanje za čitanje, ovaj
projekt je utoliko korisniji jer je u manjoj mjeri odgovorio na potrebu
za stvaranje pula dobro obrazovanih ljudi iz kojeg će ubuduće BiH
regrutirati članove svojih institucija odbrane, uključujući i Oružane
snage. U tom pogledu je ovaj projekt dao doprinos postizanju
dugoročnog cilja snažne i funkcionalne države, kao i jačanju sigurnog
i stabilnog okruženja, pomažući u izgradnji povjerenja i pouzdanja
među budućim generacijama bh. građana.
Ukratko, raznolik pristup izazovima koji prate
komunikaciju, tj. široka informativna kampanja praćena konkretnim
elementima skrojenima po mjeri podgrupa stanovništva, osmišljen
je tako da zadovolji potrebe BiH. Usto, ovakav pristup dopunjuje
ostale reformske aktivnosti, u konkretnom slučaju u oblasti rodnog
informiranja i obrazovanja, kako bi se izvukla korist iz postignute
35 Ove su knjige i same prenosile direktnu poruku jer je svaka na sebi imala NATO logo i
tako signalizirala NATO-ovo interesovanje za BiH u cjelosti, a ne samo za njene Oružane
snage.
112
Destinacija NATO
sinergije. Komunikacijski pristup omogućio je smještanje reforme
odbrane u sveukupni kontekst BiH, umjesto da je se doživljava kao
izoliran zadatak koji je bitan samo vojsci.
Nove teme
Reforma odbrane i aktivnosti u sklopu PfP-a koje su ranije
opisane nisu ni izbliza okončane. U svih pet najvažnijih zadataka
implementacije reforme odbrane još uvijek postoje značajni izazovi,
a po svojoj prirodi PfP je dugoročan i iterativan proces. Aktivnosti
u sklopu reforme odbrane i PfP-a i dalje evoluiraju, a okruženje nije
statično i pojavljuju se nove teme. U ovom kontekstu je korisno
razmotriti dvije nove teme, obje od dugoročno vitalnog značaja za
transparentan i efikasan sistem odbrane: institucionalni integritet i
profesionalnu kompetentnost. Kroz učešće u NATO-vom programu
za izgradnju integriteta, BiH razvija praktične instrumente koji su
korisni u promociji integriteta, transparentnosti i odgovornosti, a
umanjuju opasnosti korupcije i drugih vidova neetičnog ponašanja
u institucijama vlasti, posebno u sektoru odbrane i sigurnosti.36 Ova
inicijativa za “dobru upravu“ trebala bi vremenom pomoći da se
postigne viši nivo transparentnosti i odgovornosti u svim sektorima
vlasti te da se smanji obim korupcije koja trenutno nagriza zemlju.37
Ovaj se problem mora rješavati sistematično, a NATO-v program
nudi fokus, savjete i pomoć u tim nastojanjima.38
36 Po mišljenju predsjedavajuće Zajedničke komisije za odbranu i sigurnost Parlamentarne
skupštine BiH, izgradnja integriteta je najvažniji zadatak koji još nije završen. Razgovor s
Dušankom Majkić, 27.2.2013.
37 Međunarodni program za odbranu i sigurnost Transparency Internationala za Veliku
Britaniju rangira BiH među zemlje smještene u kategoriji D+ antikorupcijskog indeksa
u državnom sistemu odbrane. Ovakva ocjena sugerira nizak rizik od korupcije. Indeks
ukazuje da je usprkos postojanja valjanih pretpostavki za formalni zakonski nadzor nad
realizacijom politike odbrane i sigurnosti općenito prisutan manjak transparentnosti kod
donošenja odluka u ovom sektoru. Vidi http://government.defenceindex.org/results/
countries/bosnia-herzegovina#more, stranici pristupljeno 25.2.2013. godine.
38 Euroatlantsko partnersko vijeće – politička dimenzija Partnerstva za mir – u novembru
2007. godine pokrenulo je Program izgradnje integriteta u cilju promocije i razvoja
Implementacija i Izazovi
113
Kompetentni i politički neovisni državni službenici od vitalne su
važnosti za postizanje demokratske civilne kontrole nad oružanim
snagama. Ministarstvo odbrane je već uložilo neke napore ka jačanju
svoje civilne komponente u skladu sa principima profesionalizma i
kvalitetne državne službe. Na temeljima tih nastojanja, ranije opisani
projekt upravljanja ljudskim resursima nudi platformu sa koje je
moguće pokrenuti široke aktivnosti radi etabliranja sektora odbrane
kao moderne organizacije, zasnovane na kompetencijama, u kojoj
je profesionalna izvrsnost neodvojivi dio strateškog rukovođenja. S
daljim napretkom, ta metodologija, mehanizmi i procedure bi se
lako mogli primijeniti u svim dijelovima sistema odbrane, tako da
sektor odbrane postane efikasniji, a njegovi pripadnici oboružani
profesionalnom razboritošću potrebnom za suočavanje sa budućim
izazovima. Ukoliko dođe do toga, sektor odbrane će postati primjer
koji će drugi slijediti.39
institucionalnih kapaciteta u ključnim područjima elaboriranim u Akcijskom planu
partnerstva za izgradnju institucija odbrane. Program je dotatno definiran na samitu u
Lisabonu 2010. godine i samitu u Čikagu 2012. Pod svojim pokroviteljstvom NATO
redovno održava kurseve i seminare za civilni i vojni personal, a u Norveškoj je osnovao
Centar za izgradnju integriteta u sektoru odbrane. Opći ciljevi su da se 1) poboljša
razumijevanje o rizicima korupcije u odbrambenom i sigurnosnom sektoru; 2) utvrde
prioriteti i definira kojim putem će se ići naprijed u zajedničkoj akciji; 3) pruže savjeti
o primjeni institucionalne prakse i procedura koje imaju za cilj veću transparentnost,
odgovornost i integritet u odbrambenom i sigurnosnom sektoru; 4) odrede referentni
standardi kako bi države mogle nadzirati promjene; 5) osiguraju edukacija i obuka s
ciljem promoviranja dobre prakse i izgradnje kapaciteta; i 6) promovira šira upotreba
postojećih NATO alata i mehanizama za izgradnju integriteta, te shvatanje o tome kako
se oni mogu iskoristiti za unapređenje transparentnosti, odgovornosti i integriteta u
odbrambenom i sigurnosnom sektoru. Svaka zemlja odlučuje o broju domena u kojima
se želi angažirati, i o opsegu i obimu svog angažmana.
39 Reforma odbrane u BiH, kao i u većini zemalja, ima težište na izgradnji manje i
finansijski isplativije organizacije i na nabavci neophodne moderne opreme kako bi se
dostigli puni operativni kapaciteti. Zemlje koje prave iskorak od jačanja tehnoloških
kapaciteta ka poboljšanju operativnih sposobnosti i postizanju interoperabilnosti sa
drugim partnerskim zemljama ne smiju zaboraviti najvažniji resurs bilo koje organizacije:
profesionalnu kompetentnost ljudstva. Dok se na jednom kraju spektra nalaze tehnološki
114
Destinacija NATO
U perspektivi se javlja konvergencija konkretnih zadataka u
sklopu reforme odbrane i nastojanja da se ojača saradnja sa NATO-m
u kontekstu PfP-a. Ovi se pravci ukrštaju u MAP-u. BiH se već bavi
elementima političke, ekonomske, odbrambene, resursne, sigurnosne
i pravne problematike koje obuhvata MAP, ali unutar samog programa
bi se intenzivirao angažman između NATO-a i BiH, uključujući
fokusirane i direktne mehanizme povratne sprege. Iako učešće u
MAP-u ne jamči buduće članstvo u NATO-u, ono ipak predstavlja
posljednju etapu puta ka Savezu i cementira opredjeljenje NATO-a
da savjetuje, pomaže i podržava BiH u skladu sa njenim specifičnim
potrebama. Stoga se BiH nalazi na pragu programa koji će uvezati sve
niti reforme odbrane i aktivnosti u PfP-u u jedan robusan i provjeren
okvir za široke i dugotrajne reforme. Ove reforme će poboljšati uslove
za građane BiH, bez obzira da li će zemlja napraviti taj zadnji korak
ka članstvu u NATO-u. Ukoliko se taj instrument iskoristi u najvećoj
mjeri, rezultat će biti sigurnija, stabilnija i prosperitetnija zemlja, koja
može zauzeti svoje mjesto pored ili u NATO-u, a u konačnici i u EU.
i materijalni resursi, na drugom kraju su ljudski i intelektualni: vještine, vizija, znanje, stav
i moralne vrijednosti kao ključne komponente profesionalizma. Norveško Ministarstvo
odbrane je u svome sektoru odbrane nedavno pokrenulo sveobuhvatnu reformu vezanu za
kompetentnost, najprije kroz studiju s ciljem utvrđivanja činjeničnog stanja, a onda kroz
izradu Bijele knjige koja sadrži smjernice o načinu transformacije u modernu organizaciju
temeljenu na kompetentnosti, sa konkurentnom prednosti na budućem tržištu rada.
Norveško Ministarstvo odbrane je osmislilo niz programa, projekata i aktivnosti i
usvojilo stratešku politiku kompetentnosti za godine koje predstoje. Ova politika uzima
u obzir način unapređenja sistema regrutacije, potrebu za kognitivnom raznovrsnosti
i specijalistima, kriterije upravljanja rezultatima rada i raznovrsne poticajne metode.
Ovo se na koncu odražava na model edukacije i odluku o tome koje pozicije trebaju
popunjavati civili, a koje vojna lica. Nakon što je utvrdilo željene nivoe kompetentnosti
i uporedilo ih sa trenutnim stanjem, Ministarstvo odbrane je osmislilo svoju stratešku
politiku kompetentnosti kako bi se premostili ovi nedostaci. Iako, očito, Ministarstvo
odbrane Norveške funkcionira na drugačiji način nego Ministarstvo odbrane BiH,
moguće je primijeniti istu filozofiju.
V. LEKCIJE IZ REFORME
ODBRANE U BIH
S
ir Winston Churchill je jednom napisao da Balkan proizvodi više
istorije nego što može potrošiti. Skoro je nemoguće ne dodati da
je većina te istorije vezana za BiH. Rat i mir u BiH imaju implikacije
daleko van njenih granica. Iako je tokom protekle decenije na području
Balkana pažnja preusmjerena na Srbiju i Kosovo, zadatak provođenja
održivog mira u BiH nije i neće biti završen u dogledno vrijeme. Lord
Ashdown ponudio je jednom prilikom ovo razmišljanje:1
„Ako nas je proteklih 20 godina naučilo ičemu onda je to da je, kad je
o nevoljama riječ, Bosna pokretač problema na Balkanu. Kosovo nikada
nije bilo lak slučaj, ali je bilo kratkotrajno i rješivo. Beograd će uvijek
biti u centru pažnje i često izazivati poteškoće. Ali, iako je Srbija izvezla
sukob, u proteklim godinama ona nije bila mjesto dešavanja tog sukoba.
To je, već stoljećima uvijek BiH, gdje čak i kratkotrajna tvrdoglavost
može vrlo brzo postati uvod u dugotrajnu tragediju. Ne treba vam bujna
mašta da zamislite šta se dešava kada stvari krenu u pogrešnom pravcu u
BiH – dovoljna su sjećanja.“
Ono što slijedi je pregled lekcija prepoznatih u procesu reforme
odbrane koji je sam po sebi tek jedan aspekt procesa zarastanja rana.
Za pomirenje, u pravom smislu te riječi, pomirenje zasnovano na
1
Paddy Ashdown, Europe Needs a Wake-up Call: Bosnia is on the Edge Again, The Observer
27.7.2008.
116
Destinacija NATO
uzajamnom povjerenju i poštivanju, bit će potrebno više od jedne
generacije. Ožiljci raspadanja i sukoba su i duboki i široki i proces
njihovog zarastanja nije još istinski započeo.
Iako proces reforme odbrane još uvijek nije završen,2 ona je
uspješnija od bilo koje druge reforme u BiH. Posebno je u proteklim
godinama ta reforma pomogla da se stabilizira mir u periodu oštrih
političkih kretanja (tenzije između raznoraznih političkih lidera,
konstitutivnih naroda i dugi period bez Vijeća ministara), značajnih
ekonomskih izazova (veoma visoka stopa nezaposlenosti, strukturalne
slabosti i široko rasprostranjena korupcija), te raznih dešavanja u svim
sferama društva. Usprkos ovakvog teškog i bespoštenog ambijenta,
odbrambeni sektor se nastavlja približavati standardima koji su zadati
za članstvo u NATO-u. I druge institucije počinju raditi svoj dio
posla.
U širem smislu, lekcije iz BiH su dovoljno jasne: zacrtajte i držite
pravac, koncentrirajte potrebne resurse, pokažite i zadržite odlučnost
i komunicirajte s javnošću. Sve ovo zahtijeva ravnotežu između
međunarodnog pritiska, istinskog partnerstva i lokalne odgovornosti.
Pravac
Kao i sve reforme, i reforma odbrane imala je svoje uspone i padove.
Fazu od 2003. do 2005. godine kada je postignut konsenzus i doneseni
zakoni obilježile su javno vrlo vidljive aktivnosti, a dogovorene
promjene su donekle prikrile disonantnu prirodu diskusija na kojima
su se one zasnivale. Faza implementacije počela je 2006. godine i
2
Prema riječima Šefika Džaferovića, člana Komisije za reformu odbrane u periodu 20042005. i sadašnjeg zamjenika predsjedavajuće Zajedničke komisije za odbranu i sigurnost
Parlamentarne Skupštine BiH: “Reformu odbrane treba izgrađivati jer je to budućnost
BiH”. Razgovor autora sa Šefikom Džaferovićem, 4.4.2013. Boško Šiljegović, također
član Komisije za reformu odbrane u periodu 2004-2005., a sadašnji vojni povjerenik
Parlamentarne skupštine BiH, rekao je sljedeće: “Mora se imati u vidu da je sektor
odbrane još uvijek u tranzicijskom periodu, te da se napredak još uvijek ostvaruje
pionirskim koracima...proces treba nastaviti”. Razgovor autora s Boškom Šiljegovićem,
4.4.2013.
Lekcije iz Reforme Odbrane u BiH
117
tada se veliki broj aktivnosti počeo realizirati na manje vidan način,
a politička pitanja su se pojavljivala pod krinkom tehničke debate. U
proteklim godinama je došlo do gubitka dinamike u implementaciji,
posebno kad je riječ o već dugom zastoju u aktiviranju MAP-a i
rješavanju pitanja nepokretne vojne imovine. Ove prirodne plime
i oseke u neku ruku zaklanjaju sveukupni trend kontinuiranog
napretka. Bez obzira na zastoje koji se ne mogu zanijekati, nije bilo
niti jednog perioda od 2003. godine u kojem BiH nije bilježila
napredak po pitanju većine zadataka iz reforme odbrane. To je bilo
moguće zbog okvira koji je davao jasan i konzistentan pravac za rad,
uz resurse neophodne da podrže BiH u ispunjavanju ovih potrebnih
zadataka. U tom okviru, reforma odbrane je iskusila turbulencije
karakteristične za proces u kojem učestvuje puno subjekata i koji se
sastoji iz velikog broja elemenata.
Okvir sadrži tri elementa. Prvi je da su različiti sastavi Komisije
za odbranu i njihovi sveobuhvatni mandati stvorili zamah potreban
za uspostavu jedinstvenog odbrambenog sistema. Prve odluke koje
je Komisija za reformu odbrane donosila svake godine bile su od
izuzetne važnosti za reformska nastojanja jer su, kao što su to primjetili
domaći članovi Komisije za reformu odbrane u periodu 2004-2005,
obuhvatale fazni pristup u okviru kojeg su inicijalne odluke bile čvrst
osnov za budući rad.3 Ove su odluke, opet, zavisile od brzog razvoja i
efikasne artikulacije robusnih koncepata, na osnovu čega bi se dobila
podrška ključnih aktera. Uz postojanje te podrške, moglo se doći do
konsenzusa i održati ga među svim akterima.
Komisija za reformu odbrane u svim svojim sazivima služila je
i kao mehanizam koji je međunarodnoj zajednici omogućavao da
koordinira svoja nastojanja i iskoristi svoje resurse. Izuzetnu važnost
ove vanjske pomoći naglasili su mnogi bh. učesnici u procesu
reforme odbrane, uključujući i same predstavnike BiH u Komisiji
za reformu odbrane.4 Ovaj mehanizam je, također, omogućio BiH
3
4
Autorov razgovor sa Šefikom Džaferovićem; autorov razgovor s Boškom Šiljegovićem.
Ibid.
118
Destinacija NATO
da u potpunosti učestvuje u procesu u koji je ušla sa oklijevanjem,
pa donekle i kao prisilni partner, a izašla kao lider. U kontekstu
reforme odbrane, odnos između NATO-a i BiH bio je izgrađen na
partnerstvu, a ne na iznudi. Primarna funkcija NATO Štaba Sarajevo
je da savjetuje, pomaže i pruža podršku bh. vlastima u reformi
odbrane i aktivnostima Partnerstva za mir (PfP). Ovo se zasniva na
premisi da je lokalna odgovornost uz međunarodnu podršku na duge
staze puno bolji metod nego njegova alternativa.
Kao drugo, PfP kao program i preporuke NATO-a konkretno za
BiH, pružili su jasne smjernice o tome šta BiH treba uraditi u reformi
odbrane. Put i pravac za BiH su bili jasno definirani. Nakon što je
BiH ušla u Partnerstvo za mir, odnos se razvijao u pravcu jednakog
partnerstva. NATO je nastavio definirati svoja očekivanja i standarde
za reformu odbrane, ali je razgovor bio razgovor o saradnji, a ne
naređivanje.
Kao treće, kako je BiH napredovala u Partnerstvu za mir tako se
spektar različitih programa proširio da obuhvati cijeli odbrambeni
sektor i druge oblasti uprave, te projicirao taj odnos u budućnosti
kao izgledno članstvo u Savezu. Prvobitni zamajac euroatlantskih
integracija – sigurnost i prosperitet u budućnosti za sve građane BiH,
bez obzira na njihovu nacionalnost — nije osporavan, kao ni to da
realizaciju tog cilja moraju pratiti dalekosežne reforme. Međutim,
još uvijek postoje neslaganja o tome je li punopravno članstvo u
NATO-u poželjno ili neophodno.
Bez obzira na ova neslaganja, skoro svi se slažu da NATO standardi
daju dobre smjernice za profesionalizam Oružanih snaga. Bilo bi
teško ne složiti se s ovim kada su sve zemlje u regionu, uključujući
i Srbiju, odlučile da idu na ispunjavanje tih standarda. Kao što je
jedan od bivših članova Komisije za reformu odbrane rekao: „Taj
okvir značio je da BiH nije izuzetak u odnosu na druge države, a
naročito u odnosu na druge države u regionu.“5 Partnerstvo za mir,
kao dokazani, prilagodljivi i iterativni mehanizam koji se zasniva na
5
Autorov razgovor sa Šefikom Džaferovićem.
Lekcije iz Reforme Odbrane u BiH
119
postignutim rezultatima usmjeren je na reformska nastojanja, pa se
pokazao funkcionalnim i koristi se u raznim zemljama. Kao program
NATO-a, jasno je da se ne može primjeniti u svim scenarijima,
te da postoje drugi okviri za reformu sigurnosnog sektora koje su
razvile i usvojile neke međunarodne organizacije, kao i okviri koje su
razvili stručni centri. Isto tako, premda se EU integracijski elemenat
ne može svuda primijeniti, postoje i drugi regionalni okviri, pa
tako i mogućnost potencijalne sinergije između različitih okvira
za reformu sigurnosnog sektora, kao i mogućnost jedinstvenog ili
komplementarnog pristupa krovnim pitanjima, kao što su korupcija
ili loša uprava.
Bez obzira na odabrani model, zemljama je potreban okvir koji
definira ciljeve i standarde reformskog procesa. Svaka država koja
razmišlja o reformi odbrane ili reformi sigurnosnog sektora mora prvo
odlučiti koji će okvir koristiti te, po potrebi, doraditi ga kako bi i na
nivou detalja odgovarao datoj situaciji. Po riječima bh. predstavnika
u Komisiji za reformu odbrane: „Preporuka modela odbrane zavisi
od stanja u zemlji u kojoj se ta reforma provodi. Ne radi se samo o
tehničkoj reformi vojske već o postizanju političkog konsenzusa.“6
Zemlja koja provodi reformu mora prihvatiti legitimitet takvog
okvira, a organizacija, odnosno organizacije koje predlažu i održavaju
taj okvir moraju biti konzistentne i uporne.
Odluka NATO-a da bude prisutan u BiH kao podrška reformi
odbrane i aktivnostima PfP-a je osigurala da se zamah koji je stvorila
Komisija za reformu odbrane sačuva i da međunarodna zajednica
održi konzistentnu vanjsku podršku i pritisak. Prisustvo u zemlji je
vrlo važno jer podrazumijeva i mogućnost da viši NATO zvaničnici
mogu izraziti svoja očekivanja i pomoći napredak, a multidisciplinarna
savjetodavna grupa je sposobna pružiti održive savjete i pomoć u
izradi koncepata, planiranju, saradnji i provođenju reforme odbrane
i PfP zadataka.
6
Autorov razgovor s Boškom Šiljegovićem.
120
Destinacija NATO
Koncentracija
Lako je prenebreći potrebu da se koncentriraju i održe potrebni resursi
kako bi se podržalo fokusirano nastojanje-ako se u vidu imaju samo
široka slika pregovora na visokom nivou i dalekosežne promjene. U
takvoj situaciji se pitanje osoblja za podršku čini nebitnim. Međutim,
sama priroda procesa reforme je takva da su sporazumi bezvrijedni
bez opredijeljenosti i sposobnosti da se provedu. Kvalificirano osoblje
mora biti na raspolaganju da podrži pregovore, razradi rezultate,
pomogne u provođenju, nadzire razvoj događaja, intervenira po
potrebi i dostavlja informacije i preporuke višim ešalonima. Ovo je
klasični rad osoblja na terenu za razliku od uloge visokih predstavnika
vanjskih organizacija koji vode, oblikuju i usmjeravaju ova nastojanja.
Osoblje mora biti fleksibilno i sposobno da pruži stručni savjet kroz
političku i kontekstualnu analizu i osposobljeno da radi u području
formuliranja politika, tehničko-vojnih pitanja, te pravnih pitanja i
pitanja legislative, uključujući i osposobljenost za planiranje, analizu
i sastavljanje nacrta zakona. Provodeći ove zadatke, oni moraju
biti sposobni slobodno sarađivati sa drugim partnerima te drugim
elementima svojih organizacija. Umjesto insistiranja na irelevantnoj
praksi zbog inertnosti organizacije ili nemogućnosti da se shvati
priroda zadatka kog se organizacija prihvatila, puno je važnije
organizirati se za uspjeh.
Oni koji su zaduženi za odabir osoblja trebali bi voditi računa da
osoblje ima određeno znanje o stanju na terenu, ali ono ne bi trebalo
prevagnuti kod izbora stručnjaka, pod uslovom da tim kao cjelina
poznaje situaciju na terenu u dovoljnoj mjeri da može razumjeti
kontekst i prilagoditi mu se. Organizacije takvu sposobnost mogu
katalizirati tako što će neki članovi tima biti iz zemlje, sa kvalifikacijama
i iskustvom zasnovanim na internim strukturama i procesima. Tako
npr., iako je u određenoj mjeri pravo svugdje isto, postoje specifične
razlike od zemlje do zemlje u konceptima i primjeni, a isto važi i za
druge oblasti.
Vremenom tim kao cjelina mora proširiti i produbiti svoje
Lekcije iz Reforme Odbrane u BiH
121
poznavanje konkretnog specifičnog konteksta, kao i mrežu veza koje je
uspostavio. Mora se ostaviti prostora za dugotrajni kontinuitet koji je
od ključne važnosti za razvoj i održavanje odnosa, te za produbljivanje
stručnih znanja neophodnih za pružanje efikasne pomoći u takvom
dugoročnom nastojanju. Ovo može zahtijevati promjenu načina
razmišljanja, posebno u nadležnim organima koji često ovakva radna
mjesta ne vide kao dugoročna već kao kratkoročna i koja se mogu
popuniti tako što će u međuvremenu u matičnim zemljama ta radna
mjesta biti upražnjena nekoliko mjeseci. Međunarodne i druge slične
organizacija naviknutije su da direktno otvaraju i popunjavaju radna
mjesta, ali ne nužno i da planiraju dovoljno dugo prisustvo.
Organizacije, također, moraju uzeti u obzir tri druga faktora: jezik,
administraciju i lokaciju. Većina vanjskih stručnjaka neće govoriti
jezik zemlje, a većina onih koji govore neće biti u stanju komunicirati
uz puno pouzdanje da su rekli zaista ono što su mislili i shvatili šta
je stvarno rečeno. U svim, osim u nekim izuzetnim slučajevima, i
visokim predstavnicima i osoblju će biti potrebne usluge tehnički
kvalificiranih i sposobnih prevodilaca kako bi osigurali da se pismena
i usmena komunikacija odvija uz minimum gubitka vjerodostojnosti
i nijansi. Ovo je ključni faktor, koji se često zanemari ili potcjenjuje.
Broj prevodilaca je gornja granica broja razgovora koji se mogu
obavljati ili dokumenata koji se mogu pročitati ili napisati. Ako
se to ne razumije, posljedica je da osoblje efikasnu komunikaciju
može ostvarivati samo s međunarodnim organizacijama, umjesto
sa institucijama zemlje kojoj trebaju pomoći. Nalaženje dovoljno
kvalificirane i iskusne grupe prevodilaca može biti isto tako teško kao
i nalaženje i upošljavanje dovoljno kvalificiranih stručnjaka.
Organizacije, također, moraju i višim predstavnicima i osoblju
obezbijediti potrebnu administrativnu pomoć i druge resurse
potrebne za izvršenje zadataka. Čak i najiskusniji visoki predstavnik
ne može voditi projekat reforme odbrane bez neophodne podrške, a
čak ni najbolje osoblje za podršku ne može funkcionirati ako je njihov
rad uslovljen nazovi uštedama. Preglomazna organizacija je nešto
122
Destinacija NATO
što, naravno, treba izbjegavati, ali pokušaj da se zadatak izvrši bez
neophodnih alata jednostavno se svodi na skupo gubljenje vremena.
I na kraju, fizička kolokacija je ključni elemenat uspješnog
nastojanja. Usprkos emaila, telefona i video konferencija, još uvijek
ne postoji adekvatna zamjena za direktni kontakt, neformalna
okupljanja i blizak radni prostor. Osoblje koje radi na reformi
odbrane stoga treba biti smješteno što je moguće bliže onima sa
kojima se očekuje da rade, a idealno bi bilo u istoj zgradi.
Odlučnost
Bilo koja reforma, ako je zaista neophodna, suočit će se s preprekama
i krizama. Oni koji podržavaju reformu će se sukobljavati sa onima
koji iz bilo kojih razloga, a razlozi ne moraju nužno biti loši,
preferiraju status quo ili drugačiji pravac u reformi. Ograničenja
resursa će vjerovatno inhibirati nastojanja da se grade kapaciteti i
sposobnosti. Održivost se može pokazati nemogućom. Organizacije
skoro uvijek mogu prevazići ovakve i slične poteškoće ako su dovoljno
odlučne da se reforma provede do kraja. Moraju biti u mogućnosti
raditi i kada je teško, ispuniti svoje obaveze po pitanju resursa, te
pokazati otvorenu moralnu i praktičnu podršku ljudima u zemlji koji
podržavaju reformu, onima koji zapravo preuzimaju rizik.
Odlučnost ne znači nefleksibilnost. Reforma odbrane je radnointenzivan proces koji se tiče i najsitnijih detalja. Kada zemlja ili
organizacija ukloni konceptualne prepreke i postigne sporazum,
sama praktična provedba, ma kako kompleksna, može izgledati kao
prilično mehanički proces. Zbog toga smo u iskušenju da pravimo
tabele, utvrđujemo rokove, poveznice i međuzavisnosti u kontekstu
upravljanja projektom, što predstavlja rizik da će se praktičari, i strani
i domaći, toliko vezati za te karte i tabele da se neće moći prilagoditi
razvoju događaja. Isto tako, praktičari i njihove organizacije
moraju shvatiti i prihvatiti da se reforma ne može mjeriti isključivo
kvantitativnim parametrima. Reforma je kvalitativni proces u kojem
uslovi i procenti sami za sebe znače jako malo, a pristupi tipa „brzi
Lekcije iz Reforme Odbrane u BiH
123
popravak“ su rijetko održivi. Ono što je potrebno je dugoročni
pristup zasnovan na postizanju održivih i visokokvalitetnih rezultata,
a ne primjena najnovijih rješenja iz modela upravljanja biznisom.
Kad se bavimo višestrukim, kompleksnim pitanjima koja se
protežu kroz dugi vremenski period feksibilnost je od izuzetne
važnosti za uspjeh. Praktičari moraju biti sposobni uključiti se u
širok spektar tema, te praviti razliku između prijatnih i neprijatnih
ali prihvatljivih kompromisa ili prijedloga koji prijete reformskom
procesu. Fleksibilnost podrazumijeva više od sposobnosti da primite
udarac ili iskoristite povremeni sticaj povoljnih okolnosti. Ona,
ustvari, podrazumijeva da se proaktivno prilagođavate, iskorištavajući
dešavanja i koristeći ih za podršku nastojanjima, čak i ako u
početku izgledaju negativno. Praktičari moraju biti pripravni da po
potrebi naprave ustupke, ali moraju imati mentalnu fleksibilnost
i produbljeno znanje da bi preokrenuli dešavanja u svoju korist,
ako je to ikako moguće. Ovo još više potcrtava važnost odabira
visokih predstavnika i osoblja koji bi se u najboljem slučaju idealno
dopunjavali: visoki zvaničnici koji na kredibilan način izlaze na kraj sa
iznenadnim situacijama i osoblje koje je sposobno predvidjeti ili brzo
procesirati ta iznenađenja i dati različite opcije preporuka. Osoblju
koje se bavi praktičnim pitanjima na terenu potreban je visok stepen
profesionalnog znanja, svijesti i prilagodljivosti te tračak borbenosti,
ako se za to ukaže potreba.
U slučaju BiH, pravac koji je zacrtao PfP je kreirao pozitivan okvir
koji je omogućio da se „drži pravac“ kada se neizvjesnosti ili poteškoće
pojave na površini. Međutim, nije riječ samo o procesima na radnom
nivou i stavovima — oni jesu važni jer se na tom nivou i dešava
najviše komunikacije — ali najviši nivoi organizacije, također, moraju
povremeno pokazati podršku. Već deceniju NATO konzistentno radi
i polučuje uspjehe na ovom nivou, govoreći jednim glasom, te šaljući
zajedničke poruke sa NATO samita i drugih sastanaka na nivou
šefova država ili vlada, na sastancima u BiH, te na marginama drugih
sastanaka. Konzistentnost nije ograničena samo na strukture Saveza.
124
Destinacija NATO
Individualne države članice igrale su važnu ulogu u naglašavanju
odlučnosti NATO-a da nastavi pružati podršku reformama u BiH,
a u porukama nije bilo rupa koje bi mogli iskoristiti antireformski
elementi.
U širem smislu, odlučnost je, također, potrebna i da se održi vizija
perspektivne budućnosti zemlje kao cjeline. Pravilno osmišljena
reforma odbrane će doprinijeti izgradnji takve budućnosti, a kao
relativno definiran i fokusiran proces može ponuditi i rane uspjehe
koji će potaći i rad na drugim, manje privlačnim pitanjima. Jedan
iskusan bh. političar, komentirajući moguće prednosti reforme
odbrane, rekao je: „Ako je moguće u BiH, u najosjetljivijoj oblasti
napraviti reformu te od dvije vojske koje su bile u sukobu napraviti
jedinstvenu odbrambenu strukturu, onda je to moguće i u svim
drugim oblastima u BiH. Tu je ključno pitanje kontinuirana pomoć
međunarodne zajednice.“7 U BiH, reforma odbrane u okviru
NATO-ovog programa PfP je ambiciozna i kompleksna, ali je manje
osjetljiva i stoga se može prije provesti nego jednako potrebna reforma
pravosuđa, policije, ekonomska i druge reforme koje nisu bilježile
takav rapidan napredak.
Komunikacija i angažman prema javnosti
Komunikacija je neophodna da se „proda“ proces reforme, unutar
i van odbrambenog sektora, da se odgovori na argumente protiv
reforme i da se dobije uvid u stavove i gledišta iz raznih izvora eda bi
se stekla prava slika stvarnosti i eventualno počelo razmišljati o novom
pravcu. Reforma znači neizvjesnost, pogotovo za one koji se nalaze
unutar odbrambenog sektora — šta se mora uraditi, kako će se to
uraditi i kako će to uticati na razne grupacije — a neizvjesnost izaziva
strah. Stoga ljudi praktično angažirani u radu na reformi odbrane,
i domaći i osoblje međunarodnih organizacija, moraju poduzeti
sve moguće napore da se reforma vrši na transparentan način: da se
objasne razlozi, opcije i odluke, da se opišu i kvantificiraju posljedice
7
Autorov razgovor sa Šefikom Džaferovićem.
Lekcije iz Reforme Odbrane u BiH
125
i rokovi, te da se potakne debata i povratne informacije. Da bi se ovo
postiglo, potrebno je jako puno raditi i potrebni su različiti resursi,
od planiranja, koordinacije i provođenja reforme; ako se ta dimenzije
zanemari to može imati negativne posljedice na ishod reforme.
Većina nastojanja da se komunicira i objasne razlozi za reformu i
njeni rezultate treba biti usmjerena prema unutra, na pripadnike
odbrambenog sektora. Međutim, jednako je važno komunicirati i s
publikom van odbrambenog sektora, i u institucijama i među širom
javnošću. Proces reforme trebao bi ići za tim da se stav javnog mnijenja
prema sigurnosti promijeni od straha i nepovjerenja u povjerenje i
saradnju. Na reformu odbrane se zato mora gledati kao na jedan širi
proces društvene transformacije, a to znači komuniciranje s javnošću
da bi se dobila i njihova podrška.
Iskustvo informiranja javnosti kojim se bavi Poglavlje 4 navodi
tri smjernice za angažiranje javnosti. Kao prvo, osim očitih prednosti
emitiranja na radiju i televiziji, angažman bi trebao obuhvatiti i
direktnu komunikaciju iz prve ruke, licem u lice, u cijeloj zemlji,
uključujući i najudaljenija područja jer su glavni gradovi rijetko odraz
cjelokupne zemlje. Kao drugo, fokus bi trebao biti na prednostima
reforme, u ovom slučaju uključujući i potencijalno članstvo u
NATO-u. Šta ono može donijeti pojedincima i šta ono zaista znači za
njih i njihove lokalne zajednice? Kao treće, ne treba izbjegavati teška
pitanja, treba ih zapravo tražiti i pretvarati u prednost.
U slučaju Srba u BiH, ovo pitanje je posebno osjetljivo: navodna
neobjektivnost NATO-a kada su u pitanju Srbi, što je usko vezano sa
zračnim napadima 1995. i 1999. godine, te tekuće pitanje Kosova.
Tome treba dodati i navodne dalekosežne posljedice po zdravlje zato
što je NATO koristio municiju sa osiromašenim uranom u obje
kampanje, te pitanje da li bi članstvo BiH u NATO-u uticalo na
odnose BiH sa Srbijom i Rusijom. U svim ovim slučajevima članovi
tima koji su radili na informiranju javnosti bili su pripremljeni i
mogli su kvalitetno odgovoriti na eventualno pogrešnu percepciju.
Odgovori koje je tim davao u većini slučajeva su bili dobro primljeni,
126
Destinacija NATO
najvećim dijelom zato što su bili utemeljeni na činjenicama, direktni
i konkretni. Istraživanje, priprema i otvoreni pristup su potencijalnu
konfrontaciju preokrenuli u priliku za smislen razgovor i debatu.
Sigurnost je ključni aspekt izgradnje demokratije. Ona se tiče
cijeloga društva i zahtijeva uključenost šire zajednice. Cjelokupno
stanovništvo, a ne samo parlamentarci, trebali bi insistirati na
demokratskoj kontroli, političkoj odgovornosti i kredibilitetu,
vladavini zakona, transparentnosti i odgovornosti. Kritička debata,
otvorenost i dijalog bi trebali biti norma jer se sigurnost i odbrana
tiču sviju. Jugoslavija u prošlosti nije poticala javnu debatu o tome
šta vlast radi. Stoga nije iznenađujuće da ljudi u BiH generalno ne
preuzimaju inicijativu za učešće u debatama o državnoj sigurnosti,
često zato što misle da o tome zapravo ne trebaju imati mišljenje,
odnosno da ga ne trebaju izražavati. Tek su događaji iz nedavne
prošlosti doveli građane BiH u situaciju da budu bolje upoznati s
pitanjima odbrane nego što su to i sami radi priznati. To je slučaj u
mnogim zemljama i građane bi trebalo poticati da izražavaju svoje
mišljenje u ambijentu koji potiče razumijevanje odnosa između
sigurnosti, snaga sigurnosti i građana u funkcionalnoj demokratiji.
I dok oni koji dolaze van zemlje mogu potaknuti takve procese,
posebno kada postoji oklijevanje da se o takvim pitanjima govori
javno, domaći subjekti moraju preuzeti palicu što je prije moguće.
Kako je jedan promatrač u BiH primijetio, informiranje javnosti
„ne bi trebali raditi stranci. Za to bismo trebali koristiti nevladine
organizacije i medije.“8
U zavisnosti od konteksta, kulture i resursa, o pitanjima koja
se tiču reforme odbrane treba govoriti na televiziji i radiju, na
konferencijama i seminarima, preko kompetentnih predstavnika koji
će dati odgovor iz prve ruke. To podrazumijeva da oni koji zagovaraju
ovakav pristup trebaju ići i u najmanja mjesta, uključiti skeptike,
započinjati debatu pod njihovim uslovima, ali je ne nužno i završavati
8
Razgovor autora s Dušankom Majkić, predsjedavajućom Zajedničke komisije za odbranu
i sigurnost Parlamentarne skupštine BiH, 27.2.2013.
Lekcije iz Reforme Odbrane u BiH
127
tako. U slučaju BiH, program informiranja javnosti bio je zamišljen
da odgovori na te potrebe, a fokus je bio na dvije grupe: Srbe koje
su, kako je navedeno naprijed u tekstu, kao grupa najskeptičniji
spram članstva u NATO-u, te žene koje prije nisu bile angažirane
u sigurnosnim pitanjima na način na koji su trebale biti, a koje bi
vremenom mogle unijeti pragmatičniji i realniji ton u ovu debatu.
Aspekt rodne ravnopravnosti treba biti sastavni dio reforme odbrane,
kako u smislu internog izgrađivanja sposobnosti i profesionalnog
razvoja tako i odnosa s javnošću.
Onima koji komuniciraju s javnošću po pitanju reforme odbrane
u drugim kontekstima ne bi trebalo biti previše teško odrediti svoju
željenu publiku: u najširem smislu, to su oni koji potencijalno mogu
naškoditi procesu i oni koji ga potencijalno mogu podržati. Ključno
je osigurati resurse koji su potrebni da bi se obje grupe uključile u
smislenu diskusiju i ne zaboraviti nijednu stranu u trojstvu koje
čine političari, stanovništvo i vojska. Većina praktičara reforme
odbrane se fokusira na jednu stranu, vezu između političara i vojske,
zaboravljajući stanovništvo. U slučaju BiH, nastojanja da se šira
javnost informira predstavljaju početak tog povezivanja.
Reformska nastojanja, pogotovo ako su pod pokroviteljstvom
stranih organizacija, mogu upasti u tri zamke. Prva je da su nastojanja
usredotočena na teoriju na račun prakse, druga da su usredotočena na
usko tehnička pitanja umjesto na šira političko-vojna pitanja, i treća da
su organizirana oko u tom trenutku popularne business managment
terminologije i brzih rješenja na račun realnog planiranja i izvršenja.
Ovo poglavlje ponudilo je praktične „preporuke“ kako preduprijediti
slične neuspjehe: zacrtati i držati pravac, odlučnost i komunikacija.
Razmatranja su u mnogim pitanjima, prirodno, specifična za BiH,
ali pitanja i lekcije prevazilaze okvir bilo koje zemlje, regiona ili
konstelacije subjekata. Ove lekcije su u širem smislu primjenjive i na
druge sektore i druga okruženja, i sada i ubuduće.
VI. ZAKLJUČAK: DESTINACIJA
NATO
U
zaključku ćemo se ponovo vratiti na tri pitanja za istraživanje
sa samog početka ovog izvještaja. Kao prvo, da li su reforma
odbrane i ambicija za pristupanje PfP-u bili pravi izbor za situaciju
u BiH? Drugo, šta je postignuto u deset godina koliko je prošlo
otkad je Komisija za reformu odbrane započela svoj mandat? I treće,
koje su lekcije primjenjive na BiH i druga društva koja traže načina
da prevaziđu tešku prošlost i krenu naprijed ka miru, sigurnosti i
prosperitetu?
Kao prvo, i to ne samo zato što je očigledno uspješna, zaključujemo
da su reforma odbrane i PfP bili pravi izbor za BiH. Alternative su
bile da se zadrže dvije entitetske vojske, koje bi, osim nepovoljnih
ekonomskih posljedica, i dalje držale BiH podalje od bilo kakvog
izgleda za članstvo u NATO-u, a samim time i dugoročno od izgleda
za članstvo u EU, ili pak potpuna demilitarizacija. Demilitarizacija
nije održiva opcija za zemlju koja ima legitimne sigurnosne potrebe i
koja želi da igra ulogu u regionalnim i međunarodnim organizacijama
u skladu sa svojim resursima. Stoga BiH ima potrebu za efikasnim
oružanim snagama, a reforma odbrane i PfP su bili i jesu najbolji
način da se takve snage i razviju.
Nakon deset godina reforme odbrane, može se sa sigurnošću reći
da je isprobana metodologija PfP programa dobro poslužila u BiH.
Rani uspjesi iz perioda 2003-2006. su položili temelje, utirući put ka
PfP-u i prije samog ulaska u taj program, a u periodu 2007-2013. je,
130
Destinacija NATO
također, zabilježen kontinuirani napredak. Ovaj proces zaista nema
prave alternative: uvijek može bolje, ali cjelokupni pravac i fokus
su doprinijeli sigurnijem i stabilnijem okruženju. Iskustvo BiH u
proteklih deset godina navodi nas na zaključak da je reforma odbrane
zasnovana na procedurama, procesima i mehanizmima PfP-a održiva.
Najbolji pristup je reformu odbrane posmatrati kao dvostrani
proces: jedan koji je usmjeren na unutrašnji plan, tj. na izgradnju
odbrambenih kapaciteta i razvijanje operativnih sposobnosti i
stručnu osposobljenost, i drugi koji je usmjeren ka vanjskom planu,
tj. na poticanje javnosti da se uključi u debatu o odbrambenoj i
sigurnosnoj politici i strategijama, s tim da sve vrijeme treba imati na
umu sinergiju širih reformi i kontekst izgradnje države.
Kao drugo, prema viđenju jednog visoko pozicioniranog bh.
političara, cilj reforme odbrane bio je „transformirati tri vojske u
jednu, jeftiniju i efikasniju“, kao i „modernizirati Oružane snage i
završiti s ostavštinom prošlosti“.1 Iako ovo ni u kojem slučaju još
nije završeno, reforma odbrane je napravila jedinstven, iako još uvijek
nejak odbrambeni sistem. Značajno je smanjila troškove za odbranu
i proizvela profesionalne oružane snage koje su već pokazale svoju
sposobnost da doprinesu operacijama kolektivne sigurnosti, izvode
operacije odgovora na civilne vanredne situacije, od čega direktnu
korist imaju građani BiH, djeluju zajedno sa NATO saveznicima
i partnerima i doprinose euroatlantskim integracijama zemlje. U
slučaju drugačijeg scenarija – da nije bilo reforme odbrane – BiH bi
danas imala dvije prevelike entitetske vojske čija bi se funkcija svodila
na isplaćivanje plate samim sebi, tankim izgledima za zamjenu
dotrajale opreme ili izvođenje obuke u ili van zemlje. Služenje vojnog
roka bi još uvijek bilo obavezno, čime bi se bespotrebno trošili i
onako skromni resursi, što bi vjerovatno izazvalo ogorčenje javnosti.
Bilateralna pomoć bi vjerovatno bila puno manja, pristup pomoći i
savjetima koje pruža NATO bi bio ograničen, a bez održivih vlastitih
1
Razgovor autora s Dušankom Majkić, predsjedavajućom Zajedničke komisije za
odbranu i sigurnost Parlamentarne skupštine BiH, 27.2.2013.
Zaključak
131
sposobnosti BiH ne bi imala koristi od principa podjele tereta koji je
ideja vodilja kolektivne odbrane. Reforma odbrane je BiH dovela u
puno bolji položaj.2 Također je dovela i do boljeg shvatanja da će biti
potrebne daljne reforme kako bi se postigao zacrtani cilj priuštivih
Oružanih snaga, koje će imati odgovarajuće sposobnosti i biti
prihvatljive široj javnosti.3
Treće, primjenjive lekcije mogu se rezimirati kao četiri glavna
koncepta: pravac – odabrati odgovarajući okvir, pravac rada i rezultat;
koncentracija – dodijeliti i održavati neophodne resurse: odlučnost
– držati pravac; i komunikacija – završiti povezivanje stanovništva,
političara i vojske, direktno odgovarajući na pitanja koja ih se tiču.
Ova studija je iskoristila reformu odbrane u BiH kao sredstvo da
se izvuku ove lekcije, lekcije koje se mogu primijeniti na reformu
odbrane i druge reforme i negdje drugo.
Zacrtati pravac znači sačiniti sveobuhvatnu i realnu procjenu
tekuće situacije i željenog ishoda, pretočiti tu procjenu u upotrebljiv
i artikuliran koncept, izgraditi podršku i konsenzus za taj koncept,
usmjeravati djelovanje i održavati taj okvir. Koncentracija znači da
imate prave ljude, i lidere i osoblje, na pravom mjestu, i osigurati
im potrebnu količinu administrativne i praktične podrške sve
dok im je ta podrška potrebna. Za odlučnost je potrebno držati
se zadatka, reagirati na dešavanja agilno i fleksibilno, te držati se
konzistentne vizije. Komunikacija je više od pričanja: to je interakcija
s institucijama i javnošću, kroz iskrene diskusije koje omogućavaju
da se iznesu činjenice i odgovori na strahovanja.
Reforma odbrane je jedna od niti koja se mora utkati u platno
bilo kojeg funkcionalnog društva zasnovanog na demokratiji,
individualnim slobodama i vladavini prava. Relativni uspjeh BiH
u reformi odbrane, usprkos komplicirane prošlosti i sadašnjosti ove
2
Sa zahvalnošću podvlačimo doprinos Jeffa Fitzgeralda u artikuliranju razlika između
dva scenarija.
3
Merijn Hartog, Defence reform and PfP aspirations in Bosnia and Herzegovina and
in Serbia and Montenegro, 2005., str. 1.
132
Destinacija NATO
zemlje, nudi i lekcije i osnove za optimizam. Činjenice i disuksije
prezentirane u ovom izvještaju nude perspektivu koja može biti
korisna u drugim kontekstima, ali i ilustrira razne izazove koji se
mogu pojaviti, te kako se na njih može odgovoriti. Stoga, teškoće
koje je BiH iskusila mogu na kraju pružiti nadu drugima koji se
suočavaju sa sličnim izazovima, kao i elemente metodologije kako tu
nadu pretočiti u stvarnost.
A što se tiče same BiH, da parafraziramo Georgea Orwella,
prednosti mira, sigurnosti i prosperiteta su toliko očigledne da
ih samo intelektualac ne može vidjeti. NATO je najbolji garant
sigurnosti i stabilnosti za BiH, a taj garant leži na dohvat ruke ako
zemlja nastavi raditi sa NATO-om i njegovim partnerima kroz PfP
okvir, dovodeći taj odnos u narednu fazu aktiviranjem MAP-a —
sveobuhvatne i isprobane metodologije koja je uspjela u mnogim
zemljama. Najvažnija preporuka koju ovaj izvještaj može dati je
da se ne odustaje. BiH nema održive alternative do integracije u
euroatlantski sistem i nema zamjene za destinaciju NATO.
DODATAK: NATO SAMITI I BiH
NATO samiti su prilika za šefove država i vlada da izvrše procjene i
odrede strateški smjer za aktivnosti Saveza. Sastanci nisu redovni, ali
su važni za proces odlučivanja Saveza. NATO koristi samite da uvede
nove politike, otpočne nove, velike inicijative i izgradi partnerstva sa
zemljama koje nisu članice NATO-a. Od osnivanja NATO-a 1949.
godine, održano je dvadeset i pet NATO samita. U tekstu dalje
slijede izvodi iz zvaničnih deklaracija sa samita održanih u periodu
2006-2012. godina, sa naglaskom na posvećenost NATO-a napretku
BiH u PfP programima i ka punopravnom članstvu u Savezu.
Deklaracija sa samita u Čikagu koju su objavili šefovi država i
vlada koji su učestvovali na sastanku Sjeveroatlantskog vijeća u
Čikagu, 20. maja 2012. godine
[...]
28. I dalje u potpunosti podržavamo težnje Bosne i Hercegovine za
članstvom u Savezu. Pozdravljamo značajan napredak koji je postignut
u proteklim mjesecima, uključujući i formiranje Vijeća ministara Bosne
i Hercegovine, te politički sporazum postignut 9. marta 2012. godine
o uknjižbi nepokretne vojne imovine na državu. Ova dešavanja su znak
političke volje u Bosni i Hercegovini da se krene naprijed s reformskim
procesom, a mi apeliramo na sve političke aktere u zemlji da nastave
134
Destinacija NATO
raditi konstruktivno kako bi proveli dalje reforme neophodne za njene
euroatlantske integracije. Politički sporazum o vojnoj i državnoj imovini
je važan korak ka ispunjenju uvjeta kojeg su postavili ministri vanjskih
poslova zemalja članica NATO-a na samitu u Tallinu u aprilu 2010.
godine za punopravno učešće u procesu MAP-a. Pozdravljamo početne
korake koji su napravljeni radi provedbe sporazuma i apeliramo na
političke lidere Bosne i Hercegovine da unaprijede svoja nastojanja kako
bi radili konstruktivno na provođenju sporazma bez odlaganja i krenuli
sa prvim ciklusom MAP-a što prije. Savez će nastaviti pratiti napredak i
pružati pomoć Bosni i Hercegovini i njenim reformskim nastojanjima.
Cijenimo doprinos Bosne i Hercegovine u operacijama pod vođstvom
NATO-a i pozdravljamo njenu konstruktivnu ulogu u regionalnoj i
međunarodnoj sigurnosti.
[...]
31. Ovdje u Čikagu, naši ministri vanjskih poslova susreli su se sa
svojim kolegama iz Bivše Jugoslovenske Republike Makedonije, Crne
Gore, Bosne i Hercegovine i Gruzije kako bi razmotrili napredak
svake zemlje, planirali buduću saradnju, razmijenili mišljenja sa našim
partnerima, uključujući njihovo učešće u partnerskim aktivnostima
i doprinos operacijama. Zahvalni smo ovim partnerima koji teže ka
punopravnom članstvu u NATO-u na važnom doprinosu koji daju u
operacijama pod vođstvom NATO-a, a što pokazuje njihovu predanost
našim zajedničkim sigurnosnim ciljevima.
Izvor: NATO Press release, 20. maj 2012. godine, <http:www.nato.
int/cps/en/natolive/official_texts_87593.htm?mode=pressrelease>,
pristupljeno 27. Marta 2013.god
Dodatak
135
Deklaracija sa samita u Lisabonu koju su objavili šefovi država i
vlada koji su učestvovali na sastanku Sjeveroatlantskog vijeća u
Lisabonu, 20. novembra 2010. godine
[...]
U potpunosti podržavamo težnje Bosne i Hercegovine za članstvom u
Savezu. Pozdravljamo uredno održane izbore u oktobru 2010. godine,
napredak na reformskom putu, nastojanja BiH da uništi viškove
naoružanja i municije i njen doprinos međunarodnoj sigurnosti,
uključujući i najnovije učešće u ISAF-u. U skladu s izjavom naših
ministara vanjskih poslova iz decembra 2009. godine, potičemo političke
lidere Bosne i Hercegovine da sarađuju i udvostruče svoja nastojanja
da još više poboljšaju efikasnost i samoodrživost državnih institucija, te
naprave napredak po osnovnim i najvažnijim reformskim prioritetima.
Potvrđujemo odluku ministara vanjskih poslova zemalja članica NATO-a
iz Talina u aprilu 2010. godine da pozovu Bosnu i Hercegovinu u Akcijski
plan za članstvo, dajući ovlaštenje Sjeveroatlantskom vijeću da prihvati
prvi državni godišnji plan BiH u MAP-u tek onda kada sva perspektivna
nepokretna vojna imovina bude zvanično uknjižena na državu Bosnu i
Hercegovinu, s pravom korištenja Ministarstva odbrane BiH. Savez bi
pozdravio kad bi BiH ubrzala procese za realizaciju svojih euroatlantskih
težnji. Što se nas tiče, mi ćemo nastaviti pružati tehničku pomoć Bosni
i Hercegovini i njenim reformskim nastojanjima, uključujući pomoć
neophodnu za otpočinjanje MAP-a.
Izvor: <http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68828.
htm, pristupljeno 27. marta 12103.g.
136
Destinacija NATO
Deklaracija sa samita u Strasbourgu/ Kehlu koju su objavili
šefovi država i vlada koji su učestvovali na sastanku Sjeveroatlantskog vijeća u Strasbourghu/ Kehlu, 4. aprila 2009. godine
[...]
24. Pozdravljamo težnje Bosne i Hercegovine i Crne Gore za
euroatlantskim integracijama, kao i napredak koji su ove zemlje napravile
u okviru NATO-ovog Intenzivnog dijaloga o pitanjima vezanim za
članstvo obje zemlje.
26. Pozdravljamo napredak Bosne i Hercegovine u saradnji sa NATOom, uključujući provedbu sadašnjeg IPAP-a, te primamo k znanju
izraženu namjeru BiH da se prijavi za članstvo u MAP-u kada za to dođe
vrijeme. Pozdravljamo odluku Bosne i Hercegovine da da doprinos misiji
ISAF. Ohrabreni smo sadašnjim političkim procesom, te apeliramo da
se pronađe najširi mogući konsenzus o osnovnim izazovima sa kojima
se zemlja suočava. Bez obzira na to, i dalje smo duboko zabrinuti jer
neodgovorna politička retorika i aktivnosti nastavljaju biti prepreka ka
značajnom napretku u reformama. Apeliramo na političke lidere Bosne
i Hercegovine da poduzmu daljnje istinske korake da ojačaju državne
institucije i ožive reformski proces kako bi poboljšali izglede zemlje za
euroatlantske integracije.
[...]
28. Primamo k znanju napredak postignut u saradnji sa Međunarodnim
krivičnim tribunalom za bivšu Jugoslaviju. Međutim, Srbija mora u
potpunosti sarađivati s Haškim tribunalom, kao što mora i Bosna i
Hercegovina, a mi ćemo detaljno pratiti nastojanja ovih dviju zemalja u
vezi ovog pitanja.
Izvor: Press release, 4. april 2009.g., <http://www.nato.int/cps/e/
Dodatak
137
natolive/news_52837.htm?mode=pressrelease>, pristupljeno 27.
marta 2013.g.
Deklaracija sa samita u Bukureštu koju su objavili šefovi država
i vlada koji su učestvovali na sastanku Sjeveroatlantskog vijeća u
Bukureštu, 3. aprila 2008. godine
[...]
24. Ostajemo predani strateški važnom regionu Balkana, gdje su
euroatlantske integracije, zasnovane na demokratskim vrijednostima i
regionalnoj saradnji, nepohodne za trajni mir i stabilnost. Pozdravljamo
napredak od samita u Rigi u razvoju naše saradnje sa Bosnom i
Hercegovinom, Crnom Gorom i Srbijom. Potičemo sve tri zemlje da
iskoriste u najvećoj mogućoj mjeri prilike za dijalog, reformu i saradnju
koje im pruža euroatlantsko partnerstvo, a mi smo našem Vijeću, koje
je u trajnom zasjedanju, dali nalog da prati dešavanja u vezi odnosa sa
svakim od ovih naših partnera.
25. Pozdravljamo odluke Bosne i Hercegovine i Crne Gore da
izrade Individualne akcijske partnerske planove (IPAP) sa NATO-om.
Očekujemo ambiciozne i detaljne akcijske planove koji će unaprijediti
njihove euroatlantske težnje, a izražavamo našu spremnost da im
pomognemo u reformskim nastojanjima da postignu ovaj cilj. Da
bismo pomogli, učvrstili i usmjeravali njhove napore, odlučili smo da
pozovemo Bosnu i Hercegovinu i Crnu Goru da otpočnu Intenzivni
dijalog o cijelom spektru političkih, vojnih, finansijskih i sigurnosnih
pitanja vezanih za njihove težnje za članstvo, bez prejudiciranja bilo
kakve odluke Saveza.
26. Ostajemo spremni i dalje razvijati ambiciozne i detaljne odnose sa
Srbijom, u potpunosti iskoristiti njeno članstvo u Partnerstvu za mir s
namjerom da se ostvari više napretka ka integraciji Srbije u euroatlantsku
138
Destinacija NATO
zajednicu. Ponavljamo našu spremnost da produbimo našu saradnju sa
Srbijom, a posebno kroz izradu IPAP-a, a razmotrit ćemo i članstvo u
Intenzivnom dijalogu, nakon što Srbija podnese zahtjev za to članstvo.
27. Očekujemo da Srbija i Bosna i Hercegovina u potpunosti sarađuju
sa Međunarodnim krivičnim tribunalom za bivšu Jugoslaviju i detaljno
ćemo pratiti njihova nastojanja u smislu ove saradnje.
Izvor: <http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_8443.htm>,
pristupljeno 27. marta 2013.g.
Deklaracija sa samita u Rigi koju su objavili šefovi država i
vlada koji su učestvovali na sastanku Sjeveroatlantskog vijeća u
Rigi, 29. novembra 2006. godine
[...]
33. Pozdravljamo uspješno održane parlamentarne izbore u Bivšoj
Jugoslovenskoj Republici Makedoniji 2006. godine, i snažna nastojanja
da se prodube političke, ekonomske, odbrambene i pravosudne reforme
i vladavina zakona, i to se mora nastaviti.
34. Čvrsto vjerujemo da Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Srbija
mogu ponuditi vrijedan doprinos regiоnalnoj stabilnosti i sigurnosti.
Snažno podržavamo kontinuirani reformski proces i želimo ohrabriti
daljnja pozitivna dešavanja u regionu koji je na putu euroatlantskih
integracija.
35. NATO će još više pojačati svoju saradnju na reformi odbrane sa
Bosnom i Hercegovinom i Srbijom, a pružat će savjete i pomoć Crnoj
Gori kako ona bude izgrađivala svoje odbrambene sposobnosti.
36. Uzimajući u obzir važnost dugoročne stabilnosti na zapadnom
Dodatak
139
Balkanu i primajući k znanju napredak koji su dosada napravile Bosna
i Hercegovina, Crna Gora i Srbija, danas smo pozvali ove tri zemlje da
stupe u Partnerstvo za mir i Euroatlantsko partnersko vijeće. Čineći ovaj
korak, još jednom potvrđujemo važnost koju pridajemo vrijednostima
i principima koji se nalaze u osnovim dokumentima i EAPC i PfP-a, i
posebno očekujemo od Srbije i Bosne i Hercegovine da u potpunosti
sarađuju sa Haškim tribunalom. Detaljno ćemo pratiti njihova nastojanja
u vezi ove saradnje.
Izvor: <http://www.nato.int/docu/pr/2006/p06-150e.htm>,
pristupljeno 27. marta 2013. g.
Osim samita, NATO organizira i neformalne sastanke ministara
vanjskih poslova. U Tallinu u aprilu 2010. godine, ministri vanjskih
poslova NATO-a su pozdravili napredak koji je BiH napravila u
svojim reformskim nastojanjima i zvanično pozvali zemlju da stupi
u MAP uz jedan važan uvjet: prvi državni godšnji plan u okviru
MAP-a prihvatiti će se tek onda kada sva perspektivna nepokretna
vojna imovina bude zvanično uknjižena na državu BiH, s pravom
korištenja Ministarstva odbrane BiH.
Download

DESTINACIJA