Izazovi evropskih integracija u oblastima zaštite
životne sredine i održivog razvoja lokalnih zajednica
Izazovi evropskih integracija u oblastima zaštite
životne sredine i održivog razvoja lokalnih zajednica
Izdavač
PALGO centar
Za izdavača
Dušan Damjanović
Kneginje Ljubice 14, Beograd
Tel: + 381 11 30 25 813, faks: + 381 11 30 25 842
[email protected], www.palgo.org
Urednici
Dušan Damjanović, Nikola Mikašinović
Autori poglavlja: Vladimir Ateljević, Zoran Sretić, Siniša Mitrović, Prvoslav Plavšić
Lektura i korektura
Ivana Andrić
Ilustracija na koricama, prelom i dizajn
Tijana Dinić
Štampa
Standard2, Beograd
Ova publikacija je sačinjena uz podršku Fonda za otvoreno društvo u okviru projekta „EVROPA ZNAČI DA... - Izazovi evropskih
integracija u oblastima zaštite životne sredine i održivog razvoja“.
Izazovi evropskih integracija u oblastima zaštite
životne sredine i održivog razvoja lokalnih zajednica
Beograd, 2011.
5
Sadržaj
Predgovor
1.
Evropske integracije u oblasti životne sredine
1.1.
Proširenje EU
1.2.
Proširenje EU i zaštita životne sredine
27
2.
Novine koje donose evropske integracije u oblasti životne
sredine i održivog razvoja
27
2.1.
Ciljevi i načela evropskog prava životne sredine i polje primene propisa
EU u oblasti životne sredine
34
2.2.
Proces usklađivanja propisa sa propisima EU i uloga lokalne
samouprave i građana u njemu
36
2.3.
Domaći propisi u oblasti životne sredine
59
2.4.
Dalji razvoj domaće politike zakonodavstva u oblasti životne sredine u
kontekstu procesa pristupanja EU
61
2.5.
Politika zaštite životne sredine i građani (troškovi i dobiti)
67
3.
Lokalna samouprava i evropske integracije u oblasti životne
sredine i održivog razvoja
67
3.1.
Uvod
68
3.2.
Uloga državne uprave i lokalne samouprave u sprovođenju propisa u
oblasti životne sredine
83
4.
Životna sredina, integracije i građani
83
4.1.
Ciljne grupe komunikacija
87
4.2.
Javno mnjenje i evropske integracije
4.3.
Mogući otpori i stereotipi
98
4.4.
Komunikacijska strategija
102
4.5.
Oblasti i sredstva komunikacije
9
9
16
95
5
Predgovor
Publikacija koja je pred Vama je nastala kao rezultat rada na projektu „EVROPA
ZNAČI DA... – Izazovi evropskih integracija u oblastima zaštite životne sredine i
održivog razvoja“, koji je, pre svega, bio usmeren na analizu troškova i koristi koje
evropske integracije donose u oblastima zaštite životne sredine i održivog razvoja.
Autori ove publikacije se, na prvom mestu, obraćaju kreatorima politika i donosiocima odluka na lokalnom nivou, kojima žele da prenesu ključne informacije o tome
koje i kakve propise će, u procesu usklađivanja sa zakonodavstvom Evropske unije,
biti neophodno implementirati u oblastima zaštite životne sredine i održivog razvoja. Predstavnici državnih organa će ovde pronaći i dragocena iskustva evropskih
zemalja, relevantna za njihov dalji rad.
Posredno, ova publikacija ima značaj i za širu publiku jer se bavi i razvijanjem komunikacijskih strategija u obraćanju predstavnika državnih organa građanima Srbije.
Kvalitetnom komunikacijom lokalnih vlasti i građana dolazi se do pravih motiva i
čvrstih argumenata o vrlo izvesnim promenama koje će u živote svih građana Srbije
doneti evropske integracije, o dobrobiti ovih promena i njihovoj održivosti za generacije koje tek dolaze.
Razvijanje komunikacijskih strategija gradova i opština u pravcu aktivnog promovisanja evropskih integracija je izuzetno bitno, jer lokalne vlasti, kao nivo vlasti
najbliži građanima, mogu da daju značajan doprinos u približavanju ove tematike
građanima.
Članovi stručnog projektnog tima su istovremeno i autori ove publikacije: Vladimir
Ateljević, savetnik direktora Kancelarije za evropske integracije, Zoran Sretić, rukovodilac Grupe za životnu sredinu, poljoprivredu i ruralni razvoj u Kancelariji za
evropske integracije, Siniša Mitrović, savetnik predsednika Privredne komore Srbije,
Odbor za životnu sredinu i održivi razvoj, i Prvoslav Plavšić, istraživač komunikacija.
Projekat „Evropa znači da…“ predstavlja doprinos PALGO centra stvaranju
podsticajnog okruženja za uspešnu realizaciju brojnih poslova koji proizlaze iz
evropskih integracija u oblasti životne sredine, a koji treba pozitivno da utiču na
sveukupnu promenu u vođenju javnih politika.
Dušan Damjanović
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
1.
Evropske integracije u oblasti životne sredine
9
1.
Evropske integracije u oblasti životne sredine
1.1. Proširenje EU
1.1.1.
Sve češći predmet debate u okvirima procesa evropskih integracija pokreću tvrdnje pojedinaca da EU menja kriterijume u zavisnosti od zemlje koja želi da postane
članica. Takvu debatu oblikuju i neumereno optimističke tvrdnje da su kriterijumi
jednaki za sve, bez obzira na vreme, kontekst i države u procesu evropskih integracija. Istina je, kao po pravilu, negde između. Na razvoj kriterijuma za članstvo u
EU u najvećoj meri je uticao razvoj same EU. Tako se veći broj oblasti u kojima EU
preuzima nadležnost kretao od slobode kretanja robe do jedinstvenog tržišta, a
broj članica od šest do, za sada, dvadeset sedam. Krajem osamdesetih godina 20.
veka dogodile su se i velike promene političkih sistema istočnoevropskih zemalja,
čime je otpočeo proces zaokruživanja političkog sistema EU zasnovan na načelima
i vrednostima Saveta Evrope, Evropske unije i OEBS-a. Potpuno prirodna posledica
takvih promena jeste i promena kriterijuma za članstvo.
Proširenje EU
bez politike
proširenja
Uzevši u obzir sve izmene članova u primarnom pravu koji pružaju pravni osnov za
prijem država u EU, moguće je uočiti da je razvoj kriterijuma1 za članstvo prošao
put od geografskog i političkog kriterijuma do formulisanja složene, višesadržajne i
sveobuhvatne politike proširenja.
Geografski kriterijum za članstvo danas je sinonim za granice EU, odnosno granice
proširenja EU. Dok je ove granice prilično lako odrediti na južnim mediteranskim
obodima, kao i na prirodnoj granici koju postavlja Atlantski okean, situacija je dosta
složenija kada je reč o istočnim i jugoistočnim granicama EU. Da Sredozemno more
predstavlja južnu granicu EU utvrdio je Savet 1. oktobra 1987. godine odgovarajući
na kandidaturu Maroka za članstvo. Situacija se, kao što je rečeno, prilično komplikuje kada je reč o istočnim i jugoistočnim granicama. U prvom redu, radi se o
bivšim sovjetskim republikama. Mnoge od bivših republika pripadaju evropskom
kontinentu, ali njihova perspektiva članstva u EU je krajnje neizvesna. Izvesno je
da među članicama EU nema konsenzusa i da za sada prema ovim državama Unija
primenjuje instrumente zajedničke spoljne i bezbednosne politike u najširem smislu
(zajedničke strategije, pozicije i akcije), a ne instrumente politike proširenja, koji za
cilj i kao krajnji ishod imaju članstvo u EU.
Odveć je svima jasno da početkom hladnog rata nije bilo zamislivo da baš svaka
evropska država može da zatraži i bude primljena u Evropske zajednice. Liniju podele imao je načiniti politički kriterijum. Rudimente i naznake sadržaja ovog kriterijuma među prvima je dao sam Rober Šuman, istakavši, u ime Zajednica, da su
ove organizacije potpuno otvorene za sve „slobodne“ evropske države2. Afirmaciju
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
1
V. Dimitry Kochenov, EU Enlargement Law: History and Recent Developments: Treaty – Costum Concubinage? European
Integration online Papers (EIoP) Vol. 9 (2005); Načela proširenja, str. 15.
2
Andrea Ott, Kirstyn Inglis, Marc Maresceau, Handbook on European enlargement, T.M.C. Asser Instituut, Cambrdge
University Press, 2002.
10
takvom stavu, pa i njegovu delimičnu razradu, dao je Evropski savet u zaključcima sa sastanka u Kopenhagenu 1978. godine, naglasivši značaj poštovanja i jačanja
parlamentarne demokratije i ljudskih prava kao suštinskog elementa pripadnosti
Evropskim zajednicama. Koliko je politički kriterijum značajan pokazaće se u slučaju
pristupanja Grčke, a kasnije Portugala i Španije. Pristupanje Grčke će učiniti da se
sadržaj političkog kriterijuma smesti u konkretan kontekst. Svoje puno značenje i
još veći smisao politički kriterijum će steći usvajanjem zaključaka Evropskog saveta 15 godina kasnije, ponovo u Kopenhagenu. Od značajnijih načela, tom prilikom,
političkim kriterijumima su pridodati stabilnost institucija koje garantuju vladavinu
prava, kao i poštovanje i zaštita prava manjina.
Ekonomski kriterijum do svog potpunog definisanja prolazi nešto drugačiji i komplikovaniji put. Kao što je Komisija postavila pitanje zasnovanosti grčkog, a kasnije
portugalskog i španskog političkog sistema na načelima demokratije i poštovanja
ljudskih prava, tako se, istom prilikom, postavilo pitanje da li je grčka ekonomija dovoljno snažna da se uklopi u zajedničko tržište Evropskih zajednica. Ipak, Savet nije
smatrao ovo pitanje presudnim za ocenu spremnosti Grčke, a potom i Portugala i
Španije, za članstvo u EU. Zato o tom pitanju nije ni raspravljao3.
EU do danas beleži šest talasa proširenja:
� 1. januar 1973 – Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Danska;
� 1. januar 1981 – Grčka;
� 1. januar 1986 – Portugal, Španija;
� 1. januar 1995 – Austrija, Finska, Švedska;
� 1. maj 2004 – Kipar, Malta, Mađarska, Češka, Slovačka, Poljska, Slovenija, Estonija,
Letonija, Litvanija;
� 1. januar 2007 – Rumunija, Bugarska.
Pored pomenutih šest talasa, često se zaboravlja još jedan vid proširenja koji se dogodio ujedinjenjem Nemačke, zbog čega mnogi autori ovo proširenje i zovu „zaboravljenim“. Pored svih pomenutih proširenja, Unija beleži i jedno istupanje. Reč je o Grenlandu, koji je ostao u sastavu Danske sa veoma visokim stepenom autonomije, ali je
odustao od primene pravila Zajednice, naročito u delu koji se odnosi na ribarstvo.
Treba napomenuti da Grenland danas ima status pridružene prekomorske teritorije.
Okončanje Hladnog rata učinilo je potpuno izglednim proširenje EU u do tada neviđenim razmerama, kako po mogućem broju novoprimljenih članica, tako i po političkim, ekonomskim, društvenim i administrativnim efektima koje bi takvo proširenje
imalo. Države koje su zatražile članstvo bilo je moguće podeliti u dve grupe. Prvu su
činile države poput Austrije, Finske, Norveške4, Švedske, pa donekle, i Malte i Kipra.
U ovim državama nisu dovođeni u pitanje demokratsko uređenje i sistem tržišne
1.1.2.
Politika
proširenja
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
3
Ibid.
4
Građani Norveške su se 1994. godine po drugi put u svojoj istoriji na referendumu izjasnili protiv članstva u EU.
11
ekonomije. Drugu grupu činile su postsocijalističke države sa do tada autoritarnim
političkim režimima, poput Poljske, Mađarske, Češke, Slovačke, Slovenije, Letonije,
Litvanije, Estonije, Rumunije i Bugarske.
Traganje za dugoročnim političkim okvirom proširenja, koji će i danas, sa delimičnim
modifikacijama, ostati da važi i za zemlje zapadnog Balkana, počinje tek nakon pada
Berlinskog zida i zaključivanja „Evropa sporazuma“ sa Čehoslovačkom, Mađarskom
i Poljskom. Prve najave da će se pristup svakom narednom proširenju Unije promeniti postale su očigledne decembra 1993. godine. Za EU, novi pristup je rezultat
potrebe da ojača politički uticaj i spoljnopolitičku poziciju, pre svega u Evropi, ali i
da proširi tržište na danas impozantnih pola milijarde potrošača. Sa druge strane,
takve namere osujećene su na kraće staze, jer Unija u svoje redove ovoga puta
ne prima samo demokratske političke sisteme zasnovane na fer i demokratskim
izborima, vladavini prava i poštovanju ljudskih i manjinskih prava, što je bio slučaj
do 1995. godine.
Imajući u vidu političku realnost u Evropi početkom devedesetih godina 20. veka,
želje zemalja nekadašnjeg istočnog bloka, ali i interese EU, šefovi država ili vlada
utvrđuju, na sastanku u Kopenhagenu 1993. godine, osnovne kriterijume za članstvo u EU. Definisanjem ovih kriterijuma postavljeni su temelji politike proširenja.
Kriterijumi iz Kopenhagena temelje se na tri osnovna stuba – političkom, ekonomskom i pravno-institucionalnom.
Kriterijumi iz Kopenhagena:
1. stabilnost institucija kojima se garantuje demokratija, vladavina prava, poštovanje
ljudskih prava i zaštita manjina;
2. funkcionalna tržišna ekonomija, kao i sposobnost da se nosi sa pritiscima konkurencije na jedinstvenom tržištu Unije;
3. sposobnost preuzimanja prava i obaveza koji proističu iz članstva u EU i prava EU;
privrženost ciljevima političke, ekonomske i monetarne unije.
Dve godine kasnije, suočena sa potrebom dosledne i efektivne primene evropskih propisa i standarda, kao i delotvorne koordinacije u ispunjavanju kriterijuma
iz Kopenhagena, EU na samitu u Madridu utvrđuje još jedan, tzv. administrativni
kriterijum5. U zaključcima predsedništva koji se odnose na proširenje ističe se da je
svako proširenje neophodno bazirati na ispunjavanju kriterijuma iz Kopenhagena i
u kontekstu Pretpristupne strategije iz Esena 1994. godine. Strategija bi trebalo da
bude, kako se kaže, „nadograđena kako bi se stvorili uslovi za postepenu i harmoničnu integraciju država, naročito putem razvoja tržišne ekonomije i prilagođavanja
odgovarajućih administrativnih struktura i stvaranja stabilnog ekonomskog i monetarnog okruženja.“
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
5
European Council Conclusions, Madrid European Council, Reproduced from the Bulletin of the European Communities,
No. 12/1995, стр. 11.
12
Četiri godine je proteklo da bi se 13. decembra 1997. godine, u zaključcima predsedništva Saveta u Luksemburgu, našla hijerarhija po značaju za ova tri kriterijuma. Rasprava o perspektivi pristupanja zemalja istočne i srednje Evrope za ishod je imala
da je preduslov za otvaranje pregovora o pristupanju poštovanje prvog, političkog
kriterijuma, iz Kopenhagena.6 Uvidom u preporuke Evropske komisije iz „Godišnjeg
izveštaja“ za Srbiju i Akcionog plana koji je Vlada Srbije usvojila, može se jasno videti
da najznačajnije mesto zauzima politički kriterijum kao uslov za dobijanje statusa
kandidata i otvaranje pregovora o članstvu7.
Pored osnovnih okvira koji su postavljeni kriterijumima iz Kopenhagena i Madrida,
karakter politike proširenja je prilično složen. Politika proširenja predstavlja sveobuhvatnu i kompozitnu politiku EU (deo je svih ostalih politika Unije), predstavlja
dugoročni okvir za integraciju država koje teže članstvu, a sastavljena je od brojnih
instrumenata, poput agende proširenja, pretpristupne strategije, pregovora o pristupanju, usklađivanja zakonodavstva, finansijske i tehničke podrške u cilju stvaranja sposobnosti za preuzimanje obaveza koje proističu iz članstva u EU8. Dakle, ne
radi se o sektorskoj ili ekonomskoj politici. Pri tom, ova politika se ne odnosi samo
na jednu temu ili jedno pitanje, nego na veći broj tema i veći broj pitanja. Konačno,
može se reći da je osnovni cilj politike proširenja priprema država kandidata za preuzimanje obaveza koje proističu iz članstva. Evropska komisija je glavni vodič kroz
ovaj proces, a od njenih izveštaja i mišljenja u najvećoj meri zavisi sadržaj kriterijuma
pristupanja i, shodno tome, dinamika prijema novih članica9. Složenost ispunjavanja
uslova za članstvo definisanih politikom proširenja produžiće vremenski horizont
prijema država srednje i istočne Evrope, kao i država tzv. mediteranskog kluba (Kipar i Malta) sve do 2004. godine. U maju 2004. dogodiće se proširenje koje je kao
„veliki prasak“10 u odnosu na sva dotadašnja proširenja. „Velikim praskom“ neće
biti zahvaćene Rumunija i Bugarska, s obzirom na to da je stepen ispunjenosti kriterijuma za članstvo u ovim državama bio na znatno nižem nivou u poređenju sa
ostatkom država. Njihov prijem je odložen za tri godine i dogodio se januara 2007.
godine. Kandidati za članstvo u ovom trenutku su Hrvatska, Island, Makedonija i
Turska, a potencijalni kandidati: Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Srbija
(v. mapu).
6
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Dimitry Kochenov, EU Enlargement Law: History and Recent Developments: Treaty – Costum Concubinage? European
Integration online Papers (EIoP) Vol. 9 (2005), str.15.
7
http://www.seio.gov.rs/upload/documents/akcioniplan/akcioni_plan_za_brze_sticanje_statusa_kandidata.pdf.
8
Tanja Miščević, Pridruživanje EU, ESPI Institut, Beograd, 2005.
9
Heather Grabbe, A Partnership for Accession? The Implications of EU Conditionality for the Central and East European
Applicants, Robert Schuman Centre Working Paper 12/99 San Domenico di Fiesole (FI): European University Institute,
1999.
10 Tzv. Big bang.
13
države članice
države kandidati
potencijalni kandidati
kandidatura
zamrznuta (građani
odbacili pregovore na
referendumu)
kandidaturu odbila EU
pristupanje odbijeno
na referendumu
1.1.3.
Proces evropskih integracija pokazao se, u proteklih gotovo šest decenija, kao uspešan model očuvanja mira i stabilnosti u Evropi, a već samim tim i podstrek za
rast prosperiteta u državama članicama EU. Ekonomskom rastu doprinosi i stalno
povećanje unutrašnjeg tržišta ostvareno proširenjima na nove države članice i milione novih stanovnika – potrošača, pri čemu je, sa završetkom poslednjeg talasa
proširenja 1. januara 2007. godine, ukupna populacija EU povećana na 492 miliona,
a broj članica na 27. Štaviše, u savremenom kontekstu globalizacije uloga evropskih
država na svetskoj sceni ojačana je integracijom, koja im omogućava veći uticaj po
pitanjima međunarodne bezbednosti i svetske trgovine.
Srbija u procesu
evropskih
integracija
Integracija država zapadnog Balkana u EU, uključujući i Srbiju, odvija se preko procesa stabilizacije i pridruživanja, koji je sastavni deo politike proširenja. Ovim procesom EU je 1999. godine bliže definisala politički pristup državama koje su među poslednjima započele tranziciju, i koje je tokom devedesetih godina 20. veka obeležio
sukob na prostorima bivše Jugoslavije. Osnovni elementi ovog pristupa su zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, finansijska pomoć EU11, regionalna
saradnja na zapadnom Balkanu i politički dijalog sa EU.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
11
Samo za Srbiju je od 2000 do 2013. godine predviđeno oko 2,6 milijardi evra bespovratne pomoći.
14
Tabela: hronologija odnosa Srbije i EU.
Pregled odnosa Srbije (SRJ/SCG) i EU posle 2000. godine
2000
posle 5. oktobra uključivanje u proces stabilizacije i pridruživanja
na samitu u Zagrebu (novembar)
2001
početak praćenja reformi
zajedničke konsultativne radne grupe; od 2003. Unapređeni stalni dijalog
informacije za godišnji izveštaj i studiju izvodljivosti
2005
12. april – Studija izvodljivosti za SSP
moguća zbog politike dobrovoljne predaje i dvostrukog koloseka
10. oktobar (7. novembar) – otvaranje pregovora za SSP
3. maj 2006 – call-off
12. jun 2007 – obnavljanje pregovora
10. septembar 2007 – završetak tehničkih pregovora sa EK
7. novembar 2007 – parafiranje SSP
29. april 2008 – potpisivanje SSP
2009
1. januar – Srbija počinje „jednostrano“ da primenjuje Prelazni sporazum/SSP
19. decembar – vizna liberalizacija za građane Srbije
22. decembar – Srbija predaje kandidaturu za članstvo
2010
1. februar – Prelazni sporazum stupa na snagu
15. jun – odlukom Saveta (ministara) EU omogućen je početak ratifikacije SSP
25. oktobar – Savet EU prosleđuje Komisiji kandidaturu Srbije na mišljenje
24. novembar – Evropska komisija dostavlja Upitnik Vladi Srbije
2011
31. januar – Vlada Srbije dostavlja odgovore na Upitnik Evropskoj komisiji
Srbija je, kao sastavni deo Savezne Republike Jugoslavije, postala učesnica Procesa
stabilizacije i pridruživanja novembra 2000. godine. Deklaracija, koja je tada usvojena, potvrđuje evropsku perspektivu država koje su obuhvaćene procesom stabilizacije i pridruživanja, kao i status potencijalnih kandidata, koji su ove države stekle
na samitu u Santa Marija de Feiri juna 2000. godine. U Deklaraciji je istaknuto da će
kretanje svake od država ka EU zavisiti od individualnog napretka u ispunjavanju
kriterijuma iz Kopenhagena i sprovođenju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju,
s posebnim osvrtom na odredbe o regionalnoj saradnji.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Na samitu u Solunu, održanom juna 2003. godine, jasno je istaknuto da budućnost
zapadnog Balkana leži u Evropskoj uniji. Evropska perspektiva potvrđivana je i u
zaključcima Evropskog saveta iz decembra 2005. godine, decembra 2006. godine i
juna 2008. godine.
15
Tok reformi u Srbiji praćen je sa velikom pažnjom od trenutka kada je Republika Srbija
iskazala želju da uđe u članstvo EU, nakon petooktobarskih promena 2000. godine.
Konsultativna radna grupa, kao okvir za praćenje ostvarenog napretka, održala je,
u periodu od jula 2001. do jula 2002. godine, pet sastanaka, na kojima su razmatrani
tekući, opštedruštveni i sektorski reformski procesi i njihova usaglašenost sa političkim i ekonomskim kriterijumima i evropskim standardima. Konsultativnu radnu grupu
SRJ–EU jula 2003. godine nasledio je Unapređeni stalni dijalog, kao primereniji okvir
za politički i tehnički dijalog između predstavnika Srbije/SCG i Evropske komisije (EK).
U proteklom periodu održano je na desetine plenarnih i sektorskih (tematskih) sastanaka, čime se obezbeđuje stalno praćenje reformskih procesa u Republici Srbiji.
Odluka o otvaranju pregovora za zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju doneta je aprila 2005, nakon objavljivanja Studije izvodljivosti i prihvatanja
principa „dvostrukog koloseka” za pregovore sa Državnom zajednicom Srbija i
Crna Gora. Pregovori su zvanično otvoreni 10. oktobra 2005. godine, a već u maju
2006. godine, zbog procene da je saradnja sa Međunarodnim krivičnim tribunalom
za bivšu Jugoslaviju (MKTJ) nedovoljna, zaustavljeni su odlukom Evropske komisije. Nakon formiranja nove Vlade Republike Srbije, i hapšenja i izručivanja dvojice
optuženih, pregovori su obnovljeni i uspešno okončani parafiranjem Sporazuma
o stabilizaciji i pridruživanju 7. novembra 2007. godine. Sporazum je potpisan 29.
aprila 2008. godine na sastanku Saveta za opšte poslove i spoljne odnose EU u Luksemburgu. Narodna skupština Republike Srbije je 9. septembra 2008. godine ratifikovala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju i Prelazni trgovinski sporazum.
Iako su početak primene Prelaznog trgovinskog sporazuma i ratifikacija Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju bili uslovljeni zaključkom Saveta ministara EU da
Republika Srbija u potpunosti sarađuje sa MKTJ, Srbija je, sa svoje strane, otpočela
primenu Sporazuma 30. januara 2009. Uvažavajući pozitivnu ocenu glavnog tužioca MKTJ u pogledu ostvarenog nivoa saradnje Republike Srbije, Savet ministara EU
doneo je, 7. decembra 2009. godine, odluku o početku primene Prelaznog trgovinskog sporazuma sa Republikom Srbijom.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Podjednako je važan napredak koji je Republika Srbija učinila ka slobodnom kretanju
njenih građana u zemljama Šengenskog sporazuma. Značajne korake na ovom putu
predstavljali su sporazumi o viznim olakšicama i readmisiji, potpisani u maju 2007.
Usledio je dijalog o viznoj liberalizaciji, tokom kojeg je uloženo mnogo napora usmerenih na ispunjavnje uslova iz Mape puta. Odluka kojom je Savet ministara EU, 30.
novembra 2009. godine, omogućio putovanje bez viza građanima Srbije bila je jasna
potvrda napretka koji je moguće ostvariti kada su uslovi definisani jasno, a politička
volja i administrativni kapaciteti postoje. Za Srbiju, ova odluka je mnogo više od simboličkog pada „Šengenskog zida“; ona predstavlja snažan signal političkog prihvatanja, izvesnosti evropske perspektive i potvrdu da ispunjavanje uslova vodi napretku
u procesu integracija. Predsednik Republike je 22. decembra 2009. godine podneo
kandidaturu za članstvo u EU, simbolično uručujući izjavu volje i Memorandum Vlade
predsedniku Vlade Švedske, države koja je u tom trenutku predsedavala EU.
16
Konačno, događaj koji je obeležio drugu polovinu 2010. godine jeste odluka Saveta
EU da kandidaturu Srbije prosledi Evropskoj komisiji na mišljenje. Evropska komisija
je u svrhu pripreme mišljenja pripremila Upitnik koji je sadržao 2.483 pitanja, razvrstanih u šest aneksa i 33 poglavlja. Predsednik Vlade Srbije je 31. januara 2011. uručio
odgovore na pitanja članu Evropske komisije zaduženom za proširenje. Odgovori
su dati u rekordno kratkom roku od 45 dana, a razvrstani su u više od 37 tomova i
teški ukupno deset kilograma.
Koraci koje će Srbija preći od kandidature do članstva moguće je videti u tabeli.
Koraci koje Srbija treba da pređe od kandidature do članstva
1.
Podnošenje zahteva za članstvo
2.
Odluka Saveta EU o početku postupka za dobijanje mišljenja – „Avis”
3.
Evropska komisija priprema i šalje upitnik Republici Srbiji
4.
Odgovori na pitanja u Upitniku pripremljeni i dostavljeni Evropskoj komisiji
5.
Evropska komisija dostavlja dodatna pitanja i zahteve za pojašnjenja
(U toku analize odgovora na Upitnik česte su ekspertske misije Evropske
komisije.)
6.
Dodatni odgovori i pojašnjenja pripremljeni i dostavljeni Evropskoj komisiji
7.
Evropska komisija priprema i dostavlja Savetu ministara (pozitivno) mišljenje, na
osnovu koga Savet usvaja (pozitivni) „Avis”
8.
Evropski savet odobrava status kandidata Republici Srbiji
(Najbolji scenario bi bio da Evropski savet odredi datum za početak pregovora o
članstvu, za šta treba pripremati sagovornike u EU.)
9.
Početak pregovora o članstvu. Pregovori se vode na osnovu 35 poglavlja
pravnih tekovina EU (oko 150.000 strana propisa, tj. 17.000 pravnih akata)
10.
Pregovori se smatraju okončanim potpisivanjem Sporazuma o pristupanju
11.
Proces ratifikacije Sporazuma o pristupanju i poziv Srbiji da pristupi EU
12.
Prijem u EU
1.2. Proširenje EU i zaštita životne sredine
1.2.1.
Okolnosti i
razlozi nastanka
politike zaštite
životne sredine
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Kreiranje zajedničkih okvira politike zaštite životne sredine nije bilo predviđeno pedesetih godina prošlog veka ugovorima kojima su osnovane Evropske zajednice,
kao preteče Evropske unije. Potreba za stvaranjem zajedničkog okvira za delovanje
javlja se početkom sedamdesetih godina 20. veka, i to u okolnostima kada jačaju međunarodni pokreti za zaštitu životne sredine, kao i nakon održavanja Konferencije UN 1972. godine u Stokholmu posvećene čovekovoj okolini. Razvoj politike
zaštite životne sredine odvijaće se na temeljima regulative Evropske ekonomske
zajednice, čije je donošenje imalo razloge, ne u zaštiti životne sredine, već, pre svega, u ekonomskoj logici i jačanju unutrašnjeg tržišta članica Evropske ekonomske
zajednice. Takođe, još od 1967. godine javljaju se propisi koji regulišu klasifikaciju
ambalažnog otpada, obeležavanje opasnih supstanci i oni kojima se utvrđuju dozvoljeni nivoi buke.
17
Ipak, organizovano i uređeno normiranje u ovoj oblasti započinje sa usvajanjem
Akcionog programa za zaštitu životne sredine 1973. godine. Prevashodni razlozi
sa usvajanje Akcionog programa ležali su u potrebi da se poboljšaju ekonomske
performanse tržišta EEZ i to, pre svega, uklanjanjem barijera trgovini i slobodnoj
konkurenciji12. Iza ovakvog predloga stajale su države poput Nemačke, sa visokim
standardima zaštite životne sredine u proizvodnji. To je za posledicu u ovoj državi imalo skuplje finalne proizvode u poređenju sa zemljama u kojima su standardi
zaštite životne sredine bili na nižem nivou13. Na taj način su one države koje su više
vodile računa o životnoj sredini proizvodile skuplje proizvode i samim tim bile manje konkurentne. Podršku Akcionom programu pružile su Danska i Holandija i Ujedinjeno Kraljevstvo, ali ne revnosno poput Nemačke.
Takođe, ne treba zanemariti ni sam ekološki aspekt i sve veći senzibilitet evropske
političke elite za ove teme. U prvom planu to se odnosi na zaštitu zdravlja ljudi od
zagađenja. U prvim godinama najveća pažnja je bila usmerena na posebne vidove
zagađenja. Tako su se prvi propisi odnosili na sprečavanje zagađenja vode i vazduha, da bi se postepeno širili i na sve oblasti koje danas čine ovu politiku. Najveći
zamah razvoju zakonodavstva donele su osamdesete i devedesete godine 20. veka,
kada je za samo dve godine, i to od 1989. do 1991. godine, usvojeno više propisa
neko u prethodnih dvadeset godina.
1.2.2.
Pregovori o
članstvu u EU u
oblasti zaštite
životne sredine
Tok i predmet pregovora
Pregovori se formalno otvaraju detaljnim pregledom usklađenosti domaćeg zakonodavstva sa evropskim. Ova analiza naziva se skrining i obavlja je Evropska komisija. U prvoj fazi skrininga Komisija objašnjava najznačajnije elemente evropskog
zakonodavstva po poglavljima (Prilog 1: spisak poglavlja). Zato se ova faza skrininga
naziva eksplanatornim skriningom. U drugoj fazi se pripremaju tabele usklađenosti,
kojima se uporedno prati usklađenost normi nacionalnog zakonodavstva sa odgovarajućim odredbama evropskih propisa. Ova faza skrininga se naziva analitičkim
skrinigom.
Pregovori se vode u okviru 35 poglavlja pravnih tekovina Unije (Acquis communautaire), koje su organizovane po sledećim oblastima:
1. Slobodno kretanje robe
2. Slobodno kretanje radnika
3. Pravo osnivanja preduzeća i sloboda pružanja usluga
4. Slobodno kretanje kapitala
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
12 Na sličan način danas je moguće posmatrati i pregovore EU sa državama kandidatima u 27. poglavlju – o zaštiti životne
sredine, i da ono što su želele da postignu Nemačka, Danska, Holandija i UK na nivou EEZ danas predstavlja kriterijum
za članstvo, a to je nešto skuplja, ali tehnološki naprednija proizvodnja koja vodi računa o životnoj sredini. Proizvodi
do kojih se dođe u takvom procesu proizvodnje u stanju su da zadovolje i najzahtevnije ekološke standarde bilo gde u
svetu, budući da su evropski standardi zaštite životne sredine među najvišima u svetu.
13 Justin Greenwood, Interest Representation in the European Union, the European Union series, Palgrave MacMillan,
2007.
18
5. Javne nabavke
6. Privredno pravo
7. Pravo intelektualne svojine
8. Politika konkurencije
9. Finansijske usluge
10.Informaciono društvo i mediji
11. Poljoprivreda i ruralni razvoj
12. Ispravnost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika
13. Ribarstvo
14.Transportna politika
15. Energetika
16.Oporezivanje
17. Ekonomska i monetarna politika
18.Statistika
19.Socijalna politika i zapošljavanje
20.Preduzetnička i industrijska politika
21. Transevropske mreže
22.Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata
23.Saradnja u oblasti pravosuđa i osnovnih prava
24.Pravda, sloboda i bezbednost
25.Nauka i istraživanje
26.Obrazovanje i kultura
27.Životna sredina
28.Zdravstvena zaštita i zaštita potrošača
29.Carinska unija
30.Međunarodni ekonomski odnosi
31. Spoljna, bezbednosna i odbrambena politika
32.Finansijska kontrola
33.Finansijske i budžetske odredbe
34.Institucije
35.Ostalo
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Na osnovu mišljenja koje je Komisija pripremila o kandidaturi određene države za
članstvo, potom godišnjih izveštaja o napretku a, pre svega, na osnovu informacija koje su prikupljene u toku skrininga Savet EU (izjašnjavajući se jednoglasno,
na predlog Komisije) utvrđuje pojedinačne kriterijume ili merila (benchmarks) za
otvaranje ili zatvaranje određenog pregovaračkog poglavlja. Samo odgovarajući
upravni i sudski kapacitet, tj. potpuna primena i sprovođenje ovih merila, mogu
garantovati otvaranje ili zatvaranje odgovarajućeg poglavlja. Treba imati u vidu da
merila mogu biti revidirana ili dopunjena, naročito u slučajevima kada država dugo
pregovara, a u međuvremenu EU usvoji nove propise u toj oblasti. Svako zatvaranje
pregovaračkog poglavlja smatra se privremenim, jer se pregovori ne mogu okončati dokle god sva poglavlja nisu zatvorena.
19
Tabela: primeri merila za 27. poglavlje u Hrvatskoj14
Poglavlje pravnih
tekovina EU (acquis
communautaire)
Merila za otvaranje
poglavlja
Merila za zatvaranje
poglavlja
Status poglavlja
Prelazne odredbe
27. poglavlje – Zaštita
životne sredine
1 merilo
4 merila
Poglavlje otvoreno
19. februara 2010.
Hrvatska je tražila
prelazne periode za
one direktive i za one
oblasti koje zahtevaju
velike investicije.
To se tiče uređaja
za obradu otpadnih
voda, obradu
otpada, industrijskih
zagađenja.
- jačati
administrativne
kapacitete, izraditi
plan za uspostavljanje
tog procesa i
osigurati financijska
sredstva za
sprovođenje plana
Privremeno
zatvoreno poglavlje
na Međuvladinoj
konferenciji (22.
decembra 2010.)
Od kandidata za članstvo će se u pregovorima zahtevati da dostavi podatke o napretku u dostizanju merila. Brzina i trajanje pregovora (v. tabelu) zavise pre svega
od kvaliteta usklađivanja zakonodavstva i njegove upravne i sudske primene. Za
praćenje ovog procesa Komisija će neretko slati ekspertske misije kako bi proverila
stanje usklađenosti i primene u praksi. O rezultatima i preseku pregovora u okviru
određenog poglavlja, Komisija izveštava Savet periodično, predstavljanjem predloga pregovaračke pozicije EU. Prilikom zauzimanja stava o narednim koracima u tom
poglavlju Savet, pre svega, uzima u obzir predlog pregovaračke pozicije EU koje je
dostavila Komisija. EU može i nakon privremenog zatvaranja određenog poglavlja
zahtevati od države da dostavlja detaljne informacije o napretku u usklađivanju i
primeni pravnih tekovina EU u toj oblasti. U slučajevima kada država ne nastavi
sa ispunjavanjem utvrđenih merila, nije isključena mogućnost ponovnog otvaranja
privremeno zatvorenog poglavlja.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Oblast zaštite životne sredine obuhvata širok spektar mera. Najčešći tip pravnog
akta sa kojim se susreće država jeste direktiva, kao pravni instrument EU koji obavezuje države članice u pogledu cilja koji datom direktivom treba postići, dok konkretna sredstva i postupci za postizanje tog cilja zavise od odluke država članica. U
najširem smislu, pregovaračko poglavlje o zaštiti životne sredine obuhvata zakonodavstvo koje se odnosi na očuvanje i definisanje standarda kvaliteta životne sredine. Pored horizontalnih mera, kao što su procena uticaja na životnu sredinu, pristup
informacijama o životnoj sredini i borba protiv klimatskih promena, reč je u velikoj
meri o vertikalnim merama, koje se odnose na standarde kvaliteta koji se utvrđuju
za vazduh, vodu, upravljanje otpadom, zaštitu prirode, kontrolu industrijskog zagađenja, hemikalije i genetski modifikovane organizme, buku, nuklearnu bezbednost
i zaštitu od zračenja (što spada u poglavlje o politici energetike, a odnosi se na bezbednosni aspekt upotrebe nuklearne energije u civilne svrhe).
14 Preuzeto sa internet stranice www.entereurope.hr.
20
Zadatak kandidata za članstvo u EU jeste da uskladi zakonodavstvo i omogući njegovu postupnu primenu u dogovorenom roku. Pregovori o članstvu pregovori su o
rokovima za primenu. Svaki eventualni prelazni period u primeni nekog propisa vremenski je ograničenog domašaja i praćen je preciznim planom za njegovu potpunu
primenu. Već na samom početku pregovora, EU po pravilu ističe da prelazni periodi
neće biti dozvoljeni u pogledu vremena neophodnog za:
ƒƒ usklađivanje zakonodavstva
ƒƒ usvajanje opštih akata (vazduh, otpad, voda, procena uticaja, pristup informacijama)
ƒƒ zaštitu prirode u celini
ƒƒ bitne stavke koje se odnose na slobodu tržišta i funkcionisanje tržišta EU.
Sa druge strane, o prelaznim periodima se može govoriti kada su neophodna pozamašna infrastrukturna prilagođavanja za koja je neophodno i vreme i novac. Svaki
zahtev države koja pregovara za prelaznim periodom mora da bude potkrepljen detaljnim planom primene. Ovim planom potrebno je definisati rokove, i to ne samo
krajnji rok, već i vremenske međustanice, do ostvarivanja konačnog cilja. Neretko
je država koja pregovora u poziciji da dokazuje da joj nižim standardima životne
sredine nije bio cilj da se na nelojalan način privuku investitori.
Tabela: primeri dogovorenih prelaznih perioda15:
Bugarska
� poglavlje otvoreno jula 2001.
� pregovori okončani decembra 2004. (poglavlje o životnoj sredini privremeno zatvoreno u junu 2003)
� prelazni periodi:
- sadržaj sumpora u tečnim gorivima do 2011.
- emisija isparljivih organskih jedinjenja iz skladišta benzina do 2009.
- oporavak i reciklaža ambalažnog otpada (izmenjena Direktiva) do 2014.
- odlaganje određenih vrsta tečnog otpada do 2014.
- otpremanje otpada do 2009.
- odlaganje otpada nastalog od električne i elektronske opreme do 2008.
- integralna prevencija i kontrola zagađenja do 2011.
- tretman (prečišćavanje) komunalnih otpadnih voda do 2014.
- zagađivanje vazduha iz velikih postrojenja za sagorevanje do 2014.
Slovenija
� poglavlje otvoreno: decembra 1999. godine
� pregovori okončani: decembra 2002. (poglavlje privremeno zatvoreno u martu 2001)
� prelazni periodi:
- oporavak i reciklaža ambalažnog otpada do 2007.
- tretman (prečišćavanje) komunalnih otpadnih voda do 2015.
- integralna prevencija i kontrola zagađenja do 2011. (naspram 2007. za tadašnje države članice)
15 European Commission, Directorate-General Enlargement, Enlargement of the European Union Guide to the Negotiations Chapter by Chapter, Information & Interinstitutional Relations, December 2004.
21
Mađarska
� poglavlje otvoreno decembra 1999.
� pregovori okončani decembra 2002. (poglavlje privremeno zatvoreno u junu 2001.)
� prelazni periodi:
- oporavak i reciklaža ambalažnog otpada do 2005.
- tretman (prečišćavanje) komunalnih otpadnih voda do 2015.
- zagađivanje vazduha iz velikih postrojenja za sagorevanje do 2004.
- spaljivanje opasnog otpada do 2005.
1.2.3.
Politika zaštite
životne sredine,
problemi i
izazovi tokom
pristupanja EU
Jedan od osnovnih uslova prijema definisanih trećim kriterijumom iz Kopenhagena
utvrđuje da država mora da usvoji pravne tekovine EU, odnosno da uskladi domaće zakonodavstvo sa pravom EU. Primena ovako usklađenih propisa u određenim
oblastima prava može da se produži i nakon stupanja u članstvo. Ipak, ovakav pravni aranžman, kao što je rečeno, mora biti dogovoren tokom pregovora o pristupanju EU. Jedna od oblasti u kojima se primena najčešće odlaže, neretko i godinama
nakon prijema, jeste oblast zaštite životne sredine.
Korpus propisa u oblasti zaštite životne sredine nezamislivo je posmatrati izolovano od problema i izazova sa kojima se suočava država koja je predmet politike proširenja EU. Zato potpuna primena jednog od najkompleksnijih oblasti zakonodavstva EU nosi sa sobom značajan broj izazova. Reč je o izazovima koji se postavljaju
pred društvo u celini, političku elitu, administraciju, ali i privredu, te određene privredne grane. Govoreći o izazovima sa kojima se suočava svaka država u postupku
usvajanja i primene zakonodavstva EU u oblasti zaštite životne sredine, moguće je
izdvojiti šest najznačajnijih izazova16: U našim okolnostima četiri17 zaslužuju posebnu pažnju i to pre svega:
1. finansijski
2. administrativni
3. energetski
4. politički.
Finansijski izazov podrazumeva traganje za odgovorom na pitanje koliki su ukupni
troškovi prilagođavanja zahtevnim standardima EU u oblasti zaštite životne sredine, ali ne samo to. Prema okvirnim procenama koje je napravila Evropska komisija
1997. godine, ukupni troškovi za, u to vreme, osam država kandidata za članstvo
iz srednje i istočne Evrope, iznosile su od 80 do 110 milijardi evra. Ozbiljna računica
mora da uzme u obzir i potencijalne dobiti koje ovako značajno ulaganje može da
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
16 John M. Kramer, EU Enlargement and the Environment: Six Challanges, EU Enlargement and the Environment, edited by
Joann Carmin and Stacy D. Van Deveer, Routledge 2005.
17 Ibid.
Pored pomenuta četiri, može se govoriti o izazovima demokratskog legitimiteta reformi i primene ekološkog zakonodavstva, zbog čega svi slojevi društva treba da učestvuju, kao i o izazovima održivosti sadašnjeg sistema zaštite životne
sredine na duži rok.
22
ima. Naime, da bi usvajanje politike zaštite životne sredine imalo smisla i da bi se
svaka država upustila u veoma složen posao, neophodno je da dugoročne dobiti
značajno prevazilaze troškove, odnosno ulaganja u ovu politiku.
Finansijski razlozi navode EU da prihvati nešto duže rokove u toku pregovora o
članstvu za potpunu primenu ove politike. Što je primena propisa zahtevnija i skuplja po državu, jača je argumentacija za duži prelazni period do potpune primene
odgovarajućeg propisa. Uz ovakvu vrstu dogovora o prelaznom periodu po pravilu
ide i detaljno razrađen plan sa rokovima za svaku od bitnih stavki i ciljeva koje treba
primeniti, a proizlaze iz tog propisa. Nepisano je pravilo da što je skuplja primena
propisa, moguće je ispregovarati duži rok za njegovu primenu. Zato su u najvećem
broju slučajeva najduži prelazni rokovi dobijani za primenu propisa koji se odnose
na prečišćavanje komunalnih otpadnih voda i kvalitet vode za piće. Takođe, u pregovorima sa Evropskom unijom nije moguće dogovoriti prelazni rok za nove investicije ili projekte. U ovom slučaju ekološki standardi moraju da budu ugrađeni u
cenu te investicije, odnosno gradnje, ukoliko je reč o infrastrukturnom poduhvatu.
Takođe, treba imati u vidu da starim članicama EU nije u interesu da se za nove članice zadrže duži prelazni rokovi. Razlog tome je u činjenici da je proizvodnja jeftinija u
novim državama koje još uvek ne ispunjavaju zahtevne i skupe ekološke standarde,
što u neravnopravan položaj dovodi države i privrede koje ispunjavaju ove standarde. Ova pojava je poznata kao ekološki damping.
Administrativni izazov pre svega podrazumeva sposobnost uprave da usklađuje
i primenjuje zakonodavstvo u oblasti životne sredine. Poslednjih godina ovo je jedan od najznačajnijih izazova sa kojima se države koje teže članstvu suočavaju. Kao
problemi koje i Evropska komisija ističe najčešće se pojavljuju nedovoljan broj kvalifikovanih službenika ili nejasna podela nadležnosti između institucija za obavljanje
naročito složenih poslova itd. Posebno treba imati u vidu da se sa ovim izazovom
u našoj situaciji naročito mogu suočavati lokalne administracije, pa i pokrajinska
administracija, na kojima će počivati veliki deo zadataka u primeni zakonodavstva
u oblasti životne sredine.
Izazovi u sektoru energetike
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Jedan od ozbiljnijih izazova sa kojima se države suočavaju jeste postepena transformacija i prilagođavanje energetskog sektora zahtevima zaštite životne sredine.
Situacija je naročito teška u državama poput naše, koje su svoj razvoj u dvadesetom
veku bazirale na razvoju onih grana industrije koje su veliki potrošači energije, kao
što su hemijska, industrija čelika, rudarstvo itd. Pri tom, u slučaju Srbije se najvećim
izvorom za proizvodnju električne energije smatra ugalj lignit, čijim se spaljivanjem
proizvodi oko dve trećine električne energije. Poznato je da je ovaj izvor izrazito
nepovoljan po očuvanje životne sredine. Ovome treba dodati i to da oko 2/3 stanovništva Srbije koristi ogrevno drvo (i/ili lignit) kao osnovni izvor za grejanje tokom
23
zime18. Uz sve navedeno, ne treba izgubiti iz vida i da je u državama koje privode
kraju tranziciju potrošnja energije znatno veća, u proseku od 30 do 50 odsto, u odnosu na potrošnju u članicama Unije. No, pitanje energetske efikasnosti, bar kada
su domaćinstva u pitanju, stoji u direktnoj vezi sa standardom i finansijskim mogućnostima svakog domaćinstva. Konačno, treba biti svestan da je potpuno nerealno
očekivati ozbiljnija poboljšanja u navedenim pitanjima uz sadašnje netržišne cene
pojedinih energenata ili električne energije, zbog kojih su ozbiljnija ulaganja teško
zamisliva.
Verovatno sudbonosan po uspeh u prihvatanju evropskih standarda u oblasti zaštite životne sredine jeste politički izazov. Naime, bez političke volje nijedan od prethodno navedenih izazova ne može biti rešavan na adekvatan način. Neretko politički ciljevi što bržeg kretanja ka EU mogu da učine da se ovo pitanje tretira pre svega
kao sredstvo u ostvarivanju tog cilja, a ne i kao sredstvo izgradnje održivog sistema
očuvanja životne sredine. Takođe, političke prilike u svakoj zemlji čine da političari
gledaju na političke dobiti koje mogu ostvariti u neposrednoj budućnosti. Sa zaštitom životne sredine to nije slučaj. Kada je krajem devedesetih godina rađena studija o dobiti od usvajanja i primene oko 200 propisa u oblasti životne sredine, došlo se
do računice da očekivane dobiti u periodu do 2020. godine mogu dosezati raspon
od 134 do 680 milijardi evra19. Za političare u državama srednje i istočne Evrope
to je, sa stanovišta najmanje pet izbornih ciklusa, bila daleka budućnost u koju je
trebalo ulagati značajne sume novca odmah. Zbog svega ovoga sadržaj političkog
izazova se svodi na načine mobilizacije političke volje i političkih lidera da se upuste
u posao koji donosi značajne dugoročne dobiti, ali i nemala kratkoročna ulaganja.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
18 Efekti integracije Srbije u EU, urednici Ana S. Trbović i Mihailo Crnobrnja, izdavač Fakultet za ekonomiju, finansije i
administraciju Univerziteta Singidunum, Beograd, 2009.
19 The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries, ECOTEC, EFTEC, IEEP, Metroeconomica, TME & Candidate Country Experts, 2001.
2.
Novine koje donose evropske integracije
u oblasti životne sredine i održivog razvoja
27
2. Novine koje donose evropske integracije u oblasti
životne sredine i održivog razvoja
2.1. Ciljevi i načela evropskog prava životne sredine i polje
primene propisa EU u oblasti životne sredine
Zašto se politika zaštite životne sredine definiše na nivou EU?
Politika zaštite životne sredine svrstana je Ugovorom o funkcionisanju EU u grupu
podeljenih nadležnosti (eng. shared competences) između Unije i država članica.
To znači da EU preduzima mere u ovoj oblasti samo ukoliko i u meri u kojoj se ciljevi predložene mere ne mogu na zadovoljavajući način postići od strane država
članica, bilo na centralnom, regionalnom ili lokalnom nivou, već se, imajući u vidu
razloge, razmere, ili efekte predložene mere, mogu bolje ostvariti na nivou Unije
(načelo subsidijarnosti). Načelo subsidijarnosti, prema tome, nije načelo decentralizacije, već načelo koje postavlja pravilo za izbor najoptimalnijeg nivoa na kom će se
regulisati određeni problem.
Razumno se nameće pitanje: zbog čega bi se politika zaštite životne sredine, ili bilo
koji njen segment, definisali na nivou Unije, imajući u vidu logiku da se ekološki problemi najbolje rešavaju tamo gde i nastaju?
Postoje tri osnovna opravdanja za regulisanje određenih pitanja životne sredine na
nivou EU: problem ekonomskog prelivanja (eng. spillover), ekološkog prelivanja i
„psihičkog” prelivanja. Sva tri problema se odnose na određeni prekogranični karakter regulisanja konkretnog aspekta životne sredine.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Ekonomsko prelivanje je povezano sa ekonomskim konceptom eksternalija. Eksternalije su troškovi proizvodnje proizvoda koji se ne odražavaju na njegovu cenu. Na
primer, to mogu biti nepovoljna dejstva proizvodnje (zagađenja) na poljoprivredne
useve, zemljište, vodu za piće, zatim izazivanje zdravstvenih poremećaja i povećanje smrtnosti itd. Eksternalije su, kao izlivanje reke iz korita, neželjene posledice
ekonomske aktivnosti koje izazivaju troškove koje neko treba da pokrije. Neko to
treba da plati, neko treba reku da vrati u korito. Regulisanje i uvođenje ekoloških
standarda za proizvodne procese, ekoloških standarda za proizvode i obavezujućih
standarda kvaliteta životne sredine metod su internalizacije eksternalija u troškove
proizvodnje (tj. vraćanja izlivene vode u njen tok). Troškovi poštovanja režima zaštite životne sredine putem regulacije postaju troškovi proizvodnje koji su ugrađeni
u konačnu cenu proizvoda. Međutim, u uslovima zajedničkog tržišta, gde postoji
režim prekograničnog slobodnog kretanja robe, usluga i kapitala, situacija u kojoj
je jedna država uvela režim visokog nivoa zaštite životne sredine, dok druga država ima niže standarde (ili ih nije ni uvela, ili se ne poštuju), stavlja konkurenciju iz
prve države u nepovoljniju poziciju u odnosu na preduzeća iz druge države. Prvi su
zbog efekta internalizacije ekoloških troškova u cenu proizvoda prinuđeni da se
28
takmiče na slobodnom tržištu, u pogledu uporedivog proizvoda, sa konkurentom
koji takvu obavezu nema jer ga u mestu proizvodnje lokalna pravila ne primoravaju
da ugradi ekološki trošak u cenu proizvodnje. Ta situacija se naziva ekonomsko prelivanje, dobit se iz džepa ekološki odgovornog proizvođača preliva u džep ekološki
manje odgovornog. U takvim okolnostima moguća su dva scenarija nepovoljna po
funkcionisanje zajedničkog tržišta. Jedan je da država sa visokim nivoom zaštite
životne sredine trgovinskim barijerama zaštiti svog proizvođača i da na taj način
zaštiti ekonomsku održivost sistema visokog nivoa zaštite životne sredine, na štetu
režima slobodnog kretanja robe i usluga. Dakle, protekcionizam. Drugi je da proizvođač prebaci proizvodnju i kapital u državu sa nižim stepenom zaštite životne
sredine kako bi povratio svoju konkurentnost u uslovima slobodnog tržišta, čime se
poništava jedna od osnovnih uloga zajedničkog tržišta, a to je pravična distribucija
bogatstva na temelju ekonomske efikasnosti. Proizvođač koji je ekološki neodgovoran nije ekonomski efikasan jer njegove ekološke troškove plaća celo društvo,
koje bi ta sredstva moglo efikasnije da upotrebi. Da bi se, sa jedne strane, zaštitio
legitiman interes očuvanja visokog nivoa zaštite životne sredine, a s druge strane,
očuvala ekonomska svrha zajedničkog tržišta, kao prostora bez unutrašnjih granica
za kretanje faktora proizvodnje, EU se javlja kao prirodan nivo na kojem će se definisati minimalni standardi zaštite životne sredine koji će važiti za sve učesnike na
jedinstvenom tržištu. Otuda se na nivou EU regulišu minimalni ekološki standardi
za odvijanje procesa industrijske proizvodnje (npr., direktiva o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja, direktive o upravljanju otpadom itd.), ekoloških karakteristika proizvoda (npr., propisi koji regulišu opasne karakteristike proizvoda, kvalitet goriva, osobine ambalaže itd.) i standardi kvaliteta životne sredine (standardi
kvaliteta vode, vazduha, buke itd.). Ili, kako je svojevremeno Ugovor o osnivanju
Evropske zajednice (zamenjen Ugovorom o funkcionisanju EU) plastično definisao,
uspostavljanje zajedničkog tržišta i ekonomske i monetarne Unije je sredstvo za
postizanje „održivog razvoja ekonomskih aktivnosti“ i „visokog nivoa zaštite i unapređenja životne sredine“.20
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Ekološko (fizičko) prelivanje je prirodan razlog za regulisanje oblasti životne sredine na nivou EU. Zagađenje ima prekogranični karakter, njegove posledice ignorišu
linije razgraničenja država članica i često se ne mogu rešiti bez uzajamnog usaglašavanja delovanja različitih suvereniteta. Fizički izvoz zagađenja zbog odsustva zajedničke akcije traži odgovarajući nivo vođenja politike i regulisanja ovog problema. Otuda je očekivano da se nadnacionalni karakter EU iskoristi za usaglašavanje
i usmeravanje zajedničkih napora na rešavanje zajedničkih problema. U određenim
slučajevima u pitanju je ne samo raspodela poslova radi rešavanje unutrašnjih problema životne sredine u Uniji, već i zajedničko pozicioniranje država članica u odnosu na globalne ekološke izazove, kao što je globalno zagrevanje. Zato se na nivou
Unije usmeravaju delovanje članica u integrisanom rešavanju problema zagađenja
20 V. član 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.
29
rečnih slivova, prekograničnog zagađenja vazduha, zemljišta i voda, prekogranične zaštite prirodnih staništa, ali i zajedničke akcije na ispunjavanju međunarodnih
obaveza EU u borbi protiv klimatskih promena u skladu sa međunarodnim pravnim
instrumentima, poput Konvencije UN o borbi protiv klimatskih promena (UNFCCC)
i Kjoto protokola.
Život je univerzalna vrednost. Gubitak ili ugrožavanje određene divlje životinjske ili
biljne vrste, odnosno narušavanje biološke raznovrsnosti, pogađa ljudsku zajednicu
i tiče je se, bez obzira na to na kojem geografskom prostoru se ono dešava i bez
obzira na to da li govorimo o današnjim ili budućim generacijama. Ovde mislimo
na tzv. psihološko prelivanje. EU je direktivama određena prirodna staništa i divlje
vrste proglasila nasleđem Zajednice (eng. Community heritage), odnosno, sada, nasleđem Unije. Države članice u kojima se te vrednosti nalaze imaju obavezu da se
staraju o tim zajedničkim vrednostima.
Da li to znači da države članice, regioni i lokalne zajednice gube svaku slobodu kreiranja sopstvene politike zaštite životne sredine, prirodnih vrednosti i resursa?
Najzastupljeniji instrument kojim EU reguliše oblast životne sredine jesu direktive.
Politika zaštite životne sredine EU zasniva se na načelu prevencije, koje zahteva
da se mere sprečavanja štete u životnoj sredini najpre preduzimaju na mestu gde
mogu nastati.21 Prirodno, uloga regionalnih i lokalnih vlasti je veća tamo gde se regionalnim i lokalnim delovanjem uslovi za nastanak ekoloških rizika mogu otkloniti uz
najmanji trošak pre nego što postanu nacionalni ili međunarodni problem. Ipak, dok
je transponovanje propisa EU u oblasti životne sredine, usvajanjem zakona i podzakonskih akata, u potpunosti posao centralne vlasti, sprovođenje i primena nacionalnih propisa kojima se ispunjavaju obaveze iz članstva u EU najčešće su podeljeni
između različitih nivoa vlasti. Kada je u pitanju prenos EU propisa, država, kao strana obavezana Ugovorom, mora da obezbedi jedinstveno i ujednačeno sprovođenje
i primenu zajedničkih evropskih standarda sadržanih u tim pravilima na celokupnoj
teritoriji, od strane različitih nivoa vlasti. Otuda je centralna vlast prirodno mesto sa
kojeg vrši prenos tih standarda nacionalnim zakonodavnim merama.22 S druge strane, politika EU u ovoj oblasti se najčešće sprovodi direktivama. Direktive su propisi
koji neposredno obavezuju države članice u pogledu cilja, ali im ostavljaju slobodu
izbora forme i metoda putem kojih će ti ciljevi biti ostvareni. Stvar je države kojem
nivou vlasti će poveriti delotvorno sprovođenje celine ili značajnog dela poslova
kako bi se ciljevi direktiva ostvarili na terenu. To znači da države članice mogu, vodeći računa o svojoj pravnoj tradiciji, teritorijalnom uređenju, podeli nadležnosti i
lokalnim specifičnostima, definisati podelu tereta između centralnih, regionalnih i
lokalnih vlasti u ispunjavanju obaveze koja proizilazi iz direktive. Unutar te podele,
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
21 Član 191. stav 2. Ugovora o funkcionisanju EU.
22 Izuzetno, prenošenje standarda EU preko nacionalnih propisa neće biti potrebno ukoliko je u pitanju uredba EU koja se,
prema Ugovoru o funkcionisanju EU, primenjuje neposredno od strane organa i sudova države članice, bez posredovanja nacionalnog propisa.
30
postoji prostor za kreiranje nacionalne, regionalne i lokalne politike usmerene na
ostvarivanje ciljeva direktiva. Takođe, na nivou EU se definišu minimalni standardi
zaštite životne sredine. Države članice mogu da zadrže politiku višeg nivoa standarda zaštite životne sredine ili da uvode strože zahteve zaštite životne sredine u
odnosu na minimalne standarde definisane propisima EU.
Koji su ciljevi politike zaštite životne sredine EU?
Ugovor o funkcionisanju EU („Ugovor“) određuje ciljeve politike zaštite životne
sredine Unije, načela i način na koji se ti ciljevi tumače i ostvaruju, podelu nadležnosti, polje primene i odnos prema nacionalnim pravnim porecima.
Cilj politike EU je postizanje visokog nivoa zaštite ostvarivanjem sledećih prioriteta:
ƒƒ očuvanje, zaštita i unapređenje kvaliteta životne sredine;
ƒƒ zaštita zdravlja ljudi;
ƒƒ odgovorno i racionalno korišćenje prirodnih resursa i
ƒƒ promovisanje mera na međunarodnom nivou koje doprinose rešavanju regionalnih
ili globalnih problema životne sredine, a naročito borbi protiv klimatskih promena.23
Proces uspostavljanja unutrašnjeg tržišta kao prostora bez formalnih i fizičkih barijera za kretanje faktora proizvodnje (ljudi, robe, usluga i kapitala) na teritoriji Unije
shvaćen je, pri tome, kao sredstvo za ostvarivanje održivog razvoja i visokog nivoa
zaštite i unapređenja kvaliteta životne sredine24, a ne cilj po sebi, odvojen od prioriteta politika koje su u vezi sa životnom sredinom. Otuda član 11. Ugovora nalaže
da zahtevi zaštite životne sredine moraju biti uključeni u određivanje i sprovođenje
svih politika i aktivnosti Unije, naročito imajući u vidu ostvarivanje održivog razvoja.
To će reći da se politika zaštite životne sredine EU ne bavi posledicama koje proizvode različiti sektori razvoja, već njihovim usaglašavanjem sa životnom sredinom
koja predstavlja pretpostavku svakog ekonomskog, društvenog i kulturnog razvoja. Imajući u vidu da se politike EU sprovode na različitim nivoima (Unije, države članice, regiona, lokalne zajednice), načelo integracije ciljeva zaštite životne sredine
u donošenju razvojnih odluka i njihovom ostvarivanju predstavlja polazište svake
dobre administracije, pa i lokalne.25 Drugim rečima, svaka odluka na lokalnom, nacionalnom, regionalnom i globalnom nivou treba da prethodno uzme u obzir kratkoročne, srednjoročne i dugoročne efekte na pravo sadašnjih i budućih generacija da
ravnopravno raspolažu i upravljaju ograničenim prirodnim dobrima.26
23 Član 191. (bivši član 174.) Ugovora.
24 Član 3. Ugovora. (V. takođe član 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
25 V. Deklaraciju iz Rija o životnoj sredini i razvoju Konferencije UN o životnoj sredini i razvoju (1992), koja u načelu br. 4
saopštava: „U cilju postizanja održivog razvoja, zaštita životne sredine će činiti sastavni deo razvojnog procesa i ne
može se razmatrati odvojeno od njega.“
26 Komisija UN za životnu sredinu i razvoj (UNCED), poznata i kao Bruntendlova komisija, dala je opšte prihvaćenu definiciju održivog razvoja kao razvoja „koji zadovoljava potrebe sadašnjih generacija bez dovođenja u pitanje sposobnosti
budućih generacija da zadovolje svoje potrebe“.
31
Naše pravo usvaja ovo načelo putem Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni
glasnik RS”, broj 135/04 i 36/09), odredbom koja obavezuje državne organe, organe Autonomne Pokrajine i organe lokalne samouprave da „obezbeđuju integraciju
zaštite i unapređivanja životne sredine u sve sektorske politike, sprovođenjem međusobno usaglašenih planova i programa i primenom propisa kroz sistem dozvola,
tehničkih i drugih standarda i normativa” (član 9. stav 1. tačka 1).
Kojim se načelima rukovodi evropsko pravo životne sredine?
Pored univerzalnog načela održivog razvoja i integracije, na kojima se temelji sama
Unija, praktična politika zaštite životne sredine EU, rukovodi se specifičnim načelima koja su definisana članom 191. Ugovora:
ƒƒ načelom predostrožnosti;
ƒƒ načelom prevencije i načelom otklanjanja štete nanete životnoj sredini na njenom
izvoru;
ƒƒ načelom „zagađivač plaća”.
Ova načela predstavljaju uzore, kako u definisanju politike zaštite životne sredine,
tako i u donošenju pojedinačnih razvojnih odluka koje mogu uticati na životnu sredinu, prirodne resurse ili zdravlje stanovništva na bilo kojem nivou vlasti.
Razvoj industrije i preduzetništva povezan je sa stvaranjem novih, manje poznatih
ili nepoznatih, rizika po zdravlje ljudi, životinja i biljaka. Načelo predostrožnosti je
povezano sa pitanjem uspostavljanja ravnoteže između preduzetničkih prava i sloboda individua, industrija i organizacija i potrebe smanjenja rizika negativnih efekata na životnu sredinu, ljude i prirodna dobra u kontekstu naučne neizvesnosti u
pogledu potencijalnih dejstava, razmera i verovatnoće ostvarenja rizika. Otuda je
ovo načelo u bliskoj vezi sa pitanjem upravljanja rizicima u postupku donošenja odluka koje mogu imati uticaj na životnu sredinu, odnosno sa potencijalnim posledicama nepreduzimanja mera predostrožnosti. Dometi ovog načela idu izvan problema
povezanih sa kratkoročnim i srednjoročnim pristupom rizicima. Ono je povezano sa
dugoročnim ciljevima visokog nivoa zaštite životne sredine i dobra budućih generacija. Ovo načelo podrazumeva da se odluke o preduzimanju mera predostrožnosti
u odnosu na određene rizike donose bez čekanja na neoborive naučne dokaze.27
S druge strane, to ne znači potragu za „nultim rizikom”, situacija kakva u stvarnosti retko postoji, već definisanje one mere i nivoa zaštite koji je srazmeran potencijalnom riziku po zdravlje ljudi, životinja i biljaka u uslovima nedovoljne naučne
pouzdanosti. Nekada će to biti mera potpune eliminacije, a nekada mera ograničavanja rizika na prihvatljivu meru, kao što mera može biti privremena ili trajna,
i/ili ograničena u prostornom smislu ili neograničena. Dakle načela proporcionalnosti i nediskriminacije jesu granica diskrecije donosioca odluke u primeni načela
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
27 Ili, kako Zakon o zaštiti životne sredine određuje, „nepostojanje pune naučne pouzdanosti ne može biti razlog za nepreduzimanje mera sprečavanja degradacije životne sredine” (Član 9. stav 1. tačka 2).
32
predostrožnosti. Primer politika zasnovanih na ovom principu u oblasti životne
sredine su propisi i mere koje se preduzimaju u borbi protiv klimatskih promena
i zaštiti ozonskog omotača ili restriktivni režim za korišćenje i stavljanje u promet
GMO proizvoda. U oba slučaja preduzete su regulatorne mere, u odsustvu potpune
naučne pouzdanosti, jer postoji visok naučni konsenzus, i sa njim povezana percepcija javnosti, u vezi sa izvesnošću značajnog rizika koji potiče od antropogenog faktora. Drugim rečima, potencijal rizika u odnosu na posledice klimatskih promena ili
raširene upotrebe GMO po zdravlje ljudi, životinja i biljaka, neprihvatljiv je u odnosu
na vreme koje je potrebno da nauka u potpunosti rasvetli ove faktore. Pravni režim
ograničenja i restrikcija, opet, mora biti srazmeran potencijalnoj pretnji kako ne bi
narušio tokove slobodne trgovine i preduzetništva.
Mere otklanjanja štete mogu dovesti do remedijacije životne sredine, ali stižu kasno da bi je sprečile. Štaviše, ponekad je šteta nepovratna i pogađa širi krug ljudi i
buduće generacije. Pored toga, sistem pravne zaštite u takvim slučajevima je najčešće nedelotvoran i spor. Troškovi takve štete padaju na celu zajednicu. Načelo
prevencije, s druge strane, polazi od shvatanja da je neprihvatljivo da se čeka da se
ekološka šteta dogodi, već je potrebno preduzeti mere da se mogućnost njenog
nastupanja predvidi i spreči, a tamo gde se javi, ograniči na najmanju moguću meru
i spreči širenje njenih posledica. Iako razlika između ovog načela i načela predostrožnosti nije potpuno jasna, štaviše možda je i veštačka, moglo bi se reći da se ova
načela međusobno dopunjuju, jer načelo prevencije računa sa poznatim rizicima i
uzrocima nastupanja konkretne štete u životnoj sredini, dok načelo predostrožnosti proširuje preventivno delovanje politike i prava životne sredine na situacije gde
nema pune naučne izvesnosti o mogućnosti realizacije rizika, ali je sumnja dovoljno
izražena da opravdava preduzimanje mere njegovog predupređenja. U svakom slučaju, pristup zasnovan na načelu prevencije polazi od razumne pretpostavke da se
„najbolja politika životne sredine sastoji u sprečavanju stvaranja zagađenja i neugodnosti na njihovom izvoru, pre nego na naknadnom suzbijanju njihovih posledica”28.
Bolje sprečiti nego lečiti. EU je razvila različite pravne instrumente preventivne prirode, kao što su procedure procene uticaja na životnu sredinu razvojnih projekata
pre njihove realizacije, sistem dozvola uslovljenih preduzimanjem mera sprečavanja
emisija zagađenja ili njihovog ograničenja putem primene standarda najbolje dostupnih tehnika (eng. best available techniques – BAT), ekoloških standarda za ambalažu
i proizvode i sl., o čemu će biti više reči kasnije. Načelo otklanjanja štete na životnoj
sredini na njenom izvoru blisko je povezano sa načelom prevencije a, konkretnije,
sa politikom upravljanja otpadom, koja se odnosi na ograničavanje njegovog (prekograničnog) kretanja i rešavanje problema otpada blizu mesta njegovog nastanka.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Načelo „zagađivač plaća” polazi od načela pravičnosti, tj. razumne pretpostavke
da troškove mera predostrožnosti, prevencije, i otklanjanja posledica štete nanete
životnoj sredini treba da snosi, pre svega, lice koje je svojom delatnošću te rizike
28 The EC’s first Environmental Action Programme, citat naveden prema Nicolas de Sadeleer, Environmental Principles –
from Political Slogans to Legal Rights, str. 68.
33
proizvelo. Ovo načelo se odnosi na pitanje odgovornosti i na pitanje (pravične)
distribucije troškova politike zaštite životne sredine unutar društva. U pogledu odgovornosti, ovo načelo sadrži u sebi, kako dozu naknadnog delovanja (kurativni
aspekt), tako i elemente preventivnog pristupa (preventivni aspekt). Na primer,
Direktiva o odgovornosti za remedijaciju štete na životnoj sredini (Environmental Liability Directive 2004/35/EZ) definiše objektivnu odgovornost operatera za štetu na
određenim delovima životne sredine, koja potiče iz određenih aktivnosti kojima on
upravlja ili koje kontroliše, da finansira remedijaciju oštećenog prirodnog resursa i
njegovih funkcija. Ona je reaktivna/kurativna jer se bavi posledicama štete (remedijacija), ali i preventivna jer visoki troškovi remedijacije mogu da usmere ponašanje operatera na preduzimanje preventivnih mera i uvođenje bezbednijih tehnika i
tehnologija. U smislu pravične distribucije troškova politike zaštite životne sredine,
ovaj aspekt načela odnosi se na troškove sprovođenja propisa u oblasti zaštite životne sredine koje treba da snosi operater komercijalnih poslova koji dovode do
negativnih efekata na životnu sredinu. Troškovi administrativnih postupaka, monitoringa, nadzora, zamene tehnologija i tehnika proizvodnje, ekološki odgovornog
upravljanja itd. treba da budu deo troškova poslovanja i proizvodnje, a ne trošak
društva. Takođe, ovo načelo se primenjuje i u poreskoj politici, gde se vrši pozitivna
diskriminacija ekološki neutralnih ili povoljnijih procesa proizvodnje i proizvoda u
odnosu na ekološki manje povoljne opcije proizvodnje ili proizvoda. Dakle, pravičnija distribucija tereta unutar društva i podsticanje ekološki povoljnije prakse. Naš
zakon, na primer, određuje sadržinu ovog načela na sledeći način:
Zagađivač plaća naknadu za zagađivanje životne sredine kada svojim aktivnostima
prouzrokuje ili može prouzrokovati opterećenje životne sredine, odnosno ako proizvodi, koristi, ili stavlja u promet sirovinu, poluproizvod ili proizvod koji sadrži štetne
materije po životnu sredinu.
Zagađivač, u skladu sa propisima, snosi ukupne troškove mera za sprečavanje i smanjivanje zagađivanja, koji uključuju troškove rizika po životnu sredinu, troškove uklanjanja štete nanete životnoj sredini (član 9. tačka 6 Zakona o zaštiti životne sredine).
Svakako, naknade moraju biti srazmerne riziku i štetnim efektima određene aktivnosti. One ne smeju postati jedan od faktora koji se ugrađuje u cenu proizvodnje i prevaljuje na potrošača, već instrument poreske politike koja ponašanje zagađivača usmerava ka usvajanju boljih opcija i prakse sa stanovišta ciljeva zaštite životne sredine.
Polje primene EU propisa u oblasti životne sredine
U najširem smislu pravni propisi EU u oblasti životne sredine obuhvataju:
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
ƒƒ procesne standarde: minimalni standardi postupka usvajanja odluka kojima se
obezbeđuje zakonito donošenje planskih dokumenata i pojedinačnih akata, odnosno akata koji mogu imati znatan uticaj na životnu sredinu, i pravo pristupa javnosti
informacijama, postupcima donošenja odluka i sudskom preispitivanju zakonitosti
odluka, akata i propusta organa i privatnih lica u oblasti životne sredine;
34
ƒƒ standarde kvaliteta životne sredine (environmental quality standards): zahtevi koji
se odnose na poželjno stanje životne sredine u celini ili jednog njenog dela (voda,
vazduh, zemljište) posmatrano prema određenom parametru, koje treba dostići,
održati, i/ili unaprediti regulatornim ili drugim merama;
ƒƒ zahteve koji se odnose na proizvodne procese: predstavljaju različite zahteve ili
uslove vezane, neposredno ili posredno, za vršenje određenih proizvodnih aktivnosti, odnosno način njihovog obavljanja (npr., obaveza upravljanja otpadom na
način koji najmanje šteti životnoj sredini), performanse u životnoj sredini koje te
aktivnosti moraju zadovoljiti i tehnike koje moraju biti primenjene (npr., standard
najboljih dostupnih tehnika u industriji) posmatrano u odnosu na standarde emisija
i standarde kvaliteta životne sredine;
ƒƒ zahteve koji se odnose na proizvode: putem njih se definišu minimalne ekološke
performanse koje određeni proizvod i/ili pakovanje treba da ispuni prema kriterijumima koji se odnose na određena svojstva, osobine, kvalitet, sastav itd., kao prethodni uslov zakonitog stavljanja u promet na zajedničkom tržištu EU.
2.2. Proces usklađivanja propisa sa propisima EU i uloga
lokalne samouprave i građana u njemu
Preuzimanje obaveze iz članstva, u procesu pristupanja, pretpostavlja usklađivanja
propisa države kandidata sa propisima EU u svim oblastima regulisanja ove integracije pre formalnog pristupanja. Konkretno, usvajanje pravnih tekovina EU (adoption
of the acquis) podrazumeva prenošenje, sprovođenje i primenu zajedničkih pravila,
standarda i politika koji čine celinu prava EU pre sticanja statusa punopravnog člana. Cilj procesa usklađivanja srpskih propisa sa propisima EU u oblasti životne sredine jeste postizanje „potpunog usaglašavanja nacionalnog zakonodavstva u oblasti
životne sredine (i odgovarajućeg administrativnog sistema) tako da se dostigne
potpuno (stoprocentno) poštovanje zahteva zakonodavstva EU. I to ne samo na
papiru, već, svakako, i u stvarnosti.“29
Prema tome, nacionalni zakoni, podzakonski akti i procedure moraju pružiti jemstvo
za delotvornost celokupnog prava EU, bez obzira na nivo vlasti na kojem se sprovode. Transpozicija podrazumeva usvajanje ili promenu nacionalnih propisa i postupaka
tako da se obaveze iz relevantnih propisa EU u potpunosti ugrade u nacionalni pravni
poredak. Obezbeđenje institucija, infrastrukture i budžetskih sredstava neophodnih
za ostvarivanje ciljeva propisa EU preko zakona i podzakonskih akata predstavlja
sprovođenje (implementation/practical application). Obezbeđenje neophodnog nadzora i propisivanje i izricanje preventivnih kazni, odnosno donošenje odgovarajućih
pojedinačnih pravnih akata putem usaglašene procedure kako bi se obezbedilo puno
i pravilno poštovanje zakonodavstva EU, nazivamo primenom (enforcement)30.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
29 Commission of the European Communities, Guide to the Approximation of the European Union Environmental Legislation, Brisel, 1997. str. 3. Dostupno na adresi: http://ec.europa.eu/environment/archives/guide/contents.htm.
30 Ibid. str. 8–9.
35
Usklađivanje može da se sastoji iz negativne obaveze ili pozitivne obaveze usklađivanja država članica. U pogledu negativne obaveze, države, odnosno njihovi organi,
ne smeju usvajati propise, donositi pojedinačne pravne akte ili preduzimati materijalne akte kojima se krše prava i obaveze koji su definisani odredbama propisa
EU. Takođe, države moraju davati primat propisima EU u slučaju sukoba sa važećim
nacionalnim propisima i ukidati neusklađene nacionalne pravne propise. Dakle, države se moraju suzdržavati od delovanja kojim se mogu kršiti pomenuti izvori prava
EU. Takođe, one moraju ukloniti iz pravnog poretka propise koji su suprotni pravilima EU. Te obaveze se odnose kako na centralne organe, tako i na regionalne organe i organe lokalne samouprave države članice. Štaviše, država članica se ne može
pozivati na to da kršenje propisa EU ne proizlazi iz akata centralnih vlasti, kako bi
izigrala svoju obavezu iz članstva. Drugim rečima, država članica će kao ugovorna
strana odgovarati za (ne)pravilnost akta ili propuštanja regionalnih i lokalnih organa pred Sudom pravde EU i snositi posledice (npr., novčana kazna) ukoliko se utvrdi
da je u pitanju mera (ili propuštanje) kojom se krši odredba propisa EU31.
Direktive, kao specifičan instrument, nalažu državama članicama da preduzmu konkretne zakonodavne mere kako bi se ostvarili ciljevi koji su u njima definisani. To
znači da se, u načelu, traži aktivno delovanje države članice koja mora usvojiti propise kojima će direktive preneti u nacionalni pravni poredak, i otuda takve obaveze
možemo nazvati pozitivnim obavezama. Takođe, države članice ne smeju naknadno
usvajati propise kojima bi dovele u pitanje propis kojim je izvršeno transponovanje
direktive, što takođe možemo ubrojati u negativnu obavezu.
Politika zaštite životne sredine EU se zasniva na načelu prevencije, koje zahteva
da se mere sprečavanja štete u životnoj sredini najpre preduzimaju na mestu gde
mogu nastati.32 Prirodno, uloga regionalnih i lokalnih vlasti je veća tamo gde se regionalnim i lokalnim delovanjem uslovi za nastanak ekoloških rizika mogu otkloniti
uz najmanji trošak pre nego što postanu nacionalni ili međunarodni problem. Ipak,
dok je prenos propisa EU u oblasti životne sredine, usvajanjem zakona i podzakonskih akata, u potpunosti posao centralne vlasti, sprovođenje i primena nacionalnih
propisa kojima se ispunjavaju obaveze iz članstva u EU najčešće su podeljeni između različitih nivoa vlasti. Kada je u pitanju transponovanje propisa EU, država kao
strana obavezana Ugovorom mora da obezbedi jedinstveno i ujednačeno sprovođenje i primenu zajedničkih evropskih standarda sadržanih u tim pravilima na celokupnoj teritoriji od strane različitih nivoa vlasti. Otuda je centralna vlast prirodno
mesto sa kojeg se vrši prenos tih standarda nacionalnim zakonodavnim merama.33
S druge strane, politika EU u ovoj oblasti se sprovodi najčešće direktivama, koje
31 Npr., lokalne vlasti ne sprovode direktivu o upravljanju otpadom ili odobre infrastrukturni projekat kojim se ugrožava
ili uništava prirodno stanište zaštićeno direktivom.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
32 Član 191. stav 2. Ugovora o funkcionisanju EU.
33 Izuzetno, prenošenje standarda EU nacionalnim propisom neće biti potrebno ukoliko je u pitanju uredba EU koja se,
prema Ugovoru o funkcionisanju EU, primenjuje neposredno od strane organa i sudova države članice bez posredovanja nacionalnog propisa.
36
državama ostavljaju određen stepen slobode u pogledu određivanja načina ostvarivanja ciljeva koji su u tim propisima definisani. Stvar je države kojem nivou vlasti će
poveriti delotvorno sprovođenje celine ili značajnog dela poslova kako bi se ciljevi
direktiva ostvarili na terenu.
Za decentralizovani pristup sprovođenju direktiva važno je obezbediti regionalne i
lokalne administrativne kapacitete, infrastrukturu i predvideti odgovarajuće izvore
finansiranja. Takođe, važno je jačanje regionalnih i lokalnih administrativnih kapaciteta za apsorpciju sredstava iz strukturnih, kohezionih i poljoprivrednih fondova
EU, čime se značajno umanjuje potreba za domaćim finansiranjem.
2.3. Domaći propisi u oblasti životne sredine 2.3.1.
Horizontalno
zakonodavstvo
(procesni
standardi)
Atribut „horizontalno” odnosi se na zakonodavstvo koje posmatra životnu sredinu kao predmet zaštite na celovit način, za razliku od propisa koji tretiraju samo
određen medij životne sredine (voda, vazduh, zemljište, biodiverzitet), odnosno
određene pojave (otpad, buka, klimatske promene…). Otuda, umesto da regulišu
posebno određeno pitanje ili oblast, horizontalni su propisi pretežno proceduralne
prirode. Oni definišu pravni put ili mehanizam za donošenje ekološki najpovoljnijih
odluka, posmatrajući moguće uticaje planiranih razvojnih odluka u odnosu na sve
aspekte životne sredine, sa jedne strane, i omogućavajući učešće što više aktera u
postupku usvajanja takvih odluka, sa druge strane. Drugim rečima, evropska horizontalna pravila uspostavljaju minimalne procesne standarde odlučivanja u oblasti
životne sredine. Proceduralizacijom odlučivanja ujedno se pruža osnov za učešće
javnosti ustanovljavanjem određenih procesnih prava. Takođe, preko proceduralnih pravila u pokret se stavljaju materijalne odredbe posebnih propisa u oblasti zaštite životne sredine, kao i načela integracije održivog razvoja u sektorske politike,
predostrožnosti, prevencije i načela „zagađivač plaća“. Naime, donosiocu odluke
se daje jedinstven procesni instrument u okviru kojeg može određeni razvojni predlog/zahtev (program, strategiju, projekat), koji je predmet odlučivanja, procenjivati
u odnosu na važeće standarde kvaliteta životne sredine koji su regulisani sektorskim propisima, kao i u odnosu na načela prava životne sredine.
Minimalna procesna prava ili standarde odlučivanja evropskog prava svrstavamo
u tri stuba: 1. pravo javnosti na pristup informacijama od značaja za životnu sredinu; 2. pravo javnosti da učestvuje u donošenju odluka koje mogu imati uticaj na
životnu sredinu i 3. pravo javnosti na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine.
Ova načela ili zahtevi definisani su Arhuskom konvencijom34, čija je Srbija članica i
koju implementira nacionalnim propisima. Arhuska konvencija, koja je kao potvrđeni međunarodni ugovor i deo unutrašnjeg pravnog poretka, kao nosioce obaveze
definiše javne organe, bez obzira na njihovu nadležnost i bez obzira na nivo vlasti
(nacionalni, regionalni, lokalni), uključujući tu i tela koja vrše javne administrativne
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
34 Zakon o potvrđivanju Konvencije o dostupnosti informacija, učešću javnosti u donošenju odluka i pravu na pravnu
zaštitu u pitanjima životne sredine ( „Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori”, broj 38/09).
37
funkcije i privatne entitete kojima je povereno vršenje određenih funkcija od opšteg interesa. Ujedno, ova tri prava na nivou EU ustanovljena su preko određenih
direktiva, koje ćemo pomenuti u kontekstu domaćih propisa.
Pravo javnosti na pristup informacijama od značaja za životnu sredinu
Pravo javnosti na pristup informacijama od značaja za životnu sredinu povezano
je sa pitanjem unapređenja javne uprave u pogledu njenih obaveza u sprovođenju
ciljeva zaštite životne sredine. Zapravo, to je instrument pomoću kojeg javnost
prati i kontroliše efikasnost zakona i njihovog delotvornog sprovođenja. Mogućnost kontrole od strane javnosti može pozitivno da utiče na delovanje uprave, ali
i na ponašanje zagađivača kao glavnih strana obavezanih propisima. Istovremeno,
ovo pravo prethodi pravu javnosti da učestvuje u postupku donošenja odluka koje
mogu imati uticaj na životnu sredinu i pravu na pristup sudskoj zaštiti, jer samo dobro obavešten i svestan građanin može na adekvatan način koristiti svoja procesna
prava i uticati na pravac u kojem se donose odluke koje se tiču i njega i budućih
generacija. Takođe, osnovno je ljudsko pravo svakog pojedinca da bude upoznat sa
rizicima po zdravlje i život i sa stanjem okoline u kojoj živi.
Ovo pravo ima aktivan i reaktivan aspekt. Aktivan aspekt se odnosi na obezbeđenje
pristupa informacijama o životnoj sredini od strane organa državne vlasti, njihovim
prikupljanjem, ažuriranjem i javnim objavljivanjem, odnosno širenjem informacija
bez zahteva. Reaktivan aspekt ovog prava odnosi se na pristup informacijama koje
se odnose na životnu sredinu na zahtev bilo kojeg lica upućen organu vlasti, bez
obzira na nivo vlasti i delokrug rada tog lica.
Direktiva 2003/4/EZ o pristupu javnosti informacijama o životnoj sredini (u daljem
tekstu: „informacije“) usvojena je da bi se ispunili zahtevi Arhuske konvencije, koja
se zasniva na aktivnom i reaktivnom pristupu koji se uzajamno dopunjuju. Ona garantuje pravo javnosti da pristupi informacijama koje imaju organi državne vlasti i
informacijama koje u ime i za račun organa državne vlasti drže druga lica. Svako lice
ima pravo da, bez potrebe isticanja razloga, pristupi informacijama o životnoj sredini (član 3). Takođe, direktiva predviđa obavezu organa državne vlasti, uključujući
i regionalni i lokalni nivo, da saopštavaju informacije koje poseduju putem kompjuterske telekomunikaciоnе i/ili elektronskе tehnologijе (član 7).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Pravo javnosti na pristup informacijama koje se tiču životne sredine regulisanо је
Zakonom o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS”, broj 135/04 i 36/09) i Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (ZSPI). Zakon o zaštiti životne sredine (ZZŽS) reguliše aktivan aspekt ovog prava, odnosno obaveze.
Tako je Vlada obavezna da jedanput godišnje podnosi Narodnoj skupštini izveštaj o
stanju životne sredine u Republici. Nadležni organ Autonomne Pokrajine, odnosno
jedinice lokalne samouprave, u obavezi је da jedanput u dve godine podnese skupštini Autonomne Pokrajine, odnosno skupštini jedinice lokalne samouprave izveštaj
o stanju životne sredine na svojoj teritoriji. Ovi izveštaji se objavljuju u službenim
glasilima Republike, Autonomne Pokrajine i jedinice lokalne samouprave (član 76.).
38
Ti izveštaji sadrže, naročito, podatke o stanju i promenama u životnoj sredini; sprovođenju nacionalnih, pokrajinskih i lokalnih programa i akcionih planova; finansiranju integralnog sistema zaštite životne sredine35 i sprovođenju obaveza i mera u
oblasti sistema zaštite životne sredine; i druge podatke od značaja za upravljanje
prirodnim vrednostima i zaštitu životne sredine. Ovo je u skladu sa Arhuskom konvencijom koja uspostavlja zahtev da države ugovornice izrađuju i čine dostupnim
nacionalne izveštaje o stanju životne sredine u redovnim intervalima koji ne prelaze
4 godine i odredbom Direktive 2003/4/EZ koja ovu obavezu proširuje i na regionalne
i lokalne vlasti države članice (v. član 7. stav 3. Direktive).
Takođe, ZZŽS predviđa uspostavljanje informacionog sistema zaštite životne sredine i integralni katastar zagađivača, koje uspostavlja i vodi Agencija za zaštitu životne sredine. Monitoring, tj. kontinualna kontrola i praćenje stanja životne sredine,
čini sastavni deo informacionog sistema. Autonomna Pokrajina i jedinice lokalne samouprave donose programe monitoringa, koji moraju biti u skladu sa nacionalnim
programom monitoringa, i obezbeđuju finansijska sredstva za njegovo obavljanje.
Monitoring može biti poveren i ovlašćenim organizacijama koje ispunjavaju relevantan ISO standard. Državni organi, organi Autonomne Pokrajine, jedinice lokalne
samouprave i ovlašćene organizacije su u obavezi da redovno, blagovremeno, potpuno i objektivno obaveštavaju javnost o stanju životne sredine, odnosno o pojavama koje se prate u okviru monitoringa, kao dela informacionog sistema zaštite
životne sredine (v. članove 69–78. ZZŽS).
U skladu sa zahtevom iz Arhuske konvencije i Direktive 2003/4/EZ, ove informacije
je potrebno učiniti dostupnim javnosti u formi elektronskih baza podataka putem
sredstava elektronske komunikacije i kompjuterske tehnologije.
Kada je u pitanju reaktivni pristup, Arhuska konvencija se zasniva na pravnoj pretpostavci u korist pristupa, tj. na tome da informacija koja je u posedu organa vlasti
mora biti pružena na zahtev bilo kojeg lica, osim ako se ne dokaže da informacija spada u kategoriju izuzetaka čije propisivanje je strogo ograničeno razlozima iz
Konvencije (npr., razlozi javne bezbednosti, zaštita poverljivosti poslovnih informacija i intelektualne svojine, međunarodni odnosi). Takođe, Konvencija polazi od
toga da svako lice ma pravo pristupa informacijama o životnoj sredini bez obaveze
dokazivanja postojanja interesa ili isticanja razloga zbog kojih se informacija traži. Takođe, ona sadrži široku definiciju pojma „informacije o životnoj sredini”, koja
obuhvata exempli causae pobrojane elemente životne sredine, faktore, aktivnosti
i mere koje na te elemente mogu imati uticaj, podatke o zdravlju i sigurnosti, uslovima za život itd. ZZŽS i ZSPI sadrže odredbe koje regulišu reaktivni aspekt prava
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
35 Pod „integralnim sistemom zaštite životne sredine“ podrazumeva se sveukupnost mera, uslova i instrumenata koji
se odnose na: održivo upravljanje, očuvanje prirodne ravnoteže, celovitosti, raznovrsnosti i kvaliteta prirodnih vrednosti i uslova za opstanak svih živih bića; i sprečavanje, kontrolu, smanjivanje i sanaciju svih oblika zagađivanja životne
sredine. Integralni sistem zaštite životne sredine uspostavljen je Zakonom o zaštiti životne sredine i posebnim zakonima kojima se uređuju oblasti procene uticaja, integrisanog sprečavanja i kontrole zagađenja, zaštita prirode, zaštita
vazduha, vode, zemljišta, šuma i geološke raznovrsnosti, upravljanje hemikalijama, upravljanje otpadom itd. Sistem
zaštite životne sredine, odnosno sprovođenje opšteg i posebnih zakona obezbeđuju, u skladu sa svojim nadležnostima,
Republika, Autonomna Pokrajina i jedinice lokalne samouprave (v. čl. 1, 2. i 4).
39
pristupa javnosti informacijama o životnoj sredini. Njihove odredbe treba tumačiti
kao da se uzajamno dopunjuju i u duhu navedenog načela pravne pretpostavke u
korist prava pristupa. ZSPI, naime, definiše da svako ima pravo pristupa informacijama od javnog značaja kojima raspolaže organ vlasti (čl. 5) bez potrebe navođenja
razloga (čl. 15. stav 4). Takođe, smatra se da opravdan interes javnosti postoji uvek
kada se radi o informacijama kojima raspolaže organ vlasti, a odnose se na ugrožavanje, odnosno zaštitu zdravlja stanovništva i životne sredine (čl. 4). ZSPI predviđa
dužnost organa vlasti da informaciju učini dostupnom bez odlaganja, a najkasnije
u roku od 15 dana, a ako se odnosi na ugrožavanje ili zaštitu zdravlja stanovništva i
životne sredine, taj rok je 48 sati od prijema zahteva (član 16). ZZŽS sadrži odredbu
kojom je rok za dostavljanje informacija koje se odnose na zaštitu životne sredine
30 dana, odnosno 60 dana od podnošenja zahteva, ukoliko obim informacije opravdava duži rok (član 79). Arhuska konvencija nalaže da se informacija mora dostaviti
u što je moguće kraćem roku (eng. as soon as possible) ili u roku od 30 dana, odnosno 60 dana kada su u pitanju složeniji zahtevi. Imajući u vidu da se ova konvencija
zasniva na načelu minimalnih standarda, u praksi bi trebalo primenjivati one rokove
koji su povoljniji za podnosioca zahteva, a to su u ovom slučaju rokovi iz ZSPI. Takođe, kada su u pitanju druge pravne praznine domaćih zakona (npr., nedostatak pojma „informacija o životnoj sredini“) ili sukob odredbi, naročito u pogledu granice
diskrecije organa vlasti i primena pravne pretpostavke u korist pristupa informaciji,
organi bi trebalo da neposredno primenjuju odredbe Arhuske konvencije.36
Pravo javnosti da učestvuje u donošenju odluka koje mogu imati uticaj na životnu
sredinu
Direktiva 85/337 o proceni uticaja određenih privatnih i javnih projekata („EIA direktiva“) uspostavlja zahtev da se pre odobravanja određenih tipova projekata razmotre sve raspoložive informacije o potencijalnim dejstvima njihovog sprovođenja na
životnu sredinu, kao obavezujuća komponenta procedure donošenja odluke. Ona
obavezuje države članice da preduzmu sve neophodne mere kako bi obezbedile da,
pre nego što je saglasnost data, projekti koji mogu imati značajan uticaj na životnu
sredinu zbog, između ostalog, njihove prirode, veličine ili lokacije, budu podvrgnuti
postupku procene u pogledu njihovog dejstva (član 2. stav 1). Ta procena treba da
obuhvati neposredna i posredna dejstva projekta na različite faktore, uključujući
ljude, životinje i biljne vrste, životnu sredinu i materijalno i kulturno nasleđe. Podnosilac zahteva organu koji razmatra njegov zahtev mora dostaviti specifične informacije u pogledu uticaja projekta, uključujući i sve preventivne mere, kao i podatke
o razmotrenim alternativama. Takođe, postoji obaveza konsultovanja svih drugih
organa koji mogu imati određen interes u vezi sa projektom, zainteresovane javnosti i druge države, ukoliko postoji mogućnost prekograničnih efekata.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Direktivom se zapravo sprovodi načelo prevencije, tj. ideja da se „najbolja politika
zaštite životne sredine sastoji u sprečavanju stvaranja zagađenja i neugodnosti na
36 Ustav Srbije u članu 16 propisuje sledeće: „Opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni
ugovori sastavni su deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju.“
40
njihovom izvoru, pre nego na naknadnom suzbijanju njihovih posledica”. Takođe,
ovom direktivom se uklanjaju dispariteti između država članica u pogledu minimalnih
standarda odlučivanja kada se odobravaju određene privredne investicije (sprečavanje ekonomskog prelivanja) koje mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu.
Direktivom 2001/42/EC o strateškoj proceni uticaja dopunjava se EIA direktiva tako
što se proceduri procene uticaja i konsultacija javnosti i zainteresovanih organa i
organizacija podvrgavaju i određeni planovi i programi koji se pripremaju u različitim sektorima privrede i razvoja (saobraćaj, transport, poljoprivreda, urbanizam…)
i koji predstavljaju okvir za odobravanje projekata koji su predmet EIA direktive.
Direktiva 2003/35/EC je prenela standarde Arhuske konvencije u pogledu učešća
zainteresovane javnosti u gore pomenutim postupcima.
Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik RS”, broj 135/04 i
36/09) i Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik
RS”, broj 135/04 i 88/10) prenose u naš pravni poredak pomenute standarde odlučivanja, uključujući i Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja („Službeni glasnik RS”, broj 135/04), kada govorimo o učešću zainteresovane javnosti u
postupku izdavanja integrisane dozvole za industrijska postrojenja (o čemu će biti
detaljnije reči u delu o sprečavanju i kontroli industrijskog zagađenja).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Postupak procene uticaja sprovodi Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja za projekte za koje odobrenje za gradnju izdaje republički organ. Organ Autonomne Pokrajine nadležan za poslove životne sredine sprovodi postupak procene
za projekte na teritoriji AP. Organ jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove
zaštite životne sredine sprovodi postupak procene uticaja za projekte za koje odobrenje za izvođenje izdaje organ lokalne samouprave. Predmet procene uticaja su
projekti koji mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu koji su podeljeni u dve
kategorije: 1) projekti za koje je procena uticaja obavezna i 2) projekti za koje se
može zahtevati procena uticaja. U drugom slučaju, nadležni organ primenjuje kriterijume iz Uredbe o utvrđivanju Liste projekata za koje je potrebna procena uticaja
i Liste projekata za koje se može zahtevati procena uticaja („Službeni glasnik RS“,
broj 84/05); međutim, prethodno pitanje da li projekat „može imati značajan uticaj”
na životnu sredinu predstavlja granicu diskrecije. Projekti iz prve kategorije se obavezno podvrgavaju postupku procene uticaja, tj. za njih važi neoboriva pravna pretpostavka da „mogu imati značajan uticaj” na životnu sredinu. Nosilac projekta koji
može imati značajan uticaj na životnu sredinu ne može pristupiti izvođenju projekta
bez sprovedenog postupka procene uticaja i saglasnosti nadležnog organa na studiju o proceni uticaja (član 5). U skladu sa načelom „zagađivač plaća” studija procene uticaja je trošak nosioca projekta. Zainteresovana javnost ima pravo da bude
konsultovana u svim fazama odlučivanja u postupku procene uticaja: 1) odlučivanje
o potrebi procene uticaja za projekte druge kategorije; 2) određivanje obima i sadržaja studije o proceni uticaja; i 3) odlučivanje o davanju saglasnosti na studiju o
proceni uticaja. Zainteresovana javnost obuhvata javnost na koju projekat utiče ili
je verovatno da će uticati, uključujući i nevladine organizacije koje se bave zaštitom
41
životne sredine i koje su evidentirane kod nadležnog organa. Tu treba uočiti nijansu
u odnosu na prvi stub jer pristup informacijama ima svako lice, dok pravo da bude
konsultovana ima samo zainteresovana javnost. No, ovaj pojam treba tumačiti široko, nikako restriktivno, u duhu ciljeva Arhuske konvencije, koju Zakon o proceni
uticaja zapravo sprovodi. Ideja ovog koncepta je da nadležni organ stekne što više
informacija u vezi sa projektom od različitih zainteresovanih činilaca, polazeći od
nosioca projekta, zainteresovanih organa i organizacija, do šire zajednice koje se
projekat tiče, kako bi se razmotrile sve moguće alternative i donela „odluka zasnovana na informacijama”.
Takođe, svrha postupka procene uticaja se ne iscrpljuje u formalnom poštovanju
predviđenih koraka. Važno je da donosilac odluke iskoristi priliku da sagleda sve
aspekte predloženog razvojnog poduhvata u pogledu njegovog uticaja na životnu
sredinu kao celinu, opterećenja prirodnih resursa, štetne emisije, generisanja otpada, energetske efikasnosti, klimatskih efekata itd. u kratkoročnoj, srednjoročnoj
i dugoročnoj perspektivi (integrisan pristup). Drugim rečima, da sagleda njegove
koristi u odnosu na negativna dejstva, njegovu održivost sa aspekta sadašnjih i
budućih generacija. Svakako, prag diskrecije koji ne sme da se prelazi jesu važeći
standardi kvaliteta životne sredine, ekološki standardi vršenja određenih aktivnosti
i ekološki standardi za proizvode i vršenje usluga.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Zakon o strateškoj proceni definiše obaveze nadležnih organa Republike, pokrajine
i lokalne samouprave da utvrde i procene potencijalne znatne uticaje na životnu
sredinu predloženih planova i programa, uključujući i one prekogranične prirode.
Cilj je da se identifikuju sve moguće mere izbegavanja ili ublažavanja mogućih znatnih uticaja pre nego što se program odobri. Organ nadležan za pripremu strategije,
plana, programa ili osnove ne može uputiti strategiju, plan, program ili osnovu u
dalju proceduru usvajanja bez saglasnosti na izveštaj o strateškoj proceni organa
nadležnog za zaštitu životne sredine (član 22. stav 3). Predmet strateške procene su strategije, planovi, programi i osnove u oblasti prostornog i urbanističkog
planiranja, korišćenja zemljišta, poljoprivrede, energetike, industrije, saobraćaja,
telekomunikacija, turizma itd. „kojima se uspostavlja okvir za odobravanje budućih
razvojnih projekata određenih propisima kojima se uređuje procena uticaja na životnu sredinu” (član 5. stav 1). Konsultovanje zainteresovane javnosti obezbeđuje
se tek u fazi postupka odlučivanja, dok je učešće zainteresovanih organa i organizacija obezbeđeno i u pripremnoj fazi, u kojoj se utvrđuje potreba za sprovođenjem
strateške procene, i u fazi izrade izveštaja o strateškoj proceni. Svrha i uloga ovog
zakona odgovaraju ciljevima definisanim Zakonom o proceni uticaja, jedino što se
ovde postupak procene odvija u višoj fazi planiranja. Ovde treba napomenuti da
se sektorske strategije, programi, planovi i osnove moraju, u skladu sa načelom
integracije, usaglašavati sa ciljevima sistema zaštite životne sredine, Strategijom
održivog razvoja Republike Srbije, Nacionalnim programom zaštite životne sredine i Nacionalnom strategijom održivog korišćenja prirodnih resursa, Strategijom
o upravljanju otpadom i drugim republičkim, pokrajinskim i lokalnim planovima i
programima zaštite životne sredine (vazduh, voda, zemljište, otpad itd.).
42
Pravo javnosti na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine
Ovo pravo ima svoja tri aspekta. Prva dva aspekta se odnose na pravo pojedinca da
preispituje odluku organa vlasti u pogledu njegovog zahteva za pristup informaciji u
sudskom postupku (član 9. stav 1. Arhuske konvencije), odnosno na pravo zainteresovane javnosti da preispituje odluku donetu u postupku u kojem je imala pravo da
bude konsultovana (član 9. stav 2. Arhuske konvencije). Treći aspekt se odnosi na pravo zainteresovane javnosti da direktno preispituje zakonitost ponašanja, akata i propuštanja privatnih lica i organa javne vlasti u odnosu na zakone kojima se štiti životna
sredina (član 9. stav 3. Arhuske konvencije). Drugi i treći aspekt se često mešaju, ali se
zapravo radi o dva različita segmenta 3. stuba Arhuske konvencije. Treći aspekt se zapravo odnosi na pitanje sudske kontrole tekućeg ponašanja lica obavezanih zakonom
u odnosu na propisane standarde zaštite životne sredine od strane javnosti, dok se
drugi aspekt iscrpljuje u kontroli jedne proceduralne odluke (pojedinačnog upravnog
akta) koja se odnosi na projekat koji još nije ni u fazi realizacije.
Olakšanim pristupom građana sudskoj kontroli akata organa vlasti i ponašanja privatnih aktera pospešuje se sprovođenje zakona kojima se štiti životna sredina i podstiče dobra administrativna praksa i odgovorno ponašanje kompanija i preduzeća.
Prema Arhuskoj konvenciji, za NVO koje su osnovane radi zaštite životne sredine i
ispunjavaju uslove definisane nacionalnim pravom, ukoliko takvi postoje, postojanje
interesa neophodnog da bi NVO imala pristup administrativnoj ili sudskoj kontroli
proceduralne i materijalne zakonitosti akta, ponašanja ili propuštanja se pretpostavlja, ali samo u vezi sa postupcima u kojima se odlučivalo o dodeli dozvole za aktivnosti
koje mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu (2. aspekt). Za neposredan pristup
administrativnoj i sudskoj kontroli akata i propuštanja privatnih lica i organa vlasti,
takva pretpostavka ne postoji, ali ni prepreka da se ona propiše (3. aspekt).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
ZZŽS propisuje da zainteresovana javnost u postupku ostvarivanja prava na zdravu
životnu sredinu kao stranka ima pravo da pokreće postupak preispitivanja odluke
pred nadležnim organom, odnosno sudom, u skladu sa zakonom (član 81a). Svakako, zainteresovana javnost ima pravo da preispituje odluke donete u postupku
procene uticaja i postupku izdavanja dozvole za integrisano sprečavanje i kontrolu zagađenja. Za NVO koje se bave zaštitom životne sredine postojanje prava se
pretpostavlja, tj. nije potrebno dokazivati postojanje posebnog interesa da bi se
zasnovao status stranke. Međutim, manje je izvesno da li zainteresovana javnost
može neposredno pokretati postupak sudske kontrole bilo kojeg pravnog ili materijalnog akta, odnosno propuštanja organa državne uprave, AP ili jedinice lokalne samouprave. Naročito što se ponašanje ili propuštanje najčešće ne manifestuje
kroz odluku već kroz propuštanje. Takođe, nije jasno da li zainteresovana javnost
može pokretati upravni postupak ili sudski postupak protiv ponašanja ili propuštanja privatnih lica kojim se krše propisi u oblasti zaštite životne sredine. Nama se čini
da, prema važećem stanju prava, zainteresovana javnost, može neposredno preispitivati akte i propuštanje privatnih lica i organa vlasti u skladu sa opštim režimima
43
Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnom sporu, što podrazumeva dokazivanje postojanja interesa kako bi se dobio status stranke u upravnom postupku, odnosno upravnom sporu. U duhu Arhuske konvencije, u pitanjima zaštite
životne sredine postojanje interesa bi trebalo tumačiti što ekstenzivnije.
Što se tiče prva dva aspekta naši ZSPI i ZZŽS predviđaju administrativnu i sudsku
kontrolu odluke o pravu na pristup informacijama od strane podnosioca zahteva i
administrativnu i/ili sudsku kontrolu upravnih akata donetih u sve tri faze postupka
procene uticaja, kao i sudsku kontrolu akta o dodeli integrisane dozvole, od strane
zainteresovane javnosti.
2.3.2.
Standardi kvaliteta životne sredine se odnose na normativno definisanje poželjnog statusa životne sredine ili njenog određenog dela, u odnosu na koji se prati
efikasnost regulatornih mera, reguliše ponašanje potencijalnih zagađivača, definišu standardi koje moraju ispuniti izvori zagađenja (standardi emisija) itd. Njih još
nazivamo „standardi mete” ili „ambijentalni standardi”. Dakle, standard kvaliteta
životne sredine je kriterijum prema kojem se ravnaju pojedinačne odluke, regulišu
ponašanja, definišu standardi vršenja zagađujućih aktivnosti ili se prema njemu koriguju. Tako Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja propisuje da će
se integrisana dozvola za rad postrojenja definisati na bazi standarda najbolje dostupne tehnike uz definisanje dodatnih mera, ukoliko se tim tehnikama ne može zadovoljiti standard kvaliteta životne sredine koji je na snazi (v. član 16. stav 3.). Standard kvaliteta životne sredine, pak, ovaj zakon definiše kao „skup uslova i zahteva
koji moraju biti ispunjeni u određeno vreme i na određenom području ili u pojedinim
elementima životne sredine, u skladu sa posebnim propisima”. Mi smo rekli da su
standardi kvaliteta životne sredine (environmental quality standards) zahtevi koji
se odnose na poželjno stanje životne sredine u celini ili jednog njenog dela (voda,
vazduh, zemljište, priroda) posmatrano prema određenom parametru, koje treba
dostići, održati, i/ili unaprediti regulatornim ili drugim merama. Poželjno stanje se
određuje prema ciljevima visokog nivoa zaštite životne sredine i zdravlja. Da bi se
taj nivo dostigao ili održao ili unapredio prvo je potrebno preduzeti mere utvrđivanja stanja kvaliteta životne sredine (putem fizičkih, hemijskih, bioloških, estetskih i
drugih indikatora) i na toj osnovi planirati i preduzimati mere dostizanja/odbrane/
unapređenja normiranog standarda, odnosno regulisati ponašanje zagađivača i građana. Propisi koji regulišu standarde kvaliteta dopunjuju se sa zahtevima graničnih
vrednosti emisija koji se definišu u odnosu na stacionarne izvore zagađenja i druge
pojedinačne izvore, kao što su vozila i drugi emiteri. Sistem, kriterijume i politiku izdavanja dozvola za stacionarne izvore zagađenja i proizvodne standarde, potrebno
je usmeriti ka dostizanju/odbrani/unapređenju standarda kvaliteta životne sredine.
Ukoliko se tim merama to ne može postići, preduzimaju se dodatne mere i posebni
režimi na određenom prostoru i u određenom vremenu.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Srbija je tokom 2009. godine usvojila set posebnih zakona kojim je preuzela, ili uspostavila pravni osnov za preuzimanje standarda kvaliteta životne sredine iz direktiva
EU. Na taj način usvojene su materijalno-pravne norme kompatibilne sa evropskim,
Standardi
kvaliteta životne
sredine (vazduh,
voda, zemljište,
priroda)
44
čiji ciljevi, standardi i zahtevi mogu da se primenjuju neposredno ili sprovode putem
propisanih procedura donošenja odluka u vezi sa planovima, programima i projektima koji mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu i putem procedura izdavanja
integrisanih dozvola, koje su obezbedile modus operandi usaglašen sa evropskim.
Takvi zakoni regulišu standarde kvaliteta pojedinih medija (vazduh i voda) i zaštićenih prirodnih dobara i divljih vrsta (priroda).
Upravljanje kvalitetom vazduha
Upravljanje kvalitetom vazduha, odnosno mere, način organizovanja i kontrola sprovođenja zaštite kvaliteta vazduha, uređeni su Zakonom o zaštiti vazduha
(„Službeni glasnik RS“ broj 36/2009). Osnovni cilj zakona je sprečavanje ili smanjenje štetnih posledica po zdravlje ljudi i/ili životne sredine putem mera zaštite i unapređenja kvaliteta vazduha.
Upravljanje kvalitetom vazduha se zasniva na sledećim pristupima.
� Standardi kvaliteta vazduha, odnosno „granične vrednosti“ definišu se prema naučno uočenim ili procenjenim dejstvima na zdravlje ljudi i/ili životnu sredinu, a ne na
tome koliko je tehnološki ili ekonomski izvodljivo njihovo dostizanje (eng. effects
based approach). Zakon otuda definiše graničnu vrednost kao „najviši dozvoljeni
nivo zagađujuće materije u vazduhu, utvrđen na osnovu naučnih saznanja, kako bi
se izbegle, sprečile ili smanjile štetne posledice po zdravlje ljudi i/ili životnu sredinu
i koja se ne sme preći kada se jednom dostigne“(član 3. tačka 6).
� Zbog teškoće u dostizanju graničnih vrednosti u kratkom vremenskom roku uvode
se koncepti „granica tolerancije“37 (eng. margins of tolerance) i „dugoročni ciljevi“,
odnosno vremenski rokovi za postizanje propisanih graničnih vrednosti, ako primenom odgovarajućih mera graničnu vrednost nije moguće dostići u zadatom roku
(praktičnost).
� Integrisan pristup. Mere preduzete za smanjenje zagađenja vazduha na jednom
izvoru ili u određenom području ne smeju dovesti do povećanja zagađenja u drugom području ili do zagađenja drugih medija životne sredine.
� Komunikacija i informisanje. Država, pokrajina i lokalna samouprava su u obavezi
da obaveštavaju javnost o problemima kvaliteta vazduha na svojoj teritoriji. Ovaj
pristup je dopunjen horizontalnim propisima o kojima smo prethodno govorili.
Zakon daje osnov za definisanje zahteva kvaliteta vazduha38, način ocenjivanja i sistem praćenja (monitoring) i izveštavanja o stanju kvaliteta vazduha. Zahteve kvaliteta vazduha i obaveze praćenja Vlada je precizirala Uredbom o uslovima za monitoring i zahtevima kvaliteta vazduha („Službeni glasnik RS“, broj 11/2010), kojom
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
37 Granica tolerancije jeste procenat dozvoljenog prekoračenja granične vrednosti pod propisanim uslovima (član 3. tačka 5).
38 „Zahteve kvaliteta vazduha čine numeričke vrednosti graničnih vrednosti nivoa zagađujućih materija u vazduhu, donje i
gornje granice ocenjivanja kvaliteta vazduha, kritičnih nivoa, granica tolerancije i tolerantnih vrednosti, ciljnih vrednosti
i (nacionalnih) dugoročnih ciljeva zagađujućih materija u vazduhu, koncentracija opasnih po zdravlje ljudi i koncentracija o kojima se izveštava javnost“ (član 18. stav 2. Zakona o zaštiti vazduha).
45
je propisala i rokove za postizanje graničnih i/ili ciljnih vrednosti u slučajevima kada
su one prekoračene, i obavezu izveštavanja. Pokrajina, odnosno jedinice lokalne samouprave su dužne da donesu Plan kvaliteta vazduha sa ciljem dostizanja graničnih
i/ili ciljnih vrednosti zagađenja kada su ugroženi kapaciteti životne sredine ili postoji
stalno zagađenje vazduha na određenom prostoru, odnosno kada zagađenje vazduha prevazilazi efekte mera koje se preduzimaju. Plan se donosi na osnovu ocene
stanja kvaliteta vazduha i obuhvata sve glavne zagađujuće materije i glavne izvore
zagađivanja vazduha koji su doveli do zagađenja. Kratkoročnim akcionim planovima mogu se preduzeti delotvorne mere za kontrolu aktivnosti koje doprinose nastanku opasnosti po zdravlje ljudi i, po potrebi, privremeno zaustaviti navedene aktivnosti. Mogu se predvideti mere u vezi sa saobraćajem motornih vozila, radovima
na izgradnji, radom industrijskih postrojenja, upotrebom proizvoda koji sadrže zagađujuće materije i grejanjem domaćinstava, kao i specifične aktivnosti namenjene
zaštiti osetljivih grupa stanovništva, naročito dece. Zakon polazi od logične pretpostavke da se na osnovu stanja kvaliteta vazduha, utvrđenog u skladu sa metodom
utvrđenom zakonom, definišu planovi za dostizanje propisanog standarda kvaliteta. Zakon, takođe, predviđa donošenje sveobuhvatne Strategije zaštite vazduha,
kao instrumenta nacionalne politike na osnovu koga se donose planovi kvaliteta
vazduha, kratkoročni akcioni planovi i programi za smanjenje emisija zagađujućih
materija u vazduh i koji moraju da budu u saglasnosti sa njom.
Direktiva o čistijem vazduhu za Evropu (2008/50/EC) – Cleaner Air for Europe (CAFÉ) Directive
Ova direktiva uspostavlja harmonizovane zdravstvene standarde za zagađujuće materije u vazduhu koji
izazivaju najveću zabrinutost. Ona zahteva od vlada da definišu zone kvaliteta vazduha koje pokrivaju
celu državu. Granice zona se određuju prema gustini naseljenosti i kriterijumima izloženosti. Gde standardi nisu zadovoljeni, moraju se definisati planovi za upravljanje kvalitetom vazduha, od strane organa
onog nivoa vlasti koji je nadležan za određenu zonu, čiji cilj je dostizanje standarda kvaliteta na teritoriji zone u što kraćem roku. Ovi planovi se odnose na rešavanje najgorih lokalnih izvora zagađenja, što
najčešće uključuje transport, domaće grejanje i lokalnu industriju. Direktiva, takođe, uključuje mehanizme
informisanja o kvalitetu vazduha koji građani udišu, uključujući i situacije kada lokalno zagađenje vazduha
dostiže nivoe koji potencijalno ugrožavaju zdravlje, kada je potrebno preduzimanje posebnih mera.
Smanjenje zagađenje sumpornim oksidima (SOx) u EU
Sprovođenjem EU propisa o ograničenju zagađenja iz velikih postrojenja sa sagorevanjem i primenom
standarda o niskom nivou sadržaja sumpora u gorivu za transport, ukupne emisije sumpornih oksida
(SOx) su smanjene za 78 % u odnosu na nivo iz 1990. godine u EU-27.
Izvor: http://ec.europa.eu/environment/europeangreencapital/docs/about/cities%20of%20the%20future_web.pdf (preuzeto 3. aprila 2011).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Mere sprečavanja i smanjenja zagađenja vazduha i poboljšanja kvaliteta propisuje
Vlada i one obuhvataju određivanje granične vrednosti emisija zagađujućih materija iz stacionarnih izvora39 i emisija iz postrojenja za sagorevanje i pokretnih izvora
39 Uredba o graničnim vrednostima emisija zagađujućih materija u vazduh („Službeni glasnik RS“ broj 71/2010).
46
zagađivanja, kao i usklađivanje sa maksimalnim nacionalnim emisijama40 koje se
utvrđuju za pojedine zagađujuće materije. Stacionirani izvor zagađivanja može dobiti dozvolu za rad samo ukoliko su emisije zagađujućih materija ispod propisanih
graničnih vrednosti emisija, odnosno ako se njegovim radom neće pogoršati kvalitet vazduha (član 56. stav 6(2). Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja („Službeni glasnik RS”, broj 135/04), kao poseban zakon, propisuje dodatne
uslove za određena postrojenja za koja se izdaje integrisana dozvola, u odnosu na
koje se određuje nivo graničnih vrednosti emisija prema standardu najbolje dostupne tehnike, uz obavezu preduzimanja dodatnih mera ukoliko je to neophodno za
poštovanje standarda kvaliteta životne sredine, odnosno, u ovom slučaju, zahteva
kvaliteta vazduha (integrisan pristup). Takođe, zakon predviđa propisivanje tehničkih zahteva i dozvoljenih količina pojedinih zagađujućih materija u određenim
proizvodima (obavezni proizvodni standardi za pokretne izvore zagađenja, fosilna
goriva, boje i lakove).
Upravljanje kvalitetom vode
Slično kao Zakon o zaštiti vazduha, Zakon o vodama („Službeni glasnik RS“, broj
30/10) daje osnov za propisivanje standarda kvaliteta vode na teritoriji Srbije; način
ocenjivanja i sistem praćenja (monitoring) i informisanje javnosti o stanju kvaliteta
(za sve površinske i podzemne) vode; i regulisanje određenih zagađujućih procesa.
Zakon predviđa dva pristupa upravljanja kvalitetom: upravljanje kvalitetom na bazi
ciljeva (eng. water quality objective approach – WQOa) i utvrđivanje graničnih vrednosti emisija za određene zagađujuće materije (eng. emission limit value approach
– ELV). Prvim pristupom se određuju minimalni zahtevi kvaliteta vode u životnoj sredini kako bi se ograničilo kumulativno dejstvo emisija iz tačkastih i difuznih izvora
zagađenja. Oni se fokusiraju na određen nivo kvaliteta vode koji nije štetan po životnu sredinu i ljudsko zdravlje. Drugi pristup je usmeren na određivanje maksimalnih
dozvoljenih količina zagađujućih materija koji se ispuštaju iz pojedinačnog izvora u
vodenu životnu sredinu. On je usmeren na krajnji rezultat određenih tehnoloških
procesa (tretman otpadnih voda, industrijske otpadne vode, dejstva poljoprivrednih aktivnosti), odnosno na količine zagađujućih materija koje mogu biti ispuštene
u vodu. Drugi pristup se zasniva na regulisanju izvora zagađenja preko graničnih
vrednosti emisija, dok se prvi pristup orijentiše na status recepijenta zagađenja
utvrđivanjem određenih ciljeva kvaliteta koje treba dostići u izvesnom vremenu ili
sačuvati i unaprediti ukoliko je status vode već u skladu sa ciljevima kvaliteta. Oba
pristupa imaju mane. Pristup koji se bazira na standardima kvaliteta može potceniti
uticaj konkretne supstance na ekosistem, uzimajući u obzir ograničenja naučnog
saznanja u pogledu odnosa količine i reakcije i mehanizama njihovog prenošenja
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
40 Maksimalna nacionalna emisija jeste maksimalna količina zagađujućih materija izražena u kilotonama koja u Republici
Srbiji može biti emitovana u jednoj kalendarskoj godini u skladu sa potvrđenim međunarodnim ugovorima (član 3. tačka
18). Maksimalne nacionalne emisije utvrđuju se za acidifikujuće i eutrofikujuće zagađujuće materije i prekursore ozona,
i to za: sumpor-dioksid (SO2), azotne okside (NOx), isparljiva organska jedinjenja i amonijak (NH3), u cilju unapređenja i
zaštite životne sredine i zdravlja ljudi od štetnog dejstva acidifikacije, eutrofikacije i prizemnog ozona, a radi postizanja
dugoročnih ciljeva koji podrazumevaju održavanje kritičnih nivoa i zaštitu stanovništva (član 47.).
47
u životnoj sredini. Drugi pristup ne sprečava kumulaciju koncentracija zagađujućih
materija iz različitih izvora, bez obzira na to što svaki pojedinačni zagađivač poštuje propisane granične vrednosti. Zbog toga, Okvirna direktiva za vode 2000/60/EZ
(ODV) predviđa da tamo gde mere zasnovane na kontroli emisija na izvoru zagađenja na bazi primene najbolje dostupnih tehnika („IPPC/ IKSZ41 postrojenja“) ili mere
zasnovane na graničnim vrednostima emisija, nisu dovoljne za postizanje „dobrog
statusa“ voda, potrebno je preduzeti dodatne mere kontrole emisija (tzv. kombinovani pristup). Zakon u određenoj meri prihvata ovaj pristup. On predviđa da je lice
koje ispušta otpadnu vodu neposredno u recipijent, dužno da obezbedi prečišćavanje otpadnih voda do nivoa koji odgovara graničnim vrednostima emisije, odnosno
do nivoa kojim se ne narušavaju standardi kvaliteta životne sredine, uzimajući stroži
kriterijum od ova dva (član 98. stav 2). Kada su u pitanju vode, standard kvaliteta
životne sredine može biti različit u odnosu na kategoriju vode o kojoj je reč, ali generalno on, kao i ODV, podrazumeva dobar ekološki i hemijski status površinskih
voda, odnosno dobar kvantitativni i hemijski status podzemnih voda propisan posebnim propisom. To znači da se za pojedino postrojenje mogu odrediti strože granične vrednosti emisija zagađujućih materija ukoliko je to neophodno za postizanje
ciljeva kvaliteta koji važe za određenu vodu.42
Zakon uvodi integralno upravljanje vodama, koje čini skup mera i aktivnosti usmerenih na održavanje i unapređenje vodnog režima, obezbeđenje potrebnih količina
voda zahtevanog kvaliteta za različite namene, zaštitu voda od zagađivanja i zaštitu
od štetnog dejstva voda. Teritorijalnu osnovu za integralno upravljanje čini sliv reke
Dunav (deo Crnomorskog sliva), podslivovi Pčinje, Lepenca i Dragovištice (deo sliva Egejskog mora) i deo sliva Jadranskog mora (sliv Belog Drima i podsliv Plavske
reke). Na jednom slivu je određeno više vodnih područja kao osnovnih jedinica za
upravljanje vodama, što znači da na jednom slivu funkcioniše više osnovnih jedinica za upravljanje.43 Plan upravljanja vodama na vodnom području donosi se za sliv
reke Dunav, ali i posebno za vodna područja. Tako Vlada, na predlog Ministarstva,
donosi plan upravljanja vodama za sliv reke Dunav i za vodna područja Save, Morave i Donjeg Dunava. Vojvodina, uz pribavljenu saglasnost Ministarstva, donosi plan
upravljanja vodama za vodna područja Srem, Bačku i Banat, a Grad Beograd za vodno područje Beograd.44
41 IPPC - Integrated Pollution Prevention and Control – ISKZ - Integrisano sprečavanje i kontrola zagađenja.
42 Slično predviđa član 16. stav 3. Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja: „Ako se prema određenom
standardu kvaliteta životne sredine zahtevaju strožiji uslovi od onih koji se mogu postići primenom najboljih dostupnih
tehnika, dozvola sadrži dodatne mere kojima se obezbeđuje primena ovih standarda.”
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
43 ODV zahteva da osnovna jedinica za upravljanje vodama obuhvata najmanje jedan sliv. V. član 3. stav 1. ODV. Cilj ODV
je da se vodom upravlja na bazi rečnog sliva, a ne u skladu sa geografskim i političkim granicama. U skladu sa tim, ODV
zahteva da se planovi upravljanja vodama definišu na bazi rečnog sliva. Osnovna jedinica za upravljanje jednim rečnim
slivom ili većim brojem rečnih slivova jeste distrikt rečnog sliva. Države članice treba da obezbede da se za svaki distrikt
definiše plan upravljanja rečnim slivom. Na toj osnovi treba da se definišu mere i aktivnosti za postizanje opšteg cilja
ODV, a to je dostizanje i očuvanje „dobrog statusa“ svih površinskih i podzemnih voda.
44 Imajući u vidu da slivu Dunava ne odgovara jedno vodno područje kao osnova za upravljanje već više vodnih područja,
Zakon ne prati dosledno zahtev ODV da jednom rečnom slivu odgovara najviše jedan distrikt za koji se utvrđuje jedan
plan upravljanja, već na jednom slivu funkcioniše više vodnih područja za koje se definišu posebni planovi.
48
Planovi određuju, između ostalog, skup mera koji treba da obezbedi dostizanje dobrog ekološkog, kvantitativnog i hemijskog statusa svih voda koje čine rečni sliv u
određenom vremenskom periodu, na osnovu analize karakteristika rečnog sliva i
trenutne procene stanja kvaliteta, uticaja ljudskih aktivnosti i pretpostavljenih efekata primene propisa. Ove mere su povezane sa drugim segmentom Zakona koji
propisuje granične vrednosti emisija za određene grupe ili kategorije zagađujućih
materija i posebne planove zaštite voda od zagađenja.
Jedan od najvećih problema sa kojim se Srbija suočava jeste nedostatak infrastrukture za tretman otpadnih voda i pokrivenost stanovništva sistemima za snabdevanje vodom za piće i njihova dotrajalost. Za rešenje ovog problema neophodno je
osmisliti i adekvatnu politiku finansiranja koja se zasniva na načelima „zagađivač
plaća“ i „korisnik plaća“. ODV zahteva od država članica da se rukovode načelom
povraćaja pune cene usluga, uključujući cenu vode kao resursa i njenu ekološku
vrednost (eng. full cost recovery). To znači i potrebu za postepenim preispitivanjem
politike određivanja cena korišćenja vode i taksi za ispuštanje zagađujućih materija,
politike koja treba da podstakne njeno racionalnije korišćenje kao resursa i doprinese postizanju ciljeva kvaliteta koje definiše ODV (odnosno Zakon). Iz tih izvora će
biti pokriven deo troškova finansiranja infrastrukturnih projekata, pre svega izgradnje mreže postrojenja za tretman komunalnih otpadnih voda za najveća naselja u
Srbiji.45
Zakon predviđa obavezu aktivnog uključivanja javnosti u ranoj fazi pripremanja planova za upravljanje vodama i njihovo donošenje. Obaveštenje o početku pripreme
ili noveliranja plana upravljanja vodama obuhvata okvirni sadržaj plana, konsultacije koje treba izvršiti, termine pripreme i usvajanja plana i adresu nadležnog organa
od koga se mogu dobiti dodatne informacije. Ministarstvo, odnosno javno vodoprivredno preduzeće koje je pripremilo plan upravljanja vodama, dužno je da nacrt
plana objavi najmanje godinu dana pre početka perioda na koji se plan odnosi. Nacrt
plana se javno izlaže u prostorijama Ministarstva i javnog vodoprivrednog preduzeća i na njihovoj internet stranici. Primedbe na dokumenta koja se izlažu javnosti
dostavljaju se Ministarstvu, odnosno javnom vodoprivrednom preduzeću u roku od
šest meseci od dana kada su ta dokumenta stavljena na uvid javnosti. Ministarstvo,
odnosno javno vodoprivredno preduzeće dužno je da dostavljene primedbe razmotri i da se o tim primedbama izjasni u roku od 30 dana od dana njihovog prijema.
Kako je u pitanju oblast politike zaštite životne sredine koja će zahtevati najveća
ulaganja koja će se značajnim delom finansirati sredstvima građana, rano uključivanje javnosti u kreiranje ove politike i upoznavanje sa efektima koji ta ulaganja treba
da postignu učiniće, u uslovima teške ekonomsko-socijalne situacije, lakšim pridobijanje građana da prihvate učešće u ovom zajedničkom poduhvatu. Otuda će biti
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
45 Na primer, dva najveća grada u Srbiji, Beograd i Novi Sad, nemaju nijedno postrojenje za tretman otpadnih voda, već se
one direktno ispuštaju u Dunav i Savu.
49
neophodno da politika cene vode kao resursa bude praćena transparentnošću planiranja i praćenja tokova ulaganja građana. Bez obzira na to što postoji percepcija
da su ovi troškovi povezani sa usklađivanjem srpskog zakonodavstva sa zahtevima
propisa EU, u situaciji kada postoji samo 19 opština u Srbiji koje imaju postrojenja
za tretman otpadnih voda (ne ulazeći u njihovo stanje), nije neophodno ove mere
posebno legitimisati potrebama pristupanja EU, već pre svega ciljevima unapređenja zaštite zdravlja stanovništva i prirodnih vrednosti, turističkih potencijala Srbije i
ukupnog standarda kvaliteta života.
Direktive EU o vodi za piće i o tretmanu komunalnih voda i fondovi EU
Čisti i zdravi gradovi garantuju svojim građanima pristup čistoj i bezbednoj vodi za piće i druge dnevne
potrebe. EU prepoznaje važnost vode za piće u Direktivi o vodi za piće (98/8/EZ), čiji je cilj da voda
kojom se građani snabdevaju iz sistema za snabdevanje bude bezbedna za piće. Gradovi moraju vršiti
redovan nadzor kvaliteta vode koja se isporučuje na mestu snabdevanja (na slavini) i redovno obaveštavati potrošače o njenom kvalitetu.
Čisto gradsko okruženje je među ciljevima Direktive o tretmanu komunalnih otpadnih voda (91/271/
EEC). Direktiva zahteva da sva naselja sa 2000 ili više stanovnika poseduju sisteme za sakupljanje otpadnih voda i da vrše tretman otpadnih voda u skladu sa minimalnim zahtevima pre njihovog ispuštanja
u životnu sredinu. Iako je ovo najskuplji ekološki zahtev EU za sprovođenje, smanjenje zagađenja koje
je on doneo je znatno. Ovaj propis je doprineo očišćenju reka, jezera i morskih obala. Primera radi, danas se u samom jezgru Londona mogu uočiti ribolovci, što je do pre nekoliko decenija bilo nezamislivo.
Imajući u vidu da se otpadne komunalne vode direktno ispuštaju u Savu i Dunav i druge reke iz naših
najvećih gradova, bez prethodnog tretmana, jasno je da će sprovođenje ove direktive u Srbiji biti najskuplje, ali i da će znatno smanjiti zdravstvene rizike, poboljšati kvalitet životne sredine i vratiti buduće
generacije na reku.
Zaštite vodnih resursa, ekosistema, vode za piće i kupanje su jedni od ključnih prioriteta finansiranih
iz programa EU. U periodu 2000–2006. godine projekti podržani iz fondova za kohezionu politiku EU
povezali su 14 miliona Evropljana sa modernim sistemima za snabdevanje vodom za piće i 20 miliona
građana sa sistemima za tretman otpadnih voda.
Izvor: http://ec.europa.eu/environment/europeangreencapital/docs/about/cities%20of%20the%20future_web.pdf (preuzeto 3. aprila 2011).
Upravljanje kvalitetom zemljišta
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Pravo EU ne definiše standarde kvaliteta zemljišta. S druge strane, postoje evropski instrumenti koji zahtevaju zaštitu zemljišta kroz horizontalne instrumente (postupak strateške procene uticaja, postupak procene uticaja i postupak izdavanja
integrisane dozvole) bez definisanja posebnih zahteva kvaliteta, što je, za sada,
prepušteno nacionalnim propisima. Takođe, evropsko pravo definiše obavezu remedijacije zemljišta u slučaju štete koja nastane na njemu kao posledica određenih
(industrijskih) aktivnosti ukoliko je kontaminacija takva da može dovesti do značajnog rizika ugrožavanja zdravlja ljudi.46 U tom pogledu, domaći horizontalni propisi,
46 V. Direktivu 2004/35/EZ o odgovornosti za štetu nanetu životnoj sredini (Environmental Liability Directive 2004/35/EC).
50
uključujući i Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja, predstavljaju
instrumente prevencije nastanka značajne kontaminacije zemljišta. Na osnovu Zakona o zaštiti životne sredine usvojena je Uredba o sistematskom praćenju kvaliteta zemljišta, indikatorima za ocenu rizika od degradacije zemljišta i metodologiji za
izradu remedijacionih programa („Službeni glasnik RS“, broj 88/2010). Ona utvrđuje
indikatore za ocenu rizika degradacije, na osnovu kojih se utvrđuje stepen ugroženosti zemljišta, na temelju kojeg se definišu programi remedijacije. Remedijacija je
definisana kao mera zaustavljanja zagađenja i dalje degradacije zemljišta do nivoa
koji je bezbedan za buduće korišćenje lokacije, uključujući uređenje prostora, revitalizaciju i rekultivaciju. U skladu sa načelom „zagađivač plaća“, troškovi remedijacije, padaju na lice koje je degradaciju izazvalo, uključujući i troškove procene štete
kada je to lice poznato (v. čl. 63, 66, 104. i 105. Zakona o zaštiti životne sredine).
Takođe, integrisanje ciljeva zaštite zemljišta ostvaruje se preko posebnih propisa,
kao što su Zakon o planiranju i izgradnji (prostorno planiranje i urbanistički planovi),
Zakon o upravljanju otpadom i Zakon o poljoprivrednom zemljištu, a posredno i
preko Zakona o vodama, koji reguliše kontaminaciju podzemnih voda i vodotokova
putem zagađenja zemljišta (koncentracije nitrata koji potiču od upotrebe đubriva u
poljoprivrednoj proizvodnji).
Zaštita prirode
Zaštita prirode podrazumeva definisanje posebnih standarda kvaliteta životne sredine koji su usmereni na dostizanje, očuvanje ili unapređenje stanja prirodnih staništa i divljih vrsta. Dok su prethodna dva segmenta orijentisana na očuvanje kvaliteta
određenih medija sa stanovišta, prvenstveno, potrebe da se zaštiti zdravlja ljudi,
pa zatim i prirodne vrednosti, mere zaštite prirode su usmerene na zaštitu biološke, geološke i predeone raznovrsnosti kao delova životne sredine. Zakon o zaštiti
prirode („Službeni glasnik RS“, br. 36/09 i 88/10) prenosi u domaći pravni poredak
ciljeve Direktive 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore i Direktive 79/409/EEZ o očuvanju divljih ptica, preuzimajući osnovne koncepte upravljanja
određenim tipovima prirodnih staništa i očuvanjem divljih biljnih i životinjskih vrsta i
ciljeve očuvanja njihovog „povoljnog stanja“ (eng. favourable status) kao standarda
kvaliteta.47 Zakon u skladu sa načelom prevencije predviđa posebnu fazu postupka
kada je reč o postupcima odobravanja planova, osnova, programa, projekata, radova i aktivnosti koji, sami ili u sticaju sa drugim, mogu imati značajan uticaj na ciljeve
očuvanja i celovitost ekološki značajnog područja.48 Naime, Ministarstvo životne
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
47 Povoljno stanje vrste je stanje u kojem populacije vrste imaju perspektivu dugoročnog opstanka kao životno sposobni deo
prirodnog ekološkog sistema i kada se ekološko područje rasprostranjenosti vrste ne smanjuje niti postoji verovatnoća
da će se u predvidljivoj budućnosti smanjiti (član 4(51)). Povoljno stanje tipa prirodnog staništa je stanje tipa prirodnog
staništa u kojem je njegovo područje rasprostranjenosti stabilno ili je u porastu, kada su specifična struktura i funkcije
neophodne za dugoročno očuvanje prisutni ili će biti prisutni u predvidljivoj budućnosti i kada je status zaštite njihovih
tipičnih vrsta povoljan. Prirodno stanište je ugroženo ako nije u povoljnom stanju i/ili mu preti nestanak (član 4(52)).
48 Ekološki značajna područja su delovi ekološke mreže značajni za očuvanje vrsta, određenih tipova staništa i staništa
određenih vrsta od značaja za Republiku Srbiju, u skladu sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima (član 4(18)).
51
sredine, organ nadležan za poslove zaštite životne sredine Autonomne Pokrajine,
odnosno organ nadležan za poslove zaštite životne sredine jedinice lokalne samouprave sprovodi postupak ocene prihvatljivosti49. U slučaju kada se na osnovu ocene prihvatljivosti utvrdi da planovi, osnove, programi, projekti, radovi i aktivnosti
mogu imati značajan uticaj na ciljeve očuvanja i celovitost ekološki značajnog područja, nadležni organ će odbiti davanje saglasnosti. Ciljevi očuvanja i celovitosti se
utvrđuju u odnosu na standard povoljnog stanja tipa prirodnog staništa, odnosno
vrsta. U skladu sa načelom predostrožnosti, teret dokazivanja u pogledu postojanja
rizika značajnog uticaja je na predlagaču, odnosno investitoru (v. član 10(4)). Izuzetno, planovi, projekti ili aktivnosti mogu biti odobrene ukoliko postoji preovlađujući
javni interes (npr., zaštita zdravlja, javna sigurnost), ali samo ukoliko se prethodno
utvrdi da ne postoji drugo alternativno rešenje i uz uslov da nosilac plana ili investitor sprovede kompenzacijske mere o svom trošku. One se mogu sastojati od uspostavljanja novog lokaliteta koji ima iste ili slične osobine kao oštećeni lokalitet ili
uspostavljanja drugog lokaliteta značajnog za očuvanje biološke i predeone raznovrsnosti, odnosno za zaštitu prirodnog dobra. Ekološki značajna područja će biti
predložena za listu ekoloških značajnih područja Natura 200050, koju usvaja Evropska komisija i koja će predstavljati zajedničko evropsko nasleđe (eng. Community
heritage). Faktički, na takvom području, koje predstavlja zajedničko dobro kojim
upravlja država članica u ime EU, biće vrlo teško sprovoditi razvojne infrastrukturne projekte, a svako kršenje direktiva može dovesti do velikih troškova povraćaja
prirodnih vrednosti i funkcija u prethodno stanje.
Proširenje luke u Roterdamu
U slučaju razvojnih projekata koji mogu imati značajan negativan uticaj na Natura 2000 staništa, procedura definisana propisima EU obezbeđuju da svaki gubitak prirodnih staništa bude minimalan i nadoknađen. Na primer, predlog za proširenje luke za 20 % u Roterdamu uključuje i finansiranje planova
koje sadrže značajne pakete mera kojima će se sprečiti gubitak prirodnog staništa sa susednog Natura
2000 područja.
Da bi se nadoknadila šteta na prirodnom staništu usled zauzimanja prirodnog prostora potrebnog za
realizaciju projekta izgradnje terminala Maasvlatke 2, kompenzacija je obezbeđena kreiranjem novog
prirodnog staništa površine 750 hektara u okolini Roterdama. Takođe, preduzete su mere zaštite zemljišta, smanjenja zagađenja koje potiče od osvetljenja u korist migratornih vrsta ptica, a izgrađene su i
određene „prirodne stajališne stene” u zoni luke.
Izvor: http://www.rotterdamportinfo.com/editorial/Rotterdam-Port/New-land-for-port-expansion.cfm (preuzeto 3. aprila 2011).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
49 Ocena prihvatljivosti je postupak kojim se procenjuje da li postoji verovatnoća da sprovođenje planova, osnova, programa, projekata, radova i aktivnosti, koji sami ili u kombinaciji sa drugim planovima, osnovama, programima, projektima,
radovima i aktivnostima, mogu imati značajan uticaj na ciljeve očuvanja i celovitost ekološki značajnih područja (član
4(43a)).
50 Ekološki značajna područja Evropske unije NATURA 2000 jesu posebna područja za očuvanje staništa i vrsta i područja
posebne zaštite za očuvanje staništa određenih vrsta ptica, u skladu sa propisima Evropske unije o zaštiti staništa i
zaštiti ptica (član 4. stav 16a).
52
2.3.3.
Integrisano
sprečavanje
i kontrola
zagađenja i
upravljanje
otpadom
(standardi koji
se odnose na
tehnološke
procese)
Standardi koji se odnose na tehnološke procese imaju za cilj da usaglase ekološke
kriterijume odvijanja procesa proizvodnje ili pružanja usluga sa standardima kvaliteta životne sredine i ciljevima dostizanja visokog nivoa zaštite i unapređenja okoline i
zdravlja ljudi. Takođe, njihov cilj je internalizacija eksternalija, tj. ekoloških troškova
proizvodnje i pružanja usluga, u konačnu cenu proizvoda.
Integrisano sprečavanje i kontrola zagađenja
Evropska politika sprečavanja i kontrole industrijskog zagađenja zasniva se na integrisanom i individualnom pristupu industrijskim aktivnostima i životnoj sredini.
To znači da se postojećim i novim postrojenjima pristupa pojedinačno, posmatrano
u odnosu na njihov celokupan uticaj na neposredno i dalje okruženje u celini, a ne
u odnosu na njegove činioce i delove posebno (stanovništvo, voda, vazduh, zemljište, materijalna dobra, priroda i prirodni resursi). Metod kojim se ostvaruje ovaj
pristup je jedinstvena procedura u okviru koje nadležni organ analizira sve uticaje
određenog postrojenja na životnu sredinu i u odnosu na to definiše tehnološke i
tehničke zahteve sprečavanja ili minimiziranja zagađenja i druge mere koje je neophodno preduzeti u odnosu na ciljeve zaštite životne sredine, koji postaju sastavni
deo integrisane dozvole za rad postrojenja i osnov za dalje praćenje njegovog rada.
U Srbiji se ovaj pristup sprovodi na osnovu Zakona o integrisanom sprečavanju i
kontroli zagađenja („Službeni glasnik RS“, broj 135/2004)51. Cilj Zakona o ISKZ je
uspostavljanje jedinstvenog sistema sprečavanja i kontrole zagađenja određenih industrijskih aktivnosti koje imaju značajan uticaj na zdravlje, imovinu i životnu sredinu u celini (energetika, hemijska industrija, proizvodnja đubriva, metalska industrija, rudarstvo, industrija cementa, agroindustrija, farme, postrojenja za upravljanje
otpadom itd.), primenom metode integrisane dozvole.
Zakon o ISKZ se zasniva na sledećim pristupima: (1) integrisan pristup i individualan
pristup (2) najbolje dostupne tehnike, (3) fleksibilnost i (4) učešće javnosti.
1. Integrisan pristup podrazumeva da jedinstvena dozvola mora uzeti u obzir celokupan uticaj (performanse) konkretnog postrojenja (individualan pristup) na okruženja, pokrivajući emisije u vazduh, vodu i zemljište, generisanje otpada (načelo
hijerarhije upravljanja otpadom), utrošak sirovina, energetsku efikasnost, buku,
sprečavanje incidenata i sanaciju prostora nakon zatvaranja postrojenja. Svrha zakona je obezbeđenje visokog nivoa zaštite životne sredine uzete u celini.
2. Uslovi iz dozvole, uključujući i granične vrednosti emisija, moraju biti zasnovani na
najboljim dostupnim tehnikama (BAT).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
3. Režim ISKZ sadrži elemente fleksibilnosti, dozvoljavajući nadležnom organu da, u
definisanju uslova iz integrisane dozvole, uzme u obzir tehničke karakteristike postrojenja, geografsku poziciju i lokalne uslove životne sredine.
51 U daljem tekstu Zakon o ISKZ; ISKZ – Integrisano sprečavanje i kontrola zagađenja.
53
4. Zakon o ISKZ obezbeđuje pravo učešća zainteresovane javnosti u postupku donošenja odluka i obaveštavanje javnosti i pristup prijavi i pratećoj dokumentaciji
za izdavanje dozvole, nacrtu dozvole, dozvoli, i pristup rezultatima monitoringa u
skladu sa drugim propisima, kao i pravo zainteresovane javnosti na pristup sudskoj
kontroli odluke o izdavanju integrisane dozvole.
Da bi mu bila izdata dozvola za rad, industrijsko postrojenje mora ispuniti osnovne
zahteve, koji se, pre svega, odnose na primenu svih odgovarajućih mera sprečavanja zagađenja, primenom najboljih dostupnih tehnika (BAT)52. Međutim, ukoliko
nije moguće dostići standarde kvaliteta životne sredine53 primenom BAT, dozvola
koju izdaje nadležni organ će sadržati dodatne mere kojima se obezbeđuje njihovo
poštovanje. Takođe, BAT je fleksibilan standard koji omogućava praćenje razvoja
tehnologija i tehnika u određenim oblastima, što se posle mora odraziti na reviziju uslova iz dozvole. Kada su u pitanju postojeća postrojenja (puštena u rad pre
stupanja na snagu Zakona o ISKZ), njihovi operateri moraju obezbediti integrisanu
dozvolu do kraja 2015. godine.
Nadležnost za izdavanje dozvole je podeljena između centralnih, pokrajinskih i lokalnih vlasti, prema kriterijumu nadležnosti za izdavanje dozvole ili odobrenja za
izgradnju i početak rada, izvođenje ili obavljanje aktivnosti. Organ jedinice lokalne
samouprave nadležan za poslove zaštite životne sredine izdaje dozvolu u skladu sa
ovim zakonom za postrojenja i aktivnosti za koja dozvolu ili odobrenje za izgradnju i početak rada, odnosno izvođenje ili obavljanje aktivnosti, izdaje drugi nadležni
organ jedinice lokalne samouprave (npr., postrojenja za upravljanje komunalnim
otpadom). Nadležni organ mora obezbediti da sva ISKZ postrojenja na njegovom
području poseduju integrisanu dozvolu, da prati razvoj najboljih dostupnih tehnika,
obezbedi praćenje rada i monitoring postrojenja, sprovede reviziju i ažuriranje uslova iz dozvole i obezbedi pristup javnosti sadržaju zahteva, nacrtu dozvole, izdatim
dozvolama i rezultatima monitoringa.
Zakon o ISKZ, prema tome, ima osobine propisa koji, s jedne strane, regulišu ekološke standarde odvijanja industrijskog procesa (BAT), obezbeđuje poštovanje važećih
standarda kvaliteta životne sredine i demokratizaciju postupka donošenja odluka
(minimalni standardi procedure). Takođe, on omogućava da se kroz pojedinačan akt
nadležnog organa (integrisanu dozvolu) reflektuju svi opšti i specifični ciljevi i načela
politike zaštite životne sredine (visok nivo zaštite životne sredine, načelo prevencije i
integracije ciljeva održivog razvoja u sektorske politike), kao i zahtevi koje definišu posebni zakoni (standardi kvaliteta vazduha, voda i zemljišta, hijerarhija upravljanja otpadom, energetska efikasnost, sprečavanje industrijskih incidenata, zaštita od buke itd.).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
52 Najbolje dostupne tehnike (BAT) – najdelotvornije i najmodernije faze u razvoju aktivnosti i načinu njihovog obavljanja
koje omogućavaju pogodniju primenu određenih tehnika za zadovoljavanje graničnih vrednosti emisija, propisanih u cilju
sprečavanja ili, ako to nije izvodljivo, u cilju smanjenja emisija i uticaja na životnu sredinu kao celinu. Tehnika – način na koji
je postrojenje projektovano, izgrađeno, održavano, na koji funkcioniše i stavlja se van pogona ili zatvara, uključujući i tehnologiju koja se koristi. Dostupna – tehnika razvijena do stepena koji omogućava primenu u određenom sektoru industrije
pod ekonomski i tehnički prihvatljivim uslovima, uključujući troškove i koristi, ako je pod uobičajenim uslovima dostupna
operateru. Najbolji – podrazumeva najefikasniji učinak u postizanju visokog opšteg nivoa zaštite životne sredine.
53 Standard kvaliteta životne sredine jeste skup uslova i zahteva koji moraju biti ispunjeni u određeno vreme i na određenom području ili u pojedinim elementima životne sredine, u skladu sa posebnim propisima.
54
Upravljanje otpadom
Velika količina otpada ukazuje na neefikasno upravljanje prirodnim resursima jer
ukazuje na njihovo ponovno angažovanje tamo gde postoji mogućnost ponovnog
iskorišćavanja otpada kao sirovine. Takođe, prirodni prostor koji je potreban za
njegovo odlaganje može se iskoristiti korisnije i isplativije. Nagomilavanje otpada
nije održivo rešenje, a njegovo uništavanje je najmanje zadovoljavajuća opcija jer
proizvodi štetne i toksične emisije. Najbolje rešenje je sprečavanje stvaranja otpada
ili njegovo vraćanje u ciklus proizvodnje. Otuda dva osnovna cilja politike upravljanja otpadom EU jesu: 1. eliminacija ili minimiziranje negativnih dejstava stvaranja
otpada i aktivnosti upravljanja otpadom na zdravlje ljudi i životnu sredinu i 2. smanjenje opterećenja prirodnih resursa i primena hijerarhije u upravljanju otpadom
(eng. waste management hierarchy). Krajnji rezultat treba da bude raskidanje veze
između privrednog rasta i rasta količine otpada. To znači da društvo treba da se
odnosi prema otpadu kao resursu, a ne isključivo kao prema problemu.
Srbija je 2009. godine uspostavila zakonodavni okvir koji treba da posluži kao instrument za sprovođenje gore pomenutih evropskih ciljeva, donošenjem Zakona
o upravljanju otpadom i Zakona o ambalaži i ambalažnom otpadu. Takođe, ona je
usvojila Strategiju upravljanja otpadom za period 2010–2019, koja definiše srednjoročne i dugoročne ciljeve politike upravljanja otpadom u Srbiji.
Zakon o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RS”, broj 36/09) utvrđuje opšte
koncepte i načela upravljanja otpadom, uređuje uspostavljanje integrisanog sistema upravljanja otpadom zasnovanog na regionalnom pristupu planiranju i načelu
primarne odgovornosti proizvođača, uređuje sistem dozvola i nadzora za obavljanje poslova upravljanja otpadom, otvaranje, rad i zatvaranje instalacija i specifične
tokove otpada i prekogranično kretanje otpada. U skladu sa osnovnim polazištima
evropskog prava, Zakon ustanovljava načelo hijerarhije upravljanja otpadom, gde
se kao prva i najpoželjnija opcija postavlja prevencija stvaranja otpada i redukcija
upotrebe resursa i smanjenje opasnih karakteristika; zatim ponovna upotreba proizvoda za istu ili drugu namenu; reciklaža; iskorišćavanje vrednosti otpada (npr.,
kompostiranje ili spaljivanje uz generisanje energije) i, tek u nedostatku boljih opcija, odlaganje otpada deponovanjem ili spaljivanjem bez iskorišćavanja energije, uz
eliminisanje i minimiziranje štetnih efekata na zdravlje i životnu sredinu. Primarna
odgovornost u sistemu upravljanja otpadom je na proizvođaču jer on utiče na sastav i osobine proizvoda i ambalaže, odnosno na njihovu podobnost da budu iskorišćeni, reciklirani ili ponovo upotrebljeni. Takođe, na porast otpada utiču uvoznici,
distributer ili prodavci. Svako od ovih lica u lancu može, u smislu zakona, imati status „vlasnika otpada“54 kao njegov proizvođač, tj. lice čije aktivnosti su dovele do
njegovog nastanka, ili faktički držalac. Zakon, otuda, uspostavlja mehanizam putem
kojeg lice koje je držalac otpada mora obezbediti upravljanje njime, samostalno ili
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
54 Definisan kao „proizvođač otpada, lice koje učestvuje u prometu otpada kao posredni držalac otpada ili pravno ili fizičko lice koje poseduje otpad.“
55
preko lica koja imaju dozvolu za poslove „upravljanja otpadom”55. Zakon primarno
vezuje obavezu obezbeđenja upravljanja otpadom za proizvođača otpada. Proizvođač otpada mora organizovati upravljanje otpadom o svom trošku i odgovoran je
za primenu načela hijerarhije upravljanja otpadom (čl. 25. i 26). On upravljanje može
obezbediti sam ili ga poveriti licu koje je zakonom ovlašćeno za upravljanje otpadom, ako nije u mogućnosti da organizuje postupanje sa otpadom u skladu sa ovim
zakonom. Na taj način preuzima se zahtev koji proizilazi iz evropskih propisa da se
otpad može poveriti samo licima koji imaju dozvolu za obavljanje poslova upravljanja otpadom ili koja su registrovana. Preko definisanja uslova za izdavanje dozvole
za upravljanje i nadzor, Zakon definiše ekološke standarde obavljanja ovih poslova
i tehnoloških procesa i kontrolu poštovanja tih zahteva. Sistem dozvola i nadzora
treba da obezbedi „upravljanje otpadom na način kojim se ne ugrožava zdravlje
ljudi i životna sredina (član 2(1))“56.
U skladu sa načelom „zagađivač plaća“, sve troškove upravljanja otpadom snosi
vlasnik otpada (član 28). Da bi sistem ostvario svoj osnovni cilj (prevenciju nastanka), odlaganje ili spaljivanje otpada bez iskorišćavanja energije trebalo bi da bude
najskuplja opcija upravljanja otpadom u poređenju sa opcijama koje su više na lestvici hijerarhije upravljanja. To se postiže određivanjem pune cene koštanja troškova odlaganja ili spaljivanja, koja uključuje, pored operativne cene funkcionisanja
postrojenja za upravljanje otpadom, i troškove njegovog uklanjanja i remedijacije
područja nakon prestanka rada. Sa druge strane, ekonomskim instrumentima i poreskom politikom, kojom se favorizuju proizvodi koji se mogu ponovo upotrebiti ili
reciklirati u odnosu na neefikasne proizvode, može se uticati na preferencije potrošača ka ekološki povoljnijim opcijama, a samim tim mogu se i podsticati proizvođači
da uvode mehanizme praćenja svog proizvoda i njegovo ponovno vraćanje u ciklus
proizvodnje nakon prestanka njegove upotrebe.
Integrisano upravljanje otpadom treba da se obezbedi primenom Zakona i sprovođenjem Strategije upravljanja otpadom za period 2010–2019 (Strategija) i planskih
dokumenata. Zakon, u skladu sa načelom blizine i regionalnog pristupa, zahteva da
se otpad tretira ili odlaže što je moguće bliže mestu njegovog nastajanja, odnosno u regionu u kojem je proizveden, kako bi se izbegao njegov transport i rizici
po životnu sredinu. Regionalno upravljanje otpadom obezbeđuje se razvojem i primenom regionalnih strateških planova zasnovanih na evropskom zakonodavstvu i
nacionalnoj politici.
Jedan od ciljeva Strategije je pokrivanje što većeg broja stanovnika sistemom
upravljanja komunalnim otpadom. Zakon je naložio jedinici lokalne samouprave da
u roku od godinu dana od stupanja na snagu, u sporazumu sa jednom ili više jedinica
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
55 „Upravljanje otpadom“ u smislu zakona jeste sprovođenje propisanih mera za postupanje sa otpadom u okviru sakupljanja, transporta, skladištenja, tretmana i odlaganja otpada, uključujući i nadzor nad tim aktivnostima i brigu o
postrojenjima za upravljanje otpadom posle zatvaranja.
56 Operateri postojećih postrojenja za upravljanje otpadom dužni su da izrade program mera prilagođavanja rada postrojenja sa zahtevima koje propisuje Zakon o upravljanju otpadom za period do 31. decembra 2012. godine.
56
lokalne samouprave, odredi lokaciju za izgradnju i rad postrojenja za skladištenje,
tretman ili odlaganje otpada na svojoj teritoriji. Jedinice lokalne samouprave su u
obavezi da sačine lokalne planove upravljanja otpadom, obezbede infrastrukturu
za sakupljanje otpada iz domaćinstava, kao što su kontejneri ili druga sredstva i
opremanje i obezbeđenje centara za sakupljanje komunalnog otpada koji nije moguće odložiti u kontejnere (kabasti i drugi otpad). Takođe, potrebno je obezbediti
da se opasan otpad iz domaćinstva (otpadne baterije, ulja, boje i lakovi, pesticidi i
dr.) može predati na mesto određeno za selektivno sakupljanje opasnog otpada
ili ovlašćenom pravnom licu za sakupljanje opasnog otpada. Domaćinstva i drugi
proizvođači komunalnog otpada su obavezni da sprovedu prethodno selektiranje
otpada radi reciklaže. Dakle, da bi domaćinstvo izvršilo svoj deo „domaćeg zadatka“, potrebno je da opštine obezbede održivu infrastrukturu i pokrivenost teritorije. Infrastruktura treba da bude pristupačna i olakša domaćinstvima prethodnu
selekciju, razvrstavanje i odlaganje. Zakon podstiče udruživanje opština u rešavanju
ovog problema preko stvaranja tzv. regiona za upravljanje otpadom za sporazumno zajedničko upravljanje. Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja
priprema novi Zakon o komunalnim delatnostima, koji treba da olakša partnerstvo
javnog i privatnog sektora u rešavanju ovog problema putem odgovarajuće forme
podele odgovornosti, troškova i profita. Pokrivanjem Srbije regionalnim centrima
za upravljanje otpadom trebalo bi da se postigne samodovoljnost Srbije u pogledu
rešavanja problema otpada nastalog na njenoj teritoriji, što je cilj i evropske politike
(načelo rešavanja ekoloških problema na izvoru) i Bazelske konvencije o prekoganičnom kretanju opasnog otpada (načelo samodovoljnosti).
Upravljanje otpadom iz domaćinstava u Flandriji
Flandrijske opštinske vlasti u flamanskom delu Belgije su odgovorne za prikupljanje i tretman otpada iz
domaćinstava koji nastane u njihovoj opštini. Odgovornost uključuje i obavezu izrade propisa za prikupljanje i upravljanje otpadom na regionalnom nivou. Od 1980. godine skoro sve opštine sarađuju putem
međuopštinskih udruženja u uspostavljanju infrastrukture za prikupljanje i tretman otpada. Postoji 27
međuopštinskih asocijacija za upravljanje otpadom. Danas su gotovo sve opštine uvele shemu „plati
koliko bacaš” (eng. pay as you throw), u kombinaciji sa minimalnom jedinstvenom taksom za sva domaćinstva (eng. flat rate), primenom specifične obavezne vreće za otpad ili putem složenijih sistema prikupljanja sa čipovanim posudama koje se mere prilikom prikupljanja. Takođe, od 1990. godine primenjuje
se taksa za odlaganje otpada. Ona je u početku bila niska, ali je između 1993. i 1997. uvećana za 260
%, odnosno 54 evra po toni. Niža tarifa se primenjuje na spaljivanje otpada bez oslobađanja energije, a
mnogo niža na spaljivanje uz generaciju energije. Takođe, nije isti nivo naplate za otpad iz domaćinstva i
industrije. Odvojeno prikupljen otpad koji se može reciklirati je izuzet iz dažbine. Prihodi od dažbina idu
u budžet Flamanskog regiona, a deo odlazi na finansiranje opštinskih ekoloških sporazuma.
U periodu između 1996. i 2006. godine Flamanski region je postigao zadivljujući rezultat, jer se danas
samo 1 % ukupnog otpada iz domaćinstava odlaže na deponije. Najveći deo otpada iz domaćinstava se
reciklira, kompostira ili spaljuje uz oslobađanje energije.
Izvor: Diverting waste from landfill - Effectiveness of waste‑management policies in the European Union (EEA Report No 7/2009).
57
Pored opštih pravila za sve kategorije otpada, Zakon sadrži posebna pravila koja
se tiču opasnog otpada, i posebnih tokova otpada. Kada je u pitanju opasan otpad,
proizvođač ili uvoznik proizvoda koji nakon upotrebe postaje opasan otpad dužan
je da ga preuzme nazad ili da za to ovlasti drugo lice. Povraćajem otpada proizvođač ili uvoznik stiče status vlasnika otpada, za kog zakon vezuje obavezu obezbeđenja upravljanja otpadom i snošenja troškova. Zakon predviđa zabranu mešanja
različitih kategorija opasnog otpada i opasnog i neopasnog otpada, kao i odlaganje opasnog otpada bez prethodnog tretmana kojim se značajno smanjuju opasne
karakteristike otpada. Tretman mogu vršiti samo postrojenja koja imaju dozvolu
za tretman opasnog otpada. Takođe, Zakon reguliše posebne obaveze u pogledu
karakteristika određenih proizvoda koji postaju deo posebnog toka otpada i odgovornosti upravljanja njima (akumulatori i baterije, otpadna ulja, gume, elektronska
oprema, vozila, medicinski otpad itd.).
Sprovođenje i primena novog zakonskog okvira, doprineće vraćanju otpada iz stihije u kontrolisane tokove. Na taj način će se smanjiti rizici po zdravlje ljudi od smetlišta i tehnološki neprihvatljivih deponija, otkloniti šteta po imovinu i neprijatnosti
po domaćinstva, osloboditi prostor za korisne namene i podići estetski doživljaj
prostora u kojem građani žive. Istovremeno, ovi zakoni, preko sistema primarne
odgovornosti proizvođača za upravljanje otpadom, otvaraju prostor za posebnu
vrstu preduzetnika i profesionalaca (odnosno novu privrednu granu) koji će primarnim stranama obavezanim zakonom ponuditi usluge preuzimanja njihovih obaveza
u sklopu poslovnog poduhvata, što je prilika za povećanje zaposlenosti. Jedinice
lokalne samouprave će morati, sa svoje strane, organizovati infrastrukturu za prikupljanje komunalnog otpada, omogućiti građanima da izvrše prethodno selektiranje
otpada iz domaćinstava, i uspostaviti mrežu postrojenja, koja će, u skladu sa odgovarajućim tehnologijama, omogućiti upravljanje otpadom u skladu sa načelom hijerarhije. One će to moći da učine i uz zajedničke poslovne poduhvate sa privatnim
sektorom, ali pri tome moraju voditi računa o njihovoj ekonomskoj održivosti, interesu građana, ravnoteži ugovornih prava i obaveza57, i usklađenosti sa nacionalnim
ciljevima upravljanja otpadom definisanim u planskim dokumentima koje predviđa
Zakon (nacionalni, regionalni i lokalni planovi upravljanja).
Upravljanje ambalažnim otpadom
Zakon o ambalaži i ambalažnom otpadu („Službeni glasnik RS“, broj 36/09), kao
poseban režim u odnosu na opšti, propisuje specifična pravila koja se odnose na
osnovne zahteve koji se tiču ekoloških osobina ambalaže koja se stavlja u promet
na teritoriji Srbije i pravila za uspostavljanje integrisanog sistema upravljanja ambalažnim otpadom. Osnovni zahtevi se odnose na proizvodnju i sastav ambalaže, mogućnost njene ponovne upotrebe ili ponovnog iskorišćavanja (kompostiranje, biorazgradnja, oslobađanje energije), uključujući i podobnost ambalaže za reciklažu.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
57 Na primer, ukoliko se daje koncesija nekom preduzeću za suviše dug period i bez jasnih ugovornih garancija i obezbeđenja, rizikuje se neefikasnost i viša cena upravljanja komunalnim otpadom za građane.
58
Zakon uspostavlja sistem za povraćaj i prikupljanje upotrebljene ambalaže i ambalažnog otpada u svrhe ponovne upotrebe, recikliranja ili ponovnog iskorišćavanja,
koji se zasniva na odgovornosti proizvođača, uvoznika, pakera/punilaca i isporučilaca. Zakon je definisao obavezu upravljanja ambalažnim otpadom za pomenute kategorije lica koja godišnje na tržište Srbije plasiraju nepovratnu ambalažu u
količini većoj od 1000 kilograma. Oni moraju obezbediti preuzimanje upotrebljene
ambalaže od krajnjeg korisnika ili preneti svoju obavezu upravljanja ambalažnim otpadom ugovorom koji zaključuju sa operaterom koji, u skladu sa zakonom, obavlja
delatnost upravljanja ambalažnim otpadom.
Prema tome, preduzeća mogu prilagoditi svoje poslovanje obavezama iz zakona
na tri načina:
1. samostalnim upravljanjem ambalažnim otpadom, za šta pribavljaju dozvolu od ministarstva nadležnog za poslove zaštite životne sredine; jedan od osnovnih uslova
za pribavljanje dozvole jeste priprema i podnošenje detaljnog plana upravljanja ambalažnim otpadom;
2. prenosom obaveze upravljanja ambalažnim otpadom na ovlašćenog operatera
koji poseduje dozvolu za upravljanje ambalažnim otpadom i koji ispunjava obavezu
umesto njih;
3. plaćanjem naknade Fondu za zaštitu životne sredine Republike Srbije za neispunjenu obavezu upravljanja ambalažnim otpadom; ovu naknadu plaćaju oni obveznici
zakona koji nisu pribavili dozvolu za samostalno upravljanje ambalažnim otpadom
ili preneli svoje obaveze na ovlašćenog operatera; takođe, naknadu plaćaju i obveznici koji su ispunili neki od dva uslova, ali i pored toga nisu u celosti uspešni u
ostvarivanju ciljeva ponovnog iskorišćavanja ambalažnog otpada.
Korporativna inicijativa u Srbiji i ambalažni otpad (javno-privatno partnerstvo)
U Srbiji se značajan deo industrije opredelio za samoorganizovanje tako što je osnovano posebno preduzeće, odnosno društvo sa ograničenom odgovornošću, na koje je preneo svoje obaveze upravljanja ambalažnim otpadom. Ova organizacija je otvorena za članstvo svih zainteresovanih kompanija i saradnju
sa jedinicama lokalne samouprave. Ona poseduje dozvolu za upravljanje ambalažnim otpadom izdatu
od strane Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja.
„Sekopak d.o.o. Beograd – Društvo za postupanje sa ambalažnim otpadom“ osnovali su Knjaz Miloš, Ball
Packaging Europe, Coca Cola HBC, Fresh&Co, A&P (Pepsi), Carlsberg, Tetra Pak Production, Apatinska pivara
(InBev) i Bambi Banat. „Sekopak“ je 33. članica organizacije Pro Europe od oktobra 2009. godine. Naime,
organizacije za ponovno iskorišćenje su okupljene u kišobran asocijaciju zvanu Pro Europe, koja je i generalni zastupnik licence pod nazivom „Zelena tačka” (eng. Green Dot), finansijskog simbola koji govori
o tome da je za ambalažu koja tu oznaku nosi plaćena nadoknada za njeno zbrinjavanje nakon upotrebe.
„Sekopak“ je operater sistema, ali se ne bavi fizičkim zbrinjavanjem ambalažnog otpada, već posao organizuje preko svojih partnera, lokalnih operatera za upravljanje otpadom kao što su Porr Werner &
Webber – Niš, Komunalac – Čačak, Čistoća – Kragujevac, Čistoća i zelenilo – Subotica i drugi.
Izvor: http://sekopak.com/o_nama.php (preuzeto 4. februara 2011).
59
2.4. Dalji razvoj domaće politike i zakonodavstva u oblasti
životne sredine u kontekstu procesa pristupanja EU
Država članica odgovara za pravilno sprovođenje i primenu propisa EU na svojoj
teritoriji bez obzira na nivo vlasti kojem je taj posao poveren. Srbija se opredelila da
značajan deo poslova u oblasti životne sredine poveri Vojvodini i jedinicama lokalne samouprave. U pregovorima za pristupanje Srbija će morati da pokaže, pored
formalne usklađenosti, i sposobnost da usvojeno zakonodavstvo sprovodi i primenjuje bez obzira na nivo vlasti na kojem se sprovođenje i primena odvija. Otuda
će najveći izazov biti, pored održivog finansiranja politike zaštite životne sredine,
obezbeđenje administrativnih kapaciteta na nivou države, Autonomne Pokrajine i
jedinice lokalne samouprave, i uzajamna koordinacija. Za početak, svest o važnosti
ove politike i potrebe njenog bezuslovnog uključivanja u razvojne politike, mora biti
podignuta na svim nivoima vlasti, horizontalno i vertikalno.
Značajan izazov će predstavljati i obezbeđenje kapaciteta za uvođenje integrisanog
monitoringa/praćenja stanja životne sredine i metodologije prikupljanja uporedivih
podataka o faktorima zagađenja i uticajima na sve oblasti, što je osnova na kojoj se
jedino može pratiti učinkovitost usvojenih politika i obezbediti planiranje i sistem
izdavanja dozvola i njihovih revizija zasnovanih na informacijama.
Što se tiče daljeg formalnog usklađivanja zakonodavstva, treba imati u vidu da su
evropski propisi tzv. pokretna meta. Postojeće politike se reformišu i uvode se
nove politike i instrumenti. S tim u vezi, biće potrebno obezbediti dalje usaglašavanje. Na primer, u oblasti horizontalnog zakonodavstva biće neophodno preneti
Direktivu 2004/35/EZ o odgovornosti za štetu nanetu životnoj sredini i obezbediti
neposredan pristup zainteresovanoj javnosti pravnoj zaštiti kada su u pitanju akti i
propuštanja organa vlasti, ali i privatnih lica. U oblasti sprečavanja i kontrole industrijskog zagađenja biće potrebno usaglašavanje sa novom Direktivom 2010/75/EU
o industrijskim emisijama58. U oblasti upravljanja otpadom, takođe će biti potrebno
dodatno usaglašavanje, imajući u vidu da se naš zakon konceptualno usaglašavao
sa Direktivom 2006/12/EZ o otpadu, a da je u međuvremenu usvojena nova Okvirna
direktiva o otpadu 2008/98/EZ, koja je uvela neke nove definicije59. U oblasti upravljanja vodama biće neophodno obezbediti integrisano upravljanje slivovima, jasnu
podelu nadležnosti (horizontalno i vertikalno), preneti u potpunosti kombinovani
pristup u sistem izdavanja dozvola i obezbediti primenu načela punog povraćaja
troškova.
58 Directive 2010/75/EU of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 on industrial emissions (integrated pollution prevention and control).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
59 Na primer, nova direktiva daje razjašnjenja kada se nusproizvodi (eng. by-products) kao sekundarni rezultat nekog proizvodnog procesa neće smatrati otpadom (pa otuda nije potrebna dozvola i poseban režim prekograničnog kretanja)
i kada određene vrste otpada mogu izgubiti takav status. U oba slučaja neophodno je postojanje upotrebne vrednosti
koja nije apstraktna, već je konkretna. Za rezidue postoji uslov izvesnosti dalje upotrebe, a za prestanak statusa otpada
da postoji tržišna potražnja (za druge uslove v. detaljnije čl. 5. i 6. Direktive 2008/98/EZ). Naš zakon nema ova rešenja,
što može izazivati probleme u postupku izdavanja dozvola za upravljanje otpadom i u režimu kretanja otpada, tj. razlikovanju situacije kada je u pitanju režim kretanja robe/proizvoda, a kada režim kretanja otpada.
60
Najveći izazov će predstavljati preuzimanje obaveza koje proizilaze iz novog paketa propisa EU u oblasti borbe protiv klimatskih promena60, imajući u vidu da ovo
pitanje zadire u planiranje razvoja gotovo svih sektora ekonomije (naročito energetike i industrije), u uslovima velike domaće zavisnosti od fosilnih goriva, niske cene
struje, energetske neefikasnosti i visokog nivoa emisija CO2 po glavi stanovnika. EU
već najavljuje da će voditi politiku proširenja tržišta emisijama staklene bašte na
susedne države, kako bi obezbedila jednake uslove konkurencije (level playing field)
u kontekstu Evropske energetske zajednice, kojoj pripada i Srbija. Kada su u pitanju jedinice lokalne samouprave naročit izazov će predstavljati uključivanje pitanja
klimatskih promena i energetske efikasnosti u politike prostornog i urbanističkog
planiranja i izdavanja građevinskih dozvola (energetska efikasnost zgrada), planiranja saobraćaja i lokalnog transporta (podsticanje prevoza koji ne emituje CO2),
dodelu javnih nabavki itd.
Gradovi i borba protiv klimatskih promena
Zelene zgrade koje zahtevaju manje energije za osvetljavanje, zagrevanje i hlađenje pomoću „pametne” upotrebe stakla/prozora i inovativnih sistema za protok vazduha jesu važan segment napora za
stvaranje energetski efikasnih i održivih gradova. EU podstiče zelene zgrade Direktivom o energetskim
performansama zgrada (2010/31/EZ), koja uspostavlja minimalne zahteve koji se odnose na izgradnju novih zgrada i unapređenje postojećih. Program EU za zelene zgrade ohrabruje preduzimanje mera
energetske efikasnosti i u zgradama koje nisu namenjene stanovanju.
Gradovi mogu doprineti borbi protiv klimatskih promena i podsticanjem korišćenja prevoznih sredstava koja ne sagorevaju fosilna goriva (bicikl, tramvaj, metro…), putem restrikcija u parkiranju, taksi za
ulazak vozilima u centralne gradske zone, izgradnjom infrastrukture za biciklove, uvođenjem gradskih
biciklova, uvođenjem gradskog prevoza koji pokreću obnovljivi izvori energije itd. Ujedno, takvim merama se postižu ciljevi smanjenja zagađenja vazduha i smanjenja buke.
Jedinice lokalne samouprave mogu smanjivati svoj CO2 otisak integrisanjem ciljeva energetske efikasnosti i mera smanjenja emisija gasova sa efektom staklene bašte analizom CO2 otiska u obavljanju poslova
iz sopstvene nadležnosti i preduzimanjem organizacionih mera za njegovo smanjenje.
Takođe, lokalna samouprava može voditi efikasnu ekološku i klimatsku politiku definisanjem ekoloških
zahteva ponude u javnim nabavkama.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
60 Naročito Direktiva 2009/29/EZ o izmeni Direktive 2003/87/EZ o unapređenju i proširenju sheme trgovine gasovima sa
efektom staklene bašte i Odluka 406/2009/EZ o naporima država članica da smanje emisije gasova sa efektom staklene
bašte kako bi postigle ciljeve Zajednice za smanjenje emisija gasova sa efektom staklene bašte do kraja 2020. godine.
Prvi instrument reguliše obavezu industrije i energetskog sektora da za emisije CO2 iz svojih postrojenja pribave dozvole kojima se trguje na tržištu emisijama gasova sa efektom staklene bašte, a drugi definiše pojedinačne obaveze država
članica u smanjenju emisija takvih gasova u sektorima koji nisu pokriveni sistemom trgovine emisija (poljoprivreda,
saobraćaj, transport, upravljanje otpadom, građevinarstvo itd.). Cilj EU je da do kraja 2020. smanji emisije gasova sa
efektom staklene bašte za 20 % u odnosu na nivo iz 1990. godine, poveća učešće obnovljivih izvora energije u ukupnoj
proizvodnji na 20 % i smanji primarnu potrošnju energije za 20 % merama energetske efikasnosti.
61
2.5. Politika zaštite životne sredine i građani (troškovi i
koristi)
2.5.1.
Troškovi
Uvođenje i primena zahteva propisa EU koji se odnose na proizvode i proizvodne
procese u vezi je sa dostizanjem propisanih standarda kvaliteta životne sredine.
Dostizanje standarda kvaliteta životne sredine podrazumeva, prema tome, značajne infrastrukturne investicije (postrojenja za snabdevanje vodom za piće, mreža
postrojenja za tretman komunalnih otpadnih voda, mreža postrojenja za upravljanje komunalnim otpadom i opasnim otpadom itd.) i investicije u prilagođavanje i
unapređenje industrijskih tehnika i tehnologija. Takođe, proces zahteva i ulaganje
u administrativne kapacitete na nivou države, pokrajine i jedinice lokalne samouprave i pravosudne kapacitete koji treba da sprovode i prate primenu tih propisa.
Ugovor o funkcionisanju EU izričito zahteva da države članice obezbeđuju finansiranje i izvršavanje politike u oblasti životne sredine (član 192. stav 4.). U tom smislu, samostalno finansiranje politike uspostavljanja visokog nivoa zaštite životne sredine
i njenog integrisanja u druge sektorske politike (energetika, industrija, saobraćaj,
poljoprivreda...) predstavlja obavezu iz članstva. Otuda se od država koje žele da
pristupe EU očekuje da same uspostave održive mehanizme finansiranja preuzimanja i sprovođenja obaveza koje proizilaze iz pravnih tekovina EU u oblasti životne
sredine61.
Kada su u pitanju države Centralne i Istočne Evrope (CIE), službe Komisije su procenjivale da je za punu implementaciju pravnih tekovina u oblasti životne sredine
potrebno godišnje ulaganje na nivou od 2 do 3 % BDP (tada) država kandidata62. Međutim, procene intenziteta potrebnih investicija su se razlikovale po državama: od
2 % BDP za Češku do 11 % BDP za Bugarsku.63 Ove brojke mogu imati samo relativan
značaj za Srbiju. Pre svega, procena troškova je rađena u odnosu na tadašnje stanje
pravnih tekovina EU u oblasti životne sredine. U međuvremenu su usvajane nove
politike, naročito u oblastima borbe protiv klimatskih promena, energetske efikasnosti i upravljanja hemikalijama. Takođe, analiza troškova prilagođavanja za svaku
državu polazi od analize postojećih administrativnih i infrastrukturnih kapaciteta i
privredne strukture. Od takvog pregleda stanja zavisi procena potrebnih investicija
kako bi se dosegli zahtevi iz propisa EU (tehnički, tehnološki, infrastrukturni i administrativni) i vremenska projekcija faznog dostizanja zahtevanih standarda kvaliteta
životne sredine. Primera radi, procenat otpadnih voda koje su prethodno tretirane
pre ispuštanja u državama CIE kretao se od 33 % do 77 %. S druge strane, prema
podacima iz izveštaja Agencije za zaštitu životne sredine u Srbiji tek 19 opština ima
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
61 Ovo je prirodna posledica načela „jednakih pravila konkurencije“ (level playing field) unutrašnjeg tržišta koji podrazumeva branu zloupotrebi slobode kretanja robe i usluga putem iskorišćavanja nižih standarda zaštite životne sredine
(ekološki damping).
62 Commission of the European Communities „The Challange of Environmental Financing in the Candidate Countries“ (COM
(2001)304). http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0304:FIN:EN:PDF, str. 4.
63 Ibid. str. 5.
62
postrojenje za tretman otpadnih voda (Beograd i Novi Sad nemaju postrojenje za
tretman komunalnih otpadnih voda), dok se blizu 90 % industrijskih otpadnih voda
ispušta bez ikakvog tretmana direktno u kanalizacione sisteme ili u reke64. Otuda
uporedna analiza troškova država CIE sličnih karakteristika nije najvažnija informacija na kojoj se može zasnivati analiza troškova pristupanja Srbije. Mnogo važniji
je metodološki pristup koji se od država CIE očekivao na putu ka punopravnom
članstvu, koji je jedinstven bez obzira na uzajamne razlike na terenu. Naime, sve države CIE su definisale strategije preuzimanja pravnih tekovina EU u oblasti životne
sredine zajedno sa planovima finansiranja.
Ko i kako finansira ove troškove? Ovde zapravo govorimo o distribuciji troškova politike zaštite životne sredine unutar celokupne zajednice. Pravilo „zagađivač plaća“
nam ukazuje na to da bi najveći teret trebalo da snose zagađivači. U tom smislu,
troškove ispunjavanja zahteva koji se odnose na proizvode (robe i usluge) i proizvodne procese treba da snose različiti sektori industrije, a preko cene proizvoda i
usluga krajnji potrošači. Načelo naplate pune cene korišćenja resursa (full-cost recovery) ukazuje nam na to da određene politike finansiraju korisnici kroz cenu dažbina
koje plaćaju za pribavljanje određenog resursa (snabdevanje vodom i prečišćavanje
otpadnih voda) ili komunalne usluge (rešavanje problema komunalnog otpada).
Troškove administriranja, monitoringa i remedijacije i unapređenja kvaliteta životne sredine opet treba da snose zagađivači i korisnici resursa. Sredstva na taj način
treba da budu usmerena na finansiranje politike životne sredine.
Kada govorimo o troškovima prilagođavanja tehnoloških procesa tehnologije i proizvoda sa zahtevima propisa EU, mi govorimo, zapravo, o investicijama (pretežno)
privatnog sektora koje su neophodne da bi on uopšte mogao da posluje na unutrašnjem tržištu EU i da plasira proizvod na tržište EU. U tom segmentu govorimo
o klasičnom ulaganju. Pri tome, akvizicijom EU standarda povećava se mogućnost
plasmana takvih proizvoda i usluga i na treća tržišta.65 U načelu to je trošak industrije (proizvodne i uslužne).
Međutim, kako rešiti problem jaza između platežne moći korisnika prirodnih resursa i komunalnih usluga (čitaj: građana), sa jedne, i realne cene infrastrukturnih zahvata koji su neophodni za sprovođenje evropskih direktiva, sa druge strane? To je
pitanje priuštivosti (eng. afordability) dostizanja visokog nivoa zaštite životne sredine definisanog propisima EU u odnosu na realne mogućnosti obveznika. Priuštivost
se određuje kao procenat ukupnog prihoda domaćinstva koji je ono spremno da izdvoji za plaćanje svih komunalnih usluga (voda, energija, odlaganje otpada...).66 Razlika između priuštivosti i pretpostavljene pune cene tih resursa/ekoloških usluga
64 Agencija za zaštitu životne sredine – Ministarstvo nauke i zaštite životne sredine, „Environment in Serbia – an indicatorbased review“, Beograd, 2007. str. 26. i 99-100.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
65 Treba reći, da sa harmonizacijom propisa obavezni ekološki zahtevi EU za stavljanje proizvoda u promet, postaju i
domaći zahtevi.
66 Na primer, ako se priuštivost odredi na nivou od 4 % prihoda domaćinstva, taj procenat će bit veći ili manji u zavisnosti
od rasta prosečnih prihoda domaćinstva na nivou države.
63
(full-cost recovery)67 predstavlja jaz koji treba da se finansira iz drugih izvora, a ne
od korisnika, do momenta kada će se iz procenta ukupnih prihoda domaćinstva
moći „priuštiti“ finansiranje pune cene. Tu uzimamo u obzir i faktor racionalizacije potrošnje, kao rezultat postepenog povećanja cene resursa/ekoloških usluga.68
Ta razlika se finansira iz domaćih izvora, fondova EU, bilateralne pomoći, direktnih
investicija, komercijalnih kredita, kredita međunarodnih finansijskih institucija, bilateralnih kredita itd. Stvaranjem jakih administrativnih kapaciteta za apsorpciju
sredstava iz fondova EU (kapacitet za samostalno upravljanje fondovima EU) znatan deo ovih investicija može biti pokriven bez angažovanja domaćih sredstava.
Projekcija priuštivosti treba da pomogne u proceni sposobnosti korisnika da plate
punu cenu uvođenja i održavanja održivih komunalnih sistema, kao i uticaja te cene
na potrošnju. Priuštivost je, prema tome, polazni koncept od kojeg se preduzima
programiranje ukupnih nacionalnih troškova. Na toj osnovi se definišu jasni i kredibilni planovi finansiranja potreba u procesu pristupanja, uključujući identifikovanje mogućih izvora finansiranja i izvore prihoda za neophodne investicije u životnu sredinu.69
2.5.2.
Dobiti
Finansijski izazovi koji dolaze iz sektora životne sredine zobg značajnih troškova,
omogućavaju bolje standarde uslova života i očuvanje biodiverziteta, čije vrednosti
najčešće i ne možemo kvantifikovati. Istovremeno, oni mogu predstavljati dobit za
druge sektore privrede i smanjenje troškova za druge oblasti politika.
Primera radi, unapređenje kvaliteta vazduha u urbanim centrima, merama ograničenja emisija iz fabrika i obaveznih standarda kvaliteta benzina, rezultiraće manjim
troškovima lečenja respiratornih oboljenja i manjim brojem preranih smrtnih slučajeva. Istovremeno, to će značiti i manje štete po šume, poljoprivredno zemljište i
resurse riba zbog smanjenja količina kiselih kiša. Unapređenje kvaliteta površinskih
i podzemnih voda i upravljanje otpadom, takođe predstavljaju faktore smanjenja
zdravstvenih rizika, ali i unapređenje uslova za razvoj turističkih potencijala. Više
stope recikliranja i ponovne upotrebe proizvoda smanjuju utrošak prirodnih resursa za njihovu proizvodnju i ostavljaju veći raspoloživi prirodni prostor za produktivnije svrhe, nego što su postrojenja za tretman i odlaganje otpada.
S druge strane, troškovi prilagođavanja tehnologije proizvoda i ambalaže direktivama EU predstavljaju investicije privatnog sektora koje su neophodne da bi on
uopšte mogao da plasira proizvod na tržište EU, te u tom segmentu govorimo o
klasičnom ulaganju, koje bi se dogodilo i da nema procesa usklađivanja propisa.70
67 Kao što smo rekli, puna cena resursa odražava troškove postrojenja i ekološke troškove korišćenja resursa.
68 U uslovima prekomerne potrošnje resursa, potrošnje iznad evropskog proseka, što je indikator veoma niske cene,
povećanje cene ne mora uticati na priuštivost jer će potrošači samo racionalizovati potrošnju resursa prema stvarnim
potrebama.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
69 Commission of the European Communities „The Challange of Environmental Financing in the Candidate Countries“ (COM
(2001)304), str. 4.
70 Treba reći da sa harmonizacijom propisa obavezni ekološki zahtevi EU za stavljanje proizvoda u promet postaju i domaći zahtev. U tom smislu se može reći da za preduzeće koje nije imalo nameru da plasira svoj proizvod na tržište EU
prilagođavanje pravilima EU predstavlja trošak pristupanja.
64
Podizanjem standarda povećava se mogućnost plasmana takvih proizvoda i na treća tržišta, a uspostavljanjem autonomnih ekoloških standarda poslovanja, koji prevazilaze propisane standarde, podiže se ugled i rejting kompanije u uslovima visoke
ekološke svesti potrošača.71
Takođe, koncept održive ekonomije, proizvodnje, upravljanja, administracije itd.
traži novi profil znanja, menadžera, veština itd. Drugim rečima, politika zaštite životne sredine i novi propisi generišu nova tržišta specijalizovanih usluga, kao što
je, na primer, rešavanje problema upravljanja otpadom i potrebe za novim profilom
profesionalaca. To znači mogućnost za rast BDP u novom segmentu ekoloških usluga i rast zaposlenosti.
Studija „Koristi za države kandidate od poštovanja pravnih tekovina EU u oblasti
životne sredine“, koju je za potrebe EK izradio Ecotec 2001. godine, iznela je procenu da bi za period 1999–2020. godine koristi od sprovođenja pravnih tekovina EU
mogle da iznose najmanje 134 milijarde evra, a najviše 681 milijardu evra, ukoliko se
pravne tekovine sprovedu u celosti do kraja 2010!72 Najkonzervativnija procena je,
pri tome, za 12,6 milijardi viša od maksimalno procenjenih troškova 1997. godine.73
Prosečni godišnji prihodi su procenjeni na između 12 i 69 milijardi evra, što je 80–410
evra godišnje po glavi stanovnika.74 Važan je i zaključak koji je izveden u istraživanju
– da visina dobiti zavisi neposredno od toga u kojoj meri su ciljevi zaštite životne
sredine i održivog razvoja integrisani u ekološki intenzivne sektorske politike, kao
što su poljoprivreda, energetika, saobraćaj i transport.
Dodajmo tome da kada neko danas „misli“ politiku ekonomskog razvoja (lokalno,
regionalno, nacionalno), on „misli“ životnu sredinu, jer je koncept ekonomskog i
tehnološkog razvoja i upravljanja onoliko realan koliko u sebe ugrađuje aspekt životne sredine. Drugim rečima, radi se o ulaganjima u podizanje standarda kvaliteta
života i konkurentnost, a ne o troškovima.
71 No, treba reći da je rizik neprilagođavanja ekološkim standardima procesa proizvodnje zatvaranje postrojenja i gubitak
poslova, zbog nemogućnosti pribavljanja dozvole za rad.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
72 ECOTEC, ‘The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries’, 2001, http://ec.europa.
eu/environment/enlarg/pdf/benefit_short.pdf, str. 19.
73 Procena troškova usklađivanja se kretala između 80 i 110 milijardi evra (Commission of the European Communities „The
Challange of Environmental Financing in the Candidate Countries“ (COM (2001)304), Aneks 2.).
74 Ibid.
3.
Lokalna samouprava i evropske integracije
u oblasti životne sredine i održivog razvoja
67
3. Lokalna samouprava i evropske integracije u
oblasti životne sredine i održivog razvoja
3.1. Uvod
Republika Srbija je 2017. godine institucionalno i ekonomski razvijena država sa adekvatnom infrastrukturom, kompatibilna sa standardima EU, sa privredom zasnovanom na znanju, efikasno korišćenim prirodnim i stvorenim resursima, većom efikasnošću i produktivnošću, bogata obrazovanim ljudima, sa očuvanom životnom sredinom,
istorijskim i kulturnim nasleđem, država u kojoj postoji partnerstvo javnog, privatnog
i civilnog sektora i koja pruža jednake mogućnosti za sve građane.
Ovakva vizija proistekla je iz strategijskih ciljeva održivog razvoja, na osnovu temeljne analize prepoznatih potencijala Republike Srbije, kao i uslova i ograničenja
u kojima se ostvaruju razvojni ciljevi. Ostvarenje ove vizije moguće je doslednom
primenom temeljnih, strateških i principijelnih ciljeva koji se zasnivaju na potrebama građana Republike Srbije za dostizanjem kvalitetnijeg življenja i boljeg životnog
standarda. Društveni konsenzus podrazumeva da svi nivoi vlasti prepoznaju svoju
ulogu u realizaciji vizije, a svi zajedno utiču na institucije države kako bi se realizovali
strateški ciljevi održivog razvoja. U skladu sa vizijom, definisani su nacionalni prioriteti Strategije, kao i strateški i sektorski ciljevi održivog razvoja. Da bi se oni realizovali, Strategija predlaže razvojne instrumente i aktivnosti... (Nacionalna strategija
održivog razvoja, Vlada Republike Srbije, nacrt 2008.)
Da bi ostvarila svoje osnovno strateško-političko opredeljenje – uključivanje u
evropske integrativne procese, pridruživanje, a potom i pristupanje EU, Republika
Srbija mora da ispuni brojne složene i međusobno povezane uslove:
ƒƒ razvoj stabilnih institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava i poštovanje
i zaštitu ljudskih prava i prava manjina;
ƒƒ razvoj tržišne ekonomije sposobne da se suoči sa pritiskom konkurencije unutar EU;
ƒƒ usaglašavanje sa pravnim tekovinama EU i preuzimanje obaveza koje proističu iz
članstva.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Evropske integracije su strateški cilj Vlade Republike Srbije, svih njenih organa i organizacija, civilnog sektora i građana. Sprovođenje propisa iz oblasti životne sredine predstavlja složen proces koji proističe iz trenutnog i budućeg statusa Republike
Srbije u odnosu na članstvo u EU, a naročito obaveza koje se tiču transponovanja
propisa u nacionalni pravni sistem. Republika Srbija je, kada su u pitanju evropske
integracije u oblasti životne sredine, u maju 2009. godine doživela „veliki prasak“
i u Narodnoj skupštini usvojila 18 zakona, a u daljoj proceduri preko 160 pratećih
dokumenata za njihovu implementaciju. Osnovno pitanje koje se postavlja u transpoziciji propisa jesu institucionalni kapaciteti i uloga organa i organizacija državne
uprave i lokalne samouprave u tumačenju i sprovođenju propisa u oblasti životne
sredine.
68
3.2. Uloga državne uprave i lokalne samouprave u
sprovođenju propisa u oblasti životne sredine
Relevantnim ustavnim odredbama definisani su nadležnost Republike Srbije (član
97), autonomnih pokrajina (član 183) i opštine (član 190), a osnovni propisi kojima
se preciznije reguliše nadležnost za obavljanje poslova u oblasti životne sredine su
Zakon o ministarstvima („Službeni glasnik RS”, br. 65/08 i 36/09), Zakon o utvrđivanju nadležnosti Autonomne Pokrajine Vojvodine („Službeni glasnik RS”, broj
99/09) i Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS”, broj 129/07). Veći broj
propisa u oblasti životne sredine sadrži odredbe kojima se ustanovljavaju određena
ovlašćenja, prava i obaveze nadležnih subjekata.
Podela nadležnosti za obavljanje poslova u oblasti životne sredine između Republike i lokalne samouprave sprovedena je analogno rešenjima koja sadrži član 133.
Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS”, broj 72/09), koji reguliše nadležnost za izdavanje građevinske dozvole. U skladu sa tim, Ministarstvo životne
sredine i prostornog planiranja je nadležno za izdavanje dozvola i za inspekcijski
nadzor za objekte iz člana 133, za koje Republika izdaje građevinsku, odnosno upotrebnu dozvolu. AP Vojvodina ima istu nadležnost kao i Republika za sve objekte na
koje se odnosi član 133, a nalaze se na teritoriji AP Vojvodina. Značajan deo poslova
u oblasti životne sredine poveren je Autonomnoj Pokrajini i lokalnoj samoupravi. Na
osnovu četiri sistemska zakona u oblasti životne sredine iz 2004. godine, kao i seta
zakona iz 2009. godine, Republika Srbija je poverila jedinicama lokalne samouprave
znatan deo nadležnosti u oblasti zaštite životne sredine. Za objekte za koje lokalna
samouprava izdaje građevinsku, odnosno upotrebnu dozvolu nadležna je lokalna
samouprava za izdavanje dozvola i za inspekcijski nadzor.
Trenutan broj inspektora za zaštitu životne sredine na republičkom nivou je oko
100, pokrajinskom oko 20 i lokalnom oko 200. Ovom broju treba dodati i oko 160 zaposlenih koji se na lokalnom nivou bave poslovima zaštite životne sredine, odnosno
sprovođenjem procedura koje se odnose na procenu uticaja na životnu sredinu, poslovima izdavanja dozvola za otpad, monitoringom i drugim poslovima u skladu sa
njihovim nadležnostima. Procenjuje se da u sprovođenju propisa u oblasti životne
sredine i nadzoru nad sprovođenjem propisa i dalje ima jako puno problema na lokalnom nivou, uslovljenih različitim razlozima. Očigledni su problemi osnovne tehničke opremljenosti i nedostatak zaposlenih koji imaju odgovarajuće kvalifikacije,
što je naročito karakteristično za male lokalne samouprave. Pored toga, ponekad
postoji „jasan nedostatak političke volje za obavljanje ovih poslova“.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
U proteklom periodu, posebno u poslednjih nekoliko godina, preduzete su različite
mere čiji je cilj jačanje kapaciteta državne uprave i lokalne samouprave u sprovođenju propisa u oblasti životne sredine. Organizovana je dodatna obuka za inspektore
zaštite životne sredine, tužioce i sudije, što je doprinelo povećanju nivoa obučenosti i spremnosti za sprovođenje propisa. Tokom 2008. godine, u saradnji sa OEBSom, organizovano je pet obuka pod nazivom „Podrška primeni zakona iz oblasti
69
zaštite životne sredine“. Ukupno 150 sudija i javnih tužilaca je prošlo ovu obuku i,
kao rezultat obuke, unapređena je komunikacija između inspektora zaštite životne
sredine i javnih tužilaca. Kvalitet prijava koje podnose inspektori je povećan, a samim tim i kvalitet njihovog rada. Visine izrečenih kazni su povećane i zapaženo je
znatno brže reagovanje pravosudnih organa na prijave inspektora. U aprilu 2010.
godine nastavljena je saradnja Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja
sa Ministarstvom pravde i Udruženjem sudija za prekršaje. Uz podršku OEBS-a organizovan je treći ciklus obuke iz oblasti zaštite životne sredine. Jedan od rezultata
ovih aktivnosti su i objavljene publikacije: Uputstvo za sudije za prekršaje i Uputstvo
za pisanje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka. Osim toga, pripremljen je
i objavljen veći broj drugih publikacija (vodiča, brošura) koje treba da pomognu i
unaprede aktivnosti na lokalnom nivou operatera, upravljača zaštićenim prirodnim
dobrima, korisnika ribarskih područja, u oblasti zaštite od nejonizujućih zračenja
itd. Uz podršku OEBS-a pripremljen je i drugi deo Vodiča za operatere, koji treba da
bude objavljen do kraja godine.
Pored toga, Stalna konferencija gradova i opština je organizovala dodatne obuke
za predstavnike lokalnih samouprava. Objavljen je i priručnik za zaštitu životne sredine u lokalnoj samoupravi, namenjen nadležnima koji su zaduženi za poslove zaštite životne sredine na lokalnom nivou (pre svega, načelnicima opštinskih uprava)
s ciljem da se pruže odgovarajuće informacije o tome kako da se na efikasan način
organizuju poslovi zaštite životne.
Ukupno posmatrano, kao rezultat preduzetih mera, uočen je izvestan napredak.
Povećan je broj procesuiranih prijava u sudovima u 2009. godini. Imajući u vidu da je
u isto vreme sprovedena i reforma pravosuđa, može se očekivati dalje unapređenje
stanja u ovoj oblasti.
Procenjuje se da potrebe za obukom u oblasti životne sredine na lokalnom nivou
prevazilaze mogućnosti finansiranja od strane Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja, zbog čega su pripremljeni predlozi IPA projekata. Značajna podrška državnoj upravi i lokalnoj samoupravi realizovana je posredstvom međunarodne pomoći i učešća Republike Srbije u bilateralnim projektima koje su finansirale
pojedine zemlje ili u okviru IPA projekata. Procenjuje se da će i u narednom periodu
ovaj deo aktivnosti predstavljati značajnu podršku jačanju institucionalnih kapaciteta nadležnih organa. Jedan od takvih projekata biće realizovan 2011. godine i ima
za cilj jačanje kapaciteta u sprovođenju zakona iz oblasti zaštite životne sredine na
svim nivoima i treba da bude realizovan u saradnji sa „twinning partnerom“. Deo
sredstava u okviru ovog projekta biće upotrebljen za opremanje inspektora na svim
nivoima, za šta je već raspisan tender. Takođe, postoje mogućnosti korišćenja TAIEX-a i drugih projekata koji su u fazi realizacije u Ministarstvu.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Uspeh državne politike zaštite životne sredine u velikoj meri je uslovljen stepenom
ekonomskog razvoja zajednice. Degradacija životne sredine nastaje putem ekonomske aktivnosti, a priroda obezbeđuje resurse za proizvodni proces i time se
70
stvara uzajaman, zavisan proces. Savremena ekološka situacija traži kompleksno
razmatranje privrednih problema sa aspekta životne sredine i obratno – životne sredine sa stanovišta ekonomskog razvoja. Da li Srbija danas sa izdvajanjem od 0,25 %
BDP (sa neznatnim promenama u periodu 2000–2010. godine) može ostvariti održiv ekonomski razvoj i na putu evropskih integracija podići nivo investicija u životnu
sredinu? Potrebne su nove investicije za poboljšanje radne sredine, za komunalnu
higijenu i infrastrukturu, ulaganja u preventivne mere zaštite (filteri, uređaji za prečišćavanje otpadnih voda) i zaštita predela i objekata prirodne i kulturne baštine.
U izradi Nacionalne strategije za upravljanje otpadom u Republici Srbiji do 2019.
godine, procene su da investicije u dobro upravljanje životnom sredinom iznose 10
milijardi evra, a prema drugim procenama ekonomista, one dostižu i do 15 milijardi
evra. Uloga ekonomskih instrumenata definisana je većim brojem propisa i strateških dokumenata. Ključni iskorak u ekološkoj politici bio je osnivanje Fonda za životnu sredinu Republike Srbije, kao i lokalnih fondova. Uopšteno se može konstatovati
da je u proteklih nekoliko godina učinjen značajan napor na planu uvođenja sistema
ekonomskih instrumenata, osnovan je Fond za zaštitu životne sredine i izmenjeni
su propisi koji se odnose na formiranje fondova za zaštitu životne sredine na lokalnom nivou.
Ekonomski instrumenti namenjeni zaštiti životne sredine u Srbiji uvedeni su na
osnovu Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04 i 36/09),
a podzakonskim propisima preciznije je uređena njihova primena. Sadašnjim pravnim okvirom predviđene su: naknada za korišćenje prirodnih vrednosti75, naknada
za zagađivanje životne sredine,76 naknada za zagađivanje životne sredine u područjima od posebnog interesa77, kao i naknada za jedinice lokalne samouprave za
zaštitu i unapređivanje životne sredine78. Zakon propisuje i da obveznik ima pravo
na povraćaj već plaćene naknade za zagađivanje životne sredine, odnosno oslobađanje ili smanjenje plaćanja naknade, ako sredstva koristi za sprovođenje mera za
prilagođavanje propisanim graničnim vrednostima ili sprovodi druge mere kojima
doprinosi smanjenju zagađivanja životne sredine ispod propisanog nivoa (član 86).
a. Naknada za zagađivanje životne sredine se određuje prema vrsti zagađenja životne
sredine za: emisije pojedinačnih izvora zagađivanja, emisije proizvedenog ili odloženog otpada, za postrojenja za koja se zahteva integrisana dozvola u skladu sa
Zakonom; supstance koje oštećuju ozonski omotač; vozila na motorni pogon.
75 Sredstva ostvarena od naknade za korišćenje prirodnih vrednosti „prihod su budžeta Republike i budžeta Autonomne
Pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, u skladu sa posebnim zakonom.“ (član 84. stav 2).
76 Sredstva ostvarena od naknade za zagađivanje životne sredine u visini od 60 % prihod su budžeta Republike Srbije, a u
visini od 40 % prihod su budžeta jedinice lokalne samouprave.” (član 85. stav 5).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
77 Sredstva ostvarena od naknade za zagađivanje životne sredine u područjima od posebnog državnog interesa u visini od
80 % prihod su budžeta Republike Srbije, a u visini od 20 % prihod su jedinice lokalne samouprave i koriste se namenski
za zaštitu i unapređivanje životne sredine u skladu sa programima, odnosno akcionim i sanacionim planovima koji se
donose u skladu sa ovim zakonom i posebnim zakonima.” (član 85a. Stav 4).
78 Sredstva ostvarena od naknade za zaštitu i unapređenje životne sredine koriste se, preko budžetskog fonda, namenski
za zaštitu i unapređenje životne sredine prema usvojenim programima korišćenja sredstava budžetskog fonda, odnosno lokalnim akcionim i sanacionim planovima, u skladu sa strateškim dokumentima koji se donose na osnovu ovog
zakona i posebnih zakona (član 87).
71
b. Naknade za zaštitu voda plaćaju subjekti koji ispuštaju otpadne vode u površinske i
podzemne tokove ili u veštačke kanale. Naknade se određuju kako prema ispuštenoj količini, tako i prema kvalitetu prijemnih voda. Zagađivači mogu biti oslobođeni
od plaćanja naknada ukoliko imaju postrojenje za primarno ili za sekundarno prečišćavanje otpadnih voda.
c. Naknade koje plaća korisnik za usluge predstavljaju najšire korišćen ekonomski instrument. Sva privredna preduzeća, kao i javna komunalna preduzeća za snabdevanje vodom i prikupljanje, odvođenje i prečišćavanje otpadnih voda plaćaju naknadu
za korišćenje voda prema utvrđenoj, odnosno dozvoljenoj količini. Preduzeća i domaćinstva koja dobijaju vodu iz sistema javnog vodovoda plaćaju cenu prema kategorijama korisnika ili količini potrošene vode koja se meri. Preduzeća i domaćinstva,
takođe, plaćaju naknadu za prikupljanje, odvođenje i prečišćavanje otpadnih voda.
d. Takse i naknade za upravljanje prirodnim resursima su propisane za ekstrakciju i
korišćenje vode i minerala, upotrebu zemljišta i šuma, te za lov i ribolov.
e. Zakon o zaštiti životne sredine predvideo je i naknadu za korišćenje i promet divlje
flore i faune u komercijalne svrhe. Ova naknada je namenjena zaštiti i unapređenju
životne sredine (uključujući biodiverzitet i upravljanje zaštićenim područjima), a detaljnije je regulisana posebnom uredbom.
f. Zakonom o rudarstvu propisano je da preduzeće koje vrši eksploataciju mineralnih
sirovina plaća naknadu za njihovo korišćenje.79
g. Zakon o zaštiti i održivom korišćenju ribljeg fonda uvodi naknadu za korišćenje ribarskog područja i to u visini 15 % novčanog iznosa troškova za izdavanje dozvole za
privredni ribolov, tj. u visini 10 % za rekreativni ribolov.80
h. Oslobađanje od uvoznih dažbina se primenjuje na opremu koja neposredno služi za
zaštitu životne sredine, pod uslovom da se ona ne proizvodi u zemlji.
Zakonom o Fondu za zaštitu životne sredine („Službeni glasnik RS”, broj 72/09)
regulisani su „položaj, poslovi, organizacija, prihodi, namena i način korišćenja sredstava, kao i druga pitanja od značaja za rad Fonda za zaštitu životne sredine”, a
podzakonskim propisima detaljnije su uređena pojedina pitanja. Procenjujući da će
ova institucija, s obzirom na sredstva kojima raspolaže, imati sve značajniju ulogu
u ostvarivanju ciljeva nacionalne politike u oblasti životne sredine, nekoliko različitih pitanja zaslužuje da se na njih posebno ukaže. Posebnim bi se moglo smatrati
pitanje korišćenja prikupljenih sredstava, odnosno pitanje kriterijuma za dodeljivanje sredstava Fonda. U kriterijumima za dodeljivanje sredstava, koji su definisani
članovima 8–10. Pravilnika o uslovima koje moraju ispunjavati korisnici sredstava
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
79 Sredstva ostvarena od naknade za korišćenje mineralnih sirovina u visini od 50 % prihod su Republike Srbije, a ostatak
od 50 % prihod je opštine na čijoj teritoriji se vrši eksploatacija. Kada se eksploatacija mineralnih sirovina vrši na teritoriji
Autonomne Pokrajine, sredstva u visini od 40 % su prihod Republike, a u visini od 10 % su prihod Pokrajine.
80 Prikupljena sredstva predstavljaju prihod budžeta Republike Srbije, dok naknada za korišćenje ribarskog područja na
teritoriji Autonomne Pokrajine jeste prihod budžeta Autonomne Pokrajine.
72
Fonda za zaštitu životne sredine, uslovima i načinu dodeljivanja sredstava Fonda,
kriterijumima i merilima za ocenjivanje zahteva za dodeljivanje sredstava i načinu
praćenja namenskog korišćenja sredstava i ugovorenih prava i obaveza („Službeni
glasnik RS”, broj 8/2010), sadržani su na uopšten način formulisani zahtevi koji se
odnose na „grupe kriterijuma“ na osnovu kojih se vrši ocenjivanje projekata (koji
obuhvataju „stepen opšteg uticaja i značaj projekta za životnu sredinu, finansijske
kriterijume i kvalitet projekta“). Ovakvo stanje ostavlja značajan nivo diskrecione
slobode donosiocima odluka u postupku ocenjivanja projekata, sa različitim realnim i potencijalnim implikacijama takvog stanja.
Neadekvatnost postojećeg koncepta sistema ekonomskih instrumenata ogleda se,
između ostalog, i u tome što se najveći deo finansijskog tereta prebacuje na tzv.
velike zagađivače, za koje se zahteva integrisana dozvola. Upravo stoga nacionalni
eko-fond ima prilično usku prihodnu osnovu (150 ili 200 velikih preduzeća). Za uspeh politike zaštite životne sredine presudni su dobro postavljeni, dobro dizajnirani i dobro kalibrisani ekonomski instrumenti. Normativna ekonomska teorija ističe
bitna svojstva ovih instrumenata. Ta svojstva su: 1) efikasnost, 2) pouzdanost, 3)
odgovarajući nivo informisanosti koju javni subjekat mora posedovati, 4) praćenje
dugoročnih posledica, 5) primenljivost i odgovarajući troškovi primene, 6) dinamička efektivnost, tj. uticaj primene instrumenta na konkurentnost, 7) fleksibilnost,
tj. sposobnost adaptiranja na promenjene uslove, 8) neprotivurečnost i kompatibilnost sa drugim instrumentima i 9) pravičnost i sagledivost uticaja koje primena
instrumenta ima na raspodelu. Suština ekonomskih instrumenata je da podstaknu
privatni sektor, preduzeća i domaćinstva da oni sami smanje zagađenja ili da reše
prethodno nastale probleme, dok je naglašavanje isključivo fiskalne funkcije ekonomskih instrumenata u suprotnosti sa osnovnim ciljevima njihovog uvođenja.
Iz iskustva različitih zemalja, pa i onih u tranziciji, može se zaključiti da se, osim
uobičajenih instrumenata namenjenih vođenju politike u oblasti životne sredine
(eko-poreza, taksi, naknada, subvencija i kazni), koriste i neki drugi izvori (porez
na uvoz polovnih automobila, carine na uvoz opasnih supstanci itd). Naročito se
značajnim smatra učešće privatizacionih prihoda u alimentiranju eko-fonda, a pre
svega za rešavanje nasleđenih ekoloških problema, tzv. „istorijskog zagađenja“
itd. U slučaju Republike Srbije nema podataka o tome u kom procentu su prihodi od privatizacije učestvovali u popuni nacionalnog eko-fonda, iako u Zakonu o
privatizaciji postoji odredba kojom je bila predviđena i ova namena prihoda od
privatizacije (član 60).81
Ukupno posmatrano, pitanje finansijskih potreba politike zaštite životne sredine u
Republici Srbiji smatra se otvorenim, sa značajnim implikacijama koje ono ima (ili
može da ima) na projektovanje i dimenzioniranje rasta eko-fondova (na svim nivoima, od nacionalnog do lokalnih), kao i na uspostavljanje i kalibrisanje ekonomskih
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
81 Međutim, u članu, 61. u kom se detaljno određuje procenat izdvajanja iz mase privatizacionih prihoda za određene
namene, životna sredina se ne spominje.
73
instrumenata.82 Ovo posebno ima li se u vidu činjenica da tzv. „istorijska“, zagađenja u Srbiji stvaraju probleme čiji troškovi rešavanja do sada nisu precizno kvantifikovani. Istraživanje koje je 2004. godine rađeno za potrebe izrade Nacionalnog programa zaštite životne sredine, obuhvatilo je grube ekonomske procene i to samo
tekućih šteta (tokova zagađenja i degradacije životne sredine, a ne ranije stvorenih, „istorijskih“, fondova zagađenja, akumuliranih u vodi i zemlji). U Nacionalnom
programu zaštite životne sredine („Službeni glasnik RS“, broj 12/10.), u delu koji se
odnosi na finansiranje realizacije ovog programa, procenjeno je da je ukupan iznos
troškova implementacije za period 2010–2019. od 4,1 do 4,2 milijarde Evra.83
Postojeći sistem funkcionisanja eko-fondova na nižim nivoima, pre svega lokalnom,
nije zadovoljavajući sa stanovišta efikasnosti, pošto postojanje velikog broja malih,
nedovoljno snažnih fondova, vodi samo ka daljem rasipanju oskudnih finansijskih
resursa. Poseban problem predstavlja postojanje značajnih regionalnih razlika u
količini obezbeđenih sredstava za finansiranje u oblasti životne sredine. Takođe,
osnova za naplatu naknada na lokalnom nivou je i dalje vrlo uska, u najvećem broju
lokalnih samouprava. Poseban značaj ima pitanje odgovornosti za funkcionisanje
lokalnih fondova i u tom smislu se tumači i obaveza da se prethodno pribavi saglasnost Ministarstva na program trošenja sredstava lokalnih fondova, kao i obaveza
da se do 15. marta dostave izveštaji o trošenju sredstava fondova u prethodnoj godini (član 100. stav 6. Zakona o zaštiti životne sredine).
U raspravi o mestu i ulozi lokalne samouprave posebnim se smatra pitanje cena
komunalnih usluga. Zbog odsustva dosledne primene načela „zagađivač plaća“ i
drugih relevantnih načela, postoji bojazan da bi postojeći sistem komunalnih usluga
mogao da generiše nova „istorijska zagađenja“.
Odsustvo „srednjeg“ nivoa vlasti (između lokalne samouprave i Republike) na izvestan način otežava ostvarivanje ciljeva politike u oblasti životne sredine, naročito u
nekim segmentima (na primer, problem reka, problem upravljanja otpadom, problem otpadnih voda itd. zahtevaju integrisano rešavanje i ne mogu se rešavati na
teritoriji jedne opštine koja ima par kilometara obale uz neku reku bez saradnje sa
drugim lokalnim zajednicama). Procenjuje se da bi postojanje „srednjeg“ nivoa vlasti olakšalo buduće apliciranje za korišćenje sredstava iz fondova EU.
Poseban problem predstavlja prikupljanje podataka o potrebama i trošenju finansijskih sredstava u oblasti životne sredine. Agencija za zaštitu životne sredine, kao
82 Inače, finansiranje aktivnosti u oblasti životne sredine regulisano je različitim propisima. Najpre, članom 83. Zakona
o zaštiti životne sredine predviđa se da „Republika, odnosno autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, u okviru svojih ovlašćenja obezbeđuju finansiranje i ostvarivanje ciljeva zaštite životne sredine, u skladu sa ovim
zakonom.“ Izmenama i dopunama ovog zakona iz 2009. godine propisano je da se „Sredstva za zaštitu životne sredine
mogu obezbeđivati i putem donacija, kredita, sredstava međunarodne pomoći, sredstava stranih ulaganja namenjenih
za zaštitu životne sredine, sredstava iz instrumenata, programa i fondova EU, UN i međunarodnih organizacija.”
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
83
Ako se ima u vidu činjenica da je procenom iz 2004. bilo predviđeno da će implementacija programa u periodu 2005–
2015. koštati oko 4 milijarde evra, onda je jasno da je ukupan iznos troškova u ovom dokumentu drastično potcenjen,
da ne samo što ne sagledava ekološke posledice dinamičnog privrednog rasta u periodu 2005–2008, već potpuno gubi
iz vida troškove rešavanja tzv. „istorijskih“ zagađenja, koja će pasti na državu, a koja nisu bila uključena u preliminarne
procene iz 2004.
74
organizacija nadležna za prikupljanje informacija u oblasti životne sredine, ostvarila
je značajne rezultate u dosadašnjim aktivnostima i može se konstatovati da nema
mogućnosti da prikupi odgovarajuće podatke. Ovo pre svega zbog toga što postojeći sistem prikupljanja podataka nije metodološki prilagođen takvim potrebama i
ne postoji odgovarajuća saradnja nadležnih organa (Izvor: Nacionalni konvent o EU).
Mora se priznati da Republika Srbija intenzivno sprovodi politiku evropskih integracija u oblasti životne sredine transpozicijom direktiva EU, pravila i smernica o pitanjima životne sredine u nacionalno zakonodavstvo, izradom planova zaštite životne sredine i donošenjem uredbi EU sa istovremenim usvajanjem koncepta održivog
razvoja. Upravljanje otpadom je opšti deo kompleksa sistema upravljanja životnom
sredinom, međutim, ono ima poseban status zbog visokih troškova za sprovođenje acquis communautaire, moguće i ozbiljne uticaje na životnu sredinu ako se ne
upravlja na odgovarajući način, a istovremeno predstavlja potencijal za korišćenje
otpada kao sekundarnih sirovina.
Uspostavljanje održivog sistema upravljanja otpadom predstavlja za našu administraciju specifičan i dugoročan zadatak zbog visoke cene troškova. Sve aktivnosti
u upravljanju otpadom imaju važan uticaj na proizvodne procese i na proizvodnju i
potrošnju privrede, kao i na društvene aktivnosti tretmana i odlaganja otpada. Koncept dobrog upravljanja otpadom uveliko zavisi od ravnoteže pravnih, institucionalnih, organizacionih, socioloških i finansijskih instrumenata. Srbija u tom pogledu
samo stidljivo ulazi u koncept sanitarnih regionalnih deponija i strateškog partnerstva. Pristup simple copy-paste iz drugih zemalja mogao bi i ovde funkcionisati, ali
se postavlja pitanje cene i ekonomske održivosti. Članovi društva pojavljuju se u tri
suprotne uloge istovremeno:
ƒƒ oni su ti koji vode brigu o kvalitetu životne sredine, zdravlju i kvalitetu života, posebno za naredne generacije na globalnom i lokalnom nivou,
ƒƒ oni su ti koji stvaraju otpad i zagađuju životnu sredinu dnevnom proizvodnjom i
uslužnim delatnostima, i
ƒƒ oni su konzumenti roba i usluga i generisanja raznih end-of-life proizvoda.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Iako Srbija ima Zakon o upravljanju otpadom (2009), iako je lokalna samouprava
odgovorna za upravljanje otpadom na svojoj teritoriji, ne može se nikako zaobići odgovornost Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja za kontrolu i
koordinaciju uspešnog procesa. Zato se strateški ciljevi koji se postavljaju u Nacionalnoj strategiji upravljanja otpadom moraju stalno inovirati uzimajući u obzir okolnosti i ekološke štete. Vrlo je važno da sve strane u društvu razumeju i koordiniraju
aktivnosti, razmenjujući informacije i dostupne modele i posebno motivišući građanina da prepozna svoje mesto u tom procesu. Usvajanje propisa i instrumenata
upravljanja otpadom je obaveza svake zemlje koja teži članstvu u Evropskoj Uniji,
ali su metode dolaska do cilja potpuno slobodne i treba da zavise samo od mogućnosti domaće administracije da pronađe najbolja dostupna rešenja. Nama trebaju
tehnologije koje su tehnološki i ekološki testirane koje su i najprikladnije za životnu
75
sredinu u Srbiji. Procesu uspostavljanja suverenog sistema upravljanja otpadom u
Srbiji treba institucionalno jačanje na svim nivoima vlasti i reforma javnog komunalnog sistema, koji predstavlja ozbiljnu pretnju kredibilnoj ekološkoj politici održivog
sistema, smanjenju javne potrošnje i uvođenju modela javno-privatnog partnerstva,
kao jednog od alata za brze promene, i oslobađanje zarobljene energije , imovine i
znanja. Danas već imamo 24 opštine u Srbiji koje su stupile u razna partnerstva na
lokalnom nivou u upravljanju komunalnim otpadom.
Javno-privatno partnerstvo (JPP) je dugoročan ugovorni partnerski odnos između
javnog i privatnog sektora, koji može uključivati finansiranje, projektovanje, gradnju, upravljanje i/ili održavanje infrastrukture i/ili pružanje od strane privatnog sektora usluga koje tradicionalno nabavlja i pruža javni sektor. Kada je reč o primeni
JPP, radi se o modelu koji donosi korist za obe strane, što zahteva uspešnu kombinaciju ciljeva javnog i privatnog sektora. Bitno je samo racionalno, pragmatično,
van ideološkog domašaja, doneti dobru odluku u korist građana kako bi oni dobili
bolju uslugu ili infrastrukturni objekat, a sve za manje novca. U mnogim projektima
se koriste finansijska sredstva privatnog sektora i upravljačko iskustvo za pružanje
usluga, i time otvara prostor za smanjenje javnih rashoda i često koruptivnih poslova u javnom sektoru. Javno-privatno partnerstvo se razlikuje od privatizacije i po
tome što se pravo na korišćenje javne imovine privatnom partneru daje na određeno vreme (ugovoren period), te se po isteku tog perioda imovina vraća javnom
sektoru, u prvobitnom stanju ili uz određenu naknadu, ako su ulaganja u međuvremenu uvećala njenu vrednost. Javno-privatno partnerstvo unosi novu dinamiku u
investicije koje ne bi bile ostvarive u budžetskom modelu finansiranja. Prednosti
javno-privatnog partnerstva su:
ƒƒ brža izgradnja infrastrukture,
ƒƒ brža realizacija,
ƒƒ manji ukupni troškovi,
ƒƒ bolja raspodela rizika,
ƒƒ kvalitetnija usluga,
ƒƒ stvaranje dodatnih prihoda,
ƒƒ uspešnije upravljanje.
JPP znači da se društvena odgovornost, svest o potrebi zaštite, očuvanja i unapređenja životne sredine ukršta sa finansijama, tehnologijom, delotvornim upravljanjem i preduzetničkim duhom privatnog sektora.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Postoje tri glavna uslova koja idu u prilog stvaranju partnerstva: kriza, pojavljivanje i
uključivanje pokretača i nekog ko služi kao katalizator. Kriza nastaje kada ne postoji
određena usluga ili preti gubljenje resursa, pa su partneri prisiljeni da se odluče na
saradnju kako bi rešili problem. Tada se podiže i aktivizam pojedinaca, grupa ili organizacija koji ne žele da propuste priliku da reše socijalni problem. Da bi se stvorio
povoljan ambijent u Srbiji, nedostaje Zakon o javno-privatnom partnerstvu, a nije ni
76
izgledno da će biti donet, i sve to usporava procese bržeg napredovanja i kvalitetnijeg razvoja. Kredibilitet i transparentnost procesa kritične su pozicije dugoročnog
uspeha. Iskustvo govori da istinsko partnerstvo uključuje načela pravičnosti, transparentnosti u postupanju i zajednički interes, tj. dobit.
Faktori koji doprinose trajnom partnerstvu jesu:
ƒƒ uključivanje resursa,
ƒƒ razvoj kapaciteta,
ƒƒ uloge i odgovornosti,
ƒƒ fleksibilnost,
ƒƒ vreme,
ƒƒ strpljenje i
ƒƒ društvena odgovornost.
Procene koje su nezvanično rađene za Srbiju govore da godišnje gubimo 300 miliona evra zbog lošeg upravljanja otpadom. Srbija, po mišljenju civilnog sektora, loše
upravlja resursima, zagađuje životni prostor i ne razvija pametnu infrastrukturu.
Energetska efikasnost u Srbiji jedna je od najnižih u Evropi. Faktor energetske efikasnosti privrede Srbije u 2007. godini iznosio je 0,96 a u EU-27 oko 0,20 (potrošnja
primarne energije za stvaranje 1000 evra BDP). To znači da je u Srbiji potrošeno
4,5 puta više energije po jedinici društvenog proizvoda u odnosu na zemlje EU, što
ukazuje na značajan prostor za energetsku racionalizaciju. U dužem vremenskom
periodu glavni nosilac privrednog razvoja Srbije bila je industrijska proizvodnja,
pretežno bazirana na glomaznim proizvodnim sistemima, finansirana skupim kreditima, sa viškovima zaposlenih i slabim izvoznim potencijalom. Naša industrija je
nespremno dočekala promene u svetskoj privredi sa stalnim smanjenjem učešća u
BDP. Industrijska proizvodnja doprinosi značajnom zagađenju životne sredine i to
zbog zastarelih tehnologija, niske energetske efikasnosti, velike količine zatečenog
i nezbrinutog otpada (opasnog otpada). Sektorski ciljevi održivog industrijskog razvoja sa stanovišta zaštite životne sredine podrazumevaju:
ƒƒ usklađivanje nacionalnih propisa u oblasti zaštite voda, vazduha, zemljišta,postu­
panja sa otpadom, hemikalijama i transponovanje direktiva EU,
ƒƒ izgradnju ili rekonstrukciju infrastrukture u industriji namenjene za životnu sredinu
(postrojenja za prečišćavanje otpadnih gasova i otpadnih voda, tretman otpada),
ƒƒ sanaciju zagađenih industrijskih lokacija, tzv. crnih tačaka,
ƒƒ primenu upravljanja životnom sredinom u preduzećima ISO 14 000, sistema EMAS;
ƒƒ uspostavljanje integralnog katastra zagađivača.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
U Srbiji je u okviru projekta Organizacije Ujedinjenih nacija za industrijski razvoj
(UNIDO) osnovan Centar za čistiju proizvodnju na Tehnološko-metalurškom fakultetu (septembar 2007), čiji je cilj promovisanje čistije proizvodnje u preduzećima. Projekat je do danas uspeo u mnogim preduzećima i dao je odlične rezultate:
77
smanjenje količine otpada, potrošnje energije i vode do 30 %, a ostvarena je dobit i
do 7 % godišnjeg neto profita preduzeća.
Energija se danas ne može zamisliti bez obnovljivih izvora, zbog smanjenja resursa
fosilnih goriva, ali i njihove štetnosti po čovekovu okolinu. Korišćenjem obnovljivih
izvora energije umesto tečnih goriva smanjuje se emisija ugljen-dioksida i sumpor-dioksida, a pri zameni uglja smanjuje se emisija pepela. Imajući u vidu očekivano
povećanje potrošnje energije u budućnosti, ukupno smanjenje proizvodnje iz neobnovljivih izvora i povećanje uvozne zavisnosti, kao i preuzete obaveze iz Kjoto
protokola, EU je donela odgovarajuće strateške dokumente kojima je definisala
strateške ciljeve i instrumente za promovisanje obnovljivih izvora energije. Kao
osnovni ciljevi čiste energije definisani su: redukcija CO2 za 8 % u periodu 2008–2012.
u odnosu na emisije iz 1990. godine i povećanje učešća obnovljivih izvora energije
u ukupno proizvedenoj energiji sa sa 6 % na 12 % do 2012. godine. Srbija sa svojom
teritorijom i položajem ima prirodne pogodnosti za korišćenje obnovljivih izvora
energije. Energetski potencijal se nalazi u biomasi (najveći deo), a slede hidroenergija, geotermalni izvori, energija vetra i sunčeva energija. To i jeste prostor za nove
modele javno-privatnog partnerstva i smanjenje uvozne zavisnosti.
Srbija je odlučila da obesmisli titulu „siromašnog rasipnika“ i već u 2010. godini realizovana je kampanja „Očistimo Srbiju“ (Ministarstvo životne sredine i prostornog
planiranja) i „Ja čuvam Srbiju, a ti...“ (Kabinet potpredsednika Vlade Božidara Đelića), koje imaju za cilj da podignu kapacitet lokalnih institucija i pokrenu kampanje
za primarnu selekciju otpada. Više od 4481 divlje deponije imala je Srbija na početku
akcije, dok se komunalni otpad i dalje odlaže na deponije koje su velikim delom zapuštene i predstavljaju ozbiljnu pretnju po životnu sredinu.
Kada je reč o benefitima, stoje ozbiljne procene pojedinih ekonomista da se u Srbiji
u poslovima zelene ekonomije može u periodu do 2012. godine zaposliti do 5 000.
ljudi. Kao primer dobre prakse, u nastavku navodimo osnivanje Centra za razvoj
socijalnog preduzetništva.
Fokus delovanja Centra je partnerstvo sa:
ƒƒ civilnim sektorom,
ƒƒ javnim sektorom (lokalnom samoupravom),
ƒƒ poslovnim sektorom (društveno odgovorno poslovanje) u osnivanju socijalnih kooperativa iz oblasti reciklaže.
Trenutno se realizuje projekat „Javno zagovaranje modela socijalnog preduzetništva
u sektoru reciklaže kao instrumenta smanjenja siromaštva i socio-ekonomske integracije sakupljačkih zajednica“, podržan od strane ISC-Instituta za održive zajednice.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Centar za razvoj socijalnog preduzetništva je inicijator i koordinator mreže socijalnog preduzetništva u reciklaži. Mreža okuplja više od 40 članova iz civilnog, poslovnog i javnog sektora. Uloga mreže je da:
78
ƒƒ međusobno informiše članice o projektima koji su putem fund raising-a dostupni za
podsticanje sektora reciklaže,
ƒƒ formira bazu znanja,
ƒƒ sarađuje sa nadležnim institucijama i trajno lobira za poboljšanje zakonskog okvira
i druge vrste podrške promocije socijalnog preduzetništva u reciklaži,
ƒƒ podstiče i razvija saradnju u regionu.
Centar za razvoj socijalnog preduzetništva je nastao i programski osmišljen na bazi
dobrih iskustava zadruga sakupljača sekundarnih sirovina. Danas je Centar kadrovski i logistički osposobljen da u okviru projektnih konzorcijuma realizuje osnivanje
kooperativa, organizovanje obuka i sertifikaciju sakupljača i razvija umrežavanje socijalnih reciklažnih kooperativa. Sedište Centra je u Beogradu.
Čitav proces integracija u oblasti životne sredine mora uključiti građane, i na kraju se
fokusiramo na urbanu ekologiju, ekologiju gradova, granice rasta i potrebe stanovni­
štva. Ubrzan rast gradova postaje realna pretnja ravnomernom regionalnom razvoju
Srbije. Samo 2009. godine preko 50.000 ljudi se doselilo u Beograd, a urbane migracije se događaju u Nišu, Kragujevcu i Novom Sadu. Još uvek se kod nas ne registruju
ekološke migracije, koje će nastati u budućnosti, u potrazi za novim kvalitetom života
i zbog veće brige za zdravlje. Bez obzira na složene ekonomske, socijalne i ekološke
uslove u kojima egzistira savremeni grad, njegova privlačnost i „volja za svetlima velegrada“ se ne smanjuju. Procena je da će u narednim decenijama u gradovima živeti
oko 80 % stanovništva, što uslovljava radikalne promene u prirodnoj sredini izazvane
nekontrolisanom upotrebom materijala i energije i ugrožavanjem zdravlja, stalnim zagađenjem vazduha, vode i zemljišta. Ugrožava se prostor, smanjuju zelene površine,
a „divljaju“ građevine i naselja koji nisu održivi. Danas milionski grad radijusa do 7 kilometara ima urbanizovanu teritoriju prigradske zone do 30 kilometara i zavisnu vezu
sa gradom, sa brojnim nerešenim problemima. Poslednjih godina raste pokret održive gradnje i održivog planiranja, sinergije ekonomskih, socijalnih i ekoloških funkcija.
VODA
62.500 t/dan
OTPADNE VODE
50.000 t/dan
HRANA
2.000 t/dan
ČVRSTI OTPAD
2.000 t/dan
GORIVA
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
UGALJ
1.000 t/dan
NAFTA
2.800 t/dan
PRIRODNI GAS
2.700 t/dan
AUTO GORIVO
1.000 t/dan
GRAD
milion
stanovnika
ČESTICE
150 t/dan
SO2
150 t/dan
NOx
100 t/dan
C-H
100 t/dan
CO
400 t/dan
79
Političke elite na lokalu primorane su da tragaju za novim kvalitetom života svojih građana. Evropske integracije kojima Srbija ide, usloviće i kvalitetne promene u
statusu građana i njihovim potrebama u urbanom prostoru. Pravo je građanina da
učestvuje u kreiranju odluka o kapacitetu prostora gradova, razmeštaju infrastrukture, industrije ili objekata za rekreaciju. Dolazi vreme urbane ekologije kao nove
discipline koja se bavi međusobnim uticajem urbanih prostora i životne sredine.
Unos materije i energije u gradskim sistemima proizvodi i velike količine otpada, od
kojih su neki i toksični. Menja se mikroklima, dolazi do porasta temperature, padavina i rasta zagađenosti voda, vazduha i zemljišta. Raste i uticaj civilnog sektora na
lokalne politike, pritisak da se humanizuje životni prostor, život učini podnošljivim u
vreme izrazitog pada životnog standarda i smanji depresija raspoloženja. Radi održanja na vlasti, lokalne političke elite dužne su da istražuju i prate interese i potrebe
građana, da ih oblikuju u kolektivni interes i da stalno nude rešenja za probleme.
Sve ovo traži novu kreaciju energije i nove metode za preokret.
U okviru prethodnih ocena, kao osnove urbanog planiranja, treba rešavati sledeće
zadatke:
ƒƒ otkrivanje problema ekološke situacije i njihova ocena,
ƒƒ utvrđivanje kritičnih (limitirajućih) vrednosti antropogenih opterećenja ekosistema
i njihovih pojedinih komponenti,
ƒƒ razrada regionalne strategije zaštite prirode,
ƒƒ razrada higijenskih, tehnoloških i drugih lokalnih mera zaštite,
ƒƒ razrada predloga mera za realizaciju teritorijalne sheme zaštite životne sredine.
Glavni zadatak prostorno-planskih mera je obezbeđenje formiranja i daljeg razvijanja proizvodne, socijalne i teritorijalno-planske strukture grada, u saglasnosti sa
potrebama očuvanja ekološke ravnoteže, zaštite životne sredine i racionalnog korišćenja prirodnih resursa.
Detaljna analiza osnovnih zadataka istraživanja omogućila je formulisanje sledećih
radova:
1. Urbo-ekološka analiza položaja grada u sistemu susednih teritorija (opšta ekološko-ekonomska karakteristika regiona, ocena potencijala prirodnih resursa, obima
zagađivanja životne sredine...);
2. Faktorska analiza životne sredine i stvaranje baze prostorno razmeštajnih informacija:
ƒƒ klima i mikroklima, stanje geološke sredine (podzemnih voda), stanje gradskih
šuma i zelenih zasada u urbanoj zoni,karakteristike živog sveta,
ƒƒ postojeća zagađenost vode i vazduha, zemljišta,
ƒƒ ocena čišćenja grada od komunalnih i industrijskih otpadaka i
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
ƒƒ dejstvo fizičkih faktora (buke, radijacije i drugih zračenja);
3. Kompleksna ocena stanja životne sredine grada, određivanje problematičnih ekoloških situacija;
80
4. Ocena postojeće urbanističke situacije sa aspekta njenog uticaja na životnu sredinu;
5. Ekološka analiza proizvodno-ekonomske situacije u gradu (smanjenje negativnih
uticaja na životnu sredinu u industriji, energetici, saobraćaju...);
6. Kompleksna ocena uticaja ekološke situacije u gradu na zdravlje stanovništva;
7. Razrada opšte strategije delatnosti zaštite prirode na teritoriji grada.
Prioritetni zadatak lokalnih vlasti u upravljanju gradom jeste stalno podizanje kvaliteta životne sredine putem monitoringa ekološke bezbednosti i zdravlja građana.
„Zdrav grad je onaj grad koji neprekidno kreira i unapređuje fizičku i socijalnu sredinu i proširuje resurse zajednice koji podstiču ljude na zajedničku akciju i međusobnu
podršku u izvršavanju svih životnih funkcija. Cilj akcije je razvoj maksimalnog potencijala ljudi.“ (Svetska zdravstvena organizacija – Program zdravih gradova).
Monitoring resursa životne sredine podrazumeva monitoring vazduha, površinskih
voda, vode za piće i zemljišta. Beograd 2009. godine beleži zabrinjavajuće procene
jer sumpor i azot-oksid beleže blag trend rasta, a pogoršan je i kvalitet površinske
vode Dunava. Veliki rizik po zdravlje Beograđana jesu buka, kao i divlje deponije,
nedovoljno zelenih površina i nedovoljna selekcija otpada. Poseban problem jeste
saobraćaj, nestanak biljnih vrsta od kojih je 70 % ugroženo (Izvor: Sekretarijat za
životnu sredinu Grada Beograda). Ocena kvaliteta životne sredine nije sama sebi cilj
već služi održivom razvoju kako bi se na pravi način u gradovima rešavali problemi
saobraćaja, industrije, komunalnog otpada i termoenergetike, a sve da bi građani
živeli kvalitetnije i duže.
Uvereni smo da će evropske integracije u oblasti životne sredine ubrzati procese
reformi, doneti preokret u vođenju javne politike i doprineti očuvanju zdravog životnog prostora.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
4.
Životna sredina, integracije i građani
83
4. Životna sredina, integracije i građani
4.1. Ciljne grupe komunikacije
4.1.1.
Informisanje
i uključivanje
javnosti
Nijedan javni posao ne može se obaviti bez dobrog informisanja i solidnog uključivanja javnosti, a kada je reč o evropskim integracijama, onda se to odnosi na najširu
javnost, ali i na svakog građanina. Postoji nekoliko tipova javnosti od kojih treba
pomenuti opštu, stručnu i poslovnu javnost, koje su obaveštene i uključene u ove
procese na različite načine i u različitoj meri. Stručna i poslovna javnost o tome
znaju više, opšta javnost zna mnogo manje i površnije. Tok informisanja i efekte
promocije pojedinih rešenja treba pomno pratiti jer u pitanju su promenljive varijable, kao što se i uslovi učlanjenja u EU menjaju sa njenim razvojem i proširenjem.
To se posebno odnosi na sve važnije zahteve u pogledu zaštite životne sredine i
održivog razvoja.
U javnosti se često pominje da je ključno opredeljenje Srbije da postane član evropske zajednice naroda, odnosno Evropske unije. Ta opcija je pobedila i na nekoliko
poslednjih izbora (parlamentarnih, predsedničkih, pokrajinskih, pa i lokalnih), gde
su se građani izjašnjavali i o ovom aspektu ponuđenih programa i politika. Mediji
svakodnevno govore o tome, a time se kontinuirano i profesionalno bave i neke
institucije, pre svih Kancelarija za evropske integracije, osnovana još marta 2004.
godine. Savetu za evropske integracije RS predsedava predsednik Vlade Srbije itd.
Građani sa izvesnom pažnjom prate sve te aktivnosti i dokumente, ali se ispostavlja
da su efekti nepotpuni.
Da bi se bolje razumela ova situacija, treba dati pregled osnovnih podataka o populaciji Srbije, njenoj obrazovnoj, starosnoj i sociopsihološkoj strukturi uopšte.
Prema podacima poslednjeg popisa stanovništva iz aprila 2002. godine (za Srbiju
bez KiM), na ovom području živi 7,5 miliona stanovnika u 2,6 miliona domaćinstava
i 2,98 miliona kuća, odnosno stanova. Neobično je da je u Srbiji bilo 70.000 stanovnika manje nego pre deset godina. Regionalno: Centralna Srbija imala je 5,5 miliona
(73 %), Vojvodina 2 miliona (27 %). U glavnom gradu Beogradu živelo je 1,57 miliona
ljudi. Na radu u inostranstvu bilo je preko 400.000 građana Srbije. Struktura: Gradsko stanovništvo prvi put je povećano na 56,4 % (ostalo 43,6 %).
Popis iz 2002. beleži da u rasejanju („radnoj“ dijaspori) boravi 414.839 građana Srbije, ali iste godine samo u Nemačkoj, evidencijom Saveznog statističkog zavoda iz
Vizbadena, registrovano je 591.500 vlasnika našeg pasoša... (podaci Foruma srpske
dijaspore iz Minhena, 10.4.2006. godine).
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Srbija je, prema podacima objavljenim 20. juna 2009. i ove godine prva na listi zemalja u Evropi, a na 13. mestu u svetu po broju izbeglih i raseljenih lica. Više od
307.000 osoba ovde i sada živi van svojih domova. Novi azilanti: Tokom 2010. godine, po uvođenju bezviznog režima i za Srbiju („beli Šengen”), koji je politički trebalo
da znači mnogo u približavanju Evropskoj uniji, stotine građana Srbije zatražile su
84
„ekonomski azil” u državama EU. Otvoreno je i nekoliko agencija koje su se bavile
prevozom naših građana u Belgiju i Švedsku (jer ona je isplaćivala 500 evra povratnicima u Srbiju), posebno sa juga Srbije i sa Kosova, pa i iz Makedonije. Vlade zapadnih zemalja su upozoravale na tu iznenadnu i prekomernu pojavu, strane diplomate
su dolazile i tražile da se građani bolje informišu da neće dobiti „ekonomski azil” i
da će biti vraćeni u zemlju. S proleća ove godine ti apeli su učestali i pooštreni, mada
je jasno da ekonomski razlozi nisu uslov za dobijanje azila u inostranstvu.
Početkom 2010. godine objavljeni su podaci da smo od svojih zemljaka u prethodnoj godini dobili tri milijarde evra, odnosno 27 % više deviza nego 2008. godine.
Zbirno, za prethodnih pet godina to je više od 13 milijardi evra doznaka.
Populacija Srbije spada u najstarije na svetu. – Srbija je peta zemlja na svetu po starosti. Prema Popisu 2002. godine, prosečna starost populacije bila je čak 40,2 godine
(muških 39, ženskih 41,5 godina). Žene u Srbiji žive oko 5 godina duže u proseku (73,5
godina) od muškaraca (68,5). U nekim opštinama prosečna starost je preko 50 godina (posebno kod žena), dok je samo u nekima manja. U Srbiji već ima preko 1,2 miliona građana sa više od 65 godina (skoro 17 %), što dodatno opterećuje socijalne i zdravstvene fondove (čak i osiguravajuća društva, shodno tome, menjaju svoja pravila).
Za razmatranje komunikacije u vezi sa zaštitom životne sredine i održivim razvojem u evropskim integracijama, treba stalno imati na umu obrazovnu strukturu
stanovništva:
Stanovništvo sa 15 i više godina
• Bez školske spreme
5,7
• 1 do 3 razreda osnovne škole
2,0
• 4 do 7 razreda osnovne škole
14,2
• Osnovna škola (8 razreda)
SVEGA do nivoa osnovne škole:
23,9
45,8
• Srednja škola
41,1
• Viša škola
4,5
• Visoko obrazovanje (fakultet)
6,5
• Nepoznato
2,1
UKUPNO:
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
%
100,0
Ministarstvo za socijalna pitanja Srbije 2002. godine konstatuje da je skoro 3 miliona
ljudi u Srbiji siromašno (2,8 miliona), od čega je 1,4 miliona ekstremno siromašno.
Tada je, prema podacima beogradske kancelarije UNDP, u Srbiji živelo između 30 % i
60 % onih koji raspolažu sa manje od 1 dolara dnevno. Početkom novog milenijuma
u istraživanju strategije opstanka stanovništva u Srbiji, 85 % ispitanika navodi da se
život njihovih domaćinstava u poslednjih 10 godina – pogoršao. Ima onih koji kažu
da je nekada u Evropi reper za merenje siromaštva bila Albanija, a sada je to mesto
preuzela Srbija.
85
U pripremi vladinih ekonomskih mera za 2011. godinu date su i komparativne tabele
koje su pokazivale promene za poslednjih deset godina:
2000
2010
• Bruto domaći proizvod po
glavi stanovnika
1.707 evra
4.138 evra
• Inflacija
112 %
8 % (planirano)
• Prosečna plata
160 DM (80€)
319 evra
• Prosečna penzija
150 DM (75€)
180 evra
• Dinar
30 din. = 1DM (60 dinara
za evro)
106 dinara za evro
• Spoljni dug (učešće u BDP)
104 %
78,1 %
• Štednja stanovništva
330 mil. evra
6.5 mlrd. evra
• Devizne rezerve
1,3 mlrd. evra
oko 11 mlrd. evra
• Broj zaposlenih
2.100.000
1.800.000
• Izvoz
1,9 mlrd. evra
4 mlrd. evra
• Uvoz
4,7 mlrd. evra
6,9 mlrd. evra
Za bolje razumevanje pozicije ciljnih grupa komunikacije o kojoj je reč, korisni su još
neki podaci Ministarstva za rad i socijalnu politiku Srbije (maj 2006): Od oko 8 miliona stanovnika Srbije, 10 % živi sa manje od 2,4 evra dnevno. Oko 1,6 miliona građana
zarađuje nešto više od toga. Ukupno, petina stanovništva živi ispod donje granice
siromaštva (sa manje od 6,000 dinara mesečno).
Jasno je da u ovakvoj situaciji priča o evropskim integracijama nailazi na reakcije
građana koje se grubo mogu podeliti u dve kategorije – jedni ne vide izlaz (ni u integracijama), drugi se, nasuprot tome, upravo uzdaju u njih...
U teoriji i praksi PR-a, za svaki projekat se određuje ciljna javnost, a u ovom slučaju
to je lokalna samouprava i srednjoškolska omladina. Relevantan je, stoga, citat Filipa Kotlera koji kaže: „Javnost je svaka grupa koja ima aktuelni ili potencijalni interes
ili uticaj na sposobnost organizacije da ostvari svoje ciljeve“.
4.1.2.
Uloga lokalne
samouprave
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Za razumevanje situacije i promena u zaštiti životne sredine, u zavisnosti od stepena urbanizovanosti, korisno je pogledati činjenice o Srbiji. Zakonom o teritorijalnoj
organizaciji od decembra 2007. godine utvrđeno je da Srbija ima ukupno 174 jedinice lokalne samouprave, od čega 150 opština, 23 grada i Grad Beograd, koji u svom
sastavu ima 17 gradskih opština. Srbija je još 1992. i 2006. godine podeljena na 29
upravnih okruga, koji nisu deo teritorijalne nego administrativne organizacije, ali to
od 1999. godine (dolaskom UNMIK-a) ne funkcioniše u celosti na području Kosova i
Metohije. Opština se smatra osnovnom teritorijalnom jedinicom u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, koja je sposobna da preko svojih organa samostalno vrši sva
prava i dužnosti iz svoje nadležnosti. Grad je teritorijalna jedinica koja predstavlja
ekonomski, administrativni, geografski i kulturni centar šireg područja i ima više od
86
100.000 stanovnika, a izuzetno može da ima i manji broj. Teritorija grada može biti
podeljena na nekoliko opština, ali svi gradovi to još nisu ostvarili. Centralna Srbija
ima 17 okruga (plus Grad Beograd), Autonomna Pokrajina Vojvodina 7, a Kosovo i
Metohija 5 okruga (po podeli UNMIK-a: 7 okruga).
Misija Stalne konferencije gradova i opština je „da zastupa interese, pruža visokokvalitetne usluge i podržava razvoj i unapređenje lokalne samouprave zajedničkim
delovanjem članstva, u skladu sa evropskim standardima“. Pri Savetu Evrope postoji Kongres lokalnih vlasti, čije dokumente prihvata i Srbija kao članica SE.
Zvanično broj nedovoljno razvijenih opština u Srbiji je čak 68.
Posle demokratskih promena 5. oktobra 2000. godine doneto je nekoliko zakona o
lokalnoj samoupravi, ali se traže i očekuju dalje promene u njienom funkcionisanju
i nadležnostima, posebno sa stanovišta izvornih, a ne samo sa republičkog nivoa
prenetih prava. Opštine sada dobijaju svoju imovinu kojom mogu samostalno da
raspolažu, što je bitno i za projekat na kojem upravo radimo, dobijaju pravo da se
udružuju, zadužuju itd. Radi se i na promeni sistema javnih finansija i povećanju
iznosa i pravovremenosti uplata transfernih sredstava opštinama. Ima više projekata za jedinice lokalne samouprave koji su finansijski i na druge načine potpomognuti
od strane međunarodne zajednice i fondova. Među njima je i poznati višegodišnji
program EXCHANGE, koji uključuje i probleme životne sredine i održivog razvoja.
Srbija ima Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu koje ima poseban
sektor za LS nadležan za „poslove koji se odnose na: sistem lokalne samouprave
i teritorijalne autonomije; teritorijalnu organizaciju Republike; komunalne delatnosti; izbore za organe lokalne samouprave; neposredno izjašnjavanje građana;
vršenje nadzora nad zakonitošću akata jedinica lokalne samouprave; normativne poslove iz delokruga Sektora i druge poslove koji se odnose na oblast lokalne
samouprave“.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
U opštinama u Srbiji radi zaista velik broj ljudi, a prošle godine u toku je bila akcija za
smanjivanje obima i troškova lokalne administracije. Opštinske vlasti sastavljene su
od najrazličitijih koalicija, koje ne reprodukuju sastav Narodne skupštine, niti Vlade
Srbije, što je zanimljivo i veoma demokratično. Aktivnost lokalnih vlasti na rešavanju ekoloških i problema održivog razvoja je promenljiva, ali sve naglašenija, a njeni
kapaciteti se postepeno povećavaju i za ove aktivnosti. Rezultati su, kako pokazuju
neki izveštaji i pregledi, još nedovoljni jer ne postoje akcioni mehanizmi oko kojih bi
se usaglasile sve lokalne političke strukture. Na to ukazuju i neki projekti nevladinog
sektora, koji je u novom Zakonu o lokalnoj samoupravi dobio svoje mesto kao partner u rešavanju niza problema na svom području delovanja. Istraživanja pokazuju
da javnost smatra da su u većini opština najvažniji problemi nezaposlenosti i standarda, zatim infrastrukturni i komunalni problemi. Poznat je i podatak da se u Srbiji
reciklira samo oko 15 % smeća...
87
4.2. Javno mnjenje i evropske integracije
4.2.1.
Dijahroni
pregled stavova
o evropskim
integracijama
Tokom procesa približavanja EU izvedena su ispitivanja čijih se najvažnijih nalaza
treba prisetiti da bi se razumele promene u javnom mnenju. U izveštaju „Serbia
November 2006“, na osnovu istraživanja IRI (The International Republican Institute)
na reprezentativnom uzorku od 2.208 ispitanika neposrednim intervjuom, dati su
i nalazi o integracijama u EU, ali nema podataka o stavovima u vezi sa ekologijom
i održivim razvojem. Podrška integracijama oscilira, ali u to vreme je na visokom
nivou od 79 %, dok ih 16 % ispitanih odbija, a 5 % nema stav.
U kvalitativnom istraživanju javnosti novembra 2006. godine („Stavovi manjina i
slabe & potencijalne DS podrške“, IRI & Strategic Marketing Research), u pet fokus
grupa iz nekoliko gradova Srbije, u poglavlju „Stavovi prema Evropskoj uniji“, konstatuje se velika podrška priključivanju Srbije Evropskoj uniji i niz pozitivnih poruka,
odnosno izražavanja naklonosti.
U CeSID-ovom „Istraživanju javnog mnjenja Srbije, leto 2006. godine“, u poglavlju 4 „Evroatlanske integracije i partijske podele“, navodi se da je, pored Kosova,
ovo drugo pitanje „visoke politike“ o kom se diskutuje i među običnim građanima,
mada već duže vreme između 60 i 70 % javnog mnenja prihvata pristup EU, što nije
slučaj sa pristupom NATO paktu. Manjinsko je mišljenje 15 % ljudi koji smatraju da
Srbiji ne treba nikakva međunarodna integracija, ali isto toliko i ne ume da se izjasni.
Utvrđen je uzajamni odnos između stava prema integracijama i izbora stranke, ali i
veza sa pojedinačnim stavovima i sistemom vrednosti.
Centar RTS za istraživanje je za potrebe TV emisije „Da. Možda. Ne“ Olivere Kovačević, 19. novembra 2010. godine, na reprezentativnom uzorku građana Srbije, metodologijom CATI, utvrdio nekoliko zanimljivih činjenica koje su prikazane gledaocima
na ekranu, a zatim komentarisane u studiju (Božidar Đelić, Dragan Todorović, Ivan
Andrić).
Na pitanje da li je za Srbiju dobro ili loše da uđe u Evropsku uniju, (tek) 52,4 % ispitanika odgovara da je to dobro, 11,3 % da je to i dobro i loše, 21,3 % da je to loše, dok 15 %
nije umelo da odgovori. Isti smisao imaju i odgovori na drugo pitanje – „Da li biste
na referendumu glasali da Srbija uđe u EU ili biste glasali protiv?“ Glas u prilog EU
dalo bi 57 % građana, 20 % bi bilo protiv, svaki deseti ne bi izašao na referendum, a
oko 13 % nije umelo da se izjasni.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Veoma su podeljena mišljenja o tome da li Evropska unija želi Srbiju u svom članstvu, jer samo 37 % ljudi to potvrđuje, 15 % kaže „možda“, a preko 27 % daje odričan
odgovor. Približno svaki peti nije umeo da odgovori na pitanje. Nema saglasnosti
ni u očekivanju (ili prognozi) za koliko godina će Srbija ući u EU, jer 12 % smatra da
ona nikada neće ući u nju, 7 % misli da će za to biti potrebno više od 20 godina,
19 % kaže da će to biti za 10–19 godina, 25 % da će nam trebati 5–9 godina, a preko
88
17 % ocenjuje da će trebati samo 2–5 godina. Najmanje je optimista (1,4 %) koji misle
da će biti dovoljno godinu dana. Skoro jedna petina ispitanika nije se ni upuštala u
prognozu.
Ostala dva pitanja odnosila su se na podršku ulasku Srbije u EU, ako je za to uslov da
se prizna jednostrano proglašena nezavisnost Kosova (preko 63 % građana odbija
tu mogućnost, dok je samo 17 % prihvata, a ostali se dvoume ili ne znaju šta bi rekli),
odnosno na to da li je za Srbiju bolje da uđe u Evropsku uniju ili da se više približi
Rusiji, gde su mišljenja primetno podeljena.
Agencija „Beta“ prenosi 19. novembra 2010. godine stavove Bi-Bi-Sija da se mediji
u Srbiji ne bave životnim temama, odnosno da u izveštavanju o evropskim integracijama malo pažnje posvećuju temama koje utiču na svakodnevni život građana, a
da uglavnom prenose izjave političara i prate zvanične sastanke, pokazalo je tada
upravo objavljeno istraživanje britanske televizije Bi-Bi-Si.
Istraživanje je obuhvatilo analizu vesti u 38 elektronskih i štampanih medija o evropskim integracijama Srbije, a obavljeno je i ispitivanje javnog mnenja u Kraljevu, Užicu, Kragujevcu, Nišu, Novom Sadu i Beogradu.
Predstavnik Bi-Bi-Sija Ed Barker, na predstavljanju rezultata izveštaja, rekao je da se
građani žale da mediji „stalno vrte iste priče i iste ljude”, a da ne objašnjavaju ono
što se dešava i kako to utiče na život ljudi. „Većina izveštaja nema ljudsku priču u
sebi i kako određene odluke utiču na život ljudi”, rekao je on i dodao da je ispitivanje
pokazalo da se građani Srbije pitaju šta za njih znače evropske integracije države.
U izveštaju se citira jedan ispitanik koji kaže: „Ne dobijamo konkretne informacije.
Na primer, hoće li nam biti dozvoljeno da pušimo, unesemo bicikl u gradski prevoz... takve informacije bi nam bile mnogo interesantnije”.
Istraživanje Bi-Bi-Sija o izveštavanju medija u Srbiji o evropskim integracijama pokazuje da je manje od tri odsto vesti o poljoprivredi, a da je malo i izveštaja o životnoj
sredini, obrazovanju, zdravstvu i zaštiti potrošača.
Šef Delegacije EU u Srbiji Vensan Dežer, koji je bio na predstavljanju izveštaja, rekao
je da će EU pomoći obuku srpskih novinara, kao i da je potrebno pratiti iskustva
zemalja koje su od pre nekoliko godina članice EU. „Poljoprivrednik u Srbiji će pre
saslušati poljoprivrednika u Poljskoj nego mene”, rekao je Dežer i dodao da je potrebno teme iz EU približiti građanima i objasniti kako to utiče na njihov život. „To
je problem i u zemljama EU”, rekao je Dežer govoreći o dešavanjima u EU i izveštavanju medija.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Evropska unija je finansirala istraživanje Bi-Bi-Sija o izveštavanju medija u Srbiji o
evropskim integracijama. Istraživanje je rađeno u martu i aprilu 2010. godine, a pored analize vesti televizijskih i radio stanica, štampanih i internet medija, razgovaralo se i sa predstavnicima Vlade Srbije, Delegacije EU u Srbiji, kao i sa predstavnicima
medija i nevladinog sektora.
89
Direktorka Kancelarije Vlade Srbije za evropske integracije navela je rezultate istraživanja javnog mnjenja Srbije iz decembra 2010. godine, po kojima bi 13 % građana
glasalo protiv učlanjenja Srbije u EU, 10 % ne bi glasalo, a 9 % ne zna kako bi glasalo.
Reč je o tome kako bi ljudi glasali kada bi sutra bio raspisan referendum: „Da li podržavate učlanjenje Srbije u Evropsku uniju?“ Utvrđeno je da bi 57 % glasalo za. Ona je
naglasila da je brine pad podrške učlanjenju Srbije u EU i da je to najmanji procenat
podrške od kada se izvode istraživanja.
4.2.2.
Informisanost i
stavovi o zaštiti
životne sredine
i održivom
razvoju
Jedno od obimnijih istraživanja na ove teme (koje je vodio autor ove analize) obavljeno je na području šest regiona Zapadnog Balkana sredinom 2009. godine, pod
pokroviteljstvom organizacije REA Action and Cohesion in Western Balkans (kasnije
BELLS). Ono je obuhvatilo šest ciljnih grupa u svakom subregionu: 1. poslanike i državne službenike, 2. privrednike, 3. predstavnike lokalnih samouprava, 4. političke
stranke, 5. nevladin sektor i 6. građane. Kod prvih pet grupa primenjena je tehnika
direktnog ispitivanja (face to face), a kod građana CATI. Tematska usmerenja pitanja bila su sledeća: 1. informisanost, odnos prema medijima i kredibilitet, 2. najveći
problemi i zagađivači, 3. zakonska regulativa i kontrola, 4. odgovornost i predlozi
mera, 5. transparentnost donošenja odluka, 6. regionalna saradnja i saradnja sa EU,
7. korišćenje nuklearne energije i opasnih tehnologija, 8. spremnost na „doživotno
učenje” (Life long learning), 9. odnos prema životnoj sredini i njenoj zaštiti, i 10.
predlozi za promotivne aktivnosti.
Zadržaćemo se sada na stavovima građana, kao najšire ciljne grupe, o nekoliko zanimljivih pitanja.
Stepen zadovoljstva kvalitetom životne sredine je dosta nizak jer samo oko 7 % anketiranih kaže da je zadovoljno, 28 % i jeste i nije zadovoljno, dok je 64 % nezadovoljno.
Taj zbir čini 42,4 % onih koji „nisu zadovoljni“ i još 21,2 % onih koji izjavljuju da „uopšte
nisu zadovoljni“. Pada u oči da manje od 1 % respondenata nije umelo da odgovori na
pitanje. Uporedne analize pokazuju da situacija u neposrednom okruženju Srbije nije
ništa bolja, što snaži jedan od regulatornih principa u toj oblasti u EU.
U više navrata u istraživanju pažnja se posebno usmeravala na centralnu (državnu)
vlast ili na lokalnu vlast i samoupravu. Pokazalo se da je ovakvo razlikovanje bilo
svrsishodno. Samo 10 % građana navelo je šta su vlasti preduzele da bi se ublažile
posledice ugrožavanja životne sredine. Približno svaki osmi ispitanik (11–12 %) kaže
da je vlast preduzela dosta toga, ali da ne može sada da nabroji. Dominantan je
odgovor čak 60 % građana koji misle da je ona malo toga preduzela. Odgovor nije
dalo 19 % ljudi.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Jedno od načela u evropskom pravu u domenu zaštite životne sredine i održivog
razvoja odnosi se na otvorenost ovih procesa i dostupnost informacija, pa je stoga
bilo postavljeno i pitanje o stepenu transparentnosti procesa donošenja odluka od
uticaja na zdravu životnu sredinu. Netransparentnost je, kako je utvrđeno, na meti
90
mnogih kritika, dvoumljenje se zapaža gotovo kod četvrtine ispitanika, a skoro polovina (47 %) građana ocenjuje da ovi procesi nisu transparentni. Oko 12 % anketiranih nije moglo da se izjasni.
Sledeće je bilo pitanje o merama koje bi u subregionu dale najbolje rezultate u zaštiti životne sredine:
%
1. Rigorozno insistiranje na poštovanju zakona
19,2
2. Oštro kažnjavanje zagađivača
31,1
3. Kreditiranje unapređenja tehnologije i postavljanja filtera
8,7
4. Zabrana proizvodnje opasnih proizvoda
3,2
5. Zatvaranje pogona koji zagađuju
2,6
6. Edukacija stvarnih ili potencijalnih zagađivača
16,7
7. Kampanje zaštite životne sredine
12,7
8. Neke druge mere
3,7
9. Nijedna mera ovde ne bi dala dobre rezultate
0,5
10. Ne znaju, ne umeju da odgovore
1,5
UKUPNO:
100,0
Polovina ispitanika opredelila se za prva dva konvergentna odgovora insistirajući
na zakonu i kažnjavanju zagađivača, ali i na edukaciji i kampanjama zaštite životne
sredine. Pada u oči da tu gotovo i nema građana koji se nisu izjasnili.
Mišljenje o tome ko je najodgovorniji za probleme koje imamo sa životnom sredinom veoma je indikativno za situaciju u kojoj smo.
%
1. Političari i stranke
10,4
2. Država i njeni službenici
26,6
3. Lokalna samouprava
11,4
4. Nevladin sektor i organizacije
0,4
5. Privreda i privrednici (biznis)
4,7
6. Naučne i stručne organizacije
1,8
7. Sami građani
8. Neko drugi
9. Svi bi trebalo da brinu o tome
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
10. Ne znaju, ne umeju da odgovore
UKUPNO:
31,9
1,3
10,1
1,4
100,0
91
Reč je o dragocenom nalazu da skoro trećina građana smatra da su oni sami najodgovorniji za pomenute probleme. Više od četvrtine ispitanika odgovornost vidi na
strani države i njenih službenika, a potom u lokalnoj samoupravi i među političarima.
Poverenje u informacije o kvalitetu životne sredine koje se saopštavaju javnosti ima
samo 15 % građana, oko 29 % kaže i da ima i da nema poverenja, a više od 52 % odgovara odrično: „Ne, nemam poverenja“. Manje od 4 % nije umelo da odgovori na
pitanje.
U komentarima citiranog izveštaja kaže se još: „Ako kvalitet životne sredine i njene
zaštite nije moguće lako i brzo promeniti, informisanost o tome jeste.
Odgovori na pitanje o medijima preko kojih se najčešće informiše o zaštiti životne
sredine ukazuju na nezaobilaznu poziciju televizije sa nacionalnom pokrivenošću,
koju izdvaja 52 % građana. One sa regionalnom rasprostranjenošću izdvaja tek 3 %,
a one sa lokalnom pokrivenošću preko 12 %. Dakle, televizija je u više od dve trećine
slučajeva na prvom mestu (67 %). Radio pominje 4 %, dnevne novine preko 13 %, a
nedeljnike manje od 1 % anketiranih. Na ostale medije upućeno je nešto preko 5 %,
a na usmene kontakte sa ljudima preko 4 %. Isto toliko građana navodi da ne prati
takve informacije. Važno je da primetimo da mnogi mediji imaju u informisanju o
tim temama svoj udeo pa bi ih trebalo komplementarno i kumulativno i koristiti.
Bez obzira na nedovoljnu informisanost građana o mnogim problemima javnih politika, ali uz činjenicu da je konstatovano nezadovoljstvo stanjem životne sredine,
dobijeni su zanimljivi odgovori na pitanje o najvećim problemima za životnu sredinu
na lokalnom nivou (u gradu, odnosno opštini):
%
1. Zagađenje vazduha
17,5
2. Loše upravljanje otpadom, divlje deponije
24,0
3. Opasan otpad
4,6
4. Zagađeni vodotokovi
14,7
5. Nedostatak zelenih površina
6,0
6. Buka
6,4
7. Loša urbanizacija, divlja gradnja
8,6
8. Opšta nebriga
12,8
9. Neki drugi problem
3,9
10. Ne znaju, ne umeju da odgovore
1,4
UKUPNO:
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
100,0
Svakako, problema ima više i na nacionalnom i na lokalnom nivou, a važnije od svega je da je skoro svaki ispitanik imao o tome šta da kaže. Loše upravljanje otpadom
92
i divlje deponije pominje skoro svaki četvrti građanin, zagađenje vazduha svaki peti
ili šesti, zagađene vodotokove svaki sedmi, opštu nebrigu o životnoj sredini svaki
osmi...
Na pitanje koja stranka posvećuje najviše pažnje problemima životne sredine preko
43 % građana Srbije nije umelo da odgovori, oko 32 % smatralo je da nijedna stranka
to ne čini, 7 % nije želelo da se upušta u tu procenu, dok je svega 17 % navelo neku
stranku koja to čini. Kritičnost prema politici i političarima je očigledna, i čak je više
ispoljena nego u nekim drugim zemljama Zapadnog Balkana.
Skoro 80 % ispitanika smatra da nivo znanja donosilaca odluka za pitanja održivog
razvoja i životne sredine treba povećati. Od toga preko 30 % kaže da „svakako treba“, a 48 % da „treba“ to učiniti. Svega oko 7 % misli suprotno, 5 % se dvoumi, a
desetak posto ne ume da odgovori. Iskazi su više nego rečiti, jer građani Srbije,
slično kao i ostali u regionu, ocenjuju da je potrebno još mnogo znanja donosiocima
odluka iz ovog domena, što je istovremeno i kritika njihovog dosadašnjeg, možda
nedovoljno kompetentnog, rada.
U Rezimeu citirane studije kaže se: „Razlike u nivou informisanosti, znanja, u ponašanju, stavovima, ocenama i predlozima građana su evidentne, ali je očigledno da
postoje i saglasnosti oko stanja životne sredine i potrebe preduzimanja niza akcija.“
Možemo samo dodati da su evropske integracije deo ovog konteksta...
Da bismo bolje shvatili aspekte informisanosti naših građana o ovim pitanjima, odnosno da bismo lakše pristupili projektovanju promocije evropskih integracija u
oblasti životne sredine i održivog razvoja, korisno je navesti i širi kontekst kojim se
povremeno bave i naši mediji. Jedna od tih globalnih tema su i Milenijumski ciljevi
razvoja.
ƒƒ Ujedinjene nacije su usvojile tzv. Milenijumske ciljeve razvoja, a na samitu u Generalnoj skupštini UN septembra 2010. godine razmatralo se njihovo sprovođenje.
ƒƒ Reč je o osam ciljeva na koje su se sve članice UN deklaracijom, pre tačno deset
godina, obavezale da pokušaju da ostvare do 2015. godine.
ƒƒ Tu su: 1. iskorenjivanje ekstremnog siromaštva i gladi, 2. postizanje univerzalnog
osnovnog obrazovanja, 3. promovisanje jednakosti polova, 4. smanjenje smrtnosti
kod dece, 5. poboljšanje zdravlja majki, 6. borba protiv HIV/AIDS-a i drugih bolesti,
7. obezbeđenje ekološke održivosti i 8. stvaranje globalnog partnerstva za razvoj.
ƒƒ Svetska ekonomska kriza (u Srbiji šaljivo nazvana „seka”) usporila je rad na svim
poljima, ali UN i sve zemlje su prihvatile da rade na ispunjenju ovih ciljeva.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
ƒƒ Na ovom samitu UN direktor Međunarodnog monetarnog fonda Dominik StrosKan je naglasio: „Sve počiva na uravnoteženom globalnom rastu. Insistiram na
tome. I to je moja glavna poruka danas – bez održivog globalnog rasta, svi napori
za ostvarivanje milenijumskih ciljeva razvoja biće neuspešni“.
93
4.2.3.
Medijske
pretpostavke
formiranja
javnog mnenja o
ovim pitanjima
Medije smo pominjali i u dosadašnjoj analizi, ali treba im posvetiti još veću pažnju
jer oni su nezaobilazni posrednici u informisanju građana i formiranju stavova o
svim ovim pitanjima. Međutim, velik je problem neravnomerne razvijenosti i recepcije pojedinih medija, s jedne, i prevelike usmerenosti na zabavne sadržaje, s druge
strane. O tome postoje iscrpni podaci, ali ćemo za ovu priliku navesti samo neke od
njih iz više izvora.
Prema Zakonu o javnom informisanju, u Agenciji za privredne registre bilo je krajem
januara 2011. godine upisano 1001 javno glasilo. Tu su najbrojnije novine (563 lista),
zatim radio-programi (213 stanica), pa televizijski programi (108), internet javna glasila (90) i servisi novinskih agencija (20).
Od štampanih medija, 20 su dnevna izdanja, 91 nedeljna, 204 mesečna. Registracija
je počela 13. oktobra 2009. godine stupanjem na snagu Pravilnika o načinu vođenja
Registra javnih glasila. Zakonom je predviđena obustava rada svih glasila koja nisu
upisana u Registar, kao i visoke novčane kazne.
Novi mediji
ƒƒ Internet (Web) globalna Mreža (Net), sa 1,5 miliona korisnika u Srbiji, otvorio je neslućene mogućnosti novih (često interaktivnih) oblika komunikacije, ali i komercijalizacije i nekih oblika politizacije, posebno od kada je moguć pristup i preko mobilnog telefona – u pokretu, a ne samo preko računara.
ƒƒ You Tube obiluje spotovima, storijama, video-klipovima svih vrsta, pa hiljade, čak
milioni ljudi mogu da gledaju izjave lica koja zanimaju javnost, nekih političara, reakcije na njih ili „gerila” odgovore, događaje, hitove, atrakcije...
ƒƒ Najnovija i sve popularnija besplatna internet mreža i usluga Twitter služi za slanje
i primanje kratkih personalizovanih tekstualnih poruka (do 140 karaktera), replika i
ostalih sadržaja
Društvene mreže
ƒƒ Facebook je nastao februara 2004. godine među studentima Harvarda (pokretač Mark Cukerberg), a na svoju šestogodišnjicu obuhvatao je preko 400 miliona
svakodnevnih korisnika u svim delovima sveta, što ga čini fenomenom u istoriji
komunikacije.
ƒƒ Ovo virtuelno druženje već je postalo nezamenljivo, a u nekim slučajevima i gotovo
zavisnički uslovljeno.
ƒƒ Sadržaj predstavljanja, upoznavanja i razmene nemoguće je opisati, ali je jasno da
obuhvata svaki detalj našeg života, da kod mnogih (posebno mladih ljudi) zamenjuje ostale oblike kontakta, pa i praćenje klasičnih medija.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
ƒƒ Armija frendova&fanova pojedinaca ili nekih institucija u Srbiji dostiže i po nekoliko
desetina hiljada, a u okviru ove mreže nekada se vode prave kampanje u domenu
kulture i druge.
Deo godišnjeg pregleda televizijskih programa i njihove gledanosti navešćemo iz
izveštaja AGB Nielsen za Srbiju.
94
PROSEČAN DNEVNI AUDITORIJUM NAJZNAČAJNIJIH TV STANICA
(u broju gledalaca, populacija 4+) – 2010. godina (januar-oktobar)
5,120,117
TV UKUPNO
4,123,009
RTS 1
3,833,856
PINK
2,832,010
B-92
2,535,051
RTS 2
3,001,632
PRVA
2,037,642
AVALA
1,599,212
HAPPY
UDEO NAJZNAČAJNIJIH TV STANICA U UKUPNOM TV AUDITORIJUMU
(u %, populacija 4+) – 2010. godina YTD (januar-oktobar)
TV Vojvodine 1
0.9%
B-92
6.4%
AVALA
3.0%
PINK
25.2%
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
ULTRA
1.0%
Happy
2.3%
Ostale TV stanice
Ukupno
19.6%
RTS 2
4.8%
STUDIO B
1.1%
PRVA
10.4%
RTS 1
25.3%
95
PROSEČNA GLEDANOST PO INTERVALIMA
(svi dani, populacija 18-49) – 2010. godina (januar-oktobar)
20
15
10
5
RTS 1
RTS 2
PINK
TV B-92
PRVA
24:00:00 - 24:04:59
23:00:00 - 23:04:59
22:00:00 - 22:04:59
21:00:00 - 21:04:59
20:00:00 - 20:04:59
19:00:00 - 19:04:59
18:00:00 - 18:04:59
17:00:00 - 17:04:59
16:00:00 - 16:04:59
15:00:00 - 15:04:59
14:00:00 - 14:04:59
13:00:00 - 13:04:59
12:00:00 - 12:04:59
11:00:00 - 11:04:59
10:00:00 - 10:04:59
09:00:00 - 09:04:59
08:00:00 - 08:04:59
07:00:00 - 07:04:59
0
AVALA
C opyright © 20 1 0 T he Niels en C ompany
4.3. Mogući otpori i stereotipi
4.3.1.
Ishodišta otpora
prihvatanju
integracija
Srbija je izrazito nehomogena zemlja, koju karakterišu značajne razlike u ekonomskim, demografskim i drugim karakteristikama. Od vrhunskih, svetskih intelektualaca do poluobrazovanih ljudi, velik je raspon u obaveštenosti i razumevanju nekih
pojava u svetu i načinu života.
Neki istraživači kažu da naši ljudi više drže do toga da imaju stav nego do toga da
imaju tačne informacije. Zato se često javljaju pogrešna usmerenja i stereotipi, koje
mora da uzme u obzir i komunikacija u ovom projektu...
Tokom poslednje decenije relativno je kontinuirana bila priča o tzv. evro-atlantskim
integracijama, uz povremeno jačanje pa slabljenje kampanja, sve dok se nije shvatilo da građani imaju nejednak odnos prema elementima pomenute složenice. Oni
uglavnom prihvataju Evropsku uniju, ali listom su protiv Severnoatlantskog pakta,
čija je prva vojna intervencija u poluvekovnoj istoriji bila usmerena baš na SR Jugoslaviju. Građani to ne mogu zaboraviti i zato političari danas insistiraju na EU, a
retko na približavanju NATO alijansi.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Podsetićemo na nekoliko činjenica iz skorije javne komunikacije u vezi sa evropskim
integracijama Srbije i životom građana:
96
ƒƒ Preporuke za EU: Evropska komisija je 10. novembra 2010. godine Srbiji dostavila
svoj godišnji izveštaj sa preporukama koje treba ispuniti za godinu dana.
ƒƒ U političkoj javnosti odmah je stvorena floskula o „Deset evropskih zapovesti”: uspostavljanje stalnog sastava Visokog saveta sudstva, postupanje po individualnim
žalbama sudija, usvajanje zakona o finansiranju političkih partija i zakona o restituciji, mandati poslanika, ekonomske reforme, izmene u domenu javnih nabavki,
jačanje pozicija regulatornih tela, obezbeđivanje funkcionisanja nezavisnih medija,
rasvetljavanje ubistava novinara.
ƒƒ Plan Vlade je da Srbija do kraja 2011. godine dobije status kandidata, na čemu posebno insistira vladajuća koalicija – pre izbora. Za to je neophodno ispunjavanje kriterijuma iz tri velike oblasti: politike, ekonomije i prihvatanja evropskih dostignuća.
ƒƒ Neki nalazi istraživanja pokazuju neraspoloženje građana zbog mnogih pojava i institucija društva, pa i sopstvene pozicije i života.
ƒƒ Kredibilitet institucija pada (najmanje vojsci, policiji i crkvi – koje možemo smatrati
„tvrdim“, klasičnim institucijama).
ƒƒ Postoji nepoverenje u naše političare (pa tako i zagovornike integracionih procesa).
ƒƒ Nevesele procene građana o tome kada ćemo živeti bolje (o tome je jedan od potpredsednika Vlade Srbije objavio i knjigu).
ƒƒ Rasprostranjenost optimizma i pesimizma u populaciji.
ƒƒ U predizbornim periodima prenaglašeno je pojednostavljeno pitanje, koje bi trebalo da dođe tek na kraju: Za koga ćete glasati?
Dakle, otpori integracijama kojima se bavi ovaj projekat su brojni, imaju različita
ishodišta, nekada naizgled nepovezana sa takvim temama, i nisu uvek proizvod razboritog mišljenja i traženja rešenja.
4.3.2.
Sociopsihološki
stereotipi
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
U društvenom ponašanju, a posebno kod pitanja kojima se upravo bavimo, dobro
je upozoriti na pojavu stereotipa ili stereotipija, koji izvorno predstavljaju skoreli,
nepromenljivi, shematski i donekle uprošćen odnos prema nečemu (prof. dr Dragan Krstić). Oni imaju više uzroka i oblika, ali uvek predstavljaju neku vrstu racionalizacije ili uštede u percepciji i ponašanju pojedinca, kojom se on „brani“ i olakšava
sebi život i komunikaciju. Smatra se da stereotip po psihološkoj prirodi može biti
svestan ili nesvestan, može biti deo individualnog inventara ličnosti ili opstajati kao
opštiji model, čak i kada je reč o tzv. dinamičkom stereotipu, koji je prilagodljiv i
podložan promenama, ali stereotipan jer teži istoj strukturi ponašanja.
U Srbiji su poznati međunacionalni stereotipi, politički i drugi socijalni stereotipi,
gde se na osnovu nekog primera, informacije ili opažaja određeni stav generalizuje
na čitavu grupu ili klasu pojava. U nas postoje izreke koje deluju u sličnom pravcu,
npr., „Ko laže taj i krade“, ili „Jednom policajac, uvek policajac“ itd. Nalazimo ih čak
i u poslovicama. Protivrečnosti u kojima živimo olakšavaju pojavu stereotipa, sa težnjom da se neko stanje konzervira i tako smanji napetost, a postigne repetitivnost
u oceni i ponašanju.
97
Pojednostavljena predstava graniči se sa predrasudama, a one već spadaju u nerealne, čak iracionalne socijalne percepcije, otporne na suočavanje sa naknadnim,
drugačijim dokazima.
Ne ulazeći u dalje razmatranje ovih fenomena i stepena njihove kognitivne i emotivne zasićenosti, treba podsetiti da je već utvrđeno da kod nekih ljudi i u nekim socijalnim slojevima ima dosta stereotipa, pa i predrasuda o strancima i međunarodnim
organizacijama, nevladinom sektoru itd. Evropska unija spada u one odrednice gde
se ove pojave lako mogu zapaziti i zato je u svakom projektu koji se njome bavi
veoma važno obratiti pažnju na sadržaj i sredstva komunikacije. U ovom slučaju
reč je o predstavnicima lokalne samouprave (iz različitih sociopolitičkih struktura) i
srednjoškolske omladine (koja nije homogena kategorija).
To znači da sva naša objašnjenja, navođenja, promotivna zalaganja i stil komunikacije uopšte, ne smeju da prenebregavaju ove rasprostranjene pojave, nego upravo
obrnuto – treba da ih prihvataju kao polaznu osnovu i moguće prirodno rezonovanje onih koji nisu dovoljno informisani ili nisu imali priliku da se više upuštaju u samu
pojavu. U dramaturgiji svakog našeg „komunikata“ može se poći upravo od toga
da neki ljudi misle „ovo ili ono“ ali da je, zapravo, reč o...
Ceo projekat je i nastao na toj tezi-antitezi: „Evropa znači da...“
4.3.3.
Skala stavova o
integracijama
Za potrebe promocije evropskih integracija u oblasti životne sredine i održivog razvoja, ali i eventualni kasniji socijalni monitoring i moguća istraživanja (čak komparativno
i u dve faze – pre i posle određenih akcija), mogu se pripremiti posebni upitnici i drugi instrumenti. Nalazi koji iz toga proističu mogu se uključivati u dalju komunikaciju.
Upitnik za neku ciljnu grupu može da sadrži i Skalu stavova o evropskim integracijama
i njihovoj „socijalnoj poziciji”, koja bi bila razumljiva, pregledna i laka za primenu.
Reč je o petočlanoj skali Likertovog tipa (od pozitivnog i prelaznog do negativnog
stava), koja pored usmerenja pokazuje i intenzitet stava. Odgovori se, zahvaljujući
tome, mogu kvantifikovati i komparativno interpretirati, a njena osetljivost i diskriminativnost su već potvrđene u nekim našim ranijim istraživanjima.
Odgovori na skali pomažu nam da bolje upoznamo psihološku prirodu socijalnih
stavova. Sam stav ima nekoliko komponenti, od kojih je ovde dovoljno pomenuti
dve: kognitivnu (saznajnu) i emotivnu, koja izražava odnos subjekta prema nekoj
pojavi ili biću.
Iskustvo pokazuje da na bateriju provokativnih i relativno jednostavnih tvrdnji ljudi
iz uzorka odgovaraju sasvim ozbiljno, nekada sa izvesnim iskustvom, a većinom anticipirajući situaciju u vezi sa ulaskom Srbije u EU, bez obzira na to što često nemaju
dovoljno iskustvenih informacija o njoj.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Ako se, na primer, ređe označava alternativa „nemam stav”, to svedoči o angažovanosti ispitanika i znatnom nivou formiranosti stavova. Broj „srednjih” odgovora
98
(„I slažem se i ne”) može biti manji od broja pozitivnih i negativnih, a oscilacija frekvencija jednih i drugih bi pokazala izdiferenciranost stavova o temi koja u javnosti,
verovatno, nije podrobnije obrađivana, a umesto moguće indiferentnosti – participativan stav građana.
S druge strane, poznato je već da se stavovi ne menjaju ni lako ni brzo, čak ni kada
su u pitanju mladi ljudi, što stvara potrebu da se o evropskim integracijama u oblasti
životne sredine i održivog razvoja više govori i piše.
Može se očekivati da bi se ova skala stavova bavila za njih novom problematikom i
da će mnogi ljudi prvi put popunjavati takav upitnik.
4.4. Komunikacijska strategija
4.4.1.
Razumevanje
državne vlasti i
građana
U Srbiji tradicionalno postoji izvesno nepoverenje građana prema vlastima, koje se
u pojedinim periodima ispoljava na više ili manje otvoren pa i dramatičan način.
Čuveni „Peti oktobar“ je to najbolje pokazao, a i danas postoji nezadovoljstvo zbog
velikih, a neispunjenih očekivanja i preteranih predizbornih obećanja. Sindikati i nevladin sektor ukazuju na to da je izostao socijalni dijalog na kojem se insistira u svim
demokratskim zemljama i na koji upućuju neki dokumenti Evropske unije. On nije
tu (samo) da bi smanjio tenzije u društvu, nego da bi obezbedio dobro upravljanje
resursima i odnosima.
Citiraćemo ovom prilikom direktorku vladine Kancelarije za evropske integracije
koja je nedavno objašnjavala da je čak 78 % građana istaklo da bi reforme, neophodne za ulazak u EU, trebalo sprovoditi i da one nisu uslov za članstvo u Uniji, već i za
stvaranje boljih uslova života.
„Želja građana da se sprovode reforme je naš veliki saveznik“, rekla je ona,
i ocenila da je pad podrške učlanjenju u Uniju „verovatno posledica zamora
retorikom, postavljanjem datuma i davanjem obećanja“.
Prema njenim rečima, među građanima Srbije raste spremnost da menjaju
radne i životne navike u cilju ulaska u EU, ali građani su najmanje spremni da
se dodatno školuju ili prekvalifikuju. Od juna do decembra 2010, 19 % građana
promenilo je mišljenje, pa je na kraju godine njih 24 %, umesto 43 %, mislilo da
uslovljavanja i ucene EU otežavaju evropske integracije Srbije.
„Nesposobnost domaćeg rukovodstva je razlog za usporavanje ka EU za 19
% građana, dok je 15 % reklo da Srbiju na evropskom putu usporavaju obimne
reforme koje treba sprovesti“. Prema njenim rečima, 61 % građana veruje da
će EU postaviti nove uslove Srbiji, dok 32 % navodi da to neće biti slučaj.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Građani Srbije nisu optimisti kada je reč o budućnosti same Unije, pa trećina
njih veruje da će se EU zatvoriti ili čak raspasti pre nego što će se dalje širiti
i jačati, dok je 20 % navelo da će EU prevazići sadašnje probleme i nastaviti
proširenje, kako pokazuju rezultati najnovijeg istraživanja.
99
„Građani Srbije, njih 39 %, znaju da je Srbiji uručen Upitnik na osnovu kojeg
EU treba da je oceni“, rekla je Delević, ali je i dodala da 36 % ispitanika misli da
Srbija već pregovara o članstvu, dok je 52 % građana reklo da nije informisano
o pridruživanju Srbije EU, a da čak 85 % nije informisano o fondovima EU.
„Od 15 % onih koji su informisani o fondovima, samo dva odsto zna da Srbija
dobija oko 200–300 miliona godišnje iz EU fondova”, navela je Delević i podsetila da je EU za deset godina u Srbiju uložila oko dve milijarde evra. Ona je
napomenula i da je među mladima mnogo veća podrška učlanjenju u EU i da
bi 71 % njih glasalo za učlanjenje Srbije u Uniju.
Neke ranije studije (npr., CeSID) pokazuju da je najmanje poverenja upravo u lokalne vlasti, koje su jedna od ciljnih grupa ovog projekta. Nedavno istraživanje u Pančevu Centra modernih veština daje zanimljiv pregled stavova građana o sopstvenoj
(relativno solidnoj) informisanosti o radu gradskih vlasti i akcija koje one preduzimaju u domenu zaštite životne sredine, što je veliki problem ovog industrijskog
mesta. Projekti poboljšanja komunikacije i uzajamnog razumevanja trebalo bi da
poboljšaju situaciju i preduprede eventualne krizne trenutke (krizni menadžment
i PR). Zadatak je i da se povećava kredibilitet lokalne samouprave, što se, između
ostalog, postiže i sve neophodnijim javno-privatnim partnerstvom.
Zaštita životne sredine i održivi razvoj su izvanredan poligon i za takve akcije, koje
će dobijati na značaju sa približavanjem evropskih integracija.
Projekat PALGO centra „Evropa znači da...“ može da doprinese boljem razumevanju već i kroz promociju odgovarajućeg diskursa, na kojem se tokom nekoliko godina nije radilo koliko treba. Jednostavnije rečeno, pitanje je kojim jezikom govorimo,
koje probleme obrađujemo, kako predočavamo prednosti integracija...
4.4.2.
Komplementarnost
zajedničkih i
pojedinačnih
interesa
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Kod većine važnih pitanja u društvu polazi se od stava da je reč o zajedničkim interesima, odnosno od shvatanja javnog interesa kao jedinstvenog za građane, institucije i organizacije, o čemu treba da brine i država. Ne postoje istraživanja koja pokazuju gde se u rasponu od opšteg, preko posebnog, do pojedinačnog lociraju kod
nas problemi zaštite životne sredine i održivog razvoja. Smatra se da bi oni trebalo
da se nađu duž celog ovog „kontinuuma“, ali to ne mora biti slučaj.
U toj meri i komunikacija u našem projektu polazi od teze da mora postojati komplementarnost zajedničkih i pojedinačnih interesa, i da promocija evropskih integracija
treba da se oslanja na taj složaj. Ukoliko njega nema, javna politika će imati promenljiv uspeh ili će on biti doveden u pitanje u svakoj deliberalnoj ili kriznoj situaciji.
Indikativno je koliko Evropska unija upravo tome posvećuje pažnju, pa je tako već
i u čuvenom, najnovijem dokumentu – Upitniku Evropske komisije upućenom RS
radi pripreme Mišljenja o zahtevu Srbije za članstvo u EU izdvojeno posebno poglavlje, čije uvodno objašnjenje glasi (str. 332–344):
100
„POGLAVLjE 27: Životna sredina
Cilj politike životne sredine EU je da promoviše održivi razvoj i očuva životnu
sredinu za sadašnje i buduće generacije. Zasniva se na preventivnim aktivnostima, principu „zagađivač plaća”, uklanjanju ekološke štete na samom
izvoru, zajedničkoj odgovornosti i integraciji zaštite životne sredine u druge
politike EU. Pravne tekovine EU sadrže preko 200 ključnih pravnih akata koji
pokrivaju kako horizontalno, tako i sektorsko zakonodavstvo (kvalitet vazduha, upravljanje otpadom, kvalitet vode, zaštita prirode, kontrola industrijskog zagađenja i upravljanje rizikom, hemikalije, klimatske promene, zaštita
od buke i civilna zaštita). Usklađivanje sa pravnim tekovinama EU zahteva
znatne investicije. Jaka i dobro opremljena administracija na nacionalnom i
lokalnom nivou je imperativ za primenu i sprovođenje pravnih tekovina EU”.
U odeljku II „Sektorske politike u oblasti životne sredine“ koncentrisana su upravo
pitanja o statusu javnosti o kojoj govorimo:
Pitanje 24. „Kakve su odredbe vezane za učešće javnosti (informisanje i konsultovanje) u postupku donošenja odluka u vezi sa životnom sredinom? Da
li postoje uslovi za učešće javnosti pre donošenja administrativnih odluka
kojima se dozvoljavaju aktivnosti koje će verovatno imati značajan uticaj na
životnu sredinu? Da li postoje uslovi za učešće javnosti u pogledu planova i
programa i/ili politika i/ili propisa koji se odnose na životnu sredinu? Koji su
državni organi (ministarstva, agencije, itd.) i na kojem nivou (nacionalnom,
regionalnom, lokalnom) nadležni za izdavanje saglasnosti za realizaciju projekta? Da li nadležni organi za oblast životne sredine učestvuju u procedurama izdavanja saglasnosti o realizaciji projekta i kako? Postoje li postupci preispitivanja koji omogućavaju članovima javnosti i/ili zainteresovane javnosti
da dovedu u pitanje suštinsku i proceduralnu zakonitost odluka, postupaka
i propusta u vezi sa donošenjem odluka u oblasti životne sredine u kojima je
dozvoljeno učešće javnosti? Postoji li definicija za „javnost“ ili „zainteresovanu javnost“ koja se koristi u ovom kontekstu? Koji se određeni vremenski
rokovi primenjuju u slučajevima kada se konsultuje javnost u proceduri donošenja odluke u oblasti životne sredine?”
Dakle, nije reč o tome kako reaguje javnost nego koliko je ona uključena u donošenje odluka o životnoj sredini i kako se garantuje njena uloga. Svakako, trebalo bi
pogledati odgovore Vlade Srbije na ova pitanja (pripremljene i pre roka za slanje
odgovora EU 1. februara 2011. godine) da bi se oni kao meritorni mogli poštovati i u
našem projektu komunikacije.
4.4.3.
Struktura
komunikacije za
određenu ciljnu
grupu
U ovoj analizi već smo naveli niz aspekata i činjenica da bismo što bolje usredsredili
komunikaciju, kako je postulira sam projekat. Korisno je, stoga, ukazati na kulturni
kontekst u koji se on situira. Oslonac nalazimo u najnovijoj antropološkoj i kulturološkoj studiji Zagorke Golubović i Isidore Jarić „Kulturni preobražaj Srbije – Vrednosna usmerenja građana u promenama posle 2000. godine“, koja je objavljena pre
nekoliko meseci. Tu su utvrđena tri markantna koda, posebno kada je reč o kulturi
101
svakodnevnog života: 1. „Osvešćen život“ (najmanja grupa), 2. „Konzumenti kulture“ i 3. „Goli život“. Već iz njihovih naziva nazire se nepovoljna konstelacija za
svaku ozbiljniju komunikaciju, ali kada je reč o temama koje se tiču našeg projekta,
situacija se može sagledati šire.
Autorke konstatuju: „Za masovnu populaciju sužavanje pojma kulture na
materijalnu, pre svega, i delimično tehnološku dimenziju, proizvodi kontraproduktivna dejstva, budući da se sve više deluje u funkciji destrukcije, kako
u pogledu naglašenih nagonskih poriva (pojačana sebičnost, agresivnost,
kriminalizacija), tako i u smislu beznađa i neverice u ’održivi razvoj’ modernog društva... Istraživanja u Srbiji pokazuju da većina populacije misli da se
može živeti bez kulture... a oni koji jedva preživljavaju svrstavaju i kulturu u
’paket roba’, kojeg se mogu i lišiti u korist najnužnijih materijalnih sredstava
za život shvaćen kao biološki opstanak, te se u nedostatku novca najlakše
lišavaju ’kulture’... Ispoljeno je kao osećanje bespomoćnosti građana... što
stvara kod njih dojam o ’nerešivosti postojećih problema’ i odvraća ih od
razmišljanja o potrebi uključivanja u akcije i inicijative za traženje rešenja...
Umesto toga... preovlađuje zaborav i şkrivanje slobode’...“ One citiraju R.
Patmana kada kaže da je televizijska zabava kao „brza hrana“ i „najjeftinije
i najmanje zahtevno bekstvo od dosade“, pa je kao takva predstavljena programima koji su „povezani s građanskim neangažovanjem“...
Kako kod nas preovlađuju populizam, dominantni duh „vrednosne neutralnosti“
u mnogim domenima, komunikacija o kojoj govorimo u Projektu mora računati na
relativno nepovoljno okruženje, zbog čega treba zagovarati kritičnost i podizanje
nivoa građanske angažovanosti, a uz to i podršku integracijama u oblasti životne
sredine i održivog razvoja.
Ipak, treba dodati da je komunikacija u lokalnoj samoupravi olakšana potrebom
da se ona angažuje na tom planu, poboljšavajući situaciju u svojoj sredini i kvalitet
života svih građana, dok je u kategoriji srednjoškolaca podstaknuta njihovom prirodnom radoznalošću, traganjem za drugačijim prilazima, ali i svešću da su oni ta
generacija koja će se suočavati sa posledicama aktivnosti (činjenja ili nečinjenja)
kojima pristupamo...
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
Izuzetno je značajan sadržaj komunikacije, koji u ovom slučaju mora biti u skladu
sa politikom i standardima EU (izloženim u prethodnim poglavljima), jer lokalna samouprava ima veliku odgovornost, a malo raspoloživih sredstava, a načelo je da
se rizici po životnu sredinu otklanjaju na mestu nastanka. Stalna su pitanja koliko
su ljudi u pojedinim mestima upoznati sa nizom činjenica i obaveza, da li su čuli, na
primer, za Arhusku konvenciju i zakonsku obavezu aktivnog uključivanja javnosti, za
Katastar zagađivača u Srbiji i rad Agencije za zaštitu životne sredine, da li znaju za
obaveznu primenu međunarodnih ugovora koje smo prihvatili, a koji postaju deo
pravnog poretka Republike Srbije i koji se, shodno članu 16. Ustava, neposredno
primenjuju... O svemu tome treba ih obaveštavati, a nizom mera i pridobijati za takvu javnu politiku i podizanje ekološke svesti.
102
4.5. Oblici i sredstva komunikacije
4.5.1.
Marketing
i benefit za
građane i
potrošače
Procesu integracija treba pristupiti i marketinški, jer on mora da ima obeležja takvog koncepta, uključujući i projekciju efekata. Stoga ćemo u nekoliko teza podsetiti šta to znači.
ƒƒ Marketing je društveni proces kojim, putem stvaranja i razmene proizvoda i vrednosti s drugima, pojedinci i grupe dobijaju ono što im je potrebno ili ono što žele
(Filip Kotler).
ƒƒ Marketing se odnosi na sveukupno poslovanje posmatrano kroz prizmu njegovog
krajnjeg rezultata (sa stanovišta kupca, odnosno birača).
ƒƒ Prodajni pristup se usmerava na Proizvod. Marketing pristup se usmerava na Kupca.
U osnovi su pitanja: Šta Vam nudim? Šta Vam treba? Odgovor na kritike: Marketing
ne stvara potrebe i želje, ali nastoji da utiče na potražnju.
ƒƒ Proizvod: Sve ono što se može nekome ponuditi da zadovolji potrebu ili želju; Postoji razlika između fizičkog, industrijskog i Marketing proizvoda.
ƒƒ Apel: Usmerenje na potrebe kupca, građanina, birača; Ne trebaju nam predmeti
nego efekti; Marketing „prodaje”: Nadu, Radost, Prestiž, Želju za zdravljem, Lepotom, Socijalnim uspehom...
ƒƒ Robna marka: Koncept robne marke je dominantno savremeno marketinško opredeljenje; „Proizvođači prave proizvode, ljudi kupuju robne marke” (Bill Bernbah);
Metafora: „Brend je ličnost...”. Dobra ideja, takođe, ima svojstva robne marke.
U tom smislu Evropska unija je dobar brend koji donosi benefit (dobitak), što treba
„iskomunicirati“...
4.5.2.
Odnosi sa
javnošću i razvoj
komunikata
Projekat „Evropa znači da...“ posmatramo u svetlu tzv. integrisanih komunikacija,
gde su uključeni i (socijalni) marketing i odnosi sa javnošću, koji su u ovom slučaju
nešto širi od uobičajenih u projektima ograničenog trajanja:
ƒƒ Međusobno razumevanje: „Public Relations aktivnosti predstavljaju smišljeno, planirano i stalno nastojanje da se uspostavi i održava međusobno razumevanje između organizacije i njenog okruženja” (Britanski institut za PR).
ƒƒ „PR je stvaranje imidža kompanije kao dobrog ’korporativnog građanina’ i istupanje protiv glasina i priča koje se povremeno javljaju” (Filip Kotler).
ƒƒ Dobar glas i marka: „Odnosi sa javnošću brinu se o imenu i dobrom glasu, marketing štiti proizvod i marku”. Londonska škola za odnose sa javnošću (LSPR) naglašava da je najvažnije – Da drugi misle dobro...
ƒƒ U oglašavanju proizvod „kaže“: Ja sam najbolji! Cilj PR-a je da drugi to o vama
govore...
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
ƒƒ Filozofija PR ukazuje da ćemo postavljene ciljeve lakše ostvariti uz podršku i razumevanje javnosti, nego kada je ona indiferentna ili suprotstavljena.
ƒƒ Krizni PR i krizni menadžment se zasnivaju na planiranju i predviđanju, na dobrim
pripremama i simulaciji, na konceptu da se krizom može „upravljati”. U slučaju
103
našeg projekta takva razmatranja su veoma korisna za slučajeve nekih ekscesa, zastoja, promena, političkih opstrukcija itd.
Pod komunikatima ovde treba podrazumevati šire određenje onoga što se proizvede za komunikaciju ili interakciju o životnoj sredini, održivom razvoju i integracijama.
To su, pre svega, brošure i prezentacije, a zatim i sva ostala „sredstva“ – od pozivnih plakata i letaka, do eventualnih banera i bilborda, a naročito ono što obuhvata
savremena elektronska komunikacija – internet, blog, društvene mreže.
Kao podsticaj u tom pravcu mogu poslužiti alternative uz neka pitanja korišćena u
pojedinim istraživanjima ovih fenomena u Srbiji:
ƒƒ Zašto biste glasali protiv učlanjenja naše zemlje u EU – Ništa dobro ne donose / Više
štete nego koristi; Živećemo lošije / Ekonomska propast / Zaduživanje; Ucene, pritisci,
uslovljavanja; Ne verujem im / Ne želim u EU, ne volim EU; Loša iskustva drugih zemalja
/ EU nema budućnost; Postali bismo kolonija / Gubljenje suvereniteta, nezavisnosti;
Gubljenje identiteta; Neprijatelji Srbije / Bombardovali su nas; Nerealno, nismo spremni za ulazak u EU; Zbog uslovljavanja Kosovom, Hagom...
ƒƒ Da li reforme... treba sprovoditi – Te reforme bi trebalo sprovoditi i da nisu uslov za
ulazak u EU, radi stvaranja bolje Srbije zbog nas samih; Reforme koje su neophodne za
ulazak u EU treba sprovoditi prvenstveno zato što je to ispunjavanje uslova za ulazak
u EU; Takve reforme uopšte ne treba sprovoditi...
ƒƒ Koje od sledećih reformi su najznačajnije – Borba protiv korupcije; Bolja zaštita ljudskih prava; Reforma zdravstvenog sistema; Reforma poljoprivrede; Reforma pravosuđa; Reforma obrazovnog sistema; Zaštita potrošača; Zaštita životne sredine; Vlasništvo poslanika nad mandatima; Nijedna nije značajna...
ƒƒ Da li se Vi lično osećate Evropljaninom/kom – Ne; I da i ne; Da.
ƒƒ Šta po Vašem mišljenju znači biti građanin Evropske unije – Pravo na rad u bilo kojoj
zemlji u okviru EU; Pravo stalnog boravka u bilo kojoj zemlji EU; Mogućnost studiranja u bilo kojoj evropskoj zemlji; Mogućnost korišćenja zdravstvene zaštite i socijalne
pomoći bilo gde u EU; Pravo glasa na lokalnim izborima u zemlji članici u kojoj živite,
nezavisno od nacionalne pripadnosti; Pravo glasa na izborima za Evropski parlament
u zemlji članici u kojoj živite, nezavisno od nacionalne pripadnosti; Pravo glasa na opštim izborima u zemlji članici u kojoj živite, a koja nije vaša zemlja rođenja...
ƒƒ Koje će oblasti društva imati najviše koristi (ili će najviše izgubiti) ulaskom naše zemlje u EU – Krupni biznis; Državna administracija; Školstvo; Mali i srednji biznis; Industrija; Zdravstvo; Poljoprivreda; Sudstvo; Socijalna zaštita; Nijedna oblast... itd.
Izazovi evropskih
integracija u oblastima
zaštite životne sredine
i održivog razvoja
lokalnih zajednica
U slučajevima kada da se neka oblast (sa listingom pitanja i problema) uključi u
komunikate, trebalo bi pripremiti odgovore na njih – zbog prezentacije i radionica,
odnosno realne interakcije sa ciljnim grupama. Nalazi poslednjih istraživanja biće tu
od velike koristi, ali je neophodan i ekspertski pristup članova stručnog tima!
CIP - Каталогизација у публикацији
Народна библиотека Србије, Београд
349.6(4-672EU)
351.77(4-672EU)
502.14(4-672EU)
IZAZOVI evropskih integracija u oblastima
zaštite životne sredine i održivog razvoja
lokalnih zajednica / [autori Vladimir
Ateljević ... [et al.] ; urednici Dušan
Damjanović, Nikola Mikašinović]. - Beograd :
PALGO centar, 2011 (Beograd : Standard2). 103 str. : ilustr. ; 26 cm
Tiraž 500. - Str. 5: Predgovor / Dušan
Damjanović. - Napomene i bibliografske
reference uz tekst.
ISBN 978-86-84865-08-5
1. Атељевић, Владимир [аутор]
a) Европска унија - Еколошка политика b)
Животна средина - Заштита - Европска унија
COBISS.SR-ID 184295692
Download

Knjiga u pdf. formatu