Izveštaj za period
jun –oktobar 2013.
AZIL U REPUBLICI SRBIJI
Ovaj kratak izveštaj odnosi se na period od početka juna do oktobra 2013. godine i u njemu su izneti samo oni
podaci koji su relevantni za ovaj period, dok više o funkcionisanju celokupnog sistema azila u Srbiji možete videti
više u najskorijim izveštajima Beogradskog centra, Pravo na utočište u Republici Srbiji 2012 i periodični Izveštaj za
period januar-jun 2013.
Izveštaj su izradili saradnici Beogradskog centra za ljudska prava Lena Petrovid, Sonja Toškovid, Nikola Kovačevid i
Jovana Zorid. Na fotografiji na naslovnoj strani snimljenoj u okolini Centra za tražioce azila u Bogovađi, tražioci azila
za koje nije bilo mesta u centru za smeštaj čekaju u redu za hranu.
U Izveštaju se koristi muški rod, osim kada se, u konkretnom slučaju, radi o ženskoj osobi. Autori i autorke
Izveštaja, kao i Beogradski centar za ljudska prava, zalažu se za rodnu ravnopravnost i načelno podržavaju rodno
neutralnu upotrebu jezika.
Beograd, oktobar 2013. godine
2
1. AKTUELNI PROJEKTI U OBLASTI PRAVA NA UTOČIŠTE
PRUŽANJE PRAVNE POMODI TRAŽIOCIMA AZILA
Beogradski centar za ljudska prava uz podršku UNHCR u toku 2013. godine nastavlja sprovođenje projekta
usmerenog na obezbeđivanje adekvatne pravne pomodi tražiocima azila. Redovnim posetama centrima za
prihvat azilanata, tim Beogradskog centra u stalnom je kontaktu s tražiocima azila, ali i s nadležnim
državnim organima. Pravnici Beogradskog centra savetuju potencijalne tražioce azila kako bi ih upoznali sa
njihovim pravima i obavezama, a svako ko podnese zahtev za azil u Republici Srbiji, dobija našu punu
podršku i pomod. Monitoring procesa donošenja odluka, kao i uvid u pojedinačne odluke o zahtevima za
azil dade jasnu sliku o stepenu poštovanja standarda ljudskih prava na čije poštovanje se Republika Srbija
obavezala.
Pored pružanja direktne pravne pomodi, monitoringa i izveštavanja, Beogradski centar ulaže napore u
podizanje svesti građana i institucija o ovoj temi, promociju novih, adekvatnih rešenja za uočene
probleme. Tim Beogradskog centra sarađuje s Pravnom klinikom za izbegličko pravo, Pravnog fakulteta u
Beogradu, gde mladim, bududim pravnicima prenosi svoje znanje i iskustvo u ovoj oblasti.
UMREŽAVANJE I PODIZANJE KAPACITETA ZA EFEKTIVNIJU MIGRACIONU POLITIKU U SRBIJI
Grupa 484, Beogradski centar za bezbednosnu politiku i Beogradski centar za ljudska prava nastavljaju
realizaciju projekta Umrežavanje i podizanje kapaciteta za efektivniju migracionu politiku u Srbiji, pod
pokroviteljstvom Ambasade Kraljevine Norveške u Beogradu.
Na osnovu rezultata prethodnog projektnog ciklusa, tokom 2013. i 2014. godine, navedene organizacije
de i dalje biti angažovane na pružanju smernica praktične politike i rešenja kada je reč o najaktuelnijim
problemima u oblasti azila i readmisije u Srbiji. Projekat ima specifičan cilj da postojede partnerstvo
organizacija civilnog društva proširi, uključujudi više lokalnih organizacija civilnog društva, podizanjem
njihovih kapaciteta u oblasti azila i migracija. Osim toga, projekat ima za cilj i širenje svesti i profesionalno i
odgovorno izve
usmerene na lokalne medije i posebno relevantne lokalne zajednica (u mestima u kojima je zabeležene
veliki broj migranata i tražioca azila). Dalja izgradnja dobrih odn
migracijama i obezbeđivanje istinske pomodi migrantima.
3
2. STATISTIKA 1
Ukupno 3193 stranih državljana izjavilo je nameru da traži azil u Republici Srbiji u periodu 1.1.2013 30.09.2013. godine od toga 244 poreklom iz Avganistana, 323 iz Somalije, 127 iz Pakistana, 236 iz Alžira, 17 iz
Libije, 78 iz Tunisa, 87 iz Maroka, 31 iz Mauritanije, 40 iz Palestine, 403 iz Eritreje, 21 iz Irana, 753 iz Sirije, 15 iz
Egipata, 110 iz Sudana, 42 iz Bangladeša, 14 iz Burkine Faso, 24 iz Gambije, 45 iz Gane, 27 iz Gvineje, 30 Iraka, 1 iz
Kenije, 185 iz Malija, 94 iz Obale Slonovače, 30 iz Senegala, 31 iz Sijere Leone, 49 iz Nigerije, 16 iz Konga, 9 iz
Togoa, 11 sa Kube, 18 iz Kameruna, 15 iz Madagaskara, 32 iz Komori, 4 iz Jemena, 5 iz Ruande, 3 iz Tanzanije, 5 iz
Indija, po 2 iz Angole, Čada, Turske, Centralnoafričke Republike, Benina i Zapadne Sahare, i po 1 tražilac azila iz
Hrvatske, Etiopije, Šri Lanke , Ukrajine, Rusije, Gabona i Filipina.
Tražioci azila po nacionlanosti od 1.1.2013. do
30.09.2013
Avganistan 244
Avganistan
Somalija 323
Somalija
Alžir
Sirija
Ostali 1052
Alžir 236
Pakistan
Sudan
Tunis 78
Sirija 757
Maroko 87
Obala Slonovače
Mali
Mali 85
Obala Slonovače
94
Sudan 110
Maroko
Tunis
Pakistan 127
U istom periodu 315 maloletnika bez pratnje je tražilo azil u Republici Srbiji. Struktura tražilaca po
zemljama porekla izgleda ovako : Avganistan 74, Pakistan 26, Libija 1, Sirija 84, Alžir 18, Bangladeš 12, Burkina Faso
1, Eritreja 13, Iran 5, Mauritanija 1, Somalija 21, Sijera Leone 5, mali 20, Indija 1, Gana5, Gvineja 4, Irak 1, Gambija
2, Palestina 5, Tunis 7, Senegal 1, Sudan 1, Maroko 2, Egipat 1, Nigerija 1, Obala Slonovače 1, Ruanda 1 i Zapadna
Sahara 1.
1
Svi statistički podaci o tražiocima azila kao i postupku, dobijeni su od kancelarije UNHCR u Beogradu i Uprave granične policije na osnovu
zahteva za pristup informacijama od javnog značaja, odgovori od 18.6.2013. i 16.10.2013. godine.
4
Maloletni tražioci azila po nacionalnosti
Avganistan
Avganistan , 76
Sirija
Ostali, 57
Eritreja, 13
Pakistan
Somalija
Mali, 20
Sirija, 84
Alžir
Alžir, 18
Mali
Somalija, 21
Eritreja
Pakistan, 26
Maloletni
tražioci azila
ženskog pola,
17
Maloletni tražioci azila po polu
Maloletni tražioci azila
ženskog pola
Maloletni tražioci azila
muškog pola
Maloletni
tražioci azila
muškog pola,
298
2
Statistike takođe pokazuju da je od početka godine do 28. oktobra 2013. godine , u centrima za smeštaj
tražilaca azila ukupno boravilo 1506 lica (od toga je u centru u Bogovađi bilo smešteno ukupno 1034 lica dok je u
Banji Koviljači bilo smešteno 472 lica).
Lica smeštena u centrima za azil
Banja
Koviljača,
472
Bogovađa,
1034
2
Podaci dobijeni od kancelarije UNHCR u Beogradu, 28.10.2013 godine.
5
3. POSTUPAK AZILA
Uživanje prava koje predviđa UN Konvencija o statusu izbeglica iz 1951. godine zavisi od dejstva procesnih
3
garancija koje treba da budu efikasne i primenljive u praksi, a ne teoretske i iluzorne. Organi nadležni za postupak
azila i za eventualno udaljenje stranca (kome nije odobren azil) sa teritorije Republike Srbije moraju da postupaju u
skladu sa standardima međunarodnog prava ljudskih prava koja proističu iz Evropske konvencije za zaštitu ljudskih
prava i osnovnih sloboda i jurisprudencije Evropskog suda za ljudska prava. Nepravičan postupak azila može da
dovede ne samo do povrede principa non – refoulement ved i do drugih teških kršenja ljudskih prava kao što su
4
5
pravo na život i zabrana mučenja i nečovečnog i ponižavajudeg postupanja, pravo na slobodu i pravo na pravično
6
7
suđenje i pravo na delotvorni pravni lek.
8
9
Zakon o azilu uređuje postupak azila, dok se Zakon o opštem upravnom postupku supsidijarno
primenjuje u pogledu procesnih načela i situacija koje nisu uređenje Zakonom o azilu. Načelo efikasnosi u
upravnom postupku obavezuje organe koji vode postupak da obezbede uspešno i kvalitetno ostvarivanje prava i
pravnih interesa stranaka (čl. 6 ZOUP). Međutim, tim Beogradskog centra za ljudska prava, koji pruža pravnu
pomod tražiocima azila u Srbiji, uočio je da Zakon o azilu sadrži brojne pravne praznine i nedostatke koji umanjuju
efikasnost postupka azila.
3.1. PRISTUP POSTUPKU I IZDAVANJE POTVRDE O IZRAŽENOJ NAMERI DA SE TRAŽI AZIL
Pristup postupku azila u Republici Srbiji se ostvaruje tako što stranac može, prilikom granične kontrole ili
unutar teritorije Republike Srbije stranac usmenim ili pismenim putem da izrazi nameru da traži azil pred
ovlašdenim policijskim službenikom Ministarstva unutrašnjih poslova (čl. 22. st. 1). Na graničnoj liniji je u periodu
od 1. janara do 30. septembra 2013. nameru da traži azil izrazilo 30 stranaca dok je u područnim policijskim
10
upravama nameru da traži azil izrazilo 3.148 stranaca.
Izražena namera za traženje azila de biti evidentirana, stranac de biti upuden u Kancelariju za azil, odnosno
u Centar za azil. Stranac je dužan da se javi u roku od 72 sata ovlašdenom službeniku Kancelarije za azil, odnosno
Centra za azil u Bogovađi ili u Banji Koviljači. Zakon o azilu garantuje strancu koji se nalazi na teritoriji Republike
Srbije pravo da podnese zahtev za dobijanje azila (član 4), međutim, Zakon predviđa da se zahtev za azil podnosi
tek nakon registracije stranca koji je izrazio nameru da traži azil.
U praksi je pristup postupku azila u problematičan iz nekoliko razloga. Prvo, Beogradski centar za ljudska
11
prava je u više navrata obavešten da se potvrda o izraženoj nameri za traženje azila ne izdaju blagovremeno. Bez
izdate potvrde o nameri za traženje azila, stranci, koji najčešde kod sebe nemaju nikakva identifikaciona
dokumenta, ilegalno borave na teritoriji Republike Srbije te su izloženi riziku od deportacije. Neblagovremenim
3
Artico protiv Italije, predstavka br. 6694/74, Presuda od 13. maja 1980, para. 33.
Bader i Kanbor protiv Švedske, predstavka br. 13284/04, Presuda od 08. novembra 2005, para. 48.
5
M.S.S. protiv Belgije i Grčke, predstavka broj 30696/09, Presuda od 21. Januara 2011.
6
Moayad protiv Nemačke, predstavka br. 35865/03, Odluka o prihvatljivosti od 20. februara 2007. para. 100-102.
7
Hirsi Jamaa i drugi protiv Italije, predstavka 27765/09, odluka Velikog veda od 23. februara 2012.
8
Sl. glasnik RS, 109/07.
9
Sl. list SRJ, br. 33/97, 31/01 i Sl. glasnik RS, br.30/10.
10
Uprava granične policije, Odgovor na zahtev za pristup informacijama od javnog značaja 03/09 broj 26-262/13-5 od 16.10.2013.
11
Beogradski centar za ljudska prava je došao do ovih saznanja prilikom redovne komunikacije sa tražiocima azila kojima nije obezbeđen
smeštaj i koji su zbog toga boravili napolju, u okolini centra.
4
6
izdavanjem potvrde tražiocima azila je uskradeno i pravo na smeštaj. S obzirom da je javljanje u propisanom roku
centru za azil sa potvrdom o izraženoj nameri uslov za ostvarivanje prava na smeštaj, u praksi se dešavalo da lica
koja žele da izraze nameru da traže azil moraju i po nekoliko dana da provedu napolju, u okolini nekog od centara
12
za azil, sve dok im nadležna policijska uprava ne izda potvrdu o izraženoj nameri. Takođe, uočeno da prilikom
izjavljivanja namere u najmanje jednoj policijskoj stanici, policijski službenici ispituju tražioce azila o razlozima zbog
13
kojih su napustili svoju zemlji, kako bi utvrdili da li treba da im izdaju potvrdu ili ne. Beogradski centar za ljudska
prava je uočio da ukoliko lice, koje se obratilo policiji sa namerom da traži azil, nije to učinilo odmah nakon
14
prelaska granice, onda službenici Odseka za suzbijanje ilegalnih migracija prilikom izražavanja namere za traženje
azila odmah saslušavaju stranca i sačinjavaju zapisnik o činjenicama kretanja i boravka u Republici Srbiji, čak iako
15
stranac legalno boravi u zemlji i ima registrovano boravište. Zakon o azilu, ne daje, međutim, diskreciono pravo
policijskim službenicima da odluče da li de izdati potvrdu ili ne, niti su oni nadležni da ispituju tražioce azila o
razlozima napuštanja zemlje porekla, ved je to u nadležnosti Kancelarije za azil. Ovakva praksa u policijskim
upravama bi mogla ozbiljno da ugrozi pravo na pristup postupku azila a samim ti i druga prava tražilaca azila, jer
bez potvrde o izraženoj nameri za traženje azila, tražilac azila ne može da bude registrovan u postupku azila a
samim tim niti da podnese zahtev za azil.
Zakon o azilu bi trebalo da obezbedi da tražiocu azila, koji je tražio azil na granici, bude dozvoljen ulazak
16
na teritoriju Republike Srbije, što je preduslov za pristup postupku azila. Iako je ulazak u zemlju posredno
omoguden primenom načela nekažnjavanja za nezakonit ulazak u zemlju (član 8 ZoA), sudska praksa je pokazala da
17
ovo načelo ne pruža dovoljne garantije, te se tako dešavalo da lica koja službenici granične policije i prekršajne
sudije nisu prepoznali kao tražioce azila budu kažnjena za ilegalni prelazak granice usled čega im u skladu sa
18
Zakonom o strancima (čl. 42 i 85) može biti naloženo udaljenje sa teritorije Republike Srbije. Suverenitet država
podrazumeva da država ima diskreciono pravo da kontroliše ulazak stranaca na svoju teritoriju, u određenim
19
slučajevima se može zahtevati od države da dozvoli iregularnim migrantima ulazak na svoju teritoriju. To se
posebno odnosi na slučajeve u kojima bi odbijanje države da primi migrante na svoju teritoriju dovelo do povrede
njihovog prava na život (čl. 2 EKLJP) i fizički integritet (čl. 3 EKLJP).
U roku od 72 časa od izdavanja potvrde o izraženoj nameri, tražilac azila može da se javi centru za azil, radi
dobijanja smeštaja, a može i Kancelariji za azil podneti zahtev za odobrenja boravka van Centra za azil u privatnom
smeštaju. U slučaju neblagovremenog javljanja, u roku od 72 sata od izdavanja namere, centru za azil ili Kancelariji
za azil, ustanovljena je praksa da tražioci azila gube pravo na smeštaj u Centru, a samim tim i pravo na pristup
azilnom postupku, kako i pravo na boravak u Srbiji. Takođe, usled nedovoljnih smeštajnih kapaciteta centara za
azil, stranci koji poseduju potvrdu o izraženoj nameri za traženje azila i koji su se blagovremeno javili centru za azil,
20
borave napolju, u okolini centra, dok se ne oslobodi mesto u centru. Iako to Zakonom nije regulisano u praksi
12
Podatak je dobijen od tražilaca azila kojima nije obezbeđen smeštaj, a koji su se nalazili ispred Centra za azil u Bogovađi i koji su tvrdili da su se
nekoliko puta obradali PU Valjevo kako bi dobili potvrdu o izraženoj nameri da traže azil.
13
Pravnici Beogradskog centra za ljudska prava su do ovog podatka došli prilikom pružanja pomodi jednom klijentu da dobije potvrdu o
izraženoj nameri za traženje azila
14
Odsek za suzbijanje ilegalnih migracija pripada Odeljenju za suzbijanje prekograničnog kriminala i kriminalističko – obaveštajne poslove u
okviru Uprave granične policije.
15
Pravnici Beogradskog centra za ljudska prava su do ovog podatka došli prilikom pružanja pomodi jednom klijentu da dobije potvrdu o
izraženoj nameri za traženje azila
16
International standards relating to refugee law, checklist to review draft legislation, UNHCR mart 2009, str. 19
17
Vidi Pravo na utočište u Republici Srbiji 2012, Nekažnjavanje tražilaca azila i pristup postupku azila prekršajnom postupku Beogradski centar
za ljudska prava, 2013, str. 21.
18
Ibid.
19
Vidi Yanis Ktistakis, Protecting migrants under the European Convention on Human Rights and the European Social Charter, Savet Evrope,
februar 2013., str. 18 i poglavlje VI,a,iii.
20
U periodu od početka septembra do sredine novembra 2013., Beogradski centar za ljudska prava je prilikom redovnih poseta centara za azil
uočio da napolju, u okolini centra za azil u Bogovađi, boravi u proseku oko 100 ljudi.
7
stranci prilikom prijavljivanja u centru moraju da prilože potvrdu o izraženoj nameri koju zadržava uprava centra.
Ukoliko im se ne obezbedi mesto u centru, oni ostaju da čekaju na slobodno mesto bez ikakvog dokumenta kojim
bi mogli u slučaju da ih državni organi legitimišu, da dokažu da su tražioci azila u Srbiji, što ih praktično čini
iregularnim migranitma, jer kod sebe najčešde nemaju putne isprave niti bilo kakav identifikacioni dokument. Tim
Beogradskog centra za ljudska prava je uočio su uprave centara za azil uvele praksu da tražiocima azila izdaju
kopiju potvrde o izraženoj nameri, kako bi im se na taj način obezbedio dokaz o statusu u Srbiji, dok im se ne izda
lična karta. Ipak, ovo pitanje je neophodno urediti Zakonom.
3.2. REGISTRACIJA I IZDAVANJE LIČNE KARTE
Nakon blagovremenog javljanja Kancelariji za azil ili centru za azil sa potvrdom o izraženoj nameri za
traženje azila, Kancelarija za azil vrši registraciju stranaca i članova njihove porodice. Registracija obuhvata
utvrđivanje identiteta, fotografisanje, uzimanje otisaka prstiju i privremeno zadržavanje svih isprava i dokumenata
koji mogu biti od značaja u postupku azila, o čemu se strancu izdaje potvrda. Po izvršenoj registraciji, strancu se
izdaje lična karta.
Zakon o azilu i podzakonski akti ne propisuju rok u kome de Kancelarija za azil izvrštiti registraciju tražioca
azila niti rok u kome de strancu biti izdata lična karta. Iako Zakon o azilu formalno počinje tek podošenjem zahteva,
ove upravne radnje ipak utiču na dužinu trajanja postupka. Bez identifikacionog dokumenta, tražiocima azila je
ograničena sloboda kretanja jer mogu da se kredu samo u krugu centra za azil, a takođe ne mogu ni da raspolažu
novcem na svojim bankovnim računima.
Izgled i sadržina lične karte su propisani Pravilnikom o sadržini i izgledu obrazaca zahteva za azil i isprava
21
koje se mogu izdavati tražiocima azila i licima kojima je odobren azil ili privremena zaštita. Lična karta za lice koje
traži azil važi do okončanja postupka azila, s tim što joj se važenje produžava svakih šest meseci. Pravilnikom je
uređen i slučaj gubitka lične karte, međutim nije propisan ni rok za izdavanje nove lične karte, što takođe
22
predstavlja problem u praksi u vidu ograničenja slobode kretanja.
3.3. ZAHTEV ZA AZIL
Postupak azila se pokrede podnošenjem zahteva za azil ovlašdenom službeniku kancelarije za azil na
propisanom obrascu u roku od 15 dana od dana registracije, a u opravdanim slučajevima, na zahtev stranca,
Kancelarija za azil ovaj rok može produžiti.
Zakon o opštem upravnom postupku predviđa da je upravni postupak pokrenut čim organ izvrši ma koju
radnju radi vođenja postupka (čl. 115 st. 1 ZOUP). Postupak uvek pokrede nadležni organ, po službenoj dužnosti ili
povodom zahteva stranke. Ovakvo pravilo nema izuzetka, što znači da postupak nikada ne može da pokrene sama
23
stranka, nekom svojom radnjom. Reč je o načelu oficijelnosti u upravnom postupku. Zakon o azilu predviđa niz
upravnih radnji koje vrši Kancelarija za azil pre formalnog podnošenja zahteva za azil, te je tako član 25 stav 1
Zakona o azilu, prema kome se postupak pokrede podnošenjem zahteva za azil, u suprotnosti sa članom 115 st. 1
21
Sl. glasnik RS, br. 53/2008.
U razgovoru sa tražiocima azila koji su izgubili ili kojima su ukradene lične karte, Beogradski centar za ljudska prava je došao do saznanja da i
oni veoma dugo čekaju na izdavanje novih ličnih karata.
23
Komentar zakona o opštem upravnom postupku sa sudskom praksom i registrom pojmova, prof. dr Zoran Tomid i Vera Bačid, Službeni glasnik
2012. godine, deveto izdanje, str. 273
22
8
ZOUP. U praksi, međutim, stranka podnosi zahtev za azil onog dana koji odredi Kancelarija za azil, nezavisno od
volje stranke. Tako se u praksi dešava da od momenta registracije do momenta podnošenja zahteva protekne i više
od 15 dana iako Zakon o azilu propisuje da stranac gubi pravo na boravak u Republici Srbiji u slučaju neopravdanog
prekoračenja ovog roka (čl. 25 st. 3). Prema saznanjima Beogradskog centra za ljudska prava, tražiocima azila se u
praksi ne otkazuje boravak usled prekoračenja roka za podnošenje zahteva za azil. Međutim, suviše dugo trajanje
postupka i čekanje tražilaca azila na podnošenje zahteva za azil, u velikoj meri obeshrabruje tražioce azila
Republiku Srbiju percipiraju zaista kao zemlju u kojoj de modi da dobiju utočište.
Zakonom o azilu nisu detaljno uređene procesne radnje prilikom podnošenja zahteva za azil, tako da se u
praksi zahtev isključivo posnosi, usmeno na zapisnik službeniku Kancelarije za azil. Prilikom podnošenja zahteva,
24
službenik Kancelarije za azil postavlja stranci pitanja iz formulara zahteva, a zatim odgovore unosi u formular.
Pitanja iz formulara zahteva su gotovo identična kao i pitanja na koja tražilac azila odgovara prilikom saslušanja, s
tim što Kancelarija za azil, prilikom podnošenja zahteva ne ispituje detaljno tražioca azila o okolnostima koje su
relevantne za donošenje odluke. Ovakva praksa podnošenja zahteva za azil nije u skladu sa načelom ekonomičnosti
upravnog postupka. ZOUP propisuje da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za
stranku i za druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanja
činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (čl. 14 ZOUP). Bolje rešenje bi bilo da, kada je
mogude, sama stranka ili uz pomod zastupnika, ima pravo da zahtev sastavi i podnese u propisanom roku, nakon
čega de biti saslušana u fazi postupka „saslušanje.“ Ukoliko tražilac azila nije u stanju da sam sastavi zahtev za azil,
u tome bi mu asistenciju.
3.4. SASLUŠANJE
Nakon podnošenja zahteva za azil sledi saslušanje tražioca azila od strane službenika Kancelarije za azil.
Zakon propisuje da de se lice koje traži azil saslušati u najkradem mogudem roku (član 26). Međutim, od
podnošenja zahteva do saslušanja protekne u proseku više od mesec dana, tako da zakonska formulacija „u
najkradem mogudem roku“ nije adekvatna za ostvarivanje načela procesne ekonomije. Pored službenika
Kancelarije za azil i prevodioca, saslušanju prisustvuje i punomodnik tražioca azila, a može prisustvovati i
predstavnik UNHCR, ukoliko se tražilac azila tome ne protivi. Saslušanje se vrši tako što službenik Kancelarije za azil
uz pomod prevodioca ispituje tražioca azila o njegovom identitetu, razlozima na kojima zasniva svoj zahtev za azil, o
kretanju nakon napuštanja zemlje porekla kao i o tome da li je lice koje traži azil ved podnelo zahtev za azil u nekoj
drugoj zemlji. Kada službeno lice ispita tražioca azila o navedenim činjenicama, punomodnik ima mogudnost da mu
postavlja dodatna pitanja. O saslušanju službeno lice sastavlja zapisnik koji, pored njega, potpisuju tražilac azila,
njegov punomodnik i prevodilac. Prilikom saslušanja tražilac azila se ispituje o razlozima napuštanja zemlje porekla
i o tome u kojim zemljama je boravio i kroz koje zemlje je prolazio pre dolaska u Srbiju kao i o činjenici da li je u
nekoj drugoj zemlji tražio azil. Zakon o azilu ne sadrži pravila o teretu dokazivanja niti pravilo da u slučaju sumnje
25
treba odlučiti u korist tražioca azila, pod uslovom da je njegova priča koherentna i uverljiva. Jedno lice može biti
saslušano više puta.
24
Pravilnik o sadržini i izgledu obrasca zahteva za azil i isprava koje se mogu izdavati tražiocima azila i licima kojima je odobren azil ili
privremena zaštita, Sl. glasnik RS, br. 53/2008.
25
UNHCR, Note on Burden and Standard of Proof in Refugee Claims, od 16. decembra 1998. godine, tačka 12.
9
3.5. PRVOSTEPENA ODLUKA
Nakon saslušanja Kancelarija za azil može odlučiti u meritumu i doneti prvostepenu odluku kojom ili
usvaja zahtev za azil i strancu priznaje pravo na utočište ili mu dodeljuje subsidijarnu zaštitu ili obija zahtev za azil i
nalaže strancu da, ukoliko nema drugi osnov za boravak, u određenom roku napusti teritoriju Republike Srbije.
Kada se ispune zakonom propisani uslovi, Kancelarija za azil može doneti i procesnu odluku kojom obustavlja
postupak azila ili odbacuje zahtev za azil bez upuštanja u meritum.
Zakon o opštem upravnom postupku propisuje načelo samostalnosti prilikom rešavanja upravne stvari (čl.
11). Ova samostalnost se ogleda u tome da upravnom organu niko ne može i ne sme da daje naloge kako de voditi
26
konkretni postupak i kakvo de rešenje doneti, niti organ eventualna naređenja u tom smislu sme prihvatiti.
Kancelarija za azil je u sastavu Uprave granične policije. Od pripadnika službe granične policije, u čijoj je primarnoj
nadležnosti zaštita i kontrola državne granice, ne može se očekivati da potpuno samostalno donose odluke u
postupku azila.
Zakon o azilu ne propisuje rok u kome de Kancelarija za azil doneti odluku o zahtevu za azil. Iako ZOUP
propisuje opšti rok od 60 dana za rešavanje upravne stvari, čini se da ovaj rok nije adekvatan za odlučivanje o
zahtevu za azil iz tog razloga što se ishod postupka tiče osnovnih ljudskih prava tražioca azila, a čekanje na odluku
može dodatno traumatizovati tražioce azila i odvratiti ih od toga da ostanu u Srbiji do okončanja postupka. Bilo bi
dobro da Kancelarija za azil donese odluku u što kradem roku, međutim, prema iskustvu Beogradskog centra za
ljudska prava u pružanju pravne pomodi tražiocima azila, postupak traje znatno duže od 60 od dana podnošenja
zahteva za azil.
Kancelarija za azil de odbiti zahtev za azil ukoliko je zasnovan na neistinitim razlozima, na lažnim
podacima, falsifikovanim ispravama ili dokumentima, osim ako tražilac azila za to iznese opravdane razloge.
Kancelarija za azil de odbiti zahtev za azil i ako su navodi tražioca azila nekoherentni ili u suprotnosti sa drugim
izvedenim dokazima tokom postupka, ako se tokom postupka utvrdi da je zahtev za azil podnet sa ciljem da se
odloži deportacija, ili da je tražilac azila došao u Srbiju isključivo iz ekonomskih razloga. Ako tražilac azila odbija da
da izjavu o razlozima za traženje azila ili je njegova izjava nejasna ili ne sadrži navode koji ukazuju na proganjanje,
njegov zahtev za azil de biti odbijen. Nepružanje istinitih ili davanje nekoherentnih podataka ne bi trebalo da
predstavlja automatske osnove za odbijanje zahteva za azil, jer takvo postupanje tražioca azila može biti i posledica
teške situacije u kojoj se on nalazi ili konfuznosti usled traumatičnih iskustava u zemlji porekla. U svakom slučaju,
nesaradnja tražioca azila sa Kancelarijom za azil može biti samo osnov za odbacivanje zahteva za azil, a nikako
osnov za odbijanje, s obzirom da u tom slučaju, nadležni organ ne ispituje zahtev za azil u meritumu.
Stranac čiji je zahtev za azil odbijen, može podneti novi zahtev ako obezbedi dokaze da su se okolnosti
relevantne za priznavanje prava na utočište ili dodeljivanje subsidijarne zaštite u međuvremenu bitno izmenile.
ZOUP dozvoljava, međutim, ponavljanje postupka ukoliko se sazna za nove činjenice ili se stekne mogudnost da se
upotrebe novi dokazi koji bi mogli dovesti do drugačijeg rešenja da su te činjenice, odnosno dokazi bili izneseni u
ranijem postupku (čl. 239 st. 1. tač. 1) a nije neophodno da su se okolnosti, relevantne za priznavanje prava na
utočište i na subsidijarnu zaštitu, izmenile.
26
Z. Tomid i V. Bačid, Komentar zakona o opštem upravnom postupku sa sudskom praksom i registrom pojmova, Službeni glasnik, Beograd,
2012, 9. izd.
10
27
Kancelarije za azil je u 2013. godini u najvedem broju slučajeva donosila rešenje o obacivanju zahteva za
28
azil, bez upuštanja u meritum, iz razloga koje propisuje član 33 stav 1 tačka 6 Zakona. Sigurne trede zemlje su
29
prema Zakonu o azilu one zemlje koje se nalaze na listi koju je utvrdila Vlada i koje se pridržavaju međunarodnih
načela i zaštiti izbeglica sadržanih u Konvenciji o statusu izbeglica iz 1951. u Protokolu o statusu izbeglica iz 1967. U
kojima je tražilac azila boravio ili kroz koje je prolazio neposredno pre dolaska u Srbiju i u kojima je imao
mogudnost podnošenja zahteva za azil u kojima ne bi bio izložen progonu, mučenju, neljudskom ili ponižavajudem
postupanju ili vradanju u državu u kojoj bi njegov život, bezbednost ili sloboda bili ugroženi. Problematično je
usvojeno rešenje prema kome se pojam sigurne trede države zasniva na jednostranoj odluci Vlade, koja je doneta
2009. godine i koja od tada nije revidirana. Prema navodima NVO Mađarski helsinški komitet, Vlada Srbije nije
pribavila prethodne garantije da se u zemljama koje proglašava za sigurne zahtevi za azil ispituju u efikasnom i
pravičnom postupku, ved se rukovodila isključivo kriterijumima da li je država članica Konvencije iz 1951, da li je na
30
snazi bezvizni režim sa Srbijom i uzima u obzir mišljenje Ministarstva spoljnih poslova.
Kancelarija za azil odbacuje zahtev za azil samo usled toga što je tražilac azila prošao ili je boravio na
teritoriji države sa liste koju je utvrdila Vlada, bez osvrtanja na to da li ta zemlja ispunjava druge zakonske uslove da
bude kvalifikovana kao sigurna. Poštovanje principa non – refoulement obuhvata, međutim, i obavezu države da
učini sve što je njenoj modi da spreči da tražilac azila bude vraden u zemlju porekla bez suštinskog ispitivanja
zahteva za azil –tzv. direktni refoulement, kao i premeštanje tražioca azila u tredu zemlju, koja de ga zatim poslati
dalje, u mesto gde strahuje od progona – tzv. indirektni ili lančani refoulement. Ovaj princip zabranjuje
„proterivanje ili vradanje izbeglica, na bilo koji način, na granicu ili teritoriju gde bi im život ili sloboda bili ugroženi
zbog njihove rase, religije, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili zbog političkog mišljenja, bez
obzira da li im je formalno priznat status izbeglice, kao i osoba za koje postoji razlozi na osnovu kojih se veruje da bi
mogli biti izloženi torturi, u smislu Konvencije protiv mučenja i drugih surovih neljudskih ili ponižavajudih kazni ili
31
32
postupaka,“ i nije ga dozvoljeno derogirati. ESLJP zabranjuje i vradanje tražioca azila u „sigurnu tredu zemlju“
ukoliko je tretman u toj zemlji takav da dostiže stepen zlostavljanja, nezavisno od toga da li de „sigurna treda
33
zemlja“ vratiti tražioca azila u zemlju porekla gde strahuje od progona. Rizik od zlostavljanja u sigurnoj tredoj
34
zemlji mora biti predvidljiv i stvaran i mora lično pogađati lice koje traži utočište, ali ipak, činjenica da se veliki
broj tražilaca azila nalazi u istoj situaciji kao i drugi tražioci azila u „sigurnoj tredoj zemlji“ ne čini rizik od mučenja i
35
drugih surovih neljudskih ili ponižavajudih kazni ili postupaka manje individualnim. Evropski sud za ljudska prava
je mišljenja da se ne može očekivati od tražioca azila da pokaže da bi zbog njegovih ličnih karakteristika bio izložen
27
Vidi Pravo na utočište u Republici Srbiji 2012, str. 15, dostupno na http://www.azil.rs/doc/IZVESTAJ_PRVI_PERIODICNI_final_final.pdf.
Kancelarija za azil de odbaciti zahtev za azil bez ispitivanja da li lice koje traži azil ispunjava uslove za priznavanje azila, ako utvrdi: 1) da je lice
koje traži azil moglo da dobije efikasnu zaštitu u drugom delu države porekla, osim ako se, s obzirom na sve okolnosti, ne može očekivati da to
učini; 2) da lice koje traži azil uživa zaštitu ili pomod nekog organa ili tela Organizacije Ujedinjenih nacija, osim UNHCR-a, ili mu je priznat azil u
drugoj državi; 3) da lice koje traži azil ima državljanstvo trede države; 4) da lice koje traži azil može da dobije zaštitu sigurne države porekla, osim
ako dokaže da za njega nije sigurna; 5) da je zahtev za azil koji je lice koje traži azil podnelo nekoj drugoj državi koja poštuje Ženevsku
konvenciju ranije odbijen, a u međuvremenu nije došlo do promene okolnosti na kojima se zahtev zasnivao, ili je ranije podneo zahtev za azil
drugoj državi koja poštuje Ženevsku konvenciju; 6) da je lice koje traži azil došlo iz sigurne trede države, osim ako dokaže da za njega nije
sigurna; 7) da je lice koje traži azil namerno uništilo putnu ispravu, identifikacioni dokument ili drugo pismeno koje je moglo biti od značaja za
odluku o azilu, osim ako navede opravdane razloge. Pre donošenja rešenja kojim odbacuje zahtev za azil, Kancelarija za azil de ispitati stranca na
sve okolnosti koje isključuju razloge za odbacivanje zahteva za azil iz stava 1. ovog člana.
29
Sl. glasnik RS, 67/2009. Odlukom Vlade, sve zemlje sa kojima se graniči Srbija, proglašene su za sigurne.
30
Serbia as a Safe Third Country: Revisited, Hungarian Helsinki Committee, jun 2012, str. 7, dostupno na http://www.azil.rs/news/view/serbiaas-a-safe-third-country-revisited.
31
Službeni list SCG – Međunarodni ugovori , br. 9/2003.
32
Opšti zaključci o međunarodnoj zaštiti br. 79 (XLVII) – 1996, Zaključci UNHCR EXCOM, od 11. oktobra 1996, Rezolucija Generalne skupštine
Ujedinjenih nacija br. 51/75, UN Doc. A/RES/51/75, od 12. februara 1997, para. 3.
33
M.S.S. protiv Belgije i Grčke, supra .
34
Saadi protiv Italije, predstavka broj 37201/06, Presuda od 28. februara 2008. godine, para 130.
35
M.S.S. protiv Belgije i Grčke, supra , para. 359.
28
11
36
zlostavljanju ved je dovoljno da je on samo pripadnik grupe koja trpi zlostavljanje. U tom kontekstu, ukoliko bi se
od tražioica azila tražilo da individualizuje rizik od zlostavljanja, zaštita po članu 3 Evropske konvencije o ljudskim
37
pravima bila bi iluzorna. Pirlikom ocene da li je država povredila član 3 Evropske konvencije, ESLJP mora da ispita
predvidljive posledice u slučaju slanja tražioca azila u tredu zemlju, imajudi u vidu opštu situaciju u toj zemlji i
njegove lične prilike. Država ne sme da se zadrži samo na pretpostavci da de se prema podnosiocu zahteva u tredoj
zemlji postupati u skladu sa standardima Konvencije o statusu izbeglica, ved mora da utvrdi na koji način vlasti
38
sigurne trede zemlje primenjuju svoje propise.
Primena koncepta "sigurne države porekla" i "sigurne trede zemlje", ne sme da ima za posledicu uskradivanje
39
pristupa postupku azila ili kršenje principa non-refoulement. Imajudi u vidu da član 65 Zakona o azilu propisuje da
de se odredbe zakona tumačiti u skladu sa Konvencijom o statusu izbeglica i opšteprihvadenim pravilima
međunarodnog prava, zabrana indirekntog refoulement inkorporirana je i u pozitivno pravo Republike Srbije.
Prebacivanje odgovornosti za pružanje zaštite tražiocima azila između država bi trebalo pre da se zasniva
na multilateralnom ili bilaterlanom ugovoru nego na jednostranoj odluci države. Zakon o azilu daje mogudnost
tražiocu azila da obori pretpostavku da je „sigurna treda država“ za njega bila sigurna, tako što de u postupku
dokazati suprotno. Ipak, nije samo na tražiocu azila da utvrdi da je treda država nesigurna za njega, ved je teret
dokazivanja i na vlastima države koje žele da udalje tražioca azila sa svoje teritorije. Teret dokazivanja ne sme biti u
40
potpunosti prebačen na tražioca azila kako to propisuje ZOA. Vrhovni sud Mađarske je u decembru 2012. godine
41
usvojio mišljenje o primeni koncepta sigurne trede zemlje u kome je naglašeno da u slučaju lančanog refoulement
nije razumno očekivati od tražioca azila da dokaže postojanje individualnog rizika jer je indirektni refoulement
praktično posledica koja je nezavisna od volje osobe koju pogađa i na koji individalne karakteristike tražioca azila
nemaju nikakav uticaj. Ako u određenoj zemlji postoji opšti rizik od lančanog refoulement, skoro je nemogude da
tražilac azila o tome dostavi dokaze pored onih koji se baziraju na opštim informacijama o toj zemlji. Ustavni sud
42
Republike Srbije je u predmetu povodom ustavne žalbe jednog tražioca azila istakao da zabrana proterivanja i
relevantne odredbe ZOA „upuduju na zaključak da se lista sigurnih tredih država, pored ostalog, formira i na osnovu
izveštaja i zaključaka Kancelarije Visokog komesarijata za izbeglice. Ovaj sud takođe ocenjuje da izveštaji te
organizacije doprinose korigovanju postupanja nadležnih organa Republike Srbije u primeni Zakona o azilu, u tom
smislu da se zahtev za azil nede odbaciti iako osoba dolazi iz sigurne trede države koja je na listi Vlade, ukoliko ta
država postupak azila primenjuje na način suprotan Konvenciji.“
Međutim, iako su pravnici Beogradskog centra za ljudska prava, prilikom izjavljivanja pravnih lekova na
odluke o odbacivanju zahteva za azil usled primene koncepta sigurne trede zemlje, ukazivali na opšte poznate
činjenice koje ukazuju na to da postupak azila u Makedoniji, Crnoj Gori, Grčkoj i Turskoj nije efikasan, nadležni
organi se nisu osvrtali na te činjenice ved su zauzeli stav da tražilac azila mora da dokaže da ta zemlja za njega lično
nije bila sigurna. Prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, individualni rizik postoji ukoliko stranac pripada
43
određenoj grupi ili se nalazi u istoj situaciji kao i druge osobe čija se ljudska prava krše u zemlji odredišta.
36
Salah Sheekh protiv Holandije, predstavka br. 1948/04, presuda od 11. januara 2007. godine, para. 148.
Ibid.
38
M.S.S. protiv Belgije i Grčke, supra , para 359.
39
Conclusions Adopted by The Executive Committee on The International Protection of Refugees 1975 – 2009 (Conclusion No. 1 – 109),
decembar 2009, para. (j).
40
M.S.S. protiv Belgije i Grčke, supra , para. 352.
41
Mišljenje Vrhovnog suda Mađarske br. 2/2012 o pojedinim pitanjima koja se tiču primene koncepta sigurne trede zemlje od 10. decembra
2012, dostupno na http://www.refworld.org/docid/50ee7a732.html.
42
Odluka u predmetu Už–1286/2012, od 29.3.2012, dostupna na: http://www.azil.rs/documents/category/odabrane-presude.
43
Saadi protiv Italije, supra , para. 132 – 133.
37
12
U periodu od januara do kraja septembra 2013. godine Kancelarija za azil je donela ukupno 13 rešenja i
156 zaključaka o obustavi postupka. Usvojena su dva zahteva za azil i dodeljene su dve supsidijarne zaštite, jedan
44
zahtev za azil je odbijen i odbačeno je osam zahteva. U 2013. godini najvedi problem u postupku azila je
nerazumno dugo trajanje postupka. Primera radi, od 112 registrovanih tražilaca azila, u periodu od aprila do kraja
45
septembra 2013. godine, samo 64 lica je podnelo zahtev za azil, dok je jedino 8 tražilaca azila saslušano. Iako
veliki broj tražilaca azila napusti postupak pre podnošenja zahteva za azil ili pre saslušanja, nakon čega se postupak
obustavlja, izuzetno dugo trajanje postupka azila upravo odvrada tražioce azila da ostanu u Srbiji do okončanja
postupka. Ukoliko tražilac azila više od dva meseca čeka na registracuju, lako može da zaključi da je postupak azila
u Srbiji neefikasan, i da tu nede dobiti adekvatni zaštitu.
3.6. PRAVNI LEKOVI U POSTUPKU AZILA
Kada je u pitanju postupak azila, pravo na efikasni pravni lek podrazumeva postojanje nezavisnog i
nepristrasnog žalbenog organa, koji je kompetentan da ispita prvostepenu odluku kako u pogledu materijalnog
prava tako i u pogledu procesnih prava i da odluku ukine, ukoliko nađe da je to neophodno. U slučajevima u kojima
je dovedeno u pitanje poštovanje načela non – refoulement, neopravdano dug žalbeni postupak može da učini
46
pravni lek neefikasnim, imajudi u vidu ozbiljnost i hitnost pitanja o kome se odlučuje. Prema jurisprudenciji ESLJP,
da bi se pravni lek smatrao efikasnim u postupku azila, on mora imate automatsko suspenzivno dejstvo, imajudi u
vidu nepovratnu prirodu povrede koja može da se desi ukoliko dođe do mučenja ili drugih vidova zlostavljanja, od
47
kojih navodno postoji opasnost u slučaju vradanja stranca u zemlju porekla.
Protiv prvostepene odluke se može uložiti žalba Komisiji za azil u roku od 15 dana od dana dostavljanja. S
obzirom da ZOA ne uređuje postupak po žalbi, na drugostepeni postupak se subsidijarno primenjuje ZOUP. ZOUP
propisuje da žalba odlaže izvršenje (čl. 221 st. 1). Rešenje po žalbi se mora doneti i dostaviti stranci što pre, a
najdocnije u roku od dva meseca od predaje žalbe. Žalba se podnosi prvostepenom organu koji ispituje da li su
ispunjene procesne pretpostavke za postupanje drugostepenog organa po žalbi. Po prijemu žalbe, prvostepeni
organ može stvar rešiti drugačije i novim rešenjem zameniti rešenje koje se pobija žalbom, ukoliko nađe da je žalba
osnovana a nije potrebno sprovoditi novi ispitni postupak. Ako prvostepeni organ nađe da je sprovedeni postupak
bio nepotpun, on može postupak dopuniti i doneti novo rešenje protiv koga stranka takođe ima pravo žalbe.
Ukoliko ne odbije žalbu, drugostepeni organ može sam rešiti upravnu stvar a može i pobijano rešenje poništiti i
vratiti prvostepenom organu na ponovni postupak, kada nađe da de nedostatke prvostepenog postupka brže i
ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ (čl. 232 ZOUP). Žalba se može izjaviti i u slučaju „dutanja uprave“ ukoliko
prvostepeni organ ne donese rešenje u roku od 60 dana od dana pokretanja postupka. U tom slučaju, ako
drugostepeni organ nađe da razlozi zbog kojih rešenje nije doneto nisu opravdani, drugostepeni organ de tražiti da
mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta. Ako drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar na osnovu spisa
predmeta, donede rešenje, a ako ne može, sam de sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar.
Izuzetno, ukoliko drugostepeni organ nađe da de prvostepeni organ brže i i ekonomičnije sprovesti prvostepeni
organ, naložide da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega de sam rešiti
upravnu stvar. Takvo rešenje je konačno (čl. 236 st. 2 ZOUP).
44
Ogdovor Uprave granične policije na zahtev za pristup informacijama od javnog značaja 03/09 br. 26-262/13-5 od 16.10.2013.
Statistike UNHCR.
M.S.S. protiv Belgije i Grčke, supra , para. 320
47
Jabari protv Turske, predstavka broj 40035/98, Presuda od 11. jula 2000, para. 50
45
46
13
Prema ZOUP, rešavanje upravne stvari od strane drugostepenog organa se postavlja kao pravilo, dok je
poništaj i vradanje rešenja prvostepenom organu izuzetak koji služi ostvarivanju načela procesne ekonomije. Od
usvajanja Zakona o azilu Komisija za azil je u slučaju usvajanja žalbe uglavnom poništavala prvostepena rešenja i
48
vradala ih prvostepenom organu radi ispravke i dopune. . Iako se Komisija za azil se osvde na meritum, čak i kad
odbija žalbu, što se može videti iz obrazloženja drugostepenih odluka, ipak do sada drugostepni organ nije doneo
odluku u meritumu. Rešenjem o odbijanju zahteva za azil nalaže se strancu da u roku od najviše 15 dana napusti
Republiku Srbiju, a ukoliko to ne učini bide prinudno udaljen u skladu sa Zakonom o strancima (član 57 stav 2
Zakona o azilu). Nije, međutim, jasno kako Zakon predviđa da lice bez ijednog dokumenta napusti Republiku Srbiju.
Zakon o strancima propisuje zabranu prinudnog udaljenja stranca na teritoriju gde bi bio podvrgnut mučenju,
nečovečnom ili ponižavajudem postupanju ili kažnjavanju. Zakon o strancima takođe propisuje da se stranac može
žaliti na rešenje kojim je određen rok u kome stranac, koji nezakonito boravi u Republici Srbiji, mora napustiti
njenu teritoriju. Ta žalba, međutim, nema suspenzivno dejstvo (čl. 43 st. 2).
Protiv konačnog upravnog akta donetog u drugom stepenu, može se pokrenuti upravni spor. Upravni spor
se može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke, nije doneo upravni akt (član 15 Zakona
49
o upravnim sporovima). Tužba Upravnom sudu po pravilu ne odlaže izvršenje upravnog akta protiv koga je
podneta. Međutim, sud može, po zahtevu tužioca da odloži izvršenje konačnog upravnog akta, i to do donošenja
sudske odluke u upravnom sporu ako bi izvršenje nanelo tužiocu štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi, a
odlaganje nije protivno javnom interesu, niti bi se odlaganjem nanela veda ili nenadoknadiva šteta protivnoj
stranci, odnosno zainteresovanom licu (čl. 23 Zakona o upravnim sporovima). Da bi se neko pravno sredstvo
smatralo efikasnim u smislu dosadašnje jurisprudencije ESLJP, suspenzivni efekat žalbe mora biti automatski,
50
odnosno ne sme zavisiti od diskrecione odluke domadeg suda u pojedinačnom slučaju. Međutim, u praksi de
facto postoji suspenzivno dejstvo pravnih lekova jer Kancelarija za azil u izreci rešenja koji je odbijen ili odbačen
zahtev za azil obavezuje tražioca azila da napusti Republiku Srbiju u roku od tri dana od dana pravnocnažnosti,
ukoliko nema drugi osnov za boravak. Automatsko suspenzivno dejstvo žalbe ipak mora biti izričito propisano
Zakonom. I pored toga što Upravni sud do sada ni u jednom predmetu nije odložio izvršenje konačnog upravnog
51
52
akta u postupku azila, Ustavni sud ipak smatra da je tužba upravnom sudu delotvoran pravni lek.
Ukoliko su iscrpljeni svi upravno – pravni lekovi u postupku azila, protiv pravnosnažne odluke može se
izjaviti i ustavna žalba. Ustavna žalba, po pravilu, ne sprečava primenu pojedinačnog akta protiv kog je izjavljena.
Na predlog podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud može odložiti izvršenje pojedinačnog akta ukoliko bi ono
prouzrokovalo nenadoknadivu štetu podnosiocu, a odlaganje nije suprotno javnom interesu, niti bi se odlaganjem
nanela šteta tredem licu (član 86 Zakona o ustavnom sudu). Ni ovaj pravni lek dakle nema automatsko odložno
dejstvo.
48
Podatak dobijen u razgovoru sa članom Komisije za azil.
Sl. glasnik RS, 111/2009.
50
Vidi više u N. Mole, C. Meredith, Asylum and the European Convention on Human Rights, Council of Europe, 2010, str. 118-121.
51
Odluke Upravnog suda su dostupne na http://www.azil.rs/documents/category/odabrane-presude.
52
Odluka u predmetu Už–1286/2012, od 29.3.2012, dostupna na: http://www.azil.rs/documents/category/odabrane-presude.
49
14
3.7. PRESTANAK AZILA
Osobi koja je od strane nadležnog organa prepoznata kao izbeglica, može prestati izbeglički status samo
ukoliko su ispunjeni određeni uslovi. U izbegličkom pravu se razlikuju tri kategorije osnova za prestanak izbegličkog
53
statusa i domadi propisi treba da budu tako formulisani da omogude njihovo razlikovanje i izbegnu konfuziju.
1.
2.
3.
Prestanak prava na utočište uređen je članom 1C Konvencije o statusu izbeglica i podrazumeva gubitak
izbegličkog statusa iz razloga što međunarodna zaštita nije više potrebna ili opravdana a na osnovu
određenih dobrovoljnih postupaka izbeglice ili fundamentaline promene situacije u zemlji porekla. Odluka
o prestanku prava na utočište ima ex nunc dejstvo.
Poništaj odluke o azilu tiče se situacije kada se naknadno utvrde činjenice koje ukazuju na to da izbeglica
nije ispunjavao uslove za dodelu statusa, a nadležni organ za te okolnosti nije znao prilikom odlučivanja o
njegovom zahtevu za azil. Odluka o poništaju deluje ex tunc.
Ukidanje izbegličkog statusa podrazumeva naknadno „opozivanje“ izbegličkog statusa, ukoliko izbeglica
izvrši akte koji su u suprotnosti sa članom 1F (a) ili 1F(c) Konvencije o statusu izbeglica, odnosno akte koji
su osnov za uskradivanje azila.
Zakon o azilu, međutim, ne razdvaja potpuno jasno ove tri kategorije osnova za prestanak prava na utočište,
što može stvoriti probleme u praksi. Prema Zakonu, pravo na utočište prestaje ako lice svojom voljom ponovo
uživa zaštitu države porekla, ako je lice svojom voljom ponovo steklo državljanstvo koje je ranije izgubilo, ako je lice
steklo novo državljanstvo i time uživa zaštitu nove države, ako se lice svojom voljom vratilo u zemlju koju je
napustilo iz straha od progona ili zlostavljanja i ako lice više ne može da odbije zaštitu svoje države porekla jer su
prestale okolnosti u vezi sa kojima mu je dodeljena zaštita. Ovi osnovi prestanka se nede primenjivati na lice koje
odbija da koristi zaštitu svoje države porekla jer je u mogudnosti da se pozove na uverljive razloge vezane za
progon ili zlostavljanje u prošlosti (član 54).
Zakon bi trebalo da propiše kao osnov za prestanak izbegličkog statusa ne samo prestanak okolnosti u vezi
sa kojima je izbeglici dodeljena zaštita ved i to da je u zemlji porekla došlo do fundamentalnih i trajnih promena.
Fundamentalni karakter promena treba da bude utvrđen objektivno i mora da se odnosi kako na opšte stanje
54
ljudskih prava, tako i na pojedinačni slučaj straha od progona. Takođe, nadležni organ treba da proceni kakav bi
bio individualni položaj izbeglice u zemlji porekla prilikom utvrđivanja da li su u državi porekla preduzete određene
zaštitne mere od progona koje, između ostalog, podrazumevaju efikasan pravosudni sistem koji obezbeđuje
55
prepoznavanje, krivično gonjenje i kažnjavanje počinilaca progona. Zakon o azilu ne propisuje eksplicitno da
odluka o prestanku azila mora biti obrazložena i da deluje ex nunc i ne garantuje pravo na pravni lek protiv odluke
o prestanku statusa izbeglice. Pravni lek i u ovom slučaju mora imati odložno dejstvo.
Tekst Zakona o azilu stvara konfuziju jer predviđa iste osnove za ukidanje odluke o davanju azila kao
56
osnove za prestanak izbegličkog statusa s tim što propisuje i da de se izbeglički status ukinuti i „u drugim
slučajevima utvrđenim zakonom.“ Imajudi u vidu to da posledica ukidanja odluke o davanju azila pogađa
53
UNHCR , International Standards Relating to Refugee Law Checklist to Review Draft Legislation, March 2009.
Conclusion No. 69, UNHCR.
55
Evropski sud pravde, Saladahin Abdulla i drugi protiv Bundesrepublik Deutschland, spojeni predmeti C – 175/08, C – 176/08, C – 178/08, C –
179/08 2010 I -01493, Presuda od 2 marta 2010.
56
Kancelarija za azil de po službenoj dužnosti ukinuti odluku o davanju azila ako se utvrdi da postoje razlozi iz člana 54. ovog zakona, kao i u
drugim zakonom utvrđenim slučajevima. (član 55 ZoA).
54
15
egzistencijalna prava stranca, potrebno je izbedi formulaciju „kao i u drugim slučajevima utvrđenim zakonom,“ jer
takva formulacija stvara pravnu nesigurnost.
Kancelarija za azil de po službenoj dužnosti poništiti odluku o davanju azila ako se naknadno utvrdi da je
odluka o davanju azila doneta na osnovu neistinito prezentiranih činjenica ili na osnovu prikrivanja činjenica od
strane tražioca azila i da zbog toga u trenutku podnošenja zahteva za azil nisu bili ispunjeni uslovi za dobijanje azila
ili da postoje razlozi zbog kojih bi mu pravo na utočište bilo uskradeno da su bili poznati u trenutku podnošenja
zahteva za azil. Ova zakonska formulacija nije dovoljno precizna i bilo bi dobro da je osnov za poništaj odluka o
davanju azila neistinito prezentovanje ili prikrivanje činjenice sa namerom da se zloupotrebi pravo na azil i da
stekne izbeglički status. Naime, u praksi se može desiti da tražilac azila zbog lošeg psihičkog stanja usled
traumatizacije zbog progona i/ili usled dugog vremenskog perioda koji je protekao od napuštanja zemlje porekla
do dolaska u Srbiju, nije u stanju da se tačno seti svih činjenica, a da pritom nije imao nameru da zloupotrebi pravo
na utočište.
ZOUP razlikuje poništavanje, ukidanje i menjanje rešenja i posebno uređuje institut oglašavanje rešenja
ništavim (čl. 251 – 259). Poništavanje, ukidanje i menjanje se tiče tzv. rušljivih akata a oglašavanje rešenja ništavim
pogađa isključivo akte sa najtežom vrstom pravne greške. Poništaj rešenja u smislu Zakona o azilu predstavlja
pravni put uklanjanja rušljivog upravnog akta.
Sve ove pravne intervencije jesu vanredna pravna sredstva koja pogađaju pravnosnažna rešenja i
preduzimaju se u vedini slučajeva po službenoj dužnosti. Prema ZOUP, poništavanjem rešenja i oglašavanjem
rešenja ništavim poništavaju se i pravne posledice koje je to rešenje proizvelo. Ipak, neka prava (stečena u vezi sa
porodičnim statusom i intelektualnom svojinom), ne mogu poništiti i to bi Zakon o azilu trebalo da garantuje.
Takođe, ukoliko se izbeglički status poništava jednom licu iz razloga propisanih za uskradivanje prava na utočište
(čl. 31 Zakona o azilu) npr. zato što je on počinio ratni zločin ili zločin protiv čovečnosti, to ne sme uticati na
57
izbeglički status članova njegove porodice.
4. UDALJENJE STRANCA SA TERITORIJE REPUBLIKE SRBIJE
Stranac čiji zahtev za azil je odbijen ili odbačen, ili je odlučeno da se postupak obustavi, dužan je da
napusti Republiku Srbiju u roku koji mu je određen odlukom o njegovom zahtevu za azil, pod uslovom da nema
drugi osnov za boravak u zemlji (član 57). Taj rok ne može biti duži od 15 dana. U praksi, Kancelarija za azil
58
određuje rok od tri dana za dobrovoljno napuštanje zemlje. Smatramo da je taj rok neopravdano kratak, bududi
da lica koja su bila u postupku azila najčešde nemaju kod sebe putne isprave a ni novčana sredstva. Ovakva praksa
određivanja kratkih rokova nije u skladu sa smernicama Komiteta ministara Saveta Evrope koje predviđaju da
država treba da preduzme mere kojima de promovisati dobrovoljna udaljenja stranaca koja imaju prednost u
odnosu na prinudna udaljenja. Država treba redovno da procenjuje i unapređuje programe koji se u tom cilju
59
primenjuju.
Ako stranac u određenom roku ne napusti Srbiju, bide prinudno udaljen u skladu sa odredbama Zakona o
strancima. Do prinudnog udaljenja stranac može biti smešten u Prihvatilište za strance. Stranac koga nije mogude
odmah prinudno udaljiti i strancu kome nije utvrđen identitet ili ne poseduje putnu ispravu, nadležni organ de
57
UNHCR, International Standards Relating to Refugee Law, Checklist to Review Draft Legislation, March 2009.
Beogradski centar za ljudska prava je ovu informaciju utvrdio prilikom uvida u prvostepena rešenja.
59
Smernice br. 1 u okvriu „Dvadeset smernica o prinudnom vradanju“ Komiteta ministara Saveta Evrope iz 2005.
58
16
rešenjem odrediti boravak u Prihvatilištu za strance. Boravak u prihvatilištu za strance može trajati najduže 180
dana. Zakon o strancima, ne propisuje na koji način de biti regulisan status stranaca koji ne mogu biti prinudno
udaljeni, a istekao je rok za smeštaj u Prihvatilištu. Prema Zakonu o strancima, troškove „sprovođenja“ stranca do
diplomatskog ili konzularnog predstavništva ili do Prihvatilišta, odnosno državne granice, padaju na teret stranca
koji se sprovodi. Ukoliko troškove nije mogude naplatiti na taj način, troškovi padaju na teret budžeta Republike
Srbije.
Zakon o strancima predviđa rok od 30 dana za dobrovoljno napuštanje Republike Srbije u slučaju
nezakonitog boravka. Za lica koja su tražila azil je po mišljenju Beogradskog centar za ljudska prava neosnovano
predviđen kradi rok nego za strance koji nisu tražioci azila.
Prinudno udaljenje stranca mora biti u saglasnosti sa čl. 32 st. 1 i st. Konvencije o statusu izbeglica koji
sadrže proceduralne garancije u slučaju prinudnog udaljenja:„Izbeglica može da se protera samo u izvršenju odluke
donete shodno postupku predviđenom zakonom, izbeglici mora da bude dozvoljeno da podnese dokaze radi svog
opravdanja ... da podnese žalbu i da u tu svrhu sebi odredi zastupnika pred nadležnom vlašču ili pred jednim ili više
lica koje specijalno odredi nadležna vlasti. Države ugovornice dade takvom izbeglici razuman rok da bi mu
omogudile da traži da ga redovnim putem primi neka druga zemlja...“
Ustav Republike Srbije propisuje da stranac može biti proteran samo na osnovu odluke nadležnog organa,
u zakonom predviđenom postupku i ako mu je obezbeđeno pravo žalbe i to samo tamo gde mu ne preti progon
zbog njegove rase, pola, vere, nacionalne pripadnosti, državljanstva, pripadnosti određenoj društvenoj grupi,
političkog mišljenja ili gde mu ne preti ozbiljno kršenje prava zajemčenih ovim ustavom (čl. 39 st. 2).
Zakon o strancima zabranjuje prinudno udaljenje stranca na teritoriju gde mu preti progon, zbog njegove
rase, pola, vere, nacionalne pripadnosti, državljanstva, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkog
mišljenja kao i prinudno udaljenje na teritoriju gde postoji rizik da de biti podvrgnut mučenju, nečovečnom ili
ponižavajudem postupanju ili kažnjavanju (čl. 47). Zakon o azilu posebno naglašava da de se odredbe Zakona
tumačiti u skladu sa Konvencijom o statusu izbeglica i opšteprihvadenim pravilima međunarodnog prava (čl. 65) te
bi u tom kontekstu trebalo i primenjivati odredbe Zakona o strancima koje se odnose na prinudno udaljenje
stranca, a koje se supsidijarno primenjuju u postupku azila.
Protokol 7 uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima u članu 1 propisuje procesne garantije koje moraju
biti ispunjene prilikom proterivanja stranca. Stranac koji nezakonito boravi na teritoriji jedne države ne može se iz
nje proterati osim na osnovu odluke donete u skladu sa zakonom. Evropski sud za ljudska prava smatra da ova
odredba treba da bude tako interpretirana da stvara obavezu propisivanja ove mere u nacionalnom zakonu, koji
60
mora biti dostupan, predvidljiv i da sadrži zaštitu od arbitrarnog postupanja javnih vlasti. Odluka o proterivanju
mora da bude u skladu kako sa materijalnim tako i sa procesnim odredbama zakona koje moraju da se
interpretiraju u dobroj veri. Stranac ima pravo da iznese razloge kojima osporava proterivanje, ima pravo da se
njegov slučaj preispita i da u tu svrhu bude zastupljen pred nadležnim organom. Stranac se može proterati i pre
nego što iskoristi svoja prava, ako je proterivanje neophodno u interesu javnog reda ili se temelji na razlozima
nacionalne bezbednosti (čl. 2). Prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, pojedincu mora biti data mogudnost
da obori tvrdnju izvršnih vlasti da je nacionalna bezbednost ugrožena i to pred nezavisnim telom koje je
60
Lupsa protiv Rumunije, predstavka br. 10337/04, Presuda od 8. juna 2006. para. 55, C.G. i drugi protiv Bugarske, predstavka br. 1365/07,
Presuda od 28. aprila 2008. para. 73.
17
61
kompetentno da ispita razloge za donošenje odluke o proterivanju i relevantne dokaze. Iako Zakon o azilu, kada je
u pitanju prinudno udaljenje, upuduje na primenu Zakona o strancima, Zakon o strancima ne reguliše na koji način
se sprovodi prinudno udaljenje stranca sa teritorije Republike Srbije niti propisuje garantije poštovanja ljudskog
62
dostojanstva i fizičkog integriteta stranca koji se prinudno udaljava. Takva pravna praznina može dovesti do
arbitrarnog postupanja organa koji sprovodi prinudno udaljenje. Nezavisno od toga da li se stranci udaljavaju
avionom, kopnenim prevoznim sredstvom ili brodom, oni moraju biti vradeni na dostojanstven i human način.
63
Fizičko i psihičko zdravlje stranca mogu biti razlog odlaganja prinudnog udaljenja. U pogledu vradanja stranca
ESLJP je razvio bogatu praksu koja odnosi na povrede člana 2, 3, i 8 EKLJP prilikom prinudnog udaljenja stranca i
upotrebe sile. Praksa ESLJP koja se odnosi na član 2 zahteva upravno – pravni okvir i zakonsko regulisanje upotrebe
sile od strane državnih službenika kako bi se izbegla arbitrarnost i zlostavljanje prilikom udaljenja stranca. Taj okvir
treba da sadrži odredbe o ovlašdenjima službenika koji sprovode prinudno udaljenje, o načinu komunikacije a
64
pravila upotrebe sile moraju biti jasna. Svaka upotreba sile koja nije „apsolutno neophodna“u suprotnosti je sa
65
članom 3 EKLJP.
Prinudna udaljenja se najčešde sprovode na osnovu multilateralnih i bilateralnih sporazuma koje države
66
zaključuju.
Zakon o strancima predviđa da de se stranac, koji nezakonito boravi u Republici Srbiji ili koji ne napusti
Republiku Srbiju u roku koji mu je određen, prinudno udaljiti (čl. 46 st. 1). Nadležni organ de rešenjem odrediti rok
u kome je stranac, koji nezakonito boravi u Republici Srbiji, dužan da napusti njenu teritoriju, a po potrebi mu se
može odrediti i mesto prelaska državne granice uz obavezu prijavljivanja policijskom službeniku na graničnom
prelazu. Žalba protiv ovog rešenje ne odlaže izvršenje (čl. 43 st. 2). Bududi da je ovo rešenje pravni osnov za
prinudno udaljenje koje može izložiti stranca mučenju, nečovečnom i ponižavajudem postupanju ili kažnjavanju,
žalba mora imati suspenzivno dejstvo.
Iako ni Zakon o strancima ni Zakon o azilu ne regulišu način sprovođenje prinudnog udaljenja, ovaj institut
je donekle uređen sporazumima o readmisiji koje je Republika Srbija zaključila sa susednim zemljama (ne svim). Svi
ugovori o readmisiji su gotovo tipski i ne sadrže dovoljne garancije ljudskih prava. Imajudi u vidu migracione
tokove, odnosno činjenicu da najvedi broj tražilaca azila uđe na teritoriju Srbije na granici sa Makedonijom,
sporazum o Readmisiji sa Makedonijom ima poseban značaj. Sporazum između Srbije i Makedonije o predaji i
67
prihvatu lica čiji je ulazak ili boravak nelegalan predviđa da de svaka strana ugovornica prihvatiti na svoju
teritoriju državljanina trede države ili lice bez državljanstva koji ilegalno boravi na teritoriji države molilje ako je
utvrđeno ili se osnovano pretpostavlja da je to lice ušlo direktno na teritoriju države molilje nakon što je boravilo ili
tranzitiralo preko teritorije zamoljene države (čl. 3 st. 1). Zamoljena država mora u roku od deset dana da odgovori
na zahtev države molilje. Svako odbijanje prihvata zahteva mora biti pismeno obrazloženo (čl. 3 st 3). Ako
zamoljena država da pozitivan odgovor, nadležni organ države molilje de izdati strancu putnu ispravu za strance, a
61
Nolan i K. protiv Rusije, predstavka br. 2512/04, Presuda od 15. Februara, para. 71, Al – Nashif protiv Bugarske, predstavka br. 50963/99,
Presuda od 20. Juna 2002., para. 137.
62
Direktiva EU o vradanju (2008/115/EC) propisuje da loše fizičko i mentalno zdravstveno stanje može biti osnov za odlaganje prinudnog
udaljenja .
63
N. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, predstavka br. 26565/05, Presuda Velikog veda od 27. marta 2008.
64
Makaratzkis protiv Grčke, predstavka 50385/99, Presuda od 20. decembra 2004, para. 58
65
Ribitsch protiv Austrije, predstavka 18896/91, Presuda od 4. decembra 1995.
66
Republika Srbija je zaključila sporazume o readmisiji sa Evropskom zajednicom, Makedonijom, Moldavijom, Hrvatskom, Švajcarskom, BiH,
Albanijom, Mađarskom, Crnom Gorom i Grčkom.
67
Zakon o potvrđivanju sporazuma između Vlade Republike Srbije i Vlade Republike Makedonije o predaji i prihvatu lica čiji je ulazak ili boravak
nelegalan sa protokolom između Vlade Republike Srbije i Vlade Republike Makadonije o sprovođenju sporazuma između Vlade Republike Srbije
i Vlade Republike Makedonije o predaji i prihvatu lica čiji je ulazak ili boravak nelegala, Sl. glasnik RS, br. 1/2011.
18
vradanje stranca de se izvršiti bez odlaganja, a najkasnije u roku od tri meseca (čl. 3 st. 5). Sporazum o readmisiji sa
Makedonijom predviđa i skradeni postupak za prihvat državljana trede države ili lica bez državljanstva. Skradeni
postupak se sprovodi ukoliko je lice nakon nelegalnog prelaska uhvadeno u blizini granične linije, a došlo je
direktno sa teritorije zamoljene države. Ukoliko nadležni organ države molilje dostavi dokaze ili postoje osnovane
pretpostavke na osnovu kojih se može zaključiti da je to lice nelegalno prešlo zajedničku granicu, nakon boravka ili
prelaska preko teritorije zamoljene države, ta država mora odgovoriti na zahtev u roku od dva radna dana (čl. 3 st.
6). Nakon odobravanja zahteva za prihvat stranca po skradenom postupku, nadležni organ države molilje pismenim
putem obaveštava nadležni organ zamoljene države o predaji lica. Predaja i prihvat se vrše na osnovu zapisnika čiji
izgled i sadržina su uređeni dodatnim protokolom uz Sporazum o readmisiji. Zamoljena država nema obavezu
prihvata stranca ukoliko je na dan prijema zahteva za prihvat boravio duže od 12 meseci na teritoriji države molilje,
osim ako poseduje dozvolu boravka, koju mu izdala zamoljena država. Zahtev za prihvat de se odbiti i ukoliko je
stranac izbeglica ili lice bez državljanstva na osnovu Konvencije o pravnom položaju lica bez državljanstva, ili
ukoliko je stranac ili lice bez državljanstva u postupku azila u državi molilji. Sporazum o readmisiji ne propisuje
eksplicitno da de države ugovornice sprovoditi primopredaju stranca poštujudi njegovo dostojanstvo i fizički
integritet niti da eventualna primena sile, koja se tom prilikom vrši od strane službenih lica mora da bude
apsolutno neophodna, razumna i proporcionalna. Imajudi u vidu tehničku prirodu Sporazuma o readmisiji koji ne
sadrži garancije ljudskih prava, te garancije bi trebalo da propiše Zakon o azilu u onim slučajevima koji se tiču
udaljenja stranca čiji zahtev za azil je odbijen, odbačen, čiji je izbeglički status prestao ili je postupak azila koji se
vodio po njegovom zahtevu obustavljen. Prilikom prinudnog udaljenja pravo na pravni lek mora biti zagarantovano
i dostupno u praksi. U tom smislu, posebno je „opasna“ odredba Sporazuma o readmisiji koja, bez ikakvih
procesnih garantija, uređuje skradeni postupak za primopredaju državljana tredih država. Takođe, u tekstu
formulara zapisnika koji se popunjava prilikom predaje i prihvata lica po skradenom postupku, ostavljena je
mogudnost da se zapisnik sačini i za grupu lica, što ukazuje na to da ovaj sporazum ostavlja prostor da Republika
68
Srbija prekrši zabranu grupnog proterivanja stranaca. Član 4 Protokola 4 uz Evropsku konvenciju o ljudskim
pravima zabranjuje kolektivno proterivanja stranaca. Udaljenje stranca se može vršiti samo na osnovu razumnog i
69
objektivnog ispitivanja svakog pojedinačnog slučaja uz individualnu ocenu okolnosti koje se tiču svakog stranca.
Svi sporazumi o readmisiji koji su bili na raspolaganju Beogradskom centru za ljudska prava predviđaju ovakav
70
skradeni postupak a sporazum o readmisji sa Hrvatskom čak predviđa da de se skradeni postupak obaviti bez
formalnosti i odlaganja tako što nadležni organ države molilje usmeno ili telefonom najavljuje predaju lica
nadležnom organu zamoljene države.
Sporazum o readmisiji između Srbije i Makedonije uređuje delimično i udaljenje i sprovođenje stranca do
trede države. Zamoljena država de odobriti tranzit stranca preko svoje države, pod uslovom da je država molilja
obezbedila prihvat u državi odredišta ili drugoj državi tranzita. Država molija je odgovorna za čitavo putovanje lica
u državu odredišta, a to lice ponovno prihvata ako je odbijen prihvat u državi odredišta ili drugoj tranzitnoj državi ili
se putovanje iz bilo kog razloga ne može izvršiti. Ako se tranzit obavlja u pratnji, službena lica države molilje koja
učestvuju u pratnji svoj zadatak izvršavaju po pravilu u civilu. Ovlašdenja pratilaca su ograničena na neophodnu
odbranu a pratnja može, u slučaju neposredne i ozbiljne pretnje, preduzeti srazmerne mere kako bi se lice u
tranzitu sprečilo da pobegne, nanese povrede sebi, tredem licu ili prouzrokuje štetu (čl. 6 st 8). Ako se tranzit
obavlja bez pratnje, nadzor obavljaju službena lica zamoljene države. Ako lice odbije tranzit ili zamoljena država ne
uspe da realizuje tranzit država molilja de ponovo prihvatiti to lice. Tranzit može biti odbijen ako licu u državi
68
Beogradski centar za ljudska prava nema informacije o tome, na koji način se u praksi sprovodi readmisija po ubrzanoj proceduri niti o tome
koji broj lica je vraden.
69
Hirski Jamaa i drugi protiv Italije, predstavka 27765/09, Presuda Velikog veda od 23. februara 2012.
70
Zakon o potvrđivanju sporazuma između Vlade Republike Srbije I Vlade Republike Hrvatske o predaji i prihvatu lica čiji je ulazak ili boravak
nelegalan sa protokolima o sprovođenju sporazuma, Sl. glasnik RS – Međunarodni ugovori, br. 19/2010
19
odredišta preti mučenje, nečovečno ili ponižavajude postupanje, smrtna kazna ili progon zbog rase, vere,
nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili zbog političkog mišljenja.
Neophodno je obezbediti da se zamoljenoj državi daju samo oni podaci koji su potrebni za preuzimanje
lica, kako bi se sačuvala poverljivost, ukoliko je određeni podatak dobijen u toku postupka azila, što propisuje
Sporazum o readmisiji između Srbije i Makedonije. Zakon o strancima, međutim, ne sadrži ove odredbe o
poverljivosti, a Zakon o azilu garantuje načelo poverljivosti postupka ali se ono odnosi samo na zabranu otkrivanja
informacija državi porekla tražioca azila.
Bilo bi dobro da se Zakonom o azilu ili Zakonom o strancima na opšti način u potpunosti uredi prinudno
udaljenje stranca koji je bio u postupku azila u Srbiji a da se bilateralni i multilateralni sporazumi, koji su tehničnke
prirode, subsidijarno primenjuju. U suprotnom, postoji pravna praznina, ukoliko se stranac udaljava u državu sa
kojom nije zaključen sporazum o readmisiji.
Maloletni stranac ne sme da se vrati u zemlju porekla ili u tredu državu koja je spremna da ga prihvati, dok
mu se ne obezbedi prijem (čl. 52 st. 2 Zakona o strancima). Ni Zakon o strancima, ni Zakon o azilu, međutim, ne
sadrže dalje odredbe kojima bi bilo uređeno udaljenje maloletnog stranca bez pratnje, niti postoje opšte odredbe
koje propisuju na koji način se odvija komunikacija između Republike Srbije i države koja prihvata maloletne
strance bez pratnje.
Prema navodima nekih tražilaca azila koji su raygovarali sa pravnicima Beogradskog centra za ljudska
prava, deportacije lica koja borave u okolini centara za azil zbog nedovoljnih smeštajnih kapaciteta vrše se i van
ovog režima, posebno bez formalne odluke o udaljenju stranca i bez mogudnosti ulaganja pravnog leka. Neki
tražioci azila su tvrdili su članovi njihove porodice koji nisu mogli da dobiju potvrdu o izraženoj nameri da traže azil
u policijskoj upravi jer su u policijsku upravu došli van radnog vremena, bili uhvadeni od strane policije i
deportovani u Makedoniju bez bilo kakvih procesnih garantija. Ukoliko su navodi tražilaca azila tačni, ovakva
praksa predstavlja direktno kršenje načela non – refoulement jer se sa tražiocima azila mora postupati pod
71
pretpostavkom da mogu biti izbeglice, sve dok se njihov status ne utvrdi.
5. SMEŠTAJ TRAŽILACA AZILA
Beogradski centar za ljudska prava pruža pravnu pomod tražiocima azila od početka 2012. godine, i s tim u
vezi redovno poseduje centre za smeštaja tražilaca azila u Banji Koviljači i Bogovađi. Usled priliva velikog broja ljudi
tokom 2012. godine, a s obzirom na smeštajne kapacitete, koji su se pokazali kao nedovoljni, Vlada Srbije je na
72
predlog Komesarijata za izbeglice i migracije usvojila je zaključak na osnovu koga je otvoren privremeni centar za
smeštaj za lica koja izraze nameru da traže azil, a koja zbog nedostatka kapaciteta ne mogu da se smeste u
postojedi centar u Bogovađi. Početkom 2013. godine privatna kuda u selu Vračevidi, 5 km od Bogovađe, opština
Lajkovac postala je novi privremeni centar za tražioce azila.
71
UNHCR Note on the Prinicple of Non – Refoulement, novembar 1997., dostupno na http://www.refworld.org/cgibin/texis/vtx/rwmain?page=search&docid=438c6d972&skip=0&query=note%20on%20the%20principle%20of%20non%20refoulement
72
Zaključak Vlade 05 broj 019-340/2013 od 24. januara 2013. godine.
20
Za prvih šest meseci ove godine, prema proceni Beogradskog centar za ljudska prava zasnovanoj na
saznanjima prikupljenim tokom terenskih poseta ovom objektu i od nevladine organizacije YUCOM, da je u objektu
u Vračevidima boravilo je preko 500 ljudi, odnosno da je dnevno boravilo u proseku od 50 do 85 lica. Uslovi u
kojima su lica boravila u ovom objektu nisu zadovoljavali minimalne uslove dostojanstvenog smeštaja, o čemu je
73
Beogradski centar za ljudska prava detaljno izveštavao. Međutim usled smanjenog priliva ljudi u Republiku Srbiju,
74
kao i svih problema koji su postojali u vezi sa samim objektom u Vračevidima 1. juna 2013 godine privremeni
centar u selu Vračevidi je zatvoren.
Tokom septembra meseca 2013. godine, ispred centra u Bogovađi, ponovo je boravilo u proseku od 50 do
150 lica, koji zbog nedostatka smeštajnih kapaciteta nisu mogli da se smeste u centar. Sva lica sa kojima su
razgovarali pravnici Beogradskog centra imala su potvrde o izraženoj nameri da traže azil iz PU Valjevo, ali bez
obzira na tu činjenicu, lica su boravila, spavala i hranila se u šumi.
Sve ovo ukazuje da je neophodno otvoriti novi centar za smeštaj tražilaca azila, jer se očekuje sve vedi
priliv ljudi, a postojedi smeštajni kapaciteti se ved tredu godinu za redom pokazuju kao nedovoljni. Uslovi boravaka
u svakom bududem smeštajnom centru moraju da ispunjavaju zadovoljavajude standarde, koje bi takođe trebalo
preciznije definisati odgovarajudim pravnim aktom i u skladu s međunarodnim standardima.
7. OMOGUDAVANJE ZLOUPOTREBE OSTVARIVANJA PRAVA AZILA U STRANOJ
DRŽAVI
Narodna skupština Republike Srbije usvojila je 24. decembra 2012. godine Zakon o izmenama i dopunama
75
Krivičnog zakonika, kojim je u penalni sistem uvedeno krivično delo „Omogudavanje zloupotrebe ostvarivanja
76
prava azila u stranoj državi.“ Ova novina došla je kao posledica težnji srpskih vlasti da se smanji broj lažnih
77
tražioca azila koji je od uvođenja bezviznog režima naglo porastao u zemljama Evropske unije.
OMOGUDAVANJE ZLOUPOTREBE OSTVARIVANJA PRAVA AZILA U STRANOJ DRŽAVI (ČLAN
350A KZ)
Ko u nameri da sebi ili drugom pribavi kakvu korist, vrši ili organizuje transport,
prebacivanje, prihvat, smeštaj, skrivanje ili na drugi način omogudava da
državljanin Srbije lažnim prikazivanjem ugroženosti njegovih ljudskihprava i
sloboda, u stranoj državi zatraži azil,kaznide se zatvorom od tri meseca do tri
godine.
Ako je delo iz stava 1. ovog člana učinjeno od strane grupe ili zloupotrebom
ovlašdenja,učinilac de se kazniti zatvorom od šest meseci do pet godina.
73
Pogledati više na http://azil.rs/doc/IZVESTAJ_PRVI_PERIODICNI_final_final.pdf
Vidi gore statistike o izraženim namerama, mesec jun,jul i avgust.
75
Sl. glasnik RS, br. 85/2005, 88/2005 - ispr., 107/2005 - ispr., 72/2009, 111/2009 i 121/2012
76
Vidi http://otvoreniparlament.rs/2012/12/20/441702/.
77
Vidi izveštaj Evropskog centra za prava Roma: Serbia: Country profile 2011-2012, str. 29, dostupno na:
http://www.errc.org/cms/upload/file/serbia-country-profile-2011-2012.pdf.
74
21
Za delo iz stava 2. ovog člana organizator de se kazniti zatvorom od jedne do
osam godina. Predmeti, prevozna i druga sredstva namenjena ili upotrebljena
za izvršenje dela iz st. 1. do 3. ovog člana, oduzede se.
Iz navedene definicije vidi se da je zakonodavac predvideo osnovni oblik dela, koji može preduzeti bilo
koje lice, i kvalifikovani oblik, koji podrazumeva da je delo počinila grupa ili lice koje je zloupotrebilo ovlašdenje.
Predviđene kazne su u rasponu od 3 meseca do 8 godina, a najtežu kaznu zakonodavac je predvideo za
organizatora grupe, kome se može izredi kazna zatvora od 1 do 8 godina. Na osnovu raspona kazne, ovo delo
78
potpada pod nadležnost osnovnih sudova, a prema odredbama Zakonika o krivičnom postupku koji prestaje da
79
važi 1. oktobra 2013. godine, za ovo delo sudide se u skradenom postupku, sem u situaciji kada je delo počinjeno
80
81
od strane grupe koja ima organizatora. Posle stupanja na snagu novog Zakonika o krivičnom postupku, za ovo
delo sudide se samo u skradenom postupku, s obzirom da odredbe novog ZKP predviđaju skradeni postupak za sva
82
dela za koja je propisana kazna zatvora do 8 godina.
SUDSKA PRAKSA
S obzirom da se radi o novom krivičnom delu, sudska praksa još uvek nije zaživela, te je u periodu od 24.
decembra 2012. godine do 15. jula 2013. godine pokrenut samo jedan postupak, i to pred Osnovnim sudom u
83
Sremskoj Mitrovici. U odgovoru dobijenom od suda navedeno je da je okončan istražni postupak, i da su spisi
istrage prosleđeni Osnovnom javnom tužilaštvu radi podizanja optužnice. Ovaj podatak ukazuje, iako u odgovoru
to nije navedeno, da je delo izvršeno od strane grupe u kojoj je identifikovan organizator, te da je pokrenut opšti
84
krivični postupak, koji obuhvata i sprovođenje istrage.
Važno je napomenuti da je MUP u avgustu 2013. godine podneo sedam krivičnih prijava protiv osam
izvršilaca, i to jednu Osnovnom javnom tužilaštvu u Beogradu, četiri Osnovnom javnom tužilaštvu u Subotici, jednu
85
Osnovnom javnom tužilaštvu u Sremskoj Mitrovici i jednu Osnovnom javnom tužilaštvu u Vranju.
78
Član 22, stav 1 Zakona o uređenju sudova (Sl. glasnik RS, br. 116/2008, 104/2009, 101/2010, 31/2011 - dr. zakon, 78/2011 - dr. zakon i
101/2011)
79
Član 433. Zakonika o krivičnom postupku (Sl. list SRJ, br. 70/2001 i 68/2002 i Sl. glasnik RS, br. 58/2004, 85/2005, 115/2005, 85/2005 - dr.
zakon, 49/2007, 20/2009 - dr. zakon, 72/2009 i 76/2010)
80
Zbog zapredene kazne za organizatora grupe, koja prevazilazi raspon od 5 godina, sudide se u opštem postupku.
81
Sl. glasnik RS, br. 72/2011, 101/2011, 121/2012, 32/2013 i 45/2013.
82
Član 495. ZKP iz 2011. godine
83
Od 33 osnovna suda kojima je poslat zahtev za pristup informacijama od javnog značaja nisu odgovorili samo osnovni sudovi u Vranju i
Prijepolju.
84
Zapredena kazna za organizatora je do 8 godina zatvora, te je ispunjen uslov da se sprovede opšti krivčni postupak koji obuhvata i
sprovođenje istrage.
85
Odgovor MUP, Uprave granične policije, Odeljenja za strance na zahtev Beogradskog centra za ljudska prava za pristup informacijama od
javnog značaja, 03/9 Broj: 06-96/13 od 1.10.2013
22
Download

AZIL U REPUBLICI SRBIJI - Beogradski centar za ljudska prava