3.
Veřejné zakázky na stavební práce
(poziční dokument) – návrhy řešení
Strana 18 (celkem 24)
SHRNUTÍ
ZVZ v platném znění zná dvě základní hodnotící kritéria,
kritéria a to:
a) ekonomickou výhodnost nabídky a
b) nejnižší nabídkovou cenu.
Rozhodne-li se zadavatel pro hodnocení nabídek na základě kritéria ekonomické
výhodnosti,
výhodnosti musí stanovit dílčí kritéria,
kritéria která musí vyjadřovat vztah užitné hodnoty a ceny
a vztahovat se k nabízenému plnění veřejné zakázky. Tato dílčí kritéria mohou být
kvantitativní, tedy měřitelná a tak přímo vyhodnotitelná, a kvalitativní, u kterých musí být
za účelem hodnotící nelezen způsob měření intenzity naplnění dané kvalitativní
vlastnosti. Jako vhodný se jeví systém bodového hodnocení kvalitativních vlastností, který
umožňuje následné přímé srovnání kvality nabídek.
ZVZ v platném znění dovoluje vyloučení uchazeče z důvodu nesplnění kteréhokoliv
z těchto požadavků. V této souvislosti lze doporučit, aby (přestože to stávající právní
úprava dovoluje), nebyly vylučovány nabídky pouze z čistě formálních důvodů a naopak
byl kladen důraz na materiální stránku nabídek.
Výše uvedené může být vztaženo i k veřejným zakázkám na stavební práce.
práce I zde může
být zvoleno kritérium nabídková cena nebo ekonomická výhodnost nabídky se
stanovením dílčích kritérií, jejichž demonstrativní výčet nabízí ZVZ. Dílčí hodnotící kritéria
mají být předmětem odborné diskuse a zadavatel musí být schopen výběr jednotlivých
dílčích kritérií v případě potřeby obhájit. Novelou zákona bylo od 1. dubna 2012
vyloučeno stanovení dílčích kritérií, jejichž cílem je zajištění povinnosti dodavatele nebo
platební podmínky, čímž se myslí zejména smluvní pokuty nebo záruční doba.
U zadávání stavebních prací je zanedbáno plnění role veřejného sektoru při kontrole
kvality a množství prováděných staveb; dozor státu je často zužován jenom na oblast
řádného průběhu zadávacího řízení, přičemž se již neřeší efektivita projektu, kvalita
či potřebnost stavby samotné.
Je třeba říci, že tzv. užší řízení může tvořit rovnocennou alternativu
alternativ ve vztahu
k tzv. otevřenému řízení a nabízí řadu pozitiv. Podstatou tohoto druhu řízení je výzva
neomezeného počtu zájemců k prokázání kvalifikace a následné omezení počtu
dodavatelů na ty, kteří kvalifikaci splní a jsou vyzvání k podání nabídek.
Výše uvedená hodnotící kritéria mohou doznat změn, a to na základě navrhované nové
směrnice EU o zadávání veřejných zakázek.
zakázek Dle jejího návrhu mají zadavatelé použít pro
hodnocení kritéria: a) hospodářsky nejvýhodnější nabídka nebo b) nejnižší náklady
(nejnižší cena), přičemž je však navrhováno i vypuštění kritéria nejnižších nákladů
a související povinnost použít kritérium hospodářsky nejvýhodnější nabídky.
Strana 19 (celkem 24)
3.1 VEŘEJNÉ ZAKÁZKY NA STAVEBNÍ PRÁCE
Veřejné zakázky na stavební práce se svým způsobem od ostatních veřejných
zakázek (na dodávky a na služby) v mnoha směrech odlišují, a to jak svojí
návazností na další právní předpisy (zejména stavební zákon), tak celou řadou
praktických otázek souvisejících s jejich přípravou, zadáváním a realizací. Nejen
v České republice, ale i v ostatních státech Evropské unie představují navíc veřejné
zakázky na stavební práce z hlediska svého finančního objemu nejvýznamnější druh
veřejných zakázek. Jejich podíl na celkovém objemu veřejných zakázek se pohybuje
okolo 50% (např. v roce 2009 byly v ČR zadány podlimitní a nadlimitní veřejné
zakázky na stavební práce za 150,4 mld. Kč, což představuje přibližně 50,2%
z celkového objemu 299,3 mld. Kč všech podlimitních a nadlimitních veřejných
zakázek).
Zatímco veřejné zakázky na dodávky a služby slouží spíše interní potřebě
jednotlivých zadavatelů, prostřednictvím veřejných zakázek na stavební práce je
realizována mimo jiné výstavba veřejné infrastruktury. Kvalita provedených prací
a rovněž hospodárné vynakládání veřejných prostředků má v této oblasti proto více
než jinde bezprostřední dopad na kvalitu života všech obyvatel. Často se jedná
o projekty vyšší hodnoty, u kterých mají jakékoliv problémy či nedostatky velmi
zásadní dopady. K tomu přistupuje navíc otázka jejich kofinancování z fondů
Evropské unie, u něhož má správné zadání veřejné zakázky zásadní význam
pro samotné získání těchto finančních prostředků. Specifický význam získaly tyto
zakázky v souvislosti s finanční krizí a souvisejícím deficitem veřejných rozpočtů,
který klade zvýšené požadavky na co nejkvalitnější zadávání veřejných zakázek
s cílem dosáhnout finančních úspor při současném zachování kvality prováděných
staveb.19
3.2 ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK NA STAVEBNÍ PRÁCE
a)
Hodnocení zakázek na stavební práce
Dle současné právní úpravy § 78 ZVZ je základním hodnotícím kritériem
pro zadání veřejné zakázky: a) ekonomická výhodnost nabídky, nebo b) nejnižší
nabídková cena. Rozhodne-li se zadavatel pro zadání veřejné zakázky podle
základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky, stanoví vždy
dílčí hodnotící kritéria tak, aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny. Dílčí
hodnotící kritéria se musí vztahovat k nabízenému plnění veřejné zakázky.
Mohou jimi být zejména nabídková cena, kvalita, technická úroveň nabízeného
plnění, estetické a funkční vlastnosti, vlastnosti plnění z hlediska vlivu
na životní prostředí, vliv na zaměstnanost osob se zdravotním postižením,
provozní náklady, návratnost nákladů, záruční a pozáruční servis, zabezpečení
dodávek, dodací lhůta nebo lhůta pro dokončení. Dílčím hodnotícím kritériem
nemohou být smluvní podmínky, jejichž účelem je zajištění povinností
dodavatele, nebo platební podmínky.
19
Veřejné zakázky ve stavebnictví, David Dvořák, Petr Serafín, Linde Praha, 2011, 2. vydání
Strana 20 (celkem 24)
Základní rozdělení dílčích hodnotících kritérií a jejich možné příklady uvádí
následující tabulka20 (jejich konkrétní vymezení však závisí na předmětu té které
konkrétní zakázky):
Typy hodnotících
kritérií
Druhy dílčích kritérií
Nákladová
Kvantitativní
Užitková
Časová
Estetické vlastnosti
Kvalitativní
Kvalita
Příklady
Nejnižší nabídková cena
Provozní náklady
Návratnost nákladů
Technická úroveň řešení
Technické parametry
Vliv na životní prostředí
Záruční a pozáruční servis
Dodací lhůta
Lhůta pro dokončení
Estetický soulad projektu
s historickým okolím
Míra uspokojení
s nabízenou kvalitou
Výhodou kvantitativních kritérií je, že jsou přímo vyhodnotitelná. Abychom mohli
stanovit, do jaké míry byla naplněna vlastnost kvality, musíme v případě
kvalitativních kritérií nalézt způsob, jak danou kvalitativní vlastnost změřit. Toho
lze docílit pomocí míry intenzity naplnění dané kvalitativní vlastnosti,
např. pomocí bodové stupnice a při dalším hodnocení nabídky následně
pracujeme se získanými hodnotami (počty bodů). Příkladem viz následující
tabulka21:
Počet bodů
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Slovní hodnocení
Kvalita zcela nevyhovuje
Kvalita je mimořádně špatná
Kvalita je velmi špatná
Kvalita je špatná.
Kvalita je splněna jen v základních charakteristikách.
Kvalita je splněna jen s výhradami.
Kvalita je splněna dobře.
Kvalita je splněna velmi dobře.
Kvalita je splněna téměř dokonale.
Kvalita je splněna naprosto dokonale.
V souvislosti s kvalitativním hodnocením je rovněž vhodné uvažovat o využití
profesionálů v pozici členů hodnotících komisí či přizvaných poradců v rámci
procesu hodnocení nabídek z hlediska odborných dílčích hodnotících kritérií.
Dílčí hodnotící kritéria musí vyjadřovat vztah užitné hodnoty a ceny. To znamená,
že zadavatel nesplní svoji zákonnou povinnost jen formalistickým stanovením
20
21
Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek, František Ochrana, EKOPRESS, 2008
Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek, František Ochrana, EKOPRESS, 2008
Strana 21 (celkem 24)
jakýchkoliv dílčích hodnotících kritérii, ale v případě potřeby musí být schopen
obhájit a zdůvodnit, proč určitému kritériu přiřadil určitou váhu či proč použil
daný výpočtový vzorec. Zákon přitom nestanoví povinnost uveřejnění tohoto
zdůvodnění, lze ale doporučit, aby zadavatel pro účely budoucího přezkumu toto
zdůvodnění zachytil písemně a učinil je součástí dokumentace o veřejné
zakázce22.
Dílčím hodnotícím kritériem nemohou být od 1. dubna 2012 smluvní podmínky,
jejichž účelem je zajištění povinností dodavatele, nebo platební podmínky. Jedná
se zejména o smluvní pokuty, záruční dobu apod.
b) Návrhy, doporučení
Jako nejvhodnější se pro veřejné zakázky na stavební práce jeví dvoukolové
řízení (užší
užší řízení dle 28 ZVZ, kdy žádost o účast může podat jakýkoli dodavatel,
avšak pouze zájemci, kteří prokázali splnění kvalifikace, jsou vyzváni
k předložení nabídky). Užší řízení je spolu s otevřeným řízením jedním ze dvou
základních druhů zadávacího řízení a jeho použití je zcela rovnocenné s použitím
otevřeného řízení.
Podstatou užšího řízení je to, že nejprve zadavatel vyzývá neomezený počet
dodavatelů k prokázání kvalifikace a teprve kvalifikované dodavatele (zájemce)
vyzývá k podání nabídky. Oproti otevřenému řízení je odlišné tím, že samotnou
nabídku mohou podat pouze ty osoby, které zadavatel vyzve na základě jejich
žádosti o účast v užším řízení a úspěšném prokázání splnění kvalifikace.
Po novele zákona o veřejných zakázkách účinné od 1. dubna 2012 již veřejný
zadavatel nemůže omezit počet zájemců, které vyzve k podání nabídky, ale musí
vyzvat všechny zájemce, kteří podali žádost o účast v užším řízení a prokázali
splnění kvalifikace. Použití užšího řízení je po provedené novelizaci jednoznačně
výhodnější u sektorového zadavatele, který může omezit počet zájemců.
Sektorový zadavatel je zvýhodněn i tím, že si může stanovit požadavky
na prokázání technické způsobilosti (např. certifikát řízení z hlediska ochrany
životního prostředí).
Mezi výhody užšího řízení patří:
- vlastní nabídku podává již kvalifikovaný dodavatel a zkoumá se pouze
ekonomická výhodnost vlastní nabídky;
- zadavatel se vyhne účelovým námitkám, neboť v prvním kole dodavatelé
disponují pouze kvalifikační dokumentací a textovou částí zadávací
dokumentace (nemusí tedy disponovat komplexní zadávací dokumentací)
a nabídku podává již kvalifikovaný dodavatel, v jehož zájmu obvykle není
účelově napadat II. kolo;
- vyšší pravděpodobnost realizace výběrového řízení, než u otevřeného
řízení.
22
DVOŘÁK, D., SERAFÍN, P.; Veřejné zakázky ve stavebnictví. 2. vydání, Linde: Praha, 2011. 204s
Strana 22 (celkem 24)
Z hlediska zadavatele je však rovněž nutné dodržování zásad 3E při zadání
veřejné zakázky - smyslem zadání veřejné zakázky je zajistit statek, který
zadavatel skutečně potřebuje pro zajištění plnění svých úkolů tak, aby uspokojil
jeho potřebu (účelnost) za co nejnižší cenu (hospodárnost), respektive
za nejnižší cenu připadající na jednotku užitečnosti (efektivnost). Ve své
podstatě se jedná o to, aby zadavatel se svěřenými prostředky ekonomicky a
smysluplně nakládal. Zásady hospodárnost, efektivnost a účelnost jsou přímo
promítnuty do ustanovení § 78 ZVZ. Zadavatel je povinen v případě volby
základního hodnotícího kritéria ekonomická výhodnost, vždy také stanovit dílčí
hodnotící kritéria tak, aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny23 („použití
(
samostatných dílčích hodnotících kritérií nabídková cena a provozní náklady
(průměrné provozní náklady za rok) místo jednoho kritéria náklady životního
cyklu předmětu plnění (nabídková cena plus současná hodnota provozních
nákladů) je zásadním porušení principů 3E, konkrétně efektivnosti“24)
Jako vhodné se jeví požadovat pojištění a/nebo záruku za plnění, coby doklady
„serióznosti“ dodavatele, resp. prokázání jeho stability a síly; a to před
uzavřením smlouvy tak, aby v případě nepředložení měl zadavatel možnost
obrátit se na dalšího možného uchazeče v pořadí, neztrácel dosavadní výsledek
zadávacího řízení a celkově tak neprodlužoval výběr vhodného dodavatele.
c) RÁMCOVÉ SMLOUVY
Uzavření rámcové smlouvy
smlouvy – najde uplatnění u stavebních zakázek zejména
v případě jednodušších stavebních prací, u kterých lze vymezit cenu za určitou
měrnou jednotku bez nutnosti zahrnovat do nabídkové ceny další vedlejší
náklady a za situace, kdy se jedná o opakující se stavební práce s obdobným
předmětem plnění (zejména pokud jde o cenu a množství)25, s tím, že při výběru
vhodného dodavatele mezi stranami rámcové smlouvy lze následně hodnotit již
pouze na základě nejnižší nabídkové ceny (což je jedna z mála oblastí, kde lze
doporučit hodnocení pouze na základě ceny).
d) NÁVRH NOVÉ SMĚRNICE O ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK
Dle návrhu nové směrnice o zadávání veřejných zakázek26 vycházejí zadavatelé
při zadávání veřejných zakázek z jednoho z následujících kritérií: (a) hospodářsky
nejvýhodnější nabídka, (b) nejnižší náklady (článek 66 odst. 1 návrhu směrnice).
Dle návrhu zprávy o návrhu směrnice o zadávání veřejných zakázek Výboru pro
vnitřní trh a ochranu spotřebitelů ze dne 3.5.201227, je vypuštěno hodnotící
Metodika zadávání veřejných zakázek, Ministerstvo pro místní rozvoj, právní stav k 15.7.2012
Viz např. Základní analýza problematiky veřejných zakázek z pohledu 3E, Ministerstvo pro místní rozvoj,
metodické texty, Jan Pavel, Praha 2008
25 Obdobně viz např. DVOŘÁK, D., SERAFÍN, P.; Veřejné zakázky ve stavebnictví. 2. vydání, Linde: Praha,
2011. 74s
26 Dostupné např.: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:CS:PDF
27Dostupné např.: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//NONSGML+COMPARL+PE-483.468+01+DOC+PDF+V0//CS&language=CS
23
24
Strana 23 (celkem 24)
kritérium nejnižší náklady (nejnižší cena) a ponecháno pouze jediné hodnotící
kritérium – hospodářsky nejvýhodnější nabídka (pozměňovací návrh 114 návrhu
směrnice).
Dle posledních návrhů nové směrnice o zadávání veřejných zakázek se tedy již
nejedná o pouhou možnost, ale o povinnost využít kritérium hospodářsky
nejvýhodnější nabídky.
Transpozice směrnice o zadávání veřejných zakázek do Českého právního řádu
bude muset být provedena nejpozději do 30.6.2014,
30.6.2014 lze tedy předpokládat
přijetí zcela nového zákona o veřejných zakázkách.
Strana 24 (celkem 24)
Download

Poziční dokument FVZK – zadávání stavebních prací (PDF)