CRNA GORA
KOMISIJA ZA SPRJEČAVANJE
SUKOBA INTERESA
Broj: 521
IZVJEŠTAJ
O RADU KOMISIJE ZA
SPRJEČAVANJE SUKOBA INTERESA
ZA 2011. GODINU
Podgorica, 25. maj 2012. godine
SADRŽAJ
stranа
I UVODNE NAPOMENE ..........................................................................................................................3
II ORGANIZACIJA, NADLEŽNOST I OVLAŠĆENJA ..............................................................................4
1.ORGANIZACIJA I RAD KOMISIJE .......................................................................................................4
1.1. OBRAZOVANJE KOMISIJE I STRUČNA SLUŽBA ................................................................4
1.2. BUDŽET KOMISIJE ...............................................................................................................8
1.3. POSLOVNI PROSTOR ........................................................................................................10
1.4. BAZA PODATAKA ................................................................................................................10
1.5.JAVNO OBJAVLJIVANJE PODATAKA .................................................................................13
2. NADLEŽNOST I OVLAŠĆENJA KOMISIJE ......................................................................................14
3. NORMATIVNA AKTA KOMISIJE ........................................................................................................16
3.1.ZAKON O SPRJEČAVANJU SUKOBA INTERESA I NJEGOVE IZMJENE ........................16
3.2.PRAVILA, POSLOVNIK O RADU I OBRASCI.......................................................................19
3.3.PRIMJENA OSTALIH PROPISA ...........................................................................................22
III BROJ JAVNIH FUNKCIONERA ..........................................................................................................25
IV POSTUPANJE JAVNIH FUNKCIONERA ...........................................................................................28
1. PODNOŠENJE IZVJEŠTAJA O PRIHODIMA I IMOVINI .................................................................28
2. PROMJENE U IMOVNOM STANJU .................................................................................................32
3. PRIJAVLJIVANJE I EVIDENCIJA POKLONA ...................................................................................33
4. NESPOJIVOST JAVNIH FUNKCIJA .................................................................................................36
5. ČLANSTVO U VIŠE UPRAVNIH ODBORA ......................................................................................38
6. PRENOS PRAVA UPRAVLJANJA NA DRUGO NEPOVEZANO LICE.............................................39
V POKRETANJE INICIJATIVA PROTIV JAVNIH
FUNKCIONERA.................................................................................................................................40
VI IZREČENE MJERE KOMISIJE ...........................................................................................................43
1. DONIJETE ODLUKE I MIŠLJENJA ...................................................................................................43
2. ZAHTJEVI ZA POKRETANJE PREKRŠAJNOG POSTUPKA...........................................................45
3. „EVENTUALNO“ RAZRJEŠENJE JAVNIH FUNKCIONERA.............................................................48
4. PRESUDE UPRAVNOG I VRHOVNOG SUDA .................................................................................49
VII SPROVOĐENJE AKCIONOG PLANA ZA BORBU PROTIV
KORUPCIJE I ORGANIZOVANOG KRIMINALA ............................51
VIII RAD I ULOGA KOMISIJE U REALIZACIJI
POGLAVLJA 23 ................................................................................................................................55
IX PROGRAMI ZA PREVENCIJU SUKOBA INTERESA ..........................................................................61
X ZAHTJEVI ZA SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA ..................................................................75
XI OSTVARENA SARADNJA ...................................................................................................................77
XII ZAKLJUČNA RAZMATRANJA .............................................................................................................78
XIII PRILOZI ......................................................................................................................................... 84-115
I UVODNE NAPOMENE
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa (Sl. list CG br 1/09), kao i u izmjenama i
dopunama (Sl. list CG broj 41/11 i 47/11) u čl. 47 predviđeno je da Komisija podnosi Skupštini
Crne Gore Izvještaj o radu, najmanje jedanput godišnje. Izmjenama Zakona koji se primjenjuje od
1. marta 2012. godine, predviđeno je da Komisija može podnijeti poseban Izvještaj nadležnom
radnom tijelu Skupštine, po potrebi ili na zahtjev nadležnog radnog tijela.
Od postojanja Komisije iz 2004. godine, ovo je sedmi Izvještaj koji se podnosi Skupštini
Crne Gore na razmatranje. Za 2010. godine, Skupština Crne Gore je usvojila Izvještaj o radu 5.
jula 2011. godine.
Cilj podnošenja ovog Izvještaja je da se Skupština Crne Gore upozna, kao i šira javnost
o radu Komisije za sprječavanje sukoba interesa u protekloj godini u okviru prava i dužnosti,
odnosno nadležnosti utvrđenih Zakonom i istovremeno ukaže na pojave i probleme koji se
odnose na značajnu, a istovremeno novu oblast uređivanja odnosa i ponašanja javnih
funkcionera u vršenju funkcije – sukob interesa, kao i ispunjavanje preporuka Evropske komisije
usmjerene na poboljšanje zakonodavstva i drugih mjera u ovoj oblasti.
U izvještaju su data i određena upoređenja u odnosu na prethodne godine, a koja se
mogu ocijeniti kao pozitivnija i stvaraju solidnu osnovu za brže i jače djelovanje Komisije u ovoj
oblasti. S druge strane, Izvještaj je tako koncipiran da se može, posebno u apsolutnim i
relativnim kategorijama, upoređivati sa onim iz prethodnih godina i davati ocjene o radu i
realizaciji pojedinih aktivnosti iz djelokruga rada ove Komisije. Takođe, dati su i određeni
rezultati, mjere i preporuke međunarodnih institucija, koje se odnose i na prvi kvartal ove godine.
Izvještaj sadrži 13 poglavlja: organizaciju, nadležnost i ovlašćenja Komisije; normativna
akta Komisije; broj i postupanje javnih funkcionera, pokretanje inicijativa i izrečene mjere
Komisije; programe koje Komisija kandiduje domaćim i međunarodnim organizacijama za
finansiranje aktivnosti; doprinos Komisije na radu i realizaciji Strategije, Akcionog plana za
sprovođenje Programa borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala i uloga Komisije u
realizaciji Poglavlja 23; slobodan pristup informacijama; ostvarena saradnja i druga pitanja iz rada
Komisije.
Posebno su obrađena pitanja vezana za podnošenje zahtjeva za pokretanje prekršajnog
postupka i izrečene mjere, tužbe Upravnom i Vrhovnom sudu, te broj javnih funkcionera koji su u
protekloj godini kršili Zakon ili bili u sukobu interesa po različitim osnovama i mjere koje je
preduzela Komisija, do konačne mjere tj. upućivanja zahtjeva organima vlasti radi razrješenja sa
javne funkcije.
2
Izvještaj sadrži i brojne podatke u prilozima i pregledima (ukupno 21) o broju javnih
funkcionera na kraju 2010. i 2011. godine, podnijetim izvještajima o prihodima i imovini javnih
funkcionera za 2011. godinu i na kraju marta 2012. godine, promjenama u imovnom stanju preko
5000 €, podnijetim prekršajnim prijavama, presudama suda za prekršaje, Upravnog suda i
Vrhovnog suda, podnijetim inicijativama i zahtjevima za razrješenje pojedinih javnih funkcionera,
poklonima i drugim podacima za 2011. godinu, ali i prvi kvartal 2012. godine.
II. ORGANIZACIJA, NADLEŽNOST I OVLAŠĆENJA KOMISIJE
1. ORGANIZACIJA I RAD KOMISIJE
1.1. OBRAZOVANJE KOMISIJE I STRUČNA SLUŽBA
Zakon o sprječavanju sukoba interesa („SL. list CG“ br. 1/09) je stupio na snagu 17.
januara 2009. godine, nakon čega je Skupština Crne Gore odlukom od 29. jula 2009. godine,
donijela odluku o izboru predsjednika i 6 članova Komisije za sprječavanje sukoba interesa sa
mandatnim periodom od pet godina.
Glavni cilj rada Komisije je preventivna djelatnost usmjerena na jačanje svijesti kod
javnih funkcionera da izbjegavaju sukob interesa, jačanje kapaciteta Komisije za sprječavanje
sukoba interesa kroz prevenciju i sprječavanje sukoba interesa i većeg uključivanja nosilaca
javnih funkcija, državnih institucija i međunarodnih organizacija u svakodnevne aktivnosti u radu
ove Institucije.
Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju sukoba interesa, („Sl. list
CG“ br. 41/ 11 i 47/11), po preporukama EK i GRECO-a izvršene su izmjene stava na način da
se članovi Komisije biraju putem javnog konkursa, kao i da mogu biti ponovo birani na dužnost
iz razloga kontinuiteta rada Komisije kao i prenošenja znanja i stručnosti.
Ova zakonska izmjena uslijedila je iz razloga jer tematika sukoba interesa javnih
funkcionera predstavlja novu i nedovoljno proučenu oblast u Crnoj Gori, koja zahtijeva naročito
dobro praktično iskustvo i kompetentnost članova Komisije da donose odluke u ovoj oblasti. Sa
tim u vezi, dosadašnje iskustvo rada Komisije, pokazalo je da je naročito poželjno da članovi
Komisije koji su obavljali funkciju jedan mandat imaju zakonsku mogućnosti da budu ponovo
birani na istu funkciju, zbog postojanja znanja, stručnosti i kompetentnosti u oblasti sukoba
interesa javnih funkcionera, a koje su stekli obavljanjem ove javne funkcije. 1
Zakonom o sprječavanu sukoba interesa predviđen je prestanak dužnosti u Komisiji, na
način što Komisiji prestaje rad istekom vremena od pet godina. Prije ovog roka, članovi Komisije
mogu podnijeti ostavku ili biti razriješeni u sljedećim slučajevima:
- zbog nesavjesnog ili pristrasnog vršenja dužnosti koje ima kao član Komisije;
- ako postane član organa političke stranke;
- ako je pravosnažnom sudskom odlukom osuđen za krivično ili drugo kažnjivo djelo, djelo koje
ga čini nedostojnim da bude član Komisije;
- ako Komisija utvrdi da nije postupio na način propisan ovim Zakonom.
Za vršenje stručnih i administrativnih poslova Komisije obrazovana je Stručna službu
Komisije, u kojoj je tokom 2011. godine bilo zaposleno 9 službenika i namještenika u skladu sa
Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji i Zakonom o državnim službenicima i
namještenicima.
1 Na sjednici administrativnog odbora Skupštine Crne Gore od 29. marta 2011. godine, za
članove Komisije određena je mjesečna nadoknada, kao i prethodne godine od 330,00 € (Sl. list
CG, br. 18 od 1. aprila).
3
Komisija je predložila Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Stručne službe
Komisije za sprječavanje sukoba interesa, koji je nakon dobijenog mišljenja Uprave za kadrove
Vlade Crne Gore o usaglašenosti akta sa relevantnim propisima, usvojio Administrativni odbor
Skupštine Crne Gore krajem 2009. godine. Navedenim Pravilnikom, sistematizovano je 13
radnih mjesta, od kojih je u 2011. godini bilo popunjeno devet, računajući i tri pripravnika sa
visokom i srednjom stručnom spremom. Komisija u proteklom periodu nije mogla da popuni
Stručnu službu zbog nedovoljnih finansijskih sredstava opredijeljenih Budžetom za rad ove
institucije, kao i primjene Zaključka Vlade Crne Gore od 8. oktobra 2009. godine, koji se odnosi,
između ostalog, i na obustavu prijema zahtjeva za sprovođenje postupka zapošljavanja
pripravnika. Kadrovska popuna radnih mjesta u skladu sa Pravilnikom zavisila je, prije svega,
od obezbijeđenih sredstava u Budžetu za 2011. godinu. Na taj način u okviru ove mjere, preko
Uprave za kadrove u 2011. godini raspisan je interni oglas za prijem 3 službenika i
namještenika, na koji nije bilo prijavljenih kandidata. Obzirom da u Budžetu ove Komisije u
2011. godini nijesu odobrena tražena sredstva za prijem novih službenika i namještenika, a koji
su neophodni za normalno odvijanje rada po novim ovlašćenjima i obavezama Komisije, nije se
ni mogao raspisati javni oglas za popunu radnih mjesta u skladu sa Pravilnikom o sistematizaciji
radnih mjesta.
U 2011. godini u Službi Komisije je bio zapošljen isti broj izvršilaca kao i prethodne dvije
godine - 6 izvršilaca (2 službenika i 4 namještenika) i 3 pripravnika, dva sa VSS i jedan sa SSS,
sa kojima je produžen ugovor o radu. Svi izvršioci primljeni su putem javnog oglasa, posredstvom
Uprave za kadrove Vlade Crne Gore. Na sjednici Odbora za politički sistem, upravu i pravosuđe
Skupštine Crne Gore održanoj 1. decembra 2011. godine, na kojoj je razmatran Predlog Zakona o
Budžetu Crne Gore za 2012. godinu, između kojih i Budžet Komisije za sprječavanje sukoba
interesa, zaključeno je da se razmotri mogućnost povećanja budžetskih sredstava Komisije za
prijem dva izvršioca - savjetnika, obzirom da su Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o
sprječavanju sukoba interesa, a koji se primjenjuje od 1. marta 2012. godine, znatno proširene
nadležnosti Komisije. Nakon održanih sastanaka dato je odobrenje finansijskih sredstava od
strane Ministarstva finansija za raspisivanje javnog oglasa preko Uprave za kadrove za prijem u
radni odnos dva savjetnika i namještenika. Sredstva za bruto plate za ova tri radnika su
obezbijeđena na način što je izvršen prebačaj sa pozicije ugovorenih obaveza Komisije (tako da
je u odnosu na prethodnu godinu ova stavka znatno smanjena) na poziciju bruto plate.
Imajući u vidu da je Pravilnikom bilo sistematizovano radno mjesto Sekretara Komisije,
koji u opisu poslova rukovodi radom Stručne službe Komisije i stara se o blagovremenom
izvršavanju poslova Stručne službe Komisije, a da je zbog nedovoljnih finansijskih sredstava i
ovo radno mjesto upražnjeno. Ministarstvo finansija je na zahtjev Komisije dalo saglasnost 29.
decembra 2011. godine, za raspisivanje javnog konkursa za popunjavanje upražnjenog
sistematizovanog radnog mjesta, sekretara Komisije na određeno vrijeme u trajanju od 2 godine,
sa mogućnošću produžetka mandata.
Izmjenama i dopunama Zakona koji je stupio na snagu u avgustu mjesecu 2011. godine,
povećan je obim poslova Komisije, date su nove nadležnosti, veća su ograničenja za javne
funkcionere i pooštrene sankcije i sl., što je sve iziskivalo potrebu za većim brojem službeničkih i
namješteničkih mjesta. To je uostalom jedna od preporuka EK–jačanje administrativnih
kapaciteta, koja nije ispoštovana. 2
Komisija je prilikom dostavljanja sugestija i prijedloga za izmjenu i dopunu Zakona o
sprječavanju sukoba interesa, uputila dopis Ministarstvu finansija, u dijelu koji se odnosi na
zarade državnih službenika i namještenika u Komisiji, na način da se stimuliše rad službenika i
namještenika, kroz povećanje zarada, odnosno adekvatno vrednovanje zarada zaposlenih, kao
jedan od preduslova za jačanje administrativnih kapaciteta, a što je inače jedna od preporuka EK,
koja do kraja nije realizovana.
Međutim, nagrađivanje službenika i namještenika, je ostalo po ranijim koeficijentima, što
predstavlja negativan faktor u stimulisanju zapošljavanja službenika i namještenika, u ovoj
U prvom kvartalu 2012. godine, došlo je do popune tri radna mjesta, dva službenička i
jedno namješteničko, a početkom juna mjeseca, po prvi put, će biti primljen sekretar Komisije.
2
4
nezavisnoj instituciji. Pozitivan primjer u Stručnoj službi Komisije je želja većine namještenika za
dalje školovanje što je već urađeno kod jednog (diplomirani ekonomista), a za očekivati je da će
tokom 2012/2013 i još dva namještenika imati visoku stručnu spremu.
Uzimajući u obzir da vršenje poslova iz nadležnosti Komisije kao nezavisne i samostalne
institucije, predstavlja mehanizam sprječavanja sukoba interesa javnih funkcionera, to treba
adekvatno vrednovati i visinom zarada zaposlenih, koje treba da budu veće od zarada u
kontrolisanim subjektima, odnosno treba da se kreću u okviru uvećanja zarada, kako je to
zakonima predviđeno i za druge mehanizme kontrole u našem pravnom sistemu. Po mišljenje
stranih eksperata (GRECO, SIGMA, NDI), ovakav vid nagrađivanja predstavlja jedan od načina
postizanja nezavisnosti institucije i motiv za privlačenje i zadržavanje najstručnijeg kadra i
zainteresovanosti kvalitetnih kadrova za rad u ovoj nezavisnoj instituciji.
1.2. BUDŽET KOMISIJE
Komisija za sprječavanje sukoba interesa se isključivo finansira iz Budžeta Crne Gore, a
sve finansijske transakcije se odvijaju preko Državnog trezora. U pripremi za izradu Budžeta,
Komisija je posebno isticala aktivnosti koje će uslijediti početkom 2011. godine, a i nakon avgusta
mjeseca kada su usvojene izmjene i dopune Zakona.
Stupanjem na snagu novog Zakona o sprječavanju sukoba interesa kao i izmjene i
dopune Zakona u avgustu mjesecu, proistekle su i nove obaveze i ograničenja za javne
funkcionere kao i povećan obim posla same Komisije.
Posebna preporuka Evropske komisije, GRECO-a, NDI, SIGME i dr. međunarodnih
organizacija i Nacionalne komisije za sprovođene Akcionog plana borbe protiv korupcije i
organizovanog kriminala je jačanje administrativnih kapaciteta Komisije, što je istaknuto u Analizi
jačanja administrativnih kapaciteta Komisije, koja je dostavljena nadležnom radnom tijelu
Skupštine Crne Gore i Ministarstvu finansija.
Finansijski plan Komisije za 2011. godinu računajući realizaciju 14 Programa, iznosio je
439.140 €. Međutim, od strane Ministarstva finansija odobreno je 242. 829 €, odnosno na kraju
godine je realizovano 229.719,47 €. 3
3
Za 2012. godinu, Komisiji za sprječavanje sukoba intresa opredijeljeno je svega 247. 259 €.
5
Ova sredstva nijesu bila dovoljna za realizaciju planiranih aktivnosti Komisije koje su po
osnovu novog zakona i izmjena Zakona iz avgusta mjeseca 2011. godine, bile povećane, zbog
čega je bilo potrebno sprovesti internu preraspodjelu poslova i maksimalno angažovati svu
raspoloživu radnu snagu, kako bi se poslovi i zadaci na vrijeme realizovali.
U narednom periodu treba nastojati da se osigura budžetska i kadrovska nezavisnost
kako to ističe NDI, u svom materijalu –Transparentnost i odgovornost u sistemu upravljanja u
Crnoj Gori.
Komisija je prezentovala međunarodnim organizacijama programe radi njihove realizacije
(UNDP, TAIX, IPA i sl.). Osim deklarativnih obećanja i načelne podrške svih institucija koje su
posjećivale Komisiju u 2011. godini, ova pomoć je izostala.
Ohrabruje činjenica da je započeta aktivnost oko realizacije IPA fondova iz 2009. godine,
koja bi trebala da otpočne krajem maja 2012. godine od strane njemačkih partnera. Takođe,
računa se i na realizaciju značajnog projekta sa NVO CEMI, uz finansijsku podršku USAID-a, oko
izrade umrežavanja podataka radi kontrole imovine javnih funkcionera.
Sve programe, edukativne seminare, susrete na regionalnom nivou, međunarodne
posjete i dr. Komisija je realizovala iz sopstvenih sredstava dobijenih iz Budžeta Vlade Crne
Gore.
1.3. POSLOVNI PROSTOR
U skladu sa Zakonom o sprječavanju sukoba interesa iz januara 2009. godine, Komisija
za sprječavanje sukoba interesa je preuzela službene prostorije, predmete i drugu dokumentaciju,
opremu, sredstva za rad i druga sredstva koje je koristila prethodna institucija – Komisija za
utvrđivanje konflikta interesa. Takođe, Komisija je u skladu sa Zakonom preuzela i zaposlene u
Stručnoj službi.
I prethodna i nova Komisija kao i Stručna služba smješteni su u zakupljenom prostoru od
180 m2 u Ulici Crnogorskih serdara bb u Podgorici. Ovaj prostor je bio nedovoljan, pa je u istoj
zgradi zakupljen dodatni prostor od 80 m2. Potreba za proširenjem prostora se pokazala
ispravnom, obzirom na ogroman broj dokumenata koje treba čuvati i arhivirati, a posebno
imovinskih kartona javnih funkcionera kojih je u prethodnom periodu bilo oko 30.000 primjeraka.
Radi se o godišnjim izvještajima o prihodima i imovini, izvještajima o povećanju vrijednosti i
imovine preko 5000 €, izvještajima koje podnosi javni funkcioner nakon prestanka javne funkcije
i izvještajima koje je obavezan da podnese nakon jedne godine od prestanka funkcije. S druge
strane, novi Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta nameće potrebu
povećanog broja izvršilaca za koje treba obezbijediti optimalne uslove za rad, uz povećana
ovlašćenja Komisije, što se pokazalo ispravnim, obzirom na popunu neupražnjenih radnih
mjesta.
Kao što je i prošle godine istaknuto, iako zakupnina ovog poslovnog prostora nije
visoka, ipak se nameće pitanje dobijanja sopstvenog poslovnog prostora (kao što je to urađeno
kada su u pitanju neke državne institucije), obzirom na jačanje i proširenje ove nezavisne
institucije i na sve izraženije zahtjeve međunarodnih institucija o jačanju administrativnih
kapaciteta.
Za sada je poslovni prostor solidan i dobro opremljen i biće dovoljan za narednih
nekoliko godina.
1.4. BAZA PODATAKA
6
U prethodnim izvještajima istaknuto je da je Komisija za utvrđivanje konflikta interesa još
2005. godine uvela sajt Komisije i izradila bazu podataka, uz podršku NVO CEMI, koju je
prezentovala široj javnosti. Po prvi put su javno objavljivani podaci o imovinskom stanju javnih
funkcionera, o primljenim poklonima, odlukama i mišljenjima, zaključcima, presudama i dr., što je
bio početak koje su tek kasnije slijedile pojedine zemlje u regionu.
Ova praksa je nastavljena i dalje u radu nove Komisije za sprječavanje sukoba interesa, pa
i prošle godine što je i uostalom predviđeno i čl. 21 Zakona o sprječavanju sukoba interesa.
Obzirom da je Zakon o sprječavanju sukoba interesa („Sl. list CG“ br. 1/09) sadržao nove
obaveze i ograničenja za javne funkcionere i nešto veća ovlašćenja za Komisiju, to je
podrazumijevalo da se propišu novi obrasci sa novim podacima posebno o imovinskom stanju
javnih funkcionera i njihovih porodica. U tom pravcu, zahvaljujući finansijskoj podršci NVO CEMI,
Komisija je maja 2009. godine, izradila inoviranu bazu podataka koja je bila prilagođena
Zakonu o sprječavanju sukoba interesa i prezentovala web sajt - www.konfliktinteresa.me na
kojem je evidentirala sve javne funkcionere u Crnoj Gori, državne i lokalne, po opštinama i
funkcijama, objavila propise i propisane obrasce, sve odluke, zaključke i mišljenja koje je donijela
Komisija sa presudama po tužbama od Upravnog i Vrhovnog suda, presude i sankcije izrečene
od strane Područnih organa za prekršaje, kao i sve aktuelnosti iz rada Komisije. Imajući u vidu
javnost ovih podataka, Komisija je od međunarodnih organizacija dobila epitet najtransparentnije
institucije u regionu.
Međutim, u praktičnoj primjeni baze podataka i prenosa na sajt Komisije dolazilo je često
do prezentovanja pojedinih podataka koji su za Stručnu službu i samu Komisiju predstavljali
ogroman problem. Komisija za sprječavanje sukoba interesa Crne Gore je zaključila da se izradi
nova baza podataka u saradnji sa Ministarstvom za informaciono društvo Vlade Crne Gore, kao
državnog ovlašćenog organa, koja bi bila osigurana od neovlašćenih upada, obzirom da je
sadašnji sajt Komisije neosiguran i nedovoljno zaštićen, pa se dešava da se povremeno
miješaju i brišu podaci sa istog. Ministarstvo za informaciono društvo dalo je stručno mišljenje o
funkcionisanju sajta Komisije i baze podataka. Komisija je navedenim nalazom upoznata da dio
podataka koji se unosi u lokalnu bazu se ne nalazi u bazi podataka koja je dostupna na
sajtu Komisije, kao i da je potrebno pristupiti izradi projektnog zadatka za izradu novog sajta,
koji će u potpunosti odgovarati potrebama Komisije.
Imajući u vidu da su Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju sukoba
interesa koji je stupio na snagu 1. novembra 2011. godine, odnosno 1. marta 2012. godine,
znatno povećane nadležnosti Komisije (npr. provjera imovine), ista će moći upoređivati prihode iz
Izvještaja i prihode koje bude dobijala od umreženih podataka sa raznim institucijama u Crnoj
Gori (Uprava za imovinu, Poreska uprava, Direkcija za javne nabavke i sl.), što će iziskivati
potrebu izrade odgovarajuće baze podataka i novog sajta Komisije.
Predstavnici Evropske Komisije, tokom 2011. godine, posjetili su Komisiju za sprječavanje
sukoba interesa Crne Gore i dali pozitivno mišljenje o radu Komisije, kao i potrebu za
obezbjeđenje većih finansijskih sredstava kako bi se obezbijedila realizacija programa Komisije–
izrada odgovarajuće baze podataka i sajta Komisije. Ocijenjeno je da je ovaj program od velike
važnosti za rad ove institucije, obzirom da je ova nezavisna institucija osnovana od strane
Skupštine Crne Gore.
U cilju realizacije projekta - izrade nove Baze podataka, eksperti Evropske komisije iz
Savezne Republike Njemačke, zaduženi za realizaciju twinning projekta ”Podrška sprovođenju
antikorupcijske strategije i Akcionog plana” održali su
sastanke (decembar 2011) sa
predstavnicima Komisije, Uprave za nekretnine, Poreske uprave i Direkcije za javne nabavke, a u
cilju izrade Plana rada za realizaciju projekta finansiranog iz sredstava Evropske komisije. Tema
sastanaka, između ostalog, je bila i umrežavanje podataka Komisije za sprječavanje sukoba
interesa sa pomenutim institucijama, sa kojima je Komisija potpisala Memorandume o saradnji,
radi lakše i efikasnije provjere podataka, koje su javni funkcioneri prijavili u svojim imovinskim
kartonima, što Komisija ima u nadležnosti od marta 2012. gidine, tj. od dana početka primjene
novog Zakona.
Eksperti su detaljno informisani o nadležnostima Komisije, izmjeni i dopuni Zakona o
sprječavanju sukoba interesa, a navedene su i detaljne informacije i podaci vezani za
sprovođenje ovog zakona i drugih propisa u ovoj oblasti koji su od značaja za izradu nove Baze
podataka. Program - izrada nove Baze podataka i sajta Komisije će se realizovati iz IPA fondova
u narednih 18 mjeseci, počev od druge polovine 2012. godine.
7
Jedna od aktivnosti usmjerenih na poboljšanju informacija o radu Komisije je i predlog
projekta Centra za monitoring CEMI- a za izradu nove Baze – Platforme za prikupljanje
podataka iz različitih institucija, koji bi, ukoliko zadovolji kriterijume bio finansiran iz sredstava
Američke Vlade. Ovaj projekat bi se odnosio na unapređenje postojeće Baze podataka s ciljem
da Komisiji budu dostupni podaci brojnih institucija (Centralni registar Privrednog suda, Centralna
depozitarna Agencija, Državna izborna Komisija i sl.). Projekat bi bio od velike koristi za
Komisiju, tim prije, jer je Zakonom o sprječavanju sukoba interesa („Sl. list CG“ br. 41/11 i
47/11) propisano da Komisija vrši provjeru podataka iz Izvještaja o prihodima i imovini,
prikupljanjem podataka o imovini i prihodima tog funkcionera, od organa i pravnih lica, koji
raspolažu tim podacima i upoređivanjem prijavljenih podataka iz Izvještaja.
1.5. JAVNO OBJAVLJIVANJE PODATAKA
Javnost i transparentnost podataka je značajno sredstvo u sprječavanju sukoba interesa.
To je, uostalom, istaknuto u ovom kao i ranijim Zakonima o sprječavanju sukoba interesa. Svi
podaci o pokretnoj i nepokretnoj imovini dostupni su javnosti osim onih koji su po Zakonu o
zaštiti podataka o ličnosti zabranjeni (JMB, lični podaci-adresa stana, broj stana i telefona, imena
maloljetne djece).
Javno objavljivanje podataka i poštovanje načela transparentnosti u radu ove Komisije,
pozitivno je ocijenjeno od strane brojnih međunarodnih organizacija i diplomata koji su posjetili
ovu instituciju. Rad ove Komisije je ocijenjen, od početka, kao rad najotvorenije institucije u
regionu.
U ranijim Pravilnicima o postupku pred Komisijom pa i novim koja je Komisija sa ostalim
aktima usvojila na sjednici od 23. decembra 2011. godine inoviran je obrazac – Evidencija
izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera koji je skraćeni oblik koji se objavljuje na sajtu
Komisije i dostupan je javnosti, a u kojem nema podataka koji su zabranjeni po Zakonu o zaštiti
podataka o ličnosti. U pregovorima sa EU i otvaranja poglavlja 23 i 24 gdje je i jedno od važnih
karika za borbu protiv korupcije i sprječavanje sukoba interesa, ova otvorenost i javnost
podataka crnogorske Komisije se uzima kao primjer u regionu. To se potvrdilo i na prvom
skriningu u Briselu i prilikom posjeta predstavnika Savjeta Evrope i EK ovoj instituciji. Primjer R.
Hrvatske i R. Makedonije govori o snažnoj transparentnosti i javnosti podataka te dostupnosti na
sajtu njihovih Komisija, svih podataka o pokretnoj i nepokretnoj imovini javnih funkcionera, štednji,
sredstvima kod banaka i sl.
Otvorenost zvaničnog sajta pokazuje da su informacije od suštinskog značaja za
pozivanje nosilaca zvaničnih funkcija na odgovornost. Komisija može još jače poboljšati svoju
sliku u javnosti kroz još veću otvorenost.
Interesovanje javnosti za podatke sa sajta Komisije je značajno. Sajt sadrži mnoge
podatke o javnim funkcionerima (odluke, mišljenja, zaključke, broj poklona, nepokretna imovina,
stanje na žiro računu, štednja, plata, imovno stanje, pokrenuti postupci protiv javnih funkcionera,
8
presude organa za prekršaje, tužbe Upravnom i Vrhovnom suda za pojedine javne funkcionere i
dr.) kao i podatke o radu Komisije, utvrđeni programi, zahtjevi za slobodan pristup informacijama,
podzakonskim aktima, zaključenim sporazumima o saradnji sa zemljama u regionu i drugim
istitucijama i organizacijama i sl.
Tokom 2011. godine ukupno je bilo 125.052 posjeta ili u prosjeku 10421 posjetilaca
mjesečno. Najviše interesovanja bilo je u trećem i četvrtom kvartalu godine. Interesantno je
spomenuti da je posjećenost sajta porasla u odnosu na prethodnu godinu za 2,8 puta.
Interesantno je spomenuti da među deset posjetilaca sa najviše upita su i dva korisnika iz
Republike Srbije.
2. NADLEŽNOST I OVLAŠĆENJA KOMISIJE
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa u članu 40 precizirane su nadležnosti Komisije.
Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju sukoba interesa u cilju ispunjenja
preporuka međunarodnih organizacija izvršene su izmjene i dopune kao i povećane nadležnosti
i ovlašćenja Komisije.
Komisija je i dalje nadležna da:
1) Vodi postupak i donosi odluke o povredi ovog zakona;
2) Daje mišljenje o postojanju sukoba interesa;
3) Utvrđuje vrijednost poklona na osnovu nalaza i mišljenja vještaka odgovarajuće struke, u
slučaju sumnje ili spora u vezi vrijednosti poklona;
3a) Vrši provjeru podataka iz izvještaja;
4)
Donosi pravila i poslovnik o radu Komisije, na predlog predsjednika Komisije;
5) Daje mišljenja za nacrte zakona, drugih propisa i opštih akata, ukoliko smatra da je to
potrebno radi sprječavanja sukoba interesa;
6) Daje inicijativu za izmjenu i dopunu zakona, drugih propisa i opštih akata, radi njihovog
usklađivanja sa evropskim i drugim međunarodnim standardima iz oblasti antikorupcijske
inicijative i transparentnosti poslovnih transakcija;
7) Podnosi zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka;
8) Vrši i druge poslove, u skladu sa ovim zakonom.
9) Sarađuje sa međunarodnim organizacijama i institucijama drugih država koje se bave
sprječavanjem sukoba interesa.
Komisija sada ima zakonsku mogućnost da provjerava podatke javnih funkcionera
prijavljenih u Izvještajima o prihodima i imovini i upoređuje ih sa podacima pravnih lica, koji
raspolažu tim podacima.
Obzirom da je Komisija za sprječavanje sukoba interesa institucija koja se bavi
preventivnom borbom protiv sukoba interesa i korupcije, koja predstavlja prioritet za Crnu Goru i
podrazumijeva kontinuirane aktivnosti na nacionalnom i međunarodnom planu, izmjenom
Zakona, Komisiji je dato u nadležnost i ovlašćenje
da sarađuje sa međunarodnim
organizacijama i institucijama drugih država, koje se bave sprječavanjem sukoba interesa. Ova
izmjena predstavlja zakonski osnov za potpisivanje Sporazuma o saradnji u cilju razmjene
znanja i iskustava u primjeni međunarodnih pravnih standarda i unutrašnjih propisa iz oblasti
sukoba interesa, što je Komisija maksimalno koristila.
Jedna od novina u odnosu na zakonska rješenja koja se odnose na nadležnost Komisije
je i u dijelu podnošenja zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka
protiv odgovornog
organa, pravnog lica ukoliko ne stavi van snage odluku donijetu u sukobu interesa; ne dostavi
Komisiji izvod iz evidencije poklona koju vodi do kraja marta naredne godine za prethodnu
godinu i u roku od 30 dana ne obavijesti Komisiju o razrješenju, suspenziji ili izricanju disciplinske
mjere javnom funkcioneru.
O ovim podacima i rezultatima biće riječi u narednom dijelu izvještaja.
3.
NORMATIVNA AKTA KOMISIJE
3.1 ZAKON O SPRJEČAVANJU SUKOBA INTERESA I NJEGOVE IZMJENE
Zakon o sprječavanju sukoba interesa („Sl. list CG“ br. 1/09 od 09. januara 2009. godine)
bio je kompleksniji u odnosu na Zakon o konfliktu interesa iz 2004. godine, ali potrebe da se
9
odredbe ovog Zakona usaglase sa Konvencijom Ujedinjenih nacija protiv korupcije, posebno sa
članom 2 Konvencije i preporukama GRECO-a (grupa država za borbu protiv korupcije) koje se
odnose na oblast sprječavanja sukoba interesa, ukazivale su da je potrebno izmijeniti ovaj
Zakon. Takođe, usaglašavanje nacionalnog zakonodavstva sa propisima EU, posebno u oblasti
borbe protiv korupcije, predstavlja jedan od osnovnih uslova za integraciju Crne Gore u EU, te su
u tom smislu i izvršene izmjene i dopune važećeg Zakona.
Tokom dvogodišnjeg postupanja Komisije po Zakonu o sprječavanju sukoba interesa i
održavanja brojnih edukativnih seminara za javne funkcionere, predstavnike medija i NVO,
Komisija je uočila nedostatke pojedinih zakonskih odredbi,
pa je u skladu sa Zakonom
inicirala postupak izmjena i dopuna Zakona o sprječavanju sukoba interesa. Članom 40 Zakona
o sprječavanju sukoba interesa propisano je da Komisija daje inicijativu za izmjenu i dopunu
zakona, drugih propisa i opštih akata, radi njihovog usklađivanja sa evropskim i drugim
međunarodnim standardima iz oblasti antikorupcijske inicijative i transparentnosti poslovnih
transakcija. Takođe, prilikom sprovođenja Zakona uočeni su i određeni nedostaci, u primjeni
pojedinih zakonskih rješenja, koji su otežavali rad na njegovoj implementaciji, a odnose se, prije
svega, na činjenicu da pojedini javni funkcioneri nijesu obuhvaćeni ovim Zakonom, bili su kratki
rokovi za dostavljanje izvještaja, nijesu postojale kaznene odredbe za pojedine materijalne norme
predvidjene Zakonom i sl.
S tim u vezi, stav Komisije je bio da su se stekli uslovi za izmjenu pojedinih članova
Zakona, a sve u cilju da njegova primjena ispuni svoju svrhu, a to je da se spriječi sukob
privatnog i javnog interesa javnih funkcionera, kao i stvori i održi povjerenje građana u savjesno
i odgovorno vršenje javnih funkcija.
Takođe i preporuke EK su išle u pravcu povećane kontrolne funkcije Komisije i potrebe
efikasnog sankcionisanja kršenja Zakona. U pripremi izmjena i dopuna Zakona, mnoge
ekspertske delegacije posjećivale su Komisiju i tom prilikom su upoznate sa dosadašnjim
rješenjima iz Zakona i na toj osnovi predlagale nova, koja su propisana u EU. Ovdje treba
posebno istaći delegaciju SIGME na čelu sa gospodinom Frančeskom Kardonom i višeg tužioca
u Kraljevskom tužilaštvu Ujedinjenog kraljevstva gospodina Ruperta Vininga. Takođe i
predstavnici GRECO-a su insistirali da se preporuke do kraja realizuju, odnosno unesu u Zakon,
posebno u dijelu koji se odnosi na otklanjanje izuzetaka, kako bi se u potpunosti otklonio
zakonski „sivi prostor“ za rizična ponašanja, što je i urađeno. Poseban doprinos i uputstva su
data sa radionice koja je održana u Regionalnoj školi za javnu upravu (RESPA) u Danilovgradu
na temu „Unapređenje normativnog i institucionalnog okvira za borbu protiv korupcije u Crnoj
Gori“ koja je organizovana pod pokroviteljstvom Vlade Crne Gore i delegacije EU u Crnoj Gori i
uz ekspertsku pomoć SIGME.
Okrugli sto na temu „konflikt interesa“ koji je organizovan u Skupštini Crne Gore,
polovinom 2011.godine uz prisustvo eksperata SIGME, GRECO-a, OSCE, delegacije EU u
Podgorici, poslanika i nosioca javnih funkcija potvrdio je da i parlamentarci mogu snažno da
doprinesu povećanju etike u javnom životu Crne Gore. Odredbe o nespojivosti funkcija za
poslanike su kasnije ugrađene u izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju sukoba interesa
javnih funkcionera.
Iako je inicijativa pokrenuta na zahtjev Komisije, predlagač Zakona o izmjenama i
dopunama Zakona o sprječavanju sukoba interesa bilo je Ministarstvo unutrašnjih poslova i
javne uprave, a u radnoj grupi su učestvovali i predstavnici ove Komisije, Ministarstva finansija
i Vijeća za prekršaje.
Nakon usvajanja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju sukoba interesa,
isti je objavljen u Službenom listu Crne Gore br. 41 od 10. avgusta 2011. godine,
primjenjivan od 1. marta 2012. godine, izuzev odredbe koja se odnosi na članstvo poslanika u
upravnim odborima, koja se primjenjuje od 1. novembra 2011. godine.
Takođe, i sama Komisija je, na osnovu implementacije postojećeg zakona uočila određene
tehničke, ali i materijalne nedostatke i predložila značajan broj izmjena (ukupno 37), koje su
većim dijelom i usvojene.
Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju sukoba interesa, usklađen je sa
preporukama Evropske komisije, međunarodnih organizacija, posebno GRECO- a, kao i sa
Konvencijom UN-a protiv korupcije.
Značajne promjene su:
10
- Izmijenjena je definicija javnog funkcionera u smislu odredbe date u članu 2 Konvencije
Ujedinjenih nacija protiv korupcije;
- Propisana je obaveza da se prijavljuju prihodi iz stalnih ili povremenih radnih tijela i mješovitih
komisija koje obrazuje organ vlasti;
- Utvrđeno je da poslanici ne mogu biti članovi upravnih odbora u javnim preduzećima i javnim
ustanovama. Takođe je dodat novi stav da javni funkcioner, koji obavlja poslove u izvršnoj vlasti
na državnom i lokalnom nivou, ne može obavljati funkciju poslanika.
- Zbir svih poklona, od strane jednog poklonodavca u toku jedne kalendarske godine, ne smije
preći iznos od 50 eura, kao i da vrijednost poklona, od više poklonodavaca, ne smije premašiti
100 eura;
- Izuzeto je iz nadležnosti Komisije pravo da utvrđuje vrijednost poklona, a isto je povjereno
vještaku odgovarajuće struke zbog adekvatnijeg i stručnijeg davanja procjene vrijednosti
poklona.
- Data je mogućnost Komisiji, da nezavisno od dostavljanja informacija od strane drugih lica,
može imati sopstvena saznanja da je javni funkcioner primio poklon suprotno ovom zakonu. Na
ovaj način se pojačava uloga Komisije u suzbijanju korupcije javnih funkcionera;
- Produženi su rokovi za javne funkcionere sa 15 dana na 30 dana, a dostava imovnog stanja
na godišnjem nivou pomjerena je sa februara do kraja marta mjeseca tekuće godine, za
prethodnu godinu;
- Definisano je ovlašćenje Komisije da vrši provjeru podataka o imovnom stanju javnih
funkcionera, što je u skladu sa Akcionim planom za sprovođenje Strategije za borbu protiv
korupcije i organizovanog kriminala;
- Izmijenjen je
član 38 tada važećeg zakona na način što je izbrisana riječ „eventualno“
razrješenje javnog funkcionera, a dodato je „suspendovan ili mu bude izrečena disciplinska
mjera“, a takođe je i propisan rok od 30 dana, od dana donošenja odluke;
- Članovi Komisije biraju se putem javnog konkursa;
- Komisija može podnijeti poseban izvještaj nadležnom radnom tijelu Skupšine, po potrebi
ili na zahtjev nadležnog radnog tijela;
- Propisane su strožije mjere kaznene politike-pooštene su sankcije čiji je raspon za fizička lica tj.
javne funkcionere od 300 do 1500 eura, dok je za pravna lica tj. organe vlasti od 1000 do 10000
eura, i dr.
11
Novim Zakonom o sprječavanju sukoba interesa definisane su tri osnovne funkcijepreventivna, obrazovna i korektivna u kojoj je sadržana kaznena i administrativna mjera, što je
značajan pomak u odnosu na prethodni Zakon.
3.2. PRAVILA, POSLOVNIK O RADU I OBRASCI
Sa stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju
sukoba interesa, Komisija je na sjednici 23. decembra 2011. godine, u skladu sa ovlašćenjima
iz člana 53 Zakona o sprječavanju sukoba interesa usvojila, podzakonska akta i to:
- Pravila o postupku pred Komisijom za sprječavanje sukoba interesa, u kojima je ugrađen dio
koji se odnosi na postupak provjere imovine po predlozima eksperata UNDP-a i iskustava iz
rada Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa Hrvatske;
- Poslovnik o radu Komisije za sprječavanje sukoba interesa, koji je izmijenjen i usklađen sa
odredbama izmijenjenog zakona;
- Obrazac Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera;
- Obrazac Evidencije Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera;
12
- Obrazac Izvoda iz Evidencije poklona i Obrazac za Javni Katalog poklona.
Pravila o postupku pred Komisijom za sprječavanje sukoba interesa usklađena su
sa Vodičem za izradu Pravilnika o verifikaciju Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera,
koji je uradio ekspert UNDP-a iz Hrvatske, kao i Pravilnikom o postupku verifikaciji podataka iz
Izvješća o imovnom stanju dužnosnika, koji je pripremio, predstojnik Povjerenstva za odlučivanje
o sukobu interesa Hrvatske, u odnosu na dio koji se odnosi na Postupak provjere imovine,
rokova predaje i rokova provjere Izvještaja o prihodima i imovini.
Poslovnik o radu Komisije takođe je prilagođen odredbama izmijenjenog zakona,
imajući u vidu da Komisija sada ima nadležnost da sarađuje sa međunarodnim organizacijama i
institucijama drugih država koje se bave sprječavanjem sukoba interesa.
Obrazac Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera takođe je izmijenjen i
prilagođen odredbama Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju sukoba
interesa, na način što javni funkcionri popunjavaju Izvještaj u kome je:
- produžen rok za predaju Izvještaja na 30 dana, a za redovan godišnji izvještaj do kraja
marta u tekućoj godini za prethodnu godinu;
- produžen rok na 30 dana od dana izbora, postavljenja ili imenovanja na javnu funkciju, za
prenos upravljačkih prava za lice koje je vlasnik, odnosno osnivač javnog preduzeća, drugog
privrednog društva, ustanove ili drugog pravnog lica , na drugo pravno ili fizičko lice koje nije sa
njim povezano lice, kako bi ih to lice u svoje ime, a za račun javnog funkcionera vršilo do
prestanka njegove javne funkcije.
- definisano je članstvo javnog funkcinera u organima upravljanja i nadzornim organima javnih
preduzeća, javnih ustanova ili drugih pravnih lica, učešćem kapitala čiji je vlasnik država/opština
(minimum 25%), kao i članstvo javnog funkcionera u radnim tijelima i komisijama;
- prijava pokretne imovine obuhvata, pored do sada obaveznog dijela i umjetnine, kako za
javnog funkcionera tako i za članove porodičnog domaćinstva.
Obrazac Evidencije Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera izmijenjen je i
prilagođen Zakonu o zaštiti podataka o ličnosti. Članom 21 Zakona o sprječavanju sukoba interesa,
propisano je da se podaci iz Izvještaja evidentiraju u registar prihoda i imovine koji vodi Komisija,
dok je stavom 2 navedeno da su ti podaci dostupni javnosti. U skladu sa Zakonom o
sprječavanju sukoba interesa, podaci o prijavljenom gotovom novcu u bankama i drugim
finansijskim organizacijama se objavljuju na sajtu Komisije, kao i ostali podaci iz Evidencije
13
Izvještaja u skladu sa Zakonom o sprječavanju sukoba interesa, vodeći računa o Zakonu o zaštiti
podataka o ličnosti.
U prilogu takvog stava Komisije je i stanovište Evropske komisije sa prvog skrininga u
Briselu, da je objavljivanje podataka na internetu o javnim funkcionerima (u cilju borbe
protiv korupcije) zasnovano na izuzeću od prava na zaštitu ličnih podataka – u korist
javnog interesa, ali da se balans između prava pojedinaca i principa transparentnosti
utvrđuje u svakom pojedinačnom slučaju.
Prečišćeni tekstovi podzakonskih akata upućeni su nadležnom tijelu Skupštine Crne
Gore - Odboru za politički sistem, pravosuđe i upravu u skladu sa članom 47 izmijenjenog
zakona, imajući u vidu da je ovim propisano da Komisija može podnijeti poseban izvještaj
nadležnom radnom tijelu Skupšine, po potrebi ili na zahtjev nadležnog radnog tijela, nakon čijih
sugestija se objavljuju u Službenom listu Crne Gore.
Obzirom da Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu kao nadležno radno tijelo
Skupšine, nije imao primjedbi na tekst izmjena podzakonskih akata Komisije, dokumenta su
objavljena u Službenom listu Crne Gore br. 13 od 29. februara 2012. godine.
3.3. PRIMJENA OSTALIH PROPISA
U cilju sprovođenja principa i načela propisanih Konvencijom UN-a protiv korupcije, a
koji su sadržani i Ustavu Crne Gore i skupštinskoj Rezoluciji o borbi protiv korupcije i
organizovanog kriminala, Strategiji za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala 20102014, tako su principi i osnovni ciljevi UNCAC sadržani i u Zakonu o sprječavanju sukoba
interesa . Zakonom o sprječavanju sukoba interesa propisano je da se smatra da je javni
funkcioner povrijedio ovaj zakon u slučaju kad ne postupi u skladu sa mišljenjem Komisije i
obavezama propisanim ovim zakonom ili postupi na način kojim se krše zabrane i pravila u vezi
sprječavanja sukoba interesa propisana ovim zakonom, kao i drugim propisima kojima se
utvrđuje sukob interesa u oblastima koje su uređene tim propisima.
U 2011. godini Komisija je prepoznala brojne zakone i podzakonska akta, kojima su propisane odredbe koje se
Shodno članu 17 Preporuka Savjeta Evrope o kodeksima ponašanja za javne
funkcionere koja se odnosi na
zaštitu privatnosti javnog funkcionera (Preporuka br. R (
2000)10–usvojena od strane Komiteta ministara na 106. sjednici 11. maja 2000. godine) i Stavu
Evropske Komisije da je transparentnost i javnost podataka jedan od osnovnih sredstava za
borbu protiv sukoba interesa i korupcije, Komisija je objavljivala podatke o javnim funkcionerima
na internet sajtu vodeći računa o Zakonu o zaštiti podataka ličnosti.
14
Komisija propisuje podzakonska akta u skladu sa Zakonom (Izvještaj o prihodima i
imovini javnih funkcionera i Evidencija Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera) i u
potpunosti su obuhvatile obaveze koje nalaže Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, a to su
zaštićeni podaci: JMBG, adresa, kućni broj, brojevi telefona, faksa, e-mail adrese i podaci o
maloljetnoj djeci.
Komisija je u skladu sa Zakonom o sprječavanju sukoba interesa na sajtu objavljivala
Evidenciju Izvještaja o prihodima i imovini javnog funkcionera, odnosno skraćeni obrazac
Izvještaja koji ne sadrži zaštićene podatke. Obaveza zaštite podataka iz Izvještaja i njihovo
čuvanje, kao i zbirke ličnih podataka javnih funkcionera propisano je Zakonom o zaštiti podataka
o ličnosti.
Članom 8 Konvencije UN-a protiv korupcije, koji se odnosi na Kodekse ponašanja javnih
funkcionera, propisuje se da će svaka država ugovornica nastojati da u okviru svog
institucionalnog i pravnog sistema, primjenjuje kodekse ili standarde ponašanja za korektno,
časno i pravilno obavljanje javnih funkcija. U skladu sa ovom odredbom, Kodekse ponašanja su
propisali organi vlasti, unutar kojih javni funkcioneri vrše javnu funkciju:
- Kodeks sudijske etike („SL.list CG” br. 45/08);
- Etički kodeks tužioca i sudija („SL.list CG” br. 40/08);
- Etički kodeks državnih službenika i namještenika („SL.list CG” br. 81/05),
- Etički kodeks predstavnika i funkcionera u lokalnoj samoupravi („SL.list CG” opšt. propisi br.
41/09),
- Etički kodeks izbornih predstavnika/ca i funkcionera/ki u opštinama.
Radi efikasnog sistema praćenja i sprovođenja etičkih kodeksa kao i izricanje efikasnih
mjera za nepoštovanje kodeksa, u opštinama su formirane Etičke komisije za javne funkcionere
(ukupno 12).
15
U donošenju odluka, zaključaka i mišljenja, Komisija je koristila i etičke kodekse, kod
ponašanja pojedinih javnih funkcionera u dijelu potencijalnog sukoba interesa (ukupno 11).
Obzirom da u strukturi broja javnih funkcionera lokalni funkcioneri čine 60% to je najviše
primjenjivan Zakon o lokalnoj samoupravi, posebno kada je u pitanju nespojivost funkcija. Naime,
precizno je definisano da su poslovi predsjednika i potpredsjednika opštine i glavnog
administratora nespojivi sa funkcijom odbornika i članstvom u organima upravljanja javnih službi
čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave, kao i to da ta lica ne mogu biti angažovana od javnih
službi za obavljanje bilo kojih poslova koji su povezani poslovima organa lokalne samouprave.
Takođe, nespojivost funkcija postoji i u slučajevima kada je starješina organa lokalne samouprave
i direktor javne službe ujedno i odbornik ili član u organima upravljanja javnih službi.
Tokom prošle godine primjenjivao se i Zakon o opštem upravnom postupku, Zakon o
državnim službenicima i namještenicima, Zakon o Socijalnom Savjetu, Zakon o vazdušnom
saobraćaju, Zakon o izboru odbornika i poslanika, Zakon o javnim nabavkama, Zakon o radio –
difuznim servisim, Zakon o Turističkoj organizaciji, Zakon o visokom obrazovanju, Zakon o
manjinskim pravima i slobodama–Odluka o osnivanju Fonda za manjine, Zakon o Centralnoj
banci Crne Gore, Zakon o policiji, Etički kodeks izabranih predstavnika/ca i funkcionera/ki, Odluka
o izboru članova Savjeta za razvoj i zaštitu lokalne samouprave Bar i dr.
Koristeći svoju nadležnost, Komisija je tokom 2011. godine dala brojne primjedbe i
sugestije
na Zakon o državnim službenicima i namještenicima „Sl. list CG“ br. 39/11, a koje
se odnose na:
- usklađivanje definicije državnog službenika, obzirom da je jedan dio državnih službenika
tretiran u skladu sa važećim Zakonom o sprječavanju sukoba interesa;
- povezana lica (koja lica se smatraju povezanim licima sa državnim službenikom odnosno
namještenikom) i da se treba uskladiti analogno Zakonu o sprječavanju sukoba interesa;
- odredbe koje regulišu zabranu primanja poklona;
- odredbe koje regulišu zabranu osnivanja privrednih društava i ograničenja članstva u
organima pravnog lica i dr.
Krajem 2011. godine Komisija je dala sugestije i predloge za izmjenu Zakona o lobiranju,
koji je Skupština Crne Gore donijela 2. novembra 2011. godine, kada je u pitanju definicija javnih
funkcionera.
III BROJ JAVNIH FUNKCIONERA
16
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa, od januara 2009. godine, precizno je bilo
uređeno – ko je sve javni funkcioner na nivou Skupštine Crne Gore, Vlade, Glavnog grada,
Prijestonice i opština.
Međunarodne organizacije, EK i posebno GRECO insistirale su na daljem proširenju
broja javnih funkcionera, posebno neke kategorije državnih službenika koji su izloženi rizicima
korupcije (npr. profesori, doktori, savjetnici, pomoćnici starješina organa i sl).
S druge strane postojeća definicija o javnim funkcionerima nije bila usaglašena sa
Zakonom o državnim službenicima i namještenicima, a nije bila usklađena ni sa Konvencijom
Ujedinjenih nacija protiv korupcije. 4
Obzirom da je ovo bila jedna od preporuka EK to je u izmjenama Zakona u avgustu
mjesecu 2011. godine, proširena definicija koja glasi: “Javni funkcioner, u smislu ovog zakona, je
izabrano, imenovano i postavljeno lice u državnom organu, organu državne uprave,
pravosudnom oganu, organu lokalne samouprave, organu lokalne uprave, nezavisnom tijelu,
regulatornom tijelu, javnoj ustanovi, javnom preduzeću i drugom pravnom licu koje vrši javna
ovlašćenja, odnosno djelatnosti od javnog interesa ili je u državnom vlasništvu (u daljem tekstu:
organ vlasti), kao i lice na čiji izbor, imenovanje ili postavljenje, organ vlasti daje saglasnost“.
Ova definicija zadovoljila je kriterijume EK i po tom osnovu biće povećan broj javnih
funkcionera za 20%–30%, što će se precizno utvrditi sa primjenom Zakona od 1. marta ove
godine. Za Komisiju i nove javne funkcionere predstavljaće određeni problem, jer će se za svaku
novu kategoriju funkcionera davati određeno mišljenje, da li se radi o javnom funkcioneru ili ne? 5
BROJ JAVNIH FUNKCIONERA U 2010 I 2011. GODINI
Javni funkcioner označava: svako lice koje vrši zakonodavnu, izvršnu, upravnu ili sudsku
funkciju države ugovornice, bez obzira da li je imenovano ili izabrano, bez obzira da li je ona
stalna ili privremena, plaćena ili neplaćena, i bez obzira na visinu funkcije tog lica; svako
drugo lice koje obavlja javnu funkcju, uključujući i funkciju u javnom organu ili preduzeću,
ili vrši javnu službu u skladu sa definicijom unutrašnjeg zakonodavstva države ugovornice i
na način kako se primjenjuje zakonodavstvo te države potpisnice u relevantnim oblastima;
svako drugo lice definisano u unutrašnjem pravu države ugovornice kao „javni funkcioner“.
Međutim, iz razloga posebnih mjera navedenih u Poglavlju II ove Konvencije, termin „javni
funkcioner“ može podrazumijevati svako lice koje obavlja javnu funkciju ili vrši javnu službu
u skladu sa definicijom unutrašnjeg zakonodavstva države ugovornice i shodno primjeni u
relevantnoj oblasti zakonodavstva te države ugovornice („Sl. list SCG- međunarodni ugovori“,
br. 12/2005).
5
Komisija je od primjene izmjena i dopuna Zakona o sprječavanju sukoba interesa dala
mišljenja da su novi javni funkcioneri-članovi upravnih odbora domova zdravlja, fondova,
Univerziteta, Socijalnog savjeta, Savjeta za civilno vazduhoplovstvo, glavni inspektori,
savjetnici Predsjednika Crne Gore, Skupštine i Vlade Crne Gore, savjetnici gradonačelnika i
predsjednika opština, pomoćnici sekretara na nivou lokalne uprave, direktori Zavoda za
zapošljavanje u opštinama, članovi Etičke komisije za izabrane predstavnike i funkcionere u
lokalnoj upravi i dr.
4
17
31. XII 2010.
31. XII 2011.
Broj javnih funkcionera u 2011. godini povećan je za 6,3% i na kraju prošle godine taj broj
je iznosio 3075, od čega su 40% državni, a 60% lokalni javni funkcioneri. Podsjećanja radi, u
2009. godini ovaj broj je naglo povećan (za 33%) zbog primjene novog Zakona o sprječavanju
sukoba interesa. 6
Od državnih funkcionera na kraju 2011. godine najviše je onih koje bira, imenuje ili daje
saglasnost Vlada Crne Gore (588), a zatim sudija (262), državnih tužilaca (110), poslanika (81),
sudija za prekršaje (63) i td (prilog 1 i 2).
Iz pregleda se vidi da je značajno povećan broj funkcionera koje bira Vlada Crne Gore
(sa 497 na 588), dok je u ostalim oblastima došlo do neznatnog povećanja ili pak smanjenja.
Na lokalnom nivou najbrojniji su funkcioneri u Podgorici (194), Budvi (151), Nikšiću (144),
Pljevljima (125) i Herceg Novom (116) itd. Primjetno je da je u skoro svim opštinama povećan broj
lokalnih funkcionera.
Interesantno je spomenuti da u Crnoj Gori postoji 34 „parova“ (bračnih drugova) koji su
javni funkcioneri, od kojih su 2/3 državni funkcioneri.
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa bila je data mogućnost Komisiji da može
„proglasiti“ i drugo lice za javnog funkcionera, koje biraju, imenuju ili postavljaju organi vlasti, a
koje odlučuje o pravima i obavezama ili interesima fizičkih i pravnih lica ili o javnom interesu, što je
ova institucija i odlučivala u prethodnom periodu, zbog čega je došlo i do povećanja jednog broja
javnih funkcionera.
Međutim, i pored toga, Komisija je imala dosta poteškoća oko određenja pojedinih lica za
javne funkcionere, zbog toga što je bilo i dalje nepreciznosti u samoj definiciji, ko se sve smatra
6
Nadležne institucije koje su zadužene u ovoj oblasti u R. Makedoniji „prate“ oko 4000 javnih
funkcionera, R. Sloveniji 3000, BiH- 6000, R. Hrvatskoj 4.500, R. Albaniji 4.500 i td.
18
javnim funkcionerom. Tako npr. glavni inspektori koje predlaže resorni ministar, a saglasnost daje
Vlada Crne Gore, u svom izjašnjavanju, smatrali su da nijesu javni funkcioneri i da ne trebaju da
postupaju po Zakonu o sprječavanju sukoba interesa. Takođe i dekani fakulteta nijesu javni
funkcioneri, pomoćnici starješina organa u opštinama i sl. Ova pitanja i dileme su otklonjene u
izmjenama i dopunama postojećeg Zakona o sprječavanju sukoba interesa, a kod pojedinih
kategorija (glavni inspektori), Upravni sud je svojim presudama potvrdio odluke Komisije, da se
radi o javnim funkcionerima.
IV. POSTUPANJE JAVNIH FUNKCIONERA
1. PODNOŠENJE IZVJEŠTAJA O PRIHODIMA I IMOVINI
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa, javni funkcioneri su u obavezi, kao i prethodnih
godina, da redovno dostavljaju svoje imovno stanje na propisanom obrascu i to:
- U roku od 15 dana od dana stupanja na javnu funkciju (od 1. marta 2011. godine 30
dana);
- Jednom godišnje, do kraja februara u tekućoj godini za prethodnu godinu (od 1. marta
2012. godine do kraja marta);
- U slučaju povećanja imovine preko 5000 €;
- Po prestanku javne funkcije;
- Jednu godinu po prestanku funkcije prema stanju na dan podnošenja izvještaja.
Izmjenama i dopunama Zakona iz avgusta 2010. godine, uvedena je još jedna obaveza
za javne funkcionere, da prilikom prelaska na drugu javnu funkciju, kao i u slučaju izbora,
imenovanja, odnosno postavljenja na još jednu javnu funkciju, obavezno dostavljaju Izvještaj o
prihodima i imovini u roku od 30 dana. U dosadašnjem periodu, ovo je bio poseban problem za
Komisiju, obzirom da je jedan broj javnih funkcionera često mijenjao funkcije ili dobijao nove (npr.
novi upravni odbori), a da pri tome nijesu bili u obavezi da informišu Komisiju. Posljednji primjer je
napuštanje poslanika iz upravnih odbora i imenovanje novih koje je uslijedilo do 1. novembra
2011. godine, gdje poslanici nijesu bili u obavezi da ovakvu promjenu prijave Komisiji.
Zakon iz 2009. godine nametnuo je potrebu za izradom novih podzakonskih akata i
novih obrazaca po kojima su javni funkcioneri dostavljali svoje imovno stanje za sebe i svoju
porodicu. To je bila obaveza za 2010. i 2011. godinu. Tokom 2011. godine došlo je do neznatnog
povećanja broja javnih funkcionera, ali je struktura ostala ista. I dalje su od ukupnog broja 60%
bili lokalni funkcioneri. Od ukupnog broja javnih funkcionera (2950), 125 funkcionera ili 4% nije
dostavilo svoje imovno stanje.
DOSTAVILI IZVJEŠTAJ O PRIHODIMA I IMOVINI U 2011. GODINI
Od državnih javnih funkcionera na kraju 2011. godine, 18 nije ispoštovalo obaveze
dostavljanja imovnog stanja (1 poslanik i 17 vladinih funkcionera), a od lokalnih funkcionera iz
Podgorice (19), Ulcinja (15), Budve (14), Kotora i Šavnika (po 8) i td. (prilog 3).
19
Protiv svih ovih javnih funkcionera, Komisija je pokrenula postupke kod organa za
prekršaje i donijela odluke da krše Zakon o sprećavanju sukoba interesa. Svi ovi zahtjevi i odluke
nalaze se na sajtu Komisije. 7
U Zakonu o sprječavanju sukoba interesa precizirano je šta sve javni funkcioner mora
da ispuni u obrascu Izvještaja o prihodima i imovini. Međutim, mnogi javni funkcioneri ne
dostavljaju sve tražene podatke (JMB za sebe i svoju porodicu, adresu, javnu funkciju i datum
stupanja na istu, školsku spremu, zvanje, datum prestanka funkcije i sl.) i ponavljaju se isti
problemi kao i ranijih godina. Ima i takvih javnih funkcionera koji i ne potpišu svoj izvještaj (93).
Od ukupnog broja dostavljenih izvještaja o prihodima i imovini svaki treći ne sadrži potpune
podatke. Ovdje su uzeti u obzir i izvještaji o prihodima i imovini koje javni funkcioneri dostavljaju,
po prestanku javne funkcije, u slučaju povećanja prihoda preko 5000 € i jednu godinu nakon
prestanka javne funkcije (ukupno 35,7%), (prilog 4).
Ovi, kao i svi izvještaji koji imaju određene nedostatke, vraćeni su javnim funkcionerima
da ih isprave, što je iziskivalo prolongiranje vremena za obradu takvih izvještaja i vrlo dugog
čekanja da se ispravljeni Izvještaji ponovo dostave Komisiji (npr. odbornici i članovi lokalnih
upravnih odbora). Pojedini javni funkcioneri (istina daleko manje nego ranijih godina), koriste
obrazac za ispitivanje pojedinih „poruka“ i tzv. „imovine“ što se, po propisima, ne smije. Takvi
Izvještaji o prihodima i imovini se vraćaju nazad javnom funkcioneru da ih ispuni u skladu sa
Zakonom ili se preduzimaju prekršajne mjere.
I dalje mnogi javni funkcioneri podatke ispisuju ručno i to nečitkim rukopisom, što posebno
predstavlja problem za obrađivače u Stručnoj službi Komisije, iako je u obrascu naglašeno da se
podaci ispisuju štampanim slovima ili da se dostavljaju, po mogućnosti elektronskim putem, što
pojednostavljuje proceduru obrade podataka. Međutim, u mnogim opštinama i kod pojedinih
institucija problem javnih funkcionera je u ispunjavanju obrazaca elektronskim putem čak i
štampanim putem, što sve otežava obradu podataka za te javne fukcionere.
Posebno treba istaći činjenicu da javni funkcioneri (oko 90%) svoje imovno stanje
dostavljaju posljednjih dana februara, čime kasnije otežavaju rad Stručne službe za obradu
podataka, kontrolu i postavljanje istih na sajt Komisije. Komisija je krajem 2011. godine
podsjećala i upozoravala javne funkcionere da ovu zakonsku obavezu ispoštuju tokom januara i
početkom mjeseca februara i u tom smislu podijelila obrasce svim opštinama, Vladi Crne Gore,
Skupštini Crne Gore, Ministarstvu prosvjete i sporta i Ministarstvu zdravlja. Na sjednici Komisije
od 28. oktobra 2011. godine, podsjećanja radi, upozoreni su svi javni funkcioneri da nakon isteka
kalendarske godine dostave imovno stanje do kraja februara 2012. godine, do kada je bio i
zvanični rok dostave. To isto je urađeno u nekoliko navrata i početkom 2012. godine, o čemu su i
mediji dali poseban prostor.
Komisija je na sjednici od 9. marta ove godine, analizirala postupanje javnih funkcionera
po ovoj zakonskoj obavezi i konstatovala da do kraja februara (do kada je bio prvobitni,
zakonski rok) nijesu dostavili godišnji izvještaj o prihodima i imovini 14,3% javnih
funkcionera, od čega 7,6% državnih i 18,8% lokalnih javnih funkcionera. Među njima su se
nalazila 4 ambasadora, 2 poslanika, 9 sudija, među kojima 4 po prestanku javne funkcije, 3
tužioca, 3 člana upravnog odbora Fonda za manjine i 73 javna funkcionera koje bira, imenuje,
postavlja ili na čiji izbor, saglasnost daje Vlada Crne Gore (direktori škola, javnih ustanova,
domova zdravlja, glavni inspektori, članovi upravnih odbora i sl.).
Od lokalnih funkcionera, 355 nijesu ispunili ovu zakonsku obavezu i dostavili svoje
imovno stanje i to: 53 iz Glavnog grada; 35 iz Ulcinja; 34 iz Bijelog Polja; 26 iz Nikšića; po 22 iz
Herceg Novog i Budve; 21 iz Kotora; 20 iz Mojkovca, itd (prilog 5).
U ovom zakonskom roku svoje imovno stanje dostavili su-Predsjednik Crne Gore, Vlade i
Skupštine Crne Gore, svi ministri, sudije Ustavnog suda, Sudski savjet, Tužilački savjet i sudije
za prekršaje.
Međutim, imajući u vidu da je od 1. marta stupio na snagu novi Zakon po kome je
produžen rok za dostavu Izvještaja o prihodima i imovini do kraja marta mjeseca, to Komisija nije
U vrijeme izrade ovog Izvještaja (1. maj), ukupan broj javnih funkcionera je 3217 , od čega su
lokalni javni funkcioneri 59%, a državni 41%.
7
20
mogla donijeti odluke i pokrenuti prekršajne postupke protiv javnih funkcionera, koji su po ovom
osnovu kršili Zakon, do isteka ovog, novog zakonskog roka.
Ipak, Komisija je konstatovala da je procenat dostavljenih izvještaja bolji od prošle
godine, jer je 5,6% državnih i 6,0% lokalnih funkcionera više dostavilo svoje imovno stanje, u
odnosu na prethodnu godinu, što je rezultat odgovornijeg odnosa funkcionera prema ovoj
obavezi.
Komisija je i dalje upozoravala javne funkcionere, da nakon produženog roka dostave
godišnjeg imovinskog stanja javnih funkcionera, u skladu sa novim Zakonom o sprječavanju
sukoba interesa, do kraja marta mjeseca ove godine, jedan broj javnih funkcionera i dalje nije
dostavio Izvještaj o prihodima i imovini, što će imati posljedice po javne funkcionere koji ne
ispune ovaj dodatni rok, donošenjem odluka za kršenje Zakona i pokretanje prekršajnog
postupka kod Suda za prekršaje. Jedan broj javnih funkcionera je ispoštovao dodatni rok, dok
drugi nije, pa su 11. aprila mjeseca na sjednici Komisije donijete odluke da 68 državnih i 232
lokalna javna funkcionera krše Zakon.
Protiv svih ovih javnih funkcionera upućen je zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka
kod nadležnog suda za prekršaje, a odluke da krše Zakon su javno objavljene na sajtu Komisije,
kao i dostavljene organima vlasti radi upoznavanja i preduzimanja internih mjera protiv javnih
funkcionera (prilog 6 i 7). 8
Kada je u pitanju podnošenje izvještaja o prihodima i imovini nakon prestanka funkcije, 25
javnih funkcionera je predalo svoje imovno stanje (3 državna i 22 lokalna), a jednu godinu poslije
prestanka javne funkcije 130 javnih funkcionera, od kojih 52 državna i 78 lokalnih funkcionera.
2. PROMJENE U IMOVNOM STANJU
Komisija je pratila i promjene imovnog stanja javnih funkcionera u prihodima preko 5000 €
tokom godine. U 2011. godini 37 javna funkcionera su prijavili promjene u imovnom stanju veće
od 5000 € što je posebna obaveza po Zakonu o sprječavanju sukoba interesa.
JAVNI FUNKCIONERI KOJI SU PRIJAVILI PROMJENE VEĆE OD 5000 €
Od funkcionera koji su prijavili promjene u imovnom stanju, najbrojniji su bili Vladini javni
funkcioneri (11), sudije (9) i tužioci (4), dok je lokalnih funkcionera bilo šest. U najvećem broju,
funkcioneri su prijavljivali da su promjene nastale po osnovu kupovine putničkog auta (12),
nekretnina (11), gotovinskih sredstava po osnovu nasljedstva, otpremnine, zakupa, prodaje
zemljišta i sl. (8) i td. (prilog 8).
8
U vrijeme izrade ovog izvještaja, na dan 1. maj 2011. godine, od ukupnog broja javnih
funkcionera, imovno stanje je dostavilo 2970 ili 92,3%, od čega državni 1262 ili 96,1% i
lokalni javni funkcioneri 1708 ili 89,7%
21
KO JE PRIJAVIO PROMJENE U 2011. GODINI
Ranijih godina je bio veći broj javnih funkcionera koji su prijavljivali promjene u imovnom
stanju. Tako npr. u 2010. godini je bilo 53, 2009. godine 67, a 2008. godine 105 javnih
funkcionera, uglavnom državnih.
3. PRIJAVLJIVANJE I EVIDENCIJA POKLONA
Primanju i prijavljivanju poklona u Zakonu o sprječavanju sukoba interesa dato je
značajno mjesto, za razliku od prethodnog Zakona koji je bio na snazi do 17. januara 2009.
godine.
Zakonom je predviđeno u kojim slučajevima i kada ne smije javni funkcioner da primi
poklon, način raspolaganja, evidencija poklona i sl. Posebno su predviđene kaznene mjere za
nezakonito primanje poklona. Ovo je značajno jer je jedna od preporuka GRECO-a bila i ova
tema tj. primanje, prijavljivanje i vrijednost poklona. U izmjenama i dopunama postojećeg Zakona
utvrđena su nova ograničenja javnih funkcionera kada su u pitanju primanja poklona od iste osobe
tokom jedne godine, kao i kaznene mjere za članove porodice ukoliko prime poklon, a isti ne
prijave . Tako npr. ako javni funkcioner u toku jedne godine primi više prigodnih poklona od istog
poklonodavca, vrijednost tih poklona ne smije preći iznos od 50 eura, a ako u tom periodu primi
poklone od više poklonodavaca, vrijednost tih poklona ne smije preći 100 eura. 9 Nova obaveza
javnog funkcionera je da u roku od osam dana obavijesti organ vlasti da mu je ponuđen poklon
koji ne smije da primi. Na osnovu saznanja da je javni funkcioner primio poklon suprotno Zakonu,
Komisija obavještava organ vlasti u kojem javni funkcioner vrši javnu funkciju i organ nadležan za
izbor, odnosno imenovanje javnog funkcionera.
U Zakonu o sprječavanju sukoba interesa, precizno je definisano da javni funkcioner ne
smije primati novac, hartije od vrijednosti ili drugi dragocjeni metal, bez obzira na njihovu
vrijednost. Javnom funkcioneru je dozvoljeno da prima protokolarne i prigodne poklone, a u
Evidenciji poklona ne upisuju se pokloni čija vrijednost ne prelazi 30 €. Za pojedine radnje izriče
se i zaštitna mjera oduzimanja predmeta, odnosno poklona. Pojedine odredbe iz ove oblasti
odnose se i na članove porodice javnog funkcionera (prilog 11). 10
Na taj način javnom funkcioneru se omogućava da poštovanjem zakonskih odredbi
izbjegne moguće dileme ili nesporazume pri primanju poklona u okviru protokolarnih, diplomatskih
i drugih posjeta.
Pokloni se prijavljuju u R. Hrvatskoj (75 €), R. Sloveniji (65 €), BiH (150 €), Latviji (180 €), Gruziji (200
€), SAD-u (114 $), Evropskom parlamentu (150 €), EK (50 €) itd.
10
Novčanom kaznom od 30 € do 300 € kazniće se i član porodice javnog funkcionera.
9
22
Organ vlasti u kojem javni funkcioner vrši funkciju je u obavezi da tokom godine upisuje u
Izvod iz evidencije poklona sve primljene poklone, i njihovu vrijednost. Nakon isteka kalendarske
godine, javni funkcioneri bili su u obavezi da do kraja februara 2012. godine dostave spisak
poklona putem obrasca–Izvoda iz evidencije poklona kojeg Komisija, u ovom slučaju, objavljuje
putem Javnog kataloga poklona na sajtu Komisije www.konfliktinteresa.me.
Izmjenama i dopunama Zakona iz avgusta 2011. godine ovaj rok, umjesto februara,
pomjeren je do kraja marta mjeseca tekuće, za prethodnu godinu. Međutim, pooštrene su i
sankcije u ovoj oblasti za primanje novca, hartija od vrijednosti i dragocjenih metala, bez obzira
na njihovu vrijednost, ako ne obavijesti organ vlasti o ponuđenom poklonu koji ne smije da primi
i ako ne vrati poklon ili ekvivalentnu novčanu vrijednost. Takođe, urađeni su i novi obrasci Izvod
iz evidencije poklona (prilog 9), po kojem javni funkcioner postupa i Javni katalog poklona
(prilog 10) kojeg ispunjava Komisija i javno objavljuje na sajtu Komisije.
JAVNI KATALOG POKLONA U 2009, 2010, 2011. I 2012. GODINI
U 2011 godini, 11 javnih funkcionera od kojih 10 državnih i jedan lokalni je prijavilo da su
primili poklone, uglavnom protokolarne prirode, dok su davaoci poklona bili visoki funkcioneri
stranih država (predsjednici država, ministri, ambasadori, guverneri, sudije, tužioci, direktori
institucija, gradonačelnici i dr), (prilog 11). 11
Početkom ove godine, u skladu sa Zakonom, šest državnih javnih funkcionera su prijavili
poklone protokolarne prirode, ukupno 88 poklona (prilog 12).
Interesantno je spomenuti da mnogi javni funkcioneri, nijesu bili u dovoljnoj mjeri upoznati
sa zakonskim odredbama iz ove oblasti, kao i novim izmjenama, jer su pojedini funkcioneri
obavještavali Komisiju putem obrasca–Izvoda iz evidencije poklona, da nijesu primali nikakve
poklone tokom obavljanja javne funkcije u 2011. godini, što i nije bila njihova obaveza (u 2011.
godini 4 i 7 početkom 2012. godine).
4. NESPOJIVOST JAVNIH FUNKCIJA
11
Poklone koje su javni funkcioneri Crne Gore primili su razne umjetničke slike, knjige,
monografije, ukrasni tanjiri, stoni medaljoni sa pozlatom, zlatni nakit, keramičke vaze,
skulpture, kompleti za pisanje, staklene vaze i servisi za piće, pepeljare, satovi, pištolji,
porcelanski tanjiri i činije, grafike u zlatnom ramu, srebrne figure, kovanice raznih moneta,
ukrasni predmeti od stakla, hemijske olovke, nalivpera, makete broda, kamiona i tenka,
kravate, posude za vino, kristalne posude, srebrnjaci i dr.
23
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa nije predviđena nespojivost javnih funkcija
(osim u članu 8 i 9) koji se odnose na članstvo u privrednim društvima, javnim preduzećima i
javnim ustanovama. Međutim, u mnogim drugim zakonima precizno je definisano ovo ograničenje.
Ovdje posebno treba istaći Zakon o lokalnoj samoupravi i to član 91 koji u dijelu konflikta interesa
propisuje nespojivost pojedinih lokalnih funkcija, što je veoma značajno za ovu Komisiju, obzirom
da se ovaj Zakon odnosi na 60% ukupnog broja javnih funkcionera Crne Gore.
Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi, precizirana je
nespojivost javnih funkcija predsjednika, potpredsjednika i glavnog administratora u opštinama,
kao i starješina organa lokalne uprave i rukovodilaca javnih službi, posebno sa funkcijama
odbornika i članstva u organima upravljanja javnih službi. Pod „javnom službom“ podrazumijevaju
se ustanove, privredna društva i drugi oblici organizovanja koje osniva opština u cilju pružanja
javnih usluga.
Uvažavajući preporuku EK, u izmjenama i dopunama Zakona uvedeno je novo
ograničenje za poslanike tj. da od 1. novembra 2011. godine ne mogu biti predsjednici ili članovi
organa upravljanja i nadzornog organa, izvršni direktori, članovi menadžmenta javnog
preduzeća, javne ustanove ili drugog pravnog lica. Prema Izvještajima o prihodima i imovini
poslanika i Evidencije Komisije, 36 poslanika se nalazilo u upravnim odborima, bordovima
direktora ili savjetima agencija, direkcija, akcionarskih društava, fondova i javnih preduzeća.
Prema podacima Komisije, koji su jedino bili dostupni nakon dostavljanja godišnjih izvještaja o
prihodima i imovini poslanika do kraja februara, odnosno marta mjeseca 2012. godine, svi
poslanici su postupili po Zakonu i izašli iz pomenutih upravnih odbora.
NESPOJIVOST JAVNIH FUNKCIJA
Izmjenama i dopunama Zakona od 10. avgusta 2011. godine, određeno je da javni
funkcioner koji obavlja poslove u izvršnoj vlasti na državnom i lokalnom nivou ne može obavljati
funkciju poslanika, počev od 1. marta 2012. godine. Komisija je utvrdila da se radi o 14 poslanika
koji su ujedno imali i izvršnu funkciju (direktori direkcija, uprava, zavoda, agencija, javnih
preduzeća, potpredsjednici opština i sl). Za jednog poslanika Komisija je dala mišljenje da se ne
radi o nespojivosti javnih funkcija, obzirom da nema izvršnu funkciju u javnom preduzeću.
Takođe i dva poslanika su obavljala funkciju gradonačelnika. Poštujući zakonski rok, svi poslanici
su se opredijelili za jednu od ove dvije funkcije, tako da je od ukupno 16, poslaničku funkciju
napustilo 7 poslanika i opredijelili se za izvršnu funkciju na kojoj su se i do tada nalazili. Ova
24
tema je bila često u medijima, a posebno je zainteresovala i predstavnike EK i Savjet Evrope
koji su se interesovali za sprovođenje Zakona iz ove oblasti.
U 2011. godini bilo je znatno manje slučajeva nego prethodne godine, koje je Komisija
riješila donoseći odluke za ove javne funkcionere da krše Zakon, kao i podnoseći zahtjeve za
pokretanje prekršajnog postupka kod nadležnog suda za prekršaje ili pak su sami javni funkcioneri
otklonili ponašanje suprotno Zakonu. 12
Ukupno je bilo 10 javnih funkcionera koji su vršili dvije nespojive funkcije kao npr. direktor
javnog preduzeća i član upravnog odbora “privatnog” privrednog društva; direktor javnog
preduzeća i ujedno predsjednik odbora direktora drugog javnog preduzeća u istoj opštini;
predsjednik opštine i predsjednik borda direktora “privatnog” preduzeća u svojoj opštini; direktor
javne ustanove u opštini i odbornik; sekretar u opštini i ujedno član upravnog odbora javnog
preduzeća u istoj opštini; rukovodilac i odbornik u istoj opštini i sl.
Komisija je nailazila i na određene poteškoće u primjeni ove norme, obzirom da pojedini javni
funkcioneri (npr. u opštini Herceg Novi), već drugu godinu nijesu željeli ispoštovati konačnu odluku
Komisije, zbog čega je često odlučivao Upravni sud i Vrhovni sud Crne Gore.
5. ČLANSTVO U VIŠE UPRAVNIH ODBORA
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa predviđeno je da javni funkcioner, izuzetno,
može biti predsjednik ili član organa upravljanja i nadzornog odbora, izvršni direktor, član
menadžmenta javnog preduzeća, javne ustanove ili drugog pravnog lica u jednom javnom
preduzeću odnosno ustanovi gdje je država, odnosno opština vlasnik. Ovu mogućnost ne mogu
koristiti–član Vlade Crne Gore, sudija Ustavnog suda Crne Gore, sudija, državni tužilac i zamjenik
državnog tužioca, a od 1. novembra 2011. godine ni poslanici.
U protekloj godini bio je manji broj funkcionera, koji su se nalazili u više upravnih odbora
ili pak u upravnim odborima“privatnih“ privrednih društava gdje je članstvo zabranjeno (ukupno
10), što pokazuje i sljedeći grafikon.
ČLANSTVO U VIŠE UPRAVNIH ODBORA
Radi se, prije svega, o pojedinim javnim funkcionerima kao što su pomoćnici ministara,
potpredsjednici opština, direktori javnih ustanova i preduzeća, odbornici i sl.
Komisija je protiv svih ovih javnih funkcionera pokrenula postupak po sopstvenoj inicijativi
i prekršajne postupke kod nadležnog organa za prekršaje. Jedan broj javnih funkcionera
12
Na dan 1. maj 2012. godine i dalje je bilo javnih funkcionera koji vrše dvije nespojive
funkcije, ukupno 9, od kojih su po zahtjevu Komisije 5 napustili jednu od funkcija, a za
preostala četiri donijete su odluke da krše Zakon i pokrenut prekršajni postupak.
25
ispoštovao je zaključke Komisije i otklonili ove nedostatke tj. izašli su iz upravnih odbora, dok su
za pet funkcionera donijete odluke da krše Zakon. 13
6. PRENOS PRAVA UPRAVLJANJA NA DRUGO
NEPOVEZANO LICE
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa, propisano je da javni funkcioner koji je vlasnik
ili osnivač javnog preduzeća, drugog privrednog društva, ustanove ili drugog pravnog lica, je
dužan da u roku od 15 dana, od dana izbora na javnu funkciju, prenese svoja upravljačka prava
na drugo pravno ili fizičko lice koje sa njim nije povezano lice. 14
Takođe, javni funkcioner je dužan da u roku od pet dana, od dana prenošenja upravljačkih
prava, Komisiji dostavi podatke o licu na koje je prenio upravljačka prava i dokaze o prenošenju
upravljačkih prava. U ovom dijelu, na predlog Komisije, došlo je do izmjena u Zakonu i
pomjeranja roka na 30 dana, obzirom na dosta komplikovanu proceduru prenosa ovih prava (npr.
u Italiji ovaj rok je 90 dana).
PRENOS PRAVA UPRAVLJANJA
Na dan 1. maj 2012. godine, postoje 4 javnih funkcionera koji su u više upravnih odbora, od
kojih su po zahtjevu Komisije 3 napustili jednu od funkcija, a za jednog je donijeta odluka da
krši Zakon i pokrenut prekršajni postupak.
14
Povezano lice je srodnik javnog fukcionera u pravoj liniji (roditelji, djeca i unučad) i po
bočnoj do drugog stepena srodstva (brat i sestra), srodnik po tazbini do prvog stepena
srodstva (roditelji bračnog druga i bračni drugovi djece), bračni i vanbračni drug, usvojilac i
usvojenik (Pravila o postupku pred Komisijom za sprječavanje sukoba interesa, Sl. list CG br.
13/12).
13
26
Međutim, vrlo malo javnih funkcionera ispoštuje ovu obavezu, na početku prihvatanja
javne funkcije zbog čega Komisija, uglavnom, protiv svih javnih funkcionera vodi postupke,
upozoravajući ih na ovu obavezu, donosi odluke i za one koji ne poštuju po istoj, pokreće
prekršajne postupke.
U 2011. godini Komisija je imala znatno manji broj slučajeva nego 2010. godine (ukupno
10). Donijela je za 8 javnih funkcionera odluke kojima krše Zakon po ovom osnovu. Nedostatke su
otklonila dva javna funkcionera. Protiv ostalih javnih funkcionera pokrenut je postupak kod
nadležnog suda za prekršaje. 15
V POKRETANJE INICIJATIVA PROTIV
JAVNIH FUNKCIONERA
Zakonom je predviđeno na koji način se podnose inicijative za javne funkcionere.
Postupak može pokrenuti Komisija po inicijativi organa vlasti u kojoj javni funkcioner vrši ili je
vršio javnu funkciju, organa nadležnog za izbor i imenovanje javnog funkcionera, drugog državnog
organa ili organa opštine, drugog pravnog ili fizičkog lica. Po službenoj dužnosti i Komisija za
sprječavanje sukoba interesa može pokrenuti postupak, s tim što su od 1. marta 2012. godine,
podaci o podnosiocu inicijative povjerljive prirode.
U 2011. godini bilo je ukupno 772 inicijativa, približno broju iz prethodne godine i to
najviše od strane Komisije u 605 slučajeva ili 78%, a od ostalih subjekata (NVO, javnih
funkcionera, organa vlasti i sl.), 167 ili 22%.
PODNIJETE INICIJATIVE U 2011. GODINI
Mnogi podnosioci inicijativa nijesu u cjelosti dostavljali svoje zahtjeve pa je Komisija u
nekoliko navrata vraćala inicijative radi dopune u skladu sa Zakonom i Pravilima o postupku pred
Komisijom. Podnosilac inicijative, između ostalog mora da navede dokaze o postojanju sukoba
interesa, imena lica koja mogu potvrditi navode iz inicijative i dr., što često nije bio slučaj.
Ovlašćeni član Komsije za pojedine predmete, vodio je usmenu raspravu sa strankama u
postupku radi razrješavanja pojedinih pitanja, a sve u cilju dobijanja činjenica i dokaza, po kojima
Komisija donosi odluke . 16
Od osnivanja Komisije do kraja 2011. godine ukupno je podnijeto 3286 inicijativa protiv
javnih funkcionera, što pokazuje i sljedeći grafikon.
15
Na dan 1. maj 2012. godine bilo je 10 javnih funkcionera koji nijesu prenijeli pravo
upravljanja na drugo, nepovezno lice. Komisija je za 3 javna funkcionera donijela odluke da
krše Zakon i uputila zahtjeve za pokretanje postupka kod organa za prekršaje, dva javna
funkcionera su otklonila postupke kojim krše Zakon, dok je za 5 javnih funkcionera postupak
u toku.
16 Do 1. maja 2012. godine ukupno je podnijeto 322 inicijative, protiv javnih funkcionera, od
čega je 69% podnijeto od strane same Komisije, po sopstvenoj inicijativi.
27
PODNIJETE INICIJATIVE KOMISIJI (2005 – 2011).
Razlozi za podnošenje inicijativa od strane Komisije su u najvećem dijelu bili zbog
nepodnošenja izvještaja o prihodima i imovini u rokovima predviđenim Zakonom; zatim
neiskazivanje tačnog imovnog stanja, nepotpunih podataka i netačnih podataka; članstva u više
upravnih odbora ili članstva upravnim odborima „privatnih preduzeća; neprenošenja prava
upravljanja u sopstvenim privrednim društvima na drugo tzv.“nepovezano lice“ (npr.predsjednik
opštine i direktor privatnog preduzeća); nespojivost javnih funkcije (obavljanje funkcija starješine
organa u opštini i odbornika ili npr. člana upravnog odbora u javnoj službi opštine; starješine
organa ili direktora javnog preduzeća, ustanove, direktora javnog preduzeća i predsjednik borda
direktora i sl.).
Ovaj dio poslova koje podijeljeno obavlja Stručna služba i članovi Komisije je dosta
značajan, obiman i odgovoran. Provjera imovinskih kartona se vrši kroz tzv. šest krugova, što
predstavlja kompletno posmatranje i istraživanje onih podataka što je javni funkcioner prijavio za
sebe i svoje članove porodice i upoređivanjem ovih podataka sa raspoloživim informacijama
Komisije. 17
Jedan broj inicijativa je po prvi put pokrenut za javne funkcionere koji su napustili javnu
funkciju, a nijesu nakon godinu dana dostavili svoje imovno stanje, što je nova obaveza po
Zakonu o sprječavanju sukoba interesa.
Najviše inicijativa je podnijeto protiv lokalnih funkcionera (623) zatim javnih funkcionera
koje bira ili imenuje Vlada (112), sudija (26), itd. (prilog 13).
VI IZREČENE MJERE KOMISIJE
17
I krug-Služba Komisije-provjera obrasca (pravilna popunjenost, JMB, plata, nadoknade,
članstvo u upravnim odborima, vlasništvo u firmama i dr.); II krug-imenovanje po službenim
listovima i podacima od opština, državnih institucija, podaci sa sajta i sl; III krugNeposredni razgovori i davanje stručnih mišljenja i preporuka, sa Komisijom i pravnim
savjetnicima. To je stvarni glas “države”; IV krug-Natpisi u medijima, anonimne prijave, link
“pitajte Predsjednika” i sl; V krug-inicijative od NVO, sindikalnih organizacija, same
Komisije, prijave građana, zahtjevi za davanje mišljenja i sl. VI krug-umrežavanje podataka i
provjera tačnosti imovinskih kartona, što je preporuka EK i obaveza Komisije po čl. 40
Zakona, počev od 1. marta 2012. godine;
28
1.
DONIJETE ODLUKE I MIŠLJENJA
Komisija ima i mogućnosti da ukoliko u bilo kojoj fazi postupka posumnja da je javni
funkcioner izvršio krivično djelo koje se goni po službenoj dužnosti, podnese i prijavu nadležnom
državnom tužiocu. Ovih prijava u 2010. godini nije bilo.
Izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju sukoba interesa javnih funkcionera iz
avgusta 2011. godine, a po preporukama EK pooštrene su sankcije za javne funkcionere koji po
različitim osnovama krše Zakon. Međutim, njegova primjena je otpočela tek 1. marta 2012.
godine, tako da će se efekti ovih izmjena pokazati u narednom izvještaju. Da li postoji povreda
ovog Zakona, odlučuje se u postupku koji pokreće Komisija po inicijativi organa vlasti u kojem
javni funkcioner vrši ili je vršio javnu funkciju, organa nadležnog za izbor, odnosno imenovanje,
drugog državnog organa ili organa opštine, drugog pravnog ili fizičkog lica ili po sopstvenoj
dužnosti.
U 2011. godini Komisija je donijela 789 odluka što je gotovo isto kao i godinu dana ranije
i najviše je od postojanja ove Komisije, što pokazuje i sljedeći grafikon.
DONIJETE ODLUKE U PERIODU 2005–2011 GODINE
U prvom stepenu Komisija je donijela 623 odluke, a po zahtjevima za preispitivanje
prvostepenih odluka, Komisija je donijela 166 drugostepenih odluka koje su ujedno i konačne
pred Komisijom. Najviše zahtjeva za preispitivanje upućeno je od direktora javnih ustanova,
fondova, na lokalnom i državnom nivou, članova upravnih odbora i borda direktora, starješina
organa, odbornika i dr. (prilog 14). Na ove odluke, nezadovoljna strana upućivala je tužbe
Upravnom sudu koji je donosio presude, a koje su ujedno bile i pravosnažne.
DONIJETE ODLUKE O KRŠENJU ZAKONA U 2011. GODINI
Iz grafikona se vidi da 617 javnih funkcionera ili 78% krše Zakon po različitim osnovama,
21% su otklonili nedostatke po prvostepenoj odluci Komisije, a svega 1% javnih funkcionera nije
29
kršilo Zakon (prilog 15). To je ipak za 3% manji broj javnih funkcionera koji su kršili Zakon, u
odnosu na 2010. godinu.
Kao i ranijih i u 2011. godini u javnosti su se često komentarisale (posebno od pojedinih
NVO) odluke Komisije da je javni funkcioner prekršio, ali i otklonio nepravilnosti propisane
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa, ne shvatajući da svaki javni funkcioner kojem je
izrečena prvostepena odluka, a krši Zakon, ima zakonsku mogućnost da ispravi nedostatak u
predviđenom roku, što javni funkcioneri često i koriste. U prošloj godini bilo je 168 ovakvih
zahtjeva. 18
Komisija je donijela i 2 zaključka po zahtjevu jednog javnog funkcionera sa Žabljaka i
sindikalne organizacije iz Rožaja.
Komisija je po zahtjevima 34 javna funkcionera dala odgovarajuća mišljenja-da li postoji
potencijalni sukob interesa ukoliko obavljaju i neke druge funkcije ili poslove. Javni funkcioner je,
inače, u obavezi da kada posumnja da je u situaciji u kojoj postoji sukob interesa, da preduzme
mjere radi rješavanja potencijalnog sukoba interesa. To je naročito bilo u slučajevima kada su
poslanici trebali da se opredijele za obavljanje jedne od dvije nespojive funkcije (zakonodavna i
izvršna) kao i slučajevima napuštanja pojedinih organa upravljanja. Javni funkcioneri često koriste
ovu mogućnost čime se otklanjaju eventualne dileme, neinformisanost i potencijalni sukob
interesa, a time i prekršajne prijave. U tom pravcu sve više je pozitivnih primjera pravovremene
komunikacije javnih funkcionera i Komisije. 19 Inače ova mišljenja koja Komisija donosi su
obavezujuća za javne funkcionere.
U 2011. godini, kao i prethodne, vrlo malo se koristila mogućnost (samo jedan slučaj) da
javni funkcioner traži mišljenje da li može da obavlja neki novi posao, nakon napuštanja javne
funkcije, a da ne bude u sukobu interesa. Ovo je posebno značajno, jer je ograničenje povećano
sa jedne na dvije godine, po preporuci EK. Slična su rješenja i u Zakonu o državnim
službenicima i namještenicima. Iako je bilo određenih pomjeranja sa javnih funkcija i odlaska sa
javne funkcije na druge dužnosti ili u privatni sektor, zahtjeva od strane javnih funkcionera za
davanje mišljenja je bilo samo jedan (sekretar u lokalnoj upravi). 20
2.
ZAHTJEVI ZA POKRETANJE PREKRŠAJNOG POSTUPKA
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa, a posebno u njegovim izmjenama predviđene
su znatno veće prekršajne sankcije za određena postupanja suprotno Zakonu.
Najveći problem koji je Komisija imala prilikom podnošenja Zahtjeva za pokretanje
prekršajnog postupka je bio taj što u kaznenim odredbama Zakona o sprječavanju sukoba
interesa, nijesu predviđene sankcije za svako nepoštovanje Zakona, pa područni organi odbijaju
podnesene zahtjeve, navodeći da opisana radnja okrivljenog nije prekršaj, iako je nesporno da je
Na dan 1. maj 2012. godine, Komisija je donijela 262 odluke, od kojih 226 u prvom stepenu
i 36 u drugom stepenu. Od ovog broja 86% javnih funkcionera krši Zakon po različitim
osnovama. Za sve ove javne funkcionere upućeni su zahtjevi za pokretanje prekršajnih
postupaka organima za prekršaje.
19
Primjer br.46/4 od 6. februara 2012.godine:”Siguran sam da smo zajednički veoma doprinijeli da se
izbjegnu neprijatnosti i posljedice koje su članovi Odbora direktora javnih zdravstvenih ustanova mogli
kasnije imati zbog neznanja i neinformisanosti. Davanjem pomenutog Mišljenja, Komisija je dala značajan
doprinos transparentnosti, preventivnom djelovanju i boljem poštovanju sprovođenju i interpretiranju
inoviranog Zakona o sprječavanju sukoba interesa, što nam je svima zajednički cilj.”
20
U periodu od dvije godine, nakon prestanka javne funkcije, javni funkcioner ne smije pred
organom vlasti u kojem je vršio javnu funkciju nastupati kao predstavnik ili punomoćnik
pravnog lica koje sa tim organom ima ili uspostavlja ugovorni ili poslovni odnos; da zastupa
pravno ili fizičko lice pored organa vlasti u kojem je vršio javnu funkciju u predmetu u kojem
je kao javni funkcioner učestvovao u donošenju odluke; da obavlja poslove upravljanja ili
revizije u kojem su najmanje jednu godinu prije prestanka javne funkcije njegove dužnosti bile
povezane sa kontrolnim poslovima; da stupa u ugovorne odnose sa organom vlasti u kojem je
vršio javnu funkciju; da zloupotrebljava znanja i obavjestenja do kojih je došao u vršenju
javne funkcije i sl
18
30
u pitanju kršenje Zakona o sprječavanju sukoba interesa. Takvih slučajeva bilo je, ako javni
funkcioner ne preda Izvještaj o prihodima i imovini nakon isteka kalendarske godine, ili po
prestanku javne funkcije ili pak nakon jedne godine po prestanku javne funkcije, a što je inače
obaveza koja je propisana Zakonom, nema sankcija (tehničkom greškom je izostala ova kaznena
odredba) što često koriste javni funkcioneri, a organi za prekršaje doslovno ispoštuju Zakon. Ovaj
problem je riješen izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju sukoba interesa koji je stupio
na snagu u avgustu 2011. godine, ali je primjena otpočela tek 1. marta 2012. godine.
U 2011. godini ukupno je upućeno 258 zahtjeva organima za prekršaje, od čega je do
kraja godine završeno 301, računajući predmete iz prethodne godine (prilog 16).
ZAHTJEVI ZA POKRETANJE PREKRŠAJNOG POSTUPKA
Imena javnih funkcionera, presude, osnov i visina kazne, redovno su se ažurirale na sajtu
Komisije, sve do 22. februara 2012. godine, kada je Agencija za zaštitu podataka o ličnosti, po
zahtjevu ove Komisije, donijela mišljenje da obradu ličnih podataka putem objavljivanja sankcijaprekršajnih kazni izrečenih javnim funkcionerima ne može se vršiti bez saglasnosti lica čiji se
podaci obrađuju.
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa propisano je da Komisija podnosi zahtjev za
pokretanje prekršajnog postupka, što podrazumijeva kako izradu zahtjeva, tako i prisustvovanje
ročištima širom Crne Gore na kojima Komisija zastupa podnijete zahtjeve. U većini slučajeva kada
se po podnesenom zahtjevu Komisije pokrene prekršajni postupak, područni organi za prekršaje
traže prisustvo podnosioca zahtjeva. Međutim, u prošloj godini zbog nedostatka finansijskih
sredstava i nepopunjenosti predviđenog radnog mjesta, Komisija je samo u nekoliko navrata,
prisustvovala ovim ročištima.
Pravilnikom o unutrašnoj organizaciji i sistematizaciji Stručne službe Komisije za
sprječavanje sukoba interesa predviđeno je radno mjesto Višeg savjetnika II u čijoj nadležnosti je,
između ostalog, izrada zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka, kao i obrada predmeta koji
su u proceduri pred područnim organima za prekršaje, odnosno zastupanje zahtjeva pred Sudom
za prekršaje, Upravnim sudom i Vrhovnim sudom Crne Gore, što bi u velikoj mjeri olakšalo
dosadašnji rad Komisije koji se odnosi na ovaj dio. Ovo radno mjesto nije bilo popunjeno jer nije
bilo opredijeljenih finansijskih sredstava iz Budžeta, kao ni sredstava za stalno prisustvo na
ročištima. Radi kvalitetnog obavljanja podataka, moraju se izdvojiti sredstva za gorivo i dnevnice
ukoliko se radi o zastupanju van Podgorice, kao i zbog ostalih poslova koji se obavljaju u Komisiji,
a koji zahtijevaju prisustvo ovlašćenog lica, što je bio značajan problem u 2011. godini.
Poteškoće koje su bile prisutne prilikom podnošenja zahtjeva za pokretanje prekršajnih
postupaka nadležnim područnim organima za prekršaje, ogledaju se i u tome što Komisija u većini
slučajeva, ne raspolaže ličnim podacima javnih funkcionera, naročito novoizabranih, a koji su u
smislu člana 125 Zakona o prekršajima neophodni da bi područni organi za prekršaje postupili po
zahtjevima. U ovakvim situacijama Komisija je bila prinuđena da se obraća Ministrastvu
unutrašnjih poslova i javne uprave radi dostave ličnih podataka, što dodatno otežava rad Komisije
jer se događa da se lični podaci ne dostave na vrijeme, zbog čega se desi da nastupi zastarjelost
31
pokretanja prekršaja, odnosno da istekne rok od 60 dana, čime jedan broj javnih funkcionera,
ostaje van domašaja ove prekršajne norme.
Veliki problem za Komisiju predstavljaju i dodatni zahtjevi organa za prekršaje (opis
činjenične radnje – kada se prekršaj desio i u koje vrijeme, ko su bili svjedoci i sl). To odudara od
opisa i načina rada ove nezavisne institucije koja svoje odluke i zahtjeve za pokretanje
prekršajnog postupka donosi na sjednicama Komisije u skladu sa Zakonom, Poslovnikom o radu i
Pravilima o postupku pred Komisijom.
3. “EVENTUALNO” RAZRJEŠENJE JAVNIH FUNKCIONERA
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa propisao je da se konačne i pravosnažne
odluke Komisije, kojima javni funkcioner krši Zakon, smatraju nesavjesnim vršenjem javne
funkcije, o čemu se obavještava organ vlasti u kojem javni funkcioner vrši javnu funkciju radi
eventualnog pokretanja postupka razrješenja, tog funkcionera.
ZAHTJEVI ZA RAZRJEŠENJE SA JAVNE FUNKCIJE
Komisija je u 2011. godini uputila 47 zahtjeva za razrješenje, od čega za 44 lokalna
funkcionera u 12 opština i 4 državna, i to direktora škola, vezano za nedostavljanje izvještaja o
prihodima i imovini tj. imovnog stanja. Za razrješenje sa funkcije upućeno je 13 zahtjeva za
lokalne javne funkcionere Podgorice, po 7 za Budvu i Herceg Novi, po 3 iz Bara i Kolašina itd.
Povratne informacije, a po zahtjevu Komisije, da li je neko od javnih funkcionera razriješen,
dobijeno je od svih opština (nakon upozorenja od strane Komisije) i od Ministarstva prosvjete i
sporta (prilog 17).
U skladu sa Zakonom o opštem obrazovanju, Ministarstvo prosvjete i sporta razriješilo je
3 direktora škola, dok je jedan otklonio postupanje suprotno Zakonu. Opštine su razriješile 16
lokalnih funkcionera. Četiri javna funkcionera su podnijela ostavku, sedam su, po sugestiji organa
vlasti otklonili postupanja suprotno Zakonu, a za deset javnih funkcionera je prestao mandat. Za
šest javnih funkcionera iz opštine Budva, pripremljena su rješenja o razrješenju sa javne funkcije,
koja će biti razmatrana na sjednici Skupštine opštine krajem maja ili početkom juna mjeseca.
Međutim, nesporno je da je organ vlasti dužan da obavijesti Komisiju ukoliko bude
razriješen javni funkcioner. U tom slučaju takav javni funkcioner ne može vršiti poslove državnog
službenika i namještenika u periodu od četiri godine, od dana razrješenja.
Ove dileme otklonjene su izmjenama i dopunama Zakona koji se primjenjuje od 1. marta
2012. godine kada je riječ „eventualno“ izbrisana, a pored razrješenja sa javne funkcije, organ
vlasti može izreći disciplinsku mjeru ili pak suspendovati javnog funkcionera, o čemu „mora“
obavijestiti Komisiju u roku od 30 dana od donošenja odluke. Ukoliko javni funkcioner bude
razriješen sa javne funkcije zbog povrede ovog Zakona, ne može vršiti javnu funkciju, odnosno
poslove državnog službenika u periodu od četiri godine. Propisane su i značajne sankcije za
organ vlasti, ukoliko ne dostavi povratnu informaciju Komisiji i kreću se, za organ vlasti i do 10 000
€, a za odgovorno lice do 1.500€). Organi nadležni za imenovanje i postavljenje javnih
32
funkcionera dužni su da prije odlučivanja, provjere kod Komisije za sprječavanje sukoba interesa
da li je predloženi kandidat u posljednje četiri godine prije kandidovanja u svojstvu javnog
funkcionera bio razriješen zbog povrede Zakona o sprječavanju sukoba interesa. Takvih zahtjeva
Komisija do sada nije dobijala.
4. PRESUDE UPRAVNOG I VRHOVNOG SUDA
Javni funkcioner nezadovoljan konačnom odlukom Komisije, u mogućnosti je da u upravnom
sporu pokrene postupak, tužbu kod Upravnog suda. U 2011. godini nezadovoljna strana je uputila
20 tužbi Upravnom sudu, dok je Vrhovnom sudu upućena samo jedna tužba (prilog 18).
PODNIJETE TUŽBE
Upravni sud je donio presude za 17 javnih funkcionera, od kojih su u 11 predmeta
potvrđene odluke Komisije, čime su ujedno postale i pravosnažne. U 6 predmeta usvojene su
tužbe i vraćene Komisiji (u pet slučajeva radi se o glavnim inspektorima, da li su javni funkcioneri
ili ne).
Najviše presuda donijeto je za javne funkcionere Vlade (8), za lokalne funkcionere (5) i po
tužbi NVO MANS, četiri (prilog 19).
U prvom kvartalu 2012. godine Upravni sud je potvrdio odluke Komisije za četiri javna
funkcionera, a odbio podnijete tužbe.
PRESUDE UPRAVNOG SUDA 2011. I 2012. GODINE
33
Po zahtjevima za vanredno preispitivanje presuda Upravnog suda, Vrhovni sud Crne
Gore, je imao tri slučaja, računajući i 2010. godinu: jedna tužba je usvojena i odnosila se na javno
objavljivanje ugovora o stanu ministra inostranih poslova i evropskih integracija, a po zahtjevu
NVO MANS-a, a nakon pribavljnog mišljenje Agencije za zaštitu podataka o ličnosti. Dva lokalna
funkcionera su podnijela tužbu i obje su odbijene zbog nespojivosti funkcija. Radi se o lokalnim
funkcionerima (direktori javnih ustanova i preduzeća) iz opštine Herceg Novi.
PRESUDE VRHOVNOG SUDA 2010. I 2011. GODINE
34
Iz pregleda se vidi da je 2010. i 2011. godine bilo znatno manje tužbi Upravnom sudu i
zahtjeva za vanredno preispitivanje presuda, a time i presuda Vrhovnog suda, nego npr. 2008 i
2009. godine.
VII SPROVOĐENJE AKCIONOG PLANA ZA BORBU
PROTIV KORUPCIJE I ORGANIZOVANOG KRIMINALA
Inoviranim Akcionim plana za sprovođenje Programa
borbe protiv korupcije i
organizovanog kriminala (2010 – 2012), izrađenog radi realizacije ciljeva iz Strategije za borbu
protiv korupcije i organizovanog kriminala 2010 – 2014 godine, Komisiji za sprječavanje sukoba
interesa su naložene brojne mjere, koje je tokom 2011. godine uspješno realizovala.
Komisija je redovno dostavljala šestomjesečne izvještaje (a po potrebi i češće)
Nacionalnoj Komisiji za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala i izvještavala o realizaciji
naloženih mjera.
Takođe, slične izvještaje Komisija je dostavljala i NVO MANS i CEMI, a po zahtjevima o
slobodnom pristupu informacijama, i to daleko ranije od Nacionalne komisije, svaka tri mjeseca.
Jedna od preporuka je usklađen zakonski okvir sa međunarodnim standardima i
preporukama međunarodnih organizacija koja je imala za rezultat donošenje Zakona o
izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju sukoba interesa, polovinom avgusta mjeseca, a u
čijoj izradi je Komisija kao nadležni organ za njegovu implementaciju aktivno učestvovala, što se
vidi iz ovog Izvještaja u dijelu koji je posebno obrađen.
Mjera koja se odnosi na efikasno sprovođenje provjere imovine javnih funkcionera, se
nije mogla doslovno sprovoditi tokom 2011. godine, jer se Zakon o izmjenama i dopunama
Zakona o sprječavanju sukoba interesa, koji propisuje da Komisija vrši provjeru podataka iz
Izvještaja prikupljanjem podataka o imovini i prihodima tog funkcionera, od organa i pravnih lica,
koji raspolažu tim podacima i upoređivanjem prijavljenih podataka iz Izvještaja sa prikupljenim
podacima, primjenjivao tek 1. marta 2012. godine. Shodno važećem Zakonu u 2011. godini,
Komisija nije imala zakonska ovlašćenja da vrši provjeru prijavljene i stečene imovine. Komisija
je nadležna da prati imovinsko stanje javnog funkcionera i njegove porodice, pokretnu i
nepokretnu imovinu, vlasništvo u firmama i članstvo u upravnim odborima i javno objavljuje takve
podatke na sajtu Komisije i preduzima mjere, neposredno na osnovu tih podataka uvidom u
dostavljeni Izvještaj o prihodima i imovini, što je i radila.
Kao ciljevi i zadaci po Akcionom planu potencirana je i preporuka-potpisivanje sporazuma sa
sličnim tijelima u regionu, kao i potpisivanje sporazuma sa državnim organima.Uspostavljena
međuinstitucionalna saradnja za efikasnu provjeru podataka o prihodima i imovini javnih
funkcionera u zemlji i inostranstvu, rezultirala je potpisivanjem Memoraduma o saradnji sa 9
zemalja–institucijama stranih država, koje se bave sprječavanjem sukoba interesa (BiH, Srbija,
Hrvatska, Makedonija, Albanija, Rumunija, Bugarska, Slovenija i Mađarska), a u pripremi je sa
Italijom, Ukrajinom, Češkom i Slovačkom. Tokom 2011. godine, Komisija je potpisala Memorandum
o saradnji sa Ministarstvom javne administracije i pravde Republike Mađarske.
U cilju razmjene podataka, unapređenja saradnje, obezbjeđivanja optimalnih uslova za
razmjenu informacija, sa ciljem sprječavanja sukoba interesa i što boljeg sprovođenja Zakona,
Komisija je potpisala sporazume o saradnji sa državnim organima koji mogu doprinijeti efikasnijoj
prevenciji i suzbijanju sukoba interesa. Nakon potpisivanja Sporazuma sa Poreskom upravom,
uslijedilo je potpisivanje Sporazuma o saradnji sa Direkcijom za javne nabavke Crne Gore i sa
Upravom za kadrove, a pripremljen je Nacrt Sporazuma o saradnji sa Upravom za nekretnine
Crne Gore, Upravom za sprječavanje pranja novca i finansiranja terorizma i Vijećem za prekršaje.
Mjera naložena Komisiji–unaprijeđenje administrativnih kapaciteta Komisije za
sprječavanje sukoba interesa se takođe postepeno realizovala, o čemu je već bilo riječi u
poglavlju 1.1 i za čije rješavanje se Komisija obratila svim relevantnim institucijama.
Obaveza naložena u skladu sa Mjerom 10–48 a koja glasi: „Povećana svijest javnih
funkcionera i državnih službenika o sukobu interesa i značaju njegovog sprječavanja u vršenju
javnih funkcija“ je u cjelosti realizovana i to kontinuirano, održavanjem edukativnih seminara za
javne funkcionere, predstavnike medija i predstavnike NVO. Tokom 2011. godine održano je
9 edukativnih seminara i to: prvi u Podgorici (10. maja) za lokalne javne funkcionere Glavnog
grada Podgorice, gradskih opština Tuzi i Golubovci, jedan broj državnih funkcionera, NVO i
35
medije ovog regiona, drugi u Danilovgradu (1. juna) za lokalne javne funkcionere, sudije i
tužioce opština Danilovgrad, Nikšić i Plužine, medije i NVO, treći u Ulcinju (22. juna) za
državne i lokalne javne funkcionere, NVO i medije opština Ulcinj, Bar i Budva; četvrti u
Bijelom Polju (19 jula) za javne funkcionere, predstavnike medija i NVO opština Bijelo Polje,
Mojkovac i Kolašin, a peti u Pljevljima početkom avgusta mjeseca za lokalne javne funkcionere
Pljevalja, Žabljaka i Šavnika, sudije i tužioce ovog regiona, jednog broja državnih funkcionera,
medije i NVO, šesti u Andrijevici (6. septembra) za lokalne javne funkcionere opština
Andrijevica, Plav, Berane i Rožaje, jednog broja državnih funkcionera, predstavnike NVO i
medija, sedmi u Prijestonici Cetinje (4. oktobra) za lokalne javne funkcionere Prijestonice
Cetinje i opštine Budva, jednog broja državnih funkcionera, predstavnike NVO i medija ovog
regiona, osmi u Podgorici (26. oktobra) za državne javne funkcionere, poslanike, članove
Vlade, javne funkcionere koje bira Skupština Crne Gore, predstavnike NVO i medija, a 20.
decembra 2011. godine deveti edukativni seminar u Podgorici za lokalne javne funkcionere
opštine Podgorica, gradskih opština Tuzi i Golubovci, sudije i tužioce ovog regiona, jedan broj
državnih funkcionera, predstavnike NVO i medija ovog regiona. Seminarima je prisustvovao
veći broj državnih i lokalnih funkcionera, kao i predstavnika medija i NVO u navedenim
opštinama (oko 400 učesnika). Na svim ovim edukacijama bili su pozvani kao gosti – eksperti iz
susjednih država– Hrvatska, BiH, Makedonija, Albanija i dr, kao i eksperti iz Direkcije za javne
nabavke, Uprave za kadrove i dr.
Realizacijom navedenih projekata, edukacijom javnih funkcionera doprinosi se boljoj
implementaciji Zakona o sprječavanju sukoba interesa. Svi funkcioneri kako državni (članovi
Vlade, skupštinski funkcioneri, sudije, tužioci, sudije za prekršaje, poslanici, ministri, pomoćnici
ministara, direktori javnih preduzeća i agencija i dr.), tako i opštinski , NVO i mediji, lokalne i
državne TV, radio, dnevne i nedjeljne novine su detaljno upoznati sa Zakonom o sprječavanju
sukoba interesa kao preventivnom mjerom borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala.
Ovo je posebno značajno imajući u vidu da su u avgustu mjesecu stupile na snagu izmjene i
dopune Zakona.
Jedna od mjera je i redovno ažurirati i učiniti dostupnim sve podatke iz nadležnosti
rada državnih organa i organa uprave, kroz Web prezentaciju i razvoj elektronskih servisa
prilagođenih građanima i poslovnim subjektima. Komisija je u cilju transparentnosti svog rada
realizovala i ovu mjeru kroz bazu podataka u kojoj su evidentirani svi javni funkcioneri, počev od
2005. godine, sa imovinskim stanjem, donijetim odlukama o kršenju Zakona, aktuelnostima u
radu, vođenju prekršajnih postupaka, zahtjevima za slobodan pristup informacijama,
programima Komisije i sl. Imovinsko stanje koje dostavljaju javni funkcioneri putem obrasca
Izvještaj o prihodima i imovini (na 12 strana), Komisija svodi ove podatke na obrascu Evidencija
Izvještaja o prihodima i imovini (na 6 strana), uvažavajući ograničenja koja su data Zakonom o
zaštiti podataka o ličnosti (prilog 20).
Svi podaci su javno i transparentno prezentovani preko internet sajta Komisije
(www.konfliktinteresa.me), što ukazuje da je Komisija i ovu naloženu mjeru tokom 2011. godine
uspješno raelizovala.
Komisija se smatra najtransparentnijom u regionu, u ovoj oblasti. Mediji svakodnevno
prate rad Komisije, stoga se sajt svakodnevno ažurira, što se može vidjeti i iz zastupljenosti
informacija sa sajta Komisije objavljenih u medijima.
Takođe, uspostavljen je i elektronski sistem servisiranja građana i poslovnih subjekata.
Na internet sajtu Komisije postoji link pitajte predjednika- preko koga građani i poslovni subjekti
mogu prijaviti sumnju u postojanje sukoba interesa, kao i sve druge informacije koje su u
nadležnosti ove institucije.
VIII RAD I ULOGA KOMISIJE U REALIZACIJI
POGLAVLJA 23.
Crna Gora prihvatila je pravnu tekovinu Evropske unije, obuhvaćenu poglavljem 23
„Pravosuđe i osnovna ljudska prava“ i spremna je da ostvari njenu punu implementaciju za
pristupanje
Evropskoj uniji. Crna Gora je primijenila sve glavne međunarodno pravne
instrumente za suzbijanje korupcije, među kojima se ističu: Konvencija UN-a protiv korupcije iz
Meride 2003. godine, Konvencija Ujedinjenih nacija o borbi protiv korupcije iz 2008. godine,
Krivično-pravna konvencija Savjeta Evrope o korupciji, Građansko-pravna konvencija Savjeta
36
Evrope o korupciji, Rezolucija Savjeta Evrope (97)24 o dvadeset vodećih principa za borbu protiv
organizovanog kriminala, Preporuka Savjeta Evrope o kodeksima ponašanja za javne zvaničnike
(Preporuka br. R(2000)10), Preporuka Savjeta Evrope o zajedničkim pravilima o borbi protiv
korupcije u finansiranju političkih partija i izbornih kampanja ((2003)4) i dr.
Komisija je kao odgovorna institucija za implementaciju Zakona o sprječavanju sukoba
interesa uzela učešće u radu radne grupe za poglavlje 23, a u cilju što uspješnijeg ishoda
pristupnih pregovora za ulazak u EU.
Imajući u vidu da su pregovori otpočeli poglavljem 23 „Pravosuđe i osnovna ljudska
prava“, gdje je oblast sukoba interesa veoma bitna, Komisija je posebnu pažnju posvetila
izvještavanju o implementaciji Zakona, obzirom da će se tokom narednog perioda tražiti i
dodatni zahtjevi koji se odnose na javne funkcionere, zbog čega će doći do prilagođavanja ovog
Zakona sa zakonskim propisima i direktivama iz ove oblasti u EU.
Izvještavanja i učešće Komisije na skriningu 21 se odnosilo na usklađenost Zakona o
sprječavanju sukoba interesa sa evropskim standardima i pravnom tekovinom Evropske unije,
kao npr:
Iz Konvencije UN-a protiv korupcije:
- Poglavlje I član 2 Konvencije, koje se odnosi na definiciju javnog funkcionera?
- definicijom člana 3 Izmijenjenog Zakona o sprječavanju sukoba („Sl.list CG” br. 41/11 i 47/11)
pojam javnog funkcionera je usklađen sa UNCAC;
- Poglavlje II član 5 Konvencije koji se odnosi na preventivne mjere u sprječavanju korupcije?
- Postojanje sukoba interesa i mjere za sprječavanje sukoba interesa preduzima Komisija za
sprječavanje sukoba interesa kao nezavisno tijelo. Mišljenja o postojanju sukoba interesa i
odluke o povredi ovog Zakona koje Komisija daje, odnosno donosi u skladu sa ovim Zakonom,
obavezujuća su za javnog funkcionera.
Jedna od zakonskih nadležnosti ove Komisije je da sarađuje sa međunarodnim
organizacijama i institucijama drugih država koje se bave sprječavanjem sukoba interesa?
- Član 7. tačka 4 Konvencije ukazuje da će svaka država ugovornica, u skladu s osnovnim
načelima svog zakonodavstva, nastojati da ustanovi, održi i ojača sisteme kojima se povećava
transparentnost i sprečava sukob interesa?
- Zakonom o sprečavanju sukoba interesa definisan je pojam sukoba interesa, kao i obaveza
javnih funkcionera da vrše javnu funkciju na način da je javni ispred privatnog interesa, a
propisane su zabrane postupanja s elementima sukoba interesa. Propisan je postupak vođenja
U Briselu je 26-27. marta 2012. godine održan Eksplanatorni skrining za 23. poglavlje. To
je ujedno bio prvi sastanak u procesu skrininga koji se odvija u okviru novog pristupa EU.
Predstavnik Komisije je uzeo aktivno učešće postavljajući pitanja. Na pitanja o pozitivnoj
praksi u definisanju sukoba interesa, primjeni sankcija prema poslanicima i
odbornicima koji su u sukobu interesa i o poklonima za javne funkcionere, iz EK su
odgovorili: 1) da je suvereno pravo svake države članice da definiše da li je vršenje funkcije
poslanika i istovremeno učešde u izvršnoj vlasti sukob interesa, ali da najnovija politika EU
ide u pravcu uvođenja strožijih mjera; 2) da su sankcije za poslanike i odbornike ograničene i
da je u nekim državama članicama sukob interesa kriminalizovan, a u nekima ne, kao i da u
Evropskom parlamentu postoje kazne u vidu ograničavanja prava glasa ili učešda u radnim
tijelima, a takođe se sukob interesa sprečava i kroz pravilnike političkih stranaka; 3) da je u
nekim državama članicama za javne funkcionere obavezno prijavljivanje poklona, a da je u
evropskim institucijama to obavezno za poklone vrijedne najmanje 50 eura. Objavljivanje
podataka na internetu o javnim funkcionerima (u cilju borbe protiv korupcije) jeste
zasnovano na izuzeću od prava na zaštitu ličnih podataka u korist javnog interesa, ali da se
balans između prava pojedinca i principa transparentnosti utvrđuje u svakom pojedinačnom
slučaju. Takođe su ukazali da svaka država članica utvrđuje propise koji će uspostaviti
balans između zaštite privatnosti i slobode izražavanja, kad je u pitanju objavljivanje
podataka u posjedu državnih institucija (Izvještaj sa Eksplanatornog skrininga za XXIII
poglavlje, br. ME –107/12-3).
21
37
postupka pred Komisijom za sprječavanje sukoba interesa Crne Gore, dostupnost podataka o
imovini javnih funkcionera i članova njihovog porodičnog domaćinstva (Izvještaj o prihodima i
imovini javnih funkcionera), kao i obaveze obavještavanja o načinima sticanja imovine i izvorima
sredstava kojima je kupljena pokretna i nepokretna imovina, a podaci o imovini, te načinu
sticanja, su javni i mogu se objavjlivati na sajtu Komisije bez saglasnosti javnih funkcionera u
formi Evidencije Izvještaja o prihodima i imovini javnih funkcionera („Sl.list CG” br. 13/12), vodeći
računa o zaštiti podataka o ličnosti u skladu sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti „Službeni
list CG“ br. 79/08 i br. 70/09 (JMBG, adresa, broj telefona, zaštita maloljetne djece i sl.). Ovim se
postiže transparentnost i javnost podataka, kao sredstvom za sprječavanje sukoba interesa.
Transparentnost i javnost podataka su značajno sredstvo za borbu protiv sukoba
interesa i korupcije, pa je stav Evropske komisije da je objavljivanje podataka na internetu o
javnim funkcionerima (u cilju borbe protiv korupcije) zasnovano na izuzeću od prava na zaštitu
ličnih podataka–u korist javnog interesa, ali da se balans između prava pojedinaca i principa
transparentnosti utvrđuje u svakom pojedinačnom slučaju.
- Član 8 tačka 5 Konvencije – Svaka država ugovornica nastojaće, gde je potrebno i u skladu s
osnovnim načelima svog zakonodavstva, da utvrdi mjere i sisteme kojima se od javnih
funkcionera zahtijeva da odgovarajućim organima daju izjave o svojim drugim aktivnostima,
zaposlenjem, investicionim ulaganjima, imovinom i poklonima znatne vrednosti ili koristima iz
kojih može proisteći sukob interesa u odnosu na njihov rad u svojstvu javnih funkcionera?
- Ova odredba je sadržana u članu 20 Zakona o sprječavanju sukoba interesa, kojim se
propisuju podaci koji se prijavljuju u Izvještaju. U Izvještaju o prihodima i imovini prijavljuju se lični podaci javnog funkcionera, kao i članova porodice, ukoliko živi u zajedničkom domaćinstvu,
radni odnos, plata, podaci u vezi javne funkcije koju vrši, podaci o imovini i prihodima za javnog
funkcionera i njegovu porodicu koja živi u zajedničkom domaćinstvu (nepokretna imovina,
pokretna imovina za koje je propisana obaveza registracije kod nadležnih organa), podaci o
depozitima u bankama i drugim finansijskim organizacijama, u zemlji i inostranstvu, akcijama i
udjelima u pravnom licu, gotovom novcu i hartijama od vrijednosti čiji iznos prelazi 5000 eura,
kreditima, pravima po osnovu autorskih, patentnih i sličnih prava, intelektualne i industrijske
svojine, dugovima i potraživanjima, izvoru i visini prihoda od obavljanja naučne, nastavne,
kulturne, umjetničke i sportske djelatnosti, poljoprivredne, slobodnih i drugih djelatnosti, prihodi
od autorskih, patentnih i sličnih prava, intelektualne i industrijske svojine, vlasništvo u privrednom
društvu, ustanovi ili drugom pravnom licu, članstvu u organima upravljanja i nadzornim organima
javnih preduzeća, javnih ustanova ili drugih pravnih lica, učešćem kapitala čiji je vlasnik država,
odnosno opština, kao i naučnih, humanitarnih, sportskih ili sličnih udruženja, primljenim
poklonima, vezanim za vršenje javne funkcije i dr.
Zakon o sprječavanju sukoba interesa propisuje zabranu primanja poklona predviđenu
članom 14. Ovom zakonskom odredbom je propisano da javni funkcioner ne smije primiti novac,
hartije od vrijednosti ili dragocjeni metal, bez obzira na njihovu vrijednost, kao i da javni
funkcioner ne smije primati poklone, osim protokolarnih poklona i prigodnih poklona manje
vrijednosti (do 50 eura). Zabrana, odnosno ograničenje se odnosi i na članove porodice javnog
funkcionera, čime je preporuka XIX GRECO-a, ispoštovana u cjelosti.
U članu 14 izmjena Zakona dodat je novi stav, kojim se propisuje da ukupna vrijednost
primljenih poklona koje primi javni funkcioner od strane različitih poklonodavaca ne smije preći
iznos od 100,00 eura, u toku kalendarske godine.
Zakonom o sprječavanju sukoba interesa članom 16 regulisan je način raspolaganja
poklonima. Primljeni pokloni i njihova vrijednost upisuju se u evidenciju poklona koju vodi organ
vlasti u kojem javni funkcioner vrši funkciju i dostavljaju se Komisiji, na obrascu („Sl.list CG” br.
13/12), koja kasnije objavljuje Javni katalog poklona, na svom sajtu. Kaznenim odredbama
Zakona propisane su sankcije ukoliko je javni funkcioner primao poklone suprotno ovom Zakonu.
Prekršajne sankcije se odnose i na člana porodice javnog funkcionera. Zakonom je predviđeno
da se uz kaznu za ovaj prekršaj pored novčane kazne može izreći i zaštitna mjera oduzimanja
predmeta - poklona.
- Član12 tačka 2 d Konvencije – sprečavanje sukoba interesa uvođenjem ograničenja, gde je
potrebno i za razuman vremenski period, u pogledu obavljanja profesionalnih djelatnosti bivših
javnih funkcionera ili zapošljavanje javnih funkcionera u privatnom sektoru nakon napuštanja
javnih funkcija ili penzionisanja, tamo gde su te djelatnosti ili zaposlenje u neposrednoj vezi s
funkcijama na kojima su bili ili su ih nadgledali ti javni funkcioneri za vrijeme svog mandata?
38
- Ova odredba je sadržana u članu 13 Zakona o sprječavanju sukoba interesa kojim se
propisuju ograničenja po prestanku funkcije. Zakonom su propisana jasna pravila – ograničenja u
periodu od 2 godine po prestanku javne funkcije za slučajeve prelaska javnih funkcionera u
privatni sektor , kako bi se izbjegao sukob interesa, kao i kaznene odredbe za prekršaj lica
kome je prestala javna funkcija u periodu od dvije godine nakon prestanka javne funkcije.
Preporuka GRECO-a XVII ( pantoflage) primijenjena je u cjelosti.
- Član 15. Konvencije–Mjere za sprečavanje pranja novca?
- Zakonom o sprječavanju sukoba interesa članom 38 propisano je da ukoliko Komisija, u bilo
kojoj fazi postupka, posumnja da je javni funkcioner izvršio krivično djelo koje se goni po
službenoj dužnosti podnijeće, bez odlaganja, prijavu nadležnom državnom tužiocu, na dalje
postupanje.
Iz Preporuka Savjeta Evrope o kodeksima ponašanja za javne funkcionere (
Preporuka br. R ( 2000)10) usvojena od strane Komiteta ministara na 106. sjednici 11. maja
2000. godine, za Komisiju je značajna preporuka tzv. Model kodeksa ponašanja za javne
funkcionere:
- Član 13 stav 1 i 2 Preporuke koje se odnose na sukob interesa –javni funkcioneri i veza
između sukoba interesa i privatnog interesa
sadržana je u članu 2 Zakona o sprječavanju
sukoba, koji propisuje da je javni funkcioner dužan da javnu funkciju vrši na način da javni
interes ne podredi privatnom, kao i da ne izazove sukob interesa.
Sukob interesa postoji kad privatni interes javnog funkcionera utiče ili može uticati na
nepristrasnost javnog funkcionera u vršenju javne funkcije. Privatni interes je propisan članom 5
kao vlasnički i drugi materijalni ili nematerijalni interes javnog funkcionera, dok se istim članom
određuje ko su povezana lica (srodnik javnog funkcionera u pravoj liniji i pobočnoj do drugog
stepena srodstva, srodnik po tazbini do prvog stepena srodstva, bračni i vanbračni drug,
usvojilac i usvojenik).
- Član 13 stav 3 i 4 Preporuke koje se odnose na obavezu javnog funkcionera koji ima ličnu
odgovornost kada je u pitanju aktuelni ili potencijalni sukob interesa, kao i kada se od njega traži
mora se izjasniti o sukobu interesa?
U članu 22 Zakona, kojim je navedeno da kad posumnja da je u situaciji u kojoj postoji
sukob interesa, javni funkcioner je dužan da preduzme mjere radi rješavanja sukoba interesa, u
skladu sa zakonom, kao i da Komisiji prijavi sumnju u postojanje sukoba interesa, koja o tome
daje mišljenje. Isti član propisuje ovu obavezu i za javnog funkcionera kome je prestala funkcija
u skladu sa Zakonom.
- Član 14 stav 1 i 2 Preporuke - koja se odnosi na izjašnjavanje o interesima sadržani su u
članu 12 Zakona i istim je propisano da ako javni funkcioner u organu vlasti, u kojem vrši javnu
funkciju, učestvuje u raspravi i odlučivanju u stvari u kojoj on ili povezano lice ima privatni interes,
dužan je da davanjem izjave o postojanju privatnog interesa obavijesti ostale učesnike u raspravi
i odlučivanju prije svog učešća u raspravi, a najkasnije prije početka odlučivanja. Organ vlasti u
kojem javni funkcioner vrši javnu funkciju dužan je da izjavu javnog funkcionera, o postojanju
privatnog interesa, unese u zapisnik i o tome zatraži mišljenje Komisije.
Javni funkcioner ne može učestvovati u raspravi i donošenju odluke dok Komisija ne da
mišljenje o postojanju sukoba interesa.
- Član 15 Preporuke, koja se odnosi na ograničenja javne funkcije, kao i nespojivosti javnih
funkcija sadržana je u Zakonu i to u članu 7, 8 i 9 Zakona o sprječavanju sukoba interesaograničenja kojima se propisuju nespojivosti za sve javne funkcionere.
Član 91 Zakona o lokalnoj samoupravi – propisuje ograničenja za javne funkcionere na lokalnom
nivou. Zakonom o lokalnoj samoupravi ( „Sl.list RCG“, br. 42/03, 28/04, 75/05, 13/06 i „Sl.list CG“
broj 88/09 i 3/10), u odredbi člana 91 stav 1 Zakona o lokalnoj samoupravi propisano je da su
poslovi predsjednika i potpredsjednika opštine i glavnog administratora nespojivi sa funkcijom
odbornika i članstvom u organima upravljanja javnih službi čiji je osnivač jedinica lokalne uprave,
dok stav 2 propisuje da su poslovi starješine organa lokalne uprave i rukovodilaca javnih službi,
čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave, nespojivi sa funkcijom odbornika i članstvom u
organima upravljanja javnih službi.
- Član 18 Preporuke koja se odnosi na poklone?
Zakon o sprječavanju sukoba interesa (čl.14-čl.18) propisuje generalnu zabranu primanja
poklona predviđenu članom 14. Ovom zakonskom odredbom je propisano da javni funkcioner ne
smije primiti novac, hartije od vrijednosti ili dragocjeni metal, bez obzira na njihovu vrijednost, kao
39
i da javni funkcioner ne smije primati poklone, osim protokolarnih poklona i prigodnih poklona
manje vrijednosti (do 50 eura). Zabrana, odnosno ograničenje se odnosi i na članove porodice
javnog funkcionera.
- Član 19 Preporuke koja se odnosi na reakcije na neodgovarajuće ponude?
Javni funkcioner kome je ponuđen poklon koji ne smije da primi, dužan je da ponudu
odbije, odnosno da saopšti poklonodavcu da poklon ne može da primi. Javni funkcioner je
obavezan da pisani izvještaj o ponudi u roku od osam dana, podnese organu vlasti u kojem vrši
javnu funkciju.
Ako javni funkcioner, nije mogao da odbije poklon , niti da poklon vrati poklonodavcu,
dužan je da organu vlasti u kojem vrši javnu funkciju preda poklon, koji od dana predaje postaje
državna imovina (član 15 Zakona).
Član 18 reguliše nezakonito primanje poklona, kojim je propisano da je javni funkcioner
dužan da vrati poklon ili ekvivalentnu novčanu vrijednost poklona.
IX PROGRAMI ZA PREVENCIJU SUKOBA
INTERESA
Komisija za sprječavanje sukoba interesa Crne Gore , u granicama odobrenih finansijskih
sredstava, od početka svoga rada redovno sprovodi preventivne programe koje doprinose boljem
upoznavanju Zakona o sprječavanju sukoba interesa i drugih zakona iz ove oblasti, prije svih
javnih funkcionera, ali i NVO, medija i građana, o tome šta je sukob interesa i kakvo ponašanje
mora imati javni funkcioner u sprovodjenju javnih funkcija kako ne bi javni interes iskoristio za
svoj lični interes, zbog čega dolazi do preduzimanja korektivnih mjera u vidu odluka, zahtjeva za
pokretanje prekršajnog postupka ili razrješenje sa javne funkcije. Od 2005. godine, Komisija ima
14 utvrđenih programa koje svake godine nastoji do kraja realizovati, zavisno od sredstava,
namijenjenih sa pozicije ugovorene usluge. Radi se o edukacijama javnih funkcionera, medija,
NVO, izradi ankete kod građana o sukobu interesa, unapređenju Baze podataka i sajta Komisije,
izradi raznih brošura, obrazaca i sl., regionalnoj i međunarodnoj saradnji i dr. 22
Cilj realizacije ovih programa je uvijek isti i odnosi se na veće preventivno djelovanje u
ovoj oblasti kako bi javni funkcioneri u manjoj mjeri kršili Zakon i štitili javni, odnosno državni
interes. Činjenica je da jedan broj funkcionera(naročito novih), još uvijek se neodgovorno ponaša i
često krši Zakon o sprječavanju sukoba interesa. S toga se želi realizacijom ovih programa javno
i transparentno saopštiti svi podaci o javnom funkcioneru i upoznati građane sa nesavjesnim
obavljanjem javne funkcije, pojedinih javnih funkcionera.
Ukupna sredstva Budžeta koja je Komisija imala u 2011. godine su iznosila 242.829 €, a
na ime ugovorenih usluga svega 69.000 €, što je bilo nedovoljno za ukupnu realizaciju i imalo je
za posljedicu nemogućnost realizacije pojedinih programa ili ne u planiranom dijelu. Zahtjevi
Komisije za povećanjem ukupnih sredstava Budžeta su bili transparentni i raspravljani su i na
radnim tijelima Skupštine Crne Gore. Argumentovani navodi Komisije za ukupni budžet od
439.140 € su bili realni, ali ipak na kraju ukupno je opredijeljeno oko 243.000 €, čime su naravno
smanjeni iznosi i za realizaciju ovih programa. Kao i ranijih godina, osim deklarativne podrške
izostala je i konkretna finansijska pomoć međunarodnih organizacija (UNDP, TAIX, USAID, IPA i
dr.). Međutim, zahvaljujući podršci pojedinih NVO („CEMI“) i opština, dobrim dijelom su se
realizovali pojedini programi, naročito edukativnog karaktera, organizovanjem radionica za javne
funkcionere u opštinama, međunarodne posjete i sl.
1. EDUKACIJA JAVNIH FUNKCIONERA
22
Program edukacije lokalnih funkcionera; Program edukacije državnih funkcionera,
Program edukacije medija i NVO; Program edukacije članova Komisije i Službe Komisije;
Program kompjuterizacije, izrade i osiguranja nove baze podataka; Veb sajt na engleskom
jeziku; TV SPOT; Regionalna saradnja; izrada Ankete; Prezentacija i upotreba logotipa i
znaka; izrada Press-a i TV cliping-a; Elektronski djelovodnik; Izrada novog Vodiča o sukobu
interesa i aktivno učešće u Regionalnoj asocijaciji–Ekspertnoj mreži u oblasti integriteta (RAI).
40
U
2011. godini organizovano je 9 edukativnih seminara-radionica na kojima je
prisustvovalo oko 385 javnih funkcionera, predstavnika NVO, medija, stranih eksperata i državnih
i lokalnih institucija Crne Gore.
Seminari su organizovani u Podgorici, Danilovgradu i Cetinju, ali i u sjevernom dijelu
Crne Gore (Bijelo Polje, Pljevlja i Andrijevica) i primorju (Ulcinj).
Za šest godina, koliko se održavaju ovi seminari, na ovim radionicama je učestvovalo
2065 javnih funkcionera i državnih i lokalnih, predstavnika medija i posebno sa lokalnog nivoa,
razne NVO po opštinama idr., što je doprinijelo detaljnijem upoznavanju javnih funkcionera sa
odredbama ne samo ovog, već i drugih zakona, obavezama i ograničenjima koja proističu iz
Zakona o sprječavanju sukoba interesa i drugih propisa u kojima postoje norme o sukobu interesa
i dr.
Za vrijeme svih seminara, Komisija je organizovala ankete za učesnike (javne
funkcionere) u kojim su javni funkcioneri isticali ocjene (od 1 do 10), npr. interesantnosti i kvaliteta
prezentacije (8,92), koristi (8,92) i organizacije seminara (8,93). Učesnici seminara dali su korisne
predloge i sugestije kako u dijelu organizacije samih radionica (održavati češće seminare, pa i u
gradskim opštinama; više praktičnih primjera posebno iz zemalja EU; organizovati seminare u
svim opštinama; praktični primjeri ispunjavanja izvještaja o prihodima i imovini; povećati prisutnost
na seminarima; veće prisustvo funkcionera na „visokim“ funkcijama; iznositi više primjera kršenja
Zakona i „studije slučaja“; veće prisustvo medija, posebno lokalnih TV uz češće izvještavanje)
tako i predloge za izmjenu Zakona (visinu prekršajnih kazni prilagoditi socijalnom statusu; da se
proširi rok za predaju Izvještaja o prihodima i imovini; da se ne vrši prenos prava upravljanja u
preduzećima, ako javni funkcioner ne obavlja funkciju profesionalno; odvojiti sankcije za javne
funkcionere koji profesionalno obavljaju funkciju od onih koji to nijesu (odbornici); da li iznositi
imovinsko stanje javnosti na uvid, definisati visinu poklona od istog lica tokom jedne godine;
spriječiti obavljanje istovremeno, zakonodavne i izvršne funkcije, Zakon treba da bude još
restriktivniji i sl.).
Po predlogu javnih funkcionera, učesnicima su po prvi put uručeni sertifikati-potvrde o
aktivnom učešću u radionicama na temu sukoba interesa.
Seminari su posebno bili organizovani za državne (poslanike, članove Vlade, javne
funkcionere koje bira, imenuje ili postavlja Vlada i Skupština Crne Gore, sudije i tužioce), a
posebno za lokalne javne funkcionere, među kojima i lokalni funkcioneri gradskih opština Tuzi i
Golubovci, kao i za NVO i medije.
41
Teme seminara su bile uvijek različite i sa aktuelnim dešavanjima kao npr. javne nabavke
i konflikt interesa; zapošljavanje kadrova i sukob interesa; konflikt interesa i korupcija; ograničenja
za javne funkcionere; sankcije za javne funkcionere; vođenje postupka pred Komisijom i sl. Od
domaćih eksperata u radionicama su učestvovali predstavnici Direkcije za javne nabavke, Uprave
za kadrove i dr. Od stranih experata svoja iskustva su prenosili predstavnici sličnih komisija iz
država u regionu sa kojima crnogorska Komisija ima potpisane Memorandume o saradnji (BiH,
Makedonija, Albanija, Hrvatska i dr.). Tom prilikom javni funkcioneri su bili u mogućnosti da se
upoznaju kakva su zakonska rješenja u drugim zemljama u regionu, posebno kada su u pitanju
ograničenja i sankcije za javne funkcionere, javno objavljivanje podataka, visina poklona i dr.
2. EDUKACIJA ČLANOVA KOMISIJE I SLUŽBE KOMISIJE
U 2011. godini članovi Komisije i državni službenici i namještenici u Stručnoj službi
Komisije, u granicama raspoloživih sredstava, učestvovali su na okruglim stolovima, stručnim
sastancima, seminarima i međunarodnim konferencijama.
Tokom 2011. godine, predstavnici Komisije dali su doprinos i uzeli učešće u brojnim
konferencijama i okruglim stolovima koji su održani u Crnoj Gori, kao npr. „Kako Evropski
parlament vidi Crnu Goru u procesu pridruživanju
EU“,
„Unapređenje normativnog i
institucionalnog okvira za borbu protiv korupcije u Crnoj Gori“, „Analiza rizika od korupcije u
posebnim oblastima“ kao dijela poglavlja II Akcionog plana za sprovođenje Strategije borbe
protiv korupcije i organizovanog kriminala (2010-2014) i sl.
Predstavnici Komisije su prisustvovali dvodnevnoj konferenciji
u Budvi gdje su
prisustvovali direktori nacionalnih institucija i agencija za borbu protiv korupcije i organizovanog
kriminala zemalja članica Procesa saradnje u jugoistočnoj Evropi (SEECP) kao i Petoj
nacionalnoj konferenciji o borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala u Podgorici, a u
organizaciji ambasada UK i SAD kao i NVO MANS. Sastanci u vezi razmjene iskustava o radu,
organizovani su sa članovima Centralne izborne komisije BiH; inspektorima Visokog inspektorata
za kontrolu prihoda i imovine Republike Albanije, članovima Državne komisije na korupcijata
Republike Makedonije, članovima Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa Republike
Hrvatske, članovima Komisije za borbu sa korupcijom, konfliktom interesa i parlamentarnu etiku
Republike Bugarske, Mađarske i dr.
Takođe, aktivno učešće je bilo i u realizaciji projekata „Nacionalna konferencija o
evropskoj integraciji Crne Gore“ koja je održana u organizaciji Evropskog pokreta u Crnoj Gori i
Slovačke asocijacije za spoljnu politiku, a uz podršku Ministarstva vanjskih poslova R. Slovačke.
Učešće Komisije je bilo i na edukativnim seminarima koje je organizovao OSCE – Misija u Crnoj
Gori, na temu „ Analiza korupcije u posebno rizičnim oblastima“, kao i Nacionalnoj konferenciji o
stepenu ispunjenosti preporuka EK „Crna Gora na putu ka EU: dokle smo stigli“ u organizaciji
NVO Centar za građansko obrazovanje(CEO).
Značajno učešće Komisije je bilo i na dvodnevnom seminaru u Briselu, u organizaciji
TAIEX-a, na kojem su prisustvovale i zemlje kandidati za EU.
Zaposleni u Stručnoj službi učestvovali su na raznim seminarima koje je organizovala
Uprava za kadrove Vlade Crne Gore: “ Primjena Zakona o zaštiti podataka o ličnosti i iskustva
Slovenije“, „Integritet, deontologija, etički i preventivni standardi u javnim institucijama u
Francuskoj“; i dr, ali ove godine u manjem broju , jer su zaposleni u Stručnoj službi, tokom
proteklih godina već pohađali sve seminare koji su bili u programima Uprave za kadrove za 2011.
godinu i po tom osnovu, dobili određene sertifikate.
Takođe, službenici su učestvovali na raznim seminarima i radionicama vezanim za
organizaciju i rad državne uprave, transparentnost u postupcima javnih nabavki, implementaciji
Konvencije UN protiv korupcije i dr.
3. ANKETA
Sukob interesa naziva se, ne bez razloga, predvorjem korupcije. Dosljednim
sprečavanjem sukoba interesa znatno se smanjuje mogućnost za korupciju u obavljanju javnih
dužnosti i povećava povjerenje građana u izabrane funkcionere, što ima brojne pozitivne učinke
ne samo na demokratske procese već i na životni standard građana. Upravo zbog toga se u svim
demokratskim zemljama prevenciji sukoba interesa posvećuje velika pažnja.
42
Koliko su gradjani Crne Gore upoznati sa odredbama Zakona o sprječavanju sukoba
interesa i njihova ocjena postojećih zakonskih rješenja; kakva je njihova percepcija primjene i
poštovanja ovog Zakona; kako ocjenjuju rad Komisije za sprječavanje sukoba interesa; koji su
kanali informisanja gradjana o ovoj temi i dr., samo su neka od grupe pitanja koja su definisana
kao predmet serije istraživanja i četvrte po redu Ankete koju je sprovela Komisija za sprječavanje
sukoba interesa, a realizovala agencija „Damar“ iz Podgorice. Osnovni cilj istraživanja, bio je da
se utvrde stavovi građana prema Zakonu o sprječavanju sukoba interesa. Pored ovog osnovnog
cilja, istraživanje je imalo i nekoliko posebnih zadataka. Prvo, budući da je ovo istraživanje
kompatibilno sa prethodnim, koja su realizovana u oktobru 2007., novembru 2008. i novembru
2009., zadatak je bio i komparacija stavova građana sa stanovišta osnovnih trendova. Drugo,
ovim istraživanjem su utvrđeni i faktori od kojih zavisi percepcija gradana prema fenomenu
sukoba interesa, tj. anketa je pokazala stavove u analitičkom svijetlu sa stanovišta određenih
socio-ekonomskih karakteristika gradjana, vodeći računa o obrazovanju, zanimanju, prihodima,
polu, bračnom stanju i starosti građana.
Projektovani uzorak na nivou od 1020 ispitanika, realizovan je u 9 crnogorskih opština:
Podgorici, Nikšiću, Cetinju, Baru, Herceg Novom, Ulcinju, Bijelom Polju, Beranama i Pljevljima, a
terenski dio istraživanja obavljen je u vremenu od 24.10.2011. do 31.10.2011. godine.
Građani su odgovarali na ukupno 48 glavnih pitanja. Interesantni su odgovori na pitanje da li
imovno stanje javnog funkcionera treba da je javno. Od 2007. godine od kada se obavlja ovo
istraživanje, do danas, taj procenat je preko 75% i potvrđuju tezu međunarodnih institucija, medija
i NVO da podaci budu transparentni i javni.
Sma trate li da informacije u vezi sa imovnim stanje m ja vnih
funkcionera treba da budu ja vne?
90
80
75,9
77,1
75,5
74,1
70
60
50
40
30
20
10
9,0
16,8
15,2
16,0
7,7
9,9
Novembar 2008.
Nove mba r 2009.
15,1
7,8
0
Oktobar 2007.
Da
Ne
Oktobar 2011.
Ne znam
Da li treba ograničiti broj javnih funkcija (jedan funkcioner-jedna funkcija), procenat je još
izraženiji i iznosi preko 80%.
43
Da li treba ograničiti broj javnih funkcija (jedan funkcioner-jedna
funkcija) koje javni funkcioner može imati?
90
80
82,9
84,8
83,2
79,7
70
60
50
40
30
20
10
0
12,2
5,0
3,1
Oktobar 2007.
3,3
Novembar 2008.
Da
15,5
11,9
13,7
Ne
Novembar 2009.
4,8
Oktobar 2011.
Ne znam
Obzirom da je u drugoj polovini godine bilo dosta medijske pažnje posvećeno novom
zakonskom rješenju vezanom za članstvo u upravnim odborima poslanika i u izvršnoj vlasti,
interesantno je viđenje građana na osnovu ove Ankete. Oko 2/3 ispitanika je odgovorilo da
podržavaju ovo zakonsko rješenje što pokazuje i sljedeći grafikon.
Da li smatrate opravdanim zakonsko rješenje po kojem
poslanici ne mogu biti članovi upravnih i nadzornih odbora,
kao i menadžmenta javnih preduzeća i ustanova
Ne znam
28,2%
Da
64,5%
Ne
7,3%
Detaljniji rezultati ovog istraživanja–odnos javnosti prema Zakonu o sprječavanju sukoba
interesa, odnosno
Anketa, kao i prethodne tri, nalaze se na sajtu Komisije
www.konfliktinteresa.me. Komisija će nastaviti i dalje sa ovim istraživanjima, što će prije svega
zavisiti od raspoloživih finansijskih sredstava.
4. REGIONALNA SARADNJA
U skladu sa preporukama Evropske komisije i drugih međunarodnih institucija kao i
zaključcima Vlade Crne Gore, Komisija je kao i prošle godine i dalje inicirala brojne susrete, sa
predstavnicima sličnih institucija iz zemalja u okruženju. Kao rezultat takve prakse u proteklom
periodu potpisani su memorandumi o saradnji
sa devet zemalja i to: BiH, Albanijom,
Makedonijom, Slovenijom, Rumunijom, Srbijom, Bugarskom, Hrvatskom i Mađarskom.
44
Zahvaljujući dobroj saradnji, a i interesovanju diplomatskih predstavnika pojedinih država u Crnoj
Gori, uspostavljeni su kontakti sa drugim državama u regionu, posebno sa Italijom Slovačkom,
Češkom, Ukrajinom i Grčkom. Sa Italijom i Ukrajinom usaglašeni su tekstovi Sporazuma o
saradnji i za očekivati je da će se potpisivanje završiti u trećem kvartalu 2012. godine, dok sa
Češkom i Slovačkom se očekuje do kraja 2012. godine.
U dosadašnjem radu Komisija je potpisala Memorandume o saradnji i sa institucijama iz
Crne Gore NVO CEMI, Institutom za medije i Poreskom upravom Crne Gore, a tokom 2011.
godine i sa Upravom za kadrove i Direkcijom za javne nabavke (prilog 21). Pripremljeni su
tekstovi sporazuma i sa Upravom za sprječavanje pranja novca i finansiranja terorizma, Upravom
za nekretnine i Vijećem za prekršaje Crne Gore. Takođe, planira se potpisivanje sporazuma i sa
Državnom izbornom komisijom Crne Gore.
U nedostatku ličnog indentifikacionog broja (LIB) koji bi olakšao provjeru imovine javnog
funkcionera upoređivanjem podataka iz Izvještaja o prihodima i imovini koji dostavlja javni
funkcioner, a što je nova obaveza Komisije po izmjenama i dopunama Zakona, umrežavanjem
podataka sa institucijama i čvršćem povezivanju, Komisija će brže doći do traženih podataka.
Preko diplomatskih i konzularnih predstavnika koji su posjetili Komisiju, uspostavljena je
intenzivna saradnja s sličnim institucijama u Republici Italiji, zatim Češkoj, Hrvatskoj i Turskoj,
tako da je za očekivati da će tokom 2012. godine ova saradnja biti još više unaprijeđena.
Komisiju su posjetile i brojne diplomate (ambasadori Republike Slovačke, NR Kine, BiH,
Poljske, SR Njemačke, Austrije, Ukrajine, Italije i dr.). U cilju unaprjeđenja različitih oblika
saradnje, upriličeni su radni sastanci sa ekspertnom misijom UNDP-a iz Centra u Oslu i SIGME u
cilju sagledavanja mogućnosti i modela reforme institucionalnog okvira u Crnoj Gori u oblasti
antikorupcije; UNDP-a za Crnu Goru; Agencije za međunarodni razvoj SAD-a; expertima E.K. za
usklađivanje zakonodavnog okvira u Crnoj Gori i evropskog zakonodavstva, Konvencijom UN
protiv korupcije i dr.
Ocjena svih učesnika je da se za kratki period uradilo dosta, posebno u dijelu
transparentnosti i javnosti podataka za javne funkcionere, broju donijetih odluka i podnijetih
prekršajnih prijava, ali da ima još prostora za dalji napredak.
Predstavnici Komisije imali su zvaničnu posjetu Upravi za konkurenciju, tržište i konflikt
interesa Republike Italije u cilju sagledavanja zakonskih rješenja iz ove oblasti posebno
prijavljivanja imovine, poklona i javnog objavljivanja na sajt ove institucije . Takođe, veoma dobra
saradnja se odvijala sa visokim inspektoratom za kontrolu prihoda i imovine Republike Albanije,
kroz zajedničke edukacije, posjete i radionice.
Takođe, predstavnici Komisije su aktivno učestvovali na međunarodnoj konferenciji
pod nazivom „Izborni proces i sukob interesa“, koja se održala u Neumu od 26. – 28. maja
2011. godine, koja je organizovana od strane Centralne Izborne Komisije BiH,a uz podršku
međunarodnih organizacija OSCE/ODIHR. Cilj ove konferencije je bio razmjena informacija i
iskustava kako bi se doprinijelo unapređenju u oblasti sukoba interesa. Komisija je kao
odgovorna institucija u čijoj je nadležnosti i primjena drugih propisa aktivno učestvovala na
javnim raspravama i okruglim stolovima koje su organizovali OSCE – Misija u Crnoj Gori, na
temu „ Analiza rizika korupcije u Crnoj Gori“, kao i okruglim stolovima o nacrtima Zakona o
slobodnom pristupu informacijama, Zakona o izmjeni i dopuni Zakona o tajnosti podataka, kao i
Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti podataka o ličnosti u organizaciji NVO Centar
za građansko obrazovanje(CGO), OSCE – Misija u Crnoj Gori i NVO MANS, kao i na panel
diskusiji „Kako Evropski parlament vidi Crnu Goru u procesu pridruživanja EU“ u organizaciji
NVO Centar za građansko obrazovanje.
„DNEVNI LIST“ (24. 02. 2011., STRANA 10)
45
Dobra saradnja se odvijala i sa i Komisijom za sprječavanje sukoba interesa Republike
Srpske i Agencijom za antikorupciju Republike Kosova (Rez.1244). Veoma dobra iskustva
Komisija je stekla kroz saradnju sa Ministarstvom javne administracije i pravde Republike
Mađarske, koja je boravila u Podgorici i Herceg Novom, u martu 2011. godine.
„NEZAVISNE NOVINE“ (25. 02. 2011., STRANA 3)
Komisija je bila inicijator osnivanja Regionalne asocijacije u oblasti sukoba interesa, zašto
je od nekoliko zemalja dobijena saglasnost koja je realizovana u Tirani kada se formirala
Ekspertska mreža u oblasti integriteta i donijela Deklaraciju o jačanju međunarodne saradnje u
oblasti sukoba interesa i prijavljivanja imovine. Do maja 2011. godine, predsjedavajuća zemlja je
bila R. Albanija, a od tada R. Makedonija. Naredne godine može se očekivati da će kandidat biti i
Komisija za sprječavanje sukoba interesa Crne Gore.
46
5. PRESS CLIPING
Kao i ranijih godina Komisija je u 2011. godini nastavila sa izradom PRESS CLIPINGA i o
tome obavještavala nadležne organe Vlade i Skupštinu Crne Gore. I ove godine su obrađivani
samo štampani mediji koji izlaze u Crnoj Gori, a radi se o dnevnim listovima „Pobjeda“, „ Dan“,
„Vijesti“, „Dnevne novine“ i nedjeljnik „ Monitor“.
BROJ OBJAVLJENIH NASLOVA U 2011. GODINI
U 2011. godini objavljeno je znatno više novinskih natpisa, ukupno 487, što je za 35%
više nego prethodne godine. 23 Posebno interesovanje medija je bilo za visinu i izvore ukupnih
primanja pojedinih javnih funkcionera, tzv.“bonuse“ članova Vlade, napuštanje upravnih odbora
poslanika, kao i izvršnih funkcija, analizu imovinskih kartona, članstvo javnih funkcionera u raznim
radnim tijelima i komisijama, primljenim poklonima i sl. Analiza pokazuje da je tema „konflikt
interesa“ bila pod stalnom pažnjom medija i NVO, jer je u prosjeku svakog dana bio 1,3 natpisa u
dnevnoj štampi. Blizu polovine članaka objavio je dnevni list „Dan“ 47%, a zatim „Vijesti“ sa 31%,
„Pobjeda“ sa 11%, „Dnevne novine“ 5% i „ Monitor“ sa 6%. Nažalost, u 2011. godini nije bilo
opredijeljeno sredstava u Budžetu, za praćenje i elektronskih medija, čiji bi se program povjerio
specijalizovanoj agenciji. Komisija ima pripremljen poseban program za objavljivanje natpisa i
komentara iz ove oblasti i u elektronskim medijima Crne Gore, i zemalja u regionu, ali zbog
nedostataka sredstava, ovaj program se još uvijek ne realizuje.
6. MARKETINŠKI MATERIJAL
Komisija za sprječavanje sukoba interesa je u cilju potpune implementacije Zakona o
sprječavanju sukoba interesa, kao i u skladu sa odlukom Nacionalne Komisije za implementaciju
Akcionog plana za sprovođenje Strategije borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala,
jula 2011. godine i inoviranim Akcionim planom bila zadužena za sprovođenje dodatne mjere
(10-49) „Organizovati javne kampanje kako bi se građani podstakli da prijavljuju sukob interesa
javnih funkcionera“.
U prva četiri mjeseca 2012. godine, ukupno je objavljeno 232 naslova , od čega list “Dan” 87,
“Vijesti” 68, “Dnevne novine” 66 i “Pobjeda” 11 naslova.
23
47
Imajući u vidu da je jula 2011. godine stupio na snagu Zakon o sprječavanju sukoba
interesa, a koji se primjenjuje od 1. marta 2012. godine, Komisija je izradila prečišćeni tekst
Zakona o sprječavanju sukoba interesa. Isti je odštampan u vidu brošure na službenom i
engleskom jeziku i dijelio se učesnicima na edukativnim seminarima kao
marketinški
materijal o promociji sukobu interesa.
Obzirom da su izmjenama Zakona znatno povećane nadležnosti ove institucije, čiji je
prioritetan zadatak preventivna borba protiv sukoba interesa javnih funkcionera, bilo je
potrebno izraditi brošuru u kojoj su odštampana sva podzakonska akta Komisije zajedno sa
obrascima, a koja se primjenjuju takođe od marta 2012. godine.
Svi marketinški materijali: flajeri, vodiči, razglednice, omoti, memorandumi i dr. koji
posjeduju logo i znak Komisije, redovno su dijeljeni učesnicima edukativnih seminara i
brojnim predstavnicima koji su posjećivali ovu instituciju tokom 2011. godine.
Takođe i kada su predstavnici ove institucije učestvovali na konferencijama, okruglim
stolovima, radionicama u zemlji i inostranstvu.
48
Komisija je na edukativnim seminarima održanim u 2011. godini nastavila sa
distribuiranjem vodiča - flajera o sukobu interesa, u kojima su detaljno obrađene nadležnosti
Komisije, ograničenja propisana zakonom (upravni odbori, osnivanje firmi i dr.), rezultati rada,
kao i primanje i evidentiranje poklona, što doprinosi izbjegavanju situacija sukoba interesa u
koje javni funkcioneri mogu da dođu, kao i šire upoznavanje građana sa ovom problematikom.
Komisija je tokom 2011. godine, redovno ažurirala svoju bazu podataka u kojoj su
evidentirani svi javni funkcioneri, počev od 2005. godine, imovinskog stanja, donijetim
odlukama o kršenju Zakona, aktuelnostima u radu, vođenje prekršajnih postupaka, zahtjevi za
slobodan pristup informacijama, programi Komisije i sl. Svi podaci su javno i transparentno
prezentirani preko internet sajta Komisije (www.konfliktinteresa.me ).
Saopštenja se odnose i na objavljivanju donijetih odluka, zaključaka i mišljenja o javnim
funcionerima, a u cilju sprovođenja Zakona o sprječavanju sukoba interesa i efikasnije kontrole
tačnosti dostavljenih podataka. Saopštenjima se prenose informacije vezane za održavanje
edukativnih seminara za javne funkcionere (lokalne i državne funkcionere), za predstavnike
medija i predstavnike NVO-a, kao i održavanje regionalnih konferencija.
49
Posjećenost internet sajta Komisije u toku 2011. godine bila je izuzetno povećana i
evidentiran je podatak od 125 052 ulazaka. S toga se sajt svakodnevno ažurira, što se može
vidjeti i iz zastupljenosti informacija sa sajta Komisije objavljenih u medijima.
Na osnovu objavljenih novinskih članaka u Komisiji se priprema press- cliping, kojih
je tokom 2011. godine izrađeno 8 .
Tokom 2011. godine funkcionisao je i elektronski sistem servisiranja građana i poslovnih
subjekata, preko internet sajta Komisije i linka-pitajte predsjednika-preko koga građani i poslovni
subjekti mogu prijaviti sumnju u postojanje sukoba interesa, kao i sve druge informacije koje su
u nadležnosti ove institucije.
Kao i ranijih godina i tokom 2011. godine, na raznim TV stanicama emitovan je igrani TV
SPOT u trajanju od 39 sekundi, koji je izradila Komisija, na temu ponašanje javnog funkcionera
kada je u pitanju članstvo u upravnim odborima, osnivanje različitih firmi i NVO i dr. Veoma
pozitivno je ocijenjen kao marketinško-preventivno sredstvo za izbjegavanje situacija sukoba
interesa u koje javni funkcioneri mogu da se nađu. Emitovanje ovog propagandnog spota
nastavljeno je i početkom 2012. godine. Zbog nedostatka finansijskih sredstava ideja o izradi
novog igranog TV SPOT-a, na temu primanje i prijavljivanje poklona vezano za vršenje javne
funkcije, je ostala nerealizovana. Komisija očekuje da će tokom 2012. godine, preko IPA
programa, realizovati ovaj projekat.
X ZAHTJEVI ZA SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA
Uvažavajući osnovne principe javnosti i transparentnosti
podataka Komisija za
sprječavanje sukoba interesa, tokom 2011. godine, na osnovu Zakona o slobodnom pristupu
informacijama Komisija je postupila po 108 podnijetih zahtjeva koji su najčešće bili od NVO
MANS i CEMI.
Komisija je udovoljila svim zahtjevima za slobodan pristup informacijama i postupila u
skladu sa Vodičem za pristup informacijama u posjedu Komisije za sprječavanje sukoba interesa
koji je objavljen na sajtu Komisije www. konfliktinteresa.me, tako da svi podnosioci zahtjeva mogu
biti upoznati sa važećom procedurom.
PODNOSILAC ZAHTJEVA
TRAŽENA DOKUMENTA
(primjeri)
NVO MANS - 60% zahtjeva
(ukupno 64)
1. Podatke o broju podnijetih inicijativa za postojanje sukoba
interesa i Izvještaja o prihodima i imovini u odnosu na broj
javnih funkcionera; broj podnijetih prekršajnih prijava i broj i
vrsta izrečenih sankcija;
2. Broj i vrsta donesenih odluka, rješenja i mišljenja, kao i broj
javnih funkcionera koji su prijavili promjenu u imovini.
3. Broj pokrenutih prekršajnih postupaka protiv poslanika koji
nijesu napustili nespojivu funkciju;
4. Broj pokrenutih prekršajnih postupaka protiv predsjednika
lokalnih samouprava i direkcija javnih preduzeća i ustanova.
5. Broj podnijetih tužbi Upravnom sudu na odluke Komisije i
ishod presuda;
6. Broj zahtjeva za razrješenje sa javne funkcije;
7. Broj potpisanih sporazuma sa državnim organima i sličnim
institucijama iz regiona;
8. Informacije o broju obuka za javne funkcionere, članove
Komisije i Stručne službe i dr.
NVO CEMI - 9% zahtjeva
(ukupno 43)
DNEVNE NOVINE 1 zahtjev (1%)
50
Po zahtjevima pravnih i fizičkih lica, Komisija je postupala i izdala 308 dokumenata, u
zakonskom roku od 8 dana.
BROJ DOSTAVLJENIH ZAHTJEVA
Za izradu ovih odgovora Komisija često mora angažovati 1-2 službenika da bi se praktično
izradila informacija i odgovorilo na sva pitanja, nakon čega se ovi podaci koriste radi medijskog
promovisanja i izrade knjiga i brošura. Zahtjevi su uglavnom bili za dostavljanje rezultata rada
Komisije, i to svaka tri mjeseca, koji su prethodili izvještajima koje je Komisija inače redovno
dostavljala Nacionalnoj komisiji za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala. Tako npr.
NVO CEMI je 1. aprila uputila 15 zahtjeva, 8. juna-13 zahtjeva, 26. decembra–14 i sl., a NVO
MANS, 19. aprila–11, 30. juna–11, 11. septembra–8 zahtjeva i td.
Međutim, zahtjevi nijesu bili samo za Komisiju i o njenom radu, već je bilo interesovanja i
za imovno stanje bivšeg premijera, nekretnine bivšeg direktora policije, imovno stanje bivšeg
predsjednika sindikata Crne Gore, stambeni krediti ministra inostranih poslova i evropskih
integracija i sl.
XI OSTVARENA SARADNJA
Tokom prethodne godine Komisija je uzela učešća i dala svoj doprinos posjeti izvjestioca
Parlamentarne Skupštine Savjeta Evrope gospodina Jean Charles Gardettoo, koji je bio
zainteresovan za rad ove institucije i postignuti napredak u oblasti sukoba interesa, pa je u
neposrednoj komunikaciji sa Komisijom izrazio zadovoljstvo radom ove institucije. Takođe, takve
potvrde su bile i tokom posjete gospodina Pierre Mirela, generalnog direktora za proširenje i
člana Odbora za stabilizaciju i pridruživanje Evropskoj uniji.
Uspješna saradnja nastavljena je i sa predstavnicima civilnog sektora, posebno sa NVO
CEMI, kao i sa svim medijima u Crnoj Gori, štampanim i elektronskim, ali i medijima iz zemalja u
regionu koji su često isticali aktivnosti i rad ove Komisije.
Obzirom da je Vlada Crne Gore sredinom 2010. godine usvojila Informacije o praćenju
realizacije obaveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, a da je Ministarstvo vanjskih
poslova i evropskih integracija resorno ministarstvo zaduženo za kordinaciju, Komisija je tokom
2011. godine, uspješno sarađivala sa MVP izvještavajući o napretku u prevenciji sukoba interesa.
Radi pune implementacije Zakona o sprječavanju sukoba interesa i realizacije utvrđenih
programa za suzbijanje potencijalnog sukoba interesa, Komisija je imala intenzivnu saradnju sa
državnim organima Crne Gore, raznim ministarstvima, opštinama, ustanovama, fondovima i
privrednim društvima u cilju dobijanja potrebnih podataka vezano za pojedine javne funkcionere i
sa njima povezanim licima.
Posebna saradnja bila je sa Nacionalnom Komisijom za borbu protiv korupcije i
organizovanog kriminala, Ministarstvom unutrašnjih poslova i javne uprave, Poreskom upravom,
Upravom za nekretnine, Direkcijom za javne nabavke, Komisijom za kontrolu postupka javnih
nabavki, Komisijom za zaštitu podataka o ličnosti, Upravom za antikorupcijsku inicijativu, Upravom
za sprječavanje pranje novca i finansiranje terorizma, Ministarstvom finansija, Agencijom za
51
radio-dufuziju Crne Gore, i dr. Veoma korektna saradnja je bila i sa Vrhovnim sudom, Upravnim
sudom, Vijećem za prekršaje i pojedinim opštinskim organima za prekršaje kojima su upućivani
zahtjevi za pokretanje prekršajnih postupaka, po različitim osnovama i kršenjima Zakona o
sprječavanju sukoba interesa.
Posebno treba istaći saradnju sa skupštinskim odborima (Odborom za politički sistem,
pravosuđe i upravu, Administrativnim odborom, i dr), kada su u pitanju sugestije i komentari na
podzakonska akta i izvještaje koje podnosi Komisija.
Kao i ranijih godina, za organizovanje 9 edukativnih seminara-radionica, veliko
razumijevanje i podršku Komisija je imala od gotovo svih opština u Crnoj Gori, kako u središnjem,
tako u sjevernom dijelu Crne Gore i na primorju. Ovi seminari su bili dobro posjećeni, a javni
funkcioneri su često postavljali vrlo interesantna pitanja vezana za zakonitu primjenu propisa iz
ove oblasti, o čemu je u prethodnom dijelu Izvještaja bilo riječi.
XII ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
U okviru antikorupcijskih reformi u Crnoj Gori, Komisija za sprječavanje sukoba
interesa je u u proteklih sedam godina uspješno sprovodila antikorupcijske aktivnosti u oblasti
sukoba interesa, koje se reflektuju kroz napredak u shvatanju javnog funkcionera o značaju
„sukoba interesa“, većoj informisanosti i posvećenosti poštovanja Zakona, kao i u broju
donesenih odluka i izrečenih kaznenih sankcija po zahtjevima Komisije. Izmjena zakonskog
okvira, je bila preduslov za uspješnu implementaciju Zakona o sprječavanju sukoba interesa, a
samim tim se povećala efikasnost i efektivnost Komisije za sprječavanje sukoba interesa, što će
posebno doći do izražaja u narednom periodu, obzirom na primjenu Zakona od 1. marta 2012.
godine. Analiza odredbi izmijenjenog zakona jasno ukazuje na to, da garantuje adekvatan
pravni tretman za institut sukoba interesa i osigurava nezavisnost i nepristrasnost tijela
nadležnog za njegovu implementaciju, čime Komisija kao nadležni organ ne ispunjava samo
formalnu svrhu svoga postojanja, već i suštinsku, a to je potpuna implementacija Zakona o
sprječavanju sukoba interesa.
Komisija je tokom 2011. godine istakla važnost izmjene zakonskog okvira i postojanja
sadržajnijeg propisa o sprječavanju sukoba interesa i naglasila svoje prethodno date snažne
argumente da se radi daljeg unaprjeđenja područja sprječavanja sukoba interesa i uopšte
sprječavanja korupcije u Crnoj Gori pristupi izmjenama Zakona iz 2009. godine, pa je 29.
avgusta 2011. godine donesen Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju sukoba
interesa (Službeni list Crne Gore br. 41/11 i 47/11). Navedenim izmjenama uvedena su brojna
nova rješenja u Zakon među kojima je i prvi put uvedena odredba kojom se propisuje provjera
podataka unesenih u izvještaj o prihodima i imovini. Međutim, ostaje otvoreno pitanje da li je
takva odredba dovoljna oko provjere jednog od najvažnijih podataka iz imovinskog izvještaja „depozitima u bankama i drugim finansijskim organizacijama, u zemlji i inostranstvu“ odnosno da
li će se banke na zahtjeve Komisije dostavljajući podatke pozivati na obavezu čuvanja bankarske
tajne. Saradnja s tijelima, a naročito sa bankama koje su izvan Crne Gore može se ostvariti
samo na dobrovoljnoj osnovi tih tijela i zasad se ničim ne mogu obavezati na saradnju i dostavu
tih podataka. S druge strane, lica izabrana na neposrednim izborima su izuzeta (za razliku od
ostalih javnih funkcionera), za primjenu sankcija vezano za razrješenje sa javne funkcije i
nemogućnosti obavljanja poslova i zadataka državnog službenika u naredne četiri godine.
U toku 2011. godine donijet Zakon, kojim je ova nezavisna institucija stekla realnu osnovu za
potpunu primjenu propisa, kao i za odgovornije ponašanje javnih funkcionera, državnih i lokalnih
u obavljanju javne funkcije. Zakonom su propisani prekršaji (kaznene norme) za sve slučajeve
kršenja Zakona koje propisuju materijalne norme, pooštrene su prekršajne kazne i propisane su
kazne za organe vlasti, izmijenjene su odredbe o nespojivosti funkcija i dr., što sve ukazuje da su
ovim zakonskim izmjenama napravljene promjene koje utiču na odgovorniji odnos javnih
funkcionera prema sprovođenju Zakona o sprječavanju sukoba interesa i drugih propisa nego
ranijih godina, a to znači da se stvaraju osnovne pretpostavke o shvatanju javnih funkcionera da
dok vrše javnu funkciju ne stvaraju sebi poziciju za ostvarivanje svojih privatnih interesa i da ne
ulaze u potencijalni sukob interesa. Korupcija, a time i konflikt interesa kao preteča ovoj pojavi, je
antipod vladavini prava i predstavlja ozbiljnu prijetnju demokratskim vrijednostima, narušava ili
relativizuje pozitivnu anticipaciju građana prema demokratskim principima u organizaciji društva,
52
narušava ljudske slobode i prava i sprječava ili usporava ekonomski, kulturni i moralni prosperitet
društva.
Nakon sticanja statusa kandidata, posebno u dijelu rješavanja pitanja koja su postavljena
od strane međunarodnih organizacija i institucija,
Komisija je dala poseban
doprinos
sprovođenju Inoviranog Akcionog plana za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala,
sprovođenju mjera i aktivnosti u dijelu Mape puta za liberalizaciju viznog režima i preporuka
Evropske komisije u dijelu sprječavanja sukoba interesa i ispunjavanja preostalih preporuka
Evropske komisije, radi bržeg ulaska Crne Gore u Evropsku uniju, kao i aktivnosti koje su
usmjerene na usklađivanje propisa sa pravnom tekovinom Evropske unije (skrining).
Posebnu pažnju Komisija je posvetila mjerama prevencije sukoba interesa gdje spada
edukacija, obuka i podizanje javne svijesti kako javnih funkcionera tako i predstavnika medija i
NVO-a, koje su takođe planirane Strategijom za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala
2010 – 2014 godine. Predviđena je edukacija za razlicite ciljne grupe, npr. državne i lokalne javne
funkcionere, državne službenike, predstavnike civilnog sektora, medije, NVO i dr. U ovu svrhu je
neophodno organizovati specijalizovane programe obuke, a to je ključno pitanje za sprovođenje
zakona, upoznavanje sa zakonskim odredbama i praksom Komisije svih ciljnih grupacija na koje
se odnosi.
Sprovođenjem ovih programa koje Komisija realizuje kontinuirano, posebno kada su u
pitanju edukativni seminari i razmjena iskustava iz zemalja u regionu i posebno sa zemljama
EU za očekivati je da će postupanja suprotno zakonu, biti sve manja.
Radi usklađivanja zakonodavstva sa EU, poboljšanja rada Komisije i jačanja ove
nezavisne institucije, potrebno je u narednom periodu uraditi sljedeće:
- Pratiti preporuke Evropske komisije, Savjeta Evrope i međunarodnih organizacija,
vezano za usklađivanje tek izmijenjenog Zakona o sprječavanju sukoba interesa sa
odredbama iz Konvencije UN o korupciji, zakonodavstva EK, raznim direktivama i
uvažavajući pozitivnu praksu zemalja EU.
Posebne aktivnosti usmjeriti na realizaciju obaveza iz sedam ključnih prioriteta,
naročito u oblasti borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala (poglavlje 23 i 24) i time
dati doprinos za određivanje datuma početka pregovora i odluke o otvaranju pregovora.
- Aktivno učestvovati u realizaciji strategije i inoviranog Akcionog plana borbe protiv
korupcije i organizovanog kriminala.
- Preduzeti konkretne mjere na jačanju administrativnih kapaciteta Komisije i Stručne
službe, što podrazumijeva veću finansijsku podršku, povećati kadrovski i prostorni
potencijal i stimulisati rad određivanjem nadoknade za posebne i odgovorne poslove, kako
je to i u drugim zemljama u regionu.
- Posebno opredijeliti sredstva za realizaciju 14 utvrđenih programa, namijenjenih
preventivnim aktivnostima u suzbijanju potencijalnog sukoba interesa kod svih javnih
funkcionera, naročito u sadašnjoj fazi kada je stupio na snagu novi-izmijenjeni Zakon o
sprječavanju sukoba interesa, koji ima veća ograničenje za javne funkcionere, veće
sankcije, ali i veća ovlašćenja Komisije što podrazumijeva i veće obaveze i aktivnosti koje
se mogu realizovati uz pojačane administrativne kapacitete.
- Pozitivnu praksu koju je imala Komisija treba nastaviti i u buduće i još više razvijati i
jačati međunarodnu saradnju, prije svega u regionu, a zatim i sa zemljama EU i šire, u cilju
svestranijeg povezivanja, razmjene iskustava i potpisivanja sporazuma o saradnji na
bilateralnim osnovama;
Sve ove i slične aktivnosti doprinijeće stvaranju uslova za razvoj ukupne svijesti kod javnih
funkcionera i građana , ali i medija i NVO o značaju obavljanja javne funkcije i profilisanju ličnosti
javnog funkcionera, koja će sve manje u podsvijesti imati privatni, a sve više javni, odnosno
državni interes. To će, uostalom, biti jedna od značajnih karika u lancu bržeg pristupanja Crne
Gore u Evropsku uniju obzirom da je otvaranje i zatvaranje pregovora uslovljeno ispunjavanjem,
između ostalog, i uslova iz oblasti sukoba interesa.
XXX
53
54
PRILOZI
55
Download

CRNA GORA KOMISIJA ZA SPRJEČAVANJE SUKOBA INTERESA