Radna grupa Demokratsko upravljanje
Analiza i preporuke
Izdavač:
Misija Oebs u Srbiji
Evropski pokret u Srbiji
Kralja Milana 31/II
Tel: 011/3640-174
Fax:011/3640-202
[email protected]
www.emins.org
Za izdavača:
Maja Bobić
Uredništvo:
Evropski pokret u Srbiji
Lektura i korektura:
Evropski pokret u Srbiji
Dizajn: comma | communcations design
Štampa: Original
Tiraž: 500
ISBN 978-86-85207-83-9
Mišljenja i stavovi izraženi u ovoj publikaciji predstavljaju stavove autora priloga
i ne odražavaju neophodno i zvanične stavove Evropskog pokreta u Srbiji (EPuS)
niti stavove Misije OEBS u Srbiji (OEBS).
2
Sadržaj
O Nacionalnom konventu o Evropskoj uniji 2011
|5|
O Radnoj grupi Demokratsko upravljanje
|7|
Članovi Radne grupe Demokratsko upravljanje
|9|
Slabosti Zakona o izboru narodnih poslanika (2000) –
hipoteze i pitanja
| 11 |
Zaključci i preporuke
| 19 |
Demokratsko upravljanje u Srbiji: Nezavisno kontrolno telo i borba
protiv korupcije – iskustva Srbije i zemalja članica EU
| 24 |
Preporuke
| 55 |
Demokratsko upravljanje u Srbiji: Nezavisno kontrolno telo i borba
protiv diskriminacije – iskustva Srbije i zemalja članica EU
| 57 |
Preporuke
| 92 |
Prilozi
| 94 |
3
4
O Nacionalnom konventu o
Evropskoj uniji 2011
Nacionalni konvent o Evropskoj uniji u Srbiji (NK EU) je jedinstven projekat koji ima za cilj
institucionalizaciju stalnog tela u okviru kojeg će se voditi tematski strukturirana debata između predstavnika državne administracije, političara, nevladinih organizacija, stručnjaka, profesionalnih organizacija i šire javnosti, o budućem pristupanju Srbije Evropskoj
uniji.
Opšti cilj projekta je jačanje kapaciteta Srbije za proces EU integracije i stvaranje foruma za trajnu i javnu debatu o evropskoj budućnosti Srbije, koja bi obuhvatila i regione u
Srbiji. Jedan od ciljeva je i podsticanje otvorenog i transparentnog dijaloga između zainteresovanih strana tako što će im se obezbediti ekskluzivne i relevantne informacije od
strane stručnjaka iz datih oblasti.
Nacionalni konvent o Evropskoj uniji deluje po principu partnerstva između državnog
sektora, odnosno institucija direktno uključenih u proces pregovaranja i nedržavnog sektora odnosno nevladinih organizacija, političkih partija, akademske javnosti, privrednika,
medija i šire javnosti.
Nacionalni konvent o Evropskoj uniji (NK EU) se kontinuirano sprovodi od 2006. godine.
U prvoj fazi svog rada, tokom 2006. i 2007. godine, NK EU je postigao zapažene rezultate,
koji su predstavljeni kroz usvojene preporuke, u periodu kada se Srbija nalazila u procesu pregovaranja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.
U 2008/2009 Radne grupe NK EU su svojim Agendama pratile pojedina poglavlja budućih pregovora Srbije o članstvu u EU. Tokom druge faze, načinjen je pomak ka članstvu u
EU liberalizacijom viznog režima, otpočinjanjem primene Prelaznog trgovinskog sporazuma i podnošenjem zahteva za članstvo u EU.
5
Imajući u vidu sve zahtevnije naredne faze na putu Republike Srbije ka članstvu u
Evropskoj uniji, NKEU 2010 je upravo bio usmeren na praćenje sprovođenja prioriteta koji su jasno definisani u Evropskom partnerstvu i Nacionalnom programu integracije, a čiji
je pregled jednom godišnje izlistan u Izveštaju o napretku. Radne grupe NK EU su se, takođe, tamo gde je moguće, osvrtale na novi Ugovor o EU, Lisabonsku strategiju i ostale
strateške prioritete i politike Evropske unije.
NK EU 2011, imajući u vidu da je Srbija još uvek potencijalni kandidat za članstvo u EU, se
više usmerio na kvalitet donetih zakona, strategija i planova nego na prost broj; zadržao
je osnovnu funkciju – forum za javnu raspravu o najvažnijim, ili često zanemarenim, reformskim pitanjima na putu ka EU, kao i mehanizam za definisanje preporuka i predloga
od strane civilnog društva i poslovnog sektora donosiocima odluka.
NK EU 2011 je bio najviše usmeren na praćenje implementacije prioriteta definisanih u
Evropskom partnerstvu i Nacionalnom programu integracije, a posebno na pitanja definisana u Akcionom planu Vlade Republike Srbije za dobijanje statusa kandidata u EU.
Uzimajući u obzir najveći broj stalnih kritika i nedostataka u ispunjenju Političkih kriterijuma za članstvo u EU, Radna grupa je imala dve podteme: Reforma izbornog zakonodavstva i Nezavisna/regulatorna tela i njihova uloga u pretpristupnom procesu – iskustva
regiona i zemalja članica EU
Projekat Nacionalni konvent o Evropskoj uniji 2011 je podržala Organizacija za evropsku
bezbednost i saradnju (OEBS), a sprovođenje projekta je pomogla i Narodna skupština
Republike Srbije.
NK EU se sastoji od Predsedništva i Radnih grupa. Predsedništvo čine eminentni, visoki
zvaničnici i predstavnici nedržavnog sektora.
Radna grupa je imala 40 članova, predstavnika svih zainteresovanih grupa (državnih inicijativa, nevladinog sektora, profesionalnih udruženja, poslovnog sektora i drugih društvenih grupa) i internog eksperta. Teme Radne grupe su unapred bile definisane, a članovi su aktivno učestvovali u formulaciji predloga i preporuka.
Analize i preporuke predstavljene u ovoj knjizi rezultat su istraživanja i diskusija i predstavljaju zajednički stav članova Radne grupa o određenoj temi.
6
O Radnoj grupi Demokratsko
upravljanje
Uzimajući u obzir najveći broj stalnih kritika i nedostataka u ispunjenju Političkih kriterijuma za članstvo u EU, Radna grupa je imala dve teme, u okviru kojih su održana po dva
zasedanja.
Tema 1: Reforma izbornog sistema
U procesu transformisanja i reformisanja države, stabilnost institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava, ljudska prava, poštovanje i zaštitu manjina, čini se najizazovnijim i najzahtevnijim zadatkom za nadležne, kao i za društvo. Ovo su, s druge strane, takođe, deo kriterijuma koje naša zemlja mora ispuniti na putu ka članstvu u EU. Kao što je
pomenuto u Izveštaju o napretku 2010, okvirno izborno zakonodavstvo je delimično revidirano, ali „ustavne i zakonske odredbe koje nisu u saglasnosti sa evropskim standardima i dalje su na snazi”. One se odnose na kontrolu koju političke partije imaju nad mandatima poslanika i na mogućnost partija da arbitrarno određuju svoje poslanike, umesto
da prate red kandidata kakav je na izbornoj listi. U praksi, pitanje partijske kontrole nad
mandatima poslanika utiče negativno na predstavničku ulogu Parlamenta.
Ekspert Radne grupe: prof. dr Vladimir Goati*
*
Predsednik Transparentnost Srbija
7
Tema 2: Nezavisna/regulatorna tela i
njihova uloga u pretpristupnom procesu –
iskustva regiona i zemalja članica EU
Kapacitet i funkcionisanje nezavisnih i regularnih tela su od izuzetne važnosti za adekvatno reformisanje javne administracije, kao i promovisanje komunikacije i saradnje između
skupštinskih odbora, nezavisnih državnih institucija, i javnosti. Od kada novi Poslovnik
Narodne skupštine Republike Srbije definiše mehanizme saradnje između Narodne
skupštine i nezavisnih institucija, potrebno je dalje unapređenje pravnog okvira i jačanje posvećenosti poštovanju mandata nezavisnih regulatornih tela, kao i obezbeđivanje
adekvatnih resursa. Predstavljena su neka od iskustava zemalja regiona u pružanju odgovarajućeg okvira i okruženja za rad nezavisnih i regulatornih tela i njihovih odnosa sa
Parlamentom.
Ekspert Radne grupe: doc. dr Dejan Milenković*
*
8
Fakultet političkih nauka, Univerzitet u Beogradu
Članovi Radne grupe
Aleksandar Kovačević, ekonomista
Aleksandar Popov, direktor, Centar za regionalizam
Bojan Kovačić, zamenik direktora, Agencija za energetsku efikasnost Republike Srbije
Borislav Stojkov, direktor, Agencija za prostorno planiranje RS
Daliborka Nikodimović, viša savetnica, Zaštitinik građana Srbije
Dragiša Živković, savetnik šefa centralnog izbornog štaba, G17 plus
Đordana Kurir, načelnica, Narodna skupština Republike Srbije – Odbor za evropske
integracije
Đorđe Vuković, izvršni direktor, Centar za slobodne izbore i demokratiju
Elvira Kovač, narodna poslanica, Narodna skupština Republike Srbije
Izabela Kisić, analitičarka, Helsinški odbor za ljudska prava
Jasna Filipović, direktorka, Centar za razvoj neprofitnog sektora
Laslo Varga, predsednik, Odbor za evropske integracije Narodne skupštine Republike
Srbije
Ljubica Pavlović, savetnica za međunarodnu saradnju, Ustavni sud Srbije
Ljubo Maćić, predsednik Saveta, Agencija za energetiku Republike Srbije
Marijana Pajvančić, profesorka, Pravni fakultet Novi Sad
Mato Groznica, zamenik pokrajinskog sekretara, Pokrajinski sekretarijat za propise, upravu i nacionalne zajednice
Milan Jovanović, profesor, Fakultet političkih nauka
Milan Stefanović, direktor, PROTECTA- Centar za razvoj građanskog društva, Niš
Miloš Anđić, internacionalni sekretar, Srpski pokret obnove
Miloš Đajić, predsednik UO, Centar modernih veština
Miljenko Dereta, direktor, Građanske inicijative
Miodrag Jovović, zamenik pokrajinskog sekretara, Pokrajinski sekretarijat za lokalnu samoupravu i međuopštinsku saradnju
Mira Petrović, članica IO, Partija ujedinjenih penzionera Srbije
Momo Čolaković, šef poslaničke grupe Partije ujedinjenih penzionera Srbije, Narodna
skupština Republike Srbije
Nebojša Atanacković, predsednik, Unija poslodavaca Srbije
9
Nenad Čelarević, koordinator programa Reforma izbornog zakonodavstva i podrška razvoju lokalne samouprave, Nacionalni Demokratski institut za međunarodne odnose
Osman Balić, koordinator, Liga za Dekadu Roma
Radivoje Grujić, predstavnik za Srbiju International Foundation for Electoral Systems
(IFES)
Radmila Milivojević, savetnica, Privredna komora Srbije
Radovan Milićević, izvršni direktor, Regionalni centar građanske inicijative LINGVA
Kraljevo
Riza Halimi, narodni poslanik, Narodna skupština Republike Srbije
Slaviša Orlović, docent, Fakultet političkih nauka
Stevan Lilić, profesor, Pravni fakultet
Valentina Ivanić, direktorka, Centar za strateška ekonomska istraživanja CESS
Veljko Odalović, generalni sekretar, Narodna skupština Republike Srbije
Vlada Gajić, predsednik, Grad Kragujevac
Vuk Dinčić, narodni poslanik, Narodna skupština Republike Srbije
Zoran Andrejić, predsednik, Pokret potrošača Bor
Zoran Šami, narodni poslanik, Narodna skupština Republike Srbije
Zorana Marković, direktorka, Agencija za borbu protiv korupcije RS
10
Analize i preporuke
Prvo zasedanje – 31. mart 2011. godine, Beograd
Drugo zasedanje – 20. april 2011. godine, Novi Sad
Tema: Reforma izbornog sistema
Podtema: Podsistem političkog predstavništva
Slabosti Zakona o izboru
narodnih poslanika (2000)
– hipoteze i pitanja –
(1) Prema Sobolevskom „Političko predstavništvo može se shvatiti kao proces međusobne interakcije koja obezbeđuje sličnost između vladine politike i stavova naroda.
Sličnost ne znači identičnost i saglasnost. Stepen saglasnosti će povremeno varirati u pogledu različitih pitanja i u odnosu prema različitim grupama. Ono što se zahteva od reprezentativne vlade jeste nastavljanje procesa interakcije, otvaranje svih mogućih kanala
interakcije i kao rezultat toga, minimalan stepen konsenzusa oko aktuelne politike vlade”
(1969, 107). Osnova podsistema političkog predstavništva može biti volja božija, tradicija, nasleđe, imenovanje i kooptacija, a danas u savremenim demokratskim državama, to
je poverenje koje građani izražavaju na izborima. Institucija izbora je izraz sistematskog
nepoverenja u nosioce vlasti koje je ugrađeno u temelje demokratije. Kad pominjemo izbore mislimo na free and fair election, (o čijim smo fundamentalnim obeležjima pisali u
drugim publikacijama: Goati, 1989 i 1991), a ne na puko glasanje koje često organizuju
autoritarni i diktatorski režimi da bi obezbedili demokratsku legitimaciju.
(2) Na prvim izborima posle pluralističkog preokreta 1990. godine, u Srbiji je usvojen
Zakon o izboru narodnih poslanika – 1990, kojim je prihvaćen većinski izborni sistem
u dva kruga. Dve godine posle toga, prihvaćen je Zakon o izboru narodnih poslanika –
1992, zasnovan na proporcionalnoj izbornoj formuli koja je usvojena i u danas važećem
Zakonu o izboru narodnih poslanika – 2000. (koji je od 2000. godine u više navrata menjan). Usredsredićemo se na analizu najvažnijih odredaba potonjeg zakona.
11
(3) Opredeljenje za tip izbornog sistema (proporcionalni, većinski, kombinovani) znači
davanje prednosti nekoj od mnoštva vrednosti koje izborni sistemi ostvaruju; participacija, srazmerno predstavništvo, jednakost, konsenzus, čvrsta veza između glasača i „svog
poslanika”, politička stabilnost, jaka vlada, vladavina većine (Kirpatrick, 1981, 344-343). Ni
većinski, ni proporcionalni sistem ne ostvaruju u podjednakoj meri sve nabrojane vrednosti, nego daju prednost jednima na račun ostalih. Većinski sistem, na primer, pretpostavlja vladavinu većine (često „veštačke”) konsenzusu, dok proporcionalni sistem daje
prednost srazmernom predstavništvu nad jakom vladom. Kombinovani sistem nastoji
da se postignu, u isto vreme, neki efekti koju su imanentni većinskom i proporcionalnom
sistemu: srazmerna predstavljenost, jaka vlada. Bitna osobina kombinovanog izbornog
sistema je to što birač raspolaže sa dva glasa „jednim glasom birač glasuje za pojedinačnog kandidata u svojemu izbornom okrugu, a drugim glasom za stranačku ili koalicionu
listu u više mandatnom okrugu” (Kasapović, 2003, 194).
(4) U jednostranačkom parlamentu Srbije, pred prve izbore 1990. godine, usvojen je
– kao rezultat odluke vladajuće Socijalističke partije Srbije (SPS) – većinski sistem (u dva
kruga). Taj sistem je, kao što se moglo predvideti, doveo do velikog rascepa između izborne i parlamentarne snage partija. Najbolji pokazatelj takvog efekata izbornog sistema je i podatak da je vladajuća SPS dobila 46,1 odsto glasova, ali je u parlamentu osvojila
77,6 mandata. Nasuprot tome, dve najveće opozicione stranke (SPO i DS) osvojile su (zajedno) 24,2 odsto glasova i samo 10,4 mandata. Redistributivni efekti većinskog sistema
podstakli su tek formirane opozicione partije da zahtevaju prihvatanje proporcionalnog
sistema, što je Miloševićev režim, posle masovnih protesta sredinom 1992. godine, nerado prihvatio. Do toga je došlo na „Okruglom stolu” vlasti i opozicije u septembru 1992.
godine, posle čega je u Narodnoj skupštini Srbije usvojen odgovarajući zakon zasnovan
na „proporcionalnoj formuli”.
(5) Načelno posmatrano, mislimo da je proporcionalni sistem dobro rešenje za društvo
Srbije koje je socijalno i vrednosno heterogeno. Kad pominjemo proporcionalni sistem
ne mislimo na aktuelni posredni proporcionalni sistem koji je kod nas na snazi od 1992.
godine do danas. (O pitanju šta sistem čini posrednim raspravljaćemo kasnije). Ocena o
primerenosti proporcionalnog sistema heterogenom društvu Srbije važi ne samo ako to
društvo shvatimo u obimu ustavne preambule koja teritoriju (i stanovnike) Autonomne
pokrajine Kosova i Metohije smatra integralnim delom Srbije, nego i ako govorimo o teritoriji Srbije bez te pokrajine, na kojoj danas Srbija ne ostvaruje suverenost. U potonjem
slučaju otprilike 1/6 odsto stanovništva čini manjinska populacija (s obzirom na etničku
i (ili) versku pripadnost, a na vrednosnom polju u većinskoj populaciji dominira duboki
rascep na evropejce i tradicionaliste.
(6) Tokom desete decenije prošlog veka kada je primenjivan posredni proporcionalni
sistem (odnosno od 1992. godine), bez obzira na dominaciju vladajuće Socijalističke partije Srbije u izbornim kampanjama i na permanentne izborne prevare i neregularnosti od
strane te partije, a nauštrb opozicije (o tome Goati, 2001), opozicione partije (SPO, SRS,
DS, DSS) su uspele da ojačaju organizaciono i uspostave „kapilarnu organizaciju” na teritoriji čitave Republike Srbije. Drugim rečima, „proporcionalna formula”, premda pristrasno primenjivana u korist vladajuće SPS, olakšala je „institucionalizaciju” opozicionih partija – u smislu u kojem ovaj pojam koriste Rose i Mackie (1988, 536) – što se verovatno ne
bi dogodilo da je korišćen većinski izborni sistem uspostavljen 1990. godine. Ni izbori,
12
organizovani na osnovu posrednog proporcionalnog sistema posle Petog oktobra 2000.
godine (decembar 2000, 2003, 2007, 2008), a koji su lišeni masovnih izbornih prevara i
nepravilnosti, nisu ugrozili opstanak malih i srednjih partija, što je saglasno Duvergerovoj
hipotezi po kojoj „Proporcionalno predstavništvo vodi sistemu sa više partija rigidnih i
nezavisnih. Većinsko glasanje u dva kruga (vodi – VG) sistemu više partija elastičnih i zavisnih. Većinsko glasanje u jednom krugu (vodi – VG) dvopartijskom sistemu…” (1976,
235). Navedene hipoteze Duverger je u svojim prvima tekstovima smatrao zakonima.
(7) Mnogi uticajni političari u nas, kao i neki pripadnici naučne zajednice, u poslednjih
nekoliko godina, zastupaju javno stav da bi u Srbiji trebalo uspostaviti kombinovani sistem koji bi obezbedio visoki stepen podudarnosti između volje izbornog tela i sastava
parlamenta kao što čini proporcionalni sistem, ali bi, povrh toga, mogao osigurati, nakon
izbora, permanentnu vezu između birača i poslanika koji su neposredno izabrani u posebnim izbornim jedinicama. Iznetu ocenu je, zaista, teško načelno osporavati, ali uspostavljanje kombinovanog sistema sudarilo bi se u Srbiji sa jednom praktičnom teškoćom.
Tu nije reč o proporcionalnom „delu” kombinovanog sistema za koji bi, kao i do sada, čitava Srbija bila jedna izborna jedinica. Ali većinski „deo” kombinovanog sistema zahteva
podelu čitave (ustavom definisane) Srbije na izborne jedinice u kojima se bira po većinskom principu jedan poslanik. Međutim, dobro je poznato da Srbija ne ostvaruje suverenost na teritoriji AP Kosova i Metohije, i da je na toj teritoriji nemoguće zakazati i sprovesti izbore, u organizaciji srpske izborne administracije.
(8) Pravo na kandidovanje, prema važećem izbornom zakonu, imaju registrovane političke stranke, koalicije i druge političke organizacije (čl. 40). Ovde bi valjalo naglasiti da za
razliku od stranaka koje su pri registraciji obavezne – prema Zakonu o političkim strankama – da prikupe 10.000 potpisa, druge političke organizacije su dužne da prikupe isti broj
potpisa kao uslov za učešće na izborima.
(9) Prema članu 42a, važećeg Zakona o izboru narodnih poslanika, među kandidatima
mora biti najmanje 30 odsto predstavnika manje zastupljenog pola. Ova odredba treba
da unapredi rodnu ravnopravnost, ali to čini samo prividno, jer podnosilac liste nije obavezan da je poštuje prilikom stvarne selekcije nosilaca mandata koju vrši u drugom krugu izbora (deset dana pošto su proglašeni rezultati izbora). Ukoliko bi zakonodavac, prilikom usvajanja novog izbornog zakona, i prihvatio i zadržao proporcionalni sistem sa,
takozvanom, „zatvorenom listom”, rodna ravnopravnost bi mogla biti obezbeđena koristeći redosled kandidata na listi (ustanovljenjem obaveze da svaki drugi ili treći kandidat bude različitog pola). U slučaju primene kombinovanog sistema (zanemarujući iznetu prepreku) rodna ravnopravnost bi mogla biti ostvarena samo u proporcionalnom delu ovog sistema.
(10) Naglasićemo samo dve stvari o „biračkoj administraciji”. Prva se tiče biračkog spiska.
Nije nam poznat ni jedan uverljiv razlog zašto u Srbiji ne postoji jedinstven birački spisak,
nego se on vodi na više mesta uz korišćenje različitih kompjuterskih programa? Sličan
problem postojao je u Crnoj Gori, ali je to (pod pritiskom opozicije) rešeno još 1998. godine, čime je onemogućeno višestruko glasanje, kao i glasanje „mrtvih duša”. Šta stoji na
putu da se i kod nas reši taj tehnički problem sa krupnim političkim implikacijama?
13
(11) Drugi problem je sastav Republičke izbore komisije (RIK) koja ima širok spektar nadležnosti u izbornom procesu (čl. 34). Komisiju u stalnom sastavu čine predsednik i šesnaest članova koje bira parlament na predlog poslaničkih grupa. U suštini, reč je o organu u
kojem su predstavljene partije – učesnici u izbornom nadmetanju. Ovakav sastav RIK-a
u velikoj meri objašnjava potpuni fijasko pokušaja važećeg Zakona o finansiranju političkih stranaka (od 2003, stupio na snagu 2004. godine) da finansiranje političkih partija učini transparentnim. U ovakvom sastavu RIK-a bilo je iluzorno očekivati da predstavnici partija progovore o ilegalnim finansijskim transakcijama drugih partija, jer su i predstavnici konkurentskih partija mogli otkriti finansijske mahinacije njihove vlastite partije. Umesto toga, članovi RIK-a, u različitim sazivima parlamenta, priklonili su se za partije
povoljnijem rešenju; „žmurili” su na sve nezakonite finansijske aktivnosti, tako da ni jedna
partija nije, od 2004. godine do sada, kažnjena za finansijski prekršaj. Srećom, kontrola finansijskog poslovanja partija prebačena je – na osnovu člana 5, stav 4, Zakona o agenciji za borbu protiv korupcije (od 2009, a primenjuje se od 2010. godine) – Agenciji za borbu protiv korupcije. Ostaje da se vidi da li će taj novoformirani organ imati više uspeha u
borbi protiv političke korupcije čiji su najvažniji akteri političke partije.
(12) Niz drugih, naizgled tehničkih, ovlašćenja koje ima RIK zahtevaju da u tom organu,
umesto predstavnika partija vezanih trajanjem mandata parlamenta, budu stalni, profesionalni članovi koji svoje prividno tehničke odluke (često sa krupnim političkim posledicama) donose sine ira et studio. Dobre ideje u tom pogledu nudi Kodeks dobrog vladanja
u izbornim pitanjima usvojen od Venecijanske komisije (2002. godine). U tom dokumentu
govori se o stalnim nezavisnim izbornim komisijama koje su odgovorne „…za vezu sa lokalnim vlastima i drugim nižim komisijama, npr. u vezi izrade i ažuriranja biračkih spiskova” (2002, 25). Prema istom dokumentu, u rad Centralne izborne komisije treba da budu
uključeni i predstavnici političkih stranaka (koje učestvuju u izborima), značajnih nacionalnih manjina i Ministarstva unutrašnjih poslova.
(13) Političke partije ovlašćene su da izlaze na izbore samostalno ili u koaliciji sa drugom
partijom (partijama) kao što je to slučaj i u većini demokratskih zemalja. Problem nastaje kod visine cenzusa (praga) ili „prohibitivne klauzule” (Nohlen, 2003, 62) koju partija treba da osvoji da bi učestvovala u raspodeli mandata u parlamentu. Taj cenzus je u Srbiji 5
odsto od ukupnog broja glasova, pri čemu zakonodavac ne pravi razliku da li je podnosilac liste jedna partija ili više partija (koalicija). Ovom nepreciznošću zakonodavac široko otvara vrata izigravanju odredbe o cenzusu. Jer ratio legis te odredbe je ograničenje
broja parlamentarnih partija i time smanjenje kontigencije u političkom životu. Koristeći
nepreciznost zakonodavca, male, često programski heterogene partije formiraju koalicije samo zato da bi izigrale „prohibitovanu klauzulu” i da bi se domogle mandata i samim
tim obezbedile finansijsku pomoć koju im obezbeđuje država. Uz to, takve isključivo interesno zasnovane izborne koalicije postaju ponekad članovi već heterogenih vladavinskih koalicionih aranžmana, što političku orijentaciju tako uspostavljenih koalicionih vlada čini potpuno nepredvidivom.
(14) Istini za volju, zakonodavac ima na raspolaganju efikasan način da lako „doskoči”
opisanom lukavstvu partija. Umesto jedinstvenog praga, po mom mišljenju, treba da
propiše diferencirani „prag”, po kojem cenzus za učešće jedne partije na izborima iznosi
5 odsto, a za svaku sledeću partiju koja obrazuje izbornu koaliciju cenzus se povećava za
(uslovno) 2 procentna poena (primer Poljska).
14
(15) Ustav Srbije (2006) naglašava da je „Izborno pravo opšte i jednako, izbori su slobodni i neposredni (kurziv VG), a glasanje je tajno i lično” (čl. 52). Važeći Zakon o izboru narodnih poslanika (2000) grubo krši citiranu ustavnu normu o neposrednom karakteru izbora time što uspostavlja posredan proporcionalni sistem. Pošto je taj
oblik proporcionalnog sistema endogena srpsko-crnogorska institucionalna inovacija – nepoznata u teoriji izbornih sistema – korisno ju je podrobnije objasniti.
Potreba klasifikacije proporcionalnog sistema na dimenziji posredno/neposredno javila se posle Drugog svetskog rata u Saveznoj Republici Nemačkoj u obliku dileme da li je
uopšte (onaj do tada poznati) proporcionalni sistem posredan ili neposredan? Dilemu
je podstakla odredba Osnovnog zakona Nemačke (1949) po kojoj građani te zemlje
imaju pravo na neposredne izbore. Tokom rasprava o optimalnom izbornom sistemu
za Nemačku, izvestan broj pravnih eksperata izneo je sumnje da proporcionalni izborni sistem zadovoljava navedeni zahtev Osnovnog zakona i zatražilo da se o tome izjasni
Ustavni sud. Raspravljajući o tom pitanju Ustavni sud Nemačke je zauzeo stanovište da
je proporcionalni izborni sistem neposredan, ako ,,treća ličnost” (podnosilac liste, partija) ne interveniše u razdoblju između glasanja birača i raspodele mandata (Bierke, 1961,
19). Dok je u Nemačkoj, na osnovu iznetog kriterijuma Ustavnog suda, proporcionalnom
sistemu priznat neposredan karakter, u slučaju Srbije primena identičnog kriterijuma dovodi do obrnute ocene. U proporcionalnom sistemu Srbije odlučujuću ulogu, zapravo,
igra „treća ličnost” (podnosilac liste, politička partija), koja – deset dana posla objavljivanja izbora – potpuno arbitrarno određuje ko će od 250 kandidata zadobiti mandat! U
tom pogledu član 84 (stav I) Zakona o izboru narodnih poslanika (2000) je nedvosmislen
i glasi: „Podnosilac izborne liste će, najkasnije u roku od deset dana od dana nakon objavljivanja ukupnih rezultata izbora, dostaviti izbornoj komisiji podatke o tome kojim kandidatima sa izborne liste se dodeljuju poslanički mandati, u skladu sa odredbama ovog zakona”. Ovo bizarno rešenje ukida vezu između volje građana i poslanika, jer, konačnu selekciju poslanika vrši, post festum, arbitrarno partijski gremijum.
(16) Doduše, „tragove” ovakvog rešenje nalazimo i u Crnoj Gori u kojoj je partijski vrh
dužan da poštuje predloženi redosled u podnetoj poslaničkoj listi samo za prvu trećinu
dobijenih mandata, dok ostale mandate dodeljuje (takođe, posle objavljivanja izbornih
rezultata) pojedincima sa liste, bez obzira na redosled. Zbog toga bi se u ovom slučaju
uslovno moglo govoriti kao o „ublaženom posrednom proporcionalnom sistemu”.
(17) Smisao posrednih izbora izvrsno je ocenio Maurice Duverger na sledeći način:
„Posredno glasanje nije samo tehnika čiji je cilj ostvarivanje nejednakog predstavništva;
ono daleko nadmašuje taj plan…u celini, posredno glasanje je manje demokratsko nego
direktno glasanje: uticaj onih kojima se vlada na izbor vladajućih je manji u prvom nego
u drugom slučaju” (1958, 93). Ovako Duverger piše o hipokriziji onih koji koriste posredno glasanje: „Posredno glasanje je izvanredno sredstvo sa se odbaci demokratija stvarajući
privid da se primenjuje”. (1984, 167) (kurziv V.G.)
(18) Blanko ostavke u Srbiji našle su se u žiži političkih kontroverzi prvih godina ovog
milenijuma, kada su partije angažovane u prvim koalicionim vladama nastojale po svaku cenu da očuvaju svoj tanki „poslanički saldo”. Većina od njih je to učinila – bez uporišta u Zakonu o izboru narodnih poslanika – obezbeđujući od pripadnika svog poslaničkog kluba unapred potpisane antidatirane ostavke koje partijska rukovodstva mogu da
15
aktiviraju ako poslanici ne poštuju naloge rukovodstva pri odlučivanju u parlamentu ili
ako pokazuju nameru da napuste partiju. Uvođenje blanko ostavki značilo je, zapravo,
uspostavljanje imperativnog mandata i redukciju poslanika na partijske poverenike. U
korišćenju imperativnog mandata Crna Gora je pokazivala izvesne sličnosti sa Srbijom,
premda crnogorski Ustav iz 1992. godine (kao i Ustav iz 2007. godine) izričito ističe u
članu 77 da poslanik glasa po svom uverenju i da zbog toga ne može biti opozvan.
Međutim, mogućnost opoziva (i imperativnog partijskog mandata) u Crnoj Gori zaobilazno je uvedena Zakonom o dopuni zakona o izboru odbornika i poslanika (1995) prema
kojem poslanik automatski gubi mandat prestankom članstva u partiji, bez obzira da li
je do toga došlo isključenjem, ili napuštanjem partije od strane samog člana. Razlog arbitrarnog oduzimanja mandata (posle njegovog isključenja iz partije) mogla je da bude poslanička nedisciplina, ali i nastojanje da se „sklanjanjem poslanika” uprazni mesto
za ličnosti bliske partijskom vođi, kao i da se obezbeđenjem mandata određenoj ličnosti „uzvrati usluga” važnim partijskim finansijerima. „Sa neslobodnim poslanikom crnogorski parlament, umjesto središta slobodne političke rasprave i odlučivanja o najvažnijim pitanjima, funkcioniše kao ustanova koja samo ratifikuje stavove partijskih kadrova”
(Pavićević i Goati. 2002, 18). Zaobilazno oduzimanje poslaničkog mandata u Crnoj Gori
bilo je na snazi do 2004. godine kada je definitivno ukinuto odlukom Ustavnog suda prema kojoj poslanik zadržava mandat i kada prestane njegovo članstvo u partiji. Na taj način, Crna Gora se pridružila ogromnoj većini demokratskih zemalja u kojima je na snazi slobodan poslanički mandat.
(19) Odnos prema imperativnom partijskom mandatu u Srbiji ima dužu i „vijugaviju”
istoriju, nego u Crnoj Gori. Formalni prekid sa imperativnim mandatom i uspostavljanje
slobodnog mandata označila je odluka Ustavnog suda (27. maja 2003. godine), ali je ta
odluka poštovana samo do 3. marta 2004. godine, kada je obrazovana manjinska vlada
(na čelu sa DSS) koja je onemogućila sprovođenje te odluke sve do kraja svog mandata
(maja 2007. godine)! Pomenuta vlada, tačnije rečeno njena većina u Administrativnom
odboru Narodne skupštine, grubo je derogirala odluku Ustavnog suda prihvatajući blanko ostavke koje su članovi nekih partija (DSS, G17 plus) bili prisiljeni prethodno da potpišu da bi bili uključeni u partijsku listu na parlamentarnim izborima u decembru 2003. godine. U ovom slučaju prenebregnuta je okolnost da su blanko ostavke ugovori između poslanika i partije i da ne mogu da krše odluku Ustavnog suda. Administrativni odbor se nije
uopšte obazirao na hijerarhiju pravnih akata, nego je većinom glasova, na osnovu blanko
ostavki, nezakonito oduzimao mandate „neposlušnim” poslanicima, da bi sačuvao „tanku” podršku manjinskoj vladi. Ništa nisu pomogle tužbe poslanika sudovima u Srbiji, jer
nijedna od tih tužbi (ukupno 7) nije rešena do kraja mandata vlade (2007. godine) čiju je
stožernu stranku činila DSS.
(20) Ali, „priča” se, nažalost, ne završava nezakonitim oduzimanjem mandata „neposlušnim poslanicima”, jer je takva mogućnost usvojena kao rešenje u Ustavu (2006. godine), čime je, zapravo, legalizovana ranije protiv zakonita praksa. Član 102, stav 2, tog Ustava glasi:
„Narodni poslanik je slobodan da, pod određenim uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog
poslanika”. Cinična formulacija „poslanik je slobodan” u citiranoj odredbi prikriva, u stvari,
obavezu kandidata da „stave na raspolaganje” partijama svoje mandate, ako uopšte žele
da se nađu na kandidatskoj listi. Ova izrazito nedemokratska „ustavna inovacija” nije još
16
dobila potvrdu u Zakonu o izboru narodnih poslanika, ali će verovatno biti predmet žustrih debata prilikom usvajanja novog izbornog zakona.
(21) Zanimljivo je da je stav prema blanko ostavkama u Srbiji počeo da se menja u
drugoj polovini 2010. godine, pod uticajem kritičkih ocena institucija Evropske unije i
Venecijanske komisije. Inače, vlast je ranije bila potpuno „gluva” na identične prigovore
koje su joj je upućivali pripadnici domaće naučno-stručne javnosti (doduše, ekstremno
malobrojni). Promena stava vlasti pod uplivom evropskih aktera, postala je sasvim očigledna kad je Administrativni odbor Narodne skupštine – krajem 2010. godine, umesto
„glatkog” usvajanja blanko ostavke opozicionog poslanika Šormaza (član DSS), koju je
(protiv njegove volje) podnela DSS – osporio validnost tog dokumenta i omogućio da rečeni poslanik zadrži svoj mandat. Dodajmo pri tom da je Administrativni odbor – pošto u
međuvremenu Ustav Srbije nije promenjen, niti je Narodna skupština usvojila drugačije
autentično tumačenje člana 102, stav 2 – arbitrarno promenio svoje stanovište o jednom
ključnom pravnom pitanju što daleko prevazilazi njegove kompetencije.
(22) Najkrupnija posledica posrednog proporcionalnog sistema i blanko ostavki u Srbiji je potpuno ukidanje autonomije parlamenata, odnosno pretvaranje parlamenta u instituciju – maketu, a njegovih članova u promenljive delegate političkih partija. Opisani izborni sistem u Srbiji ima još dva latentna efekta. Prvi je ekstremno jačanje moći partijskog „lica” (aspekta) partije koje označava „partiju kao organizaciju”, naspram druga dva „lica” partije (partija u vlasti i partija na terenu) (o tome:
Goati, 2008, 49-51). Zbog toga se u Srbiji može govoriti – umesto o partitokratiji koja je univerzalno obeležje demokratskih poredaka (jer su partije daleko najuticajniji politički akter) – o partitodespotiji. Ovaj pojam ističe jače nego prethodni da partije nisu zadovoljne svojom ubedljivom suprematijom nad drugim političkim subjektima, nego da nastoje da te subjekte obesmisle ili ukinu (na primer, parlament).
Uz to, u distribuciji moći unutar partija Srbije došlo je do temeljnog preokreta; moć partijskog rukovodstva ekstremno je porasla pošto je centar moći koji čini „partija u vlasti”
(oličena u parlamentarnoj grupi), potpuno lišen važnosti, tako da taj centar ne predstavlja protivtežu moći partijskom rukovodstvu kao što je to slučaj u drugim parlamentarnim
partijama demokratskih zemalja. Drugi latentan efekt je olakšanje korupcije partijskog
rukovodstva što obezbeđuje potpuna arbitrarnost koja tom rukovodstvu obezbeđena
u odabiru poslanika iz šireg kruga kandidata. Nije teško pretpostaviti da je poslaničkim
kandidatima stalo da zadobiju mandat i da su za to spremni da ponude pripadnicima vrha partijske nomenklature (prvenstveno partijskom vođi) niz pogodnosti kako za njih lično, tako i za partiju.
(23) Svođenje poslanika u Srbiji na transmisiju tuđih odluka i parlamenta na skupštinu
promenljivih partijskih delegata, otvara pregršt pitanja, od kojih ćemo, namerno u hiperboličnom obliku, navesti sledeća:
•
da li su oni narodni predstavnici ili partijski poverenici?
•
da li je parlament, utemeljen na principu imperativnog partijskog mandata,
uopšte autonomna politička institucija ili je to samo skupština partijskih
poverenika?
17
•
zar ne bi bilo efikasnije da partije (koalicije) imaju jednog poverenika
(umesto 250 poslanika) koji raspolaže sa brojem glasova u skladu sa
snagom partije (princip deoničarskih društava)?
•
i najzad, postoji li u već poodmakloj epohi elektronskih komunikacija
jeftiniji način prenošenja odluka partijskog vrha predstavničkom telu od
partijskih poverenika koji to čini usmeno?
Literatura
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
18
Bierke,Volfgang, 1961, European Election by Direct Sufrage, Leiden, A.V;
Duverger, Maurice, 1958, Droit constitutionnel et institutions politique, Paris: PUF;
Duverger, Maurice, 1976, Les partis politique, Paris: Armand Coline;
Goati Vladimir, 1989, Politička anatomija jugoslovenskog društva, Zagreb: Naprijed;
Goati, Vladimir, 1991, Izbori u SRJ od 1990. do 1998, volja građana ili izborna
manipulacja (drugo izdanje), Beograd: CESID;
Goati, Vladimir, 2008, Političke partije i partijski sistemi, Podgorica: Fakultet
političkih nauka;
Kasapović, Mirjana, 2003, Izborni leksikon, Zagreb: Politička kultura;
Kirpatrick, Jean, 1981, „Democratic Elections, Democratic Governement and
Democratic Theory”, In: Democrtie et the Pools, A Comparative Study of Competitive
National Elections, Eds. David Butler, Howard Penniman amd Austin Ranney,
Washington and London: American Entereprise Institut for Public Policy Research;
Nohlen, Dieter, 1992, Izborno pravo i stranački sustav, Zagreb. Grafički zavod
Hrvatske;
Pavićević, Veselin i Goati, Vladimir, 2002, Reforma izbornog sistema Crne Gore,
Podgorica: Mreža nevladinih orgnizacija Crne Gore;
Rose, Richrd and Macki, Thomas, 1988, „Do Parties Persist or Fail? The Big Tradeoff Facing Organization”, In: Peter Merkl, When Parties Failes,, Emerging Alternative
Organizations, Princeton: Princeton University Press;
Sobolevski, Marek, 1968, „ Electors and Representatives; A Contributions to the
Theory of Representation”, In: Representation, Eds, Ronald Pennock and John
Chapman, New York: Atherton Press;
Venecijanska komisija, 2002, Kodeks dobrog vladanja u izbornim pitanjima,
Venecija, 16-19 oktobar.
Zaključci i preporuke
U okviru projekta „Nacionalni konvent o Evropskoj uniji 2011” Evropski pokret u Srbiji
je organizovao dva zasedanja posvećena pitanju promena izbornog zakona. U radu
Konventa su uzeli učešća ne samo eksperti iz oblasti izbornog zakonodavstva, nego i
funkcioneri političkih partija (DS, G17+, PUPS, SVM), kao i sekretar Narodne skupštine
Republike Srbije koji je, istovremeno, član radne grupe za novi izborni zakon, predstavnici administracije, sudske vlasti, nevladinog sektora. Tema izbornog zakona nije slučajno stavljena u fokus rasprave, jer je to najvažniji politički zakon posle Ustava, a neki autori čak izjednačavaju njegovu važnost sa Ustavom. Inače, Zakon o izboru poslanika u
Narodnu skupštinu usvojen je 2000. godine posle velikog „oktobarskog preokreta”. Da bi
se novi izbori održali što pre – radi oslobađanja od Miloševićevog parlamenta, izabranog
1997. godine (te izbore bojkotovale su sve opozicione partije izuzev SPO) – usvajanju izbornog zakona 2000. godine nije prethodila javna rasprava.
Doduše, stručna i naučna javnost su od početka upozoravale da novo usvojeni zakon
ne zadovoljava zahteve demokratskog političkog predstavništva i da ga treba menjati.
Među glavne slabosti zakona pominjani su: imperativni karakter mandata koji poslanike pretvara u delegate partijskog rukovodstva i, time, čitav parlament u skupštinu partijskih delegata što je suprotno tezi (sadržanoj u Ustavu Srbije iz 1990. i 2006. godine)
o nezavisnosti poslanika. Pretvaranjem parlamenta u delegatsku skupštinu i političkom
obezvređivanju parlamenta kao „najvišeg predstavničkog tela” bitno je doprinelo, prema mišljenju učesnika rasprave, usvajanje posrednog proporcionalnog sistema i blanko
ostavke (nedatirani potpisani papiri o odricanju od parlamentarnog mandata) koje kandidati za članove parlamenta predaju partijskom šefu da ih po arbitrarnoj oceni aktivira. Najzad, često se, na pomenutom zasedanju, kritikovano i malo prisustvo žena u parlamentu. Nije zbog toga čudo što su tri prethodno opisane institucije (posredni proporcionalni sistem koji, u stvari, znači uspostavljanje imperativnog mandata, blanko ostavke
i rodna (ne)ravnopravnost) izazvale najviše diskusija na zasedanju održanom 31. marta
2011. godine i što su oko toga formulisane najvažnije, (ali ne jedine) sugestije za promenu izbornoj zakona.
19
(1)
Promene karaktera izbornog sistema iz posrednog,
odnosno, promene poslaničkog mandata od
imperativnog u slobodni
Slobodan mandat nije, naravno, „savršena institucija”, jer sa sobom neizbežno nosi neke probleme i izazove sa kojima politički poredak mora da se uhvati u koštac. Tu, svakako, spada povećana kontingencija u političkom životu koja omogućava da se poslanici
slobodno izjašnjavaju, što ponekad dovodi u pitanje donošenje odluka (zakona) koje njihova partija podržava. Slobodno izjašnjavanje poslanika, takođe, pruža priliku bogatim
akterima da, novčanim podsticajima, utiču na poslanike da pružaju podršku zakonskim
predlozima kojima se suprotstavlja njihova partija, pa čak i da, u toku trajanja mandata,
prelaze u druge partije. Zato nije preterano tvrditi da slobodan mandat zaoštrava volens
nolens problem discipline poslanika, koja je bitan preduslov funkcionisanja parlamentarizma. Bez poslaničke discipline, naročito u parlamentima u kojima su odnosi snaga izjednačeni, nekoliko „poslaničkih nomada” mogu učestalom promenom „partijskog dresa” da
prouzrokuju permanentne smene na vlasti i da do maksimuma povise stepen neizvesnosti u političkom životu. Za uspešno funkcionisanje parlamentarizma nužan je minimum
partijske discipline, ali ukidanje slobodnog mandata je drastičan lek. Zakonodavac je, da
bi obezbedio bezuslovnu poslušnost poslanika partijskom vrhu, prihvatio posredni proporcionalni sistem nepoznat u teoriji partijskih sistema. Taj sistem se svodi na to da se
objavljivanje broja glasova i broja mandata odvoji od određivanja poslanika koji su nosioci tih mandata. Koji će kandidat od 250 predloženih postati poslanik određuje podnosilac liste (vrh partije, koalicije) deset dana posle objavljivanja izbornih rezultata (čl. 84, stav
I). Osim potpune zavisnosti kandidata, pomenutih 10 dana predstavljaju idealnu priliku
za koruptivne aktivnosti partijskog rukovodstva („partijska aukcija”) jer u izboru prosečno 25 od 250 nije vezano nikakvim eksternim ili internim kriterijumima.
Imajući u vidu sve što je rečeno, učesnici na zasedanju su, ogromnom većinom, podržali ideju da se posredni proporcionalni sistem zameni za proporcionalnim sistemom u kojem kandidati dobijaju mandate prema redosledu unapred utvrđenom na listi (takozvani
sistem „zatvorene liste”). Na taj način, birači će biti obavešteni odmah posle izbora, istovremeno o broju glasova, broju mandata i o njihovim personalnim nosiocima.
(2)
Ukidanje instituta blanko ostavke poslanika
Partijskim vrhovima očigledno nije bilo dovoljno samo da ukinu samostalnost poslanika, nego su želeli da osiguraju njihovu apsolutnu, dnevnu poslušnost. U tom cilju su kandidati za poslanike potpisivali antidatiranu izjavu kojom podnose ostavku na članstvo
u parlamentu, odnosno kojom se odriču poslaničkog mandata. Da li će i kada da aktivira blanko ostavku zavisilo je od volje partijskog šefa. (Ovaj antidemokratski instrument,
koliko nam je poznato, nisu koristili samo LDP i SVM). Blanko ostavke u Srbiji našle su se
u žiži političkih kontroverzi prvih godina ovog milenijuma, kada su partije angažovane
u prvim koalicionim vladama nastojale po svaku cenu da očuvaju svoj tanki „poslanički
saldo”. Većina od njih je to učinila obezbeđujući od pripadnika svog poslaničkog kluba
blanko ostavke koje bi rukovodstva aktivirala ako poslanici ne bi sledili liniju vrha partije
ili ako bi pokazali nameru da napuste partiju. Uspostavljanje blanko ostavki ostvareno je
bez legalnog utemeljenja, via facti, odlukom partija početkom 2003. godine. Pokušaj da
20
se ukine ilegalno vezivanje poslanika za vrh partija bila je odluka Ustavnog suda (27. maja 2003. godine), ali je ta odluka poštovana samo do 3. marta 2004. godine, kada je obrazovana manjinska vlada Srbije (na čelu sa DSS), koja je onemogućila sprovođenje te odluke sve do kraja svog mandata (maja 2007. godine)! Pomenuta vlada, tačnije rečeno njena većina u Administrativnom odboru Narodne skupštine, grubo je derogirala odluku
Ustavnog suda prihvatajući blanko ostavke koje su članovi nekih partija (DSS, G17 plus)
bili prisiljeni prethodno da potpišu da bi bili uključeni u partijsku listu na parlamentarnim izborima u decembru 2003. godine. U ovom slučaju prenebregnuta je okolnost da su
blanko ostavke politički ugovori između poslanika i partije i da ne mogu da krše odluku
Ustavnog suda. Administrativni odbor nije se, međutim, obazirao na hijerarhiju pravnih
akata, nego je, većinom glasova, na osnovu blanko ostavki, nezakonito oduzimao mandate „neposlušnim” poslanicima, da bi sačuvao „tanku” podršku manjinskoj vladi. Ništa nisu pomogle tužbe poslanika sudovima u Srbiji, jer nijedna od tih tužbi (ukupno 7) nije rešena do kraja mandata vlade (2007. godine).
Ali, „priča” o blanko ostavkama se, na žalost, ne završava onemogućavanjem oduzimanja
mandata „neposlušnim poslanicima”, o čemu je, kao što je napred istaknuto, doneo odluku Ustavni sud jer je suprotno rešenje usvojeno u Ustavu (2006. godine), čime je, zapravo, legalizovana ranije protivzakonita praksa. Član 102, stav 2, tog Ustava glasi: „Narodni
poslanik je slobodan da, pod određenim uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog
poslanika”. Cinična formulacija „poslanik je slobodan” u citiranoj odredbi prikriva, u stvari,
obavezu kandidata za poslanike da „stave na raspolaganje” partijama svoje mandate, ako
uopšte želi da se nađu na kandidatskoj listi.
(3)
Urediti pitanje rodne ravnopravnosti pri izboru
poslanika
U važećem izbornom zakonu uočena je hipokrizija zakonodavca, jer je članom 40a naloženo podnosiocima izbornih lista da između svaka četiri predložena kandidata bude
jedan kandidat manje zastupljenog pola (čitati: ženskog pola), ali je takva odredba izostavljena iz već citiranog člana 84 zakona kojim podnosilac izborne liste određuje koji će
kandidati biti poslanici! Tako je pravo na rodnu ravnopravnost postalo nudum ius. Većina
učesnika rasprave podržala je intenciju da se to ispravi i da među poslanicima obavezno
svaki treći ili četvrti bude ženskog pola.
(4)
Izrada jedinstvenog biračkog spiska i unapređenje
rada izborne administracije
Nije poznat ni jedan uverljiv razlog zašto u Srbiji ne postoji jedinstven birački spisak, nego se on vodi na više mesta uz korišćenje različitih kompjuterskih programa. Iako tehničko pitanje, nepostojanje jedinstvenog biračkog spiska ima krupne političke implikacije na regularnost izbora. Sličan problem postojao je u Crnoj Gori, ali je to (pod pritiskom opozicije) rešeno još 1998. godine, čime je onemogućeno višestruko glasanje, kao
i glasanje „mrtvih duša”. Drugi problem je nepostojanje nezavisnosti izborne administracije u sprovođenju izbornog procesa. Republička izborna komisija (RIK) ima širok spektar
21
nadležnosti u izbornom procesu (čl. 34). Komisiju u stalnom sastavu čine predsednik i šesnaest članova koje bira parlament na predlog poslaničkih grupa. U suštini, reč je o organu u kojem su predstavljene partije – učesnici u izbornom nadmetanju. Ovakav sastav
RIK-a u velikoj meri objašnjava potpuni fijasko pokušaja prethodnog Zakona o finansiranju političkih stranaka (od 2003. godine, stupio na snagu 2004. godine) da finansiranje
političkih partija učini transparentnim. Niz drugih, naizgled tehničkih ovlašćenja koje ima
RIK zahtevaju da u tom organu, umesto predstavnika partija vezanih trajanjem mandata
parlamenta, budu stalni, profesionalni članovi koji svoje prividno tehničke odluke (često
sa krupnim političkim posledicama) donose sine ira et studio. Dobre ideje u tom pogledu nudi Kodeks dobrog vladanja u izbornim pitanjima usvojen od Venecijanske komisije (2002). U tom dokumentu govori se o stalnim nezavisnim izbornim komisijama koje su
odgovorne „…za vezu sa lokalnim vlastima i drugim nižim komisijama, npr. u vezi izrade
i ažuriranja biračkih spiskova” (2002, 25). Prema istom dokumentu, u rad Centralne izborne komisije treba da budu uključeni i predstavnici političkih stranaka (koje učestvuju u izborima), značajnih nacionalnih manjina i Ministarstva unutrašnjih poslova.
(5)
Uvesti diferencirani cenzus za učešće političkih
partija i koalicija na izborima
Političke partije ovlašćene su da izlaze na izbore samostalno ili u koaliciji sa drugom partijom (partijama) kao, što je to slučaj i u većini demokratskih zemalja. Problem nastaje
kod visine cenzusa (praga) ili „prohibitivne klauzule” (Nohlen, 2003, 62) koju partija treba da osvoji da bi učestvovala u raspodeli mandata u parlamentu. Taj cenzus je u Srbiji 5
odsto od ukupnog broja glasova, pri čemu zakonodavac ne pravi razliku da li je podnosilac liste jedna partija ili više partija (koalicija). Ovom nepreciznošću zakonodavac široko otvara vrata izigravanju odredbe o cenzusu. Jer ratio legis te odredbe je ograničenje
broja parlamentarnih partija i time smanjenje kontigencije u političkom životu. Koristeći
nepreciznost zakonodavca, male, često programski heterogene partije formiraju koalicije samo zato da bi izigrale „prohibitivnu klauzulu” i da bi se domogle mandata i samim
tim obezbedile finansijsku pomoć koju im obezbeđuje država. Uz to, takve, isključivo interesno zasnovane, izborne koalicije postaju ponekad članovi već heterogenih vladavinskih koalicionih aranžmana, što političku orijentaciju tako uspostavljenih koalicionih vlada čini potpuno nepredvidivom. Istini za volju, zakonodavac ima na raspolaganju efikasan način da lako „doskoči” opisanom lukavstvu partija. Umesto jedinstvenog praga, treba da propiše diferencirani „prag”, po kojem cenzus iznosi 5 odsto, a za svaku sledeću
partiju koja obrazuje izbornu koaliciju cenzus se povećava za (uslovno) 2 procentna poena (primer Poljska).
(6)
Rešiti problem teritorijalne i predstavljenosti manjina
u parlamentu
Od 2000. godine do sada, u sva 4 izborna ciklusa, u sastav Narodne skupštine Republike
Srbije nije ušao nijedan poslanik iz blizu sto opština Srbije, tj. nije imao prebivalište u tim
opštinama. Takođe, kao dodatna ilustracija, i podatak da iz 17 opština u Srbiji nikada, od
1990. godine, nije došao nijedan poslanik. Sve ove opštine su redom na listi Vlade kao
22
devastirana područja ili nerazvijene opštine. Sa druge strane primećena je metropolizacija i nad-predstavljenost Beograda i Novog Sada. Iz tog dela zemlje dolazi skoro 40 predstavnika u našem nacionalnom parlamentu, a to je negde 26% biračkog tela. Takođe, u
navedenih 100 opština živi oko 1,7 miliona upisanih birača. Ako se posmatra aspekt metropolizacije sa stanovišta okružnih centara, videćete da još 100 poslanika dolazi iz okružnih centara, i da nema predstavljenosti ostalih delova Srbije, što dovodi do nesaglasnosti
predstavništva sa biračkim telom. Dodatni problem predstavlja činjenica da je taj isti izborni model prenet i na lokalni plan. Isti problem se desio na nivou opština gde su nadpredstavljenost odnele gradske opštine i urbana područja. Radna grupa NK EU preporučuje političkim partijama da u cilju ispravljanja ovih dispariteta same nađu način i varijetete pravičnije predstavljenosti svih delova Srbije.
Drugi problem se odnosi na problem predstavljenosti manjina u parlamentu koji još od
2003. godine nije rešen, a koji zahteva ozbiljnu raspravu naročito u situaciji u kojoj su
potpuno različiti statusi manjina, u smislu da li su koncentrovane, da li su disperzivne,
da li su velike ili male, da li imaju stranke ili nemaju političke partije koje ih predstavljaju.
Problem predstavlja zahtev da se obezbedi 10.000 potpisa građana za podnošenje kandidatske liste, što je za većinu manjina neprelazna barijera za izbornu partcipaciju. Kao
što je smanjen prag učešća u parlamentu, po istom principu predlaže se bitno smanjivanje cenzusa za manjine na oko 2000-3000 potpisa i, na taj način, u duhu pozitivne diskriminacije i razvoja demokratije u Srbiji, rešiti problem njihove predstavljenosti.
Pored navedenih preporuka, koje su najvećim delom odlukom Narodne skupštine
Republike Srbije postale, u junu 2011. godine, deo novog izbornog zakona, u raspravi su
pojedinačno pominjana i neka druga važna pitanja koja se tiču izbornog zakona en general. Dvoje učesnika zasedanja su smatrali da proporcionalni sistem nije optimalna opcija
za Srbiju zbog toga što građani ne znaju ko je zapravo njihov poslanik i predlagali da to
bude prevaziđeno usvajanjem većinskog sistema (kakav smo imali 1990. godine) ili kombinovanog izbornog sistema kakav danas funkcioniše u Vojvodini. Ne ulazeći u raspravu
o tome koje su prednosti i mane postojećih izbornih sistema (proporcionalnog, većinskog, kombinovanog) obe iznete sugestije u ovom trenutku nije moguće realizovati, jer
je potrebno prethodno (u oba slučaja) odrediti izborne jedinice na čitavoj teritoriji države. S obzirom na ustavnu preambulu, po kojoj je „…Pokrajina Kosovo i Metohija deo teritorije Srbije…”, to bi značilo da se i na tom prostoru odrede izborne jedinice i sprovedu izbori, što je nemoguće, jer Srbija na Kosovu i Metohiji ne poseduje suverenitet od juna 1999. godine. Još su dva važna pitanja kritički pokrenuta tokom diskusije na zasedanjima: prvo je preširoko definisan imunitet poslanika (čl. 103 Ustava); drugo je preveliki
broj (250) članova parlamenta Srbije (čl. 100 Ustava), s obzirom na veličinu zemlje. U oba
slučaja reč je, međutim, o pitanjima koja mogu da budu drugačije regulisana isključivo
ustavnim promenama, a ne novim izbornim zakonom.
23
Analize i preporuke
Treće zasedanje – 14. oktobar 2011. godine, Beograd
Tema: Nezavisna/regulatorna tela i njihova uloga u
pretpristupnom procesu – iskustva regiona i zemalja članica EU
Podtema: Uloga i značaj nezavisnog kontrolnog tela u borbi
protiv korupcije – iskustva Srbije i zemalja članica EU
Demokratsko upravljanje u Srbiji:
Nezavisno kontrolno telo i borba
protiv korupcije – iskustva Srbije
i zemalja članica EU
1. Pojam korupcija
1.1.
Ljudsko društvo i korupcija
Korupcija je izuzetno stara pojava. Ona je stara koliko i država, ako ne i starija. Korupcija,
u najširem smislu, jeste pre svega društvena pojava. Kao jedna vrsta iskrivljenja u sistemu vrednosti, ona je duboko utkana u sva (ne)savršenstva ljudske prirode – njegove vrline i mane, te je stara koliko i ljudska zajednica. Jedna od individualnih karakternih osobina poznata svim ljudskim zajednicama, bez obzira na njihovu rasnu i versku pripadnost,
svakako je – pohlepa. Za korupciju se zato kaže da je ona vladavina pohlepe. Stari grčki
mitovi govore da čak ni bogovi sa Olimpa nisu bili imuni na korupciju. Trojanski mit slikovito govori o ovom fenomenu. Erida – boginja srdžbe, besna što nije pozvana na jednu svadbu, došla je na nju nepozvana i među olimpske dame bacila zlatnu jabuku na
24
kojoj je pisalo „najlepšoj”. Na ovu laskavu titulu, pledirale su Hera, Atena Palada i Afrodita.
Zevs je nezahvalnu ulogu proglašenja najlepše dame poverio pastiru božanskog porekla,
Parisu. Tokom vizuelne analize, svaka od boginja Parisu je nudila nešto: bogatstvo, vlast,
mudrost, moć, udatu ženu… Najbolja ponuda oličena u vlasti i moći, povukla je Parisa u
svom izboru, što se smatra prauzrokom Trojanskog rata. Poznato je da su još stari Atinjani
imali skup pravila čiji je cilj bio da se ova negativna pojava suzbije. Rimski pravnik Polibije,
pod korupcijom podrazumeva „proces kvarenja vlasti”, a ovu formulaciju je kasnije, tokom srednjeg veka, preuzeo Makijaveli. Čak i čuvena Monteskjeova teorija o podeli vlasti
počiva na shvatanju da je svaka vlast sklona zloupotrebi i da se zato mora ograničiti drugom vlašću. Mnogi umetnici su, takođe, kroz svoja umetnička dela ukazivali na ovu negativnu, i, po društvo, opasnu i štetnu pojavu.
Jedan od zaključaka koji se može izvesti je da tamo gde postoji vlast i politička moć, postoje i preduslovi za korupciju.1
1.2.
Savremene definicije pojma korupcije
U leksikonu stranih reči i izraza, postoje više stranih reči koje se koriste u našem jeziku poput: korumpirati, koruptan, koruptela, koruptibilitet, korupcionista. Ekvivalent ovih stranih
reči jesu srpske reči pokvarenost, izopačenost, razvratnost, potplaćenost, beščašće… i sve
one ukazuju na moralno posrnuće čoveka koji je podlegao svojoj pohlepi.2
Postoji veliki broj definicija korupcije. Ipak, dve su osnovne: prva – šira, koju je svojevremeno dao Vito Tanci, a koji pod korupcijom podrazumeva svaki postupak u kojem dolazi
do namernog narušavanja principa nepristrasnosti pri donošenju odluka u cilju prisvajanja
neke pogodnosti; druga – uža, koja je kao takva u domaćoj i svetskoj literaturi često zastupljena, bazira se na definiciji Svetske banke, prema kome je korupcija zloupotreba javnih
ovlašćenja u privatnom interesu. Tri osnovna elementa užeg pojma „korupcija” su: zloupotreba, javno ovlašćenje i korist. Sličnu definiciju korupcije daje i međunarodna nevladina
organizacija Transparency International, prema kojoj je korupcija zloupotreba javnih vlasti
u privatne svrhe na uštrb opšteg dobra.3 Iako obe definicije imaju svoje nedostatke, prva
definicija, kao šira, omogućava istraživanje korupcije i u privatnom sektoru.
Druga, uža definicija korupcije, može biti izražena i deskriptivno, bez gubitka napred
pomenutog značenja. Tako, korupcija je postupak zloupotrebe u odlučivanju izabranog
ili postavljenog (javnog odnosno državnog) službenika koji ima svoj meritorni domen
odlučivanja i odgovornosti. U okviru svojih nadležnosti, postoji prostor koji je definisan
1
2
3
Uporedi: Aleksandar Fatić, „Korupcija i kriminalna devijacija”, Korupcija (zbornik radova), Centar za
menadžment – Institut za kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd, 2005, str. 3-5; Grupa autora,
Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, 2001, str. 9; Grupa autora, Uputstvo
za upotrebu korupcije, Argument, Beograd, 2002, str. 8-9, Grupa autora, Studija – Antikorupcija u Crnoj
Gori, Udruženje za demokratski pravni poredak, Podgorica, 2003, str. 3 i dr.
Uporedi: Milan Vujaklija, Leksikon stranih reči i izraza, Prosveta, Beograd, 1986.
Uporedi: Grupa autora, Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, 2001,
str. 10. Miodrag Jovanović, „Politička korupcija: pojam, uzroci, tipologija, s posebnim osvrtom na
postkomunističke zemlje”, Korupcija (zbornik radova) , str. 408.
25
zakonom i propisima, a koji javnom službeniku daje mogućnost diskrecionog odlučivanja, odnosno slobodne procene pri odlučivanju (jer se sve situacije ne mogu unapred pravno regulisati). Privatna lica ili interesno povezane grupe, traže od službenika uslugu da, pri
odlučivanju, donese odluku u njihovu korist. Za takvu nelegalnu (nezakonitu) ili nelegitimnu uslugu, oni nude službeniku drugu „uslugu” ili materijalnu dobit. Tako, javni službenik, radi svojih ličnih interesa čini štetu po opšti interes koga, kao dobar domaćin, treba da
promoviše, štiti i unapređuje u svom domenu rada.4
Postoje i izvesni oblici ponašanja koji, iako sa stanovišta prava ne predstavljaju korupciju, u sebi sadrže elemente ove po društvo štetne pojave. U Španiji i Italiji je rasprostranjena praksa da veliki fudbalski klubovi poput Real Madrida ili Juventusa u poslednjem kolu fudbalskog prvenstva javno obećavaju timu koji igra protiv konkurentske ekipe velike novčane premije igračima u slučaju nerešenog rezultata ili pobede. Ovakvo ponašanje nije zakonski zabranjeno, ali je svakako nemoralno i neetičko i vezano je za privatni
sektor.
Iako korupcija u privatnom sektoru jeste pojava koja zahteva podrobno izučavanje i analizu, u nastavku akcenat stavljamo na definiciju Svetske banke, koja se usredsređuje na
javni sektor. Po svojim dimenzijama i posledicama, korupcija u javnom sektoru je daleko opasniji fenomen, jer je ona u uskoj vezi sa funkcionerima organa javne vlasti i javnim
službenicima u najširem smislu i na svim nivoima.5
Korupcija predstavlja jedan negativan i štetan društveni odnos, te se često govori i o etičkom aspektu definisanja korupcije. Zato i etički standardi kako u javnom tako i u privatnom sektoru, mogu imati značajnu ulogu u suzbijanju ove pojave. Etika i korupcija su neraskidivo povezane. Što je viši stepen poštovanja morala i etike, manja je i mogućnost
korupcije.
2. Oblici korupcije
2.1.
Opšti osvrt na oblike korupcije
Kako je pojam „korupcija” i u „užem” značenju veoma širok, pojavni oblici korupcije se mogu odrediti na različite načine, pri čemu se može poći od različitih kriterijuma. Međutim,
i u ovom kontekstu, razlike nisu uvek „fiksirane” i podložne su različitim tumačenjima.
4
5
26
Grupa autora, Uputstvo za upotrebu korupcije, Argument, Beograd, 2002, str. 37-39.
Grupa autora, Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, 2001, str. 10.
Kriterijumi i pojavni oblici korupcije
Kriterijum
Oblici
korist
administrativna
politička
administrativno-politička
mehanizam korupcije
bez krađe
uz krađu
uz promenu ili donošenje novog zakona
struktura tržišta ili koruptivno ponašanje profitera
centralizovana
decentralizovana
stepen društvene opasnosti
malog obima
srednjeg obima
krupna korupcija
profesija
interna
eksterna
2.2.
Korist kao kriterijum za određivanje oblika
korupcije
Najznačajniji od svih kriterijuma jeste korist. Vrsta koristi dovodi do podele korupcije na
administrativnu, političku i političko-administrativnu korupciju.6
2.2.1. Administrativna korupcija
Administrativna korupcija u osnovi jeste korupcija koja je motivisana sticanjem koristi pojedinca koji, kao javni službenik u najširem smislu reči, u vršenju javnih ovlašćenja sebi, ili
sebi bliskim licima, pribavlja bilo kakvu korist, koja ne mora nužno biti materijalna, i koja,
striktno posmatrano, ne mora (uvek) biti ostvarena na nezakonit način.
Kada je reč o materijalnoj koristi za javnog službenika, ona se najčešće manifestuje u
novcu, kroz različite vrste provizija koje se javnom službeniku „daje” radi, na primer, davanja pozitivne ocene ili uticaja na zaključenje koncesije ili druge vrste u pravu poznatog
„upravnog” ugovora između privatnog lica i lokalne samouprave, države ili bilo kog drugog subjekta kome su poverena javna ovlašćenja (državne bolnice, škole, javnog preduzeća i sl). Ilustrativni je slučaj bivšeg direktora EPS-a za koga je u istrazi utvrđeno da zajedno sa povezanim licima (suprugom, decom i dr) ima ukupno 16 kuća i stanova, uglavnom
u Beogradu. Sudskog epiloga, na žalost, nije bilo, jer je nastupila zastarelost. Navedeni
oblik administrativne korupcije je svakako nezakonit i protivpravan. Međutim, postoje i slučajevi kada korist nije materijalna, niti je sam postupak nezakonit, ali je duboko
6
Uporedi: Aleksandar Fatić, „Korupcija i kriminalna devijacija”, Korupcija (zbornik radova), Centar za
menadžment – Institut za kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd, 2005, str. 6-10.
27
nemoralan. Slikovit primer za ovaj vid korupcije vezan je za javne nabavke. Komisija za
javne nabavke, „vagajući” koji je kandidat „najbolji”, često cene odnose koje imaju sa ponuđivačima. Tada nije bitna sama ponuda, već lični sukobi koje su ranije pojedinačno
imali sa nekim od njih. Zato biraju onog koji sa njima ranije nije došao u lični sukob, iako
su ponude ovih drugih, perspektivnije i sigurnije za nabavljača, a na duži rok i ekonomski
više isplative. Iako to znaju, članovi Komisije postupaju suprotno svojoj proceni, ali u skladu sa dozvoljenom diskrecionom ocenom. U konkretnom slučaju, procena je bila uslovljena „ličnim” razlogom a ne razlogom javne koristi, a „korist” članova Komisije je, konkretno, „osveta” proizašla iz ličnog sukoba članova i ponuđača. Članovi Komisije na ovaj
način ne čine krivično delo, ali je njihovo ponašanje nemoralno, a posledice njihovih svesno učinjenih postupaka potencijalno mogu da dovedu do štete po javni interes i domaću privredu.
2.2.2. Politička korupcija
Politička korupcija postoji onda kada se korupcijom ostvaruje korist pre svega za političku
stranku ili za neku interesnu grupu sa političkim interesom. Jedan od takvih oblika svakako je trgovina glasova narodnih poslanika. Njom se prvenstveno stiče korist za stranku, i
u tom smislu, korist je politička. Politička korupcija u parlamentu se često smatra najkrupnijom i najozbiljnijom formom političke korupcije. Afera Bodrum iz 2003. godine svakako predstavlja jedan od takvih primera koji se desio u Srbiji i koji je, na kraju, imao i sudski epilog. Poslanik koji je koristio tuđu poslaničku karticu na kraju je odgovarao i pravnosnažno je osuđen za izvršeno krivično delo zloupotrebe službenog položaja.7
Drugi primer političke korupcije ogleda se u „trgovini” javnim funkcijama, nakon održavanja izbora. U mnogim zemljama se tada bilo kakav viši, „javni interes” pretvara u klasičnu političku trgovinu. Odluke o tome ko će upravljati ministarstvima ne oslanjaju se na
znanje i iskustvo kandidata, već se isključivo zasnivaju na partijskoj lojalnosti i pripadnosti. U raspodeli političkih funkcija značajno je i da se „partijski” kadar nađe u upravljačkoj strukturi velikih državnih industrijskih monopolskih konglomerata, kao što su to
železnica, avio-prevoz, proizvodnja i distribucija struje, vode i sl. Zato su mesta direktora i članova upravnih i nadzornih odbora državnih javnih preduzeća uvek „politički” interesantna, što se u Srbiji jasno primećuje nakon svakih održanih parlamentarnih izbora.
Podela funkcija u javnim preduzećima nije motivisana profesionalnim znanjem kandidata, niti je transparentna i otvorena, jer ne podleže konkursu i nadmetanju znanjem među kandidatima.
Stranke postojeće funkcije i pozicije koriste za „kupovinu glasova” određenih kategorija birača. Ova pojava se u uporednoj terminologiji u širem smislu naziva rentijersko ponašanje (rent-seeking behaviour), a jedna od njenih manifestacija jeste „prividno pravilno
korišćenje javnih fondova” (pork barelling), kojom se označava praksa administracije da,
pod uticajem političke elite, u određenim oblastima utroši veće količine državnog novca
za određene kategorije birača (na primer, penzionere, studente, bolesnike i sl), sa ciljem
7
28
Uporedi: Aleksandar Fatić, „Korupcija i kriminalna devijacija”, Korupcija (zbornik radova), Centar za
menadžment – Institut za kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd, 2005, str. 7.
da stranka dobije njihovo „poverenje” i glasove na budućim izborima, idući tako na uštrb
opštem interesu i društvenoj dobrobiti u celini.8
Treći oblik političke korupcije, u vezi je sa privatnim ekonomskim interesima i najčešće
se ogleda kroz finansiranje političkih stranaka i sukob interesa političkih funkcionera pri vršenju javnih funkcija. Ovaj oblik postoji onda kada političke stranke, kroz funkcionere organa javne vlasti koji su politički kadar, podležu pritiscima i donose zakone i druga pravna
akta odnosno „državne” strateške odluke u interesu, na primer, ekonomskih elita (imućnih
ljudi, vlasnika privatnih preduzeća i korporacija i sl). Za uzvrat, stranka „dobija” sigurne
izvore finansiranja, a „politički lideri” pojedinačne povlastice i „pogodnosti”. Zato demokratske zemlje insistiraju na veoma restriktivnim zakonskim pravilima u vezi sa finansiranjem političkih stranaka, kao i na postojanju pravila o sukobu interesa.
Zakoni o finansiranju političkih stranaka u uporednom pravu bazirani su na restriktivnoj
postavci da svi pojedinačni prilozi iznad propisanog limita moraju biti poznati, odnosno ne
smeju biti anonimni. Na taj način se smanjuje mogućnost skrivenog dogovaranja i političke korupcije, jer davalac često ima određene interese koji ga opredeljuju da takve priloge i daje. Tako je Helmut Kol (Helmout Kohl), bivši nemački Kancelar i počasni predsednik Demohrišćanske partije, 2000. godine bio primoran da napusti ovo mesto, zbog velikih neprijavljenih donacija koje su dospele u partijske fondove, što je ukazivalo na korupciju. Sličan skandal desio se u Italiji za vreme vladavine Betina Kraksija (Bettion Craxi),
od 1983. do 1987. godine kada se, u sudskom procesu u vezi sa nelegalnim finansiranjem
političke kampanje, Kraksi branio argumentom da je „sve bilo u interesu nacije”.9
Savet za borbu protiv korupcije u Srbiji razmatrao je pitanja koja su se pojavila u javnosti u vezi sa sumnjama oko izvora finansiranja putovanja četiri ministra Vlade Srbije na
Olimpijske igre u Atini 2004. godine. Ovi ministri su se „otvoreno” hvalili da nisu putovali
o trošku budžeta Republike Srbije, niti o svom vlastitom trošku. Savet je, nakon što se ova
vest pojavila u javnosti, tražio od tadašnje Vlade da ministri saopšte imena finansijera putovanja, jer je u pitanju potencijalno dovođenje ministara u podređen položaj od strane finansijera, pa samim tim i kršenja zakonskih normi o sukobu interesa. Vlada nije odgovorila na ovo pitanje Savetu i javnosti.10
2.2.3. Administrativno-politička korupcija
Administrativno-politička korupcija predstavlja oblik korupcije koji od strane pojedinih
autora nije prepoznat, već je usled njihovog nerazlikovanja političke i administrativne
korupcije, jednom rečju i zajedno sa administrativnom korupcijom, nazvan političkom
8
9
10
Uporedi: Miodrag Jovanović, „Politička korupcija: pojam, uzroci, tipologija, s posebnim osvrtom na
postkomunističke zemlje”, Korupcija (zbornik radova) , str. 412-413.
Uporedi: Aleksandar Fatić, „Korupcija i kriminalna devijacija”, Korupcija (zbornik radova), Centar za
menadžment – Institut za kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd, 2005, str. 9-10.
Uporedi: Verica Barać, Ivan Zlatić (priređivači), Korupcija, vlast, država (drugi deo), Res Publica, Beograd,
2005. str. 102.
29
korupcijom.11 Jedan od razloga za to je što kriterijum od koga polaze pomenuti autori nije korist već zloupotreba javnih vlasti u privatne svrhe.
Posmatrano iz ovog ugla, „zloupotreba javnih ovlašćenja” u širem smislu podrazumeva
političku korupciju u kojoj učestvuje bilo koji imenovani ili postavljeni javni službenik ili
nameštenik u najširem smislu reči. Ovakvo gledište naročito ima svoje opravdanje u zemljama u tranziciji, jer je u njima još uvek dominira, takozvani, „sistem plena” (spoils system) koji je bio napušten u SAD i drugim zapadnim demokratijama još krajem 19. veka. Drugačije rečeno, u „sistemu plena”, nakon izbora, nove partije i nova politička većina
menja i sve profesionalne kadrove, od vrha do dna. U savremenim pravnim državama, međutim, vremenom je ustanovljen „merit službenički sistem” – zasnovan na sistemu vrednovanja kadrova (pre svega profesionalnih državnih službenika), u kome se jasno odvaja politička od službeničke, kao profesionalne funkcije. Na žalost, u zemljama u tranziciji,
u kojima dominira strogo hijerarhizovani model uprave, javni službenik je još uvek pod
snažnom kontrolom funkcionera javnih vlasti kao nosioca političke funkcije.
U takvom sistemu, uzimajući u obzir kriterijum koristi nastaje i ovaj treći, mešoviti oblik
korupcije. Javni službenik kome je povereno diskreciono ovlašćenje, pod pritiskom politički usmerenog i izabranog funkcionera javne vlasti „izvršava” političke naloge iza kojih
se krije politička stranka. Ti nalozi često „idu u korist” interesima „moćnih ljudi”, preduzeća, korporacija, odnosno privatnih interesa. Oni naročito dolaze do izražaja pri zaključenju javnih poslova ili finansiranju političkih stranaka. Kada dođe do korupcije ovog tipa,
u javnosti se gubi poverenje u kompletnu vladajuću političku, ali i administrativnu strukturu,
što kod građana stvara osećaj opšte korumpiranosti vlasti u celini. Jedan od brojnih slučajeva administrativno-političke korupcije u Srbiji, koji je svojevremeno javno publikovan
od strane Saveta za borbu protiv korupcije je i, takozvana, afera vezana za Izveštaj o izvozu
šećera u zemlje Evropske unije, odnosno afera Šećer.12
2.3.
Mehanizam korupcije kao kriterijum za
određivanje oblika korupcije
Druga podela korupcije polazi od mehanizma korupcije, odnosno njenih ekonomskih posledica. Prema ovom kriterijumu razlikujemo: korupciju bez krađe, odnosno korupciju koju omogućava primena zakona (propisa), korupcija uz krađu, koju omogućava izigravanje, odnosno kršenje zakona (propisa) i korupcija koja dovodi do promene odnosno stvaranja novog zakona (propisa).13
11
12
13
30
Napomena: u već pomenutom zborniku radova Korupcija Centra za menadžment, po ovom pitanju
različite stavove o pojmu „politička korupcija”, polazeći od različitih kriterijuma, iznose u svojim
tekstovima: Aleksandar Fatić, „Korupcija i kriminalna devijacija”, str. 3-44. i Miodrag Jovanović, „Politička
korupcija: pojam, uzroci, tipologija, s posebnim osvrtom na postkomunističke zemlje”, str. 405-429.
Uporedi: Verica Barać, Ivan Zlatić (priređivači), Korupcija, vlast, država (prvi deo), Res Publica, Beograd,
2004. str. 4-15.
Uporedi: Grupa autora, Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, 2001, str. 21.
str. 155-162.
Korupcija bez krađe, odnosno korupcija koju omogućava primena zakona i drugih propisa, najčešće je vezana za komplikovani sistem dozvola ili odobrenja pri obavljanju određenih poslova u privredi. Svakom privredniku je u interesu da, u sistemu dozvola i odobrenja, što pre dođe do ovih upravnih akata na koje, inače, i ima pravo. Ali, to nije uvek u
interesu javnog službenika. Najpre, zato što često ne postoje mehanizmi koji bi podsticali njegov efikasan rad, jer bez obzira na to koliko efikasno radi, njegova plata ostaje ista. S
druge strane, znajući da „brzina” jeste jedan od ključeva uspešnog biznisa, državni (javni)
službenik se ponaša tako da, znajući da je neko preduzeće spremno da putem mita „ubrza” proces izdavanje dozvola, jednostavno – čeka. Tako službenik uvećava verovatnoću
da mu mito i bude ponuđen, a u cilju da proces izdavanja „ubrza”. Ovaj „mehanizam” korupcije spada i u klasičan oblik administrativne korupcije.14
Korupcija uz krađu, odnosno korupcija koju omogućava izigravanje odnosno kršenje zakona (propisa), je slična prvom obliku i spada u domen administrativne ili administrativno-političke korupcije. Na primer, u slučaju ograničenja uvoza određene vrste tehničke,
tekstilne ili druge robe, privrednik ima interes da uveća količinu dozvoljenog kontingenta uvoza, odnosno izvoza, ili da se nađe na spisku privrednika koji su dobili dozvolu. Zato
je i spreman da to podstakne davanjem mita. Zauzvrat, korumpirani javni službenik mu
izdaje potrebnu dozvolu čime mu, kršeći zakon, obezbeđuje uvoz ili izvoz veće količine
određene robe ili mu omogućava da se nađe na spisku dobavljača koji će mu takav uvoz/
izvoz omogućiti. Izdavanjem dozvole, državni službenik svesno krši zakon i zloupotrebljava službeni položaj za vlastiti, prvenstveno materijalni interes koji koruptor i ostvaruje putem mita, ili to čini pod pritiskom političke stranke koja ga je na „dobro plaćeno mesto” i
postavila.15
Međutim, po navedenom kriterijumu, svakako da je najopasnija korupcija koja dovodi
do promene odnosno stvaranja novog zakona (propisa). Ovaj oblik povezan je sa procesom koji se u ovom regionu naziva tajkunizacija. Ova vrsta se smatra i klasičnim primerom političke korupcije o kojoj je već prethodno bilo reči. Ona dovodi do promene zakona i drugih propisa, u skladu sa privatnim interesima koruptora. Finansijski moćnici – tajkuni, na ovaj način ovladavaju državom, jer država stvara i oblikuje institucionalni okvir
za obavljanje privrednih aktivnosti prema posebnim, privatnim i privilegovanim, interesima onih koji su za promociju svojih interesa spremni da potplaćuju druge, naročito
„moćne” političare koji mogu da budu od koristi. Na taj način, država prestaje da bude
„javna stvar” (Res Publica) i postaje privatna država finansijskih moćnika, odnosno „banana republika”.16
14
15
16
Uporedi: Grupa autora, Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, 2001, str.
155-158.
Uporedi: Grupa autora, Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, 2001, str.
158-160.
Uporedi: Grupa autora, Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, 2001, str.
160-162.
31
2.4.
Struktura „tržišta” korupcije kao kriterijum za
određivanje oblika korupcije
Sledeća podela korupcije je centralizovana i decentralizovana korupcija. Osnov za
ovu podelu „korupcije”, opet, zavisi od različitih autora. Prema jednom stavu, osnov jeste struktura tržišta korupcije, a po drugom, osnov je subjekt koji koruptivnim ponašanjem
„profitira” – javni službenik ili država, odnosno politizovani državni aparat u svrhu bogaćenja pripadnika vladajućeg kruga.
U svakom slučaju, za ovaj oblik korupcije karakteristične su dve situacije. Na primer, izdavanje dozvole za izgradnju objekta zahteva više različitih rešenja, odluka i potvrda koji izdaju različiti i međusobno nepovezani organi, odnosno državni službenici koji nisu
međusobno u dosluhu. Znači, „tržište korupcije” u konkretnom primeru je decentralizovano, jer je decentralizovan i način donošenja odluke. U ovom slučaju, moćni pojedinci i grupe nastoje da „korumpiraju” jednog ili više službenika u cilju dobijanja dozvole za izgradnju. Korupcijom se bave javni službenici za svoj račun, strepeći da će biti uhvaćeni i kažnjeni. U drugom slučaju, u osnovi se nalazi centralizovana država, kada je za izdavanje jedne
značajne dozvole dovoljan potpis samo jednog, po pravilu visokog, državnog službenika,
odnosno funkcionera javne vlasti kao političkog eksponenta. Tada politička sfera generiše korupciju, njen obim i modalitet. U svakom slučaju, bez obzira od kog kriterijuma polazimo, decentralizovana korupcija predstavlja klasičan primer administrativne, a centralizovana – političke korupcije.17
2.5.
Materijalni interes kao kriterijum za određivanje
oblika korupcije
Poslednja podela korupcije je ona koja polazi od kriterijuma materijalnog interesa, odnosno od visine materijalne štete i stepena društvene opasnosti. To je podela na korupciju malog, srednjeg i krupnog obima.
Korupcija malog obima, ili sitna korupcija, je građanima dobro poznata, jer se sa njom
svakodnevno suočavaju u komunikaciji sa javnom upravom u širem smislu reči na svim
nivoima u rešavanju svakodnevnih životnih problema. Ona se ogleda u podmićivanju
u malim iznosima ili materijalnim dobrima male vrednosti, prvenstveno radi ubrzavanja primene propisa i procedura u ostvarivanju nekog prava, koje građanima već i pripada. U njoj, po pravilu, učestvuju šalterski službenici i drugi niži javni službenici u postojećoj službeničkoj hijerarhiji. Osnovni razlozi odstupanja od profesionalne etike i stupanja u „korupcijsku” igru su mala plata i nemogućnost rešavanja osnovnih egzistencijalnih
potreba, a ne neposredno lično bogaćenje. U patrijarhalnim društvima, kakva je između
ostalog i Srbija, mala korupcija se smatra znakom pažnje i dobre volje i, najčešće, nije nezakonita, jer uglavnom i ne podrazumeva kršenje propisa, odnosno poverenih javnih ovlašćenja. U suprotnom slučaju, kada se na ovaj način izbegava primena propisa, ona prestaje biti bezazlen detalj, jer podrazumeva zloupotrebu pravne norme i kršenje vršenja
17
32
Uporedi: Grupa autora, Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, 2001, str. 1819, 140-141.
javnih ovlašćenja. Suština korupcije malog obima je što javni službenik kao akter u njoj
nije vođen željom za ličnim bogaćenjem.18
Postoje mnogobrojni pojavni oblici sitne korupcije u Srbiji i oni imaju različite sadržaje
u zavisnosti od oblasti u kojoj se pojavljuju. Najčešći su sitna korupcija u zdravstvu, obrazovanju, penzijskom, invalidskom i ostalim oblicima osiguranja, u policiji, pri izdržavanju zavodskih i drugih sankcija, pravosuđu, i dr.19
Korupcija srednjeg obima je između dva suprotstavljena pola – sitne i krupne korupcije. U tom smislu, teško ju je odrediti osim sa stanovišta materijalne vrednosti štete.
Materijalna vrednost štete je u ovom slučaju veća nego kod sitne korupcije, ali još uvek
nije velika. Međutim, kod ovog oblika, motiv za korupciju prvenstveno je opredeljen željom korumpiranog javnog službenika za ličnim bogaćenjem, jer njegova egzistencija nije
ugrožena. Reč je o javnim službenicima srednjeg ranga, na relativno solidnim položajima
i sa većim stepenom ovlašćenja u domenu diskrecionog odlučivanja. Ono što ovu grupu
službenika odvaja od krupne korupcije je prvenstveno „stepen” koji zauzimaju u upravnoj i, u širem smislu, državnoj hijerarhiji, a podložnost „krupnoj” korupciji, sa napredovanjem u nomenklaturi javnih službenika, se povećava.20
Korupcija krupnog obima podrazumeva nameštanje velikih poslovnih dogovora, milionske nelegalne transakcije, vezu sa organizovanim kriminalom, nelegalnu trgovinu akcizne robe velike vrednosti, zloupotrebe u javnim nabavkama i procesu privatizacije i dr.
„Velika korupcija” se javlja na najvišim nivoima u vladi i uključuje veće državne projekte i
programe. Vlada često pruža velike finansijske koristi privatnim firmama kroz ugovore o
javnim nabavkama i davanju koncesija. Koristeći mito, privatni investitori u dosluhu sa visokim funkcionerima uzimaju za sebe monopolske rente, a proces privatizacije je izložen
koruptivnim insajderskim dogovorima.21 U svetu je jedan od najkrupnijih oblika organizovanog kriminala, ali i krupne korupcije, povezan sa, takozvanim, „pranjem novca” od
strane velikih banaka, naročito onog koji je opljačkan od strane totalitarnih režima u zemljama u razvoju. Ovaj oblik korupcije najčešće je povezan sa političkom korupcijom i vršenjem najviših državnih funkcija i, takozvanom, „centralizovanom” korupcijom. Posledice
krupne korupcije nisu samo ekonomske, i ne ogledaju se samo kroz ogromnu materijalnu
štetu koja na ovaj način proizilazi za državu i društvo, već one dovode i do urušavanja legitimiteta institucija i smanjenja poverenja javnosti u državu u celini. Ona se nadovezuje
i na opšti pad etike i morala. Krupna korupcija po pravilu cveta u kriznim periodima za dr-
18
19
20
21
Uporedi: Milenko Popović, „Sitna korupcija”, Korupcija (zbornik radova), Centar za menadžment – Institut
za kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd, 2005, str. 243-268; Srđan Korać, „Korupcija srednjeg
obima: šta predstavlja i kako se suočiti sa njom”, Korupcija (zbornik radova), Centar za menadžment –
Institut za kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd, 2005, str. 270-271.
O svim navedenim oblicima sitne korupcije opširnije u: Milenko Popović, „Sitna korupcija”, Korupcija
(zbornik radova), Centar za menadžment – Institut za kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd,
2005, str. 243-268.
Uporedi: Srđan Korać, „Korupcija srednjeg obima: šta predstavlja i kako se suočiti sa njom”, Korupcija
(zbornik radova), Centar za menadžment – Institut za kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd,
2005, str. 271-278.
Uporedi: Sjuzan Rouz-Ejkerman, Korupcija i vlast – uzroci, posledice i reforma, „Službeni glasnik”, Beograd,
str. 39.
33
žavu i ona, sama po sebi, ne samo da nanosi ogromnu štetu društvu već predstavlja i veliki bezbednosni izazov. Za Srbiju je period 90-ih godina 20. veka, bio period u kome je
krupna korupcija bila pravilo i u kojoj je sistem funkcionisao upravo mehanizmima povezanim sa krupnom korupcijom. Društvena šteta koja je u Srbiji nastale krupnom korupcijom je nenadoknadiva, a znatan deo „opljačkanog” novca, resursa i drugih dobara „iznet”
je iz zemlje. „Piramidu” korupcije je zato bilo teško iskoreniti i nakon pada Miloševićevog
režima, 2000. godine.22
Slučajevi krupne korupcije česti su u svetu, naročito u zemljama u tranziciji, ali od nje „nisu imune” ni zemlje sa visokim demokratskim standardima. U Paragvaju, korupcija pri dodeli ugovora za izgradnju tokom režima predsednika Alfreda Štresnera (Alfred Stroessner,
1954-1989) kretala se između 10% i 20%. U Zimbabveu je kroz dogovor između ministra telekomunikacija i pošte, sa jedne, i švedske telekomunikacione kompanije, sa druge strane, uspešno izigrana tenderska procedura. Nekadašnji predsednik Južne Koreje, Ro
Te Vu (Roh Tee Woo), postigao je „dogovor” sa velikim američkim multinacionalnim kompanijama u vezi sa velikim javnim poslovima u ovoj zemlji u avionu. Nekoliko multinacionalnih firmi bilo je umešano u najveći skandal u Singapuru, što je dovelo do stavljanja
na crnu listu pet velikih multinacionalnih kompanija koje su bile umešane u skandal.23
Mnoge afere od 2000. godine do danas u Srbiji ukazuju da preostali vredni javni resursi,
javne nabavke, izdvajanje novca iz budžeta za različite potrebe i dr. predstavljaju predmete za koje se u široj javnosti, ali i u okviru rada različitih nezavisnih tela, „opravdano”
sumnja da su pogodni za pojavu „krupne korupcije”. Do nje, pre svega, dolazi usled neprimenjivanja novog pravnog okvira, nepostojanja adekvatnih oblika kontrole ili korišćenja
različitih pravnih praznina. Takvi primeri krupne korupcije su u poslednjih par godina bili
slučajevi ugovora o koncesiji za autoput Horgoš-Požega, tendera za izgradnju terminala 2
na Aerodromu Beograd, nabavka švedskih lokomotiva i dr. Svi ovi navedeni slučajevi jasno
govore u prilog da „krupna korupcija” još uvek „cveta”, i da je ona neraskidivo povezana sa
političkom korupcijom, odnosno najvišim funkcionerima javne vlasti.
2.6.
Službenička profesija kao kriterijum za
određivanje oblika korupcije
I na kraju, na nivou same službeničke profesije mogu se identifikovati dve vrste korupcije.
Prvi tip je eksterna korupcija, kao korupcija između pripadnika profesije i klijenata (na primer, građanina i javnog službenika) koja nastaje kao posledica neadekvatnih plata, uslova rada, ali i neodgovarajuće politike sankcionisanja velike korupcije i spremnosti klijenata da svoja prava „plate” na koruptivan način. Ona je uvek u funkciji sticanja materijalnih
dobara. Drugi tip korupcije je interna korupcija, gde se u ulozi korumpiranog i koruptora
22
23
34
Uporedi: Aleksandar Fatić, „Vraćanje lopte (Kickback)”, Korupcija (zbornik radova), Centar za menadžment
– Institut za kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd, 2005, str. 333-334; Srđan Korać, „Okolnosti
u Srbiji i manifestacije korupcije”, Korupcija (zbornik radova), Centar za menadžment – Institut za
kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd, 2005, str. 429-478.
Uporedi: Sjuzan Rouz-Ejkerman, Korupcija i vlast – uzroci, posledice i reforma, „Službeni glasnik”, Beograd,
str. 40.
nalaze pripadnici iste profesije, tj. javni službenici. Ona je posledica nepostojanja adekvatnih mehanizama selekcije unutar profesije, bilo kada je u pitanju stručno napredovanje
ili nenapredovanje u upravljačkoj strukturi, ili uticaja lokalnih i republičkih centara moći na rad institucija.24
*****
Nastanak, razvoj i rad nezavisnog kontrolnog tela koje treba da se uhvati u koštac sa
ovom negativnom društvenom pojavom od ključnog značaja za njeno sprečavanje. S
druge strane, pojam i oblici korupcije govore u prilog tome da jedan izolovani mehanizam, sam po sebi, nije dovoljan za adekvatnu borbu protiv korupcije. Ako bi ovako telo
ostalo izolovano i bez podrške drugih državnih institucija, a naročito parlamenta, njegova
snaga i značaj bili bi znatno umanjeni.
3. Međunarodne organizacije i dokumenti od
značaja za borbu protiv korupcije
3.1.
Opšti osvrt na međunarodne dokumente i
organizacije značajne za oblast borbe protiv
korupcije
Mnoge međunarodne organizacije, kroz svoja dokumenta ili kroz uslovljavanje saradnje
sa državama zahtevom stvaranja odgovarajućeg institucionalnog okvira, nastoje da se
na nacionalnom, regionalnom i univerzalnom planu stvore adekvatni mehanizmi borbe
protiv korupcije. Ujedinjene nacije (UN), Organizacija američkih država (OAS), Savet Evrope
(SE), Afrička unija (AU), Organizaciju za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), Svetska banka, Međunarodni monetarni fond (MMF), Međunarodna privredna komora (International
Chamber of Commerce) i druge organizacije do sada su donele veći broj međunarodnih
dokumenata među kojima su i konvencije koje obavezuju njihove članice da uvedu adekvatne mehanizme borbe protiv korupcije.
Jedna od takvih organizacija je i Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD). Ova
organizacija osnovana je najpre kao Organizacija za evropsku ekonomsku saradnju 16.
aprila 1948. godine u Parizu i u članstvo ove organizacije ušle su zemlje koje su u to vreme bile korisnice Maršalovog plana: Austrija, Belgija, Danska, Francuska, Grčka, Holandija,
Irska, Island, Italija, Luksemburg, Norveška, Portugal, Španija, Švajcarska, Švedska, Turska,
Velika Britanija i Zapadna Nemačka. Novim ugovorom, od 14. decembra 1960. godine,
Kanada i SAD su postali punopravni članovi Organizacije, te se s toga i menja naziv u
Organizaciju za ekonomsku saradnju i razvoj (Organization for Economic Cooperation and
Development – OECD). U početku je OECD imala pretežno političko-ekonomski karakter i
24
Stjepan Gredelj, Zoran Gavrilović, Natalija Šolić, Profesija i korupcija, Centar za monitoring i evaluaciju,
Beograd, 2005, str. 47-48.
35
predstavljala je, u prvom redu, organizaciju država koje su bile povezane određenim političkim interesima. Postepeno, ona se sve više orijentiše na rešavanje pitanja koja su značajna za unapređenje međunarodne trgovine i olakšavanje transfera novca i drugih vrednosti. Kako je trgovina u drugoj polovini 20. veka dobila novu nadnacionalnu dimenziju,
kao uostalom i transfer novca, bilo je prirodno da se, vremenom, OECD fokusira i na pitanja borbe protiv korupcije.25
Relevantni dokumenti međunarodnih organizacija od značaja za borbu protiv korupcije
Ujedinjene nacije
Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije, 2003.
Konvencija protiv transnacionalnog organizovanog kriminala sa
dopunskim protokolima, 2000.
Savet Evrope
Građanskopravna Konvencija o korupciji, 1999.
Krivičnopravna konvencija o korupciji, 1999.
Rezolucija (97) 24 o rukovodećim principima za borbu protiv korupcije
1997.
Rezolucija (98) 7 kojom se odobrava usvajanje Delimičnog i proširenog
Sporazuma o osnivanju “Grupe država protiv korupcije (GRECO)”, 1998.
Rezolucija (99) 5 kojom se osniva GRECO, 1999.
Evropska unija
Direktiva o usaglašavanju postupaka za dodelu ugovora za izvođenje
javnih radova, 1971.
Direktiva o koordinaciji zakona, propisa i administrativnih odredaba
u domenu primene postupka revizije kod dodele ugovora o javnim
nabavkama i javnim radovima, 1989.
Organizacija američkih država
Inter-američka Konvencija protiv korupcije, 1996.
Afrička unija
Konvenciju o prevenciji i borbi protiv korupcije, 2003.
OECD
Pariska konvencija protiv podmićivanja stranih funkcionera javne vlasti u
međunarodnim trgovinskim dogovorima 1997.
Jedan od najznačajnijih dokumenata OECD-a u oblasti borbe protiv korupcije bila je
Pariska konvencija protiv podmićivanja stranih funkcionera javne vlasti u međunarodnim trgovinskim dogovorima iz 1997. godine.26 Konvencijom se zabranjuje zvaničnicima zemalja članica ove organizacije i njihovim kompanijama da podmićuju strane zvaničnike u
zemljama u kojima se takmiče za dobijanje različitih poslova. Pariski sporazum je zapravo posledica zakona koje su još 1977. godine donele SAD pod nazivom Zakon o zabrani
korumpiranja u inostranstvu (Foreign Corrupt Practices Act) koji je donet kao reakcija na seriju skandala sa američkim kompanijama koje su bili centri korupcionaških afera pri dobijanju velikih poslova u drugim, pre svega, nerazvijenim zemljama. Tako je, pod okriljem
ove organizacije, usvojena Pariska konvencija sa obavezujućom pravnom snagom za ze-
25
26
36
Uporedi: Dejan Milenković, Poslovno pravo (udžbenik), Viša politehnička škola, Beograd, 2006. str.
149-150.
Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, OECD,
adopted by the Negotiating Conference on 17 November 1997, Singnature of the Convention took place
in Paris on 17 Decembre 1997. Tekst ove Konvencije na engleskom jeziku može se naći na veb sajtu:
http://www.oecd.org.
mlje-članice ove organizacije koje su se obavezale da će se one, kao i njihove kompanije,
lišiti mogućnosti davanja mita pri ugovaranju velikih poslova koji se realizuju u nerazvijenim zemljama. Takođe, kako etička i moralna pravila imaju ogroman značaj u borbi protiv korupcije, OECD je dala Model etičkog kodeksa ponašanja javnih službenika, uključujući i listu oblasti rizika i njihove elemente.27 U fokusu OECD-a je i transparentnost postupka
javnih nabavki i međunarodnih tendera o čemu je OECD, takođe, donela relevantna dokumenta, priredila značajne publikacije i objavila odgovarajuća istraživanja.28
Prva regionalna organizacija koja je donela Konvenciju protiv korupcije bila je, ranije pomenuta, Organizacija američkih država, čija je Generalna skupština usvojila Inter-američku
Konvenciju protiv korupcije 1996. godine. Svrha ove konvencije je da promoviše i ojača u
svakoj državi ugovornici mehanizme koji su neophodni za prevenciju, utvrđivanje, kažnjavanje i iskorenjivanje korupcije, kao i da promoviše saradnju između država ugovornica da osiguraju efektivne mere i akcije u ovoj oblasti.29
Konvencija najpre predviđa čitav niz preventivnih mera oko kojih su se saglasile države
ugovornice, a koje treba da obezbede unapređenje borbe protiv korupcije. Jedna od takvih mera je i utvrđivanje standarda ponašanja za pravilno, časno i podesno obavljanje javne funkcije, koji treba da preduprede konflikt interesa i obezbede otkrivanje izvora nepoverenja u vladine službenike u vršenju njihove funkcije. To podrazumeva i uvođenje
odgovarajućih mehanizama kojima se obezbeđuje da javni službenici podnose izveštaje
odgovarajućim vlastima o aktima korupcije u vršenju javne funkcije, u cilju očuvanja poverenja javnosti u integritet javnih službenika i postupke Vlade, kao i mehanizama kojima se obezbeđuje primena standarda ponašanja. U preventivne mere ubrajaju se i one koje se odnose na obrazovanje specijalizovane institucije koje bi edukovale javne službenike
o značaju etičkih pravila u vršenju njihove dužnosti, zatim mere kojima se stvara odgovarajući sistem zaštite javnih službenika i građana, koji u dobroj veri prijavljuju akte korupcije, uključujući i zaštitu njihovog identiteta, stvaranje odgovarajućeg sistem prikupljanja
državnih prihoda i mehanizama kontrole njihovog trošenja i dr.30
Takođe, Afrička unija usvojila je Konvenciju o prevenciji i borbi protiv korupcije 2003. godine. Konvencija je usvojena i otvorena za potpisivanje na Drugom redovnom zasedanju
Skupštine Unije 11. jula 2003. godine u Maputu (Mozambik).31 Cilj Konvencije je da promoviše i ojača razvoj Afrike i svake afričke države kroz uvođenje mehanizama za spre-
27
28
29
30
31
Uporedi: OECD Recommendation on Improving Ethical Conduct in the Public Service Principles for
Managing Ethics in the Public Service (1998). Tekst ove Preporuke na engleskom jeziku može se naći na
veb sajtu: http://www.oecd.org.
Uporedi: Recommendation on untying Official Development Assistance to the least developed countries,
DCD/DAC(2001)12/FINAL, Integrity in public procurement: Good practice from A to Z, OECD, May 2007 i
dr. Tekst ove Preporuke, i publikacija na engleskom jeziku, mogu se naći na veb sajtu: http://www.oecd.org.
nter-American Convention Against Corruption, OAS Assembly, Third plenary sesion, March, 29, 1996. Tekst
Konvencije protiv korupcije ove organizacije na engleskom jeziku može se naći na veb sajtu: www.oas.org/
juridico/english/Treaties/b-58.html.
Uporedi: Inter-American Convention Against Corruption, OAS Assembly, Third plenary sesion, March 29,
1996, Art. III.
African Union Convention on Preventing and Combating Corruption, Assembly of the Union, Second
Ordinary Session, Maputo, Mozambique, 11 July 2003, Art. 2. Tekst Konvencije na engleskom jeziku može
se naći na veb sajtu: http://www.africa-union.org.
37
čavanje, otkrivanje, kažnjavanje i iskorenjivanje korupcije i kroz uvođenje odgovarajućih kazni u javnom i privatnom sektoru, nakon otkrivanja slučajeva korupcije. Takođe,
cilj ove Konvencije je i da promoviše, olakša i reguliše, odnosno obezbedi koordinaciju
i harmonizaciju politika i pravnog okvira, kao i saradnju između država-potpisnica ove
Konvencije.
Finansijske institucije (poput Svetske banke i Međunarodnog monetarnog fonda) uslovljavaju saradnju država sa ovim institucijama, tako što zahtevaju od država da primene odgovarajuće antikorupcijske mere i kontrolne standarde kojim bi bila sprečena korupcija.
Tako, da bi jedna zemlja mogla da dobije kredit Svetske banke ili povlastice MMF-a, neophodno je da u svoje projekte ugradi sistem integriteta koji se sastoji od čitavog niza mera čiji je cilj da se spreči da pomoć ovih organizacija dospe u lanac korupcije ili pak da se
odluke povezane sa razvojnim projektima donose na koruptivan način.32
3.2.
Borba protiv korupcije u dokumentima
Ujedinjenih nacija
Najznačajniji dokument Ujedinjenih nacija koji se odnosi na sprečavanje korupcije je Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije koja je usvojena od strane Generalne
skupštine Ujedinjenih nacija33 u sedištu UN, u Njujorku, 31. oktobra 2003. godine. Ova
Konvencija je otvorena za potpisivanje 9. decembra 2003. godine na Konferenciji UN u
Meridi (Meksiko) kojoj su prisustvovali šefovi država i vlada 117 zemalja. Konvencija je
stupila na snagu pošto ju je, u skladu sa njenim odredbama, 38 zemalja ratifikovalo, što
se desilo 14. decembra 2005. godine. Konvenciju je do sada potpisalo 140 zemalja a ratifikovalo 117, među kojima je i Srbija kao pravni sukcesor nekadašnje Državne zajednice Srbija i Crna Gora. Srbija je ratifikovala ovu Konvenciju 20. decembra 2005. godine.34
Konvencijom su, najpre, utvrđene preventivne mere koje su neophodne za sprečavanje
korupcije. One podrazumevaju obavezu države da: utvrdi efikasnu politiku i praksu sprečavanja korupcije; osnuje jedno ili više nezavisnih tela za sprečavanje korupcije; sprovede neophodne mere u javnom sektoru koje se odnose na uvođenje efikasnog sistema zapošljavanja i napredovanja državnih službenika i kriterijuma za izbor funkcionera javne vlasti; utvrdi mere kojima se obezbeđuje transparentnost u finansiranju kampanja za izbornu javnu funkciju; i usvoji kodekse ponašanja funkcionera javne vlasti.
Sledeća grupa preventivnih mera odnosi se na obaveze države da: utvrdi adekvatan sistem javnih nabavki, zasnovan na transparentnosti, nadmetanju i objektivnim kriterijumima u donošenju odluka čime se sprečava korupcija; uvede praksu podnošenja javnih
izveštaja u cilju povećanja transparentnosti rada državne uprave, uključujući i usvajanje
32
33
34
38
Uporedi: Aleksandar Fatić, „Međunarodna dimenzija korupcije”, Korupcija (zbornik radova), Centar za
menadžment – Institut za kriminološka i sociološka istraživanja, Beograd, 2005, str. 46.
United Nations Convention Against Corruption, Doc. Resolution A/58/422. Konvencija je ratifikovana od
strane Državne zajednice Srbija i Crna Gora 2005. godine.
Uporedi: Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije,„Službeni list SCG – Međunarodni
ugovori”, br. 12/2005.
postupaka i propisa kojima se javnosti omogućava da dobije informacije o organizaciji, funkcionisanju i postupcima donošenja odluka državne uprave, uz uvažavanje zaštite privatnosti i ličnih podataka (u konkretnom slučaju reč je o slobodnom pristupu informacijama); preduzme mere za jačanje integriteta i sprečavanje mogućnosti za korupciju
u sudstvu i tužilaštvu bez uticaja po nezavisnost sudstva; preduzme mere za sprečavanje
korupcije u privatnom sektoru kroz poboljšanje knjigovodstvenih i revizorskih standarda.
Države treba da podstaknu i aktivno učešće pojedinaca i grupa van javnog sektora, kao
što su građansko društvo, nevladine organizacije i dr. u podizanju svesti javnosti o postojanju, uzrocima i ozbiljnosti korupcije i pretnje koju ona predstavlja, kao i da ustanove odgovarajući sistem i mere za sprečavanje pranja novca i kontrole banaka i drugih finansijskih institucija koje su naročito ovome podložne, uključujući i stvaranje nezavisnih regulatornih institucija i tela.35
Sledeći deo Konvencije posvećen je utvrđivanju kazni za izvršena krivična dela i obavezi naknade štete izazvane korupcijom. Svaka država ugovornica dužna je da utvrdi kao krivično delo podmićivanje domaćih funkcionera javne vlasti, kao i stranih i funkcionera međunarodnih organizacija, kada se funkcioneru obećava, ponudi ili daje, posredno ili neposredno, neka korist da bi se funkcioner uzdržao od činjenja neke radnje u vršenju službene
dužnosti. Zatim, država je dužna da kao krivično delo utvrdi i proneveru, zloupotrebu ili
drugo nelegitimno korišćenje imovine od strane funkcionera javne vlasti, kao i zloupotrebu
uticaja i zloupotrebu funkcije od strane funkcionera. Pod krivičnim delima u smislu ove
Konvencije podrazumeva se i neosnovano bogaćenje, odnosno znatno uvećanje imovine javnog funkcionera koje on ne može razumno objasniti s obzirom na njegova zakonita primanja, zatim, podmićivanje u privatnom sektoru, naročito u vršenju privrednih, finansijskih i komercijalnih delatnosti, pronevera imovine u privatnom sektoru i pranje sredstava stečenih izvršenjem krivičnog dela. Krivičnim delom smatra se i prikrivanje, ometanje
pravde, učešće ili pokušaj izvršenja prethodno utvrđenih krivičnih dela. U vezi sa navedenim krivičnim delima, Konvencija zahteva od država ugovornica i da produže rok zastarelosti ili da u svojim pravnim sistemima utvrde da ova dela ne zastarevaju. Takođe, svaka
država ugovornica je dužna da preduzme mere kako bi obezbedila da entiteti, ili lica koji su pretrpeli štetu usled korupcije, imaju pravo da pokrenu odgovarajući sudski postupak kako bi dobili odgovarajuću nadoknadu (reč je o građanskopravnoj zaštiti oličenoj u
naknadi štete). Značajna pažnja posvećena je međunarodnoj saradnji i, između ostalog,
je predviđena i obaveza izručenja i prebacivanja osuđenih lica, međusobna saradnja istražnih organa, prenošenje krivičnih postupaka, zajedničke istrage i posebne tehnike istrage.36
Povraćaj sredstava ostvarenih korupcijom zauzima posebno i veoma značajno mesto u
ovoj Konvenciji, a države ugovornice u tom pogledu međusobno sarađuju i pružaju pomoć jedna drugoj u najvećoj mogućoj meri. Svaka država ugovornica dužna je da preduzima mere koje mogu biti potrebne i, koje su u skladu sa njenim zakonima, kojima se
od finansijskih institucija pod njenom jurisdikcijom zahteva da provere identitet klijenata, preduzmu razumne korake radi utvrđivanja identiteta korisnika sredstava deponovanih
35
36
Uporedi: Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije, Poglavlje II Preventivne mere,
„Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, br. 12/2005, čl. 5-14.
Uporedi: Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije, Poglavlje II Inkriminisanje i
sprovođenje zakona, „Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, br. 12/2005, čl. 15-43, čl. 44-50.
39
na računima u velikim iznosima i da sprovedu pojačanu kontrolu računa koji se ili vode od
strane, ili u ime, pojedinaca kojima su poverene, ili su bile poverene, istaknute javne funkcije
ili članova njihove porodice i bliskih saradnika. Takva pojačana kontrola osmišljena je tako
da služi otkrivanju sumnjivih transakcija u cilju prijave nadležnim organima i ne treba da
se tumači tako da obeshrabruje ili zabranjuje finansijskim institucijama da posluju sa klijentom. Države su dužne da utvrde mere za neposredan povraćaj imovine kao što je to,
na primer, omogućavanje pokretanja parnice pred sudovima radi utvrđivanja vlasništva
nad imovinom stečenom izvršenjem krivičnog dela predviđenog ovog Konvencijom.37
Pored ove Konvencije, od velikog značaja je i Konvencija UN protiv transnacionalnog organizovanog kriminala sa dopunskim protokolima (Protokolom za prevenciju, suzbijanje i
kažnjavanje trgovine ljudskim bićima, naročito ženama i decom i Protokolom protiv krijumčarenja migranata kopnom, morem i vazduhom). Ova Konvencija je usvojena i otvorena za potpisivanje u italijanskom gradu Palermu decembra 2000. godine, a nekadašnja
SRJ ju je ratifikovala 2001. godine.38
3.3.
Borba protiv korupcije u dokumentima Saveta
Evrope
Savet Evrope je, takođe, doneo veći broj različitih dokumenata (rezolucija, preporuka, ali
i konvencija) u cilju sprečavanja korupcije. Na ovom mestu navešćemo samo nekoliko
najvažnijih: Rezolucija (97) 24 o rukovodećim principima za borbu protiv korupcije Komiteta
Ministara Saveta Evrope iz 1997. godine, Rezolucija (98) 7 kojom se odobrava usvajanje
Delimičnog i proširenog Sporazuma o osnivanju “Grupe država protiv korupcije (GRECO)”,
koju je usvojio Komitet ministara u maju 1998. godine, Rezolucija (99) 5 kojom se osniva
GRECO, usvojenu 1. maja 1999. godine, ali svakako dva najznačajnija dokumenta Saveta
Evrope jesu: Građanskopravna konvencija o korupciji od 4. novembra 1999. godine, i
Krivičnopravna konvencija o korupciji od 27. januara 1999. godine. Ove dve Konvencije
Saveta Evrope ratifikovala je i Republika Srbija.39
3.3.1. Građanskopravna konvencija o krupciji
Građanskopravna konvencija o korupciji (Civil Law Convention on Corruption)40 akcenat
stavlja na delotvorna pravna sredstva licima koja su pretrpela štetu kao posledicu koruptivnih radnji, koja bi im omogućila da brane svoja prava i pravne interese uključujući i pravo na naknadu štete. Zanimljivo je da ova Konvencija definiše i pojam korupcije.
37
38
39
40
40
Uporedi: Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije, Poglavlje IVMeđunarodna
saradnja, „Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, br. 12/2005, čl. 50-59.
Uporedi: Zakon o potvrđivanju Konvencije Ujedinjenih nacija protiv transnacionalnog organizovanog
kriminala i dopunskih protokola. „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori”, br. 6/2001.
Napomena: Krivičnopravna konvencija o korupciji proizvodi pravno dejstvo u Republici Srbiji kao
državi sukcesoru nekadašnje SRJ i Državne zajednice SCG. Konvencija je ratifikovana 2002. godine.
Dodatni protokol uz ovu Konvenciju Srbija je ratifikovala krajem 2007. godine kada je ratifikovana i
Građanskopravna konvencija o korupciji.
Uporedi: Zakon o potvrđivanju Građanskopravne konvencije o korupciji, „Službeni glasnik RS Međunarodni
ugovori”, br. 102/2007.
Korupcija označava zahtevanje, nuđenje, davanje ili primanje, direktno ili indirektno, mita ili
bilo koje nezaslužene koristi ili njeno stavljanje u izgled, koje remeti pravilno obavljanje bilo
koje dužnosti ili ponašanje koje se traži od primaoca mita, nezaslužene koristi ili koristi koja
se stavlja u izgled.41
Obaveza svake strane ugovornice je da obezbedi u domaćem pravu da lica koja su pretrpela štetu kao posledicu korupcije, imaju pravo na pokretanje postupka radi dobijanja
pune naknade za pričinjenu štetu. Takva naknada može da obuhvati materijalnu štetu, izmaklu dobit ili nematerijalnu štetu. Za tužbu je potrebno da je tuženi izvršio ili odobrio
koruptivnu radnju ili da je propustio da preduzme razumne mere da spreči takvu radnju, da je tužilac pretrpeo štetu i da postoji uzročna veza između radnje korupcije i štete. Konvencija, takođe, zahteva od država ugovornica da predvide da rok zastarelosti u
ovim slučajevima ne bude kraći od 3 godine od dana kada je oštećeni saznao, ili osnovano mogao da sazna, za štetu ili koruptivnu radnju i za identitet odgovornog lica. Takvi
postupci ne mogu da se pokrenu nakon isteka roka zastarelosti, koji ne može da bude
kraći od deset godina od dana kada je koruptivna radnja izvršena. Takođe, države su se
Konvencijom obavezale da će obezbediti da u domaćem pravu svaki ugovor, ili njegova odredba koja omogućava korupciju, bude proglašena za ništavnu. Takođe, strane ugovornice treba da preduzmu mere da godišnji izveštaji preduzeća daju tačan i verodostojan prikaz njihovog finansijskog poslovanja, te da obezbedi da revizori potvrde ove
izveštaje.42
Značaj ove Konvencije proizilazi i iz odredbi kojim se štiti „duvač u pištaljku” (Whistle blover) odnosno odgovorni javni službenik koji je u dobroj veri prijavio slučajeve korupcije
odgovornim licima ili organima. Konvencija u tu svrhu predviđa da država treba da obezbedi u domaćem pravu odgovarajuću zaštitu od bilo koje neopravdane sankcije protiv zaposlenih, koji imaju osnovanog razloga da sumnjaju u korupciju i koji, u dobroj veri, svoju sumnju prijave odgovornim licima ili organima.43
Strane ugovornice su se Konvencijom obavezale da efikasno sarađuju u stvarima koje se
odnose na građanske postupke u slučajevima korupcije, naročito u vezi sa dostavom dokumenata, pribavljanjem dokaza u inostranstvu, nadležnošću, priznavanjem i izvršenjem
stranih presuda i troškovima postupka, u skladu sa odredbama relevantnih međunarodnih instrumenata o međunarodnoj saradnji u građanskim i privrednim stvarima čije su
strane ugovornice, kao i u skladu sa domaćim pravom.
Sprovođenje ove konvencije nadgleda Grupa država protiv korupcije (GRECO). Svaka od
tih država koja je ratifikovala ovu Konvenciju, a prethodno nije bila član Grupe država pro-
41
42
43
Uporedi: Zakon o potvrđivanju Građanskopravne konvencije o korupciji, „Službeni glasnik RS Međunarodni
ugovori”, br. 102/2007, čl. 1-2
Uporedi: Zakon o potvrđivanju Građanskopravne konvencije o korupciji, „Službeni glasnik RS Međunarodni
ugovori”, br. 102/2007, čl. 3-10.
Uporedi: Zakon o potvrđivanju Građanskopravne konvencije o korupciji, “Službeni glasnik RS Međunarodni
ugovori”, br. 102/2007, čl. 9.
41
tiv korupcije (GRECO) u trenutku potvrđivanja, prihvatanja ili odobravanja, automatski postaje članica GRECO-a.44
3.3.2. Krivičnopravna konvencija o korupciji
Krivičnopravna konvencija o korupciji (Criminal Law Convention on Corruption)45 od 27. januara 1999. godine i Dodatni protokol uz ovu Konvenciju od 15. maja 2003. godine, akcenat stavljaju na delotvorna krivično-pravna sredstva u borbi protiv korupcije.
U tom smislu, značajan deo Konvencije posvećen je obavezi strana ugovornica da u svoje
krivično zakonodavstvo uvrste čitav niz novih krivičnih dela, u cilju aktivne krivično-pravne borbe protiv korupcije. Prvo takvo delo, prema ovoj Konvenciji je aktivno podmićivanje državnih službenika (davanje mita), pod kojim se podrazumeva delo učinjeno sa umišljajem a čije se biće u osnovi sastoji u obećanju, nuđenju i davanju, direktnom ili indirektnom, od strane ma kog lica, nezaslužene koristi državnom službeniku, ili bilo kom njemu
bliskom licu, kako bi državni službenik zloupotrebio ili se uzdržao od vršenja poverene
javne funkcije (javnog ovlašćenja). Na sličan način Konvencijom je utvrđeno i biće krivičnog dela pasivnog podmićivanja državnih službenika (primanje mita) uključujući i funkcionera javnih vlasti, pod kojim se podrazumeva delo učinjeno sa umišljajem, a čije se biće u
osnovi sastoji u namernom zahtevanju ili prihvatanju nezaslužene koristi od strane državnog službenika za njega, ili njemu, blisko lice, kako bi zloupotrebio ili se uzdržao od vršenja poverene javne funkcije (javnog ovlašćenja).46
Konvencijom su utvrđena i bića krivičnih dela: podmićivanje stranih državnih službenika i
funkcionera, aktivno i pasivno podmićivanje u privatnom sektoru, podmićivanje službenika
i funkcionera stranih međunarodnih organizacija, podmićivanje poslanika međunarodnih
parlamentarnih skupština, podmićivanje sudija i službenika međunarodnih sudova, trgovine uticajem i pranje novca ostvarenog izvršenjem krivičnih dela korupcije. Saučesništvo u
izvršenju ovih krivičnih dela takođe se prema Konvenciji ima smatrati krivičnim delom.47
Konvencija zahteva, s obzirom na ozbiljnost ovih krivičnih dela, da se uvedu delotvorne,
proporcionalne i odgovarajuće sankcije i mere, uključujući i kaznu lišenja slobode za fizička lica, odnosno odgovarajuće nekrivične sankcije i novčane kazne za pravna lica koja su učestvovala u izvršenju ovih krivičnih dela. Takođe, Konvencija nameće obavezu
stranama ugovornicama da se uvede mera konfiskacije i druge mere lišavanja prava svojine stečene sredstvima i prihodima ostvarenim izvršenjem navedenih krivičnih dela.48
Svaka potpisnica će usvojiti takve mere koje mogu biti neophodne da bi se obezbedi-
44
45
46
47
48
42
Uporedi: Zakon o potvrđivanju Građanskopravne konvencije o korupciji,„Službeni glasnik RS – Međunarodni
ugovori”, br. 102/2007, čl. 13-15.
Uporedi: Zakon o potvrđivanju Krivičnopravne konvencije o korupciji, „Službeni list SRJ – Međunarodni
ugovori”, br. 2/2002, „Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, 18/2005.
Uporedi: Zakon o potvrđivanju Krivičnopravne konvencije o korupciji, „Službeni list SRJ – Međunarodni
ugovori”, br. 2/2002, “Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, 18/2005, čl. 2-4.
Uporedi: Zakon o potvrđivanju Krivičnopravne konvencije o korupciji, „Službeni list SRJ – Međunarodni
ugovori”, br. 2/2002, Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, 18/2005, čl. 5-15.
Uporedi: Zakon o potvrđivanju Krivičnopravne konvencije o korupciji, „Službeni list SRJ – Međunarodni
ugovori”, br. 2/2002, „Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, 18/2005, čl. 19.
lo da lica ili entiteti budu specijalizovani u borbi protiv korupcije. Oni će imati neophodnu nezavisnost u skladu sa osnovnim principima pravnog sistema države potpisnice, kako bi mogli efikasno da vrše svoje funkcije bez nepotrebnih pritisaka. Država potpisnica će obezbediti da osoblju takvih entiteta bude pružena adekvatna obuka i obezbeđena finansijska sredstva za obavljanje njihovih zadataka. Obaveza države je i da zaštiti
svedoke koji daju izjave koje se odnose na ovakva krivična dela kao i lica koja ih prijave.
Konvencija sadrži i čitav niz pravila koja se odnose na uspostavljanje međunarodne saradnje u ovoj oblasti.49
Dodatni Protokol uz Krivičnopravnu konvenciju o korupciji, donet 2003. godine i ratifikovan od strane Srbije krajem 2007. godine, proširuje krug krivičnih dela u oblasti korupcije i na arbitre, odnosno postupak arbitraže, pod kojim Protokol podrazumeva lice koje je,
po osnovu sporazuma o arbitraži, pozvano da donosi pravno obavezujuće odluke u sporu koje podnesu stranke u sporu. Takođe, Protokol se odnosi i na sudije porotnike, tačnije
lica koja, kao neprofesionalni članovi sudskog veća, odlučuju o krivici optuženog u sudskom postupku. U tom smislu, krug novih krivičnih dela koje treba da uvedu strane ugovornice jesu aktivno i pasivno podmićivanje domaćih i stranih arbitara odnosno domaćih
i stranih porotnika.50
Grupa država protiv korupcije (GRECO) nadgleda kako strane ugovornice sprovode
Konvenciju i protokol.
3.4.
Borba protiv korupcije u dokumentima Evropske
unije
Organi Evropske unije do danas su usvojili veći broj obavezujućih pravnih dokumenata
u vidu uredbi, direktiva i odluka, koje imaju obavezujuću pravnu snagu, kako za organe i
tela Evropske unije, tako i za države članice. Takođe, Evropska unija je na snažno insistiranje Evropskog parlamenta 1999. godine osnovala i OLAF – Evropsku kancelariju za sprečavanje prevara (European Anti-Fraud Office),51 čiji osnovni cilj jeste sprečavanje zloupotreba
finansijskih sredstava i budžeta Evropske unije, koja je u EU i kulminirala iste godine (tačnije 18. marta 1999. godine), kada je usled zloupotrebe sredstava cela tadašnja Evropska
komisija bila primorana da podnese ostavku. Postojanje budžetskih sredstava, koja koriste političari i administracija u EU, otvara vrata prevarama, korupciji i drugim zloupotrebama sredstava. Grupa nezavisnih stručnjaka je 1999. godine utvrdila postojanje sistemske korupcije u EU u iznosu od preko 1,5 milijardi nemačkih maraka. Ubrzo, formiran je
nov saziv Evropske komisije na čelu sa Romanom Prodijem. Međutim, postupak istrage
nikada nije okončan jer je doneta odluka da se postupak obustavi, kako eventualno pronalaženje veće proneverene sume ne bi nanelo štetu daljim evropskim integracijama, jer
49
50
51
Uporedi: Zakon o potvrđivanju Krivičnopravne konvencije o korupciji, „Službeni list SRJ – Međunarodni
ugovori”, br. 2/2002, „Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, 18/2005, čl. 20, 22, 25-31.
Uporedi: Zakon o potvrđivanju Dodatnog protokola uz Krivičnopravnu konvenciju o korupciji, „Službeni
glasnik RS – Međunarodni ugovori”, br. 102/2007, čl. 1-6.
Više podataka o OLAF-u na: http://en.wikipedia.org/wiki/OLAF#History, http://europa.eu.int/olaf i dr.
43
se EU finansira iz priloga zemalja-članica, a ne kroz sistem nametanja poreza za sopstvene finansije.52
Međutim, i kasnije je bilo slučajeva koji su jasno ukazivali na korupciju u Uniji. Jedna od
takvih afera bila je afera prodaje podataka Eurostat-a, od kojih su pribavljena sredstva,
prema podacima OLAF-a, završavala na računima izvan kontrole tela EU. Eurostat je bio
optužen i da je ugovore sklapao sa firmom koja je falsifikovala svoje izveštaje, da bi dobila poslove od Eurostat-a.53
Jedan od slučajeva OLAF-a, koji je poznat širokoj javnosti u Srbiji, svakako je i afera uvoza šećera iz SR Jugoslavije, na koju je svojevremeno signalizirao i o kojoj je pisao i podnosio izveštaje Savet za borbu protiv korupcije Vlade Republike Srbije.54
S druge strane, Evropska unija je u svojim dokumentima dosta pažnje posvetila i oblasti javnih nabavki (public procurement). To je oblast od javnog interesa koja se odnosi na
nabavku dobara, vršenje usluga, izvođenje građevinskih i drugih radova koje obavljaju
javne vlasti i drugi javni entiteti, a koja se plaćaju javnim sredstvima.55 Evropska unija je
u ovom domenu, još u za vreme postojanja Evropske zajednice, u okviru Evropske ekonomske zajednice i ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice, donela čitav niz
dokumenata koji se odnose na obavezujuća pravila i standarde u ovoj oblasti, a koji se
odnose na države članice Zajednice, odnosno današnje Unije. Tako je, već 1971. godine,
Savet ministara EZ usvojio Direktivu o usaglašavanju postupaka za dodelu ugovora za izvođenje javnih radova. Ova direktiva kasnije je u nekoliko navrata dopunjavana i menjana56,
da bi već 1989. godine Savet ministara EZ usvojio i Direktivu o koordinaciji zakona, propisa
i administrativnih odredaba u domenu primene postupka revizije kod dodele ugovora o javnim nabavkama i javnim radovima.57 Ova Direktiva prvenstveno ima za cilj da zaštiti prava
ponuđača u postupku javnih nabavki.58
Direktiva o koordinaciji zakona, propisa i administrativnih odredaba u domenu primene postupka revizije kod dodele ugovora o javnim nabavkama i javnim radovima, iz 1989. godi-
52
53
54
55
56
57
58
44
Uporedi: Miroslav Prokopijević, Evropska unija – Uvod, JP Službeni glasnik, Beograd, 2005, str. 282.
Uporedi: Brussels attacked over Eurostat, Whistle blown, Financial Times, 18. jun 2003, str. 1 i 14, Navedeno
prema: Miroslav Prokopijević, Evropska unija – Uvod, JP Službeni glasnik, Beograd, 2005, str. 282. Izveštaj
OLAF-a može se naći i na http://en.wikipedia.org/wiki/OLAF#Eurostat.
Izveštaj o izvozu šećera u zemlje Evropske unije, Verica Barać, Ivan Zlatić (priređivači), Korupcija, vlast, država
(prvi deo), Res Publica, Beograd, mart, 2004, str. 5-14.
Uporedi: Stevan Lilić, „Zaštita ponuđača i javne nabavke”, Zbornik radova Zaštita prava ponuđača u
postupku javnih nabavki, Komitet pravnika za ljudska prava-Lawyers for Democracy, Beograd, 2004, str.
15-19.
Council Directive 71/305/EEC of 26 July 1971; amended: Council Directive 77/62/EEZ, 1976; Council
Directive 89/440/EEZ.
Council Directive 89/665/EEC of 21 December 1989 on the coordination of the laws, regulations and
administrative provisions relating to the application of review procedures to the award of public supply and
public works contracts, Official Journal, L 395 , 30/12/1989 P. 0033 – 0035. Tekst Direktive se na srpskom
jeziku može naći u: Zbornik radova Zaštita prava ponuđača u postupku javnih nabavki, Komitet pravnika
za ljudska prava-Lawyers for Democracy, Beograd, 2004, str. 109-113.
Uporedi: Dragan Prlja, „Zaštita ponuđača u uporednopravom zakonodavstvu”, Zbornik radova Zaštita
prava ponuđača u postupku javnih nabavki, Komitet pravnika za ljudska prava-Lawyers for Democracy,
Beograd, 2004, str. 20-29.
ne, najpre zahteva od država članica da preduzmu potrebne mere, kako bi se u postupku u
oblasti javnih nabavki osigurala nepristrasna kontrola odluka o dodeli ugovora o javnim
nabavkama i brzoj reviziji takvih odluka, u slučaju nepoštovanja standarda Zajednice i nacionalnih zakonodavstava država članica. Direktiva najstrože zabranjuje bilo kakav oblik
diskriminacije u postupku javnih nabavki. Ona zahteva da države članice omoguće postupak revizije na osnovu detaljnih pravila koje bi donele. Revizija bi se odnosila na sva lica koja imaju ili su imala interes da dobiju konkretan ugovor o javnim nabavkama ili javnim radovima, a koja su bila izložena riziku da pretrpe štetu usled navodnog kršenja. Države
članice mogu, posebno, zahtevati da lice koje traži reviziju obavezno prethodno obavesti organ nadležan za dodelu ugovora o navodnom kršenju i o svojoj nameri da zatraži
reviziju.59
Države članice su zatim dužne da obezbede mere koje treba da preduzmu u postupku
revizije. Adekvatne mere u tom smislu bile bi privremene mere čiji je cilj ispravka navodnog kršenja, ili sprečavanja, dalje štete za pogođeni interes, uključujući i mere za obustavu postupka dodele ugovora, zatim mere za ukidanje odluka donetih na nezakonit način,
uklanjanje diskriminatorskih tehničkih, ekonomskih i finansijskih uslova u pozivu na učešće na tenderu, kao i mere za davanje obeštećenja licima oštećenim kršenjem. Ovlašćenje
za izricanje takvih mera mogu biti dodeljena posebnim telima koja su odgovorna za različite aspekte postupka revizije. Takođe, pokrenut postupak revizije, ne mora sam po sebi
dovesti do automatske obustave postupka dodele ugovora na koje se odnose. Direktiva
u vezi sa navedenim merama daje mogućnost državama članicama da pre razmatranja
uvođenja privremenih mera uzmu u obzir verovatne posledice tih mera za sve interese
koji mogu biti pogođeni, uključujući i javni interes, i u tom smislu moguće je odlučiti da
se ne dozvoli izricanje ovakve mere kako se ne bi desilo da negativne posledice budu veće od koristi.
Ukoliko organi odgovorni za postupke revizije nisu sudskog karaktera, obavezno je obrazloženje za njihove odluke. Pored toga, u takvom slučaju mora se obezbediti postojanje
postupaka garancije po kojima se svaka navodno nezakonita mera koju je revizioni organ preduzeo, ili svaki navodni propust u vršenju njegovih ovlašćenja, može podvrći sudskoj reviziji, ili reviziji drugog tela, koje ima svojstvo suda ili tribunala, i koje je nezavisno, kako od organa nadležnog za dodelu ugovora, tako i od revizionog tela. Članovi takvog nezavisnog tela imenuju se i razrešavaju dužnosti pod istim uslovima kao i funkcioneri u pravosuđu. Predsednik ovakvog nezavisnog tela mora imati profesionalne kvalifikacije koje
imaju i sudije. Nezavisno telo donosi svoje odluke po postupku u kome se saslušavaju
obe strane i te odluke su, na način na koji to odredi država članica, pravno obavezujuće.60
Direktivom Saveta Evropske unije utvrđena su i ovlašćenja Evropske komisije koja može primeniti ovaj postupak pre nego što je ugovor zaključen, kada smatra da postoji ja-
59
60
Uporedi: Council Directive 89/665/EEC of 21 December 1989 on the coordination of the laws, regulations
and administrative provisions relating to the application of review procedures to the award of public supply
and public works, Art. 1.
Uporedi: Council Directive 89/665/EEC of 21 December 1989 on the coordination of the laws, regulations
and administrative provisions relating to the application of review procedures to the award of public supply
and public works, Art. 2.
45
sno i očigledno kršenje standarda u oblasti javnih nabavki prilikom sprovođenja postupka dodele ugovora. Komisija je dužna da obavesti državu članicu i odgovarajući organ
nadležan za dodelu ugovora o razlozima koji su je rukovodili da zaključi da postoji jasno i očigledno kršenje i da zatraži odgovarajuću ispravku, a država članica je dužna da
je u roku od 21 dan obavesti da je kršenje otklonjeno, ili da uputi podnesak o opravdanim razlozima za neotklanjanje kršenja, ili obaveštenje da je postupak javne nabavke
obustavljen.61
4. Agencija za borbu protiv korupcije kao
nezavisni kontrolni organ u Srbiji
4.1.
Korupcija u Srbiji i zakonodavne reforme – opšti
osvrt
Od 2000. godine i u Srbiji je započeo proces stvaranja zakonskih mehanizama za sprečavanje korupcije. Primetno je, međutim, da se nastali zakonski okvir često krši, da su pravne norme često protivrečne, te da nadležni državni organi nedovoljno vode računa o njihovoj adekvatnoj implementaciji. Tako se Srbija, još uvek, u međunarodnim razmerama
smatra zemljom sa visokim stepenom korupcije, iako je određeni napredak, u poslednjih
nekoliko godina, ipak ostvaren. Nasleđeno stanje nastalo tokom 90-ih godina, ali i istorijski tradicionalno shvatanje Srba da je korupcija u izvesnoj meri ipak „opravdana”, stvorilo je negativan sistem vrednosti i specifičan model „odbrane” od uvođenja antikorupcijskih mehanizama u svim sferama: političkim, javnim, privatnim, pa čak i ličnim. To je svakako velika prepreka uvođenju, ali i sprovođenju, adekvatnih antikorupcijskih mehanizama i iskorenjavanja zla korupcije.
Korupcija u političkom životu, tokom devedesetih godina prošlog veka, bila je u velikoj
meri prouzrokovana i odsustvom pravne regulative koja bi sprečila pojavu sukoba interesa i kumulacije više javnih funkcija. Kontrola i obaveza objavljivanja imovinskog stanja visokih državnih i, istovremeno, političkih funkcionera nije postojala. Nekontrolisano delovanje nosilaca javnih funkcija, otvorilo je mogućnosti za raspolaganje budžetskim prihodima i ogromnog dela nacionalnog bogatstva oličenog u tadašnjem konceptu državne i
društvene svojine. Sistem javnih nabavki nije postojao, što je omogućilo ogromno bogaćenje političkih elita odnosno visokih funkcionera organa javne vlasti po principu, „dobićeš posao, ako daš mito”. Predmet korupcijskog dogovora u postupku „javnih nabavki” bila je dodela posla kroz pristrasan izbor pobednika tendera ili pristrasnom procenom ponude u slučaju neposredne nagodbe. Postojanje korupcije u radu državnog rukovodstva
omogućilo je nezakonito bogaćenje ali je postalo i sredstvo kontrole ostalih nivoa javne vlasti. Tako se i javnim službenicima prećutno dopuštalo da koriste svoj položaj radi
61
46
Uporedi: Council Directive 89/665/EEC of 21 December 1989 on the coordination of the laws, regulations
and administrative provisions relating to the application of review procedures to the award of public supply
and public works, Art. 3.
različitih vidova zloupotreba, kako bi i sami popravili loš materijalni položaj prouzrokovan niskim zaradama, ali je politička i državna elita za to tražila odanost i podršku. Ovakav
„državni defekt” odrazio se na sve tri grane vlasti: zakonodavnu, izvršnu i sudsku.
Iz pojavnih oblika korupcije, jasno je da je funkcionalni okvir zakonodavnih reformi morao voditi u pravcu ustanovljenja delotvornog sistema javnih nabavki, kontrole finansiranja
političkih stranaka, revizije, sprečavanja sukoba interesa i slobodnom pristupu informacijama u posedu organa javne vlasti. Funkcionalni okvir je, pored navedenog, podrazumevao
i stvaranje specifičnih organizacionih mehanizama (tela) radi sprečavanja korupcije u navedenim oblastima.
Srbija je, od 2000. godine do danas, donela brojne značajne zakone koji su od velikog
značaja u antikorupcijskoj borbi, kako u funkcionalnom, tako i organizacionom smislu.
Značajni su i Zakon o javnim nabavkama (2002, 2008), Zakon o sprečavanja sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija (2004), zatim Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije (2008),
Zakon o državnoj revizorskoj instituciji (2005), Zakon o slobodnom pristupu informacijama
od javnog značaja (2004) i drugi, čime je značajno ojačan funkcionalni stub borbe protiv
korupcije, oličen u vidu nastanka mnogih novih zakonskih nadležnosti različitih organa
u cilju njenog sprečavanja. Organizacioni stub borbe protiv korupcije ojačan je formiranjem čitavog niza novih organa i tela kojima su zakonom poverene pomenute nadležnosti u oblasti sprečavanja korupcije.
Takođe, došlo je i do delimičnog unapređenja kaznenog, pre svega krivičnog zakonodavstva u ovoj oblasti. I na kraju, Srbija je ratifikovala Građanskopravnu i Krivičnopravnu konvenciju protiv korupcije Saveta Evrope i Konvenciju UN protiv korupcije. Ipak, u procesu implementacije i sprovođenja zakonskih i podzakonskih akata u ovoj oblasti, još uvek postoje značajne opstrukcije, a nedorečenosti i nedostaci pojedinih zakona značajno smanjuju kapacitet institucionalnog okvira i ustanovljenog sistema borbe protiv korupcije.
Iz pojavnih oblika korupcije, jasno je da je funkcionalni okvir zakonodavnih reformi morao voditi u pravcu ustanovljenja delotvornog sistema i postupaka u oblastima javnih nabavki, finansiranja političkih stranaka, sprečavanja sukoba interesa, revizije, pristupu informacijama i drugo. Funkcionalni okvir je podrazumevao i stvaranje specifičnih organizacionih mehanizama značajnih za sprečavanje korupcije u navedenim oblastima, koji zauzimaju značajnu ulogu i u specifičnim postupcima koji se u ovim oblastima vode. Danas,
ključni organizacioni mehanizam u borbi protiv korupcije sve više postaje Agencija za
borbu protiv korupcije, koja je započela sa radom u januaru 2010. godine. U nastavku, pažnju poklanjamo nastanku, nadležnostima, radu, problemima i odnosu sa parlamentom
ovog kontrolnog nezavisnog tela.
4.2.
Agencija za borbu protiv korupcije – unutrašnja
organizacija i nadležnosti
Pre nastanka Agencije, jedan deo njenih današnjih nadležnosti i poslova, koji se odnosio
na sukob interesa, Zakonom o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija iz
2004. godine, bio je poveren samostalnom i nezavisnom organu koji je bio osnovan ovim
zakonom – Republičkom odboru za sukob interesa (u daljem tekstu: Odbor). Odbor imao je
47
devet članova, a zakonom je bio bliže uređen način njihovog izbora. Na čelu Odbora nalazio se predsednik koga su birali članovi iz svojih redova, na jednu godinu. Član Odbora bio
je biran na pet godina. Odbor je imao Službu koja je vršila stručne, administrativne i tehničke poslove i njom kojom je rukovodio sekretar.62 Po sprovedenom postupku, Odbor je,
u slučaju da je utvrdio da postoji sukob interesa, mogao da izrekne meru nejavnog upozorenja, i javnog objavljivanja preporuke za razrešenje. Odboru je država obezbedila neophodne uslove za rad tek nekoliko godina nakon donošenja zakona. Rad samog Odbora,
možda nije bio dovoljno medijski propraćen, ali se svakako ne može oceniti negativno, naročito ako se ima u vidu uzak krug nadležnosti (preporuka neobavezujuća) koje su mu,
shodno zakonu, bile dodeljene.
Već početkom 2008. godine, umesto da Odbor, putem izmene i dopune zakona, dobije šire i, u krajnjoj liniji, imperativne nadležnosti, Ministarstvo pravde je priredilo Nacrt zakona o agenciji za borbu protiv korupcije, koji je kasnije postao i zvaničan Predlog, koga je zatim usvojila Narodna skupština. Zakonom je predviđeno ukidanje Odbora i nastanak nove Agencije za borbu protiv korupcije, sa znatno širim nadležnostima i ovlašćenjima imperativnog karaktera. Kao razlog za ukidanje Odbora navedeno je da je u delu
Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije prethodno bilo predviđeno da će se posebnim zakonom osnovati samostalno i nezavisno telo koje će vršiti nadzor nad sprovođenjem Strategije za borbu protiv korupcije i Akcionog plana, obavljati koordinaciju državnih organa u borbi protiv korupcije, primenjivati propise iz oblasti rešavanja sukoba
interesa i drugo. Međutim, čini se da je ovaj cilj mogao biti ostvaren prenošenjem širih
nadležnosti na Odbor ili „preimenovanjem” Odbora u Agenciju. Tako je usledila „vremenska rupa” koja je trajala sve do 1. januara 2010. godine kada je, prema Zakonu o Agenciji
za borbu protiv korupcije, započela njegova primena. U međuvremenu, funkcioneri nisu postupali po preporukama Odbora, jer se znalo da će sa početkom primene zakona,
Odbor prestati da postoji.
Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije utvrđeno je da se njime uređuje osnivanje,
pravni položaj, nadležnost, organizacija i način rada Agencije za borbu protiv korupcije,
pravila u vezi sa sprečavanjem sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija i prijavljivanje
imovine lica koja vrše javne funkcije, postupak i odlučivanje u slučaju povrede ovog zakona, uvođenje planova integriteta, kao i druga pitanja od značaja za rad Agencije.63
Prema Zakonu o Agenciji za borbu protiv korupcije, Agencija kao nezavistan i samostalan
organ, ima svojstvo pravnog lica. U okviru svojih nadležnosti, Agencija najpre nadzire
sprovođenje Nacionalne strategije, Akcionog plana za primenu Strategije i sektorskih akcionih planova. Zatim, pokreće postupak i izriče mere zbog povrede zakona, rešava o sukobu interesa. Ona, takođe, daje mišljenje za izmenu i donošenje novih propisa u oblasti borbe protiv korupcije i koordinira rad državnih organa u borbi protiv korupcije. Agencija ima
i obavezu vođenja registra funkcionera i registra imovine i prihoda funkcionera, prati međunarodnu saradnju u oblasti borbe protiv korupcije i drugo.64
62
63
64
48
Uporedi: Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, „Službeni glasnik RS”, br. 43/04, čl.
19-22.
Uporedi: Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, „Službeni glasnik RS”, 97/08, čl. 1.
Uporedi: Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, „Službeni glasnik RS”, 97/08, čl. 5.
Organi Agencije su Odbor i direktor. Odbor Agencije bira i razrešava direktora Agencije,
odlučuje po žalbama na odluke direktora kojima se izriču mere u skladu sa ovim zakonom, vrši nadzor nad radom i imovinskim stanjem direktora, donosi poslovnik o svom radu i drugo. Zakonom su detaljno utvrđeni i uslovi za izbor člana Odbora Agencije i način
predlaganja člana Odbora Agencije, kao i prestanak funkcije i razrešenje člana. Odbor ima
devet članova. Izabrani članovi Odbora Agencije između sebe biraju predsednika. Mandat
im traje 4 godine. Upravni odbor odlučuje većinom glasova svih članova.65 Drugi organ
Agencije je direktor. Direktor predstavlja Agenciju, rukovodi radom, organizuje i obezbeđuje zakonito i efikasno obavljanje poslova Agencije, donosi odluke o povredi ovog zakona i izriče mere, priprema godišnji izveštaj i drugo. Direktora bira Odbor Agencije, nakon sprovedenog javnog konkursa. Mandat direktora traje pet godina. Agencija ima svoju stručnu službu i podnosi godišnji izveštaj o svom radu Narodnoj skupštini, kao i vanredni izveštaj. Izveštaji se podnose i Vladi.66
Zakon je proširio nadležnosti Agencije u oblasti sukoba interesa, u odnosu na nadležnosti
nekadašnjeg Odbora. Zakon sadrži detaljna pravila koja se odnose na poklone, kao i obaveze funkcionera da prijave svoju imovinu. U postupku odlučivanja, odluku o tome da li
postoje povrede ovog zakona donosi direktor, koji može da izrekne i meru upozorenja i
javnog objavljivanja preporuke za razrešenje. Protiv odluke direktora može se izjaviti žalba Odboru Agencije, a protiv konačne odluke Agencije može se pokrenuti upravni spor.
Kada utvrdi da je funkcioner prekršio zakon, Agencija obaveštava nadležni organ radi pokretanja disciplinskog, prekršajnog i krivičnog postupka.67
Značajno mesto u ovom zakonu ima plan integriteta, koji je u vreme njegovog donošenja
predstavljao značajnu novinu u našem zakonodavstvu. Zakon bliže razrađuje i nadležnosti Agencije u vezi sa: nadziranjem strategije, saradnjom u borbi protiv korupcije, obuci kadrova, međunarodnoj saradnji i drugim. Zakonom su utvrđeni i prekršaji u slučaju kršenja
zakona, a ustanovljeno i novo krivično delo neprijavljivanja imovine ili davanja lažnih podataka o imovini od strane funkcionera, za koje je zaprećeno zatvorskom kaznom u trajanju od šest meseci do pet godina.68
Kao što se može videti iz nadležnosti Agencije, ona „ne pokriva” sve pojmovne i pojavne
oblike korupcije o kojima je prethodno bilo reči te, u široj perspektivi, Agencija jeste samo jedan od organizacionih oblika u „sistemu” borbe protiv korupcije.
Značajan segment rada Agencije odnosi se na sukob interesa. Međutim, sukob interesa nije isto što i korupcija, ali su društveni uzroci koji dovode do pojave sukoba interesa i korupcije međusobno povezani. Ako se pođe od ovog stava, očigledne su dve činjenice: da sukob interesa prethodi korupciji i da u svakom obliku korupcije postoji sukob interesa, dok
sukob interesa ne podrazumeva neminovno postojanje korupcije. U tom smislu, sukob interesa smatra se jednim od vidova koruptivnog ponašanja, te se zato sve države sveta bore protiv ove pojave. U „fokusu” ove „borbe” nije svaki oblik sukoba interesa relevantan sa
65
66
67
68
Uporedi: Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, „Službeni glasnik RS”, 97/08, 8-15.
Uporedi: Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, „Službeni glasnik RS”, 97/08, 16-27.
Uporedi: Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, „Službeni glasnik RS”, 97/08, 28-58.
Uporedi: Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, „Službeni glasnik RS”, 97/08, 59-77.
49
stanovišta zakonskih propisa. To je samo onaj u kome postoji sukob između javnog i privatnog interesa, dok sukob drugih interesa, na primer, suprotstavljenih privatnih interesa,
ili interesa više država, ostaje van delokruga zakonodavstva koje reguliše sukob interesa. Sukobom javnog i privatnog interesa smatra se svaka situacija u kojoj državni funkcioner,
javni službenik ili drugo lice kome je povereno vršenje javnih ovlašćenja, daje prednost ostvarivanju vlastitih ili tuđih privatnih interesa na uštrb ostvarivanja javnog interesa.69 U našem
pravnom sistemu, međutim, sukob interesa ima daleko uže značenje. Jedan od značajnih problema sa kojim se susrela Agencija za borbu protiv korupcije jeste upravo u okviru njene nadležnosti koja se odnosi na sukob interesa.
4.3.
Odnos Narodne Skupštine i Agencije – aktuelni
problemi i dileme
Od momenta stupanja na snagu Zakona, novembra 2008. godine, do 1. januara 2010. godine kada je Agencija započela sa operativnim radom, izabran je Odbor Agencije, direktor,
formirana je stručna služba, obezbeđen je prostor i drugi tehnički uslovi za rad Agencije.
Predstаvnici Agencije iskoristili su ovаj period do zаpočinjаnjа njenog operаtivnog rаdа
tаko što su, u više nаvrаtа, rаzgovаrаli kаko sа predstаvnicimа držаvnih orgаnа, tаko i
predstаvnicimа nevlаdinih i međunаrodnih orgаnizаcijа. Direktorka Agencije je, krajem
novembra 2009. godine, konstаtovаla dа je taj period, nа neki nаčin, bio period „medenog mesecа” u komunikаciji sа Nаrodnom skupštinom i drugim držаvnim orgаnimа,70 jer
Agencija, zа rаzliku od drugih nezаvisnih kontrolnih telа, nije imаlа problemа kojа su ona
imala u prvim godinаmа svog rаdа.
Ali, veoma brzo su nastupili problemi „druge” prirode. Jedan od takvih, na koji ćemo ovde posebno analizirati, odnosi se sukob interesa. U aprilu 2010. godine, vojvođanski funkcioneri, odnosno poslanici Skupštine Vojvodine koji su istovremeno bili i predsednici opština, podneli su Ustavnom sudu inicijativu za ocenu ustavnosti prvobitnih prelaznih
odredbi Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije po kojima su, do 1. aprila 2010. godine, morali da odluče koju od njih će obavljati i da to prijave Agenciji.
Ustavni sud je tada brzo reagovao, suspendovao primenu tih odredbi i od parlamenta zatražio objašnjenje. Krajem juna 2010. godine, predložene su izmene i dopune Zakona o
Agenciji, koje su ubrzo povučene usled velikih kritika, kako od strane agencije, tako i od
nezavisnih stručnjaka. Ubrzo je, međutim, uz određene izmene, ponovo predložen Zakon
o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije71, koga je Narodna
skupština i usvojila krajem jula 2010. godine. U njemu je naročito bio sporan stav, koji je
omogućavao nastavak vršenja dve ili više funkcija pojedinim funkcionerima, jer je sadržao i
amandman kojima se odbornicima, republičkim i vojvođanskim poslanicima, omoguća-
69
70
71
50
Uporedi: Vodič kroz propise o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, Republički odbor za
rešavanje sukoba interesa, Beograd, 2005. str. 12-20.
Zorana Marković, (iz Izveštaja sa Konferencije, neautorizovana verzija), Narodna skupština Republike Srbije
i nezavisni državni organi/tela, Dom Narodne skupštine, 26-27.11.2009. godine.
Uporedi: Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, „Službeni glasnik RS”,
53/10, čl. 29.
va da obavljaju bilo koju drugu funkciju do kraja mandata. Agencija se povodom usvojenog Zakona obratila i međunarodnim organizacijama a zatim je, u septembru 2010. godine, podnela Ustavnom sudu i predlog za ocenu ustavnosti.
U julu 2011. godine, Ustavni sud je doneo odluku i proglasio ovu odredbu neustavnom.
Tačno dva meseca pošto je Sud doneo odluku, početkom septembra, redakciona komisija Ustavnog suda je verifikovala konačan tekst odluke, nakon čega je odluka i objavljena
u “Službenom glasniku”, što je, prema članu 58. Zakona o Ustavnom sudu, i bio uslov za
prestane važnost ove zakonske odredbe. Tako je napokon, Agencija za borbu protiv korupcije dobila “odrešene ruke” za utvrđivanje sukoba interesa. Po stupanju na snagu odluke Ustavnog suda o nespojivosti funkcija, svaki funkcioner je imao rok od tri dana da
obavesti Agenciju koje se funkcije odriče ili da zatraži saglasnost za obavljanje još neke
funkcije.
Međutim, odluka Ustavnog suda nije dobro prihvaćena od strane pojedinih narodnih
poslanika, a sve češće se govori da će ona biti predmet analize Zakonodavnog odbora
Narodne skupštine, zbog postojanja „navodne” pravne praznine u njoj.72 Pojedini poslanici koji su se našli u „navodnom” sukobu interesa tvrdili su čak i da jedinica lokalne samouprave nije niži nivo vlasti već „civilni sektor”, ali se od ove tvrdnje u međuvremeno odustalo. Nezadovoljni poslanici su zatim demonstrativno napustili funkciju narodnog poslanika, a u međuvremenu su ih zamenili novi.73
Direktorka Agencije za borbu protiv korupcije, Zorana Marković, iznosi mišljenje da je
Ustavni sud dovoljno stručna institucija i da je doneo odluku za koju smatra da je potpuno pravilna. „Da je Ustavni sud mislio da bi objavljivanjem ovakve odluke nastupila pravna praznina svakako da bi naložio nadležnim organima šta da rade”, izjavila je direktorka Agencije.74
Suprotno stanovište ovih dana u medijima iznosi predsednik Zakonodavnog odbora
Narodne skupštine Vlatko Ratković. Iako su odluke ustavnog suda Srbije konačne, izvršne, opšte, obavezujuće i neupitne, Ratković smatra da Ustavni sud u ovom slučaju nije
naložio Agenciji za borbu protiv korupcije, Narodnoj skupštini, niti bilo kome kako će se
pravna situacija posle njegov odluke o neustavnosti jednog stava Zakona o izmenama
i dopunama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije razrešiti i iznosi mišljenje da je
reč o pravnoj praznini te da će tu temu pokrenuti na sednici Zakonodavnog odbora koja će biti održana početkom oktobra. On, takođe, smatra da je mala mogućnost da se ne
primenjuje samo osporeni stav jednog od članova izmena i dopuna Zakona o Agenciji
za borbu protiv korupcije već da, u prvoj fazi, treba utvrditi da li je to pravna praznina, a
u drugoj da Narodna skupština da autentično tumačenje. Može se doći i do neke druge
varijante rešenja ovog problema, ali da se to mora dogoditi u kratkom roku. Naime, ceo
problem jeste u tumačenju pojma izvršne vlasti, jer u Ustavu piše da poslanik ne može
istovremeno biti i u izvršnoj vlasti, pa se postavlja pitanje da li je lokalna samouprava izvršna vlast. Po mišljenju predsednika Zakonodavnog odbora ona to nije, već je to Vlada
72
73
74
Sučeljavanja: Vlatko Ratković, „Pravna praznina”, Izvor: Večernje novosti, 18.09.2011. godine.
Duple funkcije: „Stevanović i Milenić napustili parlament”, Izvor: Glas javnosti, 15.09.2011. godine.
Sučeljavanja: Zorana Marković, „Sprovešćemo odluku”, Izvor: Večernje novosti, 18.09.2011. godine
51
Srbije, iz čega dalje proizilazi da gradonačelnik, ili predsednik opštine, jesu izvršni organi
lokalne samouprave, ali ne izvršna vlast.75
Čini se da ovu pravnu dilemu međutim, otklanja Monteskje već u njegovom čuvenom
delu „Duh zakona” iz 1748. godine. Naime, ako je suština stvari sprečavanje i borba protiv korupcije, a opredeljenje parlamenta i drugih državnih organa da se u ovom periodu tranzicije Srbije dosledno bori protiv nje, onda pitanje „pravne terminologije” jeste sekundarno sa stanovišta cilja koji se želi postići, i „duha” koji proističe iz Zakona o
Agenciji za borbu protiv korupcije. Drаgo Kos, predsednik Sаvetа zа borbu protiv korupcije Republike Slovenije i predsednik GRECO-а, je na jednoj konferenciji, koja je održana
u novembru 2009. godine u Narodnoj skupštini, konstatovao da kаdа poslаnici zаstupаju
strаnke а ne grаđаne, ondа i sаmа Skupštinа postаje proširenа rukа Vlаde, što svаkаko nije bilа intencijа Monteskjeove teorije podele vlаsti.76
Bez obzira kako se danas tumači „pravna priroda” nezavisnih kontrolnih organa, odnosno tela, tj. da li se ona tumače kao „produžena ruka” zakonodavne vlasti, koja omogućava parlamentu da kroz svoje „izvršne organe” odnosno kontrola tela, pre svega kroz godišnje izveštaje utiče na izvršnu vlast i harmonizuje sistem podele vlasti, ili se nezavisna
kontrolna tela posmatraju kao četvrta, odvojena i samostalna „vlast”, sva nezavisna kontrolna tela, svuda u svetu, blisko sarađuju sa parlamentom koji ih po pravilu i bira i razrešava. To se odnosi i na Agenciju za borbu protiv korupcije.
Na ovaj odnos i prirodu nezavisnih kontrolnih tela je svojevremeno ukazao i Drаgo Kos,
tadašnji predsednik Sаvetа zа borbu protiv korupcije Republike Slovenije i predsednik
GRECO-а. On je izneo mišljenje da nezаvisnа telа ne „pripаdаju” kаo tаkvа zаkonodаvnoj
vlаsti. Onа su posebnа i odvojenа vlаst, jer аko bi onа bilа svrstаnа u jednu od grаnа vlаsti,
ondа bi se i onа, kаo deo jedne grаne vlаsti, ubrzo susrelа sа problemimа kojа nаstаju
u vezi sа tom grаnom vlаsti. Kаo primer, Kos je nаveo dа u slučаju аko bi nezаvisnа telа
odgovаrаlа izvršnoj vlаsti, ondа bi njihov „formаlni šef” bio premijer, usled čegа i sаmа
nezаvisnа telа ne bi bilа nezаvisnа. Isto bi se desilo, kаdа bi nezаvisnа telа bilа produženа
rukа zаkonodаvne vlаsti. Kos je tada ukаzаo i nа presudu slovenаčkog Ustаvnog sudа,
kаdа je u Sloveniji postojаo pokušаj dа se ukine Sаvet zа borbu protiv korupcije i umesto
nje osnuje posebnа pаrlаmentаrnа Komisijа. Tаdа je Ustаvni sud u svojoj presudi utvrdio,
dа je ovаkvа inicijаtivа protivnа Ustаvu Slovenije, te dа je onа direktno u suprotnosti sа
principom rаvnoteže vlаsti. Tаčno je zаto, dа nezаvisnа telа trebаju blisko dа sаrаđuju sа
pаrlаmentom, аli mu onа kаo tаkvа ne pripаdаju, istakao je tada Kos.77
Problem sа nezаvisnim telimа često je i u tome što su onа izrаzito nepopulаrnа. Pа zаto
i onа stupаju u međusobnа sаvezništvа. Jedаn mudаr pаrlаment bi zаto uzeo u obzir
tаkvа sаvezništvа”, istаkаo je Kos. Često, nаročito u sistemimа gde pаrlаment predstаvljа
75
76
77
52
Uporedi: L. Valtner: Odluka Ustavnog suda je neupitna, međutim… (intervju sa Vlatkom Ratkovićem,
predsednikom Zakonodavnog odbora Narodne skupštine Republike Srbije), Izvor: Danas, 26.09.2011.
godine.
Drago Kos, deo izlaganje sa Konferencije: Narodna skupština Republike Srbije i nezavisni državni organi/
tela, Dom Narodne skupštine, 26-27.11.2009. godine.
Drago Kos (iz Izveštaja sa Konferencije, neautorizovana verzija), Narodna skupština Republike Srbije i
nezavisni državni organi/tela, Dom Narodne skupštine, 26-27.11.2009. godine.
produženu ruku izvršne vlаsti, i sаm pаrlаment posmаtrа nezаvisnа telа kаo pretnju,
te svoju nаdzornu ulogu nаd nezаvisnim telimа preuzimа kаo oblik kontrole i mogućeg uticаjа nаd njimа. Tаkođe, kаdа nezаvisnа telа počnu dа dаju rezultаte koji nisu
preterаno populаrni, nа primer, zа pаrlаment ili neko ministаrstvo, često se dešаvаlo dа
tаkvа telа budu ukinuta ili njihovi funkcioneri rаzrešeni sа funkcije, pа čаk i promene
orgаnizаcioni oblik. Kos je zаtim, pomenuo Itаliju, u kojoj je Berluskoniju nаkon dolаskа
nа vlаst bilo potrebno svegа tri nedelje dа ukine dotаdаšnju Agencijа zа borbu protiv
korupcije. Pod pritiskom pre svegа međunаrodnog fаktorа, Berluskoni je bio primorаn
dа uvede novo telo u ovoj oblаsti, аli je ono osnovаno kаo posebnа uprаvа u okviru
Ministаrstvа finаnsijа, čime je onа i fаktički i formаlno izgubilа i stаtus i znаčаj nezаvisnog
telа, rekao je tada Kos.
4.4.
Neka iskustva Saveta za borbu protiv korupcije u
Sloveniji i drugim evropskim zemljama
U Sloveniji je nezavisno kontrolno telo – Sаvet zа borbu protiv korupcije – zаpočeo sа
rаdom u oktobru 2004. godine. „Medeni mesec” između Agencije i slovenаčke Skupštine,
i drugih držаvnih orgаnа, trаjаo tаčno jedаn dаn od početkа njenog rаdа. U mnogim
evropskim, аli i drugim zemljаmа postoji problem, jer čim ovаkve аgencije, sаveti, komisije i drugа sličnа telа postаnu efikаsni, dolаzi do rаzličitih nаpаdа nа njih, ili se one
trаnsformišu ili ukidаju.78
Uporedno iskustvo, međutim, ukazuje dа se često dešаvа dа se, kroz izmene i dopune
аntikoruptivnih zаkonа, menjа i unаzаđuje položаj аgencijа, sаvetа ili drugih telа koje
su ustаnovljene zаkonom. Ipаk, izmenа zаkonа, podrаzumevа rаsprаvu u pаrlаmentu
kojа se vodi između pozicije i opozicije, što pobuđuje znаčаjno interesovаnje jаvnosti, i
аko tаko nešto poslаnici i čine sа nаmerom dа promene položаj аgencije, odnosno drugog sličnog telа, oni svаkаko zа to plаćаju i cenu nа nekim nаrednim izborimа. Tаko je
izmenаmа i dopunаmа zаkonа u Sloveniji, u jednom momentu Sаvet bio ukinut, аli je
slovenаčki Ustаvni sud ocenio dа su rešenjа predviđenа novim zаkonom protivustаvnа
te je Sаvet nаstаvio sа rаdom. Dа je položаj Sаvetа utvrđen podzаkonskim аktom kogа
donosi Vlаdа, s obzirom nа brojne probleme koje smo stvorili Vlаdi svojim nezаvisnim
rаdom, on bi verovаtno do sаdа dаvno bio ukinut.
Postoje neki drugi posredni uticаji vlаde nа rаd nezаvisnih telа u oblаsti sprečаvаnjа korupcije. To je, pre svegа, finаnsirаnje nezаvisnih telа, jer u mnogim zemljаmа, kаo što je
to slučаj i u Sloveniji, Vlаdа jeste tа kojа pripremа budžet zа sledeću godinu tаko dа se i
budžeti nezаvisnih telа plаnirаju preko Vlаde. Tаko se u Sloveniji desilo, dа se Sаvetu dodeli znаtno mаnje sredstаvа od onih kojа su bilа neophodnа zа njegov rаd, а kаdа su
finаnsijskа sredstvа potrošenа, Vlаdа je dugo oklevаlа dа izdvoji neophodnа dodаtnа
sredstvа, usled čegа, jedno vreme, zаposleni u Sаvetu i službi nisu primаli ni plаtu. Često
se kаo rаzlog zа smаnjenje budžetа nezаvisnih telа, uključujući i ovа u oblаsti sprečаvаnjа
korupcije, nаvodi globаlnа recesijа i krizа, аli onа služi sаmo kаo izgovor. Zаborаvljа se,
78
Drago Kos (iz Izveštaja sa Konferencije, neautorizovana verzija), Narodna skupština Republike Srbije i
nezavisni državni organi/tela, Dom Narodne skupštine, 26-27.11.2009. godine.
53
pri tom, dа nezаvisno telo, ne sаmo dа troši novаc, već gа svojim rаdom i čuvа, te аko je
borbа protiv korupcije prioritet ondа to ne sme dа bude sаmo nа rečimа, jer su ukupni
troškovi Agencije, u odnosu nа celokupаn budžet, veomа mаli.
Što se tiče izveštаvanja nezаvisnog telа u oblаsti borbe protiv korupcije, pаrlаment može dа rаzmаtrа izveštаje u plenumu ili u okviru nekog od nаdležnih rаdnih telа. Agencijа
podnosi izveštаj dа bi poslаnici bili upoznаti sа stаnjem u ovoj oblаsti, аli i dа bi povodom podnetog izveštаjа nešto i konkretno preduzelа. U Sloveniji, koncept izveštаjа
zаvisi od Sаvetа, аli i Sаvet trebа pomoć pаrlаmentа tаko dа, nа primer, pаrlаment može, u formi smernicа, dа ukаže koje bi oblаsti u izveštаju Sаvet trebаo više dа obrаdi.
Međutim, to ne znаči dа pаrlаment može dа nаmeće Sаvetu formu izveštаjа. Tako se,
na primer, u Sloveniji desilo dа je nаdležni pаrlаmentаrni odbor, nа čijem se čelu nаlаzi
predstаvnik opozicije, zаhtevаo od Sаvetа veomа neuobičajene podаtke kаo, nа primer, ko je iz Sаvetа učestvovаo u odаbiru аgencije kojа ispituje jаvno mnenje, što nemа
nikаkve veze sа sаmim izveštаjem.
54
Preporuke
Iz diskusije sa trećeg zasedanja Radne grupe Demokratsko upravljanje, održanog 14. oktobra 2011. godine, na temu: Uloga i značaj nezavisnog kontrolnog tela u borbi protiv korupcije – iskustva Srbije i zemalja članica EU, proizašle su sledeće preporuke:
(1) U procesu približavanja Evropskoj uniji, neophodan je dalji sistemski rad na usklađivanju i unapređivanju pravnog okvira sprečavanja korupcije i borbe protiv korupcije sa
međunarodnim standardima i dokumentima Evropske unije u ovoj oblasti;
(2) Nedostatak političke volje u Srbiji ne sme biti izgovor za nesprovođenje utvrđenih
mera sprečavanja i borbe protiv korupcije;
(3) Svi državni organi u Republici Srbiji, a naročito Narodna skupština, Vlada Srbije,
predsednik Republike, organi državne uprave, sudovi i tužilaštvo, moraju svojim ličnim
primerom pokazati opredeljenost i privrženost sprovođenju i implementaciji pravnih
standarda borbe protiv korupcije i visok stepen odgovornosti u borbi protiv korupcije;
(4) Koordinacija i sveobuhvatna sistemska akcija države u borbi protiv korupcije podrazumeva visok stepen koordinacije zakonodavne, izvršne, sudske vlasti i Agencije za
borbu protiv korupcije, kao nezavisnog državnog organa, u cilju ograničavanja i suzbijanja ove negativne pojave;
(5) Nijedan državni organ Republike Srbije, funkcioner ili službenik na položaju, ne
sme svojim radom i delovanjem nipodaštavati, ugrožavati, uticati ili ograničavati rad i napore Agencije u borbi protiv korupcije;
(6) Saradnja između tužilaštva i Agencije za borbu protiv korupcije, kao nezavisnog državnog organa, mora biti unapređena, jer je nivo postojeće saradnje nezadovoljavajući i
ne doprinosi zajedničkoj i aktivnoj borbi protiv korupcije;
55
(7) U cilju jačanja uloge Agencije za borbu protiv korupcije, reformom postojećeg zakonodavnog okvira, Agenciji dati šira izvršna ovlašćenja i „imperijum”, čime bi bili ojačani
postojeći mehanizmi Agencije u sprečavanju korupcije i borbi protiv korupcije;
(8) Uloga medija kao „psa čuvara” demokratskog društva podrazumeva jačanje profesionalnih znanja novinara u vezi sa sistemom, oblicima i vrstama korupcije i organizacionim i funkcionalnim mehanizmima borbe protiv korupcije, što ukazuje na neophodnost i
potrebu permanentne edukacije novinara i specijalizaciju u ovoj oblasti;
(9) Neophodno je institucionalizovati saradnju između državnih organa i nevladinih
organizacija koje se bave sprečavanjem i otkrivanjem slučajeva korupcije, naročito sa
Agencijom za borbu protiv korupcije, čime bi bili uvaženi dosadašnji doprinosi i rezultati
rada udruženja građana u ovoj oblasti;
(10) Postojeći sistem državnih službenika u državnim organima je neodgovarajući za zapošljavanje u službama nezavisnih državnih organa, organizacija i tela, naročito Agencije
za borbu protiv korupcije, te zato režim zapošljavanja i napredovanja u takvim službama
mora biti posebno definisan i određen, i izdvojen iz opšteg režima utvrđenog Zakonom
o državnim službenicima.
56
Analize i preporuke
Četvrto zasedanje – 9. novembar 2011. godine, Beograd
Tema: Nezavisna/regulatorna tela i njihova uloga u
pretpristupnom procesu – iskustva regiona i zemalja članica EU
Podtema: Uloga i značaj nezavisnog kontrolnog tela u borbi
protiv diskriminacije – iskustva Srbije i zemalja članica EU
Demokratsko upravljanje u Srbiji:
Nezavisno kontrolno telo i borba
protiv diskriminacije – iskustva
Srbije i zemalja članica EU
Uvod
Republika Srbija je, sredinom 2009. godine, usvojila Zakon o zabrani diskriminacije. Iako
je donošenje zakona bilo propraćeno značajnim političkim polemikama, pa i opstrukcijom, ali i kritičkim raspravama koje su se vodile u stručnim krugovima povodom pojedinih odredaba tadašnjeg Predloga zakona, samo usvajanje Zakona je značajan korak u daljem razvoju demokratije u Srbiji.
Zabrana diskriminacije je temelj demokratskog društva. Koliko je ovo ljudsko pravo i savremena demokratska tekovina važna, pokazuju i brojni međunarodni dokumenti koji garantuju zabranu diskriminacije. Srbija je, kao zemlja u tranziciji, na putu da vremenom dostigne standarde savremenog društva. Donošenje Zakona o zabrani diskriminacije je, svakako, jedan od značajnih koraka u tom pravcu. Najpre, zato što obaveza zabrane svih oblika i vidova diskriminacije proizilazi i iz brojnih međunarodnih dokumenta
57
koje je Republika Srbija, kao pravni sukcesor nekadašnje SFRJ, SRJ i Državne zajednice
Srbija i Crna Gora već (posredno) prethodno ratifikovala.
S druge strane, zabrana diskriminacije je, takođe, važno, i Ustavom zajamčeno, ljudsko
pravo. Član 21. Ustava Republike Srbije zabranjuje diskriminaciju iako izričito ne određuje pojam diskriminacije. I brojne druge odredbe Ustava, pre svega one koje su sadržane u
Drugom delu Ustava – Ljudska i manjinska prava i slobode, se neposredno, ili posredno,
odnose na zabranu diskriminacije.
Ne treba zaboraviti, da su u brojnim zakonima u srpskom pravnom sistemu, i pre donošenja ovog Zakona već bile sadržane pojedinačne, ali nažalost, često izolovane i nepotpune
odredbe koje se odnose na zabranu diskriminacije. Postoje i zakoni koji su u celosti posvećeni zabrani diskriminacije, ali samo određenih društvenih grupa, kao što je to slučaj
sa Zakonom o zabrani diskriminacije osoba sa invaliditetom iz 2006. godine. Međutim,
bilo je primetno da se kršenja zabrane diskriminacije prema različitim grupama, ili pojedincima prema njihovom ličnom svojstvu (nacionalnim manjinama, seksualoj orjentacji,
Romima, osobama sa invaliditetom i dr), ne smanjuje nego se i pojačava. Republici Srbiji
je jednostavno bio neophodan sistemski krovni zakon, koji bi integrisao i povezao raznorodne, i često pojedinačne, izolovane i parcijalne, pravne norme sadržane u drugim zakonima koje su se u praksi pokazale kao neefikasne.
Znači, razloge za donošenje ovog Zakona možemo tražiti sagledati kroz tri osnovne grupe
razloga: 1) poštovanje međunarodnih standarda preuzetih ratifikacijom međunarodnih
ugovora, pre svega onih koji se odnose na garancije ljudskih prava i sloboda, ali i obaveza koje iz njih proizilaze; 2) poštovanje Ustavom zajamčene zabrane diskriminacije i 3) ne
postojanje integralnog sistema zaštite od diskriminacije u pravnom sistemu Republike
Srbije kojim bi bili utvrđeni opšti uslovi, mere i instrumenti koje bi realno i faktički omogućili efikasnu borbu protiv diskriminacije.
U ovom materijalu dat je pregled najznačajnijih dokumenata međunarodnih organizacija koji se odnose na zabranu diskriminacije, pregled pravnog okvira zabrane diskrminacije u Republici Srbiji, kao i organizacija i rad nezavisnih tela koja su osnovana u našoj
zemlji, a čija je svrha i cilj borba i sprečavanje slučajeva diskriminacije. U poslednjem delu, izvršena je analiza uklopivosti domaćeg zakonodavstva, pre svega Zakona o zabrani
diskrminacije sa evropskim standradima sadržanim u dve direktive Saveta Evropske unije: Direktive br. 2000/78/EC od 27. novembra 2000. godine, o opštem okviru za jednako postupanje sa građanima prilikom zapošljavanja i na radu i Direktive br. 2000/43/EC od 29. juna 2000. godine, o sprovođenju principa jednakog postupanja bez obzira na rasno ili etničko poreklo.
58
1. Zabrana diskriminacije u dokumentima
međunarodnih organizacija
U ovom delu, ukratko je ukazano na najznačajnije dokumente i aktivnosti međunarodnih organizacija (Ujedinjenih nacija, Saveta Evrope i Evropske unije) u oblasti sprečavanja i borbe protiv diskriminacije.
1.1.
Konvencije i drugi dokumenti Ujedinjenih nacija
od značaja za borbu protiv diskriminacije
Podsećanja radi, Republika Srbija je kao pravni sledbenik nekadašnje Socijalističke
Federativne Republike Jugoslavije, Savezne Republike Jugoslavije i Državne zajednice
Srbija i Crna Gora članica Ujedinjenih nacija. Brojne konvencije koje su usvojile Ujedinjene
nacije, ratifikovale su prethodno države čiji je pravni sukcesor danas Republika Srbija.
Kao članica Ujedinjenih nacija (i pravni sukcesor bivših država) Srbija je potpisnik Povelje
Ujedinjenih nacija (1945), Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima (1948), Pakta o građanskim i političkim pravima (1966), kao i Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika
rasne diskriminacije (1965).
(1) Povelja Ujedinjenih nacija, usvojena 1945. godine, u tački (c) člana 55. obavezuje sve
članice na „…poštovanje ljudskih prava i osnovnih sloboda za sve, bez razlikovanja rase,
pola, jezika ili vere”.
(2) Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima u članovima 1. i 2. svim ljudima jamči slobodu i jednakost u dostojanstvu i pravima, bez obzira na „…bilo kakvu razliku kao što je
rasa, boja kože, pol, jezik, vera, političko ili neko drugo opredeljenje, nacionalno ili društveno poreklo, vlasništvo, rođenje ili neki drugi status”.
(3) Pakt o građanskim i političkim pravima (1966) u članu 20, stav 2, utvrđuje „…
Zakonom će se zabraniti svako zagovaranje nacionalne, rasne ili verske mržnje koje predstavlja podsticanje na diskriminaciju, neprijateljstvo ili nasilje”. Članom 26. Pakta, utvrđeno
je: „Svi su pred zakonom jednaki i imaju pravo na jednaku zakonsku zaštitu bez ikakvog
razlikovanja. U tom pogledu zakon će zabraniti svaku diskriminaciju i zajemčiti svim licima podjednaku i efikasnu zaštitu protiv svake diskriminacije, naročito na osnovu rase, boje, pola, jezika, veroispovesti, političkog i bilo kog drugog mišljenja, nacionalnog i društvenog porekla, imovine, rođenja ili drugog statusa”.
(4) Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije (1965) osnovni
je dokument UN u borbi protiv rasizma i diskriminacije. Ovom Konvencijom je, između
ostalog, utvrđeno da „…Države članice osuđuju svaku propagandu i sve organizacije koje
se rukovode idejama ili teorijama zasnovanim na superiornosti neke rase ili grupe lice izvesne boje ili izvesnog etničkog porekla ili koje žele da opravdaju ili podrže svaki oblik rasne
mržnje i diskriminacije”.
Pored pomenutih, za zabranu diskriminacije su značajne i druge konvencije UN kao, na
primer, Konvencija o ukidanju svih oblika diskriminacije žena, Konvencija o pravima deteta,
59
Konvencija protiv mučenja i drugih svirepih, nečovečnih ili ponižavajućih kazni i postupaka i druge. Svi pomenuti međunarodni ugovori ustanovili su ugovorna tela (komitete) čija je nadležnost da nadziru ispunjavanje obaveza država članica. Pored opštih nadležnosti, neki od Komiteta su ovlašćeni da razmatraju pojedinačne predstavke. Ova nadležnost
je fakultativne prirode, što znači da države daju posebnu izjavu, ili ratifikuju dodatne protokole, i tako prihvataju ovu nadležnost ugovornih tela UN. Republika Srbija je, kao pravni sledbenik Državne zajednice Srbije i Crne Gore, prihvatila ovakvu nadležnost Komiteta
za ljudska prava UN, Komiteta za ukidanje rasne diskriminacije UN i Komiteta protiv mučenja
UN. To znači da se svi građani Republike Srbije, usled kršenja zabrane diskriminacije, danas neposredno mogu obratiti i navedenim komitetima Ujedinjenih nacija.
1.2.
Konvencije i drugi dokumenti Saveta Evrope i
nadležnosti posebnih tela Saveta Evrope
Državna zajednica Srbija i Crna Gora postala je država članica Saveta Evrope 3. aprila
2003. godine, kada je i potpisana Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih
sloboda (1950). Konvencija je ratifikovana krajem 2003. godine i stupila na snagu 3. marta 2004. Godine, kada su Savetu Evrope deponovani potpisi o ratifikaciji. Nakon raspada
Državne zajednice, 2006. godine, Republika Srbija je kao pravni sledbenik zadržala članstvo u Savetu Evrope.
Zabrana diskriminacije predviđena je članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih
prava i osnovnih sloboda, ali je ona do pre desetak godina imala isključivo pomoćni karakter, jer je zabranjivala diskriminaciju samo u odnosu na uživanje prava koja su garantovana Konvencijom. Međutim, Protokol br. 12, uz Konvenciju iz 2000. godine, ispravlja ovaj nedostatak. Njime je utvrđena opšta zabrana diskriminacije. Protokol je 1. aprila
2005. godine stupio na snagu, čime je omogućena sveobuhvatnija zaštita lica od diskriminatorskih postupaka.
Državna zajednica SCG je ratifikovala ovaj Protokol još pre njegovog stupanja na snagu,
čime je za Srbiju, kao pravnog sukcesora nekadašnje Državne zajednice SCG, stvorena
obaveza da se svako pravo koje njeni zakoni garantuju, mora ostvariti bez diskriminacije po bilo kom osnovu.
Dok prvi deo Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda garantuje fundamentalna ljudska prava prve generacije – građanska i politička, drugim delom
Konvencije ustanovljen je Evropski sud za ljudska prava. Ratifikacijom Konvencije ustanovljava se i direktna nadležnost Evropskog suda za slučajeve kršenja ljudskih prava utvrđenih u prvom delu Konvencije. Prema tome, državljanin svake države članice Saveta
Evrope može se predstavkom obratiti Evropskom sudu, kada smatra da mu je aktom ili
radnjom nadležnog državnog organa prekršeno neko od ljudskih prava garantovanih
Konvencijom, naravno, pod uslovom da su ispunjeni i određeni formalni uslovi.
Evropskom sudu za ljudska prava se usled povrede ljudskih prava utvrđenih Konvencijom
do sada obratilo preko 2000 građana Srbije, a taj broj je svaki dan sve veći. Relativno
čest razlog podnošenja predstavke Evropskom sudu za ljudska prava jeste upravo krše-
60
nje člana 14 – zabrana diskriminacije, odnosno Protokola broj 12 kojom je uvedena opšta zabrana diskriminacije.
Posebno telo Saveta Evrope čija je osnovna uloga upravo zabrana diskriminacije je
Evropska komisija za borbu protiv rasizma i netolerancije – ECRI. Ovo telo osnovano je 22.
marta 1994. godine, sa ciljem suzbijanja rasizma, ksenofobije, antisemitizma i netolerancije koji ugrožavaju ljudska prava i demokratske vrednosti u Evropi.
Analizirajući stanje u državama članicama Saveta Evrope, ECRI donosi preporuke kojima je
cilj revizija zakonodavstva članica, te njihove politike i drugih mera za borbu protiv rasizma. Osim analize stanja u državama članicama putem periodičnih izveštaja koje su države dužne podneti ECRI-ju, ova organizacija donosi opšte preporuke koje se odnose na različite pojave rasizma i primere netolerancije, kao što su opšte preporuke o diskriminaciji Roma i Muslimana, širenju rasističkih sadržaja putem Interneta, saveti za zakonodavna
tela država članica i sl.
Preporuke, naravno, nisu obavezujuće, ali se u državama članicama ozbiljno razmatraju i
uglavnom sprovode u delo.
1.3.
Direktive Evropske unije koje se odnose na
zabranu diskriminacije
Dve ključne direktive EU koje se odnose na zabranu diskriminacije donete su 2000. godine. To su: Direktive br. 2000/43/EC od 29. juna 2000. godine, o sprovođenju principa jednakog postupanja bez obzira na rasno ili etničko poreklo i Direktiva br. 2000/78/EC od 27. novembra 2000. godine, o opštem okviru za jednako postupanje sa građanima prilikom zapošljavanja i na radu.
Direktiva br. 2000/78/EC od 27. novembra 2000. godine, o opštem okviru za jednako postupanje sa građanima prilikom zapošljavanja i na radu utvrđuje pet oblasti sprečavanja diskriminacije zasnovane na: veroispovesti, veri, invaliditetu, starosnom dobu i seksualnoj
orjenaciji u vezi sa zapošljavanjem i radom, u cilju sprovođenja u delo principa jednakog
postupanja sa ljudima u zemljama članicama EU.
U prvom delu Direktive, utvrđen je pojam diskriminacije kojim je, između ostalog, obuhvaćena neposredna i posredna diskriminacija, maltretiranje, nalog za primenu diskriminacije kao oblik diskriminacije. Direktiva, zatim, utvrđuje opseg važenja, razliku u postupanju sa ljudima zasovanu na nekoj karateristici koja se ne smatra diskriminacijom, pitanje smeštaja za osobe sa invaliditetom, opravdanost različitog postupanja sa ljudima na
osnovu starosnog doba, pozitivnu i afirmativnu akciju i drugo. Drugi deo Direktive, odnosi se na pravna sredstva i sprovođenje principa zabrane diskriminacije, u kome su sadržane odredbe o sudskim, administrativnim i drugim procedurama koje treba da budu
utvrđene u nacionalnim zakonodavstvima država članica EU, a koje treba da doprinesu
sprečavanju i zaštiti od diskriminacije. Posebnu pažnju Direktiva poklanja teretu dokazivanja koji, po ovoj Direktivi, ne treba da bude na žrtvi diskriminacije već tuženom, odnosno drugom licu, protiv koga se vodi postupak. Takođe, posebnu pažnju Direktiva posvećuje i pojmu viktimizacije. Dok se treći deo Direktive odnosi samo na slučaj izuzetka koji
61
se odnosi na Severnu Irsku, u četvrtom delu (Završne odredbe) Dirketiva utvrđuje način
na koji države članice treba da obezbede pridržavanje principa jednakog postupanja sa
ljudima, sankcije u slučaju kršenja ovog principa, sprovođenja ove Direktive i izveštaje
koje države članice treba da podnesu Evropskom parlamentu i Savetu.
Slično je sistematizovana i Direktiva br. 2000/43/EC od 29. juna 2000. godine o sprovođenju
principa jednakog postupanja bez obzira na rasno ili etničko poreklo. Za razliku od prethodne Direktive 2000/78/EC, koja akcenat stavlja na jednako postupanje i sprečavanje diskriminacije pri zapošljavanju i na radu, ova Direktiva akcenat stavlja na jednako postupanje prema ljudima bez obzira na njihovo rasno ili etničko poreklo. Najznačajnija razlika u odnosu na Direktivu 2000/78/EC je u tome što Direktiva 2000/43/EC sadrži i poseban odeljak koji se odnosi na potrebu da države članice osnuju posebno nezavisno telo
za promovisanje jednakog postupanja sa ljudima. U njemu se od država članica zahteva
da imenuju neki organ ili više njih za promovisanje jednakog postupanja sa svim ljudima,
bez diskriminacije na osnovu rasnog ili etničkog porekla, pri čemu oni mogu biti i sastavni deo organa kojem je na nacionalnom niovu poverena odbrana ljudskih prava ili zaštita
prava pojedinca, najčešće Ombudsmana. Ovlašćenje ovog organa (tela) treba da bude:
pružanje nezavisne pomoći žrtvama diskriminacije u podnošenju predstave povodom
diskriminacije, s tim da to ne utiče na prava žrtva i udruženja, organizacija ili drugih pravnih lica; sprovođenje nezavisne istrage u vezi sa slučajevima diskriminacije i objaljivanje
nezavisnih izveštaja i davanje preporuka o bilo kom pitanju vezanom za diskriminaciju.
Danas se, u zemljama koje plediraju da postanu punopravne članice EU, posebna pažnja
poklanja upravo uklopivosti pravnog okvira u pomenute direktive, pa je posebna analiza
srpskog zakonodavstva izvršena je u kasnijim delovima ovog Materijala.
2. Pravni okvir zabrane diskriminacije u
pravnom sistemu Republike Srbije
2.1.
Ustav Republike Srbije i zabrana diskrminacije
Prethodno smo već rekli da je zabrana diskriminacije Ustavom zajamčeno ljudsko pravo.
Član 21 Ustava Republike Srbije zabranjuje diskriminaciju i utvrđuje:
(1) da su pred ustavom i zakonom svi jednaki;
(2) da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije;
(3) da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti
i psihičkog ili fizičkog invaliditeta. U istom članu Ustav Republike Srbije propisuje i šta se
ne smatra diskriminacijom.
62
Ustav takođe predviđa da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika
Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica, ili grupe lica, koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima”.
I mnoge druge odredbe Ustava Republike Srbije se, neposredno ili posredno, odnose i na
zabranu diskriminacije.
Tako, na primer, treba pomenuti član 76 Ustava Republike Srbije, koji zabranjuje diskriminaciju nacionalnih manjina. Njime je utvrđeno da se „…pripadnicima nacionalnih manjina jemči ravnopravnost pred zakonom i jednaka zakonska zaštita…”, te da je zabranjena
bilo kakva diskriminacija zbog pripadnosti nacionalnoj manjini, osim pozitivne. U članu
77, st. 1 Ustava, koji se odnosi na ravnopravnost u vođenju javnih poslova, utvrđeno je da
„…pripadnici nacionalnih manjina imaju, pod istim uslovima kao i ostali građani, pravo
da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da stupaju na javne funkcije”.
U kontekstu pojma diskriminacije važni su i član 48 Ustava Republike Srbije – podsticanje i uvažavanje razlika, član 49 – zabrana izazivanja rasne, nacionalne i verske mržnje, član
50 koji se odnosi na slobodu medija kojim se, između ostalog, utvrđuje i mogućnost da
nadležni sud može sprečiti širenje informacija i ideja putem sredstava javnog obaveštavanja samo ako je to u demokratskom društvu neophodno radi „…sprečavanja propagiranja rata ili podstrekivanja na neposredno nasilje ili radi sprečavanja zagovaranja rasne,
nacionalne i verske mržnje kojim se podstiče na diskriminaciju, neprijateljstvo i nasilje”.
U članu 44 Ustava, koji se odnosi na crkve i verske zajednice, između ostalog, predviđeno
je da Ustavni sud može zabraniti versku zajednicu samo ako njeno delovanje „…izaziva
i podstiče versku, nacionalnu ili rasnu netrpeljivost”. Slična ograničenja utvrđena su i kada je reč o slobodi misli, savesti i veroispovesti (član 43) i slobodi udruživanja (član 55).
Znači, nužnost donošenja posebnog sistemskog zakona proistekla je, svakako, i iz činjenice da se brojni članovi Ustava odnose na zabranu diskriminacije i njih je bilo neophodno posebno razraditi. Međutim, kao što je to prethodno pomenuto, značajan razlog svakako je ležao i u činjenici da brojni posebni zakoni koji su doneti pre donošenja Zakona o
zabrani diskriminacije sadrže u sebi partikularne, pojedinačne i nepovezane pravne norme usled čega zabrana diskriminacije do sada u Srbiji nije bila uspešna.
2.2.
Posebni zakoni i borba protiv diskriminacije u
pravnom sistemu Republike Srbije
U Republici Srbiji danas postoji prava „prašuma propisa” koja se najčešće delimično, nedovoljno i paušalno odnose na pojedine mere koje se preduzimaju radi sprečavanja
diskriminacije u pojedinim oblastima diskriminacije ili prema pojedinim ranjivim grupama. To je ujedno bio i treći važan razlog donošenja Zakona o zabrani diskriminacije.
Jednostavno, bilo je neophodno doneti opšti antidiskriminacioni zakon koji je trebao da:
utvrdi opštu definiciju diskriminacije; definicije diskriminacije prema određenim kategorijama lica; uredi pitanje diskriminacije u određenim oblastima; predvidi poseban organ
odnosno telo koje bi koordiniralo akcije u vezi sa zabranom diskriminacije i koje bi ima-
63
lo različite mogućnosti delovanja prema organima, licima ili pružaocima usluga koje krše
zabranu diskriminacije u za to posebno utvrđenom postupku.
U poslednjih nekoliko godina, u novousvojenim zakonima beležimo pravu hiperprodukciju pojedinačnih, pretežno deklarativnih i potpuno izolovanih pravnih normi koji se odnose na zabranu diskriminacije, a koje nemaju nikakvu težinu ni stvarno značenje, dok
sa druge strane, diskriminacija u stvarnom realnom životu u Srbiji, jeste još uvek sistemska pojava.
Iskustva iz uporednog prava, kao i najviši standardi UN i Saveta Evrope predstavljaju, u
tom smislu, pouzdanu osnovu za definisanje preciznih i veoma efikasnih pravnih mehanizama zaštite od diskriminacije. Jer država koja nastoji da postane pravno civilizovana,
ne samo da ne sme donositi diskriminatorske zakone, nego mora stvoriti i pravni ambijent u kojem će svi njeni službenici biti dužni da pravo primjenjuju jednako na sve. Ona
mora da sankcioniše diskriminaciju, bilo da su je počinila privatna lica, na primer, vlasnik
preduzeća, poslodavac ili pružalac usluga, bilo da su je učinili javni službenici, kao što su
policajci, lokalni službenici i nameštenici, inspektori i sudije.
Ukoliko država to ne učini, pred žrtvama diskriminacije se već danas otvaraju druge mogućnosti, odnosno postupak pred nekim od međunarodnih tela za zaštitu ljudskih prava, između ostalog, i pred Evropskim sudom za ljudska prava u Strazburu o čemu je već
prethodno bilo reči.
Zabrana diskriminacije u pojedinim oblastima utvrđena je mnogim, trenutno važećim,
zakonima. Na ovom mestu, pomenućemo samo neke. U oblasti zdravstven zaštite,
Zakonom o zdravstvenoj zaštiti (2005),79 utvrđena je jedna norma koja se odnosi na zabranu diskriminacije. Slično je i u oblasti obrazovanja, u kojoj u Zakonu o visokom obrazovanju (2005)80 takođe postoji jedna norma u vezi sa zabranom diskriminacije.
U oblasti rada i zapošljavanja odredbe o zabrani diskriminacije sadržane su u Zakonu
o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti (2003)81, a u oblasti medija postoji,
takođe, nekoliko odredaba u Zakonu o javnom informisanju (2003) i Zakonu o radiodifuziji (2002). Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (2004)82, takođe, zabranjuje diskriminaciju pri ostvarivanju ove slobode, a u oblasti sporta i održavanja sportskih priredbi, određene odredbe o zabrani diskriminacije sadržane su u Zakon o
sprečavanju nasilja i nedoličnog ponašanja na sportskim priredbama.
Zabrana diskriminacije pojedinih grupa, polazeći od ličnog svojstva pojedinca ili grupe lica, takođe je, uglavnom parcijalno, pomenuta brojnim zakonima.
79
80
81
82
64
Uporedi: Zakon o zdravstvenoj zaštiti, „Službeni glasnik RS”, br. 107/05, član 20.
Uporedi: Zakon o visokom obrazovanju, „Službeni glasnik RS”, br. 85/05, član 4.
Uporedi: Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, „Službeni glasnik RS”, br. 71/03, član
1, st. 1.
Uporedi: Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, „Službeni glasnik RS”, br. 120/04,
član 6.
Zabrana diskriminacije nacionalnih manjina, parcijalno je rešena kroz Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina (2002)83, zabranom svakog oblika diskriminacije na nacionalnoj, etničkoj, rasnoj, jezičkoj osnovi, prema licima koja pripadaju nacionalnim manjinama. Državni organi, organi autonomne pokrajine i organi grada i opštine, ne mogu donositi pravne akte, niti preduzimati mere koje su suprotne ovoj zabrani.
Zabrana diskriminacije po verskoj osnovi delimično je rešena Zakonom o crkvama i verskim
zajednicama (2006)84
Zabrana diskriminacije osoba sa invaliditetom celovito je rešena donošenjem Zakona o
sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom (2006).85
Zabrana diskriminacije prema licima koja traže zaposlenje i zaposlenih delimično je rešena
Zakonom o radu (2005)86 koji sadrži posebno poglavlje koje se odnosi na zabranu diskriminacije prema licima koje traže zaposlenje i zaposlenih.
Zabrana diskriminacije pacijenata parcijalno je rešena Zakonom o zdravstvenoj zaštiti (2005),87 a zabrana diskriminacije prema licima nad kojima se izvršava krivična sankcija parcijalno je rešena kroz Zakon o izvršenju krivičnih sankcija (2005)88. Zabrana diskriminacije prema deci i maloletnicima parcijalno je rešena Porodičnim zakonom (2005)89,
Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja (2009)90 i Zakonom o maloletnim
učiniocima krivičnih dela i krivičnopravnoj zaštiti maloletnih lica (2005)91 i drugim.
Nakon usvajanja Zakona o zabrani diskriminacije, nije sprečena mogućnost da se i u budućnosti donose i posebni zakoni u ovoj oblasti, na primer, u zavisnosti od određenih kategorija ranjivih grupa, kao što je to već učinjeno sa postojećim Zakonom o sprečavanju
diskriminacije osoba sa invaliditetom. Šta više, opšti antidiskriminacioni zakon je dovoljno elastičan i otvora mogućnost za njihovo donošenje u budućnosti, što se i desilo u drugoj polovini 2009. godine kada su, neposredno pre a zatim i nakon donošenja Zakona o
zabrani diskriminacije, doneti brojni novi zakoni koji parcijalno, ili pretežno, zabranjuju i
sprečavaju različite pojavne oblike diskriminacije.
Na primer, takav je Zakon o zabrani manifestacija neonacističkih ili fašističkih organizacija
i udruženja i zabrani upotreba neonacističkih ili fašističkih simbola i obeležja (2009).92 Ovaj
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
Uporedi: Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, „Službeni list SRJ”, br. 11/02; 57/02, član 3. i
član 21.
Uporedi: Zakon o crkvama i verskim zajednicama, „Službeni glasnik RS”, 36/06, član 2. st. 2.
Uporedi: Zakon o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom, „Službeni glasnik RS”, br. 33/06.
Uporedi: Zakon o radu, „Službeni glasnik RS”, br. 24/2005, 61/2005, član 18-23. i čl. 273.
Uporedi: Zakon o zdravstvenoj zaštiti, „Službeni glasnik RS”, br. 107/05, član. 26.
Uporedi: Zakon o izvršenju krivičnih sankcija, „Službeni glasnik RS”, br. 85/05, član 7.
Uporedi: Porodični zakon, „Službeni glasnik RS”, br. 15/05.
Uporedi: Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, „Službeni glasnik RS”, br. 72/09.
Uporedi: Zakon o maloletnim učiniocima krivičnih dela i krivičnopravnoj zaštiti maloletnih lica, „Službeni
glasnik RS”, br. 85/05, član 88.
Uporedi: Zakon o zabrani manifestacija neonacističkih ili fašističkih organizacija i udruženja i zabrani
upotreba neonacističkih ili fašističkih simbola i obeležja, „Službeni glasnik RS”, br. 41/09. čl. 1-5.
65
zakon se odnosi na slobodu mirnog okupljanja i na slobodu izražavanja ali je, istovremeno, i u neposrednoj vezi sa zabranom diskriminacije.
Ravnopravnost polova i rodna ravnopravnost, odnosno zabrana disrkiminacije prema
polu i rodu, takođe je uređena posebnim zakonom. Reč je o Zakonu o ravnopravnosti
polova,93 koji je donet krajem 2009. godine. Ovim zakonom se uređuje stvaranje jednakih
mogućnosti ostvarivanja prava i obaveza, preduzimanje posebnih mera za sprečavanje
i otklanjanje diskriminacije zasnovane na polu i rodu i postupak pravne zaštite lica izloženih diskriminaciji. Zakon definiše pojmove „pol” i „rod”, i zabranjuje i neposrednu i posrednu diskriminaciju na osnovu pola. Ravnopravost polova, u smislu ovog zakona, podrazumeva ravnopravo učešće žena i muškaraca u svim oblastima javnog i privatnog sektora, u skladu sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima, Ustavom Republike Srbije i zakonima i svi su dužni da ih poštuju.
2.3.
Zakon o zabrani diskriminacije kao krovni zakon
u oblasti sprečavanja i zabrane diskriminacije
2.3.1. Opšti osvrt
Značajan trenutak u izgradnji delotvornog i efikasnog podsistema zaštite i sprečavanja
diskriminacije, u okviru pravnog sistema Republike Srbije, bilo je donošenje opšteg antidiskriminacionog zakona, odnosno Zakona o zabrani diskriminacije sredinom 2009. godine.94 Pravni sistem Srbije, u delu koji se odnosi na zabranu diskriminacije, bio je veoma
neefikasan, između ostalog, i zato što je tek opštim Zakonom o zabrani diskriminacije,
po prvi put zakonom, definisan pojam diskriminacije (posredne i neposredne) i afirmativne akcije, diskriminacija prema određenim kategorijama lica i u određenim slučajevima, kao i teški oblici diskriminacije. Zakonom je ustanovljeno posebno nezavisno i nepristrasno telo koje treba da koordinira akcije u vezi sa zabranom diskriminacije i koje ima
mogućnost da organima i licima koji krše zabranu diskriminacije izrekne odgovarajuće
mere. Zakonom je predviđen i poseban građanski postupak za zaštitu od diskriminacije
i utvrđene su prekršajne sankcije za diskriminatorsko ponašanje. Zakon o zabrani diskriminacije se sastoji iz 9 delova: Opšte odredbe; Opšta zabrana i oblici diskriminacije; Posebni
slučajevi diskriminacije; Poverenik za zaštitu ravnopravnosti; Postupanje pred Poverenikom;
Sudska zaštita; Nadzor; Kaznene odredbe i Prelazne i završne odredbe.
2.3.2. Predmet Zakona i osnovni pojmovi
U Prvom delu Zakona,95 najpre je utvrđen predmet Zakona o zabrani diskriminacije. Ovim
zakonom se uređuje opšta zabrana diskriminacije, oblici i slučajevi diskriminacije i utvrđuju sredstva pravne zaštite za borbu protiv diskriminacije. Takođe, njime je utvrđen i
Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, kao samostalan državni organ, nezavistan u vršenju
svojih nadležnosti. Iz samog predmeta zakona, jasno je da ovaj Zakon uređuje integral-
93
94
95
66
Uporedi: Zakon o ravnopravnosti polova, „Službeni glasnik RS”, br. 104/09.
Uporedi: Zakon o zabrani diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/09.
Uporedi: Zakon o zabrani diskriminacije, I. Opšte odredbe, „Službeni glasnik RS”, br. 22/09, čl. 1-3.
ni sistem mera, uslova i instrumenata kojim se obezbeđuje uspešna primena Ustavnih
odredbi koji se odnose na zabranu diskriminacije.
Pojam „diskriminacija”, odnosno „diskriminatorsko postupanje”, prvi put je u Srbiji definisan ovim Zakonom, i njime se označava svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva) u odnosu na lica, ili grupe, kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na
otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državljanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarima, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima.
Pored izraza „diskriminacija”, odnosno „diskriminatorsko postupanje”, Zakon u ovom delu definiše i druge izraze, među kojima je sa stanovišta obuhvata zakona najznačajniji pojam „organ javne vlasti” koji označava državni organ, organ autonomne pokrajine, organ
jedinice lokalne samouprave, javno preduzeće, ustanovu, javnu agenciju i drugu organizaciju, kojoj je povereno vršenje javnih ovlašćenja, kao i pravno lice koje osniva ili finansira u celini, odnosno u pretežnom delu, Republika, autonomna pokrajina ili lokalna samouprava.
Zakon, takođe, utvrđuje i zaštićena prava i lica, u nameri da se omogući da svako, bez obzira da li je državljanin Republike Srbije ili ne, ima pravo na zaštitu od svih oblika diskriminacije. U tom smislu, svako ima pravo da ga nadleženi sudovi, i drugi organi javne vlasti
Republike Srbije, efikasno štite od svih oblika diskriminacije, a stranac u Republici Srbiji, u
skladu sa međunarodnim ugovorom, ima sva prava zajamčena Ustavom i zakonom, izuzev prava koja po Ustavu i zakonu imaju samo građani Srbije. Zakon, takođe, zabranjuje
vršenje prava utvrđena ovim zakonom suprotno cilju u kome su priznata, ili sa namerom
da se povrede ili ograniče, prava drugih.
2.3.3. Opšta zabrana diskriminacije i oblici diskriminacije
U Drugom delu Zakona,96 Opšta zabrana i oblici diskriminacije, najpre je razrađeno načelo jednakosti. Načelo jednakosti jeste osnov zabrane diskriminacije, jer diskriminacija
upravo i postoji onda kada su građani od strane neke institucije, poslodavaca, ili drugog
pravnog ili fizičkog lica, stavljeni u nejednak položaj usled nekog svog ličnog svojstva.
Zakonom je utvrđeno da svi uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira
na njihova lična svojstva, pri čemu je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, bez razlike, odnosno svako je obavezan da poštuje zabranu diskriminacije i da se u skladu sa
tim ponaša.
Zakon u ovom delu prepoznaje i sedam različitih oblika diskriminacije, tačnije: neposrednu diskriminaciju, posrednu diskriminaciju, povredu načela jednakih prava i obaveza,
96
Uporedi: Zakon o zabrani diskriminacije, II. Opšta zabrana i oblici diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br.
22/09, čl. 4-14.
67
pozivanje na odgovornost, udruživanje radi vršenja diskriminacije, govor mržnje i uznemiravanje i ponižavajuće postupanje.
Neposredna diskriminacija postoji ako se lice,, ili grupa lica, zbog njegovog odnosno njihovog, ličnog svojstva u istoj ili sličnoj situaciji, bilo kojim aktom, radnjom ili propuštanjem, stavljaju, ili su stavljeni, u nepovoljniji položaj ili bi mogli biti stavljeni u nepovoljniji položaj.
Posredna diskriminacija postoji ako se lice ili grupa lica, zbog njegovog odnosno njihovog
ličnog svojstva, stavlja u nepovoljniji položaj aktom, radnjom ili propuštanjem koje je prividno zasnovano na načelu jednakosti i zabrane diskriminacije, osim ako je to opravdano
zakonitim ciljem, a sredstava za postizanje tog cilja su primerena i nužna.
Povreda načela jednakih prava i obaveza, kao oblik diskriminacije postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava
i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledice preduzetih mera neopravdani, kao i
ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruju.
Zabrana pozivanja na odgovornost jeste oblik diskriminacije koji postoji ako se prema licu
ili grupi lica neopravdano postupa lošije nego što se postupa, ili bi se postupalo, prema
drugima, isključivo, ili uglavnom, zbog toga što su tražili, odnosno nameravaju da traže,
zaštitu od diskriminacije ili zbog toga što su ponudili, ili nameravaju da ponude, dokaze
o diskriminatorskom postupanju.
Udruživanje radi vršenja diskriminacije, odnosno delovanje organizacije ili grupa usmereno na kršenje ustavnom, pravilima međunarodnog prava i zakonom zajamčenih sloboda
i prava ili na izazivanje nacionalne, rasne, verske i druge mržnje, razdora ili netrpeljivosti,
takođe se smatra oblikom diskriminacije koji je utvrđen ovim Zakonom.
Govor mržnje je oblik diskriminacije pod kojim se podrazumeva izražavanje ideja, informacija i mišljenja kojima se podstiče diskriminacija, mržnja ili nasilje protiv lica ili grupe
lica, zbog njihovog ličnog svojstva u javnim glasilima i drugim publikacijama, na skupovima i mestima dostupnim javnosti, ispisivanjem i prikazivanjem poruka i simbola mržnje
i na drugi način, koji je kao takav zabranjen.
Poslednji oblik diskriminacije utvrđen ovim Zakonom je uznemiravanje i ponižavajuće postupanje u slučajevima kada ono ima za cilj ili predstavlja povredu dostojanstva lica ili
grupe lica na osnovu njihovog ličnog svojstva, a naročito ako se time stvara strah ili neprijateljsko, ponižavajuće i uvredljivo okruženje.
Pored ovih, mogli bi konstatovati, osnovnih oblika diskriminacije, zakon poznaje i teške
oblike diskriminacije i pod njima podrazumeva:
•
68
izazivanje i podsticanje neravnopravnosti, mržnje i netrpeljivosti po osnovu
nacionalne, rasne ili verske pripadnosti, jezika, političkog opredeljenja, pola,
rodnog identiteta, seksualne orjentacije i invaliditeta;
•
propagiranje ili vršenje diskriminacije od strane organa javne vlasti i u postupcima
pred organima vlasti;
•
propagiranje diskriminacije putem javnih glasila;
•
ropstvo, trgovina ljudima, aparthejd, genocid, etničko čišćenje i njihovo
propagiranje;
•
diskriminacija lica po osnovu dva ili više ličnih svojstava (višestruka ili ukrštena
diskriminacija);
•
diskriminacija koja je izvršena više puta (ponovljena diskriminacija) ili koja se čini
u dužem vremenskom periodu (produžena diskriminacija) prema istom licu ili
grupi lica; i
•
diskriminacija koja dovodi do teških posledica po diskriminisanog, druga lica ili
imovinu, a naročito ako se radi o kažnjivom delu kod koga je pretežna ili isključiva
pobuda za izvršenjem bila mržnja, odnosno netrpeljivost prema oštećenom koja
je zasnovana na njegovom ličnom svojstvu.
Posebne mere (mere afirmativne akcije) uvedene radi postizanja pune ravnopravnosti, zaštite i napretka lica, odnosno grupe lica koja se nalaze u nejednakom položaju, ne smatraju se diskriminacijom. Znači, reč je o merama koje predstavljaju intervenciju države i koje
su regulisane zakonom, čija je suština postizanja pune ravnopravnosti, pre svega, određene grupe lica. Same mere su privremene jer se postizanjem ravnopravnosti potreba za
njihovim postojanjem iscrpljuje.
2.3.4. Posebni slučajevi diskriminacije
U Trećem delu zakona – Posebni slučajevi diskriminacije, ustanovljen je koncept kojim se
kroz načelne odredbe utvrđuju i posebni slučajevi diskriminacije. Lista mogućih slučajeva diskriminacije sadržanih u ovom delu zakona se nikako ne iscrpljuje, pa samim tim ni
mogućnost donošenja posebnih zakona kojima se ti slučajevi bliže uređuju. Po svojoj prirodi, deo posebnih slučajeva diskriminacije odnosi se na pojedine oblasti (kao što je diskriminacija u postupcima pred organima vlasti, diskriminacija u oblasti rada, diskriminacija u pružanju javnih usluga i korišćenju objekata i površina, diskriminacija u oblasti obrazovanja i stručnog usavršavanja), dok bi se druga grupa posebnih slučajeva diskriminacije
mogla „podvesti” pod diskriminaciju u pogledu određenog ličnog, odnosno grupnog svojstva (diskriminacija u pogledu ispoljavanja vere, na osnovu pola, rodnog identiteta i seksualne orijentacije, diskriminacija dece, na osnovu starosnog doba, diskriminacija nacionalnih manjina, zbog političke ili sindikalne pripadnosti, diskriminacija na osnovu invaliditeta i na osnovu zdravstvenog stanja).
Diskriminacija u postupcima pred organima javne vlasti, ima za cilj da jasno istakne subjekat koji ne sme da vrši diskriminaciju i u kojim postupcima ne sme da vrši diskriminaciju. Zakon najpre govori o jednakom pristupu i jednakoj zaštiti prava pred sudovima i drugim organima vlasti, a zatim precizira u kojim situacijama zakon prepoznaje i sankcioniše diskriminatorsko ponašanje.
69
Zabrana diskriminacije u oblasti rada definiše diskriminaciju u toj oblasti. Treba napomenuti da i Zakon o radu definiše i bliže određuje zabranu diskriminacije, koja se u smislu
ovog zakona odnosi samo na zaposlena lica. Međutim, imanentni nedostatak Zakona o
radu je u tome što on poznaje samo radni odnos na određeno i neodređeno vreme (sa
nepunim radnim vremenom, van prostorija poslodavca i sl), te ovim posebnim zakonom
nisu zaštićene mnoge druge kategorije lica koja rade kao, na primer, ona koja su kod poslodavaca angažovana na osnovu ugovora o privremenim i povremenim poslovima, na
osnovu ugovora o dopunskom radu, ugovora o delu, na osnovu ugovora o stručnom osposobljavanju i usavršavanju, volonteri ili po bilo kom drugom osnovu. Kako svako, bez
izuzetka treba da bude zaštićen od svakog oblika diskriminacije u oblasti rada i ima pravo na uživanje, pod jednakim uslovima, svih prava u oblasti rada, bilo je logično da se
Zakonom o zabrani diskriminacije, ova oblast proširi i na druga lica. Takođe, Zakonom je
utvrđeno da se ne smatra diskriminacijom pravljenje razlike, isključenje ili davanje prvenstva zbog osobenosti određenog posla koga lično svojstvo lica predstavlja stvarni i odlučujući uslov obavljanja posla, ako je svrha koja se time želi postići opravdana, kao i preduzimanje mera zaštite prema pojedinim kategorijama lica kao što su žene, trudnice, porodilje, roditelji, maloletnici ili, na primer, osobe sa invaliditetom.
Diskriminacija u pružanju javnih usluga i korišćenju objekata i površina, kao poseban slučaj
diskriminacije utvrđen ovim Zakonom, proizašao je iz iskustva mnogih vladinih i nevladinih organizacija, udruženja i grupa građana, koje je pokazalo da je upravo ovakav član
neophodan da bi se sprečila veoma česta pojava diskriminatorskog ponašanja od strane pružalaca javnih usluga. U smislu ovog zakona, diskriminacija u pružanju javnih usluga
postoji ako pravno ili fizičko lice, u okviru svoje delatnosti odnosno zanimanja, na osnovu
ličnog svojstva lica ili grupe, odbija pružanje usluge, za pružanje usluga traži ispunjenje
uslova koji se ne traže od ostalih lica ili grupa, odnosno ako u pružanju usluga neopravdano daje prvenstvo drugom licu ili grupi.
Diskriminacija u oblasti verskih prava, utvrđena ovim Zakonom kao poseban slučaj diskriminacije, treba da omogući pravnu zaštitu u slučaju povrede Ustavom i zakonom zajamčenih prava na slobodu misli, savesti i veroispovesti i ravnopravnosti crkava. Ne treba zaboraviti da je položaj crkava i religijskih zajednica detaljno utvrđen i posebnim zakonom,
tačnije Zakonom o crkvama i verskim zajednicama iz 2006. godine.
Diskriminacija u oblasti obrazovanja i stručnog osposobljavanja, kao poseban slučaj diskriminacije utvrđen ovim Zakonom, ima za cilj zabranu diskriminacije u oblasti vaspitanja,
obrazovanja i stručnog osposobljavanja. Zakonom je najpre prošireno ustavno jemstvo
prava na predškolsko i školsko obrazovanje, obrazovanje i stručno osposobljavanje pod
jednakim uslovima, u skladu sa ovim zakonom i drugim propisom. Zatim se zabranjuje
svako neopravdano pravljenje razlike i nejednako postupanje prema učenicima i vaspitnim i obrazovnim ustanovama, na osnovu ličnog svojstva. Na ovom mestu, treba napomenuti da je ova oblast, u sferi visokog obrazovanja, delimično regulisana i Zakonom o visokom obrazovanju iz 2005. godine.
Diskriminacija na osnovu pola, kao poseban slučaj diskriminacije utvrđen ovim Zakonom,
upotpunjuje ustavnu osnovu iz člana 15 Ustava, kojom se jemči rodna ravnopravnost i
sprovođenje politike jednakih mogućnosti u Republici Srbiji. U tom smislu, zakon eksplicitno nabraja zabranjene radnje koje predstavljaju diskriminaciju na osnovu roda (kao, na
70
primer, fizičko i drugo nasilje, eksploatacija, izražavanje mržnje, omalovažavanje i sl), a
u skladu sa pravilima međunarodnog prava i standardima prihvaćenim kroz potvrđene
međunarodne konvencije. Ova zakonska odredba, međutim, tek treba da posluži razvoju zakonodavstva u oblasti rodne ravnopravnosti i važna je u smislu zakonskih garancija
do donošenja posebnih zakona iz ove oblasti. Donošenjem ovih budućih propisa, međutim, neće biti umanjen značaj ove zakonske garancije, jer je jasno da se u sistemskom antidiskriminacionom zakonu jasne odredbe koje garantuju zaštitu jednakih prava i sloboda žena i muškaraca u otvorenom i demokratskom društvu.
Diskriminacija na osnovu rodnog identiteta i seksualne orijentacije, kao poseban slučaj diskriminacije svakako da predstavlja jednu značajnu novinu u srpskom pravnom sistemu,
jer se on po prvi put zakonski reguliše zakonom u Srbiji. Rodni identitet i seksualna orijentacija je u Srbiji, kao patrijarhalnom društvu, još uvek „tabu” tema te nije začuđujuće,
da je upravo pri usvajanju Zakona o zabrani diskriminacije najveću polemiku upravo izazvalo jasno preciziranje diskriminacije na osnovu rodnog identiteta i seksualne orjentacije. Međutim, zakonom se samo jemči osnovno ljudsko prava lica da izrazi svoj rodni identitet, odnosno seksualno orijentaciju. Zato je ovaj oblik posebnih slučajeva diskriminacije veoma važan i neophodan kako bi se zaštitile grupe lica koje su vrlo često izloženi diskriminaciji upravo ove vrste, kao i fizičkom nasilju. Svakako da će ova zakonska odredba
tek poslužiti razvoju zakonodavstva u ovoj oblasti, ali je i činjenica da će to svakako dovesti do novih polemika u srpskoj javnosti.
Diskriminacija dece i diskriminacija na osnovu starosnog doba su posebni slučajevi diskriminacije koji u širem kontekstu podrazumevaju diskriminaciju na osnovu starosnog doba. Dok prvi poseban slučaj podrazumeva zabranu diskriminacije dece, drugi se odnosi na
zabranu diskriminacije prema starijim licima. Obe vrste diskriminacije su veoma rasprostranjene u Republici Srbiji, a ni jednim drugim propisom se eksplicitno i sveobuhvatno
ne sankcionišu. Svrha ovih odredbi je i da utiče na razvoj svesti o potrebi ravnopravnog
postupanja bez obzira na starosno doba.
Važan, poseban slučaj diskriminacije svakako jeste i diskriminacija nacionalnih manjina.
Ona je ovim zakonom samo na najopštiji način određena, jer je sveobuhvatno utvrđena posebnim zakonom, tačnije Zakonom o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina iz
2002. godine.
Političko ubeđenje lica ili grupe lica, odnosno pripadnost ili ne pripadnost političkoj
stranci ili sindikalnoj organizaciji jeste osnov još posebnog slučaja diskriminacije koji zakon naziva diskriminacija zbog političke i sindikalne pripadnosti. Ovaj oblik diskriminacije, pre svega usled političkog ubeđenja i pripadnosti određenoj političkoj stranci, veoma
je čest u Srbiji, i često dovodi do različitih oblika „spoljnih” manifestacija, pa i teških oblika diskriminacije, kao što su pretnje, poziv na nasilje, a u nekim slučajevima čak i do direktnog nasilja.
Još jedna posebno ranjiva društvena grupa jesu osobe sa invaliditetom. Još jedan poseban slučaj diskriminacije koji je eksplicite naveden Zakonom je diskriminacija osoba sa
invaliditetom. Činjenica je da se zabrana diskriminacije osoba sa invaliditetom reguliše
posebnim zakonom (Zakon o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom, „Službeni
glasnik RS”, br. 33/06) ne sprečava da se ovako važna oblast uvrsti u ovaj sistemski zakon.
71
Takođe, ovo je i dobar primer kako bi posebnim zakonom trebalo regulisati zabranu diskriminacije i u mnogim drugim posebnim slučajevima diskriminacije utvrđenim ovim zakonom, pre svega u odnosu na druga lica odnosno grupe lica koja su naročito izložena
diskriminaciji u našem savremenom društvu. Treba takođe pomenuti da je, 2009. Godine,
Narodna skupština Republike Srbije usvojila još jedan veoma značajan zakon koji se odnosi na osobe sa invaliditetom. Reč je o Zakonu o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom što je takođe značajan korak ka postizanju pune ravnopravnosti ove grupe lica.
Diskriminacija s obzirom na zdravstveno stanje, kao poseban slučaj diskriminacije, takođe
je veoma važan, jer je na ovaj način pokrivena jedna široka oblast koja je samo delimično regulisana posebnim zakonima (na primer, Zakonom o zdravstvenoj zaštiti, „Službeni
glasnik RS”, br. 107/05), ali ne sistemski i u smislu zabrane svakog oblika diskriminacije.
2.3.5. Nezavisni poseban organ za borbu protiv
diskriminacije
Zakonom je ustanovljen i poseban nezavisni organ Poverenik za zaštitu ravnopravnosti.97
Poverenika za zaštitu ravnopravnosti treba da obezbedi uspešno sprečavanje, zabranu i
borbu protiv svih oblika, vrsta i slučajeva diskriminacije. Na ovaj način, Republika Srbija je
načinila krupan korak u ispunjavanju međunarodnih standarda u oblasti zabrane diskriminacije. Tako je, na primer, Opštom preporukom br. 2 iz 1997. godine, ECRI preporučio članicama Saveta Evrope, da ustanovi specijalizovana tela za borbu protiv rasizma i diskriminacije na državnom nivou. Takva tela, u formi komisije, parlamentarnog poverenika, posebnog ombudsmana ili zamenika ombudsmana, odnosno posebnog parlamentarnog
odbora ima veliki broj država članica Saveta Evrope (Belgija, Danska, Finska, Mađarska,
Holandija, Norveška, Švedska, Švajcarska, Velika Britanija, Portugalija). Navedena tela se
na državnom nivou bave nadzorom i sprečavanjem diskriminacije, izricanjem mera u slučaju kršenja zabrane diskriminacije, nadgledanjem sprovođenja nacionalnih zakona i
drugim. O organizaciji i radu ovog organa u Srbiji, više reči će biti u posebnom delu ovog
materijala.
2.3.6. Sudska zaštita
Još jedna bitna karakteristika ovog zakona je u tome što se njime uvodi poseban parnični postupak za zaštitu od diskriminacije.98 Svako ko smatra da je povređen diskriminatorskim postupanjem ima pravo da podnese tužbu sudu.99 Tužbom se može tražiti: zabrana
izvršenja radnje od koje preti diskriminacija, zabrana daljeg vršenja radnje diskriminacije, odnosno zabrana ponavljanja radnje diskriminacije, utvrđivanje da je tuženi diskriminatorski postupao prema tužiocu ili drugome, izvršenje radnje radi uklanjanja posledica
diskriminatorskog postupanja, naknada materijalne i nematerijalne štete; objavljivanje
presude donete povodom neke od tužbi iz ovog zakona. Takođe, tužilac uz tužbu, u toku
97
98
99
72
Uporedi: Zakon o zabrani diskriminacije, IV. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, „Službeni glasnik RS”, br.
22/09, čl. 28-34.
Uporedi: Zakon o zabrani diskriminacije, VI. Sudska zaštita, „Službeni glasnik RS”, br. 22/09.
Uporedi: Zakon o uređenju sudova, „Službeni glasnik RS, br. 116/2008.
postupka, kao i po njegovom okončanju pa sve dok izvršenje ne bude sprovedeno, može zahtevati da sud privremenom merom spreči diskriminatorsko postupanje radi otklanjanja opasnosti od nasilja ili veće nenadoknadive štete. Takođe, posebnim pravilom o
teretu dokazivanja predviđeno je da je teret dokazivanja da usled tog akta nije došlo do
povrede načela jednakosti, odnosno jednakih prava i obaveza, ukoliko tužilac učini verovatnim da je tuženi izvršio akt diskriminacije, na tuženom. Ako sud utvrdi da je izvršena
radnja neposredne diskriminacije ili je to među strankama nesporno, tuženi se ne može
osloboditi odgovornosti dokazivanjem da nije kriv. Tužilac može uz tužbu, u toku postupka kao i po okončanju postupka, sve dok izvršenje ne bude sprovedeno, zahtevati da sud
privremenom merom spreči diskriminatorsko postupanje radi otklanjanja opasnosti od
nasilja i nenadoknadive štete.
2.3.7. Nadzor nad sprovođenjem zakona i kaznene
odredbe
Sadržinski, zakonom je utvrđeno dva oblika nadzora100: (1) nadzor nad sprovođenjem zakona i (2) skupštinski nadzor. Nadzor nad sprovođenjem zakona, vrši ministarstvo nadležno za ljudska i manjinska prava, osim ako je posebnim zakonom vršenje nadzora povereno drugom ministarstvu.
Takođe, za kršenje pojedinih odredbi ovog zakona, zakonom je ustanovljen i čitav niz
prekršaja,101 pri čemu su prekršaji usaglašeni sa kaznenim odredbama (prekršajima) ustanovljenim usled povrede zabrane diskriminacije u drugim zakonima (kao na primer, kaznenim odredbama sadržanim u Zakonu o radu, Zakonu o zdravstvenoj zaštiti i dr).
Tako, na primer, prema Zakonu o zabrani diskriminacije, novčanom kaznom od 10.000
do 50.000 dinara kazniće se za prekršaj službeno lice, odnosno odgovorno lice u organu
javne vlasti, ako postupi diskriminatorski. Novčanom kaznom od 10.000 do 100.000 dinara kazniće se za prekršaj pravno lice, odnosno preduzetnik, ako na osnovu ličnog svojstva licu koje obavlja privremene i povremene poslove, licu na dopunskom radu, studentu i učeniku na praksi, licu na stručnom osposobljavanju i usavršavanju bez zasnivanja radnog odnosa, odnosno volonteru, narušava jednake mogućnosti za zasnivanje
radnog odnosa ili uživanje pod jednakim uslovima svih prava u oblasti rada. Novčanom
kaznom od 10.000 do 100.000 dinara kazniće se za prekršaj pravno lice, odnosno preduzetnik, ako u okviru svoje delatnosti, na osnovu ličnog svojstva lica ili grupe lica, odbije
pružanje usluge, za pružanje usluge traži ispunjenje uslova koji se ne traže od ostalih lica
ili grupa lica, odnosno ako u pružanju usluge neopravdano da prvenstvo drugom licu ili
grupi lica. Novčanom kaznom od 10.000 do 100.000 dinara kazniće se za prekršaj pravno
lice, odnosno preduzetnik, vlasnik, odnosno korisnik objekta u javnoj upotrebi ili javne
površine, ako licu ili grupi lica na osnovu njihovog ličnog svojstva onemogući pristup tim
objektima, odnosno površinama. Novčanom kaznom od 5.000 do 50.000 dinara kazniće
se za prekršaj odgovorno lice u organu javne vlasti ako postupi protivno načelu slobodnog ispoljavanja vere ili uverenja, odnosno ako licu ili grupi lica uskrati pravo na sticanje,
100 Uporedi: Zakon o zabrani diskriminacije, VII Nadzor, „Službeni glasnik RS”, br. 22/09, čl. 47-49.
101 Uporedi: Zakon o zabrani diskriminacije, VIII Kaznene odredbe , „Službeni glasnik RS”, br. 22/09, čl. 50-60.
73
održavanje, izražavanje i promenu vere ili uverenja, kao i pravo da svoje uverenje privatno ili javno iznesu, odnosno postupe shodno svojim uverenjima, kao i pravno lice, odnosno preduzetnik i drugi.
3. Nezavisni organi i borba protiv
diskriminacije u Republici Srbiji
U pravnom sistemu Republike Srbije, postoje dva nezavisna kontrolna tela koja su od značaja za borbu protiv diskriminacije. To je Poverenik za zaštitu ravnopravnosti kao posebno, specijalizovano telo za borbu protiv diskriminacije i Zaštitnik građana (Ombudsman)
koji, štiteći prava građana, značajnu pažnju posvećuje i borbi protiv diskriminacije od
strane organa javne vlasti. U nastavku, dajemo kratak opis postupanja i rada ovih nezavisnih državnih organa u Srbiji.
3.1.
Poverenik za zaštitu ravnopravnosti
3.1.1. Organizacija, izbor i nadležnosti
Poverenika za zaštitu ravnopravnosti bira Narodna skupština većinom glasova svih narodnih poslanika, na predlog odbora nadležnog za ustavna pitanja. Svaka poslanička grupa u Narodnoj skupštini ima pravo da Odboru predloži kandidata za Poverenika.
Kandidat za Poverenika mora da ispuni uslove koji su utvrđeni ovim zakonom: (1) da je
diplomirani pravnik; (2) da ima najmanje deset godina iskustva na pravnim poslovima u
oblasti zaštite ljudskih prava i (3) da poseduje visoke moralne i stručne kvalitete. Takođe,
Poverenik ne može da obavlja drugu javnu ili političku funkciju, niti profesionalnu delatnost. Poverenik se bira na vreme od pet godina, a isto lice može biti birano za Poverenika
najviše dva puta. Zakon sadrži i detaljne odredbe o prestanku mandata Poverenika, koje treba da zaštite njegov nezavistan i nepristrastan položaj. Poverenik ima i svoju stručnu službu, koja mu pomaže u vršenju njegovih nadležnosti. Takođe, Poverenik donosi
akt, na koji saglasnost daje Narodna skupština, a kojim uređuje organizaciju i rad svoje
stručne službe.
Na ovom mestu, naročito treba pomenuti nadležnosti Poverenika za zaštitu ravnopravnosti. Poverenik: prima i razmatra pritužbe zbog povrede odredaba ovog zakona i daje
mišljenje i preporuke u konkretnim slučajevima i izriče mere; podnosiocu pritužbe pruža informacije o njegovom pravu i mogućnosti sudskog ili drugog postupka zaštite, odnosno preporučuje postupak mirenja; podnosi tužbu zbog povrede prava iz ovog zakona, u svoje ime a uz saglasnost i za račun diskriminisanog lica, ukoliko postupak pred sudom po istoj stvari nije već pokrenut ili pravnosnažno okončan; podnosi prekršajne prijave zbog povrede prava iz ovog zakona; podnosi godišnji izveštaj Narodnoj skupštini
o stanju u oblasti zaštite ravnopravnosti; upozorava javnost na najčešće, tipične i teške slučajeve diskriminacije; prati sprovođenje zakona i drugih propisa, inicira donošenje
ili izmenu propisa radi sprovođenja i unapređivanja zaštite od diskriminacije i daje mišljenje o odredbama nacrta zakona i drugih propisa koji se tiču zabrane diskriminacije;
74
uspostavlja i održava saradnju sa organima nadležnim za ostvarivanje ravnopravnosti i
zaštitu ljudskih prava na teritoriji autonomne pokrajine i lokalne samouprave i preporučuje organima javne vlasti i drugim licima mere za ostvarivanje ravnopravnosti. Kao
što se može videti, nadležnosti Poverenika su brojne i veoma široko postavljene, što treba da omogući ovom novom nezavisnom telu uspešnu borbu i sprečavanju diskriminacije. Takođe, Poverenik donosi i poslovnik o svom radu kojim se bliže uređuje način njegovog rada i postupanja.
3.1.2. Postupak pred Poverenikom
Lice koje smatra da je pretrpelo diskriminaciju može u pismenom obliku podneti Povereniku pritužbu, ili izuzetno, usmeno na zapisnik, bez obaveze plaćanja takse ili
druge naknade. Uz pritužbu se podnose i dokazi o pretrpljenom aktu diskriminacije.
Pritužba se zatim dostavlja licu protiv koga je podneta, u roku od 15 dana od prijema tužbe. Poverenik postupa po pritužbi ukoliko postupak pred sudom po istoj stvari nije već
pokrenut ili pravnosnažno okončan. Poverenik neće postupiti po pritužbi ako je očigledno da nema povrede prava na koji podnosilac ukazuje, ako je u istoj stvari već postupao
a nisu ponuđeni novi dokazi, kao i ako utvrdi da je zbog protoka vremena od učinjene
povrede, nemoguće postići svrhu postupanja. Po prijemu pritužbe Poverenik utvrđuje
činjenično stanje uvidom u dokumenta i uzimanjem izjave od podnosioca pritužbe, lica
protiv kojeg je pritužba podneta, kao i od drugih lica.
Lice protiv koga je pritužba podneta može se izjasniti o navodima pritužbe u roku od 15
dana od dana njenog prijema. Poverenik, zatim, predlaže postupak mirenja, u skladu sa
zakonom kojim se uređuje postupak medijacije, pre preduzimanja drugih radnji u postupku. Međutim, pre preduzimanja drugih radnji u postupku, Poverenik može predložiti
postupak mirenja, u skladu sa zakonom kojim se uređuje postupak medijacije. Zakonom
o medijaciji – posredovanju, utvrđeno je da se ovim zakonom određuju pravila postupka
medijacije – posredovanja u spornim odnosima. Takav sporan odnos je, shodno Zakonu
o zabrani diskriminacije, i onaj u kome je došlo, ili se pretpostavlja da je došlo, do diskriminacije. Medijacija se može primenjivati nezavisno od toga da li se posredovanje obavlja pre ili posle pokretanja postupka za rešavanje spornog odnosa. Da bi se posredovanje – medijacija sprovela, za to je neophodna izričita saglasnost strana. To znači, samo
onda ako se lice koje smatra da je pretrpelo diskriminaciju kao i lice protiv koga je podneta pritužba izričito saglase da se sprovede postupak medijacije ovaj postupak će i biti sproveden. U postupku mirenja strane su ravnopravne. Ako, međutim, do saglasnosti
za vođenje postupka medijacije nije došlo, kao i u slučaju kada „mirenje” nije uspelo, postupak pred Poverenikom se nastavlja na način na koji je to utvrđeno Zakonom o zabrani
diskriminacije. Postupak medijacije se sprovodi tako što se strane sporazumevaju o načinu na koji će se postupak „mirenja” sprovesti. Ukoliko strane ne postignu sporazum o načinu sprovođenja postupka, posrednik će sprovesti postupak posredovanja na način koji
smatra da je odgovarajući, imajući u vidu okolnosti spornog odnosa, interese koje strane
žele da ostvare uz poštovanje načela hitnosti. Posrednik može da vodi zajedničke i odvojene razgovore sa stranama, kao i da uz saglasnost jedne strane drugoj prenese i predoči
predloge i stavove o pojedinim pitanjima. Posrednik može da daje predlog mogućih načina za rešavanje spora, ali ne i predlog samog rešenja. Poverenik za zaštitu ravnopravnosti nije medijator u postupku mirenja. Prema Zakonu o posredovanju – medijaciji, starešina organa, odnosno konkretno Poverenik u ovom slučaju, imenuje posrednika iz reda
75
istaknutih stručnjaka (sudija, advokata i dr) koji ispunjavaju uslove za obavljanje posredovanja i upisuju ga u Spisak posrednika koji će Poverenik voditi. Posrednik mora da ispunjava sledeće uslove: da ima visoku školsku spremu; da ima najmanje pet godina radnog iskustva u postupcima rešavanja sporova i konflikata; da je upisan u Spisak; da je prošao program obuke za posrednika; da nije pod istragom i da nije osuđivan za namerno
počinjeno krivično delo; da je dostojan za obavljanje posredništva. Izuzetno, to može biti i lice koje ne ispunjava ove uslove. Kada je postupak pred Poverenikom pokrenut, strane sporazumno biraju posrednika sa spiska. Ukoliko se strane ne sporazumeju, posrednika će u konkretnom slučaju odrediti Poverenik, sa spiska posrednika po redosledu na
spisku. Postupak posredovanja može trajati najduže 30 dana. Poverenik, ipak, može i da
produži vreme trajanja postupka posredovanja iz opravdanih razloga, na zahtev posrednika ili strana. Postupak posredovanja se okončava: zaključivanjem sporazuma strana;
odlukom posrednika, posle konsultacije sa stranama, da se postupak obustavlja, jer dati postupak nije opravdan; izjavom strane o odustajanju od daljeg postupka. Ako medijacija nije uspela, nastavlja se postupak pred Poverenikom. Po sprovedenom postupku,
Poverenik daje mišljenje o tome da li je došlo do povrede odredaba ovog zakona i, u roku od 90 dana od dana podnošenja pritužbe, o tome obaveštava podnosioca i lice protiv
koga je pritužba podneta. Uz mišljenje, Poverenik preporučuje licu protiv koga je podneta pritužba način otklanjanja povrede prava. Lice kome je preporuka upućena dužno je
da postupi po preporuci i otkloni povredu prava u roku od 30 dana od dana prijema preporuke, kao i da o tome obavesti Poverenika.
Ako lice kome je preporuka upućena ne postupi po preporuci, odnosno ne otkloni povredu prava, Poverenik mu izriče opomenu, kao upravnu meru. Ako ni posle izricanja
opomene, takvo lice u roku od 30 dana od dana izricanja opomene to ne učini, Poverenik
će izvestiti javnost. Opomena se izriče rešenjem protiv koga nije dopuštena posebna žalba, a na postupak pred Poverenikom shodno se primenjuju odredbe kojim se uređuje
opšti upravni postupak.
Poverenik za zaštitu ravnopravnosti podnosi Narodnoj skupštini izveštaj o stanju u oblasti borbe protiv diskriminacije koji sadrži opštu ocenu rada organa javne vlasti, poslodavaca, pružalaca usluga i drugih lica, uočene propuste i preporuke za njihovo otklanjanje.
Izveštaj može da sadrži i predlog za izmenu ili donošenje pojedinih propisa radi otklanjanja nedostataka i efikasnijeg rada organa javne vlasti. Ako postoje naročito važni razlozi,
Poverenik može po sopstvenoj inicijativi, ili na zahtev Narodne skupštine, podneti poseban izveštaj Narodnoj skupštini.
3.1.3. Rad Institucije i godišnji izveštaj za 2010. godinu
Poverenik(ca) za zaštitu ravnopravnosti, Nevena Petrušić, izabrana je od strane Narodne
skupštine Republike Srbije 5. maja 2010. godine. Aktuelnu Poverenicu predložila je poslanička grupa Za evropsku Srbiju. Osim u teorijskom aspektu širenja građanskih prava i smanjivanja barijere između uprave i građana, i u praktičnom aspektu pokazalo se
da je značaj uspostavljanja ovakvog tela veliki. Sledi kratka analiza praktičnog delovanja
Poverenika(ce) u prvih nekoliko meseci nakon izbora 2010. godine.
U prvih pet meseci rada ovog nezavisnog i samostalnog državnog organa, (tačnije do
31. septembra 2010. godine), ovom nezavisnom organu pristiglo 47 pritužbi građana.
76
Ovom podatku treba dodati i činjenicu da ta institucija u to vreme nije imala ni sopstvenu kancelariju, ni kontakt telefon na koji bi građani mogli da upute pritužbe. Građani su
pritužbe slali najčešće na poštansku adresu Skupštine Srbije, što je dodatno usporavalo proceduru. U pomenutom periodu, najveći broj pritužbi odnosio se na kršenje zabrane diskriminacije u oblasti radnih odnosa. Od ukupno 47 podnetih pritužbi, u 14 slučajeva, ustanovljeno da nema povrede Zakona o zabrani diskriminacije. Na ostale pritužbe
odgovoreno je tako što je zatraženo izjašnjavanje Vlade (10 slučajeva), zatražena dopuna
navoda podnosioca (8 slučajeva), zatraženo izjašnjavanje druge strane (4 slučaja). U dva
slučaja je dat predlog za medijaciju.
U to vreme, posebno izdvajamo slučaj oko formiranja Saveta nacionalnih manjina, u slučaju Bošnjačkog nacionalnog saveta, gde je Poverenica dala mišljenje da je neopravdano napravljena razlika u pogledu uslova za konstituisanje Nacionalnog saveta bošnjačke nacionalne manjine u odnosu na druge nacionalne savete nacionalnih manjina i da
je učinjena diskriminacija. Preporuka koju je Poverenica za zaštitu ravnopravnosti dala
Ministarstvu za ljudska i manjinska prava bila je da se obezbede isti uslovi za konstituisanje nacionalnih saveta. Poverenica je reagovala na činjenicu da je potrebna verifikacija dve trećine mandata, umesto polovine, što je bio uslov za druge nacionalne zajednice. Reagujući na preporuku Poverenice za zaštitu ravnopravnosti, Ministarstvo za ljudska i manjinska prava najavilo je da će iz poslovnika Nacionalnog saveta bošnjačke nacionalne manjine izbrisati odredbu prema kojoj je za konstituisanje tog tela potrebna
verifikacija dve trećine mandata, umesto polovine što je bio uslov za druge nacionalne
zajednice.
Osim preporuka vladajućim strukturama, Poverenica se do sada više puta obratila javnosti, a naročito po pitanju održavanja Parade ponosa. Nevena Petrušić je u saopštenju konstatovala da bi poslanici trebalo da poštuju Ustav i zakone i upozorila da se homofobičnim izjavama izaziva i podstiče neravnopravnost, mržnja i netrpeljivost prema seksualnoj
orijentaciji što se, prema zakonu, smatra teškim slučajem diskriminacije. U saopštenju koje je usledilo uoči održavanja Parade ponosa 2010. godine, Poverenica je ukazala da takve izjave mogu unapred opravdati i podstaći nasilje nad učesnicima Parade.
Prvi godišnji izveštaj Poverenik je, u skladu sa zakonom, uputio Narodnoj skupštini početkom 2011. godine. Izveštaj je obuhvatio osmomesečni rad ove institucije u 2010. godini (od momenta izbora Poverenika do 31. decembra 2010. godine) i u njemu je izložen
pregled rаdа Poverenikа zа zаštitu rаvnoprаvnosti u ovom periodu. Izveštаj se sаstoji iz
nekoliko celinа. U prvom delu Izveštаjа izložene su informаcije o instituciji Poverenikа
zа zаštitu rаvnoprаvnosti i nаčinu postupаnjа Poverenikа. Drugi deo izveštаjа odnosi se
nа proces ustаnovljаvаnjа institucije i obezbeđivаnje normаtivnih, kаdrovskih, prostornih i drugih uslovа zа rаd. Treći deo izveštаjа posvećen je stаnju u ostvаrivаnju i zаštiti
rаvnoprаvnosti, u okviru kogа je izložen međunаrodni i domаći prаvni okvir zаštite od
diskriminаcije, ukrаtko je opisаno stаnje i аpostrofirаni su ključni problemi u ostvаrivаnju
rаvnoprаvnosti. U ovom delu izveštаjа izložene su i аktivnosti nа unаpređivаnju zаštite
od diskriminаcije, uključujući i informisаnje, edukаciju i promovisаnje institucije.
Četvrti deo odnosi se nа аktivnosti u vezi sа uspostаvljаnjem i rаzvijаnjem sаrаdnje sа
nаdležnim orgаnimа, orgаnizаcijаmа civilnog društvа i telimа zа rаvnoprаvnost u regionu i držаvаmа članicama Evropske unije, kаo i nа medijsku pokrivenost rаdа institucije. U ostаlim delovimа izložen je nаčin izvršаvаnjа zаkonskih obаvezа finаnsijske
77
i druge prirode, kаo i okvirni plаn rаdа zа 2011. godinu. Poslednji deo izveštаjа sаdrži
sаmo nekoliko opštih preporukа zа unаpređivаnje zаštite od diskriminаcije i ostvаrivаnjа
rаvnoprаvnosti, budući dа je zа formulisаnje konkretnijih preporukа neophodno imаti
celovit i sistemаtičаn uvid u fаktičko stаnje, koji početnim osmomesečnim rаdom nije
mogаo biti ostvаren.102
3.2.
Zaštitnik građana i borba protiv diskriminacije
3.2.1. Organizacija, izbor i nadležnosti
Poverenik za zaštitu ravnopravnosti nije jedino nezavisno telo koje u Republici Srbiji ima
značajnu ulogu u borbi protiv diskriminacije. U ovom trenutku to je i drugo, već postojeće, nezavisno telo koje, takođe, u uporednim sistemima ima značajnu ulogu u borbi protiv diskriminacije – ombudsman. U Republici Srbiji, shodno zakonu, naziv ove institucije je Zaštitnik građana. Pored razlika u pogledu nadležnosti i samog postupka pred jednim i drugim organom, krug „subjekata” koje kontroliše Poverenik je znatno širi u odnosu
na Zaštitnika građana. Naime, za razliku od Zaštitnika građana koji štiti prava građana (pa
samim tim u nadležnosti mu je i borba protiv diskriminacije) i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike
Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna
ovlašćenja (znači, u izvesnom smislu, takozvanog „javnog sektora”), Poverenik za zaštitu
ravnopravnosti kontroliše, kroz ustanovljenu proceduru i druga „lica”, kao na primer, pružaoce usluga, privredna društva i druge, odnosno i „privatni sektor” u ovoj oblasti. Prema
tome, Zaštitnik građana može biti efikasan mehanizam u delu kada slučajevi diskriminacije nastaju u odnosima između javne uprave, u širem smislu sa jedne strane, i diskriminisanog lica, sa druge, ali ne i u slučaju kada diskriminacija nastaje, na primer, pri pružanju
usluga od strane privatnih „lica”.
Ustav iz 2006. godine napokon je instituciju ombudsmana – Zaštitnika građana podigao na ustavni nivo. Ustavom je predviđeno: „Zaštitnik građana je nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za
pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja. Zaštitnik građana nije
ovlašćen da kontroliše rad Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog
suda, sudova i javnih tužilaštava. Zaštitnika građana bira i razrešava Narodna skupština u
skladu sa Ustavom i zakonom. Zaštitnik građana za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini. Zaštitnik građana uživa imunitet kao narodni poslanik. O imunitetu Zaštitnika građana odlučuje Narodna skupština. O Zaštitniku građana se donosi zakon”.103
Zakonom o zaštitniku građana, najpre su utvrđeni osnovni pojmovi i garancije nezavisnosti. Zaštitnik građana u Srbiji je nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i
102 Uporedi: Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, Redovan godišnji izveštaj Poverenika za zaštitu ravnopravnosti
za 2010. godinu, Beograd, 10. mart 2011, str. 3.
103 Ustav Republike Srbije, „Službeni glasnik RS”, 98/2006, Peti deo Uređenje vlasti, čl. 138. Zaštitnik građana.
78
interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima
su poverena javna ovlašćenja (u daljem tekstu: organi uprave). Zaštitnik građana se stara o zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih sloboda i prava, ali pojam građanin u smislu ovog zakona ne obuhvata samo svako fizičko lice (uključujući ne samo domaće, već i
strane državljane), već i svako domaće i strano pravno lice o čijim pravima odlučuju organi državne uprave. Zaštitnik građana je nezavisan i samostalan u obavljanju poslova utvrđenih ovim zakonom i niko nema pravo da utiče na njegov rad i postupanje. U obavljanju poslova iz svoje nadležnosti Zaštitnik građana postupa u okviru Ustava, zakona i drugih propisa i opštih akata, kao i ratifikovanih međunarodnih ugovora i opšteprihvaćenih
pravila međunarodnog prava. Zaštitnik građana za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini
(u daljem tekstu: Skupština). Sedište Zaštitnika građana je u Beogradu, ali Zaštitnik može
obrazovati kancelariju i van svog sedišta.104
Izbor i prestanak funkcije Zaštitnika građana takođe je detaljno regulisan. U skladu sa
Ustavom i Ustavnim zakonom,105 Zaštitnika građana bira Skupština kvalifikovanom većinom, odnosno većinom glasova svih narodnih poslanika, na predlog odbora Narodne
skupštine nadležnog za ustavna pitanja. Kandidata za Zaštitnika građana Odboru ima
pravo da predloži svaka poslanička grupa u Skupštini. Predlog za izbor Zaštitnika građana utvrđuje se većinom glasova od ukupnog broja članova Odbora. Zaštitnik građana se
bira na vreme od pet godina i isto lice može biti najviše dva puta uzastopno birano na
ovu funkciju. Za Zaštitnika građana može biti izabran državljanin Republike Srbije koji ispunjava sledeće uslove: da je diplomirani pravnik, da ima najmanje deset godina iskustva
na pravnim poslovima koji su od značaja za obavljanje poslova iz nadležnosti Zaštitnika
građana, da poseduje visoke moralne i stručne kvalitete i da ima zapaženo iskustvo u zaštiti prava građana. Prvi od navedenih uslova, međutim, može biti sporan. U praksi u svetu, pokazalo se da ombudsman ne mora biti isključivo diplomirani pravnik, već da to mogu biti i novinari, sociolozi, kao i predstavnici drugih, pre svega društvenih profesija.106
Da bi se izbegla „inflacija” posebnih ombudsmana koji bi štitili samo posebne kategorije građana odnosno, takozvanih ranjivih društvenih grupa, Zakonom je predviđeno da
Zaštitnik građana ima četiri zamenika koji mu pomažu u obavljanju poslova utvrđenih
ovim zakonom, u okviru ovlašćenja koji im on prenese, pri čemu Zaštitnik građana posebno vodi računa o tome da se obezbedi određena specijalizacija za obavljanje poslova iz nadležnosti Zaštitnika građana, pre svega u pogledu zaštite prava lica lišenih slobode, ravnopravnosti polova, prava deteta, prava pripadnika nacionalnih manjina i prava osoba sa invaliditetom.
Zamenike Zaštitnika građana bira Skupština većinom glasova svih narodnih poslanika,
na predlog Zaštitnika građana, na vremenski period od pet godina i isto lice može najviše dva puta uzastopno biti birano na ovu funkciju. Zamenici moraju da ispunjavaju i posebne uslove za izbor, koji su slični sa onim koji se zahtevaju i za izbor Zaštitnika građana. Zaštitnik građana i njegovi zamenici pre stupanja na dužnost polažu zakletvu pred
104 Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, 1-3.
105 Uporedi: Ustav Republike Srbije, „Službeni glasnik RS”, 98/2006; Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Srbije,
„Službeni glasnik RS”, 98/2006.
106 Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, 4-5.
79
Skupštinom, odnosno pred predsednikom Skupštine (zamenici). Smatra se da je Zaštitnik
građana, odnosno zamenik Zaštitnika građana stupio na dužnost momentom polaganja
zakletve. Sa funkcijom Zaštitnika građana, odnosno zamenika Zaštitnika građana nespojivo je obavljanje druge javne funkcije ili profesionalne delatnosti, kao i obavljanje druge
dužnosti ili posla koji bi mogao uticati na njihovu samostalnost i nezavisnost. Zaštitnik građana i zamenik Zaštitnika građana ne mogu biti članovi političkih stranaka. Zaštitnik građana i njegovi zamenici uživaju imunitet kao narodni poslanici. U ovom delu, još jedna
pravna norma zahteva posebnu pažnju. Naime zakonom je predviđeno da „…Zaštitnik
građana i zamenik Zaštitnika građana ne mogu davati izjave političke prirode”. Međutim,
kao „izjave političke prirode” mogu se tumačiti i izjave Zaštitnika građana koje se odnose
na rad pojedinog funkcionera javne vlasti u kontekstu ljudskih prava ili izjave koje bi se
odnosile na pitanje statusa Kosova, a koje mogu biti u vezi sa stanjem ljudskih prava na
ovoj teritoriji. Kako bi i ove izjave mogle biti „cenjene” kao političke, to bi mogle da bude i
razlog za prestanak mandata Zaštitnika, odnosno njegovog zamenika razrešenjem, usled
nesavesnog obavljanja funkcije, čime se hipotetički, nadležnosti Zaštitnika građana znatno ograničavaju.107 Nadležnosti Zaštitnika građana su brojne i slojevite, i mogu se podeliti na nekoliko grupa.
Prvu grupu nadležnosti čine opšte nadležnosti, koje su usmerene u dva pravca: prema građanima i prema nadležnim državnim organima. Zaštitnik građana je ovlašćen da kontroliše
poštovanje prava građana, utvrđuje povrede učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa uprave, ako se radi o povredi republičkih zakona, drugih propisa i opštih akata. S druge strane, Zaštitnik građana je ovlašćen da kontroliše zakonitost i pravilnost rada organa
uprave. Međutim, Zaštitnik građana nije ovlašćen da kontroliše rad Narodne skupštine,
predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i javnih tužilaštava, odnosno pravosudne, skupštinske i druge uprave, što jeste jedno od ograničenja ovog zakona.108
Druga grupa nadležnosti u načelu se odnosi na mogućnost Zaštitnika građana da neposredno i aktivno učestvuje u izgradnji celovitog i neprotivrečnog pravnog sistema koji se odnose na ljudska prava. U okviru ove grupe nadležnosti Zaštitnik građana, najpre, ima pravo predlaganja zakona iz svoje nadležnosti, ovlašćen je da Vladi, odnosno Skupštini, podnese inicijativu za izmenu ili dopunu zakona i drugih propisa i opštih akata, ako smatra da
do povrede prava građana dolazi zbog nedostataka u propisima, kao i da inicira donošenje novih zakona, drugih propisa i opštih akata, kada smatra da je to od značaja za ostvarivanje i zaštitu prava građana, pri čemu je Vlada, odnosno nadležni odbor Skupštine dužan da ih razmatra. Zaštitnik je, takođe, ovlašćen da u postupku pripreme propisa daje
mišljenja Vladi i Skupštini na predloge zakona i drugih propisa, ako se njima uređuju pitanja koja su od značaja za zaštitu prava građana. Zaštitnik je ovlašćen i da pokrene postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona, drugih propisa i opštih akata.109
Treću grupu ovlašćenja čine ovlašćenja Zaštitnika građana prema funkcionerima organa javne vlasti i zaposlenog u organu uprave. U okvir ove nadležnosti zaštitnik građana je
107 Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 6-16.
108 Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 17.
109 Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 18-19.
80
ovlašćen da: javno preporuči razrešenje funkcionera koji je odgovoran za povredu prava
građana, odnosno, da inicira pokretanje disciplinskog postupka protiv zaposlenog u organu
uprave koji je neposredno odgovoran za učinjenu povredu i to ako, iz ponovljenog ponašanja funkcionera ili zaposlenog, proizilazi namera da odbijaju saradnju sa Zaštitnikom
građana ili ako se utvrdi da je učinjenom povredom građaninu pričinjena materijalna ili
druga šteta većih razmera. U slučaju kada utvrdi da je radnjama funkcionera, ili zaposlenog u organu uprave, ima elemenata krivičnog ili drugog kažnjivog dela, Zaštitnik građana je ovlašćen da nadležnom organu podnese zahtev, odnosno prijavu za pokretanje krivičnog, prekršajnog ili drugog odgovarajućeg postupka.110
Četvrta grupa nadležnosti Zaštitnika građana proističe iz obaveze organa uprave da sa
njim sarađuju. U okviru ove grupe nadležnosti Zaštitnik ima pravo pristupa prostorijama
organa uprave, kao i da zahteva od organa uprave da mu stavi na raspolaganje sve podatke kojima raspolaže, a od značaja su za postupak koji vodi, bez obzira na stepen njihove tajnosti osim kada je to u suprotnosti sa zakonom. Takođe, on može da obavi razgovor sa
svakim zaposlenim u organu uprave kada je to od značaja za postupak koji vodi. Posebna
nadležnost, koju takođe možemo da svrstamo u ovu grupu, je nadležnost Zaštitnika građana da ima nesmetan pristup zavodima za izvršenje sankcija i drugim mestima na kojima
se nalaze lica koja su lišena slobode, kao i pravo da sa tim licima razgovara nasamo. 111
Peta grupa nadležnosti povezana je za vođenje nezavisne i nepristrasne istrage, odnosno
postupaka za utvrđivanje moguće povrede ljudskih prava. Ovu nadležnost ćemo posebno obraditi kroz odredbe postupka. Bitno je na ovom mestu napomenuti, da na osnovu nadležnosti sprovođenja postupka po pritužbama građana ili sopstvenoj inicijativi,
Zaštitnik ima, između ostalog, pravo da se obrati javnosti, Skupštini i Vladi, a može i da,
usled ne postupanja po preporuci, preporuči utvrđivanje odgovornosti funkcionera koji rukovodi organom uprave.112
Takođe, treba napomenuti da su najviši državni organi, odnosno Predsednik Republike,
predsednik i članovi Vlade, predsednik Skupštine, predsednik Ustavnog suda i funkcioneri u organima uprave, dužni da Zaštitnika građana, na njegov zahtev, prime najkasnije
u roku od 15 dana od dana kada je ovaj zatražio prijem.113
3.2.2. Postupak pred Zaštitnikom građana
Zaštitnik građana pokreće postupak po pritužbi građana ili po sopstvenoj inicijativi. Pored
prava na pokretanje i vođenje postupka, Zaštitnik građana ima pravo da pružanjem dobrih usluga, posredovanjem i davanjem saveta i mišljenja o pitanjima iz svoje nadležnosti
deluje preventivno, u cilju unapređenja rada organa uprave i unapređenja zaštite ljudskih sloboda i prava. Svako fizičko ili pravno, domaće ili strano lice koje smatra da su mu
aktom, radnjom ili nečinjenjem organa uprave povređena prava može da podnese pritužbu Zaštitniku građana. Ako se radi o povredi prava deteta, pritužbu u ime maloletnog
110
111
112
113
Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 20.
Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 21.
Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 24-32.
Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 23.
81
lica može podneti njegov roditelj, odnosno zakonski zastupnik, a ako se radi o povredi
prava pravnog lica, pritužbu može podneti lice ovlašćeno za zastupanje tog pravnog lica. Pre podnošenja pritužbe podnosilac je dužan da pokuša da zaštiti svoja prava u odgovarajućem pravnom postupku. Zaštitnik građana će uputiti podnosioca pritužbe na pokretanje odgovarajućeg pravnog postupka, ako je takav postupak predviđen, a neće pokretati postupak dok ne budu iscrpljena sva pravna sredstva. Ova zakonska odredba, iako
donekle neprecizna, ipak ukazuje da se pritužba podnosi kada su iscrpljena pravna sredstva u jednom postupku (na primer, opštem upravnom postupku), a da mogućnost vođenja drugog postupka pred, na primer sudskom instancom (na primer, upravnog spora protiv konačnog rešenja) ne sprečava subjekta prava da podnese i pritužbu Zaštitniku
građana. Zaštitnik građana može, u izuzetnim slučajevima, pokrenuti postupak i pre nego što su iscrpljena sva pravna sredstva, ako bi podnosiocu pritužbe bila naneta nenadoknadiva šteta ili ako se pritužba odnosi na povredu principa dobre uprave, posebno nekorektan odnos organa uprave prema podnosiocu pritužbe, neblagovremen rad ili druga
kršenja pravila etičkog ponašanja zaposlenih u organima uprave. Pritužba neće biti razmatrana ako je anonimna, ali i od ovog pravila može postojati izuzetak. Zaštitnik građana neće postupati po anonimnim pritužbama. Izuzetno, ako smatra da u anonimnoj pritužbi ima osnova za njegovo postupanje, Zaštitnik građana može pokrenuti postupak po
sopstvenoj inicijativi.114
Pritužba se podnosi u pisanoj formi ili usmeno na zapisnik i na podnošenje pritužbe se
ne plaća nikakva taksa, niti druga naknada. Pritužba se može podneti najkasnije u roku od jedne godine od izvršene povrede prava građana, odnosno od poslednjeg postupanja, odnosno nepostupanja organa uprave u vezi sa učinjenom povredom prava građana. U pritužbi se navodi: naziv organa na čiji se rad pritužba odnosi, opis povrede prava, činjenice i dokaze koji potkrepljuju pritužbu, podatke o tome koja su pravna sredstva
iskorišćena i podatke o podnosiocu pritužbe. Lica lišena slobode imaju pravo da pritužbu podnesu u zapečaćenoj koverti. Zaštitnik građana je dužan da postupi po svakoj pritužbi osim ako predmet, na koji se odnosi pritužba, ne spada u nadležnost Zaštitnika građana, ako je pritužba podneta nakon isteka roka za podnošenje, ako je pritužba podneta
pre upotrebe svih raspoloživih pravnih sredstava, ako je pritužba anonimna, ako pritužba ne sadrži potrebne podatke za postupanje, a podnosilac nedostatak ne otkloni ni u
naknadnom roku određenom za dopunu pritužbe, niti se obrati službi Zaštitnika građana za stručnu pomoć u otklanjanju nedostatka. Kada zbog nekog od ovih razloga nema
osnova za postupanje Zaštitnika građana, Zaštitnik građana će odbaciti pritužbu, o čemu
je dužan da obavesti podnosioca, uz navođenje razloga za odbacivanje.115 O pokretanju
i završetku postupka Zaštitnik građana obaveštava podnosioca pritužbe, kao i organ uprave protiv kojeg je podneta pritužba. Organ uprave je obavezan da odgovori na sve zahteve Zaštitnika građana, kao i da mu dostavi sve tražene informacije i spise u roku koji on
odredi, a koji ne može biti kraći od 15, niti duži od 60 dana. Zaštitnik građana može da, u
naročito opravdanim slučajevima, organu uprave ne otkrije identitet podnosioca pritužbe. Ako organ protiv kojeg je podneta pritužba sam otkloni nedostatke, Zaštitnik građana će o tome obavestiti podnosioca pritužbe i ostaviti mu rok od 15 dana da se izjasni da
li je takvim postupkom zadovoljan. Ako podnosilac pritužbe odgovori da je zadovoljan
114 Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 24-25.
115 Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 26-29.
82
načinom na koji je otklonjen nedostatak, kao i ako podnosilac pritužbe uopšte ne odgovori u ostavljenom roku, Zaštitnik građana će obustaviti postupak.116
Nakon utvrđivanja svih relevantnih činjenica i okolnosti Zaštitnik građana može obavestiti podnosioca pritužbe da je pritužba neosnovana ili može utvrditi da su postojali nedostaci u radu organa uprave. Ako nađe da su postojali nedostaci u radu organa uprave,
Zaštitnik građana će uputiti preporuku organu o tome kako bi uočeni nedostatak trebalo otkloniti. Organ uprave je dužan da, najkasnije u roku od 60 dana od dana dobijanja
preporuke, obavesti Zaštitnika građana o tome da li je postupio po preporuci i otklonio
nedostatak, odnosno da ga obavesti o razlozima zbog kojih nije postupio po preporuci.
Izuzetno, ako postoji opasnost da će, zbog neotklanjanja nedostatka, prava podnosioca
pritužbe biti trajno, i u značajnom obimu, oštećena, Zaštitnik građana u svojoj preporuci organu uprave može utvrditi i kraći rok za otklanjanje nedostatka, s tim što taj rok ne
može biti kraći od 15 dana. Ako organ uprave ne postupi po preporuci, Zaštitnik građana
može o tome da obavesti javnost, Skupštinu i Vladu, a može i da preporuči utvrđivanje odgovornosti funkcionera koji rukovodi organom uprave.117 Zaštitnik građana može postupiti i po sopstvenoj inicijativi kada na osnovu sopstvenog saznanja ili saznanja dobijenih
iz drugih izvora, uključujući izuzetno i anonimne pritužbe, oceni da je aktom, radnjom ili
nečinjenjem organa uprave došlo do povrede ljudskih sloboda ili prava.118 Zaštitnik građana podnosi Skupštini redovan godišnji izveštaj u kome se navode podaci o aktivnostima
u prethodnoj godini, podaci o uočenim nedostacima u radu organa uprave, kao i predlozi
za poboljšanje položaja građana u odnosu na organe uprave. Izveštaj o radu se podnosi
najkasnije do 15. marta naredne godine i objavljuje se u „Službenom glasniku Republike
Srbije” i na Internet stranici Zaštitnika građana, a dostavlja se i sredstvima javnog informisanja. U toku godine Zaštitnik građana može da podnosi i posebne izveštaje, ako za
tim postoji potreba.119 Za vršenje stručnih i administrativnih poslova obrazuje se stručna služba Zaštitnika građana. Radom stručne službe rukovodi generalni sekretar, koji mora biti lice sa završenim pravnim fakultetom, sa najmanje pet godina radnog iskustva i
koji mora ispunjavati uslove za rad u organima državne uprave. Zaštitnik građana donosi opšti akt o organizaciji i sistematizaciji poslova stručne službe, na koji saglasnost daje
Narodna skupština. Zaštitnik građana donosi odluku o prijemu u radni odnos zaposlenih
u stručnoj službi. Sredstva za rad Zaštitnika građana obezbeđuju se u budžetu Republike.
Zaštitnik građana sačinjava predlog sredstava za narednu godinu i dostavlja ga Vladi radi uključivanja u sastavni deo predloga budžeta Republike, što predstavlja jedno od dobrih rešenja ovog zakona.120
Zaštitnik građana danas ima četiri zamenika/ce za sledeće oblasti: prava deteta; prava nacionalnih manjina; rodnu ravnopravnost i prava osoba za invaliditetom i zaštitu prava lica lišenih slobode. Upravo ove „ranjive” društvene grupe, istovremeno su i najčešće izložene
različitim oblicima diskriminacije od strane „javne uprave”.
116
117
118
119
120
Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 30.
Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 31.
Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 32.
Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl. 33.
Uporedi: Zakon o zaštitniku građana, „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 54/07, čl 36-37.
83
Na kraju, treba konstatovati da je Zaštitnik građana, u svim dosadašnjim godišnjim izveštajima upućenim Narodnoj skupštini, značajnu pažnju posvetio borbi i različitim slučajevima diskriminacije.
4. Uklopivost pravnog okvira zabrane
diskriminacije Republike Srbije u direktive
Evropske unije
U ovom delu, izvršena je komparativna analiza uklopivosti pravnog okvira zabrana i
sprečavanja diskriminacije u Republici Srbiji sa ranije pomenutim direktivama Evropske
unije. Trenutno važeće zakonodavstvo u najvećoj meri je uklopivo sa ove dve direktive
Evropske unije. Najpre, Ustav Republike Srbije eksplicite zabranjuje u članu 21. diskriminaciju, a i čitav niz drugih odredaba Ustava odnosi se na zabranu diskriminacije i načelo
jednakosti. Pomenućemo samo neke: član 15 – ravnopravnost polova; član 76 – zabrana
disrkiminacije nacionalnih manjina; član – podsticanje i uvažavanje razlika, član 49 – zabrana izazivanja rasne, nacionalne i verske mržnje i druge.
Srpsko zakonodavstvo definiše pojam diskriminacije, a zatim eksplicitno zabranjuje i neposrednu i posrednu diskriminaciju, što je u skladu sa zahtevima koji proizilaze iz direktiva (Direktiva 2000/78/EC i 2000/43/EC, član 2.2(a)). Formulacija u pojmu diskriminacije koja je utvrđena zakonom, završava se rečima: „…i drugim stvarnim, odnosno pretpostavljenim ličnim svojstvima”, što govori da postoje i brojna druga lična svojstva pojedinca (ili grupe pojedinaca), koja kao takva mogu biti osnov za neopravdano pravljenje
razlike, nejednako postupanje ili propuštanje, odnosno diskriminaciju. Definicije posredne i neposredne diskriminacije utvrđene našim zakonom su potpuno usklađene sa definicijom sadržanom u čl. 2, st. 2(a) Direktive 2000/43/EC. Definicija neposredne diskriminacije sadržana u srpskom zakonu je i znatno šira u odnosu na definiciju sadržanu u
Direktivi, jer dok se definicija sadržana u Direktivi odnosi samo na rasno ili etničko poreklo kao lično svojstvo, zakonskom definicijom u srpskom zakonu obuhvaćena su sva
lično svojstva. I definicija posredne diskriminacije je, takođe, usklađena sa direktivama
(Direktiva 2000/78/EC i 2000/43/EC, član 2.2(b)). Međutim, Zakon o zabrani diskriminacije ne sadrži odredbe o korišćenju statističkih podataka (evidencija) za dokazivanje indirektne diskriminacije. Korišćenje ovih podataka nije rašireno.
Bitan zahtev ovih direktiva je i da je uznemiravanje zabranjeno i definisano kao oblik
diskriminacije (Direktiva 2000/78/EC i 2000/43/EC, član 2.3). U Zakonu o zabrani diskriminacije uznemiravanje je utvrđeno najpre u članu 12 na opšti način. Član 12 glasi:
„Zabranjeno je uznemiravanje i ponižavajuće postupanje koje ima za cilj ili predstavlja
povredu dostojanstva lica ili grupe lica na osnovu njihovog ličnog svojstva, a naročito
ako se time stvara strah ili neprijateljsko, ponižavajuće i uvredljivo okruženje”. Zabrana
uznemiravanja utvrđena je i u članu 20 (diskriminacija na osnovu pola) ovog Zakona. U
njemu je, između ostalog, predviđeno da je: „Zabranjeno je i fizičko i drugo nasilje, eksploatacija, izražavanje mržnje, omalovažavanje, ucenjivanje i uznemiravanje s obzirom
na pol, kao i javno zagovaranje, podržavanje i postupanje u skladu sa predrasudama, običajima i drugim društvenim obrascima ponašanja koji su zasnovani na ideji podređenosti
84
ili nadređenosti polova, odnosno stereotipnih uloga polova. Pitanje uznemiravanja bliže
je određeno i kroz druge zakone: Krivični zakonik, Porodični zakonik i Zakon o ravnopravnosti polova koji je donet krajem 2009. godine121 i drugi.
Naše zakonodavstvo je usklađeno i sa zahtevima direktiva da izdavanje naloga za vršenje diskriminacije bude zabranjeno (Direktiva 2000/78/EC i 2000/43/EC, član 2.4). Zakon
o zabrani diskriminacije indirektno zabranjuje i izdavanje naloga za vršenje diskriminacije. Nema posebne odredbe koja se odnosi na odgovornost pravnih lica za takve akcije, ali
se zabrana diskriminacije odnosi na sva lica, kako fizička lica – pojedince, tako i na pravna
lica. Odgovornost pravnog lica – poslodavca, za kršenje zabrane diskriminacije kroz izdavanje naloga za vršenje diskriminacije indirektno je obuhvaćena i Zakonom o radu. Ovaj
zakon predviđa da će, u slučaju kršenja zabrane diskriminacije pravno lice – poslodavac,
prekršajno odgovarati.122
Takođe, zakonodavni okvir utvrđuje i koncept odgovarajućeg smeštaja u vezi sa radom
osoba sa invaliditetom (Direktiva 2000/78/EC, član 5). Ovaj koncept je, na primer, zastupljen kroz Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom,
2009. godine.123 Ovim zakonom uređuju se: podsticaji za zapošljavanje radi stvaranja
uslova za ravnopravno uključivanje osoba sa invaliditetom na tržište rada; procena radnih sposobnosti; profesionalna rehabilitacija; obaveza zapošljavanja osoba sa invaliditetom; uslovi za osnivanje i obavljanje delatnosti preduzeća za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba sa invaliditetom i drugih posebnih oblika zapošljavanja i radnog
angažovanja osoba sa invaliditetom; druga pitanja od značaja za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba sa invaliditetom. Na žalost, i posle nekoliko godina, vlasti ne
poklanjaju dovoljno pažnje njegovoj punoj implementaciji, uključujući i koncept razumnog (odgovarajućeg) smeštaja. U skladu sa direktivama je i deo zakonodavnog okvira koji ne pravi razliku između fizičkih i pravnih lica u pogledu zaštite, kao ni u pogledu
odgovornosti za diskriminaciju. Izraz „svako” ili izraz „lice” koje se koristi u srpskom zakonu, odnosi se na sve koje imaju pravni subjektivitet (fizička i pravna lica, domaća i strana). Zabrana diskriminacije se, prema tome, odnosi ne samo na fizička, već i na pravna lica. Takođe, i fizička i pravna lica indirektno, kroz odredbe ovog zakona, mogu biti odgovorni u slučaju kršenja zabrane diskriminacije.
Nacionalno zakonodavstvo se odnosi na sve sektore javnog i privatnog zapošljavanja i
zanimanja kada je reč o zabrani diskriminacije, što proizilazi iz pomenutih direktiva. Ono
nije regulisano samo odredbama Zakona o diskriminaciji već i drugih brojnih zakona kao,
na primer, Zakonom o radu, Zakonom o zapošljavanju osoba sa invaliditetom, Zakonom
o zabrani diskriminacije osoba sa invaliditetom i drugim. U tom smislu naročito su ispunjeni zahtevi koji se odnose na zabranu pravljenja razlike u pogledu pristupa zapošljavanju, samozapošljavanju i zanimanju, uključujući i kriterijume za izbor kandidata u bilo kojoj oblasti (Direktiva 2000/78/EC i 2000/43/EC, član 3.1(a)) – Zakon o zabrani diskriminacije, kao i Zakon o radu (2006). Dodatno, Zakon o državnim službenicima (2005) zabranjuje postavljanje uslova prema ličnom svojstvu pri zapošljavanju i radu. Zakon o zabrani
121 Zakon o ravnopravnosti polova, „Službeni glasnik RS”, br. 104/2009.
122 Zakon o radu, „Službeni glasnik RS”, br. 24/05, 61/05, čl. 18-21, čl. 273.
123 Zakon o zapošljavanju osoba sa invaliditetom, „Službeni glasnik RS”, br. 36/09.
85
diskriminacije zabranjuje diskriminaciju u obrazovanju. Konkretnim članom zakona obuhvaćeno je ne samo obrazovanje, već i stručno usavršavanje (član 19). Zakon o radu, takođe, u jednom od članova, zabranjuje diskriminaciju u vezi sa obrazovanjem, osposobljavanjem i stručnim usavršavanjem. Sa stanovišta antidiskriminatornog zakonodavstva, ono važi i za obuku izvan radnog odnosa, što je takođe u skladu sa pomenutim direktivama (Direktiva 2000/78/EC i 2000/43/EC, član 3.1(b)).
Direktiva zahteva i zabranu diskriminacije u oblasti socijalne, uključujući tu i zdravstvenu zaštitu (Direktiva 2000/43/EC, član 3.1(e)). Ustav Republike Srbije garantuje pod jednakim uslovima: pravo na zdravstvenu zaštitu, pravo na socijalnu zaštitu, pravo na penzijsko osiguranje i ova prava su garantovana kroz brojne zakone i podzakonske akte, kao na
primer, Zakonom o zabrani diskriminacije, Zakonom o zdravstvenoj zaštiti i drugim zakonima i podzakonskim aktima. Na primer, Zakon o zdravstvenoj zaštiti predviđa da svaki građanin ima pravo da ostvaruje zdravstvenu zaštitu uz poštovanje najviših mogućih
standarda ljudskih prava, odnosno da svaki pacijent ima pravno na jednako dostupnu
zdravstvenu zaštitu.124 Međutim, u Srbiji postoji problem u vezi sa, takozvanim, „pravno nevidljivim Romima”, odnosno Romima kojih u značajnom broju ima u Srbiji. Reč je o
Romima koji nemaju izvod iz matične knjige rođenih, uverenje o državljanstvu, ličnu kartu i slične dokumente i koji, kao takvi, često ne uživaju socijalnu i zdravstvenu zaštitu. U
sličnoj situaciji nalazi se i deo interno raseljenih lica. Direktive govore i o socijalno povlašćenim grupama (Direktiva 2000/43/EC, član 3.1(f)). U Srbiji postoje posebno povlašćene
socijalne kategorije, a sistem povlastica razrađen je brojnim posebnim zakonima, a naročito podzakonskim aktima, usled čega se ne može dati jedinstven pregled pravnih normi koji se na njih odnose.
Zakon o zabrani diskriminacije zabranjuje diskriminaciju u obrazovanju, a pravo na obrazovanje garantovano je članom 71. Ustava Republike Srbije, što je u skladu sa direktivom (Direktiva 2000/43/EC, član 3.1(g)). Ipak, sve do skora postojali su određeni oblici
diskriminacije, naročito prema romskoj deci. Naime, usled nedovoljnog poznavanja jezika, ova deca se u osnovne škole, po pravilu, ne upisuju u razrede sa drugom decom
istog uzrasta, već u specijalne škole namenjene deci sa posebnim potrebama. Tako su u
Srbiji romska deca bila u značajnoj meri izdvojena od ostale dece, najčešće prilikom upisa u redovne škole i obično se smeštaju u, takozvane, „specijalne škole” ili posebna odeljenja zajedno sa decom ometenom u razvoju. To je bila praksa koja je proizilazila iz ranijeg Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, kojim je bilo predviđeno da
pred polazak u osnovnu školu i provere spremnosti deteta za upis, škola može da uputi
dete komisiji jedinice lokalne samouprave koja preporučuje program obrazovanja i vaspitanja. Zakonodavstvo i praksa su se, u tom smislu, u međuvremenu promenili i prilagodili direktivama.
Direktive posebnu pažnju poklanjaju sprečavanju i zabrani diskriminacije u pogledu dostupnosti javnih usluga (Direktiva 2000/43/EC, član 3.1(h)). Zakon o zabrani diskriminacije garantuje jednakost građana i zabranu diskriminacije u pružanju javnih usluga (što
uključuje sve oblike javnih usluga).125 Ova odredba sadržana je u članu 17. st. 1. Zakona
124 Zakon o zdravstvenoj zaštiti, „Službeni glasnik RS”, br. 107/05, čl. 25-26.
125 Zakon o zabrani diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/2009. čl. 17.
86
o zabrani diskriminacije. Diskriminacija u pružanju javnih usluga postoji ako pravno ili fizičko lice, u okviru svoje delatnosti, odnosno zanimanja, na osnovu ličnog svojstva lica ili
grupe lica, odbije pružanje usluge, za pružanje usluge traži ispunjenje uslova koji se ne
traže od drugih lica ili grupe lica, odnosno ako u pružanju usluga neopravdano omogući prvenstvo drugom licu ili grupi lica. Postoje brojne mere afirmativne akcije prema socijalno ugroženim kategorijama stanovništva koji su uređeni odlukama jedinica lokalne
samouprave (gradova i opština) kao, na primer, jeftine prodavnice za socijalno ugrožene
kategorije stanovništva, ili besplatne karte za gradski prevoz, ili jeftinije nabavke i pružanja dobara i drugo.
Pitanje socijalnog stanovanja nije rešeno u Srbiji. O tome se tek u poslednje vreme vodi
ozbiljna javna debata. Ono je naročito povezano sa pitanjem romske zajednice. Zakon o
zabrani diskriminacije osoba sa invaliditetom, zahteva pristup javnim objektima starima
i osobama sa invaliditetom ali, pošto takav pristup zahteva i značajna materijalna sredstva, proći će čitav niz godina da bi se ove zakonske odredbe realno, i u punom obimu,
implementirale. Prema Zakonu o zabrani diskriminacije, u članu 17, kao poseban slučaj
diskriminacije smatra se i nejednaka mogućnost pristupa objektima i javnim površinama. Član 17, st. 2. glasi: „Svako ima pravo na jednak pristup objektima u javnoj upotrebi (objekti u kojima se nalaze sedišta organa javne vlasti, objekti u oblasti obrazovanja,
zdravstva, socijalne zaštite, kulture, sporta, turizma, objekti koji se koriste za zaštitu životne sredine, za zaštitu od elementarnih nepogoda i sl), kao i javnim površinama (parkovi,
trgovi, ulice, pešački prelazi i druge javne saobraćajnice i sl), u skladu sa zakonom”. Pitanje
pristupa privatnih objekata i kuća nije regulisano.
Zakon o zabrani diskriminacije predviđa da se ne smatra diskriminacijom pravljenje razlike, isključivanje i davanje prvenstva zbog osobenosti određenog posla kod koga lično
svojstvo lica predstavlja stvarni i odlučujući uslov za obavljanje posla, ako je svrha koja
se time želi postići opravdana, kao i preduzimanje mera zaštite prema pojedinim kategorijama lica (žene, trudnice, porodilje roditelji, maloletnici, osobe sa invaliditetom i dr).126
Slična formulacija je sadržana i u članu 22 Zakona o radu. Ovaj zakon, takođe, predviđa
da se odredbe zakona, opšteg akta i ugovora o radu koje se odnose na posebnu zaštitu i
pomoć određenim kategorijama zaposlenih, a posebno one o zaštiti invalidnih lica, žena
za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, posebne nege deteta, kao i odredbe koje se odnose na posebna prava roditelja, usvojitelja, staratelja i hranitelja – ne smatraju se diskriminacijom.127Ovi izuzeci su u skladu sa članom 4 Direktive
2000/43 i članom 4 Direktive 2000/78.
Zakon o zabrani diskriminacije štiti od diskriminacije sva lica (uključujući i pravno lico koje je registrovano, odnosno obavlja delatnost na teritoriji Republike Srbije). Izraz „lice” i
„svako” označavaju onog ko boravi na teritoriji Republike Srbije, bez obzira na to da li je
državljanin Republike Srbije, neke druge države ili je lice bez državljanstva. Znači, zabrana diskriminacije odnosi se i na lica koja nisu državljani Republike Srbije, kao i lica bez državljanstva. Stranac u Republici Srbiji, u skladu sa međunarodnim ugovorima, ima sva
prava zajemčena Ustavom i zakonom, izuzev prava koja po Ustavu i zakonu imaju samo
126 Zakon o zabrani diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/2009. čl. 16. st. 3.
127 Zakon o radu, „Službeni glasnik RS”, br. 24/05, 61/05, br. 22.
87
građani Republike Srbije (kao na primer, biračko pravo).128 Kao i u Direktivi 2000/78, član
3(2), određena prava pripadaju samo građanima Republike Srbije koje imaju državljanstvo Republike Srbije i Zakon o zabrani diskriminacije ne pokriva razlike u postupanju zasnovane na državljanstvu niti ima uticaj na odredbe i uslove u vezi sa ulaskom u zemlju i
boravkom državljana trećih zemalja.
Značajan zahtev direktive je i jednakost pristupu zapošljavanja i treninzima u vezi sa zapošljavanjem bez obzira na starosnu dob (Direktiva 200/78/EC, član 6). Iako zakon ne dozvoljava pravljenje razlike, česta je praksa kod poslodavaca u Srbiji da se tehnološkim viškom proglašavaju lica pre svega na osnovu starosnog doba. Pošto u Srbiji postoji problem viška zaposlenih, poslodavac je prema Zakonu o radu129 dužan da donese Program
rešavanja viška zaposlenih. Kriterijume za određivanje viška zaposlenih određuje poslodavac, a oni u praksi u Srbiji često polaze od kriterijuma starosti, što otvara mogućnost za
indirektnu diskriminaciju naročito lica između 50 i 65 godina.
Značajna pažnja u direktivama je posvećena pozitivnoj (afirmativnoj) akciji (Direktiva
2000/78/EC, član 7 i 2000/43/EC, član 5). Brojni zakoni koji postoje u pozitivno-pravnom sistemu Republike Srbije predviđaju različite mere afirmativne akcije. I sam Ustav
Republike Srbije, u nekoliko članova, predviđa mere afirmativne akcije. Na primer, Ustav
garantuje da pripadnicima nacionalnih manjina, pored prava koja su Ustavom zajemčena svim građanima, jemči i dodatna, individualna i kolektivna prava. Individualna prava
ostvaruju se pojedinačno, a kolektivna u zajednici sa drugima, u skladu sa Ustavom, zakonom i međunarodnim ugovorima.130 Ustav, takođe, predviđa da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica, ili grupe lica ,koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima.131 Zakon o zabrani diskriminacije, takođe, utvrđuje da se diskriminacijom ne smatraju posebne mere uvedene radi postizanja pune ravnopravnosti, zaštite i napretka lica,
odnosno grupe lica koja se nalaze u nejednakom položaju.132 Brojne mere afirmativne akcije sistemski su sadržane i u Zakonu o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom,
Zakonu o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom, Zakonu o
zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, Zakonu o nacionalnim savetima nacionalnih
manjina, Zakonu o rodnoj ravnopravnosti, Zakonu o radu, Zakonu o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, Zakonu o državnim službenicima i drugim. Sam proces donošenja Zakona o zabrani diskriminacije otvorio je i značajne javne i političke debate, naročito u vezi sa pravima i merama afirmativne akcije za lica drugačije seksualne
orjentacije, koja su u Srbiji još uvek često izložena progonu, fizičkim i drugim napadima.
Takođe, brojne političke i pravne diskusije vode se i u vezi sa položajem Roma i merama
afirmativne akcije koje bi unapredile njihov položaj, položaju lica sa invaliditetom, položaju omladine u različitim sferama kao što je zapošljavanje, obrazovanje i slično.
128
129
130
131
132
88
Zakon o zabrani diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/2009. čl. 2, st. 1. tač. 2; čl. 3. st. 1.
Zakon o radu, „Službeni glasnik RS”, br. 24/05, 61/05, čl. 153-155.
Ustav Republike Srbije, „Službeni glasnik RS”, br. 78/06, čl. 75, 79.
Ustav Republike Srbije, „Službeni glasnik RS”, br. 78/06, čl. 21. st. 3.
Zakon o zabrani diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/2009. čl. 14.
Mere afirmativne akcije, odnosno mere za podsticanje ravnopravnosti osoba sa invaliditetom, utvrđene Zakonom o zabrani diskriminacije osoba sa invaliditetom su: (1) mere za
podsticanje osnivanja službi podrške za osobe sa invaliditetom; (2) mere za ostvarivanje
pristupačnog okruženja; (3) mere za obezbeđivanje ravnopravnosti pred organima javne vlasti; (4) mere za unapređivanje ravnopravnosti u oblasti obrazovanja vaspitanja; (5)
mere za obezbeđivanje uslova za učešće u kulturnom, sportskom i verskom životu društvene zajednice. Svi organi državne uprave, teritorijalne autonomije i lokalne samouprave dužni su, shodno ovom Zakonu, da preduzimaju aktivnosti s ciljem stvaranja jednakih
mogućnosti osoba sa invaliditetom i da u tim aktivnostima obezbeđuju učešće osoba sa
invaliditetom i njihovih udruženja.133
Mere afirmativne akcije koje se odnose na zapošljavanje osoba sa invaliditetom utvrđene
Zakonom o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom su: podsticaji za zapošljavanje poslodavcu, radi stvaranja uslova za ravnopravno uključivanje osoba sa invaliditetom na tržište rada; profesionalna rehabilitacija; obaveza zapošljavanja
osoba sa invaliditetom; uslovi za osnivanje i obavljanje delatnosti preduzeća za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba sa invaliditetom i drugih posebnih oblika zapošljavanja i radnog angažovanja osoba sa invaliditetom kojima su predviđene posebne povlastice za poslodavce u cilju pune radne inkluzije osoba sa invaliditetom i drugo.134
Mere afirmativne akcije utvrđene Zakonom o državnim službenicima, a koje se odnose
na zapošljavanje u državnoj službi su: da se vodi računa o tome da nacionalni sastav, zastupljenost polova i broj osoba sa invaliditetom oslikava u najvećoj mogućoj meri strukturu stanovništva.135
Mere afirmativne akcije utvrđene Zakonom o ravnopravnosti polova odnose se na: zapošljavanje i socijalnu zaštitu; obrazovanje, kulturu i sport; politički i javni život.136
Pitanje postupaka koje se vode pred sudovima i drugim državnim organima za slučajeve zabrane diskriminacije je, takođe, od ogromnog značaja (Direktiva 2000/78/EC, član 9
i 2000/43/EC, član 7). I u ovom delu srpsko zakonodavstvo je usklađeno sa direktivama
EU o čemu je detaljno bilo reči u prethodnim odeljcima ovog materijala. Sa stanovišta direktiva, međutim, naročito je značajno na kome je teret dokazivanja slučaja diskriminacije (Direktiva 2000/78/EC, član 10 i Direktiva 2000/43, član 8). I u tom smislu je naše zakonodavstvo usklađeno. Naime, Zakon o zabrani diskriminacije izričito, kao što je to utvrđeno i u članu 8 (1) Direktive 2000/43, i članu 10 Direktive 2000/78, predviđa da će u građanskopravnom (civilom) postupku, kada tužilac učini verovatnim da je tuženi izvršio akt
diskriminacije, teret dokazivanja da usled tog akta nije došlo do povrede načela jednakosti, odnosno jednakih prava i obaveza, snositi tuženi. Takođe, ako je sud utvrdio da je
izvršena radnja neposredne diskriminacije, ili je to među strankama nesporno, tuženi se
133 Zakon o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom, „Službeni glasnik RS”, br. 33/06, čl. 32-38.
134 Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom, „Službeni glasnik RS”, br.
36/2009.
135 Zakon o državnim službenicima, „Službeni glasnik RS”, br. 79/2005, 81/2005, 83/2005, 64/2007 67/2007 i
116/2008, čl. 9. st. 3.
136 Zakon o ravnopravnosti polova, „Službeni glasnik RS”, br. 104/09.
89
ne može osloboditi dokazivanjem odgovornosti da nije kriv.137 Kao i sa stavom 3 člana 8
Direktive 2000/43 ove odredbe se ne primenjuju na krivične postupke.
Direktive posebnu pažnju posvećuju viktimizaciji (Direktiva 2000/78/EC, član 11 i Direktiva
2000/43, član 9). Zakon o zabrani diskriminacije je usklađen sa ovim zahtevima direktiva.
Zakon utvrđuje da sama viktimizacija predstavlja poseban oblik diskriminacije. Shodno
Zakonu, diskriminacija, odnosno viktimizacija, postoji ako se prema licu, ili grupi lica, neopravdano postupa lošije nego što se postupa, ili bi se postupalo, prema drugima, isključivo ili zbog toga što su ponudili, ili nameravaju, da ponude dokaze o diskriminatorskom
postupanju. Ovaj poseban oblik diskriminacije, obuhvata ne samo lice koje sebe smatra
žrtvom diskriminacije ili nejednakog postupanja, već se odnosi i na nevladine i druge organizacije koje mogu pokrenuti u ime određenog lica postupak pred Poverenikom za zaštitu ravnopravnosti ili pred sudom u građanskopravnom (civilnom) postupku. Takođe,
zabrana viktimizacije odnosi se i na dobrovoljnog ispitivača diskriminacije, tačnije lice koje se svesno izložilo diskriminatorskom postupanju, u nameri da neposredno proveri primenu pravila o zabrani diskriminacije, kao i na svedoke diskriminatorskog postupanja.138
Direktive govore i o sankcijama i kaznama koje se mogu izreći za slučaj kršenja zabrane
diskriminacije. Postoje različite sankcije u zavisnosti od vrste postupka koji može biti pokrenut usled kršenja načela jednakosti i zabrane diskriminacije, te je srpsko zakonodavstvo usklađeno sa članom 15 Direktive 2000/43 i članom 17 Direktive 2000/78).
(1) U građanskopravnom (civilnom) postupku utvrđenom Zakonom o zabrani diskriminaciji, lice koje je povređeno diskriminatorskim postupanjem ima pravo i na naknadu
materijalne i nematerijalne štete.139 Zakon o radu, takođe, predviđa da se kroz opšti režim
građanskopravnog postupka, u slučaju kršenja zabrane diskriminacije utvrđene ovim zakonom, lice koje traži zaposlenje, kao i zaposleni, mogu da pokrenu pred nadležnim sudom postupak za naknadu štete, u skladu sa ovim zakonom.140
(2) U postupku pred Poverenikom za zaštitu ravnopravnosti, Poverenik može izreći
upravnu meru opomene ako lice kome je preporuka upućena ne postupi po preporuci, odnosno ne otkloni povredu prava u roku od 30 dana od dana izricanja opomene.141
(3) Kada je reč o prekršajima koji se odnose na povredu načela jednakosti i zabrane diskriminacije, kazna je novčana. Prekršaji su utvrđeni kako Zakonom o zabrani diskriminacije tako i brojnim posebnim zakonima. Novčanom kaznom od 10.000 do 50.000 dinara
kazniće se za prekršaj službeno lice, odnosno odgovorno lice u organu javne vlasti ako
postupi diskriminatorski (član 15, stav 2); novčanom kaznom od 10.000 do 100.000 dinara kazniće se za prekršaj pravno lice, odnosno preduzetnik, ako na osnovu ličnog svojstva licu koje obavlja privremene i povremene poslove, licu na dopunskom radu, studentu i učeniku na praksi, licu na stručnom osposobljavanju i usavršavanju bez zasnivanja
137
138
139
140
141
90
Zakon o zabrani diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/2009, čl 45
Zakon o zabrani diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/2009, čl. 9 i čl. 46. st. 3.
Zakon o zabrani diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/2009, čl. 43. st. 1. tač. 4.
Zakon o radu, „Službeni glasnik RS”, br. 24/05, 61/05, čl. 23.
Zakon o zabrani diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/2009, čl. 40.
radnog odnosa, odnosno volonteru, narušava jednake mogućnosti za zasnivanje radnog
odnosa ili uživanje pod jednakim uslovima svih prava u oblasti rada; novčanom kaznom
od 5.000 do 50.000 dinara kazniće se za isti prekršaj odgovorno lice u pravnom licu, odnosno u organu javne vlasti, kao i fizičko lice; novčanom kaznom od 10.000 do 100.000
dinara kazniće se za prekršaj pravno lice, odnosno preduzetnik, ako u okviru svoje delatnosti, na osnovu ličnog svojstva lica ili grupe lica, odbije pružanje usluge, za pružanje
usluge traži ispunjenje uslova koji se ne traže od ostalih lica ili grupa lica, odnosno ako
u pružanju usluge neopravdano da prvenstvo drugom licu ili grupi lica; novčanom kaznom od 10.000 do 100.000 dinara kazniće se za prekršaj pravno lice, odnosno preduzetnik, vlasnik, odnosno korisnik objekta u javnoj upotrebi ili javne površine, ako licu ili grupi
lica na osnovu njihovog ličnog svojstva onemogući pristup tim objektima, odnosno površinama; novčanom kaznom od 5.000 do 50.000 dinara kazniće se za prekršaj odgovorno lice u organu javne vlasti ako postupi protivno načelu slobodnog ispoljavanja vere ili
uverenja, odnosno ako licu ili grupi lica uskrati pravo na sticanje, održavanje, izražavanje
i promenu vere ili uverenja, kao i pravo da svoje uverenje privatno ili javno iznesu, odnosno postupe shodno svojim uverenjima, kao i pravno lice, odnosno preduzetnik; novčanom kaznom od 5.000 do 50.000 dinara kazniće se za prekršaj iz stava 1. ovog člana odgovorno lice u pravnom licu i fizičko lice; novčanom kaznom od 10.000 do 100.000 dinara kazniće se za prekršaj vaspitna, odnosno obrazovna ustanova koja licu, ili grupi lica, na
osnovu njihovog ličnog svojstva neopravdano oteža ili onemogući upis, odnosno isključi ih iz vaspitne, odnosno obrazovne ustanove, a novčanom kaznom od 5.000 do 50.000
dinara odgovorno lice u vaspitnoj, odnosno obrazovnoj ustanovi i drugi.142
Zakon o radu, na primer, takođe predviđa prekršajnu odgovornost. Ovaj Zakon predviđa
prekršajnu odgovornost poslodavca i predviđa da poslodavac može biti kažnjen za prekršaj ako prekrši zabranu diskriminacije utvrđenu ovim Zakonom.143
Zakonom o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom je utvrđena i prekršajna
odgovornost udruženja, člana i odgovornog lica u udruženju, pravnih lica, fizičkog lica
u različitim oblicima pravnih lica (na primer, zdravstvenog osoblja u zdravstvenim ustanovama), nastavnika, vaspitača ili drugih lica zaposlenih u obrazovnoj, odnosno vaspitnoj ustanovi, prevoznika i voznog osoblja u slučaju kršenja odredaba ovog posebnog
zakona.144
Direktiva (Direktiva 2000/43, član 13) posebnu pažnu poklanja nezavisnom telu ustanovljenom u cilju borbe i zaštite protiv kršenja zabrane diskriminacije. I ovaj zahtev direktive je ispoštovan jer je Zakonom o zabrani diskriminacije ustanovljen poseban nezavistan državni organ, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, a značajnu ulogu u sprečavanju kršenja zabrane diskriminacije ima i drugi nezavisni državni organ – Zaštitnik građana (Ombudsman).
Iz svega prethodno navedenog, može se izvesti zaključak da je srpsko zakonodavstvo u
najvećoj meri uklopivo u direktive EU.
142 Zakon o zabrani diskriminacije, „Službeni glasnik RS”, br. 22/2009, čl. 50-60.
143 Zakon o radu, „Službeni glasnik RS”, br. 24/05, 61/05, čl. 273 st. 1. tač. 1.
144 Zakon o sprečavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom, „Službeni glasnik RS”, br. 33/06.
91
Preporuke
Iz diskusije sa četvrtog zasedanja Radne grupe Demokratsko upravljanje, održanog 9.
novembra 2011. godine, na temu: Uloga i značaj nezavisnog kontrolnog tela u borbi protiv diskriminacije – iskustva Srbije i zemalja članica EU, proizašle su sledeće preporuke:
(1) U procesu približavanja Evropskoj uniji, neophodan je dalji sistemski rad na usklađivanju i unapređivanju pravnog okvira zabrane i sprečavanja diskriminacije u Srbiji sa direktivama Evropske unije u ovoj oblasti;
(2) Neophodno je institucionalizovati saradnju između državnih organa i nevladinih
organizacija koje se bave kršenjem zabrane diskriminacije, a naročito sa Poverenikom za
zaštitu ravnopravnosti, čime bi bili uvaženi dosadašnji doprinosi i rezultati rada udruženja građana u ovoj oblasti;
(3) Po principu podeljene odgovornosti, Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, odnosno njihovi organi i organizacije, poslodavci, naučne institucije, mediji, udruženja građana (naročito ona koja se bave promocijom, unapređenjem
i zaštitom ljudskih prava i sprečavanjem diskriminacije) treba svojim proaktivnim pristupom da doprinose podizanju i jačanju svesti građana o značaju sprečavanja svih oblika i
slučajeva diskriminacije u Republici Srbiji;
(4) Podizanje i jačanje svesti kod građana, kroz ukazivanje na mehanizme zaštite od
diskriminacije je od ključnog značaja za eliminisanje osećaja „straha” od diskriminatora,
koji podleže krivičnoj, kaznenoj, građansko-pravnoj, disciplinskoj i drugoj odgovornosti;
(5) Državni organi Republike Srbije, moraju uložiti napor u promociji i jačanju integriteta i autoriteta nezavisnih organa, odnosno Poverenika za zaštitu ravnopravnosti i
Zaštitnika građana, u cilju aktivne borbe protiv diskriminacije, i ne smeju svojim radom i
delovanjem nipodaštavati ili ograničavati delovanje ovih institucija;
92
(6) U cilju jačanja uloge Poverenika za zaštitu ravnopravnosti, izmenama i dopunama
zakona, dati izvršna ovlašćenja i „imperijum”, čime bi bili pojačani postojeći mehanizmi
sankcionisanja diskriminacije od strane ovog nezavisnog državnog organa;
(7) Omogućiti nevladinim organizacijama, da izrade alternativni godišnji izveštaj o diskriminaciji u Srbiji, koga bi Narodna skupština Republike Srbije razmatrala zajedno sa godišnjim izveštajima Poverenika za zaštitu ravnopravnosti i Zaštitnika građana;
(8) Regionalna saradnja nezavisnih državnih organa i tela od značaja za borbu i sprečavanje diskriminacije, kao i organizovanje regionalne konferencije zaštitnika građana i poverenika za zaštitu ravnopravnosti, kao i drugih državnih organa i tela zemalja jugoistočne Evrope, nužni su i značajni, kako sa stanovišta razmene iskustava i usvajanja najboljih
praksi, tako i za uspešniju borbu protiv diskriminacije.
93
Prilozi
Prvo zasedanje – 31. mart 2011. godine, Beograd
Drugo zasedanje – 20. april 2011. godine, Novi Sad
94
Treće zasedanje – 14. oktobar 2011. godine, Beograd
Četvrto zasedanje – 9. novembar 2011. godine, Beograd
95
Download

12-demokratsko