Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü
Sözleşmesi Karşısında Türkiye’de Bilgi
Edinme Hakkı
Ramazan Şengül

Özet: Günümüzde bireyler devlet faaliyetleri konusunda daha fazla bilgilenme ihtiyacı
hissetmektedirler. Kişisel veya toplumsal bir konuda bireylerin bilgilenme taleplerinin
karşılanması temel bir hak olarak kabul edilmektedir. Devletlerin kendi iç hukuklarında
benimsedikleri bilgi edinme hakkı ulusüstü kurumların da ilgi alanındadır. Avrupa Konseyi, bilgi edinme hakkı konusunda aldığı çeşitli tavsiye kararlarından sonra bu hakkı
bir sözleşmede bütüncül şekilde düzenlemiştir. Çalışma, Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi karşısında Türkiye’deki bilgi edinme hakkının durumunu incelemektedir. Bu bağlamda Türkiye’deki bilgi edinme hakkının sözleşmede benimsenen
çerçeveyle karşılaştırılması yapılarak iki mevzuat arasındaki benzerlik ve farklılıklar
ortaya konulmuştur. Bilgi edinme hakkının kapsamı, içeriği, istisnaları ve yöntemi konusunda değerlendirmeler yapılarak Türkiye’de ve sözleşmede benimsenen anlayışlara
ilişkin bulgular tartışılmıştır.
Anahtar Sözcükler: Avrupa Konseyi, bilgi edinme hakkı, Türkiye.
The Council of Europe Convention on Access to Official Documents Vis A
Vis the Turkish Law on the Right to Information
Abstract: Nowadays, individuals require even more information regarding state activities. Responding requests for government-held information in individual and social issues are being regarded as a basic right. Legislations considering the right to access information in national level have become an important issue for supra-national establishments as well. After adopting several recommendations about the right to information, the European Council has signed a convention collecting this right in a unified
document. This study examines the Council of Europe Convention on Access to Official
Documents vis-a-vis the Turkish Law on the Right to Information. In this regard, we
compare the Turkish Law with the norms adopted in the Convention in an attempt to
find out the similarities and differences between the two official documents. In this
study, we discuss the basic findings in the Turkish Law and the European Convention
together with the scope, content, methods, and exceptions of the right to access information.
Key Words: The Council of Europe, the right to information, Turkey.

Prof. Dr., Kocaeli Üniversitesi, İİBF, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü, Umuttepe Yerleşkesi,
41380, Kocaeli/Türkiye.
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47, Sayı 3, Eylül 2014, s. 91-110.
92
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 3
GİRİŞ
Devletler, gerek kişileri gerekse toplumu ilgilendiren çok çeşitli bilgilere sahiptir. En önemli bilgi üreticisi olan devlet, bilgi stokları sayesinde bireysel ve
toplumsal yaşamı doğrudan ilgilendiren çeşitli sektörlerde kamu politikaları uygulamaktadır. Bireyler kamu politikalarından etkilenen özneler olarak talep, istek ve şikayetlerini kamu otoritelerine aktarmak için bilgilenme ihtiyacı hissederler. Bu yöndeki ihtiyaç, devletler tarafından garanti altına alınmakta ve bilgi
akışının sağlıklı şekilde işlemesi devletlerin sorumluluğunda gerçekleştirilmektedir. Bilgiye erişim hak ve özgürlüğünün devletlerin sınırlarını aşarak yaygın
hale gelmesinde uluslar arası kurumların önemli payı vardır. Uluslararası kurumların ülkelerin tecrübelerinden istifade ederek yapmış oldukları düzenlemeler bilgi edinme hakkına evrensel nitelik kazandırmıştır.
Bilgi edinme hakkı Avrupa Konseyi ülkeleri arasında öncelikle kuzey ülkelerde görülmüştür. İlk defa İsveç’de 1766’da bilgi edinme hakkının anayasal
değer kazanmasını takiben bu hak diğer kuzey ülkelerinde benimsenmiştir (Laubadere, 1977: 205-206). Avrupa Konseyi ülkeleri bilgi edinme hakkına ilişkin
düzenlemeleri anayasa veya kanunlarla gerçekleştirmektedir. Bilgi edinme hakkının tanınması ve uygulanması Avrupa ile sınırlı kalmamıştır. Birleşmiş Milletler’in kabul ettiği çeşitli belgelerde de bilgi edinme hakkı garanti alınmıştır.
Kamu yönetimlerindeki resmi belgelere erişiminin Avrupa Konseyi düzeyinde kişilere hak olarak tanınması 2009 yılında kabul edilen Avrupa Konseyi
Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi ile gerçekleşmiştir1. Sözleşme, bilgi
edinme hakkı konusunda doğrudan ve kapsamlı düzenlemeleri ihtiva etmektedir. 1970’li yıllardan itibaren aldığı tavsiye kararlarıyla bilgi edinme hakkını
gündeme getiren Avrupa Konseyi, sözleşmeyle birlikte bu hakkı sistematik bir
çerçeveye kavuşturmuştur. Avrupa Konseyi üyesi olarak Türkiye, sözleşmenin
kabulünden önce 2003 yılında 4982 sayılı kanunla bilgi edinme hakkını kabul
ederek kamu yönetimiyle yönetilenler arasındaki bilgi paylaşımının hukuki altyapısını kurmuştur.
BİLGİ EDİNME HAKKININ KAVRAMSAL ÇERÇEVESİ
Kamu yönetiminin işleyişi geleneksel olarak yazılı belgeler üzerinden gerçekleşmektedir. Yazılılık, kamu kurum ve kuruluşlarının iradesini ortaya koymada en fazla kullandığı yöntemdir. Yazılılık sayesinde bireylerle iletişim kurulmakta ve yönetimle bireyler arasındaki ilişkinin hukuki dayanakları oluşmaktadır. Bireyler ve toplumla kurduğu iletişimin yoğunluğuna bağlı olarak yönetimin sahip olduğu bilgi stokları gün geçtikçe artış göstermektedir.
Sözleşmenin Fransızca metni için bkz. http://www.conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/Word/205.doc
25.11.2011.
1
Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi Karşısında Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkı
93
En güçlü bilgi üreticisi ve kullanıcısı durumunda olan yönetimin şeffaflaşarak bilgilerini toplumla paylaşması günümüz demokrasinin ilgilendiği temel
konular arasına girmiştir. Demokrasinin gelişmesine bağlı olarak bilgi edinme
hakkı yaygınlaşmaktadır. Demokrasiler açık rejimler olduğundan halkın yönetime katılması ve kamu otoritelerinin kararlarını etkilemesi temel bir ilkedir.
Yönetime katılma, toplumun bilgi sahibi olmasıyla mümkün ve anlamlı olur.
Yönetimin sahip olduğu bilgileri gizlemesi veya manipüle etmesi keyfiliğe sebebiyet vereceğinden demokratik yönetimde bozulmalar meydana gelecektir
(Eken, 1996: 64). Yönetsel süreçlere ilişkin bilgi edinme hakkının tanınmaması
devlet ile halk arasında kopukluğa yol açar (Önder, 2010: 39). Gizliliğin meşru
kabul edilebilecek sınırları aşması kişilerin devlet tarafından mağdur edilmesine
sebep olmaktadır. Yönetsel faaliyetlerden kaynaklanan çeşitli sorunlar konusunda toplumun yeterince ve doğru şekilde bilgi elde edememesi devlete olan
güveni azaltmaktadır (Toprak-Karaman, 2000: 48). Oysaki toplumsal desteğin
sağlanması yönetsel faaliyetlerin kamuoyuna açık bir şekilde yapılmasıyla gerçekleşir. Bilgi edinme yoluyla kamuoyuna açılım, yönetimde kalite, verimlilik
ve etkinliği güçlendirecek ve yozlaşma sorununu asgariye indirecektir (Fındıklı,
1996: 106-109). Bilgi edinme hakkı sayesinde kamu kurum ve kuruluşlarıyla bireyler arasındaki ilişkiler korku temelli olmaktan çıkıp karşılıklı güvene dayalı
bir temele kavuşur (Eroğul, 1991: 70).
Bilgi edinme hakkının tanımlanması, devlet ile birey ilişkilerinin açıklanmasında yol gösterici niteliğe sahiptir. Hak kavramı “insanların gidişatını düzenleme, ya da belli bir davranış biçimini insanlara buyurmak veya yapılması konusunda izin vermektir” şeklinde tanımlamaktadır (Eisenmann, 1982: 367).
Türk Dil Kurumu’nun verdiği tanımlardan birisine göre bilgi “öğrenme, araştırma veya gözlem yolu ile elde edilen gerçek, malumat, vukuf” anlamına gelmektedir. Belge ise “bir gerçeğe tanıklık eden yazı, fotoğraf, resim, film vb., vesika, doküman” olarak tanımlanmaktadır2. Avrupa Konseyi Sözleşmesine göre
ise yönetsel belge “kamu otoritelerinin hangi biçimde olursa olsun ürettiği, kendisine ulaşan ve kendisinde bulunan her türlü enformasyonu” kapsamaktadır.
Sözleşme, erişime açık belge tanımını oldukça geniş tutmuştur. Sözleşmedeki
tanımla, hem kamu kurumlarının işleyişlerinde ortaya çıkan belgeler hem de
herhangi bir şekilde kamu hizmetlerine ilişkin olarak yönetime ulaşan belgeler
söz konusudur. Kamu kurum ve kuruluşlarının ürettiği veya kendilerinde bulunan belgelerin şekli konusunda sözleşme herhangi bir sınırlama öngörmediğinden belge olarak nitelendirilebilecek materyallerin kapsamı genişlemektedir.
Belge, kağıt şeklinde düzenlenebileceği gibi, elektronik ortamda veya diğer şekillerde düzenlenmiş olabilir.
2
http://www.tdk.gov.tr/index.php?option=com_gts&arama=gts&guid=TDK.GTS.4f60a4ee9ab240.07106222
http://www.tdk.gov.tr/index.php?option=com_gts&arama=gts&guid=TDK.GTS.4f60a476ad4149.75624567,
14.03.2012.
94
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 3
Türkiye’deki 4982 Sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu bilgi ve belgeyi kamu
kurum ve kuruluşları açısından tanımlamıştır. Kanuna göre bilgi, “kurum ve kuruluşların sahip oldukları kayıtlarda yer alan bu kanun kapsamındaki her türlü
veriyi” ifade etmektedir. Aynı kanuna göre belge, “kurum ve kuruluşların sahip
oldukları bu kanun kapsamındaki yazılı, basılı veya çoğaltılmış dosya, evrak,
kitap, dergi, broşür, etüt, mektup, program, talimat, kroki, plân, film, fotoğraf,
teyp ve video kaseti, harita, elektronik ortamda kaydedilen her türlü bilgi, haber
ve veri taşıyıcılarını” içermektedir.
Bilgi edinme hakkına ilişkin düzenlemelerde kavram farklılıkları görülmektedir. Bilgi edinme hakkı, bilgi edinme hakkı ve özgürlüğü, yönetsel belgelere
erişim hakkı, yönetsel belgelere erişim özgürlüğü gibi çeşitli kavramlar benimsenmektedir. Farklı kavramların ortak noktası bireylerin kamu kurumlarından
bilgi ve belge edinmesini kapsamasıdır. Diğer yandan bilgi edinmenin hak mı
özgürlük mü olduğu ve bu ayrımın sonuçları doktrinde tartışma konusudur
(Şengül, 2008a: 38-39). Bilgi edinmenin hak olarak kabul edilmesi, hak sahibi
bireylere yönetimden bilgi isteme imkanı sağlamaktadır. Başvurunun yapıldığı
kurum ve kuruluşlar bilgi ve belge taleplerini karşılamakla yükümlüdür. Bilgi
edinme başvuru sahipleri yetkili kamu otoritelerinin yükümlülüklerini yerine
getirmemeleri durumunda sorunu yargı organlarına taşıyabilecektir. Bilgi edinmenin özgürlük olarak kabul edilmesi durumunda yönetimin herhangi bir eylemde bulunma yükümlülüğü bulunmamaktadır. Kamu otoritelerinden beklenen
bireylerin özgürlüklerini engellememesidir (Önder, 2010: 89).
BİLGİ EDİNME HAKKINA İLİŞKİN AVRUPA KONSEYİ’NDE
ALINAN KARARLAR
2009 Sözleşmesine kadar Avrupa Konseyi bilgi edinme hakkına ilişkin birçok karar kabul etmiştir. Avrupa Konseyi 28 Eylül 1977 tarihli tavsiye kararı3
yönetsel işlemlerin yapılmasında gözetilecek kimi ilkeleri saptamaktadır. Karar,
yönetilenlerin haklarını düzenlemeye yöneliktir. Karara göre kamu kurum ve
kuruluşları ile kamu hizmeti yürüten kişiler yükümlü olarak düzenlenmiştir.
Yönetimin işlemlerinden karar kapsamına girenler bireylerin çıkar, özgürlük ve
hakları üzerinde doğrudan etki üretebilecek işlemlerdir. Kararın kapsamındaki
işlemler kişilere uygulanan işlemler olup üye devletlerin uyması gereken ilkeler
“dinlenilme hakkı”, “bilgi kaynaklarına giriş”, “hukuki yardım ve temsil”, “yönetsel işlemlerin gerekçeli olması” ve “yönetsel işleme başvuru yollarının belirtilmesi” olarak düzenlenmiştir (Akıllıoğlu, 1981: 38-39; Eken, 2005: 31; Lasserre vd., 1987: 172).
3
Résolution no:77/31 du 28 septembre 1977 Relative a la Protection de L’individu au Regard des Actes de
L’administration.
Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi Karşısında Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkı
95
Avrupa Konseyi’nin 25 Kasım 1981 kararı4 ise yönetsel belgelere erişim
hakkını düzenlemektedir. Kararda belirtilen prensipler gerçek ve tüzel kişilere
uygulanır. Karardaki ilkeler iyi ve etkili yönetim için gerekli olan ilkelerdir. Karara göre kişilere bilgi edinme hakkı konusunda garantiler sağlanmalı, hakkın
uygulanması eşitlik temeli üzerinde yapılmalı ve hakkın etkin kullanımı için gerekli olanaklar sağlanmalıdır. Karar gereğince herkes, yasama ve yargı organları
hariç kamu otoritelerinin elindeki belgelere ulaşabilir. Karar, bilgi edinme hakkının yasal temele dayanmasını ve başvuru sahibinin talep ettiği belgeyle ilişkisinin aranmamasını içermektedir. Bilgi edinme hakkı ulusal güvenlik, kamu düzeni, ülkenin ekonomik çıkarları, suçların önlenmesi, gizli bilgilerin yayınlanmasının önüne geçilmesi gibi meşru sebeplerle sınırlandırılabilmektedir. Bilgi
edinme talebinin reddedilmesi ülkelerin kanunlarında belirtilen sebeplere dayanmalı ve red kararları gerekçeli olmalıdır. Red kararı durumunda başvuru yolları güvence altına alınmalıdır (https://wcd.coe.int, 12.02.2012).
Avrupa Konseyi’nin 21 Şubat 2002 Kararı5 “Yönetsel Belgelere Erişim” başlığını taşımaktadır (https://wcd.coe.int, 12.03.2012). Karara göre belgelere erişim eşitlik temelinde yapılmalı ve açık kurallarla belirlenmelidir. Yönetsel belgelere erişim hakkının sağlayacağı yararlar kararda şu şekilde sıralanmıştır:
-Kamuoyunun devlet faaliyetleri konusunda fikir sahibi olmasını sağlamak
ve böylece genel yararın oluşumuna halkın katılımını kolaylaştırmak
-Kamu yönetiminin etkin işleyişini sağlamak, bütünlüğünü korumasına yardımcı olmak ve yozlaşmanın önüne geçmek
-Kamu yönetiminin meşruluğunu güçlendirmek
Karar, kamu otoritelerini organik ve fonksiyonel ölçütler açısından tanımlamıştır. Organik ölçüte göre kamu otoritesi, hükümet ile yerel, bölgesel ve ulusal
düzeydeki yönetimleri kapsamaktadır. Fonksiyonel ölçüte göre kamu otoritesi,
kamu hizmeti gören veya kamu otoritesi kullanan gerçek ve tüzel kişileri tanımlamaktadır. Erişim, kamu otoritelerinde bulunan yönetsel belgeler için uygulanacaktır. Yasama ve yargı organlarının sahip olduğu bilgi ve belgelerin erişime
açılıp açılmaması üye ülkelerin takdirine bırakılmıştır.
Kararın benimsediği genel prensibe göre üye devletler kamu otoritelerinde
bulunan yönetsel belgelere erişim hakkını herkes için garanti altına almakla yükümlüdür. Bu prensip kişilerin ulusal kökenine bakılmaksızın ve hiçbir ayrım
yapılmaksızın uygulanmalıdır. Üye ülkeler kanunlarında belirtmek şartıyla bilgi
edinme hakkına sınırlamalar getirebilir. Bilgi edinme hakkıyla ilgili istisnalar
demokratik toplum gereklerine uygun olmalı ve korunması amaçlanan çıkarlarla
Recommandation no: r (81) 19 du 25 novembre 1981 Comité des Ministres aux Etats Membres sur L'accès à
L'information Détenue Par Les Autorités Publiques
5
Recommandation no: (2002)2 du du 21 février 2002 Comité des Ministres sur L'accès aux Documents Administratifs.
4
96
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 3
sınırlandırılmalıdır. Kararda belirtilen sınırlamaların hepsi 2009 Sözleşmesinde
de benimsenmiştir.
Karara göre başvuru sahipleri talep ettikleri belgelerle ilişkilerini açıklamak
zorunda değillerdir. Belgelere erişim konusundaki formaliteler minimum düzeyde saptanmalıdır. Belgeye erişim talebinin reddedilmesi durumunda yönetsel
karar gerekçeli olmalıdır. Red kararına karşı kişilerin başvurabileceği yargı organı olmalı veya bağımsız bir kurul yetkilendirilmelidir. Belgenin yerinde görülmesi prensip olarak ücretsizdir. Kopyasının verilmesinin ücretlendirildiği durumlarda maliyetin üzerinde ücret talep edilmemelidir.
2002 Yılındaki Avrupa Konseyi’nin kamusal belgelere erişim hakkındaki
tavsiye kararı 2009’da kabul edilen Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesine esin kaynağı olan temel belgedir. Deklarasyon niteliğindeki
belgelerin bilgi edinme hakkının tanınmasına yönelik etkisi, zorlayıcı hukuki
belgelerden önceki aşama olması ve esas belgelerin oluşmasına katkı sağlamasıdır (Edel, 2011: 63).
AVRUPA KONSEYİ BELGELERE ERİŞİM ÖZGÜRLÜĞÜ
SÖZLEŞMESİNİN KABULÜ
Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi, uluslararası düzeyde yönetsel belgelere erişimi tanıyan ilk belgedir. Sözleşmenin imzalanma
ve onaylanma sürecine yönelik Avrupa Konseyi ülkelerinin çekinceli tutumları6
yönetsel şeffaflığın güçlükle ulaşılan bir hedef olduğunu göstermektedir. Sözleşmenin benimsediği hukuki çerçeve birçok ülkenin uzun geçmişe dayanan
gizlilik kültürünü sorgulamaktadır (Edel, 2011: 60). Sözleşme kimi yetersizlikler içermesine rağmen bilgi ve belgeye erişim hakkını temel bir kişisel hak olarak benimsemiştir. Bilgi edinme hakkı, tamamlayıcı insan hakkı olarak görülmektedir (Edel, 2011: 77). Bilgi ve belgelere erişim hakkı, AB Temel Haklar
Şart’ının 41. maddesinde düzenlenen iyi yönetim hakkıyla bağlantılıdır (Jacqué,
2011: 81).
Bilgi edinme hakkı, Avrupa Konseyi üyesi bazı ülkelerde anayasal düzeyde
benimsenmişken bazı ülkelerde ise kanunla düzenlenmiştir. Bilgi edinme hakkı
İsveç’de anayasal hak iken Finlandiya, Danimarka ve Norveç’de bilgi edinme
hakkı kanunları anayasal bloğa dahil değildir (Lasserre vd., 1987: 179). Belçika,
Estonya, Finlandiya, Polonya, Çek Cumhuriyeti gibi ülkeler bilgi edinme hakkını temel bir hak olarak kabul etmektedir. Bilgi edinme hakkı, ya düşünce ve
ifade özgürlüğünün uzantısı olarak düzenlenmekte ya da ayrı bir hak olarak benimsenip temel haklar kategorisine eklenmektedir (Edel, 2011: 61-62).
6
Türkiye’nin henüz imzalamadığı sözleşme, 14 ülke tarafından imzalanmış, 5 ülke tarafından onaylanmıştır.
http://conventions.coe.int, 20.03.2012.
Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi Karşısında Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkı
97
Türkiye’de bilgi edinme hakkının düzenlenmesi ilk defa kanunla yapılmıştır.
4982 Sayılı kanunun kabulüyle bireylere yönetsel bilgi ve belgelere erişim hakkı tanınmıştır. Bu kanundan önce hangi bilgilerin gizli kalmasına ilişkin liste
olmadığı gibi bilgi verme konusunda yasal ve anayasal düzenleme mevcut değildi (Akıllıoğlu, 1990: 811). Bilgi edinme hakkına ilişkin boşluk 2003 yılında
4982 sayılı kanunla giderilmesine karşın 1982 Anayasası’nda bilgi edinme hakkına ilişkin doğrudan bir dayanak bulunmamaktaydı. 2010 Anayasa değişikliğine kadar bilgi edinme hakkı anayasadaki çeşitli hak ve özgürlüklerle ilişkilendirilmiştir. Hukuk devleti, düşünce ve ifade özgürlüğü, dilekçe hakkı, hak arama
özgürlüğü, basın özgürlüğü gibi prensiplerin bilgi edinme hakkının dayanağı
olduğu konusunda görüşler ileri sürülmüştü (Kaya, 2005: 210).
2010 Anayasa değişikliğiyle bilgi edinme hakkının anayasal değeri konusunda yapılan tartışmalar sonuçlanmış ve bu hak anayasal düzeyde koruma altına girmiştir. “Dilekçe Hakkı” başlığını taşıyan 1982 Anayasası’nın 74. maddesi
“Dilekçe, Bilgi Edinme ve Kamu Denetçisine Başvurma Hakkı” şeklinde değişmiştir. Bu maddeye eklenen fıkrayla herkesin bilgi edinme hakkına sahip olduğu anayasa tarafından benimsendiğinden bilgi edinme hakkı temel bir hak
olarak anayasal niteliğe kavuşmuştur.
Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesinde belgeye erişim
konusunda yapılan düzenlemeler imzacı devletler için minimum standartlardır.
Sözleşme yöneticileri, sözleşme dışında bilgi edinme hakkının genişletilmesini
imzacı devletlerin inisiyatifine bırakmalarına rağmen standartların yükseltilmesi
konusunda çabalarına devam etmektedirler. Bu bağlamda bir taraftan imzacı
devletler, sözleşmede tercihe bırakılan düzenlemeleri benimsemeleri konusunda
cesaretlendirilmektedir. Diğer taraftan, imzacı devletlerin sözleşmede belirtilen
haklar konusunda daha ileri düzenleme yapılmasına karşı olunmadığı belirtilmektedir. Sözleşme yöneticilerinin ikinci yoldaki tutumu sözleşmenin zayıf
kaldığının itirafı şeklinde yorumlanmıştır (Edel, 2011: 76).
Edel, sözleşmenin bizzat kendisi tarafından daha geniş bir koruma sağlamasının iki yolla gerçekleştirilebileceği kanısındadır. Birincisi, kendisinden bilgi
ve belge talebinde bulunabilecek kurum ve kuruluşların sayısı arttırılabilir. Kamu hizmeti yürüten kurumlar ve kamu fonları kullanan özel kişiler bilgi edinme
hakkı kapsamına alınabilir. Danimarka, İrlanda, Çek Cumhuriyeti gibi ülkelerde
hangi nedenle olursa olsun kamu fonlarından yararlanan özel kişiler bilgi edinme hakkı yükümlüsüdür. Ayrıca bilgi edinme hakkının genişletilmesi yönetsel
faaliyetler dışındaki faaliyetlerin bu kapsama alınmasıyla sağlanabilir. Macaristan, yasama ve yargı faaliyetleriyle ilgili olarak bilgi edinme hakkını kabul etmektedir. İkincisi, devletler belge talebinde bulunanların anonim kalma hakkını
tanıyarak belgeye erişimi kolaylaştırabilirler. Finlandiya, Norveç ve İsveç mevzuatlarında böyle bir düzenleme bulunmaktadır (Edel, 2011: 76-77).
98
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 3
BİLGİ EDİNME HAKKININ KAPSAMI
Karar alma süreci aleni olmayan yönetimler, tek yanlı işlemleriyle kişilere
yükümlülükler getirmektedir. Bilgi edinme hakkının tanınmadığı dönemde yönetsel işlemlerden mağduriyetler yaşamamak için kişiler kamu otoritelerini gizli
çabalarla etkilemeye çalışmışlardır. Yönetimden kişilere doğru keyfi ve tek yönlü bir bilgi akışı yaşanmıştır (Özay, 1996: 74). Bilgi edinme hakkı, yönetsel kararları hukuka uygun şekilde etkileyebilmek için ilgililere hukuki destek sağlar.
Bilgi edinme özgürlüğü, yapılmakta olan yönetsel işlemleri kapsadığı gibi bitmiş yönetsel işlemlere ilişkin bilgilere erişimi de kapsamaktadır (Yıldırım,
1998: 228-229).
Bilgi edinme hakkı kamu yönetimleriyle bireyler arasındaki ilişkileri derinden değiştirmekte ve bu sayede bireyler açık pozitif haklara sahip olmaktadırlar
(Chevallier, 2011: 222). Bilgi edinme hakkı sayesinde devlet yönetiminde şeffaflık ilkesi değer kazanmakta ve kamu yönetimlerin yapı ve işleyişinde dönüşümler yaşanmaktadır. Sözleşmenin önsözünde şeffaflığın çoğulcu demokratik
toplumlardaki önemi dile getirilmiştir. Sözleşmeye göre belgelere erişim özgürlüğü, kamuya bilgi kaynağı sunmak ve toplum ile kamu otoritelerinin durumu
hakkında bilgi sahibi olmasına yardımcı olmak, kamu yönetimlerinin iyi işleyişini özendirmek ve böylece meşruiyetlerini güçlendirmek amaçlarını gerçekleştirmeye yöneliktir.
Sözleşme, Avrupa Konseyi üyesi ülkelerin bilgi edinme hakkı düzenlemelerini birbirine yaklaştırmaktadır. Benimsediği minimum standartlarla sözleşme,
uluslararası düzeyde bir boşluğu doldurmaktadır. Sözleşmeye kadar bilgi ve
belgelere erişim hakkı uluslar arası düzeydeki belgelerde kapsamlı ve sistematik
şekilde ele alınmayıp sınırlı şekilde düzenleme konusu olmuştur. Bilgi edinme
hakkının sınırlı şekilde benimsenmesi iki nedene dayandırılmaktadır. Birincisi,
belgelere erişim hakkı genel anlamda kabul edilmekle beraber hukuki bağlayıcılığı esnek olmuştur. Çoğunlukla bilgi edinme hakkı deklarasyon niteliğindeki
belgelere (soft law) yazıldığından etkisi zayıf kalmıştır. İkincisi, bilgi edinme
hakkına ilişkin hukuki açıdan bağlayıcılığı güçlü metinler kabul edilmekle beraber bu hak genel niteliğe kavuşturulamamış, sınırlı alanlar için geçerli olmuştur (Edel, 2011: 63).
Sözleşmeye göre bir kısım düzenlemeler zorunludur. Böylece belgelere erişim hakkının korunmasına yönelik “çekirdek alan” kabul edilmiştir. Seçmeli
düzenlemelerle sözleşmeyi imzalayan ülkelere belgelere erişim hakkının genişletilmesi konusunda inisiyatif bırakılmaktadır. Sözleşmeye göre belgeye erişim
hakkı kural iken sınırlamalar istisnadır (Edel, 2011: 71).
Türkiye’de bilgi edinme hakkı mevzuatına göre yükümlü kamu kurum ve
kuruluşlarından bilgi veya belge talebinde bulunulmalıdır. Yönetimden bir
edimde bulunulmasının talep edildiği durumlar bilgi edinme hakkı kapsamında
Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi Karşısında Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkı
99
değerlendirilmemektedir. Bu durumlarda 4982 sayılı kanunla bilgi edinme itirazlarını incelemek üzere oluşturulan Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulu
(BEDK) dilekçe hakkının kullanılmasını tavsiye etmektedir7. Kamu kurum ve
kuruluşlarından ellerinde bulunan veya görevleri gereği bulunması gereken bilgi
veya belgeler talep edilebilir. Dolayısıyla yönetim, hem kendisinin hazırladığı
hem de kendisine dışardan gönderilen bilgi ve belgeleri erişime açmakla yükümlüdür (Kaya, 2005: 235). Başvuru konusu olan bilgi veya belgenin başvurulan kurum veya kuruluşta olup olmadığı ilgili kurum ve kuruluşun sorumluluğundadır. BEDK, başvurulan kurum ve kuruluşun verdiği cevabın aksi ispat
edilene kadar doğruluğu karinesini benimsemiştir8.
Türkiye’de yönetimin kamuya açıkladığı bilgi ve belgeler başvuru konusu
olamaz. Yönetime düşen ödev yayınlanmış veya kamuya açıklanmış bilgi veya
belgelerin ne şekilde, ne zaman ve nerede yayımlandığı veya açıklandığını başvurana bildirmesidir. Kamuya süreli şekilde açıklanmış bilgi ve belgelere erişim
imkanının ortadan kaldırılması yönetime ilgilinin bilgi edinme başvurusunu
reddetme olanağı vermez. BEDK’ya göre kamuya açıklanmış bilgiler nedeniyle
yönetimin olumsuz yanıt vermesi ancak kamuya açıklanmış bilgilere erişim imkanı başvuru anında devam ediyorsa mümkündür9. Bilgi Edinme Hakkı Kanunu
yönetime ayrı veya özel bir çalışma, araştırma, inceleme ya da analiz neticesinde oluşturulabilecek türden bir bilgi veya belge için yapılan başvurulara olumsuz cevap verme imkanı sağlamaktadır. BEDK, çeşitli kararlarında bu mahiyette
olan bilgi ve belge taleplerinin reddeden kamu kurum ve kuruluşlarının kararlarını yerinde görmüştür10.
BİLGİ EDİNME HAKKINDAN YARARLANANLAR
Sözleşmeye göre taraf devletler resmi belgelere erişim hakkını ayrımcılık
yapmaksızın herkese tanımak zorundadır. Bilgi edinme hakkından yararlanabileceklerin kapsamı geniş tutulmuştur. Gerçek ve tüzel kişiler, özel hukuk kişileri, çalışan veya emekli kamu görevlileri hakkın muhatabıdır. Sözleşmeye göre
bilgi edinme hakkı temel haklar kategorisinde olduğundan vatandaşlar gibi yabancı kişiler de haktan yararlanabileceklerdir. Haktan yararlanmak için imzacı
devletin topraklarında yaşama şartı aranmadığından imzacı devletin toprakları
dışında yaşayanlar haktan istifade edebileceklerdir. Bilgi edinme hakkı, her türlü yönetsel ve sosyal bağdan soyutlanarak herkesin her yerden kullanabileceği
bir hak şeklinde düşünülmüştür (Edel, 2011: 71). Bilgi edinme hakkının vatandaşlarla sınırlanmayıp herkese açılması azami ifşa ilkesinin bir görünümünü
ifade eder (TESEV, 2004).
29/07/2010 Tarihli 2010/1242 Sayılı Karar, http://www.bedk.gov.tr/OrnekK.aspx, 15.03.2012.
30/10/2010 Tarihli 2010/- Sayılı Karar, http://www.bedk.gov.tr/OrnekK.aspx, 16.03.2012.
9
05/03/2009 Tarihli 2009/215 Sayılı Karar, http://www.bedk.gov.tr/OrnekK.aspx, 16.03.2012.
10
16/09/2010 Tarihli 2010/1573 Sayılı Karar, http://www.bedk.gov.tr/OrnekK.aspx, 16.03.2012.
7
8
100
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 3
Türkiye’de bilgi edinme hakkı vatandaşlara olduğu gibi yabancılara da tanınmıştır. Ancak yabancıların bilgi edinme haklarını kullanabilmesi şarta bağlanmıştır. Bilgi Edinme Hakkı Kanununa göre Türkiye’de ikamet eden yabancılar ile Türkiye'de faaliyette bulunan yabancı tüzel kişiler, isteyecekleri bilgi
kendileriyle veya faaliyet alanlarıyla ilgili olmak kaydıyla ve karşılıklılık ilkesi
çerçevesinde bilgi edinme hakkından yararlanabilirler11. Yabancı gerçek ve tüzel
kişilerin Türkiye’de ikamet etmesi veya faaliyette bulunması gerektiğinden
Türkiye sınırları dışında yaşayan yabancıların bilgi edinme hakkından yararlanması mümkün görünmemektedir. Sözleşme karşısında Türkiye’deki uygulama daha dar kapsamlıdır ve azami ifşa prensibi koşullu ve sınırlı şekilde benimsenmiştir.
Sözleşmeye göre belgeye erişimde ilgililer gerekçe gösterme zorunda değillerdir. Diğer bir ifadeyle yönetim, kişilerden belge talep gerekçelerini soramaz
ve belgeyle ilişkisini açıklamasını isteyemez. Sözleşmedeki bu düzenlemeye
karşın farklı şekilde tutum alan ülkeler bulunmaktadır. İtalya’da belgeye erişim
talebinde bulunan kişiler gerekçelerini açıklamak zorundadır. Ayrıca kişiler, talep edilen belgelerle doğrudan ve güncel ilişkiye sahip olduklarını göstermelidirler. Hırvatistan’da ise arşiv belgeleri talep edildiğinde gerekçe gösterilmesi
gerekmektedir. (Edel, 2011: 73). Türkiye’deki bilgi edinme hakkı mevzuatı sözleşme doğrultusunda düzenleme içermektedir. Başvuru sahipleri talep ettikleri
bilgiyle ilişkilerini göstermek ve gerekçe açıklamak zorunda değildir (Şengül,
2008a: 67-68).
Tüzel kişilerin bilgi edinme hakkından yararlanması olumlu bir düzenleme
olarak görülmüştür. Tüzel kişilere bu hakkın tanınması yönetimin şeffaflaşmasına katkı sağlar. Sivil toplum kuruluşları, faaliyet alanlarıyla ilgili konularda
uzmanlık bilgisine sahiptirler. Kamuoyunu harekete geçirmede bireylere göre
daha avantajlı konumdadırlar. Tüzel kişilere başvuru hakkı tanınması yönetimin
iş yükünü azaltması yönüyle de olumlu içeriğe sahiptir. Temsil ettikleri üyelerin
tek tek bilgi edinme hakkını kullanmaları yerine tüzel kişiler onlar adına yaptıkları başvuruyla yönetimin işini kolaylaştırmaktadır (Önder, 2010: 151; Eken,
1996: 69).
BİLGİ EDİNME HAKKININ KULLANIMINDA YÖNTEM
Yönetimden talep edilen bilgi veya belgelere erişim belli usuller çerçevesinde gerçekleşir. Bilgi edinme talebinin yönetim tarafından hangi süre içerisinde
cevaplandırılacağı, bilgiye erişim usulleri, taleplerin reddedilmesi durumunda
gerekçe gösterme zorunluluğu, red kararına karşı başvuru yollarının olup olmadığı hususlarında sözleşme, çeşitli hükümler kabul etmiştir. Sözleşmeye göre
11
Karşılıklılık İlkesi Kapsamında Bulunan Ülkeler Hakkındaki Dışişleri Bakanlığı Tebliği 17/10/2008 Tarihli
Resmi Gazetede yayınlanmıştır.
Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi Karşısında Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkı
101
bilgi edinme hakkıyla ilgili formaliteler talebin incelenmesi için zorunlu olan
hususlarla sınırlanmalıdır.
Bilgi Edinme Hakkında Süre
Sözleşme, belgeye erişim konusunda aşırı formalitelerden kaçınılmasını tavsiye etmektedir. Talepler hızlı şekilde sonuçlandırılmalı, belgenin başvurulan
kurumda olmaması durumunda ilgililer belgenin bulunduğu kamu kurumuna
yönlendirilmelidir. Sözleşme belge talebinin sonuçlandırılmasına ilişkin süre
öngörmemektedir. Sözleşmeye taraf olan kimi ülkelerde taleplerin sonuçlandırılmasına yönelik azami süreler belirlenmiştir. Belgeye erişim Fransa, Finlandiya ve Polonya’da 1 ay, Hollanda’da 15 gün, Estonya’da ise 5 gündür. (Edel,
2011: 74). Türkiye’de yönetim, bilgi ve belgeye erişimi on beş iş günü içinde
sağlamakla yükümlüdür. Bu kuralın istisnası talep edilen bilgi veya belgenin,
başvurulan kurum ve kuruluş içindeki başka bir birimden sağlanması, başvuru
ile ilgili olarak bir başka kurum ve kuruluşun görüşünün alınmasının gerekmesi
veya başvuru içeriğinin birden fazla kurum ve kuruluşu ilgilendirmesi durumlarında ortaya çıkmaktadır. Mevcut durumların varlığında bilgi veya belgeye erişim süresi otuz iş günüdür. İstisnai durumların varlığının başvuru sahibine yazılı
olarak ve on beş iş günlük sürenin bitiminden önce bildirilmesi yönetimin sorumluluğundadır.
Belgenin Kopyasının Verilmesi
Sözleşme, belgeye erişim hakkının etkili şekilde kullanılmasına yönelik seçenekler sunmaktadır. Talepleri kabul edilen kişilere, belgenin aslını veya kopyasını görme hakkı verilmiştir. Kişiler, belgenin kopyasını alma hakkına sahiptir. Belgenin bir kısmındaki bilgiler erişime kapalıysa yönetim geri kalan bilgileri başvuru sahiplerine vermelidir.
Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkı Kanunu belgenin onaylı kopyasının verilmesini temel erişim yöntemi olarak düzenlemiştir (Eken, 2005: 159). Kopyası
verilen belgelerin onaylı olmaması BEDK tarafından uygun görülmemiştir12.
Yönetsel belgelere erişimde kopya verilmesi usulü tek değildir (Şengül, 2008a:
65). Bilgi veya belgenin niteliği gereği kopyasının verilmesinin mümkün olmadığı veya kopya çıkarılmasının aslına zarar vereceği hallerde kanunda belirtilen
usullerle erişim sağlanmalıdır. Bu çerçevede, yazılı veya basılı belgeler için, söz
konusu belgenin aslının incelenebilmesi ve not alınabilmesi, ses kaydı şeklindeki bilgi veya belgelerin dinlenilebilmesi, görüntü kaydı şeklindeki bilgi veya
belgelerin izlenilebilmesi öngörülmüştür. Bilgi veya belgelere kısmi erişim imkanı da sağlanmıştır. Talep edilen bilgi veya belgelerde gizli bilgilerlerle açıklanabilir nitelikte olanlar birlikte bulunuyor ve bunlar birbirlerinden ayrılabili12
03/06/2010 Tarihli 2010/943 Sayılı Karar, http://www.bedk.gov.tr/OrnekK.aspx, 16.03.2012.
102
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 3
yorsa, gizli bilgiler verilmeksizin diğer bilgiler erişime açılabilir. Bilgileri ayırma gerekçesinin başvurana yazılı olarak bildirilmesi yönetimin ödevidir.
Bilgi Edinme Hakkının Kullanımında Ücret
Sözleşmeye göre resmi belgelerin kamu binalarında incelenmesi ücrete tabi
değildir. Bununla birlikte sözleşmeye taraf devletler, arşiv ve müze yönetimleri
tarafından gerçekleştirilen belge erişim faaliyetlerini ücretlendirebilirler. Sözleşme, bu kurumların yaptığı hizmetlerin ücretlendirilmesini devletlerin takdirine bırakmıştır. Belgeye erişimin ücretsiz olması kural olmakla beraber bilgi veya belgeye erişimin makul bir fiyata bağlanması yasaklanmamıştır. Devletler tarafından tespit edilecek ücret, belgenin üretim ve dağıtımına ilişkin gerçek maliyetini aşmamalı ve tarife kamuya ilan edilmelidir.
Fransa’daki düzenleme sözleşmedeki düzenlemeyle paraleldir. İdari yargı,
aşırı fiyatlandırmaları iptal etmektedir (Edel, 2011: 74). Türkiye’deki uygulamada kamu kurumları belgeleri ilk on sayfaya kadar ücretsiz vermektedir. Kurum ve kuruluşların belgeye erişim ücretini Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan Bilgi ve Belgeye Erişim Ücreti Genel Tebliğini dikkate alarak belirlemeleri
gerekmektedir13. Ölçüsüz şekilde yapılan ücretlendirmeler BEDK tarafından iptal edilmektedir (Şengül, 2008a: 67).
Bilgi Edinme Talebinin Reddedilmesi
Sözleşmeye göre bilgi edinme talebi istisnai alanlarla ilgiliyse yönetim tarafından reddedilebilir. Ayrıca talep edilen bilgi ve belge tam olarak belirlenmediği ve makul olmayan bir talep yapıldığı durumlarda yönetim başvuruları reddedebilir. Yönetimin red kararı gerekçeli olmalıdır ve talep etmeleri durumunda
gerekçeli red kararı başvuru sahiplerine verilmelidir. Fransa’da bilgi edinme talebinin reddedilmesi durumunda yönetimin red kararına karşı başvuru yolları ve
süresi konusunda ilgiliyi bilgilendirmesi gerekmektedir (Delaunay, 2004: 106).
Türkiye’deki uygulama sözleşmedeki çerçeveyi benimsemiştir. 4982 Sayılı
kanuna göre yönetim, kanunda belirtilen alanlarda bilgi edinme hakkının kullanımına olumlu yanıt vermeyebilir. Bilgi edinme başvurusunu reddeden yönetimin kararı gerekçeli olmalı ve red kararına karşı başvuru yolları başvuru sahibine gösterilmelidir. Yönetim, kanunda belirtilen hangi nedene dayanarak red kararı verdiğini açıklamaktan kaçınamaz.
13
12/08/2010 Tarihli 2010/1390 Sayılı Karar, http://www.bedk.gov.tr/OrnekK.aspx, 16.03.2012.
Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi Karşısında Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkı
103
Bilgi Edinme Hakkının Kullanımında Bağımsız Kurullar
Bilgi edinme hakkının etkili olabilmesi bireylerle yönetim arasındaki anlaşmazlıkların çözümünü sağlayacak mekanizmaların varlığına bağlıdır. Bilgi
edinme hakkının etkisiz kalmasını önlemek üzere bireylerin başvurabilecekleri
yargısal veya yönetsel yapılar oluşturulmalıdır. Bilgi edinme başvurularının
reddedilmesi, cevaplandırılmaması, eksik veya yanlış cevaplandırılması gibi durumlarda hak arama güvencesi sağlanmalıdır. Başvuru sahiplerinin hak ihlallerini düzeltecek, kanun koyucunun iradesini uygulamaya aktarabilecek aracı kurumların oluşturulması pozitif bir tutumdur. Sözleşme, bu ihtiyacın giderilmesine yönelik olarak yargı, bağımsız kurul, ombudsman gibi mekanizmalar öngörmektedir.
Türkiye’de bilgi edinme talebi reddedilen ilgililerin itirazlarını incelemek
üzere Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulu oluşturulmuştur. BEDK, birer üyesi
Yargıtay ve Danıştay genel kurullarının kendi kurumları içinden önerecekleri
ikişer aday, birer üyesi ceza hukuku, idare hukuku ve anayasa hukuku alanlarında profesör veya doçent ünvanına sahip kişiler, bir üyesi Türkiye Barolar Birliği’nin baro başkanı seçilme yeterliliğine sahip kişiler içinden göstereceği iki
aday, iki üyesi en az genel müdür düzeyinde görev yapmakta olanlar ve bir üyesi de Adalet Bakanının önerisi üzerine bu bakanlıkta idari görevlerde çalışan
hakimler arasından Bakanlar Kurulunca seçilecek dokuz üyeden oluşur.
Başvuru sahipleri, bilgi taleplerinin reddedilmesi kararının tebliğinden itibaren on beş gün içinde BEDK’ya itiraz edebilir. Kişiler yargıya başvurabilecekleri gibi kurula da başvurabilirler. Kanun, kurula başvuruyu ihtiyari yol olarak
düzenlemiştir. Kurulun, kendisine ulaşan itirazları otuz iş günü içinde karara
bağlaması gerekmektedir. Kurulun vermiş olduğu kararlar kesin değildir. İdari
yargı önünde kurul kararları dava konusu yapılabilir.
BEDK, bilgi edinme hakkının kullanımında bireylerle yönetim arasında
meydana gelen uyuşmazlıkların çözüm yeridir. Şikayet nedeniyle vermiş olduğu
kararlarla bilgi edinme hakkının kapsamını belirlemektedir. Bireylerin kolayca
başvuruda bulunabilmesi nedeniyle BEDK, bilgi edinme hakkının kullanılmasında cesaretlendirici rol oynamaktadır. Kendisinden görüş isteyen kamu kurumlarına yardımcı olarak uygulamada karşılaşılan tereddütleri gidermektedir.
BİLGİ EDİNME HAKKININ YÜKÜMLÜSÜ
Sözleşme, bilgi edinme hakkının yükümlüsü konusunda geniş bir çerçeve
çizmektedir. Sözleşmeye göre bilgi edinme yükümlüsü kamu otoriteleri şunlardır:
-Yerel, bölgesel ve ulusal hükümet ve yönetimler
-İdari faaliyetleri yönüyle yasama ve yargı organları
104
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 3
-Kamu otoritesi kullanan gerçek ve tüzel kişiler
Sözleşme, kamu hizmeti yürüten özel kişileri bilgi edinme hakkı kapsamında
düzenlememiş, bu konudaki tercihi devletlere bırakmıştır. Yeni kamu yönetimi
anlayışının sonucu olarak birçok kamu hizmeti özel kişilerce yerine getirilmektedir. Dolayısıyla kamu hizmeti yüklenicisi olan özel kişilerin bilgi edinme hakkı yükümlüsü olarak düzenlenmemesi olumsuz bir tutum olarak değerlendirilmektedir. Sözleşmenin bu konuda benimsediği tutum, imzacı devletlerdeki kamu sektörü faaliyetlerinin önemli bir bölümünün kapsam dışında kalmasına sebebiyet verdiğinden “ölü doğmuş bir eğilim” şeklinde yorumlanmıştır (Edel,
2011: 71).
Sözleşmeye taraf olan ülkeler belgeye erişimi etkin hale getirmeye yönelik
gerekli hukuki düzenlemeleri yapmakla sorumludur. Bu düzenlemeler en geç
sözleşmenin yürürlüğe gireceği döneme kadar yapılmalıdır. Sözleşme, devletlere bilgi edinme hakkının etkili şekilde işletilmesine yönelik tavsiyelerde bulunmaktadır. Söz konusu tavsiyelere göre kamu kurumları yükümlülükleri konusunda eğitilmelidir. Kurumların yetki ve faaliyet alanlarıyla ilgili olarak kamuya
bilgilendirmede bulunulmalıdır. Belge yönetimi, başvuru sahiplerinin erişimini
kolaylaştırıcı şekilde yapılmalıdır. Belgelerin saklanması ve imhasında kurumsallaşmış ve açık prosedürler izlenmelidir. Kurumlar yönetimde açıklığı ve etkinliği sağlamak üzere kendi inisiyatifleri sonucunda uygun gördükleri bilgileri
kamunun bilgisine sunmalıdır. Aktif bilgilendirme anlamına gelen böylesi bir
tercih kamunun yönetime katılımını teşvik edici niteliğe sahiptir.
Türkiye’de bilgi edinme hakkının yükümlüsü kamu kurum ve kuruluşları ile
kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıdır. Bilgi Edinme Hakkı Kanununun Uygulanmasına İlişkin Esas ve Usuller Hakkındaki Yönetmelik, bilgi
edinme hakkı yükümlüsü kurum ve kuruluşları ayrıntılı bir biçimde saymıştır.
Yönetmeliğe göre merkezi idare kapsamındaki kamu idareleri ile bunların bağlı,
ilgili veya ilişkili kuruluşları, köyler hariç olmak üzere mahalli idareler ve bunların bağlı ve ilgili kuruluşları ile birlik veya şirketleri, T.C. Merkez Bankası,
İMKB ve üniversiteler de dahil olmak üzere kamu tüzel kişiliğini haiz olarak
enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum
ve kuruluşları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları bilgi vermekle
yükümlüdür. Kişiler ancak bu kurumlardan bilgi edinme talebinde bulunabilirler. BEDK, bu kapsama girmeyen kurum ve kuruluşlara yönelik bilgi edinme taleplerine ilişkin itirazları reddetmektedir14. Yasama ve yargı organlarının yönetsel faaliyetlerinin bilgi edinme hakkı kapsamında olup olmadığı konusundaki
tartışmaların sonuçlanmasında BEDK kararları belirleyici olmuştur. Bu konuda
fonksiyonel ölçüt benimsenerek talep edilen bilgi ve belgenin yönetsel faaliyete
14
16/09/2010 Tarihli 2010/1548 Sayılı Karar, http://www.bedk.gov.tr/OrnekK.aspx, 15.03.2012.
Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi Karşısında Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkı
105
ilişkin olması yeterli görülmüştür. Özel hukuk kişileri ise bilgi edinme kapsamında düzenlenmemiştir (Şengül, 2008a: 58-59).
Türkiye’de yönetim bilgi edinme hakkına ilişkin gerekli idari ve mali tedbirleri almakla yükümlüdür. Bu tedbirlere ilişkin ayrıntılı düzenlemeler uygulama
yönetmeliğinde yapılmıştır. Yönetmeliğe göre kurum ve kuruluşlar görev ve faaliyet alanıyla ilgili konuları kamuoyunun bilgisine sunmalıdır. Resmi internet
sayfalarını bilgi edinme hakkının kullanımını kolaylaştıracak şekilde düzenlemelidir. Bilgi edinme başvurularının etkili şekilde incelenip sonuçlandırılmasını
sağlamak üzere bilgi edinme birimleri oluşturulmalıdır. Bilgi edinme birimleri,
kurumların basın ve halkla ilişkiler birimlerinde örgütlenmişlerdir. Basın ve
halkla ilişkiler birimleri olmayan kurumlarda bilgi edinme birimleri herhangi bir
birim içinde yapılandırılmaktadır. Fiziki mekan, teknik imkanlar, görevli personelin donanımı ve bilinç düzeyi bilgi edinme birimlerinin işlevselliğini doğrudan etkileyen faktörlerdir (Şengül vd., 2008b:1205-1207). Gerek kanunda gerekse de yönetmelikte belirtilen tedbirlerin uygulamaya aktarılması bilgi edinme
hakkının sözleşmede öngörüldüğü şekliyle etkili kullanılmasını mümkün kılacaktır.
BİLGİ EDİNME HAKKININ İSTİSNALARI
Bilgi ve belgelere erişim hakkı, sözleşme tarafından mutlak bir hak olarak
kabul edilmemiştir. Kamu yönetiminin bütün faaliyetlerine ilişkin olarak bilgi
edinmek mümkün değildir. Sözleşme, sayma yoluyla belirttiği kimi alanlarda
hakkın sınırlanmasına meşruiyet sağlamaktadır. Dolayısıyla bilgi edinme hakkı
nispi bir hak olarak benimsenmiştir. Bilgiye erişimin sınırlanması kamu yararı
ve özel hayatın korunması amacına yöneliktir.
Bilgi edinme hakkının kullanılmasıyla elde edilecek bireysel yararlar ile kamu yararı arasında çatışma olması her zaman için muhtemeldir. Kişisel yarar ile
kamu yararı arasında çatışmanın olması durumunda bilgi edinme hakkının sınırlanması zorunlu hale gelir (Önder, 2010: 221). Bununla birlikte bilgi edinme
hakkına getirilen sınırlamalar hakkın özünü zedelememelidir (Özkan, 2004: 80).
Bilgi edinme hakkının mevzuatla sınırlanması konusunda iki yaklaşım ön
plana çıkmaktadır. Birinci yaklaşım genel ölçütler yaklaşımı olup bilgi edinme
hakkının hangi alanlarda sınırlandığı kanunla belirlenmekte ve talep edilen bilginin bu alanlara girip girmediğinin tespiti yönetim tarafından yapılmaktadır.
İkinci yaklaşım detaylandırılmış gizlilik kuralları anlayışını benimsemiştir. Gizlilik kapsamına giren bilgilerin türü, süresi ve gizliliğin devamının gerekçeleri
somut şekilde tespit edilir. Belçika’daki uygulama birinci yaklaşımın örneğiyken, İsveç ve Finlandiya uygulamaları ikinci yaklaşımın örneğidir (Cottier,
2002: 100-101). Sözleşme birinci yaklaşımı benimsemiştir. Kanunda gösterilmek şartıyla sözleşmede belirtilen alanlarda imzacı ülkelerin bilgi edinme hakkını sınırlaması mümkündür. Demokratik bir toplumda sınırlamaların korunmak
106
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 3
istenen çıkar ile orantılı olması gerekir. Sözleşmeye göre bilgi edinme hakkının
sınırlandırılabileceği alanlar şunlardır: Ulusal güvenlik, savunma, dış ilişkiler,
kamu güvenliği, adli faaliyetler, idari soruşturmalar, yönetim tarafından gerçekleştirilen denetim, teftiş ve vesayet görevleri, özel yaşam, ticari ve ekonomik çıkarlar, devletin para ve ekonomik politikaları, yargı önünde eşitlik ve yargının
iyi işleyişi, çevre ve yönetimin iç işleyişi.
İsveç’de bilgi edinme hakkının istisnaları net ve ayrıntılı şekilde kanunda
düzenlenmiştir. 1980 Gizlilik Kanunu 300’den fazla maddeden oluşmaktadır.
Hazırlık işlemlerine ilişkin belgeler veya tamamlanmamış belgelerin kamuya
açılması ancak yönetsel karar alındıktan sonra gerçekleşmektedir (Öberg, 2004:
138-139). Finlandiya, Danimarka ve Norveç’te bilgi edinme hakkına ilişkin istisnalar İsveç’e göre daha gevşek düzenlenmiştir. Kamu kurum ve kuruluşlarına
bilgi edinme hakkının istisnalarının çerçevesinin çizilmesinde geniş yetki tanınmıştır (Lasserre vd., 1987: 179).
Türkiye’de bilgi edinme hakkının sınırlandırılması birinci yaklaşıma göre
yapılmaktadır. Bilgi Edinme Hakkı Kanunundaki sınırlama nedenleriyle sözleşmedeki sınırlama nedenleri benzerlik göstermektedir. Bilgi edinme hakkının
sınırları 4982 sayılı kanunun dördüncü bölümünde düzenlenmiştir. Yargı denetimi dışında kalan işlemler, devlet sırrına ilişkin bilgi veya belgeler, ülkenin
ekonomik çıkarlarına ilişkin bilgi veya belgeler, istihbarata ilişkin bilgi veya
belgeler, idari soruşturmaya ilişkin bilgi veya belgeler, adli soruşturma ve kovuşturmaya ilişkin bilgi veya belgeler, özel hayatın gizliliği, haberleşmenin gizliliği, ticari sır, kurum içi düzenlemeler, kurum içi görüş, bilgi notu ve tavsiyeler, tavsiye ve mütalaa talepleri bilgi edinme hakkının istisnalarını oluşturmaktadır. Kanunun dördüncü bölümünde sayılan konularla ilgili bilgi ve belge taleplerinin gizlilik kapsamına girip girmediğine yönetim karar verir (Şengül,
2008a: 77). Bilgi edinme hakkına ilişkin sınırlamalar dışındaki diğer kanunlarda
belirtilen sınırlamalar hükümsüzdür (Zengin, 2012: 47).
Sözleşme, yönetimin hazırlık işlemleri ve iç işlemleri konusunda açık bir tavır almamaktadır. İmzacı devletler arasında uygulamada farklılıklar görülmektedir. Avrupa Konseyi ülkelerindeki genel eğilim, yönetimin hazırlık işlemleri
ve iç işlemlerine ilişkin bilgi ve belge talebinin reddedilmesi yönündedir. Birleşik Krallık, Portekiz, Çek Cumhuriyeti’ndeki düzenlemelerde belgeye erişim
hakkı tamamlanmamış işlemleri ve yönetsel karara dayanak teşkil eden belgeleri kapsamaktadır. Fransa’da ise belgeye erişim hakkı ancak tamamlanmış işlemler için kullanılabilmektedir. Hazırlık işlemleri yönetsel işlemler tamamlandıktan sonra erişime açılmaktadır (Edel, 2011: 72,77). Türkiye’deki anlayışta kurum içi düzenlemeler bilgi edinme hakkı kapsamı dışındadır. Kurum içi düzen-
Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi Karşısında Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkı
107
leme kabul edilen konularda bilgi verilmemesine yönelik kamu kurum ve kuruluşlarının verdiği kararlar BEDK tarafından uygun bulunmuştur15.
Bilgi edinme hakkının sınırlanmasında yaşanan sorunlardan birisi devletin
emniyeti, milli güvenlik, devlet sırrı gibi belirsiz ve kapsamı çok geniş kavramlara dayanılarak yönetimin talepleri reddetmesidir (İştar, 1998: 128). Sözleşmenin 3.madde gerekçesinde belirtildiği üzere ulusal güvenlik, savunma, dış ilişkilerle ilgili sınırlamaların ölçülü kullanılması gerekmektedir. Sınırlama sebepleri
temel hakları zedeleyecek şekilde yönetim tarafından keyfi şekilde kullanılmamalı ve yönetimdeki yolsuzlukları örtmenin ve hataları kapatmanın aracı olmamalıdır.
SONUÇ
Bilgi edinme hakkı, kamu yönetimlerinin şeffaflaşmasında ve halka açılmasında önemli işleve sahiptir. Yönetsel faaliyetleri tanıma imkanına sahip olan
toplumun devlete olan güveni artar. Bilgi edinme hakkı sayesinde yönetsel faaliyetlerden halkın haberdar olması yönetimlerin meşruiyetlerini güçlendirir.
Kamu yönetimlerinin sahip oldukları bilgilerin gerçek ve tüzel kişilerle paylaşılmasında Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi ile yeni
bir safhaya girilmiştir. Avrupa Konseyi, 2009 Sözleşmesinin kabulüne kadar
bilgi edinme hakkına yönelik çeşitli kararlar almıştır. Üye ülkelere tavsiye niteliğindeki bu kararlarla bilgi edinme hakkı konusunda sözleşmenin altyapısı hazırlanmıştır. Üye ülkeler arasında bilgi edinme hakkına ilişkin ortak bir anlayış
olmadığından Avrupa Konseyi, tavsiye niteliğindeki kararlarıyla ülkeleri yönetsel şeffaflık sürecine hazırlamıştır. Bilgi edinme hakkına ilişkin sistematik ve
bütüncül bir düzenlemenin yapılmasında Avrupa Konseyi tavsiye kararları öncülük ve yapı taşı işlevi görmüştür. Sözleşme ile birlikte yönetsel bilgi ve belgelerin erişime açılmasında ortak payda tespit edilmiş ve Avrupa Konseyi düzleminde hukuki boşluk doldurulmuştur.
Birçok ülkedeki düzenlemeler dikkate alındığında sözleşmeyle düzenlenen
bilgi edinme hakkının temel haklar kategorinde yer alması yönünde güçlü bir
eğilim oluşmaktadır. Bireylerin devlet karşısında sahip olduğu özgürlük alanının genişletilmesi sözleşmenin temel felsefidir ve hukuk devletinin liberal mantığının derinleştirilmesini ifade eder (Edel, 2011: 73).
Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi, kişilerin yönetiminden bilgi edinmesini hak olarak düzenlemekte ve hakkın kullanılmasının
güvence altına alınmasına yönelik imzacı ülkelerin gerekli tedbirleri almasını
15
Karar Sayısı : 2007/452, http://www.bedk.gov.tr/KurulKararlari/75.TOPLANTI.doc, 14.03.2012.
108
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 3
öngörmektedir. Sözleşme, hakkın muhataplarının kapsamını oldukça geniş tutmuştur. Bilgi edinme hakkını temel bir hak olarak nitelendirmesinden dolayı
sözleşme, haktan yararlanacaklara ilişkin yönetsel bir bağ kurmamıştır. Azami
ifşa ilkesi gereğince üye ülkelerin topraklarında ikamet şartı aranmaksızın herkesin bilgi edinme hakkından yararlanmasını mümkün hale getirmiştir.
Üye devletlerin ortaya koyduğu çekinceler nedeniyle sözleşmede minimum
standartların ötesine geçilememiştir. İmzacı devletlerin bilgi edinme hakkının
kapsamını genişletmesi sözleşme hükümleriyle teşvik edilmektedir. Gelinen
noktanın asgari nokta olduğu, daha ileriye geçilmesi gerektiği sözleşmeyle zımnen de olsa kabul edilmiştir. Bilgi edinme hakkına ilişkin sözleşmeyle belirlenen çerçeve karşısında imzacı devletlerin konumları farklılık göstermektedir.
Kimi ülkeler sözleşmenin getirdiği özgürlüklerin çok ötesinde mevzuat ve uygulamaya sahipken kimi ülkeler ise sözleşmenin belirlediği asgari özgürlük alanıyla yetinmektedir.
Türkiye’de bilgi edinme hakkı Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü
Sözleşmesi’nden önce yürürlüğe girmiştir. 2010 Anayasa değişikliğiyle bilgi
edinme hakkının anayasaya dahil olmasıyla bu hak en üst düzeyde hukuki koruma altına alınmıştır. Böylece bilgi edinme hakkının anayasada düzenlenen
haklarından hangisiyle ilişkilendirileceği tartışmaları son bulmuş ve temel bir
hak haline gelmiştir. Anayasal güce kavuşan bilgi edinme hakkı hukuki açıdan
bağlayıcılığı güçlü ve genel bir hak hüviyetine kavuşmuştur.
Türkiye’nin bilgi edinme mevzuatı, sözleşmenin asgari standartlarını karşılamaktadır. 4982 Sayılı kanun ile sözleşme hükümleri arasında benzerlikler oldukça fazladır. Bilgi edinme hakkının kapsamı, bilgi ve belgenin hukuki tasnifi,
bilgi edinme hakkından yararlananlar, bilgi edinme hakkının yükümlüsü, bilgi
edinme hakkının istisnaları, red taleplerinin gerekçeli olması, red taleplerine
karşı başvurulacak kurulun oluşturulması, bilgi edinme hakkının kullanılmasında formalitelerin azaltılması ve en kısa sürede başvuruların sonuçlandırılması
konularında 4982 sayılı kanun sözleşmedeki çerçeveye uygunluk göstermektedir. Bilgi ve belge yönetiminin kanunla ve özellikle de yönetmelikle ayrıntılı
şekilde düzenlenmesi sözleşmenin tavsiyelerini karşılamaktadır. Kişilerin başvurusu olmadan kurum ve kuruluşların yapı ve faaliyetlerine ilişkin bilgilerin
internet sayfalarında açıklanması sözleşmede dile getirilen aktif bilgilendirmeyi
gerçekleştirmeye yöneliktir.
Türkiye’deki bilgi edinme hakkı mevzuatı ile sözleşme arasında belirgin şekilde öne çıkan ayrılık bilgi edinme hakkının ülke toprakları dışındaki kişiler tarafından kullanılabilmesinde görülmektedir. Sözleşme, başvuru sahibiyle devlet
arasında siyasal ve yönetsel bağ aranmamasını öngörürken Türkiye’de bilgi
edinme hakkından istifade edecek gerçek ve tüzel yabancı kişilerin kanunda
gösterilen şartları taşıması gerekir. Karşılıklılık ilkesinin esas alındığı anlayışta
Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi Karşısında Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkı
109
yabancı kişilere Türkiye’de ikamet etmek veya ilgililik göstermek şartıyla bilgi
ve belge edinmesi imkanı tanınmıştır. Diğer yandan kamu hizmeti yürüten kurumlar ve kamu fonları kullanan özel kişilerin bilgi edinme hakkı kapsamına
alınması Türkiye’de bilgi edinme hakkını daha geniş alanlarda geçerlilik sağlayacaktır.
KAYNAKÇA
Akıllıoğlu, Tekin (1990), “Yönetimde Açıklık-Gizlilik ve Bilgi Alma Hakkı”, I.Ulusal
İdare Hukuku Kongresi, 2. Kitap Kamu Yönetimi, Ankara, s.805-821.
Akıllıoğlu, Tekin (1981), “Bireyin Yönetsel İşlemler Karşısında Korunması ve Yönetim
Hukukumuz” Amme İdaresi Dergisi, Cilt:14, Sayı: 3, s.37-56.
Chevallier, Jacques (2011), “De L’administration Démocratique A La Démocratique
Administrative”, Revue Française d’Administration Publique, No:137-138, s.217227.
Cottier, Bertil (2002), “Les Leçons des Expériences Etrangéres”, Tanquerel, Thierry- ve
Bellanger, François (Ed.), L’Administration Transparente, Helbing&Lichtenhahn,
Bale, Genéve, s.91-112.
Delaunay, Bénédicte (2004), “Le Cas Particulier des Collectivités Locales: Analyse A
Partir De L’Exemple de la Région Centre”, İFSA/CADA (Ed.), Transparence et
Secret, , Colloque pour le XXV eme anniversaire de la loi du 17 juillet sur l’accés
aux documents administratifs, La Documentation Française, Paris, s. 99-111.
Edel, Frédéric (2011), “La Convention du Conseil de L’Europe sur L’Accés aux Documents Publics: Premier Traité Consacrant Un Droit Général d’Accés aux Documents
Administratifs”, Revue Française d’Administration Publique, No:137-!38, s.59-78.
Eisenmann, Charles (1982), Cours D.E.S. 1954-1955, L.G.D.J., Paris.
Eken, Musa (2005), Yönetimde Şeffaflık Teori-Uygulama, Sakarya Kitabevi, Adapazarı.
Eken, Musa (1996), “Bilgi Edinme Hakkı”, İnsan Hakları Yıllığı, Cilt: 17-18. s.61-75.
Eroğul, Cem (1991), Devlet Yönetimine Katılma Hakkı, İmge Yayınevi, Ankara.
Fındıklı, Remzi (1996), “Yönetimde Açıklık-Açık Yönetim”, Türk İdare Dergisi, S.426.
s.103-110.
Gözaydın, İştar (1998), “Yönetimde Şeffaflık Üzerine Notlar”, Başbakanlık İdari Usul
Kanunu Hazırlığı Sempozyumu Bildiriler, T.C. Başbakanlık Basımevi, Ankara,
s.124-129.
Jacque, Jean Paul (2011), “Le Droit A Une Bone Administration Dans La Charte des
Droits Fondamentaux de L’Union Européenne”, Revue Française d’Administration
Publique, No:137-!38, s.79-83.
Kaya, Cemil (2005), İdare Hukukunda Bilgi Edinme Hakkı, Seçkin Yayıncılık, Ankara.
Lasserre, Bruno.-Lenoir, Noelle.- Stirn Bernard (1987), La Transparence Administrative, PUF, Paris.
Laubadere, M. André de (1977), “Chronique Générale de Législation”, Actuailité Juridique Droit Administratif (AJDA), 20 Avril 1977, s.202-217.
110
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 3
Öberg, Ulf (2004), L’Exemple Suédois”, İFSA/CADA (Ed.), Transparence et Secret, ,
Colloque pour le XXV eme anniversaire de la loi du 17 juillet sur l’accés aux documents administratifs, La Documentation Française, Paris, s. 135-142.
Özay, İl Han (1996), Günışığında Yönetim, Alfa, İstanbul.
Önder, Ayhan (2010), Şeffaf Devlette Bilgi Edinme Hakkı ve Sınırları, XII Levha, İstanbul.
Özkan, Gürsel (2004), Demokratik Yönetimin Birinci Adımı: Bilgi Edinme Hakkı, Türkiye Kamu-Sen, Ankara.
Şengül, Ramazan (2008a), Bilişim Çağında Şeffaf Yönetim, Nobel Yayıncılık, Ankara.
Şengül, Ramazan.- Es, Muharrem.- Nohutçu Ahmet (2008b),” Kamu Yönetiminde Bilgi
Edinme Birimlerinin İşlevselliği Üzerine Bir Alan Araştırması”, Uluslararası Bilgi,
Ekonomi ve Yönetim Kongresi, Vol.II, Kocaeli, s.1203-1212.
TESEV (2004), Bilgi Edinme Hakkı Değerlendirme Raporu,
http://www.tesev.org.tr/etkinlik/Bilgi_Edinme_Hakki_%20Rapor.doc 02.12.2005.
Toprak Karaman, Zerrin (2000), “Yönetim Stratejilerindeki Gelişmeler”, Türk İdare
Dergisi, S.426. s.37-53.
Yıldırım, Ramazan (1998), “İdare Hukuku Açısından Bilgi Edinme Hak ve Özgürlüğü”,
İdari Usul Kanunu Hazırlığı Uluslar arası Sempozyumu Bildiriler, T.C. Başbakanlık
Basımevi, Ankara, s.227-238..
Zengin, Mehmet Ali (2012), Türk Hukukunda Bilgi Edinme Hakkının Sınırları, Adalet
Yayınevi, Ankara.
(https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet
&InstranetImage=600643&SecMode=1&DocId=673734&Usage=2, 12.03.2012).
(https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=262125&Site=CM, 12.03.2012).
(http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=205&CM=8&DF=&C
L=FRE, 20.03.2012).
Download

Avrupa Konseyi Belgelere Erişim Özgürlüğü Sözleşmesi