Araştırma Raporu/3
01.11.2014
DEVLET MALİ İSTATİSTİKLERİNİN DOĞRULUK VE GÜVENİLİLİRLİK SORUNU
Baki Kerimoğlu 1
ÖZET
Devlet mali istatistiklerine güvenilirliğin sağlanması veri kullanıcıları açısından oldukça önemlidir. Bu iki aşamalı bir çalışmayı
gerektirir. Birinci aşamada devlet mali istatistiklerini hazırlamakla görevli kamu idaresi uluslararası gelişmeleri ve ulusal
ihtiyaçları dikkate alarak veri hazırlanması, yayınlanma süreleri ve yayınlanma şekline ilişkin kural ve standartları belirler ve
bunlara uygun olarak devlet mali istatistiklerini hazırlayarak kamuoyu ile paylaşır. İkinci aşamada ise hazırlanan devlet mali
istatistiklerinin önceden belirlenen kural ve standartlara uygun olarak hazırlanıp hazırlanmadığı bağımsız dış denetim
organınca(Sayıştay) denetlenir ve denetim sonucu kamuoyu ile paylaşılır. Dış denetim sonucunda hazırlanan rapordaki
tespitler veri kullanıcıları için güvence oluşturur.
Ülkemizde devlet mali istatistiklerinin güvenilirliği açısından bu iki aşama için de yasal altyapı oluşturulmuştur. Ancak, belirli
bir mesafe alınmasına rağmen, devlet mali istatistiklerinin hazırlanması, paylaşılması ve bunların dış denetimi konusundaki
çalışmalar henüz istenilen düzeyde değildir. Bundan sonraki yıllarda hem devlet mali istatistiklerinin hazırlanması hem de dış
denetimi aşamasında giderilmesi saydamlık ve hesap verilebilirlik açısından önemlidir.
Anahtar kelimeler: Dış Denetim, Devlet Mali İstatistikleri, Veri Güvenilirliği, Veri Kirliliği
THE ISSUE OF ACCURACY AND CREDIBILITY OF GOVERNMENT FINANCE
STATISTICS
ABSTRACT
The providing of credibility for government finance statistics is very important from the point of data users. This requires a
two step study: in the first step, the public administration which is in charge of producing government finance statistics,
determines rules and standards regarding to data preparing, data publication periods and data publication methods
according to the international developments and domestic needs. In the second step, the prepared government finance
statistics are audited by external audit unit (supreme audit institution) from the point of conformity to the pre-determined rules
and standards and the audit results are shared with public. The findings, in the report prepared by external audit unit,
provide assurance for the data users.
In our country, there are necessary legal regulations for these two steps. But, although a certain progress is made, the
studies, related to preparing, sharing and external audit of government finance statistics are not at a desired level. In future
years overcoming of these shortfalls, regarding to both preparing of government finance statistics and external audit, is very
important from the point of transparency and accountability.
Key words: External Audit, Government Finance Statistics, Data Reliability, Data Pollution.
1
Maliye Bakanlığı Maliye Uzmanı, Mülkiye İktisadi ve Sosyal Araştırmalar Merkezi Kıdemli Araştırmacı
I. GİRİŞ
Ülkemizde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu2 ile devlet mali istatistiklerinin kapsamı,
hazırlanması ve yayınlanması konusunda gerekli yasal altyapı oluşturulmuştur. Kanunla devlet
muhasebesinin yönetimi konusunda Maliye Bakanlığına garantörlük görevi verilmiştir. Bu kapsamda
Bakanlık devlet muhasebe politikasının, standartlarının oluşturulması; devlet mali istatistiklerinin
hazırlanması ve yayınlanması; en sonunda da yürütülen faaliyetlerin idarenin dışında bağımsız dış
denetim organı olan Sayıştay tarafından denetlenerek doğruluk ve güvenilirlik konusunda bir güvence
oluşturulması amaçlanmıştır.
Kanunla belirlenen çerçevede devlet muhasebe sisteminin yönetimi, çerçeve hesap planı, muhasebe ve
raporlama standartları konularında çalışmalar Maliye Bakanlığınca yürütülmektedir. Bakanlık
raporlamayı bütçe hesapları açısından nakit esasına, bütçe ve bütçe dışı bütün mali işlemleri ise
tahakkuk esasına göre yapmaktadır. Yani, devlet muhasebe sistemi biri bütçe muhasebesi, diğeri mali
muhasebe olmak üzere ikili bir ayrıma göre tasarlanmıştır. Dolayısıyla raporlama sistemi de bütçe
işlemleri için nakit, bütçe ve bütçe dışı işlemler için ise tahakkuk esasına göre yapılmaktadır.
Kanunla gerekli yasal altyapı oluşturulmuş olmasına rağmen hem devlet mali istatistiklerinin
hazırlanması hem de bunların dış denetimi konusunda sorunlar devam etmektedir. Bir taraftan Maliye
Bakanlığı Kanunla belirlenen kapsamda devlet mali istatistiklerini hazırlayamamakta, diğer yandan da
Sayıştay devlet mali istatistiklerinin denetimini uygun bir şekilde yerine getirememekte ve bir fikir ortaya
koyamamaktadır. Mali raporlar üzerindeki dış denetimin amacı doğruluk ve uygunluk konusunda bir fikir
ortaya koymaktır3.
Bu çalışmanın amacı yukarıda açıklanan hususlara da dikkat çekerek, devlet muhasebe sisteminin
yasal altyapısı, sorunlar ve Sayıştay tarafından hazırlanan 2012 Devlet Mali İstatistikleri Değerlendirme
Raporunu, uluslararası gelişmeleri de dikkate alarak değerlendirmektir.
II. DEVLET MUHASEBESİ VE MALİ İSTATİSTİKLERİNE İLİŞKİN YASAL ALTYAPI
5018 Sayılı Kanun ile devlet muhasebe sisteminin örgütsel yapısı, yönetimi ve devlet mali istatistiklerinin
hazırlanması konusunda gerekli yasal bir altyapı oluşturulmuştur. Bu kapsamda, Hazine saymanlıkları
hariç4, genel bütçeye dahil kamu idarelerinin muhasebesi Maliye Bakanlığınca, merkezi yönetim
kapsamına dahil diğer kamu idareleri ile yerel yönetimler ve sosyal güvenlik kurumlarının muhasebesi
kendileri tarafından yürütülecektir.
Bundan sonra Kanun olarak adlandırılacaktır.
Purpose & Objectives of Auditing Financial Statements, http://accounting-simplified.com/audit/introduction/purpose-ofaudit.html, son erişim:3.7.2014. Accounting Simplified.
4 5018 sayılı Kanun Madde 60/2.
2
3
2
Pek çok ülkede devlet muhasebe standartlarını belirleme görevi tarihsel olarak maliye bakanlıklarına
verilmiştir. Bu durumda maliye bakanlıkları standartları oluşturmakta ve uygulanması için kamu
idarelerine göndermektedir. Ülkemizde ise devlet muhasebe standartlarının belirlenmesi görevi, ilgili
kamu idarelerinin temsilcilerinden oluşan, Devlet Muhasebe Standartları Kuruluna verilmiştir. Böylece
devlet muhasebe politikasının oluşturulması ve yönetimi konusunda tek bir merkezi kamu idaresine yetki
verilmiş; bu konuda çok başlılık ortadan kaldırılmıştır. Devlet muhasebe standartlarının belirlenmesi
sürecine ilgili kamu idarelerinin temsilcilerinin katılımının sağlanması bir bakıma yetki ve sorumluluk
paylaşımıdır. O nedenle, Kurulun oluşumu ve karar alma yöntemi katılımcı ve demokratiktir 5.
Kanunla genel yönetim sektörünün mali istatistiklerine ilişkin verilerin toplanması ve birleştirilmesi görevi
Maliye Bakanlığına verilmiştir6. Bakanlık merkezi yönetime dahil kamu idarelerinin mali istatistiklerini
aylık dönemler itibariyle, bütün genel yönetim sektörüne dahil kamu idarelerinin verileri üçer aylık
dönemler itibariyle toplayacak ve konsolide ederek kamuoyu ile paylaşacaktır 7. Bu süreler genel
yönetim sektörü için kabul edilen uluslararası veri yayımlama süreleri 8 ile uyumludur.
Kanunla düzenlenen önemli bir husus Maliye Bakanlığınca hazırlanan devlet mali istatistiklerinin dış
denetimi konusunda Sayıştay’a yetki veren 54’ncü maddedir. Maddenin amacı Bakanlık tarafından
hazırlanan devlet mali istatistiklerinin hazırlanma, yayımlanma, doğruluk, güvenilirlik ve önceden
belirlenmiş standartlara uygunluk bakımından Sayıştay tarafından denetlenerek veri kullanıcılarına
güvence oluşturmaktır. O nedenle hazırlanan devlet mali istatistiklerinin bağımsız dış denetim birimince
denetlenmesi ve verilerin doğruluk ve güvenilirliği konusunda güvence alınması hesap verilebilirlik ve
saydamlık bakımından da önemlidir. IMF tarafından hazırlanan Mali Saydamlık Elkitabında 9 ve yine IMF
tarafından hazırlanan Mali Saydamlık Tüzüğü (Fiscal Transparency Code) Taslağının “1.4.Doğruluk”
başlığı altında mali istatistiklerin ve mali raporların dış denetime tabi olması gerektiği; “1.4.2 Dış
denetim” alt başlığında da devletlerin mali raporlarının dış denetim organınca denetleneceği ve denetim
görüşünün uluslararası denetim standartlarına göre yayınlanması gerektiği ifade edilmiştir 10. İlgili kamu
idaresince hazırlanan devlet mali istatistiklerinin bağımsız dış denetime tabi tutulması saydamlık ve
hesap verilebilirlik açısından bir gereklilik olarak görülmektedir.
Bu açıklamalar çerçevesinde devlet muhasebe sisteminin yönetimi, politikasının oluşturulması ve devlet
mali istatistiklerinin hazırlanması bakımından gerekli yasal altyapının oluşturulduğu söylenebilir.
Bakınız Devlet Muhasebe Standartları Kurulunun Yapısı ve Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik.
Ulusal istatistikler konusunda 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu göre TÜİK tek yetkili kuruluştur.
7 5018 sayılı Kanun Madde 53/2.
8 Ulusal Hesap Sistemleri 2008-UN (SNA 2008), Avrupa Hesap Sistemi 1995 (ESA 95) ve Devlet Mali İstatistikleri El Kitabı
2001-IMF (GFSM 2001)
9 Manuel on Fiscal Transparency, http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual/sec04b.htm, Mart 2001, IMF.
10 Fiscal Transparency Code(Draft), http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2013/cr13209-draftFTC.pdf, IMF.
5
6
3
III. DEVLET MALİ İSTATİSTİKLERİNİN SAYIŞTAYCA DENETLENMESİNİN ÖNEMİ
Genel yönetim sektörüne ilişkin devlet mali istatistiklerinin konsolidasyonu ve kamuoyu ile paylaşılması
öncelikle saydamlık ve hesap verilebilirlik açısından hem yurtiçi kullanıcılar hem de yurtdışı kullanıcılar
açısından önemlidir.
Maliye Bakanlığınca merkezi yönetim sektörü için aylık, genel yönetim sektörü için üçer aylık ve yıllık
dönemler itibariyle hazırlanıp paylaşılan mali tablolar ve istatistiksel raporlar iç paydaşlarca
kullanılmaktadır. Burada üzerinde durulması gereken en önemli husus hazırlanan rapor ve tabloların
doğruluğuna ilişkin güvenin oluşmasıdır. 5018 sayılı Kanunun 54’ncü maddesinin özü esasında budur.
Tek taraflı olarak Bakanlıkça hazırlanan ve paylaşılan rapor ve tabloların konusunda yeterli ve yetkili bir
dış denetim organı olan Sayıştay tarafından düzenli olarak denetlenmesi ve denetim sonucunun veri
kullanıcıları ile paylaşılması bu güveni sağlayacak temel unsurdur.
Bakanlıkça hazırlanan rapor ve tablolar sadece yurtiçi paydaşlarca kullanılmamaktadır. Avrupa Birliğinin
üye ve aday ülkelere ilişkin istatistiklerini derleyen EUROSTAT her yıl genel yönetim sektörüne ilişkin
boş tablolar (Excessive Deficit Procedure-EDP) göndererek doldurulup kendisine iletilmesini
istemektedir. Aynı şekilde IMF GFS Tablolarını (Government Finance Statistics-GFS) her yıl ülkelerden
toplayarak Devlet Mali İstatistikleri Yıllık Kitabı (Government Finance Statistics Yearbook)
hazırlamaktadır. Yurtdışı paydaşlar Bakanlıkça hazırlanan mali rapor ve istatistiksel tabloları Bakanlıkça
yayınlanan veya yukarıda bahsedilen kuruluşların kaynaklarından takip etmektedirler. Bu bakımdan
Bakanlıkça hazırlan istatistiksel tabloların doğruluk ve güvenilirliğinin bağımsız bir dış denetim organı
olan Sayıştay tarafından denetlenmesi yurtdışı kullanıcıları da yakından ilgilendirmektedir.
Bakanlıkça genel yönetim sektörü için hazırlanan mali rapor ve istatistiklerin hazırlanma, yayımlanma,
doğruluk, güvenilirlik ve önceden belirlenmiş standartlara uygunluk bakımından Sayıştay tarafından
denetlenmesi ve denetim sonucunun paylaşılması güven sorununu çözebilecek tek yoldur.
IV. MALİ İSTATİSTİKLERİ DEĞERLENDİRME RAPORUNUN (2012) DEĞERLENDİRİLMESİ
Sayıştay tarafından hazırlanan Devlet Mali İstatistiklerini Değerlendirme Raporu-2012 daha önce de
ifade edildiği gibi, Maliye Bakanlığı, saydamlık ve hesap verilebilirlik ve yurtiçi ve yurtdışı paydaşlar-veri
kullanıcıları açısından oldukça önemli olduğu daha önce belirtilmişti.
Raporu incelendiğinde düzenlenme şekli ve kapsamının iyi tasarlandığı; ulusal ve uluslararası mevzuat
konularında değerlendirmeler yapıldığı görülmektedir. Ancak Raporda denetimin kapsamı, bütçe
uygulama sonuçları-faaliyet sonuçları ayrımı, mevcut yasal düzenlemelerin yeterliliği, veri kirliliği,
denetime konu rapor ve istatistiksel verileri hazırlayanların bilgi ve becerileri ile bürokratik ve siyasi
etkilere karşı ne kadar dirençli olabilecekleri konularında yeterli değerlendirmede bulunulmadığı
görülmektedir.
4
IV.1 Mali istatistiklerinin denetiminin kapsamı
5018 Sayılı Kanunun 54’ncü maddesine paralel olarak 6085 sayılı Sayıştay Kanununun “Mali
istatistikleri değerlendirme raporu” başlığını taşıyan 40’ncı maddesinde “(1) Maliye Bakanlığınca
yayımlanan bir yıla ait malî istatistikler izleyen yılın mart ayı içinde; hazırlanma, yayımlanma, doğruluk,
güvenilirlik ve önceden belirlenmiş standartlara uygunluk bakımından denetim grup başkanlıklarınca
değerlendirilir. (2) Bu amaçla düzenlenen değerlendirme raporu, Sayıştay Başkanınca Rapor
Değerlendirme Kurulunun görüşü de alındıktan sonra Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur ve Maliye
Bakanlığına gönderilir. Bu raporda yer alan değerlendirmelere ilişkin olarak Maliye Bakanı gerekli
önlemleri alır” hükümlerine yer verilmiştir.
Raporda devlet mali istatistikleri konusunda yapılacak denetimin neleri kapsayacağı konusundaki
daraltıcı bir yorumda bulunulmuştur. Raporda “Aylık ve üçer aylık istatistiklerin geçici verilere
dayanmaları ve son periyod istatistiklerinin aynı zamanda yıllık istatistikleri oluşturmaları nedenleriyle
Sayıştayın mali istatistikleri değerlendirme sorumluluğunun, Resmi İstatistik Programında ismen sayılan
ve yıllık periyotlarla hazırlanarak/derlenerek yayımlanan merkezi yönetim ve genel yönetime ilişkin
mizan, bütçe uygulama sonuçları tablosu, gelir-gider (faaliyet) tablosu, nakit akım tablosu ile yıllık
bilanço, genel yönetime ilişkin fonksiyonel harcama tablosu ve genel yönetim mali istatistiklerini
kapsadığı değerlendirilmektedir” denilmektedir.
Bu değerlendirme 5018 sayılı Kanunun 54’ncü maddesinin amacına ve özüne uygun değildir.
Maddedeki amaç, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanuna göre çıkarılan Yönetmeliklerin düzenlenmesini
zorunlu kıldığı bütün rapor ve tabloların incelenmesi ve doğru ve güvenilir olup olmadıklarının
belirlenmesi ve varılan sonucun kamuoyuyla paylaşılmasıdır. Maddenin Resmi İstatistik Programı ilgisi
yoktur. Bakanlıkça bir yıl boyunca ve yılsonunda hazırlanan 11 ve kamuoyu ile paylaşılan bütün mali
istatistik ve raporların bağımsız bir dış denetim organınca denetlenmesi, eksikliklerin ve yanlışlıkların
belirlenmesi ve hazırlanan raporların kullanıcılarına doğruluk ve güvenilirlikleri konusunda mesaj
verilmesi amaçlanmıştır.
Aylık dönemler itibariyle hazırlanan ve kamuoyu ile paylaşılan raporlar da paydaşlarca kullanılmaktadır.
Bunların Sayıştay denetimin dışında tutulması saydamlık ve hesap verilebilirlik açısından doğru bir
yaklaşım değildir. Zaten 53’ncü maddede merkezi yönetime dahil kamu idarelerinin aylık olarak, genel
yönetime ilişkin olanların ise üçer aylık dönemler itibariyle yayınlanması zorunluluğu hüküm altına
alınmıştır 12. Kanunda merkezi yönetim için aylık, genel yönetim sektörü için üçer aylık raporlama
dönemleri kabul edilmiştir. 54’ncü maddenin birinci paragrafındaki “bir yıla ait mali istatistikler” kavramı
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ve Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde sayılan ve bir yıl
boyunca düzenli olarak hazırlanan ve yayınlanan her türlü raporları ifade etmek için kullanılmıştır.
Yukarıda açıklanan nedenlerle Sayıştayın mali istatistiklerin denetiminde kapsam bakımından dikkate
alacağı asıl düzenlemeler 5018 Kanun ve bu Kanuna göre çıkarılan uygulama yönetmelikleri olmalıdır.
Bu yönetmeliklerde hazırlanması ve yayınlanması zorunlu kılınan ve hatta zorunlu olmasa bile rapor,
Bunun dışında Sayıştay başka raporların saydamlık ve hesap verilebilirliğin sağlanması, uluslararası ve ulusal standartlar
ve ihtiyaçlar kapsamında hazırlanmasını da önerebilir.
12 Burada ifade edilen merkezi yönetim için aylık, genel yönetim için üçer aylık dönemler itibariyle rapor ve istatistik hazırlama
zorunluluğu Avrupa Birliği (ESA95), IMF (GSFM 2001) ve Birleşmiş Milletler(SNA-2008) tarafından hazırlanan
düzenlemelerde kabul edilen uluslararası genel kabul gören veri yayınlama süreleridir.
11
5
tablo vb adlarla kamuoyu ile paylaşılan bütün rapor ve tabloların denetime tabi tutulmasının gerekli
olacağı düşünülmektedir.
2011/2630 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki 2012-2016 yıllarına ilişkin Resmi İstatistik Programı, Avrupa
Hesap Sistemi (ESA95), Devlet Mali İstatistikleri (GFS 2011 IMF), Ulusal Hesap Sistemleri (SNA2008,
Birleşmiş Milletler) gibi diğer uluslararası standartlardaki düzenlemeler Sayıştay denetiminde Bakanlıkça
yayınlanan raporların denetlenmesi ve kapsam ve içeriklerinin karşılaştırılmasında referans alınabilir.
Ancak bunlar denetiminin kapsamının sınırlandırılmasına gerekçe oluşturmamalıdır.
IV.2 Bütçe uygulama sonucu raporları ve faaliyet sonucu raporları ayrımı
Ülkemizde genel yönetim sektörüne ilişkin devlet muhasebe sistemi bütçe uygulama sonuçlarını
gösteren “bütçe muhasebesi” ve faaliyet sonuçlarını gösteren “mali muhasebe” diye ikili bir ayrım
üzerine kurulmuştur. Bu ikisi arasındaki temel fark bütçe muhasebesinin nakit esasına mali
muhasebenin tahakkuk esasına dayanmasıdır. Bütçe raporları ile faaliyet raporları arasındaki, nakit
hareketleri dışında, önemli fark bütçe muhasebesinde sermaye giderleri ve varlık edinimi için yapılan
harcamaların bütçe gideri olarak kaydedilmesine karşılık mali muhasebede ilgili varlık hesabına
kaydedilmesi; faaliyet gideri olarak muhasebeleştirilmemesidir. Bu durumda bütçe uygulama sonucu ile
faaliyet sonucu arasında bütçe muhasebesi ve mali muhasebe ayrımından kaynaklanan önemli
farklılıklar ortaya çıkmaktadır.
Raporda maddi duran varlıkların kaydı ve raporlanması konusundaki sıkıntılardan bahsedilmiştir. Ancak
bu sıkıntıların faaliyet sonucuna olan olumsuz etkilerine ve alınması gereken tedbirlere değinilmemiştir.
5018 sayılı Kanunun 53/2’nci maddesinde merkezi yönetim kapsamına dahil kamu idarelerinin mali
istatistiklerinin aylık, genel yönetim kapsamına dahil kamu idarelerinin mali istatistiklerinin ise üçer aylık
dönemler itibariyle yayınlanacağı hüküm altına alınmıştır. Bakanlıkça nakit esaslı genel yönetim bütçe
istatistikleri üçer aylık dönemler itibariyle yayınlanmasına karşılık faaliyet sonuçları henüz
yayınlanmamaktadır. Raporda bu konuya değinilmemiş; Bakanlığın genel yönetim faaliyet sonuçlarının
üçer aylık dönemler itibariyle yayınlanması konusunda nasıl bir yol haritası olduğuna yer verilmemiştir.
IV.3 Mali istatistikler konusunda mevcut yasal düzenlemelerin değerlendirilmesi
Raporda esas alınan yasal düzenlemelerden bahsedilmiştir. Ancak bunların ulusal ihtiyaçları karşılayıp
karşılamadığı ve uluslararası genel kabul görmüş standart ve ilkelere uygunluğu değerlendirilmemiştir.
Daha önce de ifade edildiği gibi ülkemizde Sayıştayın kaynağını anayasa ve kuruluş kanunundan alan
önemli bir dış denetim fonksiyonu vardır. Böyle güçlü bir dış denetim organının sadece mevcut yasal
düzenlemelere göre hazırlanan mali istatistikleri değil; istatistiklerin hazırlanmasına dayanak teşkil eden
düzenlemelerin ulusal ve uluslararası standartlara ve ihtiyaçlara uygun ve yeterli olup olmadığının
özellikle sorgulanması gerekir.
IV.4 Sayıştay’ın Maliye Bakanlığı Denetim Raporu (2012)
Sayıştayca hazırlanan Maliye Bakanlığı 2012 Denetim Raporunda;
 Bakanlık tarafından 2012 yılına ilişkin olarak bilgi ve belgelerin 2013 yılı Şubat ayı sonuna
kadar sunulması gerekirken ancak 12.4.2013 tarihinde sunulabildiği; bunlardan bilanço ve
6
kesin mizan olarak gönderilen belgelerin mali tablo olarak kabul edilmesinin mümkün
bulunmadığı,
 Maliye Bakanlığı mali tablolarından bilanço ve kesin mizanın denk olmaması ve gerekli şekil
şartlarını taşımaması nedeniyle Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğine aykırı olduğu ve
gerçek durumu yansıtmadığının tespit edildiği,
 Hazine tüzel kişiliğine ait maddi duran varlıklar ve taşınırların kaydı, yönetimi ve
raporlanmasında önemli eksiklikler bulunduğu ve gerçeği yansıtmadığı,
Konularındaki önemli eleştirilerde bulunulmuştur. Yukarıda eleştiri konusu yapılan hususlar mali
istatistiklerin hazırlanmasını da olumsuz etkileyen hususlardır. Raporun hazırlanmasında söz konusu
tespitlere ve bunların devlet mali istatistiklerine nasıl yansıdığı hususlarının değerlendirilmediği
anlaşılmaktadır.
IV.5 Mali istatistiklerin doğruluk ve güvenilirliği
Devlet mali istatistiklerinin Sayıştay denetimine tabi tutulmanın esas amacı devlet mali istatistiklerin
doğrululuğu ve güvenilirliği konusunda kamuoyuna güven vermektir. Mevcut koşullarda doğruluk ve
güveni olumsuz etkileyen hususların Sayıştay tarafından tespit edilmesi ve nasıl çözülebileceği
konusunda idareye yol gösterilmesi gerekir.
Raporun 2012 Mali İstatistiklerin Değerlendirilmesi ana başlığı altında A.3 ve B.3’de yer alan
“Doğrululuk ve Güvenilirlik Bakımından Değerlendirme” alt başlıkları altında “mali tablolar henüz daireler
itibariyle Sayıştaya sunulamadığından ve idarelerin mali tablolarına ilişkin önceki yıllar mali denetim
görüşleri konusunda yeterli bilgi ve veri birikimi olmadığından doğruluk ve güvenilirliğe ilişkin
değerlendirme yapılamamıştır” açıklamalarına yer verilmiştir. Bu sonuç bir taraftan Bakanlık için ağır bir
eleştiri olup diğer yandan veri kullanıcıları için de mali istatistiklerin doğrululuğu ve güvenilirliği
konusunda şüphe uyandıran bir tespittir. Oysa, genel yönetim faaliyet sonuçlarını bir kenara bırakırsak,
eksikliklerine rağmen hazırlanan bütçe istatistikleri ve raporlarının kesinlikle belirli bir doğruluk ve
güvenilirlik derecesi vardır. En azından Sayıştayın bunu tespit edip belirlemesi 13 doğruluk ve güvenilirliği
olumsuz etkileyen hususların da tespit edilerek idareye yol gösterilmesi; bir sonraki yıl yapılacak
denetimde de önceki yıl yapılan tespitlerin ne kadar düzeltildiğinin takip edilmesi gelecek yıllarda daha
kaliteli istatistiksel raporlar hazırlanması için Bakanlık tarafından gerekli tedbirlerin alınması açısından
önemli bir yöntemdir.
IV.6 Kavramsal tanımlar ve genel yönetim sektörünün kapsamı
Raporun A.4) Önceden Belirlenmiş Standartlara Uygunluk Bakımından Değerlendirme başlığı altında
yer alan 1. Sektörel sınıflandırmaya uygunluk alt başlığı altında Birleşmiş Milletler Ulusal Hesaplar
Sisteminin (SNA 2008) revize edilmiş 2008 versiyonu kullanılmasına rağmen 1993 versiyonuna atıfta
bulunulmuştur. Sayıştay denetimindeki amaçlardan birisi de devlet mali istatistikleri konusundaki
IMF tarafından hazırlana istatistik yıllığı (Government Finance Statistics Yearbook) ve Avrupa Birliği-EUROSTAT
tarafından ülke istatistikleri hazırlanmaktadır. Bu istatistiklerin doğruluk derecesinde de sorunlar var. Ancak her yıl daha da
iyileştirilmesi için çaba harcanmaktadır. Ülkemizde de bir noktadan başlanılması her yıl, Sayıştay denetiminde yapılan
eleştiriler giderilerek iyileştirilmesi için çaba harcanması belirli bir süre sonra çok iyi bir seviyenin yakalanılmasını
sağlayacaktır.
13
7
dünyadaki gelişmelerin takip edilmesi ve gerekli düzeltmelerin yapılması konusunda idareye yol
gösterilmesidir.
Yine aynı başlık altında kamu işletmelerinin mali verilerini derleyen ve raporlayan Hazine Müsteşarlığı
çalışmalarının kapsamı ile genel yönetim sektörü mali istatistiklerini derleyen Maliye Bakanlığı
çalışmalarının kapsamı arasında uyumsuzluklar olduğunun tespit edildiği belirtilmiş ve devam eden
paragrafta örnek olarak Maliye Bakanlığının çalışmalarında doğru bir yaklaşımla “bütçe dışı kurumlar”
olarak genel yönetim mali istatistikleri içinde yer alan bütçe dışı fonlar, döner sermaye işletmeleri ve
TRT’nin verileri aynı zamanda “kamu işletmesi” olarak KİT raporlarında da yer almaktadır eleştirisi
yapılmıştır.
5018 sayılı Kanunun Maliye Bakanlığına verdiği görev genel yönetim sektörüne dahil kamu idarelerinin
devlet mali istatistiklerinin derlenmesidir. Kamu şirketleri bu kapsamın dışındadır. SNA2008 ve ESA95’te
genel yönetim sektöründe sayılma kriteri ayrı ayrı belirlenmiştir. Özellikle ESA95’e göre eğer devlet
tarafından kontrol edilen bir yönetsel birim vergiler hariç maliyetlerinin %50 ve daha fazlasını kendi satış
gelirleri ile karşılıyorsa piyasa üreticisidir ve kamu şirketi olarak sınıflandırılır. Bu durumda genel yönetim
sektörüne dahil edilmez. Doğal olarak ticari esaslara göre doğrudan pazar için mal ve hizmet üretmek
üzere genel yönetime dahil idarelerce kurulan sermaye şirketleri bu ölçüye tabi tutulmadan kamu şirketi
sayılırlar. Bu sınıflandırmaya göre TRT başta olmak üzere kamu şirketlerinin genel yönetim sektörü
dışında tutulması gerekir. Büyükşehir belediyelerine bağlı ASKİ, İSKİ ve EGO gibi idarelerin de ayrı
bütçesi, gelirleri, giderleri, muhasebesi ve bağlı oldukları idareden ayrı bağımsız karar alma yetkileri
vardır. Bu açıdan değerlendirildiğinde, yukarıda açıklanan ölçüte göre, bu idarelerin durumunun tekrar
değerlendirilmesi ve %50 ölçüsü gerçekleştiğinde genel yönetim sektörünün dışında kamu sektörünün
içinde sınıflandırılması gerekir.
Sayıştay’ın yukarıda sayılan türde kavramsal tanımlama ve sektörel sınıflandırmaları dikkate alarak
devlet mali istatistiklerinin kapsamını ve kavramsal tanımlama ve sınıflandırmaların ulusal ve
uluslararası genel kabul görmüş uygulama ve düzenlemelere uygunluğunu da değerlendirmesinin
gerekli olduğu düşünülmektedir.
IV.7 Veri kirliliği konusu
Ülkemizde yaşanan önemli sıkıntılardan birisi de “birden fazla kamu idaresinin aynı konuda veri
yayınlaması” anlamına gelen veri kirliliğidir. Veri kirliliği konusu Sayıştayın özellikle üzerinde durması
gereken bir konudur. Bütçe uygulama sonuçları(bütçe gelirleri, bütçe giderler) konusunda Maliye
Bakanlığı içinde Muhasebat Genel Müdürlüğünün yanında Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ve
Gelir İdaresi Başkanlığı mali rapor ve istatistikler yayınlamaktadır. Devlet borçları ve garantiler
konusunda da Hazine Müsteşarlığı rapor ve tablolar yayınlamaktadır.
5018 sayılı Kanun devlet mali istatistiklerinin hazırlanması ve yayınlanması konusunda Maliye
Bakanlığına görev vermiştir. 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye göre Bakanlık içindeki iş
bölümünde bu görev Muhasebat Genel Müdürlüğü’nündür. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğine
göre düzenlenmesi gereken bütün rapor ve istatistiklerin Muhasebat Genel Müdürlüğünce hazırlanması
ve tek bir kaynaktan kullanıcılara sunulması gerekir. Bakanlık içinde veya dışındaki idarelerce hazırlana
rapor ve istatistiksel verilerin referans gösterilmeden veya aynı veya kısmen değiştirilerek başka
kaynaklardan servis edilmesi veri kirliliği oluşturmaktadır. Böyle durumda diğer birimler kendi web
8
sayfalarında Muhasebat Genel Müdürlüğünce hazırlanan raporlara link vermeli ve raporları kısmen veya
tamamen kullandıklarında asıl kaynağı referans olarak gösterilmelidir. Bu durum politika oluşturan
idarelerin Muhasebat Genel Müdürlüğünce hazırlanan veri ve raporları kullanarak sonuçların
değerlendirilmesi veya kurumsal olarak ihtiyaç duyulan başka raporları hazırlamalarına engel değildir.
Muhasebat Genel Müdürlüğü veri üreten diğerleri ise veri kullanan-politika belirleyen birimlerdir.
Uygulamada bu ayrımın görev çakışması yaratmayacak şekilde belirlenmesi gerekir.
Sayıştay Raporda yukarıda belirtilen şekilde var olan veri kirliliğine dikkat çekmemesi ve çözülmesi
konusunda öneride bulunmaması eksik kalmıştır.
IV.8 Mali istatistiklerinin hazırlanmasında bürokratik ve siyasi etkilerin analizi
Devlet mali istatistiklerine güvenin sağlanması konusunda önemli bir konu da, gerek Kanunda gerekse
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde belirtildiği üzere, istatistiklerin yeterli eğitim almış, idari ve
siyasi etkilerden uzak, bağımsız personel tarafından hazırlanması ve hiçbir bürokratik ve siyasi etki ve
müdahaleye maruz kalmadan paylaşılmasıdır. Bu elde edilen sonuçların ilgili daire tarafından gerekli
teknik kontroller yapıldıktan sonra, bürokrasiyi temsil eden üst yöneticiler ve siyasi otoriteyi temsil eden
bakan yardımcısı veya bakan gibi mercilerin iznine gerek kalmadan, doğrudan kamuoyu ile
paylaşılabilmesi anlamına gelmektedir.
Raporda devlet mali istatistiklerinin hazırlanması sürecinde görev ve sorumluluk alan memurların
nitelikleri, yeterli olup olmadıkları ve siyasi ve bürokratik etkilere açık olup olmadıklarının tartışılmadığı
görülmektedir.
V. SONUÇ
Devlet yönetiminde etkinlik ve verimliliğin arttırılması ve kamu yönetiminde yıllar itibariyle iyileştirmeler
yapılmasında dış denetimin önemli bir fonksiyonu vardır. Dış denetimin önemli bir fonksiyonu da kamu
idarelerine saydamlık ve hesap verilebilirliğin sağlanması için hizmetlerin sunumunda nitelik ve niceliğin
arttırılması için yol göstermektir.
Sayıştayca hazırlanan 2012 Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu Maliye Bakanlığınca hazırlanan
devlet mali istatistiklerine olan güvenin arttırılması, saydamlık ve hesap verilebilirliğe katkısı açısından,
hem Bakanlık hem de hazırlanan verileri kullanan paydaşlarca çok önem verilmesi, dikkate alınması ve
takip edilmesi gereken bir rapordur.
Diğer yandan da mali istatistiklerin dış denetime tabi tutulmasında asıl amacın hazırlanan verilerin
doğruluğu ve güvenilirliği konusunda, ulusal ve uluslararası gelişmeler, düzenlemeler ve ihtiyaçlar
dikkate alınarak değerlendirilmesi, veri kullanıcılarına bunların doğruluk ve güvenilirlik konusunda somut
bir mesaj vermek olduğu gözden kaçırılmaması gerekir. Mali raporların dış denetime tabi tutulmasının
amacı idare tarafından hazırlanan mali raporlara güvenilirliğinin arttırılmasıdır14.
Addressing Unit 3BACF Accounting & Finance:The role and function of external auditors, The Institute of Chartered
Accountants in Australia, sayfa3, www.charteredaccountants.com.au/.../The%20r.
14
9
Sayıştay tarafından hazırlanan Raporda devlet mali istatistiklerinin kapsamı yanlış değerlendirilerek
daraltılmış; bunun yanında sektörel sınıflandırma, doğruluk ve güvenilirlik derecesi, veri kirliliği,
memurların bürokratik ve siyasi etkilere açık olup olmadığı gibi konuların değerlendirilmesi
yapılmamıştır. 5018 sayılı Kanunun 54’ncü maddesinin amacı yasal düzenlemelerle Maliye
Bakanlığınca aylık, üç aylık ve yıllık olarak hazırlanması zorunlu kılınan, saydamlık ve hesap
verilebilirliğin sağlanması amacıyla kamuoyu ile paylaşılan, bütün mali istatistiklerin dış denetime tabi
tutulmasıdır. 5018 sayılı Kanunda asıl olarak istatistiklerin merkezi yönetim için aylık, genel yönetim için
üçer aylık yayınlanma dönemleri kabul edilmiştir. Buradan mali istatistiklerin yayınlanma döneminin yıllık
olduğu sonucu çıkmamaktadır.
Raporda devlet mali istatistikleri konusunda yapılan yasal düzenlemelerin denetim dışında bırakılması
doğru değildir. Gelecek yıllarda denetim döneminde yürürlükte olan kanun, tüzük, yönetmelik, tebliğ,
genelge gibi devlet mali istatistiklerinin hazırlanmasına yön veren bütün düzenlemelerin ulusal ve
uluslararası gelişmelere ve ihtiyaçlara uygunluğu gözden geçirilmeli ve düzeltilecek veya iyileştirilecek
hususlar raporda belirtilmelidir.
Raporda eksik kalan, eleştiri konusu yapılmayan başka bir hususta “veri kirliliği” konusudur. Gelişmiş
ülkelerde birden fazla kamu idaresinin aynı konuda aynı verileri yayınlaması veri kirliliği olarak
tanımlanmakta ve bunun saydamlık ve hesap verilebilirliği olumsuz etkilediği ifade edilmektedir15.
Ülkemizde de 5018 sayılı Kanun ve diğer ikincil düzenlemelere göre hazırlanması zorunlu kılınan mali
rapor ve istatistiklerin tek bir veri kaynağından paylaşılması konusunda gerekli tedbirlerin alınması
gerekmektedir. Bu konuyu bağımsız anayasal dış denetim organı olan Sayıştayın özellikle sorgulaması,
sahip çıkması ve yol göstermesi gerekir.
Raporda üzerinde durulması gereken en önemli konu “doğruluk ve güvenilirlik” konularında bir
değerlendirme yapılamayacağına ilişkin sonuçtur. Devlet mali istatistiklerinin Sayıştay tarafından
denetlenmesinin asıl amacı doğruluk ve güvenilirlik konusunda kullanıcılara mesaj vermektir. Rapordaki
doğruluk ve güvenilirlik konusunda değerlendirme yapılamadığına ilişkin ifadeler hem Maliye Bakanlığı
hem de veri kullanıcıları açısından çok ağır bir değerlendirmedir. Özellikle bütçe uygulama sonuçları
hem merkezi yönetim hem de genel yönetim sektörü için düzenli olarak hazırlanmaktadır.
Sayıştay’ın 2012 Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu devlet yönetiminde saydamlık ve hesap
verilebilirlik açısından önemli bir başlangıçtır. Gelecek yıllarda yukarıda sayılan eleştirilerin de dikkate
alınarak yapılan denetim ve denetim sonucunda hazırlanacak raporların devlet mali istatistiklerin
hazırlanmasında veri kalitesinin arttırılması ve bunları kullananlar nezdinde de doğruluk ve güvenilirliğin
sağlanmasına önemli katkılar sağlayacağı umut edilmektedir.
Ülkemizde 2005 yılında çıkarılan ve Türkiye İstatistik Kurumuna ulusal istatistik hazırlama ve yayınlama konusunda
Türkiye İstatistik Programının hazırlanması konusunda yetkilendiren 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunun çıkarılmasının
amacı budur.
15
10
Yararlanılan kaynaklar:
123456789-
….
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve ikincil düzenlemeler.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu.
5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu.
2011/2630 sayılı BKK eki 2012-2016 yıllarına ilişkin Resmi İstatistik Programı.
2012 Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu, Sayıştay, Eylül 2013.
2012 Maliye Bakanlığı Raporu, Sayıştay, Eylül 2013.
System of National Accounts, 2008, UN.
Maual on Fiscal Transparency, http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual/index.htm, 23 March
2001, IMF.
10- Fiscal Transparency Code, http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2013/cr13209-draftFTC.pdf, son
erişim 3.7.2014, IMF.
11- Purpose & Objectives of Auditing Financial Statements, http://accountingsimplified.com/audit/introduction/purpose-of-audit.html, son erişim 3.7.2014. Accounting Simplified.
12- European System of Integrated Accounts, 1995, EUROSTAT, Avrupa Birliği.
13- Government Finance Statitistics Manual 2001, Uluslararası Para Fonu, IMF.
14- Report From The Comission To The Council and The European Parliament, COM(2013) 114, 6.3.2013,
Brussels.
15- Overview and Comparison of Public Accounting and Auditing Practices in the 27 EU Member
States(Prepared for Eurostat), 19 Aralık 2012, ERNSTYOUNG.
11
Download

Raporun Tamamını Okumak İçin TIKLAYINIZ