Uluslararası Örgütler
Mehmet Emin Çağıran, Turhan Kitabevi, Ankara, 2013, 458 Sayfa.
Buğra SARI*
Mehmet Emin Çağıran’ın kaleminden çıkan Uluslararası Örgütler adlı eser
uluslararası sistemde devletlerin ardından en önemli aktörler olarak ortaya
çıkan uluslararası örgütleri detaylı bir biçimde incelemektedir. Eserinin önsözünde belirttiği gibi Çağıran incelemesini uluslararası alanda çok sayıda bulunan ve sayıları giderek artan, aynı zamanda kurumsal yapıları, yetkileri ve
faaliyet alanları çok büyük çeşitlilik gösteren uluslararası örgütlerin tamamını
kavrayabilecek bir yaklaşım geliştirme gayesiyle yürütmüştür. Bu özelliğiyle
Çağıran’ın Uluslararası Örgütler’i özellikle Türkçe literatürde uluslararası ilişkiler disiplini içerisinde ortaya çıkmış uluslararası örgütler konulu eserlerden
ayrılmaktadır. Uluslararası alanda belli başlı uluslararası örgütleri örnekleyerek bunları detaylandıran çalışmaların aksine Çağıran eserinde, uluslararası
örgütlerin ortak özelliklerini (bunun yanında değişik birçok örgütlerde görülen çeşitlilikleri), kurumsal yapılarını, karar alma mekanizmalarını, uluslararası sistemdeki yerlerini ve sistem içerisindeki devletlerle olan ilişkilerini
tanımlamaya ve tanıtmaya çalışmaktadır. Bu yüzden Uluslararası Örgütler,
uluslararası örgütler konusunda uluslararası ilişkiler lisans ve yüksek lisans
düzeylerinde ders kitabı olma özelliği taşımaktadır.
Uluslararası Örgütler’in içeriğine bakıldığında, eser toplam 8 bölümden
oluşmaktadır. Bu bölümlerin hepsi uluslararası örgütlerin ortak özelliklerini
irdelemekte ve örgütlerin çeşitliliklerinden doğan farklılıkları ve istisnai durumları örnekleriyle okuyucuya sunmaktadır. Eserin I. bölümü uluslararası
*
Arş. Gör., Uluslararası İlişkiler Bölümü, Gazi Üniversitesi; Doktor Adayı, Uluslararası İlişkiler
Bölümü, Bilkent Üniversitesi. E-posta: [email protected]
174
Kitap Tahlilleri / B. Sarı
örgütlerin mahiyetini tartışmakta ve bunu yaparken uluslararası örgüt mefhumunu tanımlamakta, uluslararası örgütlerin uluslararası sistemdeki yeri ve
rolünü incelemekte ve uluslararası örgütler ile diğer uluslararası kuruluşlar
arasındaki farkları sorgulamaktadır.
II. bölüm çalışmaya tarihsel bir perspektif kazandırarak uluslararası örgütlerin ortaya çıkışı ve tarihsel gelişimlerine değinmektedir. III. bölüm ise uluslararası örgütleri temel olarak 3 kategori çerçevesinde sınıflandırmaktadır. Bu
bölümde Çağıran, literatürde çeşitli sınıflandırmalardan bahsetmekte, fakat
uluslararası örgütleri genel ve özel yönleriyle tanıtmayı amaçladığını belirterek örgütlerin tamamını her birinin baskın özelliklerini dikkate alarak gruplamaya olanak sağlayan klasik üçlü sınıflandırmayı tercih etmektedir. Klasik
üçlü sınıflandırmaya göre örgütler; i) üyelik ve faaliyet alanlarına göre evrensel
ve bölgesel örgütler, ii) faaliyet konularına göre siyasi, iktisadi, teknik vs. iii)
yetkilerine göre işbirliği ve bütünleşme örgütleri olarak ayrışmaktadır (s.70).
Eserin IV. bölümü uluslararası örgütlerin kuruluş süreci ve usullerini ele
almaktadır. Burada Çağıran, uluslararası örgütlerin kuruluşunda akdi bir temel (anlaşma) olmasının önemini vurgulamakta ve akdi temelin niteliği ve
şekli konusunu örnekler vererek detaylı bir biçimde tartışmaktadır. Çağıran
uluslararası örgütlerin kuruluşunda önemli bir aşama olarak addettiği akdi
temeli kurucu andlaşma olarak kabul etmektedir. Fakat Çağıran, kurucu andlaşmanın sadece örgütün ortaya çıkışını gösteren bir belge olmadığını, aynı
zamanda kendi deyimiyle,“örgütün işlevlerini, yetkilerini, statüsünü, faaliyet
alanlarını, kurumsal yapılarını, içeride organlar ve üyeler arasındaki, dışarıda
diğer uluslararası birimlerle ilişkilerini, kısaca, örgüt var olduğu sürece bütün
faaliyetlerini belirleyen ve sınırlandıran başlıca hukuki ve siyasi çerçeve” olduğunu söylemektedir (s.147). Bu yönüyle Çağıran’a göre kurucu andlaşma
bir uluslararası örgütü incelerken başvurulacak temel belgedir. Bu yüzden, IV.
bölüm kurucu andlaşma mefhumuna önemli bir yer ayırarak detaylı bir değerlendirme yapmaktadır.
V. bölüm uluslararası örgütlere üyelik konusunu incelemektedir. Bu manada bölüm, uluslararası örgütlere kimlerin üye olabileceğini, üyelik şartlarını,
usullerini, statülerini ve üyeliğin askıya alınması ve sona ermesi konularını
tartışmaktadır. Çağıran bu tartışmayı yaparken Birleşmiş Milletler, NATO,
Afrika Birliği, İslam İşbirliği Örgütü ve daha birçok uluslararası örgütü ele alarak bu örgütler arasındaki benzer ve farklı uygulamaları örneklendirmektedir.
Böylece okuyucular uluslararası örgütlerin temel ve kapsayıcı özelliklerini öğrenmenin yanı sıra pratikte uluslararası örgütler arasındaki uygulama ve yapı
çeşitliliğini de görme fırsatı yakalamaktadır.
175
Kitap Tahlilleri / B. Sarı
VI. bölüm uluslararası alanda uluslararası örgütlerin hukuki şahsiyetleri
üzerine yoğunlaşmaktadır. Bu bölümde Çağıran, uluslararası örgütlerin hukuki şahsiyetlerinin kaynağını, bu şahsiyetin mahiyeti ve sonuçlarını aktarmaktadır. Detaylandıracak olursak, Çağıran uluslararası örgütlerin hukuki şahsiyetini onların “alâmeti fârikası” olarak görmektedir. Yani hukuki şahsiyetleri
uluslararası örgütleri diğer uluslararası kuruluşlardan ayıran temel özellikleridir. Çağıran bu durumu “uluslararası örgütün uluslararası hukuk düzeninde
devletlerden ayrı, kendi iradesine göre hareket eden, haklara sahip olabilen ve
yükümlülükler üstlenebilen ‘bağımsız’ bir varlık olması şahsiyet sayesindedir”
diyerek açıklamaktadır (s.231).
Eserin VII. bölümü uluslararası örgütlerin kurumsal yapıları ve karar
alma süreçlerini değerlendirmektedir. Çağıran kurumsal yapının uluslararası örgütün maddi unsuru olduğunu belirtmektedir. Daha da açıklayıcı olması
bakımından, Çağıran’a göre “onu (uluslararası örgütü) meydana getiren irade
(kurucu andlaşma) ve uluslararası ve ulusal düzenlerde hareket ehliyeti veren nitelik (şahsiyet) deyim yerindeyse kurumsal yapı sayesinde ‘ete kemiğe’
bürünmektedir” (s.285). Buradan yola çıkarak VII. bölüm kurucu andlaşma
ve hukuki şahsiyet paralelinde uluslararası örgütlerin yetkilerini tartışmaktadır. Daha sonra Çağıran tarafından belirleme zorluğu belirtilse de tipik bir
uluslararası örgütte bulunan/bulunabilecek/bulunması gereken organlar ele
alınmaktadır. VII. bölüm tıpkı V. bölümde olduğu gibi uluslararası örgüt organlarını çeşitli uluslararası örgütleri örnek vererek tartışmaktadır.
Son olarak VIII. bölüm uluslararası örgütlerin idari ve mali düzenlerini
incelemektedir. Bu manada Çağıran, idari organları genel olarak incelemekte
ve tanımlamaktadır. Aynı zamanda uluslararası örgütlerin bütçeleri ve gelir
kaynakları gibi konuları da değerlendirmektedir.
Uluslararası Örgütler’in içeriğinin ardından eserin sade ve duru bir anlatımı olduğunu belirtmekte yarar vardır. Bu durum okuyucuların eseri kolayca okuyabilmesi ve kavrayabilmesini sağlayacaktır. Bunun yanında Çağıran,
uluslararası örgütler konusunu ele alırken temel olarak hukuki metinlerden
(Uluslararası Adalet Divanı ve Uluslararası Hukuk Komisyonu belgeleri),
uluslararası örgütlerin şartlarından ve uluslararası örgütler disiplini literatürü
içerisindeki temel eserlerden yararlanmıştır.1 Bu özelliğiyle Çağıran’ın Uluslararası Örgütler’i Türkçe uluslararası ilişkiler literatürü açısından özellikle
1
Çağıran’ın yararlandığı eserler kısaca şöyledir: Simma 1994; Amerasinghe 2005; Virally 1990;
Dupuy 1979; Dupuy 1998; vd.
176
Kitap Tahlilleri / B. Sarı
uluslararası örgütlerin teorisi bağlamında önemli bir açığı kapatma potansiyeli taşımaktadır.
Çağıran’ın Uluslararası Örgütler’i özellikle Türk uluslararası ilişkiler disiplini açısından önemli bir açığı kapatacak olmasına rağmen eserin hedef
kitlesinin uluslararası ilişkiler öğrencileri olması hasebiyle içeriğinde bir dezavantaj barındırmaktadır. Uluslararası örgütler konusunun uluslararası ilişkiler teorileri arasında önemli bir tartışma alanı olmasına rağmen Uluslararası Örgütler bu tartışmalara değinmemektedir. Hal böyle olsa da belirtildiği
üzere Uluslararası Örgütler, çok sayıda bulunan ve sayıları giderek artan, aynı
zamanda kurumsal yapıları, yetkileri ve faaliyet alanları çok büyük çeşitlilik
gösteren uluslararası örgütlerin tamamını kavrayabilecek bir yaklaşım geliştirme gayesiyle ortaya çıkmış bir eserdir. Bu yüzden eser uluslararası ilişkiler teorilerindeki uluslararası örgütler konusu üzerine yürütülen tartışmadan
çok uluslararası örgüt mefhumunun tanımı, ayırt edici özellikleri, uluslararası
sistemdeki işlevleri üzerine yoğunlaşmaktadır. Yine de eserinde yaptığı uluslararası örgütler tanımından yola çıkarak Çağıran’ın teorik duruşunu kestirmek mümkün görünmektedir. Yani Çağıran, aslında eserinde üstü kapalı bir
biçimde uluslararası örgütler konusu üzerinde yapılan teorik tartışmalardaki
duruşunu vurgulamaktadır.
Eserinde Çağıran uluslararası örgütleri şu şekilde tanımlamaktadır: “Uluslararası örgüt, belirli işlevleri yerine getirmek amacıyla anlaşmayla kurulan,
kurumsal yapısı ve kendine ait organları bulunan, uluslararası şahsiyeti olan
ve süreklilik arz eden devletler birliğidir” (s.6). Bu tanımdan yola çıkarak
Çağıran’ın uluslararası örgütleri kuran iradenin devletler olduğunu belirtmekte fakat örgütlerin kurulmalarıyla birlikte kendilerine münhasır şahsiyetleri
olduğunu belirttiği söylenebilir. Böylece uluslararası örgütlerin uluslararası
alanda devletler dışında aktör vasfı taşıyan yapılar olduğu anlamını çıkarmak
yanlış olmayacaktır. Zaten Çağıran bunu şu sözleriyle doğrulamaktadır:
Her şeyden önce uluslararası örgütler uluslararası ilişkilerde ‘devlet tekelini’ kırmışlardır. Devlet artık uluslararası alanın tek şahsı değildir; uluslararası örgütler yeni hukuki ve siyasi aktörler olarak bu alanda bir çeşitlenme
meydana getirmiştir. Bu yeni birimler, ayrıca, kurumsal yapıları, organlarının
yetkilerini, nasıl çalışacağını ve karar alma usullerini belirleyen anayasal hükümleri ile uluslararası toplumun ‘intersubjective’ ilişkilere dayanan özelliğini
değiştirmeye başlamışlardır. Böylece devletler mevcut meselelerini çözmek,
yeni durumlara uygun ortak kararlar almak için önceden belirlenmiş kurallara
göre ve daimi organlar aracılığıyla hareket edebilecekleri bir hukuki-siyasi zemine sahip olmuşlardır (s.13).
177
Kitap Tahlilleri / B. Sarı
Buradan hareketle, Çağıran’ın uluslararası örgütler tanımının ve örgütlerin
uluslararası sistemdeki yeri hakkındaki görüşlerinin uluslararası ilişkiler teorileri içerisinde yer alan “neoliberal kurumsalcılık (neoliberal institutionalism)”
yaklaşımının argümanları ile benzerlik gösterdiği söylenebilir. Bu manada,
neoliberal kurumsalcılığın öncülerinden Robert Keohane Çağıran’a benzer
biçimde, uluslararası kurumların devletlerle birlikte uluslararası sistemin
önemli aktörleri olduklarını, devletlere müzakere yapabilecekleri platformlar
sağladıklarını, öngördükleri kurallar sayesinde devletlerin davranışlarına yön
verdiklerini ve bunun dolaylı bir etkisi olarak devletlerin beklentilerini şekillendirdiklerini belirtmektedir.2
Bunun yanında, Çağıran uluslararası örgütlerin görev alanlarının sınırları
dahilinde uluslararası ilişkilerin yatay (anarşik) ve ademi merkeziyetçi (kendi
kendine yetme) yapısından kaynaklanan boşlukları doldurma özelliğinden ve
böylece devletlerarası ilişkilerin daha düzenli kurulmasına ve yürütülmesine
katkı sağladığından bahsetmektir (s.14). Benzer biçimde Keohane uluslararası
kurumların devletlerarasında bilgi akışını sağlayarak ve devletlerin taahhütlerinde durmalarını denetleyerek uluslararası sistemin anarşik yapısının etkilerini azalttığını iddia etmektedir (ss.9-11).
Uluslararası örgütlerin uluslararası sistemdeki yeri üzerine analizleri onu
her ne kadar neoliberal kurumsalcığa yaklaştırsa da Uluslararası Örgütler’de
yapılan tartışmaya yakından bakıldığında Çağıran’ın düşüncesinde aynı zamanda neorealist unsurların da önemli bir yeri olduğu anlaşılmaktadır. Bu
nüans Çağıran’ın bahsini ettiği “ilişkisel-kurumsal diyalektik” değerlendirmesinde gizlidir. Çağıran bu değerlendirmesini Dupuy’un (1979) uluslararası
toplum ve uluslararası örgütler üzerine yaptığı analizlere dayandırmaktadır.
Çağıran’ın kaleminden, “Dupuy’un deyişiyle uluslararası toplum uluslararası örgütlerle birlikte hem ‘ilişkisel’ hem de ‘kurumsal’ özelliklere aynı anda
sahip bir toplum haline gelmiştir” (s.14). Buradan çıkan anlama göre uluslararası örgütlerin olmadığı bir uluslararası toplum sadece devletlerarasında
cereyan eden ‘ilişkisel’ bir özelliğe sahip olacaktır. Çağıran’ı neorealist argümanlara yaklaştıran nokta da tam burada ortaya çıkmaktadır. Zira Çağıran
şöyle söylemektedir: “Uluslararası örgütlerin yetkileri, işlevleri, sayıları, uğraş
konuları ne kadar büyük ve çok olursa olsun, uluslararası sistem esasta egemen devletlerden oluşan bir sistem olarak kalacaktır. İlişkisel-kurumsal diya2
Robert Keohane, “Neoliberal Institutionalism: A Perspective in World Politics”, içinde Robert
O. Keohane ve S. Hoffman, (Der.), International Institutions and State Power: Essays in
International Relations Theory, (New York: Westview Press, 1989), s.2.
178
Kitap Tahlilleri / B. Sarı
lektiğinde ilişkisel boyut daima bulunacak ve belirleyici olacaktır” (s.14). Bu
bağlamda, Çağıran’ın uluslararası örgütlerin devletlerin yanında uluslararası
aktörler olarak ortaya çıktığını kabul etse de bu aktörlerin etki kapasitelerinin
ve kabiliyetlerinin egemen devletler karşısında kısıtlı olduğunu düşündüğünü
söyleyebiliriz. Zaten bu düşünce Uluslararası Örgütler’de açık bir şekilde ifade
edilmektedir:
Uluslararası ilişkilerin giderek artan bir şekilde kurumsal nitelik kazanıyor
olması, yani uluslararası örgütler içerisinde, bu örgütlerin kurallarına, usullerine uygun olarak yapılıyor olmasını ve uluslararası örgütlerin uluslararası
ilişkilere kararlarıyla müdahil olmasını devletlerin bu örgütlere tabi olması
şeklinde yorumlamak son derece hatalıdır. Uluslararası ilişkilerin tabiatında
merkezkaçlık, çok taraflılık ve mutlak manada kurumsallaşmaya karşı bir direniş vardır. Devletlerin tutumu meydana getirdikleri, kurdukları yapıların
kurucularından ayrılmaması, bağımsız bir varlığa dönüşmemesi yönündedir.
Bunun için devletler uluslararası örgütlere sınırlı bir rol biçerler; onları bu rolü
yerine getirecek kadar yetkilendirirler; bunu yaparken de en azından ilke bazında egemenliklerini korumaya, nihai söz hakkını muhafaza etmeye azami
dikkat gösterirler (s.14).
Bu noktada, Kenneth Waltz’un uluslararası kurumlar hakkındaki görüşleri
Çağıran’ınkilerle örtüşmektedir. Buna göre Waltz Çağıran gibi devletleri uluslararası sistemin temel aktörü olarak kabul etmekte ve uluslararası kurumların
ulusal amaç ve hedeflere bağlı ve bunlara göre ikincil konumda olduğunu söylemektedir.3 Benzer biçimde J. Mearsheimer da uluslararası kurumları meydana getiren kuralların devletlerce müzakere edildiği ve devletlerin üzerinde
anlaştığı paralelde yürürlüğe girdiğini ve örgütlerin devletleri bu kurallara
uymaya zorlayamayacağı, devletlerin bu kurallara uymayı seçebileceğini belirtmektedir.4
Uluslararası örgütler konusu üzerine teorik tartışmalardaki duruşu bahsinde sonuç olarak Çağıran’ın Uluslararası Örgütler’de eklektizmden yana bir
duruşu olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Zira Çağıran’ın duruşunda
neoliberal instituonalist ve neorealist yaklaşımlara yakın argümanlar bir arada
ve birbirlerini tamamlayıcı biçimde sunulmaktadır. Bu duruş, Çağıran tarafından şu sözlerle sergilenmektedir: “İlişkisel-kurumsal diyalektiğinden halen
3
Kenneth Waltz, “Structural Realism After the Cold War”, International Security, Cilt: 25, Sayı:
1, ss.26-27.
4 John Mearsheimer, “The False Promise of International Institutions”, International Security,
Cilt: 19, Sayı: 3, ss.8-9.
179
Kitap Tahlilleri / B. Sarı
egemenlik tarafının ağır bastığı ve uluslararası ilişkilerin yapısını ve gidişatını
belirlediği doğrudur. Ancak, bu ‘çatışmada’ kurumsal işbirliğini zorunlu kılan
dinamiklerin egemenlik anlayışını etkiledikleri ve değişmeye zorladığı da bir
gerçektir” (s.15). Bir bakıma Çağıran tarafından açıkça belirtilen bu duruş onu
analitik gücünü sahip olduğu eklektik yapıdan alan İngiliz Okulu yaklaşımıyla
benzeştirmektedir.5 Bu bağlamda Hedley Bull 1977 The Anarchical Society adlı
eserinde devletlerin çıkarlarını gerçekleştirebilmek amacıyla ortak kurallar ve
kurumlar oluşturduklarından ve bunların devletlerarasındaki ilişkileri düzenleyerek devletlerin çıkarlarına ve hayatta kalma amaçlarına hizmet ettiklerinden bahsetmektedir.6 Benzer bir mantık çerçevesinde Çağıran da “uluslararası
örgütler egemenliği aşındıran ve nispileştiren, bağımsızlık yerine devletlerin
karşılıklı bağımlılığını pekiştiren gelişmelere hizmet etmesinin yanında aynı
zamanda devletin imtiyazlı konumunu muhafaza etmesine, değişen uluslararası şartlar içerisinde onun mümkün olduğu ölçüde egemen kalmasına da
yardımcı olmaktadır” şeklinde görüş bildirmektedir (s.15).
Sonuç olarak Çağıran’ın Uluslararası Örgütler’i sunduğu uluslararası örgüt
tanımı, örgütlerin temel ve ortak özelliklerine ve aralarında görülen farklara
örneklerle değinmesi, örgütlerin uluslararası sistem içerisindeki yeri üzerine
tartışması ve bu örgütlerin devletlerle olan ilişkilerini değerlendirmesi bakımından Türkçe uluslararası ilişkiler literatürü genelinde ve uluslararası örgütler literatürü özelinde temel eser olma potansiyeli taşımaktadır. Eserde uluslararası örgütler konusu üzerine teorik tartışmalara yer verilmemiş olsa da
Çağıran üstü kapalı olarak bu tartışmaya dâhil olmakta ve eserin I. bölümünde
uluslararası örgütlerin sistemdeki yeri ve devletlerle ilişkileri konusunda derin
bir tartışma yaparak okuyucuya eklektik bir bakış açısı sunmaktadır. Buradan
hareketle eser, uluslararası örgütler konusunda açık bir şekilde yaptığı hukuki
ve üstü kapalı bir şekilde yürüttüğü teorik değerlendirmeler ile lisans ve lisansüstü düzeyinde uluslararası ilişkiler öğrencileri için çok yararlı bir eserdir.
5
6
İngiliz Okulu’nun eklektik yapısı için bknz. Little 2000; Buzan 2001.
Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, (Hampshire: Palgrave,
2002), ss.13-17.
180
Download

Uluslararası Örgütler Mehmet Emin Çağıran, Turhan