Vladimir Todorić - Nikola Jovanović
MIND THE GAP
Studija o implementaciji evropskog
zakonodavstva u Srbiji
Beograd 2011
Vladimir Todorić i Nikola Jovanović
MIND THE GAP
Studija o implementaciji evropskog
zakonodavstva u Srbiji
Izdavač : Centar za novu politiku
Dizajn korica : Miloš Majstorović
Prelom : Kristijan Relić
Štampa : SZR Bosić - Zemun
Tiraž : 500
Uz podršku :
SADRŽAJ
Predgovor
5
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg
zakonodavstva sa propisima EU
7
Prikaz stanja zakonodavnog postupka
21
Metodologija studije
27
Opšti nalazi i preporuke vezane za proces usklađivanja domaćeg
zakonodavstva sa zakonodavstvom EU
33
JAVNE NABAVKE - Ocena stanja
38
Legal Gap
41
Institutional Gap
53
Financial Gap
61
PRANJE NOVCA - Ocena stanja
64
Legal Gap
67
Institutional Gap
78
Financial Gap
88
KONKURENCIJA - Ocena stanja
90
Legal Gap
94
Institutional Gap
100
Financial Gap
104
DRŽAVNA POMOĆ - Ocena stanja
108
Legal Gap
111
Institutional Gap
119
Financial Gap
123
ZAŠTITA POTROŠAČA - Ocena stanja
126
Legal Gap
129
Institutional Gap
133
Financial Gap
136
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE - Ocena stanja
138
Legal Gap - Autorska i srodna prava
142
Legal Gap - Prava industrijske svojine
148
Legal Gap - Primena
155
Institutional Gap
158
Financial Gap
168
PREDGOVOR
Pred Vama se nalazi prva nezavisna studija o implementaciji zakonodavstva EU
u Srbiji koja ima za cilj da što je više moguće konkretizuje pitanja oko problema
sprovođenja zakona koji su povezani sa evropskim integracijama. Uvereni smo
da će od uspešnosti sprovođenja „evropskih zakona“ zavisiti ne samo brzina
kojom će se Srbija pridružiti Evropskoj uniji, već i društveni legitimitet pridruživanja u celini. Zato nam je i ideja bila da formulišemo jasne i objektivne kriterijume implementacije koji će biti udaljeni od narativno-paušalne ocene stanje
evropskih integracija koja je ipak najviše prisutna u javnoj debati. Nadamo se
da će nalazi i preporuke ove studije biti uzeti u obzir kao najdobronamerniji doprinos u izgradnji pravne države i ispunjavanju Kopenhagenških kriterijuma za
članstvo u EU. Mislimo da je stručna i šira javnost u Srbiji spremna za otvorenu
raspravu o problemima unutar „evropske agende“ bez bojazni da bi se time narušio konsenzus oko ulaska Srbije u Evropsku uniju.
Zahvaljujemo se svima koji su nam pomogli u izradi ove studije, a naročito
stručnjacima iz Kancelarije za evropske integracije, Uprave za javne nabavke,
Komisije za zaštitu konkurencije, Ministarstva trgovine i usluga, Komisije za
kontrolu državne pomoći, Zavoda za intelektualnu svojinu i Uprave za borbu
protiv pranja novca. Naročito se zahvaljujemo Ambasadi Ujedinjenog Kraljevstva Velike Britanije u Srbiji što su prepoznali važnost ovog projekta.
U Beogradu, april 2011.
AUTORI
5
Pregled dosadašnjih koraka
u usklađivanju domaćeg
zakonodavstva sa propisima EU
Organizacioni okvir
Kada govorimo o procesu usklađivanja domaćeg prava sa zakonodavstvom
Evropske unije, mora se uzeti u obzir da je reč o koherentnom procesu koji
podrazumeva nekoliko interakcija: interakciju državnih organa sa institucijama
Evropske unije (jer se na radi o unilateralnim aktima), interakciju među samim
državnim organima, interakciju postojećeg domaćeg zakonodavstva sa „novim“
koje se usvaja u toku procesa usklađivanja kao i interakciju domaćih propisa sa
međunarodnim obavezama Republike Srbije. U tom smislu, u prvi plan izbija
pitanje institucionalnog okvira u kome se odvija proces usklađivanja jer je jasno
da ovaj proces mora biti jasno koordinisan i vođen. Od institucionalnog okvira,
tj od ovlašćenja institucija koje rukovode ovim procesom u velikoj meri zavise
pitanja kvantiteta i kvaliteta usvojenog zakonodavstva.
Prve organizacione pripreme u Republici Srbiji za postupak evropskih integracija i usklađivanja zakonodavstva sa pravom EU, počele su 2002. godine, kada
je osnovana Jedinica za evropske integracije, kao najmanja organizaciona forma sastavljena od 3 službenika, u Ministarstvu za ekonomske veze sa inostranstvom. Ministarstvo za ekonomske veze je tada bilo ministarstvo koje je imalo
najčešće odnose sa Evropskom komisijom, tj Evropskom unijom jer je ono koordinisalo svu donatorsku pomoć EU zajedno sa državama članicama. Jedinica
je imala isključivo nadležnosti i obaveze u oblasti koordinacije državnih organa
u vezi sa organizacijom konsultativnih sastanaka sa Evropskom komisijom, koji
su kasnije dobili formu Unapređenog stalnog dijaloga, kao i u vezi izveštavanja
Evropske komisije o zakonodavnim i drugim aktivnostima u Republici Srbiji. Komunikacija sa EK je išla preko savezne Kancelarije za pridruživanje EU,
budući da je RS u to vreme bila u okviru SR Jugoslavije, a kasnije i državne
zajednice Srbija i Crna Gora. Jedinica je preduzela i prve korake u oblasti obuke
državnih službenika. Zbog povećanog obima posla jedinica je prerasla u Sektor za evropske integracije u okviru istog Ministarstva za ekonomske veze sa
inostranstvom 2003. godine, kada su počele i prve aktivnosti na sistematskom
usklađivanju zakonodavstva : prvi akcioni plan i priprema i uvođenje mehanizma izjave usklađenosti.
7
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
Kancelarija za evropske integracije je osnovana je 14. marta 2004. godine pod
nazivom „Kancelarija za pridruživanje EU“, kao služba Vlade Srbije, čime je zamenila ulogu Sektora za evropske integracije Ministarstva za ekonomske veze sa
inostranstvom (koje je prestalo da postoji). Sadašnji naziv nosi od 28. decembra
2007. godine. Kancelarija je kao stručna služba Vlade odgovorna Predsedniku
Vlade, odnosno potpredsedniku na koga je predsednik preneo ovlašćenja u vezi
procesa evropske integracije.
Delokrug Kancelarije utvrđen je članom 2. Uredbe o osnivanju Kancelarije za
evropske integracije („Službeni glasnik RS“, br. 126/07, 117/08, 42/10 i 48/10),
prema kome Kancelarija obavlja stručne, administrativne i operativne poslove
i poslove za potrebe Vlade povezane sa koordinisanjem rada ministarstava, posebnih organizacija i službi Vlade, koji se odnose na:
8
•
koordinisanje, praćenje i izveštavanje o procesu pridruživanja i pristupanja Evropskoj uniji; •
koordinisanje pregovora sa Evropskom unijom; •
koordinisanje sprovođenja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i
rada zajedničkih tela osnovanih tim Sporazumom; •
koordinisanje pripreme strateških dokumenata u vezi sa procesom pristupanja Evropskoj uniji; •
koordinisanje saradnje organa državne uprave sa Evropskom komisijom i drugim stručnim telima Evropske unije, kao i stručnu i tehničku
saradnju u procesu pridruživanja i pristupanja sa državama članicama,
kandidatima i potencijalnim kandidatima, u saradnji i uz obaveštavanje
Ministarstva spoljnih poslova; •
podsticanje i praćenje usklađivanja propisa Republike Srbije s propisima i standardima EU i obaveštavanje EU i javnosti o tome; •
pomoć ministarstvima i posebnim organizacijama u usklađivanju propisa
s propisima EU; •
praćenje izvršavanja obaveza koje ministarstva i posebne organizacije
imaju u pridruživanju i pristupanju EU; •
koordinisanje prevođenja i pripreme nacionalne verzije propisa EU i
prevoda zakonodavstva Republike Srbije na jedan od zvaničnih jezika
Unije; Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
•
informisanje javnosti i promociju aktivnosti u procesu pridruživanja i
pristupanja EU;
•
saradnju, posredstvom Ministarstva spoljnih poslova, sa Misijom Republike Srbije pri EU u procesu pridruživanja i pristupanja Uniji; •
organizaciju obuke iz oblasti EU u saradnji sa drugim organima državne
uprave i službama Vlade; •
učešće u usklađivanju aktivnosti u oblasti planiranja i korišćenja evropskih fondova, donacija i drugih oblika razvojne pomoći iz inostranstva Kancelarija ostvaruje saradnju sa Ministarstvom spoljnih poslova i drugim nadležnim organima državne uprave u razmatranju pitanja koja se odnose na definisanje potreba i popunjavanje stručnog dela diplomatskog kadra Misije Republike Srbije pri Evropskoj uniji u svim fazama evropskih integracija.
Kancelarija obavlja i druge poslove iz oblasti pridruživanja i pristupanja Evropskoj uniji koje joj Vlada poveri.
Na osnovu položaja Kancelarije kao stručne službe Vlade, kao i na osnovu navedenih ovlašćenja, jasno je da Kancelarija nema mogućnost da samostalno predloži Vladi određeni normativni akt i da njena posredna veza sa predsednikom,
odnosno potpredsednikom Vlade može proizvesti određene probleme u svakodnevnom funkcionisanju. Drugim rečima, u zakonodavnom postupku je prečesto
ograničena na pasivnu ulogu zbog nemogućnosti inicijative za pisanje nekog
akta. Podizanje statusa Kancelarije na viši institucionalni, ali i politički nivo, u
cilju podizanja njene proaktivne uloge je nešto o čemu treba što pre razmisliti.
Kao problem u sistemu usklađivanja zakonodavstva, ističe se nedostatak mehanizma za nadzor nad primenom zakona. Iako bi ovakva uloga preveshodno
trebalo da bude odgovornost Narodne skupštine i njenih odbora, neophodno je
omogućiti Kancelariji za evropske integracije da ima uvid u stepen i kvalitet primene zakona, budući da je ona centralno telo za evropske integracije i kontakt
tačka prema Evropskoj komisiji i EU generalno.
Zbog velike uloge Kancelarije kao organa koji nadgleda usklađenost procesa u
poslednjoj instanci, pre nego što nacrt/predlog propisa uđe u vladinu proceduru,
neophodno je podići kapacitet Kancelarije u stručnom smislu posebno u delu
koji se bavi normativnim pitanjima. Nalazi ove studije govore u prilog jačanju
centralne uloge u procesu usklađivanja zbog velikih nekonzistentnosti kod kako
pripreme zakonodavtstva, tako i u njegovoj primeni.
9
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
Sve aktivnosti kojima se trenutno bavi Kancelarija za evropske integracije se
mogu i moraju, po našem mišljenju, podeliti na primarne i na sekundarne aktivnosti. Primarne se tiču koordinacije pravnog usklađivanja ali i aktivne uloge u
tom procesu i koordinacije pretpristupnim fondovima, a sekundarne na promociju rada Vlade u evropskim integracijama, edukaciju, komunikaciju sa javnošću i
na prevođenje evropskog zakonodavstva. Iako takva podela sada ne postoji, ona
je neophodna kako bi se mogli izgraditi veći stručni kapaciteti u aktivnostima
pravnog usklađivanja. Sada se relativno niski stepen ovlašćenja koja Kancelarija ima („podsticanje i praćenje usklađivanja propisa Republike Srbije“) objašnjava nemogućnošću praćenja većeg niova aktivnosti zbog ograničenosti broja
zaposlenih. Ta ograničenost se objašnjava onda sadašnjim statusom Kancelarija
kao službe Vlade, kao i zbog trenutne podele aktivnosti u samoj Kancelariji, gde
trenutno i nema posebno odvojenog sektora za koordinaciju procesa usklađivanja propisa. U stvari, više se i ne govori o koordinaciji usklađivanja propisa,
već o „podsticanju i praćenju“ usklađivanja što je, po našem mišljenju, neodgovarajući pristup s obzirom na ambicije koje Republika Srbija ima u pogledu
brzine učlanjenja u Evropsku uniju. Zbog velike „regulatorne inflacije“, sve veće
pojave međusobne kolizije domaćih propisa, nije optimalno rešenje ostaviti ceo
proces usklađivanja na horizontalnom nivou, tj da ministarstva budu ta koja samostalno iznose teret usklađivanja, kako je to predviđeno članom 20. Zakona o
ministarstvima:
„Međunarodna saradnja
Član 20.
Ministarstva u okviru svog delokruga ostvaruju međunarodnu saradnju i
staraju se o njenom unapređenju i obezbeđuju usklađivanje propisa sa pravom
Evropske unije.
10
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
11
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
Normativni okvir usklađivanja zakonodavstva
Prve aktivnosti Vlade na polju usklađivanja propisa sa propisima EU su počele
usvajanjem, na sednici održanoj 31. jula 2003. godine, prvog Akcionog plana za
usklađivanje domaćih zakona sa propisima EU. Nakon usvajanja prvog Akcionog plana, Kancelarija za evropske integracije je u periodu 2003-2007. godine, u
cilju kreiranja zakonodavnog okvira u skladu sa pravnim tekovinama Evropske
unije, u saradnji sa nadležnim ministarstvima i posebnim organizacijama, pripremala i predlagala Vladi radi razmatranja i usvajanja, godišnje akcione planove
za usklađivanje zakona Republike Srbije sa propisima Evropske unije. Godišnji
akcioni planovi zasnivali su se na analizi plana za proteklu godinu i realizovanih rezultata – usvojenih odnosno utvrđenih predloga zakona, kao i na detaljnoj
analizi zakonodavnih prioriteta iz Akcionog plana za sprovođenje prioriteta iz
Evropskog partnerstva i Godišnjeg izveštaja Evropske komisije o napretku Republike Srbije u procesu evropskih integracija.
Problem sa akcionim planovima bio je što su rađeni na osnovu internih planova
državnih organa, koji su često delovali u takvoj situaciji oportunistički ubacivanjem u akcione planove propisa koji su u njima već bili pripremljeni ili planirani
po drugom osnovu, drugim rečima akcioni planovi su više ličili na kompilaciju
internih planova rada državnih organa. Ministartsvo za ekonomske veze sa inostranstvom, a kasnije Kancelarija za pridruživanje EU, nije imalo ovlašćenje
da kroz akcione planove nametne državnim organima prioritete u usklađivanju,
već se zadovoljavalo ulogom kompilatora inputa koji su dolazili od resornih
ministarstava. Na ovaj način akcioni planovi nisu reflektovali isključivo potrebe
usklađivanja sa pravom EU, to jest nisu bili demand driven. Često se ni prioriteti
međunarodnih donatora nisu poklapali sa EU agendom i stvarnim potrebama
ministarstava.
Odmah po usvajanju prvog Akcionog plana, u zakonodavnu proceduru uvedena
je i Izjava o usklađenosti nacrta zakona, drugog propisa i opšteg akta sa
propisima Evropske unije. Izjava usklađenosti je mehanizam za usklađivanje
zakonodavstva, koji je još Velika Britanija koristila prilikom ulaska u Evropsku
ekonomsku zajednicu, dok se konkretan model i medotologija Izjave u srpskom
slučaju inspirisala praksom u Republici Hrvatskoj. Izjavu je popunjavao obrađivač propisa i upućivao ju je u Vladinu proceduru sa nacrtom zakona. Ova
izjava predstavljala je u tom trenutku jedini instrument za ocenu usklađenosti u
Vladinoj proceduri na osnovu Poslovnika. Izjava usklađenosti nije bila dosledno
pripremana i slata kao materijal u Vladinu proceduru. Takođe nije analizirala
detaljno usklađenost domaćeg propisa sa evropskim : ocene su bile paušalne –
usklađeno, delimično usklađeno i neusklađeno.
12
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
Istovremeno, od 2004. godine Poslovnik Vlade sadržao je odredbe od značaja za
mehanizam usklađivanja domaćih propisa sa propisima Evropske unije. Naime,
Poslovnikom je bilo uređeno da kao prilog uz nacrt zakona predlagač materijala
dostavlja Generalnom sekretarijatu Vlade izjavu da je nacrt zakona usklađen s
propisima Evropske unije, u obliku koji je usvojila Vlada, ili izjavu da o pitanju
koje nacrt zakona uređuje ne postoje propisi Evropske unije.
Takođe, Poslovnikom je bilo uređeno i da predlagač o nacrtu zakona pribavlja
mišljenje Kancelarije za pridruživanje Evropskoj uniji. Kratki rokovi za davanje
mišljenja i neučestvovanje službenika Kancelarije u radnim grupa za izradu propisa, otežalo je ovu misiju i učinilo usklađivanje u toj fazi aproksimativnim. U
periodu do 2009. godine Izjava usklađenosti se prilagala samo uz nacrte zakona
a ne i podzakonskih akata, iako se veliki deo sekundarnog zakonodavstva EU
upravo transponovao podzakonskim aktima.
Uloga Nacionalnog programa za integraciju Republike Srbije u procesu
usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa acquis communautaire
Informacijom i Zaključkom od 6. Decembra 2007. Godine, Vlada je naložila
državnim organima da počnu izradu Nacionalnog programa integracije Srbije u
Evropsku uniju (NPI).
Kao rok za izradu predloga nacrta NPI je bio određen maj 2008. Godine. Nakon
toga je usledila javna rasprava tokom koje je zainteresovana javnost bila u mogućnosti da pruži dodatne sugestije na predlog nacrta NPI; svoje mišljenje u toku
javne rasprave su neformalno dale i relevantne Generalne direkcije Evropske
komisije. Kancelarija za evropske integracije je, u saradnji sa svim državnim
organima, sve relevantne sugestije uvrstila u predlog nacrta NPI. Po završetku
javne rasprave Vlada je Zaključkom od 9. Oktobra 2008. Godine usvojila Nacionalni program za integraciju Republike Srbije u Evropsku uniju. NPI nije sadržao finansijski aneks – o potrebama budžeta za sprovođenje programa – dok se
deo vezan za administrativni kapacitet pojavio samo u verziji za 2008. godinu i
nije figurirao u verzijama za naredne godine, zbog očitog problema usklađivanja
administrativnih kapaciteta za potrebe pristupanja EU i neophodnosti racionalizacije administracije. Reorganizacija u ovom pravcu nikad nije obavljena na
sveobuhvatni način, pa oba cilja nisu u potpunosti dostignuta (racionalizacija i
ojačavanje kapaciteta).
Kako bi pripremili državu, a naročito administraciju za obaveze koji proističu
iz SSP i procesa pristupanja Srbije EU, Vlada Srbije je pripremila NPI kao sve13
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
obuhvatni dokument, koji je integrisao već postojeće dokumente koji su pripremljeni tokom prethodnih faza odnosa Republike Srbije i EU i koji je omogućio
planiranje i praćenje svih Vladinih aktivnosti u procesu pristupanja EU, kao i
njihovu efikasniju koordinaciju. NPI je integrisao dotadašnje godišnje planove
za usklađivanje zakona Republike Srbije sa propisima Evropske unije, akcione
planove za sprovođenje Evropskog partnerstva i akcione planove za jačanje institucionane sposobnosti za preuzimanje obaveza u procesu evropskih integracija.
Ovaj dokument, pored toga što analizira obaveze koje se odnose na potrebu prenošenja propisa Evropske unije u domaći pravni poredak, bavi se i zadacima
koji se moraju sprovoditi kako bi se ispunili politički i ekonomski kriterijumi
pristupanja Srbije EU (kriterijumi iz Kopenhagena i Madrida). Planiranje zadataka državnih organa na taj način je povezano sa procenom administrativnih i
institucionalnih kapaciteta i budžetskih resursa koji su potrebni da bi se prenele
odredbe propisa Evropske unije u domaće zakonodavstvo i kako bi se dosledno
sprovele planirane reforme, obzirom da će ključni zadatak u pogledu dostizanja
spremnosti za članstvo u Evropskoj uniji faza sprovođenje preuzetih obaveza i
transponovanje zakonodavstva EU u domaći pravni sistem uz pravilnu primenu
donetih propisa.
U tom cilju, Vlada je usvojila NPI po uzoru na Nacionalni program za usvajanje
AC – NPAA (National Programme for the Adoption of the Acquis – NPAA) koji je
obaveza svih država kandidata za članstvo u EU. Budući da Srbija još nije imala
status kandidata za članstvo u EU, dokument sa takvom sadržinom i svrhom se
definiše kao Nacionalni program integracije Srbije u EU ili skraćeno Nacionalni
program integracije (NPI).
NPI utvrđuje detaljan plan, vremenski okvir i prioritete usvajanja zakonodavstva
usklađenog sa propisima EU i određuje organe odgovorne za njegovu pripremu.
Posebna pažnja je data administrativnim kapacitetima za primenu zakonodavstva u smislu osnivanja novih ili reformisanja postojećih institucija, međutim
deo vezan za konkretne potrebe u cilju jačanja administrativnog kapaciteta je
uklonjen u narednim verzijama NPI što ima reperkusije na finansijsku održivost
usvojene zakonodavne agende
NPI je dokument koji definiše aktivnosti organa državne uprave do kraja 2012.
godine na planu usklađivanja zakonodavstva i precizno određuje rokove za njihovu realizaciju, najčešće kvartalno. U tom smislu je Kancelarija za evropske
integracije zadužena da izveštava Vladu o sprovođenju NPI na tromesečnom i
godišnjem nivou. Kancelarija, u skladu sa svojim nadležnostima, prati usvaja14
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
nje propisa, prema prioritetima koje su postavili nadležni državni organi. Ovaj
izveštaj obuhvata informaciju koliko propisa je usvojeno prema planu iz NPI.
Izveštaj je nedovoljan da bi se dobila realna slika o stepenu usklađenosti pravnog sistema sa pravom EU, budući da se ne meri kvalitet donetih propisa u cilju
ispunjavanja NPI, kao ni stepen njihove implementacije. Statistika koju sadrži
kvartalni izveštaj, a koja se odnosi na procenat ispunjenosti NPI, nije dovoljno
relevantan dokaz usaglašenosti srpskog i pravnog okvira EU, a naročito ne dokaz sprovođenja tih zakona.
NPI je dokument koji je podložan jednogodišnjim revizijama, zbog usvajanja
novih propisa EU, kao i zbog novih procena i momenata u njegovoj realizaciji.
Kancelarija za evropske integracije jednom godišnje vrši poslove koordinacije
izmena i dopuna NPI.
SSP i usklađivanje propisa
Republika Srbija je 10. septembra 2008. godine ratifikovala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Evropskih zajednica i njihovih država članica,
sa jedne strane, i Republike Srbije, sa druge strane (“Službeni glasnik RS”, broj
83/08) i Prelazni sporazum o trgovini i trgovinskim pitanjima između Evropske
zajednice, sa jedne strane, i Republike Srbije, sa druge strane (“Službeni glasnik
RS”, broj 83/08).
Prema odredbama člana 72. Sporazuma Srbija će nastojati da obezbedi postepeno
usklađivanje postojećih zakona i budućeg zakonodavstva sa propisima Evropske
unije. Istovremeno, Sporazumom je predviđeno da će Srbija obezbediti da važeće i buduće zakonodavstvo bude pravilno primenjeno i sprovedeno.
SSP predviđa da će usklađivanje započeti danom potpisivanja Sporazuma i postepeno će se, do kraja prelaznog perioda od najviše šest godina, proširivati na
pravne tekovine Zajednice na koje upućuje ovaj Sporazum. Prema odredbama
Sporazuma, usklađivanje će, naročito u ranoj fazi, biti usredsređeno na osnovne
elemente pravnih tekovina o unutrašnjem tržištu, pravosuđe, slobodu i bezbednost, kao i na druga područja vezana za trgovinu. U kasnijoj fazi, Srbija će se
usredsrediti na preostale delove pravnih tekovina Zajednice.
Srbija će, prema Sporazumu, u dogovoru s Evropskom komisijom takođe definisati načine praćenja sprovođenja usklađivanja zakonodavstva i
zakonodavne mere koje treba preduzeti u vezi sa njihovom primenom.
15
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
Primena Prelaznog sporazuma i usklađivanje propisa
Vlada Srbije je 16. oktobra 2008. Godine usvojila Zaključak o početku primene
Prelaznog sporazuma o trgovini i trgovinskim pitanjima između Evropske zajednice, sa jedne strane i Republike Srbije, sa druge strane, počev od 1. Januara
2009. Godine. Prelazni sporazum, u Naslovu III, predviđa niz obaveza Republike Srbije u oblasti usklađivanja zakonodavstva i njegove odgovarajuće primene,
sa definisanim rokovima.
Najbitnije obaveze koje je Srbija u obavezi da ispuni u okviru usklađivanja zakonodavstva, a vezane su za početak primene Prelaznog sporazuma su:
1.
Momentalni početak primene pravila konkurencije i državne pomoći Evropske unije na trgovinu između Srbije i EZ (član 38.
Stav 2. Prelaznog sporazuma);
2.
Osnivanje operativno nezavisnog tela za kontrolu dodele državne pomoći, kroz usvajanje Zakona o kontroli državne pomoći, u
roku od godinu dana (član 38. Stav 4. Prelaznog sporazuma);
3.
Početak roka od 4 godine u kome će Srbija morati da uskladi postojeće šeme državne pomoći sa pravilima EU (član 38. Stav 6.
Prelaznog sporazuma)
4.
Početak roka od 3 godine nakon koga javna preduzeća u Srbiji
neće biti izuzeta od primene pravila konkurencije Evropske unije
u trgovini sa EZ;
5.
Preduzimanje neophodnih mera u cilju dostizanja nivoa zaštite
intelektualne, industrijske i komercijalne svojine koji je sličan nivou koji postoji u Evropskoj uniji, u roku od 5 godina.
Tabele usklađenosti
Kako bi se preuzete obaveze u okviru usklađivanja zakonodavstva sprovodile na
što pregledniji, kvalitetniji i efikasniji način, a uzimajući u obzir fazu u procesu
pristupanja u kojoj se Srbija nalazi, neophodno je bilo pored primene posto16
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
jećeg instrumenta – Izjave o usklađenosti propisa, uvesti još jedan instrument
usklađivanja – Tabelu usklađenosti. Ovaj instrument, koji omogućava precizan
uporedni prikaz podudarnosti odredaba domaćih propisa sa propisima EU ima
sledeće funkcije:
 utvrđivanje usklađenosti nacrta ili predloga propisa sa propisima
EU;
 utvrđivanje stanja usklađenosti postojećih propisa sa propisima
EU u određenim oblastima;
 osnova za izradu tabela korelacije;
 osnova za planiranje daljih zakonodavnih aktivnosti na usklađivanju propisa sa propisima EU u određenim oblastima i godišnje
revizije Nacionalnim programom za integraciju Republike Srbije
Evropskoj uniji (NPI);
 osnova za izveštavanje Evropske komisije o stepenu usklađenosti
određene pravne oblasti u procesu evropskih integracija;
 podaci sadržani u tabela usklađenosti biće korišćeni u procesu
pregovora o zaključenju Sporazuma o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji u fazi analitičkog pregleda i ocene usklađenosti nacionalnog zakonodavstva sa propisima EU (screening) i
fazi pregovora po pojedinim poglavljima.
Pored primene instrumenata za usklađivanje u pogledu nacrta/predloga propisa,
moguće je utvrditi obavezu izrade tabela usklađenosti i za postojeće zakonske
i podzakonske akte, koji su ranije usvojeni u procesu usklađivanja propisa sa
propisima EU. Ova mogućnost je moguće predvideti jer će za potrebe analitičkog pregleda i ocene usklađenosti nacionalnog zakonodavstva sa propisima EU
(screening) nakon sticanja statusa kandidata biti neophodno sticanje ukupnog
uvida u stepen usklađenosti sa pravnim tekovinama EU u konkretnim oblastima
regulisanja, imajući u vidu i ranije usvojene propise u procesu usklađivanja. Takođe, na osnovu tako utvrđenog stanja moguće bi bilo planirati dalje aktivnosti
na prenosu prava Evropske unije u srpski pravni poredak u okviru NPI i utvrđivala pozicija za potrebe pregovora o pristupanju u okviru određenog poglavlja.
Evropska komisija će u fazi pregovora za članstvo tražiti da se prikaz podudarnosti domaćih propisa sa pravom EU vrši preko posebnih tabela usklađenosti
17
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
(table of concordance) odnosno tzv. tabela korelacije (correlation tables) koje se
izrađuju na bazi pojedinačnog propisa EU i čija struktura đe zavisiti od zahteva
određenog Generalnog direktorata Evropske komisije. Podgrupe Stručne grupe
Koordinacionog tela, u skladu sa svojim delokrugom poslova koji je Odlukom o
osnivanju Koordinacionog tela za proces pristupanja Evropskoj uniji („Službeni
glasnik RS“, br. 95/07 i 5/10) utvrđuju nadležnost pojedinih državnih organa
za konkretne pravne izvore EU (uredbe, direktive, odluke) koji su raspoređeni
prema poglavljima pregovora. Tako određeni organi će imati i obavezu da za
potrebe podgrupe izrađuju tabele korelacije za onaj propis EU za koji odgovaraju za šta će koristiti podatke koji su sadržani u tabelama usklađenosti. Ti organi
će ujedno biti odgovorni za objedinjavanje informacija iz tabela usklađenosti u
tabele korelacije za konkretan propis EU za koji odgovaraju u okviru podgrupe.
Tabelu usklađenosti propisa moguće je izraditi polazeći od dva različita, ali međusobno dopunjujuća, pristupa: tako da se uporedo prikazuje podudaranje odredbi određenog propisa EU sa odredbama domaćeg propisa (važećim, predlozima
i/ili nacrtima), odnosno da se uporedo prikazuje usklađenost odredbi postojećeg
ili predloga (nacrta) domaćeg propisa sa propisima Evropske unije koji regulišu
normativnu oblast domaćeg propisa. Kao što se može uočiti, razlika je u tome
koji propis se navodi na prvom mestu prilikom izrade uporednog prikaza podudaranja odredbi.
U skladu sa obavezama u oblasti usklađivanja zakonodavstva, Vlada je 25. Juna
2009. Donela Zaključak o prihvatanju Informacije o uvođenju tabela usklađenosti domaćih propisa sa propisima Evropske unije za zakone predviđene Prelaznim sporazumom o trgovini i trgovinskim pitanjima.
Republika Srbija je 22. decembra 2009. godine podnela zahtev za prijem u članstvo EU čime je formalno otpočela faza pristupanja Srbije u EU. Kao naredni
korak ka punoj primeni novog instrumenta za usklađivanje u martu 2010. Godine Vlada je donela Zaključak kojim je utvrđena potreba da se pored Izjave
o usklađenosti propisa sa propisima Evropske unije uvede dodatni instrument
za usklađivanje propisa – Tabela usklađenosti propisa. Ovim aktom zadužene
su nadležne institucije da pripreme predlog izmena i dopuna Poslovnika Vlade
koje bi omogućile kojima će se predvideti obaveza organa državne uprave da
popunjavaju tabele usklađenosti za propise kojima se vrši usklađivanje propisa
sa propisima Evropske unije. Istovremeno, bilo je potrebno pripremiti i odgovarajući akt kojim bi se usvojili obrasci i metodološka uputstva za popunjavanje
tabela ukslađenosti, a kojim bi se u izvesnoj meri inovirala pravila za popunjavanje Izjave o usklađenosti propisa sa propisima Evropske unije.
18
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
Drugim rečima, organi državne uprave, odnosno predlagači materijala za Vladu, obavezni su da popunjavaju instrumente za usklađivanje propisa: Izjavu o
usklađenosti i Tabelu usklađenosti propisa sa propisima Evropske unije, prema
metodološkom uputstvu i na obrascima utvrđenim pomenutim Zaključkom. Ova
obaveza primenjuje se u pogledu nacrta zakona od 1. Juna 2010, a u pogledu
predloga uredbe, odnosno predloga odluke kojom se vrši usklađivanje propisa
Republike Srbije sa propisima EU od 1. Jula 2011. godine.
Prema usvojenim izmenama i dopunama Poslovnika Vlade, o nacrtu zakona i
predlogu uredbe odnosno predlogu odluke kojom se vrši usklađivanje propisa Republike Srbije sa propisima Evropske unije predlagač pribavlja mišljenje
Kancelarije za evropske integracije, posebno o pravilnoj popunjenosti isntrumenata za usklađivanje propisa. Mišljenje Kancelarije za evropske integracije
pribavlja se i o predlogu strategije razvoja počev od 1. Juna 2010. godine.
Tabela usklađenosti predstavlja metod tabelarnog prikazivanja podudarnosti
odredaba (nacrta, predloga) propisa sa odredbama propisa EU (sekundarnog zakonodavstva) koji je predmet analize. Cilj ovog instrumenta je da omogući da se
proces usklađivanja odvija na pregledan, kvalitetan, delotvoran i planski način
putem preciznog povezivanja odredbi propisa EU sa odredaba domaćih propisa.
Za razliku od Izjave o usklađenosti koja vrši povezivanje propisa sa svim izvorima primarnog i sekundarnog zakonodavstva relevantnim za njegov normativni
sadržaj bez ulaženja u pojedinosti, tabela usklađenosti vrši prikaz podudarnosti
konkretnih odredaba propisa sa odredbama konkretnog sekundarnog izvora prava EU.
Jedna tabela se formira za jedan sekundarni propis EU. Tabelu formira prema
navedenom obrascu organ državne uprave, odnosno drugi ovlašćeni predlagač
propisa, koji je nadležan za izradu propisa, odnosno praćenje usklađenosti važećeg propisa.
Tabele usklađenosti se popunjavaju uporedo sa izradom nacrta ili predloga propisa, sa odredbama propisa EU u prvoj koloni. Druga kolona se postepeno popunjava sa odredbama propisa u toku njegove izrade. Formirana tabela se koristi
u toku izrade propisa, popunjava se i ažurira za potrebe izrade propisa, odnosno
analize podudarnosti važećeg propisa.
Ono što je primećena mana ovog proces je da ne postoji nijedan način da se
u Tabeli usklađenosti unesu podaci koji se tiču postojećih domaćih propisa iz
19
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
oblasti koja je predmet usklađivanja sa zakonodavstvom EU. Bez obzira da li se
radi o kompatibilnim normama ili konfliktnim, vrlo često nema svesti o obimu i
kvalitetu postojeće regulative što se može pokazati kao veliki problem u implementaciji usvojenih propisa.
20
Prikaz stanja zakonodavnog
postupka
Proces usklađivanja se odvija u najvećoj meri po istim pravilima koja važe za
uobičajen zakonodavni postupak (legal drafting) Vlade Republike Srbije. Zakonodavna inicijativa, prema Ustavu Republike Srbije (čl. 107), pripada Vladi,
narodnim poslanicima, skupštini autonomne pokrajine i najmanje 30.000 birača.
Pored ovog, opšteg ovlašćenja za predlaganje zakona, predviđeno je i specijalno, za zaštitnika građana (ombudsmana) i Narodnu banku, za pitanja iz njihove
nadležnosti. U praksi Narodne skupštine, zakoni se po pravilu donose na predlog
Vlade, a izuzetno pojedinih drugih predlagača. Vrlo retko se dešava da predlog
zakona dođe direktno iz Narodne skupštine, tj od samih narodnih poslanika. Takva pojava je svedena na nivo statističke greške, što govori o potcenjenoj i marginalizovanoj ulozi Narodne skupštine kao zakonodavnog tela.
Poslovi pripreme zakona i propisa pripadaju poslovima državne uprave, koje
Zakon o državnoj upravi kategorizuje kao poslovi kojima se oblikuje politika
Vlade (čl. 12.). Prema tome, nosioci posla izrade zakona su ministarstva, organi
u sastavu ministarstava i posebne organizacije, u skladu sa zakonom određenim
delokrugom poslova.
Postupak pripreme zakona, koji se u obliku predloga utvrđuje na sednici Vlade i
upućuje Narodnoj skupštini na razmatranje i usvajanje, delimično je formalizovan odredbama Poslovnika Vlade. Ta pravila su pretežno formalnog karaktera,
i odnose se na pravni oblik teksta nacrta zakona, sadržinu priloga koji se dostavljaju uz nacrt i postupak usklađivanja između resornih ministarstava. Pravni
oblik je definisan kao nacrt, koji se daje u potpunom, normativnom obliku, odnosno u obliku pravnih odredaba, sa obrazloženjem. Imajući to u vidu, može se
konstatovati da je nosilac izrade propisa, kako u pogledu zakonodavne politike,
tako i normativnih poslova, priređivač propisa, a to je po pravilu resorno nadležno ministarstvo. U praksi to znači da resorno ministarstvo samo odlučuje o svom
regulatornom okviru, tj propisima koji se vrlo često tiču kontrole rada tog istog
ministarstva. Proces izrade zakona se ne koordiniše na nivou iznad resornog
21
Prikaz stanja zakonodavnog postupka
ministarstva, tako da npr. Zakon o policiji piše Ministarstvo unutrašnjih poslova,
Zakon o odbrani piše Ministarstvo odbrane itd. U praksi se vrlo retko dešava da
se originalni nacrt resornog ministarstva ozbiljnije menja na nivou radne grupe
ili u procesu formalnih ili neformalnih konsultacija sa ostalim državnim organima.
Međuresorna saradnja i usklađivanje sadržanih zakonskih rešenja u nacrtu zakona, prema navedenom postupku, vrši se putem pribavljanja mišljenja drugih
ministarstava i organa državne uprave sa čijim delokrugom su povezana pitanja
na koje se akt odnosi, i usklađivanja sa primedbama iz pribavljenih mišljenja.
Često se rok u kome se drugi državni organi mogu izjasniti o nacrtu ne poštuje
i skraćuje.
Među prilozima koje Poslovnik Vlade predviđa kao obavezne uz nacrt zakona, pored ostalih, može se istaći značaj instrumenata za usklađivanje domaćih
propisa sa propisima Evropske unije (izjava i tablice usklađenosti), i izjave o
usklađenosti sa strateškim (npr. strategija, akcioni plan) i planskim (Godišnji
plan Vlade) dokumentima. Izjava i tablice usklađenosti, koje su ranije detaljno
objašnjene, imaju za cilj da obezbede usaglašenost sa NPI i uopšte sa zakonodavstvom Evropske unije. Međutim, u ovom delu zakonodavnog postupka se
vidi problem nedovoljne koordinacije jer se Kancelarija za evropske integracije
bavi isključivo usaglašenošću sa pravom EU i ne prati usaglašenost predloga
zakona sa važećim domaćim opštim aktima. U praksi se zbog toga vrlo često
dešava, kako će se i kasnije videti u studiji, da dolazi do brojnih sukoba zakonskih odredbi iz različitih zakona što u velikoj meri otežava implementaciju
„evropskog“ zakona a time i ispunjavanje obaveza iz Sporazuma o stabilizaciji
i pridruživanju.
Takođe, po novom Poslovniku Vlade biše ne postoji apsolutna obaveza predlagača zakona da dostavi analiza efekata zakona već samo onda kada to on smatra
svrsishodnim. Po starom Poslovniku Vlade postojao je organ koji je bio nadležan
za ocenu tada obavezne analize efekata propisa – Savet za regulatornu reformu
a koji više ne postoji. Relaksiranje ove procedure, koja je upravo imala za cilj
donošenje održivih propisa koji se mogu implementirati u realnosti, je takođe
doprinela nižem nivou pravne sigurnosti i kvaliteta opštih propisa.
Navedeni nedostaci dovode do toga da Republički sekretarijat za zakonodavstvo
mora da bude poslednja instanca koja treba da bude lek za sve boljke u pogledu manjkavosti zakona – tehnike pisanja, celishodnosti zakona, usaglašenosti
sa drugim propisima, ustavnosti, međunarodnih obaveza, ekonomske održivosti
itd. Imajući u vidu pomenutu regulatornu inflaciju i ograničene kapacitete Se22
Prikaz stanja zakonodavnog postupka
kretarijata za zakonodavstvo, jasno je da je ovo jako teško izvodljiv zadataka.
Takođe, status Sekretarijata je da je on stručna služba Vlade čija mišljenja nisu
dostupna javnosti i gde je način izbora direktora ispod kriterijuma koji obezbeđuje političku i profesionalnu nezavisnost.
Pored navedenih pravila, postoji još jedan izvor pravila pravne tehnike – Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa. Ovaj propis je donet na osnovu
Poslovnika Narodne skupštine, i sadrži pravila koja se odnose na sadržinu, sistematiku, druga pitanja forme, jezika, kao i način i oblika izmena i dopuna propisa.
Nesumnjivo, reč je o metodici ili pravilima pravne tehnike, a ne metodologiji,
kako je navedeno u naslovu tog propisa.
Postupak razmatranja i usvajanja predloga zakona u parlamentarnoj proceduri,
predmet je Poslovnika Narodne skupštine. U poslovniku Narodne skupštine ne
postoji odredba koja garantuje da se predlog zakona neće amandmanima učiniti
neusalašenim sa pravom EU.
Prema napred navedenom, postupak usvajanja predloga zakona na Vladi, pravni
oblik propisa, prateći prilozi, kao i skupštinska procedura, relativno su detaljno
uređeni. S druge strane, postupak pripreme propisa, počev od definisanja zakonodavne politike u konkretnoj oblasti, pa do konačnog formulisanja konkretnih
zakonskih rešenja, i naravno, pravnog uobličenja u formi nacrta zakona, nije detaljno niti formalno uređen. Pitanja metodologije, a to su pitanja koja se odnose
na ove aktivnosti nosioca posla pripreme zakona, nisu formalizovana, ali postoje
određene ustaljene prakse.
Veliki značaj u pogledu planiranja zakonodavne inicijative, ali i konkretizacije
zakonodavne politike, ima proces harmonizacije domaćih propisa sa propisima
Evropske unije, koji se definiše na programsko-planskoj platformi Nacionalnog
programa za integraciju Republike Srbije u EU (NPI). Ovaj proces je u proteklih nekoliko godina bio presudni pokretački faktor zakonodavne intervencije.
Istovremeno se mogu uočiti kontradiktorni efekti procesa harmonizacije. S jedne
strane, obezbeđeni su institucionalni modeli i konkretna zakonodavna rešenja,
čija recepcija stvara novi pravni ambijent, komplementaran sa pravnim poretkom Evropske unije. S druge strane, intenzivna zakondavna aktivnost stvara
efekat „regulatorne inflacija“ – pojave koja značajno ugrožava celinu pravnog
sistema, uvodi probleme pravne nesigurnosti, kolizije između važećih propisa,
njihove nepreglednosti i teškoće u pronalaženju merodavne norme, neujednačenosti formulacija, nejasnosti i protivrečnosti u pojmovima, objektivne nemogućnosti primene niza zastarelih, ali važećih propisa.
23
Prikaz stanja zakonodavnog postupka
Ustav Republike Srbije ne predviđa mogućnost donošenja tzv. organskih zakona, tj zakona koji se ne mogu derogirati niti posebnim niti kasnije donošenim
zakonima. Drugim rečima, ne postoji mogućnosti da neki sistemski zakoni poput
zakona o svojinsko-pravnim odnosima, obligacionim odnosima, krivičnim stvarima itd, budu izuzeti od pravila lex specialis derogat legi generali ili lex posterior derogat legi priori. Ovo ima za posledicu da praktično ne postoji garancija da
će neki zakon biti sproveden jer može biti u koliziji sa nekim drugim zakonom.
Ove činjenice zajedno sa slabim ex ante nadzorom pripreme zakona, čine pravni
sistem Srbije veoma nesigurnim i politički zavisnim.
Ustaljena praksa u pripremi zakona jeste iniciranje rada na izmeni određenog
važećeg propisa putem formiranja radne grupe za izmenu ili donošenje novog
zakona, i/ili svrstavanjem takve inicijative u planske dokumente, kao što su plan
harmonizacije ili godišnji plan ministarstva. To znači da predmet intervencije,
projektni zadatak ili bitni elementi zakonodavne politike koja treba da dobije
svoj normativni izraz, nisu precizno definisani u momentu pokretanja te aktivnosti. Radna grupa, ukoliko se uopšte formira, nema precizan mandat i instrukcije,
što dodatno doprinosi pravnoj konfuziji.
Radnu grupu, po pravilu čine predstavnici relevantnih državnih organa i stručnjaci iz oblasti koja je predmet regulative, na koji način se kombinuju znanja i
veštine supstancijalne i metodološke prirode. Ovaj model ima svoje prednosti,
ali i mane, među kojima bih izdvojio relativnu neekonomičnost takvog postupka, kao i pojavu da se mešovita radna grupa, u zainteresovanoj javnosti, prikaže
kao supstitut za širi, konsultativni proces i značajnije oblike participacije (javna
rasprava). Kao karakteristična prepreka, koja se takođe pojavljuje u ovakvom
postupku, jeste autorski pristup pojedinih učesnika u tom postupku, poistovećivanje sa projektom u meri da se smatra ličnim, autorskim delom. Pored toga, s
obzirom da radne grupe po pravilu čine predstavnici iz oblasti koja je predmet
regulative, postoji svojevrstan konflikt interesa, u kojem adresati norme diktiraju
njen sadržaj. Takođe, vrlo često se dešava da međunarodne organizacije pokreću pitanja pisanja određenih zakona za čiju svrhu odvajaju značajna finansijska
sredstva. Takav način pisanja zakona poistovećuje logiku njegovog donošenja sa
logikom projektnog ciklusa što u praksi pravi veoma velike probleme i ponekad
je u suprotnosti sa svrhom donošenja zakona. Ovakvi pristupi značajno otežavaju rad na izradi zakona, kao i postizanje rešenja koja na najbolji način u datim okolnostima izražavaju angažovani javni interes. Često se uspeh određenog
projekta ili donacije poistovećuje sa donošenjem novog zakona, što doprinosi
regulatornoj inflaciji i pravnoj nekoherentnosti.
24
Prikaz stanja zakonodavnog postupka
Kao važni koraci u zakonodavnom postupku, koji nisu dovoljno uočeni i razvijeni, mogu se izdvojiti konceptualizacija zakonodavne politike, priprema stručne
osnove za izradu zakona i upravljanje procesom izrade zakona, uključujući proces konsultacija.
Značajno sredstvo za preduzimanje prvog koraka u definisanju zakonodavne politike, jeste instrument koji se često naziva «bela knjiga» (white paper). Reč je o
pisanom obliku konceptualizacije osnovnih razmišljanja nosilaca odlučivanja u
konkretnoj oblasti, povodom uočenih problema i mogućih rešenja, neformalnog
je karaktera i predstavlja polaznu osnovu za proces šire konsultacije. Iako je reč
o praksi koja je dugo prisutna u nizu demokratskih poredaka, na našem području
se ona još uvek nije pojavila u primetnom obliku. Upotreba ovog instrumenta zakonodavne politike, obezbedila bi se početna informacija o uočenom problemu
i mogućem rešenju, i inicirao prvi krug konsultativnog procesa. Praksa početka
zakonodavne inicijative sa konceptom koji sadrži osnovne elemente imanetne
političke odluke, imala bi pozitivni efekat u odnosu na nosioca procesa, obezbeđivanjem jasnog projektnog zadatka, drugih učesnika, jasnom slikom moguće
intervencije, ali i pozitivni efekat u odnosu na unapređenje političke kulture i
principa odgovornosti nosilaca javnih funkcija.
Praksa pripreme zakona na temelju stručne osnove, prisutna je u zakonodavnoj
praksi, ali izuzetno retko i nedovoljno. Takav instrument je analiza efekata propisa, prvi put uvedena kao obavezan postupak u pripremi propisa, odredbom
poslovnika Vlade Srbije, još 2004. godine. Međutim, u praksi naših državnih
organa, preovladao je formalistički pristup, u kojem se daju lapidarni odgovori
na definisana pitanja, i to ex post, nakon okončanja rada na nacrtu zakona i u
postupku ispunjavanja formalnih uslova za razmatranje i utvrđivanje predloga
zakona na sednici Vlade. Vrlo često se dešava da ministarstva i ne dostave analizu efekata propisa jer je smatraju nepotrebnom, preko čega se po pravilu prelazi
bez zamerki od strane Vlade, tj Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo i
nadležnih vladinih odbora. Pored toga, potreban je razvoj i drugih analitičkih
instrumenata, koji trebaju da obezbede viši nivo studijske pripreme i stručne
obrade podataka, pojava i potreba, u odnosu na koje se pristupa zakonodavnoj
intervenciji.
Upravljanje procesom pripreme zakona, predstavlja složen upravljački zadatak,
čiji nosilac treba da obezbedi skup određenih stručnih znanja, upravljačkih veština i poznavanja institucionalnog i pravnog konteksta u kojem se taj proces odvija.
U tom procesu se posebno ističe značaj animacije i uključivanja zainteresovanih
strana, prikupljanja, sistematizovanja i analize datih primedbi u svetlu polaznih
premisa zakonodavne politike. U našim uslovima, praksa javne rasprave se u
25
Prikaz stanja zakonodavnog postupka
najvećoj meri poklapa sa zahtevom konsultativnog procesa u izradi propisa. Javna rasprava je delimično formalizovana, odredbom Poslovnika Vlade, koja predviđa obavezu da u pripremi zakona kojim se bitno menja uređenje nekog pitanja
ili uređuje pitanje koje posebno zanima javnost, sprovede javna rasprava. Javnu
ili stručnu raspravu, bi trebalo predvideti kao neizostavnu obavezu prilikom svih
zakonodavnih inicijativa.
Konačno, može se konstatovati da su nedostaci na planu personalnih i institucionalnih mogućnosti za izradu kvalitetnog zakonodavstva, verovatno najveća prepreka unapređenju zakonodavnog procesa. Postoji jedna specijalizovana organizacija, Republički sekretarijat za zakonodavstvo, i skromni resursi u resornim
ministarstvima. Normativna odeljenja u državim organima su najčešće najslabije
popunjena, jer postoji pretpostavka da se svaki činovnik može upustiti u pisanje
zakona i da za to nije potrebna posebna stručna veština. Ne postoji sertifikacija
službenika koji se mogu baviti pisanjem nacrta zakona. Treba uočiti da pitanja
izrade propisa nisu predmet visokoškolskog obrazovanja na pravnim fakultetima, a da ne postoje ni adekvatni mehanizmi kontinuirane obuke u državnoj
upravi, čija je posledica nedovoljan broj specijalista za normativne poslove, a
pogotovu osposobljenih za izradu savremenog zakonodavstva, usklađenog sa
pravnom tekovinom Evropske unije.
26
Metodologija studije
Bilo koja analiza implementacije pravnog okvira „evropskih“ zakona u Srbiji
mora da se bazira na kriterijumima koji idu iznad načelnog zahteva usklađenosti
sa zakonodavstvom Evropske unije. Preterano formalistički pristup u pogledu
tog zahteva, iskazan kroz „mašinsko“ popunjavanje Izjave usklađenosti i Tablice
usklađenosti, doprinosi tome da se ne shvata dovoljno duh i smisao pojedinih
pravnih akata koji se transponuju u pravni sistem Republike Srbije. Politički prioritet što bržeg ulaska Srbije u EU, „regulatorna inflacija“ kroz veliki broj novih
zakona i nedovoljan broj visoko stručnih pravnika koji bi radili na poslovima
koordinacije pravnog usklađivanja. Takođe, u uslovima ekonomske krize Vlada
Republike Srbije je donela Zakon o određivanju maksimalnog broja zaposlenih
u republičkoj administraciji (“Službeni glasnik RS”, broj 104/2009) koji je onemogućio povećanje stručnog kapaciteta u bilo kom organu koji se bavi evropskim integracijama.
„Centar za novu politiku“ je za potrebe ove studije predvideo posebnu metodologiju koja se bazira na objektivnim i lako proverljivim podacima, koji ne
mogu biti predmet paušalnih ocena i proizvoljnih tumačenja. Slična istraživanja u prošlosti se nizu bazirala na taksativno navedenim kriterijumima, što ne
umanjuje njihovu vrednost ali ne potencira na taj način njihovu objektivnost.
Kao primer korišćenja objektivnih kriterijuma moglo bi se izdvojiti istraživanje
od strane World Justice Project koji barata sa Rule of Law Index, tj Indeksom
vladavine prava1 ili Indeks reforme pravosuđa od strane Američke advokatske
komore2. Oni se baziraju na tri aspekta sprovođenja jednog pravnog okvira, koji
se posmatra u celini – kao jedan fenomen. Tri aspekta implementacije mere jaz
između nominalnog (usvojenog pozitivnog propisa) i realnog u smislu postojanja instrumenata za implementaciju:
1 http://www.worldjusticeproject.org
2 http://apps.americanbar.org/rol/publications/judicial_reform_index_factors.shtml
27
Metodologija studije
- Pravni u užem smislu, (Legal Gap)
- Institucionalni, (Institutional Gap)
- Finansijski (Financial Gap).
1) Merenje instrumenata za sprovođenje pravnog okvira mora da bude izvedeno unutar konteksta u kome egzistiraju određene pravne norme. Drugim rečima, nemoguće je posmatrati pojedinačan zakon bez referenci na
postojeće propise koji uređuju istu materiju. U praksi vrlo često dolazi
do kolizije zakona, što u našem pravnom sistemu predstavlja više pravilo
nego izuzetak, ponajviše zbog nepostojanja organskih zakona koji se ne
bi mogli derogirati. Takođe, neophodno je utvrditi postojanje i konzistentnost svih podzakonskih propisa koji se donose radi sprovođenja zakona, tj na osnovu njega. Na kraju, neophodno je ustanoviti da li slučajno
postoje neki problemi u domenu ustavnost određenih rešenja u pravnom
okviru i usaglašenosti sa određenim međunarodnopravnim obavezama.
Legal Gap
1. Da li je pravni okvir predviđen NPI usvojen?
2. Koliki je nivo usklađenosti usvojenih zakona sa acquis communautaire?
3. Postoji li kolizija sa postojećim domaćim propisima i kako se ta kolizija
razrešava u praksi, tj koji propis ima veću pravnu snagu?
4. Da li su usvojeni svi relevantni podzakonski propisi?
5. Ustavna i međunarodnopravna pitanja
28
Metodologija studije
2) Merenje institucionalnog aspekta implementacije (Institutional Gap) se
bazira na jasnim pitanjima vezanim za funkcionisanje odgovorne institucije za određen zakon, tj pravni okvir. Veliki broj problema vezanih za
dugu pauzu između stupanja na snagu nekog zakona i formiranja predviđene institucije je tipičan za tranziciona društva kojima Srbija još pripada, ali govori o tome da tu postoji dosta prostora za napredak u smislu
povećanja pravne odgovornosti. U ovom pogledu, kategorisana je priroda ovlašćenja sa kojom raspolaže određena institucija, da li neka ovlašćenja deli sa drugom institucijom, efikasnost institucije u smislu odnosa
započetih i završenih slučajeva i percepcija njenog stručnog kapaciteta
gde se ne meri samo plata zaposlenih, već i postojanje edukacionih programa zaposlenih, njihov sertifikacija itd.
Institutional Gap
1. Da li je uspostavljen institucionalni okvir?
2. Da li institucija deli ovlašćenja sa drugim institucijama nadležnim za
implementaciju?
3. Da li su ovlašćenja institucije adekvatna u odnosu na zadatke koji su
joj povereni?
4. Efikasnost institucije – odnos između započetih i završenih slučajeva?
5. Pitanje kapaciteta institucije – interna percepcija i posebni programi
osposobljavanja zaposlenih
29
Metodologija studije
3) Merenje finansijskog aspekta (Financial Gap) podrazumeva evaluaciju
kako finansijske održivosti određenog celokupnog pravnog okvira tako i
finansijsku osposobljenost institucije koja je nadležna za implementaciju. Nažalost, u toku rada na studiji uviđeno je da skoro nijedan predlagač
zakona ne prilaže analizu efekata propisa tako da se u momentu usvajanja zakona ne zna kolika će sredstva biti potrebna za implementaciju kao
ni koji je intersektorski ekonomski efekat zakona biti u praksi. To vrlo
često otežava implementaciju u praksi, ponekad do mere neodrživosti
pravnog okvira. Takođe, bitna su pitanja budžetiranja institucija, ispunjenosti sistematizacije ali i pitanje sukoba interesa unutar institucije u
smislu da li se insitutucija finansira od neke svoje određene aktivnosti. U
slučajevima takvih rešenja, dešava se da se institucija usmerava previše
u takvu jednu „lukrativnu“ delatnost.
Financial Gap
1. Da li je alociran budžet za instituciju, tj da li je ona direktni korisnik
budžeta? Postoji je eksterno finansiranje institucije i kako to utiče na
kapacitet?
2. Da li je prilikom usvajanja zakona urađena analiza efekata propisa
(regulatory impact assesment)?
3. Koji je procenat ispunjenost sistematizacije institucije?
4. Postoji li sukob interesa između finansiranja institucije i novčanih
taksi (kazni) koje ona naplaćuje (izriče)?
5. Da li je izvršena revizija od strane Državne revizije?
30
Metodologija studije
Izvori koji su korišćeni u ovoj studiji su svi relevantni domaći pozitivni propisi,
propisi koji su prethodili pozitivnim propisima, Odgovori na Upitnik Evropske
komisije, Nacionalni progam za integraciju u EU – NPI, svi relevantni propisi
iz zakonodavstva EU, izveštaji Evropske komisije o napretku Srbije u Procesu stabilizacije i pridruživanja, direktno dobijene informacije od stručnjaka iz
Kancelarije za evropske integracije, resornih ministarstava i ostalih relevantnih
institucija. Svi dobijeni podaci su klasifikovani u četiri moguća opisa situacija u svaka od
tri aspekta implementacije pravnog okvira i predstavljaju u zbiru ponder implementacije (Gap Index). Ponder implementacije se sastoji od ocena od 1 do 4,
gde 1 označava optimalan nivo implementacije. Ovom metodologijom možemo,
počev od 2011, da merimo napredak u implementaciji „evropskih“ ali i drugih
zakona. Jedno je sigurno, prostora za napredak ima dosta.
U studiji su obrađene oblasti: javne nabavke, državna pomoć, zaštita konkurencije, pranje novca, prava intelektualne svojine i zaštita potrošača.
31
Pregled dosadašnjih koraka u usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa propisima EU
Legal Gap
32
Institutional Gap
Financial Gap
1. Pravni okvir je u
potpunosti usklađen
sa EU i ne postoje
problemi sukoba sa
domaćim propisima
1. Institucija
samostalno raspolaže
dovoljnim (izvršnim)
ovlašćenjima i
sprovodi ih u praksi
bez problema
1. Institucija ima
alociran budžet i
direktan je korisnik
budžeta i/ili postoji
drugi održv način
njenog finansiranja
2. Pravni okvir je u
većoj meri usklađen sa
EU i ne postoje bitni
problemi u njegovoj
primeni u domaćem
pravu
2. Institucija u skladu
sa svojim ovlašćenjima
i kapacitetom deluje na
optimalnom nivou
2. Pravni okvir je
finansijski održiv
uprkos određenim
problemima
3. Pravni okvir nije
usklađen sa EU u
zadovoljavajućoj
meri i/ili postoje bitni
problemi u odnosu na
druge domaće propise
3. Postoje ozbiljni
problemi u radu
institucije uzrokovani
neodgovarajućim
ovlašćenjima i/
ili kapacitetom, tj
resursima
3. Postoje ozbiljne
teškoće u finansiranju
kako institucije tako i
u pogledu održivosti
pravnog okvira
4. Pravni okvir nije
usklađen sa EU
4. Ne postoji formiran
insitucionalni okvir
4. Finansijska
neodrživost
Opšti nalazi i preporuke vezane za
proces usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom EU
Proces usklađivanja prava počiva na tri glavna stuba:
a) Kancelarija za evropske integracije (SEIO) pravi planove usklađivanja
koji su sadržani u Nacionalnom planu za integraciju ili Akcionom planu za
(brže) sticanje statusa kandidata u konsultaciji sa ministarstvima. Kao krajnji rok celokupnog usklađivanja je predviđena 2012. godina što je očigledno nerealno i trebalo bi pomeriti rok već sada barem na 2014. godinu.
b) Ministarstva samostalno rade na usklađivanju, tj pisanju zakona
c) Metode praćenja usklađivanja od strane SEIO su Izjava o usklađenosti i
Tabela usklađenosti (ex ante) i kvartalni izveštaji o ispunjenosti NPI i Akcionog plana za sticanje statusa kandidata (ex post).
- Izveštaji o sprovođenju NPI i Akcionog plana se baziraju na procentualnoj
uspešnosti transponovanja zakonodavstva EU u pravni sistem Srbije. Međutim, pravo nije materija koja se može statistički meriti a na osnovu
toga merenja davati ocene o kvalitetu nekih pravnih akata. Moguće je, a i
dešava se u praksi, da određena materija iz prava EU bude skoro kompletno
prenesena u domaći zakon, a da onda ta materija bude dezavuisana ili samim tim zakonom ili nekim drugim pravnim aktom, koji npr nije predviđen
NPI-jem pa nije ni predmet nadzora SEIO.
- Teoretski je moguće da svi članovi jednog pravnog akta budu usklađeni sa
EU zakonodavstvom, ali da samo jedan član tog akta može naknadno obesmisliti celokupnu obavezu, kao što je recimo slučaj sa članom 6 Zakona
o javnim nabavkama. Na to bi već sada trebalo da motri Republički sekre33
Opšti nalazi i preporuke vezane za proces usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom EU
tarijat za zakonodavstvo u sklopu ocene celishodnosti određenog akta, ali
problem predstavlja često „zaklanjanje“ iza „evropske agende“ gde onda
Republički sekretarijat ili nema ingerencije da interveniše ili to ne želi da
se ne bi percipirao kao kočničar reformi.
- Nalazi ove studije pokazuju da postoji razloga za brigu da se određeni standardi iz EU zakonodavstva izbegavaju gorenavedenom pravnom tehnikom.
Zato smatramo da je potrebno ustanoviti takav mehanizam koordinacije
koji bi smanjio ovakvu praksu na najmanji mogući nivo. Takav mehanizam
bi se ticao unapređenja statusa Kancelarije za evropske integracije kao
centralne institucije u ovom procesu koji bi joj omogućio veću proaktivnu
ulogu u usklađivanju zakonodavstva.
- SEIO bi morala da daje ukupnu ocenu usklađenosti nekog akta sa EU zakonodavstvom ne na bazi statistike već na bazi ocene pravnog akta kao
nedeljive celine. Pravni akt se takođe mora gledati i u sadejstvu sa drugim
pravnim aktima više, iste ili niže pravne snage. To je neophodno da bi se
unapred znalo da li će njegovo sprovođenje biti moguće i u kojoj meri.
Ovde ne može doći do striktne podele nadležnosti između SEIO i Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo jer jer veoma teško, ako ne i nemoguće, povući jasnu granicu između domaćih propisa koji se tiču „evropske
agende“ i onih koji nisu ni na koji načih povezani. Rešenje treba tražiti
u bližoj koordinaciji i saradnji SEIO i Republičkog sekretarijata za
zakonodavstvo.
- Tabela usklađivanja, kao sredstvo praćenja usklađivanja, ima taj nedostatak
što ne sadrži kolonu u kojoj bi se upisivali već ranije doneseni domaći
pravni propisi koji regulišu materiju koja se tiče određenog pravnog
akta koji je predmet Tabele. Ovo je apsolutno neophodno da bi se sprečila
raširena pojava kolizije zakona, koja po našem mišljenju predstavlja možda
i najveći problem u implementaciji EU zakonodavstva u Srbiji. Upozoravamo da ako se ne pristupi rešavanju ovog problema, rizikuje se stvaranje
velike pravne nesigurnosti koja će biti izvor arbitrarnosti od strane državne
uprave ali i drugih državnih organa.
34
Opšti nalazi i preporuke vezane za proces usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom EU
- Primećena je česta pojava da se zakoni donose bez unapred pripremljenih podzakonskih akata i da ta neželjena praksa nekada traje i do dve
godine dana. Takođe, često se dešava da se veoma dugo čeka sa formiranjem određenih institucija i njihove prostorno-tehničke osposobljenosti za
rad a koje su zadužene za sprovođenje određenih zakona. Ove dve pojave,
kašnjenje sa podzakonskim aktima i formiranjem institucija postavljaju pitanja:
a) na koji način se prave planovi poput NPI, tj da li oni realno predstavljaju
vremenski okvir?
b) ako se zna da je zakon praktično nesprovodljiv bez podzakonskih akata,
da li to znači da nema političke volje za njegovu punu primenu?
c) da li SEIO treba da ima veću ulogu u donošenju podzakonskih akata i
formiranju institucija?
- Jasno je da SEIO ne može na sebe da preuzme sav posao koji rade ministarstva, niti bi to trebalo da radi. Hijerarhija koju u procesu pravnog
usklađivanja treba uspostaviti bi po našem mišljenju najbolje funkcionisala
ukoliko bi SEIO imala tzv. rezidualna ovlašćenja po kojima bi inicirala
donošenje određenog akta prema Vladi samo ukoliko primarno nadležni
organ probije rok koji je sam sebi zadao u NPI ili Akcionom planu. Rezidualno ovlašćenje bi se takođe ogledalo u tome da SEIO može da izvrši
određene izmene u pravnom aktu koje je predložio drugi organ, ali samo
ukoliko je to neophodno zbog ispunjavanja obaveza koje Republika Srbija
ima po Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju ili u toku budućih pregovora o članstvu.
- Po navedenom, status SEIO bi se morao izdići iznad sadašnje „službe
Vlade“ koja nema pravo da predloži određeni pravni akt, na nivo ili posebne organizacije ili ministarstva. Argument koji se često čuo protiv uvođenja
ministarstva za evropske integracije je taj da onda druga ministarstva ne bi
imala šta da rade je površan i lako oboriv. Naime, veliki broj komparativnih primera pokazuje da ministarstvo može da bude odlična institucionalna
forma za vođenje ovog procesa. Većina zemalja koja se još uvek nalaze u
procesu integracija imaju ministarstvo – Hrvatska, Crna Gora, Albanija,
Makedonija i Moldavija, dok su druge imale tokom pridruživanja poput
35
Opšti nalazi i preporuke vezane za proces usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom EU
Rumunije, Mađarske, Slovačke i Češke Republike. Neke zemlje spajaju
poslove evropskih integracija sa spoljnim poslovima dok su druge imale
posebna ministarstva poput Bugarske i Rumunije. Takođe, proces evropskih integracija neće nestati iz delokruga drugih ministarstava već će samo
dobiti čvrst oslonac i vođstvo u posebnom ministarstvu. Analogija bi se
mogla napraviti sa ministarstvom finansija koje iako je glavno za proces
planiranja i trošenja budžeta ne sprečava druga ministarstva da samostalno
učestvuju u finansijskom menadžmentu.
- Ustanovljavanjem ministarstva tehnički posao bi dobio i neophodnu političku dimenziju koja je sada predstavljena kroz funkciju potpredsednika
Vlade zaduženog za evropske integracije. Problem sa ovim modelom je
taj što SEIO nije direktno podređena potpredsedniku Vlade, već premijeru
koji onda delegira nadležnost na potpredsednika. Uzimajući u obzir činjenicu da su zaduženja potpredsednika šira od poslova evropskih integracija,
kao i da su do sada obuhvatala još jedno, sasvim drugo, ministarstvo, smatramo da je sadašnji model ad hoc rešenje koje nije najbolje u smislu obima
poslova koji stoje pred Republikom Srbijom u procesu integracija.
- Uz to, imajući u vidu veliki porast broja zaposlenih u SEIO posle skorašnjeg proširenja njene nadležnosti na koordinisanje pretpristupnim fondovima, prevođenjem acquis communautaire, propagandnim i edukativnim
programom, jasno je da je već sada „gabarit“ SEIO izašao iz okvira stručne,
tj tehničke služba Vlade. Poslovi usklađivanja propisa moraju biti adekvatno ispraćeni podizanjem stručnog kapaciteta SEIO.
- Druga opcija je podizanje SEIO na rang posebne organizacije u smislu zakona o ministarstvima radi dobijanja prava predlaganja pravnih akata. Po
nama, bolje rešenje je ministarstvo zbog niza organizacionih ali i političkih
razloga. Jedino otvoreno pitanje bi bilo da li bi SEIO preraslo u posebno ministarstvo za evropske integracije ili bi se uklopilo kao deo
drugog ministarstva poput ministarstva spoljnih poslova.
36
Opšti nalazi i preporuke vezane za proces usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom EU
- Kada se ubuduće budu radili kvartalni izveštaji ispunjenosti NPI, potrebno
je uvesti mehanizam da se samo propis sa određenim stepenom usklađenosti evidentira kao uspešna mera za sprovođenje NPI bez ulaženja u matematičke ocene pravnog akta.
- Što se tiče procesa pisanja zakona generalno, mislimo da je očigledno
da postoje duboki razlozi za centralizaciju ovog postupka, u smislu da u
svakoj radnoj grupi mora biti predstavnik Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo i predstavnik SEIO ukoliko se radi o akti iz „evropske agende“. Time bi se predupredili slučajevi moguće kolizije zakona i njegove
suštinske usklađenosti sa zakonodavstvom EU. Potrebno je takođe uvesti
postupak sertifikacije onih državnih službenika koji mogu da pišu zakone. Najbolje bi bilo iskoristiti resurse novoosnovane Pravosudne akademije koja bi izradila i sprovodila program ovog kursa.
- Takođe, dugoročno gledano za pravni poredak u Srbiji bi bilo poželjno da
se prilikom buduće promene Ustava uvede kategorija „organskih zakona“ koji ne bi mogli biti derogirani ranijim ili posebnim zakonima. To bi
nesumnjivo doprinelo većoj pravnoj sigurnosti.
- Ubuduće bi takođe trebalo insistirati na istovremenom donošenju svih
podzakonskih akata sa zakonom ili u kratkom vremenskom periodu posle
njegovog stupanja na snagu, sa napomenom da ako se do predviđenog roka
ne donesu, centralno telo za proces usklađivanja (trenutno SEIO) bi imalo
nadležnosti da predloži podzakonske akte. To isto bi važilo i za formiranje
institucija.
- Poslovnik Vlade bi trebalo izmeniti u gorenavedenom smislu, ali i dodati
striktnu obavezu predlagača akta da dostavlja ekonomsku procenu uticaja zakona za koju je najadekvatnije da bude nadležno, u smislu davanja
mišljenja, ministarstvo finansija.
37
JAVNE NABAVKE
Nalazi i preporuke:
- Postojalo je veliko kašnjenje sa sprovođenjem Zakona o javnim nabavkama, konkretno sa formiranjem Komisije za zaštitu prava ponuđača.
- Postoji manja po obimu, ali značajna neusklađenost sa zakonodavstvom EU, u pogledu Direktiva 17 i 18 o javnim nabavkama.
- Nije došlo do implementacije obaveze iz CEFTA Sporazuma vezane
za jednak tretman ponuđača.
- U Zakonu se nalazi veoma problematičan član 6 koji usmerava veliki
deo usluga na poseban kolosek javnih nabavki male vrednosti.
- Pravilnik o nabavkama male vrednosti je u suprotnosti sa Zakonom o
javnim nabavkama kao pravni akt niže snage ne bi smeo imati prednost.
- Potrebno je jasnije naznačiti prirodu poverljivih nabavki nasuprot sadašnjoj definiciji po kojoj su poverljive nabavke sve one koje su iz
oblasti vojske i policije.
- Način imenovanja predsednika Komisije za zaštitu prava ponuđača
otvara vrata sumnji u pogledu nezavisnosti i stručnosti ovog tela.
- Ovlašćenja Upravne za javne nabavke su neadekvatna. Potrebna je
određena centralizacija javnih nabavki.
- Postoji veliki procenat javnih nabavki van otvorenog postupka (oko
40%).
- Neophodno je povećati broj zaposlenih u Upravi za javne nabavke
što je i u skladu sa Nacionalnim planom za integraciju.
38
Ocena stanja
Pravni aspekt implementacije (Legal Gap) se može podvesti pod sledeće
stanje:
- Pravni okvir nije usklađen sa EU u zadovoljavajućoj meri i/ili
postoje bitni problemi u odnosu na druge domaće propise. (ocena 3)
Institucionalni aspekt implementacije (Institutional Gap) se može podvesti pod sledeće stanje:
- Institucija u skladu sa svojim ovlašćenjima i kapacitetom deluje
na optimalnom nivou - Postoje ozbiljni problemi u radu institucije uzrokovani neodgovarajućim ovlašćenjima i/ili kapacitetom,
tj resursima (ocena 2,5)
Finansijski aspekt implementacije (Financial Gap) se može podvesti pod
sledeće stanje:
- Pravni okvir je finansijski održiv uprkos određenim problemima
(ocena 2)
Ukupni indeks implementacije je 2,5 (od 1 do 4 gde 1 predstavlja optimalni nivo implementacije).
39
JAVNE NABAVKE
Citati iz Izveštaja o napretku Srbije iz 2010. godine:
“Komisija za zaštitu konkurencije, Uprava za javne nabavke i Komisija za zaštitu prava ponuđača imale su teškoća u izvršavanju svojih dužnosti usled nedostatka sredstava i, u nekim slučajevima, kašnjenja sa sprovođenjem relevantnih
zakona i propisa.” (strana 10 engleske verzije)
“Javne nabavke, postupci privatizacije i javni rashodi i dalje predstavljaju razloge za ozbiljnu zabrinutost jer još uvek nije obezbeđen nezavistan nadzor.”
(strana 13 engleske verzije)
“Javne nabavke
U oblasti javnih nabavki ostvaren je mali napredak. Uprava za javne nabavke (UJN) objavila je niz obrazaca odluka i modela tenderske dokumentacije, s
ciljem pružanja pomoći ugovaračkim telima. UJN je sprovela obuke za razne
zainteresovane strane širom zemlje i dalje promovisala i servisirala veb portal
za javne nabavke. Članovi Komisije za zaštitu prava ponuđača imenovani su u
oktobru 2010. godine.
Međutim, velika kašnjenja u osnivanju nove Komisije za zaštitu prava ponuđača
dovela su u pitanje celokupan razvoj u okviru javnih nabavki. Pored toga, i dalje
se treba pozabaviti nedostacima u postojećem zakonodavnom okviru, kao i nedostatkom odgovarajućeg regulatornog okvira o koncesijama. Administrativni
kapaciteti organa za javne nabavke, posebno službe za javne nabavke u Ministarstvu finansija, UJN i organa za reviziju i dalje su slabi. Finansijski resursi
ovih organa su i dalje nedovoljni. Mehanizmi za koordinaciju među glavnim
zainteresovanim stranama u sistemu javnih nabavki, posebno s ciljem smanjenja
obima korupcije, i dalje su slabi. Još uvek nije počelo izdavanje uverenja službenim licima za javne nabavke. Strategija za ažuriranje sistema javnih nabavki
u Srbiji još uvek se nalazi u početnoj fazi. Kao posledica toga, i dalje postoji nedovoljna efikasnost u korišćenju javnih sredstava, kao što je ustanovila Vrhovna
revizorska institucija u svom izveštaju o reviziji budžeta za 2008. godinu.
Uopšteno govoreći, Srbija je ostvarila umeren napredak u pripremama za uspostavljanje delotvornog i potpuno nezavisnog sistema javnih nabavki sa usaglašenim procedurama dodele. Neophodno je uložiti značajne napore u jačanje
kapaciteta za sprovođenje pravnih tekovina EU u ovoj oblasti.”
40
JAVNE NABAVKE
Legal Gap
1. Da li je pravni okvir predviđen NPI-ijom usvojen?
Zakonodavni okvir:
Zakon o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, broj 116/08). U odnosu na
prethodni, novi Zakon o javnim nabavkama predstavlja pomak unapred ali ne
i zadovoljavajući u smislu kompletnog usklađivanja sa standardima propisanim
direktivama Evropske unije i korak napred u harmonizaciji propisa sa propisima
EU.
Na osnovu ZJN-a doneto je 10 podzakonskih akata, i to:
• Spisak međunarodnih organizacija čiji se posebni postupci javnih nabavki
mogu primenjivati umesto odredaba Zakona o javnim nabavkama;
• Pravilnik o kriterijumima za obrazovanje komisija za javne nabavke;
• Pravilnik o određivanju dokaza na osnovu kojih se utvrđuje da je ponudu
podneo domaći ponuđač i za određivanje dobara domaćeg porekla;
• Pravilnik o postupku otvaranja ponuda i obrascu za vođenje zapisnika o
otvaranju ponuda;
• Pravilnik o obaveznim elementima konkursne dokumentacije u postupcima
javnih nabavki;
• Pravilnik o postupku izdavanja sertifikata za službenika za javne nabavke;
• Pravilnik o postupku javne nabavke male vrednosti;
• Pravilnik o načinu postupanja sa elektronskim ponudama i načinu sprovođenja elektronske licitacije u postupcima javnih nabavki;
• Pravilnik o načinu vođenja evidencije o javnim nabavkama;
41
JAVNE NABAVKE
• Pravilnik o formi i sadržini kreditnog zahteva i formi i sadržini dokumentacije o kreditnoj sposobnosti naručioca u slučaju javne nabavke kredita kao
finansijske usluge.
NPI je predviđao da do sada bude donešena Strategija razvoja javnih nabavki
kao i da dođe do povećanja kadrovskih kapaciteta u Upravi za javne nabavke.
Kao novi rok za donošenje Strategije razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji
za određeni vremenski period, koja je trebalo da bude doneta u 2010/IV, utvrđen
je 2011/III kvartal. Drugi cilj takođe nije ispunjen s obzirom na Zakon o određivanju maksimalnog broja zaposlenih u republičkoj administraciji, (Sl. Glasnik
104/2009).
2. Koliki je nivo usklađenosti usvojenih zakona sa acquis
communautaire?
Dodelu ugovora o javnim nabavkama (ugovori o izvođenju javnih radova, ugovori o javnoj nabavci dobara i usluga) koordiniraju dve posebne direktive: Direktiva 2004/18/EZ o takozvanim „tradicionalnim naručiocima“ („klasični sektor“)
i Direktiva 2004/17/EZ o organima i subjektima koji posluju u vodnom sektoru,
sektoru energetike, saobraćaja i poštanskih usluga („komunalni sektor“). Pored
toga Direktiva 2009/81/EZ propisuje da postupke za dodelu određenih ugovora
o izvođenju radova, ugovora o pribavljanju dobara i usluga koordiniraju naručioci ili subjekti na području odbrane i bezbednosti.
Delotvorna primena i sprovođenje zakonodavstva EU zavisi od postojanja odgovarajućeg administrativnog i pravosudnog sistema. Pravne tekovine EU o nabavkama obuhvataju dve direktive o pravnim sredstvima. Direktivu 89/665/EEZ
o „klasičnom sektoru“ i Direktivu 92/13/EEZ o „komunalnom sektoru“, nedavno izmenjenu Direktivom 2007/66/EZ. Direktive o pravnim sredstvima sadrže
zahteve za uspostavljanje delotvornog postupka revizije protiv svakog postupka
42
JAVNE NABAVKE
ili nereagovanja naručilaca/subjekata koji mogu da proizvedu pravna dejstva u
tenderima na koje se odnose ove direktive. Postupci moraju da garantuju pristup
nezavisnoj reviziji, koja uključuje ovlašćenja za donošenje privremenih mera i
presuđivanja štete. Revizorska tela moraju da poseduju odgovarajući kapacitet
koji garantuje delotvornost sistema u celini. Dalje, u skladu sa načelom sudske
zaštite koje proističe iz ugovora, dostupnost pravnih sredstava se takođe zahteva
izvan polja primene direktiva.
Važeći sistem propisa RS u oblasti javnih nabavki je, najvećim delom je usklađen sa prethodno navedenim propisima EU, ali Zakon o javnim nabavkama
i dalje nije usaglašen sa Direktivama 17 i 18 u pogledu postupaka javnih
nabavki kao i u pogledu pojma naručioca. Postoji potreba da se u daljem
procesu usklađivanja koji će se odvijati u skladu sa prelaznim rokom definisanim odredbama SSP-a, definicija naručioca u Zakonu o javnim nabavkama
uskladi sa odredbama relevannih propisa EU. Kao naredno pitanje u vezi sa
kojim je potrebno dalje harmonizovanje su procedure. Pri tom, se pitanje dalje
harmonizacije procedura pre svega odnosi na prirodu, uslove i primenu restriktivnog postupka. Istovremeno, kao bitno pitanje u kontekstu daljeg uklađivanja
je i pitanje javnih nabavki u komunalnom sektoru. Oblast koncesija nije uređena
važećim Zakonom o javnim nabavkama, i u najvećoj meri, nije usklađena sa
propisima Evropske unije. Istovremeno, u daljem periodu potrebno je obezbediti dalje usklađivanje sa propisima EU koji uređuju izuzetke u pogledu primene
koje predviđa postojeći Zakon.
Kao značajno pitanje za proces daljeg usklađivanja izdvaja se i pitanje prednosti
koja je prema Zakonu data domaćim ponuđačima. Uzimajući u obzir prelazni
rok od 5 godina od stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju
za postepeno smanjivanje prednosti date domaćim ponuđačima, razumljivo polazište da je za potpuno ukidanje preferencijala potrebno postići određeni nivo
privrednog razvoja a u međuvremenu zaštiti domaće prozvođače. Istovremeno,
potrebno je imati u vidu i to da rešenja koja predviđaju prednost domaćim ponuđačima mogu imati negativni uticaj na strane investicije. S tim u vezi potrebno
je imati u vidu korist, ali i gubitke do kojih primena ovakvih rešenja dovode.
Međutim, ovaj argument se ne može ispostaviti prema obavezama iz CEFTA
Sporazuma koje nalažu isti tretman prema ponuđačima među državama potpisnicama.
43
JAVNE NABAVKE
U narednom periodu očekuje se izrada Strategije razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za određeni vremenski period (u daljem tekstu: Strategija) kojim bi se
utvrdilo stanje u oblasti javnih nabavki i mere koje treba preduzeti za taj razvoj.
Sastavni deo Strategije predstavlja, između ostalog i akcioni plan koji sadrži
ciljeve, aktivnosti i nosioce aktivnosti u realizaciji navedene strategije;
Takođe, trebalo bi, saglasno propisima o javnim nabavkama Evropske Unije i
evropskoj dobroj praksi, unaprediti primenu zakonskih odredbi, i to u pogledu
redefinisanja pojma naručioca javne nabavke, nabavki na koje se ne primenjuju
odredbe Zakona, uslova za pod kojima se sprovodi restriktivni postupak javne
nabavke, kao i nabavke u oblastima vodoprivrede, energetike, rudarstva, telekomunikacije i saobraćaja (nabavke iz „utility“ sektora).
Veliki problem u primeni zakona je član 6, koji predviđa Aneks 1A i
Aneks 1B spiska usluga koje mogu, odnosno moraju biti sprovedene
u skladu sa Uredbom o javvnim nabavkama male vrednosti, koja je u
koliziji sa Zakonom o javnim nabavkama. Ovo predstavlja izvor velike
zabrinutosti da se na zaobilazan način isključuju procedure javnih nabavki u većem delu nabavke usluga:
«Član 6.
Predmet ugovora o javnoj nabavci usluga su usluge navedene u aneksima IA i IB
koji su odštampani uz ovaj zakon i čine njegov sastavni deo.
Na nabavku usluga navedenih u Aneksu IA primenjuju se sve odredbe ovog
zakona.
Na nabavku usluga navedenih u Aneksu IB primenjuju se odredbe ovog zakona kojima se uređuju javne nabavke male vrednosti, bez obzira na vrednost tih usluga.
Ako predmet javne nabavke usluga obuhvata usluge iz Aneksa IA i Aneksa
IB, primenjuju se sve odredbe ovog zakona ukoliko je procenjena vrednost
usluge iz Aneksa IA veća od procenjene vrednosti usluge iz Aneksa IB. Ako
je vrednost usluge iz Aneksa IB veća od vrednosti usluge iz Aneksa IA, primenjuju se odredbe ovog zakona kojima se uređuje postupak javne nabavke male vrednosti.
44
JAVNE NABAVKE
Ugovorom o javnoj nabavci usluga smatra se i ugovor o javnoj nabavci čiji je
predmet:
1. usluge i dobra ako procenjena vrednost usluga prelazi procenjenu vrednost
dobara obuhvaćenih tim ugovorom;
2. usluge i radovi iz Aneksa II koji su neophodni za pružanje usluge koja je
predmet ugovora.
Odredbe ovog zakona primenjuju se i na nabavke usluga koje se neposredno ili
posredno finansiraju od strane naručioca u iznosu od preko 50% vrednosti javne
nabavke.
Za primenu odredaba ovog zakona, u slučaju iz stava 6. ovog člana odgovoran je
naručilac koji finansira pružanje usluge.»
ANEKS I A
Usluge
Br. Kat. Predmet
1. usluge održavanja i popravke
2. usluge kopnenog saobraćaja (osim usluga železničkog saobraćaja), uključujući usluge prevoza u oklopljenim vozilima i kurirske usluge (osim prevoza
pošte)
3. usluge vazdušnog prevoza putnika i robe (osim prevoza pošte)
4. kopneni i vazdušni prevoz pošte (osim usluga železničkog saobraćaja)
5. telekomunikacione usluge (osim usluga glasovne telefonije, teleksa, radio
telefonije, pejdžinga, interneta i satelitskih usluga)
6. finansijske usluge:
• usluge osiguranja;
• bankarske i investicione usluge (osim nabavki finansijskih usluga u vezi sa
emitovanjem, prodajom, kupovinom ili prenosom hartija od vrednosti ili
drugih finansijskih instrumenata, kao i usluga Narodne banke Srbije)
7. računarske usluge
45
JAVNE NABAVKE
8. usluge istraživanja i razvoja (osim nabavki usluga na području istraživanja i
razvoja, kod kojih se rezultat istraživanja ne koristi isključivo od strane naručioca za njegove vlastite potrebe, pod uslovom da naručilac takve usluge
plaća u potpunosti)
9. usluge računovodstva, revizije i vođenja knjiga
10.usluge u oblasti istraživanja tržišta i javnog mnjenja
11. usluge menadžmentskog konsaltinga (osim usluga arbitraže, poravnanja i
srodnih usluga)
12.arhitektonske usluge; inženjerske usluge; usluge urbanističkog planiranja i
pejsažne arhitekture; usluge tehničkog testiranja i analiza
13.reklamne usluge
14.usluge čišćenja zgrada i usluge upravljanja nepokretnostima
15.izdavačke i štamparske usluge na honorarnoj ili ugovornoj osnovi
16.usluge uklanjanja otpadaka, sanitarne usluge i srodne usluge
ANEKS I B
Usluge
Broj Kategorije Predmet
17. usluge hotela i restorana
18. usluge železničkog saobraćaja
19. usluge rečnog saobraćaja
20. dodatne i pomoćne saobraćajne usluge
21. pravne usluge
22. usluge regrutovanja kadrova
23. istražne usluge i usluge obezbeđenja (osim usluga obezbeđenja prevozom u
oklopljenim automobilima)
46
JAVNE NABAVKE
24. usluge obrazovanja i usluge profesionalnog osposobljavanja
25. zdravstvene i socijalne usluge
26. usluge u oblastima rekreacije, kulture i sporta
27. druge usluge
3. Postoji li kolizija sa postojećim domaćim propisima?
Zakon o javnim nabavkama se ne primenjuje se na nabavke za koje je posebnim
propisom određeno da mogu biti proglašene poverljivim i koje je nadležni organ
svojom odlukom, zasnovanom na ovlašćenjima iz posebnog propisa odredio kao
poverljive.
Poverljivim nabavkama se, po pravilu određuju nabavke u oblasti vojske i policije. Poverljivim nabavkama mogu biti određene i nabavke u drugim oblastima
za koje se oceni da moraju imati određeni stepen poverljivosti, zbog toga što bi
saznanje neovlašćenih lica da se takve nabavke sprovode, ili saznanje da predmeti nabavke imaju određene specifikacije ili da se vrše od određenog ponuđača,
ugrozilo bezbednost države ili građana.
S tim u vezi, napominjemo da je Vlada donela Uredbu o sredstvima za posebne
namene („Službeni glasnik RS“, br. 29/05 i 7/10), kojom je odredila sredstva za
posebne namene i uredila način i postupak pribavljanja tih sredstava za potrebe
ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove; Uredbu o određivanju sredstava
za posebne namene za potrebe Zakon se ne primenjuje se na nabavke za koje je
posebnim propisom određeno da mogu biti proglašene poverljivim i koje je nadležni organ svojom odlukom, zasnovanom na ovlašćenjima iz posebnog propisa
odredio kao poverljive.
47
JAVNE NABAVKE
Poverljivim nabavkama se, po pravilu određuju nabavke u oblasti vojske i policije. Poverljivim nabavkama mogu biti određene i nabavke u drugim oblastima
za koje se oceni da moraju imati određeni stepen poverljivosti, zbog toga što bi
saznanje neovlašćenih lica da se takve nabavke sprovode, ili saznanje da predmeti nabavke imaju određene specifikacije ili da se vrše od određenog ponuđača,
ugrozilo bezbednost države ili građana.
S tim u vezi, napominjemo da je Vlada donela: Uredbu o sredstvima za posebne
namene („Službeni glasnik RS“, br. 29/05 i 7/10), kojom je odredila sredstva za
posebne namene i uredila način i postupak pribavljanja tih sredstava za potrebe
ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove; Uredbu o određivanju sredstava
za posebne namene za potrebe Bezbednosno-informativne agencije („Službeni
glasnik RS“, broj 21/09), kojom se bliže određuju nabavke sredstava za posebne
namene za potrebe Bezbednosno-informativne agencije poverljivog karaktera i
propisuje način i postupak nabavke i otuđenja tih sredstava i Uredbu o sredstvima posebne namene („Službeni glasnik RS“, br. 82/08 i 47/10), kojom se bliže
određuju sredstva posebne namene poverljivog karaktera u ministarstvu nadležnom za poslove odbrane i u Vojsci Srbije i propisuje način i postupak nabavke
i otuđenja tih sredstava. Bezbednosno-informativna agencija, kao civilna bezbednosno-obaveštajna služba, sprovodi više postupaka nabavki dobara, usluga
i radova.
Uzimajući u obzir prirodu poslova koje Bezbednosno-informativna agencija
obavlja, u zavisnosti od vrednosti dobara, usluga i radova koji su predmet nabavke i njihove namene, konkretna javna nabavka se u godišnjem planu nabavki
određuje kao javna nabavka, nabavka male vrednosti ili poverljiva nabavka,
a u skladu sa odredbama Zakona o javnim nabavkama i Zakona o tajnosti podataka.
Postupak javne nabavke i postupak nabavke male vrednosti u Bezbednosno
-informativnoj agenciji sprovode se u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama
(„Sl. glasnik RS“, br. 116/2008), odnosno u skladu sa Pravilnikom o postupku
javne nabavke male vrednosti („Službeni glasnik RS“ br. 50/2009).
48
JAVNE NABAVKE
Postupak poverljive nabavke propisan je Uredbom o određivanju sredstava za
posebne namene za potrebe Bezbednosno-informativne agencije („Sl. glasnik
RS“ br. 21/09) i internim uputstvom Agencije koje reguliše način sprovođenja
nabavki i vođenja evidencije o nabavkama sredstava za posebne namene.
Postupak poverljive nabavke sredstava za posebne namene, u skladu sa planom
nabavki i planom izvršenja budžeta Agencije za određenu budžetsku godinu, pokreće direktor Agencije, odnosno pripadnik Agencije koga on za to ovlasti. Konkretan postupak sprovodi komisija za poverljivu nabavku, koja upućuje pozive
za podnošenje ponude samo ponuđačima koji ispunjavaju propisane uslove. Nakon okončanja postupka otvaranja ponuda, sastavlja se izveštaj o stručnoj oceni
ponuda, na osnovu kojeg direktor Agencije ili pripadnik koga on za to ovlasti
donosi odluku o izboru najpovoljnije ponude, odnosno o zaključenju ugovora.
Jedno od osnovnih načela javne nabavke jeste načelo transparentnosti postupaka
javne nabavke koje se materijalizuje pre svega kroz propisivanje obaveze oglašavanja, odnosno objavljivanja oglasa o javnim nabavkama čime se obezbeđuje
što je moguće veća konkurencija među ponuđačima.
Predmet javne nabavke mogu biti sva dobra, usluge ili radovi koji nisu izuzeti
shodno odredbama ZJN. Nabavke koje su posebnim propisima određene kao
poverljive sprovode se u skladu sa odredbama Uredbe o sredstvima posebne
namene („Sl.glasnik RS“, br. 82/08 i 47/2010). Ovde se radi o dobrima koja su
navedena u Odluci o utvrđivanju nacionalne kontrolne liste naoružanja i
vojne opreme i Odluci o utvrđivanju nacionalne kontrolne liste robe dvostruke namene („Sl.glasnik RS“, br. 60/09).
U postupcima nabavke sredstava posebne namene (poverljivim nabavkama) komisija postupa u skladu sa čl. 8. navedene Uredbe. Nabavke naoružanja i vojne
opreme u zemlji vrše se u skladu sa propisima o proizvodnji i prometu naoružanja i vojne opreme, a u inostranstvu samo kada nije moguće izvršiti nabavku u zemlji, a nabavke iz inostranstva vrše se od proizvođača ili pravnog lica
osnovanog i registrovanog za ove poslove od strane nadležnog organa zemlje
isporučioca.
49
JAVNE NABAVKE
Takođe, Zakon o podsticanju građevinske industrije u uslovima ekonomske
krize isključuje primenu Zakona o javnim nabavkama kako po principu da poseban propis isključuje primenu opšteg propisa, tako i po principu da kasnije donet
zakon isključuje primenu ranije donetog zakona. Ukoliko se pogleda konciznost
tog zakona, videće se da je on donet praktično samo sa jednim ciljem, a to je da
se isključi primena Zakona o javnim nabavkama. Član 5, stav 1 tog zakona kaže
da “Na postupak izbora projektanta, vršioca tehničke kontrole, izvođača radova,
vršioca stručnog nadzora, kao i vršioca tehničkog pregleda, odnosno za potrebe
projektnog finansiranja za izgradnju objekata, primenjuje se pregovarački postupak bez objavljivanja javnog poziva u skladu sa zakonom kojim se uređuju
javne nabavke.“
4. Da li su usvojeni svi relevantni podzakonski propisi i da li
su oni međusobno i sa zakonom usklađeni?
Na osnovu ovlašćenja sadržanih u Zakonu, doneti su svi podzakonski akti,
kojima se razrađuju pojedine njegove odredbe:
1. UPUTSTVO O USLOVIMA, NAČINU I POSTUPKU IZDAVANJA
UVERENJA O DOMAĆEM POREKLU ROBE U POSTUPCIMA
JAVNIH NABAVKI (04.08.2009)
2. SPISAK MEĐUNARODNIH ORGANIZACIJA ČIJI SE POSEBNI
POSTUPCI JAVNIH NABAVKI MOGU PRIMENJIVATI UMESTO
ODREDABA ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA (10.07.2009)
3. PRAVILNIK O POSTUPKU OTVARANJA PONUDA I OBRASCU
ZA VOĐENJE ZAPISNIKA O OTVARANJU PONUDA (18.07.2009)
4. PRAVILNIK O POSTUPKU JAVNE NABAVKE MALE VREDNOSTI (18.07.2009)
5. PRAVILNIK O POSTUPKU IZDAVANJA SERTIFIKATA ZA SLUŽBENIKA ZA JAVNE NABAVKE (18.07.2009)
50
JAVNE NABAVKE
6. PRAVILNIK O ODREĐIVANJU DOKAZA NA OSNOVU KOJIH SE
UTVRĐUJE DA JE PONUDU PODNEO DOMAĆI PONUĐAČ I ZA
ODREĐIVANJE DOBARA DOMAĆEG POREKLA (18.07.2009)
7. PRAVILNIK O OBAVEZNIM ELEMENTIMA KONKURSNE DOKUMENTACIJE U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI (18.07.2009)
8. PRAVILNIK O NAČINU VOĐENJA EVIDENCIJE O JAVNIM NABAVKAMA (18.07.2009)
9. PRAVILNIK O NAČINU POSTUPANJA SA ELEKTRONSKIM PONUDAMA I NAČINU SPROVOĐENJA ELEKTRONSKE LICITACIJE U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI (18/07/2009)
10.PRAVILNIK O KRITERIJUMIMA ZA OBRAZOVANJE KOMISIJA
ZA JAVNE NABAVKE (18.07.2009)
11. PRAVILNIK O FORMI I SADRŽINI KREDITNOG ZAHTEVA I
FORMI I SADRŽINI DOKUMENTACIJE O KREDITNOJ SPOSOBNOSTI NARUČIOCA U SLUČAJU JAVNE NABAVKE KREDITA
KAO FINANSIJSKE USLUGE (14/11/2009)
12.ODLUKA O METODOLOGIJI ZA PROCENU UGOVORENE
VREDNOSTI JAVNE NABAVKE KREDITA (30/07/2009)
13.ODLUKA O IZBORU PREDSEDNIKA I ČLANOVA REPUBLIČKE
KOMISIJE ZA ZAŠTITU PRAVA U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI (12.10.2010).
U ovom pogledu uočen je veliki problem u pogledu Pravnilnika o javnim nabavkama male vrednosti koji je protivan odredbama Zakona o javnim nabavkama.
Problem je veći iz razloga što naručioci u slučaju ove kolizije primenjuju pravni
akt niže snage, što je protivustavno. Konkretno, problematične su odredbe Pravilnika o:
- Nižem stepenu dokazivanja konkursnih uslova na stran ponuđača
- Nižem stepenu sadržine obavezne konkursne dokumentacije
- Primeni narudžbenice u slučajevima hitnih nabavki umesto pregovaračkog postupka kako je to predviđeno Zakonom o javnim nabavkama
51
JAVNE NABAVKE
5.Ustavna i međunarodnopravna pitanja
Pored pomenutog problema sa Pravilnikom o javnim nabavkama male vrednosti
postoji još problem neprimenjivanja odredaba CEFTA Sporazuma, konkretno
njegovog člana 35:
“Ciljevi
1. Svaka strana će, od dana stupanja ovog Sporazuma na snagu, obezbediti da
se nabavke njihovih organa obavljaju na transparentan i razuman naĉin, da će
obezbediti jednak tretman svim ponuđaĉima drugih strana, i da će biti zasnovane na principima otvorene i delotvorne konkurencije.
2. Svaka strana će, najkasnije do 1. maja 2010. godine, obezbediti progresivno
i efikasno otvaranje trţišta javnih nabavki, tako da, u skladu sa svim odgovarajućim zakonima, propisima, procedurama i praksom, roba, usluge i ponuĊaĉi
usluga drugih strana imaju obezbeđen tretman koji nije manje povoljan od tretman koji imaju domaći proizvodi, usluge i ponuđaĉi. Konkretno, strane će obezbediti svojim organima da:
a) ne tretiraju lokalno osnovanog snabdevaĉa manje povoljno od lokalno osnovanog snabdevaĉa na osnovu stepena njegove povezanosti sa stranim licem druge strane, ili njegovog vlasništva u rukama stranog lica druge strane; i
b) da ne diskriminišu lokalno osnovanog snabdevaĉa na osnovu toga što su roba
i usluge koje taj snabdevaĉ nudi za određenu nabavku roba i usluge, robe i usluge druge strane. “
Ne ulazeći u pitanje da li su ostale države potpisnice CEFTA Sporazuma izvršile
svoje obaveze, u zakonodavstvu Srbije nisu ispunjene pretpostavke za primenu
ove međunaorodnopravne obaveze, a ne može se računati na direktnu primenu
člana 35. od strane domaćih sudova.
52
JAVNE NABAVKE
Institutional Gap
1. Da li je uspostavljen institucionalni okvir?
Zakon o javnim nabavkama je stupio na snagu petnaestog dana od objavljivanja, a objavljen je 22. decembra 2008. godine. Članom 125 Zakona je
bilo predviđeno da Republička komisija bude izabrana u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona. Izabrana je od strane Narodne
skupštine 12. oktobra 2010. godine. Pauza između usvajanja Zakona do njegove pune institucionalne primene je bila preko 22 meseca.
Odgovarajuće nadležnosti u oblasti javnih nabavki vrše Ministarstvo finansija,
Uprava za javne nabavke i Komisija za zaštitu prava. Ministarstvo finansija,
Uprava za javne nabavke i Republička komisija za zaštitu prava u postupcima
javnih nabavki sarađuju u svim zajedničkim pitanjima i jedni drugima dostavljaju podatke i obaveštenja potrebna za rad.
U propisanim slučajevima, odnosno po potrebi, navedeni organi osnivaju zajednička tela i projektne grupe, radi izvršavanja poslova čija priroda zahteva učešće
više državnih organa.
Saglasno opštim propisima o državnoj upravi u Republici Srbiji, za kreiranje politike u oblasti javnih nabavki nadležna je Vlada. U oblikovanju politike Vlade
u ovoj oblasti učestvuju Ministarstvo finansija i Uprava za javne nabavke. Ministarstvo finansija, vrši nadzor nad sprovođenjem Zakona, dok Uprava za javne
nabavke obavlja stručne poslove kojima se obezbeđuju uslovi za konkurentno i
transparento delovanje svih učesnika u procesima javnih nabavki, kao i specijalizovanu i opštu edukaciju o javnim nabavkama i stvaranje uslova za uvođenje
elektronskog sistema javnih nabavki. Uprava za javne nabavke osnovana je Zakonom o javnim nabavkama, a počela je sa radom 2002. godine.
53
JAVNE NABAVKE
Uprava za javne nabavke nema izvršna ovlašćenja već predstavlja jednu vrstu
tehničko-savetodavnog-sertifikacionog organa. Uprava za javne nabavke nema
nadležnosti odobravanja ili kontrole nad aneksima ugovora o nabavkama koje
često premašuju vrednosti osnovnog tendera. Ne može se reći da postoji institucionalni system ex ante kontrole javnih nabavki.
Obezbeđivanje zaštite prava ponuđača i javnog interesa u postupcima javnih
nabavki spada u nadležnost Komisije za zaštitu prava. Komisija za zaštitu prava,
koja je osnovana je 2003. godine, nastavila je sa radom, saglasno postojećem
zakonu.
Najznačajnije pitanja u pogledu implementacije propisa u oblasti javnih nabavki
je položaj i funkcionisanje Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima
javnih nabavki. Ovo pitanje nije adekvatno rešeno s obzirom na odlaganje formiranje Komisije od skoro dve godine što je u najvećoj meri bilo prouzrokovano
postavljanjem za njenog predsednika bivšeg službenika Bezbednosno informativne agencije, odnosno protivljenjem stručne i šire javnosti tom postavljenju
koje nije urodilo plodom. Nezavisnost Komisije za zaštitu prava u postupcima
javnih nabavki je jedno od osnovnih pitanja za funkcionisanje sistema javnih
nabavki, mnogo značajnije od određenih odstupanja u pogledu uskađenosti sa
zakonodavstvom Evropske unije u ovoj oblasti. U slučaju da nepostojanja nezavisne Komisija za zaštitu prava koja garantuje zaštitu u postupcima javnih
nabavki, ne može se u osnovi smatrati da sistem javnih nabavki funkcioniše.
2. Da li institucija deli ovlašćenja sa drugim institucijama
nadležnim za implementaciju?
Odgovarajuće nadležnosti u oblasti javnih nabavki vrše Ministarstvo finansija,
Uprava za javne nabavke i Republička komisija za zaštitu prava u postupcima
javnih nabavki (u daljem tekstu: Republička komisija za zaštitu prava).
54
JAVNE NABAVKE
Ministarstvo finansija ima regulatornu nadležnost, tj priprema Nacrt Zakona o
javnim nabavkama, druge propise i opšte akte za Vladu; predlaže Vladi strategiju razvoja i druge mere kojima se oblikuje politika Vlade u ovoj oblasti; izvršava
Zakon, druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade u ovoj oblasti; rešava u upravnim stvarima i donosi upravne akte i vrši nadzor nad sprovođenjem
Zakona.
Uprava za javne nabavke obavlja stručne poslove, kojima se obezbeđuju uslovi za konkurentno i transparento postupanje svih učesnika u postupcima javnih
nabavki, specijalizovanu i opštu edukaciju o javnim nabavkama, kao i stvaranje
uslova za uvođenje elektronskog sistema javnih nabavki.
Obezbeđivanje zaštite prava ponuđača i javnog interesa u postupcima javnih
nabavki, spada u nadležnost Republičke komisije za zaštitu prava, kao samostalnog i nezavisnog organa Republike Srbije.
3. Da li su ovlašćenja institucije adekvatna u odnosu na zadatke koji su joj povereni?
Iako odgovori dobijeni od nadležnih državnih institucija govore u prilog da u
Srbiji postoje institucije sa adekvatnim ovlašćenjima, autori se nikako ne mogu
složiti sa tom konstatacijom. Uprava za javne nabavke praktično nema nijedno
izvršno ovlašćenje, osim dela u sertifikaciji javnih službenika koji bi se bavili
javnim nabavkama. Potrebno je što pre pristupiti centralizaciji sistema javnih
nabavki, tako što bi jedan centralni organ morao da ima veća ovlašćenja u pogledu planiranja nabavki, odobravanja ugovora, kontrole sprovođenja ugovora
(aneksa).
55
JAVNE NABAVKE
4. Efikasnost institucije – odnos između započetih i završenih slučajeva?
Pošto Uprava za javne nabavke nema izvršna ovlašćenja niti nadzorna, ona i
nema mogućnost da odobrava potpisivanja ugovora, tako da takve statistike jednostavno nema. Međutim, što se tiče Komisije za zaštitu prava ponuđača tu znamo da je objavljeno je 540 odluka komisije, od toga:
- rešenja 398
- zaključaka 142,
ali ne raspolažemo brojem ukupno podnetih žalbi.
Statističke i druge podatke o sprovedenim postupcima, zaključenim ugovorima
o javnim nabavkama i o efikasnosti sistema javnih nabavki u celini, prikuplja
Uprava za javne nabavke (član 99. stav 1. tačka 10. Zakona).
Naime, naručilac je dužan da u kalendarskoj godini Upravi za javne nabavke
dostavlja tromesečni izveštaj o postupcima javnih nabavki koji, između ostalog
sadrži podatke o broju obustavljenih i poništenih postupaka, razlozima za obustavljanje i poništenje postupka, i to posebno za javne nabavke i javne nabavke
male vrednosti (član 94. stav 4. Zakona). Na osnovu tromesečnih izveštaja naručilaca, Uprava za javne nabavke je dužna da pripremi zbirni, godišnji izveštaj o
javnim nabavkama (član 96. stav 1. Zakona).
Uprava za javne nabavke ne raspolaže podacima koliko je ovakvih slučajeva bilo tokom proteklih pet (5) godina.
Praćenje postupaka javne nabavke (tačka 3); podnošenje zahteva za zaštitu prava
u slučaju povrede javnog interesa (tačka 4), kao i obaveštavanje organa nadležnog za poslove revizije javnih sredstava, budžetske inspekcije i drugih organa
nadležnih za pokretanje prekršajnog postupka o nepravilnostima u sprovođenju
postupaka javnih nabavki i dostavljanju izveštaja o javnim nabavkama koje utvrdi prilikom obavljanja poslova za koje je nadležna (tačka 5), saglasno članu 99.
stav 1. Zakona, u delokrugu Uprave za javne nabavke.
56
JAVNE NABAVKE
Podaci o broju i vrsti objavljenih javnih oglasa
U periodu od stupanja na snagu Zakona o javnim nabavkama, 06.01.2009. godine do danas, na Portalu javnih nabavki registrovano je 2028 naručioca. Objavljeno je 60.447 oglasa o javnim nabavkama, od toga:
- prethodni raspis: 618 oglasa
- obaveštenje o zaključenom ugovoru: 26.448 oglasa
- obaveštenje o obustavi postupka: 3727 oglasa
- odluka o produženju roka: 544 oglasa
- javni poziv: 22.151 oglasa
- obaveštenje o izboru najpovoljnije ponude: 6.959 oglasa
Prema vrsti postupka struktura je sledeća:
Javni poziv: (22.151 oglas)
- otvoreni postupak: 13.406 odnosno 61%
- prva faza restriktivnog postupka: 868 odnosno 4%
- kvalifikacioni postupak: 784 odnosno 4%
- pregovarački postupak bez objavljivanja javnog poziva: 1835 odnosno 8%
- pregovarački postupak sa objavljivanjem javnog poziva: 763 odnosno 3%
- postupak javne nabavke male vrednosti: 4476 odnosno 20%
- postupak putem konkursa 19 odnosno manje od 1%
Obaveštenje o zaključenom ugovoru: (26.448 oglasa):
- otvoreni postupak: 15.315 odnosno 58%
- prva faza restriktivnog postupka: 755 odnosno 3%
- kvalifikacioni postupak: 703 odnosno 3%
- pregovarački postupak bez objavljivanja javnog poziva: 4.821 odnosno 18 %
57
JAVNE NABAVKE
- pregovarački postupak sa objavljivanjem javnog poziva: 1.109 odnosno 4%
- postupak javne nabavke male vrednosti: 3.752 odnosno 14%
- postupak putem konkursa: 6 odnosno manje od 1 %
Obaveštenje o obustavi postupka: (3.727 postupaka):
- otvoreni postupak: 2.494 odnosno 67%
- prva faza restriktivnog postupka: 115 odnosno 3%
- kvalifikacioni postupak: 66 odnosno 2%
- pregovarački postupak bez objavljivanja javnog poziva: 393 odnosno 11%
- pregovarački postupak sa objavljivanjem javnog poziva: 140 odnodso 4%
- postupak javne nabavke male vrednosti: 515 odnosno 13%
- postupak putem konkursa: 4 odnosno manje od 1 %
Iz navedene statistike se vidi da otprilike 40% javnih nabavki ide mimo otvorenog postupka, dok čak 14% ode na proceduru nabavki male vrednosti.
5.Pitanje kapaciteta institucije – interna percepcija i posebni programi osposobljavanja zaposlenih
Stručni kapacitet Uprave za javne nabavke je na najvišem nivou u smislu kompetentnosti za izvršavanje stručnih poslova koje su joj poverene. Kada je reč o
platama zaposlenih, ne može se reći das u kompetitivne sa privatnim sektorom,
kao i u slučaju drugih državnih organa i institucija.
58
JAVNE NABAVKE
Od usvajanja Zakona o javnim nabavkama, tokom protekle 2 godine, stručnjaci
Uprave za javne nabavke učestvovali su na seminarima kojima je obuhvaćeno
oko 3.000 polaznika, u organizaciji različitih organizatora.
Uprava za javne nabavke pruža svakodnevne konsultacije naručiocima i ponuđačima sa ciljem rešavanja praktičnih problema koji se javljaju tokom primene
propisa.
U cilju pravilne primene novog Zakona o javnim nabavkama, Uprava za javne
nabavke je pripremila sledeće modele: 1) „Modeli odluka i drugih akata“, 2)
„Modeli konkursne dokumentacije – dobra, usluge i radovi“ i 3) „Model plana
nabavki“.
Stručnjaci Uprave za javne nabavke su realizovali veliki broj seminara na kojima su obučavali naručioce i ponuđače kako da koriste Portal za javne nabavke.
Pored toga, Uprava za javne nabavke pruža svakodnevne konsultacije korisnicima Portala.
Stručnjaci Uprave za javne nabavke su učestvovali u izradi Uputstva za korišćenje softverske aplikacije za sprovođenje postupaka javnih nabavki, kao i u obuci
korisnika na nivou lokalnih samouprava.
Uprava za javne nabavke je, u saradnji sa evropskim organizacijama, organizovala šestomesečne trening seminare, podeljene u module, sa ciljem uspostavljanja i razvoja profesionalizma u javnim nabavkama, a namenjenih velikim naručiocima, kao što su: Narodna banka, EPS, PTT itd. Uprava je, takođe, u saradnji
sa TAIEX programom, organizovala trening seminare sa ciljem upoznavanja i
prihvatanja evropskih standarda u oblasti javnih nabavki, a za potrebe infrastrukturnih sistema i lokalnih samouprava, sa fokusom na teme centralizacije
javnih nabavki i uvođenje elektronskih javnih nabavki.
59
JAVNE NABAVKE
Kada se radi o obuci službenika za javne nabavke, neposrednom saradnjom Ministarstva finansija, Uprave za javne nabavke i Republičke komisije za zaštitu
prava u postupcima javnih nabavki obrazovana je Komisija za pripremu i organizaciju sprovođenja polaganja ispita za sticanje sertifikata za službenika za
javne nabavke (u daljem tekstu: Komisija). Komisija je između ostalog i usvojila Priručnik za obuku i polaganje ispita za sticanje sertifikata za službenika za
javne nabavke (u daljem tekstu: Priručnik za obuku) i utvrdila ispitna pitanja za
proveru poznavanja propisa iz oblasti javnih nabavki i stručnu osposobljenost.
Pitanja koja se odnose na uslove i način organizovanja i polaganja ispita bliže su
uređena Ugovorom o saradnji, koji je Ministarstvo finansija zaključilo sa Upravom za javne nabavke.
Izvršavanjem navedenog ugovora, omogućeno je da se na internet prezentaciji
Uprave za javne nabavke objave relevantni podaci o službeniku za javne nabavke, i to o: pravnom okviru (Zakon i Pravilnik); obuci (programi obuke, predavači
i organizatori obuke), kao i ispitu (sticanje sertifikata, obrazac prijave za polaganje ispita, termin održavanja ispita i rezultati ispita). Na ovoj internet stranici je
objavljen i Priručnik za obuku.
Od 15. novembra 2010. godine omogućeno je da se Upravi za javne nabavke
podnose prijave za polaganje ispita. Prvi termin za održavanje ispita za sticanje
sertifikata za službenika za javne nabavke je zakazan za 15. decembar 2010.
godine.
Dalje usklađivanja propisa i jačanje administrativnih kapaciteta pomognuto je
od strane Twinning Pojekta, koji se sprovodi u okviru Uprave za javne nabavke.
60
JAVNE NABAVKE
Financial Gap
1. Da li je alociran budžet za instituciju, tj da li je ona direktni korisnik budžeta? Postoji je eksterno finansiranje institucije i kako to utiče na kapacitet?
Sredstava potrebna za finansiranje nadležnosti Ministarstva finansija u oblasti
javnih nabavki, Uprave za javne nabavke i Komisije za zastitu prava ponuđaća
u postupcima javnih nabavki, obezbeđuju se jedino u budžetu Republike Srbije,
s tim da bi navedeni iznos mogao da bude veći.
Uprava za javne nabavke je direktni budžetski korisnik.
Uprava za javne nabavke je korisnik Twinning projekta – Jačanje sistema
javnih nabavki u Srbiji, koji je započet septembra 2010. godine i trajeće do
juna 2012. godine. Jedan zaposleni se bavi koordinativnim poslovima, dok svi
ostali zaposleni učestvuju u stručnom delu.
2. Da li je prilikom usvajanja zakona urađena analiza efekata propisa (Regulatory Impact Assesment)?
Nije urađena analiza efekata propisa iako je Zakon o javnim nabavkama par
excellance primer propisa sa međusektorskom primenom
61
JAVNE NABAVKE
3. Koji je procenat ispunjenost sistematizacije institucije?
Sistematizacijom radnih mesta u Upravi za javne nabavke je predviđeno 20
zaposlenih, od čega je trenutno zaposleno 18 državnih službenika. Prethodnom
sistematizacijom, koja je obuhvatala saradnike Republičke komisije za zaštitu
prava u postupcima javnih nabavki, bilo je sistematizovano 42 zaposlenih, a
faktičko stanje je bilo 29 zaposlenih. Drugim rečima, posle stupanja na snagu
novog Zakona o javnim nabavkama došlo je do smanjenja kapaciteta u Upravi
za javne nabavke.
Uprava za javne nabavke – ukupan broj zaposlenih 18
Direktor
Sektor za poslove javnih nabavki:
Grupa za stručne poslove u oblasti javnih nabavki – 3 zaposlenih
Grupa za praćenje postupaka javnih nabavki – 3 zaposlenih
Odsek za razvoj i unapređenje sistema javnih nabavki – 6 zaposlenih
Grupa za finansijsko-materijalne poslove – 2 zaposlenih
Grupa za kadrovske i opšte poslove – 3 zaposlenih Uprava za javne nabavke –
ukupan broj zaposlenih 18.
4. Postoji li sukob interesa između finansiranja institucije i
novčanih taksi (kazni) koje ona naplaćuje (izriče)?
62
JAVNE NABAVKE
Kao što je rečeno, ne postoji ex ante kontrola potpisivanja ugovora o nabavkama, tako da ne postoje upravne aktivnosti Uprave za javne nabavke koje bi se
naplaćivale strankama.
5. Da li je izvršena revizija od strane Državne revizije?
Uprava za javne nabavke nije bila predmet rada Državne revizije
63
PRANJE NOVCA
Nalazi i preporuke:
- U prethodnih par godina je došlo do velikog poboljšanja što se tiče
pravnog okvira za borbu protiv pranja novca, naročito u pogledu
ovlašćenja Uprave za sprečavanje pranja novca koja se nalazi u sklopu Ministarstva finansija.
- Postoje problemi vezani za celokupan pravni okvir nadzora jer se
izvan njega nalaze tokovi novca vezani za proces privatizacije, tržište nekretnina i menjačnice.
- Postoji veliki broj propisa, ali i institucija uključenih u borbu protiv
korupcije. Potrebno je ozbiljno ojačati koordinaciju na ovom polju,
gde ključnu ulogu i poslednju reč ima tužilaštvo.
- Potrebno je što pre razmotriti pitanje ustavnosti Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela.
- Statistika pokazuje da je došlo do drastičnog povećanja sudskih procesa za pranje novca posle usvajanje Zakona o oduzimanju imovine
proistekle iz krivičnog dela. Takođe, postoji ogromna nesrazmera između brojeva trajno i privremeno oduzete imovine.
- Uprava za sprečavanje pranja novca je jedino telo u borbi protiv organizovanog kriminala koje nema benefite zbog izloženosti riziku
posla. Ovo je potrebno hitno izmeniti dodeljivanjem beneficiranog
radnog staža i većih plata zaposlenima u Upravi.
- Uprava za javne nabavke ima neodgovarajuće prostorne i tehničke
uslove za rad, a takođe je potrebno što pre i povećati broj zaposlenih.
64
Ocena stanja
Pravni aspekt implementacije (Legal Gap) se može podvesti pod sledeće
stanje:
- Pravni okvir je usklađen sa EU u velikoj meri i nema značajnih problema u njegovoj primeni u domaćem zakonodavstvu
/ Pravni okvir nije usklađen sa EU u zadovoljavajućoj meri i/
ili postoje bitni problemi u odnosu na druge domaće propise.
(ocena 2,5)
Institucionalni aspekt implementacije (Institutional Gap) se može podvesti
pod sledeće stanje:
- Postoje ozbiljni problemi u radu institucije uzrokovani neodgovarajućim ovlašćenjima i/ili kapacitetom, tj resursima (ocena
3)
Finansijski aspekt implementacije (Financial Gap) se može podvesti pod
sledeće stanje:
- Pravni okvir je finansijski održiv uprkos određenim problemima / Postoje ozbiljne teškoće u finansiranju kako institucije
tako i u pogledu održivosti pravnog okvira (ocena 2,5)
Ukupni indeks implementacije je 2,7 (od 1 do 4 gde 1 predstavlja optimalni nivo implementacije).
65
PRANJE NOVCA
Citati iz „Izveštaja o napretku Srbije za 2010. godinu“:
„Pranje novca
Izvestan napredak ostvaren je u oblasti suzbijanja pranja novca. Akcioni plan za
sprovođenje strategije usvojen je u oktobru 2009. godine i ustanovljeno je koordinaciono telo. Uprava za pranje novca, koja deluje kao jedinica za finansijski
obaveštajni rad, održala je dodatnu obuku za svoje zaposlene i sprovela aktivnosti podizanja nivoa svesti o organima izveštavanja. Nstavljeni su napori za
unapređenje državne i međunarodne saradnje u istragama i procesuiranju krivičnih dela. U junu 2010. godine, Srbija je dobila status posmatrača u evroazijskoj
grupi za suzbijanje pranja novca i finansiranje terorizma.
Međutim, praktični rezultati borbe za suzbijanje pranja novca ostali su slabi. I
dalje postoje nedostaci u saradnji između nadležnih organa. Upravi za sprečavanje pranja novca nedostaju kapaciteti da bi se sistematski identifikovali sumnjivi
slučajevi. Međutim, još uvek nisu usvojene smernice za identifikaciju sumnjivih
transakcija. Izveštavanje je i dalje slabo, posebno van sektora bankarstva, pri
čemu najveći problem predstavljaju sektor nekretnina i menjačnica. Ne postoji
efikasan sistem za praćenje i analizu gotovinskih transakcija. Sudskim organima
i službama za primenu zakona nedostaje ekspertiza za rešavanje slučajeva pranja novca i vođenje finansijskih istraga. Konačne presude u slučajevima pranja
novca su i dalje retke.
Uopšteno govoreći, Srbija je počela da se bavi prioritetima u oblasti suzbijanja
pranja novca, koja uprkos tome i dalje predstavlja problem.“ (strana 46)
66
PRANJE NOVCA
Legal Gap
1. Nivo usvojenih zakonskih propisa u vezi sa NPI? Da li su
na snazi usvojeni zakoni?
Prvi Zakon o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma je usvojen 2001.
godine. Zakon o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma koji je trenutno na snazi usvojen je u martu 2009. godine.
2. Nivo usklađenosti usvojenih zakonskih propisa u odnosu na pravne tekovine EU
Što se tiče usklađivanja sa Direktivom 2005/60/EC od 26. oktobra 2005. godine
o prevenciji korišćenja finansijskog sistema u svrhe pranja novca i finansiranja
terorizma može se razmotriti sledeće:
Pranje novca je inkriminisano članom 231 Krivičnog zakonika Republike Srbije.
Republika Srbija je usvojila sistem „pristup svom kriminalu“ (all crime approach) u vezi sa prethodnim ili predikatnim krivičnim delima. To znači da će se
pranjem novca smatrati sve radnje navedene u stavu 1. člana 231 Krivičnog
zakonika, kada se radi o imovini stečenoj vršenjem bilo kog krivičnog prestupa
propisanog krivičnim zakonodavstvom Republike Srbije.
67
PRANJE NOVCA
Finansiranje terorizma je inkriminisano članom 393 Krivičnog zakonika Republike Srbije. U skladu sa članom 4 Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma („Službeni glasnik RS“, br. 20/09, 72/09), obveznici, odnosno
lica u obavezi da primenjuju radnje i mere propisane tim zakonom (poznavanje
i praćenje stranaka, prijavljivanje sumnjivih transakcija, čuvanja podataka i sl.)
su sledeća:
1) banke;
2) ovlašćeni menjači;
3) društva za upravljanje investicionim fondovima;
4) društva za upravljanje dobrovoljnim penzijskim fondovima;
5) davaoci finansijskog lizinga;
6) društva za osiguranje, društva za posredovanje u osiguranju, društva za
zastupanje u osiguranju i zastupnici u osiguranju, koji imaju dozvolu za obavljanje poslova životnog osiguranja;
7) lica koja se bave poštanskim saobraćajem;
8) brokersko-dilerska društva;
9) organizatori posebnih igara na sreću u kazinima;
10) priređivači igara na sreću koje se organizuju putem interneta, telefona ili na
drugi način putem telekomunikacionih veza;
11) preduzeća za reviziju;
12) ovlašćeni revizori.
1) posredovanje u prometu nepokretnosti;
2) pružanje računovodstvenih usluga;
3) poresko savetovanje;
68
PRANJE NOVCA
4) posredovanje u sklapanju kreditnih poslova i davanju zajmova;
5) faktoring i forfeting;
6) davanje jemstava;
7) pružanje usluga prenosa novca.
Ono što, po našem mišljenju, ovde nedostaje je Agencija za privatizaciju jer
se čini da ceo proces privatizacije nije predmet kontrole pranja novca. Kako se
privatizacija bliži svom kraju to će biti manje relevantno da se Agencija za privatizaciju stavi na listu obvezničkih institucija. Pored toga, ono što ostaje kao
briga je ono što je već istaknuto „Izveštajem o napretku za 2010. godinu“ a to je
sektor nekretnina i menjačnice.
Obveznik je dužan da dostavi Upravi za sprečavanje pranja novca u slučaju bilo
kakve novčane transakcije preko 15.000 evra tzv. izveštaj o transakciji gotovine,
i kad god postoje razlozi za sumnju o pranju novca ili finansiranju terorizma u
vezi sa transakcijom ili strankom, bez obzira na iznos transakcije, tzv. izveštaj o
sumnjivim transakcijama.
U skladu sa Zakonom o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma, nadležni supervizorski organi će obavestiti Upravu (FOS) u pisanoj formi kada ustanovi ili identifikuje, prilikom izvršavanja zadataka u okviru svojih nadležnosti,
činjenice koje su ili mogu biti povezane sa pranjem novca ili finansiranjem terorizma.
U skladu sa članom 58 ovog zakona, drugi državni organi mogu pokrenuti postupak u Upravi za sprečavanje pranja novca. Pomenuti član glasi: „Ako u vezi
sa određenim transakcijama ili licima postoje osnovi sumnje da se radi o pranju
novca ili finansiranju terorizma Uprava može započeti postupak prikupljanja
podataka, informacija i dokumentacije u skladu sa ovim zakonom, kao i izvršiti druge radnje i mere iz svoje nadležnosti i na osnovu pismene i obrazložene
inicijative suda, javnog tužioca, policije, Bezbednosno-informativne agencije,
Vojnoobaveštajne agencije, Vojnobezbednosne agencije, Poreske uprave, Upra69
PRANJE NOVCA
ve carina, Narodne banke Srbije, Komisije za hartije od vrednosti, Agencije za
privatizaciju, nadležnih inspekcija i državnih organa nadležnih za državnu reviziju i borbu protiv korupcije.“
Ovde možemo videti protivrečnost između mogućnosti da Agencija za privatizaciju i slični organi pokrenu postupak, ali da ne budu obvezničke institucije.
Na osnovu člana 73 Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma,
postoji odredba o neotkrivanju klijentu da su određeni podaci prijavljeni Upravi
(FOS).
Preporuke FARG (Finansijska akciona radna grupa) su najvećim delom implementirane u pravni sistem Republike Srbije. Kao članica Saveta Evrope, Republika Srbija je predmet ocene Komiteta MANIVAL, koji je specijalizovana
komisija za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma i koji radi na
principu uzajamne evaluacije država članica, gde se ocenjuje usklađenost njihovog sistema sa standardima propisanim od strane FARG preporuka. Izveštaj
o uzajamnoj proceni u pogledu ocenjenih radnji i mera koje je Republika Srbija
preduzela u borbi protiv pranja novca i finansiranja terorizma, usvojio je Komitet MANIVAL 9. decembra 2009. godine u Strazburu, na svom 31. plenarnom
zasedanju. Sa ciljem da se primene preporuke iz Izveštaja i dalje dovođenje srpskog pravnog sistema u sklad sa relevantnim međunarodnim standardima, novi
Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma je usvojen. Najvažnija novina sadržana u ovom Zakonu vezana
je za obavezu prikupljanja podataka koji prate transfere sredstava preko 1.000
evra, što je u skladu sa Posebnom preporukom broj 7 FARG-a, i sa UREDBOM
(EC) br. 1781/2006 EVROPSKOG PARLAMENTA I SAVETA od 15. novembra 2006. godine o informaciji o platiocu prilikom prenosa sredstava.
UREDBA (EC) br. 1889/2005 EVROPSKOG PARLAMENTA I SAVETA od
26. oktobra 2005. godine o kontrolama gotovine koja ulazi ili napušta Zajednicu
se sprovodi Zakonom o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma i Pravilnikom o prijavi prenosa fizički prenosivih sredstava plaćanja preko državne
granice („Službeni glasnik RS“, broj 78/2009). Kontrola prenosa gotovine je ista
kao i u zemljama EU.
70
PRANJE NOVCA
U svom izveštaju, MANIVAL je dao nekoliko preporuka vezanih za sprovođenje
određenih FARG-ovih preporuka. Na osnovu ovih preporuka, Vlada je usvojila
Akcioni plan za njihovu implementaciju. Trenutno se preduzimaju neki koraci
za sprovođenje preporuka o izradi zakona o represivnim merama preduzetim na
osnovu relevantnih rezolucija SB UN; o analizi rizika neprofitnih organizacija; o
analizi rizika prenosa gotovine preko državne granice, kao i na sprovođenju niza
zakona i drugih propisa koji su već usvojeni.
Izveštaj o napretku, koji je usvojen 8. decembra 2010. godine u Strazburu, predstavlja redovni postupak za države članice Saveta Evrope, kroz koji bi sve trebalo
da prođu godinu dana nakon usvajanja Izveštaja. Izveštaj o napretku uglavnom
potvrđuje usaglašenost pravnog sistema Srbije sa FARG-ovim preporukama.
Evaluacioni izveštaj o proceni borbe protiv pranja novca i finansiranja terorizma
od decembra 2009. godine i Izveštaj o napretku ostvarenom do decembra 2010.
godine, sa aneksima i statističkim podacima, predstavljaju objektivne i nepristrasne analize stanja u ovoj oblasti i mogu se pronaći na sajtu Saveta Evrope,
na sledećoj adresi:
http://vvv.coe.int/t/dghl/monitoring/moneival/Countries/Serbia_en.asp.
Zakonodavni kapacitet u ovoj oblasti je porastao (Preporuka 1) u pogledu definicije određenih pojmova. Dopune i izmene Krivičnog zakonika - KZ („Službeni
glasnik RS“, br. 85/2005, 88/2005 - ispravka, 107/2005 - ispravka, 72/2009 i
111/2009), koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine, u članu 112 (36)
definiše šta se smatra imovinom.
Odredba člana 112 (36) Krivičnog zakona predviđa da se imovinom smatra dobro svake vrste, materijalno ili nematerijalno, pokretno ili nepokretno, ili procene i dokumenta od neprocenjive vrednosti u bilo kom obliku koji dokazuje pravo
ili interes u odnosu na takvo dobro. Imovinom se smatra prihod ili druga korist
koja potiče, neposredno ili posredno, iz krivičnog dela, kao i u koju se pretvario
ili sa kojom se spojio.
71
PRANJE NOVCA
Usvajanje izmena i dopuna Zakona o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih instrumenata je u pripremi („Službeni glasnik RS”, br. 47/2006), koji će
proširiti obim inkriminacije i biće moguće definisati krivična dela pomenuta
u Preporuci:
- Insajder trgovanje će biti definisano kao trgovanje akcijama ili drugim
hartijama od vrednosti kompanije (obveznice ili blokova akcija) od strane pojedinaca koji imaju ovlašćenje za pristup poverljivim (tajnim) podacima kompanije.
- Tržišna manipulacija je opisana kao svaki nameran pokušaj da se meša
sa slobodnim i fer funkcionisanjem tržišta stvaranjem veštačke, lažne ili
netačne cene akcija ili tržišta obveznica, roba i valute.
U odnosu na Preporuku 8 Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog
dela („Službeni glasnik RS“, br. 97/2008), koji je donela Narodna skupština Republike Srbije na prvoj sednici Drugog redovnog zasedanja 23. oktobra 2008.
godine, reguliše obavezno izveštavanje javnog tužioca.
Član 20 Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela odnosi se na
dobijanje finansijskih informacija. Odredba člana 20 Zakona o zapleni i oduzimanju prihoda stečenih kriminalom glasi:
« Javni tužilac može narediti bankarskoj ili drugoj finansijskoj organizaciji da
Jedinici dostavi podatke o stanju poslovnih i ličnih računa i sefova vlasnika.
Naredbom iz stava 1. ovog člana javni tužilac može odobriti Jedinici da vrši
automatsku obradu podataka o stanju poslovnih i ličnih računa i sefova vlasnika.»
Odredba člana 234 direktno inkorporira koncept sumnjive finansijske transakcije kao što je definisano u Konvenciji o pranju, traženju, zapleni i oduzimanju
prihoda stečenih kriminalom i o finansiranju terorizma, tako da javni tužilac
može zahtevati da nadležni organ vlasti, bankarska ili druga finansijska instituci72
PRANJE NOVCA
ja obavi inspekciju poslovnih aktivnosti pojedinaca za koje postoje osnovi sumnje da su počinili krivična dela za koja je predviđena kazna zatvora od najmanje
četiri godine, i da im obezbede dokumentaciju i podatke koji se mogu koristiti
kao dokaz krivičnog dela ili prihoda stečenih krivičnim delom, kao i informacije o sumnjivim finansijskim transakcijama navedenim u Konvenciji o pranju,
traženju, zapleni i oduzimanju prihoda stečenih kriminalom i o finansiranju terorizma. Javni tužilac je dužan da odmah obavesti istražnog sudiju o zahtevu i
prikupljenim podacima.
U vezi sa Preporukom 10, Zakonik o krivičnom postupku u pomenutoj odredbi
člana 234 propisuje dobijanje podataka iz finansijskih institucija.
U vezi sa Preporukom 25, dvosmerna komunikacija je uspostavljena sa Upravom za sprečavanje pranja novca, bankama preko Udruženja banaka, Poreskom
upravom i sl. u skladu sa članom 55 Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma („Službeni glasnik RS“, br. 20/2009 i 72/2009).
Kancelarija Republičkog javnog tužioca će poslati USPN-u podatke o svim izveštajima krivičnih dela i krivično gonjenih slučajeva krivičnih dela pranja novca.
Zahtev za podacima od nadležnih državnih organa i lica kojima su poverene javne vlasti je predviđen u članu 55. Da bi se procenilo da li postoje razlozi za sumnju o pranju novca ili finansiranju terorizma u vezi sa određenim transakcijama
ili određenim licima, USPN može zatražiti podatke, informacije i dokumentaciju
potrebne za otkrivanje i dokazivanje pranja novca ili finansiranje terorizma od
državnih organa, organizacija i pravnih lica kojima su poverene javne vlasti.
S obzirom na uspostavljanje efikasne saradnje sa policijskim organima (Preporuka 27 i nadležni organi u smislu Preporuke 28), održani su redovni sastanci
sa policijskim organima u cilju poboljšanja saradnje između policije i okružnih
javnih tužilaca u skladu sa Planom rada kancelarije republičkog javnog tužioca
na osnovu Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv
pranja novca i finansiranja terorizma gde su uspostavljene stalne ad hoc radne
grupe.
73
PRANJE NOVCA
Potrebno je usvajanje novog Zakonika o krivičnom postupku, u kojem će biti
proširen opseg zakonodavnog kapaciteta u smislu povećane nadležnosti kancelarije javnog tužioca i jače veze između policije i kancelarije javnog tužioca koji
će voditi istragu i u tom cilju promovisati timski rad, kao i da postoje određene
nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova u vezi sa pokretanjem disciplinskih
postupaka.
Takođe, finansijske istrage će biti pokrenute po nalogu javnog tužioca u skladu
sa Zakonom o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela, i u nadležnosti
je javnog tužioca da sprovede finansijske istrage u direktnoj saradnji sa policijskim organima.
Kancelarija Tužilaštva za organizovani kriminal radi direktno sa Službom za
borbu protiv organizovanog kriminala (SBPOK) Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Srbije, dok Kancelarija Specijalnog tužilaštva za borbu protiv
organizovanog kriminala ima veće nadležnosti u cilju primene posebnih taktika,
tehnika i metoda, mogućnost kontrole ubacivanja agenata i kontrolisanog plaćanja, itd.
U vezi sa Preporukom 30, Kancelarija Republičkog javnog tužioca je specijalizovana, kroz formiranje Odeljenja za borbu protiv korupcije i pranja novca, u
okviru aktivnosti u vezi sa sprovođenjem Akcionog plana za Sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv terorizma, Kancelarija javnog tužioca i dalje
nadgleda krivična dela korupcije u skladu sa Programom rada i obaveznog uputstva A br. 194/10 o rukovanju predmetima u ovoj oblasti.
Prema ovom uputstvu, sve apelacione kancelarije javnih tužilaca uspostavile su
Odeljenja za borbu protiv kriminala, dok su kancelarije viših javnih tužilaca
imenovale specijalizovane zamenike javnih tužilaca koji postupaju u slučajevima korupcije i koji su kontakt osobe u vezi sa koordinacijom sa Kancelarijom
Republičkog javnog tužilaštva. Kancelarije viših i osnovnih javnih tužilaca vode
evidenciju i direktno obaveštavaju Kancelariju Republičkog javnog tužilaštva
o primljenim izveštajima krivičnih dela. Sve kancelarije javnih tužilaca moraju da obaveste Kancelariju Republičkog javnog tužilaštva o svim odlukama u
74
PRANJE NOVCA
predmetima sa elementima korupcije, koje u slučaju odbijanja izveštaja o krivičnom delu ili odustajanja od sudskog gonjenja za krivična dela moraju biti
donete u kancelarije uz obavezno prisustvo javnog tužioca, i predati Kancelariji
Republičkog javnog tužilaštva kopiju prvostepene presude i žalbe tužioca, ako
postoji, koju prati drugostepena presuda. Sve odluke u vezi sa odustajanjem od
sudskog gonjenja u ovim slučajevima se donose u kancelarijama uz obavezno
prisustvo javnog tužioca. Posebne evidencije o krivičnom postupku pranja novca se čuvaju.
U skladu sa ovim aktivnostima, u 2009. godini, Kancelarija Republičkog javnog
tužilaštva obrađuje 908 slučajeva, kao i slučajeve iz prethodnih godina (760 u
2008. i 578 u 2007. godini). Na ovaj način je omogućeno efikasno praćenje i
nadzor rada Kancelarije javnog tužioca u svakom pojedinačnom slučaju i pružanje stručne pomoći u vidu davanja mišljenja, predloga i upustava za razjašnjenje
pitanja u određenim slučajevima, sa posebnim naglaskom na doslednu primenu
zakonskih odredbi o obaveznom oduzimanju prihoda stečenih kriminalom. U
toku godine, saradnja je takođe postignuta u vidu sastanaka sa javnim tužiocima
i njihovim zamenicima u Kancelariji Republičkog javnog tužilaštva kada je ovo
potrebno za svrhu obrade složenijih predmeta, a u vidu timskog rada sa stručnjacima - predstavnicima nadležnih državnih organa i institucija.
Preventivna aktivnost Kancelarije Republičkog javnog tužilaštva je postignuta
kroz ovu vrstu posla, u vidu omogućavanja kontrole odluka tužioca u slučajevima kada postupci nisu pokrenuti ili su odbačeni (ispravnost odluka, njihov
zaključivanje), što je za rezultat imalo aktiviranje određenih slučajeva nakon
odbacivanja izveštaja o krivičnom delu i tačnije i potpunije obrazloženje odluka,
čija suština nije doveđenja u pitanje. Cilj ove vrste aktivnosti je i bolja zaštita
profesionalnog integriteta Kancelarije javnog tužioca.
Rad Odjeljenja za borbu protiv korupcije se zasniva na specijalizaciji i centralizaciji u uspostavljanju komunikacije i koordinacije specijalizovanih odeljenja za
borbu protiv korupcije, intenzivnoj razmeni informacija u vezi sa predmetima i
konsultacijama koje sprovodi Kancelarija Republičkog javnog tužilaštva sa kancelarijama viših i nižih javnih tužilaca.
75
PRANJE NOVCA
U vezi sa Preporukom 32, Kancelarija Republičkog javnog tužilaštva prikuplja
podatke i priprema evidenciju predmeta koji se odnose na krivična dela pranja
novca i predikatna krivična dela koja dobija od Kancelarija okružnog javnog tužioca na osnovu Obaveznog uputstva A br. 194/10. Ako je potrebno, ovi podaci
se prilažu drugim državnim organima, razmenjeni i ažurirani.
3. Da li postoji unutrašnja kolizija sa domaćim zakonom i
kako je to rešeno u praksi?
Ne.
4. Da li postoje usvojeni podzakonski propisi i da li postoje
ikakve kolizije u vezi sa njima?
Pravilnik o Metodologiji za izvršavanje poslova u skladu sa Zakonom o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma je usvojen u februaru 2010. a stupio
je na snagu 1. marta 2010. godine. Kako je sam Zakon usvojen 18.03.2009. godine, to znači da je Pravilnik nedostajao skoro celih godinu dana.
5. Ustavna pitanja
76
PRANJE NOVCA
Nema ustavne nedoslednosti u vezi sa Zakonom o sprečavanju pranja novca i
finansiranja terorizma. Ipak, postoje brige da je Zakon o oduzimanju imovine
proistekle iz krivičnog dela izvor problematične retroaktivnosti koja se može
dokazati neustavnom. Veliki broj zahteva za zaplenu i oduzimanje je napravljen
za slučajeve koji su se dogodili pre usvajanja Zakona o oduzimanju imovine
proistekle iz krivičnog dela u 2008. godini. Kako ovo postavlja analogiju sa
sudskom praksom Evropskog suda za ljudska prava, posebno sa predmetom Velš
protiv Ujedinjenog Kraljevstva, ovaj zakon čeka odluku Ustavnog suda o svojoj
usklađenosti sa Ustavom Srbije.
77
PRANJE NOVCA
Institutional Gap
1. Da li je uspostavljen institucionalni okvir?
Institucionalni okvir je na mestu, a sastoji se od: USPN-a (Uprave za sprečavanje pranja novca), Narodne banke Srbije, Komisije za hartije od vrednosti,
Deviznog inspektorata, Uprave za igre na sreću i Advokatske komore; organa za sprovođenje zakona: tužilaca, policije i sudija.
Uprava za sprečavanje pranja novca je upravni organ u sastavu Ministarstva
finansija. Osnovana je u skladu sa Zakonom o sprečavanju pranja novca, koji
je stupio na snagu 10. decembra 2005. godine, kada je dobila status pravnog
lica. USPN vodi direktor imenovan za period od pet godina od strane Vlade na
predlog Ministra finansija. Uprava ima 25 zaposlenih koji rade u tri odeljenja:
Odeljenje za analitiku, Odeljenje za međunarodnu saradnju, pravna i finansijska
pitanja i Odeljenje za sumnjive transakcije.
Uprava za sprečavanje pranja novca je poseban organ u okviru Ministarstva finansija. Direktor USPN-a je imenovan za period od pet godina od strane Vlade,
na predlog Ministra finansija. Direktor samostalno odlučuje o svim merama na
raspolaganju USPN-u kao što je definisano Zakonom (prijem, analizu, obraća se
drugim organima u slučajevima za koje se sumnja da uključuju pranje novca ili
finansiranje terorizma, itd.). Uprava ima svoj budžet, o čijem izvršenju direktor
autonomno odlučuje. Pravno i praktično navedene činjenice obezbeđuju autonomno funkcionisanje Uprave kao FOS.
Uprava za sprečavanje pranja novca, kao finansijsko-obaveštajna jedinica Republike Srbije, je član Međunarodne asocijacije FOS - Egmont grupe. Razmenjuje
informacije sa stranim FOS-ovima preko Egmont bezbednosne mreže. U 2009,
godini, USPN je primila 102 zahteva za informacijama i poslala 80 zahteva stranim FOS-ovima. USPN uzima aktivno učešće u radu radnih grupa koje se sasta78
PRANJE NOVCA
ju tri puta godišnje u okviru Egmont grupe. Uprava ima posebno aktivnu ulogu
u Operativnoj radnoj grupi koja je forum za diskusije o određenim operativnim
izazovima u radu FOS-ova, kao i u Pravnoj radnoj grupi, u kojoj pravni stručnjaci iz celog sveta rade na unapređenju pravnih standarda u AML/CFT oblasti.
Kako su Upravi sada poverene nove nadležnosti, a na osnovu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma koji
se prvenstveno ogledaju u nadzornim ovlašćenjima nad određenim kategorijama
obveznika (računovođa, revizora, posrednika u pružanju kredita, davalaca poreskog savetovanja, itd.), plan i strategija za jačanje sistema na mestu, posebno
njegove preventivne strane, se koncentrišu na povećanje broja zaposlenih USPN-a. Kao članica Egmont grupe, Uprava može vrlo brzo doći u posed relevantnih obaveštajnih podataka o tokovima novca iz drugih zemalja.
Prema Zakonu o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma („Službeni
glasnik RS“, br. 20/2009, 72/2009 i 91/2010), člana 72, sudovi, kancelarije javnih tužilaca i drugi državni organi nadležni za podnošenje izveštaja, redovno će
slati Upravi za sprečavanje pranja novca (USPN), za potrebe kompilacije i analize, podatke i informacije o sudskim postupcima u vezi sa manjim prekršajima,
privrednim prestupima i krivičnim delima u vezi sa pranjem novca i finansiranja
terorizma, o počiniocima, kao i o oduzimanju prihoda ostvarenih iz krivičnog
dela (u daljem tekstu: „prihoda“), Kancelarija Republičkog javnog tužilaštva i
kancelarije drugih nadležnih tužilaštva će jednom godišnje, kao i na zahtev USPN-a, slati sledeće podatke USPN-u: datum optužnice; ime, prezime, datum i
mesto rođenja ili poslovno ime i sedište optuženog lica, pravnu kvalifikaciju
krivičnog dela, kao i mesto, vreme i način izvršenja krivičnog dela, pravnu kvalifikaciju predikatnog krivičnog dela, mesto, vreme i način izvršenja krivičnog
dela.
U skladu sa odredbama Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br.
116/2008, 104/2009 i 101/10), viši sudovi i kancelarije viših javnih tužilaca sudiće za krivična dela pranja novca. Prema Zakonu, žalbe u vezi sa odlukom viših
sudova mogu se podneti apelacionom sudu. Član 2 Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, korupcije i drugih posebno teških krivičnih dela Izuzetno („Službeni glasnik RS“, br. 42/2002,
27/2003, 39/2003, 67/2003, 29/2004, 58/2004 - drugi zakon, 45/2005, 61/2005
79
PRANJE NOVCA
i 72/2009) propisuje da je zakon primenjen na otkrivanje, krivično gonjenje i
optuživanje za krivično delo pranja novca iz člana 231 Krivičnog zakonika ,
ako imovina koja je predmet pranja novca potiče iz krivičnih dela za koje zakon
takođe propisuje posebne nadležnosti (krivična dela organizovanog kriminala,
krivičnih dela zloupotrebe službenog položaja iz članova 359, 366, 367 i 368
Krivičnog zakonika , kada je počinilac, odnosno lice koje je primilo mito, službeno ili odgovorno lice u javnoj službi na osnovu izbora, imenovanja ili postavljanja od strane Narodne skupštine, Vlade, Visokog saveta sudstva ili Državnog
veća tužilaca, krivično delo zloupotrebe službenog položaja iz člana 359, stav 3.
Krivičnog zakonika, kada vrednost pribavljene imovinske koristi prelazi iznos
od 200.000.000,00 dinara i krivično delo međunarodnog terorizma i krivično
delo finansiranja terorizma (članovi 391 i 393 Krivičnog zakonika).
Zakonik o krivičnom postupku - ZKP („Službeni list SRJ“, br. 70/2001 i 68/2002
i „Službeni glasnik RS“, br. 58/2004, 85/2005, 115/2005, 85/2005 - drugi zakon,
49/2007, 20/2009 - drugi zakon 72/2009 i 76/2010) poglavlje XXIX A (posebne
odredbe o organizovanom kriminalu, korupciji i drugim izuzetno teškim radnjama krivičnih dela) propisuje da se odredbe ovog poglavlja takođe primenjuju za
krivično delo pranja novca, što omogućava korišćenje posebnih mera tužilaštva
u cilju otkrivanja i dokazivanja krivičnih dela, kao što su nadzor i snimanje telefonskih i drugih razgovora, pružanje simuliranih poslovnih usluga i sklapanje
simuliranih pravnih poslova, kontrolisana isporuka i automatsko, kompjuterizovano pretraživanje ličnih i drugih srodnih podataka.
Prema članu 58 Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma,
ako postoje razlozi za sumnju o pranju novca ili finansiranju terorizma u vezi sa
određenim transakcijama ili licima, USPN može da pokrene postupak za prikupljanje podataka, informacija i dokumentacije, kao i da sprovede druge radnje
i mere u okviru svoje nadležnosti i na osnovu pismene i utemeljene inicijative
suda, javnog tužioca, policije, Bezbednosno-informativne agencije, Vojnoobaveštajne agencije, Vojnobezbednosne agencije, Poreske uprave, Uprave carina,
Narodne banke Srbije, Komisije za hartije od vrednosti, Agencije za privatizaciju, nadležnih inspekcija i državnih organa nadležnih za državnu reviziju i borbu
protiv korupcije.
80
PRANJE NOVCA
2. Da li postoje zajednička ovlašćenja između institucija
nadležnih za implementaciju?
USPN je nadležna za prikupljanje, analizu i širenje finansijske inteligencije, a od
stupanja na snagu novih izmena i dopuna Zakona o sprečavanju pranja novca i
finansiranja terorizma (11. decembar 2010.), USPN je nadležna za nadzor određenih obveznika: računovođa, revizora, poreskih savetnika, itd.
Član 82 Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma daje spisak
relevantnih nadzornih organa za sprovođenje Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma, kao što sledi:
(1) Nadzor nad primenom ovog zakona od strane obveznika i advokata dužni
su da vrše u okviru svojih nadležnosti:
1) Uprava;
2) Narodna banka Srbije;
3) Komisija za hartije od vrednosti;
4) ministarstvo nadležno za inspekcijski nadzor u oblasti trgovine;
5) Devizni inspektorat;
6) Uprava za igre na sreću;
7) ministarstvo nadležno za poslove poštanskog saobraćaja;
8) Advokatska komora;
(2) Ako organ iz stava 1. ovog člana u vršenju nadzora utvrdi postojanje nepravilnosti ili nezakonitosti u primeni ovog zakona, u skladu sa zakonom kojim je
propisano njegovo ovlašćenje za nadzor, dužan je da:
81
PRANJE NOVCA
1) zahteva otklanjanje nepravilnosti i nedostataka u roku koji sam odredi;
2) podnese zahtev nadležnom organu za pokretanje odgovarajućeg postupka;
3) preduzme druge mere i radnje za koje je zakonom ovlašćen.
Na osnovu člana 60 Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma, USPN je dužna da obaveštava obveznika, advokata i državni organ koji su
prijavili USPN-u lice ili transakcije, u vezi sa kojima postoje razlozi za sumnju
pranja novca ili finansiranja terorizma, o rezultatima do kojih je dovelo njihovo
izveštavanje.
Republika Srbija je usvojila model za opšte povratne informacije obveznicima,
za šta je ovlašćena da učini od strane relevantnih međunarodnih standarda. U
tom smislu, informacije koje dobija obveznik odnose se na:
1) podatke o broju podnetih obaveštenja o transakcijama ili licima za koje postoje osnovi sumnje da se radi o pranju novca ili finansiranju terorizma;
2) rezultate do kojih su ta obaveštenja dovela;
3) informacije koje Uprava poseduje o tehnikama pranja novca i finansiranja
terorizma i trendovima u toj oblasti;
4) opis slučajeva iz prakse Uprave i drugih nadležnih državnih organa.
Na redovnim sastancima održanim u okviru udruženja obveznika nekoliko puta
godišnje, kao i na seminarima o borbi protiv pranja novca/borbi protiv finansiranja terorizma, obveznici su upoznati sa tipologijama i trendovima pranja novca/
finansiranja terorizma, kao i sa rezultatima izveštaja koje podnose. Pored toga,
godišnji izveštaj koji USPN mora da pripremi i dostavi Vladi, a koji je objavljen
na zvaničnom sajtu USPN-a, mora da sadrži podatke o praktičnim slučajevima
i posmatranim tipologijama pranja novca i finansiranja terorizma. Svako ovlašćeno lice imenovano od strane obveznika, koje je odgovorno za izveštavanje o
82
PRANJE NOVCA
transakcijama, može doći i imati sastanak sa zvaničnicima administracije, i to je
redovno slučaj, i mogu imati uvid u ishod svog izveštavanja. Ovaj naročit slučaj
pokazuje pružanje određenih informacija obvezniku po principu slučaja-do-slučaja, što je metod primenjen od strane Uprave.
3. Da li su nadležnosti institucija adekvatne u odnosu na
njihove zadatke i misije?
Da.
Na osnovu člana 44 Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma,
obveznik će obezbediti redovnu unutrašnju kontrolu izvršenja zadataka za sprečavanje i otkrivanje pranja novca i finansiranja terorizma.
Prema članu 45 Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma,
Ministar finansija je ovlašćen, na predlog Uprave, da propisuje način vršenja
unutrašnje kontrole, čuvanje i zaštitu podataka, vođenje evidencije i obuku, specijalizaciju i usavršavanje zaposlenih u obvezničkom i zakonskom partnerstvu
u skladu sa zakonom. Pravilnik o metodologiji za izvršavanje poslova u skladu
sa Zakonom o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma, objavljen u
„Službenom glasniku RS“, br. 07/2010, propisuje način obavljanja unutrašnje
kontrole i organizovanje obuke za obveznike.
U skladu sa članom 43 Zakona, obveznik će obezbediti redovno stručno obrazovanje, osposobljavanje i usavršavanje zaposlenih koji obavljaju poslove
sprečavanja i otkrivanja pranja novca i finansiranja terorizma. Pored toga, član
propisuje da će stručno obrazovanje, osposobljavanje i usavršavanje obuhvatiti
upoznavanje sa odredbama zakona i propisa urađenih na osnovu zakona, i sa
internim dokumentima, priručnicima za sprečavanje i otkrivanje pranja novca i
83
PRANJE NOVCA
finansiranja terorizma, uključujući i spisak indikatora za prepoznavanje klijenata
i transakcija u vezi sa kojima postoje razlozi za osnovanu sumnju o pranju novca
ili finansiranju terorizma. Obveznik će izraditi godišnje programe za stručno
obrazovanje, osposobljavanje i usavršavanje za zaposlene u oblasti sprečavanja
i otkrivanja pranja novca i finansiranja terorizma, najkasnije do marta ili tekuće
godine. Program sadrži:
1) projektovani broj obuka po godini;
2) planiran broj zaposlenih koji prisustvuju treninzima, kao i njihov profesionalni profil;
3) teme obuke iz oblasti sprečavanja pranja novca i finansiranja terorizma;
4) način na koji obuka može biti realizovana (seminari, radionice, itd.).
Zakon takođe predviđa kaznene odredbe, ako obveznik ne obezbedi obuku u
oblasti sprečavanja i otkrivanja pranja novca i finansiranja terorizma, a nadzorni
organ kontrolišu sprovođenja ovog zahteva u praksi.
Svaki obveznik mora da ima procedure za sprovođenje Zakona o sprečavanju
pranja novca i finansiranja terorizma koje su uvedene na osnovu Zakona i Pravilnika o metodologiji za sprovođenje Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma, kao i analizu rizika pranja novca/finansiranja terorizma za
svaku grupu klijenata, proizvoda ili transakcija. Nadzorni organi vrše kontrolu
primene ovih procedura.
4. Efikasnost - odnos između započetih i završenih predmeta?
Pre dve godine Srbija je imala ne više od 2 presude za pranje novca, od kojih je
jedna bila konačna. Danas, broj presuda je porastao na 13,od čega su 6 konačne.
84
PRANJE NOVCA
U ovom trenutku, 132 lica je pod krivičnim gonjenjem za krivično delo pranja
novca.
Prema statističkim podacima, u 2009. godini je bilo šest slučajeva krivičnih dela
pranja novca koji su u toku, a u 2010. ova kancelarija je do sada radila na pet
slučajeva. Ne postoje podaci o 2008. godini.
Prema podacima o pravosuđu Zavoda za statistiku Republike Srbije, u 2008.
godini četiri lica je optuženo i osuđeno za krivično delo pranje novca. Osuđena
licima je izrečena presuda od 3 do 12 meseci zatvora.
Prema istom izvoru, osam osoba je prijavljeno za krivična dela pranja novca u
2009. godini, od kojih je protiv šest podignuta optužnica. Šest lica je osuđeno
za ovo krivično delo, od kojih su četiri lica osuđena na kaznu zatvora a dva su
dobila uslovnu kaznu.
Od trenutka kada je Zakon o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela
stupio na snagu do oktobra 2010. godine, ostvareni su značajni rezultati u vezi sa
oduzimanjem prihoda stečenih kriminalom, a prema statističkim podacima, ukupan broj predloga za podsticanje finansijskih istraga u Republici Srbiji je 226 za
period od njegovog stupanja na snagu do sredine oktobra 2010. godine, broj lica
pod istragom je 416 od kojih je 365 optuženih, 39 trećih lica, 1 pravni sledbenik
i 11 pravnih lica. Ukupan broj naloga kojim se zabranjuje upotreba sredstava je
141, a ukupan broj naloga izdatih u skladu sa članom 20 Zakona o oduzimanju
imovine proistekle iz krivičnog dela je 217. Ukupan broj podnetih predloga za
privremeno oduzimanje imovine je 34 protiv ukupno 72 lica, od kojih je 7 potpuno održivo, 5 delimično održivo i 7 odbijeno kao neosnovani.
Prethodna analiza je pokazala da se najveći broj predloga koji su podneti i oduzeta imovina odnose na zloupotrebu službenog položaja, a zatim krivična dela
protiv javnog zdravlja, protivpravne proizvodnje, držanja i distribucije narkotika, kao i krivična dela protiv privrede.
85
PRANJE NOVCA
Do sada su usvojene dve presude za trajno oduzimanje imovine i oko 70 rešenja
o privremenom oduzimanju imovine za koju postoji osnovana sumnja da proističe iz krivičnog dela. Do sada, od ukupnog broja odluka o privremenom oduzimanju imovine, nijedna se ne odnosi na krivično delo finansiranja terorizma, a
četiri se odnose na pranje novca.
U skladu sa odlukama koje se odnose na krivično delo pranja novca, Direkcija za
upravljanje oduzetom imovinom je preuzela upravljanje nad sledećim: 3 stana
u Beogradu, 3 stana i 1 kuća u Novom Sadu, privredno imanje sa 450 hektara
zemljišta u vlasništvu i 600 hektara u zakupu na duži period i 1 vozilo marke
Mercedes. Oduzeta imovina pripada počiniocima krivičnih dela i licima povezanim sa njima, rođacima i pravnim licima, kao i licima na koje je imovina bila
preneta.
5. Kapacitet institucije - viđenje sopstvene stručnosti. Pitanje konkurentnosti plata
Državni organi nadležni za borbu protiv organizovanog kriminala imaju pravo
ne samo na povećanje plata, već i na beneficirani radni staž, zbog većeg rizika
posla koji rade. Uprava je jedino telo u sistemu za borbu protiv organizovanog kriminala čiji članovi nemaju beneficije zbog velike izloženosti riziku u
svom poslu. Komitet MANIVAL je primetio ovu činjenicu, analizirajući ceo sistem protiv pranja novca i finansiranja terorizma u Srbiji, i shodno tome je izdao
obavezujuću preporuku u svom Izveštaju u pogledu povećanja administrativnih
kapaciteta Uprave. Naime, postoji 25 državnih službenika trenutno zaposlenih
u Upravi, što je daleko manje od broja zaposlenih u FOS-ovima u zemljama
sličnim Srbiji po pitanju veličine. Takođe, postoji opasnost da bi dobri državni
službenici napustili Upravu. Sprečavanje pranja novca je oblast koja se konstantno razvija i menja (kako se njeni trendovi i tipologije neprestano razvijaju),
tako da je velika potražnja za stručnjacima iz ove oblasti, pre svega u bankarskoj
industriji. Zaposleni u Upravi su visoko profesionalni i kvalifikovani, kontinuirano prolazeći kroz dodatnu obuku na specijalizovanim kursevima, seminarima
i radionicama.
86
PRANJE NOVCA
S obzirom na činjenicu da je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma dodelio nadzorna ovlašćenja Upravi
u pogledu određenih kategorija obveznika, postoje planovi za promenu klasifikacije radnih mesta u Upravi i uspostavljanje novog odeljenja za nadzor na licu
mesta, zapošljavanjem najmanje 15 novih državnih službenika.
Istaknut problem potiče od neodgovarajućih prostorija Uprave. Postojeći poslovni prostor je neadekvatan u veličini kancelarija i njihovoj funkcionalnosti. Uprava ima visokopoverljivu bazu podataka finansijskih podataka, koji se čuvaju na
specijalno dizajniranim, veoma skupim serverima. Zbog toga je veoma važno da
server bude u prostoru koji je adekvatan u pogledu bezbednosti.
USPN planira da poveća sadašnji broj zaposlenih za još 15, i da uvede Sektor
za nadgledanje. Plate u USPN-u su iste kao i u bilo kom drugom organu javne
uprave, iako je uloga USPN-a povezana sa sprečavanjem i otkrivanjem pranja
novca i finansiranja terorizma, koji su veoma teška krivična dela, a vrlo često
povezani sa organizovanim kriminalom.
Kancelarija Republičkog javnog tužilaštva je organizovala niz stručnih seminara
sa ciljem da edukuje članove agencija za sprovođenje zakona. U 2009. godini,
u organizaciji Kancelarije Republičkog javnog tužilaštva - Odeljenja za borbu protiv korupcije i pranja novca i Kancelarije pravnog savetnika Ambasade
SAD i Odeljenja pravosuđa SAD-a, održani su seminari koji pokrivaju sledeće teme: „Prikupljanje i analizu dokaza o finansijskom, privrednom kriminalu
i korupciji“ u Beogradu, Novom Sadu, Nišu i Kragujevcu sa predstavnicima
nadležnih državnih organa u cilju promovisanja timskog rada i profesionalnih
kapaciteta državnih organa koji su dužni da sarađuju sa Kancelarijom tužioca
(Poreska uprava, Uprava carina, Narodna banka Srbije, Uprava za sprečavanje
pranja novca, Agencija za privatizaciju, Uprava za javne nabavke, Agencija za
budžetsku inspekciju i reviziju,Agencija za borbu protiv korupcije, Komisija za
zaštitu konkurencije). Takođe, održan je niz seminara o borbi protiv korupcije,
pranju novca, terorizmu i finansiranju terorizma.
87
PRANJE NOVCA
Financial Gap
1. Da li je alociran odgovarajući budžet? Da li postoji eksterno finansiranje i kako se to odnosi na njegov kapacitet?
USPN ima izdvojen budžet u budžetu Republike Srbije za tekuće potrebe kao
direktni budžetski korisnik. Ako se u skorije vreme desi povećanje broja zaposlenih, USPN-u će biti potreban prebačaj dodatnog budžeta.
2. Da li je sprovedena analiza efekata propisa?
Ne.
3. Koji je procenat ispunjenosti sistematizacije? Nedovoljan broj zaposlenih?
Sistematizacija je u potpunosti ispunjena. USPN ima problem sa nedovoljnim
brojem zaposlenih. To je razlog zašto je Ministar finansija predložio da se Odlukom Vlade poveća broj zaposlenih za 15 dodatnih državnih službenika.
88
PRANJE NOVCA
4. Da li postoji sukob interesa između finansiranja institucije i finansijskih sankcija koje izriče?
Ne, zbog činjenice da Uprava nema nadležnost da izrekne novčane kazne.
5. Pitanje revizije Državne Revizorske Institucije
Do sada, Državna revizorska institucija nije obavila reviziju finansija USPN-a.
89
KONKURENCIJA
Nalazi i preporuke:
- Postojala je velika pauza između usvajanja Zakona o zaštiti konkurencije jula 2009. i formiranja Komisije za zaštitu konkurencije u
oktobru 2010. godine. U tom periodu nivo implementacije je bio na
minimalnom nivou
- Novi Zakon o zaštiti konkurencije je sa svojim podzakonskim aktima na optimalnom nivou usklađenosti sa pravom EU.
- Potrebno je preispitati niz drugih zakona koji se bave pitanjima
zaštite konkurencije u posebnim sektorima
- Hitno prekinuti retroaktivnu primenu novog Zakona o zaštiti konkurencije na slučajeve koji su započeti po starom zakonu.
- Uspostaviti sistem koordinacije između Komisije za zaštitu konkurencije sa drugim državnim organima i uspostaviti zajedničko
izveštavanje
- Povećati kapacitet i nivo aktivnosti u sektorskim analizama tržišta
koje radi Komisija
- Preispitati sistem finansiranja Komisije za zaštitu konkurencije koji
je usmerava u pravcu ispitivanja koncentracija
- Smanjiti disproporcionalnost u pogledu aktivnosti Komisije koje
sada idu na štetu ispitivanja kartela i zloupotreba dominantnog
položaja.
- Stručni kapacitet Komisije je na zadovoljavajućem nivou u odnosu
na druge državne organe.
90
Ocena stanja
Pravni aspekt implementacije (Legal Gap) se može podvesti pod sledeće
stanje:
- Pravni okvir je u većoj meri usklađen sa EU i ne postoje bitni
problemi u njegovoj primeni u domaćem pravu (ocena 2)
Institucionalni aspekt implementacije (Institutional Gap) se može podvesti
pod sledeće stanje:
- Institucija samostalno raspolaže dovoljnim (izvršnim) ovlašćenjima i sprovodi ih u praksi bez problema (ocena 1)
Finansijski aspekt implementacije (Financial Gap) se može podvesti pod
sledeće stanje:
- Pravni okvir je finansijski održiv uprkos određenim problemima (ocena 2)
Ukupni indeks implementacije je 2 (od 1 do 4 gde 1 predstavlja optimalni nivo implementacije).
91
KONKURENCIJA
Citati iz Izveštaja o napretku Srbije u PSP iz 2010. godine:
“Komisija za zaštitu konkurencije, Uprava za javne nabavke i Komisija za zaštitu prava ponuđača imale su poteškoća u izvršenju svojih dužnosti usled nedostatka sredstava i, u nekim slučajevima, kašnjenja sa sprovođenjem relevantnih
zakona i propisa.” (Stranica 8)
“Postojanje funkcionalne tržišne privrede
U situaciji svetske krize pogoršala se opšta ekonomska klima, ali su vlasti uglavnom uspele da održe makroekonomsku stabilnost kako bi se pomogla kontinuirana tranzicija u tržišnu privredu. Posebno, monetarne vlasti su primenile
blagovremene i odgovarajuće mere da povrate poverenje u bankarski sistem.
Što se tiče fiskalne sfere, korektivne kartkoročne mere moraće da se podupru
širokim sistematskim reformama kako bi se finansijska održivost obezbedila na
duži rok. Usvajanje zakona koji se odnose na fiskalnu odgovornost jeste važan
korak kojim se popločava put ka jačanju fiskalne discipline. Međutim, slabo
upravljanje preduzećima i manjkavosti konkurencije i dalje predstavljaju prepreke za poslovanje. Uopšteno govoreći, u ovom zahtevnijem okruženju ranije
uočeni hendikepi postaju još izraženiji. Funkcionisanje tržišnih mehanizama i
dalje ometaju tržišne distorzije, pravna neizvesnost, veliko mešanje države u
proizvodnju i nedovoljna konkurencija.” (Stranica 25)
“Konkurencija
Zabeležen je određeni napredak u oblasti borbe protiv monopola.
Usvojeni su podzakonski propisi u skladu sa Zakonom o zaštiti konkurencije,
kojim Srbija nastavlja usaglašavanje sa zahtevima Prelaznog sporazuma (PS).
Ovim se posebno obuhvatadefinicija tržišta, obaveštenje o spajanju kompanija
uz pripajanje, pojedinačne i grupne olakšice u vezi sa restriktivnim kaznama po
osnovu ugovora i programa olakšica. Komisija za zaštitu konkurencije (KZK)
je nastavila sa svojim aktivnostima i usvojila odluke o spajanju kompanija uz
pripajanje i zloupotrebi dominantnog položaja, dalje unapređujući svoje vođenje
evidencije. Komisija je takođe usvojila smernice u vezi sa podzakonskim propisima. Službe Komisije za zaštitu konkurencije su reorganizovane, posebno us92
KONKURENCIJA
postavljanjem zasebnih odeljenja za ekonomsku analizu i pravne poslove. Kapaciteti KZK za sprovođenje ekonomske analize su ojačani. Potpisan je veliki broj
sporazuma o saradnji sa posebnim organima koji su nadležni za određene sektore, kao i sa organima nekih država članica EU i susednih država koji su nadležni
za konkurenciju. Narodna skupština Republike Srbije je u oktobru 2010. godine
imenovala predsednika i članove Saveta Komisije za zaštitu konkurencije.”
Međutim, Zakon o zaštiti konkurencije je doveden u pitanje usvajanjem nekih
horizontalnih zakona koji su u sukobu sa njim, naime usvajanjem Zakona
o obaveznom osiguranju u saobraćaju. Vlada još uvek nije usvojila finansijski
plan KZK za 2010. godinu. I dalje treba jačati kapacitete KZK za sprovođenje
ekonomske analize i rešavanje proceduralnih pitanja radi potpunog poštovanja
zahteva PS. Takođe, KZK mora da unapredi svoju stručnost i znanje u proceduralnim pitanjima. Kapaciteti pravosuđa u rešavanju krupnih slučajeva konkurencije i dalje su slabi i neophodno je uložiti značajne napore po tom pitanju. Ostaje
da se vidi efikasnija primena zakona. (Strana 35)
93
KONKURENCIJA
Legal Gap
1. Nivo usvojenosti propisa vezanih za NPI? Da li su usvojeni
zakoni na snazi?
Nacionalni Program za Integraciju Republike Srbije u EU predvi]a usvajanje
novog Zakona o Zaštiti Konkurencije (ZZK), koji bi zamenio ZZK iz 2005. Godine. Obrazloženje za usvajanje novog Zakona nije bila potreba za usklađivanje
starog teksta sa acquis communautaire per se, već najpre neefikasnih mehanizama primene u starom ZZK. Novi ZZK je postao pravosnažan u julu 2009.
Godine (“Službeni Glasnik Republike Srbije”, broj 51/09) dok se s njegovom
primenom počelo 1. novembra 2009 godine. Skupština Srbije je otvorila konkursni postupak za nove članove Komisije za zaštitu konkurencije. Međutim, oni su
izabrani tek u oktobru 2010. Godine.
Novi zakon sadrži niz novina i unapređenja u odnosu na dosadašnji pravni režim
u ovoj oblasti, a njegova primena počinje 1.11.2009. Izvršena su preciziranja i
adekvatna klasifikacija oblika povrede konkurencije i nadzora koji vrši Komisija
za zaštitu konkurencije. Predviđen je spektar mera koje stoje na raspolaganju
Komisiji radi ostvarivanja odgovarajućeg efekta u odnosu na utvrđenu povredu
konkurencije, i to strukturne mere, mere ponašanja, mera dekoncentracije, specifičan oblik opomene (odredbe o prekidu postupka). U procesnopravnom delu,
učinjene su značajne intervencije radi obezbeđenja pravne sigurnosti učesnika
u postupku, efikasnosti postupka i naročito mogućnosti pristupa dokazima (npr.
odredbe o uviđaju i obaveznoj saradnji drugih državnih organa).
Pored toga, postupak notifikacije, odnosno kontrole koncentracija, je sveobuhvatno uređen, dok je podignut prag kontrole koncentracija, radi smanjenja
bezrazložnog usporavanja rada Komisije i otežavanja investicionih aktivnosti.
Najveći značaj novog pravnog režima zaštite konkurencije jeste u ovlašćenju
Komisiji da u postupku ispitivanja povrede konkurencije, u slučaju utvrđivanja takve povrede, samostalno određuje upravne mere zaštite konkurencije, koje
po svojim posledicama imaju odlike sankcije. Pored nesumnjivog preventivnog
94
KONKURENCIJA
dejstva koje ima jedan efikasan i primenljiv sistem sankcionisanja povreda konkurencije za sve učesnike na tržištu, osnovna odlika ovih mera je obezbeđenje
korektivnog dejstva na tržištu, u pogledu ponašanja njegovih učesnika, kako bi
se uklonili ili minimizirali efekti učinjene povrede konkurencije. Izvesnost izvršenja izrečene mere, u obliku naplate novčanog iznosa te mere, leži u predviđenoj primeni propisa o prinudnoj naplati poreza, preko Poreske uprave.
Zakonske odredbe o sudskoj kontroli akata Komisije obezbeđuju veći stepen
pravne zaštite učesnika u postupku, predviđajući prelazni režim nadležnosti najvišeg suda posebne nadležnosti u privrednim stvarima, do početka rada novog
Upravnog suda, kako je predviđeno reformom pravosudnog sistema.
2. Nivo kompatibilnosti usvojenih zakonskih propisa u odnosu na acquis communautaire
Zakon o zaštiti konkurencije i njegove uredbe prenose relevantne elemente acquis communautaire u srpsko zakonodavstvo. Ni Evropska Komisija ni
srpska državna ili akademska zajednica do sada nisu identifikovale bilo kakve
nekompatibilnosti sa pravilima konkurencije EU. Izmena Zakona 2009. godine
sama po sebi nije bila uslovljena potrebom da on bude usklađen sa pravilima
konkurencije EU. Uprkos tome, sve iz pravnih tekovina EU što se može preneti
u ovom trenutku integracije se nalazi u srpskim propisima.
•
Uredba Saveta (EC) br. 1/2003 od 16. decembra 2002. godine o implementaciji pravila o konkurenciji, izneta u članovima 81 i 82 Sporazuma
Službeni glasnik L 1, 04.01.2003, s.1-25
•
Uredba Saveta (EC) br. 411/2004 od 26. februara 2004. godine kojom
je ukinuta Uredba (EEC) br. 3975/87 i dopunjene Uredbe (EEC) br.
3976/87 i (EC) 3976/87 i (EC) br. 1/2003, koje se odnose na vazdušni
saobraćaj između Zajednice i trećih zemalja.
Službeni glasnik L 68, 06.03.2004, p. 1-2
95
KONKURENCIJA
•
Uredba Komisije 330/2010 od 20. aprila 2010. godine o primeni Člana 101(3) Sporazuma o funkcionisanju Evropske Unije na kategorije
vertikalnih ugovora i zajedničke prakse. Službeni glasnik L 102, 23.4.2010, p.1-7
Ova Uredba stupa na snagu 1. juna 2010. godine. •
Uredba Komisije 461/2010 o primeni Člana 101(3) Sporazuma o
funkcionisanju Evropske Unije na kategorije vertikalnih ugovora i
zajedničke prakse u sektoru motornih vozila. •
Odredbe Uredbe Komisije 1400/2002 o vertikalnim ugovorima o slobodnoj kupovini, prodaji odnosno preprodaji novih motornih vozila se i
dalje primenjuju do 31. maja 2013. godine.
Propisi za specifične sektore:
•
Poljoprivreda
•
Osiguranje
•
Poštanske usluge
•
Stručne usluge
•
Saobraćaj
•
Telekomunikacije
3. Postoji li unutrašnja kolizija s domaćim zakonom i da li je
ona u praksi rešena?
Evropska Komisija je u svom Izveštaju o napretku Srbije iz 2010. Godine prepoznala postojanje napretka u primeni propisa u oblasti konkurencije, ali je isto tako
naglasila da postoji praksa usvajanja propisa specifičnih za određene sektore koji
krše pravila EU o konkurenciji. Kao primer je dala novi Zakon o obaveznom osi96
KONKURENCIJA
guranju u saobraćaju (“Službeni Glasnik Republike Srbije” br. 51/09). U praksi
Komisija za zaštitu konkurencije (KZK) Republike Srbije ne može dovesti u
pitanje mere konkurentnosti koje je država uvela. Ono samo može primiti obaveštenje o tome da određeni zakonski akt ili državna mera ima anti-konkurencijski
efekat na srpskom tržištu. U takvim slučajevima, KZK može dati mišljenje, jer
ima opštu nadležnost za davanje mišljenja o nacrtima zakonskih akata kao i
o pravosnažnim zakonskim aktima koji utiču na konkurenciju na tržištu (Član
21 ZZK). Uprkos tome, dosadašnja praksa je pokazala da ministarstva ne šalju
nacrte zakonskih akata Komisiji za zaštitu konkurencije sa zahtevom za njeno
mišljenje, što može dovesti do donošenja zakona koji su u suprotnosti sa ZZK.
Preporuke:
- Neophodno je izvršiti pregled domaćih propisa vezanih za poslovanje iz
ugla njegove kompatibilnosti sa pravilima EU konkurencije.
- Pravilnik Vlade mora biti dopunjen kako bi obuhvatao obavezu dostavljanja nacrta zakonskih akata (i zakona i uredbi) KZK radi dobijanja
njihovog mišljenja, kako predviđa ZZK.
Pre usvajanja novog ZZK, o privatizacionim akvizicijama nije obaveštavana
Komisija za zaštitu konkurencije, te u osnovi čitav proces privatizacije od 2001
do 2010 nije bio kontrolisan zbog eventualnih koncentracija na tržištu. To je
glavni uzrok svih distorzija na tržištu.
Postoje određeni zakoni koji su u suprotnosti sa Zakonom o zaštiti konkurencije u raznim oblastima:
- Zakon o Narodnoj banci Srbije (72/2003), koja ima isključivu nadležnost u oblasti finansijskih usluga (uključujući i osiguranje)
- Zakon o poštanskim uslugama (18/2005) koji ima veoma sumnjivu
odredbu o rezervisanim poštanskim uslugama koje u osnovi obuhvataju
sve usluge i oslobađa ih slobodne konkurencije.
-
Zakon o železnici (18/2005) – zakon je predvideo liberalizaciju koja
nikada nije implementirana.
97
KONKURENCIJA
- Zakon o akcizama – domaći sektor energetike ostaje zaštićen u okviru
određenih akciza
- Zakon o obaveznom osiguranju motornih vozila (51/2009) – utvrđivanje cena obaveznog osiguranja motornog vozila
- Zakon o radiodifuziji (41/2009) – koncentracija medija
4. Ima li usvojenih uredbi i postoje li bilo kakve kolizije vezane za njih?
NPI takođe predviđa usvajanje deset uredbi neophodnih za implementaciju ZZK.
Do kraja 2010. godine, Vlada je usvojila sve predviđene uredbe. Relevantne
uredbe su:
U skladu sa Zakonom o zaštiti konkurencije, usvojene su sledeće uredbe 2009.
i 2010. godine:
Pravilnik o obliku i sadržaju službene legitimacije osoblja Komisije za
zaštitu konkurencije
Pravilnik o sadržaju i načinu podnošenja zahteva za izdavanje odobrenja
predložene koncentracije
Pravilnik o kriterijumima za definisanje relevantnog tržišta
Pravilnik o sadržaju zahteva za individualno izuzeće restriktivnih ugovora
Pravilnik o grupnom izuzeću sporazuma zaključenih između učesnika na
tržištu koji posluju na različitim nivoima proizvodnje ili distribucije
Pravilnik o grupnom izuzeću sporazuma o istraživanju i razvoju između
učesnik na tržištu koji posluju na istom nivou proizvodnje ili distribucije
Pravilnik o grupnom izuzeću ugovora o specijalizaciji zaključenim između
učesnika na tržištu koji posluju na istom nivou proizvodnje ili distribucije
98
KONKURENCIJA
Pravilnik o uslovima za izuzeće od plaćanja iznosa mere zaštite konkurencije
Pravilnik o kriterijumima za utvrđivanje iznosa mere zaštite konkurencije i
proceduralne penale, načine i rokove plaćanja i uslove utvrđivanja mera
Komisija je usvojila i dva Uputstva:
- Smernice za primenu Uredbe o kriterijumima za određivanje visine iznosa koji
se plaća na osnovu mere zaštite konkurencije i procesnog penala, načinu i rokovima plaćanja i uslovima za određivanje tih mera i
- Smernice za primenu člana 69. Zakona o zaštiti konkurencije i Uredbe o uslovima za oslobađanje obaveze plaćanja novčanog iznosa mere zaštite konkurencije.
5. Ustavna pitanja
Član 74 ZZK predviđa da svi postupci započeti pre njegovog stupanja na snagu
budu završeni u skladu sa pravilima koja su bila na snazi u vreme njihovog započinjanja.
Međutim, postoji veliki znak pitanja iznad legalnosti i ustavnosti odluke KZK
u slučaju protiv kompanije “Salford” u žiži interesovanja, gde je KZK odredila
kaznu na osnovu zakona ali je slučaj bio započet pod prethodnim zakonom. Naše
je mišljenje da će odluka morati da bude ukinuta pred nadležnim domaćim ili
međunarodnim sudom pravde. To će nedvosmisleno imati negativan uticaj na
autoritet KZK.
99
KONKURENCIJA
Institutional Gap
1. Da li je uspostavljen institucionalni okvir?
Da. Nakon početka primene novog ZZK u novembru 2009, Skupština Srbije je
otvorila konkursni postupak za nove članove Saveta Komisije za zaštitu konkurencije. Međutim, oni su izabrani tek u oktobru 2010. godine. U međuvremenu
KZK je radila na osnovu prelaznih odredaba ZZK, ali sa samo dva ili tri od pet
članova Saveta, jer su mandati dva člana istekli. Takva situacija je dovela do
velikog broja žalbi na odluke KZK u prelaznom periodu.
Osim toga, došlo je do jaza od skoro godinu dana od primene zakona i formiranja nove Komisije kao institucije nadležne za implementaciju zakona.
S obzirom na to da Upravni Sud isto tako čini deo institucionalnog okvira u širem smislu, potrebno je istaći da sudije tog suda koje predsedavaju slučajevima
u oblasti zaštite konkurencije nisu imale nikakvu specifičnu obuku. Stoga, postoji urgentna potreba za planom obuke i njegovim dostavljanjem. Dok odgovorne
sudije ne budu propisno obučene u oblasti konkurencije, ne može se govoriti o
završenom institucionalnom okviru u ovoj oblasti.
2. Ima li zajedničkih ovlašćenja između institucija nadležnih za implementaciju?
Postoji više državnih institucija kojima je konkurencija deo nadležnosti. Zakoni
za specifične sektore prema kojima su osnovane ove institucije detaljno predviđaju navedene nadležnosti. Najvažniji primeri su:
100
KONKURENCIJA
- Narodna Banka Srbije (u oblasti izdavanja licenci komercijalnim bankama),
- Agencija za telekomunikacije (u oblasti odlučivanja o potrebama za
uvođenjem novih operatera u sektor telekomunikacija),
- Agencija za poštanske usluge (oblast izdavanja licenci provajderima poštanskih usluga),
- Republička radiodifuzna agencija – koncentracija medija
Glavni problem s navedenim državnim institucijama je to što postoji izrazito
nizak nivo svesnosti i razumevanja značaja navedenih nadležnosti za oblast
Zakona o zaštiti konkurencije. Nije obezbeđena nikakva obuka kako bi se povećalo razumevanje i poznavanje od strane zaposlenih koji rade na pomenutim
nadležnostima u oblasti Zakona o zaštiti konkurencije. Rezultat ove situacije je
izuzetno mali kapacitet ovih državnih institucija da primene relevantna pravila
o konkurenciji u svom radu i u regulativama koje pripremaju. Međutim, zakoni
o specifičnim sektorima koji definišu nadležnosti navedenih državnih institucija
vezane za konkurenciju ne isključuju opšte nadležnosti KZK, iako će njena uloga ovde u svakom slučaju biti izricanje sankcija umesto prevencije.
3. Je su li nadležnosti institucija adekvatne kada je reč o
njihovim zadacima i misiji?
Upravo je neadekvatnost kompetenci KZK razlog za pripremu nacrta novog
Zakona o zaštiti konkurencije. Prema novom ZZK (2009), KZK je dobila nadležnost da sankcioniše povrede pravila konkurencije kao i da izriče proceduralne sankcije. Mogu biti izrečene kazne u iznosu do 10% godišnjeg prometa
preduzeća (u skladu sa prethodnim ZZK, KZK bi mogla samo izneti postupak
sankcionisanja pred prekršani sud). Komisija za zaštitu konkurencije sada može
izreći i strukturne mere. Njene nadležnosti u postupku prikupljanja dokaza su
značajnije povećane, tako da obuhvataju konfiskaciju dokumenata i drugih dokaza, asistenciju policie, pretres prostorija i drugo.
101
KONKURENCIJA
Komisija za zaštitu konkurencije ima nadležnost ali i dužnost, da vrši periodične
analize sektora, vezano za nivo konkurencije na određenim relevantnim tržištima.
Završena je sektorska analiza tržišta tečnog naftnog gasa. Izrađen je izveštaj koji
je predstavljen učesnicima na tržištu i objavljen je na sajtu Komisije. Analiza je
započeta junu u 2009. godine i završena je u januaru 2010. Za sada su samo započete jos dve analize stanja konkurencije u sektoru mlekarstva, koja obuhvata preradu mleka i proizvodnju mlečnih proizvoda, u periodu
ne kraćem od 6 meseci i analizu tržišta uvoza, prerade, veleprodaje i maloprodaje nafte i derivata nafte
4. Efikasnost institucije – odnos između započetih i završenih slučajeva?
Restriktivni Sporazumi:
Do kraja 2010. godine, od 11 započetih postupaka zbog povrede uslova konkurencije restriktivnim sporazumima završeno je 9. Osim toga, bilo je 14 slučajeva
individualnog izueća, koji su svi završeni.
Zloupotreba Dominantnog Položaja:
15 inicijativa za započinjanje postupka je podneto Komisiji za zaštitu konkurencije do kraja 2010. godine. KZK je započela 6 postupaka od kojih su 3 završena
do kraja 2010. godine. U 2 slučaja je otkrivena zloupotreba.
102
KONKURENCIJA
Koncentracije:
Do kraja 2010. godine, KZK je donelo odluke o 141 slučaju, ali se o najvećem
broju tih slučajeva (138) odlučivalo po pojednostavljenoj proceduri. U 2 slučaja
je od preduzeća zatraženo da ispune određene dodatne uslove.
Generalno, moglo bi se zaključiti da se KZK do sada uglavnom fokusirala na
slučajeve koncentracije. Jedan od razloga za takvo stanje je sigurno veoma nizak
prag notifikacije koncentracija do 1. novembra 2009. godine. Isto tako, potrebno
je uzeti u obzir da je KZK finansirana isključivo iz taksi plaćenih nakon notifikacije koncentracija.
5. Kapacitet institucije – percepcija svoje stručnosti. Pitanje
konkurentnosti plata
U njenom dosadašnjem radu, mogao bi se prepoznati nedostatak stručnosti u
oblasti ekonometrije. KZK se uglavnom bavi pravnim aspektima tržišnih događanja umesto da vrši i dubinske ekonomske analize. Malo je verovatno da će se
situacija promeniti, naročito ukoliko se ima u vidu da su svih pet članova Saveta
Komisije za Zaštitu Konkurencije po obrazovanju advokati.
Službenici KZK ne spada u režim javnih službi, što im omogućava da imaju
atraktivniji sistem naknade od javne službe. U poređenju sa odgovarajućim nivoima u javnoj službi, njihove zarade su približno dvostruko veće, što KZK čini
prilično atraktivnom državnom institucijom kada je reč o naknadama (međutim
neke javne agencije, koje isto ne spadaju u režim javnih službi, mogu se pohvaliti mnogo višim paketima naknada).
Granica visine naknade za članove Saveta KZK je određena na nivou one koja
je važeća za sudije Vrhovnog Suda Republike Srbije. Naknada za predsednika
KZK je na nivou naknade za predsednika Vrhovnog Suda. Ovi nivoi se mogu
smatrati adekvatnim.
103
KONKURENCIJA
Financial Gap
1. Da li je alociran adekvatan budžet? Da li postoji eksterno
finansiranje i kako se to odnosi na njegov kapacitet?
Komisija za zaštitu konkurencije se ne finansira iz budžeta Republike Srbije,
već is taksi plaćenih nakon notifikacija koncentracije. Finansijski resursi se
raspoređuju na osnovu finansijskog plana KZK, koji na godišnjem nivou odobrava država. Stoga, ne može biti iznenađujuća činjenica da većina slučajeva na
kojima radi KZK imaju veze sa notifikacijama koncentracije. To se može smatrati nekom vrstom sukoba interesa. Obrazloženje ovog finansijskog režima je
ograničavanje mogućnosti državnog uticaja na Komisiju.
S druge strane, ne može se pronaći nikakav sukob interesa u slučaju naplate kazni preduzećima, jer se te kazne prenose u budžet Republike Srbije.
U slučaju da KZK ne naplati dovoljna finansijska sredstva putem taksi, ona
može zatražiti dodatna finansijska sredstva iz budžeta. Međutim, do sada nije
bilo takvih slučajeva, jer su takse do danas obezbeđivale dovoljna sredstva za
finansiranje svojih aktivnosti.
2. Da li je sprovedena analiza efekata propisa?
U procesu donošenja novog Zakona o zaštiti potrpšača, izvršena je Analiza regulatornog uticaja (RIA), što je u to vreme bilo na dobrovoljnoj osnovi a ne obavezno. Među najvažnijim nalazima RIA bio je i taj da bi trebalo duplo povećati prag
za notifikaciju koncentracije, što je i učinjeno.
104
KONKURENCIJA
3. Koji je procenat ispunjenosti sistematizacije? Nedovoljan broj zaposlenih?
Nacionalni Program za integraciju Srbije u EU definiše srednjeročne prioritete za period 2008-2012. godine u pogledu zaposlenih u Komisiji, i u Savetu
i u Stručnoj Službi. Godine 2007., broj zaposlenih u Savetu bio je 2, dok je u
Stručnoj Službi radilo 17 osoba. Planirani (ukupni) broj zaposlenih po godinama
je sledeći:
Godina
2008
2009
2010
2011
2012
Savet
5
5
5
5
5
Stručna Služba
32
32
35
38
40
Pošto su novi propisi doneti, Komisiji je neophodan dalji razvoj kapaciteta
i asistencija u izradi nacrta propisa. Zato se Komisija prijavila za ugovor o
okviru kako bi premostila vreme do kraja 2011. godine i početka novog IPA
projekta za zaštitu konkurencije
(videti tabele na sledećoj strani)
105
KONKURENCIJA
Organizaciona Struktura
Broj Zaposlenih
Savet
Sektor za restriktivne prakse
Sektor za koncentracije i akvizicije
Sektor za pravne poslove
Sektor za ekonomsku analizu
Sektor za međunarodnu i domaću saradnju
Sektor za finansijske poslove
Sektor za normativno-pravne, kadrovske
i opšte administrativne poslove
Ukupno
Zaduženi za slučajeve
Sektor za restriktivne prakse
7
3 advokata
2 ekonomista
2 inženjera
Sektor za koncentracije i akvizicije 5
4 advokata
1 ekonomista
Sektor za pravne poslove
3/ advokata
Sektor za ekonomsku analizu
2/ ekonomista
Ukupno
17
10 advokata
5 ekonomista
2 inženjera
106
5
7
5
3
2
2
3
7
29 + 5
KONKURENCIJA
4. Da li postoji sukob interesa između finansiranja institucije i finansijskih sankcija koje izriče?
Ovim pitanjem se već bavi prvo pitanje u tabeli.
Potrebno je dodati da KZK često iznosi prigovore na pravilo da se preduzeću
može izvršiti povraćaj samo istovetnog iznosa uplaćenog u budžet Republike
Srbije u slučaju da sud odbije odluku KZK. U praksi, to znači da KZK mora da
izvrši povraćaj za ostale štete koje pretrpi preduzeće (kamatne stope, troškovi
postupka i drugo) iz svog budžeta, što KZK vidi kao ograničavanje njene samostalnosti. U stvari, ovo pravilo primorava KZK da ne nalaže plaćenje kazni
pre nego što sud donese svoju konačnu odluku. Ovo pravilo je uvedeno u Zakon o zaštiti konkurencije na predlog Ministarstva Finansija i ono stvara finu
ravnotežu između potrebe KZK da donosi odluke o taksama samostalno s jedne
strane i potrebe preduzeća da sebe zaštite u sudskim postupcima s druge strane.
5. Pitanje revizije Državne Revizorske Institucije
Revizija Državne Revizorske Institucije nije izvršena do sada.
107
DRŽAVNA POMOĆ
Nalazi i preporuke:
- Postojalo je značajno kašnjenje od usvajanja Zakona o kontroli državne
pomoći u julu 2009. godine do marta 2010. kada je formirana Komisija
za državnu pomoć.
- Kriterijumi za raspodelu državne pomoći bi trebalo da se premeste iz
Uredbe o pravilima za dodelu državne pomoći u tekst Zakona.
- Potrebno je izmeniti veliki broj zakona i podzakonskih akata u skladu
sa Zakonom o državnoj pomoći i Uredbi o pravilima za dodelu državne
pomoći da bi se izbegao pravni partikularizam i voluntarizam.
- Potrebno je pojasniti pravni osnov Uredbe o uslovima i načinu privlačenja stranih investicija.
- Potrebno je uskladiti politiku izvoznih subvencija sa obavezama iz
CEFTA Sporazuma.
- Potrebno je pojasniti odnos između Komisije za državnu pomoć i Agencije za privredne registre u pogledu evidencije državne pomoći, tj pitanje je da li državni organi mogu samo da prijave državnu pomoć Agenciji za privredne registre i da li onda Agencija ima obavezu da to prijavi
Komisiji?
- Povisiti statusni nivo Komisije da bi se osigurala veća nezavisnost Komisije u odnosu na ostatak ministarstva finansija, ali i da bi se omogućilo povećanje kapaciteta.
- Povećati finansiranje i broj zaposlenih u Komisiji i obezbediti programe
treninga.
108
Ocena stanja
Pravni aspekt implementacije (Legal Gap) se može podvesti pod sledeće stanje:
- Pravni okvir nije usklađen sa EU u zadovoljavajućoj meri i/
ili postoje bitni problemi u odnosu na druge domaće propise.
(ocena 3)
Institucionalni aspekt implementacije (Institutional Gap) se može podvesti pod sledeće stanje:
- Institucija u skladu sa svojim ovlašćenjima i kapacitetom deluje
na optimalnom nivou - Postoje ozbiljni problemi u radu institucije uzrokovani neodgovarajućim ovlašćenjima i/ili kapacitetom, tj resursima (ocena 2,5)
Finansijski aspekt implementacije (Financial Gap) se može podvesti
pod sledeće stanje:
- Pravni okvir je finansijski održiv uprkos određenim problemima (ocena 2)
Ukupni indeks implementacije je 2,5 (od 1 do 4 gde 1 predstavlja optimalni nivo implementacije).
109
DRŽAVNA POMOĆ
Citati iz „Izveštaja o napretku Srbije za 2010. godinu“:
„Uticaj države na konkurentnost
Državne subvencije bile su relativno velike i iznosile su oko 2,2 % BDP-a prateći nominalni rast za gotovo četvrtinu u odnosu na 2008. godinu. Moguće je i
da nije prikazan čitav iznos subvencija jer sistematskog upućivanja na prethodno
odobrenje nema ni u slučaju shema državne pomoći, niti pojedinačne državne
pomoći. Nedavno uspostavljen organ za državnu pomoć treba delotvorno da primenjuje Zakon o državnoj pomoći iz jula 2009. godine, ali još uvek ne postoji
odgovarajući mehanizam za praćenje. Još uvek postoje monopolističke strukture
koje kontroliše država. Uopšteno govoreći, preko svojih pravnih i finansijskih
mehanizama, država i dalje vrši veliki uticaj na konkurentnost. (strana 26).
Ostvaren je napredak u oblasti državne pomoći. Komisija za kontrolu državne pomoći je osnovana u decembru 2009. godine, kao što je predviđeno SPP, i
počela je da deluje u aprilu 2010. godine. Stalno odeljenje za kontrolu državne
pomoći, kao nezavisno odeljenje u okviru Ministarstva finansija, pomaže Komisiji u njenom radu. U julu 2010. godine, Komisija za kontrolu državne pomoći
usvojila je Inventar državne pomoći za 2009. godinu. Međutim, i dalje treba
značajno ojačati administrativne kapacitete Odeljenja za državnu pomoć. Srbija
treba da ulaže dalje napore kako bi uspostavila vođenje evidencije o primeni
odluka o državnoj pomoći. (strana 31).“
110
DRŽAVNA POMOĆ
Legal Gap
1. Nivo usvojenosti zakonskih propisa u vezi sa NPI? Da li
su na snazi usvojeni zakoni?
Zakon o kontroli državne pomoći („Službeni glasnik Republike Srbije“, br.
51/09) usvojen je u julu 2009. Njegova primena je bila predviđena od 1. januara 2010, ali je puna implementacija počela 20. marta, nakon što su stupila na
snagu dva podzakonska akta koje je usvojila Vlada: Uredba o pravilima za dodelu državne pomoći („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 13/10) i Uredba
o načinu i postupku prijavljivanja državne pomoći (“Službeni glasnik Republike
Srbija”, br. 13/10).
Zakon, po prvi put u Srbiji, uspostavlja sistem kontrole državne pomoći. Zakon
ima za cilj da zaštiti slobodnu konkurenciju na tržištu primenom načela tržišne
ekonomije i podsticanja privrednog razvoja obezbeđivanjem transparentnosti u
raspodeli državne pomoći, kao i izvršenje obaveza iz međunarodnih ugovora
koji sadrže odredbe o državnoj pomoći. Odredbe ovog zakona nisu primenljive
na poljoprivredne proizvode i proizvode ribarstva.
Konstitutivna sednica Komisije za kontrolu državne pomoći održana je 28. marta, tri meseca nakon što je Zakon o kontroli državne pomoći stupio na snagu.
Dana 17. januara 2011 Ministar finansija je usvojio Pravilnik o metodologiji izrade godišnjeg izveštaja o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji
(„Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 3/11). Akt koji ostaje da bude usvojen
je Program usaglašavanja postojećih šema državne pomoći i individualnih pomoći sa Zakonom o kontroli državne pomoći. Nacrt Programa je pripremljen od
strane Ministarstva finansija - Odeljenja za kontrolu državne pomoći.
111
DRŽAVNA POMOĆ
2. Nivo usklađenosti usvojenih zakonskih propisa u odnosu na pravne tekovine EU
Postojeće zakonodavstvo EU iz oblasti državne pomoći je:
TFEU Art.107 and 108
COUNCIL REGULATION (EC) No 659/1999
COMMISSION REGULATION (EC) No 794/2004
Council Regulation (EC) No 994/98 of 7 May 1998
Commission Regulation (EC) No 1998/2006 of 15 December 2006
Commission Regulation (EC) No 800/2008 of 6 August 2008
Guidelines on national regional aid for 2007-2013
Community Framework for State aid for Research and Development and Innovation, OJ C 323, 30.12.2006
Community guidelines on State aid for environmental protection, OJ C 82,
01.04.2008
Community guidelines on State aid to promote risk capital investments in small
and medium-sized enterprises, OJ C 194, 18.08.2006
Communication from the Commission - Community guidelines on State aid for
rescuing and restructuring firms in difficulty, OJ C 244, 01.10.2004
Community framework for State aid in the form of public service compensation,
OJ C 297, 29.11.2005
Commission Decision of 28 November 2005 on the application of Article 86(2)
of the EC
112
DRŽAVNA POMOĆ
Treaty to State aid in the form of public service compensation granted to certain
undertakings entrusted with the operation of services of general economic interest (notified under document number C(2005)2673), OJ L 312, 29.11.2005 This
preace of legislation was not transposed into the domestic law.
SPECIFIC AID INSTRUMENTS
SECTOR - SPECIFIC RULES
Notice from the Commission — Towards an effective implementation of Commission decisions ordering Member States to recover unlawful and incompatible
State aid celex (52007XC1115(01))
Commission notice on the enforcement of State aid law by national celex
(009XC0409 (01))
Commission Notice on the application of Articles 87 and 88 of the EC Treaty to
State aid in the form of guarantees celex (52008XC0620 (02))
Commission Communication on State aid elements in sales of land and buildings by public authorities celex (31997Y0710 (01))
Communication of the Commission to Member States amending the communication pursuant to Article 93(1) of the EC Treaty applying Articles 92 and 93 of
the Treaty to short-term export-credit insurance celex (52005XC1222(07))
Commission communication concerning the prolongation of the Communication of the Commission to the Member States pursuant to Article 93(1) of the
EC Treaty applying Articles 92 and 93 of the Treaty to short-term export-credit
insurance celex (52004XC1211(03))
Communication of the Commission to Member States amending the communication pursuant to Article 93(1) of the EC Treaty applying Articles 92 and 93 of
the Treaty to short-term export-credit insurance celex (52001XC0802(01))
Communication of the Commission to the Member States pursuant to Article 93 (1) of the EC Treaty applying Articles 92 and 93 of the Treaty to short-term export- credit insurance celex (31997Y0917(01))
113
DRŽAVNA POMOĆ
Communication from the Commission concerning the State aid assessment criteria of the Commission communication on certain legal aspects relating to cinematographic and other audiovisual works (Cinema Communication) of 26 September 2001 celex (52009XC0207(01))
Commission communication concerning the prolongation of the application of
the Communication on the follow-up to the Commission communication on
certain legal aspects relating to cinematographic and other audiovisual works
(cinema communication) of 26 September 2001 celex (52007XC0616(01))
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament,
the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions
on the follow-up to the Commission communication on certain legal aspects relating to cinematographic and other audiovisual works (Cinema communication)
of 26.09.2001 (published in OJ C 43 on 16.2.2002) celex (52004DC0171)
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the
Committee of the Regions on certain legal aspects relating to cinematographic and other audiovisual works celex (52001DC0534)
Commission Regulation (EC) No 1998/2006 of 15 December 2006 on the
application of Articles 87 and 88 of the Treaty to de minimis aid celex
(32006R1998)The Law on State Aid Control and the Regulation on criteria for
granting state aid are compatible with the Acquis communautaire.
Sve relevantne pravne tekovine su transponovane u srpski Zakon o kontroli
državne pomoći, ali ono što ostaje su dva pitanja o nedostatku pravila u srpskom
zakonodavstvu za uslugu od opšteg interesa i o boljim proceduralnim pravilima
za de minimis pomoć.
114
DRŽAVNA POMOĆ
3. Da li postoji unutrašnja kolizija sa domaćim zakonom i
kako je ona rešena u praksi?
Mere državne pomoći koje su usvojene nakon 20. marta, kada je počela puna
primena Zakona o kontroli državne pomoći, bile su predmet kontrole Komisije
za kontrolu državne pomoći u postupcima ex ante i ex post kontrole. Međutim,
pravni osnovi za dodelu državne pomoći koji su usvojeni pre tog datuma, i još
uvek su na snazi, su u velikoj meri u sukobu sa pravilima za dodelu državne
pomoći propisanim Zakonom o kontroli državne pomoći i Uredbom o pravilima
za dodelu državne pomoći. Ove državne pomoći će biti predmet usklađivanja u
skladu sa Programom usklađivanja postojećih državnih pomoći sa Zakonom o
kontroli državne pomoći što ostaje da bude usvojeno od strane Vlade. Rok za
usklađivanje svih mera državne pomoći koje su na snazi u Republici Srbiji sa
pravnim tekovinama EU je 1. januar 2013. godine. Program usklađivanja pripremaju davaoci i Odeljenje za kontrolu državne pomoći pri Ministarstvu finansija.
Njegovo usvajanje je bilo predviđeno Zakonom za kontrolu državne pomoći u
roku od jedne godine od momenta stupanja na snagu zakona, što nije ispoštovano. Zakon inače predviđa rok do 1. 1. 2013. za usklađivanje svih propisa sa
njim.
Zbog prirode zakona i činjenice da Srbija nikada nije imala nijedan zakon o
kontroli državne pomoći još uvek postoji veliki broj horizontalno i vertikalno
sukobljenih pravila u različitim oblastima, kao što su: porezi, turizam, regionalni
razvoj, pozitivna diskriminacija. Svi oni čekaju da budu usklađeni sa Zakonom
o kontroli državne pomoći, ali izazov će se pojaviti u činjenici da kriterijumi
za dodelu državne pomoći nisu sadržani u Zakonu, već u Uredbi o pravilima
za dodelu državne pomoći. Stoga, ikoji drugi sektor zakona koji se bavi bilo
kojom vrstom državne pomoći će imati viši pravni osnov u odnosu na pomenutu
Uredbu. Ono što je potrebno u narednom periodu je da se kriterijumi uključe u
Uredbu Zakona.
Ovo je približna lista sukobljenih zakona:
• Zakon o porezu na dobit pravnih lica („Službeni glasnik RS“, br.
25/01,80/02,43/03, 84/04 i 18/10) – poreska oslobođenja i poreski krediti
115
DRŽAVNA POMOĆ
• Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji, („Službeni glasnik
RS“, br. 80/02, 84/02, 23/03, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05, 62/06, 61/07,
20/09, 72/09, 53/10) - Pravilnik o načinu i uslovima za plaćanje poreske
obaveze putem kompenzacije („Službeni glasnik RS“, br. 63/2003)
• Zakon o porezu na dohodak građana („Službeni glasnik RS“ - prečišćeni
tekst zaklj. sa izmenama u „Službeni glasnik RS“, br. 18/10) - Neplaćanje
poreza na zarade invalidnih lica zaposlenih u preduzeću za radno osposobljavanje i zapošljavanje invalida
• Zakon o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS”, br. 135/04) Uredba o merilima i uslovima za povraćaj, oslobađanje ili smanjenje plaćanja naknade za zagađivanje životne sredine („Službeni glasnik RS“, br.
113/2005)
• Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom („Službeni glasnik RS“, br. 36/09)
• Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti („Službeni
glasnik RS“, br. 36/2009 i 88/2010) - Pravilnik o kriterijumima i načinu
sprovođenja mera aktivne politike zapošljavanja („Službeni glasnik RS“,
br. 7/2010)
• Zakon o turizmu („Službeni glasnik RS“, br. 36/2009) - Uredbu o uslovima i načinu dodele i korišćenja sredstava za kredite za podsticanje kvaliteta ugostiteljske ponude iz oblasti turizma za 2011. godinu
• Zakon o regionalnom razvoju („Službeni glasnik RS“, br. 51/2009) - Program za podsticanje ravnomernog regionalnog razvoja:
- Uredba o uslovima za subvencionisanje kamatnih stopa za kredite za održavanje likvidnosti i finansiranje trajnih obrtnih sredstava i za izvozne poslove
- Uredba o uslovima i načinu sprovođenja subvencionisane kupovine automobila proizvedenih u Republici Srbiji zamenom staro za novo
- Uredba o uslovima za subvencionisanje kamatne stope za kredite za investicije
- Uredba o uslovima za podsticaj i razvoj preduzeća i preduzetništva u nerazvijenim opštinama
116
DRŽAVNA POMOĆ
- Uredba o uslovima za podsticanje proizvodnje i zapošljavanja u devastiranim područjima
- Uredbu o uslovima za ulaganje u radno intenzivne grane prerađivačke industrije u nedovoljno razvijenim opštinama
• Zakon o Fondu za razvoj Republike Srbije („Sluzbeni glasnik RS“, br.
36/09) – razvojne (uključujući izvozne) subvencije
4. Da li postoje usvojeni podzakonski propisi i da li postoje
ikakve kolizije u vezi sa njima?
Vlada je usvojila dva podzakonska propisa koji su omogućili punu primenu Zakona o kontroli državne pomoći:
- Uredba o pravilima za dodelu državne pomoći, koja propisuje pravila
kojih moraju da se pridržavaju davaoci državne pomoći kada dodeljuju državnu pomoć, kao i kriterijume za odlučivanje o tome da li je državna pomoć dozvoljena u postupku pred Komisijom za kontrolu državne pomoći,
i Uredbu o načinu i postupku prijavljivanja državne pomoći. Ova Uredba
predviđa obavezu davalaca državne pomoći da prijave državnu pomoć pre
dodeljivanja. Njen sastavni deo je Opšti obrazac prijave koji je neophodan
deo svake prijave državne pomoći.
- Ministar finansija, u skladu sa čl. 23 Zakona o kontroli državne pomoći,
usvaja Pravilnik o metodologiji izrade godišnjeg izveštaja o dodeljenoj
državnoj pomoći u Republici Srbiji, čiji je sastavni deo Tabela dodeljene
državne pomoći, kojom se predviđa vrsta podataka koju davaoci državne
pomoći moraju da pošalju Ministarstvu finansija, kako bi se Godišnji izveštaj izradio u skladu sa EU metodologijom.
117
DRŽAVNA POMOĆ
Postoji niz uredbi koje nisu usaglašene sa Zakonom o državnoj pomoći i Uredbi
o dodeli državne pomoći i koje su navedene gore. Treba pomenuti još i Uredbu o uslovima i načinu privlačenju stranih investicija (“Sl. glasnik RS”, br.
34/2010 i 41/2010) gde nije baš najjasnije na osnovu kojeg zakona je doneta.
Ova uredba je naročito značajna jer se pokazalo u praksi da nek državni organi
smatraju da subvencije date na osnovu nje ne podležu obavezi prijavljivanja Komisiji za državnu pomoć. Na osnovu člana 3, stav 1 te Uredbe se može posredno
zaključiti da se ona oslanja direktno na Zakon u budžetu:
“Sredstva za privlačenje direktnih investicija (u daljem tekstu: sredstva) obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije.”
5. Ustavna pitanja
Već smo naveli pitanja konfliktnih propisa i oni će ostati primarni izvor brige u
pogledu zakonitosti i ustavnosti.
Pored toga, Srbija nastavlja da finansira subvencije za izvoz, i to kroz Zakon o
fondu za razvoj koji je u suprotnosti sa svojim obavezama preuzetim CEFTA
sporazumom (bez izvoznih subvencija za poljoprivredne proizvode).
118
DRŽAVNA POMOĆ
Institutional Gap
1. Da li je uspostavljen institucionalni okvir?
Na osnovu čl. 6. Zakona o kontroli državne pomoći („Službeni glasnik Republike Srbija“, br. 51/09), Vlada je 29. decembra 2009. godine usvojila Odluku
o osnivanju Komisije za kontrolu državne pomoći. Komisija je operativno nezavisno telo koje ima za pravo da odluči da li je dodeljena državna pomoć u
Republici Srbiji dozvoljena ili ne. Ona takođe ima ovlašćenje da naredi povraćaj
nezakonito dodeljene državne pomoći. Komisija je održala svoju prvu, konstitutivnu sednicu 20. marta 2010. godine, kada je usvojen Pravilnik o radu. Do sada,
Komisija je održala 11 sednica na kojima je više od 100 akata iz njene nadležnosti usvojeno i objavljeno na internet prezentaciji Ministarstva finansija.
2. Da li postoje zajednička ovlašćenja između institucija
nadležnih za implementaciju?
Da, u domenu evidencije državne pomoci, gde nadležnost ima i Agencija za
privredne registre.
Ne, kada je reč o donošenju odluka da li je državna pomoć dozvoljena ili ne, jer
jedino telo nadležno da donese takve odluke je Komisija za kontrolu državne pomoći. Odeljenje za kontrolu državne pomoći, koje je organizacioni deo Ministarstva finansija, pruža administrativnu, specijalističku i tehničku podršku Komisiji
i pravi nacrte odluka za Komisiju, ali je isključivo u nadležnosti Komisije da li
će prihvatiti predloženi tekst ili ne. Odluke Komisije su konačne u upravnom
postupku i može im se prigovoriti na Upravnom sudu.
119
DRŽAVNA POMOĆ
Komisija je takođe nadležna za usvajanje Godišnjeg izveštaja o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji, i iako postoje neke sukobljene norme u Zakonu o kontroli državne pomoći, ustaljena je praksa da Vlada samo dobija ovaj
izveštaj kao informaciju.
Ministarstvo finansija je, u skladu sa čl. 10 Zakona o kontroli državne pomoći,
nadležno za vođenje evidencije o celokupnoj državnoj pomoći koja se odobrava
u Republici Srbiji, ali to je takođe deo nadležnosti Agencije za privredne registre.
Nejasna je nadležnost Agencije za privredne registre u odnosu na Komisiju za
kontrolu državne pomoći i trebalo bi što pre razrešiti ovaj mogući izvor konflikta
nadležnosti.
3. Da li su nadležnosti institucija adekvatne u odnosu na
njihove zadatke i misiju?
Da, jer Komisija za kontrolu državne pomoći ima sve alate potrebne za uspešnu
implementaciju Zakona o kontroli državne pomoći, ali i za primenu Prelaznog
sporazuma o trgovini i trgovinskim pitanjima između Evropske zajednice, sa
jedne strane, i Republike Srbije, s druge strane, u delu u kome Sporazum reguliše oblast kontrole državne pomoći. Naime, samo Komisija može da odluči da
li je državna pomoć dozvoljena ili ne, može da pokrene postupak odlučivanja o
tome da li je državna pomoć dodeljena ili se koristi suprotno odredbama Zakona,
može suspendovati dodelu državne pomoći ako odluči da takva državna pomoć
može poremetiti konkurenciju na tržištu, da traži od davalaca državne pomoći
bilo koje informacije u vezi sa državnom pomoći koje smatra relevantnim, i na
kraju, može da naredi povraćaj bilo koje državne pomoći koju smatra nezakonitom. Da bi mogla to da uradi, Komisija može da sarađuje sa svim potrebnim
organima i organizacijama.
120
DRŽAVNA POMOĆ
Ipak, još uvek je otvoreno za diskusiju da li će Komisija imati nadležnost da
suspenduje državnu pomoć koja je odobrena na osnovu nekog sektora zakona
koji ima viši pravni osnov u odnosu na Uredbu o pravilima za dodelu državne
pomoći.
4. Efikasnost - odnos između započetih i završenih predmeta?
Do današnjeg dana, Komisija je usvojila više od 70 odluka koje određuju da li
je državna pomoć dozvoljeno ili ne. 48 od ovih odluka je usvojeno u postupku
ex ante kontrole, što znači da je Komisija usvojila odluku o prijavi državne pomoći pre nego što je državna pomoć zapravo odobrena. Čl. 13 Zakona o kontroli
državne pomoći daje Komisiji rok od 60 dana od prijema potpune prijave da
usvoji odluku, i do sada, Komisija je usvojila sve svoje odluke u skladu sa ovom
odredbom. U 26 slučajeva, Komisija je pokrenula postupak ex post kontrole, sve
zasnivajući na informacijama koje su podneli davaoci državne pomoći, i usvojila
odluke na narednoj sednici, tako da su svi inicirani slučajevi završeni u dogledno
vreme. Može se zaključiti da je Komisija bila izuzetno efikasna, naročito kada
se uzme u obzir činjenica da postoji manje od godinu dana, a u poređenju sa
zemljama u regionu.
5. Kapacitet institucije - percepcija sopstvene stručnosti.
Pitanje konkurentnosti plata
Propisano je Članom 6 Zakona o kontroli državne pomoći da članovi Komisije
moraju da imaju diplome univerziteta i značajna iskustva iz EU zakona ili u
oblasti konkurencije/kontrole državne pomoći. Predsednik Komisije je pomoć121
DRŽAVNA POMOĆ
nik ministra finansija koji je zadužen za javne nabavke i finansiranje političkih stranaka, a zamenik predsednika Komisije je zaposlen u Komisiji za zaštitu
konkurencije. Preostala tri člana Komisije su zaposleni u Ministarstvu za infrastrukturu, Ministarstvu ekonomije i regionalnog razvoja i Ministarstvu za zaštitu
životne sredine i prostornog planiranja. U skladu sa odlukom Vlade, članovi
Komisije su mesečno nagrađeni za svoj rad, u iznosu prosečne plate u Republici
Srbiji, i predsednik Komisije u iznosu od jedne i po prosečne plate.
Nivo članova Komisije trebalo bi da bude viši, i mora biti obezbeđeno dalje
usavršavanje.
122
DRŽAVNA POMOĆ
Financial Gap
1. Da li je alociran odgovarajući budžet? Da li postoji eksterno finansiranje i kako to utiče na njegov kapacitet?
Članom 7 Zakona o kontroli državne pomoći predviđeno je da se Komisija za
kontrolu državne pomoći finansira iz budžeta Republike Srbije. Članovi Komisije su nagrađeni za svoj rad iz budžeta Ministarstva finansija, ali bi trebalo da
to bude izvršeno iz posebne budžetske linije. Komisija bi trebalo da ima svoje
odvojene linije budžeta. Takođe, Ministarstvo finansija daje kancelarije za Komisiju. Sekretarijat Komisije se takođe nalazi u Ministarstvu finansija, i njegov
je organizacioni deo (Odeljenje za kontrolu državne pomoći u okviru Sektora za
ekonomiju i državna preduzeća).
Komisija je podržana kroz Projekat tehničke pomoći za podršku sistema kontrole državne pomoći u Republici Srbiji, finansiranog od strane EU.
1. Da li je sprovedena analiza efekata propisa?
Ne.
123
DRŽAVNA POMOĆ
2. Koji je procenat ispunjenosti sistematizacije? Nedovoljan broj zaposlenih?
Prema najskorije usvojenoj Sistematizaciji Ministarstva finansija, Grupa za kontrolu državne pomoći je postala Odeljenje, i predviđeno je da ima 8 zaposlenih.
Upravo sada, postoji 5 stalno zaposlenih radnika u Odeljenju, 1 osoba angažovana na određeno vreme, 1 konsultant po UNDP ugovoru, i 3 eksperta angažovana
na Projektu tehničke pomoći za podršku sistema kontrole državne pomoći u Republici Srbiji, finansiran od strane EU.
Po našem mišljenju, ovo je daleko ispod potrebnog nivoa kapaciteta za optimalnu primenu standarda i tehnička podrška EU ne može se smatrati zamenom za
to.
Odeljenje za kontrolu državne pomoći bi trebalo da bude organizovano kao sektor u Ministarstvu finansija što bi trebalo da omogući veći stepen nezavisnosti od
drugih delova i aktivnosti Ministarstva finansija.
3. Da li postoji sukob interesa između finansiranja institucije i finansijskih sankcija koje izriče?
Ne, jer jedina sankcija koju Komisija može sprovesti je da naloži povraćaj nezakonito dodeljene državne pomoći, i u tom slučaju sredstva se vraćaju u državni
budžet.
124
DRŽAVNA POMOĆ
4. Pitanje revizije Državne Revizorske Institucije
Do sada, Državna Revizorska Institucija nije obavila reviziju finansija Komisije.
125
ZAŠTITA POTROŠAČA
Nalazi i preporuke:
- Još nije formiran Nacionalni savet za zaštitu potrošača iako je Zakon usvojen još u oktobru 2010. godine.
- Zakon o zaštiti potrošača je u dobroj meri usklađen sa zakonodavstvom EU
- Postoji veliki problem sa nizom zakona koji su u koliziji sa Zakonom o zaštiti potrošača, tj sadrže niži nivo zaštite potrošača a imaju
prednost kao lex specialis
- Nisu usvojeni podzakonski akti te je Zakon praktično nesprovodiv
- Pošto nije formiran Nacionalni savet za zaštitu potrošača nema koordinacije među različitim ministarstvima u zaštiti potrošača.
- Zakon je predvideo neadekvatan sistem implementacije koji počiva
na jakim udruženjima za zaštitu potrošača koja treba sama da pokreću slučajeve pred sudovima a sam zakon nije predvideo njihovo
finansiranje u dovoljnoj meri. Za postojećih 60 udruženja je ukupno
predviđeno oko 40,000 €.
- Neadekvatni stručni i finansijski kapaciteti unutar Vlade za bavljenje zaštitom potrošača, naročito posle rekonstrukcije u martu 2011.
126
Ocena stanja
Pravni aspekt implementacije (Legal Gap) se može podvesti pod sledeće stanje:
- Pravni okvir nije usklađen sa EU u zadovoljavajućoj meri i/
ili postoje bitni problemi u odnosu na druge domaće propise.
(ocena 3)
Institucionalni aspekt implementacije (Institutional Gap) se može podvesti pod sledeće stanje:
- Institucija u skladu sa svojim ovlašćenjima i kapacitetom deluje
na optimalnom nivou - Postoje ozbiljni problemi u radu institucije uzrokovani neodgovarajućim ovlašćenjima i/ili kapacitetom, tj resursima (ocena 2,5)
Finansijski aspekt implementacije (Financial Gap) se može podvesti
pod sledeće stanje:
- Postoje ozbiljne teškoće u finansiranju kako institucije tako i u
pogledu održivosti pravnog okvira (ocena 3)
Ukupni indeks implementacije je 2,8 (od 1 do 4 gde 1 predstavlja optimalni nivo implementacije).
127
ZAŠTITA POTROŠAČA
Citati iz „Izveštaja o napretku Srbije za 2010. godinu“:
„Dobar napredak ostvaren je u oblasti zaštite potrošača. Donet je Zakon o zaštiti potrošača, kojim je transponovano 14 značajnih direktiva Evropske unije.
Osnovan je Centar za zaštitu potrošača u okviru Ministarstva trgovine i usluga
usmeren na rešavanje reklamacija koje podnose potrošači, posebno u vezi sa
ugovornom garancijom. Preduzeti su dalji koraci u vezi sa uspostavljanjem regionalnih savetodavnih centara za zaštitu potrošača koje treba preneti na nevladine
organizacije. Nastavljene su aktivnosti obuke za stručno osoblje. Poboljšani su
administrativni kapaciteti Odeljenja za zaštitu potrošača u okviru Ministarstva,
ali su ljudski resursi i dalje nedovoljni. Sprovedene su aktivnosti za podizanje
nivoa javne svesti o ovim pitanjima. Organizacije za zaštitu potrošača poboljšavaju koordinaciju svojih aktivnosti.
Primenjuje se Zakon o elektronskoj trgovini. Međutim, moraju se dalje unapređivati kapaciteti za nadzor. Uloga Saveta za zaštitu potrošača u okviru Ministarstva je i dalje ograničena. Organizacije potrošača i dalje su slabe i nedostaju im
odgovarajući resursi. Ovo i dalje koči njihovu opštu delotvornost. Neophodno je
nastaviti sa razvojem aktivnosti za podizanje nivoa javne svesti.” (strana 28)
128
ZAŠTITA POTROŠAČA
Legal Gap
1. Nivo usvojenih zakonskih propisa u vezi sa NPI? Da li su
na snazi usvojeni zakoni?
Novi Zakon o zaštiti potrošača (ZZP) donet je u oktobru 2010, a njegova primena počela je 1. januara 2011. godine.
Ovim zakonom se vrši dalje usklađivanje sa pravnim tekovinama EU u ovoj
oblasti i preuzimaju obaveze iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa
EU. Njime se ostvaruju ciljevi i zadaci utvrđeni Nacionalnim programom zaštite
potrošača za period od 2007. do 2012. Takođe, preciznije se definiše status, registracija i finansiranje organizacija potrošača. Novim zakonom se oblast zaštite
potrošača podiže na strateški nivo (strateški plan i šira uključenost svih učesnika
u sistemu ZP). Usklađuje se obuhvat zaštite potrošača sa evropskim potrošačkim pravom. Stvaraju se zakonodavne osnove za implementaciju instrumenata
zaštite potrošača koji postoje u razvijenim zemljama EU i donošenje neophodnih
podzakonskih akata.
2. Nivo usklađenosti usvojenih zakonskih propisa u odnosu na pravne tekovine EU
ZZP transponuje u domaći pravni sistem sledeće direktive:
Spisak direktiva sprovodenih u Zakonu o zaštiti potrošača
98/6/EC o Indikaciji cena
129
ZAŠTITA POTROŠAČA
2005/29/EC o Nepravičnoj komercijalnoj praksi
93/13/EEC o Nepravičnim uslovima ugovora
85/577/EEC o Prodaji vrata-do-vrata
97/7/EC o Prodaji na daljinu
85/374/EEC o Odgovornosti proizvođača za proizvod (izmenjena i
dopunjena 99/34/EC)
99/44/EC o Prodaji potrošačke robe i pratećim garancijama
90/314/EEC o Paket aranžmanu
2008/122/EC o Tajmšeringu
2009/22/EC o Sudskoj zabrani
2002/65/EZ o Marketingu na daljinu finansijskih usluga (delimično)
2002/22/EC o Univerzalnim uslugama (relevantne odredbe za ZP)
2009/72/EC o Električnoj energiji (relevantne odredbe za ZP)
2009/73/EC o Prirodnom gasu (relevantne odredbe za ZP)
2000/31/EC o Elektronskoj trgovini (relevantne odredbe za ZP)
98/257/EZ Preporuka o vansudskom poravnjanju sporova potrošača
Zakon o opštoj bezbednosti proizvoda transponuje u domaći zakon Direktivu o
opštoj bezbednosti proizvoda (2001/95/EC) i Direktivu o obmanjujućim proizvodima (357/87/EEC).
130
ZAŠTITA POTROŠAČA
3. Da li postoji unutrašnja kolizija sa domaćim zakonom i
kako je to rešeno u praksi?
Postoji veliki broj specifičnih sektora zakona koji direktno ili indirektno štite
prava potrošača u Srbiji. To su zakoni koji regulišu različite aspekte privrede
(energetika, telekomunikacije, poštanske usluge, građevinarstvo, transport, finansijske usluge, turizam itd.). Ovi zakoni obično sadrže niži nivo zaštite potrošača nego što je slučaj u novom ZZP.
U slučaju sudara specifičnih sektora zakona sa ZZP, primena pravila lex specialis
derogat legi generali diktira da će se primenjivati specijalni (sektorski) zakon.
To stvara pravnu nesigurnost i neujednačenost. Dakle, potrebna je detaljna analiza pravnog okvira u oblasti zaštite potrošača (uključujući sve propise sektora).
- Zakon o turizmu
- Zakon o bankama
- Zakon o zaštiti korisnika finansijskih usluga
- Zakon o opštoj bezbednosti proizvoda
- Zakon o izgradnji
- Zakon o energetici
- Zakon o oglašavanju
4. Da li postoje usvojeni podzakonski propisi i da li postoje
ikakve kolizije u vezi sa njima?
131
ZAŠTITA POTROŠAČA
Relevantni podzakonski akti još uvek nisu usvojeni. Prema ZZP sledeći podzakonski akti bi trebalo da budu usvojeni (radni naslovi):
1. Pravila o sadržaju obrasca za povlačenje daljinskih i vanprostornih
ugovora
2. Uredba o sadržaju obaveštajnog obrasca za tajmšering
3. Uredba o sadržaju obrasca za povlačenje tajmšering ugovora
4. Pravila o evidenciji o udruženjima i savezima ovlašćenih za kolektivnu
akciju
5. Uredba o kriterijumima za definisanje ugroženih potrošača po oblastima
usluga od opšteg ekonomskog interesa
6. Uredba o Nacionalnom programu za zaštitu ugroženih potrošača
7. Strategija za zaštitu potrošača
Zakon o OBP predviđa usvajanje dva podzakonska akta, oba od kojih su usvojena:
- Uredba o načinu uspostavljanja i radu sistema za brzu razmenu informacija o opasnim proizvodima
- Pravilnik o obliku i sadržini prijavljivanja opasnih proizvoda
5. Ustavna pitanja
Takva pitanja nisu pokrenuta.
132
ZAŠTITA POTROŠAČA
Institutional Gap
1. Da li je uspostavljen institucionalni okvir?
Nacionalni savet za zaštitu potrošača (NSZP), vladino telo koje čine predstavnici
nevladinog sektora i svih relevantnih institucija ZP, još uvek nije uspostavljen.
Sva udruženja potrošača su registrovana na isti način kao i sva ostala udruženja (u Agenciji za privredne registre). Međutim, posebnim podzakonskim aktom
predviđeno je da se utvrde posebni uslovi koje takva udruženja moraju da ispune
kako bi stekle pravo na javno finansiranje njihovih aktivnosti. Relevantni podzakonski akt još uvek nije usvojen.
Neophodnu obuka inspektora i sudija za primenu Zakona o zaštiti potrošača još
uvek nije organizovana i obezbeđena.
2. Da li postoje zajednička ovlašćenja između institucija
nadležnih za implementaciju?
Da, svako ministarstvo vrši nadzor primene pravila zaštite potrošača u okviru
svoje nadležnosti. Iz tog razloga NSZP je veoma važno telo u ZP sistemu. Dokle
god NSZP ne funkcioniše ne možemo govoriti o tome da postoji sistem koordinacije između različitih ministarstava.
133
ZAŠTITA POTROŠAČA
3. Da li su nadležnosti institucija adekvatne u odnosu na
njihove zadatke i misije?
Prethodno ZZP (2005) je snažno insistirao na ulozi Tržišne inspekcije u oblasti
zaštite potrošača, dok se novi Zakon mnogo više oslanja na zaštitu putem udruženja i obične građanske sudske postupke. Takav koncept pretpostavlja reformu
pravosuđa, kao i postojanje jakih i aktivnih ZP udruženja, što nije slučaj u Srbiji.
4. Efikasnost - odnos između započetih i završenih predmeta?
Centar za zaštitu potrošača
Ministarstvo je formiralo u okviru Odeljenja za zaštitu potrošača, 18. marta
2010. godine, besplatan kol centar za zaštitu potrošača, posvećen obradi ekonomskih žalbi potrošača i savetovanju. Međutim, ovo se ne može smatrati institucijom koja je u stanju da ispuni bilo koju vrstu sistemske uloge. Ona služi kao
zamena za nepostojeći NSZP. Centar ima dvostruki cilj - on deluje kao čvorište
i klasifikator - ako pritužba potrošača navodi kršenje određenih administrativnih
odredbi od strane trgovca, ona se prosleđuje nadležnoj inspekciji, a za građanska
pitanja i savet Centar prosleđuje predmete NVO regionalnim savetodavnim centrima subvencionisanim od strane Vlade.
U periodu od 18. marta do 1. decembra 2010. godine, Centar za zaštitu potrošača
primio je 2080 žalbi, od kojih se 1603 smatraju rešenim.
Do novembra 2010. godine, žalba je imala taj status ako je potrošač bio kontaktiran i savetovan o svojim pravima i potencijalnim sledećim koracima ili je
prosleđena nadležnom organu inspekcije. Uz pokretanje rada novih regionalnih
savetodavnih centara, žalbe sa statusom “rešena” su one u kojima, nakon kon134
ZAŠTITA POTROŠAČA
takta obe strane, potrošač vrši svoje pravo, biva obavešten da je nema pravni
osnov, ili dobija uputstva o mogućnosti pokretanja sudskog postupka, uz pomoć
i podršku advokata zaposlenih od strane savetodavnih centara.
5. Kapacitet institucije - viđenje sopstvene stručnosti. Pitanje konkurentnosti plata
Osoblje koje radi na pitanjima zaštite potrošača u ministarstvima, inspektoratima i sudovima nije dovoljno obučeno za primenu novih pravnih okvira o ZP.
Plate su uobičajene za državne službenike, koje nisu visoko konkurentne u odnosu na one u privatnom sektoru. Pored toga, plate u državnoj službi ne sadrže
bilo koji element u vezi sa efikasnošću (nema bonusa u vezi sa učinkom), što
rezultira veoma niskim podsticajem državnih službenika u ministarstvima da
rade na izuzetno zahtevnim zadacima u vezi sa ZP.
135
ZAŠTITA POTROŠAČA
Financial Gap
1. Da li je alociran odgovarajući budžet? Da li postoji eksterno finansiranje i kako se to odnosi na njegov kapacitet?
Iako Zakon o zaštiti potrošača predviđa veći zakon za udruženja za zaštitu potrošača, državni budžet nije izdvojio dovoljno sredstava za ovu namenu. Ukupno
finansiranje udruženja u ovoj oblasti se u poslednjih nekoliko godina okreće oko
sume od 40.000 evra godišnje (trenutno ima više od 60 ZP udruženja u Srbiji).
Nacionalni savet za zaštitu potrošača neće biti direktni korisnik budžeta.
U okviru IPA 2011 započeće se projekat „Jačanje zaštite potrošača u Srbiji” u
drugoj polovini 2011. godine. Budžet projekta je 2,5 miliona evra.
1. Da li je sprovedena analiza efekata propisa?
Da.
2. Koji je procenat ispunjenosti sistematizacije? Nedovoljan broj zaposlenih?
136
ZAŠTITA POTROŠAČA
Odeljenje za zaštitu potrošača ima 8 radnih mesta u svojoj organizacionoj strukturi i sva su popunjena.
Pored 8 stalno zaposlenih, postoji 5 ljudi angažovanih na osnovu ugovora i 3
volontera.
U okviru Odeljenja poslovi su delegirani na sledeći način:
1. Potrošačka politika - 6 stalno zaposlenih, 2 na osnovu ugovora, 2 volontera
2. Centar za zaštitu potrošača - 2 stalno zaposlenih, 3 na osnovu ugovora i 1
volonter
3. Da li postoji sukob interesa između finansiranja institucije i finansijskih sankcija koje izriče?
Takvi sukobi ne postoje.
4. Pitanje revizije Državne Revizorske Institucije
DRI revizija urađena je 2010. godine i nisu pronađene nepravilnosti ni u jednoj
od budžetskih linija u vezi sa ZP.
137
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Nalazi i preporuke:
138
-
Ukupno gledano, zakonski okvir je u značajnoj meri usklađen sa zakonodavstvom EU.
Veliki broj novih propisa je usvojen u skorom periodu zajedno sa ratfikacijom međunarodnih instrumenata u oblasti intelektualne svojine.
-
Zakonodavni prioriteti, u kraćem roku, su što pre usvajanje novog zakona o patentima
i zakona o optičkim diskovima (CD, DVD, itd).
-
Primećuje se napredak u primeni, nadzoru i podizanju stručnih kapaciteta nadležnih
organa za zaštitu intelektualne svojine.
-
U oblasti primene potrebno je što pre transponovati Direktivu 2004/48 i osmisliti efikasan sistem koordinacije velikog broja državnih organa koji imaju ovlašćenja u ovoj
oblasti.
-
Potrebno je što pre formirati Komisiju za autorska i srodna prava sa čime se čeka od
decembra 2009-e godine.
-
Potrebno je predvideti posebna sudska odeljenja koja bi se isključivo bavila slučajevima iz oblasti intelektualne svojine.
-
Potrebno je ispitati da li je sadašnja procedura upisa u Registar Zavoda za intelektualnu
svojinu u skladu sa odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.
-
Potrebno je što pre rešiti pitanja pravne konzistentnosti i parcijalne neusklađenosti
Zakona o žigovima i Zakona o zaštiti prava oplemenjivača biljnih sorti sa EU i međunarodnopravnim standardima
-
Potrebno je u što kraćem roku rešiti pitanje kolizije između Zakona o otpadu s jedne
strane i Carinskog zakona i Zakona o posebnim ovlašćenjima radi efikasne zaštite prava intelektualne svojine
-
Potrebno je započeti process praćenja statistike nadzora i kontrole svih nadležnih organa, u prvom redu carine, policije i inspekcije. Do sada nema zvanične statistike.
-
Potrebno je preusmeriti Zavod za intelektualnu svojinu na sistem samofinansiranja koji
može biti ograničen prethodno odobrenim finansijskim planom nalik na neke druge
nezavisne agencije
-
Potrebno je povećati stručne i prostorne kapacitete Zavoda za intelektualnu svojinu
Ocena stanja
Pravni aspekt implementacije (Legal Gap) se može podvesti pod sledeće
stanje:
- Pravni okvir je usklađen sa EU u velikoj meri i nema značajnijih
problema u njegovoj primeni u domaćem zakonodavstvu / Pravni
okvir nije usklađen sa EU u zadovoljavajućem stepenu i/ili postoje ozbiljni problemi u poređenju sa drugim nacionalnim propisima
(Ocena 2,5)
Institucionalni aspekt implementacije (Institutional Gap) se može podvesti
pod sledeće stanje:
- Institucija deluje na optimalnom nivou u skladu sa svojim ovlašćenjima i kapacitetom / Postoje ozbiljni problemi u radu institucije
izazvani neodgovarajućim ovlašćenjima i/ili kapacitetom (Ocena
2,5)
Finansijski aspekt implementacije (Financial Gap) se može podvesti pod sledeće stanje:
- Pravni okvir je finansijski održiv uprkos određenim problemima s
(Ocena 2)
Ukupni indeks implementacije je 2,3 (na skali od 1 do 4, gde 1 predstavlja optimalan nivo implementacije).
139
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Citati iz Izveštaja o napretku Srbije u PSP iz 2010. godine:
Zakon o intelektualnoj svojini
“Ostvaren je napredak u oblasti prava intelektualne svojine. Zavod za intelektualnu svojinu (ZIS), koji ima ulogu nacionalnog koordinatora za prava intelektualne svojine, osnovao je edukacioni i informacioni centar u okviru Zavoda.
Međutim, finansijska održivost ZIS-a i dalje predstavlja problem. U toku su razgovori u vezi sa dugoročnom finansijskom održivošću ZIS-a, ali još uvek nije
nađeno rešenje. Neophodno je dovršiti nacionalnu strategiju u vezi sa pravima
intelektualne svojine.
U decembru 2009. godine usvojen je novi Zakon o autorskim i srodnim pravima,
nakon čega su usvojeni podzakonski propisi. Zakon predviđa osnivanje Komisije za autorska i srodna prava, koja je ovlašćena da odlučuje o tarifama ukoliko ne
postoji dogovor između udruženja za kolektivno upravljanje autorskim pravima.
Međutim, Vlada još uvek nije imenovala članove Komisije. Još uvek nije usvojen Zakon o optičkim diskovima.
Ostvaren je napredak u oblasti prava industrijske svojine. Srbija je član Evropske organizacije za patente od oktobra 2010. godine. U skladu sa Prelaznim sporazumom, ratifikovane su neke evropske patentne konvencije, kao i Međunarodna konvencija za zaštitu novih biljnih vrsta. Usvojeni su zakoni o industrijskom
dizajnu, topografiji integrisanih kola i oznakama geografskog porekla, u skladu
sa Prelaznim sporazumom. Novi Zakon o žigovima uvodi administrativni postupak za podnošenje žalbi protiv odluka ZIS-a. Novousvojena Strategija za naučni
i tehnološki razvoj pospešuje izvestan broj inovativnih aktivnosti i obezbeđuje
indirektan podsticaj za povećanje broja prijava patenta. Međutim, još uvek nije
usvojen Zakon o patentima.
Postignut je izvestan napredak u oblasti primene zakona. Srbija je osnovala specijalizovane službe (tužilac za krivična dela u oblasti visoke tehnologije, odeljenje
za visokotehnološki kriminal, specijalizovana carinska jedinica, poreska jedini140
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
ca i poreska policija) s ciljem primene zakonskih propisa u ovoj oblasti. Smanjeno je vreme trajanja istrage. Povećana je učestalost provera od strane poreskih
inspektora, pri čemu je broj slučajeva krivičnog gonjenja smanjen, što ukazuje
na generalno bolje poštovanje zakona. Dodatno su poboljšane zaplene koje sprovode tržišni inspektori. Uprava carina je nastavila da napreduje u primeni prava
intelektualne svojine. Uprava carina je u potpunosti ažurirala svoju elektronsku
bazu podataka carinskih prekršaja u oblasti prava intelektualne svojine i uvela
elektronsko postupanje po zahtevima za zaštitu prava intelektualne svojine. Potpisan je Memorandum o razumevanju između Zavoda za intelektualnu svojinu i
Pravosudne akademije u cilju organizovanja specijalizovane obuke.
Uopšteno govoreći, pripreme Srbije u oblasti prava intelektualne svojine umereno napreduju. Neophodni su dodatni napori u smislu usklađivanja sa pravnim
tekovinama Evropske unije. Kada se radi o primeni zakona, neophodna je bolja
koordinacija među nadležnim službama, kao i značajno ulaganje u pravosudnu
obuku.” (Strana 32)
141
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Legal Gap
Autorska i srodna prava
1. Nivo usvojenosti zakonskih propisa vezano za NPI? Da li
su usvojeni zakoni na snazi?
Svi zakonski akti utvrđeni prema NPI pod naslovom 3.7.1 (Autorska i srodna
prava) su usvojeni i na snazi.
2. Nivo kompatibilnosti usvojenih zakonskih propisa sa
Acquis Communautaire
Koncept reprodukcije prava za dela utvrđena Članom 20 Zakona o autorskim
i srodnim pravima / Zakonu o autorskim pravima (Službeni Glasnik RS, br.
104/2009 mora se u potpunosti uskladiti s konceptom reprodukcije prava utvrđenom prema Članu 2 Direktive 2001/29/EC jer ova definicija predviđa jedinstveni
koncept primenjiv na unutrašnjem tržištu, dok neusaglašenost može dovesti do
razlika u obimu zaštite. Na primer “reprodukcija na bilo koji način i u bilo kom
obliku” nije sadržana u konceptu prava na reprodukciju zakona o autorskim pravima. Pravo autora da komunicira s javnošću se podrazumeva u širem smislu,
obuhvatajući “svu” komunikaciju (Videti Recitale 23 i 24 Direktive) s javnošću
koja nije prisutna na mestu porekla komunikacije. Zakon o autorskim i srodnim
pravima transponuje Član 3(1) Članom 30, međutim, za razliku od Člana 3(1)
ne sadrži izraz “svaka” pre reči “komunikacija” kada je reč o obimu. Ova nedoslednost ne sme biti prepuštena slobodnom tumačenju. Zakon o autorskim
i srodnim pravima predviđa iscrpljenje nacionalnog prava distribucije koje nije
u skladu sa iscrpljenjem na nivou Zajednice/EU prema Članu 4. Međutim, to
142
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
se može rešiti prelaznom odredbom do datuma dobijanja članstva, istovremeno
održavajući nacionalno iscrpljenje do tog trenutka. Članovi 48 i 144 su usklađeni
sa Članom 5(1) Direktive vezano za izuzeće od prava na reprodukciju. Potrebno
je uzeti u obzir da definicija obima drugih ograničenja odnosno izuzeća sadržana
u Članu 5 mora biti u potpunosti preneta jer razlike u ograničenjima ograničenih
propisa mogu imati negativan uticaj na funkcionisanje tržišta. Član 208 predviđa
pravnu zaštitu tehnoloških mera i prava informisanja menadžmenta u skladu sa
Članovima 6 i 7.
Odredbe Zakona o autorskim i srodnim pravima su usklađene sa zahtevima koje
definiše Direktiva 2006/115/EC u vezi sa predmetom ekskluzivnog prava autora,
izvođača, proizvođača nosača zvuka i proizvođača filmskog dela na davanje u
zakup, i predmetom prava vezanih za autorska prava (prava beleženja, reprodukcije i prenošenja javnosti i prava distribucije). Zakon o autorskim i srodnim
pravima međutim ne predviđa davanje na poslugu za autora, osim kada je reč
o kompjuterskim programima. Član 6 Direktive 2006/115/EC predviđa mogućnost derogacije ekskluzivnog prava davanja na poslugu kada je reč o “javnom
davanju na poslugu” i podložno primanju naknade bar za autora. Član 40 Zakona
o autorskim i srodnim pravima predviđa pravo na nadoknadu autoru bez obzira
na to koja vrsta davanja na poslugu je u pitanju. Međutim, ukoliko Država Članica ne primenjuje pravo ekskluzivnog davanja na poslugu kada je reč o nosačima
zvuka i filmskim delima, ona mora uvesti nadoknadu bar za autora. S obzirom na
to da Zakon o autorskim i srodnim pravima derogira ekskluzivna prava davanja
na poslugu nosača zvuka i filmskih dela, nejasno je da li je predviđena naknada
za autore prema Članu 40 u slučaju davanja nosača zvuka odnosno filmskih dela
na poslugu. Stoga, neusklađenost može poticati iz tumačenja obima derogacije.
Konačno, Zakon o autorskim i srodnim pravima ne predviđa izričito da se pravilo derogacije ne odnosi na pravo odobravanja ili zabrane davanja u zakup ili
na poslugu autorskih dela i drugih stvari obuhvaćenih Članom 3(1). Isto tako,
Zakon o autorskim i srodnim delima predviđa nacionalno iscrpljenje autorskih i
srodnih prava, dok Direktiva predviđa iscrpljenje na nivou Zajednice/EU (videti
Član 9(2)). Uprkos tome, ova druga neusklađenost može se tolerisati do datuma
pridruživanja EU (postajanja dela unutrašnjeg tržišta) kada će nacionalno iscrpljenje biti zamenjenu iscrpljenjem na nivou EU.
Zakon o autorskim i srodnim pravima je u skladu sa zahtevima Direktive
2006/116/EC kada je reč o trajanju zaštite autorskih i srodnih prava.
143
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Vezano za pravnu zaštitu prava na kompjuterske programe, predviđa se zaštita
kompjuterskih programa putem autorskog prava tako što im se dodeljuje status
pisanog dela, što je u skladu sa Direktivom 2009/24/EC. Obim zaštite obuhvata i
njihove pripremne projektne materijale. Međutim, Zakon o autorskim i srodnim
pravima ne prenosi posebna pravila o ograničenim aktima (ukoliko nisu obuhvaćeni autorskim pravom na pisano delo), kao što je odobrenje za učitavanje,
prikazivanje, puštanje u rad, prenošenje ili čuvanje kompjuterskog programa sve
dok ovaj postupak podrazumeva čin trajne ili privremene reprodukcije kompjuterskog programa. U suprotnom, obuhvatanje određenih prava koja su predmet
Direktive ostavlja se tumačenju analogijom sa autorskim pravom za pisana dela
(na primer “prevod”), što može biti problematično iz ugla jednoobrazne implementacije i primene (isti uslovi za sve). Pravilo o autorskom delu u slučaju gde
je kompjuterski program napravio službenik (Član 2(3) Direktive) nije pravilno
transponovan Članom 98(4) Zakona o autorskim i srodnim pravima. Poslodavac
prema Direktivi ima pravo da ostvaruje ekonomska prava u programu koji je
kreirao njegov zaposleni “izvršavajući svoje obaveze ili prateći uputstvo dobijeno od poslodava,” osim ukoliko nije drugačije predviđeno ugovorom. Takva
odredba ne postoji u Članu 98(4). Zakon o autorskim i srodnim pravima predviđa izuzetke od ograničenih postupaka koji su prepoznati kao legitimni izuzeci
Članom 5 Direktive. Međutim, uslovi primene izuzetaka, što znači da se mogu
primenjivati sve dok su neophodni za upotrebu kompjuterskog programa u skladu sa njegovom namenom, itd. nisu pravilno preneti. Pravila dekompilacije u
Zakonu o autorskim i srodnim pravima imaju u izvesnoj meri šire okvire u poređenju sa Članom 6 Direktive, jer predviđaju izuzeće od ograničenih prava tamo
gde je reprodukcija koda i prevođenje njegovog oblika nezaobilazno za dobijanje
podataka neophodnih za postizanje interoperabilnosti tog programa sa drugim,
nezavisno stvorenim programom ili određenom računarskom opremom. Direktiva ne predviđa dekompilaciju radi postizanja interoperabilnosti sa računarskom
opremom. Drugi uslovi dekompilacije, preciznije pravila ograničenja upotrebe
podataka dobijenih dekompilacijom nisu doslovno preneti iz Direktive. Zakon
o autorskim i srodnim pravima ne predviđa posebne mere zaštite koje se nalažu
Članom 7 Direktive. Međutim, opšta pravila zaštite, primenjena na sva autorska
dela, predviđaju pravne lekove protiv postupaka koji su materijalno izjednačeni
onima koje definiše Član 6. Ova pravila su primenjiva na zaštitu kompjuterskih
programa i obuhvataju činove posedovanja i puštanja u promet nelegalnog primerka kompjuterskog programa i puštanje u promet bilo kog sredstva čija je
jedina namena olakšavanje sprečavanja neke tehnološke mere osmišljene radi
sprečavanja i ograničavanja postupaka vezano za autorsko delo ili bilo koji drugi predmet zaštite, koji nisu odobreni od strane nosioca prava (Videti Član 208,
215-217). Međutim, standard “osnovanog verovanja” da je u pitanju nelegalan
144
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
primerak nije prenet.
Baze podataka
U skladu sa Članom 3 Direktive 96/9/EC, Zakon o autorskim i srodnim pravima
predviđa zaštitu baza podataka putem autorskog prava. Okvir zaštite autorskog
prava u slučaju baza podataka je selekcija ili uređenje njihovih sadržaja koji
predstavljaju originalnu intelektualnu kreaciju. Definicija baze podataka prema
Članu 138 je u skladu sa definicijom iz Direktive. Zakon o autorskim i srodnim
pravima ne predviđa posebne ograničene postupke (Član 5), ali on stvara ograničene postupke za druga autorska dela analogijom primenjiva na baze podataka.
To je možda nedovoljno za kompletan prenos Člana 5 Direktive,i kao garancija
jednoobrazne primene u skladu sa pravilom unutrašnjeg tržišta (jednaki uslovi
za sve). Na primer, Član 20 ne predviđa ograničenje reprodukcije “na bilo koji
način i u bilo kom obliku”. To se takođe može zaključiti i kada je reč o Članu 6
Direktive (izuzeće od ograničavajućih postupaka). Zakon o autorskim i srodnim
pravima sadrži pravila o sui generis pravima (videti Članove 137-140). Međutim, u njega nisu preneti koncepti “ekstrakcije” i “ponovne upotrebe” (Član 7(2)
(a) i (b)). Zakon ne sadrži ništa o pravima i obavezama zakonitih korisnika baza
podataka (Član 8). Uslovi zaštite iz Direktive (Član 1) su delimično preneti Članom 147(4) i (5). Relevantna osnova za računanje 15-godišnjeg perioda odstupa
od zahteva iz Direktive. Pored toga, uslovi zaštite prema Direktivi se odnose na
sui generis prava, dok se čini da Zakon o autorskim i srodnim pravima povezuje
produžetak za dodatnih 15 godina zaštite sa “bitim promenama u selekciji ili
uređenju sadržaja” što je predmet autorskog prava (Videti Član 147(5)). Zakon
o autorskim i srodnim pravima ne prenosi Član 11 Direktive (korisnici zaštite
prema sui generis pravima).
Princip sticanja prava na radiodifuziju putem ugovora za potrebe satelitskog
emitovanja autorskog dela morao bi biti u celosti odobren Zakonom o autorskim
i srodnim pravima u skladu sa Direktivom 93/83/EC. Direktiva je samo delimično preneta.
Iako odredbe Zakona o autorskim i srodnim delima (Članovi 35 i 36) uređuju
prava dalje prodaje originalnog umetničkog dela u korist autora, one nisu u skladu sa Direktivom 2001/84/EC.
145
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Topografija poluprovodničkih kola
Zakon o zaštiti topografija integrisanih kola (Službeni Glasnik RS, br. 104/2009)
je delom usklađen sa Direktivom 87/54/EEC. S obzirom na to da je to direktiva
o unutrašnjem tržištu čiji je cilj uklanjanje dispariteta u nivoima zaštite između
država članica, preporučljivo je potpuno preneti sadržaj odredaba Direktive i
isto tako redosled u kome su date.
Pravilo o međunarodnom iscrpljenju prava koje se prenosi pravom zaštite nije u
skladu sa pravilom o iscrpljenju na nivou Zajednice/EU.
3. Postoji li unutrašnja kolizija sa domaćim zakonodavstvom i kako je rešena u praksi?
Nema preklapanja, s obzirom da se predmeti autorskih i srodnih prava uređuju jednim instrumentom, Zakonom o autorskim i srodnim previma (Službeni
Glasnik RS, br. 104/2009). Međutim, potrebno je naglasiti da propisna primena
Zakona, posebno u oblasti zaštite autorskih i srodnih prava u oblasti informisanja zahteva koordinaciju sa implementacijom propisa kojima se uređuje zaštita
ličnih podataka. sistemi za upravljanje informacijama o pravima, koji su predmet Člana 208 Zakona o autorskim i srodnim pravima, zavisno od svog dizajna,
u isto vreme obrađuju lične podatke o šablonima korišćenja predmeta zaštite
od strane pojedinaca i previđaju praćenje ponašanja na Internetu. Ova tehnička
sredstva, sa svojim tehničkim funkcijama moraju sadržati sisteme zaštite privatnosti u skladu sa Direktivom 95/46/EC Evropskog Parlamenta i Saveta od 24.
oktobra 1995. o zaštiti pojedinaca u pogledu obrade ličnih podataka i slobodnog
kretanja tih podataka.
146
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
4. Da li postoje usvojeni podzakonski propisi i postoji li kolizija u vezi sa njima?
Uredba o evidenciji autorskih dela i predmeta srodnih prava (Službeni Glasnik
SCG, br. 24/2005
Regulation on the Records on Works of Authorship and Subject Matter of Related Rights (SaM Official Gazette, no. 24/2005)
Ne postoji kolizija.
5. Ustavna pitanja
Nema otvorenih pitanja.
147
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Legal Gap
Prava industrijske svojine
1. Nivo usvojenosti zakonskih propisa vezano za NPI? Da li
su usvojeni zakoni na snazi?
Od 14 zakonskih akata planiranih u NPI, 12 je usvojeno i na snazi. Novi Zakon
o Patentima, planiran za treći kvartal 2010. godine nije usvojen kao i Uredba o
postupku za pravnu zaštitu pronalazaka koja je planirana za prvi kvartal 2011.
godine.
2. Nivo usklađenosti usvojenih zakonskih propisa vezano za
Acquis Communautaire
Žigovi
Odredbe Zakona o žigovima (Službeni Glasnik Republike Srbije br. 104/09)
obezbeđuju uporedivu zaštitu onoj koju predviđaju odredbe Direktive 2008/95/
EC, međutim, one ih ne prenose tačno. Postoje određene nedoslednosti u odabiru reči, što bi moglo dovesti u pitanje čitavu aproksimaciju. S obzirom na to da
je cilj Direktive obezbeđivanje, u opštem smislu, “identičnih” uslova za sticanje
i nastavljanje posedovanja registrovanog žiga u državama članicama, nekada
je neophodno ne samo doslovno preneti sadržaj odredaba Direktive, već je
potrebno i pratiti redosled kojim su date. Na primer, Direktiva predviđa da
“znaci koji ne mogu predstavljati žig” neće biti registrovani (Član 3(1)(a)). Pod
članom 2, ona definiše znake od kojih se žig može sastojati i utvrđuje kriterijume sposobnosti razlikovanja robe ili usluga jedne organizacije od roba ili usluga
148
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
druge, koje ti znaci moraju ispuniti da bi se razmatrali za zaštitu u vidu žiga.
Zakon o žigovima ne prenosi doslovno Član 2, time što ne naznačava uslov da
znak mora biti spozoban da razlikuje robe i usluge jedne organizacije od roba
i usluga druge. Kao posledica, zakon nema izričitu osnovu za odbijanje ili
nevalidnost žigova koji se sastoje od “znakova koji ne mogu konstituisati
žig”. Stoga, neophodno je doslovno preneti Članove 2, 3 i 4 Direktive i pratiti
redosled uslova po kome su dati, kako bi se obezbedili identični uslovi za sticanje i nastavak posedovanja registrovanog žiga. Dodatno, osnova za odbijanje
ili nevalidnost samog žiga mora biti navedena na iscrpan način, čak ukoliko su
neki od osnova navedeni kao mišljenje država članica. Samo osnovi za odbijanje
ili nevalidnost koji nisu vezani za žig za koji ne postoje pravila aproksimacije
su oni koje je potrebno održavati i uvesti povrh osnova utvrđenih Direktivom
(pravila o obnavljanju, naknadama, neusaglašenost s proceduralnim pravilima
i drugo).
Član 38 Zakona o žigovima prenosi Član 5 (Prava preneta žigom) Direktive.
Međutim, ograničeni postupak u okviru Direktive obuhvata i ponudu i izvršenje
usluga pod zaštićenim znakom, dok zakon obuhvata samo pružanje usluga kao
ograničeni posupak. Isto tako, nacionalni koncept “puštanja u promet” i koncept “puštanja u promet” Zajednice ne moraju da pokrivaju isti okvir. Uredba
o isrpljenju prava prenetih žigom nije kompatibilna sa Članom 7 Direktive.
Zakon usvaja međunarodno iscrpljenje, dok Direktiva usvaja samo iscrpljenje na
nivou Zajednice/EU. Pogodnije je zadržati nacionalno iscrpljenje kao koncept
umesto međunarodnog pre datuma pristupanja, s obzirom na MFN - Klauzulu
najpovlašćenije nacije i klauzulu TRIPS - Sporazuma o trgovinskim aspektima
prava intelektualne svojine i trgovinski položaj EU po tom pitanju. Član 6(1) Direktive (Ograničenje efekata žiga) trebalo bi preneti u potpunosti. Član 41(1)
možda ne obezbeđuje identičan obim ograničenja u odnosu na onaj koji nalaže
Direktiva. Neophodo je preneti Član 6(2) Direktive. Član 52 Zakona delimično prenosi Član 8(1) Direktive, pošto ne predviđa teritorijalne okvire licence
za “celu ili deo relevantne države članice”. Član 8(2) nije prenet. Zakon sadrži
pravilo o ograničenju o ograničenju u posledicama prepuštanja i upotrebe
žigova koje je u skladu sa Članovima 9 do 10 Direktive. Međutim, Član 64(5)
predviđa da se zaključenje ugovora o prenosu prava, licenci, zaloga, franšize ili
slično, neće smatrati upotrebom žiga, u periodu od 5 godina od datuma registracie ili datuma poslednje upotrebe. S druge strane, Direktiva predviđa da će se
smatrati da upotreba žiga uz saglasnost vlasnika ili drugog lica ovlašćenog da
koristi kolektivni žig ili garanciju ili oznaku sertifikacije, predstavlja upotrebu od
strane vlasnika (Član 10(2)). Pored toga, ograničenje kao posledica prepuštanja
bi trebalo da obuhvata ne samo sprečavanje prava da se drugonavedeni žig učini
149
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
nevalidnom, već i sprečavanje prava na suprotstavljanje drugonavedenom žigu.
Vice versa, korisnik drugonavedenog žiga neće moći da bude ovlašćen za suprotstavljanje upotrebi prvonavedenog žiga, čak iako više nema pozivanja na pravo
protiv drugonavedenog žiga. Stoga, prenos Člana 9 mora biti izvršeno u celosti.
Čini se da nedostaje prenos Člana 11, koji definiše sankcije za neprimenjivanje
žiga u pravnim i administrativnim postupcima ukoliko žig ne ispunjava standarde originalne primene.
Industrijski dizajn
Odredbe Zakona o pravnoj zaštiti industrijskog dizajna (Službeni Glasnik Republike Srbije br. 104/09) predviđaju zaštitu koja je uporediva sa onom koju
obezbeđuju odredbe Direktive 98/71/EC. Međutim, Direktiva ima za cilj da
obezbedi “jedinstvenu definiciju” pojma dizajna i zahteva novina i individualnog karaktera sa kojim registrovani dizajn mora biti u skladu (videti Recital 9)
te da pomaže slobodno kretanje robe, definisanjem “ekvivalentne zaštite” koju
prenosi dizajn na nosioca prava. Kao posledica, savetuje se doslovno prenošenje sadržaja odredaba Direktive ali i poštovanje redosleda kojim su date.
Stoga predlažemo da se definicije “dizajna”, “proizvoda” iz Člana 2 i koncept
“novine” iz Člana 4 Zakona prenesu iz odgovarajućih definicija Člana 1 i 4 Direktive, bez dodavanja i izbacivanja elemenata. Na primer “oprema” je izbačeno
iz pravne definicije “proizvoda” (Član 2(1)), neki elementi su dodati u definiciju
“dizajna” (trodimenzionalni ili dvodimenzionalni izgled) i dodatni kriterijumi za
ispitivanje postojanja novine (Razlika u nematerijalnim detaljima postoji ukoliko neinformisani korisnik ne može razlikovati razlike između dva dizajna na prvi
pogled). Član 5 (individualni karakter), Član 6 (otkrivanje) i Član 7 (Dizajn
diktiran tehničkom funkcijom i dizajni interkonekcija) Direktive su propisno
preneti u Zakon. Član 4 (Novine) je prenet u Član 4 Zakona, osim kada je reč o
dodavanju kriterijuma za ispitivanje novina, što nije u skladu sa ciljem Direktive
da formira “jedinstvenu definiciju”. Međutim, Direktiva prenosi zaštitu dizajna
pravom na dizajn “u meri u kojoj je nov i ima individualni karakter”. Stoga,
Direktiva u okviru člana 9 (Obim zaštite) nalaže da se “obim zaštite” prenet
pravom na dizajn obuhvata svaki dizajn koji ne proizvede kod informisanog
korisnika ukupno drugačiji utisal.” Tako, pravo dizajna prenosi zaštitu u meri u
kojoj su individualne karakteristike zaštićenog dizajna inkorporirane u proizvod
bez autorizacije nosioca prava, a kao rezultat takav (neovlašćen) dizajn ne stvara
ukupno drugačiji utisak kod informisanog korisnika. Tako Član 9 Direktive nije
prenet jednako dobro kao Član 3(2) i 3(b) (formulacija “u meri u kojoj” je ispuštena u prenosu), ali je koristan jer definiše predmet dizajna na ispravan način.
150
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Trajanje zaštite (25 godina) je kompatibilan sa izrazom definisanim u Direktivi
u smislu ukupnog trajanja. Pravila nevalidnosti ili odbijanja registracije su
uporediva sa sadržinom Člana 11 Direktive, ali se savetuje potpuni prenos i to
redom datim u Članu 11. Pravila koja definišu prava koja se prenose pravom
na dizajn (Član 39) i ograničenja (43, 44) su kompatibilna sa Direktivom, ali
je preporučljivo obezbediti potpuni prenos Članova 12 i 13 Direktive, koji definišu icrpljenje na nivou Zajednice/EU. Zakonodavstvo predviđa princip akumulacije zaštite u okviru zakona o pravnoj zaštiti dizajna i Zakona o autorskim
i srodnim pravima, koji je u skladu Članom 17 Direktive.
Patenti
Srbija je ratifikovala Evropsku Konvenciju o Patentima (Službeni Glasnik RS
– Međunarodni sporazumi br. 5/10) i postala članica EPO (Evropske Uprave za
Patente) od 1. oktobra 2010. godine.
Zakon o patentima (Službeni Glasnik SCG, br. 32/2004 i 35/2004 – i Službeni
Glasnik RS, br. 115/2006) je delimično usklađen sa Direktivom 98/44/EC kada
je reč o pravnoj zaštiti bioloških materijala. Zakon o patentima ne sadrži odredbe
koje se odnose na izdavanje obavezne dozvole u skladu sa Uredbom (EC) br.
816/2006 Evropskog Parlamenta i Saveta od 17. maja 2006. godine o obaveznom licenciranju patenata, vezano za proizvodnju farmaceutskih proizvoda za
izvoz u države sa probremima u javnom zdravlju, a u vezi sa Deklaracijom iz
Dohe/TRIPS Sporazumom i javnim zdravljem. Neophodno je dalje usklađivanje
postojećih odredaba sa odredbama Uredbe (EC) br. 469/2009 Evropskog Parlamenta i Saveta od 6. maja 2009. godine vezano za sertifikat o stvaranju dodatne
zaštite za medicinska sredstva i Uredbe (EC) br. 1610/96 Evropskog Parlamenta
i Saveta od 23. jula 1996. godine vezano za sertifikat o stvaranju proizvoda za
dodatnu zaštitu postrojenja. Ove nacionalne odredbe bi imale za cilj da proizvedu efekat nakon datuma pridruživanja, osim onih koje su neophodne za implementaciju navedenih uredbi.
GI
Zakonodavstvo EU ne vrđi aproksimaciju nacionalnih pravila o zaštiti geografskih indikacija. Međutim, Srbija ima obavezu da štiti GI registrovane na
nivou EU u skladu sa Uredbom (EC) 510/2006 prema Članu 18 Prelaznog Spo151
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
razuma. Zakon o geografskim indikacijama sadrži odredbe koje omogučavaju
realizaciju ove obaveze od strane Srbije. Isto tako, neophodno je utvrditi posebne
osnove za odbijanje i nevalidnost žigova koji nisu u skladu sa GI registrovanim
prema Uredbi. Alternativno, Zavod za Intelektualnu Svojinu može direktno primeniti odredbu Člana 18(3) Prelaznog Sporazuma koja je direktno primenjiva.
Osim toga, Srbija mora zaštititi nazive pvoezane sa državama članicama, geografskim indikacijama i tradicionalnim nazivima vina, alkoholnih pića i aromatizovanih vina iz EU, zaštićenih u skladu sa Aneksom II Protokola 2 Prelaznog
sporazuma. Pored navedenog, u vezi sa uvozom alkoholnih pića, aromatizovana
vina s poreklom iz Srbije koja se izvoze u EU, Protokol 2 definiše da će Prelazni
Sporazum važiti za te proizvode, onako kako su proizvedei u skladu sa domaćim zakonodavstvom koje će biti u skladu sa zakonodavstvom Zajednice. Stoga,
neophodno je uskladiti Zakon o rakiji i drugim alkoholnim pićima sa Uredbom
(EC) 2008/110 kada je reč o definiciji, opisu, prezentaciji, obeležavanju i zaštiti
geografskih indikacija alkoholnih pića i zamenjenom Uredbom Saveta (EEC)
br. 1576/89.
Zaštita biljnih sorti
EU zakonodavstvo ne vrši aproksimizaciju nacionalnih pravila o zaštiti biljnih
sorti. Srbija je 2009. godine usvojila Zakon o zaštiti prava oplemenjivača bilnih
sorti (Službeni Glasnik RS, br. 41/2009). Zakon mora biti dopunjen kako bi bio
harmonizovan sa UPOV Konvencijom.
3. Da li postoji unutrašnja kolizija sa domaćim zakonodavstvom i kako je ona rešena u praksi?
U oblasti prava industrijske svojine, određeni predmeti su prepleteni, kao što je
zaštita biljnih sorti i patentna prava (biotehnologija, na primer), ili žigovi i GI.
Pored toga, postoji veza između zaštite industrijskog dizajna i autorskih prava.
Ta pitanja se rešavaju odredbama svakog zakona koji tretira zasebne predmete
prava intelektualne svojine pomenute u prethodnoj analizi.
152
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Međutim, predmet znanja, kao donekle sui generis interes, nije zaštićen posebnim zakonom, iako može biti zaštićen putem propisa koji uređuju poštenu trgovinu. S druge strane, zakoni poput onog koji uređuje javnu dostupnost informacija
u posedu vlasti, mogli bi biti zloupotrebljeni za preuzimanje poverljivih komercijalnih podataka. Zakon o slobodnoj dostupnosti informacija od javnog značaja
utvrđuje izuzetke od principa slobodne dostupnosti i definiše to kao osnovu za
zaštitu prava industrijske svojie i poverljivih informacija odbijanjem. Onus probandi je na instituciji koja se poziva na osnov za odbijanje. Međutim, teško je
reći kada legitimni interes za da se zaštiti pravo intelektualne svojine i znanja nadjačava pravo pristupa informaciji. Štaviše, svaki zakon koji uređuje podnošenje
i komuniciranje podataka i dokumenata od strane poslovnog društva, relevantan
je za predmet znanja (na primer Zakon o opštoj bezbednosti proizvoda, Zakon o
hemikalijama...). Ovi zakoni redovno obezbeđuju sigurnosne klauzule za zaštitu
prava intelektualne svojine i poverljivih informacija, ali ne postoji odredba ili
ustanovljena praksa koja će obezbediti smernice o tome šta će nadležni organ
raditi s njom. Stoga, postoji potreba za usvajanjem zakona koji će uređivati predmet poverljivih informacija i obezbediti takve smernice nadležnim organima.
4. Da li su usvojeni podzakonski propisi i da li postoji kolizija u vezi sa njima?
Predmet prava industrijske svojine se uređuje zakonom. Određeni proceduralni
aspekti se regulišu pravilnicima. Između njih nema kolizije.
5. Ustavna pitanja
Postoje određena unakrsna pitanja koja se odnose na odredbe zakona koji ure153
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
đuju pitanje prava industrijske svojine, koje su od značaja vezano za slobodu
pružanja usluga i slobodu organizovanja koje su priznate prema Sporazumu o
stabilizaciji i pridruživanju (još ne na snazi). Na primer, pravila koja regulišu
koje lice se može evidentirati u Registru Zavoda za Intelektualnu Svojinu koji
jedino ima pristup procedurama (pravo rezervisano za državljane), obaveza da
strane mora zastupati zastupnik koji je evidentiran u Registru Zastupnika, dokaz
o postojanju reciprociteta itd. – Neka od tih pravila mogu biti u suprotnosti
sa SPP. To ne znači da se takvo pravilo mora izbaciti, već da bi se trebalo razmotriti njegovo zanemarivanje kada je reč o primeni vezanoj na državljane ili
kompanije iz EU, u meri u kojoj su za to obezbeđena prava direktno odredbama
SPP. S druge strane, takve odredbe bi mogle ostati na snazi i primenjivane kada
je reč o trećim stranama.
154
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Legal Gap
Primena
1. Nivo usvojenosti zakonskih propisa vezanih za NPI? Da li
su usvojeni zakoni na snazi?
Ne postoje mere kada je reč o primeni prava intelektualne svojine prema NPI.
NPI se mora revidirati kako bi se usvojili propisi EU relevantni za primenu.
2. Nivo kompatibilnosti usvojenih zakonskih propisa vezano za Acquis Communautaire
Direktiva 2004/48/EC nije preneta. Zakon o posebnim ovlašćenjima radi efikasne zaštite prava intelektualne svojine (“Službeni Glasnik RS”) 46/2006 i
104/2009) uređuje državne mere primene protiv falsifikovanja i piraterije. Direktiva vrši aproksimaciju propisa država članica koji se odnose na sudske mere
i postupke neophodne da bi se obezbedila primena prava intelektualne svojine,
kao odgovarajući korak protiv lica odgovornih za falsifikovanje i pirateriju. Navedene mere i postupci bi morale u dovoljnoj meri biti preventivne, ali bi morale
izbegavati stvaranje prepreka zakonitoj trgovini i ponuditi bezbednosne mere
protiv njihove zloupotrebe. Stoga direktiva predviđa minimalne standarde primene prava intelektualne svojine na unutrašnjem tržištu, bez obzira na predmet
prava intelektualne svojine. Srbija mora pronaći odgovarajući način da prenese
ovu direktivu. Prenos ove Direktive će zahtevati koordinaciju više ministarstava s obzirom na to da obuhvata predmet propisa koji uređuje građanski postupak. Da bi primena bila pravilna, može biti neophodno da se ustanove i sudovi
specijalizovani za pravo intelektualne svojine, Stoga mogu biti neophodni aman155
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
dmani Zakona o uređenju sudova (Službeni Glasnik RS, br. 116/2008) kako bi se
definisala novo uređenje nadležnosti, ili neki drugi aranžman ukoliko ga dopušta
postojeći zakon.
Uredba o uslovima i načinu primene mera za zaštitu prava intelektualne svojine (Službeni Glasnik RS br. 86/2010) je na graničnom nivou kompatibilna sa
Uredbom Saveta (EC) br. 1383/2003 od 22. jula 2003. godine, koja se odnosi na
carinske postupke protiv robe za koju se sumnja da krši određena prava intelektualne svojine i mere koje je potrebno preduzeti protiv robe za koju se otkrije da
krši navedena prava.
Zakon o posebnim ovlašćenjima radi efikasne zaštite prava intelektualne svojine
ne obuhvata zaštitu biljnih sorti. Njemu je, dakle, potrebna dopuna.
3. Da li postoji unutrašnja kolizija sa domaćim zakonodavstvom i kako je ona rešena u praksi?
Zakon o posebnim ovlašćenjima radi efikasne zaštite prava intelektualne svojine
i Zakon o carini uređuju mere zaplene i čuvanja sumnjive robe, kao i uništavanje
falsifikovane i piratizovane robe. Ta roba je potencijalni otpad, a imalac otpada
je odgovoran za upravljanje njime. Kao rezultat postoji paradoksalna situacija
gde organi koji zaplene robu istovremeno bivaju regulisani Zakonom o upravljanju otpadom kao imaoci otpada; S obzirom na to falsifikovana i piratizovana
roba se ne može pustiti na tržište (stoga, ona je otpad). Kao rezultat, oni moraju
pribaviti dozvolu za upravljanje otpadom ili vršiti transfer otpada do operatera
koji ima dozvolu za upravljanje otpadom za poslovanje u oblasti upravljanja
otpadom, koja predviđa uništenje takve robe (reciklaža, izdvajanje, spaljivanje i
drugo). Ova situacija još uvek nije rešena.
156
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
4. Da li su usvojeni podzakonski propisi i da li postoji bilo
kakva kolizija u vezi sa njima?
Ne postoji uređenje ovog pitanja u vidu zakona ni u vidu podzakonskih propisa
5. Ustavna pitanja
157
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Institutional Gap
1. Da li je uspostavljen institucionalni okvir?
1. Državna uprava
Ministarstvo obrazovanja i nauke ima nadležnost za inicira donošenje propisa u
oblasti zaštite prava intelektualne svojine.
Zavod za Intelektualnu Svojinu (ZIS) je institucija koja je odgovorna za zadatke
vezane za prava industrijske svojine (pateni, žigovi, industrijski dizaj, indikacije
geografskog porekla i topografije integrisanih kola), autorskih i srodnih prava.
Postoji od 1920. godine pod različitim statusima i nazivima.
Postoje izvesne razlike između nadležnosti Zavoda u vezi sa pravima industrijske svojina i njene nadležnosti kada je reč o autorskim i srodnim pravima. Kada
je reč o pravima industrijske svojine, Zavod je odgovoran za normativno uređenje odnosa u toj oblasti i za sprovoljenje upravnih postupaka za odobravanje
patenata, žigova, industrijskog dizajna, indikacija geografskog porekla i topografija integrisanih kola. U pogledu autorskih i srodnih prava, Zavod je nadležan
za stvaranje normi (nadzor situacije u toj oblasti i priprema nacrta propisa) i
nadležnost administrativnog nadzora rada organizacija za kolektivno upravljanje
autorskim i srodnim pravima.
Zavod vodi javne registre u kojima su zahtevi za sticanje prava industrijske svojine (prijave) evidentirane, kao i odluke u upravnim postupcima i odobrena prava. Nakon što je napravljen unos odobrenog industrijskog prava u relevantan
registar, nosiocu prava se izdaje sertifikat o odobrenom pravu. Glasnik Zavoda,
koji se izdaje dva puta mesečno, objavljuje informacije o prijavama za patente
za pronalaske i odobrena prava industrijske svojine. Objavljivanje Glasnika je
obaveza Zavoda prema Konvenciji.
Ministarstvo poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede ima nadležnost
kada je reč o zaštiti geografskih indikacija za vina i alkoholna pića, osim kada se
radi o međunarodnoj registraciji koja ostaje u nadležnos ZIS-a. Ministarstvo ima
i nadležnost za zaštitu biljnih sorti.
158
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Ministarstvo unutrašnjih poslova je nadležno za borbu protiv kriminala u oblasti
intelektualne svojine. Postoje dve posebne organizacione jedinice Ministarstva
unutrašnjih poslova koje se bore protiv kriminala u oblasti intelektualne svojine:
Odsek za suzbijanje kriminala u oblasti intelektualne svojine i Odsek za suzbijanje prevara i zloupotrebe u oblasti intelektualne svojine. Odsek za suzbijanje
kriminala u oblasti intelektualne svojine deluje u okviru Specijalne jedinice za
borbu protiv visokotehnološkog kriminala koji se nalazi u Službi za borbu protiv
organizovanog kriminala u Upravi kriminalističke policije.
Odsek radi na suzbijanju kriminalnih aktivnosti u oblasti intelektualne svojine
gde se upotrebljavaju kompjuteri i kompjuterske mreže kao sredstvo i način izvršenja. Odsek ima operativne aktivnosti, koje se iniciraju žalbom oštećene strane,
kao i na zahtev nadležnog tužioca za visokotehnološki kriminal. Svi preduzeti
koraci da bi se otkrili i identifikovali prestupnici, i druge predsudske radnje (pretres prostorija, ispitivanje osumnjičenog itd.) se vrše uz saglasnost nadležnog
tužioca. Odsek za suzbijanje prevara i zloupotrebe u oblasti intelektualne svojine
funkcioniše u okviru Službe za borbu protiv privrednog kriminala. Ovaj odsek se
nalazi u okviru Službe za borbu protiv kriminala u Upravi kriminalističke policije. Odsek koordinira aktivnostima i sjedinjuje podatke iz područnih policijskih
uprava i vrši konsultantske aktivnosti.
Uprava Carina u okviru Ministarstva Finansija preduzima mere za borbu protiv
kršenja prava intelektualne svojine na granicama. Odsek za prinudna izvršenja
se sastoji od:

Odeljenje za zaštitu prava intelektualne svojine je specijalizovana organizaciona jedinica koja preduzima mere za borbu protiv
kršenja prava intelektualne svojine na granicama;

Odeljenje za suzbijanje krijumčarenja koje, pomoću svojih mobilnih timova i kao deo svojih redovnih aktivnosti, preduzima
mere zaštite prava intelektualne svojine.
Nadležnost inspekcijskih organa za postupanje po svim predmetima je ustanovljena Zakonom o posebnim ovlašćenjima radi efikasne zaštite prava intelektualne svojine (“Službeni Glasnik RS” 46/2006 i 104/2009).
Poreska Uprava u okviru Ministarstva Finansija, podložno odredbama Zakona o
posebnim ovlašćenjima radi efikasne zaštite prava intelektualne svojine, pomoću
159
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
poreske policije i poreskih inspektora proverava zakonitost korišćenja kompjuterskih programa (softvera) i baza podataka od strane komercijalnih subjekata.
Tržišni Inspektorat u okviru Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i
vodoprivrede u skladu sa Zakonom o posebnim ovlašćenjima radi efikasne zaštite prava intelektualne svojine, nadležan je za inspektorski nadzor proizvodnje i
prometa robe i usluga koje povređuju prava intelektualne svojine. Primena gore
navedenog zakona od strane tržišnih inspektora započela je krajem 2006. godine. Tržišni Inspektorat prilikom prinudnog izvršenja prava intelektualne svojine,
može odrediti procedure na osnovu zahteva imaoca prava ili ex officio.
Ministarstvo nadležno za pitanja privrede i regionalnog razvoja, putem turističke
inspekcije, ovlašćeno je da vrši inspektorski nadzor nad pružanjem usluga tamo
gde postoji povreda prava intelektualne svojine u polju turizma i ugostiteljstva,
posebno zloupotrebom uslužnih žigova, kao i upotreba autorskih i srodnih prava
bez uređene obaveza plaćanja naknade za korišćenje tih prava u skladu sa zakonom koji uređuje kolektivno upravljanje autorskim i srodnim pravima;
Ministarstvo nadležno za pitanje zdravlja, putem zdravstvene inspekciju i sanitarne inspekcije, nadležno je za vršenje inspekcijskog nadzora nad proizvodnjom i puštanjem u promet dobara koja povređuju prava intelektualne svojine
(žig, patent, autorsko pravo) u oblasti lekova i sanitarnih propisa;
Ministarstvo nadležno za životnu sredinu i urbanizam, pomoću urbanističke inspekcije i građevinske inspekcije, nadležno je za vršenje inspekcijskog nadzora
nad promenama na objektima koji predstavljaju realizaciju arhitektonskog dela,
koje su izvršene bez dozvole autora;
Ministarstvo nadležno za pitanja finansija, pomoću poreskih inspektora i poreske policije, ovlašćeno je da utvrdi, u okviru vršenja svojih aktivnosti, da li
postoji povreda prava intelektualne svojine, posebno prava koja se odnose na
kompjuterske programe (softver) i baze podataka;
Ministarstvo nadležno za pitanja obrazovanja pomoću obrazovne inspekcije,
ovlašćeno je da vrši inspekcijski nadzor upotrebe stručnih publikacija koja povređuje autorsko pravo;
Ministarstvo nadležno za nauku i tehnološki razvoj, pomoću inspekcije, nadležno je za vršenje inspekcijskog nadzora upotrebe stručnih publikacija koja povređuje autorsko pravo;
160
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Republička Radiodifuzna Agencija vrši nadzor rada emitera ukoliko neovlašćeno emitovanje ili re-emitovanje zaštićenog dela krši autorsko ili srodno pravo.
Pored toga, na osnovu Člana 81 Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne
Pokrajine Vojvodina (Službeni Glasnik RS br. 99/2009), AP Vojvodina, pomoću
svojih organa, a u skladu sa zakonom koji uređuje oblast zaštite intelektualne
svojine i autorskih i srodnih prava, kao zadatak koji joj je poveren vrši inspekcijski nadzor u oblasti zaštite autorskih i srodnih prava na teritoriji AP Vojvodine
i preduzima sve mere protiv piraterije, u skladu sa zakonom.
2. Organizacije za kolektivno upravljanje autorskim i srodnim pravima
Postoje tri organizacije u Srbiji koje trenutno imaju važeću licencu za kolektivno ostvarivanje autorskih i srodnih prava, a to su:
1. Organizacija muzičkih autora Srbije – SOKOJ, za ostvarivanje autorskih
prava u oblasti muzike,
2. Organizacija proizvođača nosača zvuka Srbije (OFPS), za ostvarivanje prava nosača zvuka, i
3. Organizacija za kolektivno ostvarivanje prava interpretatora (PI), za ostvarivanje prava interpretatora.
3. Sudovi
U Republici Srbiji ne postoje specijalizovani sudovi ili tribunali u oblasti prava
intelektualne svojine.
Prema Zakonu o uređenju Sudova (Službeni Glasnik RS, br. 116/2008, 104/09 i
101/10), zaštita prava intelektualne svojine je prvostepeno obezbeđena visokim
i privrednim sudovima. Član 23 Zakona o uređenju Sudova navodi da u aktivnostima na osnovu autorskih i srodnih prava, zaštite i upotrebe pronalazaka, modela, uzoraka, žigova i geografskih indikacija, Visoki Sud ima prvostepenu nadležnost, ukoliko neki drugi sud nema nadležnost. U drugostepenom postupku,
nadležnost ima Apelacioni Sud (Član 24 Zakona o uređenju Sudova), dok o vanrednim pravnim lekovima podnetim protiv odluka suda, odluku donosi Vrhovni
Kasacioni Sud (Član 30, Zakon o uređenju sudova). U postupcima vezanim za
161
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
autorska i srodna prava, zaštitu i upotrebu pronalazaka, modela, uzoraka, žigova
i geografskih indikacija gde sporovi nastanu između domaćih i inostranih privrednih subjekata (društva, preduzeća, kooperative i preduzetnici i njihova udruženja), između privrednih subjekata i drugih pravnih subjekata, a koji se odnose
na vođenje poslovanja od strane privrednih subjekata, čak i u slučajevima gde je
jedna od strana u gorenavedenim postupcima fizičko lice ukoliko je značajniji
učesnik u slučaju, Privredni Sud je nadležan u prvostepenom potupku (Član 25
Zakona o uređenju sudova). Član 26 Zakona o uređenju sudova navodi da u gore
navedenim postupcima, u drugostepenom postupku, Privredni Apelacioni Sud
ima nadležnost.
U slučaju sudova opšte nadležnosti, samo u Visokom Sudu u Beogradu postoje
dvoje sudija specijalizovanih za delanje u slučajevima koji se odnose na intelektualnu svojinu. Prvostepeni privredni sudovi nemaju sudije specijalizovane
za postupanje po pitanjima intelektualne svojine, već sudije koje izriču presudu
za sve parnice, učestvuju i u ovim slučajevima. Privredni Apelacioni Sud ima
jednu specijalizovanu komoru (tri sudije) koja je specijalizovana za postupanje
po slučajevima vezanim za intelektualnu svojinu.
4. Tužilac
Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju visokotehnološkog kriminala (Službeni Glasnik RS, br. 61/2005, br. 104/09), koji je na snazi od
marta 2007. godine, definiše formiranje specifičnih odseka za suzbijanje visokotehnološkog kriminala u Kancelariji višeg javnog tužioca u Beogradu, i u Višem
Sudu u Beogradu, i u službama za suzbijanje visokotehnološkog kriminala u
Ministarstvu unutrašnjih poslova. U slučaju prestupa protiv intelektualne svojine iz Dela XX iz Krivičnog Zakonika Republike Srbije, gore navedeni državni
organi su nadležni za delovanje pod uslovima utvrđenim Članom 3 Stav 2 gore
navedenog Zakona, dok se teritorijalna nadležnost primenjuje na čitavu teritoriju
Republike Srbije.
5. Komisija za autorska i srodna prava
Novi Zakon o autorskim i srodnim pravama predviđao je formiranje nezavisne Komisije koja još uvek nije formirana nakon skoro godinu i po nakon
usvajanja i početka primene Zakona (Službeni Glasnik 104/09).
162
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
2. Da li postoje zajednička ovlašćenja između institucija
koje su nadležne za implementaciju?
Postoji podeljena nadležnost između ZIS-a i Ministarstva poljoprivrede vezano
za zaštitu geografskih indikacija.
Ministarstvo obrazovanja i nauke, iako nadležno za predlaganje propisa u oblasti
prava intelektualne svojine, nije nadležno za predlaganje propisa kada je reč o
primeni prava intelektualne svojine. Prenos Direktive 2004/48/EC će zahtevati
saradnju sa ministarstvom nadležnim za uređenje građanskog postupka i sudova.
Administrativna primena je podeljena između više ministarstava u skladu sa Zakonom o posebnim ovlašćenjima radi efikasne zaštite prava intelektualne svojine. Na primer, Ministarstvo Finansija je nadležno za preduzimanje administrativnih mera protiv privrednih subjekata kada je reč o zaštiti autorskih prava na
kompjuterske programe i baze podataka i sui generis prava na baze podataka.
S druge strane, tržišni inspektorat u skladu sa istim zakonom,ima opšta administrativna ovlašćenja za borbu protiv falsifikovane i piratizovane robe na tržištu,
te tako uključuju i kompjuterske programe i baze podataka kada se nalaze u
komercijalnom prometu na tržištima.
3. Da li su nadležnosti institucija adekvatne u odnosu na
njihove zadatke i misiju?
163
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Uprava
Podela nadležnosti inspekcija u skladu sa Zakonom o posebnim ovlašćenjima
radi efikasne zaštite prava intelektualne svojine (“Službeni Glasnik RS”, br.
46/2006 i 104/2009) bi trebalo da se ponovo razmotri. Amandman Zakona
u tom delu bi imao za cilj da koncentriše nadležnosti u manji broj organa koji
imaju kapacitet za inspekcijske zadatke. Isto tako, postoji potreba da se osigura
inspekcijska kontrola i nadzor u oblasti zaštite prava oplemenjivača biljnih sorti,
što je izuzeto iz okvira aktuelnog teksta zakona. Jedan od razloga nedovoljne
implementacije Zakona u određenim slučajevima povrede prava intelektualne
svojine leži u činjenici da je nadležnost inspekcijske kontrole dodeljena određenim administrativnim organizacijama koje nemaju kapacitete za takav zadatak.
Stoga je neophodno revidirati podelu nadležnosti prema tom Zakonu.
Kapaciteti Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede se
moraju unaprediti u znatnoj meri, kako bi imali sposobnost da implementiraju
proceduru za odobravanje zaštite geografskog porekla, nadzora i prinudnog izvršenja. S druge strane, ovo ministarstvo je nadležno za politiku kvaliteta prehrambenih proizvoda i možda ima dobru poziciju za upravljanje ovim problemom na
duži rok.
Kapaciteti Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede se
moraju unaprediti i da bi servisirale zaštitu biljnih sorti.
Zakon o posebnim ovlašćenjima radi efikasne zaštite prava intelektualne svojine
osim toga ne obuhvata biljne sorte, što bi moglo predstavljati pravni jaz (legal
gap). Ni Zakon o carini ne pokriva prava biljnih sorti.
Kolektivne organizacije
Kapaciteti udruženja za kolektivnu zaštitu autorskih i srodnih prava moraju biti
povećani kako bi delovali kao stručne organizacije koje ostvaruju redovne kontakte i obezbeđuju minimalne tarife svojim članovima.
Sudovi
Teritorijalna podela nadležnosti sudova je takva da postoji 26 viših sudova i 16
privrednih sudova. To znači da se sudije u ukupno 42 suda u Republici Srbiji mogu suočiti sa izazovom da odlučuju u prvostepenom postupku u pogledu
164
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
pravne parnice u oblasti prava intelektualne svojine. Ukoliko s jedne strane imamo u vidu da prema približnoj evaluaciji, predmet prava intelektualne svojine
predstavlja manje od 5% slučajeva u Srbiji, a da je s druge strane to veoma kompleksan i specifičan stručan predmet, jasno je da problem koji je postoja u prethodnom sistemu organizacije sudova nije rešen. Zapravo, visoka obuka sudija,
kao pretpostavka efikasnog suđenja visokog kvaliteta, ne može se obezbediti u
uslovima tako široke disperzije teritorijalne nadležnosti prvostepenih sudova. U
drugim zemljama, ovaj problem je rešen uvođenjem specijalnih sudova ili koncentracijom teritorijalne nadležnosti prvostepenih sudova. To drugo rešenje je
realističan ishod koji rešava opisani problem u Republici Srbiji. Smanjenje broja
nadležnih prvostepenih sudova bi direktno ostvarilo efekat sličan onom koji ima
specijalizacija sudija koji mogu slušati više slučajeva u oblasti intelektualne svojine, te bi tako njihova obuka morala biti direktnija, efikasnija i svrsishodnija.
4. Efikasnost – odnos između započetih i završenih slučajeva?
Takva statistika nije dostupna.
Radi tačne procene efikasnosti zaštite intelektualne svojine u Republici Srbiji,
neophodno je razviti i ustanoviti, u skladu sa međunarodnim standardima,
standardan obavezan sistem za Policiju, inspektorate, Upravu Carina, Republičku Radiodifuznu Agenciju, sudove i kancelarije javnog tužilaštva kako bi se
vodila evidencija o izvršavanju njihovih nadležnosti u oblasti zaštite prava
intelektualne svojine, i kako bi se prosleđivali ti podaci u Zavod.
To se odnosi na podatke o vrsti i količini robe koja krši prava intelektualne svojine, kao i na sankcije izrečene za ustanovljeni prekršaj. Konkretno, neophodno je uvesti standardizovano evidentiranje robe povučene iz trgovinskih kanala
(privremeno ili trajno), uništene robe i vrsta sankcija izrečenih i trajanja sudskog
odnosno upravnog postupka.
165
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
5. Kapacitet institucije – percepcija svoje stručnosti. Pitanje
konkurentnosti plata
Zadaci ispitivanja prijava patenata i ispitivanja drugih prava industrijske svojine
zahtevaju visoko edukovane stručnjake sa znanjem više svetskih jezika, više informatičkog obrazovanja i specifična znanja u oblasti hemije, fizike, mašinskog
inženjeringa, elektronike, zakona i drugo. Restriktivna politika finansiranja
budžeta ne omogućava Zavodu da zapošljava stručnjake navedenog profila,
niti omogućava njihovo angažovanje u dovoljno broju. Stoga neke od ključnih, visoko stručnih zadataka, koji se moraju kontinuirano i visoko kvalitetno
obavljati, izvršava jedan službenik. Isto tako, broj zaposlenih koji mogu imati
najviše ocene u sistemu državne uprave je prethodno ograničen, ne uzimajući
u obzir potrebe službe, što ograničava stimulaciju za zaposlene i čak najkvalifikovaniji stručnjaci teže napuštanju Zavoda, a obnavljanje takvog profila
zaposlenog je teško.
Specifična priroda ZIS-a je što visoko kvalitetan profil stručnjaka može biti
obrazovan da radi u Zavodu samo nakon dugogodišnje posebne obuke, što se
delom odvija u stranim službama i međunarodnim ustanovama. Priroda zadataka
je takva da Zavod nema elastičnost pri angažovanju a time ni mogućnost da zameni, sa tržišta rada, odgovarajuće stručnjake brzo, što znači da mora sprovoditi
kadrovsku politiku s najvećom mogućom pažnjom i planirati najmanje na srednjeročnom nivou, kako bi ostvario stabilnost i unapređivao se na dugoročnim
organizacionim i finansijskim preduslovima.
U postojećoj ekonomskoj situaciji, naglašenoj pritiskom na Vladu da redukuje
troškove državne administracije, nije realistično očekivati od Zavoda da dođe u
položaj u kome bi mogao da pribavi sredstva iz budžetskih sredstava koja bi bila
dovoljna za finansiranje njegovih tekućih i razvojnih funkcija. Stoga, prelazak
na samofinansiranje je racionalan način za smanjenje pritiska na javni budžet,
ali da se ipak omogući Zavodu da izvršava svoje nadležnosti na visokom nivou
kvaliteta i da se unapređuje. Mogući prigovor da prelazak Zavoda na samofinan166
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
siranje uskraćuje budžetu deo javnih prihoda koji Zavod trenutno ostvaruje nema
stvarnu težinu jer se prelazak odnosi na investiranje u strateški projekat vlade za
ojačavanje intelektualne svojine, što ukazuje na višestruki povraćaj investiranih
sredstava na mnogo načina (uključujući i prihode za budžet od povećanja ekonomskih aktivnosti i povećanje broja prijava).
U pogledu načina finansiranja aktivnosti Zavoda, realno je da bi Zavod trebalo da se finansira iz prihoda od izvršenja zadataka zaštite intelektualne
svojine i pružanja usluga, od prihoda ostvarenih na osnovu primene međunarodnih konvencija, iz donacija i razvojnih fondova međunarodnih organizacija i
drugih izvora finansiranja u skladu sa zakonom.
Evropska Komisija je dala mišljenje u korist obezbeđivanja finansijske samostalnosti Zavoda u svojim izveštajima o napretku Republike Srbije na
putu ka evropskim integracijama 2009. i 2010. godine, gde je potreba za dodatnim aktivnostima na obezbeđivanju finansijske samostalnosti Zavoda naročito
naglašena.” (Nacrt Strategije razvoja intelektualne svojine, s. 17).
Evropska Komisija je navela i nedovoljni skladišni kapaciteti za falsifikovanu
i piratizovanu robu koju su oduzeli nadležni organi Srbije. To može onemogućiti
efikasnu primenu prava intelektualne svojine.
167
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
Financial Gap
1. Da li je alociran adekvatan budžet? Da li ima eksternog
finansiranja i kako se to odnosi na njegov kapacitet?
Zavod za Intelektualnu Svojinu (ZIS) je primio određena sredstva od više eksternih izvora (EU IP, iz tehničke pomoći WIPO i iz EPO na osnovu Sporazuma
o saradnji i proširenju). Kao rezultat, poboljšani su kapaciteti u oblasti komunikacione-informacione infrastrukture. To je omogućilo bolji pristup zainteresovanih strana ZIS-u putem Interneta i podacima u bazama ZIS-a. To je povezano
sa idejom da se ZIS promeni iz administrativno fokusirane institucije u instituciju orijentisanu prema klijentima. Međutim, prenos elektronskih podnesaka i
elektronske komunikacije sa korisnicima zahteva dodatne investicije. Međutim,
svi prihodi koji pristižu iz EPO (Evropskog Zavoda za Patente), ukinuti su nakon
što je Srbija postala članica EPO.
Kao rezultat IPA projekta, otvoren je Obrazovni i informativni centar u januaru
2010. godine. Međutim, nakon završetka IPA projekta, finansiranje Obrazovnog
i informativnog centra biće preneto na ZIS.
Izvori iz javnog budžeta su nedovoljni za prelazak finansiranja sa potpuno administrativno i informativno orijentisanog ZIS-a, na ZIS orijentisan prema klijentima. Stoga, neophodan je prelazak na samofinansiranje. ZIS bi trebalo
da se finansira prihodima ostvarenim u vršenju zadataka zaštite intelektualne
svojine i pružanjem usluga, iz servisiranja međunarodnih konvencija i drugo.
2. Da li je sprovedena analiza efekata propisa?
168
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
PRU nije sprovedena za propise usvojene u oblasti prava intelektualne svojine.
3. Koji je procenat ispunjenosti sistematizacije? Nedovoljan
broj zaposlenih?
Zaposlenost u ZIS-u je 100% prema tekućoj sistematizaciji. Zavod zapošljava
101 osobu, uključujući 70 univerzitetski obrazovanih. Međutim, sistematizacija
nije u skladu sa očekivanim nadležnostima iz Zakona o optičkim diskovima čije
se usvajanje očekuje. Nacrt zakona predviđa odgovornost ZIS-a za licenciranje
proizvodnje optičkih diskova, za izdavanje šifara proizvođačima i vođenje evidencije šifara proizvođača. Pored toga, sistematizacija ne propisuje organizacione jedinice koje bi se bavila očekivanom komunikacijom i obrazovnom ulogom ZIS.
Generalno, pitanje nedovoljnog broja zaposlenih mora se rešavati pomoću funkcionalne analize trenutnih i budućih zadataka uprave. Samo na osnovu takve
analize može se raditi na odgovarajućoj sistematizaciji.
4. Da li postoji sukob interesa između finansiranja institucije i finansijskih sankcija koje izriče?
ZIS se taksama za sprovođenja postupaka pribavljanja zaštite za određeni predmet prava industrijske svojine. ZIS ne vrši nadzor usklađenosti sa pravom intelektualne svojine i nema nadležnost da izriče novčane i druge sankcije kao
rezultat povreda. Dakle, ne finansira se iz iznosa naplaćenih kao rezultat povrede
prava intelektualne svojine.
169
PRAVA INTELEKTUALNE SVOJINE
5. Pitanje revizije Državne Revizorske Institucije
Državna revizija do sada nije revidirala finansije ZIS-a.
170
Download

Studija o implementaciji evropskog zakonodavstva u Srbiji