Vysoká škola ekonómie a manažmentu
verejnej správy v Bratislave
Zborník príspevkov
z medzinárodnej vedeckej konferencie
Ekonomický a sociálny
rozvoj Slovenska
verejná správa - rozvojové trendy - manažment a podnikanie
Bratislava, november 2011
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Zborník príspevkov
z medzinárodnej vedeckej konferencie
Ekonomický a sociálny
rozvoj Slovenska
verejná správa - rozvojové trendy - manažment a podnikanie
Záštitu nad konferenciou prevzal
Milan Ftáčnik,
primátor hlavného mesta SR Bratislavy
Bratislava, 10. novembra 2011
Recenzenti: doc. Ing. Marta Hamalová, CSc.
prof. Ing. Helena Strážovská, PhD.
Výkonná redaktorka: doc. Ing. Mária Tokárová, PhD.
Za odbornú a jazykovú úpravu zodpovedajú autori príspevkov.
Vydal: Inštitút aplikovaného manažmentu
Jesenského 2, 911 01 Trenčín 7
Pre: Vysoká škola ekonómie a manažmentu
verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
Tel.: +421/905 864 457
ISBN:
978-80-970802-1-1
Tematické okruhy, účel a cieľová skupina
medzinárodnej vedeckej konferencie
Tematické okruhy:
• verejná sféra (komunálna reforma, verejné politiky, bezpečnosť, riziko, správne
právo, regionalistika)
• rozvojové trendy (verejná správa, politický a ekonomický vývoj, svetová ekonomika, znalostná ekonomika)
• manažment a podnikanie (samosprávny manažment, malé a stredné podnikanie, organizácie budúcnosti)
• vzdelávanie (študijné programy, vedomostný potenciál, učebné pomôcky, úroveň vysokých škôl, motivácie študentov).
Účel:
• prezentácia aktuálnych trendov a perspektívnych výziev v rozvoji verejnej správy
• prezentácia výsledkov akademického výskumu verejnej správy
• komparácia výsledkov výskumu akademických pracovísk
• prezentácia praktických skúseností z výkonu verejnej správy a identifikovanie
podnetov a námetov na vedecký výskum
• nadviazanie a prehĺbenie vzájomných kontaktov s domácimi a so zahraničnými
vysokými školami, s vedeckovýskumnými pracoviskami, orgánmi a inštitúciami verejnej správy a s hospodárskou praxou.
Cieľová skupina:
• významní predstavitelia verejnej správy
• špičkoví špecialisti pôsobiaci vo verejnej správe
• vysokoškolskí učitelia pôsobiaci v študijných programoch pre vzdelávanie odborníkov vo verejnej správe
• vedeckí pracovníci skúmajúci kľúčové témy verejnej správy
• inštitúcie a orgány verejnej správy
• akademické inštitúcie z domova a zo zahraničia.
Obsah
Otvárací prejav na medzinárodnú vedeckú konferenciu
„Ekonomický a sociálny rozvoj Slovenska“
13
prof. Ing. Viera Cibáková, CSc.
Opening speech at the international scientific conference „Economic and
social development of Slovakia“, 10 november 2011, Bratislava
Manažment ľudských zdrojov v miestnej samospráve
16
doc. Ing. Anna Belajová, PhD. – Ing. Ivana Gecíková, PhD. –
doc. Ing. Viera Papcunová, PhD.
Management of human resources in local self-government
Veda, výskum a inovácie v znalostnej ekonomike
22
prof. Ing. Viktória Bobáková, CSc.
Science, research and innovation in the knowledge economy
Možnosti uplatnenia práce na diaľku
30
RNDr. Mária Brezániová, PhD.
Possibility application telework
Postavenie a právomoci štátnych úradov (magistratúr) v období
Rímskej republiky (510 pred n. l. – 27 pred n .l.)
38
JCDr. PaedDr. Róbert Brtko, CSc.
The position and powers of public authorities (magistracies) in the period of the Roman Republic (510 BC – 27 BC)
Mediačná doložka z hľadiska pracovnej legislatívy Slovenskej
republiky 53
Ing. Ľuboš Cibák, MBA, PhD.
Mediation clause from the view of the labour legislation of the Slovak Republic
Klastre a klastrové iniciatívy v podmienkach Slovenskej republiky 61
doc. PhDr. Peter Čajka, PhD. - Ing. Mgr. Tomáš Koniar, PhD.
Clusters and cluster initiatives in the Slovak Republic
Poisťovanie v regióne
72
prof. Ing. Viktória Čejková, PhD. - Ing. Michal Fabuš, PhD.
Insurance activities in region
Stabilizačná funkcia verejných financií v podmienkach Slovenskej
republiky
Ing. Peter Čisárik
The stabilization function of public finance in the Slovak Republic
82
Využívanie finančného podporného systému pre rozvoj malých
a stredných podnikov
94
doc. Ing. Alena Daňková, CSc.
The use of financial support system for the development of small and medium-sized enterprises
Entrepreneurship behaviour of young people: research results
from the Republic of Serbia
101
Dejan Đorđević, PhD. - Srđan Bogetić, PhD. - Dragan Ćoćkalo, PhD. - Savina Đurin, BSc.
Podnikateľské správanie sa mladých ľudí: výsledky prieskumu zo Srbskej republiky
Etika v kontexte verejného obstarávania v Slovenskej republike,
v Európskej únii 113
a v Spojených štátoch amerických
113
Ing. Mgr. Jaroslav Dobiš, PhD. - PhDr. Agneša Víghová
Ethics in the context of public procurement in Slovak Republic, in European Union and in
United States of America
Rodová rovnosť ako dimenzia udržateľného rozvoja
120
doc. Ing. Iveta Dudová, PhD.
Gender equality as dimension of sustainable development
Vzdelanie a štát blahobytu
129
PhDr. Jana Gašparíková, PhD.
Education and welfare state
Právny a sociálny aspekt štrajkového práva v intenciách právnej
úpravy v Slovenskej republike 135
Mgr. Juraj Hamuľák, PhD.
Legal and social aspect of the right to strike in the legislative intentions of the Slovak Republic
Miera zhody personálnych manažérov v jednotlivých
kvartiloch závisí od ich zoradenia
147
Ing. Mgr. Róbert Hanák, PhD.
Consensus among human resources experts in quartiles depends on used ranking method
Role of institutional risk management in foreign economic activity153
prof. Artur Horbovyy, DrSc. - Borys Struk
Úloha inštitucionálneho manažmentu rizika v zahraničnej ekonomickej činnosti
Možnosti financovania rozvoja obcí Ing. Zuzana Hrabovská, PhD. – Ing. Slavka Sedláková, PhD.
Possibilities of financing municipality development
163
Vplyv princípov legislatívnej činnosti na modernú štátnu správu 172
Ing. JUDr. Ladislav Hrtánek, PhD
The important principles of the legislative activity and their influences of the modern state administration
Ľudské práva a ich súčasná právna ochrana
v rámci Európskej únie
181
doc. PhDr. Jarmila Chovancová, CSc.
Human rights and their current legal protection within the European Union
Inštitucionálny rámec európskej fiškálnej politiky
195
Ing. Veronika Jánošová, CSc. - doc. Ing. Irina Bondareva, PhD.
Institutional framework of European fiscal policy
Podstata a význam investičných stimulov
201
JUDr. Andrej Karpat
Character and purpose of the investment incentives
The activities of the Slovak Institute in Warsaw in the context of
implementation of the concept of cultural diplomacy of
the Slovak Republic
209
Natalija Katrenčíková, CSc. and PhD.
Pôsobenie Slovenského inštitútu vo Varšave v kontexte implementácie konceptu kultúrnej diplomacie Slovenskej republiky
Elektronické voľby – princípy a možnosti
218
doc. Ing. Mojmír Kokles, PhD. - Ing. Anita Romanová, PhD. - Ing. Anna Hamranová, PhD.
Electronic voting – principles and options
Komparácia hospodárskeho a sociálneho rozvoja v Slovenskej
republike v porovnaní s Európskou úniou (EÚ27 a EÚ16)
a s Českou republikou
228
doc. Ing. Viliam Kováč, CSc.
Comparison of economic and social development in the Slovak Republic in the European Union compared with (EU27 and EU16) and the Czech Republic
Model kvality na neuniverzitní vysoké škole
240
doc. RNDr. Vladimir Krajčík, Ph.D.
Quality model at non-university higher education annotation
Analýza příčin, průběhu a důsledků hypotéční, finanční
a dluhové krize
251
Dr. h. c. h. prof. Ing. Oldřich Kratochvíl, PhD., MBA -- h. doc. Mgr. Iveta Hashesh, PhD.,
MBA - Ing. Iva Matušíková
The analysis of causes, process and reasons of mortgage, financial and debt crisis
Vybrané zmeny v pracovnej legislatíve Slovenskej republiky
účinné od 1. septembra 2011 266
JUDr. Michal Kuril, PhD.
Selected changes in the labour legislation of the Slovak Republic effective from the 1st september 2011
Inštitút verejnej (štátnej) služby v historickom kontexte
276
prof. JUDr. Jozef Kuril, CSc.
Institute of the public (state) service in the historical context
Aktuálne otázky harmonizácie daní v kontexte Európskej únie so
zameraním na priame dane
291
Ing. Martina Lacková - Ing. Zuzana Vincúrová, PhD.
The current issues of tax harmonization in the context of the European Union
(focusing on direct taxes)
Economic factors of the growth of the food and agriculture
sector in Poland
304
prof. dr. Janusz Merski, PhD. - prof. dr. hab. Stanisław Zięba, PhD.
Ekonomické fakty rastu potravinárskeho a poľnohospodárskeho sektora v Poľsku
Okamžité skončenie pracovného pomeru zo strany zamestnávateľa
(niekoľko analytických poznámok)
314
Mgr. Vladimír Minčič
Immediate termination of the employment relationship by the employer(several analytical
notes)
Poznatky o strategickej kontrole ako súčasti procesu
strategického riadenia
324
Ing. Ivana Mišúnová Hudáková, PhD. - Ing. Juraj Mišún, PhD.
The knowledge about the strategic control as a component of the strategic management process
Odvetvia verejného sektora ako priestor realizácie funkcií štátu
333
doc. Ing. Erika Neubauerová, PhD. - doc. Ing. Elena Beňová, PhD. - Ing. Mária Drábeková,
PhD.
Public sector branches as a space for realization of the state functions
Vplyv priamych zahraničných investícií na rozvoj regiónov
Slovenskej republiky
343
doc. Ing. Anna Neumannová, CSc.
The impact of foreign direct investments on development of Slovak regions
Úver vo finančnom manažmente ekonomického subjektu
doc. Ing. Valéria Nináčová, CSc.
Credit in the finance management of the economic subject
351
Niekoľko poznámok k legislatívnej úprave cezhraničnej
zdravotnej starostlivosti z hľadiska práva Európskej únie
358
JUDr. Mária Nováková, PhD.
Several remarks to legislative regulation of cross-border healthcare according to European law
Riadenie rizík finančnej kontroly a jeho zdokonaľovanie
v záujme efektívneho hospodárenia s verejnými financiami
367
doc. Ing. Michal Oláh, PhD. - Ing. Ľubomír Šidelský
Risk management of financial control and its improvement on behalf of effective management
of public finances
Aplikácia matematicko - štatistických metód v hodnotení
výkonnosti daňových úradov
374
Ing. Michal Orihel, PhD. - Ing. Emil Burák, PhD.
Application of mathematical - statistical methods in tax offices performance evaluation
Zhodnotenie fiškálnej decentralizácie v Slovenskej republike
380
Ing. František Palko - Ing. Jozef Habánik, PhD. - Mgr. Ľubomír Nebeský
Assessment of fiscal decentralization in Slovak Republic
Územná samospráva ako princíp slovenského konštitucionalizmu
(ústavná schéma a prax)
387
prof. JUDr. Igor Palúš, CSc.
Territorial self-government as a principle of the Slovak constitutionalism(constitutional representation and practice)
Niekoľko poznámok k aktuálnym zmenám v pracovnej legislatíve
Slovenskej republiky
398
JUDr. Monika Priputenová
Several remarks on the actual changes in the labour legislation of the Slovak Republic
Financovanie modernizácie železničnej dopravnej infraštruktúry
v Slovenskej republike z prostriedkov finančnej pomoci
Európskej únie v programovom období rokov 2007 – 2013
v kontexte trvalo udržateľného ekonomického rozvoja
411
Ing. Matúš Rakovský
The funding of Slovak railway infrastructure modernization from the European Union financial assistance in the programming period 2007 – 2013 in the context of sustainable economic
development
Využitie niektorých modelov verejno-súkromného partnerstva
ako zdroja financovania environmentálnych investícií v
mestách a obciach
doc. Ing. Eva Romančíková, CSc.
Implementation of selected models of public-private partnership to finance
environmental investments in urban and municipal entities
422
Niektoré aspekty komunálnej politiky
429
Ing. Jana Rosičová
Some aspects of municipal policy
Analýza štruktúry študijného programu Verejná správa na VŠEMvs
v Bratislave
439
doc. PhDr. Zoltán Rózsa, PhD.
Analysis of the structure SEMPA`s Public management study program in Bratislava
Celoživotné vzdelávanie ako súčasť odborného rastu zamestnancov
452
Mgr. Monika Rózsová
Lifetime education as a part of the professional growth of employees
Nová éra civilizácie – výzva na zmenu hospodárskeho poriadku
458
prof. Ing. Mikuláš Sedlák, CSc.
New era of the civilisation - challenge for change of economic system
Stručné zamyslenie nad vybranými funkciami právneho poriadku
Slovenskej republiky
467
JUDr. Robert Seidner
Brief reflection on the selected functions of the legal system of the Slovak Republic
Explicitná charakteristika podnikateľskej stratégie
473
prof. Štefan Slávik
Explicit characteristic of business strategy
Znalosti boli, sú a budú hlavným zdrojom ekonomického úspechu
organizácií
483
Ing. Katarína Stachová, PhD. - Ing. Zdenko Stacho
Knowledge was, is and will be the crucial source of economic success of organisations
Modernizácia štátu – strategický faktor ekonomického a sociálneho
rozvoja
490
prof. Ing. Milan Šikula, DrSc.
Modernization of state – strategic factor of economic and social development
Preskúmavanie rozhodnutí orgánov verejnej správy súdmi
502
prof. JUDr. Peter Škultéty, DrSc.
Legal review of decisions of the public administration bodies by the courts
Finančná analýza ako zázemie pre konkurencieschopnosť
samosprávy
prof. Ing. Nora Štangová, CSc. - PhDr. Agneša Víghová
Financial analysis as a base for competitiveness self-government
509
Vybrané projekty cezhraničnej spolupráce Slovenskej republiky
a Rakúska
518
Ing. Silvia Švecová, PhD.
Selected cross-border cooperation projects between Slovak Republic and Austria
Rámce regulačnej politiky v Slovenskej republike
525
doc. Ing. Mária Tokárová, PhD.
Frameworks of regulation policy in Slovak Republic
Socioekonomický rozvoj európskych regiónov
536
Ing. Zlata Vaľovská, PhD.
Socio-economic development of European regions
Malé a stredné podnikanie a spoločensky zodpovedné
podnikanie
545
prof. Ing. Kristína Viestová, CSc.
Small and medium-sized entrepreneurship and corporate social responsibility
Abstract
Skúšobná doba ako právny inštitút sui generis
(legislatívne osobitosti v Slovenskej republike
a v ďalších vybraných krajinách)
551
Mgr. Jana Záhorčáková
Probationary period as legal institute sui generis (legislative specialities in the Slovak Republic
and in some other choosen countries)
Problematika rozvoja cestovného ruchu v okrese Humenné
Mgr. Anna Židová – Ing. Marián Židó
The issue of tourism development in district Humenné
564
Otvárací prejav na medzinárodnú
vedeckú konferenciu
„Ekonomický a sociálny rozvoj Slovenska“
dňa 10. novembra 2011 v Bratislave
Vážení hostia, vážení prítomní, vážené dámy a páni,
dovoľte mi otvoriť toto naše stretnutie a privítať Vás, ako už niekoľkokrát predtým,
na tohoročnej medzinárodnej konferencii „Ekonomický a sociálny rozvoj Slovenska“.
Už tradične sa v novembri stretávame v tomto krásnom prostredí, aby sme si vymenili
poznatky a skúsenosti v oblasti, ktorá je špecifická a tvorí študijný odbor VŠEMvs v Bratislave - Verejná správa a regionálny rozvoj.
Pôsobenie VŠEMvs v Bratislave sa pozvoľna blíži k naplneniu prvej dekády jej účasti
na vzdelávacom trhu SR. Za uplynulé obdobie naša vysoká škola dosiahla nemalé úspechy. Náš zámer, vybudovať plne kompatibilnú vysokú školu s akceptáciou nielen doma,
ale aj v zahraničí, sa do veľkej miery naplnil, keď VŠEMvs v Bratislave bolo udelené právo udeľovať akademický titul „magister“ absolventom dennej aj externej formy štúdia
dvojročného magisterského študijného programu Verejná správa v študijnom odbore
3.3.5 Verejná správa a regionálny rozvoj a v študijnom programe Manažment malého
a stredného podnikania v študijnom odbore 3.3.16 Ekonomika a manažment podniku
pre denné aj externé štúdium. Najnovším študijným programom na VŠEMvs v Bratislave
bude študijný program Komunálna bezpečnosť, o čom bolo rozhodnuté iba v ostatných
dňoch.
Našu školu budujeme od jej vzniku ako výchovno-vzdelávaciu inštitúciu, ktorej absolventi budú spĺňať všetky požiadavky praxe. Účelom nášho snaženia je vychovať takých
absolventov, ktorí budú schopní aplikovať nadobudnuté vedomosti v praxi, zovšeobecňovať vlastné skúsenosti, analyzovať aktuálne problémy a pripravovať rozhodnutia vo vecne
vymedzených oblastiach. Dôkazom úspešnosti našej snahy je porovnanie absolventskej
miery nezamestnanosti, ktorú pripravilo Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR. VŠEMvs v Bratislave s mierou absolventskej nezamestnanosti 5,1 % patrí medzi
školy s najnižším počtom nezamestnaných absolventov. Ďalším úspechom je výsledok
anonymného prieskumu spokojnosti študentov našej vysokej školy s kvalitou vzdelávania a kariérneho uplatnenia. V prieskume, ktorý uskutočnila medzinárodná agentúra so
sídlom v Berlíne, sme dosiahli v rámci SR nadpriemerne dobré výsledky.
Narastajúce počty záujemcov o štúdium svedčia o tom, že VŠEMvs v Bratislave sa
darí napĺňať poslanie a ciele, ktoré si škola vytýčila, a že stratégia vysokej úrovne vzdelávacieho procesu prináša svoje ovocie. V akademickom roku 2010/2011 študuje na našej
škole približne 4 600 študentov. Škola zamestnáva bezmála 145 pracovníkov (z toho 109
pedagógov – 15 profesorov, 29 docentov a 65 odborných asistentov).
13
Vedeckovýskumná činnosť školy je tiež jej neoddeliteľnou súčasťou. Naši pedagógovia sa opierajú nielen o výsledky činnosti cudzích inštitúcií, ale aj o vlastnú vedeckovýskumnú činnosť, ktorej výsledky môže využívať aj podnikateľská a hospodárska sféra.
Mimoriadne úspešne sa rozvinula spolupráca s výskumnými pracoviskami na úseku aplikovaného výskumu. Dokumentujú to spoločné výskumné projekty, ktoré riešia problémy
spoločenskej praxe. VŠEMvs v Bratislave sa stala podpisom Memoranda o porozumení
a Dohody o spoločnom výskume súčasťou slovensko-talianskeho konzorcia pre výskum
malých a stredných podnikov. Je to najdôležitejší a najvýznamnejší projekt, ktorý naša
škola v súčasnosti realizuje.
Na základe výsledkov výskumu VŠEMvs v Bratislave v komunálnej reforme v SR
boli naši pedagógovia vymenovaní do odbornej komisie splnomocnenca vlády SR pre
oblasť komunálnej reformy.
VŠEMvs v Bratislave za účelom skvalitnenia pedagogického procesu a vedeckovýskumnej činnosti nadviazala úzke pracovné kontakty aj s viacerými vysokými školami
v zahraničí. Stačí spomenúť verejné a súkromné vysoké školy v ČR, Poľsku, Chorvátsku,
Srbsku, Bulharsku, Ukrajine, v Ruskej federácii a vo Francúzsku. Naša vysoká škola sa
stala členom medzinárodnej organizácie CRANET zameranej na európsky manažment
ľudských zdrojov a prostredníctvom pracovníkov Katedry manažmentu s ňou spolupracuje na dlhodobom výskumnom projekte.
Pozornosť venujeme aj študentskej vedeckej odbornej činnosti, ktorá je významnou
podporou celkovej vedeckovýskumnej práce VŠEMvs v Bratislave a zároveň je veľkým
prínosom pre samotných študentov v zmysle rozvíjania ich odborného sebavedomia.
Externá študentka našej školy zvíťazila v literárnej súťaži Geografického ústavu Slovenskej akadémie vied študentských esejí na tému „Udržateľný spôsob života“. Naša škola je
úspešne zapojená do programu ERASMUS, v rámci ktorého prebieha výmena študentov nielen našej školy do zahraničia, ale môžeme sa pochváliť aj účasťou zahraničných
študentov v našom vzdelávacom procese. Naša vysoká škola sa ako jedna z prvých súkromných vysokých škôl v SR stala členom študentskej organizácie na podporu výmeny
študentov v rámci programu ERASMUS – ESN (Erasmus Student Network).
Vážení prítomní, dovoľte mi napokon, aby som pripomenula pre našu školu významnú udalosť. V marci tohto roku mi udelil minister školstva, vedy, výskumu a športu SR
najvyššie ocenenie rezortu školstva, a to Veľkú medailu sv. Gorazda za prínos pre vznik
a rozvoj súkromného vysokého školstva v SR. Toto vyznamenanie si vážim a chápem ako
ocenenie práce celého akademického a zamestnaneckého zboru VŠEMvs v Bratislave.
Vážení kolegovia, vážení prítomní, určite mi dáte za pravdu, že vedomostná spoločnosť nielen našich krajín má zásadný význam pri dosahovaní cieľov EÚ prostredníctvom vytvárania a posilňovania intelektuálnych, kultúrnych, spoločenských, vedeckých
a technických rozmerov. V tomto procese chce mať aj naša škola, a to tak ako doteraz, aj
v nasledujúcich rokoch nezastupiteľné miesto.
14
Vážení prítomní, ďakujem Vám za pozornosť a želám našej medzinárodnej konferencii úspešný priebeh.
Kontakt
prof. Ing. Viera Cibáková, CSc.
rektorka
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
15
Manažment ľudských zdrojov v miestnej samospráve
doc. Ing. Anna Belajová, PhD. – Ing. Ivana Gecíková, PhD. –
doc. Ing. Viera Papcunová, PhD.
Abstrakt
Cieľom príspevku je poukázať na osobitosti manažmentu ľudských zdrojov v miestnej samospráve. Tieto osobitnosti vychádzajú najmä z obsadzovania manažérskych a pracovných pozícií v miestnej samospráve, nakoľko časť predstaviteľov miestnej samosprávy
je volená v priamych voľbách, časť zamestnancov je menovaná do funkcie a časť zamestnancov obsadzuje pracovné miesta na základe požiadaviek konkrétneho typu práce.
Kľúčové slová: miestna samospráva, ľudské zdroje, starosta, zamestnanci, hlavný
kontrolór, organizačný poriadok
Management of human resources in local
self-government
Abstract
The aim of the article is to show the specificity of human resource management in local self-government. This specificity is based mainly on occupying management and staffing positions in local government, as often leaders of local government are elected in direct
elections, the part of the staff is delegated into managers` position and the part of the staff
occupying jobs to the requirements of a particular type of work.
Keywords: local self-government, human resources, mayor, employees, municipality
auditor, organization manual
Úvod
Zavádzaním nových manažérskych prístupov do miestnej samosprávy sa postupne
vynára otázka kvality a odbornosti ľudských zdrojov, ktoré miestnu samosprávu vykonávajú. Do popredia sa dostáva otázka riadenia ľudských zdrojov, kvalita samosprávneho
manažmentu, profesionalita odborných pracovníkov, ústretový prístup pri poskytovaní
služieb miestnej samosprávy a transparentnosť. Od všetkých manažérov, ako aj radových
zamestnancov, sa všeobecne očakáva ich profesionálny prístup k výkonu funkcie a zodpovedné plnenie úloh vyplývajúcich z pracovnej náplne.
Manažment ako proces vyjadruje praktickú činnosť manažéra a predstavuje súbor
aktivít, ktoré vykonávajú manažéri v záujme naplnenia stanovených cieľov. [1, s. 5]. Manažment samospráv sa od manažmentu v súkromnej sfére odlišuje najmä tým, že jeho
základnou orientáciou je uspokojovanie potrieb občana a že na rozhodovanie manažéra
pôsobí viacero politických záujmov a vplyvov. [4, s. 180]. Manažment ľudských zdrojov
v miestnej samospráve úzko súvisí s analýzou a s plánovaním pracovných miest, s mo16
tiváciou, vzdelaním a so vzdelávaním jej reprezentantov. V tejto súvislosti je potrebné si
uvedomiť, že zastúpenie ľudských zdrojov v miestnej samospráve možno rozčleniť na tri
skupiny:
• 1. skupina - volení predstavitelia samosprávy
• 2. skupina - menovaní predstavitelia samosprávy
• 3. skupina - radoví pracovníci v odborných a remeselných činnostiach.
1. Postavenie volených orgánov miestnej samosprávy
Voľbu alebo vymenovanie ako predpoklad výkonu funkcie alebo práce v miestnej samospráve ustanovuje viacero zákonov, medzi nimi najmä zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. a zákon č. 552/2003 Z.z. o výkone práce vo verejnom záujme v z.
n. p.
Volení predstavitelia miestnej samosprávy, t.j. primátor/starosta a poslanci mestského/obecného zastupiteľstva (ďalej zastupiteľstva) nie sú zamestnancami príslušnej samosprávy a na ich pôsobenie či výkon funkcie sa vzťahujú zákony, ktoré ustanovujú ich voľbu. Sú volení v priamych voľbách občanmi, to znamená, že ich zvolením a slávnostným
zložením sľubu nastupujú do výkonu verejnej funkcie. Pracovný pomer sa im zvolením
do tejto funkcie v obci zakladá.
Starosta/primátor je štatutárnym predstaviteľom obce, zastupuje obec navonok. Súčasne je jediným orgánom v obci, ktorý rieši pracovnoprávne vzťahy v rámci obce ako
právnickej osoby.
Funkcia poslanca mestského/obecného zastupiteľstva sa vykonáva spravidla bez
prerušenia pracovného pomeru alebo obdobného pracovného vzťahu. Poslanec nesmie
byť pre výkon svojej funkcie ukrátený na právach a ani na nárokoch vyplývajúcich z pracovného pomeru alebo z obdobného pracovného vzťahu. Zamestnávateľ umožní svojmu zamestnancovi výkon funkcie poslanca podľa osobitných predpisov (napr. Zákonník
práce).
Pri oboch verejných funkciách nie sú presne vymedzené určité kvalifikačné a vzdelanostné predpoklady. Kvalitu voleného samosprávneho manažmentu tak v prvom rade
ovplyvňujú verejnou voľbou obyvatelia miest a obcí. Jednak je to návrhom kandidátov na
post starostu/primátora a poslancov zastupiteľstva a následne rozhodovaním vo voľbách.
Nedá sa očakávať, že by primátori, rovnako ako poslanci boli polyhistori a vedeli profesionálne posúdiť a rozhodnúť o všetkých oblastiach vyplývajúcich z kompetencií obcí.
K dispozícii preto majú pomocné orgány (komisie) a výkonných pracovníkov obecných
a mestských úradov, ako aj profesijne diverzifikované zastupiteľstvá. [2, s. 57].
17
2. Postavenie zamestnancov miestnej samosprávy
Postavenie zamestnancov miestnej samosprávy je riešené pracovnoprávnymi vzťahmi a je upravované viacerými právnymi normami, pričom sa prihliada na samotnú podstatu tej ktorej práce a špecifických požiadaviek na jej výkon (napr. sociálny pracovník).
Práva a povinnosti z pracovnoprávnych vzťahov zamestnancov v samospráve vymedzuje
predovšetkým zákon NR SR č.552/2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme v z. n.
p. a zákon NR SR č.553/2003 Z. z. o odmeňovaní niektorých zamestnancov pri výkone
práce vo verejnom záujme v z. n. p. Na pracovnoprávne vzťahy zamestnancov v samospráve sa vzťahuje tiež Zákonník práce a pracovný poriadok mestského či obecného
úradu. Práva a povinnosti zamestnancov sú zakotvené tiež v pracovnej zmluve, v kolektívnej zmluve, vo vnútroorganizačných právnych normách a v pokynoch a v príkazoch
najvyššieho nadriadeného v príslušnom úrade.
Kvalifikačné požiadavky na pracovníkov samosprávy sa líšia podľa toho, v akých
pracovných pozíciách sa pracovník nachádza. Sú to [5, s. 204]:
•
pracovníci, ktorí vystupujú ako podriadení; mali by mať vlastnosti, ktoré ich
spravidla inšpirujú k samostatnému riešeniu úloh v rámci nim pridelených činností;
•
vedúci pracovníci na všetkým úrovniach riadenia (od vrcholového až po najnižšiu úroveň), ktorí musia byť navyše aj vodcami. Okrem odborných vlastností by
mali mať aj osobné kvality.
Všeobecné kvalifikačné predpoklady na výkon práce v miestnej samospráve sú ustanovené v charakteristikách platových tried, ktoré tvoria prílohy k zákonu č. 553/2003
Z. z. o odmeňovaní niektorých zamestnancov pri výkone práce vo verejnom záujme v z.
n. p. Je to:
•
príloha č. 1 k uvedenému zákonu, ktorá obsahuje charakteristiky platových tried
pre pracovné činnosti s prevahou duševnej práce pri výkone práce vo verejnom
záujme,
•
príloha č. 2, ktorá obsahuje charakteristiky platových tried pre pracovné činnosti remeselné, manuálne alebo manipulačné s prevahou fyzickej práce pri výkone
práce vo verejnom záujme.
3. Osobitosti postavenia hlavného kontrolóra
V rámci manažmentu ľudských zdrojov v miestnej samospráve patrí osobitné miesto
hlavnému kontrolórovi. Hlavný kontrolór je zamestnancom obce a vzťahujú sa na neho
všetky povinnosti ostatného vedúceho zamestnanca podľa osobitného predpisu, a to aj
napriek tomu, že ho volí a odvoláva zastupiteľstvo. Funkcia hlavného kontrolóra je nezlučiteľná s funkciou starostu/primátora, poslanca zastupiteľstva, člena orgánu právnickej
osoby, ktorej zriaďovateľom alebo zakladateľom je obec. Kvalifikačným predpokladom
18
pre funkciu hlavného kontrolóra je ukončené vysokoškolské vzdelanie prvého stupňa
ekonomického, právnického alebo technického smeru.
Hlavného kontrolóra volí zastupiteľstvo na šesť rokov. Jeho funkčné obdobie začína
dňom voľby. Hlavnému kontrolórovi vzniká po zvolení nárok na uzavretie pracovnej
zmluvy s obcou. Starosta/primátor je povinný s právoplatne zvoleným hlavným kontrolórom uzavrieť pracovnú zmluvu najneskôr v deň nasledujúci po dni skončenia funkčného obdobia predchádzajúceho hlavného kontrolóra. Deň nástupu do práce sa určí na
deň nasledujúci po dni skončenia funkčného obdobia predchádzajúceho hlavného kontrolóra. Zastupiteľstvo môže odvolať hlavného kontrolóra z funkcie, ak poruší povinnosti zamestnanca alebo vedúceho zamestnanca, ak hrubo alebo opakovane zanedbáva
povinnosti vyplývajúce z jeho funkcie a ak bol na to aspoň raz písomne upozornený zastupiteľstvom, ak uvedie nepravdivý údaj v čestnom vyhlásení alebo v údajoch o svojich
majetkových pomeroch.
Vo väčších obciach, spravidla v mestách, sa zriaďuje na mestskom úrade útvar hlavného kontrolóra. Útvar hlavného kontrolóra riadi a za jeho činnosť zodpovedá hlavný
kontrolór, t.j. vystupuje v pozícii manažéra.
4. Vzdelávanie volených predstaviteľov a zamestnancov
Vzdelávanie je kľúčovým prvkom moderných personálnych systémov. [6, s.170].
Aby miestna samospráva plnila svoje poslanie a aby poskytovala kvalitné služby občanom
a iným subjektom, je nutné zabezpečiť vzdelanie všetkých predstaviteľov a zamestnancov
v príslušných riadiacich a pracovných pozíciách. Schopnosť učiť sa a prispôsobovať sa je pre
samosprávu dôležitá, nakoľko podlieha kontrole verejnosti a aj zákonodarných orgánov.
Základným cieľom vzdelávania zamestnancov v miestnej samospráve je efektívne
a systematické prehlbovanie ich kvalifikácie v rámci ich odborov. Vzdelávanie predstavuje nástroj, prostredníctvom ktorého sa priebežne sprostredkovávajú nové znalosti
a zručnosti nevyhnutné pre skvalitňovanie práce zamestnancov samosprávy. [3, s. 532].
Miestna samospráva nemá zákonom stanovený rozsah vzdelávania. V súčasnosti je
v SR v miestnej samospráve ďalšie odborné vzdelávanie realizované zvlášť pre volených
zástupcov samosprávy a zvlášť pre pracovníkov obecných a mestských úradov a nimi
zriadených organizácií. Školenia pre samosprávu majú zväčša charakter jednodňových
školení. Školenia, ktoré sú určené starostom a primátorom, sa konajú pravidelne raz za
polrok a trvajú spravidla dva dni. Tu sa však vynára otázka zosúladenia doby pôsobenia
vo verejnej volenej funkcii, a to najmä tých zástupcov, ktorí už pôsobia v samospráve
dlhodobo (t.j. viac ako jedno funkčné obdobie).
Predstavitelia samosprávy sú vzdelávaní na základe dobrovoľnosti a podľa ich zodpovednosti voči voličom, ktorých zastupujú. Súčasná prax však otvorila otázku minimálneho vzdelania pre starostov a primátorov v miestnej samospráve. Vo viacerých obciach
SR totiž vzniká problém zvládnutia náročných úloh, ktoré nesie so sebou pozícia starostu
verzus starosta bez vzdelania.
19
Záver
S rastúcim množstvom úloh a kompetencií, ktoré sa presúvajú na miestnu samosprávu, sa nároky na manažment a zamestnancov miestnej samosprávy neustále zvyšujú.
S nastupujúcimi trendmi vo verejnej správe, akými sú New Public Management a New
Public Services, sa zvyšujú požiadavky najmä na manažment samosprávy. Čoraz viacej
sa požaduje typ manažéra orientovaného na výsledok oproti typu orientovanému na výkon.
S tým súvisí aj aktívnejší a zodpovednejší prístup samosprávneho manažmentu
k zvyšovaniu kvality a profesionality, najmä vo funkčne a v obsahovo vymedzenom systéme vzdelávania výkonných a volených predstaviteľov samospráv. Systém slobodnej
voľby samosprávneho manažmentu s rozhodujúcou právomocou bude však aj do budúcna ovplyvňovať jeho kvalitu. Je takmer nutné, aby si obyvatelia ujasnili a utriedili
hodnoty a vlastnosti, ktoré budú preferovať pri výbere a voľbe predstaviteľov miestnych
samospráv, aby si uvedomili skutočný význam kvality manažmentu a na základe toho
aby sa rozhodovali vo voľbách.
Literatúra
[1] BALÁŽOVÁ, E. – PAPCUNOVÁ, V.: Manažment samospráv. Nitra: Municipalia,
2008. s. 5. ISBN 978-80-552-0045-3.
[2] BELAJOVÁ, A.: Kvalita samosprávneho manažmentu na miestnej úrovni. s.57 Bratislava.
[3] PAPCUNOVÁ, V. – GECÍKOVÁ, I.: Hodnotenie kvalifikačnej štruktúry vybraných
pracovníkov obecných úradov (prípadová štúdia). In: Zborník z medzinárodnej
vedeckej konferencie „Ekonomický a sociálny rozvoj Slovenska; komunálna reforma - spravovanie a manažovanie - trendy vo verejnom živote - regionálny rozvoj“.
Bratislava, 25. novembra 2010. Bratislava: crr.sk, s. r. o., 2010. s. 532. ISBN 978-80970495-4-6.
[4] ŠTANGOVÁ, N. – VALENČÁKOVÁ, E. – ŽIGOVÁ, S.: Plánovanie ako manažérska
funkcia vo verejnej správe. In: Ekonomika a spoločnosť, č. 2, 2003, roč, 4. s. 180.
ISSN 1335-7069.
[5] TEJ, J.: Správa a manažment. Prešov: Manacon, 2007. s. 204. ISBN978-80-8904033-9.
[6] WRIGHT, G. – NEMEC, J.: Management veřejné správy. Teorie a praxe. Bratislava:
NISPAcee, 2002. s.170. ISBN 80-86119-70-X.
[7] Zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z.n.p.
[8] Zákon č.552/2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme v z.n.p.
20
[9] Zákon č. 553/2003 Z. z. o odmeňovaní niektorých zamestnancov pri výkone práce
vo verejnom záujme v z.n.p.
Kontakt
doc. Ing. Anna Belajová, PhD.
Katedra verejnej správy
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
Ing. Ivana Gecíková, PhD.
Katedra verejnej správy
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
doc. Ing. Viera Papcunová, PhD.
Katedra verejnej správy
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
21
Veda, výskum a inovácie v znalostnej ekonomike
prof. Ing. Viktória Bobáková, CSc.
Abstrakt
Hospodársky rozvoj každej ekonomiky je úzko spojený s podporou vedy a výskumu.
Podpora vedy a výskumu ako predpokladu zavádzania inovácií je v našej ekonomike na
nízkej úrovni. SR patrí v oblasti výdavkov na výskum, vývoj a inovácie k zaostávajúcim
krajinám. Inovačná výkonnosť slovenskej ekonomiky je veľmi nízka a dôvodov tohto stavu je veľmi veľa. Podpora inovácií má svoj veľký význam aj v podmienkach hospodárskej
recesie.
nosť
Kľúčové slová: inovácie, veda, výskum a vývoj, inovačná politika, inovačná výkon-
Science, research and innovation in the knowledge
economy
Abstract
Economic development of each economy is closely related with the support of science
and research. Support of science and research, as a precondition for introducing innovations, is in our economy still at low level. The Slovak Republic belongs in area of research
and development expenses and in area of innovations in European Union among catchingup countries. Innovation performance of the Slovak economy is very low and there are a lot
of reasons for this situation. Stimulation of innovations has its own significance even in the
time of economic recession.
Keywords: innovation, science, research and innovation, innovation policy, innovation performance
Úvod
Udržateľný rozvoj krajín je v súčasnosti založený na aplikácii princípov znalostnej ekonomiky. Celosvetový trend prechodu na znalostnú ekonomiku vyžaduje podporu výskumu, vývoja a inovácií. Inovačné aktivity ako výsledky výskumu a vývoja sú hybnou silou
rozvoja ekonomiky. Túto tézu reflektujú i medzinárodné hodnotenia inovačnej výkonnosti
tým, že obsahujú aj faktory znalostnej ekonomiky ako jeden zo svojich pilierov.
Ekonomiky, ktoré v minulosti venovali pozornosť rozvoju výskumu a vývoja, dosahujú v súčasnosti vysokú inovačnú výkonnosť a umiestňujú sa na popredných miestach
v rebríčkoch konkurencieschopnosti. Cieľom príspevku je poskytnúť detailnejší pohľad
na postavenie SR v porovnaní s európskymi krajinami v oblasti inovačnej výkonnosti.
Príspevok je spracovaný ako súčasť projektu VEGA č. 1/0641/10 „Zhodnotenie dopadu
hospodárskej krízy na výkonnosť priemyselných podnikov v SR“.
22
1. Výkonnosť ekonomiky a inovácie
V súčasnom období sa naliehavo presadzuje celosvetový trend prechodu na znalostnú ekonomiku. Vybudovanie znalostnej ekonomiky predpokladá vytvorenie efektívneho
inovačného systému. Jeho hlavným článkom má byť vzdelaná pracovná sila, ktorá bude
schopná premeniť rastúci objem informácií na racionálne znalosti a efektívne ich uplatňovať v hospodárskej praxi. [1, s. 112].
Prijatím Inovačnej stratégie SR na roky 2007 – 2013 sa SR zaradila medzi krajiny,
v ktorých sa rozvoj znalostnej ekonomiky a s ňou spojené vzdelávanie, informatizácia,
výskum, vývoj a inovácie stali nanajvýš aktuálnou hospodársko-politickou témou. Vypracovanie Inovačnej stratégie SR vychádzalo z jednoznačnej potreby mať základný dokument, ktorý by zastrešil problematiku inovácií v rámci SR. Inovácie predstavujú jeden
z hlavných nástrojov budovania znalostnej ekonomiky, ktorá je zásadným predpokladom
pre dosiahnutie cieľov Lisabonskej stratégie na národnej úrovni. Inovácie sú významným
predpokladom ekonomického rastu jednotlivých ekonomík, hospodárskeho rastu regiónov i rastu konkurencieschopnosti podnikov.
Inovačná stratégia SR poníma inovácie ako prenos výsledkov výskumu a vývoja do
praxe v tom najširšom zmysle slova, a to tak v oblasti materiálov, výrobkov, technológií,
ako aj v oblasti procesov. Priority inovačnej stratégie sú stanovené tak, aby reagovali na
hlavné nedostatky vyplývajúce z nedostatočnej podpory inovatívnych aktivít a aby súčasne rešpektovali kľúčové strategické dokumenty na národnej úrovni. Vláda SR sa vo
svojom programovom vyhlásení prihlásila k celosvetovému trendu, ktorý uznáva a posilňuje úlohu vedy a techniky ako primárneho zdroja a nástroja zvyšovania konkurencieschopnosti ekonomiky, zlepšovania sociálnej úrovne občanov a získavania a rozvoja
poznatkov. Podpora vedy a výskumu, ako predpokladov využívania inovácií, je v našej
ekonomike stále na nízkej úrovni. [2, s. 62]. SR patrí v oblasti výdavkov na výskum a vývoj a inovácií v rámci EÚ medzi zaostávajúce krajiny a aj v oblasti inovačnej výkonnosti
značne zaostáva.
Jedným z ukazovateľov úrovne inovačnej výkonnosti krajín je súhrnný inovačný index. Je zložený z 29 indikátorov, zoskupených do troch hlavných skupín, a to:
•
aktivátori, resp. hnacie sily inovácií: ľudské zdroje ako nositelia inovácií, finančné zabezpečenie, podpora inovačných aktivít,
•
firemné aktivity: podnikové investície do tvorby inovácií, podnikateľské aktivity a spolupráca medzi inovujúcimi podnikmi, výsledky duševného vlastníctva
vytvorené v rámci inovačných procesov,
•
výstupy: počet inovácií umiestnených na trh, ekonomické efekty inovácií v podobe zvýšenia zamestnanosti, exportu, predaja.
Na základe spriemerovania hodnôt jednotlivých indikátorov je zostavený súhrnný
inovačný index pre danú krajinu. SR patrí v medzinárodnom porovnaní medzi krajiny
23
s najmenšou inovačnou výkonnosťou, pričom dosahuje slabý priemer krajín EÚ. Spomedzi 27 krajín EÚ sa umiestnila až na 23. mieste z hľadiska inovačnej výkonnosti.[3, s.
7]. Zaraďuje sa tak do skupiny takzvaných dobiehajúcich krajín. Toto zaostávanie v inovačnej výkonnosti má niekoľko hlavných príčin; okrem iných sú to aj nízke výdavky verejného i súkromného sektora na výskum a vývoj. Kým priemerné výdavky krajín EÚ27
tvoria 1,82 % HDP, v SR to je len 0,48 % HDP, pričom verejné prostriedky predstavujú 55
% z celkových výdavkov na vedu a výskum.
Tento stav významne ovplyvnili aj slabá výskumná základňa, nedostatok veľkých
podnikov, ktoré do výskumu investujú, neefektívna podpora zo strany verejného sektora, nízka motivácia výskumných pracovníkov. Problémom zostáva i pretrvávajúca slabá
úroveň účinnej spolupráce vedeckovýskumného, školského a hospodárskeho potenciálu
v rozvoji a v raste konkurenčnej schopnosti priemyselnej základne, v spojení s tvorbou
konkurencieschopných inovatívnych produktov, technológií a služieb.
V malých otvorených ekonomikách, akou je aj slovenská ekonomika, má domáci
výskum obvykle menší podiel na celkovom rozvoji v porovnaní s väčšími krajinami. Dovážané technológie majú vyšší vplyv na produktivitu ako domáce technológie. Napriek
tejto skutočnosti príklady z niektorých krajín EÚ ukazujú, že pri cieľavedomej podpore
vybraných oblastí výskumu a vývoja možno dosiahnuť aj v malých krajinách celosvetovo
uznávané výsledky.
V období veľkých demografických zmien, znižovania objemov verejných výdavkov a zvyšujúcej sa konkurencieschopnosti závisí budúci ekonomický rast od schopnosti
inovovať výrobky, služby, podnikanie a sociálne procesy a modely. Všestranná podpora
inovácií v rámci jednotlivých krajín a aj na úrovni EÚ ako celku je zároveň najlepším
prostriedkom na úspešné zvládnutie významných spoločenských výziev, akými sú zmena klimatických pomerov, nedostatok energií a zásob nerastných surovín, starnutie populácie. V EÚ sa ešte stále prejavuje zaostávanie v porovnaní s USA a Japonskom.
Európska komisia (EK) identifikovala ako významné dôvody nízkej inovačnej výkonnosti ekonomík členských krajín nasledujúce skutočnosti:
•
nedostatok investícií do vedomostnej základne,
•
nízku úroveň financovania výskumu a vývoja,
•
malé zapojenie podnikov do výskumno-vývojovej činnosti,
•
nedostatok ľudských zdrojov pre výskum a vývoj,
•
slabé prepojenie medzi priemyslom a akademickým sektorom,
•
nízku úroveň komercializácie výstupov výskumu,
•
vysoké náklady na práva duševného vlastníctva,
24
•
pomalú tvorbu noriem,
• neefektívne využívanie verejného obstarávania.
I napriek tomu, že v rámci jednotlivých členských štátov existujú výrazné rozdiely
vo výške, vo formách a v metódach podpory inovácií, je potrebné, aby členské štáty prijali taký prístup k inováciám, v ktorom sú inovácie hlavným cieľom politiky, kde všetky
nástroje, opatrenia a príspevky vedú k podpore inovácií, kde sú politiky EÚ a národné
i regionálne politiky zosúladené a vzájomne sa dopĺňajú, kde sa z najvyššej politickej
úrovne určuje strategický program. Súčasne sa pravidelne monitorujú pokroky a riešia
sa časové sklzy.
2. Výkonnosť členských štátov Európskej únie v oblasti inovácií
Svetová ekonomika stále zápasí s dôsledkami finančnej krízy. V ekonomikách jednotlivých štátov dochádza k poklesu tempa rastu HDP, k rastu nezamestnanosti, prehlbovaniu deficitov verejných financií. Toto nepriaznivé obdobie je však súčasne výzvou
pre nové zmeny v štruktúre a v mechanizme fungovania ekonomík jednotlivých štátov.
Napriek tomu, že finančná kríza je svojimi dôsledkami hospodársky bolestivá, je príležitosťou pre uskutočnenie reforiem a výraznejšie financovanie investícií do výskumu
a vývoja a inovácií. Prostriedky, ktoré sa vynaložia na podporu vedy, výskumu a inovácií,
musia sledovať dlhodobé ciele, medzi ktorými by nemala chýbať vízia tvorby ľudských
zdrojov, rastu produktivity a odpovedí na environmentálne výzvy.
EK predstavila v októbri 2010 hlavnú iniciatívu stratégie Európa 2020 „Inovácia
v EÚ“. Stanovuje sa ňou jasný, integrovaný a strategický prístup k inováciám. Dôležitosť
podpory inovácií narastá v čase fiškálnych obmedzení. Členské krajiny EÚ potrebujú aj
naďalej investovať do vzdelávania, do výskumu a do vývoja, do inovácií a do informačných a komunikačných technológií (IKT). Takéto investície by tam, kde je to možné,
nemali byť len chránené pred rozpočtovými škrtmi, ale mali by sa zvyšovať. Navyše,
európske a vnútroštátne systémy výskumu a inovácií si vyžadujú lepšie vzájomné prepojenie a skvalitnenie ich fungovania.
Účinnosť inovačnej politiky úzko súvisí s modernizáciou vzdelávacích systémov na
všetkých úrovniach. Excelentnosť by mala byť tým princípom, ktorým sa budú členské krajiny riadiť. Je potrebné zvyšovať počet kvalitných vzdelávacích inštitúcií, zvyšovať
úroveň zručnosti študentov. Významným predpokladom účinnej inovačnej politiky je
efektívna spolupráca výskumných pracovníkov a tvorcov inovácií v rámci EÚ. Európsky
výskumný priestor by mal umožňovať skutočne voľný pohyb poznatkov. Využitím nástrojov Európskej investičnej banky (ECB) by bolo vhodné zjednodušiť prístup k programom EÚ. Je potrebné zvýrazniť ich „pákový účinok“ na investície do súkromného sektora. Veľmi potrebné je urýchlenie čerpanie príspevkov z rámcového programu na podporu rýchlo rastúcich malých a stredných podnikov (MSP). Európsky fond regionálneho
rozvoja by sa mal plne využiť na vytvorenie výskumných a inovatívnych kapacít v celej
Európe založených na inteligentných stratégiách špecializácie v regiónoch.
25
Existujúcou bariérou je nízka úroveň spolupráce medzi vedeckým a podnikateľským
sektorom. Nevyhnutným sa javí potreba odstrániť prekážky brániace spolupráci a zavedenie účinných stimulov podporujúcich spoluprácu. Je dôležité, aby boli odstránené
bariéry, ktoré bránia podnikateľom realizovať inováciu. Okamžitým krokom by malo byť
dosiahnutie dohody o patentoch EÚ ešte do konca tohto roka.
V rámci tejto iniciatívy EÚ sa predpokladá založenie európskych partnerstiev v oblasti inovácií v snahe urýchliť výskum, vývoj a uvádzanie inovácií na trh tak, aby bolo
možné riešiť hlavné spoločenské výzvy, podeliť sa o poznatky a zdroje a naštartovať konkurencieschopnosť priemyslu EÚ. „Inovácia v EÚ“ upriamuje pozornosť na sociálnu
inováciu, na lepšie pochopenie inovatívnosti vo verejnom sektore.
Naplnením úloh stanovených v tejto iniciatíve sa predpokladá, že by sa dosiahnutím
cieľa 3 % HDP EÚ na výskum a vývoj do roku 2020 mohli vytvoriť viac ako tri milióny
pracovných miest a mohol by sa zvýšiť ročný HDP o takmer 800 miliárd eur do roku
2051.
Maastrichtské centrum ekonomického a sociálneho výskumu a odbornej prípravy
pre inováciu a technológiu pri Univerzite Spojených národov vypracovalo a prvýkrát
publikovalo prehľad výsledkov iniciatívy „Inovácia v EÚ“ (Innovation Union Scoreboard, IUS). [3]. Nový nástroj vychádza z predchádzajúceho Európskeho prehľadu výsledkov inovácie (European Innovation Scoreboard, EIS). Jeho úlohou je monitorovať plnenie hlavnej iniciatívy stratégie Európa 2020, pomáhať komparatívnym hodnotením
inovačnej výkonnosti členským štátom EÚ27 identifikovať relatívne silné a slabé stránky
ich výskumných a inovačných systémov.
Pôvodný zoznam 29 ukazovateľov Európskeho prehľadu výsledkov inovácie 2009
bol nahradený novým zoznamom 25 ukazovateľov, ktorý lepšie odráža výkonnosť vnútroštátnych výskumných a inovačných systémov. IUS prevzal 19 ukazovateľov z EIS,
z toho sa 12 ukazovateľov nezmenilo, 2 ukazovatele sa zlúčili a pri 5-ich ukazovateľoch
boli použité širšie alebo užšie definície, resp. rozdielne menovatele čiastočne zmenených.
Okrem toho bolo využitých aj 7 nových ukazovateľov.
Aj keď niektoré z ukazovateľov IUS (napríklad verejné výdavky na výskum a vývoj)
možno ľahšie ovplyvniť opatreniami v oblasti politiky ako iné (napríklad MSP inovujúce
vnútri podniku), celkovým zámerom Európskeho prehľadu výsledkov inovácie 2009 je
poskytnúť informácie na účely diskusií o politikách na vnútroštátnej úrovni a na úrovni
EÚ, a to sledovaním pokroku v inovačnej výkonnosti v EÚ a mimo nej z hľadiska času.
26
O b r á z o k 1
Výkonnosť členských štátov Európskej únie v oblasti inovácie
0.800
0.700
0.600
0.500
0.400
0.300
0.200
0.100
0.000
LV BG LT RO SK PL HU MT GR ES CZ IT PT EE SI CY EU FR LU IE NL AT BE UK DE FI DK SE
SLABÍ INOVÁTORI
MIERNI INOVÁTORI
NASLEDUJÚCI INOVÁTORI
VEDÚCI INOVÁTORI
Prameň: Správa o plnení opatrení Inovačnej stratégie SR a Inovačnej politiky SR za rok
2010 a prvý štvrťrok 2011.
Priemernú výkonnosť meria zložený ukazovateľ využívajúci údaje 24 ukazovateľov,
a to od 0 za najnižšiu možnú výkonnosť po 1 za najvyššiu možnú výkonnosť. Ukazovatele sa členia do 7 skupín, a to na ľudské zdroje, na financie a na podporu, na investície
spoločností, na väzby a podnikanie, na duševné aktíva, na inovátorov a na výstupy.
Členské štáty EÚ sú na základe svojej priemernej výkonnosti v oblasti inovácie dosiahnutej podľa všetkých 24 ukazovateľov zaradené do štyroch výkonnostných skupín.
Uvádzame ich nižšie.
•
Vedúci inovátori: Dánsko, Fínsko, Nemecko a Švédsko. Výkonnosť vedúcich
inovátorov je najmenej o 20 % vyššia ako výkonnosť EÚ27.
•
Nasledujúci inovátori: Rakúsko, Belgicko, Cyprus, Estónsko, Francúzsko, Írsko,
Luxembursko, Holandsko, Slovinsko a Veľká Británia. Výkonnosť nasledujúcich
inovátorov je o menej ako 20 % vyššia, ale o menej ako 10 % nižšia ako výkonnosť EÚ27.
•
Mierni inovátori: ČR, Grécko, Maďarsko, Taliansko, Malta, Poľsko, Portugalsko,
SR a Španielsko. Výkonnosť miernych inovátorov je o viac ako 10 %, ale o menej
ako 50 % nižšia ako výkonnosť EÚ27.
•
Slabí inovátori: Bulharsko, Lotyšsko, Litva, Rumunsko. Výkonnosť týchto krajín
je hlboko pod úrovňou EÚ27. Výkonnosť slabých inovátorov je o viac ako 50 %
nižšia ako výkonnosť EÚ27.
27
Ku krajinám s najrýchlejším rastom, ktorých priemerná ročná miera rastu je vyššia
ako 5 %, patria Bulharsko, Estónsko, Malta, Rumunsko, Portugalsko a Slovinsko. Kým
mierni a slabí inovátori sa jednoznačne približujú k vyššej úrovni výkonnosti vedúcich
aj nasledujúcich inovátorov, nedochádza k zbližovaniu rôznych členských štátov v týchto dvoch nižších výkonnostných skupinách. K zbližovaniu členských štátov dochádza
v skupine vedúcich inovátorov a najmä v skupine nasledujúcich inovátorov. Zdá sa preto,
že zbližovanie jednotlivých skupín je výraznejšie ako zbližovanie vnútri skupín krajín.
Krajiny na čele rebríčka podľa zloženého ukazovateľa inovácií majú spoločných
mnoho silných stránok vo svojich vnútroštátnych výskumných a v inovačných systémoch. Aj keď neexistuje iba jedna cesta na dosiahnutie špičkovej inovačnej výkonnosti,
väčšina vedúcich inovátorov dosahuje veľmi dobré výsledky pri výdavkoch podnikov na
výskum a vývoj a pri ďalších ukazovateľoch inovácií týkajúcich sa činností spoločností.
Všetci vedúci inovátori dosiahli lepšie ako priemerné výsledky v ukazovateli spoločné publikácie verejného a súkromného sektora na milión obyvateľov, čo poukazuje
na dobré prepojenie medzi vedeckou základňou a podnikmi. Všetci špičkoví európski
inovátori vynikajú aj v komercializácii svojich technologických znalostí, čo dokazuje ich
dobrá výkonnosť pri ukazovateli príjmy z licencií a patentov zo zahraničia. Celková dobrá výkonnosť vedúcich inovátorov ďalej odráža vyvážený vnútroštátny výskumný a inovačný systém. Aj keď má každá krajina svoje špecifiká, politické opatrenia by mali predstavovať nielen úsilie o riešenie relatívne slabých stránok vnútroštátnych výskumných
a inovačných systémov, ale aj o dosiahnutie vyrovnanejšej výkonnosti vo všetkých kategóriách ukazovateľov.
SR je jedným z miernych inovátorov s výkonnosťou nižšou ako je priemer. Relatívne silné stránky sú v ľudských zdrojoch a vo výstupoch. Relatívne slabé stránky sú
v otvorených, excelentných a v atraktívnych výskumných systémoch, vo financiách
a v ich podpore, v investíciách spoločností, vo väzbách a v podnikaní, v duševných aktívach a v inovátoroch. Vysoký rast sa dosiahol v prípade spoločných publikácií verejného
a súkromného sektora, obchodných značiek Spoločenstva a dizajnov Spoločenstva. Výrazný pokles bol zaznamenaný v prípade doktorandov z krajín mimo EÚ a výdavkov na
inovácie, ktoré sa netýkajú výskumu a vývoja. Rast výkonnosti v ľudských zdrojoch, vo
väzbách a v podnikaní a v duševných aktívach je nadpriemerný. V ostatných kategóriách
je nižší ako priemer.
Záver
Vedomosti, intelektuálny kapitál sa stávajú dôležitým aktívom až vtedy, ak sa užitočne využívajú. Predpokladom využitia vedomostí v záujme dosahovania priaznivých ekonomických výsledkov je vytvorenie proinovačnej atmosféry. Inovácie, cieľom ktorých je
zabezpečiť konkurencieschopnosť a hospodársky rast v podmienkach SR, si nevyhnutne
vyžadujú štátnu pomoc a podporu tak, ako je to v ostatných priemyselne vyspelých krajinách, pri rešpektovaní zodpovedajúcich pravidiel EÚ v oblasti štátnej pomoci pre inovácie, pri súčasnom rešpektovaní finančných možností štátneho rozpočtu.
28
Literatúra
[1] ČEPELOVÁ, A.: Verejná správa a spoločnosť založená na vedomostiach. Košice:
UPJŠ, 2010. s. 112. ISBN 978-80-7097-842-9.
[2] HEČKOVÁ, J.: Identifikácia zdrojov konkurenčných výhod slovenskej ekonomiky
v spoločnom európskom priestore. Prešov: FM PU v Prešove, 2010. s. 62. ISBN 97880-555-0248-9.
[3] Správa o plnení opatrení Inovačnej stratégie SR a Inovačnej politiky SR za rok 2010
a prvý štvrťrok 2011.
[4] Prehľad výkonnosti iniciatívy Inovácia v EÚ v oblasti výskumu a inovácie. Dostupné na internete: www.proinno-europe.eu/metrics.
Kontakt
prof. Ing. Viktória Bobáková, CSc.
Fakulta verejnej správy
Univerzita P. J. Šafárika v Košiciach
Popradská 66
040 01 Košice
E-mail: [email protected]
29
Možnosti uplatnenia práce na diaľku
RNDr. Mária Brezániová, PhD.
Abstrakt
Príspevok vysvetľuje a poukazuje na nové možnosti práce a na jej uplatnenie v organizácii. V príspevku sú opísané základné pojmy a prvky práce na diaľku. Poukazujú na
výhody, ktoré tento spôsob práce prináša, a na možnosti využitia a prínosu pre zamestnancov a aj pre zamestnávateľov.
Kľúčové slová: telework, telecentrum, informačné technológie, zamestnanec, zamestnávateľ
Possibility application telework
Abstract
The article explains and refers to new possibility of work and its use in a company.
There are described basic components of the telework. It also refers to how important is to
provide this methods of work and what benefits provides for the employees and employers.
Keywords: telework, telecenter, informations technology, employee, employer
Úvod
Vplyvom prudkého rozvoja informačných technológií vznikajú nové možnosti podnikania a jeho podpory. Obchod pomocou internetu, internetbankingu, vzdelávania či
telekonferencie sa stáva súčasťou každodenného života. Technologický vývoj speje k sieťovému prepájaniu vzdialených pracovísk. Rôzne dáta, informácie, ba aj videá sa prenášajú pomocou rýchlych prenosových pripojení, pričom neodmysliteľnou súčasťou je
obrazovka, ktorá je nevyhnutná najmä pri administratívnych prácach.
Takýto nastupujúci trend má vplyv aj na možnosti formy práce, pričom určujúcim
faktorom úspechu aj v najmodernejšej dobe zostáva vždy ľudský faktor, teda človek ako
pracovný potenciál pre tvorbu hodnôt. Práve ľudia, ich motivácia, poznatky, zručnosti,
schopnosti, tvorivosť a flexibilita, sa stávajú tým najdôležitejším strategickým zdrojom
úspešného fungovania podniku. [1].
1. Telework, práca na diaľku
Práca, ktorá sa vykonáva na pracovisku a pre ktorú je potrebný hlavne počítač, sa
môže principiálne vykonávať aj doma, pri zákazníkovi alebo pomocou notebooku kdekoľvek na ceste. Tieto formy práce, ktoré nie sú viazané na jedno miesto, sa označujú ako
telework. Je to teda práca na diaľku. Predpokladom vykonávania tejto práce je počítač
s pripojením na sieť, ktorá umožňuje rýchlodátový prenos. Prácu budúcnosti už do svojej organizačnej hierarchie zahŕňajú aj niektoré spoločnosti.
30
Telework je forma organizácie a/alebo realizácia práce pomocou použitia informačných technológií (IT) v zmysle dohody pracovného pomeru, ktorý umožňuje, že práca
môže byť vykonávaná priamo z miesta bydliska zamestnanca, ale aj mimo neho, a to
regulárnym spôsobom. [4].
Je to iný spôsob organizovania práce, ktorá sa však dotýka všetkých typov prác, či už
ide o sedavý alebo aj o mobilný typ práce. Tento nový spôsob ponúka množstvo výhod.
Výhody sa odrazia v pohľade ekonomickom, sociálnom, v environmentálnom a aj v spoločenskom.
Telework, práca na diaľku, je spôsob flexibilnej práce, pričom zamestnanci si môžu
vybrať či budú pracovať na plný úväzok, alebo len niekoľko dni v týždni alebo iba podľa
potrieb. Väčšina pracujúcich na diaľku môže prácu vykonávať priamo zo svojho bydliska, alebo túto prácu možno vykonávať z tzv. z telecentra, ktoré je čo najbližšie bydlisku
pracujúceho. Miesto práce si pracujúci vyberá podľa svojich potrieb a prianí.
1.1 Príklad súčasného stavu pracujúcich vo Francúzsku
47 minút: predstavuje priemerný čas pre príchod na miesto svojho pracoviska zo
svojho bydliska
47 km: je priemerná vzdialenosť, ktorú je potrebné prejsť do svojej práce z vidieka
140: je číslo, ktoré udáva koľkokrát je pracovník vyrušený počas dňa (približne každé 3 minúty)
10 000 eur: sú náklady pre podnik ročne na zamestnanca, ktoré predstavujú náklady
na pracovisko. [4].
Pravidelné každodenné dochádzanie na miesto svojej práce predstavujú teda skutočné ekonomické náklady. Ide však aj o reálne vplyvy a účinky na človeka, ktorými je:
•
únava
•
stres
•
znižovanie produktivity práce ako aj motivácie,
ďalej o účinky a vplyvy na spoločnosť, ktorými sú:
•
náklady na infraštruktúru
•
respiračné choroby
•
saturácia prostriedkov dopravy a účinky a vplyvy na environment, t. j.:
– emisie CO2
– znečistenie ovzdušia.
31
Riešením je teda telework, práca na diaľku.
Telework umožní tieto nežiaduce vplyvy premeniť na profit zamestnancov, podniku a aj celej spoločnosti. Skutočným riešením a eliminovaním opísaných negatívnych
vplyvov je pracovať už aj ináč, čo vôbec nie je nič nové pre principiálne krajiny OECD,
zvlášť škandinávske, či anglosaské. Tento spôsob práce uplatňujú už viac ako 10 rokov,
ale napríklad Francúzsko je v tomto smere zatiaľ ešte dosť pozadu.
Prechod na spôsob práce na diaľku, teda telework, je príležitosťou pre uskutočnenie
zmien v organizačných modeloch, aj pre prijatie zmien manažérskych praktík, a to takých, ktoré vedú k novým spôsobom riadenia, ktoré bude viac rešpektovať ľudský potenciál. Takýto pohľad a nové spôsoby riadenia prinesú dlhodobú účinnosť a úspech. Tieto
procesy spôsobia a ovplyvnia nižšie uvedené faktory.
•
Lepšia kvalita života pre zamestnancov
V dnešnej dobe hlavne mladá generácia rieši principiálnu otázku: „Práca či rodina?" Práve tieto nové spôsoby práce by mohli pomôcť vyriešiť túto dilemu.
Telework môže vylepšiť kvalitu života a prácu zamestnancov, a to aj tým, že:
-
eliminuje stres; menšie využívanie dopravy a otvorené priestory výrazne
znižujú stres zamestnancov, znižuje sa tiež znepokojenie a zodpovednosť
zo straty výkonu. Telework umožní zamestnancom jeden alebo dva dni
v týždni vyhnúť sa hlučnému prostrediu, otvoreným priestorom a častým
dopravným saturáciám;
-
rozvíja vlastnú autonómiu zavádzaním riadenia podľa cieľov. Takéto riadenie nabáda zamestnancov viac sa zapájať do projektov podniku. Absencia
hierarchického tlaku a permanentné rušenie umožnia zamestnancovi lepšie sa sústrediť, čím sa dosiahne zvýšenie jeho pracovnej účinnosti;
-
redukcia času stráveného dopravou umožní pracovníkom stráviť viac času
so svojou rodinou, a tiež môže pomôcť rozvíjať vlastnú osobnosť;
-
ponúka flexibilitu v organizácii pracovného času. Takáto flexibilita napomáha zlepšenie osobných podmienok, ale aj profesionálnych podmienok,
napríklad aj tým, že umožní si zorganizovať svoj pracovný čas práve vďaka
práci na diaľku.
Telework, práca na diaľku, dáva možnosti na to, aby sa dosiahla skutočná rovnováha medzi osobným a profesijným životom. Tento faktor v dnešnej dobe je
veľmi dôležitý, zvlášť u mladých pracovníkov, ktorí sa nachádzajú v turbulentnom trhovom prostredí a zostáva im málo času aj na to, aby si zakladali rodiny
a mali na ne aj čas.
32
•
Vyšší výkon pre zamestnávateľa
Práca na diaľku ponúka skutočný nárast produktivity, a to v rozmedzí 10%50%, v závislosti od typu podniku, oblastí aktivity a spôsobu aplikácie. Skúsenosti zo zahraničia ukazujú, že umožnenie práce na diaľku zvýšilo motiváciu
zamestnancov, ktorí sú vlastne zodpovední za realizáciu dosiahnutia svojich
cieľov. Flexibilita pracovného času im umožňuje vybrať si práve taký čas, ktorý
im umožní podať čo najvyšší výkon. Súčasným prínosom pre podnik je aj to,
že sa podstatne zníži absencia v práci. Podnik, ktorý využíva možnosť práce na
diaľku, zvýši si v priemere svoju produktivitu o 10% až 30%. [4].
•
Prínos pre spoločnosť
Prínosy sú nielen pre zamestnancov či zamestnávateľov, ale práca na diaľku prináša určité výhody aj pre lepšiu kvalitu života vo všeobecnosti. Prináša dôležité
prvky, ktoré môžu byť zúročené v budúcom desaťročí socioekonomickým environmentom. Medzi takéto základné prvky patria napríklad:
-
pomáhať redukcii emisií plynov do ovzdušia takým jednoduchým faktorom, ako je napríklad zníženie, resp. vylúčenie dopravy kvôli dochádzaniu
za prácou. So zníženým využívaním automobilov triedy M1 a N1 za účelom
dochádzania za prácou dôjde k zníženiu objemu odpadov, ktoré vznikajú
z vozidiel týchto tried na konci ich životného cyklu. Európska smernica
č.53/2000/ES o vozidlách na konci životného cyklu uvádza, že tieto na konci životného cyklu v EÚ vyprodukujú každoročne 8 až 9 miliónov ton odpadu, ktorý je potrebné spracovať. EÚ presadzuje princíp prevencie tvorby
odpadu pred jeho skládkovaním [3];
-
redukovať nemobilné rozhrania;
-
redukovať vplyvy na zdravie znížením znečistenia urbanistických centier;
-
môže tiež zmierňovať demografické rozdiely medzi mestom a vidiekom.
Práca na diaľku rozširuje pracovný trh, pretože umožňuje prístup k práci aj hendikepovaným občanom, pre ktorých dochádzanie do práce by bolo obrovskou
prekážkou. Práca na diaľku sa bude chápať ako intelektuálna práca znalostnej
spoločnosti a ekonómie, ktorá rozvíja svoj ľudský kapitál a potenciál pomocou
nástrojov znalostného manažmentu. Znalostný manažment je metóda na dosiahnutie podnikových cieľov prostredníctvom zberu, tvorby, syntézy a zdieľania informácií, názorov, pohľadov, úvah, myšlienok a skúseností. [2, s. 112]. To
znamená, že je potrebné uprednostňovať riadenie podľa cieľov a dôraz klásť na
dôveru a obojstranný dialóg medzi zamestnancom a zamestnávateľom. Práca
na diaľku prináša skutočné zaangažovanie sa do cieľov podniku, čo prinesie dlhodobý úžitok.
33
2. Telecentrá
Telecentrá sa môžu chápať ako majetkové zdroje, ktoré sa skladajú z kancelárií vybavenými vhodnými IT tak, aby mohli byť k dispozícii pre všetkých tých, ktorí chcú alebo
už pracujú na diaľku. V súčasnosti už existuje viacero foriem takýchto spoločností, vytvorených podľa platných právnych noriem. Môžu byť štátne a aj súkromné, v závislostí
od potrieb. [5]. To môže slúžiť ako nástroj pre plánovanie prímestských a vidieckych zón
a služieb s tým spojených, a to v dôsledku potreby riešenia dopravy vo veľkých metropolách.
2.1 Užívatelia telecentra
Užívateľmi telecentra môžu byť zamestnanci podniku alebo administratívnych ustanovizní, ktorí vykonávajú svoje pracovné úlohy na diaľku, pričom zostávajú v neustálom
spojení so svojimi organizáciami. Samozrejme, užívateľmi môžu byť aj nezávislí pracujúci
(podnikatelia), či tí, ktorí vykonávajú slobodné profesie. Aj začínajúci podnikatelia môžu
profitovať z týchto flexibilných podnikov, a to pri zabezpečení rozvoja svojej firmy.
2.2 Výhody pre zamestnancov pracujúcich na diaľku
Telecentrá poskytujú pracujúcim všetky výhody, ktoré práca na diaľku umožňuje.
Je to napríklad:
•
redukcia času na dochádzku
•
zníženie stresu
•
priblíženie sa k miestu, kde sa žije a pracuje a pod.
Súčasne sa kompenzujú niektoré nevýhody, ktoré sa objavujú pri práci na diaľku
priamo zo svojho domova. Telecentrá umožňujú pracujúcim na diaľku dať svojej práci
väčšiu profesionalitu, pomáhajú odstraňovať pocit izolácie, ktorý sa môže vyskytnúť pri
práci priamo z domova, a tiež napomáhajú stierať hranice medzi životom profesionálnym a životom súkromným.
2.3 Výhody pre zamestnávateľov
Telecentrá umožňujú zamestnávateľom ponúknuť optimálne podmienky pre ich
zamestnancov pracujúcich na diaľku. Pomáhajú limitovať problémy, ktoré sa môžu vyskytnúť pri práci z domu, napríklad, ak sa pracovník až príliš zaoberá svojím domácim
prostredím. Medzi ďalšie výhody patrí aj to, že existuje:
•
lepšie riadenie pracovného času,
•
zabezpečenie nepretržitého napájania,
•
vyššia kapacita pripojenia k internetu.
34
2.4 Výhody pre dané územie
Výhody vybudovania telecentra sú veľmi rozdielne. V značnej miere to závisí aj od
situovania telecentra. Je rozdiel, či takéto telecentrum je umiestnené na vidieku, alebo
v nejakej prímestskej časti. Celkovo možno označiť telecentrum za nástroj, ktorý umožňuje dynamizovať dané teritórium, a to napríklad aj zvýšením ekonomickej atraktivity
daného územia, rôznorodosťou profesií, rozvojom obchodu, ktorý nabáda k vytváraniu
ďalších podnikov.
Telecentrum predstavuje tiež službu, ktorá je určená a ktorá smeruje k obyvateľom
(zníženie času na dopravu, prístup k vysokorýchlostnému prenosu dát). V konečnom
dôsledku telecentrum je dnes nutnou podmienkou pre to, aby sa dané teritórium stalo
moderným regiónom, s dlhodobými podmienkami pre jeho rozvoj.
V dnešnej dobe sa pod pojmom rozvoj rozumie aj to, že ide o prostredie, ktoré je
nielen priemyselne vyspelé, ale je to aj prostredie, v ktorom sa dbá na znižovanie emisií
CO2 práve jeho užívateľmi.
3. Práca na diaľku v zahraničí
Vo svetovom hodnotení je práca na diaľku najviac rozšírená v USA. Z európskych
krajín lídrom v tomto spôsobe práce sú škandinávske krajiny.
V USA zaviedli ako experiment týždeň práce na diaľku, ktorý priniesol prekvapujúco
pozitívne výsledky. Na tomto experimente sa zúčastnilo 39 694 inštitúcií a súkromných
osôb. Vyhlásili národný týždeň práce na diaľku, a to „Telework Week“. Tento experiment
bol pokračovaním predchádzajúcej aktivity, tzv. Národného dňa telepráce v roku 2009
a podpísania dokumentu Telework Enhancement Act samotným prezidentom USA B.
Obamom v decembri 2010. [6].
Cieľom tohto projektu, ktorý bol podporovaný aj firmou Cisco, bolo upozorniť a pritiahnuť pozornosť širokej populácie, aj za podpory obchodných komôr, na nové možné
spôsoby práce, ďalej povzbudiť manažérov a ich pracovníkov k tomu, aby skúsili prácu
na diaľku počas určitého časového obdobia, a aby si uvedomili, že možno pracovať aj
takto. Navyše tu existuje možnosť, aby si podniky v spolupráci otestovali veľkosť svojich
sietí a ich nástrojov a eventuálne ich zdokonalili.
Zamestnanci z verejných inštitúcií si mohli vybrať, či sa tohto týždňa zúčastnia alebo
nie. Mnohé organizácie však takúto možnosť privítali a využili. Na projekte sa zúčastnili aj také veľké a známe firmy, ako sú napr. NASA, US Army či American Air Force.
Výsledky projektu boli zdokumentované, a ukázalo sa, že nové spôsoby práce priniesli
ohromujúce čísla. Približne 40 000 zúčastnených ušetrilo tisíce dolárov a tony CO2. Aj to
je jeden z možných príkladov, ktorý by mohol povzbudiť všetky krajiny k tomu, aby sa
zamýšľali nad možnosťami práce na diaľku.
35
Záver
V našich podmienkach práca na diaľku by mohla byť vhodným riešením pre oblasti
s vysokou mierou nezamestnanosti. Nutnou, ale však nepostačujúcou podmienkou by
mala byť dobrá jazyková vybavenosť uchádzačov o zamestnanie. Rovnako je na to potrebné dobré vybavenie IT. Tento predpoklad by umožnil záujemcom o prácu na diaľku
pracovať pre zahraničné firmy, ktoré sú väčšinou lokalizované v hlavnom meste a v jeho
blízkom okolí. Takáto forma práce by vylepšila podmienky života v spomínaných regiónoch, odbúralo by sa týždenné dochádzanie do práce vzdialenej stovky kilometrov od
bydliska pracovníkov a od ich rodín.
Pozorovania a štúdie zo zahraničia, kde takáto forma práce je už samozrejmosťou,
ukazujú, že telework prináša veľa pozitív. Preto by sme sa mali učiť práve od tých, ktorí majú s prácou na diaľku niekoľkoročné skúsenosti. Regióny by sa mali v budúcnosti
zamýšľať aj nad tým, že budovanie telecentier je dobrou investíciou do budúcnosti, pre
adekvátny vývoj a rozvoj populácie práve v nich. Mohlo by to byť aj prioritou pri plánovaní, pretože región vždy tvoria hlavne ľudia a zlepšením kvality života populácie sa
zlepší aj celkový imidž a možnosti rozvoja daného regiónu.
Poznámka: Príspevok je výstupom z projektu VEGA č. 1/0067/11 „Dynamika a obsah
rozhodovacích procesov v motivovaní ľudského potenciálu“.
Literatúra
[1] BLAŠKOVÁ, M.: Riadenie a rozvoj ľudského potenciálu. Žilina: Edis, 2003. s. 11.
ISBN 80-8070-034-6.
[2] HRUBIZNA, M.: Znalosti a ich úloha v podnikovom manažmente. Žilina: Edis,
2009. s. 112. ISBN 978-80-554-0063-1.
[3] IVÁNKOVÁ, K.: Príspevok k aktuálnej problematike riešenia likvidácie starých vozidiel. In: Zborník prednášok z konferencie „Bezpečnosť v cestnej doprave“. Vysoké
Tatry, 31. mája - 1. júna 2007. Žilina: Wettrans, 2007. ISBN 978-80-85418-64-4.
(CD-ROM).
[4] Dostupné na internete: http://www.telecentres.fr/le-teletravail/.
[5] Dostupné na internete: http://www.telecentres.fr/les-telecentres/.
[6] Dostupné na internete: http://www.telecentres.fr/a-letranger/.
36
Kontakt
RNDr. Mária Brezániová, PhD.
Katedra manažmentu
Vysoká škole ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
37
Postavenie a právomoci štátnych úradov (magistratúr)
v období Rímskej republiky (510 pred n. l. – 27 pred n .l.)
JCDr. PaedDr. Róbert Brtko, CSc.
Abstrakt
Systém ústredných štátnych orgánov v období republiky tvorili ľudové zhromaždenia, senát a magistráti. Príspevok po úvodných historicko-právnych poznámkach týkajúcich sa obdobia Rímskej republiky predstavuje, klasifikuje a analyzuje postavenie
a právomoci jednotlivých magistratúr, t.j. republikánskych štátnych úradov, ktoré boli
nositeľmi výkonnej moci. Najvýznamnejšími magistratúrami boli konzulát, pretúra,
cenzúra, plebejský tribún a diktátor.
Kľúčové slová: Rímska republika, konzul, prétor, diktátor, cenzor, edil, tribún
The position and powers of public authorities (magistracies)
in the period of the Roman Republic (510 BC – 27 BC)
Abstract
The system of central public authorities in the period of the Roman Republic consisted
of assemblies of the people of Rome, Senate and magistrates. The paper after introductory
historical and legal notes relating to the period of the Roman Republic introduces, classifies
and analyzes the position and powers of individual magistracies, i.e. republican public authorities, which were the representatives of executive power. The most important magistracies were consulship, praetorship, censorship, plebeian tribune and dictator.
Keywords: Roman Republic, consul, praetor, dictator, censor, aedile, tribune
Úvod
V období Rímskej republiky (510 – 27 pred n. l.) sa obec Rím stala mestským štátom, ktorý postupne expandoval do podoby svetovej ríše. Rimania najskôr ovládli obce
a mestečká na území strednej Itálie (Latium), neskôr posunuli svoje hranice na sever
k rieke Pád a v roku 265 pred n. l. už dobyli celú južnú Itáliu, ktorú dovtedy ovládali
Gréci. Po ovládnutí Itálie došlo k trom púnskym vojnám (od roku 264 – 146 pred n. l.),
v ktorých Rimania zničili Kartágo a zmocnili sa rozsiahlych území, z ktorých vytvorili
provincie. Prvými provinciami boli Sicília (rok 241), Korzika a Sardínia (rok 237). Neskôr pribudli Afrika (rok 146), Hispánia, Asia (rok 133), Galia Narbonensis (rok 121),
Kréta a Cyréna (rok 66), Sýria (rok 64), Cyprus (rok 58), Galia Comata (rok 51, dnešné
Francúzsko, západné Švajčiarsko, Belgicko), Egypt (rok 30), Bitýnia a Pontus (rok 64).
Uvedená expanzia bola dôsledkom toho, že Rimania boli preniknutí zdravým životným realizmom, z ktorého vyplývala orientačná pružnosť, zmysel pre líniu strednej
38
cesty a pre kompromis medzi vlastnými a cudzími záujmami, medzi starým a novým,
medzi tradíciou a aktuálnymi potrebami. S týmito vlastnosťami sa spájala silná roľnícka
vôľa, ochota k tvrdej práci a zmysel pre poriadok a organizáciu. Je pochopiteľné, že národ
nadaný takýmito vlastnosťami bol schopný vybudovať nielen svetové impérium, ale aj
nadčasové, dokonalosťou preniknuté rímske právo, ktoré recipovali rozličné národy. Na
rozdiel od Grékov Rimania právo a štát nechápali v metafyzickom zmysle, pretože ich
silne vyvinutý zmysel pre skutočnosť a konkrétne fakty ich odvracali od filozofických
špekulácií a od abstraktného myslenia.
Vývojom Ríma z mestského štátu na veľkú svetovú ríšu sa rozšírilo hospodárske
územie, zväčšil sa hospodársky styk a kontakt medzi Rimanmi a ostatným obyvateľstvom
ríše. Následkom tejto expanzie dochádzalo k úpadku drobného roľníctva, namiesto ktorého nastupovali veľkostatkári, ktorí prostredníctvom otrokov (ako lacnej pracovnej sily)
hospodárili na rozsiahlych plochách, pestovali úžitkové rastliny, chovali dobytok a rozvinuli manufaktúrnu výrobu, napr. textílií, kovového, či keramického tovaru.
Expanzia Ríma otvorila aj problematiku územného členenia i spravovania Rímskej
ríše (t.j. Itálie a provincií). Je prirodzené, že Itália prejavovala tendenciu udržať si privilegované postavenie oproti provinciám. Prednostné postavenie Itálie spočívalo najmä
v tom, že všetci jej obyvatelia boli už rímskymi občanmi, že italská pôda (solum italicum) bola oslobodená od pozemkovej dane (tributum soli), že rôzne druhy mestskej
organizácie (napr. municípiá a kolónie) mali silne zjednotený správny režim so širokou
samosprávou a že italské obyvateľstvo bolo postupne oslobodzované od vojenskej služby
v rímskych légiách. Naproti tomu administrácia provincií bola odlišná. Pôda provincií
(ako vojnová korisť) patrila rímskemu štátu. Obyvatelia provincií stratili svoje pôvodné
občianstvo a stali sa poddanými. Za užívanie pôdy platili pozemkovú daň (stipendium,
tributum soli). Právne postavenie provincie určoval vojvodca, ktorý ju dobyl a spolu
s komisiou desiatich senátorov vydal provinčný poriadok (lex provinciae). Administráciu provincií vykonávali spravidla miestodržitelia, a to pod dohľadom senátu.
1. Vznik rímskeho štátu
Podľa rímskej tradície sa obdobie kráľovstva (753 pred n. l. – 510 pred n. l.) skončilo revolučným prevratom, čím Rimania zrušili monarchiu a kráľa nahradili dvoma
na jeden rok volenými úradníkmi (magistratus). Spočiatku mali názov prétori (praetores – od prae – ire: ísť v predu ako vojvodca, vojenský veliteľ), neskôr ich nazývali
konzulmi (consules – od consulere: radiť sa, uzniesť sa). Tento údaj však neprijíma
vedecká literatúra bez výhrad. V súčasnosti sa väčšina právnych romanistov zhoduje
v názore, že prechod k republikánskemu štátnemu zriadeniu bol postupný a pomalý.
Z dostupných prameňov možno dospieť k záveru, že posledný kráľ (Lucius Tarquinius Superbus) bol z Ríma vyhnaný preto, lebo vládol tyransky a pokúšal sa potlačiť
význam ľudových zhromaždení. Preto je pochopiteľné, že právomoci dvoch najvyšších
štátnych úradníkov (magistrátov), ktorí boli zvolení na jeho miesto, mali od počiatku
pevne vymedzené hranice. Konzuli mali vojenské a občianske právomoci, ktoré boli
širšie ako právomoci kráľa (napr. vrchná vojenská moc – imperium militare, admi39
nistratívna moc, rozhodovanie sporov, vykonávanie súdnictva, predkladanie návrhov
zákonov a iné).
Res publica (vec verejná) znamenala res populica, res populi, t.j. vec celého ľudu,
vec všetkých. Táto koncepcia nového štátu sa musí chápať v súvislosti s postupným
zánikom kviritského postavenia (Quirites – najstaršie označenie Rimanov) a so splynutím zámožných plebejov s patricijskou aristokraciou. Ústrednými orgánmi štátnej
moci boli senát, ľudové zhromaždenia a magistratúry.
2. Magistratúry
Magistráti (ako nositelia výkonnej moci) boli volenými úradníkmi Rímskej republiky. Mali rozsiahle právomoci a rozhodujúcim spôsobom sa podieľali na politickom živote krajiny. Rozsah ich oprávnení nebol stanovený zákonom, iba obyčajami. Teoreticky sa
magistrátom mohol stať každý rímsky občan, ale fakticky sa do týchto úradov dostávali
len zámožní Rimania. Výkon magistratúry bol bezplatný, čestný a mnohokrát aj nákladný. Výdavky si totiž musel úradník platiť z vlastných prostriedkov. Úrad republikánskych
magistrátov mal tieto znaky:
a) bezodplatnosť (zastávať úrad bolo vecou cti, a nie zamestnania),
b) voliteľnosť (riadni úradníci boli volení centuriátnymi alebo tribútnymi zhromaždeniami, ale mimoriadni magistráti, napr. diktátor, boli vymenúvaní),
c) dočasnosť (funkčné obdobie všetkých riadnych magistratúr bolo jednoročné;
výnimkou bola cenzúra, ktorej funkčné obdobie trvalo päť rokov),
d) kolegiátnosť (ten istý úrad spravidla zastávali najmenej dve osoby; výnimkou
boli mimoriadne úrady, ktoré boli monokratické; osoby, ktoré zastávali ten istý
úrad sa nazývali kolegami a mohli do svojej činnosti zasahovať intercesiami),
e) zodpovednosť (voči ľudovému zhromaždeniu, ktoré dotyčného magistráta zvolilo; platilo, že vyšší magistráti sa zodpovedali za svoju činnosť až po uplynutí
svojho funkčného obdobia, nižší už počas neho, ale napríklad diktátor, ako menovaný úradník, sa nezodpovedal),
f) inkompatibilita úradov (pokiaľ išlo o riadne magistratúry, tak dotyčný úradník
nemohol súčasne zastávať viac ako jeden úrad),
g) zákaz kumulácie (pre riadne magistratúry platilo, že jedna osoba nemohla zastávať viac úradov),
h) zákaz kontinuácie (t. j. zákaz nepretržitého zastávania toho istého úradu niekoľko funkčných období za sebou),
i) zákaz iretácie (zákaz opätovného zastávania určitého úradu za pomerne krátky
čas; zákaz sa nevzťahoval na mimoriadne magistratúry).
40
Rímski magistráti boli vykonávateľmi zákonov, plebiscitov, prípadne aj uznesení senátu. Z hľadiska právomoci sa delili na vyšších úradníkov (magistratus maiores), ktorými boli konzul, prétor, cenzor, diktátor a na nižších úradníkov (magistratus minores),
ktorými boli kvestor, edil a tzv. dvadsaťšesť mužov. Vyšších úradníkov volili centuriátne
zhromaždenia, nižších tribútske zhromaždenia. Niektorí magistráti mohli byť len z radov patricijov (nazývali sa curules), iní úradníci boli plebejskí. Taktiež sa rozlišovali aj
nasledujúce typy magistrátov:
a) riadni (ordinarii); boli volení pravidelne: konzuli, prétori, cenzori, plebejskí tribúni a plebejskí edilovia, kurulskí edilovia a kvestori,
b) mimoriadni (extraordinarii, extra ordinem creati); boli poverovaní výnimočne:
diktátor, interrex, praefectus urbi, magister equitum, vojenský veliteľ s konzulskou mocou a iní,
c) národní (populi); boli volení patricijmi a tiež aj plebejcami: konzuli, prétori,
cenzori, kurulskí edilovia, kvestori, vojenskí tribúni s konzulskou mocou,
d) plebejskí (plebei); úrad zastávali len plebejci: plebejskí tribúni, plebejskí edilovia,
e) patricijskí (patricii); boli prístupné len patricijom: pôvodne všetky úrady, neskôr len úrad v období interregna (t.j. ak jeden z konzulov zomrel alebo nemohol vykonávať svoj úrad),
f) kurulskí (curules), ktorým ako znak hodnosti patrilo sedadlo (sella curulis):
diktátor, konzul, prétor, cenzor, kurulskí edilovia,
g) nekurulskí (non-curules), ktorým uvedené sedadlo neprislúchalo: plebejskí tribúni a plebejskí edilovia, kvestori a ostatní,
h) „cum imperio“; mali najvyššiu moc (imperium): konzul, prétor, diktátor, vojenský tribún s konzulskou mocou, decemviri a tresviri. Obsahom imperia bolo:
-
najvyššie vojenské velenie, ktoré oprávňovalo magistráta nielen veliť rímskemu a spojeneckým vojskám, ale aj uzavierať predbežné a prechodné dohody s nepriateľom (najmä prímerie), udeľovať vyznamenania a odmeny
vojakom či dôstojníkom. Nositeľovi impéria boli priznané ovácie za víťazstvo vo vojne, triumf a titul imperator;
-
súdna právomoc v trestných veciach; ďalej tzv. dobrovoľná právomoc v občianskych záležitostiach a vybavovanie sporov občanov mimo Ríma;
-
moc nad životom a smrťou občanov (ius vitae ec necis); analogickú moc
mala aj hlava rímskej rodiny (pater familias) nad rodinnými príslušníkmi.
Táto moc bola neskôr obmedzená zákonmi o odvolaní sa proti trestu smrti
k ľudovému zhromaždeniu.
41
i) „cum potestate“; mali nižšiu moc (potestas): cenzor, plebejskí tribúni, kurulskí
a plebejskí edilovia, kvestori a všetci nižší mimoriadni magistráti. Potestas zahŕňala nasledujúce oprávnenia:
-
právo vydávať všeobecne záväzné nariadenia (edicta, ius edicendi), ktoré
sa vzťahovali na oblasť činnosti dotyčného magistráta a platili počas jeho
funkčného obdobia,
-
právo zvolávať zhromaždenia občanov (ius habendi contionem),
-
právo ohlásiť zlé znamenie (ius obnuntiationis), aby sa nekonalo zasadnutie
ľudového zhromaždenia.
Okrem všeobecnej potestas mal každý magistrát aj špeciálnu potestas, ktorá vyplývala z jeho funkcie (napr. censoria potestas).
Magistráti mali aj iné oprávnenia. Napríklad, ak niekto neuposlúchol edikt magistráta alebo voči nemu nezachoval povinnú úctu, magistráti (s výnimkou kvestorov) mali
právo ukladať pokuty (ius multae dictionis) alebo zhabať nejaký predmet (ius pignoris
capionis). Magistráti „cum imperio“ alebo plebejskí tribúni mali právo zadržať osobu
(ius prensionis, ius prendendi praesentem) a uväzniť ju (prendere, tenere, abducere).
Tiež mali právo zvolávať schôdzky všetkých občanov (ius agendi cum populo) alebo právo zvolávať zhromaždenia len plebejcov (ius agendi cum plebe) a týmto zhromaždeniam
predsedať. Ďalším oprávnením magistrátov bolo zvolávať senát a predsedať mu (ius agendi cum patribus). Zaujímavým oprávnením (ktoré mali len patricijskí magistráti) bolo
právo vykonávať veštbu (ius auspicionum), čiže skúmať vôľu bohov; uvedené právo sa
uplatňovalo najmä pred zasadnutiami zhromaždení, pri nástupe do úradu a pred odchodom vojvodcov do vojny alebo provincie. Niektorí magistráti mali právo užívať insígnie
a tiež požívali niektoré privilégiá. Bola to napríklad už spomínaná sella curulis, sprievod
liktorov pre konzulov a prétorov, zlatý prsteň, tunika so širokými pruhmi a zvláštne topánky, tóga s purpurovým lemom, čestné miesta v divadle a iné. Ako pomocné sily boli
magistrátom k dispozícii verejní sluhovia (apparitores), pisári (scribae), liktori (lictores) [17], posli (viatores), vyvolávatelia na dražbách a oznamovatelia verejných vyhlášok
(praecones) a iní.
Podmienky zastávania magistratúr majú viaceré spoločné črty s podmienkami pre
členstvo v senáte. Je to:
a) úplné občianstvo (civitas cum suffragio et iure honorum);
b) ingenuita (de iure iba od kandidáta, de facto aj od jeho rodičov);
c) dolná veková hranica bola zavedená až Villiovým zákonom (lex Villia z roku
180 pred n. l.), ktorý pre dosiahnutie kvestúry predpisoval 27 rokov; Sulla zvýšil
túto vekovú hranicu prostredníctvom zákona lex Cornelia (rok 81 pred n. l.) na
30 rokov;
42
d) magistráti sa nemohli stať infames, t.j. upadnúť do stavu nečestnosti. Podľa
rímskeho práva nečestnosť (infamia) vyplývala priamo z určitých skutočností
(napríklad herectva, kupliarstva, bigamie a pod.), alebo nepriamo, napríklad
z odsúdenia pre zločin alebo z niektorých zmlúv založených na dôvere alebo
z nečestného prepustenia z vojska, z odopretia svedčiť a pod.
Riadne magistratúry sa delili na vyššie (konzulát, pretúra, cenzúra) a nižšie (plebejský tribunát, edilita, kvestúra). Rovnako aj mimoriadne magistratúry sa členili na vyššie
(diktátor, magister equitum, interrex, praefectus urbis, decemviri legibus scribundis, tribuni militum consulari potestate, tresviri reipublicae constituendae) a nižšie (napríklad
rôzne komisie ustanovené ad hoc, nazývajúce sa podľa počtu členov: duoviri, tresviri,
quinqueviri, atď.)
3. Konzulát
Dvaja konzuli (consules, nazývaní do vydania Zákonov dvanástich tabúľ praetores,
iudices) boli najvyššími republikánskymi magistrátmi. Tento úrad bol spočiatku prístupný len patricijom a od roku 367 pred n.l. na základe lex Licinia Sextia aj plebejcom. [18].
De facto sa však plebejci dostávajú k tomuto úradu až po vydaní plebiscitu „uti liceret
consules ambos plebeios creari“.
Konzuli boli každoročne volení na centuriátnych komíciách, a to aj počas diktatúry (len ich moc bola počas diktatúry suspendovaná). Výnimku tvorili prípady, keď na
niektoré funkčné obdobie boli namiesto nich volení vojenskí tribúni s konzulskou mocou (medzi rokmi 444 – 367 pred n. l.). Konzuli neboli volení ani v čase spísania Zákonov dvanástich tabúľ, teda v čase, keď bola najvyššia moc v štáte zverená decemvirom.
Pokiaľ ide o právomoc konzulov, ako najvyšší štátni úradníci mali neobmedzenú
a neohraničenú moc imperium maius a suprema potestas. Ich imperium malo dvojaký
charakter, a to civilný (imperium domi) a vojenský (imperium militare).
Imperium domi zahŕňalo:
-
najvyššiu správnu právomoc; konzuli boli kolektívnou hlavou štátu a pri vykonávaní právomoci riadenia štátu sa pôvodne každý mesiac striedali. Ak konzul
práva nevykonával, vykonával kontrolu a zasahoval prostredníctvom intercesií.
Neskôr konzuli vystupovali spoločne. Na vykonávanie úloh spojených s osobitnými poctami (napr. venovanie chrámu) sa konzuli buď dohodli (comparatio)
alebo nechali rozhodnúť lós (sortitio). Konzuli dozerali na vykonávanie a zachovávanie zákonov a tiež dozerali na bezpečnosť v meste. Do zriadenia cenzúry (rok 444) vykonávali cenzus a zapisovali občanov do zoznamov senátorov;
-
finančnú právomoc; konzuli disponovali štátnym pokladom (aerarium Saturni)
a imaním. V tomto smere však konzuli podliehali najvyššiemu dozoru senátu,
od ktorého si neskôr museli žiadať súhlas so zamýšľaným použitím finančných
prostriedkov;
43
-
súdnu právomoc; konzuli ju mali len na začiatku. Po zriadení pretúry (rok 367)
im zostala z občianskych záležitostí len tzv. dobrovoľná jurisdikcia a spory občanov mimo mesta Ríma. V trestných veciach ich mohli ľudové zhromaždenia
poveriť k tzv. quaestio extraordinaria, najmä pri súdení trestných činov spočívajúcich v porušení medzinárodného práva;
-
vojenskú správu; konzuli predsedali zostavovaniu légií a tiež menovali dôstojníkov;
-
záležitosti kultu; konzuli vykonávali verejné prisľúbenia a kontrolovali ich plnenia; konali obety, usporadúvali hry a predsedali im, vyhlasovali prosebné a ďakovné slávnosti, ktoré nariadil senát a iné.
Imperium militiae zahŕňalo predovšetkým velenie konzulskej armáde, pričom obaja konzuli mohli viesť vojenské operácie spoločne alebo z rôznych miest. Táto vojenská
právomoc konzulov sa realizovala len mimo hradieb mesta Ríma.
4. Pretúra
Od roku 367 pred n. l. v zmysle licionovsko-sextiovských zákonov (leges Liciniae
Sextiae) bol výkon spravodlivosti zverený aj prétorovi (praetor urbanus), ktorý sa stal
ústavným zástupcom konzulov. Právomoc prétorov sa týkala oblasti súdnictva, administratívy a kultu, pričom u prétorov sídliacich v Ríme ťažisko činnosti bolo v súdnictve.
Prétor bol spočiatku len jeden a ako taký bol považovaný len za zástupcu a pomocníka
konzulov. Neskôr naň prešla celá jurisdikcia konzulov. V roku 242 pred n.l. bol počet
prétorov zvýšený na dvoch. Zároveň ich jurisdikcia bola rozdelená na jurisdikciu medzi rímskymi občanmi (iurisdictio urbana) a medzi cudzincami (iurisdictio peregrina).
O rozdelení jurisdikcie rozhodoval lós. Prétor, ktorému pripadla „iurisdictio urbana“, sa
nazýval mestský (praetor urbanus), a prétor, ktorému pripadla „iurisdictio peregrina“, sa
nazýval cudzinecký (praetor peregrinus). V ostatných oblastiach činnosti neboli medzi
nimi rozdiely, t.j. obaja mali rovnaké impérium a rovnakú potestas, ale napriek tomu
mestský prétor bol považovaný za vyššieho (praetor maior) a v neprítomnosti konzulov
mal dozor nad mestom Rímom. Dobývanie provincií spôsobilo, že prétorské kolégium
sa postupne rozširovalo na 4, 6, 8 a koncom republiky až na počet 16 prétorov. Na rozdiel
od miestodržiteľov všetci prétori pôsobili v meste Rím, z ktorého sa mohli vzdialiť len na
dobu najviac desať dní.
Prétor bol teda konzulom podriadený (ako ich collega minor, t.j. mal menšie právomoci - imperium minus). Motívy takejto zmeny neboli len politické, ale rozhodovali
aj iné skutočnosti, ako napríklad rastúce vojenské povinnosti konzulov, ktoré ich nútili k dlhému pobytu mimo mesto [19], ale aj potreba uskutočnenia výnimky z princípu kolegiality pri rozhodovaní sporov v oblasti civilného súdnictva, kde sa vyžadovalo
jednoznačné rozhodnutie. Aj napriek uvedenému, súdnictvo nebolo vyradené z aktov
najvyššej vládnej moci konzulov, ale založením pretúry bol jednoducho vytvorený tretí
menší kolega konzulov (collega minor), ktorý mal nižšiu vládnu moc (impérium minus),
44
to znamená, že jeho moc bola fakticky obmedzená len na oblasť civilnej súdnej správy
v meste (Urbs) a nazývala sa iurisdictio.
S územným rozvojom Ríma sa začali prejavovať dva výrazné nedostatky rímskeho
občianskeho práva. Bol to najmä princíp personality, ktorý blokoval hospodárske a obchodné styky Rimanov s ostatnými obyvateľmi. Druhou skutočnosťou bola veľká formálnosť rímskeho občianskeho práva, ktorá spôsobovala nepružnosť v styku rímskych občanov s ostatnými obyvateľmi ríše. Z dôvodu hospodárskeho rozvoja rímskeho štátu bolo
extrémne dôležité tieto nedostatky odstrániť. Uvedené nedostatky odstraňovali rímski
magistráti, najmä prétori, ktorí síce boli viazaní civilným zákonom, ale v rámci svojho
impéria mali významné nariaďovacie právo (ius edicendi), ktoré mohli vyjadrovať ústne
alebo písomnou formou (edictum). Týmto spôsobom prétor významne prispieval k rozvoju občianskeho práva, predovšetkým prostredníctvom súdnych (justičných) ediktov,
ktoré sa týkali výkonu jeho súdnej právomoci, t.j. riešenia právnych sporov medzi občanmi.
Rímsky prétor síce nemal zákonodarnú moc (podľa rímskej ústavy zákonodarná moc zostávala vyhradená zhromaždeniam ľudu), ale jeho právna aktivita spočívala
v tom, že v oblasti výkonu súdnictva (jurisdikcie) vytváral množstvo rôznych pomocných prostriedkov, ktoré jeho nástupca každoročne publikoval vo svojom edikte (aj keď
to vždy nebolo v súlade s riadnou civilnoprávnou súdnou cestou); v skutočnosti prispieval k tvorbe práva. Prétor, aby ochránil majetkové záujmy rímskych občanov, vytváral
teda rôzne formy pomocných prostriedkov, ktoré na rozdiel od civilného práva neboli
strnulé, čím sa docielila pružnosť v rozhodovaní sporov medzi rímskymi občanmi. Prétor svojím spôsobom tvoril právo, ktoré sa v odbornej literatúre nazýva úradnícke (ius
honorarium), prétorské (ius praetorium) alebo magistrátne právo. Papián ho opisuje ako
„právo, ktoré zaviedli prétori vo verejnom záujme s cieľom podporiť alebo doplniť alebo
opraviť civilné právo“. (D. I. 1, 7, 1).
Je zrejmé, že honorárne právo nemalo tendenciu stáť v opozícii proti civilnému právu, ale prétorovi išlo o to, aby strnulé civilné právo uviedol do života aj napriek meniacim
a vyvíjajúcim sa potrebám hospodárskeho života v rímskom štáte.
Už sme konštatovali, že Rimania sa v súkromnoprávnom styku riadili princípom
personality, podľa ktorého rímske zákony zaväzovali len rímskych občanov. Cudzinec
(peregrinus), ktorý sa nachádzal na rímskom území, bol v podstate bez práva (hostis).
Takýto cudzinec bol viazaný občianskym právom svojej vlasti, v ktorej zasa Riman bol
bez práva. Z tohto dôvodu od roku 241 pred n. l. bol uvedený do praxe úrad cudzineckého prétora, ktorý sa venoval súdnym sporom medzi cudzincami navzájom (pokiaľ sa
v Ríme prechodne zdržiavali) alebo medzi rímskymi občanmi a cudzincami. Naproti
tomu praetor urbanus organizoval súdne konanie len medzi rímskymi občanmi. Cudzinecký prétor riešil kontroverzie, ktoré sa týkali obchodného styku. Bola to kúpa, prevod
vlastníckeho práva, zmluva o poskytnutí služby, atď. Bolo v záujme bezpečnosti a vzájomnej dôvery pozitívne riešiť uvedenú problematiku. Aj cudzinecký prétor vydával
rôzne úradné vyhlášky – edikty (edictum praetoris peregrini), ktoré sa stali dôležitým
45
právnym prameňom na poli medzinárodných obchodných stykov. Aj cudzinecký prétor bol okolnosťami donútený upúšťať od prísnej formálnosti rímskeho civilného práva
a v súdnej praxi vytváral a uplatňoval množstvo právnych úprav, ktoré platili bez ohľadu
na občianstvo zúčastnených sporových strán. Od čias Ciceróna sa pre súhrn noriem,
ktoré vytvoril cudzinecký prétor začal používať názov právo národov (ius gentium). Právo národov výrazne prispelo k rozvoju rímskeho súkromného práva, najmä v oblasti
obchodného a peňažného styku s cudzincami.
5. Cenzúra
Vznikla v roku 443 pred n. l., a to v súvislosti s ustanovením úradu vojenských tribúnov s konzulskou mocou. Do konzulskej moci patrilo aj zadeľovanie občanov do tried.
Keďže patricijovia nechceli, aby túto činnosť vykonávali plebejci (ktorí mohli zastávať
úrad vojenských tribúnov), docielili to, že z konzulskej právomoci bolo vyňaté zadeľovanie občanov do tried, a touto činnosťou bol poverený nový magistrát (cenzor), ktorý
mohol pochádzať len z radov patricijov. Od roku 351 pred n. l. získali plebejci prístup aj
k tomuto úradu a lex Publilia Philonis (rok 337 pred n. l.) stanovil, že jeden z cenzorov
musí byť plebejec. Cenzori boli vždy dvaja a volili ich comitia centuriata na päť rokov
(lustrum). Podľa lex Aemilia z roku 434 pred n. l. vykonávali svoju funkciu len po dobu
jedného a pol roka.
Základom právomoci cenzorov bola „potestas“ ako všeobecná úradnícka právomoc,
ktorú dostávali svojím zvolením. Osobitná právomoc (t.j. potestas censoria) sa im udeľovala po zvolení vo forme zákona (lex centuriata).
„Potestas censoria“ pôvodne nemala veľký význam. Obsahovala len sčítanie občanov a ich zadelenie do tried a centúrií. Neskôr sa však zmenila na právo všeobecného
dozoru nad mravmi občanov. Význam cenzorov vzrástol najmä v dôsledku Oviniovho
zákona (lex Ovinia, rok 312 pred n. l.), ktorý im zveril zostavovanie zoznamu senátorov.
Okrem toho cenzori dostali aj niektoré oprávnenia v oblasti financií. „Potestas censoria“
nadobudla výnimočné postavenie medzi oprávneniami magistrátov – cenzori sa nezodpovedali ľudovému zhromaždeniu, ani neboli závislí od intercesie vyšších magistrátov
a tribúnov. Podliehali len vzájomnej intercesii (intercessio collegae).
Obsahom právomoci cenzorov bolo:
-
vykonávať súpis občanov a zadeľovať ich do tried a centúrií podľa majetku; pri
nastúpení do úradu zverejňovali edikt (formula census, lex censui censendo),
v ktorom uvádzali zásady o oceňovaní (okrem pôdy, lebo tá bola ocenená už
skôr);
-
na základe Oviniovho zákona vymenúvali senátorov (lectio senatus) na obdobie
piatich rokov (predtým boli členovia senátu - bývalí magistráti - vymenovaní na
doživotie);
46
-
vykonávali všeobecný dozor nad mravmi (regimen morum disciplinaeque Romanae, censuram agere), ktorý súvisel s dvoma predchádzajúcimi oprávneniami. Cenzori medzi jazdcov a senátorov mohli zapisovať len mravne bezúhonné
osoby. Cenzori dozerali na správanie sa občanov a trestali všetko, čo podľa ich
mienky bolo odsúdeniahodné z hľadiska starobylých mravov (mos maiorum)
alebo čo morálne, či materiálne poškodzovalo rímsky štát. Bola to zbabelosť,
krivoprísažníctvo, prepych, bezdôvodný celibát, zlé spravovanie majetku, neúcta detí k rodičom a iné. Na tento účel mohli používať preventívne prostriedky,
ktoré boli obsiahnuté v cenzorskom edikte a ktoré platili len na päť rokov, a represívne prostriedky, ako boli pokarhania (notae, notationes, animadveriones
censoriae), ktoré postihnutej osobe spôsobovali morálnu ujmu politického dosahu, napr. vylúčenie zo zoznamu senátorov, jazdcov, alebo prevedenie z vplyvnejšieho obvodu (tribus) do menej významnejšieho [20];
-
vo forme dražby zadávali dodávky verejných zásob, verejné práce, údržbu verejných budov a štátnych ciest. Za týmto účelom im senát poskytoval úver zo štátneho pokladu. Cenzori mali na starosti štátne príjmy, správu štátneho majetku
(najmä banského a pozemkového) a výrub daní. Taktiež im patrila jurisdikcia
vo finančných sporoch medzi štátom a súkromnými osobami, ale aj medzi súkromnými osobami navzájom.
6. Plebejský tribunát
Vznikol v roku 494 pred n. l. ako dôsledok prvej secesie plebejcov. Plebejci, nespokojní s útlakom patricijov a najmä s riešením dlžníckej otázky, sa odmietli zúčastniť na
vojnovom ťažení proti Aequom a v roku 494 pred n.l. sa vysťahovali na Svätú horu. Patricijom sa podarilo upokojiť plebejcov a primäť ich k návratu aj vďaka zriadeniu úradu plebejského tribúna. Tribúnom sa mohol stať po celý čas trvania tohto úradu iba plebejec.
V prípade, že sa chcel stať tribúnom patricij, musel úradne prejsť z patricijského stavu do
plebejského. Plebejských tribúnov každoročne volili concilia plebis tributa (neformálne
schôdzky tribútnych zhromaždení, na ktorých hlasovacie právo mali len plebejci) v počte najprv dvoch, potom piatich a od roku 457 pred n. l. v počte desiatich.
Kompetencie plebejských tribúnov sa výrazne odlišovali od kompetencií ostatných
magistrátov. Oprávnenia plebejských tribúnov boli zamerané na ochranu jednotlivých
plebejcov, ako aj na ochranu plebejského stavu. Až neskôr im boli zverené menej významné právomoci správnej povahy. Oprávnenia plebejských tribúnov spočívali v:
-
práve zákroku a zmarenia akéhokoľvek aktu odporujúceho záujmom plebejcov
(ius intercessionis); išlo napríklad o prípady nesprávneho zaradenia plebejca
do triedy, centúrie, nespravodlivý výrok sudcu v trestnej alebo občianskej veci,
nespravodlivej pokuty. Aby bol tribún neprestajne pripravený plniť túto svoju
povinnosť, dvere jeho domu museli byť stále otvorené a on sám sa nemohol
vzdialiť z Ríma viac ako na jeden deň (okrem sviatkov feriae Latinae). Oprávnenie v takých konkrétnych prípadoch sa nazývalo auxilium (pomoc);
47
-
represívnom práve (ius coercendi, ius prensionis), t.j. v niektorých prípadoch,
aby „auxilium“ bolo istejšie, tribúni mohli osobu (proti ktorej sa žiadala pomoc)
zadržať alebo aj spútať. Takáto osoba mohla byť predvedená na fórum a donútená odpovedať na kladené otázky;
-
práve zvolávať schôdzky plebejcov, predsedať im a vystupovať na nich (ius agendi cum plebe);
-
práve zvolávať zasadnutia senátu a predsedať im (ius agendi cum patribus) –
uvedené právo dostali tribúni až v polovici 4. storočia pred n. l. Od roku 120
– 115 pred n. l. tribúni dostali právo vyjadriť senátu svoju mienku;
-
práve vydávať edikty, zvolávať schôdze, ohlásiť zlé znamenie, teda vo všeobecných oprávneniach, ktoré vyplývali z „potestas“;
-
spoluúčasti na niektorých administratívnych aktoch (napríklad schválenie venovania chrámu, menovanie poručníka, starostlivosť o odovzdávanie obilia
a iné). Ako sme už spomenuli skôr, takéto oprávnenia im boli pridelené až neskoršie.
Právomoc plebejských tribúnov bola obmedzená teritoriálne (nesmela presahovať
okruh jednej míle od mesta), ale aj personálne (intercesiou ostatných kolegov a mocou
diktátora, či cenzora, proti ktorým tribúnova intercesia neplatila). Právomoc tribúnov
bola najviac obmedzená za Sullovej vlády.
7. Edilita
V poslednom období republiky edilovia (aediles) boli trojakí, a to plebejskí, kurulskí
a ceriálni (v podstate to boli len špecializovaní plebejskí edilovia).
Plebejskí edilovia boli ustanovení v roku 494 pred n.l. spolu so zriadením plebejského tribunátu ako pomocníci tribúnov. Boli dvaja a pôvodne ich menovali tribúni.
Na základe plebiscitu Publilium Voleronis (rok 471 pred n. l.) ich volili „concilia plebis
tributa“. Ťažiskom ich činnosti bolo vykonávanie tých úloh, na ktoré ich poverili tribúni, a to najmä skúmať prípady, v ktorých mal tribún vystupovať na ochranu niektorého
plebejca.
Úrad kurulských edilov vznikol v roku 366 pred n.l. z podobných pohnútok patricijov ako pretúra a kvestúra, t.j., aby časť konzulskej právomoci (ktorú mohli získať už
aj plebejci) prešla na iných úradníkov, ktorými sa mohli stať len patricijovia. Plebejci si
však onedlho (v roku 364 pred n. l.) vymohli prístup aj k tejto magistratúre. Motívy vzniku kurulských edilov boli predovšetkým praktické. V súvislosti so vzrastom rímskeho
panstva bolo potrebné odbremeniť konzulov od menej dôležitých záležitostí týkajúcich
sa len mesta Ríma. Kurulskí edili boli dvaja a každoročne ich volili comitia tributa.
Napriek zblíženiu obidvoch úradov zostávali medzi nimi rozdiely, takže edilita mala
trojakú kompetenciu, a to osobitne plebejskú, osobitne kurulskú a spoločnú.
48
Kompetencia plebejských edilov spočívala v správe plebejskej pokladnice a archívu
(do ktorého sa ukladali plebiscita, od lex Hortensia aj zákony, na ktorých sa uzniesli concilia plebis tributa, iné listiny týkajúce sa plebejcov), v pomoci tribúnov v kriminálnej
jurisdikcii (zatýkanie osôb, udeľovať pokuty, zhabať veci) a v poriadaní niektorých hier.
Kompetencia kurulských edilov spočívala v civilnej jurisdikcii (riešili spory týkajúce
sa predaja dobytka a otrokov na trhovisku a tiež spory v spojitosti s úrazmi spôsobenými
divokosťou zvierat na verejných cestách), v usporiadaní niektorých hier (ludi Romani,
Magalesia, Floralia) a vo venovaní chrámov (len výnimočne).
Spoločná kompetencia edilov sa týkala starostlivosti o mesto - cura urbis (policajný
dozor nad bezpečnosťou a mravmi, starostlivosť o poriadok a bezpečnosť pri verejných
zhromaždeniach, slávnostiach a sprievodoch, starostlivosť o protipožiarnu ochranu, dozor nad kúpeľmi, hostincami a nevestincami či sa tam nedeje niečo proti predpisom
o potravinách, dovolených zábavách, náležitom odeve a pod., dozor nad vykonávaním
cudzích kultov, dozor nad zachovávaním predpisov proti prepychu), starostlivosti o zásobovanie – cura annonae (zásobovanie mesta a predaj obilia najchudobnejším občanom
za znížené ceny, dozor nad trhmi: nad cenami obilia, kvalitou tovarov, dobytka, otrokov,
váhami a mierami, úžerou a pod.), spravovania archívu (v ktorom sa uschovávali senatus-consulta – túto úlohu vykonávali edilovia spolu s kvestormi) a razenia peňazí (len vo
výnimočných prípadoch).
Podobne ako ostatní magistráti, aj edilovia vydávali edikty (aedicta aedilicum) a mali
k dispozícii aj represívne prostriedky, ktoré používali pri priestupkoch (pokuty, zhabanie
veci). Tiež mohli vznášať žaloby - kurulskí edilovia pred „comitia centuriata“ a plebejskí
edilovia pred „comitia tributa“.
8. Kvestúra
Úrad bol zriadený už v období kráľovstva. Kráľ menoval „quastores parricidii“ –
riadny zbor sudcov, ktorého úlohou bolo vyšetrovať trestný čin otcovraždy (crimen parricidii). Za republiky sa kompetencie kvestorov rozšírili aj o finančné záležitosti, a to
o ochranu štátneho pokladu („quaestores parricidii et aerarii“). Neskôr, v súvislosti so
zriadením stálych súdnych tribunálov, stratili svoju pôvodnú sudcovskú funkciu a stali sa prevažne finančnými úradníkmi. Kvestorov spočiatku menovali konzuli spomedzi
patricijov, neskôr (od roku 447 pred n. l.) boli volení na jeden rok tribútnymi ľudovými
zhromaždeniami. Od roku 421 pred n. l. sa zvýšil ich počet na štyroch, od roku 267 pred
n. l. na osem, za Sullu ich bolo dvadsať a za Cézara až štyridsať. Kvestori boli štvorakí
(mestskí, vojvodcovskí, italskí, majúci na starosti vodovody), a podľa toho mali aj rozdielne kompetencie.
Mestskí kvestori (q. urbani) boli dvaja. Pôvodne boli pomocníkmi konzulov, neskôr
sa stali nezávislými. Dozerali na štátnu pokladnicu, prijímali dane a poplatky (tributum,
stipendia), nájomné od výbercov poplatkov (vectigalia), vyberali peňažité tresty a vojnové kontribúcie. Na druhej strane poskytovali finančnú úhradu za verejné práce, ktoré
49
nariadil senát. Uschovávali vojenské znaky (signa militaria), zákony a senatus-consulta,
zmluvy rímskeho štátu (pokiaľ boli spojené s príjmami a výdajmi), zoznamy osôb (ktoré
dostávali od štátu mzdu alebo diéty) a tiež záznamy o prísahách magistrátov. Okrem
toho mali na starosti ubytovanie osôb, stravovanie a sprevádzanie hostí rímskeho štátu.
Vojvodcovskí (provinční) kvestori boli taktiež dvaja a boli ustanovení od roku 421
pred n. l. pre vojvodcov (miestodržiteľov) v provinciách za účelom vedenia finančnej
agendy. Miestodržiteľ mohol prijímať a vydávať peniaze len s vedomím kvestora. Kvestor
prijímal dane a poplatky z provincie, obstarával razenie peňazí, spravoval sklady, viedol
účty a sám skladal účty z eráru.
Italskí kvestori boli štyria a boli ustanovení v roku 267 pred n. l. v súvislosti s podrobením celej Itálie. Nazývali sa tiež quaestores classici (classis - loď), lebo ich hlavnou
úlohou bolo vymáhať od spojencov kontingenty vojska a najmä lode.
Starostlivosť o vodovody bola zverená jednému z nových kvestorov, ktorí boli ustanovení za Sullu.
Všetci kvestori vystupovali spoločne iba pri usporiadaní hier.
9. Diktátor
Nazýval sa aj „magister populi“ alebo „praetor maximus“. Úrad diktátora patril medzi vyššie mimoriadne magistratúry a vznikol medzi rokmi 501 – 498 pred n. l. Obsadzoval sa len v čase vonkajšieho alebo vnútorného nebezpečenstva (t. j. vojna s iným štátom,
občianska vojna a rôzne nepokoje), alebo ak sa mali vykonať mimoriadne jednorazové
úlohy (usporiadanie hier). Diktátora menoval jeden z konzulov na návrh senátu. Teoreticky senát len konštatoval potrebu menovať diktátora, nenavrhoval však konkrétnu
osobu a konzuli mali možnosť výberu spomedzi občanov s ius honorum. Funkčné obdobie diktátora nesmelo presiahnuť šesť mesiacov. Toto pravidlo sa v poslednom období
republiky nedodržiavalo (pozri prípad Sullu a Caesara).
Diktátori boli dvojakí, a to „dictarores optima lege creati“, ktorí boli menovaní na
vedenie vojny alebo potlačenie povstania, a „dictatores imminuto iure“, ktorí boli menovaní, aby vykonali mimoriadne úlohy administratívnej alebo náboženskej povahy. Bolo
to napríklad zvolanie a vedenie ľudového zhromaždenia, uskutočnenie zápisu do senátu,
usporiadanie hier a iné.
Diktátor po svojom menovaní si vyberal pomocného magistráta, t. j. „magistra equitum“, ktorý mal len poradnú moc a vykonával úlohy, ktorými ho poveril diktátor.
50
Záver
Aj nahliadnutie do problematiky usporiadania a kompetencií najvyšších štátnych
úradníkov v období Rímskej republiky nám nepriamo ukazuje na skutočnosť, že rímske
právo a vôbec právne uvažovanie Rimanov bolo preniknuté životným realizmom, z ktorého vyplývala orientačná pružnosť, zmysel pre líniu strednej cesty a pre kompromis
medzi vlastnými a cudzími záujmami, medzi starým a novým, medzi tradíciou a aktuálnymi potrebami.
Literatúra
[1] ARANGO-RUIZ, V.: Storia del diritto romano, 7. doplnené vydanie, Napoli: Casa
editrice Dott. Eugenio Jovene, 2006. ISBN 88-243-0511-3.
[2] BARTOŠEK, M.: Encyklopedie římského práva. Praha: Panorama, 1981.
[3] BEŇA, J.: Pramene k dejinám práva. Starovek. Bratislava: Vydavateľské oddelenie
Právnickej fakulty UK, 2006. 377 s. ISBN 80-7160-095-4.
[4] BONFANTE, P.: Storia del diritto romano, Vol. I., Milano: Giufré editore, 4. vydanie, 1959.
[5] BONFANTE, P.: Instituce římského práva. Brno, 1932, 9. vyd.
[6] BRTKO, R.: Právne aktivity rímskych prétorov v období rímskej republiky (510 – 27
pred n.l.). In: Právne aspekty verejnej správy. Bratislava: VŠEMvs, 2010. s. 19 - 28.
ISBN 978-80-8137-006-9.
[7] KINCL, J. - URFUS, V. - SKŘEJPEK, M.: Římské právo. Praha, 1995. ISBN 80-71791.
[8] KRÁL, J.: Státní zŕízení římské. Upravil a vydal Groch Vladimír. Praha, 1921.
[9] REALE, G. - ANTISERI, D.: Il pensiero occidentale dalle origini ad oggi, VoI. l.
Brescia: La scuola, 1983. ISBN 80-350-7271-9.
[10]REBRO, K. - BLAHO, P.: Rímske právo. Bratislava – Trnava, 2003. ISBN 80-8904753-X.
[11]SKŘEJPEK, M. a kol.: Právnický stav a právnické profese v minulosti. Praha: Havlíček Brain Team, 1997. ISBN 978-80-903609-9-0.
[12]SOMMER, O.: Prameny soukromného práva římského. Praha, 1932. 2. vyd.
[13]TALAMANCA, M.: Istituzioni di diritto romano, Milano: Dott. Giufré Editore,
1990. ISBN 88-14-02222-4.
51
[14]TOMSA, B.: Kapitoly z dějin filozofie práva a státu. Praha: Karolinum, 2005. 228 s.
ISBN 80-246-1001-9.
[15]VOJÁČEK, L. a kol.: Dejiny verejného práva a prameňov práva. Bratislava: Právnická fakulta UK, 2010. 413 s. ISBN 80-7160-291-0.
[16]ŽELEZKOVOVÁ, G.: Stručné dejiny rímskeho štátu. Bratislava, 1959.
[17]„Lictores“ (od ligare – viazať, pútať) boli úradní zamestnanci vyšších magistrátov,
ktorí na verejnosti všade pred nimi kráčali, a tak im v zástupe vytvárali miesto
a upozorňovali ľud na to, aby im vzdal úctu. 24 liktorov kráčalo pred diktátorom, 12
pred konzulom a 6 pred prétorom.
[18]4. storočie pred n. l. je obdobím prenikania plebejcov do patricijských úradov. Už
na sklonku 5. storočia pred n. l. (rok 409) stal sa im prístupný úrad kvestora. Najväčším úspechom plebejcov v boji o prístup k magistratúram bol zákon navrhnutý
Liciniom a Sextiom (z roku 367 pred n. l.), podľa ktorého jeden z konzulov musel
byť plebejcom. Na tento zákon neskôr (v roku 342 pred n. l.) nadviazalo plebiscitum
„uti liceret consules ambos plebeios creari“, podľa ktorého mohli plebejci obsadiť
súčasne obe konzulské miesta. Plebejci si v pomerne krátkych intervaloch vydobyli
aj prístup k ostatným patricijským magistratúram: od roku 364 plebejci mohli zastávať úrad kurulského edila, od rok 356 úrad diktátora, od roku 351 úrad cenzora
a od roku 337 úrad prétora.
[19]„A keďže konzuli často opúšťali mesto pre vojny so susedmi, aby bol niekto, kto by
mohol v obci vyhlasovať právo, stalo sa, že sa volil aj prétor, ktorý sa nazýval mestský, pretože vykonával právo v meste“. (Dig. I, 2, 2, 27.).
[20]Servius Tullius zadelil občanov podľa bydliska do obvodov „tribus“. Každý občan
(ako patricij, tak aj plebejec) bol zadelený do toho obvodu, v ktorom mal bydlisko.
Toto zadelenie bolo dedičné a v budúcnosti (keď sa niekto presťahoval) zostal zapísaný do toho istého obvodu, do ktorého bol zapísaný jeho ascendent. Preto zanedlho začali vznikať rozdiely medzi bydliskom (regio) a domovským obvodom (origo,
tribus).
Kontakt
JCDr. PaedDr. Róbert Brtko, CSc.
Katedra práva
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
52
Mediačná doložka z hľadiska pracovnej legislatívy
Slovenskej republiky
Ing. Ľuboš Cibák, MBA, PhD.
Abstrakt
Autor sa v spracovanom príspevku ťažiskovo zaoberá problematikou mediačnej doložky v kontexte pracovnej legislatívy SR, a to tak z hľadiska teoreticko-právneho, ako aj
s ohľadom na problémy aplikačnej praxe. V príspevku je obsiahnutých niekoľko úvah
de lege lata, resp. de lege ferenda, ktoré reflektujú z hľadiska predmetu skúmania autora
predovšetkým na právnu úpravu obsiahnutú v Zákonníku práce a v zákone o mediácii.
Kľúčové slová: mediačná doložka, pracovná legislatíva, závislá práca, zamestnanec,
zamestnávateľ, pracovnoprávne vzťahy
Mediation clause from the view of the labour legislation of
the Slovak Republic
Abstract
In the processed article the author mainly deals with the issue of mediation clause in
the context of the labour legislation of the Slovak Republic, particulary from the view of the
legal jurisprudence, as well as, with the special regard to the problems of the application
practice. In the paper there are involved several de lege lata, respectively de lege ferenda
considerations, which reflect from the perspective of the author´s scientific research on the
law contained in the Labour code and in the Act on mediation as ameded.
Keywords: mediation clause, labour legislation, dependant work, employee, employer,
labour relations
Úvod
Mediačná doložka (alebo „dohoda o mediácii“) predstavuje dvojstranný právny
úkon zamestnanca a zamestnávateľa, ktorá môže tvoriť súčasť pracovnej zmluvy, a to
buď už pri uzatváraní pracovného pomeru, alebo sa do pracovnej zmluvy táto dohoda
vkladá ex post, tzn. neskôr (po založení pracovného pomeru – po uzatvorení pracovnej
zmluvy).
V prípade, ak sa na tejto náležitosti účastníci dohodnú pri zakladaní pracovného
pomeru z terminologického hľadiska, je presnejší pojem „dohoda o mediácii“. Ak sa táto
náležitosť stane súčasťou pracovnej zmluvy až po založení pracovného pomeru, presnejšie pomenovanie by mohlo byť „mediačná doložka“.
Tento príspevok pracuje skôr s pojmom „mediačná doložka“, a to z dôvodu, že tento
pojem je v praxi o niečo bežnejší (spravidla sa mediačná doložka uzatvára vtedy, neraz
53
aj pod „tlakom“ zamestnávateľa, keď reálne „hrozí“ súdne konanie so zamestnancom).
Významovo sú však pojmy takmer identické; v oboch prípadoch sa zamestnanec a zamestnávateľ zaväzujú, že spor/-y, ktorý/-é z ich zmluvného alebo právneho vzťahu vznikne/-ú, bude/-ú prednostne alebo výlučne riešiť mediáciou.
Je dôležité nezamieňať si pojmy „dohoda o mediácii“, „mediačná doložka“ a „dohoda o riešení sporu mediáciou“. V treťom prípade ide o legitímny termín obsiahnutý
v ustanovení § 7 ods. 1 a nasl. zákona č. 420/2004 Z. z. o mediácii v znení neskorších
predpisov. Predmetom nášho skúmania nie je dohoda, ktorá potvrdzuje úspešne ukončenú mediáciu, ale dohoda, ktorá k riešeniu sporu mediáciou zaväzuje.
Základným problémom mediačnej doložky, ktorý v príspevku prioritne zvažujeme,
je skutočnosť, či mediáciou možno riešiť spory, ktoré „vznikli“, alebo tiež spory, ktoré
(prípadne) ešte len „môžu vzniknúť“. Ak by bolo mediáciou možné riešiť iba tie spory,
ktoré už existujú, mediačná doložka zaväzujúca účastníkov smerom do budúcnosti by
bola neplatná. V tomto prípade by prichádzala do úvahy jedine dohoda o riešení sporu
mediáciou v zmysle § 7 ods. 1 zákona o mediácii.
Mediačné právo, ako určitý protiklad súdnych konaní, bolo do právneho poriadku
SR implementované relatívne nedávno. Napriek tomu možno konštatovať, že plní nezastupiteľnú funkciu, a to aj pri riešení sporov z pracovnoprávnych a obdobných pracovných vzťahov, napr. v súvislosti s porušovaním zásady rovnakého zaobchádzania.[1, s.
21].
1. Mediácia ako alternatívne riešenie pracovnoprávnych sporov
Právna úprava mediácie je obsiahnutá v zákone č. 420/2004 Z. z. o mediácii v znení
neskorších predpisov (ďalej len ako „zákon o mediácii“). Uplatňovanie mediácie však nie
je z hľadiska druhov právnych vzťahov absolútne, keďže zákon o mediácii sa vzťahuje iba
na spory, ktoré vznikajú z rodinnoprávnych vzťahov, obchodných záväzkových vzťahov,
občianskoprávnych vzťahov a pracovnoprávnych vzťahov. Pre iné druhy právnych vzťahov (napr. trestnoprávne, správnoprávne a pod.) je teda mediácia neprípustná. Mediácia
pritom predstavuje mimosúdnu činnosť, pri ktorej osoby zúčastnené na mediácii riešia
pomocou mediátora spor, ktorý vznikol z ich zmluvného vzťahu alebo iného právneho
vzťahu. V prípade, ak je mediácia úspešná, výsledkom je písomná dohoda o riešení sporu mediáciou medzi osobami zúčastnenými na mediácii o tom, že všetky alebo niektoré
spory, ktoré medzi nimi vznikli alebo vzniknú v určenom zmluvnom vzťahu alebo inom
právnom vzťahu, sa pokúsia vyriešiť mediáciou.
Aj pre účely mediačnej doložky, domnievame sa, je mimoriadne významné posúdiť,
či mediácia predstavuje mimosúdne (alternatívne) riešenie sporu, ktorý z príslušného
zmluvného, resp. právneho vzťahu „vznikol“, alebo „má vzniknúť“, prípadne sú prípustné
obidve možnosti. Ak by bolo možné aplikovať mediáciu výhradne pri sporoch, ktoré už
„vznikli“, nebolo by na druhej strane možné, aby sa účastníci zmluvného alebo právneho vzťahu zaviazali mediačnou doložkou smerom do budúcnosti, že určitý spor, ktorý
54
„vznikne“, budú riešiť práve formou mediácie. Samotný zákon o mediácii je v tomto ohľade nejednoznačný, keďže používa viacero termínov, a to napr. v § 1 ods. 2 „vznikajú“ (ide
o najširšie vymedzenie, možno z neho dôvodiť, že ide o zmluvné a právne vzťahy, ktorý
„vznikli“, ale aj „vzniknú“), v § 2 ods. 1 „vznikol“ (v dikcii tohto ustanovenia je dokonca
vymedzený pojem „mediácia“, dá sa preto predpokladať, že ju možno využiť jedine na
tie spory, ktoré už v minulosti vznikli) alebo v § 7 ods. 1 (expressis verbis sú tu uvedené
pojmy „vznikol“ a „vzniknú“).
Skôr sa domnievame, že mediácia by mala reagovať na spor, ktorý už „vznikol“,
a nie na spor, ktorý niekedy v budúcnosti ešte len „môže vzniknúť“. Dôvodov pre
takéto reštriktívne chápanie mediácie je podľa nášho názoru niekoľko, a to predovšetkým s osobitným zreteľom na oblasť pracovnoprávnych vzťahov. Zákonník práce
napr. v § 18 svojho znenia ustanovuje, že neplatný (ide tu o absolútnu neplatnosť
právnych úkonov, pozn.) je taký právny úkon, ktorým sa zamestnanec vopred vzdáva
svojich práv. Ak by bola mediačná doložka naformulovaná napr. takým spôsobom,
že „zamestnanec sa zaväzuje akýkoľvek (alebo všetky spory) spor, ktorý mu vznikne
z pracovnoprávneho vzťahu so zamestnávateľom riešiť iba na základe mediácie“ (takéto znenie mediačnej doložky nie je v praxi výnimočné, pozn.), znamenalo by to,
že zamestnanec sa vzdal možnosti na ochranu svojich práv v zmysle ustanovenia §
14 Zákonníka práce, podľa ktorého spory medzi zamestnancom a zamestnávateľom
z pracovnoprávnych vzťahov prejednávajú a rozhodujú súdy. Aby mediačná doložka
bola v pracovnej legislatíve SR prípustná, musí riešiť spory, ktoré „vzniknú“; spory,
ktoré „vznikli“, musia byť predmetom dohody o riešení sporu mediáciou (§ 7 ods. 1
zákona o mediácii).
Je tu rovnako aj etická (morálna, mravnostná) rovina chápania tejto situácie, ktorá je
vzhľadom na špecifiká pracovnoprávnych vzťahov (najmä pokiaľ ide o nerovnaké právne postavenie účastníkov vyjadrené v nadriadenosti zamestnávateľa a podriadenosti zamestnanca po vzniku pracovného pomeru, tzn. odo dňa nástupu zamestnanca do práce)
veľmi významná a musí byť zohľadňovaná.
Mediačná doložka, ktorá predpokladá vznik sporu smerom do budúcnosti, totiž vytvára značný „tlak“ na zamestnanca v tom, že ten si je vedomý, že ak nejaký spor
z pracovnoprávneho vzťahu vznikne a bude jemu na ujmu, rýchla a efektívna procesná
ochrana jeho práva môže byť značne obmedzená, ak sa mediačné konanie bude napr.
neúmerne naťahovať (nemožno tiež vylúčiť, že druhá strana by mediačné konanie naťahovala úmyselne).
Niektorým právam zamestnancov, napr. na odmenu – mzdu alebo plat – za výkon
závislej práce, by mal byť garantovaný maximálne efektívny výkon, keďže ide o právo,
ktorého nevykonanie alebo neskoršie vykonanie (napr. až skončí mediačné konanie),
môže ohroziť samotnú životnú existenciu zamestnanca.
Tu je však nutné konštatovať, že aj procesná ochrana v zmysle Občianskeho súdneho
poriadku je pre zamestnanca neraz zdĺhavá, stresujúca a finančne nákladná. Za uváženie
55
by preto stálo, či by pracovná legislatíva nemala byť doplnená o vlastnú procesnú normu,
ktorá by zohľadňovala osobitosti pracovnoprávnych vzťahov z procesného hľadiska.
V kontexte uvedených faktov nemožno zabudnúť ani na to, že mediačná doložka,
ktorá predpokladá vznik sporu a minimálne obmedzuje zamestnanca v absolútnej slobode voľby jeho procesnej ochrany, musí byť konfrontovaná so znením § 15 Zákonníka
práce, podľa ktorého prejav vôle (tzn. právny úkon, teda aj mediačnú doložku) treba
vykladať tak, ako to so zreteľom na okolnosti, za ktorých sa urobil, zodpovedá dobrým
mravom. „Okolnosti“ totiž nemusia spočívať v úmysle riešiť spor „pokojnou a konsenzuálnou mediačnou cestou“, ale tiež v latentných snahách zamestnávateľa získať istotu, že
ak by aj bol zamestnanec dotknutý na nejakom svojom práve, nebude sa ochrany domáhať súdnou cestou.
Niektoré výhody, ktoré mediačné konanie pre riešenie sporov z pracovnoprávnych
a obdobných pracovných vzťahov prináša, zdôrazňujú iní autori v odborných prácach
obdobného zamerania. Napr. M. Kuril poukazuje na skutočnosť, že mediácia znamená
najmä zdynamizovanie celého procesu riešenia určitého konfliktu, ako aj dominanciu
bezprostrednej a dôvernejšej komunikácie sporových strán, a to v zásade bez formálnych prvkov. Mediácia rovnako prináša, uvádza ďalej autor, odbremenenie od súdnych
poplatkov a zníženie finančných nákladov na právne zastupovanie, resp. predpoklad, že
sporové strany dospejú k vzájomnej dohode nepomerne skôr, ako možno očakávať výsledok súdneho konania. [2, s. 272].
Podľa J. Záhorčákovej predstavuje osoba mediátora kľúčový spojovací článok medzi
sporiacimi sa stranami, pričom rozhodujúcim predpokladom na uplatnenie mediácie je
popritom ochota oboch strán riešiť konflikt vzájomným konsenzom. Výhodou je určitá
neformálnosť a dôvernosť, konštatuje v nasledujúcom autorka, pri povinnosti zachovania mlčanlivosti, pružnosť zbavená prieťahov typických pre súdne konania, ktoré sú finančne nákladnejšie. Pri poskytnutí kompetentného vedenia mediátora o obsahu dohody a výsledku rozhodujú samotné sporové strany tak, aby bol obojstranne akceptabilný,
čo vedie často dokonca k zlepše­niu vzájomných vzťahov zúčastnených. [3, s. 424].
2. Mediačná doložka
Mediačná doložka predstavuje voliteľnú (fakultatívnu) náležitosť pracovnej zmluvy,
ktorej prípadné nedohodnutie nemá žiadny vplyv na platnosť pracovnej zmluvy. Tá je
platná (ak sú v nej obsiahnuté všetky obligatórne náležitosti a dodržaná jej forma, pozn.)
bez ohľadu na skutočnosť, či v nej je, alebo nie je mediačná doložka vymedzená.
Mediačná doložka nie je v žiadnom právnom predpise definovaná. Ide však o dvojstranný právny úkon medzi zamestnancom a zamestnávateľom, na základe ktorého sa
obaja účastníci dohodnú na tom, že ak z ich pracovnoprávneho vzťahu vznikne nejaký
(presne určený) alebo akýkoľvek spor alebo spory, spôsob riešenia tohto sporu alebo
sporov bude prednostne alebo výlučne realizovaný formou mediácie, a to na základe a za
podmienok ustanovených zákonom o mediácii.
56
Súčasťou pracovnej zmluvy by mohla v určitých prípadoch byť aj tzv. „mediačná
doložka“. Na základe nej by sa zamestnanec zaviazal, že akékoľvek spory z pracovnoprávnych vzťahov bude v prvom rade riešiť prostredníctvom mediácie, a až následne, ak nedôjde k dohode, súdnou cestou. Takýto právny stav prvotne indikuje rozpor s tvrdeniami väčšiny autorov, ktorí pripisujú mediácii dobrovoľný charakter, ako i s dikciou samotného zákona o mediácii. Sme tej mienky, že rozhodujúcou skutočnosťou pre posúdenie
potenciálnej neplatnosti takéhoto ustanovenia je fakt, že zamestnanec sa práva na súdnu
ochranu nevzdáva, kedykoľvek môže mediáciu ukončiť a iniciovať súdny spor. [4, s. 61].
Dojednanie mediačnej doložky nemá vplyv na platnosť pracovnej zmluvy. Neplatná
by však mohla byť samotná mediačná doložka. Podmieňovací spôsob „by mohla byť“
uvádzame z toho dôvodu, že z aktuálnej pracovnej legislatívy ani z rozhodovacej praxe
súdov nie je výslovne zrejmé, či mediačné doložky sú alebo nie sú v pracovnom zákonodarstve legitímne. Problémom je predovšetkým to, že mediačná doložka „predpokladá“
vznik sporu smerom do budúcnosti. Na druhej strane zo zákona o mediácii nie je jednoznačne zrejmé, či mediáciou možno riešiť iba spory, ktoré už „vznikli“, alebo ktoré ešte
len „môžu vzniknúť“.
Okrem toho mediačná doložka, hoci je dvojstranným právnym úkonom, a predpokladajme, že urobeným slobodne a vážne, mohla by byť predovšetkým zamestnávateľovi
„nápomocná“, a to pri zneužívaní niektorých jeho oprávnení. Zákonník práce v znení §
13 ods. 3 potvrdzuje, že výkon práv a povinností z pracovnoprávnych vzťahov musí byť
v súlade s dobrými mravmi. Popritom platí, že nikto nesmie tieto práva a povinnosti
zneužívať na škodu druhého účastníka pracovnoprávneho vzťahu.
Mediačná doložka, ktorá by zaväzovala k mediácii smerom do budúcnosti, sa môže
dostať do rozporu s dikciou v predchádzajúcom z uvedených ustanovení. Medzi všeobecne akceptovateľné dobré mravy v spoločnosti musí patriť aj to, že subjekt pracovnoprávneho vzťahu má právo na slobodnú voľbu procesnej ochrany. Toto právo by malo
byť absolútne. Ak sa ho zamestnanec napriek tomu rozhodne obmedziť (relativizovať),
je otázne, či tento stav je v súlade s § 17 ods. 1 Zákonníka práce, podľa ktorého právny
úkon, ktorým sa zamestnanec vzdáva svojich práv, je neplatný, pričom v tomto prípade
by išlo o neplatnosť absolútnu, tzn. na mediačnú doložku by sa prihliadalo, ako keby ani
nikdy neexistovala.
Je dôležité správne posúdiť, či mediácia vznik sporu predpokladá, alebo či ide
o právny inštitút, ktorý možno na riešenie už vzniknutého sporu využiť. Zákonník práce
osobitným spôsobom nezdôrazňuje mimosúdne riešenie sporov, naopak, v zmysle § 14
spory medzi zamestnancom a zamestnávateľom z pracovnoprávnych vzťahov prejednávajú a rozhodujú súdy. Musíme konštatovať, že je na škodu veci, že Zákonník práce mimosúdne riešenie sporov žiadnym špeciálnym spôsobom neakcentuje. Zvláštna povaha
pracovnoprávnych vzťahov je obsiahnutá aj v tom prvku, že kým napr. občianskoprávny
alebo obchodnoprávny vzťah v mnohých prípadoch súdnym konaním sa skončí, pre pracovnoprávne vzťahy toto neplatí. Takmer v absolútnej väčšine prípadov však súdne konanie natoľko naruší vzťahy medzi zamestnancom a zamestnávateľom, že pokračovať v do57
hodnutom pracovnoprávnom vzťahu je takmer nemožné. Ten sa preto skončí z iniciatívy
niektorého účastníka alebo ich dohodou neraz v období bezprostredne nasledujúcom po
skončení súdneho konania. A práve mediácia, ktorá je menej konfliktná a viac osobná,
by mohla byť prostriedkom, ktorý by umožňoval pracovnoprávnemu vzťahu „prežiť“ aj
po prípadnom skončení súdneho konania medzi zamestnancom a zamestnávateľom.
Dôležité je, aby sa pracovná legislatíva precíznym spôsobom s mediačnou doložkou
vysporiadala, tzn. buď ju vecne upravila, alebo vylúčila zo svojho obsahu. Nie je ľahké
jednoznačne sa prikloniť na niektorú stranu riešenia tohto problému. V konečnom dôsledku a po zvážení všetkých argumentov sa však skôr domnievame, že mediačná doložka (v tom chápaní, že zaväzuje účastníkov pracovnoprávnych vzťahov smerom do
budúcnosti) nemá v pracovnej legislatíve svoje opodstatnenie. Mediácia by mala podľa
nášho názoru byť „slobodná“ a „dobrovoľná“, účastníci by si ju mali zvoliť v prípade, ak
už poznajú obsah sporu, a konkrétny spor chcú riešiť práve mediáciou. V rozpore s dobrými mravmi je situácia, ak sa účastník zaväzuje (napr. aj pod „tlakom“ zamestnávateľa)
k riešeniu sporu, ktorého obsah ešte nepozná, mediáciou, hoci by v konečnom dôsledku
mohol byť v budúcnosti pre neho efektívnejší iný právny inštitút, než samotná mediácia.
Nespochybňujme však potenciál mediácie. Jej význam v pracovnoprávnych vzťahoch by mohol byť mimoriadny, avšak, pravdepodobne v inej forme, ako na základe
mediačnej doložky v podobe, akú v rámci príspevku skúmame. Pracovná legislatíva podstúpila pomerne významné zmeny s účinnosťou od 1. septembra tohto roka (išlo o zákon
č. 257/2011 Z. z., ktorým sa menil a dopĺňal Zákonník práce, pozn.), žiaľ, problematika
mediačných doložiek ostala zákonodarcom opomenutá (napr. na rozdiel od tzv. „konkurenčnej doložky“, ktorá zamestnanca obmedzuje v slobode výberu zamestnania po
skončení pracovného pomeru, ak je dohodnutá, a ktorá je tiež „na hrane“ zákonnosti,
dokonca, podľa nášho názoru, ústavnosti, pozn.).
V prípade zákona o mediácii predpokladala najmä odborná verejnosť, že sa rozšíri spektrum možností pre riešenie sporov tak menších, ako aj väčších prostredníctvom
mimosúdnej cesty. Mediačné konanie v konečnom dôsledku prináša zvyšovanie osobnej kompetencie (ale aj zodpovednosti, pozn.) všetkých účastníkov sporu. Ak v rámci
súdneho konania sa účastník do určitej miery vzdáva možnosti ovplyvňovať výsledok
súdneho sporu, v prípade mediácie možno výsledok sporu ovplyvňovať oveľa intenzívnejšie, rovnako, čo je dôležité, v priebehu celého procesu riešenia sporu mediáciou. [5,
s. 3 nasl.].
Záver
Mediačná doložka patrí de facto v praxi k bežne využívaným právnym inštitútom,
de iure však nie je žiadnym právnym predpisom potvrdená, resp. konkretizovaná (napr.
z hľadiska formálneho, či obsahového). Je preto zrejmé, že jej praktické využívanie môže
spôsobovať kolízie s rôznymi právnymi predpismi. V tomto poukazujeme predovšetkým
na § 14, 15 a 18 Zákonníka práce. Čo však považujeme za ešte závažnejšiu skutočnosť je
58
fakt, že samotný zákon o mediácii neposkytuje jednoznačnú odpoveď na otázku, kedy
presne možno mediáciu aplikovať. V zákone o mediácii je obsiahnutých niekoľko pojmov, ktoré nie sú z výkladového hľadiska kompatibilné, pokiaľ napr. podľa § 2 ods. 1 sa
predpokladá, že mediácia je uplatniteľná iba na spory, ktoré „vznikli“ (tzn. „v minulosti“), v znení § 7 ods. 1 toho istého zákona už nachádzame popri slove „vznikli“ aj slovo
„vzniknú“ (tzn. smerom „do budúcnosti“).
Mediácia ako alternatívne mimosúdne riešenie sporu zo zmluvného alebo právneho vzťahu môže byť využívaná aj v rámci pracovnoprávnych vzťahov. Túto otázku rieši
samotný zákon o mediácii. Mediačná doložka prináša so sebou viaceré výhody, ako aj
nevýhody. Nevýhod, domnievame sa, je o niečo viac na strane zamestnanca. Pokiaľ zamestnávateľ v zásade mediačnú doložku vníma ako určitú „poistku“ pred súdnym sporom so zamestnancom, ktorý by mu mohol byť dokonca v niektorých prípadoch výrazne
na ujmu (napr. z hľadiska ochrany dobrého mena podniku), pre zamestnanca mediačná
doložka znamená najmä obmedzenie procesnej možnosti ochrany jeho práv.
Súčasný legislatívny stav znamená pre subjekty pracovnoprávnych vzťahov právnu
neistotu pri využívaní mediačnej doložky, ktorá vznik sporu ešte len predpokladá. Jej
uplatňovanie je v mnohých ohľadoch „na hrane“ zákona. Je preto žiaduce a uvádzame
to ako odporúčanie, aby sa zákonodarca vysporiadal s tým, či je mediačná doložka pre
oblasť výkonu závislej práce prípustná smerom pro futuro alebo nie. Ak áno, mohli by
sa z hmotnoprávneho hľadiska precizovať jej formálno-obsahové náležitosti, ak nie, je
potrebné výslovne to uviesť v zákone o mediácii alebo v Zákonníku práce.
Problematika „mediačných doložiek“ by mohla byť upravená napr. aj na úrovni
základných zásad Zákonníka práce, ktoré nie sú právne záväzné. Mohli by sme potom
uvažovať skôr o význame prevenčnom, než interpretačnom. Hoci určitá „statickosť“ základných zásad je pochopiteľná (najmä v tom prípade, ak ide o „klasické“ zásady, napr.
zásadu zmluvnosti pracovnoprávnych vzťahov), na druhej strane by bolo žiaduce, aby
základné zásady dynamickejšie reagovali na niektoré problémy aplikačnej praxe v oblasti
výkonu závislej práce (tzn. napr. aj na problematiku mediačných doložiek). [6, s. 198].
Literatúra
[1] KURIL, M.: K možnostiam právnej ochrany pred nerovnakým zaobchádzaním
v pracovnoprávnych vzťahoch. In: Zborník z Konferencie o rôznych formách diskriminácie. Bratislava: Kartprint, 2010. s. 11-24. ISBN 978-80-88870-82-1.
[2] KURIL, M.: Možnosti právnej ochrany. In: Cibák, Ľ. - Kuril, M.: Zásada rovnakého
zaobchádzania pri výkone závislej práce. Bratislava: VŠEMvs 2010. 318 s. ISBN 97880-970272-7-8.
[3] ZÁHORČÁKOVÁ, J.: Právna ochrana zamestnanca pred diskrimináciou v pracovnoprávnych vzťahoch. In: Zborník z medzinárodného vedeckého seminára „Aktuálne trendy v manažmente verejnej správy“. Bratislava: crr.sk, s. r. o., 2011. s. 419435. ISBN 978-80-8137-001-4.
59
[4] KURIL, M.: Diskriminácia v pracovnoprávnych vzťahoch. Bratislava: APZ, 2009.
180 s. ISBN 978-80-8054-475-1.
[5] PRUŽINSKÁ, J.: Prax mediácie na Slovensku. Dostupné k dňu 1. septembra 2011
na internete: www.mediationworld.net.
[6] KURIL, M.: K niektorým hodnotovým princípom pracovného práva v znení vybraných základných zásad Zákonníka práce. In: Zborník z medzinárodného vedeckého
seminára „Aktuálne trendy v manažmente verejnej správy“. Bratislava: crr.sk, s. r. o.,
2011. s. 191-206. ISBN 978-80-89458-8.
[7] Zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov.
[8] Zákon č. 420/2004 Z. z. o mediácii v znení neskorších predpisov.
[9] Zákon č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce v znení zákona č. 257/2011 Z. z.
[10]Zákon č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov.
Kontakt
Ing. Ľuboš Cibák, MBA, PhD.
kvestor
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava
E-mail: [email protected]
60
Klastre a klastrové iniciatívy v podmienkach Slovenskej
republiky
doc. PhDr. Peter Čajka, PhD. - Ing. Mgr. Tomáš Koniar, PhD.
Abstrakt
Regionálne klastre v súčasnosti predstavujú jeden z významných nástrojov stimulovania rozvoja jednotlivých ekonomických odvetví, ale čo je omnoho dôležitejšie, majú
schopnosť prispievať k rozvoju samotných regiónov. Vytvárajú tak príležitosť pre už rozvinuté regióny ďalej napredovať, a na druhej strane môžu stimulovať rozvoj zaostalejších
regiónov. Politika klastra je totiž založená na multiplikačnom efekte.
ciál
Kľúčové slová: klaster, politika klastrov, konkurencieschopnosť, endogénny poten-
Clusters and cluster initiatives in the Slovak Republic
Abstract
Cluster means a spatial or geographical concentration of thematically related firms and
other organizations such as universities, R&D institutions, public support agencies and others, which are interlinked on the base of business-related commonalities and complementarities and derive economic advantages. Endogenous potential of regions is very important
for the development of clusters, i. e., to try to find internal potential based on natural resources and building cluster on historical traditions and skills.
Keywords: cluster, cluster policy, competitiveness, endogenous potential
Úvod
História budovania klastrov v podmienkach SR je pomerne krátka. Na rozdiel od
ČR, kde môžeme uvažovať o približne rovnakých podmienkach transformácie trhu po
rozdelení spoločného štátu, je implikácia súčasných tendencií regionálneho rozvoja iba
na začiatku, a to nevynímajúc ani klastrové iniciatívy. Regionálna politika EÚ, ktorej
súčasťou je aj významné postavenie klastrových iniciatív a ich podpora zo strany Spoločenstva, začala byť aktuálnou pre SR až po jej vstupe a etablovaní sa doň. Ide o roky
2004-2006, t.j. o skrátené programové obdobie, ktoré mohli pôvodné členské štáty (15)
využívať už od roku 2000. Od roku 2007 nastúpila SR do nového programového obdobia. Zmenil sa aj názov regionálnej politiky, a to zo štrukturálnej politiky medzi rokmi
2000 až 2006 na kohéznu politiku pre roky 2007 až 2013. Súčasné programové obdobie
je pre SR prvým programovým obdobím, v ktorom bude mať možnosť využívať zdroje
z fondov EÚ pre budovanie klastrov v priebehu celého jeho trvania, a to na základe dokumentu Národný strategický referenčný rámec SR na roky 2007-2013.
61
1. Kohézna politika v rokoch 2007 - 2013
Základný dokument kohéznej politiky programového obdobia na roky 2007 - 2013,
Národný strategický referenčný rámec SR na roky 2007 - 2013 (NSRR SR) bol vypracovaný v súlade s novými nariadeniami EÚ k štrukturálnym fondom a ku Kohéznemu fondu
a následne bol schválený vládou SR. Politika súdržnosti, čiže kohézna politika EÚ, sa bude
realizovať prostredníctvom koncentrácie príspevkov z fondov na tri hlavné ciele, a to na
Konvergenciu, na Regionálnu konkurencieschopnosť a zamestnanosť a na Európsku teritoriálnu spoluprácu. Pod čerpanie finančných prostriedkov v Cieli Konvergencia z Kohézneho fondu možno zaradiť celé územie SR. Pre čerpanie v rámci toho istého cieľa, ale zo
zdrojov štrukturálnych fondov, možno uvažovať o celom území SR, mimo Bratislavského
samosprávneho kraja. Naproti tomu, práve Bratislavský samosprávny kraj sa môže uchádzať o dotácie v rámci Cieľa Regionálna konkurencieschopnosť a zamestnanosť. Tretí cieľ
v poradí, a to Európska teritoriálna spolupráca, je aplikovateľný v troch oblastiach. Je to
cezhraničná spolupráca, nadnárodná spolupráca a medziregionálna spolupráca.
Keďže všeobecným nariadením Európskej komisie (EK) je umožnené nezaradiť tretí
cieľ do NSRR SR, práve v súlade s ním obsahuje NSRR SR len prvé dva ciele, a to:
•
Cieľ Konvergencia; v Cieli Konvergencia sa finančná podporu z fondov ERDF
a ESF prioritne sústredí na regióny, ktorých HDP na obyvateľa za tri posledné
roky pred prijatím nových nariadení nedosiahol 75% priemeru krajín rozšírenej
EÚ. Ako je vyššie uvedené, v prípade SR ide o celé územie s výnimkou Bratislavského samosprávneho kraja. Pri financovaní z Kohézneho fondu Cieľ Konvergencia pokryje členské štáty, ktorých HNP za tri posledné roky pred prijatím
nariadení nedosiahol 90% priemeru krajín rozšírenej EÚ a ktoré majú konvergenčný program. Tieto kritériá SR spĺňa celým svojím územím.
•
Cieľ Regionálna konkurencieschopnosť a zamestnanosť; na čerpanie podpory
v Cieli Regionálna konkurencieschopnosť a zamestnanosť sú oprávnené oblasti,
ktoré nespadajú do Cieľa Konvergencia, čo je v prípade SR už spomínaný Bratislavský samosprávny kraj. Cieľ je zameraný na posilnenie konkurencieschopnosti a atraktivity regiónu Bratislavského samosprávneho kraja cestou predvídania hospodárskych a sociálnych zmien a podpory inovácií, je založený na
spoločnosti založenej na vedomostiach, na podnikateľskom duchu, na ochrane
životného prostredia a na prevencii pred rizikami, na podpore adaptability pracovníkov a podnikov a na rozvoji trhov práce, orientovaných na sociálne začleňovanie.
Celková stratégia NSRR SR pre celé územie je postavená na základe predchádzajúcich dokumentov dotýkajúcich sa koncepcií rozvoja SR. Konkrétne ide o Akčný plán trvalo udržateľného rozvoja na roky 2005 - 2010, Národný program reforiem SR, Národnú
stratégiu trvalo udržateľného rozvoja SR, Koncepciu územného rozvoja SR 2001, Stratégiu konkurencieschopnosti SR do roku 2010 (tzv. Lisabonskú stratégiu pre SR) a programy hospodárskeho a sociálneho rozvoja samosprávnych krajov.
62
Pre zahrnutie čo najširšieho spektra oblastí podpory boli vytýčené viaceré operačné
programy (OP), ktorých je spolu jedenásť.
Popri operačných programoch si NSRR SR stanovil svoje základné strategické priority (SP) a k nim prislúchajúce ciele. Je to:
•
SP Infraštruktúra a regionálna dostupnosť; za cieľ má zvýšenie vybavenia regiónov infraštruktúrou a zvýšenie efektívnosti s ňou súvisiacich verejných služieb. Medzi špecifické priority možno sem zaradiť modernizáciu regionálnej,
dopravnej, zdravotnej a environmentálnej infraštruktúry a ochranu životného
prostredia;
•
SP Vedomostná ekonomika; podstata jej zamerania je v rozvoji zdrojov trvalo
udržateľného ekonomického rastu a vo zvyšovaní konkurencieschopnosti priemyslu a služieb. Parciálne ide o priority ako sú informatizácia spoločnosti, výskum a vývoj, infraštruktúra vysokých škôl, či podpora konkurencieschopnosti
podnikov a služieb prostredníctvom inovácií;
•
SP Ľudské zdroje; pojednáva o zvýšení zamestnanosti, o raste kvality pracovnej
sily pre potreby vedomostnej spoločnosti a o zvýšení sociálnej inklúzie rizikových skupín. V praxi to znamená moderné vzdelávanie pre vedomostnú spoločnosť a podporu rastu zamestnanosti, sociálnej inklúzie a budovanie kapacít.
Špecifickou skupinou zostávajú horizontálne priority, a to marginalizované rómske
komunity, rovnosť príležitostí, trvalo udržateľný rozvoj a informačná spoločnosť. Na základe dokumentu NSRR SR a priorít stanovených vládou možno konštatovať, že slovenskou vládou schválený dokument kohéznej politiky Programového obdobia na roky
2007 - 2013 venuje pozornosť iným tendenciám regionálneho rozvoja, a to informačnej spoločnosti a ekonomike, a prikláňa sa aj na stranu učiacich sa regiónov. Koncepcia
klastrov nie je podporovaná žiadnym oficiálnym dokumentom a ani právny poriadok SR
pojem „klaster” nepozná.
2. Podpora budovania klastrov v Slovenskej republike
Akákoľvek aktivita od predstaviteľov vlád v minulosti a ani v súčasnosti neprichádza
s iniciatívou pre budovanie klastrov, a tým pádom neexistuje doteraz koncepcia budovania a tvorby klastrových zoskupení v podmienkach SR. To úzko súvisí zároveň aj s nedostatočnou podporou inovácií, ktorá je jednou z najnižších v rámci EÚ.
Napriek tomuto faktu možno badať snahy regionálnych aktérov, univerzít a odborných škôl či verejných inštitúcií, fungujúcich na regionálnej báze, o vzájomnú spoluprácu, a tým aj o realizáciu základných predpokladov potrebných pre rozvoj konkrétneho
regiónu. Premieta sa to aj do kreovania priaznivého ekonomicko-politického prostredia
a do postupného zakladania regionálnych klastrov. Tie však potom fungujú na provizórnej báze, práve kvôli absencii legislatívnej normy upravujúcej činnosť a možnosti ich
pôsobenia na voľnom trhu.
63
Za jedinú normu, aspoň čiastočne sa dotýkajúcu klastrov, môžeme označiť zákon
o podpore cestovného ruchu z roku 2010, s účinnosťou od 1. januára 2011. Ten však uvádza iba možnosti oblastných a krajských združení cestovného ruchu, čo pre klastre pôsobiace v iných oblastiach a v odvetviach nie je relevantné. Pokiaľ ide o budovanie klastrov
prostredníctvom finančných prostriedkov EÚ, programové obdobie na roky 2004-2006
ešte v SR nepoznalo pojem klaster. Podporu EÚ pre budovanie klastrov v programovom
období rokov 2007 - 2013 možno využiť cez OP Konkurencieschopnosť a hospodársky
rast, ktorý venuje problematike klastrov istú pozornosť. Konkrétne ide o Prioritnú os
č. 1 Inovácie a rast konkurencieschopnosti. Operačný program sleduje najmä zabezpečenie trvalo udržateľného hospodárskeho rastu a zamestnanosti. Jeho riadiacim orgánom je Ministerstvo hospodárstva a výstavby SR (MHaV SR) a finančný príspevok ES
na tento operačný program je 777 000 000 eur, ktorý ponúka možnosti podpory klastrov
v rámci Opatrenia 1.2 Podpora spoločných služieb pre podnikateľov (vyčlenené finančné
prostriedky 437 320 000 eur).
Toto opatrenie má za cieľ podporu budovania infraštruktúry pre rozvoj sektora malých a stredných podnikov, a tým pádom aj samotnej oblasti priemyslu a služieb. Nárast
životnej úrovne, zamestnanosti a celkovej kvality života je tu badateľný ako sekundárny
dopad na zainteresované regióny. Vyváženosť rozvoja jednotlivých regiónov je zabezpečená podporou verejného sektora v rovnakej miere po celej SR, na zabezpečenie efektívnejšieho nárastu úrovne a sily podnikateľského prostredia, ako aj obnovy tradičných
podnikateľských a priemyselných oblastí v regiónoch. Zároveň sa vytvorí aj priestor pre
spoluprácu na medzinárodnom poli. Ako základné kategórie intervencií boli vymedzené:
•
prenos technológií a zlepšovanie spolupráce sietí spájajúcich malé a stredné
podniky, podniky a univerzity, všetky druhy inštitúcií pomaturitného vzdelávania, regionálne orgány, výskumné centrá a vedecké a technologické združenia
(vedecké a technologické parky, technopoly, atď.),
•
podpora vedecko-technologického rozvoja (VTR), predovšetkým v malých
a stredných podnikoch (vrátane prístupu k VTR a k službám vo výskumných
centrách),
•
zdokonalené podporné služby pre podniky a skupiny podnikov,
•
investovanie do podnikov priamo spojených s výskumom a inováciou (inovatívne technológie, zakladanie nových podnikov univerzitami, existujúce centrá
VTR a podniky),
•
iné opatrenia na stimuláciu výskumu a inovácií a podnikania,
•
služby a aplikácie pre malé a stredné podniky (e-podnikanie, vzdelávanie a školenie, vytváranie sietí, atď.),
•
ozdravovanie priemyselných lokalít a kontaminovanej pôdy,
64
•
iné opatrenia na zachovanie životného prostredia a predchádzanie rizikám,
•
rozvoj osobitných služieb v oblasti zamestnanosti, odbornej prípravy a podpory
v súvislosti s reštrukturalizáciou odvetví a firiem a rozvoj systémov predvídania hospodárskych zmien a budúcich požiadaviek z hľadiska pracovných miest
a zručnosti.
Ďalším faktom zostáva, že klastre možno podporiť aj pomocou programu interregionálnej spolupráce INTERREG IVC. Tento program v rámci svojich dvoch základných
priorít (Priorita č. 1: Inovácie a znalostná ekonomika, Priorita č. 2: Životné prostredie
a prevencia pred rizikami) podporuje projekty, ktoré na základe medziregionálnej spolupráce a výmeny informácií sledujú a majú za cieľ zmenu a podporu miestnej a regionálnej politiky dotýkajúcej sa parciálnych bodov jednotlivých priorít. Klastre možno
uvádzať v podbodoch inovácií, výskumu a technologického vývoja a podnikania malých
a stredných podnikov. Manuál k programu sa dotýka doslova podpory „regionálnych
ekonomických skupín (klastrov)“ (celkovo bolo pre program vyčlenených 321 321 762
eur na obdobie rokov 2007 - 2013).
Priority programu INTERREG IVC
Priorita č. 1: Inovácie a znalostná ekonomika
•
inovácie, výskum a technologický vývoj
•
podnikanie a malé a stredné podniky
•
informačná spoločnosť
•
zamestnanosť, ľudské zdroje a vzdelávanie
Priorita č. 2: Životné prostredie a prevencia pred rizikami
•
prírodné a technologické ohrozenia, klimatické zmeny
•
hospodárenie s vodou
•
predchádzanie tvorbe odpadu a hospodárenie s odpadom;
•
biodiverzita a ochrana prírodného dedičstva (vrátane kvality ovzdušia)
•
energia a udržateľná doprava
•
kultúrne dedičstvo a krajina.
Prostredníctvom podpory z prostriedkov komunitárnych programov Rámcového programu pre konkurencieschopnosť a inovácie (CIP) (rozpočet 3,6 miliardy eur)
a 7. Rámcového programu Spoločenstva pre výskum a technologický rozvoj (rozpočet 50,5 miliardy eur) možno takisto podporovať budovanie klastrov v SR. [Rámcový
65
program CIP prostredníctvom Programu podpory podnikania a inovácií (EIP) a 7.
Rámcový program prostredníctvom Programu Spolupráca].
3. Identifikácia a druhy klastrov v Slovenskej republike
Základom identifikácie existujúcich klastrov v SR boli štúdie Slovenskej investičnej a energetickej agentúry (SIEA) „Klastre na podporu rozvoja inovácií“ z roku 2009
a „Klastrovanie“ z roku 2010. Následne bol tento prehľad existujúcich klastrov overený
a doplnený o informácie získané z full textových a katalógových internetových serverov
ako sú www.google.sk a www.zoznam.sk. Všetky informácie o identifikovaných klastroch
v SR pochádzajú z oficiálnych dokumentov, štúdií, dokumentov, analýz, prezentácií, internetových stránok týchto klastrov a ich členov a v neposlednom rade z priameho kontaktu so zástupcami klastrov a z dotazníkového výskumu, ktorý bude vyhodnotený v samostatnej časti práce.
V podmienkach SR možno rozdeliť fungujúce klastre na dve základné skupiny:
•
technologické klastre; sú zakladané väčšinou súkromnými firmami, čiže iniciatívou bottom-up (zdola-hore), ku ktorým sa pre potreby rýchlejšej regionálnej
a finančnej adaptácie pridávajú verejné inštitúcie, či už sú to regionálne samosprávy alebo priamo mestá. K zakladajúcim členom, tzv. lídrom, sa potom na
základe verejných výziev, vzájomných kontaktov medzi firmami, organizáciou
workshopov, participáciou na projektoch alebo jednoducho z potreby začlenenia sa do združenia s výhľadom na získanie potrebného know-how, pridružujú
radoví členovia. Keďže však každý klaster je pripravovaný, založený a existuje
v osobitných podmienkach, nemožno formulovať ďalšie univerzálne zovšeobecnenia, mimo teoretických princípov ich fungovania a vzťahov v nich. Medzi
technologické klastre v SR patria:
-
IT Valley Košice (www.kosiceitvalley.sk)
-
Autoklaster Trnava (www.autoklaster.sk)
-
Slovenský plastikársky klaster Nitra (www.slpsk.sk)
-
Elektrotechnický klaster [email protected] Žilina (www.zaict.sk)
-
Strojársky klaster Banská Bystrica (www.1ssk.sk)
-
Energetický klaster Trnava (www.enks.sk)
-
Elektrotechnický klaster Trnava (www.elektroklaster.sk)
-
Klaster Biterap Košice (www.biterap.sk)
-
Klaster AT+R Košice
66
•
klastre cestovného ruchu; sem patria regionálne pôsobiace združenia, založené
na snahe členov o prezentáciu spoločnej značky, t.j. regiónu navonok. Odráža sa
to v spolupráci hlavne regionálnych subjektov a verejných inštitúcií. Tretí prvok
v podobe vzdelávacej inštitúcie alebo vedeckovýskumného pracoviska tu doposiaľ nenachádza uplatnenie. Perspektívnym zostáva jeho začlenenie v budúcnosti, a to najmä po etablovaní sa združení cestovného ruchu (klastrov) na trhu,
ktorý vygeneruje postupne nároky na skvalitnenie pracovníkov a zvýšenie vzdelanostnej úrovne pracovníkov firiem a inštitúcií klastra. Formálna byrokratická
transformácia klastrov na oblastné združenia cestovného ruchu je tiež otázkou
blízkej budúcnosti. Tie by si potom mohli podať žiadosť o poskytnutie dotácie
zo štátneho rozpočtu, a to vo výške členského príspevku obce alebo VÚC v organizácii. Zároveň by ako oficiálne zaregistrované združenia uplatňovali všetky
svoje práva a povinnosti podľa zákona. Ku klastrom v cestovnom ruchu patria:
-
Združenie cestovného ruchu Klaster Liptov (www.klasterliptov.sk)
-
Združenie cestovného ruchu Klaster Orava (www.orava.sk)
-
Združenie cestovného ruchu Klaster Turiec
-
Združenie cestovného ruchu Balnea Klaster (www.tikdudince.sk)
-
Klaster Cestovného ruchu Západné Slovensko.
V súčasnosti môžeme teda v SR identifikovať 14 fungujúcich klastrov. Ich základné
charakteristiky uvádzame nižšie.
Rok založenia a počet; história fungovania klastrov je pomerne
krátka, keďže najstaršie dva (IT Valley Košice a Automobilový
2008-7
2009-4
klaster Trnava) začali svoju činnosť na začiatku aktuálneho
2010-1
programového obdobia. Aj z tohto dôvodu je čerpanie finančných prostriedkov z fondov EÚ na nulovej úrovni. Väčšina
klastrov iba rozbieha svoju činnosť a potrebuje dlhší čas na etablovanie sa na trhu, spolu
s vytvorením koncepcie ich budovania na národnej úrovni. 2007-2
Iniciátor založenia a počet; klastre sú v rovnakej miere iniciované verejným aj súkromným sektorom, a to od čisto verejne iniciovaných (Energetický klaster Trnava) cez kombinovane iniciované (Klaster Liptov) až po súkromným sektorom iniciované
(Plastikársky klaster Nitra). Poväčšine teda dochádza k spoločnému postupu zainteresovaných strán, a tak sú novovznikajúce klastre spoločným projektom.
verejný a
súkromný
sektor - 4
verejný
sektor - 6
súkromný
sektor - 4
67
Typ inštitucionalizácie a počet; tá sa priamo odráža od iniciátorov založenia. Plynulejší priebeh majú top-down inštitucionalizácie, nakoľko verejný sektor disponuje patričným know-how,
byrokratickým aparátom a voľnými finančnými prostriedkami
vyčlenenými na založenie klastra. Všetky klastre v SR majú rovnakú právnu formu fungovania, a to ako záujmové združenie právnických osôb. Financované sú zo vstupných poplatkov, členských príspevkov podľa druhu členstva a ekonomickej sily subjektu a zo sponzorských darov.
zdola-hore
(bottom-up)-4
zhora-dole
(top-down)-6
obe dokopy-4
Zloženie klastrov; pri počtoch dochádza v niekoľkých prípadoch
k navýšeniu, keďže niektoré VÚC a univerzity sú členmi viacerých klastrov. Celkový počet členov všetkých klastrov je 232.
Zo 155 firiem je 7 nadnárodných a zvyšok sú regionálne (148).
Medzi 49 verejnými inštitúciami je 19 obcí, 12 miest, 10 VÚC, 6
združení obcí, SARIO a jeden štátny podnik. Vzdelávacie inštitúcie sú zastúpené 17
strednými odbornými školami, 10 univerzitami a 1 ústavom SAV.
firmy-155
verejné
inštitúcie-49
vzdelávacie
inštitúcie-28
Fáza klastra a počet; vo fáze rastu sa nachádzajú klastre, ktoré
aktívne pôsobia na trhu, participujú na projektoch a vykazujú
zmysluplnú činnosť. Najväčšiu skupinu tvoria klastre vo fáze
úpadku, keďže ich činnosť nebola obnovená ani po dlhšej dobe
a nevykazujú akúkoľvek aktivitu. Pre fázu stagnácie je charakteristický nemeniaci sa status quo, absencia dynamiky, inovácií a prežívanie bez napredovania. Štádium zrodu možno pozorovať u jedného klastra, ktorý rozbieha svoju činnosť,
naberá know-how, kontakty a začína s budovaním členskej základne.
fáza rastu-4
fáza úpadku-6
fáza stagnácie-3
fáza zrodu-1
S c h é m a 1
Klastre podľa jednotlivých odvetví
6
5
4
3
2
1
0
turistický
priemysel-5
informačné
elektrotechnický automatizačná
technológie-2
priemysel-2
technika-1
automobilový
priemysel-1
plastikársky
priemysel-1
energetika-1
Prameň: Vlastné spracovanie.
V podmienkach SR sú klastrové iniciatívy, ich zakladanie a fungovanie ešte len v začiatkoch. Nové trendy regionálneho rozvoja a regionálnych politík EÚ nachádzajú slovenskú podnikateľskú komunitu nepripravenú. Avšak problém nie je iba v nepripravenosti. Realita je taká, že u samotných aktérov nie je rokmi vypestovaná vôľa k aktivizácii.
Nedochádza k prirodzenej spolupráci odvetvovo a priemyselne príbuzných firiem, čo má
za následok vzájomnú neinformovanost’ a následne nemožnosť spoločných postupov,
68
ktoré sledujú záujem všetkých regionálne orientovaných aktérov. Narastá miera nedôvery a nekoncepčných samostatných krokov firiem, ktoré by práve opačným organizovaným vystupovaním a aktivitami dosiahli požadovaný nárast a zisk. Princíp zakladania
klastrov smerom zdola teda naráža na reálnu neexistenciu schopnosti aktérov vzájomne
sa organizovať do inštitucionálne podchytených zoskupení, čiže klastrov.
Na druhej strane je tu vytváranie ekonomicky, legislatívne a politicko-spoločensky
priaznivého prostredia pre zakladanie a fungovanie klastrov pomocou štátnej moci. Ide
teda o prístup zhora, ktorého aplikovanie takisto v rámci SR zlyháva. Štátne a verejné autority reálne nedisponujú dostatočným množstvom a ani kvalitou informácií, ktoré by sa
stali základom pre podporu z ich strany. Ojedinelé organizovanie tematicky príbuzných
prednášok, seminárov a konferencií nie je ani zďaleka transparentným a prínosným pre
potenciálnych členov v klastroch. Deklarovanie pripravenosti SR pre aplikovanie nových
trendov regionálneho rozvoja, vrátane klastrov, je preto značne krátkozraké.
Napriek týmto nepriaznivým podmienkam vytvoreným pre zakladanie a budovanie
klastrov v SR sa snažia už existujúce klastre o svoje prežitie. Za najväčší nedostatok možno považovať nekoncepčnosť klastrovej politiky a nezáujem vlády a ministerstiev o koncepciu klastrov. Tie v súčasnosti môžu fungovať iba ako združenia právnických osôb, čo
ich však neoprávňuje na čerpanie finančných prostriedkov z podporných fondov EÚ.
Môžu sa tak iba ako partneri spolupodieľať na cezhraničnej spolupráci jednotlivých regiónov. Legislatívna úprava a zaradenie klastra do právneho systému sú preto viac ako
žiaduce.
Pozitívom zostáva aktivita a podporné kroky VÚC a miest, ktoré aktívne vstupujú
do budovania a zakladania klastrov. Vo väčšine fungujúcich klastrov v SR teda vystupujú
VÚC alebo mestá aj ako zakladajúci členovia. Nemožno opomenúť ani snahu univerzít
a stredných odborných škôl o participáciu na činnosti klastrov. Výsledkom je finančná
podpora súkromného sektora školám, ktoré spätne poskytujú firmám priestor pre realizáciu ich zámerov v rámci učebných osnov a plánov vyučovania a praxe študentov. Tí
potom dosahujú kvalifikáciu umožňujúcu ich priamy odchod do praxe, keďže spĺňajú
špecifické požiadavky firiem.
Firmy sa prostredníctvom vzájomnej konkurencie a kooperácie v klastri snažia
o preklenutie všeobecnej nedôvery medzi sebou na trhu a spoločnými postupmi sledujú
rast ich konkurencieschopnosti a inovačného potenciálu. Vedenie klastra vo veľkej miere
pokrýva spoločné požiadavky menších firiem v klastri a snaží sa ich presadiť smerom navonok lobingom, fungujúcim personálnym manažmentom klastra a realizáciou spoločných projektov na podporu ich rozvoja. Vzťahy sú teda v slovenských klastroch korektné
a je potrebná ešte väčšia synchronizácia spoločných postupov a činností ich členov.
Pokiaľ však nebude existovať skutočný záujem, počnúc najvyššími štátnymi autoritami, o rozvoj regiónov, spolupráca s regionálnymi aktérmi a pozdvihnutie úrovne školstva, vedy a výskumu, budú aktivity jednotlivých ministerstiev a regionálnych samospráv
iba prázdnymi gestami, s cieľom jednoduchého získania finančných prostriedkov od or69
gánov a z podporných fondov EÚ. Preto je potrebná práve stredná cesta pri budovaní
a zakladaní klastrov v podmienkach SR. Prijímanie opatrení zo strany vlády a regionálnych samospráv by sa malo odrážať v zachovaní reálnych požiadaviek zo strany samotných regionálnych aktérov.
Nasledovať by mala dostatočne rozsiahla osveta medzi podnikmi a regionálnymi
podnikateľmi, organizovanie tematických workshopov zo strany ministerstiev, stanovenie presných a konkrétnych podporných opatrení a prostriedkov zo strany štátu pre organizované klastre. V neposlednom rade je nevyhnutná generačná výmena vo vedeniach
firiem a organizácií. Tá by mala za následok oveľa väčšiu otvorenosť a nárast schopnosti
aktivizovania sa zo strany regionálnych aktérov. Tým by umožnila firmám a organizáciám reálne spolupracovať a hľadať spoločné záujmy a potreby ako základ budúcej klastrovej iniciatívy v regióne. Potenciál na fungovanie klastrov v SR reálne existuje a pri splnení aspoň minimálnych požiadaviek môžu klastre reálne vplývať na rozvoj regiónov, na
nárast ich konkurencieschopnosti a vytvárať tak mnoho ďalších pozitív ich pôsobenia.
Literatúra
[1] KONIAR, T.: Vývojové tendencie svetového hospodárstva a ich implikácie v podmienkach Slovenskej republiky. Nepublikovaná dizertačná práca. Banská Bystrica:
FPVaMV UMB, 2011.
[2] MINISTERSTVO VÝSTAVBY A REGIONÁLNEHO ROZVOJA SR. 2007. Národný strategický referenčný rámec Slovenskej republiky na roky 2007-2013 [online],
Buid.Gov.sk. [cit. 10-10-2009]. Dostupné na internete: www,build,gov, sk/mvrrsr/
source/document/003104,doc. s. 74-94. s. 97-105.
[3] ÚRAD VLÁDY SR. 2008-2010. Vedomostná spoločnosť {or\\\nQ\ Government.Gov.
sk. [cit. 19-10-2011]. Dostupné na internete: http://www. government.gov.sk/4753/
vedomostna- spolocnost.php.
[4] ÚRAD VLÁDY SR. 2008-2011.7«ovác/e [online], Vedomostná spoločnosť. Vlada.
Gov.sk. [cit. 91-10-2011]. Dostupné na internete: http://vedomostnaspolocnost,vlada.gov.sk/4757/inovacie.php.
[5] ÚRAD VLÁDY SR. 2011. Nástroje regionálnej politiky EÚ [online]. Euroinfo.Gov.
sk. [cit. 04-10-2011]. Dostupné na internete: http://www.euroinfo.gov.sk/fondy-eu/
nastroje- regionalnej-politiky-eu-94d.html.
[6] ÚRAD VLÁDY SR. 2011. Úrad vlády SR. 2008-2010. Vedomostná spoločnosť
[onWnc]. Vlada.Gov.sk. [cit. 04-10-2011]. Dostupné na internete: http://www. vlada.gov.sk/6397/5- vedomostna-spolocnost.php.
70
Kontakt
doc. PhDr. Peter Čajka, PhD.
Katedra verejnej správy
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
71
Poisťovanie v regióne
prof. Ing. Viktória Čejková, PhD. - Ing. Michal Fabuš, PhD.
Abstrakt
V príspevku sa zaoberáme problematikou poisťovania vo vybranom regióne. Venujeme sa výkladu niektorých pojmov, ako sú poistenie, riziko v poisťovníctve, poistné
vzťahy, a legislatívnej úprave poisťovníctva v Slovenskej republike. V druhej časti charakterizujeme poisťovanie a komerčné poisťovne v regióne. Rozoberáme konkrétne druhy
poistenia a ich riziká v neživotnom poistení.
Kľúčové slová: poistenie, poisťovanie, riziko, región, poistná zmluva, poistné, poistné produkty, poistné plnenie, miestny úrad, komerčné poisťovne
Insurance activities in region
Abstract
The subject of this paper deals with a particular insurance in the selected region. The first part is dedi-
cated to the theoretical interpretation of the basic concepts in insurance, specific insurance products to the specifications used in the region. Second
part details the specific types of insurance for individual assets selected entity and
efficient use of non-life insurance.
Keywords: insurance, insurance activities,region, insurance risks, insurance contract,
premium, insurance products, municipal office, insurance companies
Úvod
Poisťovníctvo a poisťovanie tvorí významnú súčasť národného hospodárstva a jeho
finančného sektora. Poisťovanie a poistenie možno rozdeliť na nekomerčné a komerčné,
zákonné a zmluvné. Jedinečnosť a význam tohto odvetvia spočíva v prenesení rizík fyzických a právnických osôb a ich finančných strát na špecializované inštitúcie. Poisťovníctvo na komerčnej báze vytvára občanom, podnikateľom a územným správam sociálne
istoty a zabezpečenie kontinuity výrobného procesu. Súčasne znižuje zaťaženie štátneho
rozpočtu v prípade náhodných živelných pohrôm a iných poistných udalostí.
1. Poistenie a poisťovníctvo
Poisťovníctvo ako jedno z dôležitých odvetví národného hospodárstva poskytuje na
poistnom trhu špecifický tovar, a to poistenie. [3, s. 14]. Poistenie je chápané z rôznych
hľadísk. Má viacero definícií, ktoré sú ovplyvňované zameraním autora konkrétnej definície. Prvé myšlienky o poistení vznikali na zásadách vzájomnosti, s cieľom pomáhať
si v situáciách, v ktorých sa jednotlivec nemohol ubrániť vzniku škody a pokryť jej následky. Základnou filozofiou poistenia bola pomoc v núdzi. Mala humánny obsah, na
ktorý sa však v súčasnosti často zabúda a vytráca sa. Poistenie sprevádza človeka od jeho
72
narodenia až po jeho smrť. [2, s. 7]. Poistenie tiež môžeme chápať ako poistný vzťah
medzi dvoma zmluvnými stranami, pri ktorom jedna zmluvná strana za to, že dostáva
pravidelne poistné, je ochotná v prípade poistnej udalosti odškodniť druhú zmluvnú
stranu. [1, s. 332]. Ďalej je poistenie označované ako činnosť zmierňujúca obavy a starosti vyvolávané možnosťou výskytu neočakávaných, resp. náhodných udalostí, ktoré môžu
spôsobiť škodu. [6].
Poistenie je služba. V makroekonomickom ponímaní je poistenie charakterizované ako statok nehmotného charakteru, ktorý je produkovaný činnosťami poskytujúcimi
užitočné efekty bezprostredne svojím vlastným priebehom. Ekonomická teória chápe
služby ako súčasť produktov, ktoré sú vytvárané i spotrebovávané vo všetkých sférach
hospodárstva, a to vo výrobe, v distribúcii i v spotrebe. Služby môžu uspokojovať potreby
celej spoločnosti alebo jednotlivcov. V druhom prípade ide o služby, ktoré tvoria súčasť
životnej úrovne a celkovej kvality života obyvateľstva. Služby sa podieľajú na celkovom
bohatstve krajiny a na ekonomickom raste národného hospodárstva.
Poistenie pomáha riešiť základné problémy, ktoré vznikajú v súvislosti s mimoriadnou a neočakávanou udalosťou. Dôvodom poistenia je existencia rizík, ktoré ohrozujú
akúkoľvek ľudskú činnosť. Z uvedených definícií vyplýva spoločná myšlienka, a to, že
hlavnou úlohou poistenia je nahrádzať škody, pokryť zvýšené potreby po vzniku poistnej
udalosti, a tak sa aktívne zúčastňovať na odstraňovaní škôd vzniknutých touto neočakávanou udalosťou.
Poistenie sa uskutočňuje prostredníctvom poistnej zmluvy, alebo vzniká priamo zo
zákona, a v tom prípade sa neuzatvára poistná zmluva. Na základe uzatvoreného poistenia vzniká poistný vzťah, ktorý vedie k právnemu zabezpečeniu poistného plnenia.
Poistenie realizujú komerčne poisťovne a ekonomické podnikateľské subjekty; využívajú poistenie pre svoje zabezpečenie v budúcnosti. Cieľom každého podnikateľského
subjektu je v prvom rade tvorba zisku. Poisťovne ako súčasť finančného sektora taktiež
poskytujú finančné služby s cieľom dosiahnuť zisk. Za týmto účelom vytvárajú poistné
produkty, ktoré oslovia obyvateľov, firmy a orgány samosprávy v regiónoch, potenciálnych klientov, aby voľné peňažné prostriedky použili na nákup služby, t.j. poistenia.
Zaplatené poistné poisťovňa ďalej používa na správu poistenia, na vytváranie rezerv pre
prípad realizácie rizika a na výplaty poistného plnenia po vzniku poistnej udalosti.
Poistenie v súčasnosti je základom pre objektívnu existenciu rizika, ktorá sa môže
prejaviť vo forme peňažnej straty. Prejavuje sa v ľudskej činnosti a v prírode. Ak by neexistovalo objektívne riziko, poistenie by bolo zbytočné. Poisťovne pri posudzovaní rizika, ktoré preberajú do poistenia, využívajú najnovšie poznatky manažmentu rizika. [1, s.
328].
Poistenie sa zdá pre mnohých veľmi zložité a často ho nechápu správne, nechápu
jeho význam. V súkromnom, ale aj v podnikateľskom živote môže byť stratou postihnutý
každý človek, a to vo forme straty majetku, schopnosti ďalej pracovať, straty zdravia. Tým
73
vzniká strata zabezpečiť rodinu. Všetkým spomenutým nepríjemným udalostiam možno
predísť, a to poistením. Poistenie má ekonomický a právny základ. Podstatou ekonomického základu je ekonomicky vyčísliteľná strata, spôsobená realizáciou poistného rizika.
Právny základ znamená, že poistenie vzniká na základe poistnej zmluvy. Predstavuje tiež
dlhoročnú záruku dodržania podmienok dohodnutých v zmluve. [2, s. 25 - 26].
Rozvoj techniky a vedy prináša na trh nové technológie, moderné výrobky a tovary,
s čím sú spojené aj nové riziká. Je len málo rizík, ktoré sa nedajú poistiť. Poisťovne musia
sústavne pripravovať nové poistné produkty, sledovať vývoj v celej ekonomike, ako je
napr. vývoj HDP, demografické údaje, inflácia, rast cien a nezamestnanosti, pohyb peňažných príjmov a mnohé iné ukazovatele.
Poistenie a poisťovníctvo priamo alebo nepriamo zasahujú do všetkých činností trhovej ekonomiky, pretože poskytujú nové pracovné príležitosti a podieľajú sa na raste
príjmov obyvateľstva, čím zvyšujú ekonomickú úroveň a ovplyvňujú vývoj trhovej ekonomiky.
Poistenie môžeme rôzne klasifikovať, a to na:
•
životné poistenie, ktoré sa orientuje na poistenie rizika dožitia alebo smrti. Jeho
podstatou je vyplatiť dohodnutú sumu v prípade dožitia dátumu konca poistného obdobia alebo dátumu dohodnutého konkrétne v poistnej zmluve, resp.
úmrtia;
•
neživotné poistenie ponúka všetky poistenia, ktoré nemajú charakter životného
poistenia. Patrí sem hlavne poistenie majetku, poistenie zodpovednosti za škodu, poistenie úrazu a pod. Pri tomto druhu poistenia nie je isté, či počas doby
trvania poistnej zmluvy nastane poistná udalosť, a v akej miere. Z uvedeného
vyplýva, že poistné plnenie sa vypláca iba v prípade poistnej udalosti.
Poistný vzťah je forma právneho a spoločenského spojenia osôb alebo hospodárskych subjektov a poistiteľov, ktorá má ekonomický charakter. V poistnej zmluve musí
byť uvedená poistná ochrana klienta. Poistný vzťah smeruje k zabezpečeniu poistného
plnenia, ktoré je vymedzené vecne, dá sa presne identifikovať. Poistný vzťah musí vznikať
s cieľom zabezpečiť a ochrániť hospodárstvo, majetok, zdravie a záujmy osôb, podnikateľov a územných samospráv.
Poistné vzťahy predstavujú podstatu poistenia, uplatňujú sa pri tvorbe, pri rozdeľovaní a pri použití poistných rezerv. Sú tvorené z poistného klientov a sú akumulované
v poisťovni, ktorá ich následne spravuje a rozdeľuje. Spôsob prerozdeľovania poistných
rezerv predstavuje poistné vzťahy, ktoré sú charakteristické princípmi poistenia. [2, s. 16
a nasled.].
74
•
Legislatívna úprava v poisťovníctve
Tak ako všetky právne subjekty, ktoré vykonávajú svoju činnosť na území SR, aj komerčné poisťovne a ich činnosť musia mať legislatívnu úpravu. Poisťovne sa však odlišujú od ostatných právnych subjektov vo viacerých oblastiach. Štát zasahuje do ich činnosti viac ako do iných odvetví, a to predovšetkým prostredníctvom zákonov, vyhlášok
a iných legislatívnych opatrení a noriem.
Poisťovníctvo v SR upravujú tieto právne normy:
•
zákon č 40/1964 Zb. Občiansky zákonník,
•
zákon č. 8/2008 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov
v znení neskorších predpisov, •
zákon č. 381/2001 Z. z. o povinnom zmluvnom poistení zodpovednosti za škodu spôsobenú prevádzkou motorového vozidla a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
•
a ďalšie normy.
V legislatíve je v súčasnosti najdôležitejší zákon č. 8/2008 Z. z. o poisťovníctve
a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov z 28. novembra
2007. Bol už niekoľkokrát novelizovaný a doplnený. Zákon podrobne definuje zásadné
náležitosti týkajúce sa vykonávania poisťovacej činnosti. Súčasná podoba zákona je rozdelená do šiestich častí a obsahuje dve prílohy.
Ďalší dôležitý zákon v SR využívaný pri poisťovacej činnosti je Občiansky zákonník č. 40/1964 Zb. z 26. februára 1964. Rešpektuje princípy rovnosti subjektov, možnosť
upraviť vzájomné práva a povinnosti dohodou. Definuje poistenie ako záväzkový vzťah,
z ktorého vzniká právo plnenia a právo záväzku.
Presná definícia poistenia je v zákonníku vymedzená v deviatich oddieloch, a to od
§ 788 až po § 828a.
V zmysle Občianskeho zákonníka možno poistiť:
•
majetok; pre prípad poškodenia, odcudzenia, zničenia, straty alebo škôd, ktoré
na ňom vzniknú,
•
fyzickú osobu; pre prípad jej telesného poškodenia, dožitia sa určitého veku
alebo smrti, prípadne inej poistnej udalosti,
•
zodpovednosť za škodu; vzniknutú na živote, zdraví alebo na veci, prípadne
zodpovednosť za vzniknutú inú majetkovú škodu.
75
2. Poisťovanie v regióne
Región je chápaný ako územie, ktoré ako také je predmetom záujmu geografie, demografie, hospodárstva, urbanizmu, pohybu ľudí a kapitálu. Avšak i mnohé ďalšie disciplíny tvoria štruktúru územia, a spojením tak vytvárajú menšie alebo väčšie územia.
V SR máme osem regiónov, a to Bratislavský, Trnavský, Trenčiansky, Nitriansky Banskobystrický, Žilinský, Košický a Prešovský región. [5, s. 15].
Každý región je svojím spôsobom špecifický a rozdielny. Má inú rozlohu, počet obyvateľstva, rozdielnu štruktúru obyvateľov, rozdielny počet orgánov, organizácií a mnohé
iné odlišnosti.
Vzhľadom na tieto skutočnosti existuje aj rozdielne zastúpenie komerčných poisťovní v príslušnom regióne a tiež rozdielne ponúkané poistné produkty. Napríklad v rovinatých regiónoch nebudú poisťovne ponúkať medzi svojimi produktmi poistenie pre
prípad padania skál a pod.
•
Zastúpenie komerčných poisťovní v regióne
Komerčná poisťovňa je inštitúcia zaoberajúca sa poisťovacou činnosťou vyplývajúcou zo zákona o poisťovníctve. V SR predstavuje právny subjekt, ktorý uzatvára poistenie, vyberá poistné a vykonáva jeho správu. [3, s. 56 a nasled.]. Pod pojmom poisťovacia
činnosť sa chápe uzatváranie poistných zmlúv poisťovňou, správa poistenia, poskytovanie poistných plnení, likvidácia poistných udalostí, atď.
Na poistnom trhu majú komerčné poisťovne kľúčové postavenie. Ich základnou
úlohou je odstrániť alebo zmierniť nepriaznivé dôsledky náhodných poistných udalostí
prostredníctvom poskytovania poistnej ochrany poškodeným subjektom. Rozdeľujeme
ich na špecializované poisťovne, ktoré vykonávajú svoju činnosť v konkrétnom poistnom
odvetví alebo v konkrétnom riziku, a na univerzálne poisťovne, ktoré poskytujú klientom širšiu poistnú ochranu a vykonávajú tiež i ďalšie činnosti.
V skúmanom regióne, t.j. v Trenčianskom regióne, konkrétne v okresnom meste
Prievidza, vzdialenom od mesta Handlová 20 km, sú zastúpené špecializované a univerzálne komerčné poisťovne pôsobiace na slovenskom poistnom trhu. Sú to ALLIANZ –
Slovenská poisťovňa, a. s., AMSLICO, a. s., Česká poisťovňa – Slovensko, a. s., Generali
poisťovňa, a. s., Komunálna poisťovňa, a. s., Kontinuita - Slovenská životná poisťovňa,
Kooperativa poisťovňa, a. s., ING Poisťovňa, a.s., Prvá česko-slovenská poisťovňa, a.s.,
UNIQA poisťovňa, a. s., UNION poisťovacia, a. s. [11].
V tomto príspevku venujeme pozornosť najmä poisťovaniu v meste Prievidza. Ide
o poisťovne ALLIANZ – Slovenskú poisťovňu, a.s. a Generali poisťovňu, a. s., ktoré sú
v rámci širokej konkurencie poisťovňami, ktorých služby využíva mesto Handlová.
ALLIANZ – Slovenská poisťovňa, a.s. pôsobí na poistnom trhu už niekoľko desaťročí. Je najväčšou univerzálnou poisťovňou v SR, poskytuje profesionálne služby klientom
76
a ponúka kvalitné poistné produkty v oblastiach životného a neživotného poistenia, poistenia majetku a motorových vozidiel, a tiež v oblasti poistenia priemyslu a podnikateľov. [9]. Ako jediná má priamo v meste Handlová svojho obchodného zástupcu, ktorý je
vždy k dispozícii. Z jej širokej ponuky poistných produktov vyberáme pre účely tohto
príspevku nižšie uvedené riziká a ich poistenie.
Je to poistenie budov, ktoré zahŕňa riziká poškodenia alebo zničenia budovy, haly
a stavby, vrátane všetkých stavebných súčastí slúžiacich uvedeným objektom v mieste
poistenia. Pri tomto produkte sa dá poistiť objekt vo vlastníctve alebo v správe, prípadne
aj v prenájme, ak boli na vlastné náklady vykonané stavebné úpravy na danom objekte.
Základné riziká kryté poistením sú požiar, výbuch, úder blesk, pád lietadla a iné.
Dajú sa však rozšíriť i o ďalšie riziká, a to o škody spôsobené vodou z vodovodného zariadenia, víchricou a krupobitím, povodňou a záplavami, zemetrasením, výbuchom sopky, zosuvom pôdy, lavínami a ťarchou snehu, nárazom vozidla, dymom, pádom stromov,
stožiarov alebo iných predmetov na poistenú vec, rozbitím skla a pod. Ďalej sú to poistné
produkty spojené s rizikami používania a prevádzky motorových vozidiel. Základnou
charakteristickou črtou poistenia je prenos rizika. Riziko a jeho existencia je pojem historický a viacerými autormi definovaný rôzne
2.1 Poisťovanie v Trenčianskom regióne
Táto časť príspevku je zameraná na konkrétny región, na jeho charakteristiku
a na charakteristiku mesta Handlová. V nej sa zaoberáme aj poisťovacou činnosťou v danom meste. Rozoberáme poistné zmluvy, uzatvorené medzi mestom a komerčnými poisťovňami. Predmetom poisťovania je hmotný majetok, nehnuteľnosti, motorové vozidlá,
a to zmluvné povinné poistenie a havarijné poistenie motorových vozidiel.
• Charakteristika Trenčianskeho regiónu
Spomedzi všetkých krajov v SR sme vybrali pre účely príspevku Trenčiansky región
a z neho mesto Handlová. V meste Handlová nám pracovníci miestneho úradu umožnili
nahliadnuť do uzatvorených poistných zmlúv.
Trenčiansky samosprávny kraj (obrázok 1) vznikol na základe zákona č. 221/1996
Z. z. o územnom a správnom usporiadaní SR. Patrí medzi menšie kraje SR. Jeho rozloha
dosahuje len dve tretiny hodnoty pre priemerne veľký kraj. Nachádza sa v západnej časti
SR, je obklopený 4 krajmi. Na severovýchode susedí so Žilinským samosprávnym krajom, na juhovýchode s Banskobystrickým, na juhu s Nitrianskym, na juhozápade s Trnavským a na severozápade so Zlínskym samosprávnym krajom, ktorý je súčasťou ČR.
Z geografického hľadiska patrí územie kraja do oblasti západných Karpát. Územím
kraja preteká rieka Váh, pozdĺž ktorej sa tiahne Trenčianska kotlina, ktorú na východe
uzatvára masív Považského Inovca, Strážovské vrchy a Súľovské vrchy, na západe masív
Bielych Karpát. Na juhovýchode je kraj ohraničený pohorím Vtáčnik. Z juhu do územia
zasahujú Malé Karpaty, Myjavská pahorkatina a časť Podunajskej nížiny. Juhovýchod77
ným územím kraja preteká rieka Nitra prameniaca na území kraja v okrese Prievidza.
Riečnu sieť kraja okrem Váhu a Nitry tvoria i ďalšie vodné toky, a to Myjava, Jablonka,
Klanečnica, Bošáčka, Drietomica, Súčanka, Vlára, Teplička, Bebrava, Nitrica a Handlovka. Významné zastúpenie majú aj minerálne vody a termálne pramene, ktoré sa využívajú na liečbu, napr. v kúpeľoch Trenčianske Teplice, Bojnice a Nimnica.
O b r á z o k 1
Trenčiansky samosprávny kraj
Prameň: Dostupné na internete: http://www.ben.sk/partneri-trenciansky-kraj.html.
Z hľadiska ekonomickej štruktúry má Trenčiansky samosprávny kraj charakter priemyselno-poľnohospodársky. Priemysel je rôznorodý. Je zastúpený strojárstvom, elektrotechnikou, banským priemyslom, textilným a odevným priemyslom, sklárskym, kožiarskym a potravinárskym priemyslom. Z hospodárskeho hľadiska má kraj dve výrazne
odlišné oblasti oddelené od seba Považským Inovcom. Je to Považie a Ponitrie.
Z celkového počtu 276 administratívnych sídiel má 18 štatút mesta. Je to Trenčín,
Bánovce nad Bebravou, Ilava, Myjava, Nové Mesto nad Váhom, Partizánske, Považská
Bystrica, Prievidza a Púchov, Bojnice, Brezová pod Bradlom, Dubnica nad Váhom, Handlová, Nováky, Nová Dubnica, Nemšová, Stará Turá a Trenčianske Teplice. Z Trenčianskeho regiónu sme vybrali mesto Handlová.
ALLIANZ – Slovenská poisťovňa, a.s. je jedinou poisťovňou, ktorá má priamo v meste Handlová svojho obchodného zástupcu, ktorý je vždy k dispozícii. Zo svojej širokej
ponuky poistných produktov si práve mesto Handlová vybralo viaceré produkty neživotného poistenia.
78
2.2 Charakteristika mesta Handlová
Handlová je začlenená do Hornonitrianskeho regiónu. Leží v juhovýchodnej časti,
na hlavnej urbanizačnej osi Trenčín - Bánovce - Prievidza - Handlová - Žiar nad Hronom. Samotné mesto má tradíciu banského priemyslu. Leží na strednom Slovensku, približne 10 km od geometrického stredu Európy. Administratívne spadá do Trenčianskeho
samosprávneho kraja, okresu Prievidza a je druhým najväčším mestom regiónu Horná
Nitra. Je obklopené pohoriami Vtáčnik, Žiar a Kremnické vrchy. Na rozlohe 8 555 ha
eviduje k 1. januáru 2011 17 816 obyvateľov. [10].
•
Poisťovanie v meste Handlová
Mesto Handlová spravuje majetok, a to či už hnuteľný alebo nehnuteľný. Sú s ním
spojené starosti a rovnako treba myslieť aj na riziká, ktoré treba poistiť. Ide najmä o riziká živelné, riziko krádeže, ničenia majetku a pod. Samospráva spravuje budovy mesta
priamo v Handlovej, ale aj v budovy v dvoch prímestských častiach, a to v Novej Lehote
a v Morovne.
•
Poisťovanie hmotného majetku
ALLIANZ – Slovenská poisťovňa, a. s. ponúka svojim klientom možnosť poistiť si
majetok a predísť tak zbytočným problémom pri obnove ich majetku po poistnej udalosti. Poistenie zaručuje poistenie prenosu rizík najviac ohrozujúcich majetok, ako je požiar,
povodeň a záplava, odcudzenie alebo vandalizmus, prípadne poistenie možno rozšíriť
i o ďalšie riziká, ktoré môžu ohroziť nehnuteľnosť. Výberom rizík si sám subjekt môže
vybrať poistenie, a tým si určiť výšku poistného. Poistiť možno budovy a haly slúžiace
priemyslu, administratívne budovy, obchodné domy, garážové domy a rôzne iné stavby.
Poistenie je určené pre spoločnosti, ktoré považujú svoj majetok za dôležité aktívum
nevyhnutné na podnikanie. Poistiť v tomto prípade možno aj akékoľvek zariadenia, ako
sú počítače, nábytok, rôzne typy strojov, ďalej všetky druhy zásob, od surovín, cez polotovary a nedokončenú výrobu až po hotové výrobky.
Pre takýto typ poistnej zmluvy sa rozhodlo aj mesto Handlová. Zmluva bola dojednaná od 1. januára 2004. Pre poistenie v tejto zmluve platia ustanovenia Občianskeho
zákonníka § 788 a nasl. a tiež všeobecné poistné podmienky pre poistenie majetku právnických osôb a podnikateľov, ktoré sú neoddeliteľnou súčasťou poistnej zmluvy.
V tejto zmluve boli dojednané tieto druhy poistenia:
•
poistenie pre prípad poškodenia alebo zničenia veci živelnou udalosťou, požiarom;
•
poistenie pre prípad poškodenia alebo zničenia veci vodou z vodovodných zariadení;
•
poistenie pre prípad odcudzenia veci, resp. škôd spôsobených krádežou; ide
o majetok ako sú peniaze, ceniny, cennosti, cenné papiere v riadne uzamknu79
tých pancierových alebo v železných pokladniciach. Toto poistenie sa vzťahuje
len na veci, ktoré sa nachádzajú na Mestskom úrade Handlová a vo všetkých
prevádzkach poisteného subjektu na území SR;
•
poistenie pre prípad poškodenia, zničenia alebo krádeže osobného motorového
vozidla. Toto poistenie sa vzťahuje na všetky motorové vozidlá, ktoré vlastní
Mestský úrad v Handlovej.
Záver
Predmetom príspevku bola charakteristika a problematika poisťovania vo vybranom regióne. V regióne sme uviedli fungovanie poisťovania, poistné produkty a komerčné poisťovne. Rozobrali sme i konkrétne riziká a ich poistenia v neživotnom poistení
v Trenčianskom regióne a konkrétne v meste Handlová. Poisťovanie vo verejnej správe
a regióne by malo byť súčasťou regionálnej politiky a výzvou pre ďalší ekonomický rozvoj
všetkých regiónov v SR.
Literatúra
[1] BEŇOVÁ, E. a kol.: Financie a mena. 1. vyd. Bratislava: Iura Edition, 2005. 373s.
ISBN 80-8078-031-5.
[2] ČEJKOVÁ, V. - MARTINOVIČOVÁ, D.: Poisťovníctvo. 1. vyd. Bratislava: Merkury,
spol. s r. o., 2007. 135 s. ISBN 978-80-89143-60-3.
[3] ČEJKOVÁ, V., - NEČAS, S.: Poistný trh. 1. vyd. Bratislava: Merkury, spol. s r. o.,2008.
106s. ISBN 978-80-89143-65-8.
[4] CHOVAN, P. - ČEJKOVÁ, V.: Výkladový slovník poisťovníctva. 1. vyd. Bratislava:
Slovenské pedagogické nakladateľstvo, 1992. 93s. ISBN 80-08-01818-6.
[5] VIESTOVÁ, K.: Regionálny a miestny marketing. 1. vyd. Bratislava: crr. sk, s. o. o.,
2010. 135 s. ISBN 978-80-970495-3-9.
[6] VEĽAS, A.: Poisťovníctvo pre bezpečnostných manažérov. 1. vyd. Žilina: Edis, 2009.
142 s. ISBN 978-80-554-0149-2.
[7] Zákon č. 8/2008 Z. z o poisťovníctve v znení neskorších predpisov.
[8] Zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník.
[9] ALLIANZ - Slovenská poisťovňa, a. s., 2011. Produkty – Poistenie podnikateľov.
[10]Handlová. 2011. O našom meste. Dostupné na internete: http://www.handlova. sk/
handlova.phtml?id3=13883.
[11]Mesto Prievidza, 2011. Poisťovne [online].
80
Kontakt
prof. Ing. Viktória Čejková, PhD.
Katedra ekonómie a financií
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected];
Ing. Michal Fabuš, PhD.
Katedra ekonómie a financií
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
81
Stabilizačná funkcia verejných financií v podmienkach
Slovenskej republiky
Ing. Peter Čisárik
Abstrakt
Príspevok vymedzuje význam verejných financií v štáte prostredníctvom sústavy finančných rozpočtov. Dôraz sa v rámci troch základných funkcií verejných financií kladie
na stabilizačnú funkciu a na vysvetlenie magického štvoruholníka. Cieľom príspevku je
analyzovať jednotlivé makroekonomické ukazovatele určujúce stabilitu krajiny v podmienkach Slovenskej republiky v rokoch 2005 až 2010 a v porovnaní s ideálnym stavom.
Kľúčové slová: verejné financie, stabilizačná funkcia verejných financií, magický
štvoruholník, hrubý domáci produkt, nezamestnanosť, inflácia, saldo platobnej bilancie,
ideálny stav makroekonomických ukazovateľov
The stabilization function of public finance in the Slovak Republic
Abstract
This article deals with definition the importance of public finance in the country
through a system of financial budgets. Emphasis in 3 basic functions of public finance is on
the stabilization function and explains the magical quadrilateral. The aim of the article is
to analyze various macroeconomic indicators determining the stability of the country in the
Slovak Republic in the years 2005 to 2010 and compared to the ideal state.
Keywords: public finance, the stabilization function of public finance, the magical
quadrilateral, gross domestic product, unemployment, inflation, balance of payments, ideal
state of macroeconomic indicators
Úvod
Fungovanie žiadneho štátu nie je možné bez verejných financií, ktoré sú nevyhnutné
na realizáciu úloh a cieľov štátu. Verejnými financiami udržiava štát ekonomiku v dobrom stave a reaguje na trhové zlyhania. V čase hospodárskej krízy vzrástol význam verejných financií ako nástroja fiškálnej politiky. Stabilita ekonomiky je vyjadrená makroekonomickými ukazovateľmi, a to vývojom HDP, nezamestnanosťou, infláciou a saldom
platobnej bilancie, ktoré sa analyzujú v príspevku v podmienkach Slovenskej republiky.
82
1. Podstata verejných financií
Verejné financie sú peňažné vzťahy, ktoré sa uskutočňujú medzi orgánmi verejnej
správy. Ich tvorba, rozdeľovanie a použitie sú spojené s činnosťou verejných inštitúcií.
Sú nástrojom verejnej politiky, z čoho vyplýva, že najdôležitejším subjektom je štát. [1, s.
27]. J. Medveď definuje verejné financie ako sústavu ekonomických vzťahov, ktoré nadobúdajú formu peňažných operácií, pomocou ktorých sa tvorí, rozdeľuje a používa peňažná masa v ekonomike tak, aby došlo k rozdeleniu a znovurozdeleniu HDP, a tým k jeho
realizácii. Verejné financie majú svoje nezastupiteľné miesto v sústave financií, pretože
okrem iných úloh sú hlavným nástrojom prerozdelenia HDP. [2, s. 16].
o:
K verejným financiám pristupujeme ako k sústave verejných rozpočtov [3, s. 31]. Ide
•
nadnárodný rozpočet v prípade nadnárodných zoskupení, o ústredný rozpočet
(federálny, štátny),
•
rozpočty územnej samosprávy, a to podľa jej členenia, t. j. o rozpočty obcí,
•
rozpočty vyšších stupňov územnej samosprávy,
•
rozpočty verejných podnikov a vládnych neziskových organizácií vo verejnom
sektore.
Význam verejných financií sa začal zvyšovať koncom 20. storočia, kedy sa verejné
financie stali nástrojom, ktorým možno ovplyvňovať ekonomiku, a to najmä makroekonomický vývoj a ekonomickú rovnováhu štátu. [4, s. 56]. Štát tieto financie získava od verejnosti formou daní, poplatkov alebo ich získava pomocou hospodárenia s majetkom.
[5, s. 42].
Verejné financie plnia v ekonomike určité funkcie, ktoré sú nevyhnutné a dôležité.
[6, s. 89]. Uvádzame ich nižšie.
•
Alokačná funkcia; súkromný sektor nemá záujem o produkciu verejných statkov, pretože táto nevykazuje zisk. Štát tak musí hľadať ideálny pomer medzi
produkciou verejného a súkromného statku, musí nachádzať odpovede na otázky o rozsahu produkcie, kto bude tieto statky produkovať a ako sa budú financovať a rozdeľovať.
•
Redistribučná funkcia; štát sa snaží rozdeliť verejné financie tak, aby to občania
považovali za čo najspravodlivejšie, a aby sa minimalizovali rozdiely v sociálnoekonomickom postavení obyvateľstva.
•
Stabilizačná funkcia; verejné financie (ich príjmová a výdavková strana) sa používajú na ovplyvnenie dynamiky hospodárskeho rastu. Sleduje sa pritom stupeň
dosahovania programových cieľov vlády.
83
2. Stabilizačná funkcia verejných financií
Táto funkcia ako jeden z nástrojov makroekonomickej politiky sa snaží dosiahnuť
v štáte najmä zníženie nezamestnanosti, zmiernenie inflácie, zvýšenie ekonomického
rastu a rovnováhu platobnej bilancie, ktoré predstavujú aj oblasti makroekonomických
príčin zlyhania trhu. Spomínané stabilizačné ciele sa zobrazujú pre danú krajinu za určité časové obdobie (spravidla jeden rok) v podobe magického štvoruholníka.
V ideálnej podobe by mal mať podobu štvorca (obrázok 1). Veľkosť jeho plochy by
mala vyjadrovať maximálne dosiahnuteľný pozitívny vývoj ekonomiky, t.j. vysoké tempo
rastu HDP (10 %) pri nulovej nezamestnanosti a nulovej inflácii, ako aj vonkajšiu rovnováhu meranú saldom platobnej bilancie, akceptovateľnú pre danú ekonomiku (napr. 3
%). [7, s. 517].
O b r á z o k 1
Ideálna podoba magického štvoruholníka
inflácia
ekonomick
rast
nezamestnanos
platobná bilancia
Prameň: Hamerníková, B. - Kubátová, K.: Veřejné finance - učebnice. Praha: Eurolex
Bohemia, 2004, s. 29. ISBN 80-86432-88-2.
Štvorec vznikne tak, že na horizontálnu a vertikálnu os, ktoré sa navzájom pretínajú,
sa nanesú na stupnicu body, ktoré vyjadrujú jeden zo štyroch cieľov stabilizačnej politiky,
a tieto body sa spoja. Na každej osi sa označí hodnota, ktorá sa dosiahla v danom roku.
Potom by magický štvoruholník mal iný tvar, ktorý sa líši od ideálneho. Tvar a plocha
tohto štvoruholníka (obrázok 2) sú špecifické pre každú krajinu a pre každé obdobie.
Stav a hospodárska situácia je tým horšia, čím viac sa líši od podoby ideálneho štvorca
(obrázok 1).
84
O b r á z o k 2
Magický štvoruholník
5
10
15
-3
0
3
+
G
10
5
U
B
15
10
5
P
Legenda:
G – tempo rastu HDP (v %)
U – miera nezamestnanosti (v % aktívneho obyvate stva)
P – miera inflácie (v %)
B – zahrani ná ekonomická rovnováha (zodpovedajúca saldu
obchodnej innosti)
Prameň: Lisý, J. a kol.: Ekonómia v novej ekonomike. Bratislava: Iura Edition, 2005, s.
517. ISBN 80-80787-063-3.
Úspešnosť stabilizačnej politiky sa hodnotí plochou štvoruholníka tak, že čím je plocha väčšia, tým je stabilizačná politika úspešnejšia. Podľa tvaru štvoruholníka možno
zistiť, v ktorých smeroch bola politika úspešnejšia, čo predstavujú dlhšie strany, a v ktorých smeroch bola menej úspešná, čo predstavujú kratšie strany. [7, s. 520].
3. Magický štvoruholník Slovenskej republiky
OECD uviedla parametre, ktoré by mali reprezentovať optimálny magický štvoruholník, v ktorom optimálna miera nezamestnanosti by mala byť 5,5 %, miera inflácie 2
%, medziročné tempo rastu HDP 3 % a saldo bežného účtu platobnej bilancie 0 %. [8, s.
135]. Na základe analýzy jednotlivých makroekonomických ukazovateľov možno zistiť,
ako sa k tomuto ideálnemu stavu približuje alebo sa od neho vzďaľuje aj naša republika.
3.1 Hrubý domáci produkt (národné účty)
Údaje o HDP (tabuľka 1), ktoré poskytuje Štatistický úrad SR (ŠÚ SR) zahŕňajú celú
ekonomiku, vrátane neevidovanej ekonomiky. Pri výpočte sa postupuje podľa metodiky
Európskeho systému národných účtov (ESNÚ 95). Používa sa výrobná, výdavková a dôchodková metóda. Prípadné štatistické rozdiely z dôvodu použitia rozdielnych zdrojov
85
sú uvádzané ako samostatná položka. HDP sa skladá z viacerých položiek. Pri výrobnej
metóde sa zverejňuje produkcia, medzispotreba, pridaná hodnota a čisté dane z produktov. Pri výdavkovej metóde sa zverejňuje konečná spotreba domácností, konečná spotreba neziskových inštitúcií slúžiacich domácnostiam, konečná spotreba verejnej správy,
tvorba hrubého fixného kapitálu, zmena stavu zásob a cenností, vývoz a dovoz výrobkov
a služieb. Súčasťou HDP sú aj zložky dôchodkovej metódy, konkrétne odmeny zamestnancov, hrubý prevádzkový prebytok, zmiešané dôchodky a čisté dane z produkcie a dovozu. Ak meriame a vyjadrujeme hodnotu výstupu v danom období v trhových cenách
tohto obdobia, t.j. v bežných cenách, hovoríme o nominálnom HDP. Aby bolo možné
zistiť rast HDP, je nutné ho očistiť o vplyv rastu cien a prepočítať na hladinu stálych cien;
vtedy hovoríme o reálnom HDP. [9, 13].
V priebehu roku 2008 došlo k miernemu a v roku 2009 k prudkému poklesu ekonomickej aktivity SR v dôsledku prebiehajúcej recesie.
T a b u ľ k a 1
Hrubý domáci produkt v stálych a bežných cenách
2005
2006
2007
2008
2009
2010
HDP v stálych cenách
(mil. eur) s.c. p.r.
48 166,95
53 505,24
60 876,48
65 139,99
63 803,12
65 586,35
s.c. 00
39 612,20
42 978,68
47 500,86
50 267,32
47 863,63
49 788,50
106,7
108,5
110,5
105,8
95,2
104,0
6,7
8,5
10,5
5,8
-4,8
4,0
49 314,22
55 080,92
61 555,02
67 007,27
63 050,72
65 905,51
109,2
111,7
111,8
108,9
94,1
104,5
Ukazovateľ
Rok
Indexy v s.c. 00,
romr (rovnaké obdobie
minulého roka) = 100
Tempo ekonomického
rastu (%)
HDP v bežných cenách
(mil. eur)
Indexy v b.c., rovnaké
obdobie minulého roka
= 100
Prameň: Štatistický úrad SR. Hrubý domáci produkt. [citované 18.7.2011]. Dostupné na
internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=172.
3.2 Nezamestnanosť (trh práce)
Inštitút finančnej politiky sleduje tiež zamestnanosť a nezamestnanosť vyčíslenú tromi metodikami, a to metodikou Ústredia práce, sociálnych vecí a rodiny (ÚPSVR SR,
evidovaná nezamestnanosť), metodikou v súlade s nariadením Rady (EC) č. 2223/96
z 25. júna 1996 o Európskom systéme národných a regionálnych účtov v Európskom
spoločenstve (ESA 95) a výberovým zisťovaním pracovných síl SR (VZPS).
86
Nezamestnanou osobou je osoba vo veku od 15 rokov, ktorá v sledovanom týždni
nevykonáva prácu za mzdu alebo zisk, ktorá si aktívne hľadala prácu v posledných štyroch týždňoch (prípadne si prácu našla a do zamestnania nastúpi najneskôr do 3 mesiacov) a ktorá je schopná nastúpiť do práce do dvoch týždňov. Naopak, zamestnanou
osobou je osoba, ktorá popri podmienke veku spĺňa podmienku, že v priebehu týždňa
odpracovala aspoň jednu hodinu za mzdu alebo za účelom dosiahnutia zisku. Údaje sa
získavajú z VZPS v zmysle metodiky ILO. VZPS (tabuľka 2) je založené na štvrťročnom
náhodnom výbere bytov v rámci celého územia SR. Vzorka zahŕňa 10 250 bytov v SR,
ktoré reprezentujú 0,6 % všetkých trvalo obývaných bytov. Prostredníctvom VZPS sa
sledujú informácie o každej osobe žijúcej v domácnosti vybraného bytu. Táto metodika
zahŕňa každý štvrťrok približne 25 000 osôb starších ako 15 rokov. Nezahŕňa inštitucionálne obyvateľstvo (vo väzniciach, kláštoroch a pod.). Každý vybraný byt zotrváva vo
výberovom súbore počas piatich za sebou nasledujúcich štvrťrokov. Získané údaje sú
priemerom za štvrťrok. [10, s.14].
V čase hospodárskej krízy, od roku 2009, začala miera nezamestnanosti stúpať, čo
bolo sprevádzané aj zvyšovaním počtu nezamestnaných.
T a b u ľ k a 2
Nezamestnanosť podľa výberového zisťovania pracovných síl (spracované
k 21.7.2011 podľa 10)
Rok
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Počet nezamestnaných (tis. osôb)
427,5
353,4
291,9
257,5
324,2
389,0
Index rovnakého
obdobia minulého
roka = 100
88,9
82,7
82,6
88,2
125,9
120,0
Miera nezamestnanosti (%)
16,2
13,3
11,0
9,6
12,1
14,4
Ukazovateľ
Prameň: Štatistický úrad SR. Nezamestnanosť. [citované 18.7.2011]. Dostupné na
internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=184.
3.3 Inflácia (cenová hladina)
Výkonnosť ekonomiky je ovplyvňovaná nestabilitou cenovej hladiny. Inštitút finančnej politiky monitoruje skupinu makroekonomických ukazovateľov (tabuľka 3) poukazujúcich na tendenciu rastu cenovej hladiny indexom spotrebiteľských cien (CPI),
harmonizovaným indexom spotrebiteľských cien (HICP), jadrovou infláciou a indexom
cien výrobcov (PPI).
Národný index spotrebiteľských cien je cenový index, ktorý vyjadruje cenovú hladinu spotrebných tovarov pomocou spotrebného koša. Spotrebný kôš zostavuje ŠÚ SR.
Tvoria ho vybrané skupiny tovarov a služieb a člení sa na 12 odborov, 44 skupín a 101
87
tried. V roku 2010 bolo v spotrebnom koši 720 položiek (reprezentantov). Váhou, ktorou
sa vážia ceny jednotlivých položiek spotrebného koša, je ich ekonomický význam, daný
podielom výdavkov domácností na príslušnú skupinu tovarov a služieb. Podiel výdavkov sa zisťuje výberovým štatistickým zisťovaním. Jadrová inflácia kvantifikuje mieru
rastu cenovej hladiny na neúplnom spotrebnom koši. Zo spotrebného koša sú vylúčené
položky s regulovanými cenami a položky s cenami ovplyvňovanými inými administratívnymi opatreniami. [11, 15]. Pre národné účely sa používa najmä inflácia odvodená z národného indexu spotrebiteľských cien, pre medzinárodné porovnanie (v rámci
EÚ) harmonizovaný index spotrebiteľských cien. Od roku 2009 zisťujeme, že dochádzalo
k prudšiemu poklesu inflácie, čo je jedným z prejavom hospodárskej krízy, keďže celá
ekonomika stagnuje.
T a b u ľ k a 3
Inflácia podľa indexov
2005
2006
2007
2008
2009
2010
102,7
104,5
102,8
104,6
101,6
101,0
2,7
4,5
2,8
4,6
1,6
1,0
Harmonizovaný index
spotrebiteľských cien;
rovnaké obdobie minulého roka = 100
102,8
104,3
101,9
103,9
100,9
100,7
Jadrová inflácia (%); rovnaké obdobie minulého
roka = 100
1,1
2,5
2,9
4,6
0,5
1,2
Čistá inflácia bez zmien
nepriamych daní (%);
rovnaké obdobie minulého roka = 100
1,8
2,8
2,6
3,8
1,4
0,9
Ukazovateľ
Rok
Index spotrebiteľských
cien; rovnaké obdobie
minulého roka = 100
Celková inflácia (%)
Prameň: Štatistický úrad SR. Spotrebiteľské ceny (inflácia). [citované 18.7.2011].
Dostupné na internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=185.
3.4 Saldo platobnej bilancie (vonkajšie prostredie)
V rámci zahraničnoobchodných vzťahov monitoruje Inštitút finančnej politiky vybrané položky platobnej bilancie a menový kurz. Potrebné údaje získava z hlásení povinných osôb, z daňových priznaní o DPH, z výkazov komerčných bánk, z výkazov podnikov o zahraničných aktívach a pasívach, ako aj z výkazov o priamych zahraničných
investíciách (PZI) a z údajov Národnej banky Slovenska (NBS) o devízových rezervách.
Štatistika zahraničného obchodu zahŕňa pohyb tovarov medzi SR a zvyškom sveta. Celkový import sumarizuje tovary vstupujúce do republiky za účelom konečnej spotreby,
88
alebo za účelom spracovania s následným spätným vývozom. Celkový export predstavujú tovary, ktoré natrvalo opúšťajú územie republiky alebo budú spracované a následne
dovezené späť. Od 1. mája 2004 sa štatistika zahraničného obchodu skladá z údajov 2
systémov. Je to Extrastat systém, ktorý poskytuje informácie o výmene tovarov s nečlenskými krajinami EÚ a systém Intrastat, ktorý obsahuje informácie o obchode s tovarom
s členskými štátmi EÚ. [16].
Platobná bilancia (tabuľka 4), ako štatistický výkaz zachytávajúci ekonomické
transakcie medzi rezidentmi SR a rezidentmi zvyšku sveta za referenčné obdobie, sa zostavuje na mesačnej báze v kumulatívnej forme. Platobná bilancia pozostáva z piatich
hlavných položiek. Je to bežný účet (zahŕňa dovozy a vývozy tovarov, služieb, príjmov
a bežných transferov), kapitálový účet (pozostáva z kapitálových transferov), finančný
účet (zahŕňa priame investície v zahraničí, priame investície vo vykazujúcej ekonomike, aktíva a pasíva portfóliových investícií, finančných derivátov, ako aj aktíva a pasíva
ostatných investícií), chyby a omyly (predstavujú účtovné vyrovnávanie nesúladu medzi
výsledkom bežného, kapitálového a finančného účtu na jednej strane a zmenou rezerv
na druhej strane), oficiálne medzinárodné rezervy (zahraničné aktíva, ktoré sú v držbe
centrálnej banky krajiny, určené na vyrovnanie platobnej bilancie prostredníctvom nákupu alebo predaja oficiálnych rezervných aktív do krajín, s ktorými má krajina pasívnu
platobnú bilanciu). [7, s. 17].
Saldo bežného účtu platobnej bilancie ukazuje, nakoľko je krajina zadlžená voči zahraničiu, alebo koľko zahraničie dlhuje krajine. Saldo platobnej bilancie je pasívne, čo
znamená, že transakcie smerujúce do krajiny sú väčšie ako transakcie plynúce z krajiny
do zahraničia. V posledných rokoch sa stále viac znižoval podiel salda bežného účtu platobnej bilancie na nominálnom HDP.
T a b u ľ k a 4
Saldo bežného účtu platobnej bilancie
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Saldo bežného účtu
-4 185,85
-4 316,25
-3 240,10
-4 021,38
-2 264,2
-2 277,5*
HDP v bežných
cenách (mil. eur)
49 314,22
55 080,92
61 555,02
67 007,27
63 050,72
65 905,51
-8,49
-7,84
-5,26
-6,00
-3,59
-3,46*
Ukazovateľ
Rok
Podiel salda bežného
účtu platobnej bilancie na HDP v bežných
cenách (%)
Prameň: Národná banka Slovenska. Platobná bilancia. [citované 21.7.2011]. Dostupné
na internete: http://www.nbs.sk/sk/statisticke-udaje/statistika-platobnejbilancie/ platobna-bilancia.
Poznámka: * predbežný údaj
Záver
89
Magický štvoruholník by mal vyjadrovať stav ekonomiky za dané obdobie. Stabilita
ekonomiky SR bola sledovaná za obdobie rokov 2005 až 2010 (tabuľka 5). Na základe
analýzy bolo možné sledovať vývoj slovenskej ekonomiky pred a počas trvania hospodárskej krízy. Zaujímavé je porovnať dosiahnuté hodnoty s parametrami ideálneho magického štvoruholníka podľa OECD.
T a b u ľ k a 5
Vývoj ekonomiky Slovenskej republiky v rokoch 2005 až 2010 v porovnaní s ideálnym stavom
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Ideálny
stav
Tempo rastu HDP
v stálych cenách (%)
6,7
8,5
10,5
5,8
-4,8
4,0
3,0
Miera nezamestnanosti (%)
16,2
13,3
11,0
9,6
12,1
14,4
5,5
Miera inflácie (%)
2,7
4,5
2,8
4,6
1,6
1,0
2,0
-8,49
-7,84
-5,26
-6,00
-3,59
-3,46*
0,0
Ukazovateľ
Rok
Podiel bežného účtu
platobnej bilancie na
nominálnom HDP
(%)
Prameň: Štatistický úrad SR. Hrubý domáci produkt. [citované 18.7.2011]. Dostupné na
internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=172.
Štatistický úrad SR. Nezamestnanosť. [citované 18.7.2011]. Dostupné na
internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=184.
Štatistický úrad SR, Spotrebiteľské ceny (inflácia). [citované 18.7.2011].
Dostupné na internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=185.
Národná banka Slovenska. Platobná bilancia. [citované 21.7.2011]. Dostupné
na internete: http://www.nbs.sk/sk/statisticke-udaje/statistika-platobnejbilancie/platobna-bilancia.
Poznámka: * predbežný údaj
Grafické zobrazenie magického štvoruholníka v podmienkach SR (obrázok 3) znázorňuje vývoj makroekonomických ukazovateľov počas hospodárskej krízy v porovnaní
s ideálnym stavom.
90
O b r á z o k 3
Magický štvoruholník Slovenskej republiky
HDP
15
12
9
6
3
0
-3
nezamestnanos
-6
saldo
2007
2009
2010
inflácia
Ideál
Prameň: Štatistický úrad SR. Hrubý domáci produkt. [citované 18.7.2011]. Dostupné na
internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=172.
Štatistický úrad SR. Nezamestnanosť. [citované 18.7.2011]. Dostupné na
internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=184.
Štatistický úrad SR, Spotrebiteľské ceny (inflácia). [citované 18.7.2011].
Dostupné na internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=185.
Národná banka Slovenska. Platobná bilancia. [citované 21.7.2011]. Dostupné
na internete: http://www.nbs.sk/sk/statisticke-udaje/statistika-platobnejbilancie/platobna-bilancia.
V každom zo sledovaných rokov má SR problém s dosahovaním ideálnych hodnôt
salda platobnej bilancie bežného účtu a jeho podielu na nominálnom HDP a s nezamestnanosťou, ktorá predstavuje najvýraznejšiu odchýlku. Hodnoty inflácie boli dosahované
na úrovni ideálneho stavu alebo boli ešte aj priaznivejšie. Priaznivý vývoj možno sledovať aj pri HDP. Je logické, že ak krajina dosahuje priaznivé hodnoty na vertikálnej osi,
bude to na úkor ukazovateľov nachádzajúcich sa na osi horizontálnej.
Poznámka: Príspevok je súčasťou riešenia úlohy VEGA č. 1/0973/11 „Menové pravidlá
a ich význam v kontexte menovej únie a hospodárskej krízy“.
91
Literatúra
[1] HAMERNÍKOVÁ, B. - KUBÁTOVÁ, K.: Veřejné finance - učebnice. Praha: Eurolex
Bohemia, 2004. 247 s. ISBN 80-86432-88-2.
[2] MEDVEĎ, J. - NEMEC, J.: Základy verejných financií. Bratislava: Sprint vfra, 2007,
269 s. ISBN 978-80-89085-84-2.
[3] PEKOVÁ, J.: Veřejné finance - úvod do problematiky. Praha: ASPI Publishing, 2002.
453 s. ISBN 80-86395-19-7.
[4] SIVÁK, R. a kol.: Verejné financie. Bratislava: Iura Edition, 2007. 311 s. ISBN 97880-8078-094-4.
[5] BEŇOVÁ, E. a kol.: Financie a mena. Bratislava: Iura Edition, 2005. 373 s. ISBN 808078-031-5.
[6] HALÁSEK, D.: Veřejná ekonomika. Opava: Optys, 2007. 208 s. ISBN 80-85819-600.
[7] LISÝ, J. a kol.: Ekonómia v novej ekonomike. Bratislava: Iura Edition, 2005. 622 s.
ISBN 80-80787-063-3.
[8] SLANÝ, A.: Makroekonomická analýza a hospodárska politika. Praha: Beck, 2003.
380 s. ISBN 80-7179-738-3.
[9] ŠTATISTICKÝ ÚRAD SR. Hrubý domáci produkt. [citované 18.7.2011]. Dostupné
na internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=172.
[10]ŠTATISTICKÝ ÚRAD SR. Nezamestnanosť. [citované 18.7.2011]. Dostupné na internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=184.
[11]ŠTATISTICKÝ ÚRAD SR. Spotrebiteľské ceny (inflácia). [citované 18.7.2011]. Dostupné na internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=185.
[12]NÁRODNÁ BANKA SLOVENSKA. Platobná bilancia. [citované 21.7.2011]. Dostupné na internete: http://www.nbs.sk/sk/statisticke-udaje/statistika-platobnej-bilancie/
platobna-bilancia.
[13]ŠTATISTICKÝ ÚRAD SR. Národné účty. [citované 20.7.2011]. Dostupné na internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=1651.
[14]ŠTATISTICKÝ ÚRAD SR. Nezamestnanosť. [citované 20.7.2011]. Dostupné na internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=1937.
[15]ŠTATISTICKÝ ÚRAD SR. Spotrebiteľské ceny. [citované 20.7.2011]. Dostupné na
internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=1669.
92
[16]ŠTATISTICKÝ ÚRAD SR. Zahraničný obchod. [citované 20.7.2011]. Dostupné na
internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=1972.
[17]ŠTATISTICKÝ ÚRAD SR. Platobná bilancia. [citované 20.7.2011]. Dostupné na internete: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=3281.
Kontakt
Ing. Peter Čisárik
Katedra ekonomiky a riadenia verejnej správy
Fakulta verejnej správy
Univerzita P. J. Šafárika v Košiciach
Popradská 66
041 32 Košice 1
E-mail: [email protected]
93
Využívanie finančného podporného systému pre rozvoj
malých a stredných podnikov
doc. Ing. Alena Daňková, CSc.
Abstrakt
Význam a prínos malých a stredných podnikov pre rozvoj ekonomík si moderná Európa čím ďalej tým viac uvedomuje. Ich flexibilita, inovatívnosť a schopnosť regenerácie
sú neoceniteľné v každej rozvíjajúcej sa ekonomike. V Slovenskej republike je zo strany
štátu venovaná značná pozornosť rozvoju tohto podnikateľského sektora. Najvýznamnejšou podporou je finančná podpora a jej vplyv na efektívny rozvoj sektora malých
a stredných podnikov.
Kľúčové slová: malé a stredné podniky, finančná podpora, štrukturálne fondy, štátny rozpočet
The use of financial support system for the development of
small and medium-sized enterprises
Abstract
Modern Europe is increasingly aware of the significance and contribution to small and
medium-sized enterprises for the development of economies. Its flexibilty, innovation and
regeneration is invaluable in an every developing economy. Considerable attention is paid
to the development of this business sector by the State in Slovak Republic. Financial support
and its impact on the effective development of the sector in small and medium-sized enterprises belong to the most important support.
Keywords: small and medium-sized enterprises, financial support, structural funds,
state budget
Úvod
Dynamický rozvoj malého a stredného podnikania je jedným zo základných predpokladov priaznivého ekonomického vývoja každej krajiny. Preto EÚ podporuje zodpovednosť v podnikaní, to znamená podnikanie takým spôsobom, ktorý pozitívne prospieva spoločnosti pri minimalizovaní negatívnych dôsledkov na ľudstvo. Tejto problematike
sa venuje aj vláda SR, o čom svedčí dôkladne prepracovaný systém štátnej podpory sektoru malých a stredných podnikov. Podpora malých a stredných podnikov neznamená
len zvýhodňovanie týchto podnikov oproti iným podnikom. Jej hlavným poslaním je
pomoc pri vytváraní priaznivého podnikateľského prostredia, ktorého parametre umožnia rýchly rozvoj malých a stredných podnikov, ich efektívne fungovanie a výraznú participáciu na efektívnom rozvoji celej ekonomiky. [1, s. 57].
94
Pre ďalší úspešný a priaznivý vývoj podnikania v SR je potrebné neustále monitorovanie podmienok podnikania, najmä ich zdokonaľovanie v súlade s trendom v európskom a vo svetovom trhovom prostredí.
Vychádzajúc z uvedeného, problematikou, ktorou sa zaoberáme v príspevku, je problematika využívania finančnej podpory malých a stredných podnikov vo vybraných regiónoch SR s cieľom eliminácie regionálnych disparít v ekonomickom rozvoji. Príspevok
je súčasťou riešeného výskumného projektu Grantovej agentúry VŠEMvs v Bratislave č.
06/09 „Regionálne disparity v malom a strednom podnikaní“ s dobou riešenia v rokoch
2009-2011.
1. Štruktúra a význam malých a stredných podnikov v hospodárstve Slo-
venskej republiky
V Európe existuje viac ako 20 miliónov malých a stredných podnikov (MSP), ktoré vytvárajú pre takmer 2/3 obyvateľstva pracovné miesta. Štruktúra podnikateľského
sektora v SR sa v súčasnosti už výrazne neodlišuje od štruktúry v ostatných členských
krajinách EÚ (tabuľka 1). [3, s. 37].
T a b u ľ k a 1
Veľkostná štruktúra podnikateľského sektora v Slovenskej republike a Európskej
únii
Veľkosť podniku
Počet
podnikateľských
subjektov
v nefinančnej
podnikovej
ekonomike
(v tis.)
EÚ27 Podiel na počte
(2008) podnikateľských
subjektov
Počet zamestnaných osôb
v nefinančnej
podnikovej
ekonomike
(v tis.)
Podiel na
zamestnanosti
mikro
malý
stredný
veľký
(0-9)
(10-49)
(50-249)
(250+)
MSP
Spolu
19 058
1 424
226
43
20 708
20 751
91,8 %
6,9 %
1,1%
0,2 %
99,8 %
100,0 %
39 630
27 652
22 665
43 414
89 947
133 361
29,7 %
20,7 %
17,0 %
32,6 %
67,4 %
100,0 %
95
Počet
podnikateľských
subjektov
Podiel na počte
podnikateľských
SR subjektov
(2010) Počet zamestnaných osôb
v podnikovej
ekonomike
Podiel na
zamestnanosti
538 038
11 881
2 806
584
552 725
553 309
97,2 %
2,1%
0,5 %
0,1 %
99,9 %
100,0 %
772 976
229 160
271 693
489 304
1 273 830
1 763 133
43,8 %
13,0 %
15,4 %
27,8 %
72,2 %
100,0 %
Prameň: Štatistický úrad SR. Bratislava, 2010.
Poznámka: Údaje za EÚ27: odhad na základe údajov Eurostatu. Structural business
statistics, spracovaný EIM Business & Policy Research.
V SR MSP v súčasnosti predstavujú významnú časť ekonomiky. Tvoria takmer polovicu HDP (42,2 %), na tvorbe pridanej hodnoty sa podieľajú 56,1 %, na zisku pred
zdanením sa podieľajú 58,3 % a vytvárajú pracovné príležitosti pre viac ako dve tretiny
obyvateľstva ( 72,2 %). [2, s.161].
Podľa údajov Štatistického úradu SR (ŠÚ SR) ku koncu roku 2010 bolo evidovaných
spolu 410 308 fyzických osôb – podnikateľov, z toho bolo 384 202 živnostníkov, 18 378
osôb podnikajúcich v slobodných povolaniach a 7 727 samostatne hospodáriacich roľníkov. Najviac živnostníkov podnikalo v obchode, v stavebníctve, v priemysle a v obchodných službách.
K uvedenému obdobiu bolo zaregistrovaných 143 001 právnických osôb ziskovo
orientovaných podnikov a 54 088 neziskových inštitúcií. Rozhodujúcu časť z celkového
počtu ziskových podnikov tvoria MSP (99,6 %), mikropodniky z toho tvoria až 91,0 %.
Podľa predmetu podnikania najviac MSP podniká v obchode, v obchodných službách,
v priemysle, v doprave a v informáciách. Z právnych foriem takmer 90 % MSP využíva
právnu formu spoločnosť s ručením obmedzeným, na druhom mieste je akciová spoločnosť.
2. Finančný podporný systém v Slovenskej republike
Ústredným orgánom štátnej správy pre podporu MSP, pre stratégiu tvorby a pre
podporu podnikateľského prostredia, okrem iných aktivít, je Ministerstvo hospodárstva
SR (MH SR). V oblasti podporných programov zo štrukturálnych fondov EÚ v programovom období rokov 2007 – 2013 je MH SR riadiacim orgánom pre Operačný program
Konkurencieschopnosť a hospodársky rast. Program je spracovaný v nadväznosti na
stratégiu Národného strategického referenčného rámca SR na roky 2007 – 2013 a jeho
cieľom je zvýšiť do roku 2013 konkurencieschopnosť a výkonnosť regiónov a slovenskej
ekonomiky a zamestnanosti pri rešpektovaní trvalo udržateľného rozvoja.
96
Pokiaľ ide o dostupnosť a využívanie finančnej podpory MSP, z hodnotenia podnikateľského prostredia Podnikateľskou alianciou Slovenska na základe indexu podnikateľského prostredia vyplýva, že druhý najväčší pokles v uvedenom hodnotení už od roku
2006 zaznamenáva položka prístup k štátnej pomoci malému a strednému podnikateľskému sektoru. Tretí najväčší pokles zaznamenáva položka úroveň korupcie na úradoch,
vysoká byrokracia, prieťahy v konaniach na úradoch a iné.
3. Výsledky výskumného projektu
Za účelom zistenia regionálnych diferenciácií vo finančnej podpore MSP v SR
bol v druhom roku riešenia výskumnej úlohy, v roku 2010, uskutočnený dotazníkový
prieskum využívania finančnej podpory MSP v troch vybraných krajoch SR.
Do prieskumu bol vybraný Prešovský samosprávny kraj (PSK), Košický samosprávny kraj (KSK) a Žilinský samosprávny kraj (ŽSK).
Prieskumu sa zúčastnilo spolu 650 respondentov, z toho z PSK 383 respondentov,
t.j. 59 %, z KSK 130 respondentov, t.j. 20 % a zo ŽSK 136 respondentov, čo predstavuje
21 %.
Otázky sa týkali formálnych informácií ako je počet zamestnancov, oblasť podnikania, doba existencie podniku, právna forma, funkcia respondenta v podniku. Ďalšie
otázky sa týkali priamo využívania finančnej podpory a problémov súvisiacich s jej získavaním a využívaním.
Dotazníkového prieskumu sa zúčastnilo 44 % vlastníkov podnikov a 56 % manažérov v každom kraji. Za účelom zistenia regionálnych disparít ďalšie vyhodnotenia sú
uvedené podľa jednotlivých krajov.
•
Prešovský samosprávny kraj
Na otázku, či podnik doposiaľ využil nejaký finančný podporný program, 63 % respondentov odpovedalo záporne a 37 % kladne. Z tých, ktorí využívajú finančnú podporu, 59 % využíva akúkoľvek štátnu finančnú pomoc a 41 % využíva finančnú pomoc
z eurofondov.
Z finančných podporných programov NARMSP MSP využívajú prevažne Mikropôžičkový program ( 75% podnikov). Fond rizikového kapitálu využilo 25 % podnikov.
Pokiaľ ide o účinnosť využívanej finančnej podpory, 32 % respondentov finančné
prostriedky alokovalo do zvyšovania zamestnanosti, 19 % do zvýšenia tržieb, len 3 % do
zvýšenia pridanej hodnoty, 9 % do inovácií a 30 % nevedelo presnejšie definovať účinnosť získaných finančných prostriedkov.
Až 78 % respondentov hodnotilo administratívnu náročnosť spojenú s uchádzaním
sa o finančnú podporu ako náročnú, 12 % ako nenáročnú a 10 % nevedelo odpovedať.
97
•
Košický samosprávny kraj
Na otázku, či podnik doposiaľ využil nejaký finančný podporný program, 65 % respondentov odpovedalo záporne a 35 % kladne. Z tých, ktorí využívajú finančnú podporu, 71 % využíva akúkoľvek štátnu finančnú podporu a 29 % využíva finančnú podporu
z eurofondov.
Z finančných podporných programov NARMSP MSP využívajú viac prostriedky
z Fondu rizikového kapitálu (65%). Mikropôžičky využíva len 35 % podnikov. V porovnaní s PSK je to presne opačne. MSP v ňom majú väčší záujem o mikropôžičky.
Pokiaľ ide o účinnosť finančnej podpory pre podnik, 20 % podnikov využilo finančnú podporu na zvýšenie zamestnanosti, 25 % na zvýšenie tržieb, 5 % na zvýšenie pridanej
hodnoty, 15 % do rozvoja inovácií a 35 % respondentov nevedelo odpovedať na otázku.
Podobne ako v PSK, až 70 % respondentov hodnotilo administratívnu náročnosť
spojenú s uchádzaním sa o finančnú podporu ako náročnú, 5 % ako nenáročnú a 25 %
nevedelo odpovedať.
•
Žilinský samosprávny kraj
V tomto kraji na otázku, či podnik využíva finančný podporný program, až 67 %
respondentov odpovedalo záporne, a len 33 % podnikov doposiaľ využilo tento druh
podpory. Z tých, ktorí využívajú finančnú podporu, 71 % využíva akúkoľvek štátnu finančnú podporu a 29 % využíva finančnú podporu z eurofondov.
Z finančných podporných programov NARMSP MSP v tomto kraji využívajú viac
prostriedky z Mikropôžičkového programu a len 33 % ich využíva finančnú podporu
z Fondu rizikového kapitálu. V tejto oblasti je situácia podobná ako v PSK.
Pokiaľ ide o účinnosť finančnej podpory pre podnik, 23 % podnikov využilo finančnú podporu na zvýšenie zamestnanosti, 5 % na zvýšenie tržieb, 14 % na zvýšenie
pridanej hodnoty, 33 % do rozvoja inovácií a 25 % respondentov nevedelo odpovedať na
otázku.
Podobne ako v PSK a v KSK, 62 % respondentov hodnotilo administratívnu náročnosť spojenú s uchádzaním sa o finančnú podporu ako náročnú, 24 % ako nenáročnú
a 14 % nevedelo odpovedať.
Zaujímavé boli zistené informácie týkajúce sa prekážok pri získavaní akejkoľvek finančnej podpory zo štátnych a štrukturálnych fondov. Z celkového počtu respondentov
55 % z nich za najväčšie prekážky pokladá administratívnu náročnosť, byrokraciu a zdĺhavé vybavovanie. 15 % respondentov uviedlo nutnosť korupcie, 6 % nekvalifikovaný
prístup úradníkov, 4 % nutnosť známosti, (jedna z odpovedí: „Predovšetkým musia byť
známosti a konexie, v opačnom prípade nemáte šancu získať u nás finančnú podporu“),
3 % nedostatok vlastných finančných prostriedkov na vypracovanie projektov, 3 % nesplnenie kritérií na uchádzanie sa o finančnú podporu, 2 % za prekážky považuje ne98
dostatok informácií a slabú propagáciu o finančnej podpore a 1 % neprejavuje doposiaľ
záujem o podporu.
Záver
Podnikateľská verejnosť neustále poukazuje na nedostatočnú podporu najmä MSP
v porovnaní s pomocou, ktorá je venovaná tomuto sektoru vo vyspelých trhových ekonomikách EÚ a v iných krajinách. Preto prvoradou úlohou vlády SR by malo byť systematické zlepšovanie prostredia pre podnikanie a zefektívňovanie štátnej pomoci a podpory,
finančnej zvlášť. Podporný systém u nás je ešte stále pomerne zložitý a málo prehľadný.
Je v ňom príliš veľa aktérov, čím sa zamedzuje sprehľadnenie toku alokácie finančných
prostriedkov z jednotlivých fondov. Tým sa obmedzuje aj účinná kontrola prideľovania
a využívania finančnej podpory pre malý a stredný podnikateľský sektor.
Z výsledkov prieskumu využívania finančného podporného systému MSP vyplýva,
že vo vybraných troch krajoch SR viac ako 60 % týchto podnikov doposiaľ nevyužívalo
žiadnu formu štátnej finančnej podpory alebo podpory z fondov EÚ. Za najväčšie dôvody nezáujmu o akúkoľvek finančnú pomoc uviedli respondenti najmä náročnú a zdĺhavú
administratívu a byrokraciu spojenú s uchádzaním sa o podporu.
Najvýraznejšie disparity v sledovaných regiónoch boli zistené v účinnosti finančnej podpory pre podnik. V PSK, ktorý sa vyznačuje najvyššou mierou nezamestnanosti
z vybraných krajov, je najviac využívaný Mikropôžičkový program, to znamená program
pre podniky s počtom zamestnancov do 50 (mikro a malé podniky), určený na riešenie
zamestnanosti s preferovanou výškou 1 659, 70 – 4 979,88 eur.
Finančnú podporu z Fondu rizikového kapitálu, ktorá je určená predovšetkým obchodným spoločnostiam podnikajúcim v priemysle, vo výrobných službách, inovatívnym podnikom a podnikom pôsobiacim v oblasti aktívneho cestovného ruchu, využívajú prevažne stredné podniky s počtom zamestnancov do 250. Tie prejavovali najväčší
záujem vo všetkých krajoch o finančný program Regionálny fond štartovacieho kapitálu
s preferovanou výškou finančných prostriedkov 66 380 – 99 582 eur.
Nedostatky a prekážky v oblasti finančnej podpory MSP vyplývajúce z uskutočneného dotazníkového prieskumu pretrvávajú už niekoľko rokov. Ich odstraňovanie súvisí
s kvalitou podnikateľského prostredia v SR, ktoré, vyjadrené indexom podnikateľského
prostredia od 2. polroku 2006 doteraz, má klesajúcu hodnotu. Pritom zo druhý najväčší
dôvod poklesu podnikatelia v SR považujú položku efektívnosť hospodárenia štátu a prístup k štátnej pomoci, pokiaľ ide o malý a stredný podnikateľský sektor.
Aj napriek niektorým pozitívnym výsledkom v hodnotení podnikateľského prostredia v SR, vo využívaní existujúcej štátnej finančnej podpory ako aj podpory z eurofondov
pre MSP, možno v závere konštatovať, že disparity v ekonomickej sile podnikov sa odstraňujú zdĺhavo, nevýrazne, a takýto vývoj zhoršuje predpoklady slovenskej ekonomiky
za účelom dosahovania dlhodobo udržateľného hospodárskeho rastu.
99
Literatúra
[1] DAŇKOVÁ, A.: Štátna finančná podpora malého a stredného podnikania v Slovenskej republike. Bratislava: VŠEMvs , 2009. s. 57. ISBN 978-80-970272-2-3.
[2] DAŇKOVÁ, A. a kol.: Malé a stredné podnikanie. Bratislava: crr.sk, s.r.o. 2010. 270
s. ISBN 978-80-970495-2-2
[3] Podpora malého a stredného podnikania v SR 2010. Bratislava: NARMSP, 2010.
Kontakt
doc. Ing. Alena Daňková, CSc.
Katedra manažmentu
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
100
Entrepreneurship behaviour of young people: research
results from the Republic of Serbia
Dejan Đorđević, PhD. - Srđan Bogetić, PhD. - Dragan Ćoćkalo, PhD. Savina Đurin, BSc.
Abstract
According to the experience of developed countries, the young people who first start their own
business represent an important category for developing an entrepreneurship climate on the national economy level. Serbia still does not have an ambient favourable enough for young people to be
inspired to start up their own business. The encouragement and education of the young to start
and run their own business emerge as a possible solution. In this paper, the authors analyse
the necessity of applying the contemporary concept of entrepreneurship in the Serbian market, with
a special emphasis on the role of young people and the possibilities of engaging them in entrepreneurial activities.
Keywords: entrepreneurship, knowledge, SMEs, young entrepreneurs
Podnikateľské správanie sa mladých ľudí:
výsledky prieskumu zo Srbskej republiky
Abstrakt
Na základe skúseností vyspelých krajín, mladí ľudia, ktorí začínajú s podnikaním, predstavujú dôležitú kategóriu pre rozvoj podnikateľského prostredia na národnej a ekonomickej úrovni. Srbsko takéto prostredie, dostatočne vhodné pre motivovanie mladých ľudí, aby
začali podnikať, stále nemá. Motivácia a vzdelávanie mladých ľudí založiť si a viesť vlastné
firmy sa objavili ako možné riešenie. V tomto príspevku autor analyzuje nevyhnutnosť
uplatnenia súčasného konceptu podnikania na srbskom trhu s dôrazom na úlohu mladých
ľudí a možnosti ich zapojenia do podnikateľských aktivít.
Kľúčové slová: podnikanie,znalosti, SME, mladí podnikatelia
Introduction
The changes in modern business caused by global economic crisis have influenced
companies to change their business philosophy. In other words, companies are forced to
accept the model of entrepreneurial behaviour that implies more initiative in the field
of innovations and flexibility. Ever-increasing number of companies, different in size,
financial capacity and ownership, apply the bases of entrepreneurial behaviour. According to experiences of developed countries, the young who start business for the first time
represent a significant category for developing entrepreneurial climate on national econ101
omy level. Young entrpreneurs in European Union have significant incitements through
supporting programs that influence the building of their self-confidence at starting their
own business.
1. Entrepreneurship development – New model
Entrepreneurship represents a continuaous creative process whose basic objective is
implementing innovations in organizations in the function of successful business performance and solving the problems of customers and the society. Successful business
in the 21st century will depend on company‘s relations towards increasing the need for
knowledge and implementation of the newest technological achievements in management as well as its capacity to transfer information towards the target groups of customers in the fastest, most understandable and efficient way.
Modern organization must base its business on entrepreneurship concept of behaviour that incites strategic approach grounded on accepting differences, creativity, innovations and responsibility of every individual in the organization. The stress is, here, put
on innovations because of the fact that our society is based on knowledge. Companies
must apply entrepreneurship concept consciously and organizationally and they should
behave entrepreneurally, as well as apply innovations constantly. In order to achieve these
objectives, companies must create an appropriate organizational structure that allows
their employees to behave in entrepreneurial way. Moreover, companies must establish
such systems of relations that will enable focusing on such a behaviour.
Entrepreneurial behaviour in modern organization is not related to individuals and
their abilities and experience but is mostly based on team work. Therefore, a model of
corporative entrepreneurship is developed, inciting team work, with team members motivated to work on achieving success and accepting differences. Big companies should
incite entrepreneurship in order to overcome the problems they face while they learn
how to work with partners and allies. Big companies make units in their organizational
structure which behave completely differently from the rest of the company.
P. Drucker thinks that every big company should be able to do three important
things simultaneously – to improve, to expand, to innovate. He emphasizes that he still
does not know about such a company but that there are numerous companies working
on it. [1, p. 82].
Majority of economically developed countries are characteristic for the following
principles according to which the labour market functions, especially considering the
young and their employment:
•
unemployment of the young is greater than unemployment of adults and the
rates are, at least, doubled;
•
increasing the extent of formal education for the young is becoming more significant and this trend will be continued;
102
•
young people are scared of getting married because of the problems related to
social security, so they decide to get married later;
•
participation of women in employment is becoming more and more significant;
•
labour market programs for the young generally have a small rate of return. [2,
p. 1].
State administrations of developed countries are trying to find out new solutions for
employment of the young and the stress is on creating entrepreneurial abilities of young
people. Self-employment represents an option for individuals to define their own model
of business and development. Governments of developed countries consider self-employment a measure that enables solution of the problems of poverty and employment
of the young, so it helps the small business development. Confirmation of this activity
is usually based on a great number of potential benefits, among which the following are
outstanding:
•
entrepreneurship promotes innovations and creation of new work places,
•
entrepreneurship and their own business start-up have a direct influence on
employment increase on the grounds of creating new work places at present or
in near future,
•
new small enterprises increase the extent of competitiveness on the level of national economy which creates benefits to customers,
•
young entrepreneurs can respond to market requirements flexibly, especially from the standpoint of applying new technologies and following market
trends,
•
larger extent of self-employment of the young causes self-confidence improvement, as well as social welfare. [2, p. 5].
2. Entrepreneurship in the Republic of Serbia – present state
Completion of transitional process, in other words, the change in economical society
structure – privatization, market economy, liberalization of economic relations with foreign countries, etc., represent a basic precondition of successful international economic
flows. Transitional process should enable economic entities from transitional countries
for independent market performance, sound competition and making business on international market. Strengthening the private sector and its future development are of essential importance for successful transformation of the economy from planning towards
the market one. Development of SMEs sector is significant for privatization because it
enables accelerating privatization – SME represents autochtonous private sector and
makes the development of domestic private capital possible. [3].
103
Development of SME sector is one of essential priorities for domestic economy. Serbian Government has adopted Develpment Strategy of Competitiveness and Innovations
of SMEs for 2008 - 2013. This strategy should contribute to further strengthening and efficient use of developing potentials of SME sector which will make benefits to economic
growth of Republic of Serbia. Such direction should contribute to increasing competitiveness and export, further srengthening the innovation capacities of companies, dynamic employment growth and more equal regional development.
In the Republic of Serbia, SMEs participate in the total number of enterprises with
99.8 %, with 65.5 % in employment, with 67.6 % in turnover, and with about 36 % in
GNP. In the total export SMEs participate with 50.2 %, in import with 64 % and with
51.2 % in investments in non-financial sector. Micro enterprises are dominating in SMEs
sector with participation of 95.6 % in the total number and nearly 50 % of all employed
work in this sector. [4, p. 5].
According to the last year‘s data, in the Republic of Serbia, about 40,000 small entrepreneurs closed their business – 3,455 economic societies and 34,909 entrepreneurs‘
shops. The reasons for such a decline entrepreneurs see in numerous state loads, slow
collection of receivables, lack of favourable loans and high interest rates. According to
National Agency for Regional Development, the main problem for entrepreneurs represents lack of available monetary resources and then administrative barriers. In practice,
domestic entrepreneurs often have liquidity problems so they are not able to collect debts,
but the state forces them to pay their receivables in preconcived terms. These problems
cause their indebtedness towards banks which later leads to their bankruptcy.
A great problem for Republic of Serbia represents the number of closed mediumsize companies as well as those in bankruptcy. The most worrying fact is the loss of work
places – when only one medium-size company is closed about 50 to 250 people lose their
jobs and new openings are rare.
The owners of SMEs were polled by National Agency for Regional Development
and they cited the lack of financial means and then administrative barriers, insufficient
number of qualified workers, disharmony in standards, lack of market information, little
information on technology as the main problem.
Serbian Government is trying to solve all these problems interfering with basic pillars of development policy of SMEs. One of main tasks is the so-called slicing of regulations, which means that by simplifying procedures as well as eliminating unnecessary
ones it is possible to save about 120 million euros per year. In other words, according
to some estimations, our economy loses at least 180 million euros per year because of
complicated and unnecessary procedures. However, there has been a delay in realization
of this program (only 10 out of 250 proposed regulations have been solved completely
or partially) because of unreadiness of state administration to approach this problem
in a serious and reasonable way. What is new in this field is that companies have been
obliged to submit final accounts only at one place since 2010.
104
Ministry for Economy and Regional Development, in cooperation with Serbia Investment and Export Promotion Agency (SIEPA) has taken part for years as a major partner
in the Project Support to Enterprise Competitiveness and Export Promotion (SECEP).
This project is financed by EU as a part of technical support to Serbia. A consisting part
of the program is Development of Local Suppliers Chain, which enables domestic small
and medium companies to become parts of multinational companies. One of the main
barriers is lack of required quality standards which SMEs do not possess. It often happens in practice that suppliers are not able to fulfill severe criteria which multinationals
propose. Ministry for Economy and Regional Development (via National Agency for
Regional Development) offers entrepreneurs a wide range of support, both financial and
non-financial, trade fair promotions and supporting entrepreneurial projects. Moreover,
the site of this Agency offers an entrepreneurial portal which gives a lot of information
to present and future entrepreneurs. The newest project of Ministry for Economy and
Regional Development is a cooperation protocol within the project „Establishing Partnership for Life-Long Training of Entrepreneurs in Serbia“ started by European Training
Fund (ETF). Protocol parties are 11 institutions (project partners) whose aim is a common work on creating Strategy and plan of activities for life-long training of entrepreneurs and taking care about measures that every organization should carry out in order
to implement the strategy successfully. Institutions included in this project are: Ministry
for Economy and Regional Development, Ministry of Education, Ministry of Youth and
Sports, Institute for Improvement of Education, National Employment Office, National
Agency for Regional Development, Conference of Serbian Universities, Serbian Employers Union, Belgrade Open School, Civil Initiatives and Serbian Chamber of Commerce.
Serbian Government adopted a Program for lending favourable start-up loans, within the support, to those who want to start their own business. The planned ammount for
start-up loans is 2.2 billion RSD. During the period 2007 to 2009 through the contest
organized by Ministry for Economy and Regional Development, National Employment
Office and Development Fund 6,625 new enterprises were established and 21,121 workers employed which justified financing this program. In addition, throug Development
Fund, entrepreneurs could apply for start-up loans in ammounts from 500 thousand to
1.3 million RSD with interest rate of 2.5 % per year and repayment from 3 to 5 years with
grace period of one year.
However, according to data provided by National Employment Office, in December
2010, 729,520 unemployed people were registered, which represents a decline of 852
people in comparison to December 2009.
Majority of registered unemployed people are at the age from 25 to 29 years (13.29
%), then those from 30 to 34 years (12.46 %), from 35 to 39 years (12.03 %), from 45 to
49 (11.85 %), from 50 to 54 (11.79 %) and those from 40 to 44 years old (11.63 %). [5].
These data show that financial means offered by Serbian Government are not sufficient
to include all those who need them. This is especially important to young people who
represent the most significant resource of the society.
105
In order to incite employment of the young, Italian Government donated 1.2 million
euros to support solving this problem. Fund for open society as a part of NGO sector
provided 570,000 dollars to help a group of 400 young people between 15 and 29 years of
age from Bor, Raska, Branicevski and North Banat Districts.
Unfortunately, the young do not have enough business experience, so domestic
companies are not ready to employ them because they would need a lot of time for their
practical professional training. For all those reasons Serbian Government decided to give
financial grant to those companies which would employ a certain number of unemployed young people within the employment program „The First Chance 2010“. Namely,
this program was aimed to provide conditions to young, unemployed people to do threemonth voluntary practice in companies and afterwards to offer them a possibility to work
for 12 months as trainees. In order to incite professional training of the young, Serbian
Government organized a contest for the program „The First Chance 2010“.
Moreover, it should be emphasized that the state has been financially supporting the
establishment of clusters and development of innovations in domestic economy for years
and by doing this it contributes to improving competitiveness.
According to „Post-crisis model of economic growth and development of Serbia from
2011 to 2020“, one of direct measures of support are loans; these loans are planed to be
given to beginners from all sectors, as well as to beginners in tergeted sectors (sectors of
medium and high technological fields in industrial production). Unfortunately, these loans
are not related to young entrepreneurs because the term „beginner“ is not age limited which
increases the number of interested in these loans. However, this kind of support may be
significant for young entrepreneurs only if the extent of realization is high.
3. Start-up business and young people in the Republic of Serbia
The research of the youth‘s attitudes and opinions concerning start- up of their own
business and applying social responsibility was carried out from November untill December 2010 and it included 580 students oriented towards management. The research
results point at the fact that the majority of students - 80.62 % want to start their own
business. On the other hand, most of them (29.43 % i 20.38 %) say that the main reasons
why they still have not done so are the insufficient financial means and insecure political
and economic situation in the country, which all implies that the state incitement measures are not sufficient for young people who would like to start their own businesses.
What is really worrying is the percentage of the young who still do not see Serbian market politically and economically secure.
The polled students are mostly (68.57 %) oriented towards their own means in order to start-up their own business. The reason for such attitude is students‘ insufficient
confidence in banks and other financial institutions which offer financial means for
start-up business. However, it is interesting that the students (13.47 %) stated associated funds as the second represented answer, which speaks about their developed con106
sciousness and awareness of the importance of associating financial means. In this way,
it is possible to make a considerable starting capital that will enable better perspective
for young entrepreneurs. In addition, the polled students (54.17 %) think that start-up
loans offered by commercial banks are not favourable. Namely, according to their opinion, start-up loans of commercial banks are overloaded by high interest rates (48.07 %)
and by a long process needed for obtaining the means (18.53 %). The results collected
in the previous research, carried out in 2008 and 2009 showed that the students (53.74
% and 54.03 %) were not satisfied by conditions of start-up loans and they thought that
the reasons were high interest rates (80.38 % and 33.79 %). The 2010 research showed
that more than a half of the polled students (51.03 %) were not informed about the existence of stimulating means for start-up business. However, even 53.98 % of the polled
students were interested in becoming the users of these means. Hence, the imperative
seems to be permanent informing of young people via media, public presentations at
faculties and colleges. In this way the young will be informed about the conditions
for getting the loans. It is necessary to involve the following institutions in promoting
activities: Serbian Chamber of Commerce, Belgrade Chamber of Commerce, National
Bank, Association of Serbian Banks, National Agency for Regional Development, Ministry for Sports and Youth and similar, whose aim is to support youth‘s employment
and their training for starting their own business.
The polled students said that they missed the following knowledge: the elements of
entrepreneurship and small business (23.11 %), the elements of finance and accounting
(21.45 %) and foreign languages (21.60 %). The first two categories are expected, but it
is positive that the students understand that foreign languages are also important for
managing a company. In other words, the art of internal and external communication is
of crucial importance for successful businessmen.
According to the students‘ opinion (80.00 %) there is no appropriate ambience for
stimulating the young to start-up their business in Serbia. The students suggest the following barriers binding them: lack of financial means (32.26 %), unstable political and
economic situation (29.75 %) and too high taxes (20.30 %). In the research from 2009
and 2008 the students were not satisfied with (88.08 % and 78.70 %) the ambiance for inciting the young for business start-up. The limiting factors are, in fact, the same as in the
research from 2009 and 2008, only the order is different: unstable political and economic
situation (29.92 % and 36.54 %), long and complicated registration procedure (21.62
% and 13.75 %), as well as too high taxes (35.52 % and 10.02 %). On the grounds of all
collected results from these three researches it is obvious that the important precondition for improving SME sector is creating the right ambience that will stimulate making
new and development of the present SMEs. However, three elements are necessary for
creating an appropriate ambience: laws/regulations, institutions and associations of entrepreneurs. Therefore, consensus between the state and its institutions and associations
is highly significant for creating such an ambience.
The majority of the polled, even 90.33 % considers that the state should have the
key role in stimulating the young for business start-up. They emphasize the following:
107
favourable loans (28.70 %), education (19.33 %), laws/regulations related to young entrepreneurs (15.65 %), promotion of the youth concept as entrepreneurs (13.2 %), market
regulation (12.22 %) and development of new business centers and incubators (10.46 %).
The same opinions shared the polled students from the researches carried out in 2009
and 2008 (88.08 % and 90.78 %) which implies that the state has to be the driving force of
entrepreneurship in Serbia. Supporting measures are the same, only priorities are different: promotion of the youth concept as entrepreneurs (25.38 % and 26.86 %), education
(10.38 % and 15.10 %), market regulation (16.15 % and 14.71 %), favourable loans (23.08
% and 13.14 %), laws/regulations related to the young as entrepreneurs (14.42 % and
11.76 %). Serbian Government has adopted several strategies for development of SMEs
and entrepreneurship and activity plans since 2000 but, unfortunately, it has not adopted
any strategy for inciting young entrepreneurs. It would be hard to say that there is an
appropriate ambience for inciting the young as entrepreneurs without such a document.
In addition, there is no sector which deals with problems of young entrepreneurs within
institutions whose activities are related to SMEs and entrepreneurship. In the economic
study „Postcrisis Model of Economic Growth and Development of Serbia from 20112020“ in the part which deals with employment estimation and labour market trends
there is no estimation concerning employment of the young for the period from 2010 to
2020. This is certainly not a good message to potential young entrepreneurs.
Developed countries and EU as well, have special programs for stimulating the
youth concept as entrepreneurs. The program assumes cooperation of several institutions and the result is practical competence of the young for managing companies. Our
young people do not have such experience and efforts should be taken in improving this
unfavourable situation.
5. Suggestions for inciting entrepreneurial behaviour of young people in the
Republic of Serbia
Global economy should enable the regions to bring the wealth from the rest of the
world in the future. In order to do this the regions have to be equipped with high educated and disciplined people led by visionary leader able to communicate with the rest of
the world. [6, p. 256]. Some of these regions are the island Hainan (South China, Province Guandong), Vancouver and British Columbia (Canada), Estonia, Ho Chi Minh City
(Vietnam), Coastal and the Island Sakhalin (Russia), Sao Paolo (Brazil), Kjusiu (Japan).
American professor of Marketing of Indian origin, Mahajan, the author of the world
bestseller „Solution for 86%“, says: „ The state does not make business opportunities. Entrepreneurs are those who make them. Whatever the state does, it must stimulate entrepreneurship. On this extremely competitive market it is important who has better idea,
who knows how to realize it better. Entrepreneurship is not the monopoly of the French,
Germans, Americans, Chinese or Indians. The region of the West Balkans is full of entrepreneurs. The problem is in the fact that West Balkan countries are small. They are faced
with the challenge of the further growth. But, for the further growth they must have a global vision, they have to turn arround and search their chances on the global level“. [7].
108
Serbia has all the preconditions to become one of similar regions in the near future
if its businessmen change their business philosophy as soon as possible. Capital owners
and executives should establish new elements of competitiveness in domestic companies. It is necessary to overcome old-fashioned policy and techniques of management
and to accept modern ones, as well as to learn from the experiences of global leaders and
the companies from newly industrialized countries which are exceptionally successful
on the global market.
According to some opinions [8], competitiveness, on long term, cannot be increased
by subventions to industry, favourable exchange rate, positive trade balance or low inflation rate. Competitiveness can be improved by increasing productivity. The role of the state
is to make equal conditions for all competitors, to protect ideas, innovations, property, to
help if it is in the interest of the whole group and not in the interest of any company, and
to avoid determining the winners or losers in advance. The issues related to increasing
productivity of domestic companies and making equal conditions for all are essential and
long-term indicators for overcoming the crisis, especially transitional crisis.
Within the development process of entrepreneurial behaviour in Republic of Serbia
it is necessary to improve the business ambience in several ways in order to make the
job of the present and future entrepreneurs easier. The process includes the following
elements:
•
creating regulation framework for faster and easier process of work especially
for young entrepreneurs,
•
building strategy for development of entrepreneurial concept of the young,
•
supporting loans for business start-up to young people,
•
stimulating measures for implementation of QMS (individually and in groups),
Integrated Management Systems whose aim is development of competitiveness
of domestic SMEs,
•
more active role of universities in helping entrepreneurs,
•
start-up of business incubators and business centres,
•
greater engagement of entrepreneur associations in promoting entrepreneurial
concept of the young
•
promoting entrepreneurial concept as a way for overcoming transitional problems during recession.
It is important to emphasize that the problems related to development of entrepreneurial behaviour should be treated by several interest groups, such as: the state and its
institutions and ministries, universities, entrepreneurs associations, media who can give
a positive contribution to creating an appropriate ambience for small business start-up.
109
As we have mentioned before, Serbian Government began improving the business
ambience by accelerating slow procedures for registration of companies, giving more
favourable start-up loans, professional training of unemployed, etc. What is crucial on
the state level is making a strategy for development of entrepreneurial concept for young
people that will include several parts: training, knowledge application in practice, institutions for young people and similar.
Training is especially important and a particular attention should be paid to it in
primary and secondary schools and later at universities and colleges. There are certain
programs which are being applied in secondary schools but they are not followed sufficiently by appropriate measures of the state, economy and professional associations.
Practical application of the acquired knowledge from the field of entrepreneurship
represents a separate segment of the training process and, here, the following institutions
have the key role: Serbian Chamber of Commerce, Employers' Union, National Agency
for Regional Development, universities, Ministry for the Youth and Sports, Ministry for
Economy and Regional Development. In this way young people get the necessary experience which can be later applied in real life, their own or in other companies.
Promotion of entrepreneuial concept for young people is a special issue which
should involve numerous segments within a society such as: media, associations of entrepreneurs, ministries, universities, students' associations. In this way, young people
should be given information about entrepreneuial concept, the importance of innovations for entrepreneurs, using certain tools for development and application of business
ideas. EU programs may serve as good examples because they approach these problems
with special attention.
Moreover, successful domestic entrepreneurs should give speeches at universities
and colleges, sharing their experiences, talking about their beginnings, reasons for startups and the difficulties they had. In this way, they can incite young people to start their
own business and uncover prejudices and stereotypes.
Conclusion
Interest for business start-ups is rising everywhere in the world. However, involving
young people in entrepreneurial activities requires certain activities of the state and its
institutions. The results of this research point at the fact that the state must have the key
role in this field on domestic market through issuing certain documents whose aim is the
promotion of entrepreneurial concept of the young. The projects should involve universities, Serbian Chamber of Commerce and its regional chambers, National Agency for
Regional Development, relevant Ministries and Associations of entrepreneurs in order
to help those who are planning to start their own business.
Young people consider that the biggest problem in business start-up represents lack
of financial resources. Financial support to domestic economy is insufficient and this is
especially discouraging for those young people who want to start their own business. The
110
state is trying to change this situation but commercial banks are still in favour of other
ways of lending money under much better conditions.
Institutions are necessary for creating successful ambience for inciting young people
to start-up their business. However, the problem is when their activities are not synchronized. According to The World Economic Forum, Serbian institutions are not efficient
enough. Institutional cooperation is very important because, only in this way, it is possible to support young people to start their business completely.
However, the imperative in developing entrepreneurship of the young in Republic
of Serbia must be creating secure political and economic situation. It represents a precondition and without it there is no normal entrepreneurship development in Republic
of Serbia.
Literature
[1] DRUCKER, P.: Management in the New Society (in Serbian). Novi Sad: Adižes.
2005.
[2] The Policy Agenda. International Labour Organization. Youth Unemployment:
Promotional Activities ILO. Available at: http://www.ilo.org/public/english/region/
ampro/cinterfor/temas/youth/ news/youth1.htm.
[3] ĐORĐEVIĆ, D. – ANĐELKOVIĆ, M. – BOGETIĆ, S.: The transition process and
the domestic economy (in Serbian). Belgrade: KAS, 2002.
[4] ������������������������������������������������������������������������������
Development Strategy of Competitiveness and Innovativeness of SMEs for the Period 2008-2013 (in Serbian). Belgrade. In: Official Gazette RS, No. 55/05, 71/05correction, 101/07 and 65/08 (in Serbian), 2008.
[5] National Employment Office. Statement of Movement in the Labor Market in Serbia in December 2010 (in Serbian). Available at: http://www.nsz.gov.rs/ page/info/
sr/msaopstenja/decembar10.html.
[6] OHMAE, K.: A new global stage (in Croatian). Zagreb: Mate, 2007.
[7] Ringier. Developing Countries, New Marketing Eldorado (in Serbian). Belgrade:
Novac, 2009. pp. 8-9.
[8] ĐORĐEVIĆ – D., ANĐELKOVIĆ – M., BOGETIĆ, S.: Improving the Competitiveness of the Domestic Economy (in Serbian). Belgrade: KAS, 2003.
111
Contact
Dejan Đorđević, PhD.
Management Department
TF “Mihajlo Pupin” Zrenjanin Faculty
University Novi Sad
Djure Djakovica bb
Serbia
Srđan Bogetić, PhD.
Management Department
TF “Mihajlo Pupin” Zrenjanin Faculty
University Novi Sad
Djure Djakovica bb
Serbia
Dragan Ćoćkalo, PhD.
Management Department
TF “Mihajlo Pupin” Zrenjanin Faculty
University Novi Sad
Djure Djakovica bb
Serbia
Savina Đurin, BSc.
Management Department
TF “Mihajlo Pupin” Zrenjanin Faculty
University Novi Sad
Djure Djakovica bb
Serbia
E-mail: [email protected]
112
Etika v kontexte verejného obstarávania
v Slovenskej republike, v Európskej únii
a v Spojených štátoch amerických
Ing. Mgr. Jaroslav Dobiš, PhD. - PhDr. Agneša Víghová
Abstrakt
Vstupom SR do EÚ vznikali záväzky implementovať smernice EÚ do národnej legislatívy. Z uvedeného dôvodu bola prijatá právna norma č. 25/2006 Z.z. o verejnom
obstarávaní v znení neskorších predpisov. Predmetná právna norma bola novelizovaná
niekoľkokrát. Cieľom príspevku je poukázať na vybrané aspekty fungovania verejného
obstarávania v EÚ a v USA, a na základe toho, ako aj na základe vlastného prieskumu
a úvah, navrhnúť zlepšenia systému verejného obstarávania.
Kľúčové slová: verejné obstarávanie, Úrad pre verejné obstarávanie, uzatváranie
zmlúv, základné princípy verejného obstarávania
Ethics in the context of public procurement
in Slovak Republic, in European Union and
in United States of America
Abstrakt
Slovak Republic‘s accession to the EU brought the commitment to implement the EU
Directives into the national legislation. For this reason Slovak Parliament had adopted
Public procurement Act No. 25/2006, which was since that time amended several times.
The objective of our article is to point out selected of EU and USA public procurement
functioning. Based on that and based on own research to propose improvements of public
procurement system.
Keywords: public procurement, Public Procurement Office, contracting, basic principles of public procurement
1. Verejné obstarávanie v Slovenskej republike
Vo verejnom obstarávaní sa uplatňuje v SR zákon č. 25/2006 Z.z. o verejnom obstarávaní v znení neskorších predpisov.
Zákon upravuje :
•
verejné obstarávanie zákaziek na dodanie tovaru, zákaziek na uskutočnenie stavebných prác, zákaziek na poskytovanie služieb,
•
koncesie na stavebné práce,
113
•
súťaž návrhov,
•
správu vo verejnom obstarávaní.
Úrad pre verejné obstarávanie je ústredným orgánom štátnej správy so sídlom v Bratislave. Na jeho čele je predseda, ktorého vymenúva a odvoláva vláda SR. Funkčné obdobie predsedu je päťročné.
Jeho úlohou je :
•
vykonávať štátnu správu, dohľad nad verejným obstarávaním,
•
predkladať najmenej raz ročne správu o výsledkoch svojej činnosti vláde SR
a na požiadanie príslušnému výboru NR SR,
•
vyhlasovať prepočty finančných limitov pre nadlimitné metódy verejného obstarávania,
•
zhromažďovať a zverejňovať vo Vestníku pre verejné obstarávanie informácie
o pripravovaných metódach verejného obstarávania na príslušný rok,
•
vydávať vestník a neperiodické publikácie,
•
viest zoznam podnikateľov,
•
pripravovať programy odbornej prípravy a preškoľovania osôb odborne spôsobilých na verejné obstarávanie,
•
vydávať preukazy o odbornej spôsobilosti a viesť zoznam odbornej spôsobilosti
osôb,
•
metodicky usmerňovať účastníkov procesu verejného obstarávania,
•
ukladať pokuty a ďalšie činnosti v zmysle platného zákona.
2. Verejné obstarávanie v Európskej únii
Oblasť verejného obstarávania v EÚ je ustanovená Smernicou č. 93/37 pre verejné obstarávanie prác, Smernicou č. 93/36 pre verejné obstarávanie tovarov, Smernicou
č. 92/50 pre verejné obstarávanie služieb a Smernicou č. 93/38 pre verejnoprospešné
spoločnosti. Vyššie uvedené smernice tvoria základný legislatívny rámec verejného obstarávania, ktorý dopĺňa Smernica č. 89/665 o revíznych postupoch pre verejný sektor
a Smernica č. 92/13 o revíznych postupoch pre verejnoprospešné spoločnosti, ktoré harmonizujú revízne postupy vo verejnom obstarávaní.
Základným pravidlom podľa vyššie uvedených smerníc je, že obstarávatelia vo verejnom a vo verejnoprospešnom sektore majú povinnosť prostredníctvom verejného obstarávania uzatvárať všetky zmluvy na zhotovenie prác, na poskytnutie služieb a na dodanie
114
tovarov, ktorých cena bez DPH presahuje špecifické finančné limity, a ktoré sú spojené
s peňažným plnením voči dodávateľovi. Európsky súdny dvor (ESD) od obstarávateľov
vo verejnom sektore vyžaduje dodržiavanie všeobecných zásad Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva celkovo a zvlášť zásady nediskriminácie na základe štátnej príslušnosti pri uzatváraní koncesných zmlúv spadajúcich mimo pôsobnosť smerníc EÚ vo
verejnom obstarávaní. V praxi to znamená, že obstarávatelia vo verejnom sektore majú
povinnosť zverejniť svoj zámer uzavrieť takúto koncesnú zmluvu a umožniť súťaž.
Rovnako podľa smerníc EÚ obstarávateľ musí svoj zámer, a to uzavrieť zmluvu, oznámiť Publikačnému úradu EÚ na štandardizovanom formulári. Oznámenie je uverejnené
v Úradnom vestníku v dennej elektronickej databáze súťaží vo všetkých úradných jazykoch. Zverejnenie oznámenia o zmluve pred uzavretím zmluvy je povinné.
Uzavretie zmluvy bez predchádzajúceho zverejnenia oznámenia o zmluve je prístupné len v určitých prípadoch.
Európske pravidlá verejného obstarávania umožňujú tieto postupy verejného obstarávania:
•
v prípade verejnej súťaže oznámenie o zmluve obsahuje už všetky relevantné informácie o zmluve tak, aby všetci uchádzači mohli predložiť
svoju ponuku,
•
v prípade užšej súťaže oznámenie o zmluve obsahuje všeobecný popis
zmluvy, ako sú výberové kritériá a výzva všetkým spoločnostiam spĺňajúcim výberové kritériá na vyjadrenie ich záujmu, pričom iba tí záujemcovi, ktorí spĺňajú výberové kritériá, sú následne vyzvaní na predloženie
ponuky,
•
pri rokovacom konaní obstarávatelia oslovia potenciálnych dodávateľov
podľa svojho výberu a rokujú s jedným alebo s viacerými z nich o podmienkach zmluvy.
Zaujímané sú výberové kritériá na uzavretie zmluvy. Kritériom môže byť najnižšia
cena alebo ekonomicky najvýhodnejšia ponuka. Obstarávatelia majú možnosť výberu
medzi uvedenými dvoma kritériami na uzavretie zmluvy.
Hlavné zásady verejného obstarávania podľa platných smerníc EÚ sú otvorenosť,
transparentnosť a nediskriminovanosť.
3. Verejné obstarávanie v Spojených štátoch amerických
Verejné obstarávanie v USA je založené na týchto základných princípoch
•
verejné prostriedky sú prostriedkami občanov,
•
obstarávatelia sú kvalifikovaní,
115
•
kontrola je založená na transparentnosti.
Podľa zásady, že verejné prostriedky sú prostriedkami občanov, občania majú právo
kontrolovať, na čo boli vynakladané finančné prostriedky štátu. Priebeh uvedenej kontroly a právo kontrolovať umožňuje zákon o voľnom prístupe k verejným informáciám
(Freedom of Information Act), podľa ktorého každý úrad musí dovoliť nahliadnuť do
všetkých dokumentov (ak nie sú federálnym zákonom vyhlásené za tajné), a ak o to požiada, vystaviť občanovi kópiu.
Obstarávatelia sú kvalifikovaní, to znamená, že ide o náročné požiadavky kladené
na morálne vlastnosti obstarávateľov a aj na ich etické správanie sa. Z dôvodu, že právne
predpisy a metódy verejného obstarávania sa nepretržite vyvíjajú, je povinná požiadavka
sústavného vzdelávania obstarávateľov. Obstarávatelia každoročne majú povinnosť absolvovať nadstavbové školenie na federálnej úrovni v rozsahu najmenej 24 hodín, a zaujímavosťou je fakt, že z toho tri hodiny prednášky sú z etického kódexu.
Tretím princípom je skutočnosť, že kontrola je založená na transparentnosti. Vo verejnej správe v USA platí zásadná povinnosť dvoch podpisov vo všetkých procesných
krokoch verejného obstarávania. Táto veta znamená skutočnosť, že každé vyhlasované
rozhodnutie obstarávateľa podpisuje nadriadený a vedúci organizácie. Zaujímaný je aj
fakt, že právo vykonávania kontroly nemajú len kontrolné orgány, ale aj každý občan.
Ak na základe zistenia občana dôjde ku skutočnému vráteniu neefektívne vynaložených
prostriedkov, dostáva ako oficiálnu odmenu 10 % z vrátených prostriedkov.
V USA etickému a morálnemu správaniu sa verejných úradníkov sa venuje všeobecne veľká pozornosť, nakoľko je zriadený samostatný Federálny úrad pre etiku s rozsiahlou legislatívnou právomocou pri navrhovaní všetkých zákonov a s bohatým všeobecnovzdelávacím programom. Osobitná pozornosť sa venuje verejnému obstarávaniu.
Hlavným výsledkom činnosti je pôsobenie prostredníctvom etického kódexu. Federálny
úrad pre etiku prostredníctvom etického kódexu štandardizuje a usmerňuje správanie sa
verejných zamestnancov, vydáva zverejňuje a rozširuje etický kódex a usmerňuje podľa
neho činnosť etických komisií, zriadených pri všetkých orgánoch štátnej správy.
Záver
Po preskúmaní všetkých troch prístupov k verejnému obstarávaniu sa ukazuje, že pre
efektívne nakladanie s verejnými prostriedkami sú nevyhnutné nasledujúce atribúty:
•
transparentnosť výberových konaní,
•
možnosť priamej občianskej kontroly,
•
motivácia občanov a organizácií ku kontrole aj formou odmeny za „späťzískanie“ neefektívne vynaložených prostriedkov,
•
prepracovanie kritérií obstarávania,
116
•
koncept realokácie výroby.
Prvok transparentnosti by mal byť postavený nielen na verejnom oznámení zámeru
na verejné obstaranie, ale transparentný by mal byť aj priebeh samotného obstarávania.
Mali by byť zverejnené aj:
•
zápisnice z priebehu vyhodnotenia obstarávania, a pri zadávaniach od určitej
hodnoty by mal byť priebeh vyhodnotenia zaznamenaný aj zvukovými a obrazovými prostriedkami;
•
ku každému obstarávaniu by mal byť zverejnený aj priebeh realizácie formou
priebežne dopĺňaného reportu o stave obstarania. Tu by mal orgán vykonávajúci obstaranie do 2 pracovných dní uviesť do reportu prístupného voľne na jeho
webovej stránke všetky významné skutočnosti súvisiace s realizáciou obstarania.
Sú to informácie o realizácii dodávky, ako sú zaslania čiastkových objednávok,
dodacích listov, reklamácií a najmä eventuálne zmeny a dodatky v obstarávacej
zmluve a v dodacích podmienkach;
•
každé obstarávanie by malo byť zabezpečené záverečnou správou, v ktorej by sa
mal vyhodnotiť priebeh obstarania.
Uvedené návrhy síce možno označiť ako „byrokratické opatrenia“, ale v súkromných
spoločnostiach je sledovanie projektov úplne bežnou záležitosťou, nakoľko sa sleduje
efektívnosť využívania zdrojov a napĺňania cieľov. Vo verejnom sektore by predsa malo
platiť to isté.
Pokiaľ v súkromnom sektore najvyššiu kontrolnú právomoc má majiteľ, vo verejnom
sektore ju musí mať občan. Nie je preto mysliteľné, aby verejný orgán odmietol poskytnúť
občanovi informácie. V tomto prípade je legislatíva USA určite príkladom. Prieskumom
sme zistili, že občania SR a ČR boli konfrontovaní so situáciou, v ktorej im orgán verejnej
správy odmietol zverejniť požadované informácie, napríklad informácie o zasadaniach
orgánov. Dospeli sme teda k záveru, že by bolo potrebné upraviť legislatívu EÚ, prípadne
členských štátov tak, aby jedine na základe zákona bolo určené, ktoré informácie sú pre
občana tajné, a teda nepodliehajú legislatíve o voľnom prístupe k informáciám.
V obstarávaní EÚ chýba aktívny prvok občianskej kontroly. Je to pravdepodobne
spôsobené tým, že EÚ so svojimi inštitúciami je stále príliš vzdialená občanovi, a občan
EÚ tieto inštitúcie ešte stále nevníma ako svoje. Prieskumom sme zistili, že slovenský
a český občan rozpočet EÚ nevníma ako rozpočet, ktorý „je aj jeho“. Občania SR aj ČR
viac vnímajú autoritu federálnej vlády USA, než autoritu Európskej komisie (EK). Tu by
mala vstúpiť do hry samotná EK v tom, aby navrhla a zrealizovala kampaň, ktorej cieľom
by mala byť aktivácia občianskeho záujmu o verejné veci inštitúcií EÚ. Je však otázne,
či bude v orgánoch EÚ vôľa nechať na seba vyvinúť tlak. Nešťastným príkladom ako to
nemá fungovať, a predsa funguje aj na pôde Európskeho parlamentu (EP) je „drobnosť“
v podobe diét za deň strávený v EP, ako to zachytili kamery nemeckých novinárov. [3].
117
Prvok motivácie občana vo forme 10%-nej odmeny, ktorú má možnosť získať občan
USA, ak na základe jeho zásahu dôjde k navráteniu neúčelne vynaložených prostriedkov, je prospešný. Príkladom je, že v roku 2001 dostal občan USA, ktorý upozornil na
nekvalitnú dodávku náhradných súčiastok pre vrtuľníky americkej armády, odmenu 6
miliónov USD. Odporcom tejto myšlienky možno odkázať, že občan sa obvykle živí svojou vlastnou prácou, ktorej sa musí denne venovať. Pokiaľ chce vyvinúť aktivitu, ktorou
zistí nevhodné nakladanie s verejnými prostriedkami a chce taktiež vyvinúť aktivitu súvisiacu s navrátením takýchto prostriedkov, musí na to vynaložiť svoj voľný čas, a často aj
prostriedky, pretože treba aj niekam zájsť, vycestovať, s niekým komunikovať, a to možno
aj prostredníctvom telekomunikačných prostriedkov. Je normálne, aby mal vynaložené
náklady vykompenzované, a aby získal za svoju námahu aj odmenu. Opäť poukazujeme
na súkromný sektor, ktorý taktiež motivuje ľudí k iniciatíve smerujúcej k efektívnejšej
spotrebe zdrojov a k realizácii cieľov. Ak táto axióma prináša svoje ovocie v súkromnom
sektore, prečo by nemohla aj vo verejnom?
V projektovom riadení sa pri tvorbe, realizácii a aj pri hodnotení projektu neustále
dbá na sledovanie efektívnosti investície a efektívnosti exploatácie zdrojov a naplňovania
cieľov. Nie je žiadnou novinkou, že v súkromnom sektore najnižšia cena vstupov nemusí
byť, a pri zložitejších investíciách a projektoch ani nie je hlavným ukazovateľom. Napokon, ani pri verejnom obstarávaní to nie je vždy tak, aj keď sa nám to často realizátori
verejných obstarávaní snažia tvrdiť. V prvom rade by sa potom museli aspoň v mestách
voziť na bicykloch a na cestách by sme nemohli vidieť drahé limuzíny patriace orgánom
verejnej správy. V stavebníctve sa začína uplatňovať systém nízko nákladových budov,
ktorý predbehol systém najlacnejších budov, ale i nízko energetických budov. Koncept
nízko nákladovej budovy predstavuje súhrn investičných, prevádzkových a zároveň aj
likvidačných nákladov, súvisiacich s danou stavbou za obdobie jej plánovanej životnosti.
V tomto koncepte nemusí byť obstarávacia cena tou najdôležitejšou, pretože lacná budova v konečnom dôsledku môže byť náročná na prevádzkovanie z titulu vynakladaných
nákladov na energie a údržbu, alebo môže byť ťažko likvidovateľná s ohľadom na použité
materiály. Vo verejnom obstarávaní sa obvykle obstarávajú rovnaké alebo obdobné skupiny tovarov alebo služieb. Navrhujeme, aby sa pre jednotlivé druhy tovarov a služieb vypracovali koncepty obstarávania, ktoré by stanovili pravidlá pre obstarávanie sledujúce
nízku nákladovosť obstarania s ohľadom na životnosť tovaru a efektívnosť obstarávanej
služby. Toto by mal mať za úlohu Úrad pre verejné obstarávanie, ktorý si predsa za týmto
účelom môže vytvárať združenia odborníkov, a to či už z vedeckej alebo z praktickej oblasti z verejného sektora, ale i zo sektora súkromného.
Uvedené štyri návrhy vnímame v úzkom kontexte s etikou vynakladania s verejnými
prostriedkami. Verejné financie sú tvorené prevažne daňami a poplatkami. Povinné osoby a daňové subjekty pod trestnoprávnymi sankciami musia priznávať dane a tieto aj odvádzať. Taktiež poplatky možno vymáhať použitím aj krajných represných prostriedkov.
Povinné osoby a daňové subjekty musia transparentne preukazovať svoje príjmy a taktiež daňové a nedaňové náklady. Výber daní a poplatkov sa dotýka „peňaženiek“ nielen
povinných osôb a daňových subjektov, ale má dopad aj na ich rodinných príslušníkov,
118
spoločníkov, akcionárov, zamestnancov, partnerov a na osoby inak blízke a zaangažované. Dá sa teda povedať, že systém napĺňania verejných financií sa dotýka nás všetkých.
Je teda prirodzené, že považujeme za prinajmenšom etické, aby osoby, ktoré s verejnými
financiami pracujú, boli pod transparentným drobnohľadom verejnosti.
Posledným naším návrhom v tejto oblasti je koncept „realokácie“. Čína v minulom
roku prijala legislatívu, ktorá ukladá domácim výrobcom zvyšovať podiel komponentov
a surovín domáceho pôvodu vo finálnych výrobkoch a službách. Takúto povinnosť ukladá čínska legislatíva súkromnému sektoru. India už celé roky podmieňuje spotrebu verejných financií na ich vynakladanie na produkty a služby pochádzajúce predovšetkým
z indickej proveniencie. Jednou z podmienok verejného obstarávania by mal byť domáci
pôvod obstarávaného tovaru alebo služby. Veď finančné zdroje, za ktoré verejný sektor
obstaráva prostriedky, s výnimkou zdrojov z fondov EÚ, pochádzajú od obyvateľstva
a organizácií žijúcich a vykonávajúcich svoju činnosť na území SR. Je teda etické, že ich
spotreba v procese verejného obstarávania by mala generovať pracovné príležitosti tým,
ktorí prostriedky poskytujú.
Literatúra
[1] Zákon č. 25/2006 Z.z. o verejnom obstarávaní v znení neskorších predpisov.
[2] VLACH, J. - NEMEC, J.: Verejné obstarávanie v USA a Európskej únii. Bratislava:
R. Vico, 2001. ISBN 80-89041-06-X.
[3] Dostupné na internete: http://dotsub.com/view/01ad2718-073c-474a-ac40-c7
a72e199d55.
Kontakt
Ing. Mgr. Jaroslav Dobiš, PhD.
Katedra manažmentu
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
PhDr. Agneša Víghová
Katedra verejnej správy
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
119
Rodová rovnosť ako dimenzia udržateľného rozvoja
doc. Ing. Iveta Dudová, PhD.
Abstrakt
Rodová rovnosť je priamo spojená s udržateľným rozvojom. Je súčasťou ľudského
rozvoja a sociálneho rozvoja. Rodový koncept sa vyvíjal postupne smerom k jeho využívaniu ako nástroja analýzy a ako rozvojového prístupu. Na medzinárodnej úrovni je
rovnoprávnosť medzi mužmi a ženami založená na zásadách nediskriminácie a rovnosti.
Rozvoj nie je možný bez posilnenia postavenia žien v politickom, v hospodárskom, v sociálnom a v kultúrnom procese.
Kľúčové slová: rodová rovnosť, rodové politiky, udržateľný rozvoj, rozvojový prístup, ľudský rozvoj, genderizácia
Gender equality as dimension of sustainable development
Abstract
Gender equality is directly connected with sustainable development. It����������������
’���������������
s a part of human development and social development. The gender concept has evolved gradually towards its use as a tool for analysis and as a development approach. At the international
level is equality between men and women based on the principles of non-discrimination
and equality. Development is impossible without empowerment of women status in political, economic, social and cultural process.
Keywords: gender equality, gender policy, sustainable development, development approach, human development, genderization
Úvod
Rodová rovnosť sa v súčasnosti vníma v kontexte novej rozvojovej paradigmy ako
súčasť udržateľného rozvoja. Je súčasťou sociálneho rozvoja a rovnako aj ľudského rozvoja. Politická, ekonomická, etická a duchovná predstava sociálneho rozvoja je založená na ľudskej dôstojnosti, na ľudských právach, na rovnosti, na úcte, na mieri, na demokracii, na vzájomnej zodpovednosti a spolupráci a na plnom rešpektovaní rôznych
náboženských a etických hodnôt a kultúrnych tradícií ľudí. Ľudský rozvoj nie je možný
bez integrácie a posilnenia postavenia žien v politickom, v hospodárskom, v sociálnom
a v kultúrnom procese.
1. Rozvojový kontext rodovej rovnosti
Rodová otázka získala reálny rozmer v rámci koncepcie ľudského rozvoja, pretože
pretrvávajúce nerovnosti a obmedzené schopnosti žien z hľadiska výkonnosti spomaľujú
rozvoj. Rodová otázka je úzko spojená s otázkou boja proti chudobe, ktorá sa viaže na
120
ženskú populáciu. Počas štvrtej svetovej konferencie o ženách v Pekingu v roku 1995
sa rozvíjal rodový prístup a rozvoj. Tento koncept preukázal, že hospodárska a sociálna politika sa rôznym spôsobom dotýka mužov a žien a že celý proces rozvoja je nimi
ovplyvnený; rovnako aj ich vzťahmi. Na konferencii v Pekingu sa vlády zaviazali k integrácii rodovej problematiky do procesu vypracovávania politík a plánovania rozvoja a do
procesov implementácie a hodnotenia týchto politík a programov.
Rodová problematika je významnou dimenziou ľudského rozvoja. Ženy sú v porovnaní s mužmi znevýhodnenou skupinou v každej spoločnosti, a to z hľadiska blahobytu
(vzdelávanie, zdravie, príjmy, atď.), prístupu k výrobným prostriedkom a ich kontrole,
ako aj z hľadiska práv. Odlišnosť potrieb žien a mužov v každej spoločnosti vyplýva aj
z ich odlišných úloh a zodpovednosti, ktoré majú v rodine a v spoločnosti, a z nerovného
prístupu žien k zdrojom a ich kontrole. Táto situácia je prekážkou pre rozvoj, pretože obmedzuje šance a príležitosti pre polovicu populácie a spomaľuje jej rozvoj. To znamená,
že rozvoj nemožno dosiahnuť bez integrácie žien do politických, ekonomických, sociálnych a kultúrnych procesov.
Rozvoj predstavuje jedno z ľudských práv, ktoré si vyžaduje realizáciu súčasne 4 nevyhnutných podmienok, ktorými sú [1, s. 24]:
•
produktivita (štát podporuje podmienky, ktoré umožnia jednotlivcom zvýšiť
svoju produktivitu, napr. vzdelávanie),
•
sociálna spravodlivosť alebo rovnosť (ľudia by mali mať rovnaké príležitosti pre
rozvoj),
•
udržateľnosť (je zárukou pre ľudské bytosti ťažiť z príležitostí rozvoja bez obetovania záujmov budúcich generácií),
•
rozhodovanie (táto zásada je založená na zapojení občanov do rozhodovacieho
procesu a na ich účasti na formulovaní a uskutočňovaní politiky).
Prístup, ktorý neberie do úvahy sociálne vzťahy medzi ženami a mužmi na všetkých
úrovniach, je prekážkou aj pre celkový rozvoj. Nová koncepcia rozvoja sa neobmedzuje
len na problematiku diskriminácie žien a na rodové nerovnosti ako špecifickej zložky
rozvoja. Tento koncepčný posun ku gender mainstreamingu zdôrazňuje dôležitosť vzťahov medzi ženami a mužmi. To kladie dôraz aj na inštitucionálnu reštrukturalizáciu a na
prijatie stratégie založenej na systematickom zohľadňovaní rodových sociálnych vzťahov štrukturujúcich usporiadanie spoločnosti. Ide aj o zohľadňovanie diferenciácií, ktoré
vedú k rozvoju programov.
Rodová rovnosť je podľa prístupov Rozvojového fondu OSN pre ženy z rôznych
dôvodov priamo spojená s udržateľným rozvojom, pretože je nevyhnutná pre dosiahnutie ľudských práv pre všetkých. Umožňuje rovnaké príležitosti, práva a povinnosti
pre všetkých a vo všetkých oblastiach každodenného života, všetkým rovnaký prístup
k vzdelaniu, získanie finančnej nezávislosti, zdieľanie rodinných povinností a odstráne121
nie foriem nátlaku, zastrašovania a násilia a súčasne umožňuje všetkým robiť rozhodnutia s pozitívnym vplyvom na ich zdravie a bezpečnosť a na ich rodinných príslušníkov.
Toto úsilie o rovnosť začalo nový proces zmien, ktorý k rozvoju pripojil tak zavedenie
nových prístupov, vrátane rodovej sociálno-ekonomickej analýzy podľa pohlavia, ako aj
prispôsobenie spôsobov plánovania, programovania a rozpočtovania.
Rodové nerovnosti z hľadiska ľudského rozvoja sú merané prostredníctvom dvoch
ukazovateľov. Je to index ľudského rozvoja (Human Development Index) a index rodovej
nerovnosti (Gender Inequality Index). Index ľudského rozvoja ako syntetická miera ľudského rozvoja meria priemernú úroveň ľudského rozvoja v troch kľúčových aspektoch
ľudského rozvoja, ktorými sú zdravie, znalosti a príjem. Index rodovej nerovnosti meria
negatívne dopady ľudského rozvoja na sociálne a ekonomické nerovnosti medzi mužmi
a ženami. Ako zložený ukazovateľ odráža nerovnosti medzi mužmi a ženami v troch dimenziách, ktorými sú reprodukčné zdravie, nezávislosť a trh práce.
Medzi stratégie, ktoré integrujú rodový aspekt do rozvoja, patria tzv. genderizácia
a stratégia gender mainstreamingu. Tzv. genderizácia je definovaná ako proces, pri ktorom rozhodnutia (politika, plán, rozpočet, program alebo projekt) sú podrobené rodovo
citlivej analýze. Tento koncept našiel svoje vyjadrenie v gender mainstreamingu. Genderizácia však môže zahŕňať aj iné politiky zavádzania rovnosti pohlaví (napríklad prax
presadzovania rovnostárstva).
2. Význam rodovej rovnosti pre európske politiky
Princíp rodovej rovnosti je súčasťou princípu rovnosti príležitostí. Rovnosť príležitostí spočíva predovšetkým v rovnosti šancí, v možnosti uplatniť sa v spoločnosti a dosiahnuť svoje práva. [2, 79]. Európska komisia (EK) chápe rodovú rovnosť ako situáciu,
keď všetci ľudia môžu slobodne rozvíjať vlastné schopnosti a vyberať si bez obmedzení založených na striktne vymedzenej úlohe žien a mužov, na rozdieloch v správaní sa;
ašpirácie a potreby žien a mužov sú v rovnakej miere zvažované, hodnotené a podporované. [3, 7]. Zavádzanie rovnakých príležitostí si vyžaduje úplne rovnaké zastúpenie
a účasť mužov a žien v ekonomike, v rozhodovacích procesoch, rovnako aj v spoločenskom, v kultúrnom a v občianskom živote. Len takouto cestou môžu muži a ženy úplne
rozvinúť svoje schopnosti. To predpokladá spravodlivé rozdelenie zdrojov medzi mužov
a ženy, prerozdelenie moci a starostlivosti o deti a oslobodenie od násilia založeného na
rovnosti pohlaví.
Rovnosť žien a mužov je základnou zásadou EÚ zakotvenou v zmluvách, ako aj jedným z cieľov a úloh EÚ. Zásada rovnosti žien mužov platí pri každej činnosti. Články 21
a 23 Charty základných práv EÚ zakazujú akúkoľvek diskrimináciu na základe pohlavia
a vyžadujú, aby bola zabezpečená rovnosť medzi mužmi a ženami vo všetkých oblastiach. Zmluva o ES z roku 1957 obsahuje právo na rovnakú odmenu pre mužov aj ženy
za rovnakú prácu. Odvtedy sa vyvíjali aj práva mužov a žien na rovnaké zaobchádzanie a nediskrimináciu. Právne predpisy pre oblasť rodovej rovnosti v súčasnosti tvoria
hlavný pilier politiky rovnosti príležitostí v Európe. V oblasti rovnakého zaobchádzania
122
s mužmi a ženami bolo prijatých 13 európskych smerníc. Sú právne záväzné pre členské
štáty EÚ, ktoré musia tieto právne predpisy Spoločenstva začleniť do svojich vnútroštátnych právnych predpisov. Právne predpisy EÚ a smernice sa týkajú mnohých oblastí, a to
od prístupu k zamestnaniu, pracovných podmienok a odmeny až po systémy sociálneho
zabezpečenia, samostatnú zárobkovú činnosť a ochranu počas tehotenstva a materstva.
Tieto nástroje spolu poskytujú pevný a ucelený základ, ktorý zabezpečuje dodržiavanie
zásady nediskriminácie. Oprávňujú občanov, ktorí majú pocit, že toto právo bolo porušené, aby svoj prípad predložili vnútroštátnym súdom. S cieľom zvýšiť transparentnosť,
zrozumiteľnosť a súdržnosť právnych predpisov bola v roku 2006 prijatá smernica, ktorá
zjednotila ustanovenia o rovnakej odmene, o zamestnaneckých systémoch a o dôkaznom bremene do jedného textu.
EÚ presadzuje rovnosť vo všetkých svojich politikách. Hodnotí vplyv politík na život
a podmienky pre mužov a ženy a v prípade potreby súhlasí s ich úpravou. Prostredníctvom stratégie zamestnanosti sa pre členské štáty poskytujú usmernenia a odporúčania,
aby sa zvýšil počet zamestnaných žien, a aby sa znížili rozdiely medzi mužmi a ženami
v oblasti zamestnanosti, nezamestnanosti a miezd. EÚ vyzvala svoje členské štáty na
modernizáciu ich organizácie práce, ktorá má umožniť lepšie zosúladenie pracovného
a rodinného života. PROGRESS (na roky 2007 – 2013) je programom financovania na
podporu účinného uplatňovania zásady rodovej rovnosti a rozšírenia uplatňovania hľadiska rodovej rovnosti na všetky politiky v EÚ. Rovnosť žien a mužov presadzuje aj Európsky sociálny fond (ESF).
S konceptom rovnosti príležitostí mužov a žien je úzko spojený tzv. gender mainstreaming. EK prijala prístup uplatňovania rodového hľadiska v roku 1996 ako doplnok svojej
politiky rovnosti príležitostí. Ide o integrovaný prístup, pretože uplatňovanie rodového
hľadiska sa neobmedzuje len na presadzovanie rovnosti pri implementácii špecifických
opatrení na pomoc ženám, ale aj na mobilizáciu všetkých všeobecných politík a opatrení
na konkrétny účel dosiahnutia rovnosti, a to takým spôsobom, že už vo fáze plánovania
sa budú aktívne a otvorene zohľadňovať ich možné účinky na situáciu týkajúcu sa mužov
a žien (rodové hľadisko). Znamená to systematické skúmanie opatrení a politík a zohľadňovanie týchto možných účinkov pri ich definovaní a realizácii.
Gender mainstreaming je prierezovým konceptom, pretože integrácia genderovo
diferencovaných aspektov prebieha na štrukturálnej úrovni. Vzhľadom na pretrvávajúce
rodové rozdiely vo všetkých spoločenských sférach sa politiky môžu zameriavať aj na
oblasti (to sa týka tak politík z národohospodárskeho, ale aj z regionálneho hľadiska –
kraje, mestá, obce), ktorými sú zamestnanosť, odmeňovanie, pracovný čas, pozície s vyššou zodpovednosťou, chudoba a sociálna inklúzia (zdravotná a dlhodobá starostlivosť,
dôchodky), vzdelávanie a výchova / celoživotné vzdelávanie, zariadenia starostlivosti
o deti, zabezpečenie starostlivosti o ďalšie závislé osoby, zapojenie do rozhodovania alebo vyššie rozhodovacie právomoci žien a gender mainstreaming ako inovatívny prístup
v organizáciách a vo firmách.
123
3. Význam rodovej rovnosti pre hospodársky rast a zamestnanosť
Jedným z hlavných cieľov stratégie Európa 2020 je zvýšiť mieru zamestnanosti žien
a mužov vo veku od 20 – 64 rokov na 75 %, čo znamená, že pri vykonávaní stratégie je
potrebné zaoberať sa prioritne odstránením prekážok účasti žien na trhu práce. Usmernenia pre politiky zamestnanosti, ktoré sú súčasťou integrovaných usmernení stratégie
Európa 2020, a monitorujú sa v rámci spoločného hodnotenia, v tejto súvislosti zdôrazňujú význam vykonávania a hodnotenia politík zamestnanosti, ktoré presadzujú rodovú
rovnosť a rovnováhu pracovného a súkromného života, ako aj význam nadväzovania
na tieto politiky, a to napriek tomu, že EÚ zaviedla rozsiahle množstvo právnych predpisov na dosiahnutie súladu so zásadou rovnakého zaobchádzania s mužmi a ženami,
v oblastiach ako sú zamestnanosť a prístup k tovarom a službám. Z viacerých po sebe
nasledujúcich výročných správ o rovnosti žien a mužov, ktoré prijala EK, vyplýva, že
dosahovanie pokroku je pomalé a de facto je rodová rovnosť hodnotou, na dosiahnutí
ktorej je potrebné ďalej pracovať.
Rodová rovnosť je dôležitá aj z hľadiska jej vnímania v kontexte hospodárskeho rastu a zamestnanosti. Európsky hospodársky a sociálny výbor zdôrazňuje, že úsilie o dosiahnutie rovnosti žien a mužov by sa malo považovať za prostriedok na [3, s. 3]:
•
podporu rastu a zamestnanosti a nemalo by sa vnímať ako výdavky alebo obmedzenie,
•
posilnenie hospodárskej nezávislosti žien, ktoré budú vo väčšej miere spotrebiteľkami tovarov a služieb,
•
investovanie do ľudských zdrojov zavedením požiadavky rovnakého prístupu
k odbornej príprave, celoživotnému vzdelávaniu a kladením väčšieho dôrazu na
skúsenosti a rôznorodosť,
•
vytvorenie podmienok pre lepšie zosúladenie pracovného, rodinného a súkromného života prostredníctvom flexibilných foriem pracovnej doby vybraných
v záujme podnikov a ich zamestnancov, rozšírením služieb v oblasti starostlivosti, a tým, že starostlivosť o deti v ranom veku nebude chápaná ako záťaž, ale
ako investície do budúcnosti a nabádanie k väčšej účasti mužov na plnení si
rodinných povinností,
•
stimulovanie žien k podnikaniu podporou zakladania a prevodu podnikov
a zlepšením podmienok na získanie finančných prostriedkov,
•
zabezpečenie toho, aby sa pri prijímaní krátkodobých, strednodobých a dlhodobých rozhodnutí vzhľadom na hospodársku a finančnú krízu zohľadnil aspekt
rodu, a to tak na úrovni EÚ ako celku, ako i na úrovni jednotlivých členských
štátov,
124
•
obmedzenie chudoby aktívnej populácie (rodiny iba s jedným rodičom, ktorým
sú často ženy s nestálym zamestnaním a podhodnotenou mzdou) prostredníctvom lepšej dostupnosti práce, ktorá bude istá a slušne ohodnotená.
Podľa analýzy Analysis note: The Economic Case for Gender Equality by sa prínos
rovnakého zaobchádzania so ženami a s mužmi nemal merať výlučne na základe ziskovosti podnikov. Ide o produktívnu investíciu, ktorá prispieva k celkovému hospodárskemu rastu a zamestnanosti. Rovnosť žien a mužov môže prispieť k rozvoju prostredníctvom [4, s. 15]:
•
výraznejšej účasti žien na trhu práce, čo znamená lepšie využitie investícií do
ich vzdelávania a odborného školenia a prípravy,
•
väčšej hospodárskej nezávislosti,
•
lepšieho začlenenia žien do daňového systému, čo prispieva k spoločnému blahu.
Hoci sa na úrovni podniku považuje hospodársky prínos za väčší ako podnikateľský
prístup a riadenie rozmanitosti, na základe niektorých skutočností možno tvrdiť, že podnikateľský prístup prináša pozitívne hospodárske výsledky. Podniky, ktoré majú v správnej rade viac žien, dosahujú väčšie zisky. Opatrenia v prospech rovnosti žien a mužov
možno chápať ako účinnú investíciu do ľudských zdrojov. I keď sa ciele hospodárskeho
rozvoja obmedzujú len na hospodársky rast, z hľadiska investícií môže mať politika rovnakých príležitostí pozitívny vplyv na jednotlivcov, na podniky, na regióny a na krajiny. Účinnejšie poskytnutie príležitostí ženám s vyššou úrovňou vzdelania môže tiež
znamenať väčší hospodársky potenciál. Väčšia hospodárska nezávislosť žien im prináša
výhody prostredníctvom ich hospodárskeho prínosu ako spotrebiteliek tovarov a služieb
a prostredníctvom kúpnej sily domácností. Hospodárskemu prínosu žien by sa malo
v hospodárskych politikách na vnútroštátnej, na regionálnej a na miestnej úrovni venovať väčšie uznanie.
Bez ohľadu na to, aké ukazovatele sa využívajú, postavenie žien v EÚ ostáva naďalej
nerovné; pre spoločnosť z toho vyplývajú výdavky. Členské štáty investujú v rovnakej
miere do vzdelávania chlapcov a dievčat, ale napriek tomu 60 % absolventov európskych
vysokých škôl sú dievčatá. Výdavky štátu, ktoré v rovnakej miere vynakladá na vzdelanie
mužov a žien, by mali ženám umožniť dosiahnuť rovnakú mieru zodpovednosti v práci
a rovnakú odmenu ako majú muži. Prínos žien, ich vysoká úroveň vzdelania a ich potenciál uspokojiť v budúcnosti potreby trhu práce zostávajú naďalej nedocenené a nepovšimnuté. Boj za rovnoprávne postavenie žien a mužov nie je iba etickou otázkou, ale
tiež otázkou lepšieho riadenia ľudských zdrojov. Väčší počet zamestnaných žien prinesie
viac bohatstva a väčšiu spotrebu tovarov a služieb a prispeje k zvýšeniu príjmov z daní.
Zmiešané pracovné kolektívy znamenajú lepší inovačný potenciál.
Potenciál rozvoja postavenia žien brzdí najmä nerovné rozdelenie rodinných povinností (deti, chorí, rodičia v staršom veku, domáce práce, atď.), nedostatok zariadení
125
(pokiaľ ide o počet i kvalitu) poskytujúcich starostlivosť o deti v predškolskom veku, ako
aj alternatívnych zariadení za cenu prístupnú všetkým, stereotypy, horizontálna a vertikálna segregácia na trhu práce, segregácia pri výbere školy a štúdia, neuznanie ich kvalifikácií a spôsobilostí uplatňovaných v mnohých povolaniach, nedobrovoľný čiastočný
úväzok a neisté zamestnanie, nelegálna práca, nízky plat, rozdiel v platoch mužov a žien,
násilie a obťažovanie sexuálneho charakteru alebo z dôvodu pohlavia, príliš nízky počet
žien v zodpovedných funkciách v hospodárskej a politickej oblasti, nepriaznivé podmienky pre ženy, ktoré podnikajú, slabá podpora pri zakladaní a prevode podnikov a obmedzený prístup k finančným prostriedkom, ďalej sú to kroky smerom späť uskutočnené
niektorými komunitami, nedostatok vzorov a skutočnosť, že samotné ženy sa nedokážu
tak presadiť ako muži. [6, s. 3].
4. Výzvy a orientácia európskej politiky rodovej rovnosti
Rodová rovnosť nie je len vecou rozmanitosti a sociálnej spravodlivosti, ale aj predpokladom plnenia cieľov udržateľného rastu, zamestnanosti, konkurencieschopnosti
a sociálnej súdržnosti. Investovanie do politík rodovej rovnosti sa vracia vo forme vyššej
miery zamestnanosti žien, prispievania žien k rastu HDP, daňových príjmov a udržateľnej miery pôrodnosti. Existuje riziko, že súčasná recesia spôsobí oneskorenie pokroku
alebo dokonca jeho zvrátenie, čo môže mať dlhodobé účinky na trvalú udržateľnosť hospodárstva a systémov sociálneho zabezpečenia, na sociálne začlenenie a na demografiu.
V rámci riešenia na podporu oživenia a vybudovania silnejšieho hospodárstva sa musia
do budúcnosti zvažovať účinné politiky rodovej rovnosti. Základom udržateľného oživenia a zdravých verejných financií sú štrukturálne reformy zamerané na zabezpečenie
vyššej účasti pracovnej sily. Investovanie do zamestnanosti a hospodárskej nezávislosti
žien a do opatrení na vyváženie pracovného a súkromného života žien a mužov sa ukázalo ako prínosné z hľadiska hospodárskeho a sociálneho vývoja.
EK v roku 2010 vymedzila orientáciu politiky rodovej rovnosti v nižšie uvedených
oblastiach [5, s. 3].
•
Posilňovanie súčinnosti medzi rodovou rovnosťou a zamestnanosťou na stimulovanie oživenia a udržateľného rastu.
Odstraňovanie pretrvávajúcich nerovností žien a mužov prostredníctvom politík rodovej rovnosti sa dá vnímať ako faktor stimulujúci rast, a nie ako náklady
vznikajúce spoločnosti. Rodová rovnosť na trhu práce umožňuje členským štátom využívať výhody úplného potenciálu pracovnej ponuky, a to najmä z hľadiska budúceho nedostatku kvalifikovaných odborníkov. Prispeje sa tým aj k úspechu politických reforiem politík zamestnanosti, vrátane stratégií flexiistoty.
•
Podpora zladenia pracovného, súkromného a rodinného života žien aj mužov
Dobré vyváženie pracovného a súkromného života žien aj mužov závisí od modernej organizácie práce, od dostupnosti cenovo prístupných kvalitných služieb
starostlivosti a od rovnomernejšieho rozdelenia rodinných povinností a úloh
126
v domácnosti. Možnosť zladenia pracovného a rodinného života má priamy
vplyv na zamestnanosť žien a na ich postavenie na trhu práce, na príjmy a na
hospodársku nezávislosť počas celého života. Hlavnou úlohou je zamerať sa
na politiky a stimuly, ktoré mužov povzbudzujú a umožňujú im, aby vo väčšej
miere preberali starostlivosť a rodinné povinnosti. V politikách sa má takisto
zohľadňovať rastúci počet domácností s jedným rodičom, pričom najčastejšie
ide o ženy.
•
Podpora sociálneho začleňovania a rodovej rovnosti
Ženám hrozí vyššie riziko chudoby než mužom, čo čiastočne spôsobujú ich nižšie príjmy, vyšší výskyt menej hodnotných a neistých podmienok zamestnania,
ako aj neplatené povinnosti v oblasti starostlivosti. Chudoba postihuje najmä
ženy v znevýhodnených situáciách; ide napríklad o osamelé matky, o staršie slobodné ženy, o ženy so zdravotným postihnutím, ako aj o ženy s prisťahovaleckým a menšinovým pôvodom.
•
Predchádzanie násiliu na základe rodovej nerovnosti a boj proti nemu
Ženy sú hlavnými obeťami násilia na základe rodovej nerovnosti. Odhaduje sa,
že v celej EÚ sa počas dospelého života s fyzickým násilím stretli najmenej dve
ženy z desiatich a približne jedna žena z desiatich trpela sexuálnym násilím.
Väčšinu týchto násilných činov páchajú muži z ich bezprostredného sociálneho
prostredia, najčastejšie partneri alebo bývalí partneri. Okrem spôsobovaného
ľudského utrpenia má takéto násilie aj vážne sociálne a finančné dôsledky, pričom vznikajú vysoké náklady zdravotníctvu, sociálnym službám, polícii a súdnictvu, ako aj trhu práce.
•
Premena záväzku v oblasti rodovej rovnosti na činy a výsledky
Rodová rovnosť sa dá dosiahnuť iba vtedy, ak existuje silný a jasný záväzok na
najvyššej politickej úrovni, bez ohľadu na to, či ide o európske inštitúcie, vlády alebo sociálnych partnerov. Pokrok si vyžaduje premenu záväzku na činy
prostredníctvom účinných mechanizmov a štruktúr realizácie. Je dôležité, aby
sa rodová rovnosť stala viditeľným a ústredným záujmom politiky a plánovania
a aby sa uplatňovanie rodového hľadiska stalo účinnejším nástrojom pri tvorbe
politík.
127
Záver
Nerovnováhy medzi ženami a mužmi existujú vo všetkých oblastiach života, a preto pre dosiahnutie rovnosti mužov a žien sú nevyhnutné nové prístupy, nové stratégie
a nové metódy. Koncept uplatňovania rodového hľadiska je jednou z týchto stratégií.
Odstraňovanie pretrvávajúcich nerovností žien a mužov prostredníctvom politík rodovej rovnosti sa dá vnímať ako faktor stimulujúci rast, a nie ako náklady pre spoločnosť.
Investovanie do zamestnanosti a hospodárskej nezávislosti žien a do opatrení na vyváženie pracovného a súkromného života žien a mužov sa ukázalo ako prínosné z hľadiska
hospodárskeho a sociálneho vývoja.
Literatúra
[1] Itissal publicité–Rabat: Intégration de la dimension genre dans la planification et
l'élaboration du budget. Manuel 2006. (24) N°dépô légal: 2007/0853. Dostupné na
internete: http://www.finances.gov.ma.
[2] DUDOVÁ, I.: Európske sociálne systémy. Bratislava: Vydavateľstvo EKONÓM,
2011. ISBN 978-80-225-3177-7.
[3] Európska komisia: 100 mots pour l‘égalité. Glossaire de termes sur l‘égalité entre les
femmes et les hommes. Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií EÚ, 1998. ISBN
10 9282826287.
[4] SMITH, M. - BETTIO, F.: Analysis note: The Economic Case for Gender Equality. Financované a vypracované na účely použitia Európskou komisiou, GR EMPL,
2008. Dostupné na internete: http://ec.europa.eu.
[5] Správa Komisie Rade, Európskemu parlamentu, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a výboru regiónov: Rovnosť žien a mužov – 2010. Brusel: Úradný
vestník EÚ, 18. 12. 2009. KOM(2009)694. Dostupné na internete: http://eur-lex.europa.eu/sk/index.htm.
[6] Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému Vzťah medzi
rovnosťou žien a mužov, hospodárskym rastom a zamestnanosťou. Brusel: Úradný
vestník EÚ, 23. 12. 2009. 2009/C 318/04. Dostupné na internete: http://eur-lex.europa.eu/sk/index.htm.
Kontakt
doc. Ing. Iveta Dudová, PhD.
Katedra malého a stredného podnikania
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
128
Vzdelanie a štát blahobytu
PhDr. Jana Gašparíková, PhD.
Abstrakt
Dôležité je uvedomiť si pozíciu vzdelania v rámci welfare štátu. Vzdelanie stojí na
dvoch pilieroch, ktoré tvoria jeho pevný rámec. Je to sociálna spravodlivosť a rovnosť.Splnenie týchto požiadaviek naráža na problém financovania a kvality školstva, na rozdielny
prístup štátu k základnému, k strednému a k vysokému školstvu, a takisto k rozdielnemu
posudzovaniu postavenia verejných a súkromných škôl.Do popredia sa dostávajú rôzne
názory na reformu školstva, ktoré by pozdvihli najmä kvalitu školstva.
V Slovenskej republike súčasná reforma školstva súvisí aj s novou reformou v oblasti
regionálneho školstva, ktorá však vyvoláva mnohé otázky a diskusie.
Kľučové slová: vzdelanie, štát blahobytu, sociálna spravodlivosť, redistribúcia vzdelania
Education and welfare state
Abstract
It is necessary to realize a position of education in welfare state. Education is based on
two important pillars –social justice and equity. Fulfiling these two conditions brings education other important issues- problems how to finance education and problem of quality
in education, different type of state patronage in case of primary,secondary and tertiary
education and different position of state and private schools. Reform in education starts to
be more and more important especially concentrated on increase of quality in the field of
education .
In Slovak Republic is in full spring the reform of regional education arising many questions and discussions.
Keywords: education,welfare state, social justice, redistribution of education
Introduction
Education is one of the pillars of welfare state and must respect two important issues
as the consequencies of economic efficiency in welfare state: social justice and equity.
Both two issues have cultural dimension and influence distribution of education and
fulfill the main aim of contemporary knowledge society to have many educated people,
who will be economically productive in recent society.
One of the presumptions of people s good education is that it is free for everybody. It
means one of the most important pillars of welfare state - equity is fulfilled through educational strategy, which is basically oriented towards all members of society and means
129
free access ofschool education for everybody. And one of the prerogatives of good education for everybody having equal access is the problem of education efficiency. This
productive education efficiency , which is concentrated on system of existing schools and
their curricula and other institutions should be efficient as much as possible.
1. Problems of equity and education
Equity of opportunity does not mean, that individuals can receive as much education as they want. „If education is allocated efficiently by the market, then equity aims
are generally best achieved through income transfers. But where education is publicly
produced and allocated for efficiency reasons, it may be appropriate to finance it out of
progressive taxation, if so, it is possible, though not inevitable that in-kind transfers will
redistribute from rich to poor“. [1, p. 295]. It means that it still depends on allocation of
financial resourses - chanels from state institutions to schools and strenghening position
of state governance. This equiity represented as opportunity to offer education for all
members of society increases other benefits resulting from this phenomenon. We can
distinguish individual, external and cultural benefits as outcomes of education and education strategy. Individual benefits are benefits enriching ndividual qualification capacity
in future and his or her better chances in labour market. External benefits are potential
for human capital for economic productivity and cultural benefits may foster individual
s communication ability and influence also civic benefits in society for more civic engagement as for instance voter’s participation and support for free speach. Equal and free
education concern also very important and crucial question – financing of education – if
there should be differencies in quality and quantity concerning equality of education in
different educational institutions. There is a question, how education should be redistributed from rich to poor.
This question could be connected with issue how to finance education organizationsone of the possibilities is public-private mixed involvement. One of the prerequisities of
this attitude is that state should guarantee several issues – as for instance mandatory
school attendance to some minimum age, course content, minimum qualification for
teachers, certification of schools. Untill this point is not necessary to beginn discussion.
But from this point starts discussion, how to organize education for less privilaged pupils
and accept equity-equality problems. Those pupils have worser access to information
about benefits resulting from education system - so it is necessary to distribuce equal information about education institutions to different stratas of society. On the other hand
is very important to monitor in private education production of different types of quality.
Opponents of this view argue, that parents can take their children to other educational
institutions or schools, if they are not satisfied with quality of education, but there is
a doubt if these parents have really good information from their children, because information about quality of education in different schools is system information, where are
important as respondents not only pupils, but also teachers and important is also school
strategy. From this point of view we could say education is not repeatable experiment
and real correct answer on very complex issues as for instance question concerning quality of education is very difficult.
130
This discussion touches very sensitive point- if state needs to have such a strong
patronage in all educational institutions, or only in those institutions, where school
attandance is mandatory. This mandatory attandance is connected with other important
question and it is efficiency inschool system. This issue is oriented on better education
and possibility of pupils to find good job on labour market. Recently goes very heat discussion influenced by our contemporary minister of education to liberate our obsolete
primary education system from many regulations and enable each school to be more
free in its educational strategy. There is a question if thesedecisions are not against the
real substance of welfare state competencies in field of education and especially in role
of primary education, which is mandatory and should be checked more severely by the
state and consequently by ministry of education.
One of the experiments concerning financial support of primary education was
done in Great Britain and was supported by voucher strategy. This voucher strategy enabled all pupils také advantages (using voucher principles) of free education untill certain
moment, when it was necessary for them to find its own path in this diverse educational
system. It started to be questionable if this voucher strategy does or does not increase the
difference between pupils coming from not very well situated families and well situated
families. It means this system did not prove as successfull one.
What concerns equity principles of primary education it is really important to have
one comparable system, where pupils are mostly patronaged by their parents. It is understandable in case, when someone grown up takes education choices for small child to
one s hand. When student becomes older there is a strong need to use his own information for choosing for himself the best education. It means secondary and tertiary education is inevitably connected with diversity- it is quite obvious principle for secondary and
tertiary educational strategy if it is based on principle of diversity. The higher up student
goes on education scale ,the more important are for him claims for speciality and less for
uniformity.
This education diversity is in strong opposition with central planning education, what
was very popular in previous period in Europe. The new decisions should be taken by all
stakeholders who take part on shaping these choices- students, universities,employers
and government. It looks more and more important that this stress on financing of education should be distributed between taxpayers and recipients. It is only question of demand , in which side this equilibrium is violated- in the side of taxpayers or recipients.
In this sense are customers- students more and more economically responsible for the
shape of educational institutions. On the other hand there is a question of internal educational strategy in different secondary and tertiary educational institutions- and in this
sense schools need to have good analysis, what labour market needs- which type of profession and education is marketable.
Those issues somehow still increase social differencies and the only way how to diminish consequencies of these social differencies are some state interventions also in the
field of education- to dicrease different tensions resulting from unproporcional access of
131
rich and well educated people to education with help of different targeted information
and loans. The general aim of these strives is to obtain social end economic cohesion in
society also through education.
2. Education and welfare state
Social and economic cohesion is one of obvious duties of existence of welfare . The
welfare state is much more than a safety net- it is a very robust mechanism, the major
influence of its institutions is democratically offered for all people.
High education is more influenced by opinions supporting diversity of educational
outputs and diversity of educational isntitutions and this issues is very much in link with
problems of funding and loans. Accepting this philosphy state should help to organize
more efficient system of loans for university students. In spite of a longer tradition of student s loans for instance in Great Britain or USA, there are official records comparing cohortsof students from 1930 and 1960 that inequality in educational achievement halved
as meassured by Gini coefficient applied to individual data. [1, p. 337]. In that time tuition fee was same at the all universities. There was established number of students at each
university and on each degrese. Comparing this situation for instance in USA and Great
Britain with situation in former Czechoslovakia we can observe similar results. In 70/
ties and 80 ties this situation differed very much. After 90ties there were recorded strong
pressures to unify this situation andthose presures continued after Lisbon Treaty.
International competition increased problem of quality of teaching and fundingespecially nowadays is this problem underpinned – during the creation of unified Research and teaching area promoting by Lisbon Treaty. It means equity issues opened
new ill consequencies from the point of equal access to higher education. Flat fees
equalizing to one level local university with well established university did not bring
good results- and brought substantial disadvantages for home students- it means those
price subsidies in pursuit of equity objectives very often ended not only building up
ill effects, but also harming those people the subsidies were directed to help. In new
strategy resulting in new reform started to be important adequate and universal contingent loans. It means those loans had to be large enough to cover fees and realistic
living costs of students.
One of the ways out of this situation is to support an emerging international consensus in promoting broader aspects of higher education finance,withstanding „the contradictory imperative a) towards higher participation in higher education and b) fiscal
constrains connected with population ageing and international competition“. [1, p. 343].
Being more clear it is necessary to stress universities generally still need some subsidiesit means it is necessary to have continuing taxpayer subsidies, secondly there should be
orientation on good students, but their professional and educational advance will depend
also on private benefits they will receive. Thirdly, fees should vary across universities, reflecting differencies in educational strategies in different universities and fourthly- for
students should be possible to pay fees enabling them to visit universities, they wished to
132
visit. In short students need to acquire loans which will enable them to repay them lately
from their future income. These loans should have income -contingent repayments.
The problems of welfare state and its influence on education are issues important
more than century and there exist different views explaining pros and contras for this
statement supporting or denying it. Behind all those disputes are polarised philosophical opinions how to understand the importace of welfare state and its mission. In this
sense we can meet very different philosophical opinions concerning key issues of problematique of welfare state: social justice, equity and equality. There is a statement, „where
there is a trade-off between efficiency and social justice, their relative weights will vary
between libertarians, liberals and Marxists. But an increase in efficiency that does not
impair social justice is an unambiguous gain under any of these theories of society“. [1,
p. 350].
There are different views on social justice influencing attitudes how to redistribute
financial means for education. Most of those philosophical opinions are connected with
question of individual freedom and in this sense is freedom combined with absence of
coercion in case of libertarians and in case of marxists and socialists with an element of
security. Real attitudes supporting social justice in combination with supporting individual freedom and social aid are somewhere in between of those opinions.
„The welfare state is much more than a safety net; it is justified not simply by redistributive aims one may or may not have, but because it does things that private markets
will not do at all, or will do inefficiently for technical reasons. We need a welfare state of
some sort for efficiency reasons, and would continue to do so even if all distributional
problems had been solved“. [1, p. 354]. In generall we may say that redistributive principle of support is still very important and is based on public-private mix, where should
be well defined all financial expenditures and support. And this premise is valid also in
future.
Conclusion
Education system in Slovak Republic is also undergoing many substantial changes
and reforms. One of those changes is represented by existence of regional education system . Recently is this reform of regional education system in full spring and cause many
troubles our municipalities and selfgoverning institutions.The most urgent problem is
connected with financing of primary and secondary schools from budget selfgoverning
institutions and municipalities. These municipalities receive financial means from tax
revenues. One of the main new regulations is change ofredistribution of financial means
for primary schools and secondary schools and centers for free time and private schools
and increase of financial coefficient for financing those regional education institutions.
All those attempts arise many negative reactions from the side of municipalities and
selfgoverning institutions and forecast very doom future for regional education.On the
other hand this reform has also some supporters also on regional base.
133
Poznámka: Príspevok bol napísaný z hľadiska problematiky, ktorá sa rieši v grantovej
úlohe VEGA č. 2/0206/09 „Súčasné trendy vo svetovej ekonomike a znalostná ekonomika“.
Literature
[1] BARR, N.: The Economics of the Welfare State. Fourth Edition. New York: Oxford
University Press, 2004. ISBN 13-978-0-19-926497-1.
[2] ŽÁRSKA, E. a kol.: Komunálna ekonomika a politika. Bratislava: Vydavateľstvo
EKONÓM, 2008. ISBN 978-80-225-2293-9.
[3] SURINACH, J. - MORENO, R. - VAYÁ, E.: Knowledge Externlities, Innovation
Clusters and Regional Development. Edward Elgar, 2008. UK and USA. ISBN 9781-84720-120-1.
[4] Aktuálne otázky regionálneho školstva. Dostupné na internete: Skolskyurad. presov.sk/portal/content/article/file/00000280/aktualne_otazky_rS.pdf.
Kontakt
PhDr. Jana Gašparíková, PhD.
Katedra ekonómie a financií
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
134
Právny a sociálny aspekt štrajkového práva v intenciách
právnej úpravy v Slovenskej republike
Mgr. Juraj Hamuľák, PhD.
Abstrakt
Príspevok autora sa zaoberá kľúčovými ustanoveniami v právnych predpisoch týkajúcich sa štrajkového práva. Prináša analýzu a úvahu autora nad touto právnou úpravou,
ale aj nad zmenami, ktoré zaviedli novelizácie Zákonníka práce. Predmetný príspevok
je istým zhrnutím, priblížením a porovnaním právnej úpravy v jednotlivých právnych
predpisoch. V úvode stručne charakterizuje dôvody a históriu vzniku štrajkového práva.
Následne prináša pohľad na právne zakotvenie tohto inštitútu, pričom sa autor zamýšľa
nad zmenami v právnej úprave, poskytuje kritický pohľad na vybrané problémy a ponúka riešenia de lege ferenda.
Kľúčové slová: právo na štrajk, Zákonník práce, zákon o kolektívnom vyjednávaní,
odborový orgán, zástupcovia zamestnancov
Legal and social aspect of the right to strike in the legislative
intentions of the Slovak Republic
Abstract
The author´s contribution deals with the key provisions in the laws related to the strike
right. It provides analysis and contemplation of the author about this legislation, but also
about the changes introduced by amendments of the Labour Code. The present contribution
is the summary, the approach and comparison to the regulation in different legislations. The
introduction briefly describes the reasons and the history of strike law. Subsequently brings
insight to the legal anchoring of this institute and the author reflects on changes in regulation, provides a critical view of selected problems and offers solutions de lege ferenda.
Keywords: the right to strike, the Labour Code, law on collective bargaining, trade
union, employee representatives
Úvod
Štrajk je už od najstarších dôb považovaný za nástroj presadzovania skupinových záujmov zamestnancov. Bytostne bol spojený s prvými náznakmi námezdnej práce, slúžil
zamestnancom na dosiahnutie strát vo výrobe na strane zamestnávateľa, a tým ho mal
prinútiť k vyjednávaniu so zamestnancami. Podstatnú zmenu prinieslo obdobie kapitalizmu, v ktorom sa začal štrajk ako forma riešenia pracovných sporov považovať za
spôsob riešenia pracovného sporu. V danom období sa začal formovať aj subjektívny
predpoklad štrajkového práva, a to odborové hnutie.
135
Samozrejme, dôvody združovania sa zamestnancov v odboroch boli rôzne. Na začiatku sa zamestnanci začali zúčastňovať rôznych vyjednávaní o pracovných podmienkach neorganizovane ako jednotlivci. Keďže individuálne riešenie vzniknutých sporov
nemalo v mnohých prípadoch želaný efekt, zamestnanci pochopili, že svoje požiadavky
rýchlejšie a vo väčšom rozsahu uplatnia kolektívne. Výsledkom toho bol fakt, že v roku
1920 už tzv. odbory organizovali až 60 % robotníkov. Z medzinárodného hľadiska môžeme konštatovať, že v danom období existujúce demokratické štáty iba veľmi pomaly
začali uznávať právo robotníkov na štrajk ako nástroj presadzovania ekonomických požiadaviek.
Prelomovým obdobím bola polovica 20. storočia. Funkcie prvotne vznikajúcich odborov boli rôzne. Na začiatku svojej existencie vznikali na podporu nezamestnaných,
práceneschopných alebo iným spôsobom postihnutých jednotlivcov. Boli určené na obranu robotníkov pred neobmedzenou mocou zamestnávateľov v danom období. V priebehu vývoja spoločnosti sa menila aj štruktúra odborov. Vznikali národné odborové
zväzy, nadnárodné, európske, ale aj odbory zastrešujúce rôzne druhy pracovných odvetví. Okrem štruktúry sa však, čo je pre našu problematiku dôležitejšie, menila aj úloha
a postavenie odborov v pracovnoprávnych vzťahoch.
Asi najdôležitejšou úlohou odborov je vyjednávanie podmienok v kolektívnych
zmluvách. Ak k dohode nedôjde, odbory organizujú štrajky. Až do 19. storočia boli štrajky považované za niečo nežiaduce, rušiace verejný poriadok, a boli postihované ako porušenie práva. Až neskôr, pod neustálym sociálnym tlakom a v súvislosti s legalizáciou
odborových hnutí, sa legalizoval aj inštitút štrajku.
Analýzy obdobia po 2. svetovej vojne poukazujú na fakt, že v tomto období sa pracovné, resp. sociálne štrajky dostávajú do úzadia. Naopak, do popredia sa dostávajú štrajky z politických príčin a aj tzv. štrajkové právo a legislatíva sa ustálili na obmedzovaní
politických príčin vzniku štrajkov. Až neskôr, v období pôsobenia tzv. hnutia Solidarita
vo vtedajšom „totalitnom“ Poľsku, si aj spoločenstvo kapitalistických štátov západnej Európy uvedomilo podstatu štrajkov, a začali prehodnocovať svoje postoje k štrajkovému
právu (vznikol termín „mať právo na transformáciu práva“ aj v tejto oblasti).
Na našom území sa štrajk objavuje ako legálny spôsob presadzovania hospodárskych
cieľov až v 70. rokoch 19. storočia. Pred obdobím vzniku 1. Československej republiky
platila na území Slovenska uhorská právna úprava, ktorá štrajky zakazovala. V období
2. svetovej vojny existoval zákaz štrajkovať. Po 2. svetovej vojne sa rozlišovali štrajky
a právo na štrajk v zmysle „ochrany proti zásahom autoritatívnych orgánov spravujúcich
verejný záujem podľa noriem, ktorých obsahom je riešenie v tej ktorej dobe pomeru jednotlivca k celku“. V období totality bolo právo na štrajk buď priamo zakázané, alebo keď
nebolo výslovne zakázané, účasť na štrajku sa stíhala ako porušenie pracovnej povinnosti. Napríklad účasť na štrajku bola považovaná za porušenie pracovnej disciplíny aj
po ratifikácii Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach
a jeho zverejnení vo vyhláške Ministerstva zahraničných vecí č. 120/1976 Zb.
136
Rok 1968 bol jediným obdobím, v ktorom sa prelomilo mlčanie o práve na štrajk.
Konkrétne sa objavilo v článku 21 Charty Československého revolučného odborového
hnutia z roku 1968, ale po „spojeneckej“ okupácii v auguste 1968 a v čase normalizácie
opäť skončilo v zabudnutí (aj napriek tomu, že existovali niektoré prípady vo vtedajšom
slovníku „dočasného prerušenia práce“). Pri pojmovom vymedzení štrajkového práva
je nevyhnutné analyzovať samotný pojem štrajk. V danom prípade si môžeme pomôcť
vymedzením tohto pojmu v zahraničí. Vychádzajúc tak z úvahy „ultima ratio“, ako aj
z princípu „primeranosti a adekvátnosti“ musíme konštatovať, že štrajk môže byť použitý ako posledná možnosť, ktorá nasleduje po vyčerpaní všetkých ostatných možností,
pričom nesmie mať charakter neprimeraných dôsledkov.
V zahraničnej literatúre je štrajk označovaný ako tzv. „pracovný boj“. Napríklad francúzske chápanie štrajku vychádza z označenia „le conflit collectif du travail“, teda ako
kolektívny, resp. hromadný pracovný spor. Pracovný boj je hromadný pojem pre bojové
spory medzi zamestnávateľmi a zamestnancami pri úprave pracovných alebo hospodárskych podmienok. Ide o rušivý zásah strán sféry práce do sféry práce prostredníctvom
kolektívnych bojových opatrení, aby pomocou takto použitého tlaku bol dosiahnutý
určitý cieľ. Nemecké právo vychádza pri definovaní pojmu štrajk zo slovného spojenia
„herumstreichen“, čo v preklade znamená „potulovať sa“. Toto spojenie evidujeme v písomnostiach z Hamburgu o ľuďoch, ktorí kvôli nízkym mzdám nechali prácu a začali
sa túlať. V anglickom jazyku slovo „to strike“ doslovne znamená odhodenie práce, ale
s významom zanechať prácu, ako k tomu dochádza v mnohých prípadoch, a čo má dlhší dosah, než je obyčajné nevykonávanie práce. Vo francúzskom jazyku sa v súčasnosti
používa termín „la gréve“ , čo znamená štrajk. Pod pojmom „la gréve sur les tas“ zase
rozumieme tzv. štrajk so založenými rukami.
1. Právne zakotvenie štrajkového práva v Slovenskej republike
Štrajkové právo nachádza svoje zakotvenie prvotne v Ústave SR. Je zaradené do druhej hlavy piateho oddielu ako jedno z hospodárskych, sociálnych a kultúrnych práv. Citujúc ústavné zakotvenie môžeme konštatovať, že v zmysle čl. 37 ods. 4 „sa právo na štrajk
zaručuje, pričom podmienky ustanoví zákon. Toto právo nemajú sudcovia, prokurátori,
príslušníci ozbrojených síl a ozbrojených zborov a príslušníci a zamestnanci hasičských
a záchranných zborov.”
Napriek skutočnosti, že Ústava SR používa v niektorých svojich ustanoveniach plurál a pojem „zamestnanci“, práva v nej obsiahnuté sa nepriznávajú výlučne skupine osôb,
ale každej fyzickej osobe, ktorá má právne postavenie zamestnanca. [1, s. 29].
Zákonnú úpravu nachádzame v zákone č. 311/2001 Z.z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov. Ide i o právnu úpravu v základných zásadách, a to priamo v čl. 10, na
základe ktorého „zamestnanci a zamestnávatelia majú právo na kolektívne vyjednávanie,
v prípade rozporu ich záujmov zamestnanci majú právo na štrajk a zamestnávatelia majú
právo na výluku“.
137
Špeciálnu úpravu štrajkového práva nachádzame v zákone č. 2/1991 Zb. o kolektívnom vyjednávaní v znení neskorších predpisov. Ide o osobitnú úpravu len jedného
z množstva prípadov uplatňovania štrajkového práva. Zákonným štrajkom je v zmysle
tejto právnej úpravy štrajk v spore o uzavretie kolektívnej zmluvy. Zákon definuje použitie štrajku len v krajnom prípade, a to vtedy, ak nedôjde k uzavretiu kolektívnej zmluvy ani po konaní pred sprostredkovateľom a ak zmluvné strany nepožiadajú o riešenie
sporu rozhodcu. Na účely zákona sa štrajkom rozumie čiastočné alebo úplné prerušenie
práce zamestnancami. Zákon definuje aj pojem solidárny štrajk. Rozumie sa ním štrajk
na podporu požiadaviek zamestnancov štrajkujúcich v spore o uzavretie inej kolektívnej
zmluvy.
Zákon definuje zákonné podmienky vyhlásenia štrajku tak zo subjektívnej stránky,
ako aj zo stránky procesnej. Z hľadiska subjektov oprávnených vyhlásiť štrajk sa rozlišuje medzi sporom o uzavretie podnikovej kolektívnej zmluvy, kedy štrajk vyhlasuje príslušný odborový orgán, a sporom o uzavretie kolektívnej zmluvy vyššieho stupňa, kedy
štrajk vyhlasuje príslušný vyšší odborový orgán.
Z procesnej stránky uplatnenia práva na štrajk je podstatné hlasovanie zamestnancov, ktorých sa má sporná kolektívna zmluva týkať, vyhotovenie zápisnice o hlasovaní,
písomné oboznámenie zamestnávateľa o dni začiatku štrajku, o dôvodoch a o cieľoch
štrajku a o mennom zozname zástupcov príslušného odborového orgánu, ktorí sú oprávnení zastupovať účastníkov štrajku.
Právna úprava štrajkového práva chráni zamestnancov pred tým, aby sa im bránilo
zúčastniť sa štrajku, ale na druhej strane chráni zamestnancov, ktorí nechcú štrajkovať
(a chcú pracovať) pred tým, aby ich niekto nútil sa štrajku zúčastniť. Taktiež im musí
byť umožnený primeraný a bezpečný prístup na pracovisko zamestnávateľa a nesmú sa
im zástupcovia príslušného odborového orgánu vyhrážať akoukoľvek ujmou. Príslušný
odborový orgán je povinný poskytnúť zamestnávateľovi nevyhnutnú súčinnosť po celú
dobu trvania štrajku pri zabezpečení ochrany zariadení pred poškodením, stratou, zničením alebo zneužitím a pri zabezpečení nevyhnutnej činnosti a prevádzke zariadení,
pri ktorých to vyžaduje ich charakter alebo účel s ohľadom na bezpečnosť a ochranu
zdravia alebo možnosť vzniku škody na týchto zariadeniach.
Účastníkom štrajku môže byť zamestnanec, ktorý sa k štrajku pripojil, a považuje
sa za jeho účastníka odo dňa, kedy sa k nemu pripojil. Ide o tzv. pozitívne vymedzenie účastníkov štrajku. Zákon má však aj negatívne vymedzenie tohto pojmu, teda to,
kto nemôže štrajkovať (zákon v tomto prípade vychádza z čl. 37 odsek 4. Ústavy SR).
V zmysle § 20 sú to:
•
zamestnanci zdravotníckych zariadení alebo zariadení sociálnej starostlivosti,
pokiaľ by štrajkom došlo k ohrozeniu života alebo zdravia občanov,
•
zamestnanci pri obsluhe zariadení jadrových elektrární, zariadení so štiepnym
materiálom a zariadení ropovodov alebo plynovodov,
138
•
sudcovia, prokurátori, príslušníci ozbrojených síl a ozbrojených zborov a zamestnanci pri riadení a zabezpečovaní letovej prevádzky,
•
príslušníci zborov požiarnej ochrany, zamestnanci závodných jednotiek požiarnej ochrany a členovia záchranných zborov zriadených podľa osobitných predpisov pre príslušné pracoviská a zamestnanci zabezpečujúci telekomunikačnú
prevádzku, pokiaľ by štrajkom došlo k ohrozeniu života alebo zdravia občanov,
prípadne majetku,
•
zamestnanci, ktorí pracujú v oblastiach postihnutých živelnými udalosťami,
v ktorých boli príslušnými štátnymi orgánmi vyhlásené mimoriadne opatrenia.
•
štátni zamestnanci vymenovaní za predstavených a štátnych zamestnancov, ktorí plnia služobné úlohy bezprostredne na ochranu života a zdravia, ak by ich
účasť na štrajku ohrozila život alebo zdravie obyvateľstva.
Okrem tohto vymedzenia osôb, ktoré nesmú štrajkovať, zákon vymenúva aj skutkové podstaty nezákonnosti štrajku. V danom prípade je nezákonný ten štrajk, ktorému nepredchádzalo konanie pred sprostredkovateľom. To však neplatí v prípade
solidárneho štrajku, ak bol vyhlásený alebo pokračuje po začiatku konania pred rozhodcom alebo po uzavretí kolektívnej zmluvy, ak nebol vyhlásený alebo sa nezačal za
podmienok ustanovených v zákone, ak bol vyhlásený alebo začatý z iných dôvodov,
než sú uvedené v zákone. Nezákonný je aj solidárny štrajk, pokiaľ zamestnávateľ účastníkov tohto štrajku, najmä s ohľadom na hospodársku nadväznosť, nemôže ovplyvniť
priebeh alebo výsledok štrajku zamestnancov, na podporu ktorých požiadaviek je solidárny štrajk vyhlásený, a takisto štrajk v prípade brannej pohotovosti štátu a v čase
mimoriadnych opatrení.
Návrh na určenie nezákonnosti štrajku môžu podať v zmysle § 21 zákona o kolektívnom vyjednávaní zamestnávateľ, prípadne organizácie zamestnávateľov alebo prokurátor. Návrh sa podáva na príslušný krajský súd, v ktorého obvode má sídlo príslušný odborový orgán, proti ktorému tento návrh smeruje, pričom návrh nemá odkladný účinok
(to znamená, že štrajk môže pokračovať až do rozhodnutia súdu).
Krajský súd postupuje pri rozhodovaní podľa ustanovení Občianskeho súdneho
poriadku upravujúcich konanie v prvom stupni. Z hľadiska pracovnoprávnych nárokov
zákon o kolektívnom vyjednávaní upravuje bližšie stratu nárokov účastníkov štrajku na
mzdu a jej náhrady, ospravedlnenie neprítomnosti v práci pred a neospravedlnenie po
nadobudnutí právoplatnosti rozhodnutia súdu o nezákonnosti štrajku. Pokiaľ je štrajk
vyhlásený za nezákonný, existuje proti rozhodnutiu krajského súdu možnosť opravného
prostriedku, a to odvolania. Ak sú dané dôvody, sú prípustné aj mimoriadne opravné
prostriedky. Okrem právnej úpravy tzv. „nemožnosti štrajkovať“ v zákone o kolektívnom
vyjednávaní túto úpravu nájdeme aj v iných právnych predpisoch.
Príkladom je ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojno139
vého stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov. V niekoľkých ustanoveniach sa priamo, či nepriamo dotýka práva na štrajk, a to:
•
v čase vojny možno v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas v závislosti
od priebehu udalostí obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti
na celom území SR alebo na jej časti, a to najviac v tomto rozsahu: „... zakázať
uplatňovanie petičného práva a práva na štrajk“;
•
v čase vojnového stavu možno v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas
obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti v závislosti od priebehu
udalostí na celom území SR alebo na jej časti, a to najviac v tomto rozsahu: „...
zakázať uplatňovanie práva na štrajk“;
•
výnimočný stav nemožno vyhlásiť na potlačenie štrajku, o ktorom rozhodol
príslušný odborový orgán, alebo výluky, o ktorej rozhodol zamestnávateľ v súlade s predpismi o kolektívnom vyjednávaní, ani na znemožnenie alebo na rozpustenie verejného zhromaždenia občanov v súlade s predpismi upravujúcimi
právo na zhromažďovanie, ak na ňom alebo v súvislosti s ním nedôjde ku konaniu, ktoré spĺňa podmienku podľa odseku 1 (povedzme, ak by došlo alebo
bezprostredne hrozí, že dôjde k teroristickému útoku, k rozsiahlym pouličným
nepokojom spojených s útokmi na orgány verejnej moci, s drancovaním, s rabovaním a pod.);
•
v čase výnimočného stavu (to isté platí aj v čase núdzového stavu) možno v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas podľa závažnosti ohrozenia obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, a to najviac v tomto rozsahu: „... zakázať uplatňovanie práva na štrajk“.
2. Sporné otázky uplatňovania práva na štrajk
Z nášho pohľadu je jedným z najzávažnejších problémov právnej úpravy štrajkového
práva v zákone o kolektívnom vyjednávaní problematika oprávnených subjektov v rámci
práva na štrajk. V zmysle §17 zákona o kolektívnom vyjednávaní môže byť subjektom
práva na štrajk len príslušný odborový orgán (resp. vyšší odborový orgán). O tom, o ktorý odborový orgán v tomto prípade ide, rozhodujú príslušné stanovy alebo iné dokumenty danej odborovej organizácie.
Na mieste je preto otázka, či je vylúčené, aby subjektom práva na štrajk bol aj iný
orgán reprezentujúci zamestnancov. Ak vychádzame striktne z ustanovení zákona o kolektívnom vyjednávaní ako zákona „lex specialis“ a Zákonníka práce ako „lex generalis“,
musíme konštatovať, že jediným subjektom práva na štrajk je odborový orgán. Z ustanovení uvedených v Zákonníku práce, či v zákone o kolektívnom vyjednávaní teda vyplýva,
že právo na štrajk sa nepriznáva iným, aj keď právne existujúcim subjektom reprezentujúcim zamestnancov. V zmysle § 11a Zákonníka práce sú nimi popri odborovom orgáne
aj zamestnanecká rada alebo zamestnanecký dôverník. Zástupcom zamestnancov je aj
140
zástupca zamestnancov pre bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci podľa osobitného
predpisu.
V uvedených súvislostiach vyvstáva otázka, prečo orgány, ktoré Zákonník práce v §
233 charakterizuje ako „orgán, ktorý zastupuje všetkých zamestnancov zamestnávateľa“, nemajú právnu subjektivitu v oblasti štrajkového práva, prečo tieto orgány nemôžu
byť popri odborových orgánoch tiež tými, ktoré môu vyhlásiť a koordinovať štrajk. Viacerými novelizáciami Zákonníka práce došlo v prvom rade k vytvoreniu týchto alternatívnych zástupcov zamestnancov a v neposlednom rade aj k posilneniu ich postavenia
v kolektívnych pracovnoprávnych vzťahoch.
V zmysle právnej úpravy je zamestnanecká rada orgán, ktorý zastupuje všetkých
zamestnancov zamestnávateľa. Zákonník práce stanovuje podmienku minimálneho
počtu 50 zamestnancov potrebného na to, aby mohla byť zriadená zamestnanecká rada.
V prípade, ak zamestnávateľ zamestnáva menší počet zamestnancov, ale najmenej troch
zamestnancov (podľa prechádzajúcej právnej úpravy to bolo najmenej piatich), môže
u neho pôsobiť zamestnanecký dôverník a jeho oprávnenia (ako aj povinnosti) sú rovnaké ako oprávnenia zamestnaneckej rady. Ak u zamestnávateľa pôsobí odborová organizácia, Zákonník práce umožňuje spolupôsobenie zamestnaneckej rady. V tomto prípade
patrí odborovej organizácii právo na kolektívne vyjednávanie, na kontrolu plnenia záväzkov vyplývajúcich z kolektívnych zmlúv, na kontrolnú činnosť nad stavom bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci podľa § 149 a právo na informácie.
Na strane druhej zamestnaneckej rade patrí právo na spolurozhodovanie, na prerokovanie, na informácie a na kontrolnú činnosť. V tejto súvislosti je potrebné spomenúť aj fakt, že zamestnanecká rada, resp. zamestnanecký dôverník napriek tomu, že
boli v zmysle Zákonníka práce zástupcami zamestnancov, nemohli uzatvárať kolektívne
zmluvy, a v prípade, ak u zamestnávateľa nepôsobil odborový orgán, nemohli si zamestnanci v kolektívnej zmluve upravovať ich pracovné a mzdové podmienky výhodnejšie
ako v ich pracovných zmluvách. Avšak novela Zákonníka práce zákonom č. 257/2011 Z.
z. zaviedla do pracovnoprávnej úpravy nový inštitút, a to tzv. Dohodu so zamestnaneckou radou alebo zamestnaneckým dôverníkom.
Predmetná dohoda v zákonne stanovenom rozsahu umožňuje, aby zamestnanecká
rada alebo zamestnanecký dôverník uzatvorili so zamestnávateľom dohodu, ktorá upravuje pracovné podmienky, vrátane mzdových podmienok a podmienky zamestnávania
v rozsahu ako ich možno dohodnúť v kolektívnej zmluve. Podmienkou je, že u zamestnávateľa nepôsobí odborová organizácia. Vynára sa pred nami teda otázka, prečo nedošlo
k posilneniu práv tohto druhu zástupcov zamestnancov aj na úrovni štrajkového práva.
Samozrejme, nemôžeme opomenúť fakt, že nielen samotným vznikom, ale aj posilnením
postavenia týchto subjektov dochádza k oslabeniu pozície odborov tým, že sa zamestnancom ponúka alternatívny druh zastúpenia zamestnancov, ktorý im však neposkytuje
„služby“ na rovnakej úrovni. Právny stav je v súčasnosti jednoducho definovateľný tak,
že kolektívne vyjednávanie je právne upravené len medzi príslušnými orgánmi odborových organizácií a zamestnávateľmi.
141
Možnú nápravu badať v návrhu zmeny v právnej úprave zákona o kolektívnom vyjednávaní tým, že by sa rozšíril okruh osôb, ktoré môžu kolektívne vyjednávať, a to tak,
že by sa zosúladila právna úprava zákona o kolektívnom vyjednávaní so Zákonníkom
práce a následne by kolektívne vyjednávanie prebiehalo medzi zástupcami zamestnancov (ktorí by boli charakterizovaní v zmysle § 11a Zákonníka práce, prípadne by sa to
rozšírilo napr. o volených zástupcov ad hoc pre riadenie štrajku, alebo o tzv. štrajkové
výbory) a zamestnávateľmi...“. Sčasti by to dalo odpoveď aj na otázku, čo s tými zamestnancami, ktorí nie sú odborovo organizovaní, alebo tí, ktorí pracujú u zamestnávateľa,
u ktorého neexistuje odborová organizácia a taktiež, čo s tými, ktorí nie sú organizovaní
nikde a nemajú ani zamestnaneckú radu. Tí majú v zmysle ústavy tiež právo na štrajk,
a teda prostredníctvom nejakého zástupcu by riešili prípadné spory, prípadne by aj mohli
vyhlásiť štrajk.
Ďalší problém, ktorý vyvstáva z analýzy zákona je, že zákon upravuje iba štrajk
uskutočnený v súvislosti s uzatváraním kolektívnej zmluvy. Otáznym je spor, ktorý vzíde
z uzatvárania nového inštitútu, a to tzv. Dohody so zamestnaneckou radou alebo zamestnaneckým dôverníkom. Vychádzajúc zo spomenutého môžeme konštatovať, že inú úpravu štrajku náš právny poriadok nemá. V súvislosti s uvedeným právnym stavom vzniká
otázka, či iný štrajk, t.j. štrajk uskutočnený mimo rámca kolektívneho vyjednávania, je
zákonný alebo nie.
Túto otázku napr. riešil Najvyšší súd SR a dospel k rozhodnutiu č. sp. zn. 1 Co 10/98:
„Iné štrajky, hoci aj neupravené zákonom č. 2/1991 Zb., či iným právnym predpisom, nie
sú naším právnym poriadkom zakázané. Opak by smeroval k neprípustnému obmedzeniu, či k popretiu práva na štrajk, zaručeného čl. 37 ods. 1 Ústavy SR. Právo na štrajk je
potom subjektívnym právom odborovej organizácie, ktorá je po celý čas od vyhlásenia
štrajku oprávnená týmto právom disponovať.“
Najvyšší súd SR toto tvrdenie zdôvodnil tým, že právo na štrajk patrí medzi základné práva a slobody, a teda vzťahuje sa naň aj čl. 12 ods. 4 Ústavy SR („nikomu nesmie
byť spôsobená ujma na právach preto, že uplatňuje svoje základné práva a slobody“).
Toto ústavné právo treba vykladať aj v súlade s ústavnou zásadou uvedenou v čl. 2 ods.
3 Ústavy SR, podľa ktorej každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá. Čl. 37 ods. 4 Ústavy SR zaručuje právo
na štrajk s tým, že podmienky ustanoví zákon. Najvyšší súd SR tvrdí, že neexistencia
takéhoto zákona nemôže viesť k spochybneniu ústavného práva na štrajk a práva na jeho
realizáciu (toto právo môže byť iba obmedzené, napr. ako je to v čl. 37 ods. 4 alebo podľa
čl. 54 Ústavy SR).
Najvyšší súd SR ďalej konštatoval, že v právnom poriadku SR neexistuje zákon, ktorý by právo na štrajk (s výnimkou zákona o kolektívnom vyjednávaní) obmedzoval alebo
zakazoval, a teda, že zo žiadneho právneho predpisu nevyplýva, a nemožno to vyvodiť
ani výkladom čl. 37 ods. 4 Ústavy SR, že akékoľvek iné štrajky než upravené vykonávacím
predpisom sú zakázané. Takýto výklad neumožňuje ani článok 51 Ústavy SR. Najvyšší
súd tvrdí, že tento článok nemožno vytrhnúť z kontextu ústavy a treba ho interpretovať
142
a aplikovať aj vo väzbe na čl. 7 ods. 5 Ústavy SR, a teda je potrebné pozrieť sa najmä na
Medzinárodný pakt o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach, ktorý obsahuje
v čl. 8 ods. 1 písm. d) ustanovenie, že štáty zmluvnej strany paktu sa zaväzujú zaistiť právo na štrajk za predpokladu, že je vykonávané v súlade so zákonmi príslušnej krajiny.
Vychádzajúc z uvedeného Najvyšší súd SR vyvodil, že Ústava SR v čl. 51 zaručuje, že
budú prijaté zákony ustanovujúce podmienky uplatnenia práv uvedených v tomto článku. Tvrdil však, že nie možné z neho jednoznačne vyvodiť názor, že práva na štrajk sa
možno domáhať len v medziach osobitného zákona. Podľa Najvyššieho súdu SR by sa tak
práva upravené v čl. 51 (teda aj právo na štrajk) odsúvali do roviny tzv. kvázi ústavných
práv (čiže takých, ktoré sú síce v ústave formálne ustanovené, ale v skutočnosti by boli
zavedené iba zákonom, teda predpisom nižšej právnej sily).
Napriek tomu, že tento rozsudok Najvyššieho súdu SR bol vynesený už dávnejšie,
právny stav týkajúci sa štrajkového práva sa nezmenil. Podobne ako je to v problematike
subjektov tohto práva, aj tento problém ešte čaká na svoju právnu úpravu. Vráťme sa teda
k platnému zneniu zákona o kolektívnom vyjednávaní. Subjektom práva na štrajk, ako
sme už uviedli, je príslušný odborový orgán, ktorý vyhlasuje štrajk, ak s ním súhlasí nadpolovičná väčšina zamestnancov zamestnávateľa zúčastnených na hlasovaní o štrajku,
ktorých sa má táto kolektívna zmluva týkať, za predpokladu, že na hlasovaní sa zúčastní
aspoň nadpolovičná väčšina zamestnancov počítaná zo všetkých zamestnancov (samozrejme, zákon predpokladá tajnosť tohto hlasovania). Ale kto môže byť účastníkom štrajku? Je ním zamestnanec, ktorý sa k štrajku pripojil, a považuje sa za jeho účastníka odo
dňa, kedy sa k nemu pripojil.
V praxi môže dôjsť k situácii, že jedna časť zamestnancov sa pripojí k štrajku, resp.
štrajkuje a druhá štrajkovať nemieni. Vynára sa teda problém, kto štrajkuje a kto nie.
Zákon sa tohto problému dotýka len okrajovo, a to tak, že v § 22 odsek 4 sa nachádza
ustanovenie o tom, že zamestnancom, ktorí nie sú účastníkmi štrajku, umožní zamestnávateľ výkon práce. O ktorých zamestnancov ide, sa zo zákona nedozvieme. (Napríklad
v Japonsku, v krajine, ktorá sa množstvom štrajkov dá prirovnať k Francúzsku, to riešia
tak, že štrajkujúci sú označení páskou na rukáve s nápisom „Štrajkujem“).
Zákonná úprava rozoznáva tri druhy štrajku. V prvom prípade je to štrajk v spore
o uzavretie podnikovej kolektívnej zmluvy (ide o zmluvu medzi podnikovým odborovým orgánom a zamestnávateľom), v druhom prípade štrajk v spore o uzavretie kolektívnej zmluvy vyššieho stupňa (v tomto prípade ide kolektívnu zmluvu uzavretú pre väčší
počet zamestnávateľov medzi príslušným vyšším odborovým orgánom a organizáciou
alebo organizáciami zamestnávateľov) a v treťom prípade o tzv. solidárny štrajk.
Zákon sa v ďalších častiach dotýka napríklad problematiky hlasovania zamestnancov o vyhlásení štrajku (povinnosť odborového orgánu vyhotoviť zápisnicu, uchovávať
dokumentáciu a pod.) a taktiež upravuje povinnosti odborového orgánu ako organizátora štrajku (povinnosť písomne oznámiť zamestnávateľovi deň začiatku štrajku, dôvody a ciele štrajku, menný zoznam zástupcov príslušného odborového orgánu, ktorí
143
sú oprávnení zastupovať účastníkov štrajku, písomne oznámiť zamestnávateľovi zmeny
v tomto zozname, poskytnúť písomne zamestnávateľovi informácie vo vzťahu k štrajku..., povinnosť poskytnúť zamestnávateľovi nevyhnutnú súčinnosť po celú dobu trvania štrajku..., povinnosť zástupcov príslušného odborového orgánu umožniť primeraný
a bezpečný prístup na pracovisko zamestnávateľa). Ako už bolo uvedené, štrajk vyhlasuje príslušný odborový orgán so súhlasom nadpolovičnej väčšiny zamestnancov. Platí
to v oboch prípadoch štrajku podľa zákona, a to tak pri podnikovom štrajku, ako aj pri
štrajku vyššieho stupňa.
Vyvstáva pred nami jedna nevyriešená otázka, a to, ako bude príslušný vyšší odborový orgán zisťovať počet, resp. kto vyjadril v hlasovaní súhlas so štrajkom. V prípade
podnikového štrajku to nie je až taký problém, pretože na tejto úrovni nie je počet zamestnancov taký, aby sa to zistiť nedalo. V prípade štrajku vyššieho stupňa je to však
komplikovanejšie. Z čisto praktického hľadiska to budú zisťovať odborové orgány nižšieho stupňa, ktoré potom posunú informácie (zistenia) vyššiemu orgánu. Problém však
nastáva v prípade odovzdávania menných zoznamov. M. Galvas sa domnieva, že „keďže
odborový orgán, ktorý vyhlasuje štrajk, predáva zoznamy svojmu partnerovi, tak „per
analogiam“ bude tieto zoznamy odovzdávať zväzu zamestnávateľov“. [2 s. 10 a nasl.].
Avšak B. Šubrt tvrdí, že „príslušný odborový orgán nemusí zoznam štrajkujúcich vždy
odovzdať len vedeniu celej zamestnávateľskej organizácie ..., môže poveriť nižšie odborové orgány a funkcionárov, aby zoznamy spracovali a v mene príslušného odborového
orgánu ich odovzdali vedúcim pracovníkom na jednotlivých stupňoch riadenia“. [3, s.
81]. M. Galvas s ním vcelku súhlasí a tvrdí, že je to praktické, ale keď sa to vezme dôsledne, zoznamy štrajkujúcich by mal mať v ruke ten, proti komu štrajk smeruje. Ak sa
pozrieme na zákon, konkrétne na § 17, a budeme striktne vychádzať z jeho ustanovení,
musíme s M. Galvasom súhlasiť.
Špecifickým spôsobom je v zákone o kolektívnom vyjednávaní riešená zodpovednosť za škodu, ktorá vznikla v rámci štrajku. Podľa § 23 zodpovedajú si štrajkujúci aj zamestnávateľ navzájom (podľa Občianskeho zákonníka, podľa Zákonníka práce za škodu
spôsobenú výlučne prerušením práce štrajkom si navzájom nezodpovedajú, odborová
organizácia, ktorej orgán rozhodol o začiatku štrajku, zodpovedá zamestnávateľovi za
škodu, ku ktorej došlo z dôvodu neposkytnutia nevyhnutnej súčinnosti podľa § 19 ods.
1. zákona o kolektívnom vyjednávaní podľa osobitných predpisov; v prípade, ak súd rozhodol, že štrajk je nezákonný, odborová organizácia, ktorej orgán štrajk vyhlásil, zodpovedá podľa osobitných predpisov zamestnávateľovi za škodu, ktorá mu takým štrajkom
vznikla).
Zákon o kolektívnom vyjednávaní uvádza ako osobitné predpisy Obchodný zákonník a Občiansky zákonník. M. Galvas sa však domnieva, že keďže nejde o obchodné
vzťahy, nepripadá do úvahy zodpovednosť podľa Obchodného zákonníka, ale podľa
Občianskeho zákonníka. V tomto tvrdení by sme s M. Galvasom taktiež súhlasili, a to
z nižšie uvedeného dôvodu. Vzťah medzi odborovou organizáciou a zamestnávateľom
nie je v zmysle § 1 Obchodného zákonníka ani obchodným záväzkovým vzťahom, ani
vzťahom súvisiacim s podnikaním. V § 2 zákon uvádza, že otázky, ktoré nemožno rie144
šiť podľa Obchodného zákonníka, sa riešia podľa predpisov občianskeho práva, a teda
odkaz na Obchodný zákonník v zákone o kolektívnom vyjednávaní je bezpredmetný.
Samostatnou kapitolou sú nároky vyplývajúce zo sociálneho zabezpečenia súvisiace so
štrajkom. K tomu je potrebné dodať, že na účely sociálneho zabezpečenia sa doba účasti
na zákonnom štrajku považuje za dobu odpracovanú a doba nezákonného štrajku sa za
takúto dobu nepovažuje. Zákon upravuje v tejto súvislosti nárok na dávky, zisťovanie
výšky príjmu pre poskytovanie dávok a pod. Konkrétnu úpravu však obsahujú osobitné
predpisy. V súvislosti s povinnosťami je potrebné poznamenať, že v priebehu štrajku zamestnávateľ nesmie prijímať ako náhradu za účastníkov štrajku na ich pracovné miesta
iných občanov. Týmto ustanovením zákon poskytuje zamestnancom primeranú ochranu ich právam, a teda rešpektuje ich ústavné právo na štrajk, pričom štrajk je v zmysle
litery zákona ukončený, ak o tom rozhodol odborový orgán, ktorý štrajk vyhlásil alebo
rozhodol o jeho začiatku, resp. ukončenie štrajku musí príslušný odborový orgán bez
zbytočného odkladu písomne oznámiť zamestnávateľovi.
Záver
Samotné pracovné právo prechádza mnohými zmenami, ktoré sa viac, či menej,
snažia zlepšovať právny stav v oblasti pracovného práva. Napriek mnohým zmenám
aj v právnej úprave kolektívnych pracovnoprávnych vzťahov existuje v právnej úprave
štrajkového práva veľké množstvo nevyjasnených otázok.
Právo na štrajk ako ústavné právo stále „postráda“ spresnenie niektorých podstatných inštitútov. Rozšírenie právomocí zamestnaneckej rady a zamestnaneckého dôverníka prostredníctvom novelizácie Zákonníka práce zákonom č. 257/2011 Z. z., ako aj zavedenie inštitútu Dohody so zamestnaneckou radou alebo zamestnaneckým dôverníkom
síce prinieslo posilnenie pozície týchto zástupcov zamestnancov, ale aj napriek tomuto
faktu ostávajú otvorené ďalšie otázky postavenia týchto subjektov v kolektívnych pracovnoprávnych vzťahoch a v ich postupnom zrovnoprávňovaní s odborovými orgánmi.
Stále neodpovedanými ostávajú otázky uplatňovania práva na štrajk u zamestnancov, ktorých u zamestnávateľa nezastupuje odborový orgán, pretože nie je zriadený.
Taktiež sa vynárajú otázky riešenia prípadných sporov pri uzatváraní spomínaných
dohôd, ktoré, prirodzene, môžu vznikať pri strete záujmov zamestnávateľa a zástupcov
zamestnancov. Istým riešením by bolo zjednotenie práv, ako aj právnej úpravy jednotlivých spomínaných inštitútov, a to tak Zákonníka práce, ako aj zákona o kolektívnom
vyjednávaní. Vychádzajúc zo súčasného právneho stavu ostáva iba konštatovať, že normotvorcom sa napriek snahám stále nedarí riešiť otázky nejednotnosti v právnej úprave
štrajkového práva.
145
Literatúra
[1] KURIL, M.: Diskriminácia v pracovnoprávnych vzťahoch. Bratislava: APZ, 2009.
180 s. ISBN 978-80-8054-475-1.
[2] GALVAS, M.: Stávka a právo na stávku. Brno: Masarykova univerzita, 1993. 31 s.
ISBN 80-210-0628-5.
[3] ŠUBRT, B.: Kolektivní vyjednávání, smlouvy a právo stávky. In: Práce. s. 81
[4] Zákon č. 2/1991 Zb. o kolektívnom vyjednávaní v znení neskorších predpisov.
[5] Zákon č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov.
[6] Zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov.
[7] Zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov.
[8] Zákon č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov.
[9] Zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov.
[10] Vyhláška Ministerstva zahraničných vecí č. 120/1976 Zb.
Kontakt
Mgr. Juraj Hamuľák, PhD.
Právnická fakulta
Univerzita Komenského v Bratislave
Šafárikovo nám. 6
810 00 Bratislava 1
E-mail: [email protected]
146
Miera zhody personálnych manažérov v jednotlivých
kvartiloch závisí od ich zoradenia
Ing. Mgr. Róbert Hanák, PhD.
Abstrakt
U expertov, ktorí riešia nový a zložitý problém a pritom ponúkajú jeho rôzne riešenia, je ich vzájomná zhoda považovaná za správne riešenie. Merali sme mieru zhody
v kvartiloch v skupine personálnych manažérov podľa dvoch spôsobov zoradenia tejto
skupiny. Konsenzus meraný priemernou krížovou koreláciou v skupine zoradenej podľa
počtu nimi vybraných uchádzačov o pracovné miesto v ich kariére ukázal menej lineárny trend než v rovnakej skupine zoradenej podľa CWS indexu.
cov
Kľúčové slová: vzájomná zhoda u expertov, expert, CWS index, výber zamestnan-
Consensus among human resources experts in quartiles depends on used ranking method
Abstract
Consensus in group is considered as proper solution when dealing with experts who
are solving new and difficult problem and offer different solution. When measuring consensus in group of experts where there are more than ten individuals we have to order them
according some of their feature because if not, than we face few different partial groups
were consensus is high. Measuring quartiles consensus in group of professional recruiters
(n =22), two different ranking procedures were used. Consensus measured by average cross
correlation in group ordered by number of job applicants they selected showed less linear
trend than in the same group ranked by CWS index.
Keywords: expert agreement, expert, CWS index, personnel selection
Introduction
In many areas we have to rely at professional experts and their advices and recommendations. As non-professionals we are not able to consider professionally their advices and their relevance. Problem is when experts themselves do not agree about the
same problem and offer different solution. [4]. This situation is in certain domains very
common as we can see in table number 1. In some domain level of consensus (measured
by correlation) is very low. This status indicates questions about competence of experts.
One of them is also human resources management where Hanak in one special task
reached level of consensus (r = 0,516). [3].
147
T a b l e 1
The average consensus correlations for different domains
Highest levels of performance
Aided Decisions
Competent
Weather Forecasters
Livestock Judges
r = 0.95
r = 0.5
Auditors
Grain Inspectors
r = 0.76
r = 0.60
Lowest levels of performance
Restricted
Random
Clinical Psychologists Stockbrokers
r = 0.4
r = 0.32
Pathologists
Polygraphers
r = 0.55
r = 0.33
Source: Shanteu, J.: What does it mean when experts disagree ? In: Salas, E.- Klein,
G. (Eds): Linking expertise and naturalistic decision making. Mahwah, N.J. :
Lawrence Erlbaum Associates, 2001.
Situation gets more difficult and complicated when experts are making decision
about problem with large amount of money behind decision. Investors are nervous and
discontented when they have to invest lot of money and different experts brings different solutions. Which one from those solutions is right and which of offered solutions is
wrong? This problem is well known in process of building expert systems from 80-ties.
Many techniques were designed to cope with this problem. All of them are based on
same principle. They assume if most experts offer same or similar solution they are right.
Those who offer different solution are wrong. In other words consensus among experts is
way how to get close to the right solution. This principle is behind almost all techniques
used since late 80-ties used in building expert systems.
When we are using consensus as key to solve different expert opinions and we have
many experts we could face new and very serious problem. When there are for example
more than 10 experts we can find some small groups inside this large group of experts
where consensus is high. Than we have to select one of the groups about which we think
that it is closest to the truth. When selecting one of the groups we have to use some other
criteria for the help. In this survey I used two possible methods for ordering groups in
which are consensus high. When dealing with professional recruiters we can use number
of selected people as indicator of amount of experience. We presume that with more
selected people rise level of consensus among experts. Second method we applied was
CWS index score. CWS is tool for measuring consistence and ability to discriminate
among small differences. It is ratio: discrimination/ consistency. [5]. These features are
very important in expert field so we assumed that those experts who have high score of
CWS index also have higher level of consensus among themselves. Based on previous
finding and results we set in this survey this research question: Does some selection
methods of experts raise their level of consensus? And from these presumptions we set
two hypothesises.
148
1. Method
1.1 Participants
For each research group we used the same group of recruiters. In this study volunteered to participate without financial incentive 22 participants. We had professional
recruiters and personal managers as experts. They had to fulfil following criteria:
1. Has to have a minimum 1 year of experience in field.
2. Has to have selected finally at least 40 people from group at least 200.
3. Has been responsible for whole process and make or participate for final decision.
Each of them had finished university graduation resp. was finishing in that time
(n=2).
1.2 Procedure
In our group of recruiters we used CWS index job applicants selection procedure.
Recruiters were asked to score 21 fictional job applicants who were described by four
cues (Table 2). Those cues were taken from J. Hunters and F. Schmit reserach. [1]. All
job applicants were combination of two values (positive or negative) in 4 cues. So we had
in our research totally 16 combination of different job applicants and we add 5 more to
consider consistency (part of CWS index).
Survey participant was asked to score each job applicant in range 0 (the lowest) to
100 (the highest possible score).
T a b l e 2
Fictional one from 21 job applicants who was scored by recruiters
Cognitive tests: Average results and in some
tests even under average.
Years of experience: Five years in sale bud
totally different area.
Peer review: Very good in human relationship and work performance.
Assessment centre: Total score at perfect
level.
Every research participant scored 21 fictive job applicants. In the next step we measured CWS index score for every expert. Ranking human resources participants in our
survey according to CWS index we divided them into four quartiles. In second ranking
we used number of selected people by each recruiters and also divided them into quar149
tiles. Finally we computed all cross correlation among each two individuals in group. We
divided them into quartiles and made average of all cross correlation in each quartile.
2. Results
In the first part of our survey we ordered experts by number of job applicants they
had selected. In Table 3 we can four quartiles and range of people selected by recruiter at
the bottom of quartile and recruiter at top of quartile.
T a b l e 3
Survey participants grouped in quartiles and number of people they had selected in their career
Quartile
Number of selected
1. quartile
400 -1000
2. quartile
100 -300
3. quartile
50 -100
4. quartile
30 - 50
In the Graph 1 we can see level of consensus measured by average correlation among
all people in each quartile. As rising in first, second and third quartile it drops in fourth it
rise again. This indicates that those managers with highest people selected in their career
have disagreements among themselves when solving the same problem (selecting the
same job applicant).
G r a p h 1
Consensus correlation (r) among experts when setting weigh for selecting cues
organized by number of people they had selected in their career
Level of consensus (r)
0,840
0,820
0,800
0,780
0,760
0,740
0,720
0,700
0,680
0,660
0,640
0,802
0,817
0,778
0,707
1
2
150
3
4
G r a p h 2
Average cross expert consensus (measured by correlation) in each quartile (ordered by CWS index score)
1,000
0,900
0,800
0,930
0,700
0,600
0,500
0,773
0,758
0,695
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
1
2
3
4
Source: Hanák, R.: CWS index score is related with cross expert correlation consensus
in group of personal managers. In: Zborník z medzinárodnej vedeckej
konferencie „Ekonomika, financie a manažment podniku”. Bratislava: FPM EU
v Bratislave, 2011.
In second part of our survey we ordered experts according to their score in CWS
index. As we can see in Graph 2. The rise is continuous and without any drops. Very important is fact that in last quartile the consensus is at extremely high level (r =0,93). It de
facto means that there is minimal disagreement among people who have very high level
of CWS index score.
Conclusion
Data in our graphs we can use when answering to our research question which is:
Does some selection methods of experts raise their level of consensus? As we can see in
graphs different method of ordering people produce little different levels of consensus.
And CWS index ranking of experts brings better output (less volatile and more trend
oriented) than number of selected people. Therefore we think that different methods of
ranking experts bring different level of consensus in quartiles. And if ordering method
has enough logical, scientific and professional background as method of experience and
CWS do have, than we can prefer those which bring better results. I think it is CWS index
method.
151
Literature
[1] Hunter, J. - Schmidt, F.: The validity and utility of selection methods in personnel psychology: Practical and theoretical implications of 85 years of research
findings. In: Psychological bulletin, No. 2, 1998, Vol. 124. p. 262 – 274.
[2] HANÁK, R.: CWS index score is related with cross expert correlation consensus
in group of personal managers. In: Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie „Ekonomika, financie a manažment podniku”. Bratislava: FPM EU v Bratislave,
2011.
[3] HANÁK, R.: Expert differences in setting cues for personnel selection. In: Zborník
z medzinárodnej vedeckej konferencie „Ekonomický a sociálny rozvoj Slovenska”.
Bratislava: crr.sk, s.r.o., 2010.
[4] HANÁK, R.: How to select experts when building expert system. In: Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie doktorandov „Ekonomika, financie a manažment
podniku IV”. Bratislava: FPM EU v Bratislave, 2010.
[5] Shanteau, J.: How much information does an Expert Use? Is it relevant? In: Acta
Psychologica, č. 81, 1992. s. 75 - 86.
[6] SHANTEAU, J.: What does it mean when experts disagree? In: Salas, E.- Klein, G.
(Eds): Linking expertise and naturalistic decision making. Mahwah, N.J. : Lawrence
Erlbaum Associates, 2001.
Kontakt
Ing. Mgr. Róbert Hanák, PhD.
Katedra manažmentu
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
152
Role of institutional risk management in foreign economic
activity
prof. Artur Horbovyy, DrSc. - Borys Struk
Abstract
Export credit insurance is the means of realization of pro-export policy of every country as on the one hand having insurance exporters enter the sectors of world market
which are characterized by high risk. On the other hand exporters having the support of
insurance companies have more possibilities for getting the credits.
Keywords: risk, risk management, external economic activities, investment losses,
insurance companies, profit, pro-export policy
Úloha inštitucionálneho manažmentu rizika v zahraničnej
ekonomickej činnosti
Abstrakt
Exportné kreditné poistenie je prostriedkom realizácie proexportnej politiky v každej
krajine nakoľko na jednej strane poisťovací exportéri vstupujú do sektorov svetového trhu,
ktorý je charakteristický vysokým rizikom a na druhej strane exportéri, ktorí majú podporu od poisťovacích spoločností majú viac možností na získanie kreditu.
Kľúčové slová: riziko, manažment rizika, externé ekonomické činnosti, investičné
straty, poisťovacie spoločnosti, zisk, proexportná politika
Introduction
In conditions of global transformation of the modern world economics and reinforcement of the integration processes which are manifested through the expansion of the
export-import operations, the increase of the number of subjects of external economic
activities there appears the issue of necessity to study the implementation of the new
financial institutional instruments of risk management tested by the modern practice of
the activities of the subjects of economy on international markets. This issue gains special
importance on the modern level of economic development of Ukraine as the conceptual
demand for our country’s integration into the world economic community.
Nowadays external economic activities are a perspective option of economy management which gives an opportunity to harmoniously combine the state interests in achievement of political and economic independence with the interests of enterprises in the
profit optimization and its appropriate distribution. Strategic orientation of external economic policy of our state towards integration into the world community and elimination
of the state monopoly in external commerce contribute to the increase of the number of
153
national subjects of external economic activities and foreign subjects of economy who
function on the territory of Ukraine.
Based on the experience of economic activities of the subjects of economy the assessment of the condition and dynamics of the economic system, management and decision-taking in financial economic sphere are carried out under the circumstances of
uncertainty, conflicts, destabilizing factors and risks arising form them.
1. Text of paper
Uncertainty which is characteristic of the economic system depends on the numerous factors, on the functioning of the counteragents which can’t be predicted in a full
scope and with the necessary accuracy. Uncertainty, conflicts, lack of information for the
moment of assessment and decision making, ambivalence of the predictions, scientific
foundation of the value of economic and financial indices and support of the appropriate
decisions lead to the risks which are imposed on the economic subjects.
The term “risk” derives from the Latin words “ridsikon”, “ridsa” which mean rock. In
Italian the word “risiko” means “danger”, “threat”, “risidare” means to maneuver among
the rocks, in French “risdue” means “threat”, “to risk”. [1, p. 23].
According to the author risk should be considered both in the historic and economic
aspects. [2, p. 20]. As a historic category risk is a conscious possible danger because risk
is historically connected with the course of social development. In the course of the development of the society and the appearance of commodity-money relations , risk becomes an economic category. In case of risk the subjects of economic activities may get
three types of economic results: negative (financial losses), zero (neutral) and positive
(profit).
Within economic science we can single out two major risk theories: classical and neoclassical. [3, p. 55]. In the classical theory English economists J. Mill and Sensor refer to
risk as the mathematical expectation of losses as a result of the decision taken and chosen
strategy of activities. This one-sided definition of risk became the object of criticism which
prompted the appearance of neoclassical risk theory in the 20-30s of the 20th century.
The founders of the theory were F. Night, A. Marshall and A. Pigou who thought that the
subject of economy functioning in conditions of uncertainty must stick to two criteria: the
amount of the expected profit and the amount of possible deviations from it.
The authors define risk as “the level of threat of the losses which may occur as a result of some unexpected event”. [4, p. 240].
The authors view risk as “the likelihood of the occurrence of the event undesirable
for the subject”. [5, p. 63].
Ch. F. Lee and J. I. Finnerti define risk as “the possibility of success and defeat, where
success is equal to profit and defeat is equal to the investment losses”. [6, p. 142].
154
Based on the definition mentioned above we come to the conclusion that risk is an
economic category which reflects characteristic peculiarities of the attitude of the subjects of economic relations to the uncertainty and conflicts, management and decision
taking, assessment which are characterized by possible threats and unused possibilities.
While analyzing the scientific practical literature devoted to the definition of essence
and peculiarities of the management system we come to a conclusion that risk management can be viewed as the integrity of methods, means and measures which give an opportunity to anticipate to some extent the occurrence of risky events and take measures
as to exclusion or decrease of negative consequences of their occurrence. [1, p. 44].
As economic system risk management is a complex of interrelated and interdependent elements which are aimed at risk minimization. [7, p. 11].
Risk management is a system which consists of two subsystems: the managed (object of management) and the managing (subject of management). In the structure of risk
management the object of management is the risk itself and risky investment of funds or
economic relations between the subjects of economy in the process of realization of the
objective of their activities.
The subject in the risk management system is the subject of economy or the state
which purposefully influence the object of management with the help of different management techniques and means.
It is quite understandable that management as purposeful influence of the managing system on the one being managed is usually manifested as a number of interrelated
preparation processes, taking and realization of management decisions which constitute
a certain management technology.
As to the definition of the algorithm of risk management in the world economy
the analysis of the scientific literature enables us to claim that theoretically such process
consists of the following stages: 1) risk identification, determination of the reasons for its
appearance and risky spheres, 2) assessment and overall analysis of risks, 3) selection of
risk management methods, 4) usage of the chosen methods and minimization of losses
connected with their usage, 5) selection of risk management instruments, 6) usage of
the chosen instruments, 7) assessment of results which includes realization of constant
control over the risk rate with the use of the mechanism of feedback.
While adapting the process of risk management mentioned above to the aim and
tasks of our research we consider it to be relevant to propose the risk management process which in our opinion is the most appropriate for the modern conditions and development peculiarities of international economic relations.
The generalized process of risk management is depicted in Picture 1.
155
The suggested algorithm of risk management can be divided to 4 stages, which contain ten subsequent actions.
•
Stage 1. Risk assessment
Based on the analysis of the world experience of realization of the mentioned
stage by the subjects of economy we can claim that risk assessment should be
viewed as their identification, measurement and analysis.
•
Stage 2. Selection of the method of risk management
This stage implies the realization of two actions, namely: determination of the
risk management methods and determination of advantages and disadvantages
of usage of every risk management method.
P i c t u r e 1
Algorithm of risk management in external economic activities
156
The analysis of the scientific practical literature gives us a chance to single out 4
major risk management methods within the system of international economic relations,
which are shown in picture 2.
•
Stage 3. Selection of risk management instrument
On the given stage it is necessary to analyze all existing risk management instruments and then to choose the most effective one regarding its usage. The next
chapter of our investigation is devoted to this issue.
P i c t u r e 2
Risk management methods within the system of external economic activities
•
Stage 4. Risk control
This is the last stage. On this stage the implementation of the decisions as to
the risk management methods and instruments on the level of all divisions and
functions of the company is ensured. Monitoring of specific actions connected
with risk management as well as control over the value of such actions help to
prepare timely and objective information addressed to the company authorities as to the results of this management and necessity to make corrections and
changes in the decisions taken on the background of practical experience.
Considering the notion of “instrument” in the aspect of external economic risk management we can claim that by the instruments of external economic risk management we
mean the means directed at minimization of risks which might occur in the process of
external economic activities.
Concerning the classification of instruments of external economic risk management on
the basis of analysis of scientific practical literature on the issues of classification of the instruments of risk management and the studies of the realization of risk minimization by the
domestic and foreign subjects of economy we suggest the concept of division of such instruments into two groups: 1) traditional instruments of external economic risk management,
2) unconventional instruments of external economic risk management. The suggested classification in our opinion is better adapted to the conditions and peculiarities of realization of
external economic activities by the domestic subjects of economy. (Picture 3).
157
Therefore the traditional instruments of external economic risk management contain the following types of instruments:
1. Contract instruments: contract precautions, bank guarantee,
2. Classical accounting instruments: credit, bill.
Unconventional instruments consists of:
1. Financial instruments: forward, futures, option, swap.
2. Institutional instruments: system of export credit insurance, system of import
financing under guarantee of foreign agencies.
P i c t u r e 3
Classification of the risk management instruments of external economic activities
In conditions of the increase of the volumes of the world commerce the exporters
have to use different methods of optimization of competitiveness of their products including the products supply on the terms of commercial credit which is always connected with the risk of non-fulfillment of payment for the supplied goods. To increase the
reliability the export credits are widely used in the world or alternatively the insurance of
debit arrears the so-called “del credere insurance “ has become quite popular.
158
Export credit insurance is the means of realization of pro-export policy of every
country as on the one hand having insurance exporters enter the sectors of world market
which are characterized by high risk. On the other hand exporters having the support of
insurance companies have more possibilities for getting the credits.
The analysis of the activities of the leading insurance companies specialized in export
credit insurance such as “Trade Indemnity Company” (the UK), “Hermes” (Germany),
COFACE (France), KUKE (Poland) gives us an opportunity to single out the advantages
of using this kind of insurance by the exporters, namely:
•
opportunity to offer buyers competitive payment terms;
•
to get protection from the risk of non-payment or financial loss;
•
to get wider access to market of current assets capital and reduction of this capital;
•
possibility of losses from currency fluctuations;
•
opportunity to receive highly skilled professionals’ services to monitor the reliability of potential partners when entering new markets;
•
opportunity to obtain information about potential risks of non-payment on foreign markets, as well as import regulations that are applied on these markets;
•
to constantly monitor the financial position of foreign partners and to receive
information about their financial situation on time;
•
ability to export directly to final consumers, bypassing wholesalers, middlemen,
which helps to increase the profitability of operations.
Determination of characteristics of export credit insurance
Analysis of the implementation of export credit insurance by foreign export agencies enables us to identify modern forms, and according to the features of these forms,
types of export credit insurance. (Table 1).
The first form of export credit insurance is a single insurance. Analysis of the practice of this form of insurance has given us the opportunity to highlight its three types,
namely, nominal-individual, nominal-subscription and personal-continuous.
159
T a b l e 1
Forms and types of export credit insurance
Forms of export credit insurance
Types of export credit insurance
nominal-individual
individual insurance
nominal-subscription
personal-continuous
global general
group insurance
global accidental
mixed insurance
оpen
closed
The subject of insurance, namely the type of individual insurance is a separate transaction with an individual client. This is an exceptional type, since such insurance is very
dangerous. The subject of nominal-subscription insurance is insurance, which in a certain period covered all transactions with customers, recognized by the insurance company as those who constantly use its services.
The subject of insurance of the personal-continuous insurance is the operations
of Permanent buyers-borrowers defined by the crediting insurer over the period of the
whole year.
As shown by the world experience, insurance will not be obliged to notify the insurer of each new operation, but cannot exceed the total amount of insurance liability,
agreed with the insurance company.
The second form of export credit insurance is group insurance. Its characteristic
feature is that it provides insurance protection for all operations of exporter, taken as
a whole. According to the analysis of international experience of export credit insurance,
this form of insurance is provided by financial firms and provides reliable automatic extension. In insurance practice there are two types of global insurance global general and
global accidental.
Global general type of insurance guarantees that the insurer covers all losses of the
contract, insured without any restrictions, but in strict compliance with certain conditions. Global accidental type of insurance guarantees that the losses should accounted
for the insured and the insurance covers only the excess loss that is the amount that
exceeds its “normal” value. The amount of excess sum is determined by calculating the
results of recent years.
A third form of export credit insurance is endowment insurance, which combines
the peculiar features of single and group insurance. Analysis of the use of this form of insurance has given us a chance to distinguish two types of insurance - open and closed.
160
Open type of insurance guarantees that the names of the borrowers are known,
and its subject is the insurance of all client transactions, as recognized by the insurance
company as the one that constantly uses its services over a certain period of time, as in
nominal subscription type. Closed type of insurance guarantees that the names of the
borrowers are not known, the losses are covered by the insured and the insurance covers
only the excess sum as in global accidental type of insurance.
Insurance of export credits as effective institutional risk management instrument in
modern conditions of development of world economy, characterized by increased integration processes is a powerful way of pro-export policy realization of each country, as
with insurance coverage, exporters enter those sectors of the global market, characterized by increased risk, and on the other hand - exporters, with the support of insurance
companies, have a greater opportunity to obtain loans.
Conclusion
When designing a specialized insurance institution one should first develop recommendations on creating the institutional framework through which the state support of
export insurance is carried out and, secondly, the development of specific guidelines for
implementation of credit and financial technologies via institutional structure to stimulate exports.
Analysis of functional models of similar specialized agencies makes it possible to
formulate principles that should be considered when developing a functional model of
the national export credit agencies. Among the most important of them are the following: a plurality of insurance objects guaranteed obligations of the counteragents; partiality of punitive damages; obligatory definition of export credit risk for insurance in the
given country.
The system of export credit insurance is a combination of methods such as reduction of credit resources provided for exporters at the expense of cancelation of obligatory reservations for export credits, reducing costs in obtaining the borrowed funds by
exporters through partial compensation of interest rates on loans.
Literature
[1] GRANATUROV, V. M. - SHEVCHUK, O. B.: Risks of business: Problem analysis.
Kyiv: Communication, 2000. 152 p.
[2] BORISOV, V. A. - OGARENKO, O. V.: Organizational and economic mechanism of
insurance. Sumy: Environment, 2001. 194 p.
[3] KREDISOV, A. I.: Of international management: Teach. Manual. (Edited by. A. I.
Kredisov) Kyiv, 1997. 448 p.
161
[4] GOLOVKO, A. T. - KOBZAR, V. F. - NAUMENKO, E. A.: Stock market dictionary.
Kyiv, 1999. 228 p.
[5] GALASYUK, V. - SOROKA, M. - GALASYUK, V.: Concept of economic risk in the
context of the concept of SSF. The stock market of Ukraine. Sumy, 2002. № 5-6.
[6] LEE, Ch. F. - J. I. FINNERTY: Corporate Finance: Theory, methods and practices:
Trans. from English. Moscow: INFRA-M, 2000. XVIII. 686 р.
[7] YEGOROV, E. E.: Once again, the essence of risk and systematic approach. Risk
Management. 2002. № 2. р. 9 - 12.
Contact
prof. Artur Horbovyy, DrSc.
rector
Volyn Institute for Economics and Management
Elektroaparatna street 3
Lutsk
Ukraine 43020
E-mail: [email protected]
Borys Struk
Lecturer of the Management Department
Volyn Institute for Economics and Management
Elektroaparatna street 3
Lutsk
Ukraine 43020
E-mail: [email protected]
162
Možnosti financovania rozvoja obcí
Ing. Zuzana Hrabovská, PhD. – Ing. Slavka Sedláková, PhD.
Abstrakt
Regionálny rozvoj nie je možný bez existencie finančných zdrojov. Zákon o podpore
regionálneho rozvoja č. 539/2008 Z. z. okrem iného uvádza, že regionálny rozvoj možno
financovať zo štátneho rozpočtu, vrátane finančných prostriedkov z rozpočtových kapitol ministerstiev, zo štátnych účelových fondov, ale aj rozpočtov vyšších územných celkov a z rozpočtov obcí. Príspevok sa zaoberá možnosťami obce pri získavaní finančných
zdrojov na jej rozvoj, čo v konečnom dôsledku vplýva aj na rozvoj samotného regiónu.
Poukazuje predovšetkým na trendy vo využívaní návratných a nenávratných foriem financovania.
Kľúčové slová: obce, regionálny rozvoj, financovanie, úver, dotácia
Possibilities of financing municipality development
Abstract
Regional development is not possible without the existence of financial resources. Law on
regional development no. 539/2008 Z. z., introduce that regional development can be financed
from the state budget, including funds from the budgetary chapters of ministries, state earmarked
funds, but also the budgets of higher territorial and municipal budgets. The paper deals with the
possibilities of the municipality in obtaining funds for its development, which ultimately affects the
development of the region. Emphasize trends in the use of returable and non-repayable forms of
financing.
Keywords: municipalities, regional development, financing, loans, subsidies
Úvod
V súčasnej hospodárskej politike členských štátov EÚ vystupuje ako kľúčová idea
snaha o uplatňovanie takých nástrojov ekonomického riadenia štátu, ktoré prispievajú
k efektívnemu rozvoju regiónov prostredníctvom budovania a zvyšovania ich konkurencieschopnosti. Vychádzajúc z Národného strategického referenčného rámca možno konštatovať, že hlavnými komponentmi rastu a rozvoja regiónov je okrem rastu národného
HDP najmä rast zamestnanosti a rast produktivity. [5, s. 7]. Za ďalšie komponenty rastu
možno považovať fungujúci trh práce, rast populácie, ako aj ďalšie regionálne faktory
(produktivitu, mieru zamestnanosti, rast populácie, rast podielu pracujúcich na celkovom produktívnom obyvateľstve, ekonomickú aktivitu obyvateľstva).
Efektívna realizácia nástrojov regionálnej politiky si vyžaduje aktívnu účasť inštitucionálnych aktérov, ako aj dostatočné finančné zdroje, prostredníctvom ktorých sú napĺňané vytýčené strategické ciele regionálneho rozvoja.
163
V rámci decentralizácie štátnej správy bola pôsobnosť v oblasti regionálneho rozvoja jednou z prvých prenesených kompetencií (čo bolo zakomponované už do zákona
č. 503/2001 Z. z. o podpore regionálneho rozvoja). § 2 citovaného zákona považuje za
sociálno-ekonomických partnerov regionálneho rozvoja ústredné orgány štátnej správy,
orgány miestnej štátnej správy, obce a samosprávne kraje, podnikateľské subjekty, mimovládne neziskové organizácie, reprezentatívne združenia zamestnávateľov, reprezentatívne združenia odborových zväzov a ďalšie právnické osoby a fyzické osoby pôsobiace
v oblasti regionálneho rozvoja na celoštátnej, na regionálnej a na miestnej úrovni. [15].
Jedným z cieľov decentralizácie v predmetnej oblasti bolo efektívnejšie využiť prírodný, výrobný a ľudský potenciál obcí, miest a regiónov v prospech vyššej kvality životnej úrovne ich obyvateľov. Decentralizácia kompetencií na úseku regionálneho rozvoja
prešla takto zákonom NR SR č. 416/2002 Z. z. zo štátnych orgánov v plnom rozsahu na
územnú samosprávu, najmä na regionálnu. Územná samospráva je teda týmto rozhodnutím plne zodpovedná za regionálny rozvoj svojho „zvereného“ územia. [1, s.124].
Akýkoľvek rozvoj nie je možný bez existencie finančných zdrojov. Aktuálne platný
zákon o podpore regionálneho rozvoja č. 539/2008 Z. z. uvádza v § 4, že regionálny rozvoj možno financovať zo štátneho rozpočtu, vrátane finančných prostriedkov z rozpočtových kapitol ministerstiev, zo štátnych účelových fondov, z rozpočtov vyšších územných celkov, z rozpočtov obcí, z prostriedkov fyzických osôb, z prostriedkov právnických
osôb, z úverov a z príspevkov medzinárodných organizácií, z prostriedkov vyplývajúcich
z medzinárodných zmlúv o poskytnutí grantu uzatvorených medzi SR a inými štátmi
a z iných prostriedkov, ak to ustanoví osobitný predpis. [16]. Doplnkovým zdrojom finančného zabezpečenia podpory regionálneho rozvoja sú finančné prostriedky z fondov
EÚ.
Samospráva pre zabezpečenie regionálneho rozvoja, výkonu svojich kompetencií
a správu majetku potrebuje mať dostatočné finančné zdroje. Pri súčasných problémoch
nedostatku zdrojov financovania výkonu verejnej správy v podmienkach SR sa dostáva
do popredia otázka, z akých zdrojov možno zabezpečiť financovanie jej investičných regionálnych projektov. Proces decentralizácie (ako sme uviedli v predchádzajúcom) rozšíril možnosti financovania na tvorbu zdrojov samosprávy. [3, s. 67].
Vzhľadom na rozsiahlosť naznačenej problematiky sa v príspevku budeme zaoberať
možnosťami získavania finančných zdrojov na zabezpečenie rozvoja obce a v konečnom
dôsledku na rozvoj regiónu obcami najmä prostredníctvom návratných a nenávratných
zdrojov.
1. Financovanie obcí prostredníctvom nenávratných zdrojov
Obce a vyššie územné celky (VÚC)využívajú na realizovanie aktivít spojených s ich
rozvojom aj nenávratné zdroje financovania. Hovoríme predovšetkým o dotáciách zo
štátneho rozpočtu (ŠR) a tiež o prostriedkoch z fondov EÚ, ktoré predstavujú špecifickú súčasť financovania verejných statkov a služieb. Štátne dotácie predstavujú dôležitú príjmovú základňu pre samosprávy a vďaka nim sa obce môžu vyhnúť zadlžovaniu
164
sa prostredníctvom návratných zdrojov financovania. Využitie financií z fondov EÚ je
výhodné pri realizácii finančne náročnejších samosprávnych aktivít, avšak ich získaniu
predchádza často zdĺhavý a administratívne náročný proces.
Rok 2006 bol druhým rokom realizácie fiškálnej decentralizácie, pričom financovanie samosprávnych kompetencií obce a VÚC zabezpečovali predovšetkým z vlastných
daňových príjmov. Dotácie zo ŠR sa využívali na financovanie kompetencií preneseného
výkonu štátnej správy, na úlohy spojené s regionálnym rozvojom, s ochranou životného
prostredia, ako aj na realizáciu projektov spolufinancovaných zo štrukturálnych fondov
a z Kohézneho fondu EÚ. V roku 2007 celková suma poskytnutých grantov a transferov
zo ŠR do rozpočtov obcí predstavovala sumu 864 943 tis. eur, čo bolo o 51 640 tis. eur
menej ako v roku 2006. Z tejto sumy bolo 689 490 tis. eur určených na financovanie
kompetencií preneseného výkonu štátnej správy a na ostatné činnosti zabezpečované
obcami. Zároveň boli poskytnuté obciam aj finančné prostriedky na financovanie spoločných projektov v rámci EÚ.
T a b u ľ k a 1
Granty a transfery poskytnuté obciam v rokoch 2006 – 2010 v tis. eur
Index
2010/
2006
2006
2007
2008
2009
2010
Poskytnuté granty
a transfery pre obce
zo štátneho rozpočtu SR
916 583
864 943
815 508
1 034 604
1 245 341
1,35
Zahraničné granty
a transfery pre obce
v SR
6 938
4 481
6 041
3 285
12 672
1,82
923 521
869 414
821 549
1 037 889
1 258 013
1,36
Spolu
Prameň: Vlastné spracovanie podľa Štátneho záverečného účtu verejnej správy SR za
roky 2006 - 2010.
Aj v roku 2008 bol zaznamenaný pokles poskytnutých grantov a transferov obciam
zo ŠR, pričom išlo granty a transfery v celkovej hodnote 815 508 tis. eur, čo je o 49 435
eur menej ako v roku 2007. V roku 2009 sa situácia zmenila a hodnota grantov a transferov poskytnutých obciam stúpla viac ako o 219 069 tis. eur. Podobný trend bol zaznamenaný v roku 2010, kedy vzrástla výška grantov a transferov na 210 737 tis. eur oproti
roku 2009 a dosiahla sumu 1 245 341 tis. eur.
Zahraničné granty a transfery pre obce v SR predstavovali v sledovanom období
165
len veľmi zanedbateľný podiel vo vzťahu k celkovým hodnotám poskytnutých grantov
a transferov, pričom vo finančnom vyjadrení išlo o hodnoty od 3 285 tis. eur v roku 2009
po 12 672 tis. eur v roku 2010.
Obce v rámci SR sa snažia získavať finančné prostriedky aj z fondov EÚ, s cieľom
financovania aktivít nevyhnutných a súvisiacich s ich rozvojom. V najväčšom rozsahu
sa tieto financie využívajú na výstavbu a rekonštrukciu miestnych ciest a obecnej infraštruktúry ako takej, na obnovu obecných budov a zariadení, ďalej na protipovodňové
opatrenia, na programy rómskej či menšinovej integrácie a pod. SR je v súčasnosti v oblasti eurofondov siedmou najhoršie čerpajúcou krajinou. Aktuálny stav využitia finančných prostriedkov EÚ z celkovej alokácie na obdobie rokov 2007 – 2013 je na úrovni
necelých 17 %. V programovom období rokov 2007 – 2013 pritom SR môže využiť viac
ako 11,3 mld. eur z fondov EÚ počas celého trvania tohto obdobia. Kohézna politika EÚ
sa v práve prebiehajúcom programovom období zameriava na tri hlavné ciele, a to:
•
Cieľ 1 – Konvergencia; prostredníctvom tohto cieľa sa má podporiť rast a tvorba pracovných miest v najmenej rozvinutých členských štátoch. Do tohto cieľa
spadajú regióny, ktorých HDP na obyvateľa nepresahuje 75 % priemeru HDP na
obyvateľa vo vyspelých štátoch EÚ. Okrem Bratislavského samosprávneho kraja
sa tento cieľ týka všetkých regiónov SR. Pre tento cieľ je vymedzená predpokladaná finančná dotácia vo výške 10,9 mld. eur;
•
Cieľ 2 – Regionálna konkurencieschopnosť a zamestnanosť; jeho prioritou je
podporovať regióny a orgány štátnej správy v snahe predvídať a podporovať
ekonomické zmeny v priemyselných, v mestských a vo vidieckych oblastiach,
zvyšovať atraktivitu pre podnikateľov a podporovať zamestnanosť. Celkový objem dotácií pre tento cieľ je 450 miliónov eur;
•
Cieľ 3 – Európska územná spolupráca; tento cieľ predstavuje snahu podporovať vyvážené hospodárske vzťahy a rieši problémy medzi susediacimi krajinami
a regiónmi v rámci EÚ. Pre SR je vymedzená suma 227 miliónov eur. [2].
2. Možnosti obcí financovať rozvojové aktivity cez návratné zdroje
Umožniť obciam rozvoj, zvýšenie finančnej nezávislosti, a tým zabezpečiť aj rast ich
finančnej sebestačnosti možno niekoľkými spôsobmi, pričom jedným z nich je využívanie cudzích zdrojov. Táto návratná forma je prioritne využívaná na financovanie investičných potrieb, čo veľmi úzko súvisí s platnou legislatívou. Zároveň je to jedna z možností ako riešiť problémy so zastaranou technickou infraštruktúrou v doprave, v životnom prostredí, v oblasti školstva, či v sociálnej oblasti. Na jednej strane sa to síce prejaví
rastom zadlženosti samosprávy a tiež aj viazanosťou časti výdavkov dlhovou službou,
ale na druhej strane, po realizácii investície, môže byť táto investícia zdrojom pre rast
vlastných príjmov obce.
Používanie návratných zdrojov financovania sa riadi zákonom č. 583/2004 Z. z.
o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy v znení neskorších predpisov. [14].
166
V nadväznosti na úpravu v § 5 ods. 2 písm. c) a § 6 ods. 2 písm. c) zákona sa v tomto
ustanovení určujú povinnosti a pravidlá, ktoré sú obce a VÚC povinné dodržiavať pri
používaní návratných zdrojov financovania.
Stanovuje sa, že obce môžu získavať a použiť tieto finančné prostriedky len na krytie
kapitálových potrieb s tým, že záväzky vyplývajúce z týchto vzťahov dlhodobo nenarušia
princíp vyrovnanosti bežného rozpočtu v nasledujúcich rokoch. Zákonná úprava pripúšťa použitie návratných zdrojov financovania aj na krytie potrieb bežného rozpočtu
v prípade časového nesúladu medzi príjmami a výdavkami bežného rozpočtu za podmienky, že budú splatené do konca rozpočtového roku z príjmov bežného rozpočtu.
Obce nesmú prevziať záruku za úvery, pôžičky a iné dlhy fyzických osôb a právnických osôb, s výnimkou prevzatia záruky obce za poskytnutie návratnej finančnej výpomoci zo ŠR.
S cieľom zamedziť neodôvodnenému zvyšovaniu zadlžovania územných samospráv
sú naformulované prísne podmienky prijímania návratných zdrojov financovania.
Prvou podmienkou je celková suma dlhu obce alebo VÚC, ktorá nesmie prekročiť
60 % skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka, pričom celkovú sumu dlhu obce tvorí súhrn záväzkov vyplývajúcich zo splácania istín návratných
zdrojov financovania ku koncu rozpočtového roka, vrátane sumy doteraz prevzatých
ručiteľských záväzkov obce. Do sumy celkového dlhu obce sa nezapočítavajú záväzky
prevzaté z poskytnutých úverov v súčasnosti už zrušených štátnych fondov a záväzky
z úverov zo Štátneho fondu rozvoja bývania v rozsahu úhrad splátok zahrnutých v cene
nájomného za obecné byty. Do sumy ročných splátok návratných zdrojov financovania
sa nezapočítava suma ich jednorazového predčasného splatenia. Do celkovej sumy dlhu
obce sa nezapočítavajú záväzky z návratných zdrojov financovania prijatých na zabezpečenie predfinancovania spoločných programov SR a EÚ najviac v sume nenávratného
finančného príspevku poskytnutého na základe zmluvy uzatvorenej medzi obcou a orgánom podľa osobitného predpisu.
Druhou podmienkou je suma ročných splátok návratných zdrojov financovania,
vrátane výnosov, ktorá nesmie prekročiť 25 % skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka.
Medzi návratné zdroje financovania územnej samosprávy teda patria úvery, príjmy
z emisií obligácií, návratné pôžičky a finančné výpomoci od iných subjektov, zmenky, lízing. [6, s.306]. Návratné príjmy sú spojené s úrokovým zaťažením, teda s úrokom, ktorý
môže výrazne zaťažiť hospodárenie obce v budúcnosti.
V súčasnosti majú samosprávy široké možnosti využitia komerčných úverov, či
iných návratných finančných výpomocí. V podmienkach SR existujú úverové produkty
špecializované pre municipality. Banky si však kladú vysoké požiadavky a vyžadujú rozsiahle záruky predtým, ako poskytnú komerčný úver.
167
Pri rozhodovaní o spôsobe financovania je nutné posúdiť všetky faktory, ktoré
ovplyvnia nielen cenu obstarávaného majetku, ale aj podmienky, za ktorých ho daná
obec získa a bude využívať. Podstatná z ekonomického hľadiska je tzv. medzigeneračná
spravodlivosť, a teda to, aby za verejnú službu alebo statok platili tí, ktorí ich užívajú,
a to v podobe užívateľských poplatkov alebo miestnych daní. Obec by mala zohľadniť
aj spôsob ručenia za požičané zdroje, spôsob splácania úverových zdrojov, potenciálne
výnosy plynúce z investície, schopnosť splácať požičané zdroje a náklady životného cyklu
obstaraného municipálneho majetku.
3. Zadlženosť obcí v Slovenskej republike v rokoch 2006-2010
Podľa údajov spracovaných zo štátnych záverečných účtov došlo v priebehu posledných piatich rokov k určitým výkyvom a zmenám v zadlženosti obcí v SR. Tento rast
môžeme pripísať zvýšenej tendencii obcí vedúcej k veľkým investičným akciám a k trendu inovačných a rekonštrukčných aktivít v jednotlivých samosprávach. V tom je však
potrebné vidieť aj snahu obcí preklenúť zlú finančnú situáciu, ktorá bola spôsobená predovšetkým poklesom daňových príjmov obcí. V rámci štruktúry prijatých úverov jednoznačne prevažujú úvery od domácich finančných inštitúcií.
Ako konštatuje E. Žárska, systém financovania samospráv v SR je postavený na skutočnosti, že obce dostávajú od štátu dotácie na zabezpečenie prenesených kompetencií
a malo by platiť, že na tento účel nemusia používať vlastné príjmy. [13, s.11]. Skutočnosť je však taká, že dotačné prostriedky nepostačujú, a tak obce časť vlastných príjmov
musia použiť na prefinancovanie prenesených kompetencií. Tým vlastne znižujú objem
disponibilných prostriedkov, ktoré by mohli využiť na financovanie svojich rozvojových
investičných programov.
Z grafu 1 je zjavné, že dlh obcí v SR má v sledovanom období každoročne rastúcu
tendenciu. Dlh obcí v roku 2010 dosiahol výšku 1 391 594 tis. eur a oproti roku 2009
vzrástol o 220 147 tis. eur, čo predstavuje zvýšenie o 18,7 %. V porovnaní roka 2010 s rokom 2006 išlo o zvýšenie až o 618 010 tis. eur Rozhodujúcu časť dlhu obcí tvoria bankové
úvery a iné pôžičky vo výške 1 384 981 tis. eur, pričom 612 487 tis. eur poskytol Štátny
fond rozvoja bývania a 26 642 tis. eur ŠR (9 105 tis. eur je nesplatený zostatok úveru
mestu Košice, 17 537 tis. eur mestu Žilina vo forme návratnej finančnej výpomoci v súvislosti s výstavbou automobilky KIA a podporou vlády SR pri budovaní infraštruktúry). Zostávajúcich 5 938 tis. eur predstavujú krátkodobé a dlhodobé zmenky. Z hľadiska
splatnosti má dlh obcí prevažne dlhodobý charakter (89,8 %). [12] .
Je veľmi reálne predpokladať, že aj naďalej bude možné vnímať rastúci trend vo vývoji dlhu obcí. Na tomto fakte má podiel aj finančná kríza, ktorá sa začala prejavovať
v roku 2009, ale ani v roku 2011 nie je situácia stabilizovaná. Práve naopak, pripravované
zmeny vo financovaní obcí tzv. mixom daní by mohli opäť obciam sťažiť situáciu v oblasti financovania nielen ich rozvojových projektov, ale aj základných kompetencií.
168
G r a f 1
Dlh obcí Slovenskej republiky v rokoch 2006 – 2010 v tis. eur
1 600 000
1 391 594
1 400 000
1 171 447
1 200 000
1 000 000
800 000
600 000
773 584
834 694
898 260
400 000
200 000
0
2006
2007
2008
2009
2010
Prameň: Vlastné spracovanie podľa Štátneho záverečného účtu verejnej správy SR za
roky 2006 - 2010.
Pre porovnanie situácie vo vývoji dlhu celej verejnej správy a dlhu obcí v SR a v snahe nájsť určité súvislosti či paralely, uvádzame údaje za sledované obdobie rokov 20062010 v tabuľke 2. Zároveň sme vyčíslili percentuálny podiel celkového dlhu obcí na celkovom dlhu verejnej správy. Údaje spracované zo Štátnych záverečných účtov z rokov
2006 – 2010 vyjadrujú tzv. maastrichtský dlh SR. Maastrichtský dlh SR predstavuje nesplatenú konsolidovanú menovitú hodnotu dlhopisov a zmeniek, prijatých bankových
úverov a investičných dodávateľských úverov, návratných finančných výpomocí, záväzkov z finančného lízingu a prevzatého dlhu z rizikových záruk poskytnutých v minulosti
na bankové úvery ku koncu daného roka. [4 ].
T a b u ľ k a 2
Vývoj dlhu verejnej správy a obcí v Slovenskej republike v rokoch 2006 – 2010 v tis. eur
2006
Dlh verejnej správy SR
2007
2008
2009
2010
16 701 155 18 052 545 18 612 859 22 584 494 26 998 378
Dlh obcí + príspevkové
organizácie
773 584
834 694
898 260
1 171 447
1 391 594
% podiel celkového dlhu
obcí na dlhu verejnej
správy SR
4,63
4,62
4,82
5,18
5,15
Prameň: Vlastné spracovanie podľa Štátneho záverečného účtu verejnej správy SR za
roky 2006 - 2010.
169
Záver
Pri súčasných problémoch súvisiacich s nedostatkom zdrojov financovania verejnej
správy v podmienkach SR sa dostáva do popredia otázka, z akých zdrojov možno zabezpečiť financovanie investičných regionálnych projektov. Jedným z aktérov regionálneho
rozvoja sú aj obce, ale ich rozpočty sú veľakrát poddimenzované tak, že majú ťažkosti aj
v oblasti financovania nielen ich rozvojových projektov, ale aj základných kompetencií.
Aj keď je využitie návratných zdrojov jednou z možností ako financovať rozvoj obcí, nie
je vhodné neúmerné zadlžovanie. Pri možnej prevencii nežiaduceho zadlžovania sa obcí
stále existujú určite medzery. Problém zadlženosti sa inak javí z pohľadu malých obcí
s nízkym rozpočtom, či so slabou majetkovou základňou, inak z pohľadu obcí veľkých,
v ktorých je riziko neschopnosti splácať ich dlhy menšie. Otázku financovania udržateľného rozvoja obcí možno riešiť aj inými alternatívnymi zdrojmi. Jednou z možností
je združovanie prostriedkov obcí, vytváranie funkčných mikroregionálnych združení,
ako aj zapájanie sa do vzájomnej spolupráce s organizáciami ziskového a neziskového
sektora.
Poznámka: Príspevok je súčasťou výskumnej úlohy VEGA č. 01/0288/10 „Progresívne
trendy posudzovania finančnej situácie a merania výkonnosti v územnej samospráve“.
Literatúra
[1] Búšik, J.: Decentralizácia verejnej správy a regionálny rozvoj. In: 2nd Central
European Conference in Regional Science. Nový Smokovec, 2007. [online] [cit.
05.10.2011]. Dostupné na internete: http://www.cers.tuke.sk/cers2007/ PDF/Busik.
pdf s.123-128. ISBN 978-80-8073-957-7.
[2] Filozofia a ciele EÚ v programovom období 2007 – 2013. 2007. [online] 2007 [cit.
13.09.2011]. Dostupné na internete: http://podnikanie.etrend. sk/podnikanie-firemnefinancie/filozofia-a-ciele-eu-v-programovom-obdobi-2007-2013.html.
[3] MAXINA, Ľ.: Financovanie regionálneho rozvoja v podmienkach SR. Sládkovičovo,
2008. [online] [cit. 05.10.2011]. Dostupné na internete: http://www.ja-sr.sk/files/64.
pdf. ISBN 978-80-89267-14-9.
[4] Ministerstvo financií SR. Dlh verejnej správy. 2009. [online] [cit. 20.09.2011]. Dostupné na internete: http://www.finance.gov.sk/Default.aspx? CatID=5234.
[5] Národný strategický referenčný rámec. [online] [cit. 05.10.2011]. Dostupné na internete: www.nsrr.sk.
[6] Peková, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press,
2004. s. 306. ISBN 80-7261-086-4.
[7] SYSÁKOVÁ, V. – ŠLAHOR, Ľ.: Peniaze a bankovníctvo. Bratislava: Kartprint, 2010.
s.112-114. ISBN 978-80-88870-89-0.
170
[8] Štátny záverečný účet verejnej správy Slovenskej republiky za rok 2006.
[9] Štátny záverečný účet verejnej správy Slovenskej republiky za rok 2007.
[10] Štátny záverečný účet verejnej správy Slovenskej republiky za rok 2008.
[11] Štátny záverečný účet verejnej správy Slovenskej republiky za rok 2009.
[12] Štátny záverečný účet verejnej správy Slovenskej republiky za rok 2010.
[13] Žárska, E. – Pirmanová, S.: Decentralizácia verejnej správy a rozpočty obcí
SR. In: Verejná správa a spoločnosť, č.1, 2007, roč. VIII. ISSN 1335-7182.
[14] Zákon č. 583/ 2004 o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy.
[15] Zákon č. 503/2001 Z. z. o podpore regionálneho rozvoja.
[16] Zákon č. 539/2008 Z. z. o podpore regionálneho rozvoja.
Kontakt
Ing. Zuzana Hrabovská, PhD.
Katedra ekonomiky a riadenia
Fakulta verejnej správy
UPJŠ v Košiciach
Popradská 66
040 01 Košice
E-mail: zuzana.hrabovská[email protected]
Ing. Slavka Sedláková, PhD.
Katedra ekonomiky a riadenia
Fakulta verejnej správy
UPJŠ v Košiciach
Popradská 66
040 01 Košice
E-mail: [email protected]
171
Vplyv princípov legislatívnej činnosti na modernú štátnu
správu
Ing. JUDr. Ladislav Hrtánek, PhD
Abstrakt
V príspevku sa analyzuje problematika princípov legislatívnej činnosti jednotlivých
inštitúcií štátnej správy, pričom ide o ústavné princípy. Ponúkame vlastný náhľad na
určenie modernej štátnej správy, ku ktorej chce smerovať každá vyspelá spoločnosť, a je
preto určitým cieľovým elementom. V konečnom dôsledku poskytuje príspevok naznačenie interakcií princípov legislatívnej činnosti a tvorby modernej štátnej správy.
Kľúčové slová: verejná správa, správne konanie, princípy legislatívnej činnosti,
správny proces, moderná štátna správa, výkon verejnej správy
The important principles of the legislative activity and their
influences of the modern state administration
Abstract: In this scientific article is analysis of the problematic of the principles of legislative activity in the individual frame of the institutions of state administration, it goes
about the constitution principles. In this article is our opinion of definition of modern state
administration, because to this aim must go every society. There is the problematic of the
interactions of the principles of the legislative activities and of the modern state administration in this article.
Keywords: public administration, administrative process, principles of legislative activity, administrative activity, modern state administration, realisation of public administration
Úvod
V úvode príspevku považujeme za potrebné uviesť príčiny, ktoré nás viedli k jeho
napísaniu, ako aj vytýčiť si cieľové určenia, ktoré sa vo vlastnom texte príspevku budeme
snažiť naplniť.
V rámci výkonu ustanovených oprávnení jednotlivých inštitúcií verejnej správy je
nevyhnutné rešpektovať ústavnoprávne princípy, ktoré sú podstatnými interpretačnými
pravidlami. Rešpektovanie týchto ústavnoprávnych princípov je kľúčové pre dosiahnutie
cieľového určenia štandardu modernej štátnej správy a v neposlednom rade je to podstatné pre napĺňanie podstatných funkcií právneho štátu.
Právny pojem moderná štátna správa je stredobodom a zároveň cieľovým určením
vedy o správnom práve. V rámci tejto vedy je nespočetne veľa pokusov o definičné určenie pojmu verejná správa a moderná štátna správa. V naznačenom kontexte je však
172
potrebné pripomenúť, že sa nepodarí poskytnúť taký pokus o definičné určenie pojmu
moderná štátna správa tak, aby vystihoval celý rozsah jej organizačného a funkčného
zamerania. Určite je však možné sa k tomuto nedosiahnuteľnému cieľu aspoň priblížiť.
V kontexte uvedeného si ako prvý cieľ príspevku kladieme poskytnúť vlastný náhľad
na problematiku modernej štátnej správy, a tým prispieť k veľkému rozsahu pokusov
o definičné určenie tohto komplikovaného pojmu.
V ďalšom si kladieme za cieľ naznačiť podstatné ústavnoprávne princípy, ktoré sú
formulované v našom ústavnom texte, ako sú napríklad princíp právnej istoty, limitovania verejnej moci platným právom alebo princíp zákazu diskriminácie. Uvedené ústavnoprávne princípy sú kľúčovými pre tvorbu celého právneho poriadku, teda pre celý
legislatívny proces, majú hmotnoprávny aj procesnoprávny charakter.
V kontexte uvedeného zastávame názor, že pokiaľ právne predpisy majú byť kvalitné,
musia rešpektovať ústavnoprávne princípy a prostredníctvom predpisov rešpektujúcich
ústavnoprávne princípy teda možno dosiahnuť modernú štátnu správu. Samozrejme,
dimenzií, ktoré je potrebné naplniť na dosiahnutie cieľového určenia modernej štátnej
správy, je nespočetné množstvo. V tomto príspevku sa však zameriame len na problematiku ústavnoprávnych princípov právneho štátu a na problematiku s tým súvisiaceho legislatívneho procesu. Ide teda o hmotnoprávne smerovanie podstaty legislatívneho
procesu. Naznačenie interakcií modernej štátnej správy a určených ústavnoprávnych
princípov je zároveň tretím cieľovým zameraním príspevku.
Rovnako sa chceme pokúsiť o to, aby príspevok nemal len právno-teoretický, ale aj
právno-aplikačný charakter, teda aby nebol len čiastočným prínosom pre vedu správneho práva, ale taktiež pre prax súvisiacu s tvorbou platného práva. Uvedené je súčasťou
tretieho cieľového určenia príspevku.
1. Všeobecný náhľad na právny pojem modernej štátnej správy
Moderná štátna správa predstavuje kľúčové cieľové určenie snáh každého štátu. Rovnako ide o komplikovaný fenomén, ktorý má nespočetne veľa parciálnych súčastí, ktoré
ovplyvňujú jej celkovú podobu. Ako už však bolo spomenuté, moderná štátna správa je
ideálny stav, ktorý pravdepodobne nenastane, ale možno sa k nemu priblížiť.
Moderná štátna správa má, podľa nášho názoru, podstatné roviny, ktoré možno stotožňovať s organizačným a funkčným charakterom verejnej správy. Podstatnými v tomto
aspekte sú vzťahy so samosprávou.
Samospráva predstavuje vo verejnej správe výkonné pôsobenie a ovplyvňovanie
spoločenského života prostriedkami neštátneho charakteru. Takto chápaná samospráva
nie je a nemôže byť totožná so štátnou správou, a to predovšetkým vzhľadom na povahu
mocenskej podstaty štátnej správy. Štátna správa sa však so samosprávou podieľa na jej
úlohách a je zodpovedná za realizáciu verejných záležitostí. [1, s. 18].
173
V kontexte uvedeného moderná štátna správa musí predstavovať taký variant usporiadania jednotlivých jej inštitúcií, ktorý umožní efektívne vykonávať správu verejných
záležitostí. Ide pritom o optimalizáciu štrukturálnu, kompetenčnú, ale aj personálnu.
Nechceme sa podrobne zaoberať uvedenými líniami organizačného zamerania modernej štátnej správy, ale táto by mala byť schopná zamestnávať vysoko erudovaných odborníkov, ktorí sú vyberaní na základe transparentných výberových konaní. Veľmi podstatné sú mechanizmy kooperácie ústrednej a miestnej štátnej správy, prípadne vzťahy
spolupráce všeobecnej a špecializovanej miestnej štátnej správy. Do uvedeného konceptu organizačného ponímania modernej štátnej správy vstupuje podstatným spôsobom
decentralizácia verejnej správy.
V rámci funkčného ponímania modernej štátnej správy je podstatné rozlišovať líniu
účinného výkonu jednotlivých procesných konaní, ktoré tvoria osobitnú časť správneho
práva hmotného. Uvedené súvisí s rýchlosťou ochrany ľudských práv a slobôd, ktorá sa
poskytuje účastníkom jednotlivých procesných konaní prebiehajúcich v rámci výkonu
verejnej správy. V rámci procesných konaní možno rozlišovať určité procesné zásady,
ako napríklad zásadu materiálnej pravdy, efektívnosti alebo zákonnosti. Podstatnými
v oblasti modernej verejnej správy sú teda rozhodovacie procesy vo verejnej správe, ktoré
predstavujú funkčnú dimenziu.
Rozhodovacie procesy vo verejnej správe môžeme vo všeobecnej rovine charakterizovať ako nenáhodný výber určitých postupov alebo činností z viacerých možných alternatív v podmienkach verejnej správy. [2, s. 15].
Moderná štátna správa je potom výsledkom pôsobenia synergického efektu, ktorý
sa identifikuje v podobe cieľového zamerania celej verejnej správy, pričom je potrebné
ho napĺňať veľmi efektívne. Štátna správa preto musí docieliť tak optimalizáciu v oblasti vhodného usporiadania vlastnej organizačnej štruktúry, ako aj v kontexte rýchleho
ochraňovania práv a slobôd občanov v rámci konkrétnych procesných konaní.
Uvedený synergický efekt sa teda prejavuje v cieľovom určení verejnej správy, ktorého výsledkom je stav súladu správania sa spravovaného subjektu s platným právom; teda
nemôžu nastať diferencie správania sa medzi povinným subjektom a platným právom.
V kontexte uvedeného by ešte bolo možné zaoberať sa vzťahom funkcií a metód verejnej
správy v záujme dosiahnutia uvedeného cieľa, teda problematikou vhodnej konštelácie
metód presvedčovania a donucovania. Podstatným je rovnako vzťah metód a foriem verejnej správy vo vzájomných súvislostiach.
Pokiaľ sa chceme podrobne zaoberať problematikou modernej štátnej správy, nemôžeme opomenúť problematiku eliminácie maladministrácie. Pod týmto komplikovaným pojmom, podľa nášho názoru, možno rozumieť jednak taký stav, keď povinný
subjekt verejnej správy vôbec nekoná, hoci podľa platného právneho poriadku konať
mal, a jednak prípad, keď ku konaniu síce došlo, ale nemožno ho označiť ako zákonné.
174
Možnosti eliminácie maladministrácie sú rôzne, pričom môže ísť o nástroje prevenčného pôsobenia alebo o nástroje následné. Prevenčné nástroje sú spojené práve s potrebnou včasnou kooperáciou jednotlivých inštitúcií štátnej správy navzájom, ktoré musia
spolupracovať v záujme napĺňania cieľov verejnej správy. Následné nástroje eliminácie
maladministrácie súvisia s aspektom výkonu kontroly, ktorá v prípade štátnej správy
je založená na hierarchickom princípe jej výstavby alebo na principiálnom východisku
subordinácie. Štátna správa takto môže byť kontrolovaná napríklad parlamentom. Pokiaľ
hodnotíme vládu, tá kontroluje ústrednú štátnu správu cez úrad vlády a v neposlednom
rade ústredná štátna správa môže kontrolovať miestnu štátnu správu. S procesom decentralizácie verejnej správy však nevyhnutne dôjde ku komplikovaniu vzájomných vzťahov
v rámci výkonu kontroly vo verejnej správe.
V rámci snáh o akési zhrnutie uvedených poznatkov o modernej štátnej správe
teda považujeme za potrebné uviesť, že moderná štátna správa predstavuje optimalizovaný celok inštitúcií verejnej správy, ktorý je spôsobilý poskytnúť rýchlu a efektívnu ochranu práv a slobôd účastníkov jednotlivých procesných konaní, čím prispieva
k eliminácii maladministrácie a zabezpečuje efektívne napĺňanie principiálneho cieľa
verejnej správy, ktorým je dosiahnutie súladu faktického stavu a požadovaného normatívneho stavu.
Prostriedkom na dosiahnutie uvedeného cieľa modernej štátnej správy je rešpektovanie ústavnoprávnych princípov, ktoré predstavujú významné interpretačné pravidlá,
a preto sa nimi budeme zaoberať.
2. Ústavnoprávne princípy ako podstatné legislatívne princípy
Pri tvorbe zákonov jednotlivými ministerstvami ako ústrednými orgánmi štátnej
správy je potrebné predovšetkým dodržiavať jednotlivé ustanovenia Ústavy SR. Kľúčovým v tomto smere je čl. 1 ústavy, ktorý ustanovuje princíp právnej istoty. Uvedený princíp kladie dôraz na stabilitu zákonnej právnej úpravy. Pri tvorbe zákonov by sa mali
predvídať jednotlivé situácie, ktoré v spoločenskom živote môžu nastať, pričom nie je
vhodné, aby sa zákony často novelizovali, čo oslabuje uvedený princíp právnej istoty,
a teda rovnako znižuje dôveru jednotlivých občanov v platné právo. Princíp právnej istoty rovnako požaduje zákaz retroaktivity, teda spätnej účinnosti jednotlivých právnych
predpisov. Rovnako v právnom štáte nemôžu byť prípustné nepriame novely zákonov.
Pokiaľ v právnom predpise ministerstvo chce meniť súvisiace právne predpisy, môže to
byť len samostatnými článkami, a nie v texte konkrétneho zákona, pričom uvedené rovnako vyplýva z Legislatívnych pravidiel vlády SR. V tomto smere musí ísť o logický súvis
zákona a súvisiacich zákonov, pričom sa nepripúšťa vecná neprepojenosť zákona a ostatných novelizovaných zákonov.
Podstatným pri tvorbe zákonov je rovnako čl. 2 ods. 2 ústavy, podľa ktorého štátne
orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Uvedené ústavné pravidlo je podstatným interpretačným pravidlom
pri tvorbe jednotlivých zákonov v tom smere, že zákon sa nesmie dostať do rozporu
175
s ústavou, pričom uvedené vyplýva rovnako z princípu hierarchickej výstavby právneho
systému. Uvedené platí rovnako, pokiaľ na vydanie konkrétneho zákona nemáme splnomocňovacie ustanovenie v ústave; to na vydanie zákona nie je potrebné. Z uvedeného
článku potom možno vyvodiť zákaz subdelegácie, teda vykonávacie právne predpisy nemôžu obsahovať splnomocňovacie ustanovenie na vydanie právneho predpisu. Rovnako
vykonávacie právne predpisy sa nemôžu dostať do rozporu s ústavou, zákonmi a s komunitárnym právom. Ochranu ústavnosti v podobe posudzovania súladnosti zákonov
a vykonávacích právnych predpisov s ústavou vykonáva Ústavný súd SR. Z uvedeného
čl. 2 ods. 2 ústavy taktiež vyplýva nemožnosť postupu, aby si konkrétne ministerstvo
samo sebe ukladalo oprávnenia vykonávacím právnym predpisom, prípadne vnútorným
aktom, teda normatívnou internou inštrukciou.
Pri tvorbe všeobecne záväzných právnych predpisov je potrebné v plnej miere rešpektovať komunitárne právo, rovnako medzinárodné zmluvy, ktoré ustanovujú ochranu ľudských práv a základných slobôd, na vykonanie ktorých je potrebný zákon, a tie
medzinárodné zmluvy, ktoré priamo zakladajú práva alebo povinnosti fyzických osôb
alebo právnických osôb a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným
zákonom, majú prednosť pred zákonmi. Uvedené medzinárodné zmluvy totiž stoja nad
zákonmi.
Pri tvorbe právnych predpisov je taktiež potrebné rešpektovať nálezy Ústavného
súdu SR, ktoré sú prameňmi práva, ale len za predpokladu, že sú publikované v Zbierke
zákonov SR. Predstavujú významné interpretačné pravidlo podstatné pre tvorbu práva,
a nie sú len rozhodnutím, ktoré nemá interpretačný charakter, napríklad Nález Ústavného súdu SR PL.ÚS. 8/04-202.
Pre tvorbu práva jednotlivými ministerstvami má veľký význam čl. 12, ktorý ustanovuje zákaz diskriminácie. Žiadny právny predpis nemôže ustanovovať akúkoľvek formu
diskriminácie. Pri výklade ústavného interpretačného pravidla zákazu diskriminácie je
potrebné vychádzať z antidiskriminačného zákona, pričom dôraz je potrebné klásť predovšetkým na formy nepriamej diskriminácie, ktorá nastane napríklad vtedy, keď navonok neutrálny právny predpis zakladá možné znevýhodnenie určitej skupiny obyvateľstva podľa konkrétneho diskriminačného kritéria.
Podstatným ustanovením ústavy pre tvorbu práva jednotlivými ministerstvami je
predovšetkým čl. 13 ústavy, ktorý taxatívnym výpočtom ustanovuje prípady, v ktorých
možno ukladať právne povinnosti. Podľa uvedeného ustanovenia ústavy možno ukladať právne povinnosti zákonom, medzinárodnou zmluvou a aproximačným nariadením
vlády. V kontexte uvedeného platí, že vykonávací právny predpis (vyhláška, opatrenie
alebo výnos ministerstva) a rovnako vnútorný predpis ministerstva, napríklad smernica,
metodický pokyn alebo usmernenie, nemôžu určovať právne povinnosti iným subjektom práva. Porušenie uvedeného interpretačného ustanovenia ústavy má za následok
rozpornosť predmetného ustanovenia s ústavou, čo v konečnom dôsledku môže potvrdiť
Ústavný súd SR.
176
Článok 123 Ústavy SR predstavuje významné interpretačné pravidlo pre tvorbu platného práva jednotlivými ministerstvami, nakoľko ministerstvá môžu vydávať všeobecne
záväzné právne predpisy, ale len v rozsahu a medziach splnomocňovacieho ustanovenia
zákona. Pri vydávaní všeobecne záväzných právnych predpisov ministerstiev, t. j. vyhlášok, opatrení a výnosov ministerstiev, musí existovať splnomocňovacie ustanovenie
zákona. Uvedené neplatí napríklad pre vydávanie nariadení vlády SR, kde splnomocňovacie ustanovenie zákona nie je potrebné. V prípade prekročenia splnomocňovacieho
ustanovenia zákona všeobecne záväzným právnym predpisom ministerstva ide o protiústavnú právnu úpravu.
Pri tvorbe zákonov ministerstvami je taktiež potrebné dbať na vnútornú a vonkajšiu
zosúladenosť jednotlivých zákonných právnych úprav. V kontexte uvedeného je podstatnou požiadavkou to, aby si jednotlivé zákonné právne úpravy neodporovali, a aby tvorili
jeden celok. Uvedené je potrebné hodnotiť aj podľa súvislostí s osobitnou právnou úpravou. Výslovne to konštatujú Legislatívne pravidlá vlády SR (ďalej len „legislatívne pravidlá vlády“), ktoré uvádzajú, že „navrhovaný zákon má obsahovať takú štruktúru, aby
práva a právne povinnosti, ktoré sa fyzickým osobám a právnickým osobám ustanovia,
dotvárali alebo rozvíjali jestvujúcu sústavu práv a povinností v súlade s ich doterajšou
štruktúrou tak, že sa nestanú vnútorne protirečivými“. [3].
Pri tvorbe zákonnej právnej úpravy jednotlivými ministerstvami sa musia dodržiavať jednotlivé princípy, ktoré ustanovujú legislatívne pravidlá vlády, a to, že zákon musí
byť zrozumiteľný, presný a jednotný, musí predvídať jednotlivé spoločenské situácie,
ktoré môžu vzniknúť, rovnako musí byť terminologicky jednotný a presný. V zákonnej
právnej úprave by sa mali používať výlučne pojmy kodifikovaného jazyka, iné pojmy len
v prípade, pokiaľ pre daný výraz nemáme slovenský ekvivalent, pričom pojmy môžu byť
definované výlučné v zákone. Pokiaľ je žiaduce v normatívnom texte uviesť ustanovenie
jednotlivých smerníc komunitárneho práva, je potrebné vypracovať doložku zlučiteľnosti, transpozičnú prílohu a predovšetkým tabuľky zhody. V prípade určovania účinnosti
je potrebné počítať s lehotou určenou pre prezidenta a predovšetkým s legisvakanciou,
kedy stav, keď zákon je účinný dňom, kedy bol vyhlásený, by mal byť výnimočnou situáciou, ktorá sa musí precízne odôvodniť. Striktne je potrebné dodržiavať lehotu pre
medzirezortné pripomienkové konanie, ktorá nemôže byť kratšia ako 15 dní, pričom
skrátené medzirezortné konanie je možné len v prípadoch, pokiaľ napríklad hrozia mimoriadne okolnosti, prípadne hrozia štátu značné hospodárske škody alebo by nedošlo
k dodržaniu právnych povinností vyplývajúcich z komunitárneho práva.
Podstatným je princíp neprípustnosti nepriamej novelizácie, ktorý zakazuje nepriamu novelu, pričom nepriamou novelou sa rozumie „zmena a doplnenie iného zákona
ustanoveniami navrhovaného zákona; bez uvedenia jeho úplnej citácie v samostatnom
článku, označenom rímskou číslicou (číslicami), je neprípustná“. Pokiaľ je potrebné jedným zákonom novelizovať niekoľko zákonov, každý z nich musí mať samostatnú rímsku
číslicu. Nie je prípustná novelizácia vykonávacieho predpisu zákonom.
V prípade zákonnej právnej úpravy je pri tvorbe týchto predpisov a pri rokovaní
177
o nich v NR SR potrebné zohľadňovať zákon NR SR č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku NR SR (ďalej len „rokovací poriadok parlamentu“). Vládny návrh zákona musí
obsahovať paragrafové znenie a dôvodovú správu. Rovnako je potrebné, aby bol preložený zákon dostatočne zrozumiteľný. Pokiaľ má spolu so zákonom rovnaký začiatok účinnosti vykonávací predpis, jeho návrh musí byť predložený súbežne s návrhom zákona.
Po predložení návrhu zákona predsedovi NR SR cestou Kancelárie NR SR a za predpokladu, že predseda NR SR nemá výhrady k predloženému návrhu zákona, ktoré by bolo
nutné prerokovať v pléne, sa návrh zákona postúpi do prvého čítania, v rámci ktorého
sa prezentuje v pléne. Taktiež sa určia výbory NR SR, ktoré sa predmetným návrhom
zákona budú zaoberať, a rovnako gestorský výbor. V ďalšom sa návrh zákona prerokuje v rámci jednotlivých výborov NR SR, pričom záverečnú správu vypracúva gestorský
výbor. V treťom čítaní následne môže dôjsť k oprave, ale len legislatívno-technických
a jazykových chýb.
Po schválení návrhu zákona NR SR sa tento predkladá prezidentovi, ktorý má ústavnoprávnu lehotu 15 dní na vrátenie schváleného zákona do NR SR. Táto lehota sa začína
počítať od okamihu doručenia schváleného návrhu zákona prezidentovi republiky. Uvedená lehota určená prezidentovi je prekluzívna. Po podpise schváleného zákona prezidentom, predsedom NR SR a predsedom vlády sa schválený návrh zákona publikuje
v zbierke zákonov, čím sa vlastne legislatívny proces vlastne končí.
Podľa rokovacieho poriadku NR SR je pri predkladaní návrhov zákonov potrebné
rešpektovať legislatívne pravidlá tvorby zákonov NR SR, ktoré vyšli v Zbierke zákonov
pod č. 19/1997 Z. z. Uvedené legislatívne pravidlá požadujú pri tvorbe zákona jazykovú
správnosť, štylistickú primeranosť a všeobecnú zrozumiteľnosť textu. Pojmy musia byť
presne určené výlučne v zákone. Do zákona nie je možné recipovať ustanovenie iného
zákona, nakoľko je potrebné využívať odkazy cez poznámku pod čiarou. Splnomocňovacie ustanovenie sa v návrhu zákona musí naformulovať tak, aby bolo jasné, kto je splnomocnený na jeho vydanie, a aké veci, v akom rozsahu sa majú upraviť. Návrh zákona
musí byť doložený rovnako dôvodovou správou, ktorá obsahuje všeobecnú a osobitnú
časť. Pokiaľ bude mať pripravovaný návrh zákona dopad na konkrétnu položku štátneho
rozpočtu, v tom prípade je potrebné ho prerokovať s Ministerstvom financií SR, pričom
uvedená skutočnosť sa uvedie v dôvodovej správe.
3. Naznačenie vzťahov modernej štátnej správy a ústavnoprávnych princípov
V tejto časti považujeme za potrebné poukázať na fakt, že medzi konceptom modernej štátnej správy a ústavnoprávnymi princípmi uvedenými vyššie je podstatný súvis.
V rámci legislatívnej činnosti ústredných orgánov štátnej správy je potrebné rešpektovať ústavnoprávne princípy. Zákony by nemali byť často novelizované, nakoľko to
neprispieva k napĺňaniu právnej istoty štátnych občanov, ktorí sa spoliehajú na stabilitu
právneho stavu. Časté novelizácie predpisov procesného charakteru navyše prispievajú
k neistote v kontexte právneho postavenia účastníka konkrétneho procesného konania.
178
Rovnako nie je v súlade s konceptom modernej štátnej správy, keď štátne orgány
nerešpektujú platné právo, stavajú sa nad zákon, čo sa v legislatívnej rovine môže prejaviť napríklad tým, že sa vo vykonávacích právnych predpisoch ukladajú právne povinnosti subjektom stojacim mimo verejnú správu. Ústredné orgány štátnej správy si často
upravujú svoju právnu pozíciu vo vykonávacích predpisoch, napríklad vo vyhláškach, čo
taktiež nie je možné hodnotiť ako pozitívny trend.
V rovnakých súvislostiach možno pristupovať k potrebe rešpektovania nediskriminačného charakteru právnych predpisov a striktného rešpektovania ústavnoprávneho
rámca.
V kontexte uvedeného teda možno konštatovať, že pokiaľ dôjde k rešpektovaniu
ústavnoprávnych princípov v legislatívnej činnosti ústredných orgánov štátnej správy,
rovnako vzídu z tejto činnosti kvalitné normatívne právne akty, čo bude mať za následok priblíženie sa k modelu modernej štátnej správy. Uvedomujeme si pritom, že sme
si vybrali len jednu stránku možného dosiahnutia modelu modernej štátnej správy, a to
rovinu zlepšenia legislatívnej činnosti ústredných orgánov štátnej správy. Rovnako priznávame, že tým je náhľad na modernú štátnu správu eliminovaný len na túto rovinu
náhľadu. Zároveň však podotýkame, že sme si túto rovinu vybrali ako nosnú z dôvodu,
že komplexný náhľad na modernú štátnu správu nie je možný, nakoľko ide o rozsiahly
fenomén. Veď len procesných konaní prebiehajúcich vo verejnej správe je nespočetné
množstvo.
Záver
V závere príspevku považujeme za potrebné poukázať na jeho možné prínosy, alebo inak povedané, na oblasti, ktorými prispel k naplneniu vopred vytýčených cieľových
zameraní.
Príspevok podľa nášho názoru poskytol všeobecné myšlienkové línie smerujúce
k určeniu právneho pojmu moderná štátna správa. Uviedli sme organizačnú a funkčnú
dimenziu tohto právneho pojmu a nevyhli sme sa ani potrebnému určeniu pojmu maladministrácie.
V neposlednom rade sme uviedli komplexný náhľad na ústavnoprávne princípy,
ktoré by sa mali rešpektovať v legislatívnej činnosti ústredných orgánov štátnej správy v záujme dosiahnutia výstupov tvorby práva. Naznačili sme taktiež interakčné línie
medzi konceptom modernej štátnej správy a ústavnoprávnym princípmi v legislatívnej
činnosti.
179
Literatúra
[1] ŠKULTÉTY, P. a kol.: Správne právo hmotné. Všeobecná a osobitná časť. Bratislava:
Vydavateľské oddelenie PF UK, 2000. s. 316. ISBN 80-7160-132-2.
[2] VRABKO, M. a kol.: Správne právo. Procesná časť. Bratislava: Vydavateľské oddelenie PF UK, 2001. s. 164. ISBN 80-7160-148-9.
[3] Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky.
Kontakt
Ing. JUDr. Ladislav Hrtánek, PhD.
Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR
Stromová 1
813 30 Bratislava
E-mail: [email protected]
180
Ľudské práva a ich súčasná právna ochrana
v rámci Európskej únie
doc. PhDr. Jarmila Chovancová, CSc.
Abstrakt
Základným cieľom príspevku je rámcová analýza aktuálneho stavu právnej ochrany
ľudských práv v rámci Európskej únie, a to s osobitným zreteľom na Chartu základných
práv Európskej únie, ktorá predstavuje z tohto hľadiska jeden z kľúčových dokumentov
prijatých orgánmi Európskej únie v tejto oblasti. Okrem normatívnej konštrukcie charty
analyzuje autorka niektoré ďalšie súvislosti, ktoré jej prijatiu predchádzali, resp. ktoré
s jej efektívnym uplatňovaním bezprostredne súvisia.
Kľúčové slová: ľudské práva, právna ochrana, Európska únia, Charta základných
práv
Human rights and their current legal protection within the
European Union
Abstract
The basic objective of the processed article is framework analysis of the current status
of the legal protection of human rights within the European Union, especially with regard
to the Charter of fundamental freedoms of the European Union, which represents one of
the most important documents adopted by the organs of the European Union. In addition,
except the normative construction of the charter, the author interprets several connected
circumstances, that preceded the adoption of the charter, respectively, which are directly
related to the effective application of the charter.
Keywords: human rights, legal protection, European Union, Charter of the fundamental rights
Úvod
Jednou z najdôležitejších požiadaviek demokratického právneho štátu je aj účinná
ochrana ľudských práv, ktorá sa po druhej svetovej vojne v plnom rozsahu stala základným princípom medzinárodného práva a základom budovania nadštátnych integračných zoskupení. Medzi takéto integračné zoskupenia patrí aj jedno z najvýznamnejších
medzinárodných zoskupení, a to EÚ. V súčasnosti ju tvorí 27 členských štátov, avšak
s predpokladom budúceho rozšírenia. A hoci spočiatku medzi primárne ciele EÚ problematika ochrany práv a slobôd nepatrila, dnes je situácia úplne iná. EÚ už dávno presiahla
čisto ekonomický (hospodársky) rozmer a rešpekt k ľudským právam, a ich ochrana,
ktorá sa už dlhšiu dobu postupne vyvíjala (a vyvíja) na komunitárnej i úniovej úrovni,
patrí medzi prioritné a v súčasnej dobe diskutované témy.
181
Európske spoločenstvá spočiatku nepočítali so zakotvením ochrany ľudských práv
vo svojich dokumentoch. Možno si to vysvetliť existenciou Rady Európy (ďalej len „RE“
alebo „Rada“), politickej organizácie regionálnej povahy, ktorej hlavnou úlohou je ochrana demokratických zásad, vrátane ľudských práv. Členské štáty Európskeho spoločenstva
boli zároveň aj členmi RE. Napriek tomu sa RE inštitucionálne nachádza mimo ES/EÚ,
nakoľko sa opiera o iné medzinárodnoprávne základy a má taktiež odlišnú vecnú a osobnú pôsobnosť (pozn.), a teda sa verilo, že o otázku ochrany ľudských práv je postarané.
Primárnym cieľom Európskeho spoločenstva (ďalej len „ES“) bola ekonomická integrácia, o ktorej sa predpokladalo, že neprekročí čisto hospodársky rozmer a nebude zasahovať do iných oblastí. Postupným vývojom, demokratizáciou, posilňovaním princípu
„Európa občanom“, prekrývaním sa ekonomických záujmov so záujmami jednotlivcov,
sa otázka zabezpečenia ochrany ľudských práv dostávala do popredia.
1. Aktuálny legislatívny rámec
V súčasnosti je ochrana ľudských práv upravená vo viacerých právnych aktoch. Vymedziť tieto pramene práva ES/EÚ je dosť zložité, pretože acquis communautaire predstavuje konglomerát noriem rôzneho pôvodu a charakteru, v dôsledku čoho sa hovorí o hybridnej povahe tohto práva. To sa odráža aj v právnej úprave ľudských práv na
úrovni ES/EÚ, ktorej normy sú roztrúsené vo viacerých prameňoch. De facto sa hovorí
o základných pilieroch regulácie ľudských práv, a to o komunitárno – úniovom pilieri
a o medzinárodnom pilieri. Diskutuje sa aj o existencii tretieho piliera, tzv. vnútroštátneho, tvoreného vybranými ústavnými tradíciami, princípmi a zásadami niektorých členských štátov.
Komunitárno – úniový pilier predstavujú tieto pramene: a) úprava v rámci primárneho práva (zakladateľské zmluvy), b) úprava v rámci sekundárneho práva (nariadenia
a smernice), c) konštantná judikatúra Európskeho súdneho dvora (ďalej len „ESD“ alebo
„Súdny dvor“) v oblasti základných práv a všeobecných právnych zásad, d) akty sui generis (Charta základných práv).
Medzinárodnoprávny pilier tvoria akty iného právneho systému, a hoci z formálneho hľadiska ES nie sú zmluvnými stranami týchto dokumentov, a teda nenesú medzinárodnoprávnu zodpovednosť za ich nedodržanie, príp. porušenie, na strane druhej
sa nimi riadia a prihliadajú na nich v rámci realizácie svojich politík. Dokonca niektoré
akty primárneho práva na ne odkazujú, ako napr. článok 136 Zmluvy o Európskom spoločenstve (ďalej len „ZES“) alebo článok 6 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie
(ďalej len „ZEÚ“). Ide najmä o tieto dokumenty: a) Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (1950, ďalej len „EDĽP“), b) Európska sociálna charta (1961, ďalej len „ESCH“), c) relevantné case-law Európskeho súdu pre ľudské práva
v Štrasburgu (ďalej len „ESĽP“). Významným zdrojom regulácie ľudských práv v EÚ je
aj vnútroštátne právo.
Podľa ESD slúžia ako vodítka (guidelines) pre ESD pri jeho rozhodovacej a interpretačnej činnosti vo sfére základných práv. Je nutné poznamenať, že ESD nepreberá vnút182
roštátne normy a zásady automaticky a bez zmien, ale vyberá tie princípy a normy, ktoré
najlepšie poslúžia špecifickým cieľom Spoločenstva. Taktiež tu nejde o ústavné tradície,
normy a princípy všetkých členských štátov, ale len niektorých, príp. len jedného z nich,
ktoré ESD vyberá a prispôsobuje komunitárnym podmienkam. Tieto zdroje sa dostávajú
do komunitárneho práva prostredníctvom konštantnej judikatúry ESD, čím sú čiastočne
obsiahnuté v prvom pilieri. Ako sme už uviedli skôr, zatiaľ sa o možnosti prirovnania
k tretiemu pilieru iba diskutuje, preto je vhodnejšie používať výraz zdroj. Ide o: a) vybrané ústavné tradície a konštitucionálnu úpravu členských štátov, b) niektoré interpretácie
v rozhodnutiach ústavných súdov členských štátov.
2. Charta základných práv Európskej únie (všeobecné východiská)
Prijatím Charty základných práv EÚ (ďalej len „charta“) bol do práva EÚ zahrnutý
písaný katalóg základných ľudských práv a slobôd, ktorý garantuje v ucelenej, systematizovanej a transparentnej podobe práva a slobody jednotlivcov na komunitárnej i úniovej
úrovni. Označovaná je aj ako „European Bill of Rights“, nakoľko spája všetky samostatné
dokumenty o právach európskych občanov platné v jednotlivých krajinách EÚ, ako aj
rozhodnutia oficiálnych európskych súdov. Charta ponúka prehľadný zoznam základných práv. „Predstavuje homogénny dokument vysokej úrovne, prameň práva sui generis a autonómny nástroj európskeho práva“. [1, s. 92 - 93]. Jej cieľom je zviditeľniť význam
základných práv a slobôd občanom EÚ.
Dôvodov pre vypracovanie charty bolo hneď niekoľko. Išlo o zhrnutie základných
práv do jedného uceleného katalógu, ale aj o posilnenie ochrany individuálnych a kolektívnych základných práv voči neustále rastúcej moci orgánov EÚ, posilnenie ochrany
jednotlivcov pred nepriaznivými následkami čisto ekonomického konania a dokázania
si, že EÚ nie je len spoločenstvo založené na ekonomickom a teritoriálnom princípe, ale
že ide tiež o „zdieľanie spoločných hodnotových predstáv, ako sú demokracia, sloboda,
rovnosť, solidarita, bezpečnosť a v neposlednom rade i ochrana rozmanitosti“. [1, s. 85].
Pokiaľ ide o chartu, zaujímavý je aj proces jej vzniku. Z rozhodnutia Európskej Rady,
ktorá zasadala v júni 1999 v Kolíne nad Rýnom, sa vytvoril Konvent (Convention), orgán, ktorý mal za úlohu vypracovať prvý ucelený katalóg ľudských práv v rámci EÚ. Pri
formovaní Konventu sa dbalo na to, aby boli zohľadnené nielen záujmy ES/EÚ, ale aj
názory jednotlivých členských štátov. Konvent tvorilo šesťdesiatdva osôb, z toho pätnásť
zástupcov najväčších predstaviteľov jednotlivých členských štátov EÚ, šestnásť členov EP,
tridsať poslancov národných parlamentov jednotlivých členských štátov a jeden zástupca EK. Na čele tohto orgánu stál bývalý nemecký prezident R. Herzog. Možnosť aktívne
sa zapojiť do procesu tvorby tohto významného aktu mali aj občania členských štátov,
a to formou pripomienok posielaných prostredníctvom špeciálne zriadenej internetovej stránky. Konvent sa pri tvorbe charty mohol opierať jednak o pramene európskeho
práva, zakotvujúce základné práva, a jednak i o národné ústavy jednotlivých členských
štátov EÚ. Podnety a inšpirácie hľadal v zakladajúcich zmluvách (ZES a ZEÚ), v ESCH,
v Komunitárnej charte, v dokumentoch RE v oblasti ľudských práv i v komplementárnych zmluvách. Bola to napr. Zmluva o ochrane osôb pri spracovaní osobných údajov,
183
Zmluva o ľudských právach a biomedicíne, Zmluva o Europole, Zmluva o postupnom
rušení kontrol na spoločných hraniciach, Zmluva o ochrane finančných záujmov ES. Výsledkom práce Konventu bola už spomínaná Charta základných práv EÚ, ktorej hlavné
ciele boli: a) venovať osobitnú pozornosť ochrane ľudskej dôstojnosti, b) upresniť základné práva občanov EÚ, c) vymedziť ideovú a právnu základňu EÚ, d) urobiť z EÚ spoločenstvo hodnôt a práva, e) vypracovať najmodernejšiu a prvú deklaráciu o základných
právach v novom storočí, f) zaručiť dodržiavanie základných práv všetkými inštitúciami
EÚ. [2, s. 121 - 122].
Charta sa však nestala vykonateľným právnym dokumentom, nakoľko nebola súčasťou ZEÚ, dokonca v ZEÚ na ňu nebol (a nie je) odkaz. (Odkaz na chartu možno nájsť
až v revidovanej ZEÚ v znení Lisabonskej zmluvy v článku 6, pozn.). Samit v Laekene
v decembri 2001 rozhodol o ustanovení nového Konventu (v literatúre sa označuje aj
ako „druhý Konvent“, pozn.), ktorý okrem iného mal rozhodnúť aj o budúcom právnom živote charty. Štruktúra nového Konventu bola podobná ako predchádzajúceho,
avšak v novom Konvente sa po prvýkrát zúčastnili i reprezentanti kandidátskych krajín,
vrátane SR. „Je nutné poukázať na fakt, že hoci kandidátske štáty boli plne začlenené do
činnosti Konventu, nedisponovali oprávnením zabrániť konsenzu medzi členskými štátmi“. [3, s. 203]. V rámci nového Konventu bola zostavená pracovná skupina, ktorá mala
za úlohu rozhodnúť o otázkach začlenenia charty do zakladajúcich zmlúv a pristúpenia
EÚ k EDĽP. Prichádzali do úvahy tri alternatívy. Prvou bolo inkorporovanie textu charty
do pripravovanej Zmluvy o Ústave pre Európu, druhou odkaz na chartu v texte Zmluvy
o Ústave pre Európu a charta by bola k nej pripojená ako protokol. Posledná alternatíva
počítala s nepriamym odkazom na chartu v texte Zmluvy o Ústave pre Európu tak, aby
charta získala právnu záväznosť, avšak bez ústavnej povahy. Zvíťazila druhá alternatíva,
a tak výsledkom práce nového Konventu bolo inkorporovanie charty do textu Ústavnej
zmluvy ako jej druhej časti. Cieľom tohto kroku bolo okrem iného posilniť práva občanov EÚ, poskytnúť jednotlivcom lepší prístup k spravodlivosti v súvislosti s právom EÚ.
Nový Konvent, resp. vyššie spomínaná pracovná skupina, sa zároveň zaoberali aj otázkou
pristúpenia EÚ k EDĽP, ktorá bola zodpovedaná kladne a pracovná skupina podporila
aj túto možnosť. (V minulosti sa už objavili snahy Spoločenstva pristúpiť k EOĽP, a to aj
napriek tomu, že stranami EDĽP môžu byť výhradne len štáty. Situáciu vyriešil posudok
ESD, ktorý si vyžiadala Rada EÚ v roku 1994 ohľadom zlučiteľnosti dohody o pristúpení Spoločenstva k EDĽP a komunitárneho práva. ESO však dospel k záveru, že žiadne
ustanovenie zmluvy nezveruje komunitárnym orgánom právomoc vydávať rozhodnutia
alebo uzatvárať dohody v oblasti ľudských práv, a preto tu nie je právny základ pre pristúpenie k EOĽP).
Podľa článku 1-7 Zmluvy o Ústave pre Európu by EÚ nadobudla právnu subjektivitu, čím by ako subjekt medzinárodného práva mohla uzatvárať medzinárodné zmluvy,
a teda by mohla pristúpiť aj k EDĽP. „Pristúpenie EÚ k Európskemu dohovoru o ochrane
ľudských práv a základných slobôd by viedlo k zreteľnej identifikácii EÚ s väčšou Európou, a taktiež by vyvolalo efekt harmonizácie judikatúry Európskeho súdneho dvora
a Európskeho súdu pre ľudské práva“. [4, s. 42]. Neúspešné referendá vo Francúzsku
184
a v Holandsku zmarili prijatie Zmluvy o Ústave pre Európu. Po nezdare s ústavnou zmluvou bolo prijaté riešenie v podobe Reformnej zmluvy (Lisabonská zmluva), ktorá mení
a dopĺňa ZEÚ a ZES. „V oblasti garancií základných práv došlo ku kvalitatívnemu posunu, keď do preambuly Zmluvy o EÚ bol vložený druhý odsek deklarujúci skutočnosť, že
EÚ vychádza z kultúrneho, náboženského a humanistického dedičstva Európy, z ktorého
sa vyvinuli univerzálne hodnoty nezrušiteľných a neodňateľných práv ľudskej bytosti,
slobody, demokracie, rovnosti a právneho štátu“. [4, s. 44]. Odkaz na chartu možno
nájsť v zmenenom článku 6 ZEÚ, v ktorom EÚ uznáva práva, slobody a zásady uvedené
v charte a priznáva jej rovnakú právnu silu ako majú zakladateľské zmluvy.
3. Normatívna konštrukcia Charty základných práv Európskej únie
Charta obsahuje najdôležitejšie kategórie práv. Nájdeme tu nielen práva osobné, politické, sociálne, hospodárske, kultúrne, t. j. tradičné práva a slobody upravené aj v iných
medzinárodnoprávnych dokumentoch, ale aj práva moderné, koncipované ako reakciu
na posledný vedeckotechnický pokrok s ohľadom na aktuálny vývoj spoločných politík
v rámci EÚ, dokonca i práva nové, ktoré sú príznačné a realizovateľné len v rámci EÚ.
Tieto práva sú univerzálne, čo znamená, že sú platné pre všetkých, bez ohľadu napr.
na národnosť či trvalý pobyt. Z obsahu charty je zrejmé, že bola inšpirovaná ústavným
právom členských štátov EÚ, EDĽP, ESCH a relevantnými právnymi normami európskeho komunitárneho a úniového práva. Osobitosťou charty je aj jej originálna a jedinečná
štruktúra, odlišujúca sa od štruktúr bežne nachádzaných v medzinárodných a vnútroštátnych úpravách. Charta nedelí práva podľa obsahu (na práva a slobody), ani podľa
charakteru (na osobné, občianske, hospodárske, sociálne a kultúrne), ani podľa toho, či
ich realizuje jednotlivec alebo skupina (individuálne a kolektívne). Preto možno v spoločnej kapitole nájsť práva rôznych generácií.
Charta sa skladá z preambuly a 7 kapitol zahrňujúcich 54 článkov. V preambule je
zdôraznené, že EÚ je založená na nedeliteľných univerzálnych hodnotách ľudskej dôstojnosti, slobody, rovnosti a solidarity, na princípoch demokracie a zákonnosti. Preambula zároveň uvádza aj najdôležitejšie piliere charty, medzi ktoré patria ústavné tradície
členských štátov, zakladajúce a pozmeňujúce zmluvy, EDĽP, sociálne charty prijaté Spoločenstvom a RE, judikatúra ESD a aj rozhodovacia činnosť ESĽP. Ako je v nej expressis
verbis vyjadrené, EÚ „do stredu svojej činnosti kladie jednotlivca tým, že zriaďuje občianstvo EÚ a vytvára priestor slobody, bezpečnosti a práva“. [1, s. 110].
Prvá kapitola charty, nazvaná „Dôstojnosť“, (článok 1–5) obsahuje osobné práva nerozlučne späté s človekom ako ľudskou bytosťou, ako sú ľudská dôstojnosť (článok 1),
právo na život a zákaz trestu smrti (článok 2), právo na osobnú integritu, t. j. rešpektovanie telesnej a duševnej nedotknuteľnosti človeka najmä v oblasti medicíny a vedeckého
výskumu (článok 3), zákaz mučenia a neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania
alebo trestu (článok 4), zákaz otroctva a nútenej práce (článok 5). Napriek tomu, že ide
o tradične uznávané základné práva, ktoré sú formulované vo všetkých medzinárodných
dokumentoch upravujúcich ľudské práva, v charte chýba ustanovenie, ktoré by zakazovalo akékoľvek zrušenie, pozastavenie alebo odchýlenie sa od týchto práv. Vzhľadom na
185
dôležitosť týchto práv (čo vyplýva aj z ich umiestnenia do prvej kapitoly) je nutné zaistiť
ich nedotknuteľnosť takýmto kogentným ustanovením na konci tejto kapitoly. V prvej
kapitole sú zastúpené aj moderné práva, a to v článku 3 upravujúcom právo na osobnú
integritu. Toto, chartou široko ponímané právo, zahŕňa okrem práva na telesnú a duševnú nedotknuteľnosť osobnosti aj zákaz reprodukčného klonovania, zákaz eugenických
praktík (genetické vylepšovanie ľudského genómu), zákaz robiť z ľudského tela alebo
jeho častí zdroj príjmu, atď., čo odráža dnešný vývoj. „Skutočnosť, že bolo zakázané iba
reprodukčné klonovanie, nebráni, aby legislatíva zakázala iné spôsoby klonovania“. [2, s.
124]. A teda iné formy klonovania charta ani nezakazuje, ani nepovoľuje, čo nebráni na
národnej úrovni zakázať aj iné formy klonovania.
Druhá kapitola, nazvaná „Sloboda“, (článok 6 – 19) zakotvuje osobné práva, ako sú
právo na slobodu a bezpečnosť (článok 6), právo na rešpektovanie rodinného a súkromného života (článok 7), ochrana osobných údajov (článok 8), právo uzatvárať manželstvo
a založiť si rodinu (článok 9), sloboda myslenia, svedomia a náboženstva (článok 10),
politické práva ako sloboda prejavu, právo na informácie a rešpekt k slobode a pluralite
médií (článok 11), sloboda zhromažďovania a združovania (článok 12), práva kultúrnej
povahy, ako sú sloboda umenia, vedeckého bádania a rešpekt k akademickej slobode
(článok 13).
Významnú úlohu zohráva v európskej vzdelanostnej politike tzv. „bolonský proces“.
Podľa J. Záhorčákovej sa v EÚ v tomto smere považuje za prelomovú transformácia národných sústav vyššieho vzdelávania smerujúca k vytvoreniu spoločného európskeho
vysokoškolské­ho priestoru a európskeho výskumného priestoru s pružným uznávaním kvalifikácií, so zabezpečením vyššej kvality vzdelávania, s podporou celoživotného
a odborného vzdelávania, s rozšírením mobility či strategických partnerstiev univerzít
s potenciál­nymi zamestnávateľmi, s vytváraním zdrojov príjmov, vrátane grantov, pôžičiek a škol­ného, viazaných na výkon, prístup a účinnosť. [5, s. 783].
Súčasťou druhej kapitoly je ďalej právo na vzdelanie, vrátane povinnej bezplatnej
školskej dochádzky (článok 14), hospodárske a sociálne práva, ako sú právo na slobodnú
voľbu povolania, právo na prácu a právo hľadať zamestnanie, pracovať a usadiť sa v ktoromkoľvek členskom štáte EÚ (článok 15), sloboda podnikania v súlade s právom EÚ
a vnútroštátnymi predpismi a praxou (článok 16), právo na majetok a ochrana duševného vlastníctva (článok 17). Kapitolu uzatvára právo na azyl podľa zásad Ženevského
dohovoru o postavení utečencov z 28. júla 1951 a Dodatkového protokolu k EDĽP z 31.
januára 1967 (článok 18) a zákaz hromadného vysťahovania a zákaz vysťahovania alebo vyhostenia alebo vydania človeka do štátu, v ktorom by mohol byť vystavený riziku
trestu smrti alebo krutému, neľudskému a ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestaniu
(článok 19). Pokiaľ ide o druhú kapitolu, je potrebné poukázať na článok 10, kde právo
na slobodu myslenia, svedomia a náboženstva je koncipované širšie ako je to v článku
9 EDĽP, pretože zahŕňa i právo odmietnuť vojenskú službu z dôvodu svedomia, ale pod
podmienkou, že toto právo priznáva aj vnútroštátny právny poriadok. Právo uzavrieť
manželstvo a založiť si rodinu článok 9 nezakazuje, ale ani neprikazuje uzavrieť manželstvo medzi dvoma osobami rovnakého pohlavia. Vyplýva to z rezolúcie EP z 8. februára
186
1994 o rovnakých právach pre homosexuálov a lesbické ženy v ES, kde EP vyzval členské
štáty, aby rozšírili definíciu rodiny, uznávali nemanželské zväzky a zaručili takýmto párom, i homosexuálnym, rovnaké práva aké majú manželia. Pokiaľ ide o právo na bezplatnú školskú dochádzku uvedené v článku 14 charty, neznamená to, že všetky vzdelávacie
zariadenia, najmä súkromné, musia byť bezplatné. Sloboda zriaďovania verejných alebo
súkromných škôl je síce zaručená v rámci slobody podnikania, ale je obmedzená s ohľadom na princípy demokracie a vykonávaná v súlade s rozdielnou národnou legislatívou.
[2, s. 126].
V tretej kapitole s názvom „Rovnosť“ (článok 20 – 26) sa nachádzajú práva zamerané na rovnoprávnosť a zákaz diskriminácie, ako aj práva zdôrazňujúce ochranu a práva
osobitných skupín občanov. Vzťahujú sa výhradne k osobnosti človeka.
Už Deklarácia práv občana a človeka konštituovala princíp rovnakého zaobchádzania a postavenia človeka a občana, a to takým spôsobom, keď určila, že všetci občania
mali právo buď osobne alebo prostredníctvom svojich zástupcov zúčastňovať sa na tvorbe zákonov. Zákon musel byť rovnaký vždy, všade a pre každého, či už poskytuje ochranu
alebo pôsobí represívne. Všetci občania si mali byť pred ním rovní, mali by mať rovnaký
prístup ku všetkým verejným miestam, hodnostiam a zamestnaniam, a to podľa svojich
schopností, pričom rozdiely medzi nimi bolo možné robiť, ale iba z titulu ich cností a nadania. [6, s. 50].
Ide o rovnosť pred zákonom (článok 20; prijatím francúzskeho Vyhlásenia ľudských
a občianskych práv v roku 1789 sa princíp formálnej rovnosti stal spoločnou súčasťou
moderných európskych ústav, pričom je uznaný ESD ako princíp práva EÚ a chápe sa ako
„rovnosť pred právom“, t. j. podľa práva sa má s každou osobou nakladať v rovnakej situácii rovnako, pozn.), zákaz diskriminácie (článok 21), právo na rešpektovanie kultúmej,
náboženskej a jazykovej rozmanitosť (článok 22), rovnosť medzi mužmi a ženami najmä
v pracovnej oblasti s možnosťou pozitívnej diskriminácie menej zastúpeného pohlavia
(článok 23), osobitné práva dieťaťa (článok 24), osobitné práva starších osôb (článok 25),
právo na integráciu postihnutých osôb (článok 26). Charta, čo sa týka diskriminácie, nasleduje ZES a ZEÚ. V porovnaní s EDĽP ide o širší rozsah zákazu diskriminácie, nakoľko
charta medzi dôvody diskriminácie uvádza aj postihnutie, vek či sexuálnu orientáciu.
V praxi to znamená, že všetci sú si rovní pred zákonom a nikto nesmie byť zvýhodňovaný
alebo znevýhodňovaný pred ostatnými. Členské štáty tak musia aplikovať tieto práva bez
ohľadu na to, či ide alebo nejde o ich štátnych príslušníkov. V prípade zásady rovnakého
zaobchádzania s mužmi a ženami ESD dospel k záveru, že táto zásada sa neobmedzuje
len na zákaz diskriminácie z dôvodu skutočnosti, že osoba je mužského alebo ženského
pohlavia, ale sa uplatňuje aj na diskrimináciu z dôvodu zmeny pohlavia osoby.
Pojem „diskriminácia“ je potrebné chápať v dvoch rovinách, a to jednak v rovine
skutočného diskriminačného konania, teda znevýhodňovania alebo obmedzovania jednotlivca alebo skupiny osôb v prípade určitých zákonom stanovených a chránených dôvodov (pohlavie, vek, atď.)���������������������������������������������������������������
, s čím súvisí uplatňovanie zásady zákazu diskriminácie, a jednak v rovine rovnosti práv a príležitostí, v nadväznosti na zásadu
�������������������������
rovnakého zaobchá187
dzania. Diskriminačné konanie alebo diskriminácia označuje nerovnaké zaobchádzanie.
Súčasne však zákaz takéhoto konania, zákaz diskriminácie, nepredstavuje negatívne vymedzenie rovnakého zaobchádzania. Rovnaké zaobchádzanie znamená stav, kedy síce
môže dochádzať k rozlišovaniu, ale nie k takému, ktoré by bolo v rozpore s právnymi
predpismi, pričom diskriminácia je vylúčená. Diskriminačné konanie je zasa s rovnakým zaobchádzaním nezlučiteľné. [7, s. 11].
Úspešnosť pri realizácii cieľov vytýčených EÚ na rozvíjanie a upevňo­vanie princípov
demokracie a právneho štátu, rešpektovanie ľudských práv a základ­ných slobôd, dosahovanie zvyšovania zamestnanosti a podpory voľného pohybu osôb na európskom trhu
práce, a s tým súvisiacej kvality života, sociálnej a ekonomickej úrovne euroobčanov, je
priamo úmerná rešpektovaniu a dôslednému dodržiavaniu aj zásady rovnakého zaobchádzania, zákazu a odstraňovaniu akýchkoľvek prejavov a foriem diskriminácie. [8, s.
433].
V článku 22 charta deklaruje ďalšie princípy, na ktorých je v súčasnej dobe EÚ založená. Je to rešpektovanie kultúrnej, náboženskej a jazykovej rozmanitosti, čo korešponduje s článkom 151 ZES.
Štvrtá kapitola, nazvaná „Solidarite“, (článok 27 – 38) je zameraná predovšetkým
na hospodárske a sociálne práva, ako aj na ochranu spotrebiteľa. „V tejto súvislosti
je nutné zdôrazniť, že práve sociálne a hospodárske práva sa stretli s najväčšími ťažkosťami pri začleňovaní do charty. Zároveň patria i k hlavným dôvodom pre jej vyčlenenie z textu reformného dokumentu, nakoľko medzi členskými štátmi doposiaľ
nebol dosiahnutý konsenzus v tejto oblasti“. [3, s. 210]. Vzhľadom na ešte stále pretrvávajúcu rôznorodosť a odlišnosť ekonomických a sociálnych podmienok jednotlivých
členských štátov, zaistenie týchto práv predstavuje pomerne zložitý proces. Kapitola
zahŕňa právo pracovníkov alebo ich zástupcov na informácie a konzultácie v rámci
podniku (článok 27), právo na kolektívne vyjednávanie a kolektívne akcie, vrátane
štrajku (článok 28 - právo na kolektívne akcie bolo uznané aj ESĽP ako súčasť práva
združovať sa v odboroch, pozn.), právo na sprostredkovanie práce (článok 29), právo
na ochranu pracovníka proti neoprávnenej výpovedi zo zamestnania (článok 30), právo na spravodlivé a uspokojivé pracovné podmienky, najmä pokiaľ ide o ochranu zdravia, bezpečnosť, dôstojnosť, maximálnu dĺžku pracovného času, odpočinok a platenú
dovolenku (článok 31), zákaz detskej práce okrem výnimiek, ktoré sú pre mladistvých
výhodné a ochranu mladých ľudí pri práci (článok 32), právo na právnu, ekonomickú
a sociálnu ochranu rodiny, vrátane ochrany pred prepustením zo zamestnania z dôvodov spojených s materstvom a práva na platenú materskú a rodičovskú dovolenku
(článok 33), právo na sociálne zabezpečenie a sociálnu pomoc (článok 34), právo na
ochranu zdravia (článok 35), právo na prístup k službám všeobecného hospodárskeho záujmu s cieľom podpory sociálnej a územnej súdržnosti EÚ (článok 36), ako aj
(v porovnaní s klasickými katalógmi ľudských práv) nové, moderné práva, a to právo
na ochranu životného prostredia (článok 37) a ochranu spotrebiteľa (článok 38), ktoré
môžeme nájsť aj v primárnom a sekundárnom práve.
188
Piata kapitola s názvom „Práva občanov“ (článok 39 – 46) vymedzuje politické a občianske práva, viažuce sa k inštitútu európskeho občianstva tak, ako je to uvedené v ZEÚ.
Ide o aktívne a pasívne právo vo voľbách do EP, t. j. právo voliť a byť volený do EP na
území členského štátu, kde má občan bydlisko, za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu (článok 39), aktívne a pasívne právo v miestnych voľbách, t. j. právo
voliť a byť volený v komunálnych voľbách v členskom štáte EÚ, kde má občan bydlisko,
za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu (článok 40), právo na dobrú
správu verejných vecí (článok 41), právo občanov EÚ, ako aj fyzických osôb s bydliskom
alebo právnických osôb so sídlom na území EÚ na prístup k dokumentom inštitúcií,
orgánov, úradov a agentúr EÚ (článok 42), právo obrátiť sa na európskeho ombudsmana
v prípadoch nesprávneho úradného postupu inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr EÚ
s výnimkou ESD (článok 43), petičné právo k EP (článok 44), právo občanov EÚ a za
istých okolností aj iných osôb na slobodný pohyb a pobyt na území členských štátov
EÚ (článok 45), právo občanov EÚ na diplomatickú a konzulárnu ochranu v zahraničí,
t. j. na území tretieho štátu, ak sa na ňom nenachádza zastupiteľský úrad jeho štátu, zastupiteľským orgánom ktoréhokoľvek členského štátu EÚ za rovnakých podmienok ako
u štátnych príslušníkov tohto štátu (článok 46).
Z názvu kapitoly vyplýva, že by nemalo ísť o práva absolútne, patriace všetkým, ale
len o práva občanov EÚ v zmysle článku 17 ZES. Avšak, na rozdiel od ZES, zakotvenie
pojmu občan EÚ v charte chýba. Navyše, charta priznáva niektoré občianske práva nielen
občanom EÚ, ale aj osobám z tretích krajín, ako je to uvedené napr. v článku 44 charty:
„Každý občan EÚ, ako aj každá fyzická osoba, ktorá má bydlisko, alebo každá právnická
osoba, ktorá má sídlo v členskom štáte, má právo obrátiť sa s petíciou na EP“. [4, s. 45].
Obdobne je formulované aj právo obrátiť sa na ombudsmana, resp. právo na prístup k dokumentom EP, Rady a EK. Z uvedeného vyplýva, že charta ako adresátov svojich noriem
rozlišuje občanov EÚ, tzv. rezidentov (fyzické alebo právnické osoby riadne usídlené na
území Spoločenstva) a každú osobu. Toto rozlišovanie je príznačné len pre túto kapitolu,
ostatné kapitoly charty priznávajú práva všetkým bez rozdielu. V súvislosti s článkom
45 charty (sloboda pohybu a pobytu) je potrebné poukázať na nedostatočnú formuláciu
tohto práva. Uvedené právo je upravené len všeobecne, a vzhľadom na fakt, že adresátom nie sú len občania EÚ, ale aj osoby z tretích štátov. Vhodnejšia by bola podrobnejšia
úprava tohto práva a prípadné obmedzenia, ako je to uvedené v ZES (článok 39 a 46).
Charta sa navyše nezmieňuje ani o rodinných príslušníkoch (manžel/ka, deti, rodičia),
ktorým sekundárna legislatíva priznáva (aj napriek tomu, že pochádzajú z tretích štátov)
status takmer zhodný s postavením príslušníkov členských štátov. Pokiaľ ide o túto kapitolu a politické práva v nej zakotvené, pojem menšina by sme len ťažko hľadali. V rámci
acquis communautaire sú síce zastúpené individuálne i kolektívne práva, úprava skupinových práv však chýba. „Táto skutočnosť sa javí ako určitý paradox, keďže na ES sa
možno de facto pozerať i ako na spoločenstvo menšín v tom zmysle, že žiadna z etnických a národnostných skupín v rámci európskeho úniového priestoru nemá väčšinové
zastúpenie“. [3, s. 19-20]. „Preto za nepochopiteľnú medzeru možno taktiež považovať
i absenciu právnej úpravy a definície pojmu národnostná menšina, zvlášť s ohľadom na
to, že zodpovedajúcu reguláciu možno objaviť tak v rámci univerzálnych, ako aj regi189
onálnych inštrumentov ochrany menšinových práv“. [3, s. 215]. Prekážkou kvalitnejšej
právnej ochrany národnostných menšín nie je ani tak nezáujem zákonodarcu, ako skôr
negatívny prístup viacerých členských štátov a ich poslancov v EP. Vnútroštátne záujmy
neraz prevyšujú verejnú objednávku a blokujú prijatie efektívnejšej národnostno-menšinovej legislatívnej koncepcie. V týchto súvislostiach možno poukázať aj na Chartu základných práv EÚ, dokument označovaný mnohými vrcholnými predstaviteľmi EÚ ako
moderný, progresívny a nahrádzajúci doposiaľ chýbajúcu Ústavu EÚ; pritom ani v ňom
nie je explicitne vyjadrená ochrana národnostných menšín. [9, s. 127].
Zaujímavou a pokročilou normou tejto kapitoly je článok 41 charty, zakotvujúci
v originálnom znení right for good administration, ktoré je „nutné chápať veľmi široko ako právo na dobré riadenie vecí verejných, nie iba ako právo na dobré fungovanie
úradov alebo dobrú správu“. [3, s. 215]. Zahŕňa právo, aby inštitúcie a orgány EÚ rozhodovali nestranne, spravodlivo a v primeranej lehote, právo každého byť vypočutý pred
prijatím opatrenia, ktoré by sa ho mohlo nepriaznivo dotknúť, právo každého na prístup
k potrebným dokumentom o ňom, povinnosť správnych orgánov odôvodňovať svoje
rozhodnutia, právo na náhradu škody zo strany Spoločenstva, právo komunikovať s inštitúciami EÚ písomne v jednom zo zmluvných jazykov. [1, s. 152-153]. Pokiaľ ide o právo na prístup k dokumentom (článok 42 charty), výnimku z tohto práva tvoria utajované
dokumenty alebo ich časti, najmä tie, ktoré boli prijaté v rámci spolupráce v oblasti justície a vnútorných veci a v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky.
Šiesta kapitola pod názvom „Spravodlivosť“ (článok 47– 50) zabezpečuje práva súvisiace so súdnou ochranou práv a slobôd zaručených právnymi predpismi EÚ a tejto charty,
vrátane ochrany práv v trestnom konaní. Ide zväčša o ustanovenia procesného či procedurálneho charakteru, obsahujúce princípy a zásady typické pre právny štát, ako sú právo na
spravodlivý proces a na účinnú právnu pomoc aj osobám, ktoré nemajú dostatočné finančné prostriedky (článok 47), zásada prezumpcie neviny a právo na obhajobu (článok 42),
princípy zákonnosti a primeranosti trestných činov a trestov, vrátane zákazu retroaktivity
(článok 49 - tento článok je upravený v práve jednotlivých členských štátov EÚ i v článku
15 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach z roku 1966, pozn.) a právo nebyť trestne stíhaný alebo potrestaný dvakrát za rovnaký trestný čin a zákaz trestania
alebo stíhania za čin, za ktorý už bola osoba oslobodená alebo odsúdená konečným rozsudkom, a to v rámci celej EÚ (článok 50). Ide o klasické procesné zásady (ne bis in dern,
prezumpciu neviny, právo na spravodlivý proces, atď.), ktoré nachádzame aj vo vnútroštátnom práve členských (i nečlenských) štátov Spoločenstva. V porovnaní s EDĽP je však
úprava týchto práv v charte chudobnejšia a je potrebné ju doplniť. Ide najmä o právo na
náhradu škody v prípade nezákonného odsúdenia tak, ako je to uvedené v článku 3 Dodatkového protokolu č. 7 k EDĽP. „Opomenutie tohto práva je zvlášť nepochopiteľné a jeho zakotvenie v charte o to viac opodstatnené, že obdobné ustanovenie nájdeme v rámci normy
upravujúcej správne riadenie (článok 41 ods. 3 charty)“. [3, s. 217]. Napriek úprave v článku
l Dodatkového protokolu č. 4 k EDĽP a článku 11 Medzinárodného paktu o občianskych
a politických právach, v charte chýba aj zákaz uväznenia pre dlh, ktorý, podobne ako aj
ostatné zásady uvedené v tejto kapitole, predstavuje základné princípy právneho štátu.
190
Posledná, siedma kapitola má názov „Všeobecné ustanovenia“ a obsahuje ustanovenia upravujúce výklad a uplatňovanie charty. Upravuje limity obmedzenia práv priznaných chartou a ďalšie interpretačné pravidlá, ako aj zákaz zneužitia práv obsiahnutých
v charte. Ako je uvedené v článku 51, adresátmi charty sú predovšetkým inštitúcie a orgány EÚ, a to s ohľadom na princíp subsidiarity, „čo zodpovedá pravidlám, ktoré limitujú
činnosť orgánov, inštitúcií a iných subjektov EÚ poukazom na ustanovenia primárneho
práva umožňujúce vykonávať činnosť len vo zverených oblastiach“. [4, s. 135]. Jednotlivé členské štáty tak majú priestor pre suverénnu úpravu základných práv a slobôd a sú
viazané právami garantovanými chartou len vtedy, ak vykonávajú právo EÚ. Ďalej je
však uvedené, že „Charta základných práv nezakladá pre ES ani pre EÚ žiadne nové právomoci a nemení zriaďovacími zmluvami stanovené úlohy a ciele ES a EÚ,“ čo v praxi
môže spôsobiť, že niektoré práva zostanú len v rovine politickej deklarácie a ES/EÚ ich
nebudú môcť vykonať v dôsledku absencie kompetencie. [2, s. 122]. Ide najmä o práva,
ktoré charta síce zakotvuje, ale nie sú dané kompetencie orgánov pre danú oblasť. Rozsah
práv zaručených chartou je upravený v článku 52, z ktorého možno vyvodiť tri spôsoby
obmedzenia základných práv: a) autonómny spôsob obmedzenia (článok 52 ods. 1 charty), b) obmedzenie prostredníctvom zakladajúcich zmlúv (článok 52 ods. 2 charty), c)
obmedzenie prostredníctvom EDĽP (článok 52 ods. 3 charty). [4, s. 136].
4. Ďalšie poznámky k Charte základných práv Európskej únie
Charta odkazuje na ústavné tradície spoločné členským štátom EÚ (článok 52 ods.
4) a jasne ustanovuje aj povinnosť prihliadať pri jej aplikácii na vnútroštátne predpisy
a zvyklosti (článok 52 ods. 6). Pravidlo obsiahnuté v článku 53 charty, upravujúce úroveň ochrany práv v charte, sa považuje za tzv. konzervačnú klauzulu (stand still clause).
Jej úlohou je zachovať úroveň ochrany v existujúcom medzinárodnom, vnútroštátnom
a úniovom štandarde.
Práva v charte korešpondujú s právami upravenými v EDĽP.Charta navyše ide ďalej
a obsahuje aj nové práva, ktoré EDĽP nepozná. Výklad rovnakých práv v charte a EDĽP,
ich význam a rozsah by sa mal zhodovať, aby sa predišlo nejednotnosti a následne podkopaniu právnej istoty. Avšak „charta môže ísť nad rámec Európskeho dohovoru a priznať vyššiu mieru ochrany“. [10, s. 102].
V súčasnosti je charta priložená ako protokol k ZEÚ a k Zmluve o fungovaní Európskej únie v Lisabonskej zmluve. Tento najnovší akt primárneho práva, tzv. Reformná
zmluva, síce prevzal viacero ustanovení odmietnutej Ústavnej zmluvy, vynechal však tie
ustanovenia, pri ktorých sa najťažšie hľadal konsenzus. V dôsledku toho bola charta
vyčlenená z reformného dokumentu a vyhlásená vo forme deklarácie. „Je nutné zvlášť
zdôrazniť, že vyčlenenie charty z textu zriaďovacieho dokumentu a jej vyhlásenie vo forme Deklarácie pripojenej k Reformnej zmluve a následné odvodenie právnej záväznosti
z textu ustanovenia jedného z jej článkov považujeme nielen za zbytočne komplikované, právne zamotané, ale predovšetkým menej dôstojné“. [3, s. 205]. Právna záväznosť
charty je odvodená z Reformnej zmluvy, konkrétne z článku 6 ZEÚ, ktorého prvý odsek
znie: ,,Únia uznáva práva, slobody a zásady uvedené v Charte základných práv Európskej
191
únie zo 7. decembra 2000 upravenej 12. decembra 2007 v Štrasburgu, ktorá má rovnakú
právnu silu ako zmluvy“ (článok 6 Zmluvy o Európskej únii, konsolidovaný text v znení
Lisabonskej zmluvy, MZV SR, 2008, pozn.). V praxi to znamená, že charta je fakticky
súčasťou vnútroštátneho práva členských štátov EÚ, s výnimkou Veľkej Británie a Poľska, ktoré si uplatnili výhrady (Veľká Británia sa obávala prípadných nových sociálnych
práv v charte, ktoré by mohli narušiť jej liberálny pracovný trh, Poľsko sa chcelo vyhnúť
možnosti nových individuálnych slobôd v charte, ktoré by mohli byť v rozpore s konzervatívnymi a náboženskými hodnotami Poľska, pozn.).
Pokiaľ ide o vynútiteľnosť, možno konštatovať, že aj keď charta na jednej strane poskytuje široký okruh práv, na strane druhej jej chýba vlastný kontrolný mechanizmus
vo forme procesnoprávnych a inštitucionálnych ustanovení zabezpečujúcich vynútiteľnosť týchto práv. V charte chýbajú ustanovenia upravujúce špecifické súdne konanie,
vrátane individuálnej sťažnosti. Charta nepočíta ani s inštitútom Ústavnej sťažnosti. Dokonca ani Reformná zmluva nepredpokladá nejaký špeciálny druh konania pre porušenie charty a práv ňou chránených. EDĽP, na rozdiel od charty, síce neobsahuje sociálne
a ekonomické práva, avšak ostatným svojim právam zaručuje vysoko účinný kontrolný
mechanizmus ich dodržiavania, ktorý umožňuje jednotlivcom bezprostredne a priamo
sa dovolať svojich oprávnení.
„Súčasný právny stav je podľa názorov právnej vedy v tejto oblasti taký, že v prípade, ak sú práva obsiahnuté v charte už zakotvené zriaďovacími zmluvami, sú vykonateľné v medziach týchto zmlúv“. [11, s. 223]. Je potrebné pripomenúť, že charta zakotvuje
práva veľmi stručne a heslovite, nakoľko obsah a podmienky pre ich výkon ponecháva
sekundárnej alebo vnútroštátnej legislatíve. „V tejto súvislosti možno súhlasiť s názorom
vyjadreným v právnej vede ohľadom toho, že konkrétne ustanovenia charty, t. j. formulácia niektorých základných ľudských práv, si budú vyžadovať zmeny, pretože majú na
viacerých miestach iba deklaratórny, v ústavnej a právnej praxi neaplikovateľný charakter“. [3, s. 220].
„Hlavný význam Charty základných práv EÚ je v tom, že na úrovni EÚ zhrnula
roztrieštené zásady dlho prítomné v medzinárodnom a vnútroštátnom práve do jediného dokumentu. Novinkou charty je, že obsahuje všetky osobné práva. Upúšťa od praxe
mnohých európskych a medzinárodných dokumentov, ktoré oddeľujú občianske a politické práva od hospodárskych a sociálnych práv; tu sa skôr zhromažďujú práva okolo
niekoľkých základných zásad. Charta má univerzálny prístup, keďže nerozlišuje medzi
občanmi na základe ich štátnej príslušnosti alebo bydliska, ale skôr na základe občianstva a postavenia (napr. deti, pracovníci). Reaguje na požiadavky doby, pretože obsahuje
prvky, ktoré dávajú odpoveď na súčasné výzvy, akými sú informačná technika alebo genetické inžinierstvo. Je jednoduchá a stručná, čím umožňuje občanom ju ľahko pochopiť,
a to je vo svete, kde je väčšina právnych textov pre priemerného občana nezrozumiteľná,
mimoriadne dôležité“. [12, s. 458-459]. „Charta základných práv EÚ ako moderný dokument všeobecnej povahy a univerzálneho charakteru vo vzťahu k úprave ľudsko-právnej
matérie na úrovni ES/EÚ sa javí ako zárodok a základný kameň budúceho európskeho
úniového systému ochrany ľudských práv, ktorý je realizovateľný v špecifických pod192
mienkach európskej integrácie nadštátneho charakteru, a preto je spôsobilý zaistiť vyšší
štandard ochrany oprávnení ľudsko-právnej povahy jednotlivca než mechanizmus Dohovoru“. [3, s. 238]. Charta má dobrý základ na to, aby sa stala živým a prosperujúcim
nástrojom, ktorý sa bude v budúcnosti doplňovať i o ďalšie, aj nové práva. Prináša aktuálny prehľad zdôraznením najnovších výziev, ako sú osobné údaje, biologicko-­etické
normy, ochrana spotrebiteľa, či trvalo udržateľný rozvoj. „Charta ochraňuje jasnou a vyčerpávajúcou rečou podporu demokracie, ľudských práv a základných slobôd, zakotvených v srdci EÚ. „Nevytvára nový a samostatný systém ochrany, ale dopĺňa už existujúci
systém platných medzinárodných a vnútroštátnych právnych nástrojov ochrany.“ „Ide
o jediný formálne zostavený katalóg základných práv a slobôd v EÚ, ktorý je schopný
aplikácie pro futuro.“
Záver
Úprava ľudských práv na úrovni primárneho práva, konkrétne príslušných ustanovení zakladajúcich zmlúv, týkajúcich sa ľudských práv, možno konštatovať, že na pôde ES/
EÚ neobstojí, nakoľko je neúplná, nesystematická, nedostatočná a pre laika, t. j. jednotlivca neznalého komunitárneho práva absolútne neprehľadná. Pokiaľ ide o sekundárnu
legislatívu, je neprijateľné, aby v nej boli obsiahnuté záruky ľudských práv, pokiaľ nejde
o konkretizáciu primárneho práva. Ochranu rôznym právam garantovaných v ústavách
jednotlivých členských štátov i v medzinárodných dokumentoch rozvinul a vo svojich
rozhodnutiach poskytol ESD. Vytvoril akýsi súbor judikátov, chrániacich niektoré jednotlivé práva. Avšak ani táto úprava nie je postačujúca. Hlavne pre EÚ ako supranacionálnu medzinárodnú organizáciu, v prospech ktorej členské štáty postúpili značnú časť
svojej suverenity, je nevyhovujúca.
Vynikajúcim riešením bola práve charta ako vlastný katalóg ľudských práv obsahujúci v ucelenej a systematickej podobe jednotlivé ľudské práva a ich náležitú ochranu,
teda dokument, o ktorý by sa mohol občan EÚ v prípade porušenia jeho práv oprieť.
Nakoľko EDĽP predstavuje minimálny štandard ochrany ľudských práv v celoeurópskom regióne, právne záväzná charta ponúka vyšší štandard ochrany práv jednotlivcov
v európskom úniovom priestore a väčšiu istotu občanom EÚ.
Literatúra
[1] PIKNA, B.: Evropská unie – vnitřní a vnější bezpečnost a ochrana základních práv.
Praha: Linde, 2002. 473 s. ISBN 80-7201-383-1.
[2] POMAHAČ, R.: Evropské právo. Praha: Karolínum, 2003. 203 s. ISBN 80-246-0576-7.
[3] ŠIŠKOVÁ, N.: Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii. Praha: Linde, 2008.
255 s. ISBN 978-80-7201-710-2.
[4] FRIDRICH, B. - MIHÁLIKOVÁ, S. - MOKRÁ, L. - SIMAN, M.: Ochrana ľudských
práv v Európskej únii. Bratislava: FSEV UK, 2008. 245 s. ISBN 978-80-223-2522-6.
193
[5] ZAHORČÁKOVÁ, J.: Niekoľko poznámok k historickej genéze bolonského procesu. In: Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie „Ekonomický a sociálny
rozvoj Slovenska“. Bratislava: VŠEMvs, 2010. s. 773-784. ISBN 978-80-89458-14-1.
[6] KURIL, M. a kol.: Zásada rovnakého zaobchádzania pri výkone závislej práce. Bratislava: VŠEMvs, 2010. 318 s. ISBN 978-80-970272-7-8.
[7] KURIL, M.: Filozoficko-právne úvahy k základom antidiskriminačnej legislatívy.
In: Policajná teória a prax. Bratislava: APZ, No. 4, Vol. 16, 2008. s. 5-25. ISSN 13351370.
[8] ZAHORČÁKOVÁ, J.: Právna ochrana zamestnanca pred diskrimináciou v pracovnoprávnych vzťahoch (stručná analýza relevantných právnych inštitútov). In:
Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie „Aktuálne trendy v manažmente
verejnej správy“. Bratislava: VŠEMvs, 2011. s. 419-435. ISBN 978-80-89458-15-8.
[9] KURIL, M.: Diskriminácia v pracovnoprávnych vzťahoch. Bratislava: APZ, 2009.
180 s. ISBN 978-80-8054-475-1.
[10]REICHBAUER, O.: Európska únia pre každého. Bratislava: Eurolitera, 2004. 155 s.
ISBN 80-968520-8-6.
[11]JANKUV, J.: Medzinárodné a európske mechanizmy ochrany ľudských práv. Bratislava: Iura Edition, 2006. 358 s. ISBN 80-8078-096-X.
[12]HORVÁTH, Z.: Príručka Európskej únie. Bratislava: Zastúpenie Európskej komisie
v SR, 2004. 500 s. ISBN 80-89102-09-3.
Kontakt
doc. PhDr. Jarmila Chovancová, CSc.
Katedra teórie práva a sociálnych vied
Právnická fakulta
Univerzita Komenského v Bratislave
Šafárikovo nám. 6
810 00 Bratislava 1
E-mail: [email protected]
194
Inštitucionálny rámec európskej fiškálnej politiky
Ing. Veronika Jánošová, CSc. - doc. Ing. Irina Bondareva, PhD.
Abstrakt
Prvotným cieľom európskej fiškálnej politiky je jej stabilizácia. Maastrichtská zmluva vytvorila základ budovania hospodárskej a menovej únie, stanovila kritériá, ktoré
členské štáty musia splniť, aby mohli byť súčasťou Európskej menovej únie. Pakt stability
a rastu nadviazal na konvergenčné kritériá a vniesol do fiškálnej politiky pravidlo vyrovnaného alebo prebytkového rozpočtu. Európsky stabilizačný mechanizmus bude poskytovať permanentnú ochranu pred neschopnosťou refinancovať svoje dlhy na finančných
trhoch.
Kľúčové slová: stabilita menovej únie, Maastrichtská zmluva, Pakt stability a rastu,
euroval – európsky stabilizačný systém, dlhová kríza
Institutional framework of European fiscal policy
Abstract
The primary goal of European fiscal policy is the stabilization. The Maastricht Treaty
formed the basic of building the economic and monetary union, established the criteria that
member states must meet in order to be part of the European Monetary Union. Stability
and Growth Pact established on convergence criteria and brought to the fiscal policy the balanced budget rule or budget surplus. The European stabilization mechanism will provide
permanent protection against the inability to refinance its debts on the financial markets.
Keywords: stability of monetary union, Maastricht Treaty, stability and Growth Pact,
Euroval- European stabilization system, debt crisis
Úvod
Ciele európskej fiškálnej politiky sú vymedzené predovšetkým Maastrichtskou
zmluvou, Paktom stability a rastu a Európskym stabilizačným mechanizmom. Všetky
tieto medzníky európskej fiškálnej politiky majú tendenciu ozdravovať verejné financie.
1. Maastrichtská zmluva
Maastrichtská zmluva nadobudla platnosť rok po svojom vzniku v roku 1992 a vytvorila podmienky pre premenu hospodárskej únie na úniu menovú. Zmluva stanovila
kritériá, ktoré členské krajiny museli splniť, aby mohli pôsobiť v Európskej menovej únii
(EMÚ). Cieľom maastrichtských kritérií je stabilizovať fiškálnu politiku, ozdraviť verejné
financie a zabezpečiť koexistenciu národných fiškálnych politík s jednotnou menou.
195
Kritériá mali túto podobu:
•
priemerná inflácia za posledných 12 mesiacov meraná podľa harmonizovaného
indexu spotrebiteľských cien nesmie presiahnuť priemer troch krajín EÚ s najnižšou infláciou o viac ako 1,5 percentuálneho bodu,
•
deficit verejných financií za posledný rok pred hodnotením nesmie presiahnuť
3% HDP,
•
verejný dlh nesmie prekročiť 60% HDP,
•
dlhodobá úroková miera nemôže byť vyššia ako priemerná úroková miera troch
krajín EÚ s najlepšími výsledkami v oblasti cenovej stability, a to o viac ako 2
percentuálne body,
•
dva roky pred hodnotením musí byť mena členského štátu zapojená do mechanizmu výmenných kurzov (ERM II), pričom daná mena nesmie jednostranne
devalvovať alebo vybočiť z dohodnutého fluktuačného pásma.
Zákony členského štátu musia byť v súlade so Zmluvou o založení EÚ a so Štatútom
Európskej centrálnej banky (ECB).
2. Pakt stability a rastu
Pakt stability a rastu, prijatý Európskou radou (Rada) na samite v Dubline v decembri v roku 1996, je politickou dohodou, stanovujúcou pravidlá rozpočtového správania
sa a finančnej rozvahy, podporujúcej úspech Európskej menovej únie.
Jeho základom sú konvergenčné kritériá, ktoré musia členské štáty splniť, aby sa
mohli pripojiť k spoločnej mene. Počas úvodných rokovaní, vedúcich k ustanoveniu paktu, bolo ich hlavným motorom práve Nemecko, ktoré žiadalo prísnejšie pravidlá.
Pakt zaväzuje všetky zúčastnené strany k urýchlenej implementácii procedúry nadmerného deficitu v prípade, že niektorá z nich poruší jeho ustanovenia. Procedúra sa
uplatňuje, ak suma, vynaložená členským štátom na verejné výdavky, prekročí výšku
jeho príjmov o 3 % HDP. Celkový verejný dlh by navyše nemal prekročiť hranicu 60
% HDP krajiny. Členské štáty sú povinné včas oznámiť výšku svojich dlhov Európskej
komisii (EK), ktorá túto informáciu odovzdá Rade ECOFIN-u a Výboru pre monetárne
záležitosti.
Ak krajina vážne poruší protokol, EK môže odporučiť Rade, aby proti nemu začala
konanie. ECB chráni členské štáty pred konaním v prípade, ak ich deficit je dôsledkom
mimoriadnej udalosti mimo kontroly príslušného členského štátu, a ak táto závažným
spôsobom postihuje finančnú situáciu celej vlády.
196
Pakt stability a rastu znamenal predovšetkým
•
posun vo výklade procedúry nadmerného deficitu a aj jej časovej schémy;
•
spresnený výklad pravidiel fiškálnej politiky a stability verejných financií, ktorý
ich posúva do strednodobého rámca. Hlavným cieľom sa stalo zabezpečovanie trvalého súladu fiškálnej politiky s požiadavkami rozpočtovej obozretnosti
a sledovanie fiškálneho vývoja v členských krajinách EÚ s cieľom získať včasné signály o prípadnom zhoršovaní rozpočtového hospodárenia. Pakt stability a rastu má zabezpečovať, aby členské štáty neprekročili stanovený limit pre
rozpočtový deficit ani v obdobiach bežného cyklického poklesu. V posledných
rokoch dochádza k systematickému porušovaniu trojpercentného kritéria zo
strany členských štátov v súvislosti s krízou.
3. Euroval
Euroval vznikol ako reakcia na grécku dlhovú krízu. Finančnými problémami trpí aj
Írsko, Španielsko, Taliansko a Portugalsko. EÚ sa snaží nestabilné verejné financie a euro
zachrániť prostredníctvom Európskeho finančného stabilizačného fondu (Europen Financial Stability Facility-EFSF). Fond bol zriadený 7. júla 2010 a bude poskytovať pomoc
do polovice roku 2013, keď začne fungovať Európsky finančný stabilizačný mechanizmus
- EFSM, ktorý bude mať trvalý charakter. Záchranný systém má niekoľko zložiek. Je to Európsky finančný stabilizačný fond v objeme 440 mld. eur, Európsky finančný stabilizačný
mechanizmus v objeme 60 mld. eur a 200 mld. eur ako garancia a úver od Medzinárodného
menového fondu (MMF). EFSM bude mať spolu 700 mld. eur upísaného základného imania.
80 mld. eur z tejto sumy bude vo forme splateného kapitálu. Z toho polovica bude splatená do júla 2013 a zvyšok v priebehu nasledujúcich troch rokov. Zvyšná časť bude mať
formu kapitálu splateného na požiadanie a záruk v celkovej výške 620 mld. eur. Príspevky členov EFSM sú vypočítané na základe redistribučného kľúča ECB. Túto korekciu
budú využívať krajiny s HDP nižším než je 75 % priemeru krajín EÚ. Krajiny, ktoré budú
chcieť byť členmi EFSM, po júli 2013 doplatia kapitál rovnakým spôsobom ako ostatní členovia EFSM. EFSM bude medzinárodnou inštitúciou so sídlom v Luxembursku.
Bude emitovať vlastné dlhopisy na voľnom trhu a následne ich požičiavať problémovým krajinám. Navyše, dostáva možnosť priamo vykupovať novo emitované dlhopisy
od týchto krajín. EFSM dostal najvyšší rating od všetkých troch svetových ratingových
agentúr. Udržanie AAA ratingu prostredníctvom úverového posilnenia však bude mať
za následok zvýšené náklady, ktoré sa prejavia vo vyšších úrokových mierach, za ktoré si
bude euroval požičiavať na kapitálových trhoch. Náklady spojené s vydaním dlhopisov
sú rozdielne, ak porovnáme EFSF, EFSM, úver Grécku a prostriedky z MMF. Aktuálnou
úlohou eurozóny je vyriešiť zníženie nákladov eurovalu pri vydávaní dlhopisov (pri porovnaní nákladových parametrov ostatných finančných pomocí).
Euroval prijal investičnú stratégiu, ktorá sa venuje najmä investičnému horizontu,
investičným nástrojom a rizikovému manažmentu.
197
Vo svojom investičnom horizonte má euroval zabrániť mínusovým prevádzkovým
nákladom a chybnej synchronizácii investícií. Keďže medzi termínom vyplatenia úveru
dlžníkovi a termínom uhradenia peňažných prostriedkov veriteľmi je časový odstup minimálne 14 dní, tieto prostriedky sa počas tejto doby investujú. Investičné rezervy majú
za úlohu minimalizovať náklady veriteľov a vytvoriť rezervu v prípade, ak niektorý z veriteľov nebude schopný platiť, a túto platobnú neschopnosť nebude pokrývať záruka.
Dostupnými nástrojmi zabezpečenia dlhu sú zaistené vklady (dohody o spätnom
odkúpení) a nezaistené vklady. Cenné papiere ako záruku nie je možné použiť z dôvodu
zvýšeného rizika.
Cieľom rizikového manažmentu je predchádzanie dvom rizikám, a to riziku protistrany a riziku úrokovej miery. Riziku protistrany sa má zabrániť tým, že sa vyhovie požiadavkám ratingových agentúr a akákoľvek hotovosť, ktorá slúži na posilnenie úverov,
sa investuje do subjektov s ratingom AAA. Toto obmedzenie však nebude platiť pre voľné hotovostné rezervy a Rada riaditeľov bude môcť rozhodnúť o rozšírení investičných
možností pre subjekty s nižším hodnotením za predpokladu priaznivých podmienok na
trhu, návratnosti a ďalšej komunikácie s ratingovými agentúrami. Riziku úrokovej miery
sa zabráni prostredníctvom stratégie flexibilného spárovaného financovania s marginálnym rozporom medzi úvermi a príslušnými nástrojmi financovania, v rámci ktorej nedôjde k výraznému riziku úrokovej miery.
O b r á z o k 1
Fungovanie eurovalu
Prameň: Euroval všetko záchrannej sieti Európy. 2010. [online]. [cit. 2011-01-10].
Dostupné na internete: <http://www.investujeme.sk/clanky/euroval-vsetkozachrannej-sieti-europy/>.
198
Popis aktivácie eurovalu:
•
Írsko požiada o pomoc v rámci eurovalu;
•
euroval informuje EK o žiadosti Írska. Následne EK preverí, či Írsko je skutočne
v takých problémoch (mimoriadne okolnosti), ktoré si vyžadujú poskytnutie
pomoci, a či to nie je možné riešiť inými nápravnými opatreniami;
•
EK vydá rozhodnutie a potvrdí, že Íri potrebujú pomoc; začne s Írskom rokovať
o podmienkach úverovej zmluvy;
•
v tom istom čase vstupuje euroval na finančný trh a vydáva dlhopisy. Investori
dlhopisy skúpia a zároveň sa stávajú veriteľmi. Ručiteľmi týchto dlhopisov sa
stávajú členské štáty eurozóny (akcionári eurovalu);
•
euroval získa peniaze na finančnom trhu a následne poskytuje pôžičku Írsku,
ktoré podpíše úverovú zmluvu. Podmienky úverovej zmluvy sú približne rovnaké ako podmienky, za ktorých boli vydané dlhopisy, avšak nikdy nie nižšie.
Euroval nemôže ísť do mínusu;
•
Íri splácajú úver a euroval následne spláca svoje záväzky z vydaných dlhopisov.
V tomto prípade sú ručitelia v podstate mimo a nemusia nič platiť;
•
Íri nebudú schopní splácať úver; v tom prípade euroval požiada o plnenie ručiteľov (členské štáty eurozóny), ktorí zaplatia dlh za Írov. V tomto prípade môže
nastať situácia, že nie všetky členské štáty budú schopné plniť záruky (napr. SR
nebude mať finančné prostriedky, tak za ňu zaplatí napr. Nemecko, avšak tu
vzniká záväzok SR voči Nemecku tento dlh uhradiť.) V prípade, že členské štáty
eurozóny nebudú mať dostatok peňazí, euroval využije tzv. „hotovostnú rezervu“. Ak nastane situácia, že euroval si nebude vedieť plniť svoje záväzky, investori (veritelia) môžu priamo požiadať o plnenie (splatenie dlhu za Írov) jednotlivé
členské štáty eurozóny.
Záver
Maastrichtská zmluva, Pakt stability a rastu a Európsky finančný stabilizačný mechanizmus explicitne vymedzujú zdravé verejné financie ako prostriedok realizácie neinflačnej menovej politiky, udržania stabilného výmenného kurzu. Sekundárne pôsobia
na ekonomický rast, na podporu zamestnanosti, výkonnosti a konvergencie.
199
Literatúra
[1] SCHULTZOVÁ, A. a kol.: Verejné financie. Bratislava: Vydavateľstvo EKONÓM,
2007.
[2] KOMÍNKOVÁ, Z.: Verejné financie v EÚ: Od maastrichtských konvergenčných kritérií k Paktu stability a rastu. In: BIATEC, č. 3, 2003, roč. 11.
[3] KOMÍNKOVÁ, Z.: Aktuálny vývoj verejných financií: Dôraz na strednodobú udržateľnosť fiškálnej rovnováhy. In: BIATEC, č. 5, 6, 2003, roč. 11.
[4] Euroval všetko záchrannej sieti Európy. 2010. [online]. [cit. 2011-01-10]. Dostupné
na internete: <http://www.investujeme.sk/clanky/euroval-vsetko-zachrannej-sietieuropy/>.
Kontakt
Ing. Veronika Jánošová, CSc.
Katedra ekonómie a financií
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
doc. Ing. Irina Bondareva, PhD.
Katedra ekonómie a financií
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
200
Podstata a význam investičných stimulov
JUDr. Andrej Karpat
Abstrakt
Príspevok stručne analyzuje podstatu a význam investičných stimulov tak vo všeobecnej rovine, ako aj v konkrétnom prípade Slovenskej republiky. Zaoberá sa faktormi
ovplyvňujúcimi investičné rozhodovanie investorov. Člení ich z hľadiska viacerých kritérií. Ďalej rozoberá hlavné argumenty, ktoré sa spomínajú v súvislosti s kontroverznosťou
opodstatnenosti poskytovania investičných stimulov.
Kľúčové slová: investičné stimuly, zahraničné investície, medzinárodné podnikanie,
investičné prostredie, hospodárska politika
Character and purpose of the investment incentives
Abstract
The article briefly analyses the character and the overall purpose of the investment
incentives in general, and in the Slovak Republic in particular. Paper focuses especially on
main factors influencing investor behaviour and decisions. These factors are subsequently
categorized according to several criteria. The author further embarks on debating to what
extent investment incentives are justified. Within this context, the paper outlines main pro
and con arguments, fueling the academic debate on this rather controversial issue.
Keywords: investment incentives, foreign investments, international entrepreneurship,
investment environment, economic policy
Úvod
Rozhodnutia týkajúce sa umiestnenia výroby do medzinárodného prostredia sú závislé od mnohých faktorov. Nadnárodné spoločnosti sa rozhodujú preniesť výrobu do
hostiteľskej krajiny namiesto obhospodarovania daného trhu pomocou vývozov vtedy,
ak im táto aktivita prináša určitú špecifickú výhodu, ako je napríklad zníženie výrobných nákladov. Je zrejmé, že identifikácia, abstrahovanie a určenie determinantov prílevu priamych zahraničných investícií tvorí osobitný komplex vzťahov, ktorý sa odvíja od
špecifických podmienok každej krajiny, od situácie v konkrétnom sektore a v konkrétnej
spoločnosti. V tejto súvislosti sa vynára otázka podstaty a významu poskytovania investičných stimulov ako nástroja na vytváranie vhodného investičného prostredia.
201
1. Členenie determinantov investičného rozhodovania
Determinanty investičného rozhodovania možno členiť z hľadiska viacerých kritérií
vzťahujúcich sa tak na oblasť ekonomickú, ako aj právnu. Ide predovšetkým o determinanty [1, s. 147-148]:
•
interné, ktoré vychádzajú z vnútorných podmienok investora a sú závislé od
schopnosti manažmentu využiť výhodnú stratégiu. Zaradiť k nim možno aj
schopnosť správne reagovať na vzťah ku konkurenčným aktivitám;
•
externé, ktoré vychádzajú z ekonomického, právneho a kultúrneho prostredia
hostiteľskej krajiny, a to:
-
determinanty v materskej krajine, ku ktorým zaraďujeme podporu investovania v zahraničí, náklady výroby, nedostatok alebo nedostupnosť nevyhnutných surovín,
-
determinanty v hostiteľskej krajine, ako sú ekonomické, politické a právne
prostredie, rastúci trh, rastúci dopyt, atraktívne investičné prostredie, lacná
pracovná sila, úroveň infraštruktúry a pod.
Pri analýze uvedených faktorov je potrebné si predovšetkým všímať právne determinanty hostiteľskej krajiny, ale posudzovať aj politické a ekonomické riziká vstupu do
hostiteľskej krajiny, preskúmať konkurenčné prostredie a možnosti diverzifikácie rizika.
Z hľadiska vecného rozlišujeme tri typy determinantov [2]:
•
politické a právne, ku ktorým patrí ekonomická, sociálna a politická stabilita,
pravidlá vstupu na trh a fungovania trhu, zaobchádzanie so zahraničnými subjektmi, pravidlá regulujúce fungovanie trhu, medzinárodné dohody o fungovaní trhu, medzinárodné dohody o fungovaní priamych zahraničných investícií
(PZI) a ich ochrana, obchodná politika (tarifné a netarifné prekážky obchodu),
daňová politika,
•
ekonomické, ku ktorým patria najmä dopytové faktory, t.j. veľkosť trhu a príjem
na obyvateľa, rast trhu, prístup na regionálne a globálne trhy, preferencia spotrebiteľov v krajine, štruktúra trhu, ďalej nízke ceny výrobných faktorov, vstupy
– suroviny, lacná pracovná sila, technologické inovačné prínosy, infraštruktúra,
znižovanie nákladov – náklady zdrojov a aktív prispôsobené vyššej produktivite
pracovnej sily, ďalšie náklady vstupov (transportné náklady v krajine), členstvo
v medzinárodných integračných zoskupeniach a z toho vyplývajúca možnosť
založenia siete regionálnych korporácií,
•
podnikateľské prostredie a podporu zahraničného investora, kam možno zaradiť predovšetkým opatrenia na prilákanie investícií, prídavné náklady (korupcia, administratívne prieťahy a pod.), poinvestičné služby, spoločenské vybavenie (kvalita spoločenského života).
202
2. Investičné stimuly ako nástroj vytvárania vhodného investičného
prostredia
Investičný stimul predstavuje súhrn všetkých merateľných výhod, ktoré sú vládami
poskytované v hostiteľskej krajine pre zahraničných investorov na účely motivácie podnikateľskej činnosti. Do tejto skupiny môžeme zaradiť skupinu fiškálnych a finančných
stimulov a skupinu stimulov zvyšujúcich ziskovosť pomocou nefinančných nástrojov.
Fiškálna skupina stimulov sa zameriava na znižovanie daňového zaťaženia investorov v hostiteľskej krajine. Pri dlhodobých a investične náročných projektoch môžu byť
fiškálne stimuly orientované na zmrazenie existujúceho fiškálneho režimu pre investora
na dlhšie obdobie. Poskytujú sa v rôznych oblastiach, napr. v oblasti zisku, investícií, objemu predaja, nákladov či pridanej hodnoty.
V oblasti zisku ide o zníženie dane z príjmu právnických osôb, o daňové prázdniny,
o možnosť odpočítania straty zaznamenanej počas daňových prázdnin zo zisku vytvoreného pred alebo po období daňových prázdnin. V oblasti investícií ide zase o zrýchlené
odpisovanie investícií, o možnosť reinvestovania. Oblasť pracovných síl sa týka redukovania príspevku na sociálne poistenie zo strany zamestnávateľa, znižovania daní na
základe počtu pracovníkov alebo iných nákladov spojených s pracovnou silou. Objem
predaja predstavuje znižovanie daňového zaťaženia príjmov právnických osôb, a to na
základe celkového predaja. Pridaná hodnota ďalej predstavuje zníženie daní alebo ich
úverovanie, počítané na základe čistej hodnoty výstupov, úverovanie dane na základe
vytvorenej pridanej hodnoty. Iné čiastkové náklady sú skupinou, kam možno zaradiť redukovanie daní z príjmov spojených s nákladmi na marketingové aktivity a promotion.
V oblasti importu ide o výnimky z platného cla a iných poplatkov súvisiace s importom (dovozná prirážka), o výnimky na import investičných statkov, surovín, náhradných
dielov a všetkých vstupov súvisiacich s produkčnými procesmi. Rovnako oblasť exportu zahŕňa vyňatie subjektov z povinnosti platiť exportné clá, zvýhodnené zdaňovanie
príjmov plynúcich z exportu, úverovanie daní z predaja uskutočneného v tuzemsku pri
vykonaní určitých exportných výkonov. Export na druhej strane zahŕňa navrátenie dovozného cla, úverovanie daní platených na importované materiály alebo dodávky, poskytnutie daňového úveru pre čistú hodnotu exportu.
V prípade finančných stimulov ide o skupinu obsahujúcu stimuly, ako je poskytovanie rôznych príspevkov priamo firmám na financovanie alebo podiel kapitálu na realizovanej investícii alebo určitej činnosti. Ďalej sú to výhodné pôžičky formou návratnej
dotácie na pracovné miesto, priame subvencie, poistenie, participácie verejných fondov
a iné. V tejto oblasti ide o rozmanité stimuly, ako sú vládne príspevky (najčastejšie vo
forme priamych subvencií) na krytie nákladov, vládne úvery, formy poistenia niektorých
foriem a druhov rizík, participácia vlády na projektoch a niektoré ďalšie.
Ďalšiu skupinu tvoria stimuly na zvýšenie ziskovosti investícií nefinančnými nástrojmi. Ide o veľmi osobitné nefinančné stimuly, ktoré smerujú do oblasti infraštruktúry
203
(dotácie rozvoja infraštruktúry, ponuka pôdy, budov, výrobných hál alebo špecifickej
infraštruktúry, ako sú telekomunikácie, doprava, zásobovanie vodou alebo energiou
za nižšie ceny), či služieb (poskytované služby môžu zahŕňať asistenciu pri schvaľovaní
projektov, implementácií a pri riadení projektov, vypracovanie predinvestičných štúdií,
informácie o trhu, prístupnosť surovín a infraštruktúry, poradenstvo pri výrobnom procese a marketingových technikách, pomoc pri školeniach a preškoľovaniach zamestnancov, technické príslušenstvo na rozvoj know-how alebo vylepšenie kontroly kvality; ide
o vytvorenie rôznych agentúr alebo fondov, ktorým štát zabezpečí prostriedky buď zo
štátneho rozpočtu alebo formou úverov, a tie ich potom poskytujú vybraným podnikateľským subjektom). Ďalej sú to trhové preferencie (výhodné štátne zákazky, uzatvorenie trhu pre ďalších investorov, protekcionistické opatrenia na obmedzenie dovozu,
zabezpečenie monopolného postavenia) a aj devízové hospodárstvo (špeciálne výmenne
kurzy, eliminácia výmenných rizík pri zahraničných úveroch, špeciálne koncesie na repatriáciu kapitálu).
3. Kontroverznosť opodstatnenosti poskytovania investičných stimulov
Hospodárska politika mnohých štátov, SR nevynímajúc, sa prikláňa k aktívnej podpore investorov investičnými stimulmi. Aj keď medzinárodné dohody v princípe nedovoľujú diskrimináciu zahraničných alebo domácich investorov, rozdielne zaobchádzanie
často vyplýva z nastavených kritérií, ktoré musí investor splniť, aby sa k týmto stimulom
dostal. V SR prevažujú malé a stredné podniky, pričom často nemôžu splniť kritérium
minimálneho objemu investície, a tak sú to najčastejšie zahraniční investori, ktorí majú
z investičných stimulov prospech. [3, s. 9-11].
Zástancovia poskytovania stimulov poukazujú predovšetkým na prínos spočívajúci
vo vysokom počte novovytvorených priamych či nepriamych pracovných miest, v prísune moderných technológií, v nových modeloch riadenia a v celkovej kultivácii podnikateľského prostredia. Rovnako sa objavujú argumenty, že investičné stimuly nezohrávajú
v celkových výdavkoch žiadnu podstatnú úlohu a úvahy o ich nákladnosti či dokonca
neefektívnosti v porovnaní s inými formami pomoci neobstoja.
Odporcovia poskytovania stimulov, naopak, argumentujú zbytočnou záťažou verejných rozpočtov spočívajúcou vo vynakladaní finančných prostriedkov novým investorom, či už formou rôznych dotácií alebo poskytovania pozemkov vybavených nevyhnutnou infraštruktúrou za symbolickú cenu, alebo nevyberaním finančných prostriedkov
z dôvodu uplatňovaných daňových a celkových právnych úľav. Všetky tieto stimuly sú
teda zbytočné, pretože zahraniční investori svoju investíciu realizujú z dôvodu kvalifikovanej a lacnej pracovnej sily a po jej zdražení presunú svoju výrobu ďalej na východ. Ďalším veľmi silným argumentom je, že konkrétne systém investičných stimulov, a to tak,
ako je nastavený u nás, či v susednej ČR, znevýhodňuje domáce podnikateľské subjekty
oproti ich konkurencii zo zahraničia, ktorá je, navyše, často súčasťou veľkých nadnárodných skupín dostatočne kapitálovo vybavených, takže tieto vlastne žiadne investičné stimuly ani nepotrebujú. Objavujú sa aj názory prirovnávajúce investičné stimuly priamo
k diskriminácii. Podľa nich by bolo vhodnejšie znížiť daňovú záťaž a vytvoriť stabilné
204
politické a makroekonomické prostredie, ktoré by bolo ďaleko významnejším impulzom
pre realizáciu nových investícií a pre rozvoj podnikania.
V tomto zmysle sa vyjadril aj súčasný minister hospodárstva SR J. Miškov, keď označil investičné stimuly za deformáciu investičného prostredia. Napriek tomu, že vníma
širší kontext poskytovania investičnej pomoci, zaviazal sa ešte počas prebiehajúceho volebného obdobia urobiť všetko pre ich zrušenie. Náhradou za ne má byť radikálne zlepšenie podnikateľského prostredia, ktoré by do budúcnosti malo zabezpečiť atraktivitu SR
pre nových investorov. [4].
4. Využívanie investičných stimulov
Rast objemu a významu PZI v celosvetovom meradle má za následok, že súčasne automaticky dochádza aj k zmenám v hospodárskej politike. Ide pritom o postupné zmeny,
ktoré sú typické pre jednotlivé generácie hospodárskych politík. [5, s. 12-14].
Prvou generáciou týchto zmien (hospodárskych politík) je liberalizácia režimu PZI
a odstránenie prekážok, ktoré ich znevýhodňujú voči domácim investíciám. Na medzinárodnej úrovni ide predovšetkým o dvojstranné dohody o vzájomnej podpore a o ochrane investícií a o zmluvy o zamedzení dvojitého zdanenia.
Druhú generáciu predstavuje aktívna hospodárska politika štátov spočívajúca v lákaní investorov formou investičných stimulov. Vláda môže investičný stimul poskytnúť
v zásade dvoma spôsobmi, a to buď priamou finančnou podporou alebo nepriamo, úľavou z požiadaviek, ktoré kladie štát na ekonomicky aktívne subjekty. Nástroje priamej
podpory sú vo svojej podstate zamerané na investičnú výstavbu, na nákup technológie,
na výskum a na vývoj, na tvorbu pracovných miest, na rekvalifikáciu pracovných síl, na
nákup pozemkov a zavedenie infraštruktúry, na úverovú politiku, na nižšie úroky, na
dlhšie doby splatnosti, na garanciu štátu. Nástroje nepriamej podpory sa zameriavajú na
daňové a colné úľavy, na úľavy obsiahnuté v právnych predpisoch a na právne nástroje
ochrannej povahy.
V zásade pritom platí, že bohaté vyspelé štáty sú schopné a ochotné udeľovať viac
priame dotácie, než nepriamo pôsobiace úľavy a, naopak, chudobnejšie štáty sú často
schopné poskytovať iba úľavy. Každá forma podpory ma odlišný vplyv na investičnú
aktivitu a na možné externality podľa konkrétnej investície na konkrétnom mieste. Asi
najpoužívanejším investičným stimulom sú rôzne daňové úľavy, predovšetkým úľava na
dani z príjmu právnických osôb.
Treťou generáciou hospodárskych politik sú také generácie, ktoré obsahujú cielené investičné stimuly, ktoré sa poskytujú na regionálnej, resp. na nižšej (nie na štátnej)
úrovni, a to podľa veľkosti investície, podľa odboru podnikania, exportnej výkonnosti
a technologickej náročnosti. Ďalej možno hovoriť o podpore väzieb s miestnymi firmami. Je to rozvoj špeciálnych ekonomických zón, t. j. exportných zón a technologických
parkov.
205
Aktivity zamerané na prilákanie pozornosti zahraničných investorov musia pritom predstavovať komplex, ktorý v sebe zahŕňa určité zvýhodnenie, ako sú napríklad
najrôznejšie a na rôzne oblasti zamerané formy úľav, podpory a pomoci, ale taktiež
formy ochrany, vrátane uplatňovania zásady rovnosti možností a príležitostí. Hospodárska politika sleduje široké ciele, ako sú stabilita ekonomiky (cenová, fiškálna, vonkajšia a pod.), ekonomický rast, rast životnej úrovne obyvateľov a pokles nezamestnanosti. Prílev zahraničných investícií a efekty pre domácu ekonomiku pôsobia všeobecne v smere úspešného plnenia takto naformulovaného komplexu cieľov a aktivít
na ich realizáciu, avšak doposiaľ medzi nimi nebol preukázaný konkrétny a príčinný
priamy vzťah po započítaní všetkých vedľajších efektov. Podpora vybraných určitých
investorov so sebou nesie náklady tak fiškálne, ako aj náklady v podobe rizika vládneho zlyhania a neefektívnej alokácie zdrojov. Zásadnou otázkou, ktorá je kľúčová z pohľadu oboch subjektov (kde jedným je štát prostredníctvom infraštruktúry svojich
orgánov), je efektívnosť nástrojov, nimi dosahovaných cieľov a, samozrejme, nástrojov
aktívnej výberovej podpory investícií. Efektívnosť investičných stimulov možno posudzovať porovnaním sumy pozitívnych prínosov a sumy nákladov. Určitý problém je
však v tom, ako vyjadriť tieto pozitívne efekty pre domácu ekonomiku, tzv. externality,
keďže exaktné peňažné vyjadrenie všetkých prínosov PZI je nemožné. V tejto súvislosti predstavuje pojem ,,externalita“ označenie pre vonkajší účinok nejakého ekonomického rozhodnutia, resp. činnosti, teda časť dopadov činnosti, ktorú znáša subjekt
odlišný od jej pôvodcu. Ako externality sa označujú náklady či výnosy iných subjektov,
za ktoré sa neplatí. Platí, že pôvodca si tieto výnosy (tzv. pozitívne externality) nemôže
privlastniť, a taktiež, že náklady (tzv. negatívne externality) od neho nemožno žiadnym spôsobom vymáhať.
V prípade, že sa výška externality nedá vyjadriť exaktne, možno na tento účel použiť
aspoň náhradnú veličinu, ktorou je vnímanie externalít, a s týmto porovnávať náklady
investičných stimulov. Najpoužívanejším náhradným (alebo pomocným) cieľom lákania
zahraničných investícií je výška ich prílevu a počet priamo príčinne vytvorených pracovných miest. Okrem toho možno na tieto účely ako pomocné ciele využívať viaceré
veličiny. Ide napríklad o:
•
výšku prílevu zahraničných investícií, teda to, ako stimuly ovplyvnia investorov
za účelom investovania v konkrétnej krajine,
•
sektorové alebo odborové spektrum zahraničných investícií, t.j. to, kam tieto
investície smerujú a či smerujú do špecifických odborov,
•
zamestnanosť, teda koľko nových priamych alebo nepriamych pracovných príležitostí tieto investície vytvoria a aký je ich časový horizont, časová obmedzenosť či neobmedzenosť, prípadne konkrétna dĺžka trvania,
•
exportnú orientácia, teda to, akou časťou produkcie smerujú zahraničné investície na zahraničné trhy a aká je teritoriálna i lokálna štruktúra,
206
•
importnú náročnosť v podobe vzťahu produkcia verzus zapojenie miestnych
subdodávateľov,
•
transfer technológií, ktorý vyjadruje technologickú náročnosť produkcie a náročnosť na kvalitu ľudského kapitálu.
Efektívnosť investičných stimulov možno pri využití týchto náhradných cieľov (pomocných cieľov) vyjadriť podľa zvolených efektov v závislosti od hospodársko-politických cieľov vlády oproti nákladom stimulov. Vláda, ktorá schvaľuje investičné stimuly,
je motivovaná niekoľkými cieľmi, potrebami či obrazmi naraz. Na základe ich stanovovania, hodnotenia a analýzy potom možno získavať premenné do vzorcov efektívnosti
podpory PZI.
5. Stručne k situácii v podmienkach Slovenskej republiky
Prílev zahraničných investícií na naše územie je, samozrejme, všeobecne žiaducim
javom, ktorý má dopad na rozvoj viacerých oblastí ekonomiky. V tejto súvislosti nie je
možné nespomenúť ich pozitívne dopady na oblasť výskumu, vývoja, technológií, infraštruktúry, informatiky či pracovného trhu. Základným lákadlom pre zahraničných
investorov sú predovšetkým do rôznych oblastí zamerané investičné stimuly, vhodná
politická, právna či výrobná klíma a v neposlednom rade aj konkrétne garancie ochrany
investícií tretích subjektov v našich podmienkach.
Niekoľkoročné skúsenosti z podnikania zahraničných osôb u nás poukazujú na viaceré problémové oblasti. Ide hlavne o oblasť vytvárania legislatívnych a technicko-materiálnych podmienok pre žiaduce podnikanie tretích subjektov v našich podmienkach.
Pre oblasť prílevu a získavania zahraničného kapitálu je pritom dôležitá Stratégia hospodárskeho rozvoja SR v podmienkach trhovej ekonomiky. V jej zmysle je SR krajinou
s absentujúcou surovinovou základňou, po roku 1990 s rozvráteným hospodárstvom
a priemyslom a s pomerne nízkym kapitálovým potenciálom. Akcentujúc tieto aspekty,
nemala v podstate SR inú možnosť a neexistoval ani iný spôsob rýchlej stabilizácie domácej ekonomiky a naštartovania jej rozvoja. Akceptovanie stratégie, prirodzene, ešte
vzniknutú situáciu neriešilo, a tak sa na jej základe začali vytvárať priebežne legislatívne, inštitucionálne a ďalšie dôležité podmienky. Jednou z nich je vytváranie a podpora
realizácie adekvátnej finančnej politiky v záujme rozvíjania podnikania, a tiež v záujme
podpory podnikania zahraničných osôb v SR, keďže len cez ne a prostredníctvom nich
možno dostať do krajiny želateľné množstvo investícií a s nimi aj finančného kapitálu.
Preto vždy bolo a je prirodzenou snahou vedenia štátu neustále vytvárať zodpovedajúce
rámce doložené adekvátnou finančnou legislatívou a právnou ochranou pre podnikanie
zahraničných osôb v SR. Tlak na ich vytváranie bol v značnej miere posilnený aj integračným procesom pred vstupom SR do EÚ, ktorej správne a exekutívne orgány (Európsky parlament a Európska komisia) podmieňovali vstup SR do Európskeho spoločenstva
termínovaným vytváraním legislatívnych rámcov v záujme toho, aby hlavne zahraničné
osoby z krajín EÚ mohli vôbec začať u nás vážnejšie a s väčšími investíciami podnikať.
Uvedený tlak sa paradoxne vystupňoval až po samotnom vstupe SR do EÚ. Z tohto dô207
vodu boli vytvorené finančné pravidlá, ako aj finančná legislatíva pre nadnárodné podnikanie, či už v rámci EÚ, alebo mimo nej.
Záver
Poskytovanie investičných stimulov má nepochybne vplyv na hospodársku politiku štátu. Na jednej strane ovplyvňuje objem prílevu PZI, čím následne prispieva k vytváraniu nových pracovných miest, k prísunu moderných technológií alebo aj k novým
modelom riadenia. Na strane druhej však zaťažuje verejné rozpočty štátov a často znevýhodňuje domáce podnikateľské subjekty oproti ich konkurencii zo zahraničia. Sporný
je pritom aj samotný ekonomický prínos investícií realizovaných na základe rozhodnutia štátu poskytnúť investičné stimuly. Nezávisle od akademickej debaty o tejto kontroverznej téme zostáva posúdenie opodstatnenosti investičných stimulov a ich poskytnutie
v konkrétnom prípade politickým rozhodnutím.
Literatúra
[1] BALÁŽ, P. a kol.: Medzinárodné podnikanie. Bratislava: Jamex, 2001. s. 147-148.
ISBN 80-88848-68-7.
[2] Determinanty a investičné stimuly pre vstup priamych zahraničných investícií do
hostiteľskej krajiny. In: Finančné trhy: odborný mesačník pre teóriu a prax finančných trhov. ISSN 1336-5711.
[3] KINCL, M.: Investiční pobídky jako forma veřejné podpory. Praha: Linde nakladatelství, s.r.o, 2003. s. 9 - 11. ISBN 80-86131-48-3.
[4] Slovenská tlačová agentúra: Miškov plánuje zrušiť stimuly, investorov má lákať podnikateľské prostredie. Pravda, 23. jún 2011. Dostupné na internete: <http://spravy.pravda.sk/miskov-planuje-zrusit-stimuly-investorov-ma-lakat-podnikatelskeprostredie-18y-/sk_ekonomika.asp?c=A110623_113446_sk_ ekonomika_p01>.
[5] Makroekonomické analýzy: Investiční pobídky a jejich efektivnost - výzvy a pasti
hospodářské politiky vůči přímým zahraničním investicím. Newton analýzy. Praha:
Newton Holding, a.s., 2003. s. 12-14.
[6] HERDEGEN, M.: Internationales Wirtschaftsrecht. München: Verlag C.H. Beck,
2005. s. 213-216. ISBN 3-406-53888-6.
Kontakt
JUDr. Andrej Karpat
Katedra práva
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
208
The activities of the Slovak Institute in Warsaw
in the context of implementation of the concept of
cultural diplomacy of the Slovak Republic
Natalija Katrenčíková, CSc. and PhD.
Abstract
The main task of the article is to describe activities of the Slovak Institute in Warsaw
(established in 1993), identify its goals, priorities, and present the latest examples of performed activities. Further, it emphasizes that these activities of this institute and all other
Slovak Institutes in the world are focused on realization of a coherent concept of cultural
diplomacy of the Slovak Republic.
Keywords: cultural diplomacy, the Ministry of Foreign Affairs of the Slovak Republic, Slovak Institutes, Slovak Institute in Warsaw, program activities, priorities, cultural
project
Pôsobenie Slovenského inštitútu vo Varšave v kontexte
implementácie konceptu kultúrnej diplomacie Slovenskej
republiky
Abstrakt
Hlavnou úlohou príspevku je popis činností Slovenského inštitútu vo Varšave
(založeného v roku 1993), identifikácia jeho cieľov, priorít a prezentácia najnovších príkladov vykonávaných činností. Príspevok takisto zdôrazňuje, že činnosti tohto inštitútu
a všetkých ostatných slovenských inštitútov na svete sa sústreďujú na realizáciu koherentného konceptu kultúrnej diplomacie Slovenskej republiky.
Kľúčové slová: kultúrna diplomacia, Ministerstvo zahraničných vecí Slovenskej republiky, slovenské inštitúty, Slovenský inštitút vo Varšave, programové aktivity, kultúrny
projekt
Introduction
Modern science suggests more and more often both separation and classification of
different types of diplomacy. In 1965, D. E. Gullion used the first time the term “public
diplomacy”. He defined it as the impact that social authorities have on the formation and
implementation of foreign policy.
Public diplomacy, according to D. E. Gullion and contemporary scientists, covers
those aspects of international relations that go beyond the traditional understanding of
diplomacy. [1, p. 134].
209
With time, each of these aspects has been recognized as a separate area of public
diplomacy. One of these areas, according to some scientists, is cultural diplomacy. It is
aiming at creation of the image of country by means of culture and management of this
image, exchange of ideas and cultural works, in order to allow mutual communication
between various nations and states. [1, p. 135, 2, 8, 3, pp. 63-64].
Text of paper
Currently, each country tends to form its own concept of cultural diplomacy. Implementation of these concepts is then performed by Ministry of Culture and Ministry of
Foreign Affairs with their diplomatic missions in various countries. In particular, concerning the Ministry of Foreign Affairs of the Slovak Republic, the Department of Cultural Diplomacy is responsible for the realization of the objectives of the state concept of
cultural diplomacy.
The objectives of cultural diplomacy of the SR are the following:
•
Policy development and implementation of bilateral relations in culture, education, science and health in terms of foreign policy interests and priorities of the
SR and creation of a legal framework in this area;
•
expert guidance for activities performed by Slovak Institutes and Embassies of
the SR in the area of their work;
•
maintaining and developing relations with compatriot communities abroad;
•
abroad presentations of the SR in defined fields of cooperation;
•
development of multilateral relations in the field of international cultural cooperation including international cultural organizations;
•
presentation of cultural values of other countries in the SR;
•
creation and implementation of scholarship policy of the SR;
•
creation, managing and providing portfolio exhibitions held by the Ministry for
the purpose of presentation of the SR abroad;
•
creating a database of successful projects and activities in the field of cultural
diplomacy;
•
creation and execution of state policy and care for Slovaks living abroad and
their cultural development. [4].
In the structure of the foreign ministries, there are often particular bodies focused
on the promotion of their country by means of culture. Examples of such institutions are
the British Council, Goethe-Institut, Instituto Cervantes. Similar centres are since the
end of the twentieth century established also by post-socialist countries from Central
210
and Eastern Europe. Currently, we can find all around the world 22 Polish Institutes,
21 Czech Centres, 19 Hungarian Cultural Institutes and 8 Slovak Institutes. Network of
Slovak Institutes includes Austria (Vienna), Czech Republic (Prague), France (Paris),
Hungary (Budapest), Germany (Perlin), Poland (Warsaw), Russia (Moscow) and Italy
(Rome). [5].
Slovak institutes are an organizational part of the Ministry of Foreign Affairs and
they constitute the institutional basis for the presentation of Slovak culture abroad. Their
activities provide the presentation of Slovak art and cultural dimension of diplomacy
in practice. Events of various genres such as exhibitions, concerts, debates, films, book
presentations and many others present to foreign audience both the best and the most
current from the Slovak culture.
Important anniversaries and events are presented by exhibitions, discussions and
documentaries. For example, during the autumn of 2009, all activities were dominated
by the 20th anniversary of the Velvet Revolution, which was in different forms commemorated by all offices. In 2010, activities emphasized the 130th anniversary of the birth of
M. R. Štefánik, Slovak presidency in the Visegrad Group, and in 2011, 20th anniversary
of this informal grouping. [5].
Slovak Institute in Warsaw (SI in Warsaw or the Institute) was established on 13
October 1993 as a result of separation of common Czechoslovak Cultural and Information Centre in Warsaw into two independent institutions. Formal official opening of the
Institute in street Krzywe Koło 12/14 took place on 20 September 1995.
The legal bases for the activities of the SI in Warsaw are:
•
Founding Letter of the Slovak Institute in Warsaw from 13 October 1993
•
Statute of the Slovak Institute in Warsaw from 5 December 1994
•
The concept of Slovak institutes abroad from April 1999
•
Agreement between the Government of the SR and the Government of the Republic of Poland about cooperation in the fields of culture, scientific and education from 23 March 2000
•
The concept of actions of the Slovak Institute in Warsaw from 12 October
2000.
The task of the SI in Warsaw is to spread knowledge and information about the SR
in the field of culture, arts, education, science, presentation of the regions, businesses,
tourism and spas, as well as promoting new forms of comprehensive cooperation in the
development of the Slovak - Polish relations in cultural, economic and social areas. [6].
SI in Warsaw is also "... a place of both information exchange and meetings for fans of
SR, Slovak culture, art, as well as a meeting place for Slovaks living permanently or temporarily in Poland". [7].
211
SI in Warsaw, like other Slovak Institutes, has wide freedom in selection of instruments used in the framework of its activities to implement the concept of cultural diplomacy objectives of the SR. As the director of Warsaw SI, Dr. H. Jacošová, points out "the
individual institutes can create their own projects and programs that suit their needs,
personnel, budget and current events between SR and the country in which the Institute
operates". [8, 2].
Carrying out its tasks in the field of cultural diplomacy, SI in Warsaw presents and
supports:
•
native Slovak literature and Polish translations of Slovak authors and their works,
particular publications, textbooks and teaching tools, creative workshops for
young authors and their works;
•
fine arts, mainly books illustrations, graphics, photography, design, jewellery,
fashion design; creative profiles of Slovak painters and sculptors; joint exhibitions of Slovak and Polish graduates and artists, presentations of young talent;
•
music, its various genres, authors and contemporary Slovak performers, trends
in Slovak music, festivals;
•
drama, primarily native dramas, successful performances of Slovak theatres,
films, television, radio, and the art of dance with particular emphasis on the
work of students of school of art VŠMU (Wyższa Szkoła Artystyczna);
•
art of film, mainly presentations of Slovak film production, particular authors,
actors, reviews of documentary films, overview of Slovak film directors;
•
activities of Slovak cultural institutions as museums, galleries, libraries, joint
ventures, exhibitions;
•
Slovak language courses for people interested in Slovak language are organized
in close collaboration with teachers of Slovak language at Polish universities,
•
special projects and programs for children and students, aiming at creation and
stimulation of interest in Slovak language, Slovak literature, history, politics,
journalism, music, art, film and sport. [9].
Tasks and activities of SI in Warsaw in fields of development of regional policy and
cross-border cooperation of NGOs are also tightly linked to cultural diplomacy. Between
these tasks belong for example following activities:
•
promotion and presentation of Slovak towns, regions, interesting institutions,
organizations and businesses;
•
support of cooperation between institutions promoting tourism and spas;
212
•
supporting cooperation of representatives of euro regions Tatry, Beskydy, Carpathian Mountains, and presenting their experiences,
•
assistance in establishing cooperation between partners on both sides of the
border, especially in the fields of culture, commerce, education, science, technology and cross-border cooperation;
•
organization of meetings with important representatives of Slovak cultural life,
science, politics, sports, promotion of bilateral cooperation of historians and
presentation of the results of their research,
•
presentation of arts in the gallery of the SI in Warsaw, as well as in Polish museums and prestigious galleries, also outside of Warsaw;
•
promotion of Slovak music through regular presentations of music for the Polish
audience;
•
cooperation with partner institutions of cultural diplomacy (including the Embassy of the SR in Poland, General Consulate of the SR in Kraków, Honorary
Consulates in Gliwice, Poznań, Rzeszów, Sopot, Wroclaw, Zakopane, Association of Slovaks in Poland and the Slovak National Centre for Tourism) and
above all with Polish cultural institutions throughout the country. [9, 8​​, 2].
In cooperation with Polish cultural institutions, SI in Warsaw participates in the
popular recurring events such as the Slavic Days, Wreaths on the Vistula, the festival
Warsaw Summer Jazz Days, Scientific Picnic, Night of Museums, project „Wiersze w
metrze”, Intercultural Festival Galicia, Christmas Fairs, International Festival of Contemporary Music “Warsaw Autumn”, Warsaw Autumn of Poetry, Warsaw Meeting with
Culture, Film and Theatre Festival in Cieszyn, European Theatre Festival in Tczew
and many others. SI in Warsaw established continuous cooperation with cultural institutions in various Polish cities, where it takes part together with Slovak partners in
numerous cultural events. These cities are mainly Kraków, Wrocław, Gdańsk, Lublin,
Tczew, Przemysl, Krasiczyn, Tarnow, Poznan, Bydgoszcz, Gorlitz, Bielsko-Biala, Warsaw. [7, 8, 4].
Between the most successful cultural and diplomatic projects of SI in Warsaw, according to director Dr. H. Jacošová, belong events organized during national holidays:
Constitution Day of the SR, the Saints Cyril and Methodius Days, Christmas and New
Year events, outdoor events, festivals from area of theater, film, music and others with
participation of Slovak artists.
The director of SI in Warsaw emphasizes also the importance of cooperation with
Cultural Institutes of other countries operating in Poland, especially with Cultural Institutions from Visegrad Group countries, Bulgaria and Romania. The aim of jointly implemented projects with these institutions is to provide a unique culture of Central Europe.
The exhibitions “Patrons of Europe - Saints Cyril and Methodius” and “Cyrillic - a new
213
alphabet of the European Union”, prepared in cooperation with the Bulgarian Institute of
Culture in Warsaw, can serve as examples of such projects.
Together with the Czech Centre in Warsaw, SI in Warsaw prepares books about famous
people from the time of existence of Czechoslovakia and organizes film screenings. SI in
Warsaw has also organized several exhibitions, conferences, films and books presentation
in cooperation with the Institute of National Remembrance. Among such projects we can
find for example outdoor exhibition “And to destroy a records” at Castle Square in Warsaw
(7-27 October 2010) and publication of P. Blažek’s book, “R. Siwiec 1909-1968” (Warsaw,
2010, Published by the Institute of National Remembrance ). [8, 3, 5].
More formal is then cooperation of SI in Warsaw with cultural institutions from other countries associated in a network of European Union National Institutes for Culture
(EUNIC). In addition to the Institutes of Culture from the Visegrad Group countries,
EUNIC includes additionally Alliance Française, British Council, Goethe-Institut, Instituto Italiano di Cultura, and others. This formal character of cooperation is, according to
the director of SI in Warsaw Dr. H. Jacošová, due to the fact that “a group of institutions
is much more diverse, and their tasks differ from those realized in our Institute. Some of
these institutes specialize mainly in teaching their native languages and they also have
different economic opportunities”. [8, 5]. Differences in priorities, methods and possibilities of financing between Slovak Institutes and Culture Institutes of Western European
countries points out also N. Brada, in 2010 an employee of the Ministry of Foreign Affairs of the Slovak Republic. [10, pp. 57 - 58].
Nevertheless, SI in Warsaw has a very wide program offer. Part of this offer is focusing on both children and youths. In particular, we can name for example projections of
Slovak animated films, presentations of Slovak literature for children, exhibitions prepared by the House of Art for children Bibiana in Bratislava, various competitions and
discussions. Every year on the occasion of Children’s Day, SI in Warsaw organizes Slovak
Picnic. Polish schools and universities often invite the Institute to cooperate in projects
“get to know neighbors in the EU”.
SI in Warsaw also promotes the Slovak language. For this purpose, since 2000, Institute offers paid Slovak language courses in cooperation with the lectors from the Warsaw
University. Every year about 40 people attend these courses. Studies are possible at three
levels - beginner, intermediate and advanced. Group classes for beginners are hold by
Poles, Slavic studies graduates, intermediate and advanced groups of by Slovaks with
teaching education and lector assigned by the Ministry of Education of the SR. On the
occasion of completion of these courses, SI in Warsaw organizes for participants each
year theater performance conducted by Slovak actors. Further, every year, SI in Warsaw
announces competition “Translation of Literature from Slovak Language”. Co-organizers of this competition are Institutes of Slavonic Philology at universities of Warsaw,
Katowice and Kraków, and major publishing houses from SR. The competition is open
for students of Slavic and Slovak studies as well as beginning translators and even for
students of Slovak language at the Institute. As a reward for the winners, Ministry of
214
Education of the SR grants each year stay at the Summer School of Slovak Language and
Culture in Bratislava in the Slovak Language Learning Center for Foreigners. In 2011, the
competition for “Translation of Literature from Slovak Language” was organized already
for the 15th time.
SI in Warsaw in addition offers to its visitors library with the possibility to borrow
Slovak books and films. Every year the Institute participates in book fairs in Warsaw,
presenting contemporary Slovak literature. [7, 8, pp. 3 - 4].
In 2011, according to a basic range of topics concerning the presentation of Slovak
culture (annually developed by Department of Cultural Diplomacy at the Ministry of
Foreign Affairs of the SR) SI in Warsaw has organized following projects:
•
Popularization of the World Cup 2011 in hockey in Slovak Republic;
•
Exhibition celebrating the twentieth anniversary of the cooperation of the
Visegrad Group countries;
•
90th anniversary of the birth of A. Dubček: presentation of books devoted to
his life: “Stop Dubček”, “Sphere of enthusiasm” and a meeting with the author of
those publications, J. Banáš;
•
Exhibition of photographs "Slovaks help the world" from well-known Slovak
photographers, journalists and social activists A. Bána i M. Bandžak;
•
Internships in SI in Warsaw for students from foreign universities;
•
Presentation of works of J. Jessenius-Jesenský, unveiling of a plaque to his memory in Wroclaw and the organization of conferences about his life and work;
•
Presentation of the project "European Capital of Culture - Košice 2013" in Poland;
•
Concert commemorating Slovak composers on the occasion of the anniversaries of their births: 130th anniversary of M. Schneider-Trnavský and 100th anniversary of J. Cikker;
Concerts of Slovak Philharmonic Orchestra and the Slovak Chamber Orchestra of
B. Warchal at the International Music Festival in Gdansk, and complementary concerts
in Kraków and Warsaw.
On 1th July 2011, Poland took over the presidency of the European Union. Therefore, the SI in Warsaw also takes part in events organized by Polish cultural institutions.
[8, pp. 5 - 6].
Activities of SI in Warsaw are a great example of not only development of SlovakPolish cultural cooperation, but also effective implementation of the concept of cultural
215
diplomacy of the SR, aiming at promotion of the country and its culture abroad. After 16
years, SI in Warsaw earned significant authority in Polish artistic circles and presented
Slovakia and its culture to numerous participants in projects and events organized by the
Institute.
Conclusion
The activities of Slovak Institutes in the world would be very difficult to replace. After all, promotion of culture is the most accessible and attractive way of promoting whole
country. Moreover, it is always better when this promotion takes place through coherent
coordinated actions. Therefore, the network of Slovak Institutes should be growing in
the future. One of the first steps in this direction could be opening of Slovak Institute
in some of the Ukrainian cities, for example, in Kiev, the capital of the country, or in
Uzhorod, the centre of the Zakarpattia oblast which borders with SR.
Literature
[1] ZIETEK, A. W. (redakcja naukowa).: Międzynarodowe stosunki kulturalne: podręcznik akademicki. Warszawa: POLTEXT, 2010. pp. 133-136. ISBN 978-83-7561136-6.
[2] RYNIEJSKA-KIEŁDANOWICZ, M.: Cultural Diplomacy as a Form of International Communication. p. 1-21. Avalaible at: http://www.instituteforpr.org/wp-content/uploads/ Ryniejska_ Kieldanowicz.pdf [date of access - 19.09.2011].
[3] KURUCZ, M.: Kultúrna dimenzia diplomacie. In: Mattoš, B.: Zahraničná politika
a diplomacia Slovenskej republiky v kontexte európskej integrácie. Zborník z vedeckej konferencie. Bratislava: Vydavateľstvo EKONÓM, 2007. s. 62-71. ISBN 97880-225-2467-4
[4] O nás. Avalaible at: http://www.foreign.gov.sk/sk/cinnost_ministerstva/kulturna_
diplomacia-o_nas [date of access - 19.09.2011].
[5] Slovenské inštitúty. Avalaible at: http://www.foreign.gov.sk/sk/cinnost_ ministerstva/kulturna_diplomacia-kulturna_diplomacia__slovenske_instituty [date of access - 20.09.2011].
[6] Historia Instytutu. Avalaible at: http://instytutslowacki.pl/index.php?option=com_
content&view= article&id=3&Itemid=5 [date of access – 20.09.2011].
[7] Od dyrekcji. Avalaible at: http://instytutslowacki.pl/index.php?option=com_ content&view=article&id= 1&Itemid=3 [date of access – 20.09.2011].
[8] Wywiad z dyrektor Instytutu Słowackiego w Warszawie Heleną Jacošovą, przeprowadzony przez Silvię Šebovą, studentkę Wyższej Szkoły Stosunków Międzynaro216
dowych w Pradze. Tematem rozmowy były zagadnienia podejmowane w jej dyplomowej pracy pt.: „Dyplomacja kulturalna jako narzędzie polityki zagranicznej
Republiki Słowackiej”. Warszawa: Instytut Słowacki w Warszawie, 2011. p. 1-6.
[9] O działalności. Avalaible at: http://instytutslowacki.pl/index.php?option=com_
content&view= article&id=2&Itemid=4 [date of access – 20.09.2011].
[10] BRADA, N.: Verejná / kultúrna diplomacia na pôde OSN a EÚ. In:: Bátora, J.
a Hozlárová, Z. (eds.).: Verejná diplomacia: Nový strategický nástroj MZV SR? Panelové a diskusné príspevky z konferencie „Verejná diplomacia: Nový strategický
nástroj MZV SR“. Bratislava, 4. 12. 2009. Bratislava: Ústav európskych štúdií a medzinárodných vzťahov FSEV UK, 2010. s. 57-60.
Contact
Natalija Katrenčíková, CSc. and PhD.
Department of Humanitarian and General Education Disciplines
Faculty of Philology
Volyn Institute for Economics and Management
Druzhby narodiw Street 15/236
43017 Lutsk
Ukraine
E-mail: [email protected]
217
Elektronické voľby – princípy a možnosti
doc. Ing. Mojmír Kokles, PhD. - Ing. Anita Romanová, PhD. Ing. Anna Hamranová, PhD.
Abstrakt
Elektronické voľby prostredníctvom internetu sú jedným z moderných spôsobov
prejavu demokracie, teda jednou z foriem účasti občanov na riadení štátu. Nedôvera
voči elektronickému hlasovaniu je spojená najmä so zabezpečením anonymity voliča, so
zabezpečením dôvernosti hlasovania a nemožnosti manipulácie výsledkov. Príspevok je
zameraný na základné princípy, na možnosti zabezpečenia a realizácie elektronických
volieb.
Kľúčové slová: elektronické voľby, poll-site electronic voting, i-voľby, bezpečnosť
hlasovania, anonymita voliča
Electronic voting – principles and options
Abstract
Electronic voting via internet is the only modern way of expression of democracy, hence
one of the methods how citizens may participate on state governance. The distrust against
electronic voting is mostly connected to protection of anonymity of voters, to assurance of the
confidentiality of the vote and incapability of manipulation with the results. This article is dealing
with the main principles, the ways of security and realization of electronic voting.
Keywords: electronic voting (e-voting), poll-site electronic voting, i-voting, security of
voting, anonymity of voter
Úvod
Informačné technológie sú fenoménom dnešnej doby. Zasahujú a ovplyvňujú všetky
oblasti pracovného i súkromného života. Je prirodzené, že ovplyvňujú aj vzťahy medzi
občanmi a predstaviteľmi vládnej a politickej moci. Prejavom účasti občanov na riadení štátu sú voľby, ktoré možno realizovať okrem klasického spôsobu (odovzdanie hlasu
v papierovej forme do volebnej urny vo volebnej miestnosti) aj elektronicky. Elektronické
voľby predstavujú priame vyjadrenie vôle občanov formou e- voľby, teda voľby založenej
na priamom využití informačných a komunikačných technológií.
1. Charakteristika elektronických volieb
E-voľby, alebo elektronické voľby (e-voting), môžeme definovať ako voľby, v ktorých
má volebný hlas výhradne elektronickú podobu. Je to teda proces, v ktorom je akt voľby
občanom uskutočnený priamo prostredníctvom elektronického zariadenia. Jeho výsledok je odovzdaný na spracovanie prostredníctvom elektronického prenosového média
218
(komunikačnej siete) a ďalej spracovaný výhradne elektronickou cestou. Za elektronické
voľby teda nemožno považovať voľby, v ktorých vystupujú informačné technológie (IT)
iba vo fáze spracovania výsledkov. [2, s. 237].
Z hľadiska vykonania možno e-voľby rozdeliť do dvoch skupín.
•
Prvú skupinu tvoria voľby uskutočnené v presne definovanom čase prostredníctvom zákonom definovaného elektronického zariadenia umiestneného na
zákonom definovanom mieste (vo volebnej miestnosti). Táto skupina riešení je
spravidla označovaná ako „poll-site electronic voting“, čo možno voľne preložiť
ako „miesto elektronického hlasovania“.
•
Druhú skupinu tvoria voľby uskutočnené v presne definovanom čase prostredníctvom ľubovoľného elektronického zariadenia, ktoré spĺňa technické požiadavky kompatibility so zvoleným volebným systémom, umiestneným na ľubovoľnom mieste planéty s nutnou dostupnosťou komunikačného prostredia.
Táto skupina riešení sa označuje ako „remote electronic voting“, v terminológii
používanej EÚ ako „i-voting“ alebo slovenským ekvivalentom „i-voľby“.
1.1 Poll- site electronic voting
Prvú skupinu systému e-volieb predstavuje riešenie, ktoré sa príliš nelíši od klasického
systému volieb. Jediným rozdielom je skutočnosť, že volič namiesto klasického papierového hlasovacieho lístka použije lístok elektronický, ktorý mu je sprístupnený elektronickým
zariadením v mieste voľby. V tomto systéme je teda oprávnenosť voliča voliť overená klasickým spôsobom, teda fyzickou prítomnosťou na mieste voľby (vo volebnej miestnosti)
a elektronické zariadenie (DRE – volebný terminál s dotykovou obrazovkou, na ktorom je
zobrazený elektronický hlasovací lístok) sa využíva až pri vlastnej voľbe. [1, s. 6]. Elektronický hlasovací lístok je po akte voľby uložený do elektronickej volebnej urny a po uzatvorení volebných miestností je ďalej spracovávaný elektronicky v rámci sčítania hlasov.
Výhodou tohto systému je zníženie nákladov na tlač hlasovacích lístkov, zníženie
náročnosti sčítania hlasov, a teda aj eliminácia chýb a zvýšenie rýchlosti spracovania
výsledkov. Možné logické kontroly v rámci aplikácie terminálu znižujú počet neplatných
hlasov. Ďalej je to vysoká úroveň zabezpečenia v oblasti overenia identity voliča, jeho
oprávnenie voliť a anonymita odovzdaného hlasu. Psychologickou výhodou tohto riešenia je tiež fyzický kontakt voliča s volebnou komisiou, ktorý znižuje úroveň psychologickej bariéry pri použití virtuálneho hlasovacieho lístka. Nevýhodou je, že systém kopíruje
klasický spôsob voľby, neumožňuje teda voliť občanom, ktorí nie sú schopní byť fyzicky
prítomní v presne definovanom čase na mieste voľby a vlastne neprináša vyššiu mieru
komfortu pre občana do tohto procesu. Ďalšou nevýhodou je, že vlastnosti systému neumožňujú voličovi zistiť, či jeho hlas bol platný a či bol započítaný do celkového výsledku
volieb. Ďalej prakticky z pohľadu organizácie volieb a súvisiacich finančných nákladov
neumožňuje zvýšiť počet možných hlasovaní v priebehu času. Toto riešenie je relatívne
rozšírené najmä na americkom kontinente.
219
1.2 Elektronické voľby na diaľku - remote electronic voting
Táto skupina systému elektronických volieb predstavuje riešenie, ktoré prináša do
systému nezávislosť od miesta. Ide teda o systém vzdialených volieb, teda remote voting.
Táto skutočnosť so sebou prináša najväčší problém i-volieb, a to spôsob overenia identity voliča a jeho oprávnenie voliť. Hlavnou výhodou oproti systému poll-site electronic
voting je výrazné zvýšenie komfortu pre voliča (ako časovo, teda umožnením voľby bez
ohľadu na pracovnú dobu fyzických volebných miestností, tak aj tým, že občan môže
voliť odkiaľkoľvek) a ďalej možnosť teoreticky neobmedzeného rastu počtu volieb pri nákladoch porovnateľných s nákladmi na organizáciu jedných volieb. Medzi ďalšie výhody
patrí zníženie nákladov na tlač hlasovacích lístkov, zníženie náročnosti sčítania hlasov,
a teda aj zníženie počtu chýb a zvýšenie rýchlosti spracovania výsledkov volieb a možné
logické kontroly v rámci aplikácie, ktoré znižujú počet neplatných hlasov. Nevýhodou
je väčšia technická a procesná náročnosť pri overovaní identity voliča, jeho oprávnenia voliť, zabezpečenie anonymity hlasu a s tým súvisiace bezpečnostné riziká. Ďalším
problémovým okruhom je veľký rozdiel oproti klasickému spôsobu volieb, čo môže viesť
k nedôvere voličov voči novému systému volieb, a teda k ich neúčasti na voľbách. V ďalšom texte sa budeme venovať len systému i-volieb.
2. Princípy i-volieb
Pojem i-voľby znamená riešenie e-volieb, ktoré je nezávislé od miesta uskutočnenia
volieb. Táto nezávislosť predpokladá dostupnosť vhodnej komunikačnej infraštruktúry na realizáciu prístupu voliča do volebného systému. V súčasnosti ide najmä o internet a siete GSM. Teda z pohľadu vstupného zariadenia ide o využitie internetu alebo
mobilného telefónu. Za predchodcu tohto volebného systému možno považovať voľbu
prostredníctvom pošty, ktorá je zavedená v niektorých krajinách, napr. vo Švajčiarsku.
Táto forma e-volieb sa v súčasnosti testuje vo viacerých krajinách Európy. Vzhľadom
na relatívnu novosť konceptu je zatiaľ stále používaná a chápaná ako voľba doplnková
k existujúcim klasickým volebným systémom. Reprezentuje teda len ďalší možný kanál, ktorým môže občan prejaviť svoj názor. Je veľmi pravdepodobné, že využitie tohto
voliteľného spôsobu volieb bude časom v súlade so všeobecným trendom rozširovania
využívania internetu a penetráciou populácie mobilnými telefónmi vzrastať (napr. ako
v prípade bankových služieb).
Oblasť, v ktorej sa najviac i-voľby procesne odlišujú od klasického spôsobu voľby, je
najmä identita voliča a jeho oprávnenie voliť. Tak v prípade klasického spôsobu volieb,
ako aj pri využití elektronických volebných terminálov, sú identita voliča ako aj jeho
oprávnenie voliť overené fyzicky členmi volebnej komisie na základe dokladu totožnosti
predloženého voličom a zoznamu oprávnených voličov zostaveného na základe registra
obyvateľstva. V prípade i-volieb je nutné túto identitu overiť vzdialene. Toto overenie
je jedným z hlavných dôležitých bodov, ktoré je potrebné pri návrhu riešenia i-volieb
zohľadniť.
220
Rovnako ako v prípade ostatných typov mobilných či internetových služieb (ako
napr. e-banking) je najdôležitejším prvkom bezpečnosť. Práve zotrvačnosť v odstraňovaní nedôvery používateľov k technológiám z pohľadu bezpečnosti je najväčšou prekážkou
rozšírenia tohto typu riešenia. Zrejme výrazným prvkom v tejto nedôvere je eliminácia
fyzickej interakcie medzi voličom a ľudskými článkami volebného systému.
3. Činnosti v procese i-volieb
3.1 Marketing (pred voľbami)
Verejná správa začne informačnú kampaň pre občanov o i-volebnom procese
a o spôsobe, akým sa možno volieb zúčastniť. Pokiaľ ide len o test na malom počte voličov, možno vykonať informačnú kampaň formou školení. Pri voľbách v širšom meradle je nutné pripraviť demonštračný systém, na ktorom si môžu voliči v predstihu celý
systém vyskúšať. Vhodné je využitie internetu aj ako školiaceho média, napr. formou
e-learningového kurzu. Súčasťou kampane musí byť aj jasné vysvetlenie princípov celého
systému, potvrdenie jeho bezpečnosti (napr. nezávislým auditom) a dôveryhodnosti.
3.2 Registrácia voličov (pred voľbami)
Navrhnutý proces musí byť vhodným kompromisom medzi úrovňou bezpečnosti,
a teda aj dôveryhodnosťou výsledkov volieb a prívetivosťou voči životnému štýlu očakávaného voliča (napr. v prípade fyzickej registrácie je vhodné registráciu zabezpečovať
v hodinách dlhších ako sú bežné úradné hodiny). Každý projekt i-volieb vyžaduje dôkladnú analýzu spôsobu registrácie, ktorý je kľúčový pre celkový úspech projektu.
3.3 Vymenovanie volebnej komisie (pred voľbami)
Volebná komisia je zložená podľa bežných zvyklostí či legislatívy a je zostavená pred
začiatkom volieb. Komisia disponuje kľúčom na otvorenie elektronickej volebnej urny.
3.4 Vlastné voľby
Spravidla v súčasnosti prebiehajú paralelne i-voľby a klasické (niekde doplnené
o voľby poštové). Súčasťou volieb je aj vydanie potvrdenia o odovzdaní hlasu, ktoré však
nesmie obsahovať žiaden údaj spojený s obsahom voľby.
3.5 Sčítanie hlasov a publikácia výsledkov
V prípade súbehu volieb viacerými kanálmi tomuto kroku predchádza overenie
platnosti hlasov (teda aby každý volič hlasoval len raz, je nutné legislatívne ošetrenie priority času odovzdania hlasu a volebného kanálu). Po ukončení volieb (uzatvorení elektronického systému) volebná komisia odomkne elektronickú volebnú urnu a sčíta hlasy.
Publikuje sa výsledok a zoznam volebných potvrdení, takže každý volič môže zistiť, či
jeho hlas bol započítaný.
221
4. Požiadavky na i-volebný systém a možný prístup k ich riešeniu
Bezpečnosť riešení i-volieb sa netýka len on – line identifikácie voliča, ale aj vyriešenia ďalších požiadaviek. Každý systém i-volieb musí poskytovať premyslené technické alebo často aj organizačno – procesné riešenie týchto legislatívno – bezpečnostných
požiadaviek. N. Voutsis a F. Zimmermann v článku „ Anonymous Code Lists for Secure
Electronic Voting over Insecure Mobile Channels“ uvádzajú nasledujúci zoznam podmienok, ktoré musí úspešné riešenie i-volieb rešpektovať [3, s. 340]:
•
voliť smie len oprávnený volič;
•
každý volič disponuje len jedným hlasom. Nikto nesmie voliť viac ako raz, a to
napriek tomu, že je dostupných viac volebných kanálov;
•
každý volič musí byť chránený proti zneužitiu identity. Nikto iný nesmie voliť
(bez jeho vedomia, pokiaľ legislatíva umožňuje poveriť tretiu osobu na voľby)
namiesto oprávneného voliča;
•
odovzdaný hlas je tajný a nesmie byť zverejnený pred termínom oficiálneho
otvorenia volebných urien a sčítania hlasov;
•
tajnosť a anonymita volieb je zaručená. Nie je teda možné spojiť identitu voliča
s obsahom jeho hlasovania;
•
možno zistiť, či daný volič volil, ale nesmie byť možné na základe tejto informácie rekonštruovať obsah jeho hlasovania. Toto opatrenie zabraňuje kupovaniu
hlasov;
•
sčítanie hlasov musí byť správne, úplné a overiteľné. Počet odovzdaných hlasov
sa musí rovnať počtu sčítaných volebných lístkov. Každý volič musí mať možnosť overiť, či jeho hlas bol pri finálnom sčítaní hlasov započítaný;
•
obsah voľby sa nesmie dať odpočúvať, či modifikovať. Nikto nesmie modifikovať cudzí hlas bez toho, že by sa táto činnosť nedala odhaliť. Nikto nesmie byť
schopný duplikovať cudziu voľbu. Celý proces musí byť odolný voči chybám,
a to vrátane chýb náhodných. Každá voľba musí byť výrazom vnútorného presvedčenia voliča;
•
volebný systém nesmie prijať hlasy mimo zákonom určeného času volieb. Nesmú byť k dispozícii žiadne priebežné volebné výsledky, ktoré by mohli ovplyvňovať rozhodnutie ostatných voličov. Je nutné mať na zreteli, že klasické voľby
trvajú jeden alebo dva dni, zatiaľ čo i-voľby alebo voľby prostredníctvom pošty
môžu trvať aj niekoľko týždňov;
•
volebný systém musí byť auditovateľný. Aj keď stále existujú tradičné kanály pre
voľby, každý i-volebný systém musí byť odolný voči akémukoľvek typu bezpečnostného útoku typu DoS (Denial of Service – zastavenie prevádzky služieb).
222
Zabezpečenie vyššie uvedených požiadaviek možno vykonať rôznymi postupmi,
ktoré musia byť vopred určené a legislatívne ošetrené.
5. Technologický koncept riešenia i-volieb
Základná technologická architektúra i-volebného systému môže byť riešená napr.
podľa obrázku 1.
O b r á z o k 1
Technologický koncept riešenia i-volieb
Prameň: Šindelář, P.: Elektronické volby jako možný nástroj pro posílení demokracie.
Praha: Systems Integration, 2006. s. 237-245. ISBN 80-245-1050-2.
Celý systém sa skladá z troch hlavných blokov. Je to:
•
používateľský blok,
•
blok zberu hlasov,
•
blok sčítania hlasov a publikácie výsledkov.
Jadro tohto systému vytvára na aplikačnej úrovni virtuálny vzťah medzi voličom
a volebnou komisiou. Tento prístup eliminuje nutnosť dôvery ku komplexnej technologickej infraštruktúre celého riešenia, vrátane technického personálu, ktorý ju prevádzkovo obsluhuje. Kryptografická metóda je založená na infraštruktúre verejných kľúčov.
Celková architektúra je kombináciou bezpečnostne auditovateľných hardvérových
a softvérových komponentov, zabezpečenia logickej a fyzickej bezpečnosti a kryptografického volebného protokolu.
223
Základný procesný postup podporovaný touto architektúrou a patentovaným kryptografickým protokolom uvádzame nižšie.
•
Vymenovanie volebnej komisie; vytvorenie páru PKI kľúčov pre potreby volieb.
Každý člen komisie dostane podľa tajného postupu časť privátneho PKI kľúča, ktorý slúži na otvorenie elektronickej urny. Prítomnosť minimálne určitého
počtu členov komisie je dohodnutá a vyžadovaná pre rekonštrukciu celého kľúča. Privátny kľúč je zničený.
•
Začiatok volieb; keď sa volič pripojí k i-volebnému systému, elektronicky podpísaný Java applet je dynamicky stiahnutý na príslušné zariadenie, a je tak vytvorené bezpečné prostredie pre samotnú voľbu.
•
Volič je autentifikovaný (podľa registrácie) a dostane personalizovaný elektronický volebný lístok s príslušnými možnosťami voľby. Volič vykoná svoju voľbu.
•
Volič dostane elektronicky podpísané potvrdenie o svojej voľbe, ktoré obsahuje
náhodne generovaný unikátny identifikátor voľby.
•
Vo volebnom systéme je hlasovací lístok spolu s unikátnym identifikátorom zapečatený v elektronickej obálke vytvorenej zaručeným verejným kľúčom volieb.
V tomto bode možno vykonávať dodatočné kontroly platnosti hlasu, v prípade použitia viacerých kanálov, alebo či existuje väzba medzi identitou voliča
a obálkou s jeho hlasom.
•
Dôkaz autenticity hlasu je vytvorený na základe privátneho kľúča voliča a je
pripojený k elektronickej obálke. Elektronická obálka je uložená v elektronickej
volebnej urne.
•
Na konci obdobia volieb, kedy elektronická volebná urna obsahuje všetky zapečatené elektronické obálky, je fyzicky presunutá do systému pre sčítanie hlasov.
•
Členovia volebnej komisie predložia svoje časti privátneho kľúča.
•
Špeciálna kryptografická schéma je použitá na rekonštrukciu privátneho kľúča,
otvorené sú zapečatené digitálne obálky a oddelená je vlastná obálka (identifikátor voliča) a jej obsah (vlastná hodnota hlasu). V tomto kroku tiež možno
vykonať kontrolu platnosti hlasov (odstránenie možných duplicít medzi zoznamom voličov medzi papierovou formou a i-formou).
•
Na separátnych zoznamoch sú publikované výsledky a unikátne identifikátory
hlasov.
•
Prebieha audit sčítania hlasov a výsledkov volieb. Okrem toho si môžu voliči
overiť na základe porovnania obdržaného identifikátora hlasu a publikovaného
zoznamu, či ich hlas bol vo finálnom súčte zohľadnený.
224
Z dôvodu, že oblasť elektronizácie procesov uplatňovania demokracie je citlivou
záležitosťou, ktorá môže mať priamy vplyv na vierohodnosť a dôveryhodnosť volených
zástupcov, pristupujú k zavádzaniu týchto moderných služieb jednotlivé štáty opatrne.
Spravidla je ich postup zavádzania i-volebných služieb postupný. Závádzanie i-volieb
začína sériou overovania konceptu, pilotných projektov a záväzných či nezáväzných testov, v ktorých sa overuje celková vhodnosť konceptu i-volieb v kultúrnom prostredí toho
ktorého štátu, vhodnosť využitia konkrétnych technológií, bezpečnosť a spôsob registrácie voličov, a v neposlednom rade aj reakcia a prístup voličov. Následne, podľa výsledkov
týchto testov, plánujú ďalší postup týmto smerom posilňovania demokratických základov štátu.
Krajiny, ktoré používajú ako jeden z možných kanálov voľbu poštou, majú v prijatí
i-volieb situáciu uľahčenú. Preto je tiež možné v zozname aktívnych priekopníkov nájsť
Švajčiarsko. Na ilustráciu je v nasledujúcej tabuľke uvedené základné porovnanie oboch
typov volieb, z ktorého vyplýva, že rozdielnosť oboch foriem volebného procesu je minimálna, a technologická zmena je teda aj pre zavedenie v týchto štátoch jednoduchšia.
T a b u ľ k a 1
Porovnanie prvkov i-volieb a poštových volieb
i-voľby
Poštové voľby
Elektronický register voličov (databáza
Register voličov (papierový výstup
z databázy)
Šifrovaný balíček dát s hlasom
Obálka s hlasovacím lístkom
Šifrovaný balíček dát s identifikačnými kódPodpis voliča
mi
Šifrovaný balíček dát s identifikačnými kód- List s voličskou kartou a uzatvorenou
mi a elektronickým hlasovacím lístkom
obálkou s hlasovacím lístkom
Elektronická volebná urna (databáza so zaVolebná urna s hlasovacími lístkami
šifrovanými hlasmi)
Prameň: Šindelář, P.: Elektronické volby jako možný nástroj pro posílení demokracie.
Praha: Systems Integration, 2006. s. 237-245. ISBN 80-245-1050-2.
225
Záver
Napriek tomu, že elektronické voľby prinášajú so sebou množstvo otázok a problémov, v budúcnosti je nutné s nimi počítať. Medzi ich výhody vo všeobecnosti patrí:
•
vyšší komfort voliča,
•
možnosť realizácie viacerých hlasovaní pri zachovaní nákladov na úrovni porovnateľnej jednému hlasovaniu (v prípade realizácie len elektronicky),
•
umožniť hlasovanie občanom žijúcim v zahraničí,
•
čiastočné zníženie nákladov na realizáciu volieb, referenda, príp. miestneho referenda,
•
rovnako ako v prípade mobility pracovných síl je to dosiahnutie mobility voličov (možnosť hlasovania z iného miesta ako je príslušný volebný okrsok).
Typickým prístupom k i-voľbám je prístup postupný. Niekoľko pilotných projektov
umožní vláde posúdiť prístup, reakciu občanov a možnosti technológií. Všeobecne sa
predpokladá, že proces akceptácie i-volieb bude podobný spôsobu prijatia elektronických bankových služieb. Vhodným technologickým riešením na strane voličského rozhrania môže byť technológia GSM SMS, ktorá však nie je ideálna z hľadiska bezpečnosti.
Budúcnosť majú pravdepodobne integrované klientske zariadenia (inteligentné mobilné
telefóny, iPhony, smartphony) pripojené k internetu prostredníctvom GSM sietí.
Literatúra
[1] GAŽI, P.: Elektronické voľby: utópia alebo realita?. [online] 2011. [cit. 25.9.2011].
Dostupné na internete: <http://www.dcs.fmph.uniba.sk/~gazi/uib/ materialy/volby.
pdf>.
[2] ŠINDELÁŘ, P.: Elektronické volby jako možný nástroj pro posílení demokracie.
Praha: Systems Integration, 2006. s. 237-245. ISBN 80-245-1050-2.
[3] VOUTSIS, N. - ZIMMERMANN, F.: Anonymous Code Lists for Secure Electronic
Voting over Insecure Mobile Channels. Hershey: IGI-Publishing, 2007. s. 340. ISBN
15-914-0884-9.
226
Kontakt
doc. Ing. Mojmír Kokles, PhD.
Laboratórium didaktiky a výpočtovej techniky
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
Ing. Anita Romanová, PhD.
Laboratórium didaktiky a výpočtovej techniky
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
Ing. Anna Hamranová, PhD.
Laboratórium didaktiky a výpočtovej techniky
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
227
Komparácia hospodárskeho a sociálneho rozvoja
v Slovenskej republike v porovnaní s Európskou úniou
(EÚ27 a EÚ16) a s Českou republikou
doc. Ing. Viliam Kováč, CSc.
Abstrakt
Príspevok sa zaoberá otázkami hospodárskeho a sociálneho rozvoja v Európskej únii.
Formou komparácie vybraných základných makroekonomických ukazovateľov v EÚ27,
EÚ16 (15) a v Českej republike so Slovenskou republikou poukazuje na ich vývoj od
roku 2004, t. j. od vstupu Slovenskej republiky do Európskej únie. Jednotlivé ukazovatele
poukazujú na pokrok, resp. zaostávanie v porovnaní s Európskou úniou.
Klúčové slová: hospodársky a sociálny rozvoj, makroekonomické ukazovatele, hrubý domáci produkt, zamestnanosť, nezamestnanosť, výdavky na výskum a vývoj, inflácia
Comparison of economic and social development in the Slovak Republic in the European Union compared with (EU27
and EU16) and the Czech Republic
Abstract
Post examines the question of economic and social development in the European Union. Through a comparison of selected basic macroeconomic indicators in the EU27, EU16
(15) and the Czech Republic and the Slovak Republic, highlighting their evolution from
2004, ie of Slovakia‘s accession to the European Union in 2004. Individual indicators are
point to progress, respectively. lagging behind compared to the European Union.
Keywords: economic and social development, macroeconomic indicators, gross domestic product, employment, unemployment, spending on research and development, inflation
Úvod
Vstupom SR do EÚ nastalo obdobie jej pomerne úspešného hospodárskeho a sociálneho rozvoja, t. j. zmien v rozvoji jej hospodárskych a sociálnych procesov. Hospodársky a sociálny rozvoj SR sa meria vybranými základnými makroekonomickými ukazovateľmi. Jednotlivé ukazovatele poukazujú na to, aké úspechy, resp. neúspechy sa dosiahli
v jednotlivých oblastiach so zameraním ďalej ich zvyšovať, resp. znižovať, a tak zvyšovať
životnú úroveň obyvateľstva.
228
1. Charakteristika hospodárskeho a sociálneho rozvoja Slovenskej republiky v období rokov 2004-2009
Hospodársky a sociálny rozvoj SR v rokoch 2004 - 2009 významne ovplyvnili nižšie
uvedené skutočnosti.
1.1 Vstup Slovenskej republiky do Európskej únie
SR ako novovytvorený štátny útvar Európy videla veľkú príležitosť etablovať sa vo
svetovom spoločenstve štátov formou vstupu do skupiny štátov západnej Európy ako
elitného klubu štátov sveta. Tento vstup však bol sprevádzaný problémami v oblasti plnenia kodanských kritérií v politickej časti. SR vstupom do EÚ predpokladala podstatné
zvýšenie úrovne v jej sociálnej a hospodárskej oblasti, teda v oblasti zvýšenia životnej
úrovne jej obyvateľstva.
Vstup SR do EÚ priniesol pre SR určité pozitíva, ktorými boli, resp. sú:
•
zvýšenie kredibility a stability SR na medzinárodnej úrovni, čo významne
prispelo k jej politickému a hospodárskemu etablovaniu v Európe a vo svete,
•
sloboda pohybu tovaru, služieb, kapitálu a obyvateľstva, ktorá predtým nebola
možná,
•
uplatnenie legislatívy platnej vo vyspelých štátoch EÚ a sveta v podmienkach
SR v oblasti demokratizácie verejného života,
•
postupné znižovanie cien tovaru a služieb, ako aj zvyšovanie úrovne ich kvality (najmä uplatňovaním noriem používaných v hospodárstve vyspelých štátov sveta), čo významne ovplyvnilo životnú úroveň obyvateľstva SR, a vytvorilo
podmienky pre ich export na vyspelé svetové trhy,
•
získanie finančných prostriedkov v rámci regionálnej politiky EÚ napomohlo
SR rast tak v hospodárskej oblasti (rast HDP, zamestnanosť), ako aj v sociálnej
oblasti (nezamestnanosť, chudoba), resp. postupné vyrovnávanie jednotlivých
regiónov na úroveň EÚ.
Okrem skôr uvedených skutočností je potrebné uviesť, že SR vynaložila mimoriadne
úsilie o vstup do eurozóny, t. j. členských štátov EÚ, ktoré používajú spoločnú menu euro.
V nadväznosti na vstup do EÚ pre SR vznikli v hospodárskej a sociálnej oblasti určité problémy, ako napríklad:
•
strata suverenity štátu v určitých oblastiach, ktoré boli prenesené na spoločné
inštitúcie EÚ, ktoré rozhodovali v určitých oblastiach za SR,
•
strata pracovných príležitostí, ktorá vznikla v dôsledku potrieb transformácie
hospodárstva,
229
•
vytvorenie náročného konkurenčného prostredia pre podniky v porovnaní
s etablovanými podnikmi vyspelých členských štátov EÚ (Nemecka, Francúzska Veľkej Británie a ďalších),
•
vyrovnanie sa s uplatňovaním spoločnej poľnohospodárskej politiky EÚ, nakoľko v plánovanom hospodárstve SR rozvíjala poľnohospodársku produkciu na
zásade sebestačnosti v rámci štátu,
•
vyrovnanie sa s takými nežiaducimi vplyvmi, ako sú drogy, kriminalita, prostitúcia, obchod s bielym mäsom, a to po uvoľnení hraníc medzi novými a starými
členskými štátmi EÚ.
1.2 Nástup svetovej hospodárskej a finančnej krízy
Hospodárska a finančná kríza, ktorá vládne svetom, sa v plnej miere prejavila aj
v EÚ, ktorá je najväčším obchodným partnerom USA, v ktorých kríza vznikla. Zanechala vážne hospodárske a sociálne dôsledky.
Plný vplyv hospodárskej a finančnej krízy sa začal prejavovať v EÚ a v jej členských
štátoch na začiatku roku 2008. Najskôr sa kríza prejavila vo vyspelých členských štátoch
EÚ a následne aj v ďalších štátoch, ktoré v rámci „intraobchodu“ majú intenzívny zahraničný obchod s vyspelými štátmi EÚ, medzi ktoré patrí aj SR. SR hospodárska a finančná
kríza v plnej miere zasiahla v rokoch 2008 až 2009 a vplyv v niektorých oblastiach, ako
je napr. oblasť zamestnanosti a nezamestnanosti pretrváva až do roku 2011. Niektoré oblasti, ako napr. rast HDP, sa oživili a SR patrí v súčasnosti k členským štátom s najvyšším
rastom HDP v EÚ.
2. Komparácia základných makroekonomických ukazovateľov v Slovenskej republike s Európskou úniou (EÚ27 a EÚ16, resp. 15) a s Českou republikou
Pre potreby komparácie hospodárskeho a sociálneho rozvoja SR s EÚ27, EÚ16 (15),
resp. s ČR je potrebné si vybrať určitý etalón (vzor), s ktorým budeme SR porovnávať.
Pre tento etalón boli vybrané: EÚ27, ktorá predstavuje priemernú úroveň určitého
ukazovateľa, EÚ16, ktorá predstavuje štáty eurozóny ako najvyspelejšie štáty EÚ (resp.
15 pre ukazovateľ hodinovej produktivity práce) a ČR, ktorá predstavuje členský štát EÚ,
s ktorým nás viažu vzájomné hospodárske a sociálne zväzky. Ide teda o etalóny, ktoré
majú vyššiu úroveň hospodárskych a sociálnych ukazovateľov ako má SR. Vyššia úroveň
ukazovateľov štátov tvoriacich etalóny nám umožní objaviť slabé a silné stránky hospodárskeho a sociálneho rozvoja. Mohla by motivovať SR k dosiahnutiu lepších výsledkov.
Komparácia ukazovateľov hospodárskeho a sociálneho rozvoja zachytáva obdobie od
roku 2004, keď SR vstúpila do EÚ a vytvorili sa tak porovnateľné podmienky v rámci
EÚ. Porovnávame ukazovatele ktorými sú HDP, zamestnanosť, nezamestnanosť, výskum
a vývoj, produktivita práce a inflácia.
230
T a b u ľ k a 1
Komparácia HDP v nominálnej hodnote v EÚ27, EÚ16, v SR, v ČR (v b. c.) v období rokov 2004 - 2009 (v mil. eur)
Obdobie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
EÚ27
10 606
11 063
11 084
12 360
12 512
11 808
EÚ16
7 854
8 148
8 556
9 001
9 276
8 963
SR
34
38
45
55
65
63
ČR
88
100
114
127
149
137
Územie
Prameň: Spracované podľa údajov Eurostatu. 2010.
Hospodárska a finančná kríza spôsobila, že HDP, počnúc rokom 2009, v SR a v ČR
klesá.
T a b u ľ k a 2
Komparácia miery rastu HDP (medziročná) v % v EÚ27, EÚ16, v SR, v ČR v období rokov 2004 - 2009 (v %)
Obdobie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
EÚ27
2,5
2,0
3,2
3,0
5,0
-4,2
EÚ16
2,2
1,7
3,8
2,8
0,4
-4,1
SR
5,1
6,7
8,5
10,5
5,8
-4,8
ČR
4,5
63
6,8
6,1
2,5
-4,1
Územie
Prameň: Spracované podľa údajov Eurostatu. 2010.
V období rokov 2004-2008 sa hospodársky rast SR a ČR postupne zvyšoval; v porovnaní s priemerom EÚ27, resp. EÚ16 v niektorých rokoch až dvojnásobne, resp. trojnásobne. Zvlášť vysoká úroveň hospodárskeho rastu bola v SR v roku 2007, keď dosiahol
výšku 10,5 %, čo predstavovalo jednu z najvyšších mier rastu v EÚ. V nadväznosti na
nástup hospodárskej a finančnej krízy však postupne v rokoch 2008 a 2009 tento rast
výrazne klesal.
231
T a b u ľ k a 3
Komparácia HDP na 1 obyvateľa v nominálnej hodnote v EÚ27, EÚ16, v SR, v ČR
v období rokov 2004 - 2009 (v eurách)
Obdobie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
EÚ27
21 700
22 500
23 700
25 000
25 100
23 600
EÚ16
23 700
24 600
25 900
27 300
27 200
25 600
SR
12 300
13 500
15 000
17 000
18 100
17 200
ČR
16 300
17 100
18 200
19 900
20 200
19 200
Územie
Prameň: Spracované podľa údajov Eurostatu. 2010.
Významným sociálno-hospodárskym ukazovateľom je HDP na 1 obyvateľa, ktorým
možno merať tak výkonnosť hospodárstva, ako aj životnú úroveň (blahobyt) obyvateľstva. V SR tento ukazovateľ postupne v jednotlivých rokoch do roku 2008 rástol; jeho
rast v období rokov 2006-2007 predstihol rast v ČR. Hospodárska a finančná kríza, ktorá
postihla obidve republiky, zastavila sľubne sa rozbiehajúci rozvoj v nich.
T a b u ľ k a 4
Komparácia HDP na 1 obyvateľa ako nominálnej hodnoty (eur) v EÚ27 = 100%,
EÚ16, v SR, v ČR v období rokov 2004 - 2009 (v %)
Obdobie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
EÚ27
100
100
100
100
100
100
EÚ16
109
110
109
109
109
109
SR
57
60
63
68
72
73
ČR
75
76
77
80
81
82
Územie
Prameň: Spracované podľa údajov Eurostatu. 2010.
Ako ukazujú hodnoty uvedených ukazovateľov, v porovnaní s EÚ možno SR z hľadiska výšky tohto ukazovateľa zaradiť do skupiny štátov, ako sú Estónsko, Litva, Maďarsko.
T a b u ľ k a 5
Komparácia zamestnanosti celkom v EÚ27, EÚ16, v SR, v ČR v % z celkového
počtu aktívneho obyvateľstva v období rokov 2004 - 2009
232
Obdobie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
EÚ27
63,0
63,5
64,5
65,4
65,9
64,6
EÚ16
63,1
63,7
64,6
65,6
66,0
64,7
SR
57,0
57,7
59,4
60,7
62,3
60,2
ČR
64,2
64,8
65,3
66,1
66,6
65,4
Územie
Prameň: Spracované podľa údajov Eurostatu. 2010.
Zamestnanosť je významným ukazovateľom hospodárskeho a sociálneho rozvoja
EÚ a životnej úrovne jej obyvateľstva. V podmienkach SR je úroveň zamestnanosti v porovnaní s EÚ27, resp. EÚ16 na solídnej úrovni. ČR v zamestnanosti dosahuje úroveň
takých štátov EÚ, ako sú Nemecko, Írsko, Portugalsko, Cyprus. Treba uviesť, že úroveň
zamestnanosti v EÚ27, resp. EÚ16 je relatívne nízka v komparácii s niektorými členskými štátmi, ako sú Švédsko, Veľká Británia a iné, ktoré dosahujú až 70 %-nú úroveň
zamestnanosti. Pokiaľ ide o SR, jej úroveň zamestnanosti možno prirovnať k Rumunsku,
k Maďarsku, k Taliansku, resp. k ďalším štátom s nižšou úrovňou zamestnanosti EÚ.
T a b u ľ k a 6
Komparácia zamestnanosti podľa pohlavia v EÚ27, EÚ16, v SR, v ČR v období
rokov 2004 - 2009 (muži, ženy) v %
Obdobie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
muži
70,4
70,8
71,6
72,5
72,8
70,7
ženy
55,6
56,3
57,3
58,3
59,1
58,6
Územie
EÚ27
EÚ16
muži
71,5
72,5
72,8
70,7
ženy
54,6
58,3
59,1
58,6
SR
muži
63,2
64,6
67,0
68,4
70,0
67,6
ženy
50,9
50,9
51,9
53,0
54,6
52,8
muži
72,3
73,3
73,7
74,8
75,4
73,8
ženy
56,0
56,3
56,8
57,3
57,6
56,7
ČR
Prameň: Spracované podľa údajov Eurostatu. 2010.
233
Celkovú úroveň zamestnanosti v EÚ27, EÚ16, resp. v jednotlivých členských štátoch významne ovplyvňuje úroveň zamestnanosti mužov a žien. SR v tomto ukazovateli
zaostáva tak za úrovňou EÚ27 a EÚ16, ako aj za úrovňou zamestnanosti žien v ČR. Úroveň SR v tomto ukazovateli možno zaradiť do skupiny štátov, ako sú Rumunsko, Poľsko,
Španielsko.
V Európe sa zvyšuje tendencia zamestnanosti starších osôb vo veku od 55 - 64 rokov.
Zatiaľ čo severské štáty dosahujú v tomto ukazovateli úroveň 50 až 70 %, SR dosahuje
úroveň zamestnanosti v tejto skupine osôb len 39,5 %.
T a b u ľ k a 7
Nezamestnanosť celkom v EÚ27, EÚ16, v SR, v ČR v období rokov 2004 - 2009
(v %)
Obdobie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
EÚ27
9,3
8,9
8,2
7,1
7,0
8,9
EÚ16
9,0
9,0
8,3
7,5
7,5
9,4
SR
18,2
16,3
13,4
11,1
9,5
12,0
ČR
8,3
7,9
7,2
5,3
4,4
6,7
Územie
Prameň: Spracované podľa údajov Eurostatu. 2010.
Nezamestnanosť je často pokladaná za veľmi negatívny jav hospodárskeho a sociálneho rozvoja spoločnosti. Postihuje tak jej hospodársku, ako aj sociálnu stránku. V porovnaní EÚ s USA, nezamestnanosť v EÚ bola dlhodobo podstatne vyššia ako v USA.
V súčasnom období je nezamestnanosť v EÚ a USA takmer na rovnakej úrovni, t. j.
predstavuje cca 9,0 %. Hospodárska a finančná kríza vo svete tento rozdiel vyrovnala,
resp. prehĺbila. Ak by sme porovnávali úroveň nezamestnanosti v SR a v ČR, možno
konštatovať, že
•
v SR
-
nezamestnanosť je dlhodobo jedným zo základných hospodárskych a sociálnych problémov,
-
v porovnaní s EÚ27, EÚ16 dosahovala takmer jedennásobok úrovne EÚ,
-
postupne v nadväznosti na vstup do EÚ začala klesať, až dosiahla v roku
2008 prijateľnú úroveň,
-
v nadväznosti na vplyv hospodárskej a finančnej krízy postupne stúpa
234
•
v ČR:
-
úroveň nezamestnanosti je dlhodobo na úrovni EÚ,
-
v čase hospodárskej a finančnej krízy jej úroveň významne neklesla v porovnaní s obdobím pred krízou.
T a b u ľ k a 8
Nezamestnanosť podľa pohlavia v EÚ27, EÚ16, v SR, v ČR v období rokov 2004
- 2009 (muži, ženy)
Obdobie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
muži
8,5
8,3
7,6
6,6
6,6
9,0
ženy
9,8
9,6
8,9
7,8
7,5
8,8
muži
8,1
8,2
7,5
6,7
6,9
9,3
ženy
10,1
10,1
9,5
8,5
8,3
9,6
muži
17,4
15,5
12,3
9,9
8,4
11,4
ženy
19,2
17,2
14,7
12,7
10,9
12,8
muži
7,1
6,5
5,8
4,2
3,5
5,9
ženy
9,9
9,8
8,9
6,7
5,6
7,7
Územie
EÚ27
EÚ16
SR
ČR
Prameň: Spracované podľa údajov Eurostatu. 2010.
Pokiaľ ide o nezamestnanosť podľa pohlavia (muži a ženy), možno konštatovať, že
v nezamestnanosti dosahovali ženy vždy vyššiu mieru v porovnaní s mužmi, a to tak
v EÚ27, v EÚ16, ako aj v SR a v ČR. Ukazuje sa, že zmena nastala až v roku 2009, keď
podľa štatistík EÚ27 bola miera nezamestnanosti u žien nižšia ako u mužov. Ide o nový
jav v hospodárskom a sociálnom rozvoji.
Pokiaľ ide o nezamestnanosť mužov a žien v SR a v ČR, možno konštatovať, že;
•
v SR je úroveň nezamestnanosti tak u mužov ako aj u žien v porovnaní s EÚ27,
EÚ16 a ČR podstatne vyššia,
•
v ČR je úroveň nezamestnanosti tak u mužov ako aj u žien v porovnaní s EÚ27,
EÚ16 postupne nižšia.
235
T a b u ľ k a 9
Komparácia výdavkov na výskum a vývoj (k HDP) v % v EÚ27, EÚ16, v SR, v ČR
v období rokov 2004 - 2009
Obdobie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
EÚ27
1,83
1,82
1,85
1,85
1,92
2,01
EÚ16
1,89
1,89
1,92
1,93
2,01
2,1
SR
0,51
0,51
0,49
0,46
0,47
0,48
ČR
1,25
1,41
1,55
1,54
1,47
1,53
Územie
Prameň: Spracované podľa údajov Eurostatu. 2010.
Pre budúce obdobie si EÚ vytýčila ciele, ktoré budú tvoriť základ jej hospodárskeho a sociálneho rozvoja. Jedným z cieľov je aj podstatné zvýšenie výdavkov na výskum
a vývoj. Zaostávanie EÚ za USA, za Japonskom vo výdavkoch na výskum a vývoj je
evidentné. Jednotlivé členské štáty EÚ, najmä severské štáty, predstihujú úroveň aj USA
a Japonska. V niektorých štátoch, naopak, úroveň výdavkov na výskum a vývoj nezodpovedá požiadavkám súčasnosti.
Pokiaľ sa porovnáva úroveň výskumu a vývoja v SR a v ČR vo vzťahu k EÚ27, EÚ16
možno konštatovať, že;
•
úroveň výdavkov v SR je hlboko pod priemerom EÚ27, a tak SR patrí do skupiny štátov, ako sú Rumunsko, Poľsko, Malta, Lotyšsko, ktoré majú najnižšie
výdavky na výskum a vývoj v EÚ,
•
úroveň výdavkov v ČR tvorí slabší priemer členských štátov EÚ27 a patrí do
skupiny štátov, ako sú Portugalsko, Luxembursko, Španielsko.
T a b u ľ k a 10
Komparácia produktivity práce na zamestnanca v EÚ27, EÚ16, v SR, v ČR v období rokov 2004 - 2009 (EÚ27 = 100 %)
Obdobie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
EÚ27
100
100
100
100
100
100
EÚ16
109,5
109,7
109,7
109,6
109,4
109,6
SR
65,4
68,6
71,5
76,2
79,5
80,7
ČR
68,0
68,5
69,3
71,4
72,1
72,9
Územie
Prameň: Spracované podľa údajov Eurostatu. 2010.
236
T a b u ľ k a 11
Komparácia produktivity práce na odpracovanú hodinu v EÚ27, EÚ16, v ČR,
v SR v období rokov 2004 - 2009 (EÚ15 = 100 %)
Obdobie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
EÚ27
86,9
86,9
87,0
87,3
87,5
87,7
EÚ15
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
EÚ16
98,7
99,2
99,2
99,7
99,8
100,3
SR
55,4
56,9
59,6
63,9
66,1
69,3
ČR
51,1
51,1
51,7
53,8
54,1
56,2
Územie
Prameň: Spracované podľa údajov Eurostatu. 2010.
Produktivita práce ako ukazovateľ sociálno-ekonomického rozvoja významným
spôsobom ovplyvňuje hospodársky rast (rast HDP). Na jednej strane ovplyvňuje využitie výsledkov, a na druhej strane významne vplýva na hospodársky a sociálny rozvoj spoločnosti. Je to tiež ukazovateľ, ktorý uvádza mieru efektívneho využitia ľudských zdrojov.
Práve nižšia produktivita práce v EÚ27 a v EÚ16 môže byť prekážkou pri vyššom hospodárskom raste v porovnaní s USA; v EÚ je podstatne nižšia.
SR a ČR, i keď majú podstatne nižšiu úroveň produktivity práce v porovnaní s dosahovanými výsledkami v EÚ27, EÚ16, patria k priemeru štátov EÚ. SR patrí do skupiny
štátov so solídnou úrovňou produktivity práce v porovnaní s ČR.
T a b u ľ k a 12
Komparácia miery inflácie v EÚ27, EÚ16, v SR, v ČR v období rokov 2004 - 2009
(medziročný rast)
Obdobie
2004
2005
2006
2007
2008
2009
EÚ27
2,0
2,2
2,2
2,3
3,7
1,0
EÚ16
2,2
2,2
2,2
2,1
3,3
0,3
SR
7,5
2,8
4,3
1,9
3,9
0,9
ČR
2,6
1,6
2,1
3,0
6,3
0,6
Územie
Prameň: Spracované podľa údajov Eurostatu. 2010.
237
Inflácia je po nezamestnanosti druhým negatívnym javom hospodárskeho a sociálneho rozvoja. Jej úroveň nad 2 % medziročného rastu nepriamo vplýva na hospodársky
a sociálny rozvoj. EÚ určila úroveň 2 % pre členské štáty, čo je úroveň optimálna, a to tak
zo sociálneho, ako aj z ekonomického hľadiska.
Ako ukazujú štatistické údaje, výsledky inflácie tak na úrovni EÚ27 a EÚ16, ako aj
na úrovni SR a ČR dosahujú (až na výnimky) požadovanú optimálnu úroveň EÚ.
Záver
Na základe komparácie makroekonomických ukazovateľov hospodárskeho a sociálneho rozvoja v EÚ27, v EÚ16 (15) a ČR možno konštatovať nižšie uvedené skutočnosti.
HDP v nominálnej hodnote (v trhových cenách) do roku 2007 tak v SR, ako aj v ČR
rástol rýchlejšie ako v EÚ27 a v EÚ16. Hospodárska a finančná kríza však jeho pozitívny
vývoj zastavila. Predpokladá sa, že po ústupe krízy od roku 2011 bude v SR a aj v ČR
HDP rásť.
Zamestnanosť, a to či už celková, resp. členená na mužov a ženy, najmä v SR zaostávala za EÚ27 a za EÚ16.
Nezamestnanosť v SR i napriek jej postupnému zníženiu do roku 2008 s nástupom
krízy v roku 2009 opäť rástla. Situácia v ČR, pokiaľ ide o nezamestnanosť mužov a žien,
je podobná.
Výdavky na výskum a vývoj sú v SR a v ČR podstatne nižšie ako v EÚ27, v EÚ 16.
Výdavky na výskum a vývoj v SR sú celkovo nedostačujúce a alarmujúce.
Produktivita práce (či už na zamestnanca, resp. na odpracovanú hodinu) nedosahuje v SR a v ČR úroveň EÚ27, resp. EÚ16. Produktivita práce je v SR vyššia ako v ČR.
Inflácia je v porovnaní s EÚ27 a EÚ16 v SR a v ČR na porovnateľnej úrovni.
Komparácia a poznanie dosiahnutých výsledkov hospodárskeho a sociálneho rozvoja v EÚ27, v EÚ16, v SR a v ČR môže byť vhodnou stimuláciou pre dosiahnutie vyššej
úrovne konkurencieschopnosti SR a ČR v rámci členských štátov EÚ.
238
Literatúra
[1] KOVÁČ, V.: Hospodárska politika Európskej únie. Bratislava: Merkury, spol. s r. o.,
2010. ISBN 978-80-89458-04-2.
[2] KOVÁČ, V.: Hospodársky a sociálny rozvoj a ukazovatele jeho merania. In: Zborník
z medzinárodnej vedeckej konferencie „Ekonomický a sociálny rozvoj SR“ . Bratislava: VŠEMvs, 2008. ISBN 978-80-89143-64-1.
[3] KOVÁČ, V.: Komparácia vybraných ukazovateľov hospodárskeho a sociálneho rozvoja Slovenska s vyspelými členskými štátmi Európskej únie. In: Zborník z vedeckej
konferencie „Analýza ekonomickej a sociálnej úrovne regiónov SR a regionálna politika ich rozvoja“. Bratislava: VŠEMvs, 2008. ISBN 978-80-89143-69-6.
[4] KOVÁČ, V.: Hospodársky a sociálny rozvoj Slovenskej republiky a Českej republiky
v období rokov 1999-2003. In: Zborník „Politický a ekonomický vývoj v ČR a SR po
roku 1993“. Vedecký projekt VŠEMvs Bratislava a ARC Kolín, 2009.
[5] Economic Crisis in Europe: Causes, Consequences and Respouses. European Economy, No. 7, 2009. Luxembourg, 2009. ISBN 978-92-79-11368-0.
[6] Annual Report on the Euro area 2009. European Economy, No. 6, 2009. Luxembourg, 2009. ISBN 978-92-79-11367-3.
[7] Eurostat 2009, 2010.
Kontakt
doc. Ing. Viliam Kováč, CSc.
Katedra ekonómie a financií
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
239
Model kvality na neuniverzitní vysoké škole
doc. RNDr. Vladimir Krajčík, Ph.D.
Motto: Není důležité, zda mám vysokoškolský diplom, ale na které vysoké škole jsem
tento titul získal.
Abstrakt
V současné době je pojem kvalita českého soukromého vysokého školství velmi diskutovanou oblastí. Kvalita vysokých škol je klíčovým pojmem nejen evropského - Boloňského procesu, ale především otázkou národního významu zabezpečení úrovně vysokoškolské vzdělanosti. Pochopení pojmu kvality soukromého vysokého školství vychází
z uznání jejího významu, konkretizuje se forma a zvýrazňuje systém zajišťování kvality.
V příspěvku prezentovaný model vychází z přístupu ke kvalitě jako excelenci procesu
přeměny soukromé instituce cestou permanentního zlepšování všech funkcí soukromé vysoké školy. Vyvíjený model kvality soukromé vysoké školy byl sestaven s využitím obecně platného rámce pro vlastní hodnocení a zlepšování, tzv. Excellence Modelu,
vypracovaného Evropskou nadací pro řízení kvality (EFQM). Model obsahuje jednak
procesy s dobře definovanými předpoklady, vstupy a výsledky, ale i hodnotícími postupy
s jasně definovanými měřitelnými metrikami. Model kvality má však i institucionální
podporu prostřednictvím samostatného zajištění Centra excelence podnikání na Vysoké
škole podnikání, a.s. Jeho význam a dopad je však použitelný nejen na konkrétní vysoké
škole, ale i při zajištění procesu dosažení kvality dalších vysokých škol.
Klíčová slova: kvalita vzdělávání a přístup k jejímu zajištění, model kvality, centrum
excelence, proces a jeho měřitelnost, předpoklady, vstupy a výstupy procesu
Quality model at non-university higher education
annotation
Abstract
Education provided by private HEI, and its quality is a discussed topic. Quality of
HEI is the key concept of the European-Bologna process, and also the key concept at the
national levels, so significant for ensuring the level of high education. Understanding of
the private high education quality results from the recognition of its relevance, while the
form is being concretisised, and the quality system management is being emphasised. The
designed and described model is based on the approach to the quality as the excellence, the
result of the transformation process of the private HEI by means of permanent improvement of all private HEI functions. The model of the quality of private HEI, was developed.
The framework for its own self evaluation and self improvement was utilised; the Excellence
Model developed by European Fund for quality management (EFQM). The model includes
processes with precisely defined pre requisites, inputs and outcomes, evaluation processes
with precisely defined and measurable metrics. Quality model has been supported by in240
stitutional tools, the Excellence Centre at Business School Ostrava plc. Its importance and
impact is relevant for Business School Ostrava plc and is also applicable for achieving the
quality process at other HEIs.
Keywords: quality of education, approach to its management, quality model, excellence centre, process and it measurability, prerequisites, inputs, outcomes
Úvod
Když před více než deseti lety se výrazně otevřel vysokoškolský prostor jako společenská potřeba a zadání politických proklamací, nikdo se hlouběji nezabýval dopadem
této politiky, respektive této příležitosti využili všichni aktéři. Studenti vysokých škol
v prezenční a kombinované formě studia (neb titul je nutný jako potřebný kvalifikační
požadavek pro další postup), veřejné a soukromé vysoké školy a politici, kteří projektovali trendy dosažení počtu vysokoškoláků ve srovnání se západními zeměmi.
1. Pozice neuniverzitních vysokých škol v České republice
Od roku 2003 do roku 2010 vzrostl v signatářských zemích Boloňské deklarace počet institucí se strukturovaným systémem vysokoškolského vzdělávání z 53 % na 95 %.
To přineslo celou řadu dalších nových situací, zejména se zvýšil přístup k bakalářskému
studiu pro mnohem širší skupinu obyvatel. Vysoké školy mají před sebou v současné
době početné a diverzifikované skupiny zájemců o studium, což souvisí s jedním z opakovaných strategických cílů na evropské úrovni: rozšíření všeobecné účasti na vysokoškolském vzdělávání.
Co se stalo? Vznikají vábničky jako názvy atraktivních oborů, staví se nové budovy
vysokých škol a za podpory dotačních evropských zdrojů se výrazně rozvíjí i vysokoškolská infrastruktura. A to za situace, kdy vlastně neexistuje konkurence, respektive
konkurence v kvalitě vysokoškolských výstupů, kdy v podstatě neexistuje trh s oceněním
znalostí, kdy kvalita je dokumentována pouze v dosažení titulu. Tedy zda jej mám, či nemám. Kdy veřejná správa (jako jeden z nejvíce rostoucích zaměstnavatelů) a její platové
tabulky neakceptují v úrovni mzdy v podstatě nic jiného, než stupeň dosaženého vzdělání.
Proč je tedy tato situace, která vlastně vyhovovala a vyhovuje všem, nadále neudržitelná.
A jaké je řešení cesty „titulomanie“. Odpověď vychází z elementární znalosti základního
principu fungování trhu, respektive trhu pracovních sil, kdy tržní mzdu určuje střet nabídky a poptávky po pracovní síle, respektive konkrétní profesi. Kdo nabízí svoji pracovní sílu? Pochopitelně absolventi vysokých škol, kteří jsou objektem procesu vysokoškolského vzdělání. Tedy disponují znalostmi, schopnostmi a dovednostmi potřebnými pro
podniky a instituce. Nikoliv jen titulem jako certifikátem a v podstatě papírem, který má
hodnotu právě a jen tohoto záznamu. Koneckonců přesně takto zaměstnavatelé formulují svoje požadavky a vnímají i nebezpečí masifikace a titulománie na vysokých školách.
Odpověď hledejme v cestě diverzifikace vysokých škol, v nalezení skutečné konkurenční
výhody profesního bakalářského vzdělání, propojení školy a praxe a zavedení znalostního přístupu k měření kvality výstupů neuverzitního sektoru vysokých škol.
241
Dělení vysokých škol vychází ze zákona o vysokých školách [9], který rozděluje vysoké školy na neuniverzitní a univerzitní (§ 2, odstavec 3). Neuniverzitní vysokou školu
blíže určuje takto (§ 2, odstavec 5): „Vysoká škola neuniverzitní uskutečňuje bakalářské
studijní programy a může též uskutečňovat magisterské studijní programy a v souvislosti
s tím výzkumnou, vývojovou, uměleckou nebo další tvůrčí činnost. Vysoká škola neuniverzitní se nečlení na fakulty.“ Dle vymezení se v neuniverzitním sektoru vysokých škol
setkáváme s nabídkou prvních dvou stupňů vysokoškolského vzdělávání s hlavní váhou
v oblasti bakalářských programů. Bakalářský program zákon specifikuje, že „je zaměřen
na přípravu k výkonu povolání a ke studiu v magisterském studijním programu. V bakalářském studijním programu se bezprostředně využívají soudobé poznatky a metody; obsahuje též v potřebném rozsahu teoretické poznatky (§ 45, odstavec 1). Vyhláška
MŠMT č. 42/1999 Sb. v § 4 bez hlubšího vymezování operuje u neuniverzitních vysokých
škol s pojmem „profesní bakalářský program“ (u něhož se jaksi implicitně předpokládá
odborná praxe jako součást studijního plánu).
2. Podstata diverzifikace vysokých škol
Podstata diverzifikace a hledání kvality však není základním problémem institucionální vymezení vysoké školy. Tedy není podstatné, zda se jedná o univerzitu či neuniverzitu, ostatně neuniverzitní sektor z pohledu typu institucí se na počtu studujících podílí
pouze 10 %. Z této charakteristiky je zřejmý vcelku malý podíl neuniverzitního sektoru
na celku VŠ studujících v České republice – z pohledu typu vysokoškolských institucí. Podstatou diverzifikace je odlišení v poskytované kvalitě profesního bakalářského
vzdělávání. Jednou ze základních charakteristik kvality neuniverzitní vysoké školy musí
být zaměření zejména (nikoli však výlučně) na bakalářské studijní programy. Problém
současné doby ovšem je, že takto pojaté bakalářské obory jsou ve většině případů přípravou na magisterské studium. Tento přístup pochopitelně je velmi častý na univerzitních vysokých školách (a opět v dominující míře – z hlediska počtu studentů se jedná
o 86% podíl). V masifikovaném (univerzalizovaném) vysokém školství hledající znalostní přístup ke kvalitě již nemůže obstát argument, že bakalářský stupeň je příprava na navazující magisterské studium. Ostatně i hodnocení kvality bakalářských programů není
možné založit na stejných kritériích reflektují zejména navazující magisterské a doktorské programy. Tento argument nelze používat ani pro univerzitní sektor v situaci, kdy se
univerzity podílejí na vzdělávání 90 % všech studujících. Diverzifikace a odlišení jednotlivých institucí poskytující vysokoškolské vzdělávání musí být založena na diverzifikace
jednotlivých VŠ stupňů a příslušných oborů vzdělávání. Jediným možným konceptem je
koncept znalostního přístup k zajištění kvality neuniverzitních vysokých škol.
Znalostní přístup k zajištění kvality neuniverzitních vysokých škol vychází z pojetí
znalostí v podnikové praxi. Proč podniky již neoceňují pouhé memorování informací
tak dobře známé z vysokých škol. Tedy něco, co dle definice informace jsou zprávy nebo
sdělení, které snižují míru neurčitosti a neuspořádanosti systému. Proč smyslem podniků a podnikání již není vybudování technologicky skvělého informačního systému, naplněného daty, aniž by tento systém podporoval tvorbu přidané hodnoty, tedy znalostí.
Odpověď je vcelku jednoduchá. Informace se stávají volně dostupnou komoditou. Infor242
mace jsou všude kolem nás, jsou dostupné na internetu, v sociálních sítích je prezentují
její nositelé. Mnohdy až s podivem, v jaké hloubce a osobní citlivosti najdou marketingová oddělení požadovaná a velmi potřebná data. Globální podniky dnes již pochopily, že podnikové informace lze efektivně získat s využitím informačních a mobilních
technologií. Minimálně pokud to není statek volný, jeho cena v informační společnosti
klesá. Ostatně profesor M. Zelený ve svém článku „Informace nejsou znalosti.” (Kdo to
řekl? Co to znamená?) charakterizuje informace takto [10]: „Vše, co mohu zapsat, popsat
nebo digitalizovat (slovo, obraz, zvuk) je informace. Informace tedy představuje vstup
(a někdy i výstup) do procesu koordinace činností.“
Profesní bakalářské vzdělávání tedy v souladu s potřebami podniků se musí orientovat nikoliv na informace, ale na znalosti. Znalosti vymezují základní rámec pro myšlenkové procesy, které jsou v inovačním procesů podniků naprosto nezbytné. Jednoduše
opět znalosti popisuje profesor M. Zelený: „Znalost (schopnost, um) je účelová koordinace akce. Informace je symbolický popis akce. Znalost je tedy umění vařit (skutečná,
koordinovaná akce), informace je kuchařská kniha (popis).“ Je velký rozdíl mezi pouhým
opakováním nalezeného (reprodukování informací nalezených ve studijních oporách
a schopností tvorby konkrétní přidané hodnoty, výrobku či služby. Tedy vědění a umění
použití, znalostí, činu, aktivity (dokazatelné a ohodnotitelné. Profesor M. Zelený k tomu
uvádí: „ Vím a umím, protože dělám. Umím, protože dokáži koordinovat své činnosti
tak, aby výsledek či produkt mého úsilí byly úspěšné (úspěšně přijaty a zhodnoceny na
trhu). Tržní zhodnocení tak dává vznik užitečným znalostem. Umím-li lézt po palmách
a srážet kokosové ořechy ve Finsku, pak z hlediska uplatnění v dané společnosti nemám
znalosti žádné. Stejně tak umím-li psát sonety v Ugandě anebo reprodukovat vzorečky derivací v moderní společnosti“. Znalostní přístup aplikovaný z podnikové praxe do
bakalářských studijních programů se neobejde bez činů a aktivit. Informace získané ve
výuce jsou pouze vstupem do těchto znalostních procesů. Jejich výstupy jsou pak nové
a ověřené znalosti, postupy a zkušenosti. Navíc tyto výstupy jsou měřitelné, hodnotitelné
a srovnatelné. O jejich úrovni lze jednoduše pořídit důkazy.
3. Model kvality na soukromých vysokých školách
Přestože se tato úvodní úvaha týká obecně všech neuniverzitních vysokých škol,
platí jako výzva pro soukromé vysoké školy. Pro úspěch v konkurenčním prostředí bude
nutné nabídnout novou skutečnou přidanou hodnotu pro naše zákazníky. Proč tomu tak
bude? Protože studenti soukromých vysokých škol si za tento produkt platí. Vyhodnocují (a to každý zvlášť) svoji investici, respektive srovnávají a budou i směrem do budoucna
poměřovat cenu vysokoškolského titulu oproti jeho užitku. Jsem přesvědčen, že budou
strategicky velmi citlivě vnímat signály z trhu o posunu nabídkové křivky. Tedy fakt, že
samotný titul jim automaticky nezajistí vysoce honorovanou pracovní pozici. Prostě samotný titul, respektive jeho hodnota bude devalvovat.
Kvalita soukromých vysokých škol je v současné době stále více diskutovanou oblastí ve společnosti. Často i mediální prezentace vytváří ve společnosti dojem, že soukromá
vysoká škola je nekvalitní právě proto, že je soukromá. Tedy, že v organizaci a způsobu
243
řízení těchto institucí nejsou aplikována pravidla a hodnocení kvality, že jde vlastníkům
těchto společností pouze o krátkodobý zisk a nikoliv o dlouhodobý prospěch. A to vůbec
neuvažujme o kategoriích společenského prospěchu a užitku, přičemž každý vlastník soukromé školy si velmi dobře uvědomuje, že vybudování soukromé vysoké školy je cesta
velmi dlouhodobá a obtížná, že jakákoliv snaha a náznak „produkce titulů“ by znamenala v delším časovém horizontu omezení a odnětí státního souhlasu a akreditace studijních programů, tedy ukončení aktivit dané společnosti a vysoké školy. Udržení kvality
soukromé vysoké školy je základním vnitřní podmínkou dlouhodobého úspěšného působení na trhu služeb, kde jakákoliv pochybnost (i medializovaná) velmi narušuje důvěryhodnost této soukromé instituce a má v prostředí české společnosti téměř zničující
následky. Pro soukromé vysoké školy, které chtějí dlouhodobě naplňovat své poslání,
není jiná cesta než cesta kvality. To znamená poznání procesů zajišťujících jak vnitřní tak
vnější hodnocení, tedy poznání zpětné vazby jak od zákazníků (studentů), tak akreditačních orgánů regulujících akreditační procesy. Pro soukromé školy je nutné zpracovat
i znát kritéria hodnocení, která nastaví zpětné zrcadlo a objektivně poskytnou informaci
o cestě, kterou vysoké školy již absolvovaly. Kvalita a její pojetí v životě soukromé vysoké
školy znamená i kvalitu řízení akademických procesů, které garantují příslušnou akademickou úroveň vzdělání. Tedy jde o vytvoření modelu a způsobu řízení, jenž by zabezpečoval kvalitu všech výzkumných, tvůrčích a publikačních činností všech akademických
pracovníků. Bez tohoto modelu a jeho praktického nasazení není pro soukromé vysoké
školy možná cesta ke skutečné kvalitě, není možné přesvědčit a argumentačně obhájit
strategii cesty od kvantity ke kvalitě.
Je pravda, že v poslední době došlo v českém vysokém školství k nárůstu počtu institucí terciárního vzdělávání, vysokých škol, především pak soukromých. Také velký
nárůst počtu studentů na vysokých školách určitě ovlivňuje kvalitu a výkonnost jednotlivých vysokých škol. Vzniká tak logicky potřeba specifikovat poslání těchto institucí
z hlediska celého vysokého školství, potřeba diverzifikace. Některé vysoké školy dosahují
mimořádných výsledků ve vědecké a výzkumné nebo umělecké činnosti. Jsou vysoké
školy, které charakterizuje vysoká úroveň vzdělávací činnosti a jejich experti jsou zapojeni do společenské praxe v národním i nadnárodním kontextu. Jsou vysoké školy, které
excelentních výsledků v těchto oblastech nedosahují, ale přesto je jejich význam pro rozvoj vzdělanosti v konkrétním regionu velký a jejich společenské poslání nezanedbatelné.
Je tak zřejmá potřeba vyjádřit poslání jednotlivých vysokých škol. Důsledná diverzifikace vysokých škol je významná i pro soukromé vysoké školy. Je potřebná pro správné
nastavení kritérií a cesty ke kvalitě, tedy k hodnocení výkonnosti soukromé vysoké školy.
Vždyť jiné výstupy a hodnocení musí být použity u univerzit a jiné u profesně orientovaných vysokých škol, které v segmentu soukromých vysokých škol převažují. Hodnocení
u odborných vysokých škol musí být v souladu s posláním tohoto typu vysokých škol. Ty
realizují významnou službu společnosti prostřednictvím spolupráce s regiony, podniky
a institucemi, ve kterých absolventi nacházejí své uplatnění, spolupráce s různými stupni
státní správy a samosprávy a s kulturní sférou.
244
4. Metriky pro měření kvality soukromých vysokých škol
Měření kvality výstupu a s tím související hodnocení vysokých škol vyžaduje v procesu řízení velkou pozornost. Kvalitu je možné objektivizovat z pohledu projektového
řízení na hodnocení naplnění projektových cílů, rozsahu a projektových činností. Mnohem efektivnější a cílevědomější je však aplikace procesního přístupu a procesního řízení nasazení metrik a jejich kvantifikace. Metrikou rozumíme přesně vymezený finanční
či nefinanční ukazatel, nebo hodnotící kritérium, který je používán k hodnocení úrovně
efektivnosti konkrétní oblasti řízení výkonu soukromé vysoké školy a jeho efektivní podpory. Tato myšlenka měření procesů dle metrik vychází z možnosti měření procesních
vstupů a výstupů, z využití principu procesní strategie, vymezení a oddělení požadavků na projekt a požadavků na produkt a principu důsledného oddělování produkčních
a neprodukčních procesů. Produkčními procesy rozumím ty procesy, které realizují ve
své konečné fázi výstupy s přidanou hodnotou pro zákazníka – tedy produkt, který užívá
konečný uživatel za účelem uspokojení konkrétních potřeb. Naopak neprodukční procesy tuto vlastnost nemají, ale jsou svou podstatou nezbytné pro vlastní nasazení a výkon
produkčních procesů. V řízení kvality vysokých škol jsou neprodukční procesy vykonávány po celou dobu trvání projektu, tedy jejich spouštění dle vstupních požadavků konkrétního případu užití daného procesu můžeme očekávat kdykoliv dle plánu procesního
řízení.
Měření výkonnosti procesů na vysoké škole je možné tehdy, jestliže v podnicích jsou
zmapovány a realizovány hlavní procesy. Veličiny a hodnoty takto získané pak podporují
vlastní plánování, řízení a monitorování projektů. Za tímto účelem vymezujeme a zpracováváme příslušné procesní metriky. Přesným vymezením metriky se rozumí definovaný postup, který se použije pro získání hodnoty metriky (metoda měření) a definice
způsobu, jakým budou získané hodnoty mezi sebou porovnávány. Takto získané procesní metriky lze nejen popsat a vymezit, ale i rozdělit do příslušných skupin. Objektivně
měřitelné ukazatele sledující vývoj podnikových cílů a nasazení procesů označujeme
jako tvrdé metriky. Měkké metriky pak měří úroveň a především míru efektů podpory
hlavních podnikových procesů.
Následující metriky mají v navrhovaném systému sloužit jako ukazatele pro vlastní
hodnocení kvality vysoké školy. Byly sestaveny s využitím obecně platného rámce pro
vlastní hodnocení a zlepšování, tzv. Excellence Modelu, vypracovaného Evropskou nadací pro řízení kvality (EFQM). Tento rámec je využíván jak v podnikové sféře, tak stále
více i ve veřejném a neziskovém sektoru. Staví na několika základních principech, mimo
jiné:
•
úsilí o neustálé zlepšování činnosti organizace staví na poznatcích získaných
vlastním hodnocením organizace;
•
úspěšnost činnosti organizace vychází z orientace na požadavky klientů, partnerů a lidí zapojených do činnosti organizace;
245
•
úlohou vedení organizace je vytvářet podmínky pro systematickou činnost
a zlepšování práce organizace, jež je posuzována podle dosahovaných výsledků
a ukazatelů;
•
řízení organizace a její hodnocení se opírá o porozumění zásadním procesům
probíhajícím v organizaci a o měření jejich vhodnosti pomocí dosahovaných
výsledků a ukazatelů;
•
systematičnost přístupu k uplatnění zvolených postupů v celé organizaci vede ke
stabilní výkonnosti, hodnocení vhodnosti a efektivity zvolených postupů vede
ke zlepšování výsledků práce organizace a spokojenosti všech zainteresovaných
skupin;
•
efektivní činnost organizace se zakládá na vzájemně prospěšných a systematicky upravených vztazích s potřebnými partnery;
•
základem pro úspěšnou činnost organizace je péče o rozvoj a podporu vlastních
pracovníků.
Daný model se dívá na hodnocení činnosti organizace ze dvou hlavních hledisek –
předpokladů a výsledků. U předpokladů má vysoká škola hodnotit svůj přístup k dané
činnosti, systematičnost a rozsah jeho zavedení v rámci celé organizace a svoji schopnost
monitorovat a vyhodnocovat vhodnost navrženého řešení. Má se tedy zamýšlet nad tím
co chce v dané oblasti dělat, proč, do jaké míry se jí to daří uskutečnit. Jinými slovy, jaké
má představy o vhodném způsobu svého fungování.
Výsledky pak mají ukazovat, do jaké míry se jí daří její záměry, plány a cíle naplňovat, nakolik je zvolené řešení tím nejlepším ze všech reálně možných, docházíli s časem ke zlepšování výsledků činnosti a jak si stojí v porovnání s jinými organizacemi. Proto by se měla škola zamýšlet i nad tím, jaká kriteria a ukazatele volí pro
to, aby v oblastech, které považuje za důležité, získala co nejkonkrétnější podklady
pro hodnocení své činnosti. Měla by zkoumat, zda jsou výsledky způsobeny zvolenými přístupy nebo vznikají nahodile. Práce s výsledky má organizaci napomoci poznat nakolik jsou představy o tom, jak chce fungovat vhodné a jak se je vede opravdu
uvést do praxe.
5. Struktura metrik pro hodnocení soukromé vysoké školy
Obecné metriky předpokladů pro zajištění činností soukromé vysoké školy je možné rozdělit do následujících oblastí:
Cíle, poslání, strategie a řízení soukromé vysoké školy
•
Poslání soukromé vysoké školy vysloveně reaguje na účel, vyjadřuje pozitivní
postoj k němu a také to, čím má být naplněn.
246
•
Dobře formulované poslání zdůvodňuje oprávněnost existence vlastního projektu soukromé vysoké školy, prezentuje, proč a pro koho tu je a čím může být
společnosti tato škola užitečná.
•
Vymezuje tedy hlavní prvky identity vysoké školy, systému řízení školy, zapojení vedení školy do systému a vytváření podmínek pro činnost a rozvoj školy.
•
Systematičnost přístupu, plánování, komunikace, hodnocení efektivity a účelnosti zvoleného postupu, změny a dopady hodnocení.
Řízení a vedení soukromé vysoké školy
•
Obsahuje organizační a řídící struktury vysoké školy, orgány školy, jejich postavení a vztah, rozdělení pravomocí a zodpovědností, způsob jejich ustavení (volby, jmenování, apod.), hodnocení funkčnosti daného řešení, soulad se strategií
školy.
Oblast akademické a podpůrné činnosti školy
•
Akademické a podpůrné procesy pro naplnění poslání školy, jejich vazby, plánování, využití, hodnocení a zlepšování a soulad s celkovou strategií a koncepcí
školy.
•
Profil absolventa, zohlednění požadavků trhu práce, případných navazujících
úrovní vysokoškolského studia, požadavků uchazečů, sociálních partnerů, zkušeností absolventů ve formulaci profilu absolventa.
•
Studijní plány, jejich strukturu a uspořádání do předmětů/modulů/bloků.
•
Metody výuky (přednášky, semináře, praktická cvičení, apod., jejich poměr),
rozsah studijní zátěže, kontaktní hodiny, samostudium, samostatná práce, projekty, konzultace, odborná praxe, atd., rozdíly u různých forem studia.
•
Odborná praxe – formy, cíle, délka, postavení ve studijních plánech, metodické
pokyny pro zadání, řízení a hodnocení odborné praxe, informace pro studenty, pracoviště, jejich určení/výběr, organizace, smluvní zabezpečení, hodnocení,
výstupy.
•
Informace o studiu, podmínkách, škole, právech a povinnostech pro přijaté
uchazeče, uvedení do života školy, včetně případného přijímání a informování
zahraničních studentů ke studiu, případně k jeho části v rámci mezinárodní
spolupráce.
•
Pojetí řádného ukončování studia, struktura, složení a váhy jednotlivých prvků
závěrečné zkoušky, vazba na cíle studia a profil absolventa, komplexnost, metody, kriteria a srovnatelnost hodnocení, pravomoci a zodpovědnost za přípravu hodnocení a hodnocení samotné, kriteria pro členství ve zkušební komisi,
247
přezkoumatelnost výsledků hodnocení, časový prostor pro přípravu na zkoušky
a hodnocení, informovanost studentů o pojetí a kriteriích hodnocení.
•
Služby pro studenty - dostupnost studijní literatury, podpora a nabídka školy,
knihovna, časová dostupnost, podmínky pro využití literatury, požadavky školy
na práci s literaturou.
•
Organizace konferencí, seminářů a dalších akcí vysokou školou pro odbornou
veřejnost, postup, příprava a organizace, hodnocení přínosu a dopadu.
Oblast plánování, řízení a rozvoj akademického zajištění aktivit soukromé vysoké
školy
•
Systém přijímání nových pracovníků, kriteria výběru, principy kariérního systému, pravomoci.
•
Plány a strategie rozvoje akademického sboru i ostatních pracovníků školy,
vazba na celkovou koncepci a strategii školy, stanovení priorit.
•
Velikost a struktura akademického sboru (věková, podle akademických hodností, zkušenosti z praxe), trendy a hodnocení z pohledu strategie školy. Přístup
k pracovníkům školy, požadavky, rozvoj a podpora.
•
Stanovování kvalifikačních požadavků, náplně práce, včetně případných rozdílů mezi interními a externími pracovníky, jejich naplňování, hodnocení ve
srovnání s potřebami školy.
•
Motivace, odměňování, uznávání pracovníků školy a péče o ně.
•
Politika školy vůči zaměstnancům včetně principů a pravidel pro odměňování,
oceňování výsledků práce, identifikace potřeby přijímání/nadbytečných pracovníků, ukončování pracovního poměru, vazba na celkovou koncepci a strategii
školy.
•
Komunikace školy s jejími pracovníky.
•
Zpětná vazba od pracovníků školy, prostředky a postupy.
Oblast zabezpečení vnějších vztahů soukromé vysoké školy
•
Partnerství, zdroje a zabezpečení činnosti školy.
•
Plánování a řízení vnitřních zdrojů a partnerství školy v souladu s koncepcí
a strategií školy a v zájmu dosažení efektivní činnosti školy.
•
Spolupráce v oblasti vzdělávací nebo tvůrčí činnosti školy, vazba na strategii
školy.
248
•
Členství školy v různých organizacích, cíle, přínos.
Materiální a technické zabezpečení všech aktivit soukromé vysoké školy
•
Plánování dalšího rozvoje vysoké školy, priority, vazba na strategii školy, zajištění procesu udržování, zajištění, využití a obnova, pravomoci a zodpovědnosti za materiální a technické zabezpečení.
•
Studijní literatura, knihovna – zabezpečení na škole, kvantita a kvalita literatury, vlastní publikace školy, dostupnost jiných knihoven v okolí školy, způsob
doplňování a aktualizace, pravomoci.
•
Ubytovací kapacity pro studenty, prostory pro práci studentů v ubytovacích zařízeních, asistence školy studentům.
Závěr
Posílení odpovědnosti vedení soukromých vysokých škol za zajišťování kvality musí
projít cestou zavedení zákonných standardů a pravidel pro vnitřní zajišťování kvality
v souladu s principy přijatými v Boloňském procesu do vnitřního života dané vysoké
školy. Je však třeba přijmout princip dvouúrovňového hodnocení: hodnocení institucionální (fungování vnitřního systému zajištění kvality) a hodnocení oblastí vzdělávání
(předpoklady, procesy a výstupy ve skupinách studijních programů se společným zaměřením).
Literatura
[1] Aplikační příručka Modelu CAF (Common Assessment Framework). 1. vyd. Praha,
Česká společnost pro jakost, 2007. ISBN 80-02-01873-7.
[2] Hodnocení pro excelenci. Praktický návod pro úspěšné vypracování, provádění
a přezkoumávání strategie sebehodnocení vaší organizace. Přeložila Ivana Petrašová, odborná spolupráce Alexander Huňát. 1. vyd. Praha: Česká společnost pro
jakost, 2003. ISBN 80-02-01580-0. 56 s.
[3] ISO/IWA 2:2003. Směrnice pro aplikaci ISO 9001:2000 ve vzdělávání. Praha: Národní informační středisko pro podporu jakosti, 2004. 132 s.
[4] MICHEK, S.: Přístupy k řízení kvality v odborném vzdělávání. Příklady pokynů,
doporučení, modelů, nástrojů, rámců a standardů kvality z vybraných zemí západní
a severní Evropy. Praha: Národní ústav odborného vzdělávání, 2008. ISBN 978-8087063-17-0.
[5] Model Excelence EFQM - Verze pro veřejný sektor. Praha: Národní informační
středisko pro podporu jakosti, 2004. 38 s.
249
[6] Společný hodnotící rámec. CAF 2006. Zlepšování organizace pomocí sebehodnocení. 1. vyd. Praha: Národní informační středisko pro podporu jakosti, 2007. ISBN
978-80-02-01901-5.
[7] NEZVALOVÁ, D. - KUNČAROVÁ, J.: Kvalita školy: ověřování kvality školy. Vyd. 1.
Ostrava: Ostravská univerzita v Ostravě, 2006. ISBN 80-7368-198-6. 35 s.
[8] NEZVALOVÁ, D. - KUNČAROVÁ, J.: Kvalita školy: vlastní hodnocení školy, klíč
k vyhodnocení ukazatelů. Vyd. 1. Ostrava: Ostravská univerzita v Ostravě, 2006.
ISBN 80-7368-245-1. 15 s.
[9] Zákon č. 111/1998 sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů
(zákon o vysokých školách).
[10] Dostupné na internetu: http://blog.aktualne.centrum.cz/blogy/milan-zeleny.php?
itemid=3539.
Kontakt
doc. RNDr. Vladimír Krajčík, Ph.D.
rektor
Vysoká škola podnikání, a.s., Ostrava
Michálkovická 1810/181
710 00 Ostrava - Slezská Ostrava
Česká republika
E- mail: vladimí[email protected]
250
Analýza příčin, průběhu a důsledků hypotéční, finanční
a dluhové krize
Dr. h. c. h. prof. Ing. Oldřich Kratochvíl, PhD., MBA - h. doc. Mgr. Iveta Hashesh, PhD., MBA - Ing. Iva Matušíková
Abstrakt
Země euroatlantického prostoru prošly v prvním desetiletí postupně hypotéční krizí, finanční krizí a nakonec i dluhovou krizí. Dluhová krize v Evropě, kterou zahájila neschopnost vlády Řecka bez zahraniční finanční podpory financovat svůj rozpočet, nyní
ohrožuje celou EU a v případě neřešení situace se může přelít i mimo Evropu. Avšak přes
všechna opatření se situace nelepší. Řecko je na pokraji bankrotu a eurozóna zoufale
hledá společné řešení, které je třeba rozčlenit do dvou částí: okamžité řešení krizového
stavu (euroval) a následně, po pečlivé analýze, začít s rozsáhlými a hlubokými reformami
sociálních systémů v naší civilizaci, globálního finančního systému a globálního hospodářského systému.
Klíčová slova: hypoteční krize, finanční krize, dluhová krize, Evropská unie, státní
rozpočet, HDP, státní dluh, inflace, Řecko, eurozóna, USA, nezaměstnanost, sociální nerovnost, bankovní systém, politická elita, elita společnosti
The analysis of causes, process and reasons of mortgage,
financial and debt crisis
Abstract
The countries of Euro Atlantic area went through the mortgage, financial and finally
debt crisis during the first decade. The debt crisis in Europe, which was started by the inability of the Greece government to finance its budget without a foreign financial help, threatens
the whole EU and if the situation is not solved the crisis can influence others outside Europe.
Despite all the measures the situation is not going to improve. Greece is on the edge of bankruptcy and Euro zone is desperately seeking for mutual solution which should be divided
into two parts: immediate solution of the crisis situation (euroval) and then after careful
analysis the huge and deep reforms of the social systems in our civilization, global financial
system and global economy system should begin.
Keywords: mortgage crisis, financial crisis, debt crisis, European Union, state budget,
GDP, state debt, inflation, Greece, Euro zone, USA, unemployment, social inequality, bank
system, political elite, an elite of a society
251
Země euroatlantického prostoru prošly v prvním desetiletí postupně hypotéční krizí, finanční krizí a nakonec i dluhovou krizí. Dluhová krize v Evropě, kterou zahájila neschopnost vlády Řecka bez zahraniční finanční podpory financovat svůj rozpočet, nyní
ohrožuje celou EU a v případě neřešení situace se může přelít i mimo Evropu.
Již při přijetí Řecka do eurozóny se kontrolní instituce evropských orgánů chovaly
nezodpovědně. Řecko se dostalo do eurozóny v roce 2001 na základě toho, že podle jeho
výkaznictví v roce 1999 splnilo všechna zásadní maastrichtská kritéria, včetně deficitu
veřejných financí (Řecko vykázalo deficit za rok 1999 ve výši 1,8 % HDP). Tento údaj
se později ukázal jako zkreslený. Řečtí statistici zapomněli zahrnout výdaje na obranu
a mnohé další položky. Skutečný deficit podle revize Eurostatu dosáhl v rozhodujícím
roce 1999 hodnoty 3,4 %.
Následující období (tabulky 1 až 4) ukázalo, že stav veřejných financí Řecka se
průběžně zhoršoval.
T a b u l k a 1
Státní rozpočet Řecka – příjmy, výdaje, saldo za posledních 5 let
Rok
2006
2007
2008
2009
2010*
Příjmy státního rozpočtu (v mld. eur)
52,5
54,0
57,7
50,5
54,3
Příjmy státního rozpočtu (% HDP)
24,8
23,7
24,4
21,5
23,6
Výdaje státního rozpočtu (v mld. eur)
60,7
63,9
70,6
81,4
77,4
Výdaje státního rozpočtu (% HDP)
28,7
28,1
29,8
34,6
33,6
Deficit vládního sektoru (rozpočtový
deficit) (% HDP)
-3,9
-4,4
-5,9
-13,1
-8,4
Deficit veřejného sektoru (% HDP)
-5,7
-6,4
-9,4
-15,4
-10,5**
Veřejný dluh (mld. eur)
224,2
238,6
261,4
298,0
330,4***
Veřejný dluh (% HDP) 106,1
105,1
110,3
126,8
143,5***
HDP (v mld. eur)
211,3
227,0
236,9
235,0
230,2
Pramen: Ministerstvo financí. Výroční zpráva guvernéra centrální banky (duben 2011).
Poznámky: * Předběžné údaje.
252
T a b u l k a 2
Státní rozpočet Řecka v mil. eur
Státní rozpočet (částky v mil. eur, změny v %)
2010
2011
11/10
Program ekonomické politiky **
Předpokládané
plnění (A)
Rozpočet
(B)
(B)-(A)
(mil. eur)
1. Příjmy
58 434
54 326
59 482
5 156
Čisté příjmy řádného
rozpočtu
55 176
51 434
55 560
4 126
3 258
2 892
3 922
1 030
2. Výdaje
78 925
77 393
80 339
2 946
Výdaje řádného rozpočtu
69 725
68 893
71 839
2 946
- primární výdaje
54 611
52 798
52 633
-165
- úroky
13 017
13 260
15 920
2 660
Výdaje programu
veřejných investic
9 200
8 500
8 500
0
3. Bilance
vládního sektoru
(1-2) jako % HDP
-20 491
-8,9
-23 067
-9,9
-20 857
-9,1
-2,210
-0,8
4. Bilance veřejného
sektoru jako % HDP
-18 722
-8,1
-21 900
-9,4*
-16 833
-7,4
-5 067
-2,0
HDP (v běžných cenách)
231 000
231 888
228 408
-3 480
Příjmy programu
veřejných investic
Pramen: Ministerstvo financí ČR
Poznámky: * Rozpočet 2011 vycházel z předpokladu, že deficit za rok 2010 činil 9,4 %
HDP. V dubnu 2011 však Eurostat navýšil jeho hodnotu na 10,5 % HDP (24,2
mld. eur).
** Státní rozpočet pro rok 2010 byl v důsledku fiskální krize nahrazen
v průběhu nahrazen Programem ekonomické politiky.
Vysvětlivky: Řecký státní rozpočet se skládá ze dvou částí: řádného rozpočtu a programu
veřejných investic.
Následující tabulka ukazuje platební bilance Řecka od roku 2006 do roku 2010. Stav
je jen málo utěšený.
253
T a b u l k a 3
Platební bilance Řecka
Platební bilance
Rok
2006
2007
2008
2009
2010
Běžný účet PB (mld. eur)
-23,7
-32,3
-34,8
-25,8
-24,0
- obchodní bilance
-35,3
-41,5
-44,0
-30,8
-28,3
- bilance služeb
15,3
16,6
17,1
12,6
13,2
- bilance výnosů
-7,1
-9,1
-10,6
-9,0
-9,2
- bilance běžných transferů
10,5
13,4
2,8
1,3
0,2
3,0
4,3
4,1
2,0
2,1
Finanční účet PB (mld.
eur)
20,4
27,4
29,9
24,4
22,0
Devizové rezervy státu**
(mld. eur)
2,169
2,491
2,521
3,857
4,777
Bilance kapitálových
transferů* (mld. eur)
Pramen: Centrální banka.
Poznámky:
* Převody z fondů EU.
** Po vstupu Řecka do eurozóny zahrnují devizové rezervy pouze měny mimo
eur.
Tabulka 4 ukazuje zahraniční zadluženost a nároky na obsluhu dluhu Řecka.
254
T a b u l k a 4
Zahraniční zadluženost, dluhová služba Řecka
Zahraniční zadluženost, dluhová služba
Rok
2006
2007
2008
2009
2010
Zahraniční dluh veřejného sektoru
(mld. eur)
154,7
177,1
192,0
219,5
190,2
Zahraniční dluh veřejného sektoru (%
HDP)
69,0
74,2
73,5
73,7
57,7
- z toho v měnách mimo eura (mld.
eur)
2,06
1,92
1,63
1,26
6,01*
- z toho v měnách mimo eura (%
HDP)
0,95
0,83
0,66
0,48
2,61
Průměrná úroková míra ročních státních dluhopisů (%)
3,44
4,45
4,83
1,62
4,85**
Průměrná úroková míra 3letých státních dluhopisů (%)
3,58
4,21
4,27
3,12
9,39
Úroky z celkového dluhu (rozpočtový
výdaj) (mld. eur)
9,6
9,8
11,2
12,3
13,2
Splátky celkového dluhu (rozpočtový
výdaj) (mld. eur)
17,0
22,5
26,2
29,1
19,5
Pramen: Ministerstvo financí ČR, centrální banka.
Poznámky:
* Z toho 4,70 mld. eur ze záchranného úvěru MMF.
** K poslední emise ročních státních dluhopisů došlo 13. 4. 2010 s úrokovou
mírou 4,85 %); od května 2010 Řecko využívá k financování svých potřeb
záchranného úvěru EK, ECB a MMF. Emitovány jsou pouze státní směnky se
splatností 3 a 6 měsíců.
Řecko uplatnilo progresivní zdanění příjmů.
255
T a b u l k a 5
Progresivita zdanění příjmů v Řecku
Stupnice daně z příjmu
Roční příjem (v eurech)
Daňový koeficient
0
8 000
0%
8 001
12 000
10 %
12 001
16 000
18 %
16 001
22 000
24 %
22 001
26 000
26 %
26 001
32 000
32 %
32 001
40 000
36 %
40 001
60 000
38 %
60 001
100 000
40 %
nad 100 001
45 %
Pramen: Ministerstvo financí SR.
Tento neutěšený stav nastává v období, kdy také EU, ASEAN i NAFTA čelí dalšímu
poklesu výkonnosti, jak ukazují následující tabulky.
T a b u l k a 6
Časová řada HDP EU
Časová řada HDP EU
Rok
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
%
3,6
3,3
0,7
- 4,2
1,8
1,7
1,4
Pramen: MMF.
S ohledem na tyto skutečnosti se může dluhová krize jedné části eurozóny snadno
změnit na krizi finanční. Ohroženy jsou reálně Řecko, Itálie, Irsko, Portugalsko a Španělsko. EU se stala hrozbou pro světovou ekonomiku.
Ani USA již neplní plně pozici stabilizátora světové ekonomiky. Právě v této ekonomice se projevila finanční krize v roce 2008 v plné síle.
256
T a b u l k a 7
Časová řada HDP USA
Časová řada HDP USA
Rok
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
%
2,7
1,9
- 0,3
-3,5
3,0
1,5
1,8
Pramen: MMF.
USA jsou na sestupné trajektorii. Dvacáté první století již nebude ve znamení USA.
Většina Američanů je na tom hůře, než v roce 1997. Jak konstatoval J. E. Stiglitz, nositel
Nobelovy ceny za ekonomii, průměrný příjem občana je stejný jako v roce 1978. [1].
Pozici lídra světové ekonomiky převzala Čína.
T a b u l k a 8
Časová řada HDP Číny
Časová řada HDP Číny
Rok
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
%
12,7
14,2
9,6
9,2
10,3
9,5
9,0
Pramen: MMF.
Čína a v budoucnu i Indie jsou nadějí globální ekonomiky. V současné době má
však Čína svůj HDP významně postavený na vývozu (80 %) a protože EU je pro tuto
zemi významným partnerem, je nebezpečí nové recese hospodářství EU pro tuto zemi
nepříznivým faktorem. I proto rychle zahajuje práce na zvýšení koupěschopnosti obyvatel (čínská vláda ve svém 12-tém pětiletém plánu stanovila tempo růstu HDP ve výši
7 % s důrazem na kvalitu a udržitelnost. To sice zvýší koupěschopnost populace, ale
současně významně prodraží pracovní sílu, takže PZI se budou směřovat do Vietnamu,
Kambodže, atd., což bude mít opět negativní dopad).
Politici a ekonomové hledají opatření, jak nově nastupující dluhové krizi a jejich
důsledků zabránit. Ve hře jsou ohromné finanční prostředky bank, jejichž krach by vedl
k vážným ekonomickým potížím v ekonomicky nejsilnějších zemích EU, a to v Německu
a Francii. První fiskální krizi řešily státy v roce 2008/2009 tím, že do finančního systému
a do bank „nalily“ finanční prostředky. Situaci to uklidnilo jen do roku 2010. Dnes je
krize zpátky a je jasné, že tehdejší řešení neodstranilo příčiny krizového stavu.
V současné době může s ohledem na svoji ekonomickou situaci opětovně dotovat
s významným omezením finanční systém již jen Německo, ostatní země EU buď nemají
potřebné kapacity, nebo musí prioritně snižovat své deficity.
257
Evropský statistický úřad Eurostat uvádí deficity veřejných financí a zadluženost
v zemích EU za 2010. [2].
T a b u l k a 9
Deficity veřejných financí a zadluženost v zemích EU za rok 2010
Deficity veřejných financí a zadluženost v zemích EU za rok
2010
Země
Deficit v pct k HDP
Dluh v pct k HDP
Belgie
- 4,1
96,2
Bulharsko
- 3,1
16,3
ČR
- 4,8
37,6
Dánsko
- 2,6
43,7
Německo
- 4,3
83,2
Estonsko
+ 0,2
6,7
Irsko
- 31,2
94,4
Lotyšsko
- 8,3
44,7
Litva
- 7,0
38,0
Lucembursko
- 1,1
19,1
Maďarsko
- 4,2
81,3
Malta
- 3,6
69,0
Nizozemsko
- 5,1
62,9
Rakousko
- 4,4
71,8
Polsko
- 7,8
54,9
Portugalsko
- 9,8
93,3
Rumunsko
- 6,9
31,0
Slovinsko
- 5,8
38,8
SR
- 7,7
41,0
Finsko
- 2,5
48,8
Švédsko
+ 0,2
39,7
Británie
- 10,3
79,9
Eurozóna
- 6,2
85,4
EU
- 6,6
80,2
Pramen: Dostupné na internetu: http://www.finance.cz/zpravy/finance/330079-deficitverejnych-financi-eu-i-eurozony-se-loni-mirne-snizil/.
258
Zadluženost loni vzrostla v zemích platících eurem i v celé sedmadvacítce a v eurozóně byla rekordní. Deficit veřejných financí v 17 zemích eurozóny se snížil na 6,2 %
HDP z 6,4 % v roce 2009. V EU klesl na 6,6 % z 6,9 % HDP předloni.
Zadluženost v eurozóně se loni zvýšila na 85,4 % HDP ze 79,8 % HDP na konci roku
2009. V EU pak stoupla na 80,2 % ze 74,7 %. Nejvyšší dluh v poměru k ekonomickému
výkonu mělo loni Řecko a Itálie. V obou zemích přesahuje 100 % HDP. Ve 14 zemích
pak převyšuje dluh 60 % HDP, což je další z kritérií pro vstup do eurozóny. Nejnižší zadluženost má naopak Estonsko a Bulharsko. K zemím s nízkým dluhem patří i ČR s 37,6
% HDP.
Agentura Standard & Poor‘s dnes varovala, že vysoké deficity a náklady na rekapitalizaci bank kvůli dluhové krizi v eurozóně mohou dále výrazně zvýšit zadluženost zemí.
Ekonomický růst regionu je nyní navíc výrazně pomalý a některé země ohrožuje recese.
V této situaci lze hodnotit kladně časovou řadu míry růstu státního rozpočtu.
T a b u l k a 10
Časová řada míry růstu státního rozpočtu 1993 až 2012
Časová řada míry růstu státního rozpočtu 1993 až 2002
Rok
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Míra
růstu
v %
0,1
2,2
5,9
4,1
-0,8
-0,7
1,2
3,9
2,4
1,8
Časová řada míry růstu státního rozpočtu 2003 až 2012
Rok
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Míra
růstu
v %
3,6
4,4
6,3
6,9
6,0
3,1
- 4,1
2,2
2,5
2,5
Pramen: ČNB.
Ekonomové a politici hledají, jak této krizi čelit. Řešení musí najít rychle, protože
ekonomické procesy v této vývojové fázi předbíhají politická řešení.
Svoji vnitřní situaci mohou vlády řešit dvěma způsoby: buď se dále zadlužovat s využitím v současné době levných peněz, úvěry investovat do inovačních technologií s rychlou návratností (země mají nevyužité kapacity zdrojů, mají také reálnou poptávku –
rozvoj infrastruktury, výroba technologií potřebných na eliminaci důsledků globálního
oteplování, rozvoj vzdělávací soustavy, vědy a výzkumu, atd.), nebo jít cestou zvyšování
daní a investovat výnosy do nové produkce (i to je reálné, protože 1 USD takto investovaných daní znamená 1 USD výdajů a přinese 2 USD výnosů).
259
K řešení finanční situace Řecka volí země eurozóny pomoc ve formě půjček, které
ovšem Řecko není schopné splácet. Lze předpokládat, že výše eurovalu nebude v blízké budoucnosti dostatečná i proto, že podobný průběh ekonomické situace očekáváme
u dalších zemí eurozóny. Řešení situace eurovalem 2 může mít již fatální politické a ekonomické dopady.
Všechna tato řešení však řeší jen momentální situaci a neodpovídají na otázku, co
bylo příčinou hypoteční krize, negativního vývoje globálního finančního systému, dluhové krize a dalších potíží. Dílčími faktory jsou:
•
Příjmová nerovnoměrnost populace a její chamtivost. Přesun kapitálu do rukou
malé skupiny lidí vede následně ke snížení koupěschopnosti populace. Obrázek
1 ukazuje globální počty lidí žijících v chudobě definované jako méně než 1,25
USD denně v cenách roku 2005 (přepočteno dle PPP). Čísla pocházejí z dat
Světové banky.
O b r á z e k 1
Podíly a celkový počet lidí žijících v chudobě, definované jako méně než 1,25
USD na den, v cenách roku 2005 (PPP)
Pramen: Deaton (2010) Price indexes, inequality, and the measurement of world poverty.
•
Vysoký nedostatek pracovních míst a tedy i vysoká nezaměstnanost
V USA je cca 14 milionů lidí bez práce, 25 milionů lidí pracuje jen na částečný úvazek, i když by pracovat chtěli.
Stav v ČR ukazuje graf 1.
260
G r a f 1
Míra nezaměstnanosti 15 – 64 letých v % v ČR
Pramen: MP, SV ČR.
OECD uvádí následující varovnou časovou řadu nezaměstnanosti mladých lidí do
25 let.
T a b u l k a 11
Časová řada míry nezaměstnanosti podle OECD
Časová řada míry nezaměstnanosti podle OECD
Rok
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
%
17
17
18
18
18
18
17
15
15
20
21
21
Pramen: OECD.
Tito mladí lidé jsou potenciálním nebezpečím pro udržení sociální stability společnosti. Navíc trvale ztrácí pracovní kompetence, což je dalším nebezpečím pro efektivní
vývoj ekonomiky.
•
Selhávají politické elity
Politické elity nenašly správná opatření na tuto situaci, dopustily mimořádně vysoký stupeň korupce, neměly odvahu nastavit potřebná regulační opatření ke snížení příjmové nerovnosti, nevyužili optimálně peněz z eurofondů,
atd.
•
Lidé se naučili žít dlouhodobě na dluh
261
G r a f 2
Vývoj krátkodobých a dlouhodobých úvěrů domácnostem v ČR
Pramen: ČNB.
Tento negativní vývoj přetrvává. Za měsíc červenec 2011 se uvádí, že „meziročně se
zadlužení domácností zvýšilo o 68,98 miliardy korun (+6,82 %). Na každého obyvatele
ČR tak připadá dluh ve výši 102 583 korun. [4]. Zadlužují se také firmy. Zadlužení firem
ke konci června činilo 931,63 miliardy korun při meziměsíčním zvýšení o 2,14 mld. Kč
(+0,23 %). V porovnání s červnem 2010 vzrostlo o 27,77 miliardy korun (+3,07 %)“.
•
Morální hazard bankéřů a politiků
Finanční firmy na Wall Street vyplatily loni na odměnách přes 20 miliard
dolarů (přes 381 miliard korun). [5]. Proti předchozímu roku je to o 17 % více,
uvedl hlavní finanční kontrolor státu New York T. DiNapoli. Bílý dům dodal,
že prezident B. Obama je tím znechucen vzhledem k tomu, že stát loni musel
z peněz daňových poplatníků poskytnout na záchranu bankovního sektoru desítky miliard dolarů. Celkový objem kompenzací v největších firmách na trhu
s cennými papíry bude ještě vyšší než uvedená suma a zisky by mohly překonat
loňských 55 miliard dolarů, které T. DiNapoli označil za bezprecedentní sumu.
Rok 2008 ale přinesl rekordní ztrátu téměř 43 miliard dolarů.
„Daňoví poplatníci je zachraňovali a oni teď zase vydělávají, zatímco mnohé rodiny z New Yorku stále těžko vycházejí s penězi“, posteskl si demokrat T.
DiNapoli. Odhady ukazují, že průměrný bonus byl 124 850 dolarů, když v roce
2008 to bylo podle DiNapoliho úřadu 112 tisíc“.
•
Přílišný spěch se zavedením eura
K ozdravění veřejných financí navrhuje vláda ČR následující reformy:
•
penzijní reformu
•
reformu zdravotnictví
•
reformu sociálního systému
262
•
reformu daní,
a předpokládá, že v následujícím roce deficit nepřesáhne 105 miliard, tj. 3,5 % HDP.
Podle fiskální strategie vlády by deficit státního rozpočtu v roce 2013 neměl přesáhnout
2,9 %, v roce 2014 1,9 %. V roce 2015 by tak konečně přišlo ke stabilizaci státního rozpočtu na 41% a významně by se snížily náklady na správu státního dluhu.
Lidé si současný stav začínají uvědomovat. První náznaky organizovaného občanského odporu, inspirovaného zejména španělským hnutím 15-M, se objevily 17. září
v USA. V zemi, jejíž představitelé se domnívají, že disponují monopolem na výklad demokracie, je stále více lidí nespokojených se stávajícím systémem banksterského kapitalismu a vlastní neutěšenou sociální situací. Skupina aktivistů doufá, že také Američané
začnou s pokojnými masovými protesty na Wall Street.[7].
Tyto sociální nepokoje se mohou nekontrolovaně rozšířit v případě rozsáhlejšího
kolapsu světového ekonomického systému. Tito lidé vyjadřují odpor k tomu jak fungují
finanční instituce, brání se proti tvrdé sociální politice, nelíbí se jim, že jsou součástí systému, na který nemají žádný vliv.
Podstatou celého problému naší demokracie i ekonomického a hospodářského systému je morální krize hodnot. Ze života, z politiky, z činnosti institucí mizí pravidla
a nahrazuje je korupční lobbing, vytrácí se standardní hodnoty lidství, chamtivost rozevírá nůžky mezi chudými a bohatými a způsobuje, že chudí chudnou a bohatí bohatnou
a že to platí dnes již i o státech. Celá společnost potřebuje změnu své filosofie, která není
založená na zisku, nýbrž na štěstí jedince i společnosti.
Současné krize jsou však způsobeny jen a jen selháním lidského faktoru. Hamižnost,
korupce, nesoudnost, absence pravidel a jejich dodržování, absence etiky a úcty k lidem,
to jsou skutečné faktory, které vyvolávají současný krizový stav. Jejich postupnou likvidaci však neučiní ti, kteří mají z tohoto stavu užitek. Lze očekávat, že k řešení se odhodlají mladí lidé, kteří na sobě nenesou výše uvedenou zátěž a kteří si rychle uvědomí, co
současný stav znamená pro jejich život. Jde tedy jen o další projev krize výchovy v naší
civilizaci. Je na akademické obci, aby s nápravou bezodkladně započala. Je na akademické obci, aby se oprostila od dosavadního názoru, že úkolem vysoké školy je pouze vyprodukovat špičkového specialistu ve svém oboru. Ukazuje se, že to je bolestně málo a že to
nezaručuje bezproblémový chod a rozvoj společnosti. Potřebujeme bezodkladně doplnit
kurikula o složku, která rozvíjí pozitivně osobnost studenta. Vždyť profesionální znalosti
umí předat specializované školící instituce, masmedia i podniková střediska a mnohdy
lépe než vysoká škola. Rozvoj osobnosti je však jedinečností a výjimečností a povinností
akademické půdy.
263
Literatura
[1] Dostupné na internetu:
10.10.2011, ČT24.
http://www.youtube.com/watch?v=dymTKoULCyM
[2] Dostupné na internetu: http://www.finance.cz/zpravy/finance/330079-deficit-verejnych-financi-eu-i-eurozony-se-loni-mirne-snizil/.
[3] Deaton. Price indexes, inequality, and the measurement of world poverty, 2010.
[4] Dostupné na internetu: http://www.nasepenize.cz/zadluzeni-domacnosti-vzros tlona-vic-nez-bilion-korun-9427.
[5] Dostupné na internetu: http://byznys.ihned.cz/c1-40714600-obama-zuri-odmeny
-na-wall-street-presahly-20-miliard-dolaru.
[6] Dostupné na internetu: http://www.vasevec.cz/blogy/pocatek-obcanskych-nepo
koju-v-usa.
[7] QUINN, A. - KRATOCHVÍL, O. - MATUŠÍKOVÁ, I.: Management I. Kunovice:
EPI, s.r.o., 2007. s. 202. ISBN 978-80-7314-127-1.
[8] QUINN, A. - KRATOCHVÍL, O. - MATUŠÍKOVÁ, I.: Strategický management I.
Kunovice: EPI, s.r.o., 2007. s. 198. ISBN 978-80-7314-125-7.
[9] HUNTINGTON, S. P.: Boj kultur o přeměnu světového řádu. Praha: Rybka Publisher, 2001.
[10]ETIZIONI, A.: Morální dimense ekonomiky. Praha: Victoria Publishing, 1995.
Kontakt
Dr. h. c. h. prof. Ing. Oldřich Kratochvíl, PhD., MBA
rektor
Soukromá vysoká škola
EPI, s.r.o.
Osvobození 699
698 01 Kunovice
Česká republika
E-mail: [email protected]
264
h. doc. Mgr. Iveta Hashesh, PhD. MBA
Soukromá vysoká škola
EPI, s.r.o.
Osvobození 699
698 01 Kunovice
Česká republika
E-mail: [email protected]
Ing. Iva Matušíková
Soukromá vysoká škola
EPI, s.r.o.
Osvobození 699
698 01 Kunovice
Česká republika
E-mail: [email protected]
265
Vybrané zmeny v pracovnej legislatíve Slovenskej
republiky účinné od 1. septembra 2011
JUDr. Michal Kuril, PhD.
Abstrakt
V spracovanom príspevku sa autor zaoberá problematikou vybraných zmien v pracovnej legislatíve Slovenskej republiky (zákon č. 257/2011 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa
Zákonník práce v znení neskorších predpisov, pozn.), ktoré sa stali účinnými od 1. septembra 2011. Súčasťou príspevku je niekoľko úvah de lege lata a de lege ferenda, ktoré so
zvoleným predmetom vedeckého skúmania bezprostredne súvisia.
Kľúčové slová: pracovná legislatíva, legislatívne zmeny, pracovnoprávne vzťahy, zamestnanec, zamestnávateľ, pracovný pomer, závislá práca
Selected changes in the labour legislation of the Slovak
Republic effective from the 1st september 2011
Abstract
In the processed paper the author deals with the issue of selected changes in the labour
legislation of the Slovak Republic (the Law no. 257/2011 Coll. on amending and supplementing the Labour code as amended), which came into efficiency from the 1st september
2011. Parts of the article are several de lege lata and de lege ferenda considerations, which
are directly linked to the chosen subject of the author´s scientific research.
Keywords: labour legislation, legislative changes, labour relations, employee, employer,
employment relation, dependant work
Úvod
Zákon č. 257/2011 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 311/2001 Z. z. Zákonník
práce v znení neskorších predpisov (ďalej aj ako „novela“), vstúpil do účinnosti dňom
1. septembra 2011. Z hľadiska historickej genézy Zákonníka práce ide o novelu, ktorú
možno zaradiť k najvýznamnejším a najrozsiahlejším, keďže smerovala v rôznej intenzite do všetkých 11. častí Zákonníka práce, vrátane jeho základných zásad. Zároveň považujeme za potrebné zdôrazniť skutočnosť, že od prijatia súčasného Zákonníka práce
(v roku 2001, pozn.) ide celkovo o jeho 22. novelu, čo by mohlo poukazovať na pomernú
nestabilitu právnej úpravy v ňom obsiahnutej, o to viac, že niektoré zmeny sa v posledných rokoch opakovali takým spôsobom, že viaceré právne inštitúty boli z pracovnej
legislatívy odstránené alebo v nej zmenené, avšak po určitom čase sa do nej vrátili, resp.
boli upravené do pôvodného znenia.
266
V rámci pracovnej legislatívy sa odohráva nepretržitý „konflikt“ medzi subjektívnymi záujmami zamestnávateľov a zamestnancov, ktoré sú vo väčšine prípadov cieľovo disparátne. Objektívna vyváženosť Zákonníka práce preto predstavuje hodnotu, ktorá musí
byť uprednostňovaná. V posledných rokoch, predovšetkým s ambíciou znížiť nezamestnanosť na minimálnu možnú mieru, dominujú pri úpravách v pracovnej legislatíve zo
strany zákonodarcu slovné spojenia, ako sú napr. „flexibilita pracovnoprávnych vzťahov“,
„znižovanie nákladov na zamestnancov“, prípadne „zvýšenie zamestnaneckej mobility“
alebo „regulácia sociálno-právnej ochrany zamestnancov“. Pokiaľ zákonodarca sa pokúša
nájsť ideálne nastavenie Zákonníka práce tak, aby vyšiel v ústrety všetkým zúčastneným
subjektom, je dôležité, aby neopomenul napr. v kontexte vytvárania nových pracovných
miest skutočnosť, že Zákonník práce dotvára právne vzťahy, ktoré sú svojím charakterom
výnimočné, keďže nevychádzajú z rovnosti postavenia účastníkov, ale zo subordinačného
princípu vyjadreného v nadriadenosti zamestnávateľa a podriadenosti zamestnanca. Preto
„zamestnanosť za každú cenu“ by nemala predstavovať finálny legislatívny produkt.
1. Stručné zamyslenie nad niektorými legislatívnymi zmenami
Schválená novela sa dotkla okrem jednotlivých právne záväzných častí Zákonníka
práce aj znenia jeho základných zásad (články 1-11, pozn.), ktoré právne záväzné nie
sú, keďže prevažne informačnou formou „iba“ zdôrazňujú niektoré práva a povinnosti
účastníkov pracovnoprávnych vzťahov, avšak osobitného významu, resp. poukazujú na
určité hodnoty (napr. zvýšená ochrana mladistvých zamestnancov), ktoré sú pri výkone
závislej práce dlhodobo etablované.
Do článku 2 základných zásad zákonodarca vložil „zásadu relatívnej slobody výberu
zamestnancov zo strany zamestnávateľa“, relatívnu z toho dôvodu, že zamestnávateľovi
sa síce na jednej strane zaručuje právo na slobodný výber zamestnancov v potrebnom
počte a štruktúre, vrátane možnosti určovať podmienky a spôsob uplatnenia tohto práva, na druhej strane to však neplatí, ak Zákonník práce, osobitný predpis (napr. zákon
č. 400/2009 Z. z. o štátnej službe v znení neskorších predpisov) alebo medzinárodná
zmluva (napr. Revidovaná Európska sociálna charta), ktorou je SR viazaná, neustanovuje
inak.
Situácií, kedy je ustanovené inak, nachádzame viacero. Nejde pritom len o antidiskriminačnú legislatívu SR alebo EÚ, ale napr. aj o obmedzenia, ktoré súvisia so zákazom
detských prác (§ 11 Zákonníka práce) a pod.
Predmetná zásada dopĺňa „zásadu absolútnej slobody výberu zamestnávateľa zo
strany zamestnanca“, ktorá vyplýva z dikcie článku 1 základných zásad Zákonníka práce.
Interpretovať tieto zásady ako „relatívnu“ a „absolútnu“ považujeme za mimoriadne
významné, pretože zo znenia samotného Zákonníka práce to nie je expressis verbis jednoznačne zrejmé.
V základných zásadách Zákonníka práce je obsiahnutá iba jedna zásada, ktorá má
procesnoprávnu povahu. Všeobecné formulované znenie článku 9 potvrdzuje, že za267
mestnanci a zamestnávatelia, ktorí sú poškodení porušením povinností vyplývajúcich
z pracovnoprávnych vzťahov, môžu si svoje práva uplatniť na súde.
Neuralgickým a tabuizovaným problémom pracovnej legislatívy, domnievame sa,
je pritom otázka jej faktickej procesnoprávnej vykonateľnosti. Smerom do budúcnosti bude pravdepodobne nevyhnutné zvážiť, či Občiansky súdny poriadok by nemal byť
nahradený alebo doplnený právnou normou osobitného pracovno-procesného základu. Ostáva pre nás nepochopiteľné, prečo zákonodarca túto problematickú oblasť aspoň
v základných zásadách dôslednejšie nezdôrazňuje. Mohli by sme uvažovať napr. o „zásade preneseného dôkazného bremena v antidiskriminačných súdnych sporoch“, „zásade
mimosúdneho riešenia pracovnoprávnych sporov“, prípadne „zásade využitia všetkých
procesných prostriedkov ochrany zo strany zamestnanca“. Takto formulované zásady by
okrem významnej informačnej funkcie mohli plniť do určitej miery aj funkciu prevenčnú.
Na pretrvávajúci právny stav, kedy niektoré právne inštitúty procesnej ochrany zamestnanca v Zákonníku práce (napr. sťažnosť v prípade porušenia zásady rovnakého
zaobchádzania) sú konštrukčne nedokonalé, poukazuje napr. J. Záhorčáková. Podľa nej
problémom môže byť nielen neurčená forma a nevymedzené obligatórne náležitosti
sťažnosti (najmä, ak sa zohľadní skutočnosť, že sťažnosť v absolútnej väčšine situácií podávajú zamestnanci bez právnického vzdelania), ale tiež pomerne vágny termín vo veci
vybavenia sťažnosti „bez zbytočného odkladu“, ktorý v prípade, ak k diskriminácii skutočne dochádza, netlačí na zamestnávateľa dostatočným spôsobom, aby diskriminačnú
situáciu riešil. [1, s. 423].
Je na škodu veci, že novela neupravila znenie § 1 ods. 2-3 Zákonníka práce (tzv. pozitívne a negatívne vymedzenie závislej práce). V praxi to znamená stav, kedy je naďalej
toto ustanovenie nevykonateľné, a to z dôvodu, že prípadné identifikovanie „nútenej živnosti“ v obchodnoprávnom alebo občianskoprávnom vzťahu nie je možné uskutočniť.
Označenie subjektov (zamestnanca a zamestnávateľa) v pozitívnom vymedzení závislej
práce je nelogické. Pre eliminovanie nútených živností nie je ani tak dôležité pozitívne
vymedziť závislú prácu, ale skôr nútenú živnosť. Rovnako negatívne vymedzenie závislej
práce je nekomplexné a umožňuje zneužívanie hybridných zmluvných typov. Sme toho
názoru, že efektívnejšie by bolo potvrdiť pracovnú zmluvu za výlučný zmluvný typ, na
základe ktorého možno vykonávať závislú prácu.
Viaceré zmeny zákonodarca prijal už v prvej časti Zákonníka práce („Všeobecné
ustanovenia“). Pokiaľ v minulosti napr. platilo, že od pracovnej zmluvy bolo možné odstúpiť (hovoríme o „odstúpení“, tzn. predpokladá sa, že zamestnanec ešte nenastúpil do
práce a pracovný pomer nevznikol; ak by k tomu došlo, „odstúpenie“ by už nebolo možné, pracovný pomer by sa mohol potom „skončiť“, povedzme, výpoveďou, pozn.), len
kým zamestnanec nenastúpi v dohodnutý deň do práce bez toho, že by mu v tom bránila
prekážka v práci, alebo do jedného týždňa neupovedomí zamestnávateľa o tejto prekážke, súčasná práva úprava uvedené podmienky odstúpenia od zmluvy zmenila. Zachovaná síce ostala podmienka, že účastník, ktorý konal v omyle, ktorý druhému účastníkovi
268
musel byť známy, má právo od zmluvy odstúpiť, ak sa omyl týka takej okolnosti, že by
bez neho k zmluve nedošlo. Pôvodné znenie § 19 ods. 2 však bolo upravené takým spôsobom, že zamestnávateľ má právo odstúpiť od pracovnej zmluvy, ak: a) zamestnanec
nenastúpi do práce v dohodnutý deň nástupu do práce bez toho, aby mu v tom bránila
prekážka v práci (napr. dočasná práceneschopnosť), b) zamestnanec do troch pracovných dní neupovedomí zamestnávateľa o prekážke v práci, ktorá mu bráni nastúpiť do
práce v dohodnutý deň nástupu do práce, alebo c) zamestnanec bol po uzatvorení pracovnej zmluvy právoplatne odsúdený za úmyselný trestný čin.
Právoplatné odsúdenie za úmyselný trestný čin týmto získalo v pracovnej legislatíve ďalší význam, keďže okrem skončenia pracovného pomeru (výpoveďou, okamžitým skončením) môže „vyvolať“ právny úkon spočívajúci v odstúpení zamestnávateľa od
zmluvy. Celková normatívna koncepcia odstúpenia od zmluvy sa uvedenými zmenami
mierne z hmotnoprávneho hľadiska uvoľnila, z formálneho hľadiska však sprísnila, keďže v zmysle novely sa odstúpenie od pracovnej zmluvy musí urobiť už písomne, inak je
neplatné. To znamená, že odstúpenie od zmluvy v akejkoľvek inej forme (ústnej alebo
konkludentnej) ako predpísanej (písomnej) prináša absolútnu neplatnosť právneho úkonu, tzn. na odstúpenie od zmluvy napr. v ústnej forme by sa prihliadalo, ako keby sa ani
nikdy neurobilo.
Až do účinnosti novely platilo, že spôsobilosť fyzickej osoby vlastnými právnymi
úkonmi nadobúdať práva a brať na seba povinnosti v pracovnoprávnych vzťahoch ako
zamestnávateľa vznikala dovŕšením 18. roku veku. Dovtedy za takúto fyzickú osobu mohol konať zákonný zástupca. Úloha zákonného zástupca sa síce nezmenila, nová práva
úprava však za moment, kedy fyzická osoba (potenciálny zamestnávateľ) získava spôsobilosť na právne úkony nepovažuje viac dovŕšenie 18. roku veku, ale dovŕšenie plnoletosti.
Tu je dôležité poznamenať, že hoci plnoletosť v zásade vzniká dovŕšením 18. roku
veku, v niektorých prípadoch sa fyzická osoba môže stať plnoletou ešte pred dovŕšením
tohto veku. Táto výnimka vyplýva z právnej úpravy obsiahnutej v Občianskom zákonníku, a z dôvodu, že medzi Zákonníkom práce a Občianskym zákonníkom sa uplatňuje
vzťah subsidiarity (v zmysle § 1 ods. 4 Zákonníka práce), a to v prípade práve všeobecných ustanovení; je aplikovateľná aj pre účely pracovnoprávnej subjektivity.
Podľa § 8 Občianskeho zákonníka fyzická osoba nadobúda plnoletosť dovŕšením
18. roku veku. Pred dosiahnutím tohto veku možno nadobudnúť plnoletosť iba vtedy,
ak takáto fyzická osoba uzatvorí manželstvo. Takto nadobudnutá plnoletosť sa potom
nestráca ani zánikom manželstva, ani vyhlásením manželstva za neplatné.
Pojem „plnoletosť“ treba chápať širšie ako výraz „dovŕšenie 18. roku veku“, pretože,
ak v minulosti tu boli fyzické osoby (zamestnávatelia) spôsobilé na právne úkony, ale
len vtedy, ak boli staršie ako 18 rokov, alebo, ak za nich konali zákonní zástupcovia, po
novom tieto možnosti ostávajú naďalej v platnosti. Dopĺňa ich však tretia možnosť, ktorá
priznáva fyzickej osobe (potenciálnemu zamestnávateľovi) vo veku menej ako 18 rokov,
269
a bez toho, aby za ňu konal zákonný zástupca, spôsobilosť na právne úkony, ale iba za
podmienky, že táto fyzická osoba už uzatvorila manželstvo (alebo jej manželstvo zaniklo,
prípadne bolo vyhlásené za neplatné).
Ochranu zamestnancov v pracovnoprávnych vzťahoch zvyšuje doplnené znenie §
43 ods. 3 Zákonníka práce, ktorý aj v období pred novelou umožňoval, aby mzdové podmienky ako obligatórna (podstatná) náležitosť pracovnej zmluvy boli (prípadne) nahradené v pracovnej zmluve odkazom na kolektívnu zmluvu, ktorá bola u zamestnávateľa
uzatvorená, ak v tejto kolektívnej zmluve boli vymedzené mzdové podmienky pre druh
práce, na ktorý sa pracovná zmluva uzatvárala.
Aplikačná prax však prinášala situácie, kedy zamestnanec u zamestnávateľa pracoval, ale medzičasom skončila účinnosť kolektívnej zmluvy, na ktorú sa zamestnancova
pracovná zmluva vo veci mzdových podmienok odvolávala. Takýmto situáciám by malo
predchádzať nové znenie zákona, ktoré vychádza z toho, že ak v pracovnej zmluve nie
sú dohodnuté mzdové podmienky a účinnosť ustanovení kolektívnej zmluvy, na ktoré
pracovná zmluva odkazuje, sa skončila, mzdové podmienky dohodnuté v kolektívnej
zmluve sa považujú za mzdové podmienky dohodnuté v pracovnej zmluve, a to až do
dohodnutia nových mzdových podmienok v kolektívnej zmluve, najviac po dobu 12 mesiacov.
Pri pracovnom pomere na dobu určitú zrealizoval zákonodarca zmenu, ktorá bude
pravdepodobne negatívne vnímaná zo strany orgánov EÚ, keďže je v rozpore s legislatívnym trendom, ktorý pri tomto právnom inštitúte v niekoľkých posledných rokoch
dominuje, a to je predchádzanie reťazenia pracovných pomerov na dobu určitú.
Perspektíva zamestnania je pri pracovnom pomere na dobu určitú podmienená
najmä dĺžkou trvania pracovnoprávneho vzťahu, na rozdiel od pracovného pomeru na
dobu neurčitú, ktorý pre zamestnanca znamená stabilnejšie sociálne istoty.
Pokiaľ v období pred schválením novely platilo, že pracovný pomer na dobu určitú
možno dohodnúť najdlhšie na dva roky, resp. pracovný pomer na určitú dobu možno
predĺžiť alebo opätovne dohodnúť v rámci dvoch rokov najviac dvakrát, od septembra
tohto roka už možno pracovný pomer na určitú dobu dohodnúť najdlhšie na tri roky,
pričom v priebehu troch rokov môže byť predĺžený alebo opätovne dohodnutý najviac
trikrát.
Úplne novým ustanovením, ktoré nadväzuje na právnu úpravu pracovného pomeru na kratší pracovný čas (§ 49), je znenie § 49a Zákonníka práce („Delené pracovné
miesto“). Legislatívna koncepcia deleného pracovného miesta, domnievame sa, je do určitej miery rozporuplná a nejednoznačná, nie vždy musí byť totiž vykladaná tak, že je
v súlade so Zákonníkom práce.
Podľa novely je delené pracovné miesto také pracovné miesto, na ktorom si zamestnanci v pracovnom pomere na kratší pracovný čas sami medzi sebou rozvrhnú pracovný
čas a pracovnú náplň pripadajúcu na toto pracovné miesto. Ak sa zamestnanci, s ktorými
270
zamestnávateľ uzatvoril dohodu o zaradení na delené pracovné miesto, nedohodnú na
rozvrhnutí pracovného času alebo pracovnej náplne, určí ich zamestnávateľ.
Sme toho názoru, že výklad tohto ustanovenia môže byť duálny, pretože, jednak pod
„osobným výkonom“ práce zamestnanca možno rozumieť to, že zamestnanec vykonáva
závislú prácu „osobne“, a akýkoľvek právny inštitút, ktorý by umožňoval jeho zastúpenie,
musí byť pri delenom pracovnom mieste neprípustný. Delené pracovné miesto nemôže
predpokladať, že zamestnanci sa budú vzájomne „zastupovať“ pri výkone závislej práce,
ale iba „deliť“ o pracovné miesto (reštriktívny výklad).
V uvedenom kontexte „zastupovať niekoho“, resp. „deliť sa s niekým o niečo“ by sa
nemalo, podľa nášho presvedčenia, považovať za právne obdobnú situáciu. V zmysle §
49a Zákonníka práce však tiež platí, že ak nastane prekážka v práci na strane zamestnanca na delenom pracovnom mieste, zamestnanci, ktorí sa s ním delia o pracovné miesto,
sú povinní ho „zastúpiť“, ak tomu nebránia vážne dôvody na ich strane. Ide teda o situáciu, kedy napr. zamestnanec nemôže pracovať z dôvodu, že je dočasne práceneschopný,
pričom počas tohto obdobia sú ostatní zamestnanci na delenom pracovnom mieste povinní ho „zastúpiť“.
Tento stav prinesie následok, kedy závislá práca bude vykonávaná, ale nie zo strany
zamestnanca, ktorý ju má vykonávať („osobne“), ale zo strany iného zamestnanca, ktorý
ho po dobu prekážky v práci pri výkone závislej práce „zastúpil“. Aby tento moment nebol klasifikovaný ako rozpor s pozitívnym vymedzením závislej práce a teóriou „osobného výkonu“, musí byť pripustený extenzívny výklad, ktorý znamená, že osobný výkon je
deliteľný medzi viacerých zamestnancov na jednom pracovnom mieste.
Zákonodarca novelou konkretizoval aj podmienky skončenia dohody o zaradení na
delené pracovné miesto. Tú možno vypovedať v lehote jedného mesiaca odo dňa jej doručenia. Na rozdiel napr. od skončenia pracovného pomeru na kratší čas výpoveďou, kde
by plynula príslušná výpovedná „doba“, vypovedanie tejto dohody je spojené s mesačnou
„lehotou“.
Na skutočnosť, že nielen laická verejnosť si zamieňa pojmy „doba“ a „lehota“, poukazujú rôzni autori. Podľa J. Záhorčákovej síce z lingvistického hľadiska ide v zásade o obsahové synonymá, z hľadiska právneho (nielen formalistického výkladu) je medzi oboma
pojmami fundamentálny rozdiel, a to predovšetkým s ohľadom na začiatok a skončenie
plynutia „doby“ alebo „lehoty“. Autorka ďalej uvádza, že otvorenou ostáva otázka, či by
pracovná legislatíva napr. namiesto „výpovednej doby“ nemala konštituovať „výpovednú
lehotu“, keďže zmena tohto druhu by v prípade skončenia zmluvy bola kompatibilnejšia
s občianskoprávnou úpravou. [2, s. 89].
V právnej úprave deleného pracovného miesta chceme ešte poukázať na neprecizovaný pojem, ktorý by v aplikačnej praxi mohol spôsobovať problémy. Ako sme uviedli
v predchádzajúcom, v zmysle § 49a Zákonníka práce platí, že ak nastane prekážka v práci
na strane zamestnanca na delenom pracovnom mieste, zamestnanci, ktorí sa s ním de271
lia o pracovné miesto, sú povinní ho zastúpiť, ak tomu nebránia „vážne dôvody“ na ich
strane. Používanie pojmu „vážne dôvody“ bez toho, aby bol tento pojem konkretizovaný, môže spôsobovať jeho zneužívanie. Podobne ako v článku 11 základných zásad, kde
zákonodarca využil identický pojem (v tomto prípade ide o ochranu osobných údajov
zamestnancov a prípustnosť kontrolných mechanizmov zamestnávateľa na pracovisku,
pozn.), nie je zrejmé, čo sú to vážne dôvody, a kedy už je dôvod „vážny“, resp. do akého
okamihu „menej vážny“, ak vôbec.
Obzvlášť neľahko sú akékoľvek legislatívne zmeny prijímané zo strany verejnosti
najmä pri tých právnych inštitútoch, ktoré sú v praxi intenzívne využívané, a to v prípade, ak ich zmenou sa môže zásadne zmeniť aj postavenie účastníka pracovnoprávneho
vzťahu. Zaradiť sem môžeme napr. výpovednú dobu alebo skúšobnú dobu.
Novela Zákonníka práce zrušila právnu úpravu, podľa ktorej bola výpovedná doba
z pracovného pomeru najmenej dvojmesačná, bez ohľadu na to, či pracovný pomer končil výpoveďou zamestnanec alebo zamestnávateľ. Od septembra tohto roka neplatí už ani
to, že výpovedná doba je najmenej trojmesačná, ak výpoveď z pracovného pomeru dáva
zamestnávateľ, avšak za kumulatívnej podmienky, že zamestnanec odpracoval u zamestnávateľa viac ako 5 rokov v pracovnom pomere. Pokiaľ uvedené výpovedné doby vychádzali z dispozitívneho princípu a ich rozsahy mohli byť vzájomnou dohodou zmluvných
strán upravované nad minimálne výšky určené zákonom, zákon č. 257/2011 Z. z. priniesol zmeny nielen v rozsahoch výpovedných dôb, ale v celej ich systematike, rovnako
v tom, že dohoda zmluvných strán je viac neprípustná, keďže právna úprava výpovedných dôb získala kogentný charakter.
V súčasnosti už platí, že všeobecná výpovedná doba z pracovného pomeru je jeden
mesiac. Okrem toho Zákonník práce ustanovuje osobitné výpovedné doby v niektorých
prípadoch tak pre zamestnanca, ako aj pre zamestnávateľa.
Iná ako jednomesačná výpovedná doba bude pri skončení pracovného pomeru zamestnancom výpoveďou vtedy, ak zamestnanec odpracoval ku dňu doručenia výpovede
u zamestnávateľa viac ako 1 rok. Výpovedná doba zamestnávateľa bude v tomto prípade
dvojmesačná.
Výpovedná doba zamestnanca, ktorému je daná výpoveď z dôvodu vonkajších alebo vnútorných organizačných zmien (§ 63 ods. 1 písm. a) alebo b) Zákonníka práce,
pozn.) alebo z dôvodu, že zamestnanec stratil vzhľadom na svoj zdravotný stav podľa
lekárskeho posudku dlhodobo spôsobilosť vykonávať doterajšiu prácu, je v zmysle novely nasledujúca: a) dva mesiace, ak pracovný pomer zamestnanca u zamestnávateľa ku
dňu doručenia výpovede trval najmenej jeden rok a menej ako päť rokov, b) tri mesiace,
ak pracovný pomer zamestnanca u zamestnávateľa ku dňu doručenia výpovede trval
najmenej päť rokov.
V situácii, ak je daná zamestnancovi výpoveď z iných dôvodov ako sú dôvody uvedené vyššie, výpovedná doba zamestnanca je dvojmesačná (ak pracovný pomer zamest272
nanca u zamestnávateľa ku dňu doručenia výpovede trval najmenej jeden rok a menej
ako päť rokov), alebo trojmesačná (ak pracovný pomer zamestnanca u zamestnávateľa
ku dňu doručenia výpovede trval najmenej päť rokov).
Skúšobná doba je z významového hľadiska iným druhom doby ako výpovedná doba.
Pokiaľ uplynutím výpovednej doby sa pracovný pomer skončí, uplynutím skúšobnej
doby môže pracovný pomer pokračovať ďalej. Skúšobná doba totiž predstavuje zákonom
stanovený časový úsek, počas ktorého si obaja účastníci môžu overiť, či chcú pokračovať
v dohodnutom pracovnom pomere, a ak nie, je im umožnené skončiť ho za „voľnejších“
hmotnoprávnych podmienok, než by to bolo napr. v prípade výpovede.
Účinná novela Zákonníka práce zmenila pri skúšobnej dobe viaceré skutočnosti.
V prvom rade sa zvýšil jej maximálny prípustný rozsah. Ak do konca augusta tohto roka
bola skúšobná doba (bez výnimky) najviac trojmesačná, s ohľadom na novú právnu
úpravu platí, že v pracovnej zmluve možno dohodnúť skúšobnú dobu, ktorá je najviac tri
mesiace, a u vedúceho zamestnanca v priamej riadiacej pôsobnosti štatutárneho orgánu
alebo člena štatutárneho orgánu a u vedúceho zamestnanca, ktorý je v priamej riadiacej
pôsobnosti tohto vedúceho zamestnanca, je najviac šesť mesiacov. Zákonník práce už
rovnako umožňuje, aby uvedené maximálne rozsahy, t. j. najviac 3 mesiace, resp. najviac
šesť mesiacov, mohli byť v kolektívnej zmluve zvýšené, a to na najviac šesť mesiacov, resp.
najviac na deväť mesiacov.
Zákonodarca v rámci skúšobnej doby zaviedol aj zmenu, ktorá umožňuje predlžovať
skúšobnú dobu nielen o prekážky v práci na strane zamestnanca (napr. vyšetrenie alebo
ošetrenie zamestnanca v zdravotníckom zariadení), ako tomu bolo doposiaľ, ale aj o prekážky v práci na strane zamestnávateľa (napr. prestoj), ak je to dohodnuté v kolektívnej
zmluve.
Kolektíve vyjednávanie týmto získalo z hľadiska právnej úpravy skúšobnej doby nepomerne väčší význam ako v minulosti, keďže na základe kolektívnych zmlúv možno
dotvárať právnu úpravu skúšobnej doby, a to tak so zreteľom na jej rozsahy, ako aj na prípadné predlžovanie. Zároveň by sme radi poukázali na to, že problematikou výpovednej
doby a skúšobnej doby po novele Zákonníka práce na základe zákona č. 257/2011 Z. z.
sa autor osobitne zaoberá v niektorých iných článkoch. [3].
Záver
Zákonník práce patrí k najvýznamnejším právnym predpisom vnútroštátneho práva SR. Legislatívne zmeny, ktoré sa v ňom pred niekoľkými týždňami zrealizovali, budú
v nasledujúcom období konfrontované s aplikačnou praxou.
Schválená novela Zákonníka práce sa dotkla všetkých jeho právne záväzných častí, ale napr. aj základných zásad, ktoré status právnej záväznosti nemajú. Smerom do
budúcnosti bude zaujímavé sledovať, či verifikovanie novej právnej úpravy v reálnom
prostredí trhu práce preukáže opodstatnenosť a správnosť uskutočnených zmien, alebo
naopak, či tieto zmeny nebudú znamenať nijaký podstatný prínos.
273
Pod prínosom, domnievame sa, treba rozumieť predovšetkým mierne zdynamizovanie celej pracovnej legislatívy, vyjadrené vo väčšej flexibilite pracovnoprávnych vzťahov,
ale so zachovaním ústavnoprávnej garancie spravodlivých a uspokojujúcich pracovných
podmienok pre zamestnancov.
Hľadanie kompromisu, uvedomujeme si, medzi oprávnenými záujmami zamestnávateľov a zamestnancov, je značne náročné. Napriek tomu si dovolíme vysloviť presvedčenie, že pri kolízii napr. „práva na zisk zamestnávateľov“ a „práva zamestnancov na
sociálno-právnu ochranu“, musí byť druhá situácia priorizovaná.
Niektoré významné problémy pracovnej legislatívy novela Zákonníka práce opomenula. Možno sem zaradiť napr. problematiku „nútených živností“. Nedobrovoľná zmena
právneho vzťahu z oblasti pracovného práva do sféry občianskeho alebo obchodného
práva je tak, žiaľ, stále iba ťažko postihnuteľná.
Dôvody, ktoré vedú k „núteným živnostiam“ sú rôzne, v zásade však oveľa „výhodnejšie“ pre „bývalého“ zamestnávateľa (zánik povinnosti poskytovať zamestnancovi náhradu mzdy v niektorých sociálne nežiaducich situáciách, zánik povinnosti platiť za zamestnanca sociálne odvody, zánik povinnosti poskytovať zamestnancovi platenú dovolenku na zotavenie a pod.).
V rámci všeobecných ustanovení Zákonníka práce sa zmenili podmienky odstúpenia od zmluvy zo strany zamestnávateľa. Rovnako zákonodarca upravil ustanovenia vo
veci právnej subjektivity v pracovnoprávnych vzťahoch (spôsobilosť fyzickej osoby na
právne úkony ako potenciálneho zamestnávateľa).
Niekoľko významných zmien možno identifikovať v druhej časti Zákonníka práce,
ktorá tvorí rámcovú právnu úpravu pre pracovný pomer ako základný pracovnoprávny vzťah. Okrem zvýšenej ochrany zamestnancov v situácii, ak výška ich zárobku bola
určená odkazom na kolektívnu zmluvu, ktorá však časom stratila účinnosť (doplnené
znenie § 43 ods. 3), nachádzame pomerne obsiahle legislatívne nóvum aj pri viacerých
„klasických“ pracovnoprávnych inštitútoch, ako sú napr. skúšobná doba alebo výpovedná doba.
Za legislatívne novinku možno považovať aj právnu úpravu § 49a Zákonníka práce,
na základe ktorej je zamestnávateľ oprávnený so zamestnancom uzatvoriť dohodu o zaradení na delené pracovné miesto, avšak iba pri pracovnom pomere na kratší pracovný
čas. Táto dohoda musí byť písomná, inak je neplatná. Ide o dvojstranný právny úkon,
ktorý by mohol uľahčiť situáciu, kedy viacero zamestnancov potrebuje vlastný spôsob
rozvrhnutia pracovného času, pričom z hľadiska druhu ich práce, sú pracovné náplne
v zásade totožné. Zároveň ide o právny inštitút, ktorý je „na hrane“ zákona, pretože výkon závislej práce musí byť vždy osobný. Ustanovenie § 49a však pripúšťa aj vzájomné
zastupovanie medzi zamestnancami (napr. z dôvodu prekážky v práci).
274
Literatúra
[1] ZÁHORČÁKOVÁ, J.: Právna ochrana zamestnanca pred diskrimináciou v pracovnoprávnych vzťahoch. In: Zborník z medzinárodného vedeckého seminára „Aktuálne trendy v manažmente verejnej správy“. Bratislava: VŠEMvs, 2011. s. 419 - 435.
ISBN 978-80-89458-15-8.
[2] ZÁHORČÁKOVÁ, J.: Dĺžky výpovedných dôb v Slovenskej republike a v niektorých iných krajinách nielen Európskej únie. In: Aktuálne otázky pracovnej a sociálnej legislatívy. s. 86 - 94. Bratislava: Právnická fakulta UK, 2011. ISBN 978-80-7160319-1.
[3] KURIL, M.: Stručné zamyslenie nad niektorými oblasťami pripravovanej novely
Zákonníka práce a súvisiacimi právnymi predpismi. In: Aktuálne otázky pracovnej
a sociálnej legislatívy. Bratislava: Právnická fakulta UK, 2011. ISBN 978-80-7160319-1.
[4] Zákon č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov.
[5] Zákon č. 257/2011 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Zákonník práce.
[6] Zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov.
[7] Zákon č. 400/2009 Z. z. o štátnej službe v znení neskorších predpisov.
[8] Zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov.
[9] Zákon č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov.
Kontakt
JUDr. Michal Kuril, PhD.
Katedra práva
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
275
Inštitút verejnej (štátnej) služby v historickom kontexte
prof. JUDr. Jozef Kuril, CSc.
Abstrakt
V spracovanom príspevku sa autor zaoberá inštitútom verejnej (štátnej) služby, a to
s osobitným zreteľom na jej historicko-právny vývoj. Súčasťou príspevku sú aj úvahy
o členení verejnej (štátnej) služby, resp. jej vnímaní z hľadiska historickej genézy, vrátane jej úloh a významu v podmienkach právneho a demokratického štátu. Autor poukazuje na skutočnosť, že verejná (štátna) služba by mala byť vymedzená ako výkonná
činnosť štátu, rovnako na to, že pojmy „verejná správa“ a „verejná služby“ sú vzájomne
bezprostredne prepojené.
Kľúčové slová: verejná služba, štátna služba, historický vývoj, zamestnanec, pracovný pomer
Institute of the public (state) service in the historical
context
Abstract
In the processed article the author deals with the institute of the public (state) service,
especially with regard to its historical and legal development. Parts of the paper are considerations about classification of the public (state) service, respectively of its understanding
from the view of the historical genesis, including its function and importance. The author
points at the matter, that the public (state) service should be definied as executive public
(state) agency, as well as, that there is mutual connection between the terms „public service“
and „state service“.
Keywords: public service, state service, historical development, employee, employment
relation
Úvod
Inštitút verejnej (štátnej) služby, ako ho môžeme chápať v dnešnom zmysle slova, sa
začína v Európe vyvíjať na konci 19. storočia. V tomto období nastáva spoločenský, hospodársky, kultúrny a sociálny rozmach, ktorý smeruje k novodobej civilizácii. V týchto
podmienkach sa formuje nový liberálny štát, rozvíja sa verejné právo. V súvislosti s tým
dochádza k formovaniu štátnych zamestnancov ako zvláštnej sociálnej vrstvy a zároveň
je postupne vytváraná špecializovaná právna úprava ich postavenia. Toto „úradnícke
právo“ je odrazom zvláštnej povahy štátu ako zamestnávateľa, predmetu úradných služieb, nutnosti spolupôsobenia zamestnancov pri výkone verejnej správy. Nejde teda len
o prispôsobenie súkromnoprávneho inštitútu pracovného pomeru, ale o zavedenie nového, samostatného inštitútu verejného práva. [1, s. 210-211]. Po páde absolutistického
276
štátu sa vytvorila profesionálna byrokracia (úradníctvo), ktorá sa stala jadrom aparátu
štátnej správy. A práve tento aparát je upravený vo verejnom práve inštitútom verejnej
(štátnej) služby.
Štáty tak postupne vytvárajú svoju verejnú (štátnu) službu. Základom je štát s hierarchicky organizovanou štátnou správou, ktorej sú stanovené funkcie a úlohy, ktoré
má vykonávať, zaisťovať a plniť. Taktiež štát, vedomý si nutnosti zabezpečiť a ochrániť
skupiny úradníkov, ktoré práve úlohy a funkcie plnia, vydáva právny status úradníka.
Týmto úradníkom zabezpečí určité privilégiá a pomerne vysokú stabilitu zamestnania.
Na druhej strane je však úradník obmedzený v oblasti občianskych slobôd a podlieha
väčšej disciplinárnej zodpovednosti. Až po druhej svetovej vojne dochádza napr. v oblasti odborového združovania k istému uvoľneniu, predovšetkým ako dôsledku vyššieho
stupňa rešpektovania ľudských práv zo strany štátnej moci. [2, s. 21 a nasl.].
Zamestnanecký vzťah umožňujúci výkon verejnej (štátnej) služby ako právny vzťah
sui generis bol výsledkom pomerne dlhodobej snahy o zriadenie efektívneho a fungujúceho verejného (štátneho) aparátu zabezpečujúceho výkon verejnej (štátnej) správy.
Možno preto usudzovať, že právna úprava verejnej (štátnej) služby nepredstavovala už
od svojho vzniku variáciu k pracovnoprávnym vzťahom v oblasti súkromnoprávnej
(podnikateľskej), naopak, išlo o autonómny inštitút verejného práva vykazujúci jedinečné
identifikačné znaky. [3, s. 128].
1.Služobná pragmatika a niektoré súvisiace právne predpisy
Koniec 19. a začiatok 20. storočia možno z hľadiska historického vývoja právneho
inštitútu verejnej (štátnej) služby, tak ako ho právna veda označuje v dnešnom slova
zmysle, považovať za jeho začiatok. V mnohých ohľadoch revolučné európske spoločenstvo, nachádzajúce sa v procese národnej sebareflexie a formovania moderných národov, rovnako v dobe imperializmu a transformačných zmien obsahovo zhmotnených
do spoločensko-kultúrno-hospodárskeho a sociálneho progresu, sa dostalo do situácie
nevyhnutnosti kreovania osobitnej právnej úpravy regulujúcej špeciálnu a neoddeliteľnú
skupinu štátnych zamestnancov pri výkone verejnej moci. Tento individuálny druh právnych vzťahov medzi zamestnancom na jednej, a štátom na strane druhej, bol dôsledkom
snahy o zriadenie efektívneho a fungujúceho verejného (štátneho) aparátu spravujúceho
štát. Verejná (štátna) služba už od svojho vzniku teda nepôsobila ako alternatíva pre pracovnoprávny zamestnanecký vzťah súkromnoprávneho charakteru, práve naopak, predstavovala nový a autonómny inštitút verejného práva vykazujúci jedinečné identifikačné
znaky. [4, s. 34].
Do roku 1914 možno charakterizovať verejnú (štátnu) službu u nás ako služobný
pomer medzi štátom a osobami, ktoré boli od panovníka alebo v jeho mene ustanovené jednotlivými štátnymi orgánmi, aby za určitú odmenu a v im vymedzenom odbore pôsobnosti, za štát vykonávali voči jeho príslušníkom jeho práva a povinnosti. [5, s.
483-484]. Úradníci boli rozdelení na civilných a vojenských a vykonávali službu vyššiu
či nižšiu v zmysle zabezpečovaných úloh. Uchádzač o verejnú (štátnu) službu musel pre277
ukázať odbornú spôsobilosť na výkon príslušného druhu verejnej (štátnej) služby, rakúske štátne občianstvo, zákonný vek, t. j. dovŕšený 18. rok veku a neprekročený 40. rok,
bezúhonný život a v prípade, že sa uchádzal o bezplatnú službu, dostatočné príjmy alebo
majetok na obživu.
Štátnym zamestnancom boli uložené osobitné povinnosti, boli však poverení osobitnými oprávneniami. Medzi povinnosti patrila povinnosť svedomito plniť svoje úlohy,
rešpektovať zákony a platné nariadenia, dodržiavať služobnú disciplínu, byť vždy nestranný, byť slušný pri výkone verejnej (štátnej) služby, zachovávať úradné tajomstvá a nemať
vedľajšie zamestnanie, t.j. také zamestnania, ktoré by boli na úkor úradných povinností,
ktoré by odporovali vážnosti služby alebo ktoré by uvádzali do pochybnosti nestrannosť
štátnych zamestnancov. Ďalšími obmedzeniami bol zákaz svojvoľného opustenia verejnej (štátnej) služby a prijímanie darov v úradných veciach.
Medzi práva štátnych zamestnancov prináležala predovšetkým osobitná, štátom
deklarovaná a poskytovaná ochrana, služobné príjmy a zaopatrenie pre prípad staroby
a neschopnosti na službu, vrátane penzie pre vdovy a siroty. Služobné príjmy štátnych
civilných úradníkov sa skladali zo základného platu a funkčných alebo aktivizujúcich
a iných prídavkov. Menovaní úradníci boli na základe zákona rozdelení do jedenástich
hodnostných tried (išlo o zákon č. 47/1873 Ř. z., pozn.).
Podľa hodnostnej triedy bol rozdelený i základný ročný plat, ktorého výška bola
odstupňovaná v rámci každej triedy. Postup do vyššej triedy bol automatický a uskutočnil sa vždy po štyroch či piatich rokoch strávených v tej istej triede. Tí úradníci, ktorí sa
práve pripravovali na výkon služby, slúžili väčšinou zadarmo.
V roku 1914 bol prijatý zákon číslo 15 Ríšskeho zákonníka o služobnom pomere
štátnych úradníkov a štátnych zriadencov (tzv. služobná pragmatika), ktorý určoval práva a povinnosti štátnych úradníkov. Služobná pragmatika zostala, aj napriek niektorým
zásadným doplnkom a zmenám, základným zákonom vo sfére verejnej (štátnej) služby
počas celého obdobia predmníchovského Československa a čiastočne až do roku 1950.
Prvá republika prevzala, v rámci recepcie rakúskeho právneho systému a zachovania
kontinuity právneho vývoja, rakúsky systém verejnej (štátnej) služby z roku 1914.
Služobná pragmatika upravovala hlavne práva a povinnosti štátnych zamestnancov,
priebeh služobných vzťahov a disciplinárnu zodpovednosť. Medzi špecifické oprávnenia
je potrebné zaradiť predovšetkým garanciu trvalosti služobného pomeru, tzv. definitívu,
zaručenie časového postupu potrebného na získanie nároku na vyššie služobné náležitosti, nárok na dôchodkové zabezpečenie pre seba a pozostalých, nároky na titul, ošatenie a pod. Zamestnanci boli taktiež zaraďovaní do služobných tried a platových stupníc.
Pragmatika tiež zaviedla automatický časový postup do vyššej platovej triedy, čo bolo
neskôr podmienené úspešným zložením kvalifikačnej skúšky. [1, s. 205]. Služobná pragmatika dala služobnému pomeru štátnych úradníkov veľmi dôležitý znak trvalosti a nezrušiteľnosti, čím sa výrazne líšil od ostatných zamestnaneckých vzťahov.
278
Kariérny systém, ktorého podstata vychádza z predpokladu celoživotnej pracovnej
participácie zamestnanca v štruktúrach verejného (štátneho) aparátu, je budovaný na
pilieri stability verejnozamestnaneckého (štátnozamestnaneckého) vzťahu, keď sa predpokladá, že verejný (štátny) zamestnanec bude po splnení formálnych zákonných požiadaviek zaradený do verejnej (štátnej) služby, a v prípade, ak sa nedopustí konania, ktoré
je spojené s prepustením z verejnej (štátnej) služby, bude sa v tomto systéme zúčastňovať
pracovného procesu po celú dobu aktívneho pracovného života. [6, s. 179].
V súčasnosti sa proklamuje skôr názor, že tradičný kariérny systém založený na patrimoniálnom vzťahu úradníka k štátu je už zastaraný, a že výdobytky nového moderného
zmluvného systému zavádzajú do verejnej správy pozitívne stránky, akými sú úspornosť, efektivita a väčšia konkurencieschopnosť štátu a jeho orgánov voči súkromnej sfére. Avšak do úvahy prichádza aj hybridné riešenie, a teda výber tých najlepších prvkov
oboch systémov (kariérneho, resp. zmluvného, pozn.) a ich spojenie do jedného. [7, s.
45].
Trvalosť služobného pomeru štátnych úradníkov bola však významným spôsobom
narušená prijatím zákona č. 286/1924 Zb. o úsporných opatreniach vo verejnej správe.
Týmto zákonom sa mal obmedziť počet štátnych zamestnancov v takom rozsahu, aby
postačoval na plnenie úloh štátu. V roku 1925 sa mal znížiť počet štátnych zamestnancov
o 10 %. Uvedený zákon doplnil tiež ustanovenia služobnej pragmatiky v časti o zmenách
služobného pomeru, dovtedy služobná pragmatika v § 67 poznala len inštitút preloženia
na iné miesto z úradnej moci v rámci služobného odboru (úradníckej kategórie), o prikázanie výkonu služby v inej úradníckej kategórii rovnakého alebo nižšieho stupňa, resp.
v inom rezorte, ako aj o preloženie na akékoľvek miesto vo svojej alebo inej úradníckej
kategórii v rámci svojho alebo iného odboru verejnej (štátnej) služby. Štátny zamestnanec nesmel byť ukrátený realizáciou týchto zmien vo svojom služobnom postavení,
vrátane svojich stálych príjmov.
Zákon o úsporných opatreniach vo verejnej správe riešil aj uvoľňovanie štátnych
zamestnancov vo forme dobrovoľného odchodu a núteného odchodu do dôchodku. Na
stimuláciu rozhodovania vo veci dobrovoľného odchodu do dôchodku vytváral priaznivejšie podmienky poskytovaním výslužného.
Pragmatikálnych zamestnancov vo verejnoprávnom služobnom pomere nezamestnával len štát, ale aj iní „nositelia verejnej správy“. Éra liberalizmu, ktorá vystriedala éru
absolutistického štátu, bola charakterizovaná okrem iného tým, že popri centralizovanej
štátnej správe sa umožnil výkon verejnej správy aj menším celkom ako štátu. Tak vznikla
rozsiahla sieť tzv. samosprávy, ktorá bola jednak územná (kraj, okres, obce), jednak záujmová (spoločenstvá, komory, ústavy sociálneho poistenia). Skutočnosť, že štát prenechal
časť verejnej administratívy, vrátane práva vydávať autoritatívne správne akty, t. j. rozhodnutia a opatrenia, ktoré po nadobudnutí právoplatnosti tvoria právo medzi stranami,
týmto celkom (subjektom) dala možnosť, aby si vytvorili osobitný služobný pomer so
svojimi zamestnancami. Tak popri pragmatikálnych štátnych zamestnancoch existovali
zemskí (krajinskí), obecní a iní zamestnanci.
279
Nielen štát a územná samospráva zamestnávali zamestnancov vo verejnoprávnom
služobnom pomere, ale aj iné subjekty, a to tak, ako to zodpovedalo vtedajšej mnohotvárnosti foriem verejnej správy. Boli to podniky a ústavy spravované štátom alebo územnou
samosprávou, bola to Národná banka a štátom uznané cirkvi a náboženské spoločnosti.
[8, s. 190].
Znaky charakteristické pre verejnoprávne služobné pomery sa však postupom času
objavujú aj v služobnom pomere zamestnancov prijímaných na základe súkromnoprávnej služobnej zmluvy. Bolo to tak najmä v štátnych hospodárskych podnikoch a v podnikoch celkov územnej samosprávy (napr. štátne železnice, obecné podniky a pod.).
Spravidla zákonom alebo na základe zákona (napr. § 210 zákona č. 103/1926 Zb. z. a n.
– platový zákon, zákon č. 64/1948 Zb. o preradení do regulovaného služobného pomeru
a pod.) sa priznávajú týmto zamestnancom rôzne výhody, ktoré majú pragmatikálni zamestnanci.
Štát a iné verejnoprávne korporácie zamestnávali aj zamestnancov, pre ktorých tieto
predpisy neplatili a ich pracovný pomer (a tiež aj sociálne poistenie) bol upravený ako
u ostatných námezdne pracujúcich. Išlo o zamestnancov v individuálnom pracovnom
pomere a o robotníkov vo verejnej správe, zamestnaných na základe občianskoprávnych
predpisov o služobnej zmluve.
2. Verejnoprávny služobný pomer
Z uvedeného je zrejmé, že okrem štátnych zamestnancov pôsobil široký okruh zamestnancov, ktorí sa pokladali za verejných zamestnancov. Pojem „verejný zamestnanec“
predstavoval neurčitý obsah, keďže zahŕňal okrem štátnych zamestnancov aj zamestnancov zamestnávateľov, ktorým sa priznával verejnoprávny charakter.
V širokom zmysle slova sa pod pojmom „verejný zamestnanec“ rozumel každý zamestnanec inštitúcie, ktorá mala verejnoprávny charakter, t. j. zamestnanci: a) štátu, orgánov územnej a záujmovej samosprávy a ostatných verejnoprávnych korporácií, vrátane
ústavov verejnoprávneho sociálneho poistenia, b) ústavov, podnikov, fondov a zariadení
spravovaných subjektmi uvedenými v bode a), c) uvedení v učiteľskom zozname (zákon
č. 319/1917 Zb. z. služobná pragmatika učiteľov štátnych škôl, zákon č. 104/1926 Zb. z.
a n. – učiteľský zákon).
V užšom zmysle slova sa za verejných zamestnancov považovali iba zamestnanci
štátu, územnej samosprávy, ich ústavov, podnikov, fondov a zariadení a učitelia určení
podľa učiteľského zákona.
Aj napriek značnej heterogénnosti právnych úprav verejných zamestnancov v tomto období možno verejných zamestnancov v širšom zmysle rámcovo klasifikovať nasledujúco:
1. pragmatikálni zamestnanci (verejnoprávnosť ich služobného pomeru vyplýva
zo zákona. Ním bol určovaný obsah služobného pomeru, vznik, zmena a zá280
nik služobného pomeru, práva a povinností zamestnancov. Zamestnanci mali
zaručené v najširšom rozsahu práva dané služobnou pragmatikou, najmä však
práva v oblasti sociálneho zabezpečenia v chorobe (plat počas jedného roka),
výchovné pre deti a dôchodkové zaopatrenie);
2. zamestnanci v tzv. regulovanom pomere (�������������������������������
boli to zamestnanci v súkromnoprávnom služobnom pomere (zmluvnom), ktorí mali všeobecne záväzným
predpisom zaručené platy, postup v nich, príp. aj iné výhody (najmä sociálne
a penzijné zaopatrenie v rovnakom rozsahu, ako mali zamestnanci uvedení
v bode 1));
3. z����������������������������������������������������������������������
amestnanci v individuálnom zmluvnom pomere (��������������������������
boli to zamestnanci v súkromnoprávnom služobnom pomere, ktorí mali uzavretú služobnú zmluvu a na
ktorých sa nevzťahovali predpisy uvedené v bode 2; zmluva sa uzatvárala písomne a na služobný pomer sa nevzťahoval zákon o súkromných zamestnancoch (zákon č. 154/1934 Zb. z. a nariadení), ale práva a povinnosti vyplývali
z obsahu služobnej zmluvy. Zamestnanci mali zmluvne zaručený nárok na plat
v priebehu choroby počas jedného roka a niektorí aj nárok na dôchodkové zaopatrenie);
4. r������������������������������������������������������������������������
obotníci vo verejnej správe (�������������������������������������������
základ ich pracovných pomerov bol súkromnoprávny. Na rozdiel od zamestnancov v individuálnom zmluvnom pomere obsah ich pracovného pomeru podliehal ustanoveniam občianskeho zákonníka
o služobnej zmluve a príslušným predpisom platným pre jednotlivé kategórie
zamestnancov v hospodárstve, resp. osobitným predpisom pre robotníkov vo
verejnej správe).
Z prezentovaného prehľadu je zrejmé, že pojem verejný zamestnanec v širšom zmysle slova nie je identický s pojmom verejný zamestnanec vo verejnoprávnom služobnom
pomere.
Za verejnoprávny služobný pomer bol považovaný právny vzťah založený správnym
aktom nositeľa verejnej správy, ktorý prijímal zamestnanca do svojich služieb ustanovením prostredníctvom správneho aktu, ukladal mu autoritatívne služobné povinnosti
a podroboval ho svojej služobnej moci. Zamestnanec týmto ustanovením prijímal osobitné povinnosti, a to nielen služobné, ale aj stavovské.
O verejnoprávnej povahe služobného pomeru štátnych úradníkov nie je možné pochybovať. Všeobecne je akceptovaná v teórii i v judikatúre a len výnimočne je zastávaný
odlišný názor.
Uvedené okolnosti, ako je osobitná povaha zamestnávateľa, ktorý je primárnym nositeľom verejnej správy, predmet služieb, t. j. spolupôsobenie pri výkone verejnej správy,
potreba tesného organického včlenenia zamestnanca do organizmu zamestnávateľa, vyvolali potrebu upraviť, najskôr pre odbor štátnej správy, služobný pomer zamestnancov
špeciálnymi predpismi; takto vykonaná regulácia zasahuje tak hlboko, že nepredstavuje
281
len modifikáciu všeobecného občianskeho zákonníka o služobnej zmluve, ale samostatný inštitút verejného práva, primeraný povahe veci a z toho vyplývajúcim potrebám.
Obdobné úpravy vykazujú po určitom čase aj služobné pomery zamestnancov ostatných
verejných korporácií.
V súkromnoprávnom služobnom pomere ide o obligačný vzťah, v ktorom obidve
strany stoja vedľa seba ako právne koordinovaní činitelia a každá z nich je na základe
zmluvy zaviazaná druhej strane určitým vymedzeným plnením, zatiaľ čo verejnoprávny
služobný pomer je charakterizovaný ako zvláštny mocenský vzťah. Založením verejnoprávneho služobného pomeru vstupuje zamestnanec do vzťahu zvýšenej subjekcie voči
korporácii, ktorej má slúžiť, vstupuje do akéhosi osobitného vernostného vzťahu voči
príslušnej korporácii, ktorej nevzniká právo iba na určité plnenia zo strany zaviazaného,
ale v určitom rozsahu aj právna dispozícia (moc) voči zamestnancovi. „V tomto prípade
nejde o obligačný pomer dvoch koordinovaných subjektov, z ktorého by vyplývali pre zamestnancov iba určité práva záväzkové, ale o verejný pomer mocenský povahy absolútnej: zamestnanec sa stáva súčasťou organizmu svojho zamestnávateľa, štátu alebo iného
nositeľa verejnej moci a verejná moc tohto zamestnávateľa, ktorá mu patrí nad všetkými
jeho podriadenými, sa tu stupňuje na osobitnú verejnú služobnú moc, opodstatnenú
osobitným, kvalifikovaným vzťahom, ktorým zamestnanec ako aktívny činiteľ verejnej
správy v porovnaní s ostatnými podriadenými je so svojím zamestnávateľom zviazaný,
spôsobom zahrňujúcim, v určitom rozsahu, celú osobnosť zamestnanca“.
Z prezentovaného mocenského pomeru vyplýva pre zamestnanca osobitná služobná
povinnosť. Obsahom tejto verejnej služobnej povinnosti nie je iba záväzok k určitému
plneniu, ale ešte nad tento rámec povinnosť venovať sa službe celou svojou bytosťou
(osobnosťou); v tomto prípade ide o osobitnú povinnosť vernosti, ktorá preniká celým
služobným pomerom. Jej porušenie môže byť postihnuté disciplinárne, ako súčasť obsahu služobnej prísahy.
Osobitné postavenie zamestnávateľa vo verejnom služobnom pomere z tohto obdobia sa prejavuje nielen pri založení a rozviazaní služobného pomeru, ale aj počas realizácie vzájomných práv a povinností v priebehu trvania služobného pomeru, čo nachádza
svoje vyjadrenie v služobných rozkazoch, určujúcich jednostranne, autoritatívne rozsah
i obsah služobnej povinnosti. Mimoriadne významne sa to prejavuje v disciplinárnej
právomoci zamestnávateľa, umožňujúcej ukladanie jednostranných trestov pre porušenie služobnej povinnosti ako prejavu vrchnostenskej moci, ktorá je principiálne vylúčená v súkromnom služobnom pomere ako v právnom vzťahu subjektov zásadne právne
koordinovaných.
Z verejnoprávnej povahy služobného pomeru štátnych úradníkov vyplýva potom aj
verejnoprávna povaha majetkovoprávnych nárokov vyplývajúcich z takéhoto pomeru.
Tiež nie je možné súhlasiť s názorom, že ide o zmiešaný pomer, založený zmiešanou
verejno-súkromnou zmluvou; celý pomer sa zakladá jednotným správnym aktom, t. j.
ustanovením do verejnej služby; z tohto rozhodnutia vzniká ako mocenský a služobný
282
pomer. Služobné povinnosti, ako aj majetkové nároky zamestnanca tvoria organickú súčasť tohto pomeru, ktorý je prostredníctvom svojich podstatných znakov charakterizovaný ako verejnoprávny pomer.
Po roku 1918 vznikol problém platnosti služobnej pragmatiky na území Slovenska
a Podkarpatskej Rusi. Riešenie sa našlo v podobe zákona č. 269/1920 Sb. Taktiež bolo
nutné zjednotenie „platových úprav“, pretože po prvej svetovej vojne sa reagovalo skôr
jednotlivo vzhľadom na zložitosť hospodárskej situácie, ktorá nastala. Tento problém
riešil tzv. platový zákon, ktorý zároveň menil a doplňoval služobnú pragmatiku (zákon
č. 103/1926 Sb., pozn.).
V 30. rokoch do oblasti disciplinárnej zodpovednosti štátnych zamestnancov zasiahol zákon o stíhaní protištátnej činnosti štátnych zamestnancov, ktorým bol rozšírený
okruh zodpovedných osôb, boli zavedené nové tresty a úplne nanovo bolo upravené riadenie v týchto prípadoch (zákon č. 147/1933 Sb., pozn.). Taktiež zákon o obrane štátu
(zákon č. 131/1936 Sb., pozn.) uložil štátnym zamestnancom nové povinnosti a rozšíril
v rámci týchto situácií možnosť administratívneho prepúšťania úradníkov.
V zmysle služobnej pragmatiky mal štát zvláštne postavenie medzi zamestnávateľmi. Špecifickou bola povaha služobných úloh, a tým bola určovaná i povaha služobného
pomeru štátneho zamestnanca. Bol vytvorený inštitút služobného pomeru, upraveného
špeciálnymi predpismi, ktoré zodpovedali potrebám výkonu verejnej správy, avšak do
určitej miery zohľadňovali aj osobné požiadavky a potreby štátnych zamestnancov. Obdobne, v zmysle vyššie uvedeného, je charakterizovaný verejnoprávny služobný pomer.
[9, s. 592 a nasl.].
Štát vystupuje vo verejnoprávnom služobnom pomere ako silnejšia strana. Štátny
zamestnanec od svojho ustanovenia prijíma autoritatívne ukladané, jemu jednostranne
určené a pri porušení stíhateľné služobné povinnosti. Tie však zasahujú i mimo odboru
jeho služobnej činnosti a naviac mu zostáva všeobecná trestnoprávna zodpovednosť.
Služobná pragmatika sa vzťahovala tak na štátnych úradníkov zaradených do niektorej hodnostnej triedy, ako aj na zriadencov. Nimi boli všetci štátni zamestnanci spadajúci do kategórie nižších úradníkov a sluhov. Taktiež upravovala postavenie praktikantov
a neskôr čakateľov.
Pre odlišný verejnoprávny charakter služobného pomeru štátnych úradníkov bola
zvolená na jeho úpravu forma zákona. V ňom boli stanovené predpoklady, po splnení
ktorých mohol byť štátny občan ustanovený za štátneho úradníka. Tieto predpoklady
boli formálne aj po stránke materiálnej upravené v tzv. „ustanovovacom akte“. Každý
štátny zamestnanec potom zložil služobnú prísahu a podrobil sa zvláštnemu režimu kvalifikačného riadenia.
K povinnostiam úradníkov patrila vernosť a poslušnosť vláde republiky, povinnosť
dodržiavať ústavné a iné zákony. Úradník sa mal „naplno a usilovne“ venovať službe a plniť povinnosti svojho úradu svedomito, nestranne a nezištne. Mal si byť vedomý ochrany
283
verejných záujmov a nutnosti a povinnosti zdržať sa a zabrániť všetkému, čo by mohlo
poškodiť riadny chod verejnej správy. Taktiež mu však boli uložené i konkrétne povinnosti, a to služobná mlčanlivosť, pravidelné konanie služby, miesto pobytu, ako aj napr.
povinnosť hlásiť uzavretie manželstva. Veľké množstvo často i celkom osobných údajov
a informácií, ktoré musel o sebe úradník oznamovať, a veľké množstvo povinností, ktoré
mu boli uložené, mali viesť k tomu, aby úradník vo svojom súkromnom živote neznižoval svojím správaním sa a spôsobom života prestíž štátnej správy.
Takto bol štátny úradník začlenený do organizačnej a funkčnej štruktúry svojho zamestnávateľa omnoho viac, než keby to bol zamestnávateľ súkromný. Príkazy vo forme
zákona určovali správanie sa úradníka nielen v služobnom styku, ale aj v súkromnom
živote, v čase mimo služby.
Podávať žiadosti, rozklady či sťažnosti v služobných alebo osobných záležitostiach
týkajúcich sa služobného pomeru mohol úradník len služobnou cestou, výlučne u nadriadených úradu.
Štátny úradník nesmel za osobitných okolností zrušiť služobnú zmluvu, aj keď mu
zákon toto právo všeobecne priznáva. Za osobitné okolnosti sa považuje napr. doba stíhania pre porušenie služobných povinností alebo porušenie povinností vyplývajúcich zo
zákona o obrane štátu.
Jednou z povinností štátneho úradníka je i disciplinárna povinnosť, tzv. disciplinárna zodpovednosť. Štátny úradník podlieha, ako každý občan štátu, zodpovednosti podľa
Trestného zákona, ku ktorej sa ešte pridružuje disciplinárna zodpovednosť pri porušení
stavovských a služobných povinností. Úradníkovi bolo zaručené samostatné posudzovanie činu pred trestným súdom a pred disciplinárnou komisiou. Inštitút premlčania
stíhania či premlčania trestnosti vtedajšie disciplinárne právo nepoznalo.
Pri porušení zmieňovaných povinností mohol zakročiť nadriadený daného úradníka
a uložiť mu poriadkový trest, t. j. výstrahu, pokutu alebo prerokovanie (posúdenie) veci
v disciplinárnom konaní. V disciplinárnom konaní bolo možné udeliť tak poriadkový trest,
ako aj disciplinárny trest podľa toho, či bolo porušenie povinností posudzované ako málo
závažné pochybenie, alebo ako služobný prečin. Najťažším disciplinárnym trestom bolo
prepustenie. Disciplinárnej povinnosti podliehali aj štátni úradníci vo výslužbe.
Nadriadené úrady mali právo voči zamestnancom svojich podriadených úradov vysloviť výčitky.
Zákonom o stíhaní protištátnej činnosti štátnych zamestnancov bola hlbšie a podrobnejšie rozvedená úprava stíhania porušenia povinností úradníkov v súvislosti s predmetom úpravy tohto zákona. Na vznik zodpovednosti v tomto prípade postačilo len zanedbanie (nekonanie).
To, čo robilo postavenie verejnoprávnych zamestnancov výhodnejším oproti súkromnoprávnym zamestnancom, boli ich práva. Štát si tak zabezpečoval stav, kedy štátny
284
úradník mohol vykonávať svoje úlohy nikým a ničím neovplyvnený a zároveň proti zásahom zvonku, pretože tie by mohli ohroziť jeho existenciu a zmenšiť mieru nestranného rozhodovania. Najvýznamnejším právom bola trvalosť služobného pomeru štátneho úradníka. Zákon tu zaväzoval zamestnávateľa, v tomto prípade štát i zamestnanca.
V rámci normálneho vývoja služobného vzťahu a bezchybného správania sa zamestnanca fakticky nemohlo dôjsť k zrušeniu služobného pomeru. Tento stav sa však neudržal
dlhšiu dobu, pretože stála trvalosť pomeru bola niektorými zákonmi porušená.
Nestrannosť úradníka bola okrem iného zabezpečovaná i právom na plat. Nároku
naň sa úradník nemohol vzdať. Platová otázka však nebola služobnou pragmatikou upravená úplne. Bol stanovený nárok na plat, jeho vznik, zánik a doba výplaty, ako aj nárok
na platový postup do vyššieho stupňa tej istej hodnostnej triedy a na tzv. „časový“ postup
do platu vyššej hodnostnej triedy. Neskôr vydaný platový zákon odstránil systém hodnotiacich tried a zrušil i časový postup, ktorý nahradil časovým postupom v rámci platovej
stupnice.
Stanovené práva možno označiť za veľmi striktne vymedzené. Štátny úradník mal
nárok na hodnostné postavenie primerané definitívnemu ustanoveniu. Nezakladalo to
však právo na určitý spôsob zamestnania, ani tým nebol daný nárok na definitívne ustanovenie. Právo úradníka na povolenie zálohy na plat má zreteľné sociálne črty. Do tejto
skupiny práv by sme ďalej mohli zaradiť nárok na výsluhové, nárok pozostalých na zaopatrovacie platy a napr. nárok na preloženie na dočasný alebo trvalý odpočinok. Taktiež
bolo upravené konanie o preložení do výslužby. Tento inštitút z oblasti penzijného práva
je jedným, ktorý možno v pragmatike nájsť. Spomenuté otázky boli väčšinou upravené
veľkých množstvom zákonných predpisov, čo bolo skôr na škodu z hľadiska ľahšej orientácie a prehľadnosti.
3.Vybrané aplikačné problémy
V súvislosti s aplikáciou služobnej pragmatiky vznikol však tiež celý rad problémov.
Tento zákon presadzoval čo najväčší stupeň stabilizácie služobného pomeru. Štát
túto snahu rešpektoval a svojim zamestnancom priznával trvalosť a nezrušiteľnosť ich
služobného pomeru, súčasne sa im však tiež snažil zabezpečiť určitú životnú úroveň, čo
sa predovšetkým prejavilo v tzv. časovom postupe do platov vyššej hodnostnej triedy,
ktorý bol zamestnancom priznávaný bez ohľadu na to, či pre takéhoto povýšeného bolo
voľné služobné miesto. Zrejmý nedostatok teda možno nájsť v rigidnosti, v neschopnosti
rýchlo sa prispôsobiť novým pomerom. Štát nemal ani účinný nástroj proti zamestnancom, ktorí sa uspokojovali s priemernou činnosťou a spoliehali sa na automatický postup. Istotu verejného služobného pomeru teda tvorili záruky automatického postupu
spolu s trvalosťou a nezrušiteľnosťou pomeru. Krátko po vzniku Československej republiky (po roku 1918) došlo k prehodnocovaniu názorov na spomínanú „istotu“. Zmena
názorov bola daná predovšetkým iným spoločensko-politickým usporiadaním spoločnosti. Do roku 1914 bol časový postup pre štát zásadne prijateľný, pretože úlohy verejnej
285
správy boli presne vymedzené dlhodobým vývojom. To, samozrejme, dovoľovalo takýto
stabilizačný prvok v pomere medzi štátom a jeho zamestnancami. Obrat prinieslo až
odlišné štátne zriadenie a výrazné politické zmeny.
V čase prvej svetovej vojny nebol zavedený nový platový systém. Došlo iba k výplate
druhotných prechodných príplatkov. Po vojne boli platové pomery štátnych zamestnancov neusporiadané a výška platov nezodpovedala hospodárskej a cenovej stupnici. Na
nápravu veci boli prijaté čiastkové a prechodné úpravy, ktoré sa potom premenili na dlhodobé inštitúty, a tým zaviedli veľmi zložitú sústavu.
S novým štátoprávnym usporiadaním súvisela aj otázka preberania doterajších štátnych úradníkov. Ako základ byrokracie boli prijímaní úradníci ustanovení na území nového štátu, avšak na zachovanie svojho postavenia v hierarchii verejnej (štátnej) služby
sa museli prihlásiť a zložiť sľub a museli tak urobiť do apríla roku 1919.
Osobitné postavenie mali legionári, ktorým bola zvýhodnene započítaná služba
strávená v Československých légiách a boli im vyhradené služobné miesta.
Vplyvom všeobecných pomerov sa verejná správa stále rozrastala a počet štátnych
zamestnancov bol taký vysoký, až došlo k finančnej neúnosnosti tohto stavu. Pristúpilo
sa teda k úsporným a reorganizačným zásahom, a to na základe zákona č. 286/1924 Sb.
o úsporných opatřeních ve státní správě. Bolo stanovené, že úlohy budú obmedzené len
na mieru nevyhnutnú pre životný záujem štátu a obyvateľstva. Úlohy štátnej správy mali
byť obstarávané čo najjednoduchším spôsobom a čo najúspornejšie. Opatrenia a zásahy
sa však minuli účinkom, pretože často došlo len k fiktívnej početnej reštrikcii zamestnancov. Bola však prelomená zásada nezrušiteľnosti a stálosti služobného pomeru.
Ďalší vývoj bol poznamenaný prijatím platového zákona (zákon č. 103/1926 Sb.,
pozn.), ktorý nahradil niektoré inštitúty, ktoré zaviedla služobná pragmatika. Išlo napr.
o hodnostné triedy alebo časový postup. Vlastné inštitúty platového zákona neoslabovali
priamo pozíciu úradníka, prinášali mu však nevýhody. Medzi ne patrilo napr. obmedzenie platového postupu v rámci jednej platovej triedy. Ďalším nedostatkom zákona bolo,
že úpravu inštitútov vzťahujúcich sa na služobný pomer zveril vykonávacím opatreniam,
čo spôsobilo prílišné podliehanie služobného pomeru pomerom faktickým, bez dlhšej
časovej perspektívy. Nebola tak posilnená pozícia zamestnanca, a to aj preto, že niektoré
vládne nariadenia podľa platového zákona neboli vôbec vydané.
Neúmerne sa znížilo sociálne postavenie úradníkov. Dosiahnutie verejnoprávneho
služobného pomeru úplne záviselo od počtu voľných služobných miest, ktorých existencia bola veľmi obmedzená. Boli tiež vydané najrôznejšie úsporné opatrenia v súvislosti
s hospodárskou krízou. Dôvodom, prečo platový zákon nebol vo svojich dôsledkoch pre
štátnych zamestnancov priaznivý je fakt, že nikdy nebol realizovaný.
Po 29. septembri 1938 vznikol v štátnej správe veľký nadbytok civilných aj vojenských zamestnancov. Štát preto prijímal opatrenia na zníženie výdavkov na štátnu službu. V tejto súvislosti boli vykonané zásahy do skôr zaručených zamestnaneckých práv.
286
V období protektorátu bola česká verejná správa celkom rozrušená a postihovaní boli
českí zamestnanci, z ktorých ako prví boli odstránení tí, u ktorých nebola predpokladaná
spoľahlivosť. Znova bol uplatňovaný prvok diskriminačnej rasovej politiky.
V rokoch 1945 – 1948 sa objavili problémy vyplývajúce z potreby a nutnosti riešiť otázku rehabilitácií a odškodnenia štátnych úradníkov, ktorí boli perzekvovaní alebo utrpeli hmotné či nehmotné ujmy. Došlo tiež k rozsiahlemu vymenovaniu štátnych
úradníkov, ktorému bolo za okupácie bránené. Súčasne mala prebehnúť očista od osôb
kolaborujúcich s okupantmi.
Po 5. máji 1945 bolo nutné zrušiť predovšetkým tie opatrenia, ktoré odporovali československému právnemu poriadku a opatrenia perzekučného charakteru. Panovala vôľa
priznať zamestnancom odškodnenie za ich ujmy a krivdy. Bolo tiež nevyhnutné odobrať
niektoré výhody získané niektorými zamestnancami spôsobom odporujúcim všeobecným povinnostiam občanov republiky a osobitným povinnostiam uloženým štátnym
zamestnancom a vykonať tak očistu v ich radoch. Bolo však veľmi zložité preukázať,
či zamestnanec vtedy utrpel ujmu, ktorú by bolo možné kvalifikovať ako poškodenie
v zmysle príslušného dekrétu prezidenta republiky.
Iný dekrét bol podkladom pre najväčšie menovanie štátnych zamestnancov, tzv. „renominácií“. Pri jej vykonaní bolo potrebné prekonať najrôznejšie ťažkosti, ale pre rozsiahly okruh zamestnancov znamenala značný prínos. V niektorých prípadoch neboli
odstránené všetky nezrovnalosti v osobnom stave úradníka. Väčšinou sa však dospelo
k tzv. automatickému menovaniu. Ďalej sa predpokladalo, že bude vykonaná vecná reorganizácia verejnej správy, ale nedošlo k tomu. Taktiež neboli odstránené chyby vyplývajúce z platových úprav zavedených počas protektorátu. Naopak, došlo k obnoveniu
činnosti disciplinárnych a kvalifikačných komisií pre štátnych zamestnancov. Znova boli
zavedené tzv. „očistné“ komisie, ktoré preskúmavali problémovú činnosť štátnych úradníkov.
4.Legislatívne zmeny po roku 1948
Rok 1948 je rokom „prelomovým“. Dochádza ku kádrovým čistkám a je odštartovaný proces postupného odstraňovania práva verejných zamestnancov. Od 20. februára do
7. augusta roku 1948 sa postupovalo bez právnych podkladov, až dodatočne, zákonom
č. 213 z toho roku boli všetky „revolučné“ opatrenia tzv. akčných výborov zlegalizované. Týmto bolo zaistené absolútne podriadenie verejnej (štátnej) služby politickej moci.
V roku 1950 bol vydaný nový zákon o pracovných a platových pomeroch štátnych zamestnancov (zákon č. 66/1950 Sb., pozn.). Bola ním zavedená koncepcia, ktorá nerozlišovala súkromnoprávne a verejnoprávne zamestnanecké pomery a štátnu službu považovala len za zvláštny druh zásadne jednotného pracovného pomeru v oblasti verejnej
(štátnej) služby civilnej i ozbrojenej. Týmto bolo teda definitívne upustené od koncepcie
pre každý pracovný pomer a počítalo sa len s tým, že odlišne budú upravené len určité
špecifiká a odchýlky. Vtedajšia platná právna úprava vychádzala zo zásad platných pre
každý pracovný pomer s odchýlkami, predovšetkým v oblasti stanovenia predpokladov
287
na prijatie do verejnej (štátnej) služby, založenia pracovného pomeru menovaním, t. j.
rozhodnutím, zmien a skončenia pracovného pomeru, stanovenia širšieho okruhu povinností, riešenia pracovných sporov rozhodcovskými komisiami, a nie súdmi. Presadil
sa proces unifikácie pracovného pomeru, takže pre obsah ktoréhokoľvek pracovného pomeru platili všeobecné zákony a špecializované zákony o štátnych zamestnancoch tvorili
osobitnú úpravu v určitých špeciálnych otázkach. [10, s. 597 a nasl.]. Tento proces bol
zavŕšený prijatím zákona č. 65/1965 Sb., t. j. Zákonníka práce.
Vyjadrovali sa veľké nádeje, že bude vytvorená nová právna úprava verejnej (štátnej)
služby, ktorá bude pružne reagovať na vzniknutú situáciu. K tomu však už v demokratickej forme nedošlo. [11].
V socialistickom systéme verejnej (štátnej) služby sa úradnícke povolanie malo stať
otvoreným pre široké vrstvy pracujúcich, malo podliehať spoločenskej kontrole. Verejná
(štátna) služba odrážala aj jednotnú politickú príslušnosť štátnych zamestnancov.
Inštitút štátnej (verejnej) služby, úzko spojený s vývojom štátu, má svoju dynamiku
a aj v posledných desaťročiach prekonáva u nás i vo svetovom meradle podstatné zmeny, ktoré nachádzajú svoj odraz aj v právnej teórii. Aj v tejto súvislosti vzniká otázka, či
nepatrí inštitút verejnej (štátnej) služby k tým právnym inštitútom 19. storočia, ktoré sú
prežité a nemajú byť v doterajšej podobe udržiavané. Rovnako sa objavujú názory spochybňujúce opodstatnenosť duálneho usporiadania zamestnaneckých pomerov, ktoré
vzniklo v dôsledku autonómnej právnej úpravy postavenia štátnych (verejných) zamestnancov.
Stav verejnej (štátnej) služby v každej historickej etape je odrazom spoločnosti, je
jedným z ukazovateľov politických pomerov v štáte. Verejná (štátna) služba je súčasťou
štátu. V demokratickom štáte je založená na demokratických hodnotách, a to jednak vo
svojom vnútornom usporiadaní, jednak v celej svojej činnosti. Aj v systéme vládnutia
jednotlivých politických strán by mala byť verejná (štátna) služba v maximálne možnej
miere odpolitizovaná, mala by mať určitú mieru stability, inak povedané, každá zmena
vlády by nemala znamenať „zemetrasenie“ vo verejnej (štátnej) službe. Verejná (štátna)
služba by mala tvoriť efektívny a verejne kontrolovateľný systém. Mala by pozostávať predovšetkým z politicky nezávislých odborníkov, bez byrokratických deformácií. „Úlohou
úradníka je služba spoločnosti, dodržiavanie právnych a morálnych povinností, úradník
musí predstavovať obec (štát), chrániť jeho záujem, dôstojnosť a česť, musí rozhodovať
o právach a pamätať, že toto všetko bolo zverené jeho svedomiu. [12, s. 73].
Záver
Verejná (štátna) služba je historicko-spoločenský jav, inštitút verejnej (štátnej) služby; tak ako ho môžeme chápať v dnešnom poňatí, sa začína v Európe vyvíjať koncom 19.
storočia.
V podmienkach spoločenského, hospodárskeho, kultúrneho a sociálneho rozmachu
sa formuje liberálny štát, postupne sa rozvíja verejné právo. V tejto súvislosti dochádza
288
k formovaniu zvláštnej sociálnej vrstvy, a to štátnych úradníkov, pričom je zároveň postupne vytváraná špecializovaná právna úprava ich postavenia.
Po páde absolutistického režimu v Rakúsko-Uhorsku sa formuje profesionálna byrokracia, postavenie štátnych úradníkov je upravované verejnoprávnym inštitútom verejnej (štátnej) služby. Služobný pomer medzi štátom a osobami vo verejnej (štátnej) službe
upravovala dlhodobo tzv. služobná pragmatika (zákon č. 15 Ríšskeho zákonníka štátnu
službu upravoval ako verejnoprávny inštitút, služobný pomer sa zakladal k štátu ).
Štátni zamestnanci mali postavenie verejnoprávnych zamestnancov s odlišnou právnou úpravou v porovnaní so zamestnancami v súkromnom sektore. Služobná pragmatika dala služobnému pomeru štátnych zamestnancov veľmi dôležitý znak trvalosti a nezrušiteľnosti, tzv. definitívu.
V zmysle služobnej pragmatiky mal štát zvláštne postavenie medzi zamestnávateľmi;
štátni zamestnanci mali osobitné práva a povinnosti. Špecifickou bola povaha plnenia
služobných úloh, a tým bola určovaná i povaha služobného pomeru štátneho zamestnanca. Bol vytvorený inštitút služobného pomeru, upraveného špeciálnymi predpismi, ktoré
zodpovedali potrebám výkonu verejnej (štátnej) správy, avšak do istej miery zohľadňovali aj osobné požiadavky a potreby štátnych zamestnancov.
Po roku 1945 je postupne „odštartovaný“ proces približovania právnej úpravy štátnych zamestnancov k všeobecnému právnemu režimu, presadzuje sa jednotná koncepcia
pracovnoprávnych vzťahov. Tento proces vyvrcholil prijatím Zákonníka práce. V tomto
období aj zamestnanci štátneho aparátu majú rovnaké práva a povinnosti ako ostatní
zamestnanci, s výnimkou príslušníkov vojenských a ozbrojených zborov.
Zamestnávateľská subjektivita štátu je odstránená, bola prenesená zo štátu na rôzne
štátne orgány a organizácie.
Štátna služba ako právny inštitút bola z právneho poriadku v tomto období takmer
odstránená. O verejnej (štátnej) službe sa v odbornej literatúre objavujú zmienky len
veľmi okrajovo.
Až v zmenených spoločensko-ekonomických podmienkach, po roku 1989, verejná
(štátna) služba, ako aj právny inštitút prežíva opätovnú renesanciu. Postupne sa vytvárajú nevyhnutné právne základy pre profesionálny, objektívny a nezávislý výkon verejnej
(štátnej) služby.
V nových pomeroch sa postupne začína s potrebnou diferenciáciou zamestnaneckých vzťahov vo verejnej (štátnej) službe od iných zamestnaneckých vzťahov vznikajúcich na trhu práce.
Verejná (štátna) služba sa transformuje do podoby zodpovedajúcej pomerom súčasného demokratického štátu.
289
Literatúra
[1] ČEBIŠOVÁ, T.: Státní služba. In: Hendrych, D.: Správní právo. Praha: C. H. Beck,
1998.
[2] PRŮCHA, P. - SKULOVÁ, S.: Vybrané kapitoly ze správní vědy. Brno: Masarykova
univerzita, 1993.
[3] KURIL, M.: Verejná služba ako právny inštitút osobitnej povahy. In: Verejná správa
- služba občanovi. Bratislava: VŠEMvs, 2010. s. 127-140. ISBN 978-80-89458-09-7.
[4] KURIL, M.: Historická genéza štátnej služby. In: Policajná teória a prax. No. 4, Vol.
15, 2007. s. 34-39. ISSN 1335-1370.
[5] Kolektív autorov: Ottův slovník naučný. Díl 23. Praha: Argo, 2000.
[6] KURIL, M.: Základy pracovného práva. Bratislava: VŠEMvs, 2009. 455 s. 978-8089143-97-9.
[7] MINČIČ, V.: Pár poznámok k právnej úprave zamestnávania vo verejnej správe. In:
Verejná správa a regionálny rozvoj, No. 1, Vol. 7, 2011.s. 43-53. ISSN 1337-2955.
[8] NEUBAUER, Z.: Veřejní zaměstnanci a národní důchodové pojištění. In: Věstník.
Praha, 1950.
[9] KREJČÍ, V.: Zaměstnanci veřejní. In: Slovník veřejného práva československého.
Svazek V. Brno: Rohrer, 1934.
[10] JAKUBKA, J. a kol.: Novelizovaný Zákonník práce s komentárom. Praha: Praktik,
1996.
[11] SCHELLE, K.: Kombinace úvah a názorů z Dějin veřejné správy na území Čech
a Moravy do r. 1848 a po r. 1948. Praha: Bohemia, 2002.
[12] CICERO, M. T.: O povinnostech. Praha: Svoboda, 1970.
Kontakt
prof. JUDr. Jozef Kuril, CSc.
Katedra práva
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava 214
E-mail: [email protected]
290
Aktuálne otázky harmonizácie daní v kontexte Európskej
únie so zameraním na priame dane
Ing. Martina Lacková - Ing. Zuzana Vincúrová, PhD.
Abstrakt
Daňová politika je súčasťou hospodárskej politiky štátu, ktorá prakticky využíva
daňové nástroje na ovplyvňovanie ekonomických a sociálnych procesov v spoločnosti.
Základnou myšlienkou Európskej únie je vzájomná úzka spolupráca jednotlivých členských štátov prostredníctvom spoločnej európskej politiky. Špecifickou súčasťou uvedenej spoločnej politiky je daňová politika, ktorej úlohou je vytvorenie vzájomne zlučiteľných, efektívnych a jednotných daňových systémov.
Kľúčové slová: daňová politika, harmonizácia daní, harmonizácia priamych daní,
harmonizácia nepriamych daní, spoločný konsolidovaný základ dane
The current issues of tax harmonization in the context of the
European Union (focusing on direct taxes)
Abstract
Tax policy is part of state economic policy, which practically use fiscal tools to influence
economic and social processes in society. The basic idea of the European Union is a mutual close cooperation between Member States through a common European policy. Specific
components of that common policy, tax policy, whose role is to develop mutually compatible, efficient and uniform tax system.
Keywords: tax policy, tax harmonization, the harmonization of direct taxes, the harmonization of indirect taxes, a common consolidated tax base
Úvod
Základnou myšlienkou Európskej únie je vzájomná úzka spolupráca jednotlivých
členských štátov prostredníctvom spoločnej európskej politiky. Za účelom uskutočnenie
uvedeného cieľa a spoločnej daňovej spolupráce jednotlivých členských štátov je nutné
zabezpečiť určitý stupeň harmonizácie, čo predstavuje proces zbližovania daňových sústav štátov na základe spoločných pravidiel. Na druhej strane však z dôvodu, že daňová
politika predstavuje symbol národnej suverenity každého štátu, ktorou krajina ovplyvňuje financovanie verejných výdavkov, redistribúciu príjmov, ako aj správanie sa daňových subjektov, je nutné, aby si členské štáty zachovali časť svojich suverénnych práv. [1,
s. 239] v oblasti daní, čo má za následok diverzifikáciu daňových systémov, a na základe
čoho, v konečnom dôsledku vzniká rozpor medzi integračnými snahami a snahou zachovať si fiškálnu autonómiu.
291
1. Východiská daňovej politiky v kontexte Európskej únie
Daňová politika v kontexte EÚ tvorí súčasť integračnej politiky, ktorej základnou črtou je eliminovať rozdiely medzi daňovými sústavami jednotlivých členských štátov tak,
aby sa zjednodušil voľný pohyb tovarov, služieb, kapitálu a v neposlednom rade aj osôb
v rámci celej EÚ. [3, s. 104]. V tejto súvislosti je však situácia komplikovaná, a to z toho
dôvodu, že EÚ sa skladá z 27 členských krajín, ktoré sú suverénnymi štátmi. Z uvedeného dôvodu, aby EÚ zabezpečila aspoň čiastočné spoločné smerovanie všetkých členských
štátov, nielen v rámci daňovej politiky, vzniklo tzv. komunitárne právo. Acquis communautaire (komunitárne právo) predstavuje súbor právnych noriem, ktoré z vlastnej vôle
jednotlivé členské štáty implementovali do svojej národnej legislatívy, a tým prejavili
vôľu zosúlaďovať národnú legislatívu s legislatívou EÚ.
S c h é m a 1
Členenie prameňov práva v kontexte Európskej únie
KOMUNITÁRNE
PRÁVO
Primárne právo
•
•
Sekundárne právo
•
•
•
•
•
Zmluva
o Európskej
únii
Zmluva
o fungovaní
Nariadenia
Smernice
Royhodnutia
Odporúčania
Stanoviská
Prameň: Vlastné spracovanie autorov.
Ako už z vyššie načrtnutej schémy 1 vyplýva, komunitárne právo, teda právo EÚ,
sa člení na primárne a na sekundárne právo. Primárne právo je vo všeobecnosti akýmsi štátnym právom členských štátov EÚ. Primárne právo predstavujú tzv. zakladateľské
zmluvy, teda Zmluva o Európskej únii (ZEÚ) a Zmluva o fungovaní EÚ (ZFEÚ). [21].
Oba uvedené dokumenty ustanovujú základné princípy, základné práva a povinnosti
všetkých členských štátov, ako aj štruktúru a spôsob fungovania jednotlivých inštitúcií
v rámci EÚ.
Sekundárne právo je tvorené právnymi predpismi, ktoré vydávajú orgány EÚ na základe splnomocnení uvedených v prameňoch primárneho práva. Sekundárne právo tvoria nariadenia, smernice, rozhodnutia a odporúčania a stanoviská. [19].
2. Vývoj a podstata daňovej harmonizácie
Daňová harmonizácia predstavuje zosúladenie opatrení ekonomických, politických, ako aj právnych jednotlivých členských krajín EÚ s cieľom prispôsobiť, uni292
fikovať a štandardizovať daňové sústavy tak, aby nevytvárali prekážku vo fungovaní
jednotného európskeho trhu.
Z právneho hľadiska je daňová harmonizácia zakotvená už v Zmluve o Európskom
spoločenstve (ES) z roku 1957. Článok 93 tejto zmluvy uvádza, že „Rada na návrh Komisie a po konzultácii s Európskym parlamentom a Hospodárskym a sociálnym výborom jednomyseľne príjme ustanovenia k harmonizácii právnych predpisov týkajúcich
sa daní z obratu, spotrebných daní a iných nepriamych daní v rozsahu, v akom je táto
harmonizácia potrebná pre vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu“. [18].
Aj napriek skutočnosti, že harmonizácia priamych daní nebola priamo zakotvená
v žiadnom článku spomínanej zmluvy, možno túto tendenciu vyčítať z ust. čl. 94, ktorý
ustanovuje, že „Rada na návrh Komisie a po konzultácii s Európskym parlamentom
a Hospodárskym a sociálnym výborom jednomyseľne prijíma smernice o zbližovaní
právnych a správnych predpisov členských štátov, ktoré majú vplyv na vytváranie alebo
fungovanie spoločného trhu“. [18].
Od tohto okamihu potreba daňovej harmonizácie v rámci EÚ neustále rástla tak
v oblasti nepriamych daní ako aj v oblasti priamych daní. Avšak s rastom tejto potreby rovnako sa prenášala aj náročnosť implementácie daňovo harmonizačných opatrení
do národných právnych predpisov jednotlivých členských krajín, ktoré si chceli a chcú
zachovať určité špecifiká svojho daňového systému a nezávislosť pri rozhodovaní v otázkach národnej daňovej politiky. Preto v súčasnosti sa v otázke harmonizácie daní kladie
dôraz najmä na [7, s. 23]:
•
stabilitu daňovej kapacity členských krajín,
•
bezproblémové fungovanie jednotného trhu,
•
podporu rastu zamestnanosti.
Zároveň možno rozlišovať daňovú harmonizáciu podľa prostriedkov, ktorými sa dosahuje jednotný trh. Preto rozlišujeme pozitívnu a negatívnu harmonizáciu. [7, s. 15].
Pozitívna harmonizácia predstavuje proces zbližovania pri využití implementácie sekundárneho práva , akými sú smernice, nariadenia a iné legislatívne nástroje. Negatívna
harmonizácia je výsledkom činnosti Európskeho súdneho dvora, avšak nemožno ju považovať za harmonizáciu v pravom slova zmysle, keďže nevytvára rovnaké pravidlá pre
všetky členské krajiny.
293
T a b u ľ k a 1
Negatívne aspekty daňovej harmonizácie a diverzifikácie
Negatívne aspekty daňovej
harmonizácie
Negatívne aspekty daňovej
diverzifikácie
Vedie k vyšším daňovým sadzbám
Vedie k „ožobračovaniu“ štátov s vyššou
daňovou sadzbou
Spôsobuje pomalší rast ekonomiky
Neumožňuje efektívne alokovanie
zdrojov
Nezabraňuje nadmernej expanzii
vo verejnom sektore
Neumožňuje plne ťažiť z výhod,
ktoré jednotlivé trhy poskytujú
Zasahuje do suverenity štátov
Presúva daňové bremeno z kapitálu
na prácu
Predstavuje stratu fiškálnej
autonómie členských štátov
Vedie k neefektívnemu poskytovaniu
verejných služieb
Ohrozuje príjmy rozpočtov štátov
Môže v jej rámci dochádzať
k ovyplvňovaniu svetových cien
Prameň: Vlastné spracovanie podľa: Nerudová, D.: Harmonizace daňových systému
zemí Evropské unie. Praha: Aspi, a. s., 2005, 236 s. ISBN 80-7357-142-0.
Na základe tabuľky 1 možno povedať, že oba spôsoby majú svoje negatívne stránky,
avšak väčšina členských štátov uprednostňuje, v dôsledku zachovania aspoň čiastočnej
fiškálnej autonómie a zabezpečenia národnej suverenity, čiastočnú daňovú diverzifikáciu, pričom základnou úlohou EÚ zostáva do určitej miery zosúladiť prvky národných
daňových systémov s požiadavkami optimálneho fungovania jednotného vnútorného
trhu EÚ. [10, s. 314].
3. Aktuálny stav v oblasti harmonizácie daní v rámci Európskej únie
Napriek skutočnosti, že v rámci EÚ sa pôvodné snahy spájali s harmonizáciou tak
priamych ako aj nepriamych daní, možno súčasnosti konštatovať, že daňová harmonizácia v týchto v uvedených prípadoch nie je na rovnakom stupni. Kým nepriame dane sú
z veľkej časti harmonizované, v prípade priamych daní sa dá povedať, že k harmonizácii
prakticky ani nedošlo.
•
Stav v oblasti nepriamych daní
Oblasť spotrebných daní sa vyznačuje vysokou mierou harmonizácie. Skutočný začiatok harmonizačných snách sa datuje až od roku 1993, kedy sa východiskom pre spoločné uplatňovanie spotrebných daní stala Smernica Rady č. 92/12/EHS z 25. februára
1992 o všeobecných systémoch pre výrobky podliehajúce spotrebnej dani a o vlastníctve,
pohybe a monitorovaní takýchto výrobkov.
294
Predmetom tejto smernice podľa ust. čl. 1 sa stal spoločný systém pre výrobky podliehajúce spotrebnej dani a iným nepriamym daniam, ktoré sa vyberajú priamo alebo
nepriamo na spotrebu takýchto výrobkov, s výnimkou dane z pridanej hodnoty a daní,
stanovených Spoločenstvom, [14], pričom v tomto kontexte išlo predovšetkým o spotrebné dane týkajúce sa minerálnych olejov, alkoholu a alkoholických nápojov a tabakových výrobkov. Neskôr na základe tejto smernice, ktorá patrí k sekundárnemu právu,
pričom je záväzná pre všetky členské krajiny, vznikli aj ďalšie štruktúrne smernice. Tie
samostatne upravujú jednotlivé spotrebné tovary ako sú pivo, víno, tabakové výrobky,
lieh a minerálneho oleje. V nadväznosti na ne potom vznikali tzv. sadzbové smernice.
V kontexte spotrebných daní teda možno sumarizovať, že tento druh daní je najviac
harmonizovaný, avšak tento proces nie je konečný, keďže aj v súčasnosti existuje veľké
množstvo výnimiek, ktoré narúšajú celkový harmonizačný proces. Uvedené potvrdzuje aj fakt, že niektoré krajiny v súčasnosti uvaľujú spotrebnú daň aj na iné ako vyššie
spomínané tovary, pričom istým spôsobom tak môžu vytvárať prekážky na jednotnom
európskom trhu. Ako príklad možno uviesť špecifické spotrebné dane, ktorými taký štát,
ako je Belgicko, zdaňuje napríklad sladené nápoje alebo kávu.
Prvou smernicou, ktorá zavádza harmonizovaný postup v oblasti dani z pridanej
hodnoty je prvá Smernica Rady z 11. apríla 1967 o harmonizácii právnych predpisov
členských štátov týkajúcich sa dane z obratu (č. 67/227/EHS). Osobitná význam má šiesta smernica Rady zo 17. mája 1977 o zosúladení právnych predpisov členských štátov
týkajúcich sa daní z obratu. Ide o spoločný systém dane z pridanej hodnoty a jednotný
základ jej stanovenia (č. 77/388/EHS) v znení neskorších predpisov. V otázke harmonizácie daňovej sadzby sa v tomto období zaviedla minimálna sadzba dane vo výške 15 %,
pričom bolo umožnené štátom, aby využili tzv. dve znížené sadzby dane, a to minimálne
na úrovni 5 %. Posledná významná novela upravujúca pravidlá pre jednotlivé členské
štáty v oblasti dane z pridanej hodnoty je Smernica Rady č. 2006/112/ES z 28. novembra
2006 o spoločnom systéme dane z pridanej hodnoty, v znení neskorších predpisov. Zároveň však netreba opomenúť mnoho ďalších čiastkových zmien v tejto oblasti, čo jasne
dáva najavo, že aj oblasti týchto nepriamych daní je stále priestor na zbližovanie daňových sústav členských štátov EÚ. Zároveň je však nutné povedať, že aj napriek vysokému
stupňu harmonizácie nie je v tejto oblasti tento proces ukončený.
•
Harmonizácia priamych daní
Harmonizácia priamych daní sa v počiatkoch javila jednoduchšia ako v prípade daní
nepriamych. Postupom času však EÚ dospela k záveru, že napriek tomu, že na prvý pohľad by sa mohlo zdať, že zdanenie priamymi daňami je v rámci členských štátov štrukturálne veľmi podobne, v skutočnosti jednotlivé národné daňové systémy obsahujú nespočetné množstvo špecifík, ktoré harmonizovanie tejto oblasti významne komplikujú.
Nižšie uvedená tabuľka 2 sumarizuje najdôležitejšie smernice, ktoré bolo nevyhnutné implementovať členskými štátmi do ich vnútroštátnej legislatívy, a tým aspoň čiastočne synchronizovať postup zdaňovania príjmov korporácií.
295
T a b u ľ k a 3
Negatívne aspekty daňovej harmonizácie a diverzifikácie
Názov smernice
Predmet smernice
Smernica Rady z 23. júla 1990 o spoločnom sys- Smernica upravuje cezhraničnú
téme zdaňovania uplatňovanom v prípade ma- výplatu dividend
terských spoločností a dcérskych spoločností
v rozličných členských štátoch (č. 90/435/EHS)
Smernica Rady č. 2003/48/ES z 3. júna 2003 Smernica sa uplatňuje na zdaňoo zdaňovaní príjmu z úspor v podobe výplaty vanie úrokov fyzických osôb zo
úrokov
zdrojov v zahraničí
Smernica Rady č. 2003/49/ES z 3. júna 2003
o spoločnom systéme zdaňovania uplatňovanom
na výplaty úrokov a licenčných poplatkov medzi
združenými spoločnosťami rôznych členských
štátov
Smernica sa sústredí na zdaňovanie licenčných poplatkov ako platby získanej za použitie priemyselných alebo kultúrnych práv
Smernica Rady z 23. júla 1990 o spoločnom sys- Smernica ustanovuje postup pri
téme zdaňovania, uplatniteľnom pri zlučovaní, zdaňovaní majetku pri cezhraničrozdeľovaní, čiastočnom rozdeľovaní, prevode ných transakciách
aktív a výmene akcií spoločností rôznych členských štátov a pri premiestnení sídla SE alebo
SCE medzi členskými štátmi (č. 90/434/EHS)
Prameň: Vlastné spracovanie autorov.
Napriek týmto úspechom a postupným harmonizačným krokom v oblasti priamych daní pretrvávajú rozdiely medzi jednotlivými národnými daňovými sústavami,
ba čo viac, možno sledovať všeobecnú tendenciu členských štátov, ktoré presúvajú daňové zaťaženie čoraz viac na oblasť nepriamych daní. „Uvedeným posunom daňového
zaťaženia na jednej strane dochádza k hospodárskemu rastu, a na druhej strane môže
dôjsť k jeho zníženiu. Preto celková úroveň pozitívneho vplyvu presunu daňového zaťaženia vo veľkej miere závisí od kvality a pružnosti štrukturálnych zmien v ekonomike“. [8, s. 20].
4. Súčasné trendy v oblasti daňovej harmonizácie – spoločný konsolidovaný základ dane
Na rozdiel od oblasti nepriamych daní v rámci EÚ neexistujú ucelené harmonizované štandardy pre oblasť priamych daní. Oblasť priamych daní je legislatívne upravená niekoľkými smernicami pre oblasť dane z príjmov. Predovšetkým v oblasti priamych
daní by bolo vhodné predchádzať daňovým únikom a dvojitému zdaneniu v rámci EÚ.
V Európskom spoločenstve sa dlhodobo diskutuje o návrhoch na harmonizáciu dane
z príjmov právnických osôb. V súčasnoti prebieha rozsiahla diskusia v rámci EÚ z dôvo296
du vytvorenia spoločného konsolidovaného základu dane, ktorý by mal pomôcť odstrániť administratívnu záťaž spoločností v oblasti dane z príjmov.
V roku 1975 uverejnila Komisia návrh smernice o zavedení iného systému vo
všetkých členských štátoch, podľa ktorého by sa daňové sadzby zosúladili v rozsahu 45 %
až 55 %. Tento systém bol pre členské štáty neprijateľný. V dôsledku toho sa Komisia zamerala na obmedzenejšie opatrenia nevyhnutné na dokončenie spoločného trhu.
Predložená Správa Výboru nezávislých odborníkov o zdaňovaní spoločností (Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation – Správa Výboru
nezávislých odborníkov o zdaňovaní spoločností) v roku 1999 odporučila odstránenie
dvojitého zdanenia, harmonizáciu sadzieb dane z príjmov právnických osôb v rozsahu
30 % – 40 % a zabezpečenie plnej transparentnosti rôznych daňových prázdnin poskytovaných členskými štátmi na podporu investícií. Komisia na základe požiadavky členských štátov zriadila dve skupiny odborníkov, a to jednu zo zástupcov akademickej obce
a druhú zo zástupcov obchodných spoločností a odborových zväzov, ktorí vypracovali
štúdiu zdaňovania spoločností. Štúdia bola uverejnená v októbri 2001. [17]. Štúdia bol
následne doplnená o stratégiu s cieľom poskytnúť spoločnostiam konsolidovaný základ
dane z príjmu právnických osôb pre ich aktivity v celej EÚ (KOM(2001) 582), ktorá by
smerovala k vnútornému trhu bez daňových prekážok.
Ako vyplýva z dokumentov, hlavným problémom pre podniky bolo to, že boli konfrontované s jedinou hospodárskou zónou, v ktorej sa uplatňuje 27 rôznych systémov
zdaňovania spoločností. Bolo navrhnutých niekoľko prístupov, s cieľom poskytnúť spoločnostiam konsolidovaný základ dane pre ich aktivity vrámci EÚ [6, s. 143 - 153]:
•
zdaňovanie v domovskom štáte (home state taxation – HST)
•
dobrovoľný spoločný konsolidovaný základ dane (common consolidated tax
base – CCTB)
•
európska daň z príjmu právnických osôb
•
povinný, plne harmonizovaný základ dane.
Výsledkom rokovania členských štátov s Komisiou bolo, že spoločnosti podnikajúce
vo viac ako jednej krajine by mali byť zdaňované podľa konsolidovaného základu dane.
Pre menšie spoločnosti sa uprednostňovalo zdaňovanie v domovskom štáte a pre väčšie
spoločnosti zdaňovanie podľa spoločného konsolidovaného základu dane. Na vytvorenie spoločného konsolidovaného základu dane bola zriadená pracovná skupina, ktorá
začala svoju činnosť v novembri 2004. V pracovnej skupine sú zastúpení odborníci zo
všetkých 27 členských štátov a Komisie, ktorí spolupracujú s podnikateľmi a predstaviteľmi akademickej obce.
Pri tvorbe spoločného konsolidovaného základu sa vychádza z daňových zásad. Vzhľadom na základ dane možno konštatovať, že existujú nasledujúce okruhy problémov:
297
•
aktíva a ich odpisy
•
rezervné fondy, rezervy a záväzky
•
zdaniteľné príjmy •
medzinárodné aspekty spoločného konsolidovaného základu dane.
Predmetom skúmania je samostatne každý okruh, pričom je nutné navrhnúť možnosti zdaňovania alebo oslobodenia, a to tak, aby sa zabezpečil najvhodnejší postup.
Z tohto dôvodu možno považovať za najzložitejší okruh problémov práve medzinárodné
aspekty spoločného konsolidačného základu dane, pretože sa týkajú vzťahov s tretími
krajinami a dôsledkami vyplývajúcimi z bilaterálnych dohôd o zamedzení dvojitého zdanenia. Predpokladom pre úspešné fungovanie spoločného konsolidačného základu dane
je zabezpečenie jednotného systému vykazovania. Všetky spoločnosti členských štátov
by mali, resp. mohli používať IAS/IFRS, [11], čo by sa v takomto prípade mohlo považovať za jeden východiskový bod.
Možno konštatovať, že spoločný konsolidovaný základ dane by sa mal inšpirovať
príslušnými medzinárodnými účtovnými štandardmi (IAS/IFRS). Avšak nie všetky spoločnosti môžu používať IAS/IFRS, čo vychádza z legislatívy jednotlivých členských štátov, a zároveň dochádza pri medzinárodných účtovných štandardoch k zmenám. V súčasnosti mnohé spoločnosti robia svoju obchodnú bilanciu v súlade s medzinárodnými
účtovnými štandardmi a s medzinárodnými štandardmi finančného výkazníctva (IAS/
IFRS). [11]. Mnohé sú povinné používať vnútroštátne účtovné štandardy namiesto IAS/
IFRS.
V počiatočnej fáze tvorby spoločného konsolidovaného základu dane sa predpokladalo, že základ dane bude pre spoločnosti dobrovoľný a bude sa deliť medzi členské štáty.
Tento predpoklad ostáva aj naďalej najlepším konceptom. Najdôležitejšou úlohou je preniesť do právnych predpisov týkajúcich sa spoločného konsolidovaného základu dane
jasný obsah definícií. V súčasnoti mnohé členské štáty na účely vlastného vnútroštátneho základu dane vychádzajú z ich vnútroštátnych účtovných pravidiel a predpisov, ktoré sa navzájom rozlišujú, čo neumožňuje vytvoriť spoločný konsolidovaný základ dane.
Tvorba nového spoločného konsolidovaného základu dane predstavuje cennú príležitosť
vyhovieť takým zásadám, ako sú efektívnosť, resp. neutralita, jednoduchosť, transparentnosť a stabilita.
Dôležitými okruhmi, ktoré je nutné spoločne zadefinovať sú nižšie uvedené skutočnosti.
•
Fixné aktíva a odpisy (vrátane kapitálových ziskov)
V rámci fixných aktív a odpisov je nutné spoločne definovať odpočítateľný majetok, moment zápisu hodnoty majetku a prístupu k nehmotnému majetku, najmä
rozlíšenie medzi kúpeným a samovytvoreným nehmotným majetkom. Rozdielne
298
názory sa týkajú voľby medzi odpisovaním majetku jednotlivo (resp. komponentne)
alebo skupinovo. Pri jednotlivom odpisovaní je potrebné, aby sa pri kúpe jednotlivého majetku určila doba používania, a zároveň aby sa majetok počas tejto doby
používania odpisoval. Skupinové odpisovanie predpokladá, že celkový majetok má
dobu životnosti ako celok. Odpisuje sa skupina, a nie jednotlivý majetok. Tento spôsob sa považuje za jednoduchší, nakoľko daňové správy nemusia viesť podrobné zoznamy jednotlivého majetku a ich odhadovanej doby používania. Na druhej strane
sa táto metóda môže zdať aj menej presná.
•
Rezervné fondy, rezervy a záväzky
Ak sa pri tvorbe rezervy umožní zníženie dane a nevyžaduje sa vznik výdavkov, potom to možno považovať za predpokladané zníženie, teda za možné straty zo zisku pre daňovú správu zodpovedajúcu iba časovej hodnote predčasného
zníženia. Existuje široká škála postupov a niektorých potenciálnych rezerv, ktoré
sa uplatňujú v členských štátoch. Sú to napríklad tie, ktoré sa viažu na náklady
na ochranu životného prostredia. V tomto prípade sa možno opierať o existujúce
definície, ktoré sú k dispozícii v rámci IAS/IFRS. Tu sa uvádza, že rezervy sú záväzky, ktoré sú vzhľadom na ich splatnosť alebo výšku neisté, a záväzky sú súčasné
v minulosti vzniknuté povinnosti podnikov. Za vhodné by bolo možné definovať
rezervné fondy. Tie možno rozdeliť na úrovni členského štátu, a to tak, aby daňové
zaobchádzanie v rámci spoločného konsolidované základu dane bolo buď uznané
alebo neuznané v závislosti od individuálneho konceptu členského štátu na distribúciu rezervných fondov.
Podľa vyhlásenia komisára pre dane a colnú úniu v októbri 2007 sa predpokladalo,
že koncept spoločného konsolidovaného základu dane bude zverejnený na jeseň 2008.
Avšak bol oznámený odklad, pretože bolo potrebné návrh dopracovať.
Koncom roka 2007 vznikli dva prieskumy. Podľa spoločnosti KPMG podporuje
myšlienku spoločného konsolidovaného základu dane 78 % veľkých európskych spoločností, čím by sa im zjednodušilo podnikanie vo viacerých krajinách EÚ a znížili by
sa tým náklady na účtovníkov, právnikov a daňových poradcov. Vo Veľkej Británii sa
pozitívne vyjadrilo 62 % firiem. Najviac odporcov bolo v SR a v Írsku (50 % korporácií).
Podľa spoločnosti PriceWaterhouseCoopers sa až 43 % nadnárodných spoločností obáva, že spoločný daňový základ by mal negatívny vplyv, a zvýšil by ich efektívne daňové
zaťaženie.
Experti na dane však predpokladajú, že omeškanie návrhu je spôsobené tým, že celý
projekt je priveľmi komplexný, pretože musí totiž zharmonizovať 27 rôznych právnych
a účtovníckych systémov. Ďalším problém, ktorý nastal, je aj nestabilná ekonomická situácia v čase krízy a snaha o konkurencieschopnosť EÚ. Netreba zabúdať ani na ďalšiu
dôležitú skutočnosť, a to, že aj jednotlivé členské štáty medzi sebou hospodársky súperia.
Predovšetkým chcú svoje vlastné investície, ktorými dokážu ovplyvniť svoj hospodársky
vývoj. Práve v súcasnosti je to veľmi aktuálne, pretože členské štáty dosahujú reálne alebo
299
potenciálne fiškálne deficity, a príjmy z daní sa stávajú jedeným z najdôležitejších nástrojov, ktorým možno vývoj vzrátiť.
Podľa najnovšieho vyjadrenia Komisie by mali krajiny eurozóny prijať také legislatívne opatrenia, ktoré by zaručili zlepšenie ich verejných financií, ktoré sa uvádza v návrhu
tzv. Paktu konkurencieschopnosti. Uvedený návrh vypracovali expertné tímy Komisie,
pričom návrhy konzultovali so všetkými 17 vládami krajín eurozóny. Podľa vyjadrenia
expertov z Nemecka a Francúzska sa navrhuje zjednotenie základu dane zo zisku firiem
v eurozóne. Proti takémuto návrhu sa postavili proti krajiny, ako sú SR alebo Írsko. Mnohé krajiny sa obávajú, že to nakoniec povedie k diskusii o jednotnej daňovej sadzbe.
V návrhu Komisie, ktorý bol uverejnený na stránke EÚ, sa uvádza spoločný systém
výpočtu základu dane pre právnické osoby, ktoré podnikajú v rámci krajín EÚ. [22].
Hlavným cieľom je zníženie administratívnej záťaže a náklady na dodržiavanie právnych
predpisov. V súčasnoti spoločnosti, ktoré podnikajú v rámci EÚ, musia pri určovaní základu dane vychádzať až z 27 rôznych legislatívnych predpisov. Spoločný konsolidovaný
základ dane z príjmov právnických osôb by predstavoval pre spoločnosti možnosť podávať jedno daňové priznanie, v ktorom by konsolidovali všetky svoje zisky a straty, ktoré
dosiahli v rámci EÚ. Podľa návrhu by si však členské štáty ponechali možnosť rozhodovať
o sadzbách dane z príjmov právnických osôb a nový systém by bol pre spoločnosti voliteľný. Spoločnosti, ktoré by mohli z uvedeného systému harmonizovania základu dane,
t. j. z uplatenia spoločného konsolidovaného základu dane profitovať, by využili nový
systém. Naopak, právo využívať systém vnútroštátnej legislatívy by spoločnosti mohli
aj naďalej. Podľa stanoveného systému prepočtov by sa základ dane z tohto daňového
priznania rozdelil medzi členské štáty podľa činností, ktoré vyvíjala spoločnosť v príslušnom členskom štáte. Takto rozdelený základ dane budú členské štáty zdaňovať sadzbou
dane právnických osôb platnou v príslušnom členskom štáte.
Ak nebudú všetky krajiny eurozóny súhlasiť so zjednotením základu dane zo zisku
firiem, potom by sa mal spoločný konsolidovaný základ dane zaviesť aspoň v menšej
skupine štátov eurozóny. Podľa analýzy Deutsche Bank bude spoločný konsolidovaný
základ dane výhodný najmä pre veľké firmy, čím si znížia náklady a uľahčí sa účtovanie
daňových položiek. [21]. Malé firmy, ktoré podnikajú lokálne, však budú mať problém
vybrať si medzi národným a európskym systémom zdaňovania. Navyše, existuje obava,
že z možnosti vybrať si systém by sa stala neskôr povinnosť. Zároveň sa v uvedenej analýze koštatuje, že neutrálne zdaňovanie je nepravdepodobné.
Aj keď je spoločný konsolidovaný základ dane dobrou myšlienkou, možno konštatovať jeho vysokú komplikovanosť a citlivosť na fiškálne systémy členských štátov. S uvedeným tvrdením možno súhlasiť, a zároveň je potrebné upozorniť na fungovanie daňového
systému v jednotlivých členských krajinách, pretože práve fungovanie daňového sytému
v jednotlivých členských krajinách bude ovplyvňovať súhlas alebo nesúhlas s navrhovaným systémom spoločného konsolidovaného základu dane.
300
Záver
V dôsledku rozdielnosti smerovania krajín sa aj konštrukcia daňových systémov líši,
čo v konečnom dôsledku vyvoláva daňovú diverzifikáciu a konkurenciu. Diverzifikáciu
daňových systémov potvrdzuje aj rozdielne daňové zaťaženie spôsobené rôznymi faktormi pôsobiacimi na túto oblasť, ako sú sociálne, politické zameranie štátu, ako aj samotná
vyspelosť štátu.
Snahou EÚ je v tejto spojitosti zosúladiť prvky národných daňových systémov tak,
aby mohol optimálne fungovať jednotný vnútorného trhu EÚ. Na rozdiel od oblasti nepriamych daní, v rámci EÚ ešte neexitujú ucelené harmonizované štandardy pre oblasť
priamych daní. Preto sa v súčasnoti vynára priestor pre vytvorenie optimálneho modelu
oblasti priamych daní, ktorý by zblížil daňové systémy jednotlivých členských krajín a zároveň by zabránil daňovým únikom a dvojitému zdaneniu v rámci EÚ. Preto sa v súčasnosti otvorila otázka uplatňovania tzv. spoločného konsolidovaného základu dane, ktorý
by mal pomôcť odstrániť administratívnu záťaž spoločností v oblasti dane z príjmov. Aj
keď sa spoločný konsolidovaný základ dane zdá byť dobrou myšlienkou, možno konštatovať jeho vysokú komplikovanosť a citlivosť na fiškálne systémy členských štátov.
Literatúra
[1] HAKENBERGOVÁ, W.: Základy evropského hospodářského práva. Plzeň: TyposDigital Print, spol. s r.o., 2000. s. 239, ISBN 80-7179-301-9.
[2] HARUMOVÁ, A. - KUBÁTOVÁ, K.: Dane podnikateľských subjektov. Žilina: Poradca podnikateľa, spol. s r.o., 2006, 296 s. ISBN 80-88931-55-X.
[3] KEŘKOVSKÁ, M. - KEŘKOVSKÝ, M.: Evropská unie – historie, instituce, ekonomika a politiky. Praha: Computer Press, 1999. 104 s. ISBN 80-7226-196-7.
[4] KUBÁTOVÁ, K.: Daňová teorie. Úvod do problematiky. 2. vyd., Praha: ASPI, a.s.,
2009, 120 s. ISBN 978-80-7357-423-9.
[5] KUBÁTOVÁ, K. - VÍTEK, L.: Daňová politika, Teorie a praxe. Praha: CODEX Bohemia, s. r. o. 1997. 259s. ISBN 80-85963-23-X.
[6] KUBICOVÁ, J.: Medzinárodné zdaňovanie. Bratislava: Vydavateľstvo EKONÓM,
2009, 189 s., ISBN 978-80-225-2664-7.
[7] NERUDOVÁ, D.: Harmonizace daňových systému zemí Evropské unie. Praha: Aspi,
a. s., 2005. 236 s. ISBN 80-7357-142-0.
[8] SCHULTZOVÁ, A.: Daňové sústavy štátov Európskej únie. Bratislava: Vydavateľstvo EKONÓM, 2007. 184 s. ISBN 978-80-225-2333-2.
[9] ŠIROKÝ, J.: Daňové teorie s praktickou aplikací. Praha: C.H. Beck, 2003. 142 s. ISBN
80-7179-413-9.
301
[10] ŠREIN; Z.: Mechanizmy hospodářské politiky Evpropské unie. Praha: VŠE v Praze.
Oeconomica, 2002. s. 314. ISBN 80-7079-946-3.
[11] IAS – Medzinárodné účtovné štandardy: účtovné štandardy vydané Radou pre medzinárodné účtovné štandardy v súčasnosti vydané ako IFRS - Medzinárodné štandardy finančného výkazníctva.
[12]Smernica Rady z 23. júla 1990, o spoločnom systéme zdaňovania, uplatniteľnom
pri zlučovaní, rozdeľovaní, čiastočnom rozdeľovaní, prevode aktív a výmene akcií
spoločností rôznych členských štátov a pri premiestnení sídla SE alebo SCE medzi
členskými štátmi (č. 90/434/EHS).
[13]Smernica Rady z 23. júla 1990 o spoločnom systéme zdaňovania uplatňovanom
v prípade materských spoločností a dcérskych spoločností v rozličných členských
štátoch (č. 90/435/EHS).
[14]Smernica Rady č. 92/12/EHS z 25. februára 1992 o všeobecných systémoch pre výrobky podliehajúce spotrebnej dani a o vlastníctve, pohybe a monitorovaní takýchto výrobkov v znení neskorších predpisov.
[15] Smernica Rady č. 2003/48/ES z 3. júna 2003 o zdaňovaní príjmu z úspor v podobe
výplaty úrokov.
[16] Smernica Rady č. 2003/49/ES z 3. júna 2003 o spoločnom systéme zdaňovania
uplatňovanom na výplaty úrokov a licenčných poplatkov medzi združenými spoločnosťami rôznych členských štátov.
[17]Zdaňovanie spoločností na vnútornom trhu. SEK(2001) 1681.
[18]Zmluva o založení Európskeho hospodárskeho priestoru, podpísaná v Ríme dňa 10.
3. 1957 (Celex 11957E) v znení neskorších predpisov.
[19]Aplikácia práva EÚ po vstupe Slovenskej republiky do EÚ. [online], Bratislava:
ECOPRESS, a.s. [citované 27. marca 2011]. In: Hospodárske noviny. ISSN 13354701. Dostupné na internete: http://hnonline.sk/c3-21662585-k00000_d.
[20]ÚRADNÝ VESTNÍK EURÓPSKEJ UNIE: Informácie a oznámenia. 2008/C 115/01
Konsolidované znenie Zmluvy o Európskej únii a Zmluvy o fungovaní Európskej
únie [online], Luxemburg: Úrad pre vydávanie úradných publikácií Európskych
spoločenstiev, [citované 27. marca 2011]. L-2985. Dostupné na internete: http://
www.ecb.int/ecb/legal/pdf/fxac08115skc_002.pdf.
[21]Dostupné na internete: www.euroactiv.sk.
[22]Dostupné na internete: http://www.euroinfo.gov.sk/.
[23]Dostupné na internete: http://eur-lex.europa.eu/.
302
Kontakt
Ing. Martina Lacková
Fakulta ekonómie a podnikania
Paneurópska vysoká škola v Bratislave
Tematínska 10
851 05 Bratislava
E-mail: [email protected]
Ing. Zuzana Vincúrová, PhD.
Fakulta ekonómie a podnikania
Paneurópska vysoká škola v Bratislave
Tematínska 10
851 05 Bratislava
E-mail: [email protected]
303
Economic factors of the growth of the food and
agriculture sector in Poland
prof. dr. Janusz Merski, PhD. - prof. dr. hab. Stanisław Zięba, PhD.
Abstract
The food and agriculture sector is of fundamental importance to the economy of
Poland. The role and position of this sector depend not only on macroeconomic parameters, but also social factors determining the general moods in society and the political
situation. Poland participates to a considerable extent in the food and agriculture potential of the European Union and has perspectives for further dynamic growth. Consolidation of positive trends in the years 2014–2020 is related both to overcoming internal
barriers (structural or related to labour efficiency and innovativeness) and negotiating
at the forum of the European Commission, Council and the European Parliament a new
Common Agricultural Policy based on the principles of solidarity and equality between
the individual states.
Keywords: food industry, competitiveness, food security, innovativeness, genetically modified food (GMO)
Introduction
The food sector, its dimensions and economic role in Poland require a more friendly
(in comparison with the present situation) political climate, legal and economic environment for innovative and competitive growth of companies and the whole raw material
sector and food production.
Complex formal procedures and fiscal burdens have created an “iron corset” for
entrepreneurship.
The long-term “National Development Strategy” prepared in 2010 by a team of experts of the Chancellery of the Prime Minister sets out, inter alia, strategies for the urban areas and agriculture, but does not offer a development strategy for food and nutrition. On 6 September 2011, the Minister of Regional Development issued an opinion on
compliance of the prepared draft Strategy for Sustainable Development of Rural Areas,
Agriculture and Fishing for 2011–2020 with the medium-term National Strategy, which
pointed out the necessary supplementary actions and adjustments. These relate to, inter
alia, the sectors of food production and the food market.
Due to the economic and social factors, food performs the role of one of the most
important elements of stabilisation of the market equilibrium, social and political stability and sustainable economic growth. In 2010, food production reached the value of
150 billion PLN, which constitutes 20 % of the total value of industrial production. The
added value exceeded 6 % of the GDP, and the number of employees reached 385 thousand people, i.e. 20 % of the total number of people employed in industry. Food is in 85
304
% produced from domestic agricultural raw materials, which has a positive impact on
the level of the generated added value. Between 2003 and 2010, the average annual rate of
production growth in the food industry measured on the basis of its value in base prices
was 5.2 %, and in the whole period under consideration this production increased by 35
%. At the same time, the growth in food production was over twice as fast as the dynamics of the growth in the production of agricultural raw materials, and nearly twice and
a half as fast as the rate of the growth in the domestic consumption of these products.
After Poland’s integration with the European Union, the participation of the food industry in the management of domestic raw materials increased, and the same tendency was
observed in the case of covering the domestic demand for consumption goods. [1. Kowalski, A.: Role and Importance of the Food Production Sector in the National Economy
(Rola i znaczenie sektora produkcji żywności w gospodarce narodowej). Warsaw; RGŻ
and SITSPOŻ, 2011, p. 15]. The food sector serves as a sensitive barometer of social and
economic stability of the country also due to the social factors, including the number
of employees and the importance of rational nutrition for the health and moods among
the consumers. From the moment of Poland’s integration with the European Union (in
2004), exportation has seen a dynamic growth at an average annual rate of over 22 %.
Exportation is based above all on the price advantage, which up to the present day has
constituted a strong competitive factor in the unified European economic sphere. Such
comparative advantages, however, can only be effective in the short- and medium term
perspective.
A growing danger for Poland’s competitiveness is low productivity, fragmentation
of the production structures, low investments in innovativeness and a very dynamically
growing competitiveness of the European and international food market. In order to
maintain the competitive position of Polish food it is necessary to undertake measures
which will radically improve the innovative potential of Polish enterprises, implement
new, innovative technologies and consolidate entities which enhance the comparative
cost advantage of Polish food producers. To ensure this the food sector needs to be given
an appropriately high priority within the measures implemented by the state government and activities of the media, and Parliament should adopt a strategic development
programme for the food sector for the years 2014–2020.
1.The current image of agribusiness
1.1 The role and position
The role and position of the food sector within the entire European economic system and in the individual Member States, its importance, dynamics and directions of
changes are determined by the general economic, social and political situation. Agribusiness development plans should be prepared above all on the basis of studies on the global
economic developments and markets and their impact on the conditions determining
accomplishment of the adopted objectives.
The food sector is one of the crucial sectors of the Polish economy, one of the leading
305
segments of the domestic market and an important participant of the unified European
market. The annual value of Polish food production is estimated as 20% of the value of
the entire industrial production. Food is the main pillar of the social and political stability of the country. The added value of the food industry is estimated as 24 billion PLN,
which constitutes 6 % of Poland’s GDP.
1.2 Food exportation is an important factor of economic growth
The rapidly growing exportation of food, mainly to European markets, has
become a significant factor which has an impact on the economic situation and
enhancing our position in the competitive unified market and world markets.
From the moment of Poland’s integration with the European Union (in 2004),
food exportation has seen a dynamic growth (over 45 billion EUR in 2010) and
the positive turnover balance has been reinforced (over 3 billion EUR), which is
illustrated by Table 1.
T a b l e 1
Exportation and importation and food turnover balance in 2000–2011
16
14
12
exportation
10
balance
importation
8
6
4
2
0
-2
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
prog.
Source: Materials of IERiGŻ-PIB. Warsaw, 2011.
1.3 Barriers and limitations for the growth of the food and agriculture
sector
Among the many factors determining the condition of the sector, the major issues
to be resolved are: productivity twice as low in the food and agriculture sector and five
times as low in the agricultural sector in comparison with the average values in the EU.
Structural fragmentation of entities engaged in food processing is indicated by the fact
that the average turnover of a Polish company from the sector are three times lower than
the average turnover in the whole European Community. Investments in research and
development are decidedly insufficient: in the entire economy they amounted to only
0.6% of the GDP. [2. Chyłek, E.: Research and Innovativeness Policies and Their Impact
306
on the Development of the Food and Agriculture sector in Poland (Polityka naukowa,
innowacyjna, ich wpływ na rozwój sektora rolno-spożywczego w Polsce). Warsaw, Food
Economy Council (RGŻ) in the Ministry of Agriculture and Rural Development, 2010.
p. 13].
Involvement of the public sector in supporting innovativeness is therefore weak, and
so are the relations in the area of R&D. Processes of technological and organisational development would be much faster with an appropriate financial involvement of the private
sector. However, this involvement is scarce and therefore the results are unsatisfactory.
The level, structure and tendencies in food consumption are mainly set out by the
demand potential, domestic production of agricultural raw materials, processing base
and market infrastructure. The domestic raw material potential produces a positive balance of the needs of the internal market and ensures structural surpluses which can be
exported abroad.
A deep deficit is observed only for the vegetable proteins market, estimated as 0.8–1
million tonnes of proteins. This deficit is permanently balanced by importation of genetically-modified (GMO) soya pellets in an average annual amount of over 2 million
tonnes from Latin America and the USA.3. [3. Anioł, A. - Bielecki, S. - Twardowski, T.:
Genetically Modified Organisms: An Opportunity or a Threat to Poland (Genetycznie
Zmodyfikowane organizmy szansa czy zagrożenie dla Polski), Warsaw, RGŻ in the Ministry of Agriculture and Rural Development, 2008. p. 16].
1.4 Dilemmas of a balanced diet
In Poland, as in the majority of other EU states, the energy consumption level is high
and is often referred to as the “absolute overconsumption”. A positive exception is Slovak
Republic with the consumption level of 2700 cal. per day.
The structure of the individual diet components cannot be considered as optimal,
mainly due to the lack of balance.
Overconsumption of energy is a general tendency, which does not only concern the
majority of the satiated European countries where the problem of quality of nutrition
and its impact on life and health (relation with diet-dependent illnesses) is becoming
ever more relevant.
(FAO identifies 5 levels of food safety on the basis of the average daily energy consumption per person: below 1800 kcal – absolute underconsumption, 1800–2200 – relative underconsumption, 2200–2800 – recommended consumption, 2800–3000 – relative
overconsumption, over 3000 – absolute overconsumption).
Data concerning energetic and nutritive value of an average daily food ration in the
Visegrád Group states in Europe is presented in Table 2.
307
T a b l e 2
Energetic and nutritive value of an average daily food ration in the V4 states
Country
Energy (in kcal)
Protein (in g)
Fat (in g)
Poland
3 366
99.9
111.1
Slovak Republic
2 779
76.6
103.3
Czech Republic
3 308
94.4
114.5
Hungary
3 552
95.6
151.8
Source: Prepared by the authors on the basis of Food Balance Sheets, FAO, 2006, p.124.
Attempts to develop balanced nutrition principles and produce functional, convenient and generally healthy food are becoming ever more pronounced as part of a tendency to ensure a more healthy diet.
1.5 Food quality management and monitoring
It is food producers who are responsible for ensuring adequate quality of their products. It is a generally applicable rule. A qualitative evaluation indicates that the overall
quality indicators of food products are at a satisfactory level, which, nevertheless, does
not justify negligence, irregularities and even sporadically detected falsification of food
products identified by the Trading Standards Inspectorate. According to the data of the
Food and Agricultural Products Trading Quality Inspectorate for the years 2005 – 2010
confirmed by the results of controls conducted at the individual levels, the domestic level
of food safety can be considered as sufficient. The controls were aimed at evaluating the
organoleptic properties of goods, their physical and chemical parameters and marking.
The participation of defective products oscillated between 1.7 % and 16.2 %, with the
lowest percentage of organoleptic irregularities (i.e. properties related to food safety parameters). The Food and Agricultural Products Trading Quality Inspectorate had more
reservations to the accuracy of markings on labels, which also resulted in withdrawing
the questioned products from the market (32 % in 2010).
The overall results of food controls conducted by the Food and Agricultural Products Trading Quality Inspectorate between 2005 and 2010 are presented in Table 3.
308
T a b l e 3
40,0
35,0
34,0
33,0
30,0
35,0 35,1
32,5
27,0
25,0
20,0
15,0
12,7
10,0
5,0
10,1
4,8 0,5 1,3
3,4
15,9 16,2
14,6
8,6
2,0 1,7
0,0
organoleptic evaluation
ocena organoleptyczna
2005
physical
and chemical
parameters
parametry
fizykochemiczne
2006
2007
2008
2009
markings
znakowanie
2010
Source: Kowalczyk, S.: Presentation of the Overall Results of Controls Conducted by
the Food and Agricultural Products Trading Quality Inspectorate (Prezentacja
zbiorczych wyników Kontroli IJHARS), Warsaw, 09.06.2011.
The food market, however safe for the consumers’ health, has still not solved the
issue of the grey area. Food available at marketplaces and in informal trade, including
the food sold directly by farmers, does not always have the necessary veterinary or phytosanitary certificates.
tion
1.6 Legislative barriers to the development of Innovative food produc-
Despite the general positive image of the food sector, there is a serious danger of
the sector becoming weaker. This danger is the restrictive law on green biotechnology
adopted in 2006 following a demagogical media campaign under the slogan of “Poland
free from GMO”. On 16 July 2009, the European Court of Justice stated that Poland had
failed to comply with UE legislation related to intentional introduction into the environment of genetically-modified organisms. The European Commission also warned that
it was unacceptable to introduce regulations which (with a moratorium until 2012) impose a ban importation, production and trade in feedstuffs and components containing
genetically-modified organisms. In its decision, the European Court of Justice obliged
the Polish Republic to incur the relevant expenses and remove from the Polish legislation
provisions which are contrary to the EU law, stating that such general arguments against
GMO could not be accepted as they did not fulfil evidence requirements. The EU law
states that a Member State may not prohibit, restrict or impede the placing on the market
of GMOs, as or in products, which comply with the requirements of the Community law.
EU regulations are based on reliable scientific evidence confirmed by the European Food
309
Safety Authority (EFSA) which concludes that GMO does not constitute a greater risk to
the health of humans and the environment than the entire food.. [4. Szponar, L. - Stankiewicz-Choroszucha, B.: Health Determinants of Food Containing Genetically-Modified
Raw Materials. Economic and Social Aspects of Biotechnology in the European Union
and Poland (Uwarunkowania zdrowotne żywności z udziałem surowców zmodyfikowanych genetycznie. Ekonomiczne i Społeczne Aspekty biotechnologii w Unii Europejskiej i Polsce), ALMAMER Economic University, Warsaw, 2009. p. 183 – 207].
The paradox is that a ban on domestic production of food from GMO components
will not stop importation to Poland of meat, poultry, dairy, milk products and the majority of other food products – which due to the use of genetically-modified raw materials
prove to be much cheaper (approx. by 20–30 %) – produced in other Member States and
outside Europe and admitted to the unified market.
1.7 Innovativeness race for competitiveness
The development of innovative technologies and products, including in the food
sector, is delayed in the European Union. The repeatedly modified Lisbon strategy, which
was to make Europe become the growth leader, has so far failed to accomplish its objectives. Poland is in the 26. position in the European Union, which confirms its low
position in international rankings of food products innovativeness. The participation of
innovative food products in the market is not great and amount to approx. 11%. This is
illustrated by Table 4.
T a b l e 4
Participation of sold innovative food products in total sale
Years
Participation in
the sale of innovative products
2000–
2002
2001–
2003
2002–
2004
2003–
2005
2004–
2006
2005–
2007
2008–
2009
7.3
13.4
12.5
11.1
11.5
10.2
10.7*
Source: Authors’ own calculations on the basis of: Szczepaniak, I.: Puławy Diary
(Pamiętnik Puławski), Issue 151/2009. p. 348 (10). * data is not final.
Innovative technologies and innovative food products will become ever more competitive within this sector of the market. In order to reinforce the position of Polish food
it is necessary to develop and promote innovative technologies. In this way it is possible
to increase the pro-health properties of products, increase productivity and reduce costs.
Due to scarce funds allocated to research, including those available from the fragmented
industry, it is necessary to focus on activities in selected priority areas. A great role is to
be played by newly-established technology parks (e.g. Nuribiomet in Wrocław), clusters
and innovativeness incubators. Such structures create a real relationship between science
310
and industry and promote the development of international cooperation. The era of simple cost advantages is already ending. The numerous new challenges and competitiveness
race have to be faced through ensuring dynamic technology and product innovativeness,
restructuring production resources, developing the market infrastructure and using offensive marketing. If this is not achieved we risk marginalisation or even elimination
from the European and world market.
Conclusion
Further growth and development of the Polish food sector and agriculture has strong
and reliable foundations. This development is guarantees by labour and the resources offered by land. In the last decade, the available capital has been considerably increased.
Poland, with its population of 38 million consumers, is one of the major food markets in
the European Union. Increases in the income of the population lead to changes in the
structure of consumption and the quality of nutrition. Nutrition standards improve
not only as a result of changes to the consumption model, but also to a great extend
through development of the market infrastructure (the sector; hotels, restaurants, cafés)
and activation and modernisation of services improving access to food and the comfort
and satisfaction of consuming food products. This more expensive nutrition model will
see a rapid development in the upcoming years, and a similar tendency will be observed
in the case of exportation of food and agricultural products. This will mean greater and
more difficult challenges for the manufacturing sector.
Another important tendency is the growing involvement of agriculture in production and distribution activities, which leads to the creation of a more integrated system
of agribusiness. Agriculture ceases to be an autonomous element and is becoming a part
of agribusiness. The dynamic consolidation of agribusiness structures is hindered by
the structure of agriculture, with participation of small family farms – characterised by
small economic power and marginal production potential – at the level of 50 % (7.9 million ha). [Michna, W.: Polish Economic Policy in the First Decades of the 21st Century
(Polityka Gospodarcza Polski w pierwszych dekadach XXI wieku), Academy of Finance,
Warsaw. 2009, p. 150–151]. The structural policy envisages a greater financial support
for the establishment of cooperatives and groups of agricultural producers in order to
ensure a considerable development in the future years and improve the relations between
production factors through increasing the scale of production of agricultural raw materials, consolidation and integration with the market.
Consolidation processes are much faster in the food industry; however, in a number
of basic industries (red food, bakery, fruit and vegetables) fragmentation is still considerable.
The upcoming years, and in particular the new perspective of the development of
the European Union for the years 2014–2020 along with the envisaged budget, will be
an opportunity for Poland to improve its position in the race for a modern, innovative
and competitive food and agricultural economy. The multiannual budget framework of
311
the EU–27 for the years 2014–2020 envisages an increase in investments at the level of
3.2 % (for prices as in 2011) for the upcoming 7-year period. This increase is to amount
to 972.2 billion euro at the side of receivables and 1025 billion at the side of liabilities.
Poland is to receive from the EU budget approx. 80 billion euro, the majority of which is
allocated to direct subsidies for farmers and the cohesion policy. The food and agriculture sector will have to face difficult challenges, which will require not only a transfer of
funds from Brussels but also allocation of funds from domestic budgets.
The social acceptance of the necessary developments in agribusiness will in essence
require ensuring food which is safe for health, permanently and in sufficient quantities,
in a structure corresponding with the changing structure of demand. The created network of safety should take into consideration effective instruments for mitigating the
results of volatility of the market, climatic disasters (floods, hurricanes, drought) and
disturbances resulting from speculative attacks in the global food market.
Strict requirements imposed by the organs of the European Union and related to
food production in compliance with the principles of the protection of the environment,
water resources, health and well-being of animals, plant health and public health, and the
consequences of directives and regulations (concerning birds, nitrates, greening, Natura
2000, sustainable production, landscape protection, biodiversity) will force producers
of agricultural raw materials and food to make new big investments, which as a consequence will reduce competitiveness of European agriculture.
In relation to considerable – at the level of producers – cost of the so-called public
levy, the situation of lack of competitive equilibrium is made even less advantageous by
the fact that producers from outside Europe, in particular South America, the United
States, North America or Asia do not have to incur such expenses.
It is now a suitable moment for mobilising the public opinion of the European
Union Member States in order to stop the “green creativeness” of the European Commission officials and create a Common Agricultural Policy favouring a competitive food
and agriculture economy which takes into account the actual conditions and the current
difficult situation.
Literature
[1] Food and Agriculture Organization of the United Nation Agricultural and Development Economic Division. Food Security, Policy Brie, June 2006.
[2] GILBERT, V.: L’avenir de L’Europe Sociale, L’Harmattan, Paris 2007.
[3] KOWALCZYK, S.: Food Security in the Globalisation Era (Bezpieczeństwo żywnościowe w erze globalizacji), Warsaw School of Economics. Warsaw, 2009.
312
[4] SKAWIŃSKA, E.: Competitiveness of Enterprises – a New Approach (Konkurencyjność przedsiębiorstw – nowe podejście), PWN. Warsaw, 2002.
[5] Science and Technique. Information and Statistics (Nauka i technika. Informacje
i opracowania statystyczne), Central Statistical Office (GUS). Warsaw, 2010.
[6] Evaluation of Competitiveness Development of Polish Food Producers after Accession to the European Union (Ocena rozwoju konkurencyjności polskich producentów żywności po akcesji do Unii Europejskiej), edited by Szczepaniak, I. Report on
Implementation of a Multiannual Programme (Raport z realizacji programu wieloletniego), IERiGZ-PIB. Warsaw, 2009.
[7] SZYMAŃSKI, W.: Does Globalisation Need to Be Irrational? (Czy globalizacja musi
być irracjonalna?), Warsaw School of Economics. Warsaw, 2007.
[8] VAZETTI, D. - WYNEN, E.: The multifunctionality of agriculture and its implication for policy w; Agriculture and the WTO. Creating a trading system for development, edited by Ingco, M. D. - Nash, J. D., The World Bank. Washington DC, 2004.
[9] ZIĘBA, S. - CHYŁEK, K. ed.: Opportunities and Barriers for Development of the
Innovative Food Sector in Poland in the Light of Priorities of Europe 2000 Programme (Szanse i bariery rozwoju polskiego innowacyjnego sektora żywnościowego w
świetle priorytetów Programu Europa 2000), Food Economy Council (RGŻ). Warsaw, 2010.
Contact
prof. dr. Janusz Merski, PhD.
rector
ALMAMER SZKOLA WYŹSZA
ul. Wolska 43
01 - 201 Warzsawa
Polska
E-mail: [email protected]
prof. dr. hab. Stanisław Zięba, PhD.
ALMAMER SZKOLA WYŹSZA
ul. Wolska 43
01 - 201 Warzsawa
Polska
E-mail: [email protected]
313
Okamžité skončenie pracovného pomeru zo strany
zamestnávateľa (niekoľko analytických poznámok)
Mgr. Vladimír Minčič
Abstrakt
Autor sa v príspevku zaoberá rámcovou analýzou právnej úpravy okamžitého skončenia pracovného pomeru na základe a za podmienok ustanovených Zákonníkom práce,
a to predovšetkým z hľadiska metódy komparácie súčasného a účinného znenia relevantných ustanovení Zákonníka práce so znením platným v minulosti. V príspevku je
obsiahnutých viacero úvah de lege lata a de lege ferenda, ktoré sa zaoberajú vybranými
problémami aplikačnej praxe, ako aj niekoľko legislatívnych odporúčaní zameraných na
skvalitnenie a zefektívnenie právnej úpravy v prípade okamžitého skončenia pracovného
pomeru zo strany zamestnávateľa.
Kľúčové slová: okamžité skončenie pracovného pomeru, porušenie pracovnej disciplíny, úmyselný trestný čin, zamestnanec, zamestnávateľ, pracovný pomer
Immediate termination of the employment relationship by
the employer(several analytical notes)
Abstract
In the processed article the author deals with framework analysis of the legal regulation
of immediate termination of employment relationhip on the basis and under the conditions
declared by Labour code, especially from the view of comparison method of the current and
effective wording of the relevant paragraphs of the Labour code with the wording, which
was valid in the past. In the paper there are involved some de lege lata and de lege ferenda
considerations, which indicate on selected problems of the application practice, as well as
several legislative recommendations aimed at improving and streamlining the legislation of
the immediate termination of employment by the employer.
Keywords: immediate termination of employment relationship, misconduct, intentional crime, employee, employer, employment
Úvod
Problematika okamžitého skončenia pracovného pomeru zo strany zamestnávateľa a dodržiavania právnej úpravy Zákonníka práce, najmä pri udávaní príslušných dôvodov vedúcich k okamžitému skončeniu, resp. pri obchádzaní ustanovení
Zákonníka práce pri skončení pracovného pomeru, je tak v právnej teórii, ako aj
v aplikačnej praxi veľmi citlivým problémom, keďže skončenie pracovného pomeru
zo strany zamestnávateľa môže byť v niektorých prípadoch potenciálnou „hrozbou“
pre zamestnávateľa, a to predovšetkým z dôvodu možného uplatnenia práva zamest314
nanca, ktorý sa žalobou na súd môže dovolávať neplatnosti okamžitého skončenia
pracovného pomeru.
Okamžité skončenie pracovného pomeru zo strany zamestnávateľa môže predstavovať pomerne výrazný zásah do osobného a pracovného života zamestnanca, najmä
ak zohľadníme „okamžitý“ a negatívny sociálny následok vyjadrený v strate zamestnania a v strate príjmu (na rozdiel napr. od skončenia pracovného pomeru výpoveďou,
kde výpovedná doba plní určitú ochrannú funkciu pred „náhlou“ stratou zamestnania,
pozn.). Preto sa tomuto spôsobu skončenia pracovného pomeru venuje zvýšená pozornosť (napr. v právnej teórii alebo v rozhodovacej praxi súdov), ako aj okamihu, kedy sa
vytvára, mení alebo ruší právna úprava alebo jej časť, ktorá okamžité skončenie pracovného pomeru precizuje.
Sme toho názoru, že okamžité skončenie pracovného pomeru je citlivý okamih
v živote nielen zamestnanca, ale fyzickej osoby ako takej (zámerne nepoužívame pojem „občana SR“, keďže nemožno vylúčiť, že zamestnancom bude napr. osoba bez štátnej príslušnosti alebo cudzinec, pozn.), pretože „šoková“ strata zamestnania vytvára
tlak nielen na fyzickú osobu, aby sa čím skôr zamestnala, ale aj na osoby, ktoré sú jej
blízke a môžu byť na ňu materiálne odkázané, napr. ak ide o zabezpečenie základných
životných potrieb. Základným cieľom príspevku, a to aj v kontexte uvedených skutočností, je interpretovať niektoré vybrané problémy, ktoré bezprostredne súvisia s právnou úpravou okamžitého skončenia pracovného pomeru zo strany zamestnávateľa (§
68 a 70 Zákonníka práce).
Ak o dôvodoch okamžitého skončenia pracovného pomeru možno usudzovať, že
musia byť konkrétne, výpovedná doba pri skončení pracovného pomeru výpoveďou by
nemala byť neprimerane dlhá (napr. v rozsahu niekoľkých desiatok mesiacov). V opačnom prípade by mohla byť konfrontovaná s dobrými mravmi, ktoré plnia v pracovnej
legislatíve úlohu základných interpretačných pravidiel (hoci v zmysle novely Zákonníka
práce zákonom č. 257/2011 Z. z. získala výpovedná doba povahu absolútne kogentného
ustanovenia, pozn.). [1, s. 87].
1. Pracovný pomer a jeho skončenie
Pracovný pomer spolu s obdobným pracovným vzťahom a výnimočne za podmienok ustanovených v Zákonníku práce aj s iným pracovnoprávnym vzťahom (napr. služobný vzťah štátneho zamestnanca) sa v zmysle § 1 ods. 3 zákona č. 311/2001 Z. z. Zákonníka práce v znení neskorších predpisov (ďalej len „ZP“) považujú za výlučné formy
pracovnoprávnych vzťahov, v rámci ktorých možno vykonávať závislú prácu.
Za závislú prácu sa pritom v zmysle § 1 ods. 2 ZP (tzv. „pozitívne vymedzenie závislej práce“) považuje taká činnosť, ktorá je vykonávaná vo vzťahu nadriadenosti zamestnávateľa a podriadenosti zamestnanca. Zároveň musí ísť výlučne o osobný výkon práce zamestnanca pre zamestnávateľa, realizovaný podľa pokynov zamestnávateľa, v jeho
mene, za mzdu alebo odmenu, v pracovnom čase a na náklady zamestnávateľa, ako aj
315
s výrobnými prostriedkami a na zodpovednosť zamestnávateľa. Takto vykonávaná práca
pritom pozostáva prevažne z opakovania určených činností.
Pracovný pomer je právny vzťah založený výhradne medzi zamestnancom a zamestnávateľom, avšak vzniká až v okamihu uzatvorenia (podpísania) pracovnej zmluvy oboma účastníkmi. Normatívna definícia pojmu „pracovný pomer“ nie je v ZP obsiahnutá.
Pomerne extenzívny diapazón rôznorodých vymedzení tohto pojmu však možno identifikovať v rámci teórie vedy pracovného práva a zo strany rôznych autorov. V zásade
možno konštatovať, že napriek určitej individualite týchto definícií je väčšina kľúčových
znakov v nich obsiahnutých identická. Napr. podľa M. Kurila pod pojmom pracovný
pomer možno rozumieť právny vzťah zamestnanca a zamestnávateľa, na základe ktorého
sa realizuje výkon závislej práce, v súlade s imanentnými znakmi uvedenými v § 1 ods.
2 ZP. [2, s. 76].
Pracovná zmluva sa uzatvára v písomnej forme (v prípade, ak je však uzatvorená
v inej forme, a to napr. v ústnej alebo konkludentnej, ide „iba“ o relatívnu neplatnosť
právneho úkonu, ak nie je ustanovené inak, pozn.) a musí obsahovať zákonom stanovené
obligatórne náležitosti (druh práce zamestnanca a jeho stručnú charakteristiku, miesto
výkonu práce, deň nástupu zamestnanca do práce a odmenu za vykonávanú prácu, alebo
odkaz na príslušnú kolektívnu zmluvu).
Pracovná zmluva, ako bazálny predpoklad vedúci k platnému uzatvoreniu pracovného pomeru, má povahu dvojstranného právneho úkonu, a k jej platnému uzatvoreniu
je potrebná vôľa oboch účastníkov pracovného pomeru, a to tak zamestnávateľa ako aj
zamestnanca, pričom znaky prejavu vôle musia vykazovať určité všeobecne vyžadované
kritériá (zrozumiteľnosť, určitosť, atď.). V prípade, ak súhlas oboch strán nebol vyjadrený výslovným a zákonom stanoveným spôsobom, uzatvorenie pracovného pomeru je
neplatné.
Na rozdiel od založenia pracovného pomeru, kde je potrebná vôľa oboch strán pracovnoprávneho vzťahu vstúpiť do tohto pracovnoprávneho vzťahu, inštitút skončenia
pracovného pomeru pripúšťa aj jednostranné skončenie pracovného pomeru, teda skončenie pracovného pomeru na základe vôle len jednej zo strán pracovného pomeru. Jednostranne skončiť pracovný pomer (tzn. bez ohľadu na vôľu druhého účastníka) je okrem
právneho inštitútu okamžitého skončenia pracovného pomeru zo strany zamestnávateľa možné aj prostredníctvom výpovede zamestnanca alebo zamestnávateľa, okamžitým
skončením pracovného pomeru zo strany zamestnanca, prípadne skončením pracovného pomeru v skúšobnej dobe, a to tak zo strany zamestnávateľa ako aj zamestnanca.
2. Okamžité skončenie pracovného pomeru
Právny inštitút okamžitého skončenia pracovného pomeru je v právnom poriadku
SR upravený v ZP, výslovne v dikcii ustanovení § 68 a § 69, pričom § 68 upravuje okamžité skončenie pracovného pomeru zo strany zamestnávateľa a v § 69 je upravené okamžité
skončenie pracovného pomeru zo strany zamestnanca. Každej zo zmluvných strán zá316
kon explicitne vymedzuje podmienky a lehoty, na základe ktorých a v priebehu ktorých
možno pracovný pomer skončiť ich jednostranným prejavom vôle (okamžite).
Predmetné ustanovenie dotvára znenie § 70 ZP, ktoré konkretizuje niektoré ďalšie
a všeobecné hmotnoprávne podmienky pre okamžité skončenie pracovného pomeru.
V tomto zmysle platí, že okamžité skončenie pracovného pomeru sa musí urobiť písomne, a to bez ohľadu na skutočnosť, ktorý z účastníkov pracovný pomer okamžite končí.
Rovnako je nevyhnutné, aby bol dôvod pre okamžité skončenie skutkovo vymedzený
takým spôsobom, že jeho zámena s iným dôvodom bude vylúčená, resp. okamžité skončenie musí byť v ustanovenej lehote doručené druhému účastníkovi. Inak je neplatné.
Dôvod vedúci k okamžitému skončeniu nie je možné dodatočne meniť ; v tomto prípade
však ZP doložku neplatnosti opomína.
Okamžité skončenie pracovného pomeru zo strany zamestnávateľa ZP zakotvuje ako
výnimočný spôsob skončenia pracovného pomeru. Vychádzajúc zo závažnosti okamžitého skončenia pracovného pomeru pre oboch účastníkov, v praxi by sa mal tento dôvod uplatňovať len vo výnimočných prípadoch, keď nie je spravodlivé od zamestnávateľa
vyžadovať, aby zamestnanca po uplatnení výpovede ešte zamestnával počas výpovednej
doby. Takýto právny model okamžitého skončenia pracovného pomeru uplatňuje väčšina členských štátov EÚ. [3, s. 506].
Okamžité skončenie pracovného pomeru zamestnávateľom, a to osobitne akcentujeme, je právom, nie povinnosťou. Podľa platnej právnej úpravy má však zamestnávateľ
právo okamžite skončiť pracovný pomer so zamestnancom len vo výnimočných prípadoch a len z taxatívne vymedzených dôvodov, ktoré sú obsiahnuté v ustanovení § 68 ZP,
cit.: „Zamestnávateľ môže okamžite skončiť pracovný pomer výnimočne, a to iba vtedy,
ak zamestnanec bol právoplatne odsúdený pre úmyselný trestný čin, alebo porušil závažne pracovnú disciplínu.
Zamestnávateľ je povinný okamžité skončenie pracovného pomeru odôvodniť presne a určito, a to najmä v tom zmysle, aby nedošlo k pochybnostiam o dôvode okamžitého
skončenia pracovného pomeru. Najvyšší súd SR napr. v tejto veci konštatoval, cit.: „V písomnom okamžitom zrušení pracovného pomeru musí byť jeho dôvod uvedený nielen
tak, aby bolo zrejmé, ktorý z dôvodov obsiahnutých v ZP bol uplatnený, ale súčasne
spôsobom, aby bolo nepochybné, v akom konkrétnom konaní zamestnanca tento dôvod
spočíva, a aby bolo zistené, že uplatnený dôvod nebude možné dodatočne meniť“. [4].
2.1 Právoplatné odsúdenie za úmyselný trestný čin ako jeden z dôvodov
pre okamžité skončenie pracovného pomeru
Pracovnoprávna úprava pre naplnenie skutkovej podstaty okamžitého skončenia
pracovného pomeru vyžaduje, aby zamestnanec bol právoplatne odsúdený za úmyselný
trestný čin, a to bez ohľadu na dĺžku trestu odňatia slobody, ako aj bez ohľadu na to, či takáto činnosť súvisela s plnením pracovných úloh alebo bola v priamej súvislosti s týmto
plnením. Na naplnenie skutkovej podstaty možnosti práva na okamžité skončenie pra317
covného pomeru zo strany zamestnávateľa nie je rozhodujúce ani to, či zamestnanec bol
odsúdený na trest odňatia slobody alebo na iný trest. Musí však ísť o úmyselný trestný
čin zamestnanca. [5, s. 506].
V súčasnom paragrafovom znení (§ 68 ZP) je podľa nášho názoru určitá právna
neistota. Zároveň sa domnievame, že iniciatíva zo strany zákonodarcu, pokiaľ ide o zmenu znenia § 68 ods. 1 ZP, je málo pravdepodobná. Podľa znenia účinného v minulosti
(pred novelou č. 210/2003 Z. z., pozn.) totiž platilo, že zamestnávateľ mal právo okamžite
skončiť so zamestnancom pracovný pomer len výnimočne, a len z dôvodu, cit.: „ak bol
zamestnanec právoplatne odsúdený pre úmyselný trestný čin na nepodmienečný trest
odňatia slobody na čas dlhší ako jeden rok alebo ak bol právoplatne odsúdený pre úmyselný trestný čin spáchaný pri plnení pracovných úloh alebo v priamej súvislosti s ním na
nepodmienečný trest odňatia slobody najmenej na šesť mesiacov.“
Zastávame skôr názor, že aktuálne znenie § 68 ods. 1 ZP možno označiť ako nie
úplne dôsledne prepracované, a to predovšetkým v tom zmysle, že na to, aby bol zamestnávateľ oprávnený okamžite skončiť pracovný pomer postačuje „iba“ právoplatné odsúdenie za úmyselný trestný čin, pričom zákonodarca ďalej nešpecifikuje, o aký trestný čin
má ísť, prípadne neudáva ani druh trestu, ktorý má byť zamestnancovi uložený. Zákonodarca pri definovaní tohto dôvodu neupresňuje, čo treba rozumieť pod pojmom „úmyselný trestný čin“, a zároveň neustanovuje ani dĺžku, resp. ani druh trestu, ktorý musí byť
zamestnancovi uložený, aby sa mohlo právoplatné odsúdenie za úmyselný trestný čin
uplatniť ako dôvod pre okamžité skončenie pracovného pomeru.
Tento legislatívny stav, domnievame sa, je pomerne liberálny. Vhodnejšia by mohla
byť prísnejšia a ešte kogentnejšia právna úprava (argument o zvyšovaní flexibility pracovnoprávnych vzťahov musí byť v tomto momente neprípustný), keďže tak právoplatné
odsúdenie za úmyselný trestný čin, ako aj okamžité skončenie pracovného pomeru je
závažným zásahom do osobného života zamestnanca, a preto je dôležité, aby dôvody
okamžitého skončenia pracovného pomeru boli špecifikované dôslednejšie.
Navrhujeme na zváženie, aby ZP presnejšie určoval druh trestu, ktorý, ak je zamestnancovi uložený, možno spojiť s okamžitým skončením pracovného pomeru, resp. aby
stanovil dĺžku trestu odňatia slobody pri spáchanom úmyselnom trestnom čine v súvislosti s okamžitým skončením pracovného pomeru. Domnievame sa, že by bolo vhodné, aby nie každé právoplatné odsúdenie zamestnanca za úmyselný trestný čin mohlo
byť potenciálne sankcionované okamžitým skončením pracovného pomeru zo strany
zamestnávateľa. De lege ferenda by bolo možné zmeniť súčasné platné znenie § 68 ods. 1
ZP v tom zmysle, že by bolo zavedené právoplatné odsúdenie za trestný čin bez ohľadu
na zavinenie, avšak by bola stanovená podmienka druhov trestných činov, za spáchanie
ktorých by bolo možné okamžite skončiť pracovný pomer so zamestnancom, a to z ohľadom na ich spoločenskú závažnosť.
V zmysle zákona č. 300/2005 Z. z. Trestného zákona v znení neskorších predpisov
(ďalej len „TZ“) poznáme viacero druhov, resp. kategórií trestných činov. Podľa druhej
318
osobitnej časti TZ poznáme tieto trestné činy: trestné činy proti životu a trestné činy
proti zdraviu, trestné činy proti rodine a mládeži, trestné činy proti slobode a ľudskej
dôstojnosti, trestné činy hospodárske, trestné činy proti majetku, trestné činy všeobecne
nebezpečné a proti životnému prostrediu, trestné činy proti republike, trestné činy proti
poriadku vo verejných veciach, trestné činy proti iným právam a slobodám, trestné činy
proti brannosti, proti civilnej službe, proti službe v ozbrojených silách a proti obrane
vlasti, trestné činy vojenské a trestné činy proti mieru, proti ľudskosti, trestné činy proti
terorizmu, extrémizmu a trestné činy vojnové. V zmysle § 32 TZ za spáchanie trestného
činu možno uložiť viacero druhov trestov, a to v závislosti od spoločenskej závažnosti
trestnej činnosti a predchádzajúceho života páchateľa, ktorými sú trest odňatia slobody, trest domáceho väzenia, trest povinnej práce, peňažný trest, trest prepadnutia majetku, trest prepadnutia veci, trest zákazu činnosti, trest zákazu pobytu, trest straty čestných
titulov a vyznamenaní, trest straty vojenskej a inej hodnosti a trest vyhostenia.
V zmysle uvedenej kategorizácie navrhujeme, aby zákonodarca spresnil identifikáciu úmyselného trestného činu a výslovne prepojil okamžité skončenie pracovného
pomeru s niektorými z uvedených trestných činov. V tomto kontexte by bolo možné
zvažovať predovšetkým hospodárske, resp. trestné činy proti majetku, trestné činy proti
životu a trestné činy proti zdraviu, a to najmä s ohľadom na ich spoločenskú závažnosť.
V takýchto prípadoch by stanovenie trestu za spáchaný trestný čin bolo irelevantné, a zamestnávateľovi by ako dôvod pre okamžité skončenie pracovného pomeru postačilo už
samotné vynesenie právoplatného rozsudku za spáchanie takéhoto trestného činu.
Prípadným vhodným riešením sa zdá byť napr. aj stanovenie minimálnej dĺžky trestu odňatia slobody v prípade odsúdenia za spáchaný trestný čin, a to bez ohľadu na
zavinenie páchateľa. Špecifikácia dĺžky trestu za spáchanie trestného činu na nepodmienečný trest odňatia slobody na minimálne 6 mesiacov je, podľa nášho názoru, dostatočnou bariérou, ktorá by mohla zabrániť zamestnávateľom zneužívať inštitút okamžitého
skončenia pracovného pomeru.
Aktuálne znenie § 68 ods. 1 písm. a) ZP totiž môže „nabádať“ zamestnávateľov
okamžite skončiť pracovný pomer a zneužívať tento právny inštitút s tým, aby sa zbavili
„nepohodlných“ zamestnancov, ktorí boli právoplatne odsúdení za spáchanie úmyselného trestného činu, a to aj v tých prípadoch, kedy spoločenská závažnosť spáchaného
(hoci úmyselného) trestného činu nebola na vysokej úrovni. Dôvodne možno v takomto
prípade zvažovať aj odpoveď na otázku, či nedochádza k poškodeniu dobrého mena zamestnávateľa v prípade, ak zamestnáva fyzickú osobu, ktorá je alebo bola odsúdená za
úmyselný trestný čin.
Sme toho názoru, že naznačené súvislosti je žiaduce vnímať nielen vo formálnej rovine právnej úpravy, ale tiež v rovine etickej (morálnej), keďže na strane druhej existujú
zamestnávatelia, ktorí si budujú pozitívnu reputáciu a dobré obchodné meno len vďaka
tomu, že zamestnávajú fyzické osoby práve vo výkone trestu odňatia slobody, resp. ktorým už trest odňatia slobody uplynul.
319
V závere tejto časti by sme chceli poukázať na skutočnosť, že nie celkom dostatočná právna úprava okamžitého skončenia pracovného pomeru zo strany zamestnávateľa
z dôvodu právoplatného odsúdenia za úmyselný trestný čin, a to bez konkrétnej špecifikácie, o aký konkrétny druh trestného činu musí ísť, resp. bez určenia rozsahu takéhoto
trestu, je nespravodlivá, a v konečnom dôsledku môže byť v istých situáciách chápaná aj
ako porušenie základného ľudského práva na prácu, ktoré je potvrdené aj v Ústave SR
(čl. 35 ods. 3). Uvedené zmeny v právnej úprave okamžitého skončenia pracovného pomeru zo strany zamestnávateľa by mohli do určitej miery dopomôcť k dosiahnutiu väčšej
právnej a sociálnej istoty zamestnancov v pracovnoprávnych vzťahoch, tzn. k stabilite
zamestnania.
2.2 Závažné porušenie pracovnej disciplíny ako jeden z dôvodov pre
okamžité skončenie pracovného pomeru
Ustanovenie § 68 ods. 1 písm. b) ZP potvrdzuje ďalší dôvod, pre ktorý môže zamestnávateľ skončiť so zamestnancom okamžite pracovný pomer. Tu platí, že zamestnávateľ
je oprávnený na tento spôsob skončenia pracovného pomeru v prípade, ak zamestnanec
porušil závažne pracovnú disciplínu. Aj tento dôvod možno vnímať ako značne „otvorený“. Je otázne, či by právna úprava aj v tejto situácii (ťažiskovo z rovnakých dôvodov ako
sú uvedené vyššie) nemala byť o niečo precíznejšia. Problémom môže byť najmä nejednoznačná interpretácia pojmu „závažné porušenie pracovnej disciplíny“, ktorá v ZP nie
je definovaná.
E. Novotná napr. zdôrazňuje, že porušením pracovnej disciplíny je nielen zavinené
porušenie povinnosti pri výkone práce, ktorá patrí k úlohám zamestnanca, ale aj zavinené porušenie povinností, ktoré spočíva v tom, že zamestnanec vykonáva pre zamestnávateľa inú prácu v rozpore s právnymi predpismi alebo pokynmi nadriadeného zamestnanca. [3, s. 506 a nasl.].
ZP nedefinuje pojem „porušenie pracovnej disciplíny“, a ani jeho podskupiny „závažné porušenie pracovnej disciplíny“, resp. „menej závažné porušenie pracovnej disciplíny“
a výklad týchto pojmov ponecháva na zamestnávateľa (napr. v rámci vnútropodnikových
normatívnych aktov) alebo na dohodu medzi zamestnávateľom a zamestnancom.
V súčasnosti je zaužívanou praxou, že zamestnávateľ a zamestnanec si vymedzia
už priamo v pracovnej zmluve, čo budú v prípade (akéhokoľvek) porušenia pracovnej
disciplíny zo strany zamestnanca považovať za menej závažné porušenie pracovnej disciplíny, a čo za závažné porušenie pracovnej disciplíny.
Pokiaľ ide o zrejmú kvalifikáciu porušenia pracovnej disciplíny (tzn. za „závažné
porušenie“ alebo „menej závažné porušenie“) zamestnancom, možno si ju upraviť aj
v pracovnom poriadku (§ 84 ZP), ktorý bude zaväzovať zamestnanca aj zamestnávateľa,
pričom zamestnanca až po informovaní o jeho obsahu. Avšak aj v súčasnosti stále existujú zamestnávatelia, ktorým v pracovných zmluvách, resp. v pracovných poriadkoch
a v iných interných aktoch zmienené členenia porušenia pracovnej disciplíny absentujú,
320
a tým vyvolávajú neistotu v pracovnoprávnych vzťahoch, a to najmä na strane zamestnanca, ktorý si týmto nemôže byť istý, aké konanie je závažným porušením pracovnej
disciplíny, a aké konanie nie je závažným porušením pracovnej disciplíny.
V takýchto prípadoch ponechanie (subjektívneho) výkladu pojmu „závažné porušenie pracovnej disciplíny“ iba na zamestnávateľa môže v istých situáciách spôsobiť závažné následky, a to nielen vzhľadom na to, že zamestnávateľ môže okamžite ukončiť
pracovný pomer z dôvodu, o ktorom možno niekedy dôvodne pochybovať, či je skutočne dôvodom „závažným“, ale aj z dôvodu, že v (pochybných) prípadoch okamžitého
skončenia pracovného pomeru z dôvodu závažného porušenia pracovnej disciplíny sa
následne hromadia na súdoch žaloby podávané zamestnancami, v