ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE
U OBLASTI JAVNIH NABAVKI
(2006.-2014.)
Objavljivanje odobrila Karen Hill, rukovoditeljica programa SIGMA
juni 2014.
2 Rue André Pascal
75775 Paris Cedex 16
France
This document has been produced with the financial assistance of the European Union. It should not be reported as
representing the official views of the EU, the OECD or its member countries, or of beneficiaries participating in the SIGMA
Programme. The opinions expressed and arguments employed are those of the author(s).
mailto:[email protected]
Tel: +33 (0) 1 45 24 82 00
Fax: +33 (0) 1 45 24 13 05
This document and any map included herein are without prejudice to the status of or sovereignty over any territory, to the
delimitation of international frontiers and boundaries and to the name of any territory, city or area.
www.sigmaweb.org
Contents
Analiza presuda Suda pravde Evropske unije ........................................................................................... 4
Uvodne napomene ............................................................................................................................... 5
Poglavlje 1 Uvod ................................................................................................................................... 7
1. Uloga i sastav Suda pravde Evropske unije .................................................................................. 7
2. Vrste tužbi pred Sudom pravde i Općim sudom........................................................................... 8
3. Tužbe koje se odnose na javne nabavke ...................................................................................... 8
4. Postupak pred SP-om – pokretanje postupka donošenja presude ............................................ 12
5. Sadržaj i objavljivanje presuda SP-a ........................................................................................... 14
Poglavlje 2 Materijalno područje primjene ........................................................................................ 18
Područje primjene direktiva EU o javnim nabavkama i djelokrug koji pokrivaju ........................... 18
Sudska praksa ................................................................................................................................. 21
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler ................................................. 29
C-451/08 Helmut Müller ................................................................................................................ 32
Poglavlje 3 Područje primjene – značenje “tijela kojim se upravlja na temelju javnoj prava” .......... 36
Kontekst.......................................................................................................................................... 36
Sudska praksa ................................................................................................................................. 38
C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns ...................................................................................... 42
C-393/06 Ing. Aigner....................................................................................................................... 46
Poglavlje 4 “Interne” nabavke ............................................................................................................ 50
Kontekst.......................................................................................................................................... 50
Sudska praksa ................................................................................................................................. 52
C-295/05 Asemfo ............................................................................................................................ 59
C-324/07 Coditel Brabant ............................................................................................................... 62
C-196/08 Acoset ............................................................................................................................. 65
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi ................................................... 68
Poglavlje 5 Odabir privrednih subjekata – osnovi za isključenje ........................................................ 70
Kontekst.......................................................................................................................................... 70
Sudska praksa ................................................................................................................................. 73
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact ........................................................................................ 81
Poglavlje 6 Odabir privrednih subjekata - kvalifikacija....................................................................... 84
Kontekst.......................................................................................................................................... 84
Sudska praksa ................................................................................................................................. 87
C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction................................................................................. 92
Poglavlje 7 Dodjela ugovora ............................................................................................................... 96
Kontekst.......................................................................................................................................... 96
2
Sudska praksa ................................................................................................................................. 98
C-368/10 Komisija protiv Nizozemske .......................................................................................... 102
C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi ............................................................................................ 106
Poglavlje 8 Tehničke specifikacije .................................................................................................... 110
Kontekst........................................................................................................................................ 110
Sudska praksa ............................................................................................................................... 113
C-6/05 Medipac-Kazantzidis ......................................................................................................... 117
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti ............................................................................................. 121
Poglavlje 9 Izmjene u ugovoru ......................................................................................................... 124
Kontekst........................................................................................................................................ 124
Sudska praksa ............................................................................................................................... 126
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur .................................................................................... 128
Poglavlje 10 Pravni lijekovi ............................................................................................................... 133
Kontekst........................................................................................................................................ 133
Sudska praksa ............................................................................................................................... 134
Tekstovi presuda Suda pravde Evropske unije ..................................................................................... 144
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler ................................................... 145
C-451/08 Helmut Müller .................................................................................................................. 156
C-300/07 Hans and Christophorus Oymanns ................................................................................... 168
C-393/06 Ing. Aigner......................................................................................................................... 181
C-295/05 Asemfo.............................................................................................................................. 191
C-324/07 Coditel Brabant ................................................................................................................. 203
C-196/08 Acoset ............................................................................................................................... 212
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi..................................................... 223
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact .......................................................................................... 232
C-218/11 Édukövízig and Hochtief Construction ............................................................................. 241
C-368/10 Commission protiv Netherlands ...................................................................................... 250
C-599/10 SAG ELV Slovensko and Others........................................................................................ 271
C-6/05 Medipac-Kazantzidis ............................................................................................................. 280
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti ................................................................................................. 292
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur ........................................................................................ 299
3
Analiza presuda Suda pravde Evropske unije
4
Uvodne napomene
Ova publikacija o javnim nabavkama koju je pripremila SIGMA bavi se važnim odlukama Suda pravde
Evropske unije (SPEU) u devet različitih tema.
Period koji publikacija obuhvata seže od januara 2006. do aprila 2014. Iako ne sve, većina relevantnih
predmeta SPEU-a koji se odnose na ovih devet tema spomenuti su ovdje. Odluke Općeg suda (OS)
nisu ovdje razmatrane.
Poglavlje 1 je uvod u kojem se predstavlja: uloga i sastav SPEU, način na koji se pokreću i vode
postupci pred SPEU, sadržaj i objavljivanje presuda SPEU i posljedice zbog nepoštivanja presuda.
U poglavljima od 2 do 10, obrađeno je sljedećih devet tema značajnih za javne nabavke:
Poglavlje 2
Materijalno područje primjene
Poglavlje 3
Područje primjene – pojam “tijelo kojim se upravlja temeljem javnog prava”
Poglavlje 4
“Interne” nabavke
Poglavlje 5
Odabir privrednog subjekta – osnove za isključenje
Poglavlje 6
Odabir privrednog subjekta – kvalifikacija
Poglavlje 7
Dodjela ugovora
Poglavlje 8
Tehničke specifikacije
Poglavlje 9
Izmjene ugovora
Poglavlje 10
Pravni lijekovi
U svakom poglavlju je u početku predstavljen kontekst spornog pitanja, te navedene relevantne
odredbe direktiva i, kada je potrebno, komentari o pristupu SP-a na temelju sudske prakse. Pregled
sudske prakse dat je u svakom poglavlju, nakon kojeg slijedi detaljnija analiza.
Kada se radi o naročito važnom predmetu SP-a, on je sveobuhvatnije analiziran i uključen je cijeli
tekst presude SP-a.
Terminologija
Koristit će se sljedeće skraćenice:
SPEU
Sud pravde Evropske unije
SP
Sud pravde
OS
Opći sud
SGEU
Službeni glasnik Evropske unije
Korištene Direktive:
2004/18/EZ
Direktiva
2004/17/EZ
Komunalna direktiva
2009/81/EZ
Direktiva u oblasti odbrane i sigurnosti
89/665/EZ
Direktiva o pravnim lijekovima*
2007/66/EZ
Direktiva kojom se mijenja Direktiva o pravnim lijekovima*
* Kada se direktno primjenjuju obje direktive o pravnim lijekovima, navodit će se kao "direktive o
pravnim lijekovima".
5
92/50/EEC
Direktiva o uslugama
93/36/EEC
Direktiva o robama
93/37/EEC
Direktiva o radovima
2014/24/EU
Direktiva javnog sektora iz 2014.
2014/25/EU
Komunalna direktiva iz 2014.
2014/23/EU
Direktiva za koncesije
6
Poglavlje 1 Uvod
1. Uloga i sastav Suda pravde Evropske unije
Evropska unija (EU) jedinstveno je ekonomsko i političko partnerstvo 28 evropskih zemalja koje
nazivamo državama članicama EU. EU se temelji na dva ugovora koji imaju jednaku vrijednost:
•
•
Ugovor o Evropskoj uniji (TEU);
Ugovor o funkcioniranju Evropske unije (TFEU).
EU ima niz institucija koje je opslužuju, a jedna od njih je Sud pravde Evropske unije (SPEU). SPEU ima
sjedište u Luksemburgu. Njegova zvanična web stranica je http://curia.europa.eu.
Uloga SPEU: Pojam “pravo Evropske unije” (pravo EU) obuhvata korpus propisa koji se odnose na EU.
Pravo EU uključuje pravo ranije Evropske zajednice (pravo Zajednice) 1, koje je potpuno integrirano u
pravo EU. Pravo EU prevladava nad domaćim pravom država članica EU 2. Prema SPEU, razlikama u
učincima prava EU u državama članicama ugrozilo bi se postizanje ciljeva utemeljenih u ugovorima.
SPEU je zadužen za:
•
•
zaštitu i provođenje prava EU u predmetima u kojima je ono prekršeno;
razvoj i tumačenje odredbi prava EU.
Struktura SPEU: SPEU se sastoji od više sudova:
•
•
•
Sud pravde (SP);
Opći sud (OS) 3;
Drugi specijalizirani sudovi (trenutno postoji samo jedan specijalizirani sud – Tribunal za
državnu službu).
Registrar SPEU-a zadužen je za administrativne funkcije i podršku. Svaki sud ima vlastitog registrara.
Poslovnik o radu Suda pravde (SP): Struktura i organizacija SP-a, kao i detaljna pravila postupka,
propisani su u “Prečišćenoj verziji Poslovnika o radu Suda pravde od 25. septembra 2012.”, uz izmjene
koje su uslijedile. 4
Sastav SP-a: SP se sastoji od sudija i nezavisnih odvjetnika. Ugovor o funkcioniranju Evropske unije
(TFEU) zahtijeva da se sudije i nezavisni odvjetnici “biraju iz redova osoba čija je nezavisnost neupitna
i koji ispunjavaju uslove koji se u njihovim zemljama zahtijevaju za obavljanje najviših sudačkih
dužnosti ili koji su priznati pravni stručnjaci” (član 253. TFEU). Sve sudije i nezavisne odvjetnike
imenuju vlade država članica zajedničkom saglasnošću. Sudije i nezavisni odvjetnici SP-a imaju jednak
status.
Sudije SP-a: Svaka država članica ima jednog sudiju u Sudu pravde. Sudije SP-a se imenuju na mandat
od šest godina sa mogućnošću obnove mandata. Sudije SP-a biraju jednog svog člana za Predsjednika
Suda pravde, na mandat od tri godine koji je obnovljiv.
Nezavisni odvjetnici: Devet nezavisnih odvjetnika pomaže sudijama SP-a u njihovim zadacima.
Nezavisni odvjetnici imaju dužnost da daju pravna mišljenja o predmetima koji im se dodijele. Od
2003. godine se od njih zahtijeva da daju mišljenje o predmetu samo ukoliko SP smatra da taj
predmet postavlja novo pravno pitanje.
1
Pravo zajednice odnosi se na bivšu Evropsku zajednicu, koja je uspostavljena 1957. godine kao Evropska
ekonomska zajednica.
2
Na primjer, vidi presude SPEU u predmetima 26/62 Van Gend en Loos protiv Administratie der Belastingen i
6/64 Costa protiv E.N.E.L.
3
Prvostepeni sud (PS) uspostavljen je 1989. godine da pomogne u rješavanju rastućeg broja predmeta. Naziv
mu je promijenjen u Opći sud (OS) 2009. godine.
4
Poslovnik o radu Suda pravde od 25. septembra 2012. godine (SG L 265, 29.9.2012.), kako je izmijenjen 18.
juna 2013. godine (SG L 173, 26.6.2013.).
7
Mišljenja nezavisnih odvjetnika su savjetodavna i nisu obavezujuća za SP. Međutim, ta mišljenja su
veoma uticajna i u većini predmeta se slijede. Također mogu biti vrlo korisna za osobe iz struke jer
pojašnjavaju presude SP-a. Često sadrže više činjenica o predmetima nego same presude i detaljnije
razmatraju pravne argumente.
Zasjedanje SP-a: SP može zasjedati u punom sastavu, u Velikom vijeću koje se sastoji od 13 sudija, ili
u vijećima od po tri ili pet sudija. SP zasjeda u Velikom vijeću kada to traži država članica ili institucija
EU koja je strana u postupku, kao i u izuzetno složenim ili važnim predmetima. Ostale predmete,
uključujući većinu predmeta javnih nabavki, rješavaju vijeća od po tri ili pet sudija.
Sastav Općeg suda (OS): Svaka država članica ima po jednog sudiju u Općem sudu. Sudije OS-a se
imenuju na mandat od šest godina sa mogućnošću obnove mandata. Imenuju se dogovorom država
članica. Sudije OS-a imenuju se iz redova osoba čija je nezavisnost neupitna. Moraju ispunjavati
uslove za obavljanje visoke sudačke dužnosti (član 254. TFEU).
Za razliku od SP-a, u OS-u nema nezavisnih odvjetnika. Međutim, sudija OS-a može biti pozvan da
obavlja dužnosti nezavisnog odvjetnika.
2. Vrste tužbi pred Sudom pravde i Općim sudom
Tužbe pred Sudom pravde: Sljedeće vrste tužbi moguće je pokrenuti pred SP-om:
•
•
•
•
•
tužba zbog neispunjavanja obaveza;
zahtjev za prethodnu odluku;
tužba za poništenje provedbene mjere EU;
tužba nepoduzimanja radnje institucije EU;
žalba na presude i naredbe Općeg suda.
Tužbe koje se odnose na javne nabavke: Najčešće se koriste dvije vrste tužbi u oblasti javnih nabavki:
•
•
tužba zbog neispunjenja obaveza iz člana 258. TFEU;
zahtjev za prethodnu odluku prema članu 267. TFEU.
Ove dvije vrste tužbi detaljnije su objašnjene u Odjeljku 3.
Tužbe pred Općim sudom: OS ima nadležnost da razmatra, ukratko:
•
•
•
•
•
•
direktne tužbe koje podnosi fizičko ili pravno lice (tužitelj) zbog radnji, ili nepoduzimanja
radnji, institucija, tijela, ureda ili agencija EU (kada su te radnje, ili nepoduzimanja radnji,
usmjerene na tužitelje ili ih se direktno i pojedinačno tiču);
tužbe koje pokreće država članica protiv Evropske komisije;
tužbe kojima se traži naknada štete koju su uzrokovale institucije EU ili njihovi zaposleni;
tužbe koje se odnose na žigove Zajednice;
tužbe protiv odluka Tribunala za državnu službu;
tužbe zasnovane na ugovorima koje je sklopila EU, a koji izričito navode da je nadležan OS.
Na prvostepene presude OS-a može se uložiti žalba SP-u. Rok za podnošenje žalbe je dva mjeseca od
presude OS-a.
3. Tužbe koje se odnose na javne nabavke
U ovom dijelu će biti razmatrani detalji dva najčešća postupka u oblasti javnih nabavki. To su i) tužbe
zbog neispunjavanja obaveza i ii) zahtjev za prethodnu odluku.
3.1 Tužbe zbog neispunjavanja obaveza prema članu 258. TFEU (“postupci zbog prekršaja”)
Član 258. TFEU
“Ako smatra da neka država članica nije ispunila neku obavezu na temelju Ugovorâ, Komisija o tom
predmetu, nakon što je dotičnoj državi dala priliku da se očituje, daje obrazloženo mišljenje.
8
Ako dotična država ne postupi u skladu s mišljenjem u roku koji odredi Komisija, Komisija taj predmet
može uputiti Sudu pravde Evropske unije.”
Evropska komisija (dalje u tekstu “Komisija”) može pokrenuti tužbu zbog neispunjavanja obaveza iz
člana 258. TFEU (“postupci zbog prekršaja”). Te se tužbe mogu odnositi na:
•
•
•
kršenje Ugovora, provedbenog EU zakonodavstva ili općih principa prava;
nepoduzimanje radnje – neusvajanje određenih odredbi;
djelovanje koje nije u skladu sa Ugovorima, provedbenim EU zakonodavstvom ili općim
principima prava.
Postupke zbog prekršaja prema članu 258. TFEU pokreće Komisija protiv države članice EU, a ne
protiv pojedinačnog organa u državi članici.
Postupak zbog prekršaja obično inicira pojedinačni prigovor upućen Komisiji. Na primjer, privredno
društvo koje učestvuje u postupku nabavki ili lokalni subjekt mogu uložiti prigovor Komisiji koji se
odnosi na određeni postupak. Komisija također, prema članu 258. TFEU, može na vlastitu inicijativu
pokrenuti tužbu, kada dođe do saznanja o činjenicama i odredbama koje su navodno neusklađene sa
pravom EU.
Može doći do kršenja prava EU koje se odnosi na javne nabavke kada, na primjer, direktive o javnim
nabavkama nisu provedene na vrijeme ili kada su neispravno provedene. Također, može doći do
kršenja u slučaju da ugovorni organ ne poštuje pravila nabavki EU. U tom slučaju, država članica je
odgovorna za radnje tog organa.
Predmet C-368/10 Komisija protiv Nizozemske (koji se razmatra u Poglavlju 7 - “Dodjela ugovora”) je
primjer tužbe zbog prekršaja koju je Komisija podnijela protiv države članice. U ovom predmetu,
Komisija je pokrenula postupak zbog prekršaja protiv Nizozemske, navodeći da je ugovorni organ u
pokrajini Sjeverna Holandija prekršio pravila nabavki EU. Postupak nabavke odnosio se na ugovor za
nabavku, postavljanje i funkcioniranje aparata za napitke. Navodno kršenje prvenstveno se odnosilo
na zahtjev koje je kupac postavio, a prema kojem su dotični proizvodi morali imati specifične oznake
koje potvrđuju da su to organski proizvodi i da potiču iz poštene trgovine. Komisija je tvrdila da je
korištenje takvih oznaka suprotno direktivi o nabavkama po više osnova.
Preliminarni postupak
Prije pokretanja formalne tužbe zbog prekršaja pred SP-om, Komisija prvo provodi manje formalne
procedure.
Od Komisije se zahtijeva da provede administrativnu fazu koja se naziva “preliminarni postupak”.
Može, također, obaviti neformalni razgovor sa stalnim predstavnikom dotične države članice.
Sažetak preliminarnog postupka u tužbi zbog prekršaja
9
Neformalni
razgovor između
Komisije i stalnog
predstavnika
Dopis sa formalnim
obavještenjem koji
Komisija dostavlja
državi članici
Države članice se
mogu očitovati
Ukoliko ga država
članica ne ispoštuje
Komisija izdaje
obrazloženo
mišljenje
Ukoliko se nisu očitovale
ili je očitovanje
nezadovoljavajuće
Komisija predmet
može uputiti Sudu
pravde
U slučajevima kada se problem ne riješi neformalnim razgovorom, Komisija svoje navode predoči
državi članici u dopisu sa formalnim obavještenjem, u kojem ukaže na navodne povrede prava EU.
Država članica nakon toga ima mogućnost da se očituje o navodnoj povredi.
Ako ne dobije odgovor na dopis sa formalnim obavještenjem ili ako su, prema mišljenju Komisije,
zaprimljena očitovanja države članice nezadovoljavajuća, Komisija državi članici dostavlja obrazloženo
mišljenje. Obrazloženo mišljenje treba uključivati koherentan i detaljan prikaz pritužbi. Također treba
postaviti rok u kojem država članica treba na njega odgovoriti. Minimalni rok je dva mjeseca.
Ako komisija ne dobije odgovor na obrazloženo mišljenje ili ako je taj odgovor nezadovoljavajući,
Komisija ima diskreciono pravo da predmet uputi SP-u. Ne postoji obaveza da to uradi.
Napomena: Komisiju ne obavezuju bilo kakvi rokovi u smislu pokretanja i zaključivanja postupka zbog
prekršaja.
Predmet C-17/09 Komisija protiv Njemačke 5 odnosio se na postupak zbog prekršaja koji je Komisija
pokrenula 10 godina nakon navodne povrede prava EU. Navodna povreda bila je dodjela ugovora
koju je grad Bon izvršio bez objave obavještenja o nabavci. Njemačka je tvrdila da je pritužba
Komisije nedopustiva zbog veoma dugog vremenskog perioda koji je prošao od saznanja Komisije za
navodnu povredu i datuma pokretanja postupka (stav 13. odluke). SP je odlučio da Komisija, kao
zaštitnica Ugovora, odlučuje o tome da li je adekvatno pokrenuti postupak (stav 20.).
Tužbe koje podnose države članice: Država članica može također pokrenuti predmet pred SP-om
protiv druge države članice, u skladu sa članom 259. TFEU. Postupci prema članu 259. pokrenuti su
samo nekoliko puta u historiji SP-a i nisu se odnosili na javne nabavke 6. Prije nego država članica
pokrene takav postupak, mora stvar izložiti Komisiji. Postoji specifična procedura koja se mora
slijediti.
3.2 Zahtjev za prethodnu odluku prema članu 267. TFEU
SPEU je vrhovni zaštitnik prava EU, ali on nije jedino sudsko tijelo koje ima pravo i zadatak da
primjenjuje pravo EU. Ovaj je zadatak dodijeljen i nacionalnim sudovima država članica. Procedura
5
6
Presuda od 21. januara 2010. godine.
Najskoriji postupak prema članu 259. bio je predmet C-364/10 Mađarska protiv Slovačke.
10
koja omogućava saradnju između SP-a i nacionalnih sudova propisana je članom 267. TFEU. Naziva se
postupak “prethodne odluke”.
Zahtjev za prethodnu odluku: Nacionalni sudovi mogu, a nekada i moraju, uputiti zahtjev SP-u i tražiti
pojašnjenje i tumačenje prava EU. Ova mjera ima cilj da osigura efikasnu i jedinstvenu primjenu prava
EU i da spriječi različita tumačenja. Ukoliko se pokrene pitanje tumačenja prava EU u predmetu pred
nacionalnim sudom, sud taj postupak obustavlja, formulira pitanje ili pitanja i upućuje ih SP-u te čeka
na njegov odgovor.
Nadležnost i dopustivost: Prema članu 267. TFEU, SP ima nadležnost da donosi prethodne odluke
koje se odnose na:
•
•
tumačenje Ugovora;
važenje i tumačenje akata institucija, tijela, ureda i agencija EU.
U postupku za prethodnu odluku, pitanje ili pitanja SP-u ne upućuju strane u domaćem predmetu, već
to radi nacionalni sud. Ipak, strane se mogu pojaviti pred SP-om. Nacionalni sud, u zavisnosti od
specifičnih karakteristika svakog predmeta, utvrđuje:
•
•
potrebu za prethodnom odlukom;
relevantnost pitanja ili više njih koje upućuje SP-u.
Pitanja koje nacionalni sud postavlja moraju se odnositi na tumačenje prava EU. Ako se ne radi o
pravu EU, pitanje je nedopustivo. Ne mogu se postavljati pitanja o usklađenosti nacionalnih propisa
sa propisima EU. Međutim, u predmetima u kojima se ovakvo pitanje pojavi, SP može biti voljan da to
pitanje “preformulira” tako da je dopustivo i da se može razmatrati.
U principu, SP ima obavezu donijeti odluku o pitanjima koje nacionalni sud postavlja. Međutim, SP
može odbiti da donese odluku o pitanju u sljedećim okolnostima:
•
•
•
ako je očigledno da zahtjev za tumačenje prava EU nema veze sa stvarnim činjenicama glavne
tužbe ili njene svrhe;
ako je problem hipotetički;
ako SP nema činjenični ili pravni materijal koji je neophodan da se da adekvatan odgovor na
pitanje.
Na primjer, u predmetu C-568/08 Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie i drugi (koji se
razmatra u Poglavlju 10 - “Pravni lijekovi”), SP je utvrdio da je jedno od pitanja upućenih sudu
nedopustivo. Po mišljenju suda, tumačenje prava EU koje je zatražio nacionalni sud nije imalo veze sa
predmetom spora u glavnom postupku.
Pravo upućivanja pitanja ograničeno je na sud ili tribunal: Samo sud ili tribunal države članice može
uputiti pitanje SP-u.
Pojam “suda ili tribunala” je koncept EU prava. Prema ovom konceptu, utvrđivanje da li je neko tijelo
sud/tribunal zavisi od prirode tog tijela. Da bi ovo utvrdilo, SP uzima u obzir niz faktora, od kojih svi
moraju biti ispunjeni. Razmatraju se sljedeći:
•
•
•
•
•
•
tijelo je osnovano zakonom;
tijelo je stalno;
nadležnost tijela je obavezna;
postupak tijela je inter partes 7;
tijelo primjenjuje vladavinu zakona;
tijelo je nezavisno 8.
7
Inter partes se odnosi na situaciju u kojoj sve zainteresirane strane zaprimaju adekvatno obavještenje o
raspravi i imaju razumnu priliku da svoja mišljenja i stavove izraze.
8
Vidi, na primjer, predmet C-54/96 Dorsch Consult Ingenieursgesellschaft protiv Bundesbaugesellschaft Berlin,
stav 23.
11
EU koncept “suda ili tribunala” može se odnositi i na tijela koja se prema propisima države članice ne
smatraju sudovima.
SP je sljedeća tijela prepoznao kao sudove ili tribunale u skladu sa konceptom EU prava:
• sudije koji kombiniraju funkcije javnog tužitelja i nižeg sudije u krivičnim predmetima (pretori)
u Italiji (predmet 14/86 Pretore di Salò protiv X);
• univerzitetski odbor za žalbe (C-408/98 Abbey National);
• sud koji odlučuje o žalbi na arbitražnu odluku (C-393/92 Gemeente Almelo i drugi protiv
Energiebedrijf IJsselmij);
• arbitražni tribunali, ukoliko strane imaju obavezu da spor upute u arbitražu (C-125/04 Denuit i
Cordenier).
SP je odlučio da sljedeća tijela nisu sudovi ili tribunali u skladu sa konceptom prava EU:
• obični arbitražni tribunal (predmet 102/81 Nordsee protiv Reederei Mond)
• nacionalni konkurencijski organ (C-53/03 Syfait i drugi)
• nacionalna komisija za zaštitu od diskriminacije (C-394/11 Belov)
Učinci odluke SP-a: Odluka SP-a ima formu presude ili obrazložene naredbe. Odluka ne predstavlja
samo mišljenje. Nacionalni sud koji je uputio zahtjev obavezan je tumačenjem SP-a u rješavanju
predmeta. Drugi sudovi ovu odluku mogu tretirati kao mjerodavnu.
Odluke SP-a kao odgovor na pitanja koja je uputio nacionalni sud imaju retrospektivan učinak (ex
tunc), što znači da se tumačenja SP-a uzimaju kao tumačenja koja su uvijek bila ispravna.
Države članice koje imaju odredbe na koje odluka SP-a utiče, moraju izmijeniti sve odredbe koje nisu
u skladu sa tumačenjem SP-a. Na primjer, u predmetu C-406/08 Uniplex (koji se razmatra u Poglavlju
10 - “Pravni lijekovi”), SP je razmatrao propise Ujedinjenog Kraljevstva o rokovima za pokretanje
pravnog postupka u predmetima nabavki. SP je zaključio da formulacija tih propisa uzrokuje pravnu
nesigurnost. Ujedinjeno Kraljevstvo je izmijenilo primarno zakonodavstvo da bi ispravilo pravne
nesigurnosti koje je uočio SP.
4. Postupak pred SP-om – pokretanje postupka donošenja presude
Svi predmeti, bez obzira na njihovu vrstu, u pravilu, imaju pismenu fazu i usmenu fazu koje su javne.
Međutim, postoje određene razlike u vođenju tužbe zbog prekršaja i zahtjeva za prethodnu odluku.
12
4.1 Tužbe zbog prekršaja
Glavne faze tužbe zbog prekršaja
Tužitelj podnosi
predstavku
Tuženom se uručuje
predstavka
Obavještenje se
objavljuje u SGEU
Podnosi se
odbrana/odgovor
Javna rasprava
Predmet se
dodjeljuje i utvrđuje
se datum za
raspravu
Generalni sastanak
sudija i nezavisnih
odvjetnika
Sudija-izvjestitelj
sastavlja
preliminarni izvještaj
Mišljenje nezavisnog
odvjetnika kada SP
smatra da je
potrebno
Sudsko razmatranje
predmeta
Presuda se čita u
otvorenoj sudnici
Presuda se dostavlja
stranama i
objavljuje
U tužbama zbog prekršaja, sudskoj fazi prethodi preliminarni postupak, kako je navedeno u odjeljku
3.1 iznad. Sudska faza počinje pismenom procedurom prije prelaska na javnu raspravu u SP-u.
Pismena procedura: Glavne faze pismene procedure su:
•
•
•
•
•
Podnositelj predstavke podnosi pismenu predstavku Registraru SP-a;
Registrar SP-a objavljuje obavještenje o tužbi i navode podnositelja predstavke u Službenom
glasniku Evropske unije (SGEU);
Imenuju se sudija-izvjestitelj i nezavisni odvjetnik. Uloga sudije-izvjestitelja je da rukovodi
vođenjem predmeta u procesu SP-a.
Predstavka se dostavlja drugoj strani, koja ima mjesec dana da podnese odbranu;
Podnositelj predstavke može podnijeti odgovor, a tuženi na njega uzvratiti. U svakom od
slučajeva rok je jedan mjesec.
Usmena procedura: Glavne faze usmene procedure su:
•
•
•
•
•
•
•
Kada se završi pismena procedura, od strana se traži da se izjasne, u roku od mjesec dana, da
li žele da se organizira rasprava;
SP odlučuje, nakon čitanja preliminarnih izvještaja sudije-izvjestitelja i saslušanja stajališta
nezavisnog odvjetnika,
o da li su potrebna bilo kakve pripremna ispitivanja;
o kojem bi vijeću trebalo taj predmet dodijeliti.
Predsjednik SP-a nakon toga utvrđuje datum za javnu raspravu;
Sudija-izvjestitelj priprema izvještaj o raspravi, koji daje pregled navedenih činjenica i
argumenata strana i trećih strana, ukoliko postoje;
O predmetu se raspravlja na javnoj raspravi pred sudijama SP-a i nezavisnim odvjetnikom;
Kada SP odluči da je potrebno mišljenje nezavisnog odvjetnika, to mišljenje se iznosi SP-u u
otvorenoj sudnici. Nezavisni odvjetnik, u mišljenju, detaljno analizira pravne aspekte
predmeta i nezavisno predlaže rješenje problema;
Sudija-izvjestitelj priprema prvi nacrt presude SP-a. Sve sudije SP-a koje razmatraju predmet
raspravljaju o nacrtu presude. Sudska razmatranja su tajna. Presude SP-a se donose većinom
glasova sudija SP-a. Ne objavljuju se izdvojena mišljenja. Sve sudije SP-a koja razmatraju
predmet potpisuju presudu;
13
•
Presuda se čita u otvorenoj sudnici i šalje nacionalnom sudu, državama članicama i
relevantnim institucijama.
4.2 Zahtjev za prethodnu odluku
Glavne faze u postupku zahtjeva za prethodnu odluku
Nacionalni sud podnosi
SP-u zahtjev za
prethodnu odluku o
pitanju ili pitanjima
Prevodi se zahtjev
nacionalnog suda
Obavljuje se
obavještenje u SGEU
Sudija-izvjestitelj
sačinjava preliminarni
izvještaj
Strane, države članice
i institucije EU
podnose pismena
očitovanja
Šalju se obavještenja
svim stranama,
državama članicama i
institucijama EU
Proces se nastavlja
na isti način kao u
postupku zbog
prekršaja
Nacionalni sud dostavlja pitanje ili pitanja SP-u. Obično ovo pitanje ima oblik sudske odluke, u skladu
sa nacionalnim proceduralnim pravilima.
Zahtjev nacionalnog suda se prevodi na sve zvanične jezike EU. Nakon toga se dostavlja stranama u
glavnom postupku i o njemu se obavijeste države članice i institucije EU. Obavještenje koje navodi
nazive uključenih strana i pitanja objavljuje se u SGEU.
Strane, države članice i institucije EU imaju dva mjeseca da SP-u dostave svoja pismena očitovanja.
Ostatak procedure je identičan proceduri zbog prekršaja. Sve strane koje imaju pravo podnijeti
pismena očitovanja mogu također svoje argumente iznijeti usmeno, ukoliko se održava rasprava.
5. Sadržaj i objavljivanje presuda SP-a
Reference predmeta: Predmeti koji su SPEU dostavljeni prije 1989. godine označavani su brojem
predmeta i godinom upisa (na primjer, 101/81 ili 232/87).
Nakon uspostavljanja Prvostepenog suda (današnji OS), uveden je novi način označavanja predmeta.
Novo označavanje razlikuje predmete koje razmatra SP i one koje razmatra OS.
Predmeti SP-a se označavaju na sljedeći način:
•
•
•
slovo “C” za “Court” (Sud);
redni broj;
godina upisa predmeta.
(na primjer, C-406/08)
Predmeti OS-a se označavaju na sljedeći način:
•
•
slovo “T” za “Tribunal”;
redni broj;
14
•
godina upisa predmeta.
(na primjer, T-21/2011)
Izgled i sadržaj presuda
Presude se sastavljaju u standardnom obrascu i po numeriranim stavovima. Član 87. Poslovnika o
radu 9 propisuje obavezni sadržaj presude.
Član 87. Poslovnika o radu
Član 87. Sadržaj presude
“Presuda mora sadržavati:
(a) izjavu da se radi o presudi Suda,
(b) navod o sastavu Suda,
(c) datum donošenja,
(d) imena predsjednika i sudija koji su učestvovali u razmatranju, uz navođenje imena sudijeizvjestitelja,
(e) ime nezavisnog odvjetnika,
(f) ime registrara,
(g) opis strana ili zainteresiranih lica navedenih u članu 23. Statuta koji su učestvovali u postupku,
(h) imena njihovih zastupnika,
(i) u slučaju direktnih tužbi ili žalbi, izjavu o obliku naredbe koju strane traže,
(j) kada je primjenjivo, datum rasprave,
(k) izjavu da je nezavisni odvjetnik saslušan i, kada je to primjenjivo, datum njegovom Mišljenja,
(l) sažetak činjenica,
(m) osnove za odluku,
(n) operativni dio presude, uključujući, gdje je to adekvatno, odluku o troškovima.”
Neke presude sadrže i kratki sažetak koji priprema služba SP-a i kojem su navedeni glavni zaključci
presude.
Objavljivanje presuda
Curia: Tekstovi presuda koje donose SP i OS, kao i mišljenja nezavisnih odvjetnika, SPEU objavljuje na
svakom od zvaničnih jezika Evropske unije. Tekstovi svih presuda dostupni su na web stranici Curia
SPEU: http://www.curia.europa.eu.
Izvještaji Evropskog suda: Zvanični tekstovi presuda objavljuju se i u Izvještajima Evropskog suda
(ECR). Tom I sadrži presude i mišljenja SP-a, kao i mišljenja nezavisnih odvjetnika. Tom II sadrži
presude OS-a.
SGEU: Operativni dio presude i bilješka o glavnim pitanjima kojima se presuda bavi također se
objavljuju u Službenom glasniku Evropske unije (SGEU), u seriji “C”.
6. Posljedice zbog neusklađenosti sa presudama SP-a
9
Vidi stranu 1, fusnotu broj 2.
15
Presuda SP-a su obavezujuće za države članice EU i one ih moraju provoditi. Ukoliko država članica ne
poštuje presudu SP-a, primjenjuje se član 260. TFEU.
Član 260. TFEU
“1. Ako Sud pravde Evropske unije ustanovi da država članica nije ispunila neku obavezu na temelju
Ugovorâ, ta je država dužna poduzeti potrebne mjere kako bi postupila u skladu sa presudom Suda.
2. Ako smatra da dotična država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi postupila u skladu s
presudom Suda, Komisija, nakon što toj državi pruži priliku za očitovanje, može predmet uputiti Sudu.
Komisija pritom određuje visinu paušalnog iznosa ili novčane kazne koju je dotična država članica
dužna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti.
Utvrdi li Sud da država članica nije postupila u skladu sa njegovom presudom, može joj odrediti
plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne.”
Član 260. TFEU dozvoljava Komisiji da pokrene postupak protiv dotične države članice zahtijevajući
plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne. Komisija u svom zahtjevu navodi vrstu plaćanja i njegov
iznos. Prijedlog Komisije nije obavezujući za SP, ali svakako služi kao korisna referentna tačka 10.
Računanje kaznenih plaćanja: Komisija je usvojila metod računanja kaznenog plaćanja čije
nametanje traži od SP-a. Iznos predložene kazne se računa na sljedeći način:
•
Prvo, primjenjuje se jedinstvena fiksna dnevna stopa za svaki dan kašnjenja u provedbi
presude SP-a. Trenutna fiksna stopa je EUR 650 po danu (u junu 2014.). Ova fiksna stopa se
revidira u skladu sa stopom inflacije.
•
Drugo, jedinstvena fiksna stopa se množi sa dva koeficijenta:
o Koeficijent 1 se utvrđuje u odnosu na ozbiljnost prekršaja.
o Koeficijent 2 se utvrđuje u odnosu na trajanje prekršaja.
Treće, rezultat se onda množi sa “specijalnim faktorom”, koji se određuje u skladu sa
mogućnošću te države članice da plati (na osnovu BDP-a) i brojem glasova koje ta država ima
u Vijeću Evropske unije. Na primjer, specijalni faktor trenutno iznosi 21,29 za Njemačku,
18,65 za Francusku, 7,75 za Poljsku i 0,35 za Maltu 11.
•
Računanje paušalnog plaćanja: U slučaju paušalnog plaćanja, standardna fiksna stopa je EUR 220 po
danu (u junu 2014.). Ova stopa se revidira u skladu sa stopom inflacije.
Plaćanje kazni u javnim nabavkama
U predmetu iz 2004. godine C-275/03 Komisija protiv Portugala, SP je zaključio da je Portugal
prekršio Direktivu o pravnim lijekovima. Povreda se odnosila na portugalsko zakonodavstvo koje je
uslovilo dodjelu odštete za povrede zakonodavstva o nabavkama dokazom greške ili prevare
ugovornog organa.
Na dan 10. januara 2008. u predmetu C-70/06 Komisija protiv Portugala, SP je Portugalu naložio da
plati kaznu zbog nepoštivanja ranije odluke (C-275/03 Komisija protiv Portugala). SP je Portugalu
nametnuo kaznu u iznosu od EUR 19.932 dnevno. Kazna koju je primijenio SP bila je mnogo niža od
one koju je tražila Komisija.
Kazna se odnosila na period od 10. januara 2008., od dana kada je donesena odluka o kazni do dana
na koji je ispoštovana presuda SP-a u predmetu C-275/03. Ustvari, Portugal je ukinuo sporno
zakonodavstvo i usvojio nove odredbe o odšteti nekoliko dana prije 10. januara 2008. godine.
Portugal je stoga smatrao da nema potrebe da plaća bilo kakvu kaznu.
Ali se priča tu ne završava. Komisija je tvrdila da novo zakonodavstvo koje je Portugal usvojio i dalje
nije usklađeno sa pravilima EU. Komisija je odbila da povuče dnevnu kaznu. Da bi izbjegao
10
Vidi, na primjer, stav 103. presude u predmetu C-304/02 Komisija protiv Francuske.
Saopštenje Komisije kojim se ažuriraju podaci koji se koriste za računanje paušalnog iznosa i novčane kazne
koje Komisija predlaže Sudu pravde u postupcima zbog prekršaja [C(2013) 8101 final].
11
16
produžavanje spora, Portugal je ponovno revidirao pravila javnih nabavki, koja su stupila na snagu u
julu 2008. godine.
Nakon toga, Portugal je pokrenuo postupak protiv Komisije pred Općim sudom osporavajući kaznu
koju mu je Komisija nametnula. Do ove faze, prema računici Komisije, kazna je iznosila EUR 3,6
miliona. OS je poništio odluku Komisije (T33/09).
Komisija se žalila SP-u protiv rješenja OS-a. Tvrdila je da nova pravila javnih nabavki nisu usklađena sa
prvobitnom odlukom SP-a u predmetu C-275/03 Komisija protiv Portugala.
Spor je okončan presudom SP-a od 15. januara 2014. godine. SP je odbacio prigovore Komisije (C292/11P). I OS i SP su bili stajališta da ocjena novog zakonodavstva koje je usvojila država članica
spada u isključivu nadležnosti SP-a. U slučaju neslaganja između Komisije i te države članice oko
usklađenosti novog zakona sa odlukom suda, to neslaganje treba biti predmetom novog postupka na
temelju člana 260. TFEU.
17
Poglavlje 2 Materijalno područje primjene
Područje primjene direktiva EU o javnim nabavkama i djelokrug koji pokrivaju
Definicija ugovora o javnoj nabavci i koncesija
Vrste ugovora koje obuhvataju: Direktive o javnim nabavkama EU pokrivaju tri osnovne vrste
ugovora: za radove, robe i usluge. Postoje neke opće karakteristike koje su zajedničke svim vrstama
ugovora koje direktive pokrivaju.
Da bi ugovor potpadao pod direktive mora ispunjavati tri kriterija:
1) Ugovor mora imati finansijski interes, odnosno podrazumijevati naknadu, novac ili ekvivalent
novca.
2) Ugovor mora biti u pismenoj formi.
3) Ugovor mora biti sklopljen između dvije strane – privrednog subjekta i ugovornog organa.
Finansijski vrijednosni razredi: Direktive obuhvataju ugovore čija je vrijednost jednaka ili veća od
određenih iznosa (vrijednosni razredi EU). Vrijednosni razredi EU utvrđuju se na period od dvije
godine i svake dvije godine se mijenjaju, a stupaju na snagu od 1. januara. Izmjene se vrše Uredbom
Komisije.
Trenutni vrijednosni razredi iz Direktive 12, primjenjivi tokom perioda 2014.-2015., iznose:
•
•
•
EUR 134.000 za robe i usluge koje dodjeljuju centralni ugovorni organi;
EUR 207.000 za robe i usluge koje dodjeljuju drugi ugovorni organi;
EUR 5.186.000 za javne radove.
Vrijednosni razredi iz Komunalne direktive 13 su: za ugovore o radovima, razred je isti kao u Direktivi;
za ugovore o robama i uslugama, vrijednosni razred je veći (EUR 414.000) od onog u Direktivi.
Ugovori o uslugama: Direktiva propisuje dvije kategorije usluga koje su navedene u dva aneksa
Direktive (Aneksi IIA i IIB). Usluge iz Aneksa IIA, koje se također nazivaju “prioritetnim” uslugama,
podliježu svim odredbama Direktive. Usluge iz Aneksa IIB, također poznate kao “neprioritetne”
usluge, podliježu samo veoma ograničenom broju odredbi Direktive.
Ugovori ispod vrijednosnih razreda: Direktiva ne obuhvata ugovore čija je vrijednost ispod razreda,
ali ti ugovori mogu podlijegati principima Ugovora, pod uslovom da jesu ili bi mogli biti od interesa
preduzećima u drugim državama članicama (prekogranični interes).
Isključenja i izuzeća: Čak i kada ugovori spadaju u opću definiciju javnog ugovora, neki od njih su
isključeni iz opsega direktiva zbog niza razloga. Neki su isključeni jer po svojoj prirodi nisu podložni
konkurenciji. Neka isključenja se primjenjuju samo na ugovore posebne prirode, poput ugovora koji
se odnose na određene vrste usluga.
Ugovor (član 346.) također propisuje izuzetke u kontekstu sigurnosnih pitanja.
.
12
13
Direktiva javnog sektora 2004/18/EZ se u daljem tekstu navodi kao “Direktiva”.
Direktiva 2004/17/EZ.
18
Član 346. TFEU
“Odredbe Ugovorâ ne isključuju primjenu sljedećih pravila:
(a) nijedna država članica nije obvezna davati informacije ako smatra da bi njihovo otkrivanje bilo
suprotno osnovnim interesima njezine sigurnosti;
(b) svaka država članica može poduzeti one mjere koje smatra potrebnima za zaštitu osnovnih
interesa svoje sigurnosti, koje su povezane s proizvodnjom ili trgovinom oružjem, streljivom i ratnom
opremom.”
Napomena: Direktiva za odbranu i sigurnost usvojena je 2009. godine. Praktična posljedica usvajanja
direktive bila je sve teže oslanjanje na izuzeće iz člana 346. Razlog tome je da je Direktiva za odbranu i
sigurnost propisala pravila posebno prilagođena dodjeli ugovora u ovim sektorima. Ugovorni organ
mora dokazati da čak ni ta specifična pravila iz direktive ne garantiraju zaštitu njegovih temeljnih
sigurnosnih interesa.
Ugovori o koncesijama: Direktiva pokriva ugovore o javnim nabavkama i koncesije za radove u
vrijednosti iznad finansijskih razreda EU za radove. Koncesije za radove su definirane na isti način kao
ugovori o radovima, osim u dijelu koji se odnosi na plaćanje naknade. Kod ugovora o koncesiji za
radove, naknada za privrednog subjekta može imati sljedeće oblike: i) pravo na korištenje radova ili ii)
pravo na korištenje radova uz plaćanje. Prenos rizika je također ključni faktor. Koncesije za radove
podliježu ograničenom broju odredbi Direktive. Koncesije za usluge su definirane na isti način kao
koncesije za radove, ali su potpuno izuzete iz odredbi Direktive.
Koncesije za radove niže vrijednosti od one predviđene Direktivom i koncesije za usluge podliježu
principima iz Ugovora svaki put kada podrazumijevaju prekogranični interes.
Nova Direktiva o koncesijama
Direktiva o koncesijama 2014/23/EU regulira dodjelu koncesija za radove i koncesija za usluge koje
su iznad vrijednosnog razreda EU u iznosu od EUR 5.186.000.
Za više informacija, potražite:
Sigma Public Procurement Brief 4, “Which Contracts are Covered by the Procurement Directives”
[Kratki pregled javnih nabavki Sigme 4, “Koji ugovori podliježu direktivama o nabavkama”] (januar
2011.) – http://www.sigmaweb.org/publications/Contracts_Public_Procurement_Directives_2011.pdf
Sigma Public Procurement Brief 5, “Understanding the EU Financial Thresholds” [Kratki pregled javnih
nabavki Sigme 5, “Razumijevanje vrijednosnih razreda EU”] (januar 2011.) –
http://www.sigmaweb.org/publications/EU_Financial_Thresholds_Public_Procurement_2011.pdf
Sigma Public Procurement Training Manual, Module D3, “Contracts covered” [Sigmin priručnik za
edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul D3, “Ugovori koji podliježu direktivama”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/46179267.pdf
Sigma Public Procurement Training Manual, Module D4, “Exemptions” [Sigmin priručnik za edukaciju
u oblasti javnih nabavki, modul D4, “Izuzeća”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/46179267.pdf
Šta je važno znati
1. Direktive o javnim nabavkama EU primjenjuju se na ugovore o radovima, robama i uslugama i na
koncesije za radove iznad vrijednosnih razreda EU.
2. Direktive o nabavkama EU propisuju specifično značenje i ugovorima o javnim nabavkama i
koncesijama. Dalje u tekstu će se razmatrati ove definicije na način na koji ih tumači SP. Nova
Direktiva o koncesijama definira i radove i usluge, a oslanja se na sudsku praksu SP-a.
3. Važno je da nacionalno zakonodavstvo transponira definicije ugovora o javnim nabavkama, kao i
koncesija, tačno onako kako su postavljene direktivama.
4. Ugovorni organi moraju tumačiti definicije u skladu sa značenjima koje je dao SP da bi se
osiguralo da svi javni organi potpadaju pod područje primjene pravila javnih nabavki.
19
5. Ugovori manjih vrijednosti i koncesije za usluge podliježu principima TFEU-a ukoliko
podrazumijevaju prekogranični interes. Značenje pojma “prekogranični interes” objašnjeno je u
sudskoj praksi SP-a koja se dalje u tekstu razmatra.
6. Obaveze ugovornog organa (oglašavanje i druge pozitivne obaveze koje se primjenjuju na dodjelu
ugovora ispod vrijednosnih razreda objašnjene su u sudskoj praksi koja se ovdje razmatra.
7. Jedini dozvoljeni izuzeci iz primjene direktiva o javnim nabavkama su oni koji su iscrpno i izričito
navedeni u pravu EU.
Sažetak pristupa i odluka SPEU
Objavljivanje i druge pozitivne obaveze prema Ugovoru: Odredbe o slobodnom kretanju iz Ugovora,
o slobodi nastana i slobodi pružanja usluga, praćene su obavezom transparentnosti. Obaveza
transparentnosti “sastoji se od osiguravanja, u korist bilo kojeg potencijalnog ponuđača, stepena
oglašavanja koji je dovoljan da omogući otvaranje tržišta usluga konkurenciji i revidiranje
nepristrasnosti procesa nabavke”.
Primjena principa Ugovora na ugovore ispod vrijednosnih razreda i ugovore koji samo djelimično
podliježu direktivama: Direktive o nabavkama ne pokrivaju ugovore čija je vrijednost ispod
vrijednosnih razreda EU, ali ti ugovori ipak mogu podlijegati principima Ugovora, pod uslovom da
podrazumijevaju određeni prekogranični interes za kompanije koje se nalaze u drugim državama
članicama (vidi, na primjer, C- 507/03 Komisija protiv Irske). U određenim okolnostima, čak i ugovori
malih vrijednosti mogu podrazumijevati prekogranični interes. Na primjer, kada se nacionalne granice
nalaze u nekom naseljenom području koje se proteže u obje zemlje (vidi C-147/06 i C-148/06 SECAP i
Santorso).
Isti princip koji se odnosi na prekogranični interes primjenjuje se na koncesije za usluge i na
neprioritetne usluge koje, prema trenutnim pravilima EU, ne zahtijevaju objavljivanje obavještenja u
SGEU (C-226/09 Komisija protiv Irske). SP smatra da u nekim slučajevima činjenica da postoji
objavljivanje na razini EU može pokazati dostatan prekogranični interes (C-91/08 Wall).
U predmetu C-388/12 Comune di Ancona, SP je prekogranični interes razmatrao u kontekstu dodjele
koncesije. SP je zaključio da prekogranični interes nije isključen iz određenog aranžmana samo zato
što on nije u stanju da generira dostatnu dobit.
Definicija ugovora o javnim nabavkama: U predmetima C-220/05 Auroux i drugi i C-451/08 Helmut
Müller, SP definira uslove koji se moraju ispuniti da bi se aranžmani koji se odnose na razvijanje
zemljišta klasificirali kao ugovori o javnoj nabavci radova. SP je razmatrao ovo pitanje i u spojenim
predmetima C-197/11 i C-203 Libert i drugi u kontekstu zakonodavnih uslova za razvijanje i prodaju
socijalnog stanovanja.
Definicija koncesija: Razlika između ugovora o javnoj nabavci i ugovora o koncesiji utvrđuje se
načinom na koji se ugovaraču daje naknada za izvršene radove ili usluge. U slučaju ugovora o javnoj
nabavci, sam ugovorni organ je odgovoran za tu naknadu. U slučaju koncesija, naknada se sastoji od
prava na iskorištavanje radova ili usluga. Ugovarač može naplaćivati korištenje tih radova ili usluga.
Stoga, kompletna naknada ili njen dio dolazi iz izvora koji nije ugovorni organ. SP smatra da postoji
koncesija za usluge kada se dogovorena metoda naknađivanja sastoji od prava pružatelja usluga da
koristi vlastite usluge uz plaćanje (C-382/05 Komisija protiv Italije).
SP je uveo još jedan ključni element pri odlučivanju da li određeni ugovor predstavlja ugovor o
koncesiji. Osnovna karakteristika koncesije je da koncesionar preuzima glavni ili makar značaj dio
operativnog rizika (C-274/09 Privater Rettungsdienst i Krankentransport Stadler, C-348/10 Norma-A o
Dekom, i C-206/08 Eurawasser). Rizik se mora tumačiti kao rizik izlaganja nepredvidivim promjenama
tržišta, što može uključivati sljedeće:
•
•
•
•
konkurencija drugih subjekata;
nedovoljno pružanje usluga da bi se odgovorilo na potražnju;
nemogućnost odgovornih da plate za pružene usluge;
nedovoljno prihoda za pokrivanje troškova tih usluga;
20
•
odgovornost za štetu koja je nastala zbog neadekvatnih usluga.
Rizici koji su povezani sa lošim upravljanjem ili greškama u prosudbi privrednih subjekata nisu
odlučujući za klasificiranje koncesije za usluge. Ti rizici su inherentni svakom ugovoru, bilo da se radi o
ugovoru o nabavci usluga ili ugovoru o koncesiji. Nacionalni sud ocjenjuje da li se transakcija treba
smatrati koncesijom za usluge ili ugovorom o nabavci usluga, uzimajući u obzir sve karakteristike
transakcije. Vidi dolje napomenu o novoj Direktivi za koncesije.
Izuzeća: Direktive navode niz derogacija (izuzeća) od obaveze primjene transparentnih, konkurentnih
postupaka. U skladu sa sudskom praksom, svaka derogacija mora se strogo tumačiti. Teret
dokazivanja postojanja izuzetnih okolnosti koje bi opravdale derogaciju leži na ugovornom organu koji
tu derogaciju traži. SP je razmatrao niz predmeta koji se odnose na izuzeća iz člana 346. TFEU na
temelju suštinskih sigurnosnih interesa, i potvrdio je strogo tumačenje izuzeća (C-337/05 Komisija
protiv Italije). U predmetima u kojima se kupuje oprema za kombiniranu civilnu i vojnu upotrebu,
izuzeće se ne može primijeniti (C-157/06 Komisija protiv Italije). Čak i kada se primjenjuje član 346.
TFEU, ugovorni organ i dalje mora pokazati da je neophodna primjena izuzeća (C-615/10
Insinööritoimisto InsTiimi.)
Direktiva o koncesijama 2014/23/EU
Direktiva o koncesijama uključuje prenos operativnog rizika na privrednog subjekta kao jedan od
elemenata definicije koncesije:
Član 5.
“Dodjela koncesija za radove ili usluge uključuje prenos na koncesionara operativnog rizika u
korištenju tih radova ili usluga koji obuhvata i rizik potražnje ili ponude, ili oba. Smatra se da je
koncesionar preuzima rizik kada se, u normalnim uslovima poslovanja, ne garantira povrat investicija
ili troškova nastalih u izvođenju radova ili pružanju usluga koje su predmet koncesije. Dio rizika
prenesen na koncesionara uključuje stvarno izlaganje nepredvidivim promjenama tržišta, tako da
svaki potencijalni procijenjeni gubitak koji je pretrpio koncesionar nije tek nominalan i zanemariv.”
Sudska praksa
Značenje prekograničnog interesa
C-507/03 Komisija protiv Irske
Komisija Evropskih zajednica protiv Irske
Presuda od 13. novembra 2007., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 12. januara 2006.
Tužba koju je podnijela Komisija
Ova tužba, koju je podnijela Evropska komisija, temelji se na aranžmanu pružanja usluga koji se
odnosi na plaćanje socijalne naknade. Usluge su smatrane neprioritetnim prema Direktivi o uslugama.
Vlada je posao dodijelila irskoj poštanskoj službi An Post, bez objavljivanja obavještenja. Komisija je
smatrala da se ovim aranžmanom prekršila obaveza nabavke usluga na transparentan način, kako je
predviđeno članovima 43. i 49. Ugovora (sadašnji članovi 49. i 56. TFEU).
SP je naveo izričita pravila iz Direktive o uslugama o objavljivanju obavještenja o nabavkama i
činjenicu da ne postoji obaveza objavljivanja obavještenja o nabavkama za neprioritetne usluge.
Utvrdio je da ovo izuzeće ne isključuje primjenu članova 43. i 49. Ugovora. SP je smatrao da se
obaveza transparentnosti, koja proizlazi iz principa jednakog tretmana, primjenjuje na ugovore o
neprioritetnim uslugama kada postoji prekogranični interes. U ovom slučaju, nije došlo do kršenja
obaveze transparentnosti jer Komisija nije dokazala da ugovor podrazumijeva prekogranični interes.
21
SP je tvrdio da činjenica da je Komisija zaprimila prigovor zbog neobjavljivanja nije bila dovoljna da
pokaže prekogranični interes.
C-226/09 Komisija protiv Irske
Evropska komisija protiv Irske
Presuda od 18. novembra 2010., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 29. juna 2010.
Tužba koju je podnijela Komisija
Ovaj predmet se odnosio na ugovor o nabavci za Odjeljenje za pravdu, ravnopravnost i reformu prava
u Irskoj. Predmet ugovora bila je nabavka usluga usmenog i pismenog prevoda za institucije koje se
bave pitanjima azila. Navedene usluge su neprioritetne. Dodjela ugovora je stoga podlijegala samo
ograničenim pravilima Direktive koja se odnose na tehničke specifikacije i objavljivanje obavještenja o
dodjeli ugovora. SP je zaključio da je ugovor bio od prekograničnog interesa na temelju činjenica da
je: i) objavljen na nivou EU u SGEU, i ii) da su neke od pristiglih ponuda došle izvan Irske.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine ukida razliku između prioritetnih i neprioritetnih usluga i
uvodi novi, slabiji režim za socijalne, zdravstvene i druge specificirane usluge.
Sve ostale usluge, osim usluga izuzetih iz Direktive javnog sektora iz 2014. godine, i dalje podliježu
cjelokupnom režimu.
C-91/08 Wall
Wall AG protiv Stadt Frankfurt am Main, Frankfurter Entsorgungs und Service (FES) GmbH
Presuda od 15. maja 2008., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 27. oktobra 2009.
Zahtjev za prethodnu odluku
U ovom predmetu, SP je zaključio da je ugovor od prekograničnog interesa zbog puke činjenice da je
objavljen kao nabavka na nivou “cijele EU”. Obavještenje o nabavci objavljeno je u Službenom
glasniku grada Frankfurta.
C-147/06 i C-148/06 SECAP i Santorso
SECAP SpA i Sortorso Soc. Coop. arl protiv Comune di Torino
Presuda od 13. aprila 2010., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 27. novembra 2007.
Zahtjev za prethodnu odluku
U ovim spojenim predmetima, SP je pokazao kako se identificira prekogranični interes u ugovoru. SP
je naveo da zakonodavstvo na nacionalnom i lokalnom nivou može postaviti objektivne kriterije za
utvrđivanje da li takav interes postoji. Ti kriteriji “mogu biti” činjenica da ugovor donosi značajnu
vrijednost u kombinaciji sa mjestom u kojem se radovi trebaju izvesti. SP je također naveo da kada se
nacionalne granice nalaze u nekom naseljenom području koje se proteže u obje zemlje čak i ugovori
niske vrijednosti mogu biti od prekograničnog interesa.
C-388/12 Comune di Ancona
Comune di Ancona protiv Regione Marche
Presuda od 14. novembra 2013., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 5. septembra 2012.
22
Zahtjev za prethodnu odluku
Jedno od pitanja koje je SP razmatrao u ovom predmetu bila je primjena pravila TFEU o slobodnom
kretanju. Kontekst je bio dodjela ugovora o koncesiji. Pitanje je bilo da li činjenica da koncesija nije u
stanju da generira značajne prihode ili veliku prednost za koncesionara ili ugovorni organ znači da
koncesija ne podrazumijeva prekogranični interes. SP je smatrao da aranžman nije spriječen da ima
prekogranični interes samo zbog toga što ne može generirati “dovoljnu dobit” (stav 51. presude). SP
je naveo da bi dodjela takvog ugovora o koncesiji mogla omogućiti firmi da se osnuje u državi članici u
kojoj se koncesija dodjeljuje, čime bi se omogućio temelj za buduću aktivnost.
Definicija ugovora o javnoj nabavci
C-220/05 Auroux i drugi
Jean Auroux i drugi protiv Commune de Roanne
Presuda od 18. januara 2007., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 15. juna 2006.
Zahtjev za prethodnu odluku
Do ovog predmeta je došlo u kontekstu dodjele ugovora za izgradnju zabavno-rekreativnog centra u
mjestu Roanne, Francuska. Mr. Auroux i osam drugih podnositelja predstavke podnijeli su zahtjev da
se poništi odluka općine Roanne kojom se načelnik ovlastio da potpiše sporazum sa Société
d’équipement du département de la Loire (SEDL). Sporazum je predviđao razvoj zabavno-rekreativnog
centra u sukcesivnim fazama. Prva faza se sastojala od izgradnje multipleks kina i komercijalnih
prostora. Sporazum je predviđao da će se multipleks kino i komercijalni prostori prenijeti na treće
strane kada se završe građevinski radovi. Parking, pristupne ceste i javne površine trebale su se
prenijeti na općinu Roanne. Kasnije faze, koje su zahtijevale potpisivanje dodatka na sporazum,
uglavnom su se odnosile na izgradnju drugih komercijalnih i uslužnih prostorija i hotela.
Prema sporazumu, SEDL-u je povjeren niz aktivnosti, uključujući: kupovinu zemljište, organiziranje
arhitektonskog i/ili građevinskog natječaja, organiziranje provođenja studija, poduzimanje
građevinskih radova, izrada i ažuriranje određenih računovodstvenih i upravljačkih dokumenata,
pronalaženje finansiranja, uvođenje efikasnih mjera za prodaju radova, osiguravanje cjelokupnog
upravljanja i koordinacije projekta, i redovno informiranje općine Roanne o razvoju zabavnorekreativnog centra.
Pitanje koje je nacionalni sud uputio imalo je cilj da utvrdi da li takav aranžman predstavlja ugovor o
javnoj nabavci radova. SP je naveo da, prema sporazumu, obaveza SEDL-a nije bila ograničena na
administriranje i organizaciju radova, već je također obuhvatala izvršenje specifičnih radova.
SP je ponovio da nije neophodno da ugovarač iz ugovora o javnoj nabavci radova ima sposobnost da
direktno izvrši radove koristeći vlastite resurse. Da bi se utvrdilo da je glavna svrha sporazuma
izvršenje radova, nije relevantno da li sam SEDL izvršava radove ili ima podugovarače. Izgradnja
centra mora se smatrati takvom da ispunjava zahtjeve koje je u sporazumu specificirala općina
Roanne. SP je naveo da je rad koji je naveden u sporazumu cjelokupni zabavno-rekreativni centar, koji
uključuje izgradnju multipleks kina, uslužne prostorije za aktivnosti zabave, parking i mogući hotel.
Bilo je jasno iz sporazuma da putem izgradnje cijelog zabavno-rekreativnog centra, općina Roanne želi
ponovno pozicionirati i regenerirati prostor oko željezničke stanice.
Bilo je jasno da je sporazum sklopljen sa finansijskim interesom. Prema uslovima sporazuma, SEDL je
trebao primiti određeni iznos od općine Roanne kao naknadu za prenos parkinga. Općina se također
obavezala da će doprinijeti troškovima svih radova koji su se trebali izvesti. Konačno, prema
sporazumu, SEDL je imao pravo na prihod od trećih strana kao naknadu za prodaju izvršenih radova.
Stoga, SP je odlučio da sporazum putem kojeg ugovorni organ povjerava drugom tijelu izvršenje
radova predstavlja ugovor o javnoj nabavci radova, bez obzira da li je ugovorni organ bio ili bi postao
vlasnik svih ili dijela tih radova.
C-451/08 Helmut Müller
23
Helmut Müller GmbH protiv Bundesanstalt für Immobilienaufgaben
Presuda od 25. marta 2010., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 17. novembra 2009.
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Postupak u Njemačkoj odnosio se na prodaju zemljišta na kojem je ranije bila vojna kasarna. Prodajni
proces je preuzeo Bundesanstalt, odnosno njemačka savezna agencija za upravljanje javnom
imovinom. Zemljište je prodano društvu GSSI koje se bavi razvojem nekretnina.
SP je utvrdio da samo ugovor koji je sklopljen sa finansijskim interesom predstavlja ugovor o javnoj
nabavci koji podliježe Direktivi. “Finansijski interes u ugovoru” znači da ugovorni organ koji je sklopio
ugovor o javnoj nabavci radova dobija uslugu u skladu sa tim ugovorom u zamjenu za naknadu.
Usluga se sastoji od izvršenja radova od kojih ugovorni organ ima namjeru izvući korist. Ekonomska
korist je jasno utvrđena kada se pokaže da će ugovorni organ postati vlasnik radova koji su
predmetom ugovora. Također se smatra da postoji ekonomska korist kada ugovorni organ ima
zakonsko pravo na korištenje radova tako da se oni mogu učiniti dostupnim javnosti. Ekonomska
korist može postojati također putem ekonomskih prednosti koje ugovorni organ može dobiti od
budućeg korištenja ili prenosa radova, finansijskog doprinosa organa izvršenju radova ili njegovog
preuzimanja rizika od ekonomskog neuspjeha radova.
Spojeni predmeti C-197/11 i C-203/11 Libert i drugi
Eric Libert, Christian Van Eycken, Max Bleeckx, Syndicat national des propriétaires et copropriétaires
ASBL, Olivier de Clippele protiv Gouvernement flamand
Presuda od 8. maja 2013., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 4. oktobra 2012.
Zahtjev za prethodnu odluku
Belgijski zakon o zemljištu i nekretninama nameće obavezu graditeljima da obezbjeđuju socijalno
stanovanje u specifičnim, za to određenim, područjima (zajednicama). Ova obaveza proističe iz
zakona svaki put kada se graditelju izda dozvola za građenje na određenoj parceli. Graditelj tu
obavezu može ispuniti putem jedne od sljedeće četiri opcije:
1. osigurati socijalno stanovanje ili placeve za socijalno stanovanje. U tom slučaju, automatska je
zakonska obaveza da graditelj sklopi upravni sporazum sa organizacijom za socijalno
stanovanje. Prema upravnom sporazumu, organizacija za socijalno stanovanje na tržištu
reklamira prodaju socijalnog stanovanja, uz ograničenje cijena;
2. prodati zemljište koje će se koristiti za socijalno stanovanje organizaciji za socijalno
stanovanje;
3. dati u zakup zemljište agenciji za iznajmljivanje socijalnog stanovanja;
4. kombinirati gore navedene mjere od 1 do 3.
Ugovor zaključen u pisanom obliku: SP je razmatrao da li upravni sporazum predstavlja ugovor o
radovima prema Direktivi. SP je potvrdio da mora, da bi se utvrdilo da li određena vrsta ugovornog
odnosa postoji, postojati “sporazum o razvoju koji je zaključen između organa nadležnih za
stanovanje i dotičnog privrednog subjekta u svrhu utvrđivanja rada koji treba poduzeti privredni
subjekt i uslova koji se na njega odnose” (stav 112.).
SP je naveo da, kada se zaključuje takav sporazum, postojanje ugovornog odnosa nije onemogućeno
činjenicom da je i) gradnja jedinica socijalnog stanovanja zahtjev koji direktno nameće nacionalno
zakonodavstvo, i da je ii) strana koja ugovara sa organima nužno vlasnik dotičnog zemljišta (stav
113.).
24
U ovom specifičnom slučaju, ipak, upravni sporazum nije regulirao odnos između ugovornog organa i
dotičnog privrednog subjekta. Pored toga, ne čini se da se upravni sporazum ticao gradnje jedinica
socijalnog stanovanja. Činilo se da se odnosi samo na sljedeću fazu u procesu, a to je bilo marketing
nekretnina na prodaju (stav 114.).
Koncesije
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler
Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler protiv Zweckverband für Rettungsdienst und
Feuerwehralarmierung Passau
Presuda od 10. marta 2011., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 9. septembra 2010.
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Postupak u ovom predmetu u Njemačkoj pokrenut je zbog odluke općinske asocijacije Passau
(Passau) da raskine ugovor sa Stadlerom. Prema ugovoru, Stadler je pružao usluge spašavanja javnosti
u Passau. Stadler je osporio odluku koju je Passau donio.
Njemačko tijelo za žalbe uputilo je niz pitanja SP-u koja se odnose na tumačenje koncepta koncesije
za usluge. Ovo pitanje je imalo cilj da utvrdi da li su aranžmani za usluge spašavanja bili koncesije za
usluge koje su isključenje iz opsega Direktive.
SP je prvo potvrdio, kako je navedeno u C-382/05 Komisija protiv Italije 14, da je jedna karakteristika
koncesije ta da ugovorni organ ne plaća direktno naknadu pružatelju usluga, već da je on dobija
iskorištavanjem tih usluga. SP je naveo da je ovaj uslov zadovoljen kada naknada dolazi od drugog
vladinog tijela, a ne od korisnika tih usluga.
SP je nadalje potvrdio da se, da bi se radilo o koncesiji, dio ili cjelokupni rizik mora prenijeti na
pružatelja usluga. SP je naveo da taj preneseni rizik može biti poprilično ograničen kada je sam rizik
koji prati aktivnost ograničen.
SP je odlučio, na temelju činjenica u predmetu, da je prenos rizika dovoljan. Identificirao je niz faktora
koji ukazuju na prenos rizika, uključujući i sljedeće: moguće je da naknade za usluge neće pokriti
troškove; nema garancije da će se troškovi pokriti iz drugih izvora, ponuda usluga bi mogla biti veća
od potražnje, a neki korisnici mogu ne ispuniti obavezu plaćanja naknade.
SP je odlučio da ugovori o koncesijama za usluge ne podliježu nijednoj od direktiva15. Međutim, javni
organi koji zaključuju takve ugovore moraju poštivati temeljna pravila TFEU. Ova pravila uključuju
članove 49. i 56. TFEU i podrazumijevaju obavezu transparentnosti kada dotični ugovor ima
transnacionalnu (prekograničnu) dimenziju.
C-206/08 Eurawasser
Wasser und Abwasserzweckverband Gotha und Landkreisgemeinden (WAZV Gotha) protiv
Eurawasser Aufbereitungs und Entsorgungsgesellschaft mbH
Presuda od 18. jula 2007., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
Postupak u ovom predmetu u Njemačkoj pokrenut je u vezi sa postupkom dodjele ugovora koji je
provodio WAZV Gotha, asocijacija općina koje su zadužene za vodovod i kanalizaciju u regiji Gotha.
Postupak dodjele odnosio se na dvadesetogodišnji ugovor za distribuciju pitke vode i kanalizaciju.
Ugovor je objavljen u SGEU. WAZV Gotha je smatrala da se Komunalna direktiva ne primjenjuje, jer je
15
Ovo više nije slučaj otkako je usvojena nova Direktiva o koncesijama 2014/23/EU.
25
aranžman predstavljao koncesiju za usluge i stoga nije potpadao pod Komunalnu direktivu. Jedan od
potencijalnih ponuđača osporio je ovo stajalište. Njemačko tijelo za žalbe uputilo je pitanja SP-u koja
se odnose na tumačenje koncepta koncesije za usluge u Komunalnoj direktivi.
SP je naveo da prethodna sudska praksa ukazuje da pružatelj usluga mora biti nosilac rizika od
poduzete aktivnosti da bi se taj aranžman smatrao koncesijom. Činjenica da je poduzeti rizik “vrlo
ograničen” ne onemogućuje da aranžman da bude koncesija jer se pružanje usluga regulira pravilima
javnog prava. Da bi se određeni aranžman kvalificirao kao koncesija, samo je potrebno da ugovorni
organ prenese na pružatelja usluga “najmanje jedan značajan dio” postojećeg rizika.
Izuzeća iz Direktive prema članu 346. TFEU – ključni sigurnosni interesi
C-337/05 Komisija protiv Italije
Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Italije
Presuda od 8. aprila 2008., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 10. jula 2007.
Tužba koju je podnijela Komisija
U ovom predmetu, Komisija je pokrenula tužbu protiv Italije koja se odnosi na dodjelu 37 ugovora za
kupovinu helikoptera kojim bi se zadovoljili zahtjevi brojnih vojnih i civilnih službi. Ugovori su
dodijeljeni direktno bez natječaja. Italija je smatrala da se na ove ugovore ne primjenjuju direktive jer
oni potpadaju pod derogacije za nabavke vojne opreme.
Relevantna derogacija je data u članu 10. Direktive o robama. Prema ovom članu, Direktiva o robama
se primjenjuje na ugovore koje ugovorni organi dodjeljuju u oblasti odbrane, a koji “podliježu članu
296. Ugovora” (sada član 346. TFEU).
Član 296. (sada član 346. TFEU)
Država članica “može poduzeti one mjere koje smatra potrebnima za zaštitu osnovnih interesa svoje
sigurnosti, koje su povezane s proizvodnjom ili trgovinom oružjem, streljivom i ratnom opremom…”.
Vlada Italije se oslanjala na član 296. po osnovi toga da su kupljeni helikopteri imali dvojnu namjenu –
i vojnu i civilnu.
SP je naglasio da član 296. također navodi da država članica može primijeniti takve mjere, pod
uslovom da one “nemaju negativan efekat po uslove konkurencije na zajedničkom tržištu u odnosu na
proizvode koji nisu specifično namijenjeni za vojne svrhe”. Kada se radi o kupovini opreme za koju
nije sigurno da li će biti korištena u vojne svrhe, neophodno je poštivati pravila koja se odnose na
dodjelu ugovora o javnim nabavkama. Ova obaveza se primjenjuje i na nabavku helikoptera za vojne
službe, ali za civilnu upotrebu. Zahtijeva se poštivanje ovih pravila čak i kada postoji obaveza
povjerljivosti.
SP je iznio komentar o upotrebi pregovaračkog postupka bez prethodne objave obavještenja.
Potvrdio je da se korištenje ovog postupka svodi na izuzetne situacije i da se može primjenjivati samo
u slučajevima koji su pobrojani u iscrpnoj listi. Direktiva o robama mora se strogo tumačiti da bi
zadržala svoju efikasnost. Države članice ne mogu dozvoliti korištenje pregovaračkog postupka bez
prethodne objave obavještenja u slučajevima koji nisu predviđeni tom direktivom. Ne mogu dodavati
nove uslove onim slučajevima koji su izričito navedeni u direktivi samo da bi pojednostavili njenu
upotrebu. Teret dokazivanja postojanja izuzetnih okolnosti koje bi opravdale derogaciju od pravila
nabavki leži u pojedincu koji se na te okolnosti namjerava osloniti.
C-157/06 Komisija protiv Italije
26
Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Italije
Presuda od 2. oktobra 2008., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Tužba koju je podnijela Komisija
U ovom predmetu, SP je razmatrao italijansko zakonodavstvo koje je dozvolilo derogaciju od pravila
nabavki EU. Dotični ugovor se odnosio na kupovinu helikoptera. Helikoptere su trebale koristiti
policijske snage i nacionalna vatrogasna služba. SP je smatrao da zahtjev povjerljivosti nije mogao ni
na jedna način spriječiti primjenu konkurentskog tenderskog postupka za dodjelu ugovora. Također je
naveo zahtjev da dati proizvodi moraju biti namijenjeni isključivo za vojne svrhe da bi se mogla
primijeniti derogacija iz Ugovora. Kada se radi o kupovini opreme za koju nije sigurno da će imati
vojnu upotrebu, neophodno je poštivati pravila koja upravljaju dodjelom ugovora o javnim
nabavkama.
C-615/10 Insinööritoimisto InsTiimi
Insinööritoimisto InsTiimi Oy
Presuda od 7. juna 2012., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 19. januara 2012.
Zahtjev za prethodnu odluku
Do ovog predmeta je došlo na temelju postupka pred nacionalnim tijelom za žalbe Finske. Postupak
se odnosi na izmjenu u dodjeli ugovora koju je načinio Tehnički istraživački centar odbrambenih snaga
Finske. Ugovor je bio za nabavku nagibne obrtne opreme koja je dizajnirana da daje potporu
objektima koji su podložni elektro-magnetnim mjerenjima. Oprema omogućuje simulaciju i izučavanje
borbenih situacija. Na primjer, vozila se postave na obrtnu platformu i nagnu da bi se testirali njihovi
senzori za zračne prijetnje. Ugovor je dodijeljen u konkurentskom postupku, u koji su pozvane četiri
firme. Nije bilo objave obavještenja o nabavci.
SP je prvo naveo da se, kao što je slučaj i sa drugim izuzećima iz odredbi Ugovora o slobodnom
kretanju, izuzeća iz člana 346. TFEU moraju strogo tumačiti.
SP je također naveo važno načelo da nije dovoljno za državu članicu da se jednostavno osloni na opću
izjavu o sigurnosnim interesima. Oslanjanje na sigurnost podliježe kontroli, čija je svrha ocijeniti da je
moguće adekvatno se osloniti na te sigurnosne interese. Kontrola treba imati cilj da utvrdi i) da li
dotični proizvod potpada pod član 346. TFEU, ii) da li su potrebne mjere da se zaštite ključni
sigurnosni interesi; i iii) da li bi se mogle poduzeti druge mjere koje su manje intruzivne ili manje
restriktivne po trgovinu.
SP je razmatrao zahtjev da poduzete mjere ne mogu negativno uticati na uslove konkurencije na
tržištu. Ključno pitanje u ovom smislu bilo je da li se može smatrati da proizvodi imaju specifično
vojne svrhe. SP je naveo da ako proizvod ima tehničke primjene za civilnu upotrebu koje su faktički
identične primjenama u vojnom kontekstu, onda se može smatrati “namijenjenim specifično za vojnu
svrhu” samo ako: i) ugovorni organ namjerava proizvod koristiti samo za vojnu svrhu, i ii) proizvod
ima intrinzičnu karakteristiku da je specijalno dizajniran, izrađen i značajno modificiran za te vojne
svrhe. SP se oslonio na stav 20. Direktive u oblasti sigurnosti i odbrane u zaključku da su modificirani
proizvodi među onima koji “su namijenjeni specifično za vojne svrhe”.
Konačno, SP je utvrdio da ako dotični proizvod potpada pod član 346., od nacionalnog suda se
zahtijeva da utvrdi da li država članica može pokazati da je “neophodno” posegnuti za derogacijom.
Ako je tako, zahtijeva se razmatranje sljedećeg: i) da li je bilo neophodno poduzeti mjere da se zaštite
ključni sigurnosni interesi, i ii) da li se potreba da se zaštite ti ključni interesi nije mogla ispuniti putem
nekog konkurentnog tenderskog postupka, kao što je postupak propisan Direktivom.
Čini se da ova prethodna odluka ukazuje na to da član 346. zahtijeva primjenu testa
“proporcionalnosti”. Vjerovatno je potrebno da država članica koja se želi pozvati na član 346. ocijeni
27
da li može svoje interese zaštititi putem mjera koje su manje restriktivne po trgovinu od onih koje
predlaže. Takve mjere bi mogle uključivati, na primjer, primjenu postupka koji se oglašava javnim
obavještenjem, ali podrazumijeva modificirana pravila učešća.
Komentar
Sada nabavka vojne ili osjetljive opreme koju vrše ugovorni organi, a čija vrijednost prelazi određeni
vrijednosni razred, podliježe odredbama Direktive u oblasti odbrane i sigurnosti. Ugovorni organ i
dalje može biti izuzet iz obaveze primjene postupaka javnih nabavki kada nabavku vrši u sektorima
odbrane i sigurnosti. Takvo izuzeće je moguće samo u specifičnom slučaju, ako su ispunjeni uslovi iz
člana 346. TFEU ili ako nabavka potpada pod izričito izuzeće koje predviđa Direktiva u oblasti odbrane
i sigurnosti. U praktičnom smislu, ova Direktiva bi trebala nabavke u oblasti odbrane staviti pod
regulirani režim. Direktiva u oblasti odbrane i sigurnosti predviđa rješenja koja su specifično
prilagođena potrebama nabavki u oblasti odbrane i sigurnosti. Iako opseg izuzeća iz Ugovora ostaje
nepromijenjen, oslanjanje na to izuzeće je sada teže, jer zahtijeva od ugovornog organa da dokaže da
se čak i specifično prilagođena pravila Direktive u oblasti odbrane i sigurnosti ne mogu koristiti zbog
potrebe zaštite ključnih sigurnosnih interesa države članice.
28
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler
Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler protiv Zweckverband für Rettungsdienst und
Feuerwehralarmierung Passau
Presuda od 10. marta 2011., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 9. septembra 2010.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
Materijalno područje primjene – definicija koncesije
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stav 3.
Pravni okvir – zakonodavstvo Bavarske (Njemačka)
stav 4.
Činjenice
stavovi 5.-19.
Pitanja upućena SPEU
stav 20.
Analiza i presuda
stavovi 21.-49.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 5.-19.)
U Passau (Bavarska, Njemačka), ugovori o pružanju usluga spašavanja građanstvu zaključuju se prema
“modelu koncesije”. Model koncesije se dogovara između općinskog organa Passau (ugovornog
organa) i pružatelja usluga.
Iznos naknade za korištenje koji se plaća pružatelju usluga za usluge spašavanja dogovara se između
institucije socijalnog osiguranja i odabranog pružatelja usluga.
Prema Bavarskom zakonu, naknade za korištenje se moraju izračunavati na osnovu troškova koji se
mogu procijeniti u skladu sa ekonomskim principima koji se primjenjuju na preduzeća. Naknade
moraju odgovarati propisnom pružanju usluga, ekonomičnom upravljanju i efikasnoj organizaciji.
Kada se institucija socijalnog osiguranja i pružatelj usluga ne slažu oko iznosa navedenih naknada,
stvar se može iznijeti pred odbor za arbitražu. Odluke arbitražnog odbora mogu se osporiti pred
upravnim sudovima.
Pružatelj usluga prima naknade od centralnog ureda za sravnjenja, koji je uspostavio bavarski ministar
unutrašnjih poslova. Navedeni ured prebacuje uplate na račun pružatelja usluga, na sedmičnoj ili
mjesečnoj osnovi. Uplate na račun se vrše na osnovu ukupnog godišnjeg iznosa naknade koji je
izračunat unaprijed, neovisno od broja stvarnih intervencija spašavanja. Ako se na kraju godine pojavi
manjak, on podliježe naknadnim pregovorima. Osobe sa privatnim osiguranjem i neosigurane osobe
(koje, prema tvrdnjama suda koji upućuje zahtjev, čine 10% dužnika) plaćaju iste naknade za
korištenje kao i osobe koje su osigurane u okviru obavezne zakonske sheme.
Postupak u Njemačkoj temelji se na odluci općinskog udruženja Passau (Passau) da raskine postojeći
ugovor o pružanju usluga spašavanja građanima u Passau. Postojeći ugovor bio je zaključen sa
Stadlerom. Passau je odlučilo povjeriti drugom preduzeću pružanje usluga spašavanja. U početku je to
radilo na temelju privremenih ugovora. Dodijelilo je konačni ugovor primjenom postupka odabira iz
člana 13.(3) Bavarskog zakona. Nije objavilo tenderski postupak za dodjelu ugovora.
Stadler je uložio prigovor tijelu za razmatranje žalbi u javnim nabavkama na temelju toga da je
dodjela bila suprotna pravu EU o nabavkama. Tijelo za žalbe je uputilo dva pitanja SP-u da bi utvrdilo
i) da li se pružanje spornih usluga treba klasificirati kao “koncesiju za usluge” ili “ugovor o javnoj
29
nabavci usluga”, te ii) koje su pravne posljedice te klasifikacije. Klasifikacija zavisi od tumačenja
koncepta “koncesije za usluge” iz Direktive.
Pravo EU: član 1. Direktive 2004/18: definicija ugovora o javnoj nabavci, ugovora o javnoj nabavci
usluga i koncesije za usluge
Bavarski zakon (Njemačka) – odredbe o uslugama spašavanja
Presuda (stavovi 21.-49.)
Definicija koncesije
Zahtjev plaćanja koje vrši strana koja nije ugovorni organ: SP je prvo potvrdio da je jedna od
karakteristika koncesije to da pružatelju usluge naknadu ne plaća ugovorni organ direktno. Pružatelj
usluga naknadu dobija pravom na iskorištavanje usluga. Ova odredba uključuje situaciju u kojoj
plaćanje vrši treća strana, a ne ugovorni organ (stav 25.).
U ovom predmetu, pružatelj usluge je većinu naknada za korištenje dobijao iz centralnog ureda za
sravnjenje Vlade Bavarske. Ovo tijelo je plaćalo za korisnike usluga koji su bili osigurani po zakonskoj
shemi. Također je dogovaralo nivo naknada koje su se utvrđivale pregovorima sa relevantnom
institucijom socijalnog osiguranja. Nivo naknade zasnivao se na troškovima koji se utvrđuju u skladu a
ekonomskim principima i odgovaraju efikasnom pružanju usluga. Otprilike 10% korisnika usluga, koji
su privatno osigurani ili nisu osigurani, sami su plaćali naknadu. Ove naknade su bile iste kao one koje
su se naplaćivale osobama pokrivenim obaveznom zakonskom shemom.
Plaćanje koje vrši treća strana koja nije korisnik usluga: SP je naveo da je u ovim okolnostima
ispunjen uslov za koncesiju prema kojem pružatelj usluga naknadu ne dobija direktno od ugovornog
organa (stav 27.). Ovaj navod znači da definicija koncesije ne uključuje zahtjev da naknadu direktno
plaćaju korisnici (stav 28.). Kao što je ovdje slučaj, naknadu može plaćati drugo vladino tijelo.
SP je dodao da na status ovog aranžmana ne utiče činjenica da je javno tijelo koje nije ugovorni organ
pregovaralo o nivou naknade (stav 28.).
Zahtjevi koji se odnose na prenos rizika na pružatelja usluga: SP je potvrdio da puki dokaz da je
plaćanje izvršila treća strana nije dovoljan da se nešto klasificira kao koncesija. Bilo bi također
neophodno prenijeti operativni rizik usluge na pružatelja usluge (stav 26.).
SP navodi, kao opće načelo, da je pitanje da li se prenos sa ugovornog organa na ugovarača odnosi na
cjelokupni rizik ili njegov značajan dio. Naveo je komentar da prenos čak i “veoma ograničenog”
operativnog rizika može biti dovoljan (stavovi 29. i 33.), na primjer u slučajevima kada je rizik povezan
s nekom aktivnošću inherentno ograničen (stav 34.). SP je dodao da je izloženost nepredvidivim
promjenama tržišta vrsta rizika koji je potreban da bi se određeni aranžman smatrao koncesijom.
Rizik se može sastojati od:
•
•
•
•
•
konkurencije drugih;
nedovoljne ponude da zadovolji potražnju;
neplaćanja;
nedovoljnih prihoda da pokriju troškove;
odgovornosti za neadekvatnu uslugu (stav 37.).
Rizik koji je povezan sa lošim upravljanjem ili sa pogrešnim prosudbama pružatelja usluga, koje nosi
svaki ugovor, nisu rizici zbog kojih bi se ugovor mogao smatrati koncesijom (stav 38.).
SP je naglasio da nacionalni sud treba odlučiti da li se ugovor klasificira kao koncesija. SP je, međutim,
naveo da različiti rizici koje preuzima pružatelj usluga u ovom konkretnom predmetu ukazuju na to da
je aranžman zaista koncesija.
Prvo, SP je kao relevantnu naveo činjenicu da su naknade ispregovarane sa institucijama socijalnog
osiguranja. Te institucije imaju motivaciju da utvrde najniže moguće stope naknade. Rizik koji iz toga
proizlazi je da plaćene naknade možda neće pokriti troškove (stavovi 39.-40.). SP je također naveo da
se pružatelj usluga ne može prestankom poslovanja zaštititi od takvog rizika niskih naknada zato što
na taj način ne bi nadoknadio uloženo i mogao bi snositi zakonske posljedice u skladu sa ugovorom.
30
Pored toga, usluge spašavanja su specijalizirane usluge što znači da im je mogućnost angažiranja u
alternativnim djelatnostima ograničena (stav 41.). Također je relevantna činjenica da ukoliko se
pružatelj usluga suoči s deficitom tokom ugovornog perioda, uključene institucije socijalnog
osiguranja nemaju obavezu plaćati bilo kakav dodatni iznos. Pitanje deficita se rješava tokom
sljedećih pregovora, a nema garancije da će se gubici potpuno nadoknaditi (stav 44.).
Drugo, SP je naveo da pružatelj usluga preuzima rizik mogućnosti neplaćanja za korištenje usluga
osoba koje nisu osigurane ili su privatno osigurane (stav 46.).
Treće, SP je naveo da nema zakonskog monopola na pružanje usluga i da su bila angažirana dva
pružatelja usluga spašavanja u toj oblasti (stavovi 46.-47.).
Odluka (parafrazirana)
Ugovor u kojem odabrani privredni subjekt
•
•
•
prima punu naknadu od osoba koje nisu ugovorni organ koji je dodijelio ugovor za
nabavku usluga spašavanja;
snosi operativni rizik, iako vrlo ograničen, između ostalog zbog činjenice da iznos datih
naknada za korištenje zavisi od rezultata godišnjih pregovora sa trećim licima; i
kada mu nije zagarantirana potpuna naknada troškova nastalih tokom poslovanja u
skladu sa principima utvrđenim domaćim zakonom,
mora se klasificirati kao “koncesija za usluga” u smislu člana 1.(4) Direktive 2004/18/EZ.
31
C-451/08 Helmut Müller
Helmut Müller GmbH protiv Bundesanstalt für Immobilienaufgaben
Presuda od 25. marta 2010., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 17. novembra 2009.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
Materijalno područje primjene – definicija ugovora o javnoj nabavci radova i definicija koncesije
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stavovi 3.-5.
Pravni okvir – njemačko zakonodavstvo
stavovi 6.-7.
Činjenice
stavovi 8.-32.
Pitanja upućenja SPEU
stav 33.
Analiza i presuda
stavovi 34.-89.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 8.-32.)
U oktobru 2006. godine, Bundesanstalt je objavio obavještenje u štampi i na internetu kojim je
najavio da namjerava prodati određeno zemljište. Zemljište je imalo površinu od oko 24 hektara i
nalazilo se u općini Wildeshausen. Na zemljištu se nalazila bivša vojna kasarna koja više nije bila u
funkciji. Obavještenje koje je objavio Bundesanstalt navelo je da će se namjena zemljišta unaprijed
dogovoriti sa općinom Wildeshausen.
Kompanija Helmut Müller GmbH (dalje u tekstu Müller) dostavila je ponudu u novembru 2006. godine
da to zemljište kupi za EUR 4 miliona. Ponudu su dali pod uslovom da se plan izgradnje tog područja
uskladi sa projektima društva Müller. Taj prijedlog nije prihvaćen.
U januaru 2007. godine, Bundesanstalt je pozvao zainteresirane strane da dostave ponude za
zemljište bez ikakvog konačnog plana izgradnje. Müller je ponudio da kupi zemljište za EUR 1 milion.
Drugo društvo, GSSI, ponudilo je da kupi zemljište za EUR 2,5 miliona. U maju 2007. godine, procjena
koju je naručio Bundesanstalt utvrdila je vrijednost zemljišta u iznosu od EUR 2,33 miliona.
Općina Wildeshausen je naknadno tražila od mogućih kupaca da dostave svoje planove za korištenje
zemljišta. Planovi su razmatrani sa općinskim vlastima u prisustvu Bundesanstalta. Dana 24. maja
2007., gradsko vijeće Wildeshausena izjasnilo se da preferira plan koji je dostavio GSSI i navelo da je
spremno pokrenuti formalnu proceduru izrade građevinskih planova za to područje na temelju plana
društva GSSI. Gradsko vijeće je izričito navelo da njegovu preferenciju ne treba smatrati
obavezujućom po lokalne vlasti koje se bave planiranje. Gradsko vijeće je zadržalo pravo da vrši
ovlasti planiranja po svojoj diskreciji.
Na dan 6. juna 2007. godine, Bundesanstalt je zemljište prodao društvu GSSI. U kupoprodajnom
ugovoru se nije spominjala buduća namjena tog zemljišta. Müller je pokrenuo postupak pred
nacionalnim sudom, osporavajući prodaju zemljišta. Tvrdio je da se prodaja trebala izvršiti u skladu sa
32
pravilima javnih nabavki EU. Müller je također tvrdio da je zemljište prodano s namjerom vršenja
specifičnih radova od javnog interesa koje je trebala utvrditi općina. Tvrdio je da prodaja zemljišta
predstavlja nabavku radova koju vrši općina, a za koje se ugovarač bira putem aranžmana prodaje
zemljišta.
Njemačko tijelo za žalbe kojem je podnesena žalba u ovom predmetu, uputilo je devet pitanja SP-u.
Tijelo za žalbe je htjelo utvrditi da li prodaja zemljišta podliježe Direktivi i, posebice, da li potpada pod
koncept ugovora o javnoj nabavci radova ili koncesije za radove.
Pravo EU (stavovi 3.-5.): Direktiva 2004/18/EZ – stav 2: načela dodjele ugovora o javnim nabavkama,
član 1.(2) i (3): definicija ugovora o javnoj nabavci radova i koncesije za javne radove, član 16.(a):
izuzeće koje se odnosi na kupovinu ili iznajmljivanje zemljišta, postojećih zgrada, itd.
Njemačko pravo (stavovi 6.-7.): član 10.(1) Zakona o (Baugesetzbuch) od 23. septembra 2004. (BGBl.
2004 I, str. 2414; ‘the BauGB’)
Njemačko pravo
“Općina usvaja razvojni plan u obliku podzakonskog akta.
(…)
1.
Općina može odlučiti, temeljem građevinskog plana za radove, o prihvatljivosti projekta kada
je, na temelju plana koji je izrađen u dogovoru sa općinom za izvođenje radova i osiguranje
komunalija (plan radova i komunalija), ugovarač spreman i sposoban da izvede radove i, prije odluke
iz člana 10.(1), obaveže se na izvođenje radova u predviđenom roku i u potpunosti ili djelimično snosi
troškove planiranja i troškove komunalija (ugovor o izvođenju radova).
3. (a) Ukoliko, u određivanju građevinske zone za radove ili drugim načinom, građevinski plan
radova utvrdi ... korištenje zgrade ... , mora ... se omogućiti, u odnosu na utvrđene vrste korištenja, da
su jedini projekti koji se odobre, oni na čije se izvršenje ugovarač obavezao u ugovoru o izvršenju
radova …”
Presuda (stavovi 34.-89.)
Definicija ugovora o javnoj nabavci radova
Većina pitanja koje je postavio sud koji upućuje odnosila se na definiciju “ugovora o javnoj nabavci
radova” prema članu 1.(2)(b) Direktive. Ta odredba definira ugovor o javnoj nabavci radova kao
ugovor koji u pismenoj formi sklapaju ugovorni organ i privredni subjekt za finansijski interes, "čiji je
predmet izvođenje, ili oboje, i projektiranje i izvođenje radova ... ili posao ili realizacija posla, bilo
kojim sredstvima, koji odgovara zahtjevima koje je naveo ugovorni organ”. U odgovorima na
postavljena pitanja, SP je razmatrao aspekte kako slijedi u tekstu.
Zahtjev neposredne ekonomske koristi za ugovorni organ
SP je naveo da samo ugovor koji se sklapa sa finansijskim interesom može predstavljati ugovor o
javnoj nabavci prema djelokrugu Direktive. Finansijska priroda ugovora znači da ugovorni organ koji je
sklopio ugovor o javnim radovima dobija uslugu u zamjenu za naknadu. Ta usluga se sastoji od
izvođenja radova od kojih ugovorni organ namjerava izvući korist (stavovi 47.-48.). Usluga mora
ugovornom organu omogućavati “direktnu ekonomsku korist” (stav 49.). Direktna ekonomska korist
se može jasno utvrditi kada je predviđeno da organ postane vlasnik tih radova (stav 50.).
Međutim, SP je potvrdio da ekonomska korist može postojati u bilo kojem od sljedećih slučajeva,
kada ugovorni organ
33
- je nosilac zakonskog prava na korištenje radova da bi se mogli učiniti dostupnim javnosti (stav
51.);
- može izvući ekonomske koristi iz budućeg korištenja ili prenosa posla (stav 52.);
- je finansijski doprinio izvođenju radova (stav 52.); ili
- preuzima rizik ukoliko bi radovi bili ekonomski neuspješni (stav 52.).
Uzimajući u obzir činjenice predmeta, SP je zaključio da test direktne ekonomske koristi nije
zadovoljen pukim izvršavanjem ovlasti urbanističkog planiranja organa da bi se radovi smatrali
radovima od javnog interesa (stav 57.).
Zahtjev direktne ekonomske koristi primjenjuje se na sve tri vrste ugovora o javnim nabavkama
radova iz Direktive:
•
•
•
izvođenje radova;
projektiranje i izvođenje radova;
realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji odgovara zahtjevima koje je naveo ugovorni
organ.
Zahtjev pravne obaveze da se radovi izvrše
SP je također naveo da koncept ugovora o javnoj nabavci radova prema Direktivi zahtijeva da
ugovarač na sebe preuzme direktnu ili indirektnu obavezu da radove izvede. Obaveza mora biti
zakonski izvršiva (stavovi 59.-63.). SP je zauzeo stajalište da se zahtjev pravne obaveze da se radovi
izvedu primjenjuje na sve tri vrste ugovora o javnoj nabavci radova iz Direktive.
Značenje “zahtjeva koje je naveo ugovorni organ”
Drugo pitanje koje se razmatralo u ovom predmetu odnosi se na tumačenje koncepta “posla koji
odgovara zahtjevima koje je naveo ugovorni organ”. Ovo tumačenje je relevantno za treću vrstu
ugovora o javnoj nabavci radova, u kojoj se radi o “realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji
odgovara zahtjevima koje je naveo ugovorni organ”.
SP je naveo da je ugovorni organ “morao poduzeti mjere da definira vrstu posla, ili u najmanju ruku,
imati odlučujući uticaj na njegov dizajn” (stav 67. presude).
SP je naglasio da puka činjenica da ugovorni organ, u vršenju svojih ovlasti urbanističkog planiranja,
razmatra određene građevinske planove koji su mu predstavljeni, ili donosi odluku koja zahtijeva
primjenu tih ovlasti, nije dovoljna (stav 68.).
Da li prodaja zemljišta kombinirana sa namjerom dodjele budućeg ugovora predstavlja ugovor o
javnoj nabavci radova?
Njemački sud je također pitao da li se Direktiva primjenjuje na prodaju zemljišta u drugim
okolnostima. Te okolnosti uključuju situaciju u kojoj drugi javni organ ima namjeru dodijeliti ugovor o
radovima na tom zemljištu, ali još uvijek nije donio formalnu odluku da to uradi.
SP je smatrao da se, u principu, Direktiva može biti primjenjiva u takvim okolnostima. Direktiva bi se
mogla primijeniti ukoliko se prodaja zemljišta koja će naknadno biti predmet ugovora o radovima i taj
ugovor o radovima posmatraju kao jedna transakcija – “cjelina” (stav 82. presude).
Međutim, SP je smatrao da ove situacije nema u predmetu koji razmatra (stav 83.). SP je smatrao da
relevantne strane nisu preuzele bilo kakve obavezujuće ugovorne obaveze koje se odnose na radove
te da nema dokaza u kupoprodajnom aktu da će dodjela ugovora “uslijediti” (stavovi 86.-87.). Stoga,
nije bilo elementa obaveze u transakciji, koji je potreban da bi se ona smatrala ugovorom o javnoj
nabavci radova (stav 88.). SP je također naveo da u ovom slučaju ne postoji ugovor o javnoj nabavci
radova čak i ako drugi javni organ “namjerava” dodijeliti takav ugovor, ali još uvijek o tome nije donio
formalnu odluku (stav 88.).
Definicija koncesije
34
Drugo pitanje se odnosilo na značenje koncesije za javne radove prema članu 1.(3) Direktive. SP je
naveo da kada privredni subjekt kojem se koncesija može dodijeliti već posjeduje zemljište, nije
moguća koncesija za javne radove. SP smatra da sam ugovorni organ mora biti u poziciji da iskorištava
te radove da bi postojala mogućnost prenosa prava na iskorištavanje radova. To nije slučaj kada
privredni subjekt posjeduje zemljište i ima pravo da ga iskorištava (stav 74.).
Ugovori neodređenog trajanja
SP je također dao komentar na vremensko trajanje ugovora. Komentar je dat kao odgovor na pitanje
da li se određeni aranžman neograničenog trajanja može smatrati koncesijom. SP je naveo da postoje
ozbiljne osnove, uključujući i potrebu garantiranja konkurencije, da se smatra da je dodjela koncesije
na neodređeno trajanje protivna pravu EU (stav 79.).
Odluka (parafrazirana)
•
•
•
•
Koncept “ugovora o javnoj nabavci radova” ne zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora
materijalno ili fizički izvedu za ugovorni organ. Ali se trebaju izvesti za neposrednu ekonomsku
korist tog ugovornog organa. Ovaj drugi uslov nije ispunjen time što je ugovorni organ izvršavao
regulatorne ovlasti urbanističkog planiranja.
Koncept “ugovora o javnoj nabavci radova” zahtijeva da ugovarač preuzme direktnu ili indirektnu
obavezu da izvede radove koji su predmet ugovora. Ta obaveza mora biti zakonski izvršiva u
skladu sa proceduralnim pravilima koja su utvrđena nacionalnim zakonom.
“Zahtjevi koje je naveo ugovorni organ” se ne mogu sastojati od puke činjenice da javni organ
razmatra određene građevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi odluku u vršenju
svojih regulatornih ovlasti urbanističkog planiranja.
Odredbe Direktive se ne primjenjuju u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljište
privrednom društvu, iako drugi javni organ namjerava dodijeliti ugovor o radovima na tom
zemljištu, ali još uvijek nije donio formalnu odluku da taj ugovor dodijeli.
35
Poglavlje 3 Područje primjene – značenje “tijela kojim se upravlja na temelju javnoj
prava”
Kontekst
Direktiva je primjenjiva samo ukoliko ugovorni organ dodjeljuje ugovor o javnoj nabavci. Definicija
ugovornog organa data je u članu 1.(9) Direktive. Postoje dvije osnovne kategorije ugovornih organa –
javni organi, poput državnih, regionalnih ili lokalnih organa, i tijela kojima se upravlja na temelju
javnog prava.
Pojam “tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava” odnosi se na svako tijelo koje kumulativno
ispunjava tri uslova propisana članom 1.(9) Direktive, a koji se odnose na svrhu i prirodu tog tijela,
njegov pravni status i način na koji se finansira, na koji se njime upravlja i vrši nadzor.
Član 1.(9) Direktive
“‘Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava’ znači svako tijelo koje
a) je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nema
industrijski ili komercijalni karakter;
(b) ima svojstvo pravnog lica; i
(c) finansira, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja
na temelju javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje
ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor, čijih je više od polovine članova imenovala država,
regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.”
Da bi se neko tijelo klasificiralo kao tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava, mora ispunjavati
kriterije (a) i (b), te najmanje jedan od uslova navedenih u kriteriju (c).
Za više informacija, posjetite:
Sigma Public Procurement Brief 3, “What is a Contracting Authority” [Kratki pregled javnih nabavki
Sigme 3, “Šta je ugovorni organ”] (januar, 2011.) –
http://www.sigmaweb.org/publications/Public_Procurement_Contracting_Authority_2011.pdf
Sigma Public Procurement Training Manual, Module D1, “Contracting authorities” [Sigmin priručnik za
edukaciju
u
oblasti
javnih
nabavki,
modul
D1,
“Ugovorni
organi”]
–
http://www.sigmaweb.org/publications/46179267.pdf
Šta je važno znati
1. Direktive o nabavkama EU primjenjuju se samo na ugovorne organe. Jedna od kategorija
ugovornih organa je “tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava”.
2. “Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava” je koncept isključivo prava EU koji ima
specifično značenje propisano Direktivom.
3. Važno je da nacionalno zakonodavstvo:
• transponira preciznu definiciju kakva je data u Direktivi;
• u praksi koncept tumači u skladu sa značenjem koje je dao SP.
4. Neispravno transponiranje u nacionalno zakonodavstvo ili pogrešno tumačenje definicije i
koncepta “tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava” može dovesti do situacija u kojima:
• tijela koja bi trebala biti obuhvaćena pravilima javnih nabavki nisu obuhvaćena u
nacionalnom zakonodavstvu; ili
• tijela koja ne potpadaju pod definiciju EU budu obuhvaćena nacionalnim pravilima javnih
nabavki.
36
Sažetak pristupa i odluke SP-a
SP ima funkcionalan pristup definiciji ugovornog organa iz direktiva.
SP je potvrdio da je definicija “tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava” isključivo koncept
prava EU i da se mora tumačiti u svjetlu odredbi EU (C-84/03 Komisija protiv Španije). Tri uslova
moraju biti kumulativno ispunjena:
•
•
•
postojanje pravnog lica;
da to lice vrši nekomercijalne zadatke koji su u javnom interesu;
da to lice zavisi u najvećem dijelu od javnog organa.
(vidi C-44/96 Mannesmann, C-353/96 Komisija protiv Irske i C-328/96 Komisija protiv Austrije).
Svaki od ovih kriterija mora se tumačiti u funkcionalnom smislu, što znači da se svakom kriteriju
pripisuje tumačenje koje je nezavisno od formalnih uslova njegove primjene. Ovaj se zahtjev treba
shvatiti kao sredstvo stvaranja zavisnosti tijela od datog javnog organa (C-526/11 IVD).
Da bi se utvrdilo da li se neko tijelo smatra “tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava”,
neophodno je jednostavno utvrditi da li to tijelo zadovoljava tri gore navedena kumulativna uslova.
Status nekog tijela prema privatnom pravu ne sprječava ga da bude ugovorni organ prema značenju
Direktive (C-84/03 Komisija protiv Španije).
Postojanje pravnog lica: Kao prvi uslov (pravno lice), on vrlo rijetko stvara probleme u praksi i sudska
praksa SP-a se fokusirala na druge kriterije.
Nekomercijalni zadaci u javnom interesu: “Potrebe u općem interesu, koje nemaju industrijski ili
komercijalni karakter” generalno i) se zadovoljavaju na način koji ne podrazumijeva dostupnost roba i
usluga na tržištu, i ii) ih pruža država ili podliježu odlučujućem uticaju države zbog razloga u općem
interesu. Ipak, ova dva faktora nisu uvijek odlučujuća (vidi C-393/06 Ing. Ainger).
SP smatra da Direktiva pravi razliku između:
•
•
potreba u općem interesu koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter;
potreba u općem interesu koje imaju industrijski ili komercijalni karakter.
Neko tijelo se može klasificirati kao tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava kada je ono
osnovano s ciljem ispunjavanja potreba u općem interesu, a nema industrijski ili komercijalni
karakter.
Aktivnosti prepoznate kao one koje ispunjavaju potrebe u općem interesu: SP je prepoznao sljedeće
vrste aktivnosti kao one koje ispunjavaju potrebe u općem interesu:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
univerzitetska djelatnost (C -380/98 Univerzitet u Cambridgeu);
organiziranje izložbi i sajmova (spojeni predmeti C- 223/99 i C-260/99 Agorà i Excelsior);
obavljanje djelatnosti pogrebnih usluga (C-373/00 Adolf Truley);
izgradnja i kupovina nekretnina koje se nude komercijalnim firmama u svrhu poticanja
ekonomskog rasta u općini (C-18/01 Korhonen i drugi);
štampanje zvaničnih dokumenata (C-44/96 Mannesmann);
prikupljanje i odlaganje otpada (C-360/96 Gemeente Arnhem i Gemeente Rheden protiv BFI
Holding);
upravljanje nacionalnim šumama i drvnim industrijama (C-353/96 Komisija protiv Irske i C306/97 Connemara Machine Turf);
obezbjeđivanje stambenih jedinica sa niskim najmom (C-237/99 Komisija protiv Francuske);
uspostava i otplaćivanje troškova zatvora (C-283/00 Komisija protiv Španije);
djelatnosti radio i televizijskog emitiranja (C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi);
obezbjeđivanje grijanja urbanom području primjenom okolišno prihvatljivog procesa (C393/06 Ing. Aigner).
37
Zavisnost od javnog organa – finansije: SP je u predmetu C-380/98 Univerzitet u Cambridgeu, naveo
sljedeće u odnosu na način finansiranja nekog tijela:
Pojam “većim dijelom” u Direktivi je kvantitativan i odnosi se na više od polovine (više od 50%)
relevantnog finansiranja.
•
•
•
•
Ne uzimaju se u obzir sva plaćanja drugog ugovornog organa kada se utvrđuje udio plaćanja
tog organa, već samo ona koja imaju “efekat stvaranja ili pojačavanja odnosa zavisnosti”.
Plaćanje nagrada ili grantova za podršku istraživačkog rada i plaćanje univerzitetskih školarina
odabranim studentima koju vrše lokalne obrazovne ustanove mogu stvoriti odnos zavisnosti.
Ukupni prihod koji se uzima u obzir pri utvrđivanju udjela tog prihoda koji dolazi od
ugovornog organa, treba se računati na način da uključuje sve prihode, uključujući i prihode
od komercijalne aktivnosti.
Vremenski period za koji se računa je vlastita budžetska godina tog organa. Potrebno je na
početku budžetske godine utvrditi da li je organ pokriven za tu godinu, upućivanjem na cifre
koje su dostupne na početku godine. Taj se vremenski period primjenjuje čak i kada su brojke
provizorne.
U smislu Direktive, smatra se da tijelo predstavlja ugovorni organ kada počne postupak javne
nabavke. Direktiva se nastavlja primjenjivati na proces javne nabavke sve dok se relevantni
postupak ne okonča.
U C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi koji se odnosio na njemačke javne emitere, SP je odlučio da
se koncept finansiranja koje vrši javni organ mora tumačiti u funkcionalnom smislu. SP je smatrao da
se ne zahtijeva direktno finansiranje koje vrši država da bi se određeno tijelo smatralo tijelom kojim
se upravlja na temelju javnog prava. Predmet C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns odnosio se na
njemački fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. SP je potvrdio da se finansiranje navedeno u
Direktivi može desiti i kada je određeno tijelo samo utvrdilo nivo doprinosa svojih članova. To je slučaj
kada je primjenjiv niz okolnosti, uključujući: zakonski propisano članstvo tijela i plaćanje doprinosa;
doprinosi se vrše bez specifične naknade; zakonom je utvrđen nivo doprinosa; i tijelu je zabranjeno
djelovati profitno.
Nasuprot tome, u C-526/11 IVD, SP je smatrao da jedno profesionalno udruženje kojim se upravlja na
temelju javnog prava ne zadovoljava kriterij finansiranja. To profesionalno tijelo se većinom
finansiralo iz priloga svojih članova. Međutim, zakon koji zahtijeva plaćanje priloga i koji utvrđuje nivo
tih doprinosa nije propisao djelokrug ni procedure za radnje koje to tijelo poduzima u obavljanju
svojih zakonskih dužnosti.
Zavisnost od javnog organa – nadzor: SP je smatrao u C-373/00 Adolf Truley da je kriterij nadzora
ispunjen kada drugi ugovorni organ kontrolira godišnje račune tog tijela i njegovo djelovanje u smislu
ispravnog računovodstva, pravilnosti poslovanja, ekonomičnosti, efikasnosti i svrsishodnosti. Pored
toga, organu je dozvoljeno vršiti inspekciju poslovnih objekata i/ili prostorija tog tijela i izvještavati
vlasnika o rezultatima tih inspekcija.
Sudska praksa
C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns
Hans i Christophorus Oymanns GbR protiv AOK Rheinland/Hamburg
Presuda od 11. juna 2009., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 16. decembra 2008.
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
38
Njemački postupak je pokrenut zbog postupka dodjele ugovora koji je vodio AOK Rheinland/Hamburg
(AOK) za nabavku ortopedske obuće i savjetodavnih usluga koje se na nju odnose. AOK je fond
obaveznog zdravstvenog osiguranja. Pruža robu i savjetodavne usluge osiguranim osobama.
SP je razmatrao da li je AOK ugovorni organ u skladu sa definicijom iz Direktive. SP je zaključio da je
AOK tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava, jer ga većim dijelom finansiraju ugovorni organi,
a ispunjava i druge kriterije. Prema mišljenju SP-a, jasno je da je fond zdravstvenog osiguranja tijelo
koje je pravno lice osnovana za specifičnu svrhu ispunjavanja potreba od općeg interesa i da nema
industrijski ili komercijalni karakter. Ovaj zaključak je zasnovan na činjenici da se radilo o pravnom
tijelu osnovanom prema javnom pravu da ispunjava potrebe koje se odnose na javno zdravlje.
Dotične potrebe nisu imale industrijski ili komercijalni karakter jer su neprofitne.
C-393/06 Ing. Aigner
Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt, GmbH protiv Fernwärme Wien GmbH
Presuda od 10. aprila 2008., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 22. novembra 2007.
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Ovaj predmet je potekao iz postupka pred austrijskim tijelom za žalbe. Predmet se odnosio na
postupak dodjele ugovora preduzeća Fernwärme Wien (FW), koje je u potpunom vlasništvu grada
Beča. Preduzeće FW je zaduženo za snabdijevanja kuća, Vlade Austrije i privatnog sektora centralnim
grijanjem, koristeći energiju proizvedenu iz otpada. Komunalna direktiva regulira ovu aktivnost.
Međutim, postupak dodjele ugovora odnosio se na ugradnju rashladnih uređaja u poslovni kompleks,
odnosno odnosio se na aktivnost koja nije navedena u Komunalnoj direktivi.
Pitanja upućena SP-u proistekla su iz potrebe da se utvrdi koja je direktiva, ukoliko ijedna, primjenjiva
na ovaj postupak dodjele ugovora.
SP je prvo odlučio da je snabdijevanje urbanog područja ekološki prihvatljivim procesom cilj u općem
interesu. Preduzeće FW je stoga osnovano u svrhu ispunjavanja potreba od općeg interesa. SP je
potvrdio da se potrebe mogu smatrati potrebama od općeg interesa iako se tim aktivnostima bave i
privatne kompanije.
SP je nakon toga razmatrao da li te potrebe imaju industrijski ili komercijalni karakter. Sud je
razmatrao, u skladu sa prethodnom sudskom praksom, da li su se te potrebe zadovoljavale u
okolnostima konkurencije. SP je zaključio (potvrđujući time prethodnu sudsku praksu) da je
postojanje “značajne konkurencije” bilo pokazatelj da su potrebe imale industrijski ili komercijalni
karakter.
SP je prvo naveo da, iako preduzeće FW može stvarati dobit, stvaranje dobiti nije njegov primarni cilj.
SP je nakon toga zaključio da to tijelo ne djeluje u uslovima značajne konkurencije jer je bilo jedino
tijelo u stanju da ispuni dotične potrebe. U tom smislu, bilo je relevantno da su druga dva preduzeća
koja djeluju u ovom sektoru bila zanemarive veličine i ne bi se mogla smatrati stvarnim konkurentima.
Drugi relevantan faktor bila je činjenica da bi bilo teško zamijeniti sistem drugim oblikom energetskog
napajanja, jer bi to podrazumijevalo velike radove na konverziji sistema. Grad Beč je postojećem
sistemu pridavao veliku važnost, između ostalog i zbog okolišnih razloga. U ovoj situaciji bi bilo teško
zbog javnog mnijenja povući takav sistem, čak i ako posluje s gubicima.
SP je također potvrdio svoje prethodne presude u kojima se navodi da za definiciju tijela kojim se
upravlja na temelju javnog prava, nije relevantno da li se to tijelo bavi i određenim komercijalnim
djelatnostima. Omjer “komercijalnih” i “nekomercijalnih” djelatnosti također nije relevantan za
definiciju tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava.
SP je također razmatrao situaciju u kojoj određeno tijelo koje jeste tijelo kojim se upravlja na temelju
javnog prava provodi djelatnosti koje podliježu jednoj od direktiva o nabavkama, dok se neke njegove
39
djelatnosti provode u uslovima konkurencije. U prethodnim predmetima, SP je utvrdio da direktive
općenito pokrivaju sve djelatnosti tijela. Ukoliko to ne bi bio slučaj, postojala bi mogućnost korištenja
nekomercijalnih djelatnosti da se subvencioniraju komercijalne djelatnosti, što može biti opasno
ukoliko bi rezultiralo nekomercijalnom i time diskriminatornom kupovinom.
C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi
Bayerischer Rundfunk i drugi protiv GEWA – Gesellschaft für Gebäudereinigung und Wartung mbH
Presuda od 13. decembra 2007., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 6. septembra 2007.
Zahtjev za prethodnu odluku
Postupak pred njemačkim sudom se odnosi na dodjelu ugovora za usluge čišćenja koju je provodio
GEZ. Ugovor je dodijeljen bez primjene konkurentnih postupaka iz Direktive o uslugama.
GEZ je centralna agencija koja naplaćuje naknade za javne emitere u Njemačkoj. Naknade plaćaju
uglavnom građani koji posjeduju TV prijemnike. GEZ nije pravno lice. Uspostavljeno je
administrativnim ugovorom između emiterskih organa da naplaćuje naknade u njihovo ime. Tvrdilo se
da je ugovor u ovom predmetu trebao biti dodijeljen u skladu sa Direktivom.
Pitanja koja je uputilo njemačko žalbeno tijelo postavljena su da bi se utvrdilo da li su njemački javni
emiterski organi “ugovorni organi” u smislu direktiva.
Indirektno finansiranje: Prvo pitanje koje je uputilo njemačko žalbeno tijelo odnosilo se na pojam
"finansira… država". Da li ova formulacija uključuje indirektno finansiranje emitera putem plaćanja
naknada koje vrše osobe koje posjeduju TV prijemnike? Nije bilo sporno da li ove naknade čine više
od polovine prihoda, uz ostale prihode koji dolaze iz izvora poput reklama.
SP je zaključio da postoji finansiranje, u većem dijelu, države kada se aktivnosti javnih emiterskih tijela
finansiraju iz naknada koje plaćaju osobe koje posjeduju prijemnike. U tim okolnostima, naknada je
“nametnuta, izračunata i naplaćuje se prema pravilima poput onih u glavnom postupku”. SP se
osvrnuo na svrhu tih pravila, koja obuhvataju tijela koja zavise od države. Državni uticaj bi ih stoga
mogao potaknuti da favoriziraju nacionalne ponuđače. SP je smatrao da se ne zahtijeva direktno
finansiranje države jer Direktiva to pravilo nije postavila i ono nije relevantan uslov u smislu svrhe tih
pravila.
U tom smislu, SP je razmatrao sljedeće elemente:
•
•
Dotične naknade su nametnute kao državna mjera, a ne ugovorni aranžman sa klijentima, te
je njihov iznos utvrdila država. SP je smatrao da je državno finansiranje bilo uključeno, iako su
naknade primarno utvrđene u skladu sa preporukom nezavisne komisije na temelju potreba
emitera. Državno finansiranje je bilo uključeno, iako je država imala ograničenu moć izmjene
preporučenih naknada.
Odgovornost za plaćanje zavisi od pukog posjedovanja prijemnika televizijskih usluga i nije
bila utemeljena na stvarnom korištenju tih usluga. SP je smatrao da se te naknade mogu
razlikovati od naknada koje naplaćuju profesionalci poput ljekara, pravnika i arhitekata, koje
također utvrđuje država Njemačka. Ova razlika se pravi jer klijenti tih profesionalnih usluga
ulaze u ugovorni odnos svojom voljom i primaju stvarnu uslugu. Pored toga, država ne
osigurava i ne finansira finansiranje tih profesija.
SP je također naglasio da nije relevantno da li sredstva prolaze kroz državni budžet.
Direktni upliv države: Drugo pitanje koje je upućeno SP-u bilo je da li je neophodan direktan upliv
države u dodjelu ugovora da bi se definicija primijenila. SP je zaključio da nije potreban takav upliv.
Zavisnost od finansiranja u širem smislu bila je dovoljna da nastane rizik od nacionalnog preferiranja.
C-526/11 IVD
40
IVD GmbH & Co. KG protiv Ärztekammer Westfalen-Lippe
Presuda od 12. septembra 2013., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 30. januara 2013.
Zahtjev za prethodnu odluku
Nedavno je u predmetu C-526/11 IVD Sud pravde zaključio da jedno profesionalno udruženje kojim
se upravlja na temelju javnog prava nije tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava. Predmet se
odnosio na ugovore za štampanje i distribuciju reklamnih materijala koji je zaključio Ärztekammer
Westfalen-Lippe, udruženje ljekara u Westphalia-Lippe (dalje u tekstu “udruženje ljekara”).
SP je svoje zaključke zasnovao na činjenici da udruženje ljekara ne zadovoljava kriterij da ga ugovorni
organ većim dijelom finansira. Udruženje ljekara se većinski finansira iz priloga članstva, a ovlašteno
je zakonom da utvrđuje i naplaćuje iznos tih članarina. Pored toga, kriterij koji se odnosi na nadzor
upravljanja koji vrši ugovorni organ nije bio zadovoljen.
SP, pozivajući se na predmet C-373/00 Adolf Truley, naveo je da puka činjenica da se odluke koje
tijelo donosi mogu revidirati ne zadovoljava kriterij nadzora. Razlog za ovo je da revidiranje ne
omogućuje javnom organu da utiče na odluke dotičnog tijela koje se odnose na ugovore o
nabavkama. To je, u principu, slučaj kada se vrši opća revizija zakonitosti uslijed odluke nadzornog
organa. Također je to slučaj kada nadzorni organ odobri odluku tijela kojom se utvrđuje iznos priloga
iz kojih se tijelo većinski finansira. Odobrenje nadzornog tijela se svodi na utvrđivanje budžetskog
bilansa tijela.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
U svojoj preambuli se Direktiva javnog sektora iz 2014. godine poziva na bogatu sudsku praksu SP-a.
Stav 10. predviđa:
“Pojam ‘ugovorni organi’, a posebice pojam ‘tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava’ više
puta su razmatrani u okviru sudske prakse SP-a. Kako bi se pojasnilo da se područje primjene ove
Direktive ratione personae ne bi trebalo mijenjati, prikladno je zadržati definiciju na kojoj se temelju
SP te uvrstiti određeni broj pojašnjenja dobijenih sudskom praksom kao ključni faktor za
razumijevanje samih definicija, bez namjere mijenjanja značenja koncepata u skladu sa objašnjenjem
sudske prakse. U tu svrhu trebalo bi pojasniti da se tijelo koje posluje pod uobičajenim tržišnim
uslovima, čija je namjera ostvarenje dobiti te koje snosi gubitke koji proizlaze iz njegove djelatnosti,
ne bi trebalo smatrati ‘tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava’ jer se potrebe u općem
interesu, koje su za njega određene ili koje treba ispuniti, mogu smatrati potrebama koje imaju
industrijski ili komercijalni karakter.
Na sličan način, uslov vezan uz porijeklo finansiranja dotičnog tijela također je preispitan u sudskoj
praksi u sklopu koje je pojašnjeno, između ostalog, da finansiranje ‘većim dijelom’ podrazumijeva više
od polovine te da takvo finansiranje može obuhvatati plaćanja od strane korisnika koja se
primjenjuju, izračunavaju i prikupljaju u skladu sa propisima javnog prava.”
41
C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns
Hans i Christophorus Oymanns GbR protiv AOK Rheinland/Hamburg
Presuda od 11. juna 2009., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 22. novembra 2007.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
Područje primjene – značenje “tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava”
Materijalno područje primjene – klasifikacija ugovora i koncesije za usluge
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stavovi 3.-11.
Pravni okvir – zakonodavstvo Njemačke
stavovi 12.-25.
Činjenice
stavovi 26.-38.
Pitanja upućena SPEU
stav 39.
Analiza i presuda
stavovi 40.-76.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (paragraphs 26-38)
AOK Rheinland/Hamburg (AOK) je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. AOK je u jednom
specijaliziranom časopisu pozvao proizvođače ortopedske obuće da dostave svoje ponude za program
integriranih usluga. Integrirane usluge su obuhvatale proizvodnju i isporuku individualno skrojene
ortopedske obuće, kao i direktne savjetodavne usluge za pacijente prije i nakon isporuke obuće.
Pacijenti koji pate od sindroma dijabetesnog stopala, a koji imaju karticu osiguranja i odgovarajući
liječnički recept trebali su direktno kontaktirati proizvođača. Količina cipela koju je trebalo isporučiti
nije utvrđena u pozivu na dostavljanje ponuda. Integrirane usluge su trebali plaćali doprinosi
pacijenata i AOK.
Hans i Christophorus Oymanns (Oymanns), društvo za proizvodnju ortopedske obuće, dostavilo je
svoju ponudu. Nakon toga je podnijelo pritužbu AOK-u u vezi sa kršenjem prava EU i domaćih propisa
o javnim nabavkama koje je AOK izvršio. AOK je odbacio te pritužbe, navodeći da se propisi o javnim
nabavkama ne primjenjuju na ovaj slučaj. Oymanns se žalio tijelu za razmatranje žalbi u nabavkama.
Njemačko žalbeno tijelo uputilo je niz pitanja SP-u da bi utvrdilo da li se fond zdravstvenog osiguranja
smatra “tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava”.
Njemačko žalbeno tijelo je također uputilo pitanja koje se odnose na klasifikaciju ugovora. Fondovi
obaveznog zdravstvenog osiguranja u Njemačkoj predstavljaju sistem zdravstvenog osiguranja koji
pokriva oko 90% njemačkog stanovništva. Sistem djeluje na neprofitnoj osnovi. Osobe koje su
osigurane preko sistema obaveznog osiguranja mogu birati jedan od brojnih fondova obaveznog
zdravstvenog osiguranja.
Pravo EU (stavovi 3.-11.): Direktiva 2004/18/EZ, član 1.(2) – definicije “ugovora o javnoj nabavci”,
“ugovora o javnoj nabavci robe”, “ugovora o javnoj nabavci usluga”, “koncesija za usluge”, “okvirnog
sporazuma”; član 1.(9) – definicija “ugovornog organa” i “tijela kojim se upravlja na temelju javnog
prava”; član 21. – usluge iz Aneksa IIB Direktive, član 32. “okvirni sporazumi”
Zakonodavstvo Njemačke (stavovi 12.–25.): njemački “Zakon o socijalnoj politici”
42
Presuda (stavovi 40.-76.)
Definicija “tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava”: značenje formulacije “osnovano za
određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nema industrijski ili komercijalni
karakter”
Jedna od kategorija tijela koje propisuje Direktiva u okviru definicije "ugovornog organa" je i "tijelo
kojim se upravlja na temelju javnog prava". Koncept "tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava"
definiran je u članu 1.(9) Direktive.
Član 1.(9) Direktive 2004/18/EZ
“‘Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava’ znači svako tijelo koje
a) je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nema
industrijski ili komercijalni karakter;
(b) ima svojstvo pravnog lica; i
(c) finansira, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja
na temelju javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje
ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor, čijih je više od polovine članova imenovala država,
regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.”
SP je prvo naveo da je jasno da fond zdravstvenog osiguranja i) pravno lice; i ii) uspostavljeno za
posebnu svrhu ispunjavanja potreba od općeg interesa, koje nemaju ni industrijski niti trgovački
karakter. To je slučaj jer je fond pravno lice kojim upravlja javno pravo i koji ispunjava potrebe u vezi
sa javnim zdravstvom. Dotične potrebe nemaju industrijski ili komercijalni karakter jer sistem djeluje
neprofitno (stav 49.).
Značenje formulacije “finansira, većim dijelom” u odnosu na koncept tijela kojim se upravlja na
temelju javnog prava
SP je razmatrao da li se može smatrati da tijela poput fondova zdravstvenog osiguranja ispunjavaju
kriterij da ih većim dijelom finansira država. SP je zaključio da oni ne mogu ispuniti taj kriterij. Fond iz
ovog predmeta se finansira od doprinosa osiguranih osoba i poslodavaca. Doprinosi su zakonski
propisani i, do određene mjere ih direktno pružaju savezni fondovi. U tom smislu, SP smatra da je
sljedeće relevantno:
•
•
•
•
Doprinosi za finansiranje su obavezni (stav 52.).
Doprinosi se plaćaju bez ikakvog povrata pojedincima. Nisu povezani sa beneficijama koje se
pružaju, već se temelje na sposobnosti svakog člana da doprinosi i na drugim faktorima, kao
što su starosna dob i zdravstveno stanje (stav 53.).
Javno tijelo koje nadzire fond mora odobriti stopu doprinosa (stav 55.).
Doprinosi koji osiguranici plaćaju fondu obavezno se ubiru iz njihovih plata. Plaća ih
poslodavac, zajedno sa svojim doprinosom. Ukupni doprinos fondu se time ubire u skladu sa
metodama javnog prava (stav 56.).
SP je naveo da, za razliku od predmeta C-337/06 Bayerischer Rundfunk, stopu doprinosa u ovom
predmetu ne utvrđuju organi javne vlasti već sami fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja.
Međutim, SP je smatrao da ovo ne utiče na njegovo stajalište. SP je također naveo da fond
zdravstvenog osiguranja ima veoma ograničenu diskreciju. Cilj fonda je osiguravanje beneficija
propisanih u zakonodavstvu o socijalnom osiguranju. Nacionalni zakon propisuje te beneficije i
troškove koji idu uz njih. Fond obavlja svoje funkcije na neprofitnoj osnovi. Stopa doprinosa mora biti
definirana tako da obračunati prihodi budu jednaki troškovima (stav 54.).
U ovakvim okolnostima, SP je zaključio da je država uspostavila finansiranje i da ga garantira te da se
ubiranje tog finansiranja omogućuje metodama javnog prava. Stoga se treba smatrati da postoji
finansiranje države (stav 57.).
43
Značenje koncepta “podložno nadzoru nad poslovanjem”
Njemačko žalbeno tijelo je pitalo da li je fond zdravstvenog osiguranja podložan nadzoru nad
poslovanjem od strane države. SP je zaključio da fond finansira država i da stoga smatra da nije
neophodno ispitivati ispunjenost ovog kriterija.
Značaj Aneksa III za utvrđivanje da li je neko tijelo ugovorno organ
Aneks III Direktive navodi različite organe u državama članicama koji se smatraju ugovornim
organima. Ova lista uključuje njemačke fondove zdravstvenog osiguranja. Tvrdilo se da uključivanje u
ovaj Aneks predstavlja nepobitnu pretpostavku da je u njemu navedeno tijelo ugovorni organ. SP je
taj argument odbio i zaključio da je tijelo navedeno u Aneksu ugovorni organ ukoliko ispunjava
materijalnu definiciju takvog tijela, kakvu je propisala Direktiva (stav 45.).
Klasifikacija ugovora koji uključuju i robu i usluge
SP je također razmatrao pitanja u vezi sa klasifikacijom ugovora koji se odnose i na robe i na usluge.
Direktiva navodi da se ugovor za robe i usluge smatra ugovorom o javnoj nabavci robe ukoliko je iznos
naknade predviđene za robu veći od onog predviđenog za usluge. Ukoliko to nije slučaj, smatra se
ugovorom o nabavci usluga [član 1.(2)(d)].
Drugačije pravilo se primjenjuje na ugovore koji uključuju i radove i usluge. Član 1.(2)(d), treća alineja
glasi:
“Ugovor o javnoj nabavci čiji su predmet usluge u smislu Aneksa II, a koji uključuje djelatnosti
u smislu Aneksa I koje su sporedne uz glavni predmet ugovora, smatra se ugovorom o javnim
uslugama”.
SP je potvrdio da pravilo o mješovitom ugovoru za robu/usluge podrazumijeva čisto kvantitativan test
koji se odnosi na vrijednost robe ili usluge. Pravilo koje je primjenjivo na mješovite ugovore za
radove/usluge, a koje se odnosi na glavni predmet ugovora, ne uzima se u obzir kada se utvrđuje
klasifikacija mješovitih ugovora za robu/usluge (stavovi 61.-63.).
U ovom predmetu, ortopedske cipele su trebale biti namjenski proizvedene za svakog pojedinačnog
osiguranika prema njegovim specifičnim potrebama i zahtjevima. SP je razmatrao da li činjenica da se
proizvod pravi na pojedinačnoj osnovi, u skladu sa potrebama i preferencijama osiguranika,
proizvodnju tog proizvoda čini uslugom. Ukoliko je tako, to bi se moralo uzeti u obzir pri utvrđivanju
vrijednosti koja se odnosi na usluge. SP je zaključio da proizvodnja u ovom slučaju ne predstavlja
uslugu, već se treba klasificirati kao “robni” dio ugovora (stav 67.). SP je ovaj stav podržao pozivajući
se na definiciju prodajnih ugovora iz člana 1.(4) Direktive 1999/44 o prodaji robe široke potrošnje.
Razlika između okvirnog sporazuma i koncesije za usluge
SP je također razmatrao pitanje da li ugovor o obući predstavlja koncesiju za usluge. SP je ustanovio
da je jedan od uslova za klasificiranje ugovora kao koncesije da pružatelj usluge preuzme ekonomski
rizik za djelatnost predviđenu ugovorom. SP je zaključio da u ovom slučaju pružatelj usluga nije
preuzeo dostatan rizik da bi se aranžman svrstao u koncesije (stav 75.).
U ovom smislu, SP se pozvao na sljedeće faktore:
•
•
•
•
•
Pružatelj obuće preuzeo je obavezu da služi osiguranim licima na njihov zahtjev.
Cijena je utvrđena ugovorom.
Pružatelj je snosio samo ograničeni rizik da osiguranici neće iskoristiti njegove proizvode i
usluge.
Fond obaveznog zdravstvenog osiguranja plaća puni trošak naknade pružatelju, što znači da je
on pošteđen rizika koji se odnosi na mogući povrat plaćanja.
Pružatelj nije morao stvarati značajne izdatke unaprijed prije zaključenja ugovora sa
osiguranim osobama.
44
•
Broj osiguranika koji pati od sindroma dijabetesnog stopala, kojima su potrebne posebne
cipele, je poznat. Tako da je pružatelj mogao napraviti realnu procjenu broja potencijalnih
kupaca (stav 74.).
SP je razmatrao prirodu sporazuma. Napomenuo je da ugovor utvrđuje plaćanje, usluge koje je
potrebno pružiti i trajanje ugovora. Usluge su se trebale pružati na zahtjev pojedinaca. SP je zaključio
da priroda aranžmana u ovom predmetu upućuje na to da se radi o okvirnom sporazumu (stav 76.).
Odluka (parafrazirana)
Smatra se da postoji državno finansiranje “u većem dijelu” kada se aktivnosti fondova obaveznog
zdravstvenog osiguranja uglavnom finansiraju iz doprinosa koje plaćaju osiguranici. Ti su doprinosi
nametnuti, obračunati i naplaćeni u skladu sa pravilima javnog prava, kao što je to slučaj u glavnom
postupku. Takve fondove obaveznog zdravstvenog osiguranje treba tretirati kao tijela kojima se
upravlja na temelju javnog prava. Prema tome, oni su ugovorni organi u kontekstu primjene pravila iz
Direktive.
U slučaju mješovitog ugovora o javnoj nabavci koji se odnosi i na proizvode i na usluge, kriterij kojim
se treba rukovoditi kod klasificiranja takvog ugovora u ugovore o robama ili ugovore o uslugama je
vrijednost dijela ugovora koja se odnosi na robe, odnosno na usluge unutar tog ugovora. Kada se radi
o nabavci proizvoda koji su individualno proizvedeni i izrađeni prema potrebama svakog
pojedinačnog kupca i gdje kupac prima savjete u vezi sa korištenjem tog proizvoda, u kontekstu
izračuna vrijednosti zasebnih dijelova mješovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba svrstati
u dio ugovora koji se odnosi na “robu”.
Karakteristike sporazuma, kakav je ovaj zaključen između fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i
privrednog subjekta, ukazuju da se on mora smatrati okvirnim sporazumom.
45
C-393/06 Ing. Aigner
Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt, GmbH v Fernwärme Wien GmbH
Presuda od 10. aprila 2008., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 22. novembra 2007.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
Područje primjene – značenje pojma “tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava”
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stavovi 3.-13.
Pravni okvir – zakonodavstvo Austrije
stav 14.
Činjenice
stavovi 15.-21.
Pitanja upućena SPEU
stav 22.
Analiza i presuda
stavovi 23.-59.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 15.-21.)
Predmet je proistekao iz postupka pred austrijskim sudom. Odnosi se na postupak dodjele ugovora
koji je provodilo preduzeće Fernwärme Wien GmbH (dalje u tekstu se navodi kao FW), koje je u
potpunom vlasništvu grada Beča. Osnovano je u svrhu snabdijevanja kuća, javnih ustanova, ureda i
privatnih kompanija, koristeći energiju proizvedenu od otpada. Istovremeno je preduzeće FW radilo
na općem planiranju ugradnje rashladnih postrojenja u velike projekte u prometu nekretninama. U
tim aktivnostima ono se natjecalo sa drugim preduzećima.
FW je raspisalo natječaj za ugradnju rashladnih uređaja u budući poslovni kompleks u Beču. FW je
smatralo da se austrijsko zakonodavstvo o javnim nabavkama ne primjenjuje na predmetni ugovor.
Preduzeće Ing. Aigner je uzelo učešće u ovom postupku i dostavilo svoju ponudu. FW je informiralo
Ing. Aigner da njihova ponuda neće biti uzeta u razmatranje zbog negativnih referenci. Ing. Aigner je
osporilo tu odluku. Sud je odlučio da obustavi žalbeni postupak i uputi SP-u tri pitanja koja se odnose
na tumačenje propisa o javnim nabavkama EU.
Pitanjima se htjelo utvrditi koja se direktiva, ako ijedna, primjenjuje na ovaj postupak dodjele. Sud
koji je uputio zahtjev smatrao je da:
•
•
aktivnosti koje se odnose na rad fiksnih mreža daljinskog grijanja podliježu Komunalnoj
direktivi, a
aktivnosti koje se odnose na rashladna postrojenja ne podliježu Komunalnoj direktivi.
Sud koji je uputio zahtjev pitao je da li Komunalna direktiva 2004/17/EZ pokriva aktivnosti koje se
odnose na rashladna postrojenja zbog toga što ih vrši tijelo koje se bavi drugim djelatnostima koje
podliježu Direktivi.
46
Pravo EU (stavovi 3.-13.): Direktiva 2004/17/EZ, član 2.(1)(a) – definicija “ugovornog organa” i “tijela
kojim se upravlja na temelju javnog prava”; član 2.(1)(b) – definicija “javnog preduzeća”; član 2.(2) –
lično područje primjene direktive; članovi 3.-7. – “djelatnosti na koje se primjenjuje”; član 9. –
mješoviti ugovori; član 20. – izuzeća iz primjene direktive
Zakonodavstvo Austrije (stav 14.): Savezni zakon o dodjeli ugovora o javnim nabavkama
(Bundesvergabegesetz), 2006. (Austrija)
Presuda (stavovi 23.-59.)
Primjena Komunalne direktive na djelatnosti koje u njoj nisu navedene
SP se prvo osvrnuo na razlike između područja primjene Direktive i Komunalne direktive. Dok se
Direktiva primjenjuje na ugovorne organe, Komunalna direktiva se primjenjuje na ugovorne subjekte.
Pojam “ugovorni subjekt” obuhvata pojam “ugovorni organ” (definiran na isti način kao u Direktivi).
Također obuhvata javna preduzeća i preduzeća koja djeluju na temelju specijalnih ili ekskluzivnih
prava koje im dodjeljuje nadležni organ države članice. Ipak, Komunalna direktiva ne pokriva sve sfere
ekonomske djelatnosti, već samo posebno definirane sektore (“komunalne sektore”). Direktiva
uključuje gotovo sve sektore ekonomske djelatnosti i zbog toga se naziva “opća direktiva” (stav 26.).
SP je zaključio da opće područje primjene Direktive i ograničeno područje primjene Komunalne
direktive zahtijevaju usko tumačenje odredbi Komunalne direktive (stav 27.). SP je naveo da, kako je
područje primjene Komunalne direktive strogo definirano, njeni postupci ne mogu prevazilaziti
sektore na koje se ona odnosi. Komunalna direktiva obuhvata samo ugovore i) koje dodjeljuje subjekt
klasificiran kao ugovorni subjekt u toj direktivi i ii) koji se dodjeljuju u vezi sa djelatnostima i zbog
vršenja djelatnosti u sektorima navedenim u članovima 3. do 7. te direktive.
Djelatnosti koje se odnose na centralno grijanje spadaju u područje primjene Komunalne direktive.
Ugovorni subjekt mora primjenjivati postupke koji su u toj direktivi definirani na dodjelu ugovora koji
se na te djelatnosti odnose. To nije slučaj sa rashladnim postrojenjima (stav 33.).
Definicija “tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava”
Drugo pitanje je bilo da li subjekt poput preduzeća FW predstavlja “tijelo kojim se upravlja na temelju
javnog prava” u značenju Direktive ili Komunalne direktive. SP je napomenuo da je koncept "tijela
kojim se upravlja na temelju javnog prava" na identičan način definiran u obje direktive.
U ovom slučaju, ispunjeni su kriteriji koji se odnose na i) status pravnog lica; i ii) vlasništvo i nadzor
tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava, jer je FW u potpunom vlasništvu Grada Beča. Stoga je
bilo neophodno provjeriti da li je ispunjen treći kriterij koji se odnosi na svrhu za koju je tijelo
osnovano.
Koncept potreba u općem interesu
SP je prvo zaključio da je djelatnosti pružanja centralnog grijanja gradskom području primjenom
okolišno prihvatljivog procesa cilj u općem interesu. Preduzeće FW je stoga uspostavljeno u svrhu
ispunjavanja potreba od općeg interesa (stav 39.). SP je potvrdio da subjekt može ispunjavati potrebe
od općeg interesa iako dotične djelatnosti također pružaju neke potpuno privatne kompanije. Važno
je da se radi o potrebama “… koje su, zbog općeg interesa, država ili regionalne vlasti odlučile same
zadovoljiti ili nad kojima žele zadržati odlučujući uticaj …” (stav 40.).
Potrebe koje imaju industrijski ili komercijalni karakter
SP je nakon toga razmatrao da li te potrebe imaju industrijski ili komercijalni karakter. Razmatrao je, u
skladu sa prethodnom sudskom praksom, da li se te potrebe provode u okolnostima konkurencije. SP
je naveo da postojanje “značajne konkurencije” ukazuje na to da potrebe imaju industrijski ili
komercijalni karakter (stav 46.). SP je prvo naveo da, iako preduzeće FW stvara profit, stvaranje
profita nije njegov primarni cilj (stav 42.). SP je nakon toga zaključio da subjekt ne djeluje u uslovima
značajne konkurencije jer je on jedini subjekt koji je u stanju da zadovolji date potrebe (stav 45.).
Relevantna je činjenica da su druga dva preduzeća koja djeluju u ovom sektoru zanemarive veličine i
ne bi se mogla smatrati stvarnim konkurentima. Relevantna je i činjenica da bi bilo teško zamijeniti
47
sistem drugim oblikom energetskog napajanja, jer bi to podrazumijevalo velike radove na konverziji
sistema. Pored toga, Grad Beč je postojećem sistemu pridavao veliku važnost, između ostalog i zbog
okolišnih razloga, što znači da bi bilo teško zbog javnog mnijenja povući takav sistem, čak i ako posluje
s gubicima (stav 44.).
Relevantnost nekomercijalnih aktivnosti
SP je također potvrdio svoje prethodne presude u kojima se navodi da za definiciju tijela kojim se
upravlja na temelju javnog prava, nije relevantno da li se to tijelo bavi i određenim komercijalnim
djelatnostima. Omjer “komercijalnih” i “nekomercijalnih” djelatnosti također nije relevantan za
definiciju “tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava” (stav 47.).
SP je zaključio da tijelo kao što je preduzeće FW predstavlja tijelo kojim se upravlja na temelju javnog
prava kako prema Direktivi, tako i prema Komunalnoj direktivi. Praktična posljedica ovog zaključka je
da ugovorni subjekt, koji je i ugovorni organ prema Direktivi, mora primjenjivati postupke definirane
u toj direktivi kada dodjeljuje ugovore koji se odnose na djelatnosti koje Komunalna direktiva ne
obuhvata (kakav je slučaj sa FW i rashladnim postrojenjima).
Primjena direktiva na komercijalne djelatnosti tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava
Treće pitanje upućeno SP-u odnosilo se na situaciji u kojoj je moguće jasno razdvojiti:
•
•
djelatnosti tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava, a koje podliježu jednoj od
direktiva o javnim nabavkama,
djelatnosti koje se provode u uslovima konkurencije.
U prethodnim predmetima, SP je utvrdio da direktive općenito pokrivaju sve djelatnosti tijela kojim se
upravlja na temelju javnog prava. Ukoliko to ne bi bio slučaj, postojala bi mogućnost korištenja
nekomercijalnih djelatnosti da se subvencioniraju komercijalne djelatnosti, što može biti opasno
ukoliko bi rezultiralo nekomercijalnom (i time diskriminatornom) kupovinom.
Međutim, u ovom predmetu je SP morao razmatrati da li je moguće napraviti izuzetak iz ovog općeg
načela. Takav bi se izuzetak primjenjivao u situacijama u kojima su “komercijalne” djelatnosti jasno
razdvojene od nekomercijalnih djelatnosti, tako da se isključuje mogućnost međusobnog
subvencioniranja.
SP je potvrdio stav Nezavisnog odvjetnika da u stvarnosti moraju postojati ozbiljne sumnje u
mogućnost razdvajanja različitih djelatnosti jednog tijela. SP je ukazao na praktične prepreke u
utvrđivanju potpune razdvojenosti različitih sfera djelovanja. Naveo je da je to tijelo jedinstveno
pravno lice sa jedinstvenim sistemom sredstava i imovine, i čije se upravne i poslovne odluke donose
na jedinstven način (stav 53.). SP je zaključio da iz razloga “pravne sigurnosti, transparentnosti i
predvidljivosti” (stav 54.), svi ugovori, bilo koje prirode, koje sklapa ugovorni organ, podliježu
direktivama (stav 50.).
Odluka (parafrazirana)
1. Ugovorni organ u smislu Komunalne direktive 2004/17/EZ dužan je primjenjivati postupke
propisane u toj direktivi samo za dodjelu onih ugovora koji se odnose na djelatnosti koje taj
subjekt provodi u jednom ili više sektora navedenih u članovima 3. do 7. te direktive.
2. Nevažno je da li, pored svoje dužnosti zadovoljavanja potreba u općem interesu, subjekt ima
slobodu da se bavi drugim profitabilnim djelatnostima. Ova mogućnost je ipak uslovljena time da
subjekt i dalje mora zadovoljavati potrebe koje se od njega izričito zahtijevaju.
3. Svi ugovori koje dodjeljuje tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava koje taj subjekt obavlja
u jednom ili više sektora navedenih u članovima 3. do 7. Komunalne direktive podliježu
postupcima utvrđenim u toj direktivi. Međutim, svi ostali ugovori koje takav subjekt dodijeli u vezi
sa obavljanjem neke druge djelatnosti obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi javnog
sektora 2004/18/EZ.
4. Obje direktive se primjenjuje, bez obzira da li se radi o i) djelatnostima koje taj subjekt obavlja u
cilju zadovoljavanja potreba od općeg interesa; ili ii) djelatnostima koje obavlja u konkurentnim
48
uslovima. Ovo je slučaj čak i kada postoji računovodstveni sistem koji je namijenjen tome da se
jasno razdvoje te različite djelatnosti kako bi se izbjeglo uzajamno subvencioniranje između tih
sektora.
49
Poglavlje 4 “Interne” nabavke
Kontekst
U osnovi postoje tri načina na koja javni organi (javna uprava) mogu vršiti različite zadatke u javnom
interesu. Mogu odabrati da ih vrše tako što:
•
•
•
koriste vlastite resurse;
djeluju u saradnji sa drugim organima;
zadatke prenose na privredne subjekte.
Direktive o javnim nabavkama EU ne obavezuju države članice da ugovaraju s vanjskim subjektima
usluge koje žele sami pružati. Nema javnih nabavki u slučajevima kada ugovorni organi odluče da
određene zadatke obavljaju koristeći vlastite resurse.
Pravila javnih nabavki postaju relevantna kada ugovorni organ odluči povjeriti trećoj strani nabavku
roba, usluga ili radova koju on sam ne može ili ne želi izvršavati. Opće je pravilo da se direktive
primjenjuju na dodjelu ugovora kada ugovorni organ dodijeli ugovor zasebnom pravnom licu.
U praksi, ugovorni organ može, ukoliko postoje dobri razlozi za to, osnovati, posjedovati i kontrolirati
privredno društvo ili neku drugu vrstu zasebnog pravnog tijela koje pruža takve robe, usluge ili
radove. Na primjer, općinski organ može osnovati društvo koje će se baviti sakupljanjem i odlaganjem
otpada za tu općinu. Pravno gledajući, to je tijelo odvojeno od ugovornog organa koji je njegov
osnivač i vlasnik. Tijelo samo po sebi ima status pravnog lica. U takvom slučaju, ugovorni organ mora
razmotriti da li i) mu je dozvoljeno da dodijeli ugovor direktno tijelu koje je u njegovom vlasništvu, ili
ii) je neophodno da provede postupak nabavke u kojem svi zainteresirani privredni subjekti mogu
podnijeti ponudu.
Direktiva ne daje odgovor na pitanje da li ugovorni organ može dodijeliti ugovor direktno društvu ili
drugom zasebnom pravnom tijelu koje je u njegovom vlasništvu ili koje kontrolira, bez primjene
konkurentnog tenderskog procesa. Direktiva također ne predviđa mjeru do koje je ugovornim
organima dozvoljeno da rade zajedno i dodjeljuju ugovore jedan drugom, bez primjene konkurentnog
tenderskog procesa.
SP je utvrdio dva izuzeća iz općeg pravila koje predviđa da se direktive o nabavkama primjenjuju kada
ugovorni organ dodjeljuje ugovor zasebnog pravnom licu. Ova izuzeća podliježu ispunjenju određenih
uslova. Kada su ti uslovi ispunjeni, dodjela ugovora se može smatrati “internom” nabavkom i na nju se
Direktiva ne primjenjuje.
Ta dva izuzeća od principa kojim se zahtijeva konkurentan tenderski proces često se nazivaju izuzeće
“Teckal” i izuzeće “Hamburški otpad”. Ovi nazivi označavaju predmete SP-a u kojima su po prvi put
ustanovljeni ovi principi. Izuzeće Teckal je relevantno kada ugovorni organ osnuje ili učestvuje u
zasebnom pravnom licu. Izuzeće Hamburški otpad je relevantno kada postoji saradnja između
ugovornih organa, ali nije osnovano zasebno pravno lice.
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine i Komunalna direktiva iz 2014. godine propisuju odredbe koje
uključuju izuzeće Teckal i izuzeće Hamburški otpad.
Za više informacija, potražite:
Sigma Public Procurement Training Manual, Module D3, “Contracts covered” [Sigmin priručnik za
edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul D3, “Ugovori koji podliježu direktivama”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/46179267.pdf
Šta je važno znati
1. Ugovorni organ uvijek ima mogućnost obavljanja povjerenih mu zadataka u javnom interesu
koristeći vlastite administrativne, tehničke ili druge resurse. U tom slučaju nema potrebe
primjenjivati pravila koja se odnose na javne nabavke. Ugovorni organ nema obavezu da poziva
vanjske subjekte da te zadatke izvršavaju.
50
2. Pravila javnih nabavki se, općenito, primjenjuju kada ugovorni organ povjeri nekom subjektu, koji
je od njega pravno odvojen, pružanje usluga, radova ili isporuku roba.
3. Kada strana koja pruža usluge ili isporučuje robu (privredni subjekt) predstavlja tijelo koje je
pravno odvojeno od ugovornog organa, ne mora biti obavezno raspisivanje natječaja, pod
uslovom da su ispunjeni posebni uslovi. Ti uslovi su definirani sudskom praksom o kojoj će dalje u
tekstu biti riječ, a odnose se na dvije vrste okolnosti: internu dodjelu i saradnju između javnih
institucija.
4. Direktiva javnog sektora iz 2014. godine i Komunalna direktiva iz 2014. godine sadrže odredbe o
internoj dodjeli i saradnji između javnih institucija.
Sažetak pristupa i odluke SP-a
Interna dodjela Teckal
Koncept interne dodjele potiče iz presude SP-a iz 1999. u predmetu -107/98 Teckal. U toj je presudi
SP potvrdio da, općenito, kada se ugovor sklapa između ugovornog organa i pravno zasebnog tijela,
on podliježe direktivama o nabavkama. SP je utvrdio, međutim, da se ugovor može klasificirati kao
“interni ” i time izuzeti iz primjene pravila o nabavkama ukoliko su ispunjena dva uslova. Ti uslovi su:
•
•
Uslov kontrole: gdje ugovorni organ vrši kontrolu nad tim zasebnim tijelom koja je slična
kontroli koju vrši nad vlastitim odjelima;
Uslov djelatnosti: gdje zasebno tijelo provodi osnovni dio svojih djelatnosti sa javnim
organom koji ga kontrolira.
SP je naknade presude temeljio na ovim uslovima i proširio je te revidirao koncept internih dodjela.
Strogo tumačenje uslova “Teckal”: Dva uslova Teckal moraju se strogo tumačiti. Teret dokazivanja
okolnosti koje opravdavaju derogaciju leži na osobi koja se na tu derogaciju želi osloniti (C-410/04
ANAV).
Kontrola i privatno učešće: Kada privatno preduzeće ima udio u kapitalu kompanije u kojoj i ugovorni
organ ima udio, izuzeće Teckal nije primjenjivo. Ovo je slučaj čak i kada udio privatnog kapitala u
kapitalu te kompanije isključuje mogućnost da ugovorni organ vrši kontrolu nad tom kompanijom
koja je “slična onoj koju vrši nad vlastitim odjelima”. Ova odredba je utvrđena jer svaka privatna
kapitalna investicija ima privatni, ne javni interes i teži ciljevima druge vrste (C-26/03 Stadt Halle i RPL
Lochau).
Ugovorni organ mora poštivati pravila javnih nabavki kada želi dodijeliti ugovor obuhvaćen
Direktivom pravno zasebnoj kompaniji u kojoj ima udio kapitala zajedno sa jednom ili više privatnih
kompanija (C-29/04 Komisija protiv Austrije).
Mogućnost buduće privatne investicije ne isključuje klasifikaciju ugovora kao internog prema
načelima Teckal. Ovo je slučaj ukoliko ne postoji stvarna mogućnost da će do takve investicije doći u
kratkom roku (C-573/07 Sea).
Kontrola: Kontrola koju zajednički vrše općine putem dioničarskih odbora, a koja ograničava
nezavisnost direktora, dovoljna je da se zadovolji uslov kontrole Teckal. Puka mogućnost pružanja
usluga privatnom sektoru ne sprječava postojanje takve kontrole (C-573/07 Sea).
Direktive ne dozvoljavaju direktnu dodjelu ugovora o robama ili ugovora o uslugama dioničkom
društvu koje ima i) odbor direktora sa značajnim upravljačkim ovlastima koje mogu nezavisno vršiti, i
u kojem je ii) temeljni kapital potpuno u vlasništvu drugog dioničkog društva čiji je većinski dioničar
ugovorni organ.
Da bi se ocijenilo da li je ispunjen uslov kontrole, potrebno je uzeti u obzir sve zakonodavne odredbe i
okolnosti. Naročito su važne okolnosti koje pokazuju da li uspješni ponuđač podliježe kontroli koja
ugovornom organu omogućuje da utiče na odluke kompanije (C-340/04 Carbotermo).
51
Uslov kontrole Teckal ispunjen je samo onda kada postoji mogućnost da organ koji vrši dodjelu
djelotvorno doprinosi toj kontroli. Kontrola se ne može isključivo bazirati na kontrolnoj moći organa
koji ima većinu udjela u kompaniji (C-182/11 i C183/11 Econord).
Djelatnost: Kada se utvrđuje da li je ispunjen uslov djelatnosti, moraju se uzeti u obzir sve djelatnosti
koje tijelo provodi na temelju dodjele koju je izvršio ugovorni organ. Ovaj zahtjev važi bez obzira da li
za te djelatnosti plaća sam ugovorni organ ili korisnik usluga. Nije relevantna teritorija na kojoj se
djelatnosti provode.
(C-340/04 Carbotermo)
Saradnja
Postupci javnih nabavki se ne trebaju primjenjivati na aranžmane saradnje unutar javnog sektora,
odnosno na saradnju između dva organa ili više njih, pod uslovom da su ispunjeni određeni zahtjevi,
kako to opisuje sudska praksa SP-a (C-486/10 Komisija protiv Njemačke, C-159/11 Ordine degli
Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi, i C-368/11 Piepenbrock).
Odabir privatnog partner i dodjela ugovora javno-privatnom društvu:
Direktna dodjela javne usluge polujavnom društvu koje je osnovano specifično u svrhu pružanja te
usluge i koje ima jedinstvenu korporativnu svrhu dozvoljena je prema Ugovoru, ukoliko se privatni
učesnik u tom društvu bira putem javnog i otvorenog postupka (C-196/08 Acoset).
Direktiva javnog sektora iz 2014.
Direktiva javnog sektora iz 2014/24/EU u članu 12. pod nazivom “Ugovori između subjekata u javnom
sektoru” uvrštava u tekst sudsku praksu SP-a koja se odnosi na interne nabavke.
Član 12. odražava sudsku praksu SP-a koja se odnosi na interne nabavke i na aranžmane saradnje.
Član 12. također proširuje sudsku praksu. Na neki način i daje više jasnoće, recimo u utvrđivanju da
pojam “djelatnost” označava više od 80% djelatnosti tog tijela i pojašnjava značenje pojma
“kontrole”.
Iste odredbe su date i u članu 28. Komunalne direktive iz 2014. godine (2014/25/EU), koji nosi naziv
“Ugovori između ugovornih organa”.
Sudska praksa
Primjena uslova Teckal
C-410/04 ANAV
Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori (ANAV) protiv Comune di Bari and AMTAB Servizio
SpA
Presuda od 6. aprila 2006., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 12. januara 2006.
Zahtjev za prethodnu odluku
Predmet pred italijanskim tijelom za žalbe odnosio se na osporavanje odluke općine Bari u vezi sa
pružanjem usluga javnog saobraćaja. Općina je uredila da usluge javnog saobraćaja pruža AMTAB
Servizio, preduzeće koje je u potpunom vlasništvu i pod potpunom kontrolom općine. Ovaj aranžman
je utvrđen italijanskim zakonodavstvom, koje je propisalo mogućnost da lokalne vlasti bez natječaja
dodjeljuju ugovore preduzećima koja u potpunosti pripadaju javnom sektoru. Ova odredba je
uvrštena pod uslovom da i) javni organ ili organi koji imaju udio u kapitalu vrše kontrolu nad tim
preduzećem koja je usporediva kontroli koju vrše nad vlastitim odjelima, i ii) da preduzeće glavni dio
svojih djelatnosti provodi sa organom ili organima koji ga kontroliraju.
52
Nije bila sporna činjenica da je ovaj ugovor trebao biti klasificiran kao koncesija za usluge, koja je
izuzeta iz propisa direktiva o nabavkama. Međutim, postavilo se pitanje da li je zakonodavstvo kojim
se dozvoljava dodjela takve koncesije bez objavljivanja obavještenja i natječaja u skladu sa Ugovorom.
SP je odlučio da Ugovor ne sprječava takvu odredbu koja se odnosi na koncesije za javne usluge. SP ja
naveo da je nacionalno zakonodavstvo koje navodi formulaciju uslova Teckal teorijski usklađeno za
pravo EU, pod uslovom da je i tumačenje tog zakonodavstva usklađeno sa zahtjevima prava EU
(stavovi 24. i 25.).
SP je potvrdio da se dva uslova Teckal moraju strogo tumačiti. SP je također potvrdio da teret
dokazivanja okolnosti koje opravdavaju derogaciju leži na licu koje se na tu derogaciju želi osloniti. SP
je naveo neke činjenične informacije u odnosu na vlasništvo nad preduzećem i potencijal za
uključenost privatnog sektora u preduzeću. SP je naveo da je na sudu koji upućuje zahtjev da odluči,
na temelju činjenica, da li je općina Bari namjeravala otvoriti kapital preduzeća AMTAB Servizio
privatnim akterima. Ipak, Sud je dao određene smjernice sudu koji upućuje zahtjev.
SP je ponovio značaj osiguravanja da ne postoji učešće privatne kompanije u kapitalu preduzeća u
kojem je učesnik i javni organ koji dodjeljuje koncesiju. Čak i manjinsko učešće privatne kompanije u
takvom preduzeću isključuje mogućnost ispunjavanja uslova kontrole Teckal. Došlo bi do problema
kada bi se, tokom trajanja ugovora, kapital preduzeća AMTAB Servizio otvorio za učešće privatnih
aktera. Rezultat bi bio dodjela koncesije za usluge polujavnom preduzeću bez poziva na natječaj, čime
bi se “narušili ciljevi prava [EU]” (stavovi 30.-32.).
C-340/04 Carbotermo and Consorzio Alisei
Carbotermo SpA and Consorzio Alisei protiv Comune di Busto Arsizio and AGESP SpA
Presuda od 11. maja 2006., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 12. januara 2006.
Zahtjev za prethodnu odluku
Postupak pred italijanskim žalbenim tijelom pokrenut je zbog dodjele ugovora o robama koju je
izvršio Comune di Busto Arsizio. Ugovor se odnosio na nabavku goriva i na poslove na grijnom sistemu
u općinskim zgradama. Ugovor je dodijeljen direktno društvu AGESP, običnom dioničkom društvu.
Iako je AGESP Holding imao 99,98% dionica u društvu AGESP, 99,98% dionica iz AGESP Holding je bilo
u vlasništvu Comune di Busto Arsizio. Preostale dionice su bile u vlasništvu drugih italijanskih općina.
Italijansko žalbeno tijelo, od kojeg se tražilo da odluči o tome da li ovaj ugovor o robama podliježe
Direktivi o robama, uputilo je niz pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na okolnosti u kojima ugovorni
organ može dodijeliti ugovor svojim podružnicama bez primjene Direktive, na osnovu toga da je
dodjela predstavljala “interni” aranžman.
Uslov kontrole Teckal: SP je smatrao da je, kada se utvrđuje da li je ispunjen uslov kontrole, potrebno
uzeti u obzir sve zakonodavne odredbe i relevantne okolnosti. Ispitivanjem tih informacija, mora se
utvrditi da li je tijelo podložno kontroli, kojom se omogućuje ugovornom organu da utiče na odluke
tog tijela. Kontrola mora biti u obliku moći “odlučujućeg uticaja” kako nad strateškim ciljevima, tako i
nad važnim odlukama tog tijela.
SP je smatrao da je važno da ugovorni organ, sam ili zajedno s drugim javnim organima, drži
kompletan temeljni kapital tog tijela. Ova činjenica je ukazivala na to da je ugovorni organ vršio
dovoljnu kontrolu da ispuni uslov kontrole Teckal. Međutim, Direktiva o robama sprječava dodjelu
ugovora o javnoj nabavci roba i usluga dioničkom društvu koje ima i) odbor direktora sa značajnim
upravljačkim ovlastima koje mogu nezavisno vršiti, i ii) temeljni kapital potpuno u vlasništvu drugog
dioničkog društva čiji je većinski dioničar ugovorni organ.
Uslov djelatnosti Teckal: SP je zaključio da se, u utvrđivanju da li je ispunjen uslov djelatnosti, moraju
uzeti u obzir sve djelatnosti koje to tijelo provodi na temelju dodjele ugovora ugovornog organa. Ovaj
zahtjev važi bez obzira na to da li te djelatnosti plaća sam ugovorni organ ili to čini korisnik pruženih
usluga. Nije relevantna teritorija na kojoj se djelatnosti provode.
53
C-295/05 Asociación Nacional de Empresas Forestales
Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) protiv Transformación Agraria SA (Tragsa) i
Administración del Estado
Presuda od 19. aprila 2007., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 28. septembra 2006.
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Ovaj predmet se odnosio na španska pravila prema kojima ugovorni organ povjerava poslove
određenom privrednom društvu. Prema nacionalnim pravilima, neki ugovorni organi, uključujući
Španske državne i autonomne zajednice, mogu određene poslove povjeravati javnom preduzeću
Tragsa. To mogu činiti direktno, bez primjene postupaka javnih nabavki propisanih u direktivama.
SP je prvo napomenuo da ugovori o javnoj nabavci usluga, roba i radova podrazumijevaju postojanje
finansijskog interesa i sklapaju se u pisanom obliku između privrednog subjekta i ugovornog organa
(stav 48.). SP je zaključio da je Tragsa državno preduzeće, a da Autonomne zajednice mogu imati
temeljni kapital. Preduzeće je bilo “instrument i tehnička služba” državne uprave i Autonomnih
zajednica. Tragsa je dužna provoditi poslove koje joj povjeri državna uprava, Autonomne zajednice ili
javna tijela koja su im podložna. Nema izbor da prihvati ili odbije zahtjeve koje su joj nametali
relevantni organi. Nije slobodna da sama utvrđuje tarife za svoje usluge. Bilo je jasno da odnosi
Tragse sa relevantnim organima nisu ugovorni, već prije “interni, zavisni i podređeni” (stav 51.).
Prema mišljenju SP-a, zahtjev postojanja ugovora iz direktive nije zadovoljen.
SP se onda pozvao na uslove Teckal. Zaključio je da Tragsa ispunjava oba uslova:
•
Uslov kontrole Teckal: Bilo je jasno iz dosjea predmeta da 99% temeljnog kapitala Tragse drži
direktno država Španija, ali i putem holding društva i garancijskog fonda. Četiri autonomne
zajednice, svaka sa po jednom dionicom, imaju 1% kapitala. Tragsa nema slobodu utvrđivanja
tarifa za svoje usluge, a njen odnos sa relevantnim organima nije ugovorni. Tragsa se ne može
smatrati trećom stranom u odnosu na Autonomne zajednice koje drže dio njenog kapitala.
•
Uslov djelatnosti Teckal: Također je bilo jasno iz dosjea predmeta da Tragsa više od 55%
svojih djelatnosti obavlja sa Autonomnim zajednicama i skoro 35% sa državom Španijom.
Uslov djelatnosti Teckal je ispunjen.
SP je zaključio da nacionalne odredbe koje se odnose na Tragsu nisu suprotne direktivama EU o
javnim nabavkama. Te zakonske odredbe omogućuju preduzeću Tragsa, koje je javno i djeluje kao
instrument i tehnička služba brojnih javnih organa, da izvršava poslove bez podlijeganja režimu koji
uspostavljaju direktive.
C-324/07 Coditel Brabant
Coditel Brabant SA protiv Commune d’Uccle and Région de Bruxelles-Capitale
Presuda od 13. novembra 2008., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 4. juna 2008.
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Ovaj predmet se odnosio na aranžman za instalaciju i upravljanje kablovskom televizijskom mrežom u
općini Uccle u Belgiji. Dodijeljena je koncesija za usluge međuopćinskoj zadružnom društvu u kojem je
općina Uccle učestvovala.
54
SP je razmatrao članove 43. i 49. Ugovora, načela jednakog tretmana i nediskriminacije na temelju
nacionalnosti i obavezu transparentnosti. U pogledu okolnosti ovog predmeta, SP je naveo da ta
načela i obaveza ne sprječavaju javni organ da dodijeli koncesiju za usluge bez poziva na natječaj. Te
okolnosti postoje kada i) se dodjela vrši međuopćinskom zadružnom društvu u kojem su svi članovi
javni organi; ii) ti javni organi vrše kontrolu nad tim međuopćinskim društvom koja je slična kontroli
koju vrše nad vlastitim odjelima; i iii) to društvo glavni dio svojih djelatnosti provodi sa tim javnim
organima.
SP je potvrdio da javni organi imaju moć odlučujućeg uticaja kako nad strateškim ciljevima, tako i nad
važnim odlukama koncesionara. Nakon razmatranja činjenica u predmetu, SP je zaključio da postoji ta
neophodna kontrola. Ovo stajalište podlijegalo je verifikaciji suda koji je uputio zahtjev.
SP je razmatrao situaciju u kojoj se javni organ pridružuju međuopćinsko zadruzi da bi prenio
upravljanje javnom uslugom na to tijelo. Posebno pitanje bilo je da li je ispunjen uslov kontrole Teckal
u situaciji u kojoj kontrolu nad koncesionarom vrši zajednički nekoliko javnih organa. SP je potvrdio da
ta kontrola mora biti slična kontroli koju vrši organ nad svojim odjelima, ali ne mora u svakom smislu
njoj biti identična. Kontrola koja se vrši nad koncesionarom mora biti učinkovita, ali nije neophodno
da se ona vrši pojedinačno. Uslov kontrole Teckal može biti ispunjen kada kontrolu zajednički vrši
nekoliko javnih organa.
C-196/08 Acoset
Acoset Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Indrico Ragusa
Presuda od 15. oktobra 2009., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 2. juna 2009.
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Ovaj predmet je uključivao zahtjev za prethodnu odluku koji je podnijelo italijansko žalbeno tijelo.
Postupak u Italiji se odnosio na aranžman za pružanje usluga koji je napravio ATO, tijelo koje su
osnovali različiti javni organi u pokrajini Ragusa s ciljem da ono preuzme odgovornost za usluge
vodosnabdijevanja pokrajine. ATO je objavio obavještenje u službenom glasniku o odabiru preduzeća
kojem će se kao manjinskom dioničaru u novom preduzeću (koje je u većinskom javnom vlasništvu)
povjeriti upravljanje vodosnabdijevanjem. Partner u novom preduzeću trebao je također preuzeti i s
tim povezane radove. Italijansko žalbeno tijelo je uputilo pitanja SP-u koja se odnose na postupak koji
se, prema pravu EU, mora slijediti u slučaju takvih aranžmana.
SP je predmet dalje razmatrao pod pretpostavkom da dotični aranžman predstavlja koncesiju za
usluge. SP je odlučio da se može koristiti jedinstven postupak dodjele koji je u skladu sa Ugovorom
(uključujući njegova pravila transparentnosti, jednakog tretmana i konkurencije) za odabir privatnog
partnera koji će postati dioničar u javno-privatnom preduzeću i za povjeravanje tom partneru radova
koji su povezani sa zadacima preduzeća.
Spojeni predmeti C-182/11 i C-183/11 Econord
Econord SpA protiv Comune di Cagno and Comune di Varese (C-182/11) i Comune di Solbiate i Comune
di Varese (C-183/11)
Presuda od 29. novembra 2012., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 19. jula 2012.
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
55
Postupak se odnosio na aranžman dvije italijanske općine, Comune di Cagno i Comune di Solbiate
(dalje u tekstu “dvije općine”). Te dvije općine su odlučile da koriste preduzeće u javnom vlasništvu,
Aspem, za pružanje gradskih higijenskih usluga, posebice usluga odlaganja otpada. Aspem je osnovao
jedan drugi javni organ, Općinsko vijeće Varese, koje je posjedovalo veliku većinu dionica u Aspemu.
Pri odlučivanju da koriste Aspem za pružanje usluga odlaganja otpada, obje općine su kupile po jednu
dionicu u Aspemu. Prema dioničarskom sporazumu, te dvije općine su dobile pravo da ih se konsultira
i da imenuju jednog člana u nadzorno vijeće Aspema. Također su imale pravo da nominiraju člana u
upravnom odboru, u dogovoru sa drugim učesnicima dioničarskog sporazuma.
Italijansko državno vijeće (žalbeno tijelo) tražilo je prethodnu odluku od SP-a. Zahtjev je trebao
pomoći u utvrđivanju da li je gore spomenuti izuzet iz EU pravila o nabavkama na temelju načela
Teckal.
SP je naveo da je uslov kontrole Teckal ispunjen tek kada postoji mogućnost da organ koji ugovor
dodjeljuje učinkovito doprinosi toj kontroli. Kontrola se ne može zasnivati na pukoj kontrolnoj moći
organa koji je većinski dioničar u tom preduzeću. Italijanski sudovi trebaju verificirati da li je to slučaj
na temelju činjenica.
SP je naveo da mora postojati stvarna mogućnost da organ koji dodjeljuje ugovor učestvuje u kontroli
nad tim preduzećem. Nedostatak takve stvarne mogućnosti povećao bi potencijal za izbjegavanje
pravila nabavki. Kao rezultat toga, ugovorni organi bi mogli ugovore dodjeljivati javnim tijelima bez
natječaja, jednostavno na osnovu “čisto formalne povezanosti” sa preduzećem. Učesnici (u ovom
slučaju dvije općine) moraju moći “učinkovito doprinositi” kontroli.
Čini se da ova presuda ukazuje na to da u aranžmanu u kojem jedan od ugovornih organa koji
zajednički kontroliraju preduzeće ima toliko veliki kapital i/ili ovlasti da može sam učinkovito vršiti
kontrolu nad tim preduzećem, uslov kontrole Teckal nije ispunjen. To ne znači da svaki pojedinačni
organ mora biti u stanju da učinkovito doprinosi, već da mora biti u stanju da to čini zajednički sa
drugim organima.
Kako je gore navedeno, SP je smatrao da je zadatak italijanskih sudova da, na temelju činjenica,
verificiraju da je to slučaj.
Saradnja između dva javna organa (javno-javna saradnja)
C-480/06 Komisija protiv Njemačke
Komisija Evropskih zajednica protiv Savezne Republike Njemačke
Presuda od 9. juna 2009., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 19. februara 2009.
Tužba koju je podnijela Komisija
Ova tužba, koju je podnijela Evropska komisija, odnosila se na dvadesetogodišnji aranžman za
odlaganje otpada koji je sklopljen između i) četiri administrativna okruga Donje Saske u Njemačkoj i ii)
Odjela za čišćenje Grada Hamburga (dalje u tekstu “Hamburg”). Strane su sklopile aranžman bez
prethodnog poziva na natječaj.
Komisija je smatrala da je taj aranžman trebao biti predmetom tenderskog postupka prema Direktivi
o uslugama. SP je odbacio taj argument Komisije. SP je zaključio da se Direktiva o uslugama ne
primjenjuje na takav aranžman saradnje između javnih organa.
SP je počeo naglašavajući opće načelo koje direktive o nabavkama primjenjuju, u principu, na ugovore
između jednog javnog organa i drugog zasebnog tijela. Međutim, suštinski faktor u ovom predmetu
bio je to da cilj saradnje prevazilazi puko ispunjavanje zahtjeva jedne strane prema drugoj. SP je
naveo da je aranžman imao efekat postizanja izvodljivosti izgradnje predloženog postrojenja za
obradu, zbog “udruživanja” zahtjeva za odlaganje otpada uključenih organa. Aranžman udruživanja
značio je da se značajne količine otpada mogu slati predloženom postrojenju za preradu.
Postrojenjem za preradu rukovodila je treća strana. U ovom smislu, SP je smatrao relevantnim da je
56
sam aranžman podrazumijevao obaveze administrativnih okruga da isporučuju određene količine na
preradu.
SP je također uočio da je aranžman podrazumijevao i druge obaveze po administrativne okruge koje
su se direktno odnosile na cilj javne usluge odlaganja otpada. Na primjer, administrativni okruzi su
Hamburgu stavili na raspolaganje kapacitet deponije koji nisu sami koristili, a koji je pomogao u
umanjenju mogućih deficita za Hamburg. Ovaj aranžman je također predviđao da strane jedna drugoj
pomažu na različite načine u ispunjavanju cilja javne usluge odlaganja otpada. Ova pomoć je
uključivala i to da administrativni okruzi smanje količine otpada koji se šalje u postrojenje za preradu,
kada je u određenom trenutku došlo do problema sa kapacitetom.
Pored toga, SP je ukazao na činjenicu da je aranžman predviđao da plaćanje vrše administrativni
okruzi trećoj strani koja vodi postrojenje. Nije uključivao finansijske transfere samom Hamburgu.
Plaćanje Hamburgu se trebalo vršiti samo kao kompenzacija za naknade koje je on plaćao subjektu da
bi okruzi mogli koristiti postrojenje za preradu.
SP je jasno naveo da se neće baviti statusom ugovora prema Direktivi o uslugama, koje je Hamburg
dodijelio za preradu otpada (ako koji, po svoj prilici, podliježu pravilima EU o nabavkama). SP je
komentirao da u ovom predmetu saradnja između organa nije podrazumijevala preferiranje jednog
privatnog društva u odnosu na njegove konkurente. Nepostojanje štete se vjerovatno desilo jer se
svako lice moglo natjecati za stvarnu funkciju odlaganja otpada.
Stajalište koje je SP usvojio naknadno je razrađeno u sudskoj praksi. Poznato je kao Hamburg Waste
Doctrine (Doktrina hamburškog otpada).
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi
Azienda Sanitaria Locale di Lecce i Università del Salento protiv Ordine degli Ingegneri della Provincia
di Lecce i drugi
Presuda od 19. decembra 2012., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 23. maja 2012.
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Postupak u Italiji se odnosio na konsultantski aranžman između Azienda Sanitaria Locale di Lecce,
lokalnog zdravstvenog organa, i Univerziteta u Salentu (“Univerzitet”). Prema konsultantskom
aranžmanu, Univerzitet je trebao provesti studiju da procijeni seizmičku ugroženost bolničkih zgrada
u području nadležnosti zdravstvenog organa. Plaćanja izvršena pod ovim konsultantskim poslom
trebala su pokriti troškove Univerziteta. Konsultantski aranžman je stupio na snagu u skladu sa
nacionalnim zakonodavstvom koje dozvoljava dodjelu bez natječaja.
Aranžman je osporen pred italijanskim sudovima kao protivan pravilima nabavki EU. Sud koji je uputio
zahtjev pitao je SP da li Direktiva sprječava nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava aranžman
ove vrste između ugovornih organa bez natječaja iz te Direktive.
SP je razmatrao da li se možda ne primjenjuju pravila nabavki EU zbog ograničenja njihove
primjenjivosti na aranžmane između dva različita javna tijela koja proističu iz predmeta Teckal i
Hamburški otpad.
Teckal: SP je utvrdio da nije ispunjen uslov kontrole Teckal i da se stoga ne primjenjuje izuzeće Teckal.
Hamburški otpad: SP je razmatrao da li je moguće izuzeti ovakvu vrstu aranžmana na temelju
presude u predmetu Hamburški otpad. Sud je dao preciznije informacije o pravnim uslovima za
Doktrinu hamburškog otpada.
SP smatra da se ova doktrina uglavnom primjenjuje na aranžmane kojim se “uspostavlja saradnja
između organa sa ciljem osiguravanja da će javni zadatak koji oni svi moraju obaviti biti obavljen”.
57
U ovom predmetu, SP je ukazao na to da dotični zadatak “čiji značajan ili veći dio” odgovara
djelatnostima koje uobičajeno obavljaju arhitekte ili inžinjeri. Zadatak se nije odnosio na akademsko
istraživanje, iako se na njemu zasnivao. Iz tog razloga, SP nije smatrao da je zadatak koji je trebalo
obaviti u okviru ovog aranžmana takav da su ga obje strane u aranžmanu morale obaviti.
SP je razvio Doktrinu hamburškog otpada navodeći da je potrebno ispuniti tri dodatna uslova. Oni su
kumulativni, odnosno sva tri moraju biti ispunjena da bi se Doktrina primijenila:
1) Ugovore sklapaju isključivo javni organi, bez učešća privatne strane.
2) Nijedan pružatelj usluga nije stavljen u poziciju prednosti u odnosu na svoje konkurente.
3) Provedba saradnje rukovodi se isključivo razmatranjima i zahtjevima koji se odnose na
postizanje ciljeva u javnom interesu.
C-386/11 Piepenbrock
Piepenbrock Dienstleistungen GmbH & Co. KG protiv Kreis Düren
Presuda od 13. juna 2013., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet se odnosi na predloženi aranžman pružanja usluga čišćenja ureda, administrativnih
zgrada i škola. Predloženi aranžman bio je između udruženja lokalnih vlasti i jednog od njegovih
članova. Prema aranžmanu, udruženje je povjerilo odgovornost za usluge čišćenja jednom svom
članu-javnom organu na period od dvije godine putem pilot projekta. Aranžman je dozvoljavao tom
organu da koristi usluge treće strane da bi ovaj zadatak ispunio. Organ je u tu svrhu planirao uposliti
preduzeće koje je bilo u njegovom vlasništvu. Aranžman je predviđao samo naknadu troškova, ne
element profita. Udruženje je zadržalo određenu moć nadzora nad povjerenim uslugama, jer je moglo
jednostrano raskinuti ugovor u slučaju neadekvatne provedbe.
SP je zaključio da Direktiva pokriva aranžman ovog tipa. Smatrao je da uslovi Doktrine hamburškog
otpada koji se odnose na određene javno-javne angažmane u ovom predmetu nisu ispunjeni.
Prvo, SP je razmatrao svrhu aranžmana. SP je bio mišljenja da se ne čini da se aranžmanom
uspostavlja saradnja između dva ugovorna javna tijela u svrhu obavljanja javnog zadatka koji su oba
ta organa morala obaviti.
Drugo, SP je razmatrao činjenicu da je prema ovom aranžmanu dozvoljeno angažiranje usluga treće
strane. Prema mišljenju SP-a, ova mogućnost znači da se treća strana može naći u poziciji prednosti.
Drugi uslov utvrđen u C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi stoga nije
ispunjen.
SP je zaključio da ugovor poput ovoga u trenutnom predmetu potpada pod područje primjene
Direktive.
58
C-295/05 Asemfo
Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) protiv Transformación Agraria SA (Tragsa),
Administración del Estado
Presuda od 19. aprila 2007., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 28. septembra 2006.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
“Interne” nabavke – analiza uslova Teckal
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stavovi 3.-5.
Pravni okvir – zakonodavstvo Španije
stavovi 6.-15.
Činjenice
stavovi 16.-23.
Pitanja upućena SPEU
stav 24.
Analiza i presuda
stavovi 25.-66.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 16.-23.)
Tragsa je javno preduzeće u kojem vlasništvo nad 99% dionica ima država Španija, bilo direktno ili
putem holding kompanije i garancijskog fonda. Autonomne zajednice imaju 1% dionica. Prema
nacionalnim pravilima, neki ugovorni organi, uključujući državu Španiju i Autonomne zajednice, mogu
povjeravati poslove preduzeću Tragsa direktno, bez primjene postupaka nabavke EU iz direktiva.
Javnom preduzeću Tragsa povjereni su poslovi koji se odnose na šumarstvo, ruralni razvoj i okoliš.
Jedno drugo preduzeće, Asemfo, je 1996. godine uložilo prigovor protiv Tragse. Asemfo je optužio
Tragsu da zloupotrebljava svoj dominantni položaj na španskom tržištu šumarskih radova, usluga i
projekata i tražio je odluku kojom se potvrđuje da ovaj položaj nije u skladu sa postupcima dodjele
ugovora o javnim nabavkama prema španskim zakonima. Prema preduzeću Asemfo, poseban status
Tragse joj omogućuje da obavlja veliki broj poslova na direktni zahtjev španske administracije. Tvrdio
je da je ovaj poseban status protivan principima koji se odnose na javne nabavke i slobodnu
konkurenciju i da rezultira eliminacijom svake konkurencije na španskom tržištu. Nadalje je tvrdio da
Tragsa, kao javno preduzeće, ne može, prema pravu EU, imati pravo, pod izgovorom da je tehnička
služba administracije, na privilegirani tretman u smislu pravila koja reguliraju javne nabavke.
Španski sud je odbio prigovor Asemfa po osnovu da je Tragsa služba administracije. To je služba koja
nema ovlasti nezavisnog odlučivanja i od koje se zahtijeva da obavlja poslove koji se od nje traže.
Tragsa djeluje van tržišta i stoga se pravila konkurencije ne odnose na njene djelatnosti.
Španski sud je, odlučujući po žalbi koju je pokrenuo Asemfo, odlučio obustaviti žalbeni postupak i
uputiti SP-u tri pitanja koja se odnose na tumačenje prava EU. Žalbeno tijelo je pitalo da li direktive o
nabavkama EU i odredbe Ugovora o konkurenciji dozvoljavaju da se dodijeli ugovor, bez natječaja,
javnom preduzeću poput Tragse.
Pravo EU: član 1. direktiva 92/50, 93/36 i 93/37 (prethodnice Direktive 2004/18/EZ); Direktiva
2014/24/EU – definicija “ugovornog organa”; članovi 43., 49. i 86. Ugovora o EZ (sadašnji članovi 49.,
56. i 106. Ugovora o funkcioniranju Evropske unije – sloboda nastana, sloboda pružanja usluga i
pravila konkurencije)
59
Zakonodavstvo Španije: Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas (zakon o
ugovorima javnih uprava)
Presuda (stavovi 25.-66.)
Primjena direktiva na ugovore koji se dodjeljuju drugom javnom tijelu
U svojoj ranijoj presudi u predmetu C-107/98 Teckal, SP je odlučio da se, u principu, direktive o
nabavkama primjenjuju na ugovore koje jedno javno tijelo dodjeljuje drugom javnom tijelu. Međutim,
u ovom predmetu, SP je također utvrdio da se direktive ne primjenjuju ukoliko su ispunjena dva
uslova:
•
•
Ugovorni organ vrši nad stranom kojoj je ugovor dodijeljen “kontrolu koja je slična onoj koju
vrši nad vlastitim odjelima” (uslov “kontrole”).
Strana kojoj je dodijeljen ugovor obavlja “glavni dio” svojih djelatnosti za organ koji je
kontrolira (uslov “glavne djelatnosti”).
Kada su ovi uslovi ispunjeni, ugovor između te dvije strane smatra se “internim” administrativnim
aranžmanom. Nije to ugovor sa vanjskim pružateljem na koji se primjenjuju direktive. U ovom
predmetu, SP je morao analizirati da li su ta dva uslova ispunjena.
Uslov “kontrole”: SP je potvrdo princip koji je prihvaćen u predmetu C-340/04 Carbotermo da je test
kontrole ispunjen ukoliko više organa dijeli kontrolu nad dotičnim subjektom (stav 57.). SP je naveo
da činjenica da ugovorni organ ima – sam ili zajedno sa drugim ugovornim organima - 100% dioničkog
kapitala “govori da, općenito” taj organ vrši dostatnu kontrolu (stav 57.). SP je izričito odbio taj
argument tvrdeći da je činjenica da Autonomne zajednice zajedno imaju samo 1% dionica nedovoljna
(stav 59.).
Uslov “osnovne djelatnosti”: SP je potvrdio da je potrebno ispitati djelatnosti koje taj subjekt
poduzima sa organima koji vrše kontrolu. Nije bilo neophodno ograničavati ispitivanje samo na
djelatnost koju subjekt obavlja za organ koji vrši kontrolu i koji je predmetni ugovor dodijelio (stav
62.). SP je nakon toga naveo da je činjenica da Tragsa obavlja više od 55% svojih djelatnosti sa
Autonomnim zajednicama i skoro 35% sa državom Španijom dovoljna (stav 63.). Ova ocjena ukazuje
na to da je više nego dovoljno za ispunjenje uslova ako se oko 90% djelatnosti provodi za organ koji
vrši kontrolu.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Član 12. Direktive javnog sektora iz 2014. godine uključuje uslov kojim se zahtijeva da se 80%
aktivnosti obavlja za organ ili organe koji vrše kontrolu.
Značenje pojma “ugovor” prema direktivama
Direktive se primjenjuju samo kada se radi o postupku za dodjelu “ugovora”. SP je naveo da ukoliko
Tragsa nije imala izbor da prihvati posao ili utvrdi cijenu za ovaj posao, direktive se ne primjenjuju jer
u tom slučaju “ugovor” ne postoji (stav 54.).
Odluka (parafrazirana):
SP je zaključio da nacionalne odredbe koje reguliraju poslovanje Tragse, a koje inkorporiraju uslove
Teckal, nisu suprotne direktivama o javnim nabavkama EU.
Druga pitanja
Primjena člana 86. Ugovora na učešće internih tijela na tržištima javnih nabavki
Jedna od tvrdnji bila je da je režim u ovom predmetu suprotan članu 86.(1) Ugovora (sadašnji član
106. TFEU). Ovaj član zabranjuje državama članicama da donose ili imaju na snazi bilo kakvu mjeru
koja je suprotna Ugovoru, a odnosi se na javna preduzeća i preduzeća sa specijalnim ili ekskluzivnim
pravima. Ovaj predmet je pokrenuo važno pitanje da li se dodjelom ugovora internim subjektima bez
60
natječaja krši ta odredba. Međutim, SP nije razmatrao ovo pitanje jer je utvrdio da je nedopustivo iz
tehničkih razloga.
61
C-324/07 Coditel Brabant
Coditel Brabant protiv Commune d’Uccle and Région de Bruxelles – Capitale
Presuda od 13. novembra 2008., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 4. juna 2008.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
“Interne” nabavke
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – zakonodavstvo Belgije
stavovi 3.-7.
Činjenice
stavovi 8.-21.
Pitanja upućena SPEU
stav 22.
Analiza i presuda
stavovi 23.-54.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 8.-21.)
Općina Uccle (dalje u tekstu “Uccle”) u Belgiji ovlastila je bila društvo Coditel da vrši instalacije i
upravlja kablovskom televizijskom mrežom na teritoriji općine Uccle u periodu od 30 godina prije
1999. godine. Godine 1999., Uccle je odlučila kupiti mrežu koja je trebala početi funkcionirati 1.
januara 2000. godine. Uccle raspisala poziv na dostavljanje ponuda, sa namjerom da dodijeli pravo
upravljanja mrežom koncesionaru. Četiri kompanije, uključujući i Coditel, dostavile su ponude.
Međutim, Uccle se predomislila i odlučila da neće dodjeljivati koncesiju za kablovsku televizijsku
mrežu. Odlučila je prodati mrežu. Obavještenje o prodaji objavljeno je u belgijskom službenom
glasniku. Pet kompanija, uključujući i Coditel, dostavilo je ponude. Pored toga, Brutélé, međuopćinsko
zadružno društvo, dostavilo je ponudu o učlanjenju u svojstvu pridruženog člana, umjesto ponude za
kupovinu.
Uccle je zaključila da su četiri od pet ponuda neprihvatljive. Jedina prihvatljiva ponuda, koju je
dostavio Coditel, bila je preniska. Uccle je odlučila da ne prodaje općinsku kablovsku televizijsku
mrežu već da stupi u članstvo u Brutélé i ovom zadružnom društvu povjeri upravljanje kablovskom
televizijskom mrežom. Coditel je ovu odluku osporio.
Coditel je tvrdio da je Uccle trebala usporediti prednosti pridruživanja u Brutélé sa prednostima
dodjele koncesije. Coditel je također tvrdio da povjeravanje upravljanja mrežom društvu Brutélé bez
obavljanja takvog usporednog istraživanja krši principe nediskriminacije i transparentnosti prema
Ugovoru o EZ. Uccle je tvrdila da se Ugovor ovdje ne primjenjuje, jer je dodjela bila “interni”
aranžman tipa Teckal, koji ne podliježe Ugovoru.
Nacionalno žalbeno tijelo koje je razmatralo žalbu Coditela odlučilo je obustaviti postupak i uputiti tri
pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na tumačenje pravila EU o primjeni “interne” doktrine.
Zakonodavstvo Belgije (stavovi 3.-7.): Zakon od 22. decembra 1986. o međuopćinskim zadrugama
(Loi relative aux intercommunales)
Presuda (stavovi 23.-54.)
Primjena direktiva i Ugovora na ugovore koji se dodjeljuju drugom javnom tijelu
62
Dva uslova “Teckal”
U svojoj ranijoj presudi u predmetu C-107/98 Teckal, SP je odlučio da se, u principu, direktive o
nabavkama primjenjuju na ugovore koje javno tijelo dodjeljuje zasebnom pravnom licu. Međutim,
prema mišljenju SP-a, ovo pravilo se ne primjenjuje ukoliko su ispunjena dva uslova:
•
•
Ugovorni organ vrši nad stranom kojoj je ugovor dodijeljen “kontrolu koja je slična onoj koju
vrši nad vlastitim odjelima”. Ta kontrola podrazumijeva moć odlučujućeg uticaja na strateške
ciljeve i na značajne odluke tijela kojem je ugovor dodijeljen (uslov “kontrole”).
Strana kojoj je dodijeljen ugovor obavlja “osnovni dio” svojih djelatnosti za organ koji je
kontrolira (uslov “osnovne djelatnosti”).
Kada su oba ova uslova ispunjena, ugovor između te dvije strane smatra se “internim”
administrativnim aranžmanom. Nije to ugovor sa vanjskim pružateljem na koji se primjenjuju
direktive.
Sud koji je uputio zahtjev smatrao je da je u ovom slučaju ispunjen drugi uslov Teckal, uslov
“osnovnog dijela djelatnosti”. Tražio je mišljenje SP-a o prvom uslovu Teckal, uslovu “kontrole”.
Uslov kontrole Teckal: SP je zaključio da je, uz verifikaciju činjenica nacionalnog suda, uslov kontrole
Teckal ispunjen. SP je smatrao da činjenica da je ugovorni organ, sam ili zajedno sa drugim javnim
organima, vlasnik cjelokupnog dioničkog kapitala subjekta, upućuje “općenito, ali ne i definitivno” na
to da je uslov kontrole ispunjen (stav 31.).
SP je nakon toga utvrdio da je relevantno ispitati i i) sastav tijela Brutélé-a koji donose odluke, i ii)
stepen moći njegovog upravljačkog vijeća.
Što se tiče prvog elementa, SP je uočio da se upravno vijeće sastoji od predstavnika povezanih općina
koje je imenovala generalna skupština Brutélé-a. Predstavnike same generalne skupštine imenovala
su općinska vijeća iz reda općinskih vijećnika, načelnika i odbornika. SP je smatrao da činjenica da su
tijela Brutélé-a koja donose odluke sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa pokazuje da
su navedena tijela pod kontrolom tih javnih organa. Stoga, ti javni organi mogu vršiti odlučujući uticaj
na strateške ciljeve i bitne odluke Brutélé-a (stav 34.), kako to zahtijeva uslov kontrole Teckal.
SP je nakon toga razmatrao da li su vrlo široke ovlasti koje ima vijeće ipak takve da je Brutélé postao
tržišno orijentiran. Te ovlasti uključuju i onu da utvrđuje naknade za pružene usluge. SP je razmatrao
da li su ove široke ovlasti dovoljne da se kontrola smatra umanjenom te da se zaključi da uslov
kontrole nije ispunjen.
SP je zaključio da to nije slučaj. U tom smislu je naveo da Brutélé ima poseban pravni oblik prema
belgijskom zakonodavstvu. Taj pravni oblik, međuopćinsko zadružno društvo, ne može imati
komercijalni karakter. U kombinaciji sa njegovim specifičnim statutima, oblik zahtijeva od Brutélé-a da
djeluje isključivo u interesima organa koji su s njima povezani (stavovi 37.-38.).
Različiti odbori sektora i podsektora Brutélé-a bave se aktivnostima ograničenog broja općina. Vijeće
svoje ovlasti koje se na ove aktivnosti odnose može prenijeti na te odbore. SP je naveo da aspekti koji
se odnose na usklađenost sa uslovom “kontrole” su “utoliko više primjenjivi” kada se odluke na ovaj
način delegiraju. To je bio slučaj jer je vršena kontrola čak strožija nego kada ovlasti kontrole vrše
generalna tijela koja (stav 40.). Međutim, SP nije smatrao da je postojanje takvih aranžmana
delegiranja suštinsko da bi se uslov “kontrole” ispunio.
Kontrola koju zajednički vrši broj javnih tijela: SP je također potvrdio da se test kontrole može
ispuniti kada više tijela zajednički vrši kontrolu nad pružateljem usluge (stav 50.). SP je prepoznao da
iako kontrola koju vrši organ koji dodjeljuje ugovor mora biti slična onoj koju taj organ vrši nad
vlastitim odjelima, ne mora njoj biti identična u svakom pogledu. Moguće je kontrolu vršiti kolektivno,
a ne individualno (stav 46.). SP je također naveo da procedura za donošenje odluka u vršenju kontrole
“nema nikakvog značaja” (stav 51.). Naveo je posebno da činjenica da se odluke organa koji vrši
kontrolu donose većinom glasova ne isključuje mogućnost ispunjenja uslova kontrole (stavovi 51. i
54.).
63
SP je naveo da na njegov zaključak nije uticala presuda u C-231/03 Coname u kojoj je dionički udio od
0,97% smatrao premalim da bi organ vršio kontrolu nad subjektom. SP je naveo da u tom predmetu
nije razmatrao mogućnost zajedničke kontrole. U predmetu C-295/05 Asemfo, manji udio od 0,25%
prepoznat je kao dostatan u nekim slučajevima (stav 53.).
Odluka (parafrazirana)
1. Javni organ može, bez poziva na nadmetanje, dodijeliti koncesiju za javne usluge međuopćinskom
zadružnom društvu čiji su svi članovi javni organi. Takva dodjela je dozvoljena kada su ispunjena
ova uslova Teckal i kada se njom ne krše pravila EU.
2. Uslov kontrole Teckal može biti ispunjen ako odluke donose tijela formirana u skladu sa statutima
društva i sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa.
3. Javni organi učlanjeni u međuopćinsko zadružno društvo mogu zajednički ispuniti uslov kontrole
Teckal, donoseći odluke većinom glasova.
64
C-196/08 Acoset
Acoset Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Indrico Ragusa
Presuda od 15. oktobra 2009., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 2. juna 2009.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
“Interne” nabavke –Teckal, odabir privatnog partnera i dodjela ugovora javno-privatnom društvu
Napomena: Aranžmani u kojima se uspostavlja javno-privatno društvo da pruža usluge, a koji
uključuju privatnog partnera koji će i investirati u to društvo i pružati uslugu, često se nazivaju
“institucionalizirana javno-privatna partnerstva” (IJPP). (Vidi Tumačenjsko saopštenje Komisije o
primjeni prava Zajednice na javne nabavke i koncesije koje se dodjeljuju institucionaliziranim javnoprivatnim partnerstvima).
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stavovi 3.-14.
Pravni okvir – zakonodavstvo Italije
stav 15.
Činjenice
stavovi 16.-27.
Pitanja upućena SPEU
stav 28.
Analiza i presuda
stavovi 29.-63.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 16.-27.)
Postupak u Italiji se odnosi na aranžman za pružanje usluga koji je napravio ATO, tijelo koje su
osnovali različiti javni organi u italijanskoj pokrajini Ragusa. Bilo je zaduženo za usluge
vodosnabdijevanja pokrajine. ATO je objavio obavještenje u Službenom glasniku Evropske unije
(SGEU) o odabiru partnera koji bi postao manjinski dioničar u novom preduzeću većinski u javnom
vlasništvu. Novo preduzeće je u periodu od tri godine trebalo da preuzme i) upravljanje uslugom
integriranog vodosnabdijevanja i ii) radove koji se odnose na to ekskluzivno upravljanje uslugom.
Italijansko žalbeno tijelo je uputilo pitanje SP-u koje se odnosi na primjenu prava EU u slučaju takvih
aranžmana.
Pravo EU (stavovi 3.-14.)
Članovi 43., 49. 86. Ugovora o EZ (sadašnji članovi 49., 56. i 106. Ugovora o funkcioniranju Evropske
unije): pravo nastana, pravo pružanja usluga, pravila koja se primjenjuju na preduzeća; članovi 1., 3.,
7. i 21. Direktive 2004/18/EZ i članovi 1., 4., 9. i 18. Direktive 2004/17/EZ: područje primjene,
definicija ugovora o uslugama, definicija koncesije za usluge, izuzeće koncesije za usluge
Zakonodavstvo Italije (stav 15.)
Član 113.(5) Zakonodavne uredbe br. 267 daje konsolidirani tekst zakona o organizaciji lokalnih vlasti:
“Ugovor o nabavci usluga [za pružanje lokalnih javnih usluga od strane lokalnog organa vlasti]
dodjeljuje se u skladu sa pravilima sektora i zakonodavstvom Evropske unije, a pravo na pružanje
usluga se daje:
65
(a) kompanijama sa dioničkim kapitalom, koje se odaberu putem javnog i otvorenog tenderskog
postupka;
(b) kompanijama sa dioničkim kapitalom sa pomiješanim javnim i privatnim vlasništvom, u kojima je
privatni partner odabran putem javnog i otvorenog tenderskog postupka, kojim je osigurano
poštivanje domaćeg i zakonodavstva Zajednice o konkurenciji, u skladu sa smjernicama koje su izdali
nadležni organi u okviru konkretnih mjera ili instrukcija za široku upotrebu;
(c) kompanijama sa dioničkim kapitalom koje su potpuno u vlasništvu javnog sektora, pod uslovom da
javni organ ili organi vlasti u čijem je vlasništvu navedeni dionički kapital vrše kontrolu nad
kompanijom koja je slična kontroli koju vrše nad vlastitim odjelima, te da kompanija ključni dio svojih
djelatnosti obavlja sa javnim organom ili organima koji je kontroliraju.”
Presuda (stavovi 22.-63.)
SP je predmet razmatrao pod pretpostavkom da aranžman predstavlja koncesiju za usluge. Stoga
podliježe samo načelima Ugovora.
Opće načelo Ugovora
SP je ponovio da je opće načelo Ugovora da se ugovor ne može dodijeliti tijelu u kojem privatni
subjekt ima dionice bez transparentnog postupka. Pozivajući se na predmet C-26/03 Stadt Halle, SP je
potvrdio da, u principu, dodjela ugovora zasebnom pravnom licu podliježe pravu EU. Doktrina Teckal
se ne primjenjuje kada privatno lice ima udio u preduzeću kojem je ugovor dodijeljen (stav 56.
presude).
Jedinstveni nasuprot dvostrukog postupka
Međutim, SP je zaključio da je dodjela ugovora javno-privatnom društvu dozvoljena kada je sam
privatni parter u tom društvu odabran adekvatnim tenderskim postupkom. Ukoliko je to slučaj, ne
zahtijeva se poduzimanje dva odvojena natječajna postupka: i) jedan za odabir učesnika društva
kojem organ želi povjeriti usluge i ii) drugi za dodjelu upravljanja tim uslugama. Ugovorni organ može
provesti jedan, transparentan natječaj za odabir privatnog partnera koji će biti učesnik u javnoprivatnom društvu i koji će za to društvo obavljati poslove (stav 59.).
Prema mišljenju SP-a, bilo bi nepraktično i pretjerano formalistički zahtijevati primjenu dvostrukog
postupka, odnosno dva odvojena natječajna postupka (stav 58.).
Koji su kriteriji za odabir privatnog partnera?
SP je također naveo da kriteriji koji se koriste za odabir privatnog partnera ne trebaju biti ograničeni
samo na njegov kapitalni udio. Kriteriji se prvenstveno trebaju odnositi na tehnički kapacitet partnera
da pruži uslugu te na ekonomske i druge prednosti koje njegova ponuda donosi u aranžman (stav
59.). Kako je odabir javno-privatnog društva za koncesiju “indirektni” rezultat prvog postupka kojim se
bira privatni partner u društvu, drugi postupak nije potreban (stav 60.).
SP je također naveo da kompanija mora “zadržati istu poslovnu namjeru” tokom trajanja koncesije.
Ako dođe do bilo kakve materijalne izmjene ugovora, bit će potrebno pokrenuti novi tenderski
postupak (stav 62.).
Učinak presude na ugovore na koje se primjenjuju direktive o nabavkama
Ovaj predmet se odnosi na dodjelu ugovora na koji se primjenjuje samo Ugovor, a ne direktive.
Međutim, čini se da je načelo prema kojem je moguće koristiti jedinstven tenderski postupak za
odabir privatnog partnera koji će učestvovati u društvu i obavljati poslove za to društvo jednako
primjenjivo i na ugovore koji podliježu Direktivi ili Komunalnoj direktivi.
Odluka (parafrazirana)
66
Direktna dodjela javne usluge polujavnoj kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pružala
navedenu uslugu i koja ima samo jednu korporativnu namjenu dozvoljena je prema Ugovoru (sadašnji
članovi 49., 56. i 106. TFEU) ukoliko su ispunjeni sljedeći uslovi:
•
•
Privatni učesnik se bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provjere finansijskih i
tehničkih zahtjeva, te operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifični za datu uslugu.
Tenderski postupak je dosljedan principima transparentnosti, jednakog postupanja i
konkurencije.
Direktiva o koncesijama 2014/23/EU
Nova Direktiva o koncesijama regulira dodjelu koncesija za usluge i radove koji prelaze vrijednosni
razred od EUR 5.186.000.
67
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi
Azienda Sanitaria Locale di Lecce, Università del Salento protiv Ordine degli Ingegneri della Provincia
di Lecce
Presuda od 19. decembra 2012., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 23. maja 2012.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
“Interne” nabavke – saradnja između javnih organa
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stavovi 3.-9.
Pravni okvir – zakonodavstvo Italije
stavovi 10.-11.
Činjenice
stavovi 12.-20.
Pitanja upućena SPEU
stav 21.
Analiza i presuda
stavovi 22.-40.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 12.-21.)
Postupak u Italiji se odnosio na konsultantski aranžman između Azienda Sanitaria Locale di Lecce,
lokalnog zdravstvenog organa, i Univerziteta u Salentu (“Univerzitet”). Prema konsultantskom
aranžmanu, Univerzitet je trebao provesti studiju da procijeni seizmičku ugroženost bolničkih zgrada
u području nadležnosti zdravstvenog organa. Izvršena plaćanja su trebala pokriti troškove
Univerziteta. Konsultantski aranžman je stupio na snagu u skladu sa nacionalnim zakonodavstvom
koje dozvoljava dodjelu bez natječaja.
Aranžman je osporen u italijanskim sudovima kao povreda pravila nabavki EU. Sud koji je uputio
zahtjev pitao je SP da li Direktiva isključuje nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava aranžman
ovog tipa između ugovornih organa, bez natječaja koji Direktiva zahtijeva.
Pravo EU (stavovi 3.-9.)
Direktiva 2004/18/EZ: stav 2. preambule; član 1. stav 2a) i d), stavovi 8.-9. – definicija “ugovora o
javnoj nabavci” i “ugovora o javnoj nabavci usluga”; član 2. – načela dodjele ugovora o javnim
nabavkama; član 7. – vrijednosni razredi za primjenu Direktive
Zakonodavstvo Italije (stavovi 10.-11.)
Član 15.(1) Zakona br. 241, koji uvodi nova pravila upravnog postupka i pristupa upravnim
dokumentima, predviđa da javni upravni organi mogu u svakom trenutku sklapati međusobne
sporazume u cilju utvrđivanja pravila kojima se regulira saradnja u aktivnostima od zajedničkog
interesa.
Presuda (stavovi 22.-40.)
Značenje finansijskog interesa u kontekstu definicije ugovora o javnoj nabavci: Aranžman između
dva tijela samo je obezbijedio naknadu troškova Univerzitetu za obavljeni posao. SP je ukratko naveo
da određeni aranžman nije isključen iz koncepta ugovora o javnoj nabavci samo zbog toga što se
68
plaćena naknada svodi na nadoknadu troškova nastalih iz pružanja dogovorene usluge (stav 29.
presude).
Obaveza proširenja poziva na tender za aranžmane između javnih tijela: SP je potvrdio da dvije vrste
ugovora koje zaključuje javno tijelo ne potpadaju u područje primjene Direktive. Prva vrsta su ugovori
koji podliježu Doktrini Teckal. SP je naveo dva uslova Teckal. SP je zaključio da, u ovom predmetu, nije
ispunjen uslov kontrole (stav 33.). Druga vrsta ugovora, koja je isključena iz područja primjene
direktiva o nabavkama EU, podliježe Doktrini hamburškog otpada. Ta vrsta ugovora odnosi se na
aranžmane kojim se uspostavlja saradnja između javnih tijela sa ciljem da se osigura obavljanje javnog
zadatka koji oni svi moraju ispuniti (stav 34.).
Uslovi saradnje između javnih tijela: SP je naveo da ovakva vrsta saradnje zahtijeva ispunjenje tri
dodatna uslova (stav 35.). Uslovi su kumulativni, odnosno sva tri moraju biti ispunjena:
•
•
•
Ugovori isključivo sklapaju javni organi, bez učešća privatnog lica.
Nijedan privatni pružatelj usluga se ne stavlja u povlašten položaj u odnosu na konkurente.
Provedba saradnje se isključivo rukovodi razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja
ciljeva od javnog interesa.
U ovom predmetu, SP je naveo da aranžman dozvoljava korištenje vanjskih saradnika. SP je smatrao
da ova mogućnost uključivanja privatnih pružatelja usluga može te pružatelje usluga staviti u
povlašten položaj u odnosu na njihove konkurente. Međutim, nacionalno žalbeno tijelo mora utvrditi
da li ovakva uključenost predstavlja prednost (stav 38.).
SP je naveo da zadatak koji je povjeren Univerzitetu odgovara “značajno ili u najvećem dijelu”
aktivnostima koje uobičajeno provode arhitekte ili inžinjeri. Taj zadatak nije podrazumijevao
akademsko istraživanje, iako je na njemu zasnovan. Iz tog razloga, SP nije smatrao da zadatak koji je
trebalo obaviti prema aranžmanu predstavlja zadatak koji obje strane u aranžmanu moraju provoditi
(stav 37.).
Primjena Ugovora o funkcioniranju Evropske unije (TFEU)
SP je pojasnio da je njegov stav o javno-javnoj saradnji relevantan samo za ugovore koji podliježu
direktivama o nabavkama, ali i za ugovore malih vrijednost koji su ispod vrijednosnog razreda EU i koji
podliježu samo TFEU. U ovom predmetu, vrijednost ugovora bila je blizu vrijednosnog razreda za
primjenu Direktive, ali nije bilo jasno da li je ugovor malo ispod ili malo iznad tog razreda. SP je
smatrao da pojašnjenje ove dileme ne bi uticalo na utvrđivanje da li je bilo potrebno objaviti poziv na
tender (stav 24. presude).
Odluka (parafrazirana)
Propisi Evropske unije o javnim nabavkama dozvoljavaju sklapanje ugovora o međusobnoj saradnji
između javnih tijela bez objavljivanja tendera. Takav ugovor je dozvoljen ukoliko su kumulativno
ispunjena sljedeća tri uslova:
•
•
•
Svrha takvog ugovora je da se osigura izvršenje javnog zadatka koji sva ta tijela moraju
ispuniti.
Ugovor se rukovodi isključivo razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja ciljeva od
javnog interesa.
Ugovor ne stavlja privatnog pružatelja usluga u povlašteni položaj u odnosu na konkurente.
Druga pokrenuta pitanja u ovom predmetu:
Još dva pitanja su postavljena, ali ih SP nije razmatrao:
•
•
Vrijeme u koje se određuje vrijednost ugovora zbog vrijednosnih razreda, u slučaju kada nije
bilo natječaja.
Vrijeme u koje se određuje koja direktiva, odnosno verzija direktive, se primjenjuje kada se ne
održava natječaj.
69
Poglavlje 5 Odabir privrednih subjekata – osnovi za isključenje
Kontekst
Svrha odabira privrednih subjekata je da se identificiraju oni privredni subjekti koji su u stanju da
izvedu ugovor.
Odabir privrednih subjekata se općenito sastoji od dvije odvojene faze:
1.
2.
Ugovorni organ utvrđuje da li postoje osnovi za isključenje privrednog subjekta iz učešća u
postupku javne nabavke.
Ugovorni organ razmatra da li privredni subjekti koji nisu isključeni ispunjavaju minimalne uslove
za odabir.
Ključni predmeti koji se odnose na drugu fazu odabira predstavljeni su u poglavlju 6 “Odabir
privrednih subjekata – kvalifikacija”.
U dvofaznim postupcima 16, privredni subjekti koji su odabrani pozivaju se da dostave ponude,
pregovaraju ili učestvuju u dijalogu. U slučaju otvorenog postupka, ocjenjuju se samo ponude koje su
dostavili odabrani privredni subjekti.
Obavezni osnovi za isključenje: Ugovorni organ mora isključiti određene privredne subjekte iz učešća
u postupku dodjele ugovora. Isključuju se privredni subjekti koji su pravomoćno osuđeni za jednu ili
više krivičnih aktivnosti navedenih u članu 45.(1) Direktive. Aktivnosti koje su navedene uključuju
učešće u kriminalnoj organizaciji, korupciju, prevaru i pranje novca. Nacionalno zakonodavstvo ne
smije sužavati ovu listu iz Direktive.
Opcioni osnovi za isključenje: Ugovornom organu je dozvoljeno, ali mu to nije obaveza, da isključi iz
učešća u postupku javne nabavke one privredne subjekte na koje se odnose situacije iz člana 45.(2)
Direktive. Te situacije se odnose na pitanja kao što su stečaj, prekršaji povezani sa profesionalnim
ponašanjem, ozbiljni profesionalni prekršaj, neplaćanje poreza i obaveza socijalnog osiguranja, i
ozbiljno netačno iznošenje podataka. Nacionalno zakonodavstvo može odlučiti da neke ili svaku od
ovih osnova stavi pod obavezne osnove za isključenje.
Države članice EU moraju odlučiti na koji će način uvrstiti ove osnove u svoje nacionalno
zakonodavstvo. Također imaju mogućnost da utvrde dodatne osnove za isključenje, osim onih koje se
odnose na profesionalne kvalitete. Kada države članice utvrde dodatne osnove za isključenje, te
mjere moraju biti proporcionalne predmetu i prirodi ugovora. Nacionalni zakoni o isključenjima bili su
predmetom sudske prakse SP-a, o kojoj ćemo detaljnije govoriti u nastavku teksta.
Dokazi da privredni subjekt ne potpada pod obavezne ili opcione osnove za isključenje: Ugovorni
organ mora u obavještenju o nabavci navesti osnove za obavezno i/ili opciono isključenje koje će
primijeniti. Također mora navesti informacije koje se zahtijevaju od privrednih subjekata da dokažu
da ne potpadaju pod osnove kojima se opravdava isključenje.
Ugovorni organ je dužan prihvatiti kao dostatne dokaze dokumente koji su navedeni u članu 45.(3)
Direktive. U nekim slučajevima koji se odnose na opcione osnove za isključenje, ugovorni organ može
utvrditi prihvatljive vrste dokaza.
Za više informacija, potražite:
16
Dvofazni postupci su ograničeni postupak, pregovarački postupak sa prethodnom objavom obavještenja o
nabavci i postupak konkurentskog dijaloga.
70
Sigma Public Procurement Brief 7, “Selecting Economic Operators” [Kratki pregled javnih nabavki
Sigme 7, “Odabir privrednih subjekata”] (januar 2011.) –
http://www.sigmaweb.org/publications/Economic_Operators_Public_Procurement_2011.pdf
Sigma Public Procurement Brief 24, “Automatic Exclusion Lists in Public Procurement” [Kratki pregled
javnih nabavki Sigme 24, “Liste automatskih isključenja u javnim nabavkama”] (2013.) –
http://www.sigmaweb.org/publications/Exclusion_Lists_Public_Procurement_2013.pdf
Sigma Public Procurement Training Manual, Module E3, “Selection (Qualification) of Candidates”
[Sigmin priručnik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul E3, “Odabir (kvalifikacija) kandidata”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/46179317.pdf
Šta je važno znati
1. Važno je da nacionalno zakonodavstvo napravi jasnu razliku između osnova za isključenje i
kriterija za odabir:
• Osnove za isključenje primjenjuju se na privredne subjekte, bez obzira na njihovu prirodu,
veličinu ili predmet ugovora.
• Kriteriji za odabir se trebaju odnositi na sposobnost privrednog subjekta da izvrši ugovor te
trebaju biti povezani sa predmetom ugovora i njemu proporcionalni.
2. Ukoliko se primjenjuju obavezne osnove za isključenje, isključenje dotičnog subjekta je
automatsko, npr. ako je privredni subjekt pravomoćno osuđen za pranje novca.
3. Ozbiljni profesionalni prekršaj kao razlog za isključenje ugovorni organi moraju dokazati i mora se
utvrđivati od slučaja do slučaja.
Liste za automatsko isključenje
Opći principi prava EU i sudske prakse generalno ukazuju na to da primjena zvaničnih, automatskih
lista za isključenje nije dozvoljena prema EU pravu.
Vidi, na primjer, C-213/07 Michaniki, C-538/07 Assitur, C-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili i
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact.
Za više informacija na ovu temu, potražite Sigma Public Procurement Brief 24, “Automatic Exclusion
Lists in Public Procurement” [Kratki pregled javnih nabavki Sigme 24, “Liste automatskih isključenja
u javnim nabavkama”] (2013.)
http://www.sigmaweb.org/publications/Exclusion_Lists_Public_Procurement_2013.pdf
71
Sažetak pristupa i odluka SPEU
Isključenje na osnovu zahtjeva podobnosti koji se odnose na strukturu pravnog oblika privrednog
subjekta
SP je razmatrao specifičnu formulaciju nacionalnog zakonodavstva koje isključuje određene vrste
privrednih subjekata iz natječaja za ugovore o nabavkama. Odluka o isključenju u ovim slučajevima
nije bila zasnovana na obaveznim ili opcionim osnovama za isključenje iz Direktive. Razlog za
isključenje bila je struktura ili pravni oblik privrednog subjekta.
U C-357/06 Frigerio Luigi & C., SP je odlučio da Direktiva o uslugama ne dozvoljava nacionalno
zakonodavstvo koje ograničava učešće na određenu vrstu kompanije sa dioničkim kapitalom.
Također je potvrdio da se od grupa pružatelja usluga ne može zahtijevati da stvore određeni pravni
oblik da bi mogli dostaviti ponudu. U C-305/08 CoNISMa, SP je potvrdio princip da svako lice ili tijelo
koje smatra da je u stanju izvesti ugovor može dostaviti ponudu. Stajalište SP-a je da Direktiva ne
dozvoljava da nacionalno zakonodavstvo sprječava grupama univerziteta ili ministarstava da
organiziraju natječaje.
Isključenje po osnovama navedenim u direktivi
SP je tokom niza godina razmatrao da li opcione osnove za isključenje navedene u Direktivi
predstavljaju iscrpnu listu ili se ona može proširiti. Također je razmatrao način na koji države članice
provode osnove za isključenje u praksi. SP je zaključio da se primjenjuju principi proporcionalnosti,
transparentnosti i jednakog tretmana.
SP je odlučio da su osnove navedene u direktivama (sada u članu 45.(2) Direktive – vidi gore
navedeni kontekst) iscrpne i ne uključuju osnove za isključenje koje se odnose na profesionalne
kvalitete. Države članice ili ugovorni organi ne smiju dodavati bilo kakve osnove koje se odnose na
profesionalne kvalitete na listu osnova za isključenje. Na primjer, u C-31/87 Beentjes, SP je odbio
mogućnost isključenja kandidata za kojeg je ugovorni organ smatrao da nije u stanju da ispuni uslov
u vezi sa radnom snagom. Vidi ispod C-213/07 Michaniki za više detalja.
Dodatne osnove za isključenje
SP je pojasnio da su osnove za isključenje navedene u direktivama iscrpne samo u odnosu na osnove
za isključene u vezi sa profesionalnim kvalitetima. Države članice ili ugovorni organi imaju stoga
pravo da koriste dodatne mjere isključivanja koje su uvedene da se osigura poštivanje principa
jednakog tretmana i transparentnosti. Princip proporcionalnosti znači da takve mjere ne mogu ići
dalje od onoga što je neophodno i opravdano predmetom i prirodom ugovora.
Na primjer, u C-213/07 Michaniki, SP je dao komentar da pravo Zajednice ne isključuju usvajanje
nacionalnih mjera koje imaju cilj izbjegavanje praksi koje bi mogle ugroziti transparentnost ili
narušiti konkurenciju.
Mjera u C-213/07 Michaniki odnosila se na isključenje ponuđača koji su također bili uključeni u
medijski sektor. Isključenje po tim osnovama bilo je zasnovano na zabrinutosti da postoji rizik
uplitanja moćnih medija u postupke dodjele ugovora. Također je bilo zabrinutosti oko prevare i
korupcije. Kao mjere koje su donesene da osiguraju poštivanje principa jednakog tretmana i
transparentnosti, ove vrste mjera mogu biti dopustive osnove za isključenje. Međutim, dodatne
mjere podliježu veoma važnom uslovu da moraju biti proporcionalne i ne smiju prevazilaziti ono što
je neophodno da se postigne taj cilj. U C-213/07 Michaniki, te mjere su smatrane
neproporcionalnim te stoga i nezakonitim.
SP je u brojnim drugim predmetima odlučivao da su dodatne osnove za isključenje države članice
72
neproporcionalne i da prevazilaze ono što je neophodno za postizanje cilja (vidi ispod, C-538/07
Assitur i C-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili). U C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact, SP
je zaključio da se nacionalnim zakonom koji zahtijeva automatsko isključenje ugovarača zbog
prethodne loše izvedbe ugovora krši princip proporcionalnosti. Osnov za isključenje bio je “ozbiljan
profesionalni prekršaj”.
Načela transparentnosti i jednakog tretmana potvrđena su u odnosu na isključenje na temelju
neplaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Ove osnove su među opcionim osnovana
navedene u Direktivi (vidi ispod, C-226/04 La Cascina i drugi).
U C-74/09 Bâtiments i Ponts Construction i WISAG Produktionsservice, SP je razmatrao dokaze koji
su se zahtijevali u svrhu dokazivanja plaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Posebice je
razmatrao da li je dopušteno obavezati strane ponuđače da budu registrirani u državi članici u kojoj
je sjedište ugovornog organa. SP je zaključio da je ovaj zahtjev dopustiv, ali pod specifičnim
uslovima povezanim sa jednakim tretmanom. U sažetku predmeta će biti predstavljeni ti uslovi.
Sudska praksa
Grupe privrednih subjekata – podobnost za učešće
C-357/06 Frigerio Luigi & C.
Frigerio Luigi & C. Snc protiv Comune di Triuggio
Presuda od 18. decembra 2007., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet se odnosi na italijanska nacionalna pravila kojima su se ograničavale vrste privrednih
subjekata koji mogu učestvovati u postupcima za dodjelu određenih vrsta ugovora. Efekat nacionalnih
pravila bilo je automatsko isključenje određenih vrsta privrednih subjekata iz učešća u nekim
tenderskim postupcima.
Comune di Triuggio (ugovorni organ) predložio je dodjelu petogodišnjeg ugovora za usluge higijene
okoliša preduzeću u kojem je namjeravao preuzeti kontrolni interes. Predložena dodjela izvedena je
bez konkurentnog tenderskog postupka. Druga kompanije, Frigerio Luigi (FL), ranije je pružala tu
uslugu u trajanju od šest mjeseci putem privremenog partnerskog aranžmana joint venture.
FL je osporio predloženu dodjelu ugovora. Ugovorni organ je tvrdio da je pritužba FL-a nedopustiva
jer, prema italijanskom zakonu, ugovorni organ može dodijeliti taj ugovor samo određenim vrstama
privrednih društava sa dioničkim kapitalom. FL nije ispunjavao te zahtjeve podobnosti.
Zakonitost italijanskih nacionalnih pravila razmatrana je u svjetlu članova 26.(1) i 26.(2) Direktive o
uslugama. Te odredbe su sada uključene u Direktivu u članovima 4.(1) i 4.(2). U presudi se SP pozvao
na temeljne namjere Direktive o uslugama, a to je promoviranje unutrašnjeg tržišta i, u tom
kontekstu, osiguravanje slobodnog kretanja robe, osoba, usluga i kapitala te eliminiranje praksi koje
ograničavaju konkurenciju.
Član 26.(1) Direktive o uslugama dozvoljava da ponude podnosi grupa pružatelja usluga. Taj član
predviđa da se “od tih grupa ne smije zahtijevati da se organiziraju u specifični pravni oblik da bi
mogle dostaviti ponudu…”. Član 26.(2) nadalje navodi da kandidati ili ponuđači koji imaju pravo da se
bave relevantnom uslužnom djelatnošću u državi članici u kojoj su osnovani “ne smiju se odbijati iz
razloga što bi, u skladu sa zakonom države članice u kojoj se ugovor sklapa, morali biti ili fizičke ili
pravne osobe”.
SP je presudio da član 26.(2) isključuje nacionalno zakonodavstvo tipa onog koje je razmatrano u
ovom predmetu. Takvo zakonodavstvo isključuje privredne subjekte iz tenderskog procesa na temelju
toga da nisu imali određeni pravni oblik. Također je potvrdio da je značenje člana 26.(1) Direktive o
73
uslugama da se ne može zahtijevati od pružatelja usluga da se organiziraju u specifični pravni oblik da
bi dostavili ponudu.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Član 19. Direktive javnog sektora iz 2014. godine sadrži odredbe slične onim iz člana 26. Direktive o
uslugama i člana 4. Direktive:
Član 19.(1): “Privredni subjekti koji, u skladu sa pravom države članice u kojoj imaju poslovni nastan,
imaju pravo pružati odgovarajuće usluge, ne smiju se odbijati iz razloga što bi, u skladu sa zakonom
države članice u kojoj se ugovor dodjeljuje, morali biti ili fizičke ili pravne osobe.”
C-305/08 CoNISMa
Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (CoNISMa) protiv Regione Marche
Presuda od 23. decembra 2009., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 3. septembra 2009.
Zahtjev za prethodnu odluku
Do ovog predmeta je došlo zbog odluke italijanskog ugovornog organa da isključi grupu neprofitnih
tijela iz postupka dodjele ugovora.
Predmet se odnosio na poziv na natječaj koji je objavio Regione Marche za ugovor o pružanju usluga
pomorskih i seizmičkih podataka i tome srodnih aktivnosti. CoNISMa je bila grupa od 14 univerziteta i
vladinih ministarstava koja je željela dostaviti ponudu. Regione Marche je smatrao da italijansko
zakonodavstvo isključuje ovu vrstu tijela iz onih koji se mogu prijaviti na natječaj. Stoga je isključio
CoNISMu iz procesa nabavke. CoNISMa se žalila na ovu odluku.
SP je smatrao da član 45. Direktive ne sprječava grupu (konzorcij) ove vrste da učestvuje u postupku
nabavke. Naveo je da važi podobnost za učešće čak i kada je grupa (konzorcij) pretežno neprofitna i
nema organiziranu poslovnu strukturu niti redovno prisustvo na tržištu. SP je zaključio da je svako lice
ili tijelo koje smatra da je sposobno da izvede ugovor podobno da dostavi ponudu (stav 42.). SP je
prokomentirao da “zakonodavstvo Zajednice nema namjeru ograničavati koncept ‘privrednog
subjekta koji nudi svoje usluge na tržištu’ samo na subjekte koji su strukturirani kao kompanija niti da
nameće posebne uslove koji mogu, od samog početka, ograničiti pristup tenderskim postupcima na
temelju pravnog oblika i unutrašnje organizacije subjekta” (stav 35.).
SP je također smatrao da Direktiva isključuje tumačenje nacionalnog zakonodavstva poput onog koje
se razmatra u ovom predmetu. Nacionalno zakonodavstvo je tumačeno kao ono koje zabranjuje
tijelima poput univerziteta i istraživačkih instituta, koji primarno djeluju neprofitno, da učestvuju u
tenderskim postupcima
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Član 19. Direktive javnog sektora iz 2014. godine potvrđuje ovaj princip:
Član 19.(2) “Grupe privrednih subjekata, uključujući i privremena udruženja, mogu učestvovati u
postupcima nabavki. Ugovorni organi od njih ne smiju zahtijevati da imaju određeni pravni oblik za
podnošenje ponude ili zahtjeva za učešće.”
Komentar
Dalje u tekstu će biti predstavljeno pet predmeta. U prva tri predmeta (C-213/07 Michaniki, C-538/07
Assitur i C-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili), SP je razmatrao pitanje isključenja kada ne
postoje detaljne odredbe EU koje su relevantne. U takvim predmetima je od ključne važnosti
razmatranje općih principa. U posljednja dva predmeta (C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact i C74
74/09 Bâtiments i Ponts i WISAG Produktionsservice), opći principi su primijenjeni u situacijama u
kojim je postojalo relevantno zakonodavstvo EU o osnovama za isključenje, ali su države članice imale
diskreciju u načinu na koji su detaljno primjenjivale Direktivu.
Iscrpna lista osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete i dodatne osnove za
isključenje koje podliježu principu proporcionalnosti
C-213/ 07 Michaniki
Michaniki protiv Ethniko Simvoulio Raiditileorasis
Presuda od 16. decembra 2008., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 8. oktobra 2008.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet se odnosio na grčki zakon koji zabranjuje dodjelu ugovora o javnim nabavkama
medijskim preduzećima ili određenim društvima i pojedincima koji su povezani za medijskim
preduzećima ili za njih rade. Efekat nacionalnog zakona bilo je automatsko isključenje određenih vrsta
privrednih subjekata iz učešće u postupcima javnih nabavki.
Michaniki je bio neuspješan ponuđač u konkurentskom procesu nabavke kojim se dodjeljivao ugovor
o javnoj nabavci radova za izgradnju nasipa i tehničke infrastrukture za novu liniju brze željeznice.
Direktiva o radovima se primjenjivala na postupak dodjele. Ugovorni organ je donio odluku da dodijeli
ugovor Kompaniji S. Da bi sklopio ugovor sa Kompanijom S, ugovorni organ je zahtijevao formalno
uvjerenje koju izdaje zvanično tijelo. Uvjerenje je potvrđivalo da je Kompanija S prihvatljiva u skladu
sa zakonom koji se odnosi na medijska preduzeća. Michaniki, neuspješan ponuđač, zahtijevao je
poništenje uvjerenja koje se odnosilo na Kompaniju S.
Iscrpna lista osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete: Član 24.(1) Direktive o
radovima navodi sedam opcionih osnova za isključenje privrednih subjekata iz učešća, a koje se
odnose na “profesionalne kvalitete”. Ti kvaliteti obuhvataju aspekte poput profesionalne časti,
solventnosti te ekonomskog i finansijskog kapaciteta.
Osnove za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete
Direktiva o radovima – član 24.(1)
“Svaki ugovarač može biti isključen iz učešća u ugovoru ako:
(a) je u stečaju ili postupku likvidacije, ako njegovom imovinom upravlja sud, ako je u nagodbi sa
vjerovnicima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj istovrsnoj situaciji koja proizlazi
iz sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima;
(b) je predmetom postupaka za otvaranje stečajnog postupka, za likvidaciju po službenoj dužnosti ili
upravljanja od strane suda ili nagodbe sa vjerovnicima ili bilo kakvog sličnog postupka prema
nacionalnim zakonima i odredbama;
(c) je pravomoćnom presudom osuđen za djelo koje se tiče njegovog profesionalnog postupanja;
(d) je bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj kojeg ugovorni organ može dokazati na bilo koji
način;
(e) nije ispunio obaveze u vezi sa plaćanjem doprinosa za socijalno osiguranje u skladu sa zakonskim
odredbama zemlje u kojoj ima poslovni nastan ili onima koje su na snazi u državi ugovornog organa;
(f) nije ispunio obaveze koje se tiču plaćanja poreza u skladu sa zakonskim obavezama zemlje u kojoj
ima poslovni nastan ili onima koje su na snazi u državi ugovornog organa;
(g) je kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju podataka u skladu sa odredbama
ovog odjeljka ili nije dostavio takve podatke.”
75
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Osnove za isključenje propisane su u članu 57. Direktive javnog sektora iz 2014. Vidi napomenu na
kraju ovog odjeljka za više detalja.
U vezi sa članom 24. Direktive o radovima, SP je naglasio da je pristup zakonodavca bio da “usvoji
samo one osnove za isključenje koje se zasnivaju na objektivnim nalazima činjenica ili ponašanju koje
se vezuje za dotičnog ugovarača, a koji diskreditiraju njegov profesionalni ugled ili dovode u pitanje
njegovu ekonomsku ili finansijsku sposobnost da završi radove predviđene ugovorom za koji se
natječe” (stav 42.).
SP je presudio da je lista osnova za isključenje iz razloga koji se odnose na profesionalne kvalitete
privrednog subjekta iscrpna. Državama članicama ili ugovornim organima nije dozvoljeno dodavati na
tu listu osnove za isključenje zasnovane na profesionalnim kvalitetima.
Prema SP-u, iscrpnost liste osnova “ne isključuje opciju da države članice imaju ili usvajaju materijalna
pravila koja su tako smišljena da, posebice, osiguravaju ... poštivanje principa jednakog tretmana ... i
transparentnosti ... u svakom postupku dodjele ugovora o javnoj nabavci” (stav 43.).
SP je nakon toga pojasnio da ti principi znače da privredni subjekti moraju biti u poziciji
ravnopravnosti, i kada pripremaju ponude i kada se te ponude ocjenjuju. Ti principi čine temelj
direktive o nabavkama i ugovorni organi ih moraju poštovati. Ugovorni organi također moraju
osigurati da nema diskriminacije između privrednih subjekata (stavovi 45. i 46.).
Dodatne osnove za isključenje koje podliježu principu proporcionalnosti: SP je zaključio da država
članica ima pravo da propiše dodatne mjere za isključenje kojima se osigurava poštivanje principa
jednakog tretmana i transparentnosti. Te dodatne mjere su dozvoljene kada se ne odnose na
profesionalne kvalitete. SP je potvrdio da je državama članicama dozvoljeno da imaju određeni
stepen diskrecije kada te mjere usvajaju. Međutim, u skladu sa principom proporcionalnosti, takve
mjere ne mogu prevazilaziti ono što je neophodno za postizanje cilja (stavovi 47., 48. i 55.-57.).
U C-213/07 Michaniki, Grčka je smatrala da je postojao rizik da medijska preduzeća nezakonito utiču
na odluku o dodjeli ugovora o javnoj nabavci, na primjer koristeći kampanje masovnog informiranja.
SP je potvrdio da pravo Zajednice nije isključivalo primjenu nacionalnog prava koje ima namjeru
izbjeći prakse koje bi mogle ugroziti transparentnost i narušiti konkurenciju. Međutim, dotično grčko
pravo imalo je za posljedicu automatsko isključenje privrednih subjekata zbog njihovih medijskih
veza. Ti privredni subjekti nisu imali način da pokažu da nije postojao stvari rizik da će doći do
opasnosti koju ta mjera nastoji izbjeći. SP je presudio da je automatska i apsolutna karakteristika
zabrane neproporcionalna i da nije dozvoljena prema pravu EU (stavovi 58.-68.).
C-538/07 Assitur
Assitur protiv Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Milano
Presuda od 19. maja 2009., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 10. februara 2009.
Zahtjev za prethodnu odluku
SP je ponovno razmatrao pitanje dodatnih osnova za isključenje u odnosu na italijanski zakon. Ovim
zakonom su isključeni iz učešća u postupku ponuđači kada postoje posebni odnosi kontrole i
povezanosti među njima. Efekat nacionalnog zakona je automatsko isključenje određenih povezanih
privrednih subjekata iz učešća u postupcima javnih nabavki.
Ovaj predmet se odnosio na dodjelu ugovora za kurirske usluge. Direktiva o uslugama se primjenjivala
u vrijeme kada je postupak vođen. Ugovorni organ je pozvao tri ponuđača da učestvuju u tenderskom
procesu: SDA, Poste Italiane i Assitur. Assitur je tražio od ugovornog organa da izuzme SDA i Poste
Italiane iz tenderskog procesa jer su ta dva društva međusobno povezana. Ugovorni organ je istražio
76
navodne veze. Odbio je zahtjev Assitura i odlučio ugovor dodijeliti SDA, koja je dostavila najnižu
ponudu. Assitur je pokrenuo tužbu za poništenje odluke o dodjeli ugovora.
SP je zauzeo pristup kao i u predmetu C-213/07 Michaniki. Potvrdio je da je lista od sedam osnova za
isključenje koja se odnosi na profesionalne kvalitete iscrpna. Međutim, ova lista nije sprječavala
države članice da donesu materijalna pravila koja su imala cilj da osiguraju transparentnost i jednak
tretman ponuđača. Prema SP-u, bilo je jasno da je sporni nacionalni zakon imao namjeru da i) spriječi
bilo kakvo dogovaranje između učesnika u postupku dodjele ugovora i ii) zaštiti jednak tretman i
transparentnost. Ipak, nacionalno zakonodavstvo se mora ispitati u odnosu na princip
proporcionalnosti (stavovi 19.-24.).
U razmatranju principa proporcionalnosti, SP se također osvrnuo na potrebu osiguranja najvećeg
mogućeg učešća ponuđača. SP je presudio da je nacionalno zakonodavstvo otišlo dalje nego je to bilo
potrebno za postizanje cilja osiguranja jednakog tretmana i transparentnosti (stav 30.). Nacionalno
pravo je sistematski isključivalo povezane ponuđače. Isključivanje se vršilo bez mogućnosti da
ponuđači dokažu da nije postojao stvari rizik ugrožavanja transparentnosti i narušavanja
konkurencije. Nacionalno zakonodavstvo bilo je neusklađeno sa pravom EU.
C-376/08 Serrantoni
Serrantoni Srl, Consorzio stabile edili Scrl v Comune di Milano
Presuda od 23. decembra 2009., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
SP je ovo pitanje razmatrao dalje u vezi sa jednim drugim italijanskim zakonom. Tim se zakonom
zabranjivalo članovima stalnog konzorcija 17 i pojedinačnim članovima konzorcija učešće u istom
tenderskom postupku. Efekat nacionalnog zakona bio je automatsko isključenje stalnih konzorcija i
njihovih članova iz učešća u određenim postupcima dodjele.
Do predmeta je došlo zbog poziva na dostavljanje ponuda za ugovor o radovima koji se odnosio na
okružne matične urede. Vrijednost ugovora bila je ispod vrijednosnog razreda EU za ugovore o
radovima, što je značilo da se detaljne odredbe Direktive ne primjenjuju. SP je stoga svoje
razmatranje ograničio na primjenu osnovnih principa.
Sporni italijanski zakon tretirao je konzorcije drugačije od ostalih zajedničkih poslovnih aranžmana
između privrednih subjekata. SP je zaključio da automatsko isključenje koje se primjenjuje samo na
jedan tip konzorcija ne predstavlja jednak tretman. SP je zaključio da čak i da je isključenje primjenjivo
na sve bez razlike, odredba kojom se zahtijeva automatsko isključenje bila bi suprotna principu
proporcionalnosti. SP je također smatrao da odredba ovog tipa vrlo vjerovatno ima odvraćajući efekat
na privredne subjekte iz drugih država članica. Ta odredba bi mogla odvratiti privredne subjekte od
namjere da se u određenoj državi članici nastane putem stalnih konzorcija sa nacionalnim privrednim
subjektima. Ova odredba bi stoga mogla narušavati slobodu nastana i slobodu pružanja usluga.
Nacionalno zakonodavstvo je bilo neusklađeno s pravom EU.
Opcione osnove za isključenje i njihova primjena u praksi
U predmetu C-226/04 La Cascina i drugi 18, SP je razmatrao na koji se način opcione osnove za
isključenje zbog neplaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje primjenjuju u praksi u Italiji.
17
Prema italijanskom zakonu, stalni konzorcij se stvara kada se privredni subjekti dogovore da zajednički
učestvuju u ugovorima o javnim nabavkama. Ovim dogovorom se, koji važi najmanje pet godina, osniva
zajednički poduhvat.
18
Spojeni predmeti C-226/04 i C-228/04; Direktiva o uslugama se primjenjivala na ovaj postupak.
77
SP je potvrdio da država članica može odabrati da ne primijeni opcione osnove za isključenje. Kada
odabere da te osnove primijeni, ima diskreciju da odabere način na koji će ih primijeniti. SP je priznao
da prakse mogu varirati među državama članicama (stav 23.).
U ovom predmetu, u pitanju je bio datum do kojeg se moraju uplatiti porezi i doprinosi za socijalno
osiguranje. SP je naveo niz opcija za utvrđivanje tog datuma. Potvrdio je da taj period može utvrditi
nacionalno zakonodavstvo ili ugovorni organi. Praktično govoreći, ključni nalaz SP-a bio je da principi
transparentnosti i jednakog tretmana zahtijevaju da se [taj period] “odredi sa apsolutnom sigurnošću
i učini javnim”. Ovom mjerom se osiguravalo da privredni subjekti znaju tačno koji su proceduralni
zahtjevi te da se ti zahtjevi primjenjuju na sve podjednako (stav 32.).
U jednom skorijem predmetu, SP je razmatrao na koji se način druge osnove za isključenje
primjenjuju u praksi, ovog puta u Poljskoj. Predmet C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact 19 odnosio
se na osnove za isključenje propisane članom 45.(2)(d) Direktive, koje se odnose na ozbiljan
profesionalni prekršaj.
Član 45.(2)(d) Direktive
“Svaki privredni subjekt može biti isključen iz učešća u ugovoru ako je taj privredni subjekt:
…
(d) bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj kojeg ugovorni organ može dokazati na bilo koji
način…”
SP je razmatrao poljski zakon koji je obavezivao ugovorne organe da isključe privredne subjekte koji
su loše izvršili ranije ugovore o javnim nabavkama. Efekat ovog zakona bilo je automatsko isključenje
određenih privrednih subjekata koji su loše izvodili ugovore iz postupaka javnih nabavki.
U svojoj presudi, SP je iznio svoje stajalište o tome šta podrazumijeva “profesionalan prekršaj” i
“ozbiljni prekršaj” u kontekstu člana 45.(2)(1) Direktive. Zaključio je da odredbe poljskog ZJN
prevazilaze diskreciju koja je dostupna državama članicama EU u provedbi osnova za isključenje
propisanih u članu 45.(2) Direktive. Također je smatrao da se automatskom prirodom isključenja krši
Direktiva jer se njom ugovornom organu uskraćuje pravo da ocijeni, za svaki slučaj posebno,
ozbiljnost navodnog nepravilnog postupanja.
Cijeli tekst predmeta C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact i njegova detaljnija analiza dati su u ovoj
publikaciji.
Napomena: Opći principi prava EU i sudske prakse SP-a navode da primjena lista zvaničnih
automatskih isključenja generalno nije dozvoljena prema pravu EU. Za više detalja o ovom pitanju,
potražite Sigma Public Procurement Brief 24, “Automatic Exclusion Lists in Public Procurement”
[Kratki pregled javnih nabavki Sigme 24, “Liste automatskih isključenja u javnim nabavkama”] (2013.)
– http://www.sigmaweb.org/publications/Exclusion_Lists_Public_Procurement_2013.pdf
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Osnove za isključenje propisane su u članu 57. Direktive javnog sektora iz 2014.
Član 57.(4) navodi opcione osnove za isključenje, koje država članica može propisati kao obavezne.
Ta lista sada uključuje i osnov koji se odnosi na prethodnu lošu provedbu ugovora.
19
C- 465/11 Forposta SA, ABC Direct Contact sp. z o.o. protiv Poczta Polska
78
Član 57.(4)(g)
“…ako privredni subjekt pokaže značajne ili postojane nedostatke tokom provedbe ključnih zahtjeva
iz prethodnog ugovora o nabavci, ili prethodnog ugovora sa sektorskim ugovornim subjektom, ili
prethodnog ugovora o koncesiji, čija je posljedica bila prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora,
naknada štete ili slične sankcije.”
Dokazi usklađenosti
C-74/09 Bâtiments et Ponts i WISAG Produktionsservice
Bâtiments et Ponts Construction and WISAG Produktionsservice GmbH protiv Berlaymont 2000
Presuda od 15. jula 2010., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 15. aprila 2010.
Zahtjev za prethodnu odluku
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li su dokazi koje je ugovorni organ zahtijevao od ponuđača da
dokažu plaćanje poreza i doprinosa socijalnog osiguranja dozvoljeni prema pravu EU.
Predmet je proistekao iz drugog spora oko ugovora koji je dodijeljen 1995. godine za renoviranje
glavne poslovne zgrade Evropske komisije (Berlaymont) u Briselu. Izmijenjeno obavještenje u
Službenom glasniku Evropske unije (SGEU) za radove renoviranja zahtijevalo je dokaze o plaćanju
poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Od belgijskih firmi se zahtijevalo da budu unesene u
poslovni registar u Belgiji. Od stranih firmi se zahtijevalo da dostave kopiju uvjerenja o prijavi
podnesenoj nadležnom belgijskom organu (komisiji za registraciju). Komisija za registraciju je imala
zadatak da ocijeni usklađenost, na osnovu dokaza koje joj dostavi strana firma. Obavještenje u SGEU
je navelo sljedeće:
“Što se tiče valjanosti ponude (u vrijeme njenog podnošenja), bit će dovoljno priložiti ponudi
kopiju prijave za registraciju. Neće se donositi odluka o dodjeli ugovora prije donošenja
odluke nadležnog organa o prijavi.”
BPC, belgijska kompanija, i WIG, njemačka kompanija, ušle su u konzorcij, BPC-WIG, da bi zajedno
podnijele ponudu. BPC je bio uvršten u taj belgijski poslovni registar. WIG je podnio dokumente koje
su izdali njemački organi da dokaže da je platio poreze i doprinose za socijalno osiguranje. Ni WIG ni
BPC-WIG nisu dostavili kopije prijave podnesene nadležnom belgijskom organu. Ustvari, nisu ni
podnijeli te prijave do isteka roka za podnošenje ponuda. Njihove registracije su tek potvrđene nakon
dodjele ugovora.
Konzorcij BPC-WIG bio je neuspješan u tenderskom procesu. Žalio se na tu odluku i tražio odštetu.
Belgijski sud je smatrao da se konzorcij BPC-WIG nije mogao natjecati jer nije dostavio tražene
dokumente.
SP je potvrdio da je tekst Direktive o radovima 20 jasan: ugovorni organ može isključiti ponuđača koji
nije ispunio obaveze države članice u kojoj se nalazi ugovorni organ. Dozvoljena je i posebna provjera
(stav 48.). Zakonito je zahtijevati od ponuđača da se registrira u državi članici u kojoj se nalazi
ugovorni organ, pod uslovom da zahtjevi registracije i) ne kompliciraju i ne odgađaju učešće dotičnog
ponuđača, ili ii) ne dovode do pretjeranih administrativnih naknada (stavovi 42. i 49.). U ovom
predmetu je tražen dokaz samo u vidu kopije uvjerenja o prijavi. Odluka o dodjeli se ne bi donijela
dok se ne okonča registracija. SP je zaključio da je presuda belgijskog suda bila zakonita.
SP je potvrdio da je također dozvoljeno provjeriti da li su porezi i doprinosi za socijalno osiguranje
plaćeni u državi članici ponuđača. Direktiva o radovima izričito navodi da ugovorni organi moraju
prihvatiti uvjerenja o usklađenosti od nadležnih organa u drugim državama članicama kao konačan
20
Ovaj predmet se odnosi na član 24. Direktive o radovima, sadašnji član 45.(2) Direktive 2004/18/EZ.
79
dokaz. Provjera se stoga svodi na formalna pitanja. Formalna pitanja podrazumijevaju provjeru da li
su uvjerenja iz države članice ponuđača autentična i da li imaju noviji datum (stavovi 63.-64.).
Ovaj predmet se odnosi na osnove za isključenje zbog neplaćanja poreza i doprinosa socijalnog
osiguranja. SP je jasno naveo da se njegova odluka široko primjenjuje i da se odnosi na svaku od
osnova za isključenje navedenu u Direktivi o radovima 21. Ova odluka se primjenjuje “pod uslovom da
takva obaveza ne ograničava ili ne odlaže učešće ugovarača u ugovoru o javnoj nabavci i ne
prouzrokuje pretjerane administrativne naknade, te pod uslovom da joj je jedini cilj provjera
profesionalnih kvaliteta dotičnog ugovarača u svrhe te odredbe” (stav 53.).
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine sadrži proširene i revidirane odredbe koje se odnose na
osnove za isključenje. Te odredbe su date u članu 57.
Član 57.(1) propisuje nove obavezne osnove za isključenje, uključujući krivična djela dječjeg rada i
trgovine ljudima i neplaćanje poreza i doprinosa socijalnog osiguranja.
Član 57.(4) propisuje nove dodatne opcione osnove za isključenje, uključujući dogovore između
privrednih subjekata, sukob interesa i “značajne i postojane nedostatke” u provedbi ugovora o
nabavci.
Član 57.(6) propisuje da u nekim slučajevima ugovornom organu neće biti dozvoljeno da isključi
privrednog subjekta iz procesa nabavke iako su prepoznate osnove za isključenje. Ova odredba se
primjenjuje kada privredni subjekt može pokazati da je dovoljno pouzdan, usprkos postojanju
relevantnih osnova za isključenje, i kada ispuni određene stroge uslove.
21
Član 24. Direktive o radovima, sadašnji član 45.(2) Direktive.
80
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact
Forposta SA, ABC Direct Contact sp. z o.o. protiv Poczta Polska
Presuda od 13. decembra 2012., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
Odabir privrednih subjekata – opcione osnove za isključenje
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Pravni okvir – zakonodavstvo Poljske
Činjenice
Pitanja upućena SPEU
Analiza i presuda
stavovi 3.-5.
stav 6.
stavovi 7.-14.
stav 15.
stavovi 22.-41.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 7.-14.)
U ovom predmetu, SP je razmatrao odredbu Zakona o javnim nabavkama Poljske (poljski ZJN) kojom
se zahtijeva automatsko isključenje kandidata ili ponuđača iz tenderskog postupka. Odredba se
odnosila na isključenje na osnovu ozbiljnog profesionalnog prekršaja u specificiranim okolnostima.
Poczta Polska (PP) je preduzeće koje je u vlasništvu Ministarstva trezora i koje djeluje u sektoru
poštanskih usluga. Predstavlja ugovorni organ u značenju Komunalne direktive. PP provela je otvoreni
postupak za dodjelu ugovora o javnoj nabavci, u lotovima, za pružanje određenih poštanskih usluga.
PP je odabrala ponude koje su dostavili Forposta SA i ABC Direct Contract sp. z o.o (ABC) kao
najpovoljnije u poređenju sa ostalim. PP je nakon toga ponudila ugovore društvima Forposta i ABC.
Na dan roka za zaključenje ugovora, PP je poništila postupak nabavke na temelju toga da su Forposta i
ABC trebali biti obavezno isključeni iz postupka prema članu 24.(1)(1a) poljskog ZJN.
Pravo EU (stavovi 3.-5.)
Član 45.(2) Direktive 2004/18/EZ – lična situacija kandidata ili ponuđača; član 53. Direktive
2004/17/EZ – kvalifikacija i kvalitativni odabir; i član 54. Direktive 2004/17/EZ – kriteriji za kvalitativni
odabir
Zakonodavstvo Poljske (stav 6.)
Član 24.(1)(1a) poljskog ZJN, koji se primjenjuje i na javni i na komunalni sektor, predviđa sljedeće:
“Iz postupaka dodjele ugovora o javnim nabavkama bit će isključeni:
(1a) privredni subjekti sa kojima je dotični ugovorni organ poništio, raskinuo ili odustao od ugovora o
javnoj nabavci uslijed okolnosti za koje je odgovoran privredni subjekt, a kada se to poništenje, raskid
ili odustajanje desilo u periodu od tri godine prije pokretanja postupka i kada vrijednost takvog
neizvršenog dijela ugovora iznosi najmanje 5% ukupne vrijednosti ugovora.”
Forposta i ABC su se žalili na odluku da se postupak poništi. Tvrdili su da je sporna odredba ZJN-a
protivna članu 45.(2)(d) Direktive.
Direktiva 2004/18/EZ
81
Član 45.(2)(d)
“Svaki privredni subjekt može biti isključen iz učešća u ugovoru ako je taj privredni subjekt:
…
(d) bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj kojeg ugovorni organ može dokazati na bilo koji
način…”
Privredna društva su tvrdila da je opseg uslova koje propisuje poljski ZJN mnogo šire postavljen od
uslova propisanih pravom EU. Tvrdili su da u ovom slučaju nije došlo do ozbiljnog profesionalnog
prekršaja.
Presuda (stavovi 22.-41.)
SP je potvrdio da se koncepti “profesionalni”, “ozbiljni” i “prekršaj” iz člana 45.(2)(d) Direktive mogu
“razraditi i objasniti” nacionalnim propisima, pod uslovom da se ima u vidu pravo EU (stav 26.). SP je
nakon toga razmatrao ove koncepte i odredbe poljskog ZJN u svjetlu prava EU.
Šta je “profesionalni prekršaj”? SP je potvrdio da “profesionalni prekršaj” obuhvata svaku vrstu
pogrešnog postupanja koje ima učinak na profesionalni kredibilitet subjekta. Profesionalni prekršaj ne
svodi se samo na kršenja etičkih standarda koje utvrđuje disciplinsko tijelo u toj struci. Ne svodi se ni
na pravomoćnu presudu. SP se pozvao na zahtjev da ugovorni organ mora dokazati profesionalni
prekršaj “na bilo koji način”. SP je smatrao da se propust privrednog subjekta da ispoštuje svoje
ugovorne obaveze može, u principu, smatrati profesionalnim prekršajem (stavovi 27.-29.).
Šta je “ozbiljan prekršaj”? SP je utvrdio da se koncept “ozbiljnog prekršaja” treba uobičajeno shvatati
kao ponašanje koje podrazumijeva “nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar”. Smatrao je da svako
netačno, neprecizno ili neispravno izvršenje ugovora ili njegovog dijela može potencijalno ukazati na
ograničenu profesionalnu sposobnost. Međutim, takvo izvršenje ne predstavlja automatski “ozbiljni
prekršaj” (stav 30.).
Automatsko isključenje nije dozvoljeno: SP je naveo: “Da bi se utvrdilo da postoji ‘ozbiljan prekršaj’,
mora se, u principu, provesti posebna i pojedinačna ocjena postupanja datog privrednog subjekta”
(stav 31.). Naveo je da poljski ZJN postavlja parametre koji zahtijevaju od ugovornog organa da
automatski isključi privrednog subjekta zbog prethodnog postupanja. SP je naveo da poljski ZJN
oduzima ugovornom organu mogućnost da ocijeni, za svaki pojedinačni slučaj, kolika je bila ozbiljnost
navodnog nepravilnog ponašanja (stav 34.).
Zakon o javnim nabavkama Poljske (poljski ZJN): SP je smatrao da je u poljskom ZJN koncept
“okolnosti za koje je privredni subjekt odgovoran” veoma je široko postavljen. Može se odnositi i na
situacije koje podrazumijevaju nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar. SP je zaključio da se koncept
“ozbiljnog prekršaja” ne može zamijeniti konceptom “okolnosti za koje je dati privredni subjekt
odgovoran” u poljskom ZJN (stav 33.).
SP je odlučio da član 24.(1)(1a) poljskog ZJN-a prevazilazi diskreciju koja je data državama članicama
EU u provedbi uslova za osnove isključenja propisane u članu 45.(2) Direktive (stav 40.).
Osnove za isključenje iz člana 24.(1)(1a) poljskog ZJN:
• prevazilaze one koje su date iscrpnom listom;
• ne mogu se opravdati na temelju zaštite javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih
organa, ili zaštite pravične konkurencije između privrednih subjekata;
• nisu dozvoljene prema principima i drugim pravilima propisa o javnim nabavkama EU (stav
37.).
82
Iscrpna lista osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete: SP je razmatrao listu
osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete iz člana 45.(2) Direktive. SP je potvrdio
da je ova lista koja se odnosi na profesionalne kvalitete iscrpna te da stoga države članice ne mogu
dodavati osnove na ovu listu (stav 40.).
Samo kada se osnove za isključenje ne odnose na profesionalne kvalitete privrednih subjekata moguće
je razmatrati da li su te osnove dopustive (stav 39.).
Primjena na komunalni sektor: Tekst Komunalne direktive 2004/17/EZ u odnosu na osnove za
isključenje nije isti kao onaj u Direktivi 2004/18/EZ. SP je ipak jasno naveo da se osnove za isključenje
koje se odnose na profesionalne kvalitete, uključujući i ozbiljni profesionalni prekršaj, mogu
primjenjivati i na komunalni sektor (stavovi 23.-24.).
Odluka (parafrazirana)
1. Član 45.(2) Direktive ne dozvoljava nacionalno zakonodavstvo, poput poljskog ZJN, koje definira
slučajeve ozbiljnog profesionalnog prekršaja koji vode automatskom isključenju privrednog
subjekta iz postupka javne nabavke.
2. Principi i pravila nabavki EU ne dozvoljavaju da nacionalno zakonodavstvo automatski isključuje
privrednog subjekta na temelju (i) zaštite javnog interesa, (ii) zaštite legitimnih interesa ugovornih
organa, ili (iii) zaštite pravične konkurencije među privrednim subjektima.
Ostala pitanja razmatrana u ovoj presudi
Nadležnost poljskog donosioca odluka
stavovi 16.-18.
Dopustivost zahtjeva za prethodnu odluku
stavovi 19.-21.
Vremenski učinak presude
stavovi 42.-49.
83
Poglavlje 6 Odabir privrednih subjekata - kvalifikacija
Kontekst
Svrha odabira privrednih subjekata je da se identificiraju oni koji su podobni da izvrše ugovor.
Odabir privrednih subjekata generalno se sastoji od dvije odvojene faze.
1. Prvo, ugovorni organ utvrđuje da li postoje osnove za isključenje privrednog subjekta iz učešća u
postupku javne nabavke.
2. Drugo, ugovorni organ razmatra da li privredni subjekti koji nisu isključeni ispunjavaju minimalne
uslove za odabir.
Najvažniji predmeti koji se odnose na prvu fazu odabira predstavljeni su u poglavlju 5 “Odabir
privrednih subjekata – osnove za isključenje”.
U dvofaznim postupcima 22, privredni subjekti koji su odabrani pozivaju se da dostave ponude,
pregovaraju ili učestvuju u dijalogu. U slučaju otvorenog postupka, ocjenjuju se samo ponude koje su
dostavili odabrani privredni subjekti.
Članovi 47. do 51. Direktive propisuju informacije i dokaze koje ugovorni organi mogu tražiti od
privrednih subjekata kada biraju ponuđače da bi ocijenili da li oni zadovoljavaju minimalne zahtjeve
za odabir. Postoje dvije faze ocjenjivanja, koje se odnose na:
•
•
“ekonomsko i finansijsko stanje” (član 47.)
“tehničku i/ili profesionalnu sposobnost” (član 48.)
Vidi napomenu na kraju ovog poglavlja o članovima 58.-64. nove Direktive javnog sektora
2014/24/EU, koji se odnose na odabir privrednih subjekata.
Ugovornim organima je dozvoljeno, ali im to nije obaveza, da razmatraju ekonomsko i finansijsko
stanje i tehničku i/ili profesionalnu sposobnost.
Za više informacija, potražite:
SIGMA (januar 2011.), “Selecting Economic Operators”, Public Procurement Policy Briefs No. 7
[“Odabir privrednih subjekata”, Kratki pregled javnih nabavki Sigme broj 7]–
http://www.sigmaweb.org/publications/Economic_Operators_Public_Procurement_2011.pdf
SIGMA (2010.), “Selection (Qualification) of Candidates”, Public Procurement Training Manual,
Module E3 [Sigmin priručnik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul E3, “Odabir (kvalifikacija)
kandidata”] – http://www.sigmaweb.org/publications/46179317.pdf
22
Dvofazni postupci su ograničeni postupak, pregovarački postupak sa prethodnom objavom obavještenja o
nabavci i postupak konkurentskog dijaloga.
84
Šta je važno znati
1. Kriteriji za odabir odnose se na kapacitet privrednog subjekta da izvrši dati ugovor.
2. Kriteriji za odabir moraju biti povezani sa predmetom ugovora i njemu proporcionalni.
3. Kada privredni subjekt dokaže da ispunjava minimalne zahtjeve koje definira ugovorni organ,
može se oslanjati na kapacitete drugih subjekata kada je to adekvatno i za specifični ugovor. Ovo
je slučaj bez obzira na pravnu prirodu veza koje taj privredni subjekt ima sa drugim subjektima.
Privredni subjekt se može osloniti na resurse drugih subjekata pod uslovom da može dokazati da
će mu neophodni resursi zaista biti na raspolaganju. Nacionalno zakonodavstvo mora imati
odredbe koje se na ovo odnose.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Član 63.(1) propisuje da se, u vezi sa kriterijima koji se odnose na obrazovne i profesionalne
kvalifikacije ili na relevantno profesionalno iskustvo, “…privredni subjekti mogu, međutim, osloniti
samo na kapacitete drugih subjekata ako će oni obaviti radove ili pružiti usluge kod kojih se traže
te sposobnosti”.
85
Sažetak pristupa i odluka SPEU
Ekonomsko i finansijsko stanje: Član 47.(1) Direktive propisuje listu informacija i dokaza koji se
mogu tražiti od privrednih subjekata da dokažu adekvatno ekonomsko i finansijsko stanje. SP je
potvrdio da ova lista nije iscrpna. SP je također naveo da nije svrha pravila o ekonomskom i
finansijskom stanju da ograničavaju države članice u smislu nivoa ili načina na koji one utvrđuju
zahtjeve (C-76/81 Transporoute protiv Ministère des travaux publics, C-29/86 Bellini, C-31/87
Beentjes protiv Države Nizozemske).
U predmetu C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction, SP je potvrdo da je lista informacija ili
dokaza kojim se dokazuje ekonomsko i finansijsko stanje neiscrpna. Također je potvrdio da države
članice imaju diskreciju da postave dodatne zahtjeve u tom smislu.
Tehnička i/ili profesionalna sposobnost: Član 48.(2) Direktive propisuje listu informacija ili dokaza
koji se mogu tražiti od privrednog subjekta da dokažu tehničku i/ili profesionalnu sposobnost. SP je
potvrdio u ranijoj sudskoj praksi da je ova lista iscrpna. Ta je odluka potvrđena na SP-u u predmetu
C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction i C-368/10 Komisija protiv Nizozemske. SP je potvrdio
da nije svrha propisa koji se odnose na tehničku i profesionalnu sposobnost da ograničavaju države
članice u smislu nivoa ili načina na koji one utvrđuju zahtjeve u ovom smislu (C-31/87 Beentjes
protiv Države Nizozemske).
Oslanjanje na kapacitete drugih subjekata: Članovi 47.(2) i 47.(3) dozvoljavaju privrednom
subjektu, kada je to adekvatno i za specifični ugovor, da se oslanja na kapacitete drugih subjekata
pri dokazivanju da ispunjava zahtjeve u vezi sa ekonomskim i finansijskim stanjem koje utvrđuje
ugovorni organ. Ova dozvola se privrednom subjektu daje pod uslovom da će zaista imati na
raspolaganju te neophodne resurse. Članovi 48.(3) i 48.(4) propisuju iste odredbe koje se odnose na
tehničku i/ili profesionalnu sposobnost.
SP je potvrdio mogućnost oslanjanja na kapacitete drugih subjekata u C-218 Édukövízig i Hochtief
Construction. U C-94/12 Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino, SP je smatrao da nije dozvoljeno
utvrditi opće pravilo kojim se ograničava broj drugih subjekata na koji se privredni subjekt može
osloniti. U C-95/10 Strong Segurança, međutim, SP je zaključio da se te odredbe ne podrazumijevaju
u procesu dodjele ugovora za usluge iz Aneksa II B (neprioritetne).
Proceduralna pitanja koja se odnose na dostavljanje dokaza u fazi kvalifikacije: Predmet C-336/12
Manova odnosio se na fazu prijave u procesu dodjele ugovora za usluge iz Aneksa II B. SP je potvrdio
da je dopušteno da ugovorni organ zahtijeva i dobija informacije ili dokumente koji nedostaju u
prvobitnoj prijavi. Međutim potrebno je objektivno pokazati da su ti dokumenti iz perioda prije roka
za prijavu. Pored toga, zahtjev ne smije nepravično favorizirati relevantnog kandidata ili ga staviti u
nepovoljan položaj.
86
Sudska praksa
Dokazi ekonomskog i finansijskog stanja i oslanjanje na kapacitete drugih subjekata
C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction
Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig), Hochtief Construction protiv
Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions protiv Magyarországi Fióktelepe
Presuda od 18. oktobra 2012., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
U ovom predmetu SP je razmatrao zakonitost nacionalnih zahtjeva po pitanju dokaza o ekonomskom
i finansijskom stanju. Predmet se odnosio na ograničeni postupak za dodjelu infrastrukturnih radova
u Mađarskoj. Postupak je vođen prema Direktivi.
SP je razmatrao zakonitost minimalnih zahtjeva koji su se odnosili na dokaze o ekonomskom i
finansijskom stanju. Dokazi koje je zahtijevao ugovorni organ temeljili su se na mađarskim
računovodstvenim pravilima. Hochtief Hungary (HH) bila je podružnica koja je bila u potpunom
vlasništvu jedne njemačke kompanije. HH nije mogao ispuniti minimalne zahtjeve kako ih je postavio
ugovorni organ zbog razlika između mađarskih i njemačkih računovodstvenih pravila.
Prema SP-u, Direktiva daje “značajan stepen slobode ugovornim organima” da odluče o minimalnim
nivoima ekonomskog i finansijskog stanja. SP je naglasio da ova diskrecija nije neograničena te da
minimalni nivo kapaciteta mora biti povezan sa predmetom ugovora i njemu proporcionalan (stav
29.).
SP je smatrao da je u ovom slučaju jedina opcija za HH bila da se osloni na kapacitete drugog
subjekta, svog matičnog društva Hochtief AG. Ova opcija je dozvoljena prema Direktivi.
Oslanjanje na kapacitete više od jednog subjekta
C-94/12 Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino
Swm Costruzioni 2 SpA, Mannocchi Luigino DI protiv Provincia di Fermo
Presuda od 10. oktobra 2013., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 28. februara 2013.
Zahtjev za prethodnu odluku
Do ovog predmeta je došlo zbog odluke ugovornog organa da isključi jedan konzorcij iz postupka
nabavke radova za modernizaciju i proširenje puta. Postupak je vođen prema Direktivi.
Konzorcij je isključen na temelju italijanskog zakona koji je ograničavao mjeru do koje se privredni
subjekt može osloniti na druge subjekte u dokazivanju da ispunjava kvalifikacijske zahtjeve. U slučaju
ugovora o radovima, privredni subjekt se mogao osloniti na resurse samo jednog subjekta. Samo u
izuzetnim slučajevima bilo je dozvoljeno privrednom subjektu da se osloni na resurse više od jednog
subjekta.
SP je smatrao da se Direktiva mora tumačiti na način da isključuje takvo ograničenje. SP se pozvao na
tekst iz članova 47.(2) i 48.(3), koji izričito navodi da se privredni subjekt može osloniti na kapacitete
drugih “subjekata” – u množini (stavovi 30.-31.). SP je zaključio da Direktiva dozvoljava privrednom
subjektu da se osloni na kombinaciju kapaciteta više od jednog subjekta u svrhe ispunjavanja
minimalnih zahtjeva. Ova opcija je dozvoljena pod uslovom da privredni subjekt može dokazati da će
zaista imati te resurse na raspolaganju za izvršenje ugovora (stav 33.).
87
SP je prepoznao mogućnost specifičnih slučajeva u kojima više privrednih subjekata nije
odgovarajuće. To može biti neodgovarajuće u kontekstu specifičnih zahtjeva ugovora. Međutim, takvi
slučajevi su izuzetak i ograničenje ne treba postavljati kao opće pravilo (stavovi 35. i 36.).
C-95/10 Strong Segurança
Strong Segurança SA protiv Município de Sintra
Presuda od 17. marta 2011., nema mišljenja nezavisnog
Zahtjev za prethodnu odluku
U ovom predmetu, SP je razmatrao odredbe koje se odnose na oslanjanje na kapacitete drugih
subjekata u kontekstu dodjele ugovora za “neprioritetne” usluge (iz Aneksa II B). U Direktivi su
neprioritetne usluge vrlo malo regulirane. Članovi 47. i 48. nisu specifično namijenjeni za primjenu na
dodjelu ugovora za neprioritetne usluge 23.
Pitanje koje je razmatrao SP bilo je da li se privredni subjekt može osloniti na kapacitete drugih
subjekata da bi ispunio minimalne kvalifikacijske zahtjeve za dodjelu ugovora za neprioritetne usluge.
Ugovor se u ovom slučaju odnosio na sigurnosne i nadzorne usluge općinskog vijeća u Portugalu.
Ugovorni organ je objavio obavještenje u Službenom glasniku Evropske unije (SGEU) i proveo otvoreni
postupak za dodjelu ugovora. Ugovor je prvobitno dodijeljen društvu Strong Segurança, ali je kasnije
promijenjena odluka o dodjeli. Do promjene je došlo kada se jedan od neuspješnih ponuđača žalio
tvrdeći da ugovornom organu nije bilo dozvoljeno dodijeliti ugovor društvu Strong Segurança.
Pritužba se temeljila na tome da se Strong Segurança oslonio na kapacitete drugog subjekta da
dokaže svoju sposobnost izvršenja ugovora. Društvo Strong Segurança je osporilo odluku ugovornog
organa da mu ne dodijeli ugovor.
SP je smatrao da se odredbe Direktive kojima se dozvoljava privrednim subjektima da se oslanjaju na
kapacitete drugih organa u ispunjavanju minimalnih kvalifikacijskih zahtjeva ne primjenjuju na
dodjelu ugovora za neprioritetne usluge (stav 34.). Također je smatrao da ni princip transparentnosti
ni princip jednakog tretmana ne nameću obavezu ugovornom organu da dozvoljava privrednim
subjektima da se oslanjaju na kapacitete drugih subjekata da bi oni ispunili minimalne kvalifikacijske
zahtjeve pri dodjeli ugovora za neprioritetne usluge (stav 39.).
Tehnička i/ili profesionalna sposobnost
C-368/10 Komisija protiv Nizozemske
Evropska komisija protiv Nizozemske
Presuda od 10. maja 2012., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 15. decembra 2011.
Tužba koju je podnijela Komisija
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Vidi poglavlje 7 “Dodjela
ugovora”.
Ovaj se predmet odnosio na dodjelu ugovora pokrajine Sjeverna Holandija za nabavku i upravljanje
automatskim aparatima za čaj i kafu. Postupak je vođen prema Direktivi.
Ugovorni organ je naveo u ugovornim dokumentima da privredni subjekti trebaju ispunjavati
“kriterije koji se odnose na održive nabavke i društveno odgovorno poslovanje”. Ovaj zahtjev je
uključen pod općim naslovom “Uslovi podobnosti/minimalni uslovi”, i podnaslovom “Zahtjevi
23
Vidi SIGMA (januar 2011.),“Which Contracts are Covered by the Directives?”, Public Procurement Policy Brief
br. 4, i SIGMA (2010.) Public Procurement Training Manual, modul D3, za objašnjenja u vezi primjene pravila
nabavki na (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B.
88
kvalitete”. Ugovorni organ je od privrednih subjekata tražio da objasne na koji način ispunjavaju ove
kriterije. Ugovorni organ je također tražio da ukažu na koji način doprinose “unapređenju održivosti
tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe” (stavovi 24. to 26.).
SP je bio mišljenja da se ovim zahtjevima postavlja minimalni nivo profesionalnog kapaciteta te da se
stoga trebaju razmatrati u svjetlu člana 48. Direktive (stavovi 102. do 104.). SP je potvrdio da član 48.
daje iscrpnu listu informacija ili dokaza koje ugovorni organ može koristiti za ocjenu tehničkih i
profesionalnih sposobnosti ponuđača (stav 105.). Zahtjevi koje je ugovorni organ postavio u odnosu
na održive nabavke i društveno odgovorno poslovanje nisu uključeni u tu iscrpnu listu, te stoga ovi
zahtjevi nisu dozvoljeni kao kriteriji za odabir.
SP je također potvrdio u ranijoj sudskoj praksi (C-496/99 Komisija protiv CAS Succhi di Frutta) da
princip transparentnosti implicira da sva pravila postupka dodjele moraju biti jasna, precizna i
nedvosmislena. Ovaj zahtjev treba osigurati da (i) svi razumno informirani ponuđači razumiju precizno
značenje pravila i da ih tumače na isti način, i (ii) da su odgovorni organi u stanju utvrditi da li
dostavljene ponude ispunjavaju kriterije za odabir. SP se složio s mišljenjem nezavisnog odvjetnika da
u ovom slučaju kriteriji za odabir nisu ispunjavali zahtjev transparentnosti (stavovi 109. do 111.).
U predmetu C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction, SP je također naveo da, u odnosu na
tehničke i profesionalne kapacitete, Direktiva uspostavlja “zatvoren sistem koji ograničava metode
procjene i provjere koje su dostupne tim organima, a time i njihove mogućnosti da nameću zahtjeve”
(stav 28.).
Proceduralna pitanja
C-336/12 Manova
Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser protiv Manova A/S
Presuda od 10. oktobra 2012., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet se odnosio na poziv za dostavljanje ponuda za dodjelu okvirnog sporazuma za vođenje
sedam centara za profesionalnu orijentaciju i savjetovanje. Usluge su bile neprioritetne (Aneks II B) 24.
Direktiva je u vrijeme provođenja tog postupka bila na snazi.
Ugovorni organ je od kandidata zahtijevao da dostave specifične informacije sa svojim preliminarnim
prijavama. Među tim informacijama bio je i bilans stanja kandidata.
Dva od devet kandidata nisu dostavili kopije bilansa stanja do utvrđenog roka. Ugovorni organ je
naknadno tražio od ta dva kandidata da dostave dokumente koji su nedostajali. Oba kandidata su to
učinila, završili su proces aplikacije, imenovani u okvirni sporazum i dodijeljeni su im ugovori. Jedan
od neuspješnih privrednih subjekata koji je učestvovao u procesu osporio je odluke o dodjeli.
Sud koji je uputio zahtjev pitao je SP “da li princip jednakog tretmana označava da ugovorni organ,
nakon roka za prijave za učešće u tenderskom postupku, ne može tražiti od kandidata da dostavi
kopiju svog najsvježijeg bilansa stanja... ukoliko kandidat te dokumente nije dostavio sa prijavom”.
SP je pitanje razmatrao u svjetlu principa jednakog tretmana i transparentnosti. Pozvao se na opće
principe i pravila koja je utvrdio u predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi 25 (detaljnije
predstavljeni u poglavlju 7, “Dodjela ugovora”). Ovi principi i pravila uključuju i opće pravilo da se
ponuda ne može mijenjati nakon što je podnesena (stav 31.). Direktiva, međutim, ne isključuje
ispravke ili “razjašnjenja” (odnosno pružanje dodatnih informacija) u ponudi, u ograničenim i
24
Vidi gore komentar o primjeni pravila nabavki na neprioritetne usluge (iz Aneksa II B), u predmetu C-95/10
Strong Segurança.
89
specifičnim okolnostima. Ovo je posebno slučaj kada je jasno da izmjena predstavlja puko
“pojašnjenje” ili ispravku očigledne materijalne greške (stav 32.).
U predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi, SP je dao detaljne smjernice po pitanju dozvoljenih
pojašnjenja u kontekstu kriterija dodjele. U C-336/12 Manova, SP je razmatrao ove smjernice i
primijenio ih na fazu prijave (odabira) (stav 38.).
SP je zaključio da ugovorni organ može zahtijevati ispravku ili razjašnjenje detalja prijave, u
ograničenim i specifičnim okolnostima. Ova izmjena je dozvoljena sve dok se zahtjev odnosi na
detalje ili informacije za koje se objektivno vidi da su izrađene prije roka za podnošenje prijava (stav
39.). SP je također naglasio jedan vrlo važan uslov: zahtjev za informacije koje nedostaju ne smije
nepravedno favorizirati ili stavljati dotičnog kandidata u nepovoljan položaj (stav 42.).
SP je primijenio ove uslove na činjenice u C-336/12 Manova. Potvrdio je da je bilans stanja već
postojao i bio objavljen prije roka za prijave. Zaključio je da ugovorni organ, time što je prihvatio
kopije bilansa stanja nakon isteka roka za prijavu, nije prekršio princip jednakog tretmana. SP je
objasnio da ovo ne bi bio slučaj, međutim, da su ugovorni dokumenti naveli da bi prijave bile odbijene
ukoliko se specifični dokumenti ne dostave sa prijavom.
90
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Članovi 58. do 64. Direktive javnog sektora iz 2014. godine odnose se na fazu izbora.
Član 58. uključuje niz novih odredbi koje nisu predviđene Direktivom. One se odnose na:
•
•
•
•
minimalni nivo finansijskog prometa koji se može zahtijevati od privrednog subjekta;
informacije o godišnjim finansijskim izvještajima;
primjena ekonomskih i finansijskih kriterija za odabir u kontekstu lotova i okvirnih
sporazuma;
neophodne profesionalne kvalifikacije u situaciji u kojoj postoji sukob interesa koji može
negativno uticati na izvedbu.
Član 59. uvodi novi koncept i dokument: Evropska jedinstvena dokumentacija o nabavki (ESPD).
ESPD je standardni elektronski dokument koji će izraditi Evropska komisija. Sadržavat će formalnu
izjavu koju privredni subjekt daje ugovornom organu. Privredni subjekt će moći koristiti ESPD da
potvrdi da ispunjava sljedeće uslove:
•
•
•
da nije u jednoj od situacija na koje se primjenjuju osnove za isključenje.
da ispunjava relevantne kriterije za odabir.
da ispunjava, kada je to primjenjivo, pravila i kriterije koji su postavljeni za smanjenje broja
inače kvalificiranih kandidata koji će se pozvati da učestvuju.
Ugovorni organi imaju obavezu da prihvate ESPD kao preliminarni dokaz umjesto uvjerenja koja
izdaju javni organi ili treće strane. ESPD se može koristiti više puta.
Ugovorni organ može naknadno tražiti od ponuđača ili kandidata da dostavi sve ili određeni broj
popratnih dokumenata. Prije dodjele ugovora, ugovorni organ mora tražiti od uspješnog ponuđača
da dostavi ažurne popratne dokumente. U slučaju da ugovorni organ može uvjerenja besplatno
dobiti putem nacionalne baze podataka u bilo kojoj državi članici, ne može tražiti te dokumente od
privrednog subjekta.
Član 63.(1) odnosi se na oslanjanje na kapacitete drugih subjekata. Propisuje da se, u vezi kriterija u
odnosu na obrazovne i profesionalne kvalifikacije ili na relevantno profesionalno iskustvo,
“…privredni subjekti mogu, međutim, osloniti samo na kapacitete drugih subjekata ako će oni
obaviti radove ili pružiti usluge kod kojih se traže te sposobnosti”.
Pogledaj cijeli tekst Direktive javnog sektora iz 2014. godine i druge članove koji se odnose na
proces odabira.
91
C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction
Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig), Hochtief Construction protiv
Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions AG protiv Magyarországi Fióktelepe
Presuda od 18. oktobra 2012., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
Odabir privrednih subjekata – kvalifikacija: ekonomsko i finansijsko stanje
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stavovi 3.-8.
Pravni okvir – zakonodavstvo Njemačke;
zakonodavstvo Mađarske
stav 9.
Činjenice
stavovi 10.-18.
Pitanja upućena SPEU
paragraph 19.
Analiza i presuda
stavovi 25.-39.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 10.-18.)
U julu 2006., ugovorni organ Édukövízig pokrenuo je ograničeni postupak za dodjelu radova na
transportnoj infrastrukturi u Mađarskoj. Procijenjena vrijednost radova je bila između EUR
23.300.000 i EUR 24.870.000. Direktiva se primjenjivala na provođenje postupka.
U okviru kvalifikacijskih zahtjeva, Édukövízig je obavezao privredne subjekte da dostave jedinstven
finansijski dokument u skladu sa mađarskim računovodstvenim pravilima. Edukövízig je utvrdio
minimalni zahtjev koji se odnosio na ekonomsko i finansijsko stanje. Taj minimalni zahtjev bio je da
bilans uspjeha ne smije biti negativan više od jedne godine u protekle tri godine. Ova se informacija
morala dokazati jedinstvenim finansijskim dokumentom.
Društvo Hochtief Hungary (HH) željelo je učestvovati u tenderskom procesu. HH bilo je podružnica
društva Hochtief Construction (HC), koje je bilo u potpunom vlasništvu podružnice Hochtief AG. Oba
ova društva su konstituirana u Njemačkoj.
92
Hochtief AG
(matično društvo)
Prenos
dobiti
Hochtief
Construction
Hochtief
HH se
oslanja na
HC
Hungary
Njemačka računovodstvena pravila koja se primjenjuju na grupacije konstituirane u Njemačkoj
dozvoljavaju da određeno društvo prenosi profit na drugo društvo u grupaciji. Ovo pravilo znači da je
moguće da privredno društvo ima pozitivan bilans uspjeha nakon poreza, iako u bilansu stanja
pokazuje negativan odnos računa dobiti i gubitaka. Mađarska računovodstvena pravila ne
dozvoljavaju ovu mogućnost.
Društvo HC je imalo sporazum o prenosu dobiti prema kojem je svoje dobiti prenosio na Hochtief AG.
Stoga je imalo nulti ili negativni račun dobiti i gubitaka u bilansu stanja. Društvo HH se željelo osloniti
na finansijsko stanje društva HC da bi zadovoljilo minimalne zahtjeve koje je postavio Édukövízig.
Zbog tretmana računa društva HC, društvo HH nije bilo u mogućnosti ispuniti zahtjeve Édukövízig-a
koji se odnose na dobit i gubitke.
Društvo HH je osporilo zakonitost zahtjeva Édukövízig-a pred mađarskim sudovima. Ti sudovi su
uputili niz pitanja SP-u i tražili prethodnu odluku.
Pravo EU (stavovi 3.-8.)
Direktiva 2004/18/EZ: stavovi 2., 39. i 40 preambule i članovi 2., 44., 47. i 48.; Četvrta direktiva Vijeća
78/660/EEZ od 25. jula 1978. na temelju člana 54.(3)(g) Ugovora o završnim godišnjim računima
određenih vrsta društava
Presuda (stavovi 20.-39.)
SP je razmatrao sljedeća pitanja (parafrazirana):
Minimalni nivoi ekonomskog i finansijskog stanja: Da li Direktiva dozvoljava ugovornom organu da
utvrdi minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja upućujući na određenu stavku u bilansu
stanja? Da li je ovo dozvoljeno čak i ako zakonodavstvo o završnim godišnjim računima varira među
državama članicama i, kao rezultat toga, bilansi stanja se također mogu razlikovati (stav 25.)?
Dokaz da privredni subjekt ispunjava minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja: Koje su
odredbe koje se primjenjuju Direktive kada privredni subjekt ne može ispuniti minimalni nivo
ekonomskog i finansijskog stanja koji zahtijeva ugovorni organ?
U odnosu na zahtjev bilansa stanja u ovom slučaju, da li je privrednom subjektu dozvoljeno da se
osloni na kapacitete treće strane? Da li, prema odredbama Direktive, privredni subjekt mora dokazati
svoje ekonomsko stanje podnošenjem adekvatnog dokumenta?
93
Odluka (parafrazirana)
Minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja: SP je potvrdio da Direktiva dozvoljava ugovornom
organu da zahtijeva minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja (stav 26.).
SP je također naveo da Direktiva dozvoljava ugovornom organu da zahtijeva od privrednih subjekata
da dostave dokaze o tom stanju putem bilansa stanja. SP je nadalje primijetio da se minimalni nivo
ekonomskog i finansijskog stanja ne može utvrditi upućivanjem na bilans stanja. Ugovorni organ
može, stoga, zatražiti uvid u jedan ili više konkretnih aspekata bilansa stanja (stavovi 26.-27.).
SP je potvrdio da, u ovom kontekstu, Direktiva ostavlja “značajan stepen slobode ugovornim
organima”. Prema SP-u, Direktiva “izričito ovlašćuje ugovorni organ da izabere probativne potvrde
koje [privredni subjekti] moraju dostaviti kao dokaz svoje ekonomske i finansijske sposobnosti.”
SP je naglasio da sloboda ugovornih organa nije neograničena. Minimalni nivo kapaciteta koju
utvrđuje ugovorni organ mora biti povezan sa predmetom ugovora i njemu proporcionalan (stav 29.).
Aspekti bilansa stanja koje je ugovorni organ izabrao da utvrdi minimalni nivo ekonomskog i
finansijskog stanja moraju:
•
•
•
dati objektivne informacije o tom stanju;
biti prilagođeni veličini dotičnog ugovora;
ne prevazilaziti ono što je razumno za datu svrhu (stav 29.).
SP je usporedio ocjenu ekonomskog i finansijskog stanja sa ocjenom tehničke i profesionalne
sposobnosti. SP je naveo da, u odnosu na tehničku i profesionalnu sposobnost, Direktiva propisuje
“zatvoreni sistem koji ograničava metode procjene i provjere koje su dostupne, a time ograničava
mogućnosti [ugovornih organa] da nameću zahtjeve” (stav 28.).
SP je naveo da zakonodavstvo država članica koje se odnosi na završne godišnje izvještaje privrednih
društava ne podliježe potpunoj harmonizaciji. Stoga se ne može isključiti mogućnost da postoje
razlike u odnosu na određene aspekte bilansa stanja. Mogu postojati razlike u aspektima bilansa
stanja kojima ugovorni organ utvrđuje minimalni nivo kapaciteta. SP je naveo da, u odnosu na dokaz
ekonomskog i finansijskog stanja, ugovorni organi mogu legitimno zahtijevati određenu potvrdu
“…čak i onda kada je, objektivno, ne može svaki kandidat ili ponuđač osigurati…zbog razlika u
zakonima”. SP je smatrao da se “takav zahtjev ne može, sam po sebi, smatrati diskriminacijom”
(stavovi 30.-31.).
Dokaz da privredni subjekt ispunjava minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja: SP je
smatrao, na temelju činjenica predmeta, da je postojala samo jedna opcija dostupna privrednom
subjektu (HH) da bi on mogao ispuniti zahtjev bilansa stanja. Ta opcija je bila da se osloni na
kapacitete drugog subjekta, u ovom slučaju svog matičnog društva. Kada se privredni subjekt oslanja
na kapacitete drugog subjekta, Direktiva [član 47.(2)] zahtijeva dokaz u obliku pravne obaveze (stav
39.).
Razlike u zakonodavstvu država članica u odnosu na završne godišnje račune i prenos dobiti nisu
relevantne (stav 39.).
Odluka (parafrazirana)
1. Prema odredbama Direktive, ugovorni organ može zahtijevati minimalni nivo ekonomskog i
finansijskog stanja. U tome se može pozivati na jedan ili više aspekata bilansa stanja. Ti se aspekti
moraju odnositi na ekonomsko i finansijsko stanje privrednog subjekta.
2. Nivo ekonomskog i finansijskog stanja koji se zahtijeva mora biti prilagođen veličini dotičnog
ugovora. Zahtijevani nivo ne može biti veći od onog koji je razumno neophodan za svrhu
utvrđivanja stanja.
3. Zahtjev minimalnog nivoa ekonomskog i finansijskog stanja ne može se zanemariti samo zbog
razlika u zakonodavstvima država članica.
4. Na temelju činjenica u ovom predmetu, dotični privredni subjekt ima samo jednu opciju. Mora se
osloniti na kapacitete drugog subjekta u skladu sa članom 47.(2) Direktive. Razlike u
94
zakonodavstvu između država članica u odnosu na završne godišnje račune i prenos dobiti nisu
relevantne.
Druga pitanja koja su razmatrana u ovoj presudi
Dopustivost pitanja upućenih SPEU
stavovi 20.-24.
95
Poglavlje 7 Dodjela ugovora
Kontekst
Kriteriji za dodjelu predstavljaju osnovu prema kojoj ugovorni organ odlučuje o najboljoj ponudi.
Ugovorni organ ove kriterije mora utvrditi i unaprijed saopćiti potencijalnim ponuđačima. Kriteriji za
dodjelu ne smiju ići na uštrb pravične konkurencije.
Član 53. (1) Direktive ograničava kriterije koje ugovorni organ može primijeniti na dodjelu javnih
ugovora. Kriteriji koji se mogu koristiti su i) najniža cijena ili ii) ekonomski najpovoljnija ponuda
(ENPP), na koje se primjenjuju i neki dodatni kriteriji, osim kriterija cijene.
Direktiva, također, propisuje opća pravila vezana za formuliranje konkretnih kriterija koji se mogu
primjenjivati u slučaju kada se koristi kriterij ekonomski najpovoljnije ponude. Ona uspostavlja
obavezu informiranja u vezi s ovim kriterijima. Glavni cilj je da se osigura da trgovina unutar Zajednice
nije ograničena diskriminatornim kriterijima dodjele.
Kod postavljanja i primjene kriterija za dodjelu, ugovorni organ mora, također, postupati u skladu sa
načelima Ugovora, a naročito osigurati:
• jednak tretman i nediskriminaciju: kriteriji za dodjelu ne smiju biti diskriminatorni i ne smiju ići
na štetu pravične konkurencije;
• transparentnost: kriteriji za dodjelu moraju biti unaprijed postavljeni i saopćeni ponuđačima
kako bi se osiguralo:
o da ponuđači mogu pripremiti svoje ponude na način da što bolje ispune navedene
prioritete ugovornog organa;
o da ugovorni organ izvrši ocjenu ponuda na transparentan, pouzdan i što objektivniji način;
o da relevantni akteri kao što su revizorska tijela, tijela za razmatranje žalbi, druga vladina
tijela ili privredni subjekti prate proces i spriječe upotrebu diskriminatornih ili neovlaštenih
kriterija za dodjelu.
Ugovornom organu se, uglavnom, prepušta da odluči o izboru između kriterija najniže cijene i kriterija
ekonomski najpovoljnije ponude. U postupku konkurentskog dijaloga ili u postupku u kojem ugovorni
organ prihvata alternativne ponude mora se koristiti kriterij ekonomski najpovoljnije ponude.
Ugovorni organ je dužan da u obavještenju o ugovoru naznači da li će koristiti kriterij najniže cijene ili
kriterij ekonomski najpovoljnije ponude.
Za više informacija, potražite:
SIGMA (January 2011), “Setting the Award Criteria”, Public Procurement Policy Briefs No. 8 [Kratki
pregled javnih nabavki Sigme br. 8 “Utvrđivanje kriterija za odabir”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/Public_Procurement_Award_Criteria_2011.pdf
SIGMA (2010), “Contract Evaluation and Contract Award”, Public Procurement Training Manual,
Module E5 [Sigmin priručnik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul E5, “Ocjena i dodjela
ugovora”] – http://www.sigmaweb.org/publications/46179317.pdf
96
Šta je važno znati
1. Ugovorni organi mogu birati između kriterija najniže cijene i kriterija ekonomski najpovoljnije
ponude, osim u situacijama kada je primjena kriterija ekonomski najpovoljnije ponude obavezna
(konkurentski dijalog i varijante).
2. Nacionalno zakonodavstvo ne bi trebalo ugovornim organima nametati dodatne uslove za
korištenje kriterija ekonomski najpovoljnije ponude kao što su opravdanja ugovornih organa ili
odobrenja relevantnih tijela.
3. Mora se napraviti jasna razlika između kriterija za odabir i kriterija za dodjelu. Kriteriji za odabir
ne mogu se koristiti kao kriteriji za dodjelu i obrnuto.
Vidi napomene na kraju ovog poglavlja o relevantnim odredbama Direktive o javnom sektoru iz 2014.
(2014/24/EU).
Sažetak pristupa i odluka SP EU
Razlika između kriterija za odabir i kriterija za dodjelu: SP je u svojoj ranijoj sudskoj praksi jasno
istakao da odabir privrednih subjekata i dodjela ugovora predstavljaju dvije, uzajamno različite faze
postupka nabavke, sa jasno izraženim svrhama. U svakoj od ove dvije faze primjenjuju se različiti
kriteriji.
U predmetu C-532/06 Lianakis i drugi, SP je potvrdio da su kriteriji koji su korišteni u fazi odabira bili
povezani s ocjenom sposobnosti ponuđača da izvrši ugovor. Cilj kriterija korištenih u fazi dodjele
ugovora bio je da se identificira najbolja ponuda.
Priroda kriterija za dodjelu i opća načela transparentnosti: Lista kriterija za utvrđivanje ekonomski
najpovoljnije ponude koja je data u Direktivi nije iscrpna. U predmetu C-368/10 Komisija protiv
Nizozemske, SP je potvrdio dobro ustanovljeno načelo da kriteriji za dodjelu moraju biti povezani sa
predmetom ugovora, sa ciljem i da moraju biti u skladu sa načelima jednakog tretmana i
transparentnosti.
Zahtjev transparentnosti je, također, razmatran u predmetu C-532/06 Lianakis i drugi. U ovom
predmetu, SP je potvrdio da potencijalni ponuđači moraju biti u poziciji da prilikom pripreme svojih
ponuda, doznaju sve elemente koje ugovorni organ uzima u obzir kod utvrđivanja ekonomski
najpovoljnije ponude.
Transparentnost pondera i podkriterija: SP je u predmetu C-532/06 Lianakis i drugi također
potvrdio da ugovorni organ ne može primjenjivati pravila ponderiranja i/ili podkriterija o kojima
ponuđači nisu prethodno informirani.
Socijalni i ekološki kriteriji: Pitanje dopuštenosti kriterija za dodjelu koji se odnose na socijalna i
ekološka pitanja razmatrano je u predmetu C-368/10 Komisija protiv Nizozemske. SP je smatrao da
kriteriji za dodjelu mogu biti kvalitativni, ali i ekonomski. Kvalitativni kriteriji za dodjelu mogu
uključivati ekološke karakteristike, kao i “kriterije utemeljene na razmatranjima socijalne prirode,
koja se mogu odnositi na osobe koje koriste ili primaju radove, robe ili usluge koje su predmetom
ugovora, ali i na druge osobe.”
U predmetu C-226/09 Komisija protiv Irske, SP je propisao niz važnih načela koja se tiču korištenja i
saopćavanja kriterija za dodjelu ugovora za pružanje (neprioritetnih) usluga iz Aneksa II B.
Proceduralna pitanja – pojašnjenje ponuda: U predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi, SP je
razmatrao u kojoj su mjeri ugovorni organi bili obavezni, odnosno u kojoj mjeri im je bilo dozvoljeno
da traže pojašnjenje ponuda. Takvo pojašnjenje se zahtijeva u situacijama kada su, po njihovom
mišljenju, ponude neprecizne ili kada ne ispunjavaju zahtjeve specifikacije. SP je zaključio da, u
kontekstu ograničenog postupka, ugovorni organ nije obavezan tražiti pojašnjenje. U nekim
okolnostima, međutim, mogu se dopustiti pojašnjenja i dodatne izmjene i dopune.
97
Sudska praksa
Razlika između kriterija za odabir i kriterija za dodjelu ugovora – saopćavanje pondera i podkriterija
C-532/06 Lianakis i drugi
Emm. G. Lianakis AE i drugi protiv Dimos Alexandroupolis i drugih
Presuda od 24. januara 2008., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
U ovom predmetu se radilo o postupku dodjele ugovora za usluge za “projekt izrade katastra,
urbanističkog plana i provedbene mjere” za dio jedne grčke općine. Postupak je proveden u skladu sa
Direktivom o uslugama.
Kriteriji za dodjelu ugovora su bili sljedeći, navedeni slijedom prioriteta:
1. dokazano iskustvo stručnjaka na projektima u protekle tri godine,
2. ljudski resursi i oprema preduzeća,
3. dposobnost za izvršenje projekta u propisanom roku, zajedno sa obavezama preduzeća, i
stručni potencijal.
Po zaprimanju ponuda, u fazi ocjene ponuda, ugovorni organ je dodijelio pondere za svaki od tri gore
navedena kriterija. Utvrdio je, također, i shemu bodovanja. Prema bodovnoj shemi ponuđačima su
dodjeljivani različiti bodovi, ovisno o razini iskustva ponuđača, veličini njegovog tima i vrijednosti
njegovih postojećih ugovornih obaveza.
Kriteriji za odabir i kriteriji za dodjelu ugovora: SP je napravio jasnu razliku između odabira
privrednih subjekata i postupka ocjenjivanja ponuda (stav 26). Istaknuo je razliku između kriterija koji
se koriste u fazi odabira i kriterija koji se koriste za ocjenu ponuda. Kriteriji koji se koriste u fazi
odabira povezani su sa ocjenom sposobnosti ponuđača da izvrši ugovor. Cilj kriterija za ocjenu
ponuda je da se utvrdi ekonomski najpovoljnija ponuda (stav 29.). SP je konstatovao da su kriteriji za
dodjelu ugovora koje je ugovorni organ naveo u ovom predmetu bili nedozvoljeni prema Direktivi o
uslugama (stavovi 30.-32.) jer su se odnosili na ocjenjivanje sposobnosti ponuđača da izvrši ugovor.
Podkriteriji i ponderi: SP je potvrdio da, kada pripremaju svoje ponude, privredni subjekti moraju biti
upoznati sa svim elementima koje će ugovorni organ uzeti u obzir u postupku utvrđivanja ekonomski
najpovoljnije ponude (stavovi 36.-37.). Ugovorni organ ne može primjenjivati pravila ponderiranja i/ili
podkriterija o kojima ponuđači nisu ranije bili informirani (stav 37.). Zabranjeno mu je da “naknadno
propisuje pondere i podkriterije koji se odnose na kriterije za dodjelu koji su navedeni u ugovornoj
dokumentaciji ili obavještenju o ugovoru” (stav 45.). Ovo načelo je ugrađeno u član 53. Direktive.
Vidi napomenu na kraju ovog poglavlja o odredbama člana 67. Direktive javnog sektora iz 2014. o
kriterijima za dodjelu ugovora.
C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi
SAG ELV Slovensko i drugi protiv Úrad pre verejné obstarávanie
Presuda od 29. marta 2012., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst presude C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi i njena detaljnija analiza dati su u ovoj
publikaciji.
U ovom predmetu, SP je razmatrao može li, i treba li u određenim okolnostima, ugovorni organ tražiti
pojašnjenje od privrednog subjekta koji je dostavio ponudu u ograničenom postupku. Relevantne
98
okolnosti nastaju kada ugovorni organ smatra da je dostavljena neprirodno niska ponuda ili ponuda
koja ne ispunjava tehničke uslove tenderske specifikacije.
Neprirodno niske ponude: SP je presudio da je ugovorni organ bio obavezan tražiti od privrednog
subjekta da objasni neprirodno nisku ponudu (stavovi 32-34). Ovakva odluka se temeljila na
odredbama člana 55. Direktive, koji se odnosi na neprirodno niske ponude.
Neprecizne ponude ili ponude koje ne ispunjavaju uslove specifikacije: SP je zaključio da ugovorni
organ nije bio dužan tražiti pojašnjenje ponude za koju je smatrao da je neprecizna, odnosno da ne
ispunjava tehničke uslove specifikacije. Nadalje, on po tom osnovu može i odbiti ponudu (stavovi 38.39.).
Dozvoljeno pojašnjenje: SP je smatrao da Direktiva dozvoljava, u izuzetnim slučajevima, “ispravku ili
proširivanje ponude u smislu detalja, gdje je to potrebno.” Međutim, takve izmjene su dozvoljene
samo kada se ispuni određeni broj dodatnih uslova. Ti uslovi su razrađeni u detaljnijoj analizi
predmeta C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi, koja je obuhvaćena ovom publikacijom.
Ekološke i socijalne karakteristike kao kriteriji za dodjelu ugovora
C-368/10 Komisija protiv Nizozemske
Evropska komisija protiv Nizozemske
Presuda od 10. maja 2012., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 15. decembra 2011.
Tužba koju je podnijela Komisija
Cijeli tekst presude C-368/10 Komisija protiv Nizozemske i njena detaljnija analiza dati su u ovoj
publikaciji.
Ova tužba, koju je podnijela Evropska komisija, odnosila se na ugovor za nabavku i upravljanje
automatima za čaj i kafu, koji je dodijelila pokrajina Sjeverna Holandija. Postupak je proveden u
skladu sa Direktivom.
U izvornoj tenderskoj dokumentaciji, ugovorni organ je kao uslov utvrdio korištenje čaja i kafe
dobivenih iz organske proizvodnje i poštene trgovine, koji nose određene oznake (EKO i MAX
HAVELAAR). Naveo je, također, da bi, po mogućnosti, i drugi sastojci trebali biti u skladu sa ovim
oznakama. Ugovorni organ je, u bodovnoj shemi, rasporedio bodove na način da isti oslikavaju ove
preferencije. U naknadnim pojašnjenjima, ugovorni organ je potvrdio da su prihvatljivi i ekvivalenti
navedenih oznaka.
SP je primijetio da je ugovorni organ utvrdio kriterij za dodjelu koji zahtijeva da i sastojci koji su
predmetom nabavke, također, moraju nositi oznaku EKO i MAX HAVELAAR.
SP je smatrao da kriteriji za dodjelu ugovora mogu biti kvalitativni, ali i ekonomski. Kvalitativni kriteriji
za dodjelu mogu uključivati ekološke karakteristike, kao i “kriterije utemeljene na razmatranjima
socijalne prirode, koja se mogu odnositi na osobe koje koriste ili primaju radove, robe ili usluge koje
su predmetom ugovora, ali i na druge osobe” (stav 85.). SP je potvrdio da kriteriji za dodjelu moraju
biti povezani sa predmetom ugovora, s ciljem i u skladu sa načelima jednakog tretmana i
transparentnosti.
Imajući na umu ta načela, SP je razmatrao i karakteristike na kojima počivaju oznake EKO i MAX
HAVELAAR. Zaključio je da se radi o karakteristikama ekološke i socijalne prirode, te da su, shodno
tome, ti kriteriji dozvoljeni. One nisu morale biti suštinskim dijelom proizvoda (stav 91.). Budući da su
se odnosile na sastojke koji su predmetom nabavke, one predstavljaju sastavni dio predmeta ugovora
(stav 90.). Međutim, SP je zaključio da je isključivo pozivanje na te oznake bilo nezakonito prema
Direktivi, jer je time prekršeno načelo jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.
99
Ovaj zaključak se može uporediti sa stavom SP-a o zahtjevu ugovornog organa u vezi sa općom
politikom nabavke ponuđača. SP je ustanovio da ovaj kriterij predstavlja nezakonit zahtjev za
kvalifikaciju (vidi poglavlje 6, “Odabir privrednih subjekata - kvalifikacija”).
Jednak tretman i transparentnost kod dodjele ugovora za (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B
C-226/09 Komisija protiv Irske
Evropska komisija protiv Irske
Presuda od 18. decembra 2010., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 29. juna 2010.
Tužba koju je podnijela Komisija
U ovom predmetu se radilo o tenderskom postupku koji je provelo irsko Ministarstvo pravde,
ravnopravnosti i zakonodavne reforme kod dodjele ugovora za prevodilačke usluge. U vrijeme kada je
proveden postupak, Direktiva je već bila na snazi. Prevodilačke usluge spadaju u (neprioritetne)
usluge iz Aneksa II B, te su, shodno tome, u veoma malom procentu uređene Direktivom.
Ugovorni organ je objavio obavještenje o ugovoru u Službenom glasniku Evropske unije (SGEU), iako
to nije bio obavezan uraditi. U obavještenju o ugovoru je naznačio sedam kriterija koji će se koristiti
kod odabira ekonomski najpovoljnije ponude. Istakao je da redoslijed po kojem je tih sedam kriterija
navedeno ne odražava redoslijed njihove važnosti. U obavještenju o ugovoru nisu bili navedeni
pripadajući ponderi uz navedene kriterije.
Na dan roka za podnošenje ponuda, članovi komisije za ocjenjivanje dobili su matricu za ocjenjivanje.
U ovoj matrici su bili predloženi ponderi za svaki od sedam kriterija. Svrha matrice je bila da
članovima komisije omogući da provedu individualnu početnu ocjenu ponuda prije prvog sastanka
komisije. Na prvom sastanku, članovi su se složili da izmijene predložene pondere. Nakon toga su
pristupili ocjeni tendera na osnovu revidiranih pondera.
Evropska komisija je uložila žalbu. S obzirom da je Komisija, kasnije, bila nezadovoljna odgovorima
koje je dobila od irske vlade, pokrenula je postupak. Komisija je tvrdila da je Irska prekršila načela
Ugovora o transparentnosti i jednakom tretmanu.
SP je propisao niz veoma važnih načela u vezi sa korištenjem i objavljivanjem kriterija za dodjelu
ugovora kada se radi o dodjeli ugovora za (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B:
• Ne postoji obaveza da se unaprijed utvrde ponderi za kriterije za ocjenjivanje (stav 43.).
• Ako ugovorni organ odredi pondere, nije dužan da o istima obavijesti ponuđače prije nego oni
dostave svoje ponude (stav 44.).
• Kada ugovorni organ navede kriterije za dodjelu, ne navodeći jesu li isti navedeni redoslijedom
po važnosti, to ne podrazumijeva da su ti kriteriji navedeni po važnosti ili da imaju jednake
pondere (stav 47.).
• Kada se za kriterije odrede pripadajući ponderi, isti se više ne mogu mijenjati tokom postupka
ocjenjivanja (stavovi 60.-62.).
U ovom slučaju, došlo je do povrede načela jednakog tretmana. Ta povreda nije rezultat činjenice da
ponderi nisu bili objavljeni unaprijed, jer to uopće nije uslov kada se radi o (neprioritetnim) uslugama
iz Aneksa II B. Povreda je nastala uslijed mijenjanja pondera nakon što je postupak ocjene ponuda već
počeo.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Članovi 67. do 69. Direktive javnog sektora propisuju odredbe koji se odnose na dodjelu ugovora.
Kriteriji za dodjelu ugovora: Član 67. predviđa da ugovorni organi moraju dodjele ugovora zasnivati
100
na kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude. Značajno je naglašena primjena kvalitativnih kriterija.
Član 67.(2):
“Ekonomski najpovoljnija ponuda sa stajališta ugovornog organa utvrđuje se na temelju cijene ili
troška, primjenom pristupa isplativosti, kao što je trošak životnog vijeka, u skladu s članom 68., te
može uključivati najbolji omjer između cijene i kvaliteta, koji se ocjenjuje na temelju kriterija,
uključujući kvalitativne, okolišne i/ili socijalne aspekte, povezanih s predmetom dotičnog javnog
ugovora. Ti kriteriji mogu obuhvatati, na primjer:
(a) kvalitet, uključujući tehničku vrijednost, estetske i funkcionalne karakteristke, dostupnost,
rješenje za sve korisnike, društvene, okolišne i inovativne karakteristike i trgovanje i uslove
trgovanja;
(b) organizacija, kvalifikacije i iskustvo osoblja angažiranog na izvršenju određenog ugovora, ako
kvaliteta angažiranog osoblja može značajno uticati na nivo uspješnosti izvršenja ugovora; ili
(c) usluga nakon prodaje i tehnička pomoć, uslovi isporuke kao što su datum isporuke, proces
isporuke i rok isporuke ili rok izvršenja.
Element troška može biti i u obliku fiksne cijene ili troška na temelju čega se privredni subjekti
natječu samo po kriterijima kvaliteta.
Države članice mogu odrediti da ugovorni organi ne smiju koristiti samo cijenu ili samo trošak kao
jedini kriterij za dodjelu ili mogu ograničiti njihovu primjenu na određene kategorije ugovornih
organa ili određene vrste ugovora.”
Član 67. također obuhvata odredbu koja povezuje “proces proizvodnje, nabavke ili trgovine” sa
predmetom ugovora. Ove odredbe odražavaju odluku SP-a u C-368/10 Komisija protiv Nizozemske.
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine također uključuje izmijenjene odredbe koje se odnose na
korištenje oznaka (član 43.), pod uticajem odluke u C-368/10 Komisija protiv Nizozemske.
Član 67. obuhvata odredbu kojom se, u određenim okolnostima, dozvoljava ocjena organizacije,
kvalifikacija i iskustva osoblja. Ova odredba je važna za ugovore u kojima kvalitet osoblja ima
značajan uticaj na nivo izvedbe ugovora. Jedan od uslova za primjenu kriterija za dodjelu je da se oni
ne mogu koristiti kao kriteriji za odabir. Ova odredba se odnosi na pitanja koja su proistekla iz
predmeta C-532/06 Lianakis i drugi.
Član 68. definira “trošak životnog vijeka” te ukazuje na način na koji se ova vrsta troška koristi u
ocjeni ponuda.
Neprirodno niske ponude: Član 69. propisuje neprirodno niske ponude. Ugovorni organi imaju
obavezu da od privrednih subjekata traže objašnjenja ponuda koje se čine neprirodno niskim. Ova
odredba odražava odluku SP-a u C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi.
101
C-368/10 Komisija protiv Nizozemske
Evropska komisija protiv Kraljevine Nizozemske
Presuda od 10. maja 2012., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 15. decembra 2011.
Tužba koju je podnijela Evropska komisija
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeće teme:
- Tehničke specifikacije
- Dodjela ugovora
- Odabir privrednog subjekta - kvalifikacija
Ključni dijelovi presude za ove teme su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stavovi 2.-13.
Činjenice
stavovi 14.-38.
Pitanja upućena SPEU
stav 1.
Analiza i presuda:
- Tehničke specifikacije
stavovi 58.-79.
- Dodjela ugovora
stavovi 84.-97.
- Odabir privrednih subjekata – kvalifikacija
stavovi 98.-111.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 14.-38.)
Pokrajina Sjeverna Holandija je 2008. godine pokrenula postupak javnih nabavki za nabavku i
upravljanje automatima za kafu. Obavještenje o ugovoru je objavljeno u SGEU. Kriterij za dodjelu je
bio ekonomski najpovoljnija ponuda.
Pokrajina Sjeverna Holandija je objasnila, u obavještenju o ugovoru, da veoma važan aspekt tendera
predstavlja “želja pokrajine Sjeverne Holandije da poveća upotrebu proizvoda iz organske proizvodnje
i poštene trgovine u automatima za kafu”. U obavještenju o ugovoru je stajalo da će se ponude
ocjenjivati “ne samo u odnosu na kvalitativne i ekološke kriterije već i u odnosu na cijenu”.
Opći socijalni i ekološki zahtjevi: U obavještenju o ugovoru se pozivalo na specifikacije, koje su
obuhvatale i “minimalne uslove/uslove o podobnosti”. Prema specifikacijama, ponuđači su morali
zadovoljavati uslove podobnosti/minimalne uslove da bi se njihove ponude uzele u razmatranje. U
presudi SP-a je zabilježeno da su ovi uslovi “bili istaknuti kao osnov za diskvalifikaciju ili minimalni
uslovi” (stav 24.). Od ponuđača se tražilo da odgovore na konkretna pitanja vezana za uslove
podobnosti/minimalne uslove. Jedno od pitanja na koju su ponuđači morali odgovoriti je bilo: “Na
koji način ispunjavate kriterije održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja?” Od ponuđača se
tražilo, također, da navedu na koji način doprinose “unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološkoj,
društveno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe” (stavovi 23.-26.).
Specificirane oznake: Specifikacije su sadržavale poglavlje o “standardima kvalitete”, koje se pozivalo
na “Listu zahtjeva” koje su ponuđači bili dužni ispuniti. U listi zahtjeva navedene su konkretne
ekološke oznake (EKO) i oznake poštene trgovine (MAX HAVELAAR) za čaj i kafu koji su predmetom
nabavke (za više informacija pogledati napomenu o ovim oznakama ispod). U naknadnim
pojašnjenjima, ugovorni organ je potvrdio da su prihvatljivi i ekvivalenti navedenih oznaka.
102
U listi uslova je navedeno da, po mogućnosti, i drugi sastojci koji se koriste u pripremi napitaka kao
što su mlijeko, šećer i kakao, također trebaju ispunjavati uslove ovih oznaka. U matrici za ocjenjivanje
određeni su i pripadajući ponderi koji su odražavali ovu preferenciju (stavovi 26.-31.).
Napomena
Karakteristike specificiranih oznaka: EKO je oznaka koja se koristi u Nizozemskoj. Ona se
dodjeljuje proizvodu koju sadrži najmanje 95% sastojaka koji dolaze iz organske
poljoprivredne proizvodnje. MAX HAVELAAR oznaka je u mnogo široj upotrebi u mnogim
državama članicama Evropske unije, a ima za cilj da promovira prodaju proizvoda iz poštene
trgovine. Ona potvrđuje da je proizvod koji nosi MAX HAVELAAR oznaku nabavljen, po fer
cijeni i u fer uslovima, od malih proizvođača iz zemalja u razvoju.
Evropska komisija je podnijela tužbu protiv Nizozemske. Istakla je niz pitanja u vezi za socijalnim i
ekološkim zahtjevima koje je ugovorni organ tražio. Pitanja koje je Komisija istakla u tužbi dodatno su
pojašnjena u komentaru presude u nastavku teksta.
Pravo EU (stavovi 2.-13.)
Direktiva 2004/18/EZ: stavovi preambule 2., 5., 29., 33., 39. i 46.; članovi 2., 23., 26., 39.(2), 44.(1),
48.(1), 48.(2) i 53.
Presuda (stavovi 58.-112.)
Korištenje EKO oznake kao tehničke specifikacije (stavovi 58.-70.)
Komisija je tvrdila da je zahtjev da čaj i kafa posjeduju EKO oznaku ili ekvivalentnu oznaku
predstavljao tehničku specifikaciju iz člana 23. Direktive.
Član 23.(6) Direktive dozvoljava korištenje eko-oznake u svrhu specificiranja ekoloških karakteristika.
Obje strane su se složile da EKO oznaka nije ekološka oznaka koja potpada pod ovu odredbu. Ipak,
Komisija je smatrala da ova odredba ne dozvoljava da se ekološka oznaka koristi kao tehnička
specifikacija.
Nizozemska je tvrdila da su svi privredni subjekti u ovom sektoru dobro upoznati sa EKO oznakom.
Stoga bi bilo jasno da se ova oznaka odnosi na proizvode iz organske proizvodnje. Tvrdili su, također,
da je svaki iole pažljiviji privredni subjekt mogao lako pronaći opis uslova za sticanje EKO oznake.
Privredni subjekt je te informacije mogao pronaći na internetu ili ih je mogao tražiti od ugovornog
organa. Nizozemska je smatrala da pozivanjem na EKO oznaku nije narušila načelo jednakog
tretmana.
Stav SP-a je bio da je ugovorni organ, insistirajući na EKO oznaci za čaj i kafu koji su predmetom
nabavke, utvrdio tehničku specifikaciju. Po mišljenju SP-a, tehnička specifikacija:
•
•
•
mora omogućiti jednak pristup ponuđačima;
ne smije predstavljati neopravdanu prepreku otvaranju javnih nabavki konkurenciji;
mora biti dovoljno precizna da ponuđačima omogući da utvrde predmet ugovora i razumiju
sve zahtjeve ugovornog organa.
(stavovi 61.-62.)
SP je smatrao da je ugovorni organ imao pravo očekivati da privredni subjekti budu informirani i
razumno upoznati. Međutim, to očekivanje ne oslobađa ugovorni organ obaveze iz Direktive.
Direktiva zahtijeva izričito naznačavanje detaljnih ekoloških karakteristika na kojima se insistira.
Pozivanje na neku određenu oznaku nije dovoljno. Ugovorni organi moraju objasniti svoje specifične
zahtjeve, a ako je neka konkretna oznaka relevantna, moraju koristiti detaljnu specifikaciju te oznake
umjesto da se samo referiraju na istu (stavovi 64.-70.).
Korištenje MAX HAVELAAR oznake kao tehničke specifikacije (stavovi 71.-79-)
103
Komisija je tvrdila da je zahtjev da čaj i kafa posjeduju MAX HAVELAAR oznaku ili ekvivalentnu oznaku
predstavljao tehničku specifikaciju iz člana 23. Direktive. Taj zahtjev bi predstavljao povredu člana 23.
(8) Direktive, koji zabranjuje da se u tehničkim specifikacijama navode “konkretan proizvođač ili izvor,
ili određeni proces …ili konkretno porijeklo …sa efektom favoriziranja ili eliminiranja određenih
preduzeća ili proizvoda”.
Nizozemska je tvrdila da su kriteriji na kojima se temelji MAX HAVELAAR oznaka zasnovani na
socijalnim zahtjevima koji su obuhvaćeni konceptom “uslova za izvršenje ugovora” prema članu 26.
Direktive. Ovi kriteriji nisu zahtjevi koji se odnose na proces ili način proizvodnje. Alternativno je
tvrdila, ukoliko se ta oznaka smatra tehničkom specifikacijom, da u tom slučaju član 23. (8) nije
primjenjiv.
SP je smatrao da MAX HAVELAAR oznaka ne predstavlja tehničku specifikaciju. Po mišljenju SP-a,
definicija tehničke specifikacije se odnosi isključivo na karakteristike samih proizvoda, a ne na uslove
u kojima je dobavljač te proizvode nabavio od proizvođača. MAX HAVELAAR oznaka se odnosi na
uslove nabavke, a ne na način proizvodnje.
SP je zaključio da ovi zahtjevi ne potpadaju pod koncept “uslova izvršenja ugovora” iz člana 26.
Direktive. SP nije razmatrao legitimnost zahtjeva kao uslova za izvršenje ugovora. Budući da Komisija
ovo pitanje nije postavila u fazi formiranja obrazloženog mišljenja, ovo pitanje nije bilo dopušteno. Za
pojašnjenje pitanja koja su dopuštena pred SP-om, vidi poglavlje 1, “Uvod”.
Kriteriji za dodjelu ugovora – povezanost s predmetom ugovora (stavovi 84.-92.)
Prilikom ispitivanja činjenica ovog predmeta, SP je zaključio da je ugovorni organ utvrdio kriterij za
dodjelu. Taj kriterij se sastojao od zahtjeva da sastojci koji su predmetom nabavke trebaju nositi EKO i
MAX HAVELAAR oznake.
Komisija je tvrdila da je ovaj kriterij nedozvoljen jer nije povezan sa predmetom ugovora, budući da se
zahtjevi za sticanje ovih oznaka tiču opće politike ponuđača, a ne proizvoda kao takvih. Odsustvo
povezanosti s predmetom ugovora je naročito prisutno u odnosu na oznaku MAX HAVELAAR.
SP je odbacio argumente Komisije. Potvrdio je da kvalitativni kriteriji za dodjelu mogu obuhvatati
ekološke karakteristike, kao i “kriterije utemeljene na razmatranjima socijalne prirode, koja se mogu
odnositi na osobe koje koriste ili primaju radove, robe ili usluge koje su predmetom ugovora, ali i na
druge osobe” (stav 85.).
SP je zaključio da se taj kriterij za dodjelu odnosi na socijalne i ekološke karakteristike, koje potpadaju
pod opseg dozvoljenih kriterija za dodjelu. Taj kriterij se odnosi na sastojke koji su predmetom
nabavke, a koji predstavljaju sastavni dio predmeta ugovora (stavovi 89.-90.).
Prema stavu SP-a, “ne postoji zahtjev da se kriterij za dodjelu mora odnositi na suštinske
karakteristike proizvoda, odnosno nešto što predstavlja njegov suštinski materijal” (stav 91.).
Kriteriji za dodjelu ugovora – puko pozivanje na oznake (stavovi 84.-88. i 93.-97.)
Nakon što je razmotrio činjenice ovog predmeta, SP je odbacio argument Nizozemske da je pozivanje
na oznake bilo samo ilustrativno. SP je smatrao da se značenje zahtjeva ugovornog organa mora
odrediti usvajanjem perspektive potencijalnih ponuđača. U ovom slučaju, zahtjevi se moraju shvatiti
kao zahtjevi koji se odnose na posjedovanje pomenutih oznaka.
SP je prokomentirao da naknadno pojašnjenje ugovornog organa da su i ekvivalentne oznake
prihvatljive nije bilo samo jednostavno pojašnjenje. Njime su promijenjeni suštinski uslovi na koje su
se privredni subjekti oslanjali kada su odlučivali da dostave svoje ponude i učestvuju u natječaju. Ova
promjena je predstavljala povredu principa jednakog tretmana i transparentnosti, koji zahtijevaju da
kriteriji za dodjelu moraju biti jasno definirani na samom početku postupka dodjele (stavovi 54.-56.).
SP je zaključio da su originalnim ugovorom i tenderskom dokumentacijom određeni i predmet
ugovora kao i kriteriji kojima se rukovodi dodjela ugovora. Ovi uslovi su zahtijevali da kafa i čaj moraju
104
imati EKO i MAX Havelaar oznake, i naznačili preferenciju da i ostali sastojci koji su predmetom
nabavke nose iste oznake.
SP je zaključio da je samo pozivanje na oznake kao kriterij dodjele bilo nezakonito prema Direktivi, jer
se time krše principi jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.
SP je uvažio argument Komisije da su prekršeni principi jednakog pristupa, nediskriminacije i
transparentnosti jer su potencijalni ponuđači izvan Nizozemske ili oni čiji proizvodi nemaju oznake
EKO i/ili MAX HAVELAAR stavljeni u nepovoljan položaj (stav 97.).
Odabir privrednih subjekata – kvalifikacija (stavovi 98.-111.)
SP je razmatrao i zahtjev da ponuđači moraju dokazati kako ispunjavaju “kriterije održivih nabavki i
društveno odgovornog poslovanja” i kako doprinose “unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološki,
socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje kafe”. SP je utvrdio da se ovi zahtjevi odnose na
minimalne nivoe profesionalnih kapaciteta u smislu članova 44.(2) i 48. Direktive. SP je potom cijenio
zakonitost zahtjeva u tom kontekstu.
SP je smatrao da kriteriji održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja nisu bili povezani sa
faktorima navedenim u članu 48. Direktive. Ugovorni organ je ove kriterije koristio kako bi postavio
minimalni nivo tehničke sposobnosti, što nije dozvoljeno Direktivom. Korištenje ovih kriterija je bilo
nezakonito (stavovi 105.-108.).
SP je, također, potvrdio da “načelo transparentnosti [podrazumijeva] da svi uslovi i detaljna pravila
postupka dodjele [moraju] biti napisani jasnim, preciznim i nedvosmislenim jezikom.” Cilj ovog
zahtjeva je da se osigura:
•
•
“da svi valjano informirani ponuđači razumiju njihov tačan značaj i da ih tumače na isti način”;
“da je ugovorni organ u stanju utvrditi ispunjavaju li ponuđači kriterije koji su propisani
relevantnim ugovorom”.
(stav 109.)
SP je zaključio da kriteriji održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja nisu bili dovoljno jasni,
precizni i nedvosmisleni. Kriteriji nisu ispunili princip transparentnosti.
Odluka (parafrazirana)
Kraljevina Nizozemska je propustila ispuniti svoje obaveze prema pravilima nabavki.
Ovaj propust u konkretnom tenderskom postupku može se pripisati sljedećim radnjama pokrajine
Sjeverne Holandije:
•
•
Ugovorni organ (pokrajina Sjeverna Holandija) je utvrdio tehničku specifikaciju u suprotnosti
sa članom 23.(6) Direktive. Zahtijevao je da proizvodi nose konkretno imenovanu ekološku
oznaku umjesto da definira detaljnu specifikaciju kojom će pojasniti svoje zahtjeve.
Ugovorni organ je utvrdio kriterije za dodjelu koji su u suprotnosti sa članom 53.(1)(a)
Direktive. Kod ocjene ponuda, omogućio je dodjeljivanje dodatnih bodova proizvodima koji
imaju pomenute oznake. Ovo dodjeljivanje je učinjeno, a da pri tom nisu navedeni kriteriji na
temelju kojih se stiču te oznake niti je omogućeno da ponuđači dokažu, bilo kojim drugim
odgovarajućim sredstvom, da njihov proizvod ispunjava te kriterije.
Zahtijevajući od ponuđača da moraju pokazati kako to oni ispunjavaju “kriterije održivih nabavki i
društveno odgovornog poslovanja” i kako doprinose “unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološki,
socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje kafe”:
•
•
prekršeni su član 44.(2) i 48. Direktive, jer se tim zahtjevima uspostavlja minimalni nivo, što
nije dozvoljeno prema ovim članovima;
prekršen je princip transparentnosti propisan u članu 2. Direktive.
105
Napomena: Vidi poglavlje Direktive javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) u komentaru poglavlja 7,
“Dodjela ugovora”.
C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi
SAG ELV Slovensko i drugi protiv Úrad pre verejné obstarávanie
Presuda od 29. marta 2012., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
Dodjela ugovora – neprirodno niska ponuda
Tehničke specifikacije
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stavovi 3.-5.
Pravni okvir – zakonodavstvo Slovačke
stav 6.
Činjenice
stavovi 7.-13.
Pitanja upućena SPEU
stavovi 22.-26.
Analiza i presuda
- Dodjela ugovora
stavovi 27.-34.
- Tehničke specifikacije
stavovi 35.-44.
Pozivanje na stavove ispod (u zagradama) odnosi se na stavove presude.
Sažetak činjenica (stavovi 7.-13.)
NDS je državno preduzeće za upravljanje autocestama koje je u 100% vlasništvu države Slovačke. U
septembru 2007. godine, NDS je pokrenuo tenderski postupak za dodjelu ugovora za usluge naplate
cestarina na autocestama i određenim putevima. Vrijednost ugovora je procijenjena na preko 600
miliona eura. Postupak dodjele je podložan odredbama Direktive.
NDS je objavio ugovor u SGEU i proveo ograničeni postupak. U toku tog postupka, ugovorni organ je
poslao zahtjeve za pojašnjenja ponuda dvjema grupama privrednih subjekata koji su dostavili svoje
ponude. Ugovorni organ je svaku grupu pitao da i) pojasni neprirodno nisku cijenu svojih ponuda i ii)
da odgovore na određena tehnička pitanja koja su bila specifična za svaku pojedinačnu ponudu.
Obje grupe su naknadno isključene iz tenderskog postupka i uložile su žalbe na tu odluku. Pritužbe su
podnijeli nadležnom upravnom tijelu, Úradu (Uredu za javne nabavke).
Úrad je zaključio da su dva osnova po kojima je NDS isključio dvije grupe ponuđača bila opravdana.
Prvo, te dvije grupe nisu dostavile adekvatne odgovore na zahtjev za pojašnjenje neprirodno niskih
cijena koje su predložile u svojim ponudama. Dugo, ti ponuđači nisu ispunili određene uslove koji su
postavljeni tenderskim specifikacijama. U jednom slučaju, propust se odnosio na parametre za
obračun cestarina. U drugom slučaju, propust se odnosio na zahtjev za posjedovanjem generatora
električne energije s dizelskim motorom.
106
Ove dvije grupe su se žalile na odluku Úrada, a predmet je na kraju završio pred Vrhovnim sudom
Republike Slovačke. Vrhovni sud je obustavio postupak i uputio SP-u niz prethodnih pitanja.
Pravo EU (stavovi 3.-5.)
Članovi 2. i 55. Direktive 2004/18/EZ
Dio člana 55. Direktive 2004/18/EZ
“1. Ako su, za dani ugovor, ponude neprirodno niske u odnosu na robu, radove ili usluge,
ugovorni organ će, prije nego što odbije takve ponude, tražiti u pisanom obliku podatke o
sastavnim elementima ponude koje smatra bitnim.
Ti podaci se mogu posebno odnositi na:
(a) ekonomičnost u načinu gradnje, proizvodnom procesu ili pružanju usluga;
(b) izabrana tehnička rješenja i/ili iznimno povoljne uslove dostupne ponuđaču pri izvođenju
radova, isporuci robe ili pružanju usluga;
(c) originalnost radova, robe ili usluga koje nudi ponuđač;
(d) pridržavanje odredaba koje se odnose na zaštitu radnog mjesta i radne uslove na snazi na
mjestu na kojem će se izvoditi radovi, pružati usluge ili isporučivati roba;
(e) mogućnost da ponuđač prima državnu pomoć.
2. Ugovorni organ provjerava te sastavne elemente kroz savjetovanje sa ponuđačem,
uzimajući u obzir dostavljene dokaze.”
Slovački zakon (stav 6.)
Zakon br. 25/2006 o javnim nabavkama
Član 42. – Postupak za ocjenu ponuda: Ukratko, ovaj član propisuje da komisija ponude ocjenjuje in
camera tj. na zatvorenom sastanku. Ponude koje ne ispunjavaju zahtjeve ugovora će biti isključene.
Član 37.(3) – Ocjenjivanje ponuda: Ukratko, ova odredba omogućava komisiji da od ponuđača zatraži
da pojasne svoje ponude u pismenoj formi. Međutim, ne može tražiti niti može prihvatiti prijedlog
ponuđača da napravi promjenu u ponudi koja bi mu dala prednost. Kada ponuda sadrži neprirodno
nisku cijenu, Komisija je dužna tražiti od ponuđača da, u pismenoj formi, pojasni ponuđenu cijenu.
Presuda (stavovi 22.-44.)
SP je razmatrao sljedeća pitanja (parafrazirano):
Kontekst: U ograničenom postupku javnih nabavki, ugovorni organ dobija ponudu koju smatra i)
neprirodno niskom, ili ii) nepreciznom ili manjkavom u pogledu ispunjavanja uslova iz tehničke
specifikacije.
Je li ugovornom organu, u bilo kojoj od ove dvije situacije, dozvoljeno, odnosno je li dužan tražiti
objašnjenje od ponuđača? Može li ugovorni organ tvrditi da nije dužan tražiti objašnjenje od
ponuđača o neprirodno niskoj cijeni?
Neprirodno niske ponude: SP je presudio da je ugovorni organ bio dužan tražiti od ponuđača da
pojasni neprirodno nisku cijenu svoje ponude (stavovi 32.-34.). Ova odluka je donesena na osnovu
izričitih odredbi člana 55. Direktive. SP je potvrdio da je zahtjev za ispitivanjem pojedinosti o
neprirodno niskoj ponudi i traženjem pojašnjenja od ponuđača obavezan.
SP je istakao da “postojanje odgovarajuće razmjene mišljenja … kako bi se [ponuđaču] omogućilo da
dokaže da je njegova ponuda ozbiljna, predstavlja osnovni zahtjev Direktive 2004/18…”. Cilj ovog
zahtjeva je “da spriječi ugovorne organe od proizvoljnog postupanja i osigura zdravu konkurenciju
između preduzeća” (stavovi 28.-29.).
107
SP je, također, istakao da lista iz člana 55. (1) nije iscrpna, ali da nije ni “isključivo indikativna” (stav
30.). Zaključio je da ugovornim organima nije ostavljena sloboda da utvrđuju relevantne faktore koje
treba uzeti u obzir prije odbijanja ponude koja se čini neprirodno niskom. Pored toga, SP je potvrdio
da je ugovorni organ morao jasno definirati zahtjev koji je upućivao ponuđaču, a da ponuđači “moraju
biti u poziciji da u potpunosti i djelotvorno pokažu da su njihove ponude ozbiljne” (stav 31.).
Direktiva zahtijeva da se domaćim zakonom propiše odredba koja će obavezati ugovorni organ da u
slučaju neprirodno niske ponude o tome zatraži objašnjenje od ponuđača (stav 33.). Direktiva ne
dopušta ugovornom organu da se ograđuje od obaveze da od ponuđača traži objašnjenje za
neprirodno nisku cijenu (stav 34.).
Neprecizne ponude ili ponude koje ne ispunjavaju uslove iz specifikacije: SP je istakao da Direktiva
ne sadrži nikakve odredbe koje izričito propisuju postupak koji treba slijediti u slučaju ovakve situacije
(stav 35.).
SP je naglasio da sama priroda ograničenog postupka podrazumijeva, kada se ponude jednom
dostave, da se iste više ne mogu mijenjati. Principi jednakog tretmana i transparentnosti znače da
ugovorni organ ne može pregovarati sa ponuđačima.
SP je zaključio da ugovorni organ nije bio obavezan tražiti objašnjenje ponude za koju je smatrao da je
neprecizna ili da ista ne ispunjava zahtjeve iz tehničke specifikacije. On je po tim osnovama mogao
odbiti ponudu (stavovi 38.-39.).
Dozvoljeno pojašnjenje: SP je smatrao da Direktiva, u iznimnim situacijama, dozvoljava “ispravke ili
proširivanje ponude dodatnim detaljima” (stav 39.). Ova dozvola se dodjeljuje kada je jasno da
ugovorni organ traži “samo pojašnjenje” ili ispravku “očigledne materijalne greške” (stav 40.).
Ovo pojašnjenje je dozvoljeno samo kada:
•
•
takva izmjena u stvarnosti ne rezultira podnošenjem potpuno nove ponude (stav 40.);
su svi ponuđači tretirani jednako i pravično. Zahtjev za pojašnjenje ne smije ostaviti dojam da
se njime favorizira ponuđač kojem je zahtjev upućen (stav 41.).
SP je postavio i dodatne uslove koji se primjenjuju na ugovorni organ koji traži pojašnjenje:
•
•
•
•
Zahtjev za pojašnjenje ponude može se uputiti tek nakon što ugovorni organ pregleda sve
ponude (stav 42.).
Zahtjev treba poslati na isti način svim preduzećima koja su u istoj situaciji, osim u slučaju
kada postoji objektivno opravdan razlog koji opravdava različit tretman ponuđača u tom
smislu (stav 43.).
Zahtjev se mora odnositi na sve dijelove ponude koji su neprecizni ili koji ne ispunjavaju
tehničke zahtjeve iz tenderskih specifikacija (stav 44.).
Ugovorni organ ne može odbiti ponudu zbog nejasnoća u ponudi koje nisu naznačene u
zahtjevu za pojašnjenje (stav 44.).
Odluka (parafrazirana)
1. Neprirodno niske ponude
• Direktiva zahtijeva da se domaćim zakonom propiše obaveza da ugovorni organ traži
pojašnjenje neprirodno niske ponude.
• Na domaćim sudovima je da utvrde je li zahtjev za pojašnjenje omogućio ponuđaču da
dostavi valjano pojašnjenje.
• Direktiva ne dopušta ugovornom organu da se ograđuje od obaveze da od ponuđača traži
objašnjenje za neprirodno nisku cijenu.
2. Pojašnjenje nepreciznih ponuda ili ponuda koje ne ispunjavaju zahtjeve iz tehničkih
specifikacija
108
•
•
Direktiva ne isključuje domaće zakone, temeljem kojih ugovorni organ može tražiti od
ponuđača da dostave pojašnjenja svojih ponuda, bez obaveze da traži i prima bilo kakve
izmjene i dopune ponude.
Kod pojašnjavanja ponuda, ugovorni organ mora sve ponuđače tretirati jednako i pravično.
Zahtjev za pojašnjenje ne smije izgledati kao da ide u prilog ili na štetu ponuđača od kojeg se
pojašnjenje traži.
Ostala pitanja koja je presuda razmatrala
Analiza i presuda o prihvatljivosti
stavovi 15.-21.
upućenih pitanja
Suspenzivni učinak presude
stavovi 46.-47.
109
Poglavlje 8 Tehničke specifikacije
Kontekst
Ispravan opis ugovora o javnoj nabavci predstavlja suštinski dio režima javnih nabavki. Glavna svrha
pravila nabavki EU, otvaranje ugovora o nabavkama konkurenciji, ne bi se mogla postići ukoliko bi bilo
moguće neselektivno definirati predmete javnih nabavki.
Opis predmeta javne nabavke predstavlja definiciju onoga što kupac želi kupiti. Da bi nabavio
potrebne proizvode, usluge i radove, ugovorni organ precizno treba definirati svoja očekivanja u vezi
sa proizvodima/uslugama/radovima koji se nabavljaju. Ova definicija treba uključiti opseg, veličinu,
kvalitet i uslove izvođenja. Pravila javnih nabavki EU, općenito, ne ograničavaju odluku o kupovini
kupca. Pravilima se želi spriječiti provođenje postupka nabavke na način koji narušava tržište.
Tehničke specifikacije
Kada opisuju predmet javne nabavke, ugovorni organi koriste “tehničke specifikacije”. Tehničke
specifikacije se obično shvataju kao ukupnost tehničkih zahtjeva. Tehničkim specifikacijama se
definiraju karakteristike koje se zahtijevaju od radova, proizvoda ili usluga, a koji ispunjavaju potrebu
za koju ih je ugovorni organ namijenio. Tehnički zahtjevi često uključuju nivoe kvaliteta, izvedbu,
sigurnost ili dimenzije, osiguranje kvaliteta, terminologiju, simbole, testiranje i metode testiranja, kao
i pakiranje, označavanje i etiketiranje. Također mogu uključivati pravila koja se odnose na
projektiranje i proračune troškova; testiranje, inspekciju i prihvatanje radova te metode ili tehnike
izgradnje; i sve druge tehničke uslove za koje je ugovorni organ u poziciji da propiše, u skladu sa
općim i posebnim propisima.
Načini formuliranja tehničkih specifikacija
Član 23.(3) Direktive propisuje da se tehničke specifikacije mogu formulirati upućivanjem na i)
specifične standarde; ii) izvedbene i funkcionalne zahtjeve, uključujući i okolišne karakteristike; ili iii)
kombinacijom ove dvije metode.
Zabranjena upućivanja
Član 23.(2) navodi da “tehničke specifikacije moraju omogućiti jednak pristup za ponuđače i ne smiju
imati učinak stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javne nabavke konkurenciji”.
Član 23.(8) zabranjuje ugovornim organima da primjenjuju tehničke specifikacije koje “upućuju na
određenu marku ili izvor, ili određeni proces, žigove, patente, tipove ili određeno porijeklo ili
proizvodnju ako bi to imalo učinak favoriziranja ili isključivanja određenih preduzeća ili proizvoda”.
Derogacija od ovog pravila je dozvoljena, ali samo u izuzetnim okolnostima. Derogacija je dozvoljena
ukoliko ugovorni organ ne može dati opis predmeta nabavke koji je dovoljno precizan i potpuno
razumljiv koristeći objektivne tehničke specifikacije. U takvom slučaju, ugovorni organ mora navesti
da će prihvatiti proizvode, usluge ili metode koje su ekvivalentne u smislu svojih karakteristika
dodavajući frazu “ili ekvivalent”.
Primjena eko-oznaka
Kada ugovorni organi uključuju okolišne karakteristike u izvedbene ili funkcionalne zahtjeve, mogu se
služiti detaljnim specifikacijama ili njihovim dijelovima, kako to definiraju eko-oznake [član 23.(6)
Direktive]. Ti se zahtjevi mogu zasnivati na evropskim, multinacionalnim ili nacionalnim ekooznakama ili bilo kojim drugim eko-oznakama. Eko-oznake su dozvoljene pod uslovom da su:
110
•
•
•
•
te specifikacije prikladne za definiranje karakteristika robe ili usluga koje su predmet ugovora;
zahtjevi za oznaku sastavljeni na temelju naučnih informacija;
eko-oznake donesene u postupku u kojem mogu učestvovati sve zainteresirane strane, kao
što su državna tijela, potrošači, proizvođači distributeri i organizacije za zaštitu okoliša;
dostupne svim zainteresiranim stranama.
Ugovorni organi mogu navesti da će se za proizvode i usluge koje nose eko-oznaku pretpostavljati da
ispunjavaju tehničke specifikacije utvrđene ugovornim dokumentima. Ipak, moraju prihvatiti svako
drugo adekvatno sredstvo dokazivanja, poput tehničkog dosjea proizvođača ili ispitnog izvještaja
priznatog tijela.
Za više informacija, potražite:
SIGMA (januar 2011.), “Incorporating Environmental Considerations into Procurement”, Public
Procurement Policy Briefs No. 13 [Kratki pregled javnih nabavki Sigme br. 13, “Uvođenje okolišnih
razmatranja u nabavke”]
http://www.sigmaweb.org/publications/Environmental_Considerations_Public_Procurement_2011.p
df
SIGMA (2010.), “Preparation of Procurement”, Public Procurement Training Manual, Module C2
[Sigmin priručnik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul C2, “Priprema nabavke”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/46179115.pdf
Šta je važno znati
1. Ugovorni organi moraju osigurati da su tehničke specifikacije napisane tako da otvaraju javne
nabavke konkurenciji.
2. Tehničke specifikacije moraju pružiti jednak pristup ponuđačima i ne smiju imati učinak stvaranja
neopravdanih prepreka otvaranju nabavki konkurenciji.
3. Korištenje određenog porijekla, žiga ili proizvodnje nije dozvoljeno, osim ako je opravdano
predmetom nabavke, a i tada samo u izuzetnim, definiranim okolnostima. Takvo upućivanje mora
biti praćeno frazom “ili ekvivalent”.
Sažetak pristupa i presuda SPEU
Korištenje topiva ili određenog porijekla ili proizvodnje je zabranjeno, osim u slučaju kada ga prati
fraza “ili ekvivalent”.
U predmetima poput C-45/87 Komisija protiv Irske, C-359/93 Komisija protiv Nizozemske i C-59/00
Vestergaard, ugovorni organi su zahtijevali posebne žigove ili certifikate usklađenosti sa nacionalnim
standardima. Te zahtjeve nije pratila fraza “ili ekvivalent”. SP je zaključio da su ti zahtjevi suprotni
članu 28. Ugovora (sadašnji član 34. TFEU), jer su imali učinak ograničavanja ugovora na one
dobavljače koji su namjeravali koristiti precizno navedene sisteme.
U predmetu C-225/98 Komisija protiv Francuske, SP je zaključio da princip jednakog tretmana ne
zabranjuje samo otvorenu diskriminaciju na osnovu nacionalnosti, već i sve oblike prikrivene
diskriminacije koji imaju isti učinak. U predmetu Komisija protiv Francuske, ugovorni organ je
zahtijevao usklađenost sa francuskim standardom. SP je smatrao da su specifikacije koje je utvrdio
ugovorni organ toliko specifične i nejasne da su samo nacionalni ponuđači mogli isprve shvatiti
njihovu relevantnost. Zbog toga je korištenje tog upućivanja moglo imati učinak pružanja većeg broja
informacija domaćim kompanijama, čime im se omogućuje lakši način dostavljanja ponuda.
Tehničke specifikacije moraju omogućiti jednak pristup ponuđača i ne smiju imati učinak stvaranja
neopravdanih prepreka otvaranju javnih nabavki konkurenciji. U predmetima C-6/05 MedipacKazantzidis i C-489/06 Komisija protiv Grčke, SP je razmatrao pitanje konkurencije i javnih nabavki u
kontekstu sučeljavanja pravila javnih nabavki i Direktive o medicinskim uređajima (MDD). Prema
MDD-u, zahtjeva se da medicinski uređaji koji ispunjavaju određene standarde budu zakonito
111
prihvaćeni za prodaju u svim državama članicama. SP je smatrao da praksa u grčkim bolnicama da se
odbijaju, na osnovu sigurnosti, medicinski uređaji koji ispunjavaju standarde koje je propisala MDD
krši obaveze jednakog tretmana i transparentnosti.
Tehničke specifikacije moraju biti dovoljno precizne da omoguće ponuđačima da odrede predmet
ugovora i razumiju sve zahtjeve ugovornog organa. Direktiva zahtijeva da se potrebne okolišne
karakteristike izričito navedu. Upućivanje na određeni znak nije dovoljno (C-368/10 Komisija protiv
Nizozemske). Vidi dolje napomenu o Direktivi javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) i komentare o
novim odredbama o korištenju oznaka.
Direktive o nabavkama ne dozvoljavaju ugovornom organu da pregovara o ponudama koje nisu u
skladu sa obaveznim zahtjevima propisanim tehničkim specifikacijama (C-561/12 Nordecon i Ramboll
Eesti).
Direktiva javnog sektora iz 2014. i Komunalna direktiva iz 2014.
Član 42. Direktive javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) propisuje “tehničke specifikacije”. Iste
odredbe su, u članu 60. uključene u Komunalnu direktivu iz 2014. (2014/25/EU).
Član 42. Direktive javnog sektora iz 2014. dozvoljava ugovornim organima da formuliraju tehničke
specifikacije upućivanjem na specifične standarde, izvedbene/funkcionalne zahtjeve, ili kombinaciju
to dvoje.
Član 43. propisuje upotrebu oznaka (društvenih, okolišnih i drugih). Iste odredbe su u članu 61.
uključene u Komunalnu direktivu iz 2014.
Član 43. navodi da ako ugovorni organ namjerava kupiti radove, robu ili usluge sa određenim
okolišnim, društvenim i drugim karakteristikama, može zahtijevati određene oznake kao dokaz da
radovi, usluge ili robe odgovaraju traženim karakteristikama. Ti zahtjevi po pitanju oznaka moraju
ispunjavati određene uslove koji se odnose na način na koji se oznake utvrđuju i dodjeljuju. Ugovorni
organ koji zahtijeva određenu oznaku također mora prihvatiti oznake koje potvrđuju da radovi, robe
ili usluge ispunjavaju ekvivalentne zahtjeve oznake [član 43.(1)].
112
Sudska praksa
Korištenje tehničkih specifikacija – obaveza prihvatanja ponuda koje su u skladu sa EU standardima
C-6/05 Medipac-Kazantzidis
Medipac-Kazantzidis AE protiv Venizeleio-Pananeio (PE.S.Y. KRITIS)
Presuda od 14. juna 2007., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 21. novembra 2006.
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Ovaj predmet se odnosio na tenderski postupak za ugovor o nabavci hirurških konaca u jednoj grčkoj
bolnici. Procijenjena vrijednost ugovora bila je ispod vrijednosnog razreda relevantne direktive EU o
nabavkama. Grčki nacionalni zakon je ipak zahtijevao da se postupak nabavke provede u skladu sa
Direktivom o robama.
Tehničke specifikacije su zahtijevale da dotični hirurški konci budu u skladu sa Direktivnom o
medicinskim uređajima 93/42 (MDD). MDD je, pak, zahtijevala da ti hirurški konci ispunjavaju
određene osnovne zahtjeve, potvrđene znakom CE, da bi se zakonito prodavali u EU. Konci koji
ispunjavaju ove standarde mogli su se zakonito prodavati u svim državama članicama EU. Ovaj zahtjev
je podlijegao mogućnosti da se država članica pozove na posebnu “zaštitnu” proceduru ukoliko
smatra da direktiva adekvatno ne štiti javno zdravlje. MDD također predviđa da ovi zahtjevi
predstavljaju evropski standard za dotični proizvod.
SP je smatrao da je ugovorni organ prekršio princip jednakog tretmana i obavezu transparentnosti
kada je odbio ponudu na temelju zaštite javnog zdravlja, jer su proizvodi iz ponude bili usklađeni sa
relevantnim standardima i nosili su CE znak.
SP je naveo da usklađenost sa MDD-om uspostavlja pretpostavku da su dotični proizvodi adekvatni za
svrhe za koje su namijenjeni. SP je nakon toga naveo da ugovorni organ ne može odbiti sredstva za
koja je potvrđeno da su usklađeni sa MDD-om. Međutim, osnove za ovaj zaključak nisu bile potpuno
jasne. Konkretno, SP nije pojasnio da li je njegov zaključak zasnovan na činjenici da su tenderski
dokumenti samo zahtijevali da hirurški konci ispunjavaju standarde MDD-a te da je stoga ugovorni
organ obavezan prihvatiti ponudu koja je bila u skladu sa specifikacijama organa.
SP je presudio da ugovorni organ ima pravo da odbije ponudu medicinskih sredstava koje nose CE
znak na temelju tehničke neadekvatnosti, ali samo u kontekstu zaštitne procedure koju propisuje
MDD. Organ mora informirati relevantnu državu članicu, koja se onda mora pozvati na zaštitnu
proceduru i uputiti to pitanje Komisiji.
C-489/06 Komisija protiv Grčke
Komisija Evropskih zajednica protiv Helenske Republike
Presuda od 19. marta 2009., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 20. novembra 2008.
Tužba koju je podnijela Komisija
Ovaj predmet se odnosio na praksu određenih bolnica u Grčkoj da odbijaju u određenim slučajevima
ponude za nabavku hirurških konaca na temelju toga da nisu ispunjavali zdravstvene potrebe. Ova
praksa se primjenjivala usprkos činjenici da su dotični proizvodi nosili CE znak (vidi C-6/05 MedipacKazantzidis iznad za objašnjenje zahtjeva koji se odnose na CE znak i medicinska sredstva).
SP je utvrdio da ova praksa predstavlja povredu odredbe o tehničkim specifikacijama iz Direktive o
robama. Odredba je zahtijevala da su tehničke specifikacije definirane upućivanjem na nacionalne
standarde kojima se provode evropski standardi ili upućivanjem na evropske tehničke dozvole ili
113
zajedničke tehničke specifikacije. Ipak, potrebno je napomenuti da se ova obaveza više ne primjenjuje
prema Direktivi.
U predmetu C-6/05 Medipac-Kazantzidis, SP je zaključio da se odbijanjem ponude prekršila obaveza
transparentnosti i princip jednakog tretmana. Do ovog zaključka je došlo jer su dotični proizvodi bili
usklađeni da Direktivom o medicinskim uređajima (MDD). U ovom slučaju, Vlada Grčke se nije
izjasnila da je željela usvojiti standarde koji su viši od onih u MDD-u. Sporila je da li su ti proizvodi
ispunjavali MDD standarde iako nije ispoštovana procedura provjere koju propisuje MDD.
Predmet C-489/06 Komisija protiv Grčke nije jasno utvrdio da li specifikacija standarda viših od onih
propisanih MDD-om krši Ugovor o EZ. Ovo pojašnjenje je nedostajalo jer je Vlada Grčke prihvatila da
se postupanjem grčkih bolnica prekršilo pravo EU. Međutim, SP je naveo, pozivajući se na prethodnu
presudu, da ugovorni organ ne može odbiti medicinsko sredstvo koje nosi CE znak. Ovaj zaključak
može ukazivati na to da postoji ograničenje diskrecije u utvrđivanju specifikacija o zaštiti zdravlja u
odnosu na medicinska sredstva koja podliježu MDD-u. Drugim riječima, može se tvrditi da ugovornom
organu nije dozvoljeno odbiti medicinska sredstva koja su usklađena sa MDD-om, čak i kada organ
postavi više zahtjeve u tehničkim specifikacijama.
Napomena o promjenama u tekstu direktiva: Navod o povredi prava EU i njegovo utvrđivanje bilo je
zasnovano u ovom predmetu na članu 8.(2) Direktive o robama. Ova odredba zahtijeva od ugovornih
organa općenito da specificiraju proizvode u ugovorima koji su im potrebni upućivanjem na evropske
standarde ili druge evropske specifikacije kada one postoje. Ta obaveza više ne važi. Prema Direktivi,
ugovorni organi imaju slobodu da opišu predmet nabavke upućivanjem ili na razne standarde ili na
izvedbene zahtjeve. Isti pristup je zauzet u Direktivi javnog sektora iz 2014. godine (vidi gore
napomenu o Direktivi javnog sektora iz 2014.).
Upućivanje na eko-oznake i oznake poštene trgovine u tehničkim specifikacijama
C-368/10 Komisija protiv Nizozemske
Evropska komisija protiv Kraljevine Nizozemske
Presuda od 10. maja 2012., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 15. decembra 2011.
Tužba koju je podnijela Komisija
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji (poglavlje 7, “Dodjela
ugovora”).
Tužba je pokrenuta postupkom Evropske komisije koji se odnosio na tenderski postupak prema
Direktivi koji je provela pokrajina Sjeverna Holandija za nabavku automatskih aparata za čaj i kafu i
njihovo upravljanje.
Tenderski dokumenti su uključivali zahtjev da čaj i kafa koji se nabavljaju moraju imati:
•
•
EKO oznaku: EKO oznaka se koristi u Nizozemskoj. Dodjeljuje se proizvodu koji ima najmanje
95% sastojaka koji potiču iz organske poljoprivredne proizvodnje.
MAX HAVELAAR oznaku: MAX HAVELAAR oznaka se više koristi u mnogim državama
članicama. Ima cilj da promovira proizvode poštene trgovine. Certificira da su proizvodi koji
imaju ovu oznaku kupljeni po poštenoj cijeni i u pravičnim uslovima od organizacija koje
okupljaju male proizvođače u zemljama u razvoju.
Korištenje oznake EKO kao tehničke specifikacije (stavovi 58.-70.): Član 23.(6) Direktive odobrava
upotrebu eko-oznaka za opise okolišnih karakteristika. U ovom slučaju su se obje strane složile da je
EKO oznaka jedna vrsta eko-oznake koja potpada pod značenje ove odredbe. Komisija je smatrala da
ova odredba ipak ne dozvoljava korištenje eko-oznake kao tehničke specifikacije.
SP je zauzeo stav da je, zahtijevanjem EKO oznake za nabavku čaja i kafe, ugovorni organ utvrdio
tehničku specifikaciju. Tehnička specifikacija mora:
•
•
omogućiti jednak pristup ponuđačima;
izbjegavati stvaranje neopravdanih prepreka otvaranju javnih nabavki konkurenciji;
114
•
koristiti dovoljno preciznu formulaciju da omogući ponuđačima da odrede predmet ugovora i
razumiju sve zahtjeve ugovornog organa.
(stavovi 61.-62.)
Direktiva zahtijeva izričito navođenje detaljnih okolišnih karakteristika koje se traže. Upućivanje na
određenu oznaku nije dovoljno. Ugovorni organi moraju objasniti svoje specifične zahtjeve i, ukoliko
je relevantna određena oznaka, koristiti detaljne specifikacije koje ta oznaka definira, a ne samo se
pozvati na oznaku (stavovi 64.-70.).
Korištenje oznake MAX HAVELAAR kao tehničke specifikacije (stavovi 71.-79.): Komisija je tvrdila da
je zahtjev da čaj i kafa imaju MAX HAVELAAR oznaku ili ekvivalent također tehnička specifikacija koja
potpada pod član 23. Komisija je smatrala da se tim zahtjevom krši 23.(8), koji zabranjuje da se
tehničke specifikacije pozivaju na “određenu marku ili izvor, ili određeni proces...ili određeno
porijeklo, ako bi to imalo učinak favoriziranja ili isključivanja određenih preduzeća ili proizvoda”.
SP je zaključio da MAX HAVELAAR oznaka ne predstavlja tehničku specifikaciju. Ovaj zaključak je
zasnovan na činjenici da se definicija tehničke specifikacije isključivo odnosi na karakteristike samog
proizvoda, a ne na uslove pod kojim dobavljač nabavlja proizvode od proizvođača. MAX HAVELAAR
oznaka se odnosi na uslove nabavke, a ne metode proizvodnje.
SP je zaključio da zahtjevi ne potpadaju pod koncept “uslova izvedbe ugovora” iz člana 26. Direktive.
SP nije dalje razmatrao legitimnost zahtjeva kao uslova izvedbe ugovora, jer Komisija ono pitanje nije
iznijela u fazi postupka koji se odnosi na obrazloženo mišljenje. Stoga je ovo pitanje bilo nedopustivo.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine u članu 43. uključuje i odredbu koja se odnosi na korištenje
oznaka.
Pregovori sa ponuđačima čije ponude nisu u skladu sa obaveznim zahtjevima
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti
Nordecon AS i Ramboll Eesti AS protiv Rahandusministeerium
Presuda od 5. decembra 2012., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Glavno pitanje estonijskog suda u ovom predmetu bilo je da li član 30.(2) Direktive dozvoljava
pregovore sa ponuđačem koji je dostavio ponudu koja nije bila u skladu sa obaveznim zahtjevima iz
tehničkih specifikacija.
Član 30. propisuje slučajeve u kojima je opravdano koristiti pregovarački postupak bez prethodne
objave obavještenja o nabavci.
Član 30.(2) propisuje da ugovorni organ, kada je opravdano koristiti taj postupak, mora “pregovarati
s ponuđačima o ponudama koje su ovi dostavili kako bi ih prilagodili zahtjevima navedenima u
obavještenju o nabavci, specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, ako postoje, i kako bi našli
najpovoljniju ponudu…”
SP je naglasio da, u određenim slučajevima, član 30.(2) dozvoljava upotrebu pregovaračkog postupka
da bi se podnesene ponude prilagodile zahtjevima koji su utvrđeni u obavještenju o nabavci,
specifikacijama i dodatnim dokumentima.
115
U isto vrijeme, prema članu 2., ugovorni organi su dužni privredne subjekte tretirati jednako i na
nediskriminirajući način te djelovati transparentno. Obaveza transparentnosti ima cilj da spriječi svaki
rizik od favoriziranja ili proizvoljnosti na strani ugovornog organa. Ugovorni organ ima ovlasti da
pregovara u kontekstu pregovaračkog postupka. Ipak, i dalje ima obavezu da osigura usklađenost sa
obaveznim zahtjevima ugovora. Da to nije slučaj, prekršila bi se obaveza transparentnosti.
Pored toga, prihvatanje ponude od samo jednog ponuđača koji nije ispoštovao obavezne zahtjeve
znači da ugovorni organ nije pregovarao sa svim ponuđačima na jednakoj osnovi. Prihvatanje takve
ponude predstavljalo bi nejednak tretman.
SP je zaključio da član 30.(2) ne dozvoljava ugovornom organu da pregovara o ponudama koje nisu u
skladu sa obaveznim zahtjevima koji su utvrđeni u tehničkim specifikacijama.
116
C-6/05 Medipac-Kazantzidis
Medipac-Kazantzidis AE protiv Venizeleio-Pananeio (PE.S.Y. KRITIS)
Presuda od 14. juna 2007., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 21. novembra 2006.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
Tehničke specifikacije
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stavovi 3.-19.
Pravni okvir – zakonodavstvo Grčke
stav 20.
Činjenice
stavovi 21.-26.
Pitanja upućena SPEU
stav 27.
Analiza i presuda
stavovi 28.-62.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 21.-26.)
Predmet se odnosio na tenderski postupak za ugovor o nabavci različitih hirurških konaca za jednu
grčku bolnicu. Procijenjena vrijednost ugovora iznosila je EUR 131.500 sa PDV-om, što je bilo ispod
relevantnih vrijednosnih razreda EU. Grčki nacionalni zakon je ipak zahtijevao da se postupak
nabavke provede u skladu sa Direktivom o nabavkama. Ugovor se trebao dodijeliti na temelju najniže
cijene kao jedinog kriterija za dodjelu.
Obavještenje o nabavci navelo je da hirurški konci moraju biti certificirani u skladu sa Evropskom
farmakopejom i imati CE znak. Devet kompanija je dostavilo ponude, uključujući i Medipac. Materijali
koje je nudio Medipac nosili su traženi CE znak. Komisija za javne nabavke izdala je preporuku bolnici
da hirurške konce tipa PGA 26, koje je nudio Medipac treba isključiti jer se čvorovi koji se prave sa
materijalima PGA lako odvezuju i prebrzo se zatvaraju, da se igle često iskrivljuju ili lome, i da
navedeni konci ne drže šav dovoljno čvrsto. Bolnica je odbila ponudu Medipac-a uz obrazloženje da
hirurški konci tipa PGA koje nudi ne ispunjavaju tehničke specifikacije ugovora.
Medipac je uložio žalbu na ovu odluku. Tvrdio je da tehničke specifikacije na temelju kojih je njegova
ponuda odbijena nisu utvrđene u pozivu na dostavljanje ponuda. Pored toga, tehničke specifikacije
su bile neprecizne do granice nerazumljivih. Nisu omogućavale adekvatnu procjenu zahtjeva koji se
odnose na tražene materijale. Također su odudarale od tehničkih karakteristika za takve materijale,
koje su navedene u Direktivi 93/42/EEZ, Direktivi o medicinskim uređajima (MDD). Medipac je
također smatrao da materijali koje je ponudio, a koji su ispunjavali zahtjeve Evropske farmakopeje,
nemaju i ne mogu imati takve tehničke nesavršenosti koje je bolnica navela.
Grčko tijelo za žalbe odlučilo je obustaviti postupak i uputiti SP-u zahtjev za prethodnu odluku. Tijelo
za žalbe pitalo je da li je ugovornom organu dozvoljeno odbiti ponudu medicinskih sredstava koji
26
Hirurški konci napravljeni od poliglikolida ili poliglikolidske kiseline – biorazgradivog, termoplastičnog
polimera.
117
nose znak CE i koji su prošli provjeru kvaliteta nadležnog tijela za certifikaciju. Da li je, u ovim
okolnostima, dozvoljeno odbiti ponudu kao tehnički neprihvatljivu na temelju zamjerki koje se
odnose na adekvatnost proizvoda u smislu kvaliteta ili neprilagođenosti za upotrebu?
Pravo EU (stavovi 3.-19.): član 5.(1) Direktive 93/36/EEZ (sadašnji član 7. Direktive 2004/18/EZ);
Direktiva 93/42/EEZ, i Direktiva o medicinskim uređajima (MDD)
Zakonodavstvo Grčke (stav 20.): Zajednička ministarska uredba br. DI7/ik.2480 od 19. augusta 1994.,
kojom se transponira Direktiva 93/42/EEC (MDD) od 14. juna 1993.
Presuda (stavovi 28.-62.)
Primjena općih principa EU na ugovore ispod vrijednosnih razreda
Procijenjena vrijednost ugovora bila je ispod relevantnog vrijednosnog razreda EU. Grčki zakon je ipak
zahtijevao da se provede postupak nabavke u skladu sa Direktivom o robama.
SP nije smatrao relevantnim da razmatra direktno pravila direktiva o nabavkama, jer je ugovor bio
ispod vrijednosnog razreda. Ali je razmatrao da li je postupak bio u skladu sa općim principima prava
EU (Ugovorom), kao i sa principom jednakog tretmana (stavovi 30.-36.).
Zahtjevi Direktive o medicinskim uređajima 93/42/EEC (MDD) i primjena principa iz Ugovora
Tehničke specifikacije ugovora zahtijevale su da dati hirurški konci budu u skladu sa MDD-em. MDD je
pak zahtijevala da hirurški konci ispunjavaju određene osnovne zahtjeve (potvrđeni znakom CE) da bi
se mogli zakonito prodavati u državama članicama EU. Konci koji ispunjavaju te standarde moraju se
moći zakonito prodavati u svim državama članicama. Ova odredba podliježe mogućnosti da se države
članice pozovu na specijalnu “zaštitnu” proceduru ukoliko smatraju da MDD ne štiti javno zdravlje na
adekvatan način. MDD također propisuje da zahtjevi iz MDD-a predstavljaju evropski standard za
dotične proizvode.
MDD ima cilj da promovira slobodno kretanje medicinskih sredstava koji imaju certifikat da su u
skladu sa MDD-em. Sloboda kretanja se trebala postići tako što bi se na ovaj način zamijenile različite
mjere koje su ovoj oblasti nametale države članice. Pojedinačne mjere mogu predstavljati prepreku
slobodnom kretanju. Potrebno je pomiriti slobodu kretanja ovih sredstava sa zaštitom zdravlja
pacijenata. Potreba da se ta dva interesa pomire podrazumijeva da svaki put kada se pojavi rizik koji
je povezan sa određenim sredstvom koje ima certifikat da je usklađeno sa MDD-om, država članica
može provesti zaštitnu proceduru. Procedura je propisana članom 8. MDD-a. Tijelima koja nemaju
ovlasti da provode zaštitnu proceduru nije dozvoljeno djelovati jednostrano u takvim okolnostima.
Kada predloženi proizvodi sa CE znakom uzrokuju zabrinutost za zdravlje ili sigurnost pacijenata, mora
se primijeniti zaštitna procedura da bi se izbjeglo proizvoljno ponašanje. Princip jednakog tretmana i
obaveza transparentnosti sprječavaju da ugovorni organ direktno odbije dotičnu ponudu. Princip
jednakog tretmana i obaveza transparentnosti se primjenjuju bez obzira da li se Direktiva primjenjuje.
Primjenjuju se i na ugovore ispod vrijednosnih razreda EU.
Svrha zaštitne procedure je da osigura objektivnu i nezavisnu ocjenu i provjeru navodnih rizika.
Princip jednakog tretmana i obaveza transparentnosti zabranjuju ugovornom organu da odbije
ponudu koja ispunjava zahtjeve poziva na tender na osnovama koje i) nisu utvrđene u tenderskim
specifikacijama, i ii) na koje se organ oslanja nakon podnošenja ponude.
Diskrecija pri utvrđivanju tehničkih specifikacija, uključujući i situaciju kada postoje standardi EU
SP je naveo da usklađenost sa MDD-om uspostavlja pretpostavku da su dotični proizvodi prikladni za
svrhe za koje su namijenjeni (stav 42.). SP je nakon toga utvrdio da ugovorni organ ne može odbiti
sredstva koja imaju certifikat da su u skladu sa MDD-em (stav 52.).
Nije bilo jasno da li je SP smatrao da se ovo ograničenje treba uvijek primjenjivati ili tek trenutno, jer
je usklađenost sa MDD-em bila jedini relevantan zahtjev u tehničkim specifikacijama koje je utvrdio
ugovorni organ.
118
Ukoliko ugovorni organ ima obavezu da prihvata proizvode koji su u skladu sa MDD-em, ova obaveza
može implicirati da je diskrecija ugovornog organa ograničena. Može se tvrditi da ugovorni organ ne
može birati da postavi više zdravstvene i sigurnosne standarde – ili neke druge, poput okolišnih –
osim onih koji su propisani direktivama ovog tipa, koja postavlja standarde za prijem na jedinstveno
tržište i također djeluje kao evropski standardi.
To čak može implicirati, generalnije govoreći, da javni organi moraju prihvatati proizvode koji ili i)
ispunjavaju evropske standarde za nivoe sigurnosnih i okolišnih karakteristika, ili ii) moraju biti
usklađeni sa nivoima zdravlja i i sigurnosti koji su dovoljni da bi osigurali prijem u slobodni promet na
tržištu EU. To ograničenje bi značilo da ugovorni organi moraju prihvatati proizvode nižih standarda u
smislu sigurnosti ukoliko je njihova prodaja dozvoljena širom EU. Međutim, moguće je još jedno
tumačenje: da je presuda SP-a zasnovana na činjenici da dotični proizvod podliježe MDD-u, a da Vlada
Grčke nije izrazila želju da usvoji standarde više od onih propisanih Direktivom. Ako je tako, javnim
organima je dozvoljeno da postavljaju vlastite standarde kada upotreba proizvoda ne potpada pod
MDD ili druge propise.
Primjena zaštitne procedure iz MDD-a u kontekstu javnih nabavki
MDD propisuje proceduru za opovrgavanje pretpostavke da su proizvodi koji imaju CE znak usklađeni
sa osnovnim zahtjevima MDD-a koji se odnose na zdravlje i sigurnost. Također propisuje proceduru za
tretiranje proizvoda za koje se smatra da ne ispunjavaju zahtjeve CE znaka koji im je dodijeljen.
Države članice EU koje identificiraju rizik povezan sa proizvodom koji nosi CE znak imaju obavezu da
taj nalaz prijave Komisiji koja donosi odluku o adekvatnosti proizvoda. U međuvremenu, dok se čeka
odluka Komisije, država članica može poduzeti zaštitne mjere da zaštiti javno zdravlje. Grčki sud je
pitao SP kako se ove mjere primjenjuju u kontekstu postupka javne nabavke.
SP je presudio da ugovorni organ ima pravo odbiti ponudu medicinskih sredstava koja nose CE znak
na temelju tehničke neadekvatnosti, ali samo u kontekstu zaštitne procedure koju propisuje MDD
(stavovi 57.-58. presude). Ugovorni organ mora informirati relevantne organe u državi članici, koji se,
s druge strane, moraju pozvati na zaštitnu proceduru i uputiti pitanje Komisiji. Prema SP-u, ugovorni
organ mora također obustaviti dotični postupak dodjele dok se čeka odluka Komisije. Ova procedura
daje ponuđaču šansu da mu se ponuda adekvatno razmotri.
Odluka Komisije je obavezujuća za ugovornog organa. Ukoliko odluka Komisije potvrdi da korišteni
materijali nisu u skladu sa zahtjevima MDD-a, ugovornom organu će biti dozvoljeno da nastavi
postupak i odbije ponuđene proizvode.
SP je, međutim, naglasio da, ukoliko obustava postupka dodjele uzrokuje probleme u radu bolnice,
može biti moguće pozvati se na derogaciju po pitanju javnog zdravlja iz odredbi o slobodnom kretanju
robe (stav 60.). U hitnoj situaciji, ugovorni organ ima pravo da nametne privremene mjere da
omogući nabavku medicinskih sredstava koji su neophodni za njegovo funkcioniranje.
U takvim slučajevima, ugovorni organ mora biti u stanju pokazati da postoji situacija hitnosti, kojom
opravdava derogaciju od principa slobodnog kretanja robe. Ugovorni organ mora također pokazati da
su poduzete mjere proporcionalne (stav 61.). SP nije, međutim, objasnio šta znači pojam
“proporcionalan”. Nezavisni odvjetnik je naglasio da svaka derogacija mora biti “na strogo
ograničenoj osnovi i na ograničeno vrijeme” (stav 118. Mišljenja) i da se ne može primijeniti ukoliko
ne postoji “stvarna hitnost” te ukoliko javno zdravlje nije “direktno kompromitirano” (stav 120.
Mišljenja).
Odluka (parafrazirana)
1. Kada ugovorni organ navede da medicinska sredstva moraju biti u skladu sa Evropskom
farmakopejom i moraju nositi znak CE, nije im dozvoljeno odbiti ponudu na temelju javnog
zdravlja ukoliko proizvodi iz ponude ispunjavaju tehničke zahtjeve. Direktno odbijanje takve
ponude protivno je principu jednakog tretmana i obavezi transparentnosti. Ukoliko ugovorni
119
organ smatra da ti proizvodi mogu ugroziti javno zdravlje, mora informirati nadležno nacionalno
tijelo sa ciljem pokretanja zaštitnog postupka koji predviđa MDD.
2. Ugovorni organ, koji je stvar uputio nadležnom državnom tijelu kako bi omogućio pokretanje
zaštitnog postupka mora obustaviti tenderski postupak do završetka takvog zaštitnog postupka.
Ishod zaštitnog postupka je obavezujući za ugovorni organ. Ako provedba takvog zaštitnog
postupka dovede do odlaganja koja mogu ugroziti rad javne bolnice a time i zdravlje ljudi,
ugovorni organ ima pravo poduzeti sve potrebne privremene mjere kako bi omogućio nabavku
materijala potrebnih za nesmetan rad bolnice. Privremene mjere podliježu poštivanju principa
proporcionalnosti.
120
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti
Nordecon AS, Ramboll Eesti AS protiv Rahandusministeerium
Presuda od 5. decembra 2012., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
Tehničke specifikacije
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stavovi 3.-7
Pravni okvir – zakonodavstvo Estonije
stavovi 8.-11.
Činjenice
stavovi 12.-25.
Pitanja upućena SPEU
stav 26.
Analiza i presuda
stavovi 27.-40.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 12.-25.)
Ured za autoputeve Estonije pokrenuo je pregovarački postupak bez prethodne objave obavještenja
o nabavci. Ugovor je bio za planiranje i izgradnju jedne dionice autoceste. Tenderske specifikacije su
dozvoljavale podnošenje alternativnih ponuda, osim za izgradnju površinskih struktura glavne ceste,
uključujući i njene pristupne ceste. Ugovor je trebao biti dodijeljen ponuđaču koji nudi najnižu cijenu.
Cijena je bila jedini kriterij.
U skladu sa specifikacijama, središnji razdjelni koridor te dionice trebao je biti širok 13,5 metara od
oznake za 26,6 kilometara do oznake za 32 kilometra. Trebao je biti širok šest metara od oznake za 32
kilometra do oznake za 40 kilometra.
Podnesene su četiri ponude. Ponuda konzorcija Nordecon smatrala se prihvatljivom. Bila je
prihvatljiva iako je ponuda predlagala da središnji razdjelni koridor bude širok šest metara cijelom
dužinom te dionice puta.
Tokom pregovora koji su uslijedili nakon podnošenja ponuda, Ured za autoputeve je pozvao
ponuđače, osim konzorcija Nordecon, da izmijene svoje ponude. Pozvao ih je da izmijene širinu
središnjeg razdjelnog koridora i postave je na šest metara za cijelu dužinu dotične dionice puta. Ova
revidirana specifikacija bila je u skladu sa ponudom koju je dobio od Nordecon-a. Ostali ponuđači su
dostavili svoje revidirane ponude. Ured za autoputeve je donio dvije odluke: i) proglasio je sve
ponude prihvatljivim, i ii) prihvatio je ponudu konzorcija Lemminkäinen, koja je imala najnižu cijenu.
Nakon prigovora Nordecon-a, tijelo za žalbe je poništilo obje odluke i razmatralo je provođenje
pregovaračkog postupka bez prethodne objave obavještenja o nabavci. Zaključilo je da se pregovori
koje je vodio ugovorni organ u kontekstu ovog postupka nisu odnosili na zahtjeve koji su javno i
nedvosmisleno utvrđeni u ugovornim dokumentima. Ti zahtjevi su uključivali specifikaciju koja se
odnosi na širinu središnjeg razdjelnog koridora.
121
Ured za autoputeve je nakon toga odbio ponudu konzorcija Lemminkäinen i prihvatio ponudu
Nordecon-a, koja je imala drugorangiranu ponudu po cijeni.
Konačno, cijeli postupak nabavke je poništen na osnovu toga i) da je ugovorni organ nezakonito
proglasio ponudu konzorcija Nordecon prihvatljivom, i ii) da su pregovori koje je vodio ugovorni
organ bili nedozvoljeni.
Nordecon se žalio na poništenje odluke pred estonskim sudom. Sud je odlučio da obustavi žalbeni
postupak i uputio je četiri pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na tumačenje Direktive, posebice člana
30.(2) koji se odnosi na pregovarački postupak bez prethodne objave obavještenja o nabavci.
Pravo EU (stavovi 3.-7.): Direktiva 2014/18, član 1.(11) – definicija pregovaračkog postupka; član 2. –
principi dodjele ugovora o javnim nabavkama; član 23. – tehničke specifikacije; član 24. – alternativne
ponude; član 30. – slučajevi u kojima je opravdana primjena pregovaračkog postupka bez prethodne
objave
Zakonodavstvo Estonije (stavovi 8.-11.): definicija pregovaračkog postupka, primjena alternativnih
ponuda, provođenje pregovaračkog postupka
Presuda (stavovi 27.-40.)
Mogućnost pregovaranja sa ponuđačem o ponudi koja ne zadovoljava obavezne zahtjeve
Sud koji je uputio zahtjev pitao je da li član 30.(2) Direktive dozvoljava ugovornom organu da
pregovara sa ponuđačima koji nisu ispunili obavezne zahtjeve utvrđene u tehničkim specifikacijama.
Estonski sud je uputio tri dodatna pitanja SP-u. Estonski sud je tražio odgovore na dodatna pitanja
samo ukoliko odgovor na prvo pitanje bude afirmativan. To žalbeno tijelo je konkretno pitalo da li:
•
član 30.(2) dozvoljava ugovornom organu da, tokom pregovora i nakon što su ponude
otvorene, mijenja obavezne zahtjeve iz tehničkih specifikacija, pod uslovom da se ne mijenja
predmet ugovora te da je osiguran jednak tretman svih ponuđača;
•
član 30.(2) isključuje, nakon što su ponude otvorene, izmjene obaveznih zahtjeva iz tehničkih
specifikacija tokom pregovora;
•
ugovorni organ može prihvatiti ponudu koja, na kraju pregovora, nije ispunjavala obavezne
zahtjeve iz tehničkih specifikacija.
Član 30. obuhvata slučajeve u kojima upotreba pregovaračkog postupka bez objave obavještenja o
nabavci može biti opravdana. Član 30.(2) predviđa da ugovorni organ, kada postoji opravdanje da
koristi taj postupak, mora “pregovarati s ponuđačima o ponudama koje su ovi dostavili kako bi ih
prilagodili zahtjevima navedenima u obavještenju o nabavci, specifikacijama i dodatnoj
dokumentaciji, ako postoje, i kako bi našli najpovoljniju ponudu...”.
Prema sudu koji upućuje zahtjev, nije osporeno i) da ugovorni organ nije dozvolio podnošenje
alternativnih rješenja, i ii) da je evaluacija ponuda bila zasnovana samo na najnižoj cijeni.
SP je naglasio da, u određenim slučajevima, član 30.(2) dozvoljava upotrebu pregovaračkog postupka
da bi se podnesene ponude prilagodile zahtjevima utvrđenim u obavještenju o nabavci,
specifikacijama i dodatnim dokumentima. Istovremeno, prema članu 2., ugovorni organi moraju
tretirati privredne subjekte jednako i nediskriminirajuće te djelovati na transparentan način.
Pozivajući se na sudsku praksu, SP je naveo da obaveza transparentnosti ima cilj da spriječi rizik od
favoriziranja ili proizvoljnosti na strani ugovornog organa. U odnosu na vođenje potencijalnih
pregovora, SP je zamijetio da ugovorni organ ima ovlasti da pregovara u kontekstu pregovaračkog
122
postupka. Organ, međutim, i dalje mora osiguravati poštivanje obaveznih zahtjeva ugovora. Da to
nije slučaj, prekršio bi se princip da ugovorni organi moraju djelovati na transparentan način, te se ne
bi mogao postići cilj transparentnosti postupka (stav 37.).
Pored toga, prihvatanjem ponude koja ne ispunjava obavezne zahtjeve narušava se svrha utvrđivanja
obaveznih uslova u pozivu na podnošenje ponuda. To bi značilo da ugovorni organ ne pregovara sa
svim ponuđačima na jednakoj osnovi. Predstavljalo bi nejednak tretman privrednih subjekata (stav
38.).
SP je zaključio da član 30. (2) ne dozvoljava ugovornom organu da pregovara o ponudama koje ne
ispunjavaju obavezne zahtjeve utvrđene tehničkim specifikacijama ugovora.
Kako je odgovor na ključno pitanje bio negativan SP nije odgovarao na tri dodatna pitanja.
Odluka (parafrazirana)
Član 30.(2) Direktive ne dozvoljava ugovornom organu da pregovara sa ponuđačima o ponudama koje
ne ispunjavaju obavezne zahtjeve utvrđene tehničkim specifikacijama ugovora.
123
Poglavlje 9 Izmjene u ugovoru
Kontekst
U ovom poglavlju se razmatraju odluke SP-a o na temu utvrđivanja da li izmjene u zaključenom
ugovoru predstavljaju novu dodjelu ugovora. Ovo pitanje je važno jer svaki put kada ugovorni organ
dodijeli novi ugovor, općenito se zahtijeva tenderski proces u skladu sa pravilima EU za takvu dodjelu.
Direktiva ne sadrži konkretne odredbe o tome do koje mjere su izmjene uslova iz zaključenog ugovora
dozvoljene.
Međutim, Direktiva navodi okolnosti koje opravdavaju upotrebu pregovaračkog postupka bez objave
obavještenja o nabavci. U nekim slučajevima, izmjene uslova u zaključenom ugovoru potpadaju pod
te odredbe. U takvim situacijama se izmjene koje se naprave u ugovoru ne smatraju novom dodjelom
ugovora.
Okolnosti u kojima je dozvoljeno primijeniti pregovarački postupak bez objave obavještenja o nabavci
propisane su članom 31. Direktive. U kontekstu izmjena poslije zaključenja ugovora, okolnosti za koje
postoji najveća vjerovatnoća da će potpasti pod ove odredbe su sljedeće (sažete i podložne uslovima
iz člana 31.):
•
•
•
•
situacije izuzetne hitnosti [član 31.(1)(b)];
dodatne isporuke robe koje se zahtijevaju kao djelimična zamjena ili proširenje postojeće
robe, ako bi promjena dobavljača rezultirala drugačijim tehničkim specifikacijama materijala,
koje bi značile neusklađenosti ili nesrazmjerne tehničke poteškoće [član 31.(2)(b)];
dodatni radovi ili usluge koje su postale nužne zbog nepredviđenih okolnosti, ako se takvi
dodatni radovi ili usluge ne mogu odvojiti od osnovnog ugovora, a da ne uzrokuju značajne
poteškoće, ili kada su nužno potrebni za njegov završetak [član 31.(4)(a)];
novi radovi ili usluge koji se sastoje od ponavljanja sličnih radova ili usluga koji su u skladu sa
osnovnim projektom [član 31.(4)(b)].
Okolnosti navedene u članu 31. su situacije u kojima je ugovornim organima dozvoljeno da odstupe
od uobičajenih obaveza iz Direktive koje se odnose na otvorenu konkurenciju i transparentnost. SP je
presudio i) da se okolnosti u kojima je ovo odstupanje od uobičajenih obaveza dozvoljeno moraju
strogo tumačiti; i ii) da se mora zauzeti strog pristup njihovom korištenju, jer ugovorni organ nosi
teret dokazivanja da je primjena ovakve procedure opravdana 27.
Ovaj odjeljak se ne bavi sudskom praksom povezanom s članom 31. Predstavlja sudsku praksu u vezi
sa izmjenama u zaključenim ugovorima koje nisu obuhvaćene situacijama predviđenim u članu 31.
Predmet C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, koji se detaljno razmatra u ovoj publikaciji, bio je
prvi značajan predmet SP-a koji je utvrdio jasne principe koji se primjenjuju na izmjene u ugovornim
uslovima i promjene ugovornog partnera i u kojem se ispitivalo da li takve izmjene predstavljaju novu
dodjelu ugovora.
Šta je važno znati
1. Principi jednakog tretmana i transparentnosti se i dalje primjenjuju nakon zaključenja ugovora.
Ugovorni organ, stoga, nema slobodu da mijenja postojeći ugovor, čak i ukoliko je u ovom smislu
postignut dogovor sa dobavljačem.
2. Ovi principi su postavili granice za izmjene koje ugovorni organ može praviti u postojećem
ugovoru. Ukoliko su te izmjene materijalne, zahtijeva se novi postupak dodjele ugovora.
3. Nacionalno zakonodavstvo mora propisati ne samo fazu dodjele u procesu nabavke, već i fazu
izvedbe ugovora.
27
Vidi, na primjer, predmet C-385/02 Komisija protiv Italije.
124
Član 72. Direktive javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) kodificira i proširuje odluku u C-454/06
pressetext Nachrichtenagentur. Sada su uspostavljene detaljne pravne odredbe u odnosu na izmjene
ugovora tokom njegovog trajanja.
Sažetak pristupa i odluka SPEU
U predmetu C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, SP je potvrdio da izmjene u ugovoru o
nabavci tokom njegovog trajanja predstavljaju novu dodjelu ugovora kada su one “materijalno
različite po svojoj prirodi od osnovnog ugovora... takve da pokazuju namjeru strana da ponovno
pregovaraju o suštinskim uslovima tog ugovora”.
SP je utvrdio niz principa koji se primjenjuju kada se utvrđuje da li su izmjene u ugovoru materijalne.
Principi utvrđeni u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur su kasnije primijenjeni u predmetima C160/08 Komisija protiv Njemačke i C-91/08 Wall.
U C-160/Komisija protiv Njemačke, SP je primijenio principe utvrđene u C-454/06 pressetext
Nachrichtenagentur u odnosu na proširenje ugovora o uslugama. Odlučio je da proširenje ugovora
predstavlja materijalnu izmjenu koja predstavlja novu dodjelu ugovora. Ugovor je proširen na način
da obuhvata značajno veće geografsko područje te je njegova vrijednost povećana za više od 15%.
U C-91/08 Wall, SP je primijenio principe utvrđene u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur na
ugovor o koncesiji za usluge koji je podlijegao samo principima iz Ugovora. SP je odlučio da
promjena podugovarača, u izuzetnim slučajevima, predstavlja izmjenu jedne od suštinskih odredbi
ugovora o koncesiji. Ovaj izuzetak bi se mogao primijeniti kada je priroda ugovora takva da je
određeni podugovarač odlučujući faktor u dodjeli ugovora.
125
Sudska praksa
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur
pressetext Nachrichtenagentur GmbH protiv Republik Österreich (Bund) i drugih
Presuda od 19. juna 2008., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 13. marta 2008.
Zahtjev za prethodnu odluku
Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li, u situaciji u kojoj su izmijenjeni uslovi osnovnog ugovora, te
izmjene predstavljaju novu dodjelu ugovora.
SP je potvrdio da izmjene u odredbama ugovora o javnoj nabavci tokom njegovog trajanja
predstavljaju novu dodjelu ugovora kada su te izmjene “materijalno različite po svojoj prirodi od
osnovnog ugovora...takve da pokazuju namjeru strana da ponovno pregovaraju o suštinskim uslovima
tog ugovora”.
SP je utvrdio okolnosti u kojima se izmjena može smatrati “materijalnom”. Izmjena se smatra
materijalnom kada:
•
•
•
uvodi uslove koji bi, da su bili dijelom prvobitnog postupka dodjele, dozvolili pristup
ponuđača koji nisu oni koji su prvobitno učestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije
ona prvobitno prihvaćena; ili
značajno proširuje djelokrug ugovora da on obuhvati usluge koje nisu bile prvobitno
pokrivene ; ili
mijenja ekonomsku ravnotežu ugovora u korist ugovarača na način koji nije predviđen
uslovima prvobitnog ugovora .
SP je nakon toga razmatrao tri specifična scenarija i u svakom slučaju zaključio, na temelju činjenica,
da izmjene nisu materijalne i da se ne radi o novoj dodjeli ugovora.
Principi utvrđeni u predmetu C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur primijenjeni su u predmetima
C-160/08 Komisija protiv Njemačke i C-91/08 Wall koji su dati dalje u tekstu.
C-160/08 Komisija protiv Njemačke
Evropska komisija protiv Savezne Republike Njemačke
Presuda od 29. aprila 2010., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 11. februara 2010.
Tužba koju je podnijela Komisija
Jedno od prvih pitanja koje je SP razmatrao u ovom predmetu bilo je da li dodjela niza ugovora za
usluge hitne pomoći potpada pod derogacije iz pravila nabavki EU. Tvrdilo se da se pravila nabavki EU
ne primjenjuju na dodjelu dotičnih ugovora zbog toga što oni i) potpadaju pod vršenje zvanične
ovlasti ili ii) se bave pružanjem usluga od općeg ekonomskog interesa. SP je zaključio da se, ipak,
nijedna od ovih derogacija ne može primijeniti. Različiti ugovori, koji su dodjeljivani tokom niza
godina, podlijegali su Direktivi o uslugama ili Direktivi.
SP je također razmatrao pitanje proširenja postojećih ugovora. U odnosu na jedan od ugovora, SP je
utvrdio da je lokalna podružnica njemačkog Crvenog krsta godinama bila pružatelj javnih
administrativnih usluga za okrug Uelze. Ugovor za te usluge naknadno je proširen da obuhvata i rad
dodatne ambulante, bez prethodne objave obavještenja o nabavci. Proširenje se primjenjivalo i na
geografski prostor i na vrijednost. Ukupna vrijednost izmijenjenog ugovora bila je EUR 4,45 milion
godišnje, a vrijednost dodatnih usluga EUR 670.000 godišnje (stav 32.). SP je presudio da, primjenom
126
principa utvrđenih u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, ovo proširenje predstavlja materijalnu
izmjenu te stoga i novu dodjelu ugovora. Izmjenama se značajno proširio opseg ugovora tako da
obuhvata usluge koje nisu bile prvobitno predviđene (stavovi 98.-99.).
C-91/08 Wall
Wall AG protiv Stadt Frankfurt am Main, Frankfurter Entsorgungs und Service (FES) GmbH
Presuda od 13. aprila 2010., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 27. oktobra 2009.
Zahtjev za prethodnu odluku
SP je razmatrao niz pitanja u ovom predmetu, uključujući i to da li promjena podugovarača
predstavlja novu dodjelu ugovora o koncesiji za usluge.
Predmet se odnosio na dodjelu ugovora za rad i održavanje javnih toaleta u Frankfurtu. Pružatelj
usluga je naknadu dobijao kombinacijom i) novca koji korisnici toaleta plaćaju; i ii) naknada za
korištenje reklamnih prostora u toaletima i na drugim javnim mjestima.
Ugovor je dodijeljen kompaniji FES. Ugovorom je bilo predviđeno da će određeni podugovarač, Wall,
obezbijediti toalete i baviti se reklamnim prostorima. Nakon dodjele ugovora, FES je dobio saglasnost
od ugovornog organa da promijeni podugovarača. Wall je pokrenuo tužbu, tražeći odluku kojom će se
ugovorni organ spriječiti da to uradi.
SP je potvrdio da ovaj aranžman predstavlja koncesiju za usluge sa mogućim prekograničnim
interesom. Stoga su se postavljena pitanja morala razmatrati u kontekstu općih principa jednakog
tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.
SP je primijenio princip utvrđen u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur da se izmjena u ugovoru
za koncesiju tokom njenog trajanja može smatrati materijalnom izmjenom ukoliko “uvodi uslove koji
bi, da su bili dijelom prvobitnog postupka dodjele, dozvolili pristup ponuđača koji nisu oni koji su
prvobitno učestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije ona prvobitno prihvaćena”.
SP je zaključio da izmjena podugovarača može predstavljati, samo u izuzetnim slučajevima, izmjenu
jedne od osnovnih odredbi ugovora o koncesiji za usluge. Ova odluka se primjenjuje čak i kada ugovor
predviđa mogućnost promjene. Promjena podugovarača smatra se materijalnom izmjenom ukoliko je
angažiranje tog podugovarača, a ne nekog drugog, bilo odlučujući faktor za zaključenje ugovora (stav
39.).
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Član 72. Direktive javnog sektora iz 2014. kodificira i proširuje odluku u C-454/06 pressetext
Nachrichtenagentur. Utvrđene su detaljne odredbe koje se odnose na izmjene ugovora tokom
njihovog trajanja.
Član 72. također sadrži niz odredbi iz člana 31. Direktive o upotrebi pregovaračkog postupka bez
objave obavještenja o nabavci.
127
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur
pressetext Nachrichtenagentur GmbH protiv Republik Österreich (Bund) i drugih
Presuda od 19. juna 2008., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 13. marta 2008.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu:
Izmjene u ugovoru
Ključni dijelovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
stavovi 3.-7.
Činjenice
stavovi 8.-24.
Pitanja upućena SPEU
stavovi 25.-27.
Analiza i presuda
- Principi
stavovi 28.-38.
- Izmjene u ugovorima
i) ugovorni partner
stavovi 39.-54.
ii) cijena i indeksiranje
stavovi 55.-70.
iii) odricanje od prava na raskid i rabat
stavovi 71.-88.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 8.-24.)
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li različite izmjene u ugovoru tokom njegovog trajanja treba
smatrati novom dodjelom ugovora.
APA je bila davno uspostavljena, registrirana zadruga ograničene odgovornosti koja je pružala usluge
novinskim agencijama. Gotovo sve dnevne novine, kao i austrijska radio-televizijska emiterska
korporacija, bile su članice zadruge APA.
Osnovni ugovor: Godine 1994., prije pristupanja Austrije u EU 1995. godine, Republik Österreich
(Bund) zaključio je ugovor (“osnovni ugovor”) sa APA-om. Osnovni ugovor je ugovornom organu
omogućavao pristup bazi podataka APA-e i raznim aktuelnim vijestima, arhivi i tekstualnim uslugama.
Trajanje osnovnog ugovora bilo je na neograničeno vrijeme, uz utvrđeni minimum od 10 godina
tokom kojih se obje strane odriču od prava na raskid ugovora.
Osnovni ugovor uključivao je odredbe koje se odnose na datum prvog povećanja cijene, maksimalni
iznos tog povećanja, te o indeksiranju cijena pozivanjem na jasno određen indeks potrošačkih cijena.
Prenos na novo društvo: U septembru 2000. godine, APA je osnovala društvo podružnicu APA-OTS u
svom potpunom vlasništvu. Ta dva društva, APA i APA-OTS, bila su povezana ugovorom koji je
predviđao da će APA-OTS biti finansijski, organizaciono i ekonomski integrirana u društvo APA. APAOTS je također vodila poslovanje na temelju instrukcija APA-e i svoje godišnje dobiti prenosila na APAu.
128
U septembru 2000. godine, APA je prenijela na APA-OTS vođenje tekstualnih usluga koje su se pružale
prema osnovnom ugovoru. Ugovorni organ je obaviješten o ovoj izmjeni u osnovnom ugovoru.
Ugovorni organ je obaviješten da će, nakon prenosa, APA i APA-OTS biti zajedno i solidarno
odgovorni. Također je rečeno da neće biti nikakvih izmjena u uslugama koje se pružaju.
Ugovorni organ je odobrio da ubuduće APA-OTS pruža tekstualne usluge. Naknada za te usluge je
kasnije plaćana društvu APA-OTS.
Izmjene u cijenama: Osnovni ugovor je izmijenjen 2001. godine prvim dopunskim ugovorom. Prvi
dopunski ugovor je prilagodio osnovni ugovor na sljedeći način:
•
•
•
Godišnje naknade i utvrđene cijene za određene usluge su se trebale pretvoriti u Eure i
primjenjivati od 1. januara 2002. godine kada je Austrija pristupila Euro zoni. Pretvorena cifra
je zaokružena na niži iznos.
Indeks koji je korišten kao referenca za indeksiranje se trebao promijeniti.
Neke cijene nisu podlijegale indeksiranju, već su fiksirane na period od dvije godine. Te fiksne
cijene rezultirale su smanjenjem cijena.
Izmjene u drugim uslovima ugovora: U oktobru 2005. godine, osnovni ugovor je ponovno izmijenjen
drugim dopunskim ugovorom. Drugi dopunski ugovor prilagodio je osnovni ugovor na sljedeći način:
•
•
Dogovoreno je dodatno odricanje od prava na raskid ugovora za period od tri godine, do
decembra 2008. godine.
Rabat od 15%, koji je ranije utvrđen za određene informacijske usluge, trebao se povećati na
25%.
Austrijska novinska agencija PN je 2004. godine ponudila svoje usluge novinske agencije ugovornom
organu. Ponuda nije dovela do potpisivanja ugovora.
PN je 2006. godine tražio izjašnjenje od Saveznog ureda za nabavke (stručno žalbeno tijelo za
nabavke). PN je tvrdio da razdvajanje osnovnog ugovora nakon restrukturiranja društva APA 2000.
godine i dva dopunska ugovora predstavljaju de facto dodjele i da su bili nezakoniti. Savezni ured za
nabavke je uputio niz pitanja SP-u na prethodnu odluku.
Pravo EU (stavovi 3.-7.)
Direktiva o uslugama 92/50/EZ: član 3.(1) – primjena postupaka za dodjelu ugovora: članovi 8.-10. –
tretiranje ugovora za prioritetne/neprioritetne usluge; član 11.(3) – dodjela ugovora putem
pregovaranja bez prethodne objave obavještenja
Presuda (stavovi 28.-90.)
SP je razmatrao tri izmjene ugovora. U svakom od slučajeva je razmatrao da li se izmjene mogu
smatrati novom dodjelom ugovora u značenju Direktive o uslugama.
Te tri izmjene su se odnosile na i) ugovornog partnera, ii) cijenu i indeksiranje, i iii) druge uslove
ugovora u vezi sa odricanjem od prava na raskid i plaćanjem rabata.
SP je prepoznao da Direktiva o uslugama ne daje konkretan odgovor na postavljena pitanja.
(Napomena: Ovo je i dalje slučaj s Direktivom, ali Direktiva javnog sektora iz 2014. godine sadrži
odredbe koje se odnose na izmjene u ugovorima.) Stoga je bilo važno razmotriti ovo pitanje u
kontekstu cjelokupnog okvira pravila Zajednice kojima se rukovode javne nabavke, uključujući
slobodu kretanja i otvaranje nesmetanoj konkurenciji, nediskriminaciju, jednak tretman i
transparentnost (stavovi 28.-33.).
129
Materijalna izmjena: SP je utvrdio osnovne principe koji se odnose na pitanje materijalne izmjene
koja predstavlja novu dodjelu ugovora.
SP je potvrdio da izmjene u odredbama ugovora o nabavci tokom njegovog trajanja predstavljaju
novu dodjelu ugovora kada su izmijenjene odredbe “materijalno različite po svojoj prirodi od
osnovnog ugovora...takve da pokazuju namjeru strana da ponovno pregovaraju o suštinskim uslovima
tog ugovora ” (stav 34).
SP je nakon toga utvrdio okolnosti u kojima se izmjena može smatrati “materijalnom”. Izmjena se
smatra materijalnom kada
•
•
•
“uvodi uslove koji bi, da su bili dijelom prvobitnog postupka dodjele, dozvolili pristup
ponuđača koji nisu oni koji su prvobitno učestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije
ona prvobitno prihvaćena” (stav 35.); ili
značajno proširuje djelokrug ugovora da on obuhvati usluge koje nisu bile prvobitno
pokrivene (stav 36.); ili
mijenja ekonomsku ravnotežu ugovora u korist ugovarača na način koji nije predviđen
uslovima prvobitnog ugovora (stav 37.).
SP je nastavio sa razmatranjem tri specifična pitanja (ovdje parafrazirana).
Pitanje 1: Promjena ugovornog partnera (stavovi 39.-54.): Da li je promjena ugovornog partnera
2000. godine, kada je APA prenijela izvedbu dijela ugovora na APA-OTS, bila nova dodjela ugovora u
značenju Direktive o uslugama?
SP je smatrao da “U pravilu, zamjena novim ugovornim partnerom onog kojem je ugovorni organ
prvobitno dodijelio ugovor mora se smatrati promjenom osnovnih uslova datog ugovora...osim
ukoliko ta zamjena nije predviđena uslovima prvobitnog ugovora...”(stav 40.).
U ovom predmetu, međutim, SP je smatrao da su “neke od specifičnih karakteristika prenosa dotične
djelatnosti” dovele do zaključka da nije došlo do bilo kakve izmjene u osnovnim uslovima ugovora.
Prema SP-u, prenos je “u suštini, predstavljao unutrašnju reorganizaciju ugovornog partnera, kojom
se temeljno ne mijenjaju uslovi osnovnog ugovora” (stavovi 43.-45.).
Prenos dionica tokom trajanja ugovora (stavovi 46.-49.): SP je nakon toga razmatrao jedno više
teorijsko pitanje. Pitanje je bilo da li nastaju pravne posljedice iz činjenice da ugovorni organ nije imao
osiguranje u odnosu na buduće vlasništvo dionica. Nije imao konkretno osiguranje da se dionice
društva APA-OTS neće prenijeti na neko treće lice tokom trajanja ugovora.
SP je smatrao da, ukoliko se takav prenos desi, to više neće predstavljati unutrašnju reorganizaciju
već stvarnu promjenu ugovornog partnera. U pravilu, ovakva promjena predstavlja izmjenu osnovnog
uslova ugovora. Stoga bi to predstavljalo novu dodjelu ugovora u značenju Direktive o uslugama. SP je
naveo da se slično rasuđivanje odnosi i na slučaj kada se već u vrijeme prenosa djelatnosti na
podružnicu desio prenos dionica podružnice na treću stranu.
Međutim, situacija je drugačija kada postoji mogućnost nekog budućeg prenosa dionica. U tom
slučaju, stvarni prenos koji se desio nije predstavljao materijalnu izmjenu.
Dionice kojima se trguje na berzi i ekvivalentne situacije (stavovi 50.-54.): SP je također razmatrao
situaciju u kojoj je ugovor dodijeljen kompaniji koja je registrirana na berzi. U takvim okolnostima,
dionicama se redovno trguje i vrlo je vjerovatno da se sastav dioničara može promijeniti bilo kada.
Stoga ne postoji garancija kada se ugovor dodjeljuje da neće biti nikakvih promjena u sastavu
dioničara.
SP je naveo da “u pravilu, takva situacija ne utiče na valjanost dodjele ugovora o javnoj nabavci takvoj
kompaniji”. SP je također komentirao da se ovaj princip primjenjuje u ekvivalentnoj situaciji kada se
130
ugovor dodjeljuje registriranoj zadruzi ograničene odgovornosti i kada dolazi do promjena u
vlasništvu.
SP je naveo da ovo možda nije pravilo u izuzetnim situacijama, poput one kada postoji jasna namjera
da se time izbjegavaju pravila javnih nabavki.
Pitanje 2: Cijene i indeksiranje (stavovi 55.-70.): Da li izmjene u cijenama i cjenovnom indeksu koje su
dogovorene 2001. godine predstavljaju novu dodjelu ugovora?
Konverzija cijena u Euro (stav 55.-63.): SP je smatrao da konverzija cijena u Euro koja je uslijedila
nakon promjene valute ne predstavlja materijalnu izmjenu, već samo prilagodbu da bi se ispoštovale
promjene u vanjskim okolnostima. Ovaj zaključak važi pod uslovom da se cijene zaokruže u skladu sa
relevantnim važećim odredbama, uključujući i one koje se odnose na uvođenje Eura.
SP je izrazio mišljenje da kada zaokruživanje cijena prelazi iznos koji odobravaju relevantne odredbe,
nova cijena u Eurima time predstavlja izmjenu prvobitne cijene iz ugovora. Tada je pitanje da li takva
promjena cijena predstavlja novu dodjelu ugovora.
SP je potvrdio da je cijena važan uslov ugovora o javnoj nabavci. Izmjena uslova cijene tokom trajanja
ugovora, a bez izričitog odobrenja u osnovnom ugovoru da se to uradi, može narušiti principe
transparentnosti i jednakog tretmana. Međutim, dozvoljena je konverzija cijena u Euro koja također
podrazumijeva promjenu prvobitne ugovorne cijene. Dozvoljena je pod uslovom da je prilagodba
minimalna i objektivno opravdana. SP je smatrao da je to bio slučaj sa izmjenama osnovnog ugovora
među stranama u ovom predmetu. SP je također prokomentirao da su izmjene urađene na štetu
ugovarača.
Izmjene u odredbama o indeksiranju cijena (stavovi 64.-69.): Da li je uvođenje novog cjenovnog
indeksa predstavljalo novu dodjelu ugovora?
SP je utvdio da je osnovni ugovor postavio indeks cijena i da je predvidio naknadnu zamjenu tog
indeksa novijim. Prvi dopunski ugovor je samo primijenio uslove osnovnog ugovora ažuriranjem
indeksa cijena. SP je potvrdio da, u ovom slučaju, uvođenje novog indeksa cijena ne predstavlja
izmjenu u osnovnim uslovima. Ne predstavlja ni novu dodjelu ugovora.
Pitanje 3: Izmjene drugih uslova ugovora (stavovi 71.-88.): Da li odricanje od prava na raskid ugovora
ili promjene u rabatu koji su dogovoreni 2005. godine predstavljaju novi ugovor?
Odricanje od prava na raskid (stavovi 73.-80.): SP je prvo naveo da je praksa zaključivanja ugovora o
javnoj nabavci na neodređeno vrijeme sama po sebi “suprotna shemi i svrsi pravila Zajednice kojima
se uređuju ugovori o javnim nabavkama”. Prokomentirao je da “takva praksa, vremenom, može
ometati konkurenciju...i narušavati primjenu odredbi direktiva...koje uređuju oglašavanje postupaka
za dodjelu ugovora o javnim nabavkama”.
SP je naveo, međutim, da pravo Zajednice ne zabranjuje zaključivanje ugovora o javnoj nabavci usluga
na neodređeno vrijeme. Klauzula koja stranama omogućuje da odluče ne raskinuti ugovor određeni
vremenski period nije nezakonita prema propisima o javnim nabavkama (stavovi 73.-75.).
SP je nakon toga razmatrao klauzulu koja je dogovorena 2005. godine i kojom se stranama
omogućuje da se odreknu prava na raskid ugovora u trogodišnjem periodu, do 31. decembra 2008.
(“period odricanja”). Potvrdio je da ništa u dosjeu predmeta ne ukazuje na to da bi ugovorni organ
razmišljao o raskidanju ugovora i raspisivanju novog tendera ukoliko to odricanje ne bi bilo
dogovoreno. Pored toga, mišljenje je SP-a da taj period odricanja nije bio pretjeran.
Na temelju činjenica, SP je zaključio da takvo odricanje ne narušava konkurenciju i ne djeluje na štetu
potencijalnih novih ponuđača. SP je, međutim, uključio uslov da ova odluka važi “pod uslovom da se
[odricanje] sistematski ne obnavlja u ugovoru”.
131
Promjena rabata (stavovi 81.-88.): SP je zamijetio da osnovni ugovor predviđa da se cijene određenih
usluga temelje na zvaničnoj tarifi umanjenoj za 15% (rabat). Ovaj cjenovni aranžman bio je zasnovan
na silaznoj tarifi, u skladu s kojom se cijene umanjuju kada se korištenje usluga povećava. Također je
utvrdio da je povećanje rabata sa 15% na 20% ekvivalentno smanjenju cijene te stoga ne narušava
ekonomsku ravnotežu ugovora u korist ugovarača. Također to nije uzrokovalo narušavanje
konkurencije koje bi moglo biti štetno po potencijalne ponuđače. SP je zaključio da se povećanje
rabata može tumačiti na način da potpada u opseg klauzule propisane osnovnim ugovorom. Nije
predstavljalo materijalnu izmjenu i stoga se ne može smatrati novom dodjelom ugovora.
Odluka (parafrazirana)
Nema nove dodjele ugovora kada:
1. se usluge koje ugovornom organu pruža prvobitni pružatelj usluga (A) prenesu na drugog
pružatelja usluga (B) ukoliko:
• je A jedini dioničar u B; i
• A kontrolira B i daje mu instrukcije; i
• A nastavlja preuzimati odgovornost za usklađenost sa ugovornim obavezama.
2. prilagodba osnovnog ugovora ima cilj:
• prilagođavanja promijenjenim vanjskim okolnostima, poput konverzije u Euro; ili
• da dozvoli minimalno smanjenje cijena da bi ih zaokružila; ili
• da uputi na novi indeks cijena kada odredba osnovnog ugovora predviđa zamjenu ranijeg
indeksa cijena.
3. ugovorni organ koristi dopunski ugovor tokom trajanja ugovora da:
• obnovi odricanje od prava na raskid ugovora obavještenjem; ili
• dogovori veći rabat od onog koji je prvobitno predviđen u odnosu na određene cijene koje se
povezuju sa količinom.
Napomena: Gore navedeni sažetak treba se čitati u svjetlu posebnih činjenica koje je razmatrao SP.
Direktiva javnog sektora (2014/24/EU) u članu 72. sadrži konkretne odredbe koje se na ovo pitanje
odnose – izmjene ugovora tokom njegovog trajanja.
132
Poglavlje 10 Pravni lijekovi
Kontekst
Pravni lijekovi su pravne radnje kojima se privrednim subjektima omogućava da zahtijevaju
provođenje pravila javnih nabavki i zaštitu svojih prava predviđenih tim pravilima.
Pravni okvir EU za pravne lijekove propisan je:
• Direktivom 89/665/EEZ, koja se odnosi na postupke dodjele ugovora u javnom sektoru;
• Direktivom 92/13/EEZ, koja se odnosi na postupke dodjele ugovora u komunalnom sektoru.
Obje direktive su izmijenjene Direktivom 2007/66/EZ.
Određena proceduralna pravila su utvrđena direktivama o pravnim lijekovima, ali je većina detalja i
specifičnih proceduralnih pravila provedena u nacionalnom zakonodavstvu.
Ciljevi i principi: Cilj direktive o pravnim lijekovima je da omogući da se nepravilnosti do kojih dođe u
postupku dodjele ospore i isprave čim do njih dođe.
Sve nacionalne procedure pravnih lijekova moraju biti:
• jasne i razumljive;
• dostupne svim privrednim subjektima koji žele učestvovati u postupku dodjele ugovora bez
diskriminacije, posebice na osnovu nacionalnosti;
• efikasne u sprječavanju ili ispravljanju slučajeva nezakonitosti na strani privrednih
subjekata/ugovornih organa.
Države članice EU moraju poštivati opće principe nediskriminacije, efikasnosti i transparentnosti u
provedbi direktiva o pravnim lijekovima. Te principe moraju poštovati i žalbena tijela u državama
članicama, kao i ugovorni organi u svojim postupcima nabavki.
Dostupnost pravnih lijekova: Pravni lijekovi moraju biti dostupni svakom privrednom subjektu koji i)
ima ili je imao interes da dobije određeni ugovor; i ii) je oštećen ili postoji rizik da će biti oštećen
navodnim kršenjem pravila nabavki.
Općenito, nacionalni zakoni o aktivnoj legitimaciji i o zastupanju u pravnim postupcima su primjenjivi
do mjere do koje ne narušavaju zahtjeve direktive o pravnim lijekovima.
Vrste pravnih lijekova: Detaljne odredbe koje se odnose na vrste pravnih lijekova koji su dostupni
općenito su propisane nacionalnim zakonodavstvom. Direktive o pravnim lijekovima zahtijevaju od
država članica da osiguraju da su tri vrste pravnih lijekova dostupne: privremene mjere, ukidanje i
odšteta.
Mirovanje: Za većinu ugovora koje regulira direktiva o pravnim lijekovima, od ugovornog organa se
zahtijeva da u pisanoj formi obavijesti ponuđače i/ili kandidate o odluci o dodjeli. To obavještenje
mora uključivati konkretne informacije. Ugovorni organ ima obavezu da čeka minimalno 10 dana prije
zaključenja ugovora sa uspješnim ponuđačem. Tokom ovog “perioda mirovanja”, ponuđači i/ili
kandidati mogu tražiti revidiranje odluke o dodjeli. Mogu zahtijevati privremene mjere ili ukidanje
odluke o dodjeli.
Za više informacija, potražite:
SIGMA (januar 2011.), “Remedies”, Public Procurement Policy Briefs No. 12 [Kratki pregled javnih
nabavki Sigme br. 12 “Pravni lijekovi”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/Remedies_Public_Procurement_2011.pdf
133
SIGMA (2010.), “Remedies”, Public Procurement Training Manual, Module F1 – [“Pravni lijekovi”,
Sigmin priručnik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul F1, “Pravni lijekovi”]
http://www.sigmaweb.org/publications/46179348.pdf
Šta je važno znati
1. Glavni cilj nacionalnog sistema za žalbe i pravne lijekove je da osigura da su dostupni efikasni i
brzi pravni lijekovi protiv odluka koje donose ugovorni organi. Ovaj cilj se primjenjuje ne samo
tokom procesa nabavke, već i nakon zaključenja ugovora.
2. Nacionalna pravila o pravnim lijekovim ne bi smjela ograničavati dostupnost pravnih lijekova iz
direktiva o pravnim lijekovima na one osobe koje na njih imaju pravo.
Sažetak pristupa i odluka SPEU
SP je razmatrao niz pitanja koja se odnose na pravne lijekove.
Aktivna legitimacija: U predmetu C-100/12 Fastweb, SP je razmatrao pitanje aktivne legitimacije
privrednih subjekata. Prema nacionalnim pravilima, privrednom subjektu može biti odbijena
legitimacija na osnovu kasnije odluke suda. SP je zaključio da ovakvo osporavanje nije dozvoljeno
prema direktivama o pravnim lijekovima. Privredni subjekt mora imati mogućnost da ospori odluku
suda.
SP je također razmatrao aktivnu legitimaciju u drugom kontekstu, u kojem je ugovorni organ htio
osporiti odluku vansudskog tijela. U C-570/08 Simvoulio Apokhetefseon Lefkosias, SP je smatrao da
se od država članica EU ne zahtijeva da ugovornim organima daju pravo da traže sudsku reviziju
odluka koje donose vansudska tijela. Država članica ipak može odabrati da ugovornom organu da
takvo pravo.
Rokovi: U predmetima koji se odnose na rokove, SP je smatrao da je dopustivo da nacionalni zakon
nametne rokove za podnošenje žalbenog zahtjeva. Međutim, nacionalni rokovi ne mogu biti takvi da
“učine gotovo nemogućim ili pretjerano teškim” ostvarivanje prava. Rokovi se ne trebaju utvrđivati
na način da isteknu prije nego je moguće identificirati nepravilnosti u praksi (C-241/06 Lämmerzahl).
Pored toga, način na koji se utvrđuju rokovi mora biti “dovoljno precizan, jasan i predvidljiv da
omogući pojedincima da utvrde svoja prava i obaveze” (C-406/08 Uniplex UK).
Mirovanje: SP je u više predmeta smatrao da je dotična država članica propustila da adekvatno
provede odredbe direktiva o pravnim lijekovima koje se odnose na zahtjeve mirovanja. Ključno je da
nacionalno zakonodavstvo osigura da je dostupna stvarna i efikasna mogućnost da se ospori odluka
o dodjeli ugovora prije zaključenja tog ugovora. Taj zahtjev se mora ispuniti čak i u slučajevima kada
je možda moguće poništiti odluku o dodjeli ugovora (C-444/06 Komisija protiv Španije, C-327/08
Komisija protiv Francuske). Također je od ključne važnosti da su ponuđači i kandidati potpuno
informirani o razlozima za odluku o dodjeli ugovora (C-455/08 Komisija protiv Irske).
Pravni lijekovi i privremene mjere: Odluka SP-a u predmetu C-568/08 Combinatie Spijker
Infrabouw-De Jonge Konstruktie i drugi potvrdila je da države članice imaju značajnu diskreciju u
odlučivanju o tome na koji će način voditi sistem pravnih lijekova i privremenih mjera, pod uslovom
da je taj sistem usklađen sa osnovnim principima. Međutim, nemaju diskreciju po pitanju toga da li
pravni lijek odštete može zavisiti od greške ugovornog organa. U C-314/09 Strabag, SP je vrlo jasno
utvrdio da pravni lijek odštete ne smije biti povezan sa zahtjevom krivice.
Sudska praksa
U prva dva predstavljena predmeta, SP je razmatrao pitanja koja se odnose na aktivnu legitimaciju.
Aktivna legitimacija (locus standi) – privredni subjekt
134
Činjenice i odluku SP-a u predmetu C-100/12 Fastweb poprilično je teško slijediti. Predmet je
jednostavnije razumjeti u kontekstu ranije odluke SP-a u C-249/01 Hackermüller. Stoga ćemo prvo
predstaviti C-249/01 Hackermüller prije razmatranja C-100/12 Fastweb.
C-249/01 Hackermüller
Werner
Hackermüller
protiv
Bundesimmobiliengesellschaft
Entwicklungsgesellschaft mbH für den Donauraum AG (WED)
mbH
(BIG)
i
Wiener
Presuda od 13. juna 2013., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 25. februara 2003.
Zahtjev za prethodnu odluku
G. Hackermüller (g. H) bio je ponuđač koji je dostavio prijedlog u prvoj fazi konkursa za izradu idejnog
projekta za novu zgradu Tehničkog univerziteta u Beču. U prvoj fazi procesa, ugovorni organ je
prihvatio prijedlog g. H kao usklađen. Nakon toga je g. H pozvan da učestvuje u drugoj fazi i da
dostavi konačni prijedlog projekta. Nije mu dodijeljen ugovor.
G. H je osporio odluku o dodjeli. Smatrao je da je odlučivanje u drugoj fazi bilo nezakonito. Žalbeno
tijelo je razmatralo tvrdnju g. H i ispitivalo je relevantnu tendersku dokumentaciju. Zaključilo je da je
ugovorni organ djelovao nezakonito time što je prihvatio g. H u drugu fazu procesa. Žalbeno tijelo je
stoga odlučilo da g. H nema aktivnu legitimaciju da ospori odluku o dodjeli ugovora koja je donesena
u drugoj fazi procesa. Ova odluka je donesena na temelju toga da g. H nije bio oštećen niti je postojao
rizik da će biti oštećen odlukom koju želi osporiti. Prema mišljenju žalbenog tijela, on stoga nije imao
pravo da dostavi ponudu.
SP je smatrao da odluka žalbenog tijela da ospori pravo g. H na osporavanje krši Direktivu o pravnim
lijekovima, jer je sama dovela do nove odluke koju g. H ne može osporavati. Nova odluka je bila da g.
H nema aktivnu legitimaciju. Svojim radnjama, žalbeno tijelo je i) osporilo pravo g. H da ospori odluku
o dodjeli ugovora, i ii) također osporila pravo g. H da ospori raniju odluku (odluku da se isključi). Ove
radnje predstavljale su povredu Direktive o pravnim lijekovima.
Prema odluci SP-a, ponuđaču koji osporava odluku “mora biti dozvoljeno da ospori osnove za
isključenje na temelju kojih žalbeno tijelo namjerava zaključiti da on nije oštećen te da ne postoji rizik
da bude oštećen odlukom za koju tvrdi da je nezakonita”.
C-100/12 Fastweb
Fastweb SpA protiv Azienda Sanitaria Locale di Alessandria
Presuda od 4. jula 2013., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li je praksa italijanskih sudova koja se odnosi na razmatranje
prigovora u javnim nabavkama u skladu sa zahtjevima direktiva o pravnim lijekovima.
Ovaj predmet se odnosi na dodjelu ugovora putem okvirnog sporazuma. Dvije kompanije, Fastweb i
Telecom Italia (TI), pozvane su da dostave ponude za ugovor pružanja glasovnih i podatkovnih usluga
jednom lokalnom zdravstvenom organu.
Ugovor je dodijeljen kompaniji TI. Fastweb je osporio odluku o dodjeli. Tvrdio je da ugovor nije
trebalo dodijeliti kompaniji TI jer nije dostavila prihvatljivu ponudu. TI je uložio protutužbu na istim
osnovama, tvrdeći da Fastweb nije dostavio prihvatljivu ponudu.
Jedna prethodna odluka italijanskog Državnog vijeća (sud na žalbenom nivou) obavezala je lokalni
italijanski sud koji je predmet vodio da prvo ispita protutužbu. Ukoliko se dokaže da je protutužba
osnovana, od lokalnog suda se tražilo da proglasi glavnu tužbu nedopustivom. Od suda se zahtijevalo
da ovo uradi bez razmatranja merituma glavne tužbe. Ovaj zahtjev je značio da će, ukoliko tvrdnja
135
kompanije TI bude tačna, prvobitna pritužba kompanije Fastweb biti odbačena bez da je lokalni sud
razmatra.
SP je potvrdio da je cilj Direktive o pravnim lijekovima da osigura da se odluke koje donose ugovorni
organi, a koje su protivne pravu Evropske unije efikasno revidiraju. Uputio je na član 1.(3) te direktive.
Prema toj odredbi, države članice moraju osigurati da su žalbeni postupci dostupni “barem svakom
subjektu koji je ili koji je bio zainteresiran da dobije određeni ugovor a koji je pretrpio ili je u
opasnosti da pretrpi štetu zbog navodnoga kršenja”.
SP se osvrnuo na specifične okolnosti predmeta. Okolnosti su bile takve da su i tužitelj (Fastweb) i
protutužitelj (TI) tvrdili da je ona druga ponuda bila neusklađena sa zahtjevima te da treba biti
odbijena. SP je odlučio da, u ovim okolnostima, pravo na žalbeni postupak iz Direktive o pravnim
lijekovima sprječava situaciju u kojoj se tužitelju osporava aktivna legitimacija, te se stoga samo
razmatra protutužba. U okolnostima predmeta, prvobitna pritužba koju je podnio Fastweb također
mora biti razmotrena, te se treba utvrditi usklađenost obje ponude.
Aktivna legitimacija (locus standi) – ugovorni organi i pravo osporavanja odluka vansudskog tijela
C-570/08 Simvoulio Apokhetefseon Lefkosias
Simvoulio Apokhetefseon Lefkosias protiv Anatheoritiki Arkhi Prosforon
Presuda od 21. oktobra 2010., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 1. juna 2010.
Zahtjev za prethodnu odluku
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li direktive o pravnim lijekovima zahtijevaju da se ugovornim
organima da pravo na osporavanje odluka koje su donijela vansudska žalbena tijela.
Žalbeno tijelo Kipra imalo je nadležnost da rješava žalbe protiv odluka ugovornih organa. To tijelo je
osnovano prema zakonima Kipra kao vansudsko tijelo koje svoje ovlasti vrši u skladu za propisima
Kipra o javnim nabavkama. U određenim slučajevima, ugovorni organi su imali pravo da se žale na
odluke koje donosi žalbeno tijelo za nabavke Vrhovnom sudu Kipra.
Do ovog je predmeta došlo nakon postupka dodjele ugovora za projektiranje, izgradnju i održavanje
postrojenja za tretman otpadnih voda na Kipru. Jedan od neuspješnih ponuđača je tražio od žalbenog
tijela za nabavke da nametne privremenu mjeru kojom se suspendira odluka o dodjeli ugovora.
Zakon o nabavkama Kipra nije predviđao automatsku suspenziju postupka dodjele od datuma kada
neki ponuđač podnese žalbu na odluku o dodjeli. Ugovorni organ je stoga dodijelio ugovor. Žalbeno
tijelo za nabavke poništilo je odluku ugovornog organa. Ugovorni organ je uložio žalbu Vrhovnom
sudu Kipra protiv odluke žalbenog tijela za nabavke. Vrhovni sud Kipra je tražio prethodnu odluku od
SP-a.
Pitanje koje je razmatrao SP bilo je sljedeće (parafrazirano): da li član 2.(8) Direktive o pravnim
lijekovima predviđa da država članica mora ugovornim organima omogućiti pravo da traže sudsku
reviziju odluka vansudskog tijela? Ovo pitanje se odnosi na situaciju u kojoj je vansudsko tijelo
odgovorno za žalbene postupke koji se odnose na dodjelu ugovora o javnoj nabavci.
SP je analizirao odredbe Direktive o pravnim lijekovima. Zaključio je da nema zahtjeva da države
članice daju ugovornim organima takvo pravo na reviziju. Države članice, ipak, mogu odlučiti da ovo
pravo omoguće ugovornim organima.
Rokovi
SP je također razmatrao pitanje rokova za osporavanje.
C-241/06 Lämmerzahl
Lämmerzahl GmbH protiv Freie Hansestadt Bremen
136
Presuda od 11. oktobra 2007., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 7. juna 2007.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet je pokrenuo niz pitanja koja se odnose na to da li nacionalni zakon može nametnuti rok
za podnošenje žalbi na odluke u oblasti javnih nabavki.
Do predmeta je došlo u kontekstu nacionalnog postupka za dodjelu ugovora koji je provodio Grad
Bremen. Postupak se odnosio na dodjelu ugovora za kompjuterizirano vođenje predmeta u oblasti
socijalnih usluga za odrasle.
Ugovor je oglašen na nacionalnom nivou u martu 2005. godine. Obavještenje o ugovoru nije
sadržavalo bilo kakve informacije o vrijednosti ugovora, količini ili opsegu. Obavještenje o ugovoru je
navelo da je ugovorne dokumente moguće skinuti sa web stranice Grada Bremena. Ugovorni
dokumenti na web stranici sadržavali su informacije o broju zaposlenih osoba od kojih se očekuje da
sistem koriste. Nije bilo informacije o broju softverskih licenci koje se zahtijevaju. Ponuđač je u
ponudi morao dostaviti jediničnu cijenu po jednoj licenci (a ne za ukupni broj).
Lämmerzahl (L), jedan od ponuđača, tražio je pojašnjenje od Grada Bremena o konkretnom broju
licenci koje se traže. Grad Bremen nije dao tu informaciju već je zatražio od L da da ukupnu cijenu.
L nije bio uspješan na tenderu i u julu 2005. godine tražio je od lokalnog Odbora za javne nabavke da
revidira postupak. L je tvrdio da je bilo potrebno organizirati evropski tender jer je iznos vrijednosnog
razreda od EUR 200.000 prekoračen.
Odbor za javne nabavke je odbacio zahtjev za revidiranje na temelju toga da je L bio u poziciji da to
kršenje utvrdi od datuma objave obavještenja o nabavci. L je time tražio revidiranje nakon isteka
roka, prema nacionalnim pravilima o rokovima za podnošenje pritužbi. Odbor je također zaključio da,
kako je zahtjev dostavljen nakon roka, L ne može tražiti pravni lijek od žalbenih tijela koja imaju
nadležnost u oblasti javnih nabavki. L se na ove odluke žalio. Viši regionalni sud je uputio niz pitanja
SP-u.
SP je razmatrao niz pitanja, kako slijedi (parafrazirano):
•
•
Koje zahtjeve nameće pravo EU u odnosu na informacije u obavještenju o nabavci o
procijenjenoj vrijednosti ugovora? Koji pravni lijekovi moraju postojati u situaciji u kojoj
zahtijevane informacije nisu date u obavještenju o nabavci?
Da li pravo EU dozvoljava nacionalno zakonodavstvo koje nameće rok za podnošenje žalbenih
zahtjeva u vezi sa odlukama o izboru postupka dodjele i procjeni vrijednosti ugovora? Te
odluke se donose u prvim fazama postupka dodjele.
Napomena: U ovom predmetu je nacionalni zakon propisivao rok koji se završava na dan isteka
perioda u kojem se podnose ponude ili prijave za učešće u postupku dodjele.
•
Ukoliko je takav rok (vremensko ograničenje) dozvoljen, da li se onda može općenito
primijeniti na pravne lijekove protiv odluka ugovornog organa? Da li takvo proširenje
primjene uključuje odluke koje su donesene u kasnijim fazama postupka dodjele?
Informacije o procijenjenoj vrijednosti ugovora i pravni lijekovi: SP je utvrdio da se Direktiva o
robama primjenjuje na dodjelu ugovora. Odredbe te direktive zahtijevaju da se obavještenja
sastavljaju koristeći standardni model obavještenja o nabavci koji uključuje referentnu informaciju o
ukupnoj količini ili opsegu ugovora.
SP je smatrao da obavještenje o nabavci za ugovor o robama koji podliježe Direktivi o robama mora
navesti ukupnu količinu ili opseg ugovora. Nedostatak takve informacije mora podlijegati žalbenom
postupku iz Direktive o pravnim lijekovima (stavovi 38.-44.).
Dozvoljeni rokovi: SP je potvrdio da Direktiva o pravnim lijekovima ne sprječava nacionalno
zakonodavstvo koje nameće konkretne rokove za pokretanje žalbenog postupka. Ti rokovi moraju
137
omogućiti efikasnu i brzu reviziju. Međutim, nacionalni rokovi ne smiju biti takvi “da učine gotovo
nemogućim ili pretjerano teškim” ostvarivanje prava koja proističu iz prava EU (stavovi 50.-52.).
Rokovi koji se primjenjuju na način koji nije dozvoljen: SP je zaključio da Direktiva o pravnim
lijekovima ne dozvoljava propisivanje pravila vremenskog ograničenja u nacionalnom zakonodavstvu,
poput ovog koji se razmatra u ovom slučaju. Efekat pravila vremenskog ograničenja u ovom predmetu
bio je da se ponuđačima ospori pristup žalbama koje se odnose na izbor postupka ili procijenjenu
vrijednost ugovora u situaciji u kojoj ugovorni organ nije jasno naveo ukupnu količinu ili opseg
(stavovi 52.-57.).
Na temelju činjenica ovog predmeta, SP je zaključio da je L tražio pojašnjenje informacija, ali odgovori
ugovornog organa nisu bili jasni, čak suprotno, bili su dvosmisleni i nejasni. Obavještenje o nabavci u
kojem nema informacija o procijenjenoj vrijednosti ugovora te potom postupanje ugovornog organa
koje je dvosmisleno dovelo je do situacije u kojoj je “pretjerano teško” društvu L da ostvari svoja
prava (stav 54.).
Utvrđivanje općih rokova: SP je također zaključio da period zastare koji ističe na kraju perioda datog
za podnošenje ponuda ili zadnji dan za podnošenje prijava za učešće u postupku dodjele mora biti
ograničen u svom učinku. Zastara se može primijeniti samo na nepravilnosti koje su se mogle utvrditi
prije isteka tog perioda. Na ovaj način utvrđena zastara ne može se generalno proširivati. Ne može se
primjenjivati na nepravilnosti do kojih, po definiciji, može doći samo u kasnijim fazama postupka
dodjele ugovora, poput nepravilnosti koje se mogu otkriti tek na otvaranju ponuda (58.-64.).
C-406/08 Uniplex (UK)
Uniplex (UK) Ltd protiv NHS Business Services Authority
Presuda od 28. januara 2010., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 29. oktobra 2009.
Zahtjev za prethodnu odluku
Ovaj predmet se odnosio na utvrđivanje tačnog datuma od kojeg je započeo period za pokretanje
žalbenog postupka u postupku javnih nabavki.
Do predmeta je došlo u kontekstu dodjele okvirnog ugovora za nabavku medicinske opreme koju je
vršila Nacionalna zdravstvena služba Ujedinjenog Kraljevstva.
Dana 22. novembra 2007. godine, ugovorni organ je poslao dopis društvu Uniplex sa obavještenjem
da njegova ponuda nije bila uspješna. Organ je informirao Uniplex da je bio trećerangiran te da su tri
provorangirana ponuđača odabrana za okvirni sporazum. Dopis je također sadržavao informacije o
kriterijima, ponderiranju i bodovima koje su dobili Uniplex i ostali ponuđači.
Dana 23. novembra, Uniplex je zahtijevao pojašnjenja od ugovornog organa. Ugovorni organ je
odgovorio 13. decembra i dao dodatne informacije o svom pristupu evaluaciji kriterija za dodjelu u
smislu karakteristika i relativnih prednosti uspješnih ponuda.
Dana 28. januara 2008., Uniplex je ugovornom organu dostavio formalan dopis u kojem navodi svoju
namjeru da pokrene pravni postupak. U svom dopisu Uniplex je naveo da je, prema njegovom
mišljenu, tromjesečni period za pokretanje postupka počeo teći 13. decembra 2007. Dana 11.
februara, ugovorni organ je informirao Uniplex da je otkrio da jedna od ponuda nije bila prihvatljiva.
Stoga je četvrti rangirani ponuđač dobio okvirni sporazum.
Dana 12. marta 2008., Uniplex je pokrenuo pravni postupak pred sudovima UK-a. Uniplex je tražio
odštetu, tvrdeći da je ugovorni organ prekršio pravila nabavki.
SP je razmatrao sljedeća pitanja koja mu je uputio Visoki sud UK-a (parafrazirana):
138
•
•
•
Da li Direktiva o pravnim lijekovima zahtijeva da period za pokretanje postupka počne teći i)
od datuma povrede pravila nabavki; ili ii) od datuma kada je tužitelj saznao, ili je trebao
saznati, za tu povredu?
Propisi o nabavkama u Ujedinjenom Kraljevstvu zahtijevaju da se postupak pokrene “bez
odlaganja, a u svakom slučaju u roku od tri mjeseca” od datuma nastanka osnova za taj
postupak. Da li Direktiva o pravnim lijekovima isključuje takvu odredbu iz propisa o
nabavkama Ujedinjenog Kraljevstva?
Do koje mjere Direktiva o pravnim lijekovima utiče na diskreciju nacionalnog suda da produži
period u kojem se postupak mora pokrenuti?
Datum kada počinje period za pokretanje postupka: SP je potvrdio da je cilj Direktive o pravnim
lijekovima da garantira dostupnost efikasnih pravnih lijekova. Potvrdio je da nema konkretnih odredbi
koje se odnose na rokove za podnošenje žalbenog zahtjeva. Države članice trebaju utvrditi te zahtjeve
(stavovi 25.-26.).
SP je također potvrdio da Direktiva o pravnim lijekovima zahtijeva od država članica da garantiraju da
nezakonite odluke ugovornih organa budu podvrgnute, čim je prije moguće, efikasnoj reviziji.
Činjenica da kandidat ili ponuđač (“tužitelj”) sazna da je njegova prijava ili ponuda odbijena ne stavlja
ga u poziciju da pokrene postupak. Odbijanje nije dovoljno da omogući tužitelju da utvrdi da li se
desila nezakonita radnja koja bi mogla predstavljati predmet žalbenog postupka. Tek kada je tužitelj
obavješten o razlozima svoje eliminacije, on može imati informirano stajalište (stavovi 29.-31.).
SP je zaključio da je period za pokretanje postupka počeo teći na datum kada je tužitelj saznao, ili je
trebao saznati, za navodnu povredu.
Napomena: Ovaj predmet se odnosi na postupak nabavke koji je započet prije stupanja na snagu
Direktive 2007/66/EZ. Ta direktiva je uvela konkretne rokove za period mirovanja.
Nacionalne odredbe koje zahtijevaju da se postupak “pokrene bez odlaganja”: SP je potvrdio da
države članice mogu nametnuti period zastare za osporavanje odluka. Ovaj period je dozvoljen da bi
se postigao cilj brzine u kontekstu efikasnih žalbenih postupaka. Sistem zastara mora biti “dovoljno
precizan, jasan i predvidiv da omogući pojedincima da utvrde svoja prava i obaveze”. Zahtjev
efikasnosti označava da nacionalni sistem zastara “ne smije činiti nemogućim ili pretjerano teškim
ostvarivanje bilo kojeg prava… koje proističe iz prava Zajednice…” (stavovi 38.-40.).
SP je zaključio da zahtjevi Ujedinjenog Kraljevstva da se postupak pokrene “bez odlaganja, a u svakom
slučaju u roku od tri mjeseca” uzrokuje nesigurnost. Ti zahtjevi stoga nisu dozvoljeni prema Direktivi o
pravnim lijekovima. SP je zaključio da je moguće da nacionalni sudovi te odredbe tumače na način da
im dozvoljavaju da odbace tužbu na osnovu toga da je propušten rok čak i prije isteka perioda od tri
mjeseca. Odbacivanje se može desiti kada sudovi zauzmu stajalište da tužba, koja je dostavljena prije
isteka roka od tri mjeseca, nije podnesena u dovoljnoj mjeri “bez odlaganja”.
Diskrecija nacionalnih sudova da produže vremenske periode u okviru kojih se mora pokrenuti
postupak: SP je zaključio, u ovom predmetu, da Direktiva o pravnim lijekovima zahtijeva od
nacionalnog suda da diskreciju primjenjuje u smislu produženja zastare. Mora produžiti zastaru tako
da teče od datuma na koji je tužitelj saznao, ili je trebao saznati, za povredu pravila javnih nabavki.
Ukoliko nacionalne odredbe nisu prilagođene tumačenju u skladu sa Direktivom o pravnim lijekovima,
nacionalni sud se mora suzdržati od primjene nacionalnih odredbi. Nacionalni sudovi mora ispoštovati
ovo pravilo da bi u potpunosti primjenjivali pravo EU te da bi zaštitili prava pojedinaca, kako to nalaže
pravo EU.
Period mirovanja
U svakom od tri predmeta koji su dalje u tekstu ukratko predstavljeni, SP je odlučio da nacionalno
zakonodavstvo nije usklađeno sa obaveznim zahtjevima obavještavanja i mirovanja iz direktiva o
pravnim lijekovima.
139
Napomena: Detaljni zahtjevi za mirovanje propisani Direktivom 2007/66/EZ nisu bili na snazi kada je
Evropska komisija pokrenula postupke protiv svake od navedenih država članica.
C-444/06 Španija – mirovanje
Evropska komisija protiv Kraljevine Španije
Presuda od 3. aprila 2008., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Tužba koju je podnijela Komisija
U ovoj tužbi koju je podnijela Evropska komisija, SP je zaključio da relevantno špansko zakonodavstvo
ne omogućuje zainteresiranim stranama da efikasno pokrenu reviziju odluke o dodjeli ugovora prije
zaključenja ugovora.
Dotično zakonodavstvo je predviđalo da se ugovori sačine pri dodjeli, a finaliziraju u roku od 30 dana
nakon obavještenja o dodjeli. Ugovori se nisu mogli izvoditi prije finalizacije. Španski zakon je
dozvoljavao žalbene postupke protiv radnji ugovornih organa prije dodjele ugovora. Ugovorni organi
su imali obavezu da obavijeste ponuđače o odluci o dodjeli ugovora. Također je bilo moguće da
ponuđači pokrenu postupak protiv proceduralnih akata te da dobiju privremene mjere, uključujući i
suspenziju tih akata.
SP je smatrao da je način na koji se primjenjuje španski zakon označavao da odluka o dodjeli ugovora
ne može biti predmetom konkretnog žalbenog postupka prije zaključenja ugovora (stav 42.). SP je
naveo da je, prema španskom zakonu, također moguće da se ugovor finalizira te da se njegova
izvedba započne prije dostavljanja svih obavještenja. Rezultat toga je da se, u određenim slučajevima,
nije mogao pokrenuti efikasan žalbeni postupak u odnosu na dodjelu ugovora prije nego započne
izvedba tog ugovora (stavovi 43.-44.).
SP je također zaključio da činjenica da postoji opcija pokretanja postupka za poništenje ugovora ne
kompenzira za nemogućnost osporavanja dodjele ugovora prije njegovog zaključenja.
C-327/08 Francuska – mirovanje
Evropska komisija protiv Republike Francuske
Presuda od 11. juna 2009., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Tužba koju je podnijela Komisija
U ovom predmetu, SP je smatrao da određene odredbe francuskog zakona o nabavkama koje
implementiraju direktive o pravnim lijekovima ne ispunjavaju zahtjeve tih direktiva.
Relevantne odredbe iz zakona o nabavkama propisivale su minimum od 10 dana za period mirovanja
između obavještenja i dodjele. Međutim, odredbe su također zahtijevale da strana koja namjerava
osporiti odluku mora poslati formalni dopis namjere ugovornom organu. Ugovorni organ nakon toga
ima 10 dana za razmatranje tog dopisa. Na ovaj drugi desetodnevni period se ne primjenjuje nikakav
formalan period mirovanja. Stoga je bilo moguće da ugovorni organ tokom tog perioda dodijeli
ugovor, usprkos primitku formalnog dopisa namjene. Zakon je također predviđao skraćivanje
minimalnog desetodnevnog perioda mirovanjau slučajevima hitnosti.
Desetodnevni period za razmatranje: SP je zaključio da su odredbe zakona protivne pravilima
mirovanja iz Direktive o pravnim lijekovima.
Skraćivanje perioda mirovanja u slučajevima hitnosti: SP je zaključio da je bilo prihvatljivo dozvoliti
skraćivanje perioda mirovanja od minimalno deset dana u slučajevima hitnosti, pod uslovom da
ostane razuman period odlaganja koji privrednim subjektima omogućuje djelovanje (stav 44.). Sud
nije ispitivao definiciju “razumnog perioda odlaganja” u ovakvim okolnostima.
140
C-455/08 Irska – mirovanje
Evropska komisija protiv Republike Irske
Presuda od 23. decembra 2009., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Tužba koju je podnijela Komisija
U ovom predmetu, SP je smatrao da određene odredbe irskog zakona kojim se provode direktive o
pravnim lijekovima ne ispunjavaju zahtjeve tih direktiva.
Irski zakon o nabavkama predviđao je zahtjev obavještavanja ponuđača o dodjeli ugovora. Pisano
obavještenje trebalo je da obuhvati “osnovni razlog, ili razloge, zašto ta ponuda nije odabrana
ponuda”. Od ugovornih organa se također zahtijevalo da utvrde period mirovanja od 14 dana od
datuma obavještenja. Nije im bilo dozvoljeno zaključivati ugovor tokom tog perioda mirovanja.
Međutim, zakon nije propisao nikavu obavezu da se u to prvo pismeno obavještenje uključe
informacije o i) karakteristikama i relativnim prednostima odabrane ponude, i ii) nazivu uspješnog
ponuđača. Ponuđači koji su te informacije željeli saznati morali su ih tražiti od ugovornog organa.
Ugovorni organ je imao 15 dana da na to odgovori.
SP je zaključio da odredbe irskog zakona ponuđačima osporavaju pravo na efikasne privremene mjere
(stavovi 31. i 34.) i stoga nisu u skladu sa zahtjevima direktiva o pravnim lijekovima.
Pravni lijekovi – privremene mjere i odšteta
C-568/08 Combinatie Spijker
Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie, Van Spijker Infrabouw BV, De Jonge Konstruktie
BV protiv Provincie Drenthe
Presuda od 9. decembra 2010., mišljenje nezavisnog odvjetnika od 14. septembra 2010.
Zahtjev za prethodnu odluku
U ovom predmetu, SP je razmatrao prirodu pravnog sistema za primjenu privremenih mjera. Također
se osvrnuo na mogućnost da različiti sudovi koji odlučuju o privremenim mjerama i o materijalnom
predmetu mogu doći do različitih zaključaka. Pored toga, SP je ispitivao pitanje odgovornosti države
da plati odštetu.
Do predmeta je došlo zbog postupka dodjele ugovora o radovima za renoviranje dva mosta preko
velikog plovnog puta. Ugovorni organ je dodijelio ugovor privrednom društvu MFE. Nekoliko
neuspješnih ponuđača, uključujući i Combinatie Spijker (Combinatie), osporilo je odluku o dodjeli.
Combinatie je tvrdio da je ponuda MFE-a nevažeća. Tvrdio je da postoji ozbiljna sumnja da MFE ne
ispunjava kriterije za dodjelu, čime je dodjela nezakonita. Ugovorni organ je nakon toga pisao svim
ponuđačima, navodeći da je odlučio povući poziv na dostavljanje ponuda zbog proceduralnih grešaka.
MFE se umiješao u pritužbu društva Combinatie.
Na raspravi o privremenim mjerama, sud je zaključio da MFE zaista ispunjava zahtjeve ugovornog
organa. Sud je utvrdio, s trenutnim učinkom, da je ugovornom organu zabranjeno dodijeliti ugovor
bilo kome osim društvu MFE. Ugovorni organ je nakon toga dodijelio ugovor društvu MFE.
Dodjela ugovora uzrokovala je dodatnu tužbu društva Combinatie i drugih. Sud koji je zaprimio tužbu
je zaključio da je ugovor dodijeljen društvu MFE pravno važeći. Jedina tužba koja je bila dostupna
društvu Combinatie i drugim bila je, stoga, tužba za naknadu štete.
Sud koji je odlučivao o tužbi za naknadu štete uputio je niz poprilično složenih pitanja SP-u. SP nije
razmatrao sva dostavljena pitanja, već se odlučio fokusirati samo na nekoliko ključnih stvari, kako
slijedi:
141
Sistem brzog donošenja odluka o privremenim mjerama: Direktiva o pravnim lijekovima ne isključuje
uspostavu sistema u kojem, da bi se dobila brza odluka, jedina dostupna procedura je ona koja ima
sljedeće karakteristike:
•
•
•
•
•
Usmjerena je na primjenu brze, obavezne mjere.
Pravnici nemaju pravo razmjenjivati mišljenja.
Ne iznose se dokazi, u pravilu, osim u pisanoj formi.
Nisu primjenjiva zakonska pravila o dokazima.
Presuda ne vodi konačnom utvrđivanju pravne situacije i ne predstavlja dio procesa
donošenja odluke koji vodi konačnoj odluci.
Razlike u odlukama sudova na raspravama o privremenim mjerama i materijalnim raspravama:
Nerazdvojivo je od žalbenog sistema koji uspostavlja Direktiva o pravnim lijekovima da sud koji
razmatra materijalni predmet može usvojiti tumačenje prava EU koje se razlikuje od rasprave suda o
primjeni privremenih mjera. Te razlike u ocjenama ne impliciraju da sudski sistem nije usklađen sa
zahtjevima Direktive o pravnim lijekovima.
Direktiva o pravnim lijekovima ne sprječava sud koji razmatra primjenu privremenih mjera da tumači
Direktivu o pravnim lijekovima na način koji neki drugi sud koji naknadno razmatra materijalni
predmet smatra pogrešnim.
Odgovornost države za štetu koja nastane zbog povreda prava EU: Kada povrede prava EU uzrokuju
štetu pojedincima za koju država može biti odgovorna, oštećeni pojedinci imaju pravo na obeštećenje
kada:
•
•
•
vladavina prava EU koja je prekršena ima svrhu da im da prava; i
povreda pravila je dovoljno ozbiljna; i
postoji direktan uzročno-posljedični odnos između povrede i gubitka ili štete koju su pojedinci
pretrpjeli.
U nedostatku bilo kakvih odredbi prava EU, unutrašnji pravni poredak svake države članice utvrđuje
kriterije za naknadu štete do koje dođe zbog povrede propisa o nabavkama EU. Naknada štete
podliježe ispunjavanju zahtjeva koji su gore navedeni i usklađenosti sa principima ekvivalentnosti i
efikasnosti.
C-314/09 Strabag
Stadt Graz protiv Strabag AG, Teerag-Asdag AG, Bauunternehmung Granit GesmbH
Presuda od 30. septembra 2010., nema mišljenja nezavisnog odvjetnika
Zahtjev za prethodnu odluku
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li pravni lijek odštete koji je dostupan prema Direktivi o
pravnim lijekovim može biti uslovljen dodatnim zahtjevom krivice na strani ugovornog organa.
Do ovog predmeta je došlo 1998. godine u kontekstu postupka dodjele ugovora za kupovinu asfalta.
Podneseno je ukupno 14 ponuda, a ugovor je dodijeljen društvu HFB. Strabag je bio drugorangirani
ponuđač.
Strabag i nekoliko drugih neuspješnih ponuđača pokrenuli su žalbeni postupak pred tijelom za
razmatranje žalbi u nabavkama. Tvrdili su da je ponuda društva HFB trebala biti isključena jer nije
posjedovalo neophodno postrojenje za izvedbu ugovora.
U isto vrijeme, Strabag i drugi su podnijeli zahtjev tijelu za razmatranje žalbi za privremene mjere.
Tražili su od tog tijela da zabrani ugovornom organu da dodijeli ugovor dok se čeka odluka o
materijalnom aspektu žalbe.
Tijelo za žalbe je odbacilo žalbeni postupak i zahtjev za privremene mjere 10. juna 1999. godine. Četiri
142
dana nakon toga, ugovorni organ je dodijelio ugovor društvu HFB.
U oktobru 2002. godine, viši sud je poništio odluku tijela za žalbe na osnovi da ponuda društva HFB
nije usklađena sa pozivom na dostavljanje ponuda. Viši sud je smatrao da je ponuda neusklađena
zbog toga što je društvo HFB moglo da koristi postrojenje za miješanje asfalta tek kasnije tokom
trajanja ugovora. U svojoj odluci iz 2003. godine, viši sud je zaključio da je dodjela ugovora društvu
HFB bila nezakonita.
Strabag i drugi su nakon toga podnijeli tužbu protiv ugovornog organa za odštetu u iznosu od EUR
300.000. Tvrdili su da je ponuda društva HFB trebala biti isključena na osnovu nepopravljivog
nedostatka. Stoga je ponuda društva Strabag trebala biti prihvaćena. Ugovorni organ je pogriješio jer
nije odbio ponudu HFB kao neusklađenu sa uslovima poziva na dostavljanje ponuda. Odluka tijela za
žalbe u nabavkama nije mogla osloboditi ugovorni organ, koji je djelovao na vlastiti rizik. Ugovorni
organ je tvrdio da je bio obavezan odlukom tijela za žalbe te da to, stoga, nije njegova greška.
Nacionalno zakonodavstvo je predviđalo da je odšteta dostupna samo kada se radi o krivici
ugovornog organa. Međutim, prema tom zakonodavstvu, krivica na strani ugovornog organa se
pretpostavljala, a teret dokazivanja je bio na ugovornom organu da bi izbjegao odgovornost.
Predmet se nastavio, po žalbi, pred austrijskim sudovima. Vrhovni sud pravde Austrije uputio je niz
pitanja SP-u. SP je razmatrao dole navedeno pitanje. U svjetlu odluke o ovom prvom pitanju, SP je
odlučio da nema potrebe da razmatra ostala pitanja koja je uputio nacionalni sud.
Da li Direktiva o pravnim lijekovima isključuje nacionalno pravilo prema kojem zahtjev za naknadu
štete zbog kršenja propisa o nabavkama Zajednice koje je izvršio ugovorni organ podliježe zahtjevu
krivice?
SP je smatrao da pravni lijek odštete treba biti oslobođen zahtjeva krivice.
Direktiva o pravnim lijekovima isključuje nacionalno pravilo koje zahtijeva krivicu na strani ugovornog
organa da bi se dozvolilo pravo na naknadu štete. Ovo pravilo se primjenjuje čak i slučaju
pretpostavljanja krivice. Princip da krivica nije relevantna omogućuje utvrđivanje efikasnog pravnog
lijeka kada se drugi pravni lijekovi ne mogu dobiti. Ovo je slučaj, na primjer, kada postoji vremensko
ograničenje ili kada je jedini dostupni pravni lijek dodjela odštete zbog vremena podnošenja zahtjeva
(stavovi 30.-45.).
143
Tekstovi presuda Suda pravde Evropske unije
144
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler
PRESUDA SUDA (Treće vijeće)
10. mart 2011. (*)
(Javne nabavke – Direktiva 2004/18/EZ – Koncesija za javne usluge – Usluge spašavanja –
Razlika između ‘ugovora o javnoj nabavci usluga’ i ‘koncesije za usluge’)
U predmetu C 274/09,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio
Oberlandesgericht München (Njemačka), odlukom od 2.7.2009., koju je Sud zaprimio
20.7.2009., u postupku
Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler
protiv
Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau,
Treće strane:
Malteser Hilfdienst eV,
Bayerisches Rotes Kreuz,
SUD (Treće vijeće),
u sastavu K. Lenaerts, predsjednik Vijeća, D. Šváby, E. Juhász (izvjestitelj), G. Arestis i T. von
Danwitz, sudije,
Nezavisni odvjetnik: J. Mazák,
Registrar: B. Fülöp, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 24.6.2010.,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler - B. Stolz i P. Kraus, advokati,
– Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau - M. Kuffer i D. Bens,
advokati,
– Malteser Hilfsdienst eV, W. Schmitz-Rode - advokat,
– Bayerisches Rotes Kreuz, E. Rindtorff - advokat,
– Vlada Njemačke - M. Lumma i J. Möller, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Češke - M. Smolek, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Švedske - S. Johannesson, u svojstvu zastupnika,
145
– Evropska komisija - C. Zadra i G. Wilms, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi održanoj 9.9.2010. godine,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje člana 1.(2)(a) i (d) i člana 1.(4) Direktive
2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o koordiniranju postupaka dodjele
ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci
usluga (Službeni glasnik 2004 L 134, str. 114.).
2
Zahtjev je upućen u okviru postupka između strana Privater Rettungsdienst und
Krankentransport Stadler (‘Stadler’) i Zweckverband für Rettungsdienst und
Feuerwehralarmierung Passau (Općinsko udruženje za usluge spašavanja i protivpožarni alarm,
Passau; ‘Općinsko udruženje Passau’) u vezi sa dodjelom ugovora o nabavci usluga u oblasti
spašavanja. Strane se naročito spore oko kategorizacije navedenih ugovora kao ‘ugovora o
javnim uslugama’ ili ‘koncesije za usluga’.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Evropske unije
3
Član 1. Direktive 2004/18 glasi:
‘…
2.
(a) “Ugovori o javnoj nabavci” su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u
pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili više ugovornih
organa, čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu
ove Direktive.
…
(d) “Ugovori o javnim uslugama” su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o
javnim radovima, ni ugovor o javnoj nabavci robe, čiji je predmet pružanje usluga
navedenih u Aneksu II.
…
4.
“Koncesija za usluge” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje
se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorištavanje
usluga, ili od tog prava zajedno s plaćanjem…”.
…’
Nacionalno zakonodavstvo
4
Bavarski zakon o uslugama spašavanja (Bayerisches Rettungsdienstgesetz; ‘Bavarski zakon’) je
stupio na snagu 1.1.2009. godine. U nastavku su date relevantne odredbe ovog zakona za
potrebe ovog predmeta.
‘Član 1. Predmet i svrha
146
Ovim Zakonom je regulirano hitno spašavanje, prijevoz pacijenata u pratnji ljekara, prijevoz
bolesnika, spašavanje u planini i pećinama i spašavanje iz vode (spasilačka služba). Pružanje
usluga spašavanja na cijelom području je javni zadatak i osigurava ga javna služba spašavanja…
…
Član 4. Tijela kojima se zadatak povjerava
(1)
Okruzi i općine koje nisu dio okruga zadužene su da osiguraju pružanje javne usluga
spašavanja u područjima koje pokrivaju službe spašavanja u skladu sa ovim Zakonom …
(2)
Najviši organ službe spašavanja, nakon konsultiranja uključenih krovnih općinskih
organizacija, propisom utvrđuje područja službi spašavanja, tako da služba spašavanja može
funkcionirati na efektivan i ekonomičan način.
(3)
Okruzi i općine koje nisu dio okruga a nalaze se u istom području službe spašavanja
svoje zadatke utvrđene ovim Zakonom izvršavaju zajedno sa općinskim udruženjem za usluge
spašavanja i protivpožarni alarm.
…
Član 13. Dodjela ugovora o hitnom spašavanju, prijevozu pacijenata u pratnji ljekara i prijevozu
bolesnika
(1)
Općinsko udruženje za usluge spašavanja i protivpožarni alarm će izvršavanje
zadataka hitnog spašavanja, prijevoza pacijenata u pratnji ljekara i prijevoza bolesnika na
kopnu povjeriti sljedećim organizacijama:
1.
Bayerisches Rotes Kreuz (Bavarski Crveni križ)
2.
Arbeiter-Samariter-Bund (Radnički samaritanski savez)
3.
Malteser-Hilfsdienst (Malteška služba za pomoć),
4.
Johanniter-Unfall-Hilfe (Pomoć Sv. Ivana u nesreći) ili
5.
slične organizacije za pomoć.
…
(2)
Ukoliko organizacije za pružanje pomoći nisu spremne ili nisu u poziciji da preuzmu
taj zadatak, općinsko udruženje za usluge spašavanja i protivpožarni alarm će pružanje usluga
spašavanja na kopnu povjeriti trećim licima ili će ih pružati samo ili putem svojih članova.
(3)
Općinsko udruženje za usluge spašavanja i protivpožarni alarm po vlastitom
nahođenju, a nakon propisne procjene okolnosti, donosi odluku o odabiru privrednog subjekta
i obimu dodijeljenog ugovora. Odluka o odabiru se donosi na transparentan način, u skladu sa
objektivnim kriterijima. Općinsko udruženje za usluge spašavanja i protivpožarni alarm
propisno objavljuje predstojeće donošenje odluke o odabiru, kako bi se mogli prijaviti
zainteresirani pružatelji usluga.
(4)
Pravni odnos između općinskog udruženja za usluge spašavanja i protivpožarni alarm
i lica kojem se povjeri pružanje usluga spašavanja reguliran je ugovorom javnog prava.
…
Član 21. Zahtjev za ovlaštenjem
147
(1)
Svakom licu koje je angažirano na hitnom spašavanju, prijevozu pacijenata u pratnji
ljekara ili prijevozu bolesnika potrebno je ovlaštenje.
…
Član 24. Uslovi za davanje ovlaštenja
…
(2)
Ovlaštenje za pružanje usluga hitnog spašavanja, prijevoza pacijenata u pratnji ljekara
ili prijevoza bolesnika u javnoj službi spašavanja izdaje se ako … ugovor javnog prava prema
članu 13.(4) … dostavljen …
…
(4)
Ovlaštenje za prijevoz bolesnika izvan službe javnog spašavanja neće se izdati ako se
predviđa da će javni interes u efikasnoj službi spašavanja… biti kompromitiran izvršavanjem
navedenog ovlaštenja …
…
Član 32. Naplata i osnova naknada za korištenje
Naknade za korištenje se naplaćuju pri pružanju usluga spašavanja, uključujući angažman
ljekara. Naknade za korištenje su bazirane na troškovima koji se mogu procijeniti u skladu sa
ekonomskim principima koji su primjenjivi na preduzeća, i u skladu su sa propisnim pružanjem
usluga, ekonomičnim upravljanjem i efikasnom organizacijom …
…
Član 34. Naknade za korištenje usluga subjekta koje se odnose na hitno spašavanje, prijevoz
pacijenata u pratnji ljekara i prijevoz bolesnika
…
(2)
Institucije socijalnog osiguranja će se sa osobama koje vode službu spašavanja ili
svojim lokalnim organima uprave (Lander Federation) usaglasiti oko jednoobraznih naknada za
korištenje, koje će naplaćivati za hitno spašavanje, prijevoz pacijenata u pratnji ljekara i prijevoz
bolesnika ...
(3)
Sporazum o naknadama za korištenje se zaključuje unaprijed za svaku godinu.
(4)
Troškovi hitnog spašavanja, prijevoza pacijenata u pratnji ljekara i prijevoza bolesnika
pripisuju se korisnicima u skladu sa jednoobraznim standardima. Privredni subjekti će naknade
za korištenje usaglašene sa institucijama socijalnog osiguranja naplaćivati i od svih drugih lica i
tijela koja zatraže usluge javne službe spašavanja.
(5)
Naknade za korištenje se u svakom slučaju baziraju na procijenjenim dozvoljenim
troškovima pružanja usluga u oblastima hitnog spašavanja, prijevoza pacijenata u pratnji
ljekara i prijevoza bolesnika iz druge rečenice člana 32., te procijenjenom broju operacija u
periodu rada. Troškovi pružanja usluga uključuju i troškove angažmana ljekara u službi
spašavanja, … te troškove aktivnosti Centralnog ureda za sravnjenje za Službu spašavanja u
Bavarskoj, u skladu sa stavom 8. Institucije socijalnog osiguranja u svakom od slučajeva
posebno dogovaraju procijenjene troškove u relevantnom periodu sa individualnim subjektima,
sa subjektima sa integriranim sjedištima i Centralnim uredom za sravnjenje za Službu
spašavanja u Bavarskoj. Troškovi se mogu dogovoriti u vidu budžeta.
148
(6)
Ako se sporazum o naknadi za korištenje iz stava 2. ili sporazum iz stava 5. ne realizira
do 30. novembra u finansijskoj godini koja prethodi periodu naplate naknade, organizirat će se
arbitražni postupak pred arbitražnim odborom za naknade … o iznosu procijenjenih troškova i
naknada za korištenje … Naknade za korištenje se neće retroaktivno korigirati.
(7)
Procijenjeni troškovi dogovoreni sa institucijama socijalnog osiguranja ili troškovi koji
su utvrđeni kao obavezujući će se plaćati od naknada primljenih za hitno spašavanje, prijevoz
pacijenata uz pratnju ljekara i prijevoz bolesnika (sravnjenje prihoda). Nakon isteka perioda
naplate naknada, svaki subjekt, svaki subjekt sa zajedničkim sjedištem i Centralni ured za
sravnjenja za Službu spašavanja u Bavarskoj će u konačnom izvještaju dokazati stvarne troškove
i uporediti ih sa onim utvrđenim u sporazumu o troškovima (ispostavljanje računa). Ako se
pojavi razlika između stvarnih i procijenjenih troškova koje institucije socijalnog osiguranja
priznaju u okviru sporazuma o troškovima, rezultat ispostavljanja računa će se rješavati u
narednim pregovorima o mogućim naknadama; navedeno nije moguće ako su troškovi subjekta
… ili Centralni ured za sravnjenja … dogovoreni u vidu budžeta.
(8)
U provedbi stavova 2. – 7. i člana 35., tražit će se usluge Centralnog ureda za
sravnjenja za Službu spašavanja u Bavarskoj, koji naročito:
1. učestvuje kao savjetnik u dogovaranju naknada za korištenje u skladu sa stavom 2. i u vezi sa
sporazumima iz stava 5.;
2. na osnovu procijenjenih troškova uključenih strana i predviđenog broja operacija javne
službe spašavanja, obračunava potrebne naknade za korištenje i predlaže ih uključenim
stranama za dogovor; to se odnosi i na potrebne korekcije naknada za korištenje tokom tekuće
finansijske godine;
3. naplaćuje naknade za korištenje usluga službe javnog spašavanja … od osoba koje su
odgovorne za plaćanje troškova …;
4. vrši sravnjenje prihoda;
5. vrši [isplate privrednom subjektu po osnovu] troškova pružanja usluga …;
6. analizira … ispostavljanje računa od strane subjekata u pogledu njihove prihvatljivosti i
ispravnosti obračuna;
7. priprema revidirani opći izvještaj o računu za javnu službu spašavanja.
Centralni ured za sravnjenja za Službu spašavanja u Bavarskoj pruža navedene usluge na
neprofitnoj osnovi. Sve uključene strane su dužne podržati Centralni ured za sravnjenja za
Službu spašavanja u Bavarskoj u izvršenju njegovih zadataka i pružiti mu informacije i pisanu
dokumentaciju koja je potrebna za te svrhe.
…
Član 48. Odbori za arbitražu
…
(3)
Pored predsjedavajućeg, Odbor za arbitražu čine:
1.
u sporovima o naknadama za korištenje usluga spašavanja na kopnu, tri člana za
subjekte za spašavanje na kopnu i tri člana za institucije socijalnog osiguranja …
…
149
(5)
Predsjedavajućeg odbora za arbitražu o naknadama i njegovog opunomoćenika
imenuju zajednički subjekti koji pružaju javne usluge spašavanja, Bavarsko udruženje ljekara
zdravstvenog osiguranja, osobe koje su zadužene da osiguraju prisustvo ljekara u pratnji
pacijenata koji se transportuju i institucije socijalnog osiguranja.
Član 49. Organi nadležni za službe spašavanja
(1)
Organi nadležni za provedbu ovog Zakona … su:
1.
Bavarsko ministarstvo unutarnjih poslova kao najviši organ nadležan za službe
spašavanja, …
…
Član 53. Propisi i upravne odredbe
(1)
Najviši organ nadležan za službe spašavanja može propisom:
…
11.
uspostaviti Centralni ured za sravnjenja za Službu spašavanja u Bavarskoj …
…’
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
5
Stadler je pružao usluge spašavanja općinskom udruženju Passau u Bavarskoj do 31.12.2008.,
kada je prekinut njihov ugovor s udruženjem. Osporio je valjanost tog prekida pred Upravnim
sudom (Verwaltungsgericht, Njemačka) i zatražio privremeni nalog koji će mu omogućiti da
provede ugovor dok se čeka na odluku u glavnom postupku. Svi njegovi navodi su odbačeni.
6
Tokom navedenog postupka, općinsko udruženje Passau je navelo da je namjeravalo, bez
prethodnog objavljivanja tendera za nabavku usluga, povjeriti pružanje usluga spašavanja
drugim preduzećima, prvobitno na osnovu privremenih ugovora, prije dodjele konačnog
ugovora u postupku zasnovanom na proceduri odabira iz člana 13.(3) Bavarskog zakona.
7
Općinsko udruženje Passau je napravilo privremene ugovore sa Malteser Hilfsdienst eV i
Bayerisches Rotes Kreuz.
8
Stadler je pismom od 17.12.2008. godine osporio postupak koji je provelo općinsko udruženje
Passau i pokrenuo tužbu pred Odborom za javne nabavke (Vergabekammer), koji je tužbu
odbacio kao nedopuštenu.
9
Stadler je potom uložio žalbu na navedenu odluku Višem regionalnom sudu u Minhenu
(Oberlandesgericht München, Njemačka).
10
Prema sudu koji upućuje zahtjev, svrha postupka je da se utvrdi da li se pružanje spornih usluga
u Bavarskoj mora klasificirati kao ‘koncesija za pružanje usluga’ ili ‘ugovor o pružanju usluga’ i
koje su zakonske posljedice takve klasifikacije. Navedena klasifikacija zavisi od tumačenja člana
1.(4) Direktive 2004/18, u kojem je definiran koncept ‘koncesije za pružanje usluga’.
11
U Passau, ugovori o pružanju usluga spašavanja građanstvu zaključuju se prema tzv. ‘modelu
koncesije’ između ugovornog organa, općinskog organa Passau i pružatelja usluga.
12
Iznos naknade za korištenje navedenih usluga spašavanja dogovara se između institucije
socijalnog osiguranja i odabranog pružatelja usluga. Prema drugoj rečenici člana 32. Bavarskog
zakona, naknade za korištenje se moraju izračunavati na osnovu troškova koji se mogu
150
procijeniti u skladu sa ekonomskim principima koji se primjenjuju na preduzeća i odgovaraju
propisnom pružanju usluga, ekonomičnom upravljanju i efikasnoj organizaciji. Dogovoreni
procijenjeni troškovi plaćaju se od naknada primljenih za hitno spašavanje, prijevoz pacijenata
uz pratnju ljekara i prijevoz bolesnika. Kada se institucija socijalnog osiguranja i pružatelj usluga
ne slažu oko iznosa navedenih naknada, stvar se može iznijeti pred odbor za arbitražu, čije se
odluke mogu osporiti pred upravnim sudovima.
13
Odabrani pružatelj usluga prima naknade od centralnog ureda za sravnjenja, koji je uspostavio
bavarski ministar unutarnjih poslova, i čije je usluge obavezan koristiti prema zakonu. Navedeni
ured prebacuje uplate na račun pružatelja usluga, na sedmičnoj ili mjesečnoj osnovi, na osnovu
ukupnog godišnjeg iznosa naknade koji je izračunat unaprijed, neovisno od broja stvarnih
intervencija spašavanja. Ako se na kraju godine pojavi manjak, on podliježe naknadnim
pregovorima.
14
Osobe sa privatnim osiguranjem i neosigurane osobe koje, prema tvrdnjama suda koji upućuje
zahtjev, čine 10% dužnika, plaćaju iste naknade za korištenje kao i osobe koje su osigurane u
okviru obavezne zakonske sheme.
15
Sud koji upućuje zahtjev napominje da u Njemačkoj postoji alternativna metoda za pružanje
usluga spašavanja, poznata pod nazivom ‘tenderski model’. U nekim Länder, uključujući
Saksoniju, ugovorni organ odgovoran za službe spašavanja direktno plaća pružateljima usluga.
Javni organi koji su odgovorni za službe spašavanja dogovaraju navedenu naknadu u
pregovorima sa institucijama socijalnog osiguranja i potom je isplaćuju pružateljima usluga. Taj
je model Bundesgerichtshof (Federalni sud pravde u Njemačkoj) već klasificirao kao ‘ugovor o
nabavci usluga’.
16
Razlike između ‘tenderskog modela’ u Länder poput Saksonije i ‘koncesijskog modela’ u Länder
poput Bavarske su u tome što se, u prvom slučaju, o zakonskim naknadama za korištenje
pregovara između ugovornog organa odgovornog za službe spašavanja i drugog ugovornog
organa (institucija socijalnog osiguranja), a pružatelja usluga navedeni sporazum obavezuje,
dok u drugom slučaju pružatelj usluga dogovara iznos naknade za korištenje sa drugim
ugovornim organom (institucija socijalnog osiguranja).
17
Stoga se za sud koji upućuje zahtjev pojavljuje pitanje da li jednostavan odabir drugačije
metode pregovaranja može značiti da se, u jednom slučaju, mora objaviti tender za nabavku
usluga spašavanja i dodjelu ‘ugovora o nabavci usluga’, u skladu sa Direktivom 2004/18 i, u
drugom slučaju, da li bi se primjena pravila o dodjeli ugovora o javnoj nabavci usluga mogla
isključiti na osnovu činjenice da navedeni ugovor predstavlja ‘koncesiju za pružanje usluga’.
18
Pored toga, sud koji upućuje zahtjev smatra da se iz sudske prakse Suda pravde može zaključiti
da ugovarač preuzima rizik u pružanju date usluge, kada naknadu plaća treće lice, a da bi se to
pružanje usluge okarakteriziralo kao koncesija za pružanje javnih usluga. Dakle, ako se u
razlikovanju ‘koncesije za pružanje usluga’ i ‘ugovora o nabavci usluga’ odlučujućim kriterijem
smatra preuzimanje ekonomskog rizika od strane ugovarača, pojavljuje se pitanje da li je
navedeno preuzimanje rizika u bilo kom obliku dovoljno, sve dok se preuzima cjelokupan rizik
koji inače snosi ugovorni organ.
19
Navedena je razlika još suptilnija zato što, kako naglašava sud koji upućuje zahtjev, kod
‘koncesijskog’ modela pružatelj usluga snosi samo ograničen ekonomski rizik.
20
U tim okolnostima, Oberlandesgericht München je odlučio obustaviti postupak i Sudu pravde
uputiti zahtjev za prethodnom odlukom o sljedećim pitanjima:
‘(1) Da li se ugovor o pružanju usluga (ovdje, usluge spašavanja) pod uslovima u kojima
ugovorni organ naknadu ne isplaćuje direktno ugovaraču, nego:
151
(a)
naknada za korištenje usluga se utvrđuje pregovorima između ugovarača i trećih
lica, odnosno ugovornih organa (ovdje, institucije socijalnog osiguranja),
(b)
ako se ne postigne sporazum, odluku donosi odbor za arbitražu formiran za te
svrhe, čija odluka podliježe reviziji na državnim sudovima, i,
(c)
naknada se plaća ugovaraču, ne direktno od strane korisnika, nego putem
redovnih isplata na račun od strane centralnog ureda za sravnjenja, čije usluge
ugovarač mora koristiti prema zakonu,
isključivo iz tog razloga smatra koncesijom za pružanje usluga u smislu člana 1.(4) Direktive,
koja se razlikuje od ugovora za nabavku usluga iz člana 1.(2)(a) i (d) Direktive?
(2) Ako je odgovor na prvo upućeno pitanje negativan, postoji li koncesija za pružanje usluga
kada je operativni rizik povezan za javnim uslugama ograničen zbog:
(a)
(b)
u skladu sa zakonskom odredbom, naknade za korištenje usluga baziraju se na
troškovima koji se mogu procijeniti u skladu sa ekonomskim principima koji se
primjenjuju na preduzeća i odgovaraju propisnom pružanju usluga, ekonomičnom
upravljanju i efikasnoj organizaciji,
naknade za korištenje plaćaju solventne institucije socijalnog osiguranja,
u oblasti reguliranoj ugovorom se garantira određeni nivo ekskluziviteta, ali ugovarač u
potpunosti preuzima taj ograničeni rizik?’
Pitanja upućena u okviru zahtjeva za prethodnu odluku
21
S obzirom da su dva pitanja suda koji je uputio zahtjev povezana, primjereno je zajedno ih
analizirati.
22
Preliminarno se mora napomenuti da su ugovori o pružanju usluga spašavanja građanstvu, koje
je dodijelilo općinsko udruženje Passau zaključeni u formi tzv. ‘koncesijskog modela’. Taj model
nabavke se može razlikovati od ‘tenderskog’ modela, koji predstavlja metodu dodjele ugovora
o javnoj nabavci usluga (u tom smislu, vidi predmet C-160/08 Komisija v. Njemačke [2010.] ECR
I-0000, stav 131.), u činjenici da u okviru koncesijskog modela naknada ne potječe od
ugovornog organa, nego od suma koje je od korisnika usluge naplatio centralni ured za
sravnjenja. Naknade za korištenje usluge dogovaraju se između institucije socijalnog osiguranja
i pružatelja usluga kojeg odabere općinski organ u Passau.
23
U tom smislu, na početku se mora napomenuti da se pitanje da li se neka operacija može
svrstati pod ‘koncesiju za pružanje usluga’ ili ‘ugovor o javnoj nabavci usluga’ mora razmatrati
isključivo u svjetlu prava Evropske unije (vidi, između ostalog, predmet C-382/05 Komisija
protiv Italije [2007.] ECR I-6657, stav 31., i predmet C-196/08 Acoset [2009.] ECR I-9913, stav
38.).
24
Iz poređenja definicija ugovora o javnoj nabavci usluga i koncesije za pružanje usluga iz člana
1.(2)(a) i (d), odnosno člana 1.(4) Direktive 2004/18 slijedi da razlika između ugovora o javnoj
nabavci usluga i koncesije za pružanje usluga leži u naknadi za pružanje usluga. Ugovor o
nabavci usluga podrazumijeva naknadu koju, iako nije jedina, ugovorni organ direktno plaća
pružatelju usluga (u tom smislu, vidi predmet C-458/03 Parking Brixen [2005.] ECR I-8585, stav
39., i Komisija protiv Italije, stavove 33. i 40.), dok se u slučaju koncesije za pružanje usluga
naknada za pružanje usluga sastoji od prava na eksploataciju usluge, samog ili zajedno sa
plaćanjem (u tom smislu, vidi predmet C-206/08 Eurawasser [2009.] ECR I-8377, stav 51.).
25
Kada se radi o ugovoru o javnoj nabavci usluga, činjenica da pružatelju usluge naknadu ne plaća
152
ugovorni organ direktno, nego ima pravo da je naplaćuje od trećih lica, ispunjava zahtjev u
pogledu naknade iz člana 1.(4) Direktive 2004/18 (vidi Eurawasser, stav 57.).
26
Dakle, iako je metoda naplate naknada jedan od faktora koji određuju klasifikaciju koncesije za
pružanje usluga, iz sudske prakse također slijedi da koncesija podrazumijeva da pružatelj usluga
preuzima rizik kod pružanja date usluge i da činjenica da se rizik kod pružanja date usluge na
prenosi na pružatelja usluge pokazuje da predmetna transakcija predstavlja ugovor o javnoj
nabavci usluga, a ne koncesiju za pružanje usluga (Eurawasser, stavovi 59. i 68. i citirana sudska
praksa).
27
U glavnom postupku je iz naloga za upućivanje zahtjeva očigledno da pružatelj usluga
spašavanja također ne prima naknadu od ugovornog organa koji je dodijelio predmetni ugovor,
nego da, prema Bavarskom zakonu, ima pravo na naknade za korištenje od institucija
socijalnog osiguranja od kojih su osigurane osobe primile usluge spašavanja, ili čak od osoba sa
privatnim osiguranjem ili neosiguranih osoba koje su primile takve usluge.
28
Činjenica da iznos naknade za korištenje ne određuje jednostrano pružatelj usluga spašavanja,
nego putem sporazuma sa institucijama socijalnog osiguranja koje same imaju status
ugovornog organa (u tom smislu, vidi predmet C-300/07 Hans & Christophorus Oymanns
[2009.] ECR I-4779, stavovi 40. do 59.), i da te naknade ne plaćaju direktno korisnici navedenih
usluga odabranom pružatelju usluge, nego putem centralnog ureda za sravnjenja, koji je
zadužen za naplatu i doznačavanje tih naknada putem redovnih uplata na račun, ne utiče na taj
zaključak. Ostaje činjenica da sve naknade koje pružatelj usluge dobije potječu od osoba koje
nisu ugovorni organ koji je dodijelio ugovor.
29
U predmetu poput ovog u glavnom postupku, da bi se utvrdilo postojanje koncesije za pružanje
usluga u smislu člana 1.(4) Direktive 2004/18, još je potrebno utvrditi da li je dogovorena
metoda plaćanja naknade u obliku prava pružatelja usluga ne eksploataciju usluge i da li
podrazumijeva da on preuzima rizik u pružanju predmetne usluge. Iako taj rizik na početku
može biti vrlo ograničen, da bi se ugovor svrstao pod koncesiju za pružanje usluga, potrebno je
da ugovorni organ na vlasnika koncesije prenese sav ili značajan dio rizika sa kojim se suočava
(u tom smislu, vidi Eurawasser, stavovi 77. i 80.).
30
U glavnom postupku, općinski organ u Passau je odabranim pružateljima usluga u periodu od
nekoliko godina povjerio potpunu tehničku, administrativnu i finansijsku realizaciju usluga
spašavanja za koje je bio odgovoran, u skladu sa članom 4.(1) Bavarskog zakona.
31
Odabrani pružatelji usluga su tako odgovorni za pružanje usluge spašavanja u administrativnom
okrugu općinskog organa Passau, u skladu sa uslovima utvrđenim ugovorom i Bavarskim
zakonom.
32
Stadler osporava tvrdnju da je spomenutom transakcijom općinski organ Passau prenio i rizik
pružanja datih usluga na odabrane pružatelje usluga.
33
U tom smislu, mora se napomenuti da je, kada naknada pružatelja dolazi isključivo od trećeg
lica, prenos „veoma ograničenog“ poslovnog rizika od strane ugovornog organa dovoljan za
utvrđivanje koncesije za pružanje usluga (vidi Eurawasser, stav 77.)
34
Nije neuobičajeno da određeni sektori poslovanja, naročito sektori koji uključuju javne
komunalne usluge, poput onih u glavnom postupku, podliježu pravilima koja mogu uticati na
ograničavanje povezanih finansijskih rizika. Naročito se mora ostaviti otvorenim ugovornim
organima, koji djeluju u dobroj vjeri, da osiguraju pružanje usluga putem koncesije, ako
smatraju da je to najbolji metod za osiguravanje navedene usluge, čak i ako je rizik koji je
povezan sa takvim radom veoma ograničen (Eurawasser, stavovi 72. i 74.).
35
U takvim sektorima, ugovorni organ nema uticaja na detaljna pravila iz javnog prava kojim je
153
usluga regulirana, a time ni na nivo rizika koji se prenosi, niti bi bilo razumno očekivati da javni
organ koji daje koncesiju stvori uslove koji bi bili konkurentniji i uključivali veći finansijski rizik
od uslova koji, na račun pravila kojima je reguliran dati sektor, već postoje u tom sektoru (vidi
Eurawasser, stavove 75. i 76.).
36
Također, mora se napomenuti da Sud pravde nije taj koji bi trebao konkretno svrstati
transakcije koje su predmet glavnog postupka. Uloga Suda je ograničena na pružanje
tumačenja zakona Evropske unije domaćem sudu, koje će biti korisno za odluku koju domaći
sud mora donijeti u sporu koji je pred njim (vidi Parking Brixen, stav 32.). Konkretna klasifikacija
ugovora spada pod nadležnost domaćeg suda, koji mora odrediti da li utvrđene činjenice
zadovoljavaju opće kriterije koje je utvrdio Sud.
37
U tom pogledu, mora se navesti da se ekonomski rizik pružanja datih usluga mora gledati kao
rizik izloženosti hirovima tržišta (u tom smislu, vidi Eurawasser, stavove 66. i 67.), koji može
uključivati rizik od konkurencije drugih subjekata, rizik da ponuda usluga neće odgovarati
potražnji, rizik da oni koji su odgovorni za plaćanje neće moći platiti pružene usluge, rizik da
troškovi pružanja usluga neće biti u potpunosti pokriveni prihodom ili, na primjer, rizik od
odgovornosti za oštećenja ili štetu nastalu zbog neadekvatnosti usluge (u tom smislu, vidi
predmet C-234/03 Contse i drugi [2005.] ECR I-9315, stav 22., i Hans & Christophorus Oymanns,
stav 74.)
38
Nasuprot tome, rizici poput onih koji su povezani sa lošim upravljanjem ili pogrešnim
prosudbama privrednog subjekta nisu odlučujući za klasifikaciju kao ugovor o javnoj nabavci
usluga ili koncesija za pružanje usluga, jer svaki ugovor nosi navedene rizike, bilo da je u pitanju
ugovor o javnoj nabavci usluga ili koncesija za pružanje usluga.
39
U predmetu u glavnom postupku, prvo se mora primijetiti da iznos naknade za korištenje ne
određuje jednostrano pružatelj usluga spašavanja, na osnovu pregovora koji se obavezno vode
svake godine. Navedeni pregovori, čiji se rezultati ne mogu u potpunosti predvidjeti, uključuju
rizik suočavanja pružatelja usluga sa ograničenjima koja su nametnuta tokom trajanja ugovora.
Navedena ograničenja mogu, između ostalog, proizići iz potrebe za kompromisima tokom
pregovora, ili iz arbitražnog postupka kojim se utvrđuje nivo naknada za korištenje.
40
Budući da, kao što je naveo sam sud koji podnosi zahtjev, institucije socijalnog osiguranja sa
kojima pružatelj usluga pregovara pridaju važnost utvrđivanju najnižih mogućih naknada za
korištenje u okviru svojih zakonskih obaveza, pružatelj usluga je također pod rizikom da
navedene naknade neće biti dovoljne da pokrije sve operativne troškove.
41
Pružatelj usluga se ne može prestankom poslovanja zaštititi od takvih mogućnosti zato što,
prvo, na taj način ne bi nadoknadio uloženo i, drugo, mogao bi snositi zakonske posljedice zbog
odluke da prijevremeno prekine ugovor. U svakom slučaju, preduzeće koje je specijalizirano za
usluge spašavanja ima ograničenu fleksibilnost na transportnom tržištu.
42
Drugo, iz Bavarskog zakona je očigledno da se njime ne garantira potpuno pokrivanje troškova
privrednog subjekta.
43
Ako u datom periodu troškovi subjekta premaše procijenjene troškove, koji služe kao osnova za
izračunavanje naknada za korištenje, navedeni subjekt bi se mogao suočiti sa deficitom i morao
bi osigurati predfinansiranje navedenih troškova iz vlastitih izvora. Činjenica je da potražnja za
uslugama spašavanja može varirati.
44
Pored toga, ako se pojavi razlika između stvarnih i procijenjenih troškova koje su institucije
socijalnog osiguranja priznale, o rezultatu ispostavljanja računa će se govoriti tek na narednim
pregovorima, čime se institucije socijalnog osiguranja ne obavezuju da uzme u obzir mogući
deficit tokom naredne godine, te time i ne garantiraju potpunu nadoknadu.
154
45
Potrebno je dodati da, ako su troškovi planirani u budžetu, preduzeće ne može prenijeti višak ili
manjak u narednu finansijsku godinu.
46
Treće, odabrani pružatelj usluga je u određenoj mjeri izložen riziku od kašnjenja u plaćanju
naknada za korištenje. Iako je velika većina korisnika usluga osigurana kod institucija socijalnog
osiguranja, značajan broj je neosiguran ili ima privatno osiguranje. Iako je centralni ured za
sravnjenja odgovoran za tehničku naplatu njihovih dugova, nije odgovoran za dugove
neosiguranih ili privatno osiguranih lica i ne garantira da će navedene osobe zaista i platiti
naknade za korištenje. Prema informacijama koje su dostavljene Sudu, centralni ured nema
ovlaštenja javnog organa.
47
Na kraju, mora se napomenuti da, prema izjavama suda koji upućuje zahtjev, Bavarski zakon ne
isključuje mogućnost da nekoliko subjekata pružaju usluge u istom području. Dakle, u glavnom
postupku, općinski organ Passau je zaključio ugovore sa dva pružatelja usluga.
48
Dakle, odgovor na upućena pitanja mora biti da, kada odabrani privredni subjekt prima punu
naknadu od osoba koje nisu ugovorni organ koji je dodijelio ugovor za nabavku usluga
spašavanja, kada snosi operativni rizik, iako vrlo ograničen, između ostalog zbog činjenice da
iznos datih naknada za korištenje zavisi od rezultata godišnjih pregovora sa trećim licima, i kada
mu nije zagarantirana potpuna naknada troškova nastalih tokom poslovanja u skladu sa
principima utvrđenim domaćim zakonom, navedeni ugovor se mora klasificirati kao ‘koncesija
za pružanje usluga’ u smislu člana 1.(4) Direktive 2004/18.
49
Treba dodati da, iako se prema važećem zakonu Evropske unije na ugovore o koncesiji za
pružanje usluga ne primjenjuje nijedna od direktiva kojima su u zakonodavstvu Evropske unije
regulirane javne nabavke, javni organi koji ih zaključuju dužni su poštivati temeljna pravila
Ugovora o funkcioniranju Evropske unije (TFEU), uključujući članove 49. TFEU i 56. TFEU, i
prateću obavezu transparentnosti, gdje – a o tome odlučuje sud koji je uputio zahtjev – dati
ugovor ima određenu transnacionalnu dimenziju (u tom smislu, vidi predmet C-91/08 Wall
[2010.] ECR I-0000, stavove 33. i 34., i citiranu sudsku praksu).
Troškovi
50
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju očitovanja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Treće vijeće) donosi odluku:
Član 1.(2)(d) (4) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o
koordiniranju postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova, javnoj nabavci robe i
javnoj nabavci usluga moraju tumačiti na način da, kada odabrani privredni subjekt prima
punu naknadu od osoba koje nisu ugovorni organ koji je dodijelio ugovor za nabavku usluga
spašavanja, kada snosi operativni rizik, iako vrlo ograničen, između ostalog zbog činjenice da
iznos datih naknada za korištenje zavisi od rezultata godišnjih pregovora sa trećim licima, i
kada mu nije zagarantirana potpuna naknada troškova nastalih tokom poslovanja u skladu sa
principima utvrđenim domaćim zakonom, navedeni ugovor se mora klasificirati kao
‘koncesija za pružanje usluga’ u smislu člana 1.(4) navedene Direktive.
155
C-451/08 Helmut Müller
PRESUDA SUDA (Treće vijeće)
25. mart 2010. (*)
(Postupci za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova – Ugovori o javnoj nabavci radova –
Koncept – Prodaja zemljišta koju vrši javni organ, a na kojem kupac naknadno namjerava vršiti
radove – Radovi koji su usklađeni sa ciljevima urbanističkog planiranja općinskog organa)
U predmetu C-451/08,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio
Oberlandesgericht Düsseldorf (Njemačka), odlukom od 2.10.2008., koju je Sud zaprimio
16.10.2008., u postupku
Helmut Müller GmbH
protiv
Bundesanstalt für Immobilienaufgaben,
Treće strane:
Gut Spascher Sand Immobilien GmbH,
municipality of Wildeshausen,
SUD (Treće vijeće),
u sastavu J.N. Cunha Rodrigues (izvjestitelj), predsjednik Drugog vijeća, u svojstvu predsjednika
Trećeg vijeća, P. Lindh, A. Rosas, A. Ó Caoimh i A. Arabadjiev, sudije,
Nezavisni odvjetnik: P. Mengozzi,
Registrar: B. Fülöp, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane23.9.2009.,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– Helmut Müller GmbH - O. Grübbel, advokat,
– Bundesanstalt für Immobilienaufgaben - S. Hertwig, advokat,
– Općina Wildeshausen -J. Lauenroth, advokat,
– Vlada Njemačke - M. Lumma i J. Möller, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Francuske - G. de Bergues i J.-S. Pilczer, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Italije - G. Fiengo, pravobranitelj,
– Vlada Nizozemske - C. Wissels i Y. de Vries, u svojstvu zastupnika,
156
– Vlada Austrije - E. Riedl i M. Fruhmann, u svojstvu zastupnika,
– Komisija Evropskih zajednica - G. Wilms i C. Zadra, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi održanoj 17.11.2009.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje koncepta ‘ugovora o javnoj nabavci
radova’ u značenju Direktive 2004/18/EC Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. godine o
koordiniranju postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci
robe i ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni glasnik 2004 L 134, str. 114).
2
Zahtjev je upućen u kontekstu postupka između Helmut Müller GmbH (‘Helmut Müller’) i
Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (federalna agencija nadležna za upravljanje javnom
imovinom; ‘Bundesanstalt’), a koji se odnosi na prodaju zemljišta koju je izvršio Bundesanstalt
na kojem je kupac naknadno trebao vršiti radove u skladu sa ciljevima urbanističkog planiranja
lokalnog organa, u ovom konkretnom slučaju Općine Wildeshausen.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Evropske unije
3
Prema stavu 2. preambule Direktive 2004/18:
‘Dodjela ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih
tijela javnog prava podliježe poštivanju načela Ugovora [o EZ], a posebice načela slobode
kretanja roba, načela slobode poslovnog nastana i načela slobode pružanja usluga, te načelima
koja iz toga proizlaze kao što je načelo jednakog postupanja, načelo zabrane diskriminacije,
načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za
ugovore o javnoj nabavci iznad određene vrijednosti, preporučljivo je sastaviti na razini
Zajednice odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji su
utemeljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se jamčilo otvaranje
javne nabavke natjecanju. Ove bi se koordinirajuće odredbe stoga trebale tumačiti u skladu
kako s gore navedenim pravilima i načelima tako i s ostalim pravilima Ugovora.’
4
Član 1.(2) i (3) direktive propisuje:
‘2.
(a) “Ugovori o javnoj nabavci” su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u
pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili više
ugovornih organa, čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje
usluga u smislu ove Direktive.
(b) “Ugovori o javnim radovima” su ugovori o javnoj nabavci čiji je predmet
izvođenje, ili oboje, i projektiranje i izvođenje radova vezanih za jednu od
djelatnosti u smislu Aneksa I ili posao ili realizacija posla, bilo kojim sredstvima,
koji odgovara zahtjevima koje je naveo ugovorni organ. “Posao” je rezultat gradnje
ili građevinskih radova uzetih u cjelini koji je sam po sebi dovoljan da ispuni
ekonomsku ili tehničku funkciju.
…
157
3.
“Koncesija za javne radove” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim radovima, a
razlikuje se samo u činjenici da se naknada na radove koji će se izvesti sastoji ili samo od prava
na iskorištavanja radova, ili od tog prava zajedno s plaćanjem.’
5
Član 16.(a) Direktive 2004/18 navodi:
‘Ova Direktiva ne primjenjuje se na ugovore o javnoj nabavci usluga za:
(a)
sticanje ili zakup, bilo kakvim finansijskim sredstvima, zemljišta, postojećih zgrada ili
druge nepokretne imovine ili prava koja se njih tiču; …’
Nacionalno zakonodavstvo
6
Član 10.(1) Građevinskog zakona (Baugesetzbuch) od 23.9.2004. (BGBl. 2004 I, str. 2414;
‘BauGB’) propisuje:
‘Općina usvaja razvojni plan u obliku podzakonskog akta.’
7
Član 12. BauGB-a propisuje sljedeće:
‘1.
Općina može odlučiti, temeljem građevinskog plana za radove, o prihvatljivosti
projekta kada je, na temelju plana koji je izrađen u dogovoru sa općinom za izvođenje radova i
osiguranje komunalija (plan radova i komunalija), ugovarač spreman i sposoban da izvede
radove i, prije odluke iz člana 10.(1), obaveže se na izvođenje radova u predviđenom roku i u
potpunosti ili djelimično snosi troškove planiranja i troškove komunalija (ugovor o izvođenju
radova) ...
…
3. (a) Ukoliko, u određivanju građevinske zone za radove ili drugim načinom, građevinski plan
radova utvrdi ... korištenje zgrade ... , mora ... se omogućiti, u odnosu na utvrđene vrste
korištenja, da su jedini projekti koji se odobre, oni na čije se izvršenje ugovarač obavezao u
ugovoru o izvršenju radova
…’
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
8
Bundesanstalt bio je vlasnik imovine pod nazivom ‘Kasarna Wittekind’ koja zauzima površinu
od nešto manje od 24 hektara u Wildeshausenu, Njemačka.
9
U oktobru 2005. godine, gradsko vijeće Wildeshausena donijelo je odluku da izradi studije
izvodljivosti za projekat urbanističkog planiranja, sa namjerom da to zemljište, koje pokriva oko
3% razvijenih i nerazvijenih područja grada, vrati u civilnu upotrebu.
10
U oktobru 2006. godine, Bundesanstalt je u izjavama prenesenim na internetu i u štampi naveo
da namjerava prodati Kasarnu Wittekind.
11
Helmut Müller, društvo za razvoj nekretnina, je 2.11.2006. godine ponudilo da zemljište kupi za
4 miliona Eura, ali pod uslovom da se urbanistički razvojni plan izradi na osnovu njegovog
projekta za korištenje zemljišta.
12
Kasarna Wittekind zatvorena je početkom 2007. godine.
13
U januaru 2007., Bundesanstalt je raspisao poziv na dostavljanje ponuda sa ciljem da tu
imovinu proda što je prije moguće u stanju u kojem se tada nalazila.
158
14
Helmut Müller je 9.1.2007. godine dostavio ponudu u iznosu od 400.000 Eura, koju je
15.1.2007. godine povećao na 1 milion Eura.
15
Jedno drugo društvo za razvoj nekretnina, Gut Spascher Sand Immobilien GmbH (‘GSSI’), koje
se u to vrijeme uspostavljalo, dostavilo je ponudu u iznosu od 2,5 miliona Eura.
16
Dostavljene su još dvije ponude.
17
Prema izvještaju vještaka koji je Bundesanstalt predočio nacionalnom sudu, vrijednost datog
zemljišta na dan 1.5.2007. godine iznosila je 2,33 miliona Eura.
18
Nalog za upućivanje zahtjeva navodi da su planovi ponuđača dostavljeni i da se o njima
raspravljalo sa općinskim organima Wildeshausena, u prisustvu Bundesanstalta.
19
U međuvremenu, Bundesanstalt je ocijenio planove koje su dostavili Helmut Müller i GSSI i
izjasnio se da preferira projekat GSSI-a na temelju njegovih urbanističko-razvojnih elemenata,
imajući na umu da bi takav projekat učinio grad Wildeshausen atraktivnijim. O tome je
adekvatno informirao općinske organe.
20
Dogovoreno je tada da se imovina neće prodavati dok gradsko vijeće Wildeshausena ne odobri
projekat. Bundesanstalt je potvrdio da će ispoštovati odluku gradskog vijeća.
21
Kako se dalje vidi iz upućenoga zahtjeva, gradsko vijeće Wildeshausena odlučilo je u korist
projekta GSSI-a i dana 24.5.2007. godine odlučilo je, između ostalog:
‘Gradsko vijeće Wildeshausena spremno je ispitati projekat koji je dostavio g. R. [direktor GSSIa] te pokrenuti postupak izrade odgovarajućeg građevinskog plana za to područje ...
Ne postoji zakonsko pravo dobijanja građevinskog plana (moguće povezanog sa projektom).
Nezakonito je [da Općina Wildeshausen] nameće obaveze po pitanju korištenja nekretnine ili
da ograničava svoju diskreciju (koja je, nadalje, podložna zakonskim ograničenjima) prije
zaključivanja adekvatnih procedura urbanističkog planiranja.
Gore navedene odluke stoga nisu na koji način obavezujuće u odnosu na bilo koji plan
korištenja zemljišta [Općine Wildeshausen].
Ugovarač i sva ostala lica koja su uključena u projekat snose odgovornost za rizike koji se
odnose na troškove planiranja i druge troškove.’
22
Odmah nakon odluke od 24.5.2007. godine, gradsko vijeće Wildeshausena ukinulo je svoju
odluku iz oktobra 2005. godine da poduzme preliminarne studije urbanističkog planiranja.
23
Notarskim aktom od 6.6.2007. godine, Bundesanstalt je, uz saglasnost Općine Wildeshausen,
prodao Kasarnu Wittekind društvu GSSI. O prodaji je informirao društvo Helmut Müller
7.6.2007. godine. U januaru 2008., GSSI je upisan u zemljišne knjige kao vlasnik imovine.
Notarskim aktom od 15.5.2008. godine, Bundesanstalt i GSSI su ovjerili kupoprodajni ugovor od
6.6.2007.
24
Helmut Müller je podnio tužbu pred tijelom Vergabekammer (tijelo koje ima prvostepenu
nadležnost u predmetima javnih nabavki), tvrdeći da nisu poštovana pravila javnih nabavki iako
je prodaja kasarne podlijegala zakonu o javnim nabavkama. Helmut Müller je tvrdio da je
kupoprodajni ugovor ništavan jer društvo Helmut Müller nije bilo adekvatno informirano u
svojstvu potencijalnog kupca zemljišta.
159
25
Vergabekammer je odbacio tužbu CU obiti kao nedopustivu na temelju tvrdnje da društvu GSSI
nije dodijeljen ugovor o radovima.
26
Helmut Müller se protiv te odluke žalio pred Oberlandesgericht Düsseldorf (Viši regionalni sud,
Diseldorf), tvrdeći da se u datim okolnostima treba smatrati da se društvu GSSI dodjeljuje
ugovor o radovima u obliku ugovora o koncesiji. Prema društvu Helmut Müller, relevantne
odluke su zajednički donijeli Bundesanstalt i Općina Wildeshausen.
27
Oberlandesgericht Düsseldorf se slaže sa tim argumentom. Smatra da će u jednom trenutku u
relativno bliskoj budućnosti, koji se ne može još uvijek precizno utvrditi, Općina Wildeshausen
primijeniti svoje diskreciono pravo i izraditi građevinski plan za radove u skladu sa članom 12.
BauGB i dodijeliti društvu GSSI ugovor za izvršenje radova u značenju tog člana, što znači da se
radi o ugovoru o javnoj nabavci radova.
28
Kako Općini Wildeshausen nije dozvoljeno da plati bilo kakvu naknadu, Oberlandesgericht
Düsseldorf smatra da se ugovor o javnoj nabavci radova treba dodijeliti u pravnom obliku
koncesije o javnim radovima te da društvo GSSI treba snositi ekonomski rizik koji takva
transakcija podrazumijeva. Oberlandesgericht Düsseldorf također smatra da prenos vlasništva
nad zemljištem i dodjela ugovora o javnoj nabavci radova čine cjelinu u smislu zakona o javnim
nabavkama. Koraci koje su poduzeli Bundesanstalt i Općina Wildeshausen samo su poduzeti u
različito vrijeme.
29
Oberlandesgericht Düsseldorf dodaje da je isto stajalište usvajao i u ranijim predmetima,
posebice u presudi od 13.6.2007. godine koja se odnosila na aerodrom u Ahlhornu (Njemačka).
Međutim, ta analiza nije dočekana sa jednoglasnim odobravanjem; njemačka sudska praksa se
uglavnom ne slaže s tim tumačenjem. Pored toga, prema zahtjevu za prethodnu odluku,
njemačka Savezna vlada je namjeravala izmijeniti zakonodavstvo o javnim nabavkama u
Njemačkoj i to na način koji je suprotan stajalištu koje zagovara Oberlandesgericht.
30
Nacrtom zakonodavstva koje je spomenuo Oberlandesgericht nastoji se pojasniti definicija
koncepta ‘ugovora o javim radovima’ iz člana 99.(3) Zakona o zabrani ograničavanja
konkurencije (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) od 15.7.2005. godine (BGBl. 2005 I,
str. 2114) kako slijedi (predložene izmjene su naglašene kurzivom):
‘Ugovori o radovima su ugovori koji se odnose na izvođenje, ili oboje, i projektiranje i
izvođenje, za ugovorni organ, radova ili rada koji predstavlja ishod visokogradnje ili
niskogradnje i kojim se ispunjava ekonomska ili tehnička funkcija, ili rada koji predstavlja
neposrednu ekonomsku korist za ugovorni organ, a izvode ga treće strane u skladu sa
zahtjevima koje utvrdi taj organ.’
31
Član 99. se također trebao proširiti uvođenjem novog stava 6. koji sadrži sljedeći definiciju
koncesije za javne radove:
‘Koncesija za radove je ugovor koji se odnosi na izvršenje ugovora o radovima u kojem se
naknada za radove ne sastoji od plaćanja već od prava na korištenje datog objekta u
utvrđenom vremenskom periodu ili, u određenim slučajevima, od tog prava zajedno sa
plaćanjem.’
32
Ubrzo nakon podnošenja ovog zahtjeva za prethodnu odluku, Zakon o modernizaciji zakona o
javnim nabavkama (Gesetz zur Modernisierung des Vergaberechts) od 20.4.2009. (BGBl. 2009 I,
str. 790) uveo je izmjene i dopune u tom smislu.
33
U takvim okolnostima, Oberlandesgericht Düsseldorf odlučio je obustaviti postupak i sljedeća
pitanja uputiti Sudu pravde za prethodnu odluku:
160
‘1.
Da bi se radilo o ugovoru o javnim radovima prema članu 1.(2)(b) … Direktive [2004/18]
…, da li je uslov da se radovi fizički izvrše za ugovorni organ i da mu osiguraju neposrednu
ekonomsku korist?
2.
Sve dok je, prema definiciji ugovora o javnim radovima iz člana 1.(2)(b) Direktive
[2004/18], nužan element nabavke, da li se smatra da je došlo do nabavke, u skladu sa
drugom varijantom odredbe, ukoliko namjeravani radovi za javni ugovorni organ
ispunjavaju specifičnu javnu svrhu (na primjer, razvoj dijela grada) i javni ugovorni organ
ima zakonsko pravo prema ugovoru da osigura postizanje javne svrhe i dostupnost svih
neophodnih radova?
3.
Da li koncept ugovora o javnim radovima, u skladu sa prvom i drugom varijantom članom
1.(2)(b) Direktive [2004/18] zahtijeva da se ugovarač direktno ili indirektno obaveže na
pružanje tih radova? Ukoliko zahtijeva, da li mora postojati zakonski izvršiva obaveza?
4.
Da li koncept ugovora o javnim radovima, u skladu sa trećom varijantom člana 1.(2)(b)
Direktive [2004/18] zahtijeva da se ugovarač obaveže na izvođenje radova ili da radovi
čine predmet ugovora?
5.
Da li ugovori kojima se, putem uslova koje utvrdi javni ugovorni organ, namjerava
osigurati dostupnost radova koji će se izvesti za određenu svrhu i kojima (ugovornim
odredbama) ugovornom organu daje pravno ovlaštenje da osigura (za svoj indirektni
interes) dostupnost radova za javnu svrhu, spadaju u treću varijantu člana 1.(2)(b)
Direktive [2004/18]?
6.
Da li je koncept “zahtjeva koje je naveo ugovorni organ” iz člana 1.(2)(b) Direktive
[2004/18] ispunjen ukoliko se radovi trebaju izvesti u skladu sa planovima koje je javni
ugovorni organ ispitao i odobrio?
7.
Da li se mora smatrati da se ne radi o koncesiji za radove, prema članu 1.(3) Direktive
[2004/18], ukoliko je koncesionar vlasnik, ili će postati vlasnik, zemljišta na kojem će se
izvesti radovi, ili ukoliko se koncesija dodjeljuje na neodređeni vremenski period?
8.
Da li se Direktiva [2004/18], sa pravnom posljedicom u obavezi javnog ugovornog organa
da pozove na dostavljanje ponuda, primjenjuje ukoliko se prodaja zemljišta koju vrši
treća strana i dodjela ugovora o javnim radovima vrše u različito vrijeme, a po
zaključivanju prodaje zemljišta, još uvijek nije dodijeljen ugovor o javnim radovima, ali je
postojala, u spomenuto vrijeme, namjera javnog organa da takav ugovor dodijeli?
9.
Da li se odvojene, ali povezane transakcije koje se odnose na prodaju zemljišta i na
[dodjelu] ugovora o javnim radovima trebaju posmatrati, iz pozicije propisa o dodjeli
ugovora, kao cjelina, ukoliko je u vrijeme sklapanja ugovora o prodaji zemljišta postojala
namjera dodjele ugovora o javnim radovima, a učesnici su namjerno ove ugovore
povezali u materijalnom, a moguće i temporalnom, smislu (vidi predmet C-29/04
Komisija protiv Austrije [2005] ECR I-9705)?’
Pitanja upućena u okviru zahtjeva za prethodnu odluku
Preliminarna zapažanja
34
U većini jezičkih verzija Direktive 2004/18, postoje varijante koncepta ‘ugovora o javnim
radovima’ koji je dat u članu 1.(2)(b) Direktive. Prva se sastoji od izvođenja, a može biti i
zajedno sa projektiranjem, građevinskih radova koji spadaju u jednu od kategorija navedenih u
Aneksu I Direktive. Druga se odnosi na izvođenje posla, koje može biti zajedno sa
projektiranjem. Treća varijanta je izvođenje, bilo kojim sredstvima, posla koji ispunjava
zahtjeve koje je naveo ugovorni organ.
161
35
‘Posao’, u značenju te odredbe, definira se kao ‘rezultat gradnje ili građevinskih radova uzetih u
cjelini koji je sam po sebi dovoljan da ispuni ekonomsku ili tehničku funkciju’.
36
Dok većina jezičkih verzija koristi termin ‘rad’ i za drugu i za treću varijantu, njemačka verzija
koristi dva različita termina, ‘Bauwerk’ (rad) za drugu varijantu i ‘Bauleistung’ (gradnja) za
treću.
37
Pored toga, njemačka verzija člana 1.(2)(b) je jedina koja navodi da se aktivnost u trećoj
varijanti mora izvesti ne samo ‘bilo kojim sredstvima’ već također da je izvode ‘treće strane’
(‘durch Dritte’).
38
Ustanovljena je sudska praksa da formulacije koje se koriste u jednoj jezičkoj varijanti odredbe
prava Evropske unije ne mogu služiti kao jedini osnov za tumačenje te odredbe niti mogu u tom
smislu nadjačati druge jezičke verzije. Takav bi pristup bio protivan zahtjevu jedinstvene
primjene prava Evropske unije. Kada postoji neslaganje između različitih jezičkih verzija, sporna
odredba se mora tumačiti pozivanjem na svrhu i opću shemu pravila čijim je dijelom (vidi
predmet C-372/88 Cricket St Thomas [1990] ECR I-1345, stavovi 18. i 19.; predmet
C-149/97 Institute of the Motor Industry [1998] ECR I-7053, stav 16.; i predmet
C-239/07 Sabatauskas i drugi [2008] ECR I-7523, stavovi 38. i 39.).
39
Na pitanja koja je sud uputio mora se odgovoriti u svjetlu tih postavki.
Prvo i drugo pitanje
40
Sa prva dva pitanja, koja je adekvatno razmatrati zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita, u
suštini, da li koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18,
zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora fizički izvedu za ugovorni organ u njegovom
neposrednom ekonomskom interesu ili da li je dovoljno da radovi ispunjavaju određenu javnu
svrhu, poput razvijanja dijela grada.
41
Potrebno je napomenuti na samom početku da prodaja nerazvijenog zemljišta ili zemljišta na
kojem je već izvršena gradnja koju vrši javni organ određenom društvu ne predstavlja ugovor o
javnim radovima u smislu člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18. Prvo, takav ugovor zahtijeva da javni
organ zauzme poziciju kupca, a ne prodavca. Drugo. cilj takvog ugovora mora biti izvedba
radova.
42
Odredbe člana 16.(a) Direktive 2004/18 potvrđuju takvu analizu.
43
Posljedično, prodaja, poput prodaje Kasarne Wittekind društvu GSSI koju je u glavnom
postupku izvršio Bundesanstalt, sama po sebi ne može činiti ugovor o javnim radovima u
značenju člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18.
44
Međutim, ova pitanja koje je sud dostavio u zahtjevu ne odnose se na odnos prodavac-kupac,
već se odnose na odnos između Općine Wildeshausen i društva GSSI, odnosno, odnos između
javnog organa koji ima ovlaštenja za gradsko planiranje i kupca Kasarne Wittekind. Sud koji je
uputio zahtjev želi znati da li taj odnos može predstavljati ugovor o javnim radovima u značenju
navedene odredbe.
45
U tom smislu je potrebno naglasiti da su, prema članu 1.(2)(a) Direktive 2004/18, ‘ugovori o
javnoj nabavci’ ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u pisanom obliku.
46
Koncept ugovora je ključni za definiranje djelokruga Direktive 2004/18. Kako je navedeno u
stavu 2 preambule Direktive, primjena pravila prava Evropske unije na dodjelu ugovora
sklopljenih u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tijela javnog prava. Direktiva ne
navodi druge vrste aktivnosti za koje su javni organi odgovorni.
162
47
Pored toga, samo ugovor koji se sklapa sa finansijskim interesom može predstavljati ugovor o
javnoj nabavci prema djelokrugu Direktive 2004/18.
48
Finansijska priroda ugovora znači da ugovorni organ koji je sklopio ugovor o javnim radovima
dobija uslugu u skladu sa tim ugovorom u zamjenu za naknadu. Ta usluga se sastoji od
izvođenja radova od kojih ugovorni organ namjerava izvući korist (vidi predmet C399/98 Ordine degli Architetti i drugi [2001] ECR I-5409, stav 77., i predmet C-220/05 Auroux i
drugi [2007] ECR I-385, stav 45.).
49
Takva usluga, po svojoj prirodi i u smislu sheme i ciljeva Direktive 2004/18, mora ugovornom
organu omogućavati direktnu ekonomsku korist.
50
Ta ekonomska korist je jasno utvrđena kada je predviđeno da javni organ postane vlasnik tih
radova ili posla koji je predmet ugovora.
51
Može se također smatrati da postoji takva ekonomska korist kada je predviđeno da će ugovorni
organ biti nosilac zakonskog prava na korištenje radova koji su predmet ugovora, da bi se mogli
učiniti dostupnim javnosti (vidi u tom smislu Ordine degli Architetti i drugi, stavovi 67., 71. i
77.).
52
Ekonomska korist također može ležati u ekonomskim prednostima koje ugovorni organ može
izvući iz budućeg korištenja ili prenosa posla, u činjenici da je finansijski doprinio izvođenju
radova ili u preuzimanju rizika ukoliko bi radovi bili ekonomski neuspješni (vidi u tom smislu
Auroux i drugi, stavovi 13., 17., 18. i 45.).
53
Sud je već ranije utvrdio da sporazum prema kojem prvi ugovorni organ povjerava drugom
ugovornom organu izvođenje radova može predstavljati ugovor o javnim radovima, bez obzira
da li se očekuje da je prvi ugovorni organ vlasnik, ili da će postati vlasnik, cjelokupnog posla ili
njegovog dijela (Auroux i drugi, stav 47.).
54
Iz gore navedenog slijedi da koncept ‘ugovora o javnim radovima’ u značenju člana 1.(2)(b)
Direktive 2004/18 zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora izvedu u svrhu neposredne
ekonomske koristi ugovornog organa; međutim, nije neophodno da takva usluga bude u obliku
sticanja materijalnog ili fizičkog objekta.
55
Postavlja se pitanje da li su ti uslovi ispunjeni kada je svrha namjeravanih radova da se ispuni
cilj u javnom interesu, a čije je postizanje dužnost ugovornog organa, poput razvijanja ili
koherentnog planiranja dijela nekog urbanog područja.
56
U državama članicama Evropske unije, izvođenje građevinskih projekata, makar onih koji su
određene veličine, obično zahtijeva prethodnu dozvolu javnog organa koji je nadležan za
urbanističko planiranje. Taj organ mora procijeniti, u vršenju svojih regulatornih ovlasti, da li je
izvedba tih radova u javnom interesu.
57
Međutim, nije svrha pukog izvršavanja ovlasti urbanističkog planiranja kojima se primjenjuje
javni interes, da se dobije ugovorna usluga ili neposredna ekonomska korist za ugovorni organ,
kako se zahtijeva prema članu 1.(2)(a) Direktive 2004/18.
58
Na temelju navedenog, odgovor na prvo i drugo pitanje glasi da koncept ‘ugovora o javnim
radovima’, u značenju člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, ne zahtijeva da se radovi koji su
predmet ugovora materijalno ili fizički izvedu za ugovorni organ, pod uslovom da se izvedu za
neposrednu ekonomsku korist tog ugovornog organa. Ovaj drugi uslov nije ispunjen time što je
ugovorni organ izvršavao regulatorne ovlasti urbanističkog planiranja.
Treće i četvrto pitanje
163
59
Trećim i četvrtim pitanjem, koja je adekvatno razmatrati zajedno, sud koji je uputio zahtjev
pita, u biti, da li koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju člana 1.(2)(b) Direktive
2004/18, zahtijeva da ugovarač bude u direktnoj ili indirektnoj obavezi da izvede radove koji su
predmet ugovora i da li ta obaveza treba biti zakonski izvršiva.
60
Kako je navedeno u stavovima 45. i 47. ove presude, član 1.(2)(a) Direktive 2004/18 definira
ugovor o javnim radovima kao ugovor sa finansijskim interesom. Taj se koncept zasniva na
premisi da se ugovarač obavezuje da izvede uslugu koja je predmet ugovora u zamjenu za
naknadu. Sklapanjem ugovora o javnim radovima, ugovarač se time obavezuje da izvodi, ili da
je izveo, radove koji čine predmet tog ugovora.
61
Nevažno je da li ugovarač radove izvodi sam ili za to koristi podugovarače (vidi u tom smislu
Ordine degli Architetti i drugi, stav 90. i Auroux i drugi, stav 44.).
62
Kako su obaveze u ugovoru zakonski obavezujuće, njihova izvedba mora biti zakonski izvršiva. U
nedostatku pravila u pravu Evropske unije i u skladu sa principom proceduralne autonomije,
detaljna pravila koja reguliraju provedbu tih obligacija stvar su nacionalnog zakonodavstva.
63
Na temelju navedenog, odgovor na treće i četvrto pitanje glasi da koncept ‘ugovora o javnim
radovima’, u značenju člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, zahtijeva da ugovarač preuzme direktnu
ili indirektnu obavezu da izvede radove koji su predmet ugovora i da je ta obaveza zakonski
izvršiva u skladu sa proceduralnim pravilima koja su utvrđena nacionalnim zakonom.
Peto i šesto pitanje
64
Petim i šestim pitanjem, koja je adekvatno razmatrati zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita, u
suštini, da li se ‘zahtjevi koje je naveo ugovorni organ’, u značenju člana 1.(2)(b) Direktive
2004/18, mogu sastojati od izvršenja ovlasti ugovornog organa da osigura da se radovi koji će
se izvesti odnose na javni interes ili u izvršenju ovlasti koje je prepoznao u ispitivanju i
odobravanju građevinskih planova.
65
Ova pitanja dolaze iz činjenice da, u predmetu u glavnom postupku, pretpostavljeni ugovorni
organ, odnosno, Općina Wildeshausen, nije izradio listu zahtjeva koji se odnose na radove koji
se trebaju izvesti na zemljištu na kojem se nalazi Kasarna Wittekind. Prema zahtjevu za
prethodnu odluku, ta općina je samo donijela odluku da namjerava ispitati projekat društva
GSSI i započeti postupak izrade odgovarajućeg građevinskog plana.
66
Međutim, treća varijanta iz člana 1.(2) (b) Direktive 2004/18 propisuje da je cilj ugovora o
javnim radovima realizacija ‘posla koji odgovara zahtjevima koje je naveo ugovorni organ’.
67
Da bi bilo moguće utvrditi da je ugovorni organ specificirao svoje zahtjeve u značenju ove
odredbe, organ je morao makar poduzeti mjere da definira vrstu posla, ili u najmanju ruku,
imati odlučujući uticaj na njegov dizajn.
68
Puka činjenica da javni organ, u vršenju svojih ovlasti urbanističkog planiranja, razmatra
određene građevinske planove koji su mu predstavljeni, ili donosi odluku o primjeni svojih
ovlasti u toj sferi, ne ispunjava obavezu da postoje ‘zahtjevi koje je naveo ugovorni organ’, u
značenju ove odredbe.
69
Odgovor na peto i šesto pitanje je, stoga, da se ‘zahtjevi koje je naveo ugovorni organ’, u
značenju treće varijante iz člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, ne mogu sastojati od puke činjenice
da javni organ razmatra određene građevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi
odluku u vršenju svojih regulatornih ovlasti urbanističkog planiranja.
Sedmo pitanje
164
70
Sedmim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u suštini, da li je koncesija za radove, u
značenju člana 1.(3) Direktive 2004/18, isključena u slučaju kada je jedini privredni subjekat
kojem se koncesija može dodijeliti već vlasnik zemljišta na kojem bi se izvodili radovi ili kada se
koncesija dodjeljuje na neodređeni vremenski period.
71
Prema članu 1.(3) Direktive 2004/18, koncesija za radove predstavlja ‘ugovor istog tipa kao i
ugovor o javnim radovima, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada na radove koji će se
izvesti sastoji ili samo od prava na iskorištavanja radova, ili od tog prava zajedno s plaćanjem’.
72
Da bi ugovorni organ mogao prenijeti pravo iskorištavanja radova na drugi ugovorni organ u
smislu ove odredbe, taj ugovorni organ mora biti u poziciji da iskorištava te radove.
73
To obično neće biti slučaj kada je jedini osnov za pravo na iskorištavanje pravo vlasništva datog
privrednog subjekta.
74
Vlasnik zemljišta ima pravo na iskorištavanje tog zemljišta u skladu sa primjenjivim zakonskim
pravilima. Sve dok privredni subjekt ima pravo da iskorištava zemljište koje je u njegovom
vlasništvu, u principu je nemoguće da javni organ dodijeli koncesiju koja se odnosi na to
iskorištavanje.
75
Pored toga, potrebno je naglasiti da je ključna karakteristika koncesije to da je koncesionar taj
koji snosi glavni, ili makar značajan, operativni rizik (vidi u tom smislu, u odnosu na koncesije
koje se odnose na javne usluge, predmet C-206/08 Eurawasser [2009] ECR I-0000, stavovi 59. i
77.).
76
Komisija Evropskih zajednica tvrdi da taj rizik može biti koncesionarova neizvjesnost u smislu da
li će služba za urbanističko planiranje lokalnih vlasti odobriti njegove planove ili ne.
77
Taj argument se ne može prihvatiti.
78
U scenariju poput ovog koji navodi Komisija, rizik bi bio povezan sa regulatornim ovlastima
ugovornog organa u odnosu na urbanističko planiranje, a ne sa ugovornim odnosom koji
proizlazi iz koncesije. Stoga, rizik nije povezan sa iskorištavanjem.
79
U svakom slučaju, u odnosu na trajanje koncesije, postoje ozbiljne osnove, uključujući i potrebu
da se garantira konkurencija, da se smatra da je dodjela koncesije u neograničenom trajanju
suprotna pravnom poretku Evropske unije, kako navodi Nezavisni odvjetnik u tačkama 96. i 97.
svog mišljenja (vidi u tom smislu predmet C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur [2008]
ECR I-4401, stav 73.).
80
Na temelju navedenog, odgovor na sedmo pitanje je da u okolnostima poput ovih u predmetu
u glavnom postupku, ne radi se o koncesiji za javne radove u značenju člana 1.(3) Direktive
2004/18.
Osmo i deveto pitanje
81
Osmo i deveto pitanje koje je dostavio sud koji upućuje zahtjev razmatrat će se zajedno. Osmim
pitanjem sud koji upućuje zahtjev pita, u suštini, da li se odredbe Direktive 2004/18 primjenjuju
u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljište privrednom društvu, iako drugi javni organ
namjerava dodijeliti ugovor o radovima koji se odnosi na to zemljište, ali još uvijek nije
formalno odlučio da taj ugovor dodijeli. Deveto pitanje se odnosi na mogućnost posmatranja, iz
pravnog stajališta, prodaje zemljišta i naknadne dodjele ugovora o radovima na tom zemljištu
kao cjeline.
165
82
U tom smislu, razumno je ne isključivati odmah primjenu Direktive 2004/18 na dvofazni
postupak dodjele u formi prodaje zemljišta koje će naknadno biti predmetom ugovora o
radovima, posmatrajući te dvije transakcije kao cjelinu.
83
Međutim, u okolnostima ovog predmeta u glavnom postupku, nema ništa čime bi se potvrdilo
da postoje preduslovi za primjenu te Direktive.
84
Kako je Vlada Francuske dostavila u svom pismenom očitovanju, strane u glavnom postupku
nisu preuzele bilo kakve pravno obavezujuće ugovorne obaveze.
85
Prvo, Općina Wildeshausen i GSSI nisu preuzeli nikakve obaveze takve prirode.
86
Drugo, društvo GSSI nije dalo nikakvo obećanje da će izvesti planove ekonomskog razvoja
zemljišta koje je kupilo.
87
Konačno, nema dokaza u notarskim aktima za prodaju koji bi ukazivali na to da će uslijediti
dodjela ugovora o javnim radovima.
88
Namjere koje su sadržane u dokumentima iz dosjea ovog predmeta nisu obavezujuće i ne mogu
ni na jedan način ispuniti uslov postojanja pisanog ugovora koji je nerazdvojiv element samog
koncepta ugovora o javnoj nabavci prema članu 1.(2)(a) Direktive 2004/18.
89
Odgovor na osmo i deveto pitanje je, stoga, da se, u okolnostima poput ovih u predmetu u
glavnom postupku, odredbe Direktive 2004/18 ne primjenjuju u situaciji u kojoj jedan javni
organ prodaje zemljište privrednom društvu, iako drugi javni organ namjerava dodijeliti ugovor
o radovima na tom zemljištu, ali još uvijek nije donio formalnu odluku da taj ugovor dodijeli.
Troškovi
90
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju očitovanja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Treće vijeće) donosi odluku:
1.
Koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18
Evropskog parlamenta i Vijeća od 31. marta 2004. godine o koordiniranju postupaka
dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o
javnoj nabavci usluga, ne zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora materijalno ili
fizički izvedu za ugovorni organ, pod uslovom da se izvedu za neposrednu ekonomsku
korist tog ugovornog organa. Ovaj drugi uslov nije ispunjen time što je ugovorni organ
izvršavao regulatorne ovlasti urbanističkog planiranja.
2.
Koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18,
zahtijeva da ugovarač preuzme direktnu ili indirektnu obavezu da izvede radove koji su
predmet ugovora i ta je obaveza zakonski izvršiva u skladu sa proceduralnim pravilima
koja su utvrđena nacionalnim zakonom.
3.
‘Zahtjevi koje je naveo ugovorni organ’ se, u značenju treće varijante iz člana 1.(2)(b)
Direktive 2004/18, ne mogu sastojati od puke činjenice da javni organ razmatra
određene građevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi odluku u vršenju
svojih regulatornih ovlasti urbanističkog planiranja.
4.
U okolnostima poput ovih u predmetu u glavnom postupku, ne radi se o koncesiji za
javne radove u značenju člana 1.(3) Direktive 2004/18.
166
5.
U okolnostima poput ovih u predmetu u glavnom postupku, odredbe Direktive
2004/18 se ne primjenjuju u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljište
privrednom društvu, iako drugi javni organ namjerava dodijeliti ugovor o radovima na
tom zemljištu, ali još uvijek nije donio formalnu odluku da taj ugovor dodijeli.
167
C-300/07 Hans and Christophorus Oymanns
PRESUDA SUDA (Četvrto vijeće)
11. juni 2009. (*)
(Direktiva 2004/18/EZ - Ugovori o javnim nabavkama robe i ugovori o javnim uslugama Fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja – Tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava
- Ugovorni organi - Poziv na natječaj - Proizvodnja i isporuka ortopedske obuće individualno
prilagođene potrebama pacijenata – Detaljno savjetovanje pacijenata)
U predmetu C-300/07,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu EZ, koji je uputio Žalbeni sud
(Oberlandesgericht) iz Dusseldorfa (Njemačka) na temelju odluke od 23.5.2007., a koju je Sud
zaprimio 27.6.2007. u postupku
Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik,
protiv
AOK Rheinland/Hamburg,
SUD (Četvrto vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik Vijeća, T. von Danwitz, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász
(izvjestitelj) i G. Arestis, sudije,
Nezavisni odvjetnik: J. Mazák,
Registrar: C. Strömholm, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 19.6.2008.,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik - H. Glahs i U. Karpenstein,
advokati,
– AOK Rheinland/Hamburg - A. Neun, advokat,
– Komisija evropskih zajednica - G. Wilms i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi održanoj 16.12.2008.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje člana 1.(2)(c) i (d), člana 1.(4), člana 1.(5) i
prve i druge alternative tačke (c) druge alineje člana 1.(9) Direktive 2004/18/EZ Evropskog
parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim
radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni glasnik
2004 L 134, str. 114).
168
2
Zahtjev je upućen u postupku između društva Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopadie
Schuhtechnik i fonda AOK Rheinland/Hamburg u vezi sa sljedećim pitanjima: prvo, predstavljaju
li njemački fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja ugovorne organe u smislu primjene
pravila iz Direktive 2004/18; drugo, trebaju li se nabavka ortopedskih cipela, koje je proizvođač
cipela napravio i prilagodio shodno potrebama pacijenata temeljem ugovora sa fondom
obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao i detaljni savjeti koji se daju pacijentima prije i poslije
takve nabavke, smatrati dijelom ugovora o javnim nabavkama robe ili ugovora o javnim
uslugama; i treće, ako se nabavka ortopedskih cipela treba smatrati uslugom, da li se, u
okolnostima ovog slučaja, treba tretirati kao ‘koncesija za usluge’ ili ‘okvirni sporazum’ u smislu
značenja odredbi Direktive 2004/18.
Pravni okvir
Pravila Zajednice
3
Član 1. Direktive 2004/18, koji nosi naslov ‘Definicije’, propisuje:
‘…
2.
(a) “Ugovori o javnim nabavkama” su ugovori sa finansijskim interesom
sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili
više ugovornih organa i čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje
usluga u smislu ove Direktive.
…
(c) “Ugovori o javnim nabavkama robe” su javni ugovori o javnoj nabavci koji
nisu oni navedeni pod (b), a čiji je predmet kupovina, najam, zakup ili kupovinu na
otplatu, sa ili bez opcije kupovine, proizvoda.
…
(d) “Ugovori o javnim uslugama” su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o
javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i čiji je predmet pružanje usluga
navedenih u Aneksu II.
Ugovor o javnoj nabavci čiji su predmet i proizvodi i usluge u smislu Aneksa II
smatra se “ugovorom o javnim uslugama”, ako vrijednost tih usluga prelazi
vrijednost proizvoda obuhvaćenih ugovorom.
Ugovor o javnoj nabavci čiji su predmet usluge u smislu Aneksa II, a koji uključuje
djelatnosti u smislu Aneksa I koje su sporedne uz glavni predmet ugovora, smatra
se ugovorom o javnim uslugama.
4.
“Koncesija za usluge” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se
samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na
iskorištavanje usluga ili od tog prava zajedno s plaćanjem.
5.
“Okvirni sporazum” je sporazum između jednog ili više ugovornih organa i jednog ili više
privrednih subjekata, a čija je svrha utvrđivanje uslova pod kojima se sklapaju ugovori
tokom određenog perioda, posebno u pogledu cijene i, po potrebi, predviđenih količina.
…’
4
Član 1.(9) Direktive 2004/18 propisuje sljedeće:
169
‘“Ugovorni organ” je država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju
javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko
takvih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.
“Tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava” znači svako tijelo koje:
(a)
je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje
nema industrijski ili trgovački karakter;
(b)
ima svojstvo pravnog lica; i
(c)
finansira, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se
upravlja na temelju javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane
tih tijela; ili koje ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor, čijih je više od polovine
članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na
temelju javnog prava.
Nepotpuna lista tijela i kategorija tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava koja
ispunjavaju kriterije navedene u drugom podstavu u tačkama (a), (b) i (c) navedena je u Aneksu
III. Države članice periodično obavještavaju Komisiju o bilo kakvim promjenama u njihovim
listama tijela i kategorija tijela.’
5
Poglavlje III Aneksa III uz Direktivu, koje nosi naslov ‘Njemačka’, stav 1., ‘Kategorije’, tačka 1.1
‘Tijela’, četvrti pasus, pominje ‘Sozialversicherungen (Krankenkassen, Unfall- und
Rentenversicherungstrager)/[ustanove socijalnog osiguranja: fondovi osiguranja od nesreće,
zdravstvenog i penzionog osiguranja]’.
6
Član 21. direktive propisuje:
‘Na ugovore čiji su predmet usluge navedene u Aneksu II B primjenjivat će se samo članovi 23. i
35.(4).’
7
Predmet Aneksa II B, Kategorija 25, su ‘Zdravstvene i socijalne usluge’.
8
Prema članu 22. Direktive 2004/18:
‘Ugovori čiji su predmet usluge koje su navedene u Aneksu II A i Aneksu II B sklapaju se u skladu
sa članovima od 23. do 55. ako je vrijednost usluga navedenih u Aneksu II A veća od vrijednosti
usluga navedenih u Aneksu II B. U ostalim slučajevima, ugovori se sklapaju u skladu sa članom
23. i članom 35.(4).’
9
Prema članu 32.(2) Direktive:
‘Za potrebe sklapanja okvirnog sporazuma, ugovorni organi slijede proceduralna pravila
navedena u ovoj Direktivi …’
10
Član 79. Direktive, koji nosi naslov ‘Izmjene’ propisuje sljedeće:
‘U skladu s postupkom navedenim u članu 77.(2), Komisija može izmijeniti:
…
(d) popis tijela i kategorija tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava u Aneksu III, kada
se, na temelju obavještenja dobivenog od država članica, to pokaže neophodnim;
…’
170
11
Konačno, član 1.(4) Direktive 1999/44/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 25.5.1999. o
određenim aspektima prodaje robe široke potrošnje i o jamstvima za takvu robu (Službeni
glasnik 1999 L 171, str. 12) propisuje:
‘Ugovori za nabavku robe široke potrošnje koja se tek proizvodi ili izrađuje također se smatraju
prodajnim ugovorima u smislu ove Direktive.’
Nacionalno zakonodavstvo
12
Sažetak relevantnih domaćih propisa koji slijedi preuzet je iz spisa koji je dostavljen Sudu u vezi
s ovim predmetom, a posebice sa zahtjevom za prethodnom odlukom.
13
Javni zdravstveni sistem u Njemačkoj, organizacija i finansiranje fondova obaveznog
zdravstvenog osiguranja uređeni su svescima IV i V (‘SGB IV’ i ‘SGB V’) Zakona o socijalnoj
politici (Sozialgesetzbuch). Zadatak koji je zakonodavac dao fondovima obaveznog
zdravstvenog osiguranja definiran je u članu 1.(1) SGB V, na sljedeći način:
‘Kao zajednica koja počiva na načelu solidarnosti, sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja
ima zadatak da održava, obnavlja ili unapređuje zdravstveno stanje osiguranika.’
14
Iz člana 4.(1) SGB V se može vidjeti da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja
korporacije čije djelovanje uređuje javno pravo, da imaju svojstvo pravnog lica, kao i prava na
samoupravljanje. Uspostavljeni su u skladu sa članovima 1. i 3. SGB V. Prema navodima
istaknutim u zahtjevu, velika većina stanovništva u Njemačkoj (oko 90%) ima obavezno
osiguranje preko fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja. Osobe koje su osigurane preko
sistema obaveznog osiguranja mogu birati fond obaveznog zdravstvenog osiguranja preko
kojeg se žele osigurati, ali ne mogu birati između privatnog i javnog zdravstvenog osiguranja.
15
Pravila o finansiranju fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja sadržana su u članovima 20.
do 28. SGB IV i članovima 3. i 220. et seq. SGB V. Finansiranje se osigurava preko obaveznih
doprinosa osiguranika, direktnih uplata Savezne države i kompenzacijskih uplata iz sistema
finansijskih kompenzacija između obaveznih fondova i preko mehanizma kompenzacija za rizike
između tih fondova.
16
Prema zahtjevu za prethodnom odlukom, doprinosi koje uplaćuju osobe koje su u sistemu
obaveznog osiguranja i njihovi poslodavci čine veći dio finansiranja fondova obaveznog
osiguranja. Iznos doprinosa ovisi isključivo o prihodu osiguranika, odnosno, njegovoj
sposobnosti da doprinosi. Drugi faktori, kao što su starosna dob, prethodne bolesti ili broj
suosiguranih lica, su nebitni. U praksi, poslodavac zadržava dio doprinosa osiguranoga lica od
njegove plaće i uplaćuje ga fondu obaveznog zdravstvenog osiguranja zajedno sa dijelom
doprinosa koji padaju na teret poslodavca. To su obaveze koje proizlaze iz javnog prava, te se ti
doprinosi obavezno ubiru po osnovu odredbi javnog prava.
17
Stopu doprinosa, međutim, ne utvrđuje država već fondovi obaveznog zdravstvenog
osiguranja. Kao što je navedeno u relevantnim propisima, ovi fondovi moraju izračunati
doprinose na način da njima pokriju, u kombinaciji sa drugim sredstvima, troškove koji su
propisani zakonom i da osiguraju da su operativna sredstava i zakonske rezerve dostupne.
Utvrđene stope doprinosa moraju prethodno odobriti nadzorna tijela svakog pojedinačnog
fonda. Prema navodima u zahtjevu za prethodnom odlukom, iznos doprinosa je, u određenoj
mjeri, utvrđen zakonom, budući da se isti mora odrediti na način da obračunati prihod ne može
biti ni manji ni veći od rashoda. S obzirom da je, prema njemačkom sistemu zdravstvenog
osiguranja, velika većina zajamčenih beneficija propisana zakonom, dotični fond obaveznog
zdravstvenog osiguranja ne može, u velikoj mjeri, direktno uticati na iznos rashoda.
18
Da bi se stopa doprinosa za osigurana lica zadržala na istoj razini, članovi 266. do 268. SGB V
omogućavaju godišnja kompenzacijska plaćanja između svih fondova obaveznog zdravstvenog
171
osiguranja koja proizlaze iz mehanizma kompenzacije prema strukturi rizika. Prema
zapažanjima domaćeg suda, među fondovima postoji uzajamna solidarna obaveza, gdje svaki
fond ima pravo da dobije kompenzaciju, odnosno od svakog fonda može tražiti da osigura
kompenzaciju do određenog iznosa.
19
Prema članu 4.(1) SGB V, fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja imaju ovlasti za
samoupravljanje, ali su podložni državnom nadzoru. Prema zahtjevu za prethodnom odlukom,
taj nadzor nije ograničen na puko ispitivanje zakonitosti nakon događaja.
20
Neke mjere koje su usvojili fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao što su izmjene i
dopune statuta fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja, definiranje stopa doprinosa,
imovinske transakcije i transakcije koje se tiču objekata i kupovine softvera zahtijevaju
odobrenje nadzornih tijela, što je vidljivo iz članova 195.(1), 220.(2) i 241. SGB V. Nadzorni
organi moraju, barem svakih pet godina, napraviti pregled komercijalnog, računovodstvenog i
operativnog, odnosno upravljačkog poslovanja fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja
koji su pod njihovom nadležnošću. Taj nadzor, koji između ostalog obuhvata i pregled
ekonomske efikasnosti djelovanja dotičnog fonda, može biti i češći (članovi 69.(2) i 88.(1) SGB
IV i član 274.(1) SGB V). U okviru tog nadzora, član 88.(2) SGB IV, od fondova zahtijeva da
nadzornim organima dostave sve neophodne dokumente i informacije. Osim toga, prema
članovima 37. i 89.(3) SGB IV, ako samoupravni organi fondova odbiju izvršiti zadatke koji su im
povjereni, onda će obavezu izvršenja tih zadataka preuzeti nadzorni organ.
21
Konačno, svaki fond obaveznog zdravstvenog osiguranja dužan je svoj privremeni budžet
blagovremeno dostaviti nadležnom nadzornom organu (član 70.(5) SGB IV), koji može
neodržive fondove pripojiti drugim fondovima ili ih ugasiti (član 146.a, stav 3. prve alineje člana
153., član 156., stav 3. prve alineje člana 163., druga alineja člana 167., i član 170. SGB V).
22
S obzirom da, u kontekstu ovog sistema, osigurana lica nemaju pravo na povrat novca od fonda
obaveznog zdravstvenog osiguranja već samo pravo na besplatan pristup odgovarajućim
uslugama (član 2.(2) SGB V), u skladu sa načelom davanja u naravi, fondovi obaveznog
zdravstvenog osiguranja se potiču da, sa različitim dobavljačima/pružateljima usluga, zaključuju
poslove koji su multisektorski i interdisciplinarni. Ovi ‘integrirani aranžmani’, koji su propisani u
članovima 140.a do 140.e SGB V, zaključuju se između fondova obaveznog zdravstvenog
osiguranja i različitih dobavljača koji su kvalificirani da pružaju usluge osiguranim licima. Oni
definiraju naknade za različite vidove integriranih programa, koje su namijenjene da pokriju
ukupne pogodnosti koje osiguranik može zatražiti u kontekstu tog programa. Ugovorna strana
u ugovorima o integriranim programima usluga je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja,
koji je dužan platiti naknadu pružatelju usluga. Učešće osiguranika u različitim programima
usluga je fakultativno, ali kada se osiguranik jednom opredijeli za neki program, dužan je
koristiti usluge pružatelja usluga sa kojim je njegov fond obaveznog osiguranja zaključio takav
ugovor.
23
Tokom postupka pred Sudom, pomenute su, također, još dvije presude Ustavnog suda
(Bundesverfassungsgericht) u vezi sa misijom fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja u
Njemačkoj.
24
U svojoj odluci od 9. juna 2004. (2 BvR 1248/03 i 2 BvR 1249/03), Ustavni sud
(Bundesverfassungsgericht) je istakao:
‘Socijalni zakon je jedan od najvažnijih instrumenata državne socijalne politike. U društvenom
poretku države, koji je utvrđen Ustavom (Grundgesetz), zaštita građana u slučaju bolesti jedan
je od temeljnih zadataka države. Zakonodavac je taj zadatak izvršio time što je osigurao zaštitu
većeg dijela stanovništva kroz uvođenje obaveznog zdravstvenog osiguranja, odnosno
obaveznog programa javnog osiguranja, koje je uređeno javnim pravom, i kroz donošenje
detaljnih pravila o provedbi te zaštite. Osnovni zadatak fondova obaveznog zdravstvenog
172
osiguranja, prema zakonu, je dosljedna provedba socijalnih propisa koji su doneseni u
kontekstu izvršenja tog temeljnog zadatka države.’
25
Konačno, u svojoj odluci od 31. januara 2008. (1 BvR 2156/02), Ustavni sud je zaključio da su
fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja tijela javnog prava koja su integrirana u državu i
koja, zapravo, indirektno provode misije javne uprave.
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
26
Putem javne obavijesti objavljene u junu 2006. u jednom specijaliziranom časopisu, AOK
Rheinland/Hamburg, fond obaveznog zdravstvenog osiguranja, pozvao je proizvođače
ortopedske obuće da dostave svoje ponude za program integriranih usluga u smislu stava 140.a
et seq. SGB V za razdoblje od 1. septembra do 31. decembra 2006. Tražene usluge su
klasificirane prema troškovima u različite grupe, za koje su ponuđači trebali ponuditi cijene.
27
Količina cipela koju je trebalo isporučiti nije utvrđena. Navedeno je da će pacijenti koji pate od
sindroma dijabetesnog stopala, a koji imaju karticu osiguranja i odgovarajući liječnički recept
direktno kontaktirati proizvođače ortopedskih cipela. Zadatak proizvođača cipela je bio da
naprave i provjere individualno skrojenu ortopedsku obuću, a detaljni savjeti bi se davali prije i
poslije isporuke obuće. Pored doprinosa koje plaćaju pacijenti, plaćanje bi vršio fond obaveznog
zdravstvenog osiguranja.
28
Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopadie Schuhtechnik, društvo za proizvodnju
ortopedske obuće, dostavilo je svoju ponudu i dva dana kasnije, uložilo je pritužbu u vezi sa
kršenjem domaćih propisa o javnim nabavkama i propisa Zajednice o javnim nabavkama. Fond
obaveznog zdravstvenog osiguranje je odbacio te pritužbe, navodeći da se propisi o javnim
nabavkama ne primjenjuju na ovaj slučaj. Budući da je tužba društva za proizvodnju obuće
protiv takve odluke odbijena u prvom stepenu, društvo se žalilo Odjeljenju za nabavke
Žalbenog suda (Oberlandesgericht) u Dusseldorfu.
29
Domaći sud navodi da u njemačkoj pravnoj literaturi i sudskoj praksi ne postoji saglasnost o
tome da li se fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja, iako su pomenuti u Aneksu III uz
Direktivu 2004/18, trebaju smatrati ‘tijelima kojima se upravlja na temelju javnog prava’, a
time i ‘ugovornim organima’ u smislu Direktive. Stoga je istakao problem koji ima u vezi s
različitim uslovima koji su propisani u drugoj alineji člana 1.(9) te direktive.
30
Domaći sud smatra da su uslovi iz tačaka (a) i (b) te odredbe ispunjeni, utoliko što su fondovi
obaveznog zdravstvenog osiguranja pravna lica čije djelovanje uređuje javno pravo, a koja su
uspostavljena s ciljem da održavaju, obnavljaju ili unapređuju zdravlje osiguranika, odnosno,
da udovoljavaju potrebama od općeg interesa. Osim toga, te potrebe nisu industrijske ni
trgovačke prirode jer fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja nemaju komercijalnu
djelatnost već svoje usluge pružaju na neprofitnoj osnovi.
31
Ono što treba razmotriti su, dakle, uslovi iz tačke (c) druge alineje člana 1.(9) Direktive
2004/18.
32
Kada je riječ o prvom uslovu, odnosno, uslovu da takva tijela treba, najvećim dijelom,
finansirati, država, domaći sud se poziva na karakteristike dotičnog nacionalnog sistema, kako
je navedeno u stavovima 13. do 18. ove presude.
33
Kada je riječ o uslovu nadzora javnih vlasti na upravljanjem fondovima, domaći sud se poziva
na relevantne aspekte sistema, kako je navedeno u stavovima 19. i 20. ove presude.
34
Ako se zaključi da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja ugovorni organi, onda se
postavlja drugo pitanje, odnosno je li tada riječ o ugovoru o javnim nabavkama robe ili o
ugovoru o javnim uslugama. Domaći sud navodi da druga alineja člana 1.(2)(d) Direktive
2004/18 propisuje vrijednost usluga ili proizvoda kao kriterij za određivanje. Na temelju tog
kriterija, domaći sud smatra da je suštinski bitno znati položaj koji dotični proizvođač obuće iz
173
glavnog postupka ima u ukupnoj usluzi, koja obuhvata kupovinu materijala i proizvodnju, kao i
savjetovanje i davanje informacija pacijentima.
35
Ako bi dotičnu, individualiziranu proizvodnju obuće smatrali dijelom nabavke robe, domaći sud
smatra da bi vrijednost nabavke obuće bila veća od vrijednosti usluga. Ako, s druge strane,
vrijednost robe čini samo sirovinski materijal, onda bi vrijednost usluga bila veća od vrijednosti
robe. Ističe da se čini da član 1.(4) Direktive 1999/44, koji ‘ugovore za nabavku roba široke
potrošnje koje se tek proizvode ili izrađuju’ smatra prodajnim ugovorima, favorizira prvi
pristup bez obzira da li se radi o standardiziranoj robi ili robi koja se individualno kroji prema
određenoj svrsi, tj. nezamjenjivim predmetima. Međutim, možda se može zaključiti iz sudske
prakse Suda da kvalitativni aspekti također igraju ulogu (predmet C-220/05 Auroux [2007] ECR
I-385, stav 46.). S tim u vezi valja imati na umu da se savjetovanje pacijenata ne ograničava na
odabir i korištenje proizvoda.
36
Po mišljenju domaćeg suda i ta razlika je naročito važna budući da klasifikacija spornog
ugovora iz glavnog postupka kao ugovora o nabavci robe podrazumijeva da su odredbe
Direktive 2004/18 u potpunosti primjenjive.
37
Ukoliko se sporni ugovor iz glavnog postupka ne bi tretirao kao ugovor o nabavci robe, domaći
sud pita da li bi onda ugovor trebalo tretirati kao ugovor o javnim uslugama ili koncesiju za
pružanje usluga? U potonjem slučaju, iz člana 17. iste slijedi da Direktiva 2004/18 nije
primjenjiva. Prvostepeni sud koji se bavio ovim predmetom je smatrao da je ta mogućnost
isključena zbog činjenice da je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja, a ne pacijent,
odgovoran za plaćanje dobavljača. Međutim, domaći sud koji je uputio zahtjev smatra da u
obzir, također, treba uzeti i kriterij onoga ko snosi operativni rizik. Valja imati na umu, s jedne
strane, da upravo zbog toga što fond obaveznog zdravstvenog osiguranja, a ne pacijent, snosi
odgovornost za plaćanje dobavljača, pacijenti su oslobođeni rizika vezanog za naplatu
potraživanja i prezaduženost dužnika. S druge strane, međutim, dobavljač snosi rizik da
pacijenti neće željeti koristiti njegove proizvode i usluge. Upravo po ovom faktoru se ovaj
predmet razlikuje od običnih okvirnih sporazuma. Po mišljenju domaćeg suda koji je uputio
zahtjev, ključna stvar zbog koje bi se sporni ugovor iz glavnog postupka mogao klasificirati kao
koncesija za pružanje usluga je činjenica da dobavljač ne mora postaviti i održavati skupu
infrastrukturu, kao što su izgradnja objekata, troškovi radne snage i opreme koji se kasnije
moraju amortizirati kroz ‘pravo na korištenje vlastitih usluga uz naknadu’ (predmet C-324/98
Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-10745, stav 30.).
38
Konačno, domaći sud ističe, ako se sporni ugovor iz glavnog postupka tretira kao ugovor o
uslugama, onda će se, zbog toga što se radi o zdravstvenoj usluzi prema članu 21. i Aneksu II B,
Kategorija 25 Direktive 2004/18, na njega primjenjivati samo član 23. i član 35.(4) direktive,
čije kršenje nije istaknuto u ovom predmetu. Međutim, u slučaju takve klasifikacije
primjenjivale bi se određene odredbe domaćeg zakona, koje koriste isti koncept ‘ugovora o
uslugama’, na osnovu kojih bi podnositelj tužbe u glavnom postupku bio djelomično uspješan.
39
S obzirom na gore navedeno, Žalbeni sud u Dusseldorfu je odlučio prekinuti postupak i uputiti
sljedeće pitanje Sudu na prethodnu odluku:
1.
(a) Da li zahtjev “državnog finansiranja” koji se pominje u prvoj alternativi tačke (c)
druge alineje člana 1.(9) [Direktive 2004/18] treba tumačiti na način da obuhvata
situaciju u kojoj država propisuje članstvo u fondu zdravstvenog osiguranja i obavezu
plaćanja doprinosa – čiji iznos ovisi o prihodima – relevantnom fondu zdravstvenog
osiguranja, koji definira stope doprinosa, ali su fondovi zdravstvenog osiguranja
uzajamno povezani putem sistema solidarnog finansiranja, koji je detaljnije opisan u
direktivi, tako da je izmirenje obaveza svakog pojedinačnog fonda zdravstvenog
osiguranja zajamčeno?
(b) Da li zahtjev iz druge alternative tačke (c) druge alineje člana 1.(9) [Direktive 2004/18] da
tijelo “podložno upravljačkom nadzoru takvih tijela” treba tumačiti na način da je
državni pravni nadzor, koji se tiče postojećih i budućih transakcija – sa drugim mogućim
174
načinima intervencije države opisanim direktivi – dovoljan da se ispuni taj zahtjev?
2.
Ako je odgovor na prvo pitanje – u dijelu (a) ili (b) – afirmativan, da li tačke (c) i (d) člana
1.(2) [Direktive 2004/18] treba tumačiti na način da se pružanje robe koja je
individualno proizvedena i skrojena, u pogledu oblika, prema potrebama konkretnog
kupca i o kojoj će kupac biti savjetovan, treba klasificirati kao “ugovor o nabavkama
robe” ili kao “ugovor o uslugama”? Da li se u obzir uzima samo vrijednost konkretne
usluge?
3.
Ako se odredba iz drugog pitanja treba ili može klasificirati kao “usluga”, treba li onda
član 1.(4) [Direktive 2004/18] – za razliku od “okvirnog sporazuma” u smislu člana 1.(5)
direktive – tumačiti na način da “koncesija za usluge” također obuhvata dodjelu ugovora
u obliku gdje:
•
odluku o tome da hoće li se i, u kojem slučaju, izvođaču dodijeliti konkretan ugovor ne
donosi ugovorni organ već treće strane,
•
izvođača plaća ugovorni organ jer, po zakonu, samo taj organ je odgovoran za plaćanje
naknada i dužan je pružiti uslugu trećim stranama, i
•
izvođač ne mora pružiti, ili ponuditi, ako su dostupne, bilo kakve usluge prije nego treće
strane počnu koristiti iste?’
Pitanja upućena Sudu
Prvo pitanje
40
Svojim prvim pitanjem, domaći sud pita, u suštini, da li se fondovi obaveznog zdravstvenog
osiguranja, kao što su ovi koji su strana u glavnom postupku, s obzirom na njihove
karakteristike koje su navedene u zahtjevu za prethodnom odlukom, mogu smatrati ugovornim
organima u kontekstu primjene odredbi Direktive 2004/18.
41
Da bi se odgovorilo na to pitanje, potrebno je prvo razmotriti osnovno prethodno pitanje, koje
je očigledno već iz same osnove za upućivanje zahtjeva za prethodnom odlukom i problema
koji ističe domaći sud, a to je pitanje je li to što su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja
iz glavnog postupka izričito pomenuti u Aneksu III Direktive 2004/18 dovoljno da bi se oni,
samo na osnovu toga, smatrali, tijelima kojima se upravlja na temelju javnog prava, a time i
ugovornim organima.
42
Podnositelj predstavke u glavnom postupku i Komisija Evropskih zajednica tvrde da je samo
obuhvaćanje nekog tijela Aneksom III uz Direktivu 2004/18 dovoljan uslov da se to tijelo smatra
tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava. Uključivanje na listu predstavlja neoborivu
pretpostavku da se to tijelo tako može klasificirati, zbog čega je svako dodatno razmatranje
prirode i karakteristika tog tijela suvišno.
43
Taj argument ne može biti prihvaćen.
44
Iz tačke (b) prvog stava člana 234. Ugovora o EZ se može vidjeti da domaći sud može, u bilo
koje vrijeme, tražiti od Suda da donese odluku o valjanosti nekog akta institucija Evropske
zajednice ukoliko smatra da je takva odluka Suda neophodna da bi mogao donijeti presudu.
45
U tom smislu valja naglasiti da sporna pravila Zajednice, odnosno Direktive 2004/18, sadrže
kako materijalna pravila, poput onih u drugoj alineji člana 1.(9) Direktive, koja propisuju uslove
koje neko tijelo mora zadovoljiti da bi se smatralo ugovornim organom u smislu Direktive, tako
i mjere za provedbu tih materijalnih pravila, poput uvrštavanja nepotpune liste javnih tijela za
koje se smatra da ispunjavaju te uslove u Aneks III te Direktive. U takvom kontekstu, pravosuđe
175
Zajednice, kada zaprimi obrazložen zahtjev u tom smislu od domaćeg suda, mora osigurati da je
dotična mjera Zajednice interno konzistentna, provjeravajući predstavlja li uključivanje datog
tijela na gore spomenutu listu ispravnu primjenu materijalnih kriterija propisanih u gore
navedenoj odredbi. Intervencija Suda u tom smislu je zahtjev pravne sigurnosti, koji predstavlja
opće načelo prava Zajednice.
46
U ovom slučaju, domaći sud postavlja pitanje, premda ne izričito, o valjanosti uvrštavanja
dotičnog fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja iz glavnog postupka na listu u Aneksa III
Direktive 2004/18. Ukazuje na razlike između sudske prakse i pravne literature u Njemačkoj po
pitanju da li takvo uvrštavanje predstavlja dovoljan i isključivi uslov da se takvi fondovi tretiraju
kao tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava i jasno izražava vlastite sumnje u tom
pogledu. Zbog toga svoje prvo pitanje stavlja u kontekst materijalnih uslova propisanih u tački
(c) druge alineje člana 1.(9) Direktive 2004/18.
47
Prema tome, domaći sud želi da Sud odluči o valjanosti uvrštavanja spornog tijela iz glavnog
postupka na listu u Aneksu III Direktive 2004/18 u svjetlu materijalnih uslova propisanih u toj
odredbi.
48
Da bi se odgovorilo na to pitanje, valja naglasiti da su, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, ta
tri uslova iz tačaka (a), (b) i (c) druge alineje člana 1.(9) Direktive 2004/18, koji se moraju
zadovoljiti da bi se neko tijelo smatralo tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava,
kumulativna (predmet C-393/06 Ing. Aigner [2008] ECR I-2339, stav 36. i u njemu citirana
sudska praksa).
49
Kao što jasno proizlazi iz zahtjeva, uslovi propisani u tačkama (a) i (b) druge alineje člana 1.(9)
Direktive 2004/18 su u ovom slučaju ispunjeni. Dotični fondovi obaveznog zdravstvenog
osiguranja su pravna lica, čije djelovanje je uređeno javnim pravom, a uspostavljena su sa
posebnom svrhom da udovolje potrebama vezanim za javno zdravstvo, što su potrebe od
općeg interesa, koje nemaju ni industrijski niti trgovački karakter budući da se iste osiguravaju
na neprofitnoj osnovi. Ostaje, dakle, da se razmotri je li, u ovom slučaju, ispunjen makar jedan
od alternativnih uslova propisanih u tri alternative u tački (c) druge alineje člana 1.(9), a prije
svega, uslov da su isti finansirani, najvećim dijelom, iz državnih sredstava.
50
U pogledu tog uslova, valja podsjetiti, kao što je vidljivo iz domaćeg sistema i odluke saveznog
Ustavnog suda citirane u stavovima 24. i 25. ove presude, da je zaštita javnog zdravlja temeljni
zadatak države, a da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja integrirani u državu i, da
zapravo, indirektno izvršavaju misije javne uprave.
51
Nadalje, u skladu sa sudskom praksom Suda, prva alternativa u tački (c) druge alineje člana
1.(9) Direktive 2004/18 ne sadrži nikakve pojedinosti o postupcima finansiranja na koje se ta
odredba odnosi. Tako, dakle, ne postoji zahtjev da država ili neko drugo javno tijelo direktno
finansira aktivnosti dotičnih tijela u svrhu ispunjavanja relevantnih uslova. Metoda indirektnog
finansiranja je, dakle, dovoljna (vidi u tom smislu predmet C-337/06 Bayerischer Rundfunk i
drugi [2007] ECR I-11173, stavovi 34. i 49.).
52
Prvo, valja napomenuti da se fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja iz glavnog predmeta
finansiraju, prema pravilima relevantnih domaćih propisa, iz doprinosa osiguranika, uključujući
i doprinose koje u njihovo ime uplaćuju poslodavci, iz direktnih uplata federalnih vlasti i
kompenzacijskih uplata između fondova koje proizilaze iz sistema novčanih naknada za
pokrivanje rizika. Dotični fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja se, najvećim dijelom,
finansiraju iz obaveznih doprinosa osiguranika.
53
Drugo, jasno je iz zahtjeva za prethodnom odlukom da se obavezni doprinosi plaćaju bez
ikakvih očekivanja povrata u smislu sudske prakse Suda (vidi u tom smislu predmet C-380/98
University of Cambridge [2000] ECR I-8035, stavovi 23. do 25.). Uz ta plaćanja ne dolaze
nikakve ugovorne obaveze jer ni obaveza plaćanja doprinosa ni iznos doprinosa nisu rezultat
176
nekog dogovora između fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja i osiguranika, budući da
su i članstvo u fondovima kao i plaćanje doprinosa obaveze propisane zakonom (vidi u tom
smislu Bayerischer Rundfunk i drugi, prethodno citiran, stav 45.). Osim toga, iznos doprinosa se
temelji isključivo na sposobnosti svakog člana da doprinosi, dok su drugi faktori kao što su
starosna dob osiguranika, njegovo zdravstveno stanje ili broj suosiguranih lica u tom smislu
potpuno irelevantni.
54
Treće, domaći sud naglašava da, za razliku od sporne naknade za dozvolu u predmetu
Bayerischer Rundfunk i drugi, stopu doprinosa u ovom predmetu ne utvrđuju organi javne
vlasti već sami fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja. Međutim, ističe, sasvim ispravno,
da fondovi imaju vrlo ograničenu diskreciju u tom smislu, budući da je njihova misija
osiguravanje beneficija propisanih u zakonodavstvu o socijalnom osiguranju. Budući da zakon
propisuje beneficije i troškove koji idu uz njih, a da fondovi obavljaju svoje funkcije na
neprofitnoj osnovi, stopa doprinosa mora biti definirana tako da obračunati prihodi ne budu ni
veći ni manji od troškova.
55
Četvrto, valja naglasiti da, u svakom slučaju, stope doprinosa koje utvrde fondovi obaveznog
zdravstvenog osiguranja moraju dobiti saglasnost javnog tijela koje je odgovorno za njihov
nadzor. Dakle, iznos doprinosa je, kako je to domaći sud formulirao, u određenoj mjeri već
propisan zakonom. Konačno, što se tiče drugih izvora prihoda fondova, direktne uplate
federalnih organa, iako u manjem iznosu, neupitno predstavljaju direktno državno finansiranje.
56
Na kraju, što se tiče aranžmana za ubiranje doprinosa, jasno je vidljivo iz odluke o upućivanju
zahtjeva da, u praksi, poslodavac zadržava dio osiguranikove plaće i uplaćuje ga relevantnom
fondu obaveznog zdravstvenog osiguranja, zajedno sa dijelom doprinosa koji padaju na teret
poslodavca. Doprinosi se, dakle, ubiru bez ikakve mogućnosti osiguranika da intervenira u tom
smislu. Domaći sud ističe, s tim u vezi, da se doprinosi prisilno ubiru temeljem odredbi javnog
prava.
57
Stoga se mora uzeti u obzir, kako je Sud zaključio u stavu 48. predmeta Bayerischer Rundfunk i
drugi, da finansiranje programa obaveznog zdravstvenog osiguranja, poput ovoga iz glavnog
postupka, koji je ustanovljen odlukom države, u praksi jamče javne vlasti, a osigurava se kroz
ubiranje koje je uređeno odredbama javnog prava, čime se zadovoljava uslov državnog
finansiranja, u najvećem dijelu, u svrhu primjene pravila Zajednice o dodjeli ugovora o javnim
nabavkama.
58
U svjetlu tog zaključka i s obzirom na alternativnu prirodu uslova propisanih u tački (c) druge
alineje člana 1.(9) Direktive 2004/18, nema potrebe da se ispituje je li uslov da organi javne
vlasti vrše nadzor nad upravljanjem fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja ispunjen u
ovom predmetu.
59
Odgovor na prvo pitanje je, stoga, da se prva alternativa iz tačke (c) druge alineje člana 1.(9)
Direktive 2004/18 mora tumačiti na način da se radi o državnom finansiranju, u najvećem dijelu,
jer se aktivnosti fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja uglavnom finansiraju iz doprinosa
koje plaćaju osiguranici, a koji su nametnuti, obračunati i naplaćeni u skladu sa pravilima javnog
prava, kao što je to slučaj sa fondovima iz glavnom postupka. Takve fondove obaveznog
zdravstvenog osiguranje treba tretirati kao tijela javnog prava, pa prema tome i ugovornim
organima u kontekstu primjene pravila iz pomenute direktive.
Drugo pitanje
60
Ovim pitanjem domaći sud, u suštini, pita koji kriterij treba primijeniti da bi se utvrdilo da li se
mješoviti ugovori, koji obuhvaćaju i nabavku robe i pružanje usluga, trebaju tretirati kao ugovori
o javnim nabavkama ili ugovori o pružanju usluga i da li je u tom smislu jedini kriterij koji treba
primjenjivati vrijednost različitih dijelova koji čine taj mješoviti ugovor. Iz odluke o upućivanju
zahtjeva je vidljivo, međutim, da domaći sud također pita može li se, u slučaju nabavke
177
proizvoda koji se proizvode i izrađuju individualno, prema potrebama svakog pojedinačnog
kupca i o kojima svaki kupac dobija odgovarajuće savjete, proizvodnja takvih proizvoda svrstati
pod ‘robe’ ili ‘usluge’ u smislu izračuna vrijednosti svakog pojedinačnog dijela mješovitog
ugovora.
61
Da bi se odgovorilo na ovo pitanje, potrebno je, prije svega, naglasiti da kada se radi o ugovoru
koji se tiče i nabavke roba i pružanja usluga, druga alineja člana 1.(2)(d) Direktive 2004/18 sadrži
posebno pravilo za utvrđivanje kriterija za određivanje ugovora, tako da se ugovor može tretirati
ili kao ugovor o proizvodima ili ugovor o uslugama, a to je vrijednost proizvoda i usluga
obuhvaćenih ugovorom. Taj kriterij je po prirodi kvantitativan, tj. odnosi se na pripadajuće
naknade za dio ugovora koji se tiče ‘proizvoda’ i dio koji se tiče ‘usluga’.
62
S druge strane, u slučaju javnih ugovora o pružanju usluga i izvođenju radova, treća alineja člana
1.(2)(d) Direktive 2004/18 uvodi još jedan kriterij za klasifikaciju, a to je glavni predmet datog
ugovora. Taj kriterij je primijenjen u predmetu Auroux i drugi (stavovi 37. i 46.), u kojem se
konkretno radilo o mješovitom ugovoru za izvođenje radova i pružanje usluga.
63
Ne proizlazi ni iz primjenjivih pravila Zajednice, a ni iz sudske prakse Suda da se taj kriterij mora
primjenjivati u slučajevima mješovitog ugovora za nabavke robe i pružanje usluga.
64
Valja istaći da, u skladu sa definicijom pojma ‘ugovora o javnim nabavkama robe’ iz prve alineje
člana 1.(2)(c) Direktive 2004/18, taj pojam obuhvata i transakcije kao što su, na primjer,
kupovina ili davanje u najam ‘proizvoda’, bez ikakvih konkretnih detalja u tom smislu, i ne
praveći razliku između proizvoda koji su proizvedeni na standardiziran način ili individualno, tj.
prema preferencijama i potrebama kupca. Shodno tome, pojam ‘proizvoda’, na koji se općenito
ova odredba odnosi, obuhvaća, također, proces proizvodnje, bez obzira je li dotični proizvod
isporučen kupcima kao gotov proizvod ili nakon što je isti proizveden prema njihovim
zahtjevima.
65
Taj pristup je potvrđen i u članu 1.(4) Direktive 1999/44, koji općenito i bez razlike, ‘ugovore o
nabavkama roba široke potrošnje koji su još uvijek u fazi proizvodnje ili izrade ’klasificira kao
‘prodajni ugovor’.
66
Odgovor na drugo pitanje je, dakle, da u slučaju mješovitog javnog ugovora koji se odnosi i na
proizvode i na usluge, kriterij kojim se treba rukovoditi kod klasificiranja takvog ugovora u
ugovore o robama ili ugovore o uslugama je vrijednost dijela ugovora koja se odnosi na
proizvode, odnosno na usluge unutar tog mješovitog ugovora. Kada se radi o nabavci proizvoda
koji su individualno proizvedeni i izrađeni prema potrebama svakog pojedinačnog kupca i gdje
kupac prima savjete u vezi sa korištenjem tog proizvoda, u kontekstu izračuna vrijednosti
zasebnih dijelova mješovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba svrstati u dio ugovora
koji se odnosi na ‘robu’.
Treće pitanje
67
Trećim pitanjem se, u suštini, pita, ako je pružanje usluga bitnije od nabavke roba u
konkretnom ugovoru iz glavnog postupka i s obzirom na karakteristike navedene u odluci o
upućivanju zahtjeva, hoće li se tada zaključivanje ugovora između fonda obaveznog
zdravstvenog osiguranja i proizvođača ortopedske obuće smatrati ‘koncesijom za usluge’ u
smislu člana 1.(4) Direktive 2004/18 ili ‘okvirnim sporazumom’ u smislu člana 1.(5) te
direktive.
68
Prema definiciji sadržanoj u članu 1.(4) Direktive 2004/18, koncesija za usluge je ugovor istog
tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje
usluga sastoji ili samo od prava na iskorištavanje tih usluga ili od tog prava zajedno sa
plaćanjem.
178
69
Okvirni sporazum je, međutim, definiran u članu 1.(5) Direktive 2004/18 kao sporazum između
jednog ili više ugovornih organa i jednog ili više privrednih subjekata, čija je svrha utvrditi
uslove kojima se uređuju ugovori koji se dodjeljuju tokom određenog perioda, naročito u
pogledu cijene i, prema potrebi, predviđenih količina.
70
Iz definicija jasno proizlazi da ova dva pojma imaju prilično slične karakteristike, te da u tom
smislu nije lako unaprijed napraviti jasnu razliku. Pravna klasifikacije ugovora, dakle, ovisi o
specifičnim faktorima koji određuju konkretan slučaj.
71
U svakom slučaju, iz gore navedene definicije koncesije za pružanje usluga proizlazi da takvu
koncesiju određuje situacija u kojoj pravo na pružanje određene usluge ugovorni organ
prebacuje na koncesionara, a da koncesionar uživa, u okviru zaključenog ugovora, određenu
ekonomsku slobodu da određuje uslove pod kojim će se to pravo ostvarivati jer je
koncesionar, istovremeno, u velikoj mjeri izložen rizicima svojstvenim za pružanje konkretne
usluge. S druge strane, karakteristika po kojoj se izdvaja okvirni sporazum je to što je aktivnost
subjekta koji je zaključio takav ugovor ograničena u smislu da svi ugovori zaključeni sa tim
subjektom tokom datog perioda moraju slijediti uslove koji su utvrđeni tim sporazumom.
72
Taj faktor razlike potvrđuje i sudska praksa Suda, prema kojoj koncesija za pružanje usluga
postoji kada se dogovoreni način plaćanja sastoji od prava datog pružatelju usluga da
iskorištava, uz naknadu, vlastite usluge, čime on preuzima rizik vezan za pružanje pomenutih
usluga (predmet C-382/05 Komisija protiv Italije [2007] ECR I-6657, stav 34. i u njemu citirana
sudska praksa).
73
U konkretnom slučaju, dotični ugovor iz glavnog postupka predstavlja ‘program integrirane
nabavke’, iz članova 140. do 140. e SGB V, zaključen između fonda obaveznog zdravstvenog
osiguranja i privrednog subjekta. Prema tom ugovoru, privredni subjekt preuzima obavezu da
pruži usluge osiguranicima koji mu se obrate. U isto vrijeme, u ugovoru su fiksirane cijene za
različite vrste usluga, kao i njihovo trajanje. Količine različitih usluga nisu fiksirane, ali pojam
koncesija za pružanje usluga i ne zahtijeva takvu odredbu. Fond obaveznog zdravstvenog
osiguranje je isključivo obavezan za plaćanje usluga prema pružatelju usluge. Čini se, dakle, da
su uslovi pod kojima privredni subjekt provodi svoju djelatnost propisani ugovorom koji je
predmet glavnog postupka, i prema njemu privredni subjekt ne uživa stepen ekonomske
slobode, koji je tipičan za koncesiju, niti je izložen značajnom riziku vezanom za usluge koje
pruža.
74
Sa sigurnošću se može primijetiti da je privredni subjekt u takvom slučaju izložen određenom
riziku u onoj mjeri u kojoj osigurane osobe odluče da ne koriste njegove proizvode i usluge. Taj
rizik je, međutim, ograničen. Privredni subjekt ne snosi rizik vezan za naplatu potraživanja i
nesolventnost druge strane u pojedinačnom ugovoru budući da je, prema zakonu, isključivo
fond obaveznog zdravstvenog osiguranja odgovoran za plaćanje obaveza prema privrednom
subjektu. Prema tome, iako privredni subjekt mora biti dostatno opremljen da osigura traženu
uslugu, on ne mora stvarati značajne izdatke unaprijed, odnosno prije zaključenja
pojedinačnih ugovora sa osiguranikom. Konačno, broj osiguranika koji pati od sindroma
dijabetesnog stopala i koji bi se mogli obratiti dotičnom privrednom subjektu unaprijed je
poznat, te se u tom smislu može napraviti realna prognoza broja potencijalnih kupaca.
75
Slijedom toga, privredni subjekt u konkretnom slučaju ne snosi glavni teret rizika vezanog za
sporne aktivnosti, koji predstavlja faktor koji karakterizira koncesionara u kontekstu koncesije
za pružanje usluga.
76
Odgovor na treće upućeno pitanje je, stoga, ako se, u dotičnom ugovoru, dio ugovora o
uslugama smatra bitnijim od dijela ugovora o nabavci robe, tada se sporazum koji je zaključen
između fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i privrednog subjekta, kakav je ovaj iz
glavnog postupka, koji utvrđuje način plaćanja različitih vrsta usluga koje privredni subjekt pruži
179
kao i njihovo trajanje, i prema kojem privredni subjekt preuzima odgovornost za provedbu
ugovora u odnosu na osiguranike koji mu se obrate, a kojeg za te usluge plaća isključivo fond,
mora smatrati okvirnim sporazumom u smislu člana 1.(5) Direktive 2004/18.
Troškovi
77
Budući da je ovaj postupak, za stranke u glavnom postupku, samo korak u postupku koji se vodi
pred domaćim sudom, o troškovima će odlučiti taj sud. Troškovi nastali podnošenjem
očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, neće biti nadoknađeni.
Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto vijeće) odlučuje:
1.
Prva alternativa iz tačke (c) druge alineje člana 1.(9) Direktive 2004/18/EC Evropskog
parlamenta i Vijeća od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o
javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovorima o javnim uslugama
mora se tumačiti na način da se radi o državnom finansiranju, u najvećem dijelu, jer se
aktivnosti fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja uglavnom finansiraju iz
doprinosa koje plaćaju osiguranici, a koji su nametnuti, obračunati i naplaćeni u skladu
sa pravilima javnog prava, kao što je to slučaj sa fondovima iz glavnom postupka.
Takve fondove obaveznog zdravstvenog osiguranje treba tretirati kao tijela kojima se
upravlja na temelju javnog prava, pa prema tome i ugovornim organima u kontekstu
primjene pravila iz spomenute direktive.
2.
U slučaju mješovitog javnog ugovora koji se odnosi i na proizvode i na usluge, kriterij
kojim se treba rukovoditi kod klasificiranja takvog ugovora u ugovore o robama ili
ugovore o uslugama je vrijednost dijela ugovora koja se odnosi na proizvode, odnosno
na usluge unutar tog mješovitog ugovora. Kada se radi o nabavci proizvoda koji su
individualno proizvedeni i izrađeni prema potrebama svakog pojedinačnog kupca i gdje
kupac prima savjete u vezi sa korištenjem tog proizvoda, u kontekstu izračuna
vrijednosti zasebnih dijelova mješovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba
svrstati u dio ugovora koji se odnosi na ‘robu’.
3.
Ako se, u dotičnom ugovoru, dio ugovora o uslugama smatra bitnijim od dijela ugovora
o nabavci robe, tada se sporazum koji je zaključen između fonda obaveznog
zdravstvenog osiguranja i privrednog subjekta, kakav je ovaj iz glavnog postupka, koji
utvrđuje način plaćanja različitih vrsta usluga koje privredni subjekt pruži kao i njihovo
trajanje, i prema kojem privredni subjekt preuzima odgovornost za provedbu ugovora
u odnosu na osiguranike koji mu se obrate, a kojeg za te usluge plaća isključivo fond,
mora smatrati okvirnim sporazumom u smislu člana 1.(5) Direktive 2004/18.
180
C-393/06 Ing. Aigner
PRESUDA SUDA (Četvrto vijeće)
10. april 2008. (*)
(Javni ugovori - Direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ - Ugovorni organi koji obavljaju aktivnosti
koje dijelom potpadaju u područje primjene Direktive 2004/17/EZ, a dijelom u područje
primjene Direktive 2004/18/EZ – Tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava - Ugovorni
organ)
U predmetu C-393/06,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio
Vergabekontrollsenat des Landes Wien (Austrija), odlukom od 17.8.2006., koju je Sud zaprimio
22.9.2006., u postupku
Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt GmbH
protiv
Fernwärme Wien GmbH,
SUD (Četvrto vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik Vijeća, G. Arestis, E. Juhász (izvjestitelj), J. Malenovský i T.
von Danwitz, sudije,
Nezavisni odvjetnik: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
Registrar: B. Fülöp, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 11.10.2007.,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt GmbH - S. Sieghartsleitner i M. Pichlmair, advokati,
– Fernwärme Wien GmbH - P. Madl, advokat,
– Vlada Mađarske - J. Fazekas, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Austrije - M. Fruhmann i C. Mayr, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Finske - A. Guimaraes-Purokoski, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Švedske - A. Falk, u svojstvu zastupnika,
– Komisija Evropskih zajednica - X. Lewis, u svojstvu zastupnika, uz pomoć advokata M.
Núñez-Müller,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi održanoj 11.10.2007.,
donosi sljedeću
181
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2004/17/EZ Evropskog
parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka nabavke subjekata koji djeluju u
sektoru vodoprivrede, energije, transporta i poštanskih usluga (Službeni glasnik 2004, L134,
str. 1) i Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o koordinaciji
postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i
ugovora o javnim uslugama (Službeni glasnik 2004 L 134, str. 114).
2
Zahtjev je upućen u postupku između društva Ing. Aigner, Wasser-Warme-Umwelt GmbH (‘Ing.
Aigner’) i društva Fernwarme Wien GmbH (‘Fernwarme Wien’) u vezi sa ispravnošću postupka
javnih nabavki, koji je pokrenulo potonje društvo.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Zajednice
3
Direktiva 2004/17 koordinira postupke nabavki u specifičnim sektorima, odnosno, u
sektorima vodoprivrede, energije, transporta i poštanskih usluga. Ona ukida i zamjenjuje
Direktivu Vijeća 93/38/EEZ od 14.6.1993. koja je koordinirala postupke nabavki subjekata
koji djeluju u sektorima vodoprivrede, energije, transporta i telekomunikacija (Službeni
glasnik 1993, L 199, str. 84), koja se bavila istim pitanjima.
4
Posebna obilježja sektora obuhvaćenih Direktivom 2004/17 istaknuta su u uvodnoj izjavi u
preambuli direktive, kojom se navodi da je postupke nabavke u ovim sektorima potrebno
koordinirati zbog zatvorene prirode tržišta na kojem ovi ugovorni subjekti djeluju i
postojanja posebnih ili isključivih prava koja su im države članice dale u pogledu opskrbe,
pružanja ili upravljanja mrežama za pružanje predmetnih usluga.
5
Drugi dio člana 2.(1) Direktive 2004/17 i drugi dio člana 1.(9) Direktive 2004/18 propisuju da
su ‘ugovorni organi’, između ostalog, ‘tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava’,
odnosno
‘… svako tijelo koje:
– je je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nema
industrijski ili trgovački karakter,
– koje ima svojstvo pravnog lica; i
kojeg najvećim dijelom finansiraju država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela javnog prava; ili
koje je podložno upravljačkom nadzoru tih tijela; ili koje ima upravni, upravljački ili nadzorni
odbor, čijih više od polovine članova imenuje država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga
tijela javnog prava’.
6
Prema članu 2.(1)(b). Direktive 2004/17:
‘U smislu ove Direktive,
…
(b) “javno preduzeće” je svako preduzeće na koje nadležni ugovorni organi mogu imati, direktno ili
indirektno, dominantan uticaj na temelju svog vlasništva u njemu, finansijskog udjela ili
pravila kojima se uređuje njegovo djelovanje.’
7
Član 2. (2) direktive propisuje:
182
‘Ova direktiva se primjenjuje na ugovorne subjekte:
(a) koji su ugovorni organi ili javna preduzeća koja se bave jednom od djelatnosti navedenih u
članovima 3. do 7.;
(b) koji, ako nisu ugovorni organi ili javna preduzeća, kao jednu od svojih djelatnosti imaju bilo koju
od djelatnosti navedenih u članovima 3. do 7. ili kombinaciju istih i koji djeluju na temelju
posebnih ili isključivih prava koja im je dodijelilo nadležno tijelo države članice.’
8
U članovima 3. do 7. Direktive 2004/17 navedeni su sektori na koje se direktiva primjenjuje.
To su gas, toplotna i električna energija (član 3.), voda (član 4.), transportne usluge (član 5.),
poštanske usluge (član 6.), traženje ili vađenje nafte, plina, uglja ili drugih čvrstih goriva, te
luke i aerodromi (član 7.).
9
Član 3. (1) direktive propisuje:
‘Kad je riječ o gasu i toplotnoj energiji, ova direktiva se primjenjuje na sljedeće djelatnosti:
(a) osiguravanje fiksnih mreža ili upravljanje fiksnim mrežama s namjerom pružanja usluge javnosti u
vezi s proizvodnjom, prenosom ili distribucijom plina ili toplotne energije; ili
(b) opskrba takvih mreža plinom ili toplotnom energijom.’
10
Član 9. te direktive propisuje sljedeće:
‘1. Na ugovor kojim se namjerava obuhvatiti nekoliko djelatnosti primjenjuju se pravila koja se
primjenjuju na djelatnost za koju je on prvenstveno namijenjen.
Međutim, ne smije se vršiti izbor između dodjele jednog ugovora i dodjele nekoliko zasebnih
ugovora sa namjerom da se [ugovor] isključi iz područja primjene ove Direktive ili, prema
potrebi, Direktive 2004/18/EZ.
2. Ako se na jednu od djelatnosti za koju je ugovor namijenjen primjenjuje ova Direktiva, a na druge
naprijed navedena Direktiva 2004/18/EZ i ako je objektivno nemoguće odrediti za koju je
djelatnost ugovor prvenstveno namijenjen, ugovor se dodjeljuje u skladu s naprijed
navedenom Direktivom 2004/18/EZ.
…’
11
Član 20.(1) Direktive, koji nosi naslov ‘Ugovori koji se dodjeljuju u svrhe koje ne uključuju
obavljanje obuhvaćene djelatnosti ili svrhu obavljanja takve djelatnosti u trećoj zemlji’,
propisuje:
‘Ova se Direktiva ne primjenjuje na ugovore koje ugovorni organi dodjeljuju u svrhe koje ne
uključuju obavljanje njihovih djelatnosti koje su opisane u članovima 3. do 7. ili radi
obavljanja takvih djelatnosti u trećoj zemlji u uslovima koji ne uključuju fizičku upotrebu
mreže ili geografskog područja unutar Zajednice.’
12
Konačno, član 30. Direktive 2004/17, koji nosi naslov ‘Postupak za utvrđivanje je li određena
djelatnost direktno izložena tržišnom natjecanju’, propisuje:
1. Ugovori kojima se namjerava omogućiti obavljanje djelatnosti koja se spominje u članovima 3. do
7. ne podliježu ovoj Direktivi ako je u državi članici u kojoj se ta djelatnost obavlja ona
direktno izložena natjecanju na tržištima kojima pristup nije ograničen.
2. Za potrebe stava 1., o pitanju je li neka djelatnost direktno izložena tržišnom natjecanju odlučuje
se na temelju kriterija koji su u skladu s odredbama Ugovora koje se odnose na tržišno
183
natjecanje, kao što su svojstva predmetnih roba i usluga, postojanje alternativnih roba ili
usluga, cijene i stvarno ili potencijalno postojanje više od jednog dobavljača predmetnih
roba ili usluga.
…’
13
U Glavi II, Poglavlje II, član 3. Direktive 2004/18 data je lista ugovora koji ne potpadaju pod
polje primjene te direktive. Ti ugovori obuhvataju ugovore u sektorima vode, energije,
transporta i poštanskih usluga. Član 12., koji se bavi tim ugovorima, propisuje sljedeće:
‘Ova se direktiva ne primjenjuje na ugovore o javnim nabavkama koje, prema Direktivi 2004/17/EZ,
dodjeljuju ugovorni organi koji obavljaju jednu ili više djelatnosti navedenih u članovima 3.
do 7. te direktive i koji su dodijeljeni za obavljanje tih djelatnosti, ...
…”
14
Prethodno spomenuto zakonodavstvo Zajednice transponirano je u austrijsko pravo kroz
savezni Zakon o dodjeli ugovora o javnim nabavkama (Bundesvergabegesetz) 2006.
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
15
Preduzeće Fernwärme Wien GmbH je osnovano osnivačkim aktom od 22. januara 1969. u
svrhu snabdijevanja kuća, javnih ustanova, ureda, preduzeća i sl. u Gradu Beču centralnim
grijanjem. U tu svrhu koristi energiju proizvedenu iz otpada, umjesto energije iz
neobnovljivih izvora.
16
Preduzeće Fernwarme Wien, koje ima svojstvo pravnog lica, u 100% je vlasništvu Grada
Beča, koji imenuje i razrješava dužnosti direktore i članove nadzornog odbora preduzeća.
Osim toga, kroz Kontrollamt der Stadt Wien (Ured za nadzor Grada Beča), grad je, također,
ovlašten da prati ekonomsko i finansijsko poslovanje preduzeća.
17
Paralelno s aktivnostima daljinskog grijanja, preduzeće Fernwarme Wien je uključeno u opće
planiranje rashladnih postrojenja za velike projekte u prometu nekretninama. U tim
aktivnostima on se natječe sa drugim preduzećima.
18
Dana 1. marta 2006., preduzeće Fernwarme Wien je raspisalo natječaj za ugradnju
rashladnih uređaja u budući poslovni kompleks u Beču, navodeći da se austrijsko
zakonodavstvo o javnim nabavkama ne primjenjuje na predmetni ugovor. Preduzeće Ing.
Aigner je uzelo učešće u ovom postupku i dostavilo svoju ponudu. Nakon što je, 18. maja
2006., obaviješteno da njihova ponuda neće biti uzeta u razmatranje zbog negativnih
referenci, preduzeće je tu odluku osporavalo pred domaćim sudom koji je uputio zahtjev za
prethodnom odlukom, tvrdeći da se na postupak trebaju primjenjivati pravila Zajednice o
javnim nabavkama.
19
Domaći sud konstatuje da djelatnosti preduzeća Fernwarme Wien, koje se odnose na rad
fiksnih mreža daljinskog grijanja, neosporno potpadaju u djelokrug Direktive 2004/17.
Međutim, njegove aktivnost vezane za rashladne uređaje su izvan polja primjene te
direktive. Dakle, sud pita jesu li potonje djelatnosti, također, pokrivene odredbama te
direktive u smislu primjene, mutatis mutandis, načela navedenih u Predmetu C-44/96
Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi [1998] ECR I-73, stavovi 25. i 26., što je pristup
koji se u pravnoj literaturi najčešće naziva ‘teorija zaraza’. Prema tumačenju te presude koje
je dao domaći sud, ako jedna djelatnost koju obavlja neko tijelu potpada pod opseg direktiva
o javnim nabavkama, tad su sve ostale djelatnosti kojim se to tijelo bavi, bez obzira na njihov
mogući industrijski ili komercijalni karakter, također obuhvaćene tim direktivama.
20
Ako se presuda u predmetu Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi odnosi samo na
184
ugovorne organe i konkretnije, na pojam ‘tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava’,
u smislu da, ako neko tijelo zadovoljava potrebe od općeg interesa, koje nisu industrijskog ili
komercijalnog karaktera, onda se ono mora smatrati ‘tijelom kojim se upravlja na temelju
javnog prava’ u smislu pravila Zajednice, bez obzira da li ono paralelno obavlja i djelatnosti
druge prirode, domaći sud pita predstavlja li onda preduzeće Fernwarme Wien tijelo kojim
se upravlja na temelju javnog prava, odnosno, ugovorni organ u smislu direktiva 2004/17 i
2004/18.
21
Konačno, domaći sud pita, u slučaju kada neko tijelo obavlja djelatnost koja nije
industrijskog ili komercijalnog karaktera i kada paralelno s tim obavlja djelatnosti u
konkurentskim uslovima, je li moguće, s ciljem da se potonje djelatnosti odvoje i izuzmu od
primjene propisa Zajednice o javnim nabavkama utvrditi razliku između te dvije vrste
djelatnosti i shodno tome odsustvo ekonomskog miješanja među njima. U tom smislu,
domaći sud se poziva na tačku 68. mišljenja Nezavisnog odvjetnika Jacobsa, od 21. aprila
2005. u predmetu koji je, nakon povlačenja zahtjeva za prethodnom odlukom, izbrisan iz
registra 23. marta 2006. (predmet C-174/03 Impresa Portuale di Cagliari, nije objavljen u
ECR), u kojem se sugerira da se načelo koje proizlazi iz presude u predmetu Mannesmann
Anlagenbau Austria i drugi na taj način ublažava.
22
S obzirom na gore navedeno, Ured za žalbe u postupku javnih nabavki za Bečku pokrajinu
(Vergabekontrollsenat des Landes Wien) odlučio je obustaviti postupak i uputiti sljedeća
pitanja Sudu na prethodnu odluku:
‘1. Mora li se Direktiva 2004/17 ... tumačiti na način da ugovorni organ koji provodi jednu od
sektorskih djelatnosti iz člana 3. te direktive također spada u djelokrug te direktive u odnosu
na djelatnost koju obavlja paralelno, pod konkurentnim uslovima?
2. Ako je to slučaj samo kada je riječ o ugovornom organu, mora li preduzeće kao što je [Fernwarme
Wien] biti okarakterizirano kao tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava u smislu
Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, ako ono pruža usluge daljinskog grijanja u
određenom području bez prave konkurencije, ili se u obzir mora uzeti i tržište za daljinsko
grijanje, koje također obuhvata izvore energije kao što su plin, nafta, ugljen i sl.?
3. Moraju li se, pored neindustrijskih i nekomercijalnih djelatnosti kojima se preduzeće bavi, u polje
primjene direktiva 2004/17 ili 2004/18 uključiti i djelatnosti koje se obavljaju u konkurentnim
uslovima, ako se, kroz učinkovite mjere opreza, kao što su odvojeni bilansi i računi, ove
aktivnosti koje se odvijaju u konkurentskim uslovima mogu isključiti?’
Pitanja upućena u okviru zahtjeva za prethodnom odlukom
Prvo pitanje
23
Ovim pitanjem domaći sud pita mora li ugovorni subjekt u smislu Direktive 2004/17 koji
obavlja djelatnosti u jednom od sektora navedenih u članovima 3. do 7. te direktive,
primjenjivati postupak koji je propisan tom direktivom za dodjelu ugovora za djelatnost
kojom se i taj organ paralelno bavi, u konkurentnim uslovima, u sektorima koji nisu
regulirani tim odredbama.
24
Da bi se odgovorilo na to pitanje, valja istaći da direktive 2004/17 i 2004/18 sadrže značajne
razlike kako u pogledu subjekata koji su je obavezni primjenjivati tako i u pogledu njihove
prirode i opsega.
25
Prvo, što se tiče subjekata na koje se direktive direktno primjenjuju, treba napomenuti da se,
za razliku od Direktive 2004/18 koja se, na temelju prve alineje člana 1.(9) direktive, odnosi
na ‘ugovorne subjekte’, Direktiva 2004/17, kako se navodi u članu 2., odnosi na ‘ugovorne
organe’. Iz člana 2.(2) (a) i (b) te direktive je vidljivo da se Direktiva 2004/17 odnosi ne samo
185
na ugovorne subjekte koji su ‘ugovorni organi’, već i na ona ‘javna preduzeća’ ili preduzeća
koja djeluju na osnovu ‘posebnih ili isključivih prava koja su im dodijelili nadležni organi
države članice’, sve dok se svi ti subjekti bave djelatnostima koje su navedene u članovima 3.
do 7.
26
Drugo, iz članova 2. do 7. Direktive 2004/17 proizlazi da se koordinacija koju ona uređuje ne
proteže na sve sfere ekonomske djelatnosti već samo na posebno definirane sektore, koji su,
štaviše, potvrđeni činjenicom da se ta direktiva obično naziva ‘sektorskom direktivom’.
Međutim, opseg Direktive 2004/18 obuhvata gotovo sve sektore ekonomskog života, zbog
čega se s pravom naziva ‘opća direktiva’.
27
U takvim okolnostima, u vrlo ranoj fazi treba istaći da i opći opseg Direktive 2004/18 i
ograničeni opseg Direktive 2004/17 zahtijevaju da se odredbe ove potonje usko tumače.
28
Granice između područja primjene ove dvije direktive su također definirane izričitim
odredbama. Dakle, član 20.(1) Direktive 2004/17 propisuje da se isti ne primjenjuju na
ugovore koje ugovorni subjekti dodijele za djelatnosti koje ne uključuju obavljanje njihovih
djelatnosti, koje su opisane u članovima 3. do 7. Ekvivalent te odredbe u Direktivi 2004/18 je
prvi stav člana 12., koji propisuje da se ta direktiva ne primjenjuje na javne ugovore koje
dodjeljuju ugovorni organi koji obavljaju jednu ili više djelatnosti navedenih u članovima 3.
do 7. Direktive 2004/17.
29
Dakle, područje primjene Direktive 2004/17 je strogo ograničeno i ne dopušta da se postupci
koje ona propisuje prošire izvan tog područja primjene.
30
Shodno tome, gore navedene odredbe ne ostavljaju prostora za primjenu pristupa ‘teorije
zaraze’ u kontekstu Direktive 2004/17, koji je nastao nakon presude u predmetu
Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi. Tu presudu je Sud donio u kontekstu Direktive
Vijeća 93/37/EEZ od 14. juna 1993 o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim
radovima (Službeni glasnik 1993 L 199, str. 54), tj. u oblasti koja trenutno spada u opseg
Direktive 2004/18.
31
Prema tome, kao što su s pravom primijetili, između ostalih, mađarska, austrijska i finska
vlada, te Komisija Evropskih zajednica, samo oni ugovori koje je dodijelio subjekt koji je
‘ugovorni organ’ u smislu Direktive 2004/17, u vezi sa i radi obavljanja djelatnosti u
sektorima navedenim u članovima 3. do 7. te direktive, potpadaju u područje primjene iste.
32
Štaviše, to je zaključak koji proizlazi iz spojenih predmeta C-462/03 i C-463/03 Strabag i
Kostmann [2005] ECR I-5397, stav 37. U toj presudi, Sud je smatrao da, ako se ugovor ne tiče
obavljanja jedne od aktivnosti kojima se bavi sektorska direktiva, onda će se isti rukovoditi
pravilima propisanim u direktivama za dodjelu ugovora za javne nabavke roba, radova ili
usluga, ovisno šta je primjenjivo.
33
S obzirom na naprijed navedeno, odgovor na prvo pitanje je da ugovorni subjekt, u smislu
Direktive 2004/17, mora primjenjivati proceduru propisanu u toj direktivi samo za dodjelu
ugovora koji se odnose na djelatnosti koje obavlja taj subjekt u jednom ili više sektora
navedenih u članovima 3. do 7. te direktive.
Drugo pitanje
34
Drugim pitanjem domaći sud pita trebali se subjekt kao što je preduzeće Fernwarme Wien
smatrati tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava u smislu Direktive 2004/17 ili
Direktive 2004/18.
35
U tom smislu, valja imati na umu da, kao što je vidljivo iz stava 5. ove presude, odredbe
druge alineje člana 2.(1)(a) Direktive 2004/17 i druge alineje člana 1.(9) Direktive 2004/18
186
sadrže identične definicije pojma 'tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava'.
36
Jasno je iz tih odredbi da je 'tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava' svako tijelo koje
je, prvo, osnovano sa posebnom svrhom da zadovoljava potrebe od općeg interesa i koje
nema industrijski ili komercijalni karakter, drugo, koje ima svojstvo pravnog lica i, treće, koje
se finansira, u najvećem dijelu, iz sredstava državne, regionalne ili lokalne vlasti, ili drugih
tijela javnog prava ili koje podliježe nadzoru tih tijela, ili ima upravni, upravljački ili nadzorni
odbor, čijih više od polovine članova imenuju državne, regionalne ili lokalne vlasti, ili druga
tijela javnog prava. Prema sudskoj praksi Suda, ta tri uslova su kumulativna (predmet C237/99 Komisija protiv Francuske [2001] ECR I-939, stav 40. i u njemu citirana sudska
praksa).
37
Nadalje, budući da je cilj direktive u pogledu dodjele javnih ugovora da se, između ostalog,
tijelu koje finansira ili kontrolira država, organ regionalne ili lokalne vlasti ili neko drugo
tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava ne ostavi mogućnost da se rukovodi bilo
čime osim ekonomskim kriterijima, koncept 'tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava'
se mora tumačiti u smislu funkcionalnosti (predmet C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi
[2007] ECR I-0000, stavovi 36. i 37., i u njemu citirana sudska praksa).
38
U ovom slučaju, zajedničko je stajalište da su potonja dva kriterija, utvrđena pravilima iz
stava 36. ove presude, ispunjena, budući da preduzeće Fernwarme Wien ima svojstvo
pravnog lica, te da je Grad Beč 100% vlasnik temeljnog kapitala tog subjekta i da nadzire
njegovo ekonomsko i finansijsko poslovanje. Ostaje da se ispita je li ovaj subjekt osnovan u
svrhu zadovoljavanja određenih potreba od općeg interesa, koje nisu industrijske ili
komercijalne prirode.
39
Prvo, što se tiče svrhe osnivanja predmetnog subjekta i prirode potreba koje taj subjekt
zadovoljava, potrebno je napomenuti da je, kao što je vidljivo iz dokumenata koji su
predočeni Sudu, preduzeće Fernwarme Wien osnovano konkretno za snabdijevanje
daljinskim grijanjem domova, javnih ustanova, ureda, preduzeća i sl. na području Grada Beča
korištenjem energije iz otpada. Na ročištu pred Sudom je istaknuto da sistem daljinskog
grijanja opslužuje 250,000 domova, brojne urede i industrijska postrojenja i, praktično, sve
javne zgrade. Osigurati grijanje za urbano područje putem ekološki prihvatljivog procesa
predstavlja cilj koji je nedvojbeno u općem interesu. Prema tome, neosporno je da je
preduzeće Fernwarme Wien osnovano kako bi zadovoljilo potrebe od općeg interesa.
40
U tom smislu, nije važno što takve potrebe također zadovoljavaju ili bi mogla zadovoljiti i
privatna preduzeća. Važno je da se radi o potrebama koje su, zbog općeg interesa, država ili
regionalne vlasti odlučile same zadovoljiti ili nad kojima žele zadržati odlučujući uticaj (vidi u
tom smislu predmet C-360/96 BFI Holding [1998] ECR I-6821, stavovi 44., 47., 51. i 53., i
spojeni predmeti C-223/99 i C-260/99 Agora i Excelsior [2001] ECR I-3605, stavovi 37., 38. i
41.).
41
Drugo, kako bi se provjerilo imaju li potrebe koje subjekt u glavnom postupku zadovoljava
neki drugi karakter, osim industrijskog ili komercijalnog, u obzir treba uzeti svo relevantno
pravo i činjenice kao što su okolnosti koje su prevladavale u vrijeme kada je predmetno tijelo
osnovano i uslovi pod kojima ono obavlja svoju djelatnost. U tom smislu, važno je provjeriti,
između ostalog, da li predmetni subjekt provodi svoju djelatnost u konkurentnim uslovima
(predmet C-18/01 Korhonen [2003] ECR I-5321, stavovi 48. i 49.).
42
Kao što je navedeno u stavu 39. ove presude, preduzeće Fernwarme Wien je osnovano
konkretno u svrhu snabdijevanja Grada Beča daljinskim grijanjem. Zajedničko je stajalište da
ono nije osnovano sa ciljem ostvarivanja profita. Premda nije nemoguće da takve djelatnosti
generiraju profit koji se dioničarima tog subjekta dijeli u vidu dividendi, ostvarivanje profita
nikada ne može biti njegov glavni cilj (vidi, u tom smislu, Korhonen, stav 54.).
187
43
Što se tiče relevantnog ekonomskog okruženja ili, drugim riječima, relevantnog tržišta koje
treba uzeti u obzir kod provjere je li predmetni subjekt svoje djelatnosti provodio u
konkurentnim uslovima, mora se voditi računa, kao što je Nezavisni odvjetnik istakao u
tačkama 53. i 54. svoga mišljenja, uzimajući u obzir funkcionalno tumačenje pojma 'tijelo
kojim se upravlja na temelju javnog prava', o sektoru za koji je preduzeće Fernwarme Wien
osnovano, tj. za snabdijevanje daljinskih grijanjem uz pomoć energije koja se dobiva
spaljivanjem otpada.
44
Iz odluke o upućivanju zahtjeva je očito da preduzeće Fernwarme Wien ima virtualni
monopol u tom sektoru, budući da su druga dva preduzeća koja djeluju u tom sektoru
zanemariva u pogledu veličine i prema tome, ne mogu predstavljati stvarnu konkurenciju.
Osim toga, u tom sektoru postoji značajan stepen autonomije jer bi bilo izuzetno teško
zamijeniti sistem daljinskog grijanja nekim drugim oblikom energije, budući da bi to
zahtijevalo ogroman posao preinačavanja sistema. Na kraju, Grad Beč pridaje posebnu
važnost ovom sistemu grijanja, naročito zbog ekoloških aspekata. Dakle, s obzirom na
pritisak javnog mnijenja, ne bi dozvolili njegovo gašenje, čak i kada bi sistem poslovao sa
gubitkom.
45
S obzirom na različite nalaze koje je dostavio domaći sud i, kao što je Nezavisni odvjetnik
primijetio u tački 57. svoga mišljenja, preduzeće Fernwarme Wien je trenutno jedino
preduzeće koje je u stanju zadovoljiti takve potrebe od općeg interesa u predmetnom
sektoru, tako da može birati da se kod dodjele svojih ugovora rukovodi nekim drugim
kriterijima koji nisu ekonomski.
46
U presudama u predmetima BFI Holding (stav 49.) i Agora i Excelsior (stav 38.), Sud je
zaključio da postojanje značajne konkurencije može biti dokaz u prilog činjenici da ne postoji
potreba za općim interesom koji nije industrijskog ili komercijalnog karaktera. U okolnostima
predmeta iz glavnog postupka, jasno je iz odluke o upućivanju zahtjeva za prethodnom
odlukom, da je kriterij koji zahtijeva postojanje značajne konkurencije daleko od ispunjenog.
47
Valja imati na umu da je nevažno da li, pored svoje dužnosti zadovoljavanja potreba u
općem interesu, subjekt ima slobodu da se bavi drugim profitabilnim djelatnostima, pod
uslovom da i dalje zadovoljava potrebe koje se od njega izričito zahtijevaju. Udio tih
profitabilnih djelatnosti koje subjekt obavlja kao dio svoje djelatnosti u cjelini također nije
bitan kada je riječ o klasifikaciji takvog subjekta kao tijela kojim se upravlja na temelju
javnog prava (vidi u tom smislu Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi, stav 25.;
Korhonen, stavovi 57. i 58.; i predmet C-373/00 Adolf Truley [2003] ECR I-1931, stav 56.).
48
U svjetlu navedenih razmatranja, odgovor na drugo pitanje je da se subjekt kakav je
preduzeće Fernwarme Wien treba smatrati tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava
u smislu druge alineje člana 2.(1)(a) Direktive 2004/17 i druge alineje člana 1.(9) Direktive
2004/18.
Treće pitanje
49
Trećim pitanjem domaći sud pita jesu li svi ugovori koje dodijeli tijelo kojim se upravlja na
temelju javnog prava u smislu Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, podložni pravilima
jedne ili druge direktive ako je, kroz učinkovite mjere opreza, moguće jasno razdvojiti
djelatnosti koje subjekt provodi u kontekstu zadovoljavanja potreba od općeg interesa od
djelatnosti koje taj subjekt provodi u konkurentnim uslovima, na način da se isključi
uzajamno subvencioniranje između te dvije vrste djelatnosti.
50
Valja imati na umu, u tom smislu, da je problem sadržan u tom pitanju Sud prvi put ispitivao
u predmetu koji je rezultirao presudom u predmetu Mannesmann Anlagenbau Austria i
drugi koji se ticao tumačenja Direktive 93/37 o ugovorima o javnim radovima, i da je Sud
188
došao do zaključka, u stavu 35. te presude, da su svi ugovori, koji su zaključeni sa ugovornim
organom, bez obzira na prirodu, podložni pravilima te direktive.
51
Sud je ponovio svoj zaključak po pitanju ugovora o javnim uslugama u presudama u
predmetima BFI Holding (stavovi 55. i 56.) i Korhonen (stavovi 57. i 58.) i po pitanju ugovora
o javnim nabavkama roba, u predmetu Adolf Truley (stav 56.). Taj se zaključak, također,
odnosi na Direktivu 2004/18, koja predstavlja novi oblik odredbi svih ranijih direktiva o
dodjelama javnih ugovora, koje je ista naslijedila (vidi u tom smislu Bayerischer Rundfunk,
stav 30.).
52
Taj zaključak je neizbježan i u odnosu na subjekte koji koriste računovodstveni sistem da
jasno interno razdvoje djelatnosti koje subjekt provodi u cilju zadovoljavanja potreba od
općeg interesa od djelatnosti koje se obavljaju u konkurentnim uslovima.
53
Kao što Nezavisni odvjetnik ističe u tačkama 64. i 65. svoga mišljenja, postoji ozbiljna sumnja
da je, u stvarnosti, moguće napraviti takvu podjelu između različitih djelatnosti unutar
jednog subjekta, koji je pravno lice i koje ima jedan sistem sredstava i imovine, i čije se
upravne i poslovne odluke donose na jedinstven način, čak i ako ostavimo po strani mnoge
druge praktične prepreke u vezi s pregledom stanja prije i poslije ukupnog razdvajanja
između različitih sfera djelatnosti predmetnog subjekta i razvrstavanje dotične djelatnost u
jedno od tih područja.
54
Dakle, imajući u vidu razloge pravne sigurnosti, transparentnosti i predvidljivosti koji uređuju
provedbu postupaka za sve javne nabavke, mora se slijediti sudska praksa Suda navedena u
tačkama 50. i 51. ove presude.
55
Ipak, kao što je očito iz stava 49. ove presude, pitanje koje postavlja domaći sud odnosi se
istovremeno na Direktivu 2004/17 i na Direktivu 2004/18.
56
U tom smislu, valja napomenuti da se, u kontekstu ispitivanja drugog pitanja upućenog na
prethodnu odluku, zaključuje da se subjekt kao što je preduzeće Fernwarme Wien treba
smatrati tijelom kojim se upravlja na temelju javnog prava u smislu Direktive 2004/17 i
Direktive 2004/18. Nadalje, u razmatranju prvog pitanja upućenog na prethodnu odluku, Sud
je zaključio da je ugovorni subjekt, u smislu Direktive 2004/17, dužan primjenjivati postupak
propisan u toj direktivi samo za dodjelu ugovora koji se odnose na djelatnosti koje taj
subjekt provodi u jednom ili više sektora navedenih u članovima 3. do 7. Direktive.
57
Primjereno je napomenuti da, u skladu sa sudskom praksom Suda, ugovori koji su dodijeljeni
u sferi jedne od djelatnosti izričito navedenih u članovima 3. do 7. Direktive 2004/17 i
ugovori koji, premda različiti po prirodi, pa kao takvi obično potpadaju pod opseg Direktive
2004/18 i koriste se u vršenju djelatnosti definiranih u Direktivi 2004/17, potpadaju pod
opseg potonje direktive (vidi u tom smislu Strabag i Kostmann, stavovi 41. i 42.).
58
Prema tome, ugovori koje je dodijelio subjekt kao što je preduzeće Fernwarme Wien
obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi 2004/17, jer su povezani s djelatnostima
koje taj subjekt provodi u sektorima navedenim u članovima 3. do 7. te Direktive. Međutim,
svi ostali ugovori koje takav subjekt dodijeli u vezi sa obavljanjem neke druge djelatnosti
obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi 2004/18.
59
Odgovor na treće pitanje je, dakle, da svi ugovori koje dodjeljuje tijelo kojim se upravlja na
temelju javnog prava, u smislu Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, koji se odnose na
djelatnosti koje taj subjekt obavlja u jednom ili više sektora navedenih u članovima 3. do 7.
Direktive 2004/17 podliježu postupcima utvrđenim u toj direktivi. Međutim, svi ostali
ugovori koje takav subjekt dodijeli u vezi sa obavljanjem neke druge djelatnosti obuhvaćeni
su postupcima utvrđenim u Direktivi 2004/18. Obje direktive se primjenjuje, bez obzira da li
se radi o djelatnostima koje taj subjekt obavlja u cilju zadovoljavanja potreba od općeg
189
interesa ili djelatnostima koje obavlja u konkurentnim uslovima, pa čak i kada postoji
računovodstveni sistem koji je namijenjen da se jasno razdvoje te različite djelatnosti kako bi
se izbjeglo uzajamno subvencioniranje između tih sektora.
Troškovi
60
Budući da je ovaj postupak, za stranke u glavnom postupku, samo korak u postupku koji se
vodi pred domaćim sudom, o troškovima će odlučiti taj sud. Troškovi nastali podnošenjem
očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, neće biti nadoknađeni.
Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto vijeće) odlučuje kako slijedi:
1.
Ugovorni organ u smislu Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.
marta 2004. o koordinaciji postupaka nabavki za subjekte koji djeluju u sektorima
vodoprivrede, energije, transporta i poštanskih usluga dužan je primjenjivati postupke
propisane u toj direktivi samo za one ugovore koji se odnose na djelatnosti koje taj
subjekt provodi u jednom ili više sektora navedenih u članovima 3. do 7. te direktive.
2.
Subjekt poput društva Fernwarme Wien GmbH se treba smatrati tijelom kojim se upravlja
na temelju javnog prava u smislu druge alineje člana 1.(9) Direktive 2004/18/EZ
Evropskog parlamenta i Vijeća od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu
ugovora o javnim nabavkama roba, ugovora o javnim uslugama i ugovora o javnim
radovima.
3.
Svi ugovori koje dodjeljuje tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava, u smislu
Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, koji se odnose na djelatnosti koje taj subjekt
obavlja u jednom ili više sektora navedenih u članovima 3. do 7. Direktive 2004/17
podliježu postupcima utvrđenim u toj direktivi. Međutim, svi ostali ugovori koje takav
subjekt dodijeli u vezi sa obavljanjem neke druge djelatnosti obuhvaćeni su postupcima
utvrđenim u Direktivi 2004/18. Obje direktive se primjenjuje, bez obzira da li se radi o
djelatnostima koje taj subjekt obavlja u cilju zadovoljavanja potreba od općeg interesa ili
djelatnostima koje obavlja u konkurentnim uslovima, pa čak i kada postoji
računovodstveni sistem koji je namijenjen da se jasno razdvoje te različite djelatnosti
kako bi se izbjeglo uzajamno subvencioniranje između tih sektora.
190
C-295/05 Asemfo
PRESUDA SUDA (Drugo vijeće)
19. april 2007. (*)
(Zahtjev za prethodnom odlukom – Dopustivost – član 86.(1) Ugovora o EZ – Nema nezavisnog
efekta – Materijali kojima su utvrđeni dozvoljeni faktori, a koji Sudu omogućavaju da pruži
koristan odgovor na upućena pitanja – Direktive 92/50/EEZ, 93/36/EEZ i 93/37/EEZ –
Nacionalno zakonodavstvo koje javnom preduzeću omogućava da posluje prema direktnim
uputama javnih organa, bez poštivanja općih pravila za dodjelu ugovora o javnim nabavkama –
Interna rukovodna struktura – Uslovi – Javni organ mora nad spomenutim subjektom vršiti
kontrolu sličnu onoj koju vrši nad vlastitim odjelima – Navedeni subjekt mora glavni dio svoje
djelatnosti provoditi sa javnim organom ili organima koji ga kontroliraju)
U predmetu C-295/05,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Tribunal
Supremo (Španija), odlukom od 1.4.2005., koju je Sud zaprimio 21.7.2005., u postupku
Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo)
protiv
Transformación Agraria SA (Tragsa),
Administración del Estado,
SUD (Drugo vijeće),
u sastavu C.W.A. Timmermans, predsjednik Vijeća, R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis
(izvjestitelj) i L. Bay Larsen, sudije,
Nezavisni odvjetnik: L.A. Geelhoed,
Registrar: H. von Holstein, zamjenik registrara,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 15.6.2006,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) - D.P. Thomas de Carranza y Méndez
de Vigo, zastupnik, i R. Vázquez del Rey Villanueva, advokat,
– Transformación Agraria SA (Tragsa) - S. Ortiz Vaamonde i I. Pereña Pinedo, advokati,
– Vlada Španije - F. Díez Moreno, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Litvanije - D. Kriaučiūnas, u svojstvu zastupnika,
– Komisija Evropskih zajednica - X. Lewis i F. Castillo de la Torre, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi održanoj 28.9.2006. godine,
donosi sljedeću
191
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na pitanje da li, uzimajući u obzir član 86.(1) Ugovora o
EZ, država članica može javnom preduzeću uvesti pravni režim koji mu omogućava da posluje
bez primjene Direktiva Vijeća 92/50/EEZ od 18.6.1992. godine koja se odnosi na koordiniranje
postupaka za dodjelu javnih ugovora o nabavci usluga (Službeni glasnik 1992 L 209, str. 1.),
93/36/EEZ od 14.6.1993. godine o koordiniranju postupaka dodjele javnih ugovora o nabavci
robe (Službeni glasnik 1993 L 199, str. 1.) i 93/37/EEZ od 14.6.1993. godine o koordiniranju
postupaka dodjele ugovora o izvođenju javnih radova (Službeni glasnik 1993 L 199, str. 54.), i
da li se navedenim direktivama zabranjuje takav režim.
2
Zahtjev je upućen u okviru postupka između Asociación Nacional de Empresas Forestales
(Nacionalno udruženje šumarskih preduzeća “Asemfo”) i Administración del Estado (Državna
administracija) povodom žalbe na pravni režim koji se primjenjuje na Transformación Agraria
SA (‘Tragsa’).
Pravni okvir
Relevantne odredbe iz prava Zajednice
3
Član 1. Direktive 92/50 glasi:
‘U svrhu ove Direktive:
(a)
ugovori o javnim uslugama su ugovori sa finansijskim interesom zaključeni u pisanoj
formi između pružatelja usluge i ugovornog organa …
…
(b)
ugovorni organi su država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na
temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se
upravlja na temelju javnog prava.
…’
4
Član 1. Direktive 93/36 glasi:
‘U svrhu ove Direktive:
(a) “ugovori o javnim nabavkama robe” su ugovori sa finansijskim interesom zaključeni u
pisanoj formi, koji obuhvataju kupovinu, najam, zakup ili kupovinu na otplatu, sa ili bez
opcije kupovine, proizvoda između dobavljača (fizičke ili pravne osobe) i jednog od
ugovornih organa utvrđenih u stavu (b) ovog člana. Pored toga, dostava takvih proizvoda
može osim toga uključivati poslove smještanja i instaliranja;
(b) “ugovorni organi” su država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju
javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se upravlja
na temelju javnog prava;
...’
5
Član 1. Direktive 93/37 glasi:
‘U svrhu ove Direktive:
(a) “ugovori o javnim radovima” su ugovori sa finansijskim interesom zaključeni u pisanoj formi
između izvođača i ugovornog organa definiranog pod (b), koji imaju za predmet izvođenje, ili
192
izvođenje i projektiranje, radova koji se odnose na jednu od djelatnosti iz Aneksa II ili radova
definiranih pod (c), ili izvođenje, bilo kojim sredstvima, radova koji odgovaraju zahtjevima koje
utvrdi ugovorni organ;
(b) “ugovorni organi” su država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na
temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih tijela kojima se
upravlja na temelju javnog prava;
…’
Relevantne odredbe nacionalnih zakona
Zakonodavstvo o javnim nabavkama
6
Član 152. zakona Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas od 18.5.1995.
godine (Zakon 13/1995 o javnim nabavkama) (BOE br. 119 od 19.5.1995. godine, str. 14601), u
verziji koju je kodificirao Real Decreto Legislativo 2/2000 od 16.6.2000. (BOE br. 148 od
21.6.2000., str. 21775), (u daljem tekstu: “Zakon 13/1995”), glasi:
‘1. Administracija može izvoditi radove koristeći vlastite službe i ljudske ili materijalne resurse,
ili u saradnji sa privatnim izvođačima, pod uslovom da je, u ovom drugom slučaju, vrijednost
predmetnih radova niža od …, kada se radi o jednoj od sljedećih situacija:
(a) Kada Administracija na raspolaganju ima fabrike, zalihe, radionice ili tehničke ili industrijske
službe pogodne za izvođenje predviđenih radova, obično se treba primijeniti takva metoda
izvođenja.
…’
7
Prema članu 194. Zakona 13/1995:
‘1. Administracija može proizvesti pokretnu imovinu koristeći vlastite službe i ljudske ili
materijalne resurse, ili u saradnji sa privatnim izvođačima, pod uslovom da je, u drugom
slučaju, vrijednost predmetnih radova niža od maksimalnih iznosa iz člana 177.(2), u jednoj od
sljedećih situacija:
(a) Kada Administracija na raspolaganju ima fabrike, zalihe, radionice ili tehničke ili
industrijske službe pogodne za izvođenje predviđenih radova, obično se treba primijeniti
takva metoda izvođenja.
…’
Propisi kojima je reguliran rad Tragse
8
Formiranje Tragse je odobreno članom 1. Decreto Real (Kraljevska uredba) 379/1977 od
21.1.1977. godine (BOE br. 65 od 17.3.1977., str. 6202).
9
Propisi kojima je reguliran rad Tragse koja je uspostavljena navedenom Kraljevskom uredbom
sukcesivno su mijenjani do usvajanja Ley 66/1997 de Medidis Fiscales Adminstrativas y del
Orden Social (Zakon 66/1997 o fiskalnim, administrativnim i socijalnim mjerama) od
30.12.1997. (BOE br. 313 od 31.12.1997., str. 38589), dopunjenog putem Ley 53/2002 od
30.12.2002. (BOE No 313 od 31.12.2002., str. 46086), i Ley 62/2003 od 30.12.2003. (BOE br.
313 od 31.12.2003., str. 46874), (u daljem tekstu: “Zakon 66/1997”).
10
Prema članu 88. Zakona 66/1997, pod naslovom “Pravni status”:
193
‘1.
[Tragsa] je državna kompanija … koja pruža osnovne usluge u oblasti ruralnog razvoja
i ekološke zaštite, u skladu sa odredbama ovog Zakona.
2.
Autonomne zajednice mogu učestvovati u dioničkom kapitalu Tragse kupovinom
dionica, za čije je raspolaganje potrebno odobrenje Ministerio de Economía y Hacienda
(Ministarstvo finansija), na prijedlog Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
(Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i prehrambene industrije) i Ministerio de Medio
Ambiente (Ministarstvo za zaštitu prirodne okoline).
3.
Tragsa se bavi sljedećim djelatnostima:
(a)
provođenje svih vrsta aktivnosti, radova i pružanje usluga u oblasti poljoprivrede,
stočarstva, šumarstva, ruralnog razvoja, očuvanja i zaštite prirode i prirodne okoline,
akvakulture i ribarstva, kao i aktivnosti potrebnih za unapređenje korištenja i upravljanje
prirodnim resursima, a naročito izvođenje radova na očuvanju i obogaćivanju
historijskog naslijeđa Španije u seoskim područjima … ;
(b)
priprema studijskih planova i projekata i svih vrsta savjeta i tehničke pomoći i obuke u
oblasti poljoprivrede, šumarstva, ruralnog razvoja, očuvanja i unapređenja okoliša,
akvakulture i ribarstva, očuvanja prirode, kao i korištenja i upravljanja prirodnim
resursima;
(c)
poljoprivredne djelatnosti, stočarstvo, šumarstvo i akvakultura i plasman proizvoda
navedenih djelatnosti na tržište, administriranje i upravljanje farmama, planinskim
područjima, centrima za poljoprivredu, šumarstvo i zaštitu prirode i prirodne okoline, te
upravljanje otvorenim prostorima i prirodnim resursima;
(d)
promoviranje, razvoj i usvajanje novih tehnika, nove poljoprivredne, šumarske, ekološke,
akvakulturne ili ribarske opreme i sistema za zaštitu prirode, te sistema za logičko
korištenje prirodnih resursa;
(e)
proizvodnja i plasman pokretnih roba istog karaktera;
(f)
prevencija i kampanje protiv stradanja i bolesti biljaka i životinja i protiv šumskih
požara, i izvršenje radova i zadataka na pružanju hitne tehničke podrške;
(g)
finansiranje izgradnje ili eksploatacija poljoprivrednih i ekoloških infrastruktura i
opreme za ruralno stanovništvo, kao i formiranje kompanija i učešće u već formiranim
kompanijama u svrhe koje odgovaraju socijalnim ciljevima preduzeća;
(h)
provedba, na zahtjev trećih lica, aktivnosti, radova, pružanje tehničke pomoći, savjeta i
ruralnih, poljoprivrednih, šumarskih i ekoloških usluga unutar i izvan državne teritorije,
direktno ili putem podružnica.
4.
Kao instrument i tehnička služba Administracije, Tragsa će ekskluzivno, sama ili
putem podružnica, izvoditi radove koje joj povjere Administración General del Estado (Opća
državna administracija), autonomne zajednice ili njihova javna tijela, u oblastima koje spadaju u
djelokrug kompanije, a naročito radove hitne prirode, ili one koji su naređeni zbog proglašenih
vanrednih stanja.
…
5.
Niti Tragsa, a ni njene podružnice ne mogu učestvovati u postupcima javne nabavke
koje objave državni organi vlasti čiji su instrument. Međutim, u slučaju da nema ponuđača,
Tragsi se može povjeriti provedba aktivnosti koja je predmet javnog poziva za dostavljanje
tenderskih ponuda.
194
6.
Vrijednost bitnih radova, projekata, studija i usluga koje pruža Tragsa određuje se
primjenom odgovarajućih tarifa na izvršene faze, a navedene tarife utvrđuje nadležni organ
vlasti. Tarife se obračunavaju na način da odražavaju stvarne troškove izvođenja radova, a
njihova primjena na izvršene faze će biti dovoljan dokaz o izvršenom ulaganju ili pruženim
uslugama.
7.
Na ugovor o izvođenju radova, nabavci robe, pružanju savjeta, pomoći i usluga koji
Tragsa i njene podružnice zaključe sa trećim licima primjenjuju se odredbe [Zakona 13/1995],
koje se odnose na javnost, postupke nabavke i njihov oblik, pod uslovom da je vrijednost
ugovora jednaka ili veća od vrijednosti utvrđenih članovima 135.(1), 177.(2) i 203.(2)
spomenutog [Zakona].’
11
U Decreto Real 371/1999 od 5.3.1999. godine kojim se utvrđuju pravila rada Tragse (BOE br. 64
od 16.3.1999., str. 10605, “Kraljevska uredba 371/1999”) navedena su zakonska, finansijska i
administrativna pravila koja se primjenjuju na odnose spomenute kompanije i njenih
podružnica sa javnim organima u pogledu administrativnog djelovanja unutar ili izvan državne
teritorije u svojstvu instrumenta i tehničke službe navedenih organa.
12
Prema članu 2. Kraljevske uredbe 371/1999, cjelokupan dionički kapital Tragse drže lica
regulirana javnim pravom.
13
Član 3. Kraljevske uredbe 371/1999 pod naslovom “Pravni status”, glasi:
‘1. Tragsa i njene podružnice su instrument i tehnička služba Generalne državne administracije i
svake od relevantnih autonomnih zajednica.
Različiti odjeli ili ministarstva autonomnih zajednica spomenutih javnih administracija, kao i
tijela koja su im podređena i njihovi povezani subjekti bilo koje vrste mogu, za potrebe
provođenja svojih akcionih planova, Tragsi ili njenim podružnicama povjeriti izvođenje radova i
aktivnosti za potrebe izvršavanja njihovih ovlasti i dužnosti, kao i dopunskih ili pomoćnih
radova i aktivnosti, u skladu sa režimom uspostavljenim navedenom Kraljevskom uredbom.
2. Tragsa i njene podružnice izvršavaju radove i aktivnosti koje im povjeri administracija. Ova
obaveza isključivo obuhvata zahtjeve koji su im povjereni kao instrumentu i tehničkoj službi u
okvirima utvrđenih djelatnosti Tragse.
3. Obavezno hitno djelovanje po osnovu odluke nadležnog organa, zbog katastrofa ili nepogoda
bilo koje vrste, prioritet je za Tragsu i njene podružnice.
U vanrednim situacijama, u kojima javni organi moraju poduzeti hitne mjere, oni mogu
direktno pozvati Tragsu i njene podružnice i naložiti im da poduzmu potrebne mjere kako bi
obezbijedili najučinkovitiju moguću zaštitu lica i imovine i pružanje usluga.
U tom cilju, Tragsa i njene podružnice će se integrirati u postojeće aranžmane za prevenciju
opasnosti i akcione planove, i podliježu primjeni protokola. U takvoj situaciji, one će na zahtjev
mobilizirati sva raspoloživa sredstva.
4. Kada se radi o njihovim odnosima ili saradnji sa drugim organima vlasti ili tijelima kojima se
upravlja na temelju javnog prava, javni organi mogu predložiti usluge Tragse i njenih
podružnica, koje se smatraju njihovim instrumentom, kako bi ih ti drugi organi ili tijela kojima
se upravlja na temelju javnog prava koristila kao svoj instrument …
5. … funkcije organizacije, nadzora i kontrole Tragse i njenih podružnica vrše Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación (Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i prehrambene
industrije) i Ministerio de Medio Ambiente (Ministarstvo za zaštitu prirodne okoline).
195
6. Odnosi Tragse i njenih podružnica sa drugim organima vlasti, u svojstvu instrumenta i
tehničke službe, po prirodi su instrumentalni, a ne ugovorni. Stoga su u svakom pogledu
interni, zavisni i podređeni.’
14
Član 4. Kraljevske uredbe 371/1999, pod naslovom “Finansijska struktura” glasi:
‘1. Prema članu 3. ove Kraljevske uredbe, Tragsa i njene podružnice će za izvršene radove,
pruženu tehničku pomoć i savjete, te robe i usluge za koje su zadužene, primiti iznos koji
odgovara iznosu nastalih troškova, primjenom tarifnog sistema utvrđenog u ovom članu …
2. Tarife se obračunavaju i primjenjuju po fazama izvršenja, tako da odražavaju ukupne stvarne
troškove izvršenja, bilo direktne ili indirektne.
…
7. Nove tarife, izmjenu postojećih tarifa i procedura, mehanizme i formule za njihovo
revidiranje usvaja svaki javni organ kojem Tragsa i njene podružnice predstavljaju instrument i
tehničku službu.
…’
15
Na kraju, član 5. Kraljevske uredbe 371/1999, pod naslovom “Administrativna pravila
djelovanja”, glasi:
“1. Obavezne mjere povjerene Tragsi ili njenim podružnicama na izvršenje po potrebi su
predmet nacrta, memoranduma ili drugih tehničkih dokumenata …
2. Prije finaliziranja zahtjeva, nadležni organi odobravaju navedene dokumente i primjenjuju
obavezne procedure i tehničke, pravne, budžetske, nadzorne i formalnosti u pogledu
odobravanja troškova.
3. Organi vlasti formalno šalju zahtjev za provedbu svake obavezne aktivnosti Tragsi ili njenim
podružnicama, putem instrukcije koja pored odgovarajućih informacija sadrži i naziv organa
vlasti, period za izvršenje instrukcije, podatak o njenoj vrijednosti, budžetsku liniju koja joj
odgovara i, ako je prikladno, godišnje iznose na kojima se zasniva finansiranje i odgovarajući
predmetni iznos, kao i ime direktora zaduženog za provedbu aktivnosti. …
…”
Spor u glavnom postupku i pitanja upućena u zahtjevu za prethodnom odlukom
16
Kao što je navedeno u odluci o upućivanju zahtjeva, činjenice se mogu rezimirati na sljedeći
način.
17
Na dan 23.2.1996. godine, Asemfo je uložio žalbu protiv Tragse, uz tvrdnju da Tragsa
zloupotrebljava svoj dominantan položaj na španskom tržištu šumarskih radova, usluga i
projekata, zbog nepoštivanja postupaka za dodjelu ugovora utvrđenih Zakonom 13/1995.
Prema tvrdnjama Asemfa, poseban status je Tragsi omogućio da izvrši veliki broj radova na
direktan zahtjev Administracije, kršenjem principa javne nabavke i slobodnog natjecanja, čime
se eliminira svaka konkurencija na španskom tržištu. Kao javno preduzeće u smislu zakona
Zajednice, Tragsa nije mogla imati pravo na povlašten tretman u odnosu na pravila javne
nabavke pod izgovorom da predstavlja tehničku službu Administracije.
18
Odlukom nadležnog organa od 16.10.1997. godine, navedena žalba je odbačena na temelju
činjenice da Tragsa predstavlja službu Administracije, bez ovlasti za neovisno donošenje odluka,
196
koja je morala izvršiti radove koji su od nje zatraženi. Tragsa posluje izvan tržišta, te stoga njeno
poslovanje ne podliježe zakonu o konkurenciji.
19
Asemfo se žalio na navedenu odluku pred Tribunal de Defensa de la Competencia
(Konkurencijski sud). Presudom od 30.3.1998. godine, ovaj je sud odbacio žalbu, zaključivši da
je sama Administracija vršila aktivnosti koje je provela Tragsa, i da stoga nije moglo doći do
kršenja zakona o konkurenciji, izuzev ako je navedena kompanija poslovala nezavisno.
20
Asemfo se žalio pred Audiencia Nacional (Nacionalni visoki sud) koji je svojom presudom od
26.9.2001. godine potvrdio prvostepenu presudu.
21
Asemfo je radi pogrešne primjene prava uputio žalbu na Tribunal Supremo (Vrhovni sud),
tvrdeći da se Tragsa kao javno preduzeće nije mogla tretirati kao služba Administracije, što bi
joj omogućilo da odstupi od pravila javne nabavke, i da pravni status ove kompanije, prema
članu 88. Ley 66/1997, nije mogao biti spojiv sa pravom Zajednice.
22
Smatrajući da je Tragsa ‘instrument’ Administracije i da se ograničava na izvršenje instrukcija
javnih organa vlasti, koje ne može odbiti, niti odrediti cijenu svojih aktivnosti, Tribunal Supremo
je iznio sumnje u pogledu spojivosti pravnog statusa Tragse sa pravom Zajednice, u svjetlu
sudske prakse Suda kada se radi o primjeni odredaba Zajednice o javnim nabavkama i
slobodnom natjecanju na javna preduzeća.
23
Pored toga, prisjećajući se da je u predmetu C-349/97 Španija protiv Komisije [2003] ECR I-3851
Sud zaključio, u odnosu na Tragsu, da se ona mora smatrati sredstvom putem kojeg
Administracija direktno djeluje, sud koji je uputio zahtjev navodi da u predmetu koji je sada
pred Sudom postoje činjenične okolnosti koje nisu razmatrane u navedenoj presudi, kao što je
intenzivno javno učešće na tržištu poljoprivrednih radova, što dovodi do značajnog poremećaja
tržišta, čak i ako poslovanje Tragse zakonski nije povezano sa tržištem, u mjeri u kojoj je sa
pravnog stanovišta Administracija ta koja provodi aktivnosti.
24
To su bile okolnosti u kojima je Tribunal Supremo odlučio da obustavi postupak i Sudu uputi
sljedeća pitanja za prethodnu odluku:
‘(1)
Da li je članom 86.(1) Ugovora o EZ državi članici Evropske unije dozvoljeno da javnom
preduzeću dodijeli ex lege pravni status koji mu omogućava da izvodi javne radove bez
primjene općih pravila o dodjeli javnih ugovora putem tenderskog postupka, kada nisu
prisutne posebne vanredne ili okolnosti od javnog interesa, i ispod i iznad finansijskog
razreda utvrđenog evropskim direktivama u tom smislu?
(2)
Da li je takav pravni režim spojiv sa odredbama direktiva Vijeća 93/36/EEZ i 93/37/EEZ i
Direktive Evropskog parlamenta i Vijeća 97/52/EZ od 13.10.1997. godine [(Službeni
glasnik 1997 L 328, str. 1)] i Direktivom Komisije 2001/78 [EK od 13.9.2001. (Službeni
glasnik 2001 L 285, str. 1)] kojom su izmijenjene tri prethodne direktive – sa
zakonodavstvom koje je nedavno preinačeno Direktivom Evropskog parlamenta i Vijeća
2004/18/EZ od 31.3.2004. [o koordiniranju postupaka za dodjelu ugovora o javnoj
nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga
(Službeni glasnik 2004 L 134, str. 114)]?
(3)
Da li su izjave iz presude … u predmetu Španija protiv Komisije u svakom slučaju
primjenjive na Tragsu i njene podružnice, u svjetlu ostatka sudske prakse Suda u pogledu
javnih nabavki i činjenice da Administracija Tragsi povjerava veliki broj radova koji ne
podliježu pravilima slobodnog natjecanja, i da bi takva situacija mogla dovesti do
značajnog poremećaja relevantnog tržišta?’
Pitanja upućena u okviru zahtjeva za prethodnu odluku
197
Dopustivost
25
Tragsa, Španska vlada i Komisija Evropskih zajednica osporavaju nadležnost Suda za donošenje
prethodne odluke o upućenom pitanju i, oslanjajući se na nekoliko argumenata, dovode u
sumnju dopustivost pitanja koja je uputio domaći sud.
26
Prvo, navedena pitanja se odnose samo na procjenu nacionalnih mjera i stoga ne spadaju u
nadležnost Suda.
27
Dalje, ta su pitanja hipotetička u mjeri u kojoj traže odgovor na probleme koji nisu primjereni ili
relevantni za ishod glavnog postupka. Ako se jedini relevantan zakonski prigovor koji je uputio
Asemfo odnosi na kršenje pravila javne nabavke, takvo kršenje samo po sebi ne može biti
temelj za tvrdnju da Tragsa zloupotrebljava svoj dominantan položaj na tržištu. Pored toga, čini
se da se Sud ne bi mogao uvjeriti da direktive o javnim nabavkama tumači za potrebe
nacionalnog postupka kojim se utvrđuje da li je kompanija zloupotrijebila navodno dominantan
položaj.
28
Konačno, odluka o upućivanju zahtjeva ne sadrži informacije u vezi sa relevantnim tržištem ili
Tragsinim navodno dominantnim položajem na njemu. Također ne sadrži nijedan detaljan
argument o primjenjivosti člana 86. Ugovora o EZ, niti komentar o njegovoj primjeni u vezi sa
članom 82. Ugovora o EZ.
29
Na prvom mjestu, primjereno je prisjetiti se da, prema uvriježenoj sudskoj praksi, iako je tačno
da nije na Sudu da odlučuje o spojivosti nacionalnih pravila sa odredbama Zajednice u
postupcima prema članu 234. Ugovora o EZ, jer je tumačenje takvih pravila stvar domaćih
sudova, Sud je nadležan da domaćim sudovima daje smjernice za tumačenje prava Zajednice,
koje su im potrebne da bi mogli odlučivati o spojivosti takvih pravila sa odredbama Zajednice
(predmet C-506/04 Wilson [2006] ECR I-0000, stavovi 34. i 35., i tu citirana sudska praksa).
30
Drugo, prema jednako uvriježenoj sudskoj praksi, u kontekstu saradnje između Suda pravde i
domaćih sudova regulirane članom 234. Ugovora o EZ, domaći sud pred kojim je pokrenut spor
i koji mora preuzeti odgovornost za naknadnu sudsku odluku, jedini određuje, u svjetlu
konkretnih okolnosti u predmetu, potrebu za prethodnom odlukom kako bi mu se omogućilo
donošenje presude i relevantnost pitanja koje upućuje Sudu. Stoga, kada se pitanja koja uputi
domaći sud odnose na tumačenje neke odredbe prava Zajednice, Sud pravde je u principu
dužan da donese odluku (vidi naročito predmet C‑286/02 Bellio F.lli [2004] ECR I‑3465, stav 27.
i predmet C‑217/05 Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio [2006]
ECR I‑0000, stavove 16. i 17., i citiranu sudsku praksu u navedenim predmetima).
31
Treće, prema uvriježenoj sudskoj praksi, zahtjev domaćeg suda se može odbaciti jedino ako je
sasvim očigledno da traženo tumačenje zakona Zajednice nema nikakve veze sa stvarnim
činjenicama tužbe ili njenom svrhom, ili kada je problem hipotetički ili Sud pred sobom nema
neophodan činjenični ili pravni materijal da bi mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja
(predmet C-238/05 Asnef-Equifax and Administración del Estado [2006] ECR I-0000, stav 17., i
citirana sudska praksa u predmetu).
32
Osim toga, Sud također smatra da je, zbog potrebe za tumačenjem prava Zajednice koje će biti
od koristi domaćem sudu, neophodno da domaći sud utvrdi činjenični i zakonodavni kontekst
pitanja koja postavlja, ili da bar objasni činjenične okolnosti na kojima su pitanja zasnovana
(predmet C-205/05 Nemec [2006] ECR I-0000, stav 25., i Confederación Española de
Empresarios de Estaciones de Servicio, stav 26., i citirana sudska praksa u navedenim
predmetima).
33
U tom smislu, prema sudskoj praksi Suda, od ključnog je značaja da domaći sud pruži bar neko
objašnjenje razloga zbog kojih je odabrao odredbe Zajednice čije tumačenje traži, kao i veze
198
koju uspostavlja između navedenih odredbi i nacionalnog zakonodavstva koje je primjenjivo na
predmetni spor (Nemec, stav 26., i spojeni predmeti C-94/04 i C-202/04 Cipolla i ostali [2006]
ECR I-0000, stav 38.).
34
U predmetu o kojem se vodi glavni postupak, iako je tačno da sam Sud ne može donijeti odluku
o spojivosti pravnog statusa Tragse sa zakonima Zajednice, ništa ga ne sprječava da navede
kanone na kojima se zasniva pravo Zajednice, koji će omogućiti domaćem sudu da odluči o
spojivosti pravnog statusa Tragse sa propisima Zajednice.
35
U tim okolnostima, neophodno je ispitati da li, u svjetlu sudske prakse spomenute u stavovima
od 31. do 33. ove presude, Sud pred sobom ima neophodan činjenični i pravni materijal da bi
mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja.
36
Što se tiče drugog i trećeg pitanja, važno je istaknuti da su u odluci o upućivanju zahtjeva
kratko, ali precizno navedene činjenice na kojima se zasniva glavni postupak, kao i relevantne
odredbe primjenjivog domaćeg zakona.
37
Doista, iz te odluke je jasno da je spomenuti postupak pokrenut nakon žalbe koju je Asemfo
podnio u vezi sa pravni statusom Tragse, jer ona, prema tvrdnjama Asemfa, može obavljati
veliki broj poslova na direktan zahtjev Administracije, bez poštivanja pravila o javnosti,
utvrđenih direktivama o javnim nabavkama. U navedenom postupku, Asemfo također navodi
da Tragsa, kao javno preduzeće, ne može imati pravo na povlašten tretman u odnosu na pravila
o javnim nabavkama, pod izgovorom da predstavlja tehničku službu Administracije.
38
Pored toga, što se tiče drugog i trećeg pitanja, u odluci o upućivanju zahtjeva su navedeni,
pozivajući se na sudsku praksu Suda, prvo, razlozi zbog kojih domaći sud traži tumačenje
direktiva o javnim nabavkama, i drugo, povezanost između relevantnog zakonodavstva
Zajednice i domaćeg zakonodavstva primjenjivog na predmetnu stvar.
39
Što se tiče prvog pitanja, tj. da li su pravila kojima se regulira rad Tragse u suprotnosti sa
članom 86.(1) Ugovora o EZ, primjereno je istaknuti da, prema navedenom članu, kada se radi
o javnim preduzećima i preduzećima kojima države članice daju posebna ili ekskluzivna prava,
države članice ne smiju donijeti ili držati na snazi mjere koje su u suprotnosti sa pravilima iz
Ugovora o EZ, a naročito pravilima iz člana 12. Ugovora o EZ, te članova 81. do 89. Ugovora o
EZ.
40
Prema odredbama člana 86.(1) Ugovora o EZ, jasno je da on nema nezavisnog uticaja u smislu
da se mora tumačiti zajedno sa relevantnim pravilima iz Ugovora.
41
Iz odluke o upućivanju zahtjeva slijedi da je relevantna odredba na koju se domaći sud poziva
član 86.(1) Ugovora o EZ, zajedno sa članom 82. Ugovora o EZ.
42
U tom smislu, u odluci o upućivanju zahtjeva nema preciznih informacija o postojanju
dominantnog položaja, njegovom protuzakonitom iskorištavanju od strane Tragse ili uticaju
takvog položaja na trgovinu između država članica.
43
Pored toga, čini se da se u prvom pitanju domaći sud u osnovi poziva na aktivnosti koje se
mogu smatrati javnim ugovorima, pretpostavku na osnovu koje se od Suda u svakom slučaju
traži da odluči o drugom pitanju.
44
Iz navedenog slijedi da, za razliku od drugog i trećeg pitanja, Sud pred sobom nema neophodan
činjenični ili pravni materijal da bi mogao dati koristan odgovor na prvo pitanje.
45
Na osnovu navedenog, iako se prvo pitanje mora proglasiti nedopustivim, zahtjev za
prethodnom odlukom o preostala dva pitanja je dopustiv.
199
Suština
Drugo pitanje
46
U drugom pitanju, sud koji je uputio zahtjev pita Sud da li su pravila poput onih kojima se
rukovodi Tragsa, koja joj omogućavaju da posluje bez primjene režima utvrđenog navedenih
direktivama, u suprotnosti sa direktivama 93/36 i 93/37.
47
Na samom početku se mora naglasiti da, bez obzira na zahtjeve koje je uputio domaći sud u
vezi sa direktivama 97/52, 2001/78 i 2004/18, imajući u vidu kontekst i datum činjenica spora u
glavnom postupku i prirodu poslovanja Tragse, kao što je opisano u članu 88.(3), Ley 66/1997,
primjereno je analizirati drugo pitanje, imajući u vidu pravila iz direktiva o javnim nabavkama,
naime direktiva 92/50, 93/36 i 93/37, koje su u ovom slučaju relevantne.
48
U tom smislu, mora se primijetiti da, prema definicijama iz člana 1.(a) svake od direktiva
navedenih u prethodnom stavu, javni ugovor o nabavci usluga, robe ili radova pretpostavlja
postojanje pismenog ugovora od novčanog interesa između pružatelja usluge, dobavljača ili
izvođača radova s jedne, i ugovornog organa u smislu člana 1.(b) spomenutih direktiva s druge
strane.
49
U ovom slučaju, primjereno je smatrati, prvo, da je prema članu 88.(1) i (2), Ley 66/1997,
Tragsa državna kompanija čiji dionički kapital može biti u vlasništvu autonomnih zajednica. U
članu 88.(4) i prvom podstavu člana 3.(1) Kraljevske uredbe 371/1999 navedeno je da je Tragsa
instrument i tehnička služba Opće državne administracije i administracije svake od datih
autonomnih zajednica.
50
Dalje, kao što se jasno da zaključiti iz članova 3.(2) do (5), i 4.(1), (2) i (7) Kraljevske uredbe
371/1999, Tragsa mora izvršavati naloge Opće državne administracije, autonomnih zajednica i
javnih organa koji su im podređeni, u okvirima svojih utvrđenih djelatnosti, i nema pravo da
slobodno utvrđuje tarifu za poslove koje obavlja.
51
Konačno, prema članu 3.(6) Kraljevske uredbe 371/1999, odnosi Tragse sa navedenim javnim
organima, u mjeri u kojoj je ova kompanija instrument i tehnička služba navedenih organa, nisu
ugovorni, nego su u svakom pogledu interni, zavisni i podređeni.
52
Asemfo tvrdi da zakonski odnos koji proističe iz naloga koje Tragsa prima, iako je formalno
jednostran, u stvari otkriva nespornu ugovornu vezu sa ograničenim partnerom, što je jasno iz
sudske prakse Suda. Asemfo se u tom smislu poziva na predmet C-399/98 Ordine degli
Architetti i drugi [2001] ECR I-5409. U tim okolnostima, čak i ako se čini da Tragsa djeluje prema
instrukcijama javnih organa vlasti, ona je u stvari strana u ugovoru sa Administracijom, te bi se
stoga trebala primjenjivati pravila o javnim nabavkama.
53
U tom smislu, primjereno je napomenuti da, u stavu 205. presude u predmetu Španija protiv
Komisije, Sud smatra da, u drugačijem kontekstu od onog u glavnom postupku, kao instrument
i tehnička služba španske administracije, Tragsa mora vršiti, sama ili putem svojih podružnica,
samo poslove koje joj povjeri Opća državna administracija, autonomne zajednice ili javni organi
koji su im podređeni.
54
Mora se primijetiti da, ako Tragsa nema izbora, a što utvrđuje sud koji je uputio zahtjev, bilo u
pogledu prihvatanja zahtjeva nadležnih organa vlasti ili utvrđivanja tarife za svoje usluge, onda
nije ispunjen uslov za primjenu relevantnih direktiva koje se odnose na postojanje ugovora.
55
U svakom slučaju, važno je prisjetiti se da, prema uvriježenoj sudskoj praksi Suda, poziv na
dostavljanje tenderskih ponuda, u skladu sa direktivama o javnim nabavkama, nije obavezan,
čak i ako je ugovorna strana subjekt koji je pravno različit od ugovornog organa, kada su
ispunjena dva uslova. Prvi je da javni organ u svojstvu ugovornog organa mora nad takvim
200
odvojenim subjektom vršiti kontrolu koja je slična onoj koju vrši nad vlastitim odjelima, a drugi
da subjekt mora osnovni dio svojih djelatnosti vršiti sa lokalnim organom ili organima vlasti koji
ga kontroliraju (vidi predmet C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121, stav 50.; predmet C-26/03
Stadt Halleand RPL Loclau [2005] ECR I-1 stav 49.; predmet C-84/03 Komisija protiv Španije
[2005] ECR I-139, stav 38.; predmet C-29/04 Komisija protiv Austrije [2005] ECR I-9705, stav
34.; i predmet C-340/04 Carbotermo i Consorzio Alisei [2006] ECR I-4137, stav 33.).
56
Prema tome, primjereno je ispitati da li su u slučaju Tragse ispunjena dva uslova koja su
obavezna u skladu sa sudskom praksom citiranom u prethodnom stavu.
57
Što se tiče prvog uslova, koji se odnosi na kontrolu od strane javnog organa vlasti, iz sudske
prakse Suda slijedi da činjenica da je ugovorni organ, sam ili zajedno sa drugim javnim
organima, vlasnik cjelokupnog dioničkog kapitala u kompaniji koja je najuspješniji ponuđač
govori da, općenito, ugovorni organ nad spomenutom kompanijom vrši kontrolu sličnu onoj
koju vrši nad vlastitim odjelima (Carbotermo i Consorzio Alisei, stav 37.).
58
U slučaju koji je predmet glavnog postupka, iz predmetnog spisa je jasno, ali to mora potvrditi
sud koji je uputio zahtjev, da je 99% Tragsinog dioničkog kapitala u vlasništvu same države
Španije, putem holding kompanije i garantnog fonda, i da su četiri autonomne zajednice, svaka
sa po jednom dionicom, vlasnice 1% takvog kapitala.
59
U tom smislu, ne može se prihvatiti argument da je taj uslov ispunjen samo za ugovore koji se
provode na zahtjev države Španije, isključujući one koji su predmet zahtjeva autonomnih
zajednica, u kojima se Tragsa mora smatrati trećim licem.
60
Čini se da iz člana 88.(4), Ley 66/1997 i članova 3.(2) do (6) i 4.(1) i (7) Kraljevske uredbe
371/1999 slijedi da Tragsa mora ispunjavati naloge javnih organa vlasti, uključujući autonomne
zajednice. Također se čini da iz nacionalnog zakonodavstva slijedi, kao i u slučaju države
Španije, u kontekstu svojih aktivnosti sa navedenim zajednicama, da Tragsa kao instrument i
tehnička služba ne može slobodno određivati tarifu za poslove koje izvrši i da njeni odnosi sa
njima nisu ugovorni.
61
Stoga se čini da se Tragsa ne može smatrati trećim licem u odnosu na autonomne zajednice
koje imaju udio u njenom kapitalu.
62
Što se tiče drugog uslova, u vezi sa činjenicom da Tragsa mora osnovni dio svog poslovanja
obavljati sa organom ili organima vlasti u čijem je vlasništvu, iz sudske prakse proizlazi da, kada
nekoliko javnih organa kontrolira neko preduzeće, taj se uslov može ispuniti ako navedeno
preduzeće obavlja osnovni dio svojih djelatnosti, ne sa nekim od navedenih organa, nego sa
svim tim organima zajedno (Carbotermo and Consorzio Alisei, stav 70.).
63
U slučaju koji se razmatra u glavnom postupku, što je jasno iz predmetnog spisa, Tragsa obavlja
preko 55% svojih djelatnosti sa autonomnim zajednicama i skoro 35% sa državom. Stoga se čini
da osnovni dio svojih djelatnosti obavlja sa javnim organima i tijelima koja je kontroliraju.
64
U tom okolnostima, što sud koji je uputio zahtjev treba da potvrdi, mora se smatrati da su u
ovom slučaju ispunjena dva uslova koja nalaže sudska praksa citirana u stavu 55. ove presude.
65
Iz svih navedenih razmatranja proizlazi da odgovor na drugo pitanje mora biti da pravila poput
onih kojima se rukovodi Tragsa, koja joj omogućavaju da kao javno preduzeće koje funkcionira
kao instrument i tehnička služba nekoliko javnih organa posluje bez primjene režima utvrđenog
navedenih direktivama, nisu u suprotnosti sa direktivama 92/50, 93/36 i 93/37 zato što, prvo,
spomenuti javni organi vrše kontrolu nad ovim preduzećem koja je slična kontroli koju vrše nad
vlastitim odjelima i, drugo, navedeno preduzeće obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa tim
istim organima.
201
Treće pitanje
66
Imajući u vidu odgovor na drugo pitanje koje je uputio domaći sud, nema potrebe da se
odgovara na treće pitanje.
Troškovi
67
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju očitovanja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Drugo vijeće) donosi odluku:
Direktivama Vijeća 92/50/EEZ od 18.6.1992. godine koja se odnosi na koordiniranje
postupaka za dodjelu javnih ugovora o nabavci usluga, 93/36/EEZ od 14.6.1993. godine
kojom se koordiniraju postupci za dodjelu javnih ugovora o nabavci robe i 93/37/EEZ od
14.6.1993. godine koja se odnosi na koordiniranje postupaka za dodjelu javnih ugovora o
izvođenju radova se ne isključuju pravila poput onih kojima se rukovodi Tragsa, koja joj
omogućavaju da kao javno preduzeće koje funkcionira kao instrument i tehnička služba
nekoliko javnih organa posluje bez primjene režima utvrđenog navedenih direktivama zato
što, prvo, spomenuti javni organi vrše kontrolu nad ovim preduzećem koja je slična kontroli
koju vrše nad vlastitim odjelima i, drugo, navedeno preduzeće obavlja osnovni dio svojih
djelatnosti sa tim istim organima.
202
C-324/07 Coditel Brabant
PRESUDA SUDA (Treće vijeće)
13. novembar 2008. (*)
(Javne nabavke – Tenderski postupci – Koncesije za javne usluge – Koncesija za rad općinske
kablovske televizijske mreže – Općina je dodijelila međuopćinskom zadružnom društvu –
Obaveza transparentnosti – Uslovi – Da li je kontrola koju organ koji dodjeljuje koncesiju vrši
nad koncesionarom slična onoj koju vrši nad vlastitim odjelima)
U predmetu C-324/07,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Conseil
d’État (Belgija), odlukom od 3.7.2007. godine, koju je Sud zaprimio 12.7.2007., u postupku
Coditel Brabant SA
protiv
Commune d’Uccle,
Région de Bruxelles-Capitale,
Treća strana:
Société Intercommunale pour la Diffusion de la Télévision (Brutélé),
SUD (Treće vijeće),
u sastavu A. Rosas, predsjednik Vijeća, A. Ó Caoimh, J.N. Cunha Rodrigues (izvjestitelj), J. Klučka
i A. Arabadjiev, sudije,
Nezavisni odvjetnik: V. Trstenjak,
Registrar: C. Strömholm, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 9.4.2008,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– Coditel Brabant SA - F. Tulkens i V. Ost, advokati,
– the Commune d’Uccle - by P. Coenraets, advokat,
– Société Intercommunale pour la Diffusion de la Télévision (Brutélé) - N. Fortemps i J.
Bourtembourg, advokati,
– Vlada Belgije - J.C. Halleux, CU svojstvu zastupnika, uz pomoć B. Staelens, advokat,
– Vlada Njemačke - M. Lumma i J. Möller, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Holandije - C. Wissels i Y. de Vries, u svojstvu zastupnika,
203
– Komisija Evropskih zajednica - B. Stromsky i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi održanoj 4.6.2008. godine,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članova 43. i 49. Ugovora o EZ i principa
jednakog postupanja i nediskriminacije po osnovu državljanstva, kao i prateće obaveze
transparentnosti.
2
Zahtjev je upućen u okviru postupka koji je pokrenuo Coditel Brabant SA (‘Coditel’) protiv
Commune d’Uccle (Općina Uccle; ‘Općina Uccle’), Région de Bruxelles-Capitale i Société
Intercommunale pour la Diffusion de la Télévision (Brutélé) (‘Brutélé’), u vezi sa dodjelom
koncesije za upravljanje općinskom kablovskom televizijskom mrežom međuopćinskom
zadružnom društvu od strane Općine Uccle.
Pravni okvir
Nacionalno zakonodavstvo
3
Član 1. Zakona od 22.12.1986. godine o međuopćinskim zadrugama (loi relative aux
intercommunales) (Moniteur belge od 26.6.1987., str. 9909; ‘Zakon o međuopćinskim
zadrugama’) glasi:
‘Dvije ili više općina mogu, u skladu sa odredbama ovog Zakona, formirati udruženja sa
specifičnim ciljevima koji su od općinskog interesa. Navedena udruženja se u daljem tekstu
nazivaju međuopćinskim zadrugama.’
4
Član 3. Zakona glasi:
‘Međuopćinske zadruge su pravna lica kojima se upravlja na temelju javnog prava, i nisu
komercijalnog karaktera, bez obzira na njihov oblik ili djelokrug.’
5
Član 10. Zakona glasi:
‘Svaku međuopćinsku zadrugu čini generalna skupština, upravno vijeće i odbor revizora.’
6
Prema članu 11. Zakona:
‘Bez obzira na iznose udjela različitih lica u odobrenom kapitalu, općine će uvijek držati većinu
glasova i predsjedavanje nad raznim međuopćinskim upravnim i kontrolnim tijelima.’
7
Član 12. Zakona o međuopćinskim zadrugama glasi:
‘Predstavnike udruženih općina u generalnoj skupštini imenuje općinsko vijeće svake od općina
iz reda općinskih vijećnika, načelnika i odbornika.
Za svaku općinu, broj glasačkih prava na generalnoj skupštini proporcionalan je broju dionica
koje su u vlasništvu date općine.’
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
8
U periodu od 1969. do 1999. godine, Općina Uccle je ovlastila Coditel da instalira i upravlja
kablovskom televizijskom mrežom na njenoj teritoriji. Općina je 28.10.1999. godine odlučila
kupiti mrežu koja bi počela funkcionirati od 1.1.2000. godine.
204
9
U tom cilju, Općina Uccle je objavila poziv na dostavljanje tenderskih ponuda, i odlukom od
28.10.1999., sa namjerom da koncesionaru dodijeli pravo na upravljanje mrežom. Četiri
kompanije su dostavile ponude, uključujući Coditel.
10
Dana 25.5.2000. godine, Općina Uccle je odlučila da ne dodjeljuje koncesiju za upravljanje
njenom kablovskom televizijskom mrežom, i da je umjesto toga proda.
11
Poziv na dostavljanje ponuda za kupovinu je objavljen u biltenu Bulletin des adjudications
15.9.2000. godine. Pet kompanija, uključujući Coditel, dostavilo je ponude za kupovinu. Pored
toga, Brutélé, međuopćinsko zadružno društvo je Općini Uccle dostavilo ponudu o učlanjenju u
svojstvu pridruženog člana, umjesto ponude za kupovinu.
12
Zaključivši da je četiri od pet ponuda neprihvatljivo, i da je jedina prihvatljiva ponuda, koju je
dostavio Coditel, preniska, Općina Uccle je 23.11.2000. odlučila da neće prodati općinsku
kablovsku televizijsku mrežu.
13
Također, odlukom od 23.11.2000., Općina Uccle je odlučila postati član društva Brutélé,
povjerivši navedenom društvu upravljanje svojom kablovskom televizijskom mrežom.
14
Među razlozima za navedenu odluku su, posebice, sljedeća razmatranja:
‘Budući da Brutélé predlaže Općini Uccle da, po učlanjenju, ona predstavlja nezavisan
operativni podsektor sa autonomnim ovlastima za odlučivanje;
Budući da se ta autonomija naročito odnosi na:
– izbor programa koji se prenose;
– iznos pretplate i naknada za konekciju;
– politiku o ulaganjima i radovima;
– popuste ili povlastice koje se odobravaju određenim kategorijama lica;
– prirodu i uslove koji se odnose na druge usluge koje će se pružati putem mreže i mogućnost
povjeravanja projekata od općinskog interesa međuopćinskoj zadruzi, koji su u skladu sa
djelokrugom utvrđenim njenim statutima, kao što je kreiranje općinskog intraneta, web
stranice i obuka osoblja u te svrhe.
Budući da bi u navedenom okviru:
– Brutélé pripremala bilans uspjeha i bilans stanja za poslove na mreži Općine Uccle;
– [Općina] Uccle bi imala direktora u upravnom vijeću Brutélé-a i tri direktora u odboru
operativnog sektora u Briselu, jednog predstavnika u odboru revizora i jednog u svojstvu
općinskog eksperta.
Budući da se Brutélé obavezuje da će pokrivati cjelokupnu mrežu Općine Uccle i povećati
kapacitet mreže, kako bi ona, u roku od najviše godinu dana, ako općina to želi, mogla ponuditi
sljedeće usluge:
– širenje TV dometa: dodatni programi i “buket”;
– pay-per-view (plati pa gledaj) programi;
– pristup internetu;
205
– glasovna telefonija;
– video nadzor;
– izuzetno brzi prenos podataka;
Budući da se predložena godišnja naknada sastoji od:
(a)
fiksne naknade koja iznosi 10% prihoda od osnovne pretplate na kablovsku televiziju (na
osnovu 31.000 pretplatnika i godišnje pretplate u iznosu od 3.400 BEF (bez PDV-a i
taksi): 10.540.000 BEF godišnje);
(b)
plaćanja 5% od prometa kanala Canal+ i buketa;
(c)
isplate ukupne dobiti po osnovu svih pruženih usluga.’
15
Iz odluke o upućivanju zahtjeva je jasno da je Općina Uccle morala upisati 76 dionica u društvu
Brutélé, u iznosu od 200.000 BEF po dionici. Osim toga, općina je tražila i dobila od Brutélé-a
mogućnost da se jednostrano povuče iz međuopćinske zadruge u bilo kom trenutku.
16
Iz odluke o upućivanju zahtjeva je također jasno da je Brutélé međuopćinsko zadružno društvo,
čiji su članovi općine, kao i međuopćinsko udruženje čiji su članovi isključivo općine. Brutélé
nije otvoren za privatne članove. Njegovo upravno vijeće čine predstavnici općina (maksimalno
tri po općini), koje imenuje generalna skupština, koju čine predstavnici općina. Upravno vijeće
ima najšire ovlasti.
17
U odluci o upućivanju zahtjeva se dalje jasno navodi da su općine podijeljene u dva sektora, od
kojih jedan okuplja općine iz regije Brisela, i može se podijeliti u podsektore. Svaki sektor ima
odbor sastavljen od direktora koje imenuje generalna skupština iz reda kandidata koje predlože
općine, a koji sjede u odvojenim grupama predstavljajući dioničare za svaki od sektora.
Upravno vijeće može odborima sektora delegirati svoje ovlasti u pitanjima koja utiču na
podsektore, kao što su uslovi za primjenu naknada, program radova i ulaganja, njihovo
finansiranje, reklamne kampanje i problemi koji su zajednički raznim podsektorima u okviru
operativnog sektora. Među osnivačka tijela prema statutima Brutélé-a (‘statutarna tijela’)
spadaju i generalna skupština, čije su odluke obavezujuće za sve članove; generalni direktor;
odbor eksperata – općinskih službenika čiji je broj jednak broju direktora kojima su zaduženi da
pomažu; i odbor revizora. Generalnog direktora, eksperte i revizore imenuje upravno vijeće ili
generalna skupština.
18
Osim toga, prema odluci o upućivanju zahtjeva, Brutélé osnovni dio svojih djelatnosti obavlja sa
svojim članovima.
19
Putem aplikacije podnesene 22.1.2001. godine, Coditel je uputio žalbu pred Conseil d’État
(Državno vijeće) (Belgija), između ostalog, tražeći poništenje odluke od 23.11.2000. kojom je
Općina Uccle postala članica Brutélé-a. U navedenoj žalbi, Coditel se ne slaže sa općinom zbog
učlanjenja u Brutélé i povjeravanja upravljanja njenom kablovskom televizijskom mrežom
ovom društvu, bez uspoređivanja prednosti navedenog aranžmana sa prednostima dodjele
koncesije za upravljanje mrežom drugom operateru. Coditel je tvrdio da je na taj način Općina
Uccle, između ostalog, prekršila princip nediskriminacije i obavezu transparentnosti iz propisa
Zajednice.
20
Brutélé je osporio ove navode, tvrdeći da je ‘čisto’ međuopćinska zadruga, čije su aktivnosti
namijenjene i rezervirane za općine članice, i da se njegovim statusom dozvoljava Općini Uccle,
kao operativnom podsektoru, da vrši neposrednu i preciznu kontrolu nad aktivnostima Brutéléa u tom podsektoru, identičnu kontroli koju bi ova općina vršila nad vlastitim internim
odjelima.
206
21
Conseil d’État smatra da učlanjenje Općine Uccle u Brutélé ne predstavlja javni ugovor o
nabavci usluga, nego javni ugovor o koncesiji u smislu zakona Zajednice. Iako se direktive
Zajednice o javnim nabavkama ne primjenjuju na koncesije javnih usluga, princip
nediskriminacije po osnovu državljanstva podrazumijeva obavezu transparentnosti u
dodjeljivanju koncesija, u skladu sa sudskom praksom Suda pravde, koja proizlazi iz presude u
predmetu C-324/98 Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-10745. Da bi ispunila zahtjeve
utvrđene zakonima Zajednice, Općina Uccle je u principu trebala objaviti poziv za nadmetanje,
kako bi ispitala da li bi dodjela koncesije za upravljanje njenom kablovskom televizijom drugim
privrednim subjektima pored Brutélé-a bila atraktivnije rješenje od odabranog. Conseil d’État
postavlja pitanje da li se navedeni zahtjevi iz zakona Zajednice stavljaju na stranu u svjetlu
presude u predmetu C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121, prema kojoj se navedeni zahtjevi ne
primjenjuju kada javni organ koji daje koncesiju vrši kontrolu nad koncesionarom i kada
koncesionar obavlja osnovni dio svoje djelatnosti sa navedenim organom.
22
U tim okolnostima, Conseil d’État je odlučio obustaviti postupak i Sudu pravde uputiti zahtjev
za prethodnom odlukom sa sljedećim pitanjima:
‘1.
Može li se općina, bez poziva na nadmetanje, učlaniti u zadružno društvo koje okuplja
isključivo druge općine i udruženja općina (tzv. “čista” međuopćinska zadruga), kako bi
na to zadružno društvo prenijela upravljanje svojom kablovskom televizijskom mrežom,
znajući da zadružno društvo obavlja osnovni dio svojih djelatnosti za svoje članove i sa
svojim članovima, i da odluke o navedenim djelatnostima donose upravno vijeće i odbori
sektora u granicama ovlasti koje im je dalo upravno vijeće, statutarna tijela sastavljena
od predstavnika javnih organa, čije se odluke donose većinom glasova navedenih
predstavnika?
2.
Može li se smatrati da kontrola koju na taj način vrše svi članovi zadružnog društva nad
odlukama zadružnog društva putem statutarnih tijela – ili, u slučaju operativnih sektora
ili podsektora, neki od navedenih članova – omogućava članovima da nad zadružnim
društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim odjelima?
3.
Da bi se ta kontrola smatrala sličnom, mora li je vršiti svaki član pojedinačno, ili je
dovoljno da to čini većina članova?’
Upućena pitanja
Prvo i drugo pitanje
23
Zbog međusobne povezanosti, prvo i drugo pitanje se trebaju zajedno razmatrati.
24
Iz odluke o upućivanju je jasno da je, postavši član zadruge Brutélé, Općina Uccle povjerila
navedenoj zadruzi upravljanje svojom kablovskom televizijskom mrežom. Također je jasno da
općina ne plaća naknadu Brutélé-u, nego se ona zasniva na uplatama korisnika navedene
mreže. Takav metod isplate je karakterističan za koncesiju za usluge (predmet C-458/03
Parking Brixen [2005] ECR I-8585, stav 40.).
25
Ugovori o koncesijama za javne usluge ne podliježu primjeni Direktive Vijeća 92/50/EEZ od
18.6.1992. godine o koordiniranju postupaka za dodjelu javnih ugovora o nabavci usluga
(Službeni glasnik 1992 L 209, str. 1), koja je bila primjenjiva u materijalnom vremenu. Bez
obzira na činjenicu da se navedena direktiva ne primjenjuje na takve ugovore, organi koji ih
zaključuju dužni su poštivati temeljna pravila Ugovora o EZ, principe jednakog postupanja i
nediskriminacije po osnovu državljanstva, i prateću obavezu transparentnosti (u tom smislu,
vidi Telaustria i Telefonadress, stavovi 60. do 62., i predmet C-231/03 Coname [2005] ECR I7287, stavovi 16. do 19.). Iako ne mora podrazumijevati obavezu objavljivanja poziva na
dostavljanje tenderskih ponuda, navedena obaveza transparentnosti nalaže organu koji
dodjeljuje koncesiju da osigura, za dobrobit potencijalnog koncesionara, dovoljan stepen
207
oglašavanja, kako bi koncesija za uslugu bila otvorena za nadmetanje, i kako bi se mogla
razmatrati nepristranost postupka nabavke (u tom smislu, vidi Telaustria i Telefonadress, stav
62. i Coname, stav 21.).
26
Pravila utvrđena članovima 12., 43. i 49. Ugovora o EZ, kao i opći principi čiji su konkretan
odraz, ne primjenjuju se ako je kontrola koju javni organ koji dodjeljuje koncesiju vrši nad
koncesionarom slična onoj koju vrši nad vlastitim odjelima i ako, u isto vrijeme, taj subjekt
obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa organom ili organima koji ga kontroliraju (u tom
smislu, vidi Teckal, stav 50., i Parking Brixen, stav 62.).
27
Što se tiče drugog od navedenih uslova, domaći sud je u odluci o upućivanju zahtjeva naveo da
Brutélé obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa svojim članovima. Prema tome, potrebno je
ispitati ispunjenost prvog uslova – da kontrola koju javni organ ili organi koji dodjeljuju
koncesiju vrše nad koncesionarom mora biti slična onoj koju vrše nad vlastitim odjelima.
28
Da bi se utvrdilo da li kontrola koju javni organ koji dodjeljuje koncesiju vrši nad koncesionarom
slična onoj koju vrši nad vlastitim odjelima, neophodno je uzeti u obzir sve zakonodavne
odredbe i relevantne okolnosti. Zaključak tog razmatranja mora biti da koncesionar podliježe
kontroli koja javnom organu koji mu je dodijelio koncesiju omogućava da utiče na odluke tog
subjekta. Mora se raditi o odlučujućem uticaju na strateške ciljeve i značajne odluke navedenog
subjekta (u tom smislu vidi Parking Brixen, stav 65., i predmet C-340/04 Carbotermo i Consorzio
Alisei [2006] ECR I-4137, stav 36.).
29
Od relevantnih činjenica koje se mogu utvrditi iz odluke o upućivanju zahtjeva, primjereno je
razmotriti, prvo, kapital koncesionara, drugo, sastav njegovih tijela koja donose odluke, i treće,
količinu ovlasti koju ima njegovo upravno vijeće.
30
Što se tiče prve od navedenih činjenica, treba imati na umu da, kada privatno preduzeće ima
udio u kapitalu koncesionara, time se onemogućava javnom organu koji dodjeljuje koncesiju da
nad koncesionarom vrši kontrolu sličnu onoj koju vrši nad vlastitim odjelima (u tom smislu, vidi
predmet C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau [2005] ECR I-1, stav 49.).
31
S druge strane, činjenica da je javni organ koji dodjeljuje koncesiju, sam ili zajedno sa drugim
javnim organima, vlasnik cjelokupnog dioničkog kapitala koncesionara, upućuje, općenito, ali
ne i definitivno, na to da navedeni ugovorni organ nad spomenutom kompanijom vrši kontrolu
sličnu onoj koju vrši nad vlastitim odjelima (Carbotermo i Consorzio Alisei, stav 37., i predmet C295/05 Asemfo [2007] ECR I-2999, stav 57.).
32
Iz odluke o upućivanju zahtjeva je jasno da je, u predmetu pred sudom koji je uputio zahtjev,
koncesionar međuopćinsko zadružno društvo čiji su članovi općine i međuopćinsko udruženje
čiji su članovi isključivo općine, te da nije otvoren za privatne članove.
33
Drugo, iz spisa je jasno da upravno vijeće Brutélé-a čine predstavnici općina članica, koje
imenuje generalna skupština, koja je opet sastavljena od predstavnika povezanih općina.
Prema članu 12. Zakona o međuopćinskim zadrugama, predstavnike u generalnoj skupštini
imenuje općinsko vijeće svake općine iz reda općinskih vijećnika, načelnika i odbornika.
34
Činjenica da su tijela Brutélé-a koja donose odluke sastavljena od predstavnika javnih organa
koji su povezani sa Brutélé-om pokazuje da su navedena tijela pod kontrolom javnih organa,
koji stoga mogu vršiti odlučujući uticaj na strateške ciljeve i bitne odluke Brutélé-a.
35
Treće, iz spisa je evidentno da upravno vijeće Brutélé-a ima najšire ovlasti. Između ostalog, ono
utvrđuje naknade. Također je ovlašteno, ali ne i dužno, da odborima sektora ili podsektora
delegira rješavanje određenih pitanja koja se odnose na navedene sektore ili podsektore.
36
Postavlja se pitanje da li je Brutélé time postao tržišno orijentiran i stekao stepen nezavisnosti
208
koji bi kontrolu koju nad njim vrše povezani javni organi učinio beznačajnom.
37
U tom smislu, treba istaknuti da Brutélé nema oblik société par actions, ili société anonyme,
koja mogu ostvarivati ciljeve nezavisno od svojih dioničara, nego meduopćinskog zadružnog
društva, koje podliježe Zakonu o međuopćinskim zadrugama. Osim toga, prema članu 3.
navedenog Zakona, međuopćinske zadruge ne smiju imati komercijalni karakter.
38
Iz navedenog Zakona, koji nadopunjuju statuti Brutélé-a, čini se jasnim da je njegov cilj, u
skladu sa statutom, ostvarivanje općinskog interesa, da je to raison d’être njegovog formiranja,
i da ne radi na ostvarivanju drugih interesa koji se razlikuju od interesa javnih organa koji su
povezani s njim.
39
Iz toga slijedi, a te činjenice treba potvrditi sud koji je uputio zahtjev, da uprkos širini ovlasti
koje je prenio na svoje upravno vijeće, Brutélé nema potreban stepen nezavisnosti koji bi
povezane općine onemogućio da nad njim vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim
odjelima.
40
Navedena razmatranja su naročito primjenjiva kada odluke o aktivnostima međuopćinskog
zadružnog društva donose odbori sektora ili podsektora, u granicama ovlasti koje im je dalo
upravno vijeće. Kada je priznato da jedna ili više povezanih općina čine sektor ili podsektor
djelatnosti navedenog društva, kontrola koju te općine mogu vršiti nad pitanjima delegiranim
odborima takvih sektora ili podsektora još je i strožija nego ona koju vrše zajedno sa svim
članovima u okviru plenarnih tijela navedenog društva.
41
Iz navedenog slijedi, a sud koji je uputio zahtjev potvrđuje činjenice o stepenu nezavisnosti
datog međuopćinskog zadružnog društva, da se u okolnostima poput onih u predmetu pred
sudom koji je uputio zahtjev može smatrati da kontrola koju su putem statutarnih tijela vršili
javni organi koji pripadaju takvom međuopćinskom zadružnom društvu nad odlukama tog
društva omogućava navedenim organima da nad tim zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu
onoj koju vrše nad vlastitim odjelima.
42
Stoga, odgovor na prvo i drugo pitanje mora glasiti:
– Članovima 43. i 49. Ugovora o EZ, principima jednakog postupanja i nediskriminacije po
osnovu državljanstva, i pratećom obavezom transparentnosti, javnom organu se ne
zabranjuje da, bez poziva na nadmetanje, dodijeli koncesiju za javne usluge međuopćinskom
zadružnom društvu čiji su svi članovi javni organi, kada navedeni javni organi nad takvim
zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim odjelima, i kada takvo
društvo osnovni dio svojih djelatnosti obavlja sa navedenim javnim organima;
– Ako sud koji je uputio zahtjev potvrdi činjenice o nezavisnosti koju uživa predmetno
međuopćinsko zadružno društvo, u okolnostima poput onih u predmetu pred sudom koji je
uputio zahtjev, u kojima odluke o aktivnostima međuopćinskog zadružnog društva koje je u
isključivom vlasništvu javnih organa donose tijela formirana u skladu sa statutima društva,
sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa, može se smatrati da kontrola koju nad
navedenim odlukama vrše javni organi omogućava navedenim organima da nad tim
zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim odjelima.
Treće pitanje
43
U trećem pitanju, domaći sud u osnovi pita sljedeće: kada se javni organ učlani u
međuopćinsku zadrugu čiji su svi članovi javni organi, kako bi na navedeno zadružno društvo
prenio upravljanje nekom javnom uslugom, da bi se kontrola koju takvi članovi vrše nad
zadrugom smatrala sličnom onoj koju vrše nad vlastitim odjelima, da li je neophodno da takvu
kontrolu pojedinačno vrši svaki od navedenih javnih organa ili je mogu vršiti zajednički, na
osnovu odluka donesenih većinom glasova.
209
44
Prvo, treba istaknuti da, prema sudskoj praksi Suda, kada nekoliko javnih organa kontrolira
koncesionara, uslov koji se odnosi na osnovni dio poslovanja navedenog subjekta može se
ispuniti ako se uzmu u obzir aktivnosti koje subjekt vrši sa svim navedenim organima (vidi u
tom smislu Carbotermo i Consorzio Alisei, stavovi 70. i 71., i Asemfo, stav 62.).
45
Prema argumentima koji stoje iza navedene sudske prakse, bilo bi primjereno razmotriti i
mogućnost da se uslov koji se odnosi na kontrolu koju vrše javni organi može zadovoljiti i ako se
uzme u obzir kontrola koju kontrolni javni organi zajednički vrše nad koncesionarom.
46
Prema sudskoj praksi, kontrola koju javni organ koji dodjeljuje koncesiju vrši nad
koncesionarom mora bili slična onoj koju taj organ vrši nad vlastitim odjelima, ali ne mora biti u
svakom pogledu identična (vidi u tom smislu Parking Brixen, stav 62.). Kontrola koja se vrši nad
koncesionarom mora biti učinkovita, ali nije od presudnog značaja da se ona vrši pojedinačno.
47
Drugo, kada nekoliko javnih organa odabere da svoje poslove na pružanju javnih usluga povjeri
općinskom koncesionaru, obično nije moguće da jedan od tih organa, osim ako nema većinski
interes u takvom subjektu, vrši odlučujuću kontrolu nad njegovim odlukama. Zahtjev da u
takvom slučaju javni organ vrši individualnu kontrolu imao bi efekat obaveznog poziva na
nadmetanje u većini slučajeva u kojima se javni organ želi pridružiti grupi sastavljenoj od drugih
javnih organa, kao što je međuopćinsko zadružno društvo.
48
Međutim, takav rezultat ne bi bio dosljedan pravilima Zajednice o javnim nabavkama i
ugovorima o koncesiji. Doista, javni organ ima mogućnost da zadatke od javnog interesa koji su
mu povjereni vrši korištenjem vlastitih administrativnih, tehničkih i drugih resursa, bez obaveze
da se oslanja na vanjske subjekte koji ne spadaju u njegove vlastite odjele (Stadt Halle i RPL
Lochau, stav 48.).
49
Javni organi mogu koristiti mogućnost korištenja vlastitih resursa za obavljanje zadataka od
javnog interesa koji su im povjereni u saradnji sa drugim javnim organima (vidi u tom smislu
Asemfo, stav 65.).
50
Stoga se mora priznati da, kada nekoliko javnih organa posjeduje koncesionara kojem
povjeravaju vršenje jednog od svojih zadataka na pružanju javnih usluga, takvi javni organi
mogu vršiti zajedničku kontrolu nad navedenim subjektom.
51
Što se tiče tijela za kolektivno odlučivanje, procedura koja se primjenjuje kod usvajanja odluka,
kao što je, između ostalog, usvajanje većinom glasova, nema nikakvog značaja.
52
Taj zaključak se ne dovodi u pitanje presudom u predmetu Coname. Općepoznato je da je Sud u
toj presudi smatrao da je udio od 0,97% toliko mali da ne omogućava općini da vrši kontrolu
nad koncesionarom koji pruža javnu uslugu (vidi Coname, stav 24.). Međutim, kod donošenja
navedene presude, Sud se nije bavio pitanjem da li se takva kontrola mogla vršiti zajednički.
53
Osim toga, u jednoj kasnijoj presudi, u predmetu Asemfo, stavovi 56. do 61., Sud je priznao da
se u određenim okolnostima uslov koji se odnosi na kontrolu koju vrši javni organ može
zadovoljiti kada takav organ posjeduje samo 0,25% kapitala u javnom preduzeću.
54
Stoga, odgovor na treće pitanje mora biti da, kada se javni organ učlani u međuopćinsku
zadrugu čiji su svi članovi javni organi, kako bi na to zadružno društvo prenio upravljanje
javnom uslugom, da bi se kontrola koju takvi članovi vrše nad zadrugom smatrala sličnom onoj
koju vrše nad vlastitim odjelima, moguće je da takvu kontrolu navedeni organi vrše zajednički,
na osnovu odluka donesenih većinom glasova.
Troškovi
210
55
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju očitovanja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Treće vijeće) donosi presudu:
1.
Članovima 43. i 49. Ugovora o EZ, principima jednakog postupanja i nediskriminacije po
osnovu državljanstva, i pratećom obavezom transparentnosti, javnom organu se ne
zabranjuje da, bez poziva na nadmetanje, dodijeli koncesiju za javne usluge
međuopćinskom zadružnom društvu čiji su svi članovi javni organi, kada navedeni javni
organi nad takvim zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad
vlastitim odjelima, i kada takvo društvo osnovni dio svojih djelatnosti obavlja sa
navedenim javnim organima.
2.
Ako sud koji je uputio zahtjev potvrdi činjenice o nezavisnosti koju uživa predmetno
međuopćinsko zadružno društvo, u okolnostima poput onih u predmetu pred sudom
koji je uputio zahtjev, u kojima odluke o aktivnostima međuopćinskog zadružnog
društva koje je u isključivom vlasništvu javnih organa donose tijela formirana u skladu
sa statutima društva, sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa, može se
smatrati da kontrola koju nad navedenim odlukama vrše javni organi omogućava
navedenim organima da nad tim zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju
vrše nad vlastitim odjelima.
3.
Kada se javni organ učlani u međuopćinsku zadrugu čiji su svi članovi javni organi, kako
bi na to zadružno društvo prenio upravljanje javnom uslugom, da bi se kontrola koju
takvi članovi vrše nad zadrugom smatrala sličnom onoj koju vrše nad vlastitim
odjelima, moguće je da takvu kontrolu navedeni organi vrše zajednički, na osnovu
odluka donesenih većinom glasova.
211
C-196/08 Acoset
PRESUDA SUDA (Treće vijeće)
15. oktobar 2009. (*)
(Članovi 43., 49. i 86. Ugovora o EZ – Dodjela javnih ugovora – Dodjela ugovora o upravljanju
vodama poluprivatnoj kompaniji – Natječajni postupak – Imenovanje privatnog partnera
odgovornim za pružanje usluge – Ugovor je dodijeljen bez uzimanja u obzir pravila o dodjeli
javnih ugovora)
U predmetu C-196/08,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia (Italija), odlukom od 13.3.2008., koju je Sud zaprimio
14.5.2008., u postupku
Acoset SpA
protiv
Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa,
Provincia Regionale di Ragusa,
Comune di Acate (RG),
Comune di Chiaramonte Gulfi (RG),
Comune di Comiso (RG),
Comune di Giarratana (RG),
Comune di Ispica (RG),
Comune di Modica (RG),
Comune di Monterosso Almo (RG),
Comune di Pozzallo (RG),
Comune di Ragusa,
Comune di Santa Croce Camerina (RG),
Comune di Scicli (RG),
Comune di Vittoria (RG),
Treća strana:
Saceccav Depurazioni Sacede SpA,
212
SUD (Treće vijeće),
u sastavu J.N. Cunha Rodrigues (izvjestitelj), predsjednik Drugog vijeća, u svojstvu predsjednika
Trećeg vijeća, P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus i A. Ó Caoimh, sudije,
Nezavisni odvjetnik: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
Registrar: M. Ferreira, glavni administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 2.4.2009.,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– Acoset SpA - A. Scuderi i G. Bonaventura, advokati,
– Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa i drugi - N. Gentile, advokat,
– Comune di Vittoria (RG) - A. Bruno i C. Giurdanella, advokati,
– Vlada Italije - R. Adam, u svojstvu agenta, i G. Fiengo, pravobranitelj,
– Vlada Austrije - M. Fruhmann, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Poljske - M. Dowgielewicz, u svojstvu zastupnika,
– Komisija Evropskih zajednica - C. Zadra i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi održanoj 2.6.2009. godine,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članova 43., 49. i 86. Ugovora o EZ.
2
Zahtjev je upućen u okviru postupka između strana Acoset SpA (‘Acoset’) i Conferenza Sindaci e
Presidenza Prov. Reg. Ragusa (Konferencija gradonačelnika i predsjednika Regionalne pokrajine
Ragusa, ‘Conferenza’) i ostali povodom otkazivanja tenderskog postupka Conferenze za odabir
privatnog manjinskog učesnika u polujavnoj kompaniji kojoj je direktno dodijeljen ugovor o
integriranom upravljanju vodama (‘servizio idrico integrato’) za pokrajinu Ragusa.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Zajednice
Direktiva 2004/18
3
Član 1. Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. godine o
koordiniranju postupaka dodjele ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavci robe i
ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni glasnik 2004 L 134, str. 114) glasi:
‘…
2. (a) “Ugovori o javnim nabavkama” su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u
pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili više
ugovornih organa i čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje
usluga u smislu ove Direktive.
213
...
(d)
“Ugovori o javnim uslugama” su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o javnim
radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i čiji je predmet pružanje usluga navedenih u
Aneksu II.
…
4.
“Koncesija za usluge” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje
se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorištavanje
usluga ili od tog prava zajedno s plaćanjem.
…’
4
Član 3. Direktive 2004/18 glasi:
‘Ako ugovorni organ dodijeli posebna ili isključiva prava za obavljanje djelatnosti javne usluge
subjektu koje nije ugovorni organ, u aktu kojim se to pravo dodjeljuje mora biti određeno da u
smislu ugovora o nabavci robe koje sklapa s trećim stranama kao dio svojih djelatnosti taj
subjekt mora poštovati načelo zabrane diskriminacije na temelju državljanstva.’
5
U članu 7. Direktive je navedeno:
‘Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore o javnoj nabavci… čija je procijenjena vrijednost bez
poreza na dodatnu vrijednost (PDV) jednaka ili veća od sljedećih vrijednosnih razreda:
…
(b)
249.000 Eura:
– za ugovore o javnoj nabavci robe i javnim uslugama koje dodjeljuju ugovorni organi,
osim onih navedenih u Aneksu IV [“centralni organi vlasti”],
…’
6
Uredbom Komisije (EK) br. 2083/2005 od 19.12.2005. godine, kojom su izmijenjene Direktive
2004/17/EZ i 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća u pogledu vrijednosnih razreda
primjene u postupcima dodjele ugovora (Službeni glasnik 2005 L 333, str. 28), izmijenjen je član
7.(b) Direktive 2004/18 u verziji koja je rezultat Uredbe komisije (EK) br. 1874/2004 od
28.10.2004. (Službeni glasnik 2004 L 326, str. 17), tako što je iznos od 236.000 Eura zamijenjen
iznosom od 211.000 Eura za period od 1.1.2006. do 1.1.2007. godine.
7
Prema članu 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 1422/2007 od 4.12.2007. godine, kojom su izmijenjene
Direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća u pogledu primjene
vrijednosnih razreda u postupcima dodjele ugovora (Službeni glasnik 2007 L 317, str. 34.), taj je
iznos iznosio 206.000 Eura, a stupio je na snagu od 1.1.2008. godine.
8
Član 17. Direktive 2004/18 glasi:
‘Ne dovodeći u pitanje primjenu člana 3. ova se Direktiva ne primjenjuje na koncesije za usluge
definirane članom 1.(4).’
9
Član 21. Direktive 2004/18 glasi:
‘Ugovori koji za predmet imaju pružanje usluga navedenih u Aneksu II B podliježu samo
članovima 23. i 35.(4).’
214
10
‘Ostale usluge’ spadaju u kategoriju 27. u okviru Aneksa II B spomenute Direktive, izuzev
ugovora o zapošljavanju, ugovora o nabavci, izradi, produkciji ili koprodukciji programskih
materijala od strane emitera, te ugovora koji se odnose na vrijeme emitiranja.
Direktiva 2004/17
11
Članom 1.(2) i (3) Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3. 2004. kojom se
koordiniraju postupci nabavke subjekata koji posluju u sektorima vodosnabdjevanja, energije,
transporta i poštanskih usluga (Službeni glasnik 2004 L 134, str. 1) definirano je sljedeće:
‘2.
…
(b)
“Ugovori o radovima” su ugovori čiji je predmet izvođenje radova ili projektiranje
i izvođenje radova koji se odnose na jednu ili više djelatnosti u smislu Aneksa XII,
ili posao ili realizacija, bilo kojim sredstvima, posla koji odgovara zahtjevima koje
je naveo ugovorni organ. “Posao” je rezultat gradnje ili građevinskih radova
uzetih u cjelini, koji je sam po sebi dovoljan da ispuni ekonomsku ili tehničku
funkciju;
(c)
“Ugovori o javnim nabavkama robe” su javni ugovori o javnoj nabavci koji
nisu oni navedeni pod (b), a čiji je predmet kupovina, najam, zakup ili
kupovinu na otplatu, sa ili bez opcije kupovine, proizvoda.
(d)
“Ugovori o javnim uslugama” su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori
o javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i čiji je predmet
pružanje usluga navedenih u Aneksu II.
Ugovor čiji su predmet i proizvodi i usluge u smislu Aneksa XVII smatra se
“ugovorom o nabavci usluga” ako vrijednost takvih usluga prelazi vrijednost
proizvoda obuhvaćenih ugovorom.
Ugovor čiji su predmet usluge u smislu Aneksa XVII i koji uključuje radove smislu
Aneksa XII koji su samo sporedni uz glavni predmet ugovora, smatra se ugovorom
o nabavci usluga.
3. (a) “Koncesija za radove” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim radovima, a razlikuje se
samo u činjenici da se naknada za radove koji se izvode sastoji ili samo od prava na
iskorištavanje radova, ili od tog prava zajedno s plaćanjem;
(b) “Koncesija za usluge” je ugovor istoga tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se
samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na
iskorištavanje usluga ili od tog prava zajedno s plaćanjem.’
12
Član 4. Direktive 2004/17 glasi:
‘1.
Ova se Direktiva primjenjuje na sljedeće djelatnosti:
(a) pružanje fiksnih mreža ili upravljanje fiksnim mrežama s namjerom pružanja usluge javnosti
u vezi s proizvodnjom, prijevozom ili distribucijom pitke vode; ili
(b) snabdijevanje takvih mreža pitkom vodom.
…’
215
13
Članom 9.(1) Direktive 2004/17 utvrđeno je:
‘Na ugovor kojim se namjerava obuhvatiti nekoliko djelatnosti primjenjuju se pravila koja se
primjenjuju na djelatnost koja je njegova osnovna svrha.
Međutim, izbor između dodjele jednog ugovora i dodjele više odvojenih ugovora ne smije se
napraviti s ciljem da se takav ugovor isključi iz područja primjene ove Direktive ili, prema
potrebi, Direktive 2004/18/EZ.’
14
Član 18. Direktive 2004/17 glasi:
‘Ova se Direktiva ne primjenjuje na koncesije za radove i usluge koje dodjeljuju ugovorni organi
koji obavljaju jednu ili više djelatnosti iz članova 3. do 7., ako se te koncesije dodjeljuju za
obavljanje navedenih djelatnosti.’
Nacionalno zakonodavstvo
15
Članom 113.(5) Zakonodavne uredbe br. 267, kojom se utvrđuje konsolidirani tekst zakona o
organizaciji lokalnih organa vlasti (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) od
18.8.2000. (Obični dodatak uz GURI br. 227 od 28.9.2000.), izmijenjene Uredbom - Zakonom br.
269. kojim se utvrđuju hitne mjere za promoviranje razvoja i korekciju stanja javnih finansija
(disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti
pubblici) od 30.9.2003. godine (Obični dodatak uz GURI br. 229 od 2.10.2003.) koji je pretvoren
u zakon, nakon izmjena i dopuna putem Zakona br. 326 od 24.11.2003. godine (Obični dodatak
uz GURI br. 274 od 25.11.2003.) (‘Zakonodavna uredba br.267/2000’), definirano je sljedeće:
‘Ugovor o nabavci usluga [za pružanje lokalnih javnih usluga od strane lokalnog organa vlasti]
dodjeljuje se u skladu sa pravilima sektora i zakonodavstvom Evropske unije, a pravo na
pružanje usluga se daje:
(a) kompanijama sa dioničkim kapitalom, koje se odaberu putem javnog i otvorenog
tenderskog postupka;
(b) kompanijama sa dioničkim kapitalom sa pomiješanim javnim i privatnim vlasništvom, u
kojima je privatni partner odabran putem javnog i otvorenog tenderskog postupka, kojim je
osigurano poštivanje domaćeg i zakonodavstva Zajednice o konkurenciji, u skladu sa
smjernicama koje su izdali nadležni organi u okviru konkretnih mjera ili instrukcija za široku
upotrebu;
(c) kompanijama sa dioničkim kapitalom koje su potpuno u vlasništvu javnog sektora, pod
uslovom da javni organ ili organi vlasti u čijem je vlasništvu navedeni dionički kapital vrše
kontrolu nad kompanijom koja je slična kontroli koju vrše nad vlastitim odjelima, te da
kompanija ključni dio svojih djelatnosti obavlja sa javnim organom ili organima koji je
kontroliraju.’
Spor u glavnom postupku i upućeno prethodno pitanje
16
Provincia Regionale di Ragusa (Regionalna pokrajina Ragusa) i općinska vijeća jugoistočne
Sicilije su 10.7.2002. godine sklopili ugovor o saradnji, kojim se uspostavlja ‘Ambito Territoriale
Ottimale’ (Optimalna teritorijalna granica) (‘ATO’) Idrico di Ragusa (ATO za vodosnabdjevanje
Raguse), lokalno tijelo odgovorno za integrirano vodosnabdijevanje Raguse.
17
Conferenza, upravno tijelo ATO-a je 26.3.2004. godine kao oblik za upravljanje datom uslugom
odabrala “polujavnu kompaniju sa dioničkim kapitalom koji je pretežno u javnom vlasništvu”,
kao što je utvrđeno članom 113.(5)(b) Zakonodavne uredbe br. 267/2000.
216
18
Conferenza je 7.6.2005. godine odobrila nacrt statuta nove kompanije kao i osnivački akt i
nacrt ugovora o upravljanju uslugom, čijim je članom 1. utvrđeno da će se usluga povjeriti
direktno i isključivo polujavnoj kompaniji koja se formira (koja će upravljati integriranim
vodosnabdijevanjem).
19
Nakon toga je objavljeno obavještenje o ugovoru, između ostalog i u Službenom glasniku
Evropskih zajednica od 8.10.2005. godine (Službeni glasnik 2005 S 195), radi odabira preduzeća
kojem će se kao manjinskom privatnom dioničaru povjeriti upravljanje integriranim
vodosnabdijevanjem i izvođenje radova u vezi sa ekskluzivnim upravljanjem navedenom
uslugom, odnosno radova spomenutih, između ostalog, u trogodišnjem operativnom planu koji
su odobrili gradonačelnici na sastanku održanom 15.12.2003. godine.
20
U članu 1.(8) pravila tenderskog postupka navedeno je da su ‘radovi koji se obavljaju radovi iz
Trogodišnjeg operativnog plana, izmijenjeni i/ili prošireni tenderskom ponudom, kao i
naknadnim informacijskim projektom datim u okviru razvojnog plana …’, a ‘kod dodjeljivanja
ugovora o radovima koje ne izvodi direktno privatni učesnik, primjenjuju se javni i otvoreni
tenderski postupci utvrđeni zakonom’.
21
U tenderskom postupku su učestvovale tri privremene grupacije preduzeća koja djeluju u ime
svojih matičnih kompanija, naime Saceccav Depurazioni Sacede SpA, Acoset i Aqualia SpA.
Ugovorni organ je isključio Aqualia SpA, a preostale dvije prihvatio u proceduru. Osoba
odgovorna za navedeni postupak je potom pozvala dvije navedene grupacije da potvrde da su i
dalje zainteresirane. Samo Acoset je odgovorio potvrdno.
22
Iz odluke o upućivanju zahtjeva je očigledno da, umjesto formalnog konstatiranja dodjele
ugovora i formiranja polujavne upravljačke kompanije, kako bi pokrenula datu uslugu i ostvarila
koristi od finansijskih sredstava Zajednice, Conferenza je, u strahu da bi primijenjeni postupak
mogao biti suprotan propisima Zajednice, a time i protuzakonit, na sastanku održanom
26.2.2007. godine odlučila poduzeti potrebne korake na poništavanju tenderskog postupka koji
je završen odabirom Acoseta. Sekretarijat za tehničke operacije ATO-a je stoga, putem
memoranduma od 28.2.2007. godine, obavijestio Acoset o pokretanju postupka za poništenje,
a Acoset se očitovao u tom smislu putem memoranduma od 26.3.2007. godine.
23
Conferenza je 2.10.2007. godine odobrila poništenje datog tenderskog postupka i usvojila
model konzorcija kao model upravljanja integriranom uslugom vodosnabdjevanja za Ragusu.
Memorandumom od 9.10.2007. godine Acoset je obaviješten da je tenderski postupak
poništen.
24
U tužbi u okviru glavnog postupka povodom odluke od 2.10.2007. godine i ostalih akata koji su
doveli do nje, Acoset traži priznavanje njegovog prava na odštetu u vidu dodjele ugovora,
proporcionalno šteti koju je pretrpio kao rezultat osporavanih akata. Acoset traži i privremenu
obustavu navedenih akata.
25
Prema navodima Acoseta, direktno prenošenje upravljanja lokalnim javnim uslugama na
polujavne kompanije u kojima je privatni partner odabran putem javnog i otvorenog
tenderskog postupka usklađenog s pravilima Zajednice o konkurenciji, prema članu 113.(5)(b)
Zakonodavne uredbe br. 267/2000, u skladu je sa zakonima Zajednice.
26
S druge strane, tužene strane u glavnom postupku stanovišta su da propisi Zajednice
dozvoljavaju takav direktan prenos, bez poziva na dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku
radova i usluga, samo na kompanije koje su u potpunosti u javnom vlasništvu, i koje ključni dio
svojih djelatnosti obavljaju sa lokalnim organom ili organima vlasti koji ih kontroliraju, i koji nad
njima vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše u vlastitim odjelima. Učešće, čak i manjinsko,
privatnog preduzeća u kapitalu kompanije u kojoj i dati ugovorni organ ima učešće u svakom
slučaju onemogućava kontrolu ugovornog organa nad tom kompanijom, sličnu onoj koju vrši u
vlastitim odjelima (vidi, između ostalog, predmet C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau [2005] ECR I217
1).
27
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia smatra da je pitanje koje je pokrenuo Acoset,
odnosno da li je direktna dodjela datog ugovora u skladu sa propisima Zajednice, relevantno i
da se odgovor na njega ne može jasno izvesti iz iz sudske prakse Suda.
28
U tim okolnostima, Tribunale amministrativo regionale della Sicilia je odlučio obustaviti zahtjev
za obustavom radnji u glavnom postupku i uputiti Sudu zahtjev za prethodnom odlukom sa
sljedećim pitanjem:
‘Da li je model polujavne kompanije koja je specijalno formirana kako bi pružala određenu
javnu uslugu od industrijskog značaja i koja ima samo jednu korporativnu namjenu, zbog koje
joj se navedena usluga direktno dodjeljuje, čiji se privatni “industrijski’ i “operativni” učesnik
bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provjere financijskih i tehničkih zahtjeva, te
operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifični za datu službu i usluge koje će se pružati, u
skladu sa propisima Zajednice, a naročito sa obavezama transparentnosti i slobodne
konkurencije iz članova 43., 49. i 86. Ugovora o EZ?’
Dopustivost
29
Austrijska vlada tvrdi da zahtjev za prethodnom odlukom treba proglasiti nedopustivim zbog
toga što nalog za upućivanjem zahtjeva ne sadrži dovoljno informacija o zakonskoj i činjeničnoj
pozadini glavnog postupka da bi omogućio Sudu da pruži odgovor na upućeno pitanje koji će
biti od koristi domaćem sudu. Posebice, nisu date nikakve informacije o konkretnim detaljima
predmetne usluge ili usluga, sadržaju poziva za dostavljanje tenderskih ponuda, postupku
dodjele ugovora ili nekim od koncepata na koje se pitanje poziva.
30
Treba napomenuti da informacije koje se moraju dostaviti sudu u kontekstu zahtjeva za
prethodnom odlukom ne služe samo kako bi omogućile Sudu da obezbijedi odgovore koji će
biti od koristi za domaći sud; one moraju omogućiti i vladama država članica i ostalim
zainteresiranim stranama da dostave svoja očitovanja u skladu sa članom 23. Statuta Suda
pravde. Prema uvriježenoj sudskoj praksi, u ove svrhe je neophodno, prvo, da domaći sud
definira činjenični i zakonodavni kontekst pitanja koja upućuje ili bar da objasni činjenične
okolnosti na kojima se navedena pitanja zasnivaju. Drugo, sud koji upućuje zahtjev mora
navesti tačne razloge zbog kojih nije siguran oko tumačenja zakona Zajednice, te zbog čega je
smatrao potrebnim da sudu uputi pitanja u okviru zahtjeva za prethodnom odlukom. Stoga je
ključno da sud koji upućuje zahtjev dostavi bar neko objašnjenje razloga zbog kojih je odabrao
određene odredbe zakona Zajednice čije tumačenje traži kao i veze koju pravi između
navedenih odredaba i domaćeg zakonodavstva primjenjivog na spor u glavnom postupku (vidi,
između ostalog, spojene predmete C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i ostali [2007] ECR
I-1891, stav 34.).
31
Odluka za upućivanje zahtjeva suda Tribunale amministrativo regionale della Sicilia zadovoljava
navedene zahtjeve.
32
Sud koji upućuje zahtjev poziva se na primjenjive odredbe nacionalnog zakonodavstva, a
odluka za upućivanje zahtjeva sadrži opis činjenica koji je, iako sažet, dovoljan za Sud da
donese odluku. Osim toga, taj sud navodi razloge zbog kojih upućivanje zahtjeva za
prethodnom odlukom Sudu smatra neophodnim, jer nalog za upućivanje zahtjeva sadrži
detaljan opis suprotnih stanovišta strana u glavnom postupku u pogledu tumačenja odredaba
propisa Zajednice koje su predmet upućenog pitanja, i jasno ukazuje na to da sud smatra da
odgovor na upućeno pitanje ne može jasno izvesti na osnovu sudske prakse Suda.
33
Pored toga, Conferenza ulaže prigovor da, budući da je postupak odabira privatnog učesnika
koji je predmet glavnog postupka poništen, Acoset nema pravnog interesa za pokretanje
postupka za dobijanje odgovora na upućeno pitanje.
218
34
S tim u vezi, dovoljno je istaknuti da je članom 234. Ugovora o EZ uspostavljena direktna
saradnja između Suda pravde i sudova i tribunala država članica, postupkom koji je potpuno
nezavisan od bilo koje inicijative strana, koje se jednostavno pozivaju da se tokom postupka
očituju u vezi sa pitanjima koja domaći sud sam može pokrenuti (u tom smislu vidi, između
ostalog, predmet 44/65 Singer [1965] ECR 965).
35
Stoga je neophodno razmotriti pitanje koje je uputio Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia.
Pitanje upućeno u okviru zahtjeva za prethodnu odluku
36
Sud koji je uputio zahtjev u osnovi pita da li se članovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ
onemogućava direktna dodjela ugovora o pružanju javne usluge koja povlači prethodno
izvođenje određenih radova, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, polujavnoj
kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pružala navedenu uslugu i koja ima samo jednu
korporativnu namjenu, i čiji se privatni učesnik bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon
provjere finansijskih i tehničkih zahtjeva, te operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifični
za datu uslugu, te karakteristika tenderske ponude u pogledu konkretnih usluga koje će se
pružati.
37
Treba napomenuti, prvo, da direktna dodjela ugovora o pružanju lokalne javne usluge
integriranog upravljanja vodama, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, može
potpadati, u zavisnosti od specifičnih detalja koji se uzimaju u obzir kod navedene usluge, pod
definiciju ‘ugovora o nabavci javnih usluga’ ili ‘koncesije za usluge’ u smislu članova 1.(2)(d),
odnosno 1.(4) Direktive 2004/18 ili članova 1.(2)(d), odnosno 1.(3)(b) Direktive 2004/17, čijim
je članom 4.(1)(a) utvrđeno da se navedena Direktiva primjenjuje na pružanje fiksnih mreža ili
upravljanje fiksnim mrežama s namjerom pružanja usluge javnosti u vezi s proizvodnjom,
prijevozom ili distribucijom pitke vode ili snabdijevanje takvih mreža pitkom vodom.
38
Pitanje da li se takvo upravljanje klasificira kao ‘koncesija za usluge’ ili ‘ugovor o nabavci javnih
usluga’ mora se razmotriti isključivo u svjetlu zakona Zajednice (vidi, između ostalog predmet
C-382/05 Komisija protiv Italije [2007] ECR I-6657, stav 31.)
39
Razlika između ugovora o nabavci usluga i koncesije za usluge leži u naknadi za pružanje usluga
(vidi, između ostalog, predmet C-206/08 WAZVGotha [2009] ECR I-0000, stav 51.) Ugovor o
nabavci javnih usluga u smislu Direktiva 2004/18 i 2004/17 uključuje naknadu koju ugovorni
organ plaća direktno pružatelju usluge (vidi, između ostalog, predmet C-458/03 Parking Brixen
[2005] ECR I-8585, stav 39.) U slučaju koncesije za usluge, dogovoreni metod isplate naknade
sastoji se od prava na iskorištavanje usluge, a pružatelj usluge preuzima rizik upravljanja datim
uslugama (vidi, između ostalog, presudu od 13.11.2008. u predmetu C-437/07 Komisija protiv
Italije , stavovi 29. i 31., i WAZV Gotha, stavovi 59. i 68.).
40
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia polujavnu kompaniju koja se trebala formirati
naziva ‘koncesionarom’ (affidataria in concessione) za usluge integriranog upravljanja vodama.
Dokumenti koji su dostavljeni Sudu pokazuju da je navedeno upravljanje trebalo trajati 30
godina.
41
Slično tome, Vlada Italije tvrdi da je jasno da je sporna dodjela javne usluge putem koncesije u
trajanju od 30 godina, za koju je osnovna naknada bila mogućnost naplate vodne tarife koja se
u okviru tenderskog postupka nazivala naknadom za pružanje usluge.
42
43
Sud će stoga nastaviti rad pod pretpostavkom da je koncesija predmet spora.
Sud priznaje postojanje koncesije za pružanje usluga, između ostalog, u slučajevima u kojima je
naknada pružatelju usluge bila zasnovana na naknadi koju su korisnici plaćali za javni parking,
usluge javnog prijevoza i kablovske televizijske mreže (vidi Parking Brixen, stav 40.; predmet
219
C‑410/04 ANAV [2006] ECR I‑3303, stav 16.; i predmet C‑324/07 Coditel Brabant [2008] ECR
I‑0000, stav 24.)
44
Prema članu 17. Direktive 2004/18, ne dovodeći u pitanje primjenu člana 3., Direktiva nije
primjenjiva na koncesije za usluge. Slično tome, članom 18. Direktive 2004/17 utvrđeno je da
se Direktiva ne primjenjuje na koncesije za usluge koje dodjeljuju ugovorni organi koji obavljaju
jednu ili više djelatnosti iz članova 3. do 7. Direktive, kada se navedene koncesije dodjeljuju za
vršenje takvih djelatnosti.
45
Osim toga, nije sporno da se radovi u vezi sa ekskluzivnim integriranim upravljanjem vodama
koje je predmet glavnog postupka obavljaju usputno, uz glavni predmet date koncesije, kako bi
se omogućilo pružanje navedene usluge, te se takvi radovi ne mogu okarakterizirati kao
‘koncesija za javne radove’ (u tom smislu vidi, između ostalog, predmet C-331/92 Gestión
Hotelera Internacional [1994] ECR I-1329, stavovi 26. do 28., i član 9.(1) Direktive 2004/17).
46
Bez obzira na činjenicu da se Direktive 2004/18 i 2004/17 ne primjenjuju na ugovore o koncesiji
za javne usluge, javni organi koji sklapaju takve ugovore ipak su dužni poštivati temeljna pravila
Ugovora o EZ uopće, kao i princip nediskriminacije, naročito po osnovu državljanstva (između
ostalog, vidi ANAV, stav 18.)
47
Odredbe Ugovora koje se konkretno primjenjuju na koncesije za javne usluge uključuju,
posebice, članove 43. i 49. Ugovora o EZ (između ostalog, vidi ANAV, stav 19.)
48
Pored principa nediskriminacije, naročito po osnovu državljanstva, na koncesije za javne usluge
se primjenjuje i princip jednakog postupanja između ponuđača, čak i kada nema diskriminacije
po osnovu državljanstva (između ostalog, vidi ANAV, stav 20.)
49
Principi jednakog postupanja i nediskriminacije po osnovu državljanstva naročito
podrazumijevaju obavezu transparentnosti, koja javnom organu koji dodjeljuje koncesiju
omogućava da osigura poštivanje navedenih principa. Obaveza transparentnosti navedenog
organa podrazumijeva osiguravanje, za dobrobit svih potencijalnih ponuđača, stepena
oglašavanja koji je dovoljan da koncesija za usluge bude otvorena za natjecanje i kontrolu
nepristranosti postupka javne nabavke (između ostalog, vidi ANAV, stav 21.).
50
Osim toga, iz člana 86.(1) Ugovora o EZ slijedi da države članice ne smiju na snazi održavati
nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava dodjela koncesija za javne usluge bez
natječajnog postupka, jer je takva dodjela u suprotnosti sa članovima 43. ili 49. Ugovora o EZ ili
principima jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti (između ostalog, vidi
ANAV, stav 23.).
51
Međutim, primjena pravila iz članova 12., 43. i 49. Ugovora o EZ, kao i općih principa čiji su
konkretan odraz ne dolazi u obzir ako je kontrola koju javni organ koji dodjeljuje koncesiju vrši
nad koncesionarom slična kontroli koju navedeni organ vrši nad vlastitim odjelima, i ako
istovremeno navedeni subjekt ključni dio svojih djelatnosti obavlja sa organom koji ga
kontrolira (između ostalog, vidi ANAV, stav 24.) U takvom slučaju, poziv na dostavljanje
tenderskih ponuda nije obavezan, čak i ako je druga strana u ugovoru subjekt koji je zakonski
odvojen od ugovornog organa (između ostalog, vidi predmet C-573/07 Sea [2009] ECR I-0000,
stav 36.).
52
Navedena sudska praksa je relevantna za tumačenje Direktiva 2004/18 i 2004/17, kao i članova
43. i 49. Ugovora o EZ i općih principa koji su konkretno utvrđeni spomenutim članovima
(između ostalog, vidi Sea, stav 37.).
53
Kada privatno preduzeće ima udio, čak i manjinski, u kapitalu kompanije u kojoj i ugovorni
organ ima udio, nemoguće je da taj ugovorni organ vrši kontrolu nad spomenutom
kompanijom sličnu onoj koju vrši nad vlastitim odjelima (između ostalog, vidi Sea, stav 46.).
220
54
To je slučaj sa koncesijom koja je predmet glavnog postupka, jer je privatni učesnik morao
upisati 49% dioničkog kapitala u polujavnu kompaniju kojoj se trebala dodijeliti predmetna
koncesija.
55
U takvim okolnostima, neophodno je konkretnije odrediti da li je dodjela predmetne javne
usluge polujavnoj kompaniji bez poziva na učešće u tenderskom postupku u skladu sa zakonima
Zajednice u mjeri u kojoj je tenderski postupak za odabir privatnog učesnika odgovornog za
integrirano upravljanje vodama proveden u skladu sa članovima 43. i 49. Ugovora o EZ i
principima jednakog postupanja i nediskriminacije po osnovu državljanstva, kao i pratećom
obavezom transparentnosti.
56
Prema sudskoj praksi, očigledno je da bi dodjela javnog ugovora polujavnoj kompaniji bez
poziva na dostavljanje tenderskih ponuda uticala na cilj objektivnog i nesmetanog natjecanja i
princip jednakog postupanja, jer bi se takvim postupkom privatno preduzeće koje ima udio u
kapitalu navedene kompanije stavilo u povlašten položaj u odnosu na konkurente (Stadt Halle i
RPL Lochau, stav 51., i predmet C-29/04 Komisija protiv Austrije [2005] ECR I-9705, stav 48.).
57
Osim toga, kao što je navedeno u stavu 2.1 Priopćenja Komisije o tumačenju primjene propisa
Zajednice o javnim nabavkama i koncesijama na institucionalizirana javno-privatna partnerstva
(IPPP) (Službeni glasnik 2008 C 91, str. 4.), činjenica da privatni subjekt i ugovorni organ
sarađuju u okviru poluprivatnog subjekta ne može služiti kao opravdanje ugovornom organu za
nepoštivanje zakonskih odredbi o koncesijama prilikom dodjele koncesija navedenom
privatnom subjektu ili odgovarajućem poluprivatnom subjektu.
58
Međutim, kao što navodi Nezavisni odvjetnik u tački 85. svog mišljenja, teško je uskladiti
primjenu duplog natječajnog tenderskog postupka u cilju smanjenja procesnih formalnosti, koji
leži u osnovi institucionaliziranih javno-privatnih partnerstava, a što je i predmet glavnog
postupka, čije uvođenje uključuje primjenu istog postupka u odabiru privatnog privrednog
učesnika, kao i dodjeli koncesija javno-privatnom subjektu koji će se formirati isključivo u tu
svrhu.
59
Iako se čini da je nepostojanje natječajnog tenderskog postupka u vezi sa dodjelom usluga
nespojivo sa članovima 43. i 49. Ugovora o EZ i principima jednakog postupanja i
nediskriminacije, ta se situacija može ispraviti odabirom privatnog učesnika u skladu sa
spomenutim zahtjevima iz stavova 46. do 49. i biranjem odgovarajućih kriterija za odabir
privatnog učesnika, jer ponuđači moraju dostaviti dokaze ne samo o svom kapacitetu da
postanu dioničari, nego prvenstveno o svojim tehničkim kapacitetima za pružanje usluge, te
ekonomskim i drugim prednostima svoje ponude.
60
Sve dok su kriteriji za odabir privatnog učesnika bazirani ne samo na njegovom kapitalnom
udjelu, nego i tehničkom kapacitetu učesnika i karakteristikama njegove ponude u pogledu
određenih usluga koje će se pružati i, kao što je slučaj u glavnom postupku, učesniku se
povjerava funkcioniranje date usluge, a time i upravljanje uslugom, odabir koncesionara može
se smatrati indirektnim rezultatom odabira navedenog učesnika, izvršenog po zaključenju
postupka provedenog u skladu sa principima prava Zajednice, pa je drugi natječajni tenderski
postupak za odabir koncesionara nepotreban.
61
Primjenom duplog postupka u takvoj situaciji, prvo, za odabir privatnog učesnika u
poluprivatnoj kompaniji i, drugo, za dodjelu koncesije navedenoj kompaniji, privatni subjekti i
javni organi bi se mogli odvratiti od formiranja institucionaliziranih javno-privatnih
partnerstava, kao što je slučaj u glavnom postupku, zbog dužine primjene takvog postupka i
pravne nesigurnosti u pogledu dodjele koncesije prethodno odabranom privatnom učesniku.
62
Treba napomenuti da kompanija sa dioničkim kapitalom sa mješovitim javnim i privatnim
vlasništvom, kao što je slučaj u glavnom postupku, mora zadržati istu poslovnu namjenu tokom
trajanja koncesije, a ako dođe do bilo kakve materijalne izmjene ugovora, bit će potrebno
221
pokrenuti novi tenderski postupak (u tom smislu, vidi predmet C-454/06 pressetext
Nachrichtenagentur [2008] ECR I-4401, stav 34.).
63
U svjetlu navedenog, odgovor na upućeno pitanje je da se članovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ
ne zabranjuje direktna dodjela javne usluge koja povlači prethodno izvođenje određenih
radova, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, polujavnoj kompaniji koja je specijalno
formirana kako bi pružala navedenu uslugu i koja ima samo jednu korporativnu namjenu, i čiji
se privatni učesnik bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provjere finansijskih i
tehničkih zahtjeva, te operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifični za datu uslugu, te
karakteristika tenderske ponude u pogledu konkretne usluge koja će se pružati, pod uslovom
da je dati tenderski postupak dosljedan principima slobodne konkurencije, transparentnosti i
jednakog postupanja, utvrđenim Ugovorom u odnosu na koncesije.
Troškovi
64
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju očitovanja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Treće vijeće) donosi odluku:
Članovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ se ne zabranjuje direktna dodjela javne usluge koja
povlači prethodno izvođenje određenih radova, poput usluge koja je predmet glavnog
postupka, polujavnoj kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pružala navedenu uslugu
i koja ima samo jednu korporativnu namjenu, i čiji se privatni učesnik bira putem javnog i
otvorenog postupka, nakon provjere finansijskih i tehničkih zahtjeva, te operativnih i
rukovodnih zahtjeva koji su specifični za datu uslugu, te karakteristika tenderske ponude u
pogledu konkretne usluge koja će se pružati, pod uslovom da je dati tenderski postupak
dosljedan principima slobodne konkurencije, transparentnosti i jednakog postupanja,
utvrđenim Ugovorom o EZ u odnosu na koncesije.
222
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi
PRESUDA SUDA (Veliko vijeće)
19. decembar 2012. (*)
(Ugovori o javnim nabavkama – Direktiva 2004/18/EZ – član 1.(2.)(a) i (d) – Usluge – Studija i
procjena seizmičke ugroženosti bolničkih struktura – Ugovor zaključen između dvije javne
institucije, od kojih je jedna univerzitet – Javna institucija koja se može klasificirati kao privredni
subjekt – Ugovor sa finansijskim interesom – Naknada ne premašuje iznos nastalih troškova)
U predmetu C-159/11,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 267. Sporazuma o funkcioniranju EU, koji je
uputio Consiglio di Stato (Italija), odlukom od 9.11.2010., koju je Sud zaprimio 1.4. 2011., u
postupku
Azienda Sanitaria Locale di Lecce,
Università del Salento
protiv
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi,
SUD (Veliko vijeće),
u sastavu: V. Skouris, predsjednik, K. Lenaerts, potpredsjednik, A. Tizzano, M. Ilešič, L. Bay
Larsen, J. Malenovsky, predsjednici Vijeća, U. Lõhmus, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader,
J.-J. Kasel, M. Safjan i D. Šváby (izvjestitelj), sudije,
Nezavisni odvjetnik: V. Trstenjak,
Registrar: A. Impellizzeri, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 27.3.2012.,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– Azienda Sanitaria Locale di Lecce - M. de Stasio i V. Pappalepore, advokati,
– Università del Salento - E. Sticchi Damiani i S. Sticchi Damiani, advokati,
– Consiglio Nazionale degli Ingegneri - P. Quinto, advokat,
– Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico
Economica (OICE) i drugi - A. Clarizia i P. Clarizia, advokati,
– Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori (CNAPPC) - F.
Sciaudone, M. Sanino, R. Sciaudone i A. Neri, advokati,
– Vlada Italije - G. Palmieri, u svojstvu zastupnika, uz pomoć C. Colelli, pravobranitelja,
– Vlada Češke - M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu zastupnika,
223
– Vlada Poljske - M. Szpunar i M. Laszuk, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Švedske - K. Petkovska, S. Johannesson i A. Falk, u svojstvu zastupnika,
– Evropska komisija - E. Kružiková i C. Zadra, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi održanoj 23.5.2012. godine,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenja člana 1.(2.)(a) i (d), člana 2. i člana 28., i
kategorija 8. i 12. u Aneksu II A Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od
31.3.2004. o koordiniranju postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim
nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni glasnik L 134, str. 114.), izmijenjene
Uredbom Komisije (EK) br. 1422/2007 od 04.12.2007. (Službeni glasnik 2007 L 317, str. 34;
‘Direktiva 2004/18’).
2
Zahtjev je podnesen u okviru postupka između Azienda Sanitaria Locale di Lecce (lokalna
institucija zdravstvene zaštite u pokrajini Lecce; ‘ASL’) i Università del Salento (Univerzitet u
Salentu; ‘Univerzitet’), s jedne strane, i Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce (Red
arhitekata pokrajine Lecce) i ostalih, s druge strane, u vezi sa ugovorom o pružanju
konsultantskih usluga sklopljenim između ASL i Univerziteta (‘ugovor o pružanju konsultantskih
usluga’) u vezi sa studijom i procjenom seizmičke ugroženosti bolničkih struktura u pokrajini
Lecce.
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
3
Prema stavu 2. u preambuli Direktive 2004/18:
‘Dodjela ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih
tijela javnog prava podliježe poštivanju načela Ugovora [o EZ], a posebice načela slobode
kretanja roba, načela slobode poslovnog nastana i načela slobode pružanja usluga, te načelima
koja iz toga proizlaze kao što je načelo jednakog postupanja, načelo zabrane diskriminacije,
načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za
ugovore o javnoj nabavci iznad određene vrijednosti, preporučljivo je sastaviti na razini
Zajednice odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora koji su
utemeljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se jamčilo otvaranje
javne nabavke natjecanju. …’
4
Član 1. Direktive 2004/18 glasi:
‘...
(2)
(a) “Ugovori o javnim nabavkama” su ugovori sa finansijskim interesom
sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili
više ugovornih organa, čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje
usluga u smislu ove Direktive.
...
224
(d) “Ugovori o javnim uslugama" su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o
javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i čiji je predmet pružanje usluga
navedenih u Aneksu II.
...
(8)
Izraz "izvođač radova", "dobavljač" i "pružatelj usluga" znači fizička ili pravna osoba ili
javno tijelo ili skupina takvih osoba i/ili tijela koja na tržištu nudi izvođenje radova i/ili posla,
odnosno proizvode ili usluge.
Izraz "privredni subjekt" obuhvata u jednakoj mjeri pojmove izvođača radova, dobavljača i
pružatelja usluga. On se koristi samo radi pojednostavljenja.
...
(9)
“Ugovorni organ” je država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na
temelju javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili
nekoliko takvih tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava.
...’
5
Prema članu 2. Direktive 2004/18, ‘ugovorni organi postupaju s privrednim subjektima na
jednak i nediskriminirajući način te djeluju transparentno’.
6
Prema članu 7.(b) Direktive 2004/18, ova Direktiva se između ostalog primjenjuje na ugovore o
pružanju usluga koje dodjeljuju ugovorni organi, izuzev centralnih organa vlasti nabrojanih u
Aneksu IV Direktive, sve dok se radi o ugovorima koji nisu isključeni jer spadaju u iznimke
utvrđene navedenim članom, a njihova vrijednost bez poreza na dodatnu vrijednost (PDV)
iznosi 206.000 Eura ili više.
7
Prema članu 9.(1) i (2) navedene Direktive, izračun procijenjene vrijednosti ugovora o javnoj
nabavci temelji se na ukupnom plativom iznosu, bez PDV-a, kako ga procijeni ugovorni organ u
trenutku u kojem je poslana obavijest o nabavci ili u trenutku kada započne postupak dodjele
ugovora.
8
Članom 20. Direktive 2004/18 utvrđeno je da se ugovori koji za predmet imaju pružanje usluga
navedenih u Aneksu II A dodjeljuju u skladu s članovima 23. do 55. Direktive, a član 28.
Direktive glasi: ‘Pri dodjeljivanju ugovora o javnoj nabavci, ugovorni organi primjenjuju
nacionalne postupke prilagođene za potrebe ove Direktive’.
9
Aneks II A Direktive 2004/18 između ostalog sadrži sljedeće kategorije usluga:
– Kategorija 8, istraživačke i razvojne usluge, osim istraživačkih i razvojnih usluga koje ne
spadaju u one od kojih korist ima isključivo ugovorni organ za svoje potrebe u obavljanju
vlastitih poslova, pod uslovom da je ugovorni organ isplatio punu naknadu za pružanu
uslugu;
– Kategorija 12, arhitektonske usluge; inženjerske i integrirane inženjerske usluge; usluge
prostornog i planiranja krajolika; srodne znanstvene i tehničke savjetodavne usluge;
usluge tehničkog testiranja i analize.
Nacionalno zakonodavstvo
10
Prema članu 15.(1) Zakona br. 241 od 07.08.1990. godine, kojim su uvedena nova pravila
upravnog postupka i pristupa upravnim dokumentima (nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, GURI br. 192
225
od 18.08.1990. godine, str. 7.), ‘javni upravni organi mogu u svakom trenutku sklapati
međusobne sporazume u cilju utvrđivanja pravila kojima se regulira saradnja u aktivnostima od
zajedničkog interesa’.
11
Član 66. Uredbe Predsjednika Republike br. 382 od 11.07.1980. godine o reorganiziranju
univerzitetskog obrazovanja, koji se odnosi na obuku, reformu organizacije i nastavne
metodologije (riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché
sperimentazione organizzativa e didattica, standardni dodatak uz GURI br. 209 od 31.07.1980.),
glasi:
‘Univerziteti mogu vršiti istraživanja i konsultantske aktivnosti u okviru ugovora sa javnim i
privatnim subjektima, pod uslovom da se time ne narušava njihova akademska funkcija širenja
znanja. Provedba navedenih ugovora se u pravilu povjerava [univerzitetskim] odjelima ili, kada
takvi odjeli ne postoje, institutima ili univerzitetskim klinikama, ili redovnim profesorima.
Zarada od provedbe ugovora iz prethodnog stava raspodjeljuje se prema pravilima koja odobri
upravni odbor univerziteta na osnovu pravila … koja je utvrdilo Ministarstvo obrazovanja.
Nastavno i nenastavno osoblje koje sarađuje na pružanju takvih usluga može se nagraditi
godišnjim iznosom do maksimalno 30% od ukupne plaće. U svakom slučaju, tako isplaćen iznos
osoblju ne može biti veći od 50% od ukupne zarade od pružanja takvih usluga.
Pravilima iz drugog stava utvrđuje se iznos koji se izdvaja za opće troškove univerziteta, kao i
kriteriji za isplatu iznosa iz trećeg stava osoblju. Ostatak prihoda se izdvaja za kupovinu
nastavnih i istraživačkih materijala i operativne troškove odjela, instituta ili klinika koje su
provele takve ugovore.
Troškovi univerziteta koji nastanu tokom pružanja usluga unaprijed se odbijaju od prihoda
ostvarenog od svake usluge, u skladu sa pravilima utvrđenim u drugom stavu.
Zarada od aktivnosti opisanih u prethodnom stavu predstavlja prihod u budžetu univerziteta.’
Spor u glavnom postupku i upućeno prethodno pitanje
12
Odlukom od 7.10.2009. godine, generalni direktor ASL-a odobrio je specifikaciju kako bi
univerzitet proveo studiju i napravio procjenu seizmičke ugroženosti bolničkih struktura u
Pokrajini Lecce, u svjetlu nedavno donesenih nacionalnih propisa o sigurnosti konstrukcija, a
naročito građevina od strateškog značaja (u daljem tekstu: ‘specifikacija’ i ‘studija’).
13
Prema specifikaciji, navedena studija se sastoji od sljedeća tri dijela za svaku od građevina:
– identifikacija strukturne topologije materijala korištenih tokom gradnje i usvojenih metoda
izračuna; kratka provjera stanja u svjetlu dostupne projektne dokumentacije;
– provjera čvrstoće konstrukcije; kratka analiza opće seizmičke otpornosti građevine; kada je
primjereno, analiza konstrukcijskih elemenata na lokaciji, ili podsistema koji su od
značaja za utvrđivanje ukupne seizmičke otpornosti; i
– prikupljanje rezultata navedene analize i priprema tehničkih podataka o dijagnozi
konstrukcije, a naročito: izvještaja o zabilježenoj strukturnoj topologiji, materijalima i
očuvanosti konstrukcije, s posebnim osvrtom na aspekte koji značajno utiču na reakcije
konstrukcije u odnosu na seizmički rizik lokacije radova; priprema tehničkih podataka za
klasifikaciju seizmičke ugroženosti bolnica; tehnički izvještaji o konstrukcijskim
elementima ili podsistemima koji su identificirani kao ključni u provjeri seizmičke
ugroženosti; preliminarni prijedlozi i kratak opis radova koji mogu biti potrebni da bi
građevine ispunjavale standarde ili se unaprijedile u pogledu seizmičke otpornosti, sa
226
posebnim osvrtom na tehničke i ekonomske prednosti i ograničenja različitih mogućih
tehnologija.
14
Ugovorom o pružanju konsultantskih usluga od 22.10.2009. godine u vezi sa studijskim
projektom između ostalog je utvrđeno sljedeće:
– maksimalno trajanje ugovora od 16 mjeseci;
– studijski projekt će se povjeriti grupi za tehničku izgradnju, koja može angažirati kvalificirane
vanjske saradnike;
– projekat se provodi u bliskoj saradnji između radnih grupa koje formiraju ASL i Univerzitet,
kako bi postigli ciljeve zacrtane u trećem dijelu navedenog projekta;
– svaka od strana će imenovati dvije osobe koje će nositi akademsku odgovornost;
– vlasništvo nad svim rezultatima eksperimentalnog rada pripada ASL-u, koji se obavezuje da će
u slučaju objavljivanja rezultata u tehničkom ili akademskom kontekstu jasno spomenuti
Odjel Univerziteta; Univerzitet ima pravo da uz odobrenje ASL-a koristi navedene
rezultate u publikacijama ili akademskoj komunikaciji;
– ASL će Univerzitetu platiti iznos od 200.000 Eura bez PDV-a za sve usluge, i to u četiri rate. U
slučaju ranijeg prekida ugovora, Univerzitetu pripada iznos koji zavisi od obima izvršenog
posla, koji odgovara nastalim troškovima i troškovima po osnovu preuzetih zakonskih
obaveza u kontekstu provedbe studijskog projekta.
15
Prema dosjeu koji je dostavljen Sudu, navedena suma od 200.000 Eura se može raščlaniti na
sljedeći način:
– nabavka i korištenje tehničke opreme: 20.000 Eura;
– troškovi misija osoblja: 10.000 Eura;
– troškovi osoblja: 144.000 Eura;
– opći troškovi: 26.000 Eura.
16
Također je jasno da troškovi osoblja u iznosu od 143.999,58 Eura, zaokruženi na 144 000 Eura,
odgovaraju sljedećim procjenama:
– aktiviranje tri granta za istraživanje u trajanju od godinu dana: 57.037,98 Eura;
– troškovi vanrednog profesora za 180 sati rada u 2009. godini (troškovi po satu u iznosu od
45,81 Eura) i 641 sat u 2010. godini (troškovi po satu u iznosu od 48,93 Eura): 39.609,93
Eura;
– troškovi starijeg istraživača za 170 sati rada u 2009. godini (troškovi po satu u iznosu od 25,91
Eura) i 573 sata u 2010. godini (troškovi po satu u iznosu od 32,23 Eura): 22.936,95 eura;
– troškovi mlađeg istraživača za 170 sati rada u 2009. godini (troškovi po satu u iznosu od 20,50
Eura) i 584 sata u 2010. godini (troškovi po satu u iznosu od 26,48 Eura): 18.949,32 Eura;
– troškovi laboratorijskog tehničara za 70 sati u 2009. godini (troškovi po satu u iznosu od 20,48
Eura) i 190 sati u 2010. godini (troškovi po satu u iznosu od 21,22 Eura): 5.465,40 Eura.
17
Različiti redovi, profesionalna udruženja i preduzeća žalili su se na odluku o odobravanju
specifikacije i sve povezane ili rezultirajuće pripremne mjere pred Tribunale amministrativo
227
regionale per la Puglia, sede di Lecce (Regionalni upravni sud Puglia, sa sjedištem u pokrajini
Lecce), navodeći, između ostalog, da je došlo do kršenja nacionalnih i propisa Evropske unije o
javnim nabavkama. Sud je u svojoj presudi prihvatio navedene žalbe, smatrajući da studijski
projekat predstavlja ugovor o pružanju inženjerskih usluga u smislu italijanskih zakona.
18
U žalbama protiv navedene presude, ASL i Univerzitet u osnovi tvrde da, prema zakonima
Italije, ugovor o pružanju konsultantskih usluga predstavlja sporazum o saradnji između organa
javne uprave u aktivnostima od općeg interesa. Učešće Univerziteta u takvom ugovoru iz
finansijskog interesa, ali za naknadu u iznosu nastalih troškova, potpada pod njegove
institucionalne aktivnosti. Oslanjaju se i na činjenicu da je studijski projekt povjeren
istraživačkim tijelima, kao i činjenicu da se projekat odnosi na istraživanje koje se vrši putem
eksperimenata i analiza koje se provode izvan standardizirane metodologije ili procedure koja
je kodificirana ili utvrđena u akademskoj literaturi. Zakonitost takvih sporazuma o saradnji
između javnih organa prema propisima Evropske unije rezultat je sudske prakse Suda.
19
Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da je cilj sporazuma između javnih organa iz člana 15.
Zakona br. 241 od 7.8.1990. godine koordiniranje aktivnosti različitih upravnih tijela, od kojih
svako radi na ostvarenju određenog javnog interesa, i da oni predstavljaju oblik saradnje čija je
funkcija da upravljanje javnim službama učini što efektivnijim i ekonomičnijim. Takav sporazum
se može zaključiti kada javna institucija namjerava, u zamjenu za određeni finansijski interes,
pružati usluge drugom javnom tijelu, i kada takva usluga spada u zaduženja navedenog tijela, u
skladu sa institucionalnim ciljevima subjekata koji su strane u sporazumu.
20
The Consiglio di Stato ipak postavlja pitanje da li je zaključivanje sporazuma između javnih
organa suprotno principu slobodnog natjecanja, kada se jedan od navedenih organa može
smatrati privrednim subjektom, koji je klasificiran kao svaki javni organ koji nudi usluge na
tržištu, bez obzira na to da li je njegov primarni cilj sticanje dobiti, bilo da je strukturiran kao
preduzeće ili kontinuirano prisutan na tržištu. Sud koji je uputio zahtjev se u tom pogledu
poziva na predmet C-305/08 CoNISMa [2009] ECR I-12129. Iz te perspektive, pod uslovom da
Univerzitet ima kapacitet da učestvuje u postupku nabavke, ugovori koje sa njim zaključe
ugovorni organi potpadaju pod pravila Evropske unije o javnoj nabavci koja se odnose, kao što
je slučaj u glavnom postupku, na usluge istraživanja koje nisu u skladu sa uslugama nabrojanim
u kategorijama 8 i 12 u Aneksu II A Direktive 2004/18.
21
U navedenim okolnostima, Consiglio di Stato je odlučio obustaviti postupak i Sudu postaviti
sljedeće pitanje:
‘Da li [Direktiva 2004/18], a naročito član 1.(2)(a) i (d), član 2. i član 28. navedene Direktive i
kategorije 8 i 12 iz Aneksa II[A] isključuju nacionalne propise kojima se dozvoljava sklapanje
pismenih sporazuma između dva ugovorna organa o proučavanju seizmičke ugroženosti
bolničkih struktura i njenu procjenu u svjetlu nacionalnih propisa o sigurnosti konstrukcija, a
naročito građevina od strateškog značaja, za naknadu koja ne premašuje nastale troškove
tokom pružanja usluga, kada organ koji pruža usluge može djelovati kao privredni subjekt?’
Prethodno pitanje
22
Sud koji je uputio zahtjev u osnovi pita da li se Direktiva 2004/18 mora tumačiti tako da
isključuje nacionalne zakone kojima se dozvoljava zaključivanje ugovora bez objavljivanja
tendera, kojim se uspostavlja neki oblik saradnje između dva javna tijela, kao što je slučaj u
glavnom postupku.
23
Preliminarno treba napomenuti da je primjena Direktive 2004/18 na ugovor o javnoj nabavci
uslovljena činjenicom da njegova procijenjena vrijednost doseže prag utvrđen članom 7.(b)
navedene Direktive, uzimajući u obzir uobičajenu vrijednost na tržištu radova, robe ili usluga na
koje se odnosi predmetni javni ugovor. U suprotnom se primjenjuju temeljna pravila i opći
principi Sporazuma o funkcioniranju EU, a naročito principi jednakog postupanja i
228
nediskriminacije po osnovu državljanstva i prateća obaveza transparentnosti, pod uslovom da
ugovor ima određeni prekogranični interes u svjetlu, između ostalog, njegove vrijednosti i
mjesta izvršenja (vidi, između ostalog: spojeni predmeti C‑147/06 i C‑148/06 SECAP i Santorso
[2008.] ECR I‑3565, stavovi 20., 21. i 31. i citiranu sudsku praksu).
24
Međutim, činjenica da ugovor koji je predmet glavnog postupka može potpadati pod Direktivu
2004/18 ili temeljna pravila i opće principe Sporazuma o funkcioniranju EU ne utiče na odgovor
na upućeno pitanje. Kriteriji koji su utvrđeni u sudskoj praksi Suda kako bi se odredilo da li je
objavljivanje tendera obavezno ili ne, relevantni su za tumačenje navedene Direktive, kao i za
tumačenje navedenih temeljnih pravila i općih principa Sporazuma o funkcioniranju EU (u tom
smislu, vidi predmet C-573/07 Sea [2009.] ECR I-8127, stavovi 35. do 37.).
25
Nakon navedenog, treba istaknuti da, prema članu 1.(2) Direktive 2004/18, pismeni ugovor sa
finansijskim interesom koji je zaključen između privrednog subjekta i ugovornog organa, a
odnosi se na pružanje usluga iz Aneksa II A spomenute Direktive, predstavlja ugovor o javnoj
nabavci.
26
U tom smislu, nebitno je da li je navedeni privredni subjekt ugovorni organ (vidi predmet C107/98 Teckal [1999.] ECR I-8121, stav 51.). Također je nebitno da li je predmetni subjekt
prvenstveno profitna organizacija, da li je struktuiran kao preduzeće i da li je kontinuirano
prisutan na tržištu (u tom smislu, vidi CoNISMa, stavovi 30. i 45.).
27
Dakle, kada se radi o subjektima kao što su državni univerziteti, Sud smatra da takvi subjekti u
principu imaju pravo da učestvuju u tenderskom postupku za dodjelu javnog ugovora o nabavci
usluga. Međutim, države članice mogu regulirati poslovanje navedenih subjekata i, između
ostalog, dati im ili ne dati ovlaštenje da posluju na tržištu, uzimajući u obzir njihove ciljeve kao
institucija, kao i ciljeve utvrđene njihovim statutima. Ipak, ako takvi subjekti imaju pravo da
nude određene usluge na tržištu, ne mogu se spriječiti da učestvuju u tenderskom postupku za
nabavku takvih usluga (vidi u tom smislu CoNISMa, stavovi 45., 48., 49. i 51.). U predmetnom
slučaju, sud koji je uputio zahtjev navodi da se u članu 66., prvom stavu Uredbe Predsjednika
Republike br. 382 od 11.7.1980. godine o reorganiziranju univerzitetskog obrazovanja, koja se
odnosi na obuku, reformu organizacije i nastavne metodologije, javnim univerzitetima daje
izričito ovlaštenje da pružaju usluge javnim ili privatnim tijelima, pod uslovom da takva
aktivnost ne ometa njihovu obrazovnu ulogu.
28
Drugo, aktivnosti poput onih koje su predmet ugovora u glavnom postupku – bez obzira na
činjenicu, koju navodi sud koji je uputio zahtjev, da one mogu potpadati pod akademsko
istraživanje – po svojoj stvarnoj prirodi spadaju ili u okvire istraživačkih i razvojnih usluga
obuhvaćenih Aneksom II A, u okviru kategorije 8 Direktive 2004/18 ili u okvire inženjerskih i
sličnih naučnih i tehničkih konsultantskih usluga iz kategorije 12 navedenog Aneksa.
29
Treće, kao što navodi Nezavisni odvjetnik u stavovima 32. i 34 svog mišljenja, i kao što je jasno
iz uobičajenog značenja fraze ‘finansijski interes’, ugovor ne može biti izvan koncepta javnog
ugovora samo zbog činjenice da je naknada koja se isplaćuje u okviru takvog.
30
Podložno provjerama koje vrši sud koji je uputio zahtjev, čini se da ugovor koji je predmet
glavnog postupka nema sve karakteristike opisane u stavovima 26. do 29. ove presude.
31
Međutim, iz sudske prakse Suda slijedi da dvije vrste ugovora koje sklapa javno tijelo ne
podliježu propisima Evropske unije o javnim nabavkama.
32
Prva vrsta ugovora su oni koje javno tijelo zaključuje sa licem koje je zakonom odvojeno od
njega, dok takvo tijelo istovremeno ima kontrolu nad navedenim licem, sličnu kontroli nad
vlastitim odjelima, i kada navedeno lice obavlja osnovni dio svojih djelatnosti sa subjektom ili
subjektima koji ga kontroliraju (vidi u tom smislu Teckal, stav 50.).
229
33
Međutim, navedena iznimka obično nije primjenjiva u kontekstu koji je predmet glavnog
postupka, zato što je iz naloga za upućivanje zahtjeva očigledno da ASL nema nikakvu kontrolu
nad Univerzitetom.
34
Druga vrsta ugovora su oni kojima se uspostavlja saradnja između javnih tijela u cilju
osiguravanja izvršenja njihovog javnog zadatka (vidi u tom smislu predmet C-480/06 Komisija
protiv Njemačke [2009.] ECR I-4747, stav 37.).
35
U navedenim okolnostima, pravila Evropske unije o javnim nabavkama nisu primjenjiva kada
takve ugovore isključivo sklapaju javna tijela, bez učešća privatnog lica, nijedno privatno lice
koje se bavi pružanjem usluga ne stavlja se u povlašten položaj u odnosu na konkurente, a
navedena saradnja se isključivo rukovodi razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja
ciljeva od javnog interesa (u tom smislu, vidi Komisija protiv Njemačke, stavovi 44. i 47.).
36
Kako navodi sud koji je uputio zahtjev, iako se čini da ugovor poput onog koji je predmet
glavnog postupka zadovoljava neke od kriterija iz dva prethodna stava ove presude, na takav
ugovor se ne primjenjuju pravila Evropske unije o javnim nabavkama samo ako on ispunjava
sve navedene kriterije.
37
U tom smislu, čini se da iz informacija iz naloga za upućivanje zahtjeva slijedi, prvo, da navedeni
ugovor sadrži seriju materijalnih aspekata, čini značajan ili čak najveći dio odgovara
aktivnostima koje obično vrše inženjeri i arhitekti i koji, iako imaju akademske temelje, ipak ne
predstavljaju akademsko istraživanje. Stoga, suprotno mišljenju Suda iz stava 37. u predmetu
Komisija protiv Njemačke, čini se da javni zadatak koji je predmet saradnje između javnih tijela
definirane navedenim ugovorom ne osigurava provedbu javnog zadatka koji moraju ispuniti
ASL i Univerzitet.
38
Drugo, ugovor koji je predmet glavnog postupka može donijeti prednost privatnim
preduzećima ako visoko kvalificirani vanjski saradnici koje Univerzitet može angažirati za
pružanje određenih usluga uključuju privatne pružatelje usluga.
39
Međutim, sud koji je uputio zahtjev vrši sve potrebne provjere u tom smislu.
40
Dakle, odgovor na upućeno pitanje je da propisi Evropske unije o javnim nabavkama imaju
prednost nad nacionalnim zakonima kojima se odobrava zaključivanje ugovora o međusobnoj
saradnji između javnih tijela bez objavljivanja tendera kada – a to utvrđuje sud koji je uputio
zahtjev – svrha takvog ugovora nije da se osigura izvršenje javnog zadatka koji sva takva tijela
moraju ispuniti, i kada se takav ugovor ne rukovodi isključivo razmatranjima i zahtjevima u
okviru ispunjavanja ciljeva od javnog interesa, ili kada se njime privatni pružatelj usluga stavlja
u povlašteni položaj u odnosu na konkurente.
Troškovi
41
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred nacionalnim
sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju očitovanja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Veliko vijeće) donosi odluku:
Propisi Evropske unije o javnim nabavkama imaju prednost nad nacionalnim zakonima
kojima se odobrava zaključivanje ugovora o međusobnoj saradnji između javnih tijela bez
objavljivanja tendera kada – a to utvrđuje sud koji je uputio zahtjev – svrha takvog ugovora
nije da se osigura izvršenje javnog zadatka koji sva takva tijela moraju ispuniti, i kada se
takav ugovor ne rukovodi isključivo razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja ciljeva
od javnog interesa, ili kada se njime privatni pružatelj usluga stavlja u povlašteni položaj u
odnosu na konkurente.
230
231
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact
PRESUDA SUDA (Treće vijeće)
13. decembar 2012. (*)
(Direktiva 2004/18/EZ – član 45.(2), prvi podstav, tačka (d) –Direktiva 2004/17/EZ – članovi
53.(3) i 54.(4) – javne nabavke – sektor poštanskih usluga – kriteriji za isključenje iz postupka
dodjele ugovora – ozbiljni profesionalni prekršaj – zaštita javnog interesa – zaštita pravične
konkurencije)
U predmetu C-465/11,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 267. Ugovora o funkcioniranju EU (TFEU) koji
je uputila Krajowa Izba Odwoławcza (Poljska), odlukom od 30.8.2011., koju je Sud zaprimio
9.9.2011., u postupku
Forposta SA,
ABC Direct Contact sp. z o.o.
protiv
Poczta Polska SA,
SUD (Treće vijeće),
u sastavu K. Lenaerts, u svojstvu predsjednika Trećeg vijeća, E. Juhász (izvjestitelj), G. Arestis,
J. Malenovský i T. von Danwitz, sudije,
Nezavisni odvjetnik: J. Mazák,
Registrar: M. Aleksejev, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 26.9.2012.,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– Forposta SA i ABC Direct Contact sp. z o.o. - P. Gruszczyński i A. Starczewska-Galos, advokati,
– Poczta Polska SA - P. Burzyński i H. Kornacki, advokati,
– Vlada Poljske - M. Szpunar, B. Majczyna, M. Laszuk i E. Gromnicka, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Italije - G. Palmieri, u svojstvu zastupnika, uz pomoć S. Varone, pravobranitelja,
– Evropska komisija - K. Herrmann i A. Tokár, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanja Nezavisnog odvjetnika, uz odluku da postupak nastavi bez Mišljenja, donosi
sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje tačke (d) prvog podstava člana 45.(2)
Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka
232
dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj
nabavci usluga (Službeni glasnik 2004 L 134, str. 114), koja se razmatra u vezi sa članovima
53.(3) i 54.(4) Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o koordinaciji
postupaka nabavke subjekata koji djeluju u sektoru vodoprivrede, energije, transporta i
poštanskih usluga (Službeni glasnik 2004 L 134, str. 1).
2
Zahtjev je upućen u okviru postupka između Forposta SA, raniji naziv Praxis sp. z o.o., i ABC
Direct Contact sp. z o.o., s jedne strane, i Poczta Polska SA (‘Poczta Polska’), s druge, u vezi sa
odlukom Poczte Polske da isključi Forposta SA i ABC Direct Contact sp. z o.o iz postupka dodjele
ugovora, za koji je Poczta Polska objavila poziv na dostavu ponuda.
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
3
Odjeljak 2. Poglavlja VII Direktive 2004/18, koji se odnosi na ‘Kriterije za kvalitativni odabir’,
sadrži član 45. pod nazivom ‘Lična situacija kandidata ili ponuđača’. Stav 1. tog člana propisuje
kriterije koji vode automatskom isključivanju kandidata ili ponuđača iz ugovora, dok stav 2.
istog člana utvrđuje kriterije koji mogu dovesti do takvog isključenja. Drugi stav glasi:
‘Svaki privredni subjekt može biti isključen iz učestvovanja u ugovoru ako je taj privredni
subjekt:
(a)
u stečaju ili u postupku likvidacije, ako njegovim poslovanjima upravlja sud, ako je u
nagodbi sa vjerovnicima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj
istovrsnoj situaciji koja proizlazi iz sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i
propisima;
(b)
predmetom postupka za otvaranje stečajnog postupka, za likvidaciju po službenoj
dužnosti ili upravljanja od strane suda ili nagodbe s vjerovnicima ili bilo kojeg sličnog
postupka prema nacionalnim zakonima i propisima;
(c)
pravomoćnom presudom osuđen za djelo koje se odnosi na njegovo profesionalno
postupanje;
(d)
bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj koji ugovorni organ može dokazati na bilo koji
način;
(e)
nije ispunio obaveze u vezi sa plaćanjem doprinosa za socijalno osiguranje u skladu sa
zakonskim odredbama zemlje u kojoj ima poslovni nastan ili onima koje su na snazi u
državi ugovornog organa;
(f)
nije ispunio obaveze koje se odnose na plaćanje poreza u skladu sa zakonskim
odredbama zemlje u kojoj ima poslovni nastan ili onima koje su na snazi u državi
ugovornog organa;
(g)
je kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju potrebnih podataka u
skladu sa odredbama ovog odjeljka ili nije dostavio takve podatke.
Države članice utvrđuju, u skladu sa njihovim nacionalnom zakonom i uzimajući u obzir
zakonodavstvo Zajednice, provedbene uslove za ovaj stav.’
4
Odjeljak 1. Poglavlja Direktive 2004/17 naslovljen je ‘Kvalifikacija i kvalitativni odabir’. Član 53.,
koji je sastavni dio ovog odjeljka, propisuje sljedeće pod naslovom ‘Sistemi kvalifikacije’:
233
‘1. Ugovorni organi koji to žele, mogu uspostaviti i voditi sistem kvalifikacije privrednih
subjekata.
Ugovorni organi koji uspostave ili vode sistem kvalifikacije moraju osigurati da privredni
subjekti u svakom trenutku budu u mogućnosti zahtijevati kvalifikaciju.
…
3. Kriteriji i pravila za kvalifikaciju iz stava 2. mogu uključivati i kriterije za isključenja koji su
navedeni u članu 45. Direktive 2004/18/EZ prema uslovima navedenim u njemu.
Ako je ugovorni subjekt ugovorni organ u smislu člana 2.(1)(a), ti kriteriji i pravila uključuju
kriterije za isključenje koji su navedeni u članu 45.(1) Direktive 2004/18/EZ.
…’
5
Član 54. Direktive 2004/17, koji je sastavni dio Odjeljka 1. i nosi naziv ‘Kriteriji za kvalitativni
odabir’, navodi u stavovima 1. i 4.:
‘1. Ugovorni organi koji utvrđuju kriterije za odabir u otvorenom postupku to čine u skladu sa
objektivnim pravilima i kriterijima koji su dostupni zainteresiranim privrednim subjektima.
…
4. Kriteriji navedeni u stavovima 1. i 2. mogu uključivati kriterije za isključenje navedene u članu
45. Direktive 2004/18/EZ prema uslovima koji su u njemu navedeni.
U slučajevima kada je ugovorni subjekt ugovorni organ u smislu člana 2.(1)(a), kriteriji i pravila
iz stavova 1. i 2. ovog člana moraju uključivati kriterije za isključenje koji su navedeni u članu
45.(1) Direktive 2004/18/EZ.’
Poljsko zakonodavstvo
6
Zakon o javnim nabavkama od 29.1.2004. godine (Službeni glasnik br. 113, stavak 759, ‘Zakon o
javnim nabavkama’) propisuje načela i postupke za dodjelu ugovora o javnim nabavkama i
utvrđuje nadležne organe. Zakonom o izmjenama i dopunama zakona od 25.2.2011. godine (SG
br. 87, stavak 484), koji je stupio na snagu 11.5.2011., uveden je podstav (1a) u članu 24.(1)
Zakona o javnim nabavkama. Ta odredba, odnosno izmjena, glasi:
‘1. Iz postupaka dodjele ugovora o javnim nabavkama bit će isključeni:
…
(1a) privredni subjekti sa kojima je dotični ugovorni organ poništio, raskinuo ili odustao od
ugovora o javnoj nabavci uslijed okolnosti za koje je odgovoran privredni subjekt, a kada
se to poništenje, raskid ili odustajanje desilo u periodu od tri godine prije pokretanja
postupka i kada vrijednost takvog neizvršenog dijela ugovora iznosi najmanje 5% ukupne
vrijednosti ugovora;
…’
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
7
Poczta Polska, preduzeće koje je u vlasništvu Ministarstva trezora i koje djeluje u sektoru
poštanskih usluga, predstavlja ugovorni organ u značenju Direktive 2004/17. Poczta Polska
provela je otvoreni postupak za dodjelu ugovora o javnoj nabavci ‘za dostavljanje poštanskih
paketa, inostranih i domaćih, prioritetnih poštanskih paketa, artikala koji se plaćaju pouzeću i
234
poštanskih paketa na koje se primjenjuju posebni uslovi’. Prema činjeničnim nalazima u
zahtjevu za prethodnu odluku, vrijednost ugovora prelazi vrijednosni razred iznad kojeg se
primjenjuju pravila o javnim nabavkama Evropske unije (‘EU’).
8
Poczta Polska smatrala je da su ponude koje su dostavila društva Forposta SA i ABC Direct
Contact sp. z o.o. bile najpovoljnije za određene lotove i pozvala ih je na zaključenje ugovora.
Nijedan učesnik postupka nije osporio tu odluku. Međutim, 21.7.2011. godine, na datum isteka
roka za zaključenje ugovora, Poczta Polska je poništila postupak nabavke navodeći da privredni
subjekti koji su dostavili izabrane ponude podliježu obaveznom isključenju iz postupke prema
članu 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama.
9
Ta dva društva su se žalila na odluku Uredu za javne nabavke Poljske (Krajowa Izba
Odwoławcza), tvrdeći da je navedena nacionalna odredba suprotna tački (d) prvog podstava
člana 45.(2) Direktive 2004/18. Posebice je, prema njihovom mišljenju, opseg uslova propisanih
u domaćoj odredbi mnogo šire postavljen nego uslov koji je propisalo pravo EU, koje navodi
samo ‘ozbiljan profesionalni prekršaj’ kao osnov za isključenje: takav profesionalni prekršaj nije
počinjen u predmetu u glavnom postupku.
10
Sud koji upućuje zahtjev navodi da je, u vrijeme usvajanja člana 24.(1)(1a) Zakona o javnim
nabavkama, nacionalni zakonodavac tvrdio da je ova odredba zasnovana na tački (d) prvog
podstava 45.(2) Direktive 2004/18 te da sud izražava sumnju u usklađenost te nacionalne
odredbe sa pravom EU na kojem je zasnovana, sumnja koju smatra opravdanom u smislu
sljedećih razmatranja.
11
Prvo, osnov za isključenje koji je propisan tom odredbom u Direktivi 2004/18 je ozbiljni
profesionalni prekršaj, koncept koji se, u pravnom smislu, više odnosi na kršenje načela u vezi
sa etikom, dostojanstvom i profesionalnom savješću. Takvo kršenje dovodi do profesionalne
odgovornosti na strani lica koje ga je počinilo putem, između ostalog, pokretanja disciplinskog
postupka od strane nadležnih profesionalnih tijela. Stoga, ta tijela ili sudovi odlučuju da li je
došlo do ozbiljnog profesionalnog prekršaja, a ne ugovorni organ kako je propisano navedenom
nacionalnom odredbom.
12
Drugo, koncept okolnosti ‘za koje je subjekt odgovoran’, kreiran članom 24.(1)(1a) Zakona o
javnim nabavkama, značajno je širi od koncepta ozbiljnog prekršaja ‘koji je počinio subjekt’,
kako je navedeno tačkom (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive, te se stoga ne treba
koristiti u odredbama kojima se namjerava nametnuti sankcija.
13
Treće, imajući na umu da tačka (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive 2004/18 zahtijeva da
je prekršaj ozbiljan, upitno je da li se neizvršenje u iznosu od 5% vrijednosti ugovora može
smatrati ozbiljnim prekršajem. Sud koji upućuje zahtjev ističe da je, u ovom smislu, kada su
uslovi propisani u nacionalnoj odredbi koja je sporna u glavnom postupku ispunjeni, ugovorni
organ mora isključiti dotičnog privrednog subjekta i ne može uzeti u razmatranje pojedinačnu
situaciju tog subjekta, što može rezultirati kršenjem principa proporcionalnosti.
14
Sud koji upućuje zahtjev navodi, konačno, da u skladu sa sudskom praksom Suda pravde
(predmet C-213/07 Michaniki [2008] ECR I-9999 i predmet C-376/08 Serrantoni i Consorzio
stabile edili [2009] ECR I-12169), Direktiva 2004/18 ne sprječava državu članicu da propiše
druge osnove za isključenje, pored onih koje su navedene u članu 45.(2) Direktive, i koji nisu
zasnovani na objektivnim razmatranjima profesionalnih kvaliteta privrednih subjekata, do
mjere do koje su srazmjerne cilju koji se želi postići. Međutim, u skladu sa sudskom praksom
Suda (spojeni predmeti C-21/03 i C-34/03 Fabricom [2005] ECR I-1559 i spojeni predmeti
C-147/06 i C-148/06 SECAP i Santorso [2008] ECR I-3565), pravo EU sprječava nacionalna
pravila kojima se propisuje automatsko isključenje subjekta iz učestvovanja u postupku dodjele
ugovora ili automatsko odbijanje ponuda, te sprječava primjenu mjera koje su nesrazmjerne
cilju. Ne samo da se dotična nacionalna odredba primjenjuje automatski već ona ide dalje od
235
onoga što je neophodno da se postigne cilj zaštite javnog interesa, odnosno da se eliminiraju
ugovarači koji su istinski nepouzdani.
15
U svjetlu ovih zapažanja, Krajowa Izba Odwoławcza odlučila je obustaviti postupak i uputiti
sljedeća pitanja Sudu pravde za prethodnu odluku:
‘1.
Može li član 45.(2), [prvi podstav], tačka (d) Direktive 2004/18 …, koja navodi da svaki
privredni subjekt može biti isključen iz učešća u ugovoru ako je taj privredni subjekt ...
kriv za ozbiljni profesionalni prekršaj koji ugovorni organi mogu dokazati na bilo koji
način, u vezi sa članovima 53.(3) i 54.(4) Direktive 2004/17 …, tumačiti da znači da je
moguće smatrati ozbiljnim profesionalnim prekršajem situaciju u kojoj je sporni ugovorni
organ poništio, raskinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci sa privrednim subjektom
zbog okolnosti za koje je taj privredni subjekt odgovoran, a gdje se poništenje, raskid ili
odustajanje desilo u trogodišnjem periodu prije pokretanja postupka, a vrijednost
neizvršenog dijela ugovora iznosila je najmanje 5% vrijednosti ugovora?
2
Ukoliko je odgovor na prvo pitanje negativan - ako država članica može uvoditi osnove,
pored onih navedenih u članu 45. Direktive 2004/18 …, za isključenje privrednih
subjekata iz učešća u postupku dodjele ugovora o javnoj nabavci, koje smatra
neophodnim za zaštitu javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih organa i zaštitu
pravične konkurencije među privrednim subjektima, da li je moguće smatrati
usklađenom s tom direktivom i Ugovorom o funkcioniranju Evropske unije situaciju u
kojoj se isključuju privredni subjekti sa kojima je taj ugovorni organ poništio, raskinuo ili
odustao od ugovora o javnoj nabavci zbog okolnosti za koje je taj privredni subjekt
odgovoran, a gdje se poništenje, raskidanje ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu
prije pokretanja postupka, a vrijednost neizvršenog dijela ugovora iznosila je najmanje
5% vrijednosti ugovora?’
Pitanja upućena u okviru zahtjeva za prethodnu odluku
Nadležnost Suda
16
Poczta Polska smatra da Krajowa Izba Odwoławcza nije sud ni tribunal u značenju člana 267.
TFEU, jer obavlja i sudsku i savjetodavnu funkciju.
17
U vezi s ovom tačkom, treba imati na umu da, u skladu sa sudskom praksom Suda pravde, da bi
Sud utvrdio da li je tijelo koje upućuje zahtjev ‘sud ili tribunal’ u značenju člana 267. TFEU, a to
je pitanje kojim isključivo upravlja pravo EU, on uzima u obzir niz faktora, poput onoga da li je
tijelo zakonski uspostavljeno, da li se radi o stalnom tijelu, da li je njegova nadležnost obavezna,
da li mu je postupak inter partes, da li primjenjuje pravila prava i da li je nezavisno (vidi
predmet C-54/96 Dorsch Consult [1997] ECR I-4961, stav 23. i predmet C-443/09 Grillo
Star [2012] ECR I-0000, stav 20. i citiranu sudsku praksu).
18
U ovom predmetu, potrebno je naglasiti, a što je očito iz dokumenata predočenih Sudu da
Krajowa Izba Odwoławcza, tijelo uspostavljeno Zakonom o javnim nabavkama, koje ima
isključivu nadležnost da saslušava i odlučuje u prvostepenim sporovima između privrednih
subjekata i nadležnih organa, a čije se funkcioniranje rukovodi članovima od 172. do 198. tog
Zakona, jeste sud ili tribunal u značenju člana 267. TFEU, u vršenju svoje nadležnosti u odnosu
na te odredbe, kako je slučaj u glavnom postupku. Činjenica da neke druge odredbe propisuju
ovom tijelu savjetodavnu ulogu u ovom smislu nema značaja.
Dopustivost
19
Vlada Poljske smatra da je zahtjev za prethodnom odlukom nedopustiv jer je hipotetički i jer
ima cilj, u biti, da utvrdi da li je navedeno nacionalno zakonodavstvo u glavnim načelima
usklađeno sa odredbama Direktive 2004/18, a ne da dobije tumačenje prava EU s ciljem
236
rješavanja spora koji se mora riješiti na temelju nacionalnog zakonodavstva. Međutim, nije
zadatak Suda pravde u postupku za prethodnom odlukom da ocjenjuje usklađenost
nacionalnog zakona sa pravom EU niti da tumači odredbe nacionalnog zakona.
20
U tom smislu, prvenstveno je potrebno navesti da sud koji je uputio zahtjev nije zahtijevao od
Suda pravde da ocijeni usklađenost nacionalnog zakonodavstva sa pravom EU niti da to
zakonodavstvo tumači. On samo traži tumačenje pravila o javnim nabavkama EU u svrhe ocjene
da li se, u glavnom postupku, član 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama ne treba primijeniti.
Drugo, treba navesti da su upućena pitanja relevantna za rješavanje spora jer je Poczta Polska
poništila tenderski postupak za navedeni ugovor po osnovu toga da privredni subjekti koji su
dostavili izabrane ponude podliježu obaveznom isključenju iz postupka prema to nacionalnoj
odredbi.
21
U takvim okolnostima, zahtjev za prethodnom odlukom je dopustiv, a na upućena pitanja se
mora odgovoriti.
Prvo pitanje
22
Ovim pitanjem, sud koji upućuje zahtjev pita, u biti, da li da se tačka (d) prvog podstava člana
45.(2) Direktive 2004/18 tumači na način da onemogućuje nacionalno zakonodavstvo koje
propisuje da do situacije ozbiljnog profesionalnog prekršaja, koji vodi automatskom isključenju
privrednog subjekta iz tekućeg postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci, kada je dotični
ugovorni organ poništio, raskinuo ili odustao od nekog prethodnog ugovora o javnoj nabavci sa
tim istim privrednim subjektom zbog okolnosti za koje je taj subjekt odgovoran, a gdje se gdje
se poništenje, raskid ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu prije pokretanja postupka a
vrijednost neizvršenog dijela ugovora iznosila je najmanje 5% vrijednosti ugovora.
23
U svjetlu očitovanja koje je dostavila Vlada Poljske na raspravi pred Sudom, prema kojem se
predmet poput onog u glavnom postupku, a koji se odnosi na rationae materiae Direktive
2004/17, treba ocjenjivati samo prema toj direktivi, potrebno je naglasiti da je, u skladu sa
nalazima suda koji upućuje zahtjev, sam nacionalni zakonodavac ukazao da je član 24.(1)(1a)
Zakona o javnim nabavkama, temeljem kojeg su dotična društva isključena iz postupka za
dodjelu ugovora usvojen na osnovu tačke (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive 2004/18.
Nadalje, članovi 53.(3) i 54.(4) Direktive 2004/17 izričito upućuju na član 45. Direktive 2004/18.
24
Stoga je očigledno da je Republika Poljska iskoristila opciju koja je data u tim odredbama
Direktive 2004/17 i uvrstila u svoje domaće zakonodavstvo osnov za isključenje koji je propisan
u tački (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive 2004/18.
25
Potrebno je navesti da se tačka (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive 2004/18, za razliku od
odredbi koje se odnose na osnove za isključenje u tačkama (a), (b), (e) i (f) istog podstava, ne
odnosi na nacionalno zakonodavstvo ili pravila, već da se drugim podstavom člana 45.(2)
predviđa da će države članice razraditi svoje provedbene uslove, u skladu sa svojim
nacionalnim zakonodavstvom i imajući u vidu pravo EU.
26
Stoga se koncepti ‘profesionalni’ ‘ozbiljni’ ‘prekršaj’ iz tačke (d) prvog podstava člana 45.(2)
mogu razraditi i objasniti nacionalnim propisima, pod uslovom da se ima u vidu pravo EU.
27
Treba naglasiti da je Vlada Poljske ispravno uočila da ‘profesionalni prekršaj’ obuhvata svaku
vrstu pogrešnog postupanja koje ima učinak na profesionalni kredibilitet subjekta, a ne samo
na kršenja etičkih standarda u stogom smislu struke kojoj subjekt pripada, a koje utvrđuje
disciplinsko tijelo u toj struci ili pravomoćna presuda.
28
Doista, tačka (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive 2004/18 dozvoljava ugovornim
organima da dokažu prekršaj bilo kojim sredstvima. Pored toga, za razliku od tačke (c) tog
237
podstava, ne zahtijeva se pravomoćna presuda da bi se dokazao profesionalni prekršaj u
značenju tačke (d) tog podstava.
29
Stoga se propust privrednog subjekta da ispoštuje svoje ugovorne obaveze može, u principu,
smatrati profesionalnim prekršajem.
30
Ipak, koncept ‘ozbiljnog prekršaja’ se mora shvatati kao nešto što se obično odnosi na
ponašanje privrednog subjekta koje podrazumijeva nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar.
Stoga, svako netačno, neprecizno ili neispravno izvršenje ugovora ili njegovog dijela može
potencijalno ukazati na ograničenu profesionalnu sposobnost datog privrednog subjekta, ali ne
predstavlja automatski ozbiljni profesionalni prekršaj.
31
Pored toga, da bi se utvrdilo da postoji ‘ozbiljan prekršaj’, mora se, u principu, provesti
posebna i pojedinačna ocjena postupanja datog privrednog subjekta.
32
Ipak, pravila koja se razmatraju u glavnom postupku obavezuju ugovorni organ da isključi
privredni subjekt iz postupka dodjele ugovora kada je, zbog okolnosti za koje je taj privredni
subjekt odgovoran, ugovorni organ poništio ili raskinuo ugovor sa tim privrednim subjektom u
okviru prethodnog ugovora o javnoj nabavci.
33
U ovom smislu, važno je napomenuti, imajući na umu specifične karakteristike nacionalnih
pravnih sistema u odnosu na građansku odgovornost, koncept ‘okolnosti za koje je privredni
subjekt odgovoran’ veoma je široko postavljen i može se odnositi i na situacije koje
podrazumijevaju nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar dotičnog privrednog subjekta. Ipak, prvi
podstav člana 54.(4) Direktive 2004/17 odnosi se na moć primjene kriterija za isključenje
navedenih u članu 45. Direktive 2004/18 ‘prema uslovima koji su u njemu navedeni’, što znači
da se koncept ‘ozbiljnog prekršaja’, kako je naveden u stavu 25. iznad, ne može zamijeniti
konceptom ‘okolnosti za koje je dati privredni subjekt odgovoran’.
34
Nadalje, nacionalno zakonodavstvo koje se razmatra u glavnom postupku postavlja parametre
koji zahtijevaju od ugovornog organa da isključi privrednog subjekta iz novog pokrenutog
postupka za dodjelu ugovora zbog prethodnog postupanja tog subjekta, bez date mogućnosti
da ugovorni organ ocijeni, za svaki pojedinačni slučaj, kolika je bila ozbiljnost navodnog
nezakonitog ponašanja tog subjekta u izvršenju prethodnog ugovora.
35
Stoga, jasno je da nacionalna pravila koja se razmatraju u glavnom postupku ne slijede samo
opći okvir za primjenu tačke (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive 2004/18, već nameću
ugovornim organima obavezne zahtjeve i zaključke koji se moraju donijeti u određenim
okolnostima, čime prekoračuju diskreciju koju države članice imaju, u skladu sa drugim
podstavom člana 45.(2) te Direktive, u utvrđivanju provedbenih uslova za osnove za isključenje
propisane tačkom (d) prvog podstava člana 45.(2) u odnosu na pravo EU.
36
U svjetlu gore navedenog, odgovor na prvo pitanje je da se tačka (d) prvog podstava člana
45.(2) Direktive 2004/18 mora tumačiti kao odredba koja sprječava nacionalno zakonodavstvo
koje propisuje da dolazi do situacije ozbiljnog profesionalnog prekršaja, koji vodi automatskom
isključenju privrednog subjekta iz tekućeg postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci, kada je
ugovorni organ poništio, prekinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci sa tim istim
privrednim subjektom zbog okolnosti za koje je taj subjekt odgovoran, a kada se poništenje,
prekid ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu prije dana pokretanja ovog postupka i kada
je vrijednost neizvršenog dijela ugovora iznosila najmanje 5% vrijednosti ugovora.
Drugo pitanje
37
U biti, ovim pitanjem, koje je postavljeno samo za slučaj da je odgovor na prvo pitanje
negativan, pita se da li načela i pravila propisa o javnim nabavkama EU dozvoljavaju, na temelju
zaštite javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih organa ili zaštite pravične konkurencije
238
među privrednim subjektima, nacionalno zakonodavstvo, poput onog koje se razmatra u
glavnom postupku, koje od ugovornih organa zahtijeva da isključe privrednog subjekta iz
dodjele ugovora o javnoj nabavci u situaciji poput ove koja je opisana u prvom pitanju.
38
Iako je doista jasno iz člana 54.(4) Direktive 2004/17 da ugovorne vlasti mogu propisati kriterije
za kvalitativni odabir pored osnova za isključenje datih u članu 45. Direktive 2004/18, činjenica
je da, u skladu sa sudskom praksom Suda, član 45.(2) Direktive 2004/18 iscrpno navodi temelje
na kojima je opravdano isključenje ugovarača iz učešća u ugovoru iz razloga zasnovanih na
objektivnim faktorima, a koji se odnose na njegove profesionalne kvalitete i stoga sprječava
države članice da dodaju na listu sadržanu u toj odredbi druge osnove za isključenje na temelju
kriterija koji se odnose na profesionalne kvalitete (vidi spojene predmete C-226/04 i
C-228/04 La Cascina i drugi [2006] ECR I-1347, stav 22.; Michaniki, stav 43.; i predmet
C-74/09 Bâtiments et Ponts Construction i WISAG Produktionsservice, [2010] ECR I-7271, stav
43.).
39
Samo kada se osnove za isključenje ne odnose na profesionalne kvalitete privrednih subjekata
i, stoga, ne potpadaju pod iscrpnu listu, moguće je smatrati da ti osnovi mogu biti dopustivi
prema načelima i drugim pravilima propisa o javnim nabavkama EU (vidi u tom smislu
Fabricom, stavovi 25. do 36.; Michaniki, stavovi 44. do 69.; i predmet C-538/07 Assitur [2009]
ECR I-4219, stavovi 21. do 33.).
40
Međutim, u ovom predmetu, član 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama postavlja temelj za
isključenje koji se odnosi na profesionalni kvalitet datog privrednog subjekta, a što potvrđuje i
činjenica navedena u stavovima 10. do 23. iznad - da se poljski zakonodavac oslanjao na tačku
(d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive 2004/18 pri usvajanju te nacionalne odredbe. Takva
osnova za isključenje, koja prekoračuje opseg iscrpne liste u prvom podstavu, što je vidljivo iz
odgovora na prvo pitanje, stoga, nije dozvoljena prema načelima i drugim pravilima propisa o
javnim nabavkama EU.
41
Stoga je odgovor na drugo pitanje da načela i pravila propisa o javnim nabavkama EU ne
dozvoljavaju, na temelju zaštite javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih organa i zaštite
pravične konkurencije među privrednim subjektima, donošenje nacionalnog zakonodavstva,
poput ovog koje se razmatra u glavnom postupku, a koje zahtijeva od ugovornih organa da
automatski isključe privrednog subjekta iz postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci u situaciji
poput one koja je navedena u odgovoru na prvi pitanje koje je upućeno zahtjevom za
prethodnu odluku.
Vremenski učinci ove presude
42
Vlada Poljske je na raspravi zatražila od Suda da ograniči vremenske učinke ove presude ukoliko
Sud protumači da tačka (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive 2004/18 sprječava nacionalno
zakonodavstvo poput onog koje je u pitanju u glavnom postupku.
43
U prilog svojoj predstavci, Vlada Poljske se pozvala na navodnu nejasnoću te odredbe prava EU,
koja nije ranije tumačena na Sudu, te na rizik od ozbiljnih ekonomskih reperkusija na
nacionalnom nivou koje bi takvo tumačenje prouzrokovalo.
44
U ovom smislu, potrebno je imati na umu da tumačenje koje Sud, vršeći svoju nadležnost koja
mu je data članom 267. TFEU, daje o pravilu prava EU pojašnjava i definira značenje i opseg tog
pravila, kako se ono mora ili kako bi se trebalo razumijevati i primjenjivati od vremena kada je
stupilo na snagu, te da Sud veoma iznimno može, primjenjujući opći princip pravne sigurnosti
koji je inherentan pravnom poretku EU, odlučiti da ograniči bilo kojem licu mogućnost
oslanjanja na odredbu za koju je dao tumačenje, imajući na umu da se time mogu dovesti u
pitanje pravni odnosi koji su uspostavljeni u dobroj vjeri (vidi, između ostalih, spojene
predmete C-338/11 to C-347/11 Santander Asset Management SGIIC i drugi [2012] ECR I-0000,
stavovi 58. i 59. i predmet C-525/11 Mednis [2012] ECR I-0000, stavovi 41. i 42.).
239
45
Tačnije, Sud je ovaj korak poduzimao samo u veoma specifičnim okolnostima, kada je postojao
rizik od ozbiljnih ekonomskih reperkusija, posebice zbog velikog broja pravnih odnosa koji su
sklopljeni u dobroj vjeri na osnovu pravila koja su se smatrala važećim i kada se ispostavilo da
su pojedinci i nacionalni organ navedeni da usvoje prakse koje nisu u skladu sa pravom EU zbog
objektivne, značajne nesigurnosti u vezi sa implikacijama odredbi EU, a čemu je možda
doprinijelo i postupanje drugih država članica ili Evropske komisije (vidi, između ostalih,
Santander Asset Management SGIIC i drugi, stav 60. i Mednis, stav 43.).
46
Navodno postojanje značajne objektivne nesigurnosti u vezi sa implikacijama relevantnih
odredbi prava EU ne može se prihvatiti u predmetu u glavnom postupku. Prvo, situacija
‘ozbiljnog profesionalnog prekršaja’ u značenju tačke (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive
2004/18 očito ne uključuje osnov za isključenje koji je propisan članom 24.(1)(1a) Zakona o
javnim nabavkama. Drugo, očigledno je iz sudske prakse, koja je u vrijeme usvajanja sporne
nacionalne odredbe u glavnom postupku bila dosta razvijena, da se takav osnov za isključenje
ne može opravdati pozivanjem na načela ili druga pravila propisa o javnim nabavkama EU.
47
Po pitanju finansijskih posljedica koje mogu uslijediti po državu članicu u kontekstu zahtjeva za
prethodnom odlukom, one same po sebi ne opravdavaju ograničavanje vremenskih učinaka
presude (Santander Asset Management SGIIC i drugi, stav 62. i Mednis, stac 44.).
48
Treba napomenuti da, u svakom slučaju, Vlada Poljske nije dostavila nikakve činjenične dokaze
koji bi Sudu omogućili da ocijeni da li postoji, kao rezultat ove presude, rizik od ozbiljnih
ekonomskih reperkusija za Republiku Poljsku.
49
Prema tome, nema potrebe ograničavati vremenske učinke ove presude.
Troškovi
50
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju očitovanja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Treće vijeće) donosi odluku:
1.
Tačka (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i
Vijeća od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova,
ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga, mora se tumačiti kao
odredba koja sprječava nacionalno zakonodavstvo koje propisuje da dolazi do situacije
ozbiljnog profesionalnog prekršaja, koji vodi automatskom isključenju privrednog
subjekta iz tekućeg postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci, kada je ugovorni organ
poništio, raskinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci sa tim istim privrednim
subjektom zbog okolnosti za koje je taj subjekt odgovoran, a kada se poništenje, prekid
ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu prije dana pokretanja ovog postupka i
kada je vrijednost neizvršenog dijela ugovora iznosila najmanje 5% vrijednosti ugovora.
2.
Načela ili pravila propisa o javnim nabavkama EU ne dozvoljavaju, na temelju zaštite
javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih organa i zaštite pravične konkurencije
među privrednim subjektima, donošenje nacionalnog zakonodavstva, poput ovog koje
je sporno u glavnom postupku, koje zahtijeva od ugovornih organa da automatski
isključe privrednog subjekta iz postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci u situaciji
poput one koja je navedena u odgovoru na prvo pitanje koje je upućeno zahtjevom za
prethodnu odluku.
240
C-218/11 Édukövízig and Hochtief Construction
PRESUDA SUDA (Sedmo vijeće)
18. oktobar 2012. (*)
(Direktiva 2004/18/EZ – ugovori o javnim radovima, ugovori o javnim nabavkama robe i ugovori
o javnim uslugama - članovi 44.(2) i 47.(1)(b), (2) i (5) – ekonomska i finansijska sposobnost
ponuđača – minimalni kapacitet utvrđen na osnovu jedinstvenog računovodstvenog
pokazatelja – računovodstveni pokazatelj podložan uticajima razlika između nacionalnih zakona
koji se tiču završnih godišnjih računa društava)
U predmetu C-218/11,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 267. Ugovora o funkcioniranju Evropske
unije (TFEU), koji je uputio Fővárosi Ítélőtábla (Mađarska), odlukom od 20.4.2011., koju je Sud
zaprimio 11.5.2011. u postupku
Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig),
Hochtief Construction AG Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions AG
Magyarországi Fióktelepe,
protiv
Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottság,
treće strane:
Vegyépszer Építő és Szerelő Zrt,
MÁVÉPCELL Kft,
SUD (Sedmo vijeće),
u sastavu G. Arestis, predsjedavajući Vijeća, J. Malenovský i D. Šváby (izvjestitelj), sudije,
Nezavisni odvjetnik: Y. Bot,
Registrar: K. Sztranc-Sławiczek, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 29.3.2012.,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig) - G. Buda, A. Cséza i
D. Kuti, advokati,
– Hochtief Construction AG Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions AG
Magyarországi Fióktelepe - Z. Mucsányi, advokat,
– Vlada Mađarske - Z. Fehér, K. Szíjjártó i G. Koós, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Češke - M. Smolek i T. Müller, u svojstvu zastupnika,
241
– Vlada Njemačke - T. Henze i J. Möller, u svojstvu zastupnika,
– Evropska komisija - A. Tokár i A. Sipos, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi održanoj 21.11.2006. godine,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članova 44.(2) i 47.(1)(b), (2) i (5)
Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za
dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim
uslugama (Službeni glasnik 2004 L 134, str. 114).
2
Zahtjev je uputio Žalbeni sud u Budimpešti (Fovarosi ftelotabla), zasjedajući u postupku po žalbi
protiv odluke upravnog arbitražnog tijela, odnosno Arbitražnog odbora za javne nabavke pri
Vijeću za javne nabavke (Kozbeszerzesek Tanacsa Kozbeszerzesi Dontobizottsag). Odluka je
donesena u sporu između društva Hochtief Construction AG Magyarorszagi Fioktelepe, sada
Hochtief Solutions AG Magyarorszagi Fioktelepe (‘Hochtief Hungary’), mađarske podružnice
društva Hochtief Solutions AG, koja je registrirana prema njemačkom zakonu, i Direkcije za
zaštitu okoliša i upravljanje vodama u slivu Sjevernog Podunavlja - ‘Edukovizig’ (Eszak-dunantuli
Kornyezetvedelmi es Vizugyi Igazgatosag - Edukovizig) u vezi s ograničenim postupkom
natječaja kojeg je objavilo spomenuto tijelo. U tom postupku, koji je pokrenulo društvo
Hochtief Hungary, arbitražno tijelo je tužena strana, a Edukovizig je podnositelj predstavke,
zajedno sa društvom Hochtief Hungary.
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
Direktiva 2004/18
3
Direktiva 2004/18 uključuje i sljedeći stav:
‘...
(2)
Dodjela ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i
drugih tijela javnog prava, podliježe poštivanju načela Ugovora, a naročito načela
slobode kretanja roba, načela slobode poslovnog nastana i načela slobode pružanja
usluga, te načelima koja iz toga proizlaze, kao što je načelo jednakog tretmana, načelo
zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo srazmjernosti, te načelo
transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnim nabavkama iznad određene vrijednosti,
poželjno je izraditi, na razini Zajednice, odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za
dodjelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov
učinak i kako bi se zajamčilo da se javne nabavke otvore za natječaj. Ove bi se
koordinirajući odredbe stoga trebale tumačiti u skladu s gore navedenim pravilima i
načelima, ali i s ostalim pravilima Ugovora.
...
(39) Provjera kvalificiranosti ponuđača u otvorenim postupcima i kandidata u ograničenim i
pregovaračkim postupcima s objavom obavještenja o nabavkama i u konkurentskom
dijalogu, i njihov odabir trebali bi biti provedeni u transparentnim uslovima. U tu bi svrhu
trebalo navesti nediskriminirajuće kriterije kojima se ugovorni organi mogu koristiti pri
odabiru ponuđača u natječaju kao i sredstava koja privredni subjekti mogu koristiti da
242
dokažu da su zadovoljili te kriterije. U istom duhu transparentnosti, od ugovornog organa
bi se trebalo zahtijevati da, čim je ugovor otvoren za tržišno natjecanje, naznači kriterije
odabira kojima će se služiti i razinu određenih sposobnosti koje može ili ne mora
zahtijevati od privrednih subjekata prije nego ih primi u postupak nabavke.
(40) Ugovorni organ može ograničiti broj kandidata u ograničenim i pregovaračkim
postupcima s objavom obavještenja o nabavkama i u konkurentskom dijalogu. Takvo
smanjenje broja kandidata trebalo bi se odvijati na temelju objektivnih kriterija
navedenih u obavještenju o nabavkama. ...
...’
4
Prema članu 2. Direktive 2004/18, koji nosi naslov ‘Načela dodjele ugovora’:
‘Ugovorni organi dužni su jednako i na nediskriminirajući način tretirati privredne subjekte i
postupati na transparentan način.’
5
Član 44. Direktive, koji nosi naslov ‘Provjera prikladnosti, izbora učesnika i dodjele ugovora’,
propisuje sljedeće:
‘1.
Ugovori se dodjeljuju na temelju kriterija propisanih u članovima 53. i 55. ... nakon
što ugovorni organ provjeri sposobnost privrednog subjekta u skladu sa kriterijima ekonomskog
i finansijskog stanja, stručnog i tehničkog znanja ili sposobnosti naznačenim u članovima 47. do
52., i po potrebi, u odnosu na pravila o zabrani diskriminaciji i kriterije iz stava 33.
2.
Ugovorni organi mogu zahtijevati da kandidati i ponuđači zadovolje minimalne razine
kapaciteta u skladu sa članovima 47. i 48.
Opseg informacija navedenih u članovima 47. i 48. i minimalne razine sposobnosti koje se traže
za određeni ugovor moraju biti vezani uz predmet ugovora i srazmjerni istom.
Ove minimalne razine moraju biti naznačene u obavještenju o ugovoru.
3.
U ograničenim postupcima, pregovaračkim postupcima s objavom obavještenja o
nabavkama i u postupku konkurentskog dijaloga, ugovorni organi mogu ograničiti broj
kvalificiranih kandidata koje će pozvati da dostave ponude, ili da s njima pregovaraju ili vode
razgovore, pod uslovom da na raspolaganju imaju dovoljan broj kvalificiranih kandidata.
Ugovorni organi dužni su navesti u obavještenju o nabavkama cilj i kriterije nediskriminacije ili
pravila koja namjeravaju primijeniti …
...’
6
Član 47. Direktive, koji nosi naslov ‘Ekonomsko i finansijsko stanje’, propisuje:
‘1.
U pravilu, dokaz o ekonomskom i finansijskom stanju privrednog subjekta može biti
potkrijepljen jednom ili više sljedećih potvrda:
(a)
odgovarajući bankovni izvodi ili, po potrebi, dokaz o osiguranju od relevantnog
profesionalnog rizika;
(b)
bilans stanja i uspjeha ili izvodi iz istih, ukoliko je objavljivanje bilansa stanja i uspjeha
obavezno u zemlji u kojoj je privredni subjekt nastanjen;
(c)
izjava o ukupnom prometu društva i, po potrebi, s prometom u području koje je
obuhvaćeno ugovorom za razdoblje od maksimalno tri posljednje finansijske godine,
243
ovisno o datumu osnivanja društva ili početka djelovanja privrednog subjekta, ako je
informacija o ovim prometima dostupna.
2.
Privredni subjekt se može, po potrebi i za posebne ugovore, osloniti na kapacitete
drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu veza koje s njima ima. U tom slučaju mora
ugovornom organu dokazati da će imati na raspolaganju neophodne resurse, tako što će, npr.
predočiti poslove tih subjekata.
3.
Pod istim uslovima, grupa privrednih subjekata navedena u članu 4. može se osloniti
na kapacitete učesnika u grupi ili drugih subjekata.
4.
Ugovorni organi dužni su navesti, u obavještenju o nabavkama ili pozivu na natječaj,
koju potvrdu ili potvrde iz stave 1. su izabrali i koje druge potvrde se moraju predočiti.
5.
Ukoliko, iz bilo kojeg valjanog razloga, privredni subjekt nije u mogućnosti predočiti
potvrde koje ugovorni organ traži, on svoju ekonomsku ili financijsku sposobnost može
dokazati bilo kojim drugim dokumentom kojeg ugovorni organ smatra prikladnim.’
Direktiva 78/660/EEZ
7
Kao što je vidljivo već u preambuli, Četvrta direktiva Vijeća 78/660/EEZ od 25. jula 1978. o
završnim godišnjim računima određenih vrsta društava (Službeni glasnik 1978 L 222, str. 11), na
temelju člana [44.(2)(g)] potiče na harmonizaciju nacionalnih odredbi koje se tiču, između
ostalog, prikaza i sadržaja završnih godišnjih računa određenih društava ograničene
odgovornosti i načina njihove procjene i objave. Član 1.(1) te direktive, koji taksativno navodi
vrste društava, kada je u pitanju Savezna Republika Njemačka, obuhvata ‘Aktiengesellschaft’.
8
Međutim, harmonizacija na koju poziva ta direktiva samo je djelimična. Dakle, ona obuhvata
odredbu u članu 6. temeljem koje države članice mogu odobriti ili zahtijevati prilagođavanje
izgleda bilansa stanja i uspjeha i računa dobiti i gubitka na način da isti obuhvate i raspodjelu
dobiti.
Njemačko i mađarsko pravo
9
Iz odluke o upućivanju zahtjeva je jasno da i njemačko i mađarsko zakonodavstvo o završnim
godišnjim računima zahtijevaju da se u bilansu, na računu dobiti i gubitka, u obzir uzme i isplata
dividendi. Međutim, dok mađarsko zakonodavstvo takvu praksu dozvoljava samo ako ona ne
proizvodi negativan rezultat u bilansu, njemačko zakonodavstvo nema nikakvih ograničenja,
barem ne kada je riječ o prenosu dobiti podružnice prema matičnoj kompaniji.
Spor u glavnom postupku i pitanja upućena na prethodnu odluku
10
Obavještenjem objavljenim u Službenom glasniku Evropske unije 25. jula 2006. Edukovizig je
pokrenuo ograničeni postupak za dodjelu javnog ugovora za izvođenje radova na prometnoj
infrastrukturi. Prema dostavljenom spisu, procijenjena vrijednost tih radova iznosi između 7,2 i
7,5 milijardi mađarskih forinti, što je otprilike između 23,3-24,87 miliona Eura.
11
Što se tiče ekonomske i finansijske sposobnosti kandidata, ugovorni organ zahtijevao je da
kandidati dostave jedinstven dokument sačinjen u skladu sa računovodstvenim pravilima i
odredio je minimalnu razinu na način da je zahtijevao da račun dobiti i gubitka ne smije biti
negativan u više od jedne godine u toku posljednje tri zaključene finansijske godine
(‘ekonomski zahtjev’).
12
Društvo Hochtief AG je matično društvo grupacije kojoj Hochtief Solutions AG pripada u 100%
vlasništvu. To je društvo osnovano u skladu sa njemačkim zakonom. Društvo Hochtief Hungary
je mađarska podružnica društva Hochtief Solutions AG. Prema odluci o upućivanju zahtjeva,
244
društvo Hochtief Hungary, u najmanju ruku ima opciju da se u pogledu ekonomskog zahtjeva
osloni isključivo na položaj društva Hochtief Solutions AG.
13
Temeljem sporazuma o prenosu dobiti društvo Hochtief Solutions AG mora, svake godine,
prenijeti svu dobit koju ostvari svojoj matičnoj kompaniji, tako da društvo Hochtief Solutions
AG ima sistematski iskazanu nultu dobit ili gubitak.
14
Društvo Hochtief Hungary osporavalo je zakonitost ekonomskog zahtjeva tvrdeći da je isti
diskriminatoran i da krši određene odredbe mađarskog zakona kojim se provodi Direktiva
2004/18.
15
Nacionalni sud je objasnio s tim u vezi da, prema pravilima o završnim godišnjim računima koja
se primjenjuju na društva ustanovljena temeljem njemačkog zakona, ili barem na grupe
društava koje su ustanovljene prema njemačkom zakonu, društva mogu iskazati pozitivan
rezultat na računu dobiti i gubitka nakon oporezivanja, s tim da rezultat na računu dobiti i
gubitka nakon isplate dividendi ili prenosa dobiti nakon oporezivanja može biti negativan, dok
mađarsko zakonodavstvo zabranjuje svaku isplatu dividendi koja bi rezultirala negativnim
rezultatom na računu dobiti i gubitka u bilansu.
16
Društvo Hochtief Hungary je osporavalo zakonitost ekonomskog zahtjeva pred Arbitražnim
odborom za javne nabavke pri Vijeću za javne nabavke (Kozbeszerzesek Tanacsa Kozbeszerzesi
Dontobizottsag). Društvo Hochtief Hungary pokrenulo je postupak protiv odluke pomenutog
tijela pred prvostepenim sudom, a naknadno se žalilo i pred nacionalnim sudom koji je uputio
prethodno pitanje.
17
Pred nacionalnim sudom koji je uputio zahtjev za prethodno pitanje, društvo Hochtief Hungary
je tvrdilo da ekonomski zahtjev ne dozvoljava nediskriminatornu i objektivnu usporedbu
kandidata, budući da pravila o završnim godišnjim računima društava u dijelu koji se odnosi na
isplatu dividendi unutar grupe društava mogu varirati od jedne države članice do druge. To je
zasigurno bio slučaj sa Mađarskom i Saveznom Republikom Njemačkom. Ekonomski zahtjev
indirektno diskriminira one kandidate koji nisu u stanju zadovoljiti taj zahtjev ili ga mogu
zadovoljiti samo uz izvjesne poteškoće jer su ti kandidati, u državama članicama u kojima imaju
nastan, podložni zakonima koji se razlikuju od onog koji se primjenjuje u državi članici
ugovornog organa.
18
Nacionalni sud smatra, prvo, da je iz članova 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18 jasno da
ugovorni organ može odrediti minimalnu razinu ekonomske i finansijske sposobnosti,
pozivajući se na određenu poziciju u bilansu i, drugo, da član 47. uzima u obzir razlike koje se
mogu pojaviti između nacionalnih zakona koji uređuju završne godišnje račune društava.
Nacionalni sud, dakle, pita kako je moguće definirati minimalnu razinu ekonomske i finansijske
sposobnosti koja bi bila usporediva bez obzira na mjesto nastana društva, ako se ta razina mora
dokazati dokumentima koji sadrže potvrde pomenute u članu 47.(1)(b), a čiji se sadržaj i
informacije razlikuju od jedne države članice do druge.
19
U tom smislu, Žalbeni sud (Fovarosi ftelotabla) je odlučio obustaviti postupak i uputiti Sudu
sljedeća prethodna pitanja:
‘1. Moraju li se razine minimalnih kapaciteta iz člana 44.(2) Direktive 2004/18 ... koje moraju
biti u skladu sa članom 47.(1)(b) te Direktive, obavezno tumačiti na način da ugovorni organ
ima pravo da razine minimalnih kapaciteta vezuje za jedinstveni pokazatelj u
računovodstvenom dokumentu (bilansu) koji on izabere u smislu utvrđivanja ekonomske i
finansijske sposobnosti?
2. Ako je odgovor na prvo pitanja potvrdan, je li tada zahtjev konzistentnosti iz te direktive ...
ispunjen ako su dostavljeni izabrani podaci za ocjenu razine minimalnih kapaciteta (račun dobiti
245
i gubitka iz bilansa), gdje su takvi podaci po sadržaju drugačiji prema računovodstvenim
zakonima pojedinačnih država članica?
3. Je li dovoljno, u svrhu ispravke odstupanja koja nesumnjivo postoje među državama
članicama, da ugovorni organ osigura mogućnost angažiranja vanjskih resursa (član 47. [(2)
Direktive 204/18]), pored dokumenata koji su izabrani kao dokaz ekonomskog i finansijskog
položaja, ili pak ugovorni organ mora, u cilju zadovoljavanja uslova konzistentnosti u pogledu
svih izabranih dokumenata, osigurati da se taj kapacitet mora potkrijepiti na neki drugi način
(član 47.(5) [te direktive])?’
Dopustivost upućenog zahtjeva o prethodnom pitanju
20
Direkcija Edukovizig je primarno tvrdila da je upućivanje zahtjeva za odlučivanje o prethodnim
pitanjima nedopustivo po dva osnova. Prvo, tiče se pravnih pitanja koja, budući da nisu
raspravljana tokom postupka koji je prethodio postupku pred sudom koji je uputio zahtjev za
prethodno pitanje, nisu bitna za spor koji se razmatra pred sudom. Drugo, ekonomski zahtjev
ne predstavlja, kako direkcija navodi, nikakve poteškoće s obzirom da se društvo Hochtief
Hungary moglo osloniti na vlastiti bilans, čime bi ispunio ovaj zahtjev, ili je moglo nastupiti u
ime društva Hochtief Solutions AG, koje se, u svjetlu sporazuma o prenosu dobiti svojoj
matičnoj kompaniji, društvu Hochtief AG, i prema primjenjivom zakonu, trebalo osloniti na
ekonomsko i finansijsko stanje tog društva, koje je pravno odgovorno, a što bi bilo dostatno za
ispunjavanje ekonomskog zahtjeva.
21
Što se tiče prvog navedenog osnova nedopustivosti, treba napomenuti da se on tiče opsega
predmeta koji se razmatra pred sudom koji je uputio prethodno pitanje, koji je utvrđen
primjenom nacionalnih pravila postupka, a što je pitanje koje ne potpada pod nadležnost Suda.
22
Što se tiče drugog osnova nedopustivosti, on se zasniva na navodnim posljedicama procjene
činjeničnih pitanja koja se tiču mađarskog zakona, odnosno, mogućnosti društva Hochtief
Hungary da sâmo zadovolji ekonomski zahtjev, ili njemačkog privrednog prava, odnosno,
mogućnosti društva Hochtief Solutions AG da zadovolji isti taj zahtjev kao rezultat obaveze da
se poziva na ekonomsko stanje svoje matične kompanije, a što su pitanja kojima se Sud ne bavi.
23
Što se tiče ostatka zahtjeva, valja imati na umu da su domaći sudovi dužni da utvrde, u okviru
saradnje između Suda pravde i domaćih sudova i tribunala, koji su uspostavljeni u skladu sa
članom 267. Ugovora o funkcioniranju Evropske unije, u svjetlu određenih okolnosti svakog
pojedinačnog predmeta, potrebu za utvrđivanjem prethodnih pitanja u cilju donošenja presude
i potrebu za utvrđivanjem bitnosti pitanja koje dostavlja Sudu. Sud može odbiti zahtjev
nacionalnih sudova samo kada je vrlo očigledno da odluka koju taj sud nastoji donijeti u vezi sa
tumačenjem prava Evropske unije nema nikakve veze sa stvarnim činjenicama glavne radnje ili
njezine svrhe ili kada je problem opće ili hipotetičke prirode (vidi, između ostalog, predmet C203/09 Volvo Car Germany [2010] ECR I-10721, stav 23. i citiranu sudsku praksu).
24
Budući da u ovom predmetu nije prisutna ni jedna od pomenutih situacija, na pitanja koja je
uputio nacionalni sud mora se dati odgovor.
Upućena prethodna pitanja
Prvo i drugo pitanje
25
Prvim i drugim pitanjem, koje treba razmatrati zajedno, nacionalni sud u suštini pita da li se
članovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18 moraju tumačiti na način da ugovorni organ može
odrediti minimalnu razinu ekonomskog i finansijskog stanja koja mora biti dokazana
određenom stavkom na bilansu, čak iako u pogledu te stavke mogu postojati različita
zakonodavna rješenja među državama članicama, a time i u bilansima društava, ovisno o
zakonima kojih se moraju pridržavati u smislu pripreme svojih završnih godišnjih izvještaja.
246
26
Prema prvom podstavu člana 44.(2) Direktive 2004/18, ugovorni organ može zahtijevati
minimalne razine ekonomskog i finansijskog položaja u skladu sa članom 47. te direktive. Član
47.(1)(b) propisuje da ugovorni organ može tražiti od kandidata i ponuđača da prilože dokaz o
svom stanju u vidu bilansa stanja i uspjeha.
27
Međutim, valja primijetiti da se minimalna razina ekonomske i finansijske sposobnosti ne može
odrediti u odnosu na bilans stanja i uspjeha općenito. Iz toga slijedi da se opcija koja je data u
prvom podstavu člana 44.(2) Direktive 2004/18 može provesti, u smislu člana 47.(1)(b),
uzimajući u obzir samo jedan ili više određenih aspekata bilansa stanja i uspjeha.
28
Kada je u pitanju izbor tih aspekata, član 47. Direktive 2004/18 ugovornim organima ostavlja
prilično široko polje slobode. Za razliku od člana 44. Direktive koji, u pogledu tehničkih i
stručnih kapaciteta, uspostavlja zatvoreni sistem koji ograničava metode procjene i provjere
koje su dostupne tim organima, a time i njihove mogućnosti da nameću zahtjeve (vidi slične
odredbe u ranijim direktivama, prije Direktive 2004/18, predmet 76/81 Transporoute et
travaux [1982] ECR 417, stavovi 8. do 10. i 15.), član 47.(4) izričito ovlašćuje ugovorni organ da
izabere probativne potvrde koje kandidati i ponuđači moraju dostaviti kao dokaz svoje
ekonomske i finansijske sposobnosti. Budući da član 44.(2) Direktive 2004/18 upućuje na član
47., ista sloboda izbora data je i u odnosu na minimalne razine ekonomskog i finansijskog
stanja.
29
Ta sloboda, međutim, nije neograničena. Prema drugom podstavu člana 44.(2) Direktive
2004/18 minimalna razina kapaciteta mora biti povezana s i srazmjerna predmetu ugovora. Iz
toga slijedi da aspekt, odnosno aspekti bilansa koje ugovorni organ izabere kao kriterij za
utvrđivanje minimalne razine ekonomskog i finansijskog stanja moraju biti objektivni u smislu
davanja informacija o takvom stanju privrednog subjekta i da prag koji je time određen mora
biti prilagođen veličini dotičnog ugovora u smislu da objektivno sadrži pozitivni pokazatelj
postojanja dostatnog ekonomskog i finansijskog osnova za izvođenje ugovora, ne insistirajući
međutim na osnovi koja je izvan one koja je razumno neophodna za tu svrhu.
30
Budući da zakoni država članica koji uređuju završne godišnje račune društava nisu u cijelosti
usklađeni, ne može se zanemariti da možda postoje razlike između tih zakona u pogledu
određenih aspekata bilansa na temelju kojih je ugovorni organ ustanovio minimalnu razinu
kapaciteta. Međutim, treba naglasiti, a što je očigledno iz formulacije člana 47.(1)(b) i (c), i (5),
da Direktiva 2004/18 sadrži ideju da, u pogledu dokaza ekonomskog i finansijskog stanja
kandidata i ponuđača, ugovorni organ može legitimno zatražiti određenu potvrdu čak i onda
kada, objektivno, ne može svaki kandidat ili ponuđač osigurati istu, ako ni zbog čega drugog
onda, u slučaju člana 47.(1)(b), zbog razlika u zakonima. Prema tome, takav se zahtjev, ne
može, sam po sebi, smatrati diskriminacijom.
31
Iz toga proizlazi da se zahtjev za minimalnom razinom ekonomskog i finansijskog stanja ne
može, u načelu, odbaciti samo na osnovu toga što se dokaz te razine mora potkrijepiti
konkretnim aspektom bilansa, u pogledu kojeg mogu postojati razlike u zakonima različitih
država članica.
32
Shodno tome, odgovor na prvo i drugo pitanje je da se članovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive
2004/18 moraju tumačiti na način da ugovorni organ može zahtijevati minimalnu razinu
ekonomskog i finansijskog stanja koje se dokazuje jednim ili više konkretnih aspekata bilansa,
pod uslovom da su ti aspekti objektivni u smislu davanja informacija o takvom stanju
privrednog subjekta i da prag koji je time određen mora biti prilagođen veličini dotičnog
ugovora u smislu da objektivno sadrži pozitivni pokazatelj postojanja dostatnog ekonomskog i
finansijskog osnova za izvođenje ugovora, ne insistirajući, međutim, na osnovi koja je izvan one
koja je razumno neophodna za tu svrhu. Zahtjev minimalne razine ekonomskog i finansijskog
stanja se ne može, u načelu, odbaciti samo na osnovu toga što se ta razina odnosi na aspekt
bilansa u pogledu kojeg mogu postojati razlike u zakonima različitih država članica.
247
Treće pitanje
33
Svojim trećim pitanjem, nacionalni sud u suštini pita mora li se član 47. Direktive 2004/18
tumačiti na način da, kada privredni subjekt ne može zadovoljiti minimalnu razinu ekonomskog
i finansijskog stanja zbog razlika u zakonima država članica u kojima je on, odnosno ugovorni
organ nastanjen, u smislu stavke na temelju koje je definiran minimalni kapacitet, dovoljno je
da se taj privredni subjekt osloni na kapacitete drugog tijela, u skladu sa članom 47.(2), ili mu se
pak mora odobriti, da svoje ekonomsko i finansijsko stanje dokaže nekim drugim dokumentom
u skladu sa članom 47.(5).
34
Treba, međutim, napomenuti da, kao što je jasno vidljivo iz odluke o upućivanju zahtjeva,
sporne razlike u zakonodavstvu u toku glavnog postupka nisu se odnosile na opseg bilansne
pozicije koja je obuhvaćena ekonomskim zahtjevom, odnosno na opseg računa dobiti i gubitka
iskazanog u bilansu. I njemačko i mađarsko zakonodavstvo propisuju da na toj poziciji treba
uzeti u obzir dobit ili gubitak finansijske godine i isplatu dividendi. Međutim, ovi zakoni se
razlikuju po tome što mađarski zakon zabranjuje isplatu dividendi ili prenos dobiti ukoliko bi to
za posljedicu imalo negativan rezultat u bilansu, dok njemački zakon to ne zabranjuje, a
naročito ne u situaciji kada se radi o podružnici kakva je Hochtief Solutions AG, koje je vezana
za svoje matično društvo ugovorom o prenosu dobiti.
35
Dakle, ta razlika u zakonodavstvu tiče se činjenice da, za razliku od mađarskog zakona, njemački
zakon ne ograničava mogućnost matičnog društva da odluči da preuzme dobit koju je ostvarila
njegova podružnica, čak i kada bi to za posljedicu imalo negativan rezultat na računu dobiti i
gubitka u bilansu, međutim, ne zahtijeva da se taj prenos dobiti i obavi.
36
Prema tome, mora se konstatirati da nacionalni sud svojim pitanjem nastoji saznati mora li se
član 47. Direktive 2004/18 tumačiti na način da je u situacijama, kada privredni subjekt nije u
stanju zadovoljiti minimalnu razinu ekonomskog i finansijskog stanja koji je naveden u
ekonomskom zahtjevu zbog ugovora prema kojem privredni subjekt sistematski vrši prenos
dobiti svom matičnom društvu, dovoljno da se taj privredni subjekt može osloniti na kapacitete
drugog tijela u skladu sa članom 47.(2), ili mu se pak mora odobriti da svoje ekonomsko stanje
dokaže drugim odgovarajućim dokumentom, u skladu sa članom 47.(5), s obzirom na činjenicu
da je takav ugovor odobren bez ograničenja zakonom države članice u kojoj privredni subjekt
ima nastan, dok bi prema zakonu države članice u kojoj je nastanjen ugovorni organ to bilo
dozvoljeno samo pod uslovom da takav prenos dobiti neće za posljedicu imati negativan
rezultat na računu dobiti i gubitka u bilansu.
37
Čini se da je, u takvoj situaciji, činjenica da podružnica nije u stanju zadovoljiti minimalnu razinu
ekonomskog i finansijskog stanja koja je definirana u odnosu na određeni aspekt bilansa, u
konačnoj analizi, posljedica odluke matičnog društva da od svoje podružnice sistematski
preuzima svu njenu dobit, a ne rezultat razlika u zakonima.
38
U takvoj situaciji, takva podružnica ima samo opciju koju joj nudi član 47.(2) Direktive 2004/18,
da se osloni na ekonomsko i finansijsko stanje drugog tijela tako što će predočiti obećanje tog
tijela da će mu staviti na raspolaganje neophodna sredstava. Jasno je da je ovakva opcija
naročito prikladna za tu situaciju, budući da matično društvo samo po sebi, može, popraviti
činjenicu da je svoju podružnicu dovelo u situaciju da ne može zadovoljiti minimalnu razinu
kapaciteta.
39
Odgovor na treće pitanje je, dakle, da se član 47. Direktive 2004/18 mora tumačiti na način da,
kada privredni subjekt ne može zadovoljiti minimalnu razinu ekonomskog i finansijskog stanja,
koja zahtijeva da rezultat računa dobiti i gubitka u bilansu kandidata ili ponuđača ne može biti
negativan u više od jedne godine u protekle tri zaključene finansijske godine, zbog ugovora
prema kojem taj privredni subjekt mora sistematski prebacivati dobit svome matičnom
društvu, taj privredni subjekt nema drugog načina da zadovolji minimalnu razinu kapaciteta
248
osim da se osloni na kapacitete drugog tijela, u skladu sa članom 47.(2). U tom smislu nebitno
je što se zakonodavstvo države članice u kojoj privredni subjekt ima nastan i države članice u
kojoj je nastanjen ugovorni organ razlikuju u smislu da je takav ugovor odobren, bez
ograničenja, u prvoj državi članici dok je prema zakonodavstvu druge države članice to moguće
samo pod uslovom da prenos dobiti ne proizvede negativan rezultat na računu dobiti i gubitka
u bilansu.
Troškovi
40
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju očitovanja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Sedmo vijeće) donosi odluku:
1.
Članovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od
31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o
javnim nabavkama robe i ugovorima o javnim uslugama moraju se tumačiti na način da
ugovorni organ može zahtijevati minimalnu razinu ekonomskog i finansijskog stanja
referiranjem na jedan ili više aspekata bilansa, pod uslovom da su ti aspekti takvi da
pružaju informacije o takvom položaju privrednog subjekta te da je ta razina
prilagođena veličini dotičnog ugovora po tome što predstavlja objektivno pozitivan
pokazatelj postojanja dostatne ekonomske i finansijske osnove za izvođenje ugovora,
ne insistirajući, međutim, na razini koja je veća od one koja je razumno neophodna za
tu svrhu. Zahtjev minimalne razine ekonomskog i finansijskog stanja ne može se, u
načelu, zanemariti samo zato što se ta razina odnosi na aspekt bilansa u vezi sa kojim
mogu postojati razlike u zakonima različitih država članica.
2.
Član 47. Direktive 2004/18 mora se tumačiti na način da kada privredni subjekt nije u
stanju ispuniti minimalnu razinu ekonomskog i finansijskog stanja, koja podrazumijeva
da račun dobiti i gubitka kandidata ili ponuđača ne smije biti negativan više od jedne
godine u toku posljednje tri zaključene finansijske godine, zato što prema sporazumu
taj privredni subjekt sistematski prenosi svoju dobit svojoj matičnoj kompaniji, onda
taj privredni subjekt nema drugog načina da ispuni te zahtjeve nego da se osloni na
kapacitete drugog tijela, u skladu sa članom 47.(2). Nebitno je, u tom smislu, da se
zakonodavstvo države članice u kojoj taj privredni subjekt ima nastan i države članice u
kojoj je nastanjen ugovorni organ razlikuju u tome što je takav sporazum odobren, bez
ograničenja, prema zakonodavstvu prve države članice, dok, prema zakonodavstvu
druge, isti može biti odobren samo pod uslovom da prenos dobiti ne proizvodi
negativan rezultat na računu dobiti i gubitka u bilansu.
249
C-368/10 Commission protiv Netherlands
PRESUDA SUDA (Treće vijeće)
10. maj 2012. (*)
(Propust države članice da ispuni obaveze — Direktiva 2004/18/EZ — postupci za dodjelu
ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama roba i ugovora o javnim nabavkama
usluga — ugovor za nabavku, ugradnju i održavanje automata za točenje toplih napitaka i
nabavku zaliha čaja, kafe i drugih sastojaka — član 23.(6) i 23.(8) — tehničke specifikacije —
član 26. — uslovi za izvođenje ugovora — član 53.(1) — kriteriji za dodjelu ugovora —
ekonomski najpovoljnija ponuda — proizvodi organske poljoprivredne proizvodnje i poštene
trgovine — korištenje oznaka kod formuliranja tehničkih specifikacija i kriterija za dodjelu —
član 39.(2) — koncept ‘dodatne informacije’ — član 2. — načela za dodjelu ugovora — načelo
transparentnosti — član 44.(2) i 48. — provjera podobnosti i izbora učesnika — minimalna
razina tehničkih ili stručnih sposobnosti — usklađenost sa ‘kriterijima održive javne nabavke i
društveno odgovornog poslovanja’)
U predmetu C-368/10,
TUŽBA zbog neispunjenja obaveza iz člana 258. Ugovora o funkcioniranju Evropske unije,
podnesena 22.7.2010. godine.
Evropska komisija, koju zastupaju C. Zadra i F. Wilman, u svojstvu zastupnika, sa adresom u
Luksemburgu,
podnositelj predstavke,
protiv
Kraljevine Nizozemske, koju zastupaju C. Wissels i M. de Ree, u svojstvu zastupnika,
tužena strana,
SUD (Treće vijeće),
u sastavu K. Lenaerts, predsjednik Vijeća, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász, G. Arestis i D. Šváby
(izvjestitelj), sudije,
Nezavisni odvjetnik: J. Kokott,
Registrar: M. Ferreira, glavni administrator
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 26.10.2011.,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi održanoj 15.12.2011.
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom predstavkom Evropska komisija od Suda traži da proglasi da je zato što je, u postupku
natječaja za javni ugovor za nabavku i upravljanje automatskim aparatima za kafu, koji je bio
predmetom obavještenja o nabavkama objavljenom u Službenom glasniku Evropske unije
16.8.2008., pokrajina Sjeverna Holandija:
250
–
uvrstila u tehničke specifikacije uslov kojim zahtijeva Max Havelaar i EKO oznake ili bilo
koje druge oznake koje se temelje na sličnim ili istim kriterijima;
–
kod procjene sposobnosti subjekata, koristila kriterije i dokaze koji se odnose na održive
nabavke i društveno odgovorno poslovanje, i
–
kod formuliranja kriterija za dodjelu ugovora, uključila reference na Max Havelaar i/ili
EKO oznake ili bilo koje druge oznake koje se temelje na istom kriteriju,
Kraljevina Holandija propustila da ispuni svoje obaveze iz člana 23.(6) i (8), člana 2., člana
44.(2), člana 48.(1) i (2) i člana 53.(1) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od
31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o
javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni glasnik 2004 L 134, str. 114,
ispravka Službenog lista 2004 L 351, strana. 44), koja je dopunjena Uredbom Komisije (EZ) br.
1422/2007 od 4. decembra 2007. (Službeni glasnik 2007 L 317, str. 34) (‘Direktiva 2004/18’).
I – Pravni okvir
2
Direktiva 2004/18 u svojoj preambuli, između ostalog, navodi sljedeće:
‘(2)
Dodjela ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i
drugih tijela javnog prava, podliježe poštivanju načela Ugovora, a naročito načela
slobode kretanja roba, načela slobode poslovnog nastana i načela slobode pružanja
usluga, te načelima koja iz toga proizlaze kao što je načelo jednakog tretmana, načelo
zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo srazmjernosti, te načelo
transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnim nabavkama iznad određene vrijednosti,
poželjno je izraditi, na razini Zajednice, odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za
dodjelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov
učinak i kako bi se zajamčilo da se javne nabavke otvore za natječaj. Ove bi se
koordinirajuće odredbe stoga trebale tumačiti u skladu s gore navedenim pravilima i
načelima, ali i s ostalim pravilima Ugovora.
...
(5)
Temeljem člana 6. Ugovora [EZ] [koji odgovara članu 11. TFEU], zahtjevi za zaštitu okoliša
moraju se ugraditi u definiciju i provedbu politike i aktivnosti Zajednice navedene u članu
3. tog ugovora [EZ] [koji, u suštini, odgovara članovima 3. do 6. i članu 8. UFEU], naročito
radi promoviranja održivog razvoja. Ova direktiva, prema tome, pojašnjava kako
ugovorni organi mogu doprinijeti zaštiti okoliša i promociji održivog razvoja, ujedno
osiguravajući mogućnost dobivanja najboljeg omjera cijene i kvalitete za svoje ugovore.
...
(29) Tehničke specifikacije koje sastavljaju javni kupci trebaju dozvoliti da javne nabavke budu
otvorene za tržišno natjecanje. U tom smislu, mora biti moguće predati ponude koje
odražavaju raznolikost tehničkih rješenja. Prema tome, mora biti moguće sastaviti
tehničke specifikacije u smislu funkcionalnosti i zahtjeva, a ukoliko se navodi referenca
na evropske norme ili, u odsustvu takvih normi, referenca na nacionalne norme,
ugovorni organi moraju razmotriti ponude koje su zasnovane na ekvivalentnim
rješenjima. Ponuđačima treba dozvoliti da ekvivalentnost potkrijepe bilo kojim
dokazima. Ugovorni organi moraju biti u mogućnosti podastrijeti razlog za odluku da u
datom slučaju ne postoji ekvivalentnost. Ugovorni organi koji žele definirati ekološke
zahtjeve za tehničke specifikacije datog ugovora mogu navesti ekološke karakteristike,
poput zadane metode proizvodnje i/ili određene ekološke učinke grupe proizvoda ili
usluga. Oni mogu, ali nisu obavezni, koristiti odgovarajuće specifikacije koje su definirane
u ekološkim oznakama, poput Evropske ekološke oznake, (multi)nacionalne ekološke
251
oznake ili bilo koje druge ekološke oznake pod uslovom da su zahtjevi za oznaku
sastavljeni i usvojeni na temelju naučnih informacija koristeći postupke u kojima mogu
učestvovati interesne grupe poput vladinih tijela, potrošača, proizvođača, distributera i
ekoloških organizacija, i pod uslovom da je oznaka dostupna i raspoloživa svim
zainteresiranim stranama. Tehničke specifikacije bi trebale biti jasno navedene tako da
svi ponuđači znaju što obuhvataju zahtjevi koje su postavili ugovorni organi.
...
(33) Uslovi izvođenja ugovora usklađeni su sa ovom direktivom pod uslovom da nisu direktno
ili indirektno diskriminirajući i da su navedeni u obavještenju o nabavkama ili u
ugovornim dokumentima. Oni mogu biti namijenjeni, naročito, da daju prednost
praktičnoj obuci na radnom mjestu, zapošljavanju ljudi koji imaju posebnih poteškoća da
se integriraju, borbi protiv nezaposlenosti ili zaštiti okoliša. Na primjer, mogu se, između
ostalog, navesti zahtjevi – koji su primjenjivi tokom izvođenja ugovora – da se
zapošljavaju osobe koje su dugo na birou za zapošljavanje ili da se provode mjere obuke
za nezaposlene ili mlade osobe, da se postupa u skladu sa odredbama osnovnih
konvencija Međunarodne organizacije rada (engl. International Labour Organisation ILO), ukoliko takve odredbe nisu provedene u okviru domaćeg zakona, i da se zaposli više
lica sa invaliditetom nego što to traži domaće zakonodavstvo.
...
(39) Provjera podobnosti ponuđača u otvorenim postupcima i kandidata u ograničenim i
pregovaračkim postupcima s objavom obavještenja o ugovoru i u konkurentskom
dijalogu, i njihov odabir trebali bi biti provedeni u transparentnim uslovima. U tu bi svrhu
trebalo navesti nediskriminirajuće kriterije kojima se ugovorni organi mogu koristiti pri
odabiru ponuđača u natječaju kao i sredstava koja privredni subjekti mogu koristiti da
dokažu da su zadovoljili te kriterije. U istom duhu transparentnosti, od ugovornog organa
bi se trebalo zahtijevati da, čim je ugovor otvoren za tržišno natjecanje, naznači kriterije
odabira kojima će se služiti i razinu određenih sposobnosti koje može ili ne mora
zahtijevati od privrednih subjekata prije nego ih primi u postupak nabavke.
...
(46) Ugovore bi trebalo dodjeljivati na temelju objektivnih kriterija koji osiguravaju poštivanje
načela transparentnosti, zabrane diskriminacije i jednakog tretmana i koji jamče da su
ponude procijenjene u uslovima tržišnog natjecanja. Prema tome, primjereno je dozvoliti
primjenu samo dva kriterija za dodjelu ugovora: kriterij “najniže cijene” i “ekonomski
najpovoljnije ponude”.
Kako bi se osiguralo poštivanje načela jednakog tretmana kod dodjele ugovora, primjereno je
propisati obavezu osiguravanja nužne transparentnosti, koja je uspostavljena sudskom
praksom i kojom će se osigurati da su svi ponuđači razumno informirani o kriterijima i
rješenjima koja će se primjenjivati u cilju utvrđivanja ekonomski najpovoljnije ponude.
Stoga je ugovorni organ dužan pravovremeno naznačiti kriterije za dodjelu ugovora i
težinu svakog od tih kriterija kako bi ponuđači bili valjano upoznati s istim prilikom
pripreme svojih ponuda. ...
Ako ugovorni organi izaberu da ugovor dodjele ekonomski najpovoljnijoj ponudi, tada su
dužni ocjenjivati ponude s ciljem utvrđivanja koja od ponuda nudi najbolji omjer cijene i
kvalitete. Da bi to uradili, trebaju utvrditi ekonomske kriterije i kriterije kvalitete koji,
posmatrano u cjelini, moraju omogućiti ugovornom organu da utvrdi koja od ponuda je
ekonomski najpovoljnija. Utvrđivanje ovih kriterija ovisi o predmetu ugovora jer ti
kriteriji moraju omogućiti procjenu razine učinka i omjera cijene i kvalitete koju svaka od
ponuda nudi u svjetlu predmeta ugovora.
252
Da bi se zajamčio jednak tretman, kriteriji za dodjelu ugovora trebali bi omogućiti objektivno
uspoređivanje i ocjenjivanje ponuda. Ako su ovi uslovi ispunjeni, ekonomski i kvalitativni
uslovi za dodjelu ugovora, kao što su ispunjavanje ekoloških zahtjeva, mogu omogućiti
ugovornim organima da zadovolje potrebe dotične javnosti, kako je navedeno u
specifikacijama ugovora. Pod istim uslovima, ugovorni organ može koristiti kriterije s
ciljem udovoljavanja socijalnim zahtjevima, odgovarajući na određene potrebe naročito
ugroženih grupa ljudi – koje su definirane u specifikacijama ugovora – u koje spadaju oni
koji primaju/koriste radove, robe i usluge koje su predmetom ugovora.’
3
Prema članu 1.(2)(c) Direktive 2004/18, ugovori o javnim nabavkama su javni ugovori koji nisu
navedeni u tački (b) tog podstava, a čiji je predmet kupovina, uzimanje u najam, davanje u
zakup, kupovina na otplatu sa ili bez opcije kupnje proizvoda, a koji također obuhvata popratne
poslove postavljanja i instalacije, kao dio ugovora o javnim nabavkama robe. Prema članu 7. te
direktive, direktiva je primjenjiva na takve ugovore, osim kada su isti dodijeljeni u oblasti
odbrane ili ako ih dodjeljuje centralni nabavni organ, i čija se vrijednost, bez poreza na dodanu
vrijednost, procjenjuje na iznos koji je jednak ili veći od 206,000 Eura, a koje dodjeljuje
ugovorni organ koji nije obuhvaćen Aneksom IV direktive. Taj se prilog ne odnosi na pokrajine u
slučaju Kraljevine Nizozemske.
4
Član 2. Direktive 2004/18 propisuje:
‘Načela dodjele ugovora
Ugovorni organi dužni su jednako i na nediskriminirajući način tretirati privredne subjekte i
postupati na transparentan način.’
5
Stav 1.(b) Aneksa VI Direktive 2004/18 definira koncept ‘tehničke specifikacije’, u slučaju
ugovora o javnim nabavkama, kao ‘specifikaciju u dokumentu koji definira potrebne
karakteristike proizvoda ... kao što su razine kvalitete, uticaj na okoliš, dizajn svih zahtjeva ... i
ocjenu usklađenosti, učinak, korištenje proizvoda, sigurnost ili dimenzije, uključujući i zahtjeve
koji su bitni za proizvod u smislu imena pod kojim se proizvod prodaje, terminologije, simbola,
testiranja i načina testiranja, pakovanja, označavanja i oznaka (etiketa), uputa za korištenje,
procesa proizvodnje i načina i procedura za ocjenu usklađenosti.’
6
Član 23. te direktive propisuje:
‘1.
Tehničke specifikacije, kako su definirane u tački 1. Aneksa VI, moraju se navesti u
ugovornoj dokumentaciji …
2.
Tehničke specifikacije moraju osigurati jednak pristup svim ponuđačima i ne smiju
stvarati neopravdane prepreke za otvaranje javne nabavke tržišnom natjecanju.
3.
... tehničke se specifikacije formuliraju:
...
b)
ili u vidu izvedbenih ili funkcionalnih zahtjeva; potonji mogu uključivati ekološke
karakteristike. Međutim, takvi parametri moraju biti dovoljno precizni da ponuđačima
omoguće da utvrde predmet ugovora, a ugovornim organima da dodijele ugovor;
...
6.
Ako ugovorni organi odrede ekološke karakteristike u vidu izvedbenih ili
funkcionalnih zahtjeva, kako je navedeno u stavu 3.(b), mogu se koristiti detaljnim
specifikacijama ili, po potrebi, njihovih dijelovima, kako je definirano evropskim i
253
(multi)nacionalnim ekološkim oznakama ili bilo kojim drugim ekološkim oznakama, pod
uslovom:
–
da su te specifikacije prikladne za definiranje karakteristika roba i usluga koje su predmet
ugovora,
–
da su zahtjevi za oznaku sastavljeni na temelju naučnih informacija,
–
da su eko-oznake usvojene u postupku u kojem mogu učestvovati sve interesne grupe
kao što su vladina tijela, potrošači, proizvođači, distributeri i ekološke organizacije, i,
–
da su dostupne svim zainteresiranim stranama.
Ugovorni organi mogu naznačiti da će se smatrati da proizvodi i usluge koji nose ekološku
oznaku udovoljavaju tehničkim specifikacijama navedenim u ugovornim dokumentima; oni
moraju prihvatiti bilo koji drugi prikladan dokaz kao što su tehnički dosje proizvođača ili
izvještaj s testiranja koje je provelo priznato tijelo.
...
8.
Osim ako je to opravdano predmetom ugovora, tehničke specifikacije neće sadržavati
reference na određenu izradu ili izvor ili na određeni postupak ili na robne žigove, patente,
tipove ili određeno porijeklo ili proizvodnju u smislu da daje prednost ili eliminira određena
preduzeća ili određene proizvode. Takva referenca je dopuštena samo u iznimnim slučajevima,
kada nije moguće dati dovoljno precizan i razumljiv opis predmeta ugovora u skladu sa
stavovima 3. i 4.; takva referenca mora biti popraćena riječima “ili ekvivalent(an)”.’
7
Član 26. Direktive 2004/18 propisuje:
‘Uslovi za izvođenje ugovora
Ugovorni organi mogu utvrditi posebne uslove vezanje za izvršenje ugovora pod uslovom da su
oni u skladu sa pravom Zajednice i da su navedeni u obavještenju o nabavkama ili u
specifikacijama. Uslovi koji uređuju izvođenje ugovora mogu se naročito odnositi na socijalna i
ekološka pitanja.’
8
Član 39.(2) Direktive 2004/18 navodi:
‘Pod uslovom da su zatražene pravovremeno, ugovorni organi ili nadležni odjeli dužni su
dostaviti dodatne informacije vezane uz specifikacije i sve druge popratne dokumente
najkasnije šest dana prije roka utvrđenog za dostavu ponuda.’
9
Član 44.(1) Direktive 2004/18, naslovljen ‘Provjera podobnosti i izbora učesnika i dodjele
ugovora’, propisuje da će ugovorni organi, nakon što provjere podobnost ponuđača koji nisu
eliminirani u skladu sa kriterijima koji se tiču, između ostalog, stručnog i tehničkog znanja ili
sposobnosti navedenih u članu 48. direktive dodijeliti ugovore na temelju kriterija suštinski
navedenih u članu 53. te direktive. Prema članu 44.(2) direktive:
‘Ugovorni organi mogu tražiti od kandidata i ponuđača da zadovolje minimalne razine
sposobnosti u skladu sa članovima 47. i 48.
Opseg informacija navedenih u članovima 47. i 48. i minimalne razine sposobnosti potrebne za
određeni ugovor moraju biti vezane za i srazmjerne predmetu ugovora.
...’
10
Član 48.(1) Direktive 2004/18, koji nosi naslov ‘Tehničke i/ili stručne sposobnosti’:
254
‘Tehničke i/ili stručne sposobnosti privrednih subjekata procjenjuju se i ispituju u skladu sa
stavovima 2. i 3.’
11
Prema članu 48.(2), tehničke sposobnosti privrednih subjekata mogu biti dokazane jednim ili
više sljedećih elemenata, ovisno o vrsti prirodi, količini ili važnosti i upotrebi radova, roba ili
usluga. Što se tiče ugovora o javnim nabavkama robe, tačke (a)(ii), (b) do (d) i (j) te odredbe
odnose se na sljedeće elemente:
–
dostavljanje popisa najznačajnijih radova izvršenih u protekle tri godine;
–
naznaka o tehničarima ili tehničkim tijelima koja su učestvovala u tim radovima, a koja
ne pripadaju direktno preduzeću, a naročito oni koji su bili odgovorni za kontrolu
kvalitete;
–
opis tehničkih postrojenja i mjera koje je dobavljač koristio da osigura kvalitetu i
postrojenja koje preduzeće koristi za proučavanje i istraživanje;
–
ako su proizvodi ili usluge koje treba isporučiti složene ili, izuzetno, ako se isti traže u
posebne namjene, ugovorni organi provode, ili se u njihovo ime provodi, provjera
proizvodnih kapaciteta dobavljača i, po potrebi, sredstava koja su mu dostupna za
proučavanje i istraživanje, kao i mjera kontrole kvalitete koje će dobavljač koristiti;
–
kad su u pitanju proizvodi koji su predmetom nabavke, dostavljaju se uzorci, opisi i/ili
fotografije ili potvrde kojima se potvrđuje usklađenost proizvoda sa određenim
specifikacijama ili normama.
12
Prema ranije pomenutom članu 48.(6), ugovorni organ dužan je navesti, u obavještenju ili u
pozivu za dostavljanje ponuda, koje reference iz stava 2. želi primiti.
13
Član 53. Direktive 2004/18 propisuje:
‘Kriteriji dodjele ugovora
1.
a)
... [K]riteriji na kojima ugovorni organi temelje dodjelu javnih ugovora su:
kada se ugovor dodjeljuje ponudi koja je, s tačke gledišta ugovornog organa, ekonomski
najpovoljnija, razni kriteriji vezani za predmet dotičnog ugovora o javnim nabavkama, na
primjer, kvaliteta, cijena, tehničke prednosti, estetske i funkcionalne karakteristike,
ekološke karakteristike, tekući troškovi, ekonomičnost, servisiranje nakon kupovine i
tehnička pomoć, datum isporuke ili rok završetka radova;
...’
II – Pozadina tužbe
A – Obavještenje o ugovoru
14
Dana 16. augusta 2008., na zahtjev pokrajine Sjeverna Holandija (Noord Holland) u
Nizozemskoj, u Službenom glasniku Evropske unije objavljen je poziv na natječaj za javnu
nabavku i upravljanje automatskim aparatima za kafu, počevši od 1.1.2009. (‘poziv na
natječaj’).
15
Odjeljak II, tačka 1.5 tog poziva na natječaj opisuje kako slijedi:
‘Pokrajina Sjeverna Holandija sklopila je ugovor za upravljanje automatima za kafu. Taj ugovor
ističe 1.1.2009. Pokrajina namjerava zaključiti novi ugovor od 1.1.2009. putem evropskog
postupka javnog natječaja. Važan aspekt ugovora je želja pokrajine Sjeverne Holandije da
255
poveća upotrebu proizvoda organske poljoprivredne proizvodnje i poštene trgovine u
automatima za kafu.’
16
Odjeljak III, tačka 1. poziva na natječaj navodi uslove koji se odnose na ugovor. U tački 1.4 ovog
odjeljka koja nosi naslov ‘Drugi posebni uslovi za izvođenje ugovora’, nakon informacija o
depozitima i garancijama, glavnim uslovima finansiranja i plaćanja, te zahtjevima koji se odnose
na pravni oblik odnosa sa kooperantima, navedeno je da isti nisu potrebni.
17
U odjeljku IV, tačka 2.1 poziva na natječaj se navodi da će se ugovor dodijeliti ekonomski
najpovoljnijoj ponudi. Iz tačke 3.4 istog odjeljka proizlazi da je rok za dostavu ponuda
26.9.2008. u 12 sati.
B – Specifikacije
18
Poziv na natječaj se poziva na specifikacije pod naslovom ‘Poziv za dostavljanje ponuda’, od
11.8.2008.(‘specifikacije’).
19
Pod naslovom ‘Kontekst ugovora’, podtačka 1.3 specifikacije, u svom prvom stavu, ponavlja
sadržaj tačke 1.5 odjeljka II poziva na natječaj. Drugi stav te podtačke navodi sljedeće:
‘Ponude će se ocjenjivati na temelju kvalitativnih i ekoloških kriterija i na temelju cijene.’
20
Podtačka 1.4 specifikacije opisuje sadržaj ugovora u sažetom obliku, kako slijedi:
‘Pokrajina Sjeverna Holandija raspisuje natječaj za nabavku, ugradnju i održavanje
poluautomatskih (potpuno funkcionalnih) aparata za pripremu toplih i hladnih napitaka, po
osnovu najma. Pokrajina Sjeverna Holandija također raspisuje natječaj za nabavku sastojaka za
aparate ... Održivost i funkcionalnost su veoma važni aspekti.’
21
Prema odjeljku 1.5 specifikacije, dotični ugovor bi se zaključio na period od tri godine, sa
mogućnošću produženja na još godinu dana.
22
Alternativne ponude u skladu sa podtačkom 3.4 specifikacije, koje se odnose na uslove za
registraciju ponuda, nisu prihvaćene. Zainteresirane strane i ponuđači dužni su ispitati sve bitne
tržišne uslove, između ostalog, dostaviti pitanja ugovornom organu, koji je dužan dostaviti
odgovore u okviru dodatnih informacija.
23
Dodatne informacije su definirane u odjeljku 5. podtačke 2.3 specifikacija kao dokument koji
sadrži odgovore na pitanja koje su zainteresirane strane postavile uz eventualne izmjene i
dopune specifikacija ili drugih ugovornih dokumenata, a isti predstavlja sastavni dio
specifikacija i ima prednost u odnosu na njihove druge dijelove, uključujući i anekse. U
odjeljcima 3. i 5. te podtačke je također navedeno da će dodatne informacije biti objavljene na
internet stranici javnog natječaja pokrajine Sjeverne Holandije, a da će sve zainteresirane
strane dobiti obavještenje elektronskom poštom čim odgovori budu objavljeni na internet
stranici.
24
Podtačka 4.4 specifikacije naslovljena je ‘Uslovi podobnosti/minimalni uslovi’. Ti uslovi su
definirani u uvodnom dijelu specifikacija kao uslovi koje ponuđač mora ispuniti da bi njegova
ponuda bila uzeta u razmatranje i istaknuti su ili kao osnova za eliminaciju ili kao minimalni
uslovi.
25
Odjeljci od 1. do 5. prethodno pomenute podtačke 4.4 tiču se prometa, osiguranja od
profesionalne odgovornosti, iskustva ponuđača, zahtjeva kvalitete i ocjene zadovoljstva
kupaca.
256
26
Odjeljak 4. prethodno pomenute podtačke 4.4, koja nosi naslov ‘Zahtjevi kvalitete’ u svojoj
tački 2. navodi sljedeće:
‘U kontekstu održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja pokrajina Sjeverna Holandija
zahtijeva da dobavljač ispuni kriterije održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja.
Kako ispuniti kriterij održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja? Neophodno je,
također, navesti kako to dobavljač doprinosi unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološki,
socijalno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe …’
27
Taj zahtjev je ponovljen i u odjeljku 6., u posljednjoj tački iste podtačke 4.4, koja, između
ostalog sadrži sažetak ‘Zahtjeva kvalitete’ koji glasi:
‘11.
Održive nabavke i [društveno odgovorno poslovanje: eliminatorni kriterij]’.
28
Naslov ‘Minimalni zahtjev 1: Raspored zahtjeva’, odjeljak 1. podtačke 5.2 specifikacija poziva se
na zasebni Aneks i zahtijeva od ponuđača da se pridržavaju rasporeda zahtjeva, kako je
navedeno u aneksu.
29
Aneks A uz specifikacije, naslovljen ‘Raspored zahtjeva’ sadrži, između ostalog, sljedeće stavke:
’31
Pokrajina Sjeverna Holandija koristi oznake Max Havelaar i EKO za kafu i čaj. ... [Ocjena:]
zahtjev [.]
...
35
30
Po mogućnosti, sastojci bi trebali biti u skladu sa oznakama EKO i/ili Max Havelaar. ...
[Maksimalno] 15 [stav. Ocjena:] preferirano[.]’
Prema prilozima i općem rasporedu specifikacija, ta tačka 35. odnosi se na određene sastojke
koji se koriste za pripremu napitaka s izuzetkom čaja i kafe, kao što su mlijeko, šećer i kakao
(‘sastojci’).
C – Dodatna obavještenja
31
Dana 9.9.2008. pokrajina Sjeverna Holandija objavila je stavke 11. i 12. dodatnih obavještenja
vezanih za podtačku 2.3 specifikacija. Te stavke se odnose na pitanje u vezi sa tačkama 31. i 35.
Aneksa A uz specifikaciju, koja glasi: ‘Možemo li pretpostaviti, u vezi s navedenim oznakama, da
se primjenjuju one “ili njihov ekvivalent”[?]’ Ugovorni organ je odgovorio na sljedeći način:
‘00011 ... [stav] 31 ...
...
U mjeri u kojoj su kriteriji ekvivalentni ili identični.
00012 ... [stav] 35 ...
...
Sastojci mogu imati oznaku koja se temelji na istim kriterijima.’
32
Prema obavještenju koje je objavljeno u Službenom glasniku Evropske unije 24.12.2008.,
ugovor je dodijeljen nizozemskoj kompaniji Maas International.
D – EKO i MAX HAVELAAR oznake
257
33
Prema tvrdnjama Komisije, koje Kraljevina Nizozemska u tom smislu nije pobijala, EKO i MAX
HAVELAAR oznake imaju sljedeće karakteristike.
1.
EKO oznaka
34
Privatna oznaka Nizozemske, EKO, dodjeljuje se za proizvode koji su napravljeni od najmanje
95% sastojaka iz organske poljoprivredne proizvodnje. Oznakama upravlja fondacija koja je
uspostavljena prema nizozemskom građanskom pravu, čiji je cilj promocija organske
poljoprivrede poput one obuhvaćene, u činjenično vrijeme u glavnom postupku, Uredbom
Vijeća (EEZ) br. 2092/91 od 24.6.1991. o organskoj proizvodnji poljoprivrednih proizvoda i
označavanja tako proizvedenih poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda (SG 1991 L 198, str.
1), koja je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 392/2004 od 24.2.2004.(SG 2004 L 65, str. 1)
(‘Uredba br. 2092/91’) i borbi protiv prevara. Ta fondacija je određena da bude nadležno tijelo
za provjeru usklađenosti s obavezama propisanim tom uredbom.
35
EKO je žig registriran u Uredu za harmonizaciju na unutrašnjem tržištu (žigovi i dizajn) (OHIM).
2.
MAX HAVELAAR oznaka
36
MAX HAVELAAR oznaka je također privatna oznaka koju dodjeljuje fondacija osnovana prema
nizozemskom građanskom pravu, u skladu s pravilima koja je utvrdila krovna međunarodna
organizacija, Fairtrade Labelling Organisation [Organizacija za označavanje poštene trgovine]
(FLO). Koristi se u mnogim zemljama, uključujući i Nizozemsku.
37
Ova oznaka je namijenjena za promoviranje proizvoda iz poštene trgovine i potvrđuje da su
proizvodi kojima je ta oznaka dodijeljena kupljeni od organizacija malih proizvođača u
zemljama u razvoju, po fer cijenama i pod poštenim uslovima. U tom smislu, dodjeljivanje te
oznake se temelji na poštivanju četiri kriterija: cijena mora pokriti sve troškove; mora biti veća
od tržišne cijene; proizvodnja mora biti unaprijed finansirana i uvoznik mora imati dugoročni
poslovni odnos sa proizvođačima. FLO provodi i kontrolu i certifikaciju.
38
MAX HAVELAAR je također žig registriran u Uredu za harmonizaciju na unutrašnjem tržištu
(OHIM).
III – Prethodni postupak i postupak pred Sudom pravde
39
Komisija je Kraljevini Nizozemskoj uputila formalno obavještenje 15.5.2009. Prema tom
obavještenju, specifikacije koje je propisala pokrajina Sjeverna Holandija u kontekstu dotičnog
ugovora predstavljaju kršenje Direktive 2004/18 jer iste nameću MAX HAVELAAR i EKO oznake
ili oznake koje se temelje na usporedivim ili identičnim kriterijima u odnosu na čaj ili kafu koji
su predmetom nabavke, koristeći ove oznake kao kriterij za dodjelu ugovora za sastojke i
ocjenjujući tehničke i stručne sposobnosti ponuđača na osnovu kriterija podobnosti, koji ne
predstavlja dio zatvorenog sistema, koji u tom kontekstu direktiva propisuje.
40
Dopisom od 17.8.2009. Kraljevina Nizozemska je priznala da dotični ugovor sadrži propuste u
vezi pomenutom direktivom, ali da oni, međutim, nisu stavili u nepovoljan položaj određene
privredne subjekte koji su eventualno bili zainteresirani, osporavajući brojne prigovore
Komisije.
41
Dana 3.11.2009. Komisija je Nizozemskoj uputila obrazloženo mišljenje u kojem je ponovila
ranije prigovore, pozivajući Nizozemsku da poduzme neophodne mjere i postupi u skladu s
navedenim mišljenjem u periodu od dva mjeseca od primitka istog.
42
Dopisom od 31.12.2009. država članica je osporavala osnovanost mišljenja Komisije.
43
Slijedom toga, Komisija je odlučila podnijetu ovu tužbu.
258
44
Po naredbi predsjednika Suda od 11.2.2011. Kraljevini Danskoj je odobreno da intervenira u
prilog zahtjevu Kraljevine Nizozemske. Sačinjena je zabilješka o povlačenju te intervencije po
nalogu Trećeg vijeća Suda iz novembra 2011.
IV – Tužba
45
Komisija svoju tužbu temelji na tri prigovora.
46
Prvi i treći prigovor tiču se korištenja EKO i MAX HAVELAAR oznaka, prvo u kontekstu tehničkih
specifikacija spornog ugovora za nabavku kafe i čaja, i drugo, u kontekstu kriterija za dodjelu
ugovora za nabavku sastojaka. Prvi prigovor se sastoji iz dva dijela, gdje prvi ukazuje na
povredu člana 23.(6) Direktive 2004/18, u vezi s korištenjem EKO oznaka, a drugi na povredu
člana 23.(8) te direktive u vezi sa korištenjem oznake MAX HAVELAAR. Treći prigovor se odnosi
na povredu člana 53.(1) direktive i temelji se na dva prigovora kojima Komisija tvrdi da potonja
odredba isključuje primjenu oznaka i da gore pomenute oznake nisu povezane sa predmetom
dotičnog ugovora.
47
Drugi prigovor se odnosi na zahtjev da ponuđači moraju poštivati ‘kriterije održive nabavke i
društveno odgovornog poslovanja’. Prigovor je podijeljen na tri dijela, koji ukazuju na povredu
člana 44.(2), prvi podstav i člana 48. Direktive 2004/18, s obzirom da taj zahtjev ne odgovara
zahtjevima koji su vezani za predmet ugovora niti zahtjevima transparentnosti iz člana 2 te
direktive jer koncepti ‘održive nabavke’ i ‘društveno odgovornog poslovanja’ nisu bili dovoljno
jasni.
A – Preliminarna zapažanja
1.
Primjenjivost Direktive 2004/18
48
Prije svega treba napomenuti da dotični ugovor, kojim se traži korištenje, pod zakup, i
održavanje automata za napitke i nabavka proizvoda koji su potrebni za njihov rad, predstavlja
ugovor o javnim nabavkama u smislu člana 1.(2) (c) Direktive 2004/18.
49
Drugo, Kraljevina Nizozemska ne osporava procjenu Komisije, koja je ugovor procijenila na
760.000 Eura. Stoga se mora konstatirati da se direktiva primjenjuje na ovaj ugovor u svjetlu
pragova propisanih u članu 7. direktive.
2.
Razmatranje opsega zahtjeva i preferencije navedene u prvom i trećem prigovoru
50
Strane se ne slažu u pogledu značenja zahtjeva i preferencije pomenutih u stavovima 31. i 35.
Aneksa A uz specifikaciju. Pozivajući se na ove stavove, Komisija tvrdi da se taj zahtjev i
preferencija, u kontekstu tačaka 11. i 12. dodatnih objašnjenja odnose na činjenicu da se traži
da dotični proizvodi nose oznaku EKO i/ili MAX HAVELAAR, ili barem oznake koje se temelje na
ekvivalentnim ili identičnim kriterijima. Suprotno tome, Kraljevina Nizozemska tvrdi da je očito,
prema odjeljku II, stav 1.5 poziva na natječaj i podtački 1.3 specifikacija da je ugovorni organ
tražio ili izrazio preferenciju da se nabave proizvodi iz organske proizvodnje i poštene trgovine,
te da je spominjanje tih oznaka ili ekvivalentnih oznaka samo ilustracija kriterija koji se moraju
zadovoljiti.
51
Prvo, valja konstatirati da se specifikacije ne mogu tumačiti na način kako to predlaže Kraljevina
Nizozemska.
52
U tom smislu, valja napomenuti da se opseg specifikacija mora odrediti prema perspektivi
potencijalnih ponuđača, budući da je cilj postupka za dodjelu ugovora o javnim radovima, koji
je propisan Direktivom 2004/18, upravo da se potencijalnim ponuđačima nastanjenim u
Evropskoj uniji zajamči pristup javnim ugovorima koji su im od interesa (vidi predmet C-220/05
Auroux i drugi [2007] ECR I-385, stav 53.). Dakle, u ovom slučaju, potencijalni ponuđači nisu
259
mogli shvatiti specifikacije nikako drugačije nego da se iste odnose na posjedovanje pomenutih
oznaka u kontekstu zahtjeva ili pomenute preferencije.
53
Taj zahtjev i preferencija su izraženi u Aneksu uz specifikacije, koji sadrži ‘Raspored zahtjeva’
kojeg se, prema podtački 5.2, odjeljak 1. specifikacija, potencijalni ponuđači moraju pridržavati,
kako je predviđeno. Tačke 31. i 35. tog rasporeda tiču se izričito i bez iznimke EKO i MAX
HAVELAAR oznaka, isključujući sve alternative, koje su svakako zabranjene prema podtački 3.4
specifikacija. U takvim okolnostima, ne može se prihvatiti da je namjera reference, koja nije bila
jasna, a prema kojoj je ‘važan aspekt nastojanje pokrajine Sjeverne Holandije da poveća
upotrebu proizvoda iz organske proizvodnje i poštene trgovine u automatima za kafu’, koji se
nalazi u odjeljku II, tačka 1.5 poziva na natječaj i podtačke 1.3 specifikacija, odnosno, koja nije
dijelom ugovorne dokumentacije koja se bavi zahtjevima ili preferencijama ugovornog organa,
bila takva da pomenutim zahtjevima i preferencijama aludira na generičku prirodu dotičnih
proizvoda kao organskih ili proizvoda iz poštene trgovine.
54
Drugo, kasnija pojašnjenja u tačkama 11. i 12. dodatnih objašnjenja, prema kojima je pozivanje
na EKO i MAX HAVELAAR oznake unutar zahtjeva i preferencija također obuhvata ekvivalentne
oznake, odnosno one koje se temelje na identičnim ili usporedivim kriterijima za dodjelu, ne
mogu se uzeti u obzir prema članu 39.(2) Direktive 2004/18.
55
Iako, kako navodi nezavisni odvjetnik u stavu 71. svog mišljenja, dodatne informacije o
specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, koji se spominju u toj odredbi, mogu pojasniti
određene tačke ili dati određene podatke, one ne mogu promijeniti, čak ni putem korekcija,
značenje bitnih ugovornih uslova u koje spadaju i tehničke specifikacije i kriteriji za dodjelu, jer
su ti zahtjevi formulirani u specifikacijama na koje se dotični privredni subjekti legitimno
oslanjaju kod odlučivanja o tome hoće li pripremiti ponudu ili će, s druge strane, odlučiti da ne
učestvuju u dotičnom postupku nabavki. To također proizlazi iz koncepta ‘dodatne informacije’
iz člana 39.(2), kao i iz kratkog vremenskog razdoblja, odnosno šest dana, koliko može proteći
od dana dostave ove informacije i isteka roka za zaprimanje ponuda, u skladu sa tom
odredbom.
56
U tom smislu, i načelo jednakog postupanja i načelo transparentnosti, koje proizlazi iz njega,
zahtijevaju da predmet svakog ugovora i kriteriji za dodjelu budu jasno definirani već na
samom počeku postupka dodjele (vidi u tom smislu predmet C-299/08 Komisija protiv
Francuske [2009] ECR I-11587, stavovi 41. i 43.).
57
Dakle, mora se konstatirati da su ugovorni dokumenti koji utvrđuju predmet i kriterije za
dodjelu dotičnog ugovora zahtijevali, prvo, da kafa i čaj koji se nabavljaju nose oznaku EKO i
MAX HAVELAAR i, drugo, izrazili su želju da sastojci koji se nabavljaju nose istu oznaku.
B – Prvi prigovor, kojim se navodi povreda člana 23.(6) i (8) Direktive 2004/18 u vezi s tehničkim
specifikacijama za kafu i čaj koji su predmetom nabavke
58
Prvi prigovor Komisije odnosio se na zahtjev pomenut u tački 31. Aneksa A uz specifikaciju, koji
kaže da ‘pokrajina Sjeverna Holandija koristi oznaku kvalitete MAX HAVELAAR i EKO za kafu i
čaj’.
1.
Prvi prigovor Komisije kojim se navodi povreda člana 23.(6) Direktive 2004/18 zbog
upotrebe EKO oznaka u tehničkim specifikacijama za kafu i čaj koji su predmetom nabavke.
a)
59
Izjašnjenja strana
U prvom dijelu prigovora Komisija tvrdi, u suštini, da zahtjev da kafa i čaj trebaju nositi EKO
oznaku ili ekvivalentnu oznaku, odnosno potvrdu da su proizvodi organske proizvodnje,
predstavlja opis traženih karakteristika dotičnih proizvoda, a time i tehničke specifikacije iz
člana 23. Direktive 2004/18. Član 23.(6) direktive koji, u određenim uslovima, dopušta
260
upotrebu eko-oznaka u cilju definiranja ekoloških svojstava, ne dopušta međutim, da se takve
eko-oznake propisuju.
60
Kad je riječ o Kraljevini Nizozemskoj, budući da je privrednim subjektima koji djeluju u ovom
sektoru to dobro poznato, eko-oznake se nedvosmisleno odnose, po shvatanju privrednih
subjekata, na proizvode organske proizvodnje na koje se, u vrijeme definiranja ugovornih
dokumenata, pozivalo u Uredbi br. 2092/91. U svakom slučaju, prosječno radoznao
zainteresirani privredni subjekt bi bez imalo poteškoća na internetu pronašao opis kriterija koji
se odnose na tu oznaku ili bi se o tome mogao raspitati kod ugovornog organa. Dakle, bilo bi
nerealno smatrati da pozivanje na EKO oznaku predstavlja rizik od podrivanja načela jednakog
tretmana na temelju činjenice da potencijalni ponuđač može, zbog nerazumijevanja ove
reference, izgubiti interes za dotični ugovor ili odlučno odložiti svoje radnje.
b)
Nalazi Suda
61
Na početku treba napomenuti da, prema članu 23.(3)(b) Direktive 2004/18, tehničke
specifikacije mogu biti formulirane u smislu izvedbenih ili funkcionalnih zahtjeva, koji mogu
obuhvatati i ekološke aspekte. Prema uvodnoj izjavi 29. u preambuli te direktive, određeni
način proizvodnje može predstavljati jednu takvu ekološku karakteristiku. Dakle, među
stranama nije bilo sporno da EKO oznaka, u mjeri u kojoj se ista temelji na ekološkim
karakteristikama i ispunjava uslove navedene u članu 23.(6) Direktive 2004/18, predstavlja
‘eko-oznaku’ u smislu te odredbe. Drugo, postavljajući zahtjev da se karakteristika kafe i čaja
koji se nabavljaju vezuju za tu oznaku, pokrajina Sjeverna Holandija je odredila, u tom smislu,
tehničku specifikaciju. Stoga se ovaj dio prvog prigovora mora razmotriti u svjetlu te posljednje
pomenute odredbe.
62
Treba napomenuti da su prema članu 2. Direktive 2004/18, koji propisuje načela dodjele
ugovora, ugovorni organi dužni djelovati transparentno i tretirati privredne subjekte na jednak
i nediskriminirajući način. Ta načela su od presudne važnosti kada je riječ o tehničkim
specifikacijama zbog rizika od diskriminacije povezane s izborom tih specifikacija ili načinom na
koji su iste formulirane. Dakle, član 23.(2) i (3)(b) i posljednja rečenica izjave 29. u preambuli
Direktive 2004/18 navode da tehničke specifikacije moraju omogućiti jednak pristup
ponuđačima i ne smiju predstavljati neopravdanu prepreku za otvaranje javne nabavke
tržišnom natjecanju, da moraju biti dovoljno precizne da ponuđačima omoguće da odrede
predmet ugovora, a ugovornim organima da dodjele ugovor, i da moraju biti jasno navedene
tako da svi ponuđači znaju šta obuhvataju zahtjevi koje je postavio ugovorni organ. Dakle, član
23.(6) Direktive 2004/18 treba tumačiti u svjetlu tih razmatranja.
63
Tekst prvog podstava te odredbe, u pogledu zahtjeva koji se tiču ekoloških karakteristika, nudi
ugovornim organima mogućnost da koriste detaljnu specifikaciju eko-oznake, ali ne i ekooznaku kao takvu. Zahtjev preciznosti, koji je propisan članom 23.(3)(b) Direktive 2004/18 — a
na koji se poziva i član 23.(6) direktive — i jasnog navođenja, koji su istaknuti u posljednjoj
rečenici izjave 29. u preambuli direktive isključuje široko tumačenje ove odredbe.
64
Doduše, da bi se omogućilo udovoljavanje takvom zahtjevu, drugi podstav člana 23.(6) također
dozvoljava ugovornim organima da naznače da će se proizvodi koji nose eko-oznaku, a čiju su
detaljnu specifikaciju oni koristili, smatrati proizvodima koji udovoljavaju zahtjevima dotičnih
specifikacija. Taj drugi podstav, međutim, ne proširuje opseg člana 23.(6) jer dozvoljava da se
eko-oznake koriste samo indirektno, kao dokaz usklađenosti sa zahtjevima ‘tehničke
specifikacije u ugovornoj dokumentaciji’.
65
Prema tom drugom podstavu člana 23.(6) Direktive 2004/18, ugovorni organi moraju prihvatiti
svaki prikladan dokaz, kao što je tehnički dosje proizvođača ili izvještaj s testiranja koje je
provelo priznato tijelo.
261
66
Što se tiče ostatka prigovora, valja napomenuti da, iako, kako je istakla Kraljevina Nizozemska,
ugovorni organ ima pravo očekivati da se zainteresirani privredni subjekti valjano informiraju i
razumno upoznaju sa zahtjevima, takvo legitimno očekivanje ipak pretpostavlja da i sam
ugovorni organ jasno definira svoje zahtjeve (vidi u tom smislu, predmet C-423/07 Komisija
protiv Španije [2010] ECR I-3429, stav 58.). Štaviše, to očekivanje ne lišava ugovorne organe
njihovih obaveza koje im nameće Direktiva 2004/18.
67
Nadalje, obaveza ugovornog organa da izričito navede detaljne ekološke karakteristike koje
namjerava nametnuti, čak i kada se radi o karakteristikama koje su definirane kao eko-oznake,
ne predstavlja pretjeranu formalnost već je neophodna da bi se potencijalnim ponuđačima
omogućilo da se referiraju na jedan, službeni dokument koji izdaje ugovorni organ, umjesto da
se izlažu nesigurnom traganju za informacijama i mogućim vremenskim varijacijama u
kriterijima koji se primjenjuju na određenu eko-oznaku.
68
Osim toga, treba napomenuti da je prigovor Kraljevine Nizozemske u kojem navodi da, budući
da EKO oznaka pruža informacije o organskom porijeklu proizvoda koji nosi tu oznaku, a da bi
pozivanje na detaljne karakteristike zahtijevalo da se navede čitava lista zahtjeva iz Uredbe br.
2092/91, što bi bilo mnogo neodređenije od pozivanja na tu oznaku, irelevantan. Direktiva
2004/18 u načelu ne isključuje mogućnost pozivanja, u pozivu na natječaj ili ugovornim
dokumentima, na zakonodavne ili regulatorne odredbe za određene tehničke specifikacije gdje
je takvo pozivanje, u praksi, neizbježno, pod uslovom da je popraćeno svim dodatnim
informacijama koje propisuje ta direktiva (vidi po analogiji, Komisija protiv Španije, stavovi 64 i
65). Dakle, budući da marketing proizvoda dobivenih iz organske poljoprivrede, koji se plasiraju
kao takvi u Evropskoj uniji, mora biti u skladu sa zakonodavstvom Evropske unije, ugovorni
organ može, gdje je moguće, ne zanemarujući koncept ‘tehničke specifikacije’ u smislu tačke
1.(b) Aneksa VI uz Direktivu 2004/18, navesti u ugovornoj dokumentaciji da proizvod koji je
predmetom nabavke mora biti u skladu sa Uredbom br. 2092/91, odnosno bilo kojom
naknadnom uredbom koja ju je zamijenila.
69
Što se tiče kasnijeg pojašnjenja iz tačke 11. dodatnog obavještenja, prema kojem je pozivanje
na EKO oznaku obuhvatilo i ekvivalentne oznake, treba napomenuti, pored onoga što je
navedeno u tačkama 54. do 56. ove presude, da takvo pojašnjenje ne može, ni u kom slučaju,
kompenzirati propust da se navedu detaljne tehničke specifikacije koje odgovaraju dotičnoj
oznaci.
70
Iz gore navedenog proizlazi da je pokrajina Sjeverna Holandija, zahtijevajući, u ugovornim
dokumentima, da određeni proizvod koji je predmetom nabavke nosi određenu eko-oznaku,
umjesto da pribjegne detaljnim specifikacijama koje su definirane tom eko-oznakom, odredila
tehničku specifikaciju koja nije u skladu sa članom 23.(6) Direktive 2004/18. Prema tome, prvi
dio prvog prigovora je osnovan.
2.
Drugi dio prvog prigovora, kojim se navodi povreda člana 23.(8) Direktive 2004/18 u
vezi s korištenjem oznake MAX HAVELAAR u tehničkoj specifikaciji za nabavku kafe i čaja
a)
71
Izjašnjenja strana
U drugom dijelu prvog prigovora, Komisija tvrdi, u suštini, da zahtjev da kafa i čaj koji se
isporučuju trebaju nositi oznaku MAX HAVELAAR ili ekvivalentnu oznaku, odnosno oznaku koja
pokazuje da se radi o proizvodima poštene trgovine, predstavlja opis traženih karakteristika
dotičnog proizvoda, a time i tehničku specifikaciju koja je uređena članom 23. Direktive
2004/18. Taj zahtjev bi predstavljao povredu člana 23.(8) koja, u načelu, zabranjuje da se u
tehničkim specifikacijama ‘navodi[] određeni ... izvor ili određeni proces ili robni žig ili
određeno porijeklo ili proizvodnja u svrhu favoriziranja ili eliminacije određenih preduzeća ili
proizvoda’: gore pomenuta oznaka, koja odgovara registriranoj oznaci, spada u svaku od tih
kategorija.
262
72
Prvo, Kraljevina Nizozemska osporava da se kriteriji na kojima se temelji MAX HAVELAAR
oznaka mogu se tumačiti kao zahtjevi koji se odnose na postupak ili način proizvodnje, tvrdeći
da se radi o društvenim uslovima koji se primjenjuju na nabavku traženog proizvoda u
kontekstu izvođenja dotičnog ugovora, koji su obuhvaćeni konceptom 'uslovi za izvođenje
ugovora" u smislu člana 26. Direktive 2004/18. Alternativno, pod pretpostavkom da se zahtjev
vezan za oznaku smatra tehničkom specifikacijom, ona poriče da je član 23.(8) primjenjiv.
b)
Nalazi Suda
73
Kao što je navedeno u stavu 37. gore, oznaka MAX HAVELAAR označava proizvode iz poštene
trgovine kupljene od organizacija malih proizvođača iz zemalja u razvoju po povoljnoj cijeni i
pod uslovima koji su povoljniji od onih koji se utvrđuju tržišnim uslovima. Iz spisa je vidljivo da
se oznaka temelji na četiri kriterija, odnosno: da cijena mora pokriti sve troškove; mora biti viša
od tržišne cijene (mora sadržavati dodatnu premiju u odnosu na tržišnu cijenu); proizvodnja
mora biti unaprijed finansirana i uvoznik mora imati dugoročne poslovne odnose sa
proizvođačima.
74
Ti kriteriji ne odgovaraju definiciji tehničke specifikacije iz stava 1.(b) Aneksa VI uz Direktivu
2004/18, jer se ta definicija odnosi isključivo na karakteristike samih proizvoda, njihovu
proizvodnju, pakovanje ili upotrebu, a ne na uslove pod kojima ih je dobavljač nabavio od
proizvođača.
75
Naprotiv, usklađenost s ovim kriterijima ne potpada pod opseg koncepta ‘uslova za izvođenje
ugovora’ u smislu člana 26. te direktive.
76
Prema tom članu, uslovi izvođenja ugovora mogu se, naročito, odnositi na društvene kriterije.
Dakle, zahtjev da čaj i kafa koji se nabavljaju moraju dolaziti od malih proizvođača iz zemalja u
razvoju i da su predmetom trgovine u uslovima koji su po njih bili povoljni, spada u te kriterije.
Shodno tome, zakonitost takvog zahtjeva se mora ispitati u svjetlu navedenog člana 26.
77
Treba, međutim, konstatirati da je, u kontekstu predparničnog postupka i prijedloga za
pokretanje postupka, Komisija kritizirala odredbu o specifikacijama isključivo na temelju člana
23.(8) te direktive, tvrdeći tek u svom odgovoru da se argumenti razvijeni u tom smislu na
odgovarajući način primjenjuju na zahtjev za izvođenje, koji je uređen članom 26. direktive.
78
Budući da je predmet postupka prema članu 258. EFEU TFEU definiran pred-parničnim
postupkom koji je predviđen tom odredbom, taj se postupak mora temeljiti na istim osnovama
i prigovorima kao i obrazloženo mišljenje, što znači da ako prigovor nije bio obuhvaćen
obrazloženim mišljenjem, isti neće biti dopušten u fazi postupka pred Sudom (vidi u tom smislu
predmet C-305/03 Komisija protiv Ujedinjenog Kraljevstva [2006] ECR I-1213, stav 22. i citirana
sudska praksa).
79
Prema tome, drugi dio prvog prigovora mora biti odbačen kao nedopustiv.
C – Treći prigovor, kojim se navodi povreda člana 53.(1) Direktive 2004/18 u vezi s dodjelom
ugovora za nabavku sastojaka
80
Treći prigovor je povezan s prvim, budući da se Komisija u njemu poziva na korištenje EKO i
MAX HAVELAAR oznaka u ugovornim dokumentima, ali kao kriterija za dodjelu u smislu člana
53. Direktive 2004/18.
81
Prvo treba napomenuti da je, kako je navedeno u stavovima 51. do 57. gore, pokrajina na
temelju ugovornih dokumenata koji utvrđuju kriterije za dodjelu ugovora Sjeverna Holandija
odredila kriterij za dodjelu kojim se zapravo traži da sastojci koji se nabavljaju moraju nositi
oznake EKO i/ili MAX HAVELAAR.
263
1.
Izjašnjenja strana
82
Komisija, u biti, tvrdi da takav kriterij za dodjelu krši član 53. Direktive 2004/18 na dva načina.
Prvo, nije povezan sa predmetom ugovora utoliko jer se kriteriji na kojima se temelje EKO i
MAX HAVELAAR oznake ne tiču proizvoda koji su predmetom nabavke već opće politike
ponuđača, naročito kad je riječ o MAX HAVELAAR oznaci. Drugo, kriterij dodjele nije u skladu sa
zahtjevima o jednakom pristupu, transparentnosti i zabrani diskriminacije, jer, između ostalog,
stavlja u nepovoljan položaj potencijalne ponuđače koji nisu iz Nizozemske i koji nemaju na
svojim proizvodima EKO i/ili MAX HAVELAAR oznake.
83
Prema navodima Kraljevine Nizozemske, sporni kriterij za dodjelu je transparentan, objektivan i
nediskriminatoran. Te oznake su dobro poznate privrednim subjektima koji djeluju u dotičnom
sektoru, temelje se na kriterijima koji proizlaze iz zakonodavstva Evropske unije koje uređuje
organsku proizvodnju poljoprivrednih proizvoda (u smislu EKO oznake), ili ih je utvrdilo tijelo
koje dodjeljuje oznake, a potencijalno su dostupne svim zainteresiranim privrednim subjektima
(u smislu MAX HAVELAAR oznake) i potencijalni ponuđači koji žele mogu lako pronaći
informacije o tim kriterijima. Osim toga, Direktiva 2004/18 u smislu kriterija za dodjelu ne
nameće iste zahtjeve kao za tehničku specifikaciju, kako je predviđeno članom 23. te direktive,
što je i logično jer nije nužno da su svi ponuđači u stanju zadovoljiti kriterij za dodjelu. Na
koncu, sporni kriterij za dodjelu jeste povezan sa predmetom ugovora koji se tiče, između
ostalog, nabavke organskih proizvoda iz poštene trgovine i usklađenosti sa tim kriterijem, koja
svjedoči o kvaliteti ponuda i omogućava procjenu omjera cijene i kvaliteta.
2.
Nalazi Suda
84
Prvo, treba napomenuti da prema članu 53.(1)(a) Direktive 2004/18, kada ugovorni organ
odluči, kao u ovom slučaju, da ugovor dodijeli ponuđaču koji je dao ekonomski najpovoljniju
ponudu iz perspektive tog ugovornog organa, onda taj organ svoju odluku mora temeljiti na
različitim kriterijima kako bi osigurao, uzimajući u obzir zahtjeve direktive, da odredba sadrži,
kao što slijedi iz upotrebe pojma ‘na primjer’, neiscrpnu listu mogućih kriterija.
85
Član 53. Direktive 2004/18 je nadalje pojašnjen u uvodnoj izjavi 46. u preambuli direktive, čiji
treći i četvrti stav navode da kriteriji za dodjelu mogu, u načelu biti, ne samo ekonomski već i
kvalitativni. Shodno tome, jedan od primjera navedenih u članu 53.(1)(a) direktive, su ekološke
karakteristike. Kao što nezavisni odvjetnik navodi u tački 103. svog mišljenja, četvrti stav te
uvodne izjave također navodi da se ‘ugovorni organ može koristiti kriterijima da zadovolji
društvene zahtjeve, a naročito kao odgovor na potrebe - definirane u specifikacijama ugovora ugroženih grupa kojima ljudi koji primaju/koriste radove, robe i usluge pripadaju’. Stoga treba
prihvatiti da ugovorni organi također imaju pravo birati kriterije za dodjelu na temelju
društvenih faktora, koji se mogu odnositi ne samo na osobe koje koriste ili primaju radove,
robe ili usluge koje su predmetom nabavki već i na druge osobe.
86
Drugo, član 53.(1)(a) Direktive 2004/18 zahtijeva da kriteriji za dodjelu budu povezani sa
predmetom ugovora. U tom smislu, uvodna izjava 46. u preambuli navodi, u svom trećem
stavu, da ‘određivanje tih kriterija ovisi o predmetu ugovora s obzirom da oni moraju omogućiti
procjenu razine izvedbe koju je ponudio svaki ponuđač u svjetlu predmeta ugovora, kako je
definirano u tehničkim specifikacijama, te omogućiti procjenu svake ponude sa aspekta omjera
cijene i kvalitete’, pri čemu je ‘ekonomski najpovoljnija ponuda’ ona ‘[koja] ... nudi najbolji
omjer cijene i kvalitete’.
87
Treće, kao što proizlazi iz prvog i četvrtog stava te uvodne izjave, poštivanje načela
transparentnosti, jednakosti i zabrane diskriminacije zahtijeva da kriteriji za dodjelu budu
objektivni, da osiguraju da se ponude uspoređuju i ocjenjuju objektivno, odnosno u uslovima
učinkovitog tržišnog natjecanja. To ne bi bio slučaj ako se radi o kriterijima koji ugovornom
organu daju neograničenu slobodu izbora (vidi slične odredbe direktiva koje su prethodile
264
Direktivi 2004/18, predmet C-513/99 Concordia Bus Finland [2002] ECR I-7213, stav 61. i
citirana sudska praksa).
88
Četvrto i konačno, kao što je navedeno u drugom stavu te uvodne izjave, ista ta načela
zahtijevaju da ugovorni organ osigura da postupak dodjele javnih ugovora u svakoj fazi bude u
skladu sa načelom jednakog tretmana potencijalnih ponuđača i načelom transparentnosti
kriterija za dodjelu, a da kriteriji za dodjelu budu formulirani tako da omoguće ponuđačima da
se valjano informiraju o opsegu tih kriterija i da ih svi tumače na isti način (vidi, između ostalog,
odredbe iz direktiva koje su prethodile Direktivi 2004/18, predmet C-448/01 EVN i Wienstrom
[2003] ECR I-14527, stavovi 56. do 58.).
89
Da bi se ocijenila osnovanost prigovora u pogledu nedovoljne veze između spornog kriterija za
dodjelu i predmeta ugovora, neophodno je, prvo, uzeti u obzir kriterije na kojima se temelje
EKO i MAX HAVELAAR oznake. Kao što je navedeno u stavovima 34. i 37. ove presude, ti
temeljni kriteriji karakteriziraju proizvode porijeklom iz organske poljoprivrede, odnosno
poštene trgovine. S obzirom da način organske proizvodnje podliježe zakonodavstvu Evropske
unije, odnosno, u relevantno vrijeme to je bila Uredba br. 2092/91, uvodne izjave (2) i (9) u
preambuli tog propisa navode da taj način proizvodnje promovira zaštitu okoliša, između
ostalog jer podrazumijeva značajna ograničenja u pogledu korištenja đubriva i pesticida. Što se
tiče poštene trgovine, iz stava 37. ove presude je jasno da kriteriji koje je postavila fondacija
koja dodjeljuje MAX HAVELAAR oznaku nastoje promovirati interese malih proizvođača u
zemljama u razvoju, održavajući pri tom sa njima poslovne odnose i vodeći računa o stvarnim
potrebama tih proizvođača, a ne samo zahtjevima tržišta. Iz tih izjava proističe da se sporni
kriterij za dodjelu odnosi na ekološke i društvene karakteristike, koje potpadaju pod opseg
člana 53.(1)(a) Direktive 2004/18.
90
Drugo, valja primijetiti da se, prema opisu ugovora iz podtačke 1.4 specifikacija, taj ugovor
odnosio, naročito, na nabavku kafe, čaja i drugih sastojaka potrebnih za pripremu napitaka koji
su dostupni u aparatima. Iz teksta spornog kriterija za dodjelu proističe da se on odnosi samo
na sastojke koji se trebaju nabaviti u okviru tog ugovora, bez ikakvog uticaja na opću politiku
ponuđača o nabavkama. Prema tome, ti kriteriji se odnose na proizvode čija nabavka je
predstavljala dio predmeta ugovora.
91
Na kraju, kao što proizlazi iz tačke 110. mišljenja nezavisnog odvjetnika, kriteriji dodjele se ne
moraju odnositi na unutrašnja obilježja proizvoda, odnosno na nešto što je sastavni dio
njegovog materijalnog sadržaja. U stavu 34. predmeta EVN i Wienstrom Sud je presudio da
zakonodavstvo Evropske unije o javnim nabavkama ne isključuje mogućnost, u kontekstu
ugovora za snabdijevanje električnom energijom, da ugovorni organ primijeni kriterij dodjele
koji zahtijeva da se električna energija koja se isporučuje mora proizvesti iz obnovljivih izvora.
Prema tome, u načelu ne postoji ništa što sprječava da se takav kriterij poziva na činjenicu da
dotični proizvod dolazi iz poštene trgovine.
92
Stoga se mora konstatirati da je sporni kriterij za dodjelu povezan – kako zahtijeva član
53.(1)(a) Direktive 2004/18 — sa predmetom ugovora, pa je tužba Komisije u tom smislu
neosnovana.
93
Kad je riječ o prigovoru da je pokrajina Sjeverna Holandija kriterijem za dodjelu zahtijevala
posjedovanje određene oznake, treba napomenuti da je, prema tački 35. Aneksa A uz
specifikacije, ugovorni organ utvrdio će sastojci koji budu nosili EKO i/ili MAX HAVELAAR
oznaku dobiti određen broj bodova kod rangiranja konkurentskih ponuda u svrhu dodjele
ugovora. Taj uslov se mora ispitati u svjetlu zahtjeva preciznosti i objektivnosti, koji se u tom
smislu odnosi na ugovorne organe.
94
S obzirom na specifičan problem upotrebe oznaka, zakonodavstvo Evropske unije dalo je
precizne pokazatelje o implikacijama tih zahtjeva u kontekstu tehničkih specifikacija. Kao što je
265
vidljivo iz stavova 62. do 65. ove presude, nakon što je istakao u članu 23.(3)(b) Direktive
2004/18, da te specifikacije moraju biti dovoljno precizne da ponuđačima omoguće da odrede
predmet ugovora, a ugovornim organima da dodjele ugovor, zakonodavac je u članu 23.(6)
direktive dozvolio ugovornim organima da se koriste kriterijima na kojima se temelji ekooznaka u svrhu utvrđivanja određenih karakteristika proizvoda, ali ne i da od eko-oznake prave
tehničku specifikaciju, jer je upotreba takvih oznaka dozvoljena samo u svrhu stvaranja
pretpostavke da proizvodi koji nose takvu oznaku zadovoljavaju karakteristike koje su njome
definirane, a koje se izričito mogu dokazati i bilo kojim drugim odgovarajućim dokazom.
95
Suprotno onome što tvrdi Kraljevina Nizozemske, ne postoje razlozi koji dovode do zaključka da
načela jednakosti, nediskriminacije i transparentnosti imaju različit učinak s obzirom na kriterije
za dodjelu, koji su također bitni uslovi ugovora o javnim nabavkama, budući da će oni odlučiti o
uspješnoj ponudi koja će biti izabrana među onima koje ispunjavaju zahtjeve koje je ugovorni
organ istakao u tehničkim specifikacijama.
96
Što se tiče pojašnjenja koje je naknadno dato u stavu 12. dodatnih informacija, prema kojim
referenca na EKO i MAX HAVELAAR oznake obuhvata također i ekvivalentne oznake, pored
onoga što je navedeno u stavovima 54. do 56. ove presude, treba napomenuti da takvo
pojašnjenje ne može, ni u kom slučaju, nadoknaditi nedostatak preciznosti u pogledu kriterija
na kojima se temelje dotične oznake.
97
Iz gore navedenog proizlazi da je time što je, u specifikacijama, omogućila da se određenim
proizvodima koji su predmetom nabavke, a koji nose određene oznake dodijeli određeni broj
bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude, ne navodeći pri tom kriterije na
kojima se temelje te oznake i ne dopuštajući da se zadovoljavanje tih kriterija dokaže nekih
drugim odgovarajućim sredstvima, pokrajina Sjeverna Holandija je odredila kriterij za dodjelu
koji nije u skladu sa članom 53.(1)(a) Direktive 2004/18. Slijedom toga, treći prigovor je u tom
smislu osnovan.
D – Drugi prigovor, kojim se navodi povreda člana 2., člana 44.(2) i člana 48. Direktive 2004/18
u vezi sa zahtjevom za poštivanje kriterija ‘održivih nabavki’ i ‘društveno odgovornog
poslovanja’
98
Drugi prigovor, koji ima četiri dijela, tiče se zahtjeva, koji je postavljen u tački 2. odjeljka 4
podtačke 4.4. specifikacija, a koji ugovornim organima nameće da, u suštini, postupaju u skladu
sa ‘kriterijima održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja’, između ostalog,
doprinoseći time poboljšanju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovorne
proizvodnje kafe, a gdje se od ponuđača traži da dokažu kako ispunjavaju te kriterije.
1.
99
Izjašnjenja strana
U prvom dijelu prigovora, Komisija tvrdi da dotični zahtjev predstavlja minimalnu razinu
tehničke sposobnosti nasuprot prvog stava člana 44.(2) i člana 48. Direktive 2004/18, jer izlazi
iz opsega kriterija propisanih u tom članu, koji uspostavlja zatvoreni sistem. Kraljevina
Nizozemska tvrdi, prvo, da taj zahtjev u stvarnosti predstavlja uslov za izvođenje ugovora, koji
je uređen članom 26. direktive. Alternativno, pozivajući se na član 48.(2)(c) Direktive 2004/18,
Kraljevina smatra da taj zahtjev predstavlja sistem utvrđen članom 48. direktive, koji se odnosi
na opis tehničkih postrojenja i mjera koje dobavljač ili pružatelj usluga koriste u cilju osiguranja
kvalitete i postrojenja preduzeća za provođenje naučno-istraživačkih studija. Kroz isti ovaj uslov
ponuđači mogu pokazati da su u mogućnosti izvršiti ugovor i zadovoljiti tražene kvalitativne
kriterije.
100 Drugi dio ovog prigovora, koji navodi povredu drugog stava člana 44.(2) Direktive 2004/18
ukazuje na nepostojanje veze, ili barem nepostojanje dostatne veze, između dotičnog zahtjeva i
predmeta ugovora, koji tužena država članica osporava, budući da je, po njenom mišljenju,
održivost nabavki i društveno odgovorno poslovanje u skladu sa ugovorom koji se odnosi,
266
između ostalog i sa ugovorom za na nabavku kafe i čaja iz organske poljoprivrede i poštene
trgovine.
101 U trećem dijelu drugog prigovora, Komisija tvrdi da je član 2. Direktive 2004/18 prekršen u
smislu da izrazi ‘održivost nabavki’ i ‘društveno odgovorno poslovanje’ nisu dovoljno jasni.
Kraljevina Nizozemska tvrdi da to nije slučaj jer, između ostalog, te izraze razumiju sva razumno
informirana preduzeća, a o tome su dostupne i veoma iscrpne informacije na internetu.
2.
Nalazi Suda
a)
Klasifikacija dotične odredbe u specifikacijama
102 Stranke se ne slažu u pogledu klasifikacije spornog zahtjeva, prema kojem ponuđači moraju
zadovoljiti ‘kriterij održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja’, između ostalog,
podržavajući održivost tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovornu proizvodnju
kafe. Komisija tvrdi da se taj zahtjev odnosi na opću politiku ponuđača i da se shodno tome
odnosi na njihovu tehničku i stručnu sposobnost u smislu člana 48. Direktive 2004/18. Nasuprot
tome, Kraljevina Nizozemska smatra da se taj zahtjev odnosi na sporno pitanje, u smislu da isti
predstavlja uslov za izvođenje ugovora u smislu člana 26. te direktive.
103 Ovaj posljednji zahtjev se ne može prihvatiti. Sporna odredba se pojavljuje u podtački 4.4.
specifikacija, koji nosi naziv ‘zahtjevi održivosti/minimalne razine’, koji korespondira sa
terminologijom koja je korištena, između ostalog, u naslovu i tekstu člana 44.(2) Direktive
2004/18, koji se poziva na članove 47. i 48. direktive, čiji su naslovi ‘Ekonomski i finansijski
položaj’, odnosno ‘Tehnička i/ili stručna sposobnost’. Osim toga, prva tri stava te podtačke tiču
se minimalnih razina koje ugovorni organ traži u pogledu prometa, osiguranja od
profesionalnog rizika i iskustva ponuđača, drugim riječima faktora koji se eksplicitno navode u
članovima 47. i 48. Pored toga, ‘zahtjevi održivosti’ su definirani u uvodnom dijelu specifikacija
kao zahtjevi koji su izraženi u vidu osnova za eliminaciju ili minimalne razine koje ponuđač
mora zadovoljiti da bi se njegova ponuda uzela u razmatranje, čime su dakle izdvojeni od
ponude kao takve. U konačnici, sporni zahtjev je općenito formuliran i ne odnosi se konkretno
na sporni ugovor.
104 Iz tih razmatranja slijedi da su potencijalni ponuđači mogli shvatiti da se ovaj zahtjev odnosio
isključivo na minimalnu razinu stručne sposobnosti koju ugovorni organ traži u smislu člana
44.(2) i člana 48. Direktive 2004/18. Stoga se zakonitost ovog zahtjeva treba cijeniti u svjetlu tih
odredbi.
b)
Navodna povreda člana 44.(2) i člana 48. Direktive 2004/18
105 Kao što je vidljivo iz člana 48.(1) do 48.(6), član 48. navodi iscrpnu listu faktora na osnovu kojih
ugovorni organ može procijeniti i ocijeniti tehničku i stručnu sposobnost ponuđača. Štaviše,
dok član 44.(2) daje pravo ugovornom organu da utvrdi minimalnu razinu kapaciteta koje
ponuđači moraju zadovoljiti da bi se njihove ponude uzele u razmatranje za dodjelu ugovora, te
razine se mogu utvrditi samo u skladu sa prvim stavom člana 44.(2), pozivajući se na faktore
koji su navedeni u članu 48. direktive u vezi s tehničkim i stručnim sposobnostima.
106 Nasuprot tvrdnjama Kraljevine Nizozemske, zahtjev za poštivanje ‘kriterija održive nabavke i
društveno odgovornog poslovanja’ nije povezan sa tim faktorima.
107 Konkretno, informacija koja se traži unutar ovog zahtjeva, tj. izjava o tome ‘[kako ponuđač]
ispunjava kriterije održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja [i] doprinosi
unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje
kafe’ ne može se izjednačiti sa ‘opisom tehničkih postrojenja i mjera kojima ponuđači ili
pružatelji usluga osiguravaju kvalitet i naučnih i istraživačkih kapaciteta preduzeća’ iz člana
48.(2)(c) Direktive 2004/18. Pojam ‘kvalitete’, koji se osim u toj odredbi pojavljuju i u
267
podstavovima (b), (d) i (j) tog stava, mora se, u kontekstu člana 48., tumačiti kao tehnički
kvalitet usluge ili roba koji je sličan uslugama ili robama koje su predmetom dotičnog ugovora o
javnim nabavkama, a da ugovorni organ ima pravo tražiti od ponuđača da ga obavijeste o tome
kako provjeravaju i jamče kvalitet tih usluga ili roba, u mjeri u kojoj je to propisano u tim
podstavovima.
108 Iz prethodnih razmatranja slijedi da je postavljanjem zahtjeva, na temelju kriterija održivosti i
minimalnih razina kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuđači moraju ispoštovati
kriterij održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja i navesti kako oni ispunjavaju te
kriterije i doprinose boljoj održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomsko odgovornoj
proizvodnji kafe, pokrajina Sjeverna Holandija utvrdila minimalnu razinu tehničke sposobnosti
koja nije u skladu sa članovima 44.(2) i 48. Direktive 2004/18. Prema tome, prvi dio drugog
prigovora je osnovan.
c)
Navodna povreda člana 2. Direktive2004/18
109 Načelo transparentnosti podrazumijeva da svi uslovi i detaljna pravila postupka za dodjelu
moraju biti jasno, precizno i nedvosmisleno napisana u pozivu na natječaj ili ugovornim
dokumentima kako bi, prvenstveno, svi valjano informirani ponuđači shvatili njihov tačan opseg
i kako bi ih tumačili na isti način, a zatim da bi i ugovorni organ bio u stanju utvrditi ispunjavaju
li dostavljene ponude kriterije koji su propisani relevantnim ugovorom (vidi, između ostalog,
predmet C-496/99 P Komisija protiv CAS Succhi di Frutta [2004] ECR I-3801).
110 Kao što je nezavisni odvjetnik istakao u stavu 146. svog mišljenja, mora se konstatirati da
zahtjevi koji se odnose na ‘kriterije održivosti nabavki i društveno odgovornog poslovanja’ i
obaveza da se ‘doprinese poboljšanju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski
odgovornoj proizvodnji kafe’ nisu sasvim jasni, precizni i nedvosmisleni da bi svi razumno
informirani ponuđači bili potpuno sigurni koji su to kriteriji koji uređuje te zahtjeve. Isto vrijedi,
ako ne i više, za zahtjev kojim se od ponuđača traži da navedu u svojoj ponudi ‘na koji način
[oni] ispunjavaju’ te kriterije ili ‘na koji način [oni] doprinose’ ciljevima koji ugovorni organ
nastoji postići u vezi s ugovorom i proizvodnjom kafe, a koji pri tome ne navodi precizno koje to
oni informacije trebaju dostaviti.
111 Dakle, zahtijevajući od ponuđača, u dotičnim specifikacijama, da zadovolje ‘kriterije održivih
nabavki i društveno odgovornog poslovanja’, da ‘doprinesu unapređenju održivosti tržišta kafe i
ekološkoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe’ i da u svojoj ponudi navedu ‘na
koji način [oni] ispunjavaju’ te kriterije ili ‘na koji način [oni] doprinose’ ciljevima koji ugovorni
organ nastoji postići u vezi s ugovorom i proizvodnjom kafe, pokrajina Sjeverna Holandija je
utvrdila odredbu koja nije u skladu sa obavezom transparentnosti koje je propisana u članu 2.
Direktive 2004/18.
112 Prema tome, iz svega ranije navedenog slijedi da je zbog tenderskog postupka za dodjelu
ugovora za javne nabavke i održavanje aparata za kafu, koji je objavljen u okviru poziva za
natječaj u Službenom glasniku Evropske unije 16. augusta 2008., pokrajina Sjeverna Holandija:
–
utvrdila tehničku specifikaciju koja nije u skladu sa članom 23.(6) Direktive 2004/18 jer je
zahtijevala da određeni proizvodi koji su predmetom nabavke moraju nositi eko-oznaku,
umjesto da je koristila detaljne specifikacije;
–
utvrdila kriterije za dodjelu koji nisu u skladu sa članom 53.(1)(a) te direktive time što je
navela da će se određenim proizvodima koji nose određene oznake dodijeliti određen
broj bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude, pri čemu nije navela listu
kriterija na kojima se temelje te oznake niti je dozvolila da se nekim drugim
zadovoljavajućim sredstvima dokaže da proizvod zadovoljava te temeljne kriterije;
268
–
utvrdila minimalnu razinu tehničke sposobnosti koja nije dozvoljena članom 44.(2) i
članom 48. te direktive jer je zahtijevala, na temelju zahtjeva održivosti i minimalne
razine kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuđači zadovolje ‘kriterije održive
nabavke i društveno odgovornog poslovanja’ i da navedu kako oni zadovoljavaju te
kriterije i ‘doprinose unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološkoj, socijalno i
ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe’, i
–
propisala odredbu koja je suprotna obavezi transparentnosti iz člana 2. te direktive time
što je od ponuđača tražila da zadovolje ‘kriterij održive nabavke i društveno odgovornog
poslovanja’ i da navedu kako oni zadovoljavaju te kriterije i ‘doprinose unapređenju
održivosti tržišta kafe i ekološkoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe’,
Kraljevina Nizozemska je propustila ispuniti svoje obaveze koje ima prema navedenim
odredbama. Iz tih razloga slijedi da se ostatak tužbenog zahtjeva mora odbaciti.
V – Troškovi
113 Prema članu 69.(2) Poslovnika o radu, neuspješnoj stranci će biti naloženo da plati troškove,
ukoliko je uspješna stranka to zahtijevala u svom zahtjevu. Budući da je Komisija podnijela
zahtjev za troškove i da je Kraljevina Nizozemska bila neuspješna u svojim prigovorima, potonja
je dužna izmiriti troškove.
Slijedom toga, Sud (Treće vijeće) ovim:
1.
Proglašava, na temelju činjenica, da je, u postupku natječaja za javni ugovor za
nabavku i upravljanje automatskim aparatima za kafu, koji je bio predmetom
obavještenja o nabavkama objavljenom u Službenom glasniku Evropske unije
16.8.2008., pokrajina Sjeverna Holandija:
–
utvrdila tehničku specifikaciju koja nije u skladu sa članom 23.(6) Direktive
2004/18 Evropskog parlamenta i Vijeća od 31. marta 2004. o koordinaciji
postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama
roba i ugovora o javnim nabavkama usluga, koja je dopunjena Uredbom
Komisije (EZ) br. 1422/2007 od 4. decembra 2007., time što javnim zahtijevala da
određeni proizvodi koji su predmetom nabavke moraju nositi eko-oznaku,
umjesto da je koristila detaljne specifikacije;
–
utvrdila kriterije za dodjelu koji nisu u skladu sa članom 53.(1)(a) te direktive
time što je navela da će se određenim proizvodima koji nose određene oznake
dodijeliti određen broj bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude,
pri čemu nije navela listu kriterija na kojima se temelje te oznake niti je dozvolila
da se nekim drugim zadovoljavajućim sredstvima dokaže da proizvod
zadovoljava te temeljne kriterije;
–
utvrdila minimalnu razinu tehničke sposobnosti koja nije dozvoljena članom
44.(2) i članom 48. te direktive jer je zahtijevala, na temelju zahtjeva održivosti i
minimalne razine kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuđači zadovolje
‘kriterije održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja’ i da navedu kako
oni zadovoljavaju te kriterije i ‘doprinose unapređenju održivosti tržišta kafe i
ekološkoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe’, i
–
propisala odredbu koja je suprotna obavezi transparentnosti iz člana 2. Direktive
2004/18 time što je od ponuđača tražila da zadovolje ‘kriterij održive nabavke i
društveno odgovornog poslovanja’ i da navedu kako oni zadovoljavaju te
kriterije i ‘doprinose unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološkoj, socijalno i
ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe’,
269
da je Kraljevina Nizozemska propustila ispuniti svoje obaveze u skladu sa gore
pomenutim odredbama;
2.
Odbacuje ostatak tužbenog zahtjeva;
3.
Nalaže Kraljevini Nizozemskoj da plati navedene troškove.
270
C-599/10 SAG ELV Slovensko and Others
PRESUDA SUDA (Četvrto vijeće)
29. mart 2012. (*)
(Javne nabavke — Direktiva 2004/18/EZ — postupci dodjele ugovora — ograničeni postupak
odabira i dodjele — ocjenjivanje ponude — zahtjevi ugovornog organa za pojašnjenje ponude
— uslovi)
U predmetu C-599/10,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 267 Ugovora o funkcioniranju Evropske unije
(TFEU), koji je uputio Vrhovni sud Republike Slovačke (Najvyšší súd Slovenskej republiky),
odlukom od 9.11.2010., koju je Sud zaprimio 17.12.2010., u postupku
SAG ELV Slovensko a.s.,
FELA Management AG,
ASCOM (Schweiz) AG,
Asseco Central Europe a.s.,
TESLA Stropkov a.s.,
Autostrade per l’Italia SpA,
EFKON AG,
Stalexport Autostrady SA
protiv
Úrad pre verejné obstarávanie,
treća strana:
Národná dial’ničná spoločnost’ a.s.,
SUD (Četvrto vijeće),
U sastavu J.-C. Bonichot (izvjestitelj), predsjednik Vijeća, A. Prechal, K. Schiemann, C. Toader i
E. Jarašiūnas, sudije,
Nezavisni odvjetnik: J. Kokott,
Registrar: K. Malacek, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 14.12.2011.,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– SAG ELV Slovensko a.s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe
a.s. i TESLA Stropkov a.s. - R. Gorej, L. Vojčík i O. Gajdošech, advokati,
271
– Autostrade per l’Italia SpA, EFKON AG i Stalexport Autostrady SA - L. Poloma i G.M. Roberti,
advokati,
– Úrad pre verejné obstarávanie - B. Šimorová, u svojstvu zastupnika,
– Národná diaľničná spoločnosť a.s. - D. Nemčíková i J. Čorba, advokati,
– Vlada Slovačke - B. Ricziová, u svojstvu zastupnika,
– Evropska komisija - C. Zadra i A. Tokár, u svojstvu zastupnika,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez njegovog
mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Ovaj zahtjev za prethodno mišljenje odnosi se na tumačenje članova 2., 51. i 55. Direktive
2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu
ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama
(Službeni glasnik 2004 L 134, str. 114).
2
Zahtjev je upućen u postupku između Ureda za javne nabavke (Urad pre verejne obstaravanie;
‘Urad’) i preduzeća koja nisu prošla u postupku javnih nabavki za usluge naplate cestarina na
autocestama i određenim putevima, koji je tokom 2007. pokrenula Nacionalna agencija za
ceste (Narodna diaFnicna spolocnost a.s. - ‘NDS’), privredno društvo u stopostotnom vlasništvu
Republike Slovačke.
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
3
Član 2. Direktive 2004/18 propisuje:
‘Ugovorni organi dužni su jednako i na nediskriminirajući način tretirati privredne subjekte i
postupati na transparentan način.’
4
Član 51. te direktive koji, u okviru Glave II, Poglavlja VII, čini sastavni dio odjeljka 2. koji nosi
naslov ‘Kriteriji za kvalitativni izbor’, propisuje:
‘Ugovorni organ može pozvati privredne subjekte da dopune ili pojasne potvrde i dokumente
koje su dostavili u skladu sa članovima od 45. do 50.’
5
Član 55. te direktive, koji je sastavni dio odjeljka 3., koji nosi naslov ‘Dodjela ugovora’, glasi:
‘1.
Ukoliko se za dati ugovor ponude učine neprirodno niskim u odnosu na robe, radove
ili usluge, ugovorni organ je dužan, prije nego odbije takve ponude, zatražiti u pismenoj formi
pojedinosti o sastavnim elementima te ponude koje smatra bitnim.
Te pojedinosti mogu se, naročito, odnositi na:
(a)
mjere štednje u načinu gradnje, proizvodnom procesu ili pruženim uslugama;
(b)
izabrana tehnička rješenja i/ili izuzetno povoljne uslove koji su dostupni ponuđaču za
izvođenje radova, nabavku robe ili usluga;
272
(c)
originalnost radova, roba ili usluga koje ponuđač nudi;
(d)
poštivanje odredbi koje se odnose na zaštitu pri zapošljavanju i radne uslove koji su na
snazi u mjestu gdje se izvode radovi, usluge, odnosno gdje se vrši isporuka;
(e)
mogućnost ponuđača da ostvari državnu pomoć.
2.
Ugovorni organ je dužan provjeriti sve te sastavne elemente u komunikaciji s
ponuđačem, uzimajući u obzir dostavljene dokaze.
…’
Nacionalno zakonodavstvo
6
Član 42. Zakona br. 25/2006 o javnim nabavkama, koji nosi naslov ‘Postupak za ocjenu ponuda’,
u verziji koju domaći sud smatra mjerodavnom u glavnom postupku, glasi:
‘1.
Komisija će ponude ocjenjivati na zatvorenom sastanku. Komisija će ponude
ocjenjivati u smislu ispunjavanja zahtjeva ugovornog organa ili ugovornog tijela u vezi sa
predmetom ugovora i isključit će one ponude koje ne udovolje tim zahtjevima, koji su navedeni
u obavještenju o javnom natječaju ili u obavještenju koje se koristi kao sredstvo poziva na
natječaj i u ugovornoj dokumentaciji. …
Kod ocjenjivanja ponuda sa varijantom, primjenjuje se član 37.(3).
2.
Komisija može tražiti od ponuđača da, u pismenoj formi, pojasne svoje ponude.
Međutim, ne može tražiti niti može prihvatiti prijedlog ponuđača da napravi promjenu u
ponudi koja bi mu dala prednost.
3.
Kada ponuda sadrži neprirodno nisku cijenu, Komisija je dužna tražiti od ponuđača
da, u pismenoj formi, pojasni ponuđenu cijenu. Zahtjev treba formulirati na način da se dobiju
pojedinosti o osnovnim elementima ponude koje Komisija smatra bitnim, a naročito one koje
se odnose na:
(a)
mjere štednje u načinu gradnje, proizvodnom procesu ili pruženim uslugama;
(b)
izabrana tehnička rješenja i/ili izuzetno povoljne uslove koji su dostupni ponuđaču za
izvođenje radova, nabavku robe ili usluga;
(c)
originalnost radova, roba ili usluga koje ponuđač nudi;
(d)
poštivanje odredbi koje se odnose na zaštitu pri zapošljavanju i radne uslove koji su na
snazi u mjestu gdje se izvode radovi, usluge, odnosno gdje se vrši isporuka,
(e)
mogućnost ponuđača da ostvari državnu pomoć.
(4)
Komisija je dužna uzeti u obzir pojašnjenje ponude ili neprirodno niske cijene, kao i
dokaze koje ponuđač dostavi. Komisija će ponudu odbiti u slučaju kada:
(a)
ponuđač propusti dostaviti pismeno pojašnjenje u roku od tri (3) radna dana od primitka
zahtjeva za pojašnjenje, osim ako Komisija nije utvrdila duži rok, ili
(b)
dostavljeno pojašnjenje ne udovolji zahtjevima propisanim u stavovima (2) ili (3).
…
273
(7)
Komisija će ocijeniti ponude koje nisu isključene prema kriterijima naznačenim u
obavještenju o javnom natječaju ili obavještenju koje se koristi kao poziv na natječaj ili u
ugovornoj dokumentaciji i po pravilima njihove primjene, kako je navedeno u tenderskoj
dokumentaciji, koja zabranjuju diskriminaciju i promoviraju poštenu konkurenciju.
…’
Tužbe u glavnom postupku i pitanja upućena na prethodnu odluku
7
NDS je, objavljivanjem obavještenja u Službenom glasniku Evropske unije od 27. septembra
2007., pokrenuo ograničeni postupak odabira i dodjele s ciljem zaključivanja ugovora o javnoj
nabavci usluga naplate cestarina na autocestama i određenim putevima čija je vrijednost
procijenjena na preko 600 miliona Eura.
8
U toku tog postupka, NDS je od dva konzorcija među kandidatima zatražio da dostave
pojašnjenje svojih ponuda. Radilo se, prvo, o konzorciju koji je obuhvatao društva SAG ELV
Slovensko a.s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe a.s. i TESLA
Stropkov a.s. (‘SAG ELV i drugi’), i, drugo, o konzorciju u kojem su bila društva Autostrade per
l’ltalia SpA, EFKON AG i Stalexport Autostrady SA (‘Slovakpass’). Osim pitanja koja se odnose na
tehničke aspekte svake od ponuda, od ova dva konzorcija se tražilo da pojasne neprirodno
nisku cijenu koju su ponudili. Na ova pitanja su dostavljeni odgovori.
9
Konzorciji SAG ELV i drugi i Slovakpass naknadno su isključeni iz postupka temeljem odluka od
29.4.2008.
10
Protiv ovih odluka je izjavljena žalba NDS-u, koji je odluke potvrdio, a kasnije i nadležnom
upravnom žalbenom tijelu, “Urad”, koje je 2.7.2008. odbacilo tu žalbu.
11
Úrad je smatrao da, iako je jedan od razloga koje je NDS istakao kao razlog za isključenje ova
dva konzorcija iz postupka natječaja, konkretno nedostavljanje potvrda za uređaje koji još
uvijek nisu odobreni, neosnovan, druga dva navedena razloga, međutim, jesu opravdavala to
isključenje. Prvo, ta dva konzorcija su propustila dostaviti adekvatan odgovor na zahtjev za
pojašnjenje neprirodno niske cijene u svojim ponudama. Drugo, te ponude nisu zadovoljile
određene uslove koji su navedeni u tenderskim specifikacijama, konkretno one iz člana 11.1. P
1.20 u slučaju konzorcija SAG ELV i drugi, koji, u suštini, zahtijevaju utvrđivanje parametara za
izračun cestarine za temelju cestovnih dionica po godišnjim dobima, danima u sedmici, satima
u danu, odnosno one iz člana 12. T. 1.5 u slučaju konzorcija Slovakpass, koji zahtijevaju rezervni
generator električne energije s dizelskim motorom za vanredne situacije.
12
Konzorcij SAG ELV i drugi je osporavao ove odluke pred Okružnim sudom u Bratislavi (Krajsky
sud Bratislava, Republika Slovačka). Presudom od 6.5.2009., taj sud je odbacio tužbu koju je
podnio konzorcij SAG ELV i drugi. Slično tome, presudom od 13.10.2009., odbacio je prethodno
spojene tužbe konzorcija Slovakpass, kojima se tražilo, prvo, ukidanje odluke “Urad-a” od
2.7.2008. i, drugo, ukidanje odluke kojom je NDS potvrdio valjanost svoje mjere postavljanja
komisije za ocjenu ponuda, koju je konzorcij Slovakpass također osporavao.
13
Žalbe protiv te dvije presude izjavljene su pred Vrhovnim sudom Republike Slovačke (Najvyssf
sud Slovenskej republiky). S obzirom na argumente koje su iznijeli konzorciji SAG ELV i drugi i
Slovakpass, a u svjetlu zahtjeva na koje se pozivala Evropska komisija u tužbi protiv Republike
Slovačke zbog neispunjenja obaveza i nepravilnosti u glavnom postupku vezanom za sporni
postupak javnih nabavki, domaći sud sumnja u usklađenost odluka NDS-a sa načelima prava
Evropske unije glede zabrane diskriminacije i transparentnosti kod dodjele ugovora o javnim
nabavkama. Konkretno, nije siguran sprečavaju li ta načela ugovorni organ da odbaci ponudu
po osnovu navodne neusklađenosti ponude sa tenderskim specifikacijama, a da prethodno ne
zatraži od ponuđača da pojasne razloge neispunjavanja ili po osnovu neprirodno niske cijene,
bez da zatraže od ponuđača da dodatno pojasne tu tačku.
274
14
U takvim okolnostima, Vrhovni sud Republike Slovačke odlučio je prekinuti postupak i uputiti
sljedeća pitanja Sudu na prethodnu odluku:
‘1.
Je li u skladu s [Direktivom 2004/18], u verziji koja je važila u relevantno vrijeme,
tumačenje prema kojem je, u svjetlu člana 51., u vezi s članom 2. direktive, imajući u vidu
načel[a] zabrane diskriminacije i transparentnosti kod dodjele ugovora o javnim
nabavkama, ugovorni organ dužan tražiti pojašnjenje o ponudi, poštujući subjektivno
procesno pravo pojedinca da dopuni i pojasni potvrde i dokumente koje je dostavio u
skladu sa članovima 45. do 50. te direktive, gdje sporno ili nejasno razumijevanje
ponuđačeve ponude može rezultirati isključenjem tog ponuđača iz natječaja?
2.
Je li u skladu s [Direktivom 2004/18], u verziji koja je važila u relevantno vrijeme,
tumačenje prema kojem, u svjetlu člana 51., u vezi s članom 2. direktive, imajući u vidu
načel[a] zabrane diskriminacije i transparentnosti kod dodjele ugovora o javnim
nabavkama, ugovorni organ nije dužan tražiti pojašnjenje o ponudi ako ugovorni organ
smatra da je ustanovio da uslovi iz ugovora nisu ispunjeni?
3.
Je li odredba domaćeg prava, prema kojoj komisija za procjenu ponuda od ponuđača
može tražiti samo da pismeno pojasne svoje ponude, u skladu sa članom 51. i članom 2.
[Direktive 2004/18] u verziji koja je bila važeća u relevantnom periodu?
Je li postupak ugovornog organa, prema kojem on nije dužan od ponuđača tražiti da
pojasni neprirodno nisku cijenu, u skladu sa članom 55. [Direktive 2004/18], i, u vezi s
načinom na koji je ugovorni organ formulirao pitanje upućeno podnositeljima predstavke
o neprirodno niskoj cijeni, imaju li [podnositelji predstavke] priliku da dostatno pojasne
osnovne karakteristike dostavljene ponude?’
Dopustivost upućenih pitanja
15
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pitanja u vezi s tumačenjem prava Evropske unije, koja uputi
domaći sud u činjeničnom i zakonodavnom kontekstu koji definira taj sud i u kontekstu
ispravnosti, kojom se Sud ne bavi, uživaju pretpostavku relevantnosti. Sud može odbiti da
presudi o pitanju koje mu je uputio domaći sud samo kada je veoma očigledno da tumačenje
prava Evropske unije koje traži taj sud nema nikakve veze sa stvarnim činjenicama ili
predmetom spora u glavnom postupku, odnosno kada je problem hipotetičke prirode ili kada
Sud pred sobom nema činjenični ili pravni materijal koji je neophodan da bi mogao pružiti
koristan odgovor na pitanja koja su mu upućena (vidi, između ostalog, spojene predmete C188/10 i C-189/10 Melki i Abdeli [2010] ECR I-5667, stav 27. i citiranu sudsku praksu).
16
U svjetlu navedenih načela, Vlada Slovačke je tvrdila, u svojim pismenim zapažanjima, da je
zahtjev za prethodnu odluku neprihvatljiv, prvenstveno zato što u sporu koji je pred domaćim
sudom pokrenuo konzorcij SAG ELV i drugi, niko od ponuđača nije izjavio prigovor u vezi s
pojašnjenjem ponuda u postupku javne nabavke.
17
Nesporno je, međutim, da je Sud od domaćeg suda zaprimio jedan zahtjev za prethodnu odluku
koji se tiče dva spora koja su izložena pred tim sudom u isto vrijeme i koja su spojena. Prema
tome, činjenice na koje se poziva Vlada Slovačke u pogledu žalbe koju je izjavio konzorcij SAG
ELV i drugi mogla bi, svakako, uticati na prihvatljivost ovog zahtjeva samo ukoliko se utvrdi da
prigovor koji se odnosi na pojašnjenje ponude ponuđača u postupku javnih nabavki nije
izjavljen u nekom drugom predmetu pred domaćim sudom. Budući da to nije slučaj, niti postoje
navodi u tom smislu, prvi prigovor koji se odnosi na prihvatljivost se mora odbiti.
18
Drugo, Vlada Slovačke tvrdi da dio trećeg pitanja domaćeg suda, koji se odnosi na zahtjev za
pojašnjenje neprirodno niske ponude, kako ga je definirao ugovorni organ, nema nikakve veze
sa postupkom koji je pokrenuo konzorcij Slovakpass, u kojem osporava sudsku ocjenu tog
zahtjeva u prvostepenom postupku.
275
19
Iako Vlada Slovačke tvrdi, u tom smislu, da, u skladu sa domaćim procesnim pravom, domaći
sud ne može razmatrati druge prigovore osim onoga koji mu je predočen, takva tužba, koja se
dakle temelji na pravilu domaćeg prava, ne znači neophodno da je upućeno pitanje očigledno
nepovezano sa činjenicama ili predmetom dotičnog spora.
20
Konačno, nesporno je da su, u glavnom postupku, neuspješni ponuđači proglašeni
neuspješnima nakon što je ugovorni organ procijenio njihove odgovore na zahtjeve za
pojašnjenjem ponuda koje su dostavili. U tim okolnostima, pitanja koja je uputio domaći sud, a
koja se odnose na uslove u kojima se takvi zahtjevi trebaju ili mogu uputiti u svjetlu zahtjeva
prava Evro.
21
Shodno tome, Sud može odlučivati u ovoj stvari.
Upućena prethodna pitanja
Preliminarna zapažanja
22
Kao što su Vlada Slovačke i Komisija naglasile, valja napomenuti, prvo, da je član 51. Direktive
2004/18 među odredbama koje čine sastavni dio odjeljka 2., koji se tiče kriterija za kvalitativni
izbor ponuđača. Odredbe tog člana, prema tome, ne utiču na ocjenu koju Sud treba donijeti u
pogledu upućenih pitanja, a koja se odnosi, s obzirom na okolnosti slučaja u kontekstu glavnog
postupka, isključivo na tu fazu ograničenog postupka natječaja u kojem je ugovorni organ taj
koji, nakon što izabere ponuđače koji imaju pravo dostaviti ponudu, treba ocijeniti te ponude.
Postoji, dakle, potreba da Sud presudi o tumačenju člana 51. Direktive 2004/1818.
23
Drugo, činjenica da je ugovorni organ, u ovom slučaju, postavio komisiju koja je odgovorna da u
njegovo ime ocijeni ponude koje su dostavili ponuđači ne oslobađa ga odgovornosti da poštuje
zahtjeve prava Evropske unije u oblasti javnih nabavki. Stoga, iako domaći sud postavlja pitanje
da li je odredba domaćeg prava, koja omogućava da postavljena komisija za ocjenjivanje
ponuda može samo tražiti od ponuđača da svoju ponudu pojasni u pismenom obliku, u skladu
sa pravom Evropske unije, to pitanje treba shvatiti kao jedno opće pitanje koje je postavljeno
kao da se sam ugovorni organ našao u tom položaju.
24
U takvim okolnostima, Sud pitanja koja su mu upućena mora shvatiti, gledano u cjelini, kao da
se njima nastoji utvrditi u kojoj mjeri ugovorni organi, u ograničenom postupku javne nabavke,
kada zauzmu svoje stajalište da se radi o ponudi koja je neprirodno niska ili neprecizna ili da ne
ispunjava zahtjeve iz tenderskih specifikacija, mogu ili trebaju tražiti pojašnjenje od ponuđača,
u svjetlu člana 2. i člana 55. Direktive 2004/.
25
Što se tiče člana 2. Direktive 2004/18, treba imati na umu da je glavna svrha pravila Evropske
unije u oblasti javnih nabavki da se osigura slobodno kretanje usluga i otvaranje prema
nenarušenoj konkurenciji u svim državama članicama. Da bi se postigla ta dvostruka svrha,
pravo Evropske unije primjenjuje, između ostalog, načela jednakog tretmana ponuđača i
obavezu transparentnosti koja iz njega proizlazi (vidi u tom smislu predmet C-454/06 pressetext
Nachrichtenagentur [2008] ECR I-4401, stavovi 31. i 32. i citiranu sudsku praksu). Obaveza
transparentnosti je, sa svoje strane, suštinski namijenjena da spriječi rizik od favoriziranja ili
proizvoljnosti ugovornog organa (vidi u tom smislu predmet C-496/99 P Komisija protiv CAS
Succhi di Frutta [2004] ECR I-3801, stav 111.). Što se tiče dodjele ugovora, član 2. Direktive
2004/18 zahtijeva od ugovornih organa da poštuju ista ova načela i obaveze.
26
Upravo u svjetlu ovih razmatranja treba odgovoriti na pitanja koja su upućena Sudu, ispitujući
situaciju u kojoj ugovorni organ smatra da je ponuda neprirodno niska, kao i situaciju u kojoj
smatra da je onuda neprecizna ili da ne ispunjava tehničke zahtjeve iz tenderskih specifikacija.
Neprirodno niska ponuda
276
27
Treba imati na umu da, prema članu 55. Direktive 2004/18, ako se, u slučaju nekog ugovora,
ponude za robe, radove ili usluge učine neprirodno niskima, ugovorni organ mora, prije nego
odbije takve ponude, ‘tražiti, u pisanoj formi, pojedinosti o sastavnim elementima ponude koje
smatra bitnima’.
28
Iz tih odredbi, koje su definirane kao obavezne, jasno proizlazi da je namjera zakonodavca
Evropske unije bila da organu koji dodjeljuje ugovore nametne obavezu da ispita pojedinosti
ponuda koje su neprirodno niske, te ga u tom smislu obavezuje da od ponuđača zatraži
neophodna pojašnjenja kojima će dokazati da se radi o pravim ponudama (vidi u tom smislu,
spojene predmete C-285/99 i C-286/99 Lombardini i Mantovani [2001] ECR I-9233, stavovi 46.
do 49.).
29
Dakle, postojanje odgovarajuće razmjene mišljenja između ugovornog organa i ponuđača, u
odgovarajuće vrijeme u postupku ispitivanja ponuda, kako bi se potonjem omogućilo da dokaže
da je njegova ponuda ozbiljna, predstavlja osnovni zahtjev Direktive 2004/18, čiji je cilj da
spriječi ugovorne organe od proizvoljnog postupanja i osigura zdravu konkurenciju između
preduzeća (vidi u tom smislu Lombardini i Mantovani, stav 57.).
30
U tom smislu, treba imati na umu, prvo, premda lista u drugom podstavu člana 55.(1) Direktive
2004/18 nije iscrpna, ona nije ni čisto informativna, pa stoga ne ostavlja ugovornim organima
slobodu da određuju koje faktore treba uzeti u obzir prije odbijanja ponude koja se čini
neprirodno niskom (presuda iz aprila 2009. u predmetu C-292/07 Komisija protiv Belgije, stav
159.).
31
Drugo, da bi član 55.(1) Direktive 2004/18 bio djelotvoran, ugovorni organ mora jasno
formulirati zahtjev koji upućuje ponuđačima kako bi oni bili u poziciji da u potpunosti i
djelotvorno pokažu da su njihove ponude ozbiljne.
32
Međutim, isključivo je domaći sud nadležan da utvrdi, u svjetlu svih dokumenata u spisu koji
mu je predočen, je li zahtjev za pojašnjenje zaista omogućio dotičnim ponuđačima da dostave
valjano pojašnjenje sastavnih elemenata svojih ponuda.
33
Nadalje, član 55. Direktive 2004/18, ne samo da ne isključuje odredbe domaćeg zakona, kao što
je član 42.(3) Zakona br. 25/2006, koji, u suštini, određuje da ugovorni organ, u slučaju kada mu
ponuđač dostavi neprirodno nisku ponudu, mora tražiti od ponuđača da u pismenoj formi
pojasni svoju ponudu, već zahtijeva da takva odredba bude uključena u domaće zakonodavstvo
o javnim nabavkama (vidi u tom smislu Komisija protiv Belgije, stav 161.).
34
Prema tome, član 55. Direktive 2004/18 ne dopušta, a naročito ne ugovornom organu, da tvrdi,
kako je domaći sud istakao u svom trećem pitanju, kako nije obavezan tražiti od ponuđača da
pojasni neprirodno nisku cijenu u ponudi.
Neprecizna ponuda ili ponuda koja ne ispunjava tehničke zahtjeve navedene u tenderskim
specifikacijama
35
S tim u vezi valja napomenuti da, za razliku od situacije sa neprirodno niskim ponudama,
Direktiva 2004/18 ne sadrži nikakve odredbe koje izričito propisuju postupak koji treba slijediti
u slučaju kada ugovorni organ utvrdi, u ograničenom postupku javne nabavke, da je ponuđač
dostavio nepreciznu ponudu ili da ta ponuda ne zadovoljava tehničke zahtjeve sadržane u
tenderskim specifikacijama.
36
Po svojoj prirodi, ograničeni postupak javnih nabavki podrazumijeva da, kada se izvrši izbor
kandidata i kada oni dostave svoje ponude, u načelu te se ponude više ne mogu mijenjati ni na
zahtjev ugovornog organa niti na zahtjev ponuđača. Načelo jednakog tretmana ponuđača i
obaveza transparentnosti koja iz njega proizlazi ne dozvoljava bilo kakve pregovore između
ugovornog organa i jednog ili više ponuđača u tom postupku.
277
37
Omogućiti ugovornom organu da od ponuđača čija je ponuda neprecizna ili ne ispunjava
tehničke zahtjeve sadržane u tenderskim specifikacijama traži da pojasni svoju ponudu
podrazumijeva rizik od stvaranja dojma da ugovorni organ pregovara sa ponuđačem u tajnosti,
naročito ako bi takav ponuđač bio izabran kao uspješni ponuđač, na štetu drugih ponuđača i
kršenjem načela jednakog tretmana.
38
Osim toga, ni član 2. niti druge odredbe Direktive 2004/18, a ni načelo jednakog tretmana i
obaveze transparentnosti ne ukazuju da je, u takvoj situaciji, ugovorni organ obavezan
kontaktirati dotične ponuđače. Takvi ponuđači se, štaviše, ne mogu žaliti na to što ugovorni
organ nema takvu obavezu jer se nejasnoće u njihovim ponudama imaju pripisati isključivo
njihovom propuštanju da se pažljivo informiraju prilikom pripreme ponude, što je bila njihova
obaveza, kao i svih drugih ponuđača.
39
Član 2. Direktive 2004/18, dakle, ne isključuje činjenicu da u domaćem zakonodavstvu ne
postoji odredba koja ugovorni organ obavezuje da od ponuđača, u ograničenom postupku
natječaja, zatraži pojašnjenje njihovih ponuda u svjetlu tehničkih zahtjeva iz tenderskih
specifikacija prije nego odbiju ponude zbog toga što su neprecizne ili zato što ne ispunjavaju te
zahtjeve.
40
Ipak, član 2. te direktive ne sprečava ispravke ili proširivanje pojedinosti ponude, prema potrebi
i u iznimnim situacijama, naročito kada je jasno da je potrebno obično pojašnjenje ponude ili
ispravka očigledne materijalne greške, pod uslovom da takva izmjena u stvarnosti ne rezultira
podnošenjem potpuno nove ponude. Taj član također ne isključuje ni odredbu domaćeg
zakonodavstva, kao što je ona iz člana 42.(2) Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u suštini,
ugovorni organ može tražiti od ponuđača da u pismenoj formi pojasne svoje ponude, ali ne i
zahtijevati ili prihvatati bilo kakve izmjene ponude.
41
U ostvarivanju svog diskrecionog prava, ugovorni organ je dužan tretirati različite ponuđače na
jednak način i pravično i formulirati zahtjev za pojašnjenje na takav način da isti ne ostavi
dojam, kada se postupak izbora ponuđača okonča i u svjetlu ishoda tog postupka, da se njime
favorizirao ili stavljao u nepovoljan položaj ponuđač, odnosno ponuđači kojima je taj zahtjev
upućen.
42
Da bi se domaćem sudu dao koristan odgovor, treba dodati da se zahtjev za pojašnjenje
ponude može uputiti tek nakon što ugovorni organ pregleda sve ponude (vidi u tom smislu
Lombardini i Mantovani, stavovi 51 i 53).
43
Nadalje, taj se zahtjev treba poslati na isti način svim preduzećima koja su u istoj situaciji, osim
u slučaju kada postoji objektivno opravdan razlog koji opravdava različit tretman ponuđača u
tom smislu, a naročito ako se ta ponuda mora, u svakom slučaju, zbog drugih faktora odbiti.
44
Pored toga, zahtjev se mora odnositi na sve dijelove ponude koji su neprecizni ili koji ne
ispunjavaju tehničke zahtjeve iz tenderskih specifikacija, jer ugovorni organ nema pravo odbiti
ponudu zbog nejasnoća u ponudi koje nisu naznačene u zahtjevu.
45
U svjetlu svega prethodno navedenog, odgovor na upućena pitanja je da:
–
se član 55. Direktive 2004/18 mora tumačiti na način da zahtjeva da se u domaće
zakonodavstvo mora uključiti odredba kao što je ona iz člana 42.(3) Zakona br. 25/2006 o
javnim nabavkama, koja, u suštini, određuje da u slučaju neprirodno niske ponude,
ugovorni organ mora tražiti od ponuđača, u pismenoj formi, da pojasni ponuđenu cijenu.
Domaći sud je taj koji utvrđuje, u svjetlu svih dokumenata iz spisa koji mu je dostavljen,
je li zahtjev za pojašnjenje omogućio ponuđaču da dostavi valjana pojašnjenja o
sastavnim dijelovima svoje ponude;
278
–
član 55. Direktive 2004/18 ne dopušta ugovornom organu da zauzima stav prema kojem
nema obavezu tražiti od ponuđača da pojasni neprirodno nisku ponudu;
–
član 2. Direktive 2004/18 dopušta odredbu u domaćem zakonu, poput one iz člana 42.(2)
Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u suštini, ugovorni organ može tražiti od ponuđača u
pisanoj formi da pojasne svoje ponude, ne zahtijevajući i ne prihvatajući, međutim,
nikakve izmjene ponude. U ostvarivanju svog diskrecionog prava, ugovorni organ je
dužan tretirati različite ponuđače na jednak način i pravično, i formulirati zahtjev za
pojašnjenje na takav način da isti ne ostavi dojam, kada se postupak izbora ponuđača
okonča i u svjetlu ishoda tog postupka, da se njime favorizirao ili stavljao u nepovoljan
položaj ponuđač, odnosno ponuđači kojima je taj zahtjev upućen.
Zahtjev za odgodu učinka presude
46
Vlada Slovačke je tražila od Suda da ograniči vremenski učinak ove presude, ukoliko opća
načela iz člana 2. Direktive 2004/18 tumači na način da se iz njih proizlazi obaveza ugovornog
organa da od ponuđača traži, u kontekstu ocjene usklađenosti ponude sa zahtjevima koji se
odnose na predmet ugovora, kao što je definirano u tenderskim specifikacijama, da pojasni
svoju ponudu.
47
Međutim, tumačenje člana 2. Direktive 2004/18 utvrđeno u ovoj presudi ne nameće takav
zaključak. Zahtjev Vlade Slovačke je, shodno tome i u svakom slučaju, irelevantan.
Troškovi
48
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju očitovanja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto vijeće) donosi odluku:
Član 55. Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31. marta 2004. o
koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama
robe i ugovorima o javnim uslugama mora se tumačiti na način da zahtjeva da se u domaće
zakonodavstvo mora uključiti odredba kao što je ona iz člana 42.(3) slovačkog Zakona br.
25/2006 o javnim nabavkama, u verziji koja je primjenjivana u glavnom postupku, a koja, u
suštini, određuje da u slučaju neprirodno niske ponude, ugovorni organ mora tražiti od
ponuđača, u pismenoj formi, da pojasni ponuđenu cijenu. Domaći sud je taj koji utvrđuje, u
svjetlu svih dokumenata iz spisa koji mu je dostavljen, je li zahtjev za pojašnjenje omogućio
ponuđaču da dostavi valjana pojašnjenja o sastavnim dijelovima svoje ponude.
Član 55. Direktive 2004/18 ne dopušta ugovornom organu da zauzima stav prema kojem
nema obavezu tražiti od ponuđača da pojasni neprirodno nisku ponudu.
Član 2. Direktive 2004/18 dopušta odredbu u domaćem zakonu, poput one iz člana 42.(2)
gore pomenutog Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u suštini, ugovorni organ može tražiti od
ponuđača u pisanoj formi da pojasne svoje ponude, ne zahtijevajući i ne prihvatajući,
međutim, nikakve izmjene ponude. U ostvarivanju svog diskrecionog prava, ugovorni organ
je dužan tretirati različite ponuđače na jednak način i pravično, i formulirati zahtjev za
pojašnjenje na takav način da isti ne ostavi dojam, kada se postupak izbora ponuđača okonča
i u svjetlu ishoda tog postupka, da se njime favorizirao ili stavljao u nepovoljan položaj
ponuđač, odnosno ponuđači kojima je taj zahtjev upućen.
279
C-6/05 Medipac-Kazantzidis
PRESUDA SUDA (Prvo vijeće)
14. juni 2007. (*)
(Slobodno kretanje roba – Direktiva 93/42/EEZ – bolnička nabavka medicinskih uređaja sa
oznakom CE – zaštitne mjere – ugovor o javnoj nabavci robe – ugovor ispod vrijednosnog
razreda za primjenu Direktive 93/36/EEZ – princip jednakog tretmana i obaveza
transparentnosti)
U predmetu C-6/05,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Simvoulio
tis Epikratias (Grčko državno vijeće), odlukom od 17.11.2004., koju je Sud zaprimio 5.1.2005., u
postupku
Medipac-Kazantzidis AE
protiv
Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS),
SUD (Prvo vijeće),
u sastavu P. Jann, President of Chamber, K. Lenaerts, E. Juhász (izvjestitelj), K. Schiemann i M.
Ilešič, sudije,
Nezavisni odvjetnik: E. Sharpston,
Registrar: L. Hewlett, glavni administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 22.6.2006.,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– Medipac-Kazantzidis AE - K. Giannakopoulos, advokat,
– Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS) - V. Chasouraki-Damanaki, advokat, i M. Ntourountakis,
direktor,
– Vlada Grčke - S. Spyropoulos i Z. Chatzipavlou i D. Tsagkaraki, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Austrije - M. Fruhmann, u svojstvu zastupnika,
– Komisija Evropskih zajednica - M. Patakia i X. Lewis, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi održanoj 21.11.2006. godine
donosi sljedeću
Presudu
280
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Vijeća 93/36/EEZ od 14.6.1993.,
kojom se koordiniraju postupci za dodjelu ugovora o javnoj nabavci robe (Službeni glasnik 1993
L 199, str. 1), dopunjene odlukom Evropskog parlamenta i Direktivom Vijeća 97/52/EZ od
13.10.1997. (Službeni glasnik 1997 L 328, str. 1) (“Direktiva 93/36”), i Direktive Vijeća
93/42/EEZ od 14.6.1993. o medicinskim uređajima (Službeni glasnik 1993 L 169, str. 1.),
izmijenjene Uredbom (EZ) br. 1882/2003 Evropskog parlamenta i Vijeća od 29.9. 2003.
(Službeni glasnik 2003 L 284, str. 1) (“Direktiva 93/42”).
2
Zahtjev je uputio Simvoulio tis Epikratias (Grčko državno vijeće) u okviru postupka između
kompanije Medipac-Kazantzidis AE (“Medipac”) i Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS) („VenizelioPananio“), opće bolnice u Heraklionu, povodom poziva za dostavljanje tenderskih ponuda koji
je objavila navedena bolnica, a na koji se kompanija javila.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Zajednice
3
Član 5.(1) Direktive 93/36 glasi:
‘(a)
Glave II., III. i IV. te članovi 6. i 7. primjenjuju se na ugovore o javnim nabavkama robe
koje dodjeljuju:
(i)
ugovorni organi iz člana 1.(b), … pod uslovom da procijenjena vrijednost bez PDV-a
nije manja od 200.000 Specijalnih prava vučenja (SPV) iskazanih u ekvivalentnom
iznosu u Eurima;
…
(b)
Ova se Direktiva odnosi na ugovore o javnim nabavkama robe čija je procijenjena
vrijednost jednaka ili veća od utvrđenog praga u vrijeme objavljivanja obavijesti u skladu
s članom 9.(2);
…
(d)
Pragovi utvrđeni u podstavu (a) i vrijednosti pragova izražene u [Eurima] i nacionalnim
valutama, objavljuju se u Službenom glasniku Evropskih zajednica početkom mjeseca
novembra, nakon revizije utvrđene u prvom stavu podstava (c).”
4
Vrijednosti pragova utvrđenih direktivama o javnim ugovorima, koje se primjenjuju od
1.1.2002. objavljene su u Službenom glasniku Evropskih zajednica od 27.11.2001. (Službeni
glasnik 2001 C 332, str. 21.). Tabela iz tačke 1. navedene obavijesti pokazuje da je 200.000 SPV
ekvivalentno iznosu od 249.681 Eura.
5
U 3., 5., 8., 13., 17. i 21. uvodnoj izjavi u okviru preambule Direktive 93/42 se navodi:
‘Budući da je nacionalne odredbe o sigurnosti i zaštiti zdravlja pacijenata, korisnika i, gdje je to
primjereno, drugih osoba u odnosu na korištenje medicinskih uređaja potrebno uskladiti da bi
se jamčilo slobodno kretanje takvih uređaja na unutarnjem tržištu;
…
Budući da bi medicinski uređaji trebali pružati pacijentima, korisnicima i trećim osobama visok
nivo zaštite i postići nivoe funkcionalnosti kakve im pripisuje proizvođač; budući da je, stoga,
održavanje ili poboljšanje nivoa zaštite dostignutog u državama članicama jedan od osnovnih
ciljeva ove Direktive;
281
…
S obzirom da se, u skladu s principima iz Rezolucije Vijeća od 7.5.1985. godine o novom
pristupu tehničkom usklađivanju i standardizaciji..., propisi o projektiranju i proizvodnji
medicinskih uređaja moraju ograničiti na odredbe potrebne da bi se ispunili bitni zahtjevi; a
budući da su bitni, takvi bi zahtjevi trebali zamijeniti odgovarajuće nacionalne odredbe; budući
da je bitne zahtjeve potrebno obazrivo primjenjivati, kako bi se uzeo u obzir postojeći
tehnološki nivo u vrijeme projektiranja, te tehnički aspekti i privredne okolnosti kompatibilne s
visokim nivoom zaštite zdravlja i sigurnosti;
…
Budući da, za potrebe ove Direktive, usklađeni standard je tehnička specifikacija (evropski
standard ili dokument o usklađivanju) koju je, uz ovlaštenje Komisije, donio [Evropski odbor za
standardizaciju (CEN) ili Evropski odbor za elektrotehničku standardizaciju (CENELEC) ] ili oba
ova tijela, u skladu s Direktivom Vijeća 83/189/EEZ od 28.3.1983. o utvrđivanju postupaka
obavještavanja u području tehničkih standarda i propisa..., i prema... [općim smjernicama o
saradnji između Komisije i dva navedena tijela potpisanim 13.11.1984. ]; ... Budući da je, za
posebna područja, ono što već postoji u vidu monografija u Evropskoj farmakopeji potrebno
uključiti u okvir ove Direktive; budući da se, stoga, nekoliko monografija Evropske farmakopeje
može smatrati jednakima navedenim usklađenim standardima;
…
Budući da medicinski proizvodi u pravilu trebaju nositi CE oznaku koja ukazuje na njihovu
usklađenost s odredbama ove Direktive, kako bi im se omogućilo slobodno kretanje u Zajednici
i stavljanje u upotrebu u skladu s njihovom namjenom;
…
Budući da se zaštita zdravlja i prateće kontrole mogu učiniti djelotvornijima pomoću sistema
alarmnog nadzora uređaja integriranih na nivou Zajednice’.
6
Članom 1.(1) Direktive 93/42 utvrđeno je da se ona odnosi na medicinske uređaje i njihov
pribor. U svrhe navedene Direktive, pribor se sam po sebi smatra medicinskim uređajem.
7
Prema članu 2. Direktive 93/42, države članice poduzimaju sve potrebne korake kako bi
osigurale da se medicinski uređaji mogu staviti u promet i/ili staviti u upotrebu samo ako
ispunjavaju zahtjeve utvrđene navedenom Direktivom, kada su ispravno dostavljeni i
instalirani, održavani i upotrebljavani u skladu sa svojom namjenom.
8
Prema članu 3. navedene Direktive, medicinski uređaji moraju biti u skladu s osnovnim
zahtjevima propisanim u Aneksu I koji se na njih odnose, vodeći računa o namjeni tih
proizvoda.
9
Članom 4.(1) Direktive 93/42 se državama članicama zabranjuje da stvaraju bilo kakve prepreke
stavljanju u promet ili stavljanju u upotrebu na svojoj teritoriji medicinskih uređaja koji nose
oznaku CE iz člana 17. iste Direktive, što znači da su prošli procjenu usklađenosti u skladu s
odredbama člana 11. Direktive.
10
Prema članu 5.(1) Direktive 93/42, države članice pretpostavljaju usklađenost s osnovnim
zahtjevima iz člana 3. u vezi s medicinskim uređajima koji ispunjavaju odgovarajuće nacionalne
standarde donesene na osnovu usklađenih standarda, koji su u vidu referenci objavljeni u
Službenom glasniku Evropskih zajednica.
282
11
Članom 5.(2) je utvrđeno da, u smislu Direktive 93/42, upućivanje na usklađene standarde
uključuje i monografije Evropske farmakopeje, posebno o hirurškim koncima, a reference na
navedeno su objavljene u Službenom glasniku Evropskih zajednica.
12
Član 5.(3) Direktive 93/42 poziva se na član 6.(2) Direktive u pogledu procedure koju su dužne
primjenjivati države članice kada smatraju da usklađeni standardi u potpunosti ne ispunjavaju
osnovne zahtjeve iz člana 3. Direktive.
13
Član 8. navedene Direktive, koji nosi naslov “Zaštitna klauzula”, glasi:
‘1. Ako neka država članica utvrdi da uređaji iz člana 4.(1) i (2), druga alineja, kada su ispravno
instalirani, održavani i upotrebljavani u skladu s njihovom namjenom, mogu ugroziti zdravlje
i/ili sigurnost pacijenata, korisnika ili, gdje je to primjenjivo, drugih osoba, dužna je poduzeti
sve odgovarajuće privremene mjere da povuče takve uređaje sa tržišta ili zabrani ili ograniči
njihovo stavljanje u promet ili upotrebu. Navedena država članica odmah obavještava Komisiju
o svim takvim mjerama, ukazujući na razloge za svoju odluku, a posebno o tome da li je
nepoštivanje ove Direktive uzrokovano:
(a) neispunjavanjem osnovnih zahtjeva iz člana 3.;
(b) pogrešnom primjenom standarda iz člana 5., u mjeri u kojoj se tvrdi da su ti standardi
primijenjeni;
(c) nedostacima u samim standardima.
2. Komisija će što prije započeti konsultacije sa stranama. Kada Komisija, nakon navedenih
konsultacija, zaključi:
–
da su mjere opravdane, odmah će o tome obavijestiti državu članicu koja je pokrenula
inicijativu i druge države članice; kada se odluka iz stava 1. pripisuje nedostacima u
pogledu standarda, Komisija će nakon konsultacija sa stranama stvar izložiti Odboru iz
člana 6.(1) u roku od dva mjeseca, ako država članica koja je donijela odluku namjerava
nastaviti aktivnosti u tom pravcu i pokrenuti postupke iz člana 6.,
–
da su mjere neopravdane, odmah će o tome obavijestiti državu članicu koja je pokrenula
inicijativu i proizvođača ili njegovog ovlaštenog zastupnika u Zajednici.
3. Kada uređaj koji ne ispunjava standarde nosi oznaku CE, nadležna država članica preduzima
odgovarajuće mjere protiv onoga ko je stavio navedenu oznaku i o tome obavještava Komisiju i
ostale države članice.
4. Komisija će osigurati redovno obavještavanje država članica o napretku i ishodu ovog
postupka.’
14
Član 10. Direktive 93/42 glasi:
‘1. Države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da se svaki podatak koji
saznaju, u skladu s odredbama ove Direktive, a odnosi se na dolje navedene štetne događaje s
uređajima klase rizika I., II.a, II.b ili III., zabilježi i procijeni na jednom centralnom mjestu:
(a)
svaku neispravnost ili slabije karakteristike
i/ili funkcioniranje uređaja, kao i
nepravilnosti u etiketiranju ili uputama za upotrebu koje bi mogle dovesti ili su mogle
dovesti do smrti pacijenta ili korisnika ili do ozbiljnog pogoršanja njegovog zdravstvenog
stanja;
283
(b)
svaki tehnički ili medicinski uzrok u vezi s svojstvima ili učinkovitošću proizvoda u vezi s
razlozima iz podstavka (a) koji dovede do sustavnog povlačenja iz prometa proizvoda
istog tipa od strane proizvođača.
2. Ako neka država članica zahtijeva od liječnika ili zdravstvenih ustanova da izvijeste nadležna
tijela o bilo kakvom štetnom događaju iz stava 1. ovog člana, ona poduzima potrebne korake
kako bi osigurala da proizvođač datog uređaja ili njegov ovlašteni zastupnik s poslovnim
nastanom u Zajednici također bude obaviješten o navedenom štetnom događaju.
3. Nakon izvršene procjene, po mogućnosti zajedno s proizvođačem, države članice, ne
dovodeći u pitanje član 8. ove Direktive, odmah obavještavaju Komisiju i druge države članice o
štetnim događajima iz stava 1. ovog člana za koje su poduzete ili se razmatraju odgovarajuće
mjere.’
15
Članom 11. Direktive 93/42 regulirana je procedura procjene usklađenosti medicinskih uređaja
sa zahtjevima iz navedene Direktive. U tom smislu, kao što je navedeno u 15. uvodnoj izjavi
Direktive, medicinski uređaji su svrstani u četiri klase proizvoda, a testovi kojima podliježu su
sve stroži zbog osjetljivosti ljudskog tijela, uzimajući u obzir moguće rizike povezane sa
tehničkim dizajnom i proizvodnjom uređaja.
16
Član 14.b navedene Direktive glasi:
‘Kada država članica smatra, u vezi sa datim proizvodom ili grupom proizvoda, da bi u cilju
zaštite zdravlja i sigurnosti i/ili osiguravanja poštivanja zahtjeva u pogledu javnog zdravlja, u
skladu sa članom 36. Sporazuma, dostupnost takvih proizvoda trebalo zabraniti, ograničiti ili
podvrgnuti određenim zahtjevima, može poduzeti sve neophodne i opravdane tranzicijske
mjere. Ona obavještava Komisiju i sve ostale države članice, navodeći razloge za svoju odluku.
Komisija će, kad god je moguće, konsultirati zainteresirane strane i države članice i, kada su
nacionalne mjere opravdane, usvojiti neophodne mjere Zajednice, u skladu sa procedurom iz
člana 7.(2).’
17
Prema članu 17.(1) Direktive 93/42, medicinski uređaji, osim onih izrađenih po narudžbi za
određenog korisnika ili namijenjenih kliničkim ispitivanjima, za koje se smatra da su u skladu s
osnovnim zahtjevima iz člana 3., moraju nositi CE oznaku usklađenosti kada se plasiraju na
tržište.
18
Prema članu 18. navedene Direktive:
‘Ne dovodeći u pitanje član 8.:
(a)
ako neka država članica utvrdi da je CE oznaka stavljena neopravdano, proizvođač ili
njegov ovlašteni zastupnik s poslovnim nastanom u Zajednici dužan je prestati s takvom
povredom pod uslovima koje propiše ta država članica;
(b)
ako se nepridržavanje nastavi, navedena država članica mora poduzeti sve odgovarajuće
mjere da ograniči ili zabrani stavljanje u promet predmetnog proizvoda ili da osigura
njegovo povlačenje s tržišta u skladu s postupkom iz člana 8.
…’.
19
Aneksom I Direktive 93/42, pod naslovom “Osnovni zahtjevi”, utvrđeno je sljedeće u Odjeljku I
pod naslovom ‘Opći uslovi’:
‘1.
Uređaji moraju biti projektirani i proizvedeni tako da, kada se koriste pod uslovima i za
predviđenu namjenu, ne ugrožavaju kliničko stanje ni sigurnost pacijenata, niti sigurnost
i zdravlje korisnika ili, gdje je primjenjivo, drugih osoba, pod uslovom da svi rizici koji se
284
eventualno povezuju s njihovom upotrebom predstavljaju prihvatljive rizike u usporedbi
s koristima za pacijenta, i da su kompatibilni s visokim nivoom zaštite zdravlja i
sigurnosti.
2.
Rješenja koja proizvođač usvoji za projektiranje i izradu proizvoda moraju biti u skladu s
principima sigurnosti, vodeći računa o općepriznatim najnovijim dostignućima tehnike.
Pri izboru najprikladnijih rješenja, proizvođač mora primijeniti sljedeće principe ovim
redoslijedom:
– eliminirati ili smanjiti rizike koliko je moguće (u osnovi sigurna izvedba i izrada),
– po potrebi poduzeti odgovarajuće zaštitne mjere, uključujući alarmne uređaje ako je
potrebno, za rizike koji se ne mogu isključiti,
– upozoriti korisnike na preostale rizike zbog eventualnih nedostataka usvojenih zaštitnih
mjera.
3.
Uređaji moraju ostvariti funkcije koje im je proizvođač namijenio, a moraju biti
projektirani, proizvedeni i zapakirani tako da su pogodni za obavljanje jedne ili više
funkcija iz člana 1.(2)(a), prema proizvođačevoj specifikaciji.
…’.
Nacionalni propisi
20
Zajedničkom ministarskom uredbom br. DI7/ik.2480 od 19.8.1994. (FEK B’ (Službene novine
Grčke) 679) o usklađivanju grčkog zakonodavstva sa Direktivom Vijeća 93/42/EEZ od 14.6.1993.
godine u vezi sa medicinskim uređajima, navedena Direktiva je transponirana u zakonodavstvo
Grčke.
Glavni postupak i upućena prethodna pitanja
21
Putem obavijesti br. 146/2003 od 8.12.2003. godine, bolnica Venizelio-Pananio je objavila javni
poziv za dostavljanje tenderskih ponuda, na osnovu najniže cijene kao kriterija za dodjelu
ugovora o snabdijevanju različitim hirurškim koncima u vrijednosti od 131 500 Eura (uključujući
PDV). U obavijesti je utvrđeno da konci moraju biti certificirani u skladu sa Evropskom
farmakopejom i nositi CE oznaku.
22
Medipac je bio jedna od devet kompanija koje su dostavile tenderske ponude. Materijali koje je
predložio Medipac su nosili potrebnu oznaku.
23
Komisija koja je vodila tenderski postupak je 17.3.2004. godine dala preporuku Upravnom
odboru bolnice Venizelio-Pananio, u kojoj je ponovila sugestiju hirurga navedene bolnice da
konci tipa PGA koje predlaže Medipac budu isključeni. Prema navedenoj preporuci, utvrđeno je
da se čvorovi koji se prave sa materijalima PGA lako odvezuju i prebrzo se zatvaraju, da se igle
često iskrivljuju ili lome, i da navedeni konci ne drže šav dovoljno čvrsto.
24
U Odluci br. 108 od 24.3.2004. godine, Upravni odbor bolnice Venizelio-Pananio naveo je da
konci tipa PGA koje je predložio Medipac ne zadovoljavaju tehničke specifikacije ugovora, i u
skladu s tim je odbacio njihovu ponudu.
25
Medipac je 5.4.2004. godine podnio žalbu protiv navedene odluke upravi bolnice VenizelioPananio. U žalbi je naveo, između ostalog, da tehničke specifikacije na osnovu kojih je njegova
ponuda odbačena nisu navedene u pozivu za dostavljanje ponuda, da su u tolikoj mjeri
neprecizne da su čak nerazumljive, da ne dozvoljavaju adekvatnu procjenu zahtjeva koji se
285
odnose na predmetne materijale, te da odstupaju od tehničkih karakteristika takvih materijala,
navedenih u Direktivi 93/42. Medipac je također tvrdio da materijali koje je predložio, a koji
ispunjavaju zahtjeve iz Evropske farmakopeje, nemaju i nisu mogli imati tehničke nedostatke
koje je navela bolnica. Bolnica je prvobitno odbacila žalbu odlukom od 7.4.2004. godine, koja je
naknadno poništena i zamijenjena drugom odlukom usvojenom 28.4.2004. godine.
26
Povodom navedene odluke o odbacivanju ponude podnesena je tužba Vrhovnom upravnom
sudu (Simvoulio tis Epikratias). U tužbi Medipac iznosi iste razloge koje je naveo u svojoj žalbi.
27
U tim okolnostima, Simvoulio tis Epikratias je odlučio da privremeno obustavi postupak i Sudu
uputi sljedeća pitanja u zahtjevu za prethodnom odlukom:
‘(1)
Kada se tenderski postupci, regulirani … Direktive 93/36/EEZ o nabavci medicinskih
uređaja, u skladu sa Direktivom 93/42/EEZ provode po sistemu najniže cijene, da li
ugovorni organ kao naručitelj odgovarajuće robe može, prema Direktivi 93/42/EEZ, koja
se tumači u vezi sa Direktivom 93/36/EEZ, odbaciti ponudu za snabdijevanje medicinskim
uređajima koji nose CE oznaku i koji su prošli kontrolu kvaliteta od strane nadležnog
certifikacijskog tijela, kao tehnički neprihvatljivu u fazi tehničke procjene, oslanjajući se
na čvrste primjedbe na njihovu adekvatnost u pogledu kvaliteta, povezane sa zaštitom
javnog zdravlja i specifičnim oblikom korištenja za koje su ovi uređaji namijenjeni, zbog
kojih su materijali smatrani neprimjerenim i neadekvatnim za takvu upotrebu (sa
očiglednim preduslovom da navedene primjedbe podliježu razmatranju valjanosti pred
nadležnim sudom, ako postoji spor oko toga da li su primjenjive)?
(2)
Ako je odgovor na prethodno pitanje potvrdan, da li ugovorni organ kao naručitelj
relevantne robe može, iz spomenutog razloga, direktno smatrati medicinske uređaje koji
nose CE oznaku neadekvatnim za upotrebu za koju su namijenjeni, ili se prvo moraju
primijeniti zaštitne klauzule iz Direktive 93/42/EEZ i … Zajedničke ministarske uredbe
DI7/ik.2480/1994, koje omogućavaju relevantnom nadležnom organu – u Grčkoj je to
Ministarstvo zdravlja, socijalne skrbi i socijalnog osiguranja koje djeluje putem Direkcije
za biomedicinsku tehnologiju – da poduzme mjere u skladu sa procedurom utvrđenom
članom 8. Direktive, ako ispravno instalirani i održavani medicinski uređaji mogu ugroziti
život ili sigurnost pacijenata ili korisnika, ili članom 18. Direktive, ako se utvrdi da je CE
oznaka neopravdano stavljena?
(3)
U svjetlu odgovora na drugo pitanje, a u slučaju da se prvo moraju primijeniti spomenute
sigurnosne klauzule, da li je ugovorni organ dužan da sačeka ishod postupka pokrenutog
prema članu 8. ili članu 18. Direktive 93/42/EEZ; također, da li ga taj ishod obavezuje u
smislu da je dužan nabaviti predmetni artikal, iako je dokazano da njegovo korištenje
nosi rizike po javno zdravlje i općenito je neadekvatan za namjenu ugovornog organa?’
Dopustivost zahtjeva za prethodnom odlukom
Argumenti Vlade Austrije
28
Austrijska vlada smatra da odgovor na pitanja domaćeg suda ne može pomoći tom sudu da
presudi u glavnom postupku i da je stoga zahtjev za prethodnom odlukom nedopustiv. Prvo,
navedena pitanja se izričito odnose na tumačenje Direktive 93/36, ali tenderski postupak koji je
predmet glavnog postupka ne podliježe primjeni navedene Direktive, jer je iznos ugovora koji je
predmet poziva za dostavljanje ponuda niži od praga utvrđenog članom 5. navedene Direktive.
29
Drugo, zahtjev za prethodnom odlukom ne sadrži informacije koje su Sudu potrebne da bi
mogao odgovoriti na upućena pitanja na način da pomogne nastavku glavnog postupka.
Austrijska vlada primjećuje da u zahtjevu nije navedeno da li se predmetni hirurški konci doista
smatraju opasnim po zdravlje ljudi ili jednostavno ne ispunjavaju očekivanja hirurga u pogledu
kvaliteta, što je ključni faktor u procjeni prava i obaveza ugovornog organa.
286
Nalazi suda
30
Što se tiče, na prvom mjestu, primjenjivosti Direktive 93/36, sporazumno je prihvaćeno da se
ona odnosi samo na ugovore čija je vrijednost jednaka ili veća od praga utvrđenog članom 5.(1)
navedene Direktive (u tom smislu, vidi nalog u Predmetu C-59/00 Vestergaard [2001] ECR I9505, stav 19.) Prema predmetnom spisu, vrijednost ugovora koji je predmet glavnog postupka
iznosi 131.500 Eura (uključujući PDV), što je ispod praga primjene utvrđenog u navedenoj
Direktivi.
31
U tim okolnostima, Sud je, u skladu sa članom 104.(5) svog Poslovnika, poslao domaćem sudu
pismeni zahtjev za pojašnjenjima razloga zbog kojih smatra da je Direktiva 93/36 primjenjiva na
ugovor. Domaći sud je odgovorio da, iz procesnih razloga, ne može odgovoriti na takav zahtjev.
Stoga je Sud odlučio da održi raspravu, na kojoj je Grčka vlada potvrdila da je vrijednost
ugovora bila ispod praga za primjenu navedene Direktive, kao i da Direktiva nije primjenjiva na
glavni postupak. Sukladno tome, Sud nalazi da Austrijska vlada ispravno tvrdi da, u navedenim
okolnostima, tumačenje Direktive 93/36 nema nikakvu težinu kada se radi o ishodu postupka.
32
Međutim, da bi se dao koristan odgovor na pitanja koja je uputio domaći sud, potrebno je
razmotriti određene opće principe koji se primjenjuju na javne nabavke.
33
Sud napominje da je domaći sud kategorizirao bolnicu Venizelio-Pananio kao ‘ugovorni organ’.
Takvu klasifikaciju je prihvatila i Grčka vlada, koja je na raspravi navela da je bolnica tijelo
regulirano javnim pravom koje se izjednačava s državom. Prema uvriježenoj sudskoj praksi, čak
i kada vrijednost ugovora koji je predmet poziva za dostavljanje tenderskih ponuda ne doseže
prag za primjenu Direktiva kojima zakonodavstvo Zajednice regulira oblast javnih nabavki, a
predmetni ugovor stoga ne podliježe primjeni navedenih direktiva, ugovorni organi koji
dodjeljuju ugovore ipak su dužni da poštuju opće principe utvrđene zakonima Zajednice, kao
što je princip jednakog postupanja i rezultirajuća obaveza transparentnosti (u tom smislu vidi
predmet C-324/98 Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-10745, stavovi 60. i 61.; nalog u
predmetu Vestergaard, stavovi 20. i 21.; predmet C-231/03 Coname [2005] ECR I-7287, stavovi
16. i 17., i predmet C-458/03 Parking Brixen [2005] ECR I-8585, stavovi 46. do 48.).
34
Doduše, domaći sud se u svom zahtjevu za prethodnom odlukom ne poziva direktno na opće
principe utvrđene zakonima Zajednice. Međutim, prema prihvaćenoj sudskoj praksi, da bi dao
zadovoljavajući odgovor domaćem sudu koji mu je uputio pitanje, Sud može smatrati
neophodnim da razmotri pravila utvrđena zakonima Zajednice na koja se domaći sud nije
pozvao u svom zahtjevu (predmet 35/85 Tissier [1986] ECR 1207, stav 9.; predmet C-315/88
Bagli Pennacchiotti [1990] ECR I-1323, stav 10,; predmet C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121,
stav 39, i Telaustria i Telefonadress, stav 59.).
35
Drugo, što se tiče argumenata Austrijske vlade koji se odnose na nedovoljnu količinu
informacija o činjenicama u glavnom postupku, Sud navodi da su informacije sadržane u
zahtjevu za prethodnom odlukom dopunjene pismenim očitovanjem koje je dostavljeno Sudu.
Osim toga, održano je saslušanje, na kojem su Grčka i Austrijska vlada i Komisija mogle dostaviti
dodatna očitovanja. Na taj način, Sud je dobio dovoljno informacija da bi mogao odgovoriti na
upućena pitanja.
36
U svjetlu navedenog, Sud zaključuje da je zahtjev za prethodnom odlukom dopustiv i da je
primjereno odgovoriti na pitanja koja je uputio domaći sud.
Pitanja upućena u okviru zahtjeva za prethodnu odluku
Prvo i drugo pitanje
37
U prvom i drugom pitanju, koja su blisko povezana i moraju se zajedno razmatrati, domaći sud
u osnovi pita da li, prema općim principima utvrđenim zakonima Zajednice koji se odnose na
287
tenderske postupke, ugovorni organ koji je pokrenuo takav postupak radi nabavke medicinskih
uređaja može direktno isključiti ponudu za snabdijevanje proizvodima iz razloga koji se odnose
na zaštitu javnog zdravlja, iako ti proizvodi nose CE oznaku, u skladu sa specifikacijama
objavljenim u pozivu na dostavljanje ponuda, odnosno da li ugovorni organ prvo mora
primijeniti zaštitne klauzule iz članova 8. i 18. Direktive 93/42.
Očitovanja dostavljena Sudu
38
U odnosu na Direktivu 93/42, Medipac navodi da države članice ne mogu zabraniti, ograničiti ili
spriječiti stavljanje u promet medicinskih uređaja koji ispunjavaju odredbe navedene Direktive i
nose CE oznaku. Dalje tvrdi, kao i Komisija, da kombinirano tumačenje članova 3. i 17. Direktive
93/42 upućuje na zaključak da medicinski uređaji koji nose navedenu oznaku ispunjavaju sve
zahtjeve u pogledu usklađenosti i sigurnosti, navedene u Aneksu I Direktive. Iz toga slijedi da se
navedenom Direktivom uvodi pretpostavka da proizvodi koji nose CE oznaku ispunjavaju sve
potrebne zahtjeve, što se može pobiti jedino u kontekstu zaštitnog postupka iz članova 8. i 18.
39
Venizelio-Pananio i Grčka i Austrijska vlada navode da je svrha Direktive 93/42 da osigura da
medicinski uređaji nude visok nivo zaštite pacijentima, korisnicima i trećim licima. Iz toga
zaključuju da, ako je ponuda za snabdijevanje medicinskim uređajima certificiranim u skladu sa
navedenom Direktivom neadekvatna sa tehničkog stanovišta, ugovorni organ ima pravo
direktno isključiti navedene uređaje iz tenderskog postupka. Međutim, Austrijska vlada dodaje
da je ugovorni organ dužan obavijestiti nadležno nacionalno tijelo o navedenom isključenju,
kako bi ono moglo poduzeti odgovarajuće privremene mjere i pokrenuti postupak iz člana 8.
Direktive.
40
Grčka vlada dodaje da se Direktivom 93/42 u principu utvrđuju samo minimalni zahtjevi koje
medicinski uređaj mora ispuniti, kako bi mogao nositi CE oznaku u okviru Zajednice. Austrijska
vlada navodi da ugovorni organ slobodno može uvesti zahtjeve u pogledu kvaliteta koji
prevazilaze minimalne zahtjeve na nivou Zajednice.
Nalazi Suda
41
Sud preliminarno zaključuje da predmetni spis ne navodi na zaključak u glavnom postupku da je
ugovorni organ nametnuo naročite zahtjeve koji prevazilaze minimalne zahtjeve utvrđene
zakonom Zajednice.
42
Iz odredaba spomenutih u stavovima 5. – 19. ove presude slijedi da su Direktivom 93/42
usklađeni osnovni zahtjevi koje moraju ispunjavati medicinski uređaji na koje se Direktiva
odnosi. Kada takvi uređaji ispune usklađene standarde i dobiju certifikat u skladu sa
procedurama utvrđenim navedenom Direktivom, smatra se da ispunjavaju osnovne zahtjeve,
te su stoga adekvatni za korištenje u svrhe za koje su namijenjeni. Slobodno kretanje takvih
medicinskih uređaja se mora omogućiti u okvirima Zajednice.
43
Iz prihvaćene prakse Suda slijedi da su obaveze koje proizlaze iz direktiva Zajednice između
ostalog obavezujuće za tijela ili subjekte koji podliježu ovlastima ili kontroli javnih organa ili
države (u tom smislu, vidi predmet 152/84 Marshall [1986] ECR 723, stav 49.; predmet 103/88
Fratelli Costanzo [1989] ECR 1839, stavovi 30 i 31; predmet C-188/89 Foster i ostali [1990] ECR
I-3313, stav 18.; nalog u predmetu C-297/03 Sozialhilfeverband Rohrbach [2005] ECR I-4305,
stav 27.) Stoga se obaveza pretpostavljanja da medicinski uređaji koji ispunjavaju usklađene
standarde i nose CE oznaku ispunjavaju zahtjeve iz Direktive 93/42 odnosi i na bolnicu
Venizelio-Pananio kao tijelo regulirano javnim pravom.
44
Međutim, Sud navodi, kao što je istaknula Nezavisna odvjetnica u tački 92. svog Mišljenja, da se
navedena pretpostavka o usklađenosti medicinskih uređaja može opovrgnuti. U tom pogledu,
Direktiva 93/42 omogućava primjenu zaštitnih mjera kada se otkrije da određeni medicinski
uređaji koji nose CE oznaku možda ipak nose rizik za pacijente ili korisnike.
288
45
Prema članu 10. ove Direktive, države članice su dužne poduzeti potrebne korake kako bi
osigurale da se informacije o neželjenim događajima koji su se desili nakon stavljanja u promet
medicinskih uređaja koji mogu nositi rizik po zdravlje pacijenta ili korisnika evidentiraju i
procjenjuju na jednom centralnom mjestu. Ako nakon takve procjene države članice poduzmu
ili razmatraju poduzimanje mjera, o tome odmah moraju obavijestiti Komisiju.
46
Članom 8.(1) Direktive 93/42 se od država članica koje otkriju rizike povezane s medicinskim
uređajima koji posjeduju certifikat o usklađenosti s navedenom Direktivom traži da poduzmu
sve adekvatne privremene mjere kako bi takve medicinske uređaje povukle s tržišta ili zabranile
ili ograničile njihovo stavljanje u promet ili upotrebu. U tim okolnostima, prema spomenutoj
odredbi, data država članica je dužna odmah obavijestiti Komisiju o poduzetim mjerama,
naročito navodeći razloge za navedene mjere. Prema članu 8.(2) Direktive 93/42, Komisija
zauzvrat mora ispitati da li su takve privremene mjere opravdane i, ako jesu, odmah o tome
obavijestiti državu članicu koja ih je pokrenula i ostale države članice.
47
Prema članu 8.(3) Direktive 93/42, kada medicinski uređaj koji nosi CE oznaku ipak ne ispunjava
osnovne zahtjeve iz navedene Direktive, relevantna država članica je dužna poduzeti
odgovarajuće mjere i o tome obavijestiti Komisiju i ostale države članice. Osim toga, prema
članu 18. iste Direktive, kada država članica utvrdi da je CE oznaka neopravdano stavljena,
proizvođač ili njegov ovlašteni zastupnik s poslovnim nastanom na teritoriji Zajednice je dužan
prekinuti navedeno kršenje propisa, i to pod uslovima koje odredi država članica.
48
Iz formulacije člana 8.(1) navedene Direktive, jasno je da se utvrđene obaveze iz tog člana
odnose na tijelo koje je država članica ovlastila da utvrdi rizike po javno zdravlje i/ili sigurnost
koje uređaji koji su u skladu s navedenom Direktivom ipak mogu nositi, i da po potrebi
poduzme opće primjenjive mjere utvrđene navedenim članom za rješavanje takve situacije.
49
Budući da je jasno da Grčka država nije dala takve ovlasti bolnici Venizelio-Pananio, ona nema
pravo da sama provodi zaštitne mjere iz člana 8. Direktive 93/42. Iz ovoga slijedi da, kada je
bolnica posumnjala u tehničku pouzdanost hirurških konaca koje je predložio Medipac, u
skladu sa svojim obavezama kao tijela reguliranog javnim pravom, bila je dužna pomoći u
ispravnoj primjeni Direktive 93/42, obavijestiti nadležno državno tijelo, kako bi ono moglo
provesti vlastite provjere, i po potrebi implementirati takve zaštitne mjere. Prema
predmetnom spisu, bolnica Venizelio-Pananio je u glavnom postupku uputila pitanje o
adekvatnosti konaca za planiranu upotrebu državnom tijelu Grčke koje nadgleda medicinske
proizvode, i ovo tijelo je potvrdilo da konci ispunjavaju važeće standarde. Navedeno pitanje je
upućeno tek 5.5.2004. godine, odnosno nakon što je bolnica već bila odbacila ponudu
Medipac-a. Bolnica Venizelio-Pananio je na taj način vlastitim postupkom pobila pretpostavku o
usklađenosti, a da nije primijenila zaštitni postupak propisan spomenutom Direktivom.
50
Međutim, ne samo formulacija člana 8. Direktive 93/42, nego i svrha sistema usklađivanja koji
je uspostavljen navedenim članom uskraćuju ugovornom organu pravo da, izvan zaštitnog
postupka i na temelju tehničke neadekvatnosti, odbaci medicinske uređaje koji posjeduju
certifikat o ispunjavanju osnovnih zahtjeva iz navedene Direktive.
51
Svrha Direktive 93/42, u mjeri u kojoj se odnosi na mjeru usklađivanja usvojenu u skladu sa
članom 100.a Ugovora EEZ (koji je postao član 100.a Ugovora o EZ, a nakon izmjena član 95.
Ugovora o EZ), je da promovira slobodno kretanje medicinskih uređaja koji posjeduju certifikat
o usklađenosti sa spomenutom Direktivom, i to tako što zamjenjuje razne mjere u ovoj oblasti
koje su poduzimane u državama članicama, a koje mogu predstavljati prepreku slobodnom
kretanju.
52
U tom kontekstu, potreba da se slobodno kretanje navedenih uređaja uskladi sa zaštitom
zdravlja pacijenata podrazumijeva da, u slučaju da se pojavi rizik povezan sa uređajima koji
posjeduju certifikat o usklađenosti sa Direktivom 93/42, data država članica mora provesti
289
zaštitni postupak iz člana 8. spomenute Direktive; tijela koja nemaju ovlasti da to urade ne
mogu sama jednostrano odlučivati o mjerama koje će se poduzeti u takvim okolnostima.
53
Osim toga, kada predloženi proizvodi, iako nose CE oznaku, kod ugovornog organa izazivaju
bojazan u vezi sa zdravljem ili sigurnošću pacijenata, princip jednakog postupanja sa
ponuđačima i obaveza transparentnosti, koji se primjenjuju bez obzira na to da li je Direktiva
93/36 primjenjiva ili ne, u cilju izbjegavanja proizvoljnosti ne dozvoljavaju ugovornom organu
da sam direktno odbaci predmetnu ponudu, i nalažu mu da primijeni odgovarajući postupak,
kao što je zaštitni postupak iz člana 8. Direktive 93/42, kojim se osigurava objektivna i
nezavisna procjena i provjera navodnih rizika.
54
Također, navedenim principom i obavezom se ugovornom organu zabranjuje da odbaci ponudu
koja ispunjava njegove zahtjeve navedene u pozivu za dostavljanje tenderskih ponuda po
osnovama koje nisu spomenute u tenderskim specifikacijama, a koje su se pojavile nakon
dostavljanja ponude.
55
U svjetlu navedenog, odgovor na prvo i drugo pitanje mora biti da princip jednakog postupanja
sa ponuđačima i obaveza transparentnosti ne dozvoljavaju ugovornom organu, koji je objavio
poziv za dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku medicinskih uređaja i naveo da ti uređaji
moraju biti u skladu sa Evropskom farmakopejom i nositi CE oznaku, da direktno i bez primjene
zaštitnog postupka iz članova 8. i 18. Direktive 93/42 odbaci predložene materijale iz razloga
koji se tiču zaštite zdravlja ljudi, ako ti materijali ispunjavaju utvrđene tehničke zahtjeve. Ako
ugovorni organ smatra da navedeni materijali mogu ugroziti zdravlje ljudi, dužan je o tome
obavijestiti nadležno državno tijelo, kako bi omogućio pokretanje spomenutog zaštitnog
postupka.
Treće pitanje
56
U trećem pitanju, domaći sud pita Sud kako ugovorni organ mora primijeniti zaštitne mjere iz
Direktive 93/42 u kontekstu tenderskog postupka koji je u toku. Naročito pita da li ugovorni
organ mora sačekati završetak zaštitnog postupka i da li ga ishod tog postupka obavezuje.
57
Kao što se vidi iz odgovora na prvo i drugo pitanje, ugovorni organ ima pravo da zbog tehničke
neadekvatnosti odbaci ponudu medicinskih uređaja koji nose CE oznaku isključivo u okviru
zaštitnog postupka utvrđenog Direktivom 93/42.
58
Konkretnije, ovlaštenje ugovornog organa da zbog tehničke neadekvatnosti odbaci ponudu
medicinskih uređaja koji nose CE oznaku zavisi od ishoda zaštitnog postupka, odnosno od
odluke Komisije kojom se utvrđuje, u skladu sa članom 8.(2) navedene Direktive, da je
usvajanje mjera kojima se zabranjuje stavljanje uređaja u promet ili upotrebu opravdano.
59
Iz navedenog slijedi da ugovorni organ, kada odluči stvar prebaciti nadležnom državnom tijelu,
mora obustaviti postupak dodjele ugovora, kako bi omogućio pokretanje zaštitnog postupka iz
Direktive 93/42 i sačekao završetak tog postupka. Odluka Komisije je obavezujuća za ugovorni
organ. Ako bi zaštitni postupak doveo do zaključka da materijali ne ispunjavaju zahtjeve ove
Direktive, opće primjenjive mjere koje poduzme država članica bi povlačile i isključivanje
navedenih proizvoda iz postupka dodjele ugovora koji je bio obustavljen.
60
Naravno, obustava tenderskog postupka za nabavku medicinskih uređaja može dovesti do
odlaganja koji mogu izazvati probleme u radu bolnice kao što je Venizelio-Pananio. Međutim,
kao što je istaknula Nezavisna odvjetnica u tački 118. svog Mišljenja, a u skladu sa članom 14.b
Direktive 93/42, cilj zaštite javnog zdravlja predstavlja najvažniji zahtjev od javnog interesa, koji
državama članicama daje pravo da odstupe od principa slobodnog kretanja roba, pod uslovom
da poduzete mjere budu u skladu sa principom proporcionalnosti (vidi predmet 120/78 ReweZentral [1979] ECR 649 (‘Cassis de Dijon’), stav 8.; predmet C-270/02 Komisija protiv Italije
290
[2004] ECR I-1559, stavovi 21. i 22.; i spojene predmete C-158/04 i C-159/04 Alfa Vita
Vassilopoulos i Carrefour-Marinopoulos [2006] ECR I-8135, stavovi 20. – 23.).
61
Prema tome, u hitnoj situaciji, bolnica kao što je Venizelio-Pananio ima pravo poduzeti sve
potrebne privremene mjere kojima će omogućiti nabavku medicinskih uređaja koji su joj
potrebni za rad. Međutim, u takvim slučajevima, mora biti u stanju da dokaže postojanje hitne
situacije koja opravdava takvo odstupanje od principa slobodnog kretanja robe, kao i da dokaže
da su poduzete mjere proporcionalne.
62
U svjetlu navedenog, odgovor na treće pitanje mora biti da ugovorni organ, koji je stvar uputio
nadležnom državnom tijelu kako bi omogućio pokretanje zaštitnog postupka iz članova 8. i 18.
Direktive 93/42 u vezi sa medicinskim uređajima koji nose CE oznaku, mora obustaviti tenderski
postupak do završetka takvog zaštitnog postupka, čiji je ishod obavezujući za ugovorni organ.
Ako provedba takvog zaštitnog postupka dovede do odlaganja koja mogu ugroziti rad javne
bolnice a time i zdravlje ljudi, ugovorni organ ima pravo poduzeti sve privremene mjere kako bi
omogućio nabavku materijala potrebnih za nesmetan rad bolnice, uz poštivanje principa
proporcionalnosti.
Troškovi
63
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju očitovanja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Prvo vijeće) donosi odluku:
1.
Princip jednakog postupanja i obaveza transparentnosti ne dozvoljavaju ugovornom
organu, koji je objavio poziv za dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku medicinskih
uređaja i naveo da ti uređaji moraju biti u skladu sa Evropskom farmakopejom i nositi
CE oznaku, da direktno i bez primjene zaštitnog postupka iz članova 8. i 18. Direktive
Vijeća 93/42 od 14.6.1993. godine o medicinskim uređajima, izmijenjene Uredbom (EK)
br. 1882/2003 Evropskog parlamenta i Vijeća od 29.9.2003. godine, odbaci predložene
materijale iz razloga koji se tiču zaštite zdravlja ljudi, ako ti materijali ispunjavaju
utvrđene tehničke zahtjeve. Ako ugovorni organ smatra da navedeni materijali mogu
ugroziti zdravlje ljudi, dužan je o tome obavijestiti nadležni državni organ, kako bi
omogućio pokretanje spomenutog zaštitnog postupka.
2.
Ugovorni organ, koji je stvar uputio nadležnom državnom tijelu kako bi omogućio
pokretanje zaštitnog postupka iz članova 8. i 18. Direktive 93/42, izmijenjene Uredbom
br. 1882/2003 u vezi sa medicinskim uređajima koji nose CE oznaku, mora obustaviti
tenderski postupak do završetka takvog zaštitnog postupka, čiji je ishod obavezujući za
ugovorni organ. Ako provedba takvog zaštitnog postupka dovede do odlaganja koja
mogu ugroziti rad javne bolnice a time i zdravlje ljudi, ugovorni organ ima pravo
poduzeti sve privremene mjere kako bi omogućio nabavku materijala potrebnih za
nesmetan rad bolnice, uz poštivanje principa proporcionalnosti.
291
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti
PRESUDA SUDA (Četvrto vijeće)
5. decembar 2013. (*)
(Javne nabavke – pregovarački postupak sa objavom obavještenja o nabavci – da li ugovorni
organ može pregovarati o ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim zahtjevima tehničkih
specifikacija koje se odnose na ugovor)
U predmetu C-561/12,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 267. Ugovora u funkcioniranju EU (TFEU) koji
je uputio Riigikohus (Estonija), odlukom od 23.11.2012., koju je Sud zaprimio 5.12.2012., u
postupku
Nordecon AS,
Ramboll Eesti AS
protiv
Rahandusministeerium,
SUD (Četvrto vijeće),
u sastavu L. Bay Larsen (izvjestitelj), predsjednik Vijeća, M. Safjan, J. Malenovský, A. Prechal i S.
Rodin, sudije,
Nezavisni odvjetnik: N. Wahl,
Registrar: A. Calot Escobar,
Imajući u vidu pismenu proceduru,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli:
– Nordecon AS - A. Ots,
– Vlada Estonije - M. Linntam i N. Grünberg, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Češke - M. Smolek i T. Müller, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Španije - A. Rubio González, u svojstvu zastupnika,
– Evropska komisija - A. Tokár i L. Naaber-Kivisoo, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanja Nezavisnog odvjetnika, uz odluku da postupak nastavi bez Mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje člana 30.(2) Direktive 2004/18/EZ
Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka dodjele ugovora o javnoj
292
nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni
glasnik 2004 L 134, str. 114).
2
Zahtjev je upućen u okviru postupka između Nordecon AS, zakonskog nasljednika društva
Nordecon Infra AS, (‘Nordecon’) i Ramboll Eesti AS (‘Ramboll Eesti’), s jedne strane, i
Rahandusministeerium (Ministarstva finansija), s druge, u vezi sa poništenjem pregovaračkog
postupka za dodjelu ugovora sa prethodnom objavom obavještenja o nabavci.
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
3
Član 1.(11) Direktive 2004/18 propisuje:
‘“Pregovarački postupci” su oni postupci u kojima ugovorni organi konsultiraju privredne
subjekte po svom izboru i pregovaraju o uslovima ugovora sa jednim ili više njih.’
4
Član 2. Direktive 2004/18 pod nazivom ‘Načela dodjele ugovora’ glasi:
‘Ugovorni organi se prema privrednim subjektima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i
djeluju na transparentan način.’
5
Član 23. Direktive 2004/18 pod nazivom ‘Tehničke specifikacije’, u stavovima 1. i 2. navodi:
‘1. Tehničke specifikacije, kako su definirane u tački 1. Aneksa VI, navode se u ugovornoj
dokumentaciji, kao što su obavještenja o nabavci, ugovorni dokumenti ili dodatni dokumenti. …
2. Tehničke specifikacije moraju omogućiti jednak pristup ponuđačima i ne smiju imati učinak
stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javne nabavke konkurenciji.’
6
Član 24. Direktive 2004/18 pod nazivom ‘Alternativne ponude’, u stavovima od 1. do 4. glasi:
‘1. Ako je kriterij za dodjelu ugovora ekonomski najpovoljnija ponuda, ugovorni organi mogu
dopustiti ponuđačima da dostave alternativne ponude.
2. Ugovorni organi moraju navesti u obavještenju o nabavci da li dopuštaju ili ne alternative
ponude: alternativne ponude nisu dopuštene bez ovog navoda.
3. Ugovorni organi koji dopuštaju alternativne ponude navode u ugovornim dokumentima
minimalne zahtjeve koje alternativne ponude trebaju ispunjavati te bilo koje posebne zahtjeve
za njihovo podnošenje.
4. Razmatraju se samo one alternativne ponude koje ispunjavaju minimalne zahtjeve koje su
utvrdili dotični ugovorni organi.
...’
7
Član 30. Direktive 2004/18 pod nazivom ‘Slučajevi koji opravdavaju upotrebu pregovaračkog
postupka sa prethodnom objavom obavještenja o nabavci’, u stavovima od 1. do 3. glasi:
‘1. Ugovorni organi mogu dodijeliti svoje ugovore o javnim nabavkama putem pregovaračkog
postupka, nakon objave obavještenja o nabavci, u sljedećim slučajevima:
(a)
u slučaju nepravilnih ponuda ili dostave ponuda koje su neprihvatljive u skladu sa
nacionalnim odredbama koje su usklađene sa članovima 4., 24., 25. i 27. i Poglavljem VII,
kao odgovor na otvoreni ili ograničeni postupak ili konkurentski dijalog ako se izvorni
uslovi ugovora bitno ne mijenjaju.
293
...
(b)
u izuzetnim slučajevima, kada priroda radova, robe ili usluge ili rizika koji su uz njih
vezani ne omogućuje prethodno cjelovito određivanje cijene;
(c)
u slučaju usluga, između ostalog, usluga koje spadaju u kategoriju 6 Aneksa II A, i
intelektualnih usluga poput usluga koje uključuju projektiranje radova, pod uslovom da
je priroda tih usluga takva da se specifikacije ugovora ne mogu utvrditi s dovoljnom
preciznošću da omoguće dodjelu ugovora odabirom najpovoljnije ponude u skladu sa
uslovima otvorenih ili ograničenih postupaka;
...
2. U slučajevima navedenim u stavu 1., ugovorni organi pregovaraju sa ponuđačima o
ponudama koje su ovi dostavili kako bih ih prilagodili zahtjevima navedenim u obavještenju o
nabavci, specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, ako postoje, i kako bi našli najpovoljniju
ponudu u skladu sa članom 53.(1).
3. Tokom pregovora, ugovorni organi moraju osigurati jednak tretman svim ponuđačima.
Naročito ne smiju davati informacije na diskriminirajući način kojim bi se moglo pogodovati
pojedinim ponuđačima u odnosu na druge.’
Zakonodavstvo Estonije
8
Član 27.(1) Zakona o javnim nabavkama (riigihangete seadus; ‘RHS’) glasi:
‘Pregovarački postupak sa objavom obavještenja o nabavci je postupak javne nabavke u kojem
svako zainteresirano lice može dostaviti prijavu da učestvuje u postupku i u kojem ugovorni
organ dostavlja poziv najmanje trima kandidatima, koje ugovorni organ bira na osnovu
objektivnih, nediskriminirajućih kriterija, da dostave ponude i o tim ponudama pregovara sa
kandidatima da bi ih prilagodio zahtjevima koji su predviđeni u specifikacijama i odabrao
najuspješniju ponudu.’
9
Član 31.(5) RHS-a glasi:
‘Kada ugovorni organ dodijeli ugovor ponuđaču koji je dostavio ekonomski najpovoljniju
ponudu, a obavještenje o nabavci predviđa mogućnost dostave u ponudi i alternativnih
ponuda, pored rješenja koji su u skladu sa svim uslovima utvrđenim u obavještenju o nabavci i
specifikacijama, ugovorni organ mora definirati u specifikacijama uslove koji se odnose na
alternativne ponude i uslove pod kojima se one podnose.’
10
Član 52.(1) RHS-a glasi:
‘Ugovorni organ ocjenjuje alternativne ponude kada dodjeljuje ugovor ponuđaču koji je
dostavio ekonomski najpovoljniju ponudu i kada obavještenje o nabavci dozvoljava podnošenje
alternativnih ponuda.’
11
Član 67.(1) RHS-a glasi:
‘Ugovorni organ mora otvoriti sve ponude, osim u slučajevima navedenim u članu 65.(4) ovog
Zakona, i pregovarati da ponuđačima o podnesenim ponudama da bi ih prilagodio, ukoliko je
potrebno, zahtjevima utvrđenim u obavještenju o nabavci i u specifikacijama i odabrao
uspješnu ponudu.’
Spor u glavnom postupku i pitanja upućena u okviru zahtjeva za prethodnu odluku
294
12
Dana 25.9.2008., Maanteeamet (Ured za autoputeve Estonije) pokrenuo je pregovarački
postupak sa objavom obavještenja o nabavci pod nazivom ‘Planiranje i izgradnja dionice [puta]
E263 od mjesta Aruvalla do mjesta Kose’.
13
U skladu sa tačkama 4.3.1 i 4.7.1 Aneksa III specifikacija koje se odnose na nabavku u glavnom
postupku, središnji razdjelni koridor te dionice puta trebao je biti širok 13,5 metara od oznake
za 26,6 kilometara do oznake za 32 kilometra, te 6 metara širok od oznake za 32 kilometra do
oznake za 40 kilometara.
14
Dana 20.1.2010. godine, Maanteeamet je izjavio da su četiri podnesene ponude, odnosno
ponude konzorcija Lemminkäinen i Marko, zajednička ponuda Ehitusfirma Rand ja Tuulberg AS,
Binders SIA i Insenierbuve SIA, i ponuda konzorcija Nordecon, koji je sastavljen od Nordecon
Infra AS i Ramboll Eesti, prihvatljive, iako ponuda iz posljednjeg navedenog konzorcija predlaže
središnji razdjelni koridor širine 6 metara duž cijele dužine te dionice puta.
15
Tokom pregovora koji su uslijedili nakon podnošenja ponuda, Maanteeamet, dopisom od
26.4.2010. godine, pozvao je sve ponuđače, osim konzorcija Nordecon, da izmijene širinu
središnjeg razdjelnog koridora u svojim prvobitnim ponudama i da ga postave na 6 metara za
cijelu dužinu date dionice puta, kako je predložio konzorcij Nordecon. Nakon pregovora sa svim
ponuđačima, svi su svoje ponude dostavili do 27.5.2010., što je bio datum koji je odredio
ugovorni organ, nakon što su promijenili cijene u skladu sa traženom izmjenom.
16
Dvjema odlukama od 10.6.2010., Maanteeamet se prvom izjasnio da su sve ponude
prihvatljive, a drugom da prihvata zajedničku ponudu konzorcija Lemminkäinen koja je imala
najnižu cijenu.
17
Na dan 21.7.2010., kao odgovor na žalbu koju je podnio Nordecon Infra AS, te dvije odluke je
poništio Odbor za žalbe Rahandusministeeriuma, koji je utvrdio da se u pregovaračkom
postupku sa objavom obavještenja o nabavci pregovori koje vodi ugovorni organ ne mogu
odnositi na elemente koji ispunjavanju zahtjeve koji su jasno i nedvosmisleno utvrđeni u
ugovornim dokumentima, poput elementa širine središnjeg razdjelnog koridora. Dana
27.9.1010. godine, generalni direktor Maanteeameta odbio je zajedničku ponudu konzorcija
Lemminkäinen i prihvatio ponudu konzorcija Nordecon, koja je imala najnižu cijenu nakon
ponude konzorcija Lemminkäinen.
18
Nakon što je konzorcij Merko podnio zahtjev za poništenje, Rahandusministeerium je odlukom
od 26.10.2010. poništio postupak javne nabavke iz glavnog postupka prvenstveno na temelju
toga da je ugovorni organ nezakonito proglasio ponudu konzorcija Nordecon kao prihvatljivu i
odlučio da je ta ponuda, koja je imala alternativnu ponudu koja nije bila dozvoljena prema
obavještenju o nabavci, prihvatljiva te da se pregovori koje vodi ugovorni organ ne mogu ticati
elemenata koji ispunjavaju zahtjeve koji su jasno i nedvosmisleno utvrđeni u ugovornim
dokumentima, poput onog koji se odnosi na širinu središnjeg razdjelnog koridora sporne
dionice puta.
19
Nordecon, koji je u međuvremenu postao zakonski nasljednik Nordecon Infra AS, i Ramboll
Eesti podnijeli su tužbu protiv te odluke pred Tallina halduskohus (Upravni sud, Talin), koji je
tužbu odbacio presudom od 2.3.2011. Prema Tallina halduskohus, ponuda žalitelja u glavnom
postupku trebala se proglasiti neprihvatljivom jer je obavještenje o nabavci nije predviđalo,
suprotno članovima 31.(5) i 52. RHS-a, da postoji mogućnost dostavljanja alternativnih ponuda
i dodjele ugovora ponuđaču koji ponudi ekonomski najpovoljniju ponudu, već uzimanje u obzir
najniže cijene. Nadalje, u pregovaračkom postupku sa prethodnom objavom obavještenja o
nabavci, pregovori se mogu odnositi samo na elemente koji nisu bili definirani u vrijeme
podnošenja ponude ili koji se nisu pojavljivali u ugovornim dokumentima.
295
20
Nordecon i Ramboll Eesti uložili su žalbu na presudu Tallina halduskohuss pred Tallina
ringkonnakohus (Regionalni sud, Talin). Presudom od 21.12.2011. godine, Tallina
ringkonnakohus potvrdio je presudu Tallina halduskohuss.
21
Po pitanju tačke 8.1 tenderskih specifikacija koje se odnose na sporni ugovor u glavnom
postupku, prema kojoj je Maanteeamet dozvolio alternativne ponude, osim za izgradnju
površinskih struktura glavne ceste (uključujući i pristupne ceste), Tallina ringkonnakohus
smatra da obavještenje o nabavci ne daje mogućnost podnošenja alternativnih ponuda ili
dodjele ugovora ponuđaču koji nudi ekonomski najpovoljniju ponudu. Maanteeamet je stoga
dozvolio, suprotno članovima 31.(5) i 52.(1) RHS-a, dostavljanje alternativnih ponuda. Nadalje,
prvobitna ponuda žalitelja u glavnom postupku trebala je biti odbijena.
22
Nordecon AS i Ramboll Eesti AS žalili su se Riigikohus (Vrhovnom sudu), tražeći da ukine
presudu Tallina ringkonnakohus, donese novu presudu i odluku Rahandusministeerium od
26.10.2010. proglasi nezakonitom.
23
Prema sudu koji upućuje zahtjev, nije sporno da dostavljanje alternativnih ponuda nije bilo
dozvoljeno obavještenjem o nabavci niti da evaluacija ponuda nije provedena u skladu sa
ekonomski najpovoljnijom ponudom.
24
Iako dopušta da, u pregovaračkom postupku sa prethodnom objavom obavještenja o nabavci,
pitanja koja se odnose na uslove prema kojima se ugovor dodjeljuje mogu, makar djelimično,
biti otvorena za pregovore, bez neophodnosti razmatranja alternativnih ponuda, sud koji
upućuje zahtjev pita da li ugovorni organ također može pregovarati kada postoje ponude koje
ne ispunjavaju zahtjeve iz ugovornih dokumenata, te da li ti pregovori moraju, u najmanju ruku,
voditi do usklađenosti uspješne ponude sa tim obaveznim zahtjevima.
25
U tom smislu, sud koji upućuje zahtjev navodi da član 30.(2) Direktive 2004/18 ostavlja
otvoreno pitanje da li se, tokom takvih pregovora, ponude mogu prilagođavati obaveznim
zahtjevima tehničkih specifikacija. Ako je moguća takva prilagodba, sud koji upućuje zahtjev
pita da li je također moguće voditi pregovore na osnovu ponuda koje, u svom prvobitnom
obliku, ne ispunjavaju u potpunosti obavezne zahtjeve. Niti, prema mišljenju suda koji upućuje
zahtjev, direktiva jasno ukazuje da li prilagođavanje nakon pregovora mora rezultirati u ponudi
koja je potpuno u skladu sa tehničkim specifikacijama te da li, da bi se takva usklađenost
postigla, ugovorni organ također može mijenjati tehničke specifikacije.
26
Na temelju toga je Riigikohus odlučio obustaviti postupak i uputiti sljedeća pitanja Sudu na
prethodnu odluku:
‘1.
Mora li se član 30.(2) Direktive [2004/18] tumačiti na način da dozvoljava ugovornom
organu da vodi pregovore sa ponuđačima o ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim
zahtjevima utvrđenim u tehničkim specifikacijama koje se odnose na ugovor?
2.
Ukoliko je odgovor [na prvo pitanje] afirmativan, mora li se onda član 30.(2) Direktive
2004/18 tumačiti na način da dozvoljava ugovornom organu da tokom pregovora, nakon
što se ponude otvore, mijenja obavezne zahtjeve iz tehničkih specifikacija, pod uslovom
da se ne mijenja predmet ugovora i da je osiguran jednak tretman svih ponuđača?
3.
Ako je odgovor [na drugo pitanje] afirmativan, mora li se onda član 30.(2) Direktive
2004/18 tumačiti na način da sprječava zakonodavstvo kojim se, nakon otvaranja
ponuda, isključuje mijenjanje obaveznih zahtjeva iz tehničkih specifikacija tokom
pregovora?
4.
Ako je odgovor [na prvo pitanje] afirmativan, mora li se onda član 30.(2) Direktive
2004/18 tumačiti na način da zabranjuje ugovornom organu da kao najbolju ponudu
296
prihvati onu koja, na kraju pregovora, ne ispunjava obavezne zahtjeve iz tehničkih
specifikacija?’
Dopustivost zahtjeva za prethodnu odluku
27
Nordecon, iako ne dovodi u pitanje dopustivost, osporava relevantnost pitanja koja su upućena
na prethodnu odluku, tvrdeći da rješavanje spora u glavnom postupku ne zavisi od odgovora
koji bi se mogli dobiti na ta pitanja. Posebice, tvrdi da glavno pitanje koje je uputio Riigikohus,
odnosno prvo pitanje sa kojim su sva ostala povezana, nije relevantno jer pregovori nisu vođeni
sa ponuđačima koji su dostavili neispravne ponude. Stoga, ta pitanja se temelje na pogrešnim
pretpostavkama.
28
U tom smislu, sudska praksa je da u postupcima prema članu 267. TFEU, Sud ima ovlasti da
donosi odluke o tumačenju ili valjanosti odredbe Evropske unije samo na osnovu činjenica koje
mu predoči nacionalni sud (vidi predmet 104/77 Oehlschlger [1978] ECR-791, stav 4.; predmet
C-11/07 Eckelkamp i drugi [2008] ECR I-6845, stav 52.; i Naredbu od 8. novembra 2012. u
predmetu C-433/11 SKP [2012] I-0000, stav 24.).
29
U kontekstu tih postupaka, koji su zasnovani na jasnoj razdvojenosti funkcija nacionalnih
sudova i Suda, svaka ocjena činjenica u predmetu zadatak je nacionalnog suda. Na sličan način
je isključivo zadatak nacionalnog suda pred kojim je pokrenut spor i koji mora preuzeti
odgovornost za sudsku odluku koja će uslijediti, da utvrdi, u svjetlu specifičnih okolnosti
predmeta, kako potrebu za prethodnom odlukom da bi mogao donijeti presudu tako i
relevantnost pitanja koja podnosi Sudu. Stoga, kada se podnesena pitanja odnose na
tumačenje prava Evropske unije, Sud, u principu, ima obavezu da donese odluku o toj stvari
(vidi u tom smislu Eckelkamp i drugi, stav 27.).
30
Sud može odbiti da donese odluku o pitanju koje je nacionalni sud uputio na prethodnu odluku
ukoliko je veoma očito da traženo tumačenje prava Evropske unije nema nikakve veze sa
činjenicama iz tužbe ili sa njenim predmetom, kada je problem hipotetički ili kada Sud pred
sobom nema činjenični ili pravni materijal koji mu je potreban da koristan odgovor na upućena
pitanja (Eckelkamp i drugi, stav 28.).
31
U ovom predmetu, sud koji je uputio zahtjev polazi od nalaza da je ugovorni organ pregovarao
o ponudama koje nisu bile u skladu sa obaveznim zahtjevima iz specifikacija, a nije zadatak
Suda da to dovodi u pitanje. Nadalje, u ovome predmetu nije utvrđena nijedna od situacija
navedenih u stavu 30. ove presude, a u kojima bi Sud mogao odbiti da donese odluku o
pitanjima koja su upućena za prethodnu odluku.
32
Zahtjev za prethodnu odluku se stoga mora smatrati dopustivim.
Razmatranje upućenih pitanja
33
Prvim pitanjem sud koji upućuje zahtjev pita da li član 30.(2) Direktive 2004/18 dozvoljava
ugovornom organu da vodi pregovore sa ponuđačima o ponudama koje nisu u skladu sa
obaveznim zahtjevima utvrđenim u tehničkim specifikacijama ugovora.
34
U tom smislu, potrebno je reći da, u određenim slučajevima, član 30.(2) Direktive 2004/18
dozvoljava upotrebu pregovaračkog postupka da bi se ponude koje su ponuđači dostavili
prilagodile zahtjevima utvrđenim u obavještenju o nabavci, specifikacijama i dodatnim
dokumentima, ako postoje, i da bi se odabrala najbolja ponuda.
35
U skladu sa članom 2. Direktive 2004/18, ugovorni organi se prema privrednim subjektima
moraju ponašati jednako i nediskriminirajuće i moraju djelovati na transparentan način.
297
36
Sud je naveo da je obaveza transparentnosti u suštini namijenjena da spriječi svaki rizik od
favoriziranja ili proizvoljnosti u djelovanju ugovornog organa (predmet C-599/10 SAG ELV
Slovensko i drugi [2012] ECR I-0000, stav 25.).
37
Stoga, iako ugovorni organ ima ovlasti da pregovara u kontekstu pregovaračkog postupka, i
dalje ima obavezu da osigura da su zahtjevi ugovora koje je postavio kao obavezne ispoštovani.
Ukoliko to nije slučaj, krši se princip prema kojem ugovorni organi moraju djelovati
transparentno i time se ne može postići cilj spomenut u stavu 36. iznad.
38
Nadalje, ako se dozvoli da je ponuda koja nije usklađena sa obaveznim zahtjevima prihvatljiva,
onda utvrđivanje obaveznih kriterija u pozivu na dostavljanje ponuda nema nikakve korisne
efekte i time se ne omogućava ugovornom organu da sa ponuđačima pregovara na osnovi koja
je zbog tih uslova jednaka za sve ponuđače te se, stoga, onemogućava jednak tretman.
39
Imajući na umu ova razmatranja, odgovor na prvo pitanje je da član 30.(2) Direktive 2004/18 ne
dozvoljava ugovornom organu da vodi pregovore sa ponuđačima o ponudama koje nisu u
skladu sa obaveznim zahtjevima utvrđenim u tehničkim specifikacijama ugovora.
40
Imajući u vidu odgovor na prvo pitanje, nema potrebe davati odgovor na drugo, treće i četvrto
pitanje.
Troškovi
41
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju očitovanja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto vijeće) donosi odluku:
Član 30.(2) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. o koordinaciji
postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora
o javnoj nabavci usluga ne dozvoljava ugovornom organu da vodi pregovore sa ponuđačima
o ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim zahtjevima utvrđenim u tehničkim
specifikacijama ugovora.
298
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur
PRESUDA SUDA (Treće vijeće)
19. juni 2008. (*)
(Javne nabavke – Direktiva 92/50/EEZ – postupci za dodjelu ugovora o javnoj nabavci usluga –
koncept ‘dodjele ugovora’)
U predmetu C-454/06,
Po zahtjevu za prethodnom odlukom prema članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio
Bundesvergabeamt (Austrija), odlukom od 10.11.2006., koju je Sud zaprimio 13.11.2006., u
postupku
pressetext Nachrichtenagentur GmbH
protiv
Republik Österreich (Bund),
APA-OTS Originaltext – Service GmbH,
APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft mit beschränkter Haftung,
SUD (Treće vijeće),
u sastavu A. Rosas, predsjednik Vijeća, U. Lõhmus, J.N. Cunha Rodrigues (izvjestitelj), A. Ó
Caoimh i A. Arabadjiev, sudije,
Nezavisni odvjetnik: J. Kokott,
Registrar: B. Fülöp, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 24.1.2008.,
po razmatranju očitovanja koja su podnijeli
– pressetext Nachrichtenagentur GmbH - G. Estermann, advokat,
– Republik Österreich (Bund) - A. Schittengruber i C. Mayr, u svojstvu zastupnika,
– APA-OTS Originaltext-Service GmbH i APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft
mit beschränkter Haftung - J. Schramm, advokat,
– Vlada Austrije - M. Fruhmann i C. Mayr, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Francuske - J.-C. Gracia, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Litvanije - D. Kriaučiūnas, u svojstvu zastupnika,
– Komisija Evropskih zajednica - D. Kukovec i R. Sauer, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog odvjetnika, na raspravi održanoj 13.3.2008.,
299
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18.6.1992.
o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni glasnik 1992 L
209, str. 1) Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21.12.1989. o koordinaciji zakona, uredbi i
administrativnih odredbi koje se odnose na primjenu žalbenih postupaka u dodjeli ugovora o
javnoj nabavci robe i radova (Službeni glasnik 1989 L 395, str. 33), kako je izmijenjena
(‘Direktivom 89/665’).
2
Zahtjev je upućen u okviru postupka između pressetext Nachrichtenagentur GmbH (‘PN’), s
jedne strane, i Republik Österreich (Bund), APA-OTS Originaltext – Service GmbH (‘APA-OTS’) i
APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft mit beschränkter Haftung (‘APA’), s
druge strane, a odnosi se na ugovor za usluge novinske agencije.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Zajednice
3
Član 3.(1) Direktive 92/50 glasi:
‘1. U dodjeljivanju ugovora o javnoj nabavci usluga ili organiziranju konkursa za izradu idejnog
rješenja, ugovorni organi moraju primjenjivati postupke koji su prilagođeni odredbama ove
Direktive.’
4
Prema članu 8. te Direktive:
‘Ugovori koji za svoj predmet imaju usluge navedene u Aneksu I A moraju se dodjeljivati u
skladu sa odredbama Glave III i IV’.
5
Član 9. te Direktive navodi:
‘Ugovori koji za svoj predmet imaju usluge navedene u Aneksu I B moraju se dodjeljivati u
skladu sa članovima 14. i 16.’
6
Član 10. iste Direktive navodi:
‘… Ugovori koji za svoj predmet imaju usluge navedene u Aneksima I A i I B moraju se
dodjeljivati u skladu sa odredbama Glave III i IV kada je vrijednost usluga navedenih u Aneksu I
A veća od vrijednosti usluga navedenih u Aneksu I B. Ukoliko to nije slučaj, moraju se
dodjeljivati u skladu sa članovima 14. i 16..’
7
Član 11.(3) te Direktive glasi:
‘Ugovorni organi mogu dodijeliti ugovor o javnoj nabavci usluga putem pregovaračkog
postupka bez objave obavještenja o nabavci u sljedećim slučajevima:
…
(e)
za dodatne usluge koje nisu uključene u početni projekat ili u početni ugovor, ali su, zbog
nepredviđenih okolnosti, postale neophodne za pružanje usluga opisanih u njima, pod
uslovom da se ugovor dodijeli pružatelju usluga koji te usluge pruža:
–
kada takve dodatne usluge nije moguće tehnički ili ekonomski odvojiti od
osnovnog ugovora, a da to ugovornim organima ne uzrokuje značajne poteškoće,
300
ili
–
kada su takve usluge, iako odvojive od izvršenja osnovnog ugovora, nužno
potrebne za njegov završetak.
Međutim, ukupna procijenjena vrijednost ugovora dodijeljenih za dodatne usluge ne
smije preći 50% vrijednosti osnovnog ugovora;
(f)
za nove usluge koje se sastoje od ponavljanja sličnih usluga koje se povjeravaju
pružatelju usluga kojem je isti ugovorni organ dodijelio osnovni ugovor, po uslovom da
su te usluge u skladu sa osnovnim projektom za koji je dodijeljen prvi ugovor u skladu sa
postupcima iz stava 4. Čim se prvi projekat stavi u tenderski postupak, ugovorni organ
mora objaviti mogućnost primjene pregovaračkog postupka te uzeti u obzir ukupni
procijenjeni trošak naknadnih usluga kada primjenjuje odredbe člana 7. Ovaj postupak se
može odvijati samo unutar tri godine nakon sklapanja osnovnog ugovora.’
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
8
APA je osnovana u Austriji kao registrirana zadruga ograničene odgovornosti nakon Drugog
svjetskog rata. Gotovo sve austrijske dnevne novine, kao i austrijski radio i televizijski emiter,
ORF, bili su članovi ove zadruge. Zajedno sa svojim podružnicama, APA je glavni operater tržišta
novinskih agencija u Austriji i tradicionalno pruža Republik Österreich (Bund) različite usluge
novinske agencije.
9
PN je prisutan na austrijskom tržištu novinskih agencija od 1999. godine, ali je do sada samo u
ograničenoj mjeri izdavao saopštenja za austrijske savezne vlasti. PN ima manje zaposlenih
novinara nego APA i nema dostupne tako velike arhive kakve ima APA.
10
Godine 1994., prije pristupanja Evropskoj uniji, Republik Österreich (Bund) zaključio je ugovor
(‘osnovni ugovor’) sa APA-om koji se odnosi na pružanje određenih usluga za naknadu. Taj
ugovor, u suštini, omogućuje austrijskim saveznim vlastima da pristupaju tekućim
informacijama i da ih koriste (takozvana ‘osnovna usluga’), da traže historijske informacije i
prethodna saopštenja za štampu iz baze podataka APA-e, poznate pod nazivom ‘APADok’, te da
koriste originalne tekstualne usluge APA-e, poznate kao ‘OTS’, kako za informacije koje pružaju,
tako i za diseminaciju vlastitih saopštenja za štampu. APADok baza podataka sadrži podatke iz
osnovne usluge od 1.1.1988. godine, a saopštenja za štampu kojima se bavi OTS služba od
1.1.1989. godine.
11
Osnovni ugovor je sklopljen na neodređeni vremenski period, uz klauzulu da su se obje strane
odrekle prava na raskid do 31.12.1999. godine.
12
Član 2.(c) osnovnog ugovora navodi:
‘Za online zahtjeve za informacijske usluge APA-e definirane u članu 1., APA će naplaćivati
prihode za licenciranje za korištenje sistema za elektronsku obradu podataka, po minuti (neto)
CPU, što je cijena koja odgovara najnižoj potrošačkoj cijeni zvanične tarife (trenutno ATS 67, HT
po minuti CPU) umanjena za 15%.’
13
Ugovor također sadrži odredbe koje se odnose na datum prvog povećanja cijena, maksimalni
iznos za svako povećanje i indeksiranje cijena na temelju indeksa potrošačkih cijena za 1986.
godinu, gdje je referentna vrijednost cifra u indeksu izračunata za 1994. godinu. Član 5.(3)
ugovora navodi, između ostalog: ‘… izričito je dogovoreno da se garantira da će vrijednosti
naknade iz člana 2.(a) i (b) biti fiksne. Za izračunavanje indeksa, početna tačka je indeks
potrošačkih cijena 86 (CPI 86), koji je objavio Centralni ured za statistiku Austrije (ÖSTAT) ili
sljedeći indeks koji će ga zamijeniti.’
301
14
U septembru 2000., APA je osnovala podružnicu u svom potpunom vlasništvu, APA-OTS, kao
društvo ograničene odgovornosti. Dva društva su povezana ugovorom koji isključuje dobiti i
gubitke, koji, prema društvima APA i APA-OTS, omogućuje društvu APA-OTS da bude finansijski,
organizaciono i ekonomski integrirano u društvo APA i omogućuje društvu APA-OTS da vodi
svoje poslovanje i njim upravlja na temelju instrukcija koje dobije od APA-e. APA-OTS nadalje
mora svoje godišnje dobiti proslijediti APA-i, dok APA mora nadoknaditi sve godišnje gubitke
koje napravi APA-OTS.
15
U septembru 2000., APA je prenijela na APA-OTS poslovanje svoje OTS službe. O ovoj promjeni
je obaviješten Republik Österreich (Bund) u oktobru 2000. godine. Ovlašteni predstavnik APA-e
uvjerio je austrijske vlasti da će, nakon prenosa, APA biti zajedno i solidarno odgovorna sa APAOTS, te da neće doći do bilo kakve promjene u ukupnoj pruženoj usluzi. Austrijske vlasti su
nakon toga odobrile da u budućnosti usluge OTS službe pruža APA-OTS, a da se naknada za tu
uslugu od tada plaća direktno APA-OTS.
16
Nadalje, odredbe osnovnog ugovora su izmijenjene početnim dopunskim ugovorom koji je
potpisan 2001. godine i stupio na snagu 1.1.2002. godine. Kada je došlo do prelaska na Euro
valutu, taj je dopunski ugovor prilagodio početni ugovor kako je opisano od stava 17. do stava
20. ove presude.
17
Prvo, iznos godišnje naknade za korištenje uredničkih članaka i medijskih arhiva, ATS
10.080.000, zamijenjen je iznosom od EUR 800.000. Prema klauzuli o indeksiranju, cijena za
2002. godinu trebala je biti ATS 11.043.172 (pretvoreno u EUR 802.538,61 zbog prelaska na
Euro valutu). Donesena je odluka da se ne koristi taj iznos, već zaokruženi iznos od EUR
800.000, što je bilo umanjenje od 0,3%.
18
Drugo, cijena utvrđena za online zahtjeve za informacijske usluge APA-e, koja je bila ATS 67 po
minuti, zamijenjena je cijenom od EUR 4,87 po minuti. Osim zaokruživanja koje je napravljeno u
vrijeme prelaska na Euro valutu, osnovni iznos te cijene nije se mijenjao.
19
Treće, za izračunavanje indeksiranja, indeks koji je izračunat za 1994. godinu na temelju
indeksa potrošačkih cijena za 1986. godinu zamijenjen je, kao referentnom tačkom, indeksom
koji je izračunat za 2001. na temelju indeksa potrošačkih cijena za 1996. godinu. U tom smislu,
prvi dopunski ugovor izmijenio je, između ostalih, član 5.(3) osnovnog ugovora, kako slijedi:
‘Izričito je dogovoreno da se garantira da će vrijednosti naknade iz člana 2.(a) i (b) biti fiksne. Za
izračunavanje indeksa, početna tačka je indeks potrošačkih cijena 86 (CPI 86), koji je objavio
Centralni ured za statistiku Austrije (ÖSTAT) ili sljedeći indeks koji će ga zamijeniti.’
20
Četvrto, odstupajući od mehanizma indeksiranja, neke cijene su odmah utvrđene za godine od
2002. do 2004. godinu. Cijena od ATS 8,50 po redu za uvrštavanje saopštenja za štampu u OTS
uslugu zamijenjena je fiksnom cijenom od EUR 0,66 po redu za 2002., EUR 0,67 za 2003. i EUR
0,68 za 2004. godinu. Da je primijenjena klauzula o indeksiranju, cijena bi za 2002. godinu
trebala biti ATS 9,31 po redu (zaokruženo na EUR 0,68 po redu). Cijena je stoga umanjena za
2,94% za 2002. i 1,47% za 2003. godinu.
21
Drugi dopunski ugovor, potpisan u oktobru 2005. godine i na snazi od 1.1.2006. godine, uveo je
dvije dodatne izmjene u osnovni ugovor. Tim drugim dopunskim ugovorom, osnovni ugovor je
izmijenjen kako je opisano u stavovima 22. i 23. ove presude.
22
Prvo, odricanje od prava na raskid ugovora, koje je u osnovnom ugovoru bilo postavljeno do
31.12.1999. godine, ovim je dogovoreno do decembra 2008. godine.
23
Drugo, umanjenje cijene za online zahtjeve za informacijske usluge APA-e, koje je bilo utvrđeno
na 15% u osnovnom ugovoru, sada je povećano na 25%. U tom smislu, drugi dopunski ugovor
izmijenio je član 2.(c) osnovnog ugovora kako slijedi:
302
‘Sljedeće odredbe [osnovnog ugovora koji je izmijenjen prvim dopunskim ugovorom] mijenjaju
se kako slijedi od 1.1.2006. godine:
1. Član 2.(c): procenat od 15% mijenja se procentom od 25%.
…’.
24
PN je 2004. godine ponudio svoje usluge novinske agencije Republik Österreich (Bund), ali ta
ponuda nije dovela do potpisivanja ugovora.
25
Tužbama koje su podnijete 4. i 19. jula 2006. godine, PN je, putem glavnog zahtjeva, tražio od
Bundesvergabeamt (Saveznog ureda za javne nabavke) da proglasi da su razdvajanje osnovnog
ugovora, koje je uslijedilo nakon restrukturiranja APA-e 2000. godine, i dopunski ugovori iz
2001. i 2005. godine, koje je nazvao ‘de facto dodjelama’, nezakoniti te da je, alternativno,
izbor različitih spornih postupaka dodjele nezakonit.
26
U smislu rokova za podnošenje tužbe, Bundesvergabeamt navodi da je, iako su se transakcije
koje su predmet tužbe desile 2000., 2001. i 2005. godine, pravni lijek koji je dostupan prema
domaćem pravu za nezakonite dodjele ugovora, odnosno primjenu izjašnjenja koji za posljedicu
ima raskid ugovora, stvoren tek naknadno, odnosno s učinkom od 1.2.2006. Period koji je dat
za ovaj pravni lijek je šest mjeseci od datuma nezakonite dodjele. Bundesvergabeamt smatra
da je adekvatno da se primjeni član 1496. Općeg građanskog zakona Austrije (Allgemeines
Bürgerliches Gesetzbuch – ABGB), prema kojem zastare ne teku ukoliko nije dostupan
neophodni pravni lijek, pod uslovom da je ta primjena u skladu sa pravom Zajednice.
27
U takvim okolnostima, Bundesvergabeamt je odlučio obustaviti postupak i uputiti sljedeća
pitanja Sudu pravde na prethodnu odluku:
‘(1)
Da li se pojmovi “dodjeljivanju” u članu 3.(1) Direktive 92/50… i “dodjeljivati” u
članovima 8. i 9. te Direktive trebaju tumačiti na način da obuhvataju okolnosti u kojima
ugovorni organ namjerava u budućnosti dobiti usluge od pružatelja usluga koji je
osnovan kao društvo ograničene odgovornosti, a kada je te usluge prethodno pružao
drugi pružatelj usluga koji je jedini dioničar u budućem pružatelju usluga i kojima ima
kontrolu na budućim pružateljem usluga? Da li je u takvom slučaju pravno relevantno da
ugovorni organ nema garanciju da tokom cijelog perioda prvobitnog ugovora, dionice u
budućem pružatelju usluga neće biti prodate u cjelini ili dijelom trećim stranama te da
nadalje nema garanciju da će članstvo prvobitnog pružatelja usluga, koji ima oblik
zadrugarskog društva, ostati nepromijenjeno tokom cjelokupnog trajanja ugovora?
(2)
Da li se pojmovi “dodjeljivanju” u članu 3.(1) Direktive 92/50… i “dodjeljivati” u
članovima 8. i 9. te Direktive trebaju tumačiti na način da obuhvataju okolnosti u kojima
se, tokom perioda važenja ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski period sa
određenim pružateljima usluga koji te usluge zajednički pružaju, ugovorni organ slaže sa
izmjenama tih pružatelja usluga u naknadi za usluge utvrđene u ugovoru i sa
preformuliranjem klauzule koja ih povezuje sa indeksom, a kada te izmjene rezultiraju
različitim naknadama i napravljene su po prelasku na Euro valutu?
(3)
Da li se pojmovi “dodjeljivanju” u članu 3.(1) Direktive 92/50… i “dodjeljivati” u
članovima 8. i 9. te Direktive trebaju tumačiti na način da obuhvataju okolnosti u kojima
se, tokom perioda važenja ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski period sa
određenim pružateljima usluga koji te usluge zajednički pružaju, ugovorni organ slaže da
ti pružatelji usluga izmijene ugovor, prvo tako da obnove za period od tri godine
odricanje od prava na raskid ugovora putem obavještenja, i drugo, da utvrde veći rabat
nego ranije za određene naknade vezane za količinu u određenom području usluga?
303
(4)
Ako je odgovor na bilo koje od ova tri pitanja da se radi o dodjeli: da li se član 11.(3)(b)
Direktive 92/50…, ili bilo koje druge odredbe prava Zajednice, poput, posebice, načela
transparentnosti, trebaju tumačiti na način da dozvoljavaju ugovornom organu da dobije
usluge dodjelom jednog ugovora pregovaračkim postupkom bez objave obavještenja o
nabavci, kada su dijelovi tih usluga pokriveni ekskluzivnim pravima iz člana 11.(3)(b)
Direktive 92/50/EEZ? Ili načelo transparentnosti ili bilo koje druge odredbe prava
Zajednice zahtijevaju u slučaju dodjele ugovora uglavnom neprioritetnih usluga da se
obavještenje o nabavci ipak objavi prije dodjele ugovora, da bi se omogućilo
preduzećima u dotičnim sektorima da ocijene da li se ustvari dodjeljuju usluge koje su
predmetom ekskluzivnog prava? Ili da li odredbe prava Zajednice koje se odnose na
dodjelu ugovora o javnim nabavkama zahtijevaju da se u takvom slučaju usluge mogu
samo dodijeliti u posebnim tenderskim postupcima, u skladu s tim da li podliježu ili ne
ekskluzivnim pravima, da bi se makar u dijelu omogućio konkurentan tenderski
postupak?
(5)
Ako je odgovor na četvrto pitanje da ugovorni organ može dodijeliti usluge koje ne
podliježu ekskluzivnim pravima u jedinstvenom postupku nabavke zajedno sa uslugama
koje podliježu ekskluzivnom pravu: može li preduzeće koje nema nikakvo pravo da se
bavi podacima koji podliježu ekskluzivnom pravu koje posjeduje preduzeće koje ima
dominantnu poziciju na tržištu, utvrditi da u tom smislu ima kapacitet, u smislu propisa o
nabavkama, da pruža sveobuhvatnu uslugu ugovornom organu, oslanjajući se na član 82.
EZ i obavezu izvedenu iz te odredbe o preduzeću koje dominira tržištem koje ima ovlasti
da raspolaže podacima i osnovano je u državi članici da te podatke pruža pod razumnim
uslovima?
(6)
Ako je odgovor na prvo, drugo i treće pitanje da parcijalni prenos ugovora iz 2000.
godine i/ili jedna ili obje navedene izmjene ugovora predstavljaju nove dodjele; i nadalje,
da li bi se na četvrto pitanje trebalo odgovoriti da je, bilo kad se dodjeljuje ugovor za
usluge koje ne podliježu ekskluzivnim pravima putem posebnog postupka dodjele ili kad
se dodjeljuje kombinirani ugovor (u ovom predmetu za saopštenja za štampu, osnovnu
uslugu i prava na korištenje APADok), ugovorni organ prvo trebao objaviti obavještenje o
nabavci da bi osigurao da je planirana dodjela ugovora transparentna i da ju je moguće
revidirati:
Da li se termin “oštećen” iz člana 1.(3) Direktive 89/665… i člana 2.(1)(c) te Direktive
treba tumačiti na način da znači da je preduzeće u slučaju poput ovog oštećeno, u
značenju tih odredbi Direktive 89/665…, jednostavno kada mu je uskraćena prilika da
učestvuje u postupku javne nabavke jer ugovorni organ nije, prije dodjele, objavio
obavještenje o nabavci, na temelju čega se preduzeće moglo natjecati za ugovor koji se
dodjeljuje, moglo dostaviti ponudu ili moglo podnijeti zahtjev da dotična ekskluzivna
prava revidira nadležno tijelo za žalbe u javnim nabavkama?
(7)
Da li se princip ekvivalencije prava Zajednice i zahtjev prava Zajednice za efikasnom
pravnom zaštitom, odnosno princip učinkovitosti, trebaju tumačiti, imajući na umu svaku
relevantnu odredbu prava Zajednice, na način da daju pojedinačno i bezuslovno pravo
preduzeću protiv države članice da ima najmanje šest mjeseci, od vremena kada je
moglo znati da se dodjelom ugovora prekršio zakon o nabavkama, da pokrene pravni
postupak pred nadležnim nacionalnim organom kojim traži odštetu nakon dodjele
ugovora na temelju kršenja propisa o nabavkama Zajednice, a mora mu se dozvoliti
dodatno vrijeme za periode u kojima nije moglo podnijeti takvo potraživanje zbog
nepostojanja zakonske osnove u nacionalnom pravu, u okolnostima u kojima, prema
nacionalnom zakonu, potraživanja naknade štete koja se temelje na kršenju nacionalnog
zakona obično podliježu zastari od tri godine od datuma saznavanja za prijestupnika i
štetu i, u nedostatku pravne zaštite u posebnom području prava, zastara ne (nastavlja
da) teče?’
304
Pitanja upućena u okviru zahtjeva za prethodnu odluku
28
Sud kao preliminarni stav iznosi da se, iako je sporni ugovor u glavnom postupku zaključen prije
pristupanja Republike Austrije Evropskoj uniji, relevantna pravila Zajednice primjenjuju na taj
ugovor od datuma pristupanja države (vidi u tom smislu predmet C-76/97 Tögel [1998]
ECR I-5357, stav 14.).
29
Bundesvergabeamt sa prva tri pitanja pita, u biti, u kojim okolnostima se izmjene postojećeg
ugovora između ugovornog organa i pružatelja usluga mogu smatrati novom dodjelom ugovora
o javnoj nabavci usluga u značenju Direktive 92/50.
30
Direktiva 92/50 ne daje specifične odgovore na ova pitanja, ali sadrži niz relevantnih
pokazatelja koji bi se trebali staviti u opći okvir pravila Zajednice koja se odnose na javne
nabavke.
31
Jasno je iz sudske prakse da je glavni cilj pravila Zajednice u oblasti javnih nabavki da osiguraju
slobodu kretanja usluga i otvaranje nesmetanoj konkurenciji u svim državama članicama (vidi
predmet 26/03 Stadt Halle and RPL Lochau [2005] ECR I-1, stav 44.). Ovaj dvostruki cilj izričito
je naveden u drugom, šestom i dvadesetom stavu preambule Direktive 92/50.
32
Da bi se ispunio takav dvostruki cilj, pravo Zajednice primjenjuje, između ostalog, princip
nediskriminacije na temelju nacionalnosti, princip jednakog tretmana ponuđača i obavezu
transparentnosti koja iz toga proističe (vidi u tom smislu predmet C-275/98 Unitron
Scandinavia i 3-S [1999] ECR I-8291, stav 31.; predmet C-324/98 Telaustria i
Telefonadress [2000] ECR I-10745, stavovi 60. i 61.; i predmet C-496/99 P Komisija protiv CAS
Succhi di Frutta [2004] ECR I-3801, stavovi 108. i 109.).
33
Direktiva 92/50 provodi ove principe i obavezu transparentnosti u odnosu na ugovore koji
potpadaju u opseg njene primjene i koji se odnose, bilo isključivo ili u najvećem dijelu, na
usluge navedene u Aneksu I A, zahtijevajući, između ostalog, određene postupke dodjele. Za
ugovore koji potpadaju pod opseg direktive i koji se odnose, bilo isključivo ili u najvećem dijelu,
na usluge navedene u Aneksu I B, Direktiva ne nameće ista pravila za postupke dodjele, ali ta
kategorija ugovora o javnoj nabavci ipak podliježe temeljnim pravilima prava Zajednice i
obavezi transparentnosti koja iz njih proističe (vidi u tom smislu predmet C-507/03 Komisija
protiv Irske [2007] ECR I-0000, stavovi 26., 30. i 31.).
34
Da bi se osigurala transparentnost postupaka i jednak tretmana ponuđača, izmjene odredbi
ugovora o javnoj nabavci tokom trajanja ugovora predstavljaju novu dodjelu ugovora u
značenju Direktive 92/50 kada su one materijalno različite po svojoj prirodi od osnovnog
ugovora i, stoga, takve da pokazuju namjeru strana da ponovno pregovaraju o suštinskim
uslovima tog ugovora (vidi u tom smislu predmet C-337/98 Komisija protiv Francuske [2000]
ECR I-8377, stavovi 44. i 46.).
35
Izmjena ugovora o javnoj nabavci tokom njegovog trajanja može se smatrati materijalnom ako
uvodi uslove koji bi, da su bili dijelom prvobitnog postupka dodjele, dozvolili pristup ponuđača
koji nisu oni koji su prvobitno učestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije ona
prvobitno prihvaćena.
36
Isto tako, izmjena prvobitnog ugovora se može smatrati materijalnom ukoliko značajno
proširuje djelokrug ugovora da on obuhvati usluge koje nisu bile prvobitno pokrivene. Ovo
drugo tumačenje potvrđeno je u članu 11.(3)(e) i (f) Direktive 92/50, koji nameće, za ugovore
koji se potpuno ili u većem dijelu odnose na usluge navedene u Aneksu I A, ograničenja na
mjeru do koje ugovorni organi mogu koristiti pregovarački postupak za dodjelu dodatnih usluga
onim koje su obuhvaćene prvobitnim ugovorom.
305
37
Izmjena se također može smatrati materijalnom kada mijenja ekonomsku ravnotežu ugovora u
korist ugovarača na način koji nije predviđen uslovima prvobitnog ugovora.
38
Sud će odgovoriti na upućena mu pitanja u skladu sa gore navedenim razmatranjima.
Prvo pitanje
39
Prvo pitanje Bundesvergabeamta se odnosi na prenos OTS usluga, koje je do tada pružala APA,
na APA-OTS 2000. godine. On, u biti, pita da li promjena ugovornog partnera, u okolnostima
poput ovih u glavnom predmetu, predstavlja novu dodjelu ugovora u značenju članova 3.(1), 8.
i 9. Direktive 92/50.
40
U pravilu, zamjena novim ugovornim partnerom onog kojem je ugovorni organ prvobitno
dodijelio ugovor mora se smatrati promjenom osnovnih uslova datog ugovora o javnoj nabavci,
osim ukoliko ta zamjena nije predviđena uslovima prvobitnog ugovora, na primjer, putem
odredbe o podugovaranju.
41
Prema upućenom zahtjevu, društvo APA-OTS je uspostavljeno kao društvo ograničene
odgovornosti i stoga je pravno lice odvojeno od APA-e, prvobitnog ugovarača.
42
Također je jasno da ugovorni organ, kako su OTS usluge prenesene sa APA-e na APA-OTS 2000.
godine, plaćanje tih usluga vrši direktno društvu APA-OTS, ne APA-i.
43
Međutim, neke od specifičnih karakteristika prenosa dotične djelatnosti dozvoljavaju zaključak
da te izmjene, napravljene u situaciji poput one u glavnom postupku, ne predstavljaju
promjenu osnovnih uslova ugovora.
44
Prema informacijama u spisu predmeta, APA-OTS je podružnica u potpunom vlasništvu APA-e i
APA ima ovlasti da usmjerava APA-OTS u poslovanju i upravljanju te su ta dva društva povezana
ugovorom prema kojem se dobiti i gubici prenose na APA-u i ona ih na sebe preuzima. Spis
predmeta također pokazuje da je lice koje je ovlašteno da predstavlja APA-u uvjerilo ugovorni
organ da je APA, nakon prenosa usluga OTS, zajedno i solidarno odgovorna sa APA-OTS i da
stoga neće doći do bilo kakve promjene u sveukupnom izvršenju ugovora.
45
Ovaj aranžman, u suštini, predstavlja unutrašnju reorganizaciju ugovornog partnera, kojom se
temeljno ne mijenjaju uslovi osnovnog ugovora.
46
U tom kontekstu, Bundesvergabeamt pita da li proističu pravne posljedice iz činjenice da
ugovorni organ nema garanciju da se dionice društva APA-OTS neće prenijeti na treće strane u
bilo koje vrijeme tokom trajanja ugovora.
47
Ukoliko se dionice društva APA-OTS prenesu na treću stranu tokom trajanja spornog ugovora u
glavnom postupku, to više ne bi predstavljalo unutrašnju reorganizaciju prvobitnog ugovornog
partnera, već stvarnu promjenu ugovornog partnera, koja bi, u pravilu, predstavlja izmjenu
osnovnih uslova ugovora. Taj događaj bi predstavljao novu dodjelu ugovora u značenju
Direktive 92/50.
48
Slično rasuđivanje se odnosi i na slučaj kada se već u vrijeme prenosa djelatnosti na podružnicu
desio prenos dionica podružnice na treću stranu (vidi u tom smislu predmet C-29/04, Komisija
protiv Austrije [2005] ECR I-9705, stavovi 38. do 42.).
49
Dok se to ne desi, međutim, analiza iz stava 45. ove presude važi, odnosno činjenica da ova
situacija predstavlja unutrašnju reorganizaciju ugovornog partnera. Na ovaj zaključak ne utiče
činjenica da nema garancije da se dionice podružnice neće prenijeti na treću stranu tokom
trajanja ugovora.
306
50
Bundesvergabeamt također pita koje pravne posljedice nastaju za ugovorni organ zbog
nepostojanja garancije da neće doći do promjena u sastavu dioničara u pružatelju usluga u bilo
koje vrijeme tokom trajanja ugovora.
51
Ugovori o javnoj nabavci se obično dodjeljuju pravnim licima. Ako je pravno lice osnovano kao
javna kompanija registrirana na berzi, iz same njene prirode proističe da je sastav njenih
dioničara podložan promjeni u bilo koje vrijeme. U pravilu, takva situacija ne utiče na valjanost
dodjele ugovora o javnoj nabavci takvoj kompaniji. Situacija može biti drugačija u izuzetnim
slučajevima, kada, na primjer, postoje prakse kojima se namjeravaju izbjeći pravila Zajednice
koja reguliraju ugovore o javnim nabavkama.
52
Slično razmatranje se primjenjuje u slučaju ugovora o javnoj nabavci koji se dodjeljuju pravnim
licima osnovanim ne kao kompanije koje javno kotiraju na berzi, već kao registrirane zadruge
ograničene odgovornosti, poput one u glavnom postupku. Bilo kakva promjena u sastavu
dioničara u takvoj zadruzi neće, u pravilu, rezultirati materijalnom izmjenom ugovora.
53
Stoga, ni ova razmatranja ne utiču na zaključak iz stava 45. ove presude.
54
Iz navedenog slijedi da odgovor na prvo pitanje mora biti da se pojmovi ‘dodjeljivanju’ i
‘dodjeljivati’, korišteni u članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju tumačiti na način da ne
obuhvataju situaciju, poput ove u glavnom postupku, u kojoj se usluge koje prvobitni pružatelj
usluga pruža ugovornom organu prenose na drugog pružatelja usluga, koji je osnovan kao
društvo ograničene odgovornosti, a čiji je jedini dioničar prvobitni pružatelj usluga koji
kontrolira novog pružatelja usluga i usmjerava njegov rad, pod uslovom da prvobitni pružatelj
usluga nastavi da preuzima odgovornost za usklađenost sa ugovornim obavezama.
Drugo pitanje
55
Drugo pitanje Bundesvergabeamta se odnosi na izmjene napravljene u osnovnom ugovoru
putem prvog dopunskog ugovora, potpisanog 2001. godine i na snazi od 1.1.2002. U suštini se
pita da li određene izmjene cijene predstavljaju novu dodjelu ugovora u smislu Direktive 92/50.
56
Ovo se pitanje odnosi, prvo, na konverziju cijena u Euro valutu bez promjene njihovog
originalnog iznosa, a drugo, na konverziju cijena na Euro valutu koja je dovela do umanjenja
originalnog iznosa i, treće, preformuliranje klauzule o indeksiranju cijena.
57
Odgovor mora biti da u slučaju kada je, nakon prelaska na Euro, postojeći ugovor promijenjen u
smislu da su cijene koje su prvobitno bile izražene u nacionalnoj valuti, pretvorene u Euro,
promjena ne predstavlja materijalnu ugovornu izmjenu, već samo prilagodbu ugovora vanjskim
okolnostima, pod uslovom da je zaokruživanje iznosa u Euro valuti urađeno u skladu sa
odredbama koje su na snazi, uključujući i one iz Uredbe Vijeća (EZ) br. 1103/97 od 17.6.1997. o
određenim odredbama koje se odnose na uvođenje Euro valute (Službeni glasnik 1997 L 162,
str. 1).
58
Kada zaokruživanje cijena pretvorenih u Euro prelazi iznos koji odobravaju relevantne odredbe,
tada to predstavlja izmjenu u originalnom iznosu cijena koje je utvrdio prvobitni ugovor. Tada
je pitanje da li takva promjena cijena predstavlja novu dodjelu ugovora.
59
Jasno je da je cijena značajan uslov ugovora o javnoj nabavci (vidi u tom smislu, Komisija protiv
CAS Succhi di Frutta, stav 117.).
60
Promjena tog uslova tokom perioda važenja ugovora, u nedostatku izričitog ovlaštenja da se
ona napravi u okviru uslova osnovnog ugovora, može značajno narušiti načela transparentnosti
i jednakog tretmana ponuđača (vidi u tom smislu, Komisija protiv CAS Succhi di Frutta, stav
121.).
307
61
Međutim, konverziju ugovornih cijena u Euro valutu tokom trajanja ugovora može pratiti
prilagodba njihovih originalnih iznosa bez dovođenja do nove dodjele ugovora, pod uslovom da
je ta prilagodba minimalna i objektivno opravdana; to je slučaj kada prilagodba olakšava
izvršenje ugovora tako što, na primjer, pojednostavljuje procedure naplate.
62
U situaciji koja je u pitanju u glavnom postupku, godišnja naknada za korištenje uredničkih
članaka i medijskih arhiva umanjena je za samo 0,3% da bi se postigla zaokružena cifra kojom
se olakšava izračunavanje. Nadalje, cijene po redu za uvrštavanje saopštenja za štampu u OTS
usluge umanjene su za 2,94% i 1,47% za 2002. i 2003. godinu, da bi se postigle zaokružene cifre
koje također olakšavaju izračunavanje. Ne samo da su se te prilagodbe cijena odnosile na male
iznose, već su prije bile na štetu nego u korist ugovarača koji se složio sa smanjenjem cijena u
odnosu na one koje se dobiju u skladu sa uobičajeno primjenjivim pravilima konverzije i
indeksiranja.
63
U takvim okolnostima, može se utvrditi da prilagodba cijena u ugovoru o javnoj nabavci tokom
njegovog trajanja ne predstavlja izmjenu osnovnih uslova ugovora koja bi predstavljala novu
dodjelu ugovora u značenju Direktive 92/50.
64
U odnosu na preformuliranje klauzule o indeksiranju, Sud smatra da je član 5.(3) osnovnog
ugovora propisao, između ostalog, da ‘[z]a izračunavanje indeksa, početna tačka je indeks
potrošačkih cijena 86 (CPI 86), koji je objavio Centralni ured za statistiku Austrije (ÖSTAT) ili
sljedeći indeks koji će ga zamijeniti.’
65
Slijedi da je osnovni ugovor predvidio da će se indeks cijena na koji se poziva zamijeniti
naknadnim indeksom.
66
Prvi dopunski ugovor zamijenio je indeks cijena koji je naveden u osnovnom ugovoru, odnosno
indeks potrošačkih cijena 1986 (VPI 86) koji je objavio ÖSTAT, novijim indeksom, odnosnom
indeksom potrošačkih cijena 1996 (VPI 96), koji je također objavio ÖSTAT.
67
Kako je navedeno u stavu 19. ove presude, taj dopunski ugovor je kao polaznu tačku koristio
indeks izračunat za 2001. godinu, odnosno godinu kada je i zaključen, umjesto onog za 1994.
godinu, odnosno godinu u kojoj je osnovni ugovor zaključen. Ažuriranje polazne tačke u skladu
je sa ažuriranjem indeksa cijena.
68
Slijedi da je prvi dopunski ugovor samo primijenio odredbe osnovnog ugovora koje su se
odnosile na ažuriranje klauzule o indeksiranju.
69
U takvim okolnostima, Sud smatra da pozivanje na novi indeks cijena ne predstavlja izmjenu
osnovnih uslova prvobitnog ugovora koja bi činila novu dodjelu ugovora u značenju Direktive
92/50.
70
Slijedi iz navedenog da odgovor na drugo pitanje mora biti da se pojmovi ‘dodjeljivanju’ i
‘dodjeljivati’, korišteni u članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju tumačiti na način da ne
obuhvataju prilagodbu osnovnog ugovora koja predstavlja odgovor na promijenjene vanjske
okolnosti, poput konverzije cijena koje su inicijalno bile navedene u nacionalnoj valuti u Euro
valutu, minimalnog umanjenja cijena u svrhe zaokruživanja, i pozivanja na novi indeks cijena
kada je u osnovni ugovor uvrštena odredba koja predviđa zamjenu starijeg indeksa cijena
novijim.
Treće pitanje
71
Treće pitanje Bundesvergabeamta odnosi se na izmjene koje su napravljene u osnovnom
ugovoru drugim dopunskim ugovorom, koji je potpisan u oktobru 2005. godine, a stupio na
snagu 1.1.2006. godine.
308
72
Bundesvergabeamt u biti pita da li dolazi do nove dodjele ugovora, prvo, zbog obnove
odricanja od prava na raskid ugovora obavještenjem strana i, drugo, zbog povećanja rabata koji
se daje na cijene za određene usluge predviđene ugovorom.
73
Prvo, što se tiče zaključenja novog odricanja od prava na raskid ugovora tokom perioda trajanja
ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski period, Sud smatra da je praksa
zaključivanja ugovora o javnoj nabavci usluga na neodređeni period sama po sebi suprotna
shemi i svrsi pravila Zajednice kojima se uređuju ugovori o javnim nabavkama. Takva praksa,
vremenom, može ometati konkurenciju između potencijalnih pružatelja usluga i može
narušavati primjenu odredbi direktiva Zajednice koje uređuju oglašavanje postupaka za dodjelu
ugovora o javnim nabavkama.
74
Unatoč tome, pravo Zajednice, u svom današnjem obliku, ne zabranjuje zaključivanje ugovora o
javnoj nabavci usluga na neograničen vremenski period.
75
Na isti način, klauzula na koju su se strane obavezale, da određeno vrijeme ne raskidaju ugovor
koji je zaključen na neograničen vremenski period, ne smatra se automatski nezakonitom
prema propisima Zajednice o javnim nabavkama.
76
Kako je očito iz stava 34. ove presude, u utvrđivanju da li zaključivanje takve klauzule
predstavlja novu dodjelu ugovora, relevantni kriterij je da li se ta klauzula mora smatrati
materijalnom izmjenom osnovnog ugovora (vidi u tom smislu Komisija protiv Francuske, stavovi
44. i 46.).
77
Sporna klauzula u glavnom postupku formalno propisuje odricanje od svakog prava na raskid
ugovora u periodu od 2005. do 2008.
78
Sud navodi, međutim, da je, nakon što je 31.12.1999. isteklo odricanje od prava na raskid
sadržano u osnovnom ugovoru, dotični ugovor u glavnom postupku mogao biti raskinut u
svakom trenutku, uz prethodno obavještenje. Ipak, ostao je na snazi u periodu od 2000. do
2005. godine, jer ni ugovorni organ ni pružatelj usluga nisu primijenili svoje pravo da ugovor
raskinu.
79
U spisu predmeta nema ništa što bi ukazalo na to da bi, tokom perioda od 2005. do 2008. koji
pokriva odricanje od prava na raskid ugovora, ugovorni organ zaista razmatrao raskidanje
ugovora tokom njegovog trajanja i objavljivanje novog tenderskog postupka da nije postojala
takva klauzula. Čak i da je namjeravao to uraditi, vremenski period na koji se odnosi odricanje,
odnosno tri godine, ne bi ga spriječio u nekom ozbiljnijem vremenskom smislu, imajući na umu
koliko vremena je potrebno da se jedan takav postupak organizira. U takvim okolnostima, nije
pokazano da ovakvo odricanje od prava na raskid ugovora, pod uslovom da se ono sistematski
ne obnavlja u ugovoru, uzrokuje rizik od narušavanja konkurencije na štetu potencijalnih novih
ponuđača. Stoga se ne može smatrati materijalnom izmjenom osnovnog ugovora.
80
Iz navedenog slijedi da, u okolnostima iz glavnog postupka, postojanje odricanja od prava na
raskid ugovora u periodu od tri godine tokom trajanja ugovora o uslugama koji je zaključen na
neodređeni vremenski period, ne predstavlja novu dodjelu ugovora u značenju Direktive 92/50.
81
Drugo, u odnosu na veći rabat predviđen drugim dopunskim ugovorom, Sud navodi da je
osnovni ugovor propisao, u odnosu na sporne usluge, ‘cijenu koja odgovara najnižoj
potrošačkoj cijeni zvanične tarife ... umanjena za 15%.’
82
Prema informacijama koje su dostavljene Sudu, ovdje se radi o silaznoj tarifi koju primjenjuje
APA, a u čijoj primjeni se cijene datih usluga umanjuju kada se povećava korištenje tih usluga
od strane APA-inog ugovornog partnera.
309
83
Prema tim istim informacijama, povećanje stope rabata sa 15% na 25%, koje je predviđeno
drugim dopunskim ugovorom, ekvivalentno je primjeni nižih cijena. Iako se formalno drugačije
predstavljaju, smanjenje cijene i povećanje rabata imaju usporediv ekonomski efekat.
84
U takvim okolnostima, povećanje rabata se može tumačiti na način da potpada u opseg
klauzule propisane osnovnim ugovorom.
85
Nadalje, povećanje rabata, koje ima efekat smanjenja naknade koju ugovarač prima u odnosu
na onu koja je prvobitno utvrđena, ne pomjera ekonomski bilans ugovora u korist ugovarača.
86
Pored toga, puka činjenica da je ugovorni organ dobio veći rabat za usluge pokrivene ugovorom
ne uzrokuje narušavanje konkurencije na štetu potencijalnih ponuđača.
87
Iz navedenog slijedi da, u situaciji poput ove u glavnom postupku, činjenica da se u dopunskom
ugovoru utvrdio rabat koji je veći od prvobitno utvrđenog za određene naknade vezane za
količinu u određenom području usluga, ne smatra se materijalnom ugovornom izmjenom i
stoga ne predstavlja novu dodjelu ugovora u značenju Direktive 92/50.
88
Stoga, odgovor na treće putanje mora biti da se pojmovi ‘dodjeljivanju’ i ‘dodjeljivati’, korišteni
u članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju tumačiti na način da ne obuhvataju situaciju
poput ove u glavnom postupku, gdje se ugovorni organ, korištenjem dopunskog ugovora,
dogovori sa ugovaračem da, tokom perioda važenja ugovora koji je zaključen na neodređeni
vremenski period, obnovi, na period od tri godine, odricanje od prava raskida ugovora
obavještenjem, a gdje u vrijeme ovog dogovora odricanje više nije bilo na snazi, i dogovori da
utvrde veće rabate od onih prvobitno utvrđenih za određene cijene vezane za količinu u
određenom području usluga.
89
Uzimajući u obzir odgovore date na prvo, drugo i treće pitanje, nije potrebno odgovarati na
četvrto, peto, šesto i sedmo pitanje.
Troškovi
90
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donijeti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju očitovanja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Treće vijeće) donosi odluku:
1.
Iz navedenog slijedi da odgovor na prvo pitanje mora biti da se pojmovi ‘dodjeljivanju’
i ‘dodjeljivati’, korišteni u članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive Vijeća 92/50/EEZ od
18.6.1992. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci usluga,
moraju tumačiti na način da ne obuhvataju situaciju, poput ove u glavnom postupku, u
kojoj se usluge koje prvobitni pružatelj usluga pruža ugovornom organu prenose na
drugog pružatelja usluga, koji je osnovan kao društvo ograničene odgovornosti, a čiji je
jedini dioničar prvobitni pružatelj usluga koji kontrolira novog pružatelja usluga i
usmjerava njegov rad, pod uslovom da prvobitni pružatelj usluga nastavi da preuzima
odgovornost za usklađenost sa ugovornim obavezama.
2.
Pojmovi ‘dodjeljivanju’ i ‘dodjeljivati’, korišteni u članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive
92/50, moraju se tumačiti na način da ne obuhvataju prilagodbu osnovnog ugovora
koja predstavlja odgovor na promijenjene vanjske okolnosti, poput konverzije cijena
koje su inicijalno bile navedene u nacionalnoj valuti u Euro valutu, minimalnog
umanjenja cijena u svrhe zaokruživanja, i pozivanja na novi indeks cijena kada je u
osnovni ugovor uvrštena odredba koja predviđa zamjenu starijeg indeksa cijena
novijim.
310
3.
Pojmovi ‘dodjeljivanju’ i ‘dodjeljivati’, korišteni u članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive
92/50, moraju se tumačiti na način da ne obuhvataju situaciju poput ove u glavnom
postupku, gdje se ugovorni organ, korištenjem dopunskog ugovora, dogovori sa
ugovaračem da, tokom perioda važenja ugovora koji je zaključen na neodređeni
vremenski period, obnovi, na period od tri godine, odricanje od prava raskida ugovora
obavještenjem, a gdje u vrijeme ovog dogovora odricanje više nije bilo na snazi, i
dogovori da utvrde veće rabate od onih prvobitno utvrđenih za određene cijene
vezane za količinu u određenom području usluga.
311
Program SIGMA
SIGMA (Podrška unapređenju vladavine i upravljanja) je zajednička inicijativa organizacije OECD i EU,
koju uglavnom finansira EU. SIGMA već više od 20 godina radi sa različitim zemljama na jačanju
sistema javnog upravljanja i kapaciteta javnih uprava.
SIGMA trenutno radi sa:
•
Albanijom, Bosnom i Hercegovinom, Bivšom Jugoslovenskom Republikom Makedonijom,
Kosovom*, Crnom Gorom, Srbijom i Turskom, kao državama kandidatima i potencijalnim
kandidatima za pridruživanje EU
•
Alžirom, Armenijom, Azerbejdžanom, Egiptom, Gruzijom, Jordanom, Libanonom, Moldavijom,
Marokom, Tunisom i Ukrajinom kao državama EU susjedstva
•
Hrvatskom kao novom državom članicom EU
SIGMA pruža pomoć u 5 ključnih oblasti:
i.
organizacija i funkcioniranje državne službe i javne uprave
ii.
izrada politika djelovanja
iii.
javne finansije i revizija
iv.
javne nabavke
v.
strategije i reforme
SIGMA vrši procjenu stanja:
•
sistema i institucija upravljanja
•
pravnih okvira
•
reformskih strategija i akcionih planova
•
napretka u provedbi reformi
i radi na izradi:
•
metodologija i instrumenata za podršku reformama
•
preporuka za unapređenje zakona i upravnih aranžmana
•
savjeta za planiranje i provođenje reformi
•
mogućnosti za razmjenu dobrih praksi mnogobrojnih zemalja
•
dokumenata politika i studija koje uključuju više zemalja.
Za više informacija o programu SIGMA, posjetite našu web stranicu:
www.sigmaweb.org
© OECD 2014
Sve zahtjeve za dozvolu umnožavanja ili prevođenja ove publikacije u komercijalne i nekomercijalne
svrhe slati na: [email protected]
*
Ova oznaka ne sadrži predrasude s obzirom na mišljenje o statusu, te je u skladu s Rezolucijom Vijeća sigurnosti
Ujedinjenih naroda br. 1244/99 i mišljenjem Međunarodnog suda pravde o proglašenju nezavisnosti Kosova.
Kvalitet prevoda i njegova dosljednost izvornom jeziku teksta isključiva je odgovornost
prevoditelja/ice. U slučaju razlika između izvornog teksta i prevoda, prevladat će izvorni tekst.
Izvorno objavila organizacija OECD na engleskom jeziku, pod nazivom: Selected Judgements of the Court
of Justice of the European Union on Public Procurement (2006-2014).
Sva prava pridržana.
312
Download

ODABRANEPRESUDESUDAPRAVDEEVROPSKEUNIJE