ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE
U OBLASTI JAVNIH NABAVKI
(2006.-2014.)
Objavljivanje odobrila Karen Hil, rukovodilac programa SIGMA
jun 2014.
2 Rue André Pascal
75775 Paris Cedex 16
France
This document has been produced with the financial assistance of the European Union. It should not be reported as
representing the official views of the EU, the OECD or its member countries, or of beneficiaries participating in the SIGMA
Programme. The opinions expressed and arguments employed are those of the author(s).
mailto:[email protected]
Tel: +33 (0) 1 45 24 82 00
Fax: +33 (0) 1 45 24 13 05
This document and any map included herein are without prejudice to the status of or sovereignty over any territory, to the
delimitation of international frontiers and boundaries and to the name of any territory, city or area.
www.sigmaweb.org
Sadržaj
Analiza presuda Suda pravde Evropske unije ........................................................................................... 4
Uvodne napomene ............................................................................................................................... 5
Poglavlje 1 Uvod ................................................................................................................................... 7
1. Uloga i sastav Suda pravde Evropske unije .................................................................................. 7
2. Vrste tužbi pred Sudom pravde i Opštim sudom ......................................................................... 8
3. Tužbe koje se odnose na javne nabavke ...................................................................................... 9
4. Postupak pred SP – pokretanje postupka donošenja presude................................................... 12
5. Sadržaj i objavljivanje presuda SP .............................................................................................. 14
Poglavlje 2 Materijalno područje primene ......................................................................................... 18
Područje primene direktiva EU o javnim nabavkama i delokrug koji pokrivaju............................. 18
Sudska praksa ................................................................................................................................. 21
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler ................................................. 30
C-451/08 Helmut Müller ................................................................................................................ 33
Poglavlje 3 Područje primene – značenje “tela kojim se upravlja na osnovu javnoj prava”.............. 37
Kontekst.......................................................................................................................................... 37
Sudska praksa ................................................................................................................................. 40
C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns ...................................................................................... 44
C-393/06 Ing. Aigner....................................................................................................................... 48
Poglavlje 4 “Interne” nabavke ............................................................................................................ 52
Kontekst.......................................................................................................................................... 52
Sudska praksa ................................................................................................................................. 54
C-295/05 Asemfo ............................................................................................................................ 62
C-324/07 Coditel Brabant ............................................................................................................... 65
C-196/08 Acoset ............................................................................................................................. 68
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi ................................................... 71
Poglavlje 5 Izbor privrednih subjekata – osnovi za isključenje........................................................... 73
Kontekst.......................................................................................................................................... 73
Sudska praksa ................................................................................................................................. 76
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact ........................................................................................ 85
Poglavlje 6 Izbor privrednih subjekata - kvalifikacija ......................................................................... 88
Kontekst.......................................................................................................................................... 88
Sudska praksa ................................................................................................................................. 91
2
C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction................................................................................. 96
Poglavlje 7 Dodela ugovora .............................................................................................................. 100
Kontekst........................................................................................................................................ 100
Sudska praksa ............................................................................................................................... 102
C-368/10 Komisija protiv Holandije.............................................................................................. 106
C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi ............................................................................................ 110
Poglavlje 8 Tehničke specifikacije .................................................................................................... 114
Kontekst........................................................................................................................................ 114
Sudska praksa ............................................................................................................................... 117
C-6/05 Medipac-Kazantzidis ......................................................................................................... 121
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti ............................................................................................. 125
Poglavlje 9 Izmene u ugovoru .......................................................................................................... 128
Kontekst........................................................................................................................................ 128
Sudska praksa ............................................................................................................................... 130
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur .................................................................................... 132
Poglavlje 10 Pravni lekovi ................................................................................................................. 137
Kontekst........................................................................................................................................ 137
Sudska praksa ............................................................................................................................... 139
Tekstovi presuda Suda pravde Evropske unije ..................................................................................... 149
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler ................................................... 150
C-451/08 Helmut Müller .................................................................................................................. 162
C-300/07 Hans and Christophorus Oymanns ................................................................................... 175
C-393/06 Ing. Aigner......................................................................................................................... 190
C-295/05 Asemfo.............................................................................................................................. 201
C-324/07 Coditel Brabant ................................................................................................................. 214
C-196/08 Acoset ............................................................................................................................... 224
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi..................................................... 236
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact .......................................................................................... 245
C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction................................................................................... 255
C-368/10 Komisija protiv Holandije................................................................................................. 265
C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi ............................................................................................... 288
C-6/05 Medipac-Kazantzidis ............................................................................................................. 298
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti ................................................................................................. 312
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur ........................................................................................ 320
3
Analiza presuda Suda pravde Evropske unije
4
Uvodne napomene
Ova publikacija o javnim nabavkama koju je pripremila SIGMA bavi se važnim odlukama Suda pravde
Evropske unije (SPEU) u devet različitih oblasti.
Period koji publikacija obuhvata seže od januara 2006. do aprila 2014. Iako ne sve, većina relevantnih
predmeta SPEU koji se odnose na ovih devet tema pomenuti su ovde. Odluke Opšteg suda (OS) nisu
ovde razmatrane.
Poglavlje 1 je uvod u kojem se predstavlja: uloga i sastav SPEU, način na koji se pokreću i vode
postupci pred SPEU, sadržaj i objavljivanje presuda SPEU i posledice zbog nepoštovanja presuda.
U poglavljima od 2 do 10, obrađeno je sledećih devet tema značajnih za javne nabavke:
Poglavlje 2
Materijalno područje primene
Poglavlje 3
Područje primene – pojam “telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava”
Poglavlje 4
“Interne” nabavke
Poglavlje 5
Odabir privrednog subjekta – osnove za isključenje
Poglavlje 6
Odabir privrednog subjekta – kvalifikacija
Poglavlje 7
Dodela ugovora
Poglavlje 8
Tehničke specifikacije
Poglavlje 9
Izmene ugovora
Poglavlje 10
Pravni lekovi
U svakom poglavlju je u početku predstavljen kontekst spornog pitanja, te navedene relevantne
odredbe direktiva i, kada je potrebno, komentari o pristupu SP na osnovu sudske prakse. Pregled
sudske prakse dat je u svakom poglavlju, nakon koga sledi detaljnija analiza.
Kada se radi o naročito važnom predmetu SP, on je sveobuhvatnije analiziran i uključen je celi tekst
presude SP.
Terminologija
Koristiće se sledeće skraćenice:
SPEU
Sud pravde Evropske unije
SP
Sud pravde
OS
Opšti sud
SLEU
Službeni list Evropske unije
Korišćene Direktive:
2004/18/EZ
Direktiva
2004/17/EZ
Direktiva o komunalnim delatnostima
2009/81/EZ
Direktiva u oblasti odbrane i bezbednosti
89/665/EZ
Direktiva o pravnim lekovima*
2007/66/EZ
Direktiva kojom se menja Direktiva o pravnim lekovima*
* Kada se direktno primenjuju obe direktive o pravnim lekovima, navodiće se kao "Direktive o
5
pravnim lekovima".
92/50/EEC
Direktiva o uslugama
93/36/EEC
Direktiva o robama
93/37/EEC
Direktiva o radovima
2014/24/EU
Direktiva javnog sektora iz 2014.
2014/25/EU
Komunalna direktiva iz 2014.
2014/23/EU
Direktiva o koncesijama
6
Poglavlje 1 Uvod
1. Uloga i sastav Suda pravde Evropske unije
Evropska unija (EU) jedinstveno je ekonomsko i političko partnerstvo 28 evropskih zemalja koje
nazivamo državama članicama EU. EU se temelji na dva ugovora koji imaju jednaku vrednost:
•
•
Ugovor o Evropskoj uniji (TEU);
Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (TFEU).
EU ima niz institucija koje je opslužuju, a jedna od njih je Sud pravde Evropske unije (SPEU). SPEU ima
sedište u Luksemburgu. Njegova zvanična web stranica je http://curia.europa.eu.
Uloga SPEU: Pojam “pravo Evropske unije” (pravo EU) obuhvata korpus propisa koji se odnose na EU.
Pravo EU uključuje pravo ranije Evropske zajednice (pravo Zajednice) 1, koje je potpuno integrisano u
pravo EU. Pravo EU prevladava nad domaćim pravom država članica EU 2. Prema SPEU, razlikama u
učincima prava EU u državama članicama ugrozilo bi se postizanje ciljeva utemeljenih u ugovorima.
SPEU je zadužen za:
•
•
zaštitu i sprovođenje prava EU u predmetima u kojima je ono prekršeno;
razvoj i tumačenje odredaba prava EU.
Struktura SPEU: SPEU se sastoji od više sudova:
•
•
•
Sud pravde (SP);
Opšti sud (OS) 3;
Drugi specijalizovani sudovi (trenutno postoji samo jedan specijalizovani sud – Tribunal za
državnu službu).
Sekretar SPEU zadužen je za administrativne funkcije i podršku. Svaki sud ima svog sekretara.
Poslovnik o radu Suda pravde (SP): Struktura i organizacija SP-a, kao i detaljna pravila postupka,
propisani su u “Prečišćenoj verziji Poslovnika o radu Suda pravde od 25. septembra 2012.”, uz izmene
koje su usledile. 4
Sastav SP-a: SP se sastoji od sudija i nezavisnih advokata (savetnika). Ugovor o funkcionisanju
Evropske unije (TFEU) zahteva da se sudije i nezavisni advokati “biraju iz redova osoba čija je
nezavisnost neosporna i koji ispunjavaju uslove koji se u njihovim zemljama zahtevaju za obavljanje
najviših pravosudnih funkcija ili koji su priznati pravni stručnjaci” (član 253. TFEU). Sve sudije i
nezavisne advokate imenuju vlade država članica zajedničkom saglasnošću. Sudije i nezavisni advokati
SP imaju jednak status.
Sudije SP-a: Svaka država članica ima po jednog sudiju u Sudu pravde. Sudije SP se imenuju na
mandat od šest godina sa mogućnošću obnove mandata. Sudije SP biraju jednog svog člana za
Predsednika Suda pravde, na mandat od tri godine koji je obnovljiv.
1
Pravo zajednice odnosi se na bivšu Evropsku zajednicu, koja je uspostavljena 1957. godine kao Evropska
ekonomska zajednica.
2
Na primer, vidi presude SPEU u predmetima 26/62 Van Gend en Loos protiv Administratie der Belastingen i
6/64 Costa protiv E.N.E.L.
3
Prvostepeni sud (PS) uspostavljen je 1989. godine da pomogne u rešavanju rastućeg broja predmeta. Naziv mu
je promenjen u Opšti sud (OS) 2009. godine.
4
Poslovnik o radu Suda pravde od 25. septembra 2012. godine (SG L 265, 29.9.2012.), kako je izmenjen 18. juna
2013. godine (SG L 173, 26.6.2013.).
7
Nezavisni advokati: Devet nezavisnih advokata pomaže sudijama SP-a u njihovim zadacima. Nezavisni
advokati imaju dužnost da daju pravna mišljenja o predmetima koji im se dodele. Od 2003. godine se
od njih zahteva da daju mišljenje o predmetu samo ukoliko SP smatra da taj predmet postavlja novo
pravno pitanje.
Mišljenja nezavisnih advokata su savetodavna i nisu obavezujuća za SP. Međutim, ta mišljenja su
veoma uticajna i u većini predmeta se slede. Takođe mogu biti vrlo korisna za osobe iz struke jer
pojašnjavaju presude SP-a. Često sadrže više činjenica o predmetima nego same presude i detaljnije
razmatraju pravne argumente.
Zasedanje SP-a: SP može zasedati u punom sastavu, u Velikom veću koje se sastoji od 13 sudija, ili u
većima od po tri ili pet sudija. SP zaseda u Velikom veću kada to traži država članica ili institucija EU
koja je strana u postupku, kao i u izuzetno složenim ili važnim predmetima. Ostale predmete,
uključujući većinu predmeta javnih nabavki, rešavaju veća od po tri ili pet sudija.
Sastav Opšteg suda (OS): Svaka država članica ima po jednog sudiju u Opštem sudu. Sudije OS-a se
imenuju na mandat od šest godina sa mogućnošću obnove mandata. Imenuju se dogovorom država
članica. Sudije OS-a imenuju se iz redova osoba čija je nezavisnost neosporna. Moraju ispunjavati
uslove za obavljanje visoke sudske dužnosti (član 254. TFEU).
Za razliku od SP, u OS-u nema nezavisnih advokata. Međutim, sudija OS-a može biti pozvan da obavlja
dužnosti nezavisnog advokata.
2. Vrste tužbi pred Sudom pravde i Opštim sudom
Tužbe pred Sudom pravde: Sledeće vrste tužbi moguće je pokrenuti pred SP-om:
•
•
•
•
•
tužba zbog neispunjavanja obaveza;
zahtev za preliminarnu odluku;
tužba za poništenje sprovedbene mere EU;
tužba nepreduzimanja radnje institucije EU;
žalba na presude i naredbe Opšteg suda.
Tužbe koje se odnose na javne nabavke: Najčešće se koriste dve vrste tužbi u oblasti javnih nabavki:
•
•
tužba zbog neispunjenja obaveza iz člana 258. TFEU;
zahtev za preliminarnu odluku prema članu 267. TFEU.
Ove dve vrste tužbi detaljnije su objašnjene u Odeljku 3.
Tužbe pred Opštim sudom: OS ima nadležnost da razmatra, ukratko:
•
•
•
•
•
•
direktne tužbe koje podnosi fizičko ili pravno lice (tužitelj) zbog radnji, ili nepreduzimanja
radnji, institucija, tela, kancelarija ili agencija EU (kada su te radnje, ili nepreduzimanja radnji,
usmerene na tužitelje ili ih se direktno i pojedinačno tiču);
tužbe koje pokreće država članica protiv Evropske komisije;
tužbe kojima se traži naknada štete koju su prouzrokovale institucije EU ili njihovi zaposleni;
tužbe koje se odnose na žigove Zajednice;
tužbe protiv odluka Tribunala za državnu službu;
tužbe zasnovane na ugovorima koje je sklopila EU, a koji izričito navode da je nadležan OS.
Na prvostepene presude OS-a može se uložiti žalba SP-u. Rok za podnošenje žalbe je dva meseca od
presude OS-a.
8
3. Tužbe koje se odnose na javne nabavke
U ovom delu će se razmatrati detalji dva najčešća postupka u oblasti javnih nabavki. To su i) tužbe
zbog neispunjavanja obaveza i ii) zahtev za preliminarnu odluku.
3.1 Tužbe zbog neispunjavanja obaveza prema članu 258. TFEU (“postupci zbog prekršaja”)
Član 258. TFEU
“Ako smatra da neka država članica nije ispunila neku obavezu na osnovu Ugovorâ, Komisija o tom
predmetu, nakon što je dotičnoj državi dala priliku da se izjasni, daje obrazloženo mišljenje.
Ako dotična država ne postupi u skladu s mišljenjem u roku koji odredi Komisija, Komisija taj predmet
može uputiti Sudu pravde Evropske unije.”
Evropska komisija (dalje u tekstu “Komisija”) može pokrenuti tužbu zbog neispunjavanja obaveza iz
člana 258. TFEU (“postupci zbog prekršaja”). Te se tužbe mogu odnositi na:
•
•
•
kršenje Ugovora, sprovedbenog EU zakonodavstva ili opštih principa prava;
nepreduzimanje radnje – neusvajanje određenih odredbi;
delovanje koje nije u skladu sa Ugovorima, sprovedbenim EU zakonodavstvom ili opštim
principima prava.
Postupke zbog prekršaja prema članu 258. TFEU pokreće Komisija protiv države članice EU, a ne
protiv pojedinačnog organa u državi članici.
Postupak zbog prekršaja obično inicira pojedinačni prigovor upućen Komisiji. Na primer, privredno
društvo koje učestvuje u postupku nabavki ili lokalni subjekat mogu uložiti prigovor Komisiji koji se
odnosi na određeni postupak. Komisija takođe, prema članu 258. TFEU, može na sopstvenu inicijativu
pokrenuti tužbu, kada dođe do saznanja o činjenicama i odredbama koje su navodno neusklađene sa
pravom EU.
Može doći do kršenja prava EU koje se odnosi na javne nabavke kada, na primer, direktive o javnim
nabavkama nisu sprovedene na vreme ili kada su neispravno sprovedene. Takođe, može doći do
kršenja u slučaju da naručilac posla ne poštuje pravila nabavki EU. U tom slučaju, država članica je
odgovorna za radnje tog organa.
Predmet C-368/10 Komisija protiv Holandije (koji se razmatra u Poglavlju 7 - “Dodela ugovora”) je
primer tužbe zbog prekršaja koju je Komisija podnela protiv države članice. U ovom predmetu,
Komisija je pokrenula postupak zbog prekršaja protiv Holandije, navodeći da je naručilac posla u
Pokrajini Severna Holandija prekršio pravila nabavki EU. Postupak nabavke odnosio se na ugovor za
nabavku, postavljanje i funkcionisanje aparata za napitke. Navodno kršenje prvenstveno se odnosilo
na zahtev koje je kupac postavio, a prema kome su dotični proizvodi morali imati specifične oznake
koje potvrđuju da su to organski proizvodi i da potiču iz poštene trgovine. Komisija je tvrdila da je
korištenje takvih oznaka suprotno Direktivi o nabavkama po više osnova.
Preliminarni postupak
Pre pokretanja formalne tužbe zbog prekršaja pred SP-, Komisija prvo sprovodi manje formalne
procedure.
Od Komisije se zahteva da sprovede administrativnu fazu koja se naziva “preliminarni postupak”.
Može, takođe, obaviti neformalan razgovor sa stalnim predstavnikom dotične države članice.
9
Sažetak preliminarnog postupka u tužbi zbog prekršaja
Neformalni
razgovor između
Komisije i stalnog
predstavnika
Dopis sa formalnim
obaveštenjem koji
Komisija dostavlja
državi članici
Države članice se
mogu izjasniti
Ukoliko ga država
članica ne ispoštuje
Komisija izdaje
obrazloženo
mišljenje
Ukoliko se nisu izjasnile
ili je izjašnjenje
nezadovoljavajuće
Komisija predmet
može uputiti Sudu
pravde
U slučajevima kada se problem ne reši neformalnim razgovorom, Komisija svoje navode predoči
državi članici u dopisu sa formalnim obaveštenjem, u kome ukaže na navodne povrede prava EU.
Država članica nakon toga ima mogućnost da se izjasni o navodnoj povredi.
Ako ne dobije odgovor na dopis sa formalnim obaveštenjem ili ako su, prema mišljenju Komisije,
primljena očitovanja države članice nezadovoljavajuća, Komisija državi članici dostavlja obrazloženo
mišljenje. Obrazloženo mišljenje treba da uključi koherentan i detaljan prikaz pritužbi. Također treba
postaviti rok u kome država članica treba na njega odgovoriti. Minimalni rok je dva meseca.
Ako komisija ne dobije odgovor na obrazloženo mišljenje ili ako je taj odgovor nezadovoljavajući,
Komisija ima diskreciono pravo da predmet uputi SP. Ne postoji obaveza da to uradi.
Napomena: Komisiju ne obavezuju bilo kakvi rokovi u smislu pokretanja i zaključivanja postupka zbog
prekršaja.
Predmet C-17/09 Komisija protiv Nemačke 5 odnosio se na postupak zbog prekršaja koji je Komisija
pokrenula 10 godina nakon navodne povrede prava EU. Navodna povreda bila je dodela ugovora
koju je grad Bon izvršio bez objave obaveštenja o nabavci. Njemačka je tvrdila da je pritužba Komisije
nedopustiva zbog veoma dugog vremenskog perioda koji je prošao od saznanja Komisije za navodnu
povredu i datuma pokretanja postupka (stav 13. odluke). SP je odlučio da Komisija, kao zaštitnica
Ugovora, odlučuje o tome da li je adekvatno pokrenuti postupak (stav 20.).
Tužbe koje podnose države članice: Država članica može takođe pokrenuti predmet pred SP protiv
druge države članice, u skladu sa Članom 259. TFEU. Postupci prema Članu 259. pokrenuti su samo
nekoliko puta u istoriji SP i nisu se odnosili na javne nabavke 6. Pre nego država članica pokrene takav
postupak, mora stvar izložiti Komisiji. Postoji specifična procedura koja se mora slediti.
5
6
Presuda od 21. januara 2010. godine.
Najskoriji postupak prema članu 259. bio je predmet C-364/10 Mađarska protiv Slovačke.
10
3.2 Zahtev za preliminarnu odluku prema Članu 267. TFEU
SPEU je vrhovni zaštitnik prava EU, ali on nije jedino sudsko telo koje ima pravo i zadatak da
primenjuje pravo EU. Ovaj zadatak je dodeljen i nacionalnim sudovima država članica. Procedura koja
omogućava saradnju između SP i nacionalnih sudova propisana je Članom 267. TFEU. Naziva se
postupak “preliminarne odluke”.
Zahtev za preliminarnu odluku: Nacionalni sudovi mogu, a nekada i moraju, da upute zahtev SP i
traže pojašnjenje i tumačenje prava EU. Ova mera ima cilj da obezbedi efikasnu i jedinstvenu primenu
prava EU i da spreči različita tumačenja. Ukoliko se pokrene pitanje tumačenja prava EU u predmetu
pred nacionalnim sudom, sud taj postupak obustavlja, formuliše pitanje ili pitanja i upućuje ih SP te
čeka na njegov odgovor.
Nadležnost i prihvatljivost: Prema Članu 267. TFEU, SP ima nadležnost da donosi preliminarne odluke
koje se odnose na:
•
•
tumačenje Ugovora;
važenje i tumačenje akata institucija, tela, kancelarija i agencija EU.
U postupku za preliminarnu odluku, pitanje ili pitanja za SP ne upućuju strane u domaćem predmetu,
već to radi nacionalni sud. Ipak, strane se mogu pojaviti pred SP. Nacionalni sud, u zavisnosti od
specifičnih karakteristika svakog predmeta, utvrđuje:
•
•
potrebu za preliminarnom odlukom;
relevantnost pitanja ili više njih koje upućuje SP.
Pitanja koja nacionalni sud postavlja moraju se odnositi na tumačenje prava EU. Ako se ne radi o
pravu EU, pitanje je neprihvatljivo. Ne mogu se postavljati pitanja o usklađenosti nacionalnih propisa
sa propisima EU. Međutim, u predmetima u kojima se ovakvo pitanje pojavi, SP može biti voljan da to
pitanje “preformuliše” tako da je prihvatljivo i da se može razmatrati.
U principu, SP ima obavezu da donese odluku o pitanjima koja nacionalni sud postavlja. Međutim, SP
može odbiti da donese odluku o pitanju u sledećim okolnostima:
•
•
•
ako je očigledno da zahtev za tumačenje prava EU nema veze sa stvarnim činjenicama glavne
tužbe ili njene svrhe;
ako je problem hipotetički;
ako SP nema činjenični ili pravni materijal koji je neophodan da se da adekvatan odgovor na
pitanje.
Na primer, u predmetu C-568/08 Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie i drugi (koji se
razmatra u Poglavlju 10 - “Pravni lekovi”), SP je utvrdio da je jedno od pitanja upućenih sudu
neprihvatljivo. Po mišljenju suda, tumačenje prava EU koje je zatražio nacionalni sud nije imalo veze
sa predmetom spora u glavnom postupku.
Pravo upućivanja pitanja ograničeno je na sud ili tribunal: Samo sud ili tribunal države članice može
uputiti pitanje SP.
Pojam “suda ili tribunala” je koncept EU prava. Prema ovom konceptu, utvrđivanje da li je neko telo
sud/tribunal zavisi od prirode tog tela. Da bi ovo utvrdilo, SP uzima u obzir niz faktora, od kojih svi
moraju biti ispunjeni. Razmatraju se sledeći:
•
•
•
telo je osnovano zakonom;
telo je stalno;
nadležnost tela je obavezna;
11
•
•
•
postupak tela je inter partes 7;
telo primenjuje vladavinu prava;
telo je nezavisno 8.
EU koncept “suda ili tribunala” može se odnositi i na tela koja se prema propisima države članice ne
smatraju sudovima.
SP je sledeća tela prepoznao kao sudove ili tribunale u skladu sa konceptom EU prava:
• sudije koji kombinuju funkcije javnog tužioca i nižeg sudije u krivičnim predmetima (pretori) u
Italiji (predmet 14/86 Pretore di Salò protiv X);
• univerzitetski odbor za žalbe (C-408/98 Abbey National);
• sud koji odlučuje o žalbi na arbitražnu odluku (C-393/92 Gemeente Almelo i drugi protiv
Energiebedrijf IJsselmij);
• arbitražni tribunali, ukoliko strane imaju obavezu da spor upute u arbitražu (C-125/04 Denuit i
Cordenier).
SP je odlučio da sledeća tela nisu sudovi ili tribunali u skladu sa konceptom prava EU:
• obični arbitražni tribunal (predmet 102/81 Nordsee protiv Reederei Mond)
• nacionalni konkurencijski organ (C-53/03 Syfait i drugi)
• nacionalna komisija za zaštitu od diskriminacije (C-394/11 Belov)
Efekti odluke SP: Odluka SP-a ima formu presude ili obrazloženog naloga. Odluka ne predstavlja samo
mišljenje. Nacionalni sud koji je uputio zahtev obavezan je tumačenjem SP u rešavanju predmeta.
Drugi sudovi ovu odluku mogu tretirati kao merodavnu.
Odluke SP kao odgovor na pitanja koja je uputio nacionalni sud imaju retrospektivan učinak (ex tunc),
što znači da se tumačenja SP uzimaju kao tumačenja koja su uvek bila ispravna.
Države članice koje imaju odredbe na koje odluka SP utiče, moraju izmeniti sve odredbe koje nisu u
skladu sa tumačenjem SP. Na primer, u predmetu C-406/08 Uniplex (koji se razmatra u Poglavlju 10 “Pravni lekovi”), SP je razmatrao propise Ujedinjenog Kraljevstva o rokovima za pokretanje pravnog
postupka u predmetima nabavki. SP je zaključio da formulacija tih propisa uzrokuje pravnu
nesigurnost. Ujedinjeno Kraljevstvo je izmenilo primarno zakonodavstvo da bi ispravilo pravne
nesigurnosti koje je uočio SP.
4. Postupak pred SP – pokretanje postupka donošenja presude
Svi predmeti, bez obzira na njihovu vrstu, po pravilu, imaju pismenu fazu i usmenu fazu koje su javne.
Međutim, postoje određene razlike u vođenju tužbe zbog prekršaja i zahteva za preliminarnu odluku.
7
Inter partes se odnosi na situaciju u kojoj sve zainteresovane strane primaju adekvatno obaveštenje o raspravi
i imaju razumnu priliku da svoja mišljenja i stavove izraze.
8
Vidi, na primer, predmet C-54/96 Dorsch Consult Ingenieursgesellschaft protiv Bundesbaugesellschaft Berlin,
stav 23.
12
4.1 Tužbe zbog prekršaja
Glavne faze tužbe zbog prekršaja
Tužitelj podnosi
predstavku
Tuženom se uručuje
predstavka
Obaveštenje se
objavljuje u SLEU
Podnosi se
odbrana/odgovor
Javna rasprava
Predmet se
dodeljuje i utvrđuje
se datum za
raspravu
Generalni sastanak
sudija i nezavisnih
oadvokata
Sudija-izvestilac
sastavlja
preliminarni izveštaj
Mišljenje nezavisnog
advokata kada SP
smatra da je
potrebno
Sudsko razmatranje
predmeta
Presuda se čita u
otvorenoj sudnici
Presuda se dostavlja
stranama i
objavljuje
U tužbama zbog prekršaja, sudskoj fazi prethodi preliminarni postupak, kako je navedeno u Odeljku
3.1 iznad. Sudska faza počinje pismenom procedurom pre prelaska na javnu raspravu u SP.
Pismena procedura: Glavne faze pismene procedure su:
•
•
•
•
•
Podnosilac predstavke podnosi pismenu predstavku Sekretaru SP;
Sekretar SP objavljuje obavještenje o tužbi i navode podnositelja predstavke u Službenom
listu Evropske unije (SLEU);
Imenuju se sudija-izvestilac i nezavisni advokat. Uloga sudije-izvestioca je da rukovodi
vođenjem predmeta u procesu SP.
Predstavka se dostavlja drugoj strani, koja ima mesec dana da podnese odbranu;
Podnosilac predstavke može podneti odgovor, a tuženi na njega uzvratiti. U svakom od
slučajeva rok je jedan mesec.
Usmena procedura: Glavne faze usmene procedure su:
•
•
•
•
•
•
•
Kada se završi pismena procedura, od strana se traži da se izjasne, u roku od mjesec dana, da
li žele da se organizuje rasprava;
SP odlučuje, nakon čitanja preliminarnih izveštaja sudije-izvestioca i saslušanja stanovišta
nezavisnog advokata,
o da li su potrebna bilo kakva pripremna ispitivanja;
o kom bi veću trebalo taj predmet dodeliti.
Predsednik SP nakon toga utvrđuje datum za javnu raspravu;
Sudija-izvestilac priprema izveštaj o raspravi, koji daje pregled navedenih činjenica i
argumenata strana i trećih strana, ukoliko postoje;
O predmetu se raspravlja na javnoj raspravi pred sudijama SP i nezavisnim advokatom;
Kada SP odluči da je potrebno mišljenje nezavisnog advokata, to mišljenje se iznosi SP u
otvorenoj sudnici. Nezavisni advokat, u mišljenju, detaljno analizira pravne aspekte predmeta
i nezavisno predlaže rešenje problema;
Sudija-izvestilac priprema prvi nacrt presude SP. Sve sudije SP koje razmatraju predmet
raspravljaju o nacrtu presude. Sudska razmatranja su tajna. Presude SP se donose većinom
13
•
glasova sudija SP. Ne objavljuju se izdvojena mišljenja. Sve sudije SP koja razmatraju predmet
potpisuju presudu;
Presuda se čita u otvorenoj sudnici i šalje nacionalnom sudu, državama članicama i
relevantnim institucijama.
4.2 Zahtev za preliminarnu odluku
Glavne faze u postupku zahteva za preliminarnu odluku
Nacionalni sud podnosi
SP zahtev za
preliminarnu odluku o
pitanju ili pitanjima
Prevodi se zahtev
nacionalnog suda
Obavljuje se
obaveštenje u SLEU
Sudija-izvestilac
sačinjava preliminarni
izvještaj
Strane, države članice
i institucije EU
podnose pismena
izjašnjenja
Šalju se obaveštenja
svim stranama,
državama članicama i
institucijama EU
Proces se nastavlja
na isti način kao u
postupku zbog
prekršaja
Nacionalni sud dostavlja pitanje ili pitanja za SP. Obično ovo pitanje ima oblik sudske odluke, u skladu
sa nacionalnim proceduralnim pravilima.
Zahtev nacionalnog suda se prevodi na sve zvanične jezike EU. Nakon toga se dostavlja stranama u
glavnom postupku i o njemu se obaveste države članice i institucije EU. Obaveštenje koje navodi
nazive uključenih strana i pitanja objavljuje se u SLEU.
Strane, države članice i institucije EU imaju dva meseca da SP dostave svoja pismena izjašnjenja.
Ostatak procedure je identičan proceduri zbog prekršaja. Sve strane koje imaju pravo da podnesu
pismena izjašnjenja mogu takođe svoje argumente izneti usmeno, ukoliko se održava rasprava.
5. Sadržaj i objavljivanje presuda SP
Reference predmeta: Predmeti koji su SPEU dostavljeni pre 1989. godine označavani su brojem
predmeta i godinom upisa (na primer, 101/81 ili 232/87).
Nakon uspostavljanja Prvostepenog suda (današnji OS), uveden je nov način označavanja predmeta.
Novo označavanje razlikuje predmete koje razmatra SP i one koje razmatra OS.
Predmeti SP se označavaju na sledeći način:
•
•
•
slovo “C” za “Court” (Sud);
redni broj;
godina upisa predmeta.
14
(na primer, C-406/08)
Predmeti OS-a se označavaju na sledeći način:
•
•
•
slovo “T” za “Tribunal”;
redni broj;
godina upisa predmeta.
(na primer, T-21/2011)
Izgled i sadržaj presuda
Presude se sastavljaju u standardnom obrascu i po numerisanim stavovima. Član 87. Poslovnika o
radu 9 propisuje obavezni sadržaj presude.
Član 87. Poslovnika o radu
Član 87. Sadržaj presude
“Presuda mora sadržati:
(a) izjavu da se radi o presudi Suda,
(b) navod o sastavu Suda,
(c) datum donošenja,
(d) imena predsednika i sudija koji su učestvovali u razmatranju, uz navođenje imena sudijeizvestioca,
(e) ime nezavisnog advokata,
(f) ime sekretara,
(g) opis strana ili zainteresovanih lica navedenih u Članu 23. Statuta koji su učestvovali u postupku,
(h) imena njihovih zastupnika,
(i) u slučaju direktnih tužbi ili žalbi, izjavu o obliku naloga koju strane traže,
(j) kada je primenjivo, datum rasprave,
(k) izjavu da je nezavisni advokat saslušan i, kada je to primenjivo, datum njegovog Mišljenja,
(l) sažetak činjenica,
(m) osnove za odluku,
(n) operativni deo presude, uključujući, gde je to adekvatno, odluku o troškovima.”
Neke presude sadrže i kratki sažetak koji priprema služba SP i kojem su navedeni glavni zaključci
presude.
Objavljivanje presuda
Curia: Tekstovi presuda koje donose SP i OS, kao i mišljenja nezavisnih advokata, SPEU objavljuje na
svakom od zvaničnih jezika Evropske unije. Tekstovi svih presuda dostupni su na web stranici Curia
SPEU: http://www.curia.europa.eu.
9
Vidi stranu 1, fusnotu broj 2.
15
Izveštaji Evropskog suda: Zvanični tekstovi presuda objavljuju se i u Izveštajima Evropskog suda
(ECR). Tom I sadrži presude i mišljenja SP, kao i mišljenja nezavisnih advokata. Tom II sadrži presude
OS-a.
SLEU: Operativni deo presude i beleška o glavnim pitanjima kojima se presuda bavi takođe se
objavljuju u Službenom listu Evropske unije (SLEU), u seriji “C”.
6. Posledice zbog neusklađenosti sa presudama SP
Presude SP su obavezujuće za države članice EU i one ih moraju sprovoditi. Ukoliko država članica ne
poštuje presudu SP, primenjuje se Član 260. TFEU.
Član 260. TFEU
“1. Ako Sud pravde Evropske unije ustanovi da država članica nije ispunila neku obavezu na osnovu
Ugovora, ta je država dužna da preduzme potrebne mere kako bi postupila u skladu sa presudom
Suda.
2. Ako smatra da dotična država članica nije preduzela potrebne mere kako bi postupila u skladu s
presudom Suda, Komisija, nakon što toj državi pruži priliku za izjašnjenje, može predmet uputiti Sudu.
Komisija pritom određuje visinu paušalnog iznosa ili novčane kazne koju je dotična država članica
dužna platiti, a koju smatra primerenom s obzirom na okolnosti.
Utvrdi li Sud da država članica nije postupila u skladu sa njegovom presudom, može joj odrediti
plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne.”
Član 260. TFEU dozvoljava Komisiji da pokrene postupak protiv dotične države članice zahtevajući
plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne. Komisija u svom zahtevu navodi vrstu plaćanja i njegov
iznos. Prijedlog Komisije nije obavezujući za SP, ali svakako služi kao korisna referentna tačka 10.
Računanje kaznenih plaćanja: Komisija je usvojila metod računanja kaznenog plaćanja čije
nametanje traži od SP. Iznos predložene kazne se računa na sledeći način:
•
Prvo, primenjuje se jedinstvena fiksna dnevna stopa za svaki dan kašnjenja u sprovođenju
revidira u skladu sa stopom inflacije.
•
Drugo, jedinstvena fiksna stopa se množi sa dva koeficijenta:
o Koeficijent 1 se utvrđuje u odnosu na ozbiljnost prekršaja.
o Koeficijent 2 se utvrđuje u odnosu na trajanje prekršaja.
Treće, rezultat se onda množi sa “specijalnim faktorom”, koji se određuje u skladu sa
mogućnošću te države članice da plati (na osnovu BDP-a) i brojem glasova koje ta država ima
u Savetu Evropske unije. Na primer, specijalni faktor trenutno iznosi 21,29 za Nemačku, 18,65
za Francusku, 7,75 za Poljsku i 0,35 za Maltu 11.
•
Računanje paušalnog plaćanja: U slučaju paušalnog plaćanja, standardna fiksna stopa je EUR 220 po
danu (u junu 2014.). Ova stopa se revidira u skladu sa stopom inflacije.
Plaćanje kazni u javnim nabavkama
U predmetu iz 2004. godine C-275/03 Komisija protiv Portugala, SP je zaključio da je Portugal
prekršio Direktivu o pravnim lekovima. Povreda se odnosila na portugalsko zakonodavstvo koje je
uslovilo dodjelu odštete za povrede zakonodavstva o nabavkama dokazom greške ili prevare
ugovornog organa.
10
Vidi, na primer, stav 103. presude u predmetu C-304/02 Komisija protiv Francuske.
Saopštenje Komisije kojim se ažuriraju podaci koji se koriste za računanje paušalnog iznosa i novčane kazne
koje Komisija predlaže Sudu pravde u postupcima zbog prekršaja [C(2013) 8101 final].
11
16
Na dan 10. januara 2008. u predmetu C-70/06 Komisija protiv Portugalije, SP je Portugalu naložio da
plati kaznu zbog nepoštovanja ranije odluke (C-275/03 Komisija protiv Portugalije). SP je Portugaliji
nametnuo kaznu u iznosu od EUR 19.932 dnevno. Kazna koju je primenio SP bila je mnogo niža od
one koju je tražila Komisija.
Kazna se odnosila na period od 10. januara 2008, od dana kada je doneta odluka o kazni do dana na
koji je ispoštovana presuda SP u predmetu C-275/03. Ustvari, Portugalija je ukinula sporno
zakonodavstvo i usvojila nove odredbe o odšteti nekoliko dana pre 10. januara 2008. godine.
Portugalija je stoga smatrala da nema potrebe da plaća bilo kakvu kaznu.
Ali se priča tu ne završava. Komisija je tvrdila da novo zakonodavstvo koje je Portugalija usvojila i
dalje nije usklađeno sa pravilima EU. Komisija je odbila da povuče dnevnu kaznu. Da bi izbegla
produžavanje spora, Portugalija je ponovo revidirala pravila javnih nabavki, koja su stupila na snagu u
julu 2008. godine.
Nakon toga, Portugalija je pokrenula postupak protiv Komisije pred Opštim sudom osporavajući
kaznu koju joj je Komisija nametnula. Do ove faze, prema računici Komisije, kazna je iznosila EUR 3,6
miliona. OS je poništio odluku Komisije (T33/09).
Komisija se žalila SP protiv rešenja OS-a. Tvrdila je da nova pravila javnih nabavki nisu usklađena sa
prvobitnom odlukom SP-a u predmetu C-275/03 Komisija protiv Portugalije.
Spor je okončan presudom SP-a od 15. januara 2014. godine. SP je odbacio prigovore Komisije (C292/11P). I OS i SP su bili stanovišta da ocjena novog zakonodavstva koje je usvojila država članica
spada u isključivu nadležnosti SP. U slučaju neslaganja između Komisije i te države članice oko
usklađenosti novog zakona sa odlukom suda, to neslaganje treba da bude predmet novog postupka
na osnovu Člana 260. TFEU.
17
Poglavlje 2 Materijalno područje primene
Područje primene direktiva EU o javnim nabavkama i delokrug koji pokrivaju
Definicija ugovora o javnoj nabavci i koncesija
Vrste ugovora koje obuhvataju: Direktive o javnim nabavkama EU pokrivaju tri osnovne vrste
ugovora: za radove, robe i usluge. Postoje neke opšte karakteristike koje su zajedničke svim vrstama
ugovora koje direktive pokrivaju.
Da bi ugovor potpadao pod direktive mora ispunjavati tri kriterijuma:
1) Ugovor mora imati finansijski interes, odnosno podrazumevati naknadu, novac ili ekvivalent
novca.
2) Ugovor mora biti u pisanoj formi.
3) Ugovor mora biti sklopljen između dve strane – privrednog subjekta i naručioca.
Finansijski vrednosni razredi: Direktive obuhvataju ugovore čija je vrednost jednaka ili veća od
određenih iznosa (vrednosni razredi EU). Vrednosni razredi EU utvrđuju se na period od dve godine i
svake dve godine se menjaju, a stupaju na snagu od 1. januara. Izmene se vrše Uredbom Komisije.
Trenutni vrednosni razredi iz Direktive 12, primenjivi tokom perioda 2014.-2015, iznose:
•
•
•
EUR 134.000 za robe i usluge koje dodeljuju centralni naručioci;
EUR 207.000 za robe i usluge koje dodeljuju drugi naručioci;
EUR 5.186.000 za javne radove.
Vrednosni razredi iz Direktive o komunalnim delatnostima 13 su: za ugovore o radovima, razred je isti
kao u Direktivi; za ugovore o robama i uslugama, vrednosni razred je veći (EUR 414.000) od onog u
Direktivi.
Ugovori o uslugama: Direktiva propisuje dvije kategorije usluga koje su navedene u dva priloga
Direktive (Aneksi IIA i IIB). Usluge iz Aneksa IIA, koje se takođe nazivaju “prioritetnim” uslugama,
podležu svim odredbama Direktive. Usluge iz Aneksa IIB, takođe poznate kao “neprioritetne” usluge,
podležu samo veoma ograničenom broju odredaba Direktive.
Ugovori ispod vrednosnih razreda: Direktiva ne obuhvata ugovore čija je vrednost ispod razreda, ali ti
ugovori mogu podlegati principima Ugovora, pod uslovom da jesu ili bi mogli biti od interesa
preduzećima u drugim državama članicama (prekogranični interes).
Isključenja i izuzeća: Čak i kada ugovori spadaju pod opštu definiciju javnog ugovora, neki od njih su
isključeni iz opsega direktiva iz niza razloga. Neki su isključeni jer po svojoj prirodi nisu podložni
konkurenciji. Neka isključenja se primenjuju samo na ugovore posebne prirode, poput ugovora koji se
odnose na određene vrste usluga.
Ugovor (član 346.) takođe propisuje izuzetke u kontekstu bezbednosnih pitanja.
.
12
13
Direktiva javnog sektora 2004/18/EZ se u daljem tekstu navodi kao “Direktiva”.
Direktiva 2004/17/EZ.
18
Član 346. TFEU
“Odredbe Ugovora ne isključuju primenu sledećih pravila:
(a) nijedna država članica nije obavezna da daje informacije ako smatra da bi njihovo otkrivanje bilo
suprotno osnovnim interesima njene bezbednosti;
(b) svaka država članica može preduzeti one mere koje smatra potrebnim za zaštitu osnovnih interesa
svoje bezbednosti, koje su povezane s proizvodnjom ili trgovinom oružjem, municijom i ratnom
opremom.”
Napomena: Direktiva za odbranu i bezbednost usvojena je 2009. godine. Praktična posledica
usvajanja direktive bila je sve teže oslanjanje na izuzeće iz člana 346. Razlog tome je da je Direktiva za
odbranu i bezbednost propisala pravila posebno prilagođena dodeli ugovora u ovim sektorima.
Naručilac posla mora dokazati da čak ni ta specifična pravila iz Direktive ne garantuju zaštitu njegovih
temeljnih sigurnosnih interesa.
Ugovori o koncesijama: Direktiva pokriva ugovore o javnim nabavkama i koncesije za radove u
vrednosti iznad finansijskih razreda EU za radove. Koncesije za radove su definisane na isti način kao
ugovori o radovima, osim u delu koji se odnosi na plaćanje naknade. Kod ugovora o koncesiji za
radove, naknada za privrednog subjekta može imati sledeće oblike: i) pravo na korišćenje radova ili ii)
pravo na korišćenje radova uz plaćanje. Prenos rizika je takođe ključni faktor. Koncesije za radove
podležu ograničenom broju odredbi Direktive. Koncesije za usluge su definisane na isti način kao
koncesije za radove, ali su potpuno izuzete iz odredbi Direktive.
Koncesije za radove niže vrednosti od one predviđene Direktivom i koncesije za usluge podležu
principima iz Ugovora svaki put kada podrazumevaju prekogranični interes.
Nova Direktiva o koncesijama
Direktiva o koncesijama 2014/23/EU reguliše dodelu koncesija za radove i koncesija za usluge koje su
iznad vrednosnog razreda EU u iznosu od EUR 5.186.000.
Za više informacija, potražite:
Sigma Public Procurement Brief 4, “Which Contracts are Covered by the Procurement Directives”
[Kratak pregled javnih nabavki Sigme 4, “Koji ugovori podležu direktivama o nabavkama”] (januar
2011.) – http://www.sigmaweb.org/publications/Contracts_Public_Procurement_Directives_2011.pdf
Sigma Public Procurement Brief 5, “Understanding the EU Financial Thresholds” [Kratki pregled javnih
nabavki Sigme 5, “Razumevanje vrednosnih razreda EU”] (januar 2011.) –
http://www.sigmaweb.org/publications/EU_Financial_Thresholds_Public_Procurement_2011.pdf
Sigma Public Procurement Training Manual, Module D3, “Contracts covered” [Sigmin priručnik za
edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul D3, “Ugovori koji podležu direktivama”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/46179267.pdf
Sigma Public Procurement Training Manual, Module D4, “Exemptions” [Sigmin priručnik za edukaciju
u oblasti javnih nabavki, modul D4, “Izuzeća”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/46179267.pdf
Šta je važno znati
1. Direktive o javnim nabavkama EU primenjuju se na ugovore o radovima, robama i uslugama i na
koncesije za radove iznad vrednosnih razreda EU.
2. Direktive o nabavkama EU propisuju specifično značenje i ugovorima o javnim nabavkama i
koncesijama. Dalje u tekstu će se razmatrati ove definicije na način na koji ih tumači SP. Nova
Direktiva o koncesijama definiše i radove i usluge, a oslanja se na sudsku praksu SP.
19
3. Važno je da nacionalno zakonodavstvo transponuje definicije ugovora o javnim nabavkama, kao i
koncesija, tačno onako kako su postavljene direktivama.
4. Naručioci posla moraju tumačiti definicije u skladu sa značenjima koje je dao SP da bi se
obezbedilo da svi javni organi potpadaju pod područje primene pravila javnih nabavki.
5. Ugovori manjih vrednosti i koncesije za usluge podležu principima TFEU-a ukoliko podrazumevaju
prekogranični interes. Značenje pojma “prekogranični interes” objašnjeno je u sudskoj praksi SP
koja se dalje u tekstu razmatra.
6. Obaveze naručioca posla (oglašavanje i druge pozitivne obaveze koje se primenjuju na dodelu
ugovora ispod vrednosnih razreda objašnjene su u sudskoj praksi koja se ovde razmatra.
7. Jedini dozvoljeni izuzeci od primene direktiva o javnim nabavkama su oni koji su iscrpno i izričito
navedeni u pravu EU.
Sažetak pristupa i odluka SPEU
Objavljivanje i druge pozitivne obaveze prema Ugovoru: Odredbe o slobodnom kretanju iz Ugovora,
o slobodi sedišta i slobodi pružanja usluga, praćene su obavezom transparentnosti. Obaveza
transparentnosti “sastoji se od obezbeđenja, u korist bilo kojeg potencijalnog ponuđača, stepena
oglašavanja koji je dovoljan da omogući otvaranje tržišta usluga konkurenciji i revidiranje
nepristrasnosti procesa nabavke”.
Primena principa Ugovora na ugovore ispod vrednosnih razreda i ugovore koji samo delimično
podležu direktivama: Direktive o nabavkama ne pokrivaju ugovore čija je vrednost ispod vrijednosnih
razreda EU, ali ti ugovori ipak mogu podlegati principima Ugovora, pod uslovom da podrazumevaju
određeni prekogranični interes za kompanije koje se nalaze u drugim državama članicama (vidi, na
primjer, C- 507/03 Komisija protiv Irske). U određenim okolnostima, čak i ugovori malih vrednosti
mogu podrazumevati prekogranični interes. Na primer, kada se nacionalne granice nalaze u nekom
naseljenom području koje se proteže u obe zemlje (vidi C-147/06 i C-148/06 SECAP i Santorso).
Isti princip koji se odnosi na prekogranični interes primenjuje se na koncesije za usluge i na
neprioritetne usluge koje, prema trenutnim pravilima EU, ne zahtevaju objavljivanje obaveštenja u
SGEU (C-226/09 Komisija protiv Irske). SP smatra da u nekim slučajevima činjenica da postoji
objavljivanje na nivou EU može pokazati dovoljan prekogranični interes (C-91/08 Wall).
U predmetu C-388/12 Opština Ankona, SP je prekogranični interes razmatrao u kontekstu dodele
koncesije. SP je zaključio da prekogranični interes nije isključen iz određenog aranžmana samo zato
što on nije u stanju da ostvaruje dovoljnu dobit.
Definicija ugovora o javnim nabavkama: U predmetima C-220/05 Auroux i drugi i C-451/08 Helmut
Müller, SP definira uslove koji se moraju ispuniti da bi se aranžmani koji se odnose na komasaciju
zemljišta klasifikovali kao ugovori o javnoj nabavci radova. SP je razmatrao ovo pitanje i u spojenim
predmetima C-197/11 i C-203 Libert i drugi u kontekstu zakonodavnih uslova za izgradnju i prodaju
socijalnog stanovanja.
Definicija koncesija: Razlika između ugovora o javnoj nabavci i ugovora o koncesiji utvrđuje se
načinom na koji se ugovaraču daje naknada za izvršene radove ili usluge. U slučaju ugovora o javnoj
nabavci, sam naručilac posla je odgovoran za tu naknadu. U slučaju koncesija, naknada se sastoji od
prava na iskorišćavanje radova ili usluga. Ugovarač može naplaćivati korišćenje tih radova ili usluga.
Stoga, kompletna naknada ili njen deo dolazi iz izvora koji nije naručilac posla. SP smatra da postoji
koncesija za usluge kada se dogovorena metoda nadoknađivanja sastoji od prava pružaoca usluga da
koristi sopstvene usluge uz plaćanje (C-382/05 Komisija protiv Italije).
SP je uveo još jedan ključni element pri odlučivanju da li određeni ugovor predstavlja ugovor o
koncesiji. Osnovna karakteristika koncesije je da koncesionar preuzima glavni ili makar značaj deo
operativnog rizika (C-274/09 Privater Rettungsdienst i Krankentransport Stadler, C-348/10 Norma-A o
20
Dekom, i C-206/08 Eurawasser). Rizik se mora tumačiti kao rizik izlaganja nepredvidivim promenama
tržišta, što može uključivati sledeće:
•
•
•
•
•
konkurencija drugih subjekata;
nedovoljno pružanje usluga da bi se odgovorilo na potražnju;
nemogućnost odgovornih da plate za pružene usluge;
nedovoljno prihoda za pokrivanje troškova tih usluga;
odgovornost za štetu koja je nastala zbog neadekvatnih usluga.
Rizici koji su povezani sa lošim upravljanjem ili greškama u proceni privrednih subjekata nisu
odlučujući za klasifikovanje koncesije za usluge. Ti rizici su svojstveni svakom ugovoru, bilo da se radi
o ugovoru o nabavci usluga ili ugovoru o koncesiji. Nacionalni sud ocenjuje da li transakciju treba
smatrati koncesijom za usluge ili ugovorom o nabavci usluga, uzimajući u obzir sve karakteristike
transakcije. Vidi dole napomenu o novoj Direktivi za koncesije.
Izuzeća: Direktive navode niz derogacija (izuzeća) od obaveze primene transparentnih, konkurentnih
postupaka. U skladu sa sudskom praksom, svaka derogacija mora se strogo tumačiti. Teret
dokazivanja postojanja izuzetnih okolnosti koje bi opravdale derogaciju leži na naručiocu posla koji tu
derogaciju traži. SP je razmatrao niz predmeta koji se odnose na izuzeća iz Člana 346. TFEU na osnovu
suštinskih sigurnosnih interesa, i potvrdio je strogo tumačenje izuzeća (C-337/05 Komisija protiv
Italije). U predmetima u kojima se kupuje oprema za kombinovanu civilnu i vojnu upotrebu, izuzeće
se ne može primeniti (C-157/06 Komisija protiv Italije). Čak i kada se primenjuje Član 346. TFEU,
naručilac posla i dalje mora pokazati da je neophodna primena izuzeća (C-615/10 Insinööritoimisto
InsTiimi.)
Direktiva o koncesijama 2014/23/EU
Direktiva o koncesijama uključuje prenos operativnog rizika na privrednog subjekta kao jedan od
elemenata definicije koncesije:
Član 5.
“Dodela koncesija za radove ili usluge uključuje prenos na koncesionara operativnog rizika u
korišćenju tih radova ili usluga koji obuhvata i rizik potražnje ili ponude, ili oba. Smatra se da je
koncesionar preuzima rizik kada se, u normalnim uslovima poslovanja, ne garantuje povraćaj
investicija ili troškova nastalih u izvođenju radova ili pružanju usluga koje su predmet koncesije. Deo
rizika prenesen na koncesionara uključuje stvarno izlaganje nepredvidivim promenama tržišta, tako
da svaki potencijalni procenjeni gubitak koji je pretrpeo koncesionar nije tek nominalan i
zanemarljiv.”
Sudska praksa
Značenje prekograničnog interesa
C-507/03 Komisija protiv Irske
Komisija Evropskih zajednica protiv Irske
Presuda od 13. novembra 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 12. januara 2006.
Tužba koju je podnela Komisija
21
Ova tužba, koju je podnela Evropska komisija, zasniva se na aranžmanu pružanja usluga koji se odnosi
na plaćanje socijalne naknade. Usluge su smatrane neprioritetnim prema Direktivi o uslugama. Vlada
je posao dodelila irskoj poštanskoj službi An Post, bez objavljivanja obaveštenja. Komisija je smatrala
da se ovim aranžmanom prekršila obaveza nabavke usluga na transparentan način, kako je
predviđeno Članovima 43. i 49. Ugovora (sadašnji Članovi 49. i 56. TFEU).
SP je naveo izričita pravila iz Direktive o uslugama o objavljivanju obaveštenja o nabavkama i činjenicu
da ne postoji obaveza objavljivanja obaveštenja o nabavkama za neprioritetne usluge. Utvrdio je da
ovo izuzeće ne isključuje primenu Članova 43. i 49. Ugovora. SP je smatrao da se obaveza
transparentnosti, koja proizilazi iz principa jednakog tretmana, primenjuje na ugovore o
neprioritetnim uslugama kada postoji prekogranični interes. U ovom slučaju, nije došlo do kršenja
obaveze transparentnosti jer Komisija nije dokazala da ugovor podrazumeva prekogranični interes. SP
je tvrdio da činjenica da je Komisija primila prigovor zbog neobjavljivanja nije bila dovoljna da pokaže
prekogranični interes.
C-226/09 Komisija protiv Irske
Evropska komisija protiv Irske
Presuda od 18. novembra 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 29. juna 2010.
Tužba koju je podnela Komisija
Ovaj predmet se odnosio na ugovor o nabavci za Odeljenje za pravdu, ravnopravnost i reformu prava
u Irskoj. Predmet ugovora bila je nabavka usluga usmenog i pismenog prevoda za institucije koje se
bave pitanjima azila. Navedene usluge su neprioritetne. Dodela ugovora je stoga podlegala samo
ograničenim pravilima Direktive koja se odnose na tehničke specifikacije i objavljivanje obaveštenja o
dodeli ugovora. SP je zaključio da je ugovor bio od prekograničnog interesa na temelju činjenica da je:
i) objavljen na nivou EU u SGEU, i ii) da su neke od pristiglih ponuda došle izvan Irske.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine ukida razliku između prioritetnih i neprioritetnih usluga i
uvodi novi, slabiji režim za socijalne, zdravstvene i druge specifične usluge.
Sve ostale usluge, osim usluga izuzetih iz Direktive javnog sektora iz 2014. godine, i dalje podležu
celokupnom režimu.
C-91/08 Wall
Wall AG protiv Stadt Frankfurt am Main, Frankfurter Entsorgungs und Service (FES) GmbH
Presuda od 15. maja 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 27. oktobra 2009.
Zahtev za preliminarnu odluku
U ovom predmetu, SP je zaključio da je ugovor od prekograničnog interesa zbog puke činjenice da je
objavljen kao nabavka na nivou “cele EU”. Obavještenje o nabavci objavljeno je u Službenom listu
grada Frankfurta.
C-147/06 i C-148/06 SECAP i Santorso
SECAP SpA i Sortorso Soc. Coop. arl protiv Comune di Torino
22
Presuda od 13. aprila 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 27. novembra 2007.
Zahtev za preliminarnu odluku
U ovim spojenim predmetima, SP je pokazao kako se identifikuje prekogranični interes u ugovoru. SP
je naveo da zakonodavstvo na nacionalnom i lokalnom nivou može postaviti objektivne kriterijume za
utvrđivanje da li takav interes postoji. Ti kriterijumi “mogu biti” činjenica da ugovor donosi značajnu
vrednost u kombinaciji sa mestom u kome radove treba izvesti. SP je takođe naveo da kada se
nacionalne granice nalaze u nekom naseljenom području koje se proteže u obe zemlje čak i ugovori
niske vrednosti mogu biti od prekograničnog interesa.
C-388/12 Opština Ankona
Opština Ankona protiv Regiona Marke
Presuda od 14. novembra 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 5. septembra 2012.
Zahtev za preliminarnu odluku
Jedno od pitanja koje je SP razmatrao u ovom predmetu bila je primena pravila TFEU o slobodnom
kretanju. Kontekst je bio dodela ugovora o koncesiji. Pitanje je bilo da li činjenica da koncesija nije u
stanju da donosi značajne prihode ili veliku prednost za koncesionara ili naručilac posla znači da
koncesija ne podrazumeva prekogranični interes. SP je smatrao da aranžman nije sprečen da ima
prekogranični interes samo zbog toga što ne može da ostvaruje “dovoljnu dobit” (stav 51. presude).
SP je naveo da bi dodela takvog ugovora o koncesiji mogla omogućiti firmi da se osnuje u državi
članici u kojoj se koncesija dodeljuje, čime bi se omogućio temelj za buduću aktivnost.
Definicija ugovora o javnoj nabavci
C-220/05 Auroux i drugi
Jean Auroux i drugi protiv Opštine Roan
Presuda od 18. januara 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 15. juna 2006.
Zahtev za preliminarnu odluku
Do ovog predmeta je došlo u kontekstu dodele ugovora za izgradnju zabavno-rekreativnog centra u
mestu Roan, Francuska. G. Auroux i osam drugih podnosilaca predstavke podneli su zahtev da se
poništi odluka opštine Roan kojom se načelnik ovlastio da potpiše sporazum sa Société d’équipement
du département de la Loire (SEDL). Sporazum je predviđao razvoj zabavno-rekreativnog centra u
sukcesivnim fazama. Prva faza se sastojala od izgradnje multipleks bioskopa i poslovnih prostora.
Sporazum je predviđao da će se multipleks bioskop i poslovni prostori preneti na treće strane kada se
završe građevinski radovi. Parking, pristupne ceste i javne površine trebalo je preneti na opštinu
Roan. Kasnije faze, koje su zahtevale potpisivanje dodatka na sporazum, uglavnom su se odnosile na
izgradnju drugih poslovnih i uslužnih prostorija i hotela.
Prema sporazumu, SEDL-u je poveren niz aktivnosti, uključujući: kupovinu zemljišta, organizaciju
arhitektonskog i/ili građevinskog konkursa, organizaciju sprovođenja studija, preduzimanje
građevinskih radova, izrada i ažuriranje određenih računovodstvenih i upravljačkih dokumenata,
pronalaženje finansiranja, uvođenje efikasnih mera za prodaju radova, obezbeđenje cjelokupnog
upravljanja i koordinacije projekta, i redovno informiranje opštine Roan o razvoju zabavnorekreativnog centra.
23
Pitanje koje je nacionalni sud uputio imalo je cilj da utvrdi da li takav aranžman predstavlja ugovor o
javnoj nabavci radova. SP je naveo da, prema sporazumu, obaveza SEDL-a nije bila ograničena na
administriranje i organizaciju radova, već je također obuhvatala izvršenje specifičnih radova.
SP je ponovio da nije neophodno da ugovarač iz ugovora o javnoj nabavci radova ima sposobnost da
direktno izvrši radove koristeći vlastite resurse. Da bi se utvrdilo da je glavna svrha sporazuma
izvršenje radova, nije relevantno da li sam SEDL izvršava radove ili ima podugovarače. Izgradnja
centra mora se smatrati takvom da ispunjava zahtjeve koje je u sporazumu specificirala općina
Roanne. SP je naveo da je rad koji je naveden u sporazumu cjelokupni zabavno-rekreativni centar, koji
uključuje izgradnju multipleks kina, uslužne prostorije za aktivnosti zabave, parking i mogući hotel.
Bilo je jasno iz sporazuma da putem izgradnje cijelog zabavno-rekreativnog centra, općina Roanne želi
ponovno pozicionirati i regenerirati prostor oko željezničke stanice.
Bilo je jasno da je sporazum sklopljen sa finansijskim interesom. Prema uslovima sporazuma, SEDL je
trebao primiti određeni iznos od općine Roanne kao naknadu za prenos parkinga. Općina se također
obavezala da će doprinijeti troškovima svih radova koji su se trebali izvesti. Konačno, prema
sporazumu, SEDL je imao pravo na prihod od trećih strana kao naknadu za prodaju izvršenih radova.
Stoga, SP je odlučio da sporazum putem kojeg naručilac posla povjerava drugom tijelu izvršenje
radova predstavlja ugovor o javnoj nabavci radova, bez obzira da li je naručilac posla bio ili bi postao
vlasnik svih ili dijela tih radova.
C-451/08 Helmut Müller
Helmut Müller GmbH protiv Bundesanstalt für Immobilienaufgaben
Presuda od 25. marta 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 17. novembra 2009.
Zahtev za preliminarnu odluku
Celi tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Postupak u Nemačkoj odnosio se na prodaju zemljišta na kome je ranije bila vojna kasarna. Prodajni
proces je preuzeo Bundesanstalt, odnosno nemačka Savezna agencija za upravljanje javnom
imovinom. Zemljište je prodato društvu GSSI koje se bavi razvojem nekretnina.
SP je utvrdio da samo ugovor koji je sklopljen sa finansijskim interesom predstavlja ugovor o javnoj
nabavci koji podleže Direktivi. “Finansijski interes u ugovoru” znači da naručilac posla koji je sklopio
ugovor o javnoj nabavci radova dobija uslugu u skladu sa tim ugovorom u zamenu za naknadu. Usluga
se sastoji od izvršenja radova od kojih naručilac posla ima nameru da izvuče korist. Ekonomska korist
je jasno utvrđena kada se pokaže da će naručilac posla postati vlasnik radova koji su predmet
ugovora. Takođe se smatra da postoji ekonomska korist kada naručilac posla ima zakonsko pravo na
korišćenje radova tako da se oni mogu učiniti dostupnim javnosti. Ekonomska korist može postojati
takođe putem ekonomskih prednosti koje naručilac posla može dobiti od budućeg korišćenja ili
prenosa radova, finansijskog doprinosa organa izvršenju radova ili njegovog preuzimanja rizika od
ekonomskog neuspeha radova.
Spojeni predmeti C-197/11 i C-203/11 Libert i drugi
Eric Libert, Christian Van Eycken, Max Bleeckx, Nacionalni sindikat vlasnika i suvlasnika ASBL, Olivier
de Clippele protiv Flamanske vlade
Presuda od 8. maja 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 4. oktobra 2012.
Zahtev za preliminarnu odluku
24
Belgijski zakon o zemljištu i nekretninama nameće obavezu graditeljima da obezbeđuju socijalno
stanovanje u specifičnim, za to određenim, područjima (zajednicama). Ova obaveza proističe iz
zakona svaki put kada se graditelju izda dozvola za gradnju na određenoj parceli. Graditelj tu obavezu
može ispuniti putem jedne od sledeće četiri opcije:
1. obezbediti socijalno stanovanje ili placeve za socijalno stanovanje. U tom slučaju, automatska
je zakonska obaveza da graditelj sklopi upravni sporazum sa organizacijom za socijalno
stanovanje. Prema upravnom sporazumu, organizacija za socijalno stanovanje na tržištu
reklamira prodaju socijalnog stanovanja, uz ograničenje cena;
2. prodati zemljište koje će se koristiti za socijalno stanovanje organizaciji za socijalno
stanovanje;
3. dati u zakup zemljište agenciji za iznajmljivanje socijalnog stanovanja;
4. kombinirati gore navedene mere od 1 do 3.
Ugovor zaključen u pisanom obliku: SP je razmatrao da li upravni sporazum predstavlja ugovor o
radovima prema Direktivi. SP je potvrdio da mora, da bi se utvrdilo da li određena vrsta ugovornog
odnosa postoji, postojati “sporazum o razvoju koji je zaključen između organa nadležnih za
stanovanje i dotičnog privrednog subjekta u svrhu utvrđivanja rada koji treba da preduzme privredni
subjekat i uslova koji se na njega odnose” (stav 112.).
SP je naveo da, kada se zaključuje takav sporazum, postojanje ugovornog odnosa nije onemogućeno
činjenicom da je i) gradnja jedinica socijalnog stanovanja zahtev koji direktno nameće nacionalno
zakonodavstvo, i da je ii) strana koja ugovara sa organima nužno vlasnik dotičnog zemljišta (stav
113.).
U ovom specifičnom slučaju, ipak, upravni sporazum nije regulisao odnos između naručioca posla i
dotičnog privrednog subjekta. Pored toga, ne čini se da se upravni sporazum ticao gradnje jedinica
socijalnog stanovanja. Činilo se da se odnosi samo na sledeću fazu u procesu, a to je bio marketing
nekretnina za prodaju (stav 114.).
Koncesije
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler
Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler protiv Zweckverband für Rettungsdienst und
Feuerwehralarmierung Passau
Presuda od 10. marta 2011, mišljenje nezavisnog advokata od 9. septembra 2010.
Zahtev za preliminarnu odluku
Celi tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Postupak u ovom predmetu u Nemačkoj pokrenut je zbog odluke opštinske asocijacije Passau
(Passau) da raskine ugovor sa Stadlerom. Prema ugovoru, Stadler je pružao usluge spašavanja
građana u Passau. Stadler je osporio odluku koju je Passau doneo.
Nemačko telo za žalbe uputilo je niz pitanja SP-u koja se odnose na tumačenje koncepta koncesije za
usluge. Ovo pitanje je imalo cilj da utvrdi da li su aranžmani za usluge spasavanja bili koncesije za
usluge koje su isključenje iz opsega Direktive.
SP je prvo potvrdio, kako je navedeno u C-382/05 Komisija protiv Italije 14, da je jedna karakteristika
koncesije ta da naručilac posla ne plaća direktno naknadu pružaocu usluga, već da je on dobija
25
korišćenjem tih usluga. SP je naveo da je ovaj uslov zadovoljen kada naknada dolazi od drugog
vladinog tela, a ne od korisnika tih usluga.
SP je nadalje potvrdio da se, da bi se radilo o koncesiji, deo ili celokupni rizik mora preneti na
pružaoca usluga. SP je naveo da taj preneti rizik može biti poprilično ograničen kada je sam rizik koji
prati aktivnost ograničen.
SP je odlučio, na osnovu činjenica u predmetu, da je prenos rizika dovoljan. Identifikovao je niz
faktora koji ukazuju na prenos rizika, uključujući i sledeće: moguće je da naknade za usluge neće
pokriti troškove; nema garancije da će se troškovi pokriti iz drugih izvora, ponuda usluga bi mogla biti
veća od potražnje, a neki korisnici možda ne ispune obavezu plaćanja naknade.
SP je odlučio da ugovori o koncesijama za usluge ne podležu nijednoj od direktiva 15. Međutim, javni
organi koji zaključuju takve ugovore moraju poštovati temeljna pravila TFEU. Ova pravila uključuju
Članove 49. i 56. TFEU i podrazumevaju obavezu transparentnosti kada dotični ugovor ima
transnacionalnu (prekograničnu) dimenziju.
C-206/08 Eurawasser
Wasser und Abwasserzweckverband Gotha und Landkreisgemeinden (WAZV Gotha) protiv
Eurawasser Aufbereitungs und Entsorgungsgesellschaft mbH
Presuda od 18. jula 2007, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
Postupak u ovom predmetu u Nemačkoj pokrenut je u vezi sa postupkom dodele ugovora koji je
sprovodio WAZV Gotha, asocijacija opština koje su zadužene za vodovod i kanalizaciju u regiji Gotha.
Postupak dodele odnosio se na dvadesetogodišnji ugovor za distribuciju pijaće vode i kanalizaciju.
Ugovor je objavljen u SLEU. WAZV Gotha je smatrala da se Komunalna direktiva ne primenjuje, jer je
aranžman predstavljao koncesiju za usluge i stoga nije potpadao pod Komunalnu direktivu. Jedan od
potencijalnih ponuđača osporio je ovo stanovište. Nemačko telo za žalbe uputilo je pitanja SP koja se
odnose na tumačenje koncepta koncesije za usluge u Komunalnoj direktivi.
SP je naveo da prethodna sudska praksa ukazuje da pružalac usluga mora biti nosilac rizika od
preduzete aktivnosti da bi se taj aranžman smatrao koncesijom. Činjenica da je preuzeti rizik “vrlo
ograničen” ne onemogućuje da aranžman da bude koncesija jer se pružanje usluga reguliše pravilima
javnog prava. Da bi se određeni aranžman kvalifikovao kao koncesija, samo je potrebno da naručilac
posla prenese na pružaoca usluga “najmanje jedan značajan deo” postojećeg rizika.
Izuzeća iz Direktive prema Članu 346. TFEU – ključni bezbednosni interesi
C-337/05 Komisija protiv Italije
Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Italije
Presuda od 8. aprila 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 10. jula 2007.
Tužba koju je podnela Komisija
U ovom predmetu, Komisija je pokrenula tužbu protiv Italije koja se odnosi na dodelu 37 ugovora za
kupovinu helikoptera kojim bi se zadovoljili zahtevi brojnih vojnih i civilnih službi. Ugovori su
15
Ovo više nije slučaj otkako je usvojena nova Direktiva o koncesijama 2014/23/EU.
26
dodeljeni direktno bez tendera. Italija je smatrala da se na ove ugovore ne primenjuju direktive jer
oni potpadaju pod derogacije za nabavke vojne opreme.
Relevantna derogacija je data u Članu 10. Direktive o robama. Prema ovom članu, Direktiva o robama
se primenjuje na ugovore koje naručioci posla dodeljuju u oblasti odbrane, a koji “podležu Članu 296.
Ugovora” (sada Član 346. TFEU).
Član 296. (sada Član 346. TFEU)
Država članica “može preduzeti one mere koje smatra potrebnima za zaštitu osnovnih interesa svoje
bezbednosti, koje su povezane s proizvodnjom ili trgovinom oružjem, municijom i ratnom
opremom…”.
Vlada Italije se oslanjala na Član 296. po osnovu toga da su kupljeni helikopteri imali dvojnu namenu –
i vojnu i civilnu.
SP je naglasio da Član 296. takođe navodi da država članica može primeniti takve mere, pod uslovom
da one “nemaju negativan efekat po uslove konkurencije na zajedničkom tržištu u odnosu na
proizvode koji nisu specifično namenjeni za vojne svrhe”. Kada se radi o kupovini opreme za koju nije
sigurno da li će biti korišćena u vojne svrhe, neophodno je poštovati pravila koja se odnose na dodelu
ugovora o javnim nabavkama. Ova obaveza se primenjuje i na nabavku helikoptera za vojne službe, ali
za civilnu upotrebu. Zahtijeva se poštovanje ovih pravila čak i kada postoji obaveza poverljivosti.
SP je izneo komentar o upotrebi pregovaračkog postupka bez prethodne objave obaveštenja.
Potvrdio je da se korišćenje ovog postupka svodi na izuzetne situacije i da se može primenjivati samo
u slučajevima koji su pobrojani u iscrpnoj listi. Direktiva o robama mora se strogo tumačiti da bi
zadržala svoju efikasnost. Države članice ne mogu dozvoliti korišćenje pregovaračkog postupka bez
prethodne objave obaveštenja u slučajevima koji nisu predviđeni tom direktivom. Ne mogu dodavati
nove uslove onim slučajevima koji su izričito navedeni u direktivi samo da bi pojednostavili njenu
upotrebu. Teret dokazivanja postojanja izuzetnih okolnosti koje bi opravdale derogaciju od pravila
nabavki leži na pojedincu koji se na te okolnosti namerava osloniti.
C-157/06 Komisija protiv Italije
Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Italije
Presuda od 2. oktobra 2008, nema mišljenja nezavisnog advokata
Tužba koju je podnela Komisija
U ovom predmetu, SP je razmatrao italijansko zakonodavstvo koje je dozvolilo derogaciju od pravila
nabavki EU. Dotični ugovor se odnosio na kupovinu helikoptera. Helikoptere je trebalo da koriste
policijske snage i nacionalna vatrogasna služba. SP je smatrao da zahtev poverljivosti nije mogao ni na
jedan način sprečiti primenu konkurentskog tenderskog postupka za dodelu ugovora. Takođe je
naveo zahtev da dati proizvodi moraju biti namenjeni isključivo za vojne svrhe da bi se mogla
primeniti derogacija iz Ugovora. Kada se radi o kupovini opreme za koju nije sigurno da će imati vojnu
upotrebu, neophodno je poštovati pravila koja upravljaju dodelom ugovora o javnim nabavkama.
C-615/10 Insinööritoimisto InsTiimi
Insinööritoimisto InsTiimi Oy
27
Presuda od 7. juna 2012. mišljenje nezavisnog advokata od 19. januara 2012.
Zahtev za preliminarnu odluku
Do ovog predmeta je došlo na osnovu postupka pred nacionalnim telom za žalbe Finske. Postupak se
odnosi na izmenu u dodeli ugovora koju je uneo Tehnički istraživački centar odbrambenih snaga
Finske. Ugovor je bio za nabavku nagibne obrtne opreme koja je dizajnirana da daje potporu
objektima koji su podložni elektromagnetnim merenjima. Oprema omogućuje simulaciju i izučavanje
borbenih situacija. Na primer, vozila se postave na obrtnu platformu i nagnu da bi se testirali njihovi
senzori za vazdušne opasnosti. Ugovor je dodeljen u konkurentskom postupku, u koji su pozvane
četiri firme. Nije bilo objave obaveštenja o nabavci.
SP je prvo naveo da se, kao što je slučaj i sa drugim izuzećima iz odredbi Ugovora o slobodnom
kretanju, izuzeća iz Člana 346. TFEU moraju strogo tumačiti.
SP je takođe naveo važno načelo da nije dovoljno za državu članicu da se jednostavno osloni na opštu
izjavu o bezbednosnim interesima. Oslanjanje na bezbednost podleže kontroli, čija je svrha oceniti da
je moguće adekvatno se osloniti na te sigurnosne interese. Kontrola treba da ima za cilj da utvrdi i) da
li dotični proizvod potpada pod Član 346. TFEU, ii) da li su potrebne mere da se zaštite ključni
bezbednosni interesi; i iii) da li bi se mogle preduzeti druge mere koje su manje intruzivne ili manje
restriktivne po trgovinu.
SP je razmatrao zahtev da preduzete mere ne mogu negativno uticati na uslove konkurencije na
tržištu. Ključno pitanje u ovom smislu bilo je da li se može smatrati da proizvodi imaju specifično
vojne svrhe. SP je naveo da ako proizvod ima tehničke primene za civilnu upotrebu koje su faktički
identične primenama u vojnom kontekstu, onda se može smatrati “namenjenim specifično za vojnu
svrhu” samo ako: i) naručilac posla namerava proizvod koristiti samo za vojnu svrhu, i ii) proizvod ima
intrinzičnu karakteristiku da je specijalno dizajniran, izrađen i značajno modifikovan za te vojne svrhe.
SP se oslonio na Stav 20. Direktive u oblasti bezbednosti i odbrane u zaključku da su modifikovani
proizvodi među onima koji “su namenjeni specifično za vojne svrhe”.
Konačno, SP je utvrdio da ako dotični proizvod potpada pod Član 346, od nacionalnog suda se zahteva
da utvrdi da li država članica može pokazati da je “neophodno” posegnuti za derogacijom. Ako je
tako, zahteva se razmatranje sledećeg: i) da li je bilo neophodno preduzeti mere da se zaštite ključni
bezbednosni interesi, i ii) da li se potreba da se zaštite ti ključni interesi nije mogla ispuniti putem
nekog konkurentnog tenderskog postupka, kao što je postupak propisan Direktivom.
Čini se da ova prethodna odluka ukazuje na to da Član 346. zahteva primenu testa
“proporcionalnosti”. Verovatno je potrebno da država članica koja se želi pozvati na Član 346. oceni
da li može svoje interese zaštititi putem mera koje su manje restriktivne po trgovinu od onih koje
predlaže. Takve mere bi mogle uključivati, na primer, primenu postupka koji se oglašava javnim
obaveštenjem, ali podrazumeva modifikovana pravila učešća.
Komentar
Sada nabavka vojne ili osetljive opreme koju vrše naručioci, a čija vrednost prelazi određeni vrednosni
razred, podleže odredbama Direktive u oblasti odbrane i bezbednosti. Naručilac posla i dalje može biti
izuzet iz obaveze primene postupaka javnih nabavki kada nabavku vrši u sektorima odbrane i
bezbednosti. Takvo izuzeće je moguće samo u specifičnom slučaju, ako su ispunjeni uslovi iz Člana
346. TFEU ili ako nabavka potpada pod izričito izuzeće koje predviđa Direktiva u oblasti odbrane i
bezbednosti. U praktičnom smislu, ova Direktiva bi trebalo da stavi nabavke u oblasti odbrane pod
regulisani režim. Direktiva u oblasti odbrane i bezbednosti predviđa rešenja koja su specifično
prilagođena potrebama nabavki u oblasti odbrane i bezbednosti. Iako opseg izuzeća iz Ugovora ostaje
nepromenjen, oslanjanje na to izuzeće je sada teže, jer zahteva od naručioca posla da dokaže da se
čak i specifično prilagođena pravila Direktive u oblasti odbrane i bezbednosti ne mogu koristiti zbog
28
potrebe zaštite ključnih bezbednosnih interesa države članice.
29
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler
Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler protiv Zweckverband für Rettungsdienst und
Feuerwehralarmierung Passau
Presuda od 10. marta 2011, mišljenje nezavisnog advokata od 9. septembra 2010.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
Materijalno područje primene – definicija koncesije
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stav 3.
Pravni okvir – zakonodavstvo Bavarske (Nemačka)
Stav 4.
Činjenice
stavovi 5-19.
Pitanja upućena SPEU
stav 20.
Analiza i presuda
stavovi 21-49.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 5-19.)
U Pasauu (Bavarska, Nemačka), ugovori o pružanju usluga spasavanja građanstvu zaključuju se prema
“modelu koncesije”. Model koncesije se dogovara između opštinskog organa Pasau (naručioca) i
pružaoca usluga.
Iznos naknade za korišćenje koji se plaća pružaocu usluga za usluge spasavanja dogovara se između
institucije socijalnog osiguranja i odabranog pružaoca usluga.
Prema Bavarskom zakonu, naknade za korišćenje se moraju izračunavati na osnovu troškova koji se
mogu proceniti u skladu sa ekonomskim principima koji se primenjuju na preduzeća. Naknade moraju
odgovarati propisnom pružanju usluga, ekonomičnom upravljanju i efikasnoj organizaciji. Kada se
institucija socijalnog osiguranja i pružalac usluga ne slažu oko iznosa navedenih naknada, stvar se
može izneti pred odbor za arbitražu. Odluke arbitražnog odbora mogu se osporiti pred upravnim
sudovima.
Pružalac usluga prima naknade od Centralnog biroa za obračun, koji je uspostavio bavarski ministar
unutrašnjih poslova. Navedeni biro prebacuje uplate na račun pružaoca usluga, na nedeljnoj ili
mesečnoj osnovi. Uplate na račun se vrše na osnovu ukupnog godišnjeg iznosa naknade koji je
izračunat unapred, neovisno od broja stvarnih intervencija spašavanja. Ako se na kraju godine pojavi
manjak, on podleže naknadnim pregovorima. Osobe sa privatnim osiguranjem i neosigurane osobe
(koje, prema tvrdnjama suda koji upućuje zahtev, čine 10% dužnika) plaćaju iste naknade za
korišćenje kao i osobe koje su osigurane u okviru obavezne zakonske sheme.
Postupak u Nemačkoj zasniva se na odluci opštinskog udruženja Pasau (Passau) da raskine postojeći
ugovor o pružanju usluga spasavanja građanima u Pasauu. Postojeći ugovor bio je zaključen sa
Stadlerom. Pasau je odlučilo da poveri drugom preduzeću pružanje usluga spasavanja. U početku je to
radilo na osnovu privremenih ugovora. Dodelilo je konačni ugovor primenom postupka odabira iz
člana 13.(3) Bavarskog zakona. Nije objavilo tenderski postupak za dodelu ugovora.
30
Stadler je uložio prigovor telu za razmatranje žalbi u javnim nabavkama na osnovu toga da je dodela
bila suprotna pravu EU o nabavkama. Telo za žalbe je uputilo dva pitanja SP da bi utvrdilo i) da li se
pružanje spornih usluga treba klasifikovati kao “koncesiju za usluge” ili “ugovor o javnoj nabavci
usluga”, te ii) koje su pravne posledice te klasifikacije. Klasifikacija zavisi od tumačenja koncepta
“koncesije za usluge” iz Direktive.
Pravo EU: član 1. Direktive 2004/18: definicija ugovora o javnoj nabavci, ugovora o javnoj nabavci
usluga i koncesije za usluge
Bavarski zakon (Nemačka) – odredbe o uslugama spasavanja
Presuda (stavovi 21-49.)
Definicija koncesije
Zahtev za plaćanje koje vrši strana koja nije naručilac: SP je prvo potvrdio da je jedna od
karakteristika koncesije to da pružaocu usluge naknadu ne plaća naručilac posla direktno. Pružalac
usluga naknadu dobija pravom na korišćenje usluga. Ova odredba uključuje situaciju u kojoj plaćanje
vrši treća strana, a ne naručilac posla (stav 25.).
U ovom predmetu, pružalac usluge je većinu naknada za korišćenje dobijao iz Centralnog biroa za
obračun Vlade Bavarske. Ovo telo je plaćalo za korisnike usluga koji su bili osigurani po zakonskoj
shemi. Takođe je dogovaralo nivo naknada koje su se utvrđivale pregovorima sa relevantnom
institucijom socijalnog osiguranja. Nivo naknade zasnivao se na troškovima koji se utvrđuju u skladu a
ekonomskim principima i odgovaraju efikasnom pružanju usluga. Otprilike 10% korisnika usluga, koji
su privatno osigurani ili nisu osigurani, sami su plaćali naknadu. Ove naknade su bile iste kao one koje
su se naplaćivale osobama pokrivenim obaveznom zakonskom shemom.
Plaćanje koje vrši treća strana koja nije korisnik usluga: SP je naveo da je u ovim okolnostima
ispunjen uslov za koncesiju prema kome pružalac usluga naknadu ne dobija direktno od naručioca
posla (stav 27.). Ovaj navod znači da definicija koncesije ne uključuje zahtev da naknadu direktno
plaćaju korisnici (stav 28.). Kao što je ovde slučaj, naknadu može plaćati drugo vladino telo.
SP je dodao da na status ovog aranžmana ne utiče činjenica da je javno telo koje nije naručilac posla
pregovaralo o nivou naknade (stav 28.).
Zahtevi koji se odnose na prenos rizika na pružaoca usluga: SP je potvrdio da puki dokaz da je
plaćanje izvršila treća strana nije dovoljan da se nešto klasifikuje kao koncesija. Bilo bi takođe
neophodno preneti operativni rizik usluge na pružaoca usluge (stav 26.).
SP navodi, kao opće načelo, da je pitanje da li se prenos sa naručioca posla na ugovarača odnosi na
celokupni rizik ili njegov značajan deo. Naveo je komentar da prenos čak i “veoma ograničenog”
operativnog rizika može biti dovoljan (stavovi 29. i 33.), na primer u slučajevima kada je rizik povezan
s nekom aktivnošću inherentno ograničen (stav 34.). SP je dodao da je izloženost nepredvidivim
promenama tržišta vrsta rizika koji je potreban da bi se određeni aranžman smatrao koncesijom. Rizik
se može sastojati od:
•
•
•
•
•
konkurencije drugih;
nedovoljne ponude da zadovolji potražnju;
neplaćanja;
nedovoljnih prihoda da pokriju troškove;
odgovornosti za neadekvatnu uslugu (stav 37.).
Rizik koji je povezan sa lošim upravljanjem ili sa pogrešnim procenama pružaoca usluga, koje nosi
svaki ugovor, nisu rizici zbog kojih bi se ugovor mogao smatrati koncesijom (stav 38.).
31
SP je naglasio da nacionalni sud treba da odluči da li se ugovor klasifikuje kao koncesija. SP je,
međutim, naveo da različiti rizici koje preuzima pružalac usluga u ovom konkretnom predmetu
ukazuju na to da je aranžman zaista koncesija.
Prvo, SP je kao relevantnu naveo činjenicu da su naknade ispregovarane sa institucijama socijalnog
osiguranja. Te institucije imaju motivaciju da utvrde najniže moguće stope naknade. Rizik koji iz toga
proizilazi je da plaćene naknade možda neće pokriti troškove (stavovi 39.-40.). SP je takođe naveo da
se pružalac usluga ne može prestankom poslovanja zaštititi od takvog rizika niskih naknada zato što
na taj način ne bi nadoknadio uloženo i mogao bi snositi zakonske posledice u skladu sa ugovorom.
Pored toga, usluge spašavanja su specijalizirane usluge što znači da im je mogućnost angažovanja u
alternativnim delatnostima ograničena (stav 41.). Takođe je relevantna činjenica da ukoliko se
pružalac usluga suoči s deficitom tokom ugovornog perioda, uključene institucije socijalnog
osiguranja nemaju obavezu da plaćaju bilo kakav dodatni iznos. Pitanje deficita se rešava tokom
sledećih pregovora, a nema garancije da će se gubici potpuno nadoknaditi (stav 44.).
Drugo, SP je naveo da pružalac usluga preuzima rizik mogućnosti neplaćanja za korišćenje usluga
osoba koje nisu osigurane ili su privatno osigurane (stav 46.).
Treće, SP je naveo da nema zakonskog monopola na pružanje usluga i da su bila angažovana dva
pružaoca usluga spasavanja u toj oblasti (stavovi 46.-47.).
Odluka (parafrazirana)
Ugovor u kome odabrani privredni subjekat
•
•
•
prima punu naknadu od osoba koje nisu naručilac posla koji je dodelio ugovor za nabavku
usluga spasavanja;
snosi operativni rizik, iako vrlo ograničen, između ostalog zbog činjenice da iznos datih
naknada za korišćenje zavisi od rezultata godišnjih pregovora sa trećim licima; i
kada mu nije zagarantovana potpuna naknada troškova nastalih tokom poslovanja u
skladu sa principima utvrđenim domaćim zakonom,
mora se klasifikovati kao “koncesija za usluga” u smislu Člana 1.(4) Direktive 2004/18/EZ.
32
C-451/08 Helmut Müller
Helmut Müller GmbH protiv Bundesanstalt für Immobilienaufgaben
Presuda od 25. marta 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 17. novembra 2009.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
Materijalno područje primene – definicija ugovora o javnoj nabavci radova i definicija koncesije
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stavovi 3-5.
Pravni okvir – nemačko zakonodavstvo
Stavovi 6-7.
Činjenice
stavovi 8.-32.
Pitanja upućenja SPEU
stav 33.
Analiza i presuda
stavovi 34.-89.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 8-32.)
U oktobru 2006. godine, Bundesanstalt je objavio obaveštenje u štampi i na internetu kojim je najavio
da namerava da proda određeno zemljište. Zemljište je imalo površinu od oko 24 hektara i nalazilo se
u opštini Wildeshausen. Na zemljištu se nalazila bivša vojna kasarna koja više nije bila u funkciji.
Obaveštenje koje je objavio Bundesanstalt navelo je da će se namena zemljišta unapred dogovoriti sa
opštinom Wildeshausen.
Kompanija Helmut Müller GmbH (dalje u tekstu Müller) dostavila je ponudu u novembru 2006. godine
da to zemljište kupi za EUR 4 miliona. Ponudu su dali pod uslovom da se plan izgradnje tog područja
uskladi sa projektima društva Müller. Taj predlog nije prihvaćen.
U januaru 2007. godine, Bundesanstalt je pozvao zainteresovane strane da dostave ponude za
zemljište bez ikakvog konačnog plana izgradnje. Müller je ponudio da kupi zemljište za EUR 1 milion.
Drugo društvo, GSSI, ponudilo je da kupi zemljište za EUR 2,5 miliona. U maju 2007. godine, procena
koju je naručio Bundesanstalt utvrdila je vrednost zemljišta u iznosu od EUR 2,33 miliona.
Opština Wildeshausen je naknadno tražila od mogućih kupaca da dostave svoje planove za korišćenje
zemljišta. Planovi su razmatrani sa opštinskim vlastima u prisustvu Bundesanstalta. Dana 24. maja
2007, gradsko veće Wildeshausena izjasnilo se da preferira plan koji je dostavio GSSI i navelo da je
spremno da pokrene formalnu proceduru izrade građevinskih planova za to područje na temelju
plana društva GSSI. Gradsko veće je izričito navelo da njegovu preferencu ne treba smatrati
obavezujućom po lokalne vlasti koje se bave planiranje. Gradsko veće je zadržalo pravo da vrši ovlasti
planiranja po svojoj diskreciji.
33
Na dan 6. juna 2007. godine, Bundesanstalt je zemljište prodao društvu GSSI. U kupoprodajnom
ugovoru se nije pominjala buduća namena tog zemljišta. Müller je pokrenuo postupak pred
nacionalnim sudom, osporavajući prodaju zemljišta. Tvrdio je da je prodaju trebalo izvršiti u skladu sa
pravilima javnih nabavki EU. Müller je također tvrdio da je zemljište prodato s namerom vršenja
specifičnih radova od javnog interesa koje je trebalo da utvrdi opština. Tvrdio je da prodaja zemljišta
predstavlja nabavku radova koju vrši opština, a za koje se ugovarač bira putem aranžmana prodaje
zemljišta.
Nemačko telo za žalbe kojem je podneta žalba u ovom predmetu, uputilo je devet pitanja SP. Tijelo za
žalbe je htelo da utvrdi da li prodaja zemljišta podleže Direktivi i, posebno, da li potpada pod koncept
ugovora o javnoj nabavci radova ili koncesije za radove.
Pravo EU (stavovi 3-5.): Direktiva 2004/18/EZ – Stav 2: načela dodele ugovora o javnim nabavkama,
Član 1.(2) i (3): definicija ugovora o javnoj nabavci radova i koncesije za javne radove, Član 16.(a):
izuzeće koje se odnosi na kupovinu ili iznajmljivanje zemljišta, postojećih zgrada, itd.
Nemačko pravo (Stavovi 6-7.): Član 10.(1) Zakona o (Baugesetzbuch) od 23. septembra 2004. (BGBl.
2004 I, str. 2414; ‘the BauGB’)
Nemačko pravo
“Opština usvaja razvojni plan u obliku podzakonskog akta.
(…)
1.
Opština može odlučiti, na osnovu građevinskog plana za radove, o prihvatljivosti projekta
kada je, na temelju plana koji je izrađen u dogovoru sa opštinom za izvođenje radova i obezbeđenje
komunalija (plan radova i komunalija), ugovarač spreman i sposoban da izvede radove i, pre odluke iz
Člana 10.(1), obaveže se na izvođenje radova u predviđenom roku i u potpunosti ili delimično snosi
troškove planiranja i troškove komunalija (ugovor o izvođenju radova).
3. (a) Ukoliko, u određivanju građevinske zone za radove ili drugim načinom, građevinski plan
radova utvrdi ... korišćenje zgrade ... , mora ... se omogućiti, u odnosu na utvrđene vrste korišćenja,
da su jedini projekti koji se odobre, oni na čije se izvršenje ugovarač obavezao u ugovoru o izvršenju
radova …”
Presuda (stavovi 34-89.)
Definicija ugovora o javnoj nabavci radova
Većina pitanja koje je postavio sud koji upućuje odnosila se na definiciju “ugovora o javnoj nabavci
radova” prema Članu 1.(2)(b) Direktive. Ta odredba definiše ugovor o javnoj nabavci radova kao
ugovor koji u pismenoj formi sklapaju naručilac posla i privredni subjekat za finansijski interes, "čiji je
predmet izvođenje, ili oboje, i projektovanje i izvođenje radova ... ili posao ili realizacija posla, bilo
kojim sredstvima, koji odgovara zahtevima koje je naveo naručilac”. U odgovorima na postavljena
pitanja, SP je razmatrao aspekte kako sledi u tekstu.
Zahtev neposredne ekonomske koristi za naručioca
SP je naveo da samo ugovor koji se sklapa sa finansijskim interesom može predstavljati ugovor o
javnoj nabavci prema delokrugu Direktive. Finansijska priroda ugovora znači da naručilac posla koji je
sklopio ugovor o javnim radovima dobija uslugu u zamenu za naknadu. Ta usluga se sastoji od
izvođenja radova od kojih naručilac posla namerava izvući korist (Stavovi 47-48.). Usluga mora
34
naručiocu posla omogućavati “direktnu ekonomsku korist” (Stav 49.). Direktna ekonomska korist se
može jasno utvrditi kada je predviđeno da organ postane vlasnik tih radova (stav 50.).
Međutim, SP je potvrdio da ekonomska korist može postojati u bilo kom od sledećih slučajeva, kada
naručilac
- je nosilac zakonskog prava na korišćenje radova da bi se mogli učiniti dostupnim javnosti (stav
51.);
- može izvući ekonomske koristi iz budućeg korišćenja ili prenosa posla (Stav 52.);
- je finansijski doprineo izvođenju radova (Stav 52.); ili
- preuzima rizik ukoliko bi radovi bili ekonomski neuspešni (Stav 52.).
Uzimajući u obzir činjenice predmeta, SP je zaključio da test direktne ekonomske koristi nije
zadovoljen pukim izvršavanjem ovlasti urbanističkog planiranja organa da bi se radovi smatrali
radovima od javnog interesa (stav 57.).
Zahtev direktne ekonomske koristi primenjuje se na sve tri vrste ugovora o javnim nabavkama radova
iz Direktive:
•
•
•
izvođenje radova;
projektovanje i izvođenje radova;
realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji odgovara zahtevima koje je naveo naručilac.
Zahtev pravne obaveze da se radovi izvrše
SP je takođe naveo da koncept ugovora o javnoj nabavci radova prema Direktivi zahteva da ugovarač
na sebe preuzme direktnu ili indirektnu obavezu da radove izvede. Obaveza mora biti zakonski
izvršiva (Stavovi 59-63.). SP je zauzeo stanovište da se zahtev pravne obaveze da se radovi izvedu
primenjuje na sve tri vrste ugovora o javnoj nabavci radova iz Direktive.
Značenje “zahteva koje je naveo naručilac”
Drugo pitanje koje se razmatralo u ovom predmetu odnosi se na tumačenje koncepta “posla koji
odgovara zahtevima koje je naveo naručilac”. Ovo tumačenje je relevantno za treću vrstu ugovora o
javnoj nabavci radova, u kojoj se radi o “realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji odgovara
zahtevima koje je naveo naručilac”.
SP je naveo da je naručilac posla “morao preduzeti mere da definiše vrstu posla, ili u najmanju ruku,
imati odlučujući uticaj na njegov dizajn” (stav 67. presude).
SP je naglasio da puka činjenica da naručilac, u vršenju svojih ovlašćenja urbanističkog planiranja,
razmatra određene građevinske planove koji su mu predstavljeni, ili donosi odluku koja zahteva
primenu tih ovlašćenja, nije dovoljna (stav 68.).
Da li prodaja zemljišta kombinovana sa namerom dodele budućeg ugovora predstavlja ugovor o
javnoj nabavci radova?
Nemački sud je takođe pitao da li se Direktiva primenjuje na prodaju zemljišta u drugim okolnostima.
Te okolnosti uključuju situaciju u kojoj drugi javni organ ima nameru da dodeliti ugovor o radovima na
tom zemljištu, ali još uvek nije doneo formalnu odluku da to uradi.
SP je smatrao da, u principu, Direktiva može biti primenjiva u takvim okolnostima. Direktiva bi se
mogla primeniti ukoliko se prodaja zemljišta koja će naknadno biti predmet ugovora o radovima i taj
ugovor o radovima posmatraju kao jedna transakcija – “celina” (stav 82. presude).
Međutim, SP je smatrao da ove situacije nema u predmetu koji razmatra (stav 83.). SP je smatrao da
relevantne strane nisu preuzele bilo kakve obavezujuće ugovorne obaveze koje se odnose na radove
35
te da nema dokaza u kupoprodajnom aktu da će dodela ugovora “uslediti” (stavovi 86.-87.). Stoga,
nije bilo elementa obaveze u transakciji, koji je potreban da bi se ona smatrala ugovorom o javnoj
nabavci radova (stav 88.). SP je takođe naveo da u ovom slučaju ne postoji ugovor o javnoj nabavci
radova čak i ako drugi javni organ “namerava” da dodeli takav ugovor, ali još uvek o tome nije doneo
formalnu odluku (stav 88.).
Definicija koncesije
Drugo pitanje se odnosilo na značenje koncesije za javne radove prema Članu 1.(3) Direktive. SP je
naveo da kada privredni subjekat kojem se koncesija može dodeliti već poseduje zemljište, nije
moguća koncesija za javne radove. SP smatra da sam naručilac posla mora biti u poziciji da koristi te
radove da bi postojala mogućnost prenosa prava na korišćenje radova. To nije slučaj kada privredni
subjekat poseduje zemljište i ima pravo da ga koristi (Stav 74.).
Ugovori neodređenog trajanja
SP je takođe dao komentar na vremensko trajanje ugovora. Komentar je dat kao odgovor na pitanje
da li se određeni aranžman neograničenog trajanja može smatrati koncesijom. SP je naveo da postoje
ozbiljne osnove, uključujući i potrebu garantovanja konkurencije, da se smatra da je dodela koncesije
na neodređeno trajanje protivna pravu EU (Stav 79.).
Odluka (parafrazirana)
•
•
•
•
Koncept “ugovora o javnoj nabavci radova” ne zahteva da se radovi koji su predmet ugovora
materijalno ili fizički izvedu za naručioca. Ali treba ih izvesti za neposrednu ekonomsku korist tog
naručioca. Ovaj drugi uslov nije ispunjen time što je naručilac posla izvršavao regulatorna
ovlasšćenja urbanističkog planiranja.
Koncept “ugovora o javnoj nabavci radova” zahteva da ugovarač preuzme direktnu ili indirektnu
obavezu da izvede radove koji su predmet ugovora. Ta obaveza mora biti zakonski izvršiva u
skladu sa proceduralnim pravilima koja su utvrđena nacionalnim zakonom.
“Zahtevi koje je naveo naručilac” se ne mogu sastojati od puke činjenice da javni organ razmatra
određene građevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi odluku u vršenju svojih
regulatornih ovlasti urbanističkog planiranja.
Odredbe Direktive se ne primenjuju u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljište
privrednom društvu, iako drugi javni organ namjerava da dodeli ugovor o radovima na tom
zemljištu, ali još uvijek nije doneo formalnu odluku da taj ugovor dodeli.
36
Poglavlje 3 Područje primene – značenje “tela kojim se upravlja na osnovu javnoj
prava”
Kontekst
Direktiva je primenjiva samo ukoliko naručilac posla dodeljuje ugovor o javnoj nabavci. Definicija
naručioca posla data je u Članu 1.(9) Direktive. Postoje dve osnovne kategorije naručilaca – javni
organi, poput državnih, regionalnih ili lokalnih organa, i tela kojima se upravlja na osnovu javnog
prava.
Pojam “tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava” odnosi se na svako telo koje kumulativno
ispunjava tri uslova propisana Članom 1.(9) Direktive, a koji se odnose na svrhu i prirodu tog tela,
njegov pravni status i način na koji se finansira, na koji se njime upravlja i vrši nadzor.
Član 1.(9) Direktive
“‘Telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava’ znači svako telo koje
a) je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje nema
industrijski ili komercijalni karakter;
(b) ima svojstvo pravnog lica; i
(c) finansira, većim delom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tela kojima se upravlja na
osnovu javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tela; ili koje ima
upravni, rukovodeći ili nadzorni odbor, čijih je više od polovine članova imenovala država,
regionalne ili lokalne vlasti ili druga tela kojima se upravlja na osnovu javnog prava.”
Da bi se neko telo klasifikovalo kao telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava, mora ispunjavati
kriterije (a) i (b), te najmanje jedan od uslova navedenih u kriterijumu (c).
Za više informacija, posetite:
Sigma Public Procurement Brief 3, “What is a Contracting Authority” [Sigmin Kratak pregled javnih
nabavki 3, “Šta je naručilac posla”] (januar, 2011.) –
http://www.sigmaweb.org/publications/Public_Procurement_Contracting_Authority_2011.pdf
Sigma Public Procurement Training Manual, Module D1, “Contracting authorities” [Sigmin priručnik za
edukaciju
u
oblasti
javnih
nabavki,
modul
D1,
“Naručilac
posla”]
–
http://www.sigmaweb.org/publications/46179267.pdf
Šta je važno znati
1. Direktive o nabavkama EU primenjuju se samo na naručioce. Jedna od kategorija naručilaca je
“telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava”.
2. “Telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava” je koncept isključivo prava EU koji ima specifično
značenje propisano Direktivom.
3. Važno je da nacionalno zakonodavstvo:
• transponuje preciznu definiciju kakva je data u Direktivi;
• u praksi koncept tumači u skladu sa značenjem koje je dao SP.
4. Neispravno transponovanje u nacionalno zakonodavstvo ili pogrešno tumačenje definicije i
koncepta “tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava” može dovesti do situacija u kojima:
37
•
•
tela koja bi trebalo da su obuhvaćena pravilima javnih nabavki nisu obuhvaćena u
nacionalnom zakonodavstvu; ili
tela koja ne potpadaju pod definiciju EU budu obuhvaćena nacionalnim pravilima javnih
nabavki.
Sažetak pristupa i odluke SP
SP ima funkcionalan pristup definiciji naručioca posla iz direktiva.
SP je potvrdio da je definicija “tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava” isključivo koncept prava
EU i da se mora tumačiti u svetlu odredbi EU (C-84/03 Komisija protiv Španije). Tri uslova moraju biti
kumulativno ispunjena:
•
•
•
postojanje pravnog lica;
da to lice obavlja nekomercijalne zadatke koji su u javnom interesu;
da to lice zavisi u najvećem delu od javnog organa.
(vidi C-44/96 Mannesmann, C-353/96 Komisija protiv Irske i C-328/96 Komisija protiv Austrije).
Svaki od ovih kriterijuma mora se tumačiti u funkcionalnom smislu, što znači da se svakom kriterijumu
pripisuje tumačenje koje je nezavisno od formalnih uslova njegove primene. Ovaj zahtev treba
shvatiti kao sredstvo stvaranja zavisnosti tela od datog javnog organa (C-526/11 IVD).
Da bi se utvrdilo da li se neko telo smatra “telom kojim se upravlja na osnovu javnog prava”,
neophodno je jednostavno utvrditi da li to telo zadovoljava tri gore navedena kumulativna uslova.
Status nekog tela prema privatnom pravu ne sprečava ga da bude naručilac posla prema značenju
Direktive (C-84/03 Komisija protiv Španije).
Postojanje pravnog lica: Kao prvi uslov (pravno lice), on vrlo retko stvara probleme u praksi i sudska
praksa SP se fokusirala na druge kriterijume.
Nekomercijalni zadaci u javnom interesu: “Potrebe u opštem interesu, koje nemaju industrijski ili
komercijalni karakter” generalno i) se zadovoljavaju na način koji ne podrazumeva dostupnost roba i
usluga na tržištu, i ii) ih pruža država ili podležu odlučujućem uticaju države zbog razloga u opštem
interesu. Ipak, ova dva faktora nisu uvijek odlučujuća (vidi C-393/06 Ing. Ainger).
SP smatra da Direktiva pravi razliku između:
•
•
potreba u opštem interesu koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter;
potreba u opštem interesu koje imaju industrijski ili komercijalni karakter.
Neko telo se može klasifikovati kao telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava kada je ono
osnovano s ciljem ispunjavanja potreba u opštem interesu, a nema industrijski ili komercijalni
karakter.
Aktivnosti prepoznate kao one koje ispunjavaju potrebe u opštem interesu: SP je prepoznao sledeće
vrste aktivnosti kao one koje ispunjavaju potrebe u opštem interesu:
•
•
•
•
•
•
univerzitetska delatnost (C -380/98 Univerzitet u Kembridžu);
organizacija izložbi i sajmova (spojeni predmeti C- 223/99 i C-260/99 Agorà i Excelsior);
obavljanje delatnosti pogrebnih usluga (C-373/00 Adolf Truley);
izgradnja i kupovina nekretnina koje se nude komercijalnim firmama u svrhu podsticanja
ekonomskog rasta u opštini (C-18/01 Korhonen i drugi);
štampanje zvaničnih dokumenata (C-44/96 Mannesmann);
prikupljanje i odlaganje otpada (C-360/96 Gemeente Arnhem i Gemeente Rheden protiv BFI
Holding);
38
•
•
•
•
•
upravljanje nacionalnim šumama i drvnom industrijom (C-353/96 Komisija protiv Irske i C306/97 Connemara Machine Turf);
obezbeđivanje stambenih jedinica sa niskom rentom (C-237/99 Komisija protiv Francuske);
utvrđivanje i otplaćivanje troškova zatvora (C-283/00 Komisija protiv Španije);
delatnosti radio i televizijskog emitovanja (C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi);
obezbeđivanje grejanja urbanom području primenom ekološki prihvatljivog procesa (C393/06 Ing. Aigner).
Zavisnost od javnog organa – finansije: SP je u predmetu C-380/98 Univerzitet u Kembridžu, naveo
sledeće u odnosu na način finansiranja nekog tela:
Pojam “većim delom” u Direktivi je kvantitativan i odnosi se na više od polovine (više od 50%)
relevantnog finansiranja.
•
•
•
•
Ne uzimaju se u obzir sva plaćanja drugog naručioca posla kada se utvrđuje udeo plaćanja tog
organa, već samo ona koja imaju “efekat stvaranja ili pojačavanja odnosa zavisnosti”. Plaćanje
nagrada ili grantova za podršku istraživačkog rada i plaćanje univerzitetskih školarina
odabranim studentima koju vrše lokalne obrazovne ustanove mogu stvoriti odnos zavisnosti.
Ukupni prihod koji se uzima u obzir pri utvrđivanju udela tog prihoda koji dolazi od ugovornog
organa, treba računati na način da uključuje sve prihode, uključujući i prihode od
komercijalne aktivnosti.
Vremenski period za koji se računa je budžetska godina tog organa. Potrebno je na početku
budžetske godine utvrditi da li je organ pokriven za tu godinu, upućivanjem na cifre koje su
dostupne na početku godine. Taj vremenski period primenjuje se čak i kada su brojke
provizorne.
U smislu Direktive, smatra se da telo predstavlja naručilac posla kada počne postupak javne
nabavke. Direktiva se i dalje primenjuje na proces javne nabavke sve dok se relevantni
postupak ne okonča.
U C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi koji se odnosio na nemačke javne emitere, SP je odlučio da
se koncept finansiranja koje vrši javni organ mora tumačiti u funkcionalnom smislu. SP je smatrao da
se ne zahteva direktno finansiranje koje vrši država da bi se određeno telo smatralo telom kojim se
upravlja na osnovu javnog prava. Predmet C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns odnosio se na
nemački fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. SP je potvrdio da se finansiranje navedeno u
Direktivi može desiti i kada je određeno telo samo utvrdilo nivo doprinosa svojih članova. To je slučaj
kada je primenjiv niz okolnosti, uključujući: zakonski propisano članstvo tela i plaćanje doprinosa;
doprinosi se vrše bez specifične naknade; zakonom je utvrđen nivo doprinosa; i telu je zabranjeno da
deluje profitno.
Nasuprot tome, u C-526/11 IVD, SP je smatrao da jedno profesionalno udruženje kojim se upravlja na
osnovu javnog prava ne zadovoljava kriterijum finansiranja. To profesionalno telo se većinom
finansiralo iz priloga svojih članova. Međutim, zakon koji zahteva plaćanje priloga i koji utvrđuje nivo
tih doprinosa nije propisao delokrug ni procedure za radnje koje to telo preduzima u obavljanju svojih
zakonskih dužnosti.
Zavisnost od javnog organa – nadzor: SP je smatrao u C-373/00 Adolf Truley da je kriterijum nadzora
ispunjen kada drugi naručilac posla kontroliše godišnje račune tog tela i njegovo djelovanje u smislu
ispravnog računovodstva, pravilnosti poslovanja, ekonomičnosti, efikasnosti i svrsishodnosti. Pored
toga, organu je dozvoljeno da vrši inspekciju poslovnih objekata i/ili prostorija tog tela i izveštava
vlasnika o rezultatima tih inspekcija.
39
Sudska praksa
C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns
Hans i Christophorus Oymanns GbR protiv AOK Rheinland/Hamburg
Presuda od 11. juna 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 16. decembra 2008.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ceo tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Nemački postupak je pokrenut zbog postupka dodele ugovora koji je vodio AOK Rheinland/Hamburg
(AOK) za nabavku ortopedske obuće i savetodavnih usluga koje se na nju odnose. AOK je fond
obaveznog zdravstvenog osiguranja. Pruža robu i savetodavne usluge osiguranim osobama.
SP je razmatrao da li je AOK naručilac posla u skladu sa definicijom iz Direktive. SP je zaključio da je
AOK telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava, jer ga većim delom finansiraju naručioci, a
ispunjava i druge kriterijume. Prema mišljenju SP, jasno je da je fond zdravstvenog osiguranja telo
koje je pravno lice osnovana za specifičnu svrhu ispunjavanja potreba od opšteg interesa i da nema
industrijski ili komercijalni karakter. Ovaj zaključak je zasnovan na činjenici da se radilo o pravnom
tijelu osnovanom prema javnom pravu da ispunjava potrebe koje se odnose na javno zdravlje.
Dotične potrebe nisu imale industrijski ili komercijalni karakter jer su neprofitne.
C-393/06 Ing. Aigner
Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt, GmbH protiv Fernwärme Wien GmbH
Presuda od 10. aprila 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 22. novembra 2007.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ceo tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Ovaj predmet je potekao iz postupka pred austrijskim telom za žalbe. Predmet se odnosio na
postupak dodele ugovora preduzeća Fernwärme Wien (FW), koje je u potpunom vlasništvu grada
Beča. Preduzeće FW je zaduženo za snabdevanje kuća, Vlade Austrije i privatnog sektora centralnim
grejanjem, koristeći energiju proizvedenu iz otpada. Komunalna direktiva reguliše ovu aktivnost.
Međutim, postupak dodele ugovora odnosio se na ugradnju rashladnih uređaja u poslovni kompleks,
odnosno odnosio se na aktivnost koja nije navedena u Komunalnoj direktivi.
Pitanja upućena SP proistekla su iz potrebe da se utvrdi koja je direktiva, ukoliko ijedna, primenjiva na
ovaj postupak dodele ugovora.
SP je prvo odlučio da je snabdevanje urbanog područja ekološki prihvatljivim procesom cilj u općem
interesu. Preduzeće FW je stoga osnovano u svrhu ispunjavanja potreba od opšteg interesa. SP je
potvrdio da se potrebe mogu smatrati potrebama od opšteg interesa iako se tim aktivnostima bave i
privatne kompanije.
SP je nakon toga razmatrao da li te potrebe imaju industrijski ili komercijalni karakter. Sud je
razmatrao, u skladu sa prethodnom sudskom praksom, da li su se te potrebe zadovoljavale u
okolnostima konkurencije. SP je zaključio (potvrđujući time prethodnu sudsku praksu) da je
postojanje “značajne konkurencije” bilo pokazatelj da su potrebe imale industrijski ili komercijalni
karakter.
40
SP je prvo naveo da, iako preduzeće FW može da ostvaruje dobit, stvaranje dobiti nije njegov
primarni cilj. SP je nakon toga zaključio da to telo ne deluje u uslovima značajne konkurencije jer je
bilo jedino telo u stanju da ispuni dotične potrebe. U tom smislu, bilo je relevantno da su druga dva
preduzeća koja deluju u ovom sektoru bila zanemarive veličine i ne bi se mogla smatrati stvarnim
konkurentima. Drugi relevantan faktor bila je činjenica da bi bilo teško zameniti sistem drugim
oblikom energetskog napajanja, jer bi to podrazumevalo velike radove na konverziji sistema. Grad
Beč je postojećem sistemu pridavao veliku važnost, između ostalog i zbog ekoloških razloga. U ovoj
situaciji bi bilo teško zbog javnog mnjenja povući takav sistem, čak i ako posluje s gubicima.
SP je također potvrdio svoje prethodne presude u kojima se navodi da za definiciju tela kojim se
upravlja na osnovu javnog prava, nije relevantno da li se to telo bavi i određenim komercijalnim
delatnostima. Odnos “komercijalnih” i “nekomercijalnih” delatnosti takođe nije relevantan za
definiciju tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava.
SP je takođe razmatrao situaciju u kojoj određeno telo koje jeste telo kojim se upravlja na osnovu
javnog prava provodi delatnosti koje podležu jednoj od direktiva o nabavkama, dok se neke njegove
delatnosti sprovode u uslovima konkurencije. U prethodnim predmetima, SP je utvrdio da direktive
generalno pokrivaju sve delatnosti tela. Ukoliko to ne bi bio slučaj, postojala bi mogućnost korišćenja
nekomercijalnih delatnosti da se subvencionišu komercijalne delatnosti, što može biti opasno ukoliko
bi rezultiralo nekomercijalnom i time diskriminatornom kupovinom.
C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi
Bayerischer Rundfunk i drugi protiv GEWA – Gesellschaft für Gebäudereinigung und Wartung mbH
Presuda od 13. decembra 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 6. septembra 2007.
Zahtev za preliminarnu odluku
Postupak pred nemačkim sudom se odnosi na dodjelu ugovora za usluge čišćenja koju je provodio
GEZ. Ugovor je dodijeljen bez primjene konkurentnih postupaka iz Direktive o uslugama.
GEZ je centralna agencija koja naplaćuje naknade za javne emitere u Njemačkoj. Naknade plaćaju
uglavnom građani koji posjeduju TV prijemnike. GEZ nije pravno lice. Uspostavljeno je
administrativnim ugovorom između emiterskih organa da naplaćuje naknade u njihovo ime. Tvrdilo se
da je ugovor u ovom predmetu trebao biti dodijeljen u skladu sa Direktivom.
Pitanja koja je uputilo njemačko žalbeno tijelo postavljena su da bi se utvrdilo da li su njemački javni
emiterski organi “ugovorni organi” u smislu direktiva.
Indirektno finansiranje: Prvo pitanje koje je uputilo njemačko žalbeno tijelo odnosilo se na pojam
"finansira… država". Da li ova formulacija uključuje indirektno finansiranje emitera putem plaćanja
naknada koje vrše osobe koje posjeduju TV prijemnike? Nije bilo sporno da li ove naknade čine više
od polovine prihoda, uz ostale prihode koji dolaze iz izvora poput reklama.
SP je zaključio da postoji finansiranje, u većem delu, države kada se aktivnosti javnih emiterskih tela
finansiraju iz naknada koje plaćaju lica koja poseduju prijemnike. U tim okolnostima, naknada je
“nametnuta, izračunata i naplaćuje se prema pravilima poput onih u glavnom postupku”. SP se
osvrnuo na svrhu tih pravila, koja obuhvataju tela koja zavise od države. Državni uticaj bi ih stoga
mogao podstaknuti da favorizuju nacionalne ponuđače. SP je smatrao da se ne zahteva direktno
finansiranje države jer Direktiva to pravilo nije postavila i ono nije relevantan uslov u smislu svrhe tih
pravila.
U tom smislu, SP je razmatrao sledeće elemente:
41
•
•
Dotične naknade su nametnute kao državna mera, a ne ugovorni aranžman sa klijentima, te je
njihov iznos utvrdila država. SP je smatrao da je državno finansiranje bilo uključeno, iako su
naknade primarno utvrđene u skladu sa preporukom nezavisne komisije na osnovu potreba
emitera. Državno finansiranje je bilo uključeno, iako je država imala ograničenu moć izmene
preporučenih naknada.
Odgovornost za plaćanje zavisi od pukog posedovanja prijemnika televizijskih usluga i nije bila
utemeljena na stvarnom korišćenju tih usluga. SP je smatrao da se te naknade mogu
razlikovati od naknada koje naplaćuju profesionalci poput lekara, pravnika i arhitekata, koje
takođe utvrđuje država Nemačka. Ova razlika se pravi jer klijenti tih profesionalnih usluga
ulaze u ugovorni odnos svojom voljom i primaju stvarnu uslugu. Pored toga, država ne
obezbeđuje i ne finansira te profesije.
SP je takođe naglasio da nije relevantno da li sredstva prolaze kroz državni budžet.
Direktni upliv države: Drugo pitanje koje je upućeno SP bilo je da li je neophodan direktan upliv
države u dodjelu ugovora da bi se definicija primenila. SP je zaključio da nije potreban takav upliv.
Zavisnost od finansiranja u širem smislu bila je dovoljna da nastane rizik od nacionalnih preferenci.
C-526/11 IVD
IVD GmbH & Co. KG protiv Ärztekammer Westfalen-Lippe
Presuda od 12. septembra 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 30. januara 2013.
Zahtev za preliminarnu odluku
Nedavno je u predmetu C-526/11 IVD Sud pravde zaključio da jedno profesionalno udruženje kojim
se upravlja na osnovu javnog prava nije telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava. Predmet se
odnosio na ugovore za štampanje i distribuciju reklamnih materijala koji je zaključio Ärztekammer
Westfalen-Lippe, udruženje lekara u Vestfaliji-Lipe (dalje u tekstu “udruženje lekara”).
SP je svoje zaključke zasnovao na činjenici da udruženje lekara ne zadovoljava kriterijum da ga
naručilac posla većim delom finansira. Udruženje lekara se većinski finansira iz priloga članstva, a
ovlašćeno je zakonom da utvrđuje i naplaćuje iznos tih članarina. Pored toga, kriterijum koji se odnosi
na nadzor upravljanja koji vrši naručilac posla nije bio zadovoljen.
SP, pozivajući se na predmet C-373/00 Adolf Truley, naveo je da puka činjenica da se odluke koje telo
donosi mogu revidirati ne zadovoljava kriterijum nadzora. Razlog za ovo je da revidiranje ne
omogućuje javnom organu da utiče na odluke dotičnog tiela koje se odnose na ugovore o
nabavkama. To je, u principu, slučaj kada se vrši opšta revizija zakonitosti usled odluke nadzornog
organa. Također je to slučaj kada nadzorni organ odobri odluku tela kojom se utvrđuje iznos priloga iz
kojih se telo većinski finansira. Odobrenje nadzornog tela se svodi na utvrđivanje budžetskog bilansa
tela.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
U svojoj preambuli Direktiva javnog sektora iz 2014. godine poziva se na bogatu sudsku praksu SP.
Stav 10. predviđa:
“Pojam ‘naručioci’, a posebno pojam ‘tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava’ više puta su
razmatrani u okviru sudske prakse SP. Kako bi se pojasnilo da se područje primene ove Direktive
ratione personae ne bi trebalo menjati, prikladno je zadržati definiciju na kojoj se temelju SP te
uvrstiti određeni broj pojašnjenja dobijenih sudskom praksom kao ključni faktor za razumevanje
42
samih definicija, bez namere da se menja značenja koncepata u skladu sa objašnjenjem sudske
prakse. U tu svrhu trebalo bi pojasniti da se telo koje posluje pod uobičajenim tržišnim uslovima, čija
je namera ostvarenje dobiti te koje snosi gubitke koji proizlaze iz njegove delatnosti, ne bi trebalo
smatrati ‘telom kojim se upravlja na osnovu javnog prava’ jer se potrebe u opštem interesu, koje su
za njega određene ili koje treba ispuniti, mogu smatrati potrebama koje imaju industrijski ili
komercijalni karakter.
Na sličan način, uslov vezan za poreklo finansiranja dotičnog tela također je preispitan u sudskoj
praksi u sklopu koje je pojašnjeno, između ostalog, da finansiranje ‘većim delom’ podrazumeva više
od polovine te da takvo finansiranje može obuhvatati plaćanja od strane korisnika koja se primenjuju,
izračunavaju i prikupljaju u skladu sa propisima javnog prava.”
43
C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns
Hans i Christophorus Oymanns GbR protiv AOK Rheinland/Hamburg
Presuda od 11. juna 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 22. novembra 2007.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
Područje primene – značenje “tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava”
Materijalno područje primene – klasifikacija ugovora i koncesije za usluge
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stavovi 3-11.
Pravni okvir – zakonodavstvo Nemačke
Stavovi 12-25.
Činjenice
stavovi 26-38.
Pitanja upućena SPEU
stav 39.
Analiza i presuda
stavovi 40-76.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 26-38.)
AOK Rheinland/Hamburg (AOK) je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. AOK je u jednom
specijalizovanom časopisu pozvao proizvođače ortopedske obuće da dostave svoje ponude za
program integrisanih usluga. Integrisane usluge su obuhvatale proizvodnju i isporuku individualno
skrojene ortopedske obuće, kao i direktne savetodavne usluge za pacijente pre i nakon isporuke
obuće. Pacijenti koji pate od sindroma dijabetesnog stopala, a koji imaju karticu osiguranja i
odgovarajući lekarski recept trebalo je da direktno kontaktiraju sa proizvođačem. Količina cipela koju
je trebalo isporučiti nije utvrđena u pozivu na dostavljanje ponuda. Integrisane usluge je trebalo
plaćati iz doprinosa pacijenata i AOK.
Hans i Christophorus Oymanns (Oymanns), društvo za proizvodnju ortopedske obuće, dostavilo je
svoju ponudu. Nakon toga je podnelo pritužbu AOK-u u vezi sa kršenjem prava EU i domaćih propisa o
javnim nabavkama koje je AOK izvršio. AOK je odbacio te pritužbe, navodeći da se propisi o javnim
nabavkama ne primenjuju na ovaj slučaj. Oymanns se žalio telu za razmatranje žalbi u nabavkama.
Nemačko žalbeno telo uputilo je niz pitanja SP da bi utvrdilo da li se fond zdravstvenog osiguranja
smatra “telom kojim se upravlja na osnovu javnog prava”.
Nemačko žalbeno telo je takođe uputilo pitanja koje se odnose na klasifikaciju ugovora. Fondovi
obaveznog zdravstvenog osiguranja u Nemačkoj predstavljaju sistem zdravstvenog osiguranja koji
pokriva oko 90% nemačkog stanovništva. Sistem deluje na neprofitnoj osnovi. Osobe koje su
osigurane preko sistema obaveznog osiguranja mogu birati jedan od brojnih fondova obaveznog
zdravstvenog osiguranja.
Pravo EU (Stavovi 3-11.): Direktiva 2004/18/EZ, Član 1.(2) – definicije “ugovora o javnoj nabavci”,
“ugovora o javnoj nabavci robe”, “ugovora o javnoj nabavci usluga”, “koncesija za usluge”, “okvirnog
44
sporazuma”; Član 1.(9) – definicija “naručioca posla” i “tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava”;
Član 21. – usluge iz Aneksa IIB Direktive, Član 32. “okvirni sporazumi”
Zakonodavstvo Nemačke (Stavovi 12–25.): nemački “Zakon o socijalnoj politici”
Presuda (stavovi 40-76.)
Definicija “tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava”: značenje formulacije “osnovano za
određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje nema industrijski ili komercijalni
karakter”.
Jedna od kategorija tela koje propisuje Direktiva u okviru definicije "naručioca posla" je i "telo kojim
se upravlja na osnovu javnog prava". Koncept "tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava"
definisan je u Članu 1.(9) Direktive.
Član 1.(9) Direktive 2004/18/EZ
“‘Telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava’ znači svako telo koje
a) je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje nema
industrijski ili komercijalni karakter;
(b) ima svojstvo pravnog lica; i
(c) finansira, većim delom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tela kojima se upravlja na
osnovu javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tela; ili koje ima
upravni, rukovodećii ili nadzorni odbor, čijih je više od polovine članova imenovala država,
regionalne ili lokalne vlasti ili druga tela kojima se upravlja na osnovu javnog prava.”
SP je prvo naveo da je jasno da fond zdravstvenog osiguranja i) pravno lice; i ii) uspostavljeno za
posebnu svrhu ispunjavanja potreba od opšteg interesa, koje nemaju ni industrijski niti trgovinski
karakter. To je slučaj jer je fond pravno lice kojim upravlja javno pravo i koji ispunjava potrebe u vezi
sa javnim zdravstvom. Dotične potrebe nemaju industrijski ili komercijalni karakter jer sistem deluje
neprofitno (stav 49.).
Značenje formulacije “finansira, većim delom” u odnosu na koncept tela kojim se upravlja na
osnovu javnog prava
SP je razmatrao da li se može smatrati da tela poput fondova zdravstvenog osiguranja ispunjavaju
kriterijum da ih većim delom finansira država. SP je zaključio da oni ne mogu ispuniti taj kriterijum.
Fond iz ovog predmeta se finansira od doprinosa osiguranih osoba i poslodavaca. Doprinosi su
zakonski propisani i, do određene mere ih direktno pružaju savezni fondovi. U tom smislu, SP smatra
da je sledeće relevantno:
•
•
•
•
Doprinosi za finansiranje su obavezni (Stav 52.).
Doprinosi se plaćaju bez ikakvog povraćaja pojedincima. Nisu povezani sa beneficijama koje
se pružaju, već se temelje na sposobnosti svakog člana da doprinosi i na drugim faktorima,
kao što su starosno doba i zdravstveno stanje (Stav 53.).
Javno telo koje nadzire fond mora odobriti stopu doprinosa (Stav 55.).
Doprinosi koji osiguranici plaćaju fondu obavezno se ubiraju iz njihovih plata. Plaća ih
poslodavac, zajedno sa svojim doprinosom. Ukupni doprinos fondu se time ubire u skladu sa
metodama javnog prava (Stav 56.).
SP je naveo da, za razliku od predmeta C-337/06 Bayerischer Rundfunk, stopu doprinosa u ovom
predmetu ne utvrđuju organi javne vlasti već sami fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja.
Međutim, SP je smatrao da ovo ne utiče na njegovo stanovište. SP je takođe naveo da fond
45
zdravstvenog osiguranja ima veoma ograničenu diskreciju. Cilj fonda je osiguravanje beneficija
propisanih u zakonodavstvu o socijalnom osiguranju. Nacionalni zakon propisuje te beneficije i
troškove koji idu uz njih. Fond obavlja svoje funkcije na neprofitnoj osnovi. Stopa doprinosa mora biti
definisana tako da obračunati prihodi budu jednaki troškovima (Stav 54.).
U ovakvim okolnostima, SP je zaključio da je država uspostavila finansiranje i da ga garantuje, te da se
ubiranje tog finansiranja omogućuje metodama javnog prava. Stoga treba smatrati da postoji
finansiranje države (Stav 57.).
Značenje koncepta “podložno nadzoru nad poslovanjem”
Nemačko žalbeno telo je pitalo da li je fond zdravstvenog osiguranja podložan nadzoru nad
poslovanjem od strane države. SP je zaključio da fond finansira država i da stoga smatra da nije
neophodno ispitivati ispunjenost ovog kriterijuma.
Značaj Aneksa III za utvrđivanje da li je neko telo naručilac posla
Aneks III Direktive navodi različite organe u državama članicama koji se smatraju naručiocima. Ova
lista uključuje nemačke fondove zdravstvenog osiguranja. Tvrdilo se da uključivanje u ovaj Aneks
predstavlja nepobitnu pretpostavku da je u njemu navedeno telo naručilac. SP je taj argument odbio i
zaključio da je telo navedeno u Aneksu naručilac posla ukoliko ispunjava materijalnu definiciju takvog
tela, kakvu je propisala Direktiva (Stav 45.).
Klasifikacija ugovora koji uključuju i robu i usluge
SP je takođe razmatrao pitanja u vezi sa klasifikacijom ugovora koji se odnose i na robe i na usluge.
Direktiva navodi da se ugovor za robe i usluge smatra ugovorom o javnoj nabavci robe ukoliko je iznos
naknade predviđene za robu veći od onog predviđenog za usluge. Ukoliko to nije slučaj, smatra se
ugovorom o nabavci usluga [član 1.(2)(d)].
Drugačije pravilo se primenjuje na ugovore koji uključuju i radove i usluge. Član 1.(2)(d), treća alineja
glasi:
“Ugovor o javnoj nabavci čiji su predmet usluge u smislu Aneksa II, a koji uključuje delatnosti
u smislu Aneksa I koje su sporedne uz glavni predmet ugovora, smatra se ugovorom o javnim
uslugama”.
SP je potvrdio da pravilo o mješovitom ugovoru za robu/usluge podrazumeva čisto kvantitativan test
koji se odnosi na vrednost robe ili usluge. Pravilo koje je primenjivo na mešovite ugovore za
radove/usluge, a koje se odnosi na glavni predmet ugovora, ne uzima se u obzir kada se utvrđuje
klasifikacija mešovitih ugovora za robu/usluge (Stavovi 61-63.).
U ovom predmetu, ortopedske cipele su trebale biti namenski proizvedene za svakog pojedinačnog
osiguranika prema njegovim specifičnim potrebama i zahtevima. SP je razmatrao da li činjenica da se
proizvod pravi na pojedinačnoj osnovi, u skladu sa potrebama i preferencama osiguranika,
proizvodnju tog proizvoda čini uslugom. Ukoliko je tako, to bi se moralo uzeti u obzir pri utvrđivanju
vrednosti koja se odnosi na usluge. SP je zaključio da proizvodnja u ovom slučaju ne predstavlja
uslugu, već se treba klasifikovati kao “robni” deo ugovora (Stav 67.). SP je ovaj stav podržao pozivajući
se na definiciju prodajnih ugovora iz člana 1.(4) Direktive 1999/44 o prodaji robe široke potrošnje.
Razlika između okvirnog sporazuma i koncesije za usluge
SP je takođe razmatrao pitanje da li ugovor o obući predstavlja koncesiju za usluge. SP je ustanovio da
je jedan od uslova za klasificiranje ugovora kao koncesije da pružalac usluge preuzme ekonomski rizik
za delatnost predviđenu ugovorom. SP je zaključio da u ovom slučaju pružalac usluga nije preuzeo
dostatan rizik da bi se aranžman svrstao u koncesije (Stav 75.).
46
U ovom smislu, SP se pozvao na sledeće faktore:
•
•
•
•
•
•
Snabdevač obućom preuzeo je obavezu da služi osiguranim licima na njihov zahtev.
Cena je utvrđena ugovorom.
Pružalac je snosio samo ograničeni rizik da osiguranici neće iskoristiti njegove proizvode i
usluge.
Fond obaveznog zdravstvenog osiguranja plaća pun trošak naknade pružaocu, što znači da je
on pošteđen rizika koji se odnosi na mogući povraćaj plaćanja.
Pružalac nije morao stvarati značajne izdatke unaprijed prije zaključenja ugovora sa
osiguranim osobama.
Broj osiguranika koji pati od sindroma dijabetesnog stopala, kojima su potrebne posebne
cipele, je poznat, tako da je pružalac mogao napraviti realnu procenu broja potencijalnih
kupaca (Stav 74.).
SP je razmatrao prirodu sporazuma. Napomenuo je da ugovor utvrđuje plaćanje, usluge koje je
potrebno pružiti i trajanje ugovora. Usluge su se trebale pružati na zahtev pojedinaca. SP je zaključio
da priroda aranžmana u ovom predmetu upućuje na to da se radi o okvirnom sporazumu (Stav 76.).
Odluka (parafrazirana)
Smatra se da postoji državno finansiranje “u većem delu” kada se aktivnosti fondova obaveznog
zdravstvenog osiguranja uglavnom finansiraju iz doprinosa koje plaćaju osiguranici. Ti su doprinosi
nametnuti, obračunati i naplaćeni u skladu sa pravilima javnog prava, kao što je to slučaj u glavnom
postupku. Takve fondove obaveznog zdravstvenog osiguranje treba tretirati kao tela kojima se
upravlja na osnovu javnog prava. Prema tome, oni su naručioci posla u kontekstu primene pravila iz
Direktive.
U slučaju mešovitog ugovora o javnoj nabavci koji se odnosi i na proizvode i na usluge, kriterijum
kojim se treba rukovoditi kod klasificiranja takvog ugovora u ugovore o robama ili ugovore o
uslugama je vrednost dela ugovora koja se odnosi na robe, odnosno na usluge unutar tog ugovora.
Kada se radi o nabavci proizvoda koji su individualno proizvedeni i izrađeni prema potrebama svakog
pojedinačnog kupca i gde kupac prima savete u vezi sa korišćenjem tog proizvoda, u kontekstu
izračuna vrednosti zasebnih delova mešovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba svrstati u
deo ugovora koji se odnosi na “robu”.
Karakteristike sporazuma, kakav je ovaj zaključen između fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i
privrednog subjekta, ukazuju da se on mora smatrati okvirnim sporazumom.
47
C-393/06 Ing. Aigner
Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt, GmbH v Fernwärme Wien GmbH
Presuda od 10. aprila 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 22. novembra 2007.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
Područje primene – značenje pojma “telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava”
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stavovi 3-13.
Pravni okvir – zakonodavstvo Austrije
Stav 14.
Činjenice
Stavovi 15-21.
Pitanja upućena SPEU
Stav 22.
Analiza i presuda
Stavovi 23-59.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude.
Sažetak činjenica (stavovi 15-21.)
Predmet je proistekao iz postupka pred austrijskim sudom. Odnosi se na postupak dodele ugovora
koji je sprovodilo preduzeće Fernwärme Wien GmbH (dalje u tekstu se navodi kao FW), koje je u
potpunom vlasništvu grada Beča. Osnovano je u svrhu snabdevanja kuća, javnih ustanova, ureda i
privatnih kompanija, koristeći energiju proizvedenu od otpada. Istovremeno je preduzeće FW radilo
na opštem planiranju ugradnje rashladnih postrojenja u velike projekte u prometu nekretninama. U
tim aktivnostima ono se nadmetalo sa drugim preduzećima.
FW je raspisao tender za ugradnju rashladnih uređaja u budući poslovni kompleks u Beču. FW je
smatrao da se austrijsko zakonodavstvo o javnim nabavkama ne primenjuje na predmetni ugovor.
Preduzeće Ing. Aigner je uzelo učešće u ovom postupku i dostavilo svoju ponudu. FW je informisalo
Ing. Aigner da njihova ponuda neće biti uzeta u razmatranje zbog negativnih referenci. Ing. Aigner je
osporilo tu odluku. Sud je odlučio da obustavi žalbeni postupak i uputi SP tri pitanja koja se odnose na
tumačenje propisa o javnim nabavkama EU.
Pitanjima se htjelo utvrditi koja se direktiva, ako ijedna, primenjuje na ovaj postupak dodjele. Sud koji
je uputio zahtjev smatrao je da:
•
•
aktivnosti koje se odnose na rad fiksnih mreža daljinskog grejanja podležu Komunalnoj
direktivi, a
aktivnosti koje se odnose na rashladna postrojenja ne podležu Komunalnoj direktivi.
48
Sud koji je uputio zahtev pitao je da li Komunalna direktiva 2004/17/EZ pokriva aktivnosti koje se
odnose na rashladna postrojenja zbog toga što ih vrši tielo koje se bavi drugim delatnostima koje
podležu Direktivi.
Pravo EU (Stavovi 3-13.): Direktiva 2004/17/EZ, Član 2.(1)(a) – definicija “naručioca” i “tela kojim se
upravlja na osnovu javnog prava”; Član 2.(1)(b) – definicija “javnog preduzeća”; Član 2.(2) – lično
područje primene Direktive; Članovi 3-7. – “delatnosti na koje se primenjuje”; Član 9. – mešoviti
ugovori; Član 20. – izuzeća od primene direktive
Zakonodavstvo Austrije (Stav 14.): Savezni zakon o dodeli ugovora o javnim nabavkama
(Bundesvergabegesetz), 2006. (Austrija)
Presuda (stavovi 23-59.)
Primena Komunalne direktive na delatnosti koje u njoj nisu navedene
SP se prvo osvrnuo na razlike između područja primene Direktive i Komunalne direktive. Dok se
Direktiva primenjuje na naručioce, Komunalna direktiva se primenjuje na ugovorne subjekte. Pojam
“ugovorni subjekt” obuhvata pojam “naručilac posla” (definisan na isti način kao u Direktivi). Takođe
obuhvata javna preduzeća i preduzeća koja deluju na osnovu specijalnih ili ekskluzivnih prava koje im
dodeljuje nadležni organ države članice. Ipak, Komunalna direktiva ne pokriva sve sfere ekonomske
delatnosti, već samo posebno definisane sektore (“komunalne sektore”). Direktiva uključuje gotovo
sve sektore ekonomske delatnosti i zbog toga se naziva “opšta direktiva” (stav 26.).
SP je zaključio da opšte područje primjene Direktive i ograničeno područje primene Komunalne
direktive zahtevaju usko tumačenje odredbi Komunalne direktive (Stav 27.). SP je naveo da, kako je
područje primene Komunalne direktive strogo definisano, njeni postupci ne mogu prevazilaziti
sektore na koje se ona odnosi. Komunalna direktiva obuhvata samo ugovore i) koje dodeljuje
subjekat klasifikovan kao ugovorni subjekt u toj direktivi i ii) koji se dodjeljuju u vezi sa delatnostima i
zbog vršenja delatnosti u sektorima navedenim u Članovima 3. do 7. te Direktive.
Delatnosti koje se odnose na centralno grejanje spadaju u područje primene Komunalne direktive.
Ugovorni subjekat mora primenjivati postupke koji su u toj direktivi definisani za dodelu ugovora koji
se na te delatnosti odnose. To nije slučaj sa rashladnim postrojenjima (Stav 33.).
Definicija “tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava”
Drugo pitanje je bilo da li subjekat poput preduzeća FW predstavlja “telo kojim se upravlja na osnovu
javnog prava” u značenju Direktive ili Komunalne direktive. SP je napomenuo da je koncept "tela
kojim se upravlja na osnovu javnog prava" na identičan način definisan u obe direktive.
U ovom slučaju, ispunjeni su kriterijumi koji se odnose na i) status pravnog lica; i ii) vlasništvo i nadzor
tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava, jer je FW u potpunom vlasništvu Grada Beča. Stoga je
bilo neophodno proveriti da li je ispunjen treći kriterijum koji se odnosi na svrhu za koju je telo
osnovano.
Koncept potreba u opštem interesu
SP je prvo zaključio da je delatnost pružanja centralnog grejanja gradskom području primenom
ekološki prihvatljivog procesa cilj u opštem interesu. Preduzeće FW je stoga uspostavljeno u svrhu
ispunjavanja potreba od opšteg interesa (Stav 39.). SP je potvrdio da subjekat može ispunjavati
potrebe od opšteg interesa iako dotične delatnosti takođe pružaju neke potpuno privatne kompanije.
Važno je da se radi o potrebama “… koje su, zbog opšteg interesa, država ili regionalne vlasti odlučile
same zadovoljiti ili nad kojima žele zadržati odlučujući uticaj …” (Stav 40.).
Potrebe koje imaju industrijski ili komercijalni karakter
49
SP je nakon toga razmatrao da li te potrebe imaju industrijski ili komercijalni karakter. Razmatrao je, u
skladu sa prethodnom sudskom praksom, da li se te potrebe realizuju u okolnostima konkurencije. SP
je naveo da postojanje “značajne konkurencije” ukazuje na to da potrebe imaju industrijski ili
komercijalni karakter (Stav 46.). SP je prvo naveo da, iako preduzeće FW ostvaruje profit, stvaranje
profita nije njegov primarni cilj (Stav 42.). SP je nakon toga zaključio da subjekat ne deluje u uslovima
značajne konkurencije jer je on jedini subjekat koji je u stanju da zadovolji date potrebe (Stav 45.).
Relevantna je činjenica da su druga dva preduzeća koja deluju u ovom sektoru zanemarljive veličine i
ne bi se mogla smatrati stvarnim konkurentima. Relevantna je i činjenica da bi bilo teško zameniti
sistem drugim oblikom energetskog napajanja, jer bi to podrazumevalo velike radove na konverziji
sistema. Pored toga, Grad Beč je postojećem sistemu pridavao veliku važnost, između ostalog i zbog
ekoloških razloga, što znači da bi bilo teško zbog javnog mnjenja povući takav sistem, čak i ako posluje
s gubicima (Stav 44.).
Relevantnost nekomercijalnih aktivnosti
SP je takođe potvrdio svoje prethodne presude u kojima se navodi da za definiciju tela kojim se
upravlja na osnovu javnog prava, nije relevantno da li se to telo bavi i određenim komercijalnim
delatnostima. Odnos “komercijalnih” i “nekomercijalnih” delatnosti takođe nije relevantan za
definiciju “tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava” (Stav 47.).
SP je zaključio da telo kao što je preduzeće FW predstavlja telo kojim se upravlja na osnovu javnog
prava kako prema Direktivi, tako i prema Komunalnoj direktivi. Praktična posledica ovog zaključka je
da ugovorni subjekat, koji je i naručilac posla prema Direktivi, mora primenjivati postupke definisane
u toj direktivi kada dodeljuje ugovore koji se odnose na delatnosti koje Komunalna direktiva ne
obuhvata (kakav je slučaj sa FW i rashladnim postrojenjima).
Primena direktiva na komercijalne delatnosti tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava
Treće pitanje upućeno SP odnosilo se na situaciju u kojoj je moguće jasno razdvojiti:
•
•
delatnosti tela kojim se upravlja na temelju javnog prava, a koje podležu jednoj od direktiva o
javnim nabavkama,
delatnosti koje se sprovode u uslovima konkurencije.
U prethodnim predmetima, SP je utvrdio da direktive uopšte pokrivaju sve delatnosti tela kojim se
upravlja na temelju javnog prava. Ukoliko to ne bi bio slučaj, postojala bi mogućnost korišćenja
nekomercijalnih delatnosti da se subvencionišu komercijalne delatnosti, što može biti opasno ukoliko
bi rezultiralo nekomercijalnom (i time diskriminatornom) kupovinom.
Međutim, u ovom predmetu je SP morao razmatrati da li je moguće napraviti izuzetak iz ovog opšteg
načela. Takav bi se izuzetak primenjivao u situacijama u kojima su “komercijalne” delatnosti jasno
razdvojene od nekomercijalnih delatnosti, tako da se isključuje mogućnost međusobnog
subvencionisanja.
SP je potvrdio stav Nezavisnog advokata da u stvarnosti moraju postojati ozbiljne sumnje u
mogućnost razdvajanja različitih delatnosti jednog tela. SP je ukazao na praktične prepreke u
utvrđivanju potpune razdvojenosti različitih sfera delovanja. Naveo je da je to telo jedinstveno pravno
lice sa jedinstvenim sistemom sredstava i imovine, i čije se upravne i poslovne odluke donose na
jedinstven način (Stav 53.). SP je zaključio da iz razloga “pravne sigurnosti, transparentnosti i
predvidljivosti” (Stav 54.), svi ugovori, bilo koje prirode, koje sklapa naručilac, podležu direktivama
(Stav 50.).
Odluka (parafrazirana)
1. Naručilac posla u smislu Komunalne direktive 2004/17/EZ dužan je da primenjuje postupke
propisane u toj direktivi samo za dodelu onih ugovora koji se odnose na delatnosti koje taj
subjekat sprovodi u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. te Direktive.
50
2. Nevažno je da li, pored svoje dužnosti zadovoljavanja potreba u opštem interesu, subjekat ima
slobodu da se bavi drugim profitabilnim delatnostima. Ova mogućnost je ipak uslovljena time da
subjekat i dalje mora da zadovoljava potrebe koje se od njega izričito zahtevaju.
3. Svi ugovori koje dodeljuje telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava koje taj subjekat obavlja
u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. Komunalne direktive podležu
postupcima utvrđenim u toj direktivi. Međutim, svi ostali ugovori koje takav subjekat dodeli u vezi
sa obavljanjem neke druge delatnosti obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi javnog
sektora 2004/18/EZ.
4. Obe direktive se primenjuju, bez obzira da li se radi o i) delatnostima koje taj subjekat obavlja u
cilju zadovoljavanja potreba od opšteg interesa; ili ii) delatnostima koje obavlja u konkurentnim
uslovima. Ovo je slučaj čak i kada postoji računovodstveni sistem koji je namenjen tome da se
jasno razdvoje te različite delatnosti kako bi se izbeglo uzajamno subvencionisanje između tih
sektora.
51
Poglavlje 4 “Interne” nabavke
Kontekst
U osnovi postoje tri načina na koja javni organi (javna uprava) mogu da obavljaju različite zadatke u
javnom interesu. Mogu da odaberu da ih obavljaju tako što:
•
•
•
koriste sopstvene resurse;
deluju u saradnji sa drugim organima;
zadatke prenose na privredne subjekte.
Direktive o javnim nabavkama EU ne obavezuju države članice da ugovaraju sa spoljašnjim subjektima
usluge koje žele da sami pružaju. Nema javnih nabavki u slučajevima kada naručioci posla odluče da
određene zadatke obavljaju koristeći vlastite resurse.
Pravila javnih nabavki postaju relevantna kada naručilac posla odluči da poveri trećoj strani nabavku
roba, usluga ili radova koju on sam ne može ili ne želi da obavlja. Opšte je pravilo da se direktive
primenjuju na dodelu ugovora kada naručilac posla dodeli ugovor zasebnom pravnom licu.
U praksi, naručilac posla može, ukoliko postoje dobri razlozi za to, da osnuje, poseduje i da kontroliše
privredno društvo ili neku drugu vrstu zasebnog pravnog tela koje obezbeđuje takve robe, usluge ili
radove. Na primer, opštinski organ može da osnuje društvo koje će se baviti sakupljanjem i
odlaganjem otpada za tu opštinu. Pravno gledajući, to je telo odvojeno od naručioca posla koji je
njegov osnivač i vlasnik. Telo samo po sebi ima status pravnog lica. U takvom slučaju, naručilac posla
mora da razmotri da li i) mu je dozvoljeno da dodeli ugovor direktno telu koje je u njegovom
vlasništvu, ili ii) je neophodno da sprovede postupak nabavke u kojem svi zainteresovani privredni
subjekti mogu da podnesu ponudu.
Direktiva ne daje odgovor na pitanje da li naručilac posla može da dodeli ugovor direktno privrednom
društvu ili drugom zasebnom pravnom telu koje je u njegovom vlasništvu ili koje kontroliše, bez
primene konkurentnog tenderskog procesa. Direktiva takođe ne predviđa meru do koje je
naručiocima posla dozvoljeno da rade zajedno i dodeljuju ugovore jedan drugom, bez primene
konkurentnog tenderskog procesa.
SP je utvrdio dva izuzetka od opšteg pravila koje predviđa da se direktive o nabavkama primenjuju
kada naručilac posla dodeljuje ugovor zasebnog pravnom licu. Ovi izuzeci podležu ispunjenju
određenih uslova. Kada su ti uslovi ispunjeni, dodela ugovora se može smatrati “internom” nabavkom
i na nju se Direktiva ne primenjuje.
Ta dva izuzetka od principa kojim se zahteva konkurentan tenderski proces često se nazivaju izuzetak
“Teckal” i izuzetak “Hamburški otpad”. Ovi nazivi označavaju predmete SP-a u kojima su po prvi put
ustanovljeni ovi principi. Izuzetak Teckal je relevantno kada naručilac posla osnuje ili učestvuje u
zasebnom pravnom licu. Izuzetak Hamburški otpad je relevantno kada postoji saradnja između
naručilaca posla, ali nije osnovano zasebno pravno lice.
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine i Komunalna direktiva iz 2014. godine propisuju odredbe koje
uključuju izuzetak Teckal i izuzetak Hamburški otpad.
Za više informacija, potražite:
Sigma Public Procurement Training Manual, Module D3, “Contracts covered” [Sigmin priručnik za
edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul D3, “Ugovori koji podležu direktivama”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/46179267.pdf
52
Šta je važno znati
1. Naručilac posla uvek ima mogućnost da obavlja poverene mu zadatke u javnom interesu koristeći
vlastite administrativne, tehničke ili druge resurse. U tom slučaju nema potrebe da se primenjuju
pravila koja se odnose na javne nabavke. Naručilac posla nema obavezu da poziva spoljašnje
subjekte da te zadatke izvršavaju.
2. Pravila javnih nabavki se, generalno, primenjuju kada naručilac posla poveri nekom subjektu, koji
je od njega pravno odvojen, pružanje usluga, radova ili isporuku roba.
3. Kada strana koja pruža usluge ili isporučuje robu (privredni subjekt) predstavlja telo koje je
pravno odvojeno od naručioca posla, raspisivanje tendera ne mora da bude obavezno, pod
uslovom da su ispunjeni posebni uslovi. Ti uslovi su definisani sudskom praksom o kojoj će dalje u
tekstu biti reč, a odnose se na dve vrste okolnosti: internu dodelu i saradnju između javnih
institucija.
4. Direktiva javnog sektora iz 2014. godine i Komunalna direktiva iz 2014. godine sadrže odredbe o
internoj dodeli i saradnji između javnih institucija.
Sažetak pristupa i odluke SP-a
Interna dodela Teckal
Koncept interne dodele potiče iz presude SP-a iz 1999. u predmetu -107/98 Teckal. U toj je presudi SP
potvrdio da, uglavnom, kada se ugovor sklapa između naručioca posla i pravno zasebnog tela, on
podleže direktivama o nabavkama. SP je utvrdio, međutim, da se ugovor može klasifikovati kao
“interni ” i time izuzeti iz primene pravila o nabavkama ukoliko su ispunjena dva uslova. Ti uslovi su:
•
•
Uslov kontrole: gde naručilac posla vrši kontrolu nad tim zasebnim telom koja je slična
kontroli koju vrši nad vlastitim odeljenjima;
Uslov delatnosti: gde zasebno telo sprovodi osnovni deo svojih delatnosti sa javnim organom
koji ga kontroliše.
SP je naknadne presude bazirao na ovim uslovima i proširio je i revidirao koncept internih dodela.
Strogo tumačenje uslova “Teckal”: Dva uslova Teckal moraju se strogo tumačiti. Teret dokazivanja
okolnosti koje opravdavaju derogaciju leži na osobi koja na tu derogaciju želi da se osloni (C-410/04
ANAV).
Kontrola i privatno učešće: Kada privatno preduzeće ima udeo u kapitalu kompanije u kojoj i
naručilac posla ima udeo, izuzeće Teckal nije primenjivo. Ovo je slučaj čak i kada udeo privatnog
kapitala u kapitalu te kompanije isključuje mogućnost da naručilac posla vrši kontrolu nad tom
kompanijom koja je “slična onoj koju vrši nad vlastitim odeljenjima”. Ova odredba je utvrđena jer
svaka privatna kapitalna investicija ima privatni, ne javni interes i teži ciljevima druge vrste (C-26/03
Stadt Halle i RPL Lochau).
Naručilac posla mora da poštuje pravila javnih nabavki kada želi da dodeli ugovor obuhvaćen
Direktivom pravno zasebnoj kompaniji u kojoj ima udeo kapitala zajedno sa jednom ili više privatnih
kompanija (C-29/04 Komisija protiv Austrije).
Mogućnost buduće privatne investicije ne isključuje klasifikaciju ugovora kao internog prema
načelima Teckal. Ovo je slučaj ukoliko ne postoji stvarna mogućnost da će do takve investicije doći u
kratkom roku (C-573/07 Sea).
Kontrola: Kontrola koju zajednički vrše opštine putem akcionarskih odbora, a koja ograničava
nezavisnost direktora, dovoljna je da se zadovolji uslov kontrole Teckal. Puka mogućnost pružanja
usluga privatnom sektoru ne sprečava postojanje takve kontrole (C-573/07 Sea).
53
Direktive ne dozvoljavaju direktnu dodelu ugovora o robama ili ugovora o uslugama akcionarskom
društvu koje ima i) odbor direktora sa značajnim upravljačkim ovlašćenjima koja mogu da vrše
nezavisno, i u kojem je ii) temeljni kapital potpuno u vlasništvu drugog akcionarskog društva čiji je
većinski deoničar naručilac posla.
Da bi se ocenilo da li je ispunjen uslov kontrole, potrebno je uzeti u obzir sve zakonodavne odredbe i
okolnosti. Naročito su važne okolnosti koje pokazuju da li uspešni ponuđač podleže kontroli koja
naručiocu posla omogućava da utiče na odluke kompanije (C-340/04 Carbotermo).
Uslov kontrole Teckal ispunjen je samo onda kada postoji mogućnost da organ koji vrši dodelu
efikasno doprinosi toj kontroli. Kontrola se ne može isključivo bazirati na kontrolnoj moći organa koji
ima većinu udela u kompaniji (C-182/11 i C183/11 Econord).
Delatnost: Kada se utvrđuje da li je ispunjen uslov delatnosti, moraju se uzeti u obzir sve delatnosti
koje telo sprovodi na osnovu dodele koju je izvršio naručilac posla. Ovaj zahtev važi bez obzira da li za
te delatnosti plaća sam naručilac posla ili korisnik usluga. Nije relevantna teritorija na kojoj se
delatnosti obavljaju.
(C-340/04 Carbotermo)
Saradnja
Postupci javnih nabavki ne treba da se primjenjuju na aranžmane saradnje unutar javnog sektora,
odnosno na saradnju između dva organa ili više njih, pod uslovom da su ispunjeni određeni zahtevi,
kako to opisuje sudska praksa SP-a (C-486/10 Komisija protiv Nemačke, C-159/11Ordine degli
Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi, iC-368/11 Piepenbrock).
Izbor privatnog partner i dodela ugovora javno-privatnom društvu:
Direktna dodela javne usluge polujavnom društvu koje je osnovano specifično u svrhu pružanja te
usluge i koje ima jedinstvenu korporativnu svrhu dozvoljena je prema Ugovoru, ukoliko se privatni
učesnik u tom društvu bira putem javnog i otvorenog postupka (C-196/08 Acoset).
Direktiva javnog sektora iz 2014.
Direktiva javnog sektora iz 2014/24/EU u članu 12. pod nazivom “Ugovori između subjekata u javnom
sektoru” uvrštava u tekst sudsku praksu SP-a koja se odnosi na interne nabavke.
Član 12. odražava sudsku praksu SP-a koja se odnosi na interne nabavke i na aranžmane saradnje.
Član 12. takođe proširuje sudsku praksu. Na neki način i daje više jasnoće, recimo u utvrđivanju da
pojam “delatnost” označava više od 80% delatnosti tog tela i pojašnjava značenje pojma “kontrole”.
Iste odredbe su date i u članu 28. Komunalne direktive iz 2014. godine (2014/25/EU), koji nosi naziv
“Ugovori između ugovornih organa”.
Sudska praksa
Primena uslova Teckal
C-410/04 ANAV
Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori (ANAV) protiv Comune di Bari and AMTAB Servizio
SpA
Presuda od 6. aprila 2006, mišljenje nezavisnog advokata od 12. januara 2006.
Zahtev za preliminarnu odluku
54
Predmet pred italijanskom komisijom za zaštitu prava ponuđača odnosio se na osporavanje odluke
opštine Bari u vezi sa pružanjem usluga javnog saobraćaja. Opština je uredila da usluge javnog
saobraćaja pruža AMTAB Servizio, preduzeće koje je u potpunom vlasništvu i pod potpunom
kontrolom opštine. Ovaj aranžman je utvrđen italijanskim zakonodavstvom, koje je propisalo
mogućnost da lokalne vlasti bez nadmetanja dodeljuju ugovore preduzećima koja u potpunosti
pripadaju javnom sektoru. Ova odredba je uvrštena pod uslovom da i) javni organ ili organi koji imaju
udeo u kapitalu vrše kontrolu nad tim preduzećem koja je uporediva sa kontrolom koju vrše nad
vlastitim odeljenjima, i ii) da preduzeće glavni deo svojih delatnosti sprovodi sa organom ili organima
koji ga kontrolišu.
Nije bila sporna činjenica da je ovaj ugovor trebalo da bude klasifikovan kao koncesija za usluge, koja
je izuzeta iz propisa direktiva o nabavkama. Međutim, postavilo se pitanje da li je zakonodavstvo
kojim se dozvoljava dodela takve koncesije bez objavljivanja obaveštenja i nadmetanja u skladu sa
Ugovorom.
SP je odlučio da Ugovor ne sprečava takvu odredbu koja se odnosi na koncesije za javne usluge. SP je
naveo da je nacionalno zakonodavstvo koje navodi formulaciju uslova Teckal teorijski usklađeno za
pravo EU, pod uslovom da je i tumačenje tog zakonodavstva usklađeno sa zahtevima prava EU
(Stavovi 24. i 25.).
SP je potvrdio da se dva uslova Teckal moraju striktno tumačiti. SP je takođe potvrdio da teret
dokazivanja okolnosti koje opravdavaju derogaciju leži na licu koje na tu derogaciju želi da se osloni.
SP je naveo neke činjenične informacije u odnosu na vlasništvo nad preduzećem i potencijal za
uključenost privatnog sektora u preduzeću. SP je naveo da je na sudu koji upućuje zahtev da odluči,
na osnovu činjenica, da li je opština Bari nameravala da otvori kapital preduzeća AMTAB Servizio za
privatne aktere. Ipak, Sud je dao određene smernice sudu koji upućuje zahtev.
SP je ponovio značaj osiguravanja da ne postoji učešće privatne kompanije u kapitalu preduzeća u
kojem je učesnik i javni organ koji dodeljuje koncesiju. Čak i manjinsko učešće privatne kompanije u
takvom preduzeću isključuje mogućnost ispunjavanja uslova kontrole Teckal. Došlo bi do problema
kada bi se, tokom trajanja ugovora, kapital preduzeća AMTAB Servizio otvorio za učešće privatnih
aktera. Rezultat bi bio dodela koncesije za usluge polujavnom preduzeću bez poziva na javno
nadmetanje, čime bi se “narušili ciljevi prava [EU]” (Stavovi 30.-32.).
C-340/04 Carbotermo and Consorzio Alisei
Carbotermo SpA and Consorzio Alisei protiv Comune di Busto Arsizio and AGESP SpA
Presuda od 11. maja 2006, mišljenje nezavisnog advokata od 12. januara 2006.
Zahtev za preliminarnu odluku
Postupak pred italijanskom komisijom za zaštitu prava ponuđača pokrenut je zbog dodele ugovora o
robama koju je izvršio Comune di Busto Arsizio. Ugovor se odnosio na nabavku goriva i na poslove na
grejnom sistemu u opštinskim zgradama. Ugovor je dodeljen direktno društvu AGESP, običnom
akcionarskom društvu. Iako je AGESP Holding imao99,98% deonica u društvu AGESP, 99,98% deonica
iz AGESP Holding je bilo u vlasništvu Comune di Busto Arsizio. Preostale deonice su bile u vlasništvu
drugih italijanskih opština.
Italijanska komisija za zaštitu prava ponuđača, od koje se tražilo da odluči o tome da li ovaj ugovor o
robama podleže Direktivi o robama, uputila je niz pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na okolnosti u
kojima naručilac posla može da dodeli ugovor svojim podružnicama bez primene Direktive, na osnovu
toga da je dodela predstavljala “interni” aranžman.
55
Uslov kontrole Teckal: SP je smatrao da je, kada se utvrđuje da li je ispunjen uslov kontrole, potrebno
uzeti u obzir sve zakonodavne odredbe i relevantne okolnosti. Ispitivanjem tih informacija, mora se
utvrditi da li je telo podložno kontroli kojom se omogućuje naručiocu posla da utiče na odluke tog
tela. Kontrola mora da bude u obliku moći “odlučujućeg uticaja” kako nad strateškim ciljevima, tako i
nad važnim odlukama tog tela.
SP je smatrao da je važno da naručilac posla, sam ili zajedno sa drugim javnim organima, drži
kompletan osnovni kapital tog tela. Ova činjenica je ukazivala na to da je naručilac posla vršio
dovoljnu kontrolu da ispuni uslov kontrole Teckal. Međutim, Direktiva o robama sprečava dodelu
ugovora o javnoj nabavci roba i usluga akcionarskom društvu koje ima i) odbor direktora sa značajnim
upravljačkim ovlašćenjima koja mogu nezavisno vršiti, i ii) osnovni kapital potpuno u vlasništvu
drugog akcionarskog društva čiji je većinski akcionar naručilac posla.
Uslov delatnosti Teckal: SP je zaključio da se, u utvrđivanju da li je ispunjen uslov delatnosti, moraju
uzeti u obzir sve delatnosti koje to telo provodi na osnovu dodele ugovora naručioca posla. Ovaj
zahtev važi bez obzira na to da li te delatnosti plaća sam naručilac posla ili to čini korisnik pruženih
usluga. Nije relevantna teritorija na kojoj se delatnosti obavljaju.
C-295/05 Asociación Nacional de Empresas Forestales
Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) protiv Transformación Agraria SA (Tragsa) i
Administración del Estado
Presuda od 19. aprila 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 28. septembra 2006.
Zahtev za preliminarnu odluku
Celokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Ovaj predmet se odnosio na španska pravila prema kojima naručilac posla poverava poslove
određenom privrednom društvu. Prema nacionalnim pravilima, neki naručioci posla, uključujući
Španske državne i autonomne zajednice, mogu određene poslove da poveravaju javnom preduzeću
Tragsa. To mogu činiti direktno, bez primene postupaka javnih nabavki propisanih u direktivama.
SP je prvo napomenuo da ugovori o javnoj nabavci usluga, roba i radova podrazumevaju postojanje
finansijskog interesa i sklapaju se u pisanom obliku između privrednog subjekta i naručioca posla
(Stav 48.). SP je zaključio da je Tragsa državno preduzeće, a da Autonomne zajednice mogu da imaju
osnovni kapital. Preduzeće je bilo “instrument i tehnička služba” državne uprave i Autonomnih
zajednica. Tragsa je dužna da obavlja poslove koje joj poveri državna uprava, Autonomne zajednice ili
javna tela koja su im podređena. Nije joj dat izbor da prihvati ili odbije zahteve koje su joj nametali
relevantni organi. Nije slobodna da sama utvrđuje tarife za svoje usluge. Bilo je jasno da odnosi
Tragse sa relevantnim organima nisu ugovorni, već pre “interni, zavisni i podređeni” (Stav 51.). Prema
mišljenju SP-a, zahtev postojanja ugovora iz direktive nije zadovoljen.
SP se onda pozvao na uslove Teckal. Zaključio je da Tragsa ispunjava oba uslova:
•
Uslov kontroleTeckal: Bilo je jasno iz dosjea predmeta da 99% osnovnog kapitala Tragse drži
direktno država Španija, ali i putem holding društva i garancijskog fonda. Četiri autonomne
zajednice, svaka sa po jednom deonicom, imaju 1% kapitala. Tragsa nema slobodu
utvrđivanja tarifa za svoje usluge, a njen odnos sa relevantnim organima nije ugovorni. Tragsa
se ne može smatrati trećom stranom u odnosu na Autonomne zajednice koje drže deo njenog
kapitala.
56
•
Uslov delatnosti Teckal: Takođe je bilo jasno iz dosjea predmeta da Tragsa više od 55% svojih
delatnosti obavlja sa Autonomnim zajednicama i skoro 35% sa državom Španijom. Uslov
delatnosti Teckal je ispunjen.
SP je zaključio da nacionalne odredbe koje se odnose na Tragsu nisu suprotne direktivama EU o
javnim nabavkama. Te zakonske odredbe omogućavaju preduzeću Tragsa, koje je javno i deluje kao
instrument i tehnička služba brojnih javnih organa, da izvršava poslove bez podređenosti režimu koji
uspostavljaju direktive.
C-324/07 Coditel Brabant
Coditel Brabant SA protiv Commune d’Uccle and Région de Bruxelles-Capitale
Presuda od 13. novembra 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 4. juna 2008.
Zahtev za preliminarnu odluku
Celokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Ovaj predmet se odnosio na aranžman za instalaciju i upravljanje kablovskom televizijskom mrežom u
opštini Uccle u Belgiji. Dodeljena je koncesija za usluge međuopštinskom zadružnom društvu u kojem
je opština Uccle učestvovala.
SP je razmatrao Članove 43. i 49. Ugovora, načela jednakog tretmana i nediskriminacije na osnovu
nacionalnosti i obavezu transparentnosti. U pogledu okolnosti ovog predmeta, SP je naveo da ta
načela i obaveza ne sprečavaju javni organ da dodeli koncesiju za usluge bez poziva na nadmetanje.
Te okolnosti postoje kada i) se ugovor dodeljuje međuopštinskom zadružnom društvu u kojem su svi
članovi javni organi; ii) ti javni organi vrše kontrolu nad tim međuopštinskim društvom koja je slična
kontroli koju vrše nad vlastitim odeljenjima; i iii) to društvo glavni deo svojih delatnosti sprovodi sa
tim javnim organima.
SP je potvrdio da javni organi imaju moć odlučujućeg uticaja kako nad strateškim ciljevima, tako i nad
važnim odlukama koncesionara. Nakon razmatranja činjenica u predmetu, SP je zaključio da postoji ta
neophodna kontrola. Ovo stanovište podlegalo je verifikaciji suda koji je uputio zahtev.
SP je razmatrao situaciju u kojoj se javni organ pridružuje međuopštinskoj zadruzi da bi preneo
upravljanje javnom uslugom na to telo. Posebno pitanje bilo je da li je ispunjen uslov kontrole Teckal
u situaciji u kojoj kontrolu nad koncesionarom vrši zajednički nekoliko javnih organa. SP je potvrdio da
ta kontrola mora biti slična kontroli koju vrši organ nad svojim odeljenjima, ali ne mora u svakom
smislu da bude identična njoj. Kontrola koja se vrši nad koncesionarom mora biti efikasna, ali nije
neophodno da se ona vrši pojedinačno. Uslov kontrole Teckal može biti ispunjen kada kontrolu
zajednički vrši nekoliko javnih organa.
C-196/08 Acoset
Acoset Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Indrico Ragusa
Presuda od 15. oktobra 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 2. juna 2009.
Zahtev za preliminarnu odluku
Celokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
57
Ovaj predmet je uključivao zahtev za preliminarnu odluku koji je podnela italijanska komisija za
zaštitu prava ponuđača. Postupak u Italiji se odnosio na aranžman za pružanje usluga koji je napravio
ATO, telo koje su osnovali različiti javni organi u pokrajini Ragusa s ciljem da ono preuzme
odgovornost za usluge vodosnabdevanja pokrajine. ATO je objavio obaveštenje u službenom glasniku
o izboru preduzeća kojem će se kao manjinskom deoničaru u novom preduzeću (koje je u većinskom
javnom vlasništvu) poveriti upravljanje vodosnabdevanjem. Trebalo je da partner u novom preduzeću
takođe preuzeme i s tim povezane radove. Italijanska komisija za zaštitu prava ponuđača uputila je
pitanja SP-u koja se odnose na postupak koji se, prema pravu EU, mora slediti u slučaju takvih
aranžmana.
SP je predmet dalje razmatrao pod pretpostavkom da dotični aranžman predstavlja koncesiju za
usluge. SP je odlučio da može da se koristi jedinstven postupak dodele koji je u skladu sa Ugovorom
(uključujući njegova pravila transparentnosti, jednakog tretmana i konkurencije) za izbor privatnog
partnera koji će postati deoničar u javno-privatnom preduzeću i za poveravanje tom partneru radova
koji su povezani sa zadacima preduzeća.
Spojeni predmeti C-182/11 i C-183/11 Econord
Econord SpA protiv Comune di Cagno and Comune di Varese (C-182/11)i Comune di Solbiate i Comune
di Varese (C-183/11)
Presuda od 29. novembra 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 19. jula 2012.
Zahtev za preliminarnu odluku
Celokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Postupak se odnosio na aranžman dve italijanske opštine, Comune di Cagno i Comune di Solbiate
(dalje u tekstu “dve opštine”). Te dve opštine su odlučile da koriste preduzeće u javnom vlasništvu,
Aspem, za pružanje gradskih higijenskih usluga, naročito usluga odlaganja otpada. Aspem je osnovao
jedan drugi javni organ, Opštinsko veće Varese, koje je posedovalo veliku većinu deonica u Aspemu.
Pri odlučivanju da koriste Aspem za pružanje usluga odlaganja otpada, obe opštine su kupile po jednu
deonicu u Aspemu. Prema deoničarskom sporazumu, te dve opštine su dobile pravo da budu
konsultovane i da imenuju jednog člana u nadzorno veće Aspema. Takođe su imale pravo da
naimenuju jednog člana u upravnom odboru, u dogovoru sa drugim učesnicima deoničarskog
sporazuma.
Italijansko državno veće (komisija za zaštitu prava ponuđača, telo za žalbe) tražilo je preliminarnu
odluku od SP-a. Zahtev je trebalo da pomogne u utvrđivanju da li je gorepomenuti izuzet iz EU pravila
o nabavkama na osnovu načela Teckal.
SP je naveo da je uslov kontrole Teckal ispunjen tek kada postoji mogućnost da organ koji ugovor
dodeljuje efikasno doprinosi toj kontroli. Kontrola ne može biti zasnovana na pukoj kontrolnoj moći
organa koji je većinski deoničar u tom preduzeću. Italijanski sudovi treba da potvrde da li je to slučaj
na osnovu činjenica.
SP je naveo da mora postojati stvarna mogućnost da organ koji dodeljuje ugovor učestvuje u kontroli
nad tim preduzećem. Nedostatak takve stvarne mogućnosti povećao bi potencijal za zaobilaženje
pravila nabavki. Kao rezultat toga, naručioci posla bi mogli da dodeljuju ugovore javnim telima bez
nadmetanja, jednostavno na osnovu “čisto formalne povezanosti” sa preduzećem. Učesnici (u ovom
slučaju dve opštine) moraju da budu u mogućnosti da “efikasno doprinose” kontroli.
Čini se da ova presuda ukazuje na to da u aranžmanu u kojem jedan od ugovornih organa koji
zajednički kontrolišu preduzeće ima toliko veliki kapital i/ili ovlašćenja da može sam da efikasno vrši
58
kontrolu nad tim preduzećem, uslov kontrole Teckal nije ispunjen. To ne znači da svaki pojedinačni
organ mora biti u stanju da efikasno doprinosi, već da mora biti u stanju da to čini zajednički sa
drugim organima.
Kako je gore navedeno, SP je smatrao da je zadatak italijanskih sudova da, na osnovu činjenica,
potvrde da je to slučaj.
Saradnja između dva javna organa (javno-javna saradnja)
C-480/06 Komisija protiv Nemačke
Komisija Evropskih zajednica protiv Savezne Republike Nemačke
Presuda od 9. juna 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 19. februara 2009.
Tužba koju je podnela Komisija
Ova tužba, koju je podnela Evropska komisija, odnosila se na dvadesetogodišnji aranžman za
odlaganje otpada koji je sklopljen između i) četiri administrativna okruga Donje Saksonije u Nemačkoj
i ii) Odeljenje gradske čsitoće Hamburga (dalje u tekstu “Hamburg”). Strane su sklopile aranžman bez
prethodnog poziva na javno nadmetanje.
Komisija je smatrala da je taj aranžman trebalo da bude predmet tenderskog postupka prema
Direktivi o uslugama. SP je odbacio taj argument Komisije. SP je zaključio da se Direktiva o uslugama
ne primenjuje na takav aranžman saradnje između javnih organa.
SP je počeo naglašavajući opšte načelo koje direktive o nabavkama primenjuju, u principu, na
ugovore između jednog javnog organa i drugog zasebnog tela. Međutim, suštinski faktor u ovom
predmetu bio je to da cilj saradnje prevazilazi puko ispunjavanje zahteva jedne strane prema drugoj.
SP je naveo da je aranžman imao efekat postizanja izvodljivosti izgradnje predloženog postrojenja za
obradu, zbog “udruživanja” zahteva za odlaganje otpada uključenih organa. Aranžman udruživanja
značio je da se značajne količine otpada mogu slati predloženom postrojenju za preradu.
Postrojenjem za preradu rukovodila je treća strana. U ovom smislu, SP je smatrao relevantnim da je
sam aranžman podrazumevao obaveze administrativnih okruga da isporučuju određene količine na
preradu.
SP je takođe uočio da je aranžman podrazumevao i druge obaveze po administrativne okruge koje su
se direktno odnosile na cilj javne usluge odlaganja otpada. Na primer, administrativni okruzi su
Hamburgu stavili na raspolaganje kapacitet deponije koji nisu sami koristili, a koji je pomogao u
umanjenju mogućih deficita za Hamburg. Ovaj aranžman je takođe predviđao da strane jedna drugoj
pomažu na različite načine u ispunjavanju cilja javne usluge odlaganja otpada. Ova pomoć je
uključivala i to da administrativni okruzi smanje količine otpada koji se šalje u postrojenje za preradu,
kada je u određenom trenutku došlo do problema sa kapacitetom.
Pored toga, SP je ukazao na činjenicu da je aranžman predviđao da plaćanje vrše administrativni
okruzi trećoj strani koja vodi postrojenje. Nije uključivao finansijske transfere samom Hamburgu.
Plaćanje Hamburgu se trebalo vršiti samo kao kompenzacija za naknade koje je on plaćao subjektu da
bi okruzi mogli da koriste postrojenje za preradu.
SP je jasno naveo da se neće baviti statusom ugovora prema Direktivi o uslugama, koje je Hamburg
dodelio za preradu otpada (ako koji, po svoj prilici, podležu pravilima EU o nabavkama). SP je
komentarisao da u ovom predmetu saradnja između organa nije podrazumevala preferiranje jednog
privatnog preduzeća u odnosu na njegove konkurente. Nepostojanje štete se verovatno desilo jer je
svako lice moglo da se nadmeće za stvarnu funkciju odlaganja otpada.
59
Stanovište koje je SP usvojio naknadno je razrađeno u sudskoj praksi. Poznato je kao Hamburg Waste
Doctrine (Doktrina hamburškog otpada).
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi
Azienda Sanitaria Locale di Lecce i Università del Salento protiv Ordine degli Ingegneri della Provincia
di Lecce i drugi
Presuda od 19. decembra 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 23. maja 2012.
Zahtev za preliminarnu odluku
Celokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Postupak u Italiji se odnosio na konsultantski aranžman između Azienda Sanitaria Locale di Lecce,
lokalnog zdravstvenog organa, i Univerziteta u Salentu (“Univerzitet”). Prema konsultantskom
aranžmanu, Univerzitet je trebalo da sprovede studiju da proceni seizmičku ugroženost bolničkih
zgrada u području nadležnosti zdravstvenog organa. Plaćanja izvršena pod ovim konsultantskim
poslom trebalo je da pokriju troškove Univerziteta. Konsultantski aranžman je stupio na snagu u
skladu sa nacionalnim zakonodavstvom koje dozvoljava dodelu bez nadmetanja.
Aranžman je osporen pred italijanskim sudovima kao protivan pravilima nabavki EU. Sud koji je uputio
zahtev pitao je SP da li Direktiva sprečava nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava aranžman
ove vrste između ugovornih organa bez nadmetanja iz te Direktive.
SP je razmatrao da li se možda ne primenjuju pravila nabavki EU zbog ograničenja njihove
primenjivosti na aranžmane između dva različita javna tela koja proističu iz predmeta Teckal i
Hamburški otpad.
Teckal: SP je utvrdio da nije ispunjen uslov kontrole Teckal i da se stoga ne primenjuje izuzetak
Teckal.
Hamburški otpad: SP je razmatrao da li je moguće izuzeti ovakvu vrstu aranžmana na osnovu presude
u predmetu Hamburški otpad. Sud je dao preciznije informacije o pravnim uslovima za Doktrinu
hamburškog otpada.
SP smatra da se ova doktrina uglavnom primenjuje na aranžmane kojima se “uspostavlja saradnja
između organa sa ciljem osiguravanja da će javni zadatak koji oni svi moraju obaviti biti obavljen”.
U ovom predmetu, SP je ukazao na to da dotični zadatak “čiji značajan ili veći deo” odgovara
delatnostima koje uobičajeno obavljaju arhitekte ili inžinjeri. Zadatak se nije odnosio na akademsko
istraživanje, iako se na njemu zasnivao. Iz tog razloga, SP nije smatrao da je zadatak koji je trebalo
obaviti u okviru ovog aranžmana takav da su obe strane u aranžmanu morale da ga obave.
SP je razvio Doktrinu hamburškog otpada navodeći da je potrebno ispuniti tri dodatna uslova. Oni su
kumulativni, odnosno sva tri moraju biti ispunjena da bi se Doktrina primenila:
1) Ugovore sklapaju isključivo javni organi, bez učešća privatne strane.
2) Nijedan pružalac usluga nije stavljen u poziciju prednosti u odnosu na svoje konkurente.
3) Sprovođenje saradnje rukovodi se isključivo razmatranjima i zahtevima koji se odnose na
postizanje ciljeva u javnom interesu.
C-386/11 Piepenbrock
Piepenbrock Dienstleistungen GmbH & Co. KG protiv Kreis Düren
60
Presuda od 13. juna 2013, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet se odnosi na predloženi aranžman pružanja usluga čišćenja kancelarija,
administrativnih zgrada i škola. Predloženi aranžman bio je između udruženja lokalnih vlasti i jednog
od njegovih članova. Prema aranžmanu, udruženje je poverilo odgovornost za usluge čišćenja jednom
svom članu-javnom organu na period od dve godine putem pilot projekta. Aranžman je dozvoljavao
tom organu da koristi usluge treće strane da bi ovaj zadatak ispunio. Organ je u tu svrhu planirao da
uposli preduzeće koje je bilo u njegovom vlasništvu. Aranžman je predviđao samo naknadu troškova,
ne element profita. Udruženje je zadržalo određenu moć nadzora nad poverenim uslugama, jer je
moglo jednostrano da raskine ugovor u slučaju neadekvatnog sprovođenja.
SP je zaključio da Direktiva pokriva aranžman ovog tipa. Smatrao je da uslovi Doktrine hamburškog
otpada koji se odnose na određene javno-javne angažmane u ovom predmetu nisu ispunjeni.
Prvo, SP je razmatrao svrhu aranžmana. SP je bio mišljenja da se ne čini da se aranžmanom
uspostavlja saradnja između dva ugovorna javna tela u svrhu obavljanja javnog zadatka koji su oba ta
organa morala obaviti.
Drugo, SP je razmatrao činjenicu da je prema ovom aranžmanu dozvoljeno angažovanje usluga treće
strane. Prema mišljenju SP-a, ova mogućnost znači da se treća strana može naći u poziciji prednosti.
Drugi uslov utvrđen u C-159/11Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi stoga nije
ispunjen.
SP je zaključio da ugovor poput ovoga u trenutnom predmetu potpada pod područje primene
Direktive.
61
C-295/05 Asemfo
Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) protiv Transformación Agraria SA (Tragsa),
Administración del Estado
Presuda od 19. aprila 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 28. septembra 2006.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
“Interne” nabavke – analiza uslova Teckal
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stavovi 3.-5.
Pravni okvir – zakonodavstvo Španije
Stavovi 6.-15.
Činjenice
Stavovi 16.-23.
Pitanja upućena SPEU
Stav 24.
Analiza i presuda
Stavovi 25.-66.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude.
Sažetak činjenica (Stavovi 16.-23.)
Tragsa je javno preduzeće u kojem vlasništvo nad 99% deonica ima država Španija, bilo direktno ili
putem holding kompanije i garancijskog fonda. Autonomne zajednice imaju 1% deonica. Prema
nacionalnim pravilima, neki naručioci posla, uključujući državu Španiju i Autonomne zajednice, mogu
da poveravaju poslove preduzeću Tragsa direktno, bez primene postupaka nabavke EU iz direktiva.
Javnom preduzeću Tragsa povereni su poslovi koji se odnose na šumarstvo, ruralni razvoj i životnu
sredinu. Jedno drugo preduzeće, Asemfo, je 1996. godine uložilo prigovor protiv Tragse. Asemfo je
optužio Tragsu da zloupotrebljava svoj dominantni položaj na španskom tržištu šumarskih radova,
usluga i projekata i tražio je odluku kojom se potvrđuje da ovaj položaj nije u skladu sa postupcima
dodele ugovora o javnim nabavkama prema španskim zakonima. Prema preduzeću Asemfo, poseban
status Tragse joj omogućava da obavlja veliki broj poslova na direktni zahtev španske administracije.
Tvrdio je da je ovaj poseban status protivan principima koji se odnose na javne nabavke i slobodnu
konkurenciju i da rezultira eliminacijom svake konkurencije na španskom tržištu. Nadalje je tvrdio da
Tragsa, kao javno preduzeće, ne može, prema pravu EU, imati pravo, pod izgovorom da je tehnička
služba administracije, na privilegovani tretman u smislu pravila koja regulišu javne nabavke.
Španski sud je odbio prigovor Asemfa po osnovu da je Tragsa služba administracije. To je služba koja
nema ovlašćenja da nezavisno odlučuje i od koje se zahteva da obavlja poslove koji se od nje traže.
Tragsa deluje van tržišta i stoga se pravila konkurencije ne odnose na njene delatnosti.
Španski sud je, odlučujući po žalbi koju je pokrenuo Asemfo, odlučio da obustavi žalbeni postupak i da
uputi SP-u tri pitanja koja se odnose na tumačenje prava EU. Komisija za zaštitu prava ponuđača je
pitala da li direktive o nabavkama EU i odredbe Ugovora o konkurenciji dozvoljavaju da se dodeli
ugovor, bez održanog nadmetanja, javnom preduzeću poput Tragse.
62
Pravo EU: Član 1. Direktiva 92/50, 93/36 i 93/37 (prethodnice Direktive 2004/18/EZ); Direktiva
2014/24/EU – definicija “naručioca posla”; Članovi 43, 49. i 86. Ugovora o EZ (sadašnji Članovi 49, 56.
i 106. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije – sloboda poslovnog nastanjivanja, sloboda pružanja
usluga i pravila konkurencije)
Zakonodavstvo Španije: Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas (zakon o
ugovorima javnih uprava)
Presuda (Stavovi 25.-66.)
Primena direktiva na ugovore koji se dodeljuju drugom javnom telu
U svojoj ranijoj presudi u predmetu C-107/98Teckal, SP je odlučio da se, u principu, direktive o
nabavkama primenjuju na ugovore koje jedno javno telo dodeljuje drugom javnom telu. Međutim, u
ovom predmetu, SP je takođe utvrdio da se direktive ne primenjuju ukoliko su ispunjena dva uslova:
•
•
Naručilac posla vrši nad stranom kojoj je ugovor dodeljen “kontrolu koja je slična onoj koju
vrši nad vlastitim odeljenjima” (uslov “kontrole”).
Strana kojoj je dodeljen ugovor obavlja “glavni deo” svojih delatnosti za organ koji je
kontroliše (uslov “glavne delatnosti”).
Kada su ovi uslovi ispunjeni, ugovor između te dve strane smatra se “internim” administrativnim
aranžmanom. Nije to ugovor sa spoljašnjim pružateljem usluga na koji se primenjuju direktive. U
ovom predmetu, SP je morao da analizira da li su ta dva uslova ispunjena.
Uslov “kontrole”: SP je potvrdo princip koji je prihvaćen u predmetu C-340/04 Carbotermo da je test
kontrole ispunjen ukoliko više organa deli kontrolu nad dotičnim subjektom (Stav 57.). SP je naveo da
činjenica da naručilac posla ima – sam ili zajedno sa drugim naručiocima posla - 100% deoničkog
kapitala “govori da, generalno” taj organ vrši dovoljnu kontrolu (Stav 57.). SP je izričito odbio taj
argument tvrdeći da je činjenica da Autonomne zajednice zajedno imaju samo 1% deonica nedovoljna
(Stav 59.).
Uslov “osnovne delatnosti”: SP je potvrdio da je potrebno ispitati delatnosti koje taj subjekt
preduzima sa organima koji vrše kontrolu. Nije bilo neophodno ograničavati ispitivanje samo na
delatnost koju subjekt obavlja za organ koji vrši kontrolu i koji je predmetni ugovor dodelio (Stav 62.).
SP je nakon toga naveo da je činjenica da Tragsa obavlja više od 55% svojih delatnosti sa
Autonomnim zajednicama i skoro 35% sa državom Španijom dovoljna (Stav 63.). Ova ocena ukazuje
na to da je više nego dovoljno za ispunjenje uslova ako se oko 90% delatnosti obavlja za organ koji
vrši kontrolu.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Član 12. Direktive javnog sektora iz 2014. godine uključuje uslov kojim se zahteva da se 80%
aktivnosti obavlja za organ ili organe koji vrše kontrolu.
Značenje pojma “ugovor” prema direktivama
Direktive se primenjuju samo kada se radi o postupku za dodelu “ugovora”. SP je naveo da ukoliko
Tragsa nije imala izbor da prihvati posao ili utvrdi cenu za ovaj posao, direktive se ne primenjuju jer u
tom slučaju “ugovor” ne postoji (Stav 54.).
Odluka (parafrazirana):
SP je zaključio da nacionalne odredbe koje regulišu poslovanje Tragse, a koje inkorporiraju uslove
Teckal, nisu suprotne direktivama o javnim nabavkama EU.
63
Druga pitanja
Primena člana 86. Ugovora na učešće internih tela na tržištima javnih nabavki
Jedna od tvrdnji bila je da je režim u ovom predmetu suprotan Članu 86.(1) Ugovora (sadašnji Član
106. TFEU). Ovaj Član zabranjuje državama članicama da donose ili imaju na snazi bilo kakvu meru
koja je suprotna Ugovoru, a odnosi se na javna preduzeća i preduzeća sa specijalnim ili ekskluzivnim
pravima. Ovaj predmet je pokrenuo važno pitanje da li se dodelom ugovora internim subjektima bez
nadmetanja krši ta odredba. Međutim, SP nije razmatrao ovo pitanje jer je utvrdio da je neprihvatljivo
iz tehničkih razloga.
64
C-324/07 Coditel Brabant
Coditel Brabant protiv Commune d’Uccle and Région de Bruxelles – Capitale
Presuda od 13. novembra 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 4. juna 2008.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
“Interne” nabavke
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – zakonodavstvo Belgije
Stavovi 3.-7.
Činjenice
Stavovi 8.-21.
Pitanja upućena SPEU
Stav 22.
Analiza i presuda
Stavovi 23.-54.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude.
Sažetak činjenica (Stavovi 8.-21.)
OpštinaUccle (dalje u tekstu “Uccle”) u Belgiji ovlastila je bila društvo Coditel da vrši instalacije i
upravlja kablovskom televizijskom mrežom na teritoriji opštine Uccle u periodu od 30 godina pre
1999. godine. Godine 1999, Uccle je odlučila da kupi mrežu koja je trebalo da počne da funkcioniše 1.
januara 2000. godine. Uccle je raspisala poziv za dostavljanje ponuda, sa namerom da dodeli pravo
upravljanja mrežom koncesionaru. Četiri kompanije, uključujući i Coditel, dostavile su ponude.
Međutim, Uccle se predomislila i odlučila da neće dodjeljivati koncesiju za kablovsku televizijsku
mrežu. Odlučila je da mrežu proda. Obaveštenje o prodaji objavljeno je u belgijskom službenom
glasniku. Pet kompanija, uključujući i Coditel, dostavilo je ponude. Pored toga, Brutélé,
međuopštinsko zadružno društvo, dostavilo je ponudu o učlanjenju u svojstvu pridruženog člana,
umesto ponude za kupovinu.
Uccle je zaključila da su četiri od pet ponuda neprihvatljive. Jedina prihvatljiva ponuda, koju je
dostavio Coditel, bila je preniska. Uccle je odlučila da ne prodaje opštinsku kablovsku televizijsku
mrežu već da stupi u članstvo u Brutélé i ovom zadružnom društvu poveri upravljanje kablovskom
televizijskom mrežom. Coditel je ovu odluku osporio.
Coditel je tvrdio da je Uccle trebalo da uporedi prednosti pridruživanja Brutélé-u sa prednostima
dodele koncesije. Coditel je takođe tvrdio da poveravanje upravljanja mrežom društvu Brutélé bez
obavljanja takvog uporednog istraživanja krši principe nediskriminacije i transparentnosti prema
Ugovoru o EZ. Uccle je tvrdila da se Ugovor ovde ne primenjuje, jer je dodela bila “interni” aranžman
tipa Teckal, koji ne podleže Ugovoru.
Nacionalno komisija za zaštitu prava ponuđača koja je razmatrala žalbu Coditela odlučila je da
obustavi postupak i uputiti tri pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na tumačenje pravila EU o primeni
“interne” doktrine.
Zakonodavstvo Belgije (Stavovi 3.-7.): Zakon od 22. decembra 1986. o međuopštinskim zadrugama
(Loi relative aux intercommunales)
65
Presuda (Stavovi 23.-54.)
Primena direktiva i Ugovora na ugovore koji se dodeljuju drugom javnom telu
Dva uslova“Teckal”
U svojoj ranijoj presudi u predmetu C-107/98Teckal, SP je odlučio da se, u principu, direktive o
nabavkama primenjuju na ugovore koje javno telo dodeljuje zasebnom pravnom licu. Međutim,
prema mišljenju SP-a, ovo pravilo se ne primenjuje ukoliko su ispunjena dva uslova:
•
•
Naručilac posla vrši nad stranom kojoj je ugovor dodeljen “kontrolu koja je slična onoj koju
vrši nad vlastitim odeljenjima”. Ta kontrola podrazumeva moć odlučujućeg uticaja na
strateške ciljeve i na značajne odluke tela kojem je ugovor dodeljen (uslov “kontrole”).
Strana kojoj je dodeljen ugovor obavlja “osnovni deo” svojih delatnosti za organ koji je
kontroliše (uslov “osnovne delatnosti”).
Kada su oba ova uslova ispunjena, ugovor između te dve strane smatra se “internim”
administrativnim aranžmanom. Nije to ugovor sa spoljašnjim pružateljem usluge na koji se primenjuju
direktive.
Sud koji je uputio zahtev smatrao je da je u ovom slučaju ispunjen drugi uslov Teckal, uslov “osnovnog
dela delatnosti”. Tražio je mišljenje SP-a o prvom uslovu Teckal, uslovu “kontrole”.
Uslov kontrole Teckal: SP je zaključio da je, uz utvrđivanje činjenica od strane nacionalnog suda, uslov
kontrole Teckal ispunjen. SP je smatrao da činjenica da je naručilac posla, sam ili zajedno sa drugim
javnim organima, vlasnik celokupnog deoničkog kapitala subjekta, upućuje “generalno, ali ne i
definitivno” na to da je uslov kontrole ispunjen (Stav 31.).
SP je nakon toga utvrdio da je relevantno da se ispita i i) sastav tela Brutélé-a koji donosi odluke, i ii)
stepen moći njegovog upravnog veća.
Što se tiče prvog elementa, SP je uočio da se upravno veće sastoji od predstavnika povezanih opština
koje je imenovala generalna skupština Brutélé-a. Predstavnike same generalne skupštine imenovala
su opštinska veća iz reda opštinskih većnika, načelnika i odbornika. SP je smatrao da činjenica da su
tela Brutélé-a koja donose odluke sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa pokazuje da
su navedena tela pod kontrolom tih javnih organa. Stoga, ti javni organi mogu da vrše odlučujući
uticaj na strateške ciljeve i bitne odluke Brutélé-a (Stav 34.), kako to zahteva uslov kontrole Teckal.
SP je nakon toga razmatrao da li su vrlo široka ovlašćenja koja ima veće ipak takve da je Brutélé
postao tržišno orijentisan. Ta ovlašćenja uključuju i ono da utvrđuje naknade za pružene usluge. SP je
razmatrao da li su ova široka ovašćenja dovoljna da se kontrola smatra slabom te da se zaključi da
uslov kontrole nije ispunjen.
SP je zaključio da to nije slučaj. U tom smislu je naveo da Brutélé ima poseban pravni oblik prema
belgijskom zakonodavstvu. Taj pravni oblik, međuopštinsko zadružno društvo, ne može imati
komercijalni karakter. U kombinaciji sa njegovim specifičnim statutima, oblik zahteva od Brutélé-a da
deluje isključivo u interesima organa koji su s njima povezani (Stavovi 37.-38.).
Različiti odbori sektora i podsektora Brutélé-a bave se aktivnostima ograničenog broja opština. Veće
svoja ovlašćenja koje se na ove aktivnosti odnose može da prenese na te odbore. SP je naveo da
aspekti koji se odnose na usklađenost sa uslovom “kontrole” su “utoliko više primenjivi” kada se
odluke na ovaj način delegiraju. To je bio slučaj jer je vršena kontrola čak strožija nego kada kontrolu
vrše generalna tela koja donose odluke (Stav 40.). Međutim, SP nije smatrao da je postojanje takvih
aranžmana delegiranja suštinsko da bi se uslov “kontrole” ispunio.
Kontrola koju zajednički vrši broj javnih tela: SP je takođe potvrdio da se test kontrole može ispuniti
kada više tela zajednički vrši kontrolu nad pružateljem usluge (Stav 50.). SP je prepoznao da iako
66
kontrola koju vrši organ koji dodeljuje ugovor mora biti slična onoj koju taj organ vrši nad vlastitim
odeljenjima, ne mora da bude identična njoj u svakom pogledu. Moguće je kontrolu vršiti kolektivno,
a ne individualno (Stav 46.). SP je takođe naveo da procedura za donošenje odluka u vršenju kontrole
“nema nikakvog značaja” (Stav 51.). Naveo je posebno da činjenica da se odluke organa koji vrši
kontrolu donose većinom glasova ne isključuje mogućnost ispunjenja uslova kontrole (Stavovi 51. i
54.).
SP je naveo da na njegov zaključak nije uticala presuda u C-231/03 Coname u kojoj je deonički udeo
od 0,97% smatrao premalim da bi organ vršio kontrolu nad subjektom. SP je naveo da u tom
predmetu nije razmatrao mogućnost zajedničke kontrole. U predmetu C-295/05 Asemfo, manji udeo
od 0,25% prepoznat je kao dovoljan u nekim slučajevima (Stav 53.).
Odluka (parafrazirana)
1. Javni organ može, bez poziva na nadmetanje, da dodeli koncesiju za javne usluge
međuopštinskom zadružnom društvu čiji su svi članovi javni organi. Takva dodela je dozvoljena
kada su ispunjena oba uslova Teckal i kada se njome ne krše pravila EU.
2. Uslov kontrole Teckal može biti ispunjen ako odluke donose tela formirana u skladu sa statutima
društva i sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa.
3. Javni organi učlanjeni u međuopštinsko zadružno društvo mogu zajednički da ispune uslov
kontrole Teckal, donoseći odluke većinom glasova.
67
C-196/08 Acoset
Acoset Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Indrico Ragusa
Presuda od 15. oktobra 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 2. juna 2009.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
“Interne” nabavke –Teckal, izbor privatnog partnera i dodela ugovora javno-privatnom društvu
Napomena: Aranžmani u kojima se uspostavlja javno-privatno društvo da pruža usluge, a koji
uključuju privatnog partnera koji će i investirati u to društvo i pružati uslugu, često se nazivaju
“institucionalizovana javno-privatna partnerstva” (IJPP). (Vidi Interpretativno saopštenje Komisije o
primeni prava Zajednice na javne nabavke i koncesije koje se dodeljuju institucionalizovanim javnoprivatnim partnerstvima).
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stavovi 3.-14.
Pravni okvir – zakonodavstvo Italije
Stav 15.
Činjenice
Stavovi 16.-27.
Pitanja upućena SPEU
Stav 28.
Analiza i presuda
Stavovi 29.-63.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude.
Sažetak činjenica (Stavovi 16.-27.)
Postupak u Italiji se odnosi na aranžman za pružanje usluga koji je napravio ATO, telo koje su osnovali
različiti javni organi u italijanskoj pokrajini Ragusa. Bilo je zaduženo za usluge vodosnabdevanja
pokrajine. ATO je objavio obaveštenje u Službenom listu Evropske unije(SLEU) o izboru partnera koji
bi postao manjinski deoničar u novom preduzeću većinski u javnom vlasništvu. Novo preduzeće je u
periodu od tri godine trebalo da preuzme i) upravljanje uslugom integrisanog vodosnabdevanja i ii)
radove koji se odnose na to ekskluzivno upravljanje uslugom. Italijansko žalbeno telo je uputilo
pitanje SP-u koje se odnosi na primenu prava EU u slučaju takvih aranžmana.
Pravo EU (Stavovi 3.-14.)
Članovi 43, 49. 86. Ugovora o EZ (sadašnji Članovi 49, 56. i 106. Ugovora o funkcionisanju Evropske
unije): pravo poslovnog nastanjivanja, pravo pružanja usluga, pravila koja se primenjuju na
preduzeća; Članovi 1, 3, 7. i 21. Direktive 2004/18/EZ i Članovi 1, 4, 9. i 18. Direktive 2004/17/EZ:
područje primene, definicija ugovora o uslugama, definicija koncesije za usluge, izuzimanje koncesije
za usluge
Zakonodavstvo Italije (Stav 15.)
Član 113.(5) Zakonodavne uredbe br. 267 daje konsolidovani tekst zakona o organizaciji lokalnih
vlasti:
68
“Ugovor o nabavci usluga [za pružanje lokalnih javnih usluga od strane lokalnog organa vlasti]
dodeljuje se u skladu sa pravilima sektora i zakonodavstvom Evropske unije, a pravo na pružanje
usluga se daje:
(a) kompanijama sa deoničkim kapitalom, koje se odaberu putem javnog i otvorenog tenderskog
postupka;
(b) kompanijama sa deoničkim kapitalom sa mešovitim javnim i privatnim vlasništvom, u kojima je
privatni partner odabran putem javnog i otvorenog tenderskog postupka, kojim je osigurano
poštovanje domaćeg i zakonodavstva Zajednice o konkurenciji, u skladu sa smernicama koje su izdali
nadležni organi u okviru konkretnih mera ili instrukcija za široku upotrebu;
(c) kompanijama sa deoničkim kapitalom koje su potpuno u vlasništvu javnog sektora, pod uslovom
da javni organ ili organi vlasti u čijem je vlasništvu navedeni deonički kapital vrše kontrolu nad
kompanijom koja je slična kontroli koju vrše nad vlastitim odeljenjima i da kompanija ključni deo
svojih delatnosti obavlja sa javnim organom ili organima koji je kontrolišu.”
Presuda (Stavovi 22.-63.)
SP je predmet razmatrao pod pretpostavkom da aranžman predstavlja koncesiju za usluge. Stoga
podleže samo načelima Ugovora.
Opšte načelo Ugovora
SP je ponovio da je opšte načelo Ugovora da se ugovor ne može dodeliti telu u kojem privatni subjekt
ima deonice bez transparentnog postupka. Pozivajući se na predmet C-26/03 Stadt Halle, SP je
potvrdio da, u principu, dodela ugovora zasebnom pravnom licu podleže pravu EU. Doktrina Teckal se
ne primenjuje kada privatno lice ima udeo u preduzeću kojem je ugovor dodeljen (Stav 56. presude).
Jedinstveni nasuprot dvostrukog postupka
Međutim, SP je zaključio da je dodela ugovora javno-privatnom društvu dozvoljena kada je sam
privatni parter u tom društvu odabran adekvatnim tenderskim postupkom. Ukoliko je to slučaj, ne
zahteva se sprovođenje dva odvojena postupka nadmetanja: i) jedan za izbor učesnika privrednog
društva kojem organ želi da poveri usluge i ii) drugi za dodelu upravljanja tim uslugama. Naručilac
posla može da održi jedan, transparentan postupak nadmetanja za izbor privatnog partnera koji će
biti učesnik u javno-privatnom društvu i koji će za to društvo da obavlja poslove (Stav 59.).
Prema mišljenju SP-a, bilo bi nepraktično i previše formalistički da se zahteva primena dvostrukog
postupka, odnosno dva odvojena postupka javnog nadmetanja (Stav 58.).
Koji su kriterijumi za izbor privatnog partnera?
SP je takođe naveo da kriterijumi koji se koriste za izbor privatnog partnera ne treba da budu
ograničeni samo na njegov kapitalni udeo. Kriterijumi prvenstveno treba da se odnose na tehnički
kapacitet partnera da pruži uslugu te na ekonomske i druge prednosti koje njegova ponuda donosi u
aranžman (Stav 59.). Kako je izbor javno-privatnog društva za koncesiju “indirektni” rezultat prvog
postupka kojim se bira privatni partner u društvu, drugi postupak nije potreban (Stav 60.).
SP je takođe naveo da kompanija mora “da zadrži istu poslovnu nameru” tokom trajanja koncesije.
Ako dođe do bilo kakve materijalne izmene ugovora, biće potrebno da se pokrene novi tenderski
postupak (Stav 62.).
Uticaj presude na ugovore na koje se primenjuju direktive o nabavkama
69
Ovaj predmet se odnosi na dodelu ugovora na koji se primenjuje samo Ugovor, a ne direktive.
Međutim, čini se da je načelo prema kojem je moguće koristiti jedinstven tenderski postupak za izbor
privatnog partnera koji će učestvovati u društvu i obavljati poslove za to društvo jednako primenjivo i
na ugovore koji podležu Direktivi ili Komunalnoj direktivi.
Odluka (parafrazirana)
Direktna dodela javne usluge polujavnoj kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pružala
navedenu uslugu i koja ima samo jednu korporativnu namenu dozvoljena je prema Ugovoru (sadašnji
Članovi 49, 56. i 106. TFEU) ukoliko su ispunjeni sledeći uslovi:
•
•
Privatni učesnik se bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provere finansijskih i
tehničkih zahteva kao i operativnih i rukovodnih zahteva koji su specifični za datu uslugu.
Tenderski postupak je dosledan principima transparentnosti, jednakog postupanja i
konkurencije.
Direktiva o koncesijama 2014/23/EU
Nova Direktiva o koncesijama reguliše dodelu koncesija za usluge i radove koji prelaze vrednosni
razred od EUR 5.186.000.
70
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi
Azienda Sanitaria Locale di Lecce, Università del Salento protiv Ordine degli Ingegneri della Provincia
di Lecce
Presuda od 19. decembra 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 23. maja 2012.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
“Interne” nabavke – saradnja između javnih organa
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stavovi 3.-9.
Pravni okvir – zakonodavstvo Italije
Stavovi 10.-11.
Činjenice
Stavovi 12.-20.
Pitanja upućena SPEU
Stav 21.
Analiza i presuda
Stavovi 22.-40.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude.
Sažetak činjenica (Stavovi 12.-21.)
Postupak u Italiji se odnosio na konsultantski aranžman između Azienda Sanitaria Locale di Lecce,
lokalnog zdravstvenog organa, i Univerziteta u Salentu (“Univerzitet”). Prema konsultantskom
aranžmanu, Univerzitet je trebalo da sprovede studiju da proceni seizmičku ugroženost bolničkih
zgrada u području nadležnosti zdravstvenog organa. Izvršena plaćanja trebalo je da pokriju troškove
Univerziteta. Konsultantski aranžman je stupio na snagu u skladu sa nacionalnim zakonodavstvom
koje dozvoljava dodelu bez nadmetanja.
Aranžman je osporen u italijanskim sudovima kao povreda pravila nabavki EU. Sud koji je uputio
zahtev pitao je SP da li Direktiva isključuje nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava aranžman
ovog tipa između ugovornih organa, bez nadmetanja koji Direktiva zahteva.
Pravo EU (Stavovi 3.-9.)
Direktiva 2004/18/EZ: stav 2. preambule; Član 1. Stav 2a) i d), Stavovi 8.-9. – definicija “ugovora o
javnoj nabavci” i “ugovora o javnoj nabavci usluga”; Član 2. – načela dodele ugovora o javnim
nabavkama; Član 7. – vrednosni razredi za primenu Direktive
Zakonodavstvo Italije (Stavovi 10.-11.)
Član 15.(1) Zakona br. 241, koji uvodi nova pravila upravnog postupka i pristupa administrativnim
dokumentima, predviđa da javni upravni organi mogu u svakom trenutku da sklapaju međusobne
sporazume u cilju utvrđivanja pravila kojima se reguliše saradnja u aktivnostima od zajedničkog
interesa.
Presuda (Stavovi 22.-40.)
71
Značenje finansijskog interesa u kontekstu definicije ugovora o javnoj nabavci: Aranžman između
dva tela samo je obezbedio naknadu troškova Univerzitetu za obavljeni posao. SP je ukratko naveo da
određeni aranžman nije isključen iz koncepta ugovora o javnoj nabavci samo zbog toga što se plaćena
naknada svodi na nadoknadu troškova nastalih iz pružanja dogovorene usluge (Stav 29. presude).
Obaveza proširenja poziva na tender za aranžmane između javnih tela: SP je potvrdio da dve vrste
ugovora koje zaključuje javno telo ne potpadaju u područje primene Direktive. Prva vrsta su ugovori
koji podležu Doktrini Teckal. SP je naveo dva uslova Teckal. SP je zaključio da, u ovom predmetu, nije
ispunjen uslov kontrole (Stav 33.). Druga vrsta ugovora, koja je isključena iz područja primene
direktiva o nabavkama EU, podleže Doktrini hamburškog otpada. Ta vrsta ugovora odnosi se na
aranžmane kojima se uspostavlja saradnja između javnih tela sa ciljem da se osigura obavljanje javnog
zadatka koji oni svi moraju da ispune (Stav 34.).
Uslovi saradnje između javnih tela: SP je naveo da ovakva vrsta saradnje zahteva ispunjenje tri
dodatna uslova (Stav 35.). Uslovi su kumulativni, odnosno sva tri moraju biti ispunjena:
•
•
•
Ugovore isključivo sklapaju javni organi, bez učešća privatnog lica.
Nijedan privatni pružalac usluga se ne stavlja u povlašćen položaj u odnosu na konkurente.
Sprovođenje saradnje se isključivo rukovodi razmatranjima i zahtevima u okviru ispunjavanja
ciljeva od javnog interesa.
U ovom predmetu, SP je naveo da aranžman dozvoljava angažovanje spoljašnjih saradnika. SP je
smatrao da ova mogućnost uključivanja privatnih pružaoca usluga može te pružatelje usluga staviti u
povlašćeni položaj u odnosu na njihove konkurente. Međutim, nacionalna komisija za zaštitu prava
ponuđača mora da utvrdi da li ovakvo uključivanje predstavlja prednost (Stav 38.).
SP je naveo da zadatak koji je poveren Univerzitetu odgovara “značajno ili u najvećem delu”
aktivnostima koje uobičajeno vrše arhitekte ili inžinjeri. Taj zadatak nije podrazumevao akademsko
istraživanje, iako je na njemu zasnovan. Iz tog razloga, SP nije smatrao da zadatak koji je trebalo
obaviti prema aranžmanu predstavlja zadatak koji obe strane u aranžmanu moraju da sprovedu (Stav
37.).
Primena Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (TFEU)
SP je pojasnio da je njegov stav o javno-javnoj saradnji relevantan samo za ugovore koji podležu
direktivama o nabavkama, ali i za ugovore malih vrednosti koji su ispod vrednosnog razreda EU i koji
podležu samo TFEU. U ovom predmetu, vrednost ugovora bila je blizu vrednosnog razreda za
primenu Direktive, ali nije bilo jasno da li je ugovor malo ispod ili malo iznad tog razreda. SP je
smatrao da pojašnjenje ove dileme ne bi uticalo na utvrđivanje da li je bilo potrebno da se objavi
poziv na tender (Stav 24. presude).
Odluka (parafrazirana)
Propisi Evropske unije o javnim nabavkama dozvoljavaju sklapanje ugovora o međusobnoj saradnji
između javnih tela bez objavljivanja tendera. Takav ugovor je dozvoljen ukoliko su kumulativno
ispunjena sledeća tri uslova:
•
•
•
Svrha takvog ugovora je da se osigura izvršenje javnog zadatka koji sva ta tela moraju ispuniti.
Ugovor se rukovodi isključivo razmatranjima i zahtevima u okviru ispunjavanja ciljeva od
javnog interesa.
Ugovor ne stavlja privatnog pružaoca usluga u povlašćeni položaj u odnosu na konkurente.
Druga pokrenuta pitanja u ovom predmetu:
Još dva pitanja su postavljena, ali ih SP nije razmatrao:
•
•
Vreme u koje se određuje vrednost ugovora zbog vrednosnih razreda, u slučaju kada nije bilo
nadmetanja.
Vreme u koje se određuje koja direktiva, odnosno verzija direktive, se primenjuje kada se ne
održava nadmetanje.
72
Poglavlje 5 Izbor privrednih subjekata – osnovi za isključenje
Kontekst
Svrha izbora privrednih subjekata je da se identifikuju oni privredni subjekti koji su u stanju da izvedu
ugovor.
Izbor privrednih subjekata se uglavnom sastoji od dve odvojene faze:
1.
2.
Naručilac posla utvrđuje da li postoje osnovi za isključenje privrednog subjekta iz učešća u
postupku javne nabavke.
Naručilac posla razmatra da li privredni subjekti koji nisu isključeni ispunjavaju minimalne uslove
za izbor.
Ključni predmeti koji se odnose na drugu fazu izbora predstavljeni su u poglavlju 6 “Izbor privrednih
subjekata – kvalifikacija”.
U dvofaznim postupcima 16, privredni subjekti koji su odabrani pozivaju se da dostave ponude,
pregovaraju ili učestvuju u dijalogu. U slučaju otvorenog postupka, ocenjuju se samo ponude koje su
dostavili odabrani privredni subjekti.
Obavezne osnove za isključenje: Naručilac posla mora da isključi određene privredne subjekte iz
učešća u postupku dodele ugovora. Isključuju se privredni subjekti koji su pravosnažno osuđeni za
jednu ili više krivičnih aktivnosti navedenih u Članu 45.(1) Direktive. Aktivnosti koje su navedene
uključuju učešće u kriminalnoj organizaciji, korupciju, prevaru i pranje novca. Nacionalno
zakonodavstvo ne sme da sužava ovu listu iz Direktive.
Opcione osnove za isključenje: Naručiocu posla je dozvoljeno, ali mu to nije obaveza, da isključi iz
učešća u postupku javne nabavke one privredne subjekte na koje se odnose situacije iz Člana 45.(2)
Direktive. Te situacije se odnose na pitanja kao što su stečaj, prekršaji povezani sa profesionalnim
ponašanjem, ozbiljni profesionalni prekršaj, neplaćanje poreza i obaveza socijalnog osiguranja, i
ozbiljno netačno iznošenje podataka. Nacionalno zakonodavstvo može da odluči da neke ili svaku od
ovih osnova stavi pod obavezne osnove za isključenje.
Države članice EU moraju da odlučie na koji će način da uvrste ove osnove u svoje nacionalno
zakonodavstvo. Takođe imaju mogućnost da utvrde dodatne osnove za isključenje, osim onih koje se
odnose na profesionalne kvalitete. Kada države članice utvrde dodatne osnove za isključenje, te mere
moraju biti proporcionalne predmetu i prirodi ugovora. Nacionalni zakoni o isključenjima bili su
predmet sudske prakse SP-a, o kojoj ćemo detaljnije govoriti u nastavku teksta.
Dokazi da privredni subjekt ne potpada pod obavezne ili opcione osnove za isključenje: Naručilac
posla mora u obaveštenju o nabavci da navede osnove za obavezno i/ili opciono isključenje koje će da
primeni. Takođe mora da navede informacije koje se zahtevaju od privrednih subjekata da dokažu da
ne potpadaju pod osnove kojima se opravdava isključenje.
Naručilac posla je dužan da prihvati kao dovoljne dokaze dokumente koji su navedeni u Članu 45.(3)
Direktive. U nekim slučajevima koji se odnose na opcione osnove za isključenje, naručilac posla može
da utvrdi prihvatljive vrste dokaza.
Za više informacija, potražite:
16
Dvofazni postupci su ograničeni postupak, pregovarački postupak sa prethodnom objavom obaveštenja o
nabavci i postupak konkurentnog dijaloga.
73
Sigma Public Procurement Brief 7, “Selecting Economic Operators” [Kratki pregled javnih nabavki
Sigme 7, “Izbor privrednih subjekata”] (januar 2011.) –
http://www.sigmaweb.org/publications/Economic_Operators_Public_Procurement_2011.pdf
Sigma Public Procurement Brief 24, “Automatic Exclusion Lists in Public Procurement” [Kratki pregled
javnih nabavki Sigme 24, “Liste automatskih isključenja u javnim nabavkama”](2013.) –
http://www.sigmaweb.org/publications/Exclusion_Lists_Public_Procurement_2013.pdf
Sigma Public Procurement Training Manual, Module E3, “Selection (Qualification) of Candidates”
[Sigmin priručnik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul E3, “Izbor (kvalifikacija) kandidata”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/46179317.pdf
Šta je važno znati
1. Važno je da nacionalno zakonodavstvo napravi jasnu razliku između osnova za isključenje i
kriterijuma za izbor:
• Osnove za isključenje primenjuju se na privredne subjekte, bez obzira na njihovu prirodu,
veličinu ili predmet ugovora.
• Kriterijumi za izbor treba da se odnose na sposobnost privrednog subjekta da izvrši ugovor i
treba da su povezani sa predmetom ugovora i njemu proporcionalni.
2. Ukoliko se primenjuju obavezne osnove za isključenje, isključenje dotičnog subjekta je
automatsko, npr. ako je privredni subjekt pravosnažno osuđen za pranje novca.
3. Ozbiljni profesionalni prekršaj kao razlog za isključenje naručioci posla moraju da dokazuju i mora
se utvrđivati od slučaja do slučaja.
Liste za automatsko isključenje
Opšti principi prava EU i sudske prakse generalno ukazuju na to da primena zvaničnih, automatskih
lista za isključenje nije dozvoljena prema EU pravu.
Vidi, na primer, C-213/07 Michaniki, C-538/07 Assitur, C-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili i C465/11 Forposta i ABC Direct Contact.
Za više informacija na ovu temu, potražite Sigma Public Procurement Brief 24, “Automatic Exclusion
Lists in Public Procurement” [Kratki pregled javnih nabavki Sigme 24, “Liste automatskih isključenja u
javnim
nabavkama”](2013.)http://www.sigmaweb.org/publications/Exclusion_Lists_Public_Procurement_20
13.pdf
74
Sažetak pristupa i odluka SPEU
Isključenje na osnovu zahteva podobnosti koji se odnose na strukturu pravnog oblika privrednog
subjekta
SP je razmatrao specifičnu formulaciju nacionalnog zakonodavstva koje isključuje određene vrste
privrednih subjekata iz nadmetanja za ugovore o nabavkama. Odluka o isključenju u ovim
slučajevima nije bila zasnovana na obaveznim ili opcionim osnovama za isključenje iz Direktive.
Razlog za isključenje bila je struktura ili pravni oblik privrednog subjekta.
U C-357/06 Frigerio Luigi & C, SP je odlučio da Direktiva o uslugama ne dozvoljava nacionalno
zakonodavstvo koje ograničava učešće na određenu vrstu kompanije sa deoničkim kapitalom.
Takođe je potvrdio da se od grupa pružaoca usluga ne može zahtevati da stvore određeni pravni
oblik da bi mogli da dostave ponudu. U C-305/08 CoNISMa, SP je potvrdio princip da svako lice ili
telo koje smatra da je u stanju da izvrši ugovor može da dostavi ponudu. Stanovište SP-a je da
Direktiva ne dozvoljava da nacionalno zakonodavstvo sprečava grupama univerziteta ili
ministarstava da organizuju tenderska nadmetanja.
Isključenje po osnovama navedenim u direktivama
SP je tokom niza godina razmatrao da li opcione osnove za isključenje navedene u Direktivi
predstavljaju iscrpnu listu ili se ona može proširiti. Takođe je razmatrao način na koji države članice
sprovode osnove za isključenje u praksi. SP je zaključio da se primenjuju principi proporcionalnosti,
transparentnosti i jednakog tretmana.
SP je odlučio da su osnove navedene u direktivama (sada u članu 45.(2) Direktive – vidi gore
navedeni kontekst) iscrpne i ne uključuju osnove za isključenje koje se odnose na profesionalne
kvalitete. Države članice ili naručioci posla ne smeju da dodaju bilo kakve osnove koje se odnose na
profesionalne kvalitete na listu osnova za isključenje. Na primer, u C-31/87 Beentjes, SP je odbio
mogućnost isključenja kandidata za kojeg je naručilac posla smatrao da nije u stanju da ispuni uslov
u vezi sa radnom snagom. Vidi ispod C-213/07 Michaniki za više detalja.
Dodatne osnove za isključenje
SP je pojasnio da su osnove za isključenje navedene u direktivama iscrpne samo u odnosu na osnove
za isključene u vezi sa profesionalnim kvalitetima. Države članice ili naručioci posla imaju stoga
pravo da koriste dodatne mere isključivanja koje su uvedene da se osigura poštovanje principa
jednakog tretmana i transparentnosti. Princip proporcionalnosti znači da takve mere ne mogu ići
dalje od onoga što je neophodno i opravdano predmetom i prirodom ugovora.
Na primer, u C-213/07 Michaniki, SP je dao komentar da pravo Zajednice ne isključuju usvajanje
nacionalnih mera koje imaju cilj izbegavanje praksi koje bi mogle da ugroze transparentnost ili da
naruše konkurenciju.
Mera u C-213/07Michaniki odnosila se na isključenje ponuđača koji su takođe bili uključeni u
medijski sektor. Isključenje po tim osnovama bilo je zasnovano na zabrinutosti da postoji rizik
uplitanja moćnih medija u postupke dodele ugovora. Takođe je bilo zabrinutosti oko prevare i
korupcije. Kao mere koje su donesene da osiguraju poštovanje principa jednakog tretmana i
transparentnosti, ove vrste mera mogu biti dopustive osnove za isključenje. Međutim, dodatne
mere podležu veoma važnom uslovu da moraju biti proporcionalne i ne smeju da prevazilaze ono
što je neophodno da se postigne taj cilj. U C-213/07 Michaniki, te mere su smatrane
75
neproporcionalnim te stoga i nezakonitim.
SP je u brojnim drugim predmetima odlučivao da su dodatne osnove za isključenje države članice
neproporcionalne i da prevazilaze ono što je neophodno za postizanje cilja (vidi ispod, C-538/07
Assitur iC-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili). U C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact, SP
je zaključio da se nacionalnim zakonom koji zahteva automatsko isključenje ugovarača zbog
prethodnog lošeg izvršenja ugovora krši princip proporcionalnosti. Osnov za isključenje bio je
“ozbiljan profesionalni prekršaj”.
Načela transparentnosti i jednakog tretmana potvrđena su u odnosu na isključenje na osnovu
neplaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Ove osnove su među opcionim osnovana
navedene u Direktivi (vidi ispod, C-226/04 La Cascina i drugi).
U C-74/09 Bâtiments i Ponts Construction i WISAG Produktionsservice, SP je razmatrao dokaze koji
su se zahtevali u svrhu dokazivanja plaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Posebno je
razmatrao da li je dopušteno obavezati strane ponuđače da budu registrovani u državi članici u kojoj
je sedište naručioca. SP je zaključio da je ovaj zahtev dopustiv, ali pod specifičnim uslovima
povezanim sa jednakim tretmanom. U sažetku predmeta će biti predstavljeni ti uslovi.
Sudska praksa
Grupe privrednih subjekata – podobnost za učešće
C-357/06 Frigerio Luigi & C.
Frigerio Luigi & C. Snc protiv Comune di Triuggio
Presuda od 18. decembra 2007, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet se odnosi na italijanska nacionalna pravila kojima su se ograničavale vrste privrednih
subjekata koji mogu da učestvuju u postupcima za dodelu određenih vrsta ugovora. Efekat
nacionalnih pravila bilo je automatsko isključenje određenih vrsta privrednih subjekata iz učešća u
nekim tenderskim postupcima.
Comune di Triuggio (naručilac posla) predložio je dodelu petogodišnjeg ugovora za usluge higijene
životne sredine preduzeću u kojem je nameravao da preuzme kontrolni interes. Predložena dodela
izvedena je bez konkurentnog tenderskog postupka. Druga kompanija, Frigerio Luigi (FL), ranije je
pružala tu uslugu u trajanju od šest meseci putem privremenog partnerskog aranžmana joint venture.
FL je osporio predloženu dodelu ugovora. Naručilac posla je tvrdio da je pritužba FL-a neprihvatljiva
jer, prema italijanskom zakonu, naručilac posla može da dodeli taj ugovor samo određenim vrstama
privrednih društava sa deoničkim kapitalom. FL nije ispunjavao te zahteve podobnosti.
Zakonitost italijanskih nacionalnih pravila razmatrana je u svetlu Članova 26.(1) i 26.(2) Direktive o
uslugama. Te odredbe su sada uključene u Direktivu u Članovima 4.(1) i 4.(2). U presudi se SP pozvao
na osnovne namere Direktive o uslugama, a to je promovisanje unutrašnjeg tržišta i, u tom kontekstu,
osiguravanje slobodnog kretanja robe, osoba, usluga i kapitala te eliminisanje praksi koje
ograničavaju konkurenciju.
Član 26.(1) Direktive o uslugama dozvoljava da ponude podnosi grupa pružaoca usluga. Taj Član
predviđa da “od tih grupa ne sme da se zahteva da se organizuju u specifični pravni oblik da bi mogle
da dostave ponudu…”. Član 26.(2) nadalje navodi da kandidati ili ponuđači koji imaju pravo da se bave
relevantnom uslužnom delatnošću u državi članici u kojoj su osnovani “ne smeju da budu odbijeni iz
76
razloga što bi, u skladu sa zakonom države članice u kojoj se ugovor sklapa, morali da budu ili fizičke ili
pravne osobe”.
SP je presudio da Član 26.(2) isključuje nacionalno zakonodavstvo tipa onog koje je razmatrano u
ovom predmetu. Takvo zakonodavstvo isključuje privredne subjekte iz tenderskog procesa na osnovu
toga da nisu imali određeni pravni oblik. Takođe je potvrdio da je značenje Člana 26.(1) Direktive o
uslugama da se ne može zahtevati od pružaoca usluga da se organizuju u specifični pravni oblik da bi
dostavili ponudu.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Član 19. Direktive javnog sektora iz 2014. godine sadrži odredbe slične onim iz Člana 26. Direktive o
uslugama i člana 4. Direktive:
Član 19.(1): “Privredni subjekti koji, u skladu sa pravom države članice u kojoj su poslovno
nastanjeni, imaju pravo da pružaju odgovarajuće usluge, ne smeju se odbijati iz razloga što bi, u
skladu sa zakonom države članice u kojoj se ugovor dodeljuje, morali biti ili fizičke ili pravne osobe.”
C-305/08 CoNISMa
Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (CoNISMa) protiv Regione Marche
Presuda od 23. decembra 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 3. septembra 2009.
Zahtev za preliminarnu odluku
Do ovog predmeta je došlo zbog odluke italijanskog naručioca posla da isključi grupu neprofitnih tela
iz postupka dodele ugovora.
Predmet se odnosio na poziv na nadmetanje koji je objavio Regione Marche za ugovor o pružanju
usluga pomorskih i seizmičkih podataka i tome srodnih aktivnosti. CoNISMa je bila grupa od 14
univerziteta i vladinih ministarstava koja je želela da dostavi ponudu. Regione Marche je smatrao da
italijansko zakonodavstvo isključuje ovu vrstu tela iz onih koja se mogu prijaviti na nadmetanje. Stoga
je isključio CoNISMu iz procesa nabavke. CoNISMa se žalila na ovu odluku.
SP je smatrao da Čan 45. Direktive ne sprečava grupu (konzorcijum) ove vrste da učestvuje u
postupku nabavke. Naveo je da važi podobnost za učešće čak i kada je grupa (konzorcijum) pretežno
neprofitna i nema organizovanu poslovnu strukturu niti redovno prisustvo na tržištu. SP je zaključio
da je svako lice ili telo koje smatra da je sposobno da izvrši ugovor podobno da dostavi ponudu (Stav
42.). SP je prokomentarisao da “zakonodavstvo Zajednice nema nameru da ograničava koncept
‘privrednog subjekta koji nudi svoje usluge na tržištu’ samo na subjekte koji su strukturirani kao
kompanija niti da nameće posebne uslove koji mogu, od samog početka, da ograniče pristup
tenderskim postupcima na osnovu pravnog oblika i unutrašnje organizacije subjekta” (Stav 35.).
SP je takođe smatrao da Direktiva isključuje tumačenje nacionalnog zakonodavstva poput onog koje
se razmatra u ovom predmetu. Nacionalno zakonodavstvo je tumačeno kao ono koje zabranjuje
telima poput univerziteta i istraživačkih instituta, koji primarno deluju neprofitno, da učestvuju u
tenderskim postupcima
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Član 19. Direktive javnog sektora iz 2014. godine potvrđuje ovaj princip:
Član 19.(2) “Grupe privrednih subjekata, uključujući i privremena udruženja, mogu da učestvuju u
77
postupcima nabavki. Naručioci posla od njih ne smeju da zahtevaju da imaju određeni pravni oblik
za podnošenje ponude ili zahteva za učešće.”
Komentar
Dalje u tekstu će biti predstavljeno pet predmeta. U prva tri predmeta (C-213/07 Michaniki, C-538/07
Assitur iC-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili), SP je razmatrao pitanje isključenja kada ne
postoje detaljne odredbe EU koje su relevantne. U takvim predmetima je od ključne važnosti
razmatranje opštih principa. U poslednja dva predmeta (C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact i C74/09 Bâtiments i Ponts i WISAG Produktionsservice), opšti principi su primenjeni u situacijama u
kojima je postojalo relevantno zakonodavstvo EU o osnovama za isključenje, ali su države članice
imale diskreciju u načinu na koji su detaljno primenjivale Direktivu.
Iscrpna lista osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete i dodatne osnove za
isključenje koje podležu principu proporcionalnosti
C-213/ 07 Michaniki
Michaniki protiv Ethniko Simvoulio Raiditileorasis
Presuda od 16. decembra 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 8. oktobra 2008.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet se odnosio na grčki zakon koji zabranjuje dodelu ugovora o javnim nabavkama
medijskim preduzećima ili određenim društvima i pojedincima koji su povezani za medijskim
preduzećima ili za njih rade. Efekat nacionalnog zakona bilo je automatsko isključenje određenih vrsta
privrednih subjekata iz učešće u postupcima javnih nabavki.
Michaniki je bio neuspešan ponuđač u konkurentnom procesu nabavke kojim se dodeljivao ugovor o
javnoj nabavci radova za izgradnju nasipa i tehničke infrastrukture za novu liniju brze železnice.
Direktiva o radovima se primenjivala na postupak dodele. Naručilac posla je doneo odluku da dodeli
ugovor Kompaniji S. Da bi sklopio ugovor sa Kompanijom S, naručilac posla je zahtevao formalno
uverenje koje izdaje zvanično telo. Uverenje je potvrđivalo da je Kompanija S prihvatljiva u skladu sa
zakonom koji se odnosi na medijska preduzeća. Michaniki, neuspešan ponuđač, zahtevao je
poništenje uverenja koje se odnosilo na Kompaniju S.
Iscrpna lista osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete: Član 24.(1) Direktive o
radovima navodi sedam opcionih osnova za isključenje privrednih subjekata iz učešća, a koje se
odnose na “profesionalne kvalitete”. Ti kvaliteti obuhvataju aspekte poput profesionalne časti,
solventnosti kao i ekonomskog i finansijskog kapaciteta.
Osnove za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete
Direktiva o radovima – Član 24.(1)
“Svaki ugovarač može biti isključen iz učešća u ugovoru ako:
(a) je u stečaju ili postupku likvidacije, ako njegovom imovinom upravlja sud, ako je u nagodbi sa
poveriocima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj analognoj situaciji koja proizlazi
iz sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima;
(b) je predmet postupaka za otvaranje stečajnog postupka, za likvidaciju po službenoj dužnosti ili
upravljanja od strane suda ili nagodbe sa poveriocima ili bilo kakvog sličnog postupka prema
nacionalnim zakonima i odredbama;
78
(c) je pravosnažnom presudom osuđen za delo koje se tiče njegovog profesionalnog postupanja;
(d) je bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj što naručilac posla može da dokaže na bilo koji način;
(e) nije ispunio obaveze u vezi sa plaćanjem doprinosa za socijalno osiguranje u skladu sa zakonskim
odredbama zemlje u kojoj je poslovno nastanjen ili onima koje su na snazi u državi naručioca posla;
(f) nije ispunio obaveze koje se tiču plaćanja poreza u skladu sa zakonskim obavezama zemlje u kojoj
je poslovno nastanjen ili onima koje su na snazi u državi naručioca posla;
(g) je kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju podataka u skladu sa odredbama
ovog odjeljka ili nije dostavio takve podatke.”
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Osnove za isključenje propisane su u Članu 57. Direktive javnog sektora iz 2014. Vidi napomenu na
kraju ovog odjeljka za više detalja.
U vezi sa Članom 24. Direktive o radovima, SP je naglasio da je pristup zakonodavca bio da “usvoji
samo one osnove za isključenje koje se zasnivaju na objektivnim nalazima činjenica ili ponašanju koje
se vezuje za dotičnog ugovarača, a koji diskredituju njegov profesionalni ugled ili dovode u pitanje
njegovu ekonomsku ili finansijsku sposobnost da završi radove predviđene ugovorom za koji se
nadmeće” (Stav 42.).
SP je presudio da je lista osnova za isključenje iz razloga koji se odnose na profesionalne kvalitete
privrednog subjekta iscrpna. Državama članicama ili naručiocima posla nije dozvoljeno da dodaju na
tu listu osnove za isključenje zasnovane na profesionalnim kvalitetima.
Prema SP-u, iscrpnost liste osnova “ne isključuje opciju da države članice imaju ili usvajaju materijalna
pravila koja su tako smišljena da naročito osiguravaju ... poštovanje principa jednakog tretmana ... i
transparentnosti ... u svakom postupku dodele ugovora o javnoj nabavci” (Stav 43.).
SP je nakon toga pojasnio da ti principi znače da privredni subjekti moraju biti u poziciji
ravnopravnosti, i kada pripremaju ponude i kada se te ponude ocenjuju. Ti principi čine temelj
direktive o nabavkama i naručioci posla ih moraju poštovati. Naručioci posla takođe moraju da
osiguraju da nema diskriminacije između privrednih subjekata (Stavovi 45. i 46.).
Dodatne osnove za isključenje koje podležu principu proporcionalnosti: SP je zaključio da država
članica ima pravo da propiše dodatne mere za isključenje kojima se osigurava poštovanje principa
jednakog tretmana i transparentnosti. Te dodatne mere su dozvoljene kada se ne odnose na
profesionalne kvalitete. SP je potvrdio da je državama članicama dozvoljeno da imaju određeni
stepen diskrecije kada te mere usvajaju. Međutim, u skladu sa principom proporcionalnosti, takve
mere ne mogu da prevazilaze ono što je neophodno za postizanje cilja (Stavovi 47, 48. i 55.-57.).
U C-213/07 Michaniki, Grčka je smatrala da je postojao rizik da medijska preduzeća nezakonito utiču
na odluku o dodeli ugovora o javnoj nabavci, na primer koristeći kampanje masovnog informisanja. SP
je potvrdio da pravo Zajednice nije isključivalo primenu nacionalnog prava koje ima nameru da
izbegne prakse koje bi mogle da ugroze transparentnost i da naruše konkurenciju. Međutim, dotično
grčko pravo imalo je za posledicu automatsko isključenje privrednih subjekata zbog njihovih medijskih
veza. Ti privredni subjekti nisu imali način da pokažu da nije postojao stvarni rizik da će doći do
opasnosti koju ta mera nastoji da izbegne. SP je presudio da je automatska i apsolutna karakteristika
zabrane neproporcionalna i da nije dozvoljena prema pravu EU (Stavovi 58.-68.).
C-538/07 Assitur
79
Assitur protiv Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Milano
Presuda od 19. maja 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 10. februara 2009.
Zahtev za preliminarnu odluku
SP je ponovo razmatrao pitanje dodatnih osnova za isključenje u odnosu na italijanski zakon. Ovim
zakonom su isključeni iz učešća u postupku ponuđači kada postoje posebni odnosi kontrole i
povezanosti među njima. Efekat nacionalnog zakona je automatsko isključenje određenih povezanih
privrednih subjekata iz učešća u postupcima javnih nabavki.
Ovaj predmet se odnosio na dodelu ugovora za kurirske usluge. Direktiva o uslugama se primenjivala
u vreme kada je postupak vođen. Naručilac posla je pozvao tri ponuđača da učestvuju u tenderskom
procesu: SDA, Poste Italiane i Assitur. Assitur je tražio od naručioca da izuzme SDA i Poste Italiane iz
tenderskog procesa jer su ta dva društva međusobno povezana. Naručilac posla je istražio navodne
veze. Odbio je zahtev Assitura i odlučio da ugovor dodeli SDA, koja je dostavila najnižu ponudu.
Assitur je pokrenuo tužbu za poništenje odluke o dodeli ugovora.
SP je zauzeo pristup kao i u predmetu C-213/07 Michaniki. Potvrdio je da je lista od sedam osnova za
isključenje koja se odnosi na profesionalne kvalitete iscrpna. Međutim, ova lista nije sprečavala
države članice da donesu materijalna pravila koja su imala za cilj da osiguraju transparentnost i jednak
tretman ponuđača. Prema SP-u, bilo je jasno da je sporni nacionalni zakon imao nameru da i) spreči
bilo kakvo dogovaranje između učesnika u postupku dodele ugovora i ii) zaštiti jednak tretman i
transparentnost. Ipak, nacionalno zakonodavstvo se mora ispitati u odnosu na princip
proporcionalnosti (Stavovi 19.-24.).
U razmatranju principa proporcionalnosti, SP se takođe osvrnuo na potrebu osiguranja najvećeg
mogućeg učešća ponuđača. SP je presudio da je nacionalno zakonodavstvo otišlo dalje nego što je to
bilo potrebno za postizanje cilja osiguranja jednakog tretmana i transparentnosti Stav 30.).
Nacionalno pravo je sistematski isključivalo povezane ponuđače. Isključivanje se vršilo bez
mogućnosti da ponuđači dokažu da nije postojao stvari rizik ugrožavanja transparentnosti i
narušavanja konkurencije. Nacionalno zakonodavstvo bilo je neusklađeno sa pravom EU.
C-376/08 Serrantoni
Serrantoni Srl, Consorzio stabile edili Scrl v Comune di Milano
Presuda od 23. decembra 2009, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
SP je ovo pitanje razmatrao dalje u vezi sa jednim drugim italijanskim zakonom. Tim zakonom se
zabranjivalo članovima stalnog konzorcijuma 17 i pojedinačnim članovima konzorcijuma učešće u istom
tenderskom postupku. Efekat nacionalnog zakona bio je automatsko isključenje stalnih konzorcijuma i
njihovih članova iz učešća u određenim postupcima dodele.
Do predmeta je došlo zbog poziva na dostavljanje ponuda za ugovor o radovima koji se odnosio na
okružne matične kancelarije. Vrednost ugovora bila je ispod vrednosnog razreda EU za ugovore o
17
Prema italijanskom zakonu, stalni konzorcijum se stvara kada se privredni subjekti dogovore da zajednički
učestvuju u ugovorima o javnim nabavkama. Ovim dogovorom se, koji važi najmanje pet godina, osniva
zajednički poduhvat.
80
radovima, što je značilo da se detaljne odredbe Direktive ne primenjuju. SP je stoga svoje razmatranje
ograničio na primenu osnovnih principa.
Sporni italijanski zakon tretirao je konzorcijume drugačije od ostalih zajedničkih poslovnih aranžmana
između privrednih subjekata. SP je zaključio da automatsko isključenje koje se primenjuje samo na
jedan tip konzorcijuma ne predstavlja jednak tretman. SP je zaključio da čak i da je isključenje
primenjivo na sve bez razlike, odredba kojom se zahteva automatsko isključenje bila bi suprotna
principu proporcionalnosti. SP je takođe smatrao da odredba ovog tipa vrlo verovatno ima
odvraćajući efekat na privredne subjekte iz drugih država članica. Ta odredba bi mogla da odvrati
privredne subjekte od namere da se u određenoj državi članici poslovno nastane putem stalnih
konzorcijuma sa nacionalnim privrednim subjektima. Ova odredba bi stoga mogla da narušavi
slobodu poslovnog nastanjivanja i slobodu pružanja usluga. Nacionalno zakonodavstvo je bilo
neusklađeno s pravom EU.
Opcione osnove za isključenje i njihova primena u praksi
U predmetu C-226/04 La Cascina i drugi 18, SP je razmatrao na koji se način opcione osnove za
isključenje zbog neplaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje primenjuju u praksi u Italiji.
SP je potvrdio da država članica može odabrati da ne primeni opcione osnove za isključenje. Kada
odabere da te osnove primeni, ima diskreciju da odabere način na koji će ih primeniti. SP je priznao
da prakse mogu varirati među državama članicama (Stav 23.).
U ovom predmetu, u pitanju je bio datum do kojeg se moraju uplatiti porezi i doprinosi za socijalno
osiguranje. SP je naveo niz opcija za utvrđivanje tog datuma. Potvrdio je da taj period može utvrditi
nacionalno zakonodavstvo ili naručioci posla. Praktično govoreći, ključni nalaz SP-a bio je da principi
transparentnosti i jednakog tretmana zahtevaju da se [taj period] “odredi sa apsolutnom sigurnošću i
učini javnim”. Ovom merom se osiguravalo da privredni subjekti znaju tačno koji su proceduralni
zahtevi te da se ti zahtevi primenjuju na sve podjednako (Stav 32.).
U jednom skorijem predmetu, SP je razmatrao na koji se način druge osnove za isključenje primenjuju
u praksi, ovog puta u Poljskoj. Predmet C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact 19 odnosio se na
osnove za isključenje propisane Članom 45.(2)(d) Direktive, koje se odnose na ozbiljan profesionalni
prekršaj.
Član 45.(2)(d) Direktive
“Svaki privredni subjekt može biti isključen iz učešća u ugovoru ako je taj privredni subjekt:
…
(d) bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj koji naručilac posla može dokazati na bilo koji način…”
SP je razmatrao poljski zakon koji je obavezivao ugovorne organe da isključe privredne subjekte koji
su loše izvršili ranije ugovore o javnim nabavkama. Efekat ovog zakona bilo je automatsko isključenje
određenih privrednih subjekata koji su loše izvodili ugovore iz postupaka javnih nabavki.
U svojoj presudi, SP je izneo svoje stanovište o tome šta podrazumevaju “profesionalni prekršaj” i
“ozbiljni prekršaj” u kontekstu Člana 45.(2)(1) Direktive. Zaključio je da odredbe poljskog ZJN
18
19
Spojeni predmeti C-226/04 i C-228/04; Direktiva o uslugama se primjenjivala na ovaj postupak.
C- 465/11 Forposta SA, ABC Direct Contact sp. z o.o. protiv Poczta Polska
81
prevazilaze diskreciju koja je dostupna državama članicama EU u primeni osnova za isključenje
propisanih u Članu 45.(2) Direktive. Takođe je smatrao da se automatskom prirodom isključenja krši
Direktiva jer se njom naručiocu posla uskraćuje pravo da oceni, za svaki slučaj posebno, ozbiljnost
navodnog nepravilnog postupanja.
Celokupni tekst predmeta C-465/11Forposta i ABC Direct Contact i njegova detaljnija analiza dati su u
ovoj publikaciji.
Napomena: Opšti principi prava EU i sudske prakse SP-a navode da primena lista zvaničnih
automatskih isključenja generalno nije dozvoljena prema pravu EU. Za više detalja o ovom pitanju,
potražite Sigma Public Procurement Brief 24, “Automatic Exclusion Lists in Public Procurement”
[Kratki pregled javnih nabavki Sigme 24, “Liste automatskih isključenja u javnim nabavkama”] (2013.)
– http://www.sigmaweb.org/publications/Exclusion_Lists_Public_Procurement_2013.pdf
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Osnove za isključenje propisane su u Članu 57. Direktive javnog sektora iz 2014.
Član 57.(4) navodi opcione osnove za isključenje, koje država članica može da propiše kao obavezne.
Ta lista sada uključuje i osnov koji se odnosi na prethodno lošu izvršenje ugovora.
Član 57.(4)(g)
“…ako privredni subjekt pokaže značajne ili postojane nedostatke tokom izvršenja ključnih zahteva
iz prethodnog ugovora o nabavci, ili prethodnog ugovora sa sektorskim ugovornim subjektom, ili
prethodnog ugovora o koncesiji, čija je posledica bila prevremeni raskid tog prethodnog ugovora,
naknada štete ili slične sankcije.”
Dokazi usklađenosti
C-74/09 Bâtiments et Ponts i WISAG Produktionsservice
Bâtiments et Ponts Construction and WISAG Produktionsservice GmbH protiv Berlaymont 2000
Presuda od 15. jula 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 15. aprila 2010.
Zahtev za preliminarnu odluku
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li su dokazi koje je naručilac posla zahtevao od ponuđača da
dokažu plaćanje poreza i doprinosa socijalnog osiguranja dozvoljeni prema pravu EU.
Predmet je proistekao iz drugog spora oko ugovora koji je dodeljen 1995. godine za renoviranje
glavne poslovne zgrade Evropske komisije (Berlaymont) u Briselu. Izmenjeno obaveštenje u
Službenom listu Evropske unije (SLEU) za radove renoviranja zahtevalo je dokaze o plaćanju poreza i
doprinosa za socijalno osiguranje. Od belgijskih firmi se zahtevalo da budu unesene u poslovni
registar u Belgiji. Od stranih firmi se zahtevalo da dostave kopiju uverenja o prijavi podnesenoj
nadležnom belgijskom organu (komisiji za registraciju). Komisija za registraciju je imala zadatak da
oceni usklađenost, na osnovu dokaza koje joj dostavi strana firma. Obaveštenje u SGEU je navelo
sledeće:
“Što se tiče validnosti ponude (u vreme njenog podnošenja), dovoljno će biti da se kopija
prijave za registraciju priloži uz ponudu. Odluka o dodeli ugovora neće se donositi pre
donošenja odluke nadležnog organa o prijavi.”
82
BPC, belgijska kompanija, i WIG, nemačka kompanija, ušle su u konzorcijum, BPC-WIG, da bi zajedno
podnele ponudu. BPC je bio uvršten u taj belgijski poslovni registar. WIG je podneo dokumente koje
su izdali nemački organi da dokaže da je platio poreze i doprinose za socijalno osiguranje. Ni WIG ni
BPC-WIG nisu dostavili kopije prijave podnesene nadležnom belgijskom organu. Ustvari, nisu ni
podnelii te prijave do isteka roka za podnošenje ponuda. Njihove registracije su tek potvrđene nakon
dodele ugovora.
Konzorcijum BPC-WIG bio je neuspešan u tenderskom procesu. Žalio se na tu odluku i tražio odštetu.
Belgijski sud je smatrao da konzorcijum BPC-WIG nije mogao da učestvuje u nadmetanju jer nije
dostavio tražene dokumente.
SP je potvrdio da je tekst Direktive o radovima 20 jasan: naručilac posla može da isključi ponuđača koji
nije ispunio obaveze države članice u kojoj se nalazi naručilac posla. Dozvoljena je i posebna provera
(Stav 48.). Zakonito je zahtevati od ponuđača da se registruje u državi članici u kojoj se nalazi
naručilac, pod uslovom da zahtevi registracije i) ne komplikuju i ne odgađaju učešće dotičnog
ponuđača, ili ii) ne dovode do previsokih administrativnih taksi (Stavovi 42. i 49.). U ovom predmetu
je tražen dokaz samo u vidu kopije uverenja o prijavi. Odluka o dodeli ne bi bila donesena dok se ne
okonča registracija. SP je zaključio da je presuda belgijskog suda bila zakonita.
SP je potvrdio da je takođe dozvoljeno proveriti da li su porezi i doprinosi za socijalno osiguranje
plaćeni u državi članici ponuđača. Direktiva o radovima izričito navodi da naručioci posla moraju da
prihvataju uverenja o usklađenosti od nadležnih organa u drugim državama članicama kao konačan
dokaz. Provera se stoga svodi na formalna pitanja. Formalna pitanja podrazumevaju proveru da li su
uverenja iz države članice ponuđača autentična i da li imaju noviji datum (Stavovi 63.-64.).
Ovaj predmet se odnosi na osnove za isključenje zbog neplaćanja poreza i doprinosa socijalnog
osiguranja. SP je jasno naveo da se njegova odluka široko primenjuje i da se odnosi na svaku od
osnova za isključenje navedenu u Direktivi o radovima 21. Ova odluka se primenjuje “pod uslovom da
takva obaveza ne ograničava ili ne odlaže učešće ugovarača u ugovoru o javnoj nabavci i ne
prouzrokuje previsoke administrativne takse, kao i pod uslovom da joj je jedini cilj provera
profesionalnih kvaliteta dotičnog ugovarača u svrhe te odredbe” (Stav 53.).
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine sadrži proširene i revidirane odredbe koje se odnose na
osnove za isključenje. Te odredbe su date u Članu 57.
Član 57.(1) propisuje nove obavezne osnove za isključenje, uključujući krivična dela dečjeg rada i
trgovine ljudima i neplaćanje poreza i doprinosa socijalnog osiguranja.
Član 57.(4) propisuje nove dodatne opcione osnove za isključenje, uključujući dogovore između
privrednih subjekata, sukob interesa i “značajne i postojane nedostatke” u izvršenju ugovora o
nabavci.
Član 57.(6) propisuje da u nekim slučajevima naručiocu posla neće biti dozvoljeno da isključi neki
privredni subjekt iz procesa nabavke iako su prepoznate osnove za isključenje. Ova odredba se
primenjuje kada privredni subjekt može da pokaže da je dovoljno pouzdan, usprkos postojanju
relevantnih osnova za isključenje, i kada ispuni određene stroge uslove.
20
21
Ovaj predmet se odnosi na član 24. Direktive o radovima, sadašnji Član 45.(2) Direktive 2004/18/EZ.
Član 24. Direktive o radovima, sadašnji član 45.(2) Direktive.
83
84
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact
Forposta SA, ABC Direct Contact sp. z o.o. protiv Poczta Polska
Presuda od 13. decembra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
Izbor privrednih subjekata – opcione osnove za isključenje
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Pravni okvir – zakonodavstvo Poljske
Činjenice
Pitanja upućena SPEU
Analiza i presuda
Stavovi 3.-5.
Stav 6.
Stavovi 7.-14.
Stav 15.
Stavovi 22.-41.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude.
Sažetak činjenica (Stavovi 7.-14.)
U ovom predmetu, SP je razmatrao odredbu Zakona o javnim nabavkama Poljske (poljski ZJN) kojom
se zahteva automatsko isključenje kandidata ili ponuđača iz tenderskog postupka. Odredba se
odnosila na isključenje na osnovu ozbiljnog profesionalnog prekršaja u određenim okolnostima.
Poczta Polska(PP)je preduzeće koje je u vlasništvu Ministarstva finansija i koje deluje u sektoru
poštanskih usluga. Predstavlja naručioca posla u značenju Komunalne direktive. PP je sprovela
otvoreni postupak za dodelu ugovora o javnoj nabavci, u lotovima, za pružanje određenih poštanskih
usluga.
PP je odabrala ponude koje su dostavili Forposta SA i ABC Direct Contract sp. z o.o(ABC) kao
najpovoljnije u poređenju sa ostalim. PP je nakon toga ponudila ugovore društvima Forposta i ABC.
Na dan roka za zaključenje ugovora, PP je poništila postupak nabavke na osnovu toga što je trebalo
da Forposta i ABC budu obavezno isključeni iz postupka prema Članu 24.(1)(1a) poljskog ZJN.
Pravo EU (Stavovi 3.-5.)
Član 45.(2) Direktive 2004/18/EZ – lična situacija kandidata ili ponuđača; Čan 53. Direktive
2004/17/EZ – kvalifikacija i kvalitativni izbor; i Član 54. Direktive 2004/17/EZ – kriterijumi za
kvalitativni izbor
Zakonodavstvo Poljske (Stav 6.)
Član 24.(1)(1a) poljskog ZJN, koji se primenjuje i na javni i na komunalni sektor, predviđa sledeće:
“Iz postupaka dodele ugovora o javnim nabavkama biće isključeni:
(1a) privredni subjekti sa kojima je dotični naručilac posla poništio, raskinuo ili odustao od ugovora o
javnoj nabavci zbog okolnosti za koje je odgovoran privredni subjekt, a kada se to poništenje, raskid ili
odustajanje desilo u periodu od tri godine pre pokretanja postupka i kada vrednost takvog
neizvršenog dela ugovora iznosi najmanje 5% ukupne vrednosti ugovora.”
85
Forposta i ABC su se žalili na odluku da se postupak poništi. Tvrdili su da je sporna odredba ZJN-a
protivna Članu 45.(2)(d) Direktive.
Direktiva 2004/18/EZ
Član 45.(2)(d)
“Svaki privredni subjekt može biti isključen iz učešća u ugovoru ako je taj privredni subjekt:
…
(d) bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj koji naručilac posla može da dokaže na bilo koji
način…”
Privredna društva su tvrdila da je opseg uslova koje propisuje poljski ZJN mnogo šire postavljen od
uslova propisanih pravom EU. Tvrdili su da u ovom slučaju nije došlo do ozbiljnog profesionalnog
prekršaja.
Presuda (Stavovi 22.-41.)
SP je potvrdio da se koncepti “profesionalni”, “ozbiljni” i “prekršaj” iz Člana 45.(2)(d) Direktive mogu
“razraditi i objasniti” nacionalnim propisima, pod uslovom da se ima u vidu pravo EU (Stav 26.). SP je
nakon toga razmatrao ove koncepte i odredbe poljskog ZJN u svetlu prava EU.
Šta je “profesionalni prekršaj”? SP je potvrdio da “profesionalni prekršaj” obuhvata svaku vrstu
pogrešnog postupanja koje ima učinak na profesionalni kredibilitet subjekta. Profesionalni prekršaj ne
svodi se samo na kršenja etičkih standarda koje utvrđuje disciplinsko telo u toj struci. Ne svodi se ni
na pravomoćnu presudu. SP se pozvao na zahtev da naručilac posla mora da dokaže profesionalni
prekršaj “na bilo koji način”. SP je smatrao da se propust privrednog subjekta da ispoštuje svoje
ugovorne obaveze može, u principu, smatrati profesionalnim prekršajem (Stavovi 27.-29.).
Šta je “ozbiljan prekršaj”? SP je utvrdio da koncept “ozbiljnog prekršaja” treba uobičajeno shvatati
kao ponašanje koje podrazumeva “nezakonitu nameru ili ozbiljan nemar”. Smatrao je da svako
netačno, neprecizno ili neispravno izvršenje ugovora ili njegovog dela može potencijalno da ukaže na
ograničenu profesionalnu sposobnost. Međutim, takvo izvršenje ne predstavlja automatski “ozbiljni
prekršaj” (Stav 30.).
Automatsko isključenje nije dozvoljeno: SP je naveo: “Da bi se utvrdilo da postoji ‘ozbiljan prekršaj’,
mora se, u principu, sprovesti posebna i pojedinačna ocena postupanja datog privrednog subjekta”
(Stav 31.). Naveo je da poljski ZJN postavlja parametre koji zahtevaju od naručioca posla da
automatski isključi privredi subjekt zbog prethodnog postupanja. SP je naveo da poljski ZJN oduzima
naručiocu posla mogućnost da oceni, za svaki pojedinačni slučaj, kolika je bila ozbiljnost navodnog
nepravilnog ponašanja (Stav 34.).
Zakon o javnim nabavkama Poljske (poljski ZJN): SP je smatrao da je u poljskom ZJN koncept
“okolnosti za koje je privredni subjekt odgovoran” veoma široko postavljen. Može da se odnosi i na
situacije koje podrazumevaju nezakonitu nameru ili ozbiljan nemar. SP je zaključio da se koncept
“ozbiljnog prekršaja” ne može zameniti konceptom “okolnosti za koje je dati privredni subjekt
odgovoran” u poljskom ZJN (Stav 33.).
SP je odlučio da Član 24.(1)(1a) poljskog ZJN-a prevazilazi diskreciju koja je data državama članicama
EU u implementaciji uslova za osnove isključenja propisane u Članu 45.(2) Direktive (Stav 40.).
Osnove za isključenje iz Člana 24.(1)(1a) poljskog ZJN:
86
• prevazilaze one koje su date iscrpnom listom;
• ne mogu se opravdati na osnovu zaštite javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih
organa, ili zaštite fer konkurencije između privrednih subjekata;
• nisu dozvoljene prema principima i drugim pravilima propisa o javnim nabavkama EU (Stav
37.).
Iscrpna lista osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete: SP je razmatrao listu
osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete iz Člana 45.(2) Direktive. SP je
potvrdio da je ova lista koja se odnosi na profesionalne kvalitete iscrpna te da stoga države članice ne
mogu da dodaju osnove na ovu listu (Stav 40.).
Samo kada se osnove za isključenje ne odnose na profesionalne kvalitete privrednih subjekata moguće
je razmatrati da li su te osnove dopustive (Stav 39.).
Primena na komunalni sektor: Tekst Komunalne direktive 2004/17/EZ u odnosu na osnove za
isključenje nije isti kao onaj u Direktivi 2004/18/EZ. SP je ipak jasno naveo da osnove za isključenje
koje se odnose na profesionalne kvalitete, uključujući i ozbiljni profesionalni prekršaj, mogu da se
primjenjuju i na komunalni sektor (Stavovi 23.-24.).
Odluka (parafrazirana)
1. Član 45.(2) Direktive ne dozvoljava nacionalno zakonodavstvo, poput poljskog ZJN, koje definiše
slučajeve ozbiljnog profesionalnog prekršaja koji vode automatskom isključenju privrednog
subjekta iz postupka javne nabavke.
2. Principi i pravila nabavki EU ne dozvoljavaju da nacionalno zakonodavstvo automatski isključuje
privrednog subjekta na osnovu (i) zaštite javnog interesa, (ii) zaštite legitimnih interesa
naručilaca, ili (iii) zaštite fer konkurencije među privrednim subjektima.
Ostala pitanja razmatrana u ovoj presudi
Nadležnost poljskog donosioca odluka
Stavovi 16.-18.
Dopustivost zahteva za preliminarnu odluku
Stavovi 19.-21.
Vremenski učinak presude
Stavovi 42.-49.
87
Poglavlje 6 Izbor privrednih subjekata - kvalifikacija
Kontekst
Svrha izbora privrednih subjekata je da se identifikuju oni koji su podobni da izvrše ugovor.
Izbor privrednih subjekata generalno se sastoji od dve odvojene faze.
1. Prvo, naručilac posla utvrđuje da li postoje osnove za isključenje privrednog subjekta iz učešća u
postupku javne nabavke.
2. Drugo, naručilac posla razmatra da li privredni subjekti koji nisu isključeni ispunjavaju minimalne
uslove za izbor.
Najvažniji predmeti koji se odnose na prvu fazu izbora predstavljeni su u poglavlju 5 “Izbor privrednih
subjekata – osnove za isključenje”.
U dvofaznim postupcima 22, privredni subjekti koji su odabrani pozivaju se da dostave ponude,
pregovaraju ili učestvuju u dijalogu. U slučaju otvorenog postupka, ocenjuju se samo ponude koje su
dostavili odabrani privredni subjekti.
Članovi 47. do 51. Direktive propisuju informacije i dokaze koje naručioci mogu da traže od privrednih
subjekata kada biraju ponuđače da bi ocenili da li oni zadovoljavaju minimalne zahteve za izbor.
Postoje dve faze ocenjivanja, koje se odnose na:
•
•
“ekonomsko i finansijsko stanje” (Član 47.)
“tehničku i/ili profesionalnu sposobnost” (Član 48.)
Vidi napomenu na kraju ovog poglavlja o Članovima 58.-64. nove Direktive javnog sektora
2014/24/EU, koji se odnose na izbor privrednih subjekata.
Naručiocima posla je dozvoljeno, ali im to nije obaveza, da razmatraju ekonomsko i finansijsko stanje i
tehničku i/ili profesionalnu sposobnost.
Za više informacija, potražite:
SIGMA (januar 2011.), “Selecting Economic Operators”, Public Procurement Policy Briefs No. 7 [“Izbor
privrednih subjekata”, Kratki pregled javnih nabavki Sigme broj 7]–
http://www.sigmaweb.org/publications/Economic_Operators_Public_Procurement_2011.pdf
SIGMA (2010.), “Selection (Qualification) of Candidates”, Public Procurement Training Manual,
Module E3 [Sigmin priručnik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul E3, “Izbor (kvalifikacija)
kandidata”] –http://www.sigmaweb.org/publications/46179317.pdf
22
Dvofazni postupci su ograničeni postupak, pregovarački postupak sa prethodnom objavom obaveštenja o
nabavci i postupak konkurentnog dijaloga.
88
Šta je važno znati
1. Kriterijumi za izbor odnose se na kapacitet privrednog subjekta da izvrši dati ugovor.
2. Kriterijumi za izbor moraju biti povezani sa predmetom ugovora i njemu proporcionalni.
3. Kada privredni subjekt dokaže da ispunjava minimalne zahteve koje definiše naručilac posla,
može da se oslanja na kapacitete drugih subjekata kada je to adekvatno i za specifični ugovor.
Ovo je slučaj bez obzira na pravnu prirodu veza koje taj privredni subjekt ima sa drugim
subjektima. Privredni subjekt se može osloniti na resurse drugih subjekata pod uslovom da može
da dokaže da će mu neophodni resursi zaista biti na raspolaganju. Nacionalno zakonodavstvo
mora da sadrži odredbe koje se na ovo odnose.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Član 63.(1) propisuje da se, u vezi sa kriterijumima koji se odnose na obrazovne i profesionalne
kvalifikacije ili na relevantno profesionalno iskustvo, “…privredni subjekti mogu, međutim, osloniti
samo na kapacitete drugih subjekata ako će oni da obavljaju radove ili da pružaju usluge kod kojih
se traže te sposobnosti”.
89
Sažetak pristupa i odluka SPEU
Ekonomsko i finansijsko stanje: Član 47.(1) Direktive propisuje listu informacija i dokaza koji se
mogu tražiti od privrednih subjekata da bi dokazali adekvatno ekonomsko i finansijsko stanje. SP je
potvrdio da ova lista nije iscrpna. SP je takođe naveo da nije svrha pravila o ekonomskom i
finansijskom stanju da ograničavaju države članice u smislu nivoa ili načina na koji one utvrđuju
zahteve (C-76/81 Transporouteprotiv Ministère des travaux publics, C-29/86 Bellini, C-31/87
Beentjes protiv Države Holandije).
U predmetuC-218/11Édukövízig i Hochtief Construction, SP je potvrdo da je lista informacija ili
dokaza kojim se dokazuje ekonomsko i finansijsko stanje neiscrpna. Takođe je potvrdio da države
članice imaju diskreciju da postave dodatne zahteve u tom smislu.
Tehnička i/ili profesionalna sposobnost: Član 48.(2) Direktive propisuje listu informacija ili dokaza
koji se mogu tražiti od privrednog subjekta da dokažu tehničku i/ili profesionalnu sposobnost. SP je
potvrdio u ranijoj sudskoj praksi da je ova lista iscrpna. Ta odluka je potvrđena na SP-u u predmetu
C-218/11Édukövízig i Hochtief Construction iC-368/10 Komisija protiv Holandije. SP je potvrdio da
nije svrha propisa koji se odnose na tehničku i profesionalnu sposobnost da ograničavaju države
članice u smislu nivoa ili načina na koji one utvrđuju zahteve u ovom smislu (C-31/87 Beentjes protiv
Države Holandije).
Oslanjanje na kapacitete drugih subjekata: Članovi 47.(2) i 47.(3) dozvoljavaju privrednom
subjektu, kada je to adekvatno i za specifični ugovor, da se oslanja na kapacitete drugih subjekata
pri dokazivanju da ispunjava zahteve u vezi sa ekonomskim i finansijskim stanjem koje utvrđuje
naručilac posla. Ova dozvola se privrednom subjektu daje pod uslovom da će zaista imati na
raspolaganju te neophodne resurse. Članovi 48.(3) i 48.(4) propisuju iste odredbe koje se odnose na
tehničku i/ili profesionalnu sposobnost.
SP je potvrdio mogućnost oslanjanja na kapacitete drugih subjekata u C-218Édukövízig i Hochtief
Construction. U C-94/12 Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino,SP je smatrao da nije dozvoljeno
utvrđivanje opšteg pravila kojim se ograničava broj drugih subjekata na koji privredni subjekt može
da se osloni. U C-95/10 Strong Segurança, međutim, SP je zaključio da se te odredbe ne
podrazumevaju u procesu dodele ugovora za usluge iz Aneksa II B (neprioritetne).
Proceduralna pitanja koja se odnose na dostavljanje dokaza u fazi kvalifikacije: Predmet C-336/12
Manova odnosio se na fazu prijave u procesu dodele ugovora za usluge iz Aneksa II B. SP je potvrdio
da je dopušteno da naručilac posla zahteva i dobija informacije ili dokumente koji nedostaju u
prvobitnoj prijavi. Međutim potrebno je objektivno pokazati da su ti dokumenti iz perioda pre roka
za prijavu. Pored toga, zahtev ne sme nepravedno da favorizuje relevantnog kandidata ili da ga stavi
u nepovoljan položaj.
90
Sudska praksa
Dokazi ekonomskog i finansijskog stanja i oslanjanje na kapacitete drugih subjekata
C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction
Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig), Hochtief Construction protiv
Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions protiv Magyarországi Fióktelepe
Presuda od 18. oktobra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
Celokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
U ovom predmetu SP je razmatrao zakonitost nacionalnih zahteva po pitanju dokaza o ekonomskom i
finansijskom stanju. Predmet se odnosio na ograničeni postupak za dodelu infrastrukturnih radova u
Mađarskoj. Postupak je vođen prema Direktivi.
SP je razmatrao zakonitost minimalnih zahteva koji su se odnosili na dokaze o ekonomskom i
finansijskom stanju. Dokazi koje je zahtevao naručilac posla zasnivali su se na mađarskim
računovodstvenim pravilima. Hochtief Hungary(HH) bila je podružnica koja je bila u potpunom
vlasništvu jedne nemačke kompanije. HH nije mogao da ispuni minimalne zahteve kako ih je postavio
naručilac posla zbog razlika između mađarskih i nemačkih računovodstvenih pravila.
Prema SP-u, Direktiva daje “značajan stepen slobode naručiocima posla” da odluče o minimalnim
nivoima ekonomskog i finansijskog stanja. SP je naglasio da ova diskrecija nije neograničena te da
minimalni nivo kapaciteta mora da bude povezan sa predmetom ugovora i njemu proporcionalan
(Stav 29.).
SP je smatrao da je u ovom slučaju jedina opcija za HH bila da se osloni na kapacitete drugog
subjekta, svog matičnog društva Hochtief AG. Ova opcija je dozvoljena prema Direktivi.
Oslanjanje na kapacitete više od jednog subjekta
C-94/12 Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino
Swm Costruzioni 2 SpA, Mannocchi Luigino DI protiv Provincia di Fermo
Presuda od 10. oktobra 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 28. februara 2013.
Zahtev za preliminarnu odluku
Do ovog predmeta je došlo zbog odluke naručioca posla da isključi jedan konzorcijum iz postupka
nabavke radova za modernizaciju i proširenje puta. Postupak je vođen prema Direktivi.
Konzorcijum je isključen na osnovu italijanskog zakona koji je ograničavao meru do koje privredni
subjekt može da se osloni na druge subjekte u dokazivanju da ispunjava kvalifikacijske zahteve. U
slučaju ugovora o radovima, privredni subjekt je mogao da se osloni na resurse samo jednog subjekta.
Samo u izuzetnim slučajevima bilo je dozvoljeno privrednom subjektu da se osloni na resurse više od
jednog subjekta.
SP je smatrao da se Direktiva mora tumačiti na način da isključuje takvo ograničenje. SP se pozvao na
tekst iz Članova 47.(2) i 48.(3), koji izričito navodi da se privredni subjekt može osloniti na kapacitete
drugih “subjekata” – u množini (Stavovi 30.-31.). SP je zaključio da Direktiva dozvoljava privrednom
91
subjektu da se osloni na kombinaciju kapaciteta više od jednog subjekta u svrhe ispunjavanja
minimalnih zahteva. Ova opcija je dozvoljena pod uslovom da privredni subjekt može da dokaže da će
zaista imati te resurse na raspolaganju za izvršenje ugovora (Stav 33.).
SP je prepoznao mogućnost specifičnih slučajeva u kojima više privrednih subjekata nije
odgovarajuće. To može biti neodgovarajuće u kontekstu specifičnih zahteva ugovora. Međutim, takvi
slučajevi su izuzetak i ograničenje ne treba postavljati kao opšte pravilo (Stavovi 35. i 36.).
C-95/10 Strong Segurança
Strong Segurança SA protiv Município de Sintra
Presuda od 17. marta 2011, nema mišljenja nezavisnog
Zahtev za preliminarnu odluku
U ovom predmetu, SP je razmatrao odredbe koje se odnose na oslanjanje na kapacitete drugih
subjekata u kontekstu dodele ugovora za “neprioritetne” usluge (iz Aneksa II B). U Direktivi su
neprioritetne usluge vrlo malo regulišene. Članovi 47. i 48. nisu specifično namenjeni za primenu na
dodelu ugovora za neprioritetne usluge 23.
Pitanje koje je razmatrao SP bilo je da li privredni subjekt može da se osloni na kapacitete drugih
subjekata da bi ispunio minimalne kvalifikacijske zahteve za dodelu ugovora za neprioritetne usluge.
Ugovor se u ovom slučaju odnosio na sigurnosne i nadzorne usluge opštinskog veća u Portugalu.
Naručilac posla je objavio obaveštenje u Službenom listu Evropske unije (SLEU) i sproveo otvoreni
postupak za dodelu ugovora. Ugovor je prvobitno dodeljen društvu Strong Segurança, ali je kasnije
promenjena odluka o dodeli. Do promene je došlo kada se jedan od neuspešnih ponuđača žalio
tvrdeći da naručiocu posla nije bilo dozvoljeno da dodeli ugovor društvu Strong Segurança. Pritužba
se bazirala na tome da se Strong Segurança oslonio na kapacitete drugog subjekta da dokaže svoju
sposobnost izvršenja ugovora. Društvo Strong Segurança je osporilo odluku naručioca posla da mu ne
dodeli ugovor.
SP je smatrao da se odredbe Direktive kojima se dozvoljava privrednim subjektima da se oslanjaju na
kapacitete drugih organa u ispunjavanju minimalnih kvalifikacijskih zahteva ne primenjuju na dodelu
ugovora za neprioritetne usluge (Stav 34.). Takođe je smatrao da ni princip transparentnosti ni princip
jednakog tretmana ne nameću obavezu naručiocu posla da dozvoljava privrednim subjektima da se
oslanjaju na kapacitete drugih subjekata da bi oni ispunili minimalne kvalifikacijske zahteve pri dodeli
ugovora za neprioritetne usluge (Stav 39.).
Tehnička i/ili profesionalna sposobnost
C-368/10 Komisija protiv Holandije
Evropska komisija protiv Holandije
Presuda od 10. maja 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 15. decembra 2011.
Tužba koju je podnela Komisija
23
Vidi SIGMA (januar 2011.),“Which Contracts are Covered by the Directives?”, Public Procurement Policy Brief
br. 4, i SIGMA (2010.) Public Procurement Training Manual, modul D3, za objašnjenja u vezi primene pravila
nabavki na (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B.
92
Celokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Vidi poglavlje 7
“Dodela ugovora”.
Ovaj predmet se odnosio na dodelu ugovora pokrajine Severna Holandija za nabavku i upravljanje
automatskim aparatima za čaj i kafu. Postupak je vođen prema Direktivi.
Naručilac posla je naveo u ugovornim dokumentima da privredni subjekti treba da ispunjavaju
“kriterijume koji se odnose na održive nabavke i društveno odgovorno poslovanje”. Ovaj zahtev je
uključen pod opštim naslovom “Uslovi podobnosti/minimalni uslovi”, i podnaslovom “Zahtevi
kvaliteta”. Naručilac posla je od privrednih subjekata tražio da objasne na koji način ispunjavaju ove
kriterijume. Naručilac posla je takođe tražio da ukažu na koji način doprinose “unapređenju održivosti
tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe” (Stavovi 24. to 26.).
SP je bio mišljenja da se ovim zahtevima postavlja minimalni nivo profesionalnog kapaciteta te da bi
stoga trebalo da budu razmatrani u svetlu Člana 48. Direktive (Stavovi 102. do 104.). SP je potvrdio da
Član 48. daje iscrpnu listu informacija ili dokaza koje naručilac posla može da koristi za ocenu
tehničkih i profesionalnih sposobnosti ponuđača (Stav 105.). Zahtevi koje je naručilac posla postavio u
odnosu na održive nabavke i društveno odgovorno poslovanje nisu uključeni u tu iscrpnu listu, te
stoga ovi zahtevi nisu dozvoljeni kao kriterijumi za izbor.
SP je takođe potvrdio u ranijoj sudskoj praksi (C-496/99 Komisija protiv CAS Succhi di Frutta) da
princip transparentnosti implicira da sva pravila postupka dodele moraju biti jasna, precizna i
nedvosmislena. Ovaj zahtev treba osigurati da (i) svi adekvatno informisani ponuđači razumeju
precizno značenje pravila i da ih tumače na isti način, i (ii) da su naručioci u stanju da utvrde da li
dostavljene ponude ispunjavaju kriterijume za izbor. SP se složio s mišljenjem nezavisnog advokata
da u ovom slučaju kriterijumi za izbor nisu ispunjavali zahtev transparentnosti (Stavovi 109. do 111.).
U predmetu C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction, SP je takođe naveo da, u odnosu na
tehničke i profesionalne kapacitete, Direktiva uspostavlja “zatvoren sistem koji ograničava metode
procene i provere koje su dostupne tim organima, a time i njihove mogućnosti da nameću zahteve”
(Stav 28.).
Proceduralna pitanja
C-336/12 Manova
Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser protiv Manova A/S
Presuda od 10. oktobra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet se odnosio na poziv za dostavljanje ponuda za dodelu okvirnog sporazuma za vođenje
sedam centara za profesionalnu orijentaciju i savetovanje. Usluge su bile neprioritetne (Aneks II B) 24.
Direktiva je u vreme sprovođenja tog postupka bila na snazi.
Naručilac posla je od kandidata zahtevao da dostave specifične informacije uz svoje preliminarne
prijave. Među tim informacijama bio je i bilans stanja kandidata.
Dva od devet kandidata nisu dostavili kopije bilansa stanja do utvrđenog roka. Naručilac posla je
naknadno tražio od ta dva kandidata da dostave dokumente koji su nedostajali. Oba kandidata su to
24
Vidi gore komentar o primeni pravila nabavki na neprioritetne usluge (iz Aneksa II B), u predmetu C-95/10
Strong Segurança.
93
učinila, završili su proces aplikacije, bili su imenovani u okvirni sporazum i dodeljeni su im ugovori.
Jedan od neuspešnih privrednih subjekata koji je učestvovao u procesu osporio je odluke o dodeli.
Sud koji je uputio zahtev pitao je SP “da li princip jednakog tretmana označava da naručilac posla,
nakon roka za prijave za učešće u tenderskom postupku, ne može da traži od kandidata da dostavi
kopiju svog najsvježijeg bilansa stanja... ukoliko kandidat te dokumente nije dostavio sa prijavom”.
SP je pitanje razmatrao u svetlu principa jednakog tretmana i transparentnosti. Pozvao se na opšte
principe i pravila koja je utvrdio u predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi 25 (detaljnije
predstavljeni u poglavlju 7, “Dodela ugovora”). Ovi principi i pravila uključuju i opšte pravilo da se
ponuda ne može menjati nakon što je podnesena (Stav 31.). Direktiva, međutim, ne isključuje
ispravke ili “razjašnjenja” (odnosno pružanje dodatnih informacija) u ponudi, u ograničenim i
specifičnim okolnostima. Ovo je posebno slučaj kada je jasno da izmena predstavlja puko
“pojašnjenje” ili ispravku očigledne materijalne greške (Stav 32.).
U predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi, SP je dao detaljne smernice po pitanju dozvoljenih
pojašnjenja u kontekstu kriterijuma dodele. U C-336/12 Manova,SP je razmatrao ove smernice i
primenio ih na fazu prijave (izbora) (Stav 38.).
SP je zaključio da naručilac posla može da zahteva ispravku ili razjašnjenje detalja prijave, u
ograničenim i specifičnim okolnostima. Ova izmena je dozvoljena sve dok se zahtev odnosi na detalje
ili informacije za koje se objektivno vidi da su izrađene pre roka za podnošenje prijava (Stav 39.). SP je
takođe naglasio jedan vrlo važan uslov: zahtev za informacije koje nedostaju ne sme nepravedno da
favorizuje ili da stavlja dotičnog kandidata u nepovoljan položaj (Stav 42.).
SP je primenio ove uslove na činjenice u C-336/12 Manova. Potvrdio je da je bilans stanja već
postojao i bio objavljen pre roka za prijave. Zaključio je da naručilac posla, time što je prihvatio kopije
bilansa stanja nakon isteka roka za prijavu, nije prekršio princip jednakog tretmana. SP je objasnio da
ovo ne bi bio slučaj, međutim, da su ugovorni dokumenti naveli da bi prijave bile odbijene ukoliko se
specifični dokumenti ne dostave sa prijavom.
94
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Članovi 58. do 64. Direktive javnog sektora iz 2014. godine odnose se na fazu izbora.
Član 58. uključuje niz novih odredbi koje nisu predviđene Direktivom. One se odnose na:
•
•
•
•
minimalni nivo finansijskog prometa koji se može zahtevati od privrednog subjekta;
informacije o godišnjim finansijskim izveštajima;
Primena ekonomskih i finansijskih kriterijuma za izbor u kontekstu lotova i okvirnih
sporazuma;
neophodne profesionalne kvalifikacije u situaciji u kojoj postoji sukob interesa koji može
negativno da utiče na izvršenje ugovora.
Član 59. uvodi novi koncept i dokument: Evropska jedinstvena dokumentacija o nabavki (ESPD).
ESPD je standardni elektronski dokument koji će da izradi Evropska komisija. Sadržaće formalnu
izjavu koju privredni subjekt daje naručiocu posla. Privredni subjekt će moći da koristi ESPD da bi
potvrdo da ispunjava sledeće uslove:
•
•
•
da nije u jednoj od situacija na koje se primenjuju osnove za isključenje.
da ispunjava relevantne kriterijume za izbor.
da ispunjava, kada je to primenjivo, pravila i kriterijume koji su postavljeni za smanjenje
broja inače kvalifikovanih kandidata koji će biti pozvani da učestvuju.
Naručioci posla imaju obavezu da prihvate ESPD kao preliminarni dokaz umesto uverenja koja
izdaju javni organi ili treće strane. ESPD se može koristiti više puta.
Naručilac posla može naknadno da traži od ponuđača ili kandidata da dostavi sve ili određeni broj
popratnih dokumenata. Pre dodele ugovora, naručilac posla mora da traži od uspješnog ponuđača
da dostavi ažurirane popratne dokumente. U slučaju da naručilac posla može da dobije uverenja
besplatno putem nacionalne baze podataka u bilo kojoj državi članici, ne može da traži te
dokumente od privrednog subjekta.
Član 63.(1) odnosi se na oslanjanje na kapacitete drugih subjekata. Član propisuje da se, u vezi
kriterijuma u odnosu na obrazovne i profesionalne kvalifikacije ili na relevantno profesionalno
iskustvo, “…privredni subjekti mogu, međutim, osloniti samo na kapacitete drugih subjekata ako će
oni obaviti radove ili pružiti usluge kod kojih se traže te sposobnosti”.
Pogledaj celokupni tekst Direktive javnog sektora iz 2014. godine i druge članove koji se odnose na
proces izbora.
95
C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction
Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig), Hochtief Construction protiv
Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions AG protiv Magyarországi Fióktelepe
Presuda od 18. oktobra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
Izbor privrednih subjekata – kvalifikacija: ekonomsko i finansijsko stanje
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stavovi 3.-8.
Pravni okvir – zakonodavstvo Nemačke;
zakonodavstvo Mađarske
Stav 9.
Činjenice
Stavovi 10.-18.
Pitanja upućena SPEU
Stav 19.
Analiza i presuda
Stavovi 25.-39.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude.
Sažetak činjenica (Stavovi 10.-18.)
U julu 2006, naručilac posla Édukövízig pokrenuo je ograničeni postupak za dodelu radova na
transportnoj infrastrukturi u Mađarskoj. Procenjena vrednost radova je bila između EUR 23.300.000 i
EUR 24.870.000. Direktiva se primenjivala na sprovođenje postupka.
U okviru kvalifikacijskih zahteva, Édukövízig je obavezao privredne subjekte da dostave jedinstven
finansijski dokument u skladu sa mađarskim računovodstvenim pravilima. Edukövízig je utvrdio
minimalni zahtev koji se odnosio na ekonomsko i finansijsko stanje. Taj minimalni zahtev bio je da
bilans uspeha ne sme biti negativan više od jedne godine u protekle tri godine. Ova informacija je
morala da bude dokazana jedinstvenim finansijskim dokumentom.
Društvo Hochtief Hungary(HH) željelo je učestvovati u tenderskom procesu. HH bilo je podružnica
društva Hochtief Construction(HC), koje je bilo u potpunom vlasništvu podružnice Hochtief AG. Oba
privredna društva su konstituirana u Nemačkoj.
96
Hochtief AG
matično društvo
Transfer
profita
Hochtief
Construction
Hochtief
HH se
oslanja na
HC
Hungary
Nemačka računovodstvena pravila koja se primenjuju na grupacije konstituirane u Nemačkoj
dozvoljavaju da određeno društvo prenosi profit na drugo društvo u grupaciji. Ovo pravilo znači da je
moguće da privredno društvo ima pozitivan bilans uspeha nakon poreza, iako u bilansu stanja
pokazuje negativan odnos računa dobitaka i gubitaka. Mađarska računovodstvena pravila ne
dozvoljavaju ovu mogućnost.
Društvo HC je imalo sporazum o transferu profita prema kojem je svoje dobitke prenosio na Hochtief
AG. Stoga je imalo nulti ili negativni račun dobitaka i gubitaka u bilansu stanja. Društvo HH je želelo da
se osloni na finansijsko stanje kompanije HC da bi zadovoljilo minimalne zahteve koje je postavio
Édukövízig. Zbog tretmana računa kompanije HC, kompanija HH nije bila u mogućnosti da ispuni
zahteve Édukövízig-a koji se odnose na dobitke i gubitke.
Društvo HH je osporilo zakonitost zahteva Édukövízig-a pred mađarskim sudovima. Ti sudovi su uputili
niz pitanja SP-u i tražili preliminarnu odluku.
Pravo EU (Stavovi 3.-8.)
Direktiva 2004/18/EZ: Stavovi 2, 39. i 40 preambule i Članovi 2, 44, 47. i 48.; Četvrta direktiva Saveta
EU 78/660/EEZ od 25. jula 1978. na osnovu Člana 54.(3)(g) Ugovora o završnim godišnjim računima
određenih vrsta društava
Presuda (Stavovi 20.-39.)
SP je razmatrao sledeća pitanja (parafrazirana):
Minimalni nivoi ekonomskog i finansijskog stanja: Da li Direktiva dozvoljava naručiocu posla da
utvrdi minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja upućujući na određenu stavku u bilansu
stanja? Da li je ovo dozvoljeno čak i ako zakonodavstvo o završnim godišnjim računima varira među
državama članicama i, kao rezultat toga, bilansi stanja se takođe mogu razlikovati (Stav 25.)?
Dokaz da privredni subjekt ispunjava minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja: Koje su
odredbe Direktive koje se primenjuju kada privredni subjekt ne može da ispuni minimalni nivo
ekonomskog i finansijskog stanja koji zahteva naručilac posla?
97
U odnosu na zahtev bilansa stanja u ovom slučaju, da li je privrednom subjektu dozvoljeno da se
osloni na kapacitete treće strane? Da li, prema odredbama Direktive, privredni subjekt mora da
dokaže svoje ekonomsko stanje podnošenjem adekvatnog dokumenta?
Odluka (parafrazirana)
Minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja: SP je potvrdio da Direktiva dozvoljava naručiocu
posla da zahteva minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja (Stav 26.).
SP je takođe naveo da Direktiva dozvoljava naručiocu posla da zahteva od privrednih subjekata da
dostave dokaze o tom stanju putem bilansa stanja. SP je nadalje primetio da se minimalni nivo
ekonomskog i finansijskog stanja ne može utvrditi upućivanjem na bilans stanja. Naručilac posla
može, stoga, da zatraži uvid u jedan ili više konkretnih aspekata bilansa stanja (Stavovi 26.-27.).
SP je potvrdio da, u ovom kontekstu, Direktiva ostavlja “značajan stepen slobode naručiocima posla”.
Prema SP-u, Direktiva “izričito ovlašćuje naručioca posla da izabere dokazne reference koje [privredni
subjekti] moraju da dostave kao dokaz svoje ekonomske i finansijske sposobnosti.”
SP je naglasio da sloboda ugovornih organa nije neograničena. Minimalni nivo kapaciteta koju
utvrđuje naručilac posla mora biti povezan sa predmetom ugovora i njemu proporcionalan (Stav 29.).
Aspekti bilansa stanja koje je naručilac posla izabrao da utvrdi minimalni nivo ekonomskog i
finansijskog stanja moraju:
•
•
•
da daju objektivne informacije o tom stanju;
da budu prilagođeni veličini dotičnog ugovora;
da ne prevazilaze ono što je razumno za datu svrhu (Stav 29.).
SP je uporedio ocenu ekonomskog i finansijskog stanja sa ocenom tehničke i profesionalne
sposobnosti. SP je naveo da, u odnosu na tehničku i profesionalnu sposobnost, Direktiva propisuje
“zatvoreni sistem koji ograničava metode procene i provere koje su dostupne, a time ograničava
mogućnosti [naručilaca] da nameću zahteve” (Stav 28.).
SP je naveo da zakonodavstvo država članica koje se odnosi na završne godišnje izveštaje privrednih
društava ne podleže potpunoj harmonizaciji. Stoga se ne može isključiti mogućnost da postoje razlike
u odnosu na određene aspekte bilansa stanja. Mogu postojati razlike u aspektima bilansa stanja
kojima naručilac posla utvrđuje minimalni nivo kapaciteta. SP je naveo da, u odnosu na dokaz
ekonomskog i finansijskog stanja, naručioci posla mogu legitimnoda zahtevaju određenu potvrdu
“…čak i onda kada, objektivno, ne može svaki kandidat ili ponuđač da je dostavi…zbog razlika u
zakonima”. SP je smatrao da se “takav zahtev ne može, sam po sebi, smatrati diskriminacijom”
(Stavovi 30.-31.).
Dokaz da privredni subjekt ispunjava minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja: SP je
smatrao, na osnovu činjenica u predmetu, da je postojala samo jedna opcija dostupna privrednom
subjektu (HH) da bi on mogao da ispuni zahtev bilansa stanja. Ta opcija je bila da se osloni na
kapacitete drugog subjekta, u ovom slučaju svoje matične kompanije. Kada se privredni subjekt
oslanja na kapacitete drugog subjekta, Direktiva [član 47.(2)] zahteva dokaz u obliku pravne obaveze
(Stav 39.).
Razlike u zakonodavstvu država članica u odnosu na završne godišnje račune i transfer profita nisu
relevantne (Stav 39.).
Odluka (parafrazirana)
1. Prema odredbama Direktive, naručilac posla može da zahteva minimalni nivo ekonomskog i
finansijskog stanja. U tome se može pozivati na jedan ili više aspekata bilansa stanja. Ti aspekti
moraju da se odnose na ekonomsko i finansijsko stanje privrednog subjekta.
98
2. Nivo ekonomskog i finansijskog stanja koji se zahteva mora biti prilagođen veličini dotičnog
ugovora. Zahtevani nivo ne može biti veći od onog koji je razumno neophodan za svrhu
utvrđivanja stanja.
3. Zahtev minimalnog nivoa ekonomskog i finansijskog stanja ne može se zanemariti samo zbog
razlika u zakonodavstvima država članica.
4. Na osnovu činjenica u ovom predmetu, dotični privredni subjekt ima samo jednu opciju. Mora da
se osloni na kapacitete drugog subjekta u skladu sa Članom 47.(2) Direktive. Razlike u
zakonodavstvu između država članica u odnosu na završne godišnje račune i transfer profita nisu
relevantne.
Druga pitanja koja su razmatrana u ovoj presudi
Prihvatljivost pitanja upućenih SPEU
Stavovi 20.-24.
99
Poglavlje 7 Dodela ugovora
Kontekst
Kriterijumi za dodelu predstavljaju osnovu prema kojoj naručilac posla odlučuje o najboljoj ponudi.
Naručilac posla ove kriterijume mora da utvrdi i da ih unapred saopšti potencijalnim ponuđačima.
Kriterijumi za dodelu ne smeju ići na uštrb fer konkurencije.
Član 53. (1) Direktive ograničava kriterijume koje naručilac posla može da primeni na dodelu javnih
ugovora. Kriterijumi koji se mogu koristiti su i) najniža cena ili ii) ekonomski najpovoljnija ponuda
(ENPP), na koje se primenjuju i neki dodatni kriterijumi, osim kriterijuma cene.
Direktiva, takođe, propisuje opšta pravila vezana za formulisanje konkretnih kriterijuma koji se mogu
primenjivati u slučaju kada se koristi kriterijum ekonomski najpovoljnije ponude. Ona uspostavlja
obavezu informisanja u vezi s ovim kriterijumima. Glavni cilj je da se osigura da trgovina unutar
Zajednice nije ograničena diskriminatornim kriterijumima dodele.
Kod postavljanja i primene kriterijuma za dodelu, naručilac posla mora, takođe, da postupa u skladu
sa načelima Ugovora, a naročito da osigura:
• jednak tretman i nediskriminaciju: kriterijumi za dodelu ne smeju da budu diskriminatorni i ne
smeju da idu na štetu fer konkurencije;
• transparentnost: kriterijumi za dodelu moraju biti unapred postavljeni i saopšteni ponuđačima
kako bi se osiguralo:
o da ponuđači mogu da pripremes voje ponude na način da što bolje ispune navedene
prioritete naručioca posla;
o da naručilac posla izvrši ocenu ponuda na transparentan, pouzdan i što objektivniji način;
o da relevantni akteri kao što su revizorska tela, tela za zaštitu prava ponuđača i druga vladina
tela ili privredni subjekti prate proces i spreče upotrebu diskriminatornih ili neovlašćenih
kriterijuma za dodelu.
Naručiocu posla se, uglavnom, prepušta da odluči o izboru između kriterijuma najniže cene i
kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude. U postupku konkurentnog dijaloga ili u postupku u
kojem naručilac posla prihvata alternativne ponude mora se koristiti kriterijum ekonomski
najpovoljnije ponude. Naručilac posla je dužan da u obaveštenju o ugovoru naznači da li će koristiti
kriterijum najniže cene ili kriterijum ekonomski najpovoljnije ponude.
Za više informacija, potražite:
SIGMA (January 2011), “Setting the Award Criteria”, Public Procurement Policy Briefs No. 8 [Kratki
pregled javnih nabavki Sigme br. 8 “Utvrđivanje kriterijuma za izbor”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/Public_Procurement_Award_Criteria_2011.pdf
SIGMA (2010), “Contract Evaluation and Contract Award”, Public Procurement Training Manual,
Module E5[Sigmin priručnik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul E5, “Ocena i dodela
ugovora”] –http://www.sigmaweb.org/publications/46179317.pdf
100
Šta je važno znati
1. Naručioci posla mogu da biraju između kriterijuma najniže cene i kriterijuma ekonomski
najpovoljnije ponude, osim u situacijama kada je primena kriterijuma ekonomski najpovoljnije
ponude obavezna (konkurentni dijalog i varijante).
2. Nacionalno zakonodavstvo ne bi trebalo naručiocima posla da nameće dodatne uslove za
korišćenje kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude kao što su opravdanja ugovornih organa ili
odobrenja relevantnih tela.
3. Mora se napraviti jasna razlika između kriterijuma za izbor i kriterijuma za dodelu. Kriterijumi za
izbor ne mogu se koristiti kao kriterijumi za dodelu i obrnuto.
Vidi napomene na kraju ovog poglavlja o relevantnim odredbama Direktive o javnom sektoru iz 2014.
(2014/24/EU).
Sažetak pristupa i odluka SP EU
Razlika između kriterijuma za izbor i kriterijuma za dodelu: SP je u svojoj ranijoj sudskoj praksi
jasno istakao da izbor privrednih subjekata i dodela ugovora predstavljaju dve, uzajamno različite
faze postupka nabavke, sa jasno izraženim svrhama. U svakoj od ove dve faze primenjuju se različiti
kriterijumi.
U predmetu C-532/06 Lianakis i drugi,SP je potvrdio da su kriterijumi koji su korišteni u fazi izbora
bili povezani s ocenom sposobnosti ponuđača da izvrši ugovor. Cilj kriterijuma korištenih u fazi
dodele ugovora bio je da se identifikuje najbolja ponuda.
Priroda kriterijuma za dodelu i opšta načela transparentnosti: Lista kriterijuma za utvrđivanje
ekonomski najpovoljnije ponude koja je data u Direktivi nije iscrpna. U predmetu C-368/10 Komisija
protiv Holandije, SP je potvrdio dobro ustanovljeno načelo da kriterijumi za dodelu moraju biti
povezani sa predmetom ugovora, sa ciljem i da moraju biti u skladu sa načelima jednakog tretmana i
transparentnosti.
Zahtev transparentnosti je, takođe, razmatran u predmetu C-532/06 Lianakis i drugi. U ovom
predmetu, SP je potvrdio da potencijalni ponuđači moraju biti u poziciji da prilikom pripreme svojih
ponuda, doznaju sve elemente koje naručilac posla uzima u obzir kod utvrđivanja ekonomski
najpovoljnije ponude.
Transparentnost pondera i potkriterijuma: SP je u predmetu C-532/06 Lianakis i drugi takođe
potvrdio da naručilac posla ne može da primjenjuje pravila ponderisanja i/ili potkriterijuma o kojima
ponuđači nisu prethodno informisani.
Socijalni i ekološki kriterijumi: Pitanje dopuštenosti kriterijuma za dodelu koji se odnose na
socijalna i ekološka pitanja razmatrano je u predmetu C-368/10 Komisija protiv Holandije. SP je
smatrao da kriterijumi za dodelu mogu biti kvalitativni, ali i ekonomski. Kvalitativni kriterijumi za
dodelu mogu uključivati ekološke karakteristike, kao i “kriterijume zasnovane na razmatranjima
socijalne prirode, koja se mogu odnositi na osobe koje koriste ili primaju radove, robe ili usluge koje
su predmet ugovora, ali i na druge osobe.”
U predmetu C-226/09 Komisija protiv Irske, SP je propisao niz važnih načela koja se tiču korišćenja i
saopštavanja kriterijuma za dodelu ugovora za pružanje (neprioritetnih) usluga iz Aneksa II B.
Proceduralna pitanja – pojašnjenje ponuda: U predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi,SP je
razmatrao u kojoj su mjeri naručioci posla bili obavezni, odnosno u kojoj meri im je bilo dozvoljeno
da traže pojašnjenje ponuda. Takvo pojašnjenje se zahteva u situacijama kada su, po njihovom
mišljenju, ponude neprecizne ili kada ne ispunjavaju zahteve specifikacije. SP je zaključio da, u
kontekstu ograničenog postupka, naručilac posla nije obavezan da traži pojašnjenje. U nekim
okolnostima, međutim, mogu se dopustiti pojašnjenja i dodatne izmene i dopune.
101
Sudska praksa
Razlika između kriterijuma za izbor i kriterijuma za dodelu ugovora – saopštavanje pondera i
potkriterijuma
C-532/06 Lianakis i drugi
Emm. G. Lianakis AE i drugi protiv Dimos Alexandroupolis i drugih
Presuda od 24. januara 2008, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
U ovom predmetu se radilo o postupku dodele ugovora za usluge za “projekt izrade katastra,
urbanističkog plana i implementacione mere” za deo jedne grčke opštine. Postupak je sproveden u
skladu sa Direktivom o uslugama.
Kriterijumi za dodelu ugovora su bili sledeći, navedeni prema redosledu prioriteta:
1. dokazano iskustvo stručnjaka na projektima u protekle tri godine,
2. ljudski resursi i oprema preduzeća,
3. dposobnost za izvršenje projekta u propisanom roku, zajedno sa obavezama preduzeća, i
stručni potencijal.
Po primanju ponuda, u fazi ocenjivanja ponuda, naručilac posla je dodelio pondere za svaki od tri gore
navedena kriterijuma. Utvrdio je, takođe, i šemu bodovanja. Prema bodovnoj šemi ponuđačima su
dodeljivani različiti bodovi, u zavisnosti od nivoa iskustva ponuđača, veličini njegovog tima i vrednosti
njegovih postojećih ugovornih obaveza.
Kriterijumi za izbor i kriterijumi za dodelu ugovora: SP je napravio jasnu razliku između izbora
privrednih subjekata i postupka ocenjivanja ponuda (Stav 26). Istakao je razliku između kriterijuma
koji se koriste u fazi izbora i kriterijuma koji se koriste za ocenu ponuda. Kriterijumi koji se koriste u
fazi izbora povezani su sa ocenom sposobnosti ponuđača da izvrši ugovor. Cilj kriterijuma za ocenu
ponuda je da se utvrdi ekonomski najpovoljnija ponuda (Stav 29.). SP je konstatovao da su kriterijumi
za dodelu ugovora koje je naručilac posla naveo u ovom predmetu bili nedozvoljeni prema Direktivi o
uslugama (Stavovi 30.-32.) jer su se odnosili na ocenjivanje sposobnosti ponuđača da izvrši ugovor.
Potkriterijumi i ponderi: SP je potvrdio da, kada pripremaju svoje ponude, privredni subjekti moraju
biti upoznati sa svim elementima koje će naručilac posla uzeti u obzir u postupku utvrđivanja
ekonomski najpovoljnije ponude (Stavovi 36.-37.). Naručilac posla ne može da primjenuje pravila
ponderisanja i/ili potkriterijuma o kojima ponuđači nisu ranije bili informisani (Stav 37.). Zabranjeno
mu je da “naknadno propisuje pondere i podkriterijume koji se odnose na kriterijume za dodelu koji
su navedeni u ugovornoj dokumentaciji ili obaveštenju o ugovoru” (Stav 45.). Ovo načelo je ugrađeno
u Član 53. Direktive.
Vidi napomenu na kraju ovog poglavlja o odredbama Člana 67. Direktive javnog sektora iz 2014. o
kriterijumima za dodelu ugovora.
C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi
SAG ELV Slovensko i drugi protivÚrad pre verejné obstarávanie
Presuda od 29. marta 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata
102
Zahtev za preliminarnu odluku
Celokupni tekst presude C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugii njena detaljnija analiza dati su u ovoj
publikaciji.
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li može i da li treba naručilac posla , u određenim okolnostima,
da traži pojašnjenje od privrednog subjekta koji je dostavio ponudu u ograničenom postupku.
Relevantne okolnosti nastaju kada naručilac posla smatra da je dostavljena neprirodno niska ponuda
ili ponuda koja ne ispunjava tehničke uslove tenderske specifikacije.
Neprirodno niske ponude: SP je presudio da je naručilac posla bio obavezan da traži od privrednog
subjekta da objasni neprirodno nisku ponudu (Stavovi 32-34). Ovakva odluka se zasnivala na
odredbama Člana 55. Direktive, koji se odnosi na neprirodno niske ponude.
Neprecizne ponude ili ponude koje ne ispunjavaju uslove specifikacije: SP je zaključio da naručilac
posla nije bio dužan da traži pojašnjenje ponude za koju je smatrao da je neprecizna, odnosno da ne
ispunjava tehničke uslove specifikacije. Nadalje, on po tom osnovu može i da odbije ponudu (Stavovi
38.-39.).
Dozvoljeno pojašnjenje: SP je smatrao da Direktiva dozvoljava, u izuzetnim slučajevima, “ispravku ili
proširivanje ponude u smislu detalja, gde je to potrebno.” Međutim, takve izmene su dozvoljene
samo kada se ispuni određeni broj dodatnih uslova. Ti uslovi su razrađeni u detaljnijoj analizi
predmeta C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi,koja je obuhvaćena ovom publikacijom.
Ekološke i socijalne karakteristike kao kriterijumi za dodelu ugovora
C-368/10 Komisija protiv Holandije
Evropska komisija protiv Holandije
Presuda od 10. maja 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 15. decembra 2011.
Tužba koju je podnela Komisija
Celokupni tekst presude C-368/10 Komisija protiv Holandije i njena detaljnija analiza dati su u ovoj
publikaciji.
Ova tužba, koju je podnela Evropska komisija, odnosila se na ugovor za nabavku i upravljanje
automatima za čaj i kafu, koji je dodelila pokrajina Severna Holandija. Postupak je sproveden u skladu
sa Direktivom.
U izvornoj tenderskoj dokumentaciji, naručilac posla je kao uslov utvrdio korišćenje čaja i kafe
dobijenih iz organske proizvodnje i fer trgovine, koji nose određene oznake (EKO i MAX HAVELAAR).
Naveo je, takođe, da bi, po mogućnosti, i drugi sastojci trebalo da budu u skladu sa ovim oznakama.
Naručilac posla je, u bodovnoj šemi, rasporedio bodove na način da isti oslikavaju ove preferencije. U
naknadnim pojašnjenjima, naručilac posla je potvrdio da su prihvatljivi i ekvivalenti navedenih
oznaka.
SP je primetio da je naručilac posla utvrdio kriterijum za dodelu koji zahteva da i sastojci koji su
predmet nabavke, takođe, moraju da nose oznaku EKO i MAX HAVELAAR.
SP je smatrao da kriterijumi za dodelu ugovora mogu da budu kvalitativni, ali i ekonomski. Kvalitativni
kriterijumi za dodelu mogu da uključuju ekološke karakteristike, kao i “kriterijume zasnovane na
razmatranjima socijalne prirode, koja se mogu odnositi na osobe koje koriste ili primaju radove, robe
ili usluge koje su predmet ugovora, ali i na druge osobe” (Stav 85.). SP je potvrdio da kriterijumi za
dodelu moraju da budu povezani sa predmetom ugovora, sa ciljem i u skladu sa načelima jednakog
tretmana i transparentnosti.
103
Imajući na umu ta načela, SP je razmatrao i karakteristike na kojima počivaju oznake EKO i MAX
HAVELAAR. Zaključio je da se radi o karakteristikama ekološke i socijalne prirode, te da su, shodno
tome, ti kriterijumi dozvoljeni. One nisu morale da budu suštinski deo proizvoda (Stav 91.). Budući da
su se odnosile na sastojke koji su predmet nabavke, one predstavljaju sastavni deo predmeta ugovora
(Stav 90.). Međutim, SP je zaključio da je isključivo pozivanje na te oznake bilo nezakonito prema
Direktivi, jer je time prekršeno načelo jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.
Ovaj zaključak se može uporediti sa stavom SP-a o zahtevu naručioca posla u vezi sa opštom politikom
nabavke ponuđača. SP je ustanovio da ovaj kriterijum predstavlja nezakonit zahtev za kvalifikaciju
(vidi poglavlje 6, “Izbor privrednih subjekata - kvalifikacija”).
Jednak tretman i transparentnost kod dodele ugovora za (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B
C-226/09 Komisija protiv Irske
Evropska komisija protiv Irske
Presuda od 18. decembra 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 29. juna 2010.
Tužba koju je podnela Komisija
U ovom predmetu se radilo o tenderskom postupku koji je sprovelo irsko Ministarstvo pravde,
ravnopravnosti i zakonodavne reforme kod dodele ugovora za prevodilačke usluge. U vreme kada je
sproveden postupak, Direktiva je već bila na snazi. Prevodilačke usluge spadaju u (neprioritetne)
usluge iz Aneksa II B, te su, shodno tome, u veoma malom procentu uređene Direktivom.
Naručilac posla je objavio obaveštenje o ugovoru u Službenom listu Evropske unije (SLEU), iako nije
bio obavezan da to uradi. U obaveštenju o ugovoru je naznačio sedam kriterijuma koji će se koristiti
kod izbora ekonomski najpovoljnije ponude. Istakao je da redosled po kojem je tih sedam kriterijuma
navedeno ne odražava redosled njihove važnosti. U obaveštenju o ugovoru nisu bili navedeni
pripadajući ponderi uz navedene kriterijume.
Na dan roka za podnošenje ponuda, članovi komisije za ocenjivanje dobili su matricu za ocenjivanje. U
ovoj matrici su bili predloženi ponderi za svaki od sedam kriterijuma. Svrha matrice je bila da
članovima komisije omogući da sprovedu individualnu početnu ocenu ponuda pre prvog sastanka
komisije. Na prvom sastanku, članovi su se složili da izmene predložene pondere. Nakon toga su
pristupili oceni tendera na osnovu revidiranih pondera.
Evropska komisija je uložila žalbu. S obzirom da je Komisija, kasnije, bila nezadovoljna odgovorima
koje je dobila od irske vlade, pokrenula je postupak. Komisija je tvrdila da je Irska prekršila načela
Ugovora o transparentnosti i jednakom tretmanu.
SP je propisao niz veoma važnih načela u vezi sa korišćenjem i objavljivanjem kriterijuma za dodelu
ugovora kada se radi o dodeli ugovora za (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B:
• Ne postoji obaveza da se unapred utvrde ponderi za kriterijume za ocenjivanje (Stav 43.).
• Ako naručilac posla odredi pondere, nije dužan da o istima obavesti ponuđače pre nego oni
dostave svoje ponude (Stav 44.).
• Kada naručilac posla navede kriterijume za dodelu, ne navodeći jesu li isti navedeni redosledom
po važnosti, to ne podrazumeva da su ti kriterijumi navedeni po važnosti ili da imaju jednake
pondere (Stav 47.).
• Kada se za kriterijume odrede pripadajući ponderi, isti se više ne mogu menjati tokom postupka
ocenjivanja (Stavovi 60.-62.).
U ovom slučaju, došlo je do povrede načela jednakog tretmana. Ta povreda nije rezultat činjenice da
104
ponderi nisu bili objavljeni unapred, jer to uopšte nije uslov kada se radi o (neprioritetnim) uslugama
iz Aneksa II B. Povreda je nastala usled menjanja pondera nakon što je postupak ocenjivanja ponuda
već počeo.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Članovi 67. do 69. Direktive javnog sektora propisuju odredbe koji se odnose na dodelu ugovora.
Kriterijumi za dodelu ugovora: Član 67. predviđa da naručioci posla moraju da zasnivaju dodele
ugovora na kriterijumu ekonomski najpovoljnije ponude. Značajno je naglašena primena
kvalitativnih kriterijuma.
Član 67.(2):
“Ekonomski najpovoljnija ponuda sa stanovišta naručioca utvrđuje se na osnovu cene ili troška,
primenom pristupa isplativosti, kao što je trošak životnog ciklusa, u skladu s Članom 68. i može da
uključuje najbolji odnos između cene i kvaliteta, koji se ocenjuje na osnovu kriterijuma, uključujući
kvalitativne aspekte, aspekte životne sredine i/ili socijalne aspekte, koji su povezani sa predmetom
dotičnog javnog ugovora. Ti kriterijumi mogu da obuhvataju, na primer:
(a) kvalitet, uključujući tehničku vrednost, estetske i funkcionalne karakteristke, dostupnost, rešenje
za sve korisnike, društvene i inovativne karakteristike, karakteristike životne sredine i trgovinu i
uslove trgovine;
(b) organizacija, kvalifikacije i iskustvo osoblja angažovanog na izvršenju određenog ugovora, ako
kvalitet angažovanog osoblja može značajno da utiče na nivo uspešnosti izvršenja ugovora; ili
(c) usluga nakon prodaje i tehnička pomoć, uslovi isporuke kao što su datum isporuke, proces
isporuke i rok isporuke ili rok izvršenja.
Element troška može biti i u obliku fiksne cene ili troška na osnovu kojeg se privredni subjekti
nadmeću samo po kriterijumima kvaliteta.
Države članice mogu da odrede da naručioci posla ne smeju da koristite samo cenu ili samo trošak
kao jedini kriterijum za dodelu ili mogu da ograniče njihovu primenu na određene kategorije
naručilaca ili određene vrste ugovora.”
Član 67. takođe obuhvata odredbu koja povezuje “proces proizvodnje, nabavke ili trgovine” sa
predmetom ugovora. Ove odredbe odražavaju odluku SP-a u C-368/10Komisija protiv Holandije.
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine takođe uključuje izmenjene odredbe koje se odnose na
korišćenje oznaka (Čan 43.), pod uticajem odluke u C-368/10Komisija protiv Holandije.
Član 67. obuhvata odredbu kojom se, u određenim okolnostima, dozvoljava ocena organizacije,
kvalifikacija i iskustva osoblja. Ova odredba je važna za ugovore u kojima kvalitet osoblja ima
značajan uticaj na nivo izvedbe ugovora. Jedan od uslova za primenu kriterijuma za dodelu je da se
oni ne mogu koristiti kao kriterijumi za izbor. Ova odredba se odnosi na pitanja koja su proistekla iz
predmeta C-532/06 Lianakis i drugi.
Član 68. definiše “trošak životnog ciklusa” te ukazuje na način na koji se ova vrsta troška koristi u
oceni ponuda.
Neprirodno niske ponude: Član 69. propisuje neprirodno niske ponude. Naručioci posla imaju
obavezu da od privrednih subjekata traže objašnjenja ponuda koje se čine neprirodno niskim. Ova
odredba odražava odluku SP-a u C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi.
105
C-368/10 Komisija protiv Holandije
Evropska komisija protiv Kraljevine Holandije
Presuda od 10. maja 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 15. decembra 2011.
Tužba koju je podnela Evropska komisija
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeće teme:
- Tehničke specifikacije
- Dodela ugovora
- Izbor privrednog subjekta - kvalifikacija
Ključni delovi presude za ove teme su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stavovi 2.-13.
Činjenice
Stavovi 14.-38.
Pitanja upućena SPEU
Stav 1.
Analiza i presuda:
- Tehničke specifikacije
Stavovi 58.-79.
- Dodela ugovora
Stavovi 84.-97.
- Izbor privrednih subjekata – kvalifikacija
Stavovi 98.-111.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude.
Sažetak činjenica (Stavovi 14.-38.)
Pokrajina Severna Holandija je 2008. godine pokrenula postupak javnih nabavki za nabavku i
upravljanje automatima za kafu. Obaveštenje o ugovoru je objavljeno u SLEU. Kriterijum za dodelu je
bio ekonomski najpovoljnija ponuda.
Pokrajina Severna Holandija je objasnila, u obaveštenju o ugovoru, da veoma važan aspekt tendera
predstavlja “želja pokrajine Severne Holandije da poveća upotrebu proizvoda iz organske proizvodnje
i poštene trgovine u automatima za kafu”. U obaveštenju o ugovoru je stajalo da će se ponude
ocenjivati “ne samo u odnosu na kvalitativne i ekološke kriterijume već i u odnosu na cenu”.
Opšti socijalni i ekološki zahtevi: U obaveštenju o ugovoru se pozivalo na specifikacije, koje su
obuhvatale i “minimalne uslove/uslove o podobnosti”. Prema specifikacijama, ponuđači su morali da
zadovolje uslove podobnosti/minimalne uslove da bi se njihove ponude uzele u razmatranje. U
presudi SP-a je zabeleženo da su ovi uslovi “bili istaknuti kao osnov za diskvalifikaciju ili minimalni
uslovi” (Stav 24.). Od ponuđača se tražilo da odgovore na konkretna pitanja vezana za uslove
podobnosti/minimalne uslove. Jedno od pitanja na koju su ponuđači morali da odgovore bilo je: “Na
koji način ispunjavate kriterijume održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja?” Od
ponuđača se tražilo, takođe, da navedu na koji način doprinose “unapređenju održivosti tržišta kafe i
ekološkoj, društveno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe” (Stavovi 23.-26.).
Specifikovane oznake: Specifikacije su sadržavale poglavlje o “standardima kvalitete”, koje se
pozivalo na “Listu zahteva” koje su ponuđači morali da ispunjavaju. U listi zahteva navedene su
106
konkretne ekološke oznake (EKO) i oznake poštene trgovine (MAX HAVELAAR) za čaj i kafu koji su
predmet nabavke (za više informacija pogledati napomenu o ovim oznakama ispod). U naknadnim
pojašnjenjima, naručilac posla je potvrdio da su prihvatljivi i ekvivalenti navedenih oznaka.
U listi uslova je navedeno da, po mogućnosti, i drugi sastojci koji se koriste u pripremi napitaka kao
što su mleko, šećer i kakao, takođe treb da ispunjavaju uslove ovih oznaka. U matrici za ocenjivanje
određeni su i pripadajući ponderi koji su odražavali ovu preferenciju (Stavovi 26.-31.).
Napomena
Karakteristike specifikovanih oznaka: EKO je oznaka koja se koristi u Holandiji. Ona se
dodeljuje proizvodu koju sadrži najmanje 95% sastojaka koji dolaze iz organske
poljoprivredne proizvodnje. MAX HAVELAAR oznaka je u mnogo široj upotrebi u mnogim
državama članicama Evropske unije, a ima za cilj da promoviše prodaju proizvoda iz fer
trgovine. Ona potvrđuje da je proizvod koji nosi MAX HAVELAAR oznaku nabavljen, po fer
ceni i u fer uslovima, od malih proizvođača iz zemalja u razvoju.
Evropska komisija je podnela tužbu protiv Holandije. Istakla je niz pitanja u vezi za socijalnim i
ekološkim zahtevima koje je naručilac posla tražio. Pitanja koje je Komisija istakla u tužbi dodatno su
pojašnjena u komentaru presude u nastavku teksta.
Pravo EU (Stavovi 2.-13.)
Direktiva 2004/18/EZ: Stavovi preambule 2, 5, 29, 33, 39.i 46.; Članovi 2, 23, 26, 39.(2), 44.(1), 48.(1),
48.(2) i 53.
Presuda (Stavovi 58.-112.)
Korišćenje EKO oznake kao tehničke specifikacije (Stavovi 58.-70.)
Komisija je tvrdila da je zahtev da čaj i kafa poseduju EKO oznaku ili ekvivalentnu oznaku predstavljao
tehničku specifikaciju iz člana 23. Direktive.
Član 23.(6) Direktive dozvoljava korišćenje eko-oznake u svrhu specifikovanja ekoloških karakteristika.
Obe strane su se složile da EKO oznaka nije ekološka oznaka koja potpada pod ovu odredbu. Ipak,
Komisija je smatrala da ova odredba ne dozvoljava da se ekološka oznaka koristi kao tehnička
specifikacija.
Holandija je tvrdila da su svi privredni subjekti u ovom sektoru dobro upoznati sa EKO oznakom. Stoga
bi bilo jasno da se ova oznaka odnosi na proizvode iz organske proizvodnje. Tvrdili su, takođe, da je
svaki iole pažljiviji privredni subjekt mogao lako da pronađe opis uslova za sticanje EKO oznake.
Privredni subjekt je te informacije mogao pronaći na internetu ili je mogao da ih traži od naručioca
posla. Holandija je smatrala da pozivanjem na EKO oznaku nije narušila načelo jednakog tretmana.
Stav SP-a je bio da je naručilac posla, insistirajući na EKO oznaci za čaj i kafu koji su predmet nabavke,
utvrdio tehničku specifikaciju. Po mišljenju SP-a, tehnička specifikacija:
•
•
•
mora da omogući jednak pristup ponuđačima;
ne sme da predstavlja neopravdanu prepreku otvaranju javnih nabavki za nadmetanje;
mora biti dovoljno precizna da ponuđačima omogući da utvrde predmet ugovora i razumeju
sve zahteve naručioca posla.
(Stavovi 61.-62.)
SP je smatrao da je naručilac posla imao pravo da očekuje da privredni subjekti budu informisani i
prilično upoznati. Međutim, to očekivanje ne oslobađa naručioca posla obaveze iz Direktive.
Direktiva zahteva izričito naznačavanje detaljnih ekoloških karakteristika na kojima se insistira.
Pozivanje na neku određenu oznaku nije dovoljno. Naručioci posla moraju da objasne svoje specifične
107
zahteve, a ako je neka konkretna oznaka relevantna, moraju da koriste detaljnu specifikaciju te
oznake umesto da se samo pozivaju na istu (Stavovi 64.-70.).
Korišćenje MAX HAVELAAR oznake kao tehničke specifikacije (Stavovi 71.-79-)
Komisija je tvrdila da je zahtev da čaj i kafa poseduju MAX HAVELAAR oznaku ili ekvivalentnu oznaku
predstavljao tehničku specifikaciju iz Člana 23. Direktive. Taj zahtev bi predstavljao povredu Člana 23.
(8) Direktive, koji zabranjuje da se u tehničkim specifikacijama navode “konkretan proizvođač ili izvor,
ili određeni proces …ili konkretno poreklo …sa efektom favorizovanja ili eliminisanja određenih
preduzeća ili proizvoda”.
Holandija je tvrdila da su kriterijumi na kojima se bazira MAX HAVELAAR oznaka zasnovani na
socijalnim zahtevima koji su obuhvaćeni konceptom “uslova za izvršenje ugovora” prema Članu 26.
Direktive. Ovi kriterijumi nisu zahtevi koji se odnose na proces ili način proizvodnje. Alternativno je
tvrdila, ukoliko se ta oznaka smatra tehničkom specifikacijom, da u tom slučaju Član 23. (8) nije
primenjiv.
SP je smatrao da MAX HAVELAAR oznaka ne predstavlja tehničku specifikaciju. Po mišljenju SP-a,
definicija tehničke specifikacije se odnosi isključivo na karakteristike samih proizvoda, a ne na uslove
u kojima je dobavljač te proizvode nabavio od proizvođača. MAX HAVELAAR oznaka se odnosi na
uslove nabavke, a ne na način proizvodnje.
SP je zaključio da ovi zahtevi ne potpadaju pod koncept “uslova izvršenja ugovora” iz Člana 26.
Direktive. SP nije razmatrao legitimnost zahteva kao uslova za izvršenje ugovora. Budući da Komisija
ovo pitanje nije postavila u fazi formiranja obrazloženog mišljenja, ovo pitanje nije bilo prihvaćeno. Za
pojašnjenje pitanja koja su prihvaćena pred SP-om, vidi poglavlje 1, “Uvod”.
Kriterijumi za dodelu ugovora – povezanost s predmetom ugovora (Stavovi 84.-92.)
Prilikom ispitivanja činjenica ovog predmeta, SP je zaključio da je naručilac posla utvrdio kriterijum za
dodelu. Taj kriterijum se sastojao od zahteva da sastojci koji su predmet nabavke treba da nose EKO i
MAX HAVELAAR oznake.
Komisija je tvrdila da je ovaj kriterijum nedozvoljen jer nije povezan sa predmetom ugovora, budući
da se zahtevi za sticanje ovih oznaka tiču opšte politike ponuđača, a ne proizvoda kao takvih.
Odsustvo povezanosti s predmetom ugovora je naročito prisutno u odnosu na oznaku MAX
HAVELAAR.
SP je odbacio argumente Komisije. Potvrdio je da kvalitativni kriterijumi za dodelu mogu obuhvatati
ekološke karakteristike, kao i “kriterijume zasnovane na razmatranjima socijalne prirode, koja se
mogu odnositi na osobe koje koriste ili primaju radove, robe ili usluge koje su predmet ugovora, ali i
na druge osobe” (Stav 85.).
SP je zaključio da se taj kriterijum za dodelu odnosi na socijalne i ekološke karakteristike, koje
potpadaju pod opseg dozvoljenih kriterijuma za dodelu. Taj kriterijum se odnosi na sastojke koji su
predmet nabavke, a koji predstavljaju sastavni deo predmeta ugovora (Stavovi 89.-90.).
Prema stavu SP-a, “ne postoji zahtev da kriterijum za dodelu mora da se odnosi na suštinske
karakteristike proizvoda, odnosno na nešto što predstavlja njegov suštinski materijal” (Stav 91.).
Kriterijumi za dodelu ugovora – puko pozivanje na oznake (Stavovi 84.-88. i 93.-97.)
Nakon što je razmotrio činjenice ovog predmeta, SP je odbacio argument Holandije da je pozivanje na
oznake bilo samo ilustrativno. SP je smatrao da značenje zahteva naručioca posla mora da se odredi
108
usvajanjem perspektive potencijalnih ponuđača. U ovom slučaju, zahtevi se moraju shvatiti kao
zahtevi koji se odnose na posedovanje pomenutih oznaka.
SP je prokomentarisao da naknadno pojašnjenje naručioca posla da su i ekvivalentne oznake
prihvatljive nije bilo samo jednostavno pojašnjenje. Njime su promenjeni suštinski uslovi na koje su se
privredni subjekti oslanjali kada su odlučivali da dostave svoje ponude i učestvuju u nadmetanju. Ova
promena je predstavljala povredu principa jednakog tretmana i transparentnosti, koji zahtevaju da
kriterijumi za dodelu moraju da budu jasno definisani na samom početku postupka dodele (Stavovi
54.-56.).
SP je zaključio da su originalnim ugovorom i tenderskom dokumentacijom određeni i predmet
ugovora kao i kriterijumi kojima se rukovodi dodela ugovora. Ovi uslovi su zahtevali da kafa i čaj
moraju da imaju EKO i MAX Havelaar oznake, i naznačili preferenciju da i ostali sastojci koji su
predmet nabavke nose iste oznake.
SP je zaključio da je samo pozivanje na oznake kao kriterijum dodele bilo nezakonito prema Direktivi,
jer se time krše principi jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.
SP je uvažio argument Komisije da su prekršeni principi jednakog pristupa, nediskriminacije i
transparentnosti jer su potencijalni ponuđači izvan Holandije ili oni čiji proizvodi nemaju oznake EKO
i/ili MAX HAVELAAR stavljeni u nepovoljan položaj (Stav 97.).
Izbor privrednih subjekata – kvalifikacija (Stavovi 98.-111.)
SP je razmatrao i zahtev da ponuđači moraju da dokažu kako ispunjavaju “kriterijume održivih
nabavki i društveno odgovornog poslovanja” i kako doprinose “unapređenju održivosti tržišta kafe i
ekološki, socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje kafe”. SP je utvrdio da se ovi zahtevi odnose
na minimalne nivoe profesionalnih kapaciteta u smislu Članova 44.(2) i 48. Direktive. SP je potom
procenjivao zakonitost zahteva u tom kontekstu.
SP je smatrao da kriterijumi održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja nisu bili povezani sa
faktorima navedenim u Članu 48. Direktive. Naručilac posla je ove kriterijume koristio kako bi
postavio minimalni nivo tehničke sposobnosti, što nije dozvoljeno Direktivom. Korišćenje ovih
kriterijuma je bilo nezakonito (Stavovi 105.-108.).
SP je, takođe, potvrdio da “načelo transparentnosti [podrazumeva] da svi uslovi i detaljna pravila
postupka dodele [moraju] biti napisani jasnim, preciznim i nedvosmislenim jezikom.” Cilj ovog
zahteva je da se osigura:
•
•
“da svi dobro informisani ponuđači razumeju njihov tačan značaj i da ih tumače na isti način”;
“da je naručilac posla u stanju da utvrdi da li ponuđači ispunjavaju kriterijume koji su
propisani relevantnim ugovorom”.
(Stav 109.)
SP je zaključio da kriterijumi održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja nisu bili dovoljno
jasni, precizni i nedvosmisleni. Kriterijumi nisu ispunili princip transparentnosti.
Odluka (parafrazirana)
Kraljevina Holandija je propustila da ispuni svoje obaveze prema pravilima nabavki.
Ovaj propust u konkretnom tenderskom postupku može se pripisati sledećim radnjama pokrajine
Severne Holandije:
•
Naručilac posla (pokrajina Severna Holandija) je utvrdio tehničku specifikaciju u suprotnosti
sa Članom 23.(6) Direktive. Zahtevao je da proizvodi nose konkretno imenovanu ekološku
109
•
oznaku umesto da definiše detaljnu specifikaciju kojom će pojasniti svoje zahteve.
Naručilac posla je utvrdio kriterijume za dodelu koji su u suprotnosti sa Članom 53.(1)(a)
Direktive. Kod ocene ponuda, omogućio je dodeljivanje dodatnih bodova proizvodima koji
imaju pomenute oznake. Ovo dodeljivanje je izvršeno, a da pri tom nisu navedeni kriterijumi
na osnovu kojih se stiču te oznake niti je omogućeno da ponuđači dokažu, bilo kojim drugim
odgovarajućim sredstvom, da njihov proizvod ispunjava te kriterijume.
Zahtevajući od ponuđača da moraju da pokažu kako to oni ispunjavaju “kriterijume održivih nabavki i
društveno odgovornog poslovanja” i kako doprinose “unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološki,
socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje kafe”:
•
•
prekršeni su Član 44.(2) i 48. Direktive, jer se tim zahtevima uspostavlja minimalni nivo, što
nije dozvoljeno prema ovim Članovima;
prekršen je princip transparentnosti propisan u Članu 2. Direktive.
Napomena: Vidi poglavlje Direktive javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) u komentaru poglavlja 7,
“Dodela ugovora”.
C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi
SAG ELV Slovensko i drugi protivÚrad pre verejné obstarávanie
Presuda od 29. marta 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
Dodela ugovora – neprirodno niska ponuda
Tehničke specifikacije
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stavovi 3.-5.
Pravni okvir – zakonodavstvo Slovačke
Stav 6.
Činjenice
Stavovi 7.-13.
Pitanja upućena SPEU
Stavovi 22.-26.
Analiza i presuda
- Dodela ugovora
Stavovi 27.-34.
- Tehničke specifikacije
Stavovi 35.-44.
Pozivanje na Stavove ispod (u zagradama) odnosi se na Stavove presude.
Sažetak činjenica (Stavovi 7.-13.)
NDS je državno preduzeće za upravljanje autoputevima koje je u 100% vlasništvu države Slovačke. U
septembru 2007. godine, NDS je pokrenuo tenderski postupak za dodelu ugovora za usluge naplate
110
putarina na autoputevima i određenim putevima. Vrednost ugovora je procenjena na preko 600
miliona eura. Postupak dodele je podložan odredbama Direktive.
NDS je objavio ugovor u SLEU i proveo ograničeni postupak. U toku tog postupka, naručilac posla je
poslao zahteve za pojašnjenja ponuda dvema grupama privrednih subjekata koji su dostavili svoje
ponude. Naručilac posla je svaku grupu pitao da i) pojasni neprirodno nisku cenu svojih ponuda i ii)
odgovori na određena tehnička pitanja koja su bila specifična za svaku pojedinačnu ponudu.
Obe grupe su naknadno isključene iz tenderskog postupka i uložile su žalbe na tu odluku. Pritužbe su
podnelii nadležnom upravnom telu, Úradu (Upravi za javne nabavke).
Úrad je zaključio da su dva osnova po kojima je NDS isključio dve grupe ponuđača bila opravdana.
Prvo, te dve grupe nisu dostavile adekvatne odgovore na zahtev za pojašnjenje neprirodno niskih
cena koje su predložile u svojim ponudama. Dugo, ti ponuđači nisu ispunili određene uslove koji su
postavljeni tenderskim specifikacijama. U jednom slučaju, propust se odnosio na parametre za
obračun putarina. U drugom slučaju, propust se odnosio na zahtev za posedovanje generatora
električne energije sa dizelskim motorom.
Ove dve grupe su se žalile na odluku Úrada, a predmet je na kraju završio pred Vrhovnim sudom
Republike Slovačke. Vrhovni sud je obustavio postupak i uputio SP-u niz prethodnih pitanja.
Pravo EU (Stavovi 3.-5.)
Članovi 2. i 55. Direktive 2004/18/EZ
Deo člana 55. Direktive 2004/18/EZ
“1. Ako su, za dati ugovor, ponude neprirodno niske u odnosu na robu, radove ili usluge,
naručilac posla će, pre nego što odbije takve ponude, tražiti u pisanom obliku podatke o
sastavnim elementima ponude koje smatra bitnim.
Ti podaci se mogu posebno odnositi na:
(a) ekonomičnost u načinu gradnje, proizvodnom procesu ili pružanju usluga;
(b) izabrana tehnička rešenja i/ili izuzetno povoljne uslove dostupne ponuđaču pri izvođenju
radova, isporuci robe ili pružanju usluga;
(c) originalnost radova, robe ili usluga koje nudi ponuđač;
(d) pridržavanje odredaba koje se odnose na zaštitu radnog mesta i radne uslove na snazi na
mestu na kojem će se izvoditi radovi, pružati usluge ili isporučivati roba;
(e) mogućnost da ponuđač prima državnu pomoć.
2. Naručilac posla proverava te sastavne elemente kroz savetovanje sa ponuđačem,
uzimajući u obzir dostavljene dokaze.”
Slovački zakon (Stav 6.)
Zakon br. 25/2006 o javnim nabavkama
Član 42. – Postupak za ocenu ponuda: Ukratko, ovaj Član propisuje da komisija ponude ocenjuje in
camera tj. na zatvorenom sastanku. Ponude koje ne ispunjavaju zahteve ugovora biće isključene.
Član 37.(3) – Ocenjivanje ponuda: Ukratko, ova odredba omogućava komisiji da od ponuđača zatraži
da pojasne svoje ponude u pismenoj formi. Međutim, ne može da traži niti može da prihvati predlog
ponuđača da napravi promenu u ponudi koja bi mu dala prednost. Kada ponuda sadrži neprirodno
nisku cenu, Komisija je dužna da traži od ponuđača da, u pismenoj formi, pojasni ponuđenu cenu.
111
Presuda (Stavovi 22.-44.)
SP je razmatrao sledeća pitanja (parafrazirano):
Kontekst: U ograničenom postupku javnih nabavki, naručilac posla dobija ponudu koju smatra i)
neprirodno niskom, ili ii) nepreciznom ili manjkavom u pogledu ispunjavanja uslova iz tehničke
specifikacije.
Da li je naručiocu posla, u bilo kojoj od ove dve situacije, dozvoljeno, odnosno da li mora da traži
objašnjenje od ponuđača? Može li naručilac posla da tvrdi da nije u obavezi da traži objašnjenje od
ponuđača o neprirodno niskoj ceni?
Neprirodno niske ponude: SP je presudio da je naručilac posla bio u obavezi da traži od ponuđača da
pojasni neprirodno nisku cenu svoje ponude (Stavovi 32.-34.). Ova odluka je donesena na osnovu
izričitih odredbi Člana 55. Direktive. SP je potvrdio da je zahtev za ispitivanjem pojedinosti o
neprirodno niskoj ponudi i traženjem pojašnjenja od ponuđača obavezan.
SP je istakao da “postojanje odgovarajuće razmene mišljenja … kako bi se [ponuđaču] omogućilo da
dokaže da je njegova ponuda ozbiljna, predstavlja osnovni zahtev Direktive 2004/18…”. Cilj ovog
zahteva je “da spreči naručioce da proizvoljno postupaju i da osigura zdravu konkurenciju između
preduzeća” (Stavovi 28.-29.).
SP je, takođe, istakao da lista iz Člana 55. (1) nije iscrpna, ali da nije ni “isključivo indikativna” (Stav
30.). Zaključio je da naručiocima posla nije ostavljena sloboda da utvrđuju relevantne faktore koje
treba uzeti u obzir pre odbijanja ponude koja se čini neprirodno niskom. Pored toga, SP je potvrdio da
je naručilac posla morao jasno definišeti zahtev koji je upućivao ponuđaču, a da ponuđači “moraju biti
u poziciji da u potpunosti i efikasno pokažu da su njihove ponude ozbiljne” (Stav 31.).
Direktiva zahteva da se domaćim zakonom propiše odredba koja će obavezati naručioca posla da u
slučaju neprirodno niske ponude o tome zatraži objašnjenje od ponuđača (Stav 33.). Direktiva ne
dopušta naručiocu posla da se ograđuje od obaveze da od ponuđača traži objašnjenje za neprirodno
nisku cenu (Stav 34.).
Neprecizne ponude ili ponude koje ne ispunjavaju uslove iz specifikacije: SP je istakao da Direktiva
ne sadrži nikakve odredbe koje izričito propisuju postupak koji treba slediti u slučaju ovakve situacije
(Stav 35.).
SP je naglasio da sama priroda ograničenog postupka podrazumeva, kada se ponude jednom dostave,
da se iste više ne mogu menjati. Principi jednakog tretmana i transparentnosti znače da naručilac
posla ne može da pregovara sa ponuđačima.
SP je zaključio da naručilac posla nije bio obavezan da traži objašnjenje ponude za koju je smatrao da
je neprecizna ili da ista ne ispunjava zahteve iz tehničke specifikacije. On je po tim osnovama mogao
da ponudu odbije (Stavovi 38.-39.).
Dozvoljeno pojašnjenje: SP je smatrao da Direktiva, u izuzetnim situacijama, dozvoljava “ispravke ili
proširivanje ponude dodatnim detaljima” (Stav 39.). Ova dozvola se dodeljuje kada je jasno da
naručilac posla traži “samo pojašnjenje” ili ispravku “očigledne materijalne greške” (Stav 40.).
Ovo pojašnjenje je dozvoljeno samo kada:
•
•
takva izmena u stvarnosti ne rezultira podnošenjem potpuno nove ponude (Stav 40.);
su svi ponuđači tretirani jednako i pravično. Zahtev za pojašnjenje ne sme da ostavi dojam da
se njime favorizuje ponuđač kojem je zahtev upućen (stav 41.).
SP je postavio i dodatne uslove koji se primenjuju na naručioca koji traži pojašnjenje:
•
Zahtev za pojašnjenje ponude može se uputiti tek nakon što naručilac posla pregleda sve
ponude (Stav 42.).
112
•
•
•
Zahtev treba poslati na isti način svim preduzećima koja su u istoj situaciji, osim u slučaju
kada postoji objektivno opravdan razlog koji opravdava različit tretman ponuđača u tom
smislu (Stav 43.).
Zahtev se mora odnositi na sve delove ponude koji su neprecizni ili koji ne ispunjavaju
tehničke zahteve iz tenderskih specifikacija (Stav 44.).
Naručilac posla ne može da odbije ponudu zbog nejasnoća u ponudi koje nisu naznačene u
zahtevu za pojašnjenje (Stav 44.).
Odluka (parafrazirana)
1. Neprirodno niske ponude
• Direktiva zahteva da se domaćim zakonom propiše obaveza da naručilac posla traži
pojašnjenje neprirodno niske ponude.
• Na domaćim sudovima je da utvrde je li zahtev za pojašnjenje omogućio ponuđaču da dostavi
adekvatno pojašnjenje.
• Direktiva ne dopušta naručiocu posla da se ograđuje od obaveze da od ponuđača traži
objašnjenje za neprirodno nisku cenu.
2. Pojašnjenje nepreciznih ponuda ili ponuda koje ne ispunjavaju zahteve iz tehničkih specifikacija
• Direktiva ne isključuje domaće zakone na osnovu kojih naručilac posla može da traži od
ponuđača da dostave pojašnjenja svojih ponuda, bez obaveze da traži i prima bilo kakve
izmene i dopune ponude.
• Kod pojašnjavanja ponuda, naručilac posla mora sve ponuđače da tretira jednako i pravično.
Zahtev za pojašnjenje ne sme da izgleda kao da ide u prilog ili na štetu ponuđača od kojeg se
pojašnjenje traži.
Ostala pitanja koja je presuda razmatrala
Analiza i presuda o prihvatljivosti
Stavovi 15.-21.
upućenih pitanja
Suspenzivni učinak presude
Stavovi 46.-47.
113
Poglavlje 8 Tehničke specifikacije
Kontekst
Ispravan opis ugovora o javnoj nabavci predstavlja suštinski deo režima javnih nabavki. Glavna svrha
pravila nabavki EU, otvaranje ugovora o nabavkama konkurenciji, ne bi se mogla postići ukoliko bi bilo
moguće da se neselektivno definišu predmeti javnih nabavki.
Opis predmeta javne nabavke predstavlja definiciju onoga što kupac želi da kupi. Da bi nabavio
potrebne proizvode, usluge i radove, naručilac posla treba precizno da definiše svoja očekivanja u vezi
sa proizvodima/uslugama/radovima koji se nabavljaju. Ova definicija treba da uključuje opseg,
veličinu, kvalitet i uslove izvođenja. Pravila javnih nabavki EU, uglavnom, ne ograničavaju odluku
kupca o kupovini. Pravilima služe da bi sprečila sprovođenje postupka nabavke na način koji narušava
tržište.
Tehničke specifikacije
Kada opisuju predmet javne nabavke, naručioci posla koriste “tehničke specifikacije”. Tehničke
specifikacije se obično shvataju kao ukupnost tehničkih zahteva. Tehničkim specifikacijama se definišu
karakteristike koje se zahtevaju od radova, proizvoda ili usluga, a koji ispunjavaju potrebu za koju ih je
naručilac posla namenio. Tehnički zahtevi često uključuju nivoe kvaliteta, izođenja radova, sigurnost
ili dimenzije, osiguranje kvaliteta, terminologiju, simbole, testiranje i metode testiranja, kao i
pakovanje, označavanje i etiketiranje. Takođe mogu uključivati pravila koja se odnose na
projektovanje i proračune troškova; testiranje, inspekciju i prihvatanje radova kao i metode ili tehnike
izgradnje; i sve druge tehničke uslove koje je naručilac posla u poziciji da propiše, u skladu sa opštim i
posebnim propisima.
Načini formulisanja tehničkih specifikacija
Član 23.(3) Direktive propisuje da se tehničke specifikacije mogu formulisati upućivanjem na i)
specifične standarde; ii) izvedbene i funkcionalne zahteve, uključujući i ekološke karakteristike; ili iii)
kombinacijom ove dve metode.
Zabranjena upućivanja
Član 23.(2) navodi da “tehničke specifikacije moraju da omoguće jednak pristup ponuđačima i ne
smeju imati učinak stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javne nabavke konkurenciji”.
Član 23.(8) zabranjuje naručiocima posla da primenjuju tehničke specifikacije koje “upućuju na
određenu marku ili izvor, ili određeni proces, žigove, patente, tipove ili određeno poreklo ili
proizvodnju ako bi to imalo učinak favorizovanja ili isključivanja određenih preduzeća ili proizvoda”.
Derogacija od ovog pravila je dozvoljena, ali samo u izuzetnim okolnostima. Derogacija je dozvoljena
ukoliko naručilac posla ne može dati opis predmeta nabavke koji je dovoljno precizan i potpuno
razumljiv koristeći objektivne tehničke specifikacije. U takvom slučaju, naručilac posla mora da
navede da će prihvatiti proizvode, usluge ili metode koje su ekvivalentne u smislu svojih karakteristika
dodavajući frazu “ili ekvivalent”.
114
Primena eko-oznaka
Kada naručioci posla uključuju ekološke karakteristike u zahteve o izvršenju ili funkcionalne zahteve,
mogu da se služe detaljnim specifikacijama ili njihovim delovima, kako to definišeju eko-oznake [Član
23.(6) Direktive]. Ti zahtevi mogu da se zasnivaju na evropskim, multinacionalnim ili nacionalnim ekooznakama ili bilo kojim drugim eko-oznakama. Eko-oznake su dozvoljene pod uslovom da su:
•
•
•
•
te specifikacije prikladne za definisanje karakteristika roba ili usluga koje su predmet ugovora;
zahtevi za oznaku sastavljeni na osnovu naučnih informacija;
eko-oznake donesene u postupku u kojem mogu da učestvuju sve zainteresovane strane, kao
što su državna tela, potrošači, proizvođači distributeri i organizacije za zaštitu životne sredine;
dostupne svim zainteresovanim stranama.
Naručioci posla mogu navesti da će se za proizvode i usluge koje nose eko-oznaku pretpostavljati da
ispunjavaju tehničke specifikacije utvrđene ugovornim dokumentima. Ipak, moraju da prihvate svako
drugo adekvatno sredstvo dokazivanja, poput tehničkog dosjea proizvođača ili ispitnog izveštaja
priznatog tela.
Za više informacija, potražite:
SIGMA (januar 2011.), “Incorporating Environmental Considerations into Procurement”, Public
Procurement Policy Briefs No. 13 [Kratki pregled javnih nabavki Sigme br. 13, “Uvođenje ekoloških
razmatranja u nabavke”]
http://www.sigmaweb.org/publications/Environmental_Considerations_Public_Procurement_2011.p
df
SIGMA (2010.), “Preparation of Procurement”, Public Procurement Training Manual, Module C2
[Sigmin priručnik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul C2, “Priprema nabavke”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/46179115.pdf
Šta je važno znati
1. Naručioci posla moraju osigurati da su tehničke specifikacije napisane tako da otvaraju javne
nabavke za konkurentno nadmetanje.
2. Tehničke specifikacije moraju da omogućavaju jednak pristup ponuđačima i ne smeju imati efekat
stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju nabavki za konkurentno nadmetanje.
3. Korišćenje određenog porekla, žiga ili proizvodnje nije dozvoljeno, osim ako je opravdano
predmetom nabavke, a i tada samo u izuzetnim, definisanim okolnostima. Takvo upućivanje mora
biti praćeno frazom “ili ekvivalent”.
Sažetak pristupa i presuda SPEU
Korišćenje tipova ili određenog porekla ili proizvodnje je zabranjeno, osim u slučaju kada ga prati
fraza “ili ekvivalent”.
U predmetima poput C-45/87 Komisija protiv Irske, C-359/93 Komisija protiv Holandije iC-59/00
Vestergaard, naručioci posla su zahtevali posebne žigove ili sertifikate usklađenosti sa nacionalnim
standardima. Te zahteve nije pratila fraza “ili ekvivalent”. SP je zaključio da su ti zahtevi suprotni
Članu 28. Ugovora (sadašnji Član 34. TFEU), jer su imali učinak ograničavanja ugovora na one
dobavljače koji su nameravali da koriste precizno navedene sisteme.
U predmetu C-225/98 Komisija protiv Francuske, SP je zaključio da princip jednakog tretmana ne
zabranjuje samo otvorenu diskriminaciju na osnovu nacionalnosti, već i sve oblike prikrivene
diskriminacije koji imaju isti učinak. U predmetu Komisija protiv Francuske, naručilac posla je
115
zahtevao usklađenost sa francuskim standardom. SP je smatrao da su specifikacije koje je utvrdio
naručilac posla toliko specifične i nejasne da su samo nacionalni ponuđači mogli isprva da shvate
njihovu relevantnost. Zbog toga je korišćenje tog upućivanja moglo imati učinak pružanja većeg broja
informacija domaćim kompanijama, čime im se omogućuje lakši način dostavljanja ponuda.
Tehničke specifikacije moraju da omogućavaju jednak pristup ponuđača i ne smeju imati efekat
stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javnih nabavki za konkurentno nadmetanje. U
predmetima C-6/05Medipac-Kazantzidis i C-489/06 Komisija protiv Grčke, SP je razmatrao pitanje
konkurencije i javnih nabavki u kontekstu sučeljavanja pravila javnih nabavki i Direktive o
medicinskim uređajima (MDD). Prema MDD-u, zahteva se da medicinski uređaji koji ispunjavaju
određene standarde budu zakonito prihvaćeni za prodaju u svim državama članicama. SP je smatrao
da praksa u grčkim bolnicama da se odbijaju, na osnovu bezbednosti, medicinski uređaji koji
ispunjavaju standarde koje je propisala MDD krši obaveze jednakog tretmana i transparentnosti.
Tehničke specifikacije moraju biti dovoljno precizne da omoguće ponuđačima da odrede predmet
ugovora i razumeju sve zahteve naručioca posla. Direktiva zahteva da se potrebne ekološke
karakteristike izričito navedu. Upućivanje na određeni znak nije dovoljno (C-368/10 Komisija protiv
Holandije). Vidi dole napomenu o Direktivi javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) i komentare o novim
odredbama o upotrebi oznaka.
Direktive o nabavkama ne dozvoljavaju naručiocu posla da pregovara o ponudama koje nisu u skladu
sa obaveznim zahtevima propisanim tehničkim specifikacijama (C-561/12 Nordeconi Ramboll Eesti).
Direktiva javnog sektora iz 2014. i Komunalna direktiva iz 2014.
Član 42. Direktive javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) propisuje “tehničke specifikacije”. Iste
odredbe su, u Članu 60. uključene u Komunalnu direktivu iz 2014. (2014/25/EU).
Član 42. Direktive javnog sektora iz 2014. dozvoljava naručiocima posla da formulišu tehničke
specifikacije upućivanjem na specifične standarde, izvedbene/funkcionalne zahteve, ili kombinaciju to
dvoje.
Član 43. propisuje upotrebu oznaka (društvenih, ekoloških i drugih). Iste odredbe su u Članu 61.
uključene u Komunalnu direktivu iz 2014.
Član 43. navodi da ako naručilac posla namerava da kupi radove, robu ili usluge sa određenim
ekološkim, društvenim i drugim karakteristikama, može zahtevati određene oznake kao dokaz da
radovi, usluge ili robe odgovaraju traženim karakteristikama. Ti zahtevi po pitanju oznaka moraju
ispunjavati određene uslove koji se odnose na način na koji se oznake utvrđuju i dodeljuju. Naručilac
posla koji zahteva određenu oznaku takođe mora da prihvata oznake koje potvrđuju da radovi, robe
ili usluge ispunjavaju ekvivalentne zahteve oznake [Član 43.(1)].
116
Sudska praksa
Korišćenje tehničkih specifikacija – obaveza prihvatanja ponuda koje su u skladu sa EU standardima
C-6/05 Medipac-Kazantzidis
Medipac-Kazantzidis AE protiv Venizeleio-Pananeio (PE.S.Y. KRITIS)
Presuda od 14. juna 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 21. novembra 2006.
Zahtev za preliminarnu odluku
Celokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Ovaj predmet se odnosio na tenderski postupak za ugovor o nabavci hirurških konaca u jednoj grčkoj
bolnici. Procenjena vrednost ugovora bila je ispod vrednosnog razreda relevantne direktive EU o
nabavkama. Grčki nacionalni zakon je ipak zahtevao da se postupak nabavke sprovede u skladu sa
Direktivom o robama.
Tehničke specifikacije su zahtevale da dotični hirurški konci budu u skladu sa Direktivom o
medicinskim uređajima 93/42 (MDD). MDD je, pak, zahtevala da ti hirurški konci ispunjavaju
određene osnovne zahteve, potvrđene znakom CE, da bi se zakonito prodavali u EU. Konci koji
ispunjavaju ove standarde mogli su se zakonito prodavati u svim državama članicama EU. Ovaj zahtev
je podlegao mogućnosti da se država članica pozove na posebnu “zaštitnu” proceduru ukoliko smatra
da direktiva adekvatno ne štiti javno zdravlje. MDD takođe predviđa da ovi zahtevi predstavljaju
evropski standard za dotični proizvod.
SP je smatrao da je naručilac posla prekršio princip jednakog tretmana i obavezu transparentnosti
kada je odbio ponudu na osnovu zaštite javnog zdravlja, jer su proizvodi iz ponude bili usklađeni sa
relevantnim standardima i nosili su CE znak.
SP je naveo da usklađenost sa MDD-om uspostavlja pretpostavku da su dotični proizvodi adekvatni za
svrhe za koje su namenjeni. SP je nakon toga naveo da naručilac posla ne može da odbje sredstva za
koja je potvrđeno da su usklađeni sa MDD-om. Međutim, osnove za ovaj zaključak nisu bile potpuno
jasne. Konkretno, SP nije pojasnio da li je njegov zaključak zasnovan na činjenici da su tenderski
dokumenti samo zahtevali da hirurški konci ispunjavaju standarde MDD-a te da je stoga naručilac
posla obavezan prihvatiti ponudu koja je bila u skladu sa specifikacijama naručioca.
SP je presudio da naručilac posla ima pravo da odbije ponudu medicinskih sredstava koje nose CE
znak na osnovu tehničke neadekvatnosti, ali samo u kontekstu zaštitne procedure koju propisuje
MDD. Organ mora da informiše relevantnu državu članicu, koja onda mora da se pozove na zaštitnu
proceduru i da uputi to pitanje Komisiji.
C-489/06 Komisija protiv Grčke
Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Grčke
Presuda od 19. marta 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 20. novembra 2008.
Tužba koju je podnela Komisija
Ovaj predmet se odnosio na praksu određenih bolnica u Grčkoj da odbijaju u određenim slučajevima
ponude za nabavku hirurških konaca na osnovu toga da nisu ispunjavali zdravstvene potrebe. Ova
praksa se primenjivala usprkos činjenici da su dotični proizvodi nosili CE znak (vidi C-6/05MedipacKazantzidis iznad za objašnjenje zahteva koji se odnose na CE znak i medicinska sredstva).
117
SP je utvrdio da ova praksa predstavlja povredu odredbe o tehničkim specifikacijama iz Direktive o
robama. Odredba je zahtevala da su tehničke specifikacije definisane upućivanjem na nacionalne
standarde kojima se primenjuju evropski standardi ili upućivanjem na evropske tehničke dozvole ili
zajedničke tehničke specifikacije. Ipak, potrebno je napomenuti da se ova obaveza više ne primenjuje
prema Direktivi.
U predmetuC-6/05Medipac-Kazantzidis,SP je zaključio da se odbijanjem ponude prekršila obaveza
transparentnosti i princip jednakog tretmana. Do ovog zaključka je došlo jer su dotični proizvodi bili
usklađeni da Direktivom o medicinskim uređajima (MDD). U ovom slučaju, Vlada Grčke se nije
izjasnila da je želela da usvoji standarde koji su viši od onih u MDD-u. Osporavala je da su ti proizvodi
ispunjavali MDD standarde iako nije ispoštovana procedura provere koju propisuje MDD.
Predmet C-489/06 Komisija protiv Grčke nije jasno utvrdio da li specifikacija standarda viših od onih
propisanih MDD-om krši Ugovor o EZ. Ovo pojašnjenje je nedostajalo jer je Vlada Grčke prihvatila da
se postupanjem grčkih bolnica prekršilo pravo EU. Međutim, SP je naveo, pozivajući se na prethodnu
presudu, da naručilac posla ne može da odbije medicinsko sredstvo koje nosi CE znak. Ovaj zaključak
može ukazivati na to da postoji ograničenje diskrecije u utvrđivanju specifikacija o zaštiti zdravlja u
odnosu na medicinska sredstva koja podležu MDD-u. Drugim rečima, može se tvrditi da naručiocu
posla nije dozvoljeno da odbije medicinska sredstva koja su usklađena sa MDD-om, čak i kada organ
postavi više zahteve u tehničkim specifikacijama.
Napomena o promenama u tekstu direktiva: Navod o povredi prava EU i njegovo utvrđivanje bilo je
zasnovano u ovom predmetu na Čanu 8.(2) Direktive o robama. Ova odredba zahteva od ugovornih
organa uglavnom da specifikuju proizvode u ugovorima koji su im potrebni upućivanjem na evropske
standarde ili druge evropske specifikacije kada one postoje. Ta obaveza više ne važi. Prema Direktivi,
naručioci posla imaju slobodu da opišu predmet nabavke upućivanjem ili na razne standarde ili na
izvedbene zahteve. Isti pristup je zauzet u Direktivi javnog sektora iz 2014. godine (vidi gore
napomenu o Direktivi javnog sektora iz 2014.).
Upućivanje na eko-oznake i oznake fer trgovine u tehničkim specifikacijama
C-368/10 Komisija protiv Holandije
Evropska komisija protiv Kraljevine Holandije
Presuda od 10. maja 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 15. decembra 2011.
Tužba koju je podnela Komisija
Celokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji (poglavlje 7, “Dodela
ugovora”).
Tužba je pokrenuta postupkom Evropske komisije koji se odnosio na tenderski postupak prema
Direktivi koji je provela pokrajina Severna Holandija za nabavku automatskih aparata za čaj i kafu i
njihovo upravljanje.
Tenderski dokumenti su uključivali zahtev da čaj i kafa koji se nabavljaju moraju da imaju:
•
•
EKO oznaku: EKO oznaka se koristi u Holandiji. Dodeljuje se proizvodu koji ima najmanje 95%
sastojaka koji potiču iz organske poljoprivredne proizvodnje.
MAX HAVELAAR oznaku: MAX HAVELAAR oznaka se više koristi u mnogim državama
članicama. Ima cilj da promoviše proizvode fer trgovine. Ona potvrđuje da su proizvodi koji
imaju ovu oznaku kupljeni po poštenoj ceni i u fer uslovima od organizacija koje okupljaju
male proizvođače u zemljama u razvoju.
Korišćenje oznake EKO kao tehničke specifikacije (Stavovi 58.-70.): Član 23.(6) Direktive odobrava
upotrebu eko-oznaka za opise ekoloških karakteristika. U ovom slučaju su se obe strane složile da je
118
EKO oznaka jedna vrsta eko-oznake koja potpada pod značenje ove odredbe. Komisija je smatrala da
ova odredba ipak ne dozvoljava korišćenje eko-oznake kao tehničke specifikacije.
SP je zauzeo stav da je, zahtevanjem EKO oznake za nabavku čaja i kafe, naručilac posla utvrdio
tehničku specifikaciju. Tehnička specifikacija mora:
•
•
•
da omogućava jednak pristup ponuđačima;
da izbegava stvaranje neopravdanih prepreka otvaranju javnih nabavki za konkurentno
nadmentanje;
da koristiti dovoljno preciznu formulaciju koja omogućava ponuđačima da odrede predmet
ugovora i razumeju sve zahteve naručioca posla.
(Stavovi 61.-62.)
Direktiva zahteva izričito navođenje detaljnih ekoloških karakteristika koje se traže. Upućivanje na
određenu oznaku nije dovoljno. Naručioci posla moraju da objasne svoje specifične zahteve i, ukoliko
je relevantna određena oznaka, da koriste detaljne specifikacije koje ta oznaka definiše, a ne samo da
se pozivaju na oznaku (Stavovi 64.-70.).
Korišćenje oznake MAX HAVELAAR kao tehničke specifikacije (Stavovi 71.-79.): Komisija je tvrdila da
je zahtev da čaj i kafa imaju MAX HAVELAAR oznaku ili ekvivalent takođe tehnička specifikacija koja
potpada pod Član 23. Komisija je smatrala da se tim zahtevom krši Član 23.(8), koji zabranjuje da se
tehničke specifikacije pozivaju na “određenu marku ili izvor, ili određeni proces...ili određeno poreklo,
ako bi to imalo učinak favorizovanja ili isključivanja određenih preduzeća ili proizvoda”.
SP je zaključio da MAX HAVELAAR oznaka ne predstavlja tehničku specifikaciju. Ovaj zaključak je
zasnovan na činjenici da se definicija tehničke specifikacije isključivo odnosi na karakteristike samog
proizvoda, a ne na uslove pod kojim dobavljač nabavlja proizvode od proizvođača. MAX HAVELAAR
oznaka se odnosi na uslove nabavke, a ne metode proizvodnje.
SP je zaključio da zahtevi ne potpadaju pod koncept “uslova izvršenja ugovora” iz Člana 26. Direktive.
SP nije dalje razmatrao legitimnost zahteva kao uslova izvršenja ugovora, jer Komisija ono pitanje nije
iznela u fazi postupka koji se odnosi na obrazloženo mišljenje. Stoga je ovo pitanje bilo neprihvatljivo.
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Direktiva javnog sektora iz 2014. godine u Članu 43. uključuje i odredbu koja se odnosi na korišćenje
oznaka.
Pregovori sa ponuđačima čije ponude nisu u skladu sa obaveznim zahtevima
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti
Nordecon AS i Ramboll Eesti AS protiv Rahandusministeerium
Presuda od 5. decembra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
Celokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
Glavno pitanje estonijskog suda u ovom predmetu bilo je da li Član 30.(2) Direktive dozvoljava
pregovore sa ponuđačem koji je dostavio ponudu koja nije bila u skladu sa obaveznim zahtevima iz
tehničkih specifikacija.
Član 30. propisuje slučajeve u kojima je opravdano koristiti pregovarački postupak bez prethodne
objave obaveštenja o nabavci.
119
Član 30.(2) propisuje da naručilac posla, kada je opravdano da taj postupak koristi, mora “da
pregovara sa ponuđačima o ponudama koje su ovi dostavili kako bi ih prilagodili zahtevima
navedenim u obaveštenju o nabavci, specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, ako postoje, i kako bi
našli najpovoljniju ponudu…”
SP je naglasio da, u određenim slučajevima, Član 30.(2) dozvoljava upotrebu pregovaračkog postupka
da bi se podnesene ponude prilagodile zahtevima koji su utvrđeni u obaveštenju o nabavci,
specifikacijama i dodatnim dokumentima.
U isto vreme, prema Članu 2, naručioci posla su dužni da privredne subjekte tretiraju jednako i na
nediskriminišući način i postupaju transparentno. Obaveza transparentnosti ima cilj da spreči svaki
rizik od favorizovanja ili proizvoljnosti od strane naručioca posla. Naručilac posla ima nadležnost da
pregovara u kontekstu pregovaračkog postupka. Ipak, i dalje ima obavezu da osigura usklađenost sa
obaveznim zahtevima ugovora. Da to nije slučaj, prekršila bi se obaveza transparentnosti.
Pored toga, prihvatanje ponude od samo jednog ponuđača koji nije ispoštovao obavezne zahteve
znači da naručilac posla nije pregovarao sa svim ponuđačima na jednakoj osnovi. Prihvatanje takve
ponude predstavljalo bi nejednak tretman.
SP je zaključio da Član 30.(2) ne dozvoljava naručiocu posla da pregovara o ponudama koje nisu u
skladu sa obaveznim zahtevima koji su utvrđeni u tehničkim specifikacijama.
120
C-6/05 Medipac-Kazantzidis
Medipac-Kazantzidis AE protiv Venizeleio-Pananeio (PE.S.Y. KRITIS)
Presuda od 14. juna 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 21. novembra 2006.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
Tehničke specifikacije
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stavovi 3.-19.
Pravni okvir – zakonodavstvo Grčke
Stav 20.
Činjenice
Stavovi 21.-26.
Pitanja upućena SPEU
Stav 27.
Analiza i presuda
Stavovi 28.-62.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude.
Sažetak činjenica (Stavovi 21.-26.)
Predmet se odnosio na tenderski postupak za ugovor o nabavci različitih hirurških konaca za jednu
grčku bolnicu. Procenjena vrednost ugovora iznosila je EUR 131.500 sa PDV-om, što je bilo ispod
relevantnih vrednosnih razreda EU. Grčki nacionalni zakon je ipak zahtevao da se postupak nabavke
sprovede u skladu sa Direktivom o nabavkama. Ugovor se trebao dodeliti na osnovu najniže cene kao
jedinog kriterijuma za dodelu.
Obaveštenje o nabavci navelo je da hirurški konci moraju da budu sertifikovani u skladu sa
Evropskom farmakopejom i da imaju CE znak. Devet kompanija je dostavilo ponude, uključujući i
Medipac. Materijali koje je nudio Medipac nosili su traženi CE znak. Komisija za javne nabavke izdala
je preporuku bolnici da hirurške konce tipa PGA26, koje je nudio Medipac treba isključiti jer se čvorovi
koji se prave sa materijalima PGA lako odvezuju i prebrzo se zatvaraju, da se igle često iskrivljuju ili
lome, i da navedeni konci ne drže šav dovoljno čvrsto. Bolnica je odbila ponudu Medipac-a uz
obrazloženje da hirurški konci tipa PGA koje nudi ne ispunjavaju tehničke specifikacije ugovora.
Medipac je uložio žalbu na ovu odluku. Tvrdio je da tehničke specifikacije na osnovu kojih je njegova
ponuda odbijena nisu utvrđene u pozivu na dostavljanje ponuda. Pored toga, tehničke specifikacije
su bile neprecizne do granice nerazumljivih. Nisu omogućavale adekvatnu procenu zahteva koji se
odnose na tražene materijale. Takođe su odudarale od tehničkih karakteristika za takve materijale,
koje su navedene u Direktivi 93/42/EEZ, Direktivi o medicinskim uređajima (MDD). Medipac je takođe
smatrao da materijali koje je ponudio, a koji su ispunjavali zahteve Evropske farmakopeje, nemaju i
ne mogu imati takve tehničke nesavršenosti koje je bolnica navela.
26
Hirurški konci napravljeni od poliglikolida ili poliglikolidske kiseline – biorazgradivog, termoplastičnog
polimera.
121
Grčka komisija za zaštitu prava ponuđača odlučila je da obustavi postupak i uputiti SP-u zahtev za
preliminarnu odluku. Komisija za zaštitu prava ponuđača pitala je da li je naručiocu posla dozvoljeno
da odbije ponudu medicinskih sredstava koji nose znak CE i koji su prošli proveru kvaliteta nadležnog
tela za sertifikaciju. Da li je, u ovim okolnostima, dozvoljeno odbiti ponudu kao tehnički neprihvatljivu
na osnovu zamerki koje se odnose na adekvatnost proizvoda u smislu kvaliteta ili neprilagođenosti za
upotrebu?
Pravo EU (Stavovi 3.-19.): Član 5.(1) Direktive 93/36/EEZ (sadašnji Član 7. Direktive 2004/18/EZ);
Direktiva 93/42/EEZ, i Direktiva o medicinskim uređajima (MDD)
Zakonodavstvo Grčke (Stav 20.):Zajednička ministarska uredba br. DI7/ik.2480 od 19. augusta 1994,
kojom se transponira Direktiva 93/42/EEC (MDD) od 14. juna 1993.
Presuda (Stavovi 28.-62.)
Primena opštih principa EU na ugovore ispod vrednosnih razreda
Procenjena vrednost ugovora bila je ispod relevantnog vrednosnog razreda EU. Grčki zakon je ipak
zahtevao da se provede postupak nabavke u skladu sa Direktivom o robama.
SP nije smatrao relevantnim da razmatra direktno pravila direktiva o nabavkama, jer je ugovor bio
ispod vrednosnog razreda. Ali je razmatrao da li je postupak bio u skladu sa opštim principima prava
EU (Ugovorom), kao i sa principom jednakog tretmana (Stavovi 30.-36.).
Zahtevi Direktive o medicinskim uređajima 93/42/EEC (MDD) i Primena principa iz Ugovora
Tehničke specifikacije ugovora zahtevale su da dati hirurški konci budu u skladu sa MDD-em. MDD je
pak zahtevala da hirurški konci ispunjavaju određene osnovne zahteve (potvrđeni znakom CE) da bi se
mogli zakonito prodavati u državama članicama EU. Konci koji ispunjavaju te standarde moraju biti
zakonito prihvaćeni u prodaji u svim državama članicama. Ova odredba podleže mogućnosti da se
države članice pozovu na specijalnu “zaštitnu” proceduru ukoliko smatraju da MDD ne štiti javno
zdravlje na adekvatan način. MDD takođe propisuje da zahtevi iz MDD-a predstavljaju evropski
standard za dotične proizvode.
MDD ima cilj da promoviše slobodno kretanje medicinskih sredstava koji imaju sertifikat da su u
skladu sa MDD-em. Sloboda kretanja je trebalo postići tako što bi se na ovaj način zamenile različite
mere koje su ovoj oblasti nametale države članice. Pojedinačne mere mogu predstavljati prepreku za
slobodno kretanje. Potrebno je pomiriti slobodu kretanja ovih sredstava sa zaštitom zdravlja
pacijenata. Potreba da se ta dva interesa pomire podrazumeva da svaki put kada se pojavi rizik koji je
povezan sa određenim sredstvom koje ima sertifikat da je usklađeno sa MDD-om, država članica
može da sprovede zaštitnu proceduru. Procedura je propisana Članom 8. MDD-a. Telima koja nemaju
ovlašćenja da sprovode zaštitnu proceduru nije dozvoljeno da jednostrano postupaju u takvim
okolnostima.
Kada predloženi proizvodi sa CE znakom uzrokuju zabrinutost za zdravlje ili bezbednost pacijenata,
mora da se primeni zaštitna procedura da bi se izbeglo proizvoljno ponašanje. Princip jednakog
tretmana i obaveza transparentnosti sprečavaju da naručilac posla direktno odbije dotičnu ponudu.
Princip jednakog tretmana i obaveza transparentnosti se primenjuju bez obzira da li se Direktiva
primenjuje. Primenjuju se i na ugovore ispod vrednosnih razreda EU.
Svrha zaštitne procedure je da osigura objektivnu i nezavisnu ocenu i proveru navodnih rizika. Princip
jednakog tretmana i obaveza transparentnosti zabranjuju naručiocu posla da odbije ponudu koja
ispunjava zahteve poziva na tender na osnovama koje i) nisu utvrđene u tenderskim specifikacijama, i
ii) na koje se organ oslanja nakon podnošenja ponude.
Diskrecija pri utvrđivanju tehničkih specifikacija, uključujući i situaciju kada postoje standardi EU
122
SP je naveo da usklađenost sa MDD-om uspostavlja pretpostavku da su dotični proizvodi prikladni za
svrhe za koje su namenjeni (Stav 42.). SP je nakon toga utvrdio da naručilac posla ne može da odbje
sredstva koja imaju sertifikat da su u skladu sa MDD-em (Stav 52.).
Nije bilo jasno da li je SP smatrao da ovo ograničenje treba uvek primenjivati ili tek trenutno, jer je
usklađenost sa MDD-em bila jedini relevantan zahtev u tehničkim specifikacijama koje je utvrdio
naručilac posla.
Ukoliko naručilac posla ima obavezu da prihvata proizvode koji su u skladu sa MDD-em, ova obaveza
može da implicira da je diskrecija naručioca posla ograničena. Može se tvrditi da naručilac posla ne
može da izabere da postavi više zdravstvene i bezbednosne standarde – ili neke druge, poput
ekoloških – osim onih koji su propisani direktivama ovog tipa, koja postavlja standarde za prijem na
jedinstveno tržište i takođe deluje kao evropski standardi.
To čak može da implicira, uopštenije, da javni organi moraju da prihvataju proizvode koji ili i)
ispunjavaju evropske standarde za nivoe bezbednosnih i ekoloških karakteristika, ili ii) moraju biti
usklađeni sa nivoima zdravstvene zaštite i i bezbednosti koji su dovoljni da bi osigurali prijem u
slobodni promet na tržištu EU. To ograničenje bi značilo da naručioci posla moraju da prihvataju
proizvode nižih standarda u smislu bezbednosti ukoliko je njihova prodaja dozvoljena širom EU.
Međutim, moguće je još jedno tumačenje: da je presuda SP-a zasnovana na činjenici da dotični
proizvod podleže MDD-u, a da Vlada Grčke nije izrazila želju da usvoji standarde više od onih
propisanih Direktivom. Ako je tako, javnim organima je dozvoljeno da postavljaju vlastite standarde
kada upotreba proizvoda ne potpada pod MDD ili druge propise.
Primena zaštitne procedure iz MDD-a u kontekstu javnih nabavki
MDD propisuje proceduru za opovrgavanje pretpostavke da su proizvodi koji imaju CE znak usklađeni
sa osnovnim zahtevima MDD-a koji se odnose na zdravlje i bezbednost. Takođe propisuje proceduru
za tretiranje proizvoda za koje se smatra da ne ispunjavaju zahteve CE znaka koji im je dodeljen.
Države članice EU koje identifikuju rizik povezan sa proizvodom koji nosi CE znak imaju obavezu da taj
nalaz prijave Komisiji koja donosi odluku o adekvatnosti proizvoda. U međuvremenu, dok se čeka
odluka Komisije, država članica može da preduzme zaštitne mere da zaštiti javno zdravlje. Grčki sud je
pitao SP kako se ove mere primenjuju u kontekstu postupka javne nabavke.
SP je presudio da naručilac posla ima pravo da odbije ponudu medicinskih sredstava koja nose CE
znak na osnovu tehničke neadekvatnosti, ali samo u kontekstu zaštitne procedure koju propisuje
MDD (Stavovi 57.-58. presude). Naručilac posla mora da obavesti relevantne organe u državi članici,
koji se, s druge strane, moraju da pozovu na zaštitnu proceduru i da upute pitanje Komisiji. Prema SPu, naručilac posla mora takođe da obustavi dotični postupak dodele dok se čeka odluka Komisije. Ova
procedura daje ponuđaču šansu da mu se ponuda adekvatno razmotri.
Odluka Komisije je obavezujuća za naručioca posla. Ukoliko odluka Komisije potvrdi da korišteni
materijali nisu u skladu sa zahtevima MDD-a, naručiocu posla će biti dozvoljeno da nastavi postupak i
odbije ponuđene proizvode.
SP je, međutim, naglasio da, ukoliko obustava postupka dodele uzrokuje probleme u radu bolnice,
moguće je pozvati se na derogaciju po pitanju javnog zdravlja iz odredbi o slobodnom kretanju robe
(Stav 60.). U hitnoj situaciji, naručilac posla ima pravo da nametne privremene mere da omogući
nabavku medicinskih sredstava koji su neophodni za njegovo funkcionisanje.
U takvim slučajevima, naručilac posla mora da bude u stanju da dokaže da postoji situacija hitnosti,
kojom opravdava derogaciju od principa slobodnog kretanja robe. Naručilac posla mora takođe da
dokaže i da su preduzete mere proporcionalne (Stav 61.). SP nije, međutim, objasnio šta znači pojam
“proporcionalan”. Nezavisni advokat je naglasio da svaka derogacija mora biti “na strogo ograničenoj
123
osnovi i na ograničeno vreme” (Stav 118. Mišljenja) i da se ne može primeniti ukoliko ne postoji
“stvarna hitnost” kao i ukoliko javno zdravlje nije “direktno kompromitovano” (Stav 120. Mišljenja).
Odluka (parafrazirana)
1. Kada naručilac posla navede da medicinska sredstva moraju da budu u skladu sa Evropskom
farmakopejom i moraju da nose znak CE, nije mu dozvoljeno da odbije ponudu na osnovu
ugrožavanja javnog zdravlja ukoliko proizvodi iz ponude ispunjavaju tehničke zahteve. Direktno
odbijanje takve ponude protivno je principu jednakog tretmana i obavezi transparentnosti.
Ukoliko naručilac posla smatra da ti proizvodi mogu da ugroze javno zdravlje, mora o tome da
obavesti nadležno nacionalno telo sa ciljem pokretanja zaštitnog postupka koji predviđa MDD.
2. Naručilac posla, koji je stvar uputio nadležnom državnom telu kako bi omogućio pokretanje
zaštitnog postupka mora da obustavi tenderski postupak do završetka takvog zaštitnog postupka.
Ishod zaštitnog postupka je obavezujući za naručioca posla. Ako sprovođenje takvog zaštitnog
postupka dovede do odlaganja koja mogu ugroziti rad javne bolnice a time i zdravlje ljudi,
naručilac posla ima pravo da preduzme sve potrebne privremene mere kako bi omogućio
nabavku materijala potrebnih za nesmetan rad bolnice. Privremene mere podležu poštovanju
principa proporcionalnosti.
124
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti
Nordecon AS, Ramboll Eesti AS protiv Rahandusministeerium
Presuda od 5. decembra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
Tehničke specifikacije
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stavovi 3.-7
Pravni okvir – zakonodavstvo Estonije
Stavovi8.-11.
Činjenice
Stavovi12.-25.
Pitanja upućena SPEU
Stav 26.
Analiza i presuda
Stavovi 27.-40.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude.
Sažetak činjenica (Stavovi 12.-25.)
Uprava za autoputeve Estonije pokrenula je pregovarački postupak bez prethodne objave
obaveštenja o nabavci. Ugovor je bio za planiranje i izgradnju jedne deonice autoputa. Tenderske
specifikacije su dozvoljavale podnošenje alternativnih ponuda, osim za izgradnju površinskih
struktura glavnog puta, uključujući i njegove prilazne puteve. Ugovor je trebalo da bude dodeljen
ponuđaču koji nudi najnižu cenu. Cena je bila jedini kriterijum.
U skladu sa specifikacijama, središnji razdelni koridor te deonice trebalo je de bude širok 13,5 metara
od oznake za 26,6 kilometara do oznake za 32 kilometra. Trebalo je da bude širok šest metara od
oznake za 32 kilometra do oznake za 40 kilometra.
Podnesene su četiri ponude. Ponuda konzorcijuma Nordecon smatrala se prihvatljivom. Bila je
prihvatljiva iako je ponuda predlagala da središnji razdelni koridor bude širok šest metara celom
dužinom te deonice puta.
Tokom pregovora koji su usledili nakon podnošenja ponuda, Uprava za autoputeve je pozvala
ponuđače, osim konzorcijuma Nordecon, da izmene svoje ponude. Pozvala ih je da izmene širinu
središnjeg razdelnog koridora i postave je na šest metara za celu dužinu dotične deonice puta. Ova
revidirana specifikacija bila je u skladu sa ponudom koju je dobio od Nordecon-a. Ostali ponuđači su
dostavili svoje revidirane ponude. Uprava za autoputeve je donela dve odluke: i) proglasila je sve
ponude prihvatljivim, i ii) prihvatila je ponudu konzorcijuma Lemminkäinen, koja je imala najnižu
cenu.
Nakon prigovora Nordecon-a, komisija za zaštitu prava ponuđača poništila je obe odluke i razmatrala
je sprovođenje pregovaračkog postupka bez prethodne objave obaveštenja o nabavci. Zaključila je da
se pregovori koje je vodio naručilac posla u kontekstu ovog postupka nisu odnosili na zahteve koji su
125
javno i nedvosmisleno utvrđeni u ugovornim dokumentima. Ti zahtevi su uključivali specifikaciju koja
se odnosi na širinu središnjeg razdelnog koridora.
Uprava za autoputeve je nakon toga odbila ponudu konzorcijuma Lemminkäinen i prihvatila ponudu
Nordecon-a, koja je imala drugorangiranu ponudu po ceni.
Konačno, ceo postupak nabavke je poništen na osnovu toga i) da je naručilac posla nezakonito
proglasio ponudu konzorcijuma Nordecon prihvatljivom, i ii) da su pregovori koje je vodio naručilac
posla bili nedozvoljeni.
Nordecon se žalio na poništenje odluke pred estonskim sudom. Sud je odlučio da obustavi žalbeni
postupak i uputio je četiri pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na tumačenje Direktive, posebno Člana
30.(2) koji se odnosi na pregovarački postupak bez prethodne objave obaveštenja o nabavci.
Pravo EU (Stavovi 3.-7.):Direktiva 2014/18, član 1.(11) – definicija pregovaračkog postupka; Član 2. –
principi dodele ugovora o javnim nabavkama; Član 23. – tehničke specifikacije; Član 24. – alternativne
ponude; Član 30. – slučajevi u kojima je opravdana primena pregovaračkog postupka bez prethodne
objave
Zakonodavstvo Estonije (Stavovi 8.-11.):definicija pregovaračkog postupka, Primena alternativnih
ponuda, sprovođenje pregovaračkog postupka
Presuda (Stavovi 27.-40.)
Mogućnost pregovaranja sa ponuđačem o ponudi koja ne zadovoljava obavezne zahteve
Sud koji je uputio zahtev pitao je da li Član 30.(2) Direktive dozvoljava naručiocu posla da pregovara
sa ponuđačima koji nisu ispunili obavezne zahteve utvrđene u tehničkim specifikacijama.
Estonski sud je uputio tri dodatna pitanja SP-u. Estonski sud je tražio odgovore na dodatna pitanja
samo ukoliko odgovor na prvo pitanje bude afirmativan. To žalbeno telo je konkretno pitalo da li:
•
Član 30.(2) dozvoljava naručiocu posla da, tokom pregovora i nakon što su ponude otvorene,
menja obavezne zahteve iz tehničkih specifikacija, pod uslovom da se ne menja predmet
ugovora i da je osiguran jednak tretman svih ponuđača;
•
Član 30.(2) isključuje, nakon što su ponude otvorene, izmene obaveznih zahteva iz tehničkih
specifikacija tokom pregovora;
•
naručilac posla može da prihvati ponudu koja, na kraju pregovora, nije ispunjavala obavezne
zahteve iz tehničkih specifikacija.
Član 30. obuhvata slučajeve u kojima upotreba pregovaračkog postupka bez objave obaveštenja o
nabavci može biti opravdana. Član 30.(2) predviđa da naručilac posla, kada postoji opravdanje da
koristi taj postupak, mora “da pregovara sa ponuđačima o ponudama koje su ovi dostavili kako bi ih
prilagodili zahtevima navedenim u obaveštenju o nabavci, specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji,
ako postoje, i kako bi našli najpovoljniju ponudu...”.
Prema sudu koji upućuje zahtev, nije osporeno i) da naručilac posla nije dozvolio podnošenje
alternativnih rešenja, i ii) da je evaluacija ponuda bila zasnovana samo na najnižoj ceni.
SP je naglasio da, u određenim slučajevima, Član 30.(2) dozvoljava upotrebu pregovaračkog postupka
da bi se podnesene ponude prilagodile zahtevima utvrđenim u obaveštenju o nabavci,
126
specifikacijama i dodatnim dokumentima. Istovremeno, prema Članu 2, naručioci posla moraju da
tretiraju privredne subjekte jednako i na nediskriminišući način kao i da na transparentan način
delaju.
Pozivajući se na sudsku praksu, SP je naveo da obaveza transparentnosti ima cilj da spreči rizik od
favorizovanja ili proizvoljnosti na strani naručioca posla. U odnosu na vođenje potencijalnih
pregovora, SP je primetio da naručilac posla ima ovlašćenje da pregovara u kontekstu pregovaračkog
postupka. Naručilac, međutim, i dalje mora da osigurava poštovanje obaveznih zahteva ugovora. Da
to nije slučaj, prekršio bi se princip po kome naručioci posla moraju da postupaju transparentno, i ne
bi mogao biti postignut cilj transparentnosti postupka (Stav 37.).
Pored toga, prihvatanjem ponude koja ne ispunjava obavezne zahteve narušava se svrha utvrđivanja
obaveznih uslova u pozivu na podnošenje ponuda. To bi značilo da naručilac posla ne pregovara sa
svim ponuđačima na jednakoj osnovi. Predstavljalo bi nejednak tretman privrednih subjekata (Stav
38.).
SP je zaključio da Član 30. (2) ne dozvoljava naručiocu posla da pregovara o ponudama koje ne
ispunjavaju obavezne zahteve utvrđene tehničkim specifikacijama ugovora.
Kako je odgovor na ključno pitanje bio negativan SP nije odgovarao na tri dodatna pitanja.
Odluka (parafrazirana)
Član 30.(2) Direktive ne dozvoljava naručiocu posla da pregovara sa ponuđačima o ponudama koje ne
ispunjavaju obavezne zahteve utvrđene tehničkim specifikacijama ugovora.
127
Poglavlje 9 Izmene u ugovoru
Kontekst
U ovom poglavlju razmatraju se odluke SP-a o na temu utvrđivanja da li izmene u zaključenom
ugovoru predstavljaju novu dodelu ugovora. Ovo pitanje je važno jer svaki put kada naručilac posla
dodeli novi ugovor, generalno se zahteva tenderski proces u skladu sa pravilima EU za takvu dodelu.
Direktiva ne sadrži konkretne odredbe o tome do koje mere su izmene uslova iz zaključenog ugovora
dozvoljene.
Međutim, Direktiva navodi okolnosti koje opravdavaju upotrebu pregovaračkog postupka bez objave
obaveštenja o tenderu. U nekim slučajevima, izmene uslova u zaključenom ugovoru potpadaju pod te
odredbe. U takvim situacijama se izmene koje se naprave u ugovoru ne smatraju novom dodelom
ugovora.
Okolnosti u kojima je dozvoljeno primeniti pregovarački postupak bez objave obaveštenja o tenderu
propisane su Članom 31. Direktive. U kontekstu izmena posle zaključenja ugovora, okolnosti za koje
postoji najveća verovatnoća da će potpasti pod ove odredbe su sledeće (sažete i podložne uslovima iz
Člana 31.):
•
•
•
•
situacije izuzetne hitnosti [Član 31.(1)(b)];
dodatne isporuke robe koje se zahtevaju kao delimična zamena ili proširenje postojećih zaliha
robe, ako bi promena dobavljača rezultirala drugačijim tehničkim specifikacijama materijala,
koje bi značile neusklađenosti ili nesrazmerne tehničke poteškoće [Član 31.(2)(b)];
dodatni radovi ili usluge koje su postale nužne zbog nepredviđenih okolnosti, ako se takvi
dodatni radovi ili usluge ne mogu odvojiti od osnovnog ugovora, a da ne uzrokuju značajne
poteškoće, ili kada su nužno potrebni za njegov završetak [Član 31.(4)(a)];
novi radovi ili usluge koji se sastoje od ponavljanja sličnih radova ili usluga koji su u skladu sa
osnovnim projektom [Član 31.(4)(b)].
Okolnosti navedene u Članu 31. su situacije u kojima je naručiocima posla dozvoljeno da odstupe od
uobičajenih obaveza iz Direktive koje se odnose na otvorenu konkurenciju i transparentnost. SP je
presudio i) da okolnosti u kojima je ovo odstupanje od uobičajenih obaveza dozvoljeno moraju da
budu strogo tumačene; i ii) da se mora zauzeti strog pristup po pitanju njihove primene jer naručilac
posla nosi teret dokazivanja da je primena ovakve procedure opravdana 27.
Ovaj odeljak se ne bavi sudskom praksom u vezi sa Članom 31. On predstavlja sudsku praksu u vezi sa
izmenama u zaključenim ugovorima koje nisu obuhvaćene situacijama predviđenim u Članu 31.
Predmet C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, koji se detaljno razmatra u ovoj publikaciji, bio je
prvi značajan predmet SP-a koji je utvrdio jasne principe koji se primenjuju na izmene u ugovornim
uslovima i promene ugovornog partnera i u kojem se ispitivalo da li takve izmene predstavljaju novu
dodelu ugovora.
Šta je važno znati
1. Principi jednakog tretmana i transparentnosti se i dalje primenjuju nakon zaključenja ugovora.
Naručilac posla, stoga, nema slobodu da menja postojeći ugovor, čak i ukoliko je u ovom smislu
postignut dogovor sa dobavljačem.
27
Vidi, na primer, predmet C-385/02 Komisija protiv Italije.
128
2. Ovi principi su postavili granice za izmene koje naručilac posla može da pravi u postojećem
ugovoru. Ukoliko su te izmene materijalne, zahteva se novi postupak dodele ugovora.
3. Nacionalno zakonodavstvo mora da propisuje ne samo fazu dodele u procesu nabavke, već i fazu
izvršenja ugovora.
Član 72. Direktive javnog sektora iz 2014. (2014/24/EU) kodifikuje i proširuje odluku u C-454/06
pressetext Nachrichtenagentur. Sada su uspostavljene detaljne pravne odredbe u odnosu na izmene
ugovora tokom njegovog trajanja.
Sažetak pristupa i odluka SPEU
U predmetu C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, SP je potvrdio da izmene u ugovoru o nabavci
tokom njegovog trajanja predstavljaju novu dodelu ugovora kada su one “materijalno različite po
svojoj prirodi od osnovnog ugovora... takve da pokazuju nameru strana da ponovo pregovaraju o
suštinskim uslovima tog ugovora”.
SP je utvrdio niz principa koji se primenjuju kada se utvrđuje da li su izmene u ugovoru materijalne.
Principi utvrđeni u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentursu kasnije primenjeni u predmetima C160/08 Komisija protiv Nemačke iC-91/08 Wall.
U C-160/Komisija protiv Nemačke, SP je primenio principe utvrđene u C-454/06 pressetext
Nachrichtenagentur u odnosu na proširenje ugovora o uslugama. Odlučio je da proširenje ugovora
predstavlja materijalnu izmenu koja predstavlja novu dodelu ugovora. Ugovor je proširen na način
da obuhvata značajno veće geografsko područje, pa je njegova vrednost povećana za više od 15%.
U C-91/08 Wall, SP je primenio principe utvrđene u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur na
ugovor o koncesiji za usluge koji je podlegao samo principima iz Ugovora. SP je odlučio da promena
podugovarača, u izuzetnim slučajevima, predstavlja izmenu jedne od suštinskih odredbi ugovora o
koncesiji. Ovaj izuzetak bi se mogao primeniti kada je priroda ugovora takva da je određeni
podugovarač odlučujući faktor u dodeli ugovora.
129
Sudska praksa
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur
pressetext Nachrichtenagentur GmbH protiv Republik Österreich (Bund) i drugih
Presuda od 19. juna 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 13. marta 2008.
Zahtev za preliminarnu odluku
Celokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji.
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li, u situaciji u kojoj su izmenjeni uslovi osnovnog ugovora, te
izmene predstavljaju novu dodelu ugovora.
SP je potvrdio da izmene u odredbama ugovora o javnoj nabavci tokom njegovog trajanja
predstavljaju novu dodelu ugovora kada su te izmene “materijalno različite po svojoj prirodi od
osnovnog ugovora...takve da pokazuju nameru strana da ponovo pregovaraju o suštinskim uslovima
tog ugovora”.
SP je utvrdio okolnosti u kojima se izmena može smatrati “materijalnom”. Izmena se smatra
materijalnom kada:
•
•
•
uvodi uslove koji bi, da su bili deo prvobitnog postupka dodele, dozvolili pristup ponuđača
koji nisu oni koji su prvobitno učestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije ona
prvobitno prihvaćena; ili
značajno proširuje delokrug ugovora da on obuhvati usluge koje nisu bile prvobitno pokrivene
; ili
menja ekonomsku ravnotežu ugovora u korist ugovarača na način koji nije predviđen
uslovima prvobitnog ugovora .
SP je nakon toga razmatrao tri specifična scenarija i u svakom slučaju zaključio, na osnovu činjenica,
da izmene nisu materijalne i da se ne radi o novoj dodeli ugovora.
Principi utvrđeni u predmetu C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur primenjeni su u predmetima C160/08 Komisija protiv Nemačke iC-91/08 Wall koji su dati dalje u tekstu.
C-160/08 Komisija protiv Nemačke
Evropska komisija protiv Savezne Republike Nemačke
Presuda od 29. aprila 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 11. februara 2010.
Tužba koju je podnela Komisija
Jedno od prvih pitanja koje je SP razmatrao u ovom predmetu bilo je da li dodela niza ugovora za
usluge hitne pomoći potpada pod derogacije iz pravila nabavki EU. Tvrdilo se da se pravila nabavki EU
ne primenjuju na dodelu dotičnih ugovora zbog toga što oni i) potpadaju pod vršenje zvaničnog
ovlašćenja ili ii) bave se pružanjem usluga od opšteg ekonomskog interesa. SP je zaključio da se, ipak,
nijedna od ovih derogacija ne može primeniti. Različiti ugovori, koji su dodeljivani tokom niza godina,
podlegali su Direktivi o uslugama ili Direktivi.
SP je takođe razmatrao pitanje proširenja postojećih ugovora. U odnosu na jedan od ugovora, SP je
utvrdio da je lokalna podružnica njemačkog Crvenog krsta godinama bila pružalac javnih
administrativnih usluga za okrug Uelze. Ugovor za te usluge naknadno je proširen da obuhvata i rad
130
dodatne ambulante, bez prethodne objave obaveštenja o nabavci. Proširenje se primenjivalo i na
geografski prostor i na vrednost. Ukupna vrednost izmenjenog ugovora bila je EUR 4,45 milion
godišnje, a vrednost dodatnih usluga EUR 670.000 godišnje (Stav 32.). SP je presudio da, primenom
principa utvrđenih u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur, ovo proširenje predstavlja materijalnu
izmenu te stoga i novu dodelu ugovora. Izmenama se značajno proširio opseg ugovora tako da
obuhvata usluge koje nisu bile prvobitno predviđene (Stavovi 98.-99.).
C-91/08 Wall
Wall AG protiv Stadt Frankfurt am Main, Frankfurter Entsorgungs und Service (FES) GmbH
Presuda od 13. aprila 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 27. oktobra 2009.
Zahtev za preliminarnu odluku
SP je razmatrao niz pitanja u ovom predmetu, uključujući i to da li promena podugovarača predstavlja
novu dodelu ugovora o koncesiji za usluge.
Predmet se odnosio na dodelu ugovora za rad i održavanje javnih toaleta u Frankfurtu. Pružalac
usluga je naknadu dobijao kombinacijom i) novca koji korisnici toaleta plaćaju; i ii) naknada za
korišćenje reklamnih prostora u toaletima i na drugim javnim mjestima.
Ugovor je dodeljen kompaniji FES. Ugovorom je bilo predviđeno da će određeni podugovarač, Wall,
da obezbedi toalete i da se bavi reklamnim prostorima. Nakon dodele ugovora, FES je dobio
saglasnost od naručioca posla da promeni podugovarača. Wall je pokrenuo tužbu, tražeći odluku
kojom će se naručioca posla sprečiti da to uradi.
SP je potvrdio da ovaj aranžman predstavlja koncesiju za usluge sa mogućim prekograničnim
interesom. Stoga su se postavljena pitanja morala razmatrati u kontekstu opštih principa jednakog
tretmana, nediskriminacije i transparentnosti.
SP je primenio princip utvrđen u C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur da se izmena u ugovoru za
koncesiju tokom njenog trajanja može smatrati materijalnom izmenom ukoliko “uvodi uslove koji bi,
da su bili deo prvobitnog postupka dodele, dozvolili pristup ponuđača koji nisu oni koji su prvobitno
učestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije ona prvobitno prihvaćena”.
SP je zaključio da izmena podugovarača može predstavljati, samo u izuzetnim slučajevima, izmenu
jedne od osnovnih odredbi ugovora o koncesiji za usluge. Ova odluka se primenjuje čak i kada ugovor
predviđa mogućnost promene. Promena podugovarača smatra se materijalnom izmenom ukoliko je
angažovanje tog podugovarača, a ne nekog drugog, bilo odlučujući faktor za zaključenje ugovora (Stav
39.).
Direktiva javnog sektora 2014/24/EU
Član 72. Direktive javnog sektora iz 2014. kodifikuje i proširuje odluku u C-454/06 pressetext
Nachrichtenagentur. Utvrđene su detaljne odredbe koje se odnose na izmene ugovora tokom
njihovog trajanja.
Član 72. takođe sadrži niz odredbi iz Člana 31. Direktive o upotrebi pregovaračkog postupka bez
objave obaveštenja o tenderu.
131
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur
pressetext Nachrichtenagentur GmbH protivRepublik Österreich (Bund) i drugih
Presuda od 19. juna 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 13. marta 2008.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je posebno relevantan za sledeću temu:
Izmene u ugovoru
Ključni delovi presude za ovu temu su:
Pravni okvir – pravo Evropske unije
Stavovi 3.-7.
Činjenice
Stavovi 8.-24.
Pitanja upućena SPEU
Stavovi 25.-27.
Analiza i presuda
- Principi
Stavovi 28.-38.
- Izmene u ugovorima
i) ugovorni partner
Stavovi 39.-54.
ii) cena i indeksiranje
Stavovi 55.-70.
iii) odricanje od prava na raskid i rabat
Stavovi 71.-88.
Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude.
Sažetak činjenica (Stavovi 8.-24.)
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li različite izmene u ugovoru tokom njegovog trajanja treba
smatrati novom dodelom ugovora.
APAje bila davno uspostavljena, registrovana zadruga ograničene odgovornosti koja je pružala usluge
novinskim agencijama. Gotovo sve dnevne novine, kao i austrijska radio-televizijska emiterska
korporacija, bile su članice zadruge APA.
Osnovni ugovor: Godine 1994, pre pristupanja Austrije EU 1995. godine, Republik Österreich (Bund)
zaključio je ugovor (“osnovni ugovor”) sa APA-om. Osnovni ugovor je naručiocu posla omogućavao
pristup bazi podataka APA-e i raznim aktuelnim vestima, arhivi i tekstualnim uslugama. Trajanje
osnovnog ugovora bilo je na neograničeno vreme, uz utvrđeni minimum od 10 godina tokom kojih se
obe strane odriču od prava na raskid ugovora.
Osnovni ugovor uključivao je odredbe koje se odnose na datum prvog povećanja cene, maksimalni
iznos tog povećanja, kao i na o indeksiranje cena pozivanjem na jasno određen indeks potrošačkih
cena.
Prenos na novo privredno društvo: U septembru 2000. godine, APAje osnovala društvo podružnicu
APA-OTSu u svom potpunom vlasništvu. Ta dva društva, APA i APA-OTS, bila su povezana ugovorom
koji je predviđao da će APA-OTS biti finansijski, organizaciono i ekonomski integrisana u društvo APA.
132
APA-OTSje takođe vodila poslovanje na osnovu instrukcija APA-e i svoje godišnje dobiti prenosila na
APA-u.
U septembru 2000. godine, APA je prenela na APA-OTS vođenje tekstualnih usluga koje su se pružale
prema osnovnom ugovoru. Naručilac posla je obavešten o ovoj izmeni u osnovnom ugovoru.
Naručilac posla je obavešten da će, nakon prenosa, APA i APA-OTS biti zajedno i solidarno odgovorni.
Takođe je rečeno da neće biti nikakvih izmena u uslugama koje se pružaju.
Naručilac posla je odobrio da ubuduće APA-OTS pruža tekstualne usluge. Naknada za te usluge je
kasnije plaćana društvu APA-OTS.
Izmene u cenama: Osnovni ugovor je izmenjen 2001. godine prvim dopunskim ugovorom. Prvi
dopunski ugovor je prilagodio osnovni ugovor na sledeći način:
•
•
•
Godišnje naknade i utvrđene cene za određene usluge je trebalo da se pretvore u evre i da se
primenjuju od 1. januara 2002. godine kada je Austrija pristupila Euro zoni. Pretvorena cifra je
zaokružena na niži iznos.
Indeks koji je korišten kao referenca za indeksiranje treblo je da bude promenjen.
Neke cene nisu podlegale indeksiranju, već su fiksirane na period od dve godine. Te fiksne
cene rezultirale su smanjenjem cena.
Izmene u drugim uslovima ugovora:U oktobru 2005. godine, osnovni ugovor je ponovo izmenjen
drugim dopunskim ugovorom. Drugi dopunski ugovor prilagodio je osnovni ugovor na sledeći način:
•
•
Dogovoreno je dodatno odricanje od prava na raskid ugovora za period od tri godine, do
decembra 2008. godine.
Rabat od 15%, koji je ranije utvrđen za određene informacijske usluge, trebalo je da se
poveća na 25%.
Austrijska novinska agencija PN je 2004. godine ponudila svoje usluge novinske agencije naručiocu
posla. Ponuda nije dovela do potpisivanja ugovora.
PN je 2006. godine tražio izjašnjenjeod Savezne uprave za nabavke (stručno telo za zaštitu prava
ponuđača). PN je tvrdio da razdvajanjeosnovnog ugovora nakon restrukturiranja društva APA 2000.
godine i dva dopunska ugovora predstavljaju de facto dodele i da su bili nezakoniti. Savezni ured za
nabavke je uputio niz pitanja SP-u na preliminarnu odluku.
Pravo EU (Stavovi 3.-7.)
Direktiva o uslugama 92/50/EZ: Član 3.(1) – Primena postupaka za dodelu ugovora: Članovi 8.-10. –
tretiranje ugovora za prioritetne/neprioritetne usluge; Član 11.(3) – dodela ugovora putem
pregovaranja bez prethodne objave obaveštenja o tenderu
Presuda (Stavovi 28.-90.)
SP je razmatrao tri izmene ugovora. U svakom od slučajeva je razmatrao da li se izmene mogu
smatrati novom dodelom ugovora u značenju Direktive o uslugama.
Te tri izmene su se odnosile na i) ugovornog partnera, ii) cenu i indeksiranje, i iii) druge uslove
ugovora u vezi sa odricanjem od pravana raskid i plaćanjem rabata.
SP je prepoznao da Direktiva o uslugama ne daje konkretan odgovor na postavljena pitanja.
(Napomena: Ovo je i dalje slučaj s Direktivom, ali Direktiva javnog sektora iz 2014. godine sadrži
133
odredbe koje se odnose na izmene u ugovorima.) Stoga je bilo važno da se ovo pitanje razmotri u
kontekstu celokupnog okvira pravila Zajednice kojima se rukovode javne nabavke, uključujući slobodu
kretanja i otvaranje za nesmetanu konkurenciju, nediskriminaciju, jednak tretman i transparentnost
(Stavovi 28.-33.).
Materijalna izmena: SP je utvrdio osnovne principe koji se odnose na pitanje materijalne izmene koja
predstavlja novu dodelu ugovora.
SP je potvrdio da izmene u odredbama ugovora o nabavci tokom njegovog trajanja predstavljaju novu
dodelu ugovora kada su izmenjene odredbe “materijalno različite po svojoj prirodi od osnovnog
ugovora...takve da pokazuju nameru ugovornih strana da ponovo pregovaraju o suštinskim uslovima
tog ugovora ” (Stav 34).
SP je nakon toga utvrdio okolnosti u kojima se izmena može smatrati “materijalnom”. Izmena se
smatra materijalnom kada
•
•
•
“uvodi uslove koji bi, da su bili deo prvobitnog postupka dodele, dozvolili pristup ponuđača
koji nisu oni koji su prvobitno učestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije ona
prvobitno prihvaćena” (Stav 35.); ili
značajno proširuje delokrug ugovora da on obuhvati usluge koje nisu bile prvobitno pokrivene
(Stav 36.); ili
menja ekonomsku ravnotežu ugovora u korist ugovarača na način koji nije predviđen
uslovima prvobitnog ugovora (Stav 37.).
SP je nastavio sa razmatranjem tri specifična pitanja (ovde parafrazirana).
Pitanje 1: Promena ugovornog partnera (Stavovi 39.-54.): Da li je promena ugovornog partnera 2000.
godine, kada je APA prenela izvršenje dela ugovora na APA-OTS, bila nova dodela ugovora u značenju
Direktive o uslugama?
SP je smatrao da “U pravilu, zamena novim ugovornim partnerom onog kojem je naručilac posla
prvobitno dodelio ugovor mora se smatrati promenom osnovnih uslova datog ugovora...osim ukoliko
ta zamena nije predviđena uslovima prvobitnog ugovora...”(Stav 40.).
U ovom predmetu, međutim, SP je smatrao da su “neke od specifičnih karakteristika prenosa dotične
delatnosti” dovele do zaključka da nije došlo do bilo kakve izmene u osnovnim uslovima ugovora.
Prema SP-u, prenos je “u suštini, predstavljao unutrašnju reorganizaciju ugovornog partnera, kojom
se temeljno ne menjaju uslovi osnovnog ugovora” (Stavovi 43.-45.).
Prenos deonica tokom trajanja ugovora (Stavovi 46.-49.): SP je nakon toga razmatrao jedno više
teorijsko pitanje. Pitanje je bilo da li nastaju pravne posledice iz činjenice da naručilac posla nije imao
osiguranje u odnosu na buduće vlasništvo deonica. Nije imao konkretno osiguranje da se deonice
društva APA-OTS neće preneti na neko treće lice tokom trajanja ugovora.
SP je smatrao da, ukoliko dođe do takvog prenosa, to više neće predstavljati unutrašnju
reorganizaciju već stvarnu promenu ugovornog partnera. U pravilu, ovakva promena predstavlja
izmenu osnovnog uslova ugovora. Stoga bi to predstavljalo novu dodelu ugovora u značenju Direktive
o uslugama. SP je naveo da se slično rasuđivanje odnosi i na slučaj kada se već u vreme prenosa
delatnosti na podružnicu desio prenos deonica podružnice na treću stranu.
Međutim, situacija je drugačija kada postoji mogućnost nekog budućeg prenosa deonica. U tom
slučaju, stvarni prenos koji se desio nije predstavljao materijalnu izmenu.
134
Deonice kojima se trguje na berzi i ekvivalentne situacije (Stavovi 50.-54.): SP je takođe razmatrao
situaciju u kojoj je ugovor dodeljen kompaniji koja je registrovana na berzi. U takvim okolnostima,
deonicama se redovno trguje i vrlo je verovatno da se sastav deoničara može promeniti bilo kada.
Stoga ne postoji garancija kada se ugovor dodeljuje da neće biti nikakvih promena u sastavu
deoničara.
SP je naveo da “po pravilu, takva situacija ne utiče na valjanost dodele ugovora o javnoj nabavci
takvoj kompaniji”. SP je takođe komentarisao da se ovaj princip primenjuje u ekvivalentnoj situaciji
kada se ugovor dodeljuje registrovanoj zadruzi ograničene odgovornosti i kada dolazi do promena u
vlasništvu.
SP je naveo da ovo možda nije pravilo u izuzetnim situacijama, poput one kada postoji jasna namera
da se time izbegavaju pravila javnih nabavki.
Pitanje 2: Cene i indeksiranje (Stavovi 55.-70.): Da li izmene u cenama i cenovnom indeksu koje su
dogovorene 2001. godine predstavljaju novu dodelu ugovora?
Konverzija cena u Euro (stav 55.-63.): SP je smatrao da konverzija cena u Euro koja je usledila nakon
promene valute ne predstavlja materijalnu izmenu, već samo prilagođavanje da bi se ispoštovale
promene u spoljašnjim okolnostima. Ovaj zaključak važi pod uslovom da se cene zaokruže u skladu sa
relevantnim važećim odredbama, uključujući i one koje se odnose na uvođenje Eura.
SP je izrazio mišljenje da kada zaokruživanje cena prelazi iznos koji odobravaju relevantne odredbe,
nova cena u evrima time predstavlja izmenu prvobitne cene iz ugovora.Tada je pitanje da li takva
promena cena predstavlja novu dodelu ugovora.
SP je potvrdio da je cena važan uslov ugovora o javnoj nabavci. Izmena uslova cene tokom trajanja
ugovora, a bez izričitog odobrenja u osnovnom ugovoru da se to uradi, može narušiti principe
transparentnosti i jednakog tretmana. Međutim, dozvoljena je konverzija cena u Euro koja takođe
podrazumeva promenu prvobitne ugovorne cene. Dozvoljena je pod uslovom da je prilagođavanje
minimalno i objektivno opravdano. SP je smatrao da je to bio slučaj sa izmenama osnovnog ugovora
među stranama u ovom predmetu. SP je takođe prokomentarisao da su izmene urađene na štetu
ugovarača.
Izmene u odredbama o indeksiranju cena (Stavovi 64.-69.): Da li je uvođenje novog cenovnog
indeksa predstavljalo novu dodelu ugovora?
SP je utvdio da je osnovni ugovor postavio indeks cena i da je predvideo naknadnu zamenu tog
indeksa novijim. Prvi dopunski ugovor je samo primenio uslove osnovnog ugovora ažuriranjem
indeksa cena. SP je potvrdio da, u ovom slučaju, uvođenje novog indeksa cena ne predstavlja izmenu
u osnovnim uslovima. Ne predstavlja ni novu dodelu ugovora.
Pitanje 3: Izmene drugih uslova ugovora (Stavovi 71.-88.): Da li odricanje od prava na raskid ugovora
ili promene u rabatu koji su dogovoreni 2005. godine predstavljaju novi ugovor?
Odricanje od prava na raskid (Stavovi 73.-80.): SP je prvo naveo da je praksa zaključivanja ugovora o
javnoj nabavci na neodređeno vreme sama po sebi “suprotna šemi i svrsi pravila Zajednice kojima se
uređuju ugovori o javnim nabavkama”. Prokomentarisao je da “takva praksa, vremenom, može da
ometa konkurentno nadmetanje...i da narušava primenu odredbi direktiva...koje uređuju oglašavanje
postupaka za dodelu ugovora o javnim nabavkama”.
135
SP je naveo, međutim, da pravo Zajednice ne zabranjuje zaključivanje ugovora o javnoj nabavci usluga
na neodređeno vreme. Klauzula koja stranama omogućuje da odluče da ne raskidaju ugovor određeni
vremenski period nije nezakonita prema propisima o javnim nabavkama (Stavovi 73.-75.).
SP je nakon toga razmatrao klauzulu koja je dogovorena 2005. godine i kojom se stranama
omogućuje da se odreknu prava na raskid ugovora u trogodišnjem periodu, do 31. decembra 2008.
(“period odricanja”). Potvrdio je da ništa u dosjeu predmeta ne ukazuje na to da bi naručilac posla
razmišljao o raskidanju ugovora i raspisivanju novog tendera ukoliko to odricanje ne bi bilo
dogovoreno. Pored toga, mišljenje je SP-a da taj period odricanja nije bio predug.
Na osnovu činjenica, SP je zaključio da takvo odricanje ne narušava konkurenciju i ne deluje na štetu
potencijalnih novih ponuđača. SP je, međutim, uključio uslov da ova odluka važi “pod uslovom da se
[odricanje] sistematski ne obnavlja u ugovoru”.
Promena rabata (Stavovi 81.-88.): SP je primetio da osnovni ugovor predviđa da se cene određenih
usluga zasnivaju na zvaničnoj tarifi umanjenoj za 15% (rabat). Ovaj cenovni aranžman bio je zasnovan
na silaznoj tarifi, u skladu s kojom se cene umanjuju kada se korišćenje usluga povećava. Takođe je
utvrdio da je povećanje rabata sa 15% na 20% ekvivalentno smanjenju cene te stoga ne narušava
ekonomsku ravnotežu ugovora u korist ugovarača. Takođe to nije uzrokovalo narušavanje
konkurencije koje bi moglo biti štetno po potencijalne ponuđače. SP je zaključio da se povećanje
rabata može tumačiti na način da potpada u opseg klauzule propisane osnovnim ugovorom. Nije
predstavljalo materijalnu izmenu i stoga se ne može smatrati novom dodelom ugovora.
Odluka (parafrazirana)
Nema nove dodele ugovora kada:
1. se usluge koje naručiocu posla pruža prvobitni pružalac usluga (A) prenesu na drugog pružaoca
usluga (B) ukoliko:
• je A jedini deoničar u B; i
• A kontroliše B i daje mu instrukcije; i
• A nastavlja da preuzima odgovornost za usklađenost sa ugovornim obavezama.
2. prilagođavanje osnovnog ugovora ima cilj:
• prilagođavanja promenjenim spoljašnjim okolnostima, poput konverzije u Euro; ili
• da dozvoli minimalno smanjenje cena da bi ih zaokružila; ili
• da uputi na novi indeks cena kada odredba osnovnog ugovora predviđa zamenu ranijeg
indeksa cena.
3. naručilac posla koristi dopunski ugovor tokom trajanja ugovora da:
• obnovi odricanje od prava na raskid ugovora obaveštenjem; ili
• dogovori veći rabat od onog koji je prvobitno predviđen u odnosu na određene cene koje se
povezuju sa količinom.
Napomena: Gore navedeni sažetak treba razumeti u svetlu posebnih činjenica koje je razmatrao SP.
Direktiva javnog sektora (2014/24/EU) u Članu 72.sadrži konkretne odredbe koje se na ovo pitanje
odnose – izmene ugovora tokom njegovog trajanja.
136
Poglavlje 10 Pravni lekovi
Kontekst
Pravni lekovi su pravne radnje kojima se privrednim subjektima omogućava da zahtevaju primenu
pravila javnih nabavki i zaštitu svojih prava predviđenih tim pravilima.
Pravni okvir EU za pravne lekove propisan je:
• Direktivom 89/665/EEZ, koja se odnosi na postupke dodele ugovora u javnom sektoru;
• Direktivom92/13/EEZ, koja se odnosi napostupke dodele ugovora u komunalnom sektoru.
Obe direktive su izmenjene Direktivom 2007/66/EZ.
Određena proceduralna pravila su utvrđena direktivama o pravnim lekovima, ali je većina detalja i
specifičnih proceduralnih pravila provedena u nacionalnom zakonodavstvu.
Ciljevi i principi: Cilj direktive o pravnim lekovima je da omogući da se nepravilnosti do kojih dođe u
postupku dodele ospore i isprave čim do njih dođe.
Sve nacionalne procedure pravnih lekova moraju biti:
• jasne i razumljive;
• dostupne svim privrednim subjektima koji žele da učestvuju u postupku dodele ugovora bez
diskriminacije, naročito na osnovu nacionalnosti;
• efikasne u sprečavanju ili ispravljanju slučajeva nezakonitosti na strani privrednih
subjekata/naručilaca.
Države članice EU moraju da poštuju opšte principe nediskriminacije, efikasnosti i transparentnosti u
primeni direktiva o pravnim lekovima. Te principe moraju da poštuju i komisije za zaštitu prava
ponuđača (žalbena tela) u državama članicama, kao i naručioci posla u svojim postupcima nabavki.
Dostupnost pravnih lekova: Pravni lekovi moraju da budu dostupni svakom privrednom subjektu koji
i) ima ili je imao interes da dobije određeni ugovor; i ii) je oštećen ili postoji rizik da će biti oštećen
navodnim kršenjem pravila nabavki.
Generlano, nacionalni zakoni o aktivnoj legitimaciji i o zastupanju u pravnim postupcima su primenjivi
do mere do koje ne narušavaju zahteve direktive o pravnim lekovima.
Vrste pravnih lekova: Detaljne odredbe koje se odnose na vrste pravnih lekova koji su dostupni
generalno su propisane nacionalnim zakonodavstvom. Direktive o pravnim lekovima zahtevaju od
država članica da osiguraju da su tri vrste pravnih lekova dostupne: privremene mere, ukidanjei
odšteta.
Mirovanje: Za većinu ugovora koje reguliše direktiva o pravnim lekovima, od naručioca posla se
zahteva da u pisanoj formi obavesti ponuđače i/ili kandidate o odluci o dodeli. To obaveštenje mora
da uključuje konkretne informacije. Naručilac posla ima obavezu da čeka minimalno 10 dana pre
zaključenja ugovora sa uspešnim ponuđačem. Tokom ovog “perioda mirovanja”, ponuđači i/ili
kandidati mogu da traže revidiranje odluke o dodeli. Mogu zahtevati privremene mere ili
ukidanjeodluke o dodeli.
Za više informacija, potražite:
137
SIGMA (januar 2011.), “Remedies”, Public Procurement Policy Briefs No. 12 [Kratki pregled javnih
nabavki Sigme br. 12 “Pravni lekovi”] –
http://www.sigmaweb.org/publications/Remedies_Public_Procurement_2011.pdf
SIGMA (2010.), “Remedies”, Public Procurement Training Manual, Module F1 –[“Pravni lekovi”,
Sigmin priručnik za edukaciju u oblasti javnih nabavki, modul F1,“Pravni lekovi”]
http://www.sigmaweb.org/publications/46179348.pdf
Šta je važno znati
1. Glavni cilj nacionalnog sistema za žalbe i pravne lekove je da osigura da su dostupni efikasni i brzi
pravni lekovi protiv odluka koje donose naručioci posla. Ovaj cilj se primenjuje ne samo tokom
procesa nabavke, već i nakon zaključenja ugovora.
2. Nacionalna pravila o pravnim lekovim ne bi smela da ograničavaju dostupnost pravnih lekova iz
direktiva o pravnim lekovima na one osobe koje na njih imaju pravo.
Sažetak pristupa i odluka SPEU
SP je razmatrao niz pitanja koja se odnose na pravne lekove.
Aktivna legitimacija: U predmetu C-100/12 Fastweb, SP je razmatrao pitanje aktivne legitimacije
privrednih subjekata. Prema nacionalnim pravilima, privrednom subjektu može biti odbijena
legitimacija na osnovu kasnije odluke suda. SP je zaključio da ovakvo osporavanje nije dozvoljeno
prema direktivama o pravnim lekovima. Privredni subjekt mora da ima mogućnost da ospori odluku
suda.
SP je takođe razmatrao aktivnu legitimaciju u drugom kontekstu, u kojem je naručilac posla hteo da
ospori odluku vansudskog tela. U C-570/08Simvoulio Apokhetefseon Lefkosias, SP je smatrao da se
od država članica EU ne zahteva da naručiocima posla daju pravo da traže sudsku reviziju odluka
koje donose vansudska tela. Država članica ipak može da odabere da naručiocu posla da takvo
pravo.
Rokovi: U predmetima koji se odnose na rokove, SP je smatrao da je dopustivo da nacionalni zakon
nametne rokove za podnošenje žalbenog zahteva. Međutim, nacionalni rokovi ne mogu biti takvi da
“učine gotovo nemogućim ili preterano teškim” ostvarivanje prava. Rokovi se ne trebaju utvrđivati
na način da isteknu pre nego je moguće identifikovati nepravilnosti u praksi (C-241/06 Lämmerzahl).
Pored toga, način na koji se utvrđuju rokovi mora biti “dovoljno precizan, jasan i predvidljiv da
omogući pojedincima da utvrde svoja prava i obaveze” (C-406/08Uniplex UK).
Mirovanje: SPje u više predmeta smatrao da je dotična država članica propustila da adekvatno
primeni odredbe direktiva o pravnim lekovima koje se odnose na zahteve mirovanja. Ključno je da
nacionalno zakonodavstvo osigura da je dostupna stvarna i efikasna mogućnost da se ospori odluka
o dodeli ugovora pre zaključenja tog ugovora. Taj zahtev se mora ispuniti čak i u slučajevima kada je
možda moguće poništiti odluku o dodeli ugovora (C-444/06 Komisija protiv Španije, C-327/08
Komisija protiv Francuske).Takođe je od ključne važnosti da su ponuđači i kandidati potpuno
informisani o razlozima za odluku o dodeli ugovora (C-455/08 Komisija protiv Irske).
Pravni lekovi i privremene mere: Odluka SP-a u predmetuC-568/08 Combinatie Spijker InfrabouwDe Jonge Konstruktie i drugi potvrdila je da države članice imaju značajnu diskreciju u odlučivanju o
tome na koji će način voditi sistem pravnih lekova i privremenih mera, pod uslovom da je taj sistem
usklađen sa osnovnim principima. Međutim, nemaju diskreciju po pitanju toga da li pravni lek
138
odštete može da zavisi od greške naručioca posla. U C-314/09 Strabag, SP je vrlo jasno utvrdio da
pravni lek odštete ne sme biti povezan sa zahtevom krivice.
Sudska praksa
U prva dva predstavljena predmeta, SP je razmatrao pitanja koja se odnose na aktivnu legitimaciju.
Aktivna legitimacija (locus standi) – privredni subjekt
Činjenice i odluku SP-a u predmetu C-100/12 Fastweb poprilično je teško slediti. Predmet je
jednostavnije razumeti u kontekstu ranije odluke SP-a u C-249/01 Hackermüller. Stoga ćemo prvo
predstaviti C-249/01 Hackermüller pre razmatranja C-100/12 Fastweb.
C-249/01 Hackermüller
Werner
Hackermüller
protiv
Bundesimmobiliengesellschaft
Entwicklungsgesellschaft mbH für den Donauraum AG (WED)
mbH
(BIG)
i
Wiener
Presuda od 13. juna 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 25. februara 2003.
Zahtev za preliminarnu odluku
G. Hackermüller (g. H) bio je ponuđač koji je dostavio predlog u prvoj fazi konkursa za izradu idejnog
projekta za novu zgradu Tehničkog univerziteta u Beču. U prvoj fazi procesa, naručilac posla je
prihvatio predlog g. H kao usklađen. Nakon toga je g. H pozvan da učestvuje u drugoj fazi i da dostavi
konačni predlog projekta. Nije mu dodeljen ugovor.
G. H je osporio odluku o dodeli. Smatrao je da je odlučivanje u drugoj fazi bilo nezakonito. Komisija za
zaštitu prava ponuđača je razmatrala tvrdnju g. H i ispitivala je relevantnu tendersku dokumentaciju.
Zaključilo je da je naručilac posla postupio nezakonito time što je prihvatio g. H u drugu fazu procesa.
Komisija za zaštitu prava ponušača je stoga odlučilla da g. H nema aktivnu legitimaciju da osporio
dluku o dodeli ugovora koja je donesena u drugoj fazi procesa. Ova odluka je donesena na osnovu
toga da g. H nije bio oštećen niti je postojao rizik da će biti oštećen odlukom koju želi da ospori.
Prema mišljenju žalbenog tela, on stoga nije imao pravo da dostavi ponudu.
SP je smatrao da odluka žalbenog tela da ospori pravo g. H na osporavanje krši Direktivu o pravnim
lekovima, jer je sama dovela do nove odluke koju g. H ne može da ospori. Nova odluka je bila da g. H
nema aktivnu legitimaciju. Svojim radnjama, komisija za zaštitu prava ponuđača je i) osporilla pravo g.
H da ospori odluku o dodeli ugovora, i ii) takođe osporila pravo g. H da ospori raniju odluku (odluku
da se isključi). Ove radnje predstavljale su povredu Direktive o pravnim lekovima.
Prema odluci SP-a, ponuđaču koji osporava odluku “mora biti dozvoljeno da ospori osnove za
isključenje na osnovu kojih komisija za zaštitu prava ponuđača namerava da zaključi da on nije
oštećen te da ne postoji rizik da bude oštećen odlukom za koju tvrdi da je nezakonita”.
C-100/12 Fastweb
Fastweb SpA protiv Azienda Sanitaria Locale di Alessandria
Presuda od 4. jula 2013, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li je praksa italijanskih sudova koja se odnosi na razmatranje
prigovora u javnim nabavkama u skladu sa zahtevima direktiva o pravnim lekovima.
139
Ovaj predmet se odnosi na dodelu ugovora putem okvirnog sporazuma. Dve kompanije,
FastwebiTelecom Italia (TI), pozvane su da dostave ponude za ugovor pružanja glasovnih usluga i
usluga čuvanja podataka jednom lokalnom zdravstvenom organu.
Ugovor je dodeljen kompaniji TI. Fastwebje osporio odluku o dodeli. Tvrdio je da ugovor nije trebalo
dodeliti kompaniji TI jer nije dostavila prihvatljivu ponudu. TIje uložio protivtužbu na istim osnovama,
tvrdeći da Fastwebnije dostavio prihvatljivu ponudu.
Jedna prethodna odluka italijanskog Državnog veća (sud na žalbenom nivou) obavezala je lokalni
italijanski sud koji je predmet vodio da prvo ispita protivtužbu. Ukoliko se dokaže da je protivtužba
osnovana, od lokalnog suda se tražilo da proglasi glavnu tužbu neprihvatljivom. Od suda se zahtevalo
da ovo uradi bez razmatranja merituma glavne tužbe. Ovaj zahtev je značio da će, ukoliko tvrdnja
kompanije TI bude tačna, prvobitna pritužba kompanije Fastweb biti odbačena bez da je lokalni sud
razmatra.
SP je potvrdio da je cilj Direktive o pravnim lekovima da osigura da se odluke koje donose naručioci
posla, a koje su protivne pravu Evropske unije efikasno revidiraju. Uputio je na Član 1.(3) te Direktive.
Prema toj odredbi, države članice moraju da osiguraju da su žalbeni postupci dostupni “barem
svakom subjektu koji je ili koji je bio zainteresovan da dobije određeni ugovor a koji je pretrpeo ili je u
opasnosti da pretrpi štetu zbog navodnoga kršenja”.
SP se osvrnuo na specifične okolnosti predmeta. Okolnosti su bile takve da su i tužitelj (Fastweb) i
protivtužitelj (TI) tvrdili da ona druga ponuda nije bila u skladu sa zahtevima i da treba biti odbijena.
SP je odlučio da, u ovim okolnostima, pravo na žalbeni postupak iz Direktive o pravnim lekovima
sprečava situaciju u kojoj se tužitelju osporava aktivna legitimacija, te se stoga samo razmatra
protivtužba. U okolnostima predmeta, prvobitna pritužba koju je podneo Fastweb takođe mora biti
razmotrena,kao i da treba utvrditi usklađenost obe ponude.
Aktivna legitimacija (locus standi) – naručioci posla i pravo osporavanja odluka vansudskog tela
C-570/08 Simvoulio Apokhetefseon Lefkosias
Simvoulio Apokhetefseon Lefkosias protiv Anatheoritiki Arkhi Prosforon
Presuda od 21. oktobra 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 1. juna 2010.
Zahtev za preliminarnu odluku
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li direktive o pravnim lekovima zahtevaju da se naručiocima
posla da pravo na osporavanje odluka koje su donela vansudska žalbena tela (komisije za zaštitu
prava ponuđača).
Žalbeno telo (komisija za zaštitu prava ponuđača) Kipra imalo je nadležnost da rešava žalbe protiv
odluka naručilaca. To telo je osnovano prema zakonima Kipra kao vansudsko telo koje svoje
nadležnosti vrši u skladu za propisima Kipra o javnim nabavkama. U određenim slučajevima, naručioci
posla su imali pravo da se žale na odluke koje donosi komisija za zaštitu prava ponuđača (žalbeno telo
za nabavke) Vrhovnom sudu Kipra.
Do ovog predmeta je došlo nakon postupka dodele ugovora za projektovanje, izgradnju i održavanje
postrojenja za tretman otpadnih voda na Kipru. Jedan od neuspešnih ponuđača je tražio od komisije
za zaštitu prava ponuđača da nametne privremenu meru kojom se suspenduje odluka o dodeli
ugovora.
Zakon o nabavkama Kipra nije predviđao automatsku suspenziju postupka dodele od datuma kada
neki ponuđač podnese žalbu na odluku o dodeli. Naručilac posla je stoga dodelio ugovor. Komisija za
zaštitu prava ponuđača poništila je odluku naručioca posla. Naručilac posla je uložio žalbu Vrhovnom
140
sudu Kipra protiv odluke komisije za zaštitu prava ponuđača. Vrhovni sud Kipra je tražio preliminarnu
odluku od SP-a.
Pitanje koje je razmatrao SP bilo je sledeće (parafrazirano): da li Član 2.(8) Direktive o pravnim
lekovima predviđa da država članica mora naručiocima posla da omogući pravo da traže sudsku
reviziju odluka vansudskog tela? Ovo pitanje se odnosi na situaciju u kojoj je vansudsko telo
odgovorno za žalbene postupke koji se odnose na dodelu ugovora o javnoj nabavci.
SP je analizirao odredbe Direktive o pravnim lekovima. Zaključio je da nema zahteva da države članice
daju naručiocima posla takvo pravo na reviziju. Države članice, ipak, mogu odlučiti da ovo pravo
omoguće naručiocima posla.
Rokovi
SP je takođe razmatrao pitanje rokova za osporavanje.
C-241/06 Lämmerzahl
Lämmerzahl GmbH protiv Freie Hansestadt Bremen
Presuda od 11. oktobra 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 7. juna 2007.
Zahtev za preliminarnu odluku
Ovaj predmet je pokrenuo niz pitanja koja se odnose na to da li nacionalni zakon može nametnuti rok
za podnošenje žalbi na odluke u oblasti javnih nabavki.
Do predmeta je došlo u kontekstu nacionalnog postupka za dodelu ugovora koji je sprovodio grad
Bremen. Postupak se odnosio na dodelu ugovora za kompjuterizovano vođenje predmeta u oblasti
socijalnih usluga za odrasle.
Ugovor je oglašen na nacionalnom nivou u martu 2005. godine. Obaveštenje o ugovoru nije
sadržavalo bilo kakve informacije o vrednosti ugovora, količini ili opsegu. Obaveštenje o ugovoru je
navelo da je ugovorne dokumente moguće skinuti sa web stranice grada Bremena. Ugovorni
dokumenti na web stranici sadržavali su informacije o broju zaposlenih osoba od kojih se očekuje da
sistem koriste. Nije bilo informacije o broju softverskih licenci koje se zahtevaju. Ponuđač je u ponudi
morao da dostavi jediničnu cenu po jednoj licenci (a ne za ukupni broj).
Lämmerzahl (L), jedan od ponuđača, tražio je pojašnjenje od grada Bremena o konkretnom broju
licenci koje se traže. Grad Bremen nije dao tu informaciju već je zatražio od L da da ukupnu cenu.
L nije bio uspešan na tenderu i u julu 2005. godine tražio je od lokalnog Odbora za javne nabavke da
revidira postupak. L je tvrdio da je bilo potrebno organizovati evropski tender jer je iznos vrednosnog
razreda od EUR 200.000 prekoračen.
Odbor za javne nabavke je odbacio zahtev za revidiranje na osnovu toga da je L bio u poziciji da to
kršenje utvrdi od datuma objave obaveštenja o nabavci. L je time tražio revidiranje nakon isteka roka,
prema nacionalnim pravilima o rokovima za podnošenje pritužbi. Odbor je takođe zaključio da, kako
je zahtev dostavljen nakon roka, L ne može da traži pravni lek od žalbenih tela koja imaju nadležnost u
oblasti javnih nabavki. L se na ove odluke žalio. Viši regionalni sud je uputio niz pitanja SP-u.
SP je razmatrao niz pitanja, kako sledi (parafrazirano):
•
Koje zahteve nameće pravo EU u odnosu na informacije u obaveštenju o nabavci o
procenjenoj vrednosti ugovora? Koji pravni lekovi moraju postojati u situaciji u kojoj
zahtevane informacije nisu date u obaveštenju o nabavci?
141
•
Da li pravo EU dozvoljava nacionalno zakonodavstvo koje nameće rok za podnošenje žalbenih
zahteva u vezi sa odlukama o izboru postupka dodele i proceni vrednosti ugovora? Te odluke
se donose u prvim fazama postupka dodele.
Napomena: U ovom predmetu je nacionalni zakon propisivao rok koji se završava na dan isteka
perioda u kojem se podnose ponude ili prijave za učešće u postupku dodele.
•
Ukoliko je takav rok (vremensko ograničenje) dozvoljen, da li se onda može generalno
primeniti na pravne lekove protiv odluka naručioca posla? Da li takvo proširenje primene
uključuje odluke koje su donesene u kasnijim fazama postupka dodele?
Informacije o procenjenoj vrednosti ugovora i pravni lekovi: SP je utvrdio da se Direktiva o robama
primenjuje na dodelu ugovora. Odredbe te direktive zahtevaju da se obaveštenja sastavljaju koristeći
standardni model obaveštenja o nabavci koji uključuje referentnu informaciju o ukupnoj količini ili
opsegu ugovora.
SP je smatrao da obaveštenje o nabavci za ugovor o robama koji podleže Direktivi o robama mora
navesti ukupnu količinu ili opseg ugovora. Nedostatak takve informacije mora da podleže žalbenom
postupku iz Direktive o pravnim lekovima (Stavovi 38.-44.).
Dozvoljeni rokovi: SP je potvrdio da Direktiva o pravnim lekovima ne sprečava nacionalno
zakonodavstvo koje nameće konkretne rokove za pokretanje žalbenog postupka. Ti rokovi moraju da
omogućei efikasnu i brzu reviziju. Međutim, nacionalni rokovi ne smeju biti takvi “da učine gotovo
nemogućim ili preterano teškim” ostvarivanje prava koja proističu iz prava EU (Stavovi 50.-52.).
Rokovi koji se primenjuju na način koji nije dozvoljen: SP je zaključio da Direktiva o pravnim
lekovima ne dozvoljava propisivanje pravila vremenskog ograničenja u nacionalnom zakonodavstvu,
poput ovog koje se razmatra u ovom slučaju. Efekat pravila vremenskog ograničenja u ovom
predmetu bio je da se ponuđačima ospori pristup žalbama koje se odnose na izbor postupka ili
procenjenu vrednost ugovora u situaciji u kojoj naručilac posla nije jasno naveo ukupnu količinu ili
opseg (Stavovi 52.-57.).
Na osnovu činjenica ovog predmeta, SP je zaključio da je L tražio pojašnjenje informacija, ali odgovori
naručioca posla nisu bili jasni, čak suprotno, bili su dvosmisleni i nejasni. Obaveštenje o nabavci u
kojem nema informacija o procenjenoj vrednosti ugovora za kojom je usledilo postupanje naručioca
posla koje je dvosmisleno, dovelo je do situacije u kojoj je društvu L “izuzetno teško” da ostvari svoja
prava (Stav 54.).
Utvrđivanje opštih rokova: SPje takođe zaključio da period koji ističe na kraju perioda datog za
podnošenje ponuda ili poslednji dan dan za podnošenje prijava za učešće u postupku dodele mora biti
ograničen u svom učinku. Zastarelost se može primeniti samo na nepravilnosti koje su se mogle
utvrditi pre isteka tog perioda. Na ovaj način utvrđena zastarelost ne može se generalno proširivati.
Ne može se primenjivati na nepravilnosti do kojih, po definiciji, može doći samo u kasnijim fazama
postupka dodele ugovora, poput nepravilnosti koje se mogu otkriti tek na otvaranju ponuda (58.-64.).
C-406/08 Uniplex (UK)
Uniplex (UK) Ltd protiv NHS Business Services Authority
Presuda od 28. januara 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 29. oktobra 2009.
Zahtev za preliminarnu odluku
142
Ovaj predmet se odnosio na utvrđivanje tačnog datuma od kojeg je započeo period za pokretanje
žalbenog postupka u postupku javnih nabavki.
Do predmeta je došlo u kontekstu dodele okvirnog ugovora za nabavku medicinske opreme koju je
vršila Nacionalna zdravstvena služba Ujedinjenog Kraljevstva.
Dana 22. novembra 2007. godine, naručilac posla je poslao dopis društvu Uniplex sa obaveštenjem da
njegova ponuda nije bila uspešna. Organ je informisao Uniplex da je bio trećerangiran i da su tri
provorangirana ponuđača odabrana za okvirni sporazum. Dopis je takođe sadržavao informacije o
kriterijumima, ponderiranju i bodovima koje su dobili Uniplex i ostali ponuđači.
Dana 23.novembra, Uniplex je zahtevao pojašnjenja od naručioca posla. Naručilac posla je odgovorio
13. decembra i dao dodatne informacije o svom pristupu evaluaciji kriterijuma za dodelu u smislu
karakteristika i relativnih prednosti uspešnih ponuda.
Dana 28.januara 2008,Uniple xje naručiocu posla dostavio zvanični pravni dopis u kojem navodi svoju
nameru da pokrene pravni postupak. U svom dopisu Uniplex je naveo da je, prema njegovom
mišljenu, tromesečni period za pokretanje postupka počeo da teče 13. decembra 2007. Dana 11.
februara, naručilac posla je informisao Uniplex da je otkrio da jedna od ponuda nije bila prihvatljiva.
Stoga je četvrti rangirani ponuđač dobio okvirni sporazum.
Dana 12. marta 2008, Uniplex je pokrenuo pravni postupak pred sudovima UK-a. Uniplex je tražio
odštetu, tvrdeći da je naručilac posla prekršio pravila nabavki.
SP je razmatrao sledeća pitanja koja mu je uputio Visoki sud UK-a (parafrazirana):
•
•
•
Da li Direktiva o pravnim lekovima zahteva da period za pokretanje postupka počne da teče i)
od datuma povrede pravila nabavki; ili ii) od datuma kada je tužitelj saznao, ili je trebalo da
sazna, za tu povredu?
Propisi o nabavkama u Ujedinjenom Kraljevstvu zahtevaju da se postupak pokrene “bez
odlaganja, a u svakom slučaju u roku od tri meseca” od datuma nastanka osnova za taj
postupak. Da li Direktiva o pravnim lekovima isključuje takvu odredbu iz propisa o nabavkama
Ujedinjenog Kraljevstva?
Do koje mere Direktiva o pravnim lekovima utiče na diskreciju nacionalnog suda da produži
period u kojem se postupak mora pokrenuti?
Datum kada počinje period za pokretanje postupka: SP je potvrdio da je cilj Direktive o pravnim
lekovima da garantuje dostupnost efikasnih pravnih lekova. Potvrdio je da nema konkretnih odredbi
koje se odnose na rokove za podnošenje žalbenog zahteva. Države članice treba da utvrde te zahteve
(Stavovi 25.-26.).
SP je takođe potvrdio da Direktiva o pravnim lekovima zahteva od država članica da garantuju da će
nezakonite odluke ugovornih organa buti podvrgnute efikasnoj reviziji što je pre moguće. Činjenica da
kandidat ili ponuđač (“tužitelj”) sazna da je njegova prijava ili ponuda odbijena ne stavlja ga u poziciju
da pokrene postupak. Odbijanje nije dovoljno da omogući tužitelju da utvrdi da li se desila nezakonita
radnja koja bi mogla predstavljati predmet žalbenog postupka. Tek kada je tužitelj obavešten o
razlozima svoje eliminacije, on može imati informisano stanovište (Stavovi 29.-31.).
SP je zaključio da je period za pokretanje postupka počeo da teče od datuma kada je tužitelj saznao,
ili je trebalo da sazna, za navodnu povredu.
Napomena: Ovaj predmet se odnosi na postupak nabavke koji je započet pre stupanja na snagu
Direktive 2007/66/EZ. Ta direktiva je uvela konkretne rokove za period mirovanja.
143
Nacionalne odredbe koje zahtevaju da se postupak “pokrene bez odlaganja”: SP je potvrdio da
države članice mogu da nametnu rok zastarevanja za osporavanje odluka. Ovaj rok je dozvoljen da bi
se postigao cilj brzine u kontekstu efikasnih žalbenih postupaka. Sistem zastarevanja mora biti
“dovoljno precizan, jasan i predvidiv da omogući pojedincima da utvrde svoja prava i obaveze”.
Zahtev efikasnosti označava da nacionalni sistem zastarevanja “ne sme da učini nemogućim ili
preterano teškim ostvarivanje bilo kojeg prava… koje proističe iz prava Zajednice…” (Stavovi 38.-40.).
SP je zaključio da zahtevi Ujedinjenog Kraljevstva da se postupak pokrene “bez odlaganja, a u
svakom slučaju u roku od tri meseca” uzrokuje nesigurnost. Ti zahtevi stoga nisu dozvoljeni prema
Direktivi o pravnim lekovima. SP je zaključio da je moguće da nacionalni sudovi te odredbe tumače na
način da im dozvoljavaju da odbace tužbu na osnovu toga da je propušten rok čak i pre isteka perioda
od tri meseca. Odbacivanje se može desiti kada sudovi zauzmu stanovište da tužba, koja je
dostavljena pre isteka roka od tri meseca, nije podnesenau dovoljnoj mjeri “bez odlaganja”.
Diskrecija nacionalnih sudova da produže vremenske rokove u okviru kojih se mora pokrenuti
postupak: SPje zaključio, u ovom predmetu, da Direktiva o pravnim lekovima zahteva od nacionalnog
suda da diskreciju primenjuje u smislu produženja roka zastarevanja. Rok zastarevanja se mora
produžiti tako da teče od datuma na koji je tužitelj saznao, ili je trebalo da sazna, za povredu pravila
javnih nabavki. Ukoliko nacionalne odredbe nisu prilagođene tumačenju u skladu sa Direktivom o
pravnim lekovima, nacionalni sud se mora suzdržati odprimene nacionalnih odredbi. Nacionalni
sudovi moraju da ispoštuju ovo pravilo da bi u potpunosti primenjivali pravo EU i da bi zaštitili prava
pojedinaca, kako to nalaže pravo EU.
Period mirovanja
U svakom od tri predmeta koji su dalje u tekstu ukratko predstavljeni, SP je odlučio da nacionalno
zakonodavstvo nije usklađeno sa obaveznim zahtevima obaveštavanja i mirovanja iz direktiva o
pravnim lekovima.
Napomena: Detaljni zahtevi za mirovanje propisani Direktivom 2007/66/EZ nisu bili na snazi kada je
Evropska komisija pokrenula postupke protiv svake od navedenih država članica.
C-444/06 Španija – mirovanje
Evropska komisija protiv Kraljevine Španije
Presuda od 3. aprila 2008, nema mišljenja nezavisnog advokata
Tužba koju je podnela Komisija
U ovoj tužbi koju je podnela Evropska komisija, SP je zaključio da relevantno špansko zakonodavstvo
ne omogućava zainteresovanim stranama da efikasno pokrenu reviziju odluke o dodeli ugovora pre
zaključenja ugovora.
Dotično zakonodavstvo je predviđalo da se ugovori sačine pri dodeli, a finalizuju u roku od 30 dana
nakon obaveštenja o dodeli. Ugovori nisu mogli da se izvršavajui pre finalizacije. Španski zakon je
dozvoljavao žalbene postupke protiv radnji naručilaca pre dodele ugovora. Naručioci posla su imali
obavezu da obaveste ponuđače o odluci o dodeli ugovora. Takođe je bilo moguće da ponuđači
pokrenu postupak protiv proceduralnih akata i da dobiju privremene mere, uključujući i suspenziju tih
akata.
SP je smatrao da je način na koji se primenjuje španski zakon označavao da odluka o dodeli ugovora
ne može biti predmet konkretnog žalbenog postupka pre zaključenja ugovora (Stav 42.). SP je naveo
da je, prema španskom zakonu, takođe moguće da se ugovor finalizuje i da njegovo izvršenje započne
144
pre dostavljanja svih obaveštenja. Rezultat toga je da se, u određenim slučajevima, nije mogao
pokrenuti efikasan žalbeni postupak u odnosu na dodelu ugovora pre nego započne izvršenje tog
ugovora (Stavovi 43.-44.).
SP je takođe zaključio da činjenica da postoji opcija pokretanja postupka za poništenje ugovora ne
kompenzuje za nemogućnost osporavanja dodele ugovora pre njegovog zaključenja.
C-327/08 Francuska – mirovanje
Evropska komisija protiv Republike Francuske
Presuda od 11. juna 2009, nema mišljenja nezavisnog advokata
Tužba koju je podnela Komisija
U ovom predmetu, SP je smatrao da određene odredbe francuskog zakona o nabavkama koje
primenjuju direktive o pravnim lekovima ne ispunjavaju zahteve tih direktiva.
Relevantne odredbe iz zakona o nabavkama propisivale su minimum od 10 dana za period mirovanja
između obaveštenja i dodele. Međutim, odredbe su takođe zahtevale da strana koja namerava da
ospori odluku mora poslati zvanični pravni dopis o svojoj nameri naručiocu posla. Naručilac posla
nakon toga ima 10 dana za razmatranje tog dopisa. Na ovaj drugi desetodnevni period se ne
primenjuje nikakav formalan period mirovanja. Stoga je bilo moguće da naručilac posla tokom tog
perioda dodeli ugovor, uprkos tome što je primio zvanični dopis o nameni. Zakon je takođe predviđao
skraćivanje minimalnog desetodnevnog perioda mirovanja u hitnim slučajevima.
Desetodnevni period za razmatranje: SP je zaključio da su odredbe zakona protivne pravilima
mirovanja iz Direktive o pravnim lekovima.
Skraćivanje perioda mirovanja u slučajevima hitnosti: SP je zaključio da je bilo prihvatljivo da se
dozvoli skraćivanje perioda mirovanja od minimalno deset dana u slučajevima hitnosti, pod uslovom
da ostane razuman period odlaganja koji privrednim subjektima omogućuje delovanje (Stav 44.). Sud
nije ispitivao definiciju “razumnog perioda odlaganja” u ovakvim okolnostima.
C-455/08 Irska – mirovanje
Evropska komisija protiv Republike Irske
Presuda od 23. decembra 2009, nema mišljenja nezavisnog advokata
Tužba koju je podnela Komisija
U ovom predmetu, SP je smatrao da određene odredbe irskog zakona kojim se primenjuju direktive o
pravnim lekovima ne ispunjavaju zahteve tih direktiva.
Irski zakon o nabavkama predviđao je zahtev obaveštavanja ponuđača o dodeli ugovora. Pisano
obaveštenje trebalo je da obuhvati “osnovni razlog, ili razloge, zašto ta ponuda nije odabrana
ponuda”. Od ugovornih organa se takođe zahtevalo da utvrde period mirovanja od 14 dana od
datuma obaveštenja. Nije im bilo dozvoljeno da zaključuju ugovor tokom perioda mirovanja.
Međutim, zakon nije propisao nikavu obavezu da se u to prvo pismeno obaveštenje uključe
informacije o i) karakteristikama i relativnim prednostima odabrane ponude, i ii) nazivu uspešnog
ponuđača. Ponuđači koji su te informacije želeli da saznaju morali su da ih traže od naručioca posla.
Naručilac posla je imao 15 dana da na to odgovori.
145
SP je zaključio da odredbe irskog zakona ponuđačima osporavaju pravo na efikasne privremene mere
(Stavovi 31.i 34.) i stoga nisu u skladu sa zahtevima direktiva o pravnim lekovima.
Pravni lekovi – privremene mere i odšteta
C-568/08 Combinatie Spijker
Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie,Van Spijker Infrabouw BV, De Jonge Konstruktie
BV protiv Provincie Drenthe
Presuda od 9. decembra 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 14. septembra 2010.
Zahtev za preliminarnu odluku
U ovom predmetu, SP je razmatrao prirodu pravnog sistema za primenu privremenih mera. Takođe se
osvrnuo na mogućnost da različiti sudovi koji odlučuju o privremenim merama i o materijalnom
predmetu mogu doći do različitih zaključaka. Pored toga, SP je ispitivao pitanje odgovornosti države
da plati odštetu.
Do predmeta je došlo zbog postupka dodele ugovora o radovima za renoviranje dva mosta preko
velikog plovnog puta. Naručilac posla je dodelio ugovor privrednom društvu MFE. Nekoliko
neuspešnih ponuđača, uključujući i Combinatie Spijker (Combinatie), osporilo je odluku o dodeli.
Combinatie je tvrdio da je ponuda MFE-a nevažeća. Tvrdio je da postoji ozbiljna sumnja da MFE ne
ispunjava kriterijume za dodelu, čime je dodela nezakonita. Naručilac posla je nakon toga pisao svim
ponuđačima, navodeći da je odlučio da povuče poziv na dostavljanje ponuda zbog proceduralnih
grešaka. MFE se umiješao u pritužbudruštva Combinatie.
Na raspravi o privremenim merama, sud je zaključio da MFE zaista ispunjava zahteve naručioca posla.
Sud je utvrdio, s trenutnim učinkom, da je naručiocu posla zabranjeno da dodeljuje ugovor bilo kome
osim društvu MFE. Naručilac posla je nakon toga dodelio ugovor društvu MFE.
Dodela ugovora uzrokovala je dodatnu tužbu društva Combinatie i drugih. Sud koji je primio tužbu je
zaključio da je ugovor dodeljen društvu MFE pravno važeći. Jedina tužba koja je bila dostupna društvu
Combinatie i drugima bila je, stoga, tužba za naknadu štete.
Sud koji je odlučivao o tužbi za naknadu štete uputio je niz poprilično složenih pitanja SP-u. SP nije
razmatrao sva dostavljena pitanja, već je odlučio da se fokusira samo na nekoliko ključnih stvari, kao
što sledi:
Sistem brzog donošenja odluka o privremenim merama: Direktiva o pravnim lekovima ne isključuje
uspostavljanje sistema u kojem, da bi se dobila brza odluka, jedina dostupna procedura je ona koja
ima sledeće karakteristike:
•
•
•
•
•
Usmerena je na primenu brze, obavezne mere.
Pravnici nemaju pravo da razmjenjuju mišljenja.
Ne iznose se dokazi, u pravilu, osim u pisanoj formi.
Nisu primenjiva zakonska pravila o dokazima.
Presuda ne vodi konačnom utvrđivanju pravne situacije i ne predstavlja deo procesa
donošenja odluke koji vodi konačnoj odluci.
Razlike u odlukama sudova na raspravama o privremenim merama i materijalnim raspravama:
Nerazdvojivo je od žalbenog sistema koji uspostavlja Direktiva o pravnim lekovima da sud koji
razmatra materijalni predmet može da usvoji tumačenje prava EU koje se razlikuje od rasprave suda o
primeni privremenih mera. Te razlike u ocenama ne impliciraju da sudski sistem nije usklađen sa
146
zahtevima Direktive o pravnim lekovima.
Direktiva o pravnim lekovima ne sprečava sud koji razmatra primenu privremenih mera da tumači
Direktivu o pravnim lekovima na način na koji neki drugi sud koji naknadno razmatra materijalni
predmet smatra pogrešnim.
Odgovornost države za štetu koja nastane zbog povreda prava EU: Kada povrede prava EU uzrokuju
štetu pojedincima za koju država može biti odgovorna, oštećeni pojedinci imaju pravo na obeštećenje
kada:
•
•
•
vladavina prava EU koja je prekršena ima svrhu da im da prava; i
povreda pravila je dovoljno ozbiljna; i
postoji direktan uzročno-posledični odnos između povrede i gubitka ili štete koju su pojedinci
pretrpeli.
U nedostatku bilo kakvih odredbi prava EU, unutrašnji pravni poredak svake države članice utvrđuje
kriterijume za naknadu štete do koje dođe zbog povrede propisa o nabavkama EU. Naknada štete
podleže ispunjavanju zahteva koji su gore navedeni i usklađenosti sa principima ekvivalentnosti i
efikasnosti.
C-314/09 Strabag
Stadt Graz protiv Strabag AG, Teerag-Asdag AG, Bauunternehmung Granit GesmbH
Presuda od 30. septembra 2010, nema mišljenja nezavisnog advokata
Zahtev za preliminarnu odluku
U ovom predmetu, SP je razmatrao da li pravni lek odštete koji je dostupan prema Direktivi o pravnim
lekovima može biti uslovljen dodatnim zahtevom o krivici od strane naručioca posla.
Do ovog predmeta je došlo 1998. godine u kontekstu postupka dodele ugovora za kupovinu asfalta.
Podneseno je ukupno 14 ponuda, a ugovor je dodeljen društvu HFB. Strabag je bio drugorangirani
ponuđač.
Strabagi nekoliko drugih neuspešnih ponuđača pokrenuli su žalbeni postupak pred telom za
razmatranje žalbi u nabavkama (komisijom za zaštitu prava ponuđača). Tvrdili su da je ponuda
društva HFB trebalo da bude isključena jer ono nije posedovalo neophodno postrojenje za izvršenje
ugovora.
U isto vreme, Strabag i drugi su podnelii zahtev za privremene mere komisiji za zaštitu prava
ponuđača. Tražili su od tog tela da zabrani naručiocu posla da dodeli ugovor dok se čeka odluka o
materijalnom aspektu žalbe.
Komisija za zaštitu prava ponuđača je odbacila žalbeni postupak i zahtev za privremene mere 10. juna
1999. godine. Četiri dana nakon toga, naručilac posla je dodelio ugovor društvu HFB.
U oktobru 2002. godine, viši sud je poništio odluku komisije na osnovu toga što ponuda društva HFB
nije usklađena sa pozivom na dostavljanje ponuda. Viši sud je smatrao da je ponuda neusklađena
zbog toga što je društvo HFB moglo da koristi postrojenje za mešanje asfalta tek kasnije tokom
trajanja ugovora. U svojoj odluci iz 2003. godine, viši sud je zaključio da je dodela ugovora društvu
HFB bila nezakonita.
Strabag i drugi su nakon toga podnelii tužbu protiv naručioca posla za odštetu u iznosu od EUR
300.000. Tvrdili su da je ponuda društva HFB trebalo da bude isključena na osnovu nepopravljivog
nedostatka. Stoga je ponuda društva Strabag trebalo da bude prihvaćena. Naručilac posla je pogrešio
jer nije odbio ponudu HFB kao neusklađenu sa uslovima poziva na dostavljanje ponuda. Odluka tela
147
za žalbe u nabavkama nije mogla da oslobodi od optužbe naručioca posla koji je delovao na sopstveni
rizik. Naručilac posla je tvrdio da je bio obavezan odlukom komisije za zaštitu prava ponuđača i da to,
stoga, nije njegova greška.
Nacionalno zakonodavstvo je predviđalo da je odšteta dostupna samo kada se radi o krivici naručioca
posla. Međutim, prema tom zakonodavstvu, krivica na strani naručioca posla se pretpostavljala, a
teret dokazivanja je bio na naručiocu posla da bi izbegao odgovornost.
Predmet se nastavio, po žalbi, pred austrijskim sudovima. Vrhovni sud pravde Austrije uputio je niz
pitanja SP-u. SP je razmatrao dole navedeno pitanje. U svetlu odluke o ovom prvom pitanju, SP je
odlučio da nema potrebe da razmatra ostala pitanja koja je uputio nacionalni sud.
Da li Direktiva o pravnim lekovima isključuje nacionalno pravilo prema kojem zahtev za naknadu
štete zbog kršenja propisa o nabavkama Zajednice koje je izvršio naručilac posla podleže zahtevu
krivice?
SP je smatrao da pravni lek odštete treba biti oslobođen zahteva krivice.
Direktiva o pravnim lekovima isključuje nacionalno pravilo koje zahteva krivicu na strani naručioca
posla da bi se dozvolilo pravo na naknadu štete. Ovo pravilo se primenjuje čak i slučaju
pretpostavljanja krivice. Princip da krivica nije relevantna omogućuje utvrđivanje efikasnog pravnog
leka kada se drugi pravni lekovi ne mogu dobiti. Ovo je slučaj, na primer, kada postoji vremensko
ograničenje ili kada je jedini dostupni pravni lek dodela odštete zbog vremena podnošenja zahteva
(Stavovi 30.-45.).
148
Tekstovi presuda Suda pravde Evropske unije
149
C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler
PRESUDA SUDA (Treće veće)
10. mart 2011. (*)
(Javne nabavke – Direktiva 2004/18/EZ – Koncesija za javne usluge – Usluge spašavanja –
Razlika između ‘ugovora o javnoj nabavci usluga’ i ‘koncesije za usluge’)
U predmetu C 274/09,
Po zahtevu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio
Oberlandesgericht München (Nemačka), odlukom od 2.7.2009., koju je Sud primio 20.7.2009.,
u postupku
Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler
protiv
Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau,
Treće strane:
Malteser Hilfdienst eV,
Bayerisches Rotes Kreuz,
SUD (Treće veće),
u sastavu K. Lenaerts, predsednik Veća, D. Šváby, E. Juhász (izvestilac), G. Arestis i T. von
Danwitz, sudije,
Nezavisni advokat: J. Mazák,
Sekretar suda: B. Fülöp, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 24.6.2010.,
po razmatranju izjašnjenja koja su podneli:
– Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler - B. Stolz i P. Kraus, advokati,
– Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau - M. Kuffer i D. Bens,
advokati,
– Malteser Hilfsdienst eV, W. Schmitz-Rode - advokat,
– Bayerisches Rotes Kreuz, E. Rindtorff - advokat,
150
– Vlada Nemačke - M. Lumma i J. Möller, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Češke - M. Smolek, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Švedske - S. Johannesson, u svojstvu zastupnika,
– Evropska komisija - C. Zadra i G. Wilms, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 9.9.2010. godine,
donosi sledeću
Presudu
1
Zahtev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje člana 1.(2)(a) i (d) i člana 1.(4) Direktive
2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 31.3.2004. o koordinisanju postupaka dodele
ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci
usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 114.).
2
Zahtev je upućen u okviru postupka između strana Privater Rettungsdienst und
Krankentransport Stadler (‘Stadler’) i Zweckverband für Rettungsdienst und
Feuerwehralarmierung Passau (Opštinsko udruženje za usluge spasavanja i protivpožarni
alarm, Passau; ‘Opštinsko udruženje Passau’) u vezi sa dodelom ugovora o nabavci usluga u
oblasti spasavanja. Strane se naročito spore oko kategorizacije navedenih ugovora kao
‘ugovora o javnim uslugama’ ili ‘koncesije za usluge’.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Evropske unije
3
Član 1. Direktive 2004/18 glasi:
‘…
2.
(a) “Ugovori o javnoj nabavci” su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u
pisanoj formi između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili više ugovornih
organa, čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu
ove Direktive.
…
(d) “Ugovori o javnim uslugama” su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o
javnim radovima, ni ugovor o javnoj nabavci robe, čiji je predmet pružanje usluga
navedenih u Aneksu II.
…
4.
“Koncesija za usluge” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje
se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorišćavanje
usluga, ili od tog prava zajedno s plaćanjem…”.
151
…’
Nacionalno zakonodavstvo
4
Bavarski zakon o uslugama spasavanja (Bayerisches Rettungsdienstgesetz; ‘Bavarski zakon’) je
stupio na snagu 1.1.2009. godine. U nastavku su date relevantne odredbe ovog zakona za
potrebe ovog predmeta.
‘Član 1. Predmet i svrha
Ovim Zakonom je regulisano hitno spasavanje, prevoz pacijenata u pratnji lekara, prevoz
bolesnika, spasavanje u planini i pećinama i spasavanje iz vode (spasilačka služba). Pružanje
usluga spasavanja na celom području je javni zadatak i obezbeđuje ga javna služba spasavanja…
…
Član 4. Tela kojima se zadatak poverava
(1)
Okruzi i opštine koje nisu deo okruga zadužene su da osiguraju pružanje javne usluge
spasavanja u područjima koja pokrivaju službe spasavanja u skladu sa ovim Zakonom …
(2)
Najviši organ službe spasavanja, nakon konsultovanja uključenih krovnih opštinskih
organizacija, propisom utvrđuje područja službi spasavanja, tako da služba spasavanja može
funkcionisati na delotvoran i ekonomičan način.
(3)
Okruzi i opštine koje nisu deo okruga, a nalaze se u istom području službe spasavanja
svoje zadatke utvrđene ovim Zakonom izvršavaju zajedno sa opštinskim udruženjem za usluge
spasavanja i protivpožarni alarm.
…
Član 13. Dodela ugovora o hitnom spasavanju, prevozu pacijenata u pratnji lekara i prevozu
bolesnika
(1)
Opštinsko udruženje za usluge spasavanja i protivpožarni alarm će izvršavanje
zadataka hitnog spasavanja, prevoza pacijenata u pratnji lekara i prevoza bolesnika na kopnu
poveriti sledećim organizacijama:
1.
Bayerisches Rotes Kreuz (Bavarski Crveni krst)
2.
Arbeiter-Samariter-Bund (Radnički samarićanski savez)
3.
Malteser-Hilfsdienst (Malteška služba za pomoć),
4.
Johanniter-Unfall-Hilfe (Pomoć Sv. Jovana u nesreći) ili
5.
slične organizacije za pomoć.
…
152
(2)
Ukoliko organizacije za pružanje pomoći nisu spremne ili nisu u poziciji da preuzmu
taj zadatak, opštinsko udruženje za usluge spasavanja i protivpožarni alarm će pružanje usluga
spasavanja na kopnu poveriti trećim licima ili će ih pružati samo ili putem svojih članova.
(3)
Opštinsko udruženje za usluge spasavanja i protivpožarni alarm po vlastitom
nahođenju, a nakon propisne procene okolnosti, donosi odluku o odabiru privrednog subjekta i
obimu dodeljenog ugovora. Odluka o odabiru se donosi na transparentan način, u skladu sa
objektivnim kriterijumima. Opštinsko udruženje za usluge spasavanja i protivpožarni alarm
propisno objavljuje predstojeće donošenje odluke o odabiru, kako bi se mogli prijaviti
zainteresovani pružaoci usluga.
(4)
Pravni odnos između opštinskog udruženja za usluge spasavanja i protivpožarni alarm
i lica kojem se poveri pružanje usluga spasavanja regulisan je ugovorom javnog prava.
…
Član 21. Zahtev za ovlašćenje
(1)
Svakom licu koje je angažovano na hitnom spasavanju, prevozu pacijenata u pratnji
lekara ili prevozu bolesnika potrebno je ovlašćenje.
…
Član 24. Uslovi za davanje ovlašćenja
…
(2)
Ovlašćenje za pružanje usluga hitnog spasavanja, prevoza pacijenata u pratnji lekara
ili prevoza bolesnika u javnoj službi spasavanja izdaje se ako … ugovor javnog prava prema
Članu 13.(4) … dostavljen …
…
(4)
Ovlašćenje za prevoz bolesnika izvan službe javnog spasavanja neće se izdati ako se
predviđa da će javni interes u efikasnoj službi spasavanja… biti kompromitovan izvršavanjem
navedenog ovlašćenja …
…
Član 32. Naplata i osnova naknada za korišćenje
Naknade za korišćenje se naplaćuju pri pružanju usluga spasavanja, uključujući angažman
lekara. Naknade za korišćenje su bazirane na troškovima koji se mogu proceniti u skladu sa
ekonomskim principima koji su primenjivi na preduzeća, i u skladu su sa propisnim pružanjem
usluga, ekonomičnim upravljanjem i efikasnom organizacijom …
…
Član 34. Naknade za korišćenje usluga subjekta koje se odnose na hitno spasavanje, prevoz
pacijenata u pratnji lekara i prevoz bolesnika
153
…
(2)
Ustanove socijalnog osiguranja će se sa osobama koje vode službu spasavanja ili
svojim lokalnim organima uprave (Lander Federation) usaglasiti oko jednoobraznih naknada za
korišćenje, koje će naplaćivati za hitno spasavanje, prevoz pacijenata u pratnji lekara i prevoz
bolesnika ...
(3)
Sporazum o naknadama za korišćenje se zaključuje unapred za svaku godinu.
(4)
Troškovi hitnog spasavanja, prevoza pacijenata u pratnji lekara i prevoza bolesnika
pripisuju se korisnicima u skladu sa jednoobraznim standardima. Privredni subjekti će naknade
za korišćenje usaglašene sa ustanovama socijalnog osiguranja naplaćivati i od svih drugih lica i
tela koja zatraže usluge javne službe spasavanja.
(5)
Naknade za korišćenje se u svakom slučaju baziraju na procenjenim dozvoljenim
troškovima pružanja usluga u oblastima hitnog spasavanja, prevoza pacijenata u pratnji lekara i
prevoza bolesnika iz druge rečenice Člana 32., te procenjenom broju operacija u periodu rada.
Troškovi pružanja usluga uključuju i troškove angažmana lekara u službi spasavanja, … te
troškove aktivnosti Centralnog biroa za obračun za Službu spasavanja u Bavarskoj, u skladu sa
Stavom 8. Ustanove socijalnog osiguranja u svakom od slučajeva posebno dogovaraju
procenjene troškove u relevantnom periodu sa individualnim subjektima, sa subjektima sa
integrisanim sedištima i Centralnim biroom za obračun za Službu spasavanja u Bavarskoj.
Troškovi se mogu dogovoriti u vidu budžeta.
(6)
Ako se sporazum o naknadi za korišćenje iz Stava 2. ili sporazum iz Stava 5. ne
realizuje do 30. novembra u finansijskoj godini koja prethodi periodu naplate naknade,
organizovaće se arbitražni postupak pred arbitražnim odborom za naknade … o iznosu
procenjenih troškova i naknada za korišćenje … Naknade za korišćenje se neće retroaktivno
korigovati.
(7)
Procenjeni troškovi dogovoreni sa ustanovama socijalnog osiguranja ili troškovi koji
su utvrđeni kao obavezujući će se plaćati od naknada primljenih za hitno spasavanje, prevoz
pacijenata uz pratnju lekara i prevoz bolesnika (obračun prihoda). Nakon isteka perioda naplate
naknada, svaki subjekat, svaki subjekat sa zajedničkim sedištem i Centralni biro za obračun za
Službu spašavanja u Bavarskoj će u konačnom izvještaju dokazati stvarne troškove i uporediti ih
sa onim utvrđenim u sporazumu o troškovima (ispostavljanje računa). Ako se pojavi razlika
između stvarnih i procenjenih troškova koje institucije socijalnog osiguranja priznaju u okviru
sporazuma o troškovima, rezultat ispostavljanja računa će se rešavati u narednim pregovorima
o mogućim naknadama; navedeno nije moguće ako su troškovi subjekta … ili Centralni biro za
obračun … dogovoreni u vidu budžeta.
(8)
U primeni Stavova 2. – 7. i Člana 35, tražiće se usluge Centralnog biroa za obračun za
Službu spasavanja u Bavarskoj, koji naročito:
1. učestvuje kao savetnik u dogovaranju naknada za korišćenje u skladu sa Stavom 2. i u vezi sa
sporazumima iz Stava 5;
2. na osnovu procenjenih troškova uključenih strana i predviđenog broja aktivnosti javne
službe spasavanja, obračunava potrebne naknade za korištenje i predlaže ih uključenim
stranama za dogovor; to se odnosi i na potrebne korekcije naknada za korišćenje tokom
tekuće finansijske godine;
154
3. naplaćuje naknade za korišćenje usluga službe javnog spašavanja … od osoba koje su
odgovorne za plaćanje troškova …;
4. vrši obračun prihoda;
5. vrši [isplate privrednom subjektu po osnovu] troškova pružanja usluga …;
6. analizira … ispostavljanje računa od strane subjekata u pogledu njihove prihvatljivosti i
ispravnosti obračuna;
7. priprema revidirani opšti izveštaj o računu za javnu službu spasavanja.
Centralni biro za obračun za Službu spasavanja u Bavarskoj pruža navedene usluge na
neprofitnoj osnovi. Sve uključene strane su dužne da podrže Centralni biro za obračun za
Službu spasavanja u Bavarskoj u izvršenju njegovih zadataka i da mu pružite informacije i
pisanu dokumentaciju koja je potrebna za te svrhe.
…
Član 48. Odbori za arbitražu
…
(3)
Pored predsedavajućeg, Odbor za arbitražu čine:
1.
u sporovima o naknadama za korišćenje usluga spašavanja na kopnu, tri člana za
subjekte za spasavanje na kopnu i tri člana za ustanove socijalnog osiguranja …
…
(5)
Predsedavajućeg odbora za arbitražu o naknadama i njegovog opunomoćenika
imenuju zajednički subjekti koji pružaju javne usluge spasavanja, Bavarsko udruženje lekara
zdravstvenog osiguranja, osobe koje su zadužene da osiguraju prisustvo lekara u pratnji
pacijenata koji se transportuju i ustanove socijalnog osiguranja.
Član 49. Organi nadležni za službe spasavanja
(1)
Organi nadležni za sprovođenje ovog Zakona … su:
1.
Bavarsko ministarstvo unutrašnjih poslova kao najviši organ nadležan za službe
spašavanja, …
…
Član 53. Propisi i upravne odredbe
(1)
Najviši organ nadležan za službe spasavanja može propisom:
…
11.
uspostaviti Centralni biro za obračun za Službu spasavanja u Bavarskoj …
155
…’
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
5
Stadler je pružao usluge spasavanja opštinskom udruženju Passau u Bavarskoj do 31.12.2008.,
kada je prekinut njihov ugovor s udruženjem. Osporio je valjanost tog prekida pred Upravnim
sudom (Verwaltungsgericht, Nemačka) i zatražio privremeni nalog koji će mu omogućiti da
sprovede ugovor dok se čeka na odluku u glavnom postupku. Svi njegovi navodi su odbačeni.
6
Tokom navedenog postupka, opštinsko udruženje Passau je navelo da je nameravalo, bez
prethodnog objavljivanja javnog poziva za nabavku usluga, da poveri pružanje usluga
spasavanja drugim preduzećima, prvobitno na osnovu privremenih ugovora, pre dodele
konačnog ugovora u postupku zasnovanom na postupku odabira iz Člana 13.(3) Bavarskog
zakona.
7
Opštinsko udruženje Passau je napravilo privremene ugovore sa Malteser Hilfsdienst eV i
Bayerisches Rotes Kreuz.
8
Stadler je pismom od 17.12.2008. godine osporio postupak koji je sprovelo opštinsko udruženje
Passau i pokrenuo tužbu pred Odborom za javne nabavke (Vergabekammer), koji je tužbu
odbacio kao neprihvatljivu.
9
Stadler je potom uložio žalbu na navedenu odluku Višem regionalnom sudu u Minhenu
(Oberlandesgericht München, Nemačka).
10
Prema sudu koji upućuje zahtev, svrha postupka je da se utvrdi da li se pružanje spornih usluga
u Bavarskoj mora klasifikovati kao ‘koncesija za pružanje usluga’ ili ‘ugovor o pružanju usluga’ i
koje su zakonske posledice takve klasifikacije. Navedena klasifikacija zavisi od tumačenja Člana
1.(4) Direktive 2004/18, u kojem je definisan koncept ‘koncesije za pružanje usluga’.
11
U Passau, ugovori o pružanju usluga spasavanja građanstvu zaključuju se prema tzv. ‘modelu
koncesije’ između ugovornog organa, opštinskog organa Passau i pružaoca usluga.
12
Iznos naknade za korišćenje navedenih usluga spašavanja dogovara se između ustanove
socijalnog osiguranja i odabranog pružaoca usluga. Prema drugoj rečenici Člana 32. Bavarskog
zakona, naknade za korišćenje se moraju izračunavati na osnovu troškova koji se mogu
proceniti u skladu sa ekonomskim principima koji se primenjuju na preduzeća i odgovaraju
propisnom pružanju usluga, ekonomičnom upravljanju i efikasnoj organizaciji. Dogovoreni
procenjeni troškovi plaćaju se od naknada primljenih za hitno spasavanje, prevoz pacijenata uz
pratnju lekara i prevoz bolesnika. Kada se ustanova socijalnog osiguranja i pružalac usluga ne
slažu oko iznosa navedenih naknada, stvar se može izneti pred odbor za arbitražu, čije se
odluke mogu osporiti pred upravnim sudovima.
13
Odabrani pružalac usluga prima naknade od Centralnog biroa za obračun, koji je uspostavio
bavarski ministar unutrašnjih poslova, i čije je usluge obavezan da koristi po zakonu. Navedeni
biro prebacuje uplate na račun pružaoca usluga, svake nedelje ili meseca, na osnovu ukupnog
godišnjeg iznosa naknade koji je izračunat unapred, nezavisno od broja stvarnih intervencija
spasavanja. Ako se na kraju godine pojavi manjak, on je predmet naknadnih pregovora.
14
Osobe sa privatnim osiguranjem i neosigurane osobe koje, prema tvrdnjama suda koji upućuje
zahtev, čine 10% dužnika, plaćaju iste naknade za korišćenje kao i osobe koje su osigurane u
okviru obaveznog zakonskog plana.
156
15
Sud koji upućuje zahtev napominje da u Nemačkoj postoji alternativna metoda za pružanje
usluga spasavanja, poznata pod nazivom ‘tenderski model’. U nekim pokrajinama (Länder),
uključujući Saksoniju, naručilac posla odgovoran za službe spasavanja direktno plaća
pružaocima usluga. Javni organi koji su odgovorni za službe spasavanja dogovaraju navedenu
naknadu u pregovorima sa ustanovama socijalnog osiguranja i potom je isplaćuju pružaocima
usluga. Taj model je Bundesgerichtshof (Savezni sud pravde u Nemačkoj) već klasifikovao kao
‘ugovor o nabavci usluga’.
16
Razlike između ‘tenderskog modela’ u pokrajinama poput Saksonije i ‘koncesijskog modela’ u
pokrajinama poput Bavarske su u tome što se, u prvom slučaju, o zakonskim naknadama za
korišćenje pregovara između naručioca posla odgovornog za službe spasavanja i drugog
naručioca (ustanova socijalnog osiguranja), a pružaoca usluga navedeni sporazum obavezuje,
dok u drugom slučaju pružalac usluga dogovara iznos naknade za korišćenje sa drugim
naručiocem (ustanova socijalnog osiguranja).
17
Stoga se za sud koji upućuje zahtev pojavljuje pitanje da li jednostavan odabir drugačije
metode pregovaranja može značiti da se, u jednom slučaju, mora objaviti tender za nabavku
usluga spasavanja i dodelu ‘ugovora o nabavci usluga’, u skladu sa Direktivom 2004/18 i, u
drugom slučaju, da li bi se primena pravila o dodeli ugovora o javnoj nabavci usluga mogla
isključiti na osnovu činjenice da navedeni ugovor predstavlja ‘koncesiju za pružanje usluga’.
18
Pored toga, sud koji upućuje zahtev smatra da se iz sudske prakse Suda pravde može zaključiti
da ugovarač preuzima rizik u pružanju date usluge, kada naknadu plaća treće lice, a da bi se to
pružanje usluge okarakterisalo kao koncesija za pružanje javnih usluga. Dakle, ako se u
razlikovanju ‘koncesije za pružanje usluga’ i ‘ugovora o nabavci usluga’ odlučujućim
kriterijumom smatra preuzimanje ekonomskog rizika od strane ugovarača, javlja se pitanje da li
je navedeno preuzimanje rizika u bilo kom obliku dovoljno, sve dok se preuzima celokupan rizik
koji inače snosi naručilac posla.
19
Navedena razlika je još suptilnija zato što, kako naglašava sud koji upućuje zahtev, kod
‘koncesijskog’ modela pružalac usluga snosi samo ograničen ekonomski rizik.
20
U tim okolnostima, Oberlandesgericht München je odlučio da obustavi postupak i Sudu pravde
uputi zahtev za preliminarnu odluku o sledećim pitanjima:
‘(1) Da li se ugovor o pružanju usluga (ovde, usluge spasavanja) pod uslovima u kojima
naručilac posla naknadu ne isplaćuje direktno ugovaraču, nego:
(a)
naknada za korišćenje usluga se utvrđuje pregovorima između ugovarača i trećih
lica, odnosno naručilaca posla (ovde, ustanove socijalnog osiguranja),
(b)
ako se ne postigne sporazum, odluku donosi odbor za arbitražu formiran za te
svrhe, čija odluka podleže reviziji na državnim sudovima, i,
(c)
naknada se plaća ugovaraču, ne direktno od strane korisnika, nego putem
redovnih isplata na račun od strane Centralnog biroa za obračun, čije usluge
ugovarač mora da koristi u skladu sa zakonom,
isključivo iz tog razloga smatra koncesijom za pružanje usluga u smislu Člana 1.(4) Direktive,
koja se razlikuje od ugovora za nabavku usluga iz Člana 1.(2)(a) i (d) Direktive?
157
(2) Ako je odgovor na prvo postavljeno pitanje negativan, postoji li koncesija za pružanje usluga
kada je operativni rizik povezan za javnim uslugama ograničen zbog toga što:
(a)
(b)
u skladu sa zakonskom odredbom, naknade za korišćenje usluga baziraju se na
troškovima koji se mogu proceniti u skladu sa ekonomskim principima koji se
primenjuju na preduzeća i odgovaraju propisnom pružanju usluga, ekonomičnom
upravljanju i efikasnoj organizaciji,
naknade za korišćenje plaćaju solventne ustanove socijalnog osiguranja,
u oblasti regulisanoj ugovorom garantuje se određeni nivo ekskluziviteta, ali ugovarač u
potpunosti preuzima taj ograničeni rizik?’
Pitanja postavljena u okviru zahteva za prethodnu odluku
21
S obzirom da su dva pitanja suda koji je uputio zahtev povezana, primereno je da se zajedno
analiziraju.
22
Preliminarno se mora napomenuti da su ugovori o pružanju usluga spasavanja građanstvu, koje
je dodelilo opštinsko udruženje Passau zaključeni u formi tzv. ‘koncesijskog modela’. Taj model
nabavke se može razlikovati od ‘tenderskog’ modela, koji predstavlja metodu dodele ugovora o
javnoj nabavci usluga (u tom smislu, vidi predmet C-160/08 Komisija v. Nemačke [2010.] ECR I0000, stav 131.), u činjenici da u okviru koncesijskog modela naknada ne potiče od ugovornog
organa, nego od suma koje je od korisnika usluge naplatio Centralni biro za obračun. Naknade
za korišćenje usluge dogovaraju se između ustanove socijalnog osiguranja i pružaoca usluga
kojeg odabere opštinski organ u Passau.
23
U tom smislu, na početku se mora napomenuti da se pitanje da li se neka aktivnost može
svrstati pod ‘koncesiju za pružanje usluga’ ili ‘ugovor o javnoj nabavci usluga’ mora razmatrati
isključivo u svetlu prava Evropske unije (vidi, između ostalog, predmet C-382/05 Komisija protiv
Italije [2007.] ECR I-6657, Stav 31, i predmet C-196/08 Acoset [2009.] ECR I-9913, Stav 38.).
24
Iz poređenja definicija ugovora o javnoj nabavci usluga i koncesije za pružanje usluga iz Člana
1.(2)(a) i (d), odnosno Člana 1.(4) Direktive 2004/18 sledi da je razlika između ugovora o javnoj
nabavci usluga i koncesije za pružanje usluga u naknadi za pružanje usluga. Ugovor o nabavci
usluga podrazumeva naknadu koju, iako nije jedina, naručilac posla direktno plaća pružaocu
usluga (u tom smislu, vidi predmet C-458/03 Parking Brixen [2005.] ECR I-8585, Stav 39, i
Komisija protiv Italije, Stavove 33. i 40.), dok se u slučaju koncesije za pružanje usluga naknada
za pružanje usluga sastoji od prava na korišćenje usluge, samog ili zajedno sa plaćanjem (u tom
smislu, vidi predmet C-206/08 Eurawasser [2009.] ECR I-8377, Stav 51.).
25
Kada se radi o ugovoru o javnoj nabavci usluga, činjenica da pružaocu usluge naknadu ne plaća
ugovorni organ direktno, nego ima pravo da je naplaćuje od trećih lica, ispunjava zahtev u
pogledu naknade iz Člana 1.(4) Direktive 2004/18 (vidi Eurawasser, Stav 57.).
26
Dakle, iako je metod naplate naknada jedan od faktora koji određuju klasifikaciju koncesije za
pružanje usluga, iz sudske prakse takođe sledi da koncesija podrazumeva da pružalac usluga
preuzima rizik kod pružanja date usluge i da činjenica da se rizik kod pružanja date usluge na
prenosi na pružaoca usluge pokazuje da predmetna transakcija predstavlja ugovor o javnoj
nabavci usluga, a ne koncesiju za pružanje usluga (Eurawasser, Stavovi 59. i 68. i citirana sudska
praksa).
158
27
U glavnom postupku je iz naloga za upućivanje zahteva očigledno da pružalac usluga
spasavanja takođe ne prima naknadu od naručioca posla koji je dodelio predmetni ugovor,
nego da, prema bavarskom zakonu, ima pravo na naknade za korišćenje od institucija
socijalnog osiguranja od kojih su osigurane osobe primile usluge spasavanja, ili čak od osoba sa
privatnim osiguranjem ili neosiguranih osoba koje su primile takve usluge.
28
Činjenica da iznos naknade za korišćenje ne određuje jednostrano pružalac usluga spasavanja,
nego putem sporazuma sa ustanovama socijalnog osiguranja koje same imaju status naručioca
posla (u tom smislu, vidi predmet C-300/07 Hans & Christophorus Oymanns [2009.] ECR I-4779,
stavovi 40. do 59.), i da te naknade ne plaćaju direktno korisnici navedenih usluga odabranom
pružaocu usluge, nego putem Centralnog biroa za obračun, koji je zadužen za naplatu i
doznačavanje tih naknada putem redovnih uplata na račun, ne utiče na taj zaključak. Ostaje
činjenica da sve naknade koje pružalac usluge dobije potiču od osoba koje nisu naručilac koji je
dodelio ugovor.
29
U predmetu poput ovog u glavnom postupku, da bi se utvrdilo postojanje koncesije za pružanje
usluga u smislu Člana 1.(4) Direktive 2004/18, još je potrebno utvrditi da li je dogovorena
metoda plaćanja naknade u obliku prava pružaoca usluga na korišćenje usluge i da li
podrazumeva da on preuzima rizik u pružanju predmetne usluge. Iako taj rizik na početku može
biti vrlo ograničen, da bi se ugovor svrstao pod koncesiju za pružanje usluga, potrebno je da
naručilac posla na vlasnika koncesije prenese sav ili značajan deo rizika sa kojim se suočava (u
tom smislu, vidi Eurawasser, Stavovi 77. i 80.).
30
U glavnom postupku, opštinski organ u Passau je odabranim pružaocima usluga u periodu od
nekoliko godina poverio potpunu tehničku, administrativnu i finansijsku realizaciju usluga
spasavanja za koje je bio odgovoran, u skladu sa Članom 4.(1) Bavarskog zakona.
31
Odabrani pružaoci usluga su tako odgovorni za pružanje usluge spasavanja u upravnom okrugu
opštinskog organa Passau, u skladu sa uslovima utvrđenim ugovorom i Bavarskim zakonom.
32
Stadler osporava tvrdnju da je pomenutom transakcijom opštinski organ Passau preneo i rizik
pružanja datih usluga na odabrane pružaoce usluga.
33
U tom smislu, mora se napomenuti da je, kada naknada pružaoca dolazi isključivo od trećeg
lica, prenos „veoma ograničenog“ poslovnog rizika od strane naručioca dovoljan za utvrđivanje
koncesije za pružanje usluga (vidi Eurawasser, Stav 77.)
34
Nije neuobičajeno da određeni sektori poslovanja, naročito sektori koji uključuju javne
komunalne usluge, poput onih u glavnom postupku, podležu pravilima koja mogu uticati na
ograničavanje povezanih finansijskih rizika. Naročito se mora ostaviti otvorenim naručiocima,
koji deluju u dobroj veri, da osiguraju pružanje usluga putem koncesije, ako smatraju da je to
najbolji metod za osiguravanje navedene usluge, čak i ako je rizik koji je povezan sa takvim
radom veoma ograničen (Eurawasser, Stavovi 72. i 74.).
35
U takvim sektorima, naručilac posla nema uticaja na detaljna pravila iz javnog prava kojim je
usluga regulisana, a time ni na nivo rizika koji se prenosi, niti bi bilo razumno očekivati da javni
organ koji daje koncesiju stvori uslove koji bi bili konkurentniji i uključivali veći finansijski rizik
od uslova koji, na račun pravila kojima je regulisan dati sektor, već postoje u tom sektoru (vidi
Eurawasser, stavove 75. i 76.).
36
Takođe, mora se napomenuti da Sud pravde nije taj koji bi trebalo da konkretno razvrsta
transakcije koje su predmet glavnog postupka. Uloga Suda je ograničena na davanje tumačenja
159
zakona Evropske unije domaćem sudu, koje će biti korisno za odluku koju domaći sud mora
doneti u sporu koji je pred njim (vidi Parking Brixen, stav 32.). Konkretna klasifikacija ugovora
spada pod nadležnost domaćeg suda, koji mora odrediti da li utvrđene činjenice zadovoljavaju
opšte kriterijume koje je utvrdio Sud.
37
U tom pogledu, mora se navesti da se na ekonomski rizik pružanja datih usluga mora gledati na
kao rizik izloženosti promenjivom tržištu (u tom smislu, vidi Eurawasser, Stavove 66. i 67.), koji
može uključivati rizik od konkurencije drugih subjekata, rizik da ponuda usluga neće odgovarati
potražnji, rizik da oni koji su odgovorni za plaćanje neće moći da plate pružene usluge, rizik da
troškovi pružanja usluga neće biti u potpunosti pokriveni prihodom ili, na primer, rizik od
odgovornosti za oštećenja ili štetu nastalu zbog neadekvatnosti usluge (u tom smislu, vidi
predmet C-234/03 Contse i drugi [2005.] ECR I-9315, Stav 22, i Hans & Christophorus Oymanns,
Stav 74.)
38
Nasuprot tome, rizici poput onih koji su povezani sa lošim upravljanjem ili pogrešnim
procenama privrednog subjekta nisu odlučujući za klasifikaciju ugovora o javnoj nabavci usluga
ili koncesija za pružanje usluga, jer svaki ugovor nosi navedene rizike, bilo da je u pitanju
ugovor o javnoj nabavci usluga ili koncesija za pružanje usluga.
39
U predmetu u glavnom postupku, prvo se mora primetiti da iznos naknade za korišćenje ne
određuje jednostrano pružalac usluga spasavanja, na osnovu pregovora koji se obavezno vode
svake godine. Navedeni pregovori, čiji se rezultati ne mogu u potpunosti predvideti, uključuju
rizik suočavanja pružaoca usluga sa ograničenjima koja su nametnuta tokom trajanja ugovora.
Navedena ograničenja mogu, između ostalog, proizići iz potrebe za kompromisima tokom
pregovora, ili iz arbitražnog postupka kojim se utvrđuje nivo naknada za korišćenje.
40
Budući da, kao što je naveo sam sud koji podnosi zahtev, ustanove socijalnog osiguranja sa
kojima pružalac usluga pregovara pridaju važnost utvrđivanju najnižih mogućih naknada za
korišćenje u okviru svojih zakonskih obaveza, pružalac usluga je takođe pod rizikom da
navedene naknade neće biti dovoljne da pokriju sve operativne troškove.
41
Pružalac usluga se ne može prestankom poslovanja zaštititi od takvih mogućnosti zato što,
prvo, na taj način ne bi nadoknadio uloženo i, drugo, mogao bi snositi zakonske posledice zbog
odluke da prevremeno prekine ugovor. U svakom slučaju, preduzeće koje je specijalizovano za
usluge spasavanja ima ograničenu fleksibilnost na transportnom tržištu.
42
Drugo, iz Bavarskog zakona je očigledno da se njime ne garantuje potpuno pokrivanje troškova
privrednog subjekta.
43
Ako u datom periodu troškovi subjekta premaše procenjene troškove, koji služe kao osnova za
izračunavanje naknada za korišćenje, navedeni subjekat bi se mogao suočiti sa deficitom i
morao bi osigurati avansno finansiranje navedenih troškova iz sopstvenih izvora. Činjenica je da
potražnja za uslugama spasavanja može varirati.
44
Pored toga, ako se pojavi razlika između stvarnih i procenjenih troškova koje su ustanove
socijalnog osiguranja priznale, o rezultatu ispostavljanja računa će se govoriti tek na narednim
pregovorima, čime se ustanove socijalnog osiguranja ne obavezuju da uzmu u obzir mogući
deficit tokom naredne godine, te time i ne garantuju potpunu nadoknadu.
45
Potrebno je dodati da, ako su troškovi planirani u budžetu, preduzeće ne može preneti višak ili
manjak u narednu finansijsku godinu.
160
46
Treće, odabrani pružalac usluga je u određenoj meri izložen riziku od kašnjenja u plaćanju
naknada za korišćenje. Iako je velika većina korisnika usluga osigurana kod ustanova socijalnog
osiguranja, značajan broj je neosiguran ili ima privatno osiguranje. Iako je Centralni biro za
obračun odgovoran za tehničku naplatu njihovih dugova, nije odgovoran za dugove
neosiguranih ili privatno osiguranih lica i ne garantuje da će navedene osobe zaista i platiti
naknade za korišćenje. Prema informacijama koje su dostavljene Sudu, Centralni biro nema
ovlašćenja javnog organa.
47
Na kraju, mora se napomenuti da, prema izjavama suda koji upućuje zahtev, bavarski zakon ne
isključuje mogućnost da nekoliko subjekata pružaju usluge u istom području. Dakle, u glavnom
postupku, opštinski organ Passau je zaključio ugovore sa dva pružaoca usluga.
48
Dakle, odgovor na upućena pitanja mora biti da, kada odabrani privredni subjekat prima punu
naknadu od osoba koje nisu naručilac koji je dodelio ugovor za nabavku usluga spasavanja,
kada snosi operativni rizik, iako vrlo ograničen, između ostalog zbog činjenice da iznos datih
naknada za korišćenje zavisi od rezultata godišnjih pregovora sa trećim licima, i kada mu nije
zagarantovana potpuna naknada troškova nastalih tokom poslovanja u skladu sa principima
utvrđenim domaćim zakonom, navedeni ugovor se mora klasifikovati kao ‘koncesija za
pružanje usluga’ u smislu Člana 1.(4) Direktive 2004/18.
49
Treba dodati da, iako se prema važećem pravu Evropske unije na ugovore o koncesiji za
pružanje usluga ne primenjuje nijedna od direktiva kojima su u zakonodavstvu Evropske unije
regulisane javne nabavke, javni organi koji ih zaključuju dužni su da poštuju temeljna pravila
Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (TFEU), uključujući Članove 49. TFEU i 56. TFEU, i
prateću obavezu transparentnosti, gde – a o tome odlučuje sud koji je uputio zahtev – dati
ugovor ima određenu transnacionalnu dimenziju (u tom smislu, vidi predmet C-91/08 Wall
[2010.] ECR I-0000, Stavove 33. i 34, i citiranu sudsku praksu).
Troškovi
50 Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će doneti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju izjašnjenja
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Treće veće) donosi odluku:
Član 1.(2)(d) (4) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Veća od 31.3.2004. o
koordiniranju postupaka za dodelu ugovora o javnoj nabavci radova, javnoj nabavci robe i
javnoj nabavci usluga moraju tumačiti na način da, kada odabrani privredni subjekt prima
punu naknadu od osoba koje nisu naručilac posla koji je dodelio ugovor za nabavku usluga
spašavanja, kada snosi operativni rizik, iako vrlo ograničen, između ostalog zbog činjenice da
iznos datih naknada za korišćenje zavisi od rezultata godišnjih pregovora sa trećim licima, i
kada mu nije zagarantirana potpuna naknada troškova nastalih tokom poslovanja u skladu sa
principima utvrđenim domaćim zakonom, navedeni ugovor se mora klasifikovati kao
‘koncesija za pružanje usluga’ u smislu Člana 1.(4) navedene Direktive.
161
C-451/08 Helmut Müller
PRESUDA SUDA (Treće veće)
25. mart 2010. (*)
(Postupci za dodelu ugovora o javnoj nabavci radova – Ugovori o javnoj nabavci radova –
Koncept – Prodaja zemljišta koju vrši javni organ, a na kojem kupac naknadno namerava vršiti
radove – Radovi koji su usklađeni sa ciljevima urbanističkog planiranja opštinskog organa)
U predmetu C-451/08,
Po zahtevu za prethodnom odlukom prema Članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio
Oberlandesgericht Düsseldorf (Njemačka), odlukom od 2.10.2008., koju je Sud primio
16.10.2008., u postupku
Helmut Müller GmbH
protiv
Bundesanstalt für Immobilienaufgaben,
Treće strane:
Gut Spascher Sand Immobilien GmbH,
municipality of Wildeshausen,
SUD (Treće veće),
u sastavu J.N. Cunha Rodrigues (izvestilac), predsednik Drugog Veća, u svojstvu predsednika
Trećeg Veća, P. Lindh, A. Rosas, A. Ó Caoimh i A. Arabadjiev, sudije,
Nezavisni advokat: P. Mengozzi,
Sekretar Suda: B. Fülöp, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane23.9.2009.,
po razmatranju očitovanja koja su podneli:
– Helmut Müller GmbH - O. Grübbel, advokat,
– Bundesanstalt für Immobilienaufgaben - S. Hertwig, advokat,
– Opština Wildeshausen -J. Lauenroth, advokat,
– Vlada Njemačke - M. Lumma i J. Möller, u svojstvu zastupnika,
162
– Vlada Francuske - G. de Bergues i J.-S. Pilczer, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Italije - G. Fiengo, pravobranitelj,
– Vlada Nizozemske - C. Wissels i Y. de Vries, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Austrije - E. Riedl i M. Fruhmann, u svojstvu zastupnika,
– Komisija Evropskih zajednica - G. Wilms i C. Zadra, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 17.11.2009.,
donosi sledeću
Presudu
1
Zahtev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje koncepta ‘ugovora o javnoj nabavci
radova’ u značenju Direktive 2004/18/EC Evropskog parlamenta i Veća od 31.3.2004. godine o
koordiniranju postupaka dodele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci
robe i ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 114).
2
Zahtev je upućen u kontekstu postupka između Helmut Müller GmbH (‘Helmut Müller’) i
Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (federalna agencija nadležna za upravljanje javnom
imovinom; ‘Bundesanstalt’), a koji se odnosi na prodaju zemljišta koju je izvršio Bundesanstalt
na kojem je kupac naknadno trebao vršiti radove u skladu sa ciljevima urbanističkog planiranja
lokalnog organa, u ovom konkretnom slučaju Opštine Wildeshausen.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Evropske unije
3
Prema stavu 2. preambule Direktive 2004/18:
‘Dodela ugovora sklopljenih u državi Članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih
tela javnog prava podleže poštivanju načela Ugovora [o EZ], a posebice načela slobode kretanja
roba, načela slobode poslovnog nastana i načela slobode pružanja usluga, te načelima koja iz
toga proizlaze kao što je načelo jednakog postupanja, načelo zabrane diskriminacije, načelo
uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti, te načelo transparentnosti. Međutim, za ugovore
o javnoj nabavci iznad određene vrednosti, preporučljivo je sastaviti na razini Zajednice
odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za dodelu takvih ugovora koji su utemeljeni na
ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se jamčilo otvaranje javne nabavke
natjecanju. Ove bi se koordinirajuće odredbe stoga trebale tumačiti u skladu kako s gore
navedenim pravilima i načelima tako i s ostalim pravilima Ugovora.’
4
Član 1.(2) i (3) direktive propisuje:
‘2.
(a) “Ugovori o javnoj nabavci” su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u
pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili više
163
ugovornih organa, čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje
usluga u smislu ove Direktive.
(b) “Ugovori o javnim radovima” su ugovori o javnoj nabavci čiji je predmet
izvođenje, ili oboje, i projektovanje i izvođenje radova vezanih za jednu od
delatnosti u smislu Aneksa I ili posao ili realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji
odgovara zahtevima koje je naveo naručilac posla. “Posao” je rezultat gradnje ili
građevinskih radova uzetih u cjelini koji je sam po sebi dovoljan da ispuni
ekonomsku ili tehničku funkciju.
…
3.
“Koncesija za javne radove” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim radovima, a
razlikuje se samo u činjenici da se naknada na radove koji će se izvesti sastoji ili samo od prava
na iskorištavanja radova, ili od tog prava zajedno s plaćanjem.’
5
Član 16.(a) Direktive 2004/18 navodi:
‘Ova Direktiva ne primenjuje se na ugovore o javnoj nabavci usluga za:
(a)
sticanje ili zakup, bilo kakvim finansijskim sredstvima, zemljišta, postojećih zgrada ili
druge nepokretne imovine ili prava koja se njih tiču; …’
Nacionalno zakonodavstvo
6
Član 10.(1) Građevinskog zakona (Baugesetzbuch) od 23.9.2004. (BGBl. 2004 I, str. 2414;
‘BauGB’) propisuje:
‘Opština usvaja razvojni plan u obliku podzakonskog akta.’
7
Član 12. BauGB-a propisuje sledeće:
‘1.
Opština može odlučiti, temeljem građevinskog plana za radove, o prihvatljivosti
projekta kada je, na osnovu plana koji je izrađen u dogovoru sa opštinom za izvođenje radova i
osiguranje komunalija (plan radova i komunalija), ugovarač spreman i sposoban da izvede
radove i, pre odluke iz Člana 10.(1), obaveže se na izvođenje radova u predviđenom roku i u
potpunosti ili djelimično snosi troškove planiranja i troškove komunalija (ugovor o izvođenju
radova) ...
…
3. (a) Ukoliko, u određivanju građevinske zone za radove ili drugim načinom, građevinski plan
radova utvrdi ... korišćenje zgrade ... , mora ... se omogućiti, u odnosu na utvrđene vrste
korišćenja, da su jedini projekti koji se odobre, oni na čije se izvršenje ugovarač obavezao u
ugovoru o izvršenju radova
…’
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
8
Bundesanstalt bio je vlasnik imovine pod nazivom ‘Kasarna Wittekind’ koja zauzima površinu
od nešto manje od 24 hektara u Wildeshausenu, Njemačka.
164
9
U oktobru 2005. godine, gradsko veće Wildeshausena donijelo je odluku da izradi studije
izvodljivosti za projekat urbanističkog planiranja, sa namerom da to zemljište, koje pokriva oko
3% razvijenih i nerazvijenih područja grada, vrati u civilnu upotrebu.
10
U oktobru 2006. godine, Bundesanstalt je u izjavama prenesenim na internetu i u štampi naveo
da namerava prodati Kasarnu Wittekind.
11
Helmut Müller, društvo za razvoj nekretnina, je 2.11.2006. godine ponudilo da zemljište kupi za
4 miliona evra, ali pod uslovom da se urbanistički razvojni plan izradi na osnovu njegovog
projekta za korišćenje zemljišta.
12
Kasarna Wittekind zatvorena je početkom 2007. godine.
13
U januaru 2007., Bundesanstalt je raspisao poziv na dostavljanje ponuda sa ciljem da tu
imovinu proda što je pre moguće u stanju u kojem se tada nalazila.
14
Helmut Müller je 9.1.2007. godine dostavio ponudu u iznosu od 400.000 evra, koju je
15.1.2007. godine povećao na 1 milion evra.
15
Jedno drugo društvo za razvoj nekretnina, Gut Spascher Sand Immobilien GmbH (‘GSSI’), koje
se u to vreme uspostavljalo, dostavilo je ponudu u iznosu od 2,5 miliona evra.
16
Dostavljene su još dve ponude.
17
Prema izvještaju vještaka koji je Bundesanstalt predočio nacionalnom sudu, vrednost datog
zemljišta na dan 1.5.2007. godine iznosila je 2,33 miliona evra.
18
Nalog za upućivanje zahteva navodi da su planovi ponuđača dostavljeni i da se o njima
raspravljalo sa općinskim organima Wildeshausena, u prisustvu Bundesanstalta.
19
U međuvremenu, Bundesanstalt je ocenio planove koje su dostavili Helmut Müller i GSSI i
izjasnio se da preferira projekat GSSI-a na osnovu njegovih urbanističko-razvojnih elemenata,
imajući na umu da bi takav projekat učinio grad Wildeshausen atraktivnijim. O tome je
adekvatno informisao opštinske organe.
20
Dogovoreno je tada da se imovina neće prodavati dok gradsko veće Wildeshausena ne odobri
projekat. Bundesanstalt je potvrdio da će ispoštovati odluku gradskog veća.
21
Kako se dalje vidi iz upućenoga zahteva, gradsko veće Wildeshausena odlučilo je u korist
projekta GSSI-a i dana 24.5.2007. godine odlučilo je, između ostalog:
‘Gradsko veće Wildeshausena je spremno da ispita projekat koji je dostavio g. R. [direktor GSSIa] te da pokrene postupak izrade odgovarajućeg građevinskog plana za to područje ...
Ne postoji zakonsko pravo dobijanja građevinskog plana (moguće povezanog sa projektom).
Nezakonito je [da Opština Wildeshausen] nameće obaveze po pitanju korišćenja nekretnine ili
da ograničava svoju diskreciju (koja je, nadalje, podložna zakonskim ograničenjima) pre
zaključivanja adekvatnih procedura urbanističkog planiranja.
165
Gorenavedene odluke stoga nisu na koji način obavezujuće u odnosu na bilo koji plan
korišćenja zemljišta [Opštine Wildeshausen].
Ugovarač i sva ostala lica koja su uključena u projekat snose odgovornost za rizike koji se
odnose na troškove planiranja i druge troškove.’
22
Odmah nakon odluke od 24.5.2007. godine, gradsko veće Wildeshausena ukinulo je svoju
odluku iz oktobra 2005. godine da preduzme preliminarne studije urbanističkog planiranja.
23
Notarskim aktom od 6.6.2007. godine, Bundesanstalt je, uz saglasnost Opštine Wildeshausen,
prodao Kasarnu Wittekind društvu GSSI. O prodaji je informisao društvo Helmut Müller
7.6.2007. godine. U januaru 2008., GSSI je upisan u zemljišne knjige kao vlasnik imovine.
Notarskim aktom od 15.5.2008. godine, Bundesanstalt i GSSI su overili kupoprodajni ugovor od
6.6.2007.
24
Helmut Müller je podneo tužbu pred telom Vergabekammer (telo koje ima prvostepenu
nadležnost u predmetima javnih nabavki), tvrdeći da nisu poštovana pravila javnih nabavki iako
je prodaja kasarne podlegala zakonu o javnim nabavkama. Helmut Müller je tvrdio da je
kupoprodajni ugovor ništavan jer društvo Helmut Müller nije bilo adekvatno informisano u
svojstvu potencijalnog kupca zemljišta.
25
Vergabekammer je odbacio tužbu CU kao neprihvatljivu na osnovu tvrdnje, u suštini, da
društvu GSSI nije dodeljen ugovor o radovima.
26
Helmut Müller se protiv te odluke žalio pred Oberlandesgericht Düsseldorf (Viši regionalni sud,
Diseldorf), tvrdeći da se u datim okolnostima treba smatrati da se društvu GSSI dodeljuje
ugovor o radovima u obliku ugovora o koncesiji. Prema društvu Helmut Müller, relevantne
odluke su zajednički doneli Bundesanstalt i Opština Wildeshausen.
27
Oberlandesgericht Düsseldorf se slaže sa tim argumentom. Smatra da će u jednom trenutku u
relativno bliskoj budućnosti, koji se ne može još uvek precizno utvrditi, Opština Wildeshausen
da primeni svoje diskreciono pravo i da izradi građevinski plan za radove u skladu sa Članom 12.
BauGB i da dodeli društvu GSSI ugovor za izvršenje radova u značenju tog Člana, što znači da se
radi o ugovoru o javnoj nabavci radova.
28
Kako Opštini Wildeshausen nije dozvoljeno da plati bilo kakvu naknadu, Oberlandesgericht
Düsseldorf smatra da ugovor o javnoj nabavci radova treba dodeliti u pravnom obliku koncesije
o javnim radovima kao i da društvo GSSI treba da snosi ekonomski rizik koji takva transakcija
podrazumeva. Oberlandesgericht Düsseldorf takođe smatra da prenos vlasništva nad
zemljištem i dodela ugovora o javnoj nabavci radova čine celinu u smislu zakona o javnim
nabavkama. Koraci koje su preduzeli Bundesanstalt i Opština Wildeshausen samo su preduzeti
u različito vreme.
29
Oberlandesgericht Düsseldorf dodaje da je isto stanovište usvajao i u ranijim predmetima,
naročito u presudi od 13.6.2007. godine koja se odnosila na aerodrom u Ahlhornu (Njemačka).
Međutim, ta analiza nije dočekana sa jednoglasnim odobravanjem; nemačka sudska praksa
uglavnom se ne slaže sa tim tumačenjem. Pored toga, prema zahtevu za preliminarnu odluku,
nemačka Savezna vlada je nameravala da izmeni zakonodavstvo o javnim nabavkama u
Nemačkoj i to na način koji je suprotan stanovištu koje zagovara Oberlandesgericht.
166
30
Nacrtom zakonodavstva koje je pomenuo Oberlandesgericht nastoji se da se pojasni definicija
koncepta ‘ugovora o javim radovima’ iz Člana 99.(3) Zakona o zabrani ograničavanja
konkurencije (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) od 15.7.2005. godine (BGBl. 2005 I,
str. 2114) kako sledi (predložene izmene su naglašene kurzivom):
‘Ugovori o radovima su ugovori koji se odnose na izvođenje, ili oboje, i projektovanje i
izvođenje, za naručioca posla, radova ili rada koji predstavlja ishod visokogradnje ili
niskogradnje i kojim se ispunjava ekonomska ili tehnička funkcija, ili rada koji predstavlja
neposrednu ekonomsku korist za naručioca posla, a izvode ga treće strane u skladu sa
zahtevima koje utvrdi taj naručilac.’
31
Član 99. je takođe trebalo proširiti uvođenjem novog Stava 6. koji sadrži sledeću definiciju
koncesije za javne radove:
‘Koncesija za radove je ugovor koji se odnosi na izvršenje ugovora o radovima u kojem se
naknada za radove ne sastoji od plaćanja već od prava na korišćenje datog objekta u
utvrđenom vremenskom periodu ili, u određenim slučajevima, od tog prava zajedno sa
plaćanjem.’
32
Ubrzo nakon podnošenja ovog zahteva za preliminarnu odluku, Zakon o modernizaciji zakona o
javnim nabavkama (Gesetz zur Modernisierung des Vergaberechts) od 20.4.2009. (BGBl. 2009 I,
str. 790) uveo je izmene i dopune u tom smislu.
33
U takvim okolnostima, Oberlandesgericht Düsseldorf odlučio je da obustavi postupak i da
sledeća pitanja uputi Sudu pravde za preliminarnu odluku:
‘1.
Da bi se radilo o ugovoru o javnim radovima prema Članu 1.(2)(b) … Direktive [2004/18]
…, da li je uslov da se radovi fizički izvrše za naručioca posla i da mu osiguraju
neposrednu ekonomsku korist?
2.
Sve dok je, prema definiciji ugovora o javnim radovima iz Člana 1.(2)(b) Direktive
[2004/18], nužan element nabavke, da li se smatra da je došlo do nabavke, u skladu sa
drugom varijantom odredbe, ukoliko nameravani radovi za javnog naručioca posla
ispunjavaju specifičnu javnu svrhu (na primer, razvoj dela grada) i javni naručilac posla
ima zakonsko pravo prema ugovoru da osigura postizanje javne svrhe i dostupnost svih
neophodnih radova?
3.
Da li koncept ugovora o javnim radovima, u skladu sa prvom i drugom varijantom
Članom 1.(2)(b) Direktive [2004/18] zahteva da se ugovarač direktno ili indirektno
obaveže na pružanje tih radova? Ukoliko zahteva, da li mora postojati zakonski izvršiva
obaveza?
4.
Da li koncept ugovora o javnim radovima, u skladu sa trećom varijantom Člana 1.(2)(b)
Direktive [2004/18] zahteva da se ugovarač obaveže na izvođenje radova ili da radovi
čine predmet ugovora?
5.
Da li ugovori kojima se, putem uslova koje utvrdi javni naručilac posla, namerava da
osigura dostupnost radova koji će se izvesti za određenu svrhu i kojima (ugovornim
odredbama) naručiocu daje pravno ovlašćenje da osigura (za svoj indirektni interes)
dostupnost radova za javnu svrhu, spadaju u treću varijantu Člana 1.(2)(b) Direktive
[2004/18]?
167
6.
Da li je koncept “zahteva koje je naveo naručilac posla” iz Člana 1.(2)(b) Direktive
[2004/18] ispunjen ukoliko radove treba izvesti u skladu sa planovima koje je javni
naručilac posla ispitao i odobrio?
7.
Da li se mora smatrati da se ne radi o koncesiji za radove, prema Članu 1.(3) Direktive
[2004/18], ukoliko je koncesionar vlasnik, ili će postati vlasnik, zemljišta na kome će se
izvesti radovi, ili ukoliko se koncesija dodeljuje na neodređeni vremenski period?
8.
Da li se Direktiva [2004/18], sa pravnom posledicom u obavezi javnog naručioca posla da
pozove na dostavljanje ponuda, primenjuje ukoliko se prodaja zemljišta koju vrši treća
strana i dodela ugovora o javnim radovima obavljaju u različito vreme, a po zaključivanju
prodaje zemljišta još uvek nije dodeljen ugovor o javnim radovima, ali je postojala, u
pomenuto vreme, namera javnog organa da takav ugovor dodeli?
9.
Da li bi odvojene, ali povezane transakcije koje se odnose na prodaju zemljišta i na
[dodelu] ugovora o javnim radovima trebalo posmatrati, iz pozicije propisa o dodeli
ugovora, kao celinu, ukoliko je u vreme sklapanja ugovora o prodaji zemljišta postojala
namera dodele ugovora o javnim radovima, a učesnici su namerno ove ugovore povezali
u materijalnom, a moguće i temporalnom, smislu (vidi predmet C-29/04 Komisija protiv
Austrije [2005] ECR I-9705)?’
Pitanja upućena u okviru zahteva za preliminarnu odluku
Preliminarna zapažanja
34
U većini jezičkih verzija Direktive 2004/18, postoje varijante koncepta ‘ugovora o javnim
radovima’ koji je dat u Članu 1.(2)(b) Direktive. Prva se sastoji od izvođenja, a može biti i
zajedno sa projektovanjem, građevinskih radova koji spadaju u jednu od kategorija navedenih u
Aneksu I Direktive. Druga se odnosi na izvođenje posla, koje može biti zajedno sa
projektovanjem. Treća varijanta je izvođenje, bilo kojim sredstvima, posla koji ispunjava
zahteve koje je naveo naručilac posla.
35
‘Posao’, u značenju te odredbe, definiše se kao ‘rezultat gradnje ili građevinskih radova uzetih u
celini koji je sam po sebi dovoljan da ispuni ekonomsku ili tehničku funkciju’.
36
Dok većina jezičkih verzija koristi termin ‘rad’ i za drugu i za treću varijantu, nemačka verzija
koristi dva različita termina, ‘Bauwerk’ (rad) za drugu varijantu i ‘Bauleistung’ (gradnja) za
treću.
37
Pored toga, nemačka verzija Člana 1.(2)(b) je jedina koja navodi da se aktivnost u trećoj
varijanti mora izvesti ne samo ‘bilo kojim sredstvima’ već takođe da je izvode ‘treće strane’
(‘durch Dritte’).
38
Ustanovljena je sudska praksa da formulacije koje se koriste u jednoj jezičkoj varijanti odredbe
prava Evropske unije ne mogu služiti kao jedini osnov za tumačenje te odredbe niti mogu u tom
smislu nadjačati druge jezičke verzije. Takav bi pristup bio protivan zahtevu jedinstvene
primene prava Evropske unije. Kada postoji neslaganje između različitih jezičkih verzija, sporna
odredba se mora tumačiti pozivanjem na svrhu i opštu šemu pravila čiji je deo (vidi predmet
C-372/88 Cricket St Thomas [1990] ECR I-1345, Stavovi 18. i 19.; predmet C-149/97 Institute of
the Motor Industry [1998] ECR I-7053, Stav 16.; i predmet C-239/07 Sabatauskas i drugi [2008]
ECR I-7523, Stavovi 38. i 39.).
168
39
Na pitanja koja je sud uputio mora biti odgovoreno u svetlu tih postavki.
Prvo i drugo pitanje
40
Sa prva dva pitanja, koja je adekvatno razmatrati zajedno, sud koji je uputio zahtev pita, u
suštini, da li koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18,
zahteva da se radovi koji su predmet ugovora fizički izvedu za naručioca posla u njegovom
neposrednom ekonomskom interesu ili da li je dovoljno da radovi ispunjavaju određenu javnu
svrhu, poput razvijanja dela grada.
41
Potrebno je napomenuti na samom početku da prodaja nerazvijenog zemljišta ili zemljišta na
kojem je već izvršena gradnja koju vrši javni organ određenom društvu ne predstavlja ugovor o
javnim radovima u smislu Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18. Prvo, takav ugovor zahteva da javni
organ zauzme poziciju kupca, a ne prodavca. Drugo, cilj takvog ugovora mora biti izvođenje
radova.
42
Odredbe Člana 16.(a) Direktive 2004/18 potvrđuju takvu analizu.
43
Posledično, prodaja, poput prodaje Kasarne Wittekind društvu GSSI koju je u glavnom postupku
izvršio Bundesanstalt, sama po sebi ne može da čini ugovor o javnim radovima u značenju
Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18.
44
Međutim, ova pitanja koja je sud dostavio u zahtevu ne odnose se na odnos prodavac-kupac,
već se odnose na odnos između Opštine Wildeshausen i društva GSSI, odnosno, odnos između
javnog organa koji ima ovlašćenja za gradsko planiranje i kupca Kasarne Wittekind. Sud koji je
uputio zahtev želi da zna da li taj odnos može da predstavlja ugovor o javnim radovima u
značenju navedene odredbe.
45
U tom smislu je potrebno naglasiti da su, prema Članu 1.(2)(a) Direktive 2004/18, ‘ugovori o
javnoj nabavci’ ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u pisanom obliku.
46
Koncept ugovora je ključni za definisanje delokruga Direktive 2004/18. Kako je navedeno u
Stavu 2 preambule Direktive, primena pravila prava Evropske unije na dodelu ugovora
sklopljenih u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih tela javnog prava. Direktiva ne
navodi druge vrste aktivnosti za koje su javni organi odgovorni.
47
Pored toga, samo ugovor koji se sklapa sa finansijskim interesom može da predstavlja ugovor o
javnoj nabavci prema delokrugu Direktive 2004/18.
48
Finansijska priroda ugovora znači da naručilac posla koji je sklopio ugovor o javnim radovima
dobija uslugu u skladu sa tim ugovor u zamenu za naknadu. Ta usluga se sastoji od izvođenja
radova od kojih naručilac posla namerava da izvuče korist (vidi predmet C-399/98 Ordine degli
Architetti i drugi [2001] ECR I-5409, Stav 77., i predmet C-220/05 Auroux i drugi [2007]
ECR I-385, Stav 45.).
49
Takva usluga, po svojoj prirodi i u smislu šeme i ciljeva Direktive 2004/18, mora da ugovornom
organu omogućava direktnu ekonomsku korist.
50
Ta ekonomska korist je jasno utvrđena kada je predviđeno da javni organ postane vlasnik tih
radova ili posla koji je predmet ugovora.
169
51
Može se takođe smatrati da postoji takva ekonomska korist kada je predviđeno da će naručilac
posla biti nosilac zakonskog prava na korišćenje radova koji su predmet ugovora, da bi se mogli
učiniti dostupnim javnosti (vidi u tom smislu Ordine degli Architetti i drugi, Stavovi 67., 71. i
77.).
52
Ekonomska korist takođe može da leži u ekonomskim prednostima koje naručilac posla može
da izvuče iz budućeg korišćenja ili prenosa posla, u činjenici da je finansijski doprineo izvođenju
radova ili u preuzimanju rizika ukoliko bi radovi bili ekonomski neuspešni (vidi u tom smislu
Auroux i drugi, Stavovi 13., 17., 18. i 45.).
53
Sud je već ranije utvrdio da sporazum prema kojem prvi naručilac posla poverava drugom
naručiocu posla izvođenje radova može da predstavlja ugovor o javnim radovima, bez obzira da
li se očekuje da je prvi naručilac posla vlasnik, ili da će postati vlasnik, celokupnog posla ili
njegovog dela (Auroux i drugi, Stav 47.).
54
Iz gore navedenog sledi da koncept ‘ugovora o javnim radovima’ u značenju Člana 1.(2)(b)
Direktive 2004/18 zahteva da se radovi koji su predmet ugovora izvedu u svrhu neposredne
ekonomske koristi naručioca posla; međutim, nije neophodno da takva usluga bude u obliku
sticanja materijalnog ili fizičkog objekta.
55
Postavlja se pitanje da li su ti uslovi ispunjeni kada je svrha nameravanih radova da se ispuni cilj
u javnom interesu, a čije je postizanje dužnost naručioca posla, poput razvijanja ili koherentnog
planiranja dela nekog urbanog područja.
56
U državama članicama Evropske unije, izvođenje građevinskih projekata, makar onih koji su
određene veličine, obično zahteva prethodnu dozvolu javnog organa koji je nadležan za
urbanističko planiranje. Taj organ mora da proceni, u vršenju svojih regulatornih ovlašćenja, da
li je izvođenje tih radova u javnom interesu.
57
Međutim, nije svrha pukog izvršavanja ovlašćenja urbanističkog planiranja kojima se primenjuje
javni interes, da se dobije ugovorna usluga ili neposredna ekonomska korist za naručioca posla,
kako se zahteva prema Članu 1.(2)(a) Direktive 2004/18.
58
Na osnovu navedenog, odgovor na prvo i drugo pitanje glasi da koncept ‘ugovora o javnim
radovima’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, ne zahteva da se radovi koji su predmet
ugovora materijalno ili fizički izvedu za naručioca posla, pod uslovom da se izvedu za
neposrednu ekonomsku korist tog naručioca. Ovaj drugi uslov nije ispunjen time što je
naručilac posla izvršavao regulatorna ovlašćenja u oblasti urbanističkog planiranja.
Treće i četvrto pitanje
59
Trećim i četvrtim pitanjem, za koja je adekvatno da budu razmatrana zajedno, sud koji je uputio
zahtev pita, u suštini, da li koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju Člana 1.(2)(b)
Direktive 2004/18, zahteva da ugovarač bude u direktnoj ili indirektnoj obavezi da izvede
radove koji su predmet ugovora i da li ta obaveza treba da bude zakonski izvršiva.
60
Kako je navedeno u Stavovima 45. i 47. ove presude, Član 1.(2)(a) Direktive 2004/18 definiše
ugovor o javnim radovima kao ugovor sa finansijskim interesom. Taj koncept se zasniva na
premisi da se ugovarač obavezuje da izvede uslugu koja je predmet ugovora u zamenu za
naknadu. Sklapanjem ugovora o javnim radovima, ugovarač se time obavezuje da izvodi, ili da
je izveo, radove koji čine predmet tog ugovora.
170
61
Nevažno je da li ugovarač radove izvodi sam ili za to koristi podugovarače (vidi u tom smislu
Ordine degli Architetti i drugi, Stav 90. i Auroux i drugi, Stav 44.).
62
Kako su obaveze u ugovoru zakonski obavezujuće, njihovo izvođenje mora biti zakonski
izvršivo. U nedostatku pravila u pravu Evropske unije i u skladu sa principom proceduralne
autonomije, detaljna pravila koja regulišu sprovođenje tih obaveza stvar su nacionalnog
zakonodavstva.
63
Na osnovu navedenog, odgovor na treće i četvrto pitanje glasi da koncept ‘ugovora o javnim
radovima’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, zahteva da ugovarač preuzme direktnu
ili indirektnu obavezu da izvede radove koji su predmet ugovora i da je ta obaveza zakonski
izvršiva u skladu sa proceduralnim pravilima koja su utvrđena nacionalnim zakonom.
Peto i šesto pitanje
64
Petim i šestim pitanjem, koja je adekvatno razmatrati zajedno, sud koji je uputio zahtev pita, u
suštini, da li se ‘zahtevi koje je naveo naručilac posla’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive
2004/18, mogu sastojati od izvršenja ovlašćenja ugovornog organa da osigura da se radovi koji
će se izvesti odnose na javni interes ili u izvršenju ovlašćenja koje je prepoznao u ispitivanju i
odobravanju građevinskih planova.
65
Ova pitanja dolaze iz činjenice da, u predmetu u glavnom postupku, pretpostavljeni naručilac
posla, odnosno, Opština Wildeshausen, nije izradio listu zahteva koji se odnose na radove koje
bi trebalo izvesti na zemljištu na kojem se nalazi Kasarna Wittekind. Prema zahtevu za
preliminarnu odluku, ta Opština je samo donela odluku da namerava da ispita projekat društva
GSSI i da započne postupak izrade odgovarajućeg građevinskog plana.
66
Međutim, treća varijanta iz Člana 1.(2) (b) Direktive 2004/18 propisuje da je cilj ugovora o
javnim radovima realizacija ‘posla koji odgovara zahtevima koje je naveo naručilac posla’.
67
Da bi bilo moguće utvrditi da je naručilac posla precizirao svoje zahteve u značenju ove
odredbe, naručilac je morao makar da preduzme mere da definiše vrstu posla, ili u najmanju
ruku, da ima odlučujući uticaj na njegov dizajn.
68
Puka činjenica da javni organ, u vršenju svojih ovlašćenja urbanističkog planiranja, razmatra
određene građevinske planove koji su mu predstavljeni, ili donosi odluku o primeni svojih
ovlašćenja u toj sferi, ne ispunjava obavezu da postoje ‘zahtevi koje je naveo naručilac posla’, u
značenju ove odredbe.
69
Odgovor na peto i šesto pitanje je, stoga, da se ‘zahtevi koje je naveo naručilac posla’, u
značenju treće varijante iz Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18, ne mogu sastojati od puke
činjenice da javni organ razmatra određene građevinske planove koji su mu dostavljeni ili da
donosi odluku u vršenju svojih regulatornih ovlašćenja urbanističkog planiranja.
Sedmo pitanje
70
Sedmim pitanjem sud koji je uputio zahtev pita, u suštini, da li je koncesija za radove, u
značenju Člana 1.(3) Direktive 2004/18, isključena u slučaju kada je jedini privredni subjekat
kojem se koncesija može dodeliti već vlasnik zemljišta na kojem bi se izvodili radovi ili kada se
koncesija dodeljuje na neodređeni vremenski period.
171
71
Prema Članu 1.(3) Direktive 2004/18, koncesija za radove predstavlja ‘ugovor istog tipa kao i
ugovor o javnim radovima, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada na radove koji će se
izvesti sastoji ili samo od prava na iskorišćavanje radova, ili od tog prava zajedno s plaćanjem’.
72
Da bi naručilac posla mogao da prenese pravo iskorišćavanja radova na drugu ugovornu stranu
u smislu ove odredbe, taj naručilac posla mora biti u poziciji da iskorišćava te radove.
73
To obično neće biti slučaj kada je jedini osnov za pravo na iskorišćavanje pravo vlasništva datog
privrednog subjekta.
74
Vlasnik zemljišta ima pravo na iskorišćavanje tog zemljišta u skladu sa primenjivim zakonskim
pravilima. Sve dok privredni subjekt ima pravo da iskorišćava zemljište koje je u njegovom
vlasništvu, u principu je nemoguće da javni organ dodeli koncesiju koja se odnosi na to
iskorišćavanje.
75
Pored toga, potrebno je naglasiti da je ključna karakteristika koncesije to da je koncesionar taj
koji snosi glavni, ili makar značajan, operativni rizik (vidi u tom smislu, u odnosu na koncesije
koje se odnose na javne usluge, predmet C-206/08 Eurawasser [2009] ECR I-0000, Stavovi 59. i
77.).
76
Komisija Evropskih zajednica tvrdi da taj rizik može biti koncesionarova neizvesnost u smislu da
li će služba za urbanističko planiranje lokalnih vlasti odobriti njegove planove ili ne.
77
Taj argument se ne može prihvatiti.
78
U scenariju poput ovog koji navodi Komisija, rizik bi bio povezan sa regulatornim ovlašćenjima
naručioca posla u odnosu na urbanističko planiranje, a ne sa ugovornim odnosom koji proizlazi
iz koncesije. Stoga, rizik nije povezan sa iskorišćavanjem.
79
U svakom slučaju, u odnosu na trajanje koncesije, postoje ozbiljne osnove, uključujući i potrebu
da se garantuje konkurencija, da se smatra da je dodela koncesije u neograničenom trajanju
suprotna pravnom poretku Evropske unije, kako navodi nezavisni advokat u tačkama 96. i 97.
svog mišljenja (vidi u tom smislu predmet C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur [2008]
ECR I-4401, Stav 73.).
80
Na osnovu navedenog, odgovor na sedmo pitanje je da u okolnostima poput ovih u predmetu u
glavnom postupku, ne radi se o koncesiji za javne radove u značenju Člana 1.(3) Direktive
2004/18.
Osmo i deveto pitanje
81
Osmo i deveto pitanje koje je dostavio sud koji upućuje zahtev razmatraće se zajedno. Osmim
pitanjem sud koji upućuje zahtev pita, u suštini, da li se odredbe Direktive 2004/18 primenjuju
u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljište privrednom društvu, iako drugi javni organ
namerava da dodeli ugovor o radovima koji se odnosi na to zemljište, ali još uvek nije formalno
odlučio da taj ugovor dodeli. Deveto pitanje se odnosi na mogućnost posmatranja, sa pravnog
stanovišta, prodaje zemljišta i naknadne dodele ugovora o radovima na tom zemljištu kao
celine.
172
82
U tom smislu, razumno je ne isključivati odmah primenu Direktive 2004/18 na dvofazni
postupak dodele u formi prodaje zemljišta koje će naknadno biti predmet ugovora o radovima,
posmatrajući te dve transakcije kao celinu.
83
Međutim, u okolnostima ovog predmeta u glavnom postupku, nema ništa čime bi se potvrdilo
da postoje preduslovi za primenu te Direktive.
84
Kako je Vlada Francuske dostavila u svom pismenom zapažanju strane u glavnom postupku nisu
preuzele bilo kakve pravno obavezujuće ugovorne obaveze.
85
Prvo, Opština Wildeshausen i GSSI nisu preuzeli nikakve obaveze takve prirode.
86
Drugo, društvo GSSI nije dalo nikakvo obećanje da će izvesti planove ekonomskog razvoja
zemljišta koje je kupilo.
87
Konačno, nema dokaza u notarskim aktima za prodaju koji bi ukazivali na to da će uslediti
dodela ugovora o javnim radovima.
88
Namere koje su sadržane u dokumentima iz dosjea ovog predmeta nisu obavezujuće i ne mogu
ni na jedan način da ispune uslov postojanja pisanog ugovora koji je nerazdvojiv element
samog koncepta ugovora o javnoj nabavci prema Članu 1.(2)(a) Direktive 2004/18.
89
Odgovor na osmo i deveto pitanje je, stoga, da se, u okolnostima poput ovih u predmetu u
glavnom postupku, odredbe Direktive 2004/18 ne primenjuju u situaciji u kojoj jedan javni
organ prodaje zemljište privrednom društvu, iako drugi javni organ namerava da dodeli ugovor
o radovima na tom zemljištu, ali još uvek nije doneo formalnu odluku da taj ugovor dodeli.
Troškovi
90
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donetii odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju podnesaka
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Treće veće) donosi odluku:
1.
Koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18
Evropskog parlamenta i Saveta ministara od 31. marta 2004. godine o koordiniranju
postupaka dodele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i
ugovora o javnoj nabavci usluga, ne zahteva da se radovi koji su predmet ugovora
materijalno ili fizički izvedu za naručioca posla, pod uslovom da se izvedu za
neposrednu ekonomsku korist tog ugovornog organa. Ovaj drugi uslov nije ispunjen
time što je naručilac posla izvršavao regulatorna ovlašćenja u oblasti urbanističkog
planiranja.
2.
Koncept ‘ugovora o javnim radovima’, u značenju Člana 1.(2)(b) Direktive 2004/18,
zahteva da ugovarač preuzme direktnu ili indirektnu obavezu da izvede radove koji su
predmet ugovora i ta je obaveza zakonski izvršiva u skladu sa proceduralnim pravilima
koja su utvrđena nacionalnim zakonom.
173
3.
‘Zahtevi koje je naveo naručilac posla’ se, u značenju treće varijante iz Člana 1.(2)(b)
Direktive 2004/18, ne mogu sastojati od puke činjenice da javni organ razmatra
određene građevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi odluku u vršenju
svojih regulatornih ovlasti urbanističkog planiranja.
4.
U okolnostima poput ovih u predmetu u glavnom postupku, ne radi se o koncesiji za
javne radove u značenju Člana 1.(3) Direktive 2004/18.
5.
U okolnostima poput ovih u predmetu u glavnom postupku, odredbe Direktive
2004/18 se ne primenjuju u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljište
privrednom društvu, iako drugi javni organ namerava da dodeli ugovor o radovima na
tom zemljištu, ali još uvek nije doneo formalnu odluku da taj ugovor dodeli.
174
C-300/07 Hans and Christophorus Oymanns
PRESUDA SUDA (Četvrto veće)
11. juni 2009. (*)
(Direktiva 2004/18/EZ - Ugovori o javnim nabavkama robe i ugovori o javnim uslugama Fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja – Tela kojima se upravlja na osnovu javnog prava –
Naručioci posla - Poziv na tender - Proizvodnja i isporuka ortopedske obuće individualno
prilagođene potrebama pacijenata – Detaljno savetovanje pacijenata)
U predmetu C-300/07,
Po zahtevu za preliminarnu odluku prema Članu 234 EZ, koji je uputio Žalbeni sud
(Oberlandesgericht) iz Dusseldorfa (Nemačka) na osnovu odluke od 23.5.2007., a koju je Sud
primio 27.6.2007. u postupku
Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik,
protiv
AOK Rheinland/Hamburg,
SUD (Četvrto veće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsednik Veća, T. von Danwitz, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász
(izvestilac) i G. Arestis, sudije,
Nezavisni advokat: J. Mazák,
Sekretar Suda: C. Strömholm, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 19.6.2008.,
po razmatranju podnesaka koje su podneli:
– Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik - H. Glahs i U. Karpenstein,
advokati,
– AOK Rheinland/Hamburg - A. Neun, advokat,
– Komisija evropskih zajednica - G. Wilms i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 16.12.2008.,
donosi sledeću
Presudu
175
1
Zahtev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Člana 1.(2)(c) i (d), Člana 1.(4), Člana
1.(5) i prve i druge alternative tačke (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18/EZ
Evropskog parlamenta i Veća od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodelu ugovora o
javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni list
2004 L 134, str. 114).
2
Zahtev je upućen u postupku između društva Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopadie
Schuhtechnik i fonda AOK Rheinland/Hamburg u vezi sa sledećim pitanjima: prvo, predstavljaju
li nemački fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja naručioce posla u smislu primene
pravila iz Direktive 2004/18; drugo, da li treba nabavku ortopedskih cipela, koje je proizvođač
cipela napravio i prilagodio shodno potrebama pacijenata na osnovu ugovora sa fondom
obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao i detaljne savete koji se daju pacijentima pre i posle
takve nabavke, smatrati delom ugovora o javnim nabavkama robe ili ugovora o javnim
uslugama; i treće, ako se nabavka ortopedskih cipela treba smatrati uslugom, da li bi, u
okolnostima ovog slučaja, trebalo da bude tretirana kao ‘koncesija za usluge’ ili ‘okvirni
sporazum’ u smislu značenja odredbi Direktive 2004/18.
Pravni okvir
Pravila Zajednice
3
Član 1. Direktive 2004/18, koji nosi naslov ‘Definicije’, propisuje:
‘…
2.
(a) “Ugovori o javnim nabavkama” su ugovori sa finansijskim interesom
sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili
više naručilaca i čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga
u smislu ove Direktive.
…
(c) “Ugovori o javnim nabavkama robe” su javni ugovori o javnoj nabavci koji
nisu oni navedeni pod (b), a čiji je predmet kupovina, najam, zakup ili kupovinu na
otplatu, sa ili bez opcije kupovine, proizvoda.
…
(d) “Ugovori o javnim uslugama” su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o
javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i čiji je predmet pružanje usluga
navedenih u Aneksu II.
Ugovor o javnoj nabavci čiji su predmet i proizvodi i usluge u smislu Aneksa II
smatra se “ugovorom o javnim uslugama”, ako vrednost tih usluga prelazi
vrednost proizvoda obuhvaćenih ugovorom.
Ugovor o javnoj nabavci čiji su predmet usluge u smislu Aneksa II, a koji uključuje
delatnosti u smislu Aneksa I koje su sporedne uz glavni predmet ugovora, smatra
se ugovorom o javnim uslugama.
176
4.
“Koncesija za usluge” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se
samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na
iskorišćavanje usluga ili od tog prava zajedno s plaćanjem.
5.
“Okvirni sporazum” je sporazum između jednog ili više ugovornih organa i jednog ili više
privrednih subjekata, a čija je svrha utvrđivanje uslova pod kojima se sklapaju ugovori
tokom određenog perioda, posebno u pogledu cene i, po potrebi, predviđenih količina.
…’
4
Član 1.(9) Direktive 2004/18 propisuje sledeće:
‘“Naručilac posla” je država, regionalne ili lokalne vlasti, tela kojima se upravlja na osnovu
javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili nekoliko
takvih tela kojima se upravlja na osnovu javnog prava.
“Telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava” znači svako telo koje:
(a)
je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje
nema industrijski ili trgovački karakter;
(b)
ima svojstvo pravnog lica; i
(c)
finansira, većim delom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tela kojima se
upravlja na osnovu javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane
tih tela; ili koje ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor, čijih je više od polovine
članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tela kojima se upravlja na
osnovu javnog prava.
Nepotpuna lista tela i kategorija tela kojima se upravlja na osnovu javnog prava koja
ispunjavaju kriterijumume navedene u drugom podstavu u tačkama (a), (b) i (c) navedena je u
Aneksu III. Države članice periodično obaveštavaju Komisiju o bilo kakvim promenama u
njihovim listama tela i kategorija tela.’
5
Poglavlje III Aneksa III uz Direktivu, koje nosi naslov ‘jemačka’, Stav 1., ‘Kategorije’, tačka 1.1
‘Tela’, četvrti pasus, pominje ‘Sozialversicherungen (Krankenkassen, Unfall- und
Rentenversicherungstrager)/[ustanove socijalnog osiguranja: fondovi osiguranja od nesreće,
zdravstvenog i penzionog osiguranja]’.
6
Član 21. Direktive propisuje:
‘Na ugovore čiji su predmet usluge navedene u Aneksu II B primenjivaće se samo Članovi 23. i
35.(4).’
7
Predmet Aneksa II B, Kategorija 25, su ‘Zdravstvene i socijalne usluge’.
8
Prema Članu 22. Direktive 2004/18:
‘Ugovori čiji su predmet usluge koje su navedene u Aneksu II A i Aneksu II B sklapaju se u skladu
sa Članovima od 23. do 55. ako je vrednost usluga navedenih u Aneksu II A veća od vrednosti
177
usluga navedenih u Aneksu II B. U ostalim slučajevima, ugovori se sklapaju u skladu sa Članom
23. i Članom 35.(4).’
9
Prema Članu 32.(2) Direktive:
‘Za potrebe sklapanja okvirnog sporazuma, naručioci posla slede proceduralna pravila
navedena u ovoj Direktivi …’
10
Član 79. Direktive, koji nosi naslov ‘Izmene’ propisuje sledeće:
‘U skladu s postupkom navedenim u Članu 77.(2), Komisija može izmeniti:
…
(d) popis tela i kategorija tela kojima se upravlja na osnovu javnog prava u Aneksu III, kada se,
na osnovu obaveštenja dobijenog od država članica, to pokaže neophodnim;
…’
11
Konačno, Član 1.(4) Direktive 1999/44/EZ Evropskog parlamenta i Saveta ministara od
25.5.1999. o određenim aspektima prodaje robe široke potrošnje i o garancijama za takvu robu
(Službeni list 1999 L 171, str. 12) propisuje:
‘Ugovori za nabavku robe široke potrošnje koja se tek proizvodi ili izrađuje takođe se smatraju
prodajnim ugovorima u smislu ove Direktive.’
Nacionalno zakonodavstvo
12
Sažetak relevantnih domaćih propisa koji sledi preuzet je iz spisa koji je dostavljen Sudu u vezi s
ovim predmetom, a osobito sa zahtevom za preliminarnu odluku.
13
Javni zdravstveni sistem u Nemačkoj, organizacija i finansiranje fondova obaveznog
zdravstvenog osiguranja uređeni su tomovima IV i V (‘SGB IV’ i ‘SGB V’) Zakona o socijalnoj
politici (Sozialgesetzbuch). Zadatak koji je zakonodavac dao fondovima obaveznog
zdravstvenog osiguranja definisan je u Članu 1.(1) SGB V, na sledeći način:
‘Kao zajednica koja počiva na načelu solidarnosti, sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja
ima zadatak da održava, obnavlja ili unapređuje zdravstveno stanje osiguranika.’
14
Iz Člana 4.(1) SGB V se može videti da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja
korporacije čije delovanje uređuje javno pravo, da imaju svojstvo pravnog lica, kao i prava na
samoupravljanje. Uspostavljeni su u skladu sa Članovima 1. i 3. SGB V. Prema navodima
istaknutim u zahtevu, velika većina stanovništva u Nemačkoj (oko 90%) ima obavezno
osiguranje preko fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja. Osobe koje su osigurane preko
sistema obaveznog osiguranja mogu da biraju fond obaveznog zdravstvenog osiguranja preko
kojeg žele da se osiguraju, ali ne mogu da biraju između privatnog i javnog zdravstvenog
osiguranja.
15
Pravila o finansiranju fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja sadržana su u Članovima 20.
do 28. SGB IV i Članovima 3. i 220. et seq. SGB V. Finansiranje se osigurava preko obaveznih
doprinosa osiguranika, direktnih uplata Savezne države i kompenzacijskih uplata iz sistema
178
finansijskih kompenzacija između obaveznih fondova i preko mehanizma kompenzacija za rizike
između tih fondova.
16
Prema zahtevu za preliminarnu odluku, doprinosi koje uplaćuju osobe koje su u sistemu
obaveznog osiguranja i njihovi poslodavci čine veći deo finansiranja fondova obaveznog
osiguranja. Iznos doprinosa zavisi isključivo od prihoda osiguranika, odnosno, od njegove
sposobnosti da doprinosi. Drugi faktori, kao što su starosna dob, prethodne bolesti ili broj
suosiguranih lica, su nebitni. U praksi, poslodavac zadržava deo doprinosa osiguranog lica od
njegove plate i uplaćuje ga fondu obaveznog zdravstvenog osiguranja zajedno sa delom
doprinosa koji padaju na teret poslodavca. To su obaveze koje proizlaze iz javnog prava, te se ti
doprinosi obavezno ubiru na osnovu odredbi javnog prava.
17
Stopu doprinosa, međutim, ne utvrđuje država već fondovi obaveznog zdravstvenog
osiguranja. Kao što je navedeno u relevantnim propisima, ovi fondovi moraju da izračunaju
doprinose na način da njima pokriju, u kombinaciji sa drugim sredstvima, troškove koji su
propisani zakonom i da osiguraju da su operativna sredstva i zakonske rezerve dostupne.
Utvrđene stope doprinosa moraju prethodno odobriti nadzorna tela svakog pojedinačnog
fonda. Prema navodima u zahtevu za prethodnom odlukom, iznos doprinosa je, u određenoj
meri, utvrđen zakonom, budući da isti mora da se odredi na način da obračunati prihod ne
može biti ni manji ni veći od rashoda. S obzirom da je, prema nemačkom sistemu zdravstvenog
osiguranja, velika većina zagarantovanih beneficija propisana zakonom, dotični fond obaveznog
zdravstvenog osiguranja ne može, u velikoj meri, direktno da utiče na iznos rashoda.
18
Da bi se stopa doprinosa za osigurana lica zadržala na istoj razini, Članovi 266. do 268. SGB V
omogućavaju godišnja kompenzacijska plaćanja između svih fondova obaveznog zdravstvenog
osiguranja koja proizlaze iz mehanizma kompenzacije prema strukturi rizika. Prema
zapažanjima domaćeg suda, među fondovima postoji uzajamna solidarna obaveza, gde svaki
fond ima pravo da dobije kompenzaciju, odnosno od svakog fonda može da traži da osigura
kompenzaciju do određenog iznosa.
19
Prema Članu 4.(1) SGB V, fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja imaju ovlašćenja za
samoupravljanje, ali su podložni državnom nadzoru. Prema zahtevu za prethodnom odlukom,
taj nadzor nije ograničen na puko ispitivanje zakonitosti nakon događaja.
20
Neke mere koje su usvojili fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao što su izmene i
dopune statuta fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja, definisanje stopa doprinosa,
imovinske transakcije i transakcije koje se tiču objekata i kupovine softvera zahtevaju
odobrenje nadzornih tela, što je vidljivo iz Članova 195.(1), 220.(2) i 241. SGB V. Nadzorni
organi moraju, barem svakih pet godina, da naprave pregled komercijalnog, računovodstvenog
i operativnog, odnosno upravljačkog poslovanja fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja
koji su pod njihovom nadležnošću. Taj nadzor, koji između ostalog obuhvata i pregled
ekonomske efikasnosti delovanja dotičnog fonda, može biti i češći (Članovi 69.(2) i 88.(1) SGB IV
i Član 274.(1) SGB V). U okviru tog nadzora, Član 88.(2) SGB IV, od fondova zahteva da
nadzornim organima dostave sve neophodne dokumente i informacije. Osim toga, prema
Članovima 37. i 89.(3) SGB IV, ako samoupravni organi fondova odbiju da izvrše zadatke koji su
im povereni, onda će obavezu izvršenja tih zadataka preuzeti nadzorni organ.
21
Konačno, svaki fond obaveznog zdravstvenog osiguranja dužan je da svoj privremeni budžet
blagovremeno dostavi nadležnom nadzornom organu (Član 70.(5) SGB IV), koji može neodržive
fondove da pripoji drugim fondovima ili da ih ugasi (Član 146.a, Stav 3. prve alineje Člana 153.,
Član 156., Stav 3. prve alineje Člana 163., druga alineja Člana 167., i Član 170. SGB V).
179
22
S obzirom da, u kontekstu ovog sistema, osigurana lica nemaju pravo na povraćaj novca od
fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja već samo pravo na besplatan pristup odgovarajućim
uslugama (Član 2.(2) SGB V), u skladu sa načelom davanja u naturi fondovi obaveznog
zdravstvenog osiguranja se podstiču da, sa različitim dobavljačima/pružaocima usluga,
zaključuju poslove koji su multisektorski i interdisciplinarni. Ovi ‘integrirani aranžmani’, koji su
propisani u Članovima 140.a do 140.e SGB V, zaključuju se između fondova obaveznog
zdravstvenog osiguranja i različitih dobavljača koji su kvalifikovani da pružaju usluge osiguranim
licima. Oni definišu naknade za različite vidove integrisanih programa, koje su namenjene da
pokriju ukupne pogodnosti koje osiguranik može da zatraži u kontekstu tog programa.
Ugovorna strana u ugovorima o integrisanim programima usluga je fond obaveznog
zdravstvenog osiguranja, koji je dužan da platit naknadu pružaocuusluga. Učešće osiguranika u
različitim programima usluga je fakultativno, ali kada se osiguranik jednom opredeli za neki
program, dužan je da koristi usluge pružaoca usluga sa kojim je njegov fond obaveznog
osiguranja zaključio takav ugovor.
23
Tokom postupka pred Sudom, pomenute su, takođe, još dve presude Ustavnog suda
(Bundesverfassungsgericht) u vezi sa misijom fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja u
Nemačkoj.
24
U svojoj odluci od 9. juna 2004. (2 BvR 1248/03 i 2 BvR 1249/03), Ustavni sud
(Bundesverfassungsgericht) je istakao:
‘Socijalni zakon je jedan od najvažnijih instrumenata državne socijalne politike. U društvenom
poretku države, koji je utvrđen Ustavom (Grundgesetz), zaštita građana u slučaju bolesti jedan
je od temeljnih zadataka države. Zakonodavac je taj zadatak izvršio time što je osigurao zaštitu
većeg dela stanovništva kroz uvođenje obaveznog zdravstvenog osiguranja, odnosno
obaveznog programa javnog osiguranja, koje je uređeno javnim pravom, i kroz donošenje
detaljnih pravila o sprovođenju te zaštite. Osnovni zadatak fondova obaveznog zdravstvenog
osiguranja, prema zakonu, je dosledno sprovođenje socijalnih propisa koji su doneseni u
kontekstu izvršenja tog temeljnog zadatka države.’
25
Konačno, u svojoj odluci od 31. januara 2008. (1 BvR 2156/02), Ustavni sud je zaključio da su
fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja tela javnog prava koja su integrisana u državu i
koja, zapravo, indirektno sprovode misije javne uprave.
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
26
Putem javnog obaveštenja objavljenog u junu 2006. u jednom specijalizovanom časopisu, AOK
Rheinland/Hamburg, fond obaveznog zdravstvenog osiguranja, pozvao je proizvođače
ortopedske obuće da dostave svoje ponude za program integrisanih usluga u smislu stava 140.a
et seq. SGB V za razdoblje od 1. septembra do 31. decembra 2006. Tražene usluge su
klasifikovane prema troškovima u različite grupe, za koje je trebalo da ponuđači ponude cene.
27
Količina cipela koju je trebalo isporučiti nije utvrđena. Navedeno je da će pacijenti koji pate od
sindroma dijabetesnog stopala, a koji imaju karticu osiguranja i odgovarajući lekarskii recept
direktno kontaktirati proizvođače ortopedskih cipela. Zadatak proizvođača cipela je bio da
naprave i provere individualno skrojenu ortopedsku obuću, a detaljni saveti bi se davali pre i
posle isporuke obuće. Pored doprinosa koje plaćaju pacijenti, plaćanje bi vršio fond obaveznog
zdravstvenog osiguranja.
28
Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopadie Schuhtechnik, društvo za proizvodnju ortopedske
180
obuće, dostavilo je svoju ponudu i dva dana kasnije, uložilo je pritužbu u vezi sa kršenjem domaćih
propisa o javnim nabavkama i propisa Zajednice o javnim nabavkama. Fond obaveznog
zdravstvenog osiguranja je odbacio te pritužbe, navodeći da se propisi o javnim nabavkama ne
primenjuju na ovaj slučaj. Budući da je tužba društva za proizvodnju obuće protiv takve odluke
odbijena u prvom stepenu, društvo se žalilo Odeljenju za nabavke Žalbenog suda
(Oberlandesgericht) u Dusseldorfu.
29
Domaći sud navodi da u Nemačkoj pravnoj literaturi i sudskoj praksi ne postoji saglasnost o tome da
li fondove obaveznog zdravstvenog osiguranja, iako su pomenuti u Aneksu III uz Direktivu 2004/18,
treba smatrati ‘telima kojima se upravlja na osnovu javnog prava’, a time i ‘ugovornim organima’ u
smislu Direktive. Stoga je istakao problem koji ima u vezi s različitim uslovima koji su propisani u
drugoj alineji Člana 1.(9) te direktive.
30
Domaći sud smatra da su uslovi iz tačaka (a) i (b) te odredbe ispunjeni, utoliko što su fondovi
obaveznog zdravstvenog osiguranja pravna lica čije delovanje uređuje javno pravo, a koja su
uspostavljena s ciljem da održavaju, obnavljaju ili unapređuju zdravlje osiguranika, odnosno, da
udovoljavaju potrebama od opšteg interesa. Osim toga, te potrebe nisu industrijske ni trgovačke
prirode jer fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja nemaju komercijalnu delatnost već svoje
usluge pružaju na neprofitnoj osnovi.
31
Ono što treba razmotriti su, dakle, uslovi iz tačke (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18.
32
Kada je reč o prvom uslovu, odnosno, uslovu da takva tela treba, najvećim delom, da finansira,
država, domaći sud se poziva na karakteristike dotičnog nacionalnog sistema, kako je navedeno u
stavovima 13. do 18. ove presude.
33
Kada je reč o uslovu nadzora javnih vlasti nad upravljanjem fondovima, domaći sud se poziva na
relevantne aspekte sistema, kako je navedeno u Stavovima 19. i 20. ove presude.
34
Ako se zaključi da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja naručioci posla, onda se postavlja
drugo pitanje, odnosno da li je tada reč o ugovoru o javnim nabavkama robe ili o ugovoru o javnim
uslugama. Domaći sud navodi da druga alineja Člana 1.(2)(d) Direktive 2004/18 propisuje vrednost
usluga ili proizvoda kao kriterijum za određivanje. Na osnovu tog kriterijumuma, domaći sud smatra
da je suštinski bitno da se zna položaj koji dotični proizvođač obuće iz glavnog postupka ima u
ukupnoj usluzi, koja obuhvata kupovinu materijala i proizvodnju, kao i savetovanje i davanje
informacija pacijentima.
35
Ako bi dotičnu, individualizovanu proizvodnju obuće smatrali delom nabavke robe, domaći sud
smatra da bi vrednost nabavke obuće bila veća od vrednosti usluga. Ako, s druge strane, vrednost
robe čini samo sirovinski materijal, onda bi vrednost usluga bila veća od vrednosti robe. Ističe da se
čini da Član 1.(4) Direktive 1999/44, koji ‘ugovore za nabavku roba široke potrošnje koje se tek
proizvode ili izrađuju’ smatra prodajnim ugovorima, favorizuje prvi pristup bez obzira da li se radi o
standardizovanoj robi ili robi koja se individualno kroji prema određenoj svrsi, tj. nezamenjivim
predmetima. Međutim, možda se može zaključiti iz sudske prakse Suda da kvalitativni aspekti
takođe igraju ulogu (predmet C-220/05 Auroux [2007] ECR I-385, Stav 46.). S tim u vezi valja imati
na umu da se savetovanje pacijenata ne ograničava na odabir i korišćenje proizvoda.
36
Po mišljenju domaćeg suda i ta razlika je naročito važna budući da klasifikacija spornog ugovora iz
glavnog postupka kao ugovora o nabavci robe podrazumeva da su odredbe Direktive 2004/18 u
potpunosti primenjive.
181
37
Ukoliko se sporni ugovor iz glavnog postupka ne bi tretirao kao ugovor o nabavci robe, domaći sud
pita da li bi onda ugovor trebalo tretirati kao ugovor o javnim uslugama ili koncesiju za pružanje
usluga? U potonjem slučaju, iz Člana 17. iste sledi da Direktiva 2004/18 nije primenjiva. Prvostepeni
sud koji se bavio ovim predmetom je smatrao da je ta mogućnost isključena zbog činjenice da je
fond obaveznog zdravstvenog osiguranja, a ne pacijent, odgovoran za plaćanje dobavljača.
Međutim, domaći sud koji je uputio zahtev smatra da u obzir, takođe, treba uzeti i kriterijum onoga
ko snosi operativni rizik. Valja imati na umu, s jedne strane, da upravo zbog toga što fond
obaveznog zdravstvenog osiguranja, a ne pacijent, snosi odgovornost za plaćanje dobavljača,
pacijenti su oslobođeni rizika vezanog za naplatu potraživanja i prezaduženost dužnika. S druge
strane, međutim, dobavljač snosi rizik da pacijenti neće želeti da koriste njegove proizvode i usluge.
Upravo po ovom faktoru se ovaj predmet razlikuje od običnih okvirnih sporazuma. Po mišljenju
domaćeg suda koji je uputio zahtev, ključna stvar zbog koje bi se sporni ugovor iz glavnog postupka
mogao klasifikovati kao koncesija za pružanje usluga je činjenica da dobavljač ne mora da postavlja i
održava skupu infrastrukturu, kao što su izgradnja objekata, troškovi radne snage i opreme koji
kasnije moraju biti amortizovani kroz ‘pravo na korišćenje vlastitih usluga uz naknadu’ (predmet C324/98 Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-10745, Stav 30.).
38
Konačno, domaći sud ističe, ako se sporni ugovor iz glavnog postupka tretira kao ugovor o
uslugama, onda će se, zbog toga što se radi o zdravstvenoj usluzi prema Članu 21. i Aneksu II B,
Kategorija 25 Direktive 2004/18, na njega primenjivati samo Član 23. i Član 35.(4) direktive, čije
kršenje nije istaknuto u ovom predmetu. Međutim, u slučaju takve klasifikacije primenjivale bi se
određene odredbe domaćeg zakona, koje koriste isti koncept ‘ugovora o uslugama’, na osnovu kojih
bi podnositelj tužbe u glavnom postupku bio delimično uspešan.
39
S obzirom na gore navedeno, Žalbeni sud u Dusseldorfu je odlučio da prekine postupak i uputi
sledeće pitanje Sudu za preliminarnu odluku:
1.
(a) Da li zahtev “državnog finansiranja” koji se spominje u prvoj alternativi tačke (c)
druge alineje Člana 1.(9) [Direktive 2004/18] treba tumačiti na način da obuhvata
situaciju u kojoj država propisuje Članstvo u fondu zdravstvenog osiguranja i obavezu
plaćanja doprinosa – čiji iznos zavisi od prihoda – relevantnom fondu zdravstvenog
osiguranja, koji definiše stope doprinosa, ali su fondovi zdravstvenog osiguranja
uzajamno povezani putem sistema solidarnog finansiranja, koji je detaljnije opisan u
direktivi, tako da je izmirenje obaveza svakog pojedinačnog fonda zdravstvenog
osiguranja zagarantovano?
(b) Da li zahtev iz druge alternative tačke (c) druge alineje Člana 1.(9) [Direktive 2004/18] da
Telo “podložno upravljačkom nadzoru takvih tela” treba tumačiti na način da je državni
pravni nadzor, koji se tiče postojećih i budućih transakcija – sa drugim mogućim
načinima intervencije države opisanim u direktivi – dovoljan da se ispuni taj zahtev?
2.
Ako je odgovor na prvo pitanje – u delu (a) ili (b) – afirmativan, da li tačke (c) i (d) Člana
1.(2) [Direktive 2004/18] treba tumačiti na način da se pružanje robe koja je
individualno proizvedena i skrojena, u pogledu oblika, prema potrebama konkretnog
kupca i o kojoj će kupac biti savetovan, treba klasifikovati kao “ugovor o nabavkama
robe” ili kao “ugovor o uslugama”? Da li se u obzir uzima samo vrednost konkretne
usluge?
3.
Ako se odredba iz drugog pitanja treba ili može klasifikovati kao “usluga”, treba li onda
Član 1.(4) [Direktive 2004/18] – za razliku od “okvirnog sporazuma” u smislu Člana 1.(5)
direktive – tumačiti na način da “koncesija za usluge” takođe obuhvata dodelu ugovora u
182
obliku gde:
•
odluku o tome da hoće li se i, u kojem slučaju, izvođaču dodeliti konkretan ugovor ne
donosi naručilac posla već treće strane,
•
izvođača plaća naručilac posla jer, po zakonu, samo taj organ je odgovoran za plaćanje
naknada i dužan je pružiti uslugu trećim stranama, i
•
izvođač ne mora da pruži, ili ponudi, ako su dostupne, bilo kakve usluge pre nego treće
strane počnu da koriste iste?’
Pitanja upućena Sudu
Prvo pitanje
40
Svojim prvim pitanjem, domaći sud pita, u suštini, da li se fondovi obaveznog zdravstvenog
osiguranja, kao što su ovi koji su strana u glavnom postupku, s obzirom na njihove
karakteristike koje su navedene u zahtevu za prethodnom odlukom, mogu smatrati ugovornim
organima u kontekstu primene odredbi Direktive 2004/18.
41
Da bi se odgovorilo na to pitanje, potrebno je prvo razmotriti osnovno prethodno pitanje, koje
je očigledno već iz same osnove za upućivanje zahteva za prethodnom odlukom i problema koji
ističe domaći sud, a to je pitanje da li je to što su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja iz
glavnog postupka izričito pomenuti u Aneksu III Direktive 2004/18 dovoljno da bi se oni, samo
na osnovu toga, smatrali, telima kojima se upravlja na osnovu javnog prava, a time i
naručiocima.
42
Podnosilac predstavke u glavnom postupku i Komisija Evropskih zajednica tvrde da je samo
obuhvatanje nekog tela Aneksom III uz Direktivu 2004/18 dovoljan uslov da se to telo smatra
telom kojim se upravlja na osnovu javnog prava. Uključivanje na listu predstavlja neoborivu
pretpostavku da se to telo tako može klasifikovati, zbog čega je svako dodatno razmatranje
prirode i karakteristika tog tela suvišno.
43
Taj argument ne može biti prihvaćen.
44
Iz tačke (b) prvog Stava Člana 234. Ugovora o EZ se može videti da domaći sud može, u bilo koje
vreme, da traži od Suda da donese odluku o valjanosti nekog akta institucija Evropske zajednice
ukoliko smatra da je takva odluka Suda neophodna da bi mogao da donese presudu.
45
U tom smislu treba naglasiti da sporna pravila Zajednice, odnosno Direktive 2004/18, sadrže
kako materijalna pravila, poput onih u drugoj alineji Člana 1.(9) Direktive, koja propisuju uslove
koje neko telo mora da zadovolji da bi bilo smatrano naručiocem posla u smislu Direktive, tako i
mere za sprovođenje tih materijalnih pravila, poput uvrštavanja nepotpune liste javnih tela za
koje se smatra da ispunjavaju te uslove u Aneks III te Direktive. U takvom kontekstu, pravosuđe
Zajednice, kada primi obrazložen zahtev u tom smislu od domaćeg suda, mora da osigura da je
dotična mera Zajednice interno konzistentna, proveravajući predstavlja li uključivanje datog
tela na gore spomenutu listu ispravnu primenu materijalnih kriterijuma propisanih u gore
navedenoj odredbi. Intervencija Suda u tom smislu je zahtev pravne sigurnosti, koji predstavlja
opšte načelo prava Zajednice.
46
U ovom slučaju, domaći sud postavlja pitanje, premda ne izričito, o valjanosti uvrštavanja
183
dotičnog fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja iz glavnog postupka na listu u Aneksa III
Direktive 2004/18. Ukazuje na razlike između sudske prakse i pravne literature u Nemačkoj po
pitanju da li takvo uvrštavanje predstavlja dovoljan i isključivi uslov da se takvi fondovi tretiraju
kao tela kojima se upravlja na osnovu javnog prava i jasno izražava vlastite sumnje u tom
pogledu. Zbog toga svoje prvo pitanje stavlja u kontekst materijalnih uslova propisanih u tački
(c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18.
47
Prema tome, domaći sud želi da Sud odluči o valjanosti uvrštavanja spornog tela iz glavnog
postupka na listu u Aneksu III Direktive 2004/18 u svetlu materijalnih uslova propisanih u toj
odredbi.
48
Da bi se odgovorilo na to pitanje, treba naglasiti da su, prema ustanovljenoj sudskoj praksi
Suda, ta tri uslova iz tačaka (a), (b) i (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18, koji moraju
biti zadovoljeni da bi se neko telo smatralo telom kojim se upravlja na osnovu javnog prava,
kumulativna (predmet C-393/06 Ing. Aigner [2008] ECR I-2339, Stav 36. i u njemu citirana
sudska praksa).
49
Kao što jasno proizlazi iz zahteva, uslovi propisani u tačkama (a) i (b) druge alineje Člana 1.(9)
Direktive 2004/18 su u ovom slučaju ispunjeni. Dotični fondovi obaveznog zdravstvenog
osiguranja su pravna lica, čije je delovanje uređeno javnim pravom, a uspostavljena su sa
posebnom svrhom da udovolje potrebama vezanim za javno zdravstvo, što su potrebe od
opšteg interesa, koje nemaju ni industrijski niti trgovački karakter budući da se iste osiguravaju
na neprofitnoj osnovi. Ostaje, dakle, da se razmotri da li je, u ovom slučaju, ispunjen makar
jedan od alternativnih uslova propisanih u tri alternative u tački (c) druge alineje Člana 1.(9), a
pre svega, uslov da su isti finansirani, najvećim delom, iz državnih sredstava.
50
U pogledu tog uslova, valja podsetiti, kao što je vidljivo iz domaćeg sistema i odluke saveznog
Ustavnog suda citirane u Stavovima 24. i 25. ove presude, da je zaštita javnog zdravlja temeljni
zadatak države, a da su fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja integrisani u državu i, da
zapravo, indirektno izvršavaju misije javne uprave.
51
Nadalje, u skladu sa sudskom praksom Suda, prva alternativa u tački (c) druge alineje Člana
1.(9) Direktive 2004/18 ne sadrži nikakve pojedinosti o postupcima finansiranja na koje se ta
odredba odnosi. Tako, dakle, ne postoji zahtev da država ili neko drugo javno telo direktno
finansira aktivnosti dotičnih tela u svrhu ispunjavanja relevantnih uslova. Metoda indirektnog
finansiranja je, dakle, dovoljna (vidi u tom smislu Predmet C-337/06 Bayerischer Rundfunk i
drugi [2007] ECR I-11173, Stavovi 34. i 49.).
52
Prvo, treba napomenuti da se fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja iz glavnog predmeta
finansiraju, prema pravilima relevantnih domaćih propisa, iz doprinosa osiguranika, uključujući
i doprinose koje u njihovo ime uplaćuju poslodavci, iz direktnih uplata federalnih vlasti i
kompenzacijskih uplata između fondova koje proizilaze iz sistema novčanih naknada za
pokrivanje rizika. Dotični fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja se, najvećim delom,
finansiraju iz obaveznih doprinosa osiguranika.
53
Drugo, jasno je iz zahteva za prethodnom odlukom da se obavezni doprinosi plaćaju bez ikakvih
očekivanja povrata u smislu sudske prakse Suda (vidi u tom smislu predmet C-380/98
University of Cambridge [2000] ECR I-8035, Stavovi 23. do 25.). Uz ta plaćanja ne dolaze
nikakve ugovorne obaveze jer ni obaveza plaćanja doprinosa ni iznos doprinosa nisu rezultat
nekog dogovora između fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja i osiguranika, budući da
su i Članstvo u fondovima kao i plaćanje doprinosa obaveze propisane zakonom (vidi u tom
184
smislu Bayerischer Rundfunk i drugi, prethodno citiran, Stav 45.). Osim toga, iznos doprinosa se
temelji isključivo na sposobnosti svakog Člana da doprinosi, dok su drugi faktori kao što su
starosna dob osiguranika, njegovo zdravstveno stanje ili broj suosiguranih lica u tom smislu
potpuno irelevantni.
54
Treće, domaći sud naglašava da, za razliku od sporne naknade za dozvolu u predmetu
Bayerischer Rundfunk i drugi, stopu doprinosa u ovom predmetu ne utvrđuju organi javne
vlasti već sami fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja. Međutim, ističe, sasvim ispravno,
da fondovi imaju vrlo ograničenu diskreciju u tom smislu, budući da je njihova misija
osiguravanje beneficija propisanih u zakonodavstvu o socijalnom osiguranju. Budući da zakon
propisuje beneficije i troškove koji idu uz njih, a da fondovi obavljaju svoje funkcije na
neprofitnoj osnovi, stopa doprinosa mora biti definisana tako da obračunati prihodi ne budu ni
veći ni manji od troškova.
55
Četvrto, valja naglasiti da, u svakom slučaju, stope doprinosa koje utvrde fondovi obaveznog
zdravstvenog osiguranja moraju da dobiju saglasnost javnog tela koje je odgovorno za njihov
nadzor. Dakle, iznos doprinosa je, kako je to domaći sud formulisao, u određenoj meri već
propisan zakonom. Konačno, što se tiče drugih izvora prihoda fondova, direktne uplate
federalnih organa, iako u manjem iznosu, neosporno predstavljaju direktno državno
finansiranje.
56
Na kraju, što se tiče aranžmana za ubiranje doprinosa, jasno je vidljivo iz odluke o upućivanju
zahteva da, u praksi, poslodavac zadržava deo osiguranikove plate i uplaćuje ga relevantnom
fondu obaveznog zdravstvenog osiguranja, zajedno sa delom doprinosa koji padaju na teret
poslodavca. Doprinosi se, dakle, ubiru bez ikakve mogućnosti osiguranika da interveniše u tom
smislu. Domaći sud ističe, s tim u vezi, da se doprinosi prisilno ubiru na osnovu odredbi javnog
prava.
57
Stoga se mora uzeti u obzir, kako je Sud zaključio u Stavu 48. predmeta Bayerischer Rundfunk i
drugi, da finansiranje programa obaveznog zdravstvenog osiguranja, poput ovoga iz glavnog
postupka, koji je ustanovljen odlukom države, u praksi jamče javne vlasti, a osigurava se kroz
ubiranje koje je uređeno odredbama javnog prava, čime se zadovoljava uslov državnog
finansiranja, u najvećem delu, u svrhu primene pravila Zajednice o dodeli ugovora o javnim
nabavkama.
58
U svetlu tog zaključka i s obzirom na alternativnu prirodu uslova propisanih u tački (c) druge
alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18, nema potrebe da se ispituje da li je uslov da organi javne
vlasti vrše nadzor nad upravljanjem fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja ispunjen u
ovom predmetu.
59
Odgovor na prvo pitanje je, stoga, da prva alternativa iz tačke (c) druge alineje Člana 1.(9)
Direktive 2004/18 mora tumačiti na način da se radi o državnom finansiranju, u najvećem delu,
jer se aktivnosti fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja uglavnom finansiraju iz doprinosa
koje plaćaju osiguranici, a koji su nametnuti, obračunati i naplaćeni u skladu sa pravilima javnog
prava, kao što je to slučaj sa fondovima iz glavnog postupka. Takve fondove obaveznog
zdravstvenog osiguranja treba tretirati kao tela javnog prava, pa prema tome i naručiocima posla
u kontekstu primene pravila iz pomenute direktive.
Drugo pitanje
60
Ovim pitanjem domaći sud, u suštini, pita koji kriterijum treba primeniti da bi se utvrdilo da li
185
mešovite ugovore, koji obuhvataju i nabavku robe i pružanje usluga, treba tretirati kao ugovore
o javnim nabavkama ili ugovore o pružanju usluga i da li je u tom smislu jedini kriterijum koji
treba primenjivati vrednost različitih delova koji čine taj mešoviti ugovor. Iz odluke o upućivanju
zahteva je vidljivo, međutim, da domaći sud takođe pita može li se, u slučaju nabavke proizvoda
koji se proizvode i izrađuju individualno, prema potrebama svakog pojedinačnog kupca i o
kojima svaki kupac dobija odgovarajuće savete, proizvodnja takvih proizvoda svrstati pod ‘robe’
ili ‘usluge’ u smislu izračunavanja vrednosti svakog pojedinačnog dela mešovitog ugovora.
61
Da bi se odgovorilo na ovo pitanje, potrebno je, pre svega, naglasiti da kada se radi o ugovoru
koji se tiče i nabavke roba i pružanja usluga, druga alineja Člana 1.(2)(d) Direktive 2004/18 sadrži
posebno pravilo za utvrđivanje kriterijuma za određivanje ugovora, tako da se ugovor može
tretirati ili kao ugovor o proizvodima ili ugovor o uslugama, a to je vrednost proizvoda i usluga
obuhvaćenih ugovorom. Taj kriterijum je po prirodi kvantitativan, tj. odnosi se na pripadajuće
naknade za deo ugovora koji se tiče ‘proizvoda’ i deo koji se tiče ‘usluga’.
62
S druge strane, u slučaju javnih ugovora o pružanju usluga i izvođenju radova, treća alineja Člana
1.(2)(d) Direktive 2004/18 uvodi još jedan kriterijum za klasifikaciju, a to je glavni predmet datog
ugovora. Taj kriterijum je primenjen u predmetu Auroux i drugi (Stavovi 37. i 46.), u kojem se
konkretno radilo o mešovitom ugovoru za izvođenje radova i pružanje usluga.
63
Ne proizlazi ni iz primenjivih pravila Zajednice, a ni iz sudske prakse Suda da se taj kriterijum
mora primenjivati u slučajevima mešovitog ugovora za nabavke robe i pružanje usluga.
64
Treba istaći da, u skladu sa definicijom pojma ‘ugovora o javnim nabavkama robe’ iz prve alineje
Člana 1.(2)(c) Direktive 2004/18, taj pojam obuhvata i transakcije kao što su, na primer,
kupovina ili davanje u najam ‘proizvoda’, bez ikakvih konkretnih detalja u tom smislu, i ne
praveći razliku između proizvoda koji su proizvedeni na standardizovan način ili individualno, tj.
prema preferencijama i potrebama kupca. Shodno tome, pojam ‘proizvoda’, na koji se uopšte
ova odredba odnosi, obuhvata, takođe, proces proizvodnje, bez obzira je li dotični proizvod
isporučen kupcima kao gotov proizvod ili nakon što je isti proizveden prema njihovim zahtevima.
65
Taj pristup je potvrđen i u Članu 1.(4) Direktive 1999/44, koji u opštem smislu i bez razlike,
‘ugovore o nabavkama roba široke potrošnje koji su još uvek u fazi proizvodnje ili izrade
’klasifikuje kao ‘prodajni ugovor’.
66
Odgovor na drugo pitanje je, dakle, da u slučaju mešovitog javnog ugovora koji se odnosi i na
proizvode i na usluge, kriterijum kojim se treba rukovoditi kod klasifikovanja takvog ugovora u
ugovore o robama ili ugovore o uslugama je vrednost dela ugovora koja se odnosi na proizvode,
odnosno na usluge unutar tog mešovitog ugovora. Kada se radi o nabavci proizvoda koji su
individualno proizvedeni i izrađeni prema potrebama svakog pojedinačnog kupca i gde kupac
prima savete u vezi sa korišćenjem tog proizvoda, u kontekstu izračunavanja vrednosti zasebnih
delova mešovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba svrstati u deo ugovora koji se
odnosi na ‘nabavke’.
Treće pitanje
67
Trećim pitanjem se, u suštini, pita, ako je pružanje usluga bitnije od nabavke roba u
konkretnom ugovoru iz glavnog postupka i s obzirom na karakteristike navedene u odluci o
upućivanju zahteva, hoće li se tada zaključivanje ugovora između fonda obaveznog
zdravstvenog osiguranja i proizvođača ortopedske obuće smatrati ‘koncesijom za usluge’ u
smislu Člana 1.(4) Direktive 2004/18 ili ‘okvirnim sporazumom’ u smislu Člana 1.(5) te
186
direktive.
68
Prema definiciji sadržanoj u Članu 1.(4) Direktive 2004/18, koncesija za usluge je ugovor istog
tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje
usluga sastoji ili samo od prava na iskorišćavanje tih usluga ili od tog prava zajedno sa
plaćanjem.
69
Okvirni sporazum je, međutim, definisan u Članu 1.(5) Direktive 2004/18 kao sporazum
između jednog ili više ugovornih organa i jednog ili više privrednih subjekata, čija je svrha
utvrditi uslove kojima se uređuju ugovori koji se dodeljuju tokom određenog perioda, naročito
u pogledu cene i, prema potrebi, predviđenih količina.
70
Iz definicija jasno proizilazi da ova dva pojma imaju prilično slične karakteristike, te da u tom
smislu nije lako unapred napraviti jasnu razliku. Pravna klasifikacija ugovora, dakle, zavisi od
specifičnih faktora koji određuju konkretan slučaj.
71
U svakom slučaju, iz gore navedene definicije koncesije za pružanje usluga proizlazi da takvu
koncesiju određuje situacija u kojoj pravo na pružanje određene usluge naručilac posla
prebacuje na koncesionara, a da koncesionar uživa, u okviru zaključenog ugovora, određenu
ekonomsku slobodu da određuje uslove pod kojim će se to pravo ostvarivati jer je
koncesionar, istovremeno, u velikoj meri izložen rizicima svojstvenim za pružanje konkretne
usluge. S druge strane, karakteristika po kojoj se izdvaja okvirni sporazum je to što je aktivnost
subjekta koji je zaključio takav ugovor ograničena u smislu da svi ugovori zaključeni sa tim
subjektom tokom datog perioda moraju da slede uslove koji su utvrđeni tim sporazumom.
72
Taj faktor razlike potvrđuje i sudska praksa Suda, prema kojoj koncesija za pružanje usluga
postoji kada se dogovoreni način plaćanja sastoji od prava datog pružaocuusluga da
iskorišćava, uz naknadu, vlastite usluge, čime on preuzima rizik vezan za pružanje pomenutih
usluga (predmet C-382/05 Komisija protiv Italije [2007] ECR I-6657, Stav 34. i u njemu citirana
sudska praksa).
73
U konkretnom slučaju, dotični ugovor iz glavnog postupka predstavlja ‘program integrisane
nabavke’, iz Članova 140. do 140. e SGB V, zaključen između fonda obaveznog zdravstvenog
osiguranja i privrednog subjekta. Prema tom ugovoru, privredni subjekt preuzima obavezu da
pruži usluge osiguranicima koji mu se obrate. U isto vreme, u ugovoru su fiksirane cene za
različite vrste usluga, kao i njihovo trajanje. Količine različitih usluga nisu fiksirane, ali pojam
koncesija za pružanje usluga i ne zahteva takvu odredbu. Fond obaveznog zdravstvenog
osiguranje je isključivo obavezan za plaćanje usluga prema pružaocuusluge. Čini se, dakle, da
su uslovi pod kojima privredni subjekt sprovodi svoju delatnost propisani ugovorom koji je
predmet glavnog postupka, i prema njemu privredni subjekt ne uživa stepen ekonomske
slobode, koji je tipičan za koncesiju, niti je izložen značajnom riziku vezanom za usluge koje
pruža.
74
Sa sigurnošću se može primetiti da je privredni subjekt u takvom slučaju izložen određenom
riziku u onoj meri u kojoj osigurane osobe odluče da ne koriste njegove proizvode i usluge. Taj
rizik je, međutim, ograničen. Privredni subjekt ne snosi rizik vezan za naplatu potraživanja i
nesolventnost druge strane u pojedinačnom ugovoru budući da je, prema zakonu, isključivo
fond obaveznog zdravstvenog osiguranja odgovoran za plaćanje obaveza prema privrednom
subjektu. Prema tome, iako privredni subjekt mora da bude zadovoljavajuće opremljen da
osigura traženu uslugu, on ne mora da stvara značajne izdatke unapred, odnosno pre
zaključenja pojedinačnih ugovora sa osiguranikom. Konačno, broj osiguranika koji pati od
187
sindroma dijabetesnog stopala i koji bi se mogli obratiti dotičnom privrednom subjektu
unapred je poznat, te se u tom smislu može napraviti realna prognoza broja potencijalnih
kupaca.
75
Shodno tome, privredni subjekt u konkretnom slučaju ne snosi glavni teret rizika vezanog za
sporne aktivnosti, koji predstavlja faktor koji karakteriše koncesionara u kontekstu koncesije
za pružanje usluga.
76
Odgovor na treće upućeno pitanje je, stoga, ako se, u dotičnom ugovoru, deo ugovora o
uslugama smatra bitnijim od dela ugovora o nabavci robe, tada se sporazum koji je zaključen
između fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i privrednog subjekta, kakav je ovaj iz
glavnog postupka, koji utvrđuje način plaćanja različitih vrsta usluga koje privredni subjekt pruži
kao i njihovo trajanje, i prema kojem privredni subjekt preuzima odgovornost za sprovođenje
ugovora u odnosu na osiguranike koji mu se obrate, a kojeg za te usluge plaća isključivo fond,
mora smatrati okvirnim sporazumom u smislu Člana 1.(5) Direktive 2004/18.
Troškovi
77
Budući da je ovaj postupak, za stranke u glavnom postupku, samo korak u postupku koji se vodi
pred domaćim sudom, o troškovima će odlučiti taj sud. Troškovi nastali podnošenjem
podnesaka Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, neće biti nadoknađeni.
Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto veće) odlučuje:
1.
Prva alternativa iz tačke (c) druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18/EC Evropskog
parlamenta i Saveta ministara od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodelu
ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovorima o javnim
uslugama mora se tumačiti na način da se radi o državnom finansiranju, u najvećem
delu, jer se aktivnosti fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja uglavnom
finansiraju iz doprinosa koje plaćaju osiguranici, a koji su nametnuti, obračunati i
naplaćeni u skladu sa pravilima javnog prava, kao što je to slučaj sa fondovima iz
glavnog postupka. Takve fondove obaveznog zdravstvenog osiguranja treba tretirati
kao tela kojima se upravlja na osnovu javnog prava, pa prema tome i ugovornim
organima u kontekstu primene pravila iz pomenute direktive.
2.
U slučaju mešovitog javnog ugovora koji se odnosi i na proizvode i na usluge, kriterijum
kojim se treba rukovoditi kod klasifikovanja takvog ugovora u ugovore o robama ili
ugovore o uslugama je vrednost dela ugovora koja se odnosi na proizvode, odnosno na
usluge unutar tog mešovitog ugovora. Kada se radi o nabavci proizvoda koji su
individualno proizvedeni i izrađeni prema potrebama svakog pojedinačnog kupca i gde
kupac prima savete u vezi sa korišćenjem tog proizvoda, u kontekstu izračunavanja
vrednosti zasebnih delova mešovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba
svrstati u deo ugovora koji se odnosi na ‘nabavke’.
3.
Ako se, u dotičnom ugovoru, deo ugovora o uslugama smatra bitnijim od dela ugovora
o nabavci robe, tada se sporazum koji je zaključen između fonda obaveznog
zdravstvenog osiguranja i privrednog subjekta, kakav je ovaj iz glavnog postupka, koji
utvrđuje način plaćanja različitih vrsta usluga koje privredni subjekt pruži kao i njihovo
trajanje, i prema kojem privredni subjekt preuzima odgovornost za sprovođenje
ugovora u odnosu na osiguranike koji mu se obrate, a kojeg za te usluge plaća
188
isključivo fond, mora smatrati okvirnim sporazumom u smislu Člana 1.(5) Direktive
2004/18.
189
C-393/06 Ing. Aigner
PRESUDA SUDA (Četvrto veće)
10. april 2008. (*)
(Javni ugovori - Direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ – Ugovorni subjekti koji obavljaju aktivnosti
koje delom potpadaju u područje primene Direktive 2004/17/EZ, a delom u područje primene
Direktive 2004/18/EZ – Tela kojima se upravlja na osnovu javnog prava - Naručilac posla)
U predmetu C-393/06,
Po zahtevu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio
Vergabekontrollsenat des Landes Wien (Austrija), odlukom od 17.8.2006., koju je Sud primio
22.9.2006., u postupku
Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt GmbH
protiv
Fernwärme Wien GmbH,
SUD (Četvrto veće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsednik Veća, G. Arestis, E. Juhász (izvestilac), J. Malenovský i T. von
Danwitz, sudije,
Nezavisni advokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
Sekretar Suda: B. Fülöp, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 11.10.2007.,
po razmatranju podnesaka koje su podneli:
– Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt GmbH - S. Sieghartsleitner i M. Pichlmair, advokati,
– Fernwärme Wien GmbH - P. Madl, advokat,
– Vlada Mađarske - J. Fazekas, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Austrije - M. Fruhmann i C. Mayr, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Finske - A. Guimaraes-Purokoski, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Švedske - A. Falk, u svojstvu zastupnika,
– Komisija Evropskih zajednica - X. Lewis, u svojstvu zastupnika, uz pomoć advokata M.
Núñez-Müller,
190
nakon saslušanog mišljenja nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 11.10.2007.,
donosi sledeću
Presudu
1
Zahtev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2004/17/EZ Evropskog
parlamenta i Saveta ministara od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka nabavke subjekata koji
deluju u sektoru vodoprivrede, energije, transporta i poštanskih usluga (Službeni list 2004,
L134, str. 1) i Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta ministara od 31.3.2004. o
koordinaciji postupaka za dodelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama
robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni list 2004 L 134, str. 114).
2
Zahtev je upućen u postupku između društva Ing. Aigner, Wasser-Warme-Umwelt GmbH (‘Ing.
Aigner’) i društva Fernwarme Wien GmbH (‘Fernwarme Wien’) u vezi sa ispravnošću postupka
javnih nabavki, koji je pokrenulo potonje društvo.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Zajednice
3
Direktiva 2004/17 koordinira postupke nabavki u specifičnim sektorima, odnosno, u
sektorima vodoprivrede, energije, transporta i poštanskih usluga. Ona ukida i zamenjuje
Direktivu Saveta 93/38/EEZ od 14.6.1993. koja je koordinirala postupke nabavki subjekata
koji deluju u sektorima vodoprivrede, energije, transporta i telekomunikacija (Službeni list
1993, L 199, str. 84), koja se bavila istim pitanjima.
4
Posebna obeležja sektora obuhvaćenih Direktivom 2004/17 istaknuta su u uvodnoj izjavi u
preambuli direktive, kojom se navodi da je postupke nabavke u ovim sektorima potrebno
koordinirati zbog zatvorene prirode tržišta na kojem ovi ugovorni subjekti deluju i postojanja
posebnih ili isključivih prava koja su im države članice dale u pogledu snabdevanja, pružanja
ili upravljanja mrežama za pružanje predmetnih usluga.
5
Drugi deo Člana 2.(1) Direktive 2004/17 i drugi deo Člana 1.(9) Direktive 2004/18 propisuju da
su ‘naručioci posla’, između ostalog, ‘tela čije je delovanje uređeno javnim pravom’, odnosno
‘… svako Telo koje:
–
je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje nema
industrijski ili trgovački karakter,
– koje ima svojstvo pravnog lica; i
kojeg najvećim delom finansiraju država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tela javnog prava; ili koje
je podložno upravljačkom nadzoru tih tela; ili koje ima upravni, upravljački ili nadzorni odbor,
čijih više od polovine članova imenuje država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tela javnog
prava’.
6
Prema Članu 2.(1)(b). Direktive 2004/17:
‘U smislu ove Direktive,
191
…
(b) “javno preduzeće” je svako preduzeće na koje nadležni naručioci posla mogu imati, direktno ili
indirektno, dominantan uticaj na osnovu svog vlasništva u njemu, finansijskog udela ili pravila
kojima se uređuje njegovo delovanje.’
7
Član 2. (2) direktive propisuje:
‘Ova direktiva se primenjuje na ugovorne subjekte:
(a) koji su naručioci posla ili javna preduzeća koja se bave jednom od delatnosti navedenih u
Članovima 3. do 7.;
(b) koji, ako nisu naručioci posla ili javna preduzeća, kao jednu od svojih delatnosti imaju bilo koju od
delatnosti navedenih u Članovima 3. do 7. ili kombinaciju istih i koji deluju na osnovu
posebnih ili isključivih prava koja im je dodelilo nadležno telo države članice.’
8
U Članovima 3. do 7. Direktive 2004/17 navedeni su sektori na koje se direktiva primenjuje.
To su gas, toplotna i električna energija (Član 3.), voda (Član 4.), transportne usluge (Član 5.),
poštanske usluge (Član 6.), traženje ili vađenje nafte, plina, uglja ili drugih čvrstih goriva, te
luke i aerodromi (Član 7.).
9
Član 3. (1) direktive propisuje:
‘Kad je reč o gasu i toplotnoj energiji, ova direktiva se primenjuje na sledeće delatnosti:
(a) osiguravanje fiksnih mreža ili upravljanje fiksnim mrežama s namerom pružanja usluge javnosti u
vezi s proizvodnjom, prenosom ili distribucijom plina ili toplotne energije; ili
(b) snabdevanje takvih mreža plinom ili toplotnom energijom.’
10
Član 9. te direktive propisuje sledeće:
‘1. Na ugovor koji ima za nameru da obuhvati nekoliko delatnosti primenjuju se pravila koja se
primenjuju na delatnost za koju je on prvenstveno namenjen.
Međutim, ne sme se vršiti izbor između dodele jednog ugovora i dodele nekoliko zasebnih ugovora
sa namerom da se [ugovor] isključi iz područja primene ove Direktive ili, prema potrebi,
Direktive 2004/18/EZ.
2. Ako se na jednu od delatnosti za koju je ugovor namenjen primenjuje ova Direktiva, a na druge
napred navedena Direktiva 2004/18/EZ i ako je objektivno nemoguće odrediti za koju je
delatnost ugovor prvenstveno namenjen, ugovor se dodeljuje u skladu s napred navedenom
Direktivom 2004/18/EZ.
…’
11
Član 20.(1) Direktive, koji nosi naslov ‘Ugovori koji se dodeljuju u svrhe koje ne uključuju
obavljanje obuhvaćene delatnosti ili svrhu obavljanja takve delatnosti u trećoj zemlji’,
propisuje:
192
‘Ova Direktiva se ne primenjuje na ugovore koje ugovorni subjekti dodeljuju u svrhe koje ne
uključuju obavljanje njihovih delatnosti koje su opisane u Članovima 3. do 7. ili radi
obavljanja takvih delatnosti u trećoj zemlji u uslovima koji ne uključuju fizičku upotrebu
mreže ili geografskog područja unutar Zajednice.’
12
Konačno, Član 30. Direktive 2004/17, koji nosi naslov ‘Postupak za utvrđivanje da li je
određena delatnost direktno izložena tržišnom nadmetanju’, propisuje:
1. Ugovori koji imaju za nameru da omoguće obavljanje delatnosti koja se spominje u Članovima 3.
do 7. ne podležu ovoj Direktivi ako je u državi članici u kojoj se ta delatnost obavlja ona
direktno izložena nadmetanju na tržištima kojima pristup nije ograničen.
2. Za potrebe Stava 1., o pitanju da li je neka delatnost direktno izložena tržišnom nadmetanju
odlučuje se na osnovu kriterijuma koji su u skladu sa odredbama Ugovora koje se odnose na
tržišno nadmetanje kao što su svojstva pomenutih roba i usluga, postojanje alternativnih
roba ili usluga, cene i stvarno ili potencijalno postojanje više od jednog dobavljača
pomenutih roba ili usluga.
…’
13
U Glavi II, Poglavlje II, Član 3. Direktive 2004/18 data je lista ugovora koji ne potpadaju pod
polje primene te direktive. Ti ugovori obuhvataju ugovore u sektorima vode, energije,
transporta i poštanskih usluga. Član 12., koji se bavi tim ugovorima, propisuje sledeće:
‘Ova direktiva se ne primenjuje na ugovore o javnim nabavkama koje, prema Direktivi 2004/17/EZ,
dodeljuju naručioci posla koji obavljaju jednu ili više delatnosti navedenih u Članovima 3. do
7. te direktive i koji su dodeljeni za obavljanje tih delatnosti, ...
…”
14
Prethodno pomenuto zakonodavstvo Zajednice transponirano je u austrijsko pravo kroz
savezni Zakon o dodeli ugovora o javnim nabavkama (Bundesvergabegesetz) 2006.
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
15
Preduzeće Fernwärme Wien GmbH osnovano je osnivačkim aktom od 22. januara 1969. u
svrhu snabdevanja kuća, javnih ustanova, kancelarija, preduzeća i sl. u gradu Beču
centralnim grejanjem. U tu svrhu koristi energiju proizvedenu iz otpada, umesto energije iz
neobnovljivih izvora.
16
Preduzeće Fernwarme Wien, koje ima svojstvo pravnog lica, je u 100% vlasništvu grada
Beča, koji imenuje i razrešava dužnosti direktore i članove nadzornog odbora preduzeća.
Osim toga, kroz Kontrollamt der Stadt Wien (Ured za nadzor grada Beča), grad je, takođe,
ovlašćen da prati ekonomsko i finansijsko poslovanje preduzeća.
17
Paralelno s aktivnostima daljinskog grejanja, preduzeće Fernwarme Wien je uključeno u
opšte planiranje rashladnih postrojenja za velike projekte u prometu nekretninama. U tim
aktivnostima ono se nadmeće sa drugim preduzećima.
18
Dana 1. marta 2006., preduzeće Fernwarme Wien je raspisalo tender za ugradnju rashladnih
uređaja u budući poslovni kompleks u Beču, navodeći da se austrijsko zakonodavstvo o
193
javnim nabavkama ne primenjuje na predmetni ugovor. Preduzeće Ing. Aigner je uzelo
učešća u ovom postupku i dostavilo svoju ponudu. Nakon što je, 18. maja 2006., obavešteno
da njihova ponuda neće biti uzeta u razmatranje zbog negativnih referenci, preduzeće je tu
odluku osporavalo pred domaćim sudom koji je uputio zahtev za preliminarnu odluku,
tvrdeći da na postupak treba primenjivati pravila Zajednice o javnim nabavkama.
19
Domaći sud konstatuje da delatnosti preduzeća Fernwarme Wien, koje se odnose na rad
fiksnih mreža daljinskog grejanja, neosporno potpadaju u delokrug primene Direktive
2004/17. Međutim, njegove aktivnosti vezane za rashladne uređaje su izvan polja primene
te direktive. Dakle, sud pita da li su potonje delatnosti, takođe, pokrivene odredbama te
direktive u smislu primene, mutatis mutandis, načela navedenih u Predmetu C-44/96
Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi [1998] ECR I-73, Stavovi 25. i 26., što je pristup
koji se u pravnoj literaturi najčešće naziva ‘teorija zaraze’. Prema tumačenju te presude koje
je dao domaći sud, ako jedna delatnost koju obavlja neko telo potpada pod opseg direktiva o
javnim nabavkama, tada su sve ostale delatnosti kojima se to telo bavi, bez obzira na njihov
mogući industrijski ili komercijalni karakter, takođe obuhvaćene tim direktivama.
20
Ako se presuda u predmetu Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi odnosi samo na
naručioce posla i konkretnije, na pojam ‘tela kojima se upravlja na osnovu javnog prava’, u
smislu da, ako neko telo zadovoljava potrebe od opšteg interesa, koje nisu industrijskog ili
komercijalnog karaktera, onda se ono mora smatrati ‘telom kojim se upravlja na osnovu
javnog prava’ u smislu pravila Zajednice, bez obzira da li ono paralelno obavlja i delatnosti
druge prirode, domaći sud pita predstavlja li onda preduzeće Fernwarme Wien Telo kojim se
upravlja na osnovu javnog prava, odnosno, naručioca posla u smislu direktiva 2004/17 i
2004/18.
21
Konačno, domaći sud pita, u slučaju kada neko telo obavlja delatnost koja nije industrijskog
ili komercijalnog karaktera i kada paralelno s tim obavlja delatnosti u konkurentnim
uslovima, da li je moguće, s ciljem da se potonje delatnosti odvoje i izuzmu od primene
propisa Zajednice o javnim nabavkama da se utvrdi razlika između te dve vrste delatnosti i
shodno tome odsustvo ekonomskog mešanja među njima. U tom smislu, domaći sud se
poziva na tačku 68. mišljenja nezavisnog advokata Jacobsa, od 21. aprila 2005. u predmetu
koji je, nakon povlačenja zahteva za prethodnom odlukom, izbrisan iz registra 23. marta
2006. (predmet C-174/03 Impresa Portuale di Cagliari, nije objavljen u ECR), u kojem se
sugeriše da se načelo koje proizilazi iz presude u predmetu Mannesmann Anlagenbau
Austria i drugi na taj način ublažava.
22
S obzirom na gore navedeno, Komisija za zaštitu prava ponuđača u postupku javnih nabavki
za Bečku pokrajinu (Vergabekontrollsenat des Landes Wien) odlučila je da obustavi postupak
i uputi sledeća pitanja Sudu za preliminarnu odluku:
‘1. Da li Direktiva 2004/17 ... mora da se tumači na način da ugovorni subjekt koji sprovodi jednu od
sektorskih delatnosti iz Člana 3. te direktive takođe spada u delokrug primene te direktive u
odnosu na delatnost koju obavlja paralelno, pod konkurentnim uslovima?
2. Ako je to slučaj samo kada je reč o naručiocu posla, da li preduzeće kao što je [Fernwarme Wien]
mora biti okarakterisano kao telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava u smislu Direktive
2004/17 ili Direktive 2004/18, ako ono pruža usluge daljinskog grejanja u određenom
području bez prave konkurencije, ili se u obzir mora uzeti i tržište za daljinsko grejanje, koje
takođe obuhvata izvore energije kao što su plin, nafta, ugalj i sl.?
194
3. Moraju li da se, pored neindustrijskih i nekomercijalnih delatnosti kojima se preduzeće bavi, u polje
primene direktiva 2004/17 ili 2004/18 uključe i delatnosti koje se obavljaju u konkurentnim
uslovima, ako se, kroz efektivne mere opreza, kao što su odvojeni bilansi i računi, ove
aktivnosti koje se odvijaju u konkurentnim uslovima mogu isključiti?’
Pitanja upućena u okviru zahteva za preliminarnu odluku
Prvo pitanje
23
Ovim pitanjem domaći sud pita da li ugovorni subjekt mora u smislu Direktive 2004/17 koji
obavlja delatnosti u jednom od sektora navedenih u Članovima 3. do 7. te direktive, da
primenjuje postupak koji je propisan tom direktivom za dodelu ugovora za delatnost kojom
se i taj organ paralelno bavi, u konkurentnim uslovima, u sektorima koji nisu regulisani tim
odredbama.
24
Da bi se odgovorilo na to pitanje, treba istaći da direktive 2004/17 i 2004/18 sadrže značajne
razlike kako u pogledu subjekata koji su obavezni da je primenjuju tako i u pogledu njihove
prirode i opsega.
25
Prvo, što se tiče subjekata na koje se direktive direktno primenjuju, treba napomenuti da se,
za razliku od Direktive 2004/18 koja se, na osnovu prve alineje Člana 1.(9) direktive, odnosi
na ‘ugovorne subjekte’, Direktiva 2004/17, kako se navodi u Članu 2., odnosi na ‘naručioce
posla’. Iz Člana 2.(2) (a) i (b) te direktive je vidljivo da se Direktiva 2004/17 odnosi ne samo
na ugovorne subjekte koji su ‘naručioci posla’, već i na ona ‘javna preduzeća’ ili preduzeća
koja deluju na osnovu ‘posebnih ili isključivih prava koja su im dodelili nadležni organi države
članice’, sve dok se svi ti subjekti bave delatnostima koje su navedene u Članovima 3. do 7.
26
Drugo, iz Članova 2. do 7. Direktive 2004/17 proizlazi da se koordinacija koju ona uređuje ne
proteže na sve sfere ekonomske delatnosti već samo na posebno definisane sektore, koji su,
štaviše, potvrđeni činjenicom da se ta direktiva obično naziva ‘sektorskom direktivom’.
Međutim, opseg Direktive 2004/18 obuhvata gotovo sve sektore ekonomskog života, zbog
čega se s pravom naziva ‘opšta direktiva’.
27
U takvim okolnostima, u vrlo ranoj fazi treba istaći da i opšti opseg Direktive 2004/18 i
ograničeni opseg Direktive 2004/17 zahtevaju da se odredbe ove potonje usko tumače.
28
Granice između područja primene ove dve direktive su takođe definisane izričitim
odredbama. Dakle, Član 20.(1) Direktive 2004/17 propisuje da se isti ne primenjuje na
ugovore koje ugovorni subjekti dodele za delatnosti koje ne uključuju obavljanje njihovih
delatnosti, koje su opisane u Članovima 3. do 7. Ekvivalent te odredbe u Direktivi 2004/18 je
prvi Stav Člana 12., koji propisuje da se ta direktiva ne primenjuje na javne ugovore koje
dodeljuju naručioci posla koji obavljaju jednu ili više delatnosti navedenih u Članovima 3. do
7. Direktive 2004/17.
29
Dakle, područje primene Direktive 2004/17 je strogo ograničeno i ne dopušta da se postupci
koje ona propisuje prošire izvan tog područja primene.
30
Shodno tome, gore navedene odredbe ne ostavljaju prostora za primenu pristupa ‘teorije
zaraze’ u kontekstu Direktive 2004/17, koji je nastao nakon presude u predmetu
Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi. Tu presudu je Sud doneo u kontekstu Direktive
Saveta 93/37/EEZ od 14. juna 1993 o koordinaciji postupaka za dodelu ugovora o javnim
195
radovima (Službeni list 1993 L 199, str. 54), tj. u oblasti koja trenutno spada u opseg
Direktive 2004/18.
31
Prema tome, kao što su s pravom primetili, između ostalih, mađarska, austrijska i finska
vlada, kao i Komisija Evropskih zajednica, samo oni ugovori koje je dodelio subjekt koji je
‘ugovorni subjekt’ u smislu Direktive 2004/17, u vezi sa i radi obavljanja delatnosti u
sektorima navedenim u Članovima 3. do 7. te direktive, potpadaju u područje primene iste.
32
Štaviše, to je zaključak koji proizlazi iz spojenih predmeta C-462/03 i C-463/03 Strabag i
Kostmann [2005] ECR I-5397, Stav 37. U toj presudi, Sud je smatrao da, ako se ugovor ne
tiče obavljanja jedne od aktivnosti kojima se bavi sektorska direktiva, onda će se isti
rukovoditi pravilima propisanim u direktivama za dodelu ugovora za javne nabavke roba,
radova ili usluga, u zavisnosti od toga šta je primenjivo.
33
S obzirom na gorenavedeno, odgovor na prvo pitanje je da ugovorni subjekt, u smislu
Direktive 2004/17, mora da primenuje proceduru propisanu u toj direktivi samo za dodelu
ugovora koji se odnose na delatnosti koje obavlja taj subjekt u jednom ili više sektora
navedenih u Članovima 3. do 7. te direktive.
Drugo pitanje
34
Drugim pitanjem domaći sud pita da li bi subjekt kao što je preduzeće Fernwarme Wien
trebalo smatrati telom kojim se upravlja na osnovu javnog prava u smislu Direktive 2004/17
ili Direktive 2004/18.
35
U tom smislu, treba imati na umu da, kao što je vidljivo iz Stava 5. ove presude, odredbe
druge alineje Člana 2.(1)(a) Direktive 2004/17 i druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18
sadrže identične definicije pojma 'tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava'.
36
Jasno je iz tih odredbi da je 'telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava' svako telo koje je,
prvo, osnovano sa posebnom svrhom da zadovoljava potrebe od opšteg interesa i koje nema
industrijski ili komercijalni karakter, drugo, koje ima svojstvo pravnog lica i, treće, koje se
finansira, u najvećem delu, iz sredstava državne, regionalne ili lokalne vlasti, ili drugih tela
javnog prava ili koje podleže nadzoru tih tela, ili ima upravni, upravljački ili nadzorni odbor,
čijih više od polovine članova imenuju državne, regionalne ili lokalne vlasti, ili druga tela
javnog prava. Prema sudskoj praksi Suda, ta tri uslova su kumulativna (Predmet C-237/99
Komisija protiv Francuske [2001] ECR I-939, Stav 40. i u njemu citirana sudska praksa).
37
Nadalje, budući da je cilj direktive u pogledu dodele javnih ugovora da se, između ostalog,
telu koje finansira ili kontroliše država, organ regionalne ili lokalne vlasti ili neko drugo telo
kojim se upravlja na osnovu javnog prava ne ostavi mogućnost da se rukovodi bilo čime osim
ekonomskim kriterijumima, koncept 'tela kojim se upravlja na osnovu javnog prava' se mora
tumačiti u smislu funkcionalnosti (predmet C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi [2007]
ECR I-0000, Stavovi 36. i 37., i u njemu citirana sudska praksa).
38
U ovom slučaju, zajedničko je stanovište da su potonja dva kriterijuma, utvrđena pravilima iz
Stava 36. ove presude, ispunjena, budući da preduzeće Fernwarme Wien ima svojstvo
pravnog lica, te da je grad Beč 100% vlasnik osnovnog kapitala tog subjekta i da nadzire
njegovo ekonomsko i finansijsko poslovanje. Ostaje da se ispita da li je ovaj subjekt osnovan
u svrhu zadovoljavanja određenih potreba od opšteg interesa, koje nisu industrijske ili
komercijalne prirode.
196
39
Prvo, što se tiče svrhe osnivanja predmetnog subjekta i prirode potreba koje taj subjekt
zadovoljava, potrebno je napomenuti da je, kao što je vidljivo iz dokumenata koji su
predočeni Sudu, preduzeće Fernwarme Wien osnovano konkretno za snabdevanje
daljinskim grejanjem domova, javnih ustanova, kancelarija, preduzeća i sl. na području grada
Beča korišćenjem energije iz otpada. Na ročištu pred Sudom istaknuto je da sistem
daljinskog grejanja opslužuje 250,000 domova, brojne kancelarije i industrijska postrojenja i,
praktično, sve javne zgrade. Osigurati grejanje za urbano područje putem ekološki
prihvatljivog procesa predstavlja cilj koji je neosporno u opštem interesu. Prema tome,
neosporno je da je preduzeće Fernwarme Wien osnovano kako bi zadovoljilo potrebe od
opšteg interesa.
40
U tom smislu, nije važno što takve potrebe takođe zadovoljavaju ili bi mogla da zadovolje i
privatna preduzeća. Važno je da se radi o potrebama koje su, zbog opšteg interesa, država ili
regionalne vlasti odlučile da same zadovolje ili nad kojima žele da zadrže odlučujući uticaj
(vidi u tom smislu predmet C-360/96 BFI Holding [1998] ECR I-6821, Stavovi 44., 47., 51. i
53., i spojeni predmeti C-223/99 i C-260/99 Agora i Excelsior [2001] ECR I-3605, Stavovi 37.,
38. i 41.).
41
Drugo, kako bi se proverilo imaju li potrebe koje subjekt u glavnom postupku zadovoljava
neki drugi karakter, osim industrijskog ili komercijalnog, u obzir treba uzeti svo relevantno
pravo i činjenice kao što su okolnosti koje su prevladavale u vreme kada je predmetno telo
osnovano i uslovi pod kojima ono obavlja svoju delatnost. U tom smislu, važno je proveriti,
između ostalog, da li predmetni subjekt ssprovodi svoju delatnost u konkurentnim uslovima
(predmet C-18/01 Korhonen [2003] ECR I-5321, Stavovi 48. i 49.).
42
Kao što je navedeno u Stavu 39. ove presude, preduzeće Fernwarme Wien je osnovano
konkretno u svrhu snabdevanja Grada Beča daljinskim grejanjem. Zajedničko je stanovište da
ono nije osnovano sa ciljem ostvarivanja profita. Premda nije nemoguće da takve delatnosti
generišu profit koji se deoničarima tog subjekta deli u vidu dividendi, ostvarivanje profita
nikada ne može biti njegov glavni cilj (vidi, u tom smislu, Korhonen, Stav 54.).
43
Što se tiče relevantnog ekonomskog okruženja ili, drugim rečima, relevantnog tržišta koje
treba uzeti u obzir kod provere da li je predmetni subjekt svoje delatnosti sprovodio u
konkurentnim uslovima, mora se voditi računa, kao što je nezavisni advokat istakao u
tačkama 53. i 54. svoga mišljenja, uzimajući u obzir funkcionalno tumačenje pojma 'telo
kojim se upravlja na osnovu javnog prava', o sektoru za koji je preduzeće Fernwarme Wien
osnovano, tj. za snabdevanje daljinskih grejanjem uz pomoć energije koja se dobija
spaljivanjem otpada.
44
Iz odluke o upućivanju zahteva je očigledno da preduzeće Fernwarme Wien ima virtuelni
monopol u tom sektoru, budući da su druga dva preduzeća koja deluju u tom sektoru
zanemariva u pogledu veličine i prema tome, ne mogu da predstavljaju stvarnu
konkurenciju. Osim toga, u tom sektoru postoji značajan stepen autonomije jer bi bilo
izuzetno teško da se sistem daljinskog grejanja zameni nekim drugim oblikom energije,
budući da bi to zahtevalo ogroman posao preinačavanja sistema. Na kraju, grad Beč pridaje
posebnu važnost ovom sistemu grejanja, naročito zbog ekoloških aspekata. Dakle, s obzirom
na pritisak javnog mnjenja, ne bi dozvolili njegovo gašenje, čak i kada bi sistem poslovao sa
gubitkom.
45
S obzirom na različite nalaze koje je dostavio domaći sud i, kao što je nezavisni advokat
primetio u tački 57. svoga mišljenja, preduzeće Fernwarme Wien je trenutno jedino
197
preduzeće koje je u stanju da zadovolji takve potrebe od opšteg interesa u predmetnom
sektoru, tako da može da izabere da se kod dodele svojih ugovora rukovodi nekim drugim
kriterijumima koji nisu ekonomski.
46
U presudama u predmetima BFI Holding (Stav 49.) i Agora i Excelsior (Stav 38.), Sud je
zaključio da postojanje značajne konkurencije može biti dokaz u prilog činjenici da ne postoji
potreba za opštim interesom koji nije industrijskog ili komercijalnog karaktera. U
okolnostima predmeta iz glavnog postupka, jasno je iz odluke o upućivanju zahteva za
preliminarnu odluku, da je kriterijum koji zahteva postojanje značajne konkurencije daleko
od ispunjenog.
47
Valja imati na umu da je nevažno da li, pored svoje dužnosti zadovoljavanja potreba u
opštem interesu, subjekt ima slobodu da se bavi drugim profitabilnim delatnostima, pod
uslovom da i dalje zadovoljava potrebe koje se od njega izričito zahtevaju. Udeo tih
profitabilnih delatnosti koje subjekt obavlja kao deo svoje delatnosti u celini takođe nije
bitan kada je reč o klasifikaciji takvog subjekta kao tela kojim se upravlja na osnovu javnog
prava (vidi u tom smislu Mannesmann Anlagenbau Austria i drugi, Stav 25.; Korhonen,
Stavovi 57. i 58.; i predmet C-373/00 Adolf Truley [2003] ECR I-1931, Stav 56.).
48
U svetlu navedenih razmatranja, odgovor na drugo pitanje je da subjekt kakav je preduzeće
Fernwarme Wien treba smatrati telom kojim se upravlja na osnovu javnog prava u smislu
druge alineje Člana 2.(1)(a) Direktive 2004/17 i druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18.
Treće pitanje
49
Trećim pitanjem domaći sud pita da li su svi ugovori koje dodeli telo kojim se upravlja na
osnovu javnog prava u smislu Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, podložni pravilima
jedne ili druge direktive ako je, kroz efikasne mere opreza, moguće jasno razdvojiti
delatnosti koje subjekt sprovodi u kontekstu zadovoljavanja potreba od opšteg interesa od
delatnosti koje taj subjekt sprovodi u konkurentnim uslovima, na način da se isključi
uzajamno subvencioniranje između te dve vrste delatnosti.
50
Valja imati na umu, u tom smislu, da je problem sadržan u tom pitanju Sud prvi put ispitivao
u predmetu koji je rezultirao presudom u predmetu Mannesmann Anlagenbau Austria i
drugi koji se ticao tumačenja Direktive 93/37 o ugovorima o javnim radovima, i da je Sud
došao do zaključka, u Stavu 35. te presude, da su svi ugovori, koji su zaključeni sa
naručiocem posla, bez obzira na prirodu, podložni pravilima te direktive.
51
Sud je ponovio svoj zaključak po pitanju ugovora o javnim uslugama u presudama u
predmetima BFI Holding (Stavovi 55. i 56.) i Korhonen (Stavovi 57. i 58.) i po pitanju ugovora
o javnim nabavkama roba, u predmetu Adolf Truley (Stav 56.). Taj se zaključak, takođe,
odnosi na Direktivu 2004/18, koja predstavlja novi oblik odredbi svih ranijih direktiva o
dodelama javnih ugovora, koje je ista nasledila (vidi u tom smislu Bayerischer Rundfunk,
Stav 30.).
52
Taj zaključak je neizbežan i u odnosu na subjekte koji koriste računovodstveni sistem da
jasno interno razdvoje delatnosti koje subjekt sprovodi u cilju zadovoljavanja potreba od
opšteg interesa od delatnosti koje se obavljaju u konkurentnim uslovima.
53
Kao što nezavisni advokat ističe u tačkama 64. i 65. svoga mišljenja, postoji ozbiljna sumnja
da je, u stvarnosti, moguće napraviti takvu podelu između različitih delatnosti unutar jednog
198
subjekta, koji je pravno lice i koje ima jedan sistem sredstava i imovine, i čije se upravne i
poslovne odluke donose na jedinstven način, čak i ako ostavimo po strani mnoge druge
praktične prepreke u vezi s pregledom stanja pre i posle ukupnog razdvajanja između
različitih sfera delatnosti predmetnog subjekta i razvrstavanje dotične delatnost u jedno od
tih područja.
54
Dakle, imajući u vidu razloge pravne sigurnosti, transparentnosti i predvidljivosti koji uređuju
sprovođenje postupaka za sve javne nabavke, mora se slediti sudska praksa Suda navedena
u tačkama 50. i 51. ove presude.
55
Ipak, kao što je očigledno iz Stava 49. ove presude, pitanje koje postavlja domaći sud odnosi
se istovremeno na Direktivu 2004/17 i na Direktivu 2004/18.
56
U tom smislu, treba napomenuti da se, u kontekstu ispitivanja drugog pitanja upućenog na
preliminarno odlučivanje, zaključuje da subjekt kao što je preduzeće Fernwarme Wien treba
smatrati telom kojim se upravlja na osnovu javnog prava u smislu Direktive 2004/17 i
Direktive 2004/18. Nadalje, u razmatranju prvog pitanja upućenog za preliminarnu odluku,
Sud je zaključio da je ugovorni subjekt, u smislu Direktive 2004/17, dužan da primenjuje
postupak propisan u toj direktivi samo za dodelu ugovora koji se odnose na delatnosti koje
taj subjekt sprovodi u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. Direktive.
57
Primereno je napomenuti da, u skladu sa sudskom praksom Suda, ugovori koji su dodeljeni u
sferi jedne od delatnosti izričito navedenih u Članovima 3. do 7. Direktive 2004/17 i ugovori
koji, premda različiti po prirodi, pa kao takvi obično potpadaju pod opseg Direktive 2004/18 i
koriste se u vršenju delatnosti definisanih u Direktivi 2004/17, potpadaju pod opseg potonje
direktive (vidi u tom smislu Strabag i Kostmann, Stavovi 41. i 42.).
58
Prema tome, ugovori koje je dodelio subjekt kao što je preduzeće Fernwarme Wien
obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi 2004/17, jer su povezani s delatnostima
koje taj subjekt sprovodi u sektorima navedenim u Članovima 3. do 7. te Direktive. Međutim,
svi ostali ugovori koje takav subjekt dodeli u vezi sa obavljanjem neke druge delatnosti
obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi 2004/18.
59
Odgovor na treće pitanje je, dakle, da svi ugovori koje dodeljuje telo kojim se upravlja na
osnovu javnog prava, u smislu Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, koji se odnose na
delatnosti koje taj subjekt obavlja u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7.
Direktive 2004/17 podležu postupcima utvrđenim u toj direktivi. Međutim, svi ostali ugovori
koje takav subjekt dodeli u vezi sa obavljanjem neke druge delatnosti obuhvaćeni su
postupcima utvrđenim u Direktivi 2004/18. Obe ove direktive se primenjuju bez obzira da li
se radi o delatnostima koje taj subjekt obavlja u cilju zadovoljavanja potreba od opšteg
interesa ili delatnostima koje obavlja u konkurentnim uslovima, pa čak i kada postoji
računovodstveni sistem koji je namenjen da se jasno razdvoje te različite delatnosti kako bi
se izbeglo uzajamno subvencionisanje između tih sektora.
Troškovi
60
Budući da je ovaj postupak, za stranke u glavnom postupku, samo korak u postupku koji se
vodi pred domaćim sudom, o troškovima će odlučiti taj sud. Troškovi nastali podnošenjem
podnesaka Sudu, koji nisu troškovi pomenutih stranaka, neće biti nadoknađeni.
Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto veće) odlučuje sledeće:
199
1.
Ugovorni subjekt u smislu Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Saveta ministara
od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka nabavki za subjekte koji deluju u sektorima
vodoprivrede, energije, transporta i poštanskih usluga dužan je da primenjuje postupke
propisane u toj direktivi samo za one ugovore koji se odnose na delatnosti koje taj
subjekt sprovodi u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. te direktive.
2.
Subjekt poput društva Fernwarme Wien GmbH treba smatrati telom kojim se upravlja na
osnovu javnog prava u smislu druge alineje Člana 1.(9) Direktive 2004/18/EZ Evropskog
parlamenta i Saveta od 31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodelu ugovora o
javnim nabavkama roba, ugovora o javnim uslugama i ugovora o javnim radovima.
3.
Svi ugovori koje dodeljuje telo kojim se upravlja na osnovu javnog prava, u smislu
Direktive 2004/17 ili Direktive 2004/18, koji se odnose na delatnosti koje taj subjekt
obavlja u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. Direktive 2004/17
podležu postupcima utvrđenim u toj direktivi. Međutim, svi ostali ugovori koje takav
subjekt dodeli u vezi sa obavljanjem neke druge delatnosti obuhvaćeni su postupcima
utvrđenim u Direktivi 2004/18. Obe direktive se primenjuju, bez obzira da li se radi o
delatnostima koje taj subjekt obavlja u cilju zadovoljavanja potreba od opšteg interesa ili
delatnostima koje obavlja u konkurentnim uslovima, pa čak i kada postoji
računovodstveni sistem koji je namenjen da se jasno razdvoje te različite delatnosti kako
bi se izbeglo uzajamno subvencionisanje između tih sektora.
200
C-295/05 Asemfo
PRESUDA SUDA (Drugo veće)
19. april 2007. (*)
(Zahtev za preliminarnu odluku – Prihvatljivost – Član 86.(1) Ugovora o EZ – Nema nezavisnog
efekta – Materijali kojima su utvrđeni dozvoljeni faktori, a koji Sudu omogućavaju da pruži
koristan odgovor na upućena pitanja – Direktive 92/50/EEZ, 93/36/EEZ i 93/37/EEZ –
Nacionalno zakonodavstvo koje javnom preduzeću omogućava da posluje prema direktnim
uputstvima javnih organa, bez poštovanja opštih pravila za dodelu ugovora o javnim
nabavkama – Interna upravljačka struktura – Uslovi – Javni organ mora nad pomenutim
subjektom da vrši kontrolu sličnu onoj koju vrši nad sopstvenim odeljenjima – Navedeni subjekt
mora glavni deo svoje delatnosti da sprovodi sa javnim organom ili organima koji ga kontrolišu)
U predmetu C-295/05,
Po zahtevu za prethodnom odlukom prema Članu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Tribunal
Supremo (Španija), odlukom od 1.4.2005., koju je Sud primio 21.7.2005., u postupku
Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo)
protiv
Transformación Agraria SA (Tragsa),
Administración del Estado,
SUD (Drugo veće),
u sastavu C.W.A. Timmermans, predsednik Veća, R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis
(izvestilac) i L. Bay Larsen, sudije,
Nezavisni advokat: L.A. Geelhoed,
Sekretar Suda: H. von Holstein, zamenik Sekretar Suda,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 15.6.2006,
po razmatranju podnesaka koje su podneli:
– Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) - D.P. Thomas de Carranza y Méndez
de Vigo, zastupnik, i R. Vázquez del Rey Villanueva, advokat,
– Transformación Agraria SA (Tragsa) - S. Ortiz Vaamonde i I. Pereña Pinedo, advokati,
– Vlada Španije - F. Díez Moreno, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Litvanije - D. Kriaučiūnas, u svojstvu zastupnika,
201
– Komisija Evropskih zajednica - X. Lewis i F. Castillo de la Torre, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 28.9.2006. godine,
donosi sledeću
Presudu
1
Zahtev za preliminarnu odluku odnosi se na pitanje da li, uzimajući u obzir Član 86.(1) Ugovora
o EZ, država Članica može javnom preduzeću da uvede pravni režim koji mu omogućava da
posluje bez primene Direktiva Saveta 92/50/EEZ od 18.6.1992. godine koja se odnosi na
koordinisanje postupaka za dodelu javnih ugovora o nabavci usluga (Službeni list 1992 L 209,
str. 1.), 93/36/EEZ od 14.6.1993. godine o koordinisanju postupaka dodele javnih ugovora o
nabavci robe (Službeni list 1993 L 199, str. 1.) i 93/37/EEZ od 14.6.1993. godine o koordinisanju
postupaka dodele ugovora o izvođenju javnih radova (Službeni list 1993 L 199, str. 54.), i da li se
navedenim direktivama zabranjuje takav režim.
2
Zahtev je upućen u okviru postupka između Asociación Nacional de Empresas Forestales
(Nacionalno udruženje šumarskih preduzeća “Asemfo”) i Administración del Estado (Državna
administracija) povodom žalbe na pravni režim koji se primenjuje na Transformación Agraria SA
(‘Tragsa’).
Pravni okvir
Relevantne odredbe iz prava Zajednice
3
Član 1. Direktive 92/50 glasi:
‘U svrhu ove Direktive:
(a)
ugovori o javnim uslugama su ugovori sa finansijskim interesom zaključeni u pisanoj
formi između pružaoca usluge i naručioca posla …
…
(b)
naručiloci posla su država, regionalne ili lokalne vlasti, tela kojima se upravlja na osnovu
javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih tela kojima se upravlja
na osnovu javnog prava.
…’
4
Član 1. Direktive 93/36 glasi:
‘U svrhu ove Direktive:
(a) “ugovori o javnim nabavkama robe” su ugovori sa finansijskim interesom zaključeni u
pisanoj formi, koji obuhvataju kupovinu, najam, zakup ili kupovinu na otplatu, sa ili bez
opcije kupovine, proizvoda između dobavljača (fizičke ili pravne osobe) i jednog od
naručilaca utvrđenih u Stavu (b) ovog Člana. Pored toga, dostava takvih proizvoda može
osim toga uključivati poslove smeštanja i instaliranja;
202
(b) “naručioci posla” su država, regionalne ili lokalne vlasti, tela kojima se upravlja na osnovu
javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih tela kojima se upravlja
na osnovu javnog prava;
...’
5
Član 1. Direktive 93/37 glasi:
‘U svrhu ove Direktive:
(a) “ugovori o javnim radovima” su ugovori sa finansijskim interesom zaključeni u pisanoj formi
između izvođača i naručioca posla definisanog pod (b), koji imaju za predmet izvođenje, ili
izvođenje i projektovanje, radova koji se odnose na jednu od delatnosti iz Aneksa II ili radova
definisanih pod (c), ili izvođenje, bilo kojim sredstvima, radova koji odgovaraju zahtevima koje
utvrdi naručilac posla;
(b) “naručioci posla” su država, regionalne ili lokalne vlasti, tela kojima se upravlja na osnovu
javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih tela kojima se upravlja na
osnovu javnog prava;
…’
Relevantne odredbe nacionalnih zakona
Zakonodavstvo o javnim nabavkama
6
Član 152. zakona Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas od 18.5.1995.
godine (Zakon 13/1995 o javnim nabavkama) (BOE br. 119 od 19.5.1995. godine, str. 14601), u
verziji koju je kodifikovao Real Decreto Legislativo 2/2000 od 16.6.2000. (BOE br. 148 od
21.6.2000., str. 21775), (u daljem tekstu: “Zakon 13/1995”), glasi:
‘1. Administracija može da izvodi radove koristeći sopstvene službe i ljudske ili materijalne
resurse, ili u saradnji sa privatnim izvođačima, pod uslovom da je, u ovom drugom slučaju,
vrednost predmetnih radova niža od …, kada se radi o jednoj od sledećih situacija:
(a) Kada Administracija na raspolaganju ima fabrike, zalihe, radionice ili tehničke ili industrijske
službe pogodne za izvođenje predviđenih radova, obično treba da se primeni takva
metoda izvođenja.
…’
7
Prema Članu 194. Zakona 13/1995:
‘1. Administracija može da proizvede pokretnu imovinu koristeći sopstvene službe i ljudske ili
materijalne resurse, ili u saradnji sa privatnim izvođačima, pod uslovom da je, u drugom
slučaju, vrednost predmetnih radova niža od maksimalnih iznosa iz Člana 177.(2), u jednoj od
sledećih situacija:
(a) Kada Administracija na raspolaganju ima fabrike, zalihe, radionice ili tehničke ili
industrijske službe pogodne za izvođenje predviđenih radova, obično treba da se primeni
takva metoda izvođenja.
203
…’
Propisi kojima je regulisan rad Tragse
8
Formiranje Tragse je odobreno Članom 1. Decreto Real (Kraljevska uredba) 379/1977 od
21.1.1977. godine (BOE br. 65 od 17.3.1977., str. 6202).
9
Propisi kojima je regulisan rad Tragse koja je uspostavljena navedenom Kraljevskom uredbom
sukcesivno su menjani do usvajanja Ley 66/1997 de Medidis Fiscales Adminstrativas y del Orden
Social (Zakon 66/1997 o fiskalnim, administrativnim i socijalnim merama) od 30.12.1997. (BOE
br. 313 od 31.12.1997., str. 38589), dopunjenog putem Ley 53/2002 od 30.12.2002. (BOE No
313 od 31.12.2002., str. 46086), i Ley 62/2003 od 30.12.2003. (BOE br. 313 od 31.12.2003., str.
46874), (u daljem tekstu: “Zakon 66/1997”).
10
Prema Članu 88. Zakona 66/1997, pod naslovom “Pravni status”:
‘1.
[Tragsa] je državna kompanija … koja pruža osnovne usluge u oblasti ruralnog razvoja
i ekološke zaštite, u skladu sa odredbama ovog Zakona.
2.
Autonomne zajednice mogu da učestvuju u deoničarskom kapitalu Tragse kupovinom
deonica, za čije je raspolaganje potrebno odobrenje Ministerio de Economía y Hacienda
(Ministarstvo finansija), na predlog Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
(Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i prehrambene industrije) i Ministerio de Medio
Ambiente (Ministarstvo za zaštitu prirodne okoline).
3.
Tragsa se bavi sledećim delatnostima:
(a)
sprovođenje svih vrsta aktivnosti, radova i pružanje usluga u oblasti poljoprivrede,
stočarstva, šumarstva, ruralnog razvoja, očuvanja i zaštite prirode i prirodne okoline,
akvakulture i ribarstva, kao i aktivnosti potrebnih za unapređenje korišćenja i upravljanje
prirodnim resursima, a naročito izvođenje radova na očuvanju i obogaćivanju istorijskog
nasleđa Španije u seoskim područjima … ;
(b)
priprema studijskih planova i projekata i svih vrsta saveta i tehničke pomoći i obuke u
oblasti poljoprivrede, šumarstva, ruralnog razvoja, očuvanja i unapređenja okoline,
akvakulture i ribarstva, očuvanja prirode, kao i korišćenja i upravljanja prirodnim
resursima;
(c)
poljoprivredne delatnosti, stočarstvo, šumarstvo i akvakultura i plasman proizvoda
navedenih delatnosti na tržište, administriranje i upravljanje farmama, planinskim
područjima, centrima za poljoprivredu, šumarstvo i zaštita prirode i prirodne okoline,
kao i upravljanje otvorenim prostorima i prirodnim resursima;
(d)
promovisanje, razvoj i usvajanje novih tehnika, nove poljoprivredne, šumarske, ekološke,
akvakulturne ili ribarske opreme i sistema za zaštitu prirode, kao i sistema za logičko
korišćenje prirodnih resursa;
(e)
proizvodnja i plasman pokretnih roba istog karaktera;
(f)
prevencija i kampanje protiv stradanja i bolesti biljaka i životinja i protiv šumskih
požara, i izvršenje radova i zadataka na pružanju hitne tehničke podrške;
204
(g)
finansiranje izgradnje ili eksploatacija poljoprivrednih i ekoloških infrastruktura i
opreme za ruralno stanovništvo, kao i formiranje kompanija i učešće u već formiranim
kompanijama u svrhe koje odgovaraju socijalnim ciljevima preduzeća;
(h)
sprovođenje, na zahtev trećih lica, aktivnosti, radova, pružanje tehničke pomoći, saveta
i ruralnih, poljoprivrednih, šumarskih i ekoloških usluga unutar i izvan državne teritorije,
direktno ili putem podružnica.
4.
Kao instrument i tehnička služba Administracije, Tragsa će ekskluzivno, sama ili
putem podružnica, da izvodi radove koje joj povere Administración General del Estado (Opšta
državna administracija), autonomne zajednice ili njihova javna tela, u oblastima koje spadaju u
delokrug kompanije, a naročito radove hitne prirode, ili one koji su naređeni zbog proglašenih
vanrednih stanja.
…
5.
Niti Tragsa, a ni njene podružnice ne mogu da učestvuju u postupcima javne nabavke
koje objave državni organi vlasti čiji su instrument. Međutim, u slučaju da nema ponuđača,
Tragsi se može poveriti sprovođenje aktivnosti koja je predmet javnog poziva za dostavljanje
tenderskih ponuda.
6.
Vrednost bitnih radova, projekata, studija i usluga koje pruža Tragsa određuje se
primenom odgovarajućih tarifa na izvršene faze, a navedene tarife utvrđuje nadležni organ
vlasti. Tarife se obračunavaju na način da odražavaju stvarne troškove izvođenja radova, a
njihova primena na izvršene faze će biti dovoljan dokaz o izvršenom ulaganju ili pruženim
uslugama.
7.
Na ugovor o izvođenju radova, nabavci robe, pružanju saveta, pomoći i usluga koji
Tragsa i njene podružnice zaključe sa trećim licima primenjuju se odredbe [Zakona 13/1995],
koje se odnose na javnost, postupke nabavke i njihov oblik, pod uslovom da je vrednost
ugovora jednaka ili veća od vrednosti utvrđenih Članovima 135.(1), 177.(2) i 203.(2) pomenutog
[Zakona].’
11
U Decreto Real 371/1999 od 5.3.1999. godine kojim se utvrđuju pravila rada Tragse (BOE br. 64
od 16.3.1999., str. 10605, “Kraljevska uredba 371/1999”) navedena su zakonska, finansijska i
administrativna pravila koja se primenjuju na odnose pomenute kompanije i njenih podružnica
sa javnim organima u pogledu administrativnog delovanja unutar ili izvan državne teritorije u
svojstvu instrumenta i tehničke službe navedenih organa.
12
Prema Članu 2. Kraljevske uredbe 371/1999, cjelokupan deonički kapital Tragse drže lica
regulisana javnim pravom.
13
Član 3. Kraljevske uredbe 371/1999 pod naslovom “Pravni status”, glasi:
‘1. Tragsa i njene podružnice su instrument i tehnička služba Generalne državne administracije i
svake od relevantnih autonomnih zajednica.
Različita odeljenja ili ministarstva autonomnih zajednica pomenutih javnih administracija, kao i
tela koja su im podređena i njihovi povezani subjekti bilo koje vrste mogu, za potrebe
provođenja svojih akcionih planova, Tragsi ili njenim podružnicama poveriti izvođenje radova i
aktivnosti za potrebe izvršavanja njihovih ovlašćenja i dužnosti, kao i dopunskih ili pomoćnih
205
radova i aktivnosti, u skladu sa režimom uspostavljenim navedenom Kraljevskom uredbom.
2. Tragsa i njene podružnice izvršavaju radove i aktivnosti koje im poveri administracija. Ova
obaveza isključivo obuhvata zahteve koji su im povereni kao instrumentu i tehničkoj službi u
okvirima utvrđenih delatnosti Tragse.
3. Obavezno hitno delovanje po osnovu odluke nadležnog organa, zbog katastrofa ili nepogoda
bilo koje vrste, prioritet je za Tragsu i njene podružnice.
U vanrednim situacijama, u kojima javni organi moraju da preduzimaju hitne mere, oni mogu
direktno pozvati Tragsu i njene podružnice i naložiti im da preduzmu potrebne mere kako bi
obezbedili najefikasniju moguću zaštitu lica i imovine i pružanje usluga.
U tom cilju, Tragsa i njene podružnice će se integrisati u postojeće aranžmane za prevenciju
opasnosti i akcione planove, i podležu primeni protokola. U takvoj situaciji, one će na zahtev
mobilisati sva raspoloživa sredstva.
4. Kada se radi o njihovim odnosima ili saradnji sa drugim organima vlasti ili telima kojima se
upravlja na osnovu javnog prava, javni organi mogu da predlože usluge Tragse i njenih
podružnica, koje se smatraju njihovim instrumentom, kako bi ih ti drugi organi ili tela kojima se
upravlja na osnovu javnog prava koristila kao svoj instrument …
5. … funkcije organizacije, nadzora i kontrole Tragse i njenih podružnica vrše Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación (Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i prehrambene
industrije) i Ministerio de Medio Ambiente (Ministarstvo za zaštitu prirodne okoline).
6. Odnosi Tragse i njenih podružnica sa drugim organima vlasti, u svojstvu instrumenta i
tehničke službe, po prirodi su instrumentalni, a ne ugovorni. Stoga su u svakom pogledu
interni, zavisni i podređeni.’
14
Član 4. Kraljevske uredbe 371/1999, pod naslovom “Finansijska struktura” glasi:
‘1. Prema Članu 3. ove Kraljevske uredbe, Tragsa i njene podružnice će za izvršene radove,
pruženu tehničku pomoć i savete, te robe i usluge za koje su zadužene, primiti iznos koji
odgovara iznosu nastalih troškova, primenom tarifnog sistema utvrđenog u ovom Članu …
2. Tarife se obračunavaju i primenjuju po fazama izvršenja, tako da odražavaju ukupne stvarne
troškove izvršenja, bilo direktne ili indirektne.
…
7. Nove tarife, izmenu postojećih tarifa i procedura, mehanizme i formule za njihovo
revidiranje usvaja svaki javni organ kojem Tragsa i njene podružnice predstavljaju instrument i
tehničku službu.
…’
15
Na kraju, Član 5. Kraljevske uredbe 371/1999, pod naslovom “Administrativna pravila
delovanja”, glasi:
“1. Obavezne mere poverene Tragsi ili njenim podružnicama na izvršenje po potrebi su
206
predmet nacrta, memoranduma ili drugih tehničkih dokumenata …
2. Pre finaliziranja zahteva, nadležni organi odobravaju navedene dokumente i primenjuju
obavezne procedure i tehničke, pravne, budžetske, nadzorne i formalnosti u pogledu
odobravanja troškova.
3. Organi vlasti formalno šalju zahtev za sprovođenje svake obavezne aktivnosti Tragsi ili
njenim podružnicama, putem instrukcije koja pored odgovarajućih informacija sadrži i naziv
organa vlasti, period za izvršenje instrukcije, podatak o njenoj vrednosti, budžetsku liniju koja
joj odgovara i, ako je prikladno, godišnje iznose na kojima se zasniva finansiranje i odgovarajući
predmetni iznos, kao i ime direktora zaduženog za sprovođenje aktivnosti. …
…”
Spor u glavnom postupku i pitanja upućena u zahtevu za preliminarnu odluku
16
Kao što je navedeno u odluci o upućivanju zahteva, činjenice se mogu rezimirati na sledeći
način.
17
Na dan 23.2.1996. godine, Asemfo je uložio žalbu protiv Tragse, uz tvrdnju da Tragsa
zloupotrebljava svoj dominantan položaj na španskom tržištu šumarskih radova, usluga i
projekata, zbog nepoštovanja postupaka za dodelu ugovora utvrđenih Zakonom 13/1995.
Prema tvrdnjama Asemfa, poseban status je Tragsi omogućio da izvrši veliki broj radova na
direktan zahtev Administracije, kršenjem principa javne nabavke i slobodne konkurencije, čime
se eliminiše svaka konkurencija na španskom tržištu. Kao javno preduzeće u smislu zakona
Zajednice, Tragsa nije mogla da ima pravo na povlašćen tretman u odnosu na pravila javne
nabavke pod izgovorom da predstavlja tehničku službu Administracije.
18
Odlukom nadležnog organa od 16.10.1997. godine, navedena žalba je odbačena na osnovu
činjenice da Tragsa predstavlja službu Administracije, bez ovlašćenja za nezavisno donošenje
odluka, koja je morala da izvrši radove koji su od nje zatraženi. Tragsa posluje izvan tržišta, te
stoga njeno poslovanje ne podleže zakonu o konkurenciji.
19
Asemfo se žalio na navedenu odluku pred Tribunal de Defensa de la Competencia
(Konkurencijski sud). Presudom od 30.3.1998. godine, ovaj sud je odbacio žalbu, zaključivši da
je sama Administracija vršila aktivnosti koje je provela Tragsa, i da stoga nije moglo da dođe do
kršenja zakona o konkurenciji, izuzev ako je navedena kompanija poslovala nezavisno.
20
Asemfo se žalio pred Audiencia Nacional (Nacionalni visoki sud) koji je svojom presudom od
26.9.2001. godine potvrdio prvostepenu presudu.
21
Asemfo je radi pogrešne primene prava uputio žalbu na Tribunal Supremo (Vrhovni sud),
tvrdeći da se Tragsa kao javno preduzeće nije mogla tretirati kao služba Administracije, što bi
joj omogućilo da odstupi od pravila javne nabavke, i da pravni status ove kompanije, prema
Članu 88. Ley 66/1997, nije mogao biti spojiv sa pravom Zajednice.
22
Smatrajući da je Tragsa ‘instrument’ Administracije i da se ograničava na izvršenje instrukcija
javnih organa vlasti, koje ne može da odbije, niti da odredi cenu svojih aktivnosti, Tribunal
Supremo je izneo sumnje u pogledu spojivosti pravnog statusa Tragse sa pravom Zajednice, u
svetlu sudske prakse Suda kada se radi o primeni odredaba Zajednice o javnim nabavkama i
slobodnoj konkurenciji na javna preduzeća.
207
23
Pored toga, prisećajući se da je u predmetu C-349/97 Španija protiv Komisije [2003] ECR I-3851
Sud zaključio, u odnosu na Tragsu, da se ona mora smatrati sredstvom putem kojeg
Administracija direktno deluje, sud koji je uputio zahtev navodi da u predmetu koji je sada pred
Sudom postoje činjenične okolnosti koje nisu razmatrane u navedenoj presudi, kao što je
intenzivno javno učešće na tržištu poljoprivrednih radova, što dovodi do značajnog poremećaja
tržišta, čak i ako poslovanje Tragse zakonski nije povezano sa tržištem, u meri u kojoj je sa
pravnog stanovišta Administracija ta koja sprovodi aktivnosti.
24
To su bile okolnosti u kojima je Tribunal Supremo odlučio da obustavi postupak i Sudu uputi
sledeća pitanja za preliminarnu odluku:
‘(1)
Da li je Članom 86.(1) Ugovora o EZ državi Članici Evropske unije dozvoljeno da javnom
preduzeću dodeli ex lege pravni status koji mu omogućava da izvodi javne radove bez
primene opštih pravila o dodeli javnih ugovora putem tenderskog postupka, kada nisu
prisutne posebne vanredne ili okolnosti od javnog interesa, i ispod i iznad finansijskog
razreda utvrđenog evropskim direktivama u tom smislu?
(2)
Da li je takav pravni režim spojiv sa odredbama direktiva Saveta EU 93/36/EEZ i
93/37/EEZ i Direktive Evropskog parlamenta i Saveta 97/52/EZ od 13.10.1997. godine
[(Službeni list 1997 L 328, str. 1)] i Direktivom Komisije 2001/78 [EK od 13.9.2001.
(Službeni list 2001 L 285, str. 1)] kojom su izmenjene tri prethodne direktive – sa
zakonodavstvom koje je nedavno preinačeno Direktivom Evropskog parlamenta i Veća
2004/18/EZ od 31.3.2004. [o koordiniranju postupaka za dodelu ugovora o javnoj
nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga
(Službeni list 2004 L 134, str. 114)]?
(3)
Da li su izjave iz presude … u predmetu Španija protiv Komisije u svakom slučaju
primenjive na Tragsu i njene podružnice, u svetlu ostatka sudske prakse Suda u pogledu
javnih nabavki i činjenice da Administracija Tragsi poverava veliki broj radova koji ne
podležu pravilima slobodne konkurencije, i da bi takva situacija mogla dovesti do
značajnog poremećaja relevantnog tržišta?’
Pitanja upućena u okviru zahteva za preliminarnu odluku
Prihvatljivost
25
Tragsa, Španska vlada i Komisija Evropskih zajednica osporavaju nadležnost Suda za donošenje
preliminarne odluke o upućenom pitanju i, oslanjajući se na nekoliko argumenata, dovode u
sumnju prihvatljivostt pitanja koja je uputio domaći sud.
26
Prvo, navedena pitanja se odnose samo na procenu nacionalnih mera i stoga ne spadaju u
nadležnost Suda.
27
Dalje, ta pitanja su hipotetička u meri u kojoj traže odgovor na probleme koji nisu primereni ili
relevantni za ishod glavnog postupka. Ako se jedini relevantan zakonski prigovor koji je uputio
Asemfo odnosi na kršenje pravila javne nabavke, takvo kršenje samo po sebi ne može biti
temelj za tvrdnju da Tragsa zloupotrebljava svoj dominantan položaj na tržištu. Pored toga, čini
se da se Sud ne bi mogao uveriti da direktive o javnim nabavkama tumači za potrebe
nacionalnog postupka kojim se utvrđuje da li je kompanija zloupotrebila navodno dominantan
položaj.
208
28
Konačno, odluka o upućivanju zahteva ne sadrži informacije u vezi sa relevantnim tržištem ili
Tragsinim navodno dominantnim položajem na njemu. Takođe ne sadrži nijedan detaljan
argument o primenjivosti Člana 86. Ugovora o EZ, niti komentar o njegovoj primeni u vezi sa
Članom 82. Ugovora o EZ.
29
Na prvom mestu, primereno je prisetiti se da, prema ustanovljenoj sudskoj praksi, iako je tačno
da nije na Sudu da odlučuje o spojivosti nacionalnih pravila sa odredbama Zajednice u
postupcima prema Članu 234. Ugovora o EZ, jer je tumačenje takvih pravila stvar domaćih
sudova, Sud je nadležan da domaćim sudovima daje smernice za tumačenje prava Zajednice,
koje su im potrebne da bi mogli da odlučuju o spojivosti takvih pravila sa odredbama Zajednice
(predmet C-506/04 Wilson [2006] ECR I-0000, Stavovi 34. i 35., i tu citirana sudska praksa).
30
Drugo, prema jednako ustanovljenoj sudskoj praksi, u kontekstu saradnje između Suda pravde i
domaćih sudova regulisane Članom 234. Ugovora o EZ, domaći sud pred kojim je pokrenut spor
i koji mora da preuzme odgovornost za naknadnu sudsku odluku, jedini određuje, u svetlu
konkretnih okolnosti u predmetu, potrebu za preliminarnom odlukom kako bi mu se omogućilo
donošenje presude i relevantnost pitanja koje upućuje Sudu. Stoga, kada se pitanja koja uputi
domaći sud odnose na tumačenje neke odredbe prava Zajednice, Sud pravde je u principu
dužan da donese odluku (vidi naročito predmet C‑286/02 Bellio F.lli [2004] ECR I‑3465, Stav
27. i predmet C‑217/05 Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio
[2006] ECR I‑0000, Stavove 16. i 17., i citiranu sudsku praksu u navedenim predmetima).
31
Treće, prema ustanovljenoj sudskoj praksi, zahtev domaćeg suda se može odbaciti jedino ako je
sasvim očigledno da traženo tumačenje zakona Zajednice nema nikakve veze sa stvarnim
činjenicama tužbe ili njenom svrhom, ili kada je problem hipotetički ili Sud pred sobom nema
neophodan činjenični ili pravni materijal da bi mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja
(predmet C-238/05 Asnef-Equifax and Administración del Estado [2006] ECR I-0000, Stav 17., i
citirana sudska praksa u predmetu).
32
Osim toga, Sud takođe smatra da je, zbog potrebe za tumačenjem prava Zajednice koje će biti
od koristi domaćem sudu, neophodno da domaći sud utvrdi činjenični i zakonodavni kontekst
pitanja koja postavlja, ili da bar objasni činjenične okolnosti na kojima su pitanja zasnovana
(predmet C-205/05 Nemec [2006] ECR I-0000, Stav 25., i Confederación Española de
Empresarios de Estaciones de Servicio, Stav 26., i citirana sudska praksa u navedenim
predmetima).
33
U tom smislu, prema sudskoj praksi Suda, od ključnog je značaja da domaći sud pruži bar neko
objašnjenje razloga zbog kojih je odabrao odredbe Zajednice čije tumačenje traži, kao i veze
koju uspostavlja između navedenih odredbi i nacionalnog zakonodavstva koje je primenjivo na
predmetni spor (Nemec, Stav 26., i spojeni predmeti C-94/04 i C-202/04 Cipolla i ostali [2006]
ECR I-0000, Stav 38.).
34
U predmetu o kojem se vodi glavni postupak, iako je tačno da sam Sud ne može da donese
odluku o spojivosti pravnog statusa Tragse sa zakonima Zajednice, ništa ga ne sprečava da
navede kanone na kojima se zasniva pravo Zajednice, koji će omogućiti domaćem sudu da
odluči o spojivosti pravnog statusa Tragse sa propisima Zajednice.
35
U tim okolnostima, neophodno je da se ispitata da li, u svetlu sudske prakse spomenute u
Stavovima od 31. do 33. ove presude, Sud pred sobom ima neophodan činjenični i pravni
materijal da bi mogao da pruži koristan odgovor na upućena pitanja.
209
36
Što se tiče drugog i trećeg pitanja, važno je istaći da su u odluci o upućivanju zahteva kratko, ali
precizno navedene činjenice na kojima se zasniva glavni postupak, kao i relevantne odredbe
primenjivog domaćeg zakona.
37
Doista, iz te odluke je jasno da je spomenuti postupak pokrenut nakon žalbe koju je Asemfo
podneo u vezi sa pravnim statusom Tragse, jer ona, prema tvrdnjama Asemfa, može da obavlja
veliki broj poslova na direktan zahtev Administracije, bez poštovanja pravila o javnosti,
utvrđenih direktivama o javnim nabavkama. U navedenom postupku, Asemfo takođe navodi da
Tragsa, kao javno preduzeće, ne može da ima pravo na povlašćen tretman u odnosu na pravila
o javnim nabavkama, pod izgovorom da predstavlja tehničku službu Administracije.
38
Pored toga, što se tiče drugog i trećeg pitanja, u odluci o upućivanju zahteva su navedeni,
pozivajući se na sudsku praksu Suda, prvo, razlozi zbog kojih domaći sud traži tumačenje
direktiva o javnim nabavkama, i drugo, povezanost između relevantnog zakonodavstva
Zajednice i domaćeg zakonodavstva primenjivog na predmetnu stvar.
39
Što se tiče prvog pitanja, tj. da li su pravila kojima se reguliše rad Tragse u suprotnosti sa
Članom 86.(1) Ugovora o EZ, primereno je istaći da, prema navedenom Članu, kada se radi o
javnim preduzećima i preduzećima kojima države članice daju posebna ili ekskluzivna prava,
države članice ne smjeu da donesu niti da drže na snazi mere koje su u suprotnosti sa pravilima
iz Ugovora o EZ, a naročito pravilima iz Člana 12. Ugovora o EZ, te Članova 81. do 89. Ugovora o
EZ.
40
Prema odredbama Člana 86.(1) Ugovora o EZ, jasno je da on nema nezavisnog uticaja u smislu
da se mora tumačiti zajedno sa relevantnim pravilima iz Ugovora.
41
Iz odluke o upućivanju zahteva sledi da je relevantna odredba na koju se domaći sud poziva
Član 86.(1) Ugovora o EZ, zajedno sa Članom 82. Ugovora o EZ.
42
U tom smislu, u odluci o upućivanju zahteva nema preciznih informacija o postojanju
dominantnog položaja, njegovom protivzakonitom iskorišćavanju od strane Tragse ili uticaju
takvog položaja na trgovinu između država članica.
43
Pored toga, čini se da se u prvom pitanju domaći sud u osnovi poziva na aktivnosti koje se
mogu smatrati javnim ugovorima, pretpostavku na osnovu koje se od Suda u svakom slučaju
traži da odluči o drugom pitanju.
44
Iz navedenog sledi da, za razliku od drugog i trećeg pitanja, Sud pred sobom nema neophodan
činjenični ili pravni materijal da bi mogao dati koristan odgovor na prvo pitanje.
45
Na osnovu navedenog, iako se prvo pitanje mora proglasiti neprihvatljivim, zahtev za
preliminarnu odluku o preostala dva pitanja je prihvatljiv.
Suština
Drugo pitanje
46
U drugom pitanju, sud koji je uputio zahtev pita Sud da li su pravila poput onih kojima se
rukovodi Tragsa, koja joj omogućavaju da posluje bez primene režima utvrđenog navedenih
direktivama, u suprotnosti sa direktivama 93/36 i 93/37.
210
47
Na samom početku se mora naglasiti da, bez obzira na zahteve koje je uputio domaći sud u vezi
sa direktivama 97/52, 2001/78 i 2004/18, imajući u vidu kontekst i datum činjenica spora u
glavnom postupku i prirodu poslovanja Tragse, kao što je opisano u Članu 88.(3), Ley 66/1997,
primereno je analizirati drugo pitanje, imajući u vidu pravila iz direktiva o javnim nabavkama,
naime direktiva 92/50, 93/36 i 93/37, koje su u ovom slučaju relevantne.
48
U tom smislu, mora se primetiti da, prema definicijama iz Člana 1.(a) svake od direktiva
navedenih u prethodnom Stavu, javni ugovor o nabavci usluga, robe ili radova pretpostavlja
postojanje pismenog ugovora od novčanog interesa između pružaoca usluge, dobavljača ili
izvođača radova s jedne, i naručioca posla u smislu Člana 1.(b) pomenutih direktiva s druge
strane.
49
U ovom slučaju, primereno je smatrati, prvo, da je prema Članu 88.(1) i (2), Ley 66/1997, Tragsa
državna kompanija čiji deonički kapital može biti u vlasništvu autonomnih zajednica. U Članu
88.(4) i prvom podstavu Člana 3.(1) Kraljevske uredbe 371/1999 navedeno je da je Tragsa
instrument i tehnička služba Opšte državne administracije i administracije svake od datih
autonomnih zajednica.
50
Dalje, kao što se jasno da zaključiti iz Članova 3.(2) do (5), i 4.(1), (2) i (7) Kraljevske uredbe
371/1999, Tragsa mora da izvršava naloge Opšte državne administracije, autonomnih zajednica
i javnih organa koji su im podređeni, u okvirima svojih utvrđenih delatnosti, i nema pravo da
slobodno utvrđuje tarifu za poslove koje obavlja.
51
Konačno, prema Članu 3.(6) Kraljevske uredbe 371/1999, odnosi Tragse sa navedenim javnim
organima, u meri u kojoj je ova kompanija instrument i tehnička služba navedenih organa, nisu
ugovorni, nego su u svakom pogledu interni, zavisni i podređeni.
52
Asemfo tvrdi da zakonski odnos koji proističe iz naloga koje Tragsa prima, iako je formalno
jednostran, u stvari otkriva nespornu ugovornu vezu sa ograničenim partnerom, što je jasno iz
sudske prakse Suda. Asemfo se u tom smislu poziva na predmet C-399/98 Ordine degli
Architetti i drugi [2001] ECR I-5409. U tim okolnostima, čak i ako se čini da Tragsa deluje prema
instrukcijama javnih organa vlasti, ona je u stvari strana u ugovoru sa Administracijom, te bi
stoga trebalo primenjivati pravila o javnim nabavkama.
53
U tom smislu, primereno je napomenuti da, u Stavu 205. presude u predmetu Španija protiv
Komisije, Sud smatra da, u drugačijem kontekstu od onog u glavnom postupku, kao instrument
i tehnička služba španske administracije, Tragsa mora da obavlja, sama ili putem svojih
podružnica, samo poslove koje joj poveri Opšta državna administracija, autonomne zajednice ili
javni organi koji su im podređeni.
54
Mora se primetiti da, ako Tragsa nema izbora, a što utvrđuje sud koji je uputio zahtev, bilo u
pogledu prihvatanja zahteva nadležnih organa vlasti ili utvrđivanja tarife za svoje usluge, onda
nije ispunjen uslov za primenu relevantnih direktiva koje se odnose na postojanje ugovora.
55
U svakom slučaju, važno je prisetiti se da, prema ustanovljenoj sudskoj praksi Suda, poziv na
dostavljanje tenderskih ponuda, u skladu sa direktivama o javnim nabavkama, nije obavezan,
čak i ako je ugovorna strana subjekt koji je pravno različit od naručioca posla, kada su ispunjena
dva uslova. Prvi je da javni organ u svojstvu naručioca mora nad takvim odvojenim subjektom
da vrši kontrolu koja je slična onoj koju vrši nad vlastitim odeljenjima, a drugi da subjekt mora
osnovni deo svojih delatnosti da vrši sa lokalnim organom ili organima vlasti koji ga kontrolišu
(vidi predmet C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121, Stav 50.; predmet C-26/03 Stadt Halleand
211
RPL Loclau [2005] ECR I-1 Stav 49.; predmet C-84/03 Komisija protiv Španije [2005] ECR I-139,
Stav 38.; predmet C-29/04 Komisija protiv Austrije [2005] ECR I-9705, Stav 34.; i predmet C340/04 Carbotermo i Consorzio Alisei [2006] ECR I-4137, Stav 33.).
56
Prema tome, primereno je da se ispita da li su u slučaju Tragse ispunjena dva uslova koja su
obavezna u skladu sa sudskom praksom citiranom u prethodnom Stavu.
57
Što se tiče prvog uslova, koji se odnosi na kontrolu od strane javnog organa vlasti, iz sudske
prakse Suda sledi da činjenica da je naručilac posla, sam ili zajedno sa drugim javnim organima,
vlasnik celokupnog deoničkog kapitala u kompaniji koja je najuspešniji ponuđač govori da,
generalno, naručilac posla nad spomenutom kompanijom vrši kontrolu sličnu onoj koju vrši nad
vlastitim odeljenjima (Carbotermo i Consorzio Alisei, Stav 37.).
58
U slučaju koji je predmet glavnog postupka, iz predmetnog spisa je jasno, ali to mora da potvrdi
sud koji je uputio zahtev, da je 99% Tragsinog deoničkog kapitala u vlasništvu same države
Španije, putem holding kompanije i garantnog fonda, i da su četiri autonomne zajednice, svaka
sa po jednom deonicom, vlasnice 1% takvog kapitala.
59
U tom smislu, ne može se prihvatiti argument da je taj uslov ispunjen samo za ugovore koji se
provode na zahtev države Španije, isključujući one koji su predmet zahteva autonomnih
zajednica, u kojima se Tragsa mora smatrati trećim licem.
60
Čini se da iz Člana 88.(4), Ley 66/1997 i Članova 3.(2) do (6) i 4.(1) i (7) Kraljevske uredbe
371/1999 sledi da Tragsa mora da ispunjava naloge javnih organa vlasti, uključujući autonomne
zajednice. Takođe se čini da iz nacionalnog zakonodavstva sledi, kao i u slučaju države Španije,
u kontekstu svojih aktivnosti sa navedenim zajednicama, da Tragsa kao instrument i tehnička
služba ne može slobodno da određuje tarifu za poslove koje izvrši i da njeni odnosi sa njima
nisu ugovorni.
61
Stoga se čini da se Tragsa ne može smatrati trećim licem u odnosu na autonomne zajednice
koje imaju udela u njenom kapitalu.
62
Što se tiče drugog uslova, u vezi sa činjenicom da Tragsa mora da osnovni deo svog poslovanja
obavlja sa organom ili organima vlasti u čijem je vlasništvu, iz sudske prakse proizlazi da, kada
nekoliko javnih organa kontroliše neko preduzeće, taj se uslov može ispuniti ako navedeno
preduzeće obavlja osnovni deo svojih delatnosti, ne sa nekim od navedenih organa, nego sa
svim tim organima zajedno (CarbotermoandConsorzio Alisei, Stav 70.).
63
U slučaju koji se razmatra u glavnom postupku, što je jasno iz predmetnog spisa, Tragsa obavlja
preko 55% svojih delatnosti sa anonimnim zajednicama i skoro 35% sa državom. Stoga se čini
da osnovni dio svojih delatnosti obavlja sa javnim organima i telima koja je kontrolišu.
64
U tim okolnostima, što sud koji je uputio zahtev treba da potvrdi, mora se smatrati da su u
ovom slučaju ispunjena dva uslova koja nalaže sudska praksa citirana u Stavu 55. ove presude.
65
Iz svih navedenih razmatranja proizlazi da odgovor na drugo pitanje mora biti da pravila poput
onih kojima se rukovodi Tragsa, koja joj omogućavaju da kao javno preduzeće koje funkcioniše
kao instrument i tehnička služba nekoliko javnih organa posluje bez primene režima utvrđenog
navedenih direktivama, nisu u suprotnosti sa direktivama 92/50, 93/36 i 93/37 zato što, prvo,
spomenuti javni organi vrše kontrolu nad ovim preduzećem koja je slična kontroli koju vrše nad
212
vlastitim odeljenjima i, drugo, navedeno preduzeće obavlja osnovni deo svojih delatnosti sa tim
istim organima.
Treće pitanje
66
Imajući u vidu odgovor na drugo pitanje koje je uputio domaći sud, nema potrebe da se
odgovara na treće pitanje.
Troškovi
67
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donetii odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju podnesaka
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Drugo veće) donosi odluku:
Direktivama Veća 92/50/EEZ od 18.6.1992. godine koja se odnosi na koordiniranje postupaka
za dodelu javnih ugovora o nabavci usluga, 93/36/EEZ od 14.6.1993. godine kojom se
koordiniraju postupci za dodelu javnih ugovora o nabavci robe i 93/37/EEZ od 14.6.1993.
godine koja se odnosi na koordiniranje postupaka za dodelu javnih ugovora o izvođenju
radova ne isključuju se pravila poput onih kojima se rukovodi Tragsa, koja joj omogućavaju
da kao javno preduzeće koje funkcioniše kao instrument i tehnička služba nekoliko javnih
organa posluje bez primene režima utvrđenog navedenim direktivama zato što, prvo,
pomenuti javni organi vrše kontrolu nad ovim preduzećem koja je slična kontroli koju vrše
nad vlastitim odeljenjima i, drugo, navedeno preduzeće obavlja osnovni deo svojih delatnosti
sa tim istim organima.
213
C-324/07 Coditel Brabant
PRESUDA SUDA (Treće veće)
13. novembar 2008. (*)
(Javne nabavke – Tenderski postupci – Koncesije za javne usluge – Koncesija za rad opštinske
kablovske televizijske mreže – Opština je dodelila međuopštinskom zadružnom društvu –
Obaveza transparentnosti – Uslovi – Da li je kontrola koju organ koji dodeljuje koncesiju vrši
nad koncesionarom slična onoj koju vrši nad vlastitim odeljenjima)
U predmetu C-324/07,
Po zahtevu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Conseil d’État
(Belgija), odlukom od 3.7.2007. godine, koju je Sud primio 12.7.2007., u postupku
Coditel Brabant SA
protiv
Commune d’Uccle,
Région de Bruxelles-Capitale,
Treća strana:
Société Intercommunale pour la Diffusion de la Télévision (Brutélé),
SUD (Treće veće),
u sastavu A. Rosas, predsednik Veća, A. Ó Caoimh, J.N. Cunha Rodrigues (izvestilac), J. Klučka i
A. Arabadjiev, sudije,
Nezavisni advokat: V. Trstenjak,
Sekretar Suda: C. Strömholm, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 9.4.2008,
po razmatranju podnesaka koje su podneli:
– Coditel Brabant SA - F. Tulkens i V. Ost, advokati,
– the Commune d’Uccle - by P. Coenraets, advokat,
– Société Intercommunale pour la Diffusion de la Télévision (Brutélé) - N. Fortemps i J.
Bourtembourg, advokati,
214
– Vlada Belgije - J.C. Halleux, CU svojstvu zastupnika, uz pomoć B. Staelens, advokat,
– Vlada Njemačke - M. Lumma i J. Möller, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Holandije - C. Wissels i Y. de Vries, u svojstvu zastupnika,
– Komisija Evropskih zajednica - B. Stromsky i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 4.6.2008. godine,
donosi sledeću
Presudu
1
Zahtev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Članova 43. i 49. Ugovora o EZ i principa
jednakog postupanja i nediskriminacije po osnovu državljanstva, kao i prateće obaveze
transparentnosti.
2
Zahtev je upućen u okviru postupka koji je pokrenuo Coditel Brabant SA (‘Coditel’) protiv
Commune d’Uccle (Opština Uccle; ‘Opština Uccle’), Région de Bruxelles-Capitale i Société
Intercommunale pour la Diffusion de la Télévision (Brutélé) (‘Brutélé’), u vezi sa dodelom
koncesije za upravljanje opštinskom kablovskom televizijskom mrežom međuopštinskom
zadružnom društvu od strane Opštine Uccle.
Pravni okvir
Nacionalno zakonodavstvo
3
Član 1. Zakona od 22.12.1986. godine o međuopštinskim zadrugama (loi relative aux
intercommunales) (Moniteur belge od 26.6.1987., str. 9909; ‘Zakon o međuopštinskim
zadrugama’) glasi:
‘Dve ili više opština mogu, u skladu sa odredbama ovog Zakona, da formiraju udruženja sa
specifičnim ciljevima koji su od opštinskog interesa. Navedena udruženja se u daljem tekstu
nazivaju međuopštinskim zadrugama.’
4
Član 3. Zakona glasi:
‘Međuopštinske zadruge su pravna lica kojima se upravlja na osnovu javnog prava, i nisu
komercijalnog karaktera, bez obzira na njihov oblik ili delokrug.’
5
Član 10. Zakona glasi:
‘Svaku međuopštinsku zadrugu čini generalna skupština, upravno veće i odbor revizora.’
6
Prema Članu 11. Zakona:
‘Bez obzira na iznose udela različitih lica u odobrenom kapitalu, Opštine će uvek držati većinu
glasova i predsedavanje nad raznim međuopštinskim upravnim i kontrolnim telima.’
7
Član 12. Zakona o međuopštinskim zadrugama glasi:
215
‘Predstavnike udruženih opština u generalnoj skupštini imenuje opštinsko veće svake od
Opština iz reda opštinskih većnika, načelnika i odbornika.
Za svaku opštinu, broj glasačkih prava na generalnoj skupštini proporcionalan je broju deonica
koje su u vlasništvu date opštine.’
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
8
U periodu od 1969. do 1999. godine, Opština Uccle je ovlastila Coditel da instalira i upravlja
kablovskom televizijskom mrežom na njenoj teritoriji. Opština je 28.10.1999. godine odlučila da
kupi mrežu koja bi počela da funkcioniše od 1.1.2000. godine.
9
U tom cilju, Opština Uccle je objavila poziv na dostavljanje tenderskih ponuda, i odlukom od
28.10.1999., sa namerom da koncesionaru dodeli pravo na upravljanje mrežom. Četiri
kompanije su dostavile ponude, uključujući Coditel.
10
Dana 25.5.2000. godine, Opština Uccle je odlučila da ne dodeljuje koncesiju za upravljanje
njenom kablovskom televizijskom mrežom, i da je umesto toga proda.
11
Poziv na dostavljanje ponuda za kupovinu je objavljen u biltenu Bulletin des adjudications
15.9.2000. godine. Pet kompanija, uključujući Coditel, dostavilo je ponude za kupovinu. Pored
toga, Brutélé, međuopštinsko zadružno društvo je Opštini Uccle dostavilo ponudu o učlanjenju
u svojstvu pridruženog člana, umesto ponude za kupovinu.
12
Zaključivši da je četiri od pet ponuda neprihvatljivo, i da je jedina prihvatljiva ponuda, koju je
dostavio Coditel, preniska, Opština Uccle je 23.11.2000. odlučila da neće prodati opštinsku
kablovsku televizijsku mrežu.
13
Takođe, odlukom od 23.11.2000., Opština Uccle je odlučila da postane član društva Brutélé,
poverivši navedenom društvu upravljanje svojom kablovskom televizijskom mrežom.
14
Među razlozima za navedenu odluku su, konkretno, sledeća razmatranja:
‘Budući da Brutélé predlaže Opštini Uccle da, po učlanjenju, ona predstavlja nezavisan
operativni podsektor sa autonomnim ovlašćenjima za odlučivanje;
Budući da se ta autonomija naročito odnosi na:
– izbor programa koji se prenose;
– iznos pretplate i naknada za konekciju;
– politiku o ulaganjima i radovima;
– popuste ili povlastice koje se odobravaju određenim kategorijama lica;
– prirodu i uslove koji se odnose na druge usluge koje će se pružati putem mreže i mogućnost
poveravanja projekata od opštinskog interesa međuopštinskoj zadruzi, koji su u skladu sa
delokrugom aktivnosti utvrđenim njenim statutima, kao što je kreiranje opštinskog intraneta,
web stranice i obuka osoblja u te svrhe.
Budući da bi u navedenom okviru:
216
– Brutélé pripremala bilans uspeha i bilans stanja za poslove na mreži Opštine Uccle;
– [Opština] Uccle bi imala direktora u upravnom savetu Brutélé-a i tri direktora u odboru
operativnog sektora u Briselu, jednog predstavnika u odboru revizora i jednog u svojstvu
opštinskog eksperta.
Budući da se Brutélé obavezuje da će pokrivati celokupnu mrežu Opštine Uccle i povećati
kapacitet mreže, kako bi ona, u roku od najviše godinu dana, ako Opština to želi, mogla da
ponudi sledeće usluge:
– širenje TV dometa: dodatni programi i “buket”;
– pay-per-view (plati pa gledaj) programi;
– pristup internetu;
– glasovna telefonija;
– video nadzor;
– izuzetno brzi prenos podataka;
Budući da se predložena godišnja naknada sastoji od:
(a)
fiksne naknade koja iznosi 10% prihoda od osnovne pretplate na kablovsku televiziju (na
osnovu 31.000 pretplatnika i godišnje pretplate u iznosu od 3.400 BEF (bez PDV-a i
taksi): 10.540.000 BEF godišnje);
(b)
plaćanja 5% od prometa kanala Canal+ i buketa;
(c)
isplate ukupne dobiti po osnovu svih pruženih usluga.’
15
Iz odluke o upućivanju zahteva je jasno da je Opština Uccle morala da upiše 76 deonica u
društvu Brutélé, u iznosu od 200.000 BEF po deonici. Osim toga, Opština je tražila i dobila od
Brutélé-a mogućnost da se jednostrano povuče iz međuopštinske zadruge u bilo kom trenutku.
16
Iz odluke o upućivanju zahteva je takođe jasno da je Brutélé međuopštinsko zadružno društvo,
čiji su Članovi Opštine, kao i međuopštinsko udruženje čiji su članovi isključivo Opštine. Brutélé
nije otvoren za privatne članove. Njegovo upravno veće čine predstavnici opština (maksimalno
tri po opštini), koje imenuje generalna skupština, koju čine predstavnici opština. Upravno veće
ima najšira ovlašćenja.
17
U odluci o upućivanju zahteva se dalje jasno navodi da su Opštine podeljene u dva sektora, od
kojih jedan okuplja opštine iz regije Brisela, i može se podeliti u podsektore. Svaki sektor ima
odbor sastavljen od direktora koje imenuje generalna skupština iz reda kandidata koje predlože
Opštine, a koji sede u odvojenim grupama predstavljajući deoničare za svaki od sektora.
Upravno veće može odborima sektora da delegira svoje nadležnosti u pitanjima koja utiču na
podsektore, kao što su uslovi za primenu naknada, program radova i ulaganja, njihovo
finansiranje, reklamne kampanje i problemi koji su zajednički raznim podsektorima u okviru
operativnog sektora. Među osnivačka tela prema statutima Brutélé-a (‘statutarna tela’) spadaju
i generalna skupština, čije su odluke obavezujuće za sve članove; generalni direktor; odbor
217
eksperata – opštinskih službenika čiji je broj jednak broju direktora kojima su zaduženi da
pomažu; i odbor revizora. Generalnog direktora, eksperte i revizore imenuje upravno veće ili
generalna skupština.
18
Osim toga, prema odluci o upućivanju zahteva, Brutélé osnovni deo svojih delatnosti obavlja sa
svojim članovima.
19
Putem aplikacije podnesene 22.1.2001. godine, Coditel je uputio žalbu pred Conseil d’État
(Državno veće) (Belgija), između ostalog, tražeći poništenje odluke od 23.11.2000. kojom je
Opština Uccle postala članica Brutélé-a. U navedenoj žalbi, Coditel se ne slaže sa opštinom zbog
učlanjenja u Brutélé i poveravanja upravljanja njenom kablovskom televizijskom mrežom ovom
društvu, bez upoređivanja prednosti navedenog aranžmana sa prednostima dodele koncesije
za upravljanje mrežom drugom operateru. Coditel je tvrdio da je na taj način Opština Uccle,
između ostalog, prekršila princip nediskriminacije i obavezu transparentnosti iz propisa
Zajednice.
20
Brutélé je osporio ove navode, tvrdeći da je ‘čisto’ međuopštinska zadruga, čije su aktivnosti
namenjene i rezervisane za opštine članice, i da se njegovim statusom dozvoljava Opštini Uccle,
kao operativnom podsektoru, da vrši neposrednu i preciznu kontrolu nad aktivnostima Brutéléa u tom podsektoru, identičnu kontroli koju bi ova opština vršila nad sopstvenim internim
odeljenjima.
21
Conseil d’État smatra da učlanjenje Opštine Uccle u Brutélé ne predstavlja javni ugovor o
nabavci usluga, nego javni ugovor o koncesiji u smislu zakona Zajednice. Iako se direktive
Zajednice o javnim nabavkama ne primenjuju na koncesije javnih usluga, princip
nediskriminacije po osnovu državljanstva podrazumeva obavezu transparentnosti u
dodeljivanju koncesija, u skladu sa sudskom praksom Suda pravde, koja proizlazi iz presude u
predmetu C-324/98 Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-10745. Da bi ispunila zahteve
utvrđene zakonima Zajednice, Opština Uccle je u principu trebalo da objavi poziv za
nadmetanje, kako bi ispitala da li bi dodela koncesije za upravljanje njenom kablovskom
televizijom drugim privrednim subjektima pored Brutélé-a bila atraktivnije rešenje od
odabranog. Conseil d’État postavlja pitanje da li se navedeni zahtevi iz zakona Zajednice
stavljaju na stranu u svetlu presude u predmetu C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121, prema
kojoj se navedeni zahtevi ne primenjuju kada javni organ koji daje koncesiju vrši kontrolu nad
koncesionarom i kada koncesionar obavlja osnovni deo svoje delatnosti sa navedenim
organom.
22
U tim okolnostima, Conseil d’État je odlučio da obustavi postupak i Sudu pravde uputi zahtev za
preliminarnu odluku sa sledećim pitanjima:
‘1.
Može li opština, bez poziva na nadmetanje, da se učlani u zadružno društvo koje okuplja
isključivo druge opštine i udruženja opština (tzv. “čista” međuopštinska zadruga), kako bi
na to zadružno društvo prenela upravljanje svojom kablovskom televizijskom mrežom,
znajući da zadružno društvo obavlja osnovni deo svojih delatnosti za svoje članove i sa
svojim članovima, i da odluke o navedenim delatnostima donose upravno veće i odbori
sektora u granicama ovlašćenja koje im je dalo upravno veće, statutarna tela sastavljena
od predstavnika javnih organa, čije se odluke donose većinom glasova navedenih
predstavnika?
2.
Može li se smatrati da kontrola koju na taj način vrše svi članovi zadružnog društva nad
odlukama zadružnog društva putem statutarnih tela – ili, u slučaju operativnih sektora ili
218
podsektora, neki od navedenih članova – omogućava članovima da nad zadružnim
društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim odeljenjima?
3.
Da bi se ta kontrola smatrala sličnom, mora li da je vrši svaki član pojedinačno, ili je
dovoljno da to čini većina članova?’
Upućena pitanja
Prvo i drugo pitanje
23
Zbog međusobne povezanosti, prvo i drugo pitanje treba zajedno razmatrati.
24
Iz odluke o upućivanju je jasno da je, postavši član zadruge Brutélé, Opština Uccle poverila
navedenoj zadruzi upravljanje svojom kablovskom televizijskom mrežom. Takođe je jasno da
Opština ne plaća naknadu Brutélé-u, nego se ona zasniva na uplatama korisnika navedene
mreže. Takav metod isplate je karakterističan za koncesiju za usluge (predmet C-458/03
Parking Brixen [2005] ECR I-8585, Stav 40.).
25
Ugovori o koncesijama za javne usluge ne podležu primeni Direktive Saveta 92/50/EEZ od
18.6.1992. godine o koordiniranju postupaka za dodelu javnih ugovora o nabavci usluga
(Službeni list 1992 L 209, str. 1), koja je bila primenjiva u materijalnom vremenu. Bez obzira na
činjenicu da se navedena direktiva ne primenjuje na takve ugovore, organi koji ih zaključuju
dužni su da poštuju osnovna pravila Ugovora o EZ, principe jednakog postupanja i
nediskriminacije po osnovu državljanstva, i prateću obavezu transparentnosti (u tom smislu,
vidi Telaustria i Telefonadress, Stavovi 60. do 62., i predmet C-231/03 Coname [2005] ECR I7287, Stavovi 16. do 19.). Iako ne mora da podrazumeva obavezu objavljivanja poziva na
dostavljanje tenderskih ponuda, navedena obaveza transparentnosti nalaže organu koji
dodeljuje koncesiju da osigura, za dobrobit potencijalnog koncesionara, dovoljan stepen
oglašavanja, kako bi koncesija za uslugu bila otvorena za nadmetanje, i kako bi se mogla
razmatrati nepristranost postupka nabavke (u tom smislu, vidi Telaustria i Telefonadress, Stav
62. i Coname, Stav 21.).
26
Pravila utvrđena Članovima 12., 43. i 49. Ugovora o EZ, kao i opšti principi čiji su konkretan
odraz, ne primenjuju se ako je kontrola koju javni organ koji dodeljuje koncesiju vrši nad
koncesionarom slična onoj koju vrši nad vlastitim odeljenjima i ako, u isto vreme, taj subjekt
obavlja osnovni deo svojih delatnosti sa organom ili organima koji ga kontrolišu (u tom smislu,
vidi Teckal, Stav 50., i Parking Brixen, Stav 62.).
27
Što se tiče drugog od navedenih uslova, domaći sud je u odluci o upućivanju zahteva naveo da
Brutélé obavlja osnovni deo svojih delatnosti sa svojim članovima. Prema tome, potrebno je
ispitati ispunjenost prvog uslova – da kontrola koju javni organ ili organi koji dodeljuju
koncesiju vrše nad koncesionarom mora biti slična onoj koju vrše nad vlastitim odeljenjima.
28
Da bi se utvrdilo da li kontrola koju javni organ koji dodeljuje koncesiju vrši nad koncesionarom
slična onoj koju vrši nad vlastitim odeljenjima, neophodno je uzeti u obzir sve zakonodavne
odredbe i relevantne okolnosti. Zaključak tog razmatranja mora biti da koncesionar podleže
kontroli koja javnom organu koji mu je dodelio koncesiju omogućava da utiče na odluke tog
subjekta. Mora da se radi o odlučujućem uticaju na strateške ciljeve i značajne odluke
navedenog subjekta (u tom smislu vidi Parking Brixen, Stav 65., i predmet C-340/04
Carbotermo i Consorzio Alisei [2006] ECR I-4137, Stav 36.).
29
Od relevantnih činjenica koje se mogu utvrditi iz odluke o upućivanju zahteva, primereno je
219
razmotriti, prvo, kapital koncesionara, drugo, sastav njegovih tela koja donose odluke, i treće,
količinu ovlasti koju ima njegovo upravno veće.
30
Što se tiče prve od navedenih činjenica, treba imati na umu da, kada privatno preduzeće ima
udeo u kapitalu koncesionara, time se onemogućava javnom organu koji dodeljuje koncesiju da
nad koncesionarom vrši kontrolu sličnu onoj koju vrši nad vlastitim odeljenjima (u tom smislu,
vidi predmet C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau [2005] ECR I-1, Stav 49.).
31
S druge strane, činjenica da je javni organ koji dodeljuje koncesiju, sam ili zajedno sa drugim
javnim organima, vlasnik celokupnog deoničkog kapitala koncesionara, upućuje, generalno, ali
ne i definitivno, na to da navedeni naručilac posla nad pomenutom kompanijom vrši kontrolu
sličnu onoj koju vrši nad vlastitim odeljenjima (Carbotermo i Consorzio Alisei, Stav 37., i
predmet C-295/05 Asemfo [2007] ECR I-2999, Stav 57.).
32
Iz odluke o upućivanju zahteva je jasno da je, u predmetu pred sudom koji je uputio zahtev,
koncesionar međuopštinsko zadružno društvo čiji su članovi opštine i međuopštinsko
udruženje čiji su članovi isključivo opštine, te da nije otvoren za privatne članove.
33
Drugo, iz spisa je jasno da upravno veće Brutélé-a čine predstavnici opština članica, koje
imenuje generalna skupština, koja je opet sastavljena od predstavnika povezanih opština.
Prema Članu 12. Zakona o međuopštinskim zadrugama, predstavnike u generalnoj skupštini
imenuje opštinsko veće svake Opštine iz reda opštinskih većnika, načelnika i odbornika.
34
Činjenica da su tela Brutélé-a koja donose odluke sastavljena od predstavnika javnih organa
koji su povezani sa Brutélé-om pokazuje da su navedena tela pod kontrolom javnih organa, koji
stoga mogu da vrše odlučujući uticaj na strateške ciljeve i bitne odluke Brutélé-a.
35
Treće, iz spisa je evidentno da upravno veće Brutélé-a ima najšira ovlašćenja. Između ostalog,
ono utvrđuje naknade. Takođe je ovlašćeno, ali ne i dužno, da odborima sektora ili podsektora
delegira rešavanje određenih pitanja koja se odnose na navedene sektore ili podsektore.
36
Postavlja se pitanje da li je Brutélé time postao tržišno orijentisan i stekao stepen nezavisnosti
koji bi kontrolu koju nad njim vrše povezani javni organi učinio beznačajnom.
37
U tom smislu, treba istaći da Brutélé nema oblik société par actions, ili société anonyme, koja
mogu ostvarivati ciljeve nezavisno od svojih deoničara, nego meduopštinskog zadružnog
društva, koje podleže Zakonu o međuopštinskim zadrugama. Osim toga, prema Članu 3.
navedenog Zakona, međuopštinske zadruge ne smeju imati komercijalni karakter.
38
Iz navedenog Zakona, koji nadopunjuju statuti Brutélé-a, čini se jasnim da je njegov cilj, u
skladu sa statutom, ostvarivanje opštinskog interesa, da je to raison d’être njegovog
formiranja, i da ne radi na ostvarivanju drugih interesa koji se razlikuju od interesa javnih
organa koji su povezani s njim.
39
Iz toga sledi, a te činjenice treba da potvrdi sud koji je uputio zahtev, da uprkos širini ovlašćenja
koje je preneo na svoje upravno veće, Brutélé nema potreban stepen nezavisnosti koji bi
povezane opštine onemogućio da nad njim vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim
odeljenjima.
40
Navedena razmatranja su naročito primenjiva kada odluke o aktivnostima međuopštinskog
zadružnog društva donose odbori sektora ili podsektora, u granicama ovlašćenja koje im je dalo
upravno veće. Kada je priznato da jedna ili više povezanih opština čine sektor ili podsektor
220
delatnosti navedenog društva, kontrola koju te opštine mogu vršiti nad pitanjima delegiranim
odborima takvih sektora ili podsektora još je i strožija nego ona koju vrše zajedno sa svim
članovima u okviru plenarnih tela navedenog društva.
41
Iz navedenog sledi, a sud koji je uputio zahtev potvrđuje činjenice o stepenu nezavisnosti datog
međuopštinskog zadružnog društva, da se u okolnostima poput onih u predmetu pred sudom
koji je uputio zahtev može smatrati da kontrola koju su putem statutarnih tela vršili javni organi
koji pripadaju takvom međuopštinskom zadružnom društvu nad odlukama tog društva
omogućava navedenim organima da nad tim zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj
koju vrše nad vlastitim odeljenjima.
42
Stoga, odgovor na prvo i drugo pitanje mora glasiti:
– Članovima 43. i 49. Ugovora o EZ, principima jednakog postupanja i nediskriminacije po
osnovu državljanstva, i pratećom obavezom transparentnosti, javnom organu se ne
zabranjuje da, bez poziva na nadmetanje, dodeli koncesiju za javne usluge međuopštinskom
zadružnom društvu čiji su svi članovi javni organi, kada navedeni javni organi nad takvim
zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad vlastitim odeljenjima, i kada
takvo društvo osnovni deo svojih delatnosti obavlja sa navedenim javnim organima;
– Ako sud koji je uputio zahtev potvrdi činjenice o nezavisnosti koju uživa predmetno
međuopštinsko zadružno društvo, u okolnostima poput onih u predmetu pred sudom koji je
uputio zahtev, u kojima odluke o aktivnostima međuopštinskog zadružnog društva koje je u
isključivom vlasništvu javnih organa donose tela formirana u skladu sa statutima društva,
sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa, može se smatrati da kontrola koju nad
navedenim odlukama vrše javni organi omogućava navedenim organima da nad tim
zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad sopstvenim odeljenjima.
Treće pitanje
43
U trećem pitanju, domaći sud u osnovi pita sledeće: kada se javni organ učlani u
međuopštinsku zadrugu čiji su svi članovi javni organi, kako bi na navedeno zadružno društvo
preneo upravljanje nekom javnom uslugom, da bi se kontrola koju takvi članovi vrše nad
zadrugom smatrala sličnom onoj koju vrše nad vlastitim odeljenjima, da li je neophodno da
takvu kontrolu pojedinačno vrši svaki od navedenih javnih organa ili je mogu vršiti zajednički,
na osnovu odluka donesenih većinom glasova.
44
Prvo, treba istaći da, prema sudskoj praksi Suda, kada nekoliko javnih organa kontroliše
koncesionara, uslov koji se odnosi na osnovni deo poslovanja navedenog subjekta može se
ispuniti ako se uzmu u obzir aktivnosti koje subjekt vrši sa svim navedenim organima (vidi u
tom smislu Carbotermo i Consorzio Alisei, Stavovi 70. i 71., i Asemfo, Stav 62.).
45
Prema argumentima koji stoje iza navedene sudske prakse, bilo bi primereno razmotriti i
mogućnost da se uslov koji se odnosi na kontrolu koju vrše javni organi može zadovoljiti i ako se
uzme u obzir kontrola koju kontrolni javni organi zajednički vrše nad koncesionarom.
46
Prema sudskoj praksi, kontrola koju javni organ koji dodeljuje koncesiju vrši nad
koncesionarom mora bili slična onoj koju taj organ vrši nad vlastitim odeljenjima, ali ne mora
biti u svakom pogledu identična (vidi u tom smislu Parking Brixen, Stav 62.). Kontrola koja se
vrši nad koncesionarom mora biti efikasna, ali nije od presudnog značaja da se ona vrši
pojedinačno.
221
47
Drugo, kada nekoliko javnih organa odabere da svoje poslove na pružanju javnih usluga poveri
opštinskom koncesionaru, obično nije moguće da jedan od tih organa, osim ako nema većinski
interes u takvom subjektu, vrši odlučujuću kontrolu nad njegovim odlukama. Zahtev da u
takvom slučaju javni organ vrši individualnu kontrolu imao bi efekat obaveznog poziva na
nadmetanje u većini slučajeva u kojima javni organ želi da se pridruži grupi sastavljenoj od
drugih javnih organa, kao što je međuopštinsko zadružno društvo.
48
Međutim, takav rezultat ne bi bio dosledan pravilima Zajednice o javnim nabavkama i
ugovorima o koncesiji. Uistinu, javni organ ima mogućnost da zadatke od javnog interesa koji
su mu povereni vrši korišćenjem vlastitih administrativnih, tehničkih i drugih resursa, bez
obaveze da se oslanja na spoljašnje subjekte koji ne spadaju u njegova vlastita odeljenja(Stadt
Halle i RPL Lochau, Stav 48.).
49
Javni organi mogu da koriste mogućnost korišćenja vlastitih resursa za obavljanje zadataka od
javnog interesa koji su im povereni u saradnji sa drugim javnim organima (vidi u tom smislu
Asemfo, Stav 65.).
50
Stoga se mora priznati da, kada nekoliko javnih organa poseduje koncesionara kome
poveravaju vršenje jednog od svojih zadataka na pružanju javnih usluga, takvi javni organi
mogu da vrše zajedničku kontrolu nad navedenim subjektom.
51
Što se tiče tela za kolektivno odlučivanje, procedura koja se primenjuje kod usvajanja odluka,
kao što je, između ostalog, usvajanje većinom glasova, nema nikakvog značaja.
52
Taj zaključak se ne dovodi u pitanje presudom u predmetu Coname. Opštepoznato je da je Sud
u toj presudi smatrao da je udeo od 0,97% toliko mali da ne omogućava Opštini da vrši kontrolu
nad koncesionarom koji pruža javnu uslugu (vidi Coname, Stav 24.). Međutim, kod donošenja
navedene presude, Sud se nije bavio pitanjem da li je takva kontrola mogla da se vrši zajednički.
27
Osim toga, u jednoj kasnijoj presudi, u predmetu Asemfo, Stavovi 56. do 61., Sud je priznao da
se u određenim okolnostima uslov koji se odnosi na kontrolu koju vrši javni organ može
zadovoljiti kada takav organ poseduje samo 0,25% kapitala u javnom preduzeću.
53
Stoga, odgovor na treće pitanje mora biti da, kada se javni organ učlani u međuopštinsku
zadrugu čiji su svi članovi javni organi, kako bi na to zadružno društvo preneo upravljanje
javnom uslugom, da bi se kontrola koju takvi članovi vrše nad zadrugom smatrala sličnom onoj
koju vrše nad sopstvenim odeljenjima, moguće je da takvu kontrolu navedeni organi vrše
zajednički, na osnovu odluka donesenih većinom glasova.
Troškovi
55
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donetii odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju podnesaka
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Treće veće) donosi presudu:
1.
Članovima 43. i 49. Ugovora o EZ, principima jednakog postupanja i nediskriminacije po
osnovu državljanstva, i pratećom obavezom transparentnosti, javnom organu se ne
zabranjuje da, bez poziva na nadmetanje, dodeli koncesiju za javne usluge
međuopštinskom zadružnom društvu čiji su svi članovi javni organi, kada navedeni
javni organi nad takvim zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše nad
222
vlastitim odeljenjima, i kada takvo društvo osnovni deo svojih delatnosti obavlja sa
navedenim javnim organima.
2.
Ako sud koji je uputio zahtev potvrdi činjenice o nezavisnosti koju uživa predmetno
međuopštinsko zadružno društvo, u okolnostima poput onih u predmetu pred sudom
koji je uputio zahtev, u kojima odluke o aktivnostima međuopštinskog zadružnog
društva koje je u isključivom vlasništvu javnih organa donose tela formirana u skladu
sa statutima društva, sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa, može se
smatrati da kontrola koju nad navedenim odlukama vrše javni organi omogućava
navedenim organima da nad tim zadružnim društvom vrše kontrolu sličnu onoj koju
vrše nad vlastitim odeljenjima.
3.
Kada se javni organ učlani u međuopštinsku zadrugu čiji su svi članovi javni organi,
kako bi na to zadružno društvo preneo upravljanje javnom uslugom, da bi se kontrola
koju takvi članovi vrše nad zadrugom smatrala sličnom onoj koju vrše nad vlastitim
odeljenjima, moguće je da takvu kontrolu navedeni organi vrše zajednički, na osnovu
odluka donesenih većinom glasova.
223
C-196/08 Acoset
PRESUDA SUDA (Treće veće)
15. oktobar 2009. (*)
(Članovi 43., 49. i 86. Ugovora o EZ – Dodela javnih ugovora – Dodela ugovora o upravljanju
vodama poluprivatnoj kompaniji –Postupak javnog nadmetanja – Imenovanje privatnog
partnera odgovornim za pružanje usluge – Ugovor je dodeljen bez uzimanja u obzir pravila o
dodeli javnih ugovora)
U predmetu C-196/08,
Po zahtevu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia (Italija), odlukom od 13.3.2008., koju je Sud primio
14.5.2008., u postupku
Acoset SpA
protiv
Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa,
Provincia Regionale di Ragusa,
Comune di Acate (RG),
Comune di Chiaramonte Gulfi (RG),
Comune di Comiso (RG),
Comune di Giarratana (RG),
Comune di Ispica (RG),
Comune di Modica (RG),
Comune di Monterosso Almo (RG),
Comune di Pozzallo (RG),
Comune di Ragusa,
Comune di Santa Croce Camerina (RG),
Comune di Scicli (RG),
224
Comune di Vittoria (RG),
Treća strana:
Saceccav Depurazioni Sacede SpA,
SUD (Treće veće),
u sastavu J.N. Cunha Rodrigues (izvestilac), predsednik Drugog Veća, u svojstvu predsednika
Trećeg Veća, P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus i A. Ó Caoimh, sudije,
Nezavisni advokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
Sekretar Suda: M. Ferreira, glavni administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 2.4.2009.,
po razmatranju podnesaka koje su podneli:
– Acoset SpA - A. Scuderi i G. Bonaventura, advokati,
– Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa i drugi - N. Gentile, advokat,
– Comune di Vittoria (RG) - A. Bruno i C. Giurdanella, advokati,
– Vlada Italije - R. Adam, u svojstvu agenta, i G. Fiengo, pravobranitelj,
– Vlada Austrije - M. Fruhmann, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Poljske - M. Dowgielewicz, u svojstvu zastupnika,
– Komisija Evropskih zajednica - C. Zadra i D. Kukovec, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 2.6.2009. godine,
donosi sledeću
Presudu
1
Zahtev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Članova 43., 49. i 86. Ugovora o EZ.
2
Zahtev je upućen u okviru postupka između strana Acoset SpA (‘Acoset’) i Conferenza Sindaci e
Presidenza Prov. Reg. Ragusa (Konferencija gradonačelnika i predsednika Regionalne pokrajine
Ragusa, ‘Conferenza’) i ostali povodom otkazivanja tenderskog postupka Conferenze za odabir
privatnog manjinskog učesnika u polujavnoj kompaniji kojoj je direktno dodeljen ugovor o
integrisanom upravljanju vodama (‘servizio idrico integrato’) za pokrajinu Ragusa.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Zajednice
225
Direktiva 2004/18
3
Član 1. Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta ministara od 31.3.2004. godine o
koordiniranju postupaka dodele ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavci robe i
ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 114) glasi:
‘…
2. (a) “Ugovori o javnim nabavkama” su ugovori sa finansijskim interesom sklopljeni u
pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili više
ugovornih organa i čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje
usluga u smislu ove Direktive.
...
(d)
“Ugovori o javnim uslugama” su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o javnim
radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i čiji je predmet pružanje usluga navedenih u
Aneksu II.
…
4.
“Koncesija za usluge” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje
se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorišćavanje
usluga ili od tog prava zajedno s plaćanjem.
…’
4
Član 3. Direktive 2004/18 glasi:
‘Ako naručilac posla dodeli posebna ili isključiva prava za obavljanje delatnosti javne usluge
subjektu koje nije naručilac posla, u aktu kojim se to pravo dodeljuje mora biti određeno da u
smislu ugovora o nabavci robe koje sklapa s trećim stranama kao deo svojih delatnosti taj
subjekt mora da poštuje načelo zabrane diskriminacije na osnovu državljanstva.’
5
U Članu 7. Direktive je navedeno:
‘Ova Direktiva se primenjuje na ugovore o javnoj nabavci… čija je procenjena vrednost bez
poreza na dodatnu vrednost (PDV) jednaka ili veća od sledećih vrednosnih razreda:
…
(b)
249.000 evra:
– za ugovore o javnoj nabavci robe i javnim uslugama koje dodeljuju naručioci posla,
osim onih navedenih u Aneksu IV [“centralni organi vlasti”],
…’
6
Uredbom Komisije (EK) br. 2083/2005 od 19.12.2005. godine, kojom su izmenjene Direktive
2004/17/EZ i 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta ministara u pogledu vrednosnih
226
razreda primene u postupcima dodele ugovora (Službeni list 2005 L 333, str. 28), izmenjen je
Član 7.(b) Direktive 2004/18 u verziji koja je rezultat Uredbe komisije (EK) br. 1874/2004 od
28.10.2004. (Službeni list 2004 L 326, str. 17), tako što je iznos od 236.000 evra zamenjen
iznosom od 211.000 evra za period od 1.1.2006. do 1.1.2007. godine.
7
Prema Članu 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 1422/2007 od 4.12.2007. godine, kojom su izmenjene
Direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta ministara u pogledu
primene vrednosnih razreda u postupcima dodele ugovora (Službeni list 2007 L 317, str. 34.),
taj je iznos iznosio 206.000 evra, a stupio je na snagu od 1.1.2008. godine.
8
Član 17. Direktive 2004/18 glasi:
‘Ne dovodeći u pitanje primenu Člana 3. ova Direktiva se ne primenjuje na koncesije za usluge
definisane Članom 1.(4).’
9
Član 21. Direktive 2004/18 glasi:
‘Ugovori koji za predmet imaju pružanje usluga navedenih u Aneksu II B podležu samo
Članovima 23. i 35.(4).’
10
‘Ostale usluge’ spadaju u kategoriju 27. u okviru Aneksa II B spomenute Direktive, izuzev
ugovora o zapošljavanju, ugovora o nabavci, izradi, produkciji ili koprodukciji programskih
materijala od strane emitera, te ugovora koji se odnose na vreme emitovanja.
Direktiva 2004/17
11
Članom 1.(2) i (3) Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Saveta ministara od 31.3. 2004.
kojom se koordiniraju postupci nabavke subjekata koji posluju u sektorima vodosnabdevanja,
energije, transporta i poštanskih usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 1) definisano je sledeće:
‘2.
…
(b)
“Ugovori o radovima” su ugovori čiji je predmet izvođenje radova ili
projektovanje i izvođenje radova koji se odnose na jednu ili više delatnosti u
smislu Aneksa XII, ili posao ili realizacija, bilo kojim sredstvima, posla koji
odgovara zahtevima koje je naveo naručilac posla. “Posao” je rezultat gradnje ili
građevinskih radova uzetih u celini, koji je sam po sebi dovoljan da ispuni
ekonomsku ili tehničku funkciju;
(c)
“Ugovori o javnim nabavkama robe” su javni ugovori o javnoj nabavci koji
nisu oni navedeni pod (b), a čiji je predmet kupovina, najam, zakup ili
kupovinu na otplatu, sa ili bez opcije kupovine, proizvoda.
(d)
“Ugovori o javnim uslugama” su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori
o javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i čiji je predmet
pružanje usluga navedenih u Aneksu II.
Ugovor čiji su predmet i proizvodi i usluge u smislu Aneksa XVII smatra se
“ugovorom o nabavci usluga” ako vrednost takvih usluga prelazi vrednost
proizvoda obuhvaćenih ugovorom.
227
Ugovor čiji su predmet usluge u smislu Aneksa XVII i koji uključuje radove smislu
Aneksa XII koji su samo sporedni uz glavni predmet ugovora, smatra se ugovorom
o nabavci usluga.
3. (a) “Koncesija za radove” je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim radovima, a razlikuje se
samo u činjenici da se naknada za radove koji se izvode sastoji ili samo od prava na
iskorišćavanje radova, ili od tog prava zajedno s plaćanjem;
(b) “Koncesija za usluge” je ugovor istoga tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a razlikuje se
samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na
iskorišćavanje usluga ili od tog prava zajedno s plaćanjem.’
12
Član 4. Direktive 2004/17 glasi:
‘1.
Ova Direktiva se primenjuje na sledeće delatnosti:
(a) pružanje fiksnih mreža ili upravljanje fiksnim mrežama s namerom pružanja usluge javnosti
u vezi s proizvodnjom, prevozom ili distribucijom pitke vode; ili
(b) snabdevanje takvih mreža pitkom vodom.
…’
13
Članom 9.(1) Direktive 2004/17 utvrđeno je:
‘Na ugovor koji ima za nameru da obuhvati nekoliko delatnosti primenjuju se pravila koja se
primenjuju na delatnost koja je njegova osnovna svrha.
Međutim, izbor između dodele jednog ugovora i dodele više odvojenih ugovora ne sme se
napraviti s ciljem da se takav ugovor isključi iz područja primene ove Direktive ili, prema
potrebi, Direktive 2004/18/EZ.’
14
Član 18. Direktive 2004/17 glasi:
‘Ova Direktiva se ne primenjuje na koncesije za radove i usluge koje dodeljuju naručioci posla
koji obavljaju jednu ili više delatnosti iz Članova 3. do 7., ako se te koncesije dodeljuju za
obavljanje navedenih delatnosti.’
Nacionalno zakonodavstvo
15
Članom 113.(5) Zakonodavne uredbe br. 267, kojom se utvrđuje konsolidivani tekst zakona o
organizaciji lokalnih organa vlasti (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) od
18.8.2000. (Obični dodatak uz GURI br. 227 od 28.9.2000.), izmenjene Uredbom - Zakonom br.
269. kojim se utvrđuju hitne mere za promovisanje razvoja i korekciju stanja javnih finansija
(disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti
pubblici) od 30.9.2003. godine (Obični dodatak uz GURI br. 229 od 2.10.2003.) koji je pretvoren
u zakon, nakon izmena i dopuna putem Zakona br. 326 od 24.11.2003. godine (Obični dodatak
uz GURI br. 274 od 25.11.2003.) (‘Zakonodavna uredba br.267/2000’), definisano je sledeće:
228
‘Ugovor o nabavci usluga [za pružanje lokalnih javnih usluga od strane lokalnog organa vlasti]
dodeljuje se u skladu sa pravilima sektora i zakonodavstvom Evropske unije, a pravo na
pružanje usluga se daje:
(a) kompanijama sa deoničkim kapitalom, koje se odaberu putem javnog i otvorenog
tenderskog postupka;
(b) kompanijama sa deoničkim kapitalom sa pomešanim javnim i privatnim vlasništvom, u
kojima je privatni partner odabran putem javnog i otvorenog tenderskog postupka, kojim je
osigurano poštovanje domaćeg i zakonodavstva Zajednice o konkurenciji, u skladu sa
smernicama koje su izdali nadležni organi u okviru konkretnih mera ili instrukcija za široku
upotrebu;
(c) kompanijama sa deoničkim kapitalom koje su potpuno u vlasništvu javnog sektora, pod
uslovom da javni organ ili organi vlasti u čijem je vlasništvu navedeni deonički kapital vrše
kontrolu nad kompanijom koja je slična kontroli koju vrše nad vlastitim odeljenjima, te da
kompanija ključni deo svojih delatnosti obavlja sa javnim organom ili organima koji je
kontrolišu.’
Spor u glavnom postupku i upućeno prethodno pitanje
16
Provincia Regionale di Ragusa (Regionalna pokrajina Ragusa) i opštinska veća jugoistočne
Sicilije su 10.7.2002. godine sklopili ugovor o saradnji, kojim se uspostavlja ‘Ambito Territoriale
Ottimale’ (Optimalna teritorijalna granica) (‘ATO’) Idrico di Ragusa (ATO za vodosnabdevanje
Raguse), lokalno Telo odgovorno za integrisano vodosnabdevanje Raguse.
17
Conferenza, upravno Telo ATO-a je 26.3.2004. godine kao oblik za upravljanje datom uslugom
odabrala “polujavnu kompaniju sa deoničkim kapitalom koji je pretežno u javnom vlasništvu”,
kao što je utvrđeno Članom 113.(5)(b) Zakonodavne uredbe br. 267/2000.
18
Conferenza je 7.6.2005. godine odobrila nacrt statuta nove kompanije kao i osnivački akt i
nacrt ugovora o upravljanju uslugom, čijim je Članom 1. utvrđeno da će se usluga poveriti
direktno i isključivo polujavnoj kompaniji koja se formira (koja će upravljati integrisanim
vodosnabdevanjem).
19
Nakon toga je objavljeno obaveštenje o ugovoru, između ostalog i u Službenom listu Evropskih
zajednica od 8.10.2005. godine (Službeni list 2005 S 195), radi odabira preduzeća kojem će se
kao manjinskom privatnom deoničaru poveriti upravljanje integrisanim vodosnabdevanjem i
izvođenje radova u vezi sa ekskluzivnim upravljanjem navedenom uslugom, odnosno radova
pomenutih, između ostalog, u trogodišnjem operativnom planu koji su odobrili gradonačelnici
na sastanku održanom 15.12.2003. godine.
20
21
U Članu 1.(8) pravila tenderskog postupka navedeno je da su ‘radovi koji se obavljaju radovi iz
Trogodišnjeg operativnog plana, izmenjeni i/ili prošireni tenderskom ponudom, kao i
naknadnim informacijskim projektom datim u okviru razvojnog plana …’, a ‘kod dodeljivanja
ugovora o radovima koje ne izvodi direktno privatni učesnik, primenjuju se javni i otvoreni
tenderski postupci utvrđeni zakonom’.
U tenderskom postupku su učestvovale tri privremene grupacije preduzeća koja deluju u ime
svojih matičnih kompanija, naime Saceccav Depurazioni Sacede SpA, Acoset i Aqualia SpA.
Naručilac posla je isključio Aqualia SpA, a preostale dve prihvatio u proceduru. Osoba
odgovorna za navedeni postupak je potom pozvala dve navedene grupacije da potvrde da su i
229
dalje zainteresovane. Samo Acoset je odgovorio potvrdno.
22
Iz odluke o upućivanju zahteva je očigledno da, umesto formalnog konstatovanja dodele
ugovora i formiranja polujavne upravljačke kompanije, kako bi pokrenula datu uslugu i ostvarila
koristi od finansijskih sredstava Zajednice, Conferenza je, u strahu da bi primenjeni postupak
mogao biti suprotan propisima Zajednice, a time i protivzakonit, na sastanku održanom
26.2.2007. godine odlučila da preduzme potrebne korake na poništavanju tenderskog postupka
koji je završen odabirom Acoseta. Sekretarijat za tehničke operacije ATO-a je stoga, putem
memoranduma od 28.2.2007. godine, obavestio Acoset o pokretanju postupka za poništenje, a
Acoset je izneo svoje argumente u tom smislu putem memoranduma od 26.3.2007. godine.
23
Conferenza je 2.10.2007. godine odobrila poništenje datog tenderskog postupka i usvojila
model konzorcijuma kao model upravljanja integrisanom uslugom vodosnabdevanja za Ragusu.
Memorandumom od 9.10.2007. godine Acoset je obavešten da je tenderski postupak poništen.
24
U tužbi u okviru glavnog postupka povodom odluke od 2.10.2007. godine i ostalih akata koji su
doveli do nje, Acoset traži priznavanje njegovog prava na odštetu u vidu dodele ugovora,
proporcionalno šteti koju je pretrpeo kao rezultat osporavanih akata. Acoset traži i privremenu
obustavu navedenih akata.
25
Prema navodima Acoseta, direktno prenošenje upravljanja lokalnim javnim uslugama na
polujavne kompanije u kojima je privatni partner odabran putem javnog i otvorenog
tenderskog postupka usklađenog s pravilima Zajednice o konkurenciji, prema Članu 113.(5)(b)
Zakonodavne uredbe br. 267/2000, u skladu je sa zakonima Zajednice.
26
S druge strane, tužene strane u glavnom postupku stanovišta su da propisi Zajednice
dozvoljavaju takav direktan prenos, bez poziva na dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku
radova i usluga, samo na kompanije koje su u potpunosti u javnom vlasništvu, i koje ključni deo
svojih delatnosti obavljaju sa lokalnim organom ili organima vlasti koji ih kontrolišu, i koji nad
njima vrše kontrolu sličnu onoj koju vrše u vlastitim odeljenjima. Učešće, čak i manjinsko,
privatnog preduzeća u kapitalu kompanije u kojoj i dati naručilac posla ima učešće u svakom
slučaju onemogućava kontrolu ugovornog organa nad tom kompanijom, sličnu onoj koju vrši u
vlastitim odeljenjima (vidi, između ostalog, predmet C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau [2005]
ECR I-1).
27
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia smatra da je pitanje koje je pokrenuo Acoset,
odnosno da li je direktna dodela datog ugovora u skladu sa propisima Zajednice, relevantno i
da se odgovor na njega ne može jasno izvesti iz iz sudske prakse Suda.
28
U tim okolnostima, Tribunale amministrativo regionale della Sicilia je odlučio da obustavi
zahtev za obustavom radnji u glavnom postupku i da uputi Sudu zahtev za preliminarnu odluku
sa sledećim pitanjem:
‘Da li je model polujavne kompanije koja je specijalno formirana kako bi pružala određenu
javnu uslugu od industrijskog značaja i koja ima samo jednu korporativnu namenu, zbog koje joj
se navedena usluga direktno dodeljuje, čiji se privatni “industrijski’ i “operativni” učesnik bira
putem javnog i otvorenog postupka, nakon provere financijskih i tehničkih zahteva, te
operativnih i rukovodnih zahteva koji su specifični za datu službu i usluge koje će se pružati, u
skladu sa propisima Zajednice, a naročito sa obavezama transparentnosti i slobodne
konkurencije iz Članova 43., 49. i 86. Ugovora o EZ?’
Prihvatljivost
230
29
Austrijska vlada tvrdi da zahtev za preliminarnu odluku treba proglasiti neprihvatljivim zbog
toga što nalog za upućivanje zahteva ne sadrži dovoljno informacija o zakonskoj i činjeničnoj
pozadini glavnog postupka da bi omogućio Sudu da pruži odgovor na upućeno pitanje koji će
biti od koristi domaćem sudu. Naročito nisu date nikakve informacije o konkretnim detaljima
predmetne usluge ili usluga, sadržaju poziva za dostavljanje tenderskih ponuda, postupku
dodele ugovora ili nekim od koncepata na koje se pitanje poziva.
30
Treba napomenuti da informacije koje se moraju dostaviti sudu u kontekstu zahteva za
preliminarnu odluku ne služe samo kako bi omogućile Sudu da obezbedi odgovore koji će biti
od koristi za domaći sud; one moraju da omoguće i vladama država članica i ostalim
zainteresovanim stranama da dostave svoje podneske u skladu sa Članom 23. Statuta Suda
pravde. Prema ustanovljenoj sudskoj praksi, u ove svrhe je neophodno, prvo, da domaći sud
definiše činjenični i zakonodavni kontekst pitanja koja upućuje ili bar da objasni činjenične
okolnosti na kojima se navedena pitanja zasnivaju. Drugo, sud koji upućuje zahtev mora da
navede tačne razloge zbog kojih nije siguran oko tumačenja zakona Zajednice, kao i zbog čega
je smatrao potrebnim da sudu uputi pitanja u okviru zahteva za preliminarnu odluku. Stoga je
ključno da sud koji upućuje zahtev dostavi bar neko objašnjenje razloga zbog kojih je odabrao
određene odredbe zakona Zajednice čije tumačenje traži kao i veze koju pravi između
navedenih odredaba i domaćeg zakonodavstva primenjivog na spor u glavnom postupku (vidi,
između ostalog, spojene predmete C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i ostali [2007] ECR
I-1891, Stav 34.).
31
Odluka za upućivanje zahteva suda Tribunale amministrativo regionale della Sicilia zadovoljava
navedene zahteve.
32
Sud koji upućuje zahtev poziva se na primenjive odredbe nacionalnog zakonodavstva, a odluka
za upućivanje zahteva sadrži opis činjenica koji je, iako sažet, dovoljan za Sud da donese
odluku. Osim toga, taj sud navodi razloge zbog kojih upućivanje zahteva za preliminarnu odluku
Sudu smatra neophodnim, jer nalog za upućivanje zahteva sadrži detaljan opis suprotnih
stanovišta strana u glavnom postupku u pogledu tumačenja odredaba propisa Zajednice koje
su predmet upućenog pitanja, i jasno ukazuje na to da sud smatra da odgovor na upućeno
pitanje ne može jasno da se izvede na osnovu sudske prakse Suda.
33
Pored toga, Conferenza ulaže prigovor da, budući da je postupak odabira privatnog učesnika
koji je predmet glavnog postupka poništen, Acoset nema pravnog interesa za pokretanje
postupka za dobijanje odgovora na upućeno pitanje.
34
S tim u vezi, dovoljno je istaći da je Članom 234. Ugovora o EZ uspostavljena direktna saradnja
između Suda pravde i sudova i tribunala država članica, postupkom koji je potpuno nezavisan
od bilo koje inicijative strana, koje se jednostavno pozivaju da se tokom postupka izjasne u vezi
sa pitanjima koja domaći sud sam može pokrenuti (u tom smislu vidi, između ostalog, predmet
44/65 Singer [1965] ECR 965).
35
Stoga je neophodno razmotriti pitanje koje je uputio Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia.
Pitanje upućeno u okviru zahteva za preliminarnu odluku
36
Sud koji je uputio zahtev u osnovi pita da li se Članovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ
onemogućava direktna dodela ugovora o pružanju javne usluge koja povlači prethodno
izvođenje određenih radova, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, polujavnoj
kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pružala navedenu uslugu i koja ima samo jednu
231
korporativnu namenu, i čiji se privatni učesnik bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon
provere finansijskih i tehničkih zahteva, te operativnih i rukovodnih zahteva koji su specifični za
datu uslugu, kao i karakteristika tenderske ponude u pogledu konkretnih usluga koje će se
pružati.
37
Treba napomenuti, prvo, da direktna dodela ugovora o pružanju lokalne javne usluge
integrisanog upravljanja vodama, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, može da
potpada, u zavisnosti od specifičnih detalja koji se uzimaju u obzir kod navedene usluge, pod
definiciju ‘ugovora o nabavci javnih usluga’ ili ‘koncesije za usluge’ u smislu Članova 1.(2)(d),
odnosno 1.(4) Direktive 2004/18 ili Članova 1.(2)(d), odnosno 1.(3)(b) Direktive 2004/17, čijim
je Članom 4.(1)(a) utvrđeno da se navedena Direktiva primenjuje na pružanje fiksnih mreža ili
upravljanje fiksnim mrežama s namerom pružanja usluge javnosti u vezi s proizvodnjom,
prevozom ili distribucijom pitke vode ili snabdevanje takvih mreža pitkom vodom.
38
Pitanje da li se takvo upravljanje klasifikuje kao ‘koncesija za usluge’ ili ‘ugovor o nabavci javnih
usluga’ mora se razmotriti isključivo u svetlu zakona Zajednice (vidi, između ostalog predmet C382/05 Komisija protiv Italije [2007] ECR I-6657, Stav 31.)
39
Razlika između ugovora o nabavci usluga i koncesije za usluge leži u naknadi za pružanje usluga
(vidi, između ostalog, predmet C-206/08 WAZVGotha [2009] ECR I-0000, Stav 51.) Ugovor o
nabavci javnih usluga u smislu Direktiva 2004/18 i 2004/17 uključuje naknadu koju naručilac
posla plaća direktno pružaocuusluge (vidi, između ostalog, predmet C-458/03 Parking Brixen
[2005] ECR I-8585, Stav 39.) U slučaju koncesije za usluge, dogovoreni metod isplate naknade
sastoji se od prava na iskorišćavanje usluge, a pružalac usluge preuzima rizik upravljanja datim
uslugama (vidi, između ostalog, presudu od 13.11.2008. u predmetu C-437/07 Komisija protiv
Italije , Stavovi 29. i 31., i WAZV Gotha, Stavovi 59. i 68.).
40
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia polujavnu kompaniju koja je trebalo da bude
formirana naziva ‘koncesionarom’ (affidataria in concessione) za usluge integrisanog
upravljanja vodama. Dokumenti koji su dostavljeni Sudu pokazuju da je navedeno upravljanje
trebalo da traje 30 godina.
41
Slično tome, Vlada Italije tvrdi da je jasno da je sporna dodela javne usluge putem koncesije u
trajanju od 30 godina, za koju je osnovna naknada bila mogućnost naplate vodne tarife koja se
u okviru tenderskog postupka nazivala naknadom za pružanje usluge.
42
Sud će stoga nastaviti rad pod pretpostavkom da je koncesija predmet spora.
43
Sud priznaje postojanje koncesije za pružanje usluga, između ostalog, u slučajevima u kojima je
naknada pružaocuusluge bila zasnovana na naknadi koju su korisnici plaćali za javni parking,
usluge javnog prevoza i kablovske televizijske mreže (vidi Parking Brixen, Stav 40.; predmet
C‑410/04 ANAV [2006] ECR I‑3303, Stav 16.; i predmet C‑324/07 Coditel Brabant [2008] ECR
I‑0000, Stav 24.)
44
Prema Članu 17. Direktive 2004/18, ne dovodeći u pitanje primenu Člana 3., Direktiva nije
primenjiva na koncesije za usluge. Slično tome, Članom 18. Direktive 2004/17 utvrđeno je da se
Direktiva ne primenjuje na koncesije za usluge koje dodeljuju naručioci posla koji obavljaju
jednu ili više delatnosti iz Članova 3. do 7. Direktive, kada se navedene koncesije dodeljuju za
obavljanje takvih delatnosti.
45
Osim toga, nije sporno da se radovi u vezi sa ekskluzivnim integrisanim upravljanjem vodama
koje je predmet glavnog postupka obavljaju usputno, uz glavni predmet date koncesije, kako bi
232
se omogućilo pružanje navedene usluge, te takvi radovi ne mogu biti okarakterisani kao
‘koncesija za javne radove’ (u tom smislu vidi, između ostalog, predmet C-331/92 Gestión
Hotelera Internacional [1994] ECR I-1329, Stavovi 26. do 28., i Član 9.(1) Direktive 2004/17).
46
Bez obzira na činjenicu da se Direktive 2004/18 i 2004/17 ne primenjuju na ugovore o koncesiji
za javne usluge, javni organi koji sklapaju takve ugovore ipak su dužni da poštuju temeljna
pravila Ugovora o EZ uopšte, kao i princip nediskriminacije, naročito po osnovu državljanstva
(između ostalog, vidi ANAV, Stav 18.)
47
Odredbe Ugovora koje se konkretno primenjuju na koncesije za javne usluge uključuju,
naročito, Članove 43. i 49. Ugovora o EZ (između ostalog, vidi ANAV, Stav 19.)
48
Pored principa nediskriminacije, naročito na osnovu državljanstva, na koncesije za javne usluge
se primenjuje i princip jednakog postupanja između ponuđača, čak i kada nema diskriminacije
na osnovu državljanstva (između ostalog, vidi ANAV, Stav 20.)
49
Principi jednakog postupanja i nediskriminacije na osnovu državljanstva naročito
podrazumevaju obavezu transparentnosti, koja javnom organu koji dodeljuje koncesiju
omogućava da osigura poštovanje navedenih principa. Obaveza transparentnosti navedenog
organa podrazumeva osiguravanje, za dobrobit svih potencijalnih ponuđača, stepena
oglašavanja koji je dovoljan da koncesija za usluge bude otvorena za nadmetanje i kontrolu
nepristranosti postupka javne nabavke (između ostalog, vidi ANAV, Stav 21.).
50
Osim toga, iz Člana 86.(1) Ugovora o EZ sledi da države članice ne smeju da održavaju na snazi
nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava dodela koncesija za javne usluge bez postupka
nadmetanja, jer je takva dodela u suprotnosti sa Članovima 43. ili 49. Ugovora o EZ ili
principima jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti (između ostalog, vidi
ANAV, Stav 23.).
51
Međutim, primena pravila iz Članova 12., 43. i 49. Ugovora o EZ, kao i opštih principa čiji su
konkretan odraz ne dolazi u obzir ako je kontrola koju javni organ koji dodeljuje koncesiju vrši
nad koncesionarom slična kontroli koju navedeni organ vrši nad vlastitim odeljenjima, i ako
istovremeno navedeni subjekt ključni deo svojih delatnosti obavlja sa organom koji ga
kontroliše (između ostalog, vidi ANAV, Stav 24.) U takvom slučaju, poziv na dostavljanje
tenderskih ponuda nije obavezan, čak i ako je druga strana u ugovoru subjekt koji je zakonski
odvojen od ugovornog organa (između ostalog, vidi predmet C-573/07 Sea [2009] ECR I-0000,
Stav 36.).
52
Navedena sudska praksa je relevantna za tumačenje Direktiva 2004/18 i 2004/17, kao i Članova
43. i 49. Ugovora o EZ i opštih principa koji su konkretno utvrđeni spomenutim Članovima
(između ostalog, vidi Sea, Stav 37.).
53
Kada privatno preduzeće ima udeo, čak i manjinski, u kapitalu kompanije u kojoj i naručilac
posla ima udela, nemoguće je da taj naručilac posla vrši kontrolu nad pomenutom kompanijom
sličnu onoj koju vrši nad vlastitim odeljenjima (između ostalog, vidi Sea, Stav 46.).
54
To je slučaj sa koncesijom koja je predmet glavnog postupka, jer je privatni učesnik morao
upisati 49% deoničkog kapitala u polujavnu kompaniju kojoj je trebalo dodeliti predmetna
koncesija.
55
U takvim okolnostima, neophodno je konkretnije odrediti da li je dodela predmetne javne
usluge polujavnoj kompaniji bez poziva na učešće u tenderskom postupku u skladu sa zakonima
233
Zajednice u meri u kojoj je tenderski postupak za odabir privatnog učesnika odgovornog za
integrisano upravljanje vodama sproveden u skladu sa Članovima 43. i 49. Ugovora o EZ i
principima jednakog postupanja i nediskriminacije na osnovu državljanstva, kao i pratećom
obavezom transparentnosti.
56
Prema sudskoj praksi, očigledno je da bi dodela javnog ugovora polujavnoj kompaniji bez
poziva na dostavljanje tenderskih ponuda uticala na cilj objektivnog i nesmetanog nadmetanja i
princip jednakog postupanja, jer bi se takvim postupkom privatno preduzeće koje ima udeo u
kapitalu navedene kompanije stavilo u povlašćen položaj u odnosu na konkurente (Stadt Halle i
RPL Lochau, Stav 51., i predmet C-29/04 Komisija protiv Austrije [2005] ECR I-9705, Stav 48.).
57
Osim toga, kao što je navedeno u Stavu 2.1 Saopštenja Komisije o tumačenju primene propisa
Zajednice o javnim nabavkama i koncesijama na institucionalizovana javno-privatna
partnerstva (IPPP) (Službeni list 2008 C 91, str. 4.), činjenica da privatni subjekt i naručilac posla
sarađuju u okviru poluprivatnog subjekta ne može da služi kao opravdanje naručiocu za
nepoštovanje zakonskih odredbi o koncesijama prilikom dodele koncesija navedenom
privatnom subjektu ili odgovarajućem poluprivatnom subjektu.
58
Međutim, kao što navodi nezavisni advokat u tački 85. svog mišljenja, teško je uskladiti
primenu duplog konkurentnog tenderskog postupka u cilju smanjenja procesnih formalnosti,
koji leži u osnovi institucionalizovanih javno-privatnih partnerstava, a što je i predmet glavnog
postupka, čije uvođenje uključuje primenu istog postupka u odabiru privatnog privrednog
učesnika, kao i dodeli koncesija javno-privatnom subjektu koji će se formirati isključivo u tu
svrhu.
59
Iako se čini da je nepostojanje konkurentnog tenderskog postupka u vezi sa dodelom usluga
nespojivo sa Članovima 43. i 49. Ugovora o EZ i principima jednakog postupanja i
nediskriminacije, ta situacija se može ispraviti odabirom privatnog učesnika u skladu sa
pomenutim zahtevima iz Stavova 46. do 49. i biranjem odgovarajućih kriterijuma za odabir
privatnog učesnika, jer ponuđači moraju da dostave dokaze ne samo o svom kapacitetu da
postanu deoničari, nego prvenstveno o svojim tehničkim kapacitetima za pružanje usluge, kao i
o ekonomskim i drugim prednostima svoje ponude.
60
Sve dok su kriterijumi za odabir privatnog učesnika bazirani ne samo na njegovom kapitalnom
udelu, nego i tehničkom kapacitetu učesnika i karakteristikama njegove ponude u pogledu
određenih usluga koje će se pružati i, kao što je slučaj u glavnom postupku, učesniku se
poverava obavljanje date usluge, a time i upravljanje uslugom, odabir koncesionara može se
smatrati indirektnim rezultatom odabira navedenog učesnika, izvršenog po zaključenju
postupka sprovedenog u skladu sa principima prava Zajednice, pa je drugi konkurentni
tenderski postupak za odabir koncesionara nepotreban.
61
Primenom duplog postupka u takvoj situaciji, prvo, za odabir privatnog učesnika u
poluprivatnoj kompaniji i, drugo, za dodelu koncesije navedenoj kompaniji, privatni subjekti i
javni organi bi se mogli odvratiti od formiranja institucionalizovanih javno-privatnih
partnerstava, kao što je slučaj u glavnom postupku, zbog dužine primene takvog postupka i
pravne nesigurnosti u pogledu dodele koncesije prethodno odabranom privatnom učesniku.
62
Treba napomenuti da kompanija sa deoničkim kapitalom sa mešovitim javnim i privatnim
vlasništvom, kao što je slučaj u glavnom postupku, mora da zadrži istu poslovnu namenu tokom
trajanja koncesije, a ako dođe do bilo kakve materijalne izmene ugovora, biće potrebno da se
pokrene novi tenderski postupak (u tom smislu, vidi predmet C-454/06 pressetext
Nachrichtenagentur [2008] ECR I-4401, Stav 34.).
234
63
U svetlu navedenog, odgovor na upućeno pitanje je da se Članovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ
ne zabranjuje direktna dodela javne usluge koja povlači prethodno izvođenje određenih
radova, poput usluge koja je predmet glavnog postupka, polujavnoj kompaniji koja je specijalno
formirana kako bi pružala navedenu uslugu i koja ima samo jednu korporativnu namenu, i čiji
se privatni učesnik bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provere finansijskih i
tehničkih zahteva, kao i operativnih i rukovodnih zahteva koji su specifični za datu uslugu, te
karakteristika tenderske ponude u pogledu konkretne usluge koja će se pružati, pod uslovom
da je dati tenderski postupak dosledan principima slobodne konkurencije, transparentnosti i
jednakog postupanja, utvrđenim Ugovorom u odnosu na koncesije.
Troškovi
64
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će donetii odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju podnesaka
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Treće veće) donosi odluku:
Članovima 43., 49. i 86. Ugovora o EZ se ne zabranjuje direktna dodela javne usluge koja
povlači prethodno izvođenje određenih radova, poput usluge koja je predmet glavnog
postupka, polujavnoj kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pružala navedenu uslugu
i koja ima samo jednu korporativnu namenu, i čiji se privatni učesnik bira putem javnog i
otvorenog postupka, nakon provere finansijskih i tehničkih zahteva, te operativnih i
rukovodnih zahteva koji su specifični za datu uslugu, te karakteristika tenderske ponude u
pogledu konkretne usluge koja će se pružati, pod uslovom da je dati tenderski postupak
dosledan principima slobodne konkurencije, transparentnosti i jednakog postupanja,
utvrđenim Ugovorom o EZ u odnosu na koncesije.
235
C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi
PRESUDA SUDA (Veliko veće)
19. decembar 2012. (*)
(Ugovori o javnim nabavkama – Direktiva 2004/18/EZ – Član 1.(2.)(a) i (d) – Usluge – Studija i
procena seizmičke ugroženosti bolničkih struktura – Ugovor zaključen između dve javne
institucije, od kojih je jedna univerzitet – Javna institucija koja se može klasifikovati kao
privredni subjekt – Ugovor sa finansijskim interesom – Naknada ne premašuje iznos nastalih
troškova)
U predmetu C-159/11,
Po zahtevu za preliminarnu odluku prema Članu 267. Sporazuma o funkcionisanju EU, koji je
uputio Consiglio di Stato (Italija), odlukom od 9.11.2010., koju je Sud primio 1.4. 2011., u
postupku
Azienda Sanitaria Locale di Lecce,
Università del Salento
protiv
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi,
SUD (Veliko veće),
u sastavu: V. Skouris, predsednik, K. Lenaerts, potpredsednik, A. Tizzano, M. Ilešič, L. Bay
Larsen, J. Malenovsky, predsjednici Veća, U. Lõhmus, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, J.J. Kasel, M. Safjan i D. Šváby (izvestilac), sudije,
Nezavisni advokat: V. Trstenjak,
Sekretar Suda: A. Impellizzeri, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 27.3.2012.,
po razmatranju podnesaka koje su podneli:
– Azienda Sanitaria Locale di Lecce - M. de Stasio i V. Pappalepore, advokati,
– Università del Salento - E. Sticchi Damiani i S. Sticchi Damiani, advokati,
– Consiglio Nazionale degli Ingegneri - P. Quinto, advokat,
– Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico
Economica (OICE) i drugi - A. Clarizia i P. Clarizia, advokati,
236
– Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori (CNAPPC) - F.
Sciaudone, M. Sanino, R. Sciaudone i A. Neri, advokati,
– Vlada Italije - G. Palmieri, u svojstvu zastupnika, uz pomoć C. Colelli, pravobranitelja,
– Vlada Češke - M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Poljske - M. Szpunar i M. Laszuk, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Švedske - K. Petkovska, S. Johannesson i A. Falk, u svojstvu zastupnika,
– Evropska komisija - E. Kružiková i C. Zadra, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 23.5.2012. godine,
donosi sledeću
Presudu
1
Zahtev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenja Člana 1.(2.)(a) i (d), Člana 2. i Člana 28., i
kategorija 8. i 12. u Aneksu II A Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta ministara
od 31.3.2004. o koordinisanju postupaka za dodelu ugovora o javnim radovima, ugovora o
javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni list L 134, str. 114.), izmenjene
Uredbom Komisije (EK) br. 1422/2007 od 04.12.2007. (Službeni list 2007 L 317, str. 34;
‘Direktiva 2004/18’).
2
Zahtev je podnesen u okviru postupka između Azienda Sanitaria Locale di Lecce (lokalna
institucija zdravstvene zaštite u pokrajini Lecce; ‘ASL’) i Università del Salento (Univerzitet u
Salentu; ‘Univerzitet’), s jedne strane, i Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce (Red
arhitekata pokrajine Lecce) i ostalih, s druge strane, u vezi sa ugovorom o pružanju
konsultantskih usluga sklopljenim između ASL i Univerziteta (‘ugovor o pružanju konsultantskih
usluga’) u vezi sa studijom i procenom seizmičke ugroženosti bolničkih struktura u pokrajini
Lecce.
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
3
Prema Stavu 2. u preambuli Direktive 2004/18:
‘Dodela ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i drugih
tela javnog prava podleže poštovanju načela Ugovora [o EZ], a osobito načela slobode kretanja
roba, načela slobode poslovnog nastanjivanja i načela slobode pružanja usluga, te načelima
koja iz toga proizlaze kao što je načelo jednakog postupanja, načelo zabrane diskriminacije,
načelo uzajamnog priznavanja, načelo proporcionalnosti, kao i načelo transparentnosti.
Međutim, za ugovore o javnoj nabavci iznad određene vrednosti, preporučljivo je sastaviti na
nivou Zajednice odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za dodelu takvih ugovora koji se
baziraju na ovim načelima kako bi se osigurao njihov učinak i kako bi se garantovalo otvaranje
javne nabavke za nadmetanje …’
4
Član 1. Direktive 2004/18 glasi:
237
‘...
(2)
(a) “Ugovori o javnim nabavkama” su ugovori sa finansijskim interesom
sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više privrednih subjekata i jednog ili
više ugovornih organa, čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje
usluga u smislu ove Direktive.
...
(d) “Ugovori o javnim uslugama" su ugovori o javnoj nabavci koji nisu ugovori o
javnim radovima ni ugovori o javnoj nabavci robe i čiji je predmet pružanje usluga
navedenih u Aneksu II.
...
(8)
Izraz "izvođač radova", "dobavljač" i "pružalac usluga" znači fizička ili pravna osoba ili
javno telo ili skup takvih osoba i/ili tela koja na tržištu nudi izvođenje radova i/ili posla,
odnosno proizvode ili usluge.
Izraz "privredni subjekt" obuhvata u jednakoj meri pojmove izvođača radova, dobavljača i
pružaoca usluga. On se koristi samo radi pojednostavljenja.
...
(9)
“Naručilac posla” je država, regionalne ili lokalne vlasti, tela kojima se upravlja na
osnovu javnog prava, zajednice koje su osnovale jedno ili nekoliko takvih vlasti, ili jedno ili
nekoliko takvih tela kojima se upravlja na osnovu javnog prava.
...’
5
Prema Članu 2. Direktive 2004/18, ‘naručioci posla postupaju s privrednim subjektima na
jednak i nediskriminišući način i postupaju transparentno’.
6
Prema Članu 7.(b) Direktive 2004/18, ova Direktiva se između ostalog primenjuje na ugovore o
pružanju usluga koje dodeljuju naručioci posla, izuzev centralnih organa vlasti nabrojanih u
Aneksu IV Direktive, sve dok se radi o ugovorima koji nisu isključeni jer spadaju u izuzetke
utvrđene navedenim Članom, a njihova vrednost bez poreza na dodatnu vrednost (PDV) iznosi
206.000 evra ili više.
7
Prema Članu 9.(1) i (2) navedene Direktive, obračun procenjene vrednosti ugovora o javnoj
nabavci bazira se na ukupnom plativom iznosu, bez PDV-a, kako ga proceni naručilac posla u
trenutku u kojem je poslata objava tendera o nabavci ili u trenutku kada započne postupak
dodele ugovora.
8
Članom 20. Direktive 2004/18 utvrđeno je da se ugovori koji za predmet imaju pružanje usluga
navedenih u Aneksu II A dodeljuju u skladu s Članovima 23. do 55. Direktive, a Član 28.
Direktive glasi: ‘Pri dodeljivanju ugovora o javnoj nabavci, naručioci posla primenjuju
nacionalne postupke prilagođene za potrebe ove Direktive’.
9
Aneks II A Direktive 2004/18 između ostalog sadrži sledeće kategorije usluga:
238
– Kategorija 8, istraživačke i razvojne usluge, osim istraživačkih i razvojnih usluga koje ne
spadaju u one od kojih korist ima isključivo naručilac posla za svoje potrebe u obavljanju
vlastitih poslova, pod uslovom da je naručilac posla isplatio punu naknadu za pružanu
uslugu;
– Kategorija 12, arhitektonske usluge; inženjerske i integrisane inženjerske usluge; usluge
prostornog i planiranja krajolika; srodne naučne i tehničke savetodavne usluge; usluge
tehničkog testiranja i analize.
Nacionalno zakonodavstvo
10
Prema Članu 15.(1) Zakona br. 241 od 07.08.1990. godine, kojim su uvedena nova pravila
upravnog postupka i pristupa upravnim dokumentima (nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, GURI br. 192
od 18.08.1990. godine, str. 7.), ‘javni upravni organi mogu u svakom trenutku da sklapaju
međusobne sporazume u cilju utvrđivanja pravila kojima se reguliše saradnja u aktivnostima od
zajedničkog interesa’.
11
Član 66. Uredbe Predsednika Republike br. 382 od 11.07.1980. godine o reorganizovanju
univerzitetskog obrazovanja, koji se odnosi na obuku, reformu organizacije i nastavne
metodologije (riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché
sperimentazione organizzativa e didattica, standardni dodatak uz GURI br. 209 od 31.07.1980.),
glasi:
‘Univerziteti mogu da vrše istraživanja i konsultantske aktivnosti u okviru ugovora sa javnim i
privatnim subjektima, pod uslovom da se time ne narušava njihova akademska funkcija širenja
znanja. Sprovođenje navedenih ugovora se u pravilu poverava [univerzitetskim] odsecima ili,
kada takvi odseci ne postoje, institutima ili univerzitetskim klinikama, ili redovnim profesorima.
Zarada od sprovođenja ugovora iz prethodnog Stava raspodeljuje se prema pravilima koja
odobri upravni odbor univerziteta na osnovu pravila … koja je utvrdilo Ministarstvo
obrazovanja.
Nastavno i nenastavno osoblje koje sarađuje na pružanju takvih usluga može biti nagrađeno
godišnjim iznosom do maksimalno 30% od ukupne plate. U svakom slučaju, tako isplaćen iznos
osoblju ne može biti veći od 50% od ukupne zarade od pružanja takvih usluga.
Pravilima iz drugog Stava utvrđuje se iznos koji se izdvaja za opšte troškove univerziteta, kao i
kriterijumi za isplatu iznosa iz trećeg Stava osoblju. Ostatak prihoda se izdvaja za kupovinu
nastavnih i istraživačkih materijala i operativne troškove odseka, instituta ili klinika koje su
sprovele takve ugovore.
Troškovi univerziteta koji nastanu tokom pružanja usluga unapred se odbijaju od prihoda
ostvarenog od svake usluge, u skladu sa pravilima utvrđenim u drugom Stavu.
Zarada od aktivnosti opisanih u prethodnom Stavu predstavlja prihod u budžetu univerziteta.’
Spor u glavnom postupku i upućeno prethodno pitanje
12
Odlukom od 7.10.2009. godine, generalni direktor ASL-a odobrio je specifikaciju kako bi
univerzitet sproveo studiju i napravio procenu seizmičke ugroženosti bolničkih struktura u
239
Pokrajini Lecce, u svetlu nedavno donesenih nacionalnih propisa o sigurnosti konstrukcija, a
naročito građevina od strateškog značaja (u daljem tekstu: ‘specifikacija’ i ‘studija’).
13
Prema specifikaciji, navedena studija se sastoji od sledeća tri dela za svaku od građevina:
– identifikacija strukturne topologije materijala korišćenih tokom gradnje i usvojenih metoda
izračunavanja; kratka provera stanja u svetlu dostupne projektne dokumentacije;
– provera čvrstine konstrukcije; kratka analiza opšte seizmičke otpornosti građevine; kada je
primereno, analiza konstrukcijskih elemenata na lokaciji, ili podsistema koji su od značaja
za utvrđivanje ukupne seizmičke otpornosti; i
– prikupljanje rezultata navedene analize i priprema tehničkih podataka o dijagnozi
konstrukcije, a naročito: izveštaja o zabeleženoj strukturnoj topologiji, materijalima i
očuvanosti konstrukcije, s posebnim osvrtom na aspekte koji značajno utiču na reakcije
konstrukcije u odnosu na seizmički rizik lokacije radova; priprema tehničkih podataka za
klasifikaciju seizmičke ugroženosti bolnica; tehnički izveštaji o konstrukcijskim
elementima ili podsistemima koji su identifikovani kao ključni u proveri seizmičke
ugroženosti; preliminarni predlozi i kratak opis radova koji mogu biti potrebni da bi
građevine ispunjavale standarde ili da bi se unapredile u pogledu seizmičke otpornosti,
sa posebnim osvrtom na tehničke i ekonomske prednosti i ograničenja različitih mogućih
tehnologija.
14
Ugovorom o pružanju konsultantskih usluga od 22.10.2009. godine u vezi sa studijskim
projektom između ostalog je utvrđeno sledeće:
– maksimalno trajanje ugovora od 16 meseci;
– studijski projekat će biti poveren grupi za tehničku izgradnju, koja može da angažuje
kvalifikovane spoljne saradnike;
– projekat se sprovodi u bliskoj saradnji između radnih grupa koje formiraju ASL i Univerzitet,
kako bi postigli ciljeve zacrtane u trećem delu navedenog projekta;
– svaka od strana imenovaće dve osobe koje će nositi akademsku odgovornost;
– vlasništvo nad svim rezultatima eksperimentalnog rada pripada ASL-u, koji se obavezuje da će
u slučaju objavljivanja rezultata u tehničkom ili akademskom kontekstu jasno spomenuti
Odsek Univerziteta; Univerzitet ima pravo da uz odobrenje ASL-a koristi navedene
rezultate u publikacijama ili akademskoj komunikaciji;
– ASL će Univerzitetu platiti iznos od 200.000 evra bez PDV-a za sve usluge, i to u četiri rate. U
slučaju ranijeg prekida ugovora, Univerzitetu pripada iznos koji zavisi od obima izvršenog
posla, koji odgovara nastalim troškovima i troškovima po osnovu preuzetih zakonskih
obaveza u kontekstu sprovođenja studijskog projekta.
15
Prema dosjeu koji je dostavljen Sudu, navedena suma od 200.000 evra se može raščlaniti na
sledeći način:
– nabavka i korišćenje tehničke opreme: 20.000 evra;
240
– troškovi misija osoblja: 10.000 evra;
– troškovi osoblja: 144.000 evra;
– opšti troškovi: 26.000 evra.
16
Takođe je jasno da troškovi osoblja u iznosu od 143.999,58 evra, zaokruženi na 144 000 evra,
odgovaraju sledećim procenama:
– aktiviranje tri stipendije za istraživanje u trajanju od godinu dana: 57.037,98 evra;
– troškovi vanrednog profesora za 180 sati rada u 2009. godini (troškovi po satu u iznosu od
45,81 evra) i 641 sat u 2010. godini (troškovi po satu u iznosu od 48,93 evra): 39.609,93
evra;
– troškovi starijeg istraživača za 170 sati rada u 2009. godini (troškovi po satu u iznosu od 25,91
evra) i 573 sata u 2010. godini (troškovi po satu u iznosu od 32,23 evra): 22.936,95 evra;
– troškovi mlađeg istraživača za 170 sati rada u 2009. godini (troškovi po satu u iznosu od 20,50
evra) i 584 sata u 2010. godini (troškovi po satu u iznosu od 26,48 evra): 18.949,32 evra;
– troškovi laboratorijskog tehničara za 70 sati u 2009. godini (troškovi po satu u iznosu od 20,48
evra) i 190 sati u 2010. godini (troškovi po satu u iznosu od 21,22 evra): 5.465,40 evra.
17
Različiti redovi, profesionalna udruženja i preduzeća žalili su se na odluku o odobravanju
specifikacije i sve povezane ili rezultirajuće pripremne mere pred Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, sede di Lecce (Regionalni upravni sud Puglia, sa sedištem u pokrajini
Lecce), navodeći, između ostalog, da je došlo do kršenja nacionalnih i propisa Evropske unije o
javnim nabavkama. Sud je u svojoj presudi prihvatio navedene žalbe, smatrajući da studijski
projekat predstavlja ugovor o pružanju inženjerskih usluga u smislu italijanskih zakona.
18
U žalbama protiv navedene presude, ASL i Univerzitet u osnovi tvrde da, prema zakonima
Italije, ugovor o pružanju konsultantskih usluga predstavlja sporazum o saradnji između organa
javne uprave u aktivnostima od opšteg interesa. Učešće Univerziteta u takvom ugovoru iz
finansijskog interesa, ali za naknadu u iznosu nastalih troškova, potpada pod njegove
institucionalne aktivnosti. Oslanjaju se i na činjenicu da je studijski projekt poveren
istraživačkim telima, kao i činjenicu da se projekat odnosi na istraživanje koje se vrši putem
eksperimenata i analiza koje se sprovode izvan standardiziovane metodologije ili procedure
koja je kodifikovana ili utvrđena u akademskoj literaturi. Zakonitost takvih sporazuma o
saradnji između javnih organa prema propisima Evropske unije rezultat je sudske prakse Suda.
19
Sud koji je uputio zahtev objašnjava da je cilj sporazuma između javnih organa iz Člana 15.
Zakona br. 241 od 7.8.1990. godine koordiniranje aktivnosti različitih upravnih tela, od kojih
svako radi na ostvarenju određenog javnog interesa, i da oni predstavljaju oblik saradnje čija je
funkcija da upravljanje javnim službama učini što efektivnijim i ekonomičnijim. Takav sporazum
može biti zaključiten kada javna institucija namerava, u zamenu za određeni finansijski interes,
da pruža usluge drugom javnom telu, i kada takva usluga spada u zaduženja navedenog tela, u
skladu sa institucionalnim ciljevima subjekata koji su strane u sporazumu.
20
The Consiglio di Stato ipak postavlja pitanje da li je zaključivanje sporazuma između javnih
organa suprotno principu slobodnog nadmetanja, kada jedan od navedenih organa može da se
241
smatra privrednim subjektom, koji je klasifikovan kao svaki javni organ koji nudi usluge na
tržištu, bez obzira na to da li je njegov primarni cilj sticanje dobiti, bilo da je strukturiran kao
preduzeće ili kontinuirano prisutan na tržištu. Sud koji je uputio zahtev se u tom pogledu poziva
na predmet C-305/08 CoNISMa [2009] ECR I-12129. Iz te perspektive, pod uslovom da
Univerzitet ima kapacitet da učestvuje u postupku nabavke, ugovori koje sa njim zaključe
naručioci posla potpadaju pod pravila Evropske unije o javnoj nabavci koja se odnose, kao što
je slučaj u glavnom postupku, na usluge istraživanja koje nisu u skladu sa uslugama nabrojanim
u kategorijama 8 i 12 u Aneksu II A Direktive 2004/18.
21
U navedenim okolnostima, Consiglio di Stato je odlučio da obustavi postupak i Sudu postavi
sledeće pitanje:
‘Da li [Direktiva 2004/18], a naročito Član 1.(2)(a) i (d), Član 2. i Član 28. navedene Direktive i
kategorije 8 i 12 iz Aneksa II[A] isključuju nacionalne propise kojima se dozvoljava sklapanje
pismenih sporazuma između dva ugovorna organa o proučavanju seizmičke ugroženosti
bolničkih struktura i njenu procenu u svetlu nacionalnih propisa o sigurnosti konstrukcija, a
naročito građevina od strateškog značaja, za naknadu koja ne premašuje nastale troškove
tokom pružanja usluga, kada organ koji pruža usluge može delovati kao privredni subjekt?’
Prethodno pitanje
22
Sud koji je uputio zahtev u osnovi pita da li Direktiva 2004/18 mora da se tumači tako da
isključuje nacionalne zakone kojima se dozvoljava zaključivanje ugovora bez objavljivanja
tendera, kojim se uspostavlja neki oblik saradnje između dva javna tela, kao što je slučaj u
glavnom postupku.
23
Preliminarno treba napomenuti da je primena Direktive 2004/18 na ugovor o javnoj nabavci
uslovljena činjenicom da njegova procenjena vrednost doseže prag utvrđen Članom 7.(b)
navedene Direktive, uzimajući u obzir uobičajenu vrednost na tržištu radova, robe ili usluga na
koje se odnosi predmetni javni ugovor. U suprotnom se primenjuju osnovna pravila i opšti
principi Sporazuma o funkcionisanju EU, a naročito principi jednakog postupanja i
nediskriminacije na osnovu državljanstva i prateća obaveza transparentnosti, pod uslovom da
ugovor ima određeni prekogranični interes u svetlu, između ostalog, njegove vrednosti i mesta
izvršenja (vidi, između ostalog: spojeni predmeti C‑147/06 i C‑148/06 SECAP i Santorso [2008.]
ECR I‑3565, Stavovi 20., 21. i 31. i citiranu sudsku praksu).
24
Međutim, činjenica da ugovor koji je predmet glavnog postupka može da potpada pod
Direktivu 2004/18 ili osnovna pravila i opšte principe Sporazuma o funkcionisanju EU ne utiče
na odgovor na upućeno pitanje. Kriterijumi koji su utvrđeni u sudskoj praksi Suda kako bi se
odredilo da li je objavljivanje tendera obavezno ili ne, relevantni su za tumačenje navedene
Direktive, kao i za tumačenje navedenih osnovnih pravila i opštih principa Sporazuma o
funkcionisanju EU (u tom smislu, vidi predmet C-573/07 Sea [2009.] ECR I-8127, Stavovi 35. do
37.).
25
Nakon navedenog, treba istaknuti da, prema Članu 1.(2) Direktive 2004/18, pismeni ugovor sa
finansijskim interesom koji je zaključen između privrednog subjekta i ugovornog organa, a
odnosi se na pružanje usluga iz Aneksa II A spomenute Direktive, predstavlja ugovor o javnoj
nabavci.
26
U tom smislu, nebitno je da li je navedeni privredni subjekt naručilac posla (vidi predmet C107/98 Teckal [1999.] ECR I-8121, Stav 51.). Takođe je nebitno da li je predmetni subjekt
242
prvenstveno profitna organizacija, da li je struktuiran kao preduzeće i da li je kontinuirano
prisutan na tržištu (u tom smislu, vidi CoNISMa, Stavovi 30. i 45.).
27
Dakle, kada se radi o subjektima kao što su državni univerziteti, Sud smatra da takvi subjekti u
principu imaju pravo da učestvuju u tenderskom postupku za dodelu javnog ugovora o nabavci
usluga. Međutim, države članice mogu da regulišu poslovanje navedenih subjekata i, između
ostalog, dati im ili ne dati ovlašćenje da posluju na tržištu, uzimajući u obzir njihove ciljeve kao
institucija, kao i ciljeve utvrđene njihovim statutima. Ipak, ako takvi subjekti imaju pravo da
nude određene usluge na tržištu, ne mogu biti sprečeni da učestvuju u tenderskom postupku za
nabavku takvih usluga (vidi u tom smislu CoNISMa, Stavovi 45., 48., 49. i 51.). U predmetnom
slučaju, sud koji je uputio zahtev navodi da se u Članu 66., prvom Stavu Uredbe Predsednika
Republike br. 382 od 11.7.1980. godine o reorganizovanju univerzitetskog obrazovanja, koja se
odnosi na obuku, reformu organizacije i nastavne metodologije, javnim univerzitetima daje
izričito ovlašćenje da pružaju usluge javnim ili privatnim telima, pod uslovom da takva aktivnost
ne ometa njihovu obrazovnu ulogu.
28
Drugo, aktivnosti poput onih koje su predmet ugovora u glavnom postupku – bez obzira na
činjenicu, koju navodi sud koji je uputio zahtev, da one mogu da potpadaju pod akademsko
istraživanje – po svojoj stvarnoj prirodi spadaju ili u okvire istraživačkih i razvojnih usluga
obuhvaćenih Aneksom II A, u okviru kategorije 8 Direktive 2004/18 ili u okvire inženjerskih i
sličnih naučnih i tehničkih konsultantskih usluga iz kategorije 12 navedenog Aneksa.
29
Treće, kao što navodi nezavisni advokat u Stavovima 32. i 34 svog mišljenja, i kao što je jasno iz
uobičajenog značenja fraze ‘finansijski interes’, ugovor ne može biti izvan koncepta javnog
ugovora samo zbog činjenice da je naknada koja se isplaćuje u okviru takvog.
30
Podložno proverama koje vrši sud koji je uputio zahtev, čini se da ugovor koji je predmet
glavnog postupka nema sve karakteristike opisane u Stavovima 26. do 29. ove presude.
31
Međutim, iz sudske prakse Suda sledi da dve vrste ugovora koje sklapa javno telo ne podležu
propisima Evropske unije o javnim nabavkama.
32
Prva vrsta ugovora su oni koje javno Telo zaključuje sa licem koje je zakonom odvojeno od
njega, dok takvo telo istovremeno ima kontrolu nad navedenim licem, sličnu kontroli nad
sopstvenim odeljenjima, i kada navedeno lice obavlja osnovni deo svojih delatnosti sa
subjektom ili subjektima koji ga kontrolišu (vidi u tom smislu Teckal, Stav 50.).
33
Međutim, navedeni izuzetak obično nije primenjiv u kontekstu koji je predmet glavnog
postupka, zato što je iz naloga za upućivanje zahteva očigledno da ASL nema nikakvu kontrolu
nad Univerzitetom.
34
Druga vrsta ugovora su oni kojima se uspostavlja saradnja između javnih tela u cilju
osiguravanja izvršenja njihovog javnog zadatka (vidi u tom smislu predmet C-480/06 Komisija
protiv Njemačke [2009.] ECR I-4747, Stav 37.).
35
U navedenim okolnostima, pravila Evropske unije o javnim nabavkama nisu primenjiva kada
takve ugovore isključivo sklapaju javna tela, bez učešća privatnog lica, nijedno privatno lice koje
se bavi pružanjem usluga ne stavlja se u povlašćen položaj u odnosu na konkurente, a
navedena saradnja se isključivo rukovodi razmatranjima i zahtevima u okviru ispunjavanja
ciljeva od javnog interesa (u tom smislu, vidi Komisija protiv Njemačke, Stavovi 44. i 47.).
243
36
Kako navodi sud koji je uputio zahtev, iako se čini da ugovor poput onog koji je predmet
glavnog postupka zadovoljava neke od kriterijuma iz dva prethodna Stava ove presude, na
takav ugovor se ne primenjuju pravila Evropske unije o javnim nabavkama samo ako on
ispunjava sve navedene kriterijume.
37
U tom smislu, čini se da iz informacija iz naloga za upućivanje zahteva sledi, prvo, da navedeni
ugovor sadrži seriju materijalnih aspekata, čini značajan ili čak najveći deo odgovara
aktivnostima koje obično vrše inženjeri i arhitekti i koji, iako imaju akademske temelje, ipak ne
predstavljaju akademsko istraživanje. Stoga, suprotno mišljenju Suda iz Stava 37. u predmetu
Komisija protiv Njemačke, čini se da javni zadatak koji je predmet saradnje između javnih tela
definisane navedenim ugovorom ne osigurava sprovođenje javnog zadatka koji moraju ispuniti
ASL i Univerzitet.
38
Drugo, ugovor koji je predmet glavnog postupka može donetii prednost privatnim preduzećima
ako visoko kvalifikovani vanjski saradnici koje Univerzitet može angažovati za pružanje
određenih usluga uključuju privatne pružatelje usluga.
39
Međutim, sud koji je uputio zahtev vrši sve potrebne provere u tom smislu.
40
Dakle, odgovor na upućeno pitanje je da propisi Evropske unije o javnim nabavkama imaju
prednost nad nacionalnim zakonima kojima se odobrava zaključivanje ugovora o međusobnoj
saradnji između javnih tela bez objavljivanja tendera kada – a to utvrđuje sud koji je uputio
zahtev – svrha takvog ugovora nije da se osigura izvršenje javnog zadatka koji sva takva tela
moraju ispuniti, i kada se takav ugovor ne rukovodi isključivo razmatranjima i zahtevima u
okviru ispunjavanja ciljeva od javnog interesa, ili kada se njime privatni pružalac usluga stavlja u
povlašćeni položaj u odnosu na konkurente.
Troškovi
41
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred nacionalnim
sudom, taj sud će donetii odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju podnesaka
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Veliko veće) donosi odluku:
Propisi Evropske unije o javnim nabavkama imaju prednost nad nacionalnim zakonima
kojima se odobrava zaključivanje ugovora o međusobnoj saradnji između javnih tela bez
objavljivanja tendera kada – a to utvrđuje sud koji je uputio zahtev – svrha takvog ugovora
nije da se osigura izvršenje javnog zadatka koji sva takva tela moraju da ispunjavaju, i kada se
takav ugovor ne rukovodi isključivo razmatranjima i zahtevima u okviru ispunjavanja ciljeva
od javnog interesa, ili kada se njime privatni pružalac usluga stavlja u povlašćeni položaj u
odnosu na konkurente.
244
C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact
PRESUDA SUDA (Treće veće)
13. decembar 2012. (*)
(Direktiva 2004/18/EZ – Član 45.(2), prvi podstav, tačka (d) –Direktiva 2004/17/EZ – Članovi
53.(3) i 54.(4) – javne nabavke – sektor poštanskih usluga – kriterijumi za isključenje iz postupka
dodele ugovora – ozbiljni profesionalni prekršaj – zaštita javnog interesa – zaštita pravične
konkurencije)
U predmetu C-465/11,
Po zahtevu za preliminarnu odluku po Članu 267. Ugovora o funkcionisanju EU (TFEU) koji je
uputila Krajowa Izba Odwoławcza (Poljska), odlukom od 30.8.2011, koju je Sud primio
9.9.2011., u postupku
Forposta SA,
ABC Direct Contact sp. z o.o.
protiv
Poczta Polska SA,
SUD (Treće veće),
u sastavu K. Lenaerts, u svojstvu predsednika Trećeg veća, E. Juhász (izvestilac), G. Arestis,
J. Malenovský i T. von Danwitz, sudije,
Nezavisni advokat: J. Mazák,
Sekretar suda: M. Aleksejev, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 26.9.2012,
po razmatranju izjašnjenja koja su podneli:
– Forposta SA i ABC Direct Contact sp. z o.o. - P. Gruszczyński i A. Starczewska-Galos, advokati,
– Poczta Polska SA - P. Burzyński i H. Kornacki, advokati,
– Vlada Poljske - M. Szpunar, B. Majczyna, M. Laszuk i E. Gromnicka, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Italije - G. Palmieri, u svojstvu zastupnika, uz pomoć S. Varone, pravobranioca,
– Evropska komisija - K. Herrmann i A. Tokár, u svojstvu zastupnika,
245
nakon saslušanja Nezavisnog advokata, uz odluku da postupak nastavi bez Mišljenja, donosi
sledeću
Presudu
1
Zahtev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje tačke (d) prvog podstava Člana 45.(2)
Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka
dodele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj
nabavci usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 114), koja se razmatra u vezi sa Članovima 53.(3) i
54.(4) Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 31.3.2004. o koordinaciji
postupaka nabavke subjekata koji posluju u sektoru vodoprivrede, energetike, transporta i
poštanskih usluga (Službeni list 2004 L 134, str. 1).
2
Zahtev je upućen u okviru postupka između Forposta SA, raniji naziv Praxis sp. z o.o., i ABC
Direct Contact sp. z o.o., s jedne strane, i Poczta Polska SA (‘Poczta Polska’) s druge, u vezi sa
odlukom Poczte Polske da isključi Forposta SA i ABC Direct Contact sp. z o.o iz postupka dodele
ugovora, za koji je Poczta Polska objavila poziv na dostavu ponuda.
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
3
Odeljak 2. Poglavlja VII Direktive 2004/18, koji se odnosi na ‘Kriterijume za kvalitativni odabir’,
sadrži Član 45. pod nazivom ‘Lična situacija kandidata ili ponuđača’. Stav 1. tog člana propisuje
kriterijume koji vode automatskom isključivanju kandidata ili ponuđača iz dodele ugovora, dok
Stav 2. istog Člana utvrđuje kriterijume koji mogu dovesti do takvog isključenja. Drugi stav glasi:
‘Svaki privredni subjekat može biti isključen iz učešća u dodeli ugovora ako je taj privredni
subjekat:
(a)
u stečaju ili u postupku likvidacije, ako njegovim poslovanjima upravlja sud, ako je u
nagodbi sa poveriocima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj srodnoj
situaciji koja proizilazi iz sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima;
(b)
predmet postupka za pokretanje stečajnog postupka, za likvidaciju po službenoj dužnosti
ili upravljanja od strane suda ili nagodbe s poveriocima ili bilo kog sličnog postupka
prema nacionalnim zakonima i propisima;
(c)
pravosnažnom presudom osuđen za delo koje se odnosi na njegovo profesionalno
postupanje;
(d)
bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj koji naručilac može dokazati na bilo koji način;
(e)
nije ispunio obaveze u vezi sa plaćanjem doprinosa za socijalno osiguranje u skladu sa
zakonskim odredbama zemlje u kojoj ima poslovno sedište ili onima koje su na snazi u
državi naručioca posla;
(f)
nije ispunio obaveze koje se odnose na plaćanje poreza u skladu sa zakonskim
odredbama zemlje u kojoj ima poslovno sedište ili onima koje su na snazi u državi
naručioca posla;
246
(g)
kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju potrebnih podataka u skladu
sa odredbama ovog odeljka ili nije dostavio takve podatke.
Države članice utvrđuju, u skladu sa njihovim nacionalnom zakonom i uzimajući u obzir
zakonodavstvo Zajednice, uslove sprovođenja za ovaj stav.’
4
Odeljak 1. Poglavlja Direktive 2004/17 naslovljen je ‘Kvalifikacija i kvalitativni odabir’. Član 53,
koji je sastavni deo ovog odeljka, pod naslovom ‘Sistemi kvalifikacije’ propisuje sledeće:
‘1. Naručioci posla koji to žele, mogu uspostaviti i voditi sistem kvalifikacije privrednih
subjekata.
Naručioci posla koji uspostave ili vode sistem kvalifikacije moraju se postarati da privredni
subjekti u svakom trenutku budu u mogućnosti da zahtevaju kvalifikaciju.
…
3. Kriterijumi i pravila za kvalifikaciju iz Stava 2. mogu uključivati i kriterijume za eliminaciju koji
su navedeni u Članu 45. Direktive 2004/18/EZ prema uslovima navedenim u njemu.
Ako je ugovorna strana naručilac posla u smislu Člana 2.(1)(a), ti kriterijumi i pravila uključuju
kriterijume za isključenje koji su navedeni u Članu 45.(1) Direktive 2004/18/EZ.
…’
5
Član 54. Direktive 2004/17, koji je sastavni deo Odeljka 1. i nosi naziv ‘Kriterijumi za kvalitativni
odabir’, navodi u Stavovima 1. i 4:
‘1. Naručioci posla koji utvrđuju kriterijume za odabir u otvorenom postupku to čine u skladu sa
objektivnim pravilima i kriterijumima koji su dostupni zainteresovanim privrednim subjektima.
…
4. Kriterijumi navedeni u Stavovima 1. i 2. mogu uključivati kriterije za isključenje navedene u
Članu 45. Direktive 2004/18/EZ prema uslovima koji su u njemu navedeni.
U slučajevima kada je ugovorna strana naručilac posla u smislu Člana 2.(1)(a), kriterijumi i
pravila iz Stavova 1. i 2. ovog Člana moraju uključivati kriterijume za isključenje koji su navedeni
u Članu 45.(1) Direktive 2004/18/EZ.’
Poljsko zakonodavstvo
6
Zakon o javnim nabavkama od 29.1.2004. godine (Službeni glasnik br. 113, Stav 759, ‘Zakon o
javnim nabavkama’) propisuje načela i postupke za dodelu ugovora o javnim nabavkama i
utvrđuje nadležne organe. Zakonom o izmjenama i dopunama zakona od 25.2.2011. godine (SG
br. 87, stavak 484), koji je stupio na snagu 11.5.2011, uveden je podstav (1a) u Članu 24.(1)
Zakona o javnim nabavkama. Ta odredba, odnosno izmena, glasi:
‘1. Iz postupaka dodele ugovora o javnim nabavkama biće isključeni:
247
…
(1a) privredni subjekti sa kojima je dotični naručilac posla poništio, raskinuo ili odustao od
ugovora o javnoj nabavci usled okolnosti za koje je odgovoran privredni subjekat, a kada
se to poništenje, raskid ili odustajanje desilo u periodu od tri godine pre pokretanja
postupka i kada vrednost takvog neizvršenog dela ugovora iznosi najmanje 5% ukupne
vrednosti ugovora;
…’
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
7
Poczta Polska, preduzeće koje je u vlasništvu Ministarstva finansija i koje deluje u sektoru
poštanskih usluga, predstavlja naručioca posla u značenju Direktive 2004/17. Poczta Polska
sprovela je otvoreni postupak za dodelu ugovora o javnoj nabavci ‘za dostavljanje poštanskih
paketa, inostranih i domaćih, prioritetnih poštanskih paketa, artikala koji se plaćaju pouzećem i
poštanskih paketa na koje se primenjuju posebni uslovi’. Prema činjeničnim nalazima u zahtevu
za preliminarnu odluku, vrednost ugovora prelazi vrednosni razred iznad kog se primenjuju
pravila o javnim nabavkama Evropske unije (‘EU’).
8
Poczta Polska smatrala je da su ponude koje su dostavila društva Forposta SA i ABC Direct
Contact sp. z o.o. bile najpovoljnije za određene partije i pozvala ih je na zaključenje ugovora.
Nijedan učesnik postupka nije osporio tu odluku. Međutim, 21.7.2011. godine, na dan isteka
roka za zaključenje ugovora, Poczta Polska je poništila postupak nabavke navodeći da privredni
subjekti koji su dostavili izabrane ponude podležu obaveznom isključenju iz postupke prema
Članu 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama.
9
Ta dva društva su se žalila na odluku Uredu za javne nabavke Poljske (Krajowa Izba
Odwoławcza), tvrdeći da je navedena nacionalna odredba suprotna tački (d) prvog podstava
Člana 45.(2) Direktive 2004/18. Posebno je, prema njihovom mišljenju, opseg uslova propisanih
u domaćoj odredbi mnogo šire postavljen nego uslov koji je propisalo pravo EU, koje navodi
samo ‘ozbiljan profesionalni prekršaj’ kao osnov za isključenje: takav profesionalni prekršaj nije
počinjen u predmetu u glavnom postupku.
10
Sud koji upućuje zahtev navodi da je, u vreme usvajanja Člana 24.(1)(1a) Zakona o javnim
nabavkama, nacionalni zakonodavac tvrdio da je ova odredba zasnovana na tački (d) prvog
podstava 45.(2) Direktive 2004/18 te da sud izražava sumnju u usklađenost te nacionalne
odredbe sa pravom EU na kom je zasnovana, sumnja koju smatra opravdanom u smislu
sledećih razmatranja.
11
Prvo, osnov za isključenje koji je propisan tom odredbom u Direktivi 2004/18 je ozbiljan
profesionalni prekršaj, koncept koji se, u pravnom smislu, više odnosi na kršenje načela u vezi
sa etikom, dostojanstvom i profesionalnom savešću. Takvo kršenje dovodi do profesionalne
odgovornosti na strani lica koje ga je počinilo putem, između ostalog, pokretanja disciplinskog
postupka od strane nadležnih profesionalnih tela. Stoga, ta tela ili sudovi odlučuju da li je došlo
do ozbiljnog profesionalnog prekršaja, a ne naručilac posla kako je propisano navedenom
nacionalnom odredbom.
12
Drugo, koncept okolnosti ‘za koje je subjekat odgovoran’, kreiran Članom 24.(1)(1a) Zakona o
javnim nabavkama, značajno je širi od koncepta ozbiljnog prekršaja ‘koji je počinio subjekat’,
248
kako je navedeno tačkom (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive, te se stoga ne treba
koristiti u odredbama kojima se namerava nametnuti sankcija.
13
Treće, imajući na umu da tačka (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18 zahteva da je
prekršaj ozbiljan, pitanje je da li se neizvršenje u iznosu od 5% vrednosti ugovora može smatrati
ozbiljnim prekršajem. Sud koji upućuje zahtev ističe da je, u ovom smislu, kada su uslovi
propisani u nacionalnoj odredbi koja je sporna u glavnom postupku ispunjeni, naručilac posla
mora isključiti dotičnog privrednog subjekta i ne može uzeti u razmatranje pojedinačnu
situaciju tog subjekta, što može rezultirati kršenjem načela srazmernosti.
14
Sud koji upućuje zahtev navodi, konačno, da u skladu sa sudskom praksom Suda pravde
(predmet C-213/07 Michaniki [2008] ECR I-9999 i predmet C-376/08 Serrantoni i Consorzio
stabile edili [2009] ECR I-12169), Direktiva 2004/18 ne sprečava državu članicu da propiše
druge osnove za isključenje, pored onih koje su navedene u Članu 45.(2) Direktive, i koji nisu
zasnovani na objektivnim razmatranjima profesionalnih kvaliteta privrednih subjekata, do mere
do koje su srazmerne cilju koji se želi postići. Međutim, u skladu sa sudskom praksom Suda
(spojeni predmeti C-21/03 i C-34/03 Fabricom [2005] ECR I-1559 i spojeni predmeti C-147/06 i
C-148/06 SECAP i Santorso [2008] ECR I-3565), pravo EU sprečava nacionalna pravila kojima se
propisuje automatsko isključenje subjekta iz učešća u postupku dodele ugovora ili automatsko
odbijanje ponuda, te sprečava primenu mera koje su nesrazmerne cilju. Ne samo da se dotična
nacionalna odredba primenjuje automatski već ona ide dalje od onoga što je neophodno da se
postigne cilj zaštite javnog interesa, odnosno da se eliminišu ponuđači koji su istinski
nepouzdani.
15
U svetlu ovih zapažanja, Krajowa Izba Odwoławcza odlučila je da obustavi postupak i uputiti
sledeća pitanja Sudu pravde za preliminarnu odluku:
‘1.
Može li Član 45.(2), [prvi podstav], tačka (d) Direktive 2004/18 …, koja navodi da svaki
privredni subjekat može biti isključen iz učešća u dodeli ugovora ako je taj privredni
subjekat ... kriv za ozbiljni profesionalni prekršaj koji naručioci posla mogu dokazati na
bilo koji način, u vezi sa Članovima 53.(3) i 54.(4) Direktive 2004/17 …, tumačiti da znači
da je moguće smatrati ozbiljnim profesionalnim prekršajem situaciju u kojoj je sporni
naručilac poništio, raskinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci sa privrednim
subjektom zbog okolnosti za koje je taj privredni subjekat odgovoran, a gde se
poništenje, raskid ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu pre pokretanja postupka,
a vrednost neizvršenog dela ugovora iznosila je najmanje 5% vrednosti ugovora?
2
Ukoliko je odgovor na prvo pitanje negativan - ako država članica može da uvodi osnove,
pored onih navedenih u Članu 45. Direktive 2004/18 …, za isključenje privrednih
subjekata iz učešća u postupku dodele ugovora o javnoj nabavci, koje smatra
neophodnim za zaštitu javnog interesa, legitimnih interesa naručilaca posla i zaštitu
pravične konkurencije među privrednim subjektima, da li je moguće smatrati
usklađenom s tom Direktivom i Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije situaciju u
kojoj se isključuju privredni subjekti sa kojima je taj naručilac poništio, raskinuo ili
odustao od ugovora o javnoj nabavci zbog okolnosti za koje je taj privredni subjekt
odgovoran, a gde se poništenje, raskidanje ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu
pre pokretanja postupka, a vrednost neizvršenog dela ugovora iznosila je najmanje 5%
vrednosti ugovora?’
Pitanja upućena u okviru zahteva za preliminarnu odluku
Nadležnost Suda
249
16
Poczta Polska smatra da Krajowa Izba Odwoławcza nije sud ni tribunal u značenju Člana 267.
TFEU, jer obavlja i sudsku i savetodavnu funkciju.
17
U vezi s ovom tačkom, treba imati na umu da, u skladu sa sudskom praksom Suda pravde, da bi
Sud utvrdio da li je telo koje upućuje zahtev ‘sud ili tribunal’ u značenju Člana 267. TFEU, a to je
pitanje za koje je isključivo merodavno pravo EU, on uzima u obzir niz faktora, poput onoga da
li je telo zakonski uspostavljeno, da li se radi o stalnom telu, da li je njegova nadležnost
obavezna, da li mu je postupak inter partes, da li primenjuje pravila prava i da li je nezavisno
(vidi predmet C-54/96 Dorsch Consult [1997] ECR I-4961, Stav 23. i predmet C-443/09 Grillo
Star [2012] ECR I-0000, Stav 20. i citiranu sudsku praksu).
18
U ovom predmetu, potrebno je naglasiti, a što je očito iz dokumenata predočenih Sudu da
Krajowa Izba Odwoławcza, telo uspostavljeno Zakonom o javnim nabavkama, koje ima
isključivu nadležnost da saslušava i odlučuje u prvostepenim sporovima između privrednih
subjekata i nadležnih organa, a za čije funkcionisanje su merodavni Članovi od 172. do 198. tog
Zakona, jeste sud ili tribunal u značenju Člana 267. TFEU, u vršenju svoje nadležnosti u odnosu
na te odredbe, kakav je slučaj u glavnom postupku. Činjenica da neke druge odredbe propisuju
ovom telu savetodavnu ulogu u ovom smislu nema značaja.
Prihvatljivost
19
Vlada Poljske smatra da je zahtev za preliminarnu odluku neprihvatljiv jer je hipotetički i jer ima
cilj, u suštini, da utvrdi da li je navedeno nacionalno zakonodavstvo u glavnim načelima
usklađeno sa odredbama Direktive 2004/18, a ne da dobije tumačenje prava EU s ciljem
rešavanja spora koji se mora rešiti na temelju nacionalnog zakonodavstva. Međutim, nije
zadatak Suda pravde u postupku za preliminarnu odluku da ocenjuje usklađenost nacionalnog
zakona sa pravom EU niti da tumači odredbe nacionalnog zakona.
20
U tom smislu, prvenstveno je potrebno navesti da sud koji je uputio zahtev nije zahtevao od
Suda pravde da oceni usklađenost nacionalnog zakonodavstva sa pravom EU niti da to
zakonodavstvo tumači. On samo traži tumačenje pravila o javnim nabavkama EU u svrhe ocene
da li, u glavnom postupku, Član 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama ne treba primeniti.
Drugo, treba navesti da su upućena pitanja relevantna za rešavanje spora jer je Poczta Polska
poništila tenderski postupak za navedeni ugovor na osnovu toga da privredni subjekti koji su
dostavili izabrane ponude podležu obaveznom isključenju iz postupka prema to nacionalnoj
odredbi.
21
U takvim okolnostima, zahtev za preliminarnu odluku je dopustiv, a na upućena pitanja se mora
odgovoriti.
Prvo pitanje
22
Ovim pitanjem, sud koji upućuje zahtev pita, u suštini, da li da se tačka (d) prvog podstava
Člana 45.(2) Direktive 2004/18 tumači na način da onemogućuje nacionalno zakonodavstvo
koje propisuje da do situacije ozbiljnog profesionalnog prekršaja, koji vodi automatskom
isključenju privrednog subjekta iz tekućeg postupka dodele ugovora o javnoj nabavci, kada je
dotični naručilac poništio, raskinuo ili odustao od nekog prethodnog ugovora o javnoj nabavci
250
sa tim istim privrednim subjektom zbog okolnosti za koje je taj subjekat odgovoran, a gde se
gdje se poništenje, raskid ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu pre pokretanja
postupka a vrednost neizvršenog dela ugovora iznosila je najmanje 5% vrednosti ugovora.
23
U svetlu izjašnjenja koje je dostavila Vlada Poljske na raspravi pred Sudom, prema kojem se
predmet poput onog u glavnom postupku, a koji se odnosi na rationae materiae Direktive
2004/17, treba ocjenjivati samo prema toj Direktivi, potrebno je naglasiti da je, u skladu sa
nalazima suda koji upućuje zahtev, sam nacionalni zakonodavac ukazao da je Član 24.(1)(1a)
Zakona o javnim nabavkama, na temelju koga su dotična društva isključena iz postupka za
dodelu ugovora usvojen na osnovu tačke (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18.
Nadalje, Članovi 53.(3) i 54.(4) Direktive 2004/17 izričito upućuju na Član 45. Direktive 2004/18.
24
Stoga je očigledno da je Republika Poljska iskoristila mogućnost koja je data u tim odredbama
Direktive 2004/17 i uvrstila u svoje domaće zakonodavstvo osnov za isključenje koji je propisan
u tački (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18.
25
Potrebno je navesti da se tačka (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18, za razliku od
odredbi koje se odnose na osnove za isključenje u tačkama (a), (b), (e) i (f) istog podstava, ne
odnosi na nacionalno zakonodavstvo ili pravila, već da se drugim podstavom Člana 45.(2)
predviđa da će države članice razraditi svoje uslove primene, u skladu sa svojim nacionalnim
zakonodavstvom i imajući u vidu pravo EU.
26
Stoga se koncepti ‘profesionalni’ ‘ozbiljan’ ‘prekršaj’ iz tačke (d) prvog podstava Člana 45.(2)
mogu razraditi i objasniti nacionalnim propisima, pod uslovom da se ima u vidu pravo EU.
27
Treba naglasiti da je Vlada Poljske ispravno uočila da ‘profesionalni prekršaj’ obuhvata svaku
vrstu pogrešnog postupanja koje ima uticaj na profesionalni kredibilitet subjekta, a ne samo na
kršenja etičkih standarda u stogom smislu struke kojoj subjekat pripada, a koje utvrđuje
disciplinsko telo u toj struci ili pravosnažna presuda.
28
Zaista, tačka (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18 dozvoljava naručiocima posla
da dokažu prekršaj bilo kojim sredstvima. Pored toga, za razliku od tačke (c) tog podstava, ne
zahteva se pravosnažna presuda da bi se dokazao profesionalni prekršaj u značenju tačke (d)
tog podstava.
29
Stoga se propust privrednog subjekta da ispoštuje svoje ugovorne obaveze može, u principu,
smatrati profesionalnim prekršajem.
30
Ipak, koncept ‘ozbiljnog prekršaja’ se mora shvatati kao nešto što se obično odnosi na
ponašanje privrednog subjekta koje podrazumeva nezakonitu nameru ili ozbiljan nemar. Stoga,
svako netačno, neprecizno ili neispravno izvršenje ugovora ili njegovog dela može potencijalno
ukazati na ograničenu profesionalnu sposobnost datog privrednog subjekta, ali ne predstavlja
automatski ozbiljan profesionalni prekršaj.
31
Pored toga, da bi se utvrdilo da postoji ‘ozbiljan prekršaj’, mora se, u principu, sprovesti
posebna i pojedinačna ocena postupanja datog privrednog subjekta.
32
Ipak, pravila koja se razmatraju u glavnom postupku obavezuju naručioca da isključi privredni
subjekat iz postupka dodjele ugovora kada je, zbog okolnosti za koje je taj privredni subjekt
odgovoran, naručilac poslaponištio ili raskinuo ugovor sa tim privrednim subjektom u okviru
prethodnog ugovora o javnoj nabavci.
251
33
U ovom smislu, važno je napomenuti, imajući na umu specifične karakteristike nacionalnih
pravnih sistema u odnosu na građansku odgovornost, koncept ‘okolnosti za koje je privredni
subjekat odgovoran’ veoma je široko postavljen i može se odnositi i na situacije koje
podrazumevaju nezakonitu nameru ili ozbiljan nemar dotičnog privrednog subjekta. Ipak, prvi
podstav Člana 54.(4) Direktive 2004/17 odnosi se na moć primene kriterijuma za isključenje
navedenih u Članu 45. Direktive 2004/18 ‘prema uslovima koji su u njemu navedeni’, što znači
da se koncept ‘ozbiljnog prekršaja’, kako je naveden u Stavu 25. iznad, ne može zameniti
konceptom ‘okolnosti za koje je dati privredni subjekat odgovoran’.
34
Nadalje, nacionalno zakonodavstvo koje se razmatra u glavnom postupku postavlja parametre
koji zahtevaju od naručioca posla da isključi privrednog subjekta iz novopokrenutog postupka
za dodelu ugovora zbog prethodnog postupanja tog subjekta, bez date mogućnosti da naručilac
oceni, za svaki pojedinačni slučaj, kolika je bila ozbiljnost navodnog nezakonitog ponašanja tog
subjekta u izvršenju prethodnog ugovora.
35
Stoga, jasno je da nacionalna pravila koja se razmatraju u glavnom postupku ne slede samo
opšti okvir za primenu tačke (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18, već nameću
naručiocima obavezne zahteve i zaključke koji se moraju doneti u određenim okolnostima,
čime prekoračuju diskreciju koju države članice imaju, u skladu sa drugim podstavom Člana
45.(2) te Direktive, u utvrđivanju uslova sprovođenja za osnove za isključenje propisane tačkom
(d) prvog podstava Člana 45.(2) u odnosu na pravo EU.
36
U svetlu gore navedenog, odgovor na prvo pitanje je da se tačka (d) prvog podstava Člana
45.(2) Direktive 2004/18 mora tumačiti kao odredba koja sprečava nacionalno zakonodavstvo
koje propisuje da dolazi do situacije ozbiljnog profesionalnog prekršaja, koji vodi automatskom
isključenju privrednog subjekta iz tekućeg postupka dodele ugovora o javnoj nabavci, kada je
naručilac poništio, prekinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci sa tim istim privrednim
subjektom zbog okolnosti za koje je taj subjekat odgovoran, a kada se poništenje, prekid ili
odustajanje desilo u trogodišnjem periodu pre dana pokretanja ovog postupka i kada je
vrednost neizvršenog dela ugovora iznosila najmanje 5% vrednosti ugovora.
Drugo pitanje
37
U suštini, ovim pitanjem, koje je postavljeno samo za slučaj da je odgovor na prvo pitanje
negativan, pita se da li načela i pravila propisa o javnim nabavkama EU dozvoljavaju, na temelju
zaštite javnog interesa, legitimnih interesa naručilaca posla ili zaštite pravične konkurencije
među privrednim subjektima, nacionalno zakonodavstvo, poput onog koje se razmatra u
glavnom postupku, koje od naručilaca zahteva da isključe privrednog subjekta iz dodele
ugovora o javnoj nabavci u situaciji poput ove koja je opisana u prvom pitanju.
38
Iako je zaista jasno iz Člana 54.(4) Direktive 2004/17 da naručioci posla mogu propisati
kriterijume za kvalitativni odabir pored osnova za isključenje datih u Članu 45. Direktive
2004/18, činjenica je da, u skladu sa sudskom praksom Suda, Član 45.(2) Direktive 2004/18
iscrpno navodi temelje na kojima je opravdano isključenje ponuđača iz učešća u ugovoru iz
razloga zasnovanih na objektivnim faktorima, a koji se odnose na njegove profesionalne
kvalitete i stoga sprečava države članice da dodaju na listu sadržanu u toj odredbi druge osnove
za isključenje na temelju kriterijuma koji se odnose na profesionalne kvalitete (vidi spojene
predmete C-226/04 i C-228/04 La Cascina i drugi [2006] ECR I-1347, Stav 22.; Michaniki, Stav
43.; i predmet C-74/09 Bâtiments et Ponts Construction i WISAG Produktionsservice, [2010] ECR
I-7271, Stav 43.).
252
39
Samo kada se osnove za isključenje ne odnose na profesionalne kvalitete privrednih subjekata
i, stoga, ne potpadaju pod iscrpnu listu, moguće je smatrati da ti osnovi mogu biti prihvatljivi
prema načelima i drugim pravilima propisa o javnim nabavkama EU (vidi u tom smislu
Fabricom, stavovi 25. do 36.; Michaniki, stavovi 44. do 69.; i predmet C-538/07 Assitur [2009]
ECR I-4219, Stavovi 21. do 33.).
40
Međutim, u ovom predmetu, Član 24.(1)(1a) Zakona o javnim nabavkama postavlja temelj za
isključenje koji se odnosi na profesionalni kvalitet datog privrednog subjekta, a što potvrđuje i
činjenica navedena u Stavovima 10. do 23. iznad - da se poljski zakonodavac oslanjao na tačku
(d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18 pri usvajanju te nacionalne odredbe. Takva
osnova za isključenje, koja prekoračuje opseg iscrpne liste u prvom podstavu, što je vidljivo iz
odgovora na prvo pitanje, dakle, nije dozvoljena prema načelima i drugim pravilima propisa o
javnim nabavkama EU.
41
Stoga je odgovor na drugo pitanje da načela i pravila propisa o javnim nabavkama EU ne
dozvoljavaju, na temelju zaštite javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih organa i zaštite
pravične konkurencije među privrednim subjektima, donošenje nacionalnog zakonodavstva,
poput ovog koje se razmatra u glavnom postupku, a koje zahteva od ugovornih organa da
automatski isključe privredni subjekat iz postupka dodjele ugovora o javnoj nabavci u situaciji
poput one koja je navedena u odgovoru na prvo pitanje koje je upućeno zahtevom za
preliminarnu odluku.
Vremenski efekti ove presude
42
Vlada Poljske je na raspravi zatražila od Suda da ograniči vremensko dejstvo ove presude
ukoliko Sud protumači da tačka (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive 2004/18 sprečava
nacionalno zakonodavstvo poput onog koje je u pitanju u glavnom postupku.
43
U prilog svojoj predstavci, Vlada Poljske se pozvala na navodnu nejasnoću te odredbe prava EU,
koja nije ranije tumačena na Sudu, te na rizik od ozbiljnih ekonomskih reperkusija na
nacionalnom nivou koje bi takvo tumačenje prouzrokovalo.
44
U ovom smislu, potrebno je imati na umu da tumačenje koje Sud, vršeći svoju nadležnost koja
mu je data Članom 267. TFEU, daje o pravilu prava EU pojašnjava i definiše značenje i opseg tog
pravila, kako se ono mora ili kako bi se trebalo razumevati i primenjivati od vremena kada je
stupilo na snagu, te da Sud veoma iznimno može, primjenjujući opšti princip pravne sigurnosti
koji je svojstven pravnom poretku EU, odlučiti da ograniči bilo kom licu mogućnost oslanjanja
na odredbu za koju je dao tumačenje, imajući na umu da se time mogu dovesti u pitanje pravni
odnosi koji su uspostavljeni u dobroj veri (vidi, između ostalih, spojene predmete C-338/11 to
C-347/11 Santander Asset Management SGIIC i drugi [2012] ECR I-0000, Stavovi 58. i 59. i
predmet C-525/11 Mednis [2012] ECR I-0000, Stavovi 41. i 42.).
45
Tačnije, Sud je ovaj korak preduzimao samo u veoma specifičnim okolnostima, kada je postojao
rizik od ozbiljnih ekonomskih reperkusija, posebno zbog velikog broja pravnih odnosa koji su
sklopljeni u dobroj veri na osnovu pravila koja su se smatrala važećim i kada se ispostavilo da su
pojedinci i nacionalni organ navedeni da usvoje prakse koje nisu u skladu sa pravom EU zbog
objektivne, značajne nesigurnosti u vezi sa implikacijama odredbi EU, a čemu je možda
doprinelo i postupanje drugih država članica ili Evropske komisije (vidi, između ostalih,
Santander Asset Management SGIIC i drugi, Stav 60. i Mednis, Stav 43.).
253
46
Navodno postojanje značajne objektivne nesigurnosti u vezi sa implikacijama relevantnih
odredbi prava EU ne može se prihvatiti u predmetu u glavnom postupku. Prvo, situacija
‘ozbiljnog profesionalnog prekršaja’ u značenju tačke (d) prvog podstava Člana 45.(2) Direktive
2004/18 očito ne uključuje osnov za isključenje koji je propisan Članom 24.(1)(1a) Zakona o
javnim nabavkama. Drugo, očigledno je iz sudske prakse, koja je u vreme usvajanja sporne
nacionalne odredbe u glavnom postupku bila dosta razvijena, da se takav osnov za isključenje
ne može opravdati pozivanjem na načela ili druga pravila propisa o javnim nabavkama EU.
47
Po pitanju finansijskih posledica koje mogu uslediti po državu članicu u kontekstu zahteva za
preliminarnu odluku, one same po sebi ne opravdavaju ograničavanje vremenskih efekata
presude (Santander Asset Management SGIIC i drugi, Stav 62. i Mednis, Stav 44.).
48
Treba napomenuti da, u svakom slučaju, Vlada Poljske nije dostavila nikakve činjenične dokaze
koji bi Sudu omogućili da oceni da li postoji, kao rezultat ove presude, rizik od ozbiljnih
ekonomskih reperkusija za Republiku Poljsku.
49
Prema tome, nema potrebe ograničavati vremenske efekte ove presude.
Troškovi
50
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će doneti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju izjašnjenja Sudu,
izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Treće veće) donosi odluku:
1.
Tačka (d) prvog podstava člana 45.(2) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i
Saveta od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka dodele ugovora o javnoj nabavci radova,
ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga, mora se tumačiti kao
odredba koja sprečava nacionalno zakonodavstvo koje propisuje da dolazi do situacije
ozbiljnog profesionalnog prekršaja, koji vodi automatskom isključenju privrednog
subjekta iz tekućeg postupka dodele ugovora o javnoj nabavci, kada je naručilac
poništio, raskinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci sa tim istim privrednim
subjektom zbog okolnosti za koje je taj subjekt odgovoran, a kada se poništenje, prekid
ili odustajanje desilo u trogodišnjem periodu prije dana pokretanja ovog postupka i
kada je vrijednost neizvršenog dijela ugovora iznosila najmanje 5% vrijednosti ugovora.
2.
Načela ili pravila propisa o javnim nabavkama EU ne dozvoljavaju, na temelju zaštite
javnog interesa, legitimnih interesa naručilaca posla i zaštite pravične konkurencije
među privrednim subjektima, donošenje nacionalnog zakonodavstva, poput ovog koje
je sporno u glavnom postupku, koje zahteva od ugovornih organa da automatski
isključe privredni subjekat iz postupka dodele ugovora o javnoj nabavci u situaciji
poput one koja je navedena u odgovoru na prvo pitanje koje je upućeno zahtevom za
preliminarnu odluku.
254
C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction
PRESUDA SUDA (Sedmo veće)
18. oktobar 2012. (*)
(Direktiva 2004/18/EZ – ugovori o javnim radovima, ugovori o javnim nabavkama robe i ugovori
o javnim uslugama - Članovi 44.(2) i 47.(1)(b), (2) i (5) – ekonomska i finansijska sposobnost
ponuđača – minimalni kapacitet utvrđen na osnovu jedinstvenog računovodstvenog
pokazatelja – računovodstveni pokazatelj podložan uticajima razlika između nacionalnih zakona
koji se tiču završnih godišnjih računa društava)
U predmetu C-218/11,
Po zahtevu za preliminarnu odluku u skladu sa Članom 267. Ugovora o funkcionisanju Evropske
unije (TFEU), koji je uputio Fővárosi Ítélőtábla (Mađarska), odlukom od 20.4.2011., koju je Sud
evidentirao 11.5.2011. u postupku
Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig),
Hochtief Construction AG Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions AG
Magyarországi Fióktelepe,
protiv
Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottság,
treće strane:
Vegyépszer Építő és Szerelő Zrt,
MÁVÉPCELL Kft,
SUD (Sedmo veće),
u sastavu G. Arestis, predsedavajući Veća, J. Malenovský i D. Šváby (izvestilac), sudije,
Nezavisni advokat: Y. Bot,
Sekretar suda: K. Sztranc-Sławiczek, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 29.3.2012.,
po razmatranju izjašnjenja koja su podnijeli:
– Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig) - G. Buda, A. Cséza i
D. Kuti, advokati,
255
– Hochtief Construction AG Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions AG
Magyarországi Fióktelepe - Z. Mucsányi, advokat,
– Vlada Mađarske - Z. Fehér, K. Szíjjártó i G. Koós, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Češke - M. Smolek i T. Müller, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Nemačke - T. Henze i J. Möller, u svojstvu zastupnika,
– Evropska komisija - A. Tokár i A. Sipos, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 21.11.2006. godine,
donosi sledeću
Presudu
1
Zahtev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Članova 44.(2) i 47.(1)(b), (2) i (5)
Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za
dodelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim
uslugama (Službeni list 2004 L 134, str. 114).
2
Zahtev je uputio Apelacioni sud u Budimpešti (Fovarosi ftelotabla), zasedajući u postupku po
žalbi protiv odluke upravnog arbitražnog tela, odnosno Arbitražne komisije za javne nabavke
pri Veću za javne nabavke (Kozbeszerzesek Tanacsa Kozbeszerzesi Dontobizottsag). Odluka je
donesena u sporu između društva Hochtief Construction AG Magyarorszagi Fioktelepe, sada
Hochtief Solutions AG Magyarorszagi Fioktelepe (‘Hochtief Hungary’), mađarske podružnice
društva Hochtief Solutions AG, koja je registrovana prema nemačkom zakonu, i Direkcije za
zaštitu okoline i upravljanje vodama u slivu Severnog Podunavlja - ‘Edukovizig’ (Eszak-dunantuli
Kornyezetvedelmi es Vizugyi Igazgatosag - Edukovizig) u vezi s ograničenim postupkom
nadmetanja koji je objavilo spomenuto telo. U tom postupku, koji je pokrenulo društvo
Hochtief Hungary, arbitražno telo je tužena strana, a Edukovizig je podnosilac predstavke,
zajedno sa društvom Hochtief Hungary.
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
Direktiva 2004/18
3
Direktiva 2004/18 uključuje i sledeći stav:
‘...
(2)
Dodela ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i
drugih tela javnog prava, podleže poštovanju načela Ugovora, a naročito načela slobode
kretanja roba, načela slobode poslovnog sedišta i načela slobode pružanja usluga, te
načelima koja iz toga proizilaze, kao što je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane
diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo srazmernosti, te načelo
256
transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnim nabavkama iznad određene vrednosti,
poželjno je izraditi, na nivou Zajednice, odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za
dodelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osigurao njihov
učinak i kako bi se garantovalo da se javne nabavke otvore za nadmetanje. Ove
koordinirajuće odredbe bi stoga trebalo tumačiti u skladu s gore navedenim pravilima i
načelima, ali i s ostalim pravilima Ugovora.
...
(39) Provera kvalifikacija ponuđača u otvorenim postupcima i kandidata u ograničenim i
pregovaračkim postupcima s objavom obaveštenja o nabavkama i u konkurentskom
dijalogu, i njihov odabir trebalo bi sprovesti u transparentnim uslovima. U tu bi svrhu
trebalo navesti nediskriminišuće kriterijume kojima se naručioci posla mogu koristiti pri
odabiru ponuđača u nadmetanju kao i sredstava koja privredni subjekti mogu koristiti da
dokažu da su zadovoljili te kriterijume. U istom duhu transparentnosti, od naručioca
posla bi se trebalo zahtevati da, čim je ugovor otvoren za tržišno nadmetanje, naznači
kriterijume odabira kojima će se služiti i nivo određenih sposobnosti koje može ili ne
mora zahtevati od privrednih subjekata prije nego ih primi u postupak nabavke.
(40) Naručilac posla može ograničiti broj kandidata u ograničenim i pregovaračkim
postupcima s objavom obaveštenja o nabavkama i u konkurentskom dijalogu. Takvo
smanjenje broja kandidata trebalo bi se odvijati na temelju objektivnih kriterijuma
navedenih u obaveštenju o nabavkama. ...
...’
4
Prema Članu 2. Direktive 2004/18, koji nosi naslov ‘Načela dodele ugovora’:
‘Naručioci posla dužni su jednako i na nediskriminišući način tretirati privredne subjekte i
postupati na transparentan način.’
5
Član 44. Direktive, koji nosi naslov ‘Provera ispravnosti, izbora učesnika i dodele ugovora’,
propisuje sledeće:
‘1.
Ugovori se dodeljuju na temelju kriterijuma propisanih u Članovima 53. i 55. ... nakon
što naručilac posla proveri sposobnost privrednog subjekta u skladu sa kriterijumima
ekonomskog i finansijskog stanja, stručnog i tehničkog znanja ili sposobnosti naznačenim u
Članovima 47. do 52, i po potrebi, u odnosu na pravila o zabrani diskriminacije i kriterijume iz
Stava 33.
2.
Naručioci posla mogu zahtevati da kandidati i ponuđači zadovolje minimalne nivoe
kapaciteta u skladu sa Članovima 47. i 48.
Opseg informacija navedenih u Članovima 47. i 48. i minimalne nivoe sposobnosti koji se traže
za određeni ugovor moraju biti vezani uz predmet ugovora i srazmerni sa istim.
Ovi minimalni nivoi moraju biti naznačene u objavi tendera.
3.
U ograničenim postupcima, pregovaračkim postupcima s objavom obaveštenja o
nabavkama i u postupku konkurentskog dijaloga, naručioci posla mogu ograničiti broj
kvalifikovanih kandidata koje će pozvati da dostave ponude, ili da s njima pregovaraju ili vode
razgovore, pod uslovom da na raspolaganju imaju dovoljan broj kvalifikovanih kandidata.
257
Naručioci posla dužni su navesti u obaveštenju o nabavkama cilj i kriterijume nediskriminacije
ili pravila koja nameravaju da primene …
...’
6
Član 47. Direktive, koji nosi naslov ‘Ekonomsko i finansijsko stanje’, propisuje:
‘1.
U pravilu, dokaz o ekonomskom i finansijskom stanju privrednog subjekta može biti
potkrepljen jednom ili više sledećih potvrda:
(a)
odgovarajući bankovni izvodi ili, po potrebi, dokaz o osiguranju od relevantnog
profesionalnog rizika;
(b)
bilans stanja i uspeha ili izvodi iz istih, ukoliko je objavljivanje bilansa stanja i uspeha
obavezno u zemlji u kojoj privredni subjekat ima sedište;
(c)
izjava o ukupnom prometu društva i, po potrebi, s prometom u području koje je
obuhvaćeno ugovorom za razdoblje od maksimalno tri poslednje finansijske godine,
zavisno o datumu osnivanja društva ili početka delovanja privrednog subjekta, ako je
informacija o ovim prometima dostupna.
2.
Privredni subjekat se može, po potrebi i za posebne ugovore, osloniti na kapacitete
drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu veza koje s njima ima. U tom slučaju mora
naručiocu posla dokazati da će imati na raspolaganju neophodne resurse, tako što će, npr.
predočiti poslove tih subjekata.
3.
Pod istim uslovima, grupa privrednih subjekata navedena u Članu 4. može se osloniti
na kapacitete učesnika u grupi ili drugih subjekata.
4.
Naručioci posla dužni su da navedu, u obaveštenju o nabavkama ili pozivu na
nadmetanje, koju potvrdu ili potvrde iz Stava 1. su izabrali i koje druge potvrde se moraju
dostaviti.
5.
Ukoliko, iz bilo kojeg valjanog razloga, privredni subjekat nije u mogućnosti da dostavi
potvrde koje naručilac traži, on svoju ekonomsku ili finansijsku sposobnost može dokazati bilo
kojim drugim dokumentom koji naručilac smatra prikladnim.’
Direktiva 78/660/EEZ
7
Kao što je vidljivo već u preambuli, Četvrta direktiva Saveta 78/660/EEZ od 25. jula 1978. o
završnim godišnjim računima određenih vrsta društava (Službeni list 1978 L 222, str. 11), na
osnovu Člana [44.(2)(g)] podstiče na harmonizaciju nacionalnih odredbi koje se tiču, između
ostalog, prikaza i sadržaja završnih godišnjih računa određenih društava ograničene
odgovornosti i načina njihove procene i objave. Član 1.(1) te Direktive, koji taksativno navodi
vrste društava, kada je u pitanju Savezna Republika Nemačka, obuhvata ‘Aktiengesellschaft’.
8
Međutim, harmonizacija na koju poziva ta Direktiva samo je delimična. Dakle, ona obuhvata
odredbu u Članu 6. na osnovu koje države članice mogu odobriti ili zahtevati prilagođavanje
izgleda bilansa stanja i bilansa uspeha na način da isti obuhvate i raspodelu dobiti.
Nemačko i mađarsko pravo
258
9
Iz odluke o upućivanju zahteva je jasno da i nemačko i mađarsko zakonodavstvo o završnim
godišnjim računima zahtevaju da se u bilansu, na računu dobiti i gubitka, u obzir uzme i isplata
dividendi. Međutim, dok mađarsko zakonodavstvo takvu praksu dozvoljava samo ako ona ne
proizvodi negativan rezultat u bilansu, nemačko zakonodavstvo nema nikakvih ograničenja,
barem ne kada je reč o prenosu dobiti podružnice prema matičnoj kompaniji.
Spor u glavnom postupku i pitanja upućena na preliminarnu odluku
10
Obaveštenjem objavljenim u Službenom listu Evropske unije 25. jula 2006, Edukovizig je
pokrenuo ograničeni postupak za dodelu javnog ugovora za izvođenje radova na saobraćajnoj
infrastrukturi. Prema dostavljenom spisu, procenjena vrednost tih radova iznosi između 7,2 i
7,5 milijardi mađarskih forinti, što je otprilike između 23,3-24,87 miliona evra.
11
Što se tiče ekonomske i finansijske sposobnosti kandidata, naručilac je zahtevao da kandidati
dostave jedinstven dokument sačinjen u skladu sa računovodstvenim pravilima i odredio je
minimalni nivo na način da je zahtevao da račun dobiti i gubitka ne sme biti negativan u više od
jedne godine u toku poslednje tri zaključene finansijske godine (‘ekonomski zahtev’).
12
Društvo Hochtief AG je matično društvo grupacije kojoj Hochtief Solutions AG pripada u 100%nom vlasništvu. To društvo je osnovano u skladu sa nemačkim zakonom. Društvo Hochtief
Hungary je mađarska podružnica društva Hochtief Solutions AG. Prema odluci o upućivanju
zahteva, društvo Hochtief Hungary, u najmanju ruku ima opciju da se u pogledu ekonomskog
zahtjeva osloni isključivo na položaj društva Hochtief Solutions AG.
13
Temeljem sporazuma o prenosu dobiti društvo Hochtief Solutions AG mora, svake godine,
preneti svu dobit koju ostvari svojoj matičnoj kompaniji, tako da društvo Hochtief Solutions AG
ima sistematski iskazanu nultu dobit ili gubitak.
14
Društvo Hochtief Hungary osporavalo je zakonitost ekonomskog zahteva tvrdeći da je isti
diskriminatoran i da krši određene odredbe mađarskog zakona kojim se sprovodi Direktiva
2004/18.
15
Nacionalni sud je objasnio s tim u vezi da, prema pravilima o završnim godišnjim računima koja
se primjenjuju na društva osnovana na osnovu njemačkog zakona, ili barem na grupe društava
koje su osnovane po nemačkom zakonu, društva mogu iskazati pozitivan rezultat na računu
dobiti i gubitka nakon oporezivanja, s tim da rezultat na računu dobiti i gubitka nakon isplate
dividendi ili prenosa dobiti nakon oporezivanja može biti negativan, dok mađarsko
zakonodavstvo zabranjuje svaku isplatu dividendi koja bi rezultirala negativnim rezultatom na
računu dobiti i gubitka u bilansu.
16
Društvo Hochtief Hungary je osporavalo zakonitost ekonomskog zahtjeva pred Arbitražnim
odborom za javne nabavke pri Veću za javne nabavke (Kozbeszerzesek Tanacsa Kozbeszerzesi
Dontobizottsag). Društvo Hochtief Hungary pokrenulo je postupak protiv odluke pomenutog
tela pred prvostepenim sudom, a naknadno se žalilo i pred nacionalnim sudom koji je uputio
prethodno pitanje.
17
Pred nacionalnim sudom koji je uputio zahtev za prethodno pitanje, društvo Hochtief Hungary
je tvrdilo da ekonomski zahtev ne dozvoljava nediskriminatornu i objektivnu usporedbu
kandidata, budući da pravila o završnim godišnjim računima društava u delu koji se odnosi na
isplatu dividendi unutar grupe društava mogu varirati od jedne države članice do druge. To je
259
zasigurno bio slučaj sa Mađarskom i Saveznom Republikom Nemačkom. Ekonomski zahtev
indirektno diskriminiše one kandidate koji nisu u stanju da zadovolje taj zahtev ili ga mogu
zadovoljiti samo uz izvesne poteškoće jer su ti kandidati, u državama članicama u kojima imaju
sedište, podložni zakonima koji se razlikuju od onog koji se primenjuje u državi članici
naručioca.
18
Nacionalni sud smatra, prvo, da je iz Članova 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18 jasno da
naručilac posla može odrediti minimalni nivo ekonomske i finansijske sposobnosti, pozivajući se
na određenu poziciju u bilansu i, drugo, da Član 47. uzima u obzir razlike koje se mogu pojaviti
između nacionalnih zakona koji uređuju završne godišnje račune društava. Nacionalni sud,
dakle, pita kako je moguće definisati minimalni nivo ekonomske i finansijske sposobnosti koja
bi bila uporediva bez obzira na mesto sedišta društva, ako se taj nivo mora dokazati
dokumentima koji sadrže potvrde pomenute u Članu 47.(1)(b), a čiji se sadržaj i informacije
razlikuju od jedne države članice do druge.
19
U tom smislu, Apelacioni sud (Fovarosi ftelotabla) je odlučio da obustavi postupak i uputi Sudu
sledeća preliminarna pitanja:
‘1. Moraju li se nivoi minimalnih kapaciteta iz Člana 44.(2) Direktive 2004/18 ... koje moraju biti
u skladu sa Članom 47.(1)(b) te Direktive, obavezno tumačiti na način da naručilac posla ima
pravo da nivoe minimalnih kapaciteta vezuje za jedinstveni pokazatelj u računovodstvenom
dokumentu (bilansu) koji on izabere u smislu utvrđivanja ekonomske i finansijske sposobnosti?
2. Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, je li tada uslov doslednosti iz te Direktive ...
ispunjen ako su dostavljeni izabrani podaci za ocenu nivoa minimalnih kapaciteta (račun dobiti i
gubitka iz bilansa), gde su takvi podaci po sadržaju drugačiji prema računovodstvenim
zakonima pojedinačnih država članica?
3. Je li dovoljno, u svrhu ispravke odstupanja koja nesumnjivo postoje među državama
članicama, da naručilac osigura mogućnost angažovanja spoljnih resursa (Član 47. [(2) Direktive
204/18]), pored dokumenata koji su izabrani kao dokaz ekonomskog i finansijskog položaja, ili
pak naručilac mora, u cilju zadovoljavanja uslova doslednosti u pogledu svih izabranih
dokumenata, da se postara da se taj kapacitet mora potkrepiti na neki drugi način (član 47.(5)
[te Direktive])?’
Prihvatljivost upućenog zahteva o preliminarnom pitanju
20
Direkcija Edukovizig je primarno tvrdila da je upućivanje zahteva za odlučivanje o prethodnim
pitanjima neprihvatljivo po dva osnova. Prvo, tiče se pravnih pitanja koja, budući da nisu
raspravljana tokom postupka koji je prethodio postupku pred sudom koji je uputio zahtev za
preliminarno pitanje, nisu bitna za spor koji se razmatra pred sudom. Drugo, ekonomski zahtev
ne predstavlja, kako direkcija navodi, nikakve poteškoće s obzirom da se društvo Hochtief
Hungary moglo osloniti na sopstveni bilans, čime bi ispunio ovaj zahtev, ili je moglo nastupiti u
ime društva Hochtief Solutions AG, koje se, u svetlu sporazuma o prenosu dobiti svojoj
matičnoj kompaniji, društvu Hochtief AG, i prema pozitivnim propisima, trebalo osloniti na
ekonomsko i finansijsko stanje tog društva, koje je pravno odgovorno, a što bi bilo dovoljno za
ispunjavanje ekonomskog zahteva.
21
Što se tiče prvog navedenog osnova nedopustivosti, treba napomenuti da se on tiče opsega
predmeta koji se razmatra pred sudom koji je uputio preliminarno pitanje, koji je utvrđen
primenom nacionalnih pravila postupka, a što je pitanje koje ne potpada pod nadležnost Suda.
260
22
Što se tiče drugog osnova neprihvatljivosti, on se zasniva na navodnim posledicama procene
činjeničnih pitanja koja se tiču mađarskog zakona, odnosno, mogućnosti društva Hochtief
Hungary da sâmo zadovolji ekonomski uslov, ili nemačkog privrednog prava, odnosno,
mogućnosti društva Hochtief Solutions AG da zadovolji isti taj zahtev kao rezultat obaveze da se
poziva na ekonomsko stanje svoje matične kompanije, a što su pitanja kojima se Sud ne bavi.
23
Što se tiče ostatka zahteva, valja imati na umu da su domaći sudovi dužni da utvrde, u okviru
saradnje između Suda pravde i domaćih sudova i tribunala, koji su uspostavljeni u skladu sa
Članom 267. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, u svetlu određenih okolnosti svakog
pojedinačnog predmeta, potrebu za utvrđivanjem prethodnih pitanja u cilju donošenja presude
i potrebu za utvrđivanjem bitnosti pitanja koje dostavlja Sudu. Sud može odbiti zahtjev
nacionalnih sudova samo kada je vrlo očigledno da odluka koju taj sud nastoji da donese u vezi
sa tumačenjem prava Evropske unije nema nikakve veze sa stvarnim činjenicama glavne radnje
ili njene svrhe ili kada je problem opšte ili hipotetičke prirode (vidi, između ostalog, predmet C203/09 Volvo Car Germany [2010] ECR I-10721, Stav 23. i citiranu sudsku praksu).
24
Budući da u ovom predmetu nije prisutna ni jedna od pomenutih situacija, na pitanja koja je
uputio nacionalni sud mora se dati odgovor.
Upućena preliminarna pitanja
Prvo i drugo pitanje
25
Prvim i drugim pitanjem, koje treba razmatrati zajedno, nacionalni sud u suštini pita da li se
Članovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18 moraju tumačiti na način da naručilac može odrediti
minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja koji mora biti dokazan određenom stavkom na
bilansu, čak iako u pogledu te stavke mogu postojati različita zakonodavna rešenja među
državama članicama, a time i u bilansima društava, zavisno od zakona kojih se moraju
pridržavati u smislu pripreme svojih završnih godišnjih izveštaja.
26
Prema prvom podstavu Člana 44.(2) Direktive 2004/18, naručilac može zahtevati minimalne
nivoe ekonomskog i finansijskog položaja u skladu sa Članom 47. te Direktive. Član 47.(1)(b)
propisuje da naručilac može tražiti od kandidata i ponuđača da prilože dokaz o svom stanju u
vidu bilansa stanja i uspeha.
27
Međutim, valja primetiti da se minimalna razina ekonomske i finansijske sposobnosti ne može
odrediti u odnosu na bilans stanja i uspeha uopšte. Iz toga sledi da se opcija koja je data u
prvom podstavu Člana 44.(2) Direktive 2004/18 može sprovesti, u smislu Člana 47.(1)(b),
uzimajući u obzir samo jedan ili više određenih aspekata bilansa stanja i uspeha.
28
Kada je u pitanju izbor tih aspekata, Član 47. Direktive 2004/18 naručiocima ostavlja prilično
široko polje slobode. Za razliku od Člana 44. Direktive koji, u pogledu tehničkih i stručnih
kapaciteta, uspostavlja zatvoreni sistem koji ograničava metode procene i provere koje su
dostupne naručiocima, a time i njihove mogućnosti da nameću zahteve (vidi slične odredbe u
ranijim direktivama, pre Direktive 2004/18, predmet 76/81 Transporoute et travaux [1982] ECR
417, Stavovi 8. do 10. i 15.), Član 47.(4) izričito ovlašćuje naručioca da izabere uslovne potvrde
koje kandidati i ponuđači moraju dostaviti kao dokaz svoje ekonomske i finansijske
sposobnosti. Budući da Član 44.(2) Direktive 2004/18 upućuje na Član 47, ista sloboda izbora
data je i u odnosu na minimalne nivoe ekonomskog i finansijskog stanja.
261
29
Ta sloboda, međutim, nije neograničena. Prema drugom podstavu Člana 44.(2) Direktive
2004/18 minimalni nivo kapaciteta mora biti povezan i srazmeran sa predmetom ugovora. Iz
toga sledi da aspekat, odnosno aspekti bilansa koje naručilac izabere kao kriterijum za
utvrđivanje minimalnog nivoa ekonomskog i finansijskog stanja moraju biti objektivni u smislu
davanja informacija o takvom stanju privrednog subjekta i da prag koji je time određen mora
biti prilagođen vrednosti dotičnog ugovora u smislu da objektivno sadrži pozitivni pokazatelj
postojanja dovoljnog ekonomskog i finansijskog osnova za izvršenje ugovora, ne insistirajući
međutim na osnovi koja je izvan one koja je razumno neophodna za tu svrhu.
30
Budući da zakoni država članica koji uređuju završne godišnje račune društava nisu u celosti
usklađeni, ne može se zanemariti da možda postoje razlike između tih zakona u pogledu
određenih aspekata bilansa na osnovu kojih je naručilac ustanovio minimalnu razinu
kapaciteta. Međutim, treba naglasiti, a što je očigledno iz formulacije Člana 47.(1)(b) i (c), i (5),
da Direktiva 2004/18 sadrži koncepciju da, u pogledu dokaza ekonomskog i finansijskog stanja
kandidata i ponuđača, naručilac može legitimno zatražiti određenu potvrdu čak i onda kada,
objektivno, ne može svaki kandidat ili ponuđač obezbediti istu, ako ni zbog čega drugog onda, u
slučaju Člana 47.(1)(b), zbog razlika u zakonima. Prema tome, takav se zahtev, ne može, sam po
sebi, smatrati diskriminacijom.
31
Iz toga proizilazi da se zahtev za minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja ne može, u
načelu, odbaciti samo na osnovu toga što se dokaz tog nivoa mora potkrepiti konkretnim
aspektom bilansa, u pogledu koga mogu postojati razlike u zakonima različitih država članica.
32
Shodno tome, odgovor na prvo i drugo pitanje je da se Članovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive
2004/18 moraju tumačiti na način da naručilac može zahtevati minimalni nivo ekonomskog i
finansijskog stanja koje se dokazuje jednim ili više konkretnih aspekata bilansa, pod uslovom da
su ti aspekti objektivni u smislu davanja informacija o takvom stanju privrednog subjekta i da
prag koji je time određen mora biti prilagođen veličini dotičnog ugovora u smislu da objektivno
sadrži pozitivni pokazatelj postojanja dovoljnog ekonomskog i finansijskog osnova za izvođenje
ugovora, ne insistirajući, međutim, na osnovi koja je izvan one koja je razumno neophodna za
tu svrhu. Uslov minimalnog nivoa ekonomskog i finansijskog stanja se ne može, u načelu,
odbaciti samo na osnovu toga što se taj nivo odnosi na aspekat bilansa u pogledu kojeg mogu
postojati razlike u zakonima različitih država članica.
Treće pitanje
33
Svojim trećim pitanjem, nacionalni sud u suštini pita mora li se Član 47. Direktive 2004/18
tumačiti na način da, kada privredni subjekat ne može da zadovolji minimalni nivo ekonomskog
i finansijskog stanja zbog razlika u zakonima država članica u kojima on, odnosno naručilac, ima
sedište, u smislu stavke na temelju koje je definisan minimalni kapacitet, dovoljno je da se taj
privredni subjekat osloni na kapacitete drugog tela, u skladu sa Članom 47.(2), ili mu se pak
mora odobriti, da svoje ekonomsko i finansijsko stanje dokaže nekim drugim dokumentom u
skladu sa Članom 47.(5).
34
Treba, međutim, napomenuti da, kao što je jasno vidljivo iz odluke o upućivanju zahteva,
sporne razlike u zakonodavstvu u toku glavnog postupka nisu se odnosile na opseg bilansne
pozicije koja je obuhvaćena ekonomskim zahtevom, odnosno na opseg računa dobiti i gubitka
iskazanog u bilansu. I nemačko i mađarsko zakonodavstvo propisuju da na toj poziciji treba
uzeti u obzir dobit ili gubitak finansijske godine i isplatu dividendi. Međutim, ovi zakoni se
razlikuju po tome što mađarski zakon zabranjuje isplatu dividendi ili prenos dobiti ukoliko bi to
za posledicu imalo negativan rezultat u bilansu, dok nemački zakon to ne zabranjuje, a naročito
262
ne u situaciji kada se radi o podružnici kakva je Hochtief Solutions AG, koje je vezana za svoje
matično društvo ugovorom o prenosu dobiti.
35
Dakle, ta razlika u zakonodavstvu tiče se činjenice da, za razliku od mađarskog zakona, nemački
zakon ne ograničava mogućnost matičnog društva da odluči da preuzme dobit koju je ostvarila
njegova podružnica, čak i kada bi to za posljedicu imalo negativan rezultat na računu dobiti i
gubitka u bilansu, međutim, ne zahteva da se taj prenos dobiti i obavi.
36
Prema tome, mora se konstatovati da nacionalni sud svojim pitanjem nastoji da sazna mora li
se Član 47. Direktive 2004/18 tumačiti na način da je u situacijama, kada privredni subjekat nije
u stanju zadovoljiti minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja koji je naveden u
ekonomskom zahtevu zbog ugovora prema kojem privredni subjekat sistematski vrši prenos
dobiti svom matičnom društvu, dovoljno da se taj privredni subjekat može osloniti na
kapacitete drugog tela u skladu sa Članom 47.(2), ili mu se pak mora odobriti da svoje
ekonomsko stanje dokaže drugim odgovarajućim dokumentom, u skladu sa Članom 47.(5), s
obzirom na činjenicu da je takav ugovor odobren bez ograničenja zakonom države članice u
kojoj privredni subjekat ima sedište, dok bi prema zakonu države članice u kojoj naručilac ima
sedište to bilo dozvoljeno samo pod uslovom da takav prenos dobiti neće za posledicu imati
negativan rezultat na računu dobiti i gubitka u bilansu.
37
Čini se da je, u takvoj situaciji, činjenica da podružnica nije u stanju da zadovolji minimalni nivo
ekonomskog i finansijskog stanja koji je definisan u odnosu na određeni aspekat bilansa, u
konačnoj analizi, posledica odluke matičnog društva da od svoje podružnice sistematski
preuzima svu njenu dobit, a ne rezultat razlika u zakonima.
38
U takvoj situaciji, takva podružnica ima samo opciju koju joj nudi Član 47.(2) Direktive 2004/18,
da se osloni na ekonomsko i finansijsko stanje drugog tela tako što će dostaviti obećanje tog
tela da će mu staviti na raspolaganje neophodna sredstava. Jasno je da je ovakva opcija
naročito prikladna za tu situaciju, budući da matično društvo samo po sebi, može, popraviti
činjenicu da je svoju podružnicu dovelo u situaciju da ne može zadovoljiti minimalni nivo
kapaciteta.
39
Odgovor na treće pitanje je, dakle, da se Član 47. Direktive 2004/18 mora tumačiti na način da,
kada privredni subjekt ne može da zadovolji minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja,
koja zahteva da rezultat računa dobiti i gubitka u bilansu kandidata ili ponuđača ne može biti
negativan u više od jedne godine u protekle tri zaključene finansijske godine, zbog ugovora
prema kojem taj privredni subjekat mora sistematski da prebacuje dobit svom matičnom
društvu, taj privredni subjekt nema drugog načina da zadovolji minimalni nivo kapaciteta osim
da se osloni na kapacitete drugog tela, u skladu sa Članom 47.(2). U tom smislu nebitno je što
se zakonodavstvo države članice u kojoj privredni subjekat ima sedište i države članice u kojoj
naručilac posluje razlikuju u smislu da je takav ugovor odobren, bez ograničenja, u prvoj državi
članici dok je prema zakonodavstvu druge države članice to moguće samo pod uslovom da
prenos dobiti ne proizvede negativan rezultat na računu dobiti i gubitka u bilansu.
Troškovi
40
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će doneti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju izjašnjenja Sudu,
izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
263
Na osnovu navedenog, Sud (Sedmo veće) donosi odluku:
1.
Članovi 44.(2) i 47.(1)(b) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od
31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodelu ugovora o javnim radovima, ugovora o
javnim nabavkama robe i ugovorima o javnim uslugama moraju se tumačiti na način da
naručilac može zahtevati minimalnu razinu ekonomskog i finansijskog stanja
pozivanjem na jedan ili više aspekata bilansa, pod uslovom da su ti aspekti takvi da
pružaju informacije o takvom položaju privrednog subjekta te da je taj nivo prilagođen
veličini dotičnog ugovora po tome što predstavlja objektivno pozitivan pokazatelj
postojanja dovoljne ekonomske i finansijske osnove za izvršenje ugovora, ne
insistirajući, međutim, na nivou koji je veći od onog koji je razumno neophodna za tu
svrhu. Uslov minimalnog nivoa ekonomskog i finansijskog stanja ne može se, u načelu,
zanemariti samo zato što se taj nivo odnosi na aspekat bilansa u vezi sa kojim mogu
postojati razlike u zakonima različitih država članica.
2.
Član 47. Direktive 2004/18 mora se tumačiti na način da kada privredni subjekat nije u
stanju da ispuni minimalni nivo ekonomskog i finansijskog stanja, koja podrazumeva
da račun dobiti i gubitka kandidata ili ponuđača ne sme biti negativan više od jedne
godine u toku poslednje tri zaključene finansijske godine, zato što prema sporazumu
taj privredni subjekat sistematski prenosi svoju dobit svojoj matičnoj kompaniji, onda
taj privredni subjekat nema drugog načina da ispuni te uslove nego da se osloni na
kapacitete drugog tela, u skladu sa Članom 47.(2). Nebitno je, u tom smislu, da se
zakonodavstvo države članice u kojoj taj privredni subjekat ima sedište i države članice
u kojoj posluje naručilac razlikuju u tome što je takav sporazum odobren, bez
ograničenja, prema zakonodavstvu prve države članice, dok, prema zakonodavstvu
druge, isti može biti odobren samo pod uslovom da prenos dobiti ne proizvodi
negativan rezultat na računu dobiti i gubitka u bilansu.
264
C-368/10 Komisija protiv Holandije
PRESUDA SUDA (Treće veće)
10. maj 2012. (*)
(Propust države članice da ispuni obaveze — Direktiva 2004/18/EZ — postupci za dodelu
ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama roba i ugovora o javnim nabavkama
usluga — ugovor za nabavku, ugradnju i održavanje automata za točenje toplih napitaka i
nabavku zaliha čaja, kafe i drugih sastojaka — Član 23.(6) i 23.(8) — tehničke specifikacije —
Član 26. — uslovi za izvođenje ugovora — Član 53.(1) — kriterijumi za dodelu ugovora —
ekonomski najpovoljnija ponuda — proizvodi organske poljoprivredne proizvodnje i poštene
trgovine — korišćenje oznaka kod formulisanja tehničkih specifikacija i kriterijuma za dodelu —
Član 39.(2) — koncept ‘dodatne informacije’ — Član 2. — načela za dodelu ugovora — načelo
transparentnosti — Član 44.(2) i 48. — provera podobnosti i izbora učesnika — minimalni nivo
tehničkih ili stručnih sposobnosti — usklađenost sa ‘kriterijumima održive javne nabavke i
društveno odgovornog poslovanja’)
U predmetu C-368/10,
TUŽBA zbog neispunjenja obaveza iz Člana 258. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije,
podneta 22.7.2010. godine.
Evropska komisija, koju zastupaju C. Zadra i F. Wilman, u svojstvu zastupnika, sa adresom u
Luksemburgu,
podnosilac predstavke,
protiv
Kraljevine Holandije, koju zastupaju C. Wissels i M. de Ree, u svojstvu zastupnika,
tužena strana,
SUD (Treće veće),
u sastavu K. Lenaerts, predsednik Veća, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász, G. Arestis i D. Šváby
(izvestilac), sudije,
Nezavisni zastupnik: J. Kokott,
Sekretar suda: M. Ferreira, glavni administrator
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 26.10.2011,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 15.12.2011.
donosi sledeću
265
Presudu
1
Svojom predstavkom Evropska komisija od Suda traži da proglasi da je zato što je, u postupku
nadmetanja za javni ugovor za nabavku i upravljanje automatskim aparatima za kafu, koji je bio
predmet obaveštenja o nabavkama objavljenom u Službenom listu Evropske unije 16.8.2008,
pokrajina Severna Holandija:
–
uvrstila u tehničke specifikacije uslov kojim zahteva Max Havelaar i EKO oznake ili bilo
koje druge oznake koje se temelje na sličnim ili istim kriterijumima;
–
kod procene sposobnosti subjekata, koristila kriterijume i dokaze koji se odnose na
održive nabavke i društveno odgovorno poslovanje, i
–
kod formulisanja kriterijuma za dodelu ugovora, uključila pozivanje na Max Havelaar i/ili
EKO oznake ili bilo koje druge oznake koje se temelje na istom kriterijumu,
Kraljevina Holandija propustila je da ispuni svoje obaveze iz Člana 23.(6) i (8), Člana 2, Člana
44.(2), Člana 48.(1) i (2) i Člana 53.(1) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od
31. marta 2004. o koordinaciji postupaka za dodelu ugovora o javnim radovima, ugovora o
javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama (Službeni glasnik 2004 L 134, str. 114,
ispravka Službenog lista 2004 L 351, strana. 44), koja je dopunjena Uredbom Komisije (EZ) br.
1422/2007 od 4. decembra 2007. (Službeni list 2007 L 317, str. 34) (‘Direktiva 2004/18’).
I – Pravni okvir
2
Direktiva 2004/18 u svojoj preambuli, između ostalog, navodi sledeće:
‘(2)
Dodela ugovora sklopljenih u državi članici u ime države, regionalnih ili lokalnih vlasti i
drugih tela javnog prava, podleže poštovanju načela Ugovora, a naročito načela slobode
kretanja roba, načela slobode poslovnog sedišta i načela slobode pružanja usluga, te
načelima koja iz toga proizilaze kao što je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane
diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo srazmernosti, te načelo
transparentnosti. Međutim, za ugovore o javnim nabavkama iznad određene vrednosti,
poželjno je izraditi, na nivou Zajednice, odredbe o koordinaciji nacionalnih postupaka za
dodelu takvih ugovora koji su utemeljeni na ovim načelima kako bi se osiguralo njihovo
dejstvo i kako bi se zajamčilo da se javne nabavke otvore za nadmetanje. Ove
koordinirajuće odredbe stoga treba tumačiti u skladu s gore navedenim pravilima i
načelima, ali i s ostalim pravilima Ugovora.
...
(5)
Na osnovu Člana 6. Ugovora [EZ] [koji odgovara članu 11. TFEU], zahtevi za zaštitu
okoline moraju se ugraditi u definiciju i sprovođenje politike i aktivnosti Zajednice
navedene u Članu 3. tog ugovora [EZ] [koji, u suštini, odgovara Članovima 3. do 6. i Članu
8. UFEU], naročito radi promovisanja održivog razvoja. Ova Direktiva, prema tome,
pojašnjava kako naručioci posla mogu doprineti zaštiti okoline i promociji održivog
razvoja, ujedno obezbeđujući mogućnost dobijanja najboljeg odnosa cene i kvaliteta za
svoje ugovore.
266
...
(29) Tehničke specifikacije koje sastavljaju javni kupci treba da dozvole da javne nabavke
budu otvorene za tržišno nadmetanje. U tom smislu, mora biti moguće predati ponude
koje odražavaju raznolikost tehničkih rešenja. Prema tome, mora biti moguće sastaviti
tehničke specifikacije u smislu funkcionalnosti i zahteva, a ukoliko se navodi pozivanje na
evropske norme ili, u odsustvu takvih normi, pozivanje na nacionalne norme, naručioci
posla moraju razmotriti ponude koje su zasnovane na ekvivalentnim rešenjima.
Ponuđačima treba dozvoliti da ekvivalentnost potkrepe bilo kojim dokazima. Naručioci
posla moraju biti u mogućnosti da objasne razlog za odluku da u datom slučaju ne postoji
ekvivalentnost. Naručioci posla koji žele da definišu ekološke zahteve za tehničke
specifikacije datog ugovora mogu navesti ekološke karakteristike, poput zadate metode
proizvodnje i/ili određene ekološke učinke grupe proizvoda ili usluga. Oni mogu, ali nisu
obavezni, da koriste odgovarajuće specifikacije koje su definisane u ekološkim oznakama,
poput Evropske ekološke oznake, (multi)nacionalne ekološke oznake ili bilo koje druge
ekološke oznake pod uslovom da su zahtevi za oznaku sastavljeni i usvojeni na temelju
naučnih informacija koristeći postupke u kojima mogu učestvovati interesne grupe poput
vladinih tela, potrošača, proizvođača, distributera i ekoloških organizacija, i pod uslovom
da je oznaka dostupna i raspoloživa svim zainteresovanim stranama. Tehničke
specifikacije bi trebalo jasno navedesti tako da svi ponuđači znaju šta obuhvataju zahtevi
koje su postavili naručioci posla.
...
(33) Uslovi izvršenja ugovora usklađeni su sa ovom Direktivom pod uslovom da nisu direktno
ili indirektno diskriminišući i da su navedeni u obaveštenju o nabavkama ili u ugovornim
dokumentima. Oni mogu biti namenjeni, naročito, da daju prednost praktičnoj obuci na
radnom mestu, zapošljavanju ljudi koji imaju posebnih poteškoća da se integrišu, borbi
protiv nezaposlenosti ili zaštiti životne sredine. Na primer, mogu se, između ostalog,
navesti zahtevi – koji su primenjivi tokom izvršenja ugovora – da se zapošljavaju osobe
koje su dugo na birou za zapošljavanje ili da se sprovode mere obuke za nezaposlene ili
mlade osobe, da se postupa u skladu sa odredbama osnovnih konvencija Međunarodne
organizacije rada (engl. International Labour Organisation - ILO), ukoliko takve odredbe
nisu sprovedene u okviru domaćeg zakona, i da se zaposli više lica sa posebnim
potrebama nego što to traži domaće zakonodavstvo.
...
(39) Provera podobnosti ponuđača u otvorenim postupcima i kandidata u ograničenim i
pregovaračkim postupcima s objavom obaveštenja o tenderu i u konkurentskom
dijalogu, i njihov odabir treba da se sprovedu u transparentnim uslovima. U tu bi svrhu
trebalo navesti nediskriminišuće kriterijume kojima se naručioci posla mogu koristiti pri
odabiru ponuđača u nadmetanju kao i sredstava koja privredni subjekti mogu koristiti da
dokažu da su zadovoljili te kriterijume. U istom duhu transparentnosti, od ugovornog
organa bi trebalo zahtevati da, čim je ugovor otvoren za tržišno nadmetanje, naznači
kriterijume odabira kojima će se služiti i nivo određenih sposobnosti koje može ili ne
mora zahtevati od privrednih subjekata pre nego što ih primi u postupak nabavke.
...
(46) Ugovore bi trebalo dodeljivati na osnovu objektivnih kriterijuma koji obezbedjuju
poštovanje načela transparentnosti, zabrane diskriminacije i jednakog tretmana i koji
267
jamče da su ponude procenjene u uslovima tržišne konkurencije. Prema tome,
primereno je dozvoliti primenu samo dva kriterija za dodelu ugovora: kriterijum “najniže
cene” i “ekonomski najpovoljnije ponude”.
Kako bi se obezbedilo poštovanje načela jednakog tretmana kod dodele ugovora, primereno
je propisati obavezu obezbedjenja nužne transparentnosti, koja je uspostavljena
sudskom praksom i kojom će se osigurati da su svi ponuđači razumno informisani o
kriterijima i rešenjima koja će se primenjivati u cilju utvrđivanja ekonomski najpovoljnije
ponude. Stoga je naručilac dužan da pravovremeno naznači kriterijume za dodelu
ugovora i težinu svakog od tih kriterijuma kako bi ponuđači bili valjano upoznati s istim
prilikom pripreme svojih ponuda. ...
Ako naručioci posla izaberu da ugovor dodele ekonomski najpovoljnijoj ponudi, tada su dužni
da ocenjuju ponude s ciljem utvrđivanja koja od ponuda nudi najbolji odnos cene i
kvaliteta. Da bi to uradili, treba da utvrde ekonomske kriterijume i kriterijume kvaliteta
koji, posmatrano u celini, moraju da omoguće naručiocu da utvrdi koja od ponuda je
ekonomski najpovoljnija. Utvrđivanje ovih kriterijuma zavisi od predmeta ugovora jer ti
kriterijumi moraju da omoguće procenu nivoa učinka i odnosa cene i kvaliteta koju svaka
od ponuda nudi u svetlu predmeta ugovora.
Da bi se garantovao jednak tretman, kriterijumi za dodelu ugovora treba da omoguće
objektivno upoređivanje i ocenjivanje ponuda. Ako su ovi uslovi ispunjeni, ekonomski i
kvalitativni uslovi za dodelu ugovora, kao što su ispunjavanje ekoloških uslova, mogu
omogućiti naručiocima da zadovolje potrebe dotične javnosti, kako je navedeno u
specifikacijama ugovora. Pod istim uslovima, naručilac može da koristi kriterijume s
ciljem udovoljavanja socijalnim zahtevima, odgovarajući na određene potrebe naročito
ugroženih grupa ljudi – koje su definisane u specifikacijama ugovora – u koje spadaju oni
koji primaju/koriste radove, robe i usluge koje su predmet ugovora.’
3
Prema Članu 1.(2)(c) Direktive 2004/18, ugovori o javnim nabavkama su javni ugovori koji nisu
navedeni u tački (b) tog podstava, a čiji je predmet kupovina, uzimanje u najam, davanje u
zakup, kupovina na otplatu sa ili bez opcije kupovine proizvoda, a koji takođe obuhvata
popratne poslove postavljanja i instalacije, kao deo ugovora o javnim nabavkama robe. Prema
Članu 7. te direktive, Direktiva je primenjiva na takve ugovore, osim kada su isti dodeljeni u
oblasti odbrane ili ako ih dodeljuje centralni nabavni organ, i čija se vrednost, bez poreza na
dodatnu vrijednost, procenjuje na iznos koji je jednak ili veći od 206.000 evra, a koje dodeljuje
naručilac koji nije obuhvaćen Aneksom IV Direktive. Taj se prilog ne odnosi na pokrajine u
slučaju Kraljevine Holandije.
4
Član 2. Direktive 2004/18 propisuje:
‘Načela dodele ugovora
Naručioci posla dužni su da jednako i na nediskriminišući način tretiraju privredne subjekte i
postupaju na transparentan način.’
5
Stav 1.(b) Aneksa VI Direktive 2004/18 definiše koncept ‘tehničke specifikacije’, u slučaju
ugovora o javnim nabavkama, kao ‘specifikaciju u dokumentu koji definiše potrebne
karakteristike proizvoda ... kao što su nivoi kvaliteta, uticaj na okolinu, dizajn svih zahteva ... i
ocenu usklađenosti, učinak, korišćenje proizvoda, bezbednost ili dimenzije, uključujući i zahteve
koji su bitni za proizvod u smislu imena pod kojim se proizvod prodaje, terminologije, simbola,
268
testiranja i načina testiranja, pakovanja, označavanja i oznaka (etiketa), uputstva za korišćenje,
procesa proizvodnje i načina i procedura za ocenu usaglašenosti.’
6
Član 23. te Direktive propisuje:
‘1.
Tehničke specifikacije, kako su definisane u tački 1. Aneksa VI, moraju se navesti u
ugovornoj dokumentaciji …
2.
Tehničke specifikacije moraju obezbediti jednak pristup svim ponuđačima i ne smeju
stvarati neopravdane prepreke za otvaranje javne nabavke za tržišnu konkureciju.
3.
... tehničke se specifikacije formulišu:
...
b)
ili u vidu izvedbenih ili funkcionalnih zahteva; ovi drugi mogu uključivati ekološke
karakteristike. Međutim, takvi parametri moraju biti dovoljno precizni da ponuđačima
omoguće da utvrde predmet ugovora, a naručiocima da dodele ugovor;
...
6.
Ako naručioci posla odrede ekološke karakteristike u vidu izvedbenih ili funkcionalnih
zahteva, kako je navedeno u stavu 3.(b), mogu se koristiti detaljnim specifikacijama ili, po
potrebi, njihovim delovima, kako je definisano evropskim i (multi)nacionalnim ekološkim
oznakama ili bilo kojim drugim ekološkim oznakama, pod uslovom:
–
da su te specifikacije prikladne za definisanje karakteristika roba i usluga koje su predmet
ugovora,
–
da su zahtevi za oznaku sastavljeni na temelju naučnih informacija,
–
da su eko-oznake usvojene u postupku u kojem mogu učestvovati sve interesne grupe
kao što su vladina tela, potrošači, proizvođači, distributeri i ekološke organizacije, i,
–
da su dostupne svim zainteresovanim stranama.
Naručioci posla mogu naznačiti da će se smatrati da proizvodi i usluge koji nose ekološku
oznaku udovoljavaju tehničkim specifikacijama navedenim u ugovornim dokumentima; oni
moraju prihvatiti bilo koji drugi prikladan dokaz kao što su tehnička dokumentacija proizvođača
ili izveštaj s testiranja koje je obavilo priznato telo.
...
8.
Osim ako je to opravdano predmetom ugovora, tehničke specifikacije neće sadržati
pozivanje na određenu izradu ili izvor ili na određeni postupak ili na robne žigove, patente,
tipove ili određeno poreklo ili proizvodnju u smislu da daje prednost ili eliminiše određena
preduzeća ili određene proizvode. Takva referenca je dopuštena samo u izuzetnim slučajevima,
kada nije moguće dati dovoljno precizan i razumljiv opis predmeta ugovora u skladu sa
Stavovima 3. i 4.; takva referenca mora biti popraćena rečima “ili ekvivalent(an)”.’
7
Član 26. Direktive 2004/18 propisuje:
269
‘Uslovi za izvršenje ugovora
Naručioci posla mogu utvrditi posebne uslove vezane za izvršenje ugovora pod uslovom da su
oni u skladu sa pravom Zajednice i da su navedeni u obaveštenju o nabavkama ili u
specifikacijama. Uslovi koji uređuju izvršenje ugovora mogu se naročito odnositi na socijalna i
ekološka pitanja.’
8
Član 39.(2) Direktive 2004/18 navodi:
‘Pod uslovom da su zatražene pravovremeno, naručioci posla ili nadležna odeljenja dužni su da
dostave dodatne informacije vezane za specifikacije i sva druga propratna dokumenta
najkasnije šest dana pre roka utvrđenog za dostavu ponuda.’
9
Član 44.(1) Direktive 2004/18, naslovljen ‘Provera podobnosti i izbora učesnika i dodele
ugovora’, propisuje da će naručioci posla, nakon što provere podobnost ponuđača koji nisu
eliminisani u skladu sa kriterijumima koji se tiču, između ostalog, stručnog i tehničkog znanja ili
sposobnosti navedenih u Članu 48. Direktive dodeliti ugovore na osnovu kriterijuma suštinski
navedenih u Članu 53. te Direktive. Prema Članu 44.(2) Direktive:
‘Naručioci posla mogu tražiti od kandidata i ponuđača da zadovolje minimalne nivoe
sposobnosti u skladu sa članovima 47. i 48.
Opseg informacija navedenih u Članovima 47. i 48. i minimalnog nivoa sposobnosti potrebne za
određeni ugovor moraju biti vezane za i srazmerne sa predmetom ugovora.
...’
10
Član 48.(1) Direktive 2004/18, koji nosi naslov ‘Tehničke i/ili stručne sposobnosti’:
‘Tehničke i/ili stručne sposobnosti privrednih subjekata procenjuju se i ispituju u skladu sa
Stavovima 2. i 3.’
11
Prema Članu 48.(2), tehničke sposobnosti privrednih subjekata mogu biti dokazane jednim ili
više sledećih elemenata, u zavisnosti od vrste, prirode, količine ili važnosti i upotrebe radova,
roba ili usluga. Što se tiče ugovora o javnim nabavkama robe, tačke (a)(ii), (b) do (d) i (j) te
odredbe odnose se na sledeće elemente:
–
dostavljanje popisa najznačajnijih radova izvedenih u protekle tri godine;
–
naznaka o tehničarima ili tehničkim telima koja su učestvovala u tim radovima, a koja ne
pripadaju direktno preduzeću, a naročito oni koji su bili odgovorni za kontrolu kvaliteta;
–
opis tehničkih postrojenja i mera koje je dobavljač koristio da obezbedi kvalitet i
postrojenja koje preduzeće koristi za proučavanje i istraživanje;
–
ako su proizvodi ili usluge koje treba isporučiti složene ili, izuzetno, ako se isti traže u
posebne namene, naručioci posla sprovode, ili se u njihovo ime sprovodi, provera
proizvodnih kapaciteta dobavljača i, po potrebi, sredstava koja su mu dostupna za
proučavanje i istraživanje, kao i mera kontrole kvaliteta koje će dobavljač koristiti;
270
–
kad su u pitanju proizvodi koji su predmet nabavke, dostavljaju se uzorci, opisi i/ili
fotografije ili potvrde kojima se potvrđuje usklađenost proizvoda sa određenim
specifikacijama ili normama.
12
Prema ranije pomenutom Članu 48.(6), naručilac posla dužan je da navede, u obaveštenju ili u
pozivu za dostavljanje ponuda, koje reference iz Stava 2. želi da primi.
13
Član 53. Direktive 2004/18 propisuje:
‘Kriterijumi dodele ugovora
1.
a)
... [K]riterijumi na kojima naručioci posla zasnivaju dodelu javnih ugovora su:
kada se ugovor dodeljuje ponudi koja je, s tačke gledišta naručioca, ekonomski
najpovoljnija, razni kriterijumi vezani za predmet dotičnog ugovora o javnim nabavkama,
na primer, kvalitet, cena, tehničke prednosti, estetske i funkcionalne karakteristike,
ekološke karakteristike, tekući troškovi, ekonomičnost, servisiranje nakon kupovine i
tehnička pomoć, datum isporuke ili rok završetka radova;
...’
II – Pozadina tužbe
A – Obaveštenje o tenderu
14
Dana 16. avgusta 2008, na zahtev pokrajine Severna Holandija (Noord Holland) u Holandiji, u
Službenom listu Evropske unije objavljen je poziv na nadmetanje za javnu nabavku i upravljanje
automatskim aparatima za kafu, počev od 1.1.2009.(‘poziv na nadmetanje’).
15
Odeljak II, tačka 1.5 tog poziva na nadmetanje opisuje kako sledi:
‘Pokrajina Severna Holandija sklopila je ugovor za upravljanje automatima za kafu. Taj ugovor
ističe 1.1.2009. Pokrajina namerava da zaključi novi ugovor od 1.1.2009. putem evropskog
postupka javnog nadmetanja. Važan aspekat ugovora je želja pokrajine Severne Holandije da
poveća upotrebu proizvoda organske poljoprivredne proizvodnje i poštene trgovine
automatima za kafu.’
16
Odeljak III, tačka 1. poziva na nadmetanje navodi uslove koji se odnose na ugovor. U tački 1.4
ovog odeljka koja nosi naslov ‘Drugi posebni uslovi za izvršenje ugovora’, nakon informacija o
depozitima i garancijama, glavnim uslovima finansiranja i plaćanja, te zahtevima koji se odnose
na pravni oblik odnosa sa kooperantima, navedeno je da isti nisu potrebni.
17
U odeljku IV, tačka 2.1 poziva na nadmetanje navodi se da će se ugovor dodeliti ekonomski
najpovoljnijoj ponudi. Iz tačke 3.4 istog odeljka proizilazi da je rok za dostavu ponuda
26.9.2008. u 12 sati.
B – Specifikacije
18
Poziv na nadmetanje se poziva na specifikacije pod naslovom ‘Poziv za dostavljanje ponuda’, od
11.8.2008. (‘specifikacije’).
271
19
Pod naslovom ‘Kontekst ugovora’, podtačka 1.3 specifikacije, u svom prvom stavu, ponavlja
sadržaj tačke 1.5 odeljka II poziva na nadmetanje. Drugi stav te podtačke navodi sledeće:
‘Ponude će se ocenjivati na osnovu kvalitativnih i ekoloških kriterijuma i na osnovu cene.’
20
Podtačka 1.4 specifikacije opisuje sadržaj ugovora u sažetom obliku, kako sledi:
‘Pokrajina Severna Holandija raspisuje tender za nabavku, ugradnju i održavanje
poluautomatskih (potpuno funkcionalnih) aparata za pripremu toplih i hladnih napitaka, po
osnovu najma. Pokrajina Severna Holandija takođe raspisuje nadmetanje za nabavku sastojaka
za aparate ... Održivost i funkcionalnost su veoma važni aspekti.’
21
Prema odeljku 1.5 specifikacije, dotični ugovor bi se zaključio na period od tri godine, sa
mogućnošću produženja na još godinu dana.
22
Alternativne ponude u skladu sa podtačkom 3.4 specifikacije, koje se odnose na uslove za
registraciju ponuda, nisu prihvaćene. Zainteresovane strane i ponuđači dužni su da ispitaju sve
bitne tržišne uslove, između ostalog, da dostave pitanja ugovornom organu, koji je dužan
dostaviti odgovore u okviru dodatnih informacija.
23
Dodatne informacije su definisane u odeljku 5. podtačke 2.3 specifikacija kao dokument koji
sadrži odgovore na pitanja koje su zainteresovane strane postavile uz eventualne izmene i
dopune specifikacija ili drugih ugovornih dokumenata, a isti predstavlja sastavni deo
specifikacija i ima prednost u odnosu na njihove druge delove, uključujući i anekse. U odeljcima
3. i 5. te podtačke je takođe navedeno da će dodatne informacije biti objavljene na internet
stranici javnog nadmetanja Pokrajine Severne Holandije, a da će sve zainteresovane strane
dobiti obaveštenje elektronskom poštom čim odgovori budu objavljeni na internet stranici.
24
Podtačka 4.4 specifikacije naslovljena je ‘Uslovi podobnosti/minimalni uslovi’. Ti uslovi su
definisani u uvodnom delu specifikacija kao uslovi koje ponuđač mora ispuniti da bi njegova
ponuda bila uzeta u razmatranje i istaknuti su ili kao osnova za eliminaciju ili kao minimalni
uslovi.
25
Odeljci od 1. do 5. prethodno pomenute podtačke 4.4 tiču se prometa, osiguranja od
profesionalne odgovornosti, iskustva ponuđača, zahteva za kvalitet i ocene zadovoljstva
kupaca.
26
Odeljak 4. prethodno pomenute podtačke 4.4, koja nosi naslov ‘Zahtevi za kvalitet’ u svojoj
tački 2. navodi sledeće:
‘U kontekstu održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja Pokrajina Severna Holandija
zahteva da dobavljač ispuni kriterijume održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja.
Kako ispuniti kriterijum održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja? Neophodno je,
takođe, navesti kako to dobavljač doprinosi unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološki,
socijalno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe …’
27
Taj zahtev je ponovljen i u odeljku 6., u poslednjoj tački iste podtačke 4.4, koja, između ostalog
sadrži sažetak ‘Zahteva za kvalitet’ koji glasi:
‘11.
Održive nabavke i [društveno odgovorno poslovanje: eliminatorni kriterijum]’.
272
28
Naslov ‘Minimalni zahtev 1: Raspored zahteva’, odeljak 1. podtačke 5.2 specifikacija poziva se
na zasebni aneks i zahteva od ponuđača da se pridržavaju rasporeda zahteva, kako je navedeno
u aneksu.
29
Aneks A uz specifikacije, naslovljen ‘Raspored zahteva’ sadrži, između ostalog, sledeće stavke:
’31
Pokrajina Severna Holandija koristi oznake Max Havelaar i EKO za kafu i čaj. ... [Ocena:]
zahtev [.]
...
35
30
Po mogućnosti, sastojci bi trebalo da budu u skladu sa oznakama EKO i/ili Max Havelaar.
... [Maksimalno] 15 [stav. Ocena:] preferirano[.]’
Prema prilozima i opštem rasporedu specifikacija, ta tačka 35. odnosi se na određene sastojke
koji se koriste za pripremu napitaka s izuzetkom čaja i kafe, kao što su mleko, šećer i kakao
(‘sastojci’).
C – Dodatna obaveštenja
31
Dana 9.9.2008. Pokrajina Severna Holandija objavila je stavke 11. i 12. dodatnih obaveštenja
vezanih za podtačku 2.3 specifikacija. Te stavke se odnose na pitanje u vezi sa tačkama 31. i 35.
Aneksa A uz specifikaciju, koja glasi: ‘Možemo li pretpostaviti, u vezi s navedenim oznakama, da
se primenjuju one “ili njihov ekvivalent”[?]’ Naručilac je odgovorio na sledeći način:
‘00011 ... [stav] 31 ...
...
U meri u kojoj su kriterijumi ekvivalentni ili identični.
00012 ... [stav] 35 ...
...
Sastojci mogu imati oznaku koja se temelji na istim kriterijumima.’
32
Prema obaveštenju koje je objavljeno u Službenom listu Evropske unije 24.12.2008., ugovor je
dodeljen holandskoj kompaniji Maas International.
D – EKO i MAX HAVELAAR oznake
33
Prema tvrdnjama Komisije, koje Kraljevina Holandija u tom smislu nije pobijala, EKO i MAX
HAVELAAR oznake imaju sledeće karakteristike.
1.
34
EKO oznaka
Privatna oznaka Holandije, EKO, dodeljuje se za proizvode koji su napravljeni od najmanje 95%
sastojaka iz organske poljoprivredne proizvodnje. Oznakama upravlja fondacija koja je
uspostavljena prema holandskom građanskom pravu, čiji je cilj promocija organske
poljoprivrede poput one obuhvaćene, u činjenično vreme u glavnom postupku, Uredbom
Saveta (EEZ) br. 2092/91 od 24.6.1991. o organskoj proizvodnji poljoprivrednih proizvoda i
273
označavanja tako proizvedenih poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda (SG 1991 L 198, str.
1), koja je izmenjena Uredbom Saveta (EZ) br. 392/2004 od 24.2.2004.(SG 2004 L 65, str. 1)
(‘Uredba br. 2092/91’) i borbi protiv prevara. Ta fondacija je određena da bude nadležno telo
za proveru usklađenosti s obavezama propisanim tom uredbom.
35
EKO je žig registrovan u Kncelariji za harmonizaciju na unutrašnjem tržištu (žigovi i dizajn)
(OHIM).
2.
MAX HAVELAAR oznaka
36
MAX HAVELAAR oznaka je takođe privatna oznaka koju dodeljuje fondacija osnovana prema
holandskom građanskom pravu, u skladu s pravilima koja je utvrdila krovna međunarodna
organizacija, Fairtrade Labelling Organisation [Organizacija za obeležavanje poštene trgovine]
(FLO). Koristi se u mnogim zemljama, uključujući i Holandiju.
37
Ova oznaka je namenjena za promovisanje proizvoda iz poštene trgovine i potvrđuje da su
proizvodi kojima je ta oznaka dodeljena kupljeni od organizacija malih proizvođača u zemljama
u razvoju, po fer cenama i pod poštenim uslovima. U tom smislu, dodeljivanje te oznake se
temelji na poštovanju četiri kriterijuma: cena mora pokriti sve troškove; mora biti viša od
tržišne cene; proizvodnja mora biti unapred finansirana i uvoznik mora imati dugoročni
poslovni odnos sa proizvođačima. FLO provodi i kontrolu i sertifikaciju.
38
MAX HAVELAAR je takođe žig registrovan u Kancelariji za harmonizaciju na unutrašnjem tržištu
(OHIM).
III – Prethodni postupak i postupak pred Sudom pravde
39
Komisija je Kraljevini Holandiji uputila formalno obaveštenje 15.5.2009. Prema tom
obaveštenju, specifikacije koje je propisala Pokrajina Severna Holandija u kontekstu dotičnog
ugovora predstavljaju kršenje Direktive 2004/18 jer iste nameću MAX HAVELAAR i EKO oznake
ili oznake koje se temelje na uporedivim ili identičnim kriterijumima u odnosu na čaj ili kafu koji
su predmet nabavke, koristeći ove oznake kao kriterijum za dodelu ugovora za sastojke i
ocenjujući tehničke i stručne sposobnosti ponuđača na osnovu kriterijuma ispravnosti, koji ne
predstavlja deo zatvorenog sistema, koji u tom kontekstu direktiva propisuje.
40
Dopisom od 17.8.2009. Kraljevina Holandija je priznala da dotični ugovor sadrži propuste u vezi
sa pomenutom Direktivom, ali da oni, međutim, nisu stavili u nepovoljan položaj određene
privredne subjekte koji su eventualno bili zainteresovani, osporavajući brojne prigovore
Komisije.
41
Dana 3.11.2009. Komisija je Holandiji uputila obrazloženo mišljenje u kome je ponovila ranije
prigovore, pozivajući Holandiju da poduzme neophodne mere i postupi u skladu s navedenim
mišljenjem u periodu od dva meseca od primitka istog.
42
Dopisom od 31.12.2009. država članica je osporavala osnovanost mišljenja Komisije.
43
Sledom toga, Komisija je odlučila da podnese ovu tužbu.
274
44
Po nalogu predsednika Suda od 11.2.2011. Kraljevini Danskoj je odobreno da interveniše u
prilog zahtevu Kraljevine Holandije. Sačinjena je zabeleška o povlačenju te intervencije po
nalogu Trećeg veća Suda iz novembra 2011.
IV – Tužba
45
Komisija svoju tužbu temelji na tri prigovora.
46
Prvi i treći prigovor tiču se korišćenja EKO i MAX HAVELAAR oznaka, prvo u kontekstu tehničkih
specifikacija spornog ugovora za nabavku kafe i čaja, i drugo, u kontekstu kriterijuma za dodelu
ugovora za nabavku sastojaka. Prvi prigovor se sastoji iz dva dela, gde prvi ukazuje na povredu
člana 23.(6) Direktive 2004/18, u vezi s korišćenjem EKO oznaka, a drugi na povredu člana
23.(8) te direktive u vezi sa korišćenjem oznake MAX HAVELAAR. Treći prigovor se odnosi na
povredu Člana 53.(1) direktive i temelji se na dva prigovora kojima Komisija tvrdi da potonja
odredba isključuje primenu oznaka i da gore pomenute oznake nisu povezane sa predmetom
dotičnog ugovora.
47
Drugi prigovor se odnosi na zahtev da ponuđači moraju da poštuju ‘kriterijume održive nabavke
i društveno odgovornog poslovanja’. Prigovor je podeljen na tri dela, koji ukazuju na povredu
Člana 44.(2), prvi podstav i Člana 48. Direktive 2004/18, s obzirom da taj zahtev ne odgovara
zahtevima koji su vezani za predmet ugovora niti zahtevima za transparentnost iz Člana 2. te
Direktive jer koncepti ‘održive nabavke’ i ‘društveno odgovornog poslovanja’ nisu bili dovoljno
jasni.
A – Preliminarna zapažanja
1.
Primenjivost Direktive 2004/18
48
Pre svega treba napomenuti da dotični ugovor, kojim se traži korišćenje pod zakup i održavanje
automata za napitke i nabavka proizvoda koji su potrebni za njihov rad, predstavlja ugovor o
javnim nabavkama u smislu Člana 1.(2) (c) Direktive 2004/18.
49
Drugo, Kraljevina Holandija ne osporava procenu Komisije, koja je ugovor procenila na 760.000
evra. Stoga se mora konstatovati da se Direktiva primenjuje na ovaj ugovor u svetlu pragova
propisanih u članu 7. Direktive.
2.
Razmatranje opsega zahteva i preference navedene u prvom i trećem prigovoru
50
Strane se ne slažu u pogledu značenja zahteva i preference pomenutih u Stavovima 31. i 35.
Aneksa A uz specifikaciju. Pozivajući se na ove stavove, Komisija tvrdi da se taj zahtev i
preferenca, u kontekstu tačaka 11. i 12. dodatnih objašnjenja odnose na činjenicu da se traži da
dotični proizvodi nose oznaku EKO i/ili MAX HAVELAAR, ili barem oznake koje se temelje na
ekvivalentnim ili identičnim kriterijumima. Suprotno tome, Kraljevina Holandija tvrdi da je
očito, prema odeljku II, Stav 1.5 poziva na nadmetanje i podtački 1.3 specifikacija da je
naručilac tražio ili izrazio preferencu da se nabave proizvodi iz organske proizvodnje i poštene
trgovine, te da je pominjanje tih oznaka ili ekvivalentnih oznaka samo ilustracija kriterijuma koji
se moraju zadovoljiti.
51
Prvo, valja konstatovati da se specifikacije ne mogu tumačiti na način kako to predlaže
Kraljevina Holandija.
275
52
U tom smislu, valja napomenuti da se opseg specifikacija mora odrediti prema perspektivi
potencijalnih ponuđača, budući da je cilj postupka za dodelu ugovora o javnim radovima, koji je
propisan Direktivom 2004/18, upravo da se potencijalnim ponuđačima sa sedištem u Evropskoj
uniji zajamči pristup javnim ugovorima koji su im od interesa (vidi predmet C-220/05 Auroux i
drugi [2007] ECR I-385, stav 53.). Dakle, u ovom slučaju, potencijalni ponuđači nisu mogli
shvatiti specifikacije nikako drugačije nego da se iste odnose na posedovanje pomenutih
oznaka u kontekstu zahteva ili pomenute preference.
53
Taj zahtev i preferenca su izraženi u Aneksu uz specifikacije, koji sadrži ‘Raspored zahteva’ kog
se, prema podtački 5.2, odeljak 1. specifikacija, potencijalni ponuđači moraju pridržavati, kako
je predviđeno. Tačke 31. i 35. tog rasporeda tiču se izričito i bez izuzetka EKO i MAX HAVELAAR
oznaka, isključujući sve alternative, koje su svakako zabranjene prema podtački 3.4
specifikacija. U takvim okolnostima, ne može se prihvatiti da je namera reference, koja nije bila
jasna, a prema kojoj je ‘važan aspekat nastojanje Pokrajine Severne Holandije da poveća
upotrebu proizvoda iz organske proizvodnje i poštene trgovine u automatima za kafu’, koji se
nalazi u odeljku II, tačka 1.5 poziva na nadmetanje i podtačke 1.3 specifikacija, odnosno, koja
nije deo ugovorne dokumentacije koja se bavi zahtevima ili preferencama naručioca, bila takva
da pomenutim zahtevima i preferencama aludira na generičku prirodu dotičnih proizvoda kao
organskih ili proizvoda iz poštene trgovine.
54
Drugo, kasnija pojašnjenja u tačkama 11. i 12. dodatnih objašnjenja, prema kojima je pozivanje
na EKO i MAX HAVELAAR oznake unutar zahteva i preferenci također obuhvata ekvivalentne
oznake, odnosno one koje se temelje na identičnim ili uporedivim kriterijumima za dodelu, ne
mogu se uzeti u obzir prema Članu 39.(2) Direktive 2004/18.
55
Iako, kako navodi nezavisni advokat (savetnik) u stavu 71. svog mišljenja, dodatne informacije o
specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, koji se pominju u toj odredbi, mogu pojasniti
određene tačke ili dati određene podatke, one ne mogu promeniti, čak ni putem korekcija,
značenje bitnih ugovornih uslova u koje spadaju i tehničke specifikacije i kriterijumi za dodelu,
jer su ti zahtevi formulisani u specifikacijama na koje se dotični privredni subjekti legitimno
oslanjaju kod odlučivanja o tome hoće li pripremiti ponudu ili će, s druge strane, odlučiti da ne
učestvuju u dotičnom postupku nabavki. To takođe proizilazi iz koncepta ‘dodatne informacije’
iz člana 39.(2), kao i iz kratkog vremenskog razdoblja, odnosno šest dana, koliko može proteći
od dana dostave ove informacije i isteka roka za primanje ponuda, u skladu sa tom odredbom.
56
U tom smislu, i načelo jednakog postupanja i načelo transparentnosti, koje proizilazi iz njega,
zahtevaju da predmet svakog ugovora i kriterijumi za dodelu budu jasno definisani već na
samom početku postupka dodele (vidi u tom smislu predmet C-299/08 Komisija protiv
Francuske [2009] ECR I-11587, stavovi 41. i 43.).
57
Dakle, mora se konstatovati da su ugovorna dokumenta koji utvrđuju predmet i kriterijume za
dodelu dotičnog ugovora zahtevala, prvo, da kafa i čaj koji se nabavljaju nose oznaku EKO i
MAX HAVELAAR i, drugo, izrazili su želju da sastojci koji se nabavljaju nose istu oznaku.
B – Prvi prigovor, kojim se navodi povreda Člana 23.(6) i (8) Direktive 2004/18 u vezi s tehničkim
specifikacijama za kafu i čaj koji su predmet nabavke
58
Prvi prigovor Komisije odnosio se na zahtev pomenut u tački 31. Aneksa A uz specifikaciju, koji
kaže da ‘Pokrajina Severna Holandija koristi oznaku kvaliteta MAX HAVELAAR i EKO za kafu i
čaj’.
276
1.
Prvi prigovor Komisije kojim se navodi povreda Člana 23.(6) Direktive 2004/18 zbog
upotrebe EKO oznaka u tehničkim specifikacijama za kafu i čaj koji su predmet nabavke.
a)
Izjašnjenja strana
59
U prvom delu prigovora Komisija tvrdi, u suštini, da zahtev da kafa i čaj treba da nose EKO
oznaku ili ekvivalentnu oznaku, odnosno potvrdu da su proizvodi organske proizvodnje,
predstavlja opis traženih karakteristika dotičnih proizvoda, a time i tehničke specifikacije iz
Člana 23. Direktive 2004/18. Član 23.(6) Direktive koji, u određenim uslovima, dopušta
upotrebu eko-oznaka u cilju definisanja ekoloških svojstava, ne dopušta međutim, da se takve
eko-oznake propisuju.
60
Kad je reč o Kraljevini Holandiji, budući da je privrednim subjektima koji deluju u ovom sektoru
to dobro poznato, eko-oznake se nedvosmisleno odnose, po shvatanju privrednih subjekata, na
proizvode organske proizvodnje na koje se, u vreme definisanja ugovornih dokumenata,
pozivalo u Uredbi br. 2092/91. U svakom slučaju, prosečno radoznao zainteresovani privredni
subjekat bi bez imalo poteškoća na internetu pronašao opis kriterijuma koji se odnose na tu
oznaku ili bi se o tome mogao raspitati kod naručioca posla. Dakle, bilo bi nerealno smatrati da
pozivanje na EKO oznaku predstavlja rizik od podrivanja načela jednakog tretmana na temelju
činjenice da potencijalni ponuđač može, zbog nerazumevanja ove reference, da izgubi
interesovanje za dotični ugovor ili odlučno odloži svoje radnje.
b)
Nalazi Suda
61
Na početku treba napomenuti da, prema Članu 23.(3)(b) Direktive 2004/18, tehničke
specifikacije mogu biti formulisane u smislu izvedbenih ili funkcionalnih zahteva, koji mogu
obuhvatati i ekološke aspekte. Prema uvodnoj izjavi 29. u preambuli te Direktive, određeni
način proizvodnje može predstavljati jednu takvu ekološku karakteristiku. Dakle, među
stranama nije bilo sporno da EKO oznaka, u meri u kojoj se ista temelji na ekološkim
karakteristikama i ispunjava uslove navedene u Članu 23.(6) Direktive 2004/18, predstavlja
‘eko-oznaku’ u smislu te odredbe. Drugo, postavljajući zahtev da se karakteristika kafe i čaja
koji se nabavljaju vezuje za tu oznaku, Pokrajina Severna Holandija je odredila, u tom smislu,
tehničku specifikaciju. Stoga se ovaj deo prvog prigovora mora razmotriti u svetlu te poslednje
pomenute odredbe.
62
Treba napomenuti da su prema Članu 2. Direktive 2004/18, koji propisuje načela dodele
ugovora, naručioci posla dužni da deluju transparentno i tretiraju privredne subjekte na jednak
i nediskriminišući način. Ta načela su od presudne važnosti kada je reč o tehničkim
specifikacijama zbog rizika od diskriminacije povezane s izborom tih specifikacija ili načinom na
koji su iste formulisane. Dakle, Član 23.(2) i (3)(b) i poslednja rečenica izjave 29. u preambuli
Direktive 2004/18 navode da tehničke specifikacije moraju omogućiti jednak pristup
ponuđačima i ne smeju predstavljati neopravdanu prepreku za otvaranje javne nabavke
tržišnom nadmetanju, da moraju biti dovoljno precizne da ponuđačima omoguće da odrede
predmet ugovora, a ugovornim organima da dodele ugovor, i da moraju biti jasno navedene
tako da svi ponuđači znaju šta obuhvataju zahtevi koje je postavio naručilac. Dakle, Član 23.(6)
Direktive 2004/18 treba tumačiti u svetlu tih razmatranja.
63
Tekst prvog podstava te odredbe, u pogledu zahteva koji se tiču ekoloških karakteristika, nudi
naručiocima mogućnost da koriste detaljnu specifikaciju eko-oznake, ali ne i eko-oznaku kao
takvu. Zahtev preciznosti, koji je propisan Članom 23.(3)(b) Direktive 2004/18 — a na koji se
277
poziva i Član 23.(6) Direktive — i jasnog navođenja, koji su istaknuti u poslednjoj rečenici izjave
29. u preambuli Direktive isključuje široko tumačenje ove odredbe.
64
Doduše, da bi se omogućilo udovoljavanje takvom zahtevu, drugi podstav Člana 23.(6) takođe
dozvoljava naručiocima da naznače da će se proizvodi koji nose eko-oznaku, a čiju su detaljnu
specifikaciju oni koristili, smatrati proizvodima koji udovoljavaju zahtevima dotičnih
specifikacija. Taj drugi podstav, međutim, ne proširuje opseg Člana 23.(6) jer dozvoljava da se
eko-oznake koriste samo indirektno, kao dokaz usklađenosti sa zahtevima ‘tehničke
specifikacije u ugovornoj dokumentaciji’.
65
Prema tom drugom podstavu Člana 23.(6) Direktive 2004/18, naručioci posla moraju prihvatiti
svaki prikladan dokaz, kao što je tehnička dokumentacija proizvođača ili izveštaj s testiranja
koje je obavilo akreditovano telo.
66
Što se tiče ostatka prigovora, valja napomenuti da, iako, kako je istakla Kraljevina Holandija,
naručilac ima pravo da očekuje da se zainteresovani privredni subjekti valjano informišu i
razumno upoznaju sa zahtevima, takvo legitimno očekivanje ipak pretpostavlja da i sam
naručilac jasno definiše svoje zahteve (vidi u tom smislu, predmet C-423/07 Komisija protiv
Španije [2010] ECR I-3429, stav 58.). Štaviše, to očekivanje ne lišava ugovorne organe njihovih
obaveza koje im nameće Direktiva 2004/18.
67
Nadalje, obaveza ugovornog organa da izričito navede detaljne ekološke karakteristike koje
namerava da nametne, čak i kada se radi o karakteristikama koje su definisane kao eko-oznake,
ne predstavlja preteranu formalnost već je neophodna da bi se potencijalnim ponuđačima
omogućilo da se pozivaju na jedan, službeni dokument koji izdaje naručilac, umesto da se izlažu
nesigurnom traganju za informacijama i mogućim vremenskim varijacijama u kriterijumima koji
se primenjuju na određenu eko-oznaku.
68
Osim toga, treba napomenuti da je prigovor Kraljevine Holandije u kom navodi da, budući da
EKO oznaka pruža informacije o organskom poreklu proizvoda koji nosi tu oznaku, a da bi
pozivanje na detaljne karakteristike zahtevalo da se navede čitava lista zahteva iz Uredbe br.
2092/91, što bi bilo mnogo neodređenije od pozivanja na tu oznaku, irelevantan. Direktiva
2004/18 u načelu ne isključuje mogućnost pozivanja, u pozivu na nadmetanje ili ugovornim
dokumentima, na zakonodavne ili regulatorne odredbe za određene tehničke specifikacije gde
je takvo pozivanje, u praksi, neizbežno, pod uslovom da je popraćeno svim dodatnim
informacijama koje propisuje ta Direktiva (vidi po analogiji, Komisija protiv Španije, stavovi 64 i
65). Dakle, budući da marketing proizvoda dobijenih iz organske poljoprivrede, koji se plasiraju
kao takvi u Evropskoj uniji, mora biti u skladu sa zakonodavstvom Evropske unije, naručilac
može, gde je to moguće, ne zanemarujući koncept ‘tehničke specifikacije’ u smislu tačke 1.(b)
Aneksa VI uz Direktivu 2004/18, navesti u ugovornoj dokumentaciji da proizvod koji je predmet
nabavke mora biti u skladu sa Uredbom br. 2092/91, odnosno bilo kojom naknadnom uredbom
koja ju je zamenila.
69
Što se tiče kasnijeg pojašnjenja iz tačke 11. dodatnog obaveštenja, prema kome je pozivanje na
EKO oznaku obuhvatilo i ekvivalentne oznake, treba napomenuti, pored onoga što je navedeno
u tačkama 54. do 56. ove presude, da takvo pojašnjenje ne može, ni u kom slučaju, da
nadoknadi propust da se navedu detaljne tehničke specifikacije koje odgovaraju dotičnoj
oznaci.
70
Iz gore navedenog proizilazi da je Pokrajina Severna Holandija, zahtevajući, u ugovornim
dokumentima, da određeni proizvod koji je predmet nabavke nosi određenu eko-oznaku,
278
umesto da pribjegne detaljnim specifikacijama koje su definisane tom eko-oznakom, odredila
tehničku specifikaciju koja nije u skladu sa Članom 23.(6) Direktive 2004/18. Prema tome, prvi
deo prvog prigovora je osnovan.
2.
Drugi deo prvog prigovora, kojim se navodi povreda Člana 23.(8) Direktive 2004/18 u
vezi s korišćenjem oznake MAX HAVELAAR u tehničkoj specifikaciji za nabavku kafe i čaja
a)
Izjašnjenja strana
71
U drugom delu prvog prigovora, Komisija tvrdi, u suštini, da zahtev da kafa i čaj koji se
isporučuju treba da nose oznaku MAX HAVELAAR ili ekvivalentnu oznaku, odnosno oznaku koja
pokazuje da se radi o proizvodima poštene trgovine, predstavlja opis traženih karakteristika
dotičnog proizvoda, a time i tehničku specifikaciju koja je uređena Članom 23. Direktive
2004/18. Taj zahtev bi predstavljao povredu Člana 23.(8) koja, u načelu, zabranjuje da se u
tehničkim specifikacijama ‘navodi[] određeni ... izvor ili određeni proces ili robni žig ili
određeno poreklo ili proizvodnja u svrhu favorizovanja ili eliminacije određenih preduzeća ili
proizvoda’: gore pomenuta oznaka, koja odgovara registrovanoj oznaci, spada u svaku od tih
kategorija.
72
Prvo, Kraljevina Holandija osporava da se kriterijumi na kojima se temelji MAX HAVELAAR
oznaka mogu se tumačiti kao zahtevi koji se odnose na postupak ili način proizvodnje, tvrdeći
da se radi o društvenim uslovima koji se primenjuju na nabavku traženog proizvoda u
kontekstu izvršenja dotičnog ugovora, koji su obuhvaćeni konceptom 'uslovi za izvršenje
ugovora" u smislu Člana 26. Direktive 2004/18. Alternativno, pod pretpostavkom da se zahtev
vezan za oznaku smatra tehničkom specifikacijom, ona poriče da je Član 23.(8) primenjiv.
b)
Nalazi Suda
73
Kao što je navedeno u stavu 37. gore, oznaka MAX HAVELAAR označava proizvode iz poštene
trgovine kupljene od organizacija malih proizvođača iz zemalja u razvoju po povoljnoj ceni i
pod uslovima koji su povoljniji od onih koji se utvrđuju tržišnim uslovima. Iz spisa je vidljivo da
se oznaka temelji na četiri kriterijuma, odnosno: da cena mora pokriti sve troškove; mora biti
viša od tržišne cene (mora sadržavati dodatnu premiju u odnosu na tržišnu cenu); proizvodnja
mora biti unapred finansirana i uvoznik mora imati dugoročne poslovne odnose sa
proizvođačima.
74
Ti kriterijumi ne odgovaraju definiciji tehničke specifikacije iz stava 1.(b) Aneksa VI uz Direktivu
2004/18, jer se ta definicija odnosi isključivo na karakteristike samih proizvoda, njihovu
proizvodnju, pakovanje ili upotrebu, a ne na uslove pod kojima ih je dobavljač nabavio od
proizvođača.
75
Naprotiv, usklađenost s ovim kriterijumima ne potpada pod opseg koncepta ‘uslova za izvršenje
ugovora’ u smislu Člana 26. te Direktive.
76
Prema tom Članu, uslovi izvođenja ugovora mogu se, naročito, odnositi na društvene
kriterijume. Dakle, zahtev da čaj i kafa koji se nabavljaju moraju dolaziti od malih proizvođača iz
zemalja u razvoju i da su predmet trgovine u uslovima koji su po njih bili povoljni, spada u te
kriterijume. Shodno tome, zakonitost takvog zahteva se mora ispitati u svetlu navedenog Člana
26.
279
77
Treba, međutim, konstatovati da je, u kontekstu pretparničnog postupka i predloga za
pokretanje postupka, Komisija kritikovala odredbu o specifikacijama isključivo na temelju Člana
23.(8) te Direktive, tvrdeći tek u svom odgovoru da se argumenti razvijeni u tom smislu na
odgovarajući način primenjuju na zahtev za izvođenje, koji je uređen Članom 26. Direktive.
78
Budući da je predmet postupka prema Članu 258. EFEU TFEU definisan pretparničnim
postupkom koji je predviđen tom odredbom, taj se postupak mora zasnivati na istim osnovama
i prigovorima kao i obrazloženo mišljenje, što znači da ako prigovor nije bio obuhvaćen
obrazloženim mišljenjem, isti neće biti dopušten u fazi postupka pred Sudom (vidi u tom smislu
predmet C-305/03 Komisija protiv Ujedinjenog Kraljevstva [2006] ECR I-1213, stav 22. i citirana
sudska praksa).
79
Prema tome, drugi deo prvog prigovora mora biti odbačen kao neprihvatljiv.
C – Treći prigovor, kojim se navodi povreda Člana 53.(1) Direktive 2004/18 u vezi s dodelom
ugovora za nabavku sastojaka
80
Treći prigovor je povezan s prvim, budući da se Komisija u njemu poziva na korišćenje EKO i
MAX HAVELAAR oznaka u ugovornim dokumentima, ali kao kriterijuma za dodelu u smislu
Člana 53. Direktive 2004/18.
81
Prvo treba napomenuti da je, kako je navedeno u stavovima 51. do 57. gore, na osnovu
tenderske dokumentacije koja utvrđuje kriterijume za dodelu ugovora Pokrajina Severna
Holandija odredila kriterijum za dodelu kojim se zapravo traži da sastojci koji se nabavljaju
moraju nositi oznake EKO i/ili MAX HAVELAAR.
1.
Izjašnjenja strana
82
Komisija, u suštini, tvrdi da takav kriterijum za dodelu krši Član 53. Direktive 2004/18 na dva
načina. Prvo, nije povezan sa predmetom ugovora utoliko što se kriterijumi na kojima se
temelje EKO i MAX HAVELAAR oznake ne tiču proizvoda koji su predmet nabavke već opšte
politike ponuđača, naročito kad je reč o MAX HAVELAAR oznaci. Drugo, kriterijum dodele nije u
skladu sa zahtevima o jednakom pristupu, transparentnosti i zabrani diskriminacije, jer, između
ostalog, stavlja u nepovoljan položaj potencijalne ponuđače koji nisu iz Holandije i koji nemaju
na svojim proizvodima EKO i/ili MAX HAVELAAR oznake.
83
Prema navodima Kraljevine Holandije, sporni kriterijum za dodelu je transparentan, objektivan
i nediskriminatoran. Te oznake su dobro poznate privrednim subjektima koji deluju u dotičnom
sektoru, temelje se na kriterijumima koji proizilaze iz zakonodavstva Evropske unije koje
uređuje organsku proizvodnju poljoprivrednih proizvoda (u smislu EKO oznake), ili ih je utvrdilo
telo koje dodeljuje oznake, a potencijalno su dostupne svim zainteresovanim privrednim
subjektima (u smislu MAX HAVELAAR oznake) i potencijalni ponuđači koji žele mogu lako
pronaći informacije o tim kriterijumima. Osim toga, Direktiva 2004/18 u smislu kriterijuma za
dodelu ne nameće iste zahteve kao za tehničku specifikaciju, kako je predviđeno Članom 23. te
direktive, što je i logično jer nisu nužno svi ponuđači u stanju da zadovolje kriterijum za dodelu.
Konačno, sporni kriterijum za dodelu jeste povezan sa predmetom ugovora koji se tiče, između
ostalog, nabavke organskih proizvoda iz poštene trgovine i usklađenosti sa tim kriterijumom,
koja svedoči o kvalitetu ponuda i omogućava procenu odnosa cene i kvaliteta.
2.
Nalazi Suda
280
84
Prvo, treba napomenuti da prema Članu 53.(1)(a) Direktive 2004/18, kada naručilac odluči, kao
u ovom slučaju, da ugovor dodeli ponuđaču koji je dao ekonomski najpovoljniju ponudu iz
perspektive tog naručioca, onda taj naručilac svoju odluku mora da bazira na različitim
kriterijumima kako bi obezbedio, uzimajući u obzir zahteve Direktive, da odredba sadrži, kao
što sledi iz upotrebe pojma ‘na primer’, neiscrpnu listu mogućih kriterijuma.
85
Član 53. Direktive 2004/18 je nadalje pojašnjen u uvodnoj izjavi 46. u preambuli Direktive, čiji
treći i četvrti stav navode da kriteriumji za dodelu mogu, u načelu, biti ne samo ekonomski već i
kvalitativni. Shodno tome, jedan od primera navedenih u Članu 53.(1)(a) direktive, su ekološke
karakteristike. Kao što nezavisni advokat navodi u tački 103. svog mišljenja, četvrti stav te
uvodne izjave takođe navodi da se ‘naručilac može koristiti kriterijumima da zadovolji
društvene zahteve, a naročito kao odgovor na potrebe - definisane u specifikacijama ugovora ugroženih grupa kojima ljudi koji primaju/koriste radove, robe i usluge pripadaju’. Stoga treba
prihvatiti da naručioci posla takođe imaju pravo da biraju kriterijume za dodelu na osnovu
društvenih faktora, koji se mogu odnositi ne samo na osobe koje koriste ili primaju radove,
robe ili usluge koje su predmet nabavki već i na druge osobe.
86
Drugo, Član 53.(1)(a) Direktive 2004/18 zahteva da kriterijumi za dodelu budu povezani sa
predmetom ugovora. U tom smislu, uvodna izjava 46. u preambuli navodi, u svom trećem
stavu, da ‘određivanje tih kriterijuma zavisi od predmeta ugovora s obzirom da oni moraju
omogućiti procenu nivoa izvedbe koju je ponudio svaki ponuđač u svetlu predmeta ugovora,
kako je definisano u tehničkim specifikacijama, te omogućiti procenu svake ponude sa aspekta
odnosa cene i kvaliteta’, pri čemu je ‘ekonomski najpovoljnija ponuda’ ona ‘[koja] ... nudi
najbolji odnos cene i kvaliteta’.
87
Treće, kao što proizilazi iz prvog i četvrtog stava te uvodne izjave, poštovanje načela
transparentnosti, jednakosti i zabrane diskriminacije zahteva da kriterijumi za dodelu budu
objektivni, da osiguraju da se ponude upoređuju i ocenjuju objektivno, odnosno u uslovima
delotvorne tržišne utakmice. To ne bi bio slučaj ako se radi o kriterijumima koji naručiocu daju
neograničenu slobodu izbora (vidi slične odredbe direktiva koje su prethodile Direktivi 2004/18,
predmet C-513/99 Concordia Bus Finland [2002] ECR I-7213, stav 61. i citirana sudska praksa).
88
Četvrto i konačno, kao što je navedeno u drugom stavu te uvodne izjave, ista ta načela
zahtevaju da naručilac obezbedi da postupak dodele javnih ugovora u svakoj fazi bude u skladu
sa načelom jednakog tretmana potencijalnih ponuđača i načelom transparentnosti kriterija za
dodelu, a da kriterijumi za dodelu budu formulisani tako da omoguće ponuđačima da se
valjano informišu o opsegu tih kriterijuma i da ih svi tumače na isti način (vidi, između ostalog,
odredbe iz direktiva koje su prethodile Direktivi 2004/18, predmet C-448/01 EVN i Wienstrom
[2003] ECR I-14527, stavovi 56. do 58.).
89
Da bi se ocenila osnovanost prigovora u pogledu nedovoljne veze između spornog kriterijuma
za dodelu i predmeta ugovora, neophodno je, prvo, uzeti u obzir kriterijume na kojima se
zasnivaju EKO i MAX HAVELAAR oznake. Kao što je navedeno u stavovima 34. i 37. ove presude,
ti temeljni kriterijumi karakterišu proizvode poreklom iz organske poljoprivrede, odnosno
poštene trgovine. S obzirom da način organske proizvodnje podleže zakonodavstvu Evropske
unije, odnosno, u relevantno vreme to je bila Uredba br. 2092/91, uvodne izjave (2) i (9) u
preambuli tog propisa navode da taj način proizvodnje promoviše zaštitu životne sredine,
između ostalog jer podrazumeva značajna ograničenja u pogledu korišćenja đubriva i pesticida.
Što se tiče poštene trgovine, iz stava 37. ove presude je jasno da kriterijumi koje je postavila
fondacija koja dodeljuje MAX HAVELAAR oznaku nastoje da promovišu interese malih
proizvođača u zemljama u razvoju, održavajući pri tom sa njima poslovne odnose i vodeći
281
računa o stvarnim potrebama tih proizvođača, a ne samo o zahtevima tržišta. Iz tih izjava
proističe da se sporni kriterijum za dodelu odnosi na ekološke i društvene karakteristike, koje
potpadaju pod opseg Člana 53.(1)(a) Direktive 2004/18.
90
Drugo, valja primetiti da se, prema opisu ugovora iz podtačke 1.4 specifikacija, taj ugovor
odnosio, naročito, na nabavku kafe, čaja i drugih sastojaka potrebnih za pripremu napitaka koji
su dostupni u aparatima. Iz teksta spornog kriterijuma za dodelu proističe da se on odnosi
samo na sastojke koje treba nabaviti u okviru tog ugovora, bez ikakvog uticaja na opštu politiku
ponuđača o nabavkama. Prema tome, ti kriterijumi se odnose na proizvode čija nabavka je
predstavljala deo predmeta ugovora.
91
Na kraju, kao što proizilazi iz tačke 110. mišljenja nezavisnog advokata, kriterijumi dodele ne
moraju se odnositi na unutrašnja obeležja proizvoda, odnosno na nešto što je sastavni deo
njegovog materijalnog sadržaja. U stavu 34. predmeta EVN i Wienstrom Sud je presudio da
zakonodavstvo Evropske unije o javnim nabavkama ne isključuje mogućnost, u kontekstu
ugovora za snabdevanje električnom energijom, da naručila posla primeni kriterijum dodele
koji zahteva da se električna energija koja se isporučuje mora proizvesti iz obnovljivih izvora.
Prema tome, u načelu ne postoji ništa što sprečava da se takav kriterijum poziva na činjenicu
da dotični proizvod dolazi iz poštene trgovine.
92
Stoga se mora konstatovati da je sporni kriterijum za dodelu povezan – kako nalaže Član
53.(1)(a) Direktive 2004/18 — sa predmetom ugovora, pa je tužba Komisije u tom smislu
neosnovana.
93
Kad je reč o prigovoru da je Pokrajina Severna Holandija kriterijumom za dodelu zahtevala
posedovanje određene oznake, treba napomenuti da je, prema tački 35. Aneksa A uz
specifikacije, naručilac utvrdio će sastojci koji budu nosili EKO i/ili MAX HAVELAAR oznaku
dobiti određen broj bodova kod rangiranja konkurentskih ponuda u svrhu dodele ugovora. Taj
uslov se mora ispitati u svetlu zahteva preciznosti i objektivnosti, koji se u tom smislu odnosi na
naručioce.
94
S obzirom na specifičan problem upotrebe oznaka, zakonodavstvo Evropske unije dalo je
precizne pokazatelje o implikacijama tih zahteva u kontekstu tehničkih specifikacija. Kao što je
vidljivo iz stavova 62. do 65. ove presude, nakon što je istakao u Članu 23.(3)(b) Direktive
2004/18, da te specifikacije moraju biti dovoljno precizne da ponuđačima omoguće da odrede
predmet ugovora, a ugovornim organima da dodele ugovor, zakonodavac je u članu 23.(6)
Direktive dozvolio naručiocima da se koriste kriterijumima na kojima se temelji eko-oznaka u
svrhu utvrđivanja određenih karakteristika proizvoda, ali ne i da od eko-oznake prave tehničku
specifikaciju, jer je upotreba takvih oznaka dozvoljena samo u svrhu stvaranja pretpostavke da
proizvodi koji nose takvu oznaku zadovoljavaju karakteristike koje su njome definisane, a koje
se izričito mogu dokazati i bilo kojim drugim odgovarajućim dokazom.
95
Suprotno onome što tvrdi Kraljevina Holandija, ne postoje razlozi koji dovode do zaključka da
načela jednakosti, nediskriminacije i transparentnosti imaju različit učinak s obzirom na kriterije
za dodelu, koji su takođe bitni uslovi ugovora o javnim nabavkama, budući da će oni odlučiti o
uspešnoj ponudi koja će biti izabrana među onima koje ispunjavaju zahteve koje je naručilac
istakao u tehničkim specifikacijama.
96
Što se tiče pojašnjenja koje je naknadno dato u stavu 12. dodatnih informacija, prema kojim
pozivanje na EKO i MAX HAVELAAR oznake obuhvata takođe i ekvivalentne oznake, pored
onoga što je navedeno u stavovima 54. do 56. ove presude, treba napomenuti da takvo
282
pojašnjenje ne može, ni u kom slučaju, nadoknaditi nedostatak preciznosti u pogledu
kriterijuma na kojima se temelje dotične oznake.
97
Iz gore navedenog proizilazi da je time što je, u specifikacijama, omogućila da se određenim
proizvodima koji su predmet nabavke, a koji nose određene oznake dodeli određeni broj
bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude, ne navodeći pri tom kriterijume na
kojima se temelje te oznake i ne dopuštajući da se zadovoljavanje tih kriterijuma dokaže nekih
drugim odgovarajućim sredstvima, Pokrajina Severna Holandija je odredila kriterijum za
dodjelu koji nije u skladu sa Članom 53.(1)(a) Direktive 2004/18. Sledom toga, treći prigovor je
u tom smislu osnovan.
D – Drugi prigovor, kojim se navodi povreda Člana 2, Člana 44.(2) i Člana 48. Direktive 2004/18
u vezi sa zahtevom za poštovanje kriterija ‘održivih nabavki’ i ‘društveno odgovornog
poslovanja’
98
Drugi prigovor, koji ima četiri dela, tiče se zahteva, koji je postavljen u tački 2. odeljka 4
podtačke 4.4. specifikacija, a koji naručiocima nameće da, u suštini, postupaju u skladu sa
‘kriterijumima održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja’, između ostalog,
doprinoseći time poboljšanju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovorne
proizvodnje kafe, a gde se od ponuđača traži da dokažu kako ispunjavaju te kriterijume.
1.
99
Izjašnjenja strana
U prvom delu prigovora, Komisija tvrdi da dotični zahtev predstavlja minimalni nivo tehničke
sposobnosti nasuprot prvog stava Člana 44.(2) i člana 48. Direktive 2004/18, jer izlazi iz opsega
kriterijuma propisanih u tom Članu, koji uspostavlja zatvoreni sistem. Kraljevina Holandija
tvrdi, prvo, da taj zahtev u stvarnosti predstavlja uslov za izvršenje ugovora, koji je uređen
Članom 26. Direktive. Alternativno, pozivajući se na Član 48.(2)(c) Direktive 2004/18, Kraljevina
smatra da taj zahtev predstavlja sistem utvrđen Članom 48. direktive, koji se odnosi na opis
tehničkih postrojenja i mera koje dobavljač ili pružalac usluga koriste u cilju obezbeđenja
kvaliteta i postrojenja preduzeća za sprovođenje naučno-istraživačkih studija. Kroz isti ovaj
uslov ponuđači mogu pokazati da su u mogućnosti da izvrše ugovor i zadovolje tražene
kvalitativne kriterijume.
100 Drugi deo ovog prigovora, koji navodi povredu drugog stava Člana 44.(2) Direktive 2004/18
ukazuje na nepostojanje veze, ili barem nepostojanje suštinske veze, između dotičnog zahteva i
predmeta ugovora, koji tužena država članica osporava, budući da je, po njenom mišljenju,
održivost nabavki i društveno odgovorno poslovanje u skladu sa ugovorom koji se odnosi,
između ostalog i sa ugovorom za na nabavku kafe i čaja iz organske poljoprivrede i poštene
trgovine.
101 U trećem delu drugog prigovora, Komisija tvrdi da je Član 2. Direktive 2004/18 prekršen u
smislu da izrazi ‘održivost nabavki’ i ‘društveno odgovorno poslovanje’ nisu dovoljno jasni.
Kraljevina Holandija tvrdi da to nije slučaj jer, između ostalog, te izraze razumeju sva razumno
informisana preduzeća, a o tome su dostupne i veoma iscrpne informacije na internetu.
2.
Nalazi Suda
a)
Klasifikacija dotične odredbe u specifikacijama
283
102 Stranke se ne slažu u pogledu klasifikacije spornog zahteva, prema kome ponuđači moraju da
zadovolje ‘kriterijum održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja’, između ostalog,
podržavajući održivost tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovornu proizvodnju
kafe. Komisija tvrdi da se taj zahtev odnosi na opštu politiku ponuđača i da se shodno tome
odnosi na njihovu tehničku i stručnu sposobnost u smislu Člana 48. Direktive 2004/18.
Nasuprot tome, Kraljevina Holandija smatra da se taj zahtev odnosi na sporno pitanje, u smislu
da isti predstavlja uslov za izvršenje ugovora u smislu Člana 26. te Direktive.
103 Ovaj poslednji zahtev se ne može prihvatiti. Sporna odredba se pojavljuje u podtački 4.4.
specifikacija, koji nosi naziv ‘zahtevi održivosti/minimalnog nivoa’, koji korespondira sa
terminologijom koja je korišćena, između ostalog, u naslovu i tekstu Člana 44.(2) Direktive
2004/18, koji se poziva na Članove 47. i 48. Direktive, čiji su naslovi ‘Ekonomski i finansijski
položaj’, odnosno ‘Tehnička i/ili stručna sposobnost’. Osim toga, prva tri stava te podtačke tiču
se minimalnih nivoa koje naručilac traži u pogledu prometa, obezbeđenja od profesionalnog
rizika i iskustva ponuđača, drugim rečima faktora koji se eksplicitno navode u Članovima 47. i
48. Pored toga, ‘zahtevi održivosti’ su definisani u uvodnom delu specifikacija kao zahtevi koji
su izraženi u vidu osnova za eliminaciju ili minimalnog nivoa koje ponuđač mora da zadovolji da
bi se njegova ponuda uzela u razmatranje, čime su dakle izdvojeni od ponude kao takve. U
konačnom, sporni zahtev je uopšteno formulisan i ne odnosi se konkretno na sporni ugovor.
104 Iz tih razmatranja sledi da su potencijalni ponuđači mogli shvatiti da se ovaj zahtev odnosio
isključivo na minimalni nivo stručne sposobnosti koju naručilac traži u smislu Člana 44.(2) i
člana 48. Direktive 2004/18. Stoga se zakonitost ovog zahteva treba ceniti u svetlu tih odredbi.
b)
Navodna povreda Člana 44.(2) i Člana 48. Direktive 2004/18
105 Kao što je vidljivo iz Člana 48.(1) do 48.(6), Član 48. navodi iscrpnu listu faktora na osnovu kojih
naručilac može da procijeni i oceni tehničku i stručnu sposobnost ponuđača. Štaviše, dok Član
44.(2) daje pravo naručiocu da utvrdi minimalni nivo kapaciteta koje ponuđači moraju da
zadovolje da bi se njihove ponude uzele u razmatranje za dodelu ugovora, ti nivoi se mogu
utvrditi samo u skladu sa prvim Stavom Člana 44.(2), pozivajući se na faktore koji su navedeni u
Članu 48. Direktive u vezi s tehničkim i stručnim sposobnostima.
106 Nasuprot tvrdnjama Kraljevine Holandije, zahtev za poštovanje ‘kriterijuma održive nabavke i
društveno odgovornog poslovanja’ nije povezan sa tim faktorima.
107 Konkretno, informacija koja se traži unutar ovog zahteva, tj. izjava o tome ‘[kako ponuđač]
ispunjava kriterijume održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja [i] doprinosi
unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovorne proizvodnje
kafe’ ne može se izjednačiti sa ‘opisom tehničkih postrojenja i mera kojima ponuđači ili
pružatelji usluga obezbeđuju kvalitet i naučnih i istraživačkih kapaciteta preduzeća’ iz Člana
48.(2)(c) Direktive 2004/18. Pojam ‘kvaliteta’, koji se osim u toj odredbi pojavljuju i u
podstavovima (b), (d) i (j) tog Stava, mora se, u kontekstu Člana 48, tumačiti kao tehnički
kvalitet usluge ili roba koji je sličan uslugama ili robama koje su predmet dotičnog ugovora o
javnim nabavkama, a da naručilac ima pravo da traži od ponuđača da ga obaveste o tome kako
proveravaju i jamče kvalitet tih usluga ili roba, u meri u kojoj je to propisano u tim
podstavovima.
108 Iz prethodnih razmatranja sledi da je postavljanjem zahteva, na temelju kriterijuma održivosti i
minimalnih nivoa kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuđači moraju ispoštovati
kriterijum održivih nabavki i društveno odgovornog poslovanja i navesti kako oni ispunjavaju te
284
kriterijume i doprinose boljoj održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomsko
odgovornoj proizvodnji kafe, Pokrajina Severna Holandija utvrdila minimalni nivo tehničke
sposobnosti koja nije u skladu sa Članovima 44.(2) i 48. Direktive 2004/18. Prema tome, prvi
deo drugog prigovora je osnovan.
c)
Navodna povreda Člana 2. Direktive2004/18
109 Načelo transparentnosti podrazumeva da svi uslovi i detaljna pravila postupka za dodelu
moraju biti jasno, precizno i nedvosmisleno napisani u pozivu na tender ili ugovornim
dokumentima kako bi, prvenstveno, svi valjano informisani ponuđači shvatili njihov tačan
opseg i kako bi ih tumačili na isti način, a zatim da bi i naručilac bio u stanju da utvrdi
ispunjavaju li dostavljene ponude kriterijume koji su propisani relevantnim ugovorom (vidi,
između ostalog, predmet C-496/99 P Komisija protiv CAS Succhi di Frutta [2004] ECR I-3801).
110 Kao što je nezavisni advokat istakao u stavu 146. svog mišljenja, mora se konstatovati da
zahtevi koji se odnose na ‘kriterijume održivosti nabavki i društveno odgovornog poslovanja’ i
obaveza da se ‘doprinese poboljšanju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski
odgovornoj proizvodnji kafe’ nisu sasvim jasni, precizni i nedvosmisleni da bi svi razumno
informisani ponuđači bili potpuno sigurni koji su to kriterijumi koji uređuju te zahteve. Isto važi,
ako ne i više, za zahtev kojim se od ponuđača traži da navedu u svojoj ponudi ‘na koji način
[oni] ispunjavaju’ te kriterijume ili ‘na koji način [oni] doprinose’ ciljevima koji naručilac nastoji
postići u vezi s ugovorom i proizvodnjom kafe, a koji pri tome ne navodi precizno koje to oni
informacije treba da dostave.
111 Dakle, zahtevajući od ponuđača, u dotičnim specifikacijama, da zadovolje ‘kriterijume održivih
nabavki i društveno odgovornog poslovanja’, da ‘doprinesu unapređenju održivosti tržišta kafe i
ekološkoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe’ i da u svojoj ponudi navedu ‘na
koji način [oni] ispunjavaju’ te kriterijume ili ‘na koji način [oni] doprinose’ ciljevima koji
naručilac nastoji da postigne u vezi s ugovorom i proizvodnjom kafe, pokrajina Sjeverna
Holandija je utvrdila odredbu koja nije u skladu sa obavezom transparentnosti koje je
propisana u članu 2. Direktive 2004/18.
112 Prema tome, iz svega ranije navedenog sledi da je zbog tenderskog postupka za dodelu
ugovora za javne nabavke i održavanje aparata za kafu, koji je objavljen u okviru poziva za
nadmetanje u Službenom listu Evropske unije 16. augusta 2008., Pokrajina Severna Holandija:
–
utvrdila tehničku specifikaciju koja nije u skladu sa Članom 23.(6) Direktive 2004/18 jer je
zahtevala da određeni proizvodi koji su predmet nabavke moraju nositi eko-oznaku,
umesto da je koristila detaljne specifikacije;
–
utvrdila kriterijume za dodjelu koji nisu u skladu sa Članom 53.(1)(a) te Direktive time što
je navela da će se određenim proizvodima koji nose određene oznake dodeliti određeni
broj bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude, pri čemu nije navela listu
kriterijuma na kojima se temelje te oznake niti je dozvolila da se nekim drugim
zadovoljavajućim sredstvima dokaže da proizvod zadovoljava te temeljne kriterijume;
–
utvrdila minimalni nivo tehničke sposobnosti koja nije dozvoljena Članom 44.(2) i Članom
48. te Direktive jer je zahtevala, na temelju zahteva održivosti i minimalnog nivoa
kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuđači zadovolje ‘kriterijume održive
nabavke i društveno odgovornog poslovanja’ i da navedu kako oni zadovoljavaju te
285
kriterijume i ‘doprinose unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološkoj, socijalno i
ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe’, i
–
propisala odredbu koja je suprotna obavezi transparentnosti iz Člana 2. te Direktive time
što je od ponuđača tražila da zadovolje ‘kriterijum održive nabavke i društveno
odgovornog poslovanja’ i da navedu kako oni zadovoljavaju te kriterijume i ‘doprinose
unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološkoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj
proizvodnji kafe’,
Kraljevina Holandija je propustila da ispuni svoje obaveze koje ima prema navedenim
odredbama. Iz tih razloga sledi da se ostatak tužbenog zahteva mora odbaciti.
V – Troškovi
113 Prema Članu 69.(2) Poslovnika o radu, neuspešnoj stranci (koja izgubi spor) će biti naloženo da
plati troškove, ukoliko je uspešna stranka (koja dobije spor) to zahtevala u svom zahtevu.
Budući da je Komisija podnela zahtjev za troškove i da je Kraljevina Holandija bila neuspešna u
svojim prigovorima, potonja je dužna da izmiri troškove.
Na osnovu toga, Sud (Treće veće) ovim:
1.
Proglašava, na temelju činjenica, da je, u postupku nadmetanja za javni ugovor za
nabavku i upravljanje automatskim aparatima za kafu, koji je bio predmet obaveštenja
o nabavkama objavljenog u Službenom listu Evropske unije 16.8.2008, Pokrajina
Severna Holandija:
–
utvrdila tehničku specifikaciju koja nije u skladu sa Članom 23.(6) Direktive
2004/18 Evropskog parlamenta i Saveta od 31. marta 2004. o koordinaciji
postupaka za dodelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama
roba i ugovora o javnim nabavkama usluga, koja je dopunjena Uredbom
Komisije (EZ) br. 1422/2007 od 4. decembra 2007, time što je zahtevala da
određeni proizvodi koji su predmet nabavke moraju nositi eko-oznaku, umesto
da je koristila detaljne specifikacije;
–
utvrdila kriterijume za dodelu koji nisu u skladu sa Članom 53.(1)(a) te direktive
time što je navela da će se određenim proizvodima koji nose određene oznake
dodeliti određen broj bodova prilikom izbora ekonomski najpovoljnije ponude,
pri čemu nije navela listu kriterijuma na kojima se temelje te oznake niti je
dozvolila da se nekim drugim zadovoljavajućim sredstvima dokaže da proizvod
zadovoljava te temeljne kriterijume;
–
utvrdila minimalni nivo tehničke sposobnosti koji nije dozvoljen Članom 44.(2) i
Članom 48. te Direktive jer je zahtevala, na osnovu zahteva održivosti i
minimalnog nivoa kapaciteta navedenih u specifikacijama, da ponuđači
zadovolje ‘kriterijume održive nabavke i društveno odgovornog poslovanja’ i da
navedu kako oni zadovoljavaju te kriterijume i ‘doprinose unapređenju
održivosti tržišta kafe i ekološkoj, socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje
kafe’, i
–
propisala odredbu koja je suprotna obavezi transparentnosti iz Člana 2. Direktive
2004/18 time što je od ponuđača tražila da zadovolje ‘kriterijum održive
286
nabavke i društveno odgovornog poslovanja’ i da navedu kako oni zadovoljavaju
te kriterijume i ‘doprinose unapređenju održivosti tržišta kafe i ekološkoj,
socijalno i ekonomsko odgovornoj proizvodnje kafe’,
da je Kraljevina Holandija propustila da ispuni svoje obaveze u skladu sa gore
pomenutim odredbama;
2.
Odbacuje ostatak tužbenog zahteva;
3.
Nalaže Kraljevini Holandiji da plati navedene troškove.
287
C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi
PRESUDA SUDA (Četvrto veće)
29. mart 2012. (*)
(Javne nabavke — Direktiva 2004/18/EZ — postupci dodele ugovora — ograničeni postupak
odabira i dodele — ocenjivanje ponude — zahtevi naručioca za pojašnjenje ponude — uslovi)
U predmetu C-599/10,
Po zahtevu za preliminarnu odluku prema Članu 267. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije
(TFEU), koji je uputio Vrhovni sud Republike Slovačke (Najvyšší súd Slovenskej republiky),
odlukom od 9.11.2010., koju je Sud primio 17.12.2010., u postupku
SAG ELV Slovensko a.s.,
FELA Management AG,
ASCOM (Schweiz) AG,
Asseco Central Europe a.s.,
TESLA Stropkov a.s.,
Autostrade per l’Italia SpA,
EFKON AG,
Stalexport Autostrady SA
protiv
Úrad pre verejné obstarávanie,
treća strana:
Národná dial’ničná spoločnost’ a.s.,
SUD (Četvrto veće),
U sastavu J.-C. Bonichot (izvestilac), predsednik Veća, A. Prechal, K. Schiemann, C. Toader i
E. Jarašiūnas, sudije,
Nezavisni advokat: J. Kokott,
Sekretar suda: K. Malacek, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 14.12.2011.,
288
po razmatranju izjašnjenja koje su podneli:
– SAG ELV Slovensko a.s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe
a.s. i TESLA Stropkov a.s. - R. Gorej, L. Vojčík i O. Gajdošech, advokati,
– Autostrade per l’Italia SpA, EFKON AG i Stalexport Autostrady SA - L. Poloma i G.M. Roberti,
advokati,
– Úrad pre verejné obstarávanie - B. Šimorová, u svojstvu zastupnika,
– Národná diaľničná spoločnosť a.s. - D. Nemčíková i J. Čorba, advokati,
– Vlada Slovačke - B. Ricziová, u svojstvu zastupnika,
– Evropska komisija - C. Zadra i A. Tokár, u svojstvu zastupnika,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog advokata, da u predmetu odluči bez njegovog
mišljenja,
donosi sledeću
Presudu
1
Ovaj zahtev za prethodno mišljenje odnosi se na tumačenje Članova 2, 51. i 55. Direktive
2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka za dodelu
ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama robe i ugovora o javnim uslugama
(Službeni list 2004 L 134, str. 114).
2
Zahtev je upućen u postupku između Uprave za javne nabavke (Urad pre verejne obstaravanie;
‘Urad’) i preduzeća koja nisu prošla u postupku javnih nabavki za usluge naplate putarina na
autoputevima i određenim putevima, koji je tokom 2007. pokrenula Nacionalna agencija za
puteve (Narodna diaFnicna spolocnost a.s. - ‘NDS’), privredno društvo u stopostotnom
vlasništvu Republike Slovačke.
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
3
Član 2. Direktive 2004/18 propisuje:
‘Naručioci posla dužni su da ravnopravno i na nediskriminišući način tretiraju privredne
subjekte i postupaju na transparentan način.’
4
Član 51. te Direktive koji, u okviru Glave II, Poglavlja VII, čini sastavni deo odeljka 2. koji nosi
naslov ‘Kriterijumi za kvalitativni izbor’, propisuje:
‘Naručilac posla može pozvati privredne subjekte da dopune ili pojasne potvrde i dokumenta
koje su dostavili u skladu sa Članovima od 45. do 50.’
289
5
Član 55. te Direktive, koji je sastavni deo odeljka 3., koji nosi naslov ‘Dodela ugovora’, glasi:
‘1.
Ukoliko se za dati ugovor ponude učine neprirodno niskim u odnosu na robu, radove
ili usluge, ugovorni naručilac je dužan, pre nego što odbije takve ponude, da zatraži u pisanoj
formi pojedinosti o sastavnim elementima te ponude koje smatra bitnim.
Te pojedinosti mogu se, naročito, odnositi na:
(a)
mere štednje u načinu gradnje, proizvodnom procesu ili pruženim uslugama;
(b)
izabrana tehnička rešenja i/ili izuzetno povoljne uslove koji su dostupni ponuđaču za
izvođenje radova, nabavku robe ili usluga;
(c)
originalnost radova, roba ili usluga koje ponuđač nudi;
(d)
poštovanje odredbi koje se odnose na zaštitu pri zapošljavanju i radne uslove koji su na
snazi u mestu gde se izvode radovi i usluge, odnosno gde se vrši isporuka;
(e)
mogućnost ponuđača da ostvari državnu pomoć.
2.
Naručilac je dužan da proveri sve te sastavne elemente u komunikaciji s ponuđačem,
uzimajući u obzir dostavljene dokaze.
…’
Nacionalno zakonodavstvo
6
Član 42. Zakona br. 25/2006 o javnim nabavkama, koji nosi naslov ‘Postupak za ocenu ponuda’,
u verziji koju domaći sud smatra merodavnom u glavnom postupku, glasi:
‘1.
Komisija će ponude ocenjivati na zatvorenom sastanku. Komisija će ponude ocenjivati
u smislu ispunjavanja zahteva naručioca posla ili ugovornog tela u vezi sa predmetom ugovora i
isključiće one ponude koje ne udovolje tim zahtevima, koji su navedeni u obaveštenju o javnom
nadmetanju ili u obaveštenju koje se koristi kao sredstvo poziva na tender i u ugovornoj
dokumentaciji. …
Kod ocenjivanja ponuda sa varijantama, primenjuje se Član 37.(3).
2.
Komisija može tražiti od ponuđača da, u pisanoj formi, pojasne svoje ponude.
Međutim, ne može tražiti niti može prihvatiti predlog ponuđača da u ponudi napravi promenu
koja bi mu dala prednost.
3.
Kada ponuda sadrži preterano nisku cenu, Komisija je dužna da traži od ponuđača da,
u pismenoj formi, pojasni ponuđenu cenu. Zahtev treba formulisati na način da se dobiju
pojedinosti o osnovnim elementima ponude koje Komisija smatra bitnim, a naročito one koje
se odnose na:
(a)
mere štednje u načinu gradnje, proizvodnom procesu ili pruženim uslugama;
(b)
izabrana tehnička rešenja i/ili izuzetno povoljne uslove koji su dostupni ponuđaču za
izvođenje radova, nabavku robe ili usluga;
(c)
originalnost radova, roba ili usluga koje ponuđač nudi;
290
(d)
poštovanje odredbi koje se odnose na zaštitu pri zapošljavanju i radne uslove koji su na
snazi u mestu gde se izvode radovi i usluge, odnosno gde se vrši isporuka,
(e)
mogućnost ponuđača da ostvari državnu pomoć.
(4)
Komisija je dužna da uzme u obzir pojašnjenje ponude ili neprirodno niske cene, kao i
dokaze koje ponuđač dostavi. Komisija će ponudu odbiti u slučaju kada:
(a)
ponuđač propusti dostaviti pisano pojašnjenje u roku od tri (3) radna dana od primitka
zahteva za pojašnjenje, osim ako Komisija nije utvrdila duži rok, ili
(b)
dostavljeno pojašnjenje ne udovolji zahtevima propisanim u stavovima (2) ili (3).
…
(7)
Komisija će oceniti ponude koje nisu isključene prema kriterijima naznačenim u
obaveštenju o javnom nadmetanju ili obaveštenju koje se koristi kao poziv na tender ili u
ugovornoj dokumentaciji i po pravilima njihove primene, kako je navedeno u tenderskoj
dokumentaciji, koja zabranjuju diskriminaciju i promovišu poštenu konkurenciju.
…’
Tužbe u glavnom postupku i pitanja upućena na preliminarnu odluku
7
NDS je, objavljivanjem obaveštenja u Službenom listu Evropske unije od 27. septembra 2007,
pokrenuo ograničeni postupak odabira i dodele s ciljem zaključivanja ugovora o javnoj nabavci
usluga naplate putarina na autoputevima i određenim putevima čija je vrednost procenjena na
preko 600 miliona evra.
8
U toku tog postupka, NDS je od dva konzorcijuma među kandidatima zatražio da dostave
pojašnjenje svojih ponuda. Radilo se, prvo, o konzorcijumu koji je obuhvatao društva SAG ELV
Slovensko a.s, FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe a.s. i TESLA
Stropkov a.s. (‘SAG ELV i drugi’), i, drugo, o konzorcijumu u kome su bila društva Autostrade per
l’ltalia SpA, EFKON AG i Stalexport Autostrady SA (‘Slovakpass’). Osim pitanja koja se odnose na
tehničke aspekte svake od ponuda, od ova dva konzorcijuma se tražilo da pojasne neprirodno
nisku cenu koju su ponudili. Na ova pitanja su dostavljeni odgovori.
9
Konzorcijumi SAG ELV i drugi i Slovakpass naknadno su isključeni iz postupka na osnovu odluka
od 29.4.2008.
10
Protiv ovih odluka je izjavljena žalba NDS-u, koji je odluke potvrdio, a kasnije i nadležnom
upravnom žalbenom telu, “Urad”, koje je 2.7.2008. odbacilo tu žalbu.
11
Úrad je smatrao da, iako je jedan od razloga koje je NDS istakao kao razlog za isključenje ova
dva konzorcijuma iz postupka nadmetanja, konkretno nedostavljanje potvrda za uređaje koji
još uvek nisu odobreni, neosnovan, druga dva navedena razloga, međutim, jesu opravdavala to
isključenje. Prvo, ta dva konzorcijuma su propustila da dostavite adekvatan odgovor na zahtev
za pojašnjenje neprirodno niske cene u svojim ponudama. Drugo, te ponude nisu zadovoljile
određene uslove koji su navedeni u tenderskim specifikacijama, konkretno one iz člana 11.1. P
1.20 u slučaju konzorcijuma SAG ELV i drugi, koji, u suštini, zahtevaju utvrđivanje parametara za
izračun putarine za temelju putnih deonica po godišnjim dobima, danima u sedmici, satima u
291
danu, odnosno one iz člana 12. T. 1.5 u slučaju konzorcijuma Slovakpass, koji zahtevaju rezervni
akumulator s dizelskim motorom za vanredne situacije.
12
Konzorcijum SAG ELV i drugi je osporavao ove odluke pred Okružnim sudom u Bratislavi
(Krajsky sud Bratislava, Republika Slovačka). Presudom od 6.5.2009, taj sud je odbacio tužbu
koju je podneo konzorcijum SAG ELV i drugi. Slično tome, presudom od 13.10.2009, odbacio je
prethodno spojene tužbe konzorcija Slovakpass, kojima se tražilo, prvo, ukidanje odluke “Urada” od 2.7.2008. i drugo, ukidanje odluke kojom je NDS potvrdio valjanost svoje mere
postavljanja komisije za ocenu ponuda, koju je konzorcijum Slovakpass takođe osporavao.
13
Žalbe protiv te dve presude izjavljene su pred Vrhovnim sudom Republike Slovačke (Najvyssf
sud Slovenskej republiky). S obzirom na argumente koje su izneli konzorcijumi SAG ELV i drugi i
Slovakpass, a u svetlu zahteva na koje se pozivala Evropska komisija u tužbi protiv Republike
Slovačke zbog neispunjenja obaveza i nepravilnosti u glavnom postupku vezanom za sporni
postupak javnih nabavki, domaći sud sumnja u usklađenost odluka NDS-a sa načelima prava
Evropske unije u pogledu zabrane diskriminacije i transparentnosti kod dodele ugovora o
javnim nabavkama. Konkretno, nije siguran da li ta načela sprečavaju naručioca da odbaci
ponudu po osnovu navodne neusklađenosti ponude sa tenderskim specifikacijama, a da
prethodno ne zatraži od ponuđača da pojasne razloge neispunjavanja ili po osnovu neprirodno
niske cene, a da ne zatraže od ponuđača da dodatno pojasne tu tačku.
14
U takvim okolnostima, Vrhovni sud Republike Slovačke odlučio je da prekine postupak i uputi
sledeća pitanja Sudu na preliminarnu odluku:
‘1.
Da li je u skladu s [Direktivom 2004/18], u verziji koja je važila u relevantno vreme,
tumačenje prema kojem je, u svetlu Člana 51, u vezi s Članom 2. Direktive, imajući u vidu
načel[a] zabrane diskriminacije i transparentnosti kod dodele ugovora o javnim
nabavkama, naručilac posla dužan da traži pojašnjenje o ponudi, poštujući subjektivno
procesno pravo pojedinca da dopuni i pojasni potvrde i dokumenta koje je dostavio u
skladu sa Članovima 45. do 50. te direktive, gde sporno ili nejasno razumevanje
ponuđačeve ponude može rezultirati isključenjem tog ponuđača iz nadmetanja?
2.
Da li je u skladu s [Direktivom 2004/18], u verziji koja je važila u relevantno vreme,
tumačenje prema kojem, u svetlu Člana 51, u vezi s Ćlanom 2. Direktive, imajući u vidu
načel[a] zabrane diskriminacije i transparentnosti kod dodele ugovora o javnim
nabavkama, naručilac posla nije dužan da traži pojašnjenje o ponudi ako naručilac smatra
da je ustanovio da uslovi iz ugovora nisu ispunjeni?
3.
Da li je odredba domaćeg prava, prema kojoj komisija za procenu ponuda od ponuđača
može tražiti samo da pismeno pojasne svoje ponude, u skladu sa Članom 51. i Članom 2.
[Direktive 2004/18] u verziji koja je bila važeća u relevantnom periodu?
Da li je postupak naručioca posla, prema kome on nije dužan da od ponuđača traži da
pojasni neprirodno nisku cenu, u skladu sa Članom 55. [Direktive 2004/18], i, u vezi s
načinom na koji je naručilac formulisao pitanje upućeno podnosiocima predstavke o
neprirodno niskoj ceni, imaju li [podnosioci predstavke] priliku da na zadovoljavajući
način pojasne osnovne karakteristike dostavljene ponude?’
292
Prihvatljivost upućenih pitanja
15
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pitanja u vezi s tumačenjem prava Evropske unije, koja uputi
domaći sud u činjeničnom i zakonodavnom kontekstu koji definiše taj sud i u kontekstu
ispravnosti, kojom se Sud ne bavi, uživaju pretpostavku relevantnosti. Sud može odbiti da
presudi o pitanju koje mu je uputio domaći sud samo kada je veoma očigledno da tumačenje
prava Evropske unije koje traži taj sud nema nikakve veze sa stvarnim činjenicama ili
predmetom spora u glavnom postupku, odnosno kada je problem hipotetičke prirode ili kada
Sud pred sobom nema činjenični ili pravni materijal koji je neophodan da bi mogao pružiti
koristan odgovor na pitanja koja su mu upućena (vidi, između ostalog, spojene predmete C188/10 i C-189/10 Melki i Abdeli [2010] ECR I-5667, stav 27. i citiranu sudsku praksu).
16
U svetlu navedenih načela, Vlada Slovačke je tvrdila, u svojim pismenim zapažanjima, da je
zahtev za preliminarnu odluku neprihvatljiv, prvenstveno zato što u sporu koji je pred domaćim
sudom pokrenuo konzorcijum SAG ELV i drugi, niko od ponuđača nije izjavio prigovor u vezi s
pojašnjenjem ponuda u postupku javne nabavke.
17
Nesporno je, međutim, da je Sud od domaćeg suda primio jedan zahtev za preliminarnu odluku
koji se tiče dva spora koja su pokrenuta pred tim sudom u isto vreme i koja su spojena. Prema
tome, činjenice na koje se poziva Vlada Slovačke u pogledu žalbe koju je izjavio konzorcijum
SAG ELV i drugi mogla bi, svakako, uticati na prihvatljivost ovog zahteva samo ukoliko se utvrdi
da prigovor koji se odnosi na pojašnjenje ponude ponuđača u postupku javnih nabavki nije
izjavljen u nekom drugom predmetu pred domaćim sudom. Budući da to nije slučaj, niti postoje
navodi u tom smislu, prvi prigovor koji se odnosi na prihvatljivost se mora odbiti.
18
Drugo, Vlada Slovačke tvrdi da deo trećeg pitanja domaćeg suda, koji se odnosi na zahtev za
pojašnjenje neprirodno niske ponude, kako ga je definisao naručilac, nema nikakve veze sa
postupkom koji je pokrenuo konzorcijum Slovakpass, u kojem osporava sudsku ocenu tog
zahteva u prvostepenom postupku.
19
Iako Vlada Slovačke tvrdi, u tom smislu, da, u skladu sa domaćim procesnim pravom, domaći
sud ne može razmatrati druge prigovore osim onoga koji mu je predočen, takva tužba, koja se
dakle temelji na pravilu domaćeg prava, ne znači nužno da je upućeno pitanje očigledno
nepovezano sa činjenicama ili predmetom dotičnog spora.
20
Konačno, nesporno je da su, u glavnom postupku, neuspešni ponuđači proglašeni neuspešnima
nakon što je naručilac procenio njihove odgovore na zahteve za pojašnjenje ponuda koje su
dostavili. U tim okolnostima, pitanja koja je uputio domaći sud, a koja se odnose na uslove u
kojima se takvi zahtevi treba ili mogu da upute u svetlu zahteva prava Evropske unije.
21
Shodno tome, Sud može odlučivati u ovoj stvari.
Upućena prethodna pitanja
Preliminarna zapažanja
22
Kao što su Vlada Slovačke i Komisija naglasile, valja napomenuti, prvo, da je Član 51. Direktive
2004/18 među odredbama koje čine sastavni dio odeljka 2, koji se tiče kriterijuma za
kvalitativni izbor ponuđača. Odredbe tog člana, prema tome, ne utiču na ocenu koju Sud treba
da donese u pogledu upućenih pitanja, a koja se odnosi, s obzirom na okolnosti slučaja u
kontekstu glavnog postupka, isključivo na tu fazu ograničenog postupka nadmetanja u kojem je
293
naručilac taj koji, nakon što izabere ponuđače koji imaju pravo da dostave ponudu, treba da
oceni te ponude. Postoji, dakle, potreba da Sud presudi o tumačenju Člana 51. Direktive
2004/1818.
23
Drugo, činjenica da je naručilac, u ovom slučaju, formirao komisiju koja je odgovorna da u
njegovo ime oceni ponude koje su dostavili ponuđači ne oslobađa ga odgovornosti da poštuje
zahteve prava Evropske unije u oblasti javnih nabavki. Stoga, iako domaći sud postavlja pitanje
da li je odredba domaćeg prava, koja omogućava da formirana komisija za ocenjivanje ponuda
može samo tražiti od ponuđača da svoju ponudu pojasni u pisanom obliku, u skladu sa pravom
Evropske unije, to pitanje treba shvatiti kao jedno opšte pitanje koje je postavljeno kao da se
sam naručilac našao u tom položaju.
24
U takvim okolnostima, Sud pitanja koja su mu upućena mora shvatiti, gledano u celini, kao da
se njima nastoji utvrditi u kojoj meri naručioci posla, u ograničenom postupku javne nabavke,
kada zauzmu svoje stanovište da se radi o ponudi koja je neprirodno niska ili neprecizna ili da
ne ispunjava zahteve iz tenderskih specifikacija, mogu ili treba da traže pojašnjenje od
ponuđača, u svetlu Člana 2. i Člana 55. Direktive 2004/.
25
Što se tiče Člana 2. Direktive 2004/18, treba imati na umu da je glavna svrha pravila Evropske
unije u oblasti javnih nabavki da se osigura slobodno kretanje usluga i otvaranje prema
nenarušenoj konkurenciji u svim državama članicama. Da bi se postigla ta dvostruka svrha,
pravo Evropske unije primenjuje, između ostalog, načela jednakog tretmana ponuđača i
obavezu transparentnosti koja iz njega proizilazi (vidi u tom smislu predmet C-454/06
pressetext Nachrichtenagentur [2008] ECR I-4401, stavovi 31. i 32. i citiranu sudsku praksu).
Obaveza transparentnosti je, sa svoje strane, suštinski namenjena da spreči rizik od
favorizovanja ili proizvoljnosti naručioca (vidi u tom smislu predmet C-496/99 P Komisija protiv
CAS Succhi di Frutta [2004] ECR I-3801, stav 111.). Što se tiče dodele ugovora, Član 2. Direktive
2004/18 zahteva od naručilaca da poštuju ista ova načela i obaveze.
26
Upravo u svetlu ovih razmatranja treba odgovoriti na pitanja koja su upućena Sudu, ispitujući
situaciju u kojoj naručilac smatra da je ponuda neprirodno niska, kao i situaciju u kojoj smatra
da je onuda neprecizna ili da ne ispunjava tehničke zahteve iz tenderskih specifikacija.
Neprirodno niska ponuda
27
Treba imati na umu da, prema Članu 55. Direktive 2004/18, ako se, u slučaju nekog ugovora,
ponude za robe, radove ili usluge učine neprirodno niskima, naručilac mora, prije nego odbije
takve ponude, ‘tražiti, u pisanoj formi, pojedinosti o sastavnim elementima ponude koje smatra
bitnima’.
28
Iz tih odredbi, koje su definisane kao obavezne, jasno proizilazi da je namera zakonodavca
Evropske unije bila da organu koji dodeljuje ugovore nametne obavezu da ispita pojedinosti
ponuda koje su neprirodno niske, te ga u tom smislu obavezuje da od ponuđača zatraži
neophodna pojašnjenja kojima će dokazati da se radi o pravim ponudama (vidi u tom smislu,
spojene predmete C-285/99 i C-286/99 Lombardini i Mantovani [2001] ECR I-9233, stavovi 46.
do 49.).
29
Dakle, postojanje odgovarajuće razmene mišljenja između naručioca i ponuđača, u
odgovarajuće vrijeme u postupku ispitivanja ponuda, kako bi se potonjem omogućilo da dokaže
da je njegova ponuda ozbiljna, predstavlja osnovni zahtev Direktive 2004/18, čiji je cilj da spreči
294
naručioce da postupaju proizvoljno i obezbedi zdravu konkurenciju između preduzeća (vidi u
tom smislu Lombardini i Mantovani, stav 57.).
30
U tom smislu, treba imati na umu, prvo, premda lista u drugom podstavu Člana 55.(1) Direktive
2004/18 nije iscrpna, ona nije ni čisto informativna, pa stoga ne ostavlja naručiocima slobodu
da određuju koje faktore treba uzeti u obzir pre odbijanja ponude koja se čini neprirodno
niskom (presuda iz aprila 2009. u predmetu C-292/07 Komisija protiv Belgije, stav 159.).
31
Drugo, da bi Član 55.(1) Direktive 2004/18 bio delotvoran, naručilac mora jasno formulisati
zahtev koji upućuje ponuđačima kako bi oni bili u poziciji da u potpunosti i delotvorno pokažu
da su njihove ponude ozbiljne.
32
Međutim, isključivo je domaći sud nadležan da utvrdi, u svetlu svih dokumenata u spisu koji mu
je predočen, je li zahtev za pojašnjenje zaista omogućio dotičnim ponuđačima da dostave
valjano pojašnjenje sastavnih elemenata svojih ponuda.
33
Nadalje, Član 55. Direktive 2004/18, ne samo da ne isključuje odredbe domaćeg zakona, kao
što je Član 42.(3) Zakona br. 25/2006, koji, u suštini, određuje da naručilac, u slučaju kada mu
ponuđač dostavi neprirodno nisku ponudu, mora tražiti od ponuđača da u pisanoj formi pojasni
svoju ponudu, već zahteva da takva odredba bude uključena u domaće zakonodavstvo o javnim
nabavkama (vidi u tom smislu Komisija protiv Belgije, stav 161.).
34
Prema tome, Član 55. Direktive 2004/18 ne dopušta, a naročito ne ugovornom organu, da tvrdi,
kako je domaći sud istakao u svom trećem pitanju, kako nije obavezan da traži od ponuđača da
pojasni neprirodno nisku cenu u ponudi.
Neprecizna ponuda ili ponuda koja ne ispunjava tehničke zahteve navedene u tenderskim
specifikacijama
35
S tim u vezi valja napomenuti da, za razliku od situacije sa neprirodno niskim ponudama,
Direktiva 2004/18 ne sadrži nikakve odredbe koje izričito propisuju postupak koji treba slediti u
slučaju kada naručilac utvrdi, u ograničenom postupku javne nabavke, da je ponuđač dostavio
nepreciznu ponudu ili da ta ponuda ne zadovoljava tehničke zahteve sadržane u tenderskim
specifikacijama.
36
Po svojoj prirodi, ograničeni postupak javnih nabavki podrazumeva da, kada se izvrši izbor
kandidata i kada oni dostave svoje ponude, u načelu te se ponude više ne mogu menjati ni na
zahtev naručioca niti na zahtev ponuđača. Načelo jednakog tretmana ponuđača i obaveza
transparentnosti koja iz njega proizilazi ne dozvoljava bilo kakve pregovore između naručioca i
jednog ili više ponuđača u tom postupku.
37
Omogućiti ugovornom organu da od ponuđača čija je ponuda neprecizna ili ne ispunjava
tehničke zahteve sadržane u tenderskim specifikacijama traži da pojasni svoju ponudu
podrazumeva rizik od stvaranja utiska da naručilac pregovara sa ponuđačem u tajnosti,
naročito ako bi takav ponuđač bio izabran kao uspešni ponuđač, na štetu drugih ponuđača i
kršenjem načela ravnopravnog tretmana.
38
Osim toga, ni Član 2. ni druge odredbe Direktive 2004/18, a ni načelo jednakog tretmana i
obaveze transparentnosti ne ukazuju da je, u takvoj situaciji, naručilac obavezan da kontaktira
sa dotičnim ponuđačima. Takvi ponuđači se, štaviše, ne mogu žaliti na to što naručilac nema
takvu obavezu jer se nejasnoće u njihovim ponudama mogu pripisati isključivo njihovom
295
propustu da se pažljivo informišu prilikom pripreme ponude, što je bila njihova obaveza, kao i
svih drugih ponuđača.
39
Član 2. Direktive 2004/18, dakle, ne isključuje činjenicu da u domaćem zakonodavstvu ne
postoji odredba koja naručioca obavezuje da od ponuđača, u ograničenom postupku
nadmetanja, zatraži pojašnjenje njihovih ponuda u svetlu tehničkih zahteva iz tenderskih
specifikacija pre nego što odbiju ponude zbog toga što su neprecizne ili zato što ne ispunjavaju
te zahteve.
40
Ipak, Član 2. te Direktive ne sprečava ispravke ili proširivanje pojedinosti ponude, prema
potrebi i u izuzetnim situacijama, naročito kada je jasno da je potrebno obično pojašnjenje
ponude ili ispravka očigledne materijalne greške, pod uslovom da takva izmena u stvarnosti ne
rezultira podnošenjem potpuno nove ponude. Taj član takođe ne isključuje ni odredbu
domaćeg zakonodavstva, kao što je ona iz Člana 42.(2) Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u
suštini, naručilac može tražiti od ponuđača da u pisanoj formi pojasne svoje ponude, ali ne i
zahtevati ili prihvatati bilo kakve izmene ponude.
41
U ostvarivanju svog diskrecionog prava, naručilac posla je dužan da tretira različite ponuđače
ravnopravno i pravično i formuliše zahtev za pojašnjenje na takav način da isti ne ostavi utisak,
kada se postupak izbora ponuđača okonča i u svetlu ishoda tog postupka, da se njime
favorizovao ili stavljao u nepovoljan položaj ponuđač, odnosno ponuđači kojima je taj zahtev
upućen.
42
Da bi se domaćem sudu dao koristan odgovor, treba dodati da se zahtev za pojašnjenje ponude
može uputiti tek nakon što naručilac poslapre gleda sve ponude (vidi u tom smislu Lombardini i
Mantovani, stavovi 51 i 53).
43
Nadalje, taj zahtev treba poslati na isti način svim preduzećima koja su u istoj situaciji, osim u
slučaju kada postoji objektivno opravdan razlog koji opravdava različit tretman ponuđača u tom
smislu, a naročito ako se ta ponuda mora, u svakom slučaju, zbog drugih faktora odbiti.
44
Pored toga, zahtev se mora odnositi na sve delove ponude koji su neprecizni ili koji ne
ispunjavaju tehničke zahteve iz tenderskih specifikacija, jer naručilac posla nema pravo da
odbije ponudu zbog nejasnoća u ponudi koje nisu naznačene u zahtevu.
45
U svetlu svega prethodno navedenog, odgovor na upućena pitanja je da:
–
Član 55. Direktive 2004/18 mora se tumačiti na način da zahteva da se u domaće
zakonodavstvo mora uključiti odredba kao što je ona iz Člana 42.(3) Zakona br. 25/2006
o javnim nabavkama, koja, u suštini, određuje da u slučaju neprirodno niske ponude,
naručilac posla mora tražiti od ponuđača, u pisanoj formi, da pojasni ponuđenu cenu.
Domaći sud je taj koji utvrđuje, u svetlu svih dokumenata iz spisa koji mu je dostavljen,
da li je zahtev za pojašnjenje omogućio ponuđaču da dostavi valjana pojašnjenja o
sastavnim delovima svoje ponude;
–
Član 55. Direktive 2004/18 ne dopušta naručiocu da zauzima stav prema kojem nema
obavezu tražiti od ponuđača da pojasni neprirodno nisku ponudu;
–
Član 2. Direktive 2004/18 dopušta odredbu u domaćem zakonu, poput one iz Člana
42.(2) Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u suštini, naručilac posla može tražiti od
ponuđača u pisanoj formi da pojasne svoje ponude, ne zahtevajući i ne prihvatajući,
296
međutim, nikakve izmene ponude. U ostvarivanju svog diskrecionog prava, naručilac
posla je dužan da tretira različite ponuđače na ravnopravan način i pravično, i da
formuliše zahtev za pojašnjenje na takav način da isti ne ostavi utisak, kada se postupak
izbora ponuđača okonča i u svetlu ishoda tog postupka, da se njime favorizovao ili
stavljao u nepovoljan položaj ponuđač, odnosno ponuđači kojima je taj zahtev upućen.
Zahtev za odlaganje pravosnažnosti presude
46
Vlada Slovačke je tražila od Suda da ograniči vremensko dejstvo ove presude, ukoliko opšta
načela iz Člana 2. Direktive 2004/18 tumači na način da iz njih proizilazi obaveza naručioca da
od ponuđača traži, u kontekstu ocene usklađenosti ponude sa zahtevima koji se odnose na
predmet ugovora, kao što je definisano u tenderskim specifikacijama, da pojasni svoju ponudu.
47
Međutim, tumačenje Člana 2. Direktive 2004/18 utvrđeno u ovoj presudi ne nameće takav
zaključak. Zahtev Vlade Slovačke je, shodno tome i u svakom slučaju, irelevantan.
Troškovi
48
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će doneti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju izjašnjenja Sudu,
izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto veće) donosi odluku:
Član 55. Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 31. marta 2004. o
koordinaciji postupaka za dodelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama
robe i ugovorima o javnim uslugama mora se tumačiti na način da zahteva da se u domaće
zakonodavstvo mora uključiti odredba kao što je ona iz Člana 42.(3) slovačkog Zakona br.
25/2006 o javnim nabavkama, u verziji koja je primenjivana u glavnom postupku, a koja, u
suštini, određuje da u slučaju neprirodno niske ponude, naručilac posla mora tražiti od
ponuđača, u pisanoj formi, da pojasni ponuđenu cenu. Domaći sud je taj koji utvrđuje, u
svetlu svih dokumenata iz spisa koji mu je dostavljen, da li je zahtev za pojašnjenje omogućio
ponuđaču da dostavi valjana pojašnjenja o sastavnim delovima svoje ponude.
Član 55. Direktive 2004/18 ne dopušta naručiocu da zauzima stav prema kome nema obavezu
tražiti od ponuđača da pojasni neprirodno nisku ponudu.
Član 2. Direktive 2004/18 dopušta odredbu u domaćem zakonu, poput one iz Člana 42.(2)
gore pomenutog Zakona br. 25/2006, prema kojoj, u suštini, naručilac posla može tražiti od
ponuđača u pisanoj formi da pojasne svoje ponude, ne zahtevajući i ne prihvatajući,
međutim, nikakve izmene ponude. U ostvarivanju svog diskrecionog prava, naručilac posla je
dužan da tretira različite ponuđače na ravnopravan način i pravično, i formuliše zahtev za
pojašnjenje na takav način da isti ne ostavi utisak, kada se postupak izbora ponuđača okonča
i u svetlu ishoda tog postupka, da se njime favorizovao ili stavljao u nepovoljan položaj
ponuđač, odnosno ponuđači kojima je taj zahtev upućen.
297
C-6/05 Medipac-Kazantzidis
PRESUDA SUDA (Prvo veće)
14. juni 2007. (*)
(Slobodno kretanje roba – Direktiva 93/42/EEZ – bolnička nabavka medicinskih uređaja sa
oznakom CE – zaštitne mere – ugovor o javnoj nabavci robe – ugovor ispod vrijednosnog
razreda za primenu Direktive 93/36/EEZ – princip jednakog tretmana i obaveza
transparentnosti)
U predmetu C-6/05,
Po zahtevu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ, koji je uputio Simvoulio tis
Epikratias (Grčko državno veće), odlukom od 17.11.2004, koju je Sud primio 5.1.2005, u
postupku
Medipac-Kazantzidis AE
protiv
Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS),
SUD (Prvo veće),
u sastavu P. Jann, Predsednik veća, K. Lenaerts, E. Juhász (izvestilac), K. Schiemann i M. Ilešič,
sudije,
Nezavisni advokat (savetnik): E. Sharpston,
Sekretar suda: L. Hewlett, glavni administrator,
Imajući u vidu pisanu proceduru, nakon rasprave održane 22.6.2006,
po razmatranju izjašnjenja koje su podneli:
– Medipac-Kazantzidis AE - K. Giannakopoulos, advokat,
– Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS) - V. Chasouraki-Damanaki, advokat, i M. Ntourountakis,
direktor,
– Vlada Grčke - S. Spyropoulos i Z. Chatzipavlou i D. Tsagkaraki, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Austrije - M. Fruhmann, u svojstvu zastupnika,
– Komisija Evropskih zajednica - M. Patakia i X. Lewis, u svojstvu zastupnika,
298
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 21.11.2006. godine
donosi sledeću
Presudu
1
Zahtev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Saveta 93/36/EEZ od
14.6.1993, kojom se koordiniraju postupci za dodelu ugovora o javnoj nabavci robe (Službeni
list 1993 L 199, str. 1), dopunjene odlukom Evropskog parlamenta i Direktivom Saveta 97/52/EZ
od 13.10.1997. (Službeni list 1997 L 328, str. 1) (“Direktiva 93/36”), i Direktive Saveta
93/42/EEZ od 14.6.1993. o medicinskim uređajima (Službeni list 1993 L 169, str. 1.), izmenjene
Uredbom (EZ) br. 1882/2003 Evropskog parlamenta i Saveta od 29.9. 2003. (Službeni list 2003 L
284, str. 1) (“Direktiva 93/42”).
2
Zahtev je uputio Simvoulio tis Epikratias (Grčko državno veće) u okviru postupka između
kompanije Medipac-Kazantzidis AE (“Medipac”) i Venizelio-Pananio (PE.S.Y. KRITIS) („VenizelioPananio“), opšte bolnice u Heraklionu, povodom poziva na dostavljanje tenderskih ponuda koji
je objavila navedena bolnica, a na koji se kompanija javila.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Zajednice
3
Član 5.(1) Direktive 93/36 glasi:
‘(a)
Glave II., III. i IV. te članovi 6. i 7. primenjuju se na ugovore o javnim nabavkama robe
koje dodeljuju:
(i)
naručioci posla iz člana 1.(b), … pod uslovom da procenjena vrednost bez PDV-a
nije manja od 200.000 Specijalnih prava vučenja (SPV) iskazanih u ekvivalentnom
iznosu u evrima;
…
(b)
Ova Direktiva se odnosi na ugovore o javnim nabavkama robe čija je procenjena
vrednost jednaka ili veća od utvrđenog praga u vreme objavljivanja obaveštenja u skladu
s Članom 9.(2);
…
(d)
Pragovi utvrđeni u podstavu (a) i vrednosti pragova izražene u [evrima] i nacionalnim
valutama, objavljuju se u Službenom listu Evropskih zajednica početkom meseca
novembra, nakon izmene utvrđene u prvom stavu podstava (c).”
4
Vrednosti pragova utvrđenih direktivama o javnim ugovorima, koje se primjenjuju od 1.1.2002.
objavljene su u Službenom listu Evropskih zajednica od 27.11.2001. (Službeni list 2001 C 332,
str. 21.). Tabela iz tačke 1. navedenog obaveštenja pokazuje da je 200.000 SPV ekvivalentno
iznosu od 249.681 evra.
5
U 3, 5, 8, 13, 17. i 21. uvodnoj izjavi u okviru preambule Direktive 93/42 se navodi:
299
‘Budući da je nacionalne odredbe o bezbednosti i zaštiti zdravlja pacijenata, korisnika i, gde je
to primereno, drugih osoba u odnosu na korišćenje medicinskih uređaja potrebno uskladiti da
bi se jamčilo slobodno kretanje takvih uređaja na unutrašnjem tržištu;
…
Budući da medicinski uređaji treba da pružaju pacijentima, korisnicima i trećim osobama visok
nivo zaštite i postižu nivoe funkcionalnosti kakve im pripisuje proizvođač; budući da je, stoga,
održavanje ili poboljšanje nivoa zaštite dostignutog u državama članicama jedan od osnovnih
ciljeva ove Direktive;
…
S obzirom da se, u skladu s principima iz Rezolucije Saveta od 7.5.1985. godine o novom
pristupu tehničkom usklađivanju i standardizaciji..., propisi o projektovanju i proizvodnji
medicinskih uređaja moraju ograničiti na odredbe potrebne da bi se ispunili bitni zahtevi; a
budući da su bitni, takvi bi zahtevi trebalo da zamene odgovarajuće nacionalne odredbe;
budući da je bitne zahteve potrebno obazrivo primenjivati, kako bi se uzeo u obzir postojeći
tehnološki nivo u vrijeme projektovanja, te tehnički aspekti i privredne okolnosti kompatibilne s
visokim nivoom zaštite zdravlja i bezbednosti;
…
Budući da, za potrebe ove Direktive, usklađeni standard je tehnička specifikacija (evropski
standard ili potvrda o usaglašenosti) koju je, uz ovlašćenje Komisije, doneo [Evropski odbor za
standardizaciju (CEN) ili Evropski odbor za elektrotehničku standardizaciju (CENELEC) ] ili oba
ova tela, u skladu s Direktivom Saveta 83/189/EEZ od 28.3.1983. o utvrđivanju postupaka
obaveštavanja u području tehničkih standarda i propisa..., i prema... [opštim smernicama o
saradnji između Komisije i dva navedena tela potpisanim 13.11.1984. ]; ... Budući da je, za
posebna područja, ono što već postoji u vidu monografija u Evropskoj farmakopeji potrebno
uključiti u okvir ove Direktive; budući da se, stoga, nekoliko monografija Evropske farmakopeje
može smatrati jednakima navedenim usklađenim standardima;
…
Budući da medicinski proizvodi u pravilu trebaju nositi CE oznaku koja ukazuje na njihovu
usklađenost s odredbama ove Direktive, kako bi im se omogućilo slobodno kretanje u Zajednici
i stavljanje u upotrebu u skladu s njihovom namenom;
…
Budući da se delotvornost zaštite zdravlja i pratećih kontrola može poboljšati pomoću sistema
alarmnog nadzora uređaja integrisanih na nivou Zajednice’.
6
Članom 1.(1) Direktive 93/42 utvrđeno je da se ona odnosi na medicinske uređaje i njihov
pribor. U svrhe navedene Direktive, pribor se sam po sebi smatra medicinskim uređajem.
7
Prema Članu 2. Direktive 93/42, države članice preduzimaju sve potrebne korake kako bi
omogućile da se medicinski uređaji stave u promet i/ili staviti u upotrebu samo ako ispunjavaju
zahteve utvrđene navedenom Direktivom, kada su ispravno dostavljeni i instalirani, održavani i
upotrebljavani u skladu sa svojom namenom.
300
8
Prema Članu 3. navedene Direktive, medicinski uređaji moraju biti u skladu s osnovnim
zahtevima propisanim u Aneksu I koji se na njih odnose, vodeći računa o nameni tih proizvoda.
9
Članom 4.(1) Direktive 93/42 se državama članicama zabranjuje da stvaraju bilo kakve prepreke
stavljanju u promet ili stavljanju u upotrebu na svojoj teritoriji medicinskih uređaja koji nose
oznaku CE iz Člana 17. iste Direktive, što znači da su prošli procenu usklađenosti u skladu s
odredbama člana 11. Direktive.
10
Prema Članu 5.(1) Direktive 93/42, države članice pretpostavljaju usklađenost s osnovnim
zahtevima iz Člana 3. u vezi s medicinskim uređajima koji ispunjavaju odgovarajuće nacionalne
standarde donete na osnovu usklađenih standarda, koji su u vidu referenci objavljeni u
Službenom listu Evropskih zajednica.
11
Članom 5.(2) je utvrđeno da, u smislu Direktive 93/42, upućivanje na usklađene standarde
uključuje i monografije Evropske farmakopeje, posebno o hirurškim koncima, a reference na
navedeno su objavljene u Službenom listu Evropskih zajednica.
12
Član 5.(3) Direktive 93/42 poziva se na Član 6.(2) Direktive u pogledu procedure koju su države
članice dužne da primenjuju kada smatraju da usklađeni standardi u potpunosti ne ispunjavaju
osnovne zahteve iz Člana 3. Direktive.
13
Član 8. navedene Direktive, koji nosi naslov “Zaštitna klauzula”, glasi:
‘1. Ako neka država članica utvrdi da uređaji iz Člana 4.(1) i (2), druga alineja, kada su ispravno
instalirani, održavani i upotrebljavani u skladu s njihovom namenom, mogu ugroziti zdravlje i/ili
sigurnost pacijenata, korisnika ili, gde je to primenjivo, drugih osoba, dužna je da preduzme sve
odgovarajuće privremene mere da povuče takve uređaje sa tržišta ili zabrani ili ograniči njihovo
stavljanje u promet ili upotrebu. Navedena država članica odmah obaveštava Komisiju o svim
takvim merama, ukazujući na razloge za svoju odluku, a posebno o tome da li je nepoštovanje
ove Direktive uzrokovano:
(a) neispunjavanjem osnovnih zahteva iz Člana 3.;
(b) pogrešnom primenom standarda iz Člana 5, u meri u kojoj se tvrdi da su ti standardi
primenjeni;
(c) nedostacima u samim standardima.
2. Komisija će što pre započeti konsultacije sa stranama. Kada Komisija, nakon navedenih
konsultacija, zaključi:
–
da su mere opravdane, odmah će o tome obavestiti državu članicu koja je pokrenula
inicijativu i druge države članice; kada se odluka iz stava 1. pripisuje nedostacima u
pogledu standarda, Komisija će nakon konsultacija sa stranama stvar izložiti Odboru iz
Člana 6.(1) u roku od dva meseca, ako država članica koja je donela odluku namerava
nastaviti aktivnosti u tom pravcu i pokrenuti postupke iz Člana 6,
–
da su mere neopravdane, odmah će o tome obavestiti državu članicu koja je pokrenula
inicijativu i proizvođača ili njegovog ovlašćenog zastupnika u Zajednici.
301
3. Kada uređaj koji ne ispunjava standarde nosi oznaku CE, nadležna država članica preduzima
odgovarajuće mere protiv onoga ko je stavio navedenu oznaku i o tome obaveštava Komisiju i
ostale države članice.
4. Komisija će osigurati redovno obaveštavanje država članica o napretku i ishodu ovog
postupka.’
14
Član 10. Direktive 93/42 glasi:
‘1. Države članice preduzimaju sve potrebne mere kako bi obezbedile da se svaki podatak koji
saznaju, u skladu s odredbama ove Direktive, a odnosi se na dole navedene štetne događaje s
uređajima klase rizika I, IIa, II.b ili III, zabeleži i proceni na jednom centralnom mestu:
(a)
svaku neispravnost ili slabije karakteristike
i/ili funkcionisanje uređaja, kao i
nepravilnosti u etiketiranju ili uputama za upotrebu koje bi mogle dovesti ili su mogle
dovesti do smrti pacijenta ili korisnika ili do ozbiljnog pogoršanja njegovog zdravstvenog
stanja;
(b)
svaki tehnički ili medicinski uzrok u vezi s svojstvima ili delotvornošću proizvoda u vezi s
razlozima iz podstava (a) koji dovede do sistematskog povlačenja iz prometa proizvoda
istog tipa od strane proizvođača.
2. Ako neka država članica zahteva od lekara ili zdravstvenih ustanova da izveste nadležna tela
o bilo kakvom štetnom događaju iz Stava 1. ovog Člana, ona preduzima potrebne korake kako
bi osigurala da proizvođač datog uređaja ili njegov ovlašćeni zastupnik s poslovnim sedištem u
Zajednici također bude obavešten o navedenom štetnom događaju.
3. Nakon izvršene procene, po mogućnosti zajedno s proizvođačem, države članice, ne
dovodeći u pitanje Član 8. ove Direktive, odmah obaveštavaju Komisiju i druge države članice o
štetnim događajima iz Stava 1. ovog Člana za koje su preduzete ili se razmatraju odgovarajuće
mere.’
15
Članom 11. Direktive 93/42 regulisana je procedura procene usklađenosti medicinskih uređaja
sa zahtevima iz navedene Direktive. U tom smislu, kao što je navedeno u 15. uvodnoj izjavi
Direktive, medicinski uređaji su svrstani u četiri klase proizvoda, a testovi kojima podležu su sve
stroži zbog osetljivosti ljudskog tela, uzimajući u obzir moguće rizike povezane sa tehničkim
dizajnom i proizvodnjom uređaja.
16
Član 14.b navedene Direktive glasi:
‘Kada država članica smatra, u vezi sa datim proizvodom ili grupom proizvoda, da bi u cilju
zaštite zdravlja i bezbednosti i/ili osiguravanja poštovanja zahteva u pogledu javnog zdravlja, u
skladu sa Članom 36. Sporazuma, dostupnost takvih proizvoda trebalo zabraniti, ograničiti ili
podvrgnuti određenim zahtevima, može preduzeti sve neophodne i opravdane tranzicijske
mere. Ona obaveštava Komisiju i sve ostale države članice, navodeći razloge za svoju odluku.
Komisija će, kad god je moguće, konsultovati zainteresovane strane i države članice i, kada su
nacionalne mere opravdane, usvojiti neophodne mere Zajednice, u skladu sa procedurom iz
Člana 7.(2).’
17
Prema Članu 17.(1) Direktive 93/42, medicinski uređaji, osim onih izrađenih po narudžbi za
određenog korisnika ili namenjenih kliničkim ispitivanjima, za koje se smatra da su u skladu s
302
osnovnim zahtevima iz Člana 3, moraju nositi CE oznaku usaglašenosti kada se plasiraju na
tržište.
18
Prema članu 18. navedene Direktive:
‘Ne dovodeći u pitanje Član 8:
(a)
ako neka država članica utvrdi da je CE oznaka stavljena neopravdano, proizvođač ili
njegov ovlašćeni zastupnik s poslovnim sedištem u Zajednici dužan je da prestane s
takvom povredom pod uslovima koje propiše ta država članica;
(b)
ako se nepridržavanje nastavi, navedena država članica mora preduzeti sve odgovarajuće
mere da ograniči ili zabrani stavljanje u promet predmetnog proizvoda ili da obezbedi
njegovo povlačenje s tržišta u skladu s postupkom iz Člana 8.
…’.
19
Aneksom I Direktive 93/42, pod naslovom “Osnovni zahtevi”, utvrđeno je sledeće u Odeljku I
pod naslovom ‘Opšti uslovi’:
‘1.
Uređaji moraju biti projektovani i proizvedeni tako da, kada se koriste pod uslovima i za
predviđenu namenu, ne ugrožavaju kliničko stanje ni bezbednost pacijenata, niti
bezbednost i zdravlje korisnika ili, gde je primenjivo, drugih osoba, pod uslovom da svi
rizici koji se eventualno povezuju s njihovom upotrebom predstavljaju prihvatljive rizike
u poređenju s koristima za pacijenta, i da su kompatibilni s visokim nivoom zaštite
zdravlja i bezbednosti.
2.
Rešenja koja proizvođač usvoji za projektovanje i izradu proizvoda moraju biti u skladu s
principima bezbednosti, vodeći računa o opštepriznatim najnovijim dostignućima
tehnike.
Pri izboru najprikladnijih rešenja, proizvođač mora primeniti sledeće principe ovim
redosledom:
– eliminisati ili smanjiti rizike koliko je moguće (u osnovi bezbedna izvedba i izrada),
– po potrebi preduzeti odgovarajuće zaštitne mere, uključujući alarmne uređaje ako je
potrebno, za rizike koji se ne mogu isključiti,
– upozoriti korisnike na preostale rizike zbog eventualnih nedostataka usvojenih zaštitnih
mera.
3.
Uređaji moraju ostvariti funkcije koje im je proizvođač namenio, a moraju biti
projektovani, proizvedeni i upakovani tako da su pogodni za obavljanje jedne ili više
funkcija iz Člana 1.(2)(a), prema proizvođačevoj specifikaciji.
…’.
Nacionalni propisi
20
Zajedničkom ministarskom uredbom br. DI7/ik.2480 od 19.8.1994. (FEK B’ (Službene novine
Grčke) 679) o usklađivanju grčkog zakonodavstva sa Direktivom Saveta 93/42/EEZ od
303
14.6.1993. godine u vezi sa medicinskim uređajima, navedena Direktiva je transponovana u
zakonodavstvo Grčke.
Glavni postupak i upućena prethodna pitanja
21
Putem obaveštenja br. 146/2003 od 8.12.2003. godine, bolnica Venizelio-Pananio je objavila
javni poziv za dostavljanje tenderskih ponuda, na osnovu najniže cene kao kriterijuma za
dodelu ugovora o snabdevanju različitim hirurškim koncima u vrednosti od 131.500 evra
(uključujući PDV). U obaveštenju je navedeno da konci moraju biti sertifikovani u skladu sa
Evropskom farmakopejom i nositi CE oznaku.
22
Medipac je bio jedna od devet kompanija koje su dostavile tenderske ponude. Materijali koje je
predložio Medipac su nosili potrebnu oznaku.
23
Komisija koja je vodila tenderski postupak je 17.3.2004. godine dala preporuku Upravnom
odboru bolnice Venizelio-Pananio, u kojoj je ponovila sugestiju hirurga navedene bolnice da
konci tipa PGA koje predlaže Medipac budu isključeni. Prema navedenoj preporuci, utvrđeno je
da se čvorovi koji se prave sa materijalima PGA lako odvezuju i prebrzo se zatvaraju, da se igle
često iskrivljuju ili lome, i da navedeni konci ne drže šav dovoljno čvrsto.
24
U Odluci br. 108 od 24.3.2004. godine, Upravni odbor bolnice Venizelio-Pananio naveo je da
konci tipa PGA koje je predložio Medipac ne zadovoljavaju tehničke specifikacije ugovora, i u
skladu s tim je odbacio njihovu ponudu.
25
Medipac je 5.4.2004. godine podneo žalbu protiv navedene odluke upravi bolnice VenizelioPananio. U žalbi je naveo, između ostalog, da tehničke specifikacije na osnovu kojih je njegova
ponuda odbačena nisu navedene u pozivu za dostavljanje ponuda, da su u tolikoj meri
neprecizne da su čak nerazumljive, da ne dozvoljavaju adekvatnu procenu zahteva koji se
odnose na predmetne materijale, te da odstupaju od tehničkih karakteristika takvih materijala,
navedenih u Direktivi 93/42. Medipac je takođe tvrdio da materijali koje je predložio, a koji
ispunjavaju zahteve iz Evropske farmakopeje, nemaju i nisu mogli imati tehničke nedostatke
koje je navela bolnica. Bolnica je prvobitno odbacila žalbu odlukom od 7.4.2004. godine, koja je
naknadno poništena i zamenjena drugom odlukom usvojenom 28.4.2004. godine.
26
Povodom navedene odluke o odbacivanju ponude podneta je tužba Vrhovnom upravnom sudu
(Simvoulio tis Epikratias). U tužbi Medipac iznosi iste razloge koje je naveo u svojoj žalbi.
27
U tim okolnostima, Simvoulio tis Epikratias je odlučio da privremeno obustavi postupak i Sudu
uputi sledeća pitanja u zahtevu za preliminarnu odluku:
‘(1)
Kada se tenderski postupci, regulisani … Direktive 93/36/EEZ o nabavci medicinskih
uređaja, u skladu sa Direktivom 93/42/EEZ sprovode po sistemu najniže cene, da li
naručilac posla kao naručilac odgovarajuće robe može, prema Direktivi 93/42/EEZ, koja
se tumači u vezi sa Direktivom 93/36/EEZ, odbaciti ponudu za snabdevanje medicinskim
uređajima koji nose CE oznaku i koji su prošli kontrolu kvaliteta od strane nadležnog
sertifikacionog tela, kao tehnički neprihvatljivu u fazi tehničke procene, oslanjajući se na
čvrste primedbe na njihovu adekvatnost u pogledu kvaliteta, povezane sa zaštitom
javnog zdravlja i specifičnim oblikom korišćenja za koje su ovi uređaji namenjeni, zbog
kojih su materijali smatrani neprimerenim i neadekvatnim za takvu upotrebu (sa
304
očiglednim preduslovom da navedene primedbe podležu razmatranju valjanosti pred
nadležnim sudom, ako postoji spor oko toga da li su primenjive)?
(2)
Ako je odgovor na prethodno pitanje potvrdan, da li naručilac posla kao naručilac
relevantne robe može, iz pomenutog razloga, direktno smatrati medicinske uređaje koji
nose CE oznaku neadekvatnim za upotrebu za koju su namenjeni, ili se prvo moraju
primeniti zaštitne klauzule iz Direktive 93/42/EEZ i … Zajedničke ministarske uredbe
DI7/ik.2480/1994, koje omogućavaju relevantnom nadležnom organu – u Grčkoj je to
Ministarstvo zdravlja, socijalnog staranja i socijalnog osiguranja koje deluje putem
Direkcije za biomedicinsku tehnologiju – da preduzme mere u skladu sa procedurom
utvrđenom Članom 8. Direktive, ako ispravno instalirani i održavani medicinski uređaji
mogu ugroziti život ili bezbednost pacijenata ili korisnika, ili Članom 18. Direktive, ako se
utvrdi da je CE oznaka neopravdano stavljena?
(3)
U svetlu odgovora na drugo pitanje, a u slučaju da se prvo moraju primeniti pomenute
sigurnosne klauzule, da li je naručilac posla dužan da sačeka ishod postupka pokrenutog
u skladu sa Članom 8. ili Članom 18. Direktive 93/42/EEZ; takođe, da li ga taj ishod
obavezuje u smislu da je dužan da nabavi predmetni artikal, iako je dokazano da njegovo
korišćenje nosi rizike po javno zdravlje i uopšte je neadekvatan za namenu naručioca?’
Prihvatljivost zahteva za preliminarnu odluku
Argumenti Vlade Austrije
28
Austrijska vlada smatra da odgovor na pitanja domaćeg suda ne može pomoći tom sudu da
presudi u glavnom postupku i da je stoga zahtev za preliminarnu odluku neprihvatljiv. Prvo,
navedena pitanja se izričito odnose na tumačenje Direktive 93/36, ali tenderski postupak koji je
predmet glavnog postupka ne podleže primeni navedene Direktive, jer je iznos ugovora koji je
predmet poziva za dostavljanje ponuda niži od praga utvrđenog Članom 5. navedene Direktive.
29
Drugo, zahtev za preliminarnu odluku ne sadrži informacije koje su Sudu potrebne da bi mogao
odgovoriti na upućena pitanja na način da pomogne nastavku glavnog postupka. Austrijska
vlada primećuje da u zahtevu nije navedeno da li se predmetni hirurški konci zaista smatraju
opasnim po zdravlje ljudi ili jednostavno ne ispunjavaju očekivanja hirurga u pogledu kvaliteta,
što je ključni faktor u proceni prava i obaveza naručioca.
Nalazi suda
30
Što se tiče, na prvom mestu, primenjivosti Direktive 93/36, sporazumno je prihvaćeno da se
ona odnosi samo na ugovore čija je vrednost jednaka ili veća od praga utvrđenog Članom 5.(1)
navedene Direktive (u tom smislu, vidi nalog u Predmetu C-59/00 Vestergaard [2001] ECR I9505, stav 19.) Prema predmetnom spisu, vrednost ugovora koji je predmet glavnog postupka
iznosi 131.500 evra (uključujući PDV), što je ispod praga primene utvrđenog u navedenoj
Direktivi.
31
U tim okolnostima, Sud je, u skladu sa Članom 104.(5) svog Poslovnika, poslao domaćem sudu
pisani zahtev za pojašnjenja razloga zbog kojih smatra da je Direktiva 93/36 primenjiva na
ugovor. Domaći sud je odgovorio da, iz procesnih razloga, ne može odgovoriti na takav zahtev.
Stoga je Sud odlučio da održi raspravu, na kojoj je grčka vlada potvrdila da je vrednost ugovora
bila ispod praga za primenu navedene Direktive, kao i da Direktiva nije primenjiva na glavni
305
postupak. U skladu s tim, Sud nalazi da austrijska vlada ispravno tvrdi da, u navedenim
okolnostima, tumačenje Direktive 93/36 nema nikakvu težinu kada se radi o ishodu postupka.
32
Međutim, da bi se dao koristan odgovor na pitanja koja je uputio domaći sud, potrebno je
razmotriti određene opšte principe koji se primenjuju na javne nabavke.
33
Sud napominje da je domaći sud kategorizovao bolnicu Venizelio-Pananio kao ‘naručioca
posla’. Takvu klasifikaciju je prihvatila i Grčka vlada, koja je na raspravi navela da je bolnica telo
regulisano javnim pravom koje se izjednačava s državom. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, čak i
kada vrednost ugovora koji je predmet poziva za dostavljanje tenderskih ponuda ne doseže
prag za primenu Direktiva kojima zakonodavstvo Zajednice regulira oblast javnih nabavki, a
predmetni ugovor stoga ne podleže primeni navedenih direktiva, naručioci posla koji dodeljuju
ugovore ipak su dužni da poštuju opšte principe utvrđene zakonima Zajednice, kao što je
princip jednakog postupanja i rezultirajuća obaveza transparentnosti (u tom smislu vidi
predmet C-324/98 Telaustria i Telefonadress [2000] ECR I-10745, stavovi 60. i 61.; nalog u
predmetu Vestergaard, stavovi 20. i 21.; predmet C-231/03 Coname [2005] ECR I-7287, stavovi
16. i 17., i predmet C-458/03 Parking Brixen [2005] ECR I-8585, stavovi 46. do 48.).
34
Doduše, domaći sud se u svom zahtevu za preliminarnu odluku ne poziva direktno na opšte
principe utvrđene zakonima Zajednice. Međutim, prema prihvaćenoj sudskoj praksi, da bi dao
zadovoljavajući odgovor domaćem sudu koji mu je uputio pitanje, Sud može smatrati
neophodnim da razmotri pravila utvrđena zakonima Zajednice na koja se domaći sud nije
pozvao u svom zahtevu (predmet 35/85 Tissier [1986] ECR 1207, stav 9.; predmet C-315/88
Bagli Pennacchiotti [1990] ECR I-1323, stav 10,; predmet C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121,
stav 39, i Telaustria i Telefonadress, stav 59.).
35
Drugo, što se tiče argumenata austrijske vlade koji se odnose na nedovoljnu količinu
informacija o činjenicama u glavnom postupku, Sud navodi da su informacije sadržane u
zahtevu za preliminarnu odluku dopunjene izjašnjenjem koji je dostavljen Sudu. Osim toga,
održan je pretres, na kojem su grčka i austrijska vlada i Komisija mogle dostaviti dodatne
podneske. Na taj način, Sud je dobio dovoljno informacija da bi mogao da odgovori na upućena
pitanja.
36
U svetlu navedenog, Sud zaključuje da je zahtev za preliminarnu odluku prihvatljiv i da je
primereno odgovoriti na pitanja koja je uputio domaći sud.
Pitanja upućena u okviru zahteva za preliminarnu odluku
Prvo i drugo pitanje
37
U prvom i drugom pitanju, koja su blisko povezana i moraju se zajedno razmatrati, domaći sud
u osnovi pita da li, prema opštim principima utvrđenim zakonima Zajednice koji se odnose na
tenderske postupke, naručilac posla koji je pokrenuo takav postupak radi nabavke medicinskih
uređaja može direktno isključiti ponudu za snabdevanje proizvodima iz razloga koji se odnose
na zaštitu javnog zdravlja, iako ti proizvodi nose CE oznaku, u skladu sa specifikacijama
objavljenim u pozivu na dostavljanje ponuda, odnosno da li naručilac posla prvo mora primeniti
zaštitne klauzule iz Članova 8. i 18. Direktive 93/42.
Podnesci dostavljena Sudu
306
38
U odnosu na Direktivu 93/42, Medipac navodi da države članice ne mogu zabraniti, ograničiti ili
sprečiti stavljanje u promet medicinskih uređaja koji ispunjavaju odredbe navedene Direktive i
nose CE oznaku. Dalje tvrdi, kao i Komisija, da kombinovano tumačenje Članova 3. i 17.
Direktive 93/42 upućuje na zaključak da medicinski uređaji koji nose navedenu oznaku
ispunjavaju sve zahteve u pogledu usklađenosti i bezbednosti, navedene u Aneksu I Direktive. Iz
toga sledi da se navedenom Direktivom uvodi pretpostavka da proizvodi koji nose CE oznaku
ispunjavaju sve potrebne zahteve, što se može pobiti jedino u kontekstu zaštitnog postupka iz
Članova 8. i 18.
39
Venizelio-Pananio i grčka i austrijska vlada navode da je svrha Direktive 93/42 da osigura da
medicinski uređaji nude visok nivo zaštite pacijentima, korisnicima i trećim licima. Iz toga
zaključuju da, ako je ponuda za snabdevanje medicinskim uređajima sertifikovanim u skladu sa
navedenom Direktivom neadekvatna sa tehničkog stanovišta, naručilac posla ima pravo
direktno isključiti navedene uređaje iz tenderskog postupka. Međutim, austrijska vlada dodaje
da je naručilac posla dužan da obavesti nadležno nacionalno telo o navedenom isključenju,
kako bi ono moglo preduzeti odgovarajuće privremene mere i pokrenuti postupak iz Člana 8.
Direktive.
40
Grčka vlada dodaje da se Direktivom 93/42 u principu utvrđuju samo minimalni zahtevi koje
medicinski uređaj mora ispuniti, kako bi mogao nositi CE oznaku u okviru Zajednice. Austrijska
vlada navodi da naručilac posla slobodno može uvesti zahteve u pogledu kvaliteta koji
prevazilaze minimalne zahteve na nivou Zajednice.
Nalazi Suda
41
Sud preliminarno zaključuje da predmetni spis ne navodi na zaključak u glavnom postupku da je
naručilac posla nametnuo naročite zahteve koji prevazilaze minimalne zahteve utvrđene
zakonom Zajednice.
42
Iz odredaba pomenutih u Stavovima 5. – 19. ove presude sledi da su Direktivom 93/42
usklađeni osnovni zahtevi koje moraju ispunjavati medicinski uređaji na koje se Direktiva
odnosi. Kada takvi uređaji ispune usklađene standarde i dobiju sertifikat u skladu sa
procedurama utvrđenim navedenom Direktivom, smatra se da ispunjavaju osnovne zahteve, te
su stoga adekvatni za korišćenje u svrhe za koje su namenjeni. Slobodno kretanje takvih
medicinskih uređaja se mora omogućiti u okvirima Zajednice.
43
Iz prihvaćene prakse Suda sledi da su obaveze koje proizilaze iz direktiva Zajednice između
ostalog obavezujuće za tela ili subjekte koji podležu ovlašćenjima ili kontroli javnih organa ili
države (u tom smislu, vidi predmet 152/84 Marshall [1986] ECR 723, stav 49.; predmet 103/88
Fratelli Costanzo [1989] ECR 1839, stavovi 30 i 31; predmet C-188/89 Foster i ostali [1990] ECR
I-3313, stav 18.; nalog u predmetu C-297/03 Sozialhilfeverband Rohrbach [2005] ECR I-4305,
stav 27.) Stoga se obaveza pretpostavljanja da medicinski uređaji koji ispunjavaju usklađene
standarde i nose CE oznaku ispunjavaju zahteve iz Direktive 93/42 odnosi i na bolnicu
Venizelio-Pananio kao telo regulisano javnim pravom.
44
Međutim, Sud navodi, kao što je istakla Nezavisna advokatica u tački 92. svog Mišljenja, da se
navedena pretpostavka o usklađenosti medicinskih uređaja može opovrgnuti. U tom pogledu,
Direktiva 93/42 omogućava primenu zaštitnih mera kada se otkrije da određeni medicinski
uređaji koji nose CE oznaku možda ipak nose rizik za pacijente ili korisnike.
307
45
Prema članu 10. ove Direktive, države članice su dužne preduzeti potrebne korake kako bi
obezbedile da se informacije o neželjenim događajima koji su se desili nakon stavljanja u
promet medicinskih uređaja koji mogu nositi rizik po zdravlje pacijenta ili korisnika evidentiraju
i procenjuju na jednom centralnom mestu. Ako nakon takve procene države članice preduzmu
ili razmatraju preduzimanje mera, o tome odmah moraju obavestiti Komisiju.
46
Članom 8.(1) Direktive 93/42 se od država članica koje otkriju rizike povezane s medicinskim
uređajima koji poseduju potvrdu o usaglašenosti s navedenom Direktivom traži da preduzmu
sve adekvatne privremene mere kako bi takve medicinske uređaje povukle s tržišta ili zabranile
ili ograničile njihovo stavljanje u promet ili upotrebu. U tim okolnostima, prema pomenutoj
odredbi, data država članica je dužna odmah da obavesti Komisiju o preduzetim merama,
naročito navodeći razloge za navedene mere. Prema Članu 8.(2) Direktive 93/42, Komisija
zauzvrat mora ispitati da li su takve privremene mere opravdane i, ako jesu, odmah o tome
obavestiti državu članicu koja ih je pokrenula i ostale države članice.
47
Prema Članu 8.(3) Direktive 93/42, kada medicinski uređaj koji nosi CE oznaku ipak ne ispunjava
osnovne zahteve iz navedene Direktive, relevantna država članica je dužna da preduzme
odgovarajuće mere i o tome obavesti Komisiju i ostale države članice. Osim toga, prema Članu
18. iste Direktive, kada država članica utvrdi da je CE oznaka neopravdano stavljena, proizvođač
ili njegov ovlašćeni zastupnik s poslovnim sedištem na teritoriji Zajednice je dužan da prekine
navedeno kršenje propisa, i to pod uslovima koje odredi država članica.
48
Iz formulacije Člana 8.(1) navedene Direktive, jasno je da se utvrđene obaveze iz tog člana
odnose na telo koje je država članica ovlastila da utvrdi rizike po javno zdravlje i/ili bezbednost
koje uređaji koji su u skladu s navedenom Direktivom ipak mogu nositi, i da po potrebi
poduzme opšte primenjive mere utvrđene navedenim članom za rešavanje takve situacije.
49
Budući da je jasno da grčka država nije dala takva ovlašćenja bolnici Venizelio-Pananio, ona
nema pravo da sama sprovodi zaštitne mere iz Člana 8. Direktive 93/42. Iz ovoga sledi da, kada
je bolnica posumnjala u tehničku pouzdanost hirurških konaca koje je predložio Medipac, u
skladu sa svojim obavezama kao tela regulisanog javnim pravom, bila je dužna da pomogne u
ispravnoj primeni Direktive 93/42, obavesti nadležno državno telo, kako bi ono moglo da obavi
sopstvene provere, i po potrebi sprovede takve zaštitne mere. Prema predmetnom spisu,
bolnica Venizelio-Pananio je u glavnom postupku uputila pitanje o adekvatnosti konaca za
planiranu upotrebu državnom telu Grčke koje nadgleda medicinske proizvode, i ovo telo je
potvrdilo da konci ispunjavaju važeće standarde. Navedeno pitanje je upućeno tek 5.5.2004.
godine, odnosno nakon što je bolnica već bila odbacila ponudu Medipac-a. Bolnica VenizelioPananio je na taj način sopstvenim postupkom pobila pretpostavku o usaglašenosti, a da nije
primenila zaštitni postupak propisan pomenutom Direktivom.
50
Međutim, ne samo formulacija Člana 8. Direktive 93/42, nego i svrha sistema usklađivanja koji
je uspostavljen navedenim članom uskraćuju naručiocu pravo da, izvan zaštitnog postupka i na
temelju tehničke neadekvatnosti, odbaci medicinske uređaje koji poseduju potvrdu o
ispunjavanju osnovnih zahteva iz navedene Direktive.
51
Svrha Direktive 93/42, do stepena u kome se odnosi na meru usklađivanja usvojenu u skladu sa
Članom 100.a Ugovora EEZ (koji je postao Član 100.a Ugovora o EZ, a nakon izmena Član 95.
Ugovora o EZ), je da promoviše slobodno kretanje medicinskih uređaja koji poseduju potvrdu o
usklađenosti sa pomenutom Direktivom, i to tako što zamenjuje razne mere u ovoj oblasti koje
su preduzimane u državama članicama, a koje mogu predstavljati prepreku slobodnom
kretanju.
308
52
U tom kontekstu, potreba da se slobodno kretanje navedenih uređaja uskladi sa zaštitom
zdravlja pacijenata podrazumeva da, u slučaju da se pojavi rizik povezan sa uređajima koji
poseduju potrdu o usaglašenosti sa Direktivom 93/42, data država članica mora sprovesti
zaštitni postupak iz Člana 8. pomenute Direktive; tijela koja nemaju ovlašćenja da to urade ne
mogu sama jednostrano odlučivati o merama koje će se preduzeti u takvim okolnostima.
53
Osim toga, kada predloženi proizvodi, iako nose CE oznaku, kod ugovornog organa izazivaju
bojazan u vezi sa zdravljem ili bezbednošću pacijenata, princip jednakog postupanja sa
ponuđačima i obaveza transparentnosti, koji se primenjuju bez obzira na to da li je Direktiva
93/36 primenjiva ili ne, u cilju izbegavanja proizvoljnosti ne dozvoljavaju naručiocu da sam
direktno odbaci predmetnu ponudu, i nalažu mu da primeni odgovarajući postupak, kao što je
zaštitni postupak iz Člana 8. Direktive 93/42, kojim se osigurava objektivna i nezavisna procena
i provera navodnih rizika.
54
Takođe, navedenim principom i obavezom se naručiocu zabranjuje da odbaci ponudu koja
ispunjava njegove zahteve navedene u pozivu za dostavljanje tenderskih ponuda po osnovama
koje nisu pomenute u tenderskim specifikacijama, a koje su se pojavile nakon dostavljanja
ponude.
55
U svetlu navedenog, odgovor na prvo i drugo pitanje mora biti da princip ravnopravnog
postupanja sa ponuđačima i obaveza transparentnosti ne dozvoljavaju naručiocu, koji je
objavio poziv za dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku medicinskih uređaja i naveo da ti
uređaji moraju biti u skladu sa Evropskom farmakopejom i nositi CE oznaku, da direktno i bez
primene zaštitnog postupka iz Članova 8. i 18. Direktive 93/42 odbaci predložene materijale iz
razloga koji se tiču zaštite zdravlja ljudi, ako ti materijali ispunjavaju utvrđene tehničke
zahtjeve. Ako naručilac posla smatra da navedeni materijali mogu ugroziti zdravlje ljudi, dužan
je o tome obavestiti nadležno državno telo, kako bi omogućio pokretanje pomenutog zaštitnog
postupka.
Treće pitanje
56
U trećem pitanju, domaći sud pita Sud kako naručilac posla mora primeniti zaštitne mere iz
Direktive 93/42 u kontekstu tenderskog postupka koji je u toku. Naročito pita da li naručilac
posla mora sačekati završetak zaštitnog postupka i da li ga ishod tog postupka obavezuje.
57
Kao što se vidi iz odgovora na prvo i drugo pitanje, naručilac posla ima pravo da zbog tehničke
neadekvatnosti odbaci ponudu medicinskih uređaja koji nose CE oznaku isključivo u okviru
zaštitnog postupka utvrđenog Direktivom 93/42.
58
Konkretnije, ovlašćenje naručioca da zbog tehničke neadekvatnosti odbaci ponudu medicinskih
uređaja koji nose CE oznaku zavisi od ishoda zaštitnog postupka, odnosno od odluke Komisije
kojom se utvrđuje, u skladu sa članom 8.(2) navedene Direktive, da je usvajanje mera kojima se
zabranjuje stavljanje uređaja u promet ili upotrebu opravdano.
59
Iz navedenog sledi da naručilac, kada odluči da stvar prebaci nadležnom državnom telu, mora
da obustavi postupak dodele ugovora, kako bi omogućio pokretanje zaštitnog postupka iz
Direktive 93/42 i sačekao završetak tog postupka. Odluka Komisije je obavezujuća za naručioca.
Ako bi zaštitni postupak doveo do zaključka da materijali ne ispunjavaju zahteve ove Direktive,
opšte primenjive mere koje preduzme država članica bi povlačile i isključivanje navedenih
proizvoda iz postupka dodele ugovora koji je bio obustavljen.
309
60
Naravno, obustava tenderskog postupka za nabavku medicinskih uređaja može dovesti do
odlaganja koji mogu izazvati probleme u radu bolnice kao što je Venizelio-Pananio. Međutim,
kao što je istakla Nezavisna advokatica u tački 118. svog Mišljenja, a u skladu sa Članom 14.b
Direktive 93/42, cilj zaštite javnog zdravlja predstavlja najvažniji zahtev od javnog interesa, koji
državama članicama daje pravo da odstupe od principa slobodnog kretanja roba, pod uslovom
da preduzete mere budu u skladu sa principom proporcionalnosti (vidi predmet 120/78 ReweZentral [1979] ECR 649 (‘Cassis de Dijon’), stav 8.; predmet C-270/02 Komisija protiv Italije
[2004] ECR I-1559, stavovi 21. i 22.; i spojene predmete C-158/04 i C-159/04 Alfa Vita
Vassilopoulos i Carrefour-Marinopoulos [2006] ECR I-8135, stavovi 20. – 23.).
61
Prema tome, u hitnoj situaciji, bolnica kao što je Venizelio-Pananio ima pravo da preduzme sve
potrebne privremene mere kojima će omogućiti nabavku medicinskih uređaja koji su joj
potrebni za rad. Međutim, u takvim slučajevima, mora biti u stanju da dokaže postojanje hitne
situacije koja opravdava takvo odstupanje od principa slobodnog kretanja robe, kao i da dokaže
da su preduzete mere srazmerne.
62
U svetlu navedenog, odgovor na treće pitanje mora biti da naručilac, koji je stvar uputio
nadležnom državnom telu kako bi omogućio pokretanje zaštitnog postupka iz Članova 8. i 18.
Direktive 93/42 u vezi sa medicinskim uređajima koji nose CE oznaku, mora obustaviti tenderski
postupak do završetka takvog zaštitnog postupka, čiji je ishod obavezujući za naručioca. Ako
sprovođenje takvog zaštitnog postupka dovede do odlaganja koja mogu ugroziti rad javne
bolnice a time i zdravlje ljudi, naručilac posla ima pravo da preduzme sve privremene mere
kako bi omogućio nabavku materijala potrebnih za nesmetan rad bolnice, uz poštovanje
principa srazmernosti.
Troškovi
63
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će doneti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju podnesaka
Sudu, izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Prvo veće) donosi odluku:
1.
Princip ravnopravnog postupanja i obaveza transparentnosti ne dozvoljavaju
naručiocu, koji je objavio poziv za dostavljanje tenderskih ponuda za nabavku
medicinskih uređaja i naveo da ti uređaji moraju biti u skladu sa Evropskom
farmakopejom i nositi CE oznaku, da direktno i bez primene zaštitnog postupka iz
Članova 8. i 18. Direktive Saveta 93/42 od 14.6.1993. godine o medicinskim uređajima,
izmenjene Uredbom (EK) br. 1882/2003 Evropskog parlamenta i Saveta od 29.9.2003.
godine, odbaci predložene materijale iz razloga koji se tiču zaštite zdravlja ljudi, ako ti
materijali ispunjavaju utvrđene tehničke zahteve. Ako naručilac posla smatra da
navedeni materijali mogu ugroziti zdravlje ljudi, dužan je da o tome obavesti nadležni
državni organ, kako bi omogućio pokretanje pomenutog zaštitnog postupka.
2.
Naručilac, koji je stvar uputio nadležnom državnom telu kako bi omogućio pokretanje
zaštitnog postupka iz članova 8. i 18. Direktive 93/42, izmenjene Uredbom br.
1882/2003 u vezi sa medicinskim uređajima koji nose CE oznaku, mora obustaviti
tenderski postupak do završetka takvog zaštitnog postupka, čiji je ishod obavezujući za
naručioca. Ako sprovođenje takvog zaštitnog postupka dovede do odlaganja koja mogu
ugroziti rad javne bolnice a time i zdravlje ljudi, naručilac posla ima pravo da preduzme
310
sve privremene mere kako bi omogućio nabavku materijala potrebnih za nesmetan rad
bolnice, uz poštovanje principa srazmernosti.
311
C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti
PRESUDA SUDA (Četvrto veće)
5. decembar 2013. (*)
(Javne nabavke – pregovarački postupak sa objavom obaveštenja o nabavci – da li naručilac
poslamože pregovarati o ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim zahtevima tehničkih
specifikacija koje se odnose na ugovor)
U predmetu C-561/12,
Po zahtevu za preliminarnu odluku prema Članu 267. Ugovora u funkcionisanju EU (TFEU) koji
je uputio Riigikohus (Estonija), odlukom od 23.11.2012, koju je Sud primio 5.12.2012, u
postupku
Nordecon AS,
Ramboll Eesti AS
protiv
Rahandusministeerium,
SUD (Četvrto veće),
u sastavu L. Bay Larsen (izvestilac), predsednik Veća, M. Safjan, J. Malenovský, A. Prechal i S.
Rodin, sudije,
Nezavisni advokat: N. Wahl,
Sekretar suda: A. Calot Escobar,
Imajući u vidu pisanu proceduru,
po razmatranju izjašnjenja koja su podneli:
– Nordecon AS - A. Ots,
– Vlada Estonije - M. Linntam i N. Grünberg, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Češke - M. Smolek i T. Müller, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Španije - A. Rubio González, u svojstvu zastupnika,
– Evropska komisija - A. Tokár i L. Naaber-Kivisoo, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanja Nezavisnog advokata, uz odluku da postupak nastavi bez Mišljenja,
312
donosi sledeću
Presudu
1
Zahtev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Člana 30.(2) Direktive 2004/18/EZ
Evropskog parlamenta i Saveta od 31.3.2004. o koordinaciji postupaka dodele ugovora o javnoj
nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni list
2004 L 134, str. 114).
2
Zahtev je upućen u okviru postupka između Nordecon AS, zakonskog naslednika društva
Nordecon Infra AS, (‘Nordecon’) i Ramboll Eesti AS (‘Ramboll Eesti’), s jedne strane, i
Rahandusministeerium (Ministarstva finansija), s druge, u vezi sa poništenjem pregovaračkog
postupka za dodelu ugovora sa prethodnom objavom obaveštenja o nabavci.
Pravni okvir
Pravo Evropske unije
3
Član 1.(11) Direktive 2004/18 propisuje:
‘“Pregovarački postupci” su oni postupci u kojima naručioci posla konsultuju privredne subjekte
po svom izboru i pregovaraju o uslovima ugovora sa jednim ili više njih.’
4
Član 2. Direktive 2004/18 pod nazivom ‘Načela dodele ugovora’ glasi:
‘Naručioci posla se prema privrednim subjektima ponašaju jednako i nediskriminišuće i deluju
na transparentan način.’
5
Član 23. Direktive 2004/18 pod nazivom ‘Tehničke specifikacije’, u Stavovima 1. i 2. navodi:
‘1. Tehničke specifikacije, kako su definisane u tački 1. Aneksa VI, navode se u ugovornoj
dokumentaciji, kao što su obaveštenja o nabavci, ugovorna dokumenta ili dodatna dokumenta.
…
2. Tehničke specifikacije moraju omogućiti jednak pristup ponuđačima i ne smeju imati učinak
stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javne nabavke konkurenciji.’
6
Član 24. Direktive 2004/18 pod nazivom ‘Alternativne ponude’, u Stavovima od 1. do 4. glasi:
‘1. Ako je kriterijum za dodelu ugovora ekonomski najpovoljnija ponuda, naručioci posla mogu
dopustiti ponuđačima da dostave alternativne ponude.
2. Naručioci posla moraju navesti u obaveštenju o nabavci da li dopuštaju ili ne alternative
ponude: alternativne ponude nisu dopuštene bez ovog navoda.
3. Naručioci posla koji dopuštaju alternativne ponude navode u ugovornim dokumentima
minimalne zahteve koje alternativne ponude treba da ispune, te bilo koje posebne zahteve za
njihovo podnošenje.
313
4. Razmatraju se samo one alternativne ponude koje ispunjavaju minimalne zahteve koje su
utvrdili dotični naručioci posla.
...’
7
Član 30. Direktive 2004/18 pod nazivom ‘Slučajevi koji opravdavaju upotrebu pregovaračkog
postupka sa prethodnom objavom obaveštenja o nabavci’, u Stavovima od 1. do 3. glasi:
‘1. Naručioci posla mogu dodeliti svoje ugovore o javnim nabavkama putem pregovaračkog
postupka, nakon objave obaveštenja o nabavci, u sledećim slučajevima:
(a)
u slučaju nepravilnih ponuda ili dostave ponuda koje su neprihvatljive u skladu sa
nacionalnim odredbama koje su usklađene sa Članovima 4., 24., 25. i 27. i Poglavljem VII,
kao odgovor na otvoreni ili ograničeni postupak ili konkurentski dijalog ako se izvorni
uslovi ugovora bitno ne menjaju.
...
(b)
u izuzetnim slučajevima, kada priroda radova, robe ili usluge ili rizika koji su uz njih
vezani ne omogućuje prethodno celovito određivanje cene;
(c)
u slučaju usluga, između ostalog, usluga koje spadaju u kategoriju 6 Aneksa II A, i
intelektualnih usluga poput usluga koje uključuju projektovanje radova, pod uslovom da
je priroda tih usluga takva da se specifikacije ugovora ne mogu utvrditi s dovoljnom
preciznošću da omoguće dodelu ugovora odabirom najpovoljnije ponude u skladu sa
uslovima otvorenih ili ograničenih postupaka;
...
2. U slučajevima navedenim u Stavu 1, naručioci posla pregovaraju sa ponuđačima o ponudama
koje su ovi dostavili kako bih ih prilagodili zahtevima navedenim u obaveštenju o nabavci,
specifikacijama i dodatnoj dokumentaciji, ako postoje, i kako bi našli najpovoljniju ponudu u
skladu sa Članom 53.(1).
3. Tokom pregovora, naručioci posla moraju osigurati jednak tretman svim ponuđačima.
Naročito ne smeju davati informacije na diskriminišući način kojim bi se moglo pogodovati
pojedinim ponuđačima u odnosu na druge.’
Zakonodavstvo Estonije
8
Član 27.(1) Zakona o javnim nabavkama (riigihangete seadus; ‘RHS’) glasi:
‘Pregovarački postupak sa objavom obaveštenja o nabavci je postupak javne nabavke u kom
svako zainteresovano lice može dostaviti prijavu da učestvuje u postupku i u kojem naručilac
posla dostavlja poziv najmanje trima kandidatima, koje naručilac posla bira na osnovu
objektivnih, nediskriminišućih kriterijuma, da dostave ponude i o tim ponudama pregovara sa
kandidatima da bi ih prilagodio zahtevima koji su predviđeni u specifikacijama i odabrao
najuspešniju ponudu.’
9
Član 31.(5) RHS-a glasi:
‘Kada naručilac posla dodeli ugovor ponuđaču koji je dostavio ekonomski najpovoljniju ponudu,
a obaveštenje o nabavci predviđa mogućnost dostave u ponudi i alternativnih ponuda, pored
314
rješenja koji su u skladu sa svim uslovima utvrđenim u obaveštenju o nabavci i specifikacijama,
naručilac posla mora definisati u specifikacijama uslove koji se odnose na alternativne ponude i
uslove pod kojima se one podnose.’
10
Član 52.(1) RHS-a glasi:
‘Naručilac posla ocenjuje alternativne ponude kada dodeljuje ugovor ponuđaču koji je dostavio
ekonomski najpovoljniju ponudu i kada obaveštenje o nabavci dozvoljava podnošenje
alternativnih ponuda.’
11
Član 67.(1) RHS-a glasi:
‘Naručilac posla mora otvoriti sve ponude, osim u slučajevima navedenim u Članu 65.(4) ovog
Zakona, i pregovarati da ponuđačima o podnesenim ponudama da bi ih prilagodio, ukoliko je
potrebno, zahtevima utvrđenim u obaveštenju o nabavci i u specifikacijama i odabrao uspešnu
ponudu.’
Spor u glavnom postupku i pitanja upućena u okviru zahteva za preliminarnu odluku
12
Dana 25.9.2008, Maanteeamet (Uprava za autoputeve Estonije) pokrenula je pregovarački
postupak sa objavom obaveštenja o nabavci pod nazivom ‘Planiranje i izgradnja deonice [puta]
E263 od mjesta Aruvalla do mjesta Kose’.
13
U skladu sa tačkama 4.3.1 i 4.7.1 Aneksa III specifikacija koje se odnose na nabavku u glavnom
postupku, središnji razdelni koridor te deonice puta trebalo je da bude širok 13,5 metara od
oznake za 26,6 kilometara do oznake za 32 kilometra, te 6 metara širok od oznake za 32
kilometra do oznake za 40 kilometara.
14
Dana 20.1.2010. godine, Maanteeamet je izjavio da su četiri podnete ponude, odnosno ponude
konzorcijuma Lemminkäinen i Marko, zajednička ponuda Ehitusfirma Rand ja Tuulberg AS,
Binders SIA i Insenierbuve SIA, i ponuda konzorcijuma Nordecon, koji je sastavljen od Nordecon
Infra AS i Ramboll Eesti, prihvatljive, iako ponuda iz poslednjeg navedenog konzorcijuma
predlaže središnji razdelni koridor širine 6 metara duž cele dužine te deonice puta.
15
Tokom pregovora koji su usledili nakon podnošenja ponuda, Maanteeamet, dopisom od
26.4.2010. godine, pozvao je sve ponuđače, osim konzorcijuma Nordecon, da izmene širinu
središnjeg razdelnog koridora u svojim prvobitnim ponudama i da ga postave na 6 metara za
celu dužinu date deonice puta, kako je predložio konzorcijum Nordecon. Nakon pregovora sa
svim ponuđačima, svi su svoje ponude dostavili do 27.5.2010., što je bio datum koji je odredio
naručilac, nakon što su promenili cene u skladu sa traženom izmenom.
16
Dvema odlukama od 10.6.2010., Maanteeamet se prvom izjasnio da su sve ponude prihvatljive,
a drugom da prihvata zajedničku ponudu konzorcijuma Lemminkäinen koja je imala najnižu
cenu.
17
Na dan 21.7.2010., kao odgovor na žalbu koju je podneo Nordecon Infra AS, te dve odluke je
poništio Odbor za žalbe Rahandusministeeriuma, koji je utvrdio da se u pregovaračkom
postupku sa objavom obaveštenja o nabavci pregovori koje vodi naručilac posla ne mogu
odnositi na elemente koji ispunjavanju zahteve koji su jasno i nedvosmisleno utvrđeni u
ugovornim dokumentima, poput elementa širine središnjeg razdelnog koridora. Dana
27.9.1010. godine, generalni direktor Maanteeameta odbio je zajedničku ponudu konzorcijuma
315
Lemminkäinen i prihvatio ponudu konzorcijuma Nordecon, koja je imala najnižu cenu nakon
ponude konzorcijuma Lemminkäinen.
18
Nakon što je konzorcijum Merko podneo zahtev za poništenje, Rahandusministeerium je
odlukom od 26.10.2010. poništio postupak javne nabavke iz glavnog postupka prvenstveno na
osnovu toga što je naručilac posla nezakonito proglasio ponudu konzorcijuma Nordecon
prihvatljivom i odlučio da je ta ponuda, koja je imala alternativnu ponudu koja nije bila
dozvoljena prema obaveštenju o nabavci, prihvatljiva te da se pregovori koje vodi naručilac
posla ne mogu ticati elemenata koji ispunjavaju zahteve koji su jasno i nedvosmisleno utvrđeni
u ugovornim dokumentima, poput onog koji se odnosi na širinu središnjeg razdelnog koridora
sporne deonice puta.
19
Nordecon, koji je u međuvremenu postao zakonski naslednik Nordecon Infra AS, i Ramboll Eesti
podneli su tužbu protiv te odluke pred Tallina halduskohus (Upravni sud, Talin), koji je tužbu
odbacio presudom od 2.3.2011. Prema Tallina halduskohus, ponudu žalioca u glavnom
postupku trebalo je proglasiti neprihvatljivom jer obaveštenje o nabavci nije predviđalo,
suprotno Članovima 31.(5) i 52. RHS-a, da postoji mogućnost dostavljanja alternativnih ponuda
i dodele ugovora ponuđaču koji ponudi ekonomski najpovoljniju ponudu, već uzimanje u obzir
najniže cene. Nadalje, u pregovaračkom postupku sa prethodnom objavom obaveštenja o
nabavci, pregovori se mogu odnositi samo na elemente koji nisu bili definisani u vrijeme
podnošenja ponude ili koji se nisu pojavljivali u ugovornim dokumentima.
20
Nordecon i Ramboll Eesti uložili su žalbu na presudu Tallina halduskohuss pred Tallina
ringkonnakohus (Regionalni sud, Talin). Presudom od 21.12.2011. godine, Tallina
ringkonnakohus potvrdio je presudu Tallina halduskohuss.
21
Po pitanju tačke 8.1 tenderskih specifikacija koje se odnose na sporni ugovor u glavnom
postupku, prema kojoj je Maanteeamet dozvolio alternativne ponude, osim za izgradnju
površinskih struktura glavnog puta (uključujući i pristupne puteve), Tallina ringkonnakohus
smatra da obaveštenje o nabavci ne daje mogućnost podnošenja alternativnih ponuda ili
dodele ugovora ponuđaču koji nudi ekonomski najpovoljniju ponudu. Maanteeamet je stoga
dozvolio, suprotno Članovima 31.(5) i 52.(1) RHS-a, dostavljanje alternativnih ponuda. Nadalje,
prvobitna ponuda žalioca u glavnom postupku trebalo je da bude odbijena.
22
Nordecon AS i Ramboll Eesti AS žalili su se Riigikohus (Vrhovnom sudu), tražeći da ukine
presudu Tallina ringkonnakohus, donese novu presudu i odluku Rahandusministeerium od
26.10.2010. proglasi nezakonitom.
23
Prema sudu koji upućuje zahtev, nije sporno da dostavljanje alternativnih ponuda nije bilo
dozvoljeno obaveštenjem o nabavci niti da ocena ponuda nije sprovedena u skladu sa
ekonomski najpovoljnijom ponudom.
24
Iako dopušta da, u pregovaračkom postupku sa prethodnom objavom obaveštenja o nabavci,
pitanja koja se odnose na uslove prema kojima se ugovor dodeljuje mogu, makar delimično, biti
otvorena za pregovore, bez neophodnosti razmatranja alternativnih ponuda, sud koji upućuje
zahtev pita da li naručilac posla takođe može pregovarati kada postoje ponude koje ne
ispunjavaju zahteve iz ugovornih dokumenata, te da li ti pregovori moraju, u najmanju ruku,
voditi do usklađenosti uspešne ponude sa tim obaveznim zahtevima.
25
U tom smislu, sud koji upućuje zahtev navodi da Član 30.(2) Direktive 2004/18 ostavlja
otvoreno pitanje da li se, tokom takvih pregovora, ponude mogu prilagođavati obaveznim
316
zahtevima tehničkih specifikacija. Ako je moguće takvo prilagođavanje, sud koji upućuje zahtev
pita da li je također moguće voditi pregovore na osnovu ponuda koje, u svom prvobitnom
obliku, ne ispunjavaju u potpunosti obavezne zahteve. Niti, prema mišljenju suda koji upućuje
zahtev, direktiva jasno ukazuje da li prilagođavanje nakon pregovora mora rezultirati ponudom
koja je potpuno u skladu sa tehničkim specifikacijama te da li, da bi se takva usklađenost
postigla, naručilac posla takođe može menjati tehničke specifikacije.
26
Na osnovu toga je Riigikohus odlučio da obustavi postupak i uputiti sledeća pitanja Sudu na
preliminarnu odluku:
‘1.
Mora li se Član 30.(2) Direktive [2004/18] tumačiti na način da dozvoljava naručiocu da
vodi pregovore sa ponuđačima o ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim zahtevima
utvrđenim u tehničkim specifikacijama koje se odnose na ugovor?
2.
Ukoliko je odgovor [na prvo pitanje] potvrdan, mora li se onda Član 30.(2) Direktive
2004/18 tumačiti na način da dozvoljava naučiocu da tokom pregovora, nakon što se
ponude otvore, menja obavezne zahteve iz tehničkih specifikacija, pod uslovom da se ne
menja predmet ugovora i da je osiguran jednak tretman svih ponuđača?
3.
Ako je odgovor [na drugo pitanje] potvrdan, mora li se onda Član 30.(2) Direktive
2004/18 tumačiti na način da sprečava zakonodavstvo kojim se, nakon otvaranja
ponuda, isključuje menjanje obaveznih zahteva iz tehničkih specifikacija tokom
pregovora?
4.
Ako je odgovor [na prvo pitanje] potvrdan, mora li se onda Član 30.(2) Direktive 2004/18
tumačiti na način da zabranjuje naručiocu da kao najbolju ponudu prihvati onu koja, na
kraju pregovora, ne ispunjava obavezne zahteve iz tehničkih specifikacija?’
Prihvatljivost zahteva za preliminarnu odluku
27
Nordecon, iako ne dovodi u pitanje prihvatljivost, osporava relevantnost pitanja koja su
upućena na preliminarnu odluku, tvrdeći da rešavanje spora u glavnom postupku ne zavisi od
odgovora koji bi se mogli dobiti na ta pitanja. Posebno, tvrdi da glavno pitanje koje je uputio
Riigikohus, odnosno prvo pitanje sa kojim su sva ostala povezana, nije relevantno jer pregovori
nisu vođeni sa ponuđačima koji su dostavili neispravne ponude. Stoga, ta pitanja se temelje na
pogrešnim pretpostavkama.
28
U tom smislu, sudska praksa je da u postupcima prema Članu 267. TFEU, Sud ima ovlašćenja da
donosi odluke o tumačenju ili valjanosti odredbe Evropske unije samo na osnovu činjenica koje
mu predoči nacionalni sud (vidi predmet 104/77 Oehlschlger [1978] ECR-791, stav 40; predmet
C-11/07 Eckelkamp i drugi [2008] ECR I-6845, stav 52; i Nalog od 8. novembra 2012. u
predmetu C-433/11 SKP [2012] I-0000, stav 24.).
29
U kontekstu tih postupaka, koji su zasnovani na jasnoj razdvojenosti funkcija nacionalnih
sudova i Suda, svaka ocena činjenica u predmetu zadatak je nacionalnog suda. Na sličan način
je isključivo zadatak nacionalnog suda pred kojim je pokrenut spor i koji mora preuzeti
odgovornost za sudsku odluku koja će uslediti, da utvrdi, u svetlu specifičnih okolnosti
predmeta, kako potrebu za preliminarnu odluku da bi mogao doneti presudu tako i
relevantnost pitanja koja podnosi Sudu. Stoga, kada se podneta pitanja odnose na tumačenje
prava Evropske unije, Sud, u principu, ima obavezu da donese odluku o toj stvari (vidi u tom
smislu Eckelkamp i drugi, stav 27.).
317
30
Sud može odbiti da donese odluku o pitanju koje je nacionalni sud uputio na preliminarnu
odluku ukoliko je veoma očito da traženo tumačenje prava Evropske unije nema nikakve veze
sa činjenicama iz tužbe ili sa njenim predmetom, kada je problem hipotetički ili kada Sud pred
sobom nema činjenični ili pravni materijal koji mu je potreban da da koristan odgovor na
upućena pitanja (Eckelkamp i drugi, stav 28.).
31
U ovom predmetu, sud koji je uputio zahtev polazi od nalaza da je naručilac posla pregovarao o
ponudama koje nisu bile u skladu sa obaveznim zahtevima iz specifikacija, a nije zadatak Suda
da to dovodi u pitanje. Nadalje, u ovome predmetu nije utvrđena nijedna od situacija
navedenih u stavu 30. ove presude, a u kojima bi Sud mogao odbiti da donese odluku o
pitanjima koja su upućena za preliminarnu odluku.
32
Zahtev za preliminarnu odluku se stoga mora smatrati prihvatljivim.
Razmatranje upućenih pitanja
33
Prvim pitanjem sud koji upućuje zahtev pita da li Član 30.(2) Direktive 2004/18 dozvoljava
naručiocu da vodi pregovore sa ponuđačima o ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim
zahtevima utvrđenim u tehničkim specifikacijama ugovora.
34
U tom smislu, potrebno je reći da, u određenim slučajevima, Član 30.(2) Direktive 2004/18
dozvoljava upotrebu pregovaračkog postupka da bi se ponude koje su ponuđači dostavili
prilagodile zahtevima utvrđenim u obaveštenju o nabavci, specifikacijama i dodatnim
dokumentima, ako postoje, i da bi se odabrala najbolja ponuda.
35
U skladu sa Članom 2. Direktive 2004/18, naručioci posla se prema privrednim subjektima
moraju ponašati jednako i nediskriminišuće i moraju delovati na transparentan način.
36
Sud je naveo da je obaveza transparentnosti u suštini namenjena da spreči svaki rizik od
favorizovanja ili proizvoljnosti u delovanju naručioca (predmet C-599/10 SAG ELV Slovensko i
drugi [2012] ECR I-0000, stav 25.).
37
Stoga, iako naručilac posla ima ovlašćenja da pregovara u kontekstu pregovaračkog postupka, i
dalje ima obavezu da obezbedi da zahtevi ugovora koje je postavio kao obavezne budu
ispoštovani. Ukoliko to nije slučaj, krši se princip prema kome naručioci posla moraju da deluju
transparentno i time se ne može postići cilj pomenut u stavu 36. iznad.
38
Nadalje, ako se dozvoli da je ponuda koja nije usklađena sa obaveznim zahtevima prihvatljiva,
onda utvrđivanje obaveznih kriterijuma u pozivu na dostavljanje ponuda nema nikakve korisne
efekte i time se ne omogućava naručiocu da sa ponuđačima pregovara na osnovi koja je zbog
tih uslova jednaka za sve ponuđače te se, stoga, onemogućava ravnopravan tretman.
39
Imajući na umu ova razmatranja, odgovor na prvo pitanje je da Član 30.(2) Direktive 2004/18
ne dozvoljava naručiocu da vodi pregovore sa ponuđačima o ponudama koje nisu u skladu sa
obaveznim zahtevima utvrđenim u tehničkim specifikacijama ugovora.
40
Imajući u vidu odgovor na prvo pitanje, nema potrebe davati odgovor na drugo, treće i četvrto
pitanje.
318
Troškovi
41
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će doneti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju izjašnjenja Sudu,
izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Četvrto veće) donosi odluku:
Član 30.(2) Direktive 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 31.3.2004. o koordinaciji
postupaka dodele ugovora o javnoj nabavci radova, ugovora o javnoj nabavci robe i ugovora
o javnoj nabavci usluga ne dozvoljava naručiocu da vodi pregovore sa ponuđačima o
ponudama koje nisu u skladu sa obaveznim zahtevima utvrđenim u tehničkim
specifikacijama ugovora.
319
C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur
PRESUDA SUDA (Treće veće)
19. juni 2008. (*)
(Javne nabavke – Direktiva 92/50/EEZ – postupci za dodelu ugovora o javnoj nabavci usluga –
koncept ‘dodjele ugovora’)
U predmetu C-454/06,
Po zahtevu za preliminarnu odluku prema Članu 234. Ugovora o EZ koji je uputio
Bundesvergabeamt (Austrija), odlukom od 10.11.2006, koju je Sud primio 13.11.2006, u
postupku
pressetext Nachrichtenagentur GmbH
protiv
Republik Österreich (Bund),
APA-OTS Originaltext – Service GmbH,
APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft mit beschränkter Haftung,
SUD (Treće veće),
u sastavu A. Rosas, predsednik Veća, U. Lõhmus, J.N. Cunha Rodrigues (izvestilac), A. Ó Caoimh
i A. Arabadjiev, sudije,
Nezavisni advokat: J. Kokott,
Sekretar suda: B. Fülöp, administrator,
Imajući u vidu pismenu proceduru, nakon rasprave održane 24.1.2008,
po razmatranju izjašnjenja koja su podneli
– pressetext Nachrichtenagentur GmbH - G. Estermann, advokat,
– Republik Österreich (Bund) - A. Schittengruber i C. Mayr, u svojstvu zastupnika,
– APA-OTS Originaltext-Service GmbH i APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft
mit beschränkter Haftung - J. Schramm, advokat,
– Vlada Austrije - M. Fruhmann i C. Mayr, u svojstvu zastupnika,
– Vlada Francuske - J.-C. Gracia, u svojstvu zastupnika,
320
– Vlada Litvanije - D. Kriaučiūnas, u svojstvu zastupnika,
– Komisija Evropskih zajednica - D. Kukovec i R. Sauer, u svojstvu zastupnika,
nakon saslušanog mišljenja Nezavisnog advokata, na raspravi održanoj 13.3.2008,
donosi sledeću
Presudu
1
Zahtev za preliminarnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Saveta 92/50/EEZ od
18.6.1992. o koordinaciji postupaka za dodelu ugovora o javnoj nabavci usluga (Službeni list
1992 L 209, str. 1) Direktive Saveta 89/665/EEZ od 21.12.1989. o koordinaciji zakona, uredbi i
administrativnih odredbi koje se odnose na primenu žalbenih postupaka u dodeli ugovora o
javnoj nabavci robe i radova (Službeni list 1989 L 395, str. 33), kako je izmenjena (‘Direktivom
89/665’).
2
Zahtev je upućen u okviru postupka između pressetext Nachrichtenagentur GmbH (‘PN’), s
jedne strane, i Republik Österreich (Bund), APA-OTS Originaltext – Service GmbH (‘APA-OTS’) i
APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft mit beschränkter Haftung (‘APA’), s
druge strane, a odnosi se na ugovor za usluge novinske agencije.
Pravni okvir
Zakonodavstvo Zajednice
3
Član 3.(1) Direktive 92/50 glasi:
‘1. U dodeli ugovora o javnoj nabavci usluga ili organizaciji konkursa za izradu idejnog rešenja,
naručioci posla moraju primenjivati postupke koji su prilagođeni odredbama ove Direktive.’
4
Prema članu 8. te Direktive:
‘Ugovori koji za svoj predmet imaju usluge navedene u Aneksu I A moraju se dodeljivati u
skladu sa odredbama Glave III i IV’.
5
Član 9. te Direktive navodi:
‘Ugovori koji za svoj predmet imaju usluge navedene u Aneksu I B moraju se dodeljivati u
skladu sa Članovima 14. i 16.’
6
Član 10. iste Direktive navodi:
‘… Ugovori koji za svoj predmet imaju usluge navedene u Aneksima I A i I B moraju se
dodeljivati u skladu sa odredbama Glave III i IV kada je vrednost usluga navedenih u Aneksu I A
veća od vrednosti usluga navedenih u Aneksu I B. Ukoliko to nije slučaj, moraju se dodeljivati u
skladu sa Članovima 14. i 16...’
7
Član 11.(3) te Direktive glasi:
321
‘Naručioci posla mogu dodeliti ugovor o javnoj nabavci usluga putem pregovaračkog postupka
bez objave obaveštenja o nabavci u sledećim slučajevima:
…
(e)
za dodatne usluge koje nisu uključene u početni projekat ili u početni ugovor, ali su, zbog
nepredviđenih okolnosti, postale neophodne za pružanje usluga opisanih u njima, pod
uslovom da se ugovor dodeli pružaocu usluga koji te usluge pruža:
–
kada takve dodatne usluge nije moguće tehnički ili ekonomski odvojiti od
osnovnog ugovora, a da to naručiocima ne uzrokuje značajne poteškoće,
ili
–
kada su takve usluge, iako odvojive od izvršenja osnovnog ugovora, nužno
potrebne za njegov završetak.
Međutim, ukupna procenjena vrednost ugovora dodeljenih za dodatne usluge ne sme
preći 50% vrednosti osnovnog ugovora;
(f)
za nove usluge koje se sastoje od ponavljanja sličnih usluga koje se poveravaju pružaocu
usluga kojem je isti naručilac posla dodelio osnovni ugovor, po uslovom da su te usluge u
skladu sa osnovnim projektom za koji je dodeljen prvi ugovor u skladu sa postupcima iz
stava 4. Čim se prvi projekat stavi u tenderski postupak, naručilac posla mora objaviti
mogućnost primene pregovaračkog postupka te uzeti u obzir ukupni procenjeni trošak
naknadnih usluga kada primenjuje odredbe Člana 7. Ovaj postupak se može odvijati
samo unutar tri godine nakon sklapanja osnovnog ugovora.’
Spor u glavnom postupku i upućena prethodna pitanja
8
APA je osnovana u Austriji kao registrovana zadruga ograničene odgovornosti nakon Drugog
svetskog rata. Gotovo sve austrijske dnevne novine, kao i austrijski radio i televizijski emiter,
ORF, bili su članovi ove zadruge. Zajedno sa svojim podružnicama, APA je glavni operater tržišta
novinskih agencija u Austriji i tradicionalno pruža Republici Austriji (Bund) različite usluge
novinske agencije.
9
PN je prisutan na austrijskom tržištu novinskih agencija od 1999. godine, ali je do sada samo u
ograničenoj meri izdavao saopštenja za austrijske savezne vlasti. PN ima manje zaposlenih
novinara nego APA i nema dostupne tako velike arhive kakve ima APA.
10
Godine 1994, pre pristupanja Evropskoj uniji, Republika Austrija (Bund) zaključila je ugovor
(‘osnovni ugovor’) sa APA-om koji se odnosi na pružanje određenih usluga za naknadu. Taj
ugovor, u suštini, omogućuje austrijskim saveznim vlastima da pristupaju tekućim
informacijama i da ih koriste (takozvana ‘osnovna usluga’), da traže istorijske informacije i
prethodna saopštenja za štampu iz baze podataka APA-e, poznate pod nazivom ‘APADok’, te da
koriste originalne tekstualne usluge APA-e, poznate kao ‘OTS’, kako za informacije koje pružaju,
tako i za diseminaciju vlastitih saopštenja za štampu. APADok baza podataka sadrži podatke iz
osnovne usluge od 1.1.1988. godine, a saopštenja za štampu kojima se bavi OTS služba od
1.1.1989. godine.
11
Osnovni ugovor je sklopljen na neodređeni vremenski period, uz klauzulu da su se obe strane
odrekle prava na raskid do 31.12.1999. godine.
322
12
Član 2.(c) osnovnog ugovora navodi:
‘Za online zahteve za informativne usluge APA-e definirane u članu 1., APA će naplaćivati
prihode za licenciranje za korišćenje sistema za elektronsku obradu podataka, po minuti (neto)
CPU, što je cena koja odgovara najnižoj potrošačkoj cijeni zvanične tarife (trenutno ATS 67, HT
po minuti CPU) umanjena za 15%.’
13
Ugovor takođe sadrži odredbe koje se odnose na datum prvog povećanja cena, maksimalni
iznos za svako povećanje i indeksiranje cena na temelju indeksa potrošačkih cena za 1986.
godinu, gde je referentna vrednost cifra u indeksu izračunata za 1994. godinu. Član 5.(3)
ugovora navodi, između ostalog: ‘… izričito je dogovoreno da se garantuje da će vrednosti
naknade iz Člana 2.(a) i (b) biti fiksne. Za izračunavanje indeksa, početna tačka je indeks
potrošačkih cena 86 (CPI 86), koji je objavio Centralni zavod za statistiku Austrije (ÖSTAT) ili
sledeći indeks koji će ga zameniti.’
14
U septembru 2000, APA je osnovala podružnicu u svom potpunom vlasništvu, APA-OTS, kao
društvo ograničene odgovornosti. Dva društva su povezana ugovorom koji isključuje dobiti i
gubitke, koji, prema društvima APA i APA-OTS, omogućuje društvu APA-OTS da bude finansijski,
organizaciono i ekonomski integrisano u društvo APA i omogućuje društvu APA-OTS da vodi
svoje poslovanje i njim upravlja na osnovu instrukcija koje dobije od APA-e. APA-OTS nadalje
mora svoje godišnje dobiti proslediti APA-i, dok APA mora nadoknaditi sve godišnje gubitke
koje napravi APA-OTS.
15
U septembru 2000, APA je prenela na APA-OTS poslovanje svoje OTS službe. O ovoj promeni je
obaveštena Republika Austrija (Bund) u oktobru 2000. godine. Ovlašćeni predstavnik APA-e
uverio je austrijske vlasti da će, nakon prenosa, APA biti zajedno i solidarno odgovorna sa APAOTS, te da neće doći do bilo kakve promene u ukupnoj pruženoj usluzi. Austrijske vlasti su
nakon toga odobrile da u budućnosti usluge OTS službe pruža APA-OTS, a da se naknada za tu
uslugu od tada plaća direktno APA-OTS.
16
Nadalje, odredbe osnovnog ugovora su izmenjene početnim dopunskim ugovorom koji je
potpisan 2001. godine i stupio na snagu 1.1.2002. godine. Kada je došlo do prelaska na valutu
evro, taj je dopunski ugovor prilagodio početni ugovor kako je opisano od stava 17. do stava
20. ove presude.
17
Prvo, iznos godišnje naknade za korišćenje uredničkih članaka i medijskih arhiva, ATS
10.080.000, zamenjen je iznosom od EUR 800.000. Prema klauzuli o indeksiranju, cena za 2002.
godinu trebalo je da bude ATS 11.043.172 (pretvoreno u EUR 802.538,61 zbog prelaska na
evro). Doneta je odluka da se ne koristi taj iznos, već zaokruženi iznos od EUR 800.000, što je
bilo umanjenje od 0,3%.
18
Drugo, cena utvrđena za online zahteve za informativne usluge APA-e, koja je bila ATS 67 po
minuti, zamenjena je cenom od EUR 4,87 po minutu. Osim zaokruživanja koje je napravljeno u
vreme prelaska na evro, osnovni iznos te cene nije se menjao.
19
Treće, za izračunavanje indeksiranja, indeks koji je izračunat za 1994. godinu na osnovu indeksa
potrošačkih cena za 1986. godinu zamenjen je, kao referentnom tačkom, indeksom koji je
izračunat za 2001. na temelju indeksa potrošačkih cena za 1996. godinu. U tom smislu, prvi
dopunski ugovor izmenio je, između ostalih, Član 5.(3) osnovnog ugovora, kako sledi:
323
‘Izričito je dogovoreno da se garantuje da će vrednosti naknade iz Člana 2.(a) i (b) biti fiksne. Za
izračunavanje indeksa, početna tačka je indeks potrošačkih cena 86 (CPI 86), koji je objavio
Centralni zavod za statistiku Austrije (ÖSTAT) ili sledeći indeks koji će ga zameniti.’
20
Četvrto, odstupajući od mehanizma indeksiranja, neke cene su odmah utvrđene za godine od
2002. do 2004. godinu. Cena od ATS 8,50 po redu za uvrštavanje saopštenja za štampu u OTS
uslugu zamenjena je fiksnom cenom od EUR 0,66 po redu za 2002, EUR 0,67 za 2003. i EUR 0,68
za 2004. godinu. Da je primenjena klauzula o indeksiranju, cena bi za 2002. godinu trebalo da
bude ATS 9,31 po redu (zaokruženo na EUR 0,68 po redu). Cena je stoga umanjena za 2,94% za
2002. i 1,47% za 2003. godinu.
21
Drugi dopunski ugovor, potpisan u oktobru 2005. godine i na snazi od 1.1.2006. godine, uveo je
dve dodatne izmene u osnovni ugovor. Tim drugim dopunskim ugovorom, osnovni ugovor je
izmenjen kako je opisano u stavovima 22. i 23. ove presude.
22
Prvo, odricanje od prava na raskid ugovora, koje je u osnovnom ugovoru bilo postavljeno do
31.12.1999. godine, ovim je dogovoreno do decembra 2008. godine.
23
Drugo, umanjenje cene za online zahteve za informativne usluge APA-e, koje je bilo utvrđeno
na 15% u osnovnom ugovoru, sada je povećano na 25%. U tom smislu, drugi dopunski ugovor
izmenio je Član 2.(c) osnovnog ugovora kako sledi:
‘Sledeće odredbe [osnovnog ugovora koji je izmenjen prvim dopunskim ugovorom] menjaju se
kako sledi od 1.1.2006. godine:
1. Član 2.(c): procenat od 15% menja se procentom od 25%.
…’.
24
PN je 2004. godine ponudio svoje usluge novinske agencije Republici Austriji (Bund), ali ta
ponuda nije dovela do potpisivanja ugovora.
25
Tužbama koje su podnete 4. i 19. jula 2006. godine, PN je, putem glavnog zahteva, tražio od
Bundesvergabeamt (Savezne uprave za javne nabavke) da proglasi da su razdvajanje osnovnog
ugovora, koje je usledilo nakon restrukturiranja APA-e 2000. godine, i dopunski ugovori iz 2001.
i 2005. godine, koje je nazvao ‘de facto dodelama’, nezakoniti te da je, alternativno, izbor
različitih spornih postupaka dodele nezakonit.
26
U smislu rokova za podnošenje tužbe, Bundesvergabeamt navodi da je, iako su se transakcije
koje su predmet tužbe desile 2000, 2001. i 2005. godine, pravni lek koji je dostupan prema
domaćem pravu za nezakonite dodele ugovora, odnosno primenu izjašnjenja koje za posledicu
ima raskid ugovora, stvoren tek naknadno, odnosno s dejstvom od 1.2.2006. Period koji je dat
za ovaj pravni lek je šest meseci od datuma nezakonite dodele. Bundesvergabeamt smatra da
je adekvatno da se primeni Član 1496. Građanskog zakonika Austrije (Allgemeines Bürgerliches
Gesetzbuch – ABGB), prema kojem zastarevanja ne teku ukoliko nije dostupan neophodni
pravni lek, pod uslovom da je ta primena u skladu sa pravom Zajednice.
27
U takvim okolnostima, Bundesvergabeamt je odlučio da obustavi postupak i uputi sledeća
pitanja Sudu pravde na preliminarnu odluku:
‘(1)
Da li pojmove “dodeljivanja” u Članu 3.(1) Direktive 92/50… i “dodeljivati” u članovima 8.
i 9. te Direktive treba tumačiti na način da obuhvataju okolnosti u kojima naručilac posla
324
namerava da u budućnosti dobije usluge od pružaoca usluga koji je osnovan kao društvo
ograničene odgovornosti, a kada je te usluge prethodno pružao drugi pružalac usluga koji
je jedini deoničar u budućem pružaocu usluga i kojima ima kontrolu na budućim
pružaocem usluga? Da li je u takvom slučaju pravno relevantno da naručilac posla nema
garanciju da tokom celog perioda prvobitnog ugovora, deonice u budućem pružaocu
usluga neće biti prodate u celini ili delom trećim stranama te da nadalje nema garanciju
da će članstvo prvobitnog pružaoca usluga, koji ima oblik zadrugarskog društva, ostati
nepromenjeno tokom celokupnog trajanja ugovora?
(2)
Da li pojmove “dodeljivanje” u Članu 3.(1) Direktive 92/50… i “dodeljivati” u Članovima 8.
i 9. te Direktive treba tumačiti na način da obuhvataju okolnosti u kojima se, tokom
perioda važenja ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski period sa određenim
pružaocima usluga koji te usluge zajednički pružaju, naručilac posla slaže sa izmenama
tih pružalaca usluga u naknadi za usluge utvrđene u ugovoru i sa preformulisanjem
klauzule koja ih povezuje sa indeksom, a kada te izmene rezultiraju različitim naknadama
i napravljene su po prelasku na valutu evro?
(3)
Da li pojmove “dodeljivanju” u Članu 3.(1) Direktive 92/50… i “dodeljivati” u Članovima 8.
i 9. te Direktive treba tumačiti na način da obuhvataju okolnosti u kojima se, tokom
perioda važenja ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski period sa određenim
pružaocima usluga koji te usluge zajednički pružaju, naručilac posla slaže da ti pružaoci
usluga izmene ugovor, prvo tako da obnove za period od tri godine odricanje od prava na
raskid ugovora putem obaveštenja, i drugo, da utvrde veći rabat nego ranije za određene
naknade vezane za količinu u određenom području usluga?
(4)
Ako je odgovor na bilo koje od ova tri pitanja da se radi o dodeli: da li Član 11.(3)(b)
Direktive 92/50…, ili bilo koje druge odredbe prava Zajednice, poput, posebno, načela
transparentnosti, treba tumačiti na način da dozvoljavaju naručiocu da dobije usluge
dodelom jednog ugovora pregovaračkim postupkom bez objave obaveštenja o nabavci,
kada su delovi tih usluga pokriveni ekskluzivnim pravima iz Člana 11.(3)(b) Direktive
92/50/EEZ? Ili načelo transparentnosti ili bilo koje druge odredbe prava Zajednice
zahtevaju u slučaju dodele ugovora uglavnom neprioritetnih usluga da se obaveštenje o
nabavci ipak objavi pre dodele ugovora, da bi se omogućilo preduzećima u dotičnim
sektorima da ocene da li se u stvari dodeljuju usluge koje su predmet ekskluzivnog
prava? Ili da li odredbe prava Zajednice koje se odnose na dodelu ugovora o javnim
nabavkama zahtevaju da se u takvom slučaju usluge mogu samo dodeliti u posebnim
tenderskim postupcima, u skladu s tim da li podležu ili ne ekskluzivnim pravima, da bi se
makar u delu omogućio konkurentan tenderski postupak?
(5)
Ako je odgovor na četvrto pitanje da naručilac posla može dodeliti usluge koje ne
podležu ekskluzivnim pravima u jedinstvenom postupku nabavke zajedno sa uslugama
koje podležu ekskluzivnom pravu: može li preduzeće koje nema nikakvo pravo da se bavi
podacima koji podležu ekskluzivnom pravu koje poseduje preduzeće koje ima
dominantnu poziciju na tržištu, utvrditi da u tom smislu ima kapacitet, u smislu propisa o
nabavkama, da pruža sveobuhvatnu naručiocu, oslanjajući se na Član 82. EZ i obavezu
izvedenu iz te odredbe o preduzeću koje dominira tržištem koje ima ovlašćenja da
raspolaže podacima i osnovano je u državi članici da te podatke pruža pod razumnim
uslovima?
(6)
Ako je odgovor na prvo, drugo i treće pitanje da parcijalni prenos ugovora iz 2000.
godine i/ili jedna ili obe navedene izmene ugovora predstavljaju nove dodele; i nadalje,
da li bi na četvrto pitanje trebalo odgovoriti da jeste, bilo kad se dodeljuje ugovor za
325
usluge koje ne podležu ekskluzivnim pravima putem posebnog postupka dodele ili kad se
dodeljuje kombinovani ugovor (u ovom predmetu za saopštenja za štampu, osnovnu
uslugu i prava na korišćenje APADok), naručilac posla prvo trebalo da objavi obaveštenje
o nabavci da bi osigurao da je planirana dodela ugovora transparentna i da ju je moguće
revidirati:
Da li se termin “oštećen” iz Člana 1.(3) Direktive 89/665… i člana 2.(1)(c) te Direktive
treba tumačiti na način da znači da je preduzeće u slučaju poput ovog oštećeno, u
značenju tih odredbi Direktive 89/665…, jednostavno kada mu je uskraćena prilika da
učestvuje u postupku javne nabavke jer naručilac posla nije, pre dodele, objavio
obaveštenje o nabavci, na osnovu čega se preduzeće moglo nadmetati za ugovor koji se
dodeljuje, moglo dostaviti ponudu ili moglo podneti zahtev da dotična ekskluzivna prava
revidira nadležno telo za žalbe u javnim nabavkama (Komisija za zaštitu prava
ponuđača)?
(7)
Da li princip ekvivalencije prava Zajednice i zahtev prava Zajednice za efikasnom
pravnom zaštitom, odnosno princip delotvornosti, treba tumačiti, imajući na umu svaku
relevantnu odredbu prava Zajednice, na način da daju pojedinačno i bezuslovno pravo
preduzeću protiv države članice da ima najmanje šest meseci, od vremena kada je moglo
znati da se dodjelom ugovora prekršio zakon o nabavkama, da pokrene pravni postupak
pred nadležnim nacionalnim organom kojim traži odštetu nakon dodele ugovora na
osnovu kršenja propisa o nabavkama Zajednice, a mora mu se dozvoliti dodatno vreme
za periode u kojima nije moglo podneti takvo potraživanje zbog nepostojanja zakonske
osnove u nacionalnom pravu, u okolnostima u kojima, prema nacionalnom zakonu,
potraživanja naknade štete koja se zasnivaju na kršenju nacionalnog zakona obično
podležu zastarevanju tri godine od datuma saznavanja za prekršioca i štetu i, u
nedostatku pravne zaštite u posebnom području prava, zastarevanje ne (nastavlja da)
teče?’
Pitanja upućena u okviru zahteva za preliminarnu odluku
28
Sud kao preliminarni stav iznosi da se, iako je sporni ugovor u glavnom postupku zaključen pre
pristupanja Republike Austrije Evropskoj uniji, relevantna pravila Zajednice primenjuju na taj
ugovor od datuma pristupanja države (vidi u tom smislu predmet C-76/97 Tögel [1998]
ECR I-5357, stav 14.).
29
Bundesvergabeamt sa prva tri pitanja pita, u suštini, u kojim okolnostima se izmene postojećeg
ugovora između ugovornog organa i pružaoca usluga mogu smatrati novom dodelom ugovora
o javnoj nabavci usluga u značenju Direktive 92/50.
30
Direktiva 92/50 ne daje specifične odgovore na ova pitanja, ali sadrži niz relevantnih
pokazatelja koji bi se trebali staviti u opći okvir pravila Zajednice koja se odnose na javne
nabavke.
31
Jasno je iz sudske prakse da je glavni cilj pravila Zajednice u oblasti javnih nabavki da osiguraju
slobodu kretanja usluga i otvaranje nesmetanoj konkurenciji u svim državama članicama (vidi
predmet 26/03 Stadt Halle and RPL Lochau [2005] ECR I-1, stav 44.). Ovaj dvostruki cilj izričito
je naveden u drugom, šestom i dvadesetom stavu preambule Direktive 92/50.
32
Da bi se ispunio takav dvostruki cilj, pravo Zajednice primenjuje, između ostalog, princip
nediskriminacije na osnovu nacionalnosti, princip jednakog tretmana ponuđača i obavezu
326
transparentnosti koja iz toga proističe (vidi u tom smislu predmet C-275/98 Unitron
Scandinavia i 3-S [1999] ECR I-8291, stav 31; predmet C-324/98 Telaustria i
Telefonadress [2000] ECR I-10745, stavovi 60. i 61; i predmet C-496/99 P Komisija protiv CAS
Succhi di Frutta [2004] ECR I-3801, stavovi 108. i 109.).
33
Direktiva 92/50 sprovodi ove principe i obavezu transparentnosti u odnosu na ugovore koji
potpadaju u opseg njene primene i koji se odnose, bilo isključivo ili u najvećem delu, na usluge
navedene u Aneksu I A, zahtevajući, između ostalog, određene postupke dodjele. Za ugovore
koji potpadaju pod opseg direktive i koji se odnose, bilo isključivo ili u najvećem delu, na usluge
navedene u Aneksu I B, Direktiva ne nameće ista pravila za postupke dodele, ali ta kategorija
ugovora o javnoj nabavci ipak podleže temeljnim pravilima prava Zajednice i obavezi
transparentnosti koja iz njih proističe (vidi u tom smislu predmet C-507/03 Komisija protiv Irske
[2007] ECR I-0000, stavovi 26, 30. i 31.).
34
Da bi se obezbedila transparentnost postupaka i jednak tretman ponuđača, izmene odredbi
ugovora o javnoj nabavci tokom trajanja ugovora predstavljaju novu dodelu ugovora u
značenju Direktive 92/50 kada su one materijalno različite po svojoj prirodi od osnovnog
ugovora i, stoga, takve da pokazuju nameru strana da ponovno pregovaraju o suštinskim
uslovima tog ugovora (vidi u tom smislu predmet C-337/98 Komisija protiv Francuske [2000]
ECR I-8377, stavovi 44. i 46.).
35
Izmena ugovora o javnoj nabavci tokom njegovog trajanja može se smatrati materijalnom ako
uvodi uslove koji bi, da su bili delom prvobitnog postupka dodele, dozvolili pristup ponuđača
koji nisu oni koji su prvobitno učestvovali i dozvolili bi prihvatanje ponude koja nije ona
prvobitno prihvaćena.
36
Isto tako, izmena prvobitnog ugovora se može smatrati materijalnom ukoliko značajno
proširuje delokrug ugovora da on obuhvati usluge koje nisu bile prvobitno pokrivene. Ovo
drugo tumačenje potvrđeno je u Članu 11.(3)(e) i (f) Direktive 92/50, koji nameće, za ugovore
koji se potpuno ili u većem delu odnose na usluge navedene u Aneksu I A, ograničenja na meru
do koje naručioci posla mogu koristiti pregovarački postupak za dodelu dodatnih usluga onim
koje su obuhvaćene prvobitnim ugovorom.
37
Izmena se također može smatrati materijalnom kada menja ekonomsku ravnotežu ugovora u
korist ugovarača na način koji nije predviđen uslovima prvobitnog ugovora.
38
Sud će odgovoriti na upućena mu pitanja u skladu sa gore navedenim razmatranjima.
Prvo pitanje
39
Prvo pitanje Bundesvergabeamta se odnosi na prenos OTS usluga, koje je do tada pružala APA,
na APA-OTS 2000. godine. On, u suštini, pita da li promjena ugovornog partnera, u okolnostima
poput ovih u glavnom predmetu, predstavlja novu dodelu ugovora u značenju Članova 3.(1), 8.
i 9. Direktive 92/50.
40
U pravilu, zamjena novim ugovornim partnerom onog kojem je naručilac posla prvobitno
dodelio ugovor mora se smatrati promenom osnovnih uslova datog ugovora o javnoj nabavci,
osim ukoliko ta zamena nije predviđena uslovima prvobitnog ugovora, na primer, putem
odredbe o podugovaranju.
327
41
Prema upućenom zahtevu, društvo APA-OTS je osnovano kao društvo ograničene odgovornosti
i stoga je pravno lice odvojeno od APA-e, prvobitnog ugovarača.
42
Takođe je jasno da naručilac posla, kako su OTS usluge prenesene sa APA-e na APA-OTS 2000.
godine, plaćanje tih usluga vrši direktno društvu APA-OTS, ne APA-i.
43
Međutim, neke od specifičnih karakteristika prenosa dotične delatnosti dozvoljavaju zaključak
da te izmene, napravljene u situaciji poput one u glavnom postupku, ne predstavljaju promenu
osnovnih uslova ugovora.
44
Prema informacijama u spisu predmeta, APA-OTS je podružnica u potpunom vlasništvu APA-e i
APA ima ovlašćenja da usmerava APA-OTS u poslovanju i upravljanju te su ta dva društva
povezana ugovorom prema kome se dobiti i gubici prenose na APA-u i ona ih na sebe preuzima.
Spis predmeta takođe pokazuje da je lice koje je ovlašćeno da predstavlja APA-u uvjerilo
naručilac posla da je APA, nakon prenosa usluga OTS, solidarno odgovorna sa APA-OTS i da
stoga neće doći do bilo kakve promene u sveukupnom izvršenju ugovora.
45
Ovaj aranžman, u suštini, predstavlja unutrašnju reorganizaciju ugovornog partnera, kojom se
temeljno ne menjaju uslovi osnovnog ugovora.
46
U tom kontekstu, Bundesvergabeamt pita da li proističu pravne posledice iz činjenice da
naručilac posla nema garanciju da se deonice društva APA-OTS neće preneti na treće strane u
bilo koje vreme tokom trajanja ugovora.
47
Ukoliko se deonice društva APA-OTS prenesu na treću stranu tokom trajanja spornog ugovora u
glavnom postupku, to više ne bi predstavljalo unutrašnju reorganizaciju prvobitnog ugovornog
partnera, već stvarnu promenu ugovornog partnera, koja bi, u pravilu, predstavlja izmenu
osnovnih uslova ugovora. Taj događaj bi predstavljao novu dodelu ugovora u značenju
Direktive 92/50.
48
Slično rasuđivanje se odnosi i na slučaj kada se već u vreme prenosa delatnosti na podružnicu
desio prenos deonica podružnice na treću stranu (vidi u tom smislu predmet C-29/04, Komisija
protiv Austrije [2005] ECR I-9705, stavovi 38. do 42.).
49
Dok se to ne desi, međutim, analiza iz stava 45. ove presude važi, odnosno činjenica da ova
situacija predstavlja unutrašnju reorganizaciju ugovornog partnera. Na ovaj zaključak ne utiče
činjenica da nema garancije da se deonice podružnice neće preneti na treću stranu tokom
trajanja ugovora.
50
Bundesvergabeamt također pita koje pravne posledice nastaju za naručioca posla zbog
nepostojanja garancije da neće doći do promena u sastavu deoničara u pružaocu usluga u bilo
koje vreme tokom trajanja ugovora.
51
Ugovori o javnoj nabavci se obično dodeljuju pravnim licima. Ako je pravno lice osnovano kao
javna kompanija registrovana na berzi, iz same njene prirode proističe da je sastav njenih
deoničara podložan promeni u bilo koje vreme. Po pravilu, takva situacija ne utiče na valjanost
dodele ugovora o javnoj nabavci takvoj kompaniji. Situacija može biti drugačija u izuzetnim
slučajevima, kada, na primer, postoje prakse kojima se nameravaju izbeći pravila Zajednice koja
regulišu ugovore o javnim nabavkama.
328
52
Slično razmatranje se primenjuje u slučaju ugovora o javnoj nabavci koji se dodeljuju pravnim
licima osnovanim ne kao kompanije koje se javno kotiraju na berzi, već kao registrovane
zadruge ograničene odgovornosti, poput one u glavnom postupku. Bilo kakva promena u
sastavu deoničara u takvoj zadruzi neće, po pravilu, rezultirati materijalnom izmenom ugovora.
53
Stoga, ni ova razmatranja ne utiču na zaključak iz stava 45. ove presude.
54
Iz navedenog sledi da odgovor na prvo pitanje mora biti da se pojmovi ‘dodeljivanje’ i
‘dodeljivati’, korišćeni u Članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju tumačiti na način da ne
obuhvataju situaciju, poput ove u glavnom postupku, u kojoj se usluge koje prvobitni pružalac
usluga pruža naručiocu prenose na drugog pružaoca usluga, koji je osnovan kao društvo
ograničene odgovornosti, a čiji je jedini deoničar prvobitni pružalac usluga koji kontroliše novog
pružaoca usluga i usmerava njegov rad, pod uslovom da prvobitni pružalac usluga nastavi da
preuzima odgovornost za usklađenost sa ugovornim obavezama.
Drugo pitanje
55
Drugo pitanje Bundesvergabeamta odnosi se na izmene napravljene u osnovnom ugovoru
putem prvog dopunskog ugovora, potpisanog 2001. godine i na snazi od 1.1.2002. U suštini se
pita da li određene izmene cene predstavljaju novu dodelu ugovora u smislu Direktive 92/50.
56
Ovo se pitanje odnosi, prvo, na konverziju cena u evro bez promene njihovog originalnog
iznosa, a drugo, na konverziju cena u evro koja je dovela do umanjenja prvobitnog iznosa i,
treće, preformulisanje klauzule o indeksiranju cena.
57
Odgovor mora biti da u slučaju kada je, nakon prelaska na evro, postojeći ugovor promenjen u
smislu da su cene koje su prvobitno bile izražene u nacionalnoj valuti, pretvorene u evro,
promena ne predstavlja materijalnu ugovornu izmenu, već samo prilagođavanje ugovora
spoljnim okolnostima, pod uslovom da je zaokruživanje iznosa u evro valuti urađeno u skladu
sa odredbama koje su na snazi, uključujući i one iz Uredbe Saveta (EZ) br. 1103/97 od
17.6.1997. o određenim odredbama koje se odnose na uvođenje evra (Službeni list 1997 L 162,
str. 1).
58
Kada zaokruživanje cena pretvorenih u evro prelazi iznos koji odobravaju relevantne odredbe,
tada to predstavlja izmenu u prvobitnom iznosu cena koje je utvrdio prvobitni ugovor. Tada je
pitanje da li takva promena cena predstavlja novu dodelu ugovora.
59
Jasno je da je cena značajan uslov ugovora o javnoj nabavci (vidi u tom smislu, Komisija protiv
CAS Succhi di Frutta, stav 117.).
60
Promena tog uslova tokom perioda važenja ugovora, u nedostatku izričitog ovlašćenja da se
ona napravi u okviru uslova osnovnog ugovora, može značajno narušiti načela transparentnosti
i jednakog tretmana ponuđača (vidi u tom smislu, Komisija protiv CAS Succhi di Frutta, stav
121.).
61
Međutim, konverziju ugovornih cena u evro valutu tokom trajanja ugovora može pratiti
prilagođavanje njihovih originalnih iznosa bez dovođenja do nove dodele ugovora, pod
uslovom da je to prilagođavanje minimalno i objektivno opravdano; to je slučaj kada
prilagođavanje olakšava izvršenje ugovora tako što, na primjer, pojednostavljuje procedure
naplate.
329
62
U situaciji koja je u pitanju u glavnom postupku, godišnja naknada za korišćenje uredničkih
članaka i medijskih arhiva umanjena je za samo 0,3% da bi se postigla zaokružena cifra kojom
se olakšava izračunavanje. Dalje, cene po redu za uvrštavanje saopštenja za štampu u OTS
usluge umanjene su za 2,94% i 1,47% za 2002. i 2003. godinu, da bi se postigle zaokružene cifre
koje takođe olakšavaju izračunavanje. Ne samo da su se ta prilagođavanja cena odnosila na
male iznose, već su pre bile na štetu nego u korist ugovarača koji se složio sa smanjenjem cena
u odnosu na one koje se dobiju u skladu sa uobičajeno primenjivim pravilima konverzije i
indeksiranja.
63
U takvim okolnostima, može se utvrditi da prilagođavanje cena u ugovoru o javnoj nabavci
tokom njegovog trajanja ne predstavlja izmenu osnovnih uslova ugovora koja bi predstavljala
novu dodelu ugovora u značenju Direktive 92/50.
64
U odnosu na preformulisanje klauzule o indeksiranju, Sud smatra da je član 5.(3) osnovnog
ugovora propisao, između ostalog, da ‘[z]a izračunavanje indeksa, početna tačka je indeks
potrošačkih cena 86 (CPI 86), koji je objavio Centralni ured za statistiku Austrije (ÖSTAT) ili
sledeći indeks koji će ga zameniti.’
65
Sledi da je osnovni ugovor predvideo da će se indeks cena na koji se poziva zameniti naknadnim
indeksom.
66
Prvi dopunski ugovor zamenio je indeks cena koji je naveden u osnovnom ugovoru, odnosno
indeks potrošačkih cena 1986 (VPI 86) koji je objavio ÖSTAT, novijim indeksom, odnosnom
indeksom potrošačkih cena 1996 (VPI 96), koji je takođe objavio ÖSTAT.
67
Kako je navedeno u stavu 19. ove presude, taj dopunski ugovor je kao polaznu tačku koristio
indeks izračunat za 2001. godinu, odnosno godinu kada je i zaključen, umesto onog za 1994.
godinu, odnosno godinu u kojoj je osnovni ugovor zaključen. Ažuriranje polazne tačke u skladu
je sa ažuriranjem indeksa cena.
68
Sledi da je prvi dopunski ugovor samo primenio odredbe osnovnog ugovora koje su se odnosile
na ažuriranje klauzule o indeksiranju.
69
U takvim okolnostima, Sud smatra da pozivanje na novi indeks cena ne predstavlja izmenu
osnovnih uslova prvobitnog ugovora koja bi činila novu dodelu ugovora u značenju Direktive
92/50.
70
Sledi iz navedenog da odgovor na drugo pitanje mora biti da se pojmovi ‘dodeljivanje’ i
‘dodeljivati’, korišćeni u Članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju tumačiti na način da ne
obuhvataju prilagođavanje osnovnog ugovora koja predstavlja odgovor na promenjene spoljne
okolnosti, poput konverzije cena koje su na početku bile navedene u nacionalnoj valuti u evro,
minimalnog umanjenja cena u svrhe zaokruživanja, i pozivanja na novi indeks cena kada je u
osnovni ugovor uvrštena odredba koja predviđa zamenu starijeg indeksa cena novijim.
Treće pitanje
71
Treće pitanje Bundesvergabeamta odnosi se na izmene koje su napravljene u osnovnom
ugovoru drugim dopunskim ugovorom, koji je potpisan u oktobru 2005. godine, a stupio na
snagu 1.1.2006. godine.
330
72
Bundesvergabeamt u biti pita da li dolazi do nove dodele ugovora, prvo, zbog obnove odricanja
od prava na raskid ugovora obaveštenjem strana i, drugo, zbog povećanja rabata koji se daje na
cene za određene usluge predviđene ugovorom.
73
Prvo, što se tiče zaključenja novog odricanja od prava na raskid ugovora tokom perioda trajanja
ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski period, Sud smatra da je praksa
zaključivanja ugovora o javnoj nabavci usluga na neodređeni period sama po sebi suprotna
shemi i svrsi pravila Zajednice kojima se uređuju ugovori o javnim nabavkama. Takva praksa,
vremenom, može ometati konkurenciju između potencijalnih pružalaca usluga i može
narušavati primenu odredbi direktiva Zajednice koje uređuju oglašavanje postupaka za dodelu
ugovora o javnim nabavkama.
74
Uprkos tome, pravo Zajednice, u svom današnjem obliku, ne zabranjuje zaključivanje ugovora o
javnoj nabavci usluga na neograničen vremenski period.
75
Na isti način, klauzula na koju su se strane obavezale, da određeno vreme ne raskidaju ugovor
koji je zaključen na neograničen vremenski period, ne smatra se automatski nezakonitom
prema propisima Zajednice o javnim nabavkama.
76
Kako je očito iz stava 34. ove presude, u utvrđivanju da li zaključivanje takve klauzule
predstavlja novu dodelu ugovora, relevantni kriterijum je da li se ta klauzula mora smatrati
materijalnom izmenom osnovnog ugovora (vidi u tom smislu Komisija protiv Francuske, stavovi
44. i 46.).
77
Sporna klauzula u glavnom postupku formalno propisuje odricanje od svakog prava na raskid
ugovora u periodu od 2005. do 2008.
78
Sud navodi, međutim, da je, nakon što je 31.12.1999. isteklo odricanje od prava na raskid
sadržano u osnovnom ugovoru, dotični ugovor u glavnom postupku mogao biti raskinut u
svakom trenutku, uz prethodno obaveštenje. Ipak, ostao je na snazi u periodu od 2000. do
2005. godine, jer ni naručilac posla ni pružalac usluga nisu iskoristili svoje pravo da ugovor
raskinu.
79
U spisu predmeta nema ništa što bi ukazalo na to da bi, tokom perioda od 2005. do 2008. koji
pokriva odricanje od prava na raskid ugovora, naručilac posla zaista razmatrao raskidanje
ugovora tokom njegovog trajanja i objavljivanje novog tenderskog postupka da nije postojala
takva klauzula. Čak i da je nameravao to da uradi, vremenski period na koji se odnosi odricanje,
odnosno tri godine, ne bi ga sprečio u nekom ozbiljnijem vremenskom smislu, imajući na umu
koliko vremena je potrebno da se jedan takav postupak organizuje. U takvim okolnostima, nije
pokazano da ovakvo odricanje od prava na raskid ugovora, pod uslovom da se ono sistematski
ne obnavlja u ugovoru, uzrokuje rizik od narušavanja konkurencije na štetu potencijalnih novih
ponuđača. Stoga se ne može smatrati materijalnom izmenom osnovnog ugovora.
80
Iz navedenog sledi da, u okolnostima iz glavnog postupka, postojanje odricanja od prava na
raskid ugovora u periodu od tri godine tokom trajanja ugovora o uslugama koji je zaključen na
neodređeni vremenski period, ne predstavlja novu dodelu ugovora u značenju Direktive 92/50.
81
Drugo, u odnosu na veći rabat predviđen drugim dopunskim ugovorom, Sud navodi da je
osnovni ugovor propisao, u odnosu na sporne usluge, ‘cijenu koja odgovara najnižoj
potrošačkoj ceni zvanične tarife ... umanjena za 15%.’
331
82
Prema informacijama koje su dostavljene Sudu, ovdje se radi o silaznoj tarifi koju primenjuje
APA, a u čijoj primeni se cene datih usluga umanjuju kada se povećava korišćenje tih usluga od
strane APA-inog ugovornog partnera.
83
Prema tim istim informacijama, povećanje stope rabata sa 15% na 25%, koje je predviđeno
drugim dopunskim ugovorom, ekvivalentno je primeni nižih cena. Iako se formalno drugačije
predstavljaju, smanjenje cene i povećanje rabata imaju uporediv ekonomski efekat.
84
U takvim okolnostima, povećanje rabata se može tumačiti na način da potpada u opseg
klauzule propisane osnovnim ugovorom.
85
Nadalje, povećanje rabata, koje ima efekat smanjenja naknade koju ugovarač prima u odnosu
na onu koja je prvobitno utvrđena, ne pomera ekonomski balans ugovora u korist ugovarača.
86
Pored toga, puka činjenica da je naručilac posla dobio veći rabat za usluge pokrivene ugovorom
ne uzrokuje narušavanje konkurencije na štetu potencijalnih ponuđača.
87
Iz navedenog sledi da, u situaciji poput ove u glavnom postupku, činjenica da se u dopunskom
ugovoru utvrdio rabat koji je veći od prvobitno utvrđenog za određene naknade vezane za
količinu u određenom području usluga, ne smatra se materijalnom ugovornom izmjenom i
stoga ne predstavlja novu dodelu ugovora u značenju Direktive 92/50.
88
Stoga, odgovor na treće pitanje mora biti da se pojmovi ‘dodeljivanje’ i ‘dodeljivati’, korišćeni u
članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive 92/50, moraju tumačiti na način da ne obuhvataju situaciju
poput ove u glavnom postupku, gde se naručilac, korištenjem dopunskog ugovora, dogovori sa
ugovaračem da, tokom perioda važenja ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski
period, obnovi, na period od tri godine, odricanje od prava raskida ugovora obaveštenjem, a
gde u vreme ovog dogovora odricanje više nije bilo na snazi, i dogovori da utvrde veće rabate
od onih prvobitno utvrđenih za određene cijene vezane za količinu u određenom području
usluga.
89
Uzimajući u obzir odgovore date na prvo, drugo i treće pitanje, nije potrebno odgovarati na
četvrto, peto, šesto i sedmo pitanje.
Troškovi
90
Budući da je ovaj postupak za strane u glavnom postupku jedan korak u tužbi pred domaćim
sudom, taj sud će doneti odluku o troškovima. Troškovi nastali pri dostavljanju izjašnjenja Sudu,
izuzev troškova navedenih strana, nepovratni su.
Na osnovu navedenog, Sud (Treće veće) donosi odluku:
1.
Iz navedenog sledi da odgovor na prvo pitanje mora biti da se pojmovi ‘dodeljivanju’ i
‘dodeljivati’, korišćeni u Članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive Saveta 92/50/EEZ od
18.6.1992. o koordinaciji postupaka za dodelu ugovora o javnoj nabavci usluga, moraju
tumačiti na način da ne obuhvataju situaciju, poput ove u glavnom postupku, u kojoj se
usluge koje prvobitni pružalac usluga pruža naručiocu prenose na drugog pružaoca
usluga, koji je osnovan kao društvo ograničene odgovornosti, a čiji je jedini deoničar
prvobitni pružalac usluga koji kontroliše novog pružaoca usluga i usmerava njegov rad,
332
pod uslovom da prvobitni pružalac usluga nastavi da preuzima odgovornost za
usklađenost sa ugovornim obavezama.
2.
Pojmovi ‘dodeljivanje’ i ‘dodeljivati’, korišćeni u Članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive
92/50, moraju se tumačiti na način da ne obuhvataju prilagođavanje osnovnog
ugovora koja predstavlja odgovor na promenjene spoljne okolnosti, poput konverzije
cena koje su prvobitno bile navedene u nacionalnoj valuti u evro, minimalnog
umanjenja cena u svrhe zaokruživanja, i pozivanja na novi indeks cena kada je u
osnovni ugovor uvrštena odredba koja predviđa zamenu starijeg indeksa cena novijim.
3.
Pojmovi ‘dodeljivanju’ i ‘dodeljivati’, korišćeni u Članovima 3.(1), 8. i 9. Direktive
92/50, moraju se tumačiti na način da ne obuhvataju situaciju poput ove u glavnom
postupku, gde se naručilac, korišćenjem dopunskog ugovora, dogovori sa ugovaračem
da, tokom perioda važenja ugovora koji je zaključen na neodređeni vremenski period,
obnovi, na period od tri godine, odricanje od prava raskida ugovora obaveštenjem, a
gde u vreme ovog dogovora odricanje više nije bilo na snazi, i dogovori da utvrde veće
rabate od onih prvobitno utvrđenih za određene cene vezane za količinu u određenom
području usluga.
333
SIGMA
SIGMA (Podrška unapređenju vladavine i upravljanja) je zajednička inicijativa organizacije OECD i EU,
koju uglavnom finansira EU. SIGMA već više od 20 godina radi sa različitim zemljama na jačanju
sistema javnog upravljanja i kapaciteta javnih uprava.
SIGMA trenutno radi sa:
Albanijom, Bosnom i Hercegovinom, Bivšom Jugoslovenskom Republikom Makedonijom, Kosovom*,
Crnom Gorom, Srbijom i Turskom, kao državama kandidatima i potencijalnim kandidatima za
pridruživanje EU
Alžirom, Jermenijom, Azerbejdžanom, Egiptom, Gruzijom, Jordanom, Libanonom, Moldavijom,
Marokom, Tunisom i Ukrajinom kao državama susedstva EU
Hrvatskom kao novom državom članicom EU
SIGMA pruža pomoć u 5 ključnih oblasti:
i.
organizacija i funkcionisanje državne službe i javne uprave
ii.
izrada politika delovanja
iii.
javne finansije i revizija
iv.
javne nabavke
v.
strategije i reforme
SIGMA vrši procenu stanja:
sistema i institucija upravljanja
pravnih okvira
reformskih strategija i akcionih planova
napretka u sprovođenju reformi
i radi na izradi:
metodologija i instrumenata za podršku reformama
preporuka za unapređenje zakona i upravnih rešenja
saveta za planiranje i sprovođenje reformi
mogućnosti za razmenu dobrih praksi mnogobrojnih zemalja
dokumenata politika i studija koje uključuju više zemalja.
Za više informacija o programu SIGMA, posetite našu web stranicu:
www.sigmaweb.org
© OECD 2014
Sve zahteve za dozvolu umnožavanja ili prevođenja ove publikacije u komercijalne i nekomercijalne
svrhe slati na: [email protected]
*
Ova oznaka ne sadrži predrasude u odnosu na mišljenje o statusu, te je u skladu s Rezolucijom Saveta bezbednosti
Ujedinjenih Nacija br. 1244/99 i mišljenjem Međunarodnog suda pravde o proglašenju nezavisnosti Kosova.
334
Kvalitet prevoda i njegova doslednost izvornom jeziku teksta isključiva je odgovornost prevodioca. U
slučaju razlika između izvornog teksta i prevoda, prevladaće izvorni tekst.
Izvorno objavila organizacija OECD na engleskom jeziku, pod nazivom: Selected Judgements of the Court
of Justice of the European Union on Public Procurement (2006-2014)
© 2014 OECD
Sva prava zadržana.
335
Download

ODABRANEPRESUDESUDAPRAVDEEVROPSKEUNIJE