Marija Šijan Mitrovi©
Gordana Lazarevi©
SISTEMSKA ANALIZA
mogu©nosti i potreba osnivanja
Fonda za socijalno uklju«ivanje dece
Republike Srbije
Beograd,
decembar
2013
SISTEMSKA ANALIZA MOGU*NOSTI I POTREBA OSNIVANJA FONDA ZA
SOCIJALNO UKLJU,IVANJE DECE REPUBLIKE SRBIJE
Autorke:
Marija Šijan Mitrovi©
Gordana Lazarevi©
Izdava«:
”—æ–˜‘œƒ”ƒœ˜‘Œ†‡…‡‹Žƒ†‹ŠǦ
”‰«‹–‡ŽŒƒƒ•‡͚ǡ‹æ͙͘͘͘͠
™™™Ǥ‘‹•Ǥ‘”‰Ǥ”•
ƒ‹œ†ƒ˜ƒ«ƒǣ
Ž‰‹…ƒƒŒ‹©
e–ƒ’ƒǣ
”ƒˆ‹«‘‹œ†ƒ˜ƒ«‘’”‡†—œ‡©‡—–ƒ†Ǥ‘Ǥ‘Ǥ
‡Œ‹‡ƒŽ‹‰‘”‹©ƒ͠ǡ‹æ͙͘͘͘͠
‹”ƒāǣ͛͘͘
ǣ͟͡͠Ǧ͠͞Ǧ͙͛͛͟͡͝Ǧ͝Ǧ͝
Izdavanje ove publikacije omogu©ila je Ameri«ka agencija za me¯unarodni razvoj (USAID) kroz
program „Gra¯ansko društvo za budu©nost“ koji sprovodi Institut za održive zajednice (ISC).
Stavovi izneti u ovoj publikaciji predstavljaju stavove autora i nužno ne izražavaju stavove
ISC-a, USAID-a ili Vlade SAD-a.
SISTEMSKA ANALIZA
mogu©nosti i potreba osnivanja
Fonda za socijalno uklju«ivanje dece
Republike Srbije
Marija Šijan Mitrovi©
Gordana Lazarevi©
Beograd, decembar 2013
Lista skra©enica
IPA
SIPRU
UNHCR
UNICEF
EU
OECD
ISC
ESRP
JIM
EK
HRD
BDP
NVO
MODS
SILC
MOP
PPP
PISA
LGBT
MRZSP
IRL
VRS
AEP
SIGMA
NUTS
SEIO
NPI
APD
ARS
ESSPROS
RZS
NZS
Instrument for Pre-Accession Assistance
Social Inclusion & Poverty Reduction Unit Tim za socijalno
uklju«ivanje i smanjenje siromaštva
United Nations High Commissionerfor Refugees
United Nations Children’s Fund
European Union/Evropska Unija
Organization for Economic Co-operation and Development
Institute for Sustainable Communities
Employment and Social Reform Programme
Joint Inclusion Memorandum
Evropska Komisija
Human Resources Development
Bruto Doma©i Proizvod
Nevladina organizacija
Mrežƒ organizacija za decu Srbije
Statistics on income and living conditions/Anketa o prihodima i
uslovima života
Materijalno obezbedjenje
Pripremnog Predškolskog Programa
Programme for International Student Assessment
Lezbejke, Gejevi, Bisksualne i transrodne osobe
Ministarstvo Rada, Zaposljavanja i Socijalne Politike
Interno Raseljena Lica
Vlada Reppublike Srbije
Analiza Efkata Propisa
Support for Improvement in Governance and Management
Regionalna statisti«ka klasifikacija
Kancelarija za evropske integracije
Nacionalni Program za Integraciju Srbije u EU
Ankete o Potrošnji Doma©instava
Ankete o Radnoj Snazi
European system of integrated social protection statistics
Republicki Zavod za Stitistiku
Nacionalna Služba za Zapošljavanje
PEP
MMF
SBA
NBS
DRI
ISDACON
ODA
NIPAK
SK
RT
OSU
OP
ZTOSU
CFCU
ESF
Pretpristupni Ekonomski Program
Me¯unarodni Monetarni Fond
Stand By Arrangement
Narodna banka Srbije
Državna Revizorska Institucija
Intersectoral Development Assistance Coordination Network/
Informacioni sistem za koordinaciju razvojne pomo©i u RS
Official Development Assistance /Me¯unarodna Razvojna Pomo©
Nacionalni IPA koordinator
Strateški Koordinator
Revizorsko Telo
Okvir za Strateško Uskla¯ivanje
Operativni Program
Zajedni«ko telo za OSU
Central finance and contract Unit
European Social Fund
Sadržaj
I
Uvod ............................................................................................................. 7
Položaj dece i omladine u okviru socijalnog uklju«ivanja u Srbiji .................. 13
I.1
I.2
I.3
I.4
II
Socijalna i de«ija zaštita .................................................................... 13
Obrazovanje ..................................................................................... 20
Zdravstvo .......................................................................................... 24
Zaštita ljudskih prava ........................................................................ 28
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih aspekata u
oblasti socijalnog uklju«ivanja ...................................................................... 32
II.1
Funkcionalni aspekti i koordinacija ..................................................... 32
II.1.1 Strateški okvir i koordinacija na centralnom nivou .................... 33
II.1.2 Strateški okvir i koordinacija na lokalnom nivou ....................... 40
II.2
Administrativno institucionalni aspekt ................................................44
44
II.2.1 Centralni nivo i reforma državne uprave .......................................
II.2.2 Lokalni nivo i decentralizacija ................................................... 47
II.3
Finansijski aspekt ............................................................................... 58
II.3.1 Budžetska sredstva i makroekonomska stabilnost ....................58
II.3.2. Sredstva me¯unarodne razvojne pomo©i ..................................65
III
Zaklju«ci ...................................................................................................... 74
III.1 Funkcionalni aspekt ........................................................................... 74
III.2 Administrativni/institucionalni aspekt ................................................ 76
III.3 Finansijski aspekt ............................................................................... 78
IV
Preporuke .................................................................................................... 81
IV.1 Funkcionalni elementi ........................................................................ 81
IV.2 Administrativni/institucionalni elementi .............................................85
IV.3 Finansijski elementi ............................................................................ 87
Aneks 1
3
Okvirna lista nacionalnih strategija Republike Srbije usvojenih u
periodu 2000-2013 ............................................................................. 90
Aneks 2
Lista projekata iz izabranih sektora iz baze Informacionog sistema
za koordinaciju razvojne pomoci u Republici Srbiji - Isdacon
(Kancelarija za evropske integracije) ......................................,..........103
Aneks 3
Socijalno uklju«ivanje i borba protiv siromaštva na lokalnom nivou ...113
Aneks 4
Koriš©ena literatura .......................................................................... 128
4
UVOD
Društvo za razvoj dece i mladih – Otvoreni klub iz Niša sprovodi projekat
„Budu©nost po meri dece“ u okviru programa „Civil Society Forward“ Instituta za
održive zajednice - ISC. Projekat ©e imati tri faze – u prvoj fazi, koja traje do sredine
2014. godine, zagovara©e se za uspostavljanje konsenzusa i dobijanja podrške za
promenu dosadašnjeg koncepta finansiranja i upotrebe doma©ih resursa za
socijalno uklju«ivanje dece; u drugoj fazi, koja ©e trajati do kraja 2016, posle
uspostavljanja konsenzusa o novom konceptu za podršku za socijalno uklju«ivanje
dece, cilj ©e biti definisanje regulatornog okvira za mehanizam koji ©e unaprediti
koordinaciju i omogu©iti delotvornije koriš©enje doma©ih resursa i sredstava
me¯unarodne razvojne pomo©i. Tokom tre©e faze, koja ©e trajati do kraja 2019,
aktivnosti su koncentrisane na zagovaranje da Vlada usvoji regulatorni okvir za
mehanizam, oko kojeg je postignut konsenzus, i da mehanizam za koordinaciju i
bolju upotrebu doma©ih resursa i EU fondova za socijalno uklju«ivanje dece bude
uspostavljen. Dugoro«ni cilj projekta je uspostavljanje Fonda za socijalno
uklju«ivanje dece sa namerom da se postigne delotvornija i efikasnija koordinacija i
upotreba raspoloživih doma©ih resursa i budu©ih EU fondova namenjenih za
socijalno uklju«ivanje ranjivih i višestruko marginalizovanih grupa dece.
Deca u Srbiji su višestruko ranjiva, pripadaju razli«itim marginalizovanim grupama
te stoga puni efekat intervencija na njihovoj zaštiti može se posti©i
mulutisektorskom saradnjom i kombinacijom mera i usluga koje pokrivaju porodicu
u celini. Na život dece u velikoj meri mogu uticati mere i intervencije koje se odnose
na zapošaljavanje, rad, zdravlje, socijalnu zaštitu, okruženje, dobro upravljanje,
demokratizacija i ljudska prava - koje se samo na prvi pogled ne ti«u dece. Tim pre
pitanje Fonda za socijalno uklju«ivanje može da se razmatra samo kroz analizu
celokupnih potreba u pogledu realizacije politika socijalnog uklju«ivanja, a ne samo
socijalnog uklju«ivanja dece, jer samo tako se dobija realna slika stanja i
argumentacijja za ili protiv ove inicijative. Ipak, deca predstavljaju kategoriju koja je
suo«ena sa najve©im stepenom socijalne isklju«enosti, i koja je višestruko ugrožena
po raznim osnovama i povezana sa raznim sektorima, pa su funkcionalni,
organizacioni i finansijski problemi tu najizraženiji i najvidljiviji i time pružaju
verovatno najcelovitiji input za validnu sistemsku analizu, koja ©e dati odgovor na
pitanje da li je i u kojoj formi i sa kojim funkcijama neophodno osnovati Fond za
socijalno uklju«ivanje dece.
Osim toga, inicijativa za osnivanje Fonda za socijalno uklju«ivanje, iako prisutna ve©
nekoliko godina, dosada je bila analizirana i razmatrana isklju«ivo sa strane realnih
potreba društva za koordinacijom i finansiranjem aktivnosti u ovoj oblasti, koja
obuhvata veliki broj sektora. Me¯utim, tek je Studija opcija za uspostavljanje Fonda
6
za socijalno ukljucivanje u Republici Srbiji iz aprila 2013. dotakla pitanja položaja
Fonda u postoje©em sistemu sa aspekta njegovih trenutnih performansi i
potencijala za njihovo poboljšanje. Jasno da je da sadašnjoj centralnoj
administraciji nije potreban još jedan budžetski fond ili još jedna organizacija
državne uprave koja ©e uneti dodantnu entropiju u funkcionisanje sistema. U suštini,
nova formacija bi trebalo da pove©a efikasnost i efektivnost postoje©ih elemenata
sistema, izvršavaju©i funkcije i nadležnosti na koordinisaniji na«i i optimizuju©i
potrošnju raspoloživih sredstava. Zbog toga analiza mogu©nosti i varijanti osnivanja
ovakvog Fonda ne može biti bazirana samo na procenjenim potrebama ciljne grupe
korisnika, ve© i na potrebama i potencijalima sistema u koji bi Fond trebalo da bude
inkorporiran. Zbog toga je sprovedena ova analiza, koja je imala za cilj da sagleda
osnovne parametre sistema – njegove funkcije, ustrojstvo i finansijski aspekt
funkcionisanja – i da na osnovu tih nalaza predloži optimalno rešenje za Fond za
socijalno uklju«ivanje dece u smislu njegovih funkcionalnih, institucionalnih i
finansijskih performansi.
***
Na nivou Evropske unije, socijalna isklju«enost definisana je kao „proces kojim su
odre¯eni pojedinci gurnuti na ivicu društva i spre«eni u punom u«estvovanju u
društvu zbog svog siromaštva ili nedostatka osnovnih znanja i mogu©nosti za
doživotno u«enje, ili kao rezultat diskriminacije. Ovo ih udaljuje od zaposlenja,
prihoda i mogu©nosti obrazovanja, kao i od društvenih mreža, okvira i akti vnosti
zajednice. Ovakvi po jedinci imaju malo pristupa vlasti i orga nima donošenja odluka
i na taj na«in se «esto ose©aju nemo©nim i nesposobnim da uzmu kontrolu nad
odlukama koje uti«u na njihov svakodnevni život“1. Postoje tri osnovne dimenzije
socijalne isklju«enosti: ekonomska (ograni«en pristup zaposlenosti i materijalnim
resursima), politi«ka (neu«estvovanje u donošenju odluka i politi«kim procesima) i
društvena (limitirane mogu©nosti pojedinca ili grupa za integraciju u svakodnevne
kulturne procese) isklju«enost. Drugim re«ima, socijalna isklju«enost je dinami«an
proces delimi«nog ili potpunog isklju«ivanja pojedinca ili grupa, iz bilo kog od
sistema (društvenog, ekonomskog, politi«kog, kulturnog) i ovakvi procesi
onemogu©avaju pojedince i/ili grupe da ostvare svoja gra¯anska, politi«ka ili
društvena prava.
Socijalna (društvena) uklju«enost definiše se kao proces (Slika 1) koji omogu©ava da
svi pojedinci i društvene grupe potpuno u«estvuju u ekonomskim, društvenim i
kulturnim tokovima, i da mogu da dostignu odgovaraju©i životni standard. Proces bi
trebalo da omogu©i i ve©e u«eš©e gra¯anki i gra¯ana u donošenju odluka, posebno
onih koje uti«u na njihovo blagostanje i ostvarivanje ljudskih prava.
1
Aneks 5, (17)
7
PROCES SOCIJALNE INTEGRACIJE
OBRAZOVANJE I ZDRAVLJE
TRŽIŠTE RADA
Sistemi obrazovanja i zdravlja stvaraju preduslove za socijalnu integraciju zdravih i obrazovanih graÿana kroz zapošljavanje, odnosno
kroz ukljuþivanje na tržište rada i u
širu društvenu zajednicu.
U savremenim društvima, tržište
rada predstavlja osnovni kanal
društvene integracije
U savremenim ekonomijama sistem
obrazovanja prilagoÿen je potrebama tržišta rada – stvara kadrove za
kojim
apostoji
realna
potreba.
Meÿutim, može se desiti da se
stvaraju nepotrebni ili zastareli
obrazovni profili ili da se ne školuje
dovoljno kadrova u strukama koje su
tražene. Zato je vežno povezati
obrazovni sistem sa potrebama
tržišta, ali i pružiti podršku onima koji
imaju veüe teškoüe da završe školu.
Osim toga, važno je inovirati sam
obrazovni proces tako da se stvaraju
kadrovi koji üe se razvijati dalje od
samih potreba ekonomije i tržišta rada
i stvarati nove oblike ekonomije.
Zdravstvena zaštita omoguüava da se
održava zdravlje stanovništva, jer je
zdravlje uslov kvalitetnog života a
samo zdravigraÿani se mogu aktivno
ukljuþiti u sve aspekte života u
društvu.
Sam po sebi, privredni rast ne rešava
problem zaposlenosti. Ma koliko se
razvijala privreda, neke grupe üe
ostati po strani: seoska populacija,
niskokvalifikovani rad- nici, Romi,
stariji radnici koji su otpušteni tokom
rekonstrukcije preduzeüa i privrede i
sl. Iz tih razloga, pruže se podrške
onim koji nisu ispunili sve zahteve
tržišta rada, naprimer onima koji
nemaju adekvatne kvalifikacije i
veštine ili nemaju radno iskustvo. Sa
tržišta rada mogu doüi intervencije
koje su usmerene ka obrazovanju
(stipendi- ranje, stažiranje, radne
posete i sl.) ili socijalnoj zaštiti (radno
angažo- vanje korisnika nadoknada,
obuke za korisnike, uþenje kroz rad i
sl.).
SOCIJALNA ZAŠTITA I DRUGE
INTERVENCIJE
Pružanje podrške onima koji nisu
uspeli da se integrišu u društvo kroz
tržište rada i pružanje razliþitih oblika
podrške za kvalitetniji život.
Ova oblast obuhvata socijalnu pomoü
i usluge socijalnog rada za pojedince i
porodice.
Intervencije
u
ovom
domenu usmerene su ka onima koji
nisu uspeli da se integrišu u društvo:
nemaju stabilan posao i prihode, žive
u proble- matiþnim okolnostima
(nemaju
funkcionalne
porodice,
nemaju stan ili kuüu i sl.) ili se
suoþavaju sa nizom drugih problema,
kao što su porodiþno i vršnjaþko
nasilje, alkoholizam i narkomanija,
problemi u ponašanju i prestupništvo
itd. Povezivanje ovih intervencija sa
obrazovanjem i tržištem rada pomaže
dugoroþnoj integraciji.
Slika 1. Proces socijalnog uklju«ivanja
U Evropskoj Uniji, okvir unutar koga se države «lanice bore protiv siromaštva i
socijalne isklju«enosti zove se politika socijalnog uklju«ivanja i socijalne zaštite. Iako
primarno predstavlja deo socijalne politike, politika socijalnog uklju«ivanja je
suštinski me¯usektorska politika. Ona polazi od pretpostavke da je integracija na
tržištu rada glavni put socijalnog uklju«ivanja, pa je veliki broj intervencija usmeren
upravo na ovu oblast. Tu nalazimo programe podrške nezaposlenima da se zaposle,
programe doživotnog obrazovanja, prekvalifi kacije i dokvalifikacije u skladu sa
potrebama tržišta rada i sl. Osim toga, poseban naglasak stavlja se na zapošljavanje
onih kategorija koje najteže dolaze do posla: mladih, žena, starijih radnika, osoba sa
invaliditetom itd. Obrazovanje se posmatra kao kanal pripreme za svet rada i zato
se u ovoj oblasti insisti ra na podršci obrazovanju, posebno za one kategorije koje su
posebno rizi«ne (manjinske grupe, mlade iz siromašnih porodica i sl.). Sam
obrazovni proces prilago¯ava se zahtevima privrede i tržišta rada. Sistem socijalne
zašti te brine o onima koji ispadaju sa tržišta rada i ne uspevaju da se integrišu. Ali,
za razliku od ranijih perioda, kada su države davale izdašne i dugotrajna materijalna
davanja (socijalnu pomo© i nadoknadu za slu«aj nezaposlenosti), sada se sve više
insistira na pomo©i koja je uslovljena odgovaraju©im trudom pojedinaca da se
samostalno bore sa životnim neda©ama (tako, na primer, da bi dobili pomo©,
korisnici po pravilu moraju aktivno tražiti posao, poha¯ati kurseve i sl.).
8
Socijalna isklju«enost se u EU prati preko slede©ih dimenzija:
Finansijskog siromaštva koje se shvata kao ukupni prihod doma©instva ispod
utvr¯ene linije siromaštva;
•
Materijalne deprivacije koja pred stavlja nezadovoljenost osnovnih potreba;
•
Isklju«enosti sa tržišta rada, posebno dugotrajne;
•
Isklju«enosti iz sistema obrazovanja; i
•
Isklju«enost iz zdravstvenog sistema i pristupa uslugama zdravstvene zaštite.
Država je klju«ni akter koji kreira politike socijalnog uklju«ivanja. Me¯utim, kreiranje
i sprovo¯enje ovih politika nije mogu©e bez uklju«ivanja lokalnih samouprava.
Mnoga pitanja iz domena socijalnog uklju«ivanja lakše se rešavaju na lokalnim
nivoima vlasti , bliže samim gra¯anima i društvenom okruženju u kome žive.
Obrazovanje, kontrola zdravlja, rad, u«eš©e u životu lokalne zajednice, ali i
diskriminacija ispoljavanje predrasuda, sve su to procesi koji su važni za socijalno
uklju«ivanje i svi se oni odvijaju u okvirima lokalnih zajednica i zato je uloga lokalnih
samouprava izuzetno važna. Pored toga, iskustvo, znanje i neposredne veze sa
gra¯anima predstavljaju dobar razlog za u«eš©e lokalnih samouprava u kreiranju, a
ne samo sprovo¯enju javnih politika.
•
Politika socijalnog uklju«ivanja je od velikog zna«aja za lokalne samouprave. Ako su
dobro osmišljene i efikasno se sprovode, ove politike smanjuju socijalni i politi«ki
pritisak, a istovremeno omogu©avaju da se na najbolji mogu©i na«in koriste ljudski
resursi jedne zajednice. Jer, ako su isklju«eni, ljudi ne u«estvuju u društvenom i
ekonomskom razvoju i predstavljaju ekonomski i socijalni teret.
•
Socijalna integracija nije samo politika koja ©e lokalne samouprave da
sprovode jer je ekonomski opravdana. Poenta politika socijalnog uklju«ivanja
je i to što su one pravedne i što obezbe¯ivanje uslova za integrisanje gra¯ana
predstavlja obavezu lokalnih samouprava. Jer, ne zaboravimo, predstavnike
lokalnih samouprava izabrali su demokratskim putem ti i isti gra¯ani «ije
interese oni štite.
•
Uloga lokalnih samouprava u politikama socijalnog uklju«ivanja kre©e se od
donošenja odluka i strategija, preko njihovog koordiniranja, do pra©enja
stanja.
Kao država kandidat za «lanstvo u EU, Republika Srbija ©e na poziv EU pripremiti
Program reforme u oblasti zapošljavanja i socijalne politike (Employment and Social
Reform Programme – ESRP). Dokumentom ©e se prikazati postoje©e politike, koje
se bave pitanjima socijalnog uklju«ivanja, i razviti sveobuhvatni strateški okvir koji
©e se baviti razli«itim aspektima isklju«enosti/uklju«ivanja. Me¯utim, pitanja
socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva u Republici Srbiji nisu obaveza koja
proisti«e jedino iz dokumenata Evropske unije, ve© predstavljaju trajno opredeljenje
socijalno odgovorne države.
Sticanjem statusa zemlje kandidata za «lanstvo u EU pitanja socijalnog uklju«ivanja i
9
smanjenja siromaštva postala su obavezna komponenta politike integracije
Republike Srbije u EU. Ovo podrazumeva unapre¯enje metodologije za pra©enje
socijalne uklju«enosti pojedinaca i društvenih grupa, kao i razvoj i usavršavanje
politika i institucionalnog okvira za unapre¯enje socijalnog uklju«ivanja i smanjenje
siromaštva u Republici Srbiji. Multisektorska saradnja, sinergija resursa (koji su sada
ograni«eni i izdeljeni), povezanost mera, pra©enje efekata sprovo¯enja javnih
politika, povezanost sa organizacijama civilnog društvaje ono što još uvek nedostaje
u javnim politikama Srbije.Razli«itim aspektima socijalnog uklju«ivanja paraleleno
se bavi više organa i institucija, «ije strategije reševanja ovih problema nisu
uskla¯ene, a aktivnosti se finansiraju iz brojnih, malih budžetskih fondova i ili ad
hoc. Sve to zajedno otežava uspostavljanje i pra©enje jedinstvene i uskla¯ene
kohezione socijalne politke. Zato je neophodno da se uspostavi mehanizam koji ©e
obezbediti povezanost mera i javnih politika i održivost finansiranja, definisati
regulatorni okvir za njegovo funkcionisanje, i doprineti efikasnijem i uspešnijem
koriš©enju raspoloživih nacionalnih i EU fondovaǤ
Ova potreba identifikovana je u Prvom nacionalnim izveštajuo socijalnom
uklju«ivanju i smanjenju siromaštva. Cilj inicijative o uspostavljanju mehanizma
koordinacije politika socijalne uklju«enosti je da se efikasnije i uspešnije
koriš©enjeraspoloživih nacionalnihi EU fondova namenjenih socijalnom uklju«ivanju.
Ona predstavlja odgovor na izazove identifikovane Godišnjim izveštajem EK o
napretku u Republici Srbiji (2012), prema kojem „treba uložiti napor da bi se izbegli
paralelni sistemi, i to za nacionalnu politiku i kohezionu politiku“. Pritom, važno je
napomenuti da bi ovakav model do punog izražaja došao usvajanjem šireg
strateškog okvira za smanjenje siromaštva i socijalno uklju«ivanje, u skladu sa
prioritetima Strategije Evropa 2020 i Otvorenim metodom koordinacije u oblasti
socijalne zaštite i socijalnog uklju«ivanja.
Prvi nacionalni izveštaj o socijalnom uklju«ivanju i smanjenju siromaštva u
Republici Srbiji, koji je Vlada usvojila u martu 2011. godine2, navodi slede©i izazov
(str. 33): „Pored ja«anja postoje©ih struktura za koriš©enje sredstava evropskih fondova
namenjenih socijalnom uklju«ivanju i smanjenju siromaštva (npr. Nacionalne službe za
zapošljavanje), neophodno je uspostaviti Fond za socijalno uklju«ivanje koji bi
podržavao programe socijalnog uklju«ivanja osetljivijih grupa i uticao na
efikasnije i uspešnije koriš©enje raspoloživih sredstava EU namenjenih socijalnom
uklju«ivanju. Fond bi predstavljao mehanizam podrške sprovo¯enju politike razvoja
ljudskih resursa koja ©e, u skladu sa obavezama u procesu evropskih integracija,
obuhvatiti i razvoj socijalnih inovacija. Preko ovog mehanizma bila bi promovisana
koordinacija sprovo¯enja mera u oblasti zapošljavanja, obrazovanja, socijalne i
zdravstvene zaštite, kao i koordinacija mera ruralnog i regionalnog razvoja sa merama
socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva. Osnivanje takvog fonda u skladu je sa
potrebom uspostavljanja nacionalnog fonda ekvivalentnog Evropskom socijalnom
fondu.”
2
Aneks 5, (5) http://www.inkluzija.gov.rs/wp-content/uploads/2011/03/Prvi-nacionalni-izvestaj-osocijalnom-ukljucivanju-i-smanjenju-siromastva1.pdf
10
U evaluaciji koja je ra¯ena za potrebe EU Delegacije (Evaluation of Sector of Human
Resources Development (HRD) Implemented and Financed by IPA Programme, EU
Programmes and other Donors in the Republic of Serbia) istaknuto je da „Ideja da
se uspostavi Fond za socijalno uklju«ivanje tako što ©e se objediniti razli«iti raspoloživi
doma©i i EU fondovi za finansiranje projekata socijalnog uklju«ivanja, koju veoma
snažno promoviše SIPRU tim, zaslužuje punu pažnju u narednom periodu. Ideja je
dobro poznata razli«itim klju«nim akterima, ali i dalje ne postoji jasan konsenzus i jasne
„da ili ne“ pozicije. Ipak, neophodna je dalja analiza, pored postoje©ih studija, kako bi
se jasnije istakla neophodnost i mogu©nost uspostavljanja takvog fonda, umesto, na
primer, ja«anja institucionalnih kapaciteta sadašnjih odeljenja ministarstava da bolje
upravljaju raspoloživim nacionalnim sredstvima u okviru njihovih osnovnih mandata“.
Da bi se kristalisao stav u vezi uspostavljanja fonda potrebno je izraditi policy
dokument koji ©e argumentovano obrazložiti ovu inicijativu i biti osnova za šire
konsultacije izme¯u zainteresovanih aktera u državnim organima i institucijama,
stru«ne javnosti, organizacija civilnog društvai «lanicama Mreže organizacija za
decu Srbije - MODS-a i donosilaca odluka. Neophodno je pripremiti dokument sa
jasnim preporukama koje ©e biti predstavljene javnosti i donosiocima odluka i biti
dostupan široj javnosti, kako bi dala svoje preporuke. Preporuke treba da pokažu,
izme¯u ostalog, i potencijalnu visinu finansijskih sredstava koja bi se mogla korisiti
iz fondova EU ako bismo promenili na«in planiranja, programiranja, finansiranja i
izveštavanja o programima i za socijalno uklju«ivanje. Da bi se pripremio takav
dokument, neophodno je izvršiti analizuizvora i visine sredstava izdvajanja
(rashoda) za socijalno uklju«ivanje dece, na«ina konkurisanja i efekte koriš©enja
budžetskih fondova, na«in koordinisanja planiranja i odlu«ivanja o nameni
sredstava za socijalno uklju«ivanje dece iz marginalizovanih grupa.
Cilj ove sistemske analize je da do¯e do nalaza na osnovu kojih se može objektivno
proceniti potreba uspostavljanja Fonda za socijalno uklju«ivanje dece i definisati
preporuke u pogledu njegovih funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih aspekata.
Na bazi ove analiza pripremljen je i odgovaraju©i dokumet u formi policy brief-a, u
kome su sažeti klju«ni zaklju«ci i preporuke u vezi sa osnivanjem Fonda za socijalno
uklju«ivanje dece.
11
I Položaj dece i omladine u okviru
socijalnog uklju«ivanja u Srbiji
Politike socijalnog uklju«ivanja posta©e sve važnija tema u procesu priklju«enja
Evropskoj Uniji. U spetembru 2013. stupio je na snagu Sporazum o stabilizaciji i
pridruživanju (potpisan 2008. godine) i zapo«eti su tehni«ki pregovori o pristupanju
EU.U ovoj fazi evropskih integracija, politika socijalnog uklju«ivanja posta©e mnogo
važniji segment prilago¯avanja i približavanja. U Srbiji, proces prilago¯avanja
novom okviru ve© je zapo«eo i te promene mogu se pratiti na razli«itim nivoima.
Iako sva strateška dokumenta naglašavaju da su politike socijalnog uklju«ivanja
multi sektorske, priroda javne i državne službe u Srbiji je takva da ne predstavlja
plodni okvir za me¯usektorsku saradnju. Neki od problema koji onemogu©avaju
saradnju su i mandati ograni«eni zakonom, centralizovano odlu«ivanje,
nepostojanje prakse da službenici tokom karijere menjaju službe i ministarstva itd.
Pošto je ovaj problem uo«en i na republi«kom ina opštinskom nivou, kreirana su
razli«ita multi sektorska tela (saveti i radne grupe) kojesebave pitanjima iz oblasti
socijalne isklju«enosti/uklju«enosti. Kada je re« o institucijama, na nivou Vlade
Republike Srbije, klju«nu ulogu u pra©enju stanja i koordiniranju politika u oblasti
socijalnog uklju«ivanja ima Tim za socijalno uklju«ivanje i smanjenje siromaštva.
Tim je osnovan u julu 2009. godine i u njegovom mandatu je i ja«anje kapaciteta
Vlade da razvija i sprovodi politike socijalnog uklju«ivanja zasnovane na primerima
dobre prakse u Evropi.
Promene su vidljive i na nivou pra©enja podataka i analize situacije. U EU socijalna
isklju«enost se prati preko skupa zajedni«kih i usaglašenih indikatora i drugog skupa
nacionalno specifi«nih indikatora (koji svaka zemlja definiše za sebe). Tako je u
studiji Vlade Republike Srbije „Pra©enje društvene uklju«enosti “ iz 2009. godine dat
predlog nacionalno specifi«nih indikatora za pra©enje socijalne isklju«enosti. Na
osnovu njih napravljeni su i prvi izveštaji o stanju socijalne isklju«enosti. U junu 2013.
godine sprovedena je Anketa o prihodima i uslovima života ( Statistics on Income
and Living Conditions - SILC). Istraživanje SILC je mehanizam za prikupljanje
podataka o socijalnoj isklju«enosti koji se koristi u EU. SILC je uvršten u redovno
statisti«ko istraživanje i izveštavanje, a slede©i važan korak bi©e prilago¯avanje
nacionalnih, administrativnih struktura tako da mogu da kreiraju i sprovode multi
sektorske politike socijalnog uklju«ivanja.
I.1
Socijalna i de«ija zaštita
Prema Prvom nacionalnom izveštaju o socijalnom uklju«ivanju i smanjenju siromaštva
u Republici Srbiji (Vlada Republike Srbije, mart 2011), deca do 14 godina i starija lica
12
I
Položaj dece i omladine u okviru socijalnog uklju«ivanja u Srbiji
(65 godina i više) su više izložena siromaštvu od ostalih starosnih grupa i imaju
natprose«an indeks siromaštva. U 2009. godini, rast siromaštva zabeležen je kod
dece do 18 godina, mladih od 19-24 godine i odraslih od 25-45 godina starosti.
Ovakva slika siromaštva u skladu je sa efektima koje je ekonomska kriza imala na
tržište rada, pošto su se mladi (15-24 godine) u Republici Srbiji pokazali kao
najosetljiviji deo populacije, koji je podneo najve©i teret krize. U periodu 2008–2010.
starosna struktura nezaposlenih lica pokazuje da najve©e u«eš©e u strukturi
nezaposlenih imaju nezaposlena lica od 25 do 34 godine (30,3%, odnosno 172.000
lica), a zatim lica 45-54 godine (20,7%, odnosno 117.000 lica). Nezaposlenost mladih
(15-24) veoma je izražena i znatno iznad opšte stope nezaposlenosti. Podaci iz
oktobra 2010. godine pokazuju da se stopa zaposlenosti mladih smanjila na 15,2%
(1,8 procentnih poena u odnosu na oktobar 2009. godine), a u oktobru 2008. godine
je iznosila 21,6%. Stopa nezaposlenosti je u oktobru 2010. godine porasla sa 42,5%
na 46,1% (3,6 procentna poena u odnosu na oktobar 2009. godine), a u oktobru
2008. godine je iznosila 37,4%. Podaci u aprilu 2010. godine pokazuju da je došlo do
zna«ajnog pada zaposlenosti mladih u kategoriji pomažu©ih «lanova doma©instva
(u«eš©e u ukupnoj zaposlenosti ove starosne grupe je u oktobru 2009. godine
iznosilo 16,5%, dok je u aprilu 2010. godine u«eš©e smanjeno na 4,3%, smanjenje za
12,2 procentnih poena). Stopa aktivnosti mladih u periodu oktobar 2009 – oktobar
2010. godine smanjila se za 1,3 procentna poena (sa 29,5% u oktobru 2009. na
28,2% u oktobru 2010. godine), a u oktobru 2008. godine iznosila je 33,8%. Tako¯e,
podaci pokazuju da je pove©an broj mladih ljudi koji su se odlu«ili na nastavak
školovanja (rast od 31,9% u aprilu 2010. u odnosu na oktobar 2009. godine), što
potvr¯uje da se u doba krize mladi u nedostatku mogu©nosti zapošljavanja odlu«uju
na dalje školovanje.
Zbog toga, Nacionalnalni akcioni plan za zapošljavanje za 2013. kao jedan od
prioriteta definiše zapošljavanje mladih. Lokalni planovi zapošljavanja sada
uklju«uju, osim budžetskih sredstava alociranih po osnovu Nacionalnog plana,
tako¯e i sredstva iz lokalnih izvora. Osim toga, ve© je Nacionalni plan zapošljavanja
za 2012. omogu©io u«eš©e preko 2000 nezaposlenih pripadnika romske populacije u
realizaciji mera definisanih u okviru plana. Iako su u jednom periodu merenja
pokazala poboljšanje indikatora tržišta radne snage, dugoro«no i održivo
poboljšanje u oblasti zapošljavanja mladih nije postignuto. Aktivne mere pokrivaju
samo 15% zvani«no registrovanih nezaposlenih, a u okviru nacionalnog budžeta se
za potrebe realizacije ovih mera izdvaja manje od 0.1% BDP, što je nedovoljno
imaju©i u vidu potrebe. Potrebno je uložiti dodatne napore da se u uslovima
ograni«enih finansijskih sredstava, rastu©e nezaposlenosti i negativnog
ekonomskog rasta obezbedi bolje targetiranje i optimalno finansiranje aktivnih
mera zapošljavanja3.
Imaju©i to u vidu, naj«eš©e evidentirano obeležje korisnika usluga centara za
socijalni rad je finansijsko siromaštvo (Tabela 1). Posle finansijskog siromaštva, kod
4
Aneks 5, (10)
13
dece i mladih naj«eš©e obeležje su poreme©eni porodi«ni odnosi, poreme©aji u
ponašanju, odsustvo roditeljskog staranja i smetnje u razvoju.
Nov«ana socijalna pomo©je nov«ana naknada koja se ispla©uje iz budžeta i
namenjena je zaštiti najsiromašnijih slojeva stanovništva. To je jedna od mera koja
služi obezbe¯enju garantovanog minimalnog dohotka (pored de«ijeg dodatka,
jednokratnih pomo©i i dr.), ali s obzirom da je njegov nivo ispod linije apsolutnog
siromaštva (kojom se definiše minimum životnih potreba), za osobu bez drugih
prihoda nov«ana socijalna pomo© nije dovoljna za zadovoljenje osnovnih životnih
potreba. Cenzusi, odnosno iznosi nov«ane socijalne pomo©i u 2010. godini se kre©u
od 5.700 dinara za jedno«lano doma©instvo do 11.400 dinara za doma©instvo sa pet i
više «lanova. Tako je u toku 2010. godine iz budžeta za ove potrebe izdvojeno 4,5
milijardi dinara (svega 0,15% BDP-a). Prema nalazima razli«itih istraživanja obuhvat
korisnika i izdaci za ovu naknadu u Republici Srbiji su niski i niži nego u EU i u novim
«lanicama EU. U prvih 8 meseci 2010. godine materijalno obezbe¯enje su mese«no
koristile prose«no 66.664 porodice, odnosno 168.121 korisnika. Iz grafikona na Slici
2. se vidi se da je broj porodica koje primaju materijalno obezbe¯enje porastao
tokom krizne 2009. godine u odnosu na prethodne dve godine. Trend pove©anja
nastavio se i 2010.godine. Tokom 2009. godine materijalno obezbe¯enje koristilo je
prose«no mese«no 85.350 korisnica i 75.206 korisnika.
Obeležja
korisnika
Odrasli i stariji
Deca i mladi
2008
2009
2008
2009
Finansijhsko
siromaštvo
134.633(53.65%)
149.400(55.6%)
78.501 (45.5%)
86.441 (46.3%)
Smetnje u razvoju
invaliditet
42.126 (16.78%)
43.769 (16.3%)
12.004 (6.96%)
12.315 (6.6%)
Poremeüeni
porodiþni odnosi
33.248 (13.25%)
32.963 (12.3%)
27.540 (15.97%)
28.928 (15.5%)
Problemi u
ponašanju
5.540 (2.2%)
5.705 (2.1%)
25.748 (14.93%)
27.379 (14.7%)
Žrtve nasilja u
porodici
3.818 (1.5%)
3.611 (1.3%)
3.112 (1.8%)
3.126 (1.7%)
Žrtve trgovine
ljudima
39
43
89
123
9.790 (5.7%)
11.252 (6.0%)
Osustvo
roditeljskog
staranja
Bez specifiþnog
obeležja
20.277 (10.9%)
Izvor: Podaci Republiþkog zavoda za socijalnu zaštitu
Tabela 1 Kategorije ugroženosti korisnika usluga centara za socijalni rad u periodu
2008-2009
14
I
Položaj dece i omladine u okviru socijalnog uklju«ivanja u Srbiji
80,000
75,000
70,000
65,000
60,000
55,000
50,000
45,000
40,000
35,000
30,000
2007
2008
2009
Novembar
Oktobar
Septembar
Avgust
Jul
Jun
Maj
April
Mart
Februar
Januar
2010
Slika 2. Kretanje broja porodica koje primaju nov«anu socijalnu pomo© po mesecima u
periodu 2007-2010
U prethodnom periodu, paralelno sa pove©anjem broja korisnika, uo«ljiv je rast
broja zahteva za nov«anom socijalnom pomo©i, broja zahteva za jednokratnim
naknadama koje su u nadležnosti lokalnih samouprava, kao i broja korisnika
jednokratne pomo©i u gotovo svim opštinama u Republici Srbiji. Sprovedena
istraživanja o uticaju krize pokazuju da je odlu«uju©i uticaj na pogoršanje položaja
najsiromašnijih imalo smanjenje zaposlenosti i nadnica, usled smanjenja ponude
povremenih i sezonskih poslova. Najve©i broj korisnika materijalnog obezbe¯enja je
u grupi jedno«lanih doma©instava.
Dodatak za pomo© i negu i uve©ani dodatak za pomo© i negu, kao materijalno
davanje u oblasti socijalne zaštite, koriste osobe kojima je zbog invaliditeta, prirode
ili težine bolesti, neophodna pomo© drugog lica. Namenjena su obezbe¯enju
sredstava korisnicima za obavljanje aktivnosti i koriš©enje usluga koje su neophodne
za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba. De«iji dodatak je instrument podrške
porodicama sa decom, finansiran iz budžeta Republike Srbije. Ispla©uje se za prvo,
drugo, tre©e i «etvrto dete u porodici i namenjen je siromašnim porodicama sa
decom. Deca izjednoroditeljskih i hraniteljskih porodica, kao i deca sa invaliditetom,
ostvaruju pravo na uve©ani de«iji dodatak. U 2010. godini redovan iznos de«ijeg
dodatka je dostigao približno 2.000 dinara, a uve©an 2.500 dinara. Godišnji izdaci za
ove namene u budžetu su niski u pore¯enju sa zemljama EU i iznosili su svega 0,3%
BDP-a u 2009. i 2010. godini. U Tabeli 2 prikazan je prose«an mese«ni broj korisnika
de«ijeg dodatka (dece i porodica), kao i prose«ni mese«ni rashodi u navedenim
godinama. Pod uticajem krize, paralelno sa pove©anjem broja siromašnih porodica,
raste i broj korisnika de«ijeg dodatka. Zna«ajno pove©anje ostvareno je tokom 2010.
godine i u odnosu na prethodne dve godine postoji oko 45.000 dece korisnika
15
de«ijeg dodatka više, dok se prose«no mese«no u 2010. godini ispla©ivalo oko 200
miliona dinara više nego u odnosu na 2008. godinu.
Proseþni meseþni broj korisnika
Deca
Porodice
Proseþni meseþni iznosi u
milionima dinara
2008
390.412
208.958
667,2
2009
390.533
203.400
751,1
2010
435.679
227.160
877,7
Izvor: MRSP
* proseþni meseþni iznos isplaüen za prvih 11 meseci 2010. godine
Tabela 2. Prose«an mese«ni broj korisnika de«ijeg dodatka i
prose«ni mese«ni rashodi u periodu 2008-2010
U sferi materijalnih naknada adekvatnija zaštita i bolji obuhvat siromašnih
predstavljaju najvažniji deo reformskih napora. Sa sprovo¯enjem novog Zakona o
socijalnoj zaštiti o«ekuju se zna«ajna unapre¯enja u ovom domenu, kroz revidirano
pravo na materijalno obezbe¯enje, odnosno nov«anu socijalnu pomo©. Neophodno
je preispitivanje iznosa i ciljanosti de«ijeg dodatka, kao instrumenta zaštite
siromašnih porodica sa decom, naro«ito u pogledu adekvatnosti iznosa naknada,
odnosno njihovog eventualnog pove©anja.
Kada se govori o smeštaju u ustanove socijalne zaštite, u ustanovama socijalne
zaštite nalazilo se 800 dece bez roditeljskog staranja (2009. godine), što je zna«ajno
smanjenje u odnosu na prethodnu godinu (995 dece u 2008. godini) i deo je
višegodišnjeg trenda. U istom periodu došlo je do pove©anja broja dece na smeštaju
u hraniteljskim porodicama. U decembru 2009. godine ukupno je u Republici Srbiji
bilo 3.470 hraniteljskih porodica, u kojima je smešteno 4.704 korisnika do 26 godinai
464 korisnika iznad 26 godina. Tokom 2009. godine usvojeno je 121 dete, dok se 39
dece nalazi na obaveznom prilago¯avanju, 48 dece je u postupku izbora
potencijalne usvojiteljske porodice, a 25 dece u postupku izbora inostrane
usvojiteljske porodice. Uo«ljiv je višegodišnji trend smanjenja broja dece bez
roditeljskog staranja na smeštaju u ustanovama socijalne zaštite. Smanjenju su
doprineli razvoj hraniteljstva, kao osnovnog vaninstitucionalnog oblika zaštite dece
i posebne mere Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike, uklju«uju©i i
ve©u administrativnu i stru«nu kontrolu primene institucionalnog zbrinjavanja dece
bez roditeljskog staranja. Me¯utim, programi podrške za primarne, srodni«ke i
hraniteljske porodice za uklju«ivanje dece sa smetnjama u razvoju su još uvek
nedovoljno razvijeni i ne omogu©avaju pun razvoj ovog vida vaninstitucionalnog
zbrinjavanja dece.
Me¯utim, trend pove©anja broja dece bez roditeljskog staranja na porodi«nom
smeštaju nije u dovoljnoj meri propra©en pove©anjem broja dece sa smetnjama u
razvoju koja koriste ovu uslugu. U 2007. godini bilo je 376 dece sa smetnjama u
razvoju na porodi«nom smeštaju, u 2008. godini 364 deteta, dok su 2009. godine
16
I
Položaj dece i omladine u okviru socijalnog uklju«ivanja u Srbiji
ovu uslugu korisnila 382 deteta sa smetnjama u razvoju. Deca sa smetnjama u
razvoju se i dalje pretežno nalaze na institucionalnom smeštaju, što ukazuje na
nedovoljan razvoj hraniteljstva namenjenog ovoj korisni«koj grupi. Na smeštaju u
ustanovama socijalne zaštite 2007. godine bilo je 1.459 dece, 2008. godine 1.392, a
2009. godine 1.403 deteta. Od ukupnog broja dece sa smetnjama u razvoju u
institucijama, skoro 100 dece je sa lakim smetnjama.
Dnevni boravakdoprinosi poboljšanju kvaliteta života pojedinaca i porodica: dece i
mladih sa teško©ama u razvoju (poreme©ajima u psihofizi«kom razvoju, autizmom,
poreme©ajima u ponašanju), odraslih osoba sa invaliditetom, kao i starijih osoba sa
višim stepenom zavisnosti. Ova usluga vaninstitucionalne zaštite se zna«ajno razvila
poslednjih godina. Od 2002. godine broj korisnika usluge dnevnog boravka je
porastao za 3,3 puta, najviše u AP Vojvodini. Grad Beograd, posle više pokušaja
razli«itih gradskih vlasti, i dalje ne raspolaže odgovaraju©im kapacitetima dnevnog
boravka za odrasle i starije osobe, tako da istovremeno, ve©i broj odraslih, pa «ak i
starijih osoba koristi usluge dnevnog boravka u okviru kapaciteta za decu i
omladinu. Iako se u posmatranom periodu, kao i u «itavom periodu po«ev od 2002.
godine, beleži stalni porast broja opština koje pružaju ovu uslugu, kapaciteti su još
uvek nedovoljni i usluga nije prisutna u zna«ajnom broju lokalnih samouprava. U
2009. godini ukupno 65 lokalnih samouprava finansira uslugu dnevnog boravka, od
«ega 43 za decu, 13 za odrasle i 9 za starije osobe. U 2008. godini u Republici Srbiji
ukupno su 53 lokalne samouprave finansirale pružanje usluge dnevnog boravka, od
«ega 33 za decu, 12 za odrasle i 8 za starije osobe.
Osobe sa invaliditetom u Republici Srbiji «ine oko 10% stanovništva, odnosno
procenjuje se da u Republici Srbiji živi izme¯u 700.000 i 800.000 osoba sa
invaliditetom. Ostvarenje prava osoba sa invaliditetom podrazumeva i obezbe¯enje
pristupa razli«itim uslugama u zajednici koje treba da omogu©e njihovu socijalnu
uklju«enost. Na žalost, može se re©i da je socijalna uklju«enost osoba sa
invaliditetom još uvek na izrazito niskom nivou. Tome doprinose i finansijsko
siromaštvo, ali i nepristupa«na životna sredina, neprihvatanje i predrasude od strane
okoline i nezainteresovanost lokalne zajednice za njihove potrebe. Pri tome,
odgovaraju©i budžetski fond namenjen udruženjima osoba sa invaliditetom nije
dovoljno transparentan, niti raspolaže odgovaraju©im sredstvima za monitoring i
evaluaciju, što je potvr¯eno i u mišljenju državnog revizora iz 2009. godine.
Naj«eš©e koriš©ene usluge u zajednici za ovu korisni«ku grupu su: dnevni boravak i
edukacija, sportske, rekreativne i aktivnosti u oblasti kulture, prevoz u vezi sa
programskim aktivnostima. U mnogim lokalnim samoupravama razvoj usluga u
zajednici je tek u za«etku. Me¯u najslabije koriš©enim uslugama su: pomo© u ku©i,
servis personalnih asistenata, stanovanje u zajednici uz podršku, terapeutske usluge
i specijalizovani gradski prevoz. Istovremeno, istraživanja4 pokazuju da na nivou
lokalnih samouprava postoji jasno izražena potreba za uvo¯enjem novih socijalnih
usluga i daljeg razvoja alternativnih oblika socijalne zaštite. Izme¯u 30 i 40% opština
4
Aneks 5, (9)
17
ima potrebu i za razvijanjem drugih usluga kao što su SOS telefon i skloništa za
žrtve nasilja. Me¯u predstavnicima centara za socijalni rad posebno je isticana
potreba za osnivanjem savetovališta za brak i porodicu, probleme mladih, posebno
onih u sukobu sa zakonom, škole za roditelje. U opštinama u kojima nisu razvijeni
pomo© i nega u ku©i i dnevni boravci, pre svega za decu sa smetnjama u razvoju
isticana je i potreba pokretanja ovih programa naro«ito od strane centara za
socijalni rad. Dnevni boravci za decu sa smetnjama u razvoju, kao mreža dnevnog
zbrinjavanja dece, ne samo da su zna«ajni sa aspekta humanijeg zbrinjavanja dece i
deinstitucionalizacije, ve© omogu©avaju i zapošljavanje njihovimroditeljima i
generalno podizanje kvaliteta života porodica osoba sa invaliditetom (Slika 3).
KOJE USLUGE SOCIJALNE ZAŠTITE NISU RAZVIJENE,
A TREBALO BI DA POSTOJE NA NIVOU OPŠTINE
opštine
Borba protiv
droge
centri
Žrtve nasilja
SOS telefon
NVO
Aktivna pomo©
nezaposlenima
Slika 3. Grafi«ki prikaz potrebnih usluga socijalne zaštite prema anketi lokalnih
samouprava
Tako¯e, teritorijalna raspore¯enost usluga je neravnomerna, jer je broj i kvalitet
usluga odre¯en stepenom ekonomskog razvoja jedinica lokalne samouprave.
Najmanji broj usluga pruža i se u ruralnim sredinama. Nedovoljan broj usluga u
zajednici tako¯e uti«e na socijalnu isklju«enost osoba sa invaliditetom. Sadržaji
pojedinih usluga su nedovoljno poznati i pružaocima i korisnicima usluga. Osim
toga, pružaoci usluga su institucije sistema i udruženja osoba sa invaliditetom, koji
su naj«eš©e angažovani putem projekata, što tako¯e uti«e na vrstu, kvalitet i
održivost usluga. Opštine, kao osnovne jedinice lokalne sampuprave tek su otpo«ele
preuzimanje poslova pružanja socijalnih usluga, ja«anje centara socijalne zaštite i
uspostvaljanja saradnje sa organizacijama civilnog društva koje deluju u toj oblasti.
18
I
Položaj dece i omladine u okviru socijalnog uklju«ivanja u Srbiji
U sferi usluga, deinstitucionalizacija i dalji razvoj usluga u zajednici ostaju najvažniji
strateški pravci razvoja, koji se moraju razmatrati u sklopu jedinstvenih reformskih
napora. Dodatno, zna«ajno je i poboljšanje kvaliteta institucionalne zaštite za
korisnike za koje je ona i dalje neophodna. Cilj reformi na srednji rok je da usluge u
zajednici postanu osnovni oblik socijalne zaštite, a da rezidencijalna zaštita bude
kratkoro«no rešenje i poslednja opcija. Stanovanje uz podršku za mlade koji se
osamostaljuju i osobe sa invaliditetom je relativno nova usluga socijalne zaštite. Ova
usluga je koncipirana i uvedena u praksu socijalne zaštite i pod alternativnim
nazivom „Ku©a na pola puta”, kao i kroz projekte podržane preko Fonda za socijalne
inovacije. Cilj ove forme pružanja usluga je da pomogne i podrži odgovaraju©im
uslugama mlade koji izlaze iz sistema socijalne zaštite, naj«eš©e institucionalne
zaštite i uklju«uju se u život zajednice. Usluga se odnosi i na mlade sa invaliditetom
koji se osamostaljuju.
U oblasti zaštite od nasilja u porodici, ta«ne podatke o razmerama nasilja u porodici
u Republici Srbiji teško je dati s obzirom da nije uspostavljen potpun sistem
evidentiranja i pra©enja ove pojave. Institucije koje se bave problemom nasilja u
porodici koriste razli«ite parametre za sagledavanje i registrovanje ove pojave, što
podatke «ini dodatno teškim za upore¯ivanje. Zna«ajan izvor podataka o nasilju u
porodici predstavljaju istraživanja koja su sprovele pojedine javne institucije i
udruženja. Postoje©i podaci Ministarstva unutrašnjih poslova, pravosudnih organa,
centara za socijalni rad, pojedinih zdravstvenih i obrazovno-vaspitnih ustanova, kao
i udruženja koje se bave zaštitom od nasilja, iako nepotpuni, ukazuju da je nasilje u
porodici poslednjih godina znatno vidljivije. Prema podacima centara za socijalni
rad, žrtava nasilja u porodici u 2009. godini je bilo 3.611 odraslih i starijih i 3.126 dece
i mladih. Me¯utim, tokom 2009. godine centri za socijalni rad podneli su 184 tužbe
za mere zaštite žrtava nasilja, što «ini samo 3% identifikovanih žrtava nasilja u
centrima za socijalni rad u istom periodu.
I.2 Obrazovanje
U oblasti obrazovanja, strategija razvoja obrazovanja do 2020 je usvojena u oktobru
2012. Strategija je u skladu sa obrazovnim ciljevima EU 2020 i predvi¯a obavezno
srednje obrazovanje, kao i ja«anje veze izme¯u obrazovanja i potreba tržišta rada i
ekonomskog razvoja, uz pove©anje broja lica sa visokim obrazovanjem i ulaganja u
obrazovanje sa sadašnjih 4,5 % na 6 % BDP-a . U junu 2013. je usvojen paket zakona
o obrazovanju, koji obuhvata Zakon o osnovnom obrazovanju i vaspitanju i Zakon o
srednjem obrazovanju i vaspitanju, a koji predvi¯a povecƴanje mogucƴnosti i kvaliteta
obrazovanja za ugrožene grupe.
U 2009. i 2010. godini Ministarstvo prosvete je usvojilo skup zakona: Zakon o
osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, Zakon o udžbenicima i drugim
nastavnim sredstvima, Zakon o predškolskom vaspitanju i obrazovanju, Zakon o
u«eni«kom i studentskom standardu. Tako¯e su usvojene izmene i dopune Zakona
19
o visokom obrazovanju. Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja
obezbe¯eni su preduslovi za nesegregirano uklju«ivanje dece u obrazovanje i
kontinuirano školovanje: produženo je trajanje obaveznog i besplatnog Pripremnog
predškolskog programa (PPP) sa šest na devet meseci, olakšan je upis dece iz
socijalno osetljivih grupa, zakonski je regulisan inkluzivni pristup i predvi¯eni su
mehanizmi podrške za decu i nastavno osoblje u njegovoj primeni. Uvedeni su opšti
i posebni ishodi i standardi obrazovanja i predvi¯ene su ve©e kompetencije
nastavnog kadra i upravlja«kih struktura. Postavljen je sistem za osiguranje kvaliteta
rada ustanova. Uvedeni su završni ispiti (na kraju obaveznog obrazovanja i na kraju
trogodišnjeg stru«nog obrazovanja) i matura – opšta, stru«na i umetni«ka (na kraju
srednjeg obrazovanja). Oja«ana je uloga U«eni«kog parlamenta kroz u«eš©e u
procesima samovrednovanja i razvojnog planiranja i jasnije je definisana uloga
Saveta roditelja u radu škole. Definisane su i pooštrene kaznene mere za povredu
prava deteta i u«enika. Poja«ana je socijalizacijska uloga škole kroz jasne odredbe o
zabrani diskriminacije, nasilja, zlostavljanja i zanemarivanja.
Zakonom o udžbenicima i drugim nastavnim sredstvima izjedna«eni su uslovi
poslovanja državnih i privatnih izdava«a. Zakon predvi¯a standarde kvaliteta
udžbenika, a u pogledu sadržaja zabranjena je diskriminacija po osnovu rasne,
nacionalne, etni«ke, jezi«ke, verske ili polne pripadnosti, smetnji u razvoju,
invaliditeta, fizi«kih i psihi«kih svojstava, zdravstvenog stanja, uzrasta, socijalnog i
kulturnog porekla, imovinskog stanja, odnosno politi«kog opredeljenja, kao i po
drugim osnovama. Zakon utvr¯uje pravo u«enika sa smetnjama u razvoju i
invaliditetom na udžbenik u formatu koji odgovara njegovim obrazovnim
potrebama. Udžbenici se koriste kako na srpskom, tako i na jezicima nacionalnih
manjina. Zakon je predvideo formiranje Fonda za izdavanje niskotiražnih
udžbenika.
Zakonom o predškolskom vaspitanju i obrazovanju prioritet pri upisu dat je deci iz
osetljivih grupa, omogu©ena je realizacija posebnih, specijalizovanih i preuzetih
(alternativnih) programa. Programi se mogu ostvarivati na srpskom i stranim
jezicima, kao i jezicima nacionalnoh manjina. Pripremni predškolski program je
ustanovljen kao poseban deo predškolskog programa, kako bi se deci u godini pred
polazak u školu obezbedili uslovi za sticanje znanja, veština i iskustava potrebnih za
dalje obrazovanje i vaspitanje. Program je obavezan od 1. januara 2007. godine i
besplatan za roditelje dece koja program poha¯aju u javnim ustanovama, a prevoz
dece i pratioca obezbe¯uju lokalne samouprave. Za decu uzrasta do 6 godina
predškolsko vaspitanje i obrazovanje nije obavezno. Zakonom je propisano i
osloba¯anje staratelja dece bez roditeljskog staranja i roditelja dece sa smetnjama u
razvoju od pla©anja dela troškova, a za ostalu decu se visina u«eš©a za roditelje u
ceni odre¯uje na nivou lokalne samouprave. Zakonom o u«eni«kom i studentskom
standardu ure¯uju se prava u«enika i studenata u oblasti u«eni«kog i studentskog
standarda, osnivanje organizacija i rad ustanova u«eni«kog i studentskog standarda.
Uspostavljen je mehanizam me¯uresorne saradnje i koordinacije na lokalnom nivou
20
I
Položaj dece i omladine u okviru socijalnog uklju«ivanja u Srbiji
za podršku deci i u«enicima iz društveno osetljivih grupa s ciljem pune društvene
uklju«enosti i napredovanja. Usvojen je Pravilnik o dodatnoj obrazovnoj,
zdravstvenoj i socijalnoj podršci detetu i u«eniku, kojima je usled socijalne
uskra©enosti, smetnji u razvoju, invaliditeta, teško©a u u«enju i drugih razloga
potrebna dodatna podrška u obrazovanju, zdravstvu ili socijalnoj zaštiti. Dodatna
podrška odnosi se na prava i usluge koje detetu obezbe¯uju prevazilaženje fizi«kih i
socijalnih prepreka ka nesmetanom obavljanju svakodnevnih životnih aktivnosti od
zna«aja za uklju«ivanje u obrazovni proces, život u zajednici i uspešno napredovanje.
U skladu sa ovim pravilnikom, opštinske, odnosno gradske uprave treba da
uspostave komisije, imenuju koordinatore i stalne stru«ne «lanove. Pripremljeni su
Priru«nik za rad komisija i Vodi« za roditelje dece koja imaju potrebu za dodatnom
podrškom, a po«etkom 2011. godine je realizovana obuka za «lanove opštinskih
Interresornih komisija.
Obrazovni sistem u Republici Srbiji ostvaruje niže rezultate u odnosu na
me¯unarodni prosek. Analiza obrazovnih postignu©a petnaestogodišnjaka u
Republici Srbiji na osnovu ispitivanja PISA (Programme for International Student
Assessment) pokazala je da u«enici iz Republike Srbije zaostaju nešto više od jedne
godine školovanja u svim ispitivanim domenima za svojim vršnjacima iz Hrvatske,
Slovenije i prose«nim rezulatima zemalja «lanica OECD, dok su nešto viša u odnosu
na Bugarsku, Rumuniju, Crnu Goru i Albaniju. Rezultati su se popravili izme¯u
testiranja 2006. i 2009. godine. U domenu «itala«ke pismenosti smanjen je procenat
u«enika koji nisu dostigli nivo funkcionalne pismenosti sa 52% koliko je bilo 2006.
godine na 33% u 2009. godini, dok su prose«na postignu©a viša za oko 40 poena u
odnosu na 2006. godinu. Oba ova poboljšanja spadaju me¯u najve©a poboljšanja do
sada koje je neka zemlja zabeležila izme¯u dva testiranja. U oblasti nau«ne i
matemati«ke pismenosti ostvaren je mali napredak (7 poena na skali PISA).
Obrazovni sistem je pravedniji nego u 2006. godini jer je smanjen uticaj socioekonomskog statusa na obrazovna postignu©a u«enika. Rodne razlike u obrazovnim
postignu©ima u Republici Srbiji su iste kao na nivou zemalja OECD - devoj«ice
postižu daleko viša postignu©a u domenu «itala«ke pismenosti, de«aci su nešto
uspešniji u matemati«koj pismenosti, dok u domenu nau«ne pismenosti nisu
zabeležene rodne razlike u postignu©ima.
Zbog nepouzdanih podataka još uvek nije mogu©e objektivno proceniti napredak u
obrazovanju Roma, mada istraživanja pokazuju da ima napretka. Kako još uvek
izme¯u Roma i opšte populacije postoje zna«ajne razlike u obuhvatu i dužini
školovanja, mere koje su namenjene smanjenju tih razlika su i dalje relevantne.
Ekonomske analize su pokazale da ovakvo stanje obrazovanja Roma predstavlja
ogroman gubitak kako na individualnom (Romi koji su završili srednju školu mogu
o«ekivati i 52% ve©u zaradu od onih sa osnovnom školom), tako i na državnom
nivou. Rezultati istraživanja pokazuju da mere za pove©anje upisa i smanjenje
osipanja romske dece daju prve efekte. Mere se realizuju u okviru Akcionog plana za
obrazovanje Roma, Strategije za unapre¯ivanje položaja Roma u Republici Srbiji.
Raste broj dece romske nacionalnosti upisane u osnovno obrazovanje. Prema
21
podacima za školsku 2010/2011. godinu, u 38% osnovnih škola u Republici Srbiji (463
škole) u prvi razred upisano je 31.417 dece. U okviru broja upisanih, broj dece
romske nacionalnosti je 2.136 (7,41%). Procenat dece romske nacionalnosti upisane
u prvi razred osnovne škole porastao je u odnosu na prošlu školsku godinu za oko
9,87%.
Oko 7,04% u«enika jedne generacije pre vremena napusti redovno osnovno
školovanje (2000/2001–2007/2008) odnosno 5.997 dece. Deca koja napuštaju
redovno školovanje su naj«eš©e iz marginalizovanih grupa (Romi), koji školovanje ili
ne nastavljaju ili nastavljaju u školama za obrazovanje odraslih. Najve©a stopa
osipanja je od 1. do 3. razreda i iznosi 2,5%, odnosno 2,1% izme¯u 7. i 8. razreda.
Neto stopa upisa u srednje škole se pove©ala sa 76,4% u 2005. na 82,7 % u
2009/2010. godini. Napuštanje (drop-out) pre završetka srednjeg obrazovanja je u
trogodišnjim obrazovnim profilima 23,5%, a u «etvorogodišnjim 9,3%. Obrazovnim
sistemom u znatno manjoj meri obuhva©eni su mladi iz doma©instava gde je glava
doma©instva niskog obrazovnog nivoa (28%), mladi iz najsiromašnijih porodica
(42%), Romi (62%), izbegla i interno raseljena omladina (22%). Republika Srbija je
jedna od retkih zemalja gde srednje obrazovanje nije obavezno. Još uvek ne postoji
definisan mehanizam za prevenciju ranog napuštanja obrazovnog sistema. Treba
utvrditi naj«eš©e uzroke za neuklju«ivanje dece u obrazovanje i tipi«ne modele
napuštanja obrazovanja na osnovu «ega bi se definisale mere na svim nivoima (od
lokalnog do centralnog nivoa), kao i koordiniranje me¯u sektorima.
Raste broj dece sa smetnjama u razvoju i invaliditetom upisane u redovno osnovno
obrazovanje. Prema podacima za školsku 2010/2011. godinu, u 38% osnovnih škola
u Republici Srbiji u prvi razred školske 2010/2011. godine se upisalo 1.570 (5,44%)
dece sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, i to 258 (0,82%) dece sa invaliditetom i
1.312 ( 4,62%) dece sa smetnjama u razvoju (intelektualne i komunikacione). U
odnosu na prethodnu školsku godinu, broj dece je porastao za oko 6,57%.
Pove©an je broj predškolskih objekata, ali su kapaciteti za predškolsko vaspitanje i
obrazovanje i dalje nedovoljni. Broj predškolskih objekata je u periodu 2004-2009.
godine pove©an sa 1.840 na 2.364 (u Milenijumskim ciljevima razvoja postavljen je
cilj od 3.500 predškolskih ustanova u 2015. godini). Sredstva za izgradnju i
adaptaciju novih objekata izdvajana su iz sredstava Nacionalnog investicionog
plana, a realizatori su bili lokalne samouprave, Ministarstvo prosvete i Ministarstvo
rada i socijalne politike. Ne zna se ta«no koliko dece novoizgra¯eni kapaciteti mogu
da obuhvate. Iz budžeta Ministarstva prosvete u poslednje dve godine nije se
ulagalo u proširenje kapaciteta predškolskih ustanova.
Na sistemskom nivou nije se popravilo stanje sa vo¯enjem evidencije dece iz
marginalizovanih grupa (o romskoj deci i deci sa smetnjama u razvoju, izbegloj,
raseljenoj deci, deportovanoj deci po Sporazumu o readmisiji), pa i dalje ne
raspolažemo pouzdanim podacima za bolje usmeravanje obrazovno-politi«kih
mera. Lokalne samouprave nemaju kapacitete i neophodne resurse da sprovode
delatnosti u obrazovanju za koje su nadležne. U«injeni su izvesni koraci ka
22
I
Položaj dece i omladine u okviru socijalnog uklju«ivanja u Srbiji
decentralizaciji, ali su još uvek nezadovoljavaju©i kapaciteti lokalnih samouprava za
sprovo¯enje onih aspekata obrazovne delatnosti koja im je dodeljena u nadležnost.
Potrebna su dodatna ulaganja za unapre¯enje uslova rada u obrazovnim
ustanovama kao osnove za unapre¯ivanje kvaliteta obrazovanja. Od ukupno 4612
školskih zgrada, 35% je izgra¯eno do 1950. godine, 41% školskih zgrada zahteva
popravke, a 18% ozbiljniju rekonstrukciju ili zamenu, dotrajalo je 4% škola. Sredstva
treba obezbediti iz republi«kog budžeta, lokalnih izvora, dostupnih projekata i
kredita. Treba pove©ati izdvajanje za razvojne programe u obrazovanju na ra«un
teku©ih izdataka i pove©ati efikasnost trošenja raspoloživih sredstava.
Još uvek nisu uvedene sistemske mere za podršku siromašnoj deci u obrazovnom
sistemu. Afirmativne akcije se realizuju, ali nisu sistemski rešene. Program
besplatnih udžbenika nije obuhvatio svu siromašnu decu, ve© samo decu prvog i
drugog razreda. Ranija istraživanja su pokazala da se pove©ao procenat siromašne
dece koja odustaju od školovanja (od 2002. godine do 2007. godine pove©ao se sa
6% na 12%), pa je potrebno uvesti kontinuirano pra©enje napredovanja siromašne
dece u obrazovanju (završavanje razreda, kvalitet i sl.). Nisu sprovo¯ene aktivnosti
za poboljšanje položaja dece na selu. Izazovi ovog tipa moraju se rešavati u okviru
mera za optimizaciju mreže škola i planova integralnog ruralnog razvoja.
I.3 Zdravstvo
Zakonom o zdravstvenoj zaštitiure¯ena je organizacija i sprovo¯enje mera i
aktivnosti zdravstvene zaštite, društvena briga za zdravlje stanovnika, opšti interes
u zdravstvenoj zaštiti, prava i obaveze pacijenata, kao i u«esnici i institucije u
pružanju zdravstvenih usluga stanovništvu. U «lanu 11. ovog zakona definisane su
posebno osetljive grupe stanovnika: deca do navršenih 15 godina života, školska
deca i studenti do kraja propisanog školovanja, a najkasnije do 26. godine života;
žene u vezi sa planiranjem porodice kao i u toku trudno©e, poro¯aja i materinstva do
12 meseci nakon poro¯aja; lica starija od 65 godina života; osobe sa invaliditetom i
mentalno nedovoljno razvijena lica; lica koja imaju HIV infekciju ili druge zarazne
bolesti koje su utvr¯ene posebnim zakonom, povre¯ena lica u vezi sa pružanjem
hitne medicinske pomo©i, kao i zdravstvena zaštita u vezi sa davanjem i primanjem
tkiva i organa; nezaposlena lica i druge kategorije socijalno ugroženih lica «iji su
mese«ni prihodi ispod prihoda utvr¯enih u skladu sa zakonom kojim se ure¯uje
zdravstveno osiguranje; lica romske nacionalnosti koja zbog tradicionalnog na«ina
života nemaju stalno prebivalište, odnosno boravište u Republici Srbiji. Zakonom o
zdravstvenom osiguranjuure¯ena su prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja,
organizacija i finansiranje obaveznog zdravstvenog osiguranja, dobrovoljno
zdravstveno osiguranje i druga pitanja od zna«aja za sistem zdravstvenog
osiguranja. Osiguranicima po ovom zakonu smatraju se i lica koja su socijalno
ugrožena («lan 22. Zakona, u kojem su navedene pomenute posebno osetljive
kategorije stanovništva), koja na taj na«in sti«u svojstvo osiguranika i pravo na
23
koriš©enje usluga zdravstvene zaštite. Sredstva za njihovu zdravstvenu zaštitu
obezbe¯uju se u budžetu Republike Srbije.
Decentralizacija u sistemu zdravstvene zaštite, definisana Zakonom o zdravstvenoj
zaštiti iz 2005. godine, zapravo je po«ela 2007. godine preuzimanjem osniva«kih
prava lokalnih samouprava nad ustanovama primarne zdravstvene zaštite. Da bi
lokalne samouprave preuzele zakonom propisane obaveze i prihvatile odgovornost
za zdravlje gra¯ana u svojoj lokalnoj zajednici, bilo je potrebno oja«ati njihove
kapacitete, kako zdravstvenih radnika u primarnoj zdravstvenoj zaštiti, tako i
zaposlenih u opštinama. Od maja do juna 2010. godine održana je serija edukacija o
nadležnostima lokalne samouprave u oblasti primarne zdravstvene zaštite kojima
su prisustvovali svi klju«ni akteri u lokalnim samoupravama. Promena na«ina
pla©anja u primarnoj zdravstvenoj zaštiti podrazumeva sistem pla©anja zasnovan na
rezultatima, umesto dosadašnjeg koji se bazirao na kapacitetima.
Lokalne samouprave imaju osniva«ka prava za osnivanje domova zdravlja, apoteka,
zavoda na primarnom nivou zdravstvene zaštite i klini«ko-bolni«kih centara.
Izgradnja, održavanje i opremanje, nabavka medicinske i nemedicinske opreme za
navedene ustanove u nadležnosti su lokalnih samouprava. Tako¯e, nadležnost
lokalnih samouprava je i pra©enje zdravstvenog stanja stanovništva i rad
zdravstvene službe na lokalnom nivou, promocija javnog zdravlja i sprovo¯enje
mera za unapre¯enje i o«uvanje zdravlja, stvaranje uslova za pristupa«nost i
ujedna«enost koriš©enja primarne zdravstvene zaštite, planiranje i sprovo¯enje
programa za o«uvanje i zaštitu zdravlja od zaga¯ene životne sredine, ispitivanje
životnih namirnica, voda za pi©e i sl. Sa druge strane, preventivne aktivnosti,
prisutne pre svega u okviru zdravstvenih ustanova, naj«eš©e se realizuju bez
uklju«ivanja lokalnih samouprava. Saradnjom Ministarstva zdravlja i udruženja
lokalnih samouprava (Stalne konferencije gradova i opština), 42 lokalne
samouprave u Republici Srbiji u«estvuju, zajedno sa domovima zdravlja «iji su
osniva«i, u sa«injavanju: lokalnih strategija za javno zdravlje, lokalnih saveta za
zdravlje, kao i sprovo¯enju projekata za unapre¯enje zdravlja osetljivih grupa.
Dosadašnji trendovi pokazuju da Republika Srbija znaēajno napreduje kada su u
pitanju vrednosti pokazatelja dostupnosti zdravstvene zaštite, ishoda po zdravlje
stanovnika, kvaliteta zdravstvene zaštite i održivosti zdravstvenogsistema. Ipak,
vrednosti dostupnih pokazatelja još uvek zaostaju za proseēnimvrednostima
Evropske unije. Prema rezultatima Prvog evropskog istraživanja o kvalitetu života5
kojim je obuhvađena i Srbija, zdravstvo je meĜu najlošije rangiranim sektorima.
Kvalitet zdravstvenih usluga ocenjen je s 5,1, dok je u EU27 on 6,3. Kvalitet
dugoroēne nege je ocenjen sliēno (5,0). Stanovništvo Srbije doživljava velike teškođe
kad je reē o dostupnosti zdravstvenih usluga. Troškovi posete lekaru predstavljaju
velike teškođe za 14% stanovništva; ova brojka je nešto viša u odnosu na prosek u
EU27. Pored toga, 30% tvrdi da im odlaganja prilikom zakazivanja posete lekaru
priēinjavaju velike teškođe, a 24% kaže da im ēekanje na pregled na dan kad imaju
5
http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2013/506/sr/1/EF13506SR.pdf
24
I
Položaj dece i omladine u okviru socijalnog uklju«ivanja u Srbiji
zakazano priēinjava velike teškođe. Ove brojke su meĜu najveđim od svih anketiranih
zemalja (veđe su samo u Grēkoj, sa 33%, odnosno 27%). I dalje postoje velike razlike
u pokazateljima zdravstvenog stanja i uslovima života povezanim sa zdravljem
izmeĜu ranjivih populacionih grupa, posebno Roma, i opšte populacije. Problem
obezbeĜivanja pouzdanih i uporedivih podataka za izraēunavanje pokazatelja još
uvek je aktuelan, iako su uspostavljene liste pokazatelja za prađenje zdravlja
osetljivih grupa i formirane baze podataka u razliēitim institucijama (Republiēki
zavod za statistiku Srbije, Institut za javno zdravlje Srbije „Dr Milan Jovanoviđ Batut”,
Ministarstvo zdravlja, UNICEF i druge).
Jedan od primarnih pokazatelja u grupi koja se odnosi na dostupnost zdravstvene
zaštite je proporcija stanovnika obuhva©ena zdravstvenim osiguranjem. Prema
podacima Ankete o životnom standardu, 6% stanovnika Republike Srbije nema
zdravstveno osiguranje. Sredstva za njihovu zdravstvenu zaštitu obezbe¯uju se iz
budžeta Republike Srbije, mada u nedovoljnom iznosu da pokrije njihove
zdravstvene potrebe. O«ekivano trajanje života na ro¯enju, kao drugi pokazatelj iz
ove grupe, u Republici Srbiji je u stalnom porastu, kako za žene, tako i za muškarce.
U 2007. godini o«ekivano trajanje života na ro¯enju bilo je manje za 5,1 godinu za
mušku novoro¯en«ad i 5,7 godina za žensku od proseka Evropske unije (27 zemalja).
O«ekivano trajanje života sa 65 godina za žene u Republici Srbiji iste godine iznosilo
je 15,8, odnosno za 4,7 godina manje od proseka EU-27, a za muškarce je iznosilo
13,6 godina, što je za 3,4 manje od proseka EU-27500. U 2008. godini o«ekivano
trajanje života na ro¯enju bilo je manje za 5,1 godinu za mušku novoro¯en«ad i 5,8
godina za žensku od proseka Evropske unije (27 zemalja)501. O«ekivano trajanje
života sa 65 godina za žene u Republici Srbiji iste godine iznosilo je 16,0, a za
muškarce je iznosilo 13,8 godina. O«ekivano trajanje života u Republici Srbiji za
2009. godinu pokazuje blagu tendenciju porasta, kako ukupno – 73, tako i za muški
– 71,1 i ženski pol – 76,4 godina života. Stopa smrtnosti odoj«adi, kao drugi
pokazatelj iz ove grupe, u Republici Srbiji pokazivala je trend opadanja do 2009.
godine (vrednost pokazatelja u 2008. godini iznosio je 6,7 umrle odoj«adi na 1000
živoro¯ene dece, što je i dalje bilo ve©e od proseka zemalja EU u 2008. godini - 4,4
umrle odoj«adi na 1000 živoro¯enih). U 2009. godini stopa smrtnosti odoj«adi je
pove©ana i iznosi 7,0509. Rezultati Istraživanja višestrukih pokazatelja stanja i
položaja žena i dece u Srbiji ukazuju na znatno nepovoljnije vrednosti stope
smrtnosti odoj«adi Roma u romskim naseljima, u kojima je vrednost ove stope 2005.
godine bila tri puta ve©a i iznosila je 25, dok je u opštoj populaciji ona iznosila 8,9
umrle odoj«adi na 1000 živoro¯ene dece.
Obuhvat dece odgovaraju©eg uzrasta vakcinacijom, prema Programu obavezne
imunizacije u Srbiji, na zadovoljavaju©em je nivou. U 2009. godini, 98,3%
novoro¯en«adi je primilo BCG vakcinu, a vakcinama protiv difterije, tetanusa,
velikog kašlja (DTP) i de«ije paralize (OPV) vakcinisano je 97,4% dece u prvoj godini
života, pri «emu je revakcinacija u drugoj godini, predškolskom i školskom uzrastu
sprovedena sa obuhvatom od preko 96%. Postignut je obuhvat vakcinacijom i
revakcinacijom MMR vakcinom iznad 95%. Obuhvat hepatitis B vakcinom je 95,2%,
25
a vakcinom protiv oboljenja izazvanih Hemofilusom influence tip b je 96,3%.
Navedeni podaci se odnose na opštu populaciju. Deca koja žive u romskim naseljima
su u daleko manjoj meri obuhva©ena obaveznim vakcinama: od 55,6% DTP do
88,8% BCG.
Napredak u pove©anju dostupnosti zdravstvene zaštite osetljivim grupama
stanovnika vidljiv je u romskoj populaciji. Republika Srbija je na drugom mestu u
odnosu na zemlje u okruženju po indeksu razvoja integracije Roma u poslednjih pet
godina. Analiza uticaja politika koje je Ministarstvo zdravlja kreiralo i sprovodilo u
oblasti zdravstvene zaštite Roma pokazala je delotvornost i isplativost mera koje su
realizovane i dala preporuke da sa njima treba nastaviti. Akcionim planom za
zdravstvenu zaštitu Roma predvi¯eno je finansiranje projekata koje sprovode
ustanove primarne zdravstvene zaštite u saradnji sa udruženjima, «iji je cilj
ostvarivanje ili unapre¯enje prava romske nacionalne manjine i zapošljavanje
romskih zdravstvenih medijatorki, zapo«eto 2008. godine. U 2010. godini pri
patronažnim službama 60 domova zdravlja radi 75 romskih zdravstvenih
medijatorki. Zahvaljuju©i uspostavljanju baze podataka za pra©enje rezultata
projekata i ishoda rada medijatorki, dostupni su podaci za period od osam meseci u
2008, 2009. godini i do decembra 2010. godine. Za 9.086 Roma obezbe¯ene su
zdravstvene knjižice i ostala li«na dokumenta, vakcinisano je 8.238 romske dece,
kod 2.297 trudnica ura¯ena je kontrola zdravlja i sistematski ginekološki pregled
kod ukupno 4.924 žene, ura¯eno je 693 mamografska pregleda, 14.924 Roma je
izabralo svog lekara, a 5.387 žena izabralo svog ginekologa. Razli«itim aktivnostima
je obuhva©eno ukupno 36.600 porodica i 120.708 Roma. Zdravstvene medijatorke
su izvršile ukupno 138.106 poseta romskim porodicama, podelile 34.494 primeraka
zdravstvenog promotivnog materijala, zajedno sa patronažnim sestrama
organizovale ukupno 5.740 radionica u romskim naseljima. U toku dosadašnjeg rada
zajedno sa patronažnim sestrama prikupile su podatke o stanju 850 romskih naselja
u 50 gradova u skladu sa pokazateljima Svetske zdravstvene organizacije. Do 31.
decembra 2010. godine u elektronskoj bazi evidentirano je 87.227 Roma i 25.900
romskih porodica. Utvr¯ena su i naj«eš©a oboljenja u romskoj populaciji: kao i kod
opšte populacije dominiraju kardiovaskularne bolesti, še©erna bolest i maligna
oboljenja. Veoma su zastupljene bolesti zavisnosti i bronhijalna astma. U romskoj
populaciji evidentirana je 941 osoba sa invaliditetom. Zna«ajno je olakšano
dobijanje zdravstvenih legitimacija od jula 2010. godine Pravilnikom o na«inu i
postupku ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja Republi«kog
zavoda za zdravstveno osiguranje, koji «lanom 11. reguliše pravo na obavezno
zdravstveno osiguranje gra¯ana romske nacionalnosti na osnovu li«ne izjave da je
lice romske nacionalnosti i prijave boravka ili li«ne izjave o mestu privremenog
boravka.
Ukupan posteljni kapacitet u bolnicama u Republici Srbiji 2009. godine iznosio je
39.572 postelje (bez postelja dnevnih bolnica). Na taj na«in je postignuta
obezbe¯enost od 528 postelja na 100.000 stanovnika, što je nešto manje od proseka
EU u 2008. godini (530 na 100.000 stanovnika), a zna«ajno manje od proseka
26
I
Položaj dece i omladine u okviru socijalnog uklju«ivanja u Srbiji
evropskog regiona koji iznosi 657 postelja na 100.000 stanovnika.
I.4 Zaštita ljudskih prava
Prema nalazima poslednjeg Izveštaja EK o napretku iz oktobra 2013, srpska
antidiskriminaciona legislativa je uglavnom u skladu sa evropskim standardima u
oblasti borbi protiv rasizma i rasne diskriminacije. Strategija borbe protiv
diskriminacije za period od 2013. do 2018. godine je usvojena u junu 2013. Ona ima
za cilj borbu protiv diskriminacije pojedinaca i grupa koje su više izložene
diskriminaciji i diskriminatornih praksi , kao što su Romi, žene, LGBT populacija,
osobe sa invaliditetom i deca. Izmene Krivi«nog zakonika prepoznaju motivacione
faktore kao što su etni«ko poreklo, religija ili seksualnu orijentacija kao otežavajucƴa
okolnost pojedinih "zlo«ina iz mržnje". Kancelarija za ljudska i manjinska prava
Vlade Republike Srbije je nastavila da bude aktivna u podizanju svesti o
diskriminaciji i postojecƴim mehanizmima za zaštitu od diskriminacije. Me¯utim,
odre¯eni aspekti antidiskriminacionog zakonodavstva još nisu uskla¯eni sa pravnim
tekovinama EU, kao što su obuhvat izuzetaka od principa jednakog tretmana,
definicija indirektne diskriminacije i obaveza da se obezbede adekvatni uslovi rada
za zaposlene sa invaliditetom. U oblasti rodne ravnopravnosti, Uprava za rodnu
ravnopravnost u MRZSP je po«ela da sprovodi javne kampanje, ali njeni
administrativni kapaciteti su i dalje nedovoljni. Radno zakonodavstvo treba da bude
u potpunosti implementirano, naro«ito u pogledu otpuštanja trudnica i žena na
porodiljskom odsustvu, seksualnog uznemiravanja i nejednakosti u napredovanju i
nadoknadama za rad.
Zakon o zaštiti lica sa mentalnim smetnjama je usvojen u maju 2013. Tako¯e se
preduzimaju dalje pozitivne mere su za zaštitu prava deteta. Poslednji Izveštaj EK iz
juna 2013. naglašava da socijalna integracija osoba sa invaliditetom treba da bude
dodatno poboljšana. Zakonski okvir koji predvi¯a zaštitu manjina je uspostavljen i
generalno u skladu sa standardima EU u ovoj oblasti . Me¯utim, dosledna primena
pravnog okvira za zaštitu manjina na celoj teritoriji Srbije treba da bude u
potpunosti obezbe¯ena , posebno u oblasti obrazovanja , upotrebe jezika , i pristup
medijima i verskim službama na manjinskim jezicima. U oblasti socijalne inkluzije,
deo podzakonskih akata predvidjenih Zakonom o socijalnoj zaštiti iz 2011. usvojen
je maju 2013. Komora socijalne zaštite - nezavisna, neprofitna i profesionalna
organizacija zaposlenih stru«nih radnika i stru«nih saradnika u socijalnoj zaštiti u
Republici Srbiji - osnovana je u Beogradu, januara 2013. godine Zakonom o
socijalnoj zaštiti. Izmene i dopune Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i
zapošljavanju osoba sa invaliditetom su usvojene u aprilu 2013. Fond za
profesionalnu rehabilitaciju i unapre¯enje zapošljavanja osoba sa invaliditetom
pokriva oko 6500 korisnika, sprovode©i konkretnim merama za zapošljavanje i
profesionalni razvoj.
U oblasti prava deteta, u aprilu 2013. su usvojene izmene i dopune Krivi«nog
27
zakonika, kojima se ukida zastarevanja seksualnih delikata nad decom . Novi zakon
predvi¯a i strože nadgledanje i policijske mere za osobe osu¯ene za sli«na krivi«na
dela i nakon zatvorske kazne, u cilju prevencije daljih krivi«nih dela. Ukupan broj
dece korisnika institucionalnog staranja dodatno smanjen. Me¯utim, broj i težak
položaj dece sa invaliditetom u rezidencijalnim institucijama i dalje izaziva
zabrinutost. Romska deca, koja su najviše zastupljena u ugroženoj populaciji su pod
vecƴim rizikom od siromaštva, ranog napuštanja škole, nasilja u porodici i udaljavanja
iz porodice, što je naro«ito prisutno kod dece koja žive u neuslovnim romskim
naseljima. Potrebni su dalji napori u pravcu zaštitu dece od nasilja , posebno kada se
radi o rastu©em vršnja«kom nasilju me¯u decom i mladima. Me¯usektorska
koordinacija za otkrivanje, prevencije i spre«avanja nasilja nad decom uspostavljena
je u manje od 20 % opština. Alternativne mere za maloletne prestupnike tek treba
da se razviju. Sprovo¯enje zakona i strategija za mlade je u toku, sa sve vecƴim
brojem registrovanih omladinskih organizacija, kancelarija za mlade i lokalnih
akcionih planova. Ministarstvo omladine i sporta podržava mlade u volonterskim
aktivnostima , obavljanju prakse i obezbe¯uje karijerno savetovanje. Srbija je
dodatno povecƴala svoje u«ešcƴe EU programu "Mladi u akciji".
Što se ti«e socijalno ugroženih i / ili osoba sa invaliditetom, izmene i dopune
Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom usvojen
je u aprilu 2013. Zakonom su predvi¯eni podsticaji za poslodavce koji zapošljavaju
lica sa invaliditetom, «ime je zamenjen prethodni model baziran na sankcijama. U
maju 2013. su usvojeni Zakon o zaštiti lica sa mentalnim smetnjama, kojim se
uvode osnovne pravne zaštita u oblasti smeštaja i le«enja osoba sa mentalnim
invaliditetom prinudno smeštenih u psihijatrijskim ustanovama, kao i Zakon o
pravima pacijenata. Aktivno se sprovode mere deinstitucionalizacije uporedo sa
intenzivnim razvojem usluga u zajednici, uz dalje ja«anje nadzora životnih uslova u
ustanovama socijalne zaštite i psihijatrijskim bolnicama. Propise i procedure u vezi
sa prinudnom psihijatrijskom hospitalizacijom i lišavanjem psihosocijalno/
intelektualno ugroženih osoba slobode je potrebno uskladiti sa praksom Evropskog
suda za ljudska prava. Socijalna integracija osoba sa invaliditetom generalno treba
da bude dodatno poboljšana.
Iako je obuhvat socijalnih usluga i mera za promovisanje i unapre¯enjesocijalnog
uklju«ivanja romske populacije znatno unapre¯ena, ova populacija je i dalje
izložena višestrukim oblicima isklju«enosti. Akcioni plan za 2012-2014, za
sprovo¯enje Nacionalne strategije za poboljšanje položaja Roma je usvojen u junu
2012. Koordinacija aktivnosti u ovoj oblasti na centralnom i lokalnom nivou je
znatno poboljšana. Uvedene su nove procedure kako bi se osigurala registracija
"pravno nevidljivih lica", «ije jesprovo¯enje dalo prve ohrabrujucƴe rezultate.
Obezbe¯eni su dodatni održivi stambeni kapaciteti za smeštaj romskih porodica.
Obezbe¯ena je kontinualna podrška za 170 pedagoških asistenata, što je dovelo do
daljeg povecƴanja stopa upisa romske dece u obrazovni sistem, posebno na
predškolskom nivou. Dalja podrška za mrežu zdravstvenih medijatora je imao sli«an
uticaj na zdravstvene indikatore. Neki ohrabrujucƴi rezultati su postignuti kroz mere
28
I
Položaj dece i omladine u okviru socijalnog uklju«ivanja u Srbiji
zapošljavanja namenjene romskoj populaciji, naro«ito u Vojvodini. Me¯utim, Romi
se i dalje suo«avaju sa teškim životnim uslovima, posebno oni koji žive u
neformalnim naseljima, bez adekvatnog pristupa teku©oj vodi i struji. Poštovanje
me¯unarodnih standarda u oblasti prinudnih iseljenja i relokacije i dalje treba da se
sistematski obezbedi. Romi su i dalje izloženi diskriminaciji, naro«ito u pogledu
dostupnosti socijalne zaštite, zdravstvene zaštite, zapošljavanja i stanovanja. Mada
je zakonom predvi¯eno da centri za socijalni rad mogu da koriste privremenu adresu
za registraciju u smislu obezbe¯enja osnove za koriš©enje raznih vidova socijalne
pomo©i i usluga, ovo rešenje tek treba da se realizuje. Romska populacija, a naro«ito
Romkinje, su najviše diskriminisana populacija na tržištu rada i dalje suo«avaju sa
društvenom isklju«enošcƴu i visokim stopama nezaposlenosti. Procenat
preveremenog napuštanja škole za romsku decu je i dalje visok. Romske žene i deca
su i dalje «esto predmet nasilja u porodici, koje «esto ne biva registrovan. Romska
deca su i dalje najzastupljenija ( 25 % ) u ustanovama socijalnog staranja.
U oblasti prava žena i rodne ravnopravnosti, u aprilu 2013. je ponovo konstituisan
Savet za rodnu ravnopravnost, kao inter - ministarsko telo sa zadatkom da predlaže
mere i inicijative za unapre¯enje rodne ravnopravnosti. Po«etkom 2013. je usvojena
odgovaraju©a podzakonska regulativa, kojom se uspostavljaju procedure za policaju
i centre za socijalni rad u slu«ajevima nasilja nad ženama u porodici i u partnerskim
odnosima. U oblasti zaštita žena od svih oblika nasilja potrebno je oja«ati
mehanizme za koordinaciju, prikupljanje i razmenu podataka izme¯u svih
relevantnih aktera u sistemu. Konvencija Saveta Evrope o spre«avanju i borbi protiv
nasilja nad ženama i nasilja u porodici je ratifikovana 31.10.2013. Akcioni plan za
sprovo¯enje nacionalne strategije za spre«avanje i suzbijanje nasilja nad ženama još
uvek nije usvojen. U jednom broju opština tek treba da se uspostave lokalne
komisije za rodnu ravnopravnost. Radno zakonodavstvo treba da bude u potpunosti
implementirano, naro«ito u pogledu otpuštanja trudnica i žena na porodiljskom
odsustvu , seksualnog uznemiravanja i nejednakosti u unapre¯enju i platama.
Broj izbeglica u Republici Srbiji je zna«ajno smanjen i sada iznosi 74.944 lica.
O«ekivano je dalje smanjenje broja izbeglica, kao rezultat nastavka procesa
povratka u Bosnu i Hercegovinu i Hrvatsku, kao i usled nastavka procesa integracije
u lokalne zajednice u Republici Srbiji. Zapošljavanje i stanovanje i dalje ostaju glavni
izazovi za njihovu punu integraciju u društvo. Stopa nezaposlenosti me¯u
izbeglicama je znatno ve©a nego u ostatku populacije, prose«ni mese«ni prihodi
izbegli«kog doma©instva su 123 ameri«ka dolara, odnosno 39,9 ameri«kih dolara po
«lanu doma©instva, a 61% izbeglica nema rešeno stambeno pitanje. Broj interno
raseljenih lica sa Kosova i Metohije je 210.146. Prema istraživanju UNHCR-a, socioekonomski status interno raseljenih lica i dalje je nestabilan. Stopa nezaposlenosti
me¯u ovom grupacijom izrazito je viša u odnosu na lokalno stanovništvo. Interno
raseljena lica se tako¯e suo«avaju sa stambenim problemima, a me¯u njima
posebno Romi, koji «esto žive u nehigijenskim naseljima. U periodu 2012-2013, broj
kolektivnih centara dodatno je smanjen sa 24 na 18 godina , obezbe¯ivanjem
kapaciteta za stambeno zbrinjavanje 2 438 raseljenih lica. Ipak, uslovi za život
29
mnogih izbeglih i interno raseljenih lica i dalje su teški. Mnogi su nezaposleni i žive u
siromaštvu. Interno raseljena lica koja nemaju li«na dokumenta su u naro«ito
teškom položaju, jer nisu u mogu©nosti da ostvare svoja osnovna prava . Izvestan
napredak je ostvaren kao rezultat usvajanja Zakona o prebivalištu i boravištu
gra¯ana, koji omogucƴava da se IRL prijave za boravak koristecƴi adresu nekog centra
za socijalni rad, pri «emu ova odredba tek treba da bude u potpunosti sprovedena u
praksi .
30
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
II Sistemska analiza funkcionalnih,
institucionalnih i finansijskih aspekata u
oblasti socijalnog uklju«ivanja
II.1
Funkcionalni aspekti i koordinacija
Životni ciklus javne politike (Slika 4) u bilo kojoj oblasti obuhvata slede©e korake:
1. Analiza problema
2. Kreiranje politike, uklju«uju©i prioritete
3. Definisanje strategije implementacije, uklju«uju©i mere i resurse za njihovo
sprovo¯enje
4. Implementacija mera, uklu«uju©i i finansijsku implementaciju
5. Monitoring i evaluaciju implementacije
Slika 4. Životni ciklus javnih politika
Ovaj proces dalje vodi u novi ciklus analize rezultata pra©enja procesa sprovo¯enja
mera i, u skladu sa tim, reviziju politike i novi ciklus njene implementacije. U svakom
31
koraku su jasno definisane uloge svih zainteresovanih aktera, njihove odgovornosti,
kao i mehanizam za sprovo¯enje procesa u celini i svakog od koraka ponaosob. Sa
aspekta funkcija države, kao sistema u okviru koga se definišu i sprovode javne
politike, to zna«i da ©e u zavisnosti od prirode razvojnog problema analiziranog u
prvom koraku i prioriteta definisanih u drugom, ovaj ciklus uklju«ivati ve©i ili manji
broj nadležnih organa i institucija na svim nivoima upravljanja, kao i druge aktere iz
javnog i privatnog sektora, civilnog društva i raznih društvenih grupa. Što je oblast
kojom se bavi konkretna javna politika složenija, prioriteti sveobuhvatniji i akteri
brojniji, mehanizam upravljanja životnim ciklusom te politike je složeniji i zavisniji
od stepena postignute koordinacije svih elemenata procesa.
Sa tog aspekta, razvoj socijalnog uklju«ivanja predstavlja jednu od najsloženijih i
najsveobuhvatnijih javnih politika, «iji je životni ciklus duboko zavisan od
sposobnosti sistema da kroz ceo proces obezbedi punu koordinaciju aktivnosti,
njihovih nosilaca i resursa neophodnih za njihovo sprovo¯enje. Ona obuhvata više
prioriteta, sektora, ciljnih grupa, aktera na svim nivoima i zahteva širok obuhvat
mera i resursa za njihovo sprovo¯enje. U tom smislu, funkcija koordinacije procesa
i mehanizam za njeno izvršavanje je od vitalnog zna«aja za uspešno definisanje i
sprovo¯enje politike socijalnog uklju«ivanja.
II.1.1 Strateški okvir i koordinacija na centralnom nivou
Na nivou Vlade Republike Srbije više razli«itih dokumenata definiše prioritete za
potrebe srednjoro«nog i godišnjeg planiranja. Ekspoze predsednika vlade postavlja
okvire Vladinih politi«kih prioriteta, koji su usaglašeni me¯u «lanovima koalicije za
teku©i mandat Vlade, a koje usvaja Narodna Skupština. Godišnji Plan rada Vlade
priprema Generalni Sekretarijat, definišu©i u njemu, izme¯u ostalog, i sve materijale
koji ©e tokom naredne godine biti dostavljeni na usvajanje. Teku©i plan rada za
svako od ministarstava sadrži:
nadležnosti i funkcijje ministarstva (ili nadležnog organa vlade)
•
listu zakonskih predloga koji ©e biti pripremljeni za utvr¯ivanje na Vladi i
upu©ivanje Narodnoj Skupštini na usvajanje
•
listu podzakonskih akata koji ©e biti upu©eni VRS na usvajanje
•
listu podzakonskih akata koje ©e ministarstvo usvojiti, a koji se ti«u VRS u
celini
•
opis projekata i programa ministarstva (ili nadležnog organa)
Godišnji prioriteti sadržani u ovom dokumentu definišu se na osnovu politika
definisanih ekspozeom, kao i važe©ih sektorskih i intersektorskih strategija.
Trenutno je 106 nacionalnih i me¯useltorskih strategija na snazi, pri «emu je u
periodu od 2000. godina usvojeno preko 120 razli«itih strategija na nacionalnom
nivou (Aneks 1). To ukazuje na potencijalno nekoherentan strateški razvojni okvir,
koji nije dobra osnova za planiranje. Pri tome je me¯usobna usaglašenost tih
•
32
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
dokumenata, kao i regulative, pod znakom pitanja, imaju©i u vidu koordinacione
mehanizme na republi«kom nivou.
Zakon o Vladi Republike Srbije i Poslovnik o radu Vlade Republike Srbije
obezbe¯uju pravni osnov za razvoj i koordinaciju javnih politika. Me¯utim,
sprovo¯enje Zakona i Poslovnika još uvek nisu obezbedili funkcionalni sistem u toj
oblasti, tako da na centralnom nivou zapravo nije uspostavljen mehanizam koji bi
obezbedio usaglašen razvoj javnih politika, funkcionalno donošenje odluka i
efikasnu koordinaciju, uklju«uju©i i pra©enje i ocenu efikasnosti i efektivnosti
sprovedenih mera.
Na centralnom nivou VRS ima više razli«itih centara koordinacije. Generalni
Sekretarijat obezbe¯uje administrativnu i organizacionu podršku radu VRS i njena
«etiri odbora. Prema važe©em Zakonu o Vladi, VRS ima slede©e odbore:
1.
2.
3.
4.
Odbor za pravni sistem i državne organe;
Odbor za odnose sa inostranstvom;
Odbor za privredu i finansije;
Odbor za javne službe.
Unutar Generalnog Sekretarijata, dve organizacione jedinice su nadležne u oblasti
definisanja i koordinacije politika. Jedan je Sektor za pripremu i obradu sednica
Vlade i radnih tela Vlade, koji obuhvata razli«ite stru«ne službe i nadležan je za
pripremu dokumenata za usvajanje, njihovu distribuciju i vo¯enje evidencije. Drugi
je Sektor za planiranje, nadzor, koordinaciju politika i poslove u vezi sa integracijom
u Evropsku Uniju. Iako je ovaj Sektor formiran radi uspostavljanja jakog
koordinacionog mehanizma na centralnom nivou namenjenog definisanju i
sprovo¯enju javnih politika, ova funkcija nije uspešno uspostavljena, nego je
svedena na servisiranje i pra©enje realizacije Godišnjeg plana rada VRS.
Pri tome, podaci pokazuju da u proseku najmanje 70% ta«aka dnevnog reda
prose«ne sednice VRS nije predvi¯eno godišnjim planom rada. Generalni
Sekretarijat, koji prati ove podatke i priprema Godišnji izveštaj o radu VRS, nema
podatke o tome koji su ciljevi iz Godišnjeg plana postignuti (ili ne), koji je odnos
planiranih i neplaniranih elemenata razmatranih na vladi, koja je struktura sednica
VRS (planirane, neplanirane, vanredne i td). Novi sistem elektronske vlade bi mogao
da obezbedi te podatke i postane instrument za pra©enje efikasnosti i efektivnosti
javnih politika.
Sekretarijat za zakonodavstvo ima zna«ajnu savetodavnu ulogu u radu VRS i njenih
odbora i komisija kada se radi o životnom ciklusu javnih politika. Sekretarijat daje
ocenu usaglašenosti svakog pravnog akta sa ustavnim i zakonskim okvirom, kao i
njegov pravno-tehni«ki kvalitet. Me¯utim, Sekretarijat je nadležan samo za pravne
aspekte i ne procenjuje adekvatnost dokumenata sa stanovišta usaglašenosti javnih
politika, tako da prema sadašnjem pravno-institucionalnom okviru ne može imati
zna«ajniji uticaj na unapre¯enju koordinacije javnih politika.
33
Osnovni mehanizam za usaglašavanje stavova izme¯u ministarstava su i dalje
sednice Vlade i njenih odbora. To podrazumeva da se me¯usektorske intervencije u
procesu formulisanja neke politike ili regulative dešavaju u kasnim fazama procesa
njihove pripreme, kada je nacrt dokumenta ve© pripremljen. U ranijim fazama
analize problema i definisanja pristupa u rešavanju retko se obavljaju konsultacije sa
drugim ministarstvima (pa i unutar samih ministarstava), tako da ve©ina
potencijalnih me¯usektorskih konflikata ne biva na vreme identifikovana i rešena.
Tako¯e, iako Poslovnik o radu VRS definiše instrument javne rasprave i nalaže ga u
slu«ajevima kada dokument koji je u pripremi zana«ajno uti«e na postoje©a
zakonska rešenja ili ure¯uje pitanja koja su od zna«aja za javnost, procedura njenog
sprovo¯enja je precizno definisana tek izmenama i dopunama poslovnika usvojenim
u aprilu 2013. godine. Javna rasprava se naj«eš©e organizuje kada je problem
analiziran i usvojen generalan pristup («esto i kada je nacrt dokumenta ve©
pripremljen), umesto da se ovaj proces koristi da bi se u po«etnoj fazi obezbedio
relevantan input za analizu. Iako nacrt svakog zakonskog akta koji se upu©uje VRS
na utvr¯ivanje sadrži i tuma«enje, koje izme¯u ostalog dokumentuje konsultativni
proces i njegove u«esnike, ovaj instrument koji bi mogao da zna«ajno unapredi
koordinaciju javnih politika i dalje ostaje nedovoljno razvijen i koriš©en.
Savet za regulatornu reformu je nadležan za koordinaciju i podršku primene Analize
efekata propisa (AEP). U tom smislu, Savet koordinira primenu i pomaže
ministarstvima u sprovo¯enju AEP, i vrši kontrolu kvaliteta AEP koje su ura¯ene u
ministarstvima. Savet je formirao Sekretarijat za regulatornu reformu, koji se stara
o kvalitetu analize i pruža tehni«ku pomo© nadležnim ministarstvima. U dosadašnjoj
praksi se pokazalo da se prema kriterijumima Komisije, svega 25-30% (SIGMA)
zakonskih predloga oceni pozitivno, a da ostali dobijaju negativnu, neutralnu ocenu
ili se ocenjuju kao uslovno prihvatljivi. Kvalitetniji rezultati i dosledna primena AEP
znatno bi poboljšali kvalitet propisa i osigurale njihove pozitiven efekte na
sprovo¯enje javnih politika. Drugi instrument te vrste se odnosi na procenu
finansijskih i fiskalnih efekata primene pojedinih propisa, koju obezbe¯uje
Ministarstvo finansija kroz mišljenje koje je obavezno da da na svaki predlog propisa
koji u proceduri. Formalno je ovaj zahtev ispunjen u 95% slu«ajeva, me¯utim
Ministarstvo nema kapaciteta ni nadležnosti, a ni instrumenata kakav je programski
budžet, koji bi omogu©ili da se u okviru ove procene utvrdi vertikalna i horizontalna
usaglašenost prioriteta izme¯u razmatranog predloga i postoje©eg strateškog i
pravnog okvira. U tom smislu, institucija procene fiskalnih efekata tako¯e ne može
da se koristi u svrhu koordinacije javnih politika, iako ima potencijala za
instrumentalizaciju u okviru te funkcije.
U okviru pra©enja i ocene sprovo¯enja javnih politika, institucionalna infrastruktura
se bazira na Republi«kom zavodu za statistiku, koji je u procesu intenzivnog
usaglašavanja sa EU standardima u ovoj oblasti. Me¯utim, ovaj proces je donekle
ugrožen nerešenim pitanjem uvo¯enja regionalne statisti«ke klasifikacije (NUTS
klasifikacija), koje ostaje otvoreno zbog svog teritorijalnog obuhvata. Pri tome, ono
nije primarno vezano za tehin«ke i stru«ne aspekte, ve© je pre zavisno od politi«ke
34
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
odluke. Me¯utim, na sektorskom nivou pojedini segmenti statistike su zna«ajno
unapre¯eni, u «emu prednja«e upravo sektori socijalnog razvoja i uklju«ivanja. Ostali
instrumenti neophodni pre svega za pra©enje i ocenu finansijske realizacije javnih
politika, kakav je izme¯u ostalog i programski budžet, još uvek nisu uvedeni u
praksu, iako je to predvi¯eno odgovarajužom regulativom. Pri tome, optimalan
instrument te vrste kakav bi na pr. bila odgovaraju©a državna institucija za pra©enje i
ocenu razvoja (development monitoring and evaluation) još uvek nije ni predvi¯ena,
dok se instrumenti za monitoring i evaluaciju svode na revizorsku instituciju, koja
nije nadležna za procenu efekata javnih politika.
Prema ocenama poslednjeg SIGMA izveštaja i Izveštaja o napretku koordinacija i
saradnja unutar VRS, uklju©uju©i i saradnju izme¯u unutrašnjih organizacionih
jedinica u okviru organa ili institucije, je ograni«ena i nije na optimalnom nivou, što
ima negativne efekte u pogledu koordinacije javnih politika. To za rezultat ima
generalnu neusaglašenost u okviru politi«kog procesa i umanjuje efekte politika
koje se sprovode. ,ak i u slu«ajevima kada postoje©i zakonodavni i institucionalni
okvir nalaže razvoj koordinativne funkcije, organ koji je njen nosilac ostaje
ograni«en na sprovo¯enje spojih primarnih nadležnosti, uglavnom zbog nedostatka
kapaciteta, institucionalne tradicije koordinacije unutar srpske administracije, a
«esto i politi«ke volje. Istovremeno, pojedine organizacione jedinice unutar VRS,
kakve su Kancelarija za evropske integracije i Tim za socijalno uklju«ivanje i
smanjenje siromaštva, su u okviru svojih nadležnosti razvile jaku koordinacionu
ulogu, pre svega zahvaljuju©i izrazito mutisektorskoj prirodi svojih delatnosti, ali i
sistemati«noj izgradnji održivih koordinacionih kapaciteta, postaju©i na taj na«in
potencijalni nosioci funkcije koordinacija javnih politika.
Kancelarija za evropske integracije (SEIO) je stru«no telo Vlade za koordinaciju
procesa evropskih integracija. Ona je odgovorna za niz aktivnosti, uklju«ujucƴi:
koordinaciju i pracƴenje primene Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju;
koordinaciju, pracƴenje i izveštavanje o uskla¯ivanju nacionalnog zakonodavstva sa
pravnim tekovinama EU; koordinaciju Pretpristupnog Instrumenta EU (IPA), kao i
koordinaciju celokupne me¯unarodne finansijske pomocƴi; koordinaciju pregovora o
pristupanju EU; koordinaciju procena potreba za obukom u pogledu izgradnje
administrativnih kapaciteta u procesu pridruživanja EU; koordinacija prevoda i
stvaranje srpske verzije pravnih tekovina EU. Sa sticanjem kandidatskog statusa,
Kancelarijja je preuzela poslove vezane za koordinaciju i servisiranje pregovara«kog
procesa. Koordinacija se obavlja preko unutrašnjih jedinica za EU integracije u
svakom od ministarstava, kojezajedno sa Kancelarijom ostvaruju saradnju na
pitanjima koja se ti«u EU integracija, ali predstavljaju potencijalan instrument za
ja«anje funkcije koordinacije javnih politika uopšte.
Vlada Republike Srbije uspostavila je Tim za socijalno uklju«ivanje i smanjenje
siromaštva (SIPRU) pri Kabinetu potpredsednika Vlade za evropske integracije u
julu 2009. godine. Tim, koji je u me¯uvremenu izmešten u kabinet ministra bez
portfelja zaduženog zaEU integracije, je nadležan za ja«anje kapaciteta Vlade da
35
razvija i sprovodi politike socijalnog uklju«ivanja zasnovane na primerima dobre
prakse u Evropi i pruža podršku resornim ministarstvima u razvijanju i sprovo¯enju
politika socijalnog uklju«ivanja, uz redovne konsultacije sa organizacijama civilnog
društva. Tim radi na izgradnji kapaciteta i procesa u cilju delotvornog razvoja i
sprovo¯enja politika socijalnog uklju«ivanja u svim državnim organima. Nakon što
joj je pružena srednjoro«na podrška, Republika Srbija je time osposobljena da
izveštava o: uspostavljanju sistema pra©enja zasnovanog na indikatorima socijalnog
uklju«ivanja, izra¯enim i integrisanim politikama socijalnog uklju«ivanja, osnaženim
i razvijenim kapacitetima državne uprave za primenu i izveštavanje o toku procesa
socijalnog uklju«ivanja, kao i o uspostavljenoj i održivoj jedinici koja ima funkciju
mehanizma za koordiniranje daljeg razvoja i izveštavanja o napretku procesa
socijalnog uklju«ivanja. Procesi koji se razvijaju zasnovani su na znanju i primerima
dobre prakse evropskih zemalja, kao i na iskustvu koje je Vlada Republike Srbije
stekla tokom izrade i sprovo¯enja nacionalnih politika, uklju«uju©i i relevantna
dokumenta kao što su Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina EU (NPAA)
i Strategija za smanjenje siromaštva.
Po«etkom 2010. godine Vlada je obrazovala i Radnu grupu za socijalno uklju«ivanje.
Radna grupa je okupljala predstavnice i predstavnike institucija Vlade koje imaju
klju«ne odgovornosti u definisanju, sprovo¯enju i pra©enju politika socijalne
uklju«enosti. Pored toga, zadatak Radne grupe za socijalno uklju«ivanje bio je da
sara¯uje i konsultuje se sa organizacijama i pojedincima koji se bave pitanjima
socijalnog uklju«ivanja izvan Vlade i na taj na«in predstavlja važan forum za
unapre¯enje dijaloga izme¯u vladinih i nevladinih zainteresovanih strana. Zadatak
Radne grupe je da daje predloge za aktivno u«eš©e Srbije u procesu socijalnog
uklju«ivanja u okviru evropskih integracija, predlaže mere u izradi i sprovo¯enju
politika socijalnog uklju«ivanja, kao i da priprema tekst godišnjeg izveštaja o
socijalnoj uklju«enosti u Republici Srbiji, do izrade Zajedni«kog memoranduma o
socijalnom uklju«ivanju i tekst Zajedni«kog memoranduma o socijalnom
uklju«ivanju, nakon sticanja statusa države kandidata za «lanstvo u EU. Naime,
udosadašnjem procesu procesu evropskih integracija novih «lanica, zemlje su imale
obavezu da po sticanju statusa kandidata na poziv EU izrade Zajedni«ki
memorandum o socijalnom uklju«ivanju (Joint Memorandum on Social Inclusion –
JIM), koji je u me¯uvremenu zamenjenProgramom reforme u oblasti zapošljavanja i
socijalne politike (Employment and Social Reform Programme – ESRP).On bi i
mogao da posluži kao strateška osnova za dalje aktivnosti u oblasti socijalne
inkluzije, s obzirom da Republika Srbija nema krovnu strategiju socijalnog
uklju«ivanja, nego su mere bile sadržane u prvom izveštaju SIPRU bile osnova za
definisanje i me¯usobno usaglašavanje pojedinih strategija u ovoj oblasti. Okvirna
lista strategija usvojenih u RS od 2000. je data u Aneksu 1, pri «emu su u tabeli
ozna«ene one koje se direktno odnose na oblast socijalne inkluzije, a može se
ra«unati da ih još najmanje 40%od ukupnog broja u ve©oj ili manjoj meri povezano
sa inkluzijom.Zakonski okvir je podjednako složen.
Da bi se osigurala kontinualna i održiva realizacija bilo koje javne politike, pa i
36
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
proces socijalnog uklju«ivanja, neophodan je dalji razvoj i usavršavanje
institucionalnog okvira i metodologije za pra©enje i ocenu. Podaci o stanju socijalne
isklju«enosti i siromaštva predstavljaju sistematski i objektivni prikaz trenutnog
stanja u Srbiji i osnov su za: uspostavljanje sistema za pra©enje i procenu;
usaglašavanje strateških okvira i prioriteta u relevantnim oblastima; kreiranje
budu©ih mera za smanjenje socijalne isklju«enosti i siromaštva u zemlji. Podaci su
bili osnov za izradu Prvog nacionalnog izveštaja o stanju socijalne isklju«enosti i
siromaštva u Srbiji. Kao osnov za analizu trenutnog stanja o socijalnoj isklju«enosti i
siromaštvu u Srbiji koriš©eni su Laken pokazatelji koji reflektuju stanje u «etiri
osnovne dimenzije: finansijsko siromaštvo, zaposlenost, obrazovanje i zdravstvo.
Tako¯e, koriš©ene su preporuke iz izveštaja Pra©enje društvene uklju«enosti u Srbiji,
o potrebi uvo¯enja dodatnih pokazatelja u ove «etiri dimenzije, kao i pokazatelja u
okviru dve nove dimenzije koje je važno pratiti na nacionalnom nivou: uskra©enost
egzistencijalnih potreba i participacija gra¯ana. U skladu sa revizijom sistema za
pra©enje stanja socijalne isklju«enosti, predložena od Evropske komisije 2009.
godine, ovaj izveštaj sadrži i detaljnu listu pokazatelja usvojenih na nivou EU, kao i
pregled novousvojenih pokazatelja. Kao osnovni izvori podataka koriš©eni su
zvani«ni podaci Republi«kog zavoda za statistiku (Anketa o radnoj snazi i Anketa o
potrošnji doma©instva), podaci vitalne statistike, kao i podaci referentnih institucija
za prikupljanje podataka u oblasti zdravstva i obrazovanja.
Jedan od prvih koraka ka uspostavljanju koncepta i sistema za pra©enje socijalne
uklju«enosti u Srbiji bila je izrada izveštaja: Pra©enje društvene uklju«enosti u Srbiji
(za 2010. i 2012.), koji daje prikaz evropskog strateškog i zakonodavnog okvira.
Najvažniji cilj izveštaja jeste da identifikuje klju«ne dimenzije socijalne isklju«enosti
stanovništva, uo«i i predloži skupove pokazatelja na osnovu kojih se može pratiti
nivo uklju«enosti pojedinih grupa u relevantnim aspektima, kao i da ukaže na
postoje©e izvore informacija o datim pokazateljima ili preporu«i njihovo uvo¯enje u
redovna statisti«ka prikupljanja podataka ili odgovaraju©a istraživanja. Na osnovu
kvalitativne analize podataka, dobijenih od najugroženijih kategorija stanovništva, i
na osnovu širokog konsultativnog procesa sa ekspertskom zajednicom, definisan je
predlog nacionalnih pokazatelja socijalne isklju«enosti. Pored dodatnih pokazatelja
koje je važno pratiti na nacionalnom nivou u okviru dimenzija finansijsko
siromaštvo, zaposlenost, obrazovanje i zdravlje, predlog obuhvata i dve nove
dimenzije socijalne isklju«enosti koje bi bilo važno pratiti u narednom periodu:
socijalnu participaciju i uskra©enost egzistencijalnih potreba. Ovaj izveštaj
predstavlja okvir za dalje definisanje na«ina pra©enja i okvira budu©ih politika koje
mogu doprineti pove©anju društvene kohezije u skladu sa standardima EU2020.
Na nivou EU, podaci o uslovima života i socijalnoj zaštiti prikupljaju se iz nekoliko
osnovnih izvora:
•
•
•
37
Ankete o potrošnji doma©instava (APD);
Ankete o radnoj snazi (ARS);
Ankete/statistici o prihodima i uslovima života (SILC);
•
Podataka o socijalnoj zaštiti na administrativnom nivou (ESSPROS –
European system of integrated social protection statistics).
Za izra«unavanje pokazatelja socijalne isklju«enosti predvi¯eno je koriš©enje
metodologije Eurostata, koja se oslanja na koncept objektivnog relativnog
siromaštva. Smatra se da je koncept merenja objektivan zato što se oslanja na
aktuelne prihode koji predstavljaju meru klasifikovanja «lanova doma©instva na
siromašne i one koji to nisu. Tako¯e, koncept je relativan zato što se prag rizika
siromaštva utvr¯uje na osnovu distribucije i varijacije prihoda u zemlji, odnosno
zavisi od opšteg nivoa socijalnog i ekonomskog razvoja, što znatno varira od zemlje
do zemlje. Prednost merenja koncepta relativnog siromaštva u odnosu na apsolutni
je što ne zahteva definisanje minimalnog prihvatljivog životnog standarda. Analizu
pokazatelja na nivou EU sprovodi Evropska komisija, razmatra je Podgrupa za
izradu pokazatelja Komiteta za socijalnu zaštitu, a stavlja se na raspolaganje
zemljama «lanicama pre pripreme Nacionalnih izveštaja o socijalnoj zaštiti i
socijalnom uklju«ivanju. U godinama punog izveštavanja, Komisija uopšteno
razmatra sve pokazatelje (zajedni«ki izveštaji za 2007. i 2009. godinu), a dodatne i
specifi«ne analize sprovode se u okviru tematskih godina.
U skladu sa približavanjem praksi evropske statistike, Republika Srbija je ove godine
sprovela pilot istraživanje o životnom standardu stanovništva koriš©enjem Ankete o
prihodima i uslovima života (SILC), sa planom da od 2013. (inicijalno od 2012.
godine) SILC istraživanje postane deo redovnog statisti«kog izveštavanja. Ovim ©e
SILC istraživanje postati osnovni izvor podataka o siromaštvu i socijalnoj
isklju«enosti, «ime je zamenjena Anketa o potrošnji doma©instva (APD) koja se do
sada koristila u ove namene. Iz tog razloga, podaci dobijeni iz APD se ne©e koristi za
utvr¯ivanje siromaštva i socijalne isklju«enosti u 2011. godini i za tu godinu kao
prelaznu godinu, podaci o siromaštvu i socijalnoj isklju«enosti ne©e biti raspoloživi.
U cilju pra©enja sprovo¯enja strategije Evropa 2020 u domenu socijalnog
uklju«ivanja i smanjenja siromaštva kreiran je novi pokazatelj: Populacija pod
rizikom siromaštva ili socijalne isklju«enosti. Ovaj pokazatelj je „osnovni“ pokazatelj
pra©enja sprovo¯enja strategije u domenu siromaštva i socijalne isklju«enosti i
osmišljen je tako da reflektuje koji deo populacije je:
•
•
•
u riziku siromaštva ili
ozbiljno materijalno depriviran ili
se nalazi u doma©instvima sa veoma niskim radnim intenzitetom.
Republika Srbija do sada nije mogla da izveštava uporedivo po ovom pokazatelju, i
tek su sa sprovo¯enjem SILC ankete ovi podaci postali dostupni.
Me¯utim, postoje©i izvori podataka ne omogu©avaju izra«unavanje pokazatelja u
kojima je potrebno pratiti ista doma©instva u dužem vremenskom periodu (npr.
stopu stalnog rizika od siromaštva). Tako¯e, za odre¯ene pokazatelje može se do©i
do podatka na nivou cele populacije, a detaljnija disagregacija podataka nije
38
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
mogu©a. Za donošenje ta«nih i kvalitetnih zaklju«aka o stanju i promeni stanja
ugroženih grupa, potrebno je u dovoljno dugom periodu pratiti promene u društvu.
Statistika u Srbiji još uvek ne može da pruži detaljnu klasifikaciju doma©instava po
razli«itim kriterijumima. Problem se javlja pri ukrštanju nekoliko kriterijuma podele
(npr. detaljna starosna podela, polna podela, prikaz prema tipovima doma©instava,
regionima/opštinama, obrazovnim nivoima, etni«koj pripadnosti, tipu naselja,
statusu interno raseljenih lica/prisilnih migranata, osoba sa invaliditetom...).
Tako¯e, u okviru dimenzije društvena participacija uo«en je nedostatak zvani«nih
statisti«kih podataka i do informacija o stanju u toj oblasti dolazi se na osnovu
pojedina«nih istraživa«kih pokušaja. Radi obezbe¯ivanja odgovaraju©eg okvira za
pra©enje i ocenu socijalne uklju«enosti, neophodan je dalji razvoj statisti«kog
sistema.
II.1.2
Strateški okvir i koordinacija na lokalnom nivou
Imaju©i u vidu postoje©i institucionalni i zakonodavni okvir, postignuti stepen
decentralizacije i raspoložive resurske na svim nivoima, jasno je da u oblasti
socijalnog uklju«ivanja postoji veliki broj pitanja koje jedinice lokalne samouprave
ne mogu da reše. One ne mogu samostalno da kreiraju i finansiraju programe
zapošljavanja i ekonomskog razvoja, da kreiraju obrazovne programe ili da pružaju
svu potrebnu pomo© najugroženijim. Politike iz ovih oblasti definišu se na
republi«kom nivou i važno je da lokalne samouprave redovno prate šta republi«ka
vlada radi. S druge strane, lokalne samouprave imaju niz sopstvenih ingerencija.
One, na primer, mogu da podržavaju proces školovanja i zdravstvene zaštite onih
kojima je ta pomo© najpotrebnija – deci iz siromašnih, romskih i seoskih porodica i
deci sa invaliditetom i smetnjama u razvoju. Lokalne samouprave mogu da
podžavaju programe preventivne zdravstvene zaštite za posebno ugrožene
populacione grupe, uklju«uju©i i one koje se definišu kao „pravno nevidljive”.
Ovlaš©enja lokalnih samouprava u oblasti socijalnog uklju«ivanja su zna«ajna i može
se re©i da je suštinski lokalni nivo taj koji preuzima vode©u ulogu u procesu
socijalnog uklju«ivanja pošto je strateški, zakonodavni i inastitucionalni okvir na
centralnom nivou jednom postavljen. Me¯utim, resursi s kojima opštine raspolažu
uglavnom nisu dovoljni, bez obzira da li se radi o ljudskom, institucionalnom ili
finansijskom aspektu. Pri tome, realan prostor za intervencije lokalne samouprave u
ovoj oblasti je širok. Intervencije lokalne saomuprave ne moraju biti ograni«ene
samo na socijalnu politiku, ve© su i razvojne politike u drugim sektorima, kakvi su
privreda, zapošljavanje, poljoprivreda, infrastruktura i td, tako¯e relevantne sa
stanovišta socijalnog uklju«ivanja. Budu©i da se radi o me¯usektorskim politikama,
koordinaciona uloga lokalne samouprave je veoma važna. Svaki sektor je usmeren
na obaveze iz svog domena nadležnosti , a jedino lokalna samouprava ima jak motiv
da stvari rešava multi sektorski – jer to je jedini na«in da se pitanja socijalnog
uklju«ivanja dugoro«no rešavaju.
39
U tipi«nim slu«ajevima, lokalne saomuprave ne analiziraju uticaj svojih odluka na
društveno okruženje, ugrožene grupe ili na socijalno uklju«ivanje. Procedure za
donošenje odluka ne nalažu obavezu takvih provere, ali ih ni ne spre«avaju. To zna«i
da postoji prostor da se u postoje©i proceduralni okvir rada lokalnih samouprava
uvede praksa provere uticaja odluka lokalne samouprave na socijalno uklju«ivanje.
Da bi se takve analize sprovele potrebni su kapaciteti, kojima lokalne samouprave u
ve©ini slu«ajeva ne raspolažu. Me¯utim, lokalne samouprave raspolažu
odgovaraju©im institucionalnim elementima, kakvi su razli«ite komisije, skupštine,
stru«ne službe i opštinska uprava, koji mogu imati svoje mesto u procesu analize
uticaja odluka na socijalno uklju«ivanje. To zna«i da i sa postoje©im resursima, uz
odgovaraju©e obuke i nove procedure, koje se razvojem dobrih praksi kompatibilnih
sa postoje©im zakonskim i institucionalnim okvirom, mogu uspešno transferovati na
lokalni nivo, lokalne samouprave mogu uspešno sprovoditi analizu uticaja svojih
odluka na socijalno uklju«ivanje.
U svojoj praksi, lokalne samouprave gotovo svakodnevno donose odluke koje
spadaju u oblast socijalnog uklju«ivanja. To mogu biti odluke o subvencijama za
komunalne usluge, materijalnim davanjima, adaptacijama škola, ure¯enju javnog
prostora, infrastrukturnim projektima, podsticajnim sredstvima za poljoprivredu i
mala i srednja preduze©a i sl. Me¯utim, svaka odluka u bilo kom drugom sektoru
može biti relevantna za oblast socijalnog uklju«ivanja i imati restriktivne ili
afirmativne posledice po odre¯enu društvenu grupu i njenu socijalnu integraciju.
Postoje procedure koje se prate prilikom usvajanja ili revizije odre¯ene odluke ili
strategije i koje mogu doprineti da se te odluke unaprede sa stanovišta socijalnog
uklju«ivanja. Tokom analize i pripreme odluka, organi lokalne samouprave mogu
pro©i kroz niz pitanja o posledicama odluke i kako ©e ona uticati na posebno
ugrožene gra¯ane. To ©e im pomo©i da jasnije sagledaju pozitivne i negativne
posledice, da izbegnu negativne koliko je to mogu©e, a možda i da pripreme
alternativne strategije ili barem mere koje ©e umanjiti te negativne posledice. Pri
tome, treba se držati slede©ih principa:
•
Procedure za ispitivanje posledica jedne odluke treba postaviti tako da
svaka lokalna samouprava može da ih sprovode sa postoje©im kapacitetima
ili uz razuman napor da se oni razviju. Treba izbegavati postavljanje
sofisticiranih mehanizama koje onda niko ne koristi .
•
Ispitivanje uticaja mera na ugrožene stanovnike treba da se sprovede uz
njihovo u«eš©e. To nije samo pitanje participacije, mada je to važan aspekt.
Ovim se, zapravo, dobijaju bolje i kvalitetnije odluke i to lokalne
samouprave treba da rade sebe radi i radi svojih odluka.
•
Objedinjavanje strateških dokumenata je dobro za lokalnu samoupravu jer
štedi resurse koji se troše na pisanje, revidiranje i pra©enje primene
strategija. S druge strane, to ima smisla samo ako je opština opredeljena da
strategije i akcione planove koristi kao vodi« u svom radu.
40
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
Strategije su širi i opšti ji dokumenti od odluka lokalne samouprave. One
omogu©avaju da se niz odluka poveže u širu celinu, da se koordinira rad državnih
organa u jednoj oblasti, te da se razvojni okvir lokalne samouprave uskladi sa
nacionalnim politikama i strategijama. Izrada strategija može biti inicirana od strane
lokalne samouprave, republi«kih organa ili spoljašnjih partnera (naj«eš©e kroz
projekte). Na žalost, same lokalne samouprave su retko inicijatori donošenja
lokalnih strategija, pa su «esto i manje zainteresovane za njihovo sprovo¯enje. Po
pravilu, lokalne samouprave nemaju tela zadužena za pra©enje strategija, ne vrše
proveru stanja, niti te strategije revidiraju u skladu sa novonastalom situacijom.
Strategije «esto služe kao jednokratna nametnuta aktivnost, koja se završava
njihovim zvani«nim usvajanjem od strane organa lokalne samouprave. Strategije u
oblasti socijalnog uklju«ivanja su obi«no brojne i nepovezane, a ekonomske
strategije ne bave se pitanjima socijalnog uklju«ivanja. To bi moglo da se tuma«i
transliranjem uticaja neoptimizovanog strateškog okvira sa republi«kog nivoa, ali
ispitivanja u okviru pojedinih studija su pokazala da se pre svega radi o tome da
same lokalne samouprave nemaju viziju strateškog planiranja kao osnove lokalnog
razvoja, ve© da to doživljavaju kao preuzetu obavezu koja se okon«ava usvajanjem
strategije, bez ulaganja daljih napora da se ona i sprovede.
Strateški pravci i ciljevi iz nacionalnih strateških dokumenata u socijalnoj zaštiti, u
jednom broju gradova i opština u Republici Srbiji, konkretizovani su i prilago¯eni
potrebama lokalnih zajednica usvajanjem lokalnih strategija i akcionih planova koji
se odnose na oblast socijalne i de«ije zaštite. U poslednje dve godine preko 120
lokalnih samouprava izradilo je lokalne planove socijalne politike i u«estvovalo u
procesima strateškog planiranja na lokalnom i pokrajinskom nivou. Osim toga,
lokalne samouprave obi«no imaju i nekoliko strateških dokumenata (strategija i
lokalnih planova akcije) iz drugih oblasti, koji su relevantni za oblast socijalnog
uklju«ivanja. Svi ovi dukumenti obi«no se detaljno bave problemima svojih ciljnih
grupa, ali naj«eš©e ne postavljaju dovoljno precizne ciljeve, jasne i ostvarljive mere,
niti mehanizme za pra©enje napretka u realizaciji predvi¯enih aktivnosti. Pitanja
socijalnog uklju«ivanja naj«eš©e se ne obra¯uju kao takva, što i nije «udno, imaju©i u
vidu da je re« o relativno novom konceptu. Razvojne strategije iz oblasti ekonomije
po pravilu ne uklju«uju pitanja kao što su uticaj odluka na ranjive grupe ili
uklju«ivanje siromašnih i socijalno isklju«enih u planove ekonomskog razvoja. Zato
je posebno važno da „ekonomske“ strategije imaju „socijalnu“ komponentu, a da svi
lokalni strateški dokumenti budu me¯usobno uskla¯eni, a njihova primena
koordinisana.
Lokalne samouprave u Srbiji imaju brojne strategije koje jesu relevantne za oblast
socijalnog uklju«ivanja (strategije socijalne zaštite, akcione planove za decu, mlade,
Rome itd). Njihovo objedinjavanje je racionalno u smislu optimalnog koriš©enja
postoje©ih resursa. U praksi se «esto dešava da su iste lokalne institucije i isti
kapaciteti angažovani na izradi razli«itih strateških dokumenata u okviru razli«itih
saveta, pa bi objedinjavanje ovih kapaciteta unapredilo «itav proces strateškog
planiranja (od izrade, preko implementacije, do monitoringa i evaluacije). S druge
41
strane, donošenje novih strategija nije popularno jer dodatno devalvira ideju
strateškog planiranja i predstavlja dodatan trošak za lokalne samouprave (u novcu,
vremenu i ljudima). Ipak, ako se odlu«i za objedinjavanje strategija6, lokalna
samouprava ima dve mogu©nosti:
•
•
Da objedini sektorske strategije i akcione planove u jedinstvenu Strategiju
socijalnog uklju«ivanja ili akcioni plan sa jasno postavljenim ciljevima
Da donese ili revidira Strategiju održivog razvoja
Analiza i pra©enje politika socijalnog uklju«ivanja važne su za lokalne politike. Ovi
poslove trebalo bi da rade timovi koji ispunjavaju slede©e uslove:
•
•
•
po svojoj prirodi su multi sektorski tako da su u njihov rad uklju«eni zaposleni
iz više oblasti ,
njihov rad mora biti sistematizovan, da bi se obezbedio profesionalni pristup
i odgovaraju©a podrška procesu i
oni moraju voditi konsultacije sa zainteresovanim stranama, da bi dobili
jasne informacije o efektima predloženih odluka i mera.
Postoje mnoga konkretna organizaciona rešenja. Pošto ne postoje zakonske
obaveze niti preporuke republi«kih vlasti, svaka opština treba da izabere ono rešenje
koje najviše odgovara njenim potrebama, kapacitetima i stepenu razvoja. Treba
imati u vidu da bi uvo¯enje ovakve prakse vremenom moglo da dovede i do
replikacija primera dobre prakse, odnosno modela za koordinaciju socijalnog
uklju«ivanja na lokalnom nivou, što tako¯e predstavlja proces koji bi trebalo
koordinirati sa centralnog nivoa.
Jednu javnu politiku nije mogu©e uspešno i efikasno oblikovati i sprovoditi bez
kvalitetnog uvida u postoje©e stanje i pra©enje promena u uslovima sprovo¯enja
razli«itih mera i programa. U prethodnim poglavljima ve© je istaknuto da se pra©enje
socijalnog uklju«ivanja i socijalne zaštite uvodi u sistem redovnog pra©enja na
republi«kom nivou. Ovo pra©enje je uskla¯eno u potpunosti sa metodologijom i
standardima pra©enja socijalnog uklju«ivanja u EU, a institucija zadužena za njegovo
sprovo¯enje je Republi«ki zavod za statistiku. Nažalost, ovakva istraživanja ne
sprovode se po metodologiji koja bi omogu©avala da se deriviraju podaci za lokalni
nivo. Veli«ina i struktura uzorka na kome se sprovode istraživanja to ne dopuštaju.
Zbog toga se pra©enje socijalnog uklju«ivanja na lokalnom nivou mora uspostaviti
6
U suštini, isti princip bi trebalo da važi i za centralni nivo, jer bi to sistematizovalo postoje©i razu¯eni i
nekoherentni strateški okvir razvoja. Me¯utim, imaju©i u vidu brojnost usvojenih strategija na
republi«kom nivou, kao i izuzetno složen, nereformisan i neodgovaraju©e razvojen institucionalni okvir,
koji se pri tome realizuje u nepovoljnim ekonoskim uslovima i intenzivnom reformskom dinamikom,
ovakvo objedinjavanje na tom nivou ne bi bilo racionalno, bar ne na kratak rok. Me¯utim,
usaglašavanje relevantnih javnih politika i njihova koordinacija jeste mogu©a osnaživanjem postoje©e
koordinacione funkcije uz optimizaciju postoje©ih resursa. Takav pristup bi omogu©io operativnu
koordinaciju implementacije postoje©ih strategija u oblasti socijalnog uklju«ivanja, pri «emu bi
omogu©i da se na duži rok omogu©i deriviranje odgovaraju©e krovne strategije iz postoje©eg
strateškog okvira (prim. aut.)
42
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
na druga«ijim metodološkim osnovama7.
II.2
Administrativno institucionalni aspekt
Kao što je u prethodnom poglavlju pokazano, socijalno uklju«ivanje je generalno
složen multisektorski proces, koji u pogledu upravljanja na svim nivoima iziskuje
jaku koordinacionu funkciju. Kreiranje mehanizma koordinacije unutar sistema
državne uprave obuhvata horizontalnu koordinaciju na oba nivoa, centralnom i
lokalnom, kao i koordinaciju izme¯u nivoa, što predstavlja vrlo složen zadatak. Pri
tome, u tranzicionim zamljama, kojima pripada i Srbija, ovaj proces se odigrava u
dinami«nim reformskim uslovima, gde je «est slu«aj da reforma sistema uprave nije
okon«ana, pa ni zapo«eta, i gde je tek zapo«eto sa decentralizacijom ranije izrazito
centralizovanog sistema.
II.2.1
Centralni nivo i reforma državne uprave
Kao što je ve© re«eno, kao po«etak u uspostavljanju institucionalnog okvira za razvoj
i sprovo¯enje politika socijalnog uklju«ivanja, Vlada Srbije je u julu 2009. godine
uspostavila Tim za socijalno uklju«ivanje i smanjenje siromaštva pri Kabinetu
potpredsednika Vlade za evropske integracije, da bi od decembra 2011. godine Tim
privremeno postao deo Kabineta predsednika Vlade Republike Srbije. Tim je
nadležan za ja«anje kapaciteta Vlade da razvija i sprovodi politike socijalnog
uklju«ivanja zasnovane na primerima dobre prakse u EU. Tako¯e, Tim pruža
podršku Vladi Republike Srbije da koordinira, nadzire i izveštava o naporima Vlade
Srbije u oblasti socijalnog uklju«ivanja.
Tako¯e, po«etkom 2010. godine Vlada je obrazovala Radnu grupu za socijalno
uklju«ivanje. Radna grupa okuplja predstavnike institucija Vlade koje imaju klju«ne
odgovornosti u definisanju, sprovo¯enju i pra©enju politika socijalne uklju«enosti.
Pored toga, Radna grupa za socijalno uklju«ivanje sara¯uje i konsultuje se sa
organizacijama i pojedincima koji se bave pitanjima socijalnog uklju«ivanja izvan
Vlade i na taj na«in predstavlja važan forum za unapre¯enje dijaloga izme¯u
vladinih i nevladinih zainteresovanih strana. Zadatak Radne grupe je da daje
predloge za aktivno u«eš©e Srbije u procesu socijalnog uklju«ivanja u okviru
evropskih integracija, predlaže mere u procesu izrade i sprovo¯enja politika
socijalnog uklju«ivanja, kao i da priprema tekst godišnjeg izveštaja o socijalnoj
uklju«enosti u Republici Srbiji, do izrade Zajedni«kog memoranduma o socijalnom
uklju«ivanju i tekst Zajedni«kog memoranduma o socijalnom uklju«ivanju, nakon
sticanja statusa države kandidata za «lanstvo u Evropskoj Uniji.
Delokrug rada ministarstava Republike Srbije definisan je Zakonom o
7
U tom smislu, mogu©e je za tu svrhu prilagoditi koriš©enje Devinfo baza RZS-a, ili neke druge
postoje©e baze podataka, o «emu postoje razli«ite inicijative (prim. aut.)
43
ministarstvima. Trenutno je nekoliko ministarstava zaduženo za konkretne oblasti
socijalnog uklju«ivanja: Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike,
Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja, Ministarstvo zdravlja i
Ministarstvo omladine i sporta.
Najvažnije nadležnosti ovih ministarstava obuhvataju, izme¯u ostalog:
1. Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike:
•
•
•
•
•
•
•
•
rad, bezbednost i zdravlje na radu,
nezaposlenost, aktivne i pasivne mere tržišta rada, osiguranje za slu«aj
nezaposlenosti,
migracije na tržištu rada,
borba protiv diskriminacije,
socijalna zaštita, briga o porodici i deci, populaciona politika,
integracija izbeglica i interno raseljenih lica, Roma, azilanata, itd,
bora«ka zaštita,
rodna ravnopravnost;
2. Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja:
•
•
•
•
predškolsko, osnovno, srednje i visoko obrazovanje,
u«eni«ki i studentski standard,
obrazovanje odraslih,
inkluzivno obrazovanje;
3. Ministarstvo zdravlja:
•
sistem zdravstvene zaštite, zdravstveno osiguranje;
4. Ministarstvo omladine i sporta:
•
sistem, razvoj i unapre¯enje omladinske politike.
O«igledno je da se razli«iti aspekti socijalnog uklju«ivanja nalaze u sklopu mandata
razli«itih ministarstava. Okruženje u Republici Srbiji sadrži niz drugih relevantnih
aktera:
•
specijalizovane organe zadužene za analizu, odnosno sprovo¯enje
relevantnih sektorskih politika, kao što su: Republi«ki zavod za socijalnu
zaštitu, Pokrajinski zavod za socijalnu zaštitu i Nacionalna služba za
zapošljavanje;
•
nezavisna tela, kao što su Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, Poverenik za
informacije od javnog zna«aja i zaštitu podataka o li«nosti, kancelarija
Zaštitnika gra¯ana itd;
•
ostala relevantna tela kao što su: Socijalno-ekonomski savet, Savet za
44
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
•
rodnu ravnopravnost, Kancelarija za ljudska i manjinska prava;
Tim za socijalno uklju«ivanje i smanjenje siromaštva i Radna grupa za
socijalno uklju«ivanje na nivou Vlade Republike Srbije.
Strateški pristup koji ministarstva «esto primenjuju jeste kreiranje me¯uresornih
tela ili saveta za koordinaciju. Ova tela su «esto neefikasna iz više razloga: državni
službenici na nižim pozicijama nemaju ovlaš©enje da donose odluke, postoje pravne
i politi«ke prepreke, itd. U skladu sa tim, niz programa je pokušao da prevazi¯e
problem nepostojanja koordinacije na nacionalnom nivou kreiranjem razli«itih
mehanizama koordinacije na lokalnom nivou. Raspoloživi podaci ukazuju na to
privremena koordinaciona tela ne uspevaju da uti«u na pitanje koordinacije javnih
politika ukoliko ne do¯e i do promene pravnog i institucionalnog okvira. Kao što je
navedeno u izveštaju SIGMA 2012 Assessment Serbia, na nivou Kabineta
potpredsednika Vlade sprovodi se ograni«en nivo koordinacije. U ovom trenutku,
ovu koordinaciju vrši Tim za socijalno uklju«ivanje i smanjenje siromaštva (SIPRU)
koji je formiran u okviru Kabineta potpredsednika Vlade i u me¯uvremenu izmešten
u kabinet ministra bez portfelja nadležnog za evropske integracije. Ispred Kabineta,
Tim podsti«e koordinaciju rada ministarstava u odre¯enim oblastima. Tim ima
ograni«enu stratešku ulogu u pogledu socijalnih pitanja, dok drugi kabineti
potpredsednika Vlade nemaju ovakvu funkciju. Na centralnom nivou Vlade ne
postoji sistem strateškog planiranja, kao ni kapaciteti za pružanje strateškog
savetovanja. Me¯utim, postoje planovi za razvijanje sistema strateškog planiranja,
koji se razmatraju u Generalnom sekretarijatu, iako ih Vlada još uvek nije odobrila.
Kada je re« o zakonodavnoj vlasti, 2010. godine novousvojenim Poslovnikom
Narodne skupštine uspostavljen je Odbor za prava deteta kojim predsedava
predsednik Narodne skupštine, «iji su «lanovi šest potpredsednika i poslanici iz svih
poslani«kih grupa. Mandat Odbora je da pre usvajanja analizira zakone iz
perspektive prava deteta i proverava uskla¯ivanje nacionalnog zakonodavstva sa
me¯unarodnim standardima; prati sprovo¯enje i primenu relevantnih zakona i
drugih akata da bi se utvrdilo kakve efekte imaju na decu i njihove porodice;
unapre¯uje društvenu odgovornost prema deci kroz pra©enje rada nezavisnih
institucija (npr. zamenika Zaštitnika gra¯ana za prava deteta); analizira budžet iz
perspektive prava deteta pre njegovog usvajanja. Tako¯e, tokom perioda od 20082010. godine poslanici Narodne skupštine zna«ajno su unapredili svoja znanja iz
oblasti zaštite prava deteta, u«estvuju©i iorganizuju©i brojne seminare i
konferencije, javna slušanja i analize zakona iz perspektive de«ijih prava. Njihov rad
prepoznale su kao primer dobre prakse druge zemlje u Evropi, kao i
Me¯uparlamentarna unija.
Jedna od osnovnih karakteristika i ograni«avaju©ih faktora za postavljanje
optimalnog institucionalnog okvira za socijalno uklju«ivanje svakako je nikad do
kraja sprovedena reforma državne uprave. Iako je od 2000. godine dva puta
inicirana, pri «emu je oba puta kreiran odgovaraju©i strateški i institucionalni okvir
za njeno sprovo¯enje, do sada nije sprovedena, pre svega zbog nedostatka politi«ke
45
volje i neprepoznavanja njenog zna«aja u reformskom procesu generalno. Teku©a
Vlada je razvila novu strategiju, u kojoj su razvijeni svi klju«ni aspekti horizontalne
reforme državne administracije, kao i akcioni plan za njeno sprovo¯enje za period
2013-2016. Strategija bi trebalo da bude usvojena do kraja ove godine. Ministarstvo
pravde i državne uprave je preuzelo vode©u ulogu u sprovo¯enju reforme, iako još
uvek ne raspolaže kapacitetima dovoljnim za njenu koordinaciju. Tako¯e, da bi se
unapredila politi«ka koordinacija procesa, ponovo je uspostavljen savet za reformu
državne administracije, kojim predsedava Predsednik vlade.
Jedna od osnovnih karakteristika državne administracije je izrazita koncentracija
funkcije donošenja odluka na nivou politi«ke mo©i i njeno nedovoljno delegiranje na
nivo administracije, što usporava profesionalizaciju administracije. Iako su državni
organi obavezni da odlu«uju i postupaju u skladu sa zakonima i propisima, u
relevantnim analizama (Izveštaj o napretku) se ocenjuje da se proces odlu«ivanja i
postupanja u administraciji mora dalje unaprediti da bi se usaglasio sa evropskim
principima u ovoj oblasti, naro«ito kada se radi o pravnoj sigurnosti, predvidivosti i
jednakosti pred zakonom. Tako¯e, upravlja«ki kapaciteti državne uprave su i dalje
nedovoljno razvijeni.
Najve©i problem, me¯utim, predstavlja konstantno umnožavanje organa državne
uprave.Time je razvijena neka vrsta paralelne administracije, bez jasno definisane
odgovornosti, «ime se dalje komplikuju izvršne funkcije, uklju«uju©i tu i
koordinaciju, i umanjuje efikasnost i odgovornost državne uprave u celini. Iako je
politi«ka volja da se državna administracija racionalizuje i da se broj agencija i
organizacija redukuje prisutna, do sada su preduzimane samo parcijalne aktivnosti,
bez razvoja odgovaraju©e organizacione politike. Generalno, reforma državne
uprave i dalje ne daje zadovoljavaju©e efekte, s obzirmo na odsustvo jasnog
upravljanja i koordinacije procesom. Sistem ostaje fragmentiran, sa nejasnim
linijama odgovornosti i niskim nivoom razvojnih i koordinacionih kapaciteta, što
naro«ito uti«e na visokosložene i obuhvatne reformske procese kakvo je socijalno
uklju«ivanje. Pri tome, horizontalno nereformisani sistem ne omogu©ava uslove ni
za vertikalnu reformu i decentralizaciju sistema, pa se efikasnost decentralizacije
pojedinih funkcija ugrožava.
II.2.2
Lokalni nivo i decentralizacija
Organizacija vlasti u jednicama lokalne samouprave u Republici Srbiji regulisana je
Ustavom Republike Srbije i Zakonom o lokalnoj samoupravi. Ustav Republike Srbije
u «lanu 180 reguliše pitanje organa teritorijalne autonomije i lokalne samouprave.
,lan 27 Zakona o lokalnoj samoupravi navodi da su organi opštine: skupština
opštine, predsednik opštine, opštinsko ve©e i opštinska uprava. Pri tome, skupština
osniva radna tela za razmatranje odre¯enih pitanja iz svoje nadležnosti. Radna tela
mogu biti stalna ili privremena. Sastav radnih tela, njihov sastav i na«in rada
utvr¯uje se statutom opštine i poslovnikom o radu skupštine opštine. Svrha
46
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
postojanja radnih tela jeste ta da odre¯ena pitanja iz nadležnosti skupštine detaljno
razmotre ne samo odbornici, ve© i stru«njaci dokazani u oblasti na koju se pojedino
pitanje odnosi.
Za organizaciju izvršne vlasti u jedinicama lokalne samouprave u Srbiji kaže se da je
bicefalna, što zna«i da je podeljena izme¯u dva organa izvršne vlasti, predsednika
opštine i opštinskog ve©a. Zakon predvi¯a sedam nadležnosti opštinskog ve©a:
•
•
•
•
•
•
•
predlaže statut, budžet i druge odluke i akte koje donosi skupština;
neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine
opštine;
donosi odluku o privremenom finansiranju u slu«aju da skupština opštine ne
donese budžet pre po«etka fiskalne godine;
nadzire rad opštinske uprave, poništava ili ukida akte opštinskeuprave koji
nisu u saglasnosti sa zakonom, statutom i drugim opštim aktom ili odlukom
koje donosi skupština opštine;
rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama
gra¯ana, preduze©a i ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz
nadležnosti opštine;
stara se o izvršavanju poverenih nadležnosti iz okvira prava i dužnosti
Republike Srbije, odnosno autonomne pokrajine;
postavlja i razrešava na«elnika opštinske uprave, odnosno na«elnike uprava
za pojedine oblasti.
Nadležnosti opštinskog ve©a su stoga strogo utvr¯ene Zakonom o lokalnoj
samoupravi i ne mogu se proširivati unutrašnjim aktima opštine.
,etvrti organ u sistemu organizacije vlasti na nivou opštine predstavlja opštinska
uprava. Prema sadašnjem Zakonu o lokalnoj samoupravi opštinska uprava:
priprema nacrte propisa i drugih akata koje donosi skupština opštine,
predsednik opštine i opštinsko ve©e;
•
izvršava odluke i druge akte skupštine opštine, predsednika opštine i
opštinskog ve©a;
•
rešava u upravnom postupku u prvom stepenu o pravima i dužnostima
gra¯ana, preduze©a, ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz
nadležnosti opštine;
•
obavlja poslove upravnog nadzora nad izvršavanjem propisa i drugih opštih
akata skupštine opštine;
•
izvršava zakone i druge propise «ije je izvršavanje povereno opštini;
•
obavlja stru«ne i druge poslove koje utvrdi skupština opštine, predsednik
opštine i opštinsko ve©e.
Opštinska uprava obrazuje se kao jedinstveni organ, a mogu se obrazovati i
opštinske uprave za pojedine oblasti u opštinama sa preko 50.000 stanovnika.
•
47
Uprava, prema zamisli zakonodavca, jeste stru«an depolitizovan organ, «ija je
prvenstvena svrha da priprema i sprovodi propise u oblastima koje su u nadležnosti
lokalne samouprave. U poslednje vreme, u stru«noj i politi«koj javnosti se posebno
naglašava potreba za potpunom depolitizacijom uprave. U pripremi je zakon o
službenicima u lokalnim samoupravama koji precizno reguliše položaj zaposlenih,
karijerno napredovanje, uvo¯enje platnih razreda, ocenjivanje zaposlenih, što bi
trebalo da doprinese stvarnoj profesionalizaciji lokalnih samouprava. Posebno
pitanje jesu mogu©nosti ve©ine opština da odgovore kadrovskim potrebama
nametnutim osnovnim i sektorskim zakonima koji regulišu nadležnosti lokalne
samouprave.
Unutrašnja organizacija, kao i sistematizacija radnih mesta «ine važan segment u
organizaciji opštinske uprave. Budu©i da ne postoje na«ela niti preporuke,
unutrašnja organizacija je razli«ita od slu«aja do slu«aja, što neretko dovodi do
situacije da se u istu organizacionu jednicu svrstaju poslovi koji nemaju ni«eg
zajedni«kog. Na primer, u jednoj lokalnoj samoupravi u istu organizacionu jedinicu
svrstani su bora«ko-invalidska zaštita i lokalni ekonomski razvoj.
Zakon o lokalnoj samoupravi i drugi zakoni predvi¯aju formiranje nekoliko
nezavisnih i samostalnih institucija «iji je cilj da se unapredi položaj lokalne
samouprave, da se štite prava gra¯ana, da se obezbedi kontrola trošenja budžetskih
sredstava.
•
•
•
Zaštitnik gra¯ana (ombudsman) predvi¯en je «lanom 97 Zakona o lokalnoj
samoupravi,
Javni pravobranilac predstavlja instituciju koja je ustanovljena Zakonom o
javnom pravobranilaštvu,
Budžetski inspektor jeste služba uspostavljena Zakonom o budžetskom
sistemu.
U okviru ovakvog institucionalnog okvira, nadležnosti lokalnog nivoa u oblastima
koje su relevantne za socijalno uklju«ivanje su definisane pojedina«nim sektorskim
zakonima.
U oblasti zapošljavanja, formulisanjem programa i projekata za zapošljavanje na
lokalnom nivou i izdvajanjem dela sredstava za ove namene, lokalne samouprave
mogu zna«ajno da podstaknu zapošljavanje, posebno ugroženih grupa na tržištu
rada. U ove nadležnosti spadaju:
•
•
•
Izrada lokalnih akcionih planova zapošljavanja, uz sufinansiranje programa
predvi¯enih planovima
Konkurisanje za sredstva namenjena aktivnim merama zapošljavanja uz
obavezno sufinansiranje i saradnju sa Nacionalnom službom zapošljavanja
(NZS) na zajedni«kim projektima
Formiranje lokalnih saveta za zapošljavanje i podrška njihovom
funkcionisanju
48
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
•
•
•
•
•
•
•
Podrška razvoju mera za aktivaciju radno sposobnih korisnika socijalne
pomo©i
Podrška programima za zapošljavanje žena
Podrška programima za edukaciju, radno osposobljavanje i zapošljavanje
Roma
Podrška otvaranju novih radnih mesta u sektoru usluga kroz socijalno
preduzetništvo i finansijske podsticaje za zapošljavanje dugoro«no
nezaposlenih pripadnika ugroženih grupa
Podrška radu kancelarijama za mlade i programima njihovog zapošljavanja
Podrška integrisanju sektora zapošljavanja, socijalne zaštite i obrazovanja
Uspostavljanje socijalnog dijaloga na nivou lokalne zajednice
U oblasti obrazovanja lokalne samouprave imaju izvršne nadležnosti (npr.
postavljaju mrežu predškolskih ustanova i osnovnih škola i u«estvuju u upravlja«kim
strukturama obrazovnih ustanova, ali nisu uklju«ene u razmatranje pitanja kvaliteta,
relevantnosti ili pravednosti obrazovanja) i nisu uklju«ene u proces odlu«ivanja na
nacionalnom nivou (npr. nemaju predstavnike u Nacionalnom prosvetnom savetu).
Predškolsko obrazovanje u celini, osim plata vaspita«a koji realizuju obavezan
predškolski program, u nadležnosti je lokalnih samouprava. Tako¯e, osnovno i
srednje obrazovanje, što podrazumeva teku©e održavanje, opremanje ustanova «ije
su lokalne samouprave osniva«i, deo kapitalnih investicija, prevoz i troškove
stru«nog usavršavanja, u nadležnosti su lokalnih samouprava. Lokalne samouprave
odgovorne su za upis i redovno poha¯anje pripremnog predškolskog programa,
pra©enje upisa u prvi razred i redovno poha¯anje nastave, sprovo¯enje postupka
razvrstavanja dece sa smetnjama u razvoju, vo¯enje evidencije nepismenih lica, lica
bez potpunog obrazovanja i dece sa smetnjama u razvoju. Kada se radi o pove©anju
dostupnosti i dužine školovanja, lokalne zajednice mogu da imaju odlu«uju©i uticaj
na spre«avanje osipanja i rani prekid školovanja, kao i na uklanjanje prepreka za
obrazovanje za decu iz ugroženih grupa. To podrazumeva:
•
•
•
•
•
•
49
pra©enje upisa dece u pripremni predškolski program i prvi razred osnovne
škole i pra©enje redovnosti u poha¯anju nastave;
vo¯enje evidencije nepismenih lica, lica bez potpunog obrazovanja, dece sa
smetnjama u razvoju;
uspostavljanje i podrška radu interresornih Komisija za procenu potreba za
pružanjem dodatne obrazovne, zdravstvene i socijalne podrške deci i
u«enicima (IRK);
podrška realizaciji programa za rani rast i razvoj dece;
razvijanje partnerstava sa nevladinim organizacijama i posebno sa romskim
zajednicama u realizaciji i pra©enju inkluzivnog obrazovanja;
aktivnosti za poboljšanje položaja dece na selu, u okviru optimizacije mreže
škola, uz povezivanje sa planovima za ruralni razvoj;
•
•
•
•
•
•
•
•
osnaživanje lokalnih samouprava za pra©enje i prilago¯avanje predškolskih
usluga potrebama dece iz osetljivih grupa;
obezbe¯ivanje sredstava za prevoz u«enika nastanjenih na udaljenosti ve©oj
od 4 km od sedišta škole, a za u«enike sa smetnjama u razvoju bez obzira na
udaljenost; prevoz u«enika na republi«ka takmi«enja;
mere podrške deci, u«enicima i studentima iz siromašnih porodica i
ugroženih grupa (npr. nabavka besplatnih udžbenika i nastavnih materijala
za siromašnu decu, obezbe¯ivanje užina, podrška za odlazak na ekskurzije i
letovanja, nabavka ra«unara i sl.);
mere podrške deci sa invaliditetom i posebnim potrebama u u«enju (nabavka
asistivne tehnologije i didakti«kog materijala, pedagoški asistenti);
stipendiranje najuspešnijih i talentovanih ¯aka i studenata;
odre¯ivanje visine u«eš©a roditelja u ceni u predškolskoj ustanovi i subvencije
za siromašne porodice;
promovisanje programa za obrazovanje odraslih i promocija u«enja tokom
«itavog života;
informisanje gra¯ana o pravima, obavezama, razli«itim programima i
mogu©nostima za obrazovanje na lokalnom nivou.
Unapre¯enje kvaliteta obrazovanja, stalna edukacija i unapre¯enje kvaliteta
nastavnika i profesora, kao i bolji uslovi rada u školama, zavise od ulaganja na
lokalnom nivou. To podrazumeva:
•
•
•
•
teku©e održavanje i opremanje ustanova i deo kapitalnih investicija u
osnovnom i srednjem obrazovanju, dodatno informati«ko opremanje;
unapre¯enje profesionalnih kapaciteta u predškolskom obrazovanju i
obezbe¯ivanje sredstava za stru«no usavršavanje zaposlenih u obrazovanju;
unapre¯enje kapaciteta saveta roditelja i ¯a«kih parlamenata, unapre¯enje
kapaciteta školskih odbora i edukacija «lanova;
utvr¯ivanja mera i aktivnosti zaštite i bezbednosti u«enika;
Da bi se unapredilo obrazovanje, neophodno je «vrš©e povezivanje lokalnog i
centralnog nivoa: u sferi prilago¯avanja upisne politike i planiranja mreže srednjih
škola u skladu sa projekcijama lokalnog ekonomskog razvoja i potrebama lokalnog
tržišta rada, razvoja programa za obrazovanje odraslih i sli«no. To obuhvata:
•
•
•
povezivanje sa institucijama zapošljavanja, zdravlja i socijalne zaštite, kao i
nevladinim sektorom u cilju dodatne podrške deci i njihovim porodicama
kroz zajedni«ke programe;
saradnja sa drugim opštinama na postavljanju i implementaciji razli«itih
inovativnih programa i programa za popularizaciju obrazovanja;
koriš©enje dostupnih EU sredstava za poboljšanje kvaliteta obrazovanja kroz
saradnju i zajedni«ko u«enje sa partnerima iz zemlje i inostranstva.
50
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
Pove©anje delotvornosti – efikasnost ukupnih javnih rashoda u obrazovanju tako¯e
je u nadležnosti lokalnih zajednica. To podrazumeva:
•
•
planiranje i sprovo¯enje optimizacije školske mreže na lokalnom nivou;
prilago¯avanje novom na«inu finansiranja obrazovanja.
U nadležnosti lokalnih samouprava je, kada je u pitanju briga o socijalnoj zaštiti,
izgradnja, opremanje i osavremenjivanje centara za socijalni rad, «iji su one osniva«i.
Tako¯e, lokalne samouprave su odgovorne i za dodatne usluge socijalnog rada u
centrima za socijalni rad, kao i za programe unapre¯enja socijalne zaštite. Klju«na
odgovornost lokalnih samouprava je upravo u planiranju i finansiranju usluga
socijalne zaštite u zajednici. Tako¯e, veoma je važno da LS prate kvalitet, obuhvat i
efikasnost usluga koje se finansiraju iz lokalnih budžeta. Pove©anje dostupnosti i
obuhvata podrazumeva:
•
•
•
•
•
•
•
uspostavljanje, finansiranje i/ili unapre¯enje dnevnih usluga u zajednici:
pomo© i nega u ku©i, dnevni boravak i usluga svratišta;
uspostavljanje, finansiranje i/ili unapre¯enje usluga podrške za samostalni
život: personalna asistencija i stanovanje uz podršku
uspostavljanje usluga prihvatilišta za odrasle osobe i prihvatilišta za decu;
uspostavljanje, finansiranje i/ili unapre¯enje savetodavno- terapijskih i
socijalno-edukativnih usluga;
finansiranje narodnih kuhinja;
finansiranje jednokratne pomo©i i izrada jasnih kriterijuma za dodelu
jednokratne pomo©i;
finansiranje nevladinih organizacija iz lokalnog budžeta po jasno definisanim
kriterijuma za aktivnosti i programe kojima se unapre¯uje položaj ugroženih
grupa i razvoj volonterskih programa.
Unapre¯enje kvaliteta socijalne zaštite podrazumeva:
•
•
•
•
•
51
donošenje strategija socijalne zaštite i godišnjih akcionih planova, tj.
programa unapre¯enja socijalne zaštite sa merama i aktivnostima za
podsticaj i razvoj postoje©ih i novih usluga socijalne zaštite.
stvaranje i podrška radu koordinacionim telima za razvoj integralne socijalne
zaštite, tj. povezivanje institucija socijalne zaštite, zapošljavanja, zdravlja i
obrazovanja, kao i policije, tužilaštva, medija, itd.,
uklju«ivanje privatnog sektora kako u humanitarne aktivnosti, tako i u
sponzorstva u cilju razvoja socijalno odgovornog poslovanja,
uklju«ivanje zaposlenih u opštinskim upravama i drugim ustanovama u
zajednici u programe obuke vezano za implementaciju novog zakona o
socijalnoj zaštiti,
uspostavljanje jedinstvenog info-centra za ugroženo stanovništvo na jednom
mestu u lokalnoj zajednici,
unapre¯enje informisanja gra¯ana o pravima iz socijalne zaštite i uslugama
na lokalnom nivou.
Uslovi rada u domovima zdravlja i javno zdravlje stanovništva odlu«uju©e zavise od
lokalnih samouprava.
•
Pove©anje dostupnosti podrazumeva:
•
•
•
•
•
stvaranje i unapre¯enje uslova za pristupa«nost i ujedna«enost koriš©enja
primarne zdravstvene zaštite;
podrška sprovo¯enju projekta za unapre¯enje zdravlja osetljivih grupa
stanovništva;
podrška projektima/uslugama za unapre¯enje usluga zdravstvene zaštite
romske populacije uklju«uju©i i olakšano dobijanje zdravstvenih legitimacija
(iniciranih kroz razli«ite programe Unicefa, Svetske banke, itd.);
podrška daljem razvoju, širenju mreže i unapre¯enju kvaliteta savetovališta
za mlade u okviru domova zdravlja;
ve©e uklju«ivanje u planiranje vezano za dugotrajnu negu.
Unapre¯enje kvaliteta zdravstvene zaštite podrazumeva:
•
•
•
•
•
•
planiranje (zajedno sa domovima zdravlja) i usvajanje strategija za
unapre¯enje zdravstvene zaštite u zajednici;
unapre¯enje zdravstvenih ustanova u mandatu LS kroz izgradnju,
održavanje i opremanje, kao i nabavku medicinske opreme;
unapre¯enje me¯usektorske saradnje u domenu javnog zdravlja za
planiranje i koordinaciju u realizaciji zajedni«kih programa i usluga u
zajednici, posebno u delu dugotrajne ku©ne nege i le«enja;
planiranje i sprovo¯enje programa za o«uvanje i zaštitu zdravlja od zaga¯ene
životne sredine, ispitivanje životnih namirnica, vode za pi©e, itd.;
uklju«ivanje u projekte obuke za uvo¯enje informaciono-komunikacioh
tehnologija;
u«eš©e u programima edukacije koje su namenjeni zaposlenima u opštini o
nadležnostima lokalne samouprave u primarnoj zdravstvenoj zaštiti.
Uloga lokalnih zajednica u obezbe¯ivanju zaštite ljudskih i manjinskih prava, kao i
pove©anje društvene participacije ugroženih, diskriminisanih i marginalizovanih
grupa, jeste prvenstveno u stvaranju uslova i mehanizama kojima bi se zaštitila
prava gra¯ana. Ovo podrazumeva:
•
•
•
iniciranje izrade akcionih planova za rešavanje problema izbeglica i raseljenih
lica;
omogu©avanje srazmerne zastupljenosti nacionalnih manjina u opštinskim
skupštinama;
osnivanje saveta za me¯unacionalne odnose u nacionalno mešovitim
opštinama;
52
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
•
•
•
•
•
•
obezbe¯enje besplatne pravne pomo©i gra¯anima;
obezbe¯enje upisa dece romske nacionalnosti u mati«ne knjige ro¯enih;
postavljanje opštinskog koordinatora za romska pitanja, uklju«uju©i i
rešavanje pitanja takozvanih pravno nevidljivih lica kojih je najviše me¯u
ovom populacijom;
promovisanje ostvarivanja ljudskih prava osoba sa invaliditetom, Roma,
starih lica, siromašnih osoba, žena, dece, pripadnika seksualnih manjina,
osoba koje žive sa HIV-om, osoba lišenih slobode, itd.;
obezbe¯enje slobodnog pristupa informacijama – naimenovanje ovlaš©enog
lica u lokalnoj samoupravi da odgovara na zahteve vezano za slobodan
pristup informacijama;
saradnja sa nevladinim organizacijama na razli«itim aspektima ljudskih prava
i finansiranje projekata koji podižu nivo zaštite ljudskih prava
Nadležnosti lokalnih samouprava u Republici Srbiji u oblasti socijalnog uklju«ivanja
u velikoj meri odražavaju neujedna«en stepen decentralizovanosti sistema,
karakteristi«an za decentralizaciju koja se sprovodi u uslovima suštinski
nereformisanog sistema i pod nepovoljnim ekonomskim uslovima.Pregled
nadležnosti lokalnog nivoa u ovoj oblasti pokazuje da su u oblasti zdravstva i
obrazovanja nadležnosti u velikoj meri decentralizovane, dok je u oblasti socijalne
zaštite decentralizovano pružanje socijalnih usluga, a materijalne naknade su
ostale na centralnom nivou.
U nestabilnim ekonomijama «est motiv za decentralizaciju je bio nastojanje da se
«prikrije» budžetski deficit, prenošenjem pojedinih nadležnosti na lokalni nivo, bez
transfera odgovaraju©ih finansijskih sredstava, što je suštinski uticalo na
destabilizaciju ekonomskih uslova i generisanje novih grupa ugroženog
stanovništva8. Tako¯e, u društvima sa nedovoljno razvijenim demokratskim
institucijama, bez odgovaraju©ih kontrolnih mehanizama, nedovoljnim
administrativnim kapacitetom, pa i nerazvijenim gra¯anskim društvom,
decentralizacija nije uvek davala odgovaraju©e rezultate, naro«ito u onim
segmentima koji treba da unaprede položaj najvulnerabilnijih grupa. Ukoliko su
prisutne zna«ajne razlike u transparentnosti i odgovornosti na lokalnom i
centralnom nivou, decentralizacija u nekim sredinama može pove©ati isklju«ivanje iz
društvenog života pojedinih ugroženih društvenih grupa, na primer etni«kih, a može
usporiti i razvoj civilnog društva. Ipak, ukoliko postoji princip odgovornosti i
transparentnost, decentralizacija omogu©ava marginalizovanim grupama da budu
uvažene i da se ««uju». Suštinski decentralizacija olakšava i participaciju, koja nije
mogu©a ukoliko postoji samo jedan centar u kojem se donose odluke. Osim toga, to
podrazumeva i ve©u participaciju i pružanje usluga od strane nedržavnog sektora,
što je zna«ajno i sa ekonomskog i sa aspekta demokratizacije društva.
8
Aneks 5, (8)
53
U zavisnosti od toga koje se funkcije prenose može se razlikovati:
•
administrativna decentralizacija, ponekad u literaturi nazvana i
dekoncentracija, koja pre svega zna«i prenošenje administrativnih funkcija
na niže nivoe vlasti, dok sve odluke i budžetska sredstva ostaju
centralizovani;
•
fiskalna decentralizacija, kada se nižim nivoima prepušta donošenje
finansijskih odluka i uticaj nad budžetom i
•
politi«ka decentralizacija/devolucija koja zna«i prenos sredstava i politi«kog
autoriteta na niže nivoe vlasti, koje su u zna«ajnoj meri nezavisne.
U zavisnosti od stepena nezavisnosti odlu«ivanja na lokalnom nivou mogu©e je
razlikovati tri vrste decentralizacije:
•
delegiranje, koje podrazumeva prenošenje samo pojedinih izvršnih funkcija
na lokalni nivo vlasti (opštinu, grad, regiju). U Srbiji se primeri delegiranja
mogu na©i pre svega u oblasti de«ije zaštite, kao i prava koja ostvaruju ratni
vojni invalidi. U odgovaraju©im odeljenjima u opštinama prikupljaju se naime
podaci i dokumenta neophodna za odobravanje prava na de«ije dodatke i
invalidnine i druga prava ratnih vojnih invalida. Vrsta dokumenata i sva
pravila po kojima se prava odobravaju propisana su na centralnom nivou, sa
kojeg se vrši i isplata ovih prava, a sredstva se obezbe¯uju u centralnom
budžetu.
•
dekoncentracija, koja podrazumeva disperziju odgovornosti centralnih vlasti
i prenošenje nadležnosti na sektorske organizacije na lokalnom nivou (centre
za socijalni rad, lokalne službe za zapošljavanje, regionalne fondove
osiguranja i sl.). Dekoncentracija je, na primer, prisutna je u delu
administriranja socijalne pomo©i i tu¯e nege i pomo©i. Centri za socijalni rad
na opštinskom nivou prikupljaju dokumentaciju i izdaju rešenja za ova prava,
koriste©i pri tom i neka veoma mala diskreciona ovlaš©enja. Prava i potrebna
dokumentacija su definisana na centralnom nivou, a isplata se vrši
centralizovano iz sredstava republi«kog budžeta.
•
devolucija kao najviši stepen decentralizacije, kada se na lokalnom nivou
donose i odluke o politici u odgovaraju©oj oblasti. U oblasti socijalne zaštite
Zakonom o socijalnoj zaštiti i obezbe¯ivanju socijalne sigurnosti gra¯ana je
predvi¯eno da opština utvr¯uje i finansira pravo na pomo© u ku©i, pravo na
dnevni boravak, opremu korisnika za smeštaj u ustanovu socijalne zaštite ili
drugu porodicu, pravo na jednokratnu pomo© i privremeni smeštaj u
prihvatilište i prihvatnu stanicu.
Kada se radi o zemljama «lanicama EU ili kandidatima za «lanstvo, prilikom
opredeljivanja distribucije po nivoima vlasti ve©ina zemalja nastoji da ispoštuje
princip supsidijarnosti formulisan sporazumom u Mastrihtu. Po ovom principu
odre¯ene nadležnosti treba dodeliti najnižem nivou vlasti koji ima kapacitet da ih
realizuje. Primena i poštovanje ovog principa u praksi nije me¯utim jednostavno.
54
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
Razlike u nivou ekonomskog razvoja i u veli«ini pojedinih regiona i lokalnih
samoupravamogu da onemogu©e efikasnu decentralizaciju. Postoji više na«ina
pomo©u kojima se u praksi ovaj problem može prevazi©i, po«ev od asimetri«ne
decentralizacije, pa do udruživanja lokalnih samouprava pri obavljanju pojedinih
funkcija, transfera centralne vlade namenjenih ujedna«avanju prihoda lokalnih
zajednica i sl. Asimetri«na decentralizacija podrazumeva prenos odre¯enih
funkcija samo na pojedine regione i lokalne samouprave, a ne nužno na sve. Ovaj
oblik decentralizacije može biti poželjan ako se lokalne samouprave zna«ajnije
razlikuju po ekonomskoj snazi, veli«ini, broju stanovnika, kulturnim specifi«nostima
ili administrativnom kapacitetu.
Za uspeh decentralizacije od presudne je važnosti jasno razdvajanje nadležnosti i
jasna podela odgovornosti, kao i da decentralizaciju nadležnosti prate adekvatni
finansijski resursi. Obezbe¯enje adekvatnih finansijskih resursa je posebno
delikatno, jer otvara pitanje finansiranja razli«itih nivoa vlasti, odnosno podele
poreskih prihoda, na«ina na koji se razrešava debalans izme¯u nadležnosti i prihoda
lokalnih samouprava, kao i pitanje do koje mere finansijske institucije treba da
nastoje da izjedna«e uslove funkcionisanja pojedinih lokalnih samouprava koje se
me¯usobno razlikuju, kako u pogledu potreba, tako i pogledu kapaciteta. Posebno
je važna tema raspodele sredstava izme¯u razli«itih nivoa vlasti, pošto u zemljama u
tranziciji lokalne vlasti po pravilu veoma mnogo zavise od transfera iz centralnog
budžeta. Ukoliko lokalne vlasti ne raspolažu dovoljnim sredstvima da finansiraju
svoje nadležnosti to ©e se neminovno odraziti ili na kvalitet usluga ili na pokušaj
obezbe¯enja dodatnih sredstava. Dodatna sredstva se pak naj«eš©e obezbe¯uju
pove©anjem zaduženosti i/ili pritiskom na centralne vlasti da pove©aju iznose
transfera, sa nepovoljnim posledicama na makroekonomsku stabilnost.
Da bi decentralizacija bila uspešna moraju se oja«ati i kontrolni mehanizmi na
nivou centralne vlasti, kako bi se obezbedilo da ostvarivanje prava i pružanje
usluga bude ostvareno na nediskriminatornoj bazi, kao i da usluge budu
odgovaraju©e u pogledu kvaliteta. Decentralizacija neophodno zahteva i postojanje
odgovaraju©ih kapaciteta na lokalnom nivou. Nedostatak kapaciteta može se
prevazi©i i asimetri«nom decentralizacijom, udruživanjem lokalnih samouprava radi
obavljanja pojedinih funkcija i sl. Istovremeno je potrebno pripremati i civilno
društvo za adekvatnu participaciju, kako bi participativni procesi imali stvarne
efekte. Najteže je obezbediti uklju«ivanje ugroženih grupa, koje su isklju«ene iz
društvenih i ekonomskih procesa, ne samo usled diskriminacije, ve© i zbog realnog
nedostatka kapaciteta za njihovo «uklju«ivanje» i participaciju.
Socijalna zaštita obuhvata dva osnovna segmenta koji se sa aspekta decentralizacije
razlikuju: materijalne naknade i usluge socijalne zaštite. U domenu materijalnih
naknada nema ubedljivih dokaza koje govore u prilog decentralizacije. U segmentu
usluga socijalne zaštite proces decentralizacije je pre svega prisutan u vidu
uklju«ivanja razli«itih aktera u domen pružanja usluga. Decentralizacija je na neki
na«in nametnuta i samom «injenicom da lokalne potrebe za uslugama mogu da
55
budu vrlo specifi«ne usled demografskih, ekonomskih i drugih razlika i specifi«nosti
socijalne problematike u pojedinim zajednicama. Tako¯e usluge su usmerene na
mnogo razli«itih grupa korisnika sa razli«itim potrebama, kao što su deca, stari,
besku©nici, osobe sa invaliditetom, porodice sa rizikom, marginalizovane grupe,
imigranti. Prilago¯avanje mehanizama za socijalno uklju«ivanje ovim
specifi«nostima zbog toga zahteva saradnju obrazovnih, socijalnih, zdravstvenih i
drugih institucija i to upravo na nivou lokalne zajednice.
Decentralizacija koja prethodi sektorskim reformama u zemljama u tranziciji može
da rezultira u stvaranju ve©eg broja me¯usobno neusaglašenih modela, odsustvu
standarda, zloupotrebama, zanemarivanju odre¯enih problema i sl. Ukoliko
nedostaje vo¯enje reformi iz jednog centra, ni druge važne prednosti
decentralizacije ne©e mo©i da budu realizovane. Zbog toga aktivnosti koje se u ovoj
oblasti sprovode u Republici Srbiji uklju«uju i pripremu standarda socijalnih usluga,
pripremu licenciranja za pružaoce usluga, razvoju inspekcijskih službi, razli«litih
vrsta edukacija, kao i na razvoju planiranja socijalnih usluga.
Najve©i deo socijalne zaštite u Srbiji obezbe¯uje se na nacionalnom/državnom
nivou. Republi«ki budžet obezbe¯uje 90% ukupnih sredstava za socijalnu zaštitu.
Republi«ki nivo vlasti je nadležan za naknade koje su direktno ili indirektno
namenjene obezbe¯ivanju minimalne socijalne sigurnosti, kao što su socijalna
pomo© i de«iji dodaci. Ovo su ujedno i jedine naknade koje su usmerene na
siromašne, s obzirom da su davanja uslovljena materijalnim položajem porodice,
odnosno doma©instva. Pored ovoga republi«ki nivo vlasti je nadležan i za tu¯u negu
i pomo©, koja se ispla©uje iz budžeta licima sa invaliditetom, starima i
nepokretnima, prema kriterijumu koji nije prevashodno materijalne prirode. I jedan
broj usluga socijalne zaštite finansira se i ure¯uje na centralnom nivou. Tako su u
Srbiji u nadležnosti republi«kog nivoa i ustanove socijalne zaštite za smeštaj
korisnika, naknade za hraniteljstvo, a i ve©i deo usluga koje pružaju centri za
socijalni rad.
U poslednje dve decenije jedan deo socijalne zaštite finansira se i iz vanbudžetskih
sredstava, pre svega iz donacija, a usluge socijalne zaštite ne pružaju samo državne/
vladine institucije, ve© i nevladine organizacije. Tokom druge polovine 90-ih godina
nevladine organizacije su pre svega bile uklju«ene u deljenje humanitarne pomo©i
izbeglicama, raseljenim licima i ugroženom lokalnom stanovništvu. Postepeno je
sve ve©i broj lokalnih nevladinih organizacija po«eo da pruža i usluge koje su
nedostajale u socijalnoj sferi, kao što su SOS telefoni, skloništa za žrtve trgovine
ljudima, usluge pravne podrške izbeglicama... Paralelno su i udruženja gra¯ana,
pogotovu udruženja osoba sa invaliditetom, postala aktivnija i u domenu pružanja
usluga. Radi podsticanja decentralizacije kroz razvitak i širenje nevladinog sektora u
sferi pružanja socijalnih usluga razvijena su nakon 2001. godine u ministarstvu za
socijalna pitanja dva posebna mehanizma: Fond za socijalne inovacije i Fond za
finansiranje invalidskih udruženja. Oba fonda doprinose uvo¯enju novih vrsta usluga
na lokalnom nivou, podsti«u uvo¯enje usluga koje po zakonu treba da se razvijaju na
56
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
lokalnom nivou (ku©na nega, dnevni boravci za osobe sa invaliditetom...) i razvoj
usluga koje su alternativa za institucionalni smeštaj korisnika (na primer razvoj
hraniteljstva, stvaranje lokalnih mreža za zaštitu žrtava zlostavljanja i sl.). Tako¯e,
ovi mehanizmi doprinose i povezivanju razli«itih aktera koji postoje na lokalnom
nivou u oblasti socijalne zaštite. Doprinos decentralizaciji u vidu uklju«ivanja
nevladinog sektora svakako su dali i me¯unarodni i strani donatori, kroz razli«ite
projekte na lokalnom nivou.
Snažan podsticaj decentralizaciji ostvaren je i putem pokretanja procesa
deinstitucionalizacije, koji se odvijao kroz reformske projekte strategije razvoja
hraniteljstva, transformacije institucija i razvoj integralne socijalne zaštite na
lokalnom nivou. Razvoj hraniteljstva, uz istovremenu transformaciju domova za
decu bez roditeljskog staranja u dnevne boravke dece sa teško©ama u razvoju na
primer, koji se po zakonu finasiraju sa lokalnog nivoa, tipi«an je primer
decentralizacije u sferi socijalnih usluga.
II.3
II.3.1
Finansijski aspekt
Budžetska sredstva i makroekonomska stabilnost
U januaru 2013. Vlada je dostavila Evropskoj komisiji Pretpristupni ekonomski
program (PEP) za period 2013-2015. Program predvi¯a pove©anje realnog rasta BDP
-a za 3,5% i 4% u naredne dve godine. Mere fiskalne konsolidacije, uglavnom na
prihodnoj strani, usvojene su u jesen 2012. Precenjenost prihoda i pritisak rashoda
doveli su do usvajanja drugog skupa mera za konsolidaciju i do rebalansa budžeta u
julu, uz povecƴanje deficita za 2013. sa po«etnih 3,6% BDP-a na procenjenih 5,3%
BDP-a . Neke od preduzetih mera su se odnosile na brojne prepreke rasta, ali
generalno se može oceniti da usvajanje i sprovo¯enje niza zna«ajnih strukturnih
reformi kasni. Preventivni stand-baj aranžman (SBA) sa MMF-om je istekao u martu
2013, a da nije bio aktiviran, niti je novi aranžman zaklju«en. Generalno, s obzirom
na tešku ekonomsku situaciju, ekonomske reforme nisu napredovale dovoljnom
brzinom. Postizanje održive fiskalne pozicije i rešavanje brojnih prepreka za rast i
dalje predstavljaju najve©i izazov reformskog procesa.
U 2012, Srbija je prošla kroz još jednu recesiju uz negativan privredni rast od 1,7% .
Domacƴa tražnja je zna«ajno oslabljena u poslednjem kvartalu kada je privatna
potrošnja pala za 2%, a investicije za 3,4% . Fiskalna politika, koja je dovela do
snažnog rasta javne potrošnje u predizbornom periodu, napuštena je od kraja
godine, a izvoz je ostao jedini pokreta« rasta. Realni BDP je porastao za 2,1 %
uprvom i za 0,7% u drugom kvartalu. Me¯utim , ekonomski rast bio je neujedna«en,
koncentrisan u nekoliko sektora, a zapošljavanje je stagniralo. Privatna potrošnja je
nastavila da opada, a rast uvoza je usporen. Aktivnost u klju«nim sektorima kao što
su gra¯evinarstvo i trgovina nastavila je sa opadanjem. Prose«an prihod po glavi
57
stanovnika izražen u kupovnoj mocƴi iznosi 35% od proseka EU u 2012, i
nepromenjen je u odnosu na godinu ranije. U poslednjem izveštaju MMF iz jula
2013se ocenjuje da privreda polako izlazi iz recesije, ali da rast ostaje usporen i
ograni«en. Privreda se i dalje suo«ava sa zna«ajnim spoljnim debalansom. U 2012 ,
deficit je povecƴan na 10,5% BDP-a, uglavnom zbog rastucƴeg trgovinskog deficita.
Me¯utim, ovaj trend je preokrenut do kraja godine i u prvoj polovini 2013. godišnji
trgovinski deficit iskazan u evrima se smanjio na polovinu od projektovannih 5,7%
BDP-a. Do jula 2013.godine izvoz robe i usluga povecƴan je za 20 % izražen u evrima,
dok je zbog pada domacƴe tražnje uvoz ostao smanjen. Zbog zna«ajnog odliva, neto
strane direktne investicije su u 2012 pale na 0,8 % BDP-a. Iako se situacija u 2013.
donekle popravila, to je i dalje daleko ispod nivoa pre krize, s obzirom na doma©e
rizike i smanjeno investiranje oslabljene EU privrede. Sektori trgovine,
gra¯evinarstva i finansijskih usluga privukli su više od polovine svih neto stranih
ulaganja u zemlji, dok je ulaganje u sektore koji bi potencijalno povecƴaju izvozni
kapacitet ostali smanjeno. Investicioni portfolio je povecƴan kao rezultat zna«ajnog
zaduživanja države (tri runde evroobveznica denominovanih u dolarima, u ukupnom
iznosu od oko 2,5 milijardi €). U prvoj polovini 2013, banke su nastavile da smanjuju
svoje obaveze prema inostranstvu. Devizne rezerve NBS u avgustu su iznosile 10,7
milijardi evra, pokrivajucƴi nešto više od sedmomese«ne vrednosti uvoza. Spoljni dug
privatnog sektora ostao je relativno stabilan, me¯utim od septembra je rastu©a
zaduženost vlade zadržala ukupan spoljni dug na visokom nivou od 83,7 % BDP-a od
kraja juna. Zaduživanje Vlade je u tom pogledu zamenilo prilive privatnog sektora
kao osnovnog izvora finansiranja tekucƴeg deficita.
U 2012. stopa nezaposlenosti porasla je na rekordnih 23,9% . Prema podacima iz
aprila, stopa zaposlenosti je dostigla jedanaestogodišnji minimum, dok stopa
aktivnosti neznatno porasla na i dalje niskih 47,9%. Samo jedna od tri osobe iznad
15 godina je zaposlena. Zaposlenost u nereformisanom javnom sektoru je ostala
uglavnom nepromenjena. Dugoro«na nezaposlenost mladih, kao i stopa
nezaposlenosti uopšte, je veoma visoka skoro svuda širom zemlje. Postoji veliki broj
ograni«enja koji se odnose na isplatu otpremnina, trajanje radnog odnosa na
odre¯eno vreme, granskih kolektivnih ugovora, prestanak radnog odnosa, obra«un
plata i naknada , koje su prepreke za otvaranje novih radnih mesta. Prvi znaci
ekonomskog oporavka u 2013. se ne odražavaju na tržištu rada. Broj registrovanih
zaposlenih je nastavio da pada i registrovana nezaposlenost raste. Od septembra
prošle godine, bruto i neto zarade su realno opale. U prvih sedam meseci 2013,
realne plate su u proseku pale za 4,3 %. Polazecƴi od pravila redovne indeksacije,
vlada je zbog teške ekonomske situacije povecƴala plate u javnom sektoru za 2% u
oktobru i aprilu, iako je ukupna potrošnja Vlade na plate od 11 % BDP-a u 2012, i
dalje relativno visoka. Generalno, stopa nezaposlenosti je veoma visoka i održivo
stvaranje radnih mesta predstavlja veliki izazov.
Okvir monetarne politike je ostao nepromenjen, a Narodna banka Srbije je nastavila
sa politikom ciljane inflacije. U novembru 2012, Skupština je usvojila izmene i
dopune Zakona o Narodnoj banci, koji ja«aju nezavisnost NBS. Do aprila 2013.
58
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
godišnja inflacija je ostala na dvocifrenom nivou, što je bio rezultat depresijacije
valute nasle¯ene iz 2012, fluktuacije u indirektnim porezima i visokih cena hrane,
tako da je ciljana inflacija ( 4 % ± 1,5 procentnih poena) je delako premašena.
Me¯utim , u periodu od novembra 2012. do avgusta 2013. mese«ne stope inflacije su
padale u proseku za 0,2%, pre svega zbog slabe domacƴe tražnje, uglavnom
stabilanog kursa i zakasnelih korekcija regulisanih cena. Ovi faktori , zajedno sa
baznim efektima i umerenim cenama hrane zbog bolje poljoprivredne sezone,
podržao ubrzano smanjenje inflacije tokom leta i inflacija u avgustu pala na 7,3 %.
Smanjeni politi«ki rizici, unapre¯enje spoljnotrgovinskog bilansa i «vršcƴa monetarna
politika rezultovali su stabilizacijom kursa. Od septembra do aprila, dinar je
apresirao prema evru za oko 4 %. Iako se ovaj trend preokrenuo po«etkom juna,
po«etkom septembra 2013. dinar je ostao ja«i nego pre godinu dana. NBS je
nastavila sa intervenisanjem u pogledu neutralizacije preteranih dnevnih oscilacija
na deviznom tržištu. Generalno, inflatorni pritisak je opao, potpomognut ja«anjem
dinara, smanjenjem domacƴe tražnje i boljom poljoprivrednom sezonom. Me¯utim ,
inflacija je i dalje inherentno nestabilna i u velikoj meri zavisi od kretanja cena hrane
i fluktuacije deviznog kursa .
Vlada je tako¯e usvojila program reforme javnog sektora, uklju«ujucƴi i akcioni plan
za restrukturiranje preduzecƴa, koji treba da se sprovede do sredine 2014. Generalno,
niz mera pove©anja fiskalnih prihoda, uglavnom na prihodnoj strani, nije uspeo da
obezbedi o«ekivano smanjenje budžetskog deficita. Rashodna neefikasnosti i visok
nivo potrošnje na plate i penzije i dalje treba da se rešavaju na sistemati«an na«in.
Opšti nivo javne potrošnje u Srbiji je visok u odnosu na druge zemlje, uglavnom kao
posledica rashoda u domenu plata u javnom sektuoru i penzija. Udeo potrošnje u
BDP-u je porastao sa 42% BDP-a u 2005. na 49% BDP-a u 2012. (od kojih su 0,8%
BDP-a bili troškovi dokapitalizacija banaka). Dok je investiciona potrošnja relativno
niska, tekucƴa potrošnja «ini najvecƴi deo rashoda, sa udelom plata i penzija .
Potrošnja za penzije je posebno visoka kao udeo u BDP i dvostruko premašuje
prosek za zemlje u razvoju, i za 50% je viša od proseka naprednih ekonomija. Sli«no
tome, u Srbiji je i udeo plata u BDP je viši u pore¯enju sa drugim zemljama. Pravilo
za indeksaciju plata je definisano tako da, ako se striktno primeni, udeo plata u BDP
-u cƴe se tokom vremena smanjiti. Me¯utim, u praksi je rast zarada u javnom sektoru
premašioprocenat povecƴanja koje podrazumeva indeksacija.
U tom smislu, teško je opravdati mere dalje decentralizacije usvojene krajem 2010
godine, imaju©i u vidu njihove fiskalne efekte. Kao prvo, reforma nije dobro
zamišljena jer je na cikli«na kretanja ekonomije reagovala relativno trajnim merama
preusmeravanja prihoda bez odgovoraju©ih politika i kontrolnih mehanizama. Sve
to je dovelo do zna«ajnog pomaka strukturnog deficita na centralni nivo. Drugo,
reforma je " preplacƴena" u smislu svog glavnog politi«kog cilja, s obzirom da su i
prihodi i rashodi sada premašili referentne nivoe od pre krize. Trecƴe, reforma nije
dovela do pove©anja efikasnosti. Umesto toga, povecƴana je devolucije resursa, a
pove©ana je potrošnja po osnovu diskrecionih prava (uklju«ujucƴi i plate). U odsustvu
59
bilo kakvog smislenog delegiranja odgovornosti za potrošnju od 2006, teško je
opravdati trend rasta rashoda iznad nivoa od pre krize. U svetlu gore navedenog,
kredibilna strategija fiskalne konsolidacije treba da predvidi novu preraspodelu
tereta izme¯u centralnog i lokalnog nivoa.
Nedavno usvojene mere fiskalne konsolidacije opet se odnose na prihodnu stranu,
gde je prostor za dalje mere u velikoj meri iscrpljen, osim u pogledu smanjenja
skupih poreskih rashoda i pove©anja naplate. Neki koraci su preduzeti da se smanji i
restrukturira tekucƴa potrošnja. Znatan teret za budžet je predimenzionisani
nereformisani javni sektor i neefikasna potrošnja. Generalno, kreiranje
odgovarajucƴih politika i mera je i dalje izazov. Fiskalno prilago¯avanje bazirano na
intervencijama na strani prihoda je uglavnom dostiglo svoje granice i dalje
poboljšanje efikasnosti fiskalne politike mora da bude orijentisano na rashodnu
stranu.
Što se ti«e sistema upravljanja javnom potrošnjom, Zakon o budžetskom sistemu
obezbe¯uje mnoge od bitnih komponenti zdravog budžetskog sistema. Zakon, koji
je usvojen 2002. godine, od tada je izmenjen u nekoliko navrata (2009, 2010 i 2011,
2012 i 2013). Izmene su uglavnom izvršene u kontekstu stend-baj aranžmana sa
MMF, a ne u pravcu prioriteta Vlade Srbije. Fiskalni savet, osnovan 2011. godine kao
samostalni organ u cilju poboljšanja kulture fiskalne odgovornosti u Srbiji,
omogucƴava nezavisne analize i stru«ne rasprave o fiskalnoj politici Vlade. Fiskalni
savet je po«eo sa radom, ali njegov efekat na budžet je do sada neznatan. Uloga
Skupštine je i dalje slaba.
Državni budžet ne uklju«uje sva donatorska sredstva, iako se finansiranje EU
prikazuje posebno u okviru budžetskih dokumenata, u smislu sufinansiraju©e
komponente srpske strane. Kvalitet i transparentnost budžetske dokumentacije
nije na zadovoljavaju©em nivou, a struktura budžeta je neodgovaraju©e forme i
suviše detaljna da bi se efikasno pratila, s obzirom na ograni«en broj osoblja koje
ima kapaciteta da obavlja poslove pra©enja realizacijje budžeta. Svega pet
ministarstava je uvelo programski budžet od 2008. Kvantitativni pokazatelji su
uklju«eni, ali nije obezbe¯en instrument za procenu rezultata u skladu sa
postavljenim ciljevima. Nedovoljno znanje i nesposobnost rukovodstva da realizuje
programski budžet u skladu sa unapred definisanim ciljevima, doveo je do toga da je
i posle 4 godine primene u pilot ministarstvima napredak i dalje zanemarljiv. Ipak,
programsko budžetiranje ostaje jedan od glavnih prioriteta za 2014, jer prema
Zakonu o budžetskom sistemu, programsko budžetiranje treba da se u potpunosti
uvede do 2015. Izvršenje budžeta je oja«ano uvo¯enjem kontrole procesa u kome
budžetski korisnici samostalno ažuriraju informacioni sistem finansijskog
upravljanja, što smanjuje greške i omogu©ava daleko bolju kontrolu od prethodnog
sistema placƴanja. Srednjoro«no planiranje budžeta i dalje prakti«no ne postoji, jer se
trogodišnji budžetski memorandum poštuje samo u prvoj godini po usvajanju, dok
za slede©e godine daju samo indikativne alokacije. Planiranje budžeta se prakti«no i
dalje radi samo na godišnjem nivou, pri «emu u procesu izrade predloga budžeta
60
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
budžetski korisnici ne poštuju zadata ograni«enja u pogledu projektovanih prihoda,
prethodno usvojenih od strane Vlade.
Slika 5. Uporedni prikaz javne potrošnje u Srbiji i zemljama EU, prema Izveštaju MMF
iz jula 2013
61
Što se ti«e sistema upravljanja javnom potrošnjom, Zakon o budžetskom sistemu
obezbe¯uje mnoge od bitnih komponenti zdravog budžetskog sistema. Zakon, koji
je usvojen 2002. godine, od tada je izmenjen u nekoliko navrata (2009, 2010 i 2011,
2012 i 2013). Izmene su uglavnom izvršene u kontekstu stend-baj aranžmana sa
MMF, a ne u pravcu prioriteta Vlade Srbije. Fiskalni savet, osnovan 2011. godine kao
samostalni organ u cilju poboljšanja kulture fiskalne odgovornosti u Srbiji,
omogucƴava nezavisne analize i stru«ne rasprave o fiskalnoj politici Vlade. Fiskalni
savet je po«eo sa radom, ali njegov efekat na budžet je do sada neznatan. Uloga
Skupštine je i dalje slaba.
Državni budžet ne uklju«uje sva donatorska sredstva, iako se finansiranje EU
prikazuje posebno u okviru budžetskih dokumenata, u smislu sufinansiraju©e
komponente srpske strane. Kvalitet i transparentnost budžetske dokumentacije
nije na zadovoljavaju©em nivou, a struktura budžeta je neodgovaraju©e forme i
suviše detaljna da bi se efikasno pratila, s obzirom na ograni«en broj osoblja koje
ima kapaciteta da obavlja poslove pra©enja realizacijje budžeta. Svega pet
ministarstava je uvelo programski budžet od 2008. Kvantitativni pokazatelji su
uklju«eni, ali nije obezbe¯en instrument za procenu rezultata u skladu sa
postavljenim ciljevima. Nedovoljno znanje i nesposobnost rukovodstva da realizuje
programski budžet u skladu sa unapred definisanim ciljevima, doveo je do toga da je
i posle 4 godine primene u pilot ministarstvima napredak i dalje zanemarljiv. Ipak,
programsko budžetiranje ostaje jedan od glavnih prioriteta za 2014, jer prema
Zakonu o budžetskom sistemu, programsko budžetiranje treba da se u potpunosti
uvede do 2015. Izvršenje budžeta je oja«ano uvo¯enjem kontrole procesa u kome
budžetski korisnici samostalno ažuriraju informacioni sistem finansijskog
upravljanja, što smanjuje greške i omogu©ava daleko bolju kontrolu od prethodnog
sistema placƴanja. Srednjoro«no planiranje budžeta i dalje prakti«no ne postoji, jer se
trogodišnji budžetski memorandum poštuje samo u prvoj godini po usvajanju, dok
za slede©e godine daju samo indikativne alokacije. Planiranje budžeta se prakti«no i
dalje radi samo na godišnjem nivou, pri «emu u procesu izrade predloga budžeta
budžetski korisnici ne poštuju zadata ograni«enja u pogledu projektovanih prihoda,
prethodno usvojenih od strane Vlade.
Planski okvir za fondove EU primenjuje napredniji analiti«ki pristup prilikom
višegodišnjeg i godišnjeg planiranja, ali ove aktivnosti nisu povezane sa procesom
izrade budžeta i Ministarstvo finansija nema zna«ajnu ulogu u procesu planiranja za
EU fondove. Unutrašnja finansijska kontrola je još uvek u ranoj fazi razvoja. Zakon o
budžetskom sistemu sada pruža sveobuhvatni pravni okvir za razvoj unutrašnje
finansijske kontrole, dopunjen izmenjenim pravilnicima o finansijskom upravljanju i
kontroli i internoj reviziji. Me¯utim, tekst zakona još uvek nije dovoljno jasan,
posebno kada se radi o finansijskom upravljanju i kontroli.
Budžetska kontrola se vrši preko visoko funkcionalnog sistema Trezora. Me¯utim,
na nivou korisnika razumevanje i sprovo¯enje principa finansijskog upravljanja i
kontrole su slabi i ne postoji realna primena koncepta upravlja«ke odgovornosti, u
62
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
smislu onoga što se želi posticƴi sredstvima iz budžeta i da li se to postiže efikasno i
efektivno. Finansijski menadžment se i dalje shvata kao finansijska kontrola i, pored
imenovanja lica sa posebnim odgovornostima za finansijsku kontrolu, nije bilo
zna«ajnih promena u organizacionim strukturama upravljanja u smislu
prilagodjavanja zahtevima upravlja«ke odgovornosti i finansijskog menadžmenta.
Trideset jedna jedinica interne revizije je uspostavljena od kraja 2010, kako kod
direktnih tako i kod indirektnih budžetskih korisnika. Generalno, trenutno u javnom
sektoru postoji postoji oko 130 internih revizora, od kojih je 98 do sada steklo zvanje
"ovlašcƴeni javni interni revizor". Jedinica za unutrašnju reviziju samostalno
izveštavaju o svom radu, na bazi strateških i godišnjih programa revizije. Eksterna
revizija je još uvek u ranoj fazi razvoja, s obzirom da Državna revizorska institucija
(DRI) postoji tek «etiri godine. Ustav («lan 96) garantuje dovoljan nivo nezavisnosti
DRI. Zakon o DRI je uglavnom u skladu sa me¯unarodnim zahtevima u pogledu
nezavisnosti i DRI ima dovoljno širok mandat da izvrši reviziju državnih i EU
fondova. DRI je organizovan u pet razli«itih sektora i trenutno ima 102 zaposlena, od
kojih 78 su revizori .Do sada je DRI je izvršila reviziju izvršenja budžeta Republike
Srbije tri puta. Na svim nivoima uprave se ukazuja da je za razvijanje efikasnijeg
sistema upravljanja javnom potrošnjom neophodno osnažiti analiti«ke kapacitete
postoje©ih zaposlenih. Me¯utim, postoji nedostatak politi«ke volje da se ova pitanja
reše, iako administracija raspolaže sa dovoljno kapaciteta da se po«ne sa
unapre¯enjem sistema. Kapacitet za rad sa fondovima EU je relativno dobar, ali
kapacitet još uvek zavisi od inostrane tehni«ke pomocƴi finansirane iz donatorskih
sredstava.
Slika 6. Grafi«ki prikaz kretanja fiskalnog sektora u zavisnosti od izbornih ciklusa,
prema Izveštaj MMF iz jula 20103
63
Srednjoro«no gledano, mnogi politi«ki i institucionalni faktori su imali uticaja na
kretanja u oblasti fiskalne politike. Od izbora u kasnim 1990-im, Srbija je uglavnom
imala složene koalicione vlade. Ovo je bilo pracƴeno politi«kom fragmentacijom (sa
klju«nim sektorima podeljenim me¯u koalicionim partnerima i ograni«ene
centralnom koordinacijom ekonomskih politika), kao i smanjena odgovornost za
ukupne fiskalne implikacije politi«kih rešenja.Uprkos brojnim problemima u
ekonomiji i dalje se održava sklonost ka visokoj javnoj potrošnji. Kao rezultat svega
toga, fiskalni sektor i dalje ostaje “vo¯en” izbornim ciklusima (Slika 6).
Sa dijagrama se vidi da blizina izbora dovodi do pove©anja fiskalnog deficita, te da je
u nekim slu«ajevima pove©anje prethodilo izborima, a da je u nekim bilo posledica
post-izbornih dešavanja. Pri tome, najve©i izvori ovog pove©anja bile su penzije,
plate u javnom sektoru i trensferi lokalnim samoupravama. Osim toga, prilikom
prekora«enja budžeta investiciona potrošnja je uglavnom bila na nivou nižem od
predvi¯enog, dok je teku©a potrošnja bila ta koja je dominirala u prekora«enjima, u
šta spadaju pove©anja plata u javnom sektoru (uklju«uju©i i bonuse), izdaci za robu i
usluge, subvencije, socijalna pomocƴ, i neto pozajmice. U tom smislu, u poslednjem
Izveštaju MMF iz jula ove godine je navedeno da je neophodno unaprediti
performanse u slede©im oblastima:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Poboljšati pra©enje i analizu ukupne fiskalne pozicije (obuhvat budžetskih
korisnika, statisti«ki instrumenti, pra©enje rizika, blagovremena razmena
informacija)
Budžetsko planiranje (uvo¯enje programskog budžeta, realno planiranje
prihoda i rashoda, posebno kad se radi o precenjenim prihodima na svim
nivoima i potcenjenim obaveznim troškovnim kategorijama, razvoj
kapaciteta za budžetsko planiranje na lokalnom nivou)
Kontinualno pra©enje i kontrola izvršenja budžeta tokom godišnjeg ciklusa
Srednjoro«na i dugoro«na orijentacija fiskalnog okvira
Ograni«avanje obavezne potrošnje (naro«ito penzija i plata u javnom
sektoru)
Projekcije, kontrola i izveštavanje o javnom dugu
Fiskalna transparentnost
Odgovornost za rezultate izvršenog budžeta (uklju«uju©i i raspravu i
usvajanje izveštaja o realizaciji budžeta)
Nekonzistentnost strateškog i zakonodavnog okvira u smislu usaglašenosti
mera
II.3.2. Sredstva me°unarodne razvojne pomo©i
Prema podacima ISDAKON-a, razvoj ljudskih resursa je bio trecƴi najvecƴi sektorski
korisnik bespovratne pomocƴi u 2007-2011 i 5. najvecƴi primalac me¯unarodne
64
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
razvojne pomo©i (ODA). Mapiranje ODA za sektor razvoja ljudskih resursa u
Republici Srbiji u periodu 2007-2011 ukazuje na broj od 183 projekata sa planiranim
budžetom od € 251,3 miliona evra, obezbe¯enim od strane EU IPA i drugih
donatora u vidu bespovratne pomocƴi (vidi Tabelu 3 i Aneks 3) . Pored toga, korisnici
iz Srbije su u«estvovali u 380 projekata finansiranih od strane EU programa, kao
promoteri ili partneri, sa ukupnim budžetom od oko 91,98 miliona € , za domacƴim i
stranim partnerima zajedno ( Tabela 4 ).
No. Of projects
Allocated budget (mill €)
Sub-Sector
EU IPA
Other donors TOTAL
EU IPA
Other
donors
TOTAL
Education
6
34
40
42.89
32.50
75.39
Youth policies
0
18
18
0
8.56
8.56
Employment
6
29
35
7.50
26.72
34.22
Labour
2
8
10
0.28
14.13
14.41
Health
7
28
35
27.26
49.69
76.95
Social Inclusion
3
42
45
13.80
27.97
41.77
Total no. of projects
183
Total allocated budget (mil €)
251.3
Tabela 3. Pregled me¯unarodne razvojne pomo©i Republici Srbiji (2007-2011)
- Anex 5 (2)
Sub -Sector
Education
No. Of projects
Budget44
18945
86.92
46
182
3.10
Employment
47
3
0.38
Social Inclusion
648
1.58
TOTAL
380
91.98
Youth policies
Tabela 4. Pregled sredstava koriš©enih iz EU programa u HRD sektoru u Republici Srbiji
(2007-2011) - Anex 5 (2)
Ovih 563 projekata su finansirani iz slede©ih izvora:
•
Evropska unija : 404 projekata , od kojih je 24 finansirano iz IPA (sa
ukupnim budžet od € 91,73 miliona eura) i 380 projekata od strane EU
programa (sa ukupnim budžetom od 91,98 miliona €) ;
•
Ostali donatori 159 projekata, sa ukupnim budžetom od 159,6 miliona € .
Pored bespovratne pomo©i, ukupno 343.5 million € je obezbe¯eno u obliku zajmova
od European Investment Bank, the Council of Europe Development Bank i World
Bank.
Ukoliko se posmatra struktura finansiranja po sub-sektorima, 30.62% sredstava
65
upotrebljeno je za finansiranje projekata u zdravstvu, dok je na drugom mestu
obrazovanje sa 30%. MeĜutim, ukoliko se u ukupnu sumu pomođi uraēunaju i
projekti finansirani od strane EU programa, tada obrazovanje daleko premašuje sve
ostale podsektore. Treba imati u vidu da zbog preklapanja pojedinih subsektora i
nepoklapanja sektorske raspodele ODA sa resornom podelom korisnika (koja je
korišđena u domađim bazama podataka ODA kakv je ISDACON) nije moguđe odrediti
taēne iznose po podsektorima.
U evaluaciji HRD sektora10 ocenjeno je da je u posmatranom periodu bila relevantna
sa stanovišta reformskih i razvojnih potreba u sektoru i podsektorima, te da je
znaēajno doprinela graĜenju neophodnih kapaciteta u njima i unapreĜenju položaja
ranjivih grupa populacije. TakoĜe su bili visoko bazirani na participativnom pristupu i
angažmanu nacionalnih razvojnih kapaciteta. Zahvaljujuđi dobro “nacijljanim”
intervencijama, uprkos ekonomskoj krizi je održana dinamika reformskog procesa i
strukturnih prolagoĜavanja u ovoj oblasti. Zahvaljujuđi razvoju programskih i
implementacionih modaliteta prilagoĜenih potrebama nacionalnih partnera i
donatora, primenom principa komplementarnosti i supsidijarnosti ostvarena je
sinergija u implementaciji programa i realizaciji razvojnih ciljeva. MeĜutim, uoēeno
je da je ODA u celini i dalje fragmentirana i da i dalje dominiraju projekti koji su
suviše mali da bi imali optimalne transakcione troškove i postigli znaēajan uticaj.
TakoĜe je ukazano na potrebu da se unapredi programiranje meĜunarodne pomođi
na nivou sektora, kao i proces razvoja novih projekata. TakoĜe se istiēe da okvir za
prađenje i ocenu razvoja nije dovoljno razvijen kao generalni mehanizam, što
otežava definisanje ciljeva i razvoj novih projekata, koji ēesto imaju prevelik obuhvat,
nejasno definisane ciljeve i indikatore koji su zastareli ili neadekvatni. Na kraju,
ukazano je da postoji problem održivosti rezultata u oblasti kapaciteta razvijenih uz
pomođ projekata, jer zbog fluktuacije osoblja vezanog za projekat (što je ēest sluēaj u
mnogim institucijama sistema na oba nivoa) nije moguđe ostvariti neophodan nivo
institucionalne memorije.
Godine 2007. EU je preoblikovala finansijsku pomo© namenjenu zemljama
kandidatima i potencijalnim kandidatima, uklju«uju©i i Srbiju, pre svega
uspostavljanjem jedinstvenog instrumenta11 koji je zamenio sve prethodne –
Instrumenta za pretpristupnu pomo©. IPA ure¯uju dva klju«na pravna
instrumenta12 i oba su transponovana u nacionalno zakonodavstvo Srbije. U periodu
2007-2013 IPA je imala pet komponenti koje su obezbe¯ivale ciljanu i delotvornu
pomo© svakoj zemlji prema njenim potrebama i dinamici razvoja: pomo© za
10
Aneks 5, (2)
11
Uredba Saveta (EZ) br. 1085/2006 od 17. jula 2006. godine – ‘Uredba o uspostavljanju IPA’, i
Uredba Komisije (EZ) br. 718/2007 od 12. juna 2007. godine o sprovoĜenju Uredbe Saveta (EZ) br.
1085/2006 – ‘Uredba o sprovoĜenju IPA’.
12
Putem usvajanja „Zakona kojim se potvrĜuje Okvirni sporazum izmeĜu Vlade Republike Srbije i
Komisije Evropskih zajednica o pravilima saradnje u vezi sa finansijskom pomođi Evropske zajednice
Republici Srbiji u vezi sa sprovoĜenjem pomođi u okviru Instrumenta za pretpristupnu pomođ
(IPA)” (Službeni glasnik – MeĜunarodni sporazumi, broj 124/07).
66
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
tranziciju i izgradnju institucija; prekograni«nu saradnju; regionalni razvoj; razvoj
ljudskih resursa i ruralni razvoj. Oblast Socijalnog uklju«ivanja, prema važe©oj IPA
uredbi (koja je na snazi do kraja 2013. godine), pokrivena je u okviru Komponente IV
– Razvoj ljudskih resursa. U periodu 2014-2020 finansijska pomo© obezbe¯ena kroz
Instrument za pretpristupnu pomo© (IPA) ©e biti vra©ena na sektorski zasnovan
pristup, koji se, izme¯u ostalog, fokusira na slede©ih sedam sektora: pravosu¯e i
unutrašnji poslovi, reforma javne uprave, socijalni razvoj, razvoj privatnog sektora,
transport, životna sredina, klimatske promene i energetika i poljoprivreda i ruralni
razvoj. Pored toga, država nastavlja da koristi razne regionalne i horizontalne
programe. Tako¯e ©e biti nastavljeni i programi prekograni«ne saradnje, koji se
koriste da promovišu izgradnju kapaciteta i dijaloga izme¯u lokalnih i regionalnih
vlasti u zemljama u okruženju, kao što su Bugarska, Ma¯arska, Rumunija, Bosna i
Hercegovina, Hrvatska i Crna Gora.
Za period 2007-2013, EC je izdvojila ukupno 1 384 miliona evra za IPA projekte koji
©e biti realizovani u Srbiji. Sredstvima IPA pomo©i trenutno centralno upravlja EU
Delegacija u Beogradu. Pripreme za decentralizovano upravljanje IPA sredstvima su
u završnoj fazi i prenošenje ovlaš©enja za upravljanje se o«ekuje do kraja 2013.
godine. Vlada i Komisija trenutno pripremaju sveobuhvatnu Strategiju za period
2014-2020, koja ©e obezbediti koherentan i strateški okvir za finansijsku pomo© u
okviru novog Instrumenta za pretpristupnu pomo© (IPA II).
Predlog Uredbe o Instrumentu za pretpristupnu pomo© (IPA II) Evropskog
parlamenta i Saveta (7.12.2011.) (u daljem tekstu „Predlog”) predstavlja snažnu
poruku da ©e Evropska unija nastaviti da pruža tehni«ku i finansijsku pomo©
zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima za «lanstvo za uskla¯ivanje
njihovih institucija i privreda sa standardima i politikama Evropske unije u skladu sa
novom Finansijskom perspektivom za period 2014-2020. godine. Mada ©e cilj novog
Instrumenta za pretpristupnu pomo© ostati nepromenjen: ostvarivanje politike
proširenja podrškom zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima da se
pripreme za «lanstvo u Evropskoj uniji, ostaje nejasno kakva ©e biti forma nove IPA.
Pa ipak, ve© je o«igledno da ©e se dogoditi neke promene. Neki od glavnih trendova
koji su nagovešteni u novom predlogu mogu se sumirati na slede©i na«in:
•
•
•
•
Ja«anje sektorskog pristupa
Fokusiranje na inovativne instrumente finansiranja
Pristup razli«itim vidovima pomo©i nezavisno od statusa kandidata/
potencijalnog kandidata
Uvo¯enje višegodišnjeg planiranja da bi se pokrilo trajanje narednog
višegodišnjeg finansijskog okvira
U okviru ovih trendova, mogu©e implikacije za proces socijalnog uklju«ivanja su:
•
67
Socijalno uklju«ivanje ©e verovatno biti pokriveno oblaš©u zapošljavanje,
socijalne politike i razvoj ljudskih resursa, koja ©e verovatno postati sektor – u
•
okviru sektorskog pristupa planiranju
Koordinacija politika/programiranje i sprovo¯enje politika socijalnog
uklju«ivanja mora©e biti poja«ani usled dužih intervala programiranja (od 3
do 7 godina – da se pokrije ceo budžetski ciklus EU), sa naglaskom na
sektorskom pristupu planiranju i predloženom pove©anju udruživanja
razli«itih izvora finansiranja.
Da bi odgovorila na svoje obaveze u procesu upravljanja fondovima Instrumenta za
pretpristupnu pomo©, Vlada Republike Srbije usvojila je Akcioni plan za akreditaciju
decentralizovanog sistema upravljanja u junu 2008. godine. Ovaj Akcioni plan
tako¯e predvi¯a uspostavljanje struktura koje se odnose na IPA Komponentu IV.
Strukture za IPA Komponentu IV kreirane su na vrlo sli«an na«in kao i strukture za
upravljanje strukturnim/kohezionim fondovima. Dok Uredba o sprovo¯enju IPA
koristi generi«ki termin „Operativna struktura” koji se odnosi na telo ili zbir tela
nadležnih za upravljanje i sprovo¯enje, regulativa koja ure¯uje koriš©enje
strukturnih/kohezionih fondova naziva ove strukture „upravlja«kim organima”,
„posredni«kim telima” i „krajnjim korisnicima”. Imaju©i u vidu da je jedan od ciljeva
IPA instrumenta, koji finansira strukturna prilago¯avanja pretpristupnih zemalja i
zemalja kandidata sistemu EU, i taj da se stvori nacionalni institucionalni okvir i
kapaciteti za koriš©enje fondova EU koji su dostupni zemljama «lanicama, sistemi za
upravljanje IPA'-om se i razvijaju sa tom premisom. Zbog toga, radi ubrzanja
priprema za koriš©enje strukturnih fondova, mehanizmi sprovo¯enja za IPA
Komponentu IV osmišljeni su na temelju struktura koje ve© postoje za strukturne
fondove Evropske unije, ali u skladu sa Uredbom o sprovo¯enju IPA (US IPA).
Do sticanja statusa kandidata, Republika Srbija je imala pristup samo
Komponentama I i II Instrumenta za pretpristupnu pomo©, s obzirom da su
preduslovi za pristup fondovima svih pet komponenti uklju«ivali kako status zemlje
kandidata za «lanstvo, tako i prenos ovlaš©enja za upravljanje sa Evropske komisije
na nacionalne organe. Ovo drugo pretpostavlja postojanje akreditovanog
decentralizovanog upravljanja fondovima EU. Vlada Srbije je izradila nacrt Okvira za
strateško uskla¯ivanje i Operativni program za Razvoj ljudskih resursa i uspostavila
operativne strukture. Trenutno se privode kraju aktivnosti na uspostavljanju
decentralizovanog upravljanja fondovima EU – predat je akreditacioni paket, a
prenos ovlaš©enja za upravljanje se o«ekuje krajem 2013. godine.
Da bi se u potpunosti pripremila za proces apsorpcije fondova EU u okviru
Komponenti III i IV (odnosno u okviru odgovaraju©ih sektora, kada se od 2014. pre¯e
na sektorski pristup), Srbija je izradila nacrte Okvira za strateško uskla¯ivanje (OSU)
i odgovaraju©ih operativnih programa (OP). Ovaj proces zapo«eo je Upravni odbor
IPA u skladu sa Uredbom o sprovo¯enju IPA. Da bi se osigurala uskla¯enost sa
ciljevima nacionalne politike i potpuno vlasništvo nadležnih resornih ministarstava
nad IPA komponentama III i IV, u ovom procesu je strateškom koordinatoru
pomoglo Zajedni«ko telo za OSU (ZTOSU). ZTOSU je zvani«no osnovano
me¯uministarskim sporazumom koji je usvojen 28. avgusta 2009. godine. ZTOSU je
68
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
omogu©ilo me¯uresornu koordinaciju, radilo kao forum za razmatranje informacija
koje se unose u OSU i razmatranje nacrta dokumenata u skladu sa dogovorenim
protokolima. Tako¯e je osiguravalo koordinaciju, komplementarnost i sinergiju
izme¯u operativnih programa. Me¯utim, ove dokumente Vlada nije zvani«no
usvojila zbog toga što je Srbiji odobren status kandidata u poodmakloj fazi teku©e
Finansijske perspektive EU (2007-2013). Pa ipak, ve©ina projekata programiranih u
okviru ovog procesa bi©e realizovana pod okriljem procedure i pravila formulisanih
za IPA Komponentu I za 2012. i 2013. godinu.
Operativne strukture u kontekstu IPA Komponenti III i IV obi«no se sastoje iz
najmanje dva organa: jednog koji je nadležan za programiranje, pra©enje i ocenu, i
drugog koji je odgovoran za nabavke, dodelu bespovratnih sredstava, isplate i
verifikaciju troškova. Opštu nadležnost za program preuzima jedan od dva organa
unutar operativne strukture. Ovaj, vode©i, organ ovlaš©uje se za rukovodioca
operativne strukture. Rukovodilac operativne strukture zaklju«uje operativne
ugovore sa drugim organima u datoj operativnoj strukturi.
Da bi neka institucija u okviru administrativne strukture u Srbiji postala deo
operativne strukture prema IPA (ili upravlja«kog organa prema strukturnim
fondovima) – potrebno je da pro¯e kroz proces akreditacije kojim se potvr¯uje da
poseduje odgovaraju©e kapacitete (broj zaposlenih) i stru«nost (poznavanje oblasti i
procedura – na primer, procedura javnih nabavki i dodele bespovratnih sredstava).
Drugim re«ima, akreditacija predstavlja zvani«no priznanje da dati organ ispunjava
ove zahteve sadržane u Uredbi o sprovo¯enju IPA koji se odnose na upravljanje IPA
komponentama ili programima koji se finansiraju iz IPA u okviru decentralizovanog
upravljanja. Akreditaciju izdaje viša institucija, prvo na nacionalnom nivou –
nacionalni službenik za odobravanje ili nacionalni službenik za akreditaciju (u kom
slu«aju se naziva „nacionalna akreditacija”), a zatim Evropska komisija (u kom
trenutku to prerasta u element šireg 'prenosa ovlaš©enja za upravljanje'). Institucije
koje izdaju akreditaciju mogu istu suspendovati ili ukinuti tokom realizacije
programa ukoliko se utvrdi da relevantni organ više ne ispunjava zahteve Uredbe o
sprovo¯enju IPA.
Pri donošenju odluke o ustrojstvu operativne strukture, trebalo bi imati u vidu
temeljni princip ‘podele odgovornosti’. Ovaj princip primenjuje se na sisteme
upravljanja i kontrole fondova EU i prema njemu se razli«iti zadaci poveravaju
razli«itim službenicima da bi se izbegao sukob interesa. Princip se posebno
primenjuje na slede©e parove zadataka:
•
•
•
•
•
69
programiranje i sprovo¯enje (tenderski postupak i ugovaranje);
odobravanje ugovora i naloga za isplatu, i izvršenje isplata;
«uvanje ra«unovodstvenih evidencija i izvršenje isplata;
«uvanje ra«unovodstvenih evidencija i provera ovih evidencija;
aktivnosti sertifikacije/revizije i upravljanja.
Ve©ina mera osmišljenih u Nacrtu operativnog programa za razvoj ljudskih resursa
predvi¯a individualne i manje projekte (karakteristi«ne za projekte socijalnog
uklju«ivanja) koji ©e biti sprovo¯eni putem sistema konkursa za dodelu bespovratnih
sredstava. Štaviše, sistem konkursa podrazumeva dodatne zadatke poput
obaveštavanja, organizovanja i sprovo¯enja obuka za korisnike, direktne pomo©i
ciljnim grupama potencijalnih korisnika i informisanja o pojedinim inicijativama.
Iskustva drugih zemalja koje su prošle kroz proces uspostavljanja decentralizovanog
upravljanja fondovima EU i dobile ovlaš©enje za upravljanje pokazuju da su naišle na
probleme skop«ane sa nedostatkom administrativno-tehni«kih kapaciteta za
sprovo¯enje novih pravila i procedura. To je rezultiralo nižim stepenom apsorpcije
fondova u pore¯enju sa periodom u kome su ovi zadaci bili „centralizovani” u
delegacijama EU. Štaviše, niži stepen potrošnje nastavljen je i onda kada bi
nekadašnja zemlja kandidat postala punopravna «lanica EU. Ovakva situacija je
prevashodno rezultat neodgovaraju©ih kapaciteta uprave da apsorbuje ve©i iznos
alociranih sredstava u skladu sa novim režimom potrošnje. U pogledu apsorpcije
fondova, probleme je mogu©e rezimirati u tri posebne definicije kapacita za
apsorpciju:
1 Kapacitet za makroekonomsku apsorpciju koji je mogu©e definisati i meriti
nivoom BDP prema opredeljenim strukturnim fondovima.
2 Kapacitet za administrativnu apsorpciju koji se može definisati kao
sposobnost i veštine organa vlasti na centralnom, regionalnom i lokalnom
nivou da pravovremeno izrade prihvatljive planove, programe i projekte, da
odlu«uju o pojedinim programima i projektima, organizuju koordinaciju
izme¯u glavnih partnera, da se izbore sa ogromnim koli«inama
administracije i izveštavanja koje Komisija zahteva i da pravilno finansiraju i
nadziru sprovo¯enje, izbegavaju©i zloupotrebe u najve©oj mogu©oj meri.
3 Kapacitet za finansijsku apsorpciju, koji zna«i sposobnost sufinansiranja
programa i projekata koje podržava EU, planiranje i garancije ovih
nacionalnih doprinosa u višegodišnjim budžetima i skupljanje ovih doprinosa
od razli«itih partnera (javnih i privatnih) zainteresovanih za pojedini program
ili projekat.
U ovom trenutku, najvažniji element je kapacitet za administrativnu apsorpciju, što
u praksi zna«i da su Srbiji potrebni državni službenici sa velikim iskustvom,
veštinama i snažnom motivacijom (potrebne veštine se kre©u od posedovanja
me¯unarodno priznatih sertifikata o poznavanju sistema finansijske revizije, do
vladanja engleskim jezikom na naprednom nivou). Do sada su uloženi veliki napori u
stvaranje takvih resursa, ali suti napori u politikama socijalnog uklju«ivanja bili rasuti
na ogroman broj donatorskih projekata, što je dovelo do gubitka institucionalne
memorije i suštinski nezadovoljavaju©eg povrata investicije. Takva situacija zahteva
sistemati«niji i bolje koordiniran pristup razvoju ljudskih resursa u oblasti upravljanja
fondovima EU, posebno s obzirom na uvo¯enje decentralizovanog upravljanja. Uz
to, vredi pomenuti da se zahtevi vezani za administrativne kapacitete razlikuju u
70
II
Sistemska analiza funkcionalnih, institucionalnih i finansijskih
aspekata u oblasti socijalnog uklju«ivanja
zavisnosti od faze životnog ciklusa politike.
Svi procesi zajedno: upravljanje, programiranje, sprovo¯enje, pra©enje i ocena,
finansijsko rukovo¯enje i kontrola predstavljaju životni ciklus jedne politike. Politike
socijalnog uklju«ivanja u Srbiji kreiraju razli«ite institucije, resorna ministarstva,
odeljenja u tim ministarstvima, radne grupe, stalni i privremeni organi i spoljni
akteri, zavisno od njihovih mandata. Imaju©i u vidu raznovrsnost, mandate i broj tih
institucija, mehanizmi koordinacije politika u Srbiji nisu dovoljno razvijeni, što za
rezultat ima odsustvo koordinacije. Što je još važnije, pra©enje i ocena predstavljaju
inherentne slabosti ciklusa politika u Srbiji. Ove tvrdnje «esto naglašavaju kako
nacionalne, tako i spoljne (pre svega, EU) procene državne uprave u Srbiji13. Jedna
od strateških opcija za ja«anje aspekta upravljanja sredstvima EU jeste da se uvede
organ koji ©e isklju«ivo biti fokusiran na sprovo¯enje u okviru ciklusa politika u
skladu sa opcijom koja se nudi u okviru US IPA definisanom «lanom 31.
Ovaj «lan omogu©ava grupisanje funkcija i davanje nadležnosti za njih odre¯enim
organima u ili izvan ovlaš©enih operativnih struktura. To bi trebalo da u potpunosti
poštuje podelu odgovornosti koju zahteva Uredba (EK, Euratom) br. 1605/2002 i da
obezbedi da kona«na nadležnost za opisane funkcije ostane na ovlaš©enim
operativnim strukturama. Pri tome, odnos izme¯u ovih posebnih organa i
operativnih struktura trebalo bi ozvani«iti pisanim sporazumima. Oni su zatim
predmet akreditacije od strane nacionalnog službenika za odobravanje i tada
Komisija daje odobrenje za „prenos ovlaš©enja za upravljanje”. Prema terminologiji
IPA, ova tela se nazivaju „ovlaš©eni organi”. Prema terminologiji strukturnih
fondova, to je opšti izraz za „posredni«ka tela”.
Kao zemlja kandidat, Srbija ©e morati da sufinansira programe i projekte koje
finansira EU. Sufinansiranje prihvatljivih troškova zna«i da EU ne pla©a svih 100%
nekog projekta, ve© da jedan deo mora biti pokriven iz javnih fondova zemlje
korisnika. Ovo sledi iz jednog od osnovnih na«ela fondova EU – dodavanje
(komplementarnost). Prema ovom principu, aktivnosti finansirane iz fondova EU
nisu usmerene na gašenje ili zamenu aktivnosti preduzetih od strane nacionalnih
institucija, ve© upravo na njihovo oboga©ivanje i ja«anje. Kod Instrumenta za
pretpristupnu pomo©, stope sufinansiranja koje po pravilu definiše EU i koje se
ponekad nazivaju „intenzitet pomo©i” ili „stope intervencije”, variraju od jedne do
druge komponente (85% za I do IV, 75% za V). Me¯utim, u nekim slu«ajevima mogu
se napraviti izuzeci pri «emu se stopa sufinansiranja EU podiže do 100%. Ukupno
gledano, za Razvoj ljudskih resursa u okviru IPA za period od 2007-2009. godine
opredeljeno je 250.914,151 evra. Prema aranžmanu o sufinansiranju, 37.637,151 evra
(ili 15% ukupnog iznosa) obezbedile su nacionalne vlade, a ostatak od 213.277.000
evra Evropska unija.
13
Evropska komisija, „Mišljenje Komisije o podnošenju zahteva Republike Srbije za dobijanje ēlanstva u
Evropskoj uniji“, COM(2011) 668, oktobar 2011. godine
14
Evropska komisija, Generalni direktorat za zapošljavanje, socijalna pitanja i ukljuēivanje,
„Evropski socijalni fond ”. http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=32&langId=en
71
Dodatni problem za zemlje kandidate predstavlja problem pred-finansiranja
odre¯enih programa/projekata koji postaje još ve©i nakon osloba¯anja sredstava za
razvoj ljudskih resursa, posebno kod projekata koji se finansiraju na osnovu
konkursa za dodelu bespovratnih sredstava, poput onih koji su navedeni kao
prioriteti u oblasti socijalnog uklju«ivanja. U tome smislu, koncentracija rasutih
fondova, fragmentiranih u okviru budžeta ministarstava, budžetskih fondova i
drugih korisnika budžeta, ili njihova sistemati«nija koordinacija tokom celog
životnog ciklusa relevantnih javnih politika, bila bi dobro rešenje za ispunjavanje
kako obaveza koje se odnose na sufinansiranje, tako i na predfinansiranje – za IPA
Komponentu IV, odnosno za sektor razvoja ljudskih resursa u periodu 2014-2020
mogao bi da obezbedi sufinansiranje za višegodišnje programe EU mnogo brže
nego drugi državni organi koji imaju godišnje budžete i koji su ograni«eni u smislu
dodele sredstava nekoliko godina unapred (posebno ukoliko se programiranje u
okviru nove IPA Komponente IV produži sa 3 na 7 godina).
72
III
Zaklju«ci
U prethodnom poglavlju dati su osnovni nalazi sistemske analize funkcionalnih,
institucionalnih i finansijskih parametara u oblasti socijalnog uklju«ivanja. Na
osnovu iznetih nalaza došlo se do odgovaraju©ih zaklju«aka u vezi sa svakim od
analiziranih aspekata, koji su dati u ovom poglavlju.
III.1
Funkcionalni aspekt
Kao što je pokazano u prethodnom poglavlju, jedna od glavnih karakteristika
postoje©eg sistemskog okvira je nerazvijena funkcija koordinacije javnih politika. Na
sistemskom nivou to obuhvata slede©e zaklju«ke:
•
Na centralnom nivou nije uspostavljen funkcionalan mehanizam koordinacije
javnih politika, (horizontalne i vertikalne), kao ni izme¯u centralnog i
lokalnog nivoa. Ova funkcija postoji u važe©em zakonskom okviru,
predvi¯ena da bude u nadležnosti odgovaraju©eg sektora Generalnog
sekretarijata VRS, ali de facto nije razvijena niti uklju«ena u sistem, osim u
smislu koordinacije pripreme i pra©enja realizacije godišnjeg plana aktivnosti
VRS. Me¯uitm, u celini gledano, nedostaju sistemski mehanizmi za razvoj,
implementaciju, pra©enje i ocenjivanje i instrumenti koji su za njih potrebni.
•
Na centralnom nivou strateški okvir je fragmentiran i neusaglašen, iako
postoji krovni politi«ki prioritet integracije u EU. Analiza veže©ih strategija
pokazuje da su me¯usobom neusaglašene, a mere koje predvi¯aju «esto
kontradiktorne.
•
Na lokalnom nivou uglavnom postoje usvojene lokalne razvojne strategije,
ali su razli«itog obuhvata obuhvata (u smislu razvojnih aspekata koje
obuhvataju) i nedovoljno uskla¯ene sa relevantnim nacionalnim
strategijama.
•
Multisektorske strategije se koordiniraju uglavnom od strane privremenih
radnih tela tipa komisija (na oba nivoa), kojima «esto nedostaje kapacitet,
institucionalni kontinuitet, pa i realne nadležnosti da bi operativno
koordinirale životni ciklus strategija na koje se odnose.
•
Planiranje na svim nivoima je uglavnom svedeno na godišnji ciklus, nema
stvarnog srednjoro«nog i dugoro«nog planiranja, iako zakonodavni i
institucionalni okvir za njega postoji.
•
Nema odgovaraju©ih instrumenata za pra©enje i ocenu efekata javnih
politika, niti godišnjih akcionih planova. Pri tome to nije samo posledica
nedostatka neophodnih statisti«kih instrumenata, ve© pre svega nedovoljno
razvijene svesti o zna«aju funkcije planiranja i implementacije planiranog u
okviru razvojnog procesa.
•
Koordinacija resursa tako¯e nije na potrebnom nivou, uklju«uju©i finansijske
resurse. Još uvek nije uveden programski budžet, koji je osnovni instrument
za adekvatno planiranje i izvršavanje finansijskih resursa, bilo budžetskih ili
sredstava me¯unarodne razvojne pomo©i. Dokle god se ne uvede
programsko planiranje budžeta na svim nivoima, ne©e biti mogu©e ostvariti
punu koordinisanost finansijske realizacije javnih politika i mera za njihovo
sprovo¯enje, niti pratiti njihovu efektivnost.
U ovakvom sistemskom okruženju, oblast socijalne inkluzije, koja je izrazito
multisektorska, sa «itavim sistemom sektorskih i multisektorskih strategija, a bez
krovne strategijje, ima relativno dobro projektovan i funkcionalan mehanizam
koordinacije. Me¯utim, ovaj mehanizam bi moga da bude znatno unapre¯en u
slede©im oblastima:
•
Potrebno je utvrditi krovnu strategiju socijalnog uklju«ivanja ili odgovaraju©i
krovni strateški dokument kojim ©e biti definisane najmanje srednjoro«ne
mere u oblasti socijalnog uklju«ivanja.
•
Uspostaviti «vrš©i (obavezuju©i) mehanizam horizontalne koordinacije mera
za sprovo¯enje pojedinih strategija.
•
Unaprediti mehanizam vertikalne koordinacije - koordinaciona struktura na
centralnom nivou nema odgovaraju©e nadležnosti niti dovoljno kapaciteta
da uspostavi funkcionalnu koordinaciju sa lokalnim nivoom.
•
Nedostaju©i kapaciteti i nedovoljno «vrsto uspostavljen institucionalni
mehanizam ne omogu©avaju koordinaciju godišnjeg planiranja i
obavezuju©eg me¯usektorskog usaglašavanja mera.
•
Mehanizam pra©enja i ocene efekata javnih politika-strategija u oblasti
socijalnog uklju«ivanja je razvijeniji nego u drugim oblastima, ali još uvek ne
omogu©ava pra©enje i ocenu finansijske realizacije, jer nedostaje programski
budžet.
•
Na lokalnom nivou ve©ina lokalnih samouprava nema strategije/planove za
socijalno uklju«ivanje. Ve©ina ih sada ima lokalne planove razvoja, ali
komponenta socijalnog razvoja je u njima izostavljena ili marginalizovana.
•
Tako¯e, na lokalnom nivou je nedostatak potrebnih kapaciteta još izraženiji,
pri «emu participativni pristup (koji bi pri tome još usložnio koordinacionu
funkciju, ali bi umanjio problem nedostaju©ih kapaciteta) se još uvek ne
primenjuje u dovoljnoj meri.
74
III
Zaklju«ci
III.2
Administrativni/institucionalni aspekt
Na osnovu sistemske analize institucionalnih aspekata centralnog nivoa, datih u
poglavlju II.2.1, mogu se definisati slede©i zaklju«ci u vezi sa centralnim
administratvnim okvirom socijalnog uklju«ivanja u Republici Srbiji:
75
•
Institucionalni okvir karakteriše nereformisana i predimenzionisana
centralna administracija, sa fragmentiranim nadležnostima, nefunkcionalna i
preskupa. Pri tome, proces decentralizacije još uvek nije daleko odmakao,
odvija se neujedna«enom dinamikom, a nivo održivosti postignutih rezultata
nije dostignut (s obzirom da je proces zapo«et pod postoje©im Ustavom).
Funkcionalna analiza sistema, koja bi omogu©ila sprovo¯enje reforme
državne uprave i održive decentralizacije nikada nije u potpunosti
sprovedena. Struktura izvršnih organa (pre svega vlade) nije održiva i menja
sa svakim izborima.
•
U takvoj administraciji koordinaciona funkcija unutar Generalnog
sekretarijata je predstavljala pokušaj da se stvori koordinativni mehanizam,
koji nije uspeo pre svega zato što nije prepoznat kao prioritet. Potrebni
kapaciteti i funkcije nisu razvijeni, pa je Generalni Sekretarijat ostao
administrativni, a ne funkcionalni centar vlade.
•
,ak i ukoliko se ne posmatra politika socijanog uklju«ivanja u celini, ve© samo
socijalno uklju«ivanje dece, proces njene implementacije direktno obuhvata
4 resorna ministarstva, a indirektno mnogo više njih. Ni organizaciono ni
proceduralno ne postoji administrativni mehanizam koji bi garantovao da su
njihove sektorske politike me¯usobno usaglašene, mere za njihovo
sprovo¯enje optimalno opredeljene po sadržaju i izvršiocima, koji se iznos
troši za pojedine mere i kakvi su efekti toga. Postoje©a raspodela nadležnosti
po ministarstvima i razli«itim relevantnim radnim telima Vlade ne
omogu©ava da se ovakav mehanizam uspostavi.
•
Da bi vršio ulogu takvog mehanizma, kapaciteti Tima za socijalnu inkluziju i
smanjenje siromaštva, koji predstavlja okosnicu postoje©eg mehanizma i
osnovu za izgradnju unapre¯enog, moraju da dobiju institucionalnu formu,
koja ©e im omogu©iti da: budu deo izvršne vlasti, preciznije da budu unutar
VRS (što jeste), na centralnom nivou (što više nije, jer je Tim iz kabineta
predsedinka, odnosno potpredsednika Vlade premešten u kabinet ministra
bez portfelja odgovrnog za evropske integracije); imaju jasno definisane
izvršne nadležnosti, da bi se obezbedila obavezuju©a dimenzija
koordinativne funkcije i funkcionalno povezivanje sa lokalnim nivoom, radi
vertikalne koordinacije; raspolažu odgovaraju©im budžetskim sredstvima
neophodnim za realizaciju odre¯enog obuhvata mera u oblasti socijalnog
uklju«ivanja, a minimalno me¯usektorskih mera koje nisu u izvornoj
nadležnosti ni jednog od resornih ministarstava i kofinansiranje projekata u
oblasti socijalnog uklju«ivanja; imaju nadležnosti u pogledu pra©enja i ocene
efektivnosti i efikasnosti mera u oblasti politike socijalnog uklju«ivanja.
Osnovni zaklju«ci u vezi sa decentralizacijom i institucionalnim aspektima
socijalnog uklju«ivanja na lokalnom nivou su slede©i:
•
Razlike u veli«ini i stepenu razvijenost pojedinih opština predstavlja osnovni
limitiraju©i faktor za dalju decentralizaciju. Od ukupno 167 opština u Srbiji
preko tre©ine ima manje od 20 hiljada stanovnika, dok svaka deseta ima
preko 100 hiljada stanovnika, pri «emu budžetska sredstva po stanovniku
variraju u veoma širokim granicama.
•
Male opštine koje su ve©inom i nerazvijene ne mogu da iskoriste prednosti
ekonomije obima, raspolažu malim budžetskim sredstvima i imaju ozbiljne
probleme sa kapacitetom administracije. Dodatno u ovimopštinama
nevladin sektor je naj«eš©e nerazvijen, a reformski i donatorski projekti su
retko prisutni. Brza i neselektivna decentralizacija mogla bi otuda da dovede
do daljeg pogoršanja položaja ovih opština, pogotovo što u Srbiji ne postoje
regioni, koji bi eventualno mogli efikasnije da nose «teret» decentralizacije.
•
Jasno je tako¯e da kontrolni mehanizmi na centralnom nivou nisu dovoljno
razvijeni, kako bi mogli da «isprate» visok nivo decentralizacije, bilo da je u
pitanju prenošenje nadležnosti na lokalni nivo ili uklju«ivanje privatnog i
nevladinog sektora u pružanje usluga.
•
kapaciteti lokalnih vlasti nisu na nivou koji bi omogu©io brzo prenošenje
nadležnosti i odgovornosti. Ovo je sasvim sigurno jednim delom rezultat
«injenice da istovremeno postoji više reformskih inicijativa i simultanih
promena koje zahtevaju veliku angažovanost i prilago¯avanje lokalne
administracije.
•
Najzad, jedna od prepreka je svakako i odsustvo institucionalnog
povezivanja relevantnih aktera socijalne zaštite na lokalnom nivou, iako je
ovaj nedostatak uo«ljiv i na centralnom nivou i izme¯u ta dva nivoa. Imaju©i u
vidu strategijska opredeljenja o aktivnijoj socijalnoj politici i neophodnost
multisektorskog pristupa u rešavanju problema gotovo svih ugroženih grupa
odsustvo dovoljne saradnje izme¯u obrazovanja, zdravstva, zapošljavanja i
socijalne zaštite, me¯usobno ali i sa lokalnom samoupravom i nevladinim
sektorom svakako je prepreka i za dalji proces decentralizacije.
•
Kao što iskustva zemalja u tranziciji nedvosmisleno pokazuju u nastavku
procesa decentralizacije posebno je važno, utvrditi jasnu podelu
odgovornosti izme¯u odgovaraju©ih nivoa vlasti i obezbediti dovoljno
finansijskih resursa. Pri tome je neophodno stvoriti odgovaraju©i
institucionalni okvir za vertikalnu i horizontalnu koordinaciju na oba nivoa, i
76
III
Zaklju«ci
obezbediti ja«anje kapaciteta lokalnih institucija kao glavnih nosilaca
procesa.
III.3
Finansijski aspekt
Usled ekonomske krize pove©ala se ciljna grupa korisnika budžetskih sredstava i
pojavila se potreba uve©anja rashoda u oblastima obuhva©enim socijalnim
uklju«ivanjem i borbom protiv siromaštva, pre svega u oblasti socijalne zaštite,
zdravstva, obrazovanja i zapošljavanja. U okviru raspoloživih sredstava potrebne su
usaglašene mere, bolje targetiranje i optimizacija potrošnje. Pri tome, potreba
fiskalne konsolidacije, koja je do sada sprovo¯ena intervencijama na prihodovnoj
strani, sada nalaže intervencije na strani rashoda, izme¯u ostalog u pogledu:
•
Održivog smanjenja potrošnje, koje cƴe morati da se u velikoj meri osloni na
segment obavezne potrošnje
•
Zamrzavanje plata u javnom sektoru i penzija, što bi trebalo da bude pra©eno
kontrolom zapošljavanje u javnom sektoru .
•
Restruktuiranja i boljeg targetiranja diskrecionih rashoda
•
Ograni«avanja i pove©anja kvaliteta obavezne potrošnje, što obuhvata i
potrebu da se optimizuje sistem fondova i obavezne potrošnje u socijalnim
sektorima (posebno penzije, zdravstvo, obrazovanje, socijalna pomocƴ)
•
Unapre¯enja budžetskog planiranja, u pogledu realnih projekcija prihoda i
potrošnje, kvalitetnijeg planiranja i mese«nih projekcija, kako bi se
eventualni problemi u realizaciji budžeta ranije uo«avali i korektivne mere na
vreme preduzimale, što se odnosi i na centralni i na lokalni nivo
•
Unapre¯enja obuhvata procesa planiranja i izvršenja budžeta, pri «emu je
neophodno integrisati u budžet socijalne fondove, usaglasiti ih sa ostatkom
budžeta i obezbediti njihovu bolju koordinaciju na centralnom i lokalnom
nivou tokom celog budžetskog procesa
•
Osnaživanja srednjoro«nog budžetskog planiranja
•
Ja«anja odgovornosti za budžetske rezultate
Pri tome, uspešna fiskalna konsolidacija naj«eš©e podrazumeva odgovaraju©e
strukturne reforme. Iako fiskalna strategija VRS usvojena u novembru 2012.
definiše niz prioritetnih strukturnih reformi, detalje o klju«nim politi«kim akcijama,
dinamiku realizacije i utvr¯ivanje prioritetnih mera treba razraditi. Tako¯e, reforme
moraju da budu dobro pripremljeni i koordinisane, a njihova primena bi trebalo da
uzme u obzir ograni«ene kapaciteta na oba nivoa. Najkriti«nije strukturne reforme
za podršku fiskalnoj konsolidaciji obuhvataju zdravstvenu zaštitu i penzione
reforme .
77
Mere fiskalne konsolidacijje obuhvataju i lokalni nivo, na kome tako¯e postoji
prostor za ostvarivanje budžetskih ušteda:
•
Na lokalnom nivou (Slika 7) preovla¯uje potrošnja u oblasti funkcionisanja
lokalne administracije (plate u javnom sektoru) i privrede (subvencije), dok je
potrošnja u oblastima koje bi trebalo da budu dominantne na lokalnom
nivou, kakve su obrazovanje i zdravstvo, obi«no umanjena. To nalaže
restruktuiranje lokalnih budžeta, smanjenje lokalne administracije («iji su
kapaciteti predimanzionisani, ali nedovoljno kvalitetni) i sprovo¯enje drugih
mera za pove©anje efikasnosti i efektivnosti.
•
Radi pove©anja efikasnosti budžeta na lokalnom nivou, neophodno je bolje
targetiranje usluga i programa namenjenih ugroženim populacionim
grupama, u «emu zna«ajnu ulogu imaju Centri za socijalni rad koji raspolažu
registrima potencijalnih korisnika ovih programa.
Slika 7. Grafi«ki prikaz strukture javne potrošnje na lokalnom nivou, prema izveštaju
MMF iz jula 2013
Osim u oblasti fiskalne konsolidacije, ekonomskog oporavka i unapre¯enja
planiranja i realizacije budžetskih sredstava, u oblasti planiranja i realizacije
sredstava me¯unarodne pomo©i neophodno je unaprediti slede©e segmente:
•
U oblasti programiranja, Srbija je u«inila znatne napore da se pripremi za
sektorski pristup u okviru IPA od 2014. Nedostatak koherentnih sektorskih
strategija i strateški razvijenih investicionih planova ostaje zabrinjavaju©i
problem u nekim sektorima.
•
Što se ti«e institucionalnog okvira, Srbija je nastavila da se pripreme za
uvo¯enje decentralizovanog sistema upravljanja za IPA komponente I i II .
Prenošenje upravljanja ovih komponenti je u završnoj fazi verifikacije. Nakon
78
III
Zaklju«ci
odluke da se ne otvaraju IPA komponente III i IV iz teku©eg finansijskog
okvira, relevantni projekti ©e se realizovati u okviru IPA komponente I, ali je
neophodna intenzivna izgradnja upravlja«kih kapaciteta za ostale
komponente, me¯u kojima je i komponenta IV, u koju spada i oblast
socijalnog uklju«ivanja.
79
•
Kapacitet potencijalnih krajnjih korisnika da proizvedu
dokumentaciju u skladu sa zahtevima IPA treba da se poboljša.
•
U oblasti monitoringa i evaluacije, Sektorski odbori za pra©enje svih sektora
IPA komponente I i II su osnovani i redovno se sastaju.
•
U oblasti finansijskog upravljanja, kontrole i revizije, finansijski menadžment
i Sistemi kontrole su dalje razvijani u skladu sa zahtevima za
decentralizovano upravljanje IPA komponentama I i II. Kapacitet
Revizorskog tela treba da bude poboljšan. Što se ti«e zakonodavnog okvira
zakonodavstva u oblastima koje podržavaju sprovo¯enje regionalne politike
nisu u potpunosti u skladu sa pravnim tekovinama EU.
•
Neophodno je izgraditi funkcionalan mehanizam kofinansiranja, koji ©e
omogu©iti efikasno koriš©enje IPA instrumenta, naro«ito u multisektorskim
oblastima kakvo je socijalno uklju«ivanje, gde mali korisnici kakvi su
nerazvijene opštine ili korisnici iz nevladinog sektora, «esto ostaju uskra©eni
za mogu©nost apliciranja za sredstva iz IPA, zato što raspolažu sredstvima za
sufinansiranje projekata.
•
Koordinacioni i upravlja«ki mehanizam za decentralizovano upravljanje
pristupnim fondovima od po«etka treba graditi kao mehanizam za koriš©enje
strukturnih fondova EU, kakav je ESF «iji je udeo u budžetu zemalja «lanica
zna«ajan za pokrivanje potrošnje u oblasti socijalnog razvoja, zaštite i
uklju«ivanja. Iako su ti fondovi dostupni samo zemljama «lanicama EU, da bi
se blagovremeno obezbedili odgovaraju©i administrativni kapaciteti za
njihovo koriš©enje, koriste se upravo pristupni fondovi i period kandidature
za «lanstvo.
projektnu
IV Preporuke
Imaju©i u vidu nalaze i zaklju«ke ove analize, jasno je da iako je definisanje i
sprovo¯enje mera u oblasti socijalne inkluzije jedan od najuspešnijih primera
ure¯enja unutar postoje©eg sistema, postoji potreba, a i prostor da se uvedu
zna«ajne promene i unapre¯enja. Time bi se omogu©ila bolja koordinacija mera u
ovoj oblasti, racionalnija upotreba ionako ograni«enih resursa i vidliviji rezultati u
pogledu socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva, što bi znatno smanjilo
socijalne tenzije usled ekonomske krize, ubrzalo procese fiskalne konsolidacije,
reforme državne uprave i omogu©ilo efikasniju decentralizaciju sistema.
Zato se, u okviru postoje©eg sistema i na bazi postoje©ih ljudskih i finansijskih
resursa, preporu«uje formiranje odgovaraju©e institucije, koja bi u okviru
postoje©e strukture izvršne vlasti imala centralnu poziciju, institucionalnu formu
koja bi joj omogu©ila da vrši odgovaraju©e nadležnosti u oblasti socijalnog
uklju«ivanja i u okviru budžeta Republike Srbije raspolagala sredstvima za to.
U daljem tekstu date su osnovne preporuke u pogledu osnovnih funkcionalnih,
institucionalnih i finansijskih karakteristika ove institucije.
IV.1 Funkcionalni elementi
U okviru sistema izvršne vlasti na svim nivoima neophodno je uspostaviti funkciju
koordinacije politika generalno, pa i u oblasti socijalnog uklju«ivanje i smanjenja
siromaštva, kojom bi se obuhvatio celokupan životni ciklus javnih politika – od
definisanja i usvajanja, preko sprovo¯enja,
pra©enja, ocene efikasnosti i
efektivnosti, do revizije, u šta spada i koordinacija finansijske realizacije.
Da bi se omogu©ila koordinacija politika u oblasti socijalnog uklju«ivanja i smanjenja
siromaštva, neophodno je obezbediti osnovne instrumente. U to spada prvenstveno
odgovaraju©a krovna politika, definisana u formi nacionalne strategije i/ili ESRP, ali i
programski budžet i instrumenti za pra©enje i ocenu realizacije, uklju«uju©i i
finansijsku realizaciju.
Sve ostale strategije koje su u oblasti socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva
ve© usvojene, treba da budu harmonizovane sa krovnom strategijom. To zna«i da ©e
se pri donošenju krovne strategije objediniti sve fragmentarne strategije (što je
neracionalno, s obzirom da je realizacija ve©ine njih ve© u toku), ili ©e se krovna
strategija uradi na bazi postoje©eg stanja, s tim da se nakon toga fragmentarne
strategije revidiraju tako da se harmonizuju sa njom. Isti princip važi i za strategije
na lokalnom nivou. Tako se definiše strateški okvir za koordinaciju politika.
80
IV
Preporuke
Na bazi tako definisanog strateškog okvira se definišu mere za njegovo
sprovo¯enje, što obuhvata i reviziju i usaglašavanje postoje©ih mera. Takvim
pristupom se obezbe¯uje optimalna distribucija mera po nivoima i izvršiocima, pa se
time ve© postiže jedan stepen optimizacije resursa neophodnih za njihovo
sprovo¯enje, uklju«uju©i i finansijske resurse, ali i ljudska resurse, kao i vreme.
Za sprovo¯enje svih navedenih aktivnosti mogu©e je primeniti i neku vrstu “bajpas”
pristupa. Mogu©e je najpre usvojiti ESRP sa EU, koji bi poslužio kao po«etni krovni
dokument. Pošto je u ovom dokumentumogu©e dosta detaljno definisati ne samo
principe, nego i mere i izvršioce, onda se lakše naniže revidiraju i harmonizuju sve
pojedina«ne strategije koje ve© postoje. Time je stvoren instrument za koordinaciju
sprovo¯enja politika, a ako se u njega uvedu i odgovaraju©i indikatori, onda se
raspolaže i instrumentom za monitoring i evaluaciju. Isti princip je mogu©e sprovesti
i na lokalnom nivou, tako da je bi se na taj na«in sistem brže optimizovao i po
vertikali i po horizontali, u pogledu funkcija koordinacije politika u oblasti socijalnog
uklju«ivanja i smanjenja siromaštva.
Kreiranjem ovakvog okvira, stvoren je osnov za uvo¯enje funkcije koordinacije
finansijskog sprovo¯enja mera. Ukoliko postoji programski budžet (drugi
neophodan instrument), onda može da se uvede i funkcija koordinacije potrošnje.
Kada programskog bužeta i dalje ne bi bilo (što je uvek mogu©e, ako se uzme u obzir
prethodno iskustvo, mada status kandidata name©e obavezu da se programsko
budžetiranje što pre uvede, da bi se kreirao sistem koji omogu©ava upravljanje
sredstvima iz IPA instrumenta), finansijska realizacija politika i mera bi bila znatno
usložnjena. Da bi se to prevazišlo, neophodno je uvesti obavezu da se svake godine
paralelno sa budžetom usvaja i budžetski dokument za sprovo¯enje politika u
oblasti socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva u programskoj formi, koji bi
bio razvijan na bazi stvorene strateške platforme u ovoj oblasti. To jeste
komplikovano, ali se može smatrati zadovoljavaju©im privremenim rešenjem, kojim
bi se prevazišla postoje©a ograni«enja do uvo¯enja programskog budžeta. Kad je taj
instrument (u jednoj ili drugoj formi uspostavljen), na osnovu njega se mogu i na
lokalnom nivou uspostaviti kompatibilni instrumenti za koordinaciju potrošnje na
lokalnom nivou.
Sa ovakva dva instrumenta mogu©e je bez problema obezbediti i koordinaciju sa EU
politikama i fondovima. Ovde ESRP predstavlja instrument za koordinaciju politika i
mera, a ako se državni budžet radi kao programski, omogu©eno je i kofinansiranje,
kao obi«an budžetski trošak u okviru pojedine mere. Pri tome, vertikalna
povezanost sa lokalnim nivoom, kreira mehanizam za kofinansiranje projekata na
lokalnom nivou i iz lokalnog i iz nacionalnog budžeta,što je neophodno radi podrške
korinicima kakve su nerazvijene opštine ili nevladin sektor, kojima je koriš©enje ovih
sredstava neophodno, a nisu u mogu©nosti da iz sopstvenih izvora obezbede
sredstva za sufinansiranje projekata.
Kada se sve ovo ima u vidu, jasno je da je neophodno uvesti u sistem instituciju koja
bi bila nosilac svih ovih funkcija. Pri tome, funkcije nove institucije bi trebalo da se u
81
potpunosti zasnivaju na kapacitetima postoje©e kooordinacione strukture unutar
VRS u oblasti socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva, pre svega Tima za
socijalno uklju«ivanje i smanjenje siromaštva. Ovim kapacitetima bi samo trebalo
dati novu institucionalnu formu, koja bi im omogu©ila da upotpune koordinacione
nadležnosti i dobiju neophodne izvršne nadležnosti.
Predložena institucija treba da bude nosilac koordinacije politike socijalnog
uklju«ivanja i smanjenja siromaštva i u tom pogledu bi trebalo da ima slede©e
nadležnosti:
•
•
definisanje politika i mera zanjihovo sprovo¯enje
−
inicira i koordinira pripremu ESRP i/ili Stretagije socijalnog uklju«ivanja i
podnosi ih VRS na utvr¯ivanje
−
inicira i koordinira reviziju i harmonizaciju postoje©ih strategija u oblasti
socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva i pripremu novih, koje su u
ovom procesu neophodne
−
u okviru operativnog godišnjeg planiranja vrši proveru operativnih planova
ministarstava, organa uprave i posebnih organizacija u pogledu
usaglašenosti mera koje se ti«u socijalnog uklju«ivanja i smanjenja
siromaštva
−
priprema i sprovodi strategije i odgovaraju©e operativne planove u oblastima
koje ne spadaju u isklju«ivu nadležnost pojedinih resornih ministarstava,
organa uprave i posebnih organizacija VRS, a ti«u se socijalnog uklju«ivanja i
smanjenja siromaštva
−
obezbe¯uje pomo© resornim ministarstvima, organima uprave i posebnim
organizacijama VRS, u izgradnji kapaciteta neophodnih za definisanje i
sprovo¯enje politika i mera u njihovoj nadležnosti, koje se ti«u socijalnog
uklju«ivanja i smanjenja siromaštva
−
sara¯uje i obezbe¯uje pomo© lokalnim samoupravama u koordinaciji
strategija i mera, koje se pripremaju, sprovode i prate na lokalnom nivou, a
ti«u se socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva
implementacija politika i sprovo¯enje mera
−
sprovodi mere koje nisu u isklju«ivoj nadležnosti pojedinih resornih
ministarstava, organa uprave i posebnih organizacija VRS, a ti«u se
socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva
−
koordinira sprovo¯enje mera u nadležnosti resornih ministarstava, organa
uprave i posebnih organizacija VRS, koje se ti«u ili mogu imati uticaja na
socijalno uklju«ivanje i smanjenje siromaštva u saradnji sa Ministarstvom
finansija, Kancelarijom za evropske integracije i resornim ministarstvima
−
u periodu pre uvo¯enja programskog budžeta, organizuje i koordinira
82
IV
Preporuke
pripremu, realizaciju, pra©enje i ocenu efikasnosti realizacije objedinjenog
programskog budžetskog dokumenta, koji obuhvata ukupna budžetska
sredstva neophodna za sprovo¯enje politika i mera u oblasti socijalnog
uklju«ivanja i smanjenja siromaštva, kao i sredstva neophodna za
sufinansiranje projekata finansiranih iz EU IPA i drugih fondova i programa
EU
•
83
−
u periodu posle uvo¯enja programskog budžeta, priprema, realizuje, prati i
ocenjuje efikasnost realizacije programskog budžetskog dokumenta, koji
obuhvata budžetska sredstva neophodna za sprovo¯enje politika i mera u
oblasti socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva, koje nisu u isklju«ivoj
nadležnosti pojedinih resornih ministarstava, organa uprave i posebnih
organizacija VRS, kao i sredstva neophodna za sufinansiranje projekata
finansiranih iz EU IPA i drugih fondova i programa EU
−
u periodu posle uvo¯enja programskog budžeta, koordinira pripremu,
realizaciju, pra©enje i ocenjivanje efikasnosti realizacije programskih
budžetskih dokumenata, koji obuhvataju budžetska sredstva neophodna za
sprovo¯enje politika i mera u oblasti socijalnog uklju«ivanja i smanjenja
siromaštva, koje su u isklju«ivoj nadležnosti pojedinih resornih ministarstava,
organa uprave i posebnih organizacija VRS
−
u okviru Operativne strukture za IPA komponentu Razvoj ljudskih resursa
vrši ulogu ovlaš©enog tela za ugovaranje i sprovo¯enje programa socijalnog
uklju«ivanja i predstavlja deo same operativne strukture.
pra©enje i ocena efikasnosti i efektivnosti implementacije politika i
sprovo¯enja mera
−
organizuje i koordinira pra©enje efekata mera koje se ti«u ili mogu imati
uticaja na socijalno uklju«ivanje i smanjenje siromaštva
−
u saradnji sa Republi«kim zavodom za statistiku, resornim ministarstavima,
organima uprave i posebnim organizacijama VRS, lokalnim samoupravama i
ostalim akterima definiše i obezbe¯uje instrumente neophodne za pra©enje
realizacije i ocenu efekata politika i mera u oblasti socijalnog uklju«ivanja i
smanjenja siromaštva
−
izveštava o realizaciji i efektima politika i mera u oblasti socijalnog
uklju«ivanja i smanjenja siromaštva
−
u skladu sa ocenom efekata, sprovodi ocenu i reviziju javnih politika i mera
koje se ti«u socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva, a nisu u isklju«ivoj
nadležnosti pojedinih resornih ministarstava, organa uprave i posebnih
organizacija VRS
−
u skladu sa ocenom efekata, inicira i koordinira ocenu i reviziju javnih politika
i mera koje se ti«u socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva, a u
isklju«ivoj su nadležnosti pojedinih resornih ministarstava, organa uprave i
posebnih organizacija VRS
IV.2
Administrativni/institucionalni elementi
Dosadašnja praksa je pokazala da ukoliko je neophodno da se u srpsku
administraciju uvede koordinaciona funkcija u bilo kojoj oblasti, onda ona mora da
bude:
a) pozicionirana unutar sistema izvršne vlasti, odnosno unutar strukture
centralne administracije, i
b) da u okviru sistema resornih ministarstava, organa i organizacija VRS bude
na centralnoj/krovnoj poziciji.
Pri tome u okviru postoje©eg zakonodavnog i institucionalnog okvira mora da ima
formu koja joj omogu©ava da ima i izvršne nadležnosti, iako nije neophodno da one
obuhvataju i nadležnosti u pogledu pripreme nacrta zakona. Tako¯e mora da ima
nadležnosti u pogledu sprovo¯enja pojedinih mera vezanih za javne politike u
konkretnoj oblasti (u najmanju ruku me¯uresornih mera koje nisu u nadležnosti
pojedinih resornih ministarstava, organa i organizacija VRS), kao i da raspolaže
odgovaraju©im budžetom za sprovodjenje tih mera. To dalje podrazumeva i
odre¯ene nadležnosti nad definisanjem politika, strategija, mera, projekata,
budžetiranja u konkretnoj oblasti. Obim ove vrste nadležnosti bi u najmanju ruku
trebalo da predstavlja neku vrstu ekvivalenta obaveze Analize efekata propisa i
harmonizovanosti sa pravnim tekovinama EU, kakve sad postoje za propise.
Da bi ovi zahtevi bili zadovoljeni unutar postoje©eg institucionalnog okvira, treba
izbe©i organizacione forme koje su u ravni ministarstva ili ispod njih, jer:
a) ako su ispod ravni ministarstva, nemaju odgovaraju©e nadležnosti, nego ih
de jure ostvaruju kroz mati«na ministarstva, a de facto ih ne ostvaruju uopšte
(razni tužni primeri agencija, SEIO i td.) i
b) ako su u ravni ministarstva, imaju deo odgovaraju©ih ministarstava, ali
nemaju upravlja«ke nadležnosti prema drugim organima na istom nivou,
uklju«uju©i i ministarstva. U dosadašnjoj praksi, takve forme su funkcionisale
ako su imale svoj decision-making ekvivalent na nivou vlade (razni komiteti i
sli«na privremena ili stalna tela VRS, kojima obi«no predsedava predsednik
vlade, a koja ako zbilja funkcionišu obezbe¯uju barem politi«ki uticaj).
Me¯utim, ovakva institucionalna rešenja su se uglavnom pokazala kao
neodrživa, jer je decision-making telo na nivou vlade trajalo koliko i mandat
same vlade.
Organizacione forme koje vrše funkcije izvršne vlasti, ali ne pripadaju sistemu
resornih ministarstava, organa i organizacija Vlade Republike Srbije tako¯e ne
predstavljaju odgovaraju©i model u ovom slu«aju, jer ne mogu da imaju nadležnosti
84
IV
Preporuke
koje bi im omogu©ile da efikasno obavljaju koordinaciju aktivnosti resornih
ministarstava, organa i organizacija VRS, što je, kako je pokazano, neophodno u
oblasti socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva.
Kada se uzmu u obzir nabrojani zahtevi koje ovakva institucija nadležna za oblast
socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva treba da ispuni, kao i nadležnosti
nabrojane u prethodnom poglavlu, jasno je da u postoje©oj institucionalnoj praksi
nema odgovaraju©eg ekvivalenta koji bi omogu©io sve navedeno. Postoje modeli
koji su do sada primenjivani, a na «ijem se primeru može sprovesti validna SWOT
analiza, koja pokazuje u kojoj je meri koji od njih primenljiv kao institucionalna
forma za realizaciju nabrojanih funkcija15.
Postoje©i modeli primenjeni u dosadašnjoj praksi, jasno pokazuju da bi nova
institucija trebalo da ima formu i nadležnosti koje su najbliže modelu fonda koji je
u direktnoj nadležnosti VRS ili neke sli«ne posebne organizacije državne uprave
(skretarijata, zavoda i sl.) osnovanog zakonom, a koji u skladu sa Zakonom o
državnoj upravi ima slede©a svojstva:
•
•
•
Osniva se zakonom, kojim se odre¯uje i njegov delokrug rada
Ima nadležnosti nabrojane u prethodnom poglavlju ovih preporuka
Raspolaže odgovaraju©im budžetskim sredstvima neophodnim za
izvršavanje aktivnosti iz delokruga svoga rada, a u skladu sa ovim
nadležnostima
• Može da upravlja poslovima iz delokruga drugih organa državne uprave po
osnovu «l. 66 Zakona o državnoj upravi.
U vezi sa osnivanjem ove institucije, neophodno je naglasiti dve stvari:
a) S obzirom da ovakva institucija ni na koji na«in ne uvodi nove funkcije i
nadležnosti, ve© samo razvija i daje institucionalnu formu funkciji
koordinacije u oblasti socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva, za
njeno osnivanje i rad nisu potrebni nikakvi dodatni resursi, ve© je samo
neophodno prestruktuirati postoje©e ljudske i finansijske resurse u skladu sa
novouspostavljenim mehanizmom i raspodelom nadležnosti unutar njega
b) Osnivanje ove institucije treba da bude deo procesa reforme državne uprave
i decentralizacije, a nikako da predstavlja paralelno preure¯ivanje sistema,
mimo ovih procesa. Radi se o tome da se ovi procesi upravo i sprovode da bi
se sistem optimizovao u podgledu raspodele funkcija i resursa, pri «emu je
funkcija koordinacije u oblasti socijalnog uklju«ivanja i smanjenja
siromaštva samo deo tog korpusa, za koji je, me¯utim, karakteristi«no da se
zbog složenosti teme koju obuhvata ti«e velikog dela sistema.
15
SWOT analiza veđine raspoloživih modela je sprovedena u Studiji opcija iz Anex 5, (1)
85
Treba napomenuti da je praksa pokazala da je na lokalnom nivou nešto lakše
obrazovati ekvivalentne organizacione forme, kao što se pokazalo u slu«ajevima
kancelarije za mlade ili interresornih komisija, grupa i sl. Me¯utim, u oblasti
socijalnog uklju«ivanja, one imaju dodatno optere©enje da treba da razvijaju sistem
servisa u zajednici, što zna«i da treba da budu sposobne da grade mreže koje ©e da
obuhvataju aktere i van javnog sektora.
Tako¯e treba dodati da su institucije na lokalnom nivou klju«ni akteri u procesu
monitoringa i evaluacije kad se radi o efektivonsti realizaciji mera, ali i o efikasnosti
finansijske realizacije, naro«ito kada se radi o oblastima u kojima se ve©ina mera
sprovodi na lokalnom nivou, i koje su finansijski visoko decentralizovane, kakva je
po pravilu oblast socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva.
IV.3
Finansijski elementi
Osnovni smisao uvo¯enja ovakve institucije u sistem izvršne vlasti je optimizacija
budžetske potrošnje na oba nivoa, «ime se doprinosi fiskalnoj konsolidaciji i
otklanjanju posledica ekonomske krize na oba nivoa. Pri tome, ovde se ne radi o
generisanju dodatne budžetske potrošnje, koja bi dodatno opteretila ve© ionako
iscrpljenu prihodnu stranu, ve© o boljem raspolaganju raspoloživim sredstvima po
sistemu “više rezultata za manje para”, koja se trenutno neracionalno troše, kako je
pokazano u ovoj analizi.
Ako bi se problem optimizacije potrošnje u oblasti socijalne inkluzije i smanjenja
siromaštva (a to su upravo oblasti na koje ukazuju i preporuke poslednjeg izveštaja
MMF) posmatrao samo sa stanovišta toka novca, onda bi optimalna forma
definitivno bilo objedinjavanje i/ili jedinstveno upravljanje svim budžetskim
stavkama namenjenim sprovo¯enju mera u ovoj oblasti, uklju«uju©i tu i kompletan
korpus razli«itih fondova u oblasti socijalnog razvoja (fond za socijalnu zaštitu, fond
zdravstvene zaštite, razli«iti fondovi u oblasti socijalne zaštite, zdravstva,
obrazovanja, razli«iti budžetski fondovi i td.). Tako obrazovan fond bi istovremeno
bio i centralna institucija za upravljanje svim IPA sredstvima u oblasti socijalnog
razvoja u najširem smislu.
Pri tome, sa aspekta smanjenja javne potrošnje, to bi ih zna«ajno smanjilo i troškove
plata u javnom sektoru i troškove administracije u celini, jer bi prakti«no
podrazumevalo drasti«no prekrajanje funkcija i organizacije državne uprave
(naro«ito ministarstava iz «ijih bi se fondova zahvatalo). Me¯utim, baš zbog toga,
ovo rešenje može da se posmatra samo kao eventualni dugoro«ni cilj, a ne kao
realan prvi korak. Uspostavljanje tako finansijski dizajnirane institucije izazvalo bi
ozbiljna prekrajanja sistema u celini i prakti«no iniciralo bottom-up reformu državne
uprave, kreiraju©i pri tome još jednu predimenzionisanu i nefunkcionalnu
organizaciju unutar nereformisanog i nedovoljno decentralizovanog sistema. Dakle,
da bi se ovakva institucija osnovala kao funkcionalan deo funkcionalnog sistema,
86
IV
Preporuke
neophodno je najpre ozbiljno zapo«eti reformu državne uprave, sprovesti sistemsku
funkcionalnu analizu, do©i do optimalnog rasporeda funkcija po horizontali i
vertikali i da se u skladu sa time kreira administrativni sistem. U takvom sistemu bi
jedna ovakva institucija i dalje bila jedan od ve©ih elemenata sistema, ali barem ne
bi bila ad-hoc uspostavljana predimenzionisana tvorevina, formirana sa ciljem da se
neutrališe neefikasnost ostatka sistema, nego funkcionalno optimizovan deo
administracije. Sve to podrazumeva sistematski sprovo¯en dug proces dugotrajan
jednokratan trošak, te se ne može smatrati racionalnim, bar ne na kratak rok i u
uslovima nereformisanog i fiskalno nekonsolidovanog sistema.
Zato je sa stanovišta sprovodivosti optimalno da se uspostavi institucija «iji bi
budžet objedinio sredstva manjih budžetskih fondova koji su strogo inkluzivni i
sredstva za sprovo¯enje mera koje su multisektorske ili ne spadaju u isklju«ivu
nadležnost jednog resornog ministarstva, organa ili posebne organizacije VRS,
uklju«uju©i tu i sredstva za sufinansiranje projekata finansiranih EU IPA
instrumentom u oblasti socijalnog uklju«ivanja i smanjenja siromaštva.
Pri tome bi to sa jedne strane omogu©ilo optimalno trošenje ovih sredstava,
naro«ito ako su uzmu u obzir kompletne nadležnosti nabrojane u poglavlju IV.1, s
obzirom da bi se zna«ajno smanjili troškovi upravljanja ovim sredstvima. Ovakav
model je sprovodiv u relativno kratkom roku, u svakom slu«aju kra©em od mandata
jedne Vlade, a s obzirom da je oslonjen na postoje©e finansijske i ljudske kapacitete
koji ve© postoje u državnoj administraciji i budžetu Republike Srbije, podrazumeva
jedno minimalno restruktuiranje sistema i obezbe¯ivanje odgovaraju©e forme i
nadležnosti nove institucije.
Ovakva institucija u formi fonda ili nekoj drugoj formi predloženoj u prethodnom
poglavlju, mogla bi na lokalnom nivou da ima svoj funkcionalni (ne nužno i
finansijski) ekvivalent, koji na nivou lokalne samouprave ima odgovaraju©e
nadležnosti u pogledu koordinacije i pri tome je nadležan za ostvarivanje
funkcionalne veze sa Fondom na centralnom nivou (umesto sa brojnim
ministarstavima i drugim organima i organizacijama posebno), «ime bi se postigla
funkcionalna i finansijska optimizacija veze centralno-lokalno, a time i budžetske
uštede i efikasniji sistem. Dodatno ovakav model omogu©ava aktivno u«eš©e svih
aktera na lokalnom nivou, «ime se ostvaruje dodatna optimizacija po svim
parametrima, uklju«uju©i i finansijske.
Poseban zna«aj ima uloga ovakve institucije kao dela upravlja«ke strukture za
upravljanje IPA instrumentom. Kao prvo, postojanje institucije koja u izvornim
nadležnostima ima vode©u ulogu u operativnoj strukturi za svoju komponentu,
podrazumeva efikasnije koriš©enje tih sredstava, uklju«uju©i bolje programiranje i
pove©anje apsorpcionog kapaciteta. Tako¯e, imaju©i u vidu problem sufinansiranja,
gde upravo oni korisnici kojima su projektna sredstva najneophodnija nemaju
87
sopstvenih sredstava za sufinansiranje projekata, ovakva institucija bi mogla da
predstavlja sistemsko rešenje ovog problema u oblasti socijalnog uklju«ivanje i
smanjenja siromaštva. I na kraju, bez obzira što dobijanje mogu©nosti koriš©enja
strukturnih fondova EU, me¯u kojima je European Social Fund jedan od najve©ih i
najzna«ajnijih, spada u dugoro«ne ciljeve, pravovremena izgradnja mehanizma za
upravljanje ovom vrstom sredstava kroz upravljanje IPA instrumentom, ve© sada
spada u jedna od prioritetnih ciljeva, jer dovodi do izgradnje neophodnih
apsorpcionih kapaciteta, administrativnih, politi«kih i finansijskih.
88
Anex 1
Okvirna lista nacionalnih strategija
Republike Srbije usvojenih
u periodu 2000-2013
91
usvojenih u periodu 2000-2013
Nacionalna strategija održivog koriš©enja prirodnih
Strategija zaštite od požara za period 2012-2017. godine
Nacionalna strategija socijalnog stanovanja
Strategija upravljanja mineralnim resursima Republike
Strategija za primenu konvencije o dostupnosti
informacija, u«eš©u javnosti u donošenju odluka i pravu
na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine - Arhuska
konvencija
Strategija komunikacije o pristupanju Republike Srbije
Nacionalna strategija za aproksimaciju u oblasti životne
Strategija razvoja sistema javnog informisanja u
Strategija razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji (sa
Akcionim planom)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
x
RoL
x
CS
x
HRD
x
T
x
x
x
EE
x
ARD
x
C
x
PA
Anex 1 Okvirna lista nacionalnih strategija Republike Srbije
usvojenih u periodu 2000-2013
Okvirna lista nacionalnih strategija Republike Srbije
R.b. Strategije
Anex 1
Do 2016
2011-2030
2012-
2012-2015
Do 2030
2012-2022
2012-2017
2011-2020
Vermenski
okvir
92
Nacionalna strategija zaštite i spasavanja u vanrednim
situacijama
Strategija stru«nog usavršavanja državnih službenika u
Strategija i politika razvoja industrije Republike Srbije za
Strategija razvoja intelektualne svojine za period od
Nacionalna strategija zapošljavanja za period 2011–2020.
Nacionalna strategija za spre«avanje i suzbijanje nasilja
nad ženama u porodici i u partnerskim odnosima
Strategija o HIV infekciji i AIDS-u
Strategija razvoja slobodnih zona u Republici Srbiji za
Nacionalna strategija za rešavanje pitanja izbeglica i
Strategija biološke raznovrsnosti Republike Srbije za
Strategija o«uvanja i ja«anja odnosa mati«ne države i
Strategija uspostavljanja infrastrukture prostornih
podataka u Republici Srbiji za period od 2010. do 2012.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
2010-2012
2011-2018
2011-2014
2011-2016
2011-2015
2011-2015
2011-2020
2011-2015
2011-2020
2011-2013
93
Strategija razvoja sistema besplatne pravne pomo©i u
Republici Srbiji
Strategija tržišnog nadzora
Strategija razvoja elektronskih komunikacija u Republici
Strategija zaštite podataka o li«nosti
Strategija za smanjenje preoptere©enosti smeštajnih
kapaciteta u zavodima za izvršenje krivi«nih sankcija u
Republici Srbiji u periodu od 2010. do 2015. godine
Strategija razvoja i promocije društveno odgovornog
poslovanja u Republici Srbiji za period od 2010. do 2015.
godine
Strategija razvoja informacionog društva u Republici
Srbiji do 2020. godine
Strategija kontrole strelja«kog i lakog oružja u Republici
Srbiji za period 2010-2015. godine
Strategija održivog opstanka i povratka na Kosovo i
Metohiju
Predlog Strategije upravljanja otpadom za period 20102019. godine
Strategija o izmenama Strategije razvoja poštanskih
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
x
x
x
RoL
Okvirna lista nacionalnih strategija Republike Srbije
R.b. Strategije
Anex 1
x
CS
x
HRD
T
x
EE
ARD
usvojenih u periodu 2000-2013
x
x
C
x
PA
2010-2019
2010-2015
2010-2015
Do 2020
2010-2015
2010-2015
20.08.2010.
2010-2020
2010-2014
2010-
Vermenski
okvir
94
Strategija karijernog vo¯enja i savetovanja u Republici
Srbiji
Strategija nau«nog i tehnološkog razvoja Republike
Nacionalna strategija za uklju«ivanje Republike Srbije u
mehanizam «istog razvoja Kjoto protokola za sektore
upravljanja otpadom, poljoprivrede i šumarstva
Strategija pove©anja u«eš©a doma©e industrije u razvoju
telekomunikacija u Republici Srbiji
Strategija razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji
za period od 2009. do 2013. godine
Strategija razvoja širokopojasnog pristupa u Republici
Srbiji do 2012. godine
Strategija za upravljanje migracijama
Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom
sektoru u Republici Srbiji
Strategija za prelazak sa analognog na digitalno
emitovanje radio i televizijskog programa u Republici
Srbiji
Strategija upravljanja akcijama banaka u vlasništvu
Republike Srbije za period od 2009. do 2012. godine
Strategija bezbednosti i zdravlja na radu u Republici
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
2009-2012
2009-2012
2009-2014
2009AP 20112012
2009- 2012
2009-2013
2009-
2010-
2010-2015
2010-2014
95
Strategija za unapre¯ivanje položaja Roma u Republici
Srbiji
Strategija nacionalne bezbednosti Republike Srbije –
predlog odluke o usvajanju
Strategije odbrane Republike Srbije – predlog odluke o
usvajanju
Strategija suprotstavljanja ilegalnim migracijama u
Republici Srbiji za period 2009–2014. godine
Nacionalna strategija za borbu protiv organizovanog
kriminala
Strategija javnog zdravlja Republike Srbije
Strategija za prevenciju i kontrolu hroni«nih nezaraznih
bolesti
Strategija za obezbe¯enje adekvatnih koli«ina bezbedne
krvi i komponenata krvi u Republici Srbiji
Strategija za palijativno zbrinjavanje
Strategija uvo¯enja «istije proizvodnje u Republici Srbiji
Strategija za borbu protiv droga u Republici Srbiji za
period od 2009. do 2013. godine
44.
45.
46.
47.
48.
49.
50.
51.
52.
53.
54.
x
x
x
x
x
x
RoL
Okvirna lista nacionalnih strategija Republike Srbije
R.b. Strategije
Anex 1
CS
x
x
x
x
x
HRD
T
x
x
EE
ARD
usvojenih u periodu 2000-2013
C
PA
2009-2013
2007-2015
2009-2013
2009-
2009-2014
AP
2009-2011
Vermenski
okvir
96
Nacionalna strategija za poboljšanje položaja žena i
unapre¯ivanje rodne ravnopravnosti
Strategija razvoja trgovine Republike Srbije
Strategija reintegracije povratnika po osnovu
Sporazuma o readmisiji
Strategija za stalno unapre¯enje kvaliteta zdravstvene
zaštite i bezbednosti pacijenata
Strategija razvoja zvani«ne statistike u Republici Srbiji u
periodu od 2009. do 2012. godine
Strategija o izmenama Strategije razvoja
telekomunikacija u Republici Srbiji od 2006. do 2010.
godine (sa Akcionim planom)
Nacionalna strategija za prevenciju i zaštitu dece od
nasilja
Strategija razvoja sporta u Republici Srbiji za period od
2009. do 2013. godine
Strategija razvoja konkurentnih i inovativnih malih i
srednjih preduze©a za period od 2008. do 2013. godine
Nacionalna strategija za borbu protiv pranja novca i
finansiranja terorizma
Strategija regulatorne reforme u Republici Srbiji za
period od 2008. do 2011. godine (sa Akcionim planom)
Strategija pove©anja izvoza Republike Srbije za period
55.
56.
57.
58.
59.
60.
61.
62.
63.
64.
65.
66.
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
2008-2011
2008-2011
2009-
2008-2013
2009-2013
2009-2015
2006-2010
2009-2012
Do 2012
2009-2015
97
Nacionalna strategija održivog razvoja
Nacionalna strategija za mlade
Strategija razvoja poštanskih usluga u Srbiji
Strategija podsticanja ra¯anja
Strategija razvoja železni«kog, drumskog, vodnog,
vazdušnog i intermodalnog transporta u Republici Srbiji
od 2008. do 2015. godine
Strategija razvoja zaštite mentalnog zdravlja
Strategija kontrole duvana
Strategija regionalnog razvoja Srbije za period od 2007.
do 2012. godine
Strategija dugoro«nog ekonomskog razvoja srpske
zajednice na Kosovu i Metohiji
Strategija dugoro«nog ekonomskog razvoja juga Srbije opštine Preševo, Bujanovac i Medve¯a
Strategija razvoja obrazovanja odraslih u Republici Srbiji
Strategija razvoja stru«nog obrazovanja u Republici
Srbiji
67.
68.
69.
70.
71.
72.
73.
74.
75.
76.
77.
78.
x
x
x
x
RoL
Okvirna lista nacionalnih strategija Republike Srbije
R.b. Strategije
Anex 1
CS
x
x
x
x
HRD
x
T
x
EE
x
x
ARD
usvojenih u periodu 2000-2013
x
C
PA
2009-2015
2006-2012
2007-2012
2007-2011
2008-2015
2008-2012
2008-2014
2009-2017
Vermenski
okvir
98
Strategija unapre¯enja položaja osoba sa invaliditetom u
Republici Srbiji
Nacionalna strategija privrednog razvoja Republike
Srbije od 2006. do 2012. godine
Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji
Strategija razvoja energetike Republike Srbije do 2015.
godine
Program ostvarivanja Strategije razvoja energetike
Republike Srbije do 2015. godine, za period od 2007. do
2012. godine
Strategija komunikacije Vlade Republike Srbije o
procesu stabilizacije i pridruživanja državne zajednice
Srbija i Crna Gora Evropskoj uniji
Nacionalna strategija za borbu protiv HIV/AIDS-a
Nacionalna strategija zapošljavanja za period 2005-2010
Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije
Nacionalna strategija Srbije za pristupanje Srbije i Crne
Gore EU
79.
80.
81.
82.
83.
84.
85.
86.
87.
88.
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
2005-
2005-2010
2005-
2004-2011
Od 1.11.2011
-nova
2007-2012
Do 2015
2004-2008
2006-2012
99
Strategija razvoja poljoprivrede Srbije
Strategija razvoja socijalne zaštite
Strategija integrisanog upravljanja granicom u Republici
Strategija podsticanja i razvoja stranih ulaganja
Nacionalna strategija reforme pravosu¯a
Strategija razvoja šumarstva Republike Srbije
Nacionalna strategija o starenju
Strategija razvoja informacionog društva u Republici
Srbiji
Strategija razvoja turizma
Strategija razvoja telekomunikacija u Republici Srbiji u
periodu od 2006. do 2010. godine
Strategija razvoja zdravlja mladih
Strategija borbe protiv trgovine ljudima u Republici Srbiji
Strategija za smanjenje siromaštva
Strategija za kontrolu malokalibarskog i lakog
naoružanja
Nacionalni program zaštite životne sredine
89.
90.
91.
92.
93.
94.
95.
96.
97.
98.
99.
100.
101.
102.
103.
x
x
x
x
x
x
RoL
Okvirna lista nacionalnih strategija Republike Srbije
R.b. Strategije
Anex 1
x
CS
x
x
x
HRD
x
T
x
x
EE
x
x
x
x
x
ARD
usvojenih u periodu 2000-2013
x
x
x
x
C
x
x
PA
2010-2019
2003-2009
izvestaj
2006.-2010.
2006-2015
2006-2020
2006-2015
2006-2026
2006-2011
2006--?
2006-
2005-
2005-2012
Vermenski
okvir
100
Nacionalni program za integraciju Republike Srbije u
Evropsku uniju
Nacionalni plan izgradnje putne i železni«ke
infrastrukture u Srbiji
Generalni master plan trasporta u Srbiji
Master plan i studija izvodljivosti saobra©aja na
unutrašnjim plovnim putevima u Srbiji
Nacionalni program poljoprivrede Srbije 2010-2013
Nacionalni program ruralnog razvoja 2011-2013
Akcioni plan za biomasu 2010-2012
Nacionalni akcioni plan organske proizvodnje
Nacionalni program zaštite potroša«a za period 20072012
Nacionalna strategija za rešavanje pitanja izbeglih i
interno raseljenih lica
Strategija upravljanja javnim dugom
Fiskalna strategija za 2014. godinu sa projekcijama za
2015. i 2016. godinu
Strategija zaštite potroša«a za period 2013 – 2018.
godine
104.
105.
106.
107.
108.
109.
110.
111.
112.
113.
114.
115.
116.
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
2013-2018
2014
2013-2015
2002-
2007-2012
2010-2015
2010-2012
2011-2013
2010-2013
2009-2027
2009-2027
2008-2012
2009
101
Nacionalna strategija za borbu protiv nasilja i nedoli«nog
ponašanja na sportskim priredbama za period od 2013.
Strategija prevencije i zaštite od diskriminacije
Strategija razvoja poštanskih usluga u Srbiji za period
Strategija policije u zajednici
Strategija razvoja i podrške industriji informacionih
Strategija razvoja obrazovanja u Srbiji do 2020. godine
Predlog nacionalne strategije reforme pravosu¯a za
period 2013–2018. godine
Predlog nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u
Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine
117.
118.
119.
120.
121.
122.
133.
134.
x
x
x
x
x
RoL
Okvirna lista nacionalnih strategija Republike Srbije
R.b. Strategije
Anex 1
x
CS
x
x
x
HRD
T
EE
ARD
usvojenih u periodu 2000-2013
C
PA
2013-2018
2013-2018
Do 2020
2013
2013-2016
2013-2018
2013-2018
Vermenski
okvir
Anex 2
Lista projekata iz izabranih sektora
iz baze Informacionog sistema
za koordinaciju razvojne pomoci
u Republici Srbiji - Isdacon
(Kancelarija za evropske integracije)
103
15.000,00
12.650.000,00
Podrška izbeglicama i interno raseljenim licima
Podrška ugroženoj deci i omladini u Republici
Srbiji
478.736,00
5.000.000,00
Podrška deinstitucionalizaciji dece sa invaliditetom u Republici Srbiji
Zajedni«ko uklju«ivanje romske populacije u
zajednicu
990.000,00
2.400.000,00
Doprinos V.V. Luksemburga Karitasu: Održivi
razvoj u južnoj Srbiji
Zajedni«ki program inkluzije Roma i
Marginalizovanih grupa Faza 2
1.218.000,00
Vrednost
Decentralizacija socijalnih usluga i razvoj politika
za mlade u Srbiji
Naziv
Sektor: Socijalna pitanja
EUR
EUR
EUR
CHF
CHF
EUR
EUR
Valuta
Zapo«eta
Završena
Završena
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Status
Italija
Evropska Unija
Italija
Švajcarska
Švajcarska
Luksemburg
Italija
Razvojni partner
Anex 2 Lista projekata iz izabranih sektora iz baze Informacionog sistema
za koordinaciju razvojne pomoci u Republici Srbiji - Isdacon
(Kancelarija za evropske integracije)
Anex 2 Lista projekata iz izabranih sektora iz baze Informacionog sistema za koordinaciju razvojne pomoci u Republici
Srbiji - Isdacon (Kancelarija za evropske integracije)
104
4.837.784,00
5.500.000,00
2.400.000,00
Sistema licenciranja socijalnih usluga u Srbiji
Socijalna inkluzija
Socijalna inkluzija
1.201.000,00
1.669.000,00
Fond Ambasade za projekte manjeg obima u 2012.
- sektor socijalne zaštite
Fond Ambasade za organizacije civilnog društva u
2012. - sektor socijalne zaštite
190.000,00
3.000.000,00
Regionalna inicijativa za integraciju Roma
UNICEF Tematski fondovi
5.000.000,00
Psiho-socijalni projekat za decu u Ralji, Smederevu,
Kalu¯erici i Beogradu u Republici Srbiji
415.020,00
13.260.000,00
Projekat podrške Upravi za rodnu ravnopravnost
Unapre¯enje životnih uslova invalidnih, duševno
obolelih i lica ometenih u razvoju -Vojvodina, Stari
Lec faza III
29.725.000,00
Projekat podrške Romima
NOK
NOK
EUR
EUR
CHF
EUR
NOK
EUR
JPY
SEK
SEK
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Završena
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Norveška
Norveška
UNICEF - Fond Ujedinjenih
nacija za decu
Austrija
Švajcarska
Evropska Unija
Norveška
Evropska Unija
Japan
Švedska
Švedska
105
7.500.000,00
430.000,00
40.000,00
Ja«anje kvaliteta zdravstvenih usluga - Medicinski
centar Aran¯elovac
Nabavka inkubatora u okviru akcije "Bitka za bebe"
42.000,00
80.000.000,00
800.000,00
Implementacija bolni«kog informacionog sistema
(HIS)
Zdravstveni centar Senta
Zajam za finansiranje projekta Klini«ki centri / A
Dvogodišnji zajedni«ki sporazum
30.000,00
880.000,00
Savezi sa privatnim sektorom i medijima u cilju
Support to UN Theme Group
235.900,00
Vrednost
Health System Strengthening for Improved Quality
Naziv
Sektor: Zdravstvo
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
USD
USD
USD
USD
Valuta
Završena
Završena
Zapo«eta
Završena
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Status
Turska
,eška Republika
Evropska Unija
Turska
Evropska investiciona
banka
Ujedinjene nacije
UNDP
UNICEF - Fond Ujedinjenih
UNICEF - Fond Ujedinjenih
Razvojni partner
Anex 2 Lista projekata iz izabranih sektora iz baze Informacionog sistema za koordinaciju razvojne pomoci u Republici
Srbiji - Isdacon (Kancelarija za evropske integracije)
106
3.500.000,00
6.600.000,00
Razvoj službe palijativnog zbrinjavanja u Republici
Srbiji
Sprovo¯enje nacionalnog programa za skrining
kolorektalnog karcinoma, karcinoma grli©a
materice i karcinoma dojke
33.500.000,00
Projekat za zdravstvo u Republici Srbiji
244.271,00
435.000,00
Podrška prevenciji raka me¯u ženskom
populacijom u regionu Šumadije
Projekat za osnovne potrebe stanovništva za 2012.
god. - zdravstvo
9.800,00
Podrška za unapre¯enje zdravlja žena
1.500.000,00
150.000,00
Nabavka ultrazvu«nih aparata za Vojnomedicinsku
akadamiju
Podrška Agenciji za akreditaciju zdravstvenih
ustanova Srbije
700.000,00
37.200,00
Nabavka medicinskih aparata za ZC Prijepolje
Nabavka rendgen aparata za Ministarstvo zdravlja
4.000.000,00
Sprovo¯enje strategije za borbu protiv droga
EUR
EUR
EUR
USD
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Završena
Završena
Zapo«eta
Završena
Završena
Završena
Zapo«eta
Evropska Unija
Evropska Unija
Japan
Svetska banka
,eška Republika
,eška Republika
Evropska Unija
Kina
Kina
Turska
Evropska Unija
107
2.970.000,00
2.955.471,00
Prevention of drug use, HIV/AIDS and crime among
young people through family skills training programmes
12.000.000,00
288.000,00
Vrednost
401.000,00
PDP IV
Erasmus Mundus - Action 2: Partnerships Lot - Western
Addressing Child Poverty and Exclusion Through Data
Naziv
Sektor: Obrazovanje
Fond Ambasade za projekte manjeg obima u 2012.
- zdravstvo
6.000.000,00
11.800,00
Unapre¯enje kvaliteta zdravstvene usluge za decu i
mlade u oblasti ultrazvu«nih dijagnoza
Upravljanje medicinskim otpadom
9.700,00
Vrednost
Standaridizovani kreveti ili stolice za pacijente na
odeljenju hemodijalize
Naziv
USD
CHF
EUR
USD
Valuta
NOK
EUR
EUR
EUR
Valuta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Status
Zapo«eta
Zapo«eta
Završena
Završena
Status
Ujedinjene nacije
Švajcarska
Evropska Unija
UNICEF - Fond Ujedinjenih
Razvojni partner
Norveška
Evropska Unija
,eška Republika
,eška Republika
Razvojni partner
Anex 2 Lista projekata iz izabranih sektora iz baze Informacionog sistema za koordinaciju razvojne pomoci u Republici
Srbiji - Isdacon (Kancelarija za evropske integracije)
108
12.000.000,00
8.500.000,00
8.000.000,00
8.000.000,00
8.000.000,00
12.000.000,00
25.000.000,00
3.000.000,00
ERASMUS MUNDUS – Aktivnost 2: Partnerstva, Lot zapadni Balkan
Erasmus mundus - Prozor spoljnje saradnje
ERASMUS MUNDUS Aktivnost 1: prostor za zapadni
Balkan i Tursku
Erasmus Mundus Akcija 1 : Zapadni Balkan - Turska
prozor
Erasmus Mundus Akcija 1: Zapadni Balkan - Turska
prozor
Erasmus Mundus Akcija 2 : Partnerstvo Lot - zapadni
Balkan
Zajam za projekat unapre¯enja škola
Mladi u akciji - Zapadno balkanski okvir
Podrška VET reformi
4.000.000,00
5.000,00
4.300.000,00
Volonterski program Vlade Japana - za 2012. godinu
Nabavka ra«unarske opreme za škole u opštini Voždovac
1.610.000,00
Strengthening Implementation of Inclusive Education
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
JPY
USD
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Evropska Unija
Slova«ka Republika
Evropska Unija
Evropska investiciona banka
Evropska Unija
Evropska Unija
Evropska Unija
Evropska Unija
Evropska Unija
Evropska Unija
Japan
UNICEF - Fond Ujedinjenih
nacija za decu
109
7.000.000,00
Program TEMPUS - «etvrta faza
9.037.480,00
4.500.000,00
1.500.000,00
Razvoj osnovnog obrazovanja za odrasle, bazirano na
Reforma srednjeg stru«nog obrazovanja
50.000.000,00
Projekti Ministarstva spoljnih poslova Kraljevine
Norveške - sektor obrazovanja
Projekat modernizacije škola
340.717,00
1.500.000,00
Program Mladi u akciji – prostor za zapadni Balkan
Projekat za osnovne potrebe stanovništva za 2012. god.
- obrazovanje
25.000.000,00
830.000,00
2.000.000,00
980.000,00
Vrednost
Program za unapre¯enje obrazovne infrastrukture u
visokom školstvu
Podrška reformi sistema socijalnog osiguranja
Podrška osiguranju kvaliteta osnovnog i srednjeg
obrazovanja u okviru sistema ispitivanja
Podrška Zajedni«kom istorijskom projektu u
Jugoisto«noj Evropi
Naziv
EUR
EUR
NOK
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
USD
EUR
EUR
Valuta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Status
Nema«ka
Evropska Unija
Norveška
Evropska investiciona banka
Japan
Evropska Unija
Evropska Unija
Evropska Unija
UNICEF - Fond Ujedinjenih
nacija za decu
Evropska Unija
Evropska Unija
Razvojni partner
Anex 2 Lista projekata iz izabranih sektora iz baze Informacionog sistema za koordinaciju razvojne pomoci u Republici
Srbiji - Isdacon (Kancelarija za evropske integracije)
110
3.500.000,00
3.750.000,00
323.000,00
Tehni«ka pomo© reformi srednjeg stru«nog obrazovanja,
Unapre¯enje predškolskog obrazovanja u Republici
Srbiji
Fond Ambasade za projekte manjeg obima u 2012. sektor obrazovanja
Program Mladi u akciji - prozor zapadnog Balkana
Naziv
1.500.000,00
Vrednost
7.000.000,00
TEMPUS IV
Sektor: Gra°ansko društvo
7.000.000,00
30.810,00
35.000.000,00
TEMPUS
Socijalna inkluzija dece sa posebnim potrebama
Smeštaj za mlade istraživa«e u Srbiji
EUR
Valuta
NOK
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
EUR
Zapo«eta
Status
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Zapo«eta
Evropska Unija
Razvojni partner
Norveška
Evropska Unija
Nema«ka
Evropska Unija
Evropska Unija
Finska
Razvojna Banka Saveta
Evrope
Anex 3
Socijalno uklju«ivanje i borba protiv
siromaštva na lokalnom nivou
Republika Srbija je danas, visokocentralizovana, ekonomski zatvorena i
infrastrukturno slabo povezana sa okruženjem. Uspostavljeni statisti«ki
makroregioni (2009. i 2010. godine) nefunkcionalni su - ekonomska regionalizacija,
kao sistemski instrument upravljanja državnim resursima (prirodnim, kulturnim,
ekonomskim, obrazovnim, demografskim) i kao instrument interregionalne
alokacije resursa, nalazi se na samom po«etku. Samim tim, zaustavljen je proces
decentralizacije i prenosa nadležnosti na nove teritorijalne jedinice, njihovo
približavanje gra¯anima, kako bi se racionalnije donosile odluke. U Republici Srbiji
danas ne postoji srednji nivo planiranja razvoja (izuzimaju©i asimetri«an položaj
Autonomne Pokrajine Vojvodina).
Jedinice lokalne samouprave imaju brojne i veoma zna«ajne nadležnosti za
svakodnevni život gra¯ana. Zakon o lokalnoj samoupravi razlikuje izvorne i
nadležnosti koje lokalnim samoupravama prenose viši nivoi vlasti (Republika i
Pokrajina). Za delegirane ili prenete nadležnosti viši nivo vlasti obezbe¯uje i prenosi
lokalnim samoupravama sredstva neophodna za njihovo obavljanje, dok za poslove
iz okvira izvornih nadležnosti lokalnih samouprava obezbe¯uju potrebna sredstva
kroz vlastite ili izvorne prihode. Od brojnih nadležnosti svakako treba ista©i
obavljanje urbanisti«kog i prostornog planiranja, komunalne delatnosti, ure¯ivanje i
koriš©enje gra¯evinskog zemljišta, lokalni ekonomski razvoj, ure¯ivanje i
administriranje sopstvenih prihoda, održavanje ulica i puteva, nadležnosti u oblasti
predškolskog obrazovanja, osnovnog obrazovanja, socijalne i zdravstvene zaštite,
kulture i dr. U oblastima koje se direktno povezane sa socijalnim uklju«ivanjem i
borbom protiv siromaštva, lokalna samouprava izme¯u ostalog:
•
osniva ustanove i organizacije u oblasti osnovnog obrazovanja, kulture,
primarne zdravstvene zaštite, fizi«ke kulture, sporta, de«je zaštite i turizma,
prati i obezbe¯uje njihovo funkcionisanje;
•
osniva ustanove u oblasti socijalne zaštite i prati i obezbe¯uje njihovo
funkcionisanje, daje dozvole za po«etak rada ustanova socijalne zaštite koje
osnivaju druga pravna i fizi«ka lica, utvr¯uje ispunjenost uslova za pružanje
Anex 3
Socijalno uklju«ivanje i borba protiv siromaštva na lokalnom nivou
usluga socijalne zaštite, utvr¯uje normative i standarde za obavljanje
delatnosti ustanova «iji je osniva«, donosi propise o pravima u socijalnoj
zaštiti i obavlja poslove državnog staratelja;
•
pomaže razvoj razli«itih oblika samopomo©i i solidarnosti sa licima sa
posebnim potrebama kao i sa licima koja su suštinski u nejednakom položaju
sa ostalim gra¯anima i podsti«e aktivnosti i pruža pomo© organizacijama
invalida i drugim socijalno-humanitarnim organizacijama na svojoj teritoriji;
Strateški okvir socijalnog uklju«ivanja dece i mladih na lokalnom nivou pre svega
«ine Lokalni akcioni planovi.
Lokalni plan akcije za decu (LPA) za decu je strateški document «iji je cilj stvaranje
pogodnog okruženja za decu u skladu sa principima u Konvenciji za prava deteta,
Svetu po meri deteta i Nacionalnim planom akcije za decu u Srbiji. Dokument LPA
sa«injen u lokalnoj zajednici definiše kratkoro«ne, srednjoro«ne i dugoro«ne mere i
prioritetne akcije za period od pet godina, radi stvaranja okruženja koje podsti«e
razvoj dece i omladine i stvara uslove za njihovo aktivno u«eš©e u životu i radu
lokalne zajednice.
Vlada Republike Srbije je u februaru 2004. godine usvojila Nacionalni plan akcije za
decu. U skladu sa tim lokalni planovi akcije su sa jedne strane zasnovani na klju«nim
principima tj. komponentama Nacionalnog plana akcije, dok su sa druge strane
uskla¯eni, odnosno prilago¯eni lokalnim potrebama i prioritetima. Klju«ni principi
(komponente) na kojima su zasnovani LPA jesu:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
smanjenje siromaštva kod dece;
kvalitetno obrazovanje za svu decu;
bolje zdravlje za svu decu;
unapre¯ivanje položaja i prava dece ometene u razvoju;
zaštita prava dece bez roditeljskog staranja;
zaštita dece od zlostavljanja, zanemarivanja, iskoriš©avanja i nasilja;
ostvarivanje gra¯anskih prava i poštovanje dostojanstva dece – sva
deca su punopravni gra¯ani;
ja«anje kapaciteta zemlje za rešavanje problema dece.
Deo LPA za decu odnosi se na nastavak postoje©ih programa i usluga koje su u
nadležnosti nekih državnih organa i institucija «ime je rešen problem osnovnog
finansiranja tih programa i usluga. Za razvoj na lokalnom nivou neophodno je
otvoriti kanale i razli«ite izvore finansiranja za dugoro«nu finansijsku održivost, koji
©e podržati razvoj programa i usluga, izgradnju kapaciteta i razvoj menadžmenta u
institucijama i organizacijama.
U periodu 2007- 2012. godine, MOS je razvilo Nacionalnu strategiju za mlade,
strateški dokument koji jasno utvr¯uje prioritete i mere za unapre¯enje pozicije
113
mladih po razli«itim pitanjima, Akcioni plan za sprovo¯enje strategije, i kao
najzna«ajniji dokument, Zakon o mladima, kojim država deklarativno odre¯uje svoj
odnos prema mladima, odre¯uje odgovorne aktere, uvodi mehanizme za
uklju«ivanje mladih u kreiranje i sprovo¯enje politike, kao i mehanizme za
finansijsku podršku u sprovo¯enju omladinske politike u Srbiji. U okviru Nacionalne
strategije za mlade, princip decentralizacije je predstavljen kao model koji ©e
omogu©iti sprovo¯enje nacionalnih ciljeva, ali u skladu sa specifi«nim potrebama
mladih u svakoj lokalnoj zajednici. Kako bi se ciljevi sadržani u Nacionalnoj strategiji
za mlade uspešno sprovodili na lokalnom nivou, neophodno je stvoriti odre¯ene
preduslove, odnosno instrumente koji ©e omogu©iti sprovo¯enje Nacionalne
strategije za mlade: formirati kancelarije za mlade na opštinskom nivou (uz
imenovanje lokalnih koordinatora) i formiranje saveta za mlade.
U poslednje dve godine, u preko 90 opština u Srbiji je zapo«et proces planskog
rešavanja problema mladih u lokalnoj sredini, odnosno proces formiranja kancelarija
za mlade i saveta za mlade. Lokalne samouprave kroz izradu lokalnih akcionih
planova (LAP) za mlade, obezbe¯uju:
•
•
•
•
Plansko i dugoro«no rešavanje problema mladih, uz kreiranje mera i usluga
prilago¯enih stvarnim potrebama mladih u konkretnoj lokalnoj sredini
Ekonomi«nije koriš©enje postoje©ih resursa (materijalnih, tehni«kih,
institucionalnih i ljudskih) kroz umrežavanje lokalnih institucija i organizacija
Ekonomi«no i ciljano trošenje opštinskog budžeta
Mogu©nost koriš©enja alternativnih izvora finansiranja (izvori su dostupni
samo uz validna planska opštinska dokumenta).
U ovom periodu, uspostavljena je 131 Kancelarija za mlade, edukovani su mladi
zaposleni u njima, izra¯eni lokalni akcioni planovi i motivisane opštine da izdvoje
sredstva za njihovo sprovo¯enje. To je dovelo do zna«ajnog pove©anja programa
koji se nude mladima na polju neformalnog obrazovanja, kao i do zna«ajnog
pove©anje broja mladih koji aktivno u«estvuju u društvu.
Kancelarija za mlade (KZM) je sastavni deo lokalne samouprave i predstavlja most
kako izme¯u lokalnih aktera me¯usobno (opštine, lokalnih institucija i organizacija i
mladih) tako i sa Ministarstvom omladine i sporta. Kancelarija za mlade pruža
institucionalni okvir, kroz koji mladi mogu da uti«u na odluke koje se direktno ti«u
njih. Tako¯e, kancelarija za mlade omogu©ava svim lokalnim institucijama i
organizacijama koje se bave mladima, da se umreže i kroz maksimalno
iskoriš©avanje postoje©ih resursa unaprede kvalitet usluga za mlade. Glavni cilj
formiranja lokalne kancelarije za mlade je stvaranje uslova u lokalnoj sredini opštinama i gradovima u Srbiji - za kvalitetniji život mladih ljudi i njihovo aktivno
u«eš©e u savremenim tokovima razvoja društva.
114
Anex 3
Socijalno uklju«ivanje i borba protiv siromaštva na lokalnom nivou
Ciljevi lokalnih kancelarija za mlade:
•
Promocija i afirmacija mladih i njihovo aktivno uklju«ivanje u društvo;
•
Pružanje podrške inicijativama i projektima mladih;
•
Promovisanje zdravih stilova života;
•
Omogu©iti podsticaj za ekonomsko osnaživanje mladih;
•
Neformalno obrazovanje mladih;
•
Informisanje mladih;
•
Pružanje mogu©nosti za kvalitetno provo¯enje slobodnog vremena;
•
Promovisanje vrednosti
ravnopravnosti;
•
Prevencija rizi«nog ponašanja mladih;
•
Promovisanje i vrednovanje volonterskog rada;
•
Mobilnost mladih;
•
Promovisanje životne šanse svih grupa mladih naro«ito osetljivih grupa;
•
Podsticanje, razvijanje, prepoznavanje i vrednovanje izuzetnih postignu©a
mladih.
tolerancije,
poštovanja
ljudskih
prava
i
Savet za mlade «ine predstavnici svih lokalnih institucija i organizacija koje rade sa
mladima, kao i predstavnici mladih: u«eni«kih parlamenata srednjih škola,
studentskih organizacija, omladinskih neformalnih grupa i sl. Na zahtev lokalne
samouprave lokalne institucije i organizacije imenuju svoje predstavnike. Za
imenovanje predstavnika mladih u savetu, neophodno je da opština unapred utvrdi
kriterijume odabira i da obezbedi da najve©i broj mladih bude informisan o tome
kako može da se kandiduje u savet za mlade.
Analiziraju©i aktivnosti sli«nih opštinskih struktura u regionu i EU, Ministarstvo
omladine i sporta je dalo slede©e preporuke, kada su u pitanju aktivnosti koje saveti
za mlade mogu da sprovode:
•
•
•
115
Inicira i u«estvuje u izradi lokalne omladinske politike u oblasti: obrazovanja,
sporta, koriš©enja slobodnog vremena, pove©anja zaposlenosti,
informisanja, aktivnog u«eš©a mladih, obezbe¯ivanja jednakih šansi,
zdravstva, kulture, ravnopravnosti polova, spre«avanju nasilja i kriminaliteta,
pristupa pravima, održivog razvoja i životne sredine i drugim oblastima;
U«estvuje u izradi posebnih lokalnih akcionih planova, programa i politika u
saglasnosti sa Nacionalnom strategijom za mlade i prati njihovo
ostvarivanje;
Daje mišljenje o pitanjima od zna«aja za mlade i o njima obaveštava
nadležne organe opštine/grada;
•
•
•
•
•
•
Daje mišljenje na nacrte propisa i odluka koje donosi skupština opštine u
oblastima zna«ajnim za mlade;
Usvaja godišnje i periodi«ne izveštaje o ostvarivanju lokalne omladinske
politike i lokalnih akcionih planova i programa za mlade i podnosi ih
rukovodstvu lokalne samouprave/grada i skupštini;
Inicira pripremu projekata ili u«eš©e lokalne samouprave/grada u
programima i projektima za mlade u cilju unapre¯enja položaja mladih i
obezbe¯enja ostvarivanja njihovih prava koja su u nadležnosti jedinica
lokalne samouprave;
Podsti«e saradnju izme¯u lokalnih institucija i omladinskih organizacija i
udruženja i daje podršku realizaciji njihovih aktivnosti;
Podsti«e ostvarivanje me¯uopštinske saradnje koja se odnosi na omladinu i o
tome obaveštava lokalnu samoupravu;
Daje mišljenje o predlozima projekata od zna«aja za mlade koji se delimi«no
ili potpuno finansiraju iz budžeta lokalne samouprave/grada.
Kreiranje i realizacija LAP-ova je rezultiralo boljim razumevanjem potreba mladih i
priznavanjem mladih kao zna«ajne grupe, odnosno unapre¯enju omladinske
politike na lokalnom nivou. Prema rezultatima istraživanja koje je 2012. sprovedeno
u okviru GIZ- ovog projekta „Ja«anje struktura za osnaživanje i participaciju mladih u
Srbiji“ u preko 90% opština LAP je omogu©io pove©ano ulaganje u mlade na
lokalnom nivou. Savet za mlade, iako postoji u 84.7% opština, tek je u 23.1% opština
u«estvovao u kreiranju LAP-a, dok je u preostalih 76.9% opština LAP kreiran od
strane posebnih radnih grupa «iji je jedini mandat bio kreiranje LAP-a. Isto tako,
predstavnici osetljivih grupa nisu u velikoj meri u«estvovali u izradi LAP-a, ve© je
uglavnom re« o pripadnicima organizacija koje zastupaju interese tih grupa u
zajednici, a ne o mladima koji pripadaju tim grupama.
Kancelarije za mlade (KZM) su se suo«ile sa poteško©ama i pri kreiranju i realizaciji
aktivnosti predvi¯enih LAP-om. Jedan od problema je taj što aktivnosti KZM, a
samim tim i LAP-ova, zavise od statusa KZM u strukturi lokalne samouprave, usled
«ega funkcije KZM variraju od «isto administrativnih (kada je aktivnosti iz LAP-ova
teško sprovesti), do potpuno razvijenih (kada KZM postaje pokreta« promena, i u
takvim situacijama obi«no postoje odvojene budžetske linije za implementaciju LAP
-a). Pri tome, istraživanje je pokazalo da KZM-ovi u realizaciji LAP-ova u lokalnoj
zajednici najbolje sara¯uju sa institucijama kulture, organizacijama civilnog društva i
školama, nešto slabije sa sportskim klubovima, drugim sektorima lokalne
samouprave, policijom i centrima za socijalni rad, a da se kao najlošija procenjuje
saradnja sa zdravstvenim institucijama i kompanijama.
116
Anex 3
Socijalno uklju«ivanje i borba protiv siromaštva na lokalnom nivou
Socijalna zaštita
U oblasti socijalne zaštite u nadležnosti lokalne samouprave spada:
•
Izgradnja, opremanje i osavremenjivanje CSR «iji su osniva«i
•
Dodatne usluge socijalnog rada u CSR
•
Programi unapre¯enja socijalne zaštite
Mapiranje usluga socijalne zaštite na lokalnom nivou, sprovedeno ove godine,
pokazalo je da postoji osam osnovnih standardizovanih usluga iz navedenih grupa, a
«etiri usluge namenjene su i razli«itim ciljnim grupama:
1. Dnevne usluge u zajednici su zastupljene sa uslugama:
•
pomo© u ku©i za ciljne grupe starih lica, odraslih OSI i dece,
•
dnevni boravak za ciljne grupe: decu i mlade sa teško©ama u razvoju, odrasle
OSI, stare i decu u sukobu sa zakonom i
•
svratište, namenjeno deci ulice.
2. Usluge podrške za samostalni život obuhvataju:
•
•
personalnu asistenciju,
stanovanje uz podršku za ciljnu grupu mladih koji se osamostaljuju i
napuštaju sistem socijalne zaštite i odraslih osoba sa invaliditetom.
3. Usluge smeštaja u nadležnosti LS predstavljaju privremene oblike smeštaja u:
•
•
prihvatilište i to: za odrasle i stare, za decu i za žrtve nasilja u porodici i
predah za decu sa teško©ama u razvoju.
4. Savetodavno-terapijske i socijalno-edukativne usluge su uglavnom
predstavljene kroz uslugu savetovališta, a mogu©e je da i neki tipovi klubova
(kao na primer klub za osobe sa smetnjama u razvoju) sprovode programe koji
spadaju u savetodavno-terapijske ili socijalno edukativne usluge.
Najzastupljenija usluga u 2012. godini jeste pomo© u ku©i za stara lica, kao i
prethodnih godina. Usluga se pruža u 122 lokalne samouprave od ukupno 145, što
«ini 84% od ukupnog broja lokalnih samouprava u Srbiji. Slede©a po
rasprostranjenosti jeste usluga dnevnog boravka za decu i mlade sa teško©ama u
razvoju, koja se pruža u 71 gradu i opštini – skoro polovini od ukupnog broja lokalnih
samouprava. Tre©a po zastupljenosti jeste usluga pomo© u ku©i za decu sa
teško©ama u razvoju i ova usluga se pruža u «etvrtini od ukupnog broja lokalnih
samouprava. Pomo© u ku©i za osobe sa invaliditetom, kao specifi«na usluga za ovu
ciljnu grupu, pruža se u 14% od ukupnog broja LS. Ostale dnevne usluge u zajednici
su zna«ajno manje zastupljene, i za njih je karakteristi«no da se uglavnom pružaju u
117
ve©im gradovima.
Kao pružalac usluge državni sektor u odnosu na nedržavni ipak dominira u ve©em
broju usluga iz sve tri grupe, mada je pore¯enje izme¯u rasprostranjenijih i manje
rasprostranjenih usluga nezahvalno. Treba napomenuti da su svi pružaoci iz
nedržavnog sektora ve©inski nevladine organizacije i da nema pružalaca iz profitnog
sektora. Od 2014, socijalne usluge na lokalnom nivou ©e se nabavljati na tenderu, a
pružaoci usluga ©e prema Zakonu o socijalnoj zaštiti morati da imaju licencu.
Za dnevne usluge u zajednici, visoko u«eš©e lokalnih budžeta (uklju«uju©i i
participaciju korisnika) se beleži za usluge dnevnog boravka za decu u sukobu sa
zakonom (90%), zatim za usluge dnevnog boravaka za decu sa teško©ama u razvoju
(83%) i potom za uslugu pomo©i u ku©i za stare (73%). Ovakav odnos udela lokalnog
budžeta (i participacije) u odnosu na ostale izvore finansiranja u troškovima usluga u
2012. godini je svakako najrelevantniji za dve najrasprostranjenije dnevne usluge –
pomo© u ku©i za stare, koja se pruža u 122 LS, i dnevni boravak za decu sa
teško©ama u razvoju, koja se pruža u 71 LS.
U sedam lokalnih samouprava se u 2012. godini nije pružala nijedna usluga socijalne
zaštite u nadležnosti lokalnih samouprava. U još 18 lokalnih samouprava se ne
izdvaja ni dinar iz lokalnog budžeta u 2012. godini za usluge socijalne zaštite
nadležnosti lokalnih samouprava. U 101 lokalnoj samoupravi za usluge se izdvaja
manje od 250 dinara po stanovniku, koliko je iznosio prosek po stanovniku za 2012.
godinu, obra«unat u odnosu na sredstva koja su izdvojena za funkcionisanje usluga
u 1197 lokalnih samouprava. Preostalih 19 lokalnih samouprava izdvaja sredstva po
stanovniku godišnje u iznosu ve©em od prose«nih 250 dinara u 2012. godini.
Obrazovanje
U oblasti obrazovanja, u nadležnosti lokalnih samouprava spadaju:
•
•
•
•
•
•
Predškolsko obrazovanje u celini, osim plata vaspita«a koji realizuju
obavezan predškolski program
Osnovno i srednje obrazovanje - teku©e održavanje, opremanje ustanova «iji
su osniva«i, deo kapitalnih investicija, prevoz, troškovi stru«nog usavršavanja
Pra©enje upisa u prvi razred; odgovornost za redovno poha¯anje nastave
Odgovornost za upis u pripremni predškolski program i redovno poha¯anje
Rad interresornih komisija za dodatnu podršku deci u obrazovanju
Vo¯enje evidencije nepismenih lica, lica bez potpunog obrazovanja, dece sa
teško©ama u razvoju
Srbija ima jednu od najnižih stopa u«estvovanja dece u predškolskom obrazovanju.
118
Anex 3
Socijalno uklju«ivanje i borba protiv siromaštva na lokalnom nivou
Broj dece uzrasta od 3 do 5,5 godina u Srbiji iznosi oko 180.000, a rezultati
istraživanja UNICEF-a iz 2012. godine pokazuju da je od tog broja svega 44%
uklju«eno u programe predškolskog obrazovanja. Predškolske ustanove su
neravnomerno raspore¯ene, obuhvat dece 3-5 godina starosti manji od 40%.
Procenat u«eš©a razli«it je u urbanim (57%) i nerazvijenim sredinama (oko 29%).
Zabrinjavaju©e je da je upore¯ivanjem rezultata na godišnjim nivoima od 2005. do
2011. godine utvr¯eno da se apsolutni broj dece u vrti©ima u poslednjim godinama
smanjuje kao i da usluge predškolskog obrazovanja ne koriste oni kojima je
najpotrebnije – socijalno ugrožena deca. Više od 10.000 dece nalazi se na listama
«ekanja za upis u predškolske ustanove, naj«eš©e u razvijenim regijama. Pored toga
u Srbiji postoji preko 2500 mesta gde ne postoje predškolske ustanove. Ne treba
zanemariti ni porodice koje su suo«ene sa finansijskim problemima pa se «eš©e
odlu«uju da deca ostanu kod ku©e, decu sa problemima u razvoju ili romsku decu,
koja u velikom broju slu«ajeva nisu uklju«ena u predškolsko obrazovanje. Osim toga,
mreža škola na lokalnom nivou je neracionalna i neefikasna (90% u«enika poha¯a
svega 50% škola). 95% dece završava osnovnu školu, ali samo oko 74% dece sa sela,
po proceni tek 21-37% Roma. Obuhvat obaveznim PPP nije potpun (najmanji je
obuhvat one dece kojima je najpotrebniji). Stru«no usavršavanje se «esto ne
finansira u potrebnoj meri, ne vodi se lokalna evidencija.
Sistem obrazovanja i vaspitanja u Srbiji ve© decenijama nosi specifi«na obeležja
istorijskog nasle¯a, promena u ustavnom ustrojstvu, teritorijalnoj organizaciji,
nacionalnom sastavu stanovništva. Njegova osnovna struktura, karakteristike i
mehanizmi upisa sa nižeg na viši nivo obrazovanja, regulisani su Zakonom o
osnovama sistema obrazovanja I vaspitanja i sa «etiri odgovaraju©a zakona za svaki
od nivoa obrazovanja. Besplatno je osnovno, ali i srednje obrazovanje u školama «iji
je osniva« država, autonomna pokrajina i lokalna zajednica (udeli i namene
sredstava utvr¯eni su zakonom), a samo osnovno obrazovanje je obavezno. Za oko
62% studenata (112 000) visokoškolskih ustanova «iji je osniva« Republika školarina
se pla©a iz budžeta. Postoje©a mreža osnovnih i srednjih škola je neprilago¯ena
potrebama privrede i demografskim promenama stanovništva u ve©ini regiona i
opština u Srbiji. Nastavni proces u ve©ini škola je koncepcijski zastareo i «esto se
zasniva na tzv. reproduktivnom u«enju. Nema pouzdanog informacionog sistema, a
kriterijumi na osnovu kojih bi se kvalitet rada obrazovnih ustanova vrednovao su još
u razvoju.
Zdravstvena zaštita
Zdravstvena politika Ministarstva zdravlja je usmerena ka decentralizaciji sistema
zdravstvene zaštite i u tom smislu zakonska regulativa (Zakon o zdravstvenoj
zaštiti, Zakon o javnom zdravlju) prepoznaje ulogu i odgovornost lokalnih zajednica
u cilju unapre¯enja zdravlja stanovništva. U nadležnosti lokalne samouprave u
oblasti zdravstvene zaštite spada:
119
Osniva«ka prava
− za domove zdravlja, apoteke, zavode na primarnom nivou zdravstvene
zaštite
− za klini«ko-bolni«ke centre
•
Izgradnja, održavanje i opremanje, nabavka medicinske i nemedicinske
opreme za ustanove u nadležnosti lokalnog nivoa
•
Pra©enje zdravstvenog stanja stanovništva i rada zdravstvene službe na
lokalnom nivou i stvaranje uslova za pristupa«nost i ujedna«enost koriš©enja
PZZ
•
Planiranje i sprovo¯enje programa za o«uvanje i zaštitu zdravlja od zaga¯ene
životne sredine, ispitivanje životnih namirnica, voda za pi©e i sl.
•
Nadležnosti u domenu javnog zdravlja (koordiniranje, me¯usektorska
saradnja, planiranje, promocija zdravlja i sprovo¯enje mera za unapre¯enje i
o«uvanje zdravlja...)
Osniva«ka prava nad domovima zdravlja i apotekarskim ustanovama preneta su sa
republi«kog nivoa na pokrajinske, gradske i opštinske vlasti od januara 2007. godine
Zakonom o lokalnoj samoupravi 2006. godine, a u skladu sa Zakonom o
zdravstvenoj zaštiti iz 2005. godine.
•
Od 1. decembra jedinice lokalne samouprave u obavezi su da formiraju Savet za
zdravlje u svakoj opštini i gradu u Srbiji. Dopuna Zakona o zaštiti prava pacijenata
predvi¯a i uvo¯enje savetnika za zaštitu prava pacijenata u svakoj od 145 opština i
23 grada u Srbiji, koji ©e gra¯anima pružati informacije i savete, kao i zaštitu
njihovih prava u vezi sa podnetim prigovorima.
Slika 1 Lokalni zdravstveni saveti
120
Anex 3
Socijalno uklju«ivanje i borba protiv siromaštva na lokalnom nivou
Osim toga, u prethodnom periodu je na lokalnom nivou u sistem uvedena i funkcija
zdravstvene medijatorke, «ije su tri osnovne uloge:
•
•
•
Uloga Zdravstvene medijatorke je da u zdravstvenom sistemu, u«ini
dostupnim usluge koje pruža Dom zdravlja i romskoj populaciji u svakom
trenutku, kada su zdravi, ali i kada im je zdravlje narušeno i moraju da se le«e
Uloga Zdravstvene medijatorke je u lokalnoj zajednici (Centru za socijalni
rad, Opštini, MUP-u, RZZO-u, Crvenom krstu) jeste da u saradnji sa lokalnom
zajednicom ostvari prava iz zdravstvene, socijalne zaštite kao i pravo na
pravni subjektivitet.
Uloga Zdravstvene medijatorke je da u romskom naselju vrši sistematsku
obradu romskih porodica, sagledava probleme u romskoj populaciji i rešava
ih samostalno ili uz pomo© patronažnih sestara, službe pri Domu zdravlja i
lokalne zajednice.
Zdravstvena medijatorka je radnik Ministarstva zdravlja, raspore¯ena je u službi
polivalentne patronaže pri Domu zdravlja. Edukovana je za pružanje pomo©i licima
romske nacionalnosti iz oblasti zdravstvene i socijalne zaštite i radi pod nadzorom
glavne sestre patronaže, kao i ostalih sestara. Odlazi svakodnevno na teren u
naselja gde žive Romi i vrši sistematsku obradu romskih porodica.
Ministarstvo zdravlja Republike Srbije u saradnji sa OEBS-om pokrenulo je Projekat
zapošljavanja zdravstvenih medijatora maja 2008. godine u cilju poboljšanja
dostupnosti zdravstvene zaštite, unapre¯enja zdravlja, naro«ito žena i dece, nivoa
informisanosti o zdravlju i smanjenja nejednakosti Roma. Trenutno su u 58 Domova
zdravlja zaposlene 74 zdravstvene medijatorke. Njihove aktivnosti su usmerene na
pružanje pomo©i u pribavljanju li«nih dokumenata, ostvarivanju zdravstvenog
osiguranja, uklju«ivanju u zdravstveni sistem (pregled žena kod ginekologa, izbor
lekara, vakcinacija dece i izbor lekara pedijatra), kod upisa dece u školu, pri
ostvarivanju raznih vidova pomo©i (materijalna jednokratna pomo©, pomo© Crvenog
krsta, de«iji dodatak, stipendija i dr).
Finansiranje lokalnih nadležnosti
U okviru budžeta lokalnih samouprava, rashodi se finansiraju iz slede©ih prihoda:
121
•
Izvorni prihodi (porez na imovinu, naknade za ure¯enje i koriš©enje
gra¯evinskog zemljišta, lokalne komunalne takse, taksa na firmu, zakupnine)
•
Ustupljeni prihodi (porez na zarade, porez na prenos apsolutnih prava, porez
na prihode od samostalne delatnosti, porez na prihode od nepokretnosti)
udeo LS od 40% do 100%
•
Transferi iz budžeta Republike Srbije, koji mogu biti
1.
Nenamenski transferi
− Transfer za ujedna«avanje
− Kompenzacioni transfer
− Tranzicioni transfer (privremeni karakter)
− Opšti transfer
2. Namenski transferi
− Namenski transferi u užem smislu
− Funkcionalni transferi
Stepen decentralizacije javnih rashoda može se meriti kao udeo rashoda koji
postoje u subnacionalnim budžetima u ukupnim rashodima centralnog (državnog)
budžeta. Relevantna istraživanja ukazuju na to da je u«eš©e rashoda jedinica lokalne
samouprave u ukupnim rashodima države, u periodu od 2005. do 2011. godine, u
Srbiji u proseku bilo oko 14,5 odsto. U pore¯enju sa drugim zemljama, u Srbiji je
u«eš©e rashoda lokalnog nivoa u ukupnim rashodima države me¯u najnižim. Daleko
manje nego, na primer, u Danskoj, Nema«koj, Austriji, Španiji... Prema ovom
pokazatelju stepena fiskalne decentralizacije, Srbija se ne može svrstati u zemlje s
visokim stepenom fiskalne decentralizacije. Porede©i ovaj zaklju«ak sa onim na koji
su uputili pokazatelji koji mere relativan zna«aj prihoda, može se uo«iti da je u Srbiji
obim stvarnih nadležnosti lokalnih samouprava u neskladu sa njihovim obimom
prihoda.
Slika 2 Struktura prihoda i primanja lokalnih samouprava
122
Anex 3
Socijalno uklju«ivanje i borba protiv siromaštva na lokalnom nivou
Pomenuta «injenica relativizuje uspešnost i kvalitet zapo«etog procesa
decentralizacije u Srbiji. Struktura rashoda lokalnih samouprava u Srbiji (dominiraju
teku©i izdaci – zarade i subvencije), govori u prilog zaklju«ku da fiskalna
decentralizacija nije unapredila efikasnost i efektivnost u domenu javne potrošnje i
da je za našu zemlju nužno uskla¯ivanje stepena decentralizacije prihoda i rashoda.
U situaciji kada postoji visok stepen fiskalne decentralizacije na strani prihoda, a
nizak na strani rashoda, ugrožena je efikasnost javne potrošnje na lokalnom nivou, a
time i fiskalna ravnoteža na centralnom nivou, koja dalje ugrožava privredni rast.
Potrebno je, dakle, preispitati postoje©i sistem finansiranja lokalnih samouprava
(prihodna strana), kao i razmotriti mogu©nosti za preraspodelu nadležnosti sa ciljem
da se više nadležnosti prebaci lokalnim samoupravama (rashodna strana) sa
osnovnim ciljem da se obavezno uskladi obim prihoda sa obimom prenetih
nadležnosti.
Pri tome, iako je od 2000. godine udeo prihoda LS u BDP-u udvostru«en i dalje su
finansijska sredstva nedovoljna za sprovo¯enje preuzetih nadležnosti. Postoje
velike razlike u razvijenosti LS, a nadležnosti iste, što je tipi«no za monotipsku
decentralizaciju. Najizrazitiji su problemi u malim i nerazvijenim opštinama. Osim
toga, ve©ina lokalnih samouprava ima ograni«ene stru«ne kapacitete, što negativno
uti«e na razvojni potencijal. Kada je re« o sektorskoj saradnji i koordinaciji izme¯u
centralnog i lokalnog nivoa, ministarstva komuniciraju naj«eš©e sa sopstvenim
dekoncentrisanim jedinicama, a ne sa LS u sektorskim oblastima. Tako¯e,
horizontalna koordinacija je, s obzirom na slabu me¯uopštinsku saradnju,
nedovoljno razvijena, kao i lokalna partnerstva zna«ajna za oblast socijalnog
uklju«ivanja i borbe protiv siromaštva.
Treba napomenuti da zna«ajnu ulogu u finansiranju aktivnosti vezanih za socijalno
uklju«ivanje i borbu protiv siromaštva igraju sredstva me¯unarodne razvojne
pomo©i, kojima se pokriva oko 16% ukupnih lokalnih rashoda u ovoj oblasti. Ve©ina
dobrih primera iz prakse i uspešnih modela koji su kasnije replicirani u drugim
lokalnim samoupravama bili su razvijeni zahvaljuju©i projektnom finansiranju, pri
«emu je zna«ajno pitanje održivosti rezultata projekata. Praksa je pokazala da
projekti koji su istovremeno uklju«ivali najširi krug aktera iz lokalne zajednice i imali
jasno definisanu strategiju u pogledu postizanja održivosti rezultata, gde je
najzna«ajnije bilo obezbediti finansijsku održivost razvijanih modela usluga i
institucija, uspevali da postignu da se razvijeni mehanizmi održe i posle okon«anja
projekta, time što je njihovo funkcionisanje u potpunosti ili delimi«no uneto kao
stavka u lokalni budžet. Takvi primeri dobre prakse razvijani su pod individualnim
razvojnim projektima, ali i u okviru realizacija velikih projekata kakvi su Exchange,
PROGRESS, PBILD, CBC i drugih, kao što su na pr:
•
•
123
zdravstveni medijatori, kancelarije za mlade, kapaciteti osnovnih škola za
višejezi«nu nastavu, terenske službe za pružanje pojedinih socijalnih usluga i
td, u opštinama Jablani«kog i P«injskog okruga u okviru projekta PBILD
Akcioni plan i kancelarija za mlade, izgradnja kapaciteta lokalnih partnera
•
•
kroz razmenu iskustava za Novi Beograd; servis centar i razvoj usluga
alternativne socijalne zaštite u gradskoj opštini Pantelej, Niš; poboljšanje
socijalnih usluga kroz izgradnju kapaciteta i primenu EU standarda i
iskustava u opštini ,oka i sli«ni projekti u okviru Exchange projekta
Razvoj usluga i kapaciteta lokalnih pružalaca usluga za decu predškolskog
uzrasta u Kraljevu, Ljigu, Kni©u i Raški u okviru projekta “Školice života” i td.
Servisi podrške mladima iz ugroženih grupa u opštini Ada, i drugi sli«ni
projekti finansirani sredstvima razli«itih CBC programa i td.
Analize i iskustva sa dosadašnjih primera iz prakse pokazuju da, osim problema sa
održivoš©u rezultata pojedinih aktivnosti, osnovne slabosti se odnose na:
•
nedovoljna sredstva za ove namene u lokalnim budžetima, što je posledica
ne samo ekonomske krize, nego i nerazvijenog sistema programiranja
budžeta na svim nivoima upravljanja
•
nerazvijenih institucionalnih mehanizama koji bi omogu©ili mobilizaciju svih
klju«nih aktera iz lokalnih zajednica, i
•
manjkavosti u koordinaciji unutar lokalne zajednica, kao i izme¯u lokalnih
samouprava i centralnog nivoa.
Ovo ukazuje da bi uspostavljanje centralne institucije nadležne za vertikalnu i
horizontalnu koordinaciju, kao i optimizaciju raspolaganja budžetskim sredstvima
namenjenim razli«itim aktivnostima u vezi sa socijalnim uklju«ivanjem i borbom
protiv siromaštva, doprinelo efikasnijoj i efektivnijoj realizaciji mera u ovoj oblasti
ne samo na centralnom, nego i na lokalnom nivou.
124
III
Zaklju«ci
Anex 4
Koriš©ena literatura
1.
Tim za socijalno uklju«ivanje i smanjenje siromaštva Vlade Republike Srbije,
Studija opcija za uspostavljanje Fonda za socijalno ukljucivanje u Republici
Srbiji, april 2013
2.
HRD Sector Evaluation 2007-2011, Final Report, June 2013
3.
Tim za socijalno uklju«ivanje i smanjenje siromaštva i Republi«ki zavod za
statistiku, Pra©enje socijalne uklju«enosti u Srbiji oktobar 2012
4.
Vlada Republike Srbije, Kratak pregled Prvog nacionalnog izveštaja o
socijalnom uklju«ivanju i smanjenju siromaštva u Republici Srbiji, Uloga
lokalnih samouprava, 2012
5.
Tim za socijalno uklju«ivanje i smanjenje siromaštva, Prvi nacionalni izveštaj o
socijalnom uklju«ivanju i smanjenju siromaštva u Republici Srbiji, 2011
6.
SIGMA, “Assessment - Serbia
dataoecd/40/27/48970654.pdf
7.
IMF Country Report No. 13/206, 2013
8.
IMF Country Report No.13/207 - Selected Issues Paper, 2013
9.
Gordana Matkovic, CLDS, Decentralizacija socijalne zaštite u Srbiji, 2006
2012”,
2012
http://www.oecd.org/
10. European Commission, Serbia 2013 Progress report
11. Vlada Republike Srbije, Prvi nacionalni izveštaj o socijalnom uklju«ivanju i
smanjenju siromaštva u Republici Srbiji, mart 2011
12. CESID - Abstrakt Izveštaja sa javnomnenjskog istraživanja „Socijalna ekskluzija
Srbiji - obim, intenzitet, uzroci i tipovi“, 2009
13. CLDS, FOKUS, Kvartalni izveštaj o institucionalnim refomama, oktobar 2010
14. Gra¯ansko društvo za inkluzivno obrazovanje – Obrazovanje po meri dece,
125
Izveštaj o rezultatima pra©enja obrazovanja po inkluzivnim principima
(inkluzivnog obrazovanja) u ustanovama obrazovnog sistema, 2013
15. Mreža organizacija za decu Srbije – MODS - Policy Brief No. 1 2012, Finansijska
podrška porodicama sa decom
16. UNICEF, Stanje dece u Srbiji 2006, Siromaštvo i socijalna isklju«enost dece,
2007
17. SeConS - Grupa za razvojnu inicijativu, Socijalno uklju«ivanje na lokalnom
nivou – Priru«nik, 2012
18. Pokrajinski zavod za socijalnu zaštitu, Izveštaj o realizovanom Pilot istraživanju
“Analiza usluga socijalne zaštite za decu na lokalnom nivou”, oktobar 2012
126
CIP - Kataloški zapis u publikaciji
Narodna biblioteka Srbije, Beograd
Download

Sistemska analiza mogućnosti i potreba osnivanja