Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
Inštitút sociálnych vied
VOLEBNÉ ZÁKONY V PODMIENKACH
SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Acta Universitatis Sanctorum Cyrilli et Methodii Tyrnaviae
Res Publica
2011
Trnava 2011
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Acta Universitatis Sanctorum Cyrilli et Methodii Tyrnaviae
Res Publica
2011
Editor:
Recenzenti:
Mgr. Miroslav Koprla
Doc. PhDr. Vojtech Wagner, CSc.
Ing. Jana Koprlová, PhD.
Autor obálky: Mgr. Miroslav Koprla
Vydavateľ:
Inštitút sociálnych vied UCM v Trnave
Za jazykovú správnosť zodpovedajú autori jednotlivých príspevkov.
© Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
ISBN 978-80-8105-275-0
Obsah
OBSAH
Predhovor .......................................................................................................7
Martin Klus:
Existuje ideálny model zmeny volebnej legislatívy
v Slovenskej republike? .................................................................................11
Ján Králik:
Analýza praxe volebnej administratívy .........................................................19
Bernard Pekár:
Súdna ochrana volebného práva v Slovenskej republike...............................29
Jozef Ružarovský:
Kodifikácia slovenského volebného práva v kontexte právnej regulácie
volieb zo zahraničia a predvolebnej kampane ...............................................39
Karol Margeta:
Voľby do Európskeho parlamentu v kontexte Európskej únie ......................52
Alexander Onufrák:
Jeden volebný obvod: Nevýhoda pre regióny, výhoda
pre Bratislavu.................................................................................................65
Michal Ďureje:
Kríza demokracie – nízka volebná účasť v parlamentných voľbách na
Slovensku: Návrh reformy volebného systému do NR SR ............................81
Adrian Gabura:
Voľby prezidenta v podmienkach SR a úvahy de lege
ferenda ...........................................................................................................90
Peter Spáč:
Zmena volebného systému do NR SR: Opustenie modelu celoštátneho
obvodu ako nástroj posilnenia preferenčného hlasovania............................102
Peter Téglás:
Problematickosť volebného zákona pri kategórii dvojitého občianstva ......113
Obsah
Jozef Caban:
Možnosti ovplyvnenia poradia kandidátov na kandidátnej
listine ........................................................................................................... 121
Ľuboš Konečný:
Vyšší počet volebných obvodov – kľúč k stabilizácii straníckeho
systému v Slovenskej republike .................................................................. 128
Contents
CONTENTS
Foreword ........................................................................................................7
Martin Klus:
Does Exist an Ideal Model of Electoral Legislation
in the Slovak Republic? .................................................................................11
Ján Králik:
The Analysis and Practice of Administration in the Elections.......................19
Bernard Pekár:
Judicial Control of Election in the Slovak Republic......................................29
Jozef Ružarovský:
The Codification of the Slovak Electoral Law in the Context of the Legal
Regulation of Election Abroad and Election Campaign ................................39
Karol Margeta:
The European Parliament Elections in the EU Context .................................52
Alexander Onufrák:
One Constituency: The Disadvantage of Regions, the Advantage
for Bratislava .................................................................................................65
Michal Ďureje:
The Crisis of Democracy – Low Voter Turnout in the Slovak
Parliamentary Elections: An Electoral Reform Proposal for the NC SR .......81
Adrian Gabura:
Presidential Elections in the Slovak Republic and Reflection
De Lege Ferenda............................................................................................90
Peter Spáč:
The Change of Electoral System to NC of the SR: Abandoning the Model
of a National District as a Tool to Improve the Preferential Voting ............102
Peter Téglás:
Problems of Suffrage in the Category of a Double Citizenship...................113
Contents
Jozef Caban:
Possibilities of Influencing the Order of Candidates on the List
of Candidates ............................................................................................... 121
Ľuboš Konečný:
Higher Number of Electoral Districts – the Key to Stabilization
of the Party System in the Slovak Republic ................................................ 128
Predhovor
PREDHOVOR
Vážená odborná a laická verejnosť, ctení kolegovia,
do rúk sa Vám dostáva druhý ročník monotematického recenzovaného
vedeckého zborníka Acta Universitatis Ss. Cyrilli et Methodii Tyrnaviae, Res
Publica 2011, ktorý opätovne pripravil Inštitút sociálnych vied Univerzity sv.
Cyrila a Metoda v Trnave.
Predložený zborník vedeckých príspevkov pod názvom Volebné zákony
v podmienkach Slovenskej republiky sústreďuje tentoraz svoju pozornosť
na aktuálnu problematiku právnej úpravy volebných procesov v slovenských
podmienkach, a to osobitne s ohľadom na otváranie otázky naliehavej potreby
procesu jej žiaducej a efektívnej unifikácie.
O svoje názory, poznatky a skúsenosti odpozorované z volebnej praxe,
ako aj odporúčania vo vzťahu k otázkam volebnej legislatívy v podmienkach
našej krajiny sa spoločne podelili odborníci z významných pracovísk po celej
Slovenskej republike.
Cieľom príspevku autora Martina Klusa je okrem iného podporiť kladnú
odpoveď na otázku, či naša krajina potrebuje komplexnú zmenu volebnej
legislatívy a či prípadne existuje taký model, ktorý by bolo možné v uvedenej
súvislosti označiť za ideálny. To, že k takejto žiaducej zmene aj napriek už
pomerne známym negatívnym skutočnostiam súčasného stavu nedochádza,
prikladá autor vo svojom príspevku na vrub politickým elitám so straníckym
pozadím, ktorým súčasný stav fixujúci silnú partokraciu v našom politickom
systéme vyhovuje, pričom zároveň zdôrazňuje dôležitosť odborného, ako aj
občianskeho tlaku na menovaných, ktorý môže v strednodobom a dlhodobom
horizonte načrtnuté zmeny podporiť v ich realizácii.
Ján Králik vo svojom príspevku analyzuje skutočnosti, ktoré sa vyskytujú
pri voľbách v administratívnej práci, pričom sa autor podrobnejšie zameriava
na analýzu z pohľadu administratívneho obsahu najmä pracovných postupov
predsedov okrskových volebných komisií. Predsedovia, podpredsedovia, ako
aj zapisovatelia okrskových volebných komisií predstavujú podľa slov autora
základný článok úspešného a objektívneho zberu a spracovania odovzdaných
hlasov voličov, pričom autor pripája i návrh na administratívne zjednodušenie
tejto práce cestou úpravy v zákonoch či vykonávacích vyhláškach.
Realizácia volebného procesu, počas ktorej dochádza k uplatneniu najmä
základného práva voliť a byť volený a práva na slobodnú súťaž politických síl
si vyžaduje podľa Bernarda Pekára relevantnú súdnu ochranu, ktorú osobitne
zabezpečuje volebné súdnictvo. Volebné súdnictvo predstavuje autor ako istú
7
Predhovor
poistku fungovania demokratického politického systému, a to v rámci výkonu
objektívneho volebného práva v Slovenskej republike, pričom charakterizuje
klady aj zápory súčasných súdnych procesných prostriedkov a snaží sa pritom
pomenovať ich sporné body.
Príspevok Jozefa Ružarovského zaoberajúci sa kodifikáciou slovenského
volebného práva v kontexte právnej regulácie volieb zo zahraničia, a taktiež
predvolebnej kampane identifikuje na základe analýzy a porovnania zákonov
regulujúcich všetky súčasné typy volebných procesov v Slovenskej republike
argumenty v prospech kodifikácie slovenského volebného práva, a to osobitne
v súvislosti s inštitútmi volieb zo zahraničia a predvolebnej kampane, ktoré sú
typickým príkladom tzv. nekonzistentnosti legislatívnej úpravy rovnorodých
spoločenských javov v analyzovanom právnom odvetví. Okrem komparácie
v súčasnosti platných právnych predpisov, a taktiež identifikácie dôvodov pre
kodifikačné snahy v rámci slovenského volebného práva autor v príspevku
v zredukovanej podobe analyzuje aj hlavné tendencie v prístupe zákonodarcu
k aktuálnym výzvam z praxe, a prípadne tiež z akademickej sféry a na tomto
základe napokon dospieva k formulácii návrhov de lege ferenda.
Autor Karol Margeta vo svojom príspevku analyzuje legislatívnu genézu
vytvárania volebných pravidiel vo voľbách do Európskeho parlamentu ako
jedinej priamo volenej inštitúcie Európskej únie. Ako z príspevku vyplýva, na
úrovni Európskej únie doposiaľ nedošlo k harmonizácii všetkých pravidiel,
a ani k realizácii „paneurópskych volieb“. Súčasť príspevku tvorí tiež analýza
premietnutia právnej úpravy práva Únie do slovenského právneho poriadku,
s načrtnutím možných legislatívnych zmien, ktoré by mohli byť uskutočnené
pri najbližšom „otváraní“ zákona o voľbách do Európskeho parlamentu.
Hlavným zámerom príspevku autora Alexandra Onufráka je poukázať na
neproporčnosť zastúpenia poslancov z jednotlivých samosprávnych krajov
v Národnej rade Slovenskej republiky. Najvyšší počet (51/150) poslancov NR
SR pritom pochádza z Bratislavského kraja, a to aj napriek tomu, že volebné
zisky, ktoré parlamentné strany v tomto kraji získali v porovnaní s ostatnými
krajmi nielenže neboli vyššie, respektíve výrazne vyššie, ale boli dokonca
podľa slov autora podstatne nižšie. Zjednodušene sa v príspevku konštatuje,
že počty získaných mandátov za jednotlivé kraje Slovenskej republiky vôbec
nekorešpondujú s volebnými ziskami, ktoré politické strany v jednotlivých
krajoch získali. Za rozhodujúce príčiny tohto stavu autor považuje existenciu
jedného volebného obvodu, zostavovanie kandidátnych listín a poradie na
nich, ako aj povinnosť získať najmenej 3 % všetkých platných hlasov, ktoré
politická strana získala pri prednostnom hlasovaní.
Príspevok Michala Ďurejeho sa sústreďuje na analýzu príčin klesajúcej
tendencie volebnej účasti vo voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky
8
Predhovor
od roku 1994, pričom autor stavia svoju analýzu uvedených príčin na kritike
súčasného volebného systému. Zároveň však autor predostiera model reformy
volebného systému, od ktorého očakáva väčšiu participáciu na verejnom dianí
zo strany verejnosti, a teda tiež postupne sa zvyšujúcu volebnú účasť. Okrem
toho sa autor v príspevku zameriava aj na špecifiká, ktoré v súčasnosti určujú
súťaž medzi politickými stranami, pričom sa sústreďuje tiež na analýzu výhod
a nevýhod terajšieho modelu volebného systému, za súčasného poukazovania
na potreby zmien v celkovom nastavení volieb do Národnej rady Slovenskej
republiky.
Príspevok nasledujúceho autora Adriana Gaburu pojednáva o súčasnej
právnej úprave konania prezidentských volieb v Slovenskej republike. Autor
sa v ňom usiluje poukázať na vybrané problémy či nežiaduce úseky právnej
úpravy volieb prezidenta a navrhnúť možné riešenia. Podľa slov autora však
pritom nejde o konečné riešenia, ale skôr o návrhy na odbornú diskusiu. Ďalej
sa príspevok zameriava aj na problematiku aktívneho a pasívneho volebného
práva a otázky s tým súvisiace, ako aj na inštitút volebného moratória. Platný
právny stav a úvahy de lege ferenda sú tu doplňované o komparáciu právnej
úpravy v ostatných volebných zákonoch, najmä zákone o voľbách do NR SR.
Hlavným cieľom príspevku je nájsť vhodné východiská pre budúcu právnu
úpravu volieb prezidenta Slovenskej republiky.
Preferenčné hlasovanie sa na Slovensku pre účely parlamentných volieb
využíva v súlade so znením príspevku Petra Spáča nepretržite od roku 1990.
Od tohto obdobia prešlo jeho nastavenie viacerými úpravami, avšak najväčší
zásah predstavovalo zakotvenie celoštátneho volebného obvodu, čo uvedený
inštitút do značnej miery paralyzovalo. V súčasnosti tak personálne obsadenie
parlamentu určujú v rozhodujúcej miere práve politické strany, kým možnosti
voličov zasiahnuť do tohto procesu sú naopak významne obmedzené. I keď sa
ponúkajú viaceré možnosti riešenia daného stavu, text autorovho príspevku
argumentuje, že jedinou možnosťou ako relevantne posilniť vplyv inštitútu
prednostného hlasovania, je opätovný návrat k väčšiemu počtu obvodov.
Príspevok Petra Téglása sa naproti tomu zaoberá zase novelami zákonov
o občianstve v Slovenskej a Maďarskej republike a ich dopadom na volebné
právo. Analýzou zákonov sa autor usiluje poukázať na negatívny efekt straty
občianstva, pričom načrtáva možné východisko z nežiaduceho stavu v podobe
novej bilaterálnej zmluvy.
Cieľom príspevku Jozefa Cabana je analýza existujúcej právnej úpravy
možností ovplyvňovania poradia kandidátov na kandidátnej listine voličmi
a riešenie jej nedostatkov. Príspevok sa zameriava prvorado práve na voľby
do Národnej rady Slovenskej republiky, kde v súlade s analýzou aktuálneho
právneho stavu vyhodnocuje autor nedostatky spojené s aktuálnou právnou
9
Predhovor
úpravou. Podľa slov autora sa práve negatíva stali základným impulzom pri
tvorbe nového návrhu, ktorý má za cieľ ich výrazné obmedzenie a posilnenie
kontroly kandidátov, ako aj samotných politických strán zo strany voličov aj
verejnosti. Navrhnuté riešenie sa označuje ako tzv. antihlasy (protihlasy)
a jeho podstata tkvie v možnosti voliča posunúť kandidáta na nižšiu pozíciu
na kandidátnej listine. Záver príspevku sa venuje predpokladaným dopadom
navrhovaného riešenia na kandidátov, volebný systém, ako aj spoločnosť.
Záverečný príspevok Ľuboša Konečného sa sústredil na prieskum nízkej
stability straníckeho systému v Slovenskej republike. Príčinu uvedeného javu
nachádza autor najmä v nedostatkoch volebného systému, ktorý má negatívny
vplyv na proces inštitucionalizácie politických strán. To vplýva na schopnosť
strán dlhodobo prežiť v rámci systému. Za základný predpoklad dlhodobého
prežitia politickej strany v systéme považuje autor práve dokončenie procesu
depersonalizácie strany. Vo svojom príspevku navrhuje ako jedno z možných
riešení decentralizáciu volebného systému formou zvýšenia počtu volebných
obvodov. Takáto zmena by mala podporiť tiež zvýšenie personálnej plurality
v strane a obmedziť dominantné postavenie straníckeho lídra. V závere sa
príspevok zameriava na posúdenie konkrétnych návrhov na navýšenie počtu
volebných obvodov.
Veríme, že všetky načrtnuté a z pohľadu autorov jednotlivých príspevkov
analyzované čiastkové oblasti problematiky volebnej legislatívy v Slovenskej
republike pomôžu zlepšiť stav informovanosti o uvedenej, výsostne aktuálnej
politologicko-právnej téme a prispejú k rozšíreniu uhla pohľadu na alternatívy
riešení prípadných účinných zmien a úprav znenia našej volebnej legislatívy.
Za celý kolektív Inštitútu sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda
v Trnave
Miroslav Koprla, editor
Trnava september 2011
10
Martin Klus
EXISTUJE IDEÁLNY MODEL ZMENY VOLEBNEJ
LEGISLATÍVY V SLOVENSKEJ REPUBLIKE?
DOES EXIST AN IDEAL MODEL OF ELECTORAL LEGISLATION IN
THE SLOVAK REPUBLIC?
MARTIN KLUS
ABSTRACT
Submitted paper, is among other things, trying to answer to the question
whether Slovakia needs complex changes to electoral legislation and whether
or not something like ideal model exists, within this context. Fact that such
a change despite a relatively well-known negative side of the current situation
is still not taking place in the Slovak republic could be interconnected with
contemporary Slovak political elites and their background, which fixed
current political system to the strong partokracy. That’s why professional and
citizen pressure on the mentioned political elites, which may lead in the
medium and long term period to described changes, will be inevitable.
However, this is also aim of the submitted paper.
KEY WORDS
Electoral Legislation; Model; Slovak Republic; Partokracy.
DÔLEŽITOSŤ ZMENY VOLEBNEJ LEGISLATÍVY
Vzhľadom na skutočnosť, že Slovenská republika v súčasnosti pristupuje
k pasívnemu právu voliť a teda byť volený v rôznych druhoch volieb
skutočne špecifickým spôsobom, kedy päť rôznych druhov volieb1 upravuje
až päť rôznych volebných legislatív, sa zdá byť celkom zrejmé že komplexná
forma unifikácie týchto legislatív je nevyhnutná. Preto ambíciu, aby voľby
boli jednoduchšie, prístupnejšie a zrozumiteľnejšie pre ľudí, ktorú si
predsavzala súčasnou vládou zriadená Komisie na prípravu nového volebného
kódexu2 nemožno inak ako privítať. Čo však už uvítať nemožno je
1
2
Voľbu prezidenta Slovenskej republiky, poslancov Národnej rady Slovenskej republiky,
predsedu a poslancov vyšších územných celkov, primátorov, starostov a poslancov samospráv
a poslancov Európskeho parlamentu.
Bližšie pozri napr.: LIPŠIC, D.: Ministerstvo vnútra plánuje tzv. volebný kódex predložiť do
konca roka. [online]. 2011. [cit. 2011-04-02]. Dostupné na internete: <http://www.lipsic.sk/
11
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
skutočnosť, že akékoľvek ďalšie informácie o jej práci a teda napr. termínoch
jej zasadania, bodoch rokovania, či aktuálne dosiahnutom konsenze, sú akoby
súčasťou „štátneho tajomstva“, čo podľa nášho názoru nemožno chápať inak
ako v príkrom rozpore s mimoriadnou dôležitosťou tejto problematiky.
Politika totiž nevyhnutne musí byť vecou verejnou, čomu treba
adekvátne upraviť aj možnosť občanov sa k tejto v dostatočne efektívnej
miere vyjadrovať. Hľadanie adekvátnej miery efektívnosti v oblasti úpravy
volebnej legislatívy však vôbec nie je jednoduché, čo potvrdzujú aj príklady
z krajín kde má demokracia ďaleko dlhšiu tradíciu ako u nás. Teória aj prax
totiž dokázali, že ak dáme tie isté hlasy tým istým kandidátom resp. stranám,
tak vďaka rôznym volebným systémom dostaneme rôzne volebné výsledky.3
Aj preto je pri akýchkoľvek perspektívnych zmenách volebnej legislatívy
nevyhnutné predložiť taký návrh, aby bola slovenská volebná legislatíva čo
„najobjektívnejšia“ a zároveň „najefektívnejšia“ pre našu konkrétnu
spoločnosť, ako aj politický a stranícky systém. Je totiž zrejmé, že čo sa hodí
pre Veľkú Britániu či Francúzsko, sa zákonite nemusí v dobrom duchu
prejaviť vo Švajčiarsku či na Slovensku. Je to spôsobené napr. rozdielnou
spoločenskou heterogenitou, historickou skúsenosťou, zaľudnenosťou
územia, hospodárskou a spoločenskou rozdielnosťou jednotlivých regiónov
v štáte, rôznorodosťou kultúry etník a komunít žijúcich v danej krajine a pod.4
MODELY NOVEJ LEGISLATÍVNEJ ÚPRAVY VOLIEB DO NR SR
A EP
Pri akýchkoľvek úvahách o prípadnej zmene volebného systému, je však
nevyhnutné si uvedomiť fakt, že rovnako tak proporcionálny, ako aj
väčšinový volebný systém, so sebou nesú aj pomerne výrazné nevýhody. Aj
preto sa ako najefektívnejšia cesta ukazuje aspoň na celoštátnej úrovni tieto
3
4
article.php?91>. alebo dokument Vzniká komisia na zjednotenie volebných zákonov. [online].
2010. [cit. 2011-04-02]. Dostupné na internete: <http://aktualne.centrum.sk/domov/politika/
clanek.phtml?id=1221329>.
KLUS, M.: Aktéri verejnej politiky – Štrukturalizácia, Voľba. Banská Bystrica : Univerzita
Mateja Bela, Fakulta politických vied a medzinárodných vzťahov, 2008, s. 107.
Osobitne zaujímavé je sledovať otázky volebnej legislatívy v krajinách, ktoré len nedávno
nastúpili cestu budovania demokracie a politického pluralitného systému, medzi ktoré patrí
v posledných desiatich rokoch aj Afganistan. Hoci aktuálne platná afganská ústava z januára
2004 pozná celkovo sedem rôznych druhov volieb, na rozdiel od situácie ohľadom volebnej
legislatívy v Slovenskej republike je celá afganská volebná legislatíva od samého začiatku
inkorporovaná do jednej komplexnej volebnej právnej normy. Vo vzťahu k otázkam budovania
politického pluralitného systému v Afganistane možno pripomenúť, že je preň charakteristický
volebný systém jedného neprenosného hlasu. Bližšie pozri SAHIDI, Sh. – KOPRLOVÁ, J.:
Budovanie afganskej demokracie v spoločensko-politických súvislostiach. Bratislava : Daniel
NETRI, 2011, s. 71-78 a 104-108.
12
Martin Klus
skombinovať. Najväčšie rezervy v zmysle cieľa, ktorý by sa mal zmenou
volebného systému sledovať a teda prechodom na „transparentnú politiku
založenú na službe verejnosti“, je možné vidieť vo voľbách do Národnej rady
Slovenskej republiky (NR SR) a vo voľbách poslancov Európskeho
parlamentu (EP). O transparentnosti, či službe verejnosti totiž nemôže byť ani
reči, pokiaľ volebný systém umožňuje obsadzovať miesta poslancov osobami,
ktoré občania v tom lepšom prípade aspoň zaregistrovali na volebnej
kandidátke strany a v tom horšom za celé volebné obdobie nezaregistrovali
vôbec. V tejto súvislosti by bolo zaujímavé sledovať, ako by dopadol
prieskum medzi občanmi, ktorí by mali čo i len vymenovať aspoň 10 % t.j.
15 poslancov zákonodarného zboru. Vlastné pokusy a skúsenosti z tejto
oblasti dokazujú, že veľká väčšina občanov by to nedokázala. Aj preto je
nevyhnutné zaviesť jednoduchú, ale významnú zmenu systému ich výberu
tak, že sa ďaleko väčší dôraz položí na individuálnu zodpovednosť
jednotlivých kandidátov navrhnutých politickými stranami, resp.
kandidujúcich ako nezávislí kandidáti. Za ideálny model volebnej legislatívy
pre NR SR pritom podľa nášho názoru možno považovať ten, kedy by
Slovenská republika síce zostala jedným volebným obvodom, avšak kandidáti
by sa vyberali na báze viacmandátového (150 mandátového) väčšinového
princípu a teda do NR SR, by sa dostalo tých 150 kandidátov, ktorí by
jednoducho získali najviac hlasov.
Takýto systém by podľa nášho názoru zároveň zachoval zásadnú mieru
proporcionality, nakoľko by občania naďalej krúžkovali svojich kandidátov
zo zoznamu zostaveného politickými stranami štyrmi preferenčnými
krúžkami, ku ktorým by pribudol ešte jeden zoznam nezávislých kandidátov.
Ten by bol zostavený na základe doručených petícii jednotlivých kandidátov,
ktoré by boli podpísané napr. najmenej 5 000 občanmi,5 ako aj zložením
kaucie napr. 5 000 €,6 ktorá by sa po získaní napr. aspoň 5 % hlasov spomedzi
všetkých hlasov udeleným nezávislým kandidátom takto úspešným vracala.
Navrhnutý mechanizmus, by okrem možnosti presadenia sa nezávislých
kandidátov výrazne zvýšil šance na poslanecký mandát aj osobnostiam
z nižších miest straníckej kandidátky, ktoré nezriedka patria rôznym
miestnym či regionálnych autoritám. Tým by sa zároveň podarilo dosiahnuť
aj ďaleko väčšiu regionálnu proporciu medzi poslancami, akej sme svedkami
v súčasnosti a to aj bez deformovania Slovenska rôznymi volebným obvodmi.
Navyše, kampaň by sa vďaka tejto zmene stala ďaleko zaujímavejšou
a podnetnejšou, nakoľko si kandidáti na kandidátke budú rovní v možnostiach
5
6
Čo zodpovedá 1/3 podpisov potrebných pri voľbe prezidenta a 1/2 podpisov potrebných pri
zakladaní politickej strany.
Čo zodpovedá takmer 1/3 kaucie pri kandidatúre politickej strany do NR SR.
13
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
zvolenia. To následne výrazne prospeje samotným politickým stranám pokiaľ
ide o vnútornú konkurenciu v ich rámci, ale najmä občanom, ktorí budú môcť
svoje štyri preferencie kombinovať podľa nimi preferovaných osobností.
Napr. jednu dať osobnosti na zozname SMERU-SD, druhú SaS, tretiu SNS
a štvrtú SMK či nezávislému kandidátovi.
Ak aktuálne používaný volebný mechanizmus vo voľbách do Národnej
rady Slovenskej republiky chápeme ako problematický, tak za ešte
problematickejší, môžme podľa nášho názoru chápať systém volieb do
Európskeho parlamentu v Slovenskej republike. Ako inak totiž možno nazvať
mechanizmus, ktorý mandát poslanca dokáže prideliť aj kandidátovi, za
ktorého sa cez preferencie vysloví len niečo menej ako 4 400 občanov.7
Proporcionálny systém tzv. straníckeho zoznamu, kde je volebným obvodom
celá Slovenská republika sa totiž k voľbám, kde sa rozdeľuje 13 mandátov
vôbec nehodí. V konečnom dôsledku sú to totiž politické strany, ktoré
rozhodujú o poradí kandidátov na kandidátke a občan má tak v tomto
volebnom systéme len v minimálnej miere možnosť ovplyvniť to, kto by mal
vlastne hájiť záujmy Slovenska (a nie ľudovcov, socialistov, či liberálov
a pod.) v tejto inštitúcii. Toto následne vedie aj k úplnej nudnosti kampane,
nakoľko majú jednotliví kandidáti na tzv. nezvoliteľných miestach, či
v nezvoliteľných stranách, len minimálnu možnosť s týmto svojim statusom
čokoľvek urobiť. Aj v prípade tzv. eurovolieb je preto žiaduce prejsť na
viacmandátový (13 mandátový) väčšinový volebný systém, kde rovnako ako
vo voľbách do NR SR zostane Slovenská republika jedným volebným
obvodom s možnosťou využitia napr. dvoch preferenčných hlasov.8 Len tento
následne jednoznačne ukáže, ktorý kandidát má akú podporu občanov, čo by
v praxi znamenalo, že konečné poradie na kandidátke určí občan volič a nie
politbyro politickej strany. Týmto opatrením sa zároveň rovnako ako
v prípade vyššie, umožní kandidovať aj tým občanom, ktorí z rôznych
dôvodov nechcú spájať svoje meno s politickou stranou a teda nezávislým
kandidátom, čo by na ceste do Európskeho parlamentu mohlo pomôcť aj
rôznym zaujímavým osobnostiam za Slovenskú republiku, ktorým sa to zatiaľ
bohužiaľ v posledných dvoch volebných obdobiach vo väčšej miere
nepodarilo. Celkom určite by však tieto opatrenia, rovnako ako v prípade
volieb do NR SR urobili kampaň zaujímavejšou, nakoľko by svoju šancu
cítilo podstatne viac kandidátov, ktorí by sa ďaleko intenzívnejšie pokúšali
rôznym spôsobom svojich potencionálnych voličov osloviť.
7
8
Dokument Voľby do Európskeho parlamentu 2009. [online]. [cit. 2011-04-02]. Dostupné na
internete: <http://app.statistics.sk/volbyep2009/index.jsp>.
Rovnako ako v súčasnosti.
14
Martin Klus
ZÁKLADNÁ ARGUMENTÁCIA V PROSPECH NAVRHNUTÝCH
MODELOV
Hoci by technická realizácia predložených modelov nebola takmer vôbec
náročná v zmysle legislatívnych úprav či vzdelávania občanov, táto sa
pravdepodobne nestretne s veľkou popularitou medzi súčasnými slovenskými
politickými elitami a už vôbec nie politickými stranami, či dokonca
niektorými radovými občanmi, ktorých základná línia potencionálnych
výhrad k navrhnutým modelom, by sa mohla vyvíjať nasledovným spôsobom:
a) Vstupom nezávislých poslancov do NR SR sa výrazne sťaží
schopnosť dosahovania konsenzu v nej a už len taká „maličkosť“
ako je vytvorenie vlády bude problém.
Takéto tvrdenie je čistým zavádzaním. Ak by to tak bolo, tak by sa
krajiny s väčšinovým politickým systémom, kde sú poslanci voči stranám
zvyčajne ďaleko autonómnejší, zmietali v politickej nestabilite. Faktom ale je,
že opak je pravdou. Navyše, skúsenosti z krajín, kde občania nie sú absurdne
obmedzení voliť len politické strany na národnej a európskej úrovni ako je
tomu v Slovenskej republike hovorí, že i napriek tejto možnosti zvyčajne
volia cestu hlasovania za kandidátov politických strán a len skutočne silné
a zvyčajne morálne bezúhonné a/alebo odborne pripravené osobnosti, majú
šancu im v aspoň istej miere konkurovať bez tzv. politického krytia. Ak sa
teda už pár nezávislých poslancov do NR SR alebo EP dostane, tak práve
fakt, že by sa malo jednať o osobnosti by mal byť predpokladom ich snahy
o konštruktívnosť a dosahovanie konsenzu v rámci parlamentu. Ak by navyše
títo boli tým pomyselným jazýčkom na váhach a dokonca by sme išli ešte
ďalej napr. tým, že by sme zrušili mechanizmus spočívajúceho mandátu, tak
sme o krok bližšie k tomu, aby sa členmi exekutívy stali skutoční všeobecne
akceptovateľní odborníci na danú problematiku a nie nominanti politických
strán, u ktorých sa už neraz stalo, že svojim pôsobením narobili viac škody
ako úžitku.
b) Žiadny nezávislý poslanec nie je skutočne nezávislý, vzhľadom na
finančnú náročnosť kampane, či prepojenie súkromného a verejného
sektora a navyše takýto volebný zákon umožní dostať sa do NR SR
mediálne známim no politicky negramotným ľuďom ako je napr.
kontroverzná Eleonóra Mojsejová či politickým extrémistom typu
Marián Kotleba!
Je možné súhlasiť s argumentom, ktorý predpokladá istú problematickosť
vymedzenia toho čo je vlastne nezávislosť v politike. Aj preto, ak sú v rámci
tohto príspevku spomínaní nezávislí kandidáti, máme výhradne na mysli ich
nezávislosť voči politickej strane, či aspoň kandidatúru mimo kandidátky
15
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
politickej strany. Pokiaľ ide o kandidátov typu Eleonóra Mojsejová či Marián
Kotleba, áno, žiadny volebný zákon nie je dokonalý a tento takúto alternatívu
umožní skôr ako ten súčasný. Ja sa však pýtam, či je to v porovnaní
s niektorými súčasnými, alebo minulými poslancami NR SR taký problém,
kvôli ktorému pochovať všetky tie výhody, ktoré tento model so sebou oproti
súčasnému stavu nesie?
c)
Prečo označovať zavedenie volebných obvodov „deformovaním“,
keď ich primárnym cieľom môže byť o. i. dať šancu aj
mimobratislavským kandidátom?
Pretože voľbou sa uchádzač stáva poslancom Národnej rady Slovenskej
republiky a nie Banskobystrického, či „Východoslovenského“ kraja a teda
mal by v tejto súvislosti adekvátne upraviť aj komplexnosť a konzistentnosť
svojho volebného programu. Situácii, kedy si je uchádzač istý svojim
zvolením v určitom obvode a následne nejaví takmer žiadny záujem o dianie
v tých ďalších, by sa tak vďaka navrhnutému modelu dalo relatívne úspešne
predchádzať. Na druhej strane, nebude existovať bariéra na základe ktorej by
sa záujemci o poslanecký mandát nemohli prioritne uchádzať o podporu napr.
v Prešovskom samosprávnom kraji, alebo vo Veľkom Krtíši lokálnou
programovou témou, avšak celoštátnou programovou témou aj v Poprade,
Žiline či Bratislave, podľa vlastného výberu kandidáta. Z pohľadu občana by
bolo nespravodlivé, ak by sa v kampani objavil kandidát z Košíc, ktorý chce
napr. presadiť systém jeden človek jeden platený verejný mandát a my ako
banskobystričania či Trnavčania ho len kvôli existencii obvodu nemôžeme
voliť. Áno, nedá sa vylúčiť, že istá časť úspešných bude práve z Bratislavy,
keď už pre nič iné, tak napr. pre jednoduchší prístup k masmédiám, avšak
samotná Bratislava poslanecký mandát 150 poslancom ani zďaleka
neprinesie. Aj preto je pomerne silný predpoklad, že ak by sa navrhnuté
modely presadili, tak zároveň vzniknú aj lokálne či regionálne
prísľuby/programy/témy, ktoré pokiaľ sa nedodržia, tak budú už pri ďalších
voľbách dotyčným adekvátne spočítané. V neposlednom rade, existencia
volebných obvodov by do istej miery redukovala aj právo občanov SR bez
trvalého pobytu v krajine, aby využili svoje volebné právo. Ťažko riešiteľnou
otázkou by sa totiž stalo, v rámci akého obvodu by títo mali voliť? Hoci dnes
sa tento fakt ukazuje ako marginálny, výrazne závažnejším sa môže stať
v momente, kedy sa aj v SR pristúpi na možnosť elektronického hlasovania,
ktoré pravdepodobne výrazne rozšíri rady hlasujúcich spadajúcich do tejto
kategórie.
d) Voľba nezávislého kandidáta sa vzhľadom na kauciu, neexistenciu
obvodov a nutnosť získania petičných podpisov stane dostupnou len
pre bohatých!
16
Martin Klus
Obmedzenie kandidatúry čiastočne návratnou kauciou a petičnými
podpismi sa ukazuje ako nevyhnutnosť pri odradení aspoň časti tzv.
recesistov či podnikavcov, ktorí by chápali kandidatúru do NR SR inak ako
v prospech občana. Rozhodnutie Ústavného súdu v tejto súvislosti či vznik
a kandidatúra Paliho Kapurkovej veselej politickej strany ukazuje určité
limity, no napriek tomu sa ukazuje, že navrhnutá cesta je najschodnejšia. Áno
je možné priznať, že takéto ustanovenie zákona nie je práve sociálne
najspravodlivejšie, nikde však nie je napísané, že ak si je kandidát „istý“
svojou úspešnosťou, tak sa nemôže uchádzať o príspevok donorov či
o pôžičku z banky, ako je to typické v iných krajinách s podobnou
legislatívou. Na druhej strane je zrejmé, že to zďaleka nie je všeliek. Keď tak
však nad touto výhradou trošku intenzívnejšie popremýšľame, môže nám
napadnúť otočiť ju do opačného garde a spýtať sa, nebolo by zavedenie
podobnej podmienky aspoň čiastočným riešením sprehľadnenia uchádzačov
o starostovský, primátorský, županský či poslanecký post v komunálnych či
regionálnych voľbách? Navyše spojený s blahodarným účinkom, pokiaľ ide
o (ne)kandidatúru veciam verejným nie zrovna prospešných kandidátov…
Na otázku či teda Slovensko potrebuje komplexnú zmenu volebnej
legislatívy a či prípadne existuje model, ktorý možno v tejto súvislosti
označiť za ideálny, možno aj na základe uvedeného odpovedať kladne. To, že
tomu tak napriek relatívne známym negatívnym skutočnostiam súčasného
stavu, ako aj možnostiam jeho zmeny charakterizovaným v tomto príspevku
stále nie je, prikladáme na vrub politickým elitám so straníckym pozadím,
ktorým súčasný stav fixujúci silnú partokraciu v našom politickom systéme
vyhovuje. O to dôležitejší bude odborný a občiansky tlak na menovaných,
ktorý môže v stredno a dlhodobom horizonte načrtnuté zmeny umožniť.
LITERATÚRA
Dokument Voľby do Európskeho parlamentu 2009. [online]. [cit. 2011-0402]. Dostupné na internete: <http://app.statistics.sk/volbyep2009/index.
jsp>.
Dokument Vzniká komisia na zjednotenie volebných zákonov. [online]. 2010.
[cit. 2011-04-02]. Dostupné na internete: <http://aktualne.centrum.sk/
domov/politika/clanek.phtml?id=1221329>.
KLUS, M.: Aktéri verejnej politiky – Štrukturalizácia, Voľba. 1. vyd. Banská
Bystrica : Univerzita Mateja Bela, Fakulta politických vied
a medzinárodných vzťahov, 2008. 145 s. ISBN 978-80-8083-548-4.
LIPŠIC, D.: Ministerstvo vnútra plánuje tzv. volebný kódex predložiť do
konca roka. [online]. 2011. [cit. 2011-04-02]. Dostupné na internete:
<http://www.lipsic.sk/article.php?91>.
17
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
SAHIDI, Sh. – KOPRLOVÁ, J.: Budovanie afganskej demokracie
v spoločensko-politických súvislostiach. 1. vyd. Bratislava : Daniel
NETRI, 2011. 281 s. ISBN 978-80-89416-06-6.
ABSTRAKT
Cieľom príspevku je okrem iného umožniť kladnú odpoveď na otázku, či
Slovensko potrebuje komplexnú zmenu volebnej legislatívy a či prípadne
existuje model, ktorý možno v tejto súvislosti označiť za ideálny. To, že
k takejto zmene aj napriek relatívne známym negatívnym skutočnostiam
súčasného stavu stále nedochádza, prikladáme na vrub politickým elitám so
straníckym pozadím, ktorým súčasný stav fixujúci silnú partokraciu v našom
politickom systéme vyhovuje. O to dôležitejší bude odborný a občiansky tlak
na menovaných, ktorý môže v stredno- a dlhodobom horizonte načrtnuté
zmeny umožniť, o čo sa koniec koncov pokúša aj predložený príspevok.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Volebná legislatíva; model; Slovenská republika; partokracia.
ADRESA
Doc. PhDr. Martin Klus, PhD.
Inštitút sociálnych vied
Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
Bučianska 4/A
917 01 Trnava
Slovenská republika
[email protected]
18
Ján Králik
ANALÝZA PRAXE VOLEBNEJ ADMINISTRATÍVY
THE ANALYSIS AND PRACTICE OF ADMINISTRATION IN THE
ELECTIONS
JÁN KRÁLIK
ABSTRACT
In this article we analyze the administrative work of the election. We analyze
the work progress of the president election commission. Chairman and
secretary are an essential part of the Election Commission. They are
responsible for the success and fairness of elections. They are responsible for
the processing of voters. We propose to simplify the work. We propose
modifications to the laws and regulations.
KEY WORDS
Elections; Administration; Organization; Electoral Committee; Member;
Chairman; Secretary.
ANALYZOVANÉ OBLASTI VOLEBNEJ ADMINISTRATÍVY
Ústavný súd SR dostal 139 volebných sťažností na komunálne voľby v roku
2010, ktoré podali občania z obcí aj miest. Pri zoznámení sa s podaniami na
stránke „Rozhodovacia činnosť Ústavného súdu Slovenskej republiky“ a pri
ich podrobnejšom skúmaní dôjdeme k záverom, že počet podaní ovplyvnili aj
nedostatky v administratívnom výkone volebnej praxe. V tomto príspevku
nevychádzame len z podaní na ústavný súd, ale uskutočnili sme aj rozhovory
s členmi komisií, výkonným aparátom obecných úradov a na základe analýzy
ich 47 pripomienok sme pripravili návrhy, ktoré odôvodňujeme v tomto
príspevku.
Okrem uvedených podrobnejších skutočností z administratívneho
priebehu a návrhov, ktoré obsahuje tento príspevok, boli v rozhovoroch
pripomienky aj k nasledovným oblastiam administratívnej činnosti pri
voľbách:
•
•
nie je pripravený postup (technológia) sčítavania hlasov
v komisiách;
zoznamy voličov sú objemné (v mestách) a nepresne aktualizované
čo znižuje ich spoľahlivosť pre potreby komisie;
19
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
•
•
•
•
•
•
•
•
tlač materiálov je veľmi malými písmenami a nevyužíva sa farebné
rozlíšenie;
preberanie a spracovanie zápisníc je administratívne pomalé
a v mestách veľmi koncentrované čo vedie k chaosu a časovým
stratám;
doprava a skladovanie materiálov pred voľbami je logisticky
nedostatočne zabezpečované;
skladovanie materiálov po voľbách – archivácia je hmotne
nedostatočne zabezpečená na povinné obdobie, aj keď došlo
k skráteniu na 5 rokov v obciach;
nie je zabezpečená dopredu informovanosť o kandidátoch
v komunálnych voľbách, čo je potrebné zjednotiť s inými voľbami
alebo odstrániť túto administratívnu náročnosť v ostatných voľbách.
Distribúcia informatívnych volebných listín neprináša ani vyššiu
informovanosť, ani vyššiu účasť vo voľbách, ale značne zvyšuje
prácnosť a náklady na voľby;
nedostatočne je riešená legislatíva o povinnosti súkromného sektoru
poskytnúť priestorov pre konanie volieb;
ďalšie pripomienky sa týkali rozdielov možností voliť v nemocnici,
v nápravných ústavoch a pod.;
nákladovosť volieb sa zvyšuje.
V tomto príspevku sa venujeme zisteniam, ktoré považujeme za ľahko
zvládnuteľné z legislatívneho hľadiska a zároveň predpokladáme pri ich
realizácii podstatný nárast spokojnosti organizátorov volieb aj voličov,
politických strán so zmenami, ktoré navrhujeme.
ORGANIZAČNÁ FÁZA PRÍPRAVY VOLIEB
Administratíva volieb v organizačnej fáze spočíva aj v doručovaní oznámenia
o konaní volieb a kandidátnych listín. Kvalitu tohto administratívneho výkonu
ovplyvňuje výber osôb, ktoré dokážu riešiť nedostatky už pri doručovaní
materiálov:
•
•
•
20
chýbajúce priezviská a mená na poštových schránkach;
zlý technický stav poštových schránok, ich neexistenciu alebo
napodobnenia poštovej schránky, ktoré nezaručujú odcudzenie
doručovanej informácie;
nedostupnosť k poštovým schránkam z bezpečnostných dôvodov ale
aj pre nevládnosť a nedôveru určitých sociálnych skupín občanov
a neochotu otvoriť uzamknuté vchody v domoch obytných aj
rodinných;
Ján Králik
•
•
nesúlad evidencie obyvateľstva so skutočným stavom bývania
(osoby, adresy, názvy ulíc);
nevyhovujúci formát doručovaných materiálov pre poštové
schránky. Materiál sa bez dodatočnej úpravy nedá doručiť do
poštovej schránky a preto doručujúca osoba materiál skladá, čo je
náročné nielen na čas ale aj na objem materiálov. Pri doručení
materiálov v neupravenom formáte dochádza k ich znehodnoteniu
a následne k sťažnostiam voličov.
Úroveň administratívnej stránky volieb a práce volebných komisií, najmä
okrskových volebných komisií, určuje aj dodržanie a demokratická aplikácia
volebnej legislatívy. Ide najmä o:
•
•
•
•
výber členov komisií politickými stranami;
spôsoby delegovania;
spôsob ustanovenia predsedu, podpredsedu a zapisovateľa komisie;
administratívna príprava predsedov, podpredsedov a zapisovateľov
komisií.
Politické strany opakovane delegujú svojich zástupcov do komisií a tieto
osoby o tom veľakrát ani nevedia. Pri delegovaní zástupcov sa opakujú
vyhotovené zoznamy z evidencie politických strán v predchádzajúcich
voľbách a to aj napriek tomu, že už ide o osoby, ktoré sú politicky inak
orientované alebo sú časté prípady delegovania aj osôb už nežijúcich. To
vyvoláva v spoločnosti dojem zlej organizácie volieb. Príčiny sú v tom, že
strany nehovoria s delegovanými o ich delegovaní, ani im to inak neoznámia.
Časté sú aj prípady, že sa osoby ponúkajú a oslovia viac politických
subjektov s ponukou zastupovať ich v komisii v rôznych volebných
obvodoch. To vedie k tomu, že politické strany tieto osoby duplicitne
delegujú do rôznych obvodov, čo sa, pri väčšom počte komisií v mestách,
zistí pri zasadnutí komisie náhodne alebo až pri absencii na začiatku volieb.
Politické strany zväčša delegujú osoby vo vyššom veku a obmedzenom
zdravotnom stave, čo ovplyvňuje aj ich schopnosť prispôsobiť sa napríklad
časovej náročnosti práce v komisii. Sú situácie, že majú zníženú aj schopnosť
videnia, komunikácie, vnímania zákonnosti alebo im už chýba schopnosť
orientovať sa v štatistickom spracovaní a vyhodnocovaní.
Delegovanie prvovoličov, alebo mladých zástupcov strán, do komisií je
spojené tiež s určitými problémami. Prvovoliči viac uplatňujú a presadzujú
svoj individuálny prístup a hľadajú medzeru v zákonoch pre svoj úmysel
a trvajú na svojom názore v zmysle názoru, že čo nie je zakázané je dovolené.
21
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Tento stav v delegovaní ovplyvňuje aj priebeh prvého zasadnutia
komisie, kde je potrebné zvoliť, určiť alebo vyžrebovať predsedu komisie
a podpredsedu. Ako napr. v § 8, zákon č. 331/2003 Zb. o voľbách do
Európskeho parlamentu je uvedené, že „Volebná komisia si na svojom prvom
zasadaní určí žrebom zo všetkých členov svojho predsedu a podpredsedu.
Žrebovanie riadi zapisovateľ volebnej komisie.“ Túto funkciu napriek určeniu
žrebom alebo inými pravidlami odmietnu vykonávať, ale sú osoby, ktoré
majú ambíciu aj skúsenosť už z vykonávania funkcie predsedu ale ani po
opakovaní žrebovania, ktoré sa tak stáva formálne, nemajú možnosť
dobrovoľne funkciu prijať, napriek súhlasu zúčastnených členov komisie.
Preto odporúčame na úrovni okrskových volebných komisií v zákonoch
zjednotiť znenie na voľbu predsedu a prijať úpravu, ktorú obsahuje
§ 11 zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí, že
„volebná komisia na svojom prvom zasadaní určí dohodou zo svojho stredu
predsedu a podpredsedu. Ak nedôjde k dohode, určí sa predseda
a podpredseda žrebom. Žrebovanie riadi najstarší člen volebnej komisie.“
Prípadne uvedené znenie doplniť nasledovne: Ak nedôjde k dohode, určí sa
predseda a podpredseda žrebom zo zúčastnených členov komisie, ktorí so
svojím zaradením do žrebovania vyslovili na zasadnutí súhlas.
Opakovaným dôvodom, pri všetkých druhoch volieb, prečo niektorí
delegovaní členovia komisie nechcú prijať funkciu predsedu je, že nemajú
ešte skúsenosť alebo iný dôvod, ktorý uvedú. Z praxe a rozhovorov ale
vyplýva, že k zmene postojov, aj u skúsených členov komisií, k tejto funkcii
došlo vtedy, keď sa práca členov komisie začala honorovať spôsobom, že
všetci členovia dostávajú rovnakú výšku odmeny. Pritom je podstatne
rozdielna náročnosť práce, aj časová a obsahová, predsedu, podpredsedu
a zapisovateľa od práce len člena komisie. V odporúčaniach jedného
samosprávneho orgánu pre orgán štátnej správy a ústrednú volebnú komisiu
sa uvádza „Možno by bolo vhodné premyslieť (na celoslovenskej úrovni) čosi
ako pracovnú náplň člena okrskovej volebnej komisie, v ktorej by bolo
uvedené za aké činnosti sa odmena vypláca.“ Podobný názor registrujeme aj
vo vyjadreniach na w-stránke „Voľby“, kde Nagy uvádza „… zákon nehovorí
nič o rozdelení úloh členmi komisie pri sčitovaní hlasov. Môže a dochádza pri
tom k nekontrolovanému chaosu. Napríklad, najmä pri väčšom počte členov
komisie a väčšom počte voličov si títo rozdelia všetky hlasovacie obálky na
približne rovnaké kôpky a triedia ich do iných kôpok podľa kandidujúcich
22
Ján Králik
strán. Pri tom nikto nikoho nekontroluje,… Proste chaos a manipulácie
akéhokoľvek druhu!“1
Rozdiely v obsahu práce a zodpovednosti medzi predsedom,
zapisovateľom a ostatnými členmi komisie sú značné. Predseda komisie
zodpovedá so zapisovateľom za priebeh volieb aj za výsledky sčítania,
zápisnicu a majú aj povinnosť napríklad zvolať ostatných členov komisie na
jej zasadnutie. V mestách sa táto funkcia spája aj s obavou o zvládnutie
verejného vystupovania pred médiami.
Zaujímavé delenie členov okrskových komisií uvádzajú autori publikácie
pre členov komisií zo strany SaS (Sloboda a solidarita), ktoré publikoval
Smatana (skype: smatana, facebook: Juraj Smatana) k voľbám do VÚC, kde
sa uvádza, že členov okrskových komisií možno v zásade rozdeliť do štyroch
skupín:2
1.
2.
3.
4.
Poctiví stranícki nominanti – sú to ľudia, ktorí vedia, za koho
v komisii sedia, sú aktívni vo svojich stranách a v komisii sú na to,
aby pozerali ostatným na prsty a dozreli na to, aby všetko prebehlo
podľa pravidiel. Zväčša ovládajú pravidlá;
Povinný inventár – sú to ľudia, ktorí boli vo všetkých komisiách od
roku 1950, všetko vedia, všetko poznajú ale sú náchylní na robenie
chýb. Keďže sedia v komisiách pri všetkých voľbách, môžu v nich
mať zmätok a voličovi zle vysvetliť systém krúžkovania alebo ho
inak zmiasť;
Brigádnici – sú to ľudia, ktorí si prišli do volieb zarobiť. Nerobia nič
a riziko robenia chýb je rovnaké ako pri skupinke 2;
Nepoctiví stranícki nominanti – sú to ľudia v malom počte, ktorí sa
snažia o neplatné hlasy za svoju stranu uznať ako platné a vylúčiť
hlasy iných strán. Hľadajú príležitosti na podvody a ovplyvnenie
volieb.
S týmto delením môžeme čiastočne súhlasiť a v niektorých znakoch
zodpovedá poznatkom, ktoré sú uvedené aj v tomto príspevku.
K ďalším povinnostiam patrí, na rozdiel od členov komisie, pre predsedu,
podpredsedu a zapisovateľa komisie absolvovať aj školenia. Podľa
hodnotenia účasti na školeniach môžeme ale konštatovať, že dochádza na
1
2
NAGY, K.: Chaos, zmätky, zvady vo voľbách, zmätočné a protizákonné uznesenia ÚVK,
protizákonnosti. [online]. 2010. Dostupné na internete: <http://www.volby.estranky.sk/clanky/
komunalne-volby-2010/zmatky>.
SMATAN, J.: Príručka člena okrskovej volebnej komisie – voľby do VÚC, 2009. [online].
2009. Dostupné na internete: <http://petrzalka.otvorene.sk/prirucka-clena-okrskovej-komisie_
2009.doc/view>.
23
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
školeniach k určitej nežiaducej absencii tých, čo sú v aktívnom ekonomickom
veku. Väčšia časť predsedov je preto zložená z občanov z istých úradov alebo
je už v dôchodkovom veku. Táto kategória môže aktívne absolvovať prípravu
na voľby alebo je poverená sa zúčastniť v zastúpení na školení za predsedu.
Ako ukazuje prax, školenia sú potrebné, lebo sa permanentne opakujú určité
nedostatky a sú väčšinou z dôvodu chýb predsedu komisie. Napríklad
opakujú sa situácie, že sa zabudne dať podpísať zápisnica z volieb celej
komisii, čo je následne prácne zabezpečiť a tak táto administratívna chyba
odsúva aj čas spracovania výsledkov volieb.
VÝZNAM ADMINISTRATÍVNEJ ORGANIZÁCII PRÁCE
Práca predsedu, podpredsedu a zapisovateľa komisie je významná
a vedomostne, časovo a psychicky náročná, čo súvisí aj so spoločenskou
atmosférou pri priebehu volebných kampaní. Napätia z volebných kampaní sa
prenášajú aj do atmosféry práce okrskovej volebnej komisie a tak je práca jej
predsedu, podpredsedu a zapisovateľa viac stresová a z toho dôvodu môže
nadobúdať ako prejavy agresívnosti tak aj pasivity. Riešenie doteraz
uvedených problémov vidíme, ako uvádza aj „Zhodnotenie priebehu volieb
do NR SR“ v roku 2010, ktoré obdržal Obvodný úrad Banská Bystrica od
mesta Banská Bystrica, v tom, že v nasledujúcom období dôjde
k diferenciácii odmien, „t.j. aby odmeny predsedom, podpredsedom
a zapisovateľom OVK (okrsková volebná komisia) boli vyššie ako odmeny
členom OVK (príklad diferenciácie odmien: predseda 45 €, podpredseda
a zapisovateľ 40 €, ostatní 36 €). Potreba diferenciácie vychádza z našich
konkrétnych zistení.“
Od predsedu komisie závisí aj administratívna organizácia práce:
•
•
•
pred voľbami pri prevzatí volebných materiálov;
počas volieb pri presnom výkone evidenčnej činnosti a prítomnosti
osôb vo volebnej miestnosti;
po uzavretí volebnej miestnosti pri sčítavaní hlasov.
Predseda komisie a zapisovateľ musia 24 hodín pred konaním volieb
prevziať volebné materiály a dopraviť ich na miesto konania volieb, do
volebnej miestnosti, zabezpečiť jej uzavretie, čo si vyžaduje časovú
dispozíciu už pre konaním volieb. Príprava a kontrola pripravenosti volebnej
miestnosti musí byť zosúladená s časovým harmonogramom administratívy
obecného úradu. Následne druhý deň musia byť predseda aj členovia komisie
pripravení na prácu presahujúcu v jednotlivých prípadoch až 24 hodín. Naše
zisťovanie poukazuje na prevahu názorov, aby sa všetky voľby konali, najmä
v mestách, nie v jeden deň ale dva dni a to v takomto čase:
24
Ján Králik
•
•
piatok (alternatívne sobota) od 14. hod. do 22. hod. a
sobotu (alternatívne nedeľa) od 8. hod. do 17. hod.
Dôvod je odstrániť časovo náročnú prácu po 22. hodine, keď klesá
pozornosť a rastie nervozita spôsobená aj nočnou prácou a zároveň vytvoriť
aj časový priestor pre spojenie volieb. Pri voľbách do 22. hod. sa posúva
odovzdanie zápisníc až do ranných hodín. Objavuje sa pri tomto časovom
vymedzení volieb od 6. hod. do 22. hod. aj problém dopravy členov komisie
na trvalú adresu bydliska, ktorá nemusí zodpovedať obvodu kde sú členmi
komisie. Vedie to následne až k takým deformáciám, že členovia podpisujú
čisté zápisnice, aby stihli spoje aj z obcí alebo v meste spoje mestskej
hromadnej dopravy. Návrhy sú, aby sa tento stav riešil tým, že členom
komisie môže byť len obyvateľ obce alebo príslušného volebného obvodu.
Tento návrh neodporúčame. Politickým stranám by to obmedzilo možnosti
svojho zastúpenia v komisiách pri nedostatku osôb z daného obvodu, kde
majú postavenú kandidátku.
Administratívna organizácia práce počas volieb vo volebnej miestnosti je
náročná na disciplínu členov komisie, ktorí môžu z uvedených dôvodov čakať
na určitú príležitosť alebo majú problém s určitou závislosťou, či teplotnými
podmienkami vo volebnej miestnosti a ďalšie vplyvy.
Najvyššiu sústredenosť na postupy a autoritu si vyžaduje administratívna
práca pri sčítavaní hlasov z volebných listín a vyhodnocovaní volebných
výsledkov, zapísanie do zápisnice a príprava materiálu na archiváciu.
Napätia v komisii vznikajú, ak predseda nedokázal jednoznačne
oboznámiť členov s prípadmi ako sú:
•
•
•
•
•
•
•
členovia komisie pri otváraní obálok ich otvárajú trhaním a tak
dochádza aj k poškodeniu volebného lístka;
objavia sa prázdne obálky;
sú volebné lístky bez obálky lebo tak boli vhodené do volebnej urny
alebo vypadli z nezalepenej obálky;
v obálkach sa nachádzajú aj iné listiny, napr. často volebné „ťaháky“
čo krúžkovať alebo propagačný materiál s kandidátom;
v urne sú aj iné predmety ako napr. občiansky preukaz a pod.;
nezhoduje sa evidencia odvolených voličov s počtom obálok,
odovzdaných hlasovacích lístkov a pod.;
platný spôsob označenia hlasovacieho lístku a ďalšie.
Na základe skúseností a uvedených príkladov výskytu nedostatkov preto
navrhujeme zákonnú úpravu, ktorá odstráni z volieb vkladanie hlasovacích
listín do obálky. Otváranie obálok je pre komisiu zdržiavaním postupu prác
25
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
a zdrojom pochybení v zápisniciach. Potrebné množstvo obálok, ktoré musí
byť pripravené na 100 %-tnú účasť voličov, zvyšuje neefektívny náklad na
voľby najmä vtedy, ak účasť je menej ako 50 %. Množstvo obálok zvyšuje aj
nárok na manipulačné operácie a priestor pred voľbami aj po voľbách pri
archivácii prázdnych obálok po dobu 5 rokov.
Odporúčame, aby platný spôsob označenia hlasovacieho lístka bol
zjednotený a rozšírený na tri znaky: krížik (x), krúžok (o), bodka resp. plný
krúžok (●) a fajka (√).
ZÁVER
K obsahu nášho príspevku môžeme použiť vyjadrenie Marcelliho, ktorý
v podobných súvislostiach verejnej politiky uvádza: „Všetky tieto poučenia,
povzdychy, upozornenia a návrhy môžu znieť veľmi presvedčivo, ostáva však
otázka, ako zmeniť prítomnú realitu, ktorá tak zle dopadla pri hodnoteniach
z hľadiska harmónie, morálky, krásy a predovšetkým spoločenskej únosnosti.
Vzhľadom na hĺbku a rozsah krízy nejde predsa o to, či prítomnú spoločnosť
treba podrobiť zmenám, ale o to, ako tieto zmeny uskutočniť.“3
Slovensko si samo často vyčíta nedostatky v demokracii ako pretrvávanie
historických stereotypov typu autoritárskych hodnôt alebo hodnôt
paternalizmu alebo egalitárstva, ale toto historické pretrvávanie nie je vinou
jeho občanov ale je vyhovujúcim stavom pre udržanie si vplyvu záujmových
skupín v politickom systéme.4
Pozorujeme, že so stúpajúcim nárokom na informovanosť, s rastúcou
zložitosťou politických a ekonomických vzťahov v európskom aj
celosvetovom priestore sa v ňom „prirodzene“ vyčleňuje reprezentatívna
vzorka „občanov – reprezentantov – elita“, ktorá robí nielen výber systému
ale systém aj personálne obsadzuje. Pre zmenu volebných zákonov, aby sa
realizovala, platí vzťah ako uvádza Kováčová pre odstránenie korupcie: „…
aby sa mohol problém vyriešiť radikálne, je potrebný dostatočný tlak občanov
nielen na politikov, ale aj na volených funkcionárov a administratívny aparát
v štátnej správe a samospráve…“5 Tlak na zmenu volebných zákonov
v spoločnosti je ešte nedostatočný, podľa nášho názoru.
3
4
5
MARCELLI, M.: Mesto vo filozofii. Bratislava : Kalligram, 2011, s. 108.
KRÁLIK, J. et al.: Procesy a efektivita vo verejnej správe – územná samospráva. Banská
Bystrica : Univerzita Mateja Bela, Fakulta politických vied a medzinárodných vzťahov, 2010,
s. 8.
KOVÁČOVÁ, E.: Verejná správa na Slovensku: Úlohy a postavenie územnej samosprávy.
Banská Bystrica : Univerzita Mateja Bela, 2010, s. 208.
26
Ján Králik
Pýtame sa do akej miery platí, že ak je nízka účasť vo voľbách znamená
to, že predstavy občanov o reálnom demokratickom systéme, ich vlastná
politická kultúra a ich občianska kultúra sú rozdielne? Vyslovujeme hypotézu
aj na základe volebných faktov, že predstavy občanov sú iné ako ponúka
existujúca politická kultúra, elita vládnej a politickej moci. Preto ďalšia
existencia, prežitie a rozvoj demokratického systému sú ohrozené minimálne
z dvoch strán. Ohrozenie je nielen od občanov ale aj od systému samého,
ktorý nedokáže, len z dôvodov jemu známych, realizovať v podstate
jednoduché požiadavky na zmeny, ktoré by boli pochopiteľnejšie aj pre
občiansku kultúru. Stále zložitejšia forma zákonov nasvedčuje preferovanie
elity a zákonov, ktoré potrebuje elita. Zákony sú vytvárané elitou z moci
občanov, ale nie vždy pre občanov a kultúru, ktorú reálne žijú.
LITERATÚRA
KOVÁČOVÁ, E.: Verejná správa na Slovensku: Úlohy a postavenie územnej
samosprávy. 1. vyd. Banská Bystrica : Univerzita Mateja Bela, 2010.
239 s. ISBN 978-80-557-0101-1.
KRÁLIK, J. et al.: Procesy a efektivita vo verejnej správe – územná
samospráva. 1. vyd. Banská Bystrica : Univerzita Mateja Bela, Fakulta
politických vied a medzinárodných vzťahov, 2010. 254 s. ISBN 978-80557-0106-6.
MARCELLI, M.: Mesto vo filozofii. 1. vyd. Bratislava : Kalligram, 2011.
188 s. ISBN 978-80-8101-400-0.
NAGY, K.: Chaos, zmätky, zvady vo voľbách, zmätočné a protizákonné
uznesenia ÚVK, protizákonnosti. [online]. 2010. Dostupné na internete:
<http://www.volby.estranky.sk/clanky/komunalne-volby-2010/zmatky>.
SMATAN, J.: Príručka člena okrskovej volebnej komisie – voľby do VÚC,
2009. [online]. 2009. Dostupné na internete: <http://petrzalka.otvorene.
sk/prirucka-clena-okrskovej-komisie_2009.doc/view>.
27
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
ABSTRAKT
V príspevku analyzujeme skutočnosti, ktoré sa vyskytujú pri voľbách
v administratívnej práci. Konkrétne analyzujeme z pohľadu administratívneho
obsahu najmä postupy práce predsedov okrskových volebných komisií.
Predsedovia, podpredsedovia a zapisovatelia okrskových volebných komisií
sú základným článkom úspešného, objektívneho zberu a spracovania
odovzdaných hlasov voličov. Navrhujeme ako túto prácu administratívne
zjednodušiť úpravou v zákonoch alebo vykonávacích vyhláškach.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Voľby; administratíva; organizovanie; volebná komisia; člen; predseda;
zapisovateľ.
ADRESA
Doc. Ing. Ján Králik, CSc.
Fakulta politických vied a medzinárodných vzťahov
Univerzita Mateja Bela v Banskej Bystrici
Kuzmányho 1
974 01 Banská Bystrica
Slovenská republika
[email protected]
28
Bernard Pekár
SÚDNA OCHRANA VOLEBNÉHO PRÁVA V SLOVENSKEJ
REPUBLIKE
JUDICIAL CONTROL OF ELECTION IN THE SLOVAK REPUBLIC
BERNARD PEKÁR
ABSTRACT
Implementation of electoral process, during which fundamental right to vote
and the right to free competition of political forces are excercissed shall
require a relevant judicial protection, which is specifically provided by
judicial control. This article indordeces judicial control within election
process as an insurance policy of a democratic political system, exercising
a fair electoral law in the Slovak Republic. Also characterizes the pros and
cons of existing legal remedies and try to name the points of disagreement.
KEY WORDS
Election; Judicial Control; Jurisdiction; Constitution; Constitutional Court of
the Slovak Republic; Common Courts; Electoral Complaint.
I.
Voľby predstavujú jeden z najvýznamnejších prostriedkov obnovovania
verejnej moci občanmi štátu. Ich uplatnením začína kreovanie legitimizačnej
reťaze, ktorej vyústením nie je len samotné vytvorenie voleného orgánu, ale
tiež jeho oprávnenie legálne realizovať svoju právomoc, vyústením ktorej je
najmä autoritatívne rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických
a právnických osôb.
Je nepochybné, že počas volebného procesu dochádza k realizácii viacero
významných základných práv a slobôd, nielen práva voliť a byť volený, ale
tiež práva na slobodnú súťaž politických síl, práva združovať sa, slobode
prejavu, slobode vyhľadávať a šíriť informácie, práva zhromažďovať sa,
širšie aj práva zakladať politické strany a hnutia a pod.
Nevyhnutným procesným nástrojom zabezpečujúcim uvedenú skupinu
základných práv a slobôd je relevantná súdna ochrana, ktorú špecificky
označujeme ako volebné súdnictvo. Predstavuje jeden z pilierov volebného
zákonodarstva, poistku nerušeného fungovania demokratického politického
systému, ktorá zabezpečuje dodržiavanie objektívneho volebného práva.
29
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
V právnom štáte musí existovať možnosť spoliehať sa na to, že štát poskytne
občanom efektívnu ochranu ich práv v súlade s platnou právnou úpravou,
vrátane práva volebného.
Volebné súdnictvo môžeme charakterizovať ako rozhodovanie vo
veciach žalôb dotýkajúcich sa zákonnosti a ústavnosti volieb, teda súdnym
rozhodovaním zaručujúcim, aby slobodná súťaž politických síl bola vykonaná
v súlade s právnym poriadkom a aby dosiahnuté výsledky boli odrazom vôle
občanov, ktorí sa na tejto súťaži zúčastnili tým, že dali svoj hlas niektorému
kandidátovi alebo politickej strane alebo hnutiu a tiež aby zabezpečovali
rovnaký prístup k funkciám uchádzačom, ktorý zviedli boj a tieto funkcie.1
Volebné súdnictvo v Slovenskej republike nie je upravené jednotne.
Volebný proces v užšom zmysle začínajúci okamihom vyhlásenia volieb
a registráciou kandidátov/kandidátnych listín, až po vyhlásenie výsledkov
volieb, nepozná jednotnú právnu úpravu, jednotný, ucelený a logický systém
procesných inštitútov a ani jednotné inštitucionálne zabezpečenie, naviac
dostatočne personálne vybavené, čo nemožno hodnotiť pozitívne.
Za negatívum možno považovať, že počas transformácie právneho
poriadku od roku 1989 nedošlo k vytvoreniu ani takého volebného súdnictva,
aké sa v Československej republike zriadilo už zákonom č. 125/1920 Zb.
o volebnom súde v znení zákona č. 145/1924 Sb. a č. 87/1934 Sb.,2 t.j.
k vytvoreniu jediného centrálneho nezávislého súdneho orgánu s jednotnou
jurisdikciou a procesným postupom, ktorý by dohliadal na dodržovanie
všetkých volebných predpisov. Volebný súd rozhodoval o sťažnostiach
o zostavení stálych voličských zoznamov, o sťažnostiach voči priebehu
jednotlivých druhov volieb (do Národného zhromaždenia, zemských
zastupiteľstiev a pod.), overoval mandáty zvolených zástupcov a tiež
posudzoval prípadnú inkompatibilitu poslancov a senátorov, resp. rozhodoval
o prípadnej strate ich mandátov. Konanie tohto súdu nebolo obmedzené na
kasačný princíp. Prvorepublikový volebný súd mohol okrem zrušenia voľby
poslanca aj vysloviť, že niekto nastupuje na jeho miesto, mohol napr. zmeniť
rozhodnutie reklamačnej komisie a vysloviť, že sťažovateľ má právo, aby bol
zapísaný do volebného zoznamu.3
Pochybnosti o právnej úprave volebného súdnictva možno mať z dôvodu
zbytočnej dekoncentrácie komplexných otázok vznikajúcich počas volebného
1
2
3
Pozri ONDROVÁ, J. – DOBRÍK, Ľ. – KYPTA, P.: Ústavné súdnictvo Slovenskej republiky.
Banská Bystrica : Univerzita Mateja Bela, Právnická fakulta, 2010, s. 204.
V roku 1946 došlo na základe ústavného zákona č. 65/1964 Sb. o ústavodárnem Národním
shromáždení k zrušeniu volebného súdu.
Pozri ONDROVÁ, J. – DOBRÍK, Ľ. – KYPTA, P.: Ústavné súdnictvo Slovenskej republiky.
Banská Bystrica : Univerzita Mateja Bela, Právnická fakulta, 2010, s. 206.
30
Bernard Pekár
procesu v širšom slova zmysle medzi všeobecné súdy a Ústavný súd
Slovenskej republiky. Táto inštitucionálna dvojkoľajnosť spôsobuje v praxi
problémy.
Ústavnú súd SR napríklad judikoval, že „právomoc všeobecného
súdnictva konať vo volebných veciach vznikla prijatím zákona č. 80/1990 Zb.
Zápis do zoznamu voličov je zákonom ustanovenou podmienkou uplatnenia
aktívneho volebného práva občana. Rozhodovanie o návrhu o vykonaní
opravy alebo o doplnení zoznamu voličov v konaní pred okresným súdom je
zákonom zabezpečeným spôsobom ochrany ústavného práva občana na
preskúmanie zákonnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy súdom, ktoré
nesmie byť vylúčené z právomoci súdu, keď sa rozhodnutie týka základných
práv a slobôd (čl. 46 ods. 2 druhá veta ústavy).“ 4
Alebo otázka počtu podpisov voličov na petičných hárkoch predložených
politickou stranou alebo politickým hnutím pred registráciou kandidátnych
listín je právne nerozhodná. Ústavný súd je totiž viazaný rozhodnutiami
volebných komisií o zaregistrovaní kandidátnych listín. Táto viazanosť plynie
z nedostatku právomoci ústavného súdu zrušovať rozhodnutia volebných
komisií (argumentum a simili – § 63 ods. 1 písm. c) a písm. b) zákona
Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z.z. o organizácii Ústavného
súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov). Ak
volebná sťažnosť právne argumentuje iba skutočnosťami, ktoré predpokladajú
právomoc ústavného súdu zrušovať rozhodnutia volebných komisií a také
oprávnenie ústavnému súdu v konkrétnom prípade nie je dané, volebnej
sťažnosti nemožno vyhovieť.5
Nakoniec porušenie zákona o voľbách do orgánov samosprávy obcí vo
fáze pred aktom volieb vymedzeným dňami určenými na uskutočnenie tohto
aktu, nezakladá právo požadovať v konaní pred Ústavným súdom zrušenie
rozhodnutia miestnej volebnej komisie a vyhlásenie za zvoleného toho, kto
bol riadne zvolený, pretože také porušenie volebného zákona nemôže mať
priamy súvis s výsledkom volieb.6
Odrazme sa pri vymedzení právomoci súdov vo volebných veciach
o rozhodujúcej právnej úpravy uvedenej v Ústave SR a zverujúcej primárnu
ochranu (na rozdiel napr. od porušovania základných práv a slobôd mimo
volebného procesu) Ústavnému súdu Slovenskej republiky.
4
5
6
Pozri nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 15/1998 z 11. marca 1999,
zverejnený v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, čiastka 29, pod č. 66/1999.
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 16/94 z 27. októbra 1994.
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 32/94 z 11. januára 1995.
31
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Podľa článku 129 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení
ústavného zákona č. 100/2010 Z.z. spadá volebné súdnictvo v užšom slova
zmysle pod právomoc Ústavného súdu Slovenskej republiky. Podľa
ustanovenia čl. 129 rozhoduje Ústavný súd o ústavnosti a zákonnosti:
a)
b)
c)
d)
volieb prezidenta Slovenskej republiky;
volieb do Národnej rady Slovenskej republiky;
volieb do orgánov územnej samosprávy;
volieb do Európskeho parlamentu
a tiež rozhoduje o:
e)
sťažnosti proti rozhodnutiu o overení alebo neoverení mandátu
poslanca Národnej rady Slovenskej republiky.
Ústavný súd SR nie je vo volebných veciach ochranca len ústavnosti, ale
i zákonnosti volebného procesu. Podstatou ochrany ústavnosti vo volebných
veciach je ochrana práv zaručených čl. 30 Ústavy Slovenskej republiky, t.j.
aktívneho aj pasívneho volebného práva. V konaní o zákonnosti volieb
Ústavný súd Slovenskej republiky skúma, či sa voľby uskutočnili v súlade so
všetkými právnymi predpismi so silou zákona, ktoré sa týkajú volieb do
príslušného orgánu.7
Naviac časová pôsobnosť rozhodovania Ústavného súdu o návrhoch
uvedených v bodoch a) až e) je ním samotným limitovaná na okamih
oznámenia výsledku volieb.8 Ak napríklad Ústavný súd po zistení, že sa
napáda rozhodnutie volebnej komisie v čase, ktorý predchádzal voľbám
a oznámeniu ich výsledku uzavrel, že nie je daná jeho právomoc. Vznik
právomoci Ústavného súdu na ochranu ústavnosti a zákonnosti volieb do
Národnej rady Slovenskej republiky je podmienený až oznámením výsledkov
týchto volieb.
II.
Ako otázne a prinajmenej nejednotné sa môže javiť aj vymedzenie aktívne
legitimovaných subjektov, ktoré sú spôsobilé aktivovať súdnu ochranu
volebného práva.
Sťažnosť pre neústavnosť alebo nezákonnosť volieb alebo proti výsledku
volieb do:
1.
2.
7
8
Národnej rady Slovenskej republiky;
Európskeho parlamentu alebo
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 34/1999 z 10. februára 1999.
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 47/94 z 21. septembra 1994.
32
Bernard Pekár
3.
orgánu miestnej samosprávy;
môže podať:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
najmenej pätina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky;
prezident Slovenskej republiky;
vláda Slovenskej republiky;
súd, v súvislosti so svojou rozhodovacou činnosťou;
generálny prokurátor Slovenskej republiky;
politická strana, ktorá sa na voľbách zúčastnila;
10 % oprávnených voličov príslušného volebného obvodu alebo
kandidát, ktorý získal vo volebnom obvode najmenej 10 % hlasov
voličov.9
Návrh na začatie konania vo volebných veciach (volebná sťažnosť) musí
popri všeobecných náležitostiach (§ 20 zákona Národnej rady Slovenskej
republiky č. 38/1993 Z.z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky,
o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v platnom znení) obsahovať aj
osobitné náležitosti uvedené v ustanovení § 60 ods. 1 písm. a) až d) zákona
č. 38/1993 Z.z. Tento návrh (volebná sťažnosť) musí byť podaný do 10 dní
po oznámení výsledku volieb (§ 60 ods. 2 cit. zákona). Konanie pred
ústavným súdom – za platného právneho stavu – nemožno začať tak, že
všeobecný súd vec postúpi ústavnému súdu. Vyslovený názor sa opiera
o princíp právnej istoty vyjadrený v skutočnosti, že vo volebných veciach
ustanovil zákonodarca lehotu, v rámci ktorej môže procesne legitimovaná
osoba podať volebnú sťažnosť na Ústavný súd Slovenskej republiky. Pri
súčasnej aplikácii § 82 ods. 2 a § 104 ods. 1 druhá veta za bodkočiarkou
Občianskeho súdneho poriadku by sa pripustila možnosť začatia konania na
Ústavnom súde Slovenskej republiky aj s viacmesačným odstupom po
oznámení výsledku volieb.10 Podanie volebnej sťažnosti na všeobecnom súde
nemožno považovať za ospravedlniteľnú okolnosť na odpustenie zmeškania
lehoty ustanovenej zákonom na jej podanie v konaní pred ústavným súdom.11
Ak bol návrh (volebná sťažnosť) podaný na pošte po uplynutí tejto 10-dňovej
lehoty, Ústavný súd Slovenskej republiky volebnú sťažnosť na predbežnom
prerokovaní uznesením odmietne ako oneskorene podanú.12
Zmätočný je v tomto kontexte druhý odsek § 59 zákona č. 38/1993 Z.z.,
ktorý vyššie uvedené len opakuje a komplikuje tým, že nerozlišuje
(zúčastnený) volič – oprávnený volič.
Pozri § 59 ods. 1 a 2 zákona č. 38/1993 Z.z.
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 13/1999 z 27. januára 1999.
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 12/95 z 18. januára 1995.
12
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 22/1999 z 10. februára 1999.
9
10
11
33
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Osobitne je zakotvená aktívna legitimácia pri voľbách prezidenta
Slovenskej republiky.
Sťažnosť na neústavnosť alebo nezákonnosť voľby prezidenta môžu
podať:
a)
b)
c)
d)
najmenej pätina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky;
vláda Slovenskej republiky;
generálny prokurátor Slovenskej republiky;
a kandidát na funkciu prezidenta Slovenskej republiky, ktorý vo
voľbe neuspel.13
V konaní sa musí ako účastník konania brániť kandidát, ktorý bol
zvolený za prezidenta Slovenskej republiky v napadnutej voľbe.
Návrh sa musí podať do desiatich dní po oznámení výsledku voľby
prezidenta Slovenskej republiky.
Avšak politickú stranu alebo politické hnutie môže pri podaní volebnej
sťažnosti nahradiť aj iný procesne legitimovaný subjekt. Predpokladom pre
taký postup je však to, aby si procesne legitimované subjekty osvojili tvrdenie
o opodstatnenosti volebnej sťažnosti. Ak k tomu nedôjde, treba politickú
stranu alebo politické hnutie, považovať za zjavne neoprávnené osoby na
začatie konania o volebnej sťažnosti.14
Na podanie volebnej sťažnosti nie je procesne legitimovaný člen
politickej strany ani v prípade, že ju podáva v mene nižšej organizačnej
zložky tejto politickej strany.15
V konaniach vo volebných veciach musí byť navrhovateľ povinne
zastúpený advokátom podľa § 22 zákona Národnej rady Slovenskej republiky
č. 38/1993 Z.z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní
pred ním a o postavení jeho sudcov, aj keď je právnikom, ktorý však nie je
zapísaný v Slovenskej advokátskej komore alebo v Komore komerčných
právnikov. Ústavný súd Slovenskej republiky odmietne volebnú sťažnosť
fyzickej osoby pre nedostatok povinného právneho zastúpenia.16
Podľa § 59 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z.z.
o je procesne legitimovaná na podanie volebnej sťažnosti aj fyzická osoba. Je
však povinnosťou tejto fyzickej osoby, aby nielen tvrdila, ale aj dokázala
Pozri § 63a zákona č. 38/1993 Z.z.
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 15/94 z 2. novembra 1994.
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 6/95 z 11. januára 1995.
16
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 31/94 z 20. decembra 1994.
13
14
15
34
Bernard Pekár
v konaní pred Ústavným súdom Slovenskej republiky, že má procesnú
legitimáciu kandidáta alebo protikandidáta podľa § 59 citovaného zákona.17
Nejednotne je upravená ja právomoc Ústavného súdu rozhodovať
v konaní o volebnej sťažnosti vo veci samej, podľa jednotlivých druhov
volieb.
V konaní o volebných sťažnostiach pre neústavnosť alebo nezákonnosť
volieb alebo proti výsledku volieb do:
1.
2.
3.
Národnej rady Slovenskej republiky;
Európskeho parlamentu alebo
orgánu miestnej samosprávy;
môže Ústavný súd:
a) vyhlásiť voľby za neplatné;
b) zrušiť napadnutý výsledok volieb;
c) zrušiť rozhodnutie volebnej komisie a vyhlásiť za zvoleného toho,
kto bol riadne zvolený;
d) sťažnosť zamietnuť.18
V konaní o volebnej sťažnosti v prezidentských voľbách môže Ústavný
súd:19
a)
vyhlásiť voľbu prezidenta Slovenskej republiky za neplatnú
a nariadiť opakovanie voľby podľa osobitného predpisu, alebo
b) sťažnosť zamietnuť.
Spornou a odbornou verejnosťou napádanou otázkou ostáva časové
ohraničenie rozhodovania Ústavného súdu SR (dĺžky konania o volebnej
sťažnosti). Zákonodarca totiž pri volebných sťažnostiach v miestnych
voľbách určil Ústavnému súdu v roku 201020 lehotu na rozhodnutie do 90 dní
od doručenia sťažnosti.21 Podľa dostupných informácií z konaní o posledných
komunálnych voľbách koncom roka 201022 v zákonnej 90 dňovej lehote
rozhodol v merite veci v 134 sťažnostiach a pri piatich sťažnostiach lehotu
17
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 34/94 z 20. decembra 1994.
Pozri § 63 zákona č. 38/1993 Z.z.
19
Pozri § 63d zákona č. 38/1993 Z.z.
20
Pozri zákon č. 100/2010 Z.z.
21
Pozri § 63 ods. 6 zákona č. 38/1993 Z.z.
22
Ústavnému súdu Slovenskej republiky bolo doručených 139 sťažností na nezákonnosť
a neústavnosť volieb do orgánov územnej samosprávy, ktoré sa uskutočnili 27. novembra
2010. Je to doteraz najvyšší počet volebných sťažností v histórii ústavného súdu (pre volebné
obdobie rokov 2006 – 2010 bolo podaných 137 sťažností na priebeh a výsledky volieb).
18
35
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
nedodržal.23 Uvedená lehota je sporná najmä z dôvodu narastajúceho počtu
sťažností po každých ďalších komunálnych voľbách a z pohľadu následnej
kvality rozhodovania Ústavného súdu.
Vzhľadom na vysoký počet sťažností na neústavnosť a nezákonnosť
volieb do orgánov územnej samosprávy (obcí a miest) v uplynulých voľbách
(27. november 2010) a v záujme predchádzania nedostatkom Ústavný súd SR
zorganizoval o mesiac neskôr odbornú poradu s tematickým obsahom:
„Zhodnotenie rozhodovacej činnosti Ústavného súdu Slovenskej republiky
týkajúcej sa sťažností pre neústavnosť alebo nezákonnosť volieb do orgánov
územnej samosprávy (v rokoch 1994, 1998, 2002, 2006).“
III.
V konaní o volebnej sťažnosti si Ústavný súd musí vyžiadať všetky doklady
a správy týkajúce sa volieb.24 Predmetom dokazovania v konaní o volebnej
sťažnosti podľa čl. 129 ods. 2 Ústavy je tvrdenie o skutočnostiach
relevantných pre to, či došlo k porušeniu Ústavy a relevantného volebného
zákona, rozsah a závažnosť porušení volebných zákonov, možnosť vplyvu
porušení Ústavy a zákonov na volebný výsledok, zvlášť na to, kto bol
zvolený, ako i to, či prípadné porušenia práva neboli zinscenované
protikandidátmi za účelom vyhlásiť voľby za neplatné, ak v nich uspeje
niekto iný.25
Z hľadiska rozsahu a miery dokazovania v konaní o volebnej sťažnosti je
rozhodujúce konštatovanie, že „právomoc Ústavného súdu Slovenskej
republiky zrušiť výsledok volieb alebo vyhlásiť voľby za neplatné podľa § 63
ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z.z.
o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním
a o postavení jeho sudcov sa uplatní len vtedy, ak k porušeniu zákona dôjde
spôsobom ovplyvňujúcim slobodnú súťaž politických síl v demokratickej
spoločnosti. Na uplatnenie tohto oprávnenia ústavného súdu sa však vyžaduje
hrubé alebo závažné porušenie, prípadne opätovné porušovanie zákonov
upravujúcich prípravu a priebeh volieb. V konaní o volebnej sťažnosti nesie
dôkazné bremeno sťažovateľ. Znamená to, že nie akékoľvek porušenie
volebných zákonov má za následok neplatnosť volieb, resp. zrušenie
výsledku volieb. Sťažovateľ musí navrhnutými dôkazmi preukázať:26
23
Pozri napr. dokument Ústavný súd sa obáva dnešných volieb. [online]. 2010. [cit. 2011-03-20].
Dostupné na internete: <http://korzar.sme.sk/c/5657219/ustavny-sud-sa-obava-dnesnychvolieb.html>.
24
Pozri § 62 zákona č. 38/1993 Z.z.
25
Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 6/06 z 22. augusta 2006.
26
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 17/94 z 27. októbra 1994.
36
Bernard Pekár
a) hrubé alebo závažné porušenie, alebo
b) opätovné porušovanie
zákonov upravujúcich prípravu a priebeh volieb spôsobom ovplyvňujúcim
slobodnú súťaž politických síl v demokratickej spoločnosti.27
Ústavný súd Slovenskej republiky v zmysle § 31 ods. 4 zákona Národnej
rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z.z. v spojení s § 120 ods. 1
Občianskeho súdneho poriadku rozhoduje, ktoré z navrhovaných dôkazov
vykoná a nevykoná tie, ktoré nemajú žiaden skutkový význam pre právne
posúdenie opodstatnenosti volebnej sťažnosti.28
Napríklad manipulácia s volebnými výsledkami po ukončení volebného
aktu a zistení jeho právoplatných výsledkov, ktoré boli aj zapísané v zápisnici
o výsledku hlasovania a podpísané členmi volebnej komisie bez toho, aby
voči nim vzniesli námietky, neumožňuje vyhlásenie za zvoleného iného
kandidáta ako toho, ktorý bol právoplatne označený ako víťaz volebného
aktu.29
Rovnako na vyhlásenie volieb za neplatné, ak niet ďalších právne
významných skutočností, nepostačuje iba porušenie volebného zákona
okrskovými volebnými komisiami, ku ktorému malo dôjsť po sčítaní hlasov
a podpísaní zápisníc o hlasovaní.30
Vyhodnotenie svedeckých výpovedí sa vykonáva podľa § 132
Občianskeho súdneho poriadku v spojení s § 31 ods. 4 zákona Národnej rady
Slovenskej republiky č. 38/1993 Z.z., o organizácii Ústavného súdu
Slovenskej republiky, o konaní pred nim a o postavení jeho sudcov.31
Výsledok volieb je naviac potrebné považovať za jeden celok. Napríklad
z neho nemožno vydeľovať výsledky dosahované jednotlivými politickými
stranami alebo politickými hnutiami. Taký postup by narušil celistvosť
volieb, ktorá je predpokladom jeho právnej relevancie.32
27
Slobodná súťaž politických síl nachádza výraz predovšetkým vo voľbách a je základným
predpokladom fungovania demokratického štátu. S touto požiadavkou je potrebné
konfrontovať volebný zákon a sledovať, či umožňuje a ochraňuje slobodnú súťaž politických
síl v demokratickej spoločnosti. (Pozri nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL.
ÚS 19/98 z 15. októbra 1998 zverejnený v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, čiastka 121,
pod č. 318/1998).
28
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 17/94 z 27. októbra 1994.
29
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 14/03 zo 6. mája 2003.
30
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 26/03 z 13. marca 2003.
31
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 3/95 z 2. februára 1995.
32
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 16/94 z 27. októbra 1994.
37
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
LITERATÚRA
Dokument Ústavný súd sa obáva dnešných volieb. [online]. 2010. [cit. 201103-20]. Dostupné na internete: <http://korzar.sme.sk/c/5657219/ustavnysud-sa-obava-dnesnych-volieb.html>.
ONDROVÁ, J. – DOBRÍK, Ľ. – KYPTA, P.: Ústavné súdnictvo Slovenskej
republiky. 1. vyd. Banská Bystrica : Univerzita Mateja Bela, Právnická
fakulta, 2010. 288 s. ISBN 978-80-8083-963-5.
Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z.z. o organizácii
Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení
jeho sudcov.
ABSTRAKT
Realizácia volebného procesu, počas ktorej dochádza k uplatneniu najmä
základného práva voliť a byť volený a práva na slobodnú súťaž politických síl
si vyžaduje relevantnú súdnu ochranu, ktorú špecificky zabezpečuje volebné
súdnictvo. Príspevok volebné súdnictvo predstavuje ako poistku fungovania
demokratického politického systému, v rámci výkonu objektívneho volebného
práva v Slovenskej republike. Charakterizuje klady i zápory súčasných
súdnych procesných prostriedkov a snaží sa pomenovať sporné body.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Voľby; súdna ochrana; právomoc; Ústava; Ústavný súd SR; všeobecné súdy;
volebná sťažnosť.
ADRESA
JUDr. Ing. Bernard Pekár, PhD.
Katedra správneho a environmentálneho práva
Právnická fakulta
Univerzita Komenského v Bratislave
Šafárikovo nám. 6
810 00 Bratislava
Slovenská republika
[email protected]
38
Jozef Ružarovský
KODIFIKÁCIA SLOVENSKÉHO VOLEBNÉHO PRÁVA
V KONTEXTE PRÁVNEJ REGULÁCIE VOLIEB ZO
ZAHRANIČIA A PREDVOLEBNEJ KAMPANE
THE CODIFICATION OF THE SLOVAK ELECTORAL LAW IN THE
CONTEXT OF THE LEGAL REGULATION OF ELECTION ABROAD
AND ELECTION CAMPAIGN
JOZEF RUŽAROVSKÝ
ABSTRACT
The paper The Codification of the Slovak Electoral Law in the Context of the
Legal Regulation of Election Abroad and Election Campaign based on the
analysis and comparison of acts regulating all types of electoral processes in
the Slovak Republic identifies the arguments in favor of the codification of the
Slovak electoral law in the connection with institutes of election abroad and
election campaign which are typical examples of inconsistencies in the legal
regulation of homogeneous social phenomena in the analyzed legal
department. In addition to comparisons within current legislation and
identifying the reasons for codification efforts within the Slovak electoral law
the paper in a reduced form analyzes basic trends in the legislature access to
the current challenges of practice or academia and on the basis finally comes
to the formulation of proposals de lege ferenda.
KEY WORDS
Election; Electoral Law; Electoral Acts; Election Abroad; Election
Campaign; Codification; Electoral Moratorium; Political Advertisement;
Electoral Research.
ÚVOD
Otázka kodifikácie slovenského volebného práva býva opakovane
nastoľovaná zástupcami odbornej i laickej verejnosti takmer po každom
parciálnom volebnom procese. V okamihu volieb sa totiž najvypuklejšie
prejavuje nekonzistentnosť právnej úpravy dôležitých volebných inštitútov,
čo vnáša do kalkulácií jednotlivých aktérov volebného zápasu značný zmätok,
ktorý je v priamom protiklade s princípom právnej istoty postulujúcim
potrebu právnych subjektov poznať komplexný súbor vlastných práv
39
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
a povinností v akomkoľvek časovom okamihu. Princíp právnej istoty
nemožno v právnom štáte chápať striktne formalisticky v zmysle
aretroaktivity, ale v rámci jeho obhajoby je potrebné aj v akademickej sfére
vystupovať proti nežiaducim javom ako príliš časté novelizácie právnych
predpisov a neodôvodnená rozdielnosť právnej úpravy rovnorodých
spoločenských javov, čo sa v plnej miere vzťahuje aj na slovenské volebné
právo.
Cieľom práce bude na základe analýzy a komparácie všeobecne
záväzných právnych predpisov regulujúcich päť rôznych typov volieb do
orgánov verejnej moci prebiehajúcich na území Slovenskej republiky
identifikovať argumenty v prospech kodifikácie slovenského volebného práva
v kontexte právnej úpravy volieb zo zahraničia a predvolebnej kampane.
Vzhľadom na šírku problematiky tak nebudeme účelnosť prípadnej
kodifikácie posudzovať na základe ďalších odlišností v zákonnej úprave.
Argumenty v prospech kodifikácie by iste bolo možné nájsť aj v ďalších
oblastiach, napríklad v legálnom vymedzení aktívneho a pasívneho volebného
práva, spôsobe označovania preferovaných kandidátov, stanovení finančných
limitov predvolebnej kampane, či počtu dní určených na realizáciu volebného
práva, prípadne v oblasti širokého spektra zákonom definovaných úloh
jednotlivých volebných komisií. Rozmanitý charakter právnej regulácie
volieb zo zahraničia a predvolebnej kampane v rámci nekodifikovaného
volebného práva je však v mnohých aspektoch symptomatický pre doterajšie
trendy vo volebnej legislatíve a na uvedenom základe sa môže stať
východiskom úvah o požiadavkách na kodifikačný proces. Z vyššie
uvedeného vyplýva, že našou úlohou nebude ani len okrajovo politologická
analýza volebných systémov aplikovaných v jednotlivých typoch volieb.
Predmetom analýzy vo vymedzených oblastiach bude päť zákonov, čo
presne zodpovedá počtu typov volebných aktov, na ktorých má občan
Slovenskej republiky možnosť participovať. Konkrétne ide o päťkrát
novelizovaný zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej
republiky, nahradzujúci pôvodný zákon č. 80/1990 Zb. o voľbách do
Slovenskej národnej rady, ktorý v čase svojej účinnosti stihol prejsť deviatimi
novelizáciami, z toho viacerými veľmi kontroverznými.
Ďalej volebný proces regulujú dvakrát novelizovaný zákon č. 46/1999
Z.z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní
o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov, dvanásťkrát
novelizovaný zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí,
iba raz menený zákon č. 303/2001 Z.z. o voľbách do orgánov samosprávnych
krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku a sedemkrát novelizovaný
zákon č. 331/2003 Z.z. o voľbách do Európskeho parlamentu.
40
Jozef Ružarovský
KODIFIKÁCIA SLOVENSKÉHO VOLEBNÉHO PRÁVA V KONTEXTE
PRÁVNEJ REGULÁCIE VOLIEB ZO ZAHRANIČIA
Ústava Slovenskej republiky garantuje široké spektrum politických práv
všetkým slovenským štátnym občanom bez možnosti ich akejkoľvek
diskriminácie. Zo všetkých politických práv sa z hľadiska naplnenia kritérií
demokratického procesu ako kľúčové javí právo podieľať sa na správe vecí
verejných prostredníctvom zvolených zástupcov. Politická rovnosť občanov
môže byť spochybnená skutočnosťou, že okrem volieb do Národnej rady
Slovenskej republiky v žiadnom inom prípade volebného procesu
nedisponujú aktívnym volebným právom tí slovenskí občania, ktorí sa v deň
volieb zdržiavajú mimo územia Slovenskej republiky, čo najmä v súvislosti
s voľbami prezidenta Slovenskej republiky a poslancov Európskeho
parlamentu spochybňuje legitimitu volebného mechanizmu. V dnešnom
globalizovanom svete už totiž krátkodobý alebo dlhodobý pobyt v zahraničí
nie je žiadnou výnimkou, v rámci voľného pohybu osôb v Európskej únii
nadobudla migrácia z pracovných alebo študijných dôvodov nebývalé
rozmery a otázka volebného práva slovenských občanov zdržujúcich sa
v cudzine sa tak bezprostredne dotýka státisícov z nich.
Absencia právnej úpravy volieb zo zahraničia v zákone o voľbách do
orgánov samosprávy obcí a zákone o voľbách do orgánov samosprávnych
krajov je ospravedlniteľná z logistických dôvodov. Keďže aktívnym
volebným právom v komunálnych a regionálnych voľbách disponujú len
osoby (bez ohľadu na štátne občianstvo, teda slovenskí štátni občania
i cudzinci) s trvalým pobytom na území daného samosprávneho kraja, obce,
mesta či mestskej časti, čo súvisí so základným demokratickým pravidlom, že
právo podieľať sa na rozhodovacom procese majú mať len tí, ktorých sa
dôsledky uvedených rozhodnutí budú bezprostredne dotýkať, okruh osôb
vylúčených z volebného procesu z dôvodu pobytu v zahraničí sa tak
významne zužuje. Veľký počet volebných obvodov v regionálnych
a komunálnych voľbách a tomu zodpovedajúci zvýšený počet rôznych
variantov hlasovacích lístkov tak prakticky znemožňuje ich centrálnu
distribúciu slovenským občanom nachádzajúcim sa v zahraničí. Riešením by
mohlo byť odovzdanie právomoci distribuovať hlasovacie lístky lokálnym
orgánom (volebným komisiám na úrovni samosprávneho kraja, obce, mesta),
čo by však zvýšilo administratívnu náročnosť celého procesu.
Napriek uvedeným logistickým obmedzeniam je realizácia volebného
práva osobami zdržiavajúcimi sa v zahraničí v prípade volieb do orgánov
samosprávnych krajov celkom dobre prestaviteľná, keďže napriek právomoci
zastupiteľstiev samosprávnych krajov určovať hranice volebných obvodov
takmer ľubovoľne, samozrejme za predpokladu rešpektovania princípu
41
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
rovnosti volebného práva (zákonný zákaz vulgárnej formy gerrymanderingu),
ustálenou praxou ostáva, že hranice volebných obvodov splývajú
s administratívnymi hranicami okresov, takže existuje zhruba 79 rôznych
variantov hlasovacích lístkov, čo ešte umožňuje ich zmysluplnú distribúciu aj
na centrálnej úrovni, odhliadnuc od skutočnosti, že administratívne kapacity
samosprávnych krajov sú na prípadnú lokálnu distribúciu neporovnateľne
lepšie pripravené ako napríklad malé obce. Už takmer tradične veľmi nízka
volebná účasť v prípade regionálnych volieb zrejme zákonodarcu dostatočne
odrádzala od úvah v podobnom smere, pretože je veľmi pravdepodobné, že
prípadnú možnosť zúčastniť sa uvedených volieb zo zahraničia by využilo
veľmi málo dotknutých osôb. To ale neznamená, že v rámci kodifikácie
volebného práva by nebolo vhodné zákonnú úpravu volieb zo zahraničia
aplikovať minimálne aj na voľby do orgánov samosprávy obcí.
Kým osobitosti regionálnych a komunálnych volieb poskytujú dostatok
argumentov v prospech vylúčenia osôb zdržiavajúcich sa v zahraničí
z volebného procesu, absencia právnej úpravy umožňujúcej ich účinnú
participáciu v ďalších volebných zákonoch je jednoducho neospravedlniteľná
a stáva sa tak jedným z hlavných dôvodov nutnosti kodifikácie volebného
práva. Zákon o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky tak ostáva
jediným právnym predpisom z oblasti objektívneho volebného práva, ktorý sa
s požiadavkou všeobecnosti aktívneho volebného práva vo vzťahu k všetkým
slovenským občanom pomerne úspešne vysporiadal. V prípade ostatných
volebných zákonov možno uvažovať o narušení princípu všeobecného
volebného práva.1 Na druhej strane sa v odbornej literatúre objavujú aj
názory, že masívna volebná účasť osôb žijúcich trvalo v zahraničí môže
spôsobiť aj vážne napätia v spoločnosti, lebo takíto voliči na rozdiel od
domácich neznášajú priamo a bezprostredne následky svojho politického
rozhodnutia.2
Je nepochopiteľné, prečo zákonodarca znenie § 34 a 35 zákona o voľbách
do Národnej rady Slovenskej republiky, ktoré predmetnú otázku upravujú,
nezakomponoval aj do zákona o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej
republiky a v mierne pozmenenej podobe do zákona o voľbách do
Európskeho parlamentu. Triviálnym spôsobom by tak bola garantovaná
skutočná politická rovnosť slovenských občanov vo vzťahu k tak dôležitým
politickým aktom, akými sú voľba prezidenta Slovenskej republiky a voľba
poslancov Európskeho parlamentu. Keďže v rámci oboch typov volieb
existuje vzhľadom na celé územie Slovenskej republiky len jeden variant
1
2
ANTOŠ, M.: Principy voleb v České republice. Praha : LINDE, 2008, s. 146.
HALÁSZ, I.: Volebné hranice politického spoločenstva na štátnej úrovni a hlavné kritériá
definície členstva. In: Právny obzor. 2008, roč. 91, č. 5, s. 387.
42
Jozef Ružarovský
hlasovacieho lístka, nič nebráni mechanickej transformácii príslušných
ustanovení zákona o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky do
zvyšných volebných zákonov.
Len v prípade volieb do Európskeho parlamentu je potrebné vylúčiť
z volebného procesu slovenských občanov s trvalým pobytom v inom
členskom štáte Európskej únie, pretože v zmysle príslušných právnych aktov
Európskej únie3 transformovaných do vnútroštátnych právnych predpisov
jednotlivých členských štátov každý občan Európskej únie s trvalým pobytom
v členskom štáte má právo zúčastniť sa volieb do Európskeho parlamentu na
území daného členského štátu, takže duplicitná možnosť podieľať sa na
volebnom procese aj prostredníctvom voľby slovenských zástupcov
v Európskom parlamente by bola v rozpore s rovnosťou volebného práva.
Problém rovnosti volebného práva tak vyžaduje právnu reguláciu na úrovni
Európskej únie, pretože ak slovenský zákon umožní realizovať volebné právo
vo vzťahu k Európskemu parlamentu slovenským občanom zdržiavajúcim sa
v zahraničí, ktorí nemajú trvalý pobyt v inom členskom štáte Európskej únie,
vzniká otázka, ako je to s rovnosťou volebného práva u osôb, ktoré majú
štátne občianstvo viacerých členských štátov Európskej únie, samozrejme za
predpokladu, že by podobnú právnu úpravu volieb zo zahraničia prijali aj iné
členské štáty. Ak odhliadneme od miernych legislatívnych ťažkostí pri
právnom zakotvení volieb zo zahraničia v prípade volieb do Európskeho
parlamentu, jednoznačnou povinnosťou zákonodarcu v rámci kodifikácie
slovenského volebného práva ostáva aplikácia právnej úpravy volieb zo
zahraničia aj na inštitút priamych prezidentských volieb.
Otázkou ostáva, či je súčasná úprava volebného procesu vo vzťahu
k osobám, ktoré sa v deň volieb zdržiavajú v zahraničí, vhodným základom
pre kodifikačné snahy. Mestská časť Bratislava – Petržalka vedie osobitný
zoznam voličov, ktorí nemajú trvalý pobyt na území Slovenskej republiky.
Najneskôr 35 dní predo dňom volieb sú uvedeným voličom zaslané
hlasovacie lístky s klasickou (používanou v rámci bežného hlasovania na
území Slovenskej republiky) i ďalšou, tzv. návratnou obálkou a poučenie
o spôsobe hlasovania. Volič potom realizuje svoje volebné právo tak, že
zvolený hlasovací lístok vloží do klasickej obálky a túto po zalepení do
návratnej obálky, ktorú odošle poštou na adresu sídla Miestneho úradu
Mestskej časti Bratislava – Petržalka, pričom na návratnej obálke musí byť
ešte uvedená adresa voliča ako odosielateľa a heslo „VOĽBA POŠTOU“.
Z hľadiska rovnosti politických práv možno polemizovať o ustanovení, že
3
ANTOŠ, M.: Volební právo cizinců žijících v České republice. In: Interpretace Ústavy České
republiky a Ústavy Slovenské republiky: Europeizace ústavních systémů. Praha : Univerzita
Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2007, s. 134.
43
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
poštovné uhrádza volič. Časovo je hlasovanie zo zahraničia obmedzené tým,
že do výsledku hlasovania sa započítavajú hlasy na hlasovacích lístkoch,
ktoré boli doručené najneskôr v posledný pracovný deň predo dňom volieb.
Možnosť voliť zo zahraničia sa v prípade parlamentných volieb
pochopiteľne nevzťahuje iba na slovenských štátnych občanov s trvalým
pobytom v zahraničí, ale aj na tých, ktorí sa len v čase konania volieb budú
zdržiavať mimo územia Slovenskej republiky. A práve v ich prípade sa
súčasná právna úprava v istých aspektoch javí ako nedostatočná. Žiadosť
o voľbu poštou je totiž nutné doručiť obci trvalého pobytu najneskôr 50 dní
predo dňom volieb a to spolu s adresou pobytu voliča v cudzine, na ktorú sú
mu potom najneskôr 35 dní predo dňom volieb zaslané hlasovacie lístky
s dvoma obálkami a poučením, podobne ako v prípade občana s trvalým
pobytom v zahraničí, pričom aj podmienky spätného odoslania návratnej
obálky so zvoleným hlasovacím lístkom sú zhodné.
Uvedenú právnu úpravu volieb zo zahraničia možno najmä v kontexte jej
absencie v ďalších volebných zákonoch vnímať ako veľmi progresívnu, ale
napriek tomu vykazuje určité nedostatky. Občan, ktorý často mení miesto
svojho pobytu v zahraničí, nemusí napríklad 50 dní pred voľbami presne
vedieť, kde sa bude nachádzať o tri týždne, čo zhruba predstavuje časový
interval medzi odoslaním žiadosti o voľbu poštou obci trvalého pobytu
a doručením návratnej obálky s ďalšími zákonom predpokladanými
prílohami, keďže k zákonom definovanej 15-dňovej lehote medzi doručením
žiadosti a odoslaním obálky s prílohami je potrebné pripočítať čas
nevyhnutný na poštovú prepravu. V takom prípade je možnosť realizácie jeho
aktívneho volebného práva značne sťažená, pretože ak občan chce
disponovať doručovanými materiálmi, musí si buď zabezpečiť prebratie
zásielky splnomocnencom, alebo zmluvou so zahraničným poštovým
podnikom flexibilné následné doručovanie podľa aktuálnych pokynov, čo
z jeho hľadiska neúnosne zvyšuje byrokratickú náročnosť volebného procesu.
Riešením uvedeného problému by bola akceptácia elektronicky doručovaných
žiadostí, samozrejme bez elektronicky zaručeného podpisu, napríklad
prostredníctvom na tento účel špeciálne generovaného kódovania a skrátenie
spomínanej 15-dňovej lehoty na minimum, čím by sa skrátil interval medzi
odoslaním žiadosti a prijatím zásielky na prijateľnú mieru.
Problematickým je aj postavenie občanov, ktorí do zahraničia vycestujú
krátko pred voľbami, takže v čase zhruba 35 dní pred konaním volieb si
nemôžu v cudzine zásielku prevziať. Ak niekto totiž vie, že týždeň pred
konaním volieb sa mu v USA začne dvojmesačný študijný pobyt, nemôže si
prevziať v cudzine návratnú obálku s prílohami, pretože v čase asi 35 dní pred
voľbami sa jednoducho na príslušnej americkej adrese nachádzať nebude.
44
Jozef Ružarovský
Fakticky sa tým možnosť realizácie aktívneho volebného práva neguje,
pretože podobne ako musíme odhliadnuť od nerealistickej predstavy
zriaďovania P.O.BOX schránky v najbližšom zahraničnom meste, sotva
môžeme od občana očakávať, že za účelom účasti vo voľbách podstúpi
zdĺhavú byrokratickú procedúru udeľovania plnomocenstva osobe
zdržiavajúcej sa v zahraničí alebo uzatvárania zmluvy so zahraničným
poštovým podnikom, najmä ak okrem časovej náročnosti berieme do úvahy
určitú mieru jazykovej bariéry a prípadné spoplatnenie uvedených procedúr.
Na druhej strane jednoduchý spôsob riešenia vyššie uvedených
komplikácií neexistuje, čo nás môže priviesť k záveru, že súčasná právna
úprava obsiahnutá v zákone o voľbách do Národnej rady Slovenskej
republiky je do značnej miery vyhovujúca. Mohlo by sa zdať, že zákon by
mohol skupine občanov migrujúcej v období pred voľbami vyjsť v ústrety
tým, že zavedie možnosť doručovania návratnej obálky s prílohami na adresu
pobytu v Slovenskej republike. To by však mohlo viesť k masovému
rozšíreniu využívania možnosti voliť poštou zo zahraničia v rámci nekalých
volebných praktík spojených s kupovaním volebných hlasov. Volič totiž
v prípade volieb poštou nie je zákonom nútený vstúpiť do priestoru na úpravu
hlasovacích lístkov. Obmedzenie volebného práva relatívne zanedbateľnej
časti voličov je teda azda prijateľnou daňou za demokratický charakter
volebnej súťaže s minimálnou mierou najprimitívnejšej formy politickej
korupcie, hoci na druhej strane sme konfrontovaní so značnou verejnou
podporou nových foriem realizácie volebného aktu.4
KODIFIKÁCIA SLOVENSKÉHO VOLEBNÉHO PRÁVA V KONTEXTE
PRÁVNEJ REGULÁCIE PREDVOLEBNEJ KAMPANE
Nejednotnosť právnej úpravy jednotlivých typov volieb v Slovenskej
republike sa najmarkantnejšie prejavuje v oblasti právnej regulácie
predvolebnej kampane a s ňou súvisiacej otázky zverejňovania prieskumov
verejnej mienky vo vzťahu k preferenciám jednotlivých kandidujúcich
subjektov. Novelizácie volebných zákonov v mnohých prípadoch súviseli
s právnymi aspektmi predvolebnej kampane, v dôsledku čoho sme sa stali
svedkami mnohých progresívnych zmien a viaceré rigorózne a pritom
nedostatočne odôvodnené prístupy k regulácii kľúčových parametrov
volebného zápasu sa stali minulosťou. Napriek uvedenému je právna úprava
roztrieštená, stáva sa z hľadiska hlavných aktérov volebného procesu
neprehľadnou, a tak potreba konzistentnej regulácie predvolebnej kampane
4
MACHÁČEK, L. – PODOLÁKOVÁ, E. – MIHÁLIK, J.: Prvovoliči a ich volebné správanie.
In: Mládež a spoločnosť. 2010, roč. 16, č. 2, s. 12.
45
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
ostáva zásadným argumentom v prospech kodifikácie slovenského volebného
práva.
Ako uvidíme v nasledujúcom texte, podobne ako v prípade inštitútu
volieb zo zahraničia, aj v súvislosti s právnymi limitmi predvolebnej kampane
môžeme zákon o voľbách do Národnej rady Slovenskej rady vnímať ako
prípadné východisko ďalších kodifikačných snáh, keďže práve v jeho rámci
možno identifikovať tie najprogresívnejšie regulačné prvky v analyzovanej
oblasti. Objavuje sa nám teda istý ustálený vzorec v rámci doterajšieho
legislatívneho postupu. Ak v odbornej, prípadne širokej verejnosti, prevládne
názor, že určité aspekty volebného zákonodarstva sú zastarané, respektíve
z iných dôvodov nevyhovujúce, vyústením nového druhu poznania nie je
systematická novelizácia všetkých volebných zákonov, ale v prvom rade sa
pristupuje k novej úprave najdôležitejšieho volebného procesu, t.j. volieb do
Národnej rady Slovenskej republiky. Následne sa ostane stáť niekde na
polceste a potreba zmien v ďalších volebných zákonoch upadne do
zabudnutia, pričom k medializácii problému a tým aj ochote politikov
opätovne uvažovať o novelizácii, prípadne kodifikácii celého slovenského
volebného práva, dochádza až v čase ďalších volieb, kedy nezmyselnosť
mnohých ustanovení znovu vypláva na povrch. Aj z uvedených dôvodov sa
ako najvhodnejšie riešenie marginálnych nedostatkov jednotlivých volebných
zákonov jednoznačne javí systematická kodifikácia predmetného právneho
odvetvia.
Rozdiely medzi jednotlivými právnymi predpismi regulujúcimi volebný
proces možno badať už v základnej terminológii. Jedine zákon o spôsobe
voľby prezidenta Slovenskej republiky používa sociologicky korektný pojem
predvolebná kampaň, resp. kampaň pred voľbou. Zákon o voľbách do
orgánov samosprávnych krajov a zákon o voľbách do orgánov samosprávy
obcí používajú menej presný termín volebná kampaň. Najprijateľnejšia
terminológia sa objavuje v zákone o voľbách do Národnej rady Slovenskej
republiky a zákone o voľbách do Európskeho parlamentu a to z toho dôvodu,
že pojem volebnej, resp. predvolebnej kampane sa v nich vôbec nevyskytuje.
Nie je výrazom právnej istoty, ak sa význam slovných spojení
používaných v texte všeobecne záväzných právnych predpisov nezhoduje
s obvyklým významom slov v príslušnom jazyku. Ak teda tri vyššie uvedené
zákony spomínajú termín predvolebná, resp. volebná kampaň a jej začiatok ex
lege ohraničujú, dostávajú sa do rozporu s poznatkami spoločenských vied,
ktoré začiatok predvolebnej kampane vo všeobecnosti kladú do obdobia
približne rok pred voľbami, odhliadnuc od známeho bonmotu definujúceho
deň konania volieb ako začiatok novej predvolebnej kampane. Zákon
o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky a zákon o voľbách do
46
Jozef Ružarovský
Európskeho parlamentu by sa mohli stať inšpiráciou pre komplexnú úpravu
predvolebnej kampane v novom volebnom kódexe, pretože zákonom
špeciálne ohraničené časové obdobie pred voľbami definujú jedine
prostredníctvom možnosti vysielania politickej reklamy a umiestňovania
volebných plagátov na verejných priestranstvách, čo sú jediné znaky
odlišujúce zákonom definovanú predvolebnú kampaň od predchádzajúceho
obdobia, taktiež v značnej miere ovplyvneného blížiacim sa termínom volieb.
Pri definícii platenej politickej reklamy rozhoduje v Európe väčšinou to, kto
platí za nákup vysielacieho času.5
Legálnu definíciu uvedeného obdobia pred voľbami, archaicky
označovaného časťou právnych predpisov ako predvolebná, resp. volebná
kampaň, by bolo možné ešte zúžiť, pretože v praxi je nemožné
prostredníctvom štandardných metód výkladu odlíšiť volebné plagáty od
iného typu reklamných materiálov propagujúcich kandidujúce subjekty.
Politická reklama vysielaná v elektronických médiách6 je tak jediným
určujúcim znakom predvolebnej kampane z hľadiska volebného práva,
pretože ako dokazuje prax, plagáty s tvárami kandidujúcich politikov sa na
celom území Slovenskej republiky hromadne objavujú niekoľko mesiacov
pred voľbami, teda v značnom časovom predstihu pred oficiálnym začiatkom
zákonom definovanej predvolebnej kampane a od ďalšej série plagátov sa
odlišujú len formálne a to tým, že neobsahujú imperatív „voľte“, prípadne
poradové číslo kandidujúceho subjektu.
Rozdielna zákonná úprava začiatku predvolebnej kampane v jednotlivých
volebných zákonoch je v danom kontexte nepochopiteľná a úlohou
kodifikačného procesu bude v záujme prehľadnosti uvedené parametre
zjednotiť, Zákony o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky
a o voľbách do Európskeho parlamentu, ktoré neobsahujú pojem predvolebná,
resp. volebná kampaň, umožňujú vysielanie politickej reklamy
a umiestňovanie volebných plagátov najskôr v čase 21 dní pred voľbami.
Zákony o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o voľbách do orgánov
samosprávy obcí, používajúce termín volebná kampaň, umiestňujú jej
začiatok na 17. deň pred voľbami, pričom v tomto prípade je možné
zdôvodniť jej kratšie trvanie menšou potrebou kandidátov využívať politickú
reklamu v elektronických médiách, keďže zrejme nedisponujú takým
5
6
ŠKOLKAY, A.: Volebná kampaň 2002. Bratislava : ASCO, 2003, s. 33.
Iba pripomíname, že na základe výsledkov prieskumov realizovaných v podmienkach
Slovenskej republiky reagujú na elektronické médiá v najväčšej miere práve obyvatelia miest
riadiacich sa do veľkostnej kategórie 50 000 až 100 000 obyvateľov a na plagáty vo forme
billboardov zase obyvatelia našich najväčších veľkomiest Bratislavy a Košíc. Bližšie pozri
KOPRLOVÁ, J. – KOPRLA, M.: Marketing. Studie z mezinárodní praxe. Beroun : Newsletter,
2009, s. 190.
47
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
materiálnym zabezpečením ako celoštátne kandidujúce subjekty vo voľbách
do Národnej rady Slovenskej republiky alebo Európskeho parlamentu.
Akceptujúc uvedený argument sa o to menej pochopiteľný javí odlišný
začiatok predvolebnej kampane v prípade mediálne exponovaných
prezidentských volieb. Zákon o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej
republiky totiž jej začiatok kladie na 15. deň pred voľbami.
Rozsah normatívnej regulácie predvolebnej kampane súvisí s celkovým
pohľadom na voliča, teda s otázkou, či mať dôveru v jeho kritické myslenie,
alebo sa na neho pozerať ako na ľahko ovplyvniteľnú a manipulovateľnú
bytosť.7 Z uvedeného hľadiska je v porovnaní s legálnou definíciou začiatku
predvolebnej kampane oveľa dôležitejšia otázka volebného moratória, čiže
ukončenia akýchkoľvek predvolebných aktivít. Teoreticky možno existenciu
volebného moratória zdôvodniť napríklad nebezpečenstvom publikovania
dezinformácií o protikandidátoch a časovou nemožnosťou adekvátnej rekcie
na prípadné falošné obvinenia, s ktorými sa v súvislosti so zvýšenou
tendenciou orientovať predvolebnú kampaň negatívnym smerom8 môžeme
stretnúť čoraz častejšie. Diferencovaný prístup jednotlivých volebných
zákonov k vymedzeniu špecifického časového úseku pred voľbami, v rámci
ktorého je zakázané ovplyvňovanie mienky voličov prostriedkami politického
marketingu, však pôsobí na aktérov volebného zápasu obzvlášť mätúco, a tak
sa zjednotenie právnej úpravy v danej oblasti musí nevyhnutne stať
stredobodom pozornosti kodifikačného procesu.
Najprogresívnejšia podoba právnej regulácie sa opätovne nachádza
v zákone o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky, ktorý voliča
vníma ako emancipovanú a občiansky edukovanú osobnosť schopnú
samostatného spracovania a vyhodnocovania politicky relevantných
informácií, pretože predvolebnú kampaň v jej závere s výnimkou
zverejňovania výskumov verejnej mienky nijako neobmedzuje.
Zákony upravujúce voľby prezidenta Slovenskej republiky, voľby do
Európskeho parlamentu, regionálne a komunálne voľby naopak voliča
v duchu pôvodnej koncepcie, legálne etablovanej na začiatku
demokratizačného procesu v 90. rokoch minulého storočia, chápu ako
nesamostatný subjekt s mentálnou kapacitou nepostačujúcou na uvedomelý
rozhodovací proces a v záujme ochrany jeho záujmov zakazujú realizáciu
predvolebných aktivít 48 hodín pred konaním volieb, pričom zákon o voľbách
7
8
GLÜCKSELIG, R.: Soudní přezkum volební kampaně. In: Volební kampaň v České republice.
Brno : Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2000, s. 116.
ŽÚBOROVÁ, V.: Get Negative – the Case of Offensive Campaign in 2010 Slovak
Parliamentary Election. In: Slovak Journal of Political Science. [online]. 2011, roč. 11, č. 1,
s. 72. Dostupné na internete: <http://www.ucm.sk/revue/2011/1/zuborova.pdf>.
48
Jozef Ružarovský
do Európskeho parlamentu je liberálnejší a v uvedenom čase zakazuje len
vysielanie politickej reklamy v rozhlase a televízii a použitie ostatných
prostriedkov predvolebnej kampane obmedzuje iba v budovách, v ktorých
sídlia okrskové volebné komisie a v ich bezprostrednom okolí.
Vnímanie osobnosti voliča z hľadiska jeho mentálnej vyspelosti je
rozhodujúce aj pre úpravu limitov zverejňovania výsledkov volebných
prieskumov. Právna regulácia v danej oblasti je ešte diferencovanejšia ako
v prípade volebného moratória. Opätovne nachádzame najliberálnejšiu úpravu
v zákonoch o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky a voľbách do
Európskeho parlamentu, ktoré zakazujú zverejňovanie výsledkov prieskumov
iba v deň volieb až do skončenia hlasovania. Zákon o spôsobe voľby
prezidenta Slovenskej republiky vylučuje možnosť zverejňovania
predvolebných prieskumov v čase tri dni pred voľbami a zákon o voľbách do
orgánov samosprávy obcí v čase sedem dní pred voľbami, čo je mimoriadne
paradoxné, pretože v rámci predvolebnej kampane vo vzťahu ku komunálnym
voľbám dochádza k zverejňovaniu prieskumov mimoriadne zriedkavo.
Zaujímavé v danej súvislosti je, že zákon o voľbách do orgánov
samosprávnych krajov otázku predvolebných prieskumov vôbec nereflektuje.
Tak ako v ďalších prípadoch aj v otázke zverejňovania výsledkov
volebných prieskumov odporúčame v rámci kodifikácie volebného práva
prevziať právnu úpravu obsiahnutú v zákone o voľbách do Národnej rady
Slovenskej republiky. Skúseností krajín s liberálnejšou úpravou volebného
moratória a s ním súvisiacich záležitostí (USA, Nemecko, Rakúsko a mnohé
ďalšie) nás totiž presviedčajú, že niet relevantných dôvodov pochybovať
o schopnosti voličov dospieť aj v záplave politicky motivovaných informácií
k vážnemu, slobodnému a dobrovoľnému právnemu úkonu vo forme
volebného aktu.
ZÁVER
Rozdiely v právnej úprave inštitútu volieb zo zahraničia a predvolebnej
kampane v jednotlivých volebných zákonoch nás presviedčajú o potrebe
kodifikácie slovenského volebného práva. Pluralita právnych predpisov
v oblasti volebného práva často vedie k tomu, že nevyhnutnosť progresívnych
zmien vo volebnej legislatíve sa odráža len v novelizácii najdôležitejšieho
volebného zákona, t.j. zákona o voľbách do Národnej rady Slovenskej
republiky a nesystematický prístup zákonodarcu má potom za následok
prítomnosť dnes už archaických prvkov v ostatných volebných zákonoch.
Kodifikácia sa tak javí ako nevyhnutný prostriedok zabezpečenia flexibilnej
reakcie zákonodarcu na meniace sa podmienky politickej súťaže, prípadne
nové poznatky spoločenských vied.
49
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Na základe analýzy aktuálneho právneho stavu považujeme s istými
výhradami zákon o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky za možné
východisko kodifikačných snáh, pretože v oblasti právnej úpravy volieb zo
zahraničia i predvolebnej kampane obsahuje najmodernejší a potrebám doby
najviac zodpovedajúci spôsob právnej regulácie. Ostáva len dúfať, že úsilie
odborníkov pripravujúcich unifikáciu slovenského volebného práva
nepostretne smutný osud značného množstva komisií, ktoré sú v našich
podmienkach častokrát len prostriedkom na vytvorenie zdania snahy riešiť
určitú problémovú situáciu a pretaví sa do kvalitne sformulovaného návrhu
volebného kódexu, reflektujúceho poznatky akademickej obce a spôsobilého
nájsť adekvátnu politickú podporu v súlade s vyhláseniami väčšiny
relevantných politických strán, ktoré unisono deklarovali potrebu kodifikácie
volebného práva v čase po parlamentných voľbách a to najmä v súvislosti so
supervolebným rokom 2014.
LITERATÚRA
ANTOŠ, M.: Principy voleb v České republice. 1. vyd. Praha : LINDE, 2008.
192 s. ISBN 978-80-7201-734-8.
ANTOŠ, M.: Volební právo cizinců žijících v České republice. In:
Interpretace Ústavy České republiky a Ústavy Slovenské republiky:
Europeizace ústavních systémů. Praha : Univerzita Karlova v Praze,
Právnická fakulta, 2007, s. 132-139. ISBN 978-80-87146-00-2.
GLÜCKSELIG, R.: Soudní přezkum volební kampaně. In: Volební kampaň
v České republice. Brno : Masarykova univerzita, Mezinárodní
politologický ústav, 2000, s. 92-121. ISBN 80-210-2352-X.
HALÁSZ, I.: Volebné hranice politického spoločenstva na štátnej úrovni
a hlavné kritériá definície členstva. In: Právny obzor. 2008, roč. 91, č. 5,
s. 376-387. ISSN 0032-6984.
KOPRLOVÁ, J. – KOPRLA, M.: Marketing. Studie z mezinárodní praxe.
1. české, zcela přeprac. a zaktualiz. vyd. Beroun : Newsletter, 2009.
206 s. ISBN 978-80-7350-084-9.
MACHÁČEK, L. – PODOLÁKOVÁ, E. – MIHÁLIK, J.: Prvovoliči a ich
volebné správanie. In: Mládež a spoločnosť. 2010, roč. 16, č. 2, s. 5-22.
ISSN 1335-1109.
ŠKOLKAY, A.: Volebná kampaň 2002. 1. vyd. Bratislava : ASCO, 2003.
302 s. ISBN 978-80-89034-36-9.
ŽÚBOROVÁ, V.: Get Negative – the Case of Offensive Campaign in 2010
Slovak Parliamentary Election. In: Slovak Journal of Political Science.
50
Jozef Ružarovský
[online]. 2011, roč. 11, č. 1, s. 71-87. Dostupné na internete: <http://
www.ucm.sk/revue/2011/1/zuborova.pdf>. ISSN 1335-9096.
ABSTRAKT
Práca Kodifikácia slovenského volebného práva v kontexte právnej regulácie
volieb zo zahraničia a predvolebnej kampane na základe analýzy
a komparácie zákonov regulujúcich všetky typy volebných procesov
v Slovenskej republike identifikuje argumenty v prospech kodifikácie
slovenského volebného práva a to v súvislosti s inštitútmi volieb zo zahraničia
a predvolebnej kampane, ktoré sú typickým príkladom nekonzistentnosti
právnej úpravy rovnorodých spoločenských javov v analyzovanom právnom
odvetví. Okrem komparácie v súčasnosti platných právnych predpisov
a identifikácie dôvodov pre kodifikačné snahy v rámci slovenského volebného
práva práca v zredukovanej podobe analyzuje základné tendencie v prístupe
zákonodarcu k aktuálnym výzvam z praxe, prípadne akademickej sféry a na
danej báze napokon dospieva k formulácii návrhov de lege ferenda.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Voľby; volebné právo; volebné zákony; voľby zo zahraničia; predvolebná
kampaň; kodifikácia; volebné moratórium; politická reklama; volebný
prieskum.
ADRESA
PhDr. Mgr. Jozef Ružarovský
Inštitút sociálnych vied
Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
Bučianska 4/A
917 01 Trnava
Slovenská republika
[email protected]
51
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
VOĽBY DO EURÓPSKEHO PARLAMENTU V KONTEXTE
EURÓPSKEJ ÚNIE
THE EUROPEAN PARLIAMENT ELECTIONS IN THE EU CONTEXT
KAROL MARGETA
ABSTRACT
The article analyses the legislative genesis of the establishing of the roles
governing the elections to the European Parliament. As implies from the
article that the comprehensive harmonisation of the electoral rules on the EU
level has not been reached yet. The same conclusion can be admitted for the
idea of Paneuropean elections as well. Substantial part of the article is
dedicated to the legal transformation of the EU rules into legal order of the
Slovak republic. The Slovak legislation is reflected in comparison with other
electoral legislations within the EU context. The author puts forward the
provisions of the Slovak legal act on elections to the European parliament,
which could be amended in the upcoming amendment procedure.
KEY WORDS
Elections to European Parliament; Regulation of the EP Elections in the
Legal Order of the Union; Peculiarities of the European Parliament
Elections; Comparism of the National Regulations on Elections to the
European Parliament; Slovak Act on Elections to the European Parliament
and the Proposal of the Amendments.
ÚVOD
Vstup Slovenskej republiky do Európskej únie priniesol ďalekosiahle
politické a právne zmeny, majúce priamy vplyv aj na rozhodovacie
mechanizmy Európskej únie. Počnúc dňom pristúpenia do Európskej únie sa
stali slovenskí zástupcovia členmi jedinej priamo volenej a verejne
zasadajúcej inštitúcie Európskej únie – Európskeho parlamentu. Prijatie
volebných pravidiel do tejto inštitúcie bolo výsledkom legislatívnej politiky
vlády Slovenskej republiky, ktorá už v roku 2002 prijala do plánu svojich
legislatívnych úloh prípravu a prijatie zákona o voľbách do Európskeho
parlamentu. Zákon o voľbách do Európskeho parlamentu bol prijatý napokon
10. júla 2003, s účinnosťou od 1. januára 2004. Treba zároveň dodať, že
zákon nebol a nie je celkom „autonómnym legislatívnym dielom“, ale jeho
52
Karol Margeta
obsah musí reflektovať a transponovať do právneho poriadku Slovenskej
republiky ustanovenia primárneho práva Únie, Aktu o priamych voľbách do
Európskeho parlamentu, pripojeného k rozhodnutiu 76/787/ESUO, EHS,
Euratom (v znení 2002/772/ES, Euratom) a ustanovenia smernice Rady
93/109/ES, stanovujúcej podrobné pravidlá na výkon práva voliť
a kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu pre občanov Únie
s trvalým pobytom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi.
Dnes, v čase, keď Slovenská republika je už takmer sedemročným
členom Európskej únie, členom s dvojnásobnou skúsenosťou pokiaľ ide
o voľby do Európskeho parlamentu, ostáva v reflexii volebných skúseností
z týchto volieb a v kontexte celkových zmien volebnej legislatívy otvorenou
aj otázka možných zmien v zákone o voľbách do Európskeho parlamentu.
Ako je na prvý pohľad zrejmé z výsledkov volieb do Európskeho parlamentu
za rok 2009,1 je hneď zjavná nízka volebná účasť, nedosahujúca ani 20 %.
Druhým ukazovateľom, ktorý si zasluhuje pozornosť je počet platných
odovzdaných hlasov. Tento ukazovateľ dosiahol takmer 97 percent, čo
v praxi znamená, že každý približne tridsiaty tretí hlasovací lístok nie je
vyplnený v súlade so zákonnou požiadavkou jeho úpravy, čím sa stáva
neplatným. Samozrejme, netreba zabúdať na fakt, že volebné výsledky
v nemalej miere reflektujú aj postoj občanov k súdobej politickej situácii
a vedú niekedy až k úmyselnému zneplatneniu hlasovacieho lístka. V každom
prípade, ostáva aj skupina voličov, ktorá v dobrej viere a možno aj v duchu
ich vlastných volebných skúseností upraví volebný lístok tak, že nezodpovedá
kritériám, ktoré sú kladené na jeho úpravu. V predošlom texte bolo
naznačených niekoľko zrejme podstatných problémov slovenskej volebnej
legislatívy. Aby bolo možné v načrtnúť možné legislatívne zmeny, je
potrebné venovať pozornosť úprave volebného práva vo voľbách do
Európskeho parlamentu v kontexte právnej úpravy samotnej Európskej únie,
ako aj v iných členských štátoch.
EXKURZ DO PROBLEMATIKY VOLIEB DO EURÓPSKEHO
PARLAMENTU
Európsky parlament vzniká ako pôvodná inštitúcia Európskeho združenia
uhlia a ocele už v roku 1951. Pravda, vo svojich prvopočiatkoch nemá
označenie Európsky parlament, ale je pomenovaný Zhromaždenie
(Assembly). Pomenovaniu zodpovedalo aj vtedajšie zloženie Zhromaždenia,
ktoré podľa Parížskej zmluvy pozostávalo z delegátov, ktorí boli nominovaní
1
Dokument Voľby do Európskeho parlamentu 6. júna 2009. [online]. 2009. Dostupné na
internete: <http://www.volbysr.sk/volbyep2009/sr/tab1_sk.html>.
53
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
príslušnými členskými štátmi spomedzi členov národných parlamentov.
Konkrétny výber takto menovaných členov Zhromaždenia prináležal
členským štátom. Zhromaždenie zasadalo ad hoc. Jednou z jeho prvých úloh
bolo vypracovanie projektu Európskeho politického zoskupenia. Výsledkom
práce Zhromaždenia bol návrh, ktorý volal po všeobecných, priamych
a rovných voľbách jeho členov.2 Takto nastolenú cestu potvrdila aj
konferencia hláv štátov v Messine, organizovaná v roku 1955. Konferencia
bola určitým predvojom zmeny a integračným impulzom, ktorý bol zakrátko
premietnutý do ustanovení Rímskych zmlúv, zakladajúcich politicko –
integračné zoskupenie – Európske hospodárske spoločenstvo.
Zmluva o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva vo svojom
článku 138 stanovovala, že Zhromaždenie má priniesť návrhy, pokiaľ ide
o všeobecné voľby, rešpektujúc rovnaký postup vo všetkých členských
štátoch. Zároveň bola Rade stanovená povinnosť v zmysle tohto článku
predložiť vhodné opatrenia, majúce odporúčací charakter pre členské štáty na
prijatie volebných pravidiel v súlade s ich ústavnými požiadavkami.3
Zhromaždenie zakrátko pripravilo návrh, v ktorom bolo obsiahnutých
niekoľko rezolúcií, rezolúcia o prijatí návrhu Dohovoru o voľbách do
Zhromaždenia na základe priameho všeobecného volebného práva, rezolúciu
o posilnení právomoci Zhromaždenia a rezolúciu o príprave verejnosti na
voľby do Európskeho parlamentu.4 V tomto čase samotné Zhromaždenie nie
celkom akceptovalo označenie Zhromaždenie a vlastnou rezolúciou z roku
1962 sa premenovalo na Európsky parlament.5 Permanentne stále narážalo na
pasivitu Rady pri napĺňaní jej povinnosti konať, ako aj početné negatívne
postoje niektorých členských štátov, spojené s obavami o stratu národnej
suverenity v dôsledku uskutočnenia priamych volieb do Európskeho
parlamentu.6
Rada Európskych spoločenstiev nebola príliš aktívna pri konštituovaní
volebných pravidiel. Problematika priamych volieb do Európskeho
parlamentu ostávala takmer výlučne agendou Zhromaždenia, aj keď
2
3
4
5
6
BIRKE, W.: European Elections by Direct Suffrage: A Comparative Study of the Electoral
Systems Used in Western Europe and Their Utilitiy for the Direct Election of a European
Parliament. Leiden : A. W. Sythoff, 1961. 124 s.
Zmluva o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva (1957).
HERMAN, V. – HAGGER, M.: The Legislation of Direct Elections to the European
Parliament. Westmead; Farnborough; Hant : Gower Publishing Company, 1980. 320 s.
Résolution de l'Assemblée parlementaire européenne, du 30 mars 1962, relative à la
dénomination de l'Assemblée, in Journal officiel des Communautés européennes (JOCE).
26. 04. 1962, s. 1045. Aj keď treba uviesť aj tú skutočnosť, že pomenovanie Európsky
parlament bol členskými štátmi uznaný až Jednotným európskym aktom.
HERMAN, V. – HAGGER, M.: The Legislation of Direct Elections to the European
Parliament. Westmead; Farnborough; Hant : Gower Publishing Company, 1980. 320 s.
54
Karol Margeta
s podporou Európskej rady, ktorá v zásade podporovala myšlienku priamych
volieb do Európskeho parlamentu. Úprava priamych volieb do Európskeho
parlamentu nabrala rýchlejší spád počas luxemburského predsedníctva, kedy
v septembri 1976 bol prijatý Akt o priamych a všeobecných voľbách
poslancov Európskeho parlamentu, pripojený k rozhodnutiu Rady
76/787/ESUO, EHS, Euratom. Akt pozostával zo 16-tich článkov,
stanovujúcich princípy voľby. Základným princípom voľby bolo, že
zástupcovia Zhromaždenia boli volení v Spoločenstve na základe
všeobecného volebného práva na obdobie piatich rokov. Zároveň bola
pripustená možnosť súčasného členstva v národnom zákonodarnom zbore
a Zhromaždení. Takto zvolení zástupcovia mali vykonávať voľný mandát, pri
napĺňaní ktorého im mali slúžiť privilégia a imunity. Článok 7 Aktu obsahuje
ustanovenie, že samotné Zhromaždenie by malo vypracovať návrh pre
jednotnú uniformizovanú volebnú procedúru. Do času jej prijatia ostávalo
v zmysle Aktu na každom členskom štáte prijatie vlastných pravidiel,
týkajúcich sa volebného systému. Ďalej bol zavedený princíp hlasovania len
v jednom členskom štáte. V praxi v zásade všetky členské štáty vytvorili
volebnú legislatívu založenú na princípe pomerného zastúpenia, s výnimkou
Spojeného kráľovstva, ktoré uplatnilo tradičný britský väčšinový volebný
systém.
Nasledujúce osemdesiate a deväťdesiate roky priniesli pokusy
o harmonizáciu volebných pravidiel. Z návrhov, ktoré boli predložené možno
uviesť návrh z roku 1982, ktorý prezentoval J. Seitlinger, navrhujúci
k systému pomerného zastúpenia využiť preferenčné hlasovanie a prinášajúci
možnosť pre občanov členského štátu voliť v inom členskom štáte, pod
podmienkou trvalého pobytu v minimálnej dĺžke päť rokov na jeho území.
Z ďalších návrhov ešte vzbudil pozornosť návrh G. Anastassopoulosa,
vychádzajúci z určitého konsenzuálneho konceptu, to znamená, že boli
harmonizované všetky princípy, spoločné pre volebnú právnu úpravu vo
všetkých členských štátoch. Návrh vychádzal už z prehodnoteného postoja
Veľkej Británie k zavedeniu spoločného volebného systému.7
K posunu, ktorý nastal v integračných procesoch v 90-tych rokoch
prispela výrazným spôsobom Maastrichtská zmluva. Tá medzi inými
zmenami zaviedla do právneho poriadku Európskych spoločenstiev
(v súčasnosti už len Únie) inštitút občianstva Únie, majúci síce „iba“
doplnkový charakter, nenahrádzajúci vnútroštátne štátne občianstvo. Právna
úprava občianstva Únie pretrvala až do súčasnosti a nachádza svoje
7
MOKRÁ, L.: Volebné právo v intenciách komunitárnej úpravy volieb do EP na príklade SR.
[online]. 2008. [cit. 2011-03-11]. Dostupné na internete: <http://www.saep.sk/?q=system/files/
mokra_5%20rokov%20po.pdf>.
55
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
zakotvenie v článku 20 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. V zmysle tohto
ustanovenia má každý občan Únie s trvalým pobytom v členskom štáte,
ktorého nie je štátnym príslušníkom, právo voliť a byť volený vo voľbách do
Európskeho parlamentu priamo v tomto členskom štáte, v ktorom má pobyt,
za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu.8
Právna úprava volieb do Európskeho parlamentu bola v nadväznosti na
prijatie Maastrichtskej zmluvy doplnená o smernicu Rady 93/109/ES, ktorou
sa stanovujú podrobnosti uplatňovania volebného práva vo voľbách do
Európskeho parlamentu pre občanov únie s bydliskom v členskom štáte,
ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi. Smernica9 mení tradičné chápanie
volieb ako formy účasti iba „vlastných“ občanov štátu podieľať sa na
politickom živote len vo svojom domovskom štáte. Zavádza do právnych
poriadkov členských štátov supranacionálny princíp vlastný integrácii v rámci
Európskej únie. Smernica upravuje podmienky, za akých sa môžu občania
Únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú príslušníkmi, zúčastniť
volieb do Európskeho parlamentu, a to ako aktívnou, tak aj pasívnou formou.
Smernica jasne zdôrazňuje tú skutočnosť, že členské štáty môžu osobitne
upraviť podmienky volebného práva pre svojich štátnych občanov, ktorí majú
bydlisko mimo volebného územia vlastného členského štátu. Ako ďalej
vyplýva z jej ustanovení, jej úlohou je zabezpečiť, aby sa osoba, ktorá je
občanom Únie a nie je štátnym príslušníkom členského štátu bydliska, ale
spĺňa podmienky aktívneho alebo/a pasívneho volebného práva mohla
zúčastniť v deň konania volieb do Európskeho parlamentu. Ďalej umožňuje,
aby volebné právo bolo viazané na určité obdobie trvania občianstva Únie,
prípadne na určité trvanie pobytu na území členského štátu, v rámci ktorého
chcú voliči svoje volebné právo vykonať. Princípom ostáva, aby sa každá
oprávnená osoba zúčastnila v jedných voľbách do Európskeho parlamentu
a len v jednom členskom štáte. Preto každý volič musí v zmysle smernice
zrejmým spôsobom vyjadriť svoje želanie zúčastniť sa na voľbách v rámci
iného členského štátu. Samotná smernica obsahuje klauzulu o obmedzení
volebného práva, týkajúcu sa každého občana Únie s bydliskom v členskom
štáte, ktorého nie je štátnym príslušníkom a ktorý na základe individuálneho
rozhodnutia v trestných alebo občianskych veciach bol pozbavený svojho
práva kandidovať podľa právnych predpisov členského štátu alebo svojho
8
9
Konsolidované znenie Zmluvy o Európskej únii, Úradný vestník C 83 z 30. 03. 2010.
Smernica ako typický sekundárny prameň práva Únie (v minulosti komunitárneho práva) sa
vyznačuje osobitnou povahou vo vzťahu k povinnostiam legislatívcov, toho-ktorého štátu
Únie. Vyznačuje záväznosťou, čo do naplnenia cieľov, ktoré sa smernicou sledujú, pričom
opatrenia, vedúce k dosiahnutiu tohto cieľa sú ponechané na jednotlivom členskom štáte.
Z uvedeného môže vyplývať určitá rôznorodosť právnych úprav.
56
Karol Margeta
domovského členského štátu. Takýto volič je vylúčený z výkonu volebného
práva vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte bydliska.
Na splnenie podmienky aktívneho volebného práva je potrebné, aby volič
z iného členského štátu splnil rovnaké podmienky ako príslušníci
domovského členského štátu. Zostávajú mu však širšie povinnosti,
spočívajúce v odhlásení sa z domovského volebného zoznamu a pri prihlásení
sa do nového volebného zoznamu podľa štátu pobytu. Vyžadujú aj potvrdenia
o zvoliteľnosti v jeho domovskom štáte. V zásade tu platí princíp zákazu
diskriminácie a okrem splnenia uvedených požiadaviek sú podmienky
nastavené rovnako pre vlastných štátnych občanov, pri rešpektovaní pravidla
o jednej účasti vo voľbách.
Poslednou zmenou legislatívy s ohľadom na voľby do Európskeho
parlamentu je Rozhodnutie Rady z 25. júna a 23. septembra 2002, ktorým sa
mení a dopĺňa Akt o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho
parlamentu, pripojený k rozhodnutiu 76/787/ESUO, EHS, Euratom.
Rozhodnutie malo významný dosah a vplyv na zmenu volebnej procedúry
v rámci celoúnijného volebného priestoru. Rozhodnutie pozostávajúce zo
štyroch článkov upravilo volebné pravidlá vo zvýšenej miere harmonizujúcim
spôsobom.
Odhliadnuc od terminologickej zmeny v označení poslancov,10 Aktom
došlo k zjednoteniu systému hlasovania a bol povinne zavedený systém
pomerného zastúpenia, s možnosťou jeho modifikácie na základe hlasovania
podľa zoznamu alebo podľa prenosného hlasu. Zároveň bola členským štátom
daná možnosť zaviesť systém preferenčného hlasovania, rešpektujúc princíp
všeobecnosti, priamosti, slobody výkonu volebného práva a tajného
hlasovania vo voľbách. Členským štátom bola daná možnosť upraviť si svoj
volebný systém s ohľadom na stanovenie veľkosti a existenciu volebných
obvodov, ich opatrenia nemôžu ohroziť podstatu systému pomerného
zastúpenia.
VOĽBY DO EURÓPSKEHO PARLAMENTU A SLOVENSKÁ
REPUBLIKA
Ako bolo uvedené, hlavným prameňom práva v otázke volieb do Európskeho
parlamentu je v Slovenskej republike zákon č. 331/2003 Z.z. o voľbách do
Európskeho parlamentu v platnom znení. Základným motívom volieb do
Európskeho parlamentu je ústavný volebný princíp, v zmysle ktorého sa aj
tieto voľby konajú na základe všeobecného, rovného a priameho volebného
10
Aj keď nie je celkom bez zaujímavosti všimnúť si zmenu z pojmu „poslanec“, resp. „poslanec
Európskeho parlamentu“ na „člen Európskeho parlamentu“.
57
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
práva tajným hlasovaním. Zároveň je územie Slovenskej republiky
ustanovené ako jeden volebný obvod, z ktorého má vzísť všetkých
13 poslancov Európskeho parlamentu. Prečo bol zachovaný jeden volebný
obvod? V tomto smere ani dôvodová správa neponúka bližšiu hlbšiu úvahu,
stroho konštatuje, že územie Slovenskej republiky je jedným volebným
obvodom. Pre túto diskusiu zrejme neexistovala žiadna výraznejšia diskusia
a bol prebratý existujúci model, aplikovateľný taktiež vo voľbách do
Národnej rady Slovenskej republiky.
VOLEBNÉ PRAVIDLÁ V SLOVENSKEJ REPUBLIKE
V zmysle súčasnej slovenskej právnej úpravy majú vo voľbách do
Európskeho parlamentu aktívne volebné právo občania Slovenskej republiky,
ktorý najneskôr v deň volieb dovŕšili vek 18 rokov a majú na území
Slovenskej republiky trvalý pobyt a občania iných členských štátov Európskej
únie, ktorí v deň volieb vek dovŕšili 18 rokov a majú na území Slovenskej
republiky trvalý pobyt. Aktívne volebné právo majú aj občania Slovenskej
republiky, ktorí dovŕšili v deň volieb 18 rokov veku, a síce nemajú trvalý
pobyt na území Slovenskej republiky, ani na území iného členského štátu
Európskej únie, ale sa v deň volieb zdržiavajú na území Slovenskej republiky.
Slovenská volebná úprava je v tomto smere značne stručná a „nenáročná“
z hľadiska splnenia podmienok pobytu na území Slovenskej republiky.
Pasívne volebné právo je pre občanov Slovenskej republiky, ako aj pre
občanov iných členských štátov viazané na dovŕšenie 21. roku života. Druhou
podmienkou pasívneho volebného práva je trvalý pobyt, resp. povolený trvalý
pobyt na území Slovenskej republiky a neexistencia prekážok vo výkone
volebného práva (analyzované nižšie).
V zmysle nemeckej právnej úpravy je aktívne volebné právo viazané
obdobne ako na Slovensku na dovŕšenie osemnásteho roku života a predošlý
prinajmenšom trojmesačný pobyt na území Spolkovej republiky Nemecko
alebo na území iných členských štátov Európskej únie. Volebné právo majú
ďalej aj občania Únie, ktorí majú v Nemecku trvalý pobyt alebo sa na jeho
území obvykle zdržujú a dovŕšili vek osemnásť rokov. Pasívne volebné právo
v Nemecku majú všetci občania Nemecka, ktorí dovŕšili osemnásty rok
života, rovnako tak aj občania Únie, ktorí majú trvalé bydlisko v Nemecku
alebo sa tam zdržujú a nie sú vylúčení z výkonu volebného práva, v zmysle
nemeckého alebo vlastného vnútroštátneho práva.
Stručnou je aj česká právna úprava, v zmysle ktorej majú právo voliť na
území Českej republiky všetci občania Českej republiky a občania ostatných
členských štátov, ktorí boli uvedení v zozname voličov najmenej 45 dní.
V oboch prípadoch je nevyhnutné splniť podmienku dovŕšenia veku 18-tich
58
Karol Margeta
rokov aspoň v druhý deň konania volieb. Z hľadiska požiadaviek pasívneho
volebného práva môže byť za poslanca Európskeho parlamentu na území
Českej republiky zvolený každý, kto splní podmienku evidencie na území
Českej republiky v trvaní prinajmenšom 45 dní a dovŕšenia veku minimálne
21 rokov, najneskôr v druhý deň konania voľby. Ďalšími podmienkami sú,
aby táto osoba nebola zbavená práva byť volená do Európskeho parlamentu,
v prípade občana iného členského štátu, ani v jednom členskom štáte Únie.
Zrejme jednou z najprísnejších volebných právnych úprav je luxemburská
právna úprava, ktorá vyžaduje ako podmienku zapísania do volebných listov
podmieňujúcich účasť vo voľbách pobyt v tomto štáte minimálne v trvaní
2 rokov.
Druhou stránkou mince aktívneho volebného práva sú ostatné
podmienky, ktoré sú kladené na výkon volebného práva. Slovenská právna
úprava pozná niekoľko prekážok vo výkone volebného práva, medzi ktoré
patria zákonom ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodov ochrany
zdravia ľudí, výkon trestu odňatia slobody uložený za spáchanie obzvlášť
závažného zločinu, výkon trestu odňatia slobody, pozbavenie spôsobilosti na
právne úkony, prekážkou práva byť volebný je aj výkon trestu odňatia
slobody.
Ustanovenie zákona, v zmysle ktorého je prekážkou výkonu volebného
práva výkon trestu odňatia slobody bolo napadnuté generálnym
prokurátorom. Ako následne judikoval Ústavný súd Slovenskej republiky,
odňatie trestu odňatia slobody nemôže byť prekážkou výkonu volebného
práva. Predmetné ustanovenie v zákone ostalo nezmenené a zákonodarca sa
s ním nijakým spôsobom nevysporiadal, preto platí právna úprava Ústavy
Slovenskej republiky, v zmysle ktorej nález Ústavného súdu dňom jeho
vyhlásenia v Zbierke zákonov Slovenskej republiky pozbavuje účinnosti
právnu úpravu, ktorá je v ním v nesúlade.
Česká právna úprava trest odňatia slobody ako prekážku výkonu voľby
nijako nevníma. Ako prekážky chápe zákonom stanovené obmedzenie
osobnej slobody z dôvodu ochrany zdravia ľudí a zbavenie spôsobilosti na
právne úkony.11 V niektorých členských štátoch je výkon aktívneho
volebného práva nielen právom, ale súčasne aj povinnosťou. Napríklad
v Luxembursku je volebná účasť povinnou pre voličov zapísaných vo
volebných listoch. V prípade, ak sa volič, zapísaný v luxemburskom zozname
nemôže zúčastniť hlasovania, musí oznámiť túto skutočnosťou a náležite ju
odôvodniť. Ak by k tomu nedošlo, je ho možné v zmysle luxemburskej
11
Všeobecný trend je, že trest odňatia slobody nie je prekážkou výkonu volebného práva,
porovnaj judikáty Európskeho súdu pre ľudské práva z 25. 11. 2010, Greens and M. T. vs.
Spojené kráľovstvo č. 60041/08 a 60054/08.
59
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
legislatívy potrestať pokutou, ktorá sa v prípade opakovania neodôvodnenej
neúčasti zvyšuje. Obdobná právna úprava existuje aj v Belgicku, no
k ukladaniu sankcií dochádza v praxi len zriedka.12
VOLEBNÝ SYSTÉM VÝBERU KANDIDÁTOV
„Novelizované“ rozhodnutie o priamych voľbách prinieslo obligatórne
systém pomerného zastúpenia, ale na druhej strane umožnilo členským štátom
určitú flexibilitu, pokiaľ ide o existenciu možnosti autonómnej vnútroštátnej
úpravy hlasovacieho lístka. Členské štáty majú v jeho zmysle aj určitú
voľnosť s ohľadom na stanovovanie volebných obvodov.
Slovenská právna úprava obsiahnutá v zákone o voľbách do Európskeho
parlamentu obsahuje možnosť úpravy volebného lístka spôsobom, že volič
môže zakrúžkovaním poradového čísla u dvoch kandidátov udeliť uvedeným
kandidátom preferenciu, na ktorú sa prihliada pri dosiahnutí desiatich percent
preferencií, pre toho-ktorého kandidáta. Treba uviesť tú skutočnosť, že
v pôvodne platnom a účinnom znení zákona o voľbách do Európskeho
parlamentu bola možnosť udeliť len jeden preferenčný hlas. Aj český zákon
o voľbách do Európskeho parlamentu obsahuje možnosť udelenia dvoch
preferenčných hlasov, taktiež iba v rámci jednej kandidátky. Pokiaľ ide o iné
štáty Európskej únie a ich volebné systémy, možno uviesť francúzsky,
nemecký, či španielsky volebný systém, ktoré princíp preferenčného
hlasovania nepoznajú. V Rakúsku, či Belgicku na druhej strane funguje
systém prenosného hlasovania, v Luxembursku je dokonca voličom
umožnené zvoliť si kandidátov z rozdielnych kandidačných listín pri
zachovaní naplnenia počtu šiestich hlasov na hlasovacom lístku, no s touto
flexibilitou úpravy hlasovacieho lístka je na druhej strane spojená povinná
účasť na hlasovaní.
Vzhľadom na uvedenú flexibilitu zákonodarstva členských štátov asi nie
je celkom dobre možné pripravovanými legislatívnymi zmenami dospieť
k sprehľadneniu hlasovania smerovaním k určitému univerzálnemu
európskemu volebného modelu. Z hľadiska slovenskej právnej úpravy nie je
celkom logickým krokom rozdielny počet „krúžkovaných“ poslancov vo
voľbách do Európskeho parlamentu a vo voľbách do Národnej rady
Slovenskej republiky. Nemyslím si, že tento krok by určitým spôsobom
vyriešil problém nízkej volebnej účasti, ale do určitej miery by mohol
eliminovať chybovosť úpravy volebných lístkov a taktiež by mohol
12
Dokument V niektorých krajinách EÚ hrozia za neúčasť na voľbách pokuty. [online]. 2009.
[cit. 2011-03-11]. Dostupné na internete: <http://spravy.pravda.sk/v-niektorych-krajinach-euhrozia-za-neucast-na-volbach-pokuty-pu4-/sk_svet.asp?c=A090605_162855_sk_svet_p23>.
60
Karol Margeta
zatraktívniť voľby do Európskeho parlamentu. Za zváženie stojí luxemburský
systém pokiaľ ide o flexibilitu úpravy hlasovacieho lístka a priblíženie volieb
do Európskeho parlamentu bližšie k občanovi.
DOPOSIAĽ VYKONANÉ LEGISLATÍVNE ZMENY A QUO VADIS
LEGISLATÍVA?
Zákon o voľbách do Európskeho parlamentu doznal do dnešného dňa
7 legislatívnych zmien, z ktorých 6 je výsledkom legislatívnej činnosti
zákonodarcu a jedna zmena bola vyvolaná nálezom Ústavného súdu
Slovenskej republiky. Odhliadnuc od zákonov prinášajúcich zásadné zmeny,
v súvislosti s administratívnou organizáciou Slovenskej republiky, (ako
napríklad zákon 515/2003 Z.z., ktorým došlo k úprave okresných úradov na
obvodné úrady), novelami ďalej došlo k úprave dôsledkov vyhlásenia volieb
do Európskeho parlamentu Ústavným súdom za neplatné, úprave volebnej
kaucie, premene finančných súm obsiahnutých v zákone na Eurá.
K podstatnejšej zmene volebných podmienok smerom k priblíženiu volieb
občanom a výraznejším zmenám volebného systému došlo iba zvýšením
počtu preferenčných hlasov na dva hlasy.
Ako z uvedených legislatívnych zmien vyplýva, Slovenská republika
nijakým spôsobom nezačala „bojovať“ s nízkou volebnou účasťou, a to
v rámci možností, ktoré jej Akt o priamych voľbách umožňuje. Nevyužila tak
žiadnym spôsobom „manévrovací priestor“ pri úprave volebnej legislatívy,
vyplývajúci z platnej legislatívy Európskej únie. Územie Slovenskej
republiky stále ostáva ako jediný volebný obvod. Ako je zrejmé z tohto
článku, legislatívne možností a existujúce volebné právne úpravy v iných
členských štátoch ponúkajú hneď niekoľko riešení.
ZÁVER
Cieľom tohto príspevku bolo analyzovať legislatívu Európskej únie v oblasti
volieb do Európskeho parlamentu. Genéza priamej voľby poslancov do
Európskeho parlamentu prináša poznatok, že členské štáty neboli ochotné
rýchlo pristúpiť k zakotveniu priamej voľby poslancov Zhromaždenia, resp.
následne Európskeho parlamentu. Integračný proces však postupne prinútil
členské štáty uznať nevyhnutnosť priamej voľby poslancov Zhromaždenia
(Európskeho parlamentu) a postavil ich pred ďalšiu novinku, a to občianstvo
Únie. Občianstvo Únie zaviedlo supranacionálne prvky aj do priamej voľby
poslancov Európskeho parlamentu, kedy sa aj občania iných členských štátov
môžu zúčastňovať volieb do Európskeho parlamentu na území členských
štátov, kde majú trvalý pobyt. Slovenská právna úprava vznikala ešte pred
vstupom Slovenskej republiky do Európskej únie. V čase jej prijímania
61
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
existovala už európska legislatíva v podobe, v akej existuje dodnes. Zákon
o voľbách do Európskeho parlamentu síce dodržiava požiadavky legislatívy
Európskej únie, ale nevyužíva plne priestor, ktorý mu táto legislatíva
poskytuje na vlastnú úpravu volebných pravidiel. Jedným z legislatívnych
zámerov slovenského zákonodarcu bolo zrejme nevytváranie v zásade iného
volebného systému ako toho, ktorý existuje vo voľbách do Národnej rady
Slovenskej republiky, systému, ktorý je „zrejme osvedčený“. V súvislosti
s nie príliš vysokou volebnou účasťou vo voľbách do Európskeho parlamentu
sa natíska otázka, či je naďalej rozumnou cestou zotrvávať na existujúcom
volebnom modeli. Či dôjde k legislatívnej zmene alebo nie, úpravy z iných
členských štátov Únie ponúkajú niekoľko spôsobov, akými je možné prispieť
k zjednodušeniu a spopularizovaniu volieb do Európskeho parlamentu.
Zostáva len dúfať, že slovenskí zákonodarcovia pristúpia k legislatívnym
zmenám zodpovedne, a zároveň so záujmom o ich sprístupnenie voličovi.
LITERATÚRA
Akt o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu,
pripojený k rozhodnutiu 76/787/ESUO, EHS, Euratom v pôvodnom
znení aj v znení z roku 2002.
BIRKE, W.: European Elections by Direct Suffrage: A Comparative Study of
the Electoral Systems Used in Western Europe and Their Utilitiy for the
Direct Election of a European Parliament. 1. vyd. Leiden : A. W.
Sythoff, 1961. 124 s. ISBN 90-286-0031-0.
Dokument V niektorých krajinách EÚ hrozia za neúčasť na voľbách pokuty.
[online]. 2009. [cit. 2011-03-11]. Dostupné na internete: <http://spravy.
pravda.sk/v-niektorych-krajinach-eu-hrozia-za-neucast-na-volbachpokuty-pu4-/sk_svet.asp?c=A090605_162855_sk_svet_p23>.
Dokument Voľby do Európskeho parlamentu 6. júna 2009. [online]. 2009.
Dostupné na internete: <http://www.volbysr.sk/volbyep2009/sr/tab1_sk.
html>.
Gesetz über die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der
Bundesrepublik Deutschland (Europawahlgesetz – EuWG) v platnom
znení.
HERMAN, V. – HAGGER, M.: The Legislation of Direct Elections to the
European Parliament. 1. vyd. Westmead; Farnborough; Hant : Gower
Publishing Company, 1980. 320 s. ISBN 0566002477.
Judikáty Európskeho súdu pre ľudské práva z 25. 11. 2010, Greens and M. T.
vs. Spojené kráľovstvo č. 60041/08 a 60054/08.
62
Karol Margeta
Loi du 28 janvier 1994 fixant les modalités de l'élection des représentants du
Grand-Duché de Luxembourg au Parlement Européen, modifiant et
complétant: 1) la loi modifiée du 25 février 1979 relative à l'élection
directe des représentants luxembourgeois au Parlement Européen; 2) la
loi modifiée du 25 février 1979 concernant l'organisation d'élections
simultanées pour le Parlement Européen et la Chambre des Député
v platnom znení.
MOKRÁ, L.: Volebné právo v intenciách komunitárnej úpravy volieb do EP
na príklade SR. [online]. 2008. [cit. 2011-03-11]. Dostupné na internete:
<http://www.saep.sk/?q=system/files/mokra_5%20rokov%20po.pdf>.
Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky 126/2009 Z.z. z 11. februára
2009.
Smernica Rady 93/109/ES zo 6. decembra 1993, ktorou sa stanovujú
podrobnosti uplatňovania volebného práva a práva byť volený do
Európskeho parlamentu pre občanov únie s bydliskom v členskom štáte,
ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi.
Zákon č. 331/2003 Z.z. o voľbách do Európskeho parlamentu v platnom
znení a dôvodové správy k jeho novelám.
Zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v platnom znení.
Zákon č. 62/2003 o volbách do Evropského parlamentu v platnom znení.
Zmluva o Európskej únii, konsolidované znenie, Úradný vestník C 83
z 30. 03. 2010.
Zmluva o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva (1957).
63
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
ABSTRAKT
Príspevok analyzuje legislatívnu genézu vytvárania volebných pravidiel vo
voľbách do Európskeho parlamentu, jedinej priamo volenej inštitúcie
Európskej únie. Ako z neho vyplýva, na úrovni Európskej únie nedošlo
k harmonizácii všetkých pravidiel a ani k realizácii „paneurópskych volieb“.
Súčasťou príspevku je aj analýza premietnutia právnej úpravy práva Únie do
slovenského právneho poriadku s načrtnutím možných legislatívnych zmien,
ktoré by mohli byť uskutočnené pri najbližšom „otváraní“ zákona o voľbách
do Európskeho parlamentu.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Voľby do Európskeho parlamentu; Úprava volieb právnom poriadku Únie;
Osobitosti volieb do Európskeho parlamentu; Komparácia právnej úpravy
v štátoch Európskej únie; Náčrt legislatívnych zmien v zákone o voľbách do
Európskeho parlamentu.
ADRESA
Mgr. Bc. Karol Margeta
Università degli studi di Ferrara
Via Darsena 81, T1-205
441 22 Ferrara
Italia
[email protected]
[email protected]
64
Alexander Onufrák
JEDEN VOLEBNÝ OBVOD: NEVÝHODA PRE REGIÓNY,
VÝHODA PRE BRATISLAVU
ONE CONSTITUENCY: THE DISADVANTAGE OF REGIONS, THE
ADVANTAGE FOR BRATISLAVA
ALEXANDER ONUFRÁK
ABSTRACT
The aim of this paper was to highlight on the disproportionately
representation of the regional MPs in the National Council of the Slovak
Republic. The highest number (51/150) of the MPs come from Bratislava
region, even if numbers of the electoral votes which the political parties
gained in this regions were lower or much lower in the compare with other
regions. Simply it can be stated, that the number of the regional seats in the
National Council of the Slovak republic do not correspond with the numbers
of the electoral votes which political parties gained in concrete regions.
There are (at least) three reasons which support existing status:
1.
2.
3.
A single constituency.
List of candidates and rank on it.
Preferential voting – the obligation to obtain at least 3 % of the
valid votes, which political party received.
KEY WORDS
Bratislava; List of Candidates; Seat; Preferential Voting; Self-Governing
Regions; Constituency; Election Law.
JEDEN VOLEBNÝ OBVOD: NEVÝHODA PRE REGIÓNY, VÝHODA
PRE BRATISLAVU
O zmene volebných pravidiel a teda i volebných zákonov sa už popísalo
a porozprávalo pomerne dosť. No aj napriek tomu tak medzi politológmi, ako
aj medzi samotnými politikmi ožíva táto téma permanentne každé funkčné
obdobie. Neustále tak jedni, ako aj druhí poukazujú na výhody, či nevýhody
toho ktorého volebného systému (pomerný/väčšinový/zmiešaný), tej ktorej
volebnej procedúry (napr. jednomandátový/viacmandátový volebný obvod),
či metódy prepočítavania voličských hlasov (Hagenbach-Bischoffová metóda,
d´Hontov volebný deliteľ, či iné metódy). A to už ani nehovoriac o rôznych
65
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
obmedzeniach (napr. minimálnych kvórach potrebných nato, aby sa
strana/koalícia mohla uchádzať o poslanecké mandáty), či zostavených
kandidátnych listinách strán/koalícií a poradiach jednotlivých kandidátov na
nich.
To, že zmena volebných pravidiel nie je v našich podmienkach žiadne
nóvum, ako to napríklad prezentujú média v spojitosti s takzvaným „super
volebným rokom 2014“, svedčí už to, že Zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do
Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov,1 ktorý de
facto plynule nadväzuje a vychádza zo Zákona č. 80/1990 Zb. o voľbách do
Slovenskej národnej rady v znení neskorších predpisov2 bol už poslancami
NR SR po piatykrát novelizovaný a dokonca sa k nemu vyjadril i Ústavný súd
Slovenskej republiky (ďalej len ÚS SR) v Náleze Ústavného súdu Slovenskej
republiky č. 126/2009 Z.z.3 Len pre doplnenie je potrebne uviesť, že
i predošlá právna norma k súčasnému volebnému zákonu č. 333/2004 Z.z. –
teda zákon č. 80/1990 Zb. bol niekoľkokrát novelizovaný (konkrétne až
8 krát), pričom k jeho zneniu sa taktiež vyjadril ÚS SR a to v Náleze
Ústavného súdu Slovenskej republiky č. 66/1999 Z.z.4 Ten v marci 1999 uznal
námietky skupiny tridsiatichpiatich poslancov NR SR zastúpenej JUDr. Ing. I.
Šimkom, ktorí poukázali na účelovú „mečiarovú“ novelu volebného zákona
č. 187/1998 zo dňa 20. mája 1998. Táto novela, tiež známa ako „Mečiarov
zákon“5 nielenže výraznou mierou mala napomôcť k volebnému víťazstvu
HZDS v parlamentných voľbách v roku 1998, ale jej cieľom bolo
predovšetkým v čo najväčšej miere obmedziť vtedajšie opozičné politické
sily v politickom zápase, vďaka čomu šla táto novela nad rámec demokracie
a ústavnosti, čo koniec koncov potvrdil vo svojom náleze i samotný ÚS SR.
Aj keď sa viaceré sporné body a články v nasledujúcom období podarilo
vrátiť do pôvodného stavu – teda do stavu pred prijatím spornej novely,
poniektoré články a body zákona sú jeho súčasťou ešte aj dnes. Za jeden
takýto „pozostatok“ tejto neslávnej novely je možné označiť vytvorenie
1
2
3
4
5
Zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších
predpisov.
Zákon č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení zákona
č. 464/2005 Z.z., zákona č. 192/2007 Z.z., zákona č. 445/2008 Z.z., nálezu Ústavného súdu
Slovenskej republiky č. 126/2009 Z.z., zákona č. 58/2010 Z.z. a zákona č. 266/2010 Z.z.
(posledná novelizácia zo dňa 10. júna 2010).
Zákon č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady v znení zákona č. 8/1992 Z.z.,
zákona č. 104/1992 Z.z., zákona č. 518/1992 Z.z., zákona č. 157/1994 Z.z., zákona č. 81/1995
Z.z., zákona č. 187/1998 Z.z., nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky č. 66/1999 Z.z.,
zákona č. 223/1999 Z.z. a zákona č. 515/2003 Z.z.
KRIŠTOFÍK, M.: Volebný systém do Národnej rady Slovenskej republiky. In: Středoevropské
politické studie. [online]. 2001, roč. 3, č. 4. [cit. 2011-03-08]. Dostupné na internete: <http://
www.cepsr.com/clanek.php?ID=65>.
66
Alexander Onufrák
jedného volebného obvodu/kraja, o ktorom pojednáva § 11 zákona
č. 333/2004 Z.z. Aj keď vznik jedného volebného obvodu/kraja (ako už bolo
spomenuté) sa neodlučiteľne spája s HZDS a jeho dlhoročným lídrom V.
Mečiarom, pravdou zostáva, že ešte v rokoch 1995 – 1996 pôvodným
zámerom HZDS bola snaha „rozparcelovať“ územie Slovenskej republiky na
viacero volebných obvodov s cieľom „upraviť volebný systém zavedením
zmiešaného (kombinovaného) resp. väčšinového volebného systému.“6 Podľa
M. Gbúrovej obrovský význam v tomto smere spočíval i v prijatí „Zákona
č. 221/1996 Zb. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky na
8 krajov a 79 okresov…,“ pričom ako sama dodáva „… táto argumentácia
vychádzala z toho, že počet novovytvorených okresov (79, pôvodne sa rátalo
so 75 okresmi) približujúca sa takmer k polovici počtu 150 poslaneckých
mandátov v NR SR, ako aj vymedzenie administratívnych hraníc viacerých
okresov nebol náhodný.“7
Aj napriek početným vyjadreniam mnohých politikov z viacerých
politických strán, že by bolo dobré prežitok jedného volebného obvodu z čias
mečiarizmu napraviť a teda rozdeliť Slovenskú republiku na viacero
volebných obvodov/krajov, doposiaľ sa k tomuto činu nikto neodhodlal a tak
aj v roku 2011 znie § 11 zákona č. 333/2004 Z.z. nasledovne: „Územie
Slovenskej republiky tvorí jeden volebný kraj.“8
Určite existuje obrovské množstvo dôvodov, prečo sa k otázke viacerých
volebných obvodov zatiaľ žiadna zo súčasných (predovšetkým)
parlamentných politických strán neodhodlala. Podľa nášho názoru tým
prvoradým sú však obavy straníckych elít v centrálach strán, ktoré by
viacerými volebnými obvodmi utrpeli najviac. Na druhej strane obnovením
viacerých volebných obvodov by jednoznačne získali regionálne a miestne
štruktúry, ktoré situáciu v daných regiónoch poznajú omnoho lepšie, ako lídri
strán z Bratislavy. Tí mnohokrát nemajú ani potuchy o tom, ako ich voliči
žijú a kde vôbec žijú. „Politická turistika“ do regiónov v čase predvolebnej
kampane raz za štyri roky je pre voliča trochu málo a mnohokrát vyvoláva
u samotných voličov nevôľu, kritiku, ba dokonca až odpor. Slovenská
republika, kde existuje od roku 1998 (ako už bolo povedané) jeden volebný
obvod je toho jasným dôkazom. Z toho dôvodu sme sa pokúsili v našom
príspevku na tento fenomén poukázať, pričom vychádzali sme z výsledkov
6
7
8
GBÚROVÁ, M.: Politický rozmer novelizácie volebného zákona v roku 1998. In: Voľby 1998
v Slovenskej republike: (stav – kontexty – perspektíva). Prešov : Katedra sociálnopolitologických vied Filozofickej fakulty Prešovskej univerzity v Prešove, 1998, s. 33.
Tamtiež, s. 33.
Zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších
predpisov.
67
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
minuloročných parlamentných volieb a rovnako tak i z volieb do Európskeho
parlamentu, ktoré sa konali v roku 2009.
Pokiaľ ide o výsledky parlamentných volieb do NR SR, ktoré sa konali
minulý rok konštatujeme, že existuje obrovský nepomer medzi počtom
poslancov zastúpených v NR SR s trvalým pobytom v Bratislavskom
samosprávnom kraji a počtom poslancov NR SR s trvalým pobytom vo
zvyšných siedmich samosprávnych krajoch. Zatiaľ čo tých „bratislavských“
je až 51 zo 150, čo činí viac ako 1/3 celého zákonodarného zboru, tak počet
poslancov NR SR z ostatných krajov kulminuje od 11 poslancov
z Trenčianskeho kraja až po 18 poslancov s trvalým pobytom v kraji
Košickom. (Tabuľka 1)
Aj keď už hneď na prvý pohľad je z tabuľky zjavné, že takýto stav je
jednoznačne v prospech Bratislavského kraja a v neprospech zvyšných
samosprávnych krajov, ešte absurdnejšia situácia exituje pokiaľ do úvahy
zoberieme počet získaných hlasov v jednotlivých krajoch, tej ktorej politickej
strany k počtu poslaneckých mandátov. (Tabuľka 2)
Excelentným príkladom v tomto smere je zisk viac ako 140 tisíc, resp.
viac ako 136 tisíc voličských hlasov politickej strany Smer-SD v Žilinskom
kraji, resp. v kraji Prešovskom, pričom Žilinský kraj v NR SR zastupujú len
3 poslanci, v prípade Prešovského kraja sú to 7 poslanci. Úplne opačná
situácia je napríklad v kraji Bratislavskom, kde aj napriek tomu, že politická
strana Smer-SD získala len niečo nad 84 tisíc hlasov, v NR SR je až
22 poslancov z tohto kraja, pričom celkový počet poslancov Smeru-SD je 62.
Podobný scenár je možné vidieť napríklad i v prípade KDH, ktoré aj napriek
tomu, že najviac hlasov získalo v Prešovskom kraji (takmer 49 tisíc), v NR
SR má len jedného zástupcu a to poslankyňu M. Gibalovú, ktorá sa do NR SR
dostala len ako náhradníčka. De facto len „nahradila“ J. Hudackého, ktorý sa
stal štátnym tajomníkom ministerstva dopravy, výstavby a regionálneho
rozvoja. Rovnako ako v prípade Smeru-SD, aj v prípade KDH najviac
poslaneckých kresiel obsadili poslanci z Bratislavského kraja (4 kresla) a to aj
napriek tomu, že KDH získalo v Bratislavskom kraji len asi 27 tisíc
voličských hlasov. Ešte horšie v tomto smere dopadol kraj Nitriansky pri
Moste – Híd, kde aj napriek tomu, že strana získala takmer 60 tisíc hlasov,
„Nitrania“ obsadili len 2 poslanecké kreslá. Zato za Bratislavský kraj za
poslanecký klub Most-Híd sedia až 8 poslanci a to aj napriek tomu, že ich
prínos v počte hlasov pre stranu bol len niečo nad 27 tisíc. To isté platí
v podstate i pokiaľ ide o „nováčika“ v NR SR stranu SaS. Aj v tomto prípade
je počet získaných hlasov oproti počtu získaných mandátov neporovnateľne
nižší. Konkrétne 60 tisíc získaných hlasov z celkového počtu 307 tisíc hlasov,
no zato až 8 mandátov z 22.
68
Alexander Onufrák
Tento jav sa nedá nazvať nijak inak, len ako istý paradox, keďže kraje,
ktoré pre konkrétnu stranu získajú najvyšší počet voličských hlasov dostavajú
najnižší počet poslaneckých kresiel. Zjednodušene povedané, počty
poslancov z jednotlivých regiónov v NR SR nekorešpondujú a neodrážajú
reálne zisky, ktoré strany v jednotlivých regiónoch získali. V tomto smere za
výnimku je možné považovať snáď len politické strany SDKÚ-DS a SNS.
Pokiaľ ide o SDKÚ-DS tu je možné hovoriť o najvyššej miere vyváženosti
zástupcov z regiónov. S najvyššou pravdepodobnosťou to súvisí s tzv.
„primárnymi voľbami“, ktoré sa v strane konajú, čím dávajú šance dostať sa
na zvoliteľné miesta i zástupcom z regiónov. Úplne iná situácia je v prípade
SNS, ktorú v NR SR reprezentujú až 5 poslanci (z 9) zo Žilinského kraja
a teda je možne oprávnene hovoriť o výraznom vplyve „Žilinčanov“ vo
vrcholných štruktúrach tejto strany.
Pokiaľ by začalo platiť pravidlo, žeby sa prerozdeľovali mandáty podľa
toho, koľko voličských hlasov daná strana získala v konkrétnom kraji, tak
zastúpenie v NR SR by vyzeralo úplne inak, ako je tomu dnes. Minimálne by
sa v NR SR „prečistili“ mnohé (mediálne známe, no voličovi osobne
neznáme) stranícke elity z centrál politických strán a ich miesto by zaujali
(dovolíme si tvrdiť) omnoho pružnejší a určite aj schopnejší poslanci
z regiónov. Podľa našich prepočtov by najhoršie nato doplatil práve
Bratislavský kraj, ktorý by tak prišiel až o 30 poslaneckých mandátov. Tie by
pripadli v prospech ostatných samosprávnych krajov a to v nasledujúcom
pomere: Trenčiansky kraj +7 mandátov, Žilinský +6 mandátov,
Banskobystrický +5 mandátov, Nitriansky +4 mandáty, Košický +1 mandát
a Prešovský +7 mandátov. Najvyššie pozitívum takéhoto prepočítania
a prerozdelenia mandátov spočíva predovšetkým v tom, že každý kraj by bol
v NR SR zastúpený viac-menej rovnomerne, keďže počet mandátov/kraj by
bol v rozmedzí 15-21.
Pokiaľ by sme chceli identifikovať zdroj toho, prečo je Bratislavský
samosprávny kraj zastúpený početnejšie v NR SR oproti ostatným
samosprávnym krajom, tak tu je potrebné povedať, že existuje celý rad
faktorov, ktoré tento jav ovplyvňujú, počnúc sídlom strany, cez pozíciu
Bratislavy ako hlavného mesta (ekonomická, hospodárska, finančná, kultúrna
i politická metropola Slovenskej republiky), až po relatívne jednoduchší
prístup „Bratislavských“ politikov k médiám. Práve média do značnej miery
(predovšetkým tie s celoštátnou pôsobnosťou) majú schopnosti i možnosti,
aby sa aj z pomerne neznámej osoby (známej maximálne vo svojom blízkom
okolí) stala celospoločenský známa osobnosť po celej republike. V tomto
kontexte majú „Bratislavskí“ politici oproti ostatným značnú výhodu, aj keď
na druhej strane si jasne uvedomuje, že je na nich zo strany médií vyvíjaný
oveľa väčší tlak v porovnaní s politikmi z ostatných krajov. Aj v tomto smere
69
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
je jasne vidieť, že sila médií je nesmierne výrazná, pričom pôsobí oboma
smermi. Teda tak smerom „nahor“ k úspechu, ale aj smerom „nadol“ k pádu.
Aj keď sme okrajovo načrtli čo môže spočívať za „úspechom“ poslancov
NR SR s trvalým pobytom v Bratislavskom kraji získať v tak hojnom
počte (51) poslanecké mandáty, tak za dva najdôležitejšie faktory, (ktoré
mimochodom do značnej miery navzájom súvisia) v tomto smere
považujeme: Po prvé zostavovanie kandidátnych listín a poradie na nich, a po
druhé povinnosť získať pri prednostnom hlasovaní „… najmenej tri percentá
prednostných hlasov z celkového počtu platných hlasov odovzdaných pre
politickú stranu, alebo koalíciu…,“ o čom pojednáva § 43 ods. 5 zákona
č. 333/2004 Z.z.9
To, že o poradí na kandidátnych listinách do značnej miery rozhodujú
stranícke centrály to snáď ani netreba pripomínať. Každý to vie a akosi sme si
my – občania už nato aj zvykli. Úplne sme v tomto smere absentovali
a berieme to ako holý fakt. No to, aké dôsledky môžu z tohto „faktu“
vyplývať si môžeme len domyslieť. Veľmi výstižne sú v tomto smere slová
R. Gefferta, ktorý trefne poznamenáva, že „… zostavovanie kandidátnych
listín je výsledkom úzkeho okruhu ľudí, ktorí rozhodujú o zostave kandidátov,
predovšetkým o poradovníku na kandidátnej listine, čiže v konečnom dôsledku
o reálne zvoliteľných miestach.“10 Výsledkom, ako R. Geffert dodáva, je to,
že „… konkrétny poslanec zvolený za politickú stranu sa nezodpovedá za
konkrétne činy a aktivity svojim konkrétnym voličom, ale len relatívne úzkemu
grémiu politickej strany, ktorá ho kandidovala, a ktorej sa prirodzene snaží
zavďačiť.“11
Keďže našim záujmom nie je sledovať a zisťovať, čo mál autor na mysli
pod pojmom „zavďačiť sa“ (aj keď mnohí asi tušia), opätovne sa vrátime
k samotnému zostavovaniu kandidátnych listín resp. k „poradovníkom“, ako
to R. Geffert pomenoval, s dôrazom nato, z ktorého kraja kandidát pochádza,
a na ktorom mieste sa na kandidátke nachádza. Vzhľadom nato, že
z kvantitatívneho i kvalitatívneho hľadiska by bolo pomerne náročne
rozpracovať a rozanalyzovať kandidátne listiny všetkých politický strán
uchádzajúcich sa o voličské hlasy v minuloročných parlamentných voľbách,
rozhodli sme sa vyber skĺbiť len na tie politické strany, ktoré prekročili
5 percentnú hranicu potrebnú na prekročenie prahu zvoliteľnosti do NR SR
Zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších
predpisov.
10
GEFFERT, R.: „Hravá racionalita“: Politické strany a volebný proces v SR. In: Slovenská
politologická revue. [online]. 2004, roč. 4, č. 4, s. 1-13. [cit. 2011-03-06]. Dostupné na
internete: <http://www.ucm.sk/revue/2004/4/geffert.pdf>.
11
Tamtiež, s. 1-13.
9
70
Alexander Onufrák
a aj to len na prvých dvadsať kandidátov týchto politických strán.
Vzájomným porovnávaním sme zistili, že s výnimkou SNS, kde jasne v prvej
dvadsiatke dominovali „Žilinčania“ (9/20), všetky ostatné parlamentné strany
mali v prvej dvadsiatke najviac kandidátov z Bratislavského kraja, pričom
najviac ich bolo v strane SaS a to až 12/20. Strane SaS patrí prvenstvo aj
v tom zmysle, že hneď na prvých deviatich miestach boli kandidáti
z Bratislavského kraja.12 To len jasne dokazuje, že zostavovanie tejto
kandidátnej listiny bola výlučne „bratislavskou“ záležitosťou. V prípade
Smer-SD a KDH to bolo v oboch prípadoch 7/20 a v prípade SDKÚ-DS
a Most-Híd 6/20. (Tabuľka 3) Do pozornosti si preto dovolíme opätovne
pripomenúť volebné úspechy strany Smer-SD v Prešovskom a Žilinskom
kraji, ktoré aj napriek tomu, že v nich Smer-SD získal najvyššie volebné
zisky, tak v poradí „prvý“ zástupca za Prešovský kraj S. Kubánek mal
poradové číslo 19. a hneď za ním s poradovým číslom 20. hájil farby
žilinského kraja jeho „prvý“ zástupca v poradí J. Blanár.13
Aj keď voči zisteniam, ktoré v tomto príspevku odzneli je možné
v podstate podať námietku, nakoľko právny systém SR pozná mechanizmus
prednostného hlasovania, vďaka ktorému je sa možné de facto „posunúť“
z nižších, ba dokonca aj z tých najnižších priečok smerom nahor, čo nám
koniec-koncov dokázal I. Matovič a jeho „obyčajní ľudia“, ale aj tak tento
úkaz hodnotíme ako výnimočný zjav (divergenciu), než ako všeobecné platné
pravidlo. Za hlavnú príčinu tohto stavu je preto možné jednoznačne
považovať potrebu získať najmenej 3 percentá platných hlasov odovzdaných
pre politickú stranu. Výsledkom je to, že v našom právnom rámci bežne
dochádza k situácií, že poniektorí kandidáti aj napriek pomerne vysokému
počtu preferenčných hlasov, no žiaľ s nízkym poradovým číslom ostávajú
mimo parlamentu, zatiaľ čo iní sedia v poslaneckých laviciach a to aj napriek
tomu, že počet hlasov, ktoré strane priniesli je žalostne nízky. Zato ich
poradové číslo na kandidátnej listine je pomerne vysoké. (Tabuľka 4) Snáď
na mieste je otázka, či je demokratické a morálne správne, aby v NR SR
pôsobil poslanec, ktorý nezískal ani tisíc hlasov, zatiaľ čo mimo neho
ostávajú jeho kolegovia zo strany so ziskom 3, 4, 5 tisíc hlasov? Podľa nášho
názoru určite nie, a preto sa domnievame, že v tejto oblasti je potrebná
výrazná zmena, ktorá by tento nespravodlivý defekt odstránila. A to sa týka
tak volieb do NR SR, ako aj volieb do Európskeho parlamentu.
12
Dokument Voľby do NR SR 2010: Zoznam kandidátov Sloboda a Solidarita. [online]. 2010.
[cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://app.statistics.sk/nrsr_2010/info/regkand.jsp?
lang=sk&psk=5>.
13
Dokument Voľby do NR SR 2010: Zoznam kandidátov SMER – sociálna demokracia. [online].
2010. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://app.statistics.sk/nrsr_2010/info/
regkand.jsp?lang=sk&psk=17>.
71
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Tu je situácia dokonca ešte o čosi zložitejšia, keďže podľa aktuálneho
právneho systému platnom v SR, v prípade volieb do Európskeho parlamentu
je dokonca potrebné získať až „10 percent prednostných hlasov z celkového
počtu platných hlasov odovzdaných pre politickú stranu alebo koalíciu“14
nato, aby sa kandidát mohol reálne uchádzať o poslanecký mandát v EP,
zatiaľ čo v Českej republike je táto hranica určená len na úrovni
„5 percent“.15 V reálnom živote to znamená, že v Európskom parlamente za
politickú stranu Smer-SD sedí K. Neveďalová (5. na kandidátnej listine
strany), aj keď získala len 4 378 preferenčných hlasov a nie jej stranícka
kolegyňa S. Pavlovičová, ktorá aj keď získala 12 095 preferenčných hlasov
(teda takmer trojnásobne viacej), jej poradové číslo 12 na kandidátnej listine
strany v súčinnosti s 10 % hranicou prednostných hlasov ju de facto vyradilo
z politického boja získať mandát poslankyne EP.16 A teda môžeme otvorene
a nahlas povedať, že na základe toho, čo tu odznelo je zostavovanie
kandidátnych listín politickými stranami výlučne záležitosťou politických
centrál a to aj napriek tomu, že existuje klauzula o prednostných hlasoch.
Jedným z riešení, ako je možné vplyv straníckych centrál – teda
partokracie v „celoštátnych“ voľbách obmedziť vidíme nielen v úprave § 43
ods. 5 zákona č. 333/2004 Z.z., ale aj v úprave § 11 toho istého zákona, ktorý
pojednáva o „nešťastnom“ jednom volebnom obvode a to takým spôsobom,
žeby sa ich počet zvýšil na 8 a to aj napriek vyjadreniam poniektorých
politikov, ale aj politológov, „že Slovensku úplne stačia“ aj 4 volebné
obvody. Podľa nášho názoru, rozdelenie Slovenskej republiky na 8 volebných
obvodov/krajov považujeme za oveľa lepšie minimálne z dvoch
principiálnych dôvodov: Po prvé preto, že počet a hranice volebných
obvodov/krajov by explicitne korešpondovali s počtom samosprávnych
krajov a po druhé preto, žeby sa reálnejšie a spravodlivejšie prerozdelili
poslanecké mandáty krajom, ako v prípade len štyroch volebných
obvodov/krajov. Ak by sa pristúpilo k druhému variantu – teda rozdelenie
územia Slovenskej republiky len na 4 volebné obvody, Bratislavský kraj by
bol opäť do istej miery zvýhodnený, pretože je rozdiel, ak prerozdelíme
150 mandátov medzi 8 obvodov/krajov, alebo len medzi 4. To, že rozdelenie
územia Slovenskej republiky na 8 volebných obvodov/krajov na základe
územnosprávneho rozdelenia má reálne opodstatnenie môžeme vidieť aj
§ 34 ods. 5 zákona č. 331/2003 Z.z. o voľbách do Európskeho parlamentu v znení neskorších
predpisov.
§ 48 odst. 3 zákona č. 62/2003 Sb. o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých
zákonů.
16
Dokument Voľby do Európskeho parlamentu 6. júna 2009: Výsledky prednostného hlasovania:
Smer – sociálna demokracia. [online]. 2009. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://
app.statistics.sk/volbyep2009/sr/tab5.jsp?lang=sk&par=3>.
14
15
72
Alexander Onufrák
u našich najbližších susedov z V4. Vo všetkých troch prípadoch totiž platí (či
už vo väčšej, alebo v menšej miere), že pri určovaní volebných obvodov sa
bral do úvahy i územnosprávny rámec. (Tabuľka 5)
Pokiaľ ide o voľby do poslaneckej snemovne Českej republiky tu platí
pravidlo, že územie ČR je rozdelené na 14 volebných krajov, pričom max.
počet mandátov za jednotlivé kraje je presne určený v prílohe č. 2 k zákonu
č. 247/1995 Sb.17 O čosi iný mechanizmus platí pokiaľ ide o voľby do Senátu
ČR. V tomto prípade je územie ČR rozdelené na 81 jednomandátových
volebných obvodov, pričom o presnom vymedzení hraníc volebného obvodu
pojednáva príloha č. 3 toho istého zákona.18 I v prípade susedného Poľska
počet volebných obvodov exaktne korešponduje s územnosprávnym
usporiadaním štátu. Ten je rozdelený na 16 vojvodstiev, pričom v každom
vojvodstve existuje najmenej jeden volebný obvod. Minimálny počet
mandátov/obvod do dolnej komory poľského parlamentu – Sejmu je
stanovený na 719 a do hornej komory poľského parlamentu – Senátu
v rozmedzí 2-4 mandáty/obvod,20 pričom najvyšším počtom obvodov a teda
i senátorov disponuje vojvodstvo Sliezsko, ktoré ich má v oboch prípadoch po
6. Celkovo sa územie Poľska člení na 41 volebných obvodov vo voľbách do
Sejmu a na 40 volebných obvodov vo voľbách do Senátu,21 vďaka čomu je
možné zaručene hovoriť o vyváženosti zastúpenia všetkých poľských
regiónov v parlamente. Veľmi podobné rysy pokiaľ ide o význam
územnosprávnych jednotiek, ako v prípade Poľska, či Českej republiky je
možné vidieť i u nášho južného suseda – Maďarska. Aj keď na druhej strane
v prípade Maďarska je možné hovoriť o viacerých špecifikách, vďaka čomu
sa výrazne líši od dvoch predchádzajúcich. Tým najzákladnejším je
bezpochyby existencia len jednej komory parlamentu, zatiaľ čo v prípade
Českej republiky a Poľska jestvujú komory dve. Tým druhým špecifikom je
pomerne komplikovaný volebný systém a ešte komplikovanejšie
prerozdeľovanie 386 mandátov. Z celkového počtu 386 poslancov, 176 sú
zvolení v jednomandátových obvodoch väčšinovým systémom, ďalší 152 by
mali byť zvolení v 20 viacmandatových obvodov (19 regiónov/žúp +
§ 26 a příloha č. 2 k zákonu č. 247/1995 Sb. o volbách do Parlamentu České republiky
a o změně a doplnění některých dalších zákonů.
18
§ 59 odst. 1 a příloha č. 3 k zákonu č. 247/1995 Sb. o volbách do Parlamentu České republiky
a o změně a doplnění některých dalších zákonů.
19
Art. 136 a Załącznik nr 1 Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu
Rzeczypospolitej polskiej: Załącznik do obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 3 października 2007 r. (Dz. U. 2007 Nr 190 poz. 1360).
20
Art. 191 a Art. 192 a Załącznik nr 2 Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
i do Senatu Rzeczypospolitej polskiej: Załącznik do obwieszczenia Marszałka Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 października 2007 r. (Dz. U. 2007 Nr 190 poz. 1360).
21
Ref. 19 a 20.
17
73
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Budapešť), no zvyčajne sa prerozdelí len asi 120-140 mandátov a zvyšných
58 sú tzv. „kompenzačné kreslá“, aj keď v praxi ich počet kulminuje
v rozmedzí 70-90.22
Na základe toho, čo v predchádzajúcich vetách odznelo je možné
konštatovať, že aj keď sa pravidlá a volebné mechanizmy do istej mieri
u našich najbližších susedoch líšia, všade sa prihliada na územnosprávne
hľadisko, okrem Slovenskej republiky samozrejme. A vyzerá to tak, že tento
stav ešte pekne dlhé obdobie potrvá a to aj napriek množstvu slovných
vyjadrení z každej strany a nemyslíme tým len politické strany. Pretože
ochota riešiť tento pálčivý problém zo strany kompetentných tu jednoducho
nie je. Hlavný dôvod vidíme predovšetkým v tom, že právny stav, ktorý
v Slovenskej republike momentálne jestvuje zjavne vyhovuje nie len
niektorým, ale mnohým. Nádherne je to možné vidieť napríklad na
novozriadenej Komisií na prípravu nového volebného kódexu na Ministerstve
vnútra SR (ďalej len MV SR), o ktorej činnosti, zasadnutiach, či bodoch
rokovaniach verejnosť nevie úplne nič, až na jednu strohú správu TASR
umiestnenú na web stránke samotného MV SR.23 Výstižne tento stav
pomenoval M. Klus, podľa ktorého ide zjavne o „štátne tajomstvo“,24 s čím
absolútne súhlasíme.
Aj keď nateraz nemáme bližšie informácie o samotnom priebehu
rokovaní, o hlasovaní stálych členov komisie, či o tom aké požiadavky
a pravidla rozhodli o ľuďoch, ktorí túto komisiu dnes tvoria a podobne, hneď
na prvom zasadnutí bolo konštatované, že „neexistuje konsenzus
k opätovnému zavedeniu vyššieho počtu volebných obvodov.“25 Pravdu
povediac po vzhliadnutí „poradovníka“ stálych členov skupiny/komisie sme
žiadne iné stanovisko od nich očakávať ani nemohli. Pretože, nielenže tam
nie sú žiadni kolegovia z politologickej obce, ktorí sa problematike volieb
a volebných systémov dlhodobo profesne venujú a v podstate je to „ich
parketa“, ale i počet zástupcov z regiónov hodnotíme ako žalostne biedny –
22
Dokument Volebný systém v Maďarsku. [online]. [cit. 2011-03-15]. Dostupné na internete:
<http://sk.wikipedia.org/wiki/Volebn%C3%BD_syst%C3%A9m_v_Ma%C4%8Farsku>.
23
Dokument Ministerstvo vnútra plánuje tzv. volebný kódex predložiť do konca roka. [online].
2011. [cit. 2011-03-08]. Dostupné na internete: <http://www.minv.sk/?tlacove-spravy&sprava=
ministerstvo-vnutra-planuje-tzv-volebny-kodex-predlozit-do-konca-roka>.
24
KLUS, M.: Nedovoľme aby nás strany vládnej koalície (s)klamali v kľúčovej otázke tohto
volebného obdobia! Aká bude volebná legislatíva upravujúca voľby do NR SR a Európskeho
parlamentu? [online]. 2011. [cit. 2011-03-08]. Dostupné na internete: <http://blog.etrend.sk/
martin-klus/2011/02/21/nedovolme-aby-nas-strany-vladnej-koalicie-sklamali-v-klucovejotazke-tohto-volebneho-obdobia>.
25
Dokument Ministerstvo vnútra plánuje tzv. volebný kódex predložiť do konca roka. [online].
2011. [cit. 2011-03-08]. Dostupné na internete: <http://www.minv.sk/?tlacove-spravy&sprava=
ministerstvo-vnutra-planuje-tzv-volebny-kodex-predlozit-do-konca-roka>.
74
Alexander Onufrák
až 2/17. A tak bežnému občanovi neostáva nič iné len zamyslieť sa nad tým,
či zmena volebných pravidiel nie je opäť len ďalším prísľubom zo strany
straníckych elít smerom k prostému ľudu, aby ho potešili, aj keď už dnes
dobre vedia, že to ostane len a len pri sľuboch.
LITERATÚRA
Dokument Ministerstvo vnútra plánuje tzv. volebný kódex predložiť do konca
roka. [online]. 2011. [cit. 2011-03-08]. Dostupné na internete: <http://
www.minv.sk/?tlacove-spravy&sprava=ministerstvo-vnutra-planuje-tzvvolebny-kodex-predlozit-do-konca-roka>.
Dokument Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do
Senatu Rzeczypospolitej polskiej: Załącznik do obwieszczenia Marszałka
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 października 2007 r. (Dz. U.
2007 Nr 190 poz. 1360). [online]. [cit. 2011-03-11]. Dostupné na
internete: <http://www.sejm.gov.pl/prawo/nowaord/kon11.htm>.
Dokument Voľby do Európskeho parlamentu 6. júna 2009. [online].
[cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://app.statistics.sk/volbyep
2009/menu/index.jsp?lang=sk>.
Dokument Voľby do Európskeho parlamentu 6. júna 2009: Výsledky
prednostného hlasovania: Smer – sociálna demokracia. [online]. 2009.
[cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://app.statistics.sk/volbyep
2009/sr/tab5.jsp?lang=sk&par=3>.
Dokument Voľby do NR SR 2010. [online]. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na
internete: <http://app.statistics.sk/nrsr_2010/menu/index.jsp?lang=sk>.
Dokument Voľby do NR SR 2010: Zoznam kandidátov Sloboda a Solidarita.
[online]. 2010. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://app.
statistics.sk/nrsr_2010/info/regkand.jsp?lang=sk&psk=5>.
Dokument Voľby do NR SR 2010: Zoznam kandidátov SMER – sociálna
demokracia. [online]. 2010. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete:
<http://app.statistics.sk/nrsr_2010/info/regkand.jsp?lang=sk&psk=17>.
Dokument Volebný systém v Maďarsku. [online]. [cit. 2011-03-15]. Dostupné
na internete: <http://sk.wikipedia.org/wiki/Volebn%C3%BD_syst%C3%
A9m_v_Ma%C4%8Farsku>.
GBÚROVÁ, M.: Politický rozmer novelizácie volebného zákona v roku
1998. In: Voľby 1998 v Slovenskej republike: (stav – kontexty –
perspektíva). Prešov : Katedra sociálno-politologických vied Filozofickej
fakulty Prešovskej univerzity v Prešove, 1998, s. 30-39. ISBN 80-8888559-0.
75
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
GEFFERT, R.: „Hravá racionalita“: Politické strany a volebný proces v SR.
In: Slovenská politologická revue. [online]. 2004, roč. 4, č. 4, s. 1-13.
[cit. 2011-03-06]. Dostupné na internete: <http://www.ucm.sk/revue/
2004/4/geffert.pdf>. ISSN 1335-9096.
KLUS, M.: Nedovoľme aby nás strany vládnej koalície (s)klamali v kľúčovej
otázke tohto volebného obdobia! Aká bude volebná legislatíva
upravujúca voľby do NR SR a Európskeho parlamentu? [online]. 2011.
[cit. 2011-03-08]. Dostupné na internete: <http://blog.etrend.sk/martinklus/2011/02/21/nedovolme-aby-nas-strany-vladnej-koalicie-sklamali-vklucovej-otazke-tohto-volebneho-obdobia>.
KRIŠTOFÍK, M.: Volebný systém do Národnej rady Slovenskej republiky.
In: Středoevropské politické studie. [online]. 2001, roč. 3, č. 4. [cit. 201103-08]. Dostupné na internete: <http://www.cepsr.com/clanek.php?ID=
65>. ISSN 1212-7817.
Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky č. 126/2009 Z.z.
Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky č. 66/1999 Z.z.
Zákon č. 247/1995 Sb. o volbách do Parlamentu České republiky a o změně
a doplnění některých dalších zákonů.
Zákon č. 331/2003 Z.z. o voľbách do Európskeho parlamentu v znení
neskorších predpisov.
Zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky
v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady v znení
neskorších predpisov.
Zákona č. 62/2003 Sb. o volbách do Evropského parlamentu a o změně
některých zákonů.
76
Alexander Onufrák
PRÍLOHY
Tabuľka 1 Počet získaných voličských hlasov a mandátov pre parlamentné politické strany
podľa samosprávnych krajov
Prameň: Štatistický úrad SR: Voľby do NR SR 2010.
Tabuľka 3 Prehľad kandidátnych listín parlamentných politických strán a poradie prvých
dvadsiatich kandidátov na nich podľa samosprávnych krajov
Prameň: Štatistický úrad SR: Voľby do NR SR 2010.
77
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Tabuľka 2 Pomer a prepočet získaných hlasov k získaným poslaneckým mandátom za jednotlivé
politické strany podľa samosprávnych krajov
Prameň: Štatistický úrad SR: Voľby do NR SR 2010.
78
Alexander Onufrák
Tabuľka 4 Zoznam kandidátov politických strán, ktorý sa stali poslancami NR SR s najnižším
počtom prednostných hlasov resp. nestali poslancami NR SR s najvyšším počtom
prednostných hlasov
Prameň: Štatistický úrad SR: Voľby do NR SR 2010.
Tabuľka 5 Počet volebných obvodov v krajinách V4
Prameň: Vlastné spracovanie.
79
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
ABSTRAKT
Zámerom príspevku bolo poukázať na neproporčné zastúpenie poslancov
z jednotlivých samosprávnych krajov v Národnej rade Slovenskej republiky
(ďalej len NR SR). Najvyšší počet (51/150) poslancov NR SR pritom pochádza
z Bratislavského kraja, a to aj napriek tomu, že volebné zisky, ktoré
parlamentné strany v tomto kraji získali v porovnaní s ostatnými krajmi
nielenže neboli vyššie, resp. výrazne vyššie, ale dokonca boli podstatne nižšie.
Zjednodušene je možné konštatovať, že počty získaných mandátov za
jednotlivé kraje vôbec nekorešpondujú s volebnými ziskami, ktoré politické
strany v jednotlivých krajoch získali. Za hlavnú príčinu tohto stavu
považujeme:
1.
2.
3.
Existenciu jedného volebného obvodu.
Zostavovanie kandidátnych listín a poradie na nich.
Povinnosť získať najmenej 3 % všetkých platných hlasov, ktoré
politická strana získala pri prednostnom hlasovaní.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Bratislava; kandidátna listina; poslanecký mandát; prednostné hlasovanie;
samosprávne kraje; volebný obvod; volebný zákon.
ADRESA
Mgr. Alexander Onufrák
Katedra politológie
Filozofická fakulta
Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach
Šrobárova 2
041 80 Košice
Slovenská republika
[email protected]
80
Michal Ďureje
KRÍZA DEMOKRACIE – NÍZKA VOLEBNÁ ÚČASŤ
V PARLAMENTNÝCH VOĽBÁCH NA SLOVENSKU:
NÁVRH REFORMY VOLEBNÉHO SYSTÉMU DO NR SR
THE CRISIS OF DEMOCRACY – LOW VOTER TURNOUT IN THE
SLOVAK PARLIAMENTARY ELECTIONS: AN ELECTORAL
REFORM PROPOSAL FOR THE NC SR
MICHAL ĎUREJE
ABSTRACT
The paper analyzes the causes of the decreasing voter turnout in the elections
to the National Council of the Slovak republic since 1994. The analysis of
these causes is built around a critique of the current electoral system,
whereby it offers a model for an electoral reform – awaiting from it higher
participation in public affairs on the part of the public, and thus a gradually
increasing voter turnout. In addition, the author of the paper focuses on the
particularities, which determine the current competition between political
parties. The paper focuses on the analysis of the advantages and
disadvantages of the current electoral system model, pointing out the need for
a change of the overall set up of the NC SR elections.
KEY WORDS
Electoral System; Elections; Voter Turnout; Political Party; Winner;
Opposition; Government.
ÚVOD
Voľby sú v každom politickom systéme založenom na pluralistickej
slobodnej súťaži rôznych aktérov jedným z najdôležitejších ukazovateľov
o stave spoločnosti a to hneď vo viacerých smeroch. Rozhodujúce nie sú len
samotné výsledky volieb, ale taktiež aj volebná účasť vykazuje hneď
niekoľko informácií ako sú napríklad spokojnosť/nespokojnosť obyvateľov so
smerovaním krajiny. Poprípade volebná účasť môže odhaliť niektoré
zaujímavé fakty o stave občianskej spoločnosti, alebo politickej kultúre. Sme
preto presvedčení, že súčasťou povolebných analýz volebných výsledkov
nemôžu byť iba samotné percentuálne výsledky, ale taktiež už spomínaná
volebná účasť.
81
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Vo voľbách ktoré sa konali v prvej polovici deväťdesiatych rokov sme
zaznamenali vysokú volebnú účasť. Túto skutočnosť však musíme pripísať
k socio-ekonomickým a politickým zmenám, ktorými naša spoločnosť
postupne prechádzala. Rozdielna situácia nastala koncom deväťdesiatych
rokov. V podmienkach Slovenskej republiky sme od volieb do Národnej rady
Slovenskej republiky (ďalej len NR SR) v roku 1998 svedkami neustále
klesajúcej volebnej účasti.
Nasledovný príspevok bude analyzovať príčiny nízkej volebnej účasť
v parlamentných voľbách. Avšak vysokú neúčasť verejnosti na veciach
verejných môžeme sledovať aj prostredníctvom volieb komunálnych, volieb
do Európskeho parlamentu a iných, tie však predmetom nasledovného
rozboru nebudú.
Posledné parlamentné voľby v roku 2010 ukázali, že iba niečo viac ako
polovica slovenskej verejnosti pristupuje k volebným urnám. Niekde tu sa
vynára otázka legitimity zvolených predstaviteľov zákonodarného zboru.
Pohľadom na percentá nevoličov od roku 1998 môžeme povedať, že
demokracia Slovenskej republiky na úseku volieb je v kríze.1 Sme
presvedčení, že ak jedna polovica verejnosti je apatická voči otázkam
verejného diania, musíme prehodnotiť súčasnú štruktúru – zásady súťaživého
pluralistického systému a snažiť sa o silnejšie zapojenie spoločnosti na res
communis.
Nízkou volebnou účasťou sa zaoberá veľa teoretikov, ktorí sa pokúšajú
nájsť hlavné príčiny tejto skutočnosti. Seymour Lipset vo svojej štúdii
Political Man rozoberá štádiá správania sa voličov v krajinách s rozvinutou
demokraciou. Holandský politológ Claes de Vrees zase rozoberá vplyv médií
na verejnú mienku. Všetky tieto závery a odpovede ponúkajú rôzne zistenia.
My sa domnievame, že za súčasnou pasivitou na Slovensku stojí stav, v akej
sa dnešná spoločnosť nachádza. Sme presvedčení, že demokracia sa dostala
do štádia kedy sa jednotlivec nezaujíma o spoločné a verejné blaho. Dnešný
človek je prostredníctvom materialisticko-konzumného chápania spoločnosti
iba jej pasívnym elementom. Dôkazom nášho tvrdenia je aj nasledovný graf
na ktorom môžeme vidieť vývoj volebnej neúčasti vo všetkých doterajších
1
Rok – účasť a neúčasť (v %)
1990 –
95,39
4,61
1992 –
84,20
15,8
1994 –
75,65
24,35
1998 –
84,24
15,76
2002 –
70,06
29,94
2006 –
54,67
45,33
2010 –
58,83
41,17
Zdroj: Štatistický úrad Slovenskej republiky.
82
Michal Ďureje
voľbách do zákonodarného zboru. V ľavom stĺpci sú čísla uvedené
v percentách.
Graf 1 Vývoj volebnej neúčasti vo všetkých doterajších voľbách do zákonodarného zboru
Prameň: Vlastný graf.
POMERNÝ VOLEBNÝ SYSTÉM SR
Pre model volebného systému používaného na Slovensku sú príznačné
nasledovné systémové prvky:
•
Viazaná listina straníckych kandidátov.
Na Slovensku neexistuje princíp primárnych volieb vo vnútri politickej
strany, tak aby predseda tejto strany už nemohol samotný výsledok primárok
pozmeniť.2
•
Jedna krajina – jeden volebný obvod.
Veľkým negatívom tejto skutočnosti je, že z teoretického hľadiska môže
nastať skutočnosť kedy v zákonodarnom zbore budú pochádzať poslanci iba
z jednej časti Slovenska, mesta, kraja.
•
•
2
Výskyt malých politických strán;
Fragmentácia parlamentu;
Niektoré politické strany na Slovensku si na svoje volebné kandidátky volia svojich zástupcov
prostredníctvom primárnych volieb, avšak samotný výsledok týchto vnútrostraníckych volieb
je do značnej miery ovplyvniteľný ústrednou štruktúrou týchto politických strán. Preto
nemôžeme povedať, že ide o súťaživé primárne voľby.
83
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
•
Vytváranie koaličných vlád.
S týmito systémovými prvkami je spojený takzvaný fenomén 3 ku 4 t.j.
vládu nezostavil už tri krát v priebehu siedmich volieb percentuálny víťaz
volieb.
Výhody a nevýhody pomerného volebného systému zhrnul vo svojej
publikácii Michal Klíma nasledovne:
•
Výhody:
1.
2.
vysoká proporcionalita;
jednoduchosť a prehľadnosť volebného systému.
•
Nevýhody:
1.
2.
3.
4.
ne-personalizácia volieb;
ne-teritoriálne zastúpenie poslancov;
silná stranícka disciplína;
tvorba volebnej kandidátky stranou, bez dosahu voličov.3
Zo všetkých týchto prvkov vyplýva, že občan nemá reálny dosah na
verejné dianie. Jeho aktívna možnosť ovplyvňovať vrcholovú politiku sa
zúžila iba na jeden deň – deň volieb počas ktorého má reálnu moc a teda
môže ovplyvniť smerovanie krajiny. Avšak nemá reálny dosah na tvorbu
programových stratégií politických strán, v ktorých by sa mali kumulovať
základné požiadavky širokej verejnosti. Občan aj v prípade ak sa stane
členom politického subjektu nemá významný dosah na tvorbu volebnej
kandidátky, okrem situácie ak politickej strane zabezpečí významné finančné
prostriedky pre volebnú kampaň. Na druhej strane má volič stále možnosť
rozhodnúť komu dá svoje preferenčné hlasy a ktorému politickému subjektu
zverí vo volebnom výbere svoju dôveru.
V pomernom volebnom systéme nemusí byť víťazom volieb ten politický
subjekt, ktorý získal najviac voličských hlasov. Vládu v konečnom dôsledku
môže zostavovať strana s najväčším koaličným potenciálom. Z toho pramení
ďalšie odvrhnutie voliča z verejného diania. Ak sa pri tvorbe vládnej koalície
neprihliada na vôľu verejnosti, môže samotný volič nadobudnúť fakt, že jeho
hlas je v samotných voľbách nepodstatný. Musíme si uvedomiť, že je rozdiel
ak vládu zostavuje politická strana, ktorá zaostala za matematickým víťazom
volieb o dve percentá, ako keď programové vyhlásenie vlády pochádza
z dielne politickej strany, ktorá zaostala za víťaznou politickou stranou o viac
ako 19 %. V takomto prípade vystupuje do popredia významný systémový
faktor a tým je už spomínaný koaličný potenciál politickej strany, ale taktiež
3
KLÍMA, M.: Volby a politické strany v moderních demokraciích. Praha : RADIX, 1998, s. 249.
84
Michal Ďureje
aj fragmentácia exekutívy a s ňou spojená potreba širokého konsenzu. Práve
samotná fragmentácia nespôsobuje iba viacfarebnú vládu založenú na potrebe
konsenzu, ale aj fragmentáciu samotnej spoločnosti.
Tu niekde sa vynára podstata problému nízkej volebnej účasti. Volič sa
môže cítiť nepotrebný, bez reálneho dosahu na verejné dianie. Jeho
„jednodňová moc“ ešte nie je zárukou, že sa jeho potreby presadia a budú
realizovať v politickom smerovaní krajiny. Tu však problém nízkej volebnej
účasti nekončí. Je dôležité pozrieť sa do histórie a všimnúť si spôsob akým
bol kreovaný základný zákon štátu – Ústava SR. Okrem toho, že občania
nemali možnosť vyjadriť sa pri jej prijímaní v celospoločenskom referende,
nemali ani možnosť ovplyvniť celospoločenskú diskusiu súvisiacu s jej
tvorbou. V konštitučnom momente vzniku ústavy verejnosť nehrala žiadnu
významnú úlohu – nebola stranou diskusie. Môže sa vynoriť základná otázka:
Chceli vôbec občania republiku? Napriek skutočnosti, že sa nám odpoveď
zdá byť jasná, si musíme uvedomiť inú skutočnosť, a to že občania nemusia
mať tak silný vzťah k ústave aký by mali, keby sa ústava prijala po dlhej
celospoločenskej diskusii formou referenda. Výsledkom tohto spomínaného
procesu môže byť súčasné dedičstvo nezáujmu o verejné dianie a nízka
volebná účasť. Dnes môžeme vidieť ako občan a demokracia ustupujú do
úzadia pred silným a neustále zosilňujúcim sa postavením politických strán
a partokraciou.
S tvorbou ústavy a transformáciou ekonomického i politického
smerovania krajiny súvisí ďalšia príčina nízkej volebnej účasti – fenomén
politickej strany. Model politického a volebného systému (nech sa nám javí
pozitívne alebo negatívne) bol kreovaný politikmi po roku 1990 veľmi rýchlo.
Na tejto skutočnosti by nebolo nič zlé, ak by tvorcovia reforiem brali na
zreteľ historické korene, ktoré Slovensko nepochybne malo. Pomerný
volebný systém, v ktorom sú hlavnými aktérmi súťaže politické strany, kde
krajina tvorí jeden volebný obvod, to nie je ničím iným než realizácia
predstáv politikov bez dejinnej súvislosti a kontinuity s históriou. Ak sa
pozrieme na históriu Slovenska, môžeme vidieť fakt, že Slovensko nikdy
nemalo tradíciu a systém postavený na politických stranách. Aj keď na našom
území pôsobili viaceré politické strany ako Slovenská národná strana,
Agrárnici, ľudové strany, tieto všetky politické sily boli iba výsledkom
silného personálneho prepojenia na osobnosti ako Ľudovíta Štúra, Vavra
Šrobára, Andreja Hlinku, Milana Rastislava Štefánika a ďalších politikov,
ktorí profilovali tieto politické strany. Ľudia už v Uhorsku odovzdávali svoj
hlas pre politikov a nie politické strany. Takto vytvorený volebný systém je
teda len pohrdnutím tradíciami slovenskej politiky.
85
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Sme presvedčení, že všetky faktory ako tvorba a spôsob prijatia ústavy
SR, volebný systém vyraďujúci voliča z verejného diania a dávajúci prednosť
partokracii, vytvorenie politických strán bez historických koreňov alebo
skúseností, zamietnutie tradícií v politickom systéme, to všetko sú príčiny
nízkej volebnej účasti a apatie zo strany verejnosti.
NÁŠ NÁVRH REFORMY VOLEBNÉHO SYSTÉMU
Pre slovenskú verejnosť ako aj pre ústavných činiteľov by bolo prínosné
spustiť celospoločenskú diskusiu na zmenu volebného systému, systému
v ktorom sa prehodnotia a zmenia vyššie uvedené negatíva. Volebný systém
by sa mal zamerať na silnejšiu participáciu občanov na veciach verejných
a v neposlednom rade taktiež na odobratie enormnej sily politickým stranám.
Náš názor na zmenu súčasného modelu volebného systému vychádza
z troch bodov:
a) Územie Slovenska rozdeliť na viac volebných obvodov.
Tým by sme docielili predovšetkým väčšiu reprezentáciu regiónov SR
a následne ich dynamickejší rozvoj. Tento krok by zabezpečil realizáciu
potrieb všetkých častí Slovenska a rovnako aj každá časť nášho územia by
mala svoje zastúpenie v zákonodarnom zbore. Nemohla by tak nastať
situácia, že v NR SR by malo dominantné zastúpenie jedno mesto, kraj,
okres.4 K rozdeleniu územia SR na volebné obvody by podľa nášho názoru
mohlo slúžiť aj dnešné územnosprávne členenie Slovenska.
b) Priamo volená exekutíva. Legislatíva volená nezávisle od exekutívy.
Na čele exekutívy by nemohol byť politik, ktorého by nezvolila väčšina
spoločnosti. Práve týmto krokom by sa aktívnejšie zapojila verejnosť do
politického diania. Súčasná moc verejnosti spočívajúca iba na volebnom
práve počas jedného dňa by bola výrazne posilnená právomocami, nakoľko
šéf exekutívy by aktívnejšie musel realizovať potreby verejnosti počas celého
svojho funkčného obdobia. S tým súvisí ďalší bod reformy a to konkrétne:
c)
Premiér/Prezident zostavuje kabinet tak, aby si zaistil väčšinu
v zákonodarnom zbore.
Voľby do zákonodarného zboru by boli v takto nastavenom systéme
vnímané ako „hodnotením“ pre exekutívu. V prípade straty väčšiny
v zákonodarnom zbore by musel predseda vlády hľadať pre svoj program
podporu v novom zložení NR SR a teda by do svojho ďalšieho vládneho
4
V súčasnom zložení NR SR je 52 poslancov pochádzajúcich z hlavného mesta Bratislava, čo
činí 1/3 všetkých poslancov.
86
Michal Ďureje
programu musel zakomponovať nové požiadavky verejnosti, ktoré by
vyplývali z nového zloženia poslancov. Tým by sa dosiahlo oslabenie pozícií
politických strán a do popredia by vstupovali politici – silné osobnosti
z regiónov. Týmto krokom by bol využitý fenomén stúpajúceho počtu
nezávislých politikov na komunálnej úrovni, čo podľa nás nie je ničím iným
ako len pokračovaním historického pozadia politiky na Slovensku.
Dôležitým prínosom by bola aj väčšia spolupráca medzi slovenskými
politickými stranami, čo by viedlo k určitej kontinuite pri striedaní moci
v exekutíve a legislatíve. Dnes sme totiž svedkami, že nastupujúca vláda ruší
rozhodnutia, ale aj strategické reformné kroky predošlej vlády. Pričom každý
reformný proces vyžaduje nie len finančné prostriedky, ale v takomto prípade
sa odďaľuje výsledný efekt niektorých reforiem vo viacerých oblastiach ako
napríklad školstvo, zdravotníctvo.
Myslíme si, že takéto posilnenie voliča vo vzťahu k politikom a oslabenie
postavenia lídrov politických strán, ako aj politických strán samotných by
postupne zvýšil volebnú účasť verejnosti. Na druhej strane sme si vedomí aj
negatív, ktoré by so sebou priniesol tento nový volebný model. Predovšetkým
si treba uvedomiť, ako by sme mohli presvedčiť politické strany, aby si
vytvorili systém tzv. primárnych volieb – pre kreáciu lídra strany a volebnej
kandidátky. S týmto nedostatkom je spojené aj isté prinútenie politických
strán, aby tvorili kandidátne listiny v tom ktorom volebnom obvode. Takéto
oslabenie pozícií straníckych lídrov by mohlo spôsobiť fragmentáciu
parlamentu a v zákonodarnom zbore sa môže ocitnúť veľa malých politických
subjektov. V konečnom dôsledku môže nastať aj istá volebná únava voličov
z ďalšieho druhu volieb – volieb exekutívy. Avšak sme presvedčení, že
súčasný model volieb do NR SR, komunálnych, volieb do vyšších územných
celkov, volieb do Európskeho parlamentu, volieb prezidentských musí byť
prehodnotený. Istá alternatíva by bola možná ak by na čele exekutívy bol
prezident, čím by nedošlo k rozšíreniu počtu druhov volieb.
Takýto volebný systém nie je vo svete ničím výnimočným
a neobvyklým, ale naopak využíva sa v Spojených štátoch amerických, z časti
vo Francúzsku a v modifikovaných podobách aj v iných krajinách.
ZÁVER
Ak chceme na Slovensku v 21. storočí využívať plody občianskej spoločnosti,
aktívnu participáciu občanov na verejnom dianí a zvolených kandidátov
považovať za legitímne zvolených kandidátov, musíme prehodnotiť súčasný
volebný systém. Avšak akákoľvek zmena ktorej predmetom je samotná
verejnosť musí prebiehať priamo vo verejnosti, teda celospoločenskou
diskusiou. Prípadná reforma musí obsahovať názory, postoje, čo najširšieho
87
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
počtu voličov. Musíme sa dôsledne pripraviť na volebný rok 2014, ktorý
môže byť poznačený volebnou apatiou, alebo naopak môže byť rokom
reformných zmien, prostredníctvom ktorých sa ponúkne pasívnej verejnosti
aktívny a hlavne reálny dosah na politické dianie. Iba tak môžeme zastaviť
súčasný trend zvyšovania počtu nezainteresovaných ľudí a tým posilniť
demokraciu pred negatívnymi systémovými nedostatkami a zároveň pred
politikmi s ich egoisticko-individualistickým ponímaním pôsobenia
v službách verejnosti.
LITERATÚRA
KLÍMA, M.: Volby a politické strany v moderních demokraciích. 1. vyd.
Praha : RADIX, 1998. 276 s. ISBN 80-86031-13-6.
ŘÍCHOVÁ, B.: Přehled moderních politologických teorií: Empirickoanalytický přístup v současné politické vědě. 1. vyd. Praha : Portál, 2000.
304 s. ISBN 80-7178-461-3.
STRMISKA, M. – HLOUŠEK, V. – KOPEČEK, L. – CHYTILEK, R.:
Politické strany moderní Evropy: Analýza stranicko-politických systémů.
1. vyd. Praha : Portál, 2005. 728 s. ISBN 80-7367-038-0.
ŽENÍŠEK, M.: Úspěch mimoparlamentních či malých politických stran při
použití proporční volební techniky ve volbách do EP: Případová studie
Spojeného království Velké Británie a Severního Irska. In: Evropeizace:
Nové téma politologického výzkumu. Brno : Masarykova univerzita
v Brně, Mezinárodní politologický ústav, 2005, s. 410-418. ISBN
80‑210‑3865‑9.
88
Michal Ďureje
ABSTRAKT
Práca rozoberá príčiny klesajúcej tendencie volebnej účasti vo voľbách do
Národnej rady Slovenskej republiky od roku 1994. Analýza týchto príčin je
postavená na kritike súčasného volebného systému, pričom ponúka model
reformy volebného systému, od ktorého očakáva väčšiu participáciu na
verejnom dianí zo strany verejnosti, a teda aj postupne zvyšujúcu sa volebnú
účasť. Okrem toho sa autor v práci zameriava na špecifiká, ktoré v súčasnosti
určujú súťaž medzi politickými stranami. Orientuje sa na analýzu výhod
a nevýhod terajšieho modelu volebného systému. Práca chce poukázať na
potreby zmien v celkovom nastavení volieb do NR SR.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Volebný systém; voľby; volebná účasť; politická strana; víťaz; opozícia;
vláda.
ADRESA
Mgr. Michal Ďureje
Katedra politológie a európskych štúdií
Filozofická fakulta
Univerzita Konštantína Filozofa v Nitre
Boženy Slánčikovej 1
949 74 Nitra
Slovenská republika
[email protected]
89
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
VOĽBY PREZIDENTA V PODMIENKACH SR A ÚVAHY DE
LEGE FERENDA
PRESIDENTIAL ELECTIONS IN THE SLOVAK REPUBLIC AND
REFLECTION DE LEGE FERENDA
ADRIAN GABURA
ABSTRACT
The papers deal with the current legislation on the procedure of presidential
elections in the Slovak Republic. The author seeks to particularly point out
some selected issues or undesired sections of the legislation on the
presidential elections, and to propose possible solutions. However, instead of
putting forward final solutions, the author’s aim is to present proposals to be
discussed by specialists. In particular, the papers focus on the issues of the
active and passive elections rights, and related questions, and on the institute
of election moratorium. The valid legal state and the considerations de lege
ferenda are complemented with a comparison of legislation in other elections
laws, particularly the Act on Parliamentary Elections. The main objective of
the papers is to find proper answers for the future legislation on the elections
of the Slovak Republic president.
KEY WORDS
Presidential Elections; Presidential Candidate; Constitution of the Slovak
Republic; Citizen; Voter; Election Period; Active Election Right; Passive
Election Right; Election Moratorium.
ÚVOD
Inštitút priamej voľby prezidenta v podmienkach Slovenskej republiky je
nepochybne mladým inštitútom, ktorý má zákonite svoje osobitosti
v porovnaní s voľbami parlamentnými či komunálnymi. Do ústavnopolitického systému bol zavedený prijatím ústavného zákona č. 9/1999 Z.z.
ktorým sa mení a dopĺňa Ústava SR a rovnako tak následným prijatím zákona
č. 46/1999 Z.z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom
hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov. Druhý
spomínaný zákon bol ešte v rokoch 2003 a 2008 novelizovaný, kým
nadobudol dnešnú podobu.
90
Adrian Gabura
Dokiaľ neprišlo k tejto zásadnej zmene kreácie hlavy štátu, bol
prezidenta volený Národnou radou SR. Práve voľba prezidenta
zákonodarným zborom sa ukázala ako problematická, pretože na zvolenie do
funkcie Ústava SR požadovala kvalifikovanú 3/5 väčšinu všetkých poslancov.
Táto skutočnosť sa teda prejavila v neschopnosti parlamentu, a to dokonca vo
viacerých pokusoch zvoliť prezidenta SR. Podľa L. Kopečka toto kvórum
„nezohľadňovalo ani pomerne vysokú stranícku fragmentovanosť parlamentu,
ani nehomogénnosť (nedisciplinovanosť) niektorých poslaneckých klubov,
ktoré sa nedokázali zjednotiť ani na podpore vlastného kandidáta.“1 Takto
zvoleným prezidentom bol v ústavno-politickom vývoji len jediný prezident,
a to Michal Kováč. Len pre zaujímavosť možno uviesť, že po uplynutí jeho
funkčného obdobia v roku 1998 bolo šesť neúspešných pokusov o zvolenie
prezidenta.2 Dôvod zmeny spôsobu voľby prezidenta možno chápať vo
viacerých rovinách. Tým latentným dôvodom bol bezpochyby politický motív
spojený nielen s nemožnosťou parlamentu zvoliť prezidenta republiky, ale aj
snaha opozície pred voľbami v roku 1998 zabrániť do budúcna koncentrácií
moci v rukách predsedu vlády, v prípade že prezidentský post nebude
obsadený. Napokon, voľba prezidenta parlamentom ponúkala príležitosť
využívať ju ako nástroj politických zápasov parlamentných politických strán.3
Druhý dôvod bol tzv. „demokratický“, ktorým sa mala funkcia prezidenta
viac priblížiť prostredníctvom priamej voľby ľudu a vytvoriť tak predpoklad
na kreovanie „občianskeho“ prezidenta. Napokon tretím dôvodom možno
označiť argument, podľa ktorého sa inštitút prezidenta v parlamentnej forme
vlády zaraďuje k tzv. neutrálnej moci (pouvoir neutre), a preto by voľba
nemala prináležať zákonodarnému orgánu.4 V tomto zmysle je teda argument
za priamu voľbu hlavy štátu občanmi podmienený jej postavením ako
nadstraníckeho a politicky nezodpovedného ústavného činiteľa.
Priama voľba hlavy štátu sa po prvý raz uskutočnila v máji 1999 a v júni
bol inaugurovaný do prezidentského úradu prvý takto zvolený prezident,
Rudolf Schuster. V súčasnosti máme možnosť komparácie už troch priamych
volieb prezidenta. Avšak v nasledujúcich riadkoch nie je cieľom podať
komparatívnu analýzu jednotlivých volieb, ale zhodnotiť súčasný stav právnej
1
2
3
4
KOPEČEK, L.: Prezident v politickém systému Slovenska. In: Postavení hlavy státu
v parlamentních a poloprezidentských režimech: Česká republika v komparativní perspektivě.
Praha : Dokořán, 2008, s. 178.
Na tomto „patovom“ stave sa podpísala najmä neochota V. Mečiara vôbec prezidentský úrad
niekým obsadiť, keďže počas uvoľnenia funkcie prezidenta prešli niektoré významné
prezidentské právomoci práve na neho.
Pozri dôvodová správa k zákonu č. 9/1999 Z.z. In: CHOVANEC, J.: Ústava Slovenskej
republiky – základný zákon štátu. Bratislava : Procom, 2002, s. 437.
Dôvodová správa k ústavnému zákonu č. 9/1999 Z.z. In: CHOVANEC, J.: Ústava Slovenskej
republiky – základný zákon štátu. Bratislava : Procom, 2002, s. 436.
91
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
úpravy prezidentských volieb a poukázať na jej možné problematické úseky.
V neposlednom rade sa naskytá aj možnosť navrhnúť možné legislatívne
zmeny, a to v kontexte pripravovaného volebného kódexu. Niet pochýb
o tom, že legislatívnu zmenu si žiada nielen voľba prezidenta, ale aj ostatné
volebné zákony, a to najmä v potrebe zaviesť jednotné volebné pravidlá.
VYBRANÉ PROBLÉMY VOĽBY PREZIDENTA
PRIAME VOLEBNÉ PRÁVO
Voľba prezidenta Slovenskej republiky a hlasovanie o kandidátovi na funkciu
prezidenta sa konajú na základe všeobecného, rovného a priameho volebného
práva tajným hlasovaním.5 Ide o vymedzenie základných atribútov volieb.
Všeobecnosť, rovnosť a tajnosť hlasovania vyvierajú z demokratických
princípov, ktoré sú neoddeliteľnou súčasťou volebných poriadkov
kontinentálneho a angloamerického právneho systému. Pri pojme priamej
voľby hlavy štátu však nemožno dospieť k záveru, že ide taktiež o akýsi
univerzálny volebný princíp. Spomenúť možno prezidenta Spojených štátov,
ktorý je volený nepriamo prostredníctvom voliteľov.6 V tejto súvislosti treba
vysloviť názor, že slovenský zákonodarca sa ubral veľmi správne modelom
priamej voľby, ktorá je vzhľadom na spoločenské, politické a právne pomery
v našom prostredí najprijateľnejšia. Azda jediným problémom priamej voľby
hlavy štátu je pomerne nízka volebná účasť oprávnených voličov. Toto
tvrdenie samozrejme nemožno spájať s voľbami v roku 1999, ktoré mali svoje
silné politické pozadie motivujúce voličov.7 Neposlednom rade samotným
motívom mohol byť aj fakt, že išlo vôbec o prvé priame voľby hlavy štátu,
v ktorých mali možnosť vyberať spomedzi kandidátov občania. Aj z týchto
dôvodov dosiahla volebná účasť veľmi slušné čísla, 73,89 % oprávnených
voličov v prvom kole a 75,45 % v druhom kole.8 V nasledujúcich voľbách
však už volebná účasť dosiahla oveľa nižšie čísla, a to 47,94 % v prvom kole
a 43,50 % oprávnených voličov v druhom kole.9 Rovnako tomu bolo tak aj
v posledných voľbách v roku 2009, kedy sa čísla volebnej účasti dostali
v prvom kole na 43,63 % oprávnených voličov a v druhom kole na 51,67 %
5
6
7
8
9
§ 1 ods. 1 zákona č. 46/1999 Z.z.
Pozri COOKE, E. J.: Ústava Spojených štátov amerických. Bratislava : Nadácia Občan
a demokracia, 1999, s. 68 a nasl.
Mobilizácia voličov vtedajšej vládnej koalície v snahe zabrániť získaniu prezidentského kresla
V. Mečiarovi.
Dokument Voľba prezidenta '99 – Index (SiteMap). [online]. 1999. Dostupné na internete:
<http://app.statistics.sk/prezid99/index.jsp>.
Dokument Voľba prezidenta SR. [online]. 2004. Dostupné na internete: <http://app.statistics.sk/
prezident2004/prezident/index.jsp>.
92
Adrian Gabura
oprávnených voličov.10 Avšak problém priamej voľby prezidenta občanmi
v podobe volebnej účasti nie je problémom legislatívnym, ale politickým či
sociologickým. Preto ho bude rozhodne potrebné riešiť metódami
výchovného pôsobenia na voličov, resp. prvovoličov.
VOLEBNÉ OBDOBIE
Z dikcie ustanovenia Čl. 101 ods. 1 Ústavy SR vyplýva päťročná periodicita
prezidentských volieb. V tejto súvislosti sa ako problematická vyskytla
otázka, kedy sa začína a končí volebné obdobie prezidenta SR. Podľa
Ústavného súdu SR „Čl. 101 ods. Ústavy SR neupravuje začiatok plynutia
volebného obdobia prezidenta SR ani ukončenia tohto obdobia. Upravuje iba
dĺžku volebného obdobia prezidenta SR. Volebné obdobie prezidenta
a funkčné obdobie prezidenta SR je totožné, začína odo dňa založenia ústavou
predpísaného sľubu a končí uplynutím piatich rokov od jeho zloženia.“11
Z uvedeného teda vyplýva, že prezident SR sa neujíma právomocí samotným
zvolením, ale až zložením sľubu, ktorý ma konštitutívne účinky. Pokiaľ ide
dĺžku volebného obdobia je nutné pozitívne hodnotiť, že je dlhšia ako
volebné obdobie zákonodarného zboru. Pri legislatívnej zmene úpravy voľby
prezidenta sa pravdepodobne naskytne možnosť zamyslieť sa nad novou
dĺžkou volebného obdobia. Vzhľadom na to, že v našom ústavno-politickom
systéme má prezident „slabé“ postavenie, bolo by hádam bez negatívnych
dôsledkov predĺženie volebného obdobia hlavy štátu napríklad na sedem
rokov. Práve naopak, by takáto zmena mohla skôr smerovať k zvýšeniu
politickej stability. Isteže tu vždy jestvuje riziko, že volič po čase oľutuje
svoju voľbu a v tomto kontexte sa môže zdať sedemročné funkčné obdobie
ako veľmi dlhé. Netreba však zabúdať, že Ústava SR nám poskytuje rôzne
mechanizmy, medzi ktoré môžeme zaradiť aj ľudové hlasovanie o odvolaní
prezidenta. Nejde rozhodne o rigidné presadzovanie tejto myšlienky, ale len
predostrenie pre konštruktívnu právnu či politologickú diskusiu.
PASÍVNE VOLEBNÉ PRÁVO
Podľa súčasnej ústavnej úpravy za prezidenta možno zvoliť každého občana
Slovenskej republiky, ktorý je voliteľný za poslanca Národnej rady
Slovenskej republiky a v deň voľby dosiahol vek 40 rokov.12 Naskytá sa nám
teda otázka, kto sa vôbec môže uchádzať o prezidentskú funkciu. V prvom
10
Dokument Voľba prezidenta SR 2009. [online]. 2009. Dostupné na internete: <http://app.
statistics.sk/prezident2009/jsp/index.jsp?lang=sk>.
11
Uznesenie Ústavného súdu SR sp. zn. II. ÚS 65/97 z 10 decembra 1997 zverejnené v Zbierke
zákonov SR č. 344/1997 Z.z.
12
Čl. 103 ods. 1 Ústavy SR.
93
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
rade musí ísť o občana SR, ktorý musí mať aj trvalý pobyt na území
Slovenskej republiky. Prechodný pobyt teda nepostačuje, aj keby sa kandidát
fyzicky dlhšiu dobu zdržiaval na území Slovenskej republiky. Pokiaľ ide
o trvalý pobyt, nie je stanovené časové rozpätie trvalého pobytu
prezidentského kandidáta pred ohlásením jeho kandidatúry. Tak napríklad
podľa ústavy Spojených štátov musí okrem iného kandidát na prezidenta
spĺňať kritérium nepretržitého trvalého pobytu 14 rokov.13 Táto podmienka je
sprísnená ešte aj slovným vyjadrením „nepretržitého“, a teda nie súhrnného
počtu rokov trvalého pobytu s prerušeniami.
Z uvedeného ďalej vyplýva, že prezidentom SR by sa mohla stať aj
osoba, ktorá napríklad len pár dní pred ohlásením kandidatúry získala štátne
občianstvo SR. Nebolo by preto azda vhodnejšie presnejšie špecifikovať
občana SR, ako občana, ktorý nadobudol občianstvo narodením? Išlo by
o diskrimináciu ostatných občanov, ktorý nadobudli štátne občianstvo iným
spôsobom ako narodením? Odpovede na tieto pomerne jednoduché otázky
však možno hľadať pomerne ťažko. Opäť si možno pomôcť prezidentom
Spojených štátov, ktorým sa môže stať len občan narodený na štátnom území
Spojených štátov.14 Z možnosti zastávania prezidentského úradu sú teda
vyradení všetci naturalizovaní občania. Do dnešného dňa nemáme vedomosť
o tom, že by Najvyšší súd Spojených štátov vyslovil právny názor, podľa
ktorého by išlo o diskriminačné obmedzenie.
Ústava SR hovorí, že prezidentom sa môže stať každý občan Slovenskej
republiky. V demokratickej spoločnosti je samozrejmé žiadané, aby verejné
funkcie boli voľné prístupné všetkým občanom, a to bez akýchkoľvek
rozdielov. Azda teraz myšlienka vyvolaná rozporuplnými pocitmi
z nedávnych komunálnych volieb, kde ako sa ukázalo boli za starostov
niekoľko málo obcí zvolené osoby, ktoré sú negramotné a nemajú ukončené
ani základné vzdelanie. Avšak nezaslúžila by si funkcia prezidenta
obmedzenie
v podobe
vzdelanostného
cenzu?
Ide
bezpochyby
o reprezentatívnu funkciu,15 ktorá má svoje nezastupiteľné miesto v domácej,
ale najmä v zahraničnej politike. Výkon tejto funkcie si vyžaduje nielen
patričné vzdelanie, ale aj skúsenosti a mnohé ďalšie osobnostné predpoklady.
Práve preto myšlienka vzdelanostného cenzu nie je otázka, ktorá by si
nezaslúžila pozornosť a širšiu diskusiu. Je však nepopierateľné, že opäť
možno dôvodiť rozporom s demokratickými zásadami. Avšak prezident nie je
reprezentantom ľudu, tak ako Národná rada SR, preto je dôvodné tvrdiť, že
13
Pozri COOKE, E. J.: Ústava Spojených štátov amerických. Bratislava : Nadácia Občan
a demokracia, 1999, s. 130 a nasl.
Tamtiež, s. 130.
15
Napokon to vyplýva z Čl. 101 ods. 1 Ústavy SR.
14
94
Adrian Gabura
zavedenie vzdelanostného cenzu pre funkciu prezidenta, by nebolo konaním
nedemokratickým. Ak sa venujeme volebným cenzom, tak rozhodne treba
spomenúť aj ten vekový. Podľa platnej ústavy je stanovená veková hranica na
funkciu prezidenta 40 rokov. Pred prijatím ústavného zákona č. 9/1999 Z.z.
bola veková hranica stanovená na 35 rokov. Preto by bolo vhodné zvážiť, či
takto zvolený vekový cenzus na funkciu prezidenta je nastavený adekvátne.
V súčasnej informatizovanej spoločnosti, „bez štátnych hraníc“ s možnosťou
štúdia takmer v celom svete, človek dosahuje zásadné životné skúsenosti
oveľa skôr, ako tomu bolo v minulosti. Aj z tohto dôvodu sa javí veková
hranica 35 rokov ako adekvátnejšia.
Nemenej zaujímavá otázka je taká, či v snahe dosiahnutia zvolenia
skutočne občianskeho prezidenta, by nebolo vhodnejšie zmeniť ustanovenia
čl. 101 ods. 3 Ústavy SR o navrhovaní kandidátov na prezidenta. Podľa
platného znenia má právo navrhnúť kandidáta na prezidenta 15 poslancov NR
SR, alebo občania s aktívnym volebným právom prostredníctvom petície
s 15 000 podpismi. Naznačená zmena by mala spočívať v odobraní
oprávnenia poslancov navrhovať kandidátov na prezidenta a ponechať toto
oprávnenie len občanom s aktívnym volebným právom. Samozrejme, že od
toho nemožno očakávať, že by bol takto navrhnutý kandidát apolitický, čo je
viac menej vylúčené. Avšak možno očakávať, že takto navrhnutý kandidát už
má nejakú voličskú základňu, ako aj to že tu jestvuje vôľa občanov, aby sa
takáto osoba uchádzala o prezidentský post. Takýto kandidát sa rozhodne viac
približuje občianskej spoločnosti.
AKTÍVNE VOLEBNÉ PRÁVO
Právo voliť prezidenta Slovenskej republiky majú občania Slovenskej
republiky, ktorí v deň voľby dovŕšili 18 rokov veku a zdržiavajú sa v deň
voľby na území Slovenskej republiky.16 Uvedené možno chápať ako
pozitívne vymedzenie oprávneného voliča, ktorým podľa dikcie zákona
nebude občan, ktorý sa v deň volieb bude zdržiavať na štátnom území iného
štátu. Je skutočne len veľmi ťažko pochopiteľné, prečo by nemalo byť
umožnené občanom zdržujúcim sa v zahraničí hlasovať v prezidentských
voľbách, keď naproti tomu v parlamentných voľbách je umožnené hlasovať aj
tejto kategórii občanov.17 Podľa § 27 ods. 2 zákona o voľbách do Národnej
rady môže volič voliť mimo územia Slovenskej republiky prostredníctvom
pošty. Dokonca v parlamentných voľbách môžu hlasovať aj občania, ktorý
nemajú na území trvalý pobyt.18 Preto tento kategorický nesúlad právnej
§ 1 ods. 2 zákona č. 46/1999 Z.z.
Pozri zákon č. 333/2004 Z.z.
18
§ 27 ods. 3 písm. a) zákona č. 333/2004 o voľbách do NR SR.
16
17
95
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
úpravy v podstate dvoch totožných inštitútov nemá svoje logické
opodstatnenie. Nejestvuje žiaden pragmatický, právny či politický dôvod na
odlišnosť takejto úpravy. Preto bude nutné pri legislatívnych prácach na
volebnom kódexe odstrániť tento nedostatok s tým, že sa preberie právna
úprava obsiahnutá v zákone o voľbách do NR SR. Skutočnosť, že
zákonodarca ponechal súčasnú právnu úpravu oprávneného voliča
v prezidentských voľbách nie je ospravedlniteľná. Zrejme ide o otázku ktorá
z hľadiska politického záujmu nepatrí medzi tie ústredné, avšak z hľadiska
konzistentnosti volebného systému ako takého, či samotného právneho
systému ide o otázku elementárnu, či zásadnú.
Ďalší problém vyviera taktiež z nedôslednej právnej úpravy. Z tej totiž
nie je zreteľné, či aktívne volebné právo v prezidentských voľbách patrí aj
občanom, ktorí sú pozbavení spôsobilosti na právne úkony, alebo občania vo
výkone trestu odňatia slobody.19 Zákon o voľbách do NR SR oba tieto
prípady zaraďuje medzi prekážky výkonu volebného práva, ktoré dopĺňa aj
obmedzenia osobnej slobody z dôvodov ochrany zdravia.20 Avšak zákon
o spôsobe voľby prezidenta sa uvedeným vôbec nezaoberá. Aký je teda
možné zaujať výklad? V prvom rade treba dať do pozornosti rozhodnutie
Európskeho súdu pre ľudské práva, ktorý prijal názor, podľa ktorého je
automatické a paušálne obmedzenie volebného práva všetkých väzňov
v rozpore s čl. 3 Protokolu č. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv
a základných slobôd.21 V Druhom rade existuje aj nález Ústavného súdu SR,
ktorý rieši totožnú otázku. Ústavný súd samozrejme vychádzal z judikatúry
Európskeho súdu pre ľudské práva, a len potvrdil jeho právny výklad.22 Aj
z týchto dôvodov, teda existuje určité právne vákuum v úprave aktívneho
volebného práva v prezidentských voľbách, ktoré je však možné „vyplniť“
práve judikátom či už Európskeho súdu pre ľudské práva, alebo Ústavným
súdom SR. Rozhodne však v pripravovanom volebnom kódexe bude nutné
tento problematický úsek upraviť jednotne a jednoznačne.
ODHADY VOLEBNÝCH PREFERENCIÍ A VOLEBNÉ MORATÓRIUM
Kampaň pred voľbou prezidenta sa začína 15 dní a končí sa 48 hodín pred
začiatkom voľby.23 V čase 48 hodín pred začatím voľby a počas voľby je
zakázané
v rozhlasovom
a televíznom
vysielaní
a v hromadných
19
Prekážka výkonu volebného práva podľa zákona o voľbách do NR SR spôsobená výkonom
trestu odňatia slobody sa vzťahuje len na tých odsúdených, ktorým bol uložený trest za
spáchanie obzvlášť závažného zločinu.
20
§ 2 ods. 2 zákona č. 333/2004 Z.z.
21
Case of Hirst v. The United Kingdom (application no. 74025/01), Strassbourg 06. 10. 2005.
22
Nález č. k. PL. ÚS 6/08-49 zo dňa 11. 02. 2009 (126/2009 Z.z.).
23
§ 15 ods. 1 zákona č. 46/1999 Z.z.
96
Adrian Gabura
informačných prostriedkoch zverejňovať alebo vysielať informácie
o kandidátoch v ich prospech alebo v neprospech slovom, písmom, zvukom
alebo obrazom. Počas voľby sa v budovách, kde sídlia okrskové volebné
komisie, a v ich bezprostrednom okolí zakazuje presviedčanie za voľbu alebo
proti voľbe niektorého z kandidátov.24 Volebná kampaň ako taká je jedným
zo strategických faktorov bezprostredne vplývajúcich na úspech či neúspech
prezidentského kandidáta. V súčasnej právnej úprave je presne vymedzený
čas na takúto kampaň. S tým veľmi úzko súvisí aj volebné moratórium
48 hodín pred začiatkom konania volieb. Ako ukázali skúsenosti, napriek
tomu, že pri prezidentských voľbách de iure volebné moratórium jestvuje, de
facto sa dodržiavalo skutočne len sporadicky. Aj preto sa v odbornej
verejnosti často diskutuje o zmysle a opodstatnenosti volebného moratória
vôbec. Podľa politológa G. Mesežnikova je „takéto moratórium podcenením
schopnosti občanov naozaj zaujať kvalifikované stanovisko.“25 Taktiež aj
ústavný právnik P. Kresák nevidí dôvod na to, aby kandidáti na prezidenta
nemohli oslovovať voličov až do momentu odovzdávania hlasov. Dokonca P.
Kresák považuje volebné moratórium za „zbytočné a nerozumné, dokonca ani
v literatúre sa nestretol s odôvodnením pozitív tohto inštitútu.“26 Možno ešte
doplniť, že súčasnej dobe, kedy má volič prístup na internet, stráca právna
úprava inštitútu moratória svoj význam a opodstatnenie a stáva sa len
obsolentným inštitútom. Z ústavno-právneho hľadiska možno hľadať
neopodstatnenosť tohto inštitútu v kontexte s ustanovením čl. 26 ods. 4
Ústavy SR, podľa ktorého „Slobodu prejavu a právo vyhľadávať a šíriť
informácie možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej
spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu,
verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti.“ Nevyhnutnosť
volebného moratória, či jeho potreba z vyššie uvedených dôvodov nie je
jednoznačne obhájiteľná. Dokonca, občania sú existenciou tohto inštitútu
obmedzovaní vo výkone ústavného práva na slobodu prejavu a slobodu
šírenia informácii. Aj preto by bolo vhodné s prihliadnutím na všetky
okolnosti volebné moratórium vynechať z právnej úpravy.
Uverejňovať výsledky prieskumov verejnej mienky možno najneskôr tri
dni pred dňom konania voľby.27 V odbornej verejnosti nejestvuje ucelený
názor na to, či by mali byť výsledky prieskumov verejnej mienky
uverejňované bez akýchkoľvek časových obmedzení, alebo stanoviť
§ 15 ods. 12-13 zákona č. 46/1999 Z.z.
Dokument Politológovia a právnici: Volebné moratórium je zbytočné. [online]. 2005.
Dostupné na internete: <http://hnonline.sk/c1-22789095-politologovia-a-pravnici-volebnemoratorium-je-zbytocne>.
26
Tamtiež.
27
§ 15 ods. 14 zákona č. 46/1999 Z.z.
24
25
97
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
prísnejšie časové rozhranie, ako súčasné tri dni pred dňom konania volieb. Za
prvou možnosťou stojí argument, podľa ktorého má občan – volič právo
vedieť, či jeho hlas bude mať váhu v konečnom rozhodovaní, alebo „len
prepadne“. Za druhou možnosťou však stojí argument, ku ktorému sa možno
prikloniť. Mnoho voličov môže byť ovplyvnených výsledkami prieskumov
verejnej mienky, ktoré okrem iného nemusia ani korešpondovať so
skutočným stavom hlasovania vo voľbách. Práve na základe toho, môžu byť
niektorí kandidáti zvýhodňovaní a iní zase znevýhodňovaní. Aj preto je
možné položiť si otázku, či by neprospel k „slobodnejšiemu“ konaniu
prezidentských volieb zákaz zverejňovania výsledkov verejnej mienky
napríklad desať či pätnásť dní predo dňom konania volieb. Samozrejme, že sa
nedá k takémuto riešeniu zaujať konečné stanovisko, avšak mohlo by prispieť
k „rovnosti zbraní“ kandidátov, a to najmä tých, s ktorými sa podľa prognóz
nepočíta v prípadnom druhom kole prezidentských volieb. Volič by bol tak
menej ovplyvnený a vyhlo by sa tzv. odovzdaniu hlasov „menšiemu zlu“.
Bezpochyby aj táto otázka patrí medzi tie, ktoré by si odborná verejnosť ako
aj zákonodarca mali položiť pri legislatívnych prácach na volebnom kódexe.
ZÁVER
Z načrtnutého vyplýva, že hoci v podmienkach Slovenskej republiky existuje
už vyše dvanásťročná prax, počas ktorej sa konali trikrát priame prezidentské
voľby, mnohé problematické úseky týchto volieb sa nepodarilo odstrániť.
Najväčší problémom sa javí zaiste v nejednotnosti právnej úpravy
jednotlivých volieb, čo sa bezpochyby dotýka aj samotných volieb prezidenta
SR. V tomto kontexte dokonca práve zákonná úprava prezidentských volieb
najviac vykazuje nezáujem zákonodarcu o riešenie problematických úsekov,
či absenciu snahy zabezpečiť rovnaké pravidlá pre konanie volieb, ako je
tomu v ostatných volebných zákonoch. Najmä otázka aktívneho volebného
práva pri prezidentských voľbách28 je jasným príkladom nezáujmu
zákonodarcu riešiť základné problémy spojené s prezidentskými voľbami.
Napriek tomu, že sa novelou zákona č. 46/1999 Z.z. zákonom č. 445/2008
Z.z. zaviedla od 01. 01. 2009 vyššia transparentnosť ohľadom financovania
kampane prezidentských kandidátov, táto novela už však neriešila ostatné
problematické body, hoci sa o nich vedelo. Aj preto treba veľmi pozorne
sledovať, akým smerom sa budú vyvíjať práce na pripravovanom volebnom
kódexe, ktorý by mal všetky súčasné nedostatky odstrániť. Nezastupiteľná
úloha pri tomto procese by mala zaiste patriť odbornej verejnosti
a akademickej obci, na čo by malo Ministerstvo vnútra pamätať. Na záver
možno len uviesť želanie, aby legislatívne práce na volebnom kódexe nemali
28
Aktívne volebné právo nemajú občania SR zdržujúci sa v deň konania volieb v cudzine.
98
Adrian Gabura
podobný priebeh a časový rozsah ako príprava nového kódexu súkromného
práva – Občianskeho zákonníka.
LITERATÚRA
BRUNCLÍK, M. – NOVÁK, M. (ed.): Postavení hlavy státu v parlamentních
a poloprezidentských režimech: Česká republika v komparativní
perspektivě. 1. vyd. Praha : Dokořán, 2008. 399 s. ISBN 978-80-7363179-6.
Case of Hirst v. The United Kingdom (application no. 74025/01), Strassbourg
06. 10. 2005.
CIBULKA, Ľ – POSLUCH, M.: Štátne právo Slovenskej republiky. 2. vyd.
Šamorín : Heuréka, 2006. 335 s. ISBN 80-89122-31-8.
COOKE, E. J.: Ústava Spojených štátov amerických. 1. vyd. Bratislava :
Nadácia Občan a demokracia, 1999. 150 s. ISBN 80-967169-8-0.
ČIČ, M. et al.: Komentár k Ústave Slovenskej republiky. 1. vyd. Martin :
Matica slovenská, 1997. 598 s. ISBN 80-7090-444-5.
Dokument Politológovia a právnici: Volebné moratórium je zbytočné.
[online]. 2005. Dostupné na internete: <http://hnonline.sk/c1-22789095politologovia-a-pravnici-volebne-moratorium-je-zbytocne>.
Dokument Voľba prezidenta '99 – Index (SiteMap). [online]. 1999. Dostupné
na internete: <http://app.statistics.sk/prezid99/index.jsp>.
Dokument Voľba prezidenta SR 2009. [online]. 2009. Dostupné na internete:
<http://app.statistics.sk/prezident2009/jsp/index.jsp?lang=sk>.
Dokument Voľba prezidenta SR. [online]. 2004. Dostupné na internete:
<http://app.statistics.sk/prezident2004/prezident/index.jsp>.
DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky: Komentár. 2. vyd. Šamorín :
Heuréka, 2007. 1197 s. ISBN 978-80-89122-38-8.
CHOVANEC, J.: Ústava Slovenskej republiky – základný zákon štátu. 1. vyd.
Bratislava : Procom, 2002. 615 s. ISBN 80-85717-06-9.
KOPEČEK, L.: Prezident v politickém systému Slovenska. In: Postavení
hlavy státu v parlamentních a poloprezidentských režimech: Česká
republika v komparativní perspektivě. Praha : Dokořán, 2008, s. 171-211.
ISBN 978-80-7363-179-6.
Nález Ústavného súdu SR č. k. PL. ÚS 6/08-49 zo dňa 11. februára 2009,
zverejnený v Zbierke zákonov SR č. 126/2009 Z.z.
99
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
ŠIMÍČEK, V. (ed.): Postavení prezidenta v ústavním systému České
republiky. 1. vyd. Brno : Masarykova univerzita, Mezinárodní
politologický ústav, 2008. 240 s. ISBN 978-80-210-4520-0.
Uznesenie Ústavného súdu SR sp. zn. II. ÚS 65/97 z 10. decembra 1997
zverejnené v Zbierke zákonov SR č. 344/1997 Z.z.
Zákon č. 333/2004 o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky.
Zákon č. 46/1999 Z.z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky,
o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších
zákonov.
Zákon č. 460/1992 Zb. Ústava SR.
100
Adrian Gabura
ABSTRAKT
Uvedený odborný príspevok pojednáva o súčasnej právnej úprave konania
prezidentských volieb v Slovenskej republike. Snahou autora je najmä
poukázať na vybrané problémy, či nežiaduce úseky právnej úpravy volieb
prezidenta a navrhnúť možné riešenia. Pričom nejde ani tak o riešenia
konečné, ako skôr o návrhy na odbornú diskusiu. Príspevok sa zameriava
najmä na problematiku aktívneho a pasívneho volebného práva a otázky
s tým súvisiace, či na inštitút volebného moratória. Platný právny stav
a úvahy de lege ferenda sú doplňované o komparáciu právnej úpravy
v ostatných volebných zákonoch, najmä zákone o voľbách do NR SR.
Hlavným cieľom príspevku je nájsť vhodné východiská pre budúcu právnu
úpravu volieb prezidenta SR.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Prezidentské voľby; kandidát na prezidenta; Ústava SR; občan; volič;
volebné obdobie; aktívne volebné právo; pasívne volebné právo; volebné
moratórium.
ADRESA
Mgr. Adrian Gabura
Inštitút sociálnych vied
Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
Bučianska 4/A
917 01 Trnava
Slovenská republika
[email protected]
101
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
ZMENA VOLEBNÉHO SYSTÉMU DO NR SR: OPUSTENIE
MODELU CELOŠTÁTNEHO OBVODU AKO NÁSTROJ
POSILNENIA PREFERENČNÉHO HLASOVANIA
THE CHANGE OF ELECTORAL SYSTEM TO NC OF THE SR:
ABANDONING THE MODEL OF A NATIONAL DISTRICT AS
A TOOL TO IMPROVE THE PREFERENTIAL VOTING
PETER SPÁČ
ABSTRACT
Preferential voting has been used in Slovakia’s parliamentary elections
continuously since 1990. Until now it has undergone several modifications,
but the biggest intervention was the creation of the nationwide district, which
largely paralyzed the whole element. Currently, the staffing of Parliament is
crucially determined by political parties, while the possibilities of voters to
intervene in this process are significantly limited. Although there are several
solutions of this situation, this paper argues that the only way to increase the
impact of preferential voting relevantly lies in returning back to more
constituencies.
KEY WORDS
Electoral System;
Preferential Voting.
Elections;
Slovakia;
Parliament;
Constituency;
ÚVOD
Diskusie o nahradení viacerých, vedľa seba existujúcich volebných zákonov
jednotným
kódexom
neprebiehajú
iba
o organizačno-technických
náležitostiach, ale vytvárajú i priestor pre zásahy do podoby samotných
volebných systémov. Z hľadiska dopadu na celoštátnu politiku tu ako
najvýznamnejší prvok vystupujú voľby do Národnej rady Slovenskej
republiky (NR SR), ktorých sa týka i tento príspevok.
Po roku 1989 bol pre túto úroveň zakotvený pomerný systém, ktorý bol
v priebehu ďalšieho vývoja viackrát upravovaný, avšak bez zmeny jeho
základnej logiky. Podľa jeho pravidiel prebehlo v slovenských podmienkach
už celkom sedem parlamentných volieb, čo objektívne vytvára dostatočné
102
Peter Spáč
možnosti pre zhodnotenie ako jeho samotného, tak i jeho jednotlivých
aspektov. Tento text volí druhú možnosť, keď sa zameriava na inštitút
preferenčného hlasovania, pričom jeho cieľom je poukázať na jeho
nedostatočnú funkčnosť a navrhnúť postup k jeho posilneniu.
NORMATÍVNE ZAKOTVENIE VS. REÁLNE POSTAVENIE
PREDNOSTNÉHO HLASOVANIA
Voľby do kolektívnych orgánov v prvom rade rozhodujú o pomere síl medzi
jednotlivými subjektmi, vyjadrenom v počtoch nimi získaných mandátov. Ich
nemenej dôležitou funkciou je však i určenie konkrétnych osôb, ktoré sa pre
najbližšie obdobie stanú členmi voleného telesa. V prípade pomerných
volebných systémov majú na prvú uvedenú funkciu rozhodujúci dopad
faktory ako veľkosť obvodov či umelá klauzula. Na rozdiel od toho,
preferenčné hlasovanie sa týka iba druhej spomenutej, teda personálnej
stránky volieb.
Samotná podstata tohto inštitútu je spojená s tzv. viazanými
kandidátnymi listinami. Znamená to, že politické strany do volieb typicky
nasadia už stanovené poradie svojich nominantov, avšak voličom je daná
možnosť jeho úprav. V praktickom prevedení tak každý volič môže
niekoľkým kandidátom udeliť prednostný hlas a ak konkrétny nominant získa
túto podporu v stanovenej miere, posúva sa na vyššie priečky v rámci listiny.
Do parlamentu sa tak vďaka vyjadrenej voličskej dôvere môže dostať
i kandidát, ktorého pôvodné umiestnenie tieto vyhliadky problematizovalo,
resp. až znemožňovalo.1
Z uvedeného je zrejmé, že reálny vplyv prednostného hlasovania značne
závisí od nastavenia jeho základných prvkov, teda od a) počtu hlasov daných
voličom, b) hranice, ktorú nominanti musia presiahnuť a c) početnosti
kandidátnej listiny. Prvý faktor je neproblematický, keďže z logiky veci
vyplýva, že čím viac prednostných hlasov môže každý volič udeliť, tým viac
nominantov má šancu postúpiť z nezvoliteľných miest. Hranica, teda počet
prednostných hlasov, ktorý musí byť dosiahnutý, aby sa kandidát posunul
v poradí vyššie, už naopak vytvára možnú diskusiu.
V zásade nič nebráni tomu, aby daná hranica neexistovala, resp. bola
nulová, čo znamená, že o poradí kandidátov by v plnej miere rozhodovali iba
voliči bez akýchkoľvek obmedzení. Politické strany (vrátane slovenských)
však túto alternatívu spravidla neprijímajú, keďže jej dôsledkom je oslabenie
1
V praxi sa využívajú tiež tzv. prísne viazané listiny, kde volič nemôže robiť žiadne zásahy.
Naopak pri voľných listinách môže zostaviť fakticky vlastnú listinu. (CHYTILEK, R. et al.:
Volební systémy. Praha : Portál, 2009, s. 209-212).
103
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
ich vplyvu na obsadenie ich budúcich poslaneckých klubov, a tak jednotlivé
štáty dosiahnutie určitého počtu preferenčných hlasov požadujú. Daná hranica
tak môže byť stanovená buď v rovnakej výške pre kandidátov všetkých strán
bez rozdielu alebo naopak môže k podpore jednotlivých strán prihliadať,
pričom obe možnosti obsahujú určitú mieru nerovnosti.2 Tretí faktor, teda
početnosť kandidátnej listiny, vymedzuje množstvo potenciálnych príjemcov
prednostných hlasov. Čím viac kandidátov je tak umiestnených na listine, tým
nižšia je ich šanca na posun, keďže preferenčné hlasy sú rozptyľované medzi
väčší počet osôb, ktorým sa tak nedarí prekračovať požadovanú hranicu.
Z daného náčrtu tak vyplýva, že k nefunkčnosti prednostného hlasovania
môže dôjsť negatívnym pôsobením čo i len jedného zo spomenutých
faktorov, čo je v súčasnosti i prípad slovenských parlamentných volieb.
Preferenčné hlasovanie je súčasťou volebného systému do NR SR (do
roku 1993 do SNR) už od volieb 1990 a jeho nastavenie sa v prvých rokoch
príliš nemenilo. Voliči mohli udeliť 4 preferenčné hlasy, pričom tento počet
zostal nezmenený až do súčasnosti. Po prvotných volebných skúsenostiach
bola hranica nutná pre vzatie prednostných hlasov do úvahy pozmenená tak,
že kandidát potreboval získať aspoň 10 % z hlasov odovzdaných jeho strane
(teda išlo o princíp zohľadňujúci pozíciu jednotlivých strán) v rámci obvodu,
ktorého veľkosť bola s výnimkou Bratislavy značne veľká. Skutočný zlom
v tomto ohľade predstavovala reforma pred voľbami v roku 1998, ktorá
zaviedla jeden celoštátny obvod. Samotné preferenčné hlasovanie sa
nezmenilo, keďže zachované boli 4 hlasy i 10 % hranica, avšak implicitne
došlo k výraznému nárastu početnosti kandidátnej listiny, čoho výsledkom
bola úplná eliminácia funkčnosti tohto inštitútu.
Celoštátny obvod sa na prednostnom hlasovaní negatívne prejavil ako
svojou prílišnou veľkosťou, tak i tým, že bol jediný. I keď by sa mohlo zdať,
že obe tieto charakteristiky sú zhodné, nie je tomu tak. Veľkosť obvodu,
konkrétne 150 mandátov, vytvorila oprávnené predpoklady pre tak významné
rozptýlenie udelených prednostných hlasov, ktoré by reálne znemožnilo
väčšiemu počtu kandidátov presiahnuť zákonom požadovanú hranicu. To, že
2
V prípade spoločnej hranice, či už vyjadrenej absolútnym číslom (napr. 10 000 hlasov) alebo
relatívne (napr. 0,5 % zo všetkých oprávnených voličov) môže byť táto hodnota pre kandidátov
menších strán nastavená príliš vysoko, čo by preferenčné hlasovanie u týchto subjektov
obmedzilo až úplne eliminovalo. Pri zohľadnení ziskov jednotlivých strán (napr. nutnosť
získať počet prednostných hlasov zodpovedajúci určitému % z hlasov vlastnej strany) systém
neberie do úvahy fakt, že kandidáti väčších strán v absolútnom prevedení potrebujú viac
preferenčných hlasov a v prípade realizácie osobnej kampane musia osloviť viac voličov, na čo
potrebujú väčšie množstvo finančných prostriedkov. (SPÁČ, P.: Priama a zastupiteľská
demokracia na Slovensku: Volebné reformy a referendá po roku 1989. Brno : Centrum pro
studium demokracie a kultury, 2010, s. 131-133).
104
Peter Spáč
celoštátny obvod bol jediný, nevytváralo iba numerické dôsledky, ale
zakladalo i priestor pre typovo odlišné chovanie voličov.
Z logiky veci je zrejmé, že najväčšie podiely preferenčných hlasov
získavajú vrcholní stranícki predstavitelia, keďže u svojich podporovateľov
disponujú vyššou dôverou než ich menej známi stranícki kolegovia. V období
do volieb v roku 1994 strany pre parlamentné voľby vytvárali 4 kandidátne
listiny (každú pre jeden obvod), čo znamenalo, že tieto osoby boli územne
rozdelené a i keď sa voliči vo veľkej miere rozhodli udeliť im svoj
prednostný hlas, zostávali im ešte ďalšie hlasy i pre nižšie postavených
nominantov. Po zrušení 4 obvodov však strany do volieb začali nasadzovať
už iba jednu listinu, na ktorej čele sa spravidla nachádzalo kompletné
stranícke vedenie. Pre nižšie umiestnených kandidátov to tak znamenalo
zníženie možnosti zisku väčšieho počtu prednostných hlasov, keďže pre
voličov sa utvorili pohnútky, aby všetky svoje hlasy udelili popredným
predstaviteľom, teda osobám, ktoré ich pre získanie poslaneckých mandátov
ani vôbec nepotrebovali (Tabuľka 1).
Tabuľka 1 Podiely preferenčných hlasov pre popredných kandidátov vo voľbách 1998
Podiely preferenčných hlasov pre popredných kandidátov vo voľbách 1998
Voľby 1998
Strana
Súčet
preferenčných
hlasov
Prví 5
kandidáti
Prví 5
kandidáti
(v %)
Prví 10
kandidáti
Prví 10
kandidáti
(v %)
HZDS
SDK
SDĽ
SMK
SOP
SNS
1 683 368
1 418 503
964 613
587 298
442 816
501 246
1 277 135
733 677
666 826
360 897
341 409
306 143
75,87
51,73
69,13
61,46
77,1
61,08
1 375 561
916 416
871 877
415 432
369 275
421 382
81,72
64,61
90,39
70,74
83,4
84,07
Poznámka: K obdobnej koncentrácii preferenčných hlasov u najvyššie postavených kandidátov
došlo i vo všetkých nasledujúcich voľbách vrátane posledných v roku 2010.
Prameň: Štatistický úrad SR. Prepočty: autor.
Kombinácia vplyvu značnej veľkosti volebného obvodu, ale i toho, že
bol jediný pre celé územie, viedla k tomu, že vo voľbách v roku 1998 sa do
NR SR z nezvoliteľnej pozície nedostal žiadny a o 4 roky neskôr iba jediný
kandidát (A. Duka-Zolyómi z SMK). Pred voľbami v roku 2006 síce došlo
k zníženiu hranice 10 % na 3 %, čo sa v nasledujúcich voľbách v rokoch 2006
a 2010 prejavilo vyšším počtom posunutých kandidátov, avšak pozícia
105
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
voličov zostala i naďalej slabá.3 Normatívne vymedzenie preferenčného
hlasovania síce dáva teoretické predpoklady i pre značné úpravy pôvodného,
stranami ustanoveného poradia na kandidátnych listinách, avšak reálny vývoj
tieto očakávania nielenže nekopíruje, ale je s nimi prevažne v rozpore.
Súčasný systém tak na otázku, ktorý subjekt v rozhodujúcej miere ovplyvňuje
personálnu skladbu NR SR, posúva odpoveď bližšie k politickým stranám.
POTENCIÁLNE RIEŠENIA SÚČASNÉHO STAVU
Hodnotenie fungovania volebných systémov v sebe často zahŕňa rôzne uhly
pohľadov, a teda i nevyhnutný prvok subjektivity. Vysoká proporcionalita
pomerného systému môže byť vnímaná kladne ako naplnenie jeho
základného cieľa, avšak tento náhľad si pravdepodobne neosvoja veľké
politické strany v danej krajine, keďže tento stav je prospešný skôr pre ich
menších rivalov. Obdobne tak, ak je preferenčné hlasovanie na Slovensku
hodnotené ako nefunkčné, je potrebné tento aspekt vnímať z pohľadu voličov.
Pre kandidujúce politické strany je táto situácia naopak výhodná, keďže im
dáva silnú kontrolu nad zložením svojich poslaneckých klubov a ich ochota
k jej zmenám môže byť nižšia.
Aké riešenia sa teda ponúkajú? Na prvom mieste je možné zachovať
súčasný právne zakotvený stav a spoliehať sa na to, že voliči postupom času
sami zmenia svoje návyky pri udeľovaní prednostných hlasov. Tento náhľad
je relevantný a vzhľadom na svoju vágnosť je i náročnejšie mu oponovať,
keďže sa odvoláva na ešte neexistujúce volebné výstupy. Jeho opodstatnenosť
sa však vytráca, ak zohľadníme výsledky všetkých volieb od zavedenia
celoštátneho obvodu (teda od roku 1998), ktoré zreteľne demonštrujú
nemennosť týchto vzorcov voličského chovania. Prípadný argument, že
občania si i v súčasnosti iba navykajú na tento inštitút, neobstojí, o čom
svedčí dlhodobo vysoký podiel voličov, ktorí ho využívajú.4
Je tak zrejmé, že pre posilnenie funkčnosti preferenčného hlasovania je
nevyhnutný zásah do niektorého z jeho troch hlavných faktorov, resp. do
viacerých súčasne. K uvedenej zmene došlo i v praxi, a to znížením nutnej
hranice z 10 na 3 % pred voľbami 2006. Systém sa tým síce viac otvoril
3
4
Súčasná nefunkčnosť prednostného hlasovania tak nie je primárne spôsobená zmenami
v počtoch hlasov, ktoré kandidát musí získať, aby dosiahol stanovenú hranicu. Tento počet sa
v absolútnych číslach vznikom jedného obvodu prirodzene značne navýšil, keďže bolo nutné
obdržať 10 % z hlasov svojej strany už nie iba regionálne ale celoštátne, avšak po poklese
hranice na 3 % sa tento údaj dostal bližšie k úrovniam spred roka 1998.
Od volieb v roku 1998 udeľuje prednostné hlasy stabilne väčšina voličov parlamentných strán
(s výnimkou SDK v roku 1998 – 48,75 % voličov). Vo voľbách 2010 boli najaktívnejší voliči
Mostu-Híd (82,88 %) a po nich elektorát KDH (77,12 %), SNS (73,74 %), Smeru-SD
(72,79 %), SDKÚ-DS (72,6 %) a SaS (68,09 %). (Štatistický úrad SR).
106
Peter Spáč
voličom a priniesol i určité viditeľné efekty, avšak nezasiahol do základnej
podstaty problému, ktorým je charakter distribúcie prednostných hlasov
v rámci kandidátnej listiny. I keď došlo k miernemu poklesu preferenčných
hlasov udeľovaných prvým 10 kandidátom, prírastky nižšie postaveným
nominantom boli natoľko nízke, že aj hranica 3 % bola pre veľkú väčšinu
z nich naďalej nedosiahnuteľná (Tabuľka 2 a Graf 1).
Tabuľka 2 Porovnanie podielov skupín kandidátov po zmene váhy prednostných hlasov
Porovnanie podielov skupín kandidátov po zmene váhy prednostných hlasov
Voľby
Umiestnenie
kandidátov
1998 – 2002
2006 – 2010
Rozdiel
1998 – 2010
1-10
11-20
21-30
31-40
41-50
51-60
61-70
71-80
81-90
91-100
101-110
111-120
121-130
131-140
141-150
76,89
8,06
4,41
2,55
1,77
1,54
1,16
0,72
0,51
0,43
0,43
0,34
0,41
0,35
0,44
69,14
8,86
5,78
3,3
2,22
1,84
1,66
1,2
0,73
0,67
0,51
0,6
0,51
0,61
2,43
-7,75
0,8
1,37
0,75
0,45
0,3
0,5
0,48
0,22
0,24
0,08
0,26
0,1
0,26
1,99
73,17
8,44
5,07
2,91
1,99
1,68
1,4
0,95
0,61
0,55
0,47
0,46
0,46
0,47
1,4
Poznámka: Stĺpec „rozdiel“ vyjadruje posuny v podieloch preferenčných hlasov po zvýšení ich
váhy zmenou hranice 10 na 3 %. Relatívne vysoký rozdiel v poslednej desiatke je
daný podporou posledných 4 kandidátov na listine SaS vo voľbách 2010 a tiež
i kampaňou pred voľbami 2006 namierenou proti nefunkčnosti preferenčného
hlasovania, ktorej sa voliči mohli zúčastniť symbolicky daním hlasu poslednému
kandidátovi na listine.
Prameň: Štatistický úrad SR. Úpravy: autor.
Z uvedených údajov tak vyplýva, že zvýšenie počtu prednostných hlasov
daných voličom, či zníženie hranice (v medziach, v ktorých sú ich politické
strany ešte ochotné akceptovať) môžu situáciu zmeniť, avšak nie zásadným
spôsobom, keďže na rozloženie hlasov v rámci kandidátnej listiny nemajú
silnejší dopad. Pre posilnenie preferenčného hlasovania sa tak ako
nevyhnutné javí opustenie modelu celoštátneho obvodu, keďže tento krok
efektívne znemožní koncentráciu celých straníckych vedení na jednej listine
107
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
a súčasne znížením počtu nominantov zabráni významnejšiemu triešteniu
hlasov.
Graf 1 Schopnosť prekročenia hranice 3 % kandidátmi vo voľbách 2006 a 2010
Poznámka: Graf obsahuje spriemerované údaje za individuálnych kandidátov z volieb 2006
a 2010 za strany, ktorým sa podarilo získať mandáty. Pre lepšiu názornosť do neho
nie sú zanesené hodnoty hlasov prvých 4 kandidátov a obsahuje teda údaje za
kandidátov na pozíciách 5-150. Zvýraznená horizontálna línia zobrazuje zákonne
stanovenú 3 % hranicu, ktorej prekonanie je podmienkou pre započítanie
prednostných hlasov.
Prameň: Štatistický úrad SR.
Význam veľkosti obvodu dokladá i porovnanie s českými voľbami do
200 člennej Poslaneckej snemovne v roku 2010. Podmienky v oboch štátoch
boli porovnateľné, keďže voliči i tu mali 4 preferenčné hlasy a hranica nutná
pre presiahnutie bola v Česku 5 % (z hlasov strany v obvode). Do tohto stavu
tak väčší priestor pre voličov poskytovala úprava slovenská. Zásadný rozdiel
však vytvára vymedzenie obvodov. V ČR sa územie štátu delí do 14 obvodov,
čím sú tamojšie kandidátne listiny výrazne menšie ako slovenská 150 menná
kandidátka. Efekt tohto rozdielu je jednoznačný. Kým na Slovensku sa
z nezvoliteľných pozícii dostalo 11 kandidátov,5 v Česku to bola takmer
štvrtina všetkých budúcich poslancov. Vplyv veľkosti obvodu, a tým
i kandidátnej listiny, iba podtrháva skutočnosť, že v štyroch najväčších
5
I tento údaj je pritom nutné brať s istou rezervou, keďže k nemu prispeli dve špecifické
okolnosti, a to účasť kandidátov OKS na listine strany Most-Híd a najmä účasť štyroch osôb
z hnutia Obyčajní ľudia na listine SaS.
108
Peter Spáč
českých obvodoch, v ktorých bola zvolená takmer polovica (94) poslancov,
došlo iba k 10 posunom, kým vo zvyšných a oveľa menších obvodoch bolo
týchto posunov až 37.6
Potenciálne zrušenie súčasného celoštátneho obvodu je však nutné
vnímať v širších súvislostiach. I keď by sa efekt tohto kroku pozitívne
prejavil na prednostnom hlasovaní, nešlo by o jeho jediný účinok. Volebný
obvod, resp. jeho veľkosť, je jedným z hlavných faktorov, ktoré v pomerných
systémoch ovplyvňujú samotné rozdelenie mandátov medzi politické strany.
Jednoducho povedané, opätovné zavedenie viacerých obvodov na Slovensku
by nemalo dopad iba na zníženie počtu mien na kandidátnych listinách, ale
mohlo by sa prejaviť i na proporcionalite celkových volebných výsledkov.
Súčasný 150 mandátový obvod každej strane, schopnej prekročiť 5 %
hlasov, zaručuje prísun mandátov, keďže klauzula vysoko prekračuje
potrebný prirodzený prah. Zvýšením počtu obvodov (a tým logicky ich
zmenšením) by sa tento pomer mohol obrátiť, z čoho by najmä u menších
strán mohol vzniknúť priestor pre kritiku, že rušenie celoštátneho obvodu za
účelom posilnenia prednostného hlasovania je iba skrytým zámerom pre
oslabenie ich pozície. Tento argument pritom možno spoľahlivo vyvrátiť
prostredníctvom simulácii výsledkov slovenských volieb v zmenených
nastaveniach (Tabuľka 3).
Tabuľka 3 Simulácia zisku mandátov vo voľbách do NR SR 2010 podľa počtu obvodov
Simulácia zisku mandátov vo voľbách do NR SR 2010 podľa počtu obvodov
Počet obvodov
Strana
Smer
SDKÚ
SaS
KDH
Most
SNS
1
4
8
12
16
62
28
22
15
14
9
63
28
22
15
14
8
64
27
22
15
14
8
66
27
21
15
14
7
66
27
21
15
14
7
Poznámka: Jednotlivé členenia vychádzajú z reálnych koncepcii. Model 4 obvodov predstavuje
niekdajšie krajské členenie, 8 aktuálne samosprávne nastavenie, 12 plánované
členenie počas pripravovanej reformy verejnej správy v roku 2001 a 16 návrh
samosprávneho členenia podľa Konzervatívneho inštitútu.
Prameň: Štatistický úrad SR. Prepočty: autor.
6
Celkovo sa z nezvoliteľných miest do českej Poslaneckej snemovne dostalo 47 kandidátov.
Viac pozri KNEBLOVÁ, E.: Využívání preferenčních hlasů. In: Volby do Poslanecké
sněmovny 2010. Brno : Centrum pro studium demokracie a kultury, 2010, s. 173.
109
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Tabuľka 4 Simulácia volieb 2010 pri zmene počtu obvodov a metódy prepočtu hlasov
Simulácia volieb 2010 pri zmene počtu obvodov a metódy prepočtu hlasov
Strana
Smer
SDKÚ
SaS
KDH
Most
SNS
Strana
Smer
SDKÚ
SaS
KDH
Most
SNS
Strana
Smer
SDKÚ
SaS
KDH
Most
SNS
Strana
Smer
SDKÚ
SaS
KDH
Most
SNS
Dánsky
62
27
21
15
15
10
Hare
62
27
22
15
15
9
H-B
63
28
22
15
14
8
4 obvody
Imp. K.
64
28
22
14
14
8
DH
65
28
22
14
14
7
mod. DH
65
28
22
14
14
7
Imp. D.
70
29
20
12
13
6
Dánsky
59
28
22
16
16
9
Hare
62
27
22
15
15
9
H-B
64
27
22
15
14
8
8 obvodov
Imp. K.
66
28
21
14
14
7
DH
69
28
21
13
14
5
mod. DH
69
28
21
13
15
4
Imp. D.
78
27
20
10
13
2
Dánsky
61
27
21
15
14
12
Hare
62
27
22
15
15
9
H-B
66
27
21
15
14
7
DH
72
26
21
13
13
5
mod. DH
75
28
20
12
13
2
Imp. D.
86
26
17
8
12
1
Dánsky
59
26
22
15
14
14
Hare
62
27
22
15
15
9
H-B
66
27
21
15
14
7
DH
73
28
20
13
14
2
mod. DH
78
28
20
8
15
1
Imp. D.
90
24
15
5
15
1
12 obvodov
Imp. K.
68
28
21
14
13
6
16 obvodov
Imp. K.
69
27
20
14
15
5
Poznámka: Použité metódy a ich značenie: Delitele – dánsky (Dánsky), D’Hondt (DH)
a Imperiali (Imp. D.). Kvóty – Hareova (Hare), Hagenbach-Bischoffova (H-B)
a Imperiali (Imp. K.). Skratka mod. DH predstavuje modifikáciu deliteľa D’Hondt,
ktorú chceli zaviesť v ČR a ktorá namiesto prvého čísla „1“ využívala odmocninu 2,
teda 1,42.
Prameň: Štatistický úrad SR. Prepočty: autor.
110
Peter Spáč
Údaje preukazujú, že samotný posun i k značne veľkému počtu relatívne
malých obvodov7 by zisky jednotlivých strán nebol schopný ovplyvniť,
keďže tieto výkyvy v prospech väčších subjektov dokáže spoľahlivo
kompenzovať používaná metóda prepočtu hlasov, teda HagenbachBischoffova kvóta. Empiricky možno doložiť, že k výraznejším posunom
v ziskoch mandátov jednotlivých strán by bolo nutné upraviť nielen počet
obvodov, ale súčasne i metódu prepočtu hlasov (Tabuľka 4). Pre preferenčné
hlasovanie sa tak otvára možnosť jeho posilnenia pomocou zavedenia
väčšieho počtu obvodov, a to bez toho, aby súčasne vznikol tlak na
proporcionalitu volebných výsledkov a pozíciu menších strán.
ZÁVER
Súčasná snaha o prijatie jednotného volebného kódexu vytvára priestor i pre
diskusie o možných úpravách volebného systému do NR SR. Potrebu
venovať sa tejto téme posilňuje i to, že po prípadnom schválení danej právnej
normy možno očakávať nižšiu ochotu politických strán k ďalším zásahom do
celej problematiky. V tomto ohľade sa ako jeden z najvážnejších bodov javí
preferenčné hlasovanie, ktorého nastavenie už po vyše jednu dekádu
významne komplikuje voličom reálne zasiahnuť do personálneho obsadenia
parlamentu. Ako základný problém tu vystupuje početnosť kandidátnej
listiny, ktorá veľkej väčšine nižšie umiestnených kandidátov znemožňuje
získať prístup k mandátom. Ako bolo ukázané, súčasťou riešenia, ktoré
neprinesie iba symbolické účinky, musí byť zavedenie väčšieho počtu
obvodov, pričom tento krok možno uskutočniť aj bez toho, aby sa jeho efekty
výraznejšie premietli i do pomeru síl medzi jednotlivými politickými
stranami.
LITERATÚRA
Dokumenty Štatistického úradu Slovenskej republiky. [online]. [cit. 2011-0311]. Dostupné na internete <http://www.statistics.sk>.
CHYTILEK, R. et al.: Volební systémy. 4. vyd. Praha : Portál, 2009. 376 s.
ISBN 978-80-7367-548-6.
7
Podľa prepočtov z volieb 2010 by veľkosť 4 obvodov kolísala v pásme 14-51 (Bratislava 14
a ostatné 40-51), pri ôsmich 16-20, pri dvanástich 9-24 a pri šestnástich 4-14. (SPÁČ, P.:
Priama a zastupiteľská demokracia na Slovensku: Volebné reformy a referendá po roku 1989.
Brno : Centrum pro studium demokracie a kultury, 2010, s. 112-113). Veľkosť 8, resp.
12 obvodov sa tak blíži českému modelu a teda už tu by bolo možné očakávať významný
pozitívny posun.
111
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
KNEBLOVÁ, E.: Využívání preferenčních hlasů. In: Volby do Poslanecké
sněmovny 2010. 1. vyd. Brno : Centrum pro studium demokracie
a kultury, 2010, s. 159-184. ISBN 978-80-7325-224-3.
SPÁČ, P.: Priama a zastupiteľská demokracia na Slovensku: Volebné
reformy a referendá po roku 1989. 1. vyd. Brno : Centrum pro studium
demokracie a kultury, 2010. 278 s. ISBN 978-80-7325-238-0.
ABSTRAKT
Preferenčné hlasovanie sa na Slovensku pre účely parlamentných volieb
využíva nepretržite už od roku 1990. Od tejto doby prešlo jeho nastavenie
viacerými úpravami, avšak najväčší zásah predstavovalo zakotvenie
celoštátneho volebného obvodu, čo tento inštitút do značnej miery
paralyzovalo. V súčasnosti tak personálne obsadenie parlamentu určujú
v rozhodujúcej miere politické strany, kým možnosti voličov zasiahnuť do
tohto procesu sú významne obmedzené. I keď sa ponúkajú viaceré možnosti
riešenia daného stavu, tento text argumentuje, že jedinou možnosťou ako
relevantne posilniť vplyv prednostného hlasovania, je opätovný návrat
k väčšiemu počtu obvodov.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Volebný systém; voľby; Slovensko; parlament; volebný obvod; preferenčné
hlasovanie.
ADRESA
Mgr. Peter Spáč
Katedra politologie
Fakulta sociálních studií
Masarykova univerzita v Brně
Joštova 10
602 00 Brno
Česká republika
[email protected]
112
Peter Téglás
PROBLEMATICKOSŤ VOLEBNÉHO ZÁKONA PRI
KATEGÓRII DVOJITÉHO OBČIANSTVA
PROBLEMS OF SUFFRAGE IN THE CATEGORY OF A DOUBLE
CITIZENSHIP
PETER TÉGLÁS
ABSTRACT
This paper deals with amendments to the citizenship laws in Slovakia and
Hungary, and their impact on suffrage. Using the analysis of mentioned laws,
we are trying to refer to the negative effect of the loss of citizenship and we
are outlining a possible sollution to a negative state in the form of a new
bilateral treaty.
KEY WORDS
Person without Citizenship; Dual Citizenship; Bilateral Treaty; Hungarian
Minority; Citizen; Citizenship; Loss of Citizenship; Election Law; Citizenship
Exclusivity; Citizenship Act.
ÚVOD
V dnešných európskych štátoch je nemysliteľné, aby občania nedisponovali
jedným z najdôležitejších politických práv, volebným právom. V našich
podmienkach je volebné právo súčasťou ústavy, konkrétne zakotvenie
nachádzame v článku 30 Ústavy Slovenskej republiky. Politické práva
môžeme pri určitej miere zovšeobecňovania označiť za občianske práva.
Znamená to, že primárne nimi disponujú občania1 daného štátu. Problém vo
vzťahu občan a voľby je hmatateľný aj pri marginálnej kategórii dvojitého
štátneho občianstva.2 Bipolitizmus v dnešnej dobe nie je takým zriedkavým
javom ako pred niekoľkými desaťročiami, kedy dvojité štátne občianstvo
1
2
Štátne občianstvo charakterizujeme ako trvalý právny zväzok medzi fyzickou osobou a štátom,
ktorý je nezrušiteľný proti vôli fyzickej osoby zo strany štátu. Na štátne občianstvo sa viaže
súbor práv a povinností.
Pre korektnosť v príspevku neuvádzame pojem dvojité občianstvo, ale dvojité štátne
občianstvo. Z dôvodu, že dvojité občianstvo má na základe Maastrichtskej zmluvy každý
občan členského štátu únie, t.j. občianstvo štátne a Európskej únie. Občianstvo únie je kvázi
občianstvom, ktoré štátne občianstvo doplňuje, ale nenahrádza ju. Občianstvo Európskej únie
je zvláštne tým, že garantuje práva, ale nevyžaduje od svojich „občanov“ povinnosti.
113
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
mnohé štáty zakazovali. Medzi nimi aj prvá Československá republika vo
svojej ústave uvádza: „Příslušník cizího státu nemůže býti zároveň
příslušníkem Československé republiky.“3 Takáto jednoznačná formulácia
ústavného článku vylučovala problémy, ktoré by mohli eventuálne nastať aj
pri voľbách. Ústavní právnici dnes považujú existenciu dvojitého štátneho
občianstva za stav nežiaduci, ale akceptovateľný. V praxi sa preto uplatňuje
určitá regulácia na základe kombinácií dvoch zásad pri určovaní občianstva.
Ius soli (právo zeme) fyzická osoba nadobúda občianstvo narodením na
území daného štátu a ius sanguinis (právo krvi) nadobúdanie občianstva na
základe pôvodu. Kombinácia týchto zásad sa uplatňuje aj v našej zákonnej
úprave o štátnom občianstve, konkrétne v § 5 noviel zákona č. 40/1993 Z.z.
Táto právna úprava, ale neredukuje bipolitizmus do absolútnej miery. Vidíme
to na príkladoch niektorých našich občanov, ktorý disponujú aj „pasom“
iného štátu.
Závažný problém z hľadiska zákona o občianstve nastal na Slovensku
prijatím novely 250/2010 Z.z., dňa 26. mája 2010, ktorým sa mení a dopĺňa
zákon č. 40/1993 o štátnom občianstve Slovenskej republiky. Na základe tejto
novely sme sa de facto vrátili k stavu, ktorá platila v prvej ČSR.
Najdôležitejšia zmena v novele sa týka straty štátneho občianstva v § 9, kedy
podľa súčasnej podoby je dôvodom na stratu občianstva aj: „nadobudnutie
cudzieho štátneho občianstva na základe výslovného prejavu vôle.“4 Z tohto
ustanovenia vyplývajú reštriktívne opatrenia, ktoré sa dotýkajú aj samotných
volieb, pretože stratou občianstva zaniká aj volebné právo. Príspevok má za
cieľ vysvetliť dôvody aj následky takéhoto opatrenia.
PROBLEMATICKOSŤ VOLEBNÉHO ZÁKONA PRI KATEGÓRII
DVOJITÉHO OBČIANSTVA
Urýchlené prijatie novely zákona o štátnom občianstve môžeme označiť ako
signál, ktorý vyslala slovenská strana Maďarskej republike.5 Maďarský
parlament schválil novú podobu zákona o občianstve taktiež 26. mája 2010.
S podobou tohto zákona vyslovila nesúhlas nielen Slovenská republika, ale aj
ostatné susedné štáty, v ktorých žije signifikantná maďarská menšina.
Musíme dodať, že prijímanie zákonov o občianstve je čisto vnútropolitickou
3
4
5
Zákon 121/1920 Sb.; Ústavní listina Československé republiky, § 4, ods. 3.
Zákon č. 250/2010 Z.z., § 9, ods. 1b.
Aprílovými voľbami v Maďarsku získal Fidesz Viktora Orbána kvalifikovanú väčšinu
v parlamente. Začali sa úvahy o ďalšom smerovaní našich južných susedov. Vláda V. Orbána
nenechala na seba dlho čakať a hneď aj začala plniť svoje programové vyhlásenia spred volieb.
Väčšinu z opatrení, ktoré navrhovali pred voľbami a teraz sa ich snažia realizovať môžeme
zaradiť do kategórie populistických. Takýmto zákonom bola aj novela zákona o maďarskom
občianstve: zákon XLIV z roku 2010.
114
Peter Téglás
záležitosťou každého štátu v prípade, že nie sú v kolízii s medzinárodnými
zmluvami. V tomto prípade nemôžeme hovoriť o takejto kolízii. Samotnú
podobu maďarského zákona by sme najvhodnejšie mohli označiť za
symbolickú6 aj keď značne provokatívnu. Novela priznáva možnosť
nadobúdania maďarského občianstva aj na základe nejednoznačného určenia
pôvodu. Na základe § 4 ods. 3 tohto zákona budú uprednostnený tí žiadatelia,
ktorí mali predkov maďarských občanov, alebo ak bude existovať
pravdepodobnosť, že ich predkovia mali maďarské občianstvo. Ustanovenia
tohto typu sa vidia ako problematické. Množstvo príslušníkov maďarskej
menšiny by vedelo bez problémov dokázať štátnu príslušnosť svojich predkov
k maďarskému štátu. Za nóvum považujeme tzv. skrátené konanie pri
udeľovaní maďarského občianstva, ktoré by podľa predpokladov malo trvať
maximálne osem mesiacov. V minulosti takéto konanie trvalo niekoľko
rokov. Posilňuje sa tým skôr idea spolupatričnosti materského štátu ku svojim
„krajanom“. Samotný princíp udeľovania maďarského občianstva je
precedensom, pretože sumarizuje základné princípy nadobúdania občianstva
ius soli, ius sanguinis a ius domicili7 neobvyklým spôsobom. Dôležitým je
z hľadiska tohto zákona fakt, že novela nerieši v podstate problém trvalého
pobytu8 a volebného práva pre svojich nových občanov. Práve volebné právo
je jedným z pilierov občianstva. Na aprílovú schôdzu maďarský parlament
avizoval prijímanie novej ústavy, v ktorom už, ale zmienka o volebnom práve
pre krajanov pravdepodobne nebude.9
Z uvedených faktov môžeme vnímať našu novelu za oprávnenú, ale
problém je v tom, že koniec – koncov na našu novelu zatiaľ nedoplácajú
„neverní“ občania maďarskej národnosti, ale naopak tí občania, ktorí budú
chcieť nadobudnúť občianstvo akéhokoľvek iného štátu. „Občianstvo nie je
iba oficialita, človek jeho stratou príde o viaceré práva. Ľudia bez
slovenského občianstva nemôžu voliť v parlamentných a prezidentských
voľbách a ani byť volení.“10 Uvedená skutočnosť bude ovplyvňovať to, že
6
Symbolická je v tom zmysle, že samotným udelením zvýhodneného maďarského občianstva
nový občan nezíska maďarský občiansky preukaz ani pas. LOSONCS, D.: Napjaink. PTB 2,
24. novembra 2010.
7
Bližšie k téme nadobúdania občianstva viď: ONUFRÁK, A.: Štátne občianstvo v kontexte
medzinárodnej migrácie. In: 5. študentská vedecká konferencia: Zborník príspevkov. [online].
Prešov : Prešovská univerzita v Prešove, 2010, s. 963-978. Dostupné na internete: <http://
www.pulib.sk/elpub2/FF/Chovanec1/pdf_doc/84.pdf>.
8
Niektorí starostovia obcí sa ozvali, že potenciálny občan by mohol uviesť za svoje bydlisko
obecný úrad danej dediny.
9
Za tento postoj kritizovala FIDESZ strana Jobbik, podľa ktorej sa FIDESZ na poslednú chvíľu
zľakol medzinárodných reakcií a preto dané ustanovenie nechce uvádzať v novej ústave.
10
Dokument Strata občianstva berie právo voliť. [online]. 2010. Dostupné na internete: <http://
www.sme.sk/c/5391189/strata-obcianstva-berie-pravo-volit.html>.
115
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
o maďarské občianstvo nebude až taký záujem na Slovensku. Ďalšími
skutočnosťami, ktoré vplývajú na podanie žiadosti o maďarské občianstvo sú:
1.
2.
3.
za vystúpenie zo štátno-občianskeho zväzku je potrebné uhradiť
relatívne vysoký správny poplatok.11 Je doteraz otázne či tento
správny poplatok uhradia aj tí, ktorí prišli o slovenské občianstvo
nedobrovoľne;
stratou slovenského občianstva zaniká aj štátno-zamestnanecký
pomer, na výkon ktorých je potrebné štátne občianstvo;
v rovine individuálnej vystáva ďalšie nebezpečenstvo. Podaním
žiadosti o cudzie občianstvo a následnou stratou slovenského
občianstva sa žiadateľ vystavuje riziku, že sa stane apolitom, čiže
osobou bez akéhokoľvek občianstva. Táto úvaha platí v prípade ak
slovenský občan žiada o občianstvo štátu mimo Európskej únie.12
Pri medializácii týchto zákonov sa stále zabúda na jednu podstatnú
skutočnosť a to na výlučnosť štátneho občianstva, ktorá je uznávaná
medzinárodným právom. Znamená to nasledovné: „občan sa voči štátu,
ktorého je štátnym občanom, nemôže dovolávať štátneho občianstva iného
štátu.“13 To znamená, že nikto nemôže byť súčasne štátnym občanom
a cudzincom vzhľadom k tomu istému štátu. V praxi to vyzerá nasledovne:
občan Slovenska, ktorý je zároveň aj občanom Maďarska plne podlieha buď
maďarskej alebo slovenskej jurisdikcii v závislosti od toho kde sa nachádza.
Takýto občan sa nemôže dovolávať v štáte, ktorého je občanom ochrany
druhého štátu, ktorého je tiež štátnym občanom. Samotný príslušníci
maďarskej menšiny na Slovensku vnímajú udeľovanie maďarského
občianstva od vlády Viktora Orbána za nešťastný. Záujem o získanie
maďarského občianstva prejavili iba niekoľkí občania. Nezáujem maďarskej
menšiny o nové štátne občianstvo teda vychádza z reštriktívnych opatrení,
ktoré zaviedla NR SR novelou ako aj zo samotnej povahy hospodárskej
situácie oboch krajín. Mnohí nepodávajú žiadosť o udelenie občianstva
z čisto pragmatických dôvodov, z príčiny, že nezískajú tým žiadne výhody.
Slovenská republika podobne ako Maďarsko sú členmi Európskej únie ako aj
Shengenského priestoru, preto by sme mohli uvažovať o tom, že súčasná
maďarská vláda nechcela „loviť ani tak v slovenských vodách“ ako skôr
11
12
13
V súčasnosti 663,5 eur.
V rámci štátov EÚ by žiadateľovi naďalej ostalo občianstvo Európskej únie.
PALÚŠ, I. – SOMOROVÁ, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky. Košice : Univerzita P. J.
Šafárika, 2008, s. 101.
116
Peter Téglás
v Rumunských a Srbských.14 Srbsko zatiaľ nemá v úmysle prijať reštriktívne
opatrenia, pretože má taktiež zákon o dvojakom občianstve.
Samotný problém udeľovania cudzieho občianstva v nadväznosti so
slovenským volebným právom spočíva už v spomenutom ustanovení novely
zákona o slovenskom občianstve. Teda v tom, že prijatím iného občianstva
strácame slovenské a tým pádom aj volebné právo v parlamentných
a prezidentských voľbách.15 Podľa novely pri prejave vôle s nadobudnutím
nového štátneho občianstva strácame občianstvo slovenské. § 9 odsek 19
hovorí: „Ten kto stratil štátne občianstvo podľa odseku 16, je povinný
bezodkladne túto skutočnosť oznámiť obvodnému úradu v sídle kraja.“16
V prípade, že túto skutočnosť neoznámi, hrozí mu priestupok s udelením
pokuty vo výške 3 319 eur.17 Povinnosť oznámiť podanie žiadosti o cudzie
štátne občianstvo obvodnému úradu považuje SMK za protiústavné. Bývalý
predseda SMK Pál Csáky tvrdí, že prijímanie druhého občianstva je
súkromnou záležitosťou každého občana a je nezákonné ho zisťovať.
Samotné maďarské úrady, ktoré sú v danej oblasti kompetentné vyhlásili, že
skutočnosti o podaní žiadosti a následnom udelení občianstva budú utajené.
Maďarský zákon sa stal účinným od 1. januára 2011. O dva dni neskôr podali
žiadosti o občianstvo aj niektorí predstavitelia SMK na čele s jej predsedom
Józsefom Berényim, ktorý tento čin považoval za „svoju psiu povinnosť“.
Nerátali s tým, že súčasná koalícia avizovanú novelu neprijme na februárovej
schôdzi. Problém je teda nasledovný ak novela nebude prijatá, resp. ak ju
Národná rada príjme v inej podobe ako sa predpokladá, potom SMK zostane
na určitý čas bez vedenia. Síce táto strana nie je v tomto volebnom období
parlamentnou stranou,18 ale jej vplyv v južných okresoch Slovenska je stále
silný. Takýto krok od vedenia SMK môžeme považovať za nepremyslený.
Akokoľvek, strana je politickým subjektom Slovenska a vysiela tým
negatívny signál o svojom smerovaní pre potenciálnych partnerov na
slovenskej politickej scéne. Nevyžiadaná izolácia (z pozície väčšiny voličov
SMK) je tá posledná vec, ktorú strana po neúspešných voľbách potrebuje.
Rumunsko ešte nie je členom Shengenu. Podľa posledného sčítania obyvateľstva z roku 2002
k maďarskej menšine sa hlásila 1,5 milióna obyvateľov, t.j. 6,6 %. Srbsko nie je členom
Európskej únie. Podľa posledného sčítania obyvateľstva z roku 2002 k maďarskej menšine sa
hlásila 0,3 milióna obyvateľov, t.j. 3,9 %.
15
Zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do NR SR v znení neskorších predpisov, § 2 ods. 1, § 3
ods. 1; Zákon č. 46/1999 Z.z, o spôsobe voľby prezidenta SR, o ľudovom hlasovaní o jeho
odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov, § 1 ods. 2 a Čl. 101 ods. 3 Ústavy
Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.
16
Zákon č. 250/2010 Z.z., § 9, ods. 19.
17
Aj keď súčasný minister vnútra Daniel Lipšic v novembri 2010 avizoval, že pokuty sa
udeľovať nebudú.
18
Vo voľbách 12. júna 2010 získala 4,33 %.
14
117
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Túto pozíciu zastáva aj bývalý predseda SMK a súčasný predseda MOST-u –
HÍD Béla Bugár: „My si svoje problémy musíme riešiť sami tu na Slovensku.
K tomu potrebujeme aj partnerov. Nie je to ľahké, ale potrebujeme ich.
A človek, ktorý sa takýmto spôsobom vyhraní, ťažšie nájde takých, ktorí to
pochopia.“19
ZÁVER
Problém okolo udeľovania, resp. odňatia štátneho občianstva by sa
najelegantnejšie vyriešil podľa našej mienky na základe novej bilaterálnej
zmluvy medzi Slovenskou republikou a Maďarskou republikou. Zmluva
o dobrom susedstve a priateľskej spolupráci medzi Slovenskou republikou
a Maďarskou republikou z roku 1996 je podľa viacerých právnikov
neaktuálna. Vhodné by bolo prijať absolútne novú bilaterálnu zmluvu, ktorá
by upravovala aj agendu občianstva.20 Obdobné riešenie považuje za vhodné
aj súčasný podpredseda vlády pre ľudské práva a národnostné menšiny
Rudolf Chmel: „Zákon o občianstve by mal vychádzať z dohody, ktorá by sa
realizovala medzi Slovenskom a Maďarskom, aby jednoducho nebol ten zákon
prijímaný v atmosfére nedôvery. V tejto chvíli stav slovensko-maďarských
vzťahov nie je ideálny. Súvisí to aj tým, že zákony, napríklad o občianstve sa
prijímajú ultimátnym spôsobom. Toto sa medzi spojencami v európskych
štruktúrach nota bene nemá diať.“21 Obe strany pritom tvrdia, že majú vôľu
rokovať, ale… (pridávajú požiadavky, ktoré sú pre druhú stranu
neakceptovateľné). Takýto prístup diplomatických zborov oboch štátov vedie
k prehlbovaniu sporov už v aj tak komplikovaných slovensko-maďarských
vzťahov.
LITERATÚRA
Dokument B. BUGÁR: J. Berényi žiadosťou o maďarské občianstvo zbytočne
riskuje. [online]. 2011. Dostupné na internete: <http://udalosti.noviny.sk/
politika/05-01-2011/b-bugar-j-berenyi-ziadostou-o-madarske-obcianstvozbytocne-riskuje.html>.
Dokument Strata občianstva berie právo voliť. [online]. 2010. Dostupné na
internete: <http://www.sme.sk/c/5391189/strata-obcianstva-berie-pravovolit.html>.
19
Dokument B. BUGÁR: J. Berényi žiadosťou o maďarské občianstvo zbytočne riskuje. [online].
2011. Dostupné na internete: <http://udalosti.noviny.sk/politika/05-01-2011/b-bugar-j-berenyiziadostou-o-madarske-obcianstvo-zbytocne-riskuje.html>.
20
Ministerstvo zahraničných vecí Maďarskej republiky odkázalo Slovensku, že rokovanie
o novej zmluve bude záležať na tom, kedy a v akej podobe sa schváli novela nášho zákona
o občianstve.
21
CHMEL, R.: Relácia: O päť minút dvanásť. STV 1, 27. 02. 2011.
118
Peter Téglás
CHMEL, R.: Relácia: O päť minút dvanásť. STV 1, 27. 02. 2011.
LOSONCS, D.: Napjaink. PTB 2, 24. novembra 2010.
ONUFRÁK, A.: Štátne občianstvo v kontexte medzinárodnej migrácie. In:
5. študentská vedecká konferencia: Zborník príspevkov. [online]. Prešov :
Prešovská univerzita v Prešove, 2010, s. 963-978. Dostupné na internete:
<http://www.pulib.sk/elpub2/FF/Chovanec1/pdf_doc/84.pdf>.
ISBN
978-80-555-0169-7.
PALÚŠ, I. – SOMOROVÁ, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky. 2. vyd.
Košice : Univerzita P. J. Šafárika, 2008. 557 s. ISBN 978-80-7097-7033.
Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.
Zákon 121/1920 Sb.; Ústavní listina Československé republiky.
Zákon č. 250/2010 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon NR SR č. 40/1993
Z.z. o štátnom občianstve Slovenskej republiky v znení neskorších
predpisov.
Zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do NR SR v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 40/1993 Z.z. o štátnom občianstve Slovenskej republiky.
Zákon č. 46/1999 Z.z. o spôsobe voľby prezidenta SR, o ľudovom hlasovaní
o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov.
Zákon XLIV z roku 2010 (Maďarská republika).
119
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
ABSTRAKT
Príspevok sa zaoberá novelami zákonov o občianstve v Slovenskej
a v Maďarskej republike a ich dopadom na volebné právo. Analýzou zákonov
sa snažíme poukázať na negatívny efekt straty občianstva a načrtávame
možné východisko z nežiaduceho stavu v podobe novej bilaterálnej zmluvy.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Apolita; bipolitizmus; bilaterálna zmluva; maďarská menšina; občan;
občianstvo; strata občianstva; volebný zákon; výlučnosť štátneho občianstva;
Zákon o štátnom občianstve.
ADRESA
Mgr. Peter Téglás
Katedra politológie
Filozofická fakulta
Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach
Trieda SNP 1
040 11 Košice – Západ
Slovenská republika
[email protected]
120
Jozef Caban
MOŽNOSTI OVPLYVNENIA PORADIA KANDIDÁTOV NA
KANDIDÁTNEJ LISTINE
POSSIBILITIES OF INFLUENCING THE ORDER OF CANDIDATES
ON THE LIST OF CANDIDATES
JOZEF CABAN
ABSTRACT
Aim of the thesis is an analysis of existing legislation of the voter´s
possibilities of influencing the order of candidates on the list of candidates
and the solution of its shortcomings. The work is focused primarily on
elections to the National Council of the Slovak Republic. Content is created in
a logical follow-up. After analyzing the current legal status is evaluated
drawbacks associated with current legislation. Drawbacks were basic
impulse to develop a new proposal that aims to significantly reduce them and
to strengthen the control of candidates and even the political parties,
performed by voters and the public. The proposed solution is called
decreasing votes (contrary votes) and their nature is the possibility of voter to
move candidate to a lower place on the list of candidates. The final part is
devoted to the expected impact of the proposed solution on candidates,
electoral system and society.
KEY WORDS
Elections; Candidates; List of Candidates; Preferred Vote; Decreasing Vote;
Members of Parliament; Political Party; Political Competition.
ÚVOD
Možnosť ovplyvniť poradie kandidátov na kandidátnej listine určuje
pomyselnú hranicu medzi partokraciou a priamou demokraciou. Oba systémy
majú svoje racio, avšak je dôležité, aby medzi nimi existoval systém
vzájomnej kontroly. Určitú formu kontroly vykonáva volič pri hlasovaní vo
voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky. Okrem aktívneho volebného
práva má volič právo zakrúžkovať štyroch kandidátov, ktorých pomocou
prednostných hlasov posunie na vyššie miesto na kandidátnej listine a tým
zvýši ich šancu na zvolenie. Tým sa končí rozsah kontroly voliča. Nastavenie
takéhoto systému prináša viaceré negatíva, ktorým je venovaná pozornosť
121
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
v samostatnej kapitole. Spôsob, akým čiastočne odstrániť existujúce negatíva
a posilniť kontrolné oprávnenia voličov, je navrhnutý v práci a označuje sa
ako tzv. antihlasy (protihlasy). Jadrom práce je okrem charakteristiky
princípu a fungovania antihlasov aj analýza predpokladaného dopadu na
voľby, volebný systém a spoločnosť.
PRÁVNA ÚPRAVA PLATNÁ A ÚČINNÁ K 17. 03. 2011
Kandidátna listina pre voľby do Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej
len „NR SR“) je zoznam kandidátov, ktorí sa uchádzajú o status poslanca NR
SR, a ktorý zostavuje politická strana.
Vo všeobecnosti rozlišujeme kandidátne listiny:1
a)
Prísne viazané – volič môže dať hlas jedinej kandidátnej listine,
nemá možnosť úpravy hlasovacieho lístku, nemôže meniť poradie
kandidátov ani doplňovať, volí sa vlastne iba politická strana;
b) Viazané – volič môže dať hlas iba jednej kandidátnej listine, ale
môže ovplyvniť poradie kandidátov prostredníctvom preferenčných
hlasov alebo priamo označením poradia na kandidačnej listine;
c) Voľné – volič nie je viazaný kandidátnou listinou, môže meniť
poradie na kandidátnej listine, rozdeliť svoje hlasy medzi viaceré
kandidátne listiny (tzv. panašovanie).
Voľby do Národnej rady Slovenskej republiky upravuje zákon
č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení
neskorších právnych predpisov. Podávanie a registráciu kandidátnych listín
upravuje piata časť tohto zákona. Podľa § 18 ods. 1 zákona č. 333/2004 Z.z.
kandidátnu listinu môže podať politická strana, ktorá je registrovaná podľa
osobitného zákona. To znamená, že politická strana má zo zákona jediná
oprávnenie podávať kandidátne listiny Ústrednej volebnej komisii a jedine
kandidáti politických strán sa môžu stať poslancami Národnej rady
Slovenskej republiky. Pokiaľ sa občan Slovenskej republiky chce stať
poslancom NR SR, musí byť nominantom politickej strany, pretože súčasná
právna úprava neumožňuje kandidovať nezávislým kandidátom.
Zákon č. 85/2005 Z.z. o politických stranách a politických hnutiach
v znení neskorších predpisov dáva politickej strane širokú dispozíciu na
úpravu vnútorných záležitostí strany prostredníctvom stanov strany. Stanovy
upravujú aj proces vytvárania kandidátnej listiny, konkrétne poradie
kandidátov. Moderné politické strany v tomto procese uplatňujú
1
SVÁK, J. – CIBULKA, Ľ.: Ústavné právo Slovenskej republiky. Osobitná časť. Bratislava :
Bratislavská vysoká škola práva, 2009, s. 535.
122
Jozef Caban
demokratické princípy a finálne poradie kandidátov určuje výsledok
straníckych primárnych volieb. Z nich vzíde volebný líder a ostatní kandidáti.
Osoba, ktorá nie je členom politickej strany, väčšinou nemá možnosť
zúčastniť sa týchto volieb alebo iným spôsobom ovplyvniť konečné poradie
kandidátov na straníckej úrovni.
Až volič v deň volieb do NR SR má možnosť ovplyvniť poradie
kandidátov na kandidátnej listine prostredníctvom hlasovacieho lístka. Toto
právo zakladá § 30 ods. 5 zákona č. 333/2004 Z.z., ktorý ustanovuje: „Na
hlasovacom lístku, ktorý vkladá do obálky, môže zakrúžkovaním poradového
čísla najviac u štyroch kandidátov uvedených na jednom hlasovacom lístku
vyznačiť, ktorému z kandidátov dáva prednosť.“ Ak volič dal na hlasovacom
lístku prednostný hlas viac ako štyrom kandidátom, taký hlasovací lístok sa
počíta v prospech politickej strany alebo koalície, na prednostné hlasy sa však
neprihliada.2 Volebné komisie na jednotlivých úrovniach sčítajú hlasy
a zároveň zistia aj počet prednostných hlasov pre jednotlivých kandidátov.
Prednostné hlasy nemajú automatickú schopnosť meniť poradie kandidátov
v závislosti od ich počtu, ale je potrebné prekročenie percentuálnej hranice,
aby nastúpil ich efekt. Vyplýva to z § 43 ods. 5 zákona č. 333/2004 Z.z.,
ktorý ustanovuje: „Ak však voliči, ktorí odovzdali platný hlas pre túto
politickú stranu alebo koalíciu, využili právo prednostného hlasu, dostane
najskôr mandát ten z kandidátov, ktorý získal najmenej tri percentá
prednostných hlasov z celkového počtu platných hlasov odovzdaných pre
politickú stranu alebo koalíciu.“ Zákon pamätá aj na situáciu, kedy je
politickej strane alebo koalícii pridelených viac mandátov a viac kandidátov
splnilo predchádzajúcu podmienku. V tom prípade mandáty dostanú kandidáti
postupne v poradí podľa najvyššieho počtu získaných prednostných hlasov.
V prípade rovnosti prednostných hlasov je rozhodujúce poradie na
hlasovacom lístku. Zákonodarca stanovením percentuálnej hranice určitým
spôsobom rešpektuje autonómiu politickej strany alebo koalície pri vytváraní
kandidátnej listiny.
NEGATÍVA PRÁVNEHO STAVU PLATNÉHO A ÚČINNÉHO K 17. 03.
2011
Výlučné oprávnenie politickej strany alebo koalície zostavovať kandidátne
listiny prináša v praxi viaceré negatívne javy, ktorých sme svedkami
v posledných rokoch.
2
§ 37 ods. 1 zák. č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení
neskorších predpisov.
123
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Prvým a najzávažnejším javom je korupcia. Médiá priniesli viaceré
informácie o kupovaní miest na kandidátnej listine. Pokiaľ osoba získa miesto
na kandidátnej listine spôsobom odporujúcim zákonu, tento spôsobom je
v závažnom rozpore s princípmi demokratického a právneho štátu.
Druhým javom je kandidatúra osôb, ktoré sú spájané s rôznymi kauzami.
Na tento jav je potrebné nazerať zo širšej perspektívy. Volič politickej strany
sa môže dostať do dilemy, v ktorej na jednej strane sympatizuje s politickou
stranou, jej hodnotami a cieľmi, ale na strane druhej mu vadí pasivita
politickej strany voči niektorým členom v otázkach vyvodenia zodpovednosti
za rôzne politické kauzy. Pritom nezákonnosť káuz nie je ich podmienkou,
často stačí morálne zlyhanie konkrétnej osoby. Morálne otázky sú hodnotené
prevažne subjektívne. Spoločným menovateľom zastrešujúcim spomínané
excesy je absencia sebareflexie politickej strany. Politická strana len vo
výnimočných prípadoch zruší členstvo konkrétnej osobe, ktorá strane viac
škodí ako prospieva v očiach verejnosti. Výnimkou je aj odchod osoby na
základe vlastného rozhodnutia, čo odráža úroveň politickej kultúry
v Slovenskej republike. Voliči sú demotivovaní k účasti v nasledujúcich
voľbách, o čom svedčí nízka volebná účasť. Záujem o veci verejné je širším
problémom, no nečinnosť politickej strany v zásadných veciach situácií
neprospieva.
Podobným problémom je aj nedostatočná aktivita niektorých osôb už so
statusom poslanca NR SR. Môže spočívať v nepredkladaní rôznych návrhov,
nezáujmom o priame dianie v pléne alebo vo výboroch a podobne. Poslanec
sa stáva len nástrojom na vykonávanie hlasovania podľa pokynov
poslaneckého klubu. Činnosť poslanca je tiež overiteľná a hodnotiteľná podľa
dochádzky poslanca, z ktorej možno rovnako vyčítať záujem poslanca
o politické dianie.
PRÁVNA ÚPRAVA DE LEGE FERENDA
Riešením, prostredníctvom ktorého sa zvýši kontrola členov politických strán
zo strany voličov, a ktoré bude mať značný vplyv na predchádzajúce
negatívne javy, je zavedenie inštitútu antihlasov (protihlasov). Ich podstata
spočíva v možnosti voliča posunúť kandidáta na nižšie miesto na kandidátnej
listine, než na akom je zapísaný. Jedná sa o opak prednostných hlasov.
Vychádzajúc z platného právneho stavu a tradície, volič by mal mať
k dispozícii štyri antihlasy, popri štyroch prednostných hlasoch. Pri hlasovaní
by mal právo zakrúžkovať štyroch kandidátov v rámci jednej kandidátnej
listiny, ktorých chce posunúť vyššie, a krížikom, alebo iným spôsobom,
označiť štyroch kandidátov, ktorých chce posunúť nižšie.
124
Jozef Caban
Kľúčovou otázkou inštitútu antihlasov je určenie ich sily vplyvu na
celkové poradie kandidátov. V prvom rade bude potrebné urobiť rozdiel
medzi prednostnými hlasmi a antihlasmi a následne zistiť, ktoré prevažujú.
Ak by sme im priradili absolútnu silu, vytvorili by sme jeden z predpokladov
vzniku väčšinového volebného systému. Poradie kandidátov by v tom prípade
výlučne záviselo od počtu získaných hlasov. Prvým by bol kandidát
s najväčším počtom prednostných hlasov, posledným by bol kandidát
s najväčším počtom antihlasov. Pokiaľ by sme im ponechali relatívnu silu, to
znamená závislosť od percentuálnej hranice, ich efekt by vznikol až po
prekročení stanovenej hranice. Vzhľadom na to, že na úrovni volieb do NR
SR máme volebný systém pomerného zastúpenia a pri rešpektovaní
autonómie politických strán zostavovať kandidátnu listinu, si myslím, že je
vhodnejšie ponechanie relatívnej sily prednostných hlasov a antihlasov. Ich
efekt by nastal až po prekročení trojpercentnej hranice, ktorú navrhujem
ponechať. Jej značné navýšenie by bolo možné chápať ako faktické
zamedzenie využívania tejto možnosti zo strany voličov. Pri zavedení
antihlasov by reálne počty získaných prednostných hlasov boli nižšie, pretože
by sa od nich odrátali práve antihlasy. V konečnom dôsledku by sa na čele
kandidátky vytvorila skupina, ktorej kandidáti získali najmenej tri percentá
prednostných hlasov z celkového počtu platných hlasov odovzdaných pre
politickú stranu alebo koalíciu. Na konci kandidátnej listiny by sa naopak
vytvorila skupina, ktorej kandidáti získali najmenej tri percentá antihlasov
z celkového počtu platných hlasov odovzdaných pre politickú stranu alebo
koalíciu.
PREDPOKLADANÉ DÔSLEDKY PRÁVNEJ ÚPRAVY DE LEGE
FERENDA V SPOLOČNOSTI
Kandidáti a politické strany by dostávali hodnotnejšiu spätnú väzbu zo strany
voličov. Pomocou prednostných hlasov a antihlasov by kandidáti a politická
strana vedeli lepšie vyhodnotiť ich vnímanie v očiach verejnosti. Spätnú
väzbu by získavali hlavne samotní kandidáti, vedeli by si overiť svoju
popularitu a vedeli by lepšie vyhodnotiť svoje predošlé kroky. Pre politickú
stranu by to bola otázka čo ďalej s konkrétnym kandidátom, či už
v pozitívnom alebo negatívnom zmysle.
Závažnejším dôsledkom pre samotných kandidátov by bolo ich reálne
vylúčenie z popredných miest kandidátnej listiny, kde majú vysoký
predpoklad na zvolenie. Fakticky by tým voliči konkrétneho kandidáta
vyradili z politického boja, pretože je minimálny predpoklad, že strana získa
toľko hlasov, aby úspešnými kandidátmi boli kandidáti z posledných miest na
kandidátnej listine. Voliči by tým jasne deklarovali svoj postoj ku
125
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
konkrétnemu kandidátovi. Rovnako by takýmto spôsobom vyvodili
zodpovednosť voči konkrétnemu kandidátovi za jeho politické kauzy, pokiaľ
to neurobila politická strana.
Jednotliví kandidáti by museli venovať viac pozornosti voličom počas
celého volebného obdobia, aby si získali ich sympatie. Tým by sa zvýšila
úroveň politickej súťaže, pretože by bolo pre kandidáta riziko spoliehať sa na
svoje miesto na kandidátnej listine a ignorovať svojich voličov. Priestor pre
korupciu by sa znížil, pretože kandidáti strán by sa nemohli spoliehať na
svoje isté miesta na kandidátnej listine, ktoré nie sú vždy výsledkom
demokratických straníckych volieb.
Môžeme predpokladať aj mierne zvýšenie volebnej účasti vďaka
voličom, ktorí boli znechutení voľbami práve kvôli konkrétnym osobám, nie
politickou stranou ako celkom. Ak by mal volič možnosť krížikom označiť
takéhoto kandidáta, motivovalo by ho to k účasti, pretože by mohol dať jasne
najavo konkrétnemu kandidátovi jeho antipatie a tým aspoň čiastočne vyriešiť
vnútornú dilemu pri hlasovaní. Volič by mal vnútorný pocit, že síce dal hlas
politickej strane, ale konkrétneho kandidáta označil ako nežiaduceho.
ZÁVER
Analýzou súčasného právneho stavu som dospel k záveru, že právny stav
prináša obmedzené možnosti kontroly kandidátov politických strán v rukách
voličov. Politické strany majú rozsiahlu autonómiu pri zostavovaní
kandidátnych listín, ktorá v praxi spôsobuje konkrétne negatívne javy. Sú to
hlavne korupcia, absencia sebareflexie a následne vyvodenia zodpovednosti
a politickú pasivitu. Ak sa volič rozhodne odovzdať hlas politickej strane,
musí kandidátnu listinu akceptovať v plnom rozsahu. Jeho jediné oprávnenie
ovplyvniť poradie na kandidátnej listine je v podobe prednostných hlasov,
ktorými môže len pozitívne ohodnotiť konkrétnych štyroch kandidátov.
Kritické hodnotenie absentovalo. Tu sa vytvoril priestor pre implementáciu
antihlasov, ktoré majú vyjadrovať kritický hlas voči konkrétnemu
kandidátovi. Aby antihlasy mali aj reálny dopad na kandidátov, je potrebné
im analogicky priradiť silu prednostných hlasov, ktoré môžu kandidáta
presunúť až na koniec kandidátnej listiny. Voliči by získali väčšiu možnosť
kontroly kandidátov politických strán, čo by znížilo priestor na korupciu,
voliči by mohli vyvodiť politickú zodpovednosť voči konkrétnym osobám,
kandidáti by boli nútení k väčšej aktivite smerom k voličom a možno
predpokladať čiastočný nárast volebnej účasti. Antihlasy sú podľa môjho
názoru inštitútom, ktorý nás posúva o krok bližšie k demokracii.
126
Jozef Caban
LITERATÚRA
SVÁK, J. – CIBULKA, Ľ.: Ústavné právo Slovenskej republiky. Osobitná
časť. 3. rozš. vyd. Bratislava : Bratislavská vysoká škola práva, 2009.
1072 s. ISBN 978-80-89363-33-9.
ABSTRAKT
Cieľom práce je analýza existujúcej právnej úpravy možností ovplyvňovania
poradia kandidátov na kandidátnej listine voličmi a riešenie jej nedostatkov.
Práca je zameraná primárne na voľby do Národnej rady Slovenskej
republiky. Obsah je vytvorený v logickej nadväznosti. Po analýze aktuálneho
právneho stavu sú vyhodnotené nedostatky spojené s aktuálnou právnou
úpravou. Negatíva boli základným impulzom pri tvorbe nového návrhu, ktorý
má za cieľ výrazne ich obmedziť a posilniť kontrolu kandidátov, ako aj
samotných politických strán voličmi a verejnosťou. Navrhnuté riešenie sa
označuje ako tzv. antihlasy (protihlasy) a jeho podstata spočíva v možnosti
voliča posunúť kandidáta na nižšie miesto kandidátnej listiny. Záver práce sa
venuje predpokladaným dopadom navrhovaného riešenia na kandidátov,
volebný systém a spoločnosť.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Voľby; kandidáti; kandidátna listina; prednostný hlas; antihlas; poslanci;
politická strana; politická súťaž.
ADRESA
Bc. Jozef Caban
Fakulta práva
Paneurópska vysoká škola
Tomášikova 20
821 02 Bratislava
Slovenská republika
[email protected]
127
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
VYŠŠÍ POČET VOLEBNÝCH OBVODOV – KĽÚČ
K STABILIZÁCII STRANÍCKEHO SYSTÉMU
V SLOVENSKEJ REPUBLIKE
HIGHER NUMBER OF ELECTORAL DISTRICTS – THE KEY TO
STABILIZATION OF THE PARTY SYSTEM IN THE SLOVAK
REPUBLIC
ĽUBOŠ KONEČNÝ
ABSTRACT
The paper is dealing with research of low stability of party system in Slovak
republic. The source of this situation is found in defects of electoral system,
which has negative influence on process of party institutionalization. It affects
ability of parties to survive within the system in the long term. Finalization of
the process of depersonalization of the party is considered to be the basic
condition of political party's long term survival within the system. The paper
suggests the decentralization of electoral system in the form of creation of
higher number of electoral districts is one of the possible solutions. This kind
of change should strengthen personal plurality within the party and limit
dominant role of the party leader. In conclusion, paper looks on particular
suggestions of increasing the number of the electoral districts.
KEY WORDS
Political Party; Party System; Electoral System; Electoral District; Reform of
the Electoral Legislation; Depersonalization; Decentralization of Electoral
System; Slovak Republic.
VYŠŠÍ POČET VOLEBNÝCH OBVODOV – KĽÚČ K STABILIZÁCII
STRANÍCKEHO SYSTÉMU V SLOVENSKEJ REPUBLIKE
Slovensko sa v roku 2011 ocitlo pred zaujímavou výzvou. Takmer tri roky
pred konaním akýchkoľvek volieb sa otvoril priestor pre zmenu volebnej
legislatívy. Na fakte, že zmena je potrebná sa zhodli politici, odborná i široká
verejnosť. Na otázku „či?“ sa teda odpoveď našla. Situácia sa výrazne
komplikuje pri otázke „ako?“. Tu sa doteraz zjavná jednota rozbíja, objavujú
sa rôzne, častokrát protichodné názory. Ako sa dostať z tejto nepríjemnej
pozície? V úvode publikácie O nedokonalosti volebných procedúr Vladimír
128
Ľuboš Konečný
Dančišin upozorňuje, že každá zmena týkajúca sa volieb má priamy vplyv na
ich výsledky1 – aké teda výsledky od reformy očakávame? Prvým krokom
musí byť zadefinovanie cieľov zmien. Je možné nájsť ich viacero – vyššia
volebná účasť, skvalitnenie vzťahu poslanec – volič, či konsolidácia
straníckeho systému. Pre tieto ciele možno nájsť mierne zjednodušené, ale
v prípade Slovenska príhodné, strešné pomenovanie – zvyšovanie kvality
a úrovne demokracie. Aby sme tento cieľ mohli naplniť, musíme si uvedomiť
jednu základnú vec – „každý radikálny zásah v prostredí nekonsolidovaného
straníckeho systému s väčšinou slabo inšitucionalizovaných aktérov môže
priniesť dôsledky veľmi odlišné od očakávaní jeho iniciátorov.“2 Ak teda
nechceme stavu demokracie na Slovensku poškodiť, mali by sme ku všetkým
zmenám pristupovať s veľkou opatrnosťou, a zároveň musíme „zohľadňovať
oveľa širšie spektrum faktorov než iba aktuálne volebné preferencie tej-ktorej
strany“3 – tzn. nájsť celospoločenský kompromis.
POUČENIE MINULOSTI
Zhubnosť zmien volebných pravidiel presadených účelovo jedným aktérom či
úzkou záujmovou skupinou sa preukázala vo svete viackrát. Aj Slovensko má
s takýmto počínaním vlastnú skúsenosť. V roku 1998 (25. mája, štyri mesiace
pred konaním parlamentných volieb) vládna koalícia HZDS – SNS – ZRS
pod vedením Vladimíra Mečiara presadila zmenu pravidiel pri voľbách do
Národnej rady Slovenskej republiky s cieľom zabrániť zásadnej zmene vlády
po parlamentných voľbách. Reforma obsahovala dve základné zmeny:
1. zmena pravidiel pre volebné koalície a 2. zmena počtu volebných
obvodov.4 Prvá úprava volebných pravidiel bola reakciou na vytváranie
volebných koalícií (príkladom môžu byť Modrá koalícia – neskôr rozšírená
a transformovaná na Slovenskú demokratickú koalíciu, alebo Maďarská
koalícia), ktoré ohrozovali dovtedajšiu dominanciu HZDS. Jej dôsledkom
bolo vytvorenie volebných strán SDK (Slovenská demokratická koalícia)
a SMK (Strana maďarskej koalície).5 Druhá zmena mala za cieľ posilniť
1
2
3
4
5
DANČIŠIN, V.: O nedokonalosti volebných procedúr. Prešov : Reproma, 2005, s. 9.
KOPEČEK, L.: Demokracie, diktatury a politické stranictví na Slovensku. Brno : Centrum pro
studium demokracie a kultury, 2006, s. 282.
MESEŽNIKOV, G.: Zmeny volebných pravidiel na Slovensku: Súčasnosť a minulosť. In:
Parlamentný kuriér. [online]. 2006, s. 1. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://
www.ivo.sk/buxus/docs/publicistika/subor/PK_December_2006.pdf>.
Bližšie pozri KRIŠTOFÍK, M.: Volebný systém do Národnej rady Slovenskej republiky. In:
Středoevropské politické studie. [online]. 2001, roč. 3, č. 4. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na
internete: <http://www.cepsr.com/clanek.php?ID=65>.
Bližšie pozri MESEŽNIKOV, G.: Budovanie koalícií na Slovensku v rokoch 1990 – 2004. In:
Vláda strán na Slovensku: Skúsenosti a perspektívy. Bratislava : Inštitút pre verejné otázky,
2004, s. 87.
129
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
postavenie charizmatického lídra HZDS Vladimíra Mečiara, ktorý bol
hlavnou ikonou HZDS a primárnym volebným lákadlom. Vytvorením
jediného volebného obvodu sa tak nielen posilnila pozícia charizmatických
lídrov, ale súčasne „bol výrazne oslabený inštitút prednostných hlasov
a posilnená pozícia straníckeho vedenia.“6 Zatiaľ čo prvá zmieňovaná zmena
bola odstránená po voľbách v roku 1998, druhá je v platnosti aj 13 rokov po
jej presadení a naďalej ovplyvňuje vývoj slovenského straníckeho systému.
O „Mečiarovej“ reforme volebného zákona z roku 1998 sa dá teda
povedať, že „narušila férovosť a súťaživosť volieb, čo odporovalo nielen
liberálne demokratickému, ale aj minimálnemu (volebnému) chápaniu
demokracie.“7 Aj napriek týmto nedemokratickým zásahom do volebného
zákonodarstva sa však podarilo docieliť zmenu vlády, a tým aj prístup
k úpravám volebných zákonov. Mnohé negatívne dôsledky však natrvalo
ovplyvnili stranícky systém a ich pretrvávanie dodnes sťažuje jeho
konsolidáciu. Význam aktuálnej možnosti zmeniť volebné pravidlá, na
ktorých by sa dohodlo celé aktuálne politické spektrum, je preto veľmi veľký.
Všetky úpravy, ktoré sa dohodnú a presadia však musia spĺňať základnú
podmienku – nesmú aktuálny systém meniť príliš dramaticky. To čo
slovenský stranícky systém potrebuje, sú zmeny evolučné, nie revolučné.
Otrasy vyvolané necitlivým prístupom k súčasnému systému a jeho reforme
by mohli ovplyvniť a zmariť zaznamenané pozitívne trendy8 a podporiť novú
destabilizáciu nie príliš stabilného systému. Príkladom takejto revolučnej
zmeny s potenciálne vysokým destabilizujúcim účinkom môžu byť návrhy
zaviesť väčšinový, či zmiešaný volebný systém.9 Je potrebné si uvedomiť, že
6
7
8
9
KRIŠTOFÍK, M.: Volebný systém do Národnej rady Slovenskej republiky. In: Středoevropské
politické studie. [online]. 2001, roč. 3, č. 4. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://
www.cepsr.com/clanek.php?ID=65>.
KOPEČEK, L.: Demokracie, diktatury a politické stranictví na Slovensku. Brno : Centrum pro
studium demokracie a kultury, 2006, s. 189.
Mnohí autori, najmä po roku 2002 vítali posilňovanie socio-ekonomickej konfliktnej línie na
úkor zápasov o demokratický charakter krajiny. Bližšie pozri STRMISKA, M. – HLOUŠEK,
V. – KOPEČEK, L. – CHYTILEK, R.: Politické strany moderní Evropy: Analýza stranickopolitických systémů. Praha : Portál, 2005, s. 477. Po voľbách 2006 sa objavili regresívne
trendy, avšak situácia nenadobudla rozmery destabilizácie systému z rokov 1994-1998.
Príkladom predkladateľov takýchto návrhov (z obdobia okolo roku 2006) môže byť „strana
Smer, ktorá sa nachádza na preferenčnom vzostupe a rada by ho využila na vytvorenie ešte
priaznivejších podmienok pre svoje ďalšie pôsobenie.“ Podobný typ uvažovania sa na
Slovensku objavil aj v polovici deväťdesiatych rokov keď vládne HZDS prezentovalo návrhy,
ktoré „sa týkali nahradenia pomerného systému väčšinovým (s jednokolovým hlasovaním),
resp. zavedenia kombinovaného systému, pri ktorom by sa časť poslancov NR SR volila
pomerným systémom a časť v jednomandátových obvodoch. Tieto predstavy vychádzali zo
skutočnosti, že v situácii, keď opozícia bola značne fragmentovaná, HZDS by mohlo vo väčšine
prípadných novovytvorených jednomandátových volebných obvodoch ako dominantná strana
buď samostatne, alebo v rámci volebnej koalície s SNS a ZRS, zvíťaziť.“ MESEŽNIKOV, G.:
130
Ľuboš Konečný
väčšinový volebný systém, ktorý funguje relatívne dobre v podmienkach
stabilnej, desaťročiami formovanej demokracie, môže v prostredí strednej či
východnej Európy priniesť neočakávané problémy. Pri pohľade na situáciu
v Maďarsku na prelome nultých a desiatych rokov dvadsiateho prvého
storočia,10 či Ukrajinu po voľbách roku 1994 kedy „takmer tri pätiny
mandátov obsadili nezávislí kandidáti, najväčšia politická strana obsadila iba
pätinu mandátov a zbytok si rozdelilo množstvo malých až miniatúrnych
strán,“11 je zrejmé, že zmena pre Slovensko tradičného pomerného volebného
systému by pre politickú scénu bola potenciálnym štartérom veľkého otrasu
s neistým koncom.
POTREBA REFORMY
V diskusii o potrebe reformy volebného systému je kľúčovým momentom
rozpoznanie pravých (pôvodných) príčin volaní po zmene. Účelové či inak
manipulatívne tlaky na zmenu legislatívy je potrebné vytlačiť na perifériu
diskurzu. A to sa dá len jediným spôsobom – predložením zásadných
argumentov a otáznikov nad stavom a potrebami existujúceho systému.
Mnoho odborníkov venujúcich sa problematike straníckeho systému SR
poukazuje na jeho nízku stabilitu či priam neexistenciu.12 Na základe
dlhodobého pozorovania straníckeho systému SR sa dá povedať, že jedným
z hlavných prejavov jeho nestability je neschopnosť politických strán
dlhodobo zotrvať v systéme, a tak vytvárať kontinuitu nielen vo forme
konfliktných línií, ale aj medzistraníckych vzťahov. Z uvedeného vyplýva, že
ak sa podarí identifikovať príčinu (respektíve príčiny) krátkej životnosti
politických strán, bude možné navrhnúť konkrétne riešenie.
Zaujímavý náhľad na životnosť a stabilizáciu slovenských politických
strán ponúka Lubomír Kopeček, ktorý na základe konceptov
Zmeny volebných pravidiel na Slovensku: Súčasnosť a minulosť. In: Parlamentný kuriér.
[online]. 2006, s. 1, 3. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://www.ivo.sk/buxus/
docs/publicistika/subor/PK_December_2006.pdf>.
10
Dobrý opis situácie v Maďarsku po voľbách v roku 2010 podáva komentátor denníka SME
Peter Schutz. Bližšie pozri SCHUTZ, P.: Orbánova štvťhodinka. [online]. 2011. [cit. 2011-0314]. Dostupné na internete: <http://korzar.sme.sk/c/5707933/orbanova-stvthodinka.html>.
11
KOPEČEK, L.: Demokracie, diktatury a politické stranictví na Slovensku. Brno : Centrum pro
studium demokracie a kultury, 2006, s. 283.
12
Bližšie pozri RYBÁŘ, M.: Stranícka politika a meniace sa vzorce straníckej súťaže na
Slovensku. In: Vláda strán na Slovensku: Skúsenosti a perspektívy. Bratislava : Inštitút pre
verejné otázky, 2004, s. 26-27, alebo STRMISKA, M. – HLOUŠEK, V. – KOPEČEK, L. –
CHYTILEK, R.: Politické strany moderní Evropy: Analýza stranicko-politických systémů.
Praha : Portál, 2005, s. 477, alebo KRAUSE, K. D.: Public Opinion and Party Choice in
Slovakia and the Czech Republic. In: Party politics. [online]. 2000, roč. 6, č. 1, s. 23-46.
Dostupné na internete: <http://www.la.wayne.edu/polisci/kdk/ papers/pp2000.pdf>.
131
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
inštitucionalizácie a organizácie strán vytvára kategorizáciu jednotlivých
typov prístupov ku stabilizácii strán v systéme.13 Na základe spomenutej
štúdie a štúdia aktuálnej reality sa dá povedať, že jedným z najvážnejších
problémov politických strán na Slovensku je neschopnosť ich
depersonalizácie a z toho vyplývajúca vysoká vulnerabilita po strate
charizmatického lídra. V nadväznosti na túto tézu je možné vytvoriť
jednoduchú klasifikáciu strán:14 1. strany, ktoré prekonali štádium
depersonalizácie a stabilizovali svoju pozíciu; 2. strany, ktoré neprekonali
štádium depersonalizácie a boli zo systému vytlačené; 3. strany, u ktorých do
súčasnosti neprebehla depersonalizácia, ale majú tendenciu k jednému
z predchádzajúcich modelov.15 V súčasnosti v systéme prevažujú strany
tretieho modelu. Tento fakt potvrdzuje tvrdenia o jeho nestabilite a vysokej
straníckej fluktuácie. Tieto zistenia nás privádzajú k zisteniu, že záujmom
reformy volebnej legislatívy by mala byť podpora takých procesov, ktoré by
viedli k zvyšovaniu pravdepodobnosti depersonalizácie politických strán. Pre
správnu identifikáciu takýchto procesov je potrebné bližšie preskúmať
predložené modely a jeho predstaviteľov. Vyhneme sa však profilovaniu
konkrétnych politických strán (ktoré je možné nájsť v iných publikáciách)16
a zameriame sa na jeden konkrétny údaj – obdobie vzniku. Ešte predtým je
však potrebné jednotlivé obdobia zadefinovať.
Pri pohľade na volebnú legislatívu a jej úpravy sa zdá, že najzásadnejšou
zmenou, ktorá predstavuje zlom vo vývoji straníckeho systému je účelová
reforma z roku 1998 (bližšie opísaná v predchádzajúcej časti príspevku).
Nakoľko jeden z dvoch hlavných momentov reformy bol po voľbách v roku
1998 zmenený do štandardnej podoby (ustanovenia o volebnom kvóre pre
13
Bližšie pozri KOPEČEK, L.: Demokracie, diktatury a politické stranictví na Slovensku. Brno :
Centrum pro studium demokracie a kultury, 2006, s. 240-274.
14
Námietka, že existujú aj strany, ktoré prekonali depersonalizáciu, avšak neskôr zo systému
vypadli je pri predloženej klasifikácii irelevantná, pretože klasifikácia skúma len proces
depersonalizácie a nesústredí sa na iné vplyvy a možnosti vývoja straníckeho systému
(príkladom môže byť Strana demokratickej ľavice, ktorá viac-menej prekonala proces
depersonalizácie, avšak príchodom iného politického subjektu s podobných programovým
zameraním – v tomto prípade strany Smer – prehrala boj o ľavicového voliča a zo systému bola
vytlačená).
15
Pre lepšie pochopenie predloženej klasifikácie uvádzame aj zaradenie niektorých relevantných
strán k jednotlivým modelom: 1. model – KDH, SDĽ, DS; 2. model – HZDS, ANO, SOP, SF;
3. model – Smer, SDKÚ, SaS, Most-Híd. Zaujímavým prípadom je nacionalistická SNS, ktorá
v deväťdesiatych rokoch dvadsiateho storočia niekoľkokrát zmenila lídra, avšak postupne v nej
prevládlo krídlo na čele s predsedom Jánom Slotom, a prekonala proces redepersonalizácie,
pričom v súčasnosti vykazuje vlastnosti charakteristické pre druhý model.
16
Bližšie pozri STRMISKA, M. – HLOUŠEK, V. – KOPEČEK, L. – CHYTILEK, R.: Politické
strany moderní Evropy: Analýza stranicko-politických systémů. Praha : Portál, 2005, s. 472475.
132
Ľuboš Konečný
volebné koalície) za najdôležitejšiu zmenu, ktorá bola vo volebnom systéme
vykonaná bola zmena počtu volebných obvodov z pôvodných štyroch na
jeden. Zadefinovali sme teda dve obdobia – do roku 1998 a po roku 1998. Pri
pohľade na predloženú klasifikáciu strán je zrejmý jeden fakt – v období po
roku 1998 vznikli strany zaradené len do druhého a tretieho modelu. Strany
prvého modelu vznikli výlučne v období pred rokom 1998. Z uvedeného
vyplýva, že slovenským politickým stranám, už aj tak náchylným na
nedostatočnú úroveň depersonalizácie pri priebehu ich inštitucionalizácie,
centralizácia systému v podobe vytvorenia jediného volebného obvodu
sťažila ich ukotvenie a zotrvanie v systéme. Ak by toto zistenie zodpovedalo
realite, jednou z hlavných zmien, ktoré by bolo potrebné presadiť pri reforme
volebného systému by bola decentralizácia volebného systému, ergo
vytvorenie vyššieho počtu volebných obvodov. Takéto riešenie by malo
niekoľko potenciálnych pozitívnych vplyvov: 1. oslabenie postavenia
solitárneho charizmatického lídra v strane = vytvorenie tlaku na
depersonalizáciu strany a nájdenia novej platformy fungovania a spôsobu pre
získavanie priazne voličov; 2. poslinenie postavenia regionálnych štruktúr
voči centrálnym orgánom strany; 3. vytvorenie tlaku na produkciu vyššieho
počtu lídrov v strane schopných osloviť voličov; 4. lokálna personalizácia
volených zástupcov zodpovedných za konkrétny volebný obvod.
Problematickým momentom v súvislosti s opísaným návrhom na úpravu
volebného systému je jeho konkrétna podoba a presaditeľnosť. Ak sme
identifikovali jeden volebný obvod ako potenciálny zdroj nestability systému,
je namieste zamyslieť sa nad možným riešením. Koľko volebných obvodov
by bolo dobré a prospešné vytvoriť? Existuje niekoľko možností:
1. navrátenie sa k pôvodnému počtu volebných obvodov – tzn. štyri volebné
obvody;17 2. skopírovanie existujúceho systému vyšších územných celkov –
ergo vytvorenie ôsmych volebných obvodov; 3. iný počet volebných
obvodov. Všetky z troch možností majú svoje silné i slabé miesta. Prvá
možnosť v súčasnej dobe postráda akúkoľvek opodstatnenosť, skutočná
regionálna diferenciácia sa do štvorobvodového modelu nedá premietnuť.
Zároveň by výsledný efekt neponúkol zásadné zlepšenie súčasného stavu
v oblasti nedostatočnej identifikácie poslancov s konkrétnym územím a jeho
obyvateľmi – voličmi. Druhá alternatíva má v sebe obsiahnuté podobné
problémy ako prvá, s tým rozdielom, že výraznosť nevýhod sa rapídne
znižuje. Skopírovaním systému VÚC by však volebný systém zdedil aj jeho
17
Slovenská republika bola pred reformou z roku 1998 rozdelená na štyri obvody –
západoslovenský, stredoslovenský, východoslovenský a územie hlavného mesta.
133
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
problémy a nedostatky.18 Zároveň by toto riešenie mohlo skomplikovať
prípadné snahy o reformu samotného systému samosprávnych krajov. Tretia
možnosť – vytvorenie iného počtu volebných obvodov obsahuje niekoľko
komplikácií. Návrh konkrétneho počtu je vhodné oprieť o už v súčasnosti či
v minulosti existujúci model územného členenia krajiny. Identifikácia
obyvateľov s konkrétnym regiónom je dlhodobo formovaný proces a jeho silu
a účinnosť nie je dobré ignorovať. Nájdenie takéhoto modelu však nie je
jednoduchou úlohou. Jednou z možností je návrh Konzervatívneho inštitútu
M. R. Štefánika na vytvorenie šestnástich žúp sformovaných na základe
prirodzených regiónov.19 Navýšenie počtu volebných obvodov na šestnásť by
však mohlo výraznejšie zmeniť povahu volebného systému a zároveň naraziť
na odpor časti politickej elity.20 Pri skúmaní podobných systémov v krajinách
politicky, historicky a kultúrne blízkych Slovensku nachádzame jeden možný
príklad nasledovania – model Českej republiky. Tá ma podobne ako
Slovensko pomerný volebný systém, pričom územie štátu je rozdelené na
štrnásť volebných obvodov.21 Tie sú vytvorené na základe skopírovania
systému vyšších územných samosprávnych celkov. Dôležitý je pritom
výsledok fungovania českého systému. Ak by sme sa orientovali podľa
názoru Víta Hloušeka, ktorý o českom systéme tvrdí, že „v porovnaní
s väčšinou ostatných stredoeurópskych systémov sa jedná o systém relatívne
konsolidovaný,“22 bolo by možné povedať, že český systém je vhodným
príkladom pre inšpiráciu slovenských reformátorov. Keď pri jednoduchom
matematickom prepočte vydelíme počet volebných obvodov v ČR počtom
volených poslancov volených do dolnej komory parlamentu, prídeme
k výsledku blízkemu číslu 14. Ak sa pokúsime tento model premietnuť do
slovenskej reality výsledný počet obvodov (pri zachovaní výsledku pomeru
z českého modelu) vychádza zaokrúhlené číslo 10,5. Najbližším modelom,
s ktorým sa v politickej realite Slovenska operovalo, bol návrh Strany
maďarskej koalície na vytvorenie dvanástich vyšších územných celkov. Tento
model zároveň aspoň čiastočne odstraňoval už zmieňovaný gerrymandering
18
Bližšie pozri SLOBODA, D. – DOSTÁL, O.: Prečo treba župy namiesto krajov? [online].
2005. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://www.konzervativizmus.sk/article.php?
381>.
19
Bližšie pozri SLOBODA, D. – DOSTÁL, O.: Župný variant 2005: Návrh na zmenu územného
členenia SR. [online]. 2005. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://www.
konzervativizmus.sk/upload/Zupny_variant_2005/KI_Zupny_variant_2005_text.pdf>.
20
Bližšie pozri dokument Ministerstvo vnútra plánuje tzv. volebný kódex predložiť do konca
roka. [online]. 2011. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://www.minv.sk/?tlacovespravy&sprava=ministerstvo-vnutra-planuje-tzv-volebny-kodex-predlozit-do-konca-roka>.
21
Volebná legislatíva Českej republiky používa pre termín “electoral district” slovné spojenie
„volebný kraj“.
22
STRMISKA, M. – HLOUŠEK, V. – KOPEČEK, L. – CHYTILEK, R.: Politické strany
moderní Evropy: Analýza stranicko-politických systémů. Praha : Portál, 2005, s. 451.
134
Ľuboš Konečný
spôsobený pri kreovaní systému vyšších územných celkov. Ako už však bolo
v úvode tohto príspevku spomenuté, dôležitým faktorom pre stabilitu systému
je v otázkach reformy volebného systému konsenzus celého politického
spektra. Pri potenciálnej snahe o reformu samosprávy je však takýto
konsenzus veľmi nepravdepodobný a preto návrhy na jeho zmenu nemajú
veľké šance na úspech.
V situácii, kedy na politickej scéne zavládol konsenzus o potrebe reformy
volebnej legislatívy je nevyhnutné, aby boli kroky politickej elity
ovplyvňujúcej jej konkrétnu podobu kontrolované odbornou i širšou
verejnosťou. Existujúce parlamentné politické strany a ich predstavitelia majú
logickú, no nie ospravedlniteľnú tendenciu korigovať systém takým
spôsobom, aby ich pozícia nebola ohrozená a miesto v systéme uchované.
Aktívne zapojenie sa odbornej verejnosti do procesu reformy volebného
systému je nielen žiadané, ale dokonca nutné, pretože práve týmto spôsobom
môže prispieť k zdokonaľovaniu volebného, straníckeho, politického systému
a demokracie ako takej.
LITERATÚRA
DANČIŠIN, V.: O nedokonalosti volebných procedúr. 1. vyd. Prešov :
Reproma, 2005. 192 s. ISBN 80-967171-8-1.
Dokument Ministerstvo vnútra plánuje tzv. volebný kódex predložiť do konca
roka. [online]. 2011. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://
www.minv.sk/?tlacove-spravy&sprava=ministerstvo-vnutra-planuje-tzvvolebny-kodex-predlozit-do-konca-roka>.
GYÁRFÁŠOVÁ, O. – MESEŽNIKOV, G. (eds.): Vláda strán na Slovensku:
Skúsenosti a perspektívy. 1. vyd. Bratislava : Inštitút pre verejné otázky,
2004. 156 s. ISBN 80-88935-63-6.
KOPEČEK, L.: Demokracie, diktatury a politické stranictví na Slovensku.
1. vyd. Brno : Centrum pro studium demokracie a kultury, 2006. 347 s.
ISBN 80-7325-076-4.
KRAUSE, K. D.: Public Opinion and Party Choice in Slovakia and the Czech
Republic. In: Party politics. [online]. 2000, roč. 6, č. 1, s. 23-46.
Dostupné na internete: <http://www.la.wayne.edu/polisci/kdk/papers/pp
2000.pdf>. ISSN 1354-0688.
KRIŠTOFÍK, M.: Volebný systém do Národnej rady Slovenskej republiky.
In: Středoevropské politické studie. [online]. 2001, roč. 3, č. 4. [cit. 201103-14]. Dostupné na internete: <http://www.cepsr.com/clanek.php?ID=
65>. ISSN 1212-7817.
135
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
MESEŽNIKOV, G.: Budovanie koalícií na Slovensku v rokoch 1990 – 2004.
In: Vláda strán na Slovensku: Skúsenosti a perspektívy. Bratislava :
Inštitút pre verejné otázky, 2004, s. 77-88. ISBN 80-88935-63-6.
MESEŽNIKOV, G.: Zmeny volebných pravidiel na Slovensku: Súčasnosť
a minulosť. In: Parlamentný kuriér. [online]. 2006, s. 1-5. [cit. 2011-0314]. Dostupné na internete: <http://www.ivo.sk/buxus/docs/publicistika/
subor/PK_December_2006.pdf>.
RYBÁŘ, M.: Stranícka politika a meniace sa vzorce straníckej súťaže na
Slovensku. In: Vláda strán na Slovensku: Skúsenosti a perspektívy.
Bratislava : Inštitút pre verejné otázky, 2004, s. 25-48. ISBN 80-8893563-6.
SCHUTZ, P.: Orbánova štvťhodinka. [online]. 2011. [cit. 2011-03-14].
Dostupné na internete: <http://korzar.sme.sk/c/5707933/orbanovastvthodinka.html>.
SLOBODA, D. – DOSTÁL, O.: Prečo treba župy namiesto krajov? [online].
2005. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na internete: <http://www.
konzervativizmus.sk/article.php?381>.
SLOBODA, D. – DOSTÁL, O.: Župný variant 2005: Návrh na zmenu
územného členenia SR. [online]. 2005. [cit. 2011-03-14]. Dostupné na
internete:
<http://www.konzervativizmus.sk/upload/Zupny_variant_
2005/KI_Zupny_variant_2005_text.pdf>.
STRMISKA, M. – HLOUŠEK, V. – KOPEČEK, L. – CHYTILEK, R.:
Politické strany moderní Evropy: Analýza stranicko-politických systémů.
1. vyd. Praha : Portál, 2005. 728 s. ISBN 80-7367-038-0.
136
Ľuboš Konečný
ABSTRAKT
Príspevok sa zaoberá výskumom nízkej stability straníckeho systému
v Slovenskej republike. Príčinu takého stavu nachádza najmä v nedostatkoch
volebného systému, ktorý má negatívny vplyv na proces inštitucionalizácie
politických strán. To vplýva na schopnosť strán dlhodobo prežiť v rámci
systému. Za základný predpoklad dlhodobého prežitia politickej strany
v systéme je považované dokončenie procesu depersonalizácie strany.
Príspevok navrhuje ako jedno z možných riešení decentralizáciu volebného
systému vo forme vytvorenia vyššieho počtu volebných obvodov. Takáto
zmena by mala podporiť zvýšenie personálnej plurality v strane a obmedziť
dominantné postavenie straníckeho lídra. V závere príspevok posudzuje
konkrétne návrhy na navýšenie počtu volebných obvodov.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Politická strana; stranícky systém; volebný systém; volebný obvod; reforma
volebného zákonodarstva; depersonalizácia; decentralizácia volebného
systému; Slovenská republika.
ADRESA
Bc. Ľuboš Konečný
Katedra teórie politiky
Inštitút politológie
Prešovská univerzita v Prešove
Ul. 17. novembra č. 1
080 01 Prešov
Slovenská republika
[email protected]
137
Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky
Acta Universitatis Sanctorum Cyrilli et Methodii Tyrnaviae
Res Publica
2011
Editor:
Recenzenti:
Mgr. Miroslav Koprla
Doc. PhDr. Vojtech Wagner, CSc.
Ing. Jana Koprlová, PhD.
Autor obálky: Mgr. Miroslav Koprla
Vydavateľ:
Inštitút sociálnych vied UCM v Trnave
© Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
ISBN 978-80-8105-275-0
Download

Volebné zákony v podmienkach SR