SADRŽAJ
11
20
32
40
REFORMA
JAVNE UPRAVE U
BOSNI I HERCEGOVINI
dr. sc. Enver IŠERIĆ
ELEKTRONSKA UPRAVA
VELIKI ALI NEDOVOLJNO
ISKORIŠTENI POTENCIJAL
Doc. dr Milica TEPŠIĆ
KOMPARATIVNI PRIKAZ
DOSADAŠNJE LEGISLATIVE
O JAVNIM NABAVKAMA I
NOVOG ZAKONA O JAVNIM
NABAVKAMA
Prvi dio
Melika ALAJBEGOVIĆ, dipl. iur
SADRŽAJ I NAČIN
POSTUPANJA
SA PONUDAMA
U POSTUPCIMA
JAVNIH NABAVKI
Amir RAHMANOVIĆ, dipl. ecc.
48
ZAKON O INSPEKCIJAMA
FEDERACIJE BiH
Diana RUŽIĆ, dipl. iur
58
LEGISLATIVA ZAŠTITE NA RADU
U REPUBLICI SRPSKOJ
POSEBAN OSVRT NA PROCJENU
RIZIKA NA RADNOM MJESTU
Vladislava TADIĆ, dipl. iur.
64
68
RADNI ODNOSI U REPUBLICI
SRPSKOJ, POSEBAN OSVRT NA
ZAKLJUČIVANJE UGOVORA O
RADU, PRESTANAK
RADNOG ODNOSA
Jasminka ČAPLJAK, dipl. iur.
OBAVEZNO OSIGURANJE
POLJOPRIVREDNIKA I PRAVA
KOJA IZ TOGA PROISTIČU
Ljiljana ĆEHAJIČ, dipl. iur.
71
NEPOŠTENE
POSLOVNE PRAKSE
Samir SABLJICA, dipl. iur. i magisar
politologije
81
POTROŠAČI I OGLAŠAVANJE NA METI NEPOŠTENE
POSLOVNE
PRAKSE
Lejla ČABRIĆ, dipl. iur.
90
MOBILNOST RADNE SNAGE I
ZAPOŠLJAVANJE NA PODRUČJU
EVROPSKE UNIJE
Nerma ČOLAKOVIĆ-PRGUDA, viši asistent
Pravni fakultet
97
KOMENTAR PRAVILNIKA O
IZDAVANJU EU POTVRDE
Alan VAJDA, mag. iur.
107
PRINCIP NAJBLIŽE VEZE U
SAVREMENOM MEĐUNARODNOM
PRIVATNOM PRAVU EVROPSKIH
ZEMALJA
Damir ČAJIĆ, dipl. iur.
ONLINE IZDANJE
SEPTEMBAR 2014
BROJ 9
SAVJETODAVNI SERVIS
118
RADNI ODNOSI
Ljiljana ĆEHAJIĆ, dipl. iur.
123
JAVNE NABAVKE
Amir RAHMANOVIĆ, dipl. ecc.
SUDSKA PRAKSA
125
RADNI SPOROVI
NOVO
www.rec.ba 2014
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 3
UPUTE AUTORIMA
Pozivamo autore da dostavljaju svoje radove i priloge koji sadržajem
odgovaraju osnovnim tematskim opredjeljenjima Pravnog savjetnika. U
časopisu objavljujemo radove koji podliježu recenziji.
PRAVNI SAVJETNIK
Mjesečni naučni i stručni časopis
IZDAVAČ:
Refam creative solutions – REC doo
Društvo za istraživanje i unaređenje
lokalnog i regionalnog razvoja
e-mail: [email protected]
[email protected]
www.rec.ba
Bosna i Hercegovina,
71000 Sarajevo
Tabašnica 8/1
tel.: +387 33 214 582
fax.: +387 33 214 582
GSM: +387 61 191 185
+387 61 150 454
ZA IZDAVAČA:
mr. Fadil Šero
GLAVNI I
ODGOVORNI UREDNIK:
mr. Fadil Šero
LEKTOR:
Mirza Hajdarović
Dizajn:
Admir Alihodžić
ŠTAMPA:
Štamparija “Fojnica”, Fojnica
Godišnja pretplata na
štampano izdanje je 250 KM
Godišnja pretplata na
elektronsko izdanje je 200 KM
Polugodišnja pretplata je 125 KM
Cijena po primjerku je 25 KM
U cijenu je uključen PDV
ŽR Vakufska banka dd Sarajevo:
1602000000560974
ISSN 2233-0860
Časopis izlazi mjesečno.
4 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
Objavljujemo:
■■ stručne članke koji nude korisne prijedloge za određene struke i pri
tome ne moraju obavezno sadržavati izvorna istraživanja autora;
■■ komentare zakona ili pojedinih zakonskih rješenja, direktiva Evropske unije, ili pozakonskih akata u okviru tematskih opredjeljenja
časopisa;
■■ članke iz oblasti sudske prakse (inozemne i domaće) koji nisu prethodno objavljeni u zbornicima sudske prakse;
■■ kritičke osvrte na pojedina zakonska ili podzakonska akta sa novim
prijedlozima za njihovu izmjenu ili dopunu, i
■■ prevode dosada neobjavljenih članaka, evropskih direktiva i različitih
uputstava koja odgovaraju osnovnim opredjeljenjima časopisa i od
značaja su za prilagođavanje i uključivanje Bosne i Hercegovine u evropske integracione procese.
Da bi bili objavljeni u časopisu, radovi treba da ispunjavaju sljedeće uslove:
1. Radovi trebaju biti dostavljeni u elektronskoj formi (pisani u MS
Word-u ili sl. tekst formatu, veličine slova 11-pt). Isprintani radovi
bez elektronske forme neće se posebno prekucavati osim ako ti
troškovi idu na teret autora;
2. Naslovi trebaju biti jasni i informativni. Svi tekstovi, gdje je god to
moguće, a posebno u slučajevima kada elaboriraju pojedine segmente jednog problema, treba da sadrže koncizne podnaslove. Što
više podnaslova;
3. U lijevom gornjem uglu naslovne stranice rukopisa treba da stoji ime i
prezime autora, zvanje i naziv ustanove u kojoj radi i e-mail;
4. U slučajevima kada se koriste kratice i simboli, uz rad moraju biti
obavezno priložena odgovarajuća objašnjenja;
5. Ukoliko u svom radu stručno elaborira pojedina zakonska rješenja ili
pitanja koja se regulišu nekim zakonom, autor je obavezan navesti
tačan naziv odgovarajućeg zakona ili podzakonskog akta;
6. Svaki rad bi na početku teksta trebao da sadrži sažet prikaz autorske
elaboracije teme, u trećem licu, ne više od deset redova. Izuzetak
čine odgovori na pitanja i sudska praksa;
7. Tekstovi iz područja inozemne i domaće sudske prakse podliježu
posebno obradi tako da jedan primjer sudske prakse treba biti sažet,
gdje je to god moguće, na jednu karticu teksta;
8. Obim rukopisa je ograničen, u pravilu, na ne više od 10 strana, izuzev
tamo gdje tema zahtijeva obradu na cijelom jednom autorskom tabaku / arku, odnosno 16 stranica;
9. S obzirom na to da se svaki rad recenzira, autori su obavezni da uzmu
u razmatranje i stav recenzenta.
Ovi kriteriji se odnose i na naručene tekstove.
PLANIRANJE
JAVNIH NABAVKI
ZA 2015. GODINU
:�:
Mostar, 18. 09 2014., Hotel “Bristol”;
Sarajevo, 22. 09. 2014., Hotel “Hollywood”;
Banja Luka, 09. 10. 2014., Hotel “Bosna”
TRAJANJE SEMINARA:
U vremenu 9.30 – 16.00 časova
SEMINAR JE NAMIJENJENA:
ugovornim organima i ponuđačima.
KOTIZACIJA ZA SEMINAR (sa PDV-om):
215,oo KM po jednom učesniku;
195,
195,oo KM po osobi za dva i više učesnika iz iste organizacije;
175,oo KM po osobi za pretplatnike na časopis „Pravni
savjetnik“
Kotizacija uključuje:
::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
::::::::::::::::::::::
::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
:::::::::::::::::::::::::::::::::::::
::::
::
::
�:
:��:
:�:

::
:
�:

�::::::
::
:
:
::
:::
:�:
::
Mostar:



Sarajevo:



Banja Luka:



:��
������

���:�
����������������
��������������
Pretplata na elektronsko izdanje
Pretplatom na elektronsko izdanje dobit ćete mogućnost bržeg i jednostavnijeg pristupa sadržajima
Pravnog savjetnika.
Ukoliko se odlučite na godišnju pretplatu, dobit ćete svoje pristupne podatke putem kojim ćete moći
koristiti ovu uslugu.
Cijena godišnje pretplate elektronskog izdanja stručnog časopisa Pravnog savjetnika
iznosi 200,00 KM (sa PDV-om).
Cijena godišnje pretplate na štampano i elektronsko izdanje Pravnog savjetnika
iznosi 400,00 KM (sa PDV-om).
Pretplatom na časopis Pravni savjetnik ostvarujete mogućnost:
■■ Popusta na kotizaciju za naše redovne seminare i
■■ Pristupa besplatnom REC-ovom Savjetodavnom servisu - mogućnost postavljanja i dobijanja
pismenih ili usmenih odgovora na pitanja iz oblasti radnog prava, javnih nabavki, pitanja iz rješavanja
vjerničko-dužničkih odnosa, prava na naknadu štete i drugih pitanja iz raznih oblasti poslovnog
prava.
Za sve dodatne informacije i pomoć, molim vas kontaktirajte nas na broj telefona 033/214 582 ili na
e-mail: [email protected];
Priručnik
ZASNIVANJE I PRESTANAK RADNOG ODNOSA
Priručnik sadržava komentare raznih pravnih instituta i zakonskih odredbi i njihove prijene
iz oblasti zasnivanja i prestanka radnog odnosa. Osim toga, unutar priručnika nalaze se desetine pitanja sa odgovorima iz radnog prava na temu zasnivanje i prestanak radnog odnosa
sa modelima pojedinačnih pravnih akata poslodavca (odluke, rješenja, pismene izjave itd.).
Cijena 88,00 KM
sa uključenim PDV-om
Narudžbe možete izvršiti putem:
tel/fax +387 33 214 582, na e-mail: [email protected]
ili putem naše web stranice www.rec.ba
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
dr. sc. Enver Išerić
REFORMA
JAVNE UPRAVE U
BOSNI I HERCEGOVINI
ciljevi i ostvarenja
Reforma javne uprave u Bosni i Hercegovini je jedan od važnih preduslova za integraciju BiH u Evropsku uniju, jer bi se provođenjem reformskih aktivnosti izgradili upravni kapaciteti sposobi za provođenje
pravne stečevine Evropske unije (acquis communautaire), a uposlenici u javnoj upravi bi osim toga služili najboljem interesu građana.
SAŽETAK
Pojam „javna uprava“ se ponakad koristi i za pojam „državna uprava“, ali se isto tako
ovim pojmom označava i javno tijelo koje je dobilo od političke vlasti ovlasti i sredstva
potrebna za zadovoljavanje općih interesa. Bosna i Hercegovina je prihvatanjem dokumenta „Reforma javne uprave - Naš program“, koji je donesena na zasjedanju Vijeća za
implementaciju 28. 3. 2003. godine, preuzela obavezu reforme javne uprave.
Zakoni usvojeni od strane zakonodavnih tijela Bosne i Hercegovine, entiteta i Brčko
Distrikta na različite načine definiraju predmet regulacije, što je posljedica nepostojanja okvirnog zakona na nivou države Bosne i Hercegovine, kojim bi se utvrdili principi, ciljevi i obuhvat reforme. Zbog toga su izvan područja primjene ovih zakona,
izuzimajući Zakon o državnoj službi u organima javne uprave Brčko Distrikta Bosne
i Hercegovine, ostali mnogi organi i institucije koji bi se mogli smatrati javnom upravom u širem smislu. Stvaranjem odgovornije i efikasnije javne uprave i to javne
uprave u širem smislu, koja bi služila građanima na bolji način za manje novca i
koja bi radila na osnovu transparentnih procedura BiH ispunjava jedan od važnih
uslova za evropske integracije, ali bi time javna uprava postala istinski faktor koji bi
omogućavao kontinuirani i održivi društveno-ekonomski razvoj.
Cilj ovoga rada je da, uz navedena pitanja, analizira dosadašnji stepen ostvarenja postavljenih ciljeva reforme, te da ukažemo na razloge zastoja u reformskim procesima javne uprave u Bosni i Hercegovini, ali isto tako da predložimo moguće pravce djelovanja, čiji bi cilj bio ubrzanje reforme.
Ključne riječi: javna uprava, reforma, pravni okvir, ciljevi reforme, razlozi zastoja,
usmjeravanje reformskih procesa.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 11
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
1.
Pojam javne uprave
Svako govorenje o reformi javne uprave u
Bosni i Hercegovini zahtijeva i kratak osvrt
na sam pojam „javna uprava“ iz sljedećih
razloga.1 Prvo, osnovni, odnosno polazni dokument koji se odnosi na ovo pitanje, a koji
je Bosna i Hercegovina i formalno prihvatila bio je dokument pod nazivom „Reforma
javne uprave - Naš program“,2 a donesen
je na zasjedanju Vijeća za implementaciju
– 28. marta 2003. godine. Ovim je Bosna i
Hercegovina preuzela obavezu provođenja
reforme, što je jedan od uslova za njeno
priključenje Evropskoj uniji. Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine usvojila
je Zakon o državnoj službi u institucijama
BiH,3 Narodna skupština Republike Srpske
usvojila je Zakon o administrativnoj službi
u upravi Republike Srpske 2002. godine,4
Parlament Federacije Bosne i Hercegovine
usvojio je Zakona o državnoj službi u FBiH
26. juna 2003. godine,5 a Skupština Brčko
Distrikta usvojila je Zakon o državnoj službi
u organima uprave Brčko Distrikta BiH.6
Drugo, svi ovi zakoni na različite načine
definiraju predmet regulacije, a to je posljedica nedonošenja okvirnog zakona na
nivou države Bosne i Hercegovine, kojim
bi se utvrdili principi, ciljevi i obuhvat reforme.7
1*
2 Izvor: http://parco.gov.ba
3 „Sl. glasnik BiH“, br. 19/02, 35/03, 4/04, 17/04,
26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 43/09, 8/10
i 40/12.
4 „Sl. glasnik RS“, br. 16/02, 62/02, 38/03, 42/04,
49/06 i 20/07.
5 „Sl. novine FBiH“, br. 29/03, 23/04, 39/04,
54/04, 67/05, 08/06 i 04/12.
6 „Sl.glasnik Brčko Distrikta BiH“, br. 28/06,
29/06, 19/07, 2/08, 9/08, 44/08, 25/09, 26/09
i 4/13 , a 2014. godine usvojen je novi Zakon
o državnoj službi u organima javne uprave
Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine.
7 Tako je članom 1. Zakona o državnoj službi
u institucijama BiH propisano: „1. Ovim
zakonom uređuje se pravni status državnih
službenika u ministarstvima, samostalnim upravnim organizacijama i upravnim organizacijama u sastavu ministarstava, kao i drugim
institucijama Bosne i Hercegovine osnovanim
posebnim zakonom ili kojima je posebnim zakonom povjereno obavljanje poslova uprave.
2. Državni službenik je osoba postavljena upravnim aktom na radno mjesto u državnoj
službi, u skladu sa zakonom.
3. Izrazi napisani samo u muškom rodu odnose se
podjednako na muški i ženski rod, dok će se u
12 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
Treće, ako se pažljivije pogleda koji su organi
obuhvaćeni ovim zakonima doći će se do
zaključka da se radi o organima uprave na
nivou Bosne i Hercegovine i entiteta, a da su
Zakonom o državnoj službi u organima uprave Brčko Distrikta BiH (član 3) obuhvaćeni
i drugi organi i institucije koje se finansiraju iz budžeta Distrikta, ukoliko posebnim
zakonom nije drugačije određeno. Ovim
su izvan područja primjene ovih zakona
ostali mnogi organi i institucije koje bismo
mogli smatrati javnom upravom u širem
smislu. Suprotan model upravo je reguliran npr. u Republici Sloveniji gdje je „javni
službenik“ u slovenačkom pravnom sistemu
lice koje zasniva radni odnos u javnom sektoru, a izraz „javni sektor“, po Zakonu o javnim službenicima Republike Slovenije ,8
ograničen je na državne upravne organe i
uprave lokalnih upravnih zajednica, javne
agencije, javne fondove, javne zavode i javne
privredne zavode, kao i na druga lica javnog
prava koja su korisnici državnog budžeta ili
budžeta lokalne zajednice.9
Pojam uprave je osnovni pojam na kojem
se temelje nauke koje se bave izučavanjem
označavanju funkcija, zvanja i titula upotrebljavati
gender senzitivan jezik.“
Zakonom o administrativnoj službi u upravi Republike
Srpske u članu 1. je propisano:
„Ovim zakonom utvrđuju se vršioci poslova državne uprave, položaj, organizacija
i poslovi organa državne uprave, postavljenje, imenovanje i pravni status državnih
službenika, finansiranje organa državne uprave i odnosi organa državne uprave prema
drugim državnim organima i ostalim subjektima.“
Zakon o državnoj službi u FBiH predmet zakonske regulative u članu 1. definiše na sljedeći način:
„1. Ovim zakonom određuje se radno-pravni status
državnih službenika u organima državne uprave u
Federaciji Bosne i Hercegovine,
2. Državni službenik je lice postavljeno rješenjem na
radno mjesto u organ državne službe, u skladu sa
zakonom.“
Zakon o državnoj službi u organima uprave Brčko Distrikta BiH članom 1. propisuje:
„Ovim zakonom propisuje se radno-pravni status državnih službenika, javnih službenika i
namještenika, zapošljavanje, stručno usavršavanje
i obrazovanje, ocjenjivanje službenika, odgovornost
za povrede radnih dužnosti i za štete, zaštita na radu,
kao i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava i
obaveza po osnovu rada službenika i namještenika.“
8 „Sl. list Republike Slovenije“, broj 32/06.
9 S. Dujić, Pravni položaj javnih službenika u
Republici Sloveniji, Moderna uprava, Banja
Luka, 2/2009, str. 21.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
uprave iz raznih aspekata. Ako bismo htjeli
definirati upravu negativnom definicijom
onda bismo mogli kazati da je to djelatnost
koja ne spada u djelokrug zakonodavne
i sudske vlasti. Međutim, problem nastaje kada treba napraviti razliku, odnosno
razgraničenje između izvršne i upravne vlasti. Pojam uprave, koji je nastao u Njemačkoj
u 19. vijeku, definiran je kao autoritativno
izvršavanje zakona putem donošenja upravnih akata kao pojedinačnih akata vlasti i
vršenjem upravnih radnji kao materijalnih
radnji prinude.10 U tradicionalnoj teoriji upravnog prava izdvajaju se dva glavna pristupa u definiranju pojma uprave: organizacijsko ili formalno shvaćanje uprave i funkcionalno ili materijalno shvaćanje uprave.11
Pristalice formalnog ili organizacijskog pojma uprave, među koje se ubraja i Pavle
Dimitrijević, polaze od kriterija vršenja
pravnih funkcija države (zakonodavstvo,
sudstvo i uprava) i određivanja na koji
način uprava, odnosno egzekutiva, obavlja
svoju funkciju u obliku izvršavanja prava u
pojedinačnim slučajevima. Uprava prema
ovom shvatanju predstavlja posebnu kategoriju državnih organa. U organizacionom
smislu uprava se javlja kao složena upravna organizacija sastavljena od brojnih i
raznovrsnih organa i organizacionih oblika
koji uspostavljaju međusobnu komunikaciju na osnovu unaprijed utvrđenih pravila
i propisa. U širem smislu pojam „sistem
uprave“ može obuhvatiti i organizacione
cjeline drugih državnih organizacionih podsistema (npr. sudova) pa čak i cjeline koje se
nalaze izvan organizacione strukture države
(npr. javne ustanove i javna preduzeća).
Materijalno ili funkcionalno12 definiranje pojma uprave akcentira unutrašnji sadržaj akata koje državni organi donose, jer po pristalicama ovog shvaćanja, među koje spada i S.
Lilić, razne pravne funkcije date raznim organima u nadležnost, koje se vrše u različitim
formama, mogu se objasniti samo time što
su te funkcije po svojoj unutrašnjoj sadržini
različite. Aktivnosti uprave prvo su se manifestovale kao jedan poseban oblik vršenja
vlasti. Vršenje upravnih aktivnosti predstavljalo je vršenje autoritativnih aktivnosti, što
znači vršenje jednog oblika državne vlasti, a
po drugom mišljenju, osim ovog oblika, upravne aktivnosti države obuhvaćaju i druge
aktivnosti uprave, koje ne znače vršenje vlasti (tzv. upravna djelatnost).13
10 S. Lilić, Upravno pravo, Beograd, 1999, str.
10.
11 P. Dimitrijević, Javna uprava, Niš, 1964, str.
13.
12 Bilj. 8, str. 24.
13 Bilj. 8, str. 25.
Iz riječi „uprava“ izvedene su i riječi koje
imaju uže značenje od riječi „uprava“, a to
su „upravljanje“ i „upravljati“, što označava
pojam koordinacije, vođenja i usmjeravanja
upravnih organizacija. Sam pojam „uprava“
prati i pojam „javna uprava“. Pod njime se
podrazumijeva „javno tijelo koje je dobilo od
političkih vlasti ovlasti i sredstva potrebna
za zadovoljavanje općih interesa“.14 Danas se
uprava sve češće opisuje pojmom uprave kao
javne službe, koja djeluje u odnosu na druge
subjekte sa pozicije javnih ovlaštenja i autoriteta vlasti, ali i kao opće korisne službe.15 O
pojmu uprave, koji je veoma složen, vode se
teoretske rasprave i iznose razna stajališta,
jer je uprava složena i dinamična pojava,
koja u različitim periodima i u različitim
tipovima država ima različita značenja.16
2. Pravni okvir za reformu javne uprave u BiH
Bosna i Hercegovina je prihvaćanjem dokumenta „Reforma javne uprave - Naš
program“17 donesenog na zasjedanju Vijeća
za implementaciju – 28. marta 2003. godine,
preuzela obavezu provođenja reforme. Ovo
je jedan od uslova za njeno priključenje Evropskoj uniji. Nakon toga Parlamentarna
skupština Bosne i Hercegovine 2002. godine
donijela je Zakon o državnoj službi u institucijama BiH.18
Narodna skupština Republike Srpske
donijela je Zakon o administrativnoj službi
u upravi Republike Srpske 2002. godine,19
dok reforma državne službe u FBiH počinje
donošenjem Zakona o državnoj službi u
14 E. Pusić, Nauka o upravi, Zagreb, 2002, str.
31.
15 Bilj. 8, str. 12.
16 Vudrou Vilson je, kasnije postao i predsjednik
SAD, još 1887. godine ukazivao da „država,
odnosno njena uprava više i ne obavlja samo
autoritativne aktivnosti, jer je riječ o klasičnoj
djelatnosti vršenja određenih usluga u kojima
nema kogentnog odnosa između uprave i
građanina, već se taj odnos temelji na principima jednakih prava i obaveza“ (D. Milenković,
Javna uprava, Beograd, 2013, str. 46). „Maks
Veber ide zatim i korak dalje, naglašavajući
njenu dvostruku ulogu, sa jedne strane kao instrumenta za vršenje političke vlasti (uprava
kao vlast), a sa druge strane kao organizacije
za vršenje, odnosno obavljanje onih djelatnosti koje su korisne u opštem interesu.“ (bilj. 8).
17 Bilj. 1.
18 Bilj. 2.
19 Bilj. 3.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 13
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
FBIH20 26. juna 2003. godine, koji je stupio
na snagu 1. jula, a Skupština Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine donijela je Zakon o
državnoj službi u organima uprave Brčko
Distrikta Bosne i Hercegovine.21 Zakon o
državnoj službi u institucijama BiH mijenjan je i dopunjavan 11 puta, Zakon o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske
četiri puta i na kraju je 2008. godine donesen
novi Zakon o državnim službenicima.22
Iz navedenih podataka se vidi da su se zakoni mijenjali vrlo često, a česta izmjena zakona je jedan od uzroka pravne nesigurnosti
građana. Ukoliko želimo nastaviti reformske procese u Bosni i Hercegovini i ostvariti
postavljene ciljeve, mišljenja smo da bismo
morali naći odgovor na pitanje zašto su
prisutne česte izmjene zakona i da li su one
bile zaista potrebne, odnosno da li su značile
i imale za cilj unapređenje reformskih procesa ili njihovo zaustavljanje.
Nekada su izmjene i dopune zakona vršene
zbog prenosa nadležnosti sa entiteta na
Bosnu i Hercegovinu i obrazovanja nove
institucije Bosne i Hercegovine,23 kako bi
se osiguralo premještanje i raspoređivanje
državnog službenika iz organa državne
službe entiteta u instituciju Bosne i Hercegovine koja je preuzela nadležnosti, koje
je do tada obavljao organ državne službe
entiteta. Izmjene zakona su vršene i zbog
omogućavanja pokretljivosti, odnosno sporazumnog preuzimanja državnog službenika
iz jednog u drugi organ državne službe,24 ali
i iz drugih razloga.25
Ovdje treba naglasiti da je, po mišljenju SIGMA-a, koje je izraženo u Izvještaju o javnoj
20 Bilj. 4.
21 „Sl. glasnik Brčko Distrikta BiH“, br. 28/06,
29/06, 19/07, 2/08, 9/08, 44/08, 25/09, 26/09
i 4/13.
22 „Sl. glasnik RS“, br. 118/08, 117/11 i 37/12.
23 Iz navedenog razloga su u aprilu 2004. godine
izvršene izmjene Zakona o državnoj službi u
Federaciji Bosne i Hercegovine („Sl. novine
FBiH“, broj 54/04), ali su istovremeno vršene
i izmjene Zakona o državnoj službi u institucijama BiH i Zakona o administrativnoj službi
u upravi Republike Srpske. Navedene izmjene
su vršene zbog provođenja reforme odbrane i
formiranja Ministarstva odbrane BiH.
24 „Sl. novine FBiH“, broj 8/06.
25 Kao primjer može se navesti Zakon o izmjeni
Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i
Hercegovine („Sl. novine FBiH“, broj 67/05),
kojim je produžen period sa dvije na tri godine u kojem lica sa višom stručnom spremom, koja su ranije postavljena kao državni
službenici na radna mjesta u državnoj službi,
mogu ostati na tom radnom mjestu.
14 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
upravi na Balkanu,26 glavni pokretač promjena u upravaljanju državnom službom pritisak međunarodne zajednice i sponzora te
je do sada nastalo malo vlasništva samih
država u tom pogledu.
Vijeće ministara BiH, entitetske i Vlada
Brčko Distrikta usvojile su Strategiju27
2006. godine, potvrđujući opredjeljenje i
prihvatajući odgovornost za provođenje
reforme javne uprave. Usvajanjem Strategije, Vijeće ministara, entitetske i Vlada
Brčko Distrikta prihvatile su obavezu redovnog izvještavanja javnosti o napretku reforme i volju da je u skladu sa rezultatima
unapređuju.
3. Ciljevi reforme javne uprave
U Strategiji za reformu javne uprave u BiH28
su navedeni temeljni principi reforme javne
uprave: otvorenost, učešće, odgovornost,
efikasnost, efektivnost i koherentnost, te se
preciziraju ciljevi reforme: učiniti javnu upravu organizovanom, troškovno efikasnijom i profesionalnom i obezbijediti da služi
građanima, u skladu sa najboljom europskom praksom. Strategija odražava kriterije
pristupanja Europskoj uniji, vrijednosti i
principe europskog administrativnog prostora.
Kada se govori o evropskom administrativnom ili upravnom prostoru potrebno je
naglasiti da „države - članice EU uživaju veliku samostalnost, na upravnom polju i njihovo se upravno pravo primjenjuje isključivo
na njihovom području“.29 Međutim, države
članice moraju primjenjivati „derivirano“ pravo Unije (uredbe i direktive) koje
proističu iz ugovora Unije, koji čine njeno
primarno pravo. Ipak, najvažniju ulogu u
konvergaciji na polju zajedničkih principa,
tj. na stvaranju izvora općeg upravnog prava
ima Sud pravde EU.30
Komisija EU ispituje u kojoj mjeri države
- kandidati primjenjuju osnovna načela organizacije i funkcioniranja javne uprave. Ta
načela organizacije i funkcioniranja javne
uprave mogu se podijeliti u tri skupine i to:
a) Načela koja se tiču javnih službenika
(profesionalnost,
nepristrasnost,
lojal-
Izvor:
http://www.docstoc.com/
docs/37694062/Javna-uprava-na-BalkanuPregled.
27 Bilj. 1. Strategija za reformu javne uprave u
BiH.
28 Bilj. 1.
29 N. Šimac, Evropski upravni prostor i evropska
načela javne uprave, Zbornik radova, Split,
2012, str. 354.
30 Usp. bilj. 28.
26
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
nost, materijalna ne – interesiranost, diskrecija i suzdržanost)
b) Načela koja se odnose na neophodne
značajke javne usluge ili službe, ali i ljudi
u JU (nezavisnost, odgovornost, stalnost,
dostupnost, promptnost, otvorenost i
transparentnost, učinkovitost i djelotvornost)
c) Principi koji se odnose na kvalitet propisa i postupaka (jednostavnost i jasnoća)31
Strategija je usklađena i sa Srednjoročnom
razvojnom strategijom BiH i Strategijom
europskih integracija BiH. U Strategiji je
također navedeno da se reforma „rukovodi
sveukupnom vizijom stvaranja javne uprave koja bi bila učinkovitija, efikasnija i odgovornija, koja bi služila građanima na bolji
način za manje novca, i koja bi radila na osnovu transparentnih i otvorenih procedura,
uz istovremeno ispunjavanje svih uslova
potrebnih za europske integracije, i time
postala istinski faktor koji bi omogućavao
kontinuirani i održivi društveno-ekonomski
razvoj.
U Strategiji je, dalje, navedeno da su „za materijalizaciju vizije neophodna znanja, ali i
veći kapaciteti vlada za izradu učinkovitih
i koherentnih politika u svrhu ispunjavanja javnih strateških ciljeva: učinkovitijih
upravljačkih sistema, unaprijeđenih organizacionih struktura, te konačno, uprave usmjerene na bolje pružanje usluga građanima, kojom se osiguravaju
ekonomična uprava i potpuno odgovorno
korištenje resursa.“32 Vlade entiteta i Brčko
Distrikta su pružile podršku izradi Strategije imenovanjem koordinatora za reformu javne uprave iz svojih uprava te imenovanjem
ekspertnih članova za šest radnih grupa, koje
su pokrivale sve oblasti horizontalnih kapaciteta (donošenje politika i izrada zakonskih
propisa, javne finansije, menadžment ljudskih potencijala, upravni postupak, informacione tehnologije, te institucionalna komunikacija).
Tokom marta i aprila 2006. sastajalo se svih
šest radnih grupa na redovnoj osnovi. Sastanci su odžavani na lokacijama širom zemlje. Svaka radna grupa kritički je razmatrala
početnu situaciju i utvrđivala kratkoročne
i dugoročne reformske ciljeve, skupa sa
neophodnim mjerama za postizanje ovih
ciljeva. Zajednički sastanak svih članova
radnih grupa održan je u Sarajevu krajem
aprila 2006. i na njemu su razmatrana pitanja od zajedničkog interesa za sve radne
grupe. Strategiju je izradio Ured koordinatora za reformu javne uprave uz podršku
tima za tehničku pomoć Evropske komisi31 Usp. bilj. 28.
32 Usp. bilj. 1, str. 18.
je. Konkretne aktivnosti, mjere, rokovi i
nadležne institucije dogovoreni u okviru
svake radne grupe uneseni su u prvi Akcioni
plan za provedbu Strategije.
Strategija za reformu javne uprave u Bosni
i Hercegovini fokusirana je na dva osnovna
strateška cilja:
1. unapređenje općih upravnih kapaciteta, putem reforme osnovnih
horizontalnih sistema i struktura
državnog upravljanja i
2. stvaranje
koherentnijih upravnih
struktura u okviru i između različitih
nivoa uprave, te za kontrolirane
promjene koje vode željenim ciljevima u okviru svakog od sektora.
Strategijom je predviđeno u prvom redu
jačanje centralnih uprava na nivou Bosne i
Hercegovine, entiteta i Brčko Distrikta, jer se
smatralo da je to temelj promjena u načinu
funkcioniranja svih institucija, što bi uticalo
na upravne institucije drugih nivoa vlasti i
širi javni sektor. Strategijom je obuhvaćena
oblast strateškog planiranja, koordinacije
i izrada politika, javnih finansija, ljudskih
potencijala, upravnog postupka, informacionih tehnologija, te institucionalne komunikacije, a operacionalizacija Strategije se
vrši kroz Akcioni plan 1 i Akcioni plan33 2.
Akcioni plan 1 ima za cilj ispunjavanje
kratkoročnih ciljeva koji obuhvataju razvijanje kapaciteta za učinkovito i koherentno donošenje politika i koordinaciju u
cilju ispunjavanja javnih ciljeva te izgradnju, jačanje / konsolidaciju i usklađivanje
općih sistema javnih finansija, ljudskih
potencijala, upravnog postupka, informacionih tehnologija, kao i institucionalne komunikacije. Predviđeno je da se aktivnosti
ažuriraju i prilagode na osnovu rezultata redovitog monitoringa i evaluacije implementacije Akcionog plana, a uzimajući u obzir sve
relevantne događaje.
Za ispunjavanje srednjoročnih ciljeva planirano je da se u drugoj polovini 2006. i prvoj
polovini 2007. godine pripremi drugi akcioni plan. On se trebao fokusirati na stvaranje uslova za razvoj sektorskih kapaciteta u
ključnim sektorima politike. Naslanjajući
se na preporuke iz funkcionalnih pregleda
u okviru devet javnih sektora, ovaj akcioni
plan će sadržavati konkretne prijedloge za
povećanje koherentnosti, efikasnosti i djelotvornosti uprave i njenih institucija, te za
smanjenje rascjepkanosti u okviru i između
nivoa vlasti.
Međutim, Akcioni plan 1 očigledno nije
polučio očekivane rezultate, da li zbog toga
33 Izvor: http://parco.gov.ba - Strategija za reformu javne uprave u BiH, str. 19.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 15
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
što nisu identificirani osnovni problemi, nisu utvrđeni pravci djelovanja za njihovo rješavanje ili odgovorne institucije nisu poduzimale potrebne aktivnosti
radi ispunjenja postavljenih ciljeva.
U uvodnom dijelu Revidiranog akcionog plana 1 navodi se i sljedeće: „Opći pristup reviziji Akcijskog plana 1 bio je da se brišu svi oni ciljevi i aktivnosti koji:
a) su već bili realizirani
b) su bili postavljeni na nejasan ili suviše apstraktan način
c) ne donose neku konkretnu dodatnu vrijednost za građane, poslovne subjekte i društvo u cjelini
d) su bili postavljeni suviše teoretski ili nerealno, odnosno suviše ambiciozno, uzimajući u obzir stanje u BiH, entitetima i Brčko Distriktu BiH.“34
4. Poteškoće i razlozi zastoja u reformskim procesima
Ako se pažljivo anliziraju dokumenti koji čine pravni okvir za reformu javne
uprave u Bosni i Hercegovini (Strategija, Akcioni plan, zakoni) vidjet će se da su
ciljevi koji su postavljeni opravdani, realni, izvodivi, poželjni i, na kraju, postizanje tih ciljeva bi Bosnu i Hercegovinu približilo Evropskoj uniji, a kvalitet usluga
koje uprava pruža građanima bi bio na nivou koji bi građane činio zadovoljnim.
Moram ipak konstatirati da su rezultati reformskih aktivnosti u disproporciji sa
visinom utošenih sredstava za reformu javne uprave u BiH i da se u određenim
oblastima bilježi potpuni zastoj. U izvješaju revizije učinka, koji je radio Ured
za reviziju institucija BiH,35 navodi se da su od ukupno uplaćenih 12,94 miliona
KM u Fond za RJU, donatori osigurali 98,5% sredstava. U 2012. godini izvršene su
prve uplate domaćih sredstava, Vlada BD uplatila je 40.000 KM, a VM je uplatilo
150.000 KM).
Da je evidentan zastoj u provođenju reforme potvrđuje i Godišnji izvještaj o napretku (praćenje provođenja Revidiranog akcionog plana 1 Strategije reforme
javne uprave u BiH)36 u kojem se jasno može vidjeti da je do 31. decembra 2013.
godine, u prosjeku, evidentirana realizacija 45% ciljeva iz RAP1, a za realizaciju
je bilo planirano 76% ciljeva.
Po upravnim nivoima realizacija ciljeva je sljedeća:
RS
BD
BiH
100%
100%
100%
76%
76%
76%
76%
44%
41%
54%
42%
Ukupna realizacija ciljeva iz
RAP 1
UKUPNO
planirano do kraja 2014.
100%
100%
planirano do kraja 2013.
76%
realizovano do kraja 2013.
45%
BiH
FBiH
Ako se ima u vidu i činjenica da je Ured koordinatora za reformu javne uprave razvio posebnu metodologiju ocjene napretka po kojoj je za početnu fazu realizacije
pridružena procentualna vrijednost realizacije od 33%, a za fazu djelimične realizacije pridružena je vrijednost od 66% onda se zaključuje da je stvarni stepen
izvršenja postavljenih ciljeva daleko manji od onoga koji se prikazuje. Doda li
se li tome i činjenica da se izvještaji sačinjavaju na osnovu informacija dobivenih od entitetskih koordinatora za reformu i članova radnih tijela, odnosno nadzornih timova za svaku od reformskih oblasti, a ne na osnovu stvarnog stanja
napretka u organima uprave svakog upravnog nivoa, onda je procenat izvršenja
daleko manji od onoga koji se zvanično prikazuje u izvještaju.
34 Usp. bilj. 1. - Revidirani akcioni plan 1, str. 13.
35 Izvješaj revizije učinka – rezultati reforme javne uprave, br. 01-02/03-09-16-1-946/13, str. 16.
36 Izvještaj je izradio Ured koordinatora za reformu javne uprave i autor ovoga teksta je imao
priliku upoznati se sa njegovim sadržajem kao član nadzornog tima za oblast e-uprava, a u
narednom periodu se očekuje njegovo razmatranje i usvajanje od strane Vijeća ministara BiH
16 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
U periodu 2011-2012 za realizaciju je bilo planirano, zavisno od upravnog nivoa, 53 do 55
jednokratnih ciljeva. Samo jedna četvrtina, odnosno (24%) od ovog broja je u potpunosti
realizovano, dok realizacija jedne sedmine (14%) od ukupnog broja nije počela.
Broj jednokratnih ciljeva sa rokom realizacije u 2011. i 2012.
BiH
9
14
FBiH
7
16
RS
3
9
BD
11
15
Prosjek
14%
25%
p
p
- realizacija nije počela -
24
25
18
17
38%
p
- djelimično realizovano
7
8
25
12
24%
p
- realizovano u potpunosti
54
56
55
55
- realizacija u toku -
ukupan broj ciljeva
Od ukupno 130 ciljeva iz RAP1, 13 ciljeva je sa rokom izvršenja u 2013. godini. Realizacija
najvećeg dijela ili uopšte nije počela ili je u toku, dok su na nivoima BiH, FBiH i RS u potpunosti realizovani samo po jedan cilj.
Broj jednokratnih ciljeva s rokom realizacije u 2013.
5
6
1
7
5
0
RS
4
8
0
BD
7
4
2
1
1
1
0
13
13
13
13
Prosjek
44%
44%
6%
p
p
p
- realizacija nije počela - realizacija u toku - djelimično realizovano p - realizovano u potpunosti
6%
ukupan broj ciljeva
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 17
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Gore navedene tabele pokazuju da su aktivnosti na realizaciji ciljeva u 2013. godini
svedene na najmanju moguću mjeru, odnosno da su potpuno zaustavljene. Na ovom
mjestu se neće iznositi rezultati ostvarenih
ciljeva iz svake od reformskih oblasti,37 ali
se mora konstatirati da su značajni rezultati postignuti na polju reforme upravljanja
ljudskim potencijalima. Značajan napredak
u ovoj oblasti postignut je zbog toga što je
ovo pitanje u direktnoj nadležnosti Agencija za državnu službu, koje su u saradnji
sa međunarodnim organizacijama odigrale
ključnu ulogu.
Za reformske aktivnosti drugih oblasti
zaduženi su nadzorni timovi koji su sastavljeni od državnih službenika svakog od
nivoa vlasti, a koji taj posao obavljaju uz
svoje redovne aktivnosti za koje su zaduženi
po opisu svoga radnog mjesta. Osim toga,
članovi nadzornih timova nemaju potrebnu
komunikaciju s organima državne službe
niti imaju ovlaštenja za davanje bilo kakvih
uputstava, instrukcija ili savjeta, a pogotovo nemaju ovlaštenja zahtijevati od organa
da postupaju na odgovarajući način kako
bi povećali stepen ispunjavanja ciljeva koji
proizlaze iz Strategije i Akcionog plana.
Osnovni problem svih nivoa vlasti predstavlja nedostak političke volje za provođenje
planiranih aktivnosti i pogoršanje političke
i ekonomske situacije u cijeloj Bosni i Hercegovini. U prilog ovoj tvrdnji govori i
činjenica da je u Federaciji BiH bilo pokušaja
da se ponovo uvedu mandati za određene
kategorije državnih službenika, čime bi
bio znatno narušen princip profesionalne
nepristrasnosti i političke nezavisnost.38
Osim toga, Federacija ima složenu administrativnu strukturu i nadležnosti svakog
upravnog nivoa, što otežava realizaciju svih
potrebnih mjera i aktivnosti.
U Federaciji Bosne i Hercegovine poseban
problem koji se pojavljuje na putu reforme
državne službe predstavlja presuda Ustavnog
37 Usp. bilj. 34.
38 Izvor: http://www.parlamentfbih.gov.ba/dom_
naroda/index.html - Zapisnik 21
suda FBiH, br. U 27/09,39 kojom je utvrđeno
da Zakon o državnoj službi u Federaciji Bosne
i Hercegovine nije u skladu s Ustavom FBiH,
čime je otvorena mogućnost da kantoni
donose zakone i samostalno uređuju ovo
pitanje. Zbog utjecaja presude na reformu
državne službe u FBiH, ali i mogućeg rješenja
ovog važnog pitanja, na ovom mjestu ćemo
ukazati na neka pitanja koja se pojavljuju kod
izvršavanja zajedničkih nadležnosti savezne
vlasti i federalnih jedinica, ali i na način na
koji se rješavaju sukobi nadležnosti.
Ukazati na ova pitanja je potrebno zbog toga
što su, osim isključivih nadležnosti kantonalnih i federalnih vlasti, Ustavom Federacije
Bosne i Hercegovine utvrđene i zajedničke,
odnosno parelelne nadležnosti (član III.2.e)
Ustava Federacije Bosne i Hercegovine).40
U slučaju paralelne nadležnosti i država i federalne jedinice vrše normiranje u odnosu na
istu materiju i do sukoba nadležnosti dolazi
u odnosu na stepen normiranja te materije.
Ovdje dolazimo do izuzetno osjetljivog pitanja stepena normiranja date materije od
strane države i od strane federalnih jedinica.
Ta osjetljivost pitanja se javlja zbog toga što
je pitanje osnove, odnosno osnovnih načela,
složeno pitanje, bez obzira što u praksi federacija propisuje osnovna načela, odnosno njihovo stvarno značenje, a time i obim svoje
nadležnosti.
Kod isključive nadležnosti radi se o dva
ravnopravna subjekta, koji jedan drugome
ne može nametnuti svoju volju, te se jedino u ovim slučajevima može govoriti o
„pravom“ sukobu nadležnosti. U ovakvim
situacijama može doći do suprotnosti volja
države i federalnih jedinica u odnosu na
objekt, čime dolazi do sukoba koji se mora
razriješiti. Razrješenje ovog sukoba vrši se
na osnovu državnog ustava koji je osnova za
raspodjelu nadležnosti. Pitanje nedovoljne
preciznosti određenih termina u samom
ustavu je razlog zbog kojeg nije uvijek lako
odrediti u čiju nadležnost spada konkretno
pitanje.
Rješavanje sukoba nadležnosti je izuzetno
značajno pitanje o kojem odlučuje ustavom
određen organ federacije, čime se osigurava
postojanje federativnog uređenje i sprečava
njegovo pretvaranje u unitarno uređenje
ili konfederalno uređenje koje može voditi
ka raspadanju federacije. Rješavanjem sukoba nadležnosti sprečava se da federalne
jedinice, kršenjem ustava, usmjere svoje
. sjednice Doma naroda Parlamenta FBiH,
održane 6. 2. 2014.
39 „Sl. novine FBiH“, broj 34/10.
40 „Sl. novine FBiH“, br. 1/94, 13/97, 16/02,
22/02, 52/02, 18/03, 63/03, 09/04, 20/04,
33/04, 71/05 i 88/08.
18 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
kretanje ka separatizmu, a da se državno
uređenje prevede iz federativnog uređenja u
unitarno.
Pravni poredak državnog ili entitetskog
nivoa kao viši pravni poredak i pravni poredak kantona kao niži moraju, prema tome,
da budu u saglasnosti. To praktično znači da
pravni poredak kantona mora da bude u saglasnosti ne samo sa državnim i entitetskim
ustavom, nego i sa svim državnim i entitetskim općim pravnim aktima. Na taj način se
obezbjeđuje sistem jedinstvene ustavnosti.
Ovakav odnos ustava viših i nižih teritorijalnih jedinica postoji u velikom broju demokratski uređenih država.41 U konkretnom
slučaju ovaj stav utvrđuje da nije moguće
pozivati se na Ustav kantona i donositi
kantonalni zakon (o državnoj službi) koji
je u suprotnosti sa federalnim zakonom
(o državnoj službi), a da pri tome nije pred
ustavnim sudom Federacije BiH zatražena
ocjena ustavnosti tog federalnog zakona. On
samim tim čini jedinstven ustavno pravni
sistem u Federaciji BiH, sa kojim moraju niži
pravni sistemi biti u saglasnosti.
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, odlučujući o zahtjevu za
utvrđivanje ustavnosti Zakona o državnim
službenicima u tijelima državne službe u
Zapadnohercegovačkom kantonu, koji je taj
kanton donio, bez obzira na činjenicu što
je na snazi bio federalni zakon koji reguliše
tu materiju, donio Presudu broj U-30/08,42 i
njome je utvrđeno da je Zakon o državnim
službenicima u tijelima državne službe u
Zapadnohercegovačkom kantonu43 u saglasnosti s Ustavom Federacije BiH.
Međutim, u presudi broj U 27/0944 kojom
je utvrđeno da odredba člana 1. stav 1. Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i
Hercegovine45 u dijelu koji glasi: “kantona,
grada i općine” nije u saglasnosti sa Ustavom
Federacije Bosne i Hercegovine, Ustvani sud
FBiH djelimično uviđa svoj propust u ranijoj presudi i u obrazloženju presude navodi: „Napominjemo da ustavne odredbe iz
zajedničke nadležnosti Federacije i kantona
promovišu duh saradnje između navedenih
nivoa vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine
(član III.3. Ustava Federacije BiH). Imajući u
vidu značaj materije koju reguliše Zakon o
državnoj službi, izvjesno je da bi upravo dogovor između ovih nivoa vlasti u Federaciji
Bosne i Hercegovine polučio najkvalitetnija,
harmonizovana zakonska rješenja pred41 M. Jovičić, O ustavu, Beograd, 1977, str. 246.
42 „Sl. novine FBiH“, broj 14/10.
43 „Narodne novine KZH“, broj 16/08.
44 Usp. bilj. 37.
45 „Sl. novine FBiH“, br. 29/03, 23/04, 39/04,
54/04, 67/05 i 8/06.
metne oblasti.“46 Činjenica je da je u periodu između ovih dviju presuda već nanesena nepopravljiva šteta uspostavi stručne
i profesionalne državne službe na prostoru
cijele Federacije i da je presudama otvorena
mogućnost različitog uređivanja ovog pitanja u kantonima. Pitanju ocjene ustavnosti
Zakona o državnoj službi u Federaciji BiH i
Zakona o državnim službenicima u tijelima
državne službe u Zapadnohercegovačkom
kantonu posvećeno je više pažnje na ovom
mjestu zbog toga što su odluke Ustavnog
suda koje se odnose na ova pitanja u direktnoj vezi s ostvarivanjem ciljeva reforme javne uprave u Federaciji BiH.
5. Mogući pravci reformskih aktivnosti
Reforma javne uprave u Bosni i Hercegovini
je jedan od važnih preduslova za integraciju
BiH u Evropsku uniju, jer bi se provođenjem
reformskih aktivnosti izgradili upravni
kapaciteti sposobi za provođenje pravne
stečevine Evropske unije (acquis communautaire), a uposlenici u javnoj upravi bi osim
toga služili najboljem interesu građana.
Zbog toga bi sa naučnog i stručnog aspekta
bilo potrebno analizirati i organima vlasti
predložiti moguće pravce daljneg djelovanja
čiji bi cilj bio ubrzanje reforme.
Prvo, mislim da je potrebno izvršiti analizu
organa obuhvaćenim reformom i razmisliti
u uključivanju u reformske procese, osim
organa uprave, i drugih javnih ustanova i javnih preduzeća, odnosno cijele javne službe
kao općekorisne službe.
Drugo, na nivu BiH bi trebalo donijeti zakon
o općim načelima državne službe, čime bi se
osigurao viši stepen harmoniziranja propisa
na svim upravnim nivoima.
Treće, sve refomske aktivnosti bi trebalo da
se usmjeravaju sa jednog mjesta svakog upravnog nivoa, što podrazumijeva dodjelu tih
nadležnosti jednom od postojećih organa
uprave, odnosno upravnih organizacija, uz
njihovo kadrovsko jačanje i tehničku opremljenost, čime bi prestala potreba za mnogim
radnim grupama i timovima, koji ne daju
potrebne i očekivane rezultate.
Četvrto, u Federacije BiH je potrebno, što je
moguće prije, otpočeti razgovore i postići
dogovor o načinu izvršavanja zajedničkih
nadležnosti federalnih i kantonalnih vlasti,
odnosno o stepenu normiranja pitanja iz ove
oblasti od strane zakonodavnih tijela svakog
od tih nivoa vlasti.
46 Usp. bilj. 37.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 19
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Elektronska uprava
veliki ali nedovoljno iskorišteni potencijal
Doc. dr. Milica Tepšić,
Ministarstvo uprave i lokalne
samouprave Republike
Srpske, Banja Luka
Uvođenje e-uprave
predstavlja
stratešku odluku
u svakoj zemlji
i jedan od
preduslova za
razvoj savremene
digitalne
ekonomije, ali
u isto vrijeme i
snažan zamajac
sveukupnog
ekonomskog
napretka.
SAŽETAK
Nove tehnologije predstavljaju ogroman potencijal koji
snažno utiče na promjenu načina života i na sve sfere
društva, pa tako i na javnu upravu. Upotreba novih
tehnologija (interneta, personalnih računara, mobilnih
telefona, digitalne televizije, itd.) omogućila je dostupnost
informacija na daljinu i pružanje javnih usluga (izdavanje
raznih vrsta dokumenata, kao i podnošenje raznih
podnesaka) on-line putem, reformišući tako javnu upravu
u pravcu elektronske uprave. Iako je elektronska uprava
dugoročan projekat koji mora da prolazi kroz faze, odnosno
stadijume razvoja, postepenim povećavanjem nivoa servisa
u odnosu na nivo tehnologije, svoju ekspanziju će doživjeti
s izmjenom i razvojem zakonodavstva u pravcu elektronske
uprave. U ovom radu se razmatra razvoj elektronske uprave,
analiza dostignutog stepena razvoja i uticaj efekata razvoja
na cjelokupno društvo.
Ključne riječi: javna uprava, elektronska uprava,
informaciono-komunikacione tehnologije, informaciono
društvo
UVOD
Iako je proces stvaranja moderne javne
uprave podstaknut širenjem novih informacionokomunikacionih tehnologija (IKT), modernizaciju
rada javne uprave treba shvatiti kao dio cjelokupne
tranzicije ka dobroj upravi, a ne samo kao tehničkotehnološki poduhvat. Kao što se ljudsko društvo
nalazi u neprestanom razvoju i kretanju, tako je sve
veća potreba za razvojem moderne javne uprave, koja
podrazumijeva korisničku orijentaciju, povećanje
efektivnosti, efikasnosti, transparentnosti, te učešća
građana i privrednih subjekata. Zbog toga se pokreću
mnoge reforme koje se ogledaju u uvođenju raznovrsnih
promjena: pravnih, organizacionih i tehničkih.
Tehnološki razvoj i građanstvo koje sve više
koristi IKT otvara nove mogućnosti i zahtijeva od
javne uprave mnoge nove, drugačije, brže, kvalitetnije
i jeftinije usluge. Veća ekonomska međuzavisnost
i rastući značaj međunarodnog povezivanja i
uključivanja u evropsku i svjetsku zajednicu zahtijeva
20 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
stalno prilagođavanje uprave novim zadacima. Iako put od reforme
tradicionalne javne uprave do elektronske uprave (e-uprava) nije ni
lak, ni jednostavan, ni jeftin, sve razvijene zemlje odlučuju se za
uvođenje e-uprave koja se nameće kao preduslov za brz napredak i
razvoj u 21. vijeku. E-uprava funkcioniše na principu „3b“ (bilo šta,
bilo kada i bilo gdje),1 odnosno korisnici usluga uprave mogu u bilo
koje vrijeme, za bilo koju potrebu i iz bilo kog mjesta da se obrate
upravi. Takva uprava je potpuno i stalno operativna i pretpostavlja
integraciju svih informacionih sistema i podsistema.
1. POJAM I DEFINISANJE E-UPRAVE
(E-GOVERNMENT)
1.1.
Pojmovi government i governance
Uobičajeni termini za e-upravu u stručnoj literaturi često se
navode na engleskom jeziku i to kao e-government ili e-governance.
Pojam „government“ nema jedinstvenu definiciju i njegovo
značenje ima različita tumačenja u različitim kulturama. U SAD-u,
pod ovim se pojmom podrazumijeva ukupna vlast, što uključuje
sve stubove i nivoe vlasti. U Velikoj Britaniji, kao i u Francuskoj
(„government“) i Njemačkoj („regierung“), pod ovim se pojmom
podrazumijeva izvršna vlast, dok se u SAD-u za ovaj pojam
upotrebljava termin „administration“ ili administracija. Ovdje se ovaj
pojam koristi kao „javna uprava“, odnosno „elektronska uprava“,
misleći prvenstveno, no ne isključivo, na izvršnu vlast, jer je ona
tradicionalno bila ključno mjesto u pružanju javnih usluga.2
Korisna je definicija pojma e-government na Wikipediji3, webenciklopediji otvorenog (wiki) tipa. Pored uobičajenih pojmova,
poput primjene IKT-a u radu javne uprave i javnog sektora u isporuci
javnih usluga i donošenja odluka, na stranici je dat poduži popis
važnih pitanja vezanih uz ovaj pojam: od širokopojasnog interneta,
interoperabilnosti te odnosa sa strankama, preko računarske
sigurnosti i privatnosti, politike prema korisnicima usluga,
oporezivanja novih oblika trgovine, digitalnog jaza i brojnih drugih
političkih, pravnih, društvenih i tehnoloških pitanja.
H. J. Scholl4 daje dvije definicije. Prema jednoj definiciji,
e-government je svaki proces kojim građanstvo obavlja poslove sa
javnom upravom preko računarskih mreža. Prema drugoj definiciji,
e-government predstavlja upotrebu informacione tehnologije kroz
podršku poslovima javne uprave, i isporuku javnih usluga. Poredeći
ove definicije shvatamo kako e-government predstavlja nešto što bi
koristilo kako građanima, tako i vlasti.
E-government, prema G. Gartneru, predstavlja „proces
transformacije odnosa unutar i oko javne uprave, primjenom IKT-a,
čime se ostvaruje veća kvaliteta javnih usluga i bolja participacija
građana u vlasti“.5
1 U komunikologiji novih medija ovaj model je poznat kao AAA paradigma
velikih telekomunikacionih operatera: anything (bilo šta), anytime (bilo kada),
anywhere (bilo gdje). Za Fransisa Bala (Francis Balle) to je „krajnji domet,
omega princip komunikacijskog društva...“ Fransis Bal, Moć medija, Clio,
Beograd, 1997.
2 M. Tepšić, Elektronska uprava, Udruženje informatičara Republike Srpske,
Banja Luka, 2009.
3 E-Government. Wikipedia. Web stranica: http://en.wikipedia.org/wiki/Egovernment
4 H. J. Scholl, E-Government: A Special Case of ICT-enabled Business Process
Change. Proceedings of the 36th Hawaii International Conference on System
Sciences, 2003, str. 2.
5 A Point of View on e-Government and Practical Challenges Associated With
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 21
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Governance je nauka o ponašanju vlade / države i uspješnosti
njenog djelovanja.6 Moguće ga je okarakterisati i kao sposobnost
formalnog i neformalnog institucionalnog okruženja (u kojem
međusobno djeluju pojedinci, društvene grupe, udruženja građana
i državni funkcioneri i službenici) da primijeni i provede određenu
državnu politiku i poboljša koordinaciju u privatnom sektoru.7 Dakle,
ključne su riječi institucije i država, a glavna su pitanja: kako i koliko
dobro.
1.2.
Definisanje e-uprave
U literaturi se nailazi i na različite definicije e-uprave, a jedna
od sveobuhvatnijih je:8 e-uprava je način organizovanja javnog
menadžmenta u cilju povećanja efikasnosti, transparentnosti, lakoće
pristupa i mogućnosti odgovora na zahtjeve građana, intenzivnim
i strateškim korišćenjem IKT u unutrašnjem menadžmentu
javnog sektora (odnosi unutar i između pojedinih uprava), kao i
u svakodnevnim odnosima sa građanima i drugim korisnicima
javnih usluga. Neke od definicija su i ove: e-uprava je kapacitet i volja
javnog sektora da razvije upotrebu IKT u cilju unapređenja pružanja
usluga građanima.9 E-uprava ima za cilj da omogući lakšu, jeftiniju,
transparentniju interakciju između vlade i građana (Government
to Citizens - G2C), vlade i privrednih subjekata (Government to
Business - G2B), samih vladinih agencija (Government to Government
- G2G).10 E-uprava je upotreba IKT, a naročito upotreba interneta kao
instrumenta za postizanje bolje uprave.11
2. CILJEVI E-UPRAVE
U dokumentima zemalja koje prelaze na e-upravu kao osnovni
razlog njenog uvođenja navodi se težnja da se: osigura nova osnova za
ekonomsku konkurentnost; omogući redefinisanje uloge i brže izvrši
transformacija javne uprave i njeno pretvaranje u servis građana;
smanjivanje cijene javnih usluga; podsticaj razvoju ekonomije
zasnovane na znanju; integraciji; olakšava korištenje javnih usluga;
definiše kvalitetnija politika, te poboljša i ubrza proces donošenja
odluka; kao i da se osigura efikasnost i efektivnost rada uprave na
svim nivoima. Na taj način shvaćena, e-uprava postaje portalom
u informaciono društvo, njegovim pokretačem, i realizatorom,
tako što povezuje različite aktere (javni i privatni sektor), različite
resurse (posebno u pogledu primjene IKT), te utoliko što stvara
okvir interoperabilnosti različitih aplikacija i, na kraju, zato što, kroz
participaciju građana, omogućava povezivanje različitih grupa u
društvu.
Evropska unija je identifikovala pet široko kategorisanih ciljeva
čijem se ostvarivanju teži putem e-uprave. Ciljevi nisu poredani po
značaju, jer svaka zemlja mora sama da odredi prioritete za e-upravu.
Ciljevi su:
1. Stvaranje boljeg poslovnog okruženja,
2. Korisnici na vezi, a ne u redu (customers on line, not in line),
Achieving it. Cap Gemini Ernst & Young, 2002, str. 1.
6 J. J. Dethier, „Governance and Economic Performance: A Survey“. Center for
Development Research Bonn: Discussion Paper on Development Policy No.
5, 1999.
7 J. Ahrens, Governance and Economic Development. Cheltenham: Edward Elgar,
2002.
8 Ivet Tooy, Electronic Government: Cross-sectoral Development of Information
Tehnology in Central Government Administration, Boston, 2002.
9 Definicija UN-a
10 Definicija Svjetske banke
11 Definicija Evropske unije
22 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
3. Jačanje dobrog upravljanja i povećana participacija građana u
njoj,
4. Rast produktivnosti i efikasnosti državnih agencija i
5. Obezbjeđivanje kvalitetnijeg života marginalizovanih i ugroženih
lica.
Krajnji cilj e-uprave je da poveća dostupnost javnih službi
građanima. Ona treba i da pospješi efektivnost države u upravljanju,
kao i da joj omogući bolji uvid pri raspoređivanju ekonomskih i
socijalnih resursa. E-uprava treba da omogući i uveća interakciju
između tri glavne strane u društvu – države, fizičkih i pravnih lica,
kako bi se stimulisao politički, socijalni i ekonomski razvoj države.
Dakle, cilj e-uprave nije samo postavljanje informacija na internet i
pružanje različitih servisa građanima, već i vertikalna i horizontalna
komunikacija unutar same javne uprave i njenih pojedinih
segmenata. Ovakav protok infomacija na nivou javne uprave i lokalne
samouprave više puta podiže nivo operativnosti i efikasnosti.
Najvažnije ciljne grupe e-uprave su:
G - Government - javna uprava
E - Employee
- zaposleni u upravi
B - Business
- poslovni sektor
C - Citizen
- građani
Najčešće se interakcija između ovih grupa navodi u engleskim
skraćenicama (G2C, G2B, G2G), kojih se treba držati zbog njihove
ustaljenosti u stručnoj literaturi, ali i u upotrebi.
■■ Government to Citizens (G2C) - Servis za komunikaciju javne uprave
sa građanima zasnovan na konceptu interneta. Podrazumijeva
omogućavanje transakcija kao što su podnošenje zahtjeva, obnove
dozvola, plaćanje poreza, a obavlja se jednostavnije u kraćem
vremenskom roku.
■■ Government to Business (G2B) - Servis za komunikaciju javne
uprave sa poslovnim subjektima zasnovan na konceptu interneta
i ekstraneta. Osnovne komponente su snabdijevanje, informacije,
servisi. Ovi servisi olakšavaju rad poslovnim subjektima,
nudeći im verifikovane podatke i eliminišući redundantno
sakupljanje podataka, te stvaraju komunikacione i druge osnove
za ostvarivanje e-poslovanja između njih. Government to
Government (G2G) - Servis javne uprave zasnovan na konceptu
intraneta koji omogućava unapređenje saradnje organa raznih
nivoa javne uprave i stvaranje punog partnerstva između njih, u
pružanju servisa građanima i drugim subjektima.
■■ Government to Employee (G2E) - Servis kojeg koriste zaposleni
u javnoj upravi zasnovan na konceptu intraneta. Osnovne
komponente su „chat room“ oglasna tabla, učenje, servisi koji su
interni (unutrašnji), servisi javne uprave, koji primjenom novih
tehnologija smanjuju troškove funkcionisanja, a povećavaju
efikasnost, pouzdanost, sigurnost i kvalitet rada ukupne
administracije.
3. RAZVOJ E-UPRAVE
3.1.
Istorijski razvoj e-uprave
Howard Gammon se smatra začetnikom ideje o e-upravi,
čije je osnove postavio u svom radu iz 1954. godine „The Automatic
Handling of Office Paper Work“, ističući značaj neophodnih vještina i
znanja poslovnih procesa, sa jedne, i tehnologije, sa druge strane.
Sedamdesetih godina prošlog vijeka mnoge zemlje svijeta
započele su sa preispitivanjem kapaciteta glomazne javne uprave. Sve
više se kritikuju tradicionalne, birokratske forme organizovanja javne
uprave i opredjeljuju se za njeno smanjenje, a povećanje efikasnosti
njenih usluga.
Osamdesetih godina su mnoge, pretežno angloameričke zemlje,
započele reforme u okviru tzv. novog javnog menadžmenta (New Public
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 23
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Management). Novi javni menadžment predstavlja pomak ka tržišnoj
orijentaciji i napuštanje tradicionalnog Weberovog birokratskog
modela javne uprave12. Međutim, bez obzira na dalekosežne reforme
širom svijeta, novi javni menadžment je od samog početka osporavan
od strane brojnih autora. Kritičari su uglavnom isticali da je prevelik
fokus stavljen na efikasnost, bez uzimanja u obzir poboljšanja širih
politika, tj. bez da je nužno postignuta efektivnost politika. Građani,
takođe, nisu imali previše značajnu ulogu u donošenju odluka koje se
tiču politika i usluga.13 Demokratija bazirana na percepciji građanina
kao klijenta je, prema tome, dovela do povećanja jaza između uprave
i građana i smanjenja povjerenja građana u upravu.14
Prvi začeci e-uprave u obliku u kojem je poznajemo danas
vezuju se za nastanak interneta 90-ih godina prošlog vijeka. Veliki
broj država u Evropi (Velika Britanija, Francuska, Holandija, Švedska,
Danska, Norveška i Finska) izradio je sopstvene planove razvoja
elektronske komunikacije još 1994. i 1995. godine. U SAD-u inicijalni
materijal publikovan je od strane NECCC (National Electronic
Commerce Coordinating Council) 1999. godine pod naslovom Electronic
Government: A Bluepring for States. Na skupu NECCC Symposium
2000, održanom u Las Vegasu, izložen je materijal pod naslovom:
E-Government Strategic Planning.15 Smatra se da će se vladanje u
sljedećoj dekadi promijeniti više nego što se promijenilo u toku cijelog
prethodnog vijeka primjenom tehnologije e-uprave. Evropska unija
je, takođe, 1999. godine započela projekat e-Europe u cilju stvaranja
digitalno pismene Evrope.
3.2.
Strateški dokumenti Evropske unije za razvoj e-uprave
Usvajanjem Lisabonske strategije 2000. godine i definišući
cilj da će Evropa „do 2010. da postane najkonkurentnija i
najdinamičnija ekonomija u svijetu koja se zasniva na znanju,
sa usavršenim modelom zapošljavanja i povećanom socijalnom
kohezijom“, evropski lideri su potvrdili svoje opredjeljenje da
Evropu transformišu u novo informaciono društvo, kako bi Evropa
ne samo zadržala svoj ekonomski nivo razvoja u novim uslovima već
i suštinskim promjenama u oblasti zakonodavstva, standardizacije,
obrazovanja, socijalne politike i privrede, obezbijedila svoj daljni
napredak. Akcioni plan po kome će se odvijati suštinske promjene
u Evropskoj uniji nazvan je „e-Europe“, a zatim su realizovani
akcioni planovi „e-Europe 2002“ i „e-Europe 2005“ i akcioni plan
„e-Europe+“ za zemlje u statusu kandidata za učlanjenje u Evropsku
uniju. U sklopu svih ovih planova razvoj e-uprave je bio bazični dio
planiranih aktivnosti. I pored činjenice o postojanju specifičnih
potreba svake nacionalne, regionalne i lokalne vlade u Evropi, one
međusobno mogu u velikoj mjeri sarađivati, razmjenjivati najbolja
iskustva iz prakse i zajednički raditi na razvoju standarda i kreiranju
jedinstvenog evropskog prostora.
Strateški dokument „i2010 – A European Information Society
for growth and employment“, usvojen u junu 2005, a kao što se vidi
iz njegovog naziva, orijentisan je ka razvoju informacionog društva
u službi ekonomskog rasta i zapošljavanja. U dokumentu „i2010“
Evropska komisija predlaže sljedeće akcije koje dalje doprinose
12 Max Weber je nekoliko svojih najznačajnijih djela posvetio pitanju birokratije,
te se „klasična“ ili „tradicionalna“ birokratija uglavnom veže uz njegovo ime.
13 I. Sanderson, „Performance Management, Evaluation and Learning in ‘Modern’
Local Government”, Public Administration, god. 79, br. 2, 2001, str. 297–313.
14 E. W. Welch, Ch. C. Hinnant i M. J. Moon, „Linking Citizen Satisfaction with
E-Government and Trust in Government”, Journal of Public Administration
Research and Theory, god. 15, br. 3, 2005, str. 371–391.
15 NECCC (2000), E-Government Strategic Planning, National Electronic
Commerce Coordinating
Council, Las Vegas, NV.
24 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
razvoju koncepta e-uprave u EU16: 1) usvajanje Akcionog plana o
e-upravi i strateškog opredjeljenja da javne usluge budu omogućene
i raposložive upotrebom IKT (2006); 2) pokretanje akcija usmjerenih
na unapređenje kvaliteta života i to: a) tehnologije za pomoć starijem
stanovništvu, b) inteligentna vozila koja će biti pametna, sigurnija
i ekološki zdravija i c) kreiranje digitalnih biblioteka koje će
multimedijalne i multikulturne evropske sadržaje učiniti dostupnim
svima (2007); 3) pokretanje aktivnosti sa ciljem prevazilaženja
geografskih i socijalnih „digitalnih razlika“, koje bi bile objedinjene
u evropskoj Inicijativi o e-uključenju (2008).
Značajno zaostajanje jugoistoka Evrope (JIE) u izgradnji
informacionog društva ukazuje na evidentnu potrebu da se
intenziviraju akcije usmjerene ka bržem razvoju IKT sektora na ovim
prostorima.17 Inicijativa koja za sada na regionalnom planu okuplja
zemlje jugoistočne Evrope u akcijama razvoja informacionog društva
je Inicijativa eSEE (Electronic South East Europe) Pakta za stabilnost
jugoistočne Evrope,18 koja je usmjerena na širenje i prihvatanje
informacionih tehnologija u zemljama jugoistočne Evrope. U okviru
djelovanja ove inicijative, aktivnosti vezane za razvoj e-uprave
zauzimaju jedno od vodećih mjesta. U Evropskoj uniji potrošnja na
istraživanje IKT iznosi samo 40% od nivoa u SAD-u, tj. 37 milijardi evra
naspram 88 milijardi evra u 2007. godini. Ove prepreke ukazuju na
to da EU u ovoj oblasti zaostaje za svojim industrijskim partnerima,
kao što su SAD, Japan i Južna Koreja. Zbog toga je Evopska komisija,
u okviru svoje Strategije Evropa 2020, dana 19. maja 2010. objavila
saopštenje koje sadrži inicijativu pod nazivom Digitalna agenda
za Evropu 2010-2020 (A Digital Agenda 2010 – 2020 for Europe).
Digitalna agenda prepoznaje sedam prioritetnih područja djelovanja
na nivou Evropske unije:
1. stvaranje jedinstvenoga digitalnog tržišta,
2. poboljšanje interoperabilnosti informacionih i komunikacionih
proizvoda i usluga,
3. poticanje povjerenja i sigurnosti na internetu,
4. osiguranje pružanja znatno bržeg pristupa internetu,
5. poticanje ulaganja u istraživanje i razvoj,
6. poboljšanje digitalne pismenosti, znanja i e-uključivosti,
7. primjena IKT u rješavanju ključnih izazova društva, kao što su
klimatske promjene, povećanje troškova zdravstvene zaštite i
starenje stanovništva.
Njena svrha je da definiše ključnu ulogu koju će imati IKT u realizaciji
planova do 2020. godine. Za kreiranje Digitalne agende su korišćeni
različiti izvještaji i strategije iz prethodnih perioda, te preporuke sa
javnih konsultacija koje je provela Evropska komisija 2009. godine.19
Evropske vlade su posvećene tome da usluge e-uprave, usmjerene ka
korisnicima, personalizovane i multiplatformske, postanu raširene
u upotrebi do 2015. godine. Zbog toga bi vlade trebale preduzeti
korake da izbjegnu bilo kakve nepotrebne tehničke zahtjeve, kao
npr. aplikacije koje funkcionišu samo u specifičnom tehničkom
okruženju ili u specifičnim uređajima. Većina javnih usluga preko
interneta ne funkcioniše preko granica na štetu mobilnosti građana
i poslovanja, pa Evropi treba bolja administrativna saradnja kako bi
razvila i upotrijebila prekogranične javne usluge. Digitalna agenda
za Evropu ima za cilj da od Evrope napravi generator pametnog,
održivog i inkluzivnog rasta na svjetskoj sceni. Svih sedam stubova
Digitalne agende imaju međunarodnu dimenziju. Interoperabilnost
i standardi koji su prepoznati na svjetskom nivou mogu pomoći da
se promovišu brže inovacije smanjenjem rizika i troškova novih
tehnologija. Bavljenje prijetnjama kompjuterskog kriminaliteta, koji
je u porastu, takođe se mora odvijati u međunarodnom kontekstu.
16 European Commission, eEurope 2005, Brussels, 2002.
17 UNDP, ICT Sector Status Report, Sarajevo, 2004.
18 Stability Pact eSEE Initaitive, E-Governance Centre for South East Europe,
Strategy Paper, Brussels, Ljubljana, 2006.
19 http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/index_en.htm.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 25
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Evropska komisija je u Digitalnoj agendi predložila 101 mjeru od čega
je 31 zakonodavna.
Deklaracija o e-upravi,20 potpisana 18. novembra 2009. u
Malmeu od strane ministara EU, prikazuje zajedničku viziju e-uprave
i definiše prioritete koje treba dostići do 2015. godine. Novi Akcioni
plan za e-upravu,21 koji prati deklaraciju iz Malmea, potpisan je 15.
decembra 2010. u Briselu, tokom konferencije pod nazivom „Lift-Off
Towards Open Government“. Akcionim planom predviđeno je da se u
periodu 2011-2015. ostvare ključni ciljevi dati deklaracijom iz Malmea.
Planom je predviđeno povećanje broja korisnika e-servisa, kao i
kreiranje prekograničnih e-servisa. Evropska komisija ima u planu
da optimizuje uslove za razvoj prekograničnih servisa e-uprave koji
će moći da se koriste od strane svih građana i pravnih lica bez obzira
na zemlju porijekla. Sprovođenjem Akcionog plana e-uprave 20112015. predviđa se stvaranje e-uprave nove generacije koja će pružati
otvorene, fleksibilne i kolaborativne servise e-uprave na regionalnom
i nacionalnom nivou, te na nivou EU.
3.3.
Faze razvoja e-uprave
Put od „papirne“ do elektronske uprave je dugotrajan i
podrazumijeva mnogo koraka. Postoje mnoge studije o razvoju
e-uprave, od kojih su karakteristične:
■■ Gartner studija - model četiri faze e-uprave (2000)22
■■ UN / ASPA - model pet stepeni razvoja e-uprave (2001)23
■■ Layne & Lee studija - model četiri stepena e-uprave (2001)24
■■ Studija Svjetske banke – model tri faze e-uprave (2002)25
■■ IBM studija – model četiri faze e-uprave (2003)26
Svaka od navedenih studija na svoj način predstavlja razvoj
e-uprave, a ovom prilikom ćemo se zadržati na modelu UN-a.
UNPAN27 (On-line mreža Ujedinjenih nacija za javnu upravu
i finansije) razvila je model (Web Measure Assesment Model) po kome
svaka uprava na putu do elektronske prolazi kroz pet stadijuma online prisustva.
1. „Prisustvo u začetku“ (emerging presence) prvi je stadijum u
kome su informacije koje su na raspolaganju bazične i ograničene.
On-line prisustvo uprave se sastoji od web-stranice i/ili oficijelnog
web-sajta. Linkovi prema pojedinim organima uprave mogu, ali ne
moraju da postoje, kao i linkovi prema drugim (lokalnim) nivoima
vlasti.
2. „Pojačano prisustvo“ (enhanced presence) drugi je stadijum u kome
uprava pruža više izvora informacija o javnoj politici koju vodi i to
se odnosi i na aktuelne i na arhivirane informacije. Informacije se
pojavljuju u obliku tekstova, zakona i drugih propisa, izvještaja,
informacionih biltena, kao i baza iz kojih se mogu preuzeti
20 Malmö Ministerial Declaration, http://www.epractice.eu/files/Malmo%20
Ministerial%20
Declaration%202009.pdf
21 e-Government Action Plan 2011-2015, http://ec.europa.eu/information_society/
activities/egovern
ment/action_plan_2011_2015/docs/action_plan_en_act_part1_v2.pdf
22 Gartner Research (2003). Traditional ROI Measures Will Fail in Government;
ID Number: AV-20-3454; Dostupno na sajtu: http://www.gartner.com/resources/
116100/116131/traditional_roi.pdf;
23 UN /ASPA studija „Benchmarking E-government: A Global Perspective,
Assessing the Progress of the UN Member States“ (UN / ASPA, 2001),
24 „Developing fully functional E-government: A four stage model” (K. Layne &
J. Lee, 2001),
25 „E-Government Handbook“ (World Bank, 2002)
26 „Component business models“ (IBM, 2003)
27 On-line mreža Ujedinjenih nacija za javnu upravu i finansije
26 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
podaci. Iako se radi o nešto sofisticiranijoj fazi, interakcija je još
uvijek jednosmjerna – informacije prvenstveno idu od uprave ka
građanima.
3. „Interaktivno prisustvo“ je treći stadijum u kome on-line usluge
uprave postaju interaktivne sa ciljem da se korisnicima pruže
pogodnosti kao što su obrasci (formulari) – npr. za poresku
prijavu ili zahtjev za produženje (vozačke) dozvole koji se mogu
preuzeti sa sajta. Za neke javne informacije pružaju se čak i audioi videoizvori. Javni službenici se mogu kontaktirati putem e-pošte,
faksa, telefona ili poštom. Sajt se redovnije ažurira.
4. „Transakciono prisustvo“ je pretposljednji stadijum u
evoluciji e-uprave, a omogućava dvosmjernu komunikaciju
između korisnika i uprave. Uključuje opcije za plaćanje poreza,
podnošenje zahtjeva za ličnu kartu, pasoš, izvode iz matičnih
knjiga, produžavanje vozačke dozvole i druge interakcije, tako što
omogućava građanima da svoje zahtjeve podnose on-line – 24 sata
dnevno.
5. „Umreženo, integrisano prisustvo“, naziva se još i „e-uprava bez
šavova“ (seamless e-government) ili „jedinstvena e-uprava“ (joinedup e-government) - trebalo bi da predstavlja najsofisticiraniji
stadijum u razvoju jedne inicijative ka e-upravi. Najjednostavnije
rečeno, predstavlja integraciju svih mogućih interakcija (G2G,
G2C, C2G...). Ovaj, za većinu još uvijek nedostižni, ideal slikovito
se označava i izrazom „jedinstveni šalter“ (single window), na
kome građani, umjesto službenika, sa nekoliko „klikova“ dolaze
do informacija i usluga koje su u nadležnosti organa uprave.
U mnogim publikacijama na temu e-governmenta28 često se za
objašnjenje razvoja e-governmenta uzima model Bauma i Di Maioa,29
poznatiji kao „Gartnerov model“. Gartnerova shema se zasniva na
tome do kojeg su stadijuma iskorištene mogućnosti informacionih
tehnologija, kako bi se omogućilo pružanje e-usluga. Prema modelu
Bauma i Di Maioa, proces sazrijevanja inicijativa e-uprave se odvija
kroz četiri faze.
Nasuprot ovom modelu, teorija poznaje i druge modele, kao
naprimjer model Laynea i Leeja.30 Ova dva modela imaju određene
sličnosti, sa veoma istančanim razlikama. Dok se kod Gartnera
naglašava postizanje veće javne koristi (Baum i Di Maio koriste
termin „korist za konstituente“, ili „constituent value“), Layneov i
Leejev model, pak, stavlja naglasak na stepen i smjer integracije koju
svaka nova faza ostvaruje uz zadani nivo tehnološke i organizacione
kompleksnosti. Pored ova dva modela, u ovakvim se analizama koriste
još i brojni drugi modeli, poput već navedenog UN-ovog modela sa
pet faza i modela Svjetske banke posmatran kroz tri faze.31
28 S. Gandhi, C. Conrad, E-Government Initiative At City Of Orlando: Current
Trends And FutureDirections. URISA 2001 Conference, October 2001. Web
stranica: http://www.flurisa.org/documents/E_government %20Paper%20
By%20Sanjiv%20Gandhi.pdf; J. W. Seiffert, E. R. Petersen, The Promise of
all Things E? Expectations and Implications of Electronic Government. 97th
Annual Meeting of the American Political Science Association, Information
Technology and Politics Section, 2001. Web stranica: http://wc.wustl.
edu/workingpapers/Seifert_Petersen.pdf ; Budge, E. C. Foundations of
E-Government. Digital Oportunities for Development. Learn Link, 2004, str
331-362. Web stranica: http://learnlink.aed.org/Publications/Sourcebook/
chapter6/Foundations_egov_modelofuse.pdf., itd.
29 C. Baum, A. Di Maio, Gartner’s Four Phases of E-Government Model. Gartner
Research Note, 2000, str. 1.
30 K. Layne, J. Lee, Developing fully functional E-government: A four stage
model. Government Information Quarterly 18 (2001), str. 122-136.
31 Radi poređenja različitih modela u analizi toka E-Government
transformacije, konsultovati: Egovernment from a User’s Perspective. APEC
Telecommunications and Information Working Group, 2004. Web stranica:
http://www.apectel29.gov.hk/download/bfsg_14.pdf , str. 22-27.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 27
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
3.4.
Globalni trend razvoja e-uprave
Razvoj e-uprave je složen koncept, te monitoring takvog razvoja
nužno uključuje razmatranje različitih faktora, poput kapaciteta
lokalnih organa vlasti za razvoj e-uprave, pravnog i društvenog
konteksta i političke volje za unapređenjem različitih funkcija
e-uprave, uključujući i participatorne potencijale.32 Tako Mäenpää
(2004: 14-15) smatra da su ključni faktori koji utiču na razvoj e-uprave:
IKT, kulturalni, finansijski, pravni i ljudski faktori. U skladu sa tim,
takođe se koriste različiti pristupi i kriterijumi procjene razvoja
e-uprave,33 gdje su neki fokusirani samo na karakteristike on-line
prisustva organa vlasti, dok drugi podrazumijevaju praćenje internih
kapaciteta organa vlasti i efekata programa e-uprave.
Svjetski ekonomski forum (World Economic Forum – WEF)
u svojim redovnim godišnjim procjenama e-spremnosti država u
obzir uzima niz indikatora, poput faktora okruženja (infrastruktura,
političko i regulatorno okruženje, tržišno okruženje), spremnosti
(individulna, vladina i poslovna spremnost) i upotrebe IKT-a
(individualno, poslovno i vladino korištenje IKT-a).
Odjeljenje za ekonomska i socijalna pitanja Ujedinjenih nacija
svake dvije godine objavljuje E-Government Survey. U 2014. godini, po
prvi put je izvještajem obuhvaćeno svih 193 države članice UN-a. Zbog
brojnih faktora, postoje velike razlike među regionima i zemljama,
ali uprkos ozbiljnim ekonomskim, socijalnim i ekološkim izazovima
sa kojima se mnoge zemlje susreću, ipak nastoje prevazići sva ta
ograničenja kako bi postigle značajan razvoj e-uprave. U Izvještaju za
2014. godinu svjetski i regionalni lideri u e-upravi predstavljeni su u
sljedećoj tabeli:
Rang prvih deset država koje su svjetski lideri u e-upravi je
kako slijedi: Koreja (1), Australija (2), Singapur (3), Francuska (4),
Holandija (5), Japan (6), SAD (7), Velika Britanija (8), Novi Zeland (9)
i Finska (10). Tri posljednje (191, 192, 193) su afričke države Niger,
Eritreja i Somalija.
Republika Koreja je zadržala prvo mjesto i 2014. godine. Prema
raspoloživim podacima, Južna Koreja je prva država u kojoj je sistem
e-uprave počeo sa funkcionisanjem, i to 1. 11. 2002. godine. Ubrzo
32 Ono što je posebno problematično kad je riječ o razvoju elektronske participacije
jeste da se participacija među donosiocima odluka još uvijek nerijetko smatra
bespotrebnom komplikacijom, što vodi ka manjku političke volje da se iskoriste
potencijali IKT. Vidjeti npr. Bertelsmann Foundation study, 2010:10.
33 J. Mechling, Building a Methodology for Measuring the Value of E-Services,
Booz Allen Hamilton – Final Report for the Social Security Administration,
April 2002.
28 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
zatim su je slijedile sve razvijenije i ekonomski jake zemlje.
3.5. Koliko su pojedine zemlje Evrope postigle u primjeni
e-uprave?
Kao i prethodnih godina, Izvještaj za 2014. pokazuje da Evropa
i dalje vodi sa najvišim regionalnim indeksom, a vodeće države u
Evropi su Francuska (4), Holandija (5), Velika Britanija (8) i Finska (10).
Slijedi Amerika sa SAD-om (7), prati je Azija, gdje predvodi Republika
Koreja (1), zatim Okeanija - predvodi Australija (2), i Afrika - predvodi
Tunis (75). Iako Evropa ostaje globalna sila pri razvoju naprednih
tehnologija i nastavlja da bude globalni lider u razvoju e-uprave, u
prethodnom izvještaju (2012) među prvih 10 bilo je sedam evropskih
zemalja, u ovom izvještaju (2014) su četiri evropske zemlje. Ipak, 11
od ukupno 20 zemalja, a 26 od 40 zemalja su evropske zemlje. Zbog
finansijske krize, nezaposlenosti i starenja stanovništva, evropske
zemlje aktivno traže inovativna rješenja kako bi ostale konkurentne i
da bi mogle da ponude širok spektar javnih usluga svojim građanima.
Globalni trend je višekanalno pružanje javnih usluga putem različitih
sredstva: od tradicionalnog, putem telefona i call-centara, veb-portala,
e-maila, SMS-a, mobilnih portala, mobilnih aplikacija, društvenih
mreža, infokioska... Dostignuti nivo razvijenosti zemalja presudno
utiče na stepen u kome će se prihvatiti i primijeniti koncept e-uprave.
Razvijene zemlje imaju dobro uspostavljenu vladu i ekonomiju,
ostvaruju konstantan ekonomski rast, rast produktivnosti, visok
standard života za razliku od zemalja u razvoju čije vlade nisu
konstituisane na pravi način, a njihove ekonomije ispoljavaju brojne
slabosti. Dobro osposobljeno tehničko osoblje, visok nivo tehničkih
znanja i sposobnosti, dobra infrastruktura i pristup internetu za
sve građane i zaposlene, te računarska pismenost, u velikoj mjeri
doprinose razvoju i primjeni e-uprave. Suprotna situacija u zemljama
u razvoju predstavlja ograničavajuće faktore za razvoj e-uprave.34
Na nivou EU, takođe se provode mjerenja u obliku jednogodišnjih
studija The eGovernment Benchmark Report. Mjerenje se provodi
po unaprijed utvrđenoj metodologiji zasnovanoj na indikatorima
mjerenja nivoa informatiziranosti prema Bangemannovom izvještaju.
Metodologija mjerenja, koje se provodi već 10 godina, mijenja se
ovisno o ciljevima zacrtanim strateškim okvirom na nivou Evropske
unije, ali i napretku informacione tehnologije i njene primjene.
Indikatori su dizajnirani na način da su uporedivi kroz vrijeme, ali
i da osiguravaju uporedivost zemalja u datom trenutku. Ovaj način
praćenja razvoja e-uprave u državama članicama EU, na osnovu
određenih pokazatelja, kao i najbolje prakse, važan je dio procjene
napretka razvoja.
3.6. Gdje se nalazi Bosna i Hercegovina na svjetskoj ranglisti razvoja e-uprave?
Pošto Bosna i Hercegovina u znatnoj mjeri kasni u svom
tehnološkom razvoju, a tako i na informatizaciji uprave, uvođenje
e-uprave javlja se kao prioritet od najvećeg značaja.
U tabeli koja slijedi predstavljen je rang iz posljednja tri
izvještaja za zemlje iz regiona, iz koga je vidljivo da je BiH 2014.
godine rangirana na 97. mjesto od 193 zemlje, te da kontinuirano
zauzima sve nižu poziciju.
34 Y. N. Chen, H. M. Chen, W. Huang, R. K. H. Ching, E-Government Strategies
in Developed and Developing Countries: An Impelemntation Framework and
Case Study, Journal of Global Information Management, 14(1), 2006, 23-46
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 29
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Zemlje
Rang po godinama
2014
2012
2010
Bosna i Hercegovina
97
79
74
Crna Gora
45
57
60
Hrvatska
47
30
35
Makedonija
96
70
52
Slovenija
41
25
29
Srbija
69
51
81
4. EFEKTI E-UPRAVE
Seifert35 navodi sljedeće očekivane direktne efekte od
implementacije e-uprave:
■■ Povećanje efikasnosti - prvenstveno se odražava kroz: smanjenje
ljudskih grešaka i konzistentnosti u ostvarenju rezultata,
automatizovani i standardizovani radni tok (workflow), smanjenje
troškova i nepotrebnih organizacionih slojeva i poslovnih
postupaka, reinženjering i modernizaciju operacija, bolje
iskorištenje vremena koje se tradicionalno trošilo na repetitivne
postupke, zaposleni u upravi mogu se posvetiti sticanju novih
vještina, a čitava organizacija može se posvetiti svojoj osnovnoj
preokupaciji.
■■ Povećanje efektivnosti - kroz nove usluge javna uprava može
poboljšati: kvalitet, obim i dostupnost usluga, što je uslovljeno
ne samo već spomenutim koristima u pogledu efektivnosti, već
i time što se kroz nove interaktivne kanale vrši pritisak na javnu
upravu da bude odgovornija prema građanima.
■■ Jača i šira participacija građana - e-uprava ne samo da omogućava
građanima lakši pristup informacijama i efikasniju i efektivniju
isporuku usluga, već se kroz nove kanale komunikacije i isporuke
usluga mogu samovoljno angažovati građani, posebno mladi
35 J. W. Seifert, A primer on E-Government: Sectors, Stages, Opportunities, and
Challenges of Online Governance. Report for Congress, January 28, 2003, str.
11-12.
30 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
ljudi, na učešću u donošenju odluka koje ih se tiču. Na taj se
način stvara forum angažovanih građana koji mogu međusobno,
kao i sa vlastima, sarađivati u iznalaženju najboljih rješenja za
probleme njihove zajednice.
■■ Razvoj infrastrukture - isporukom usluga preko novih
interaktivnih kanala, kod građana se stvara percepcija o važnosti
interneta i njegovih servisa, što uz popratne mjere potiče veću
potražnju, konkurentnost i inovativnost u IKT sektoru.
■■ Stvaranje novih usluga - Kroz inovativno korištenje IKT-om u
javnim poslovima, dolazi do stvaranja novih usluga, čije se koristi
danas ne mogu sagledati.
5. ZAKLJUČAK
Uvođenje e-uprave predstavlja stratešku odluku u svakoj zemlji
i jedan od preduslova za razvoj savremene digitalne ekonomije, ali
u isto vrijeme i snažan zamajac sveukupnog ekonomskog napretka.
Takođe, e-uprava predstavlja moćan alat za skraćivanje vremena
prikupljanja, obrade i prenosa informacija, jer prikupivši podatke
jednom, a koristeći ih više puta, organi uprave ne moraju da nekoliko
puta traže istu informaciju od korisnika, niti da isti podatak čuvaju na
više mjesta, što smanjuje troškove i vrijeme utrošeno na upisivanje i
provjeravanje podataka, a elektronska komunikacija je znatno jeftinija
od komunikacije putem papira. Razvoj e-uprave podrazumijeva
nekoliko elemenata na kojima je potrebno paralelno raditi:
zaokruživanje pravnog okvira, usvajanje okvira interoperabilnosti,
formiranje osnovnih elektronskih registara, razvoj hardverske
infrastrukture i uspostavljanje elektronskih servisa. Primjena
e-uprave u potpunosti zavisi od navedenih zakonskih, organizacionih
i tehničkih preduslova.
Značajni problemi u razvoju e-uprave su: obrazovanje i
razumijevanje onoga što e-uprava jeste i koje su joj prednosti. Za
razliku od uvriježenog mišljenja, finansiranje ne predstavlja glavni
izazov u primjeni e-uprave, posebno uzevši u obzir da se mnogi
e-projekti sufinansiraju sredstvima donatora iz međunarodne
zajednice. Ni najbolje tehnološke pretpostavke ne mogu osigurati
zadovoljavajuću modernizaciju javne uprave ako za to ne postoji
volja ili ako nepremostivu prepreku predstavljaju neodgovarajući ili
zastarjeli propisi, odnosno neprikladna organizacija čitavog sistema
javne uprave.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 31
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Melika Alajbegović, dipl. iur
Agencija za javne nabavke BiH
KOMPARATIVNI
PRIKAZ
DOSADAŠNJE
LEGISLATIVE
O JAVNIM
NABAVKAMA I
NOVOG ZAKONA
O JAVNIM
NABAVKAMA
Prvi dio
SAŽETAK
Autor u članku izlaže novine u zakonu o javnim nabavka. U
prvom dijelu obrađuju se šta su ugovorni organi i sektorski
ugovorni organi, zatim rokovi, okvirni sporazum, takmičarski
dijalog, odluka o pokretanju postupka javne nabavke, plan
nabavki, vrijednosni razredi, povjerljivost kod postupka javnih
nabavki, koja su izuzeća od primjene novog Zakona, rezervisani
ugovori, ugovori na čiju dodjelu se primjenjuje poseban režim i
subvencionirani ugovori.
Ključne riječi: Zakon o javnim nabavkama, ugovorni organ,
ugovori, izuzeća, plan nabavki i vrijednosni razredi
Ugovorni organi i sektorski ugovorni organi
Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Bosne i
Hercegovine“, br. 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06, 12/09, 60/10, 87/13 i
47/14) poznaje tri kategorije ugovornih organa: organe uprave, javne subjekte
i javna preduzeća. Pri tome se pod javnim preduzećima, u smislu Zakona,
podrazumijevaju sva preduzeća koja obavljaju neku od djelatnosti navedenih
u članu 3. stav (3) Zakona. Sa druge strane, preduzeća koja ne obavljaju neku
od djelatnosti iz stava (3) člana 3. Zakona, ne smatraju se javnim preduzećima
u smislu Zakona, bez obzira što ona to jesu u skladu sa zakonima o javnim
preduzećima. Drugim riječima, djelatnost koju preduzeće obavlja opredjeljuje
da li će se isto smatrati javnim preduzećem u smislu Zakona o javnim nabavkama
ili ne.
Sve tri spomenute kategorije ugovornih organa primjenjuju Zakon o javnim
nabavkama BiH na isti način, odnosno dužni su prilikom trošenja javnih
sredstava, osim izuzetaka utvrđenih Zakonom, primijeniti odgovarajući
postupak propisan Zakonom. Ne postoji nikakva razlika ili različit tretman bilo
koje od navedenih kategorija ugovornih organa.
32 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Zakon o javnim nabavkama („Službeni Posebna
specifičnost
sektorskih
glasnik BiH“, broj 39/14), koji u značajnom ugovornih organa ogleda se u mogućnosti
stepenu usklađuje legislativu Bosne i uspostavljanja i vođenja tzv. sistema
Hercegovine o javnim nabavkama sa kvalifikacije.
Sistem
kvalifikacije
Direktivama Evropske unije 2004/17/ je
svojevrsni
postupak
utvrđivanja
EZ, 2004/18/EZ i 2007/66/EZ o javnim kvalifikacija svih privrednih subjekata koji
nabavkama,
predviđa
dvije
različite podnesu zahtjev u sistemu kvalifikacije, a
vrste ugovornih organa koji će prilikom nakon čega se između svih kvalifikovanih
primjene Zakona imati drugačiji tretman, subjekata vrši izbor najpovoljnijeg putem
odnosno drugačija prava i obaveze. Naime, ograničenog postupka javne nabavke ili
novi zakon predstavlja pojam „sektorski putem pregovaračkog postupka. Dakle, u
ugovorni organ“, koji ima status ugovornog okviru sistema kvalifikacije kvalifikovani
organa, odnosno dužan je primijeniti kandidati, odnosno ponuđači pozivaju se
Zakon kada obavlja djelatnosti na području da dostave ponude za predmete nabavke u
vodosnabdijevanja ili energetike ili prometa okviru njihove djelatnosti, bez dodatnog
ili poštanskih usluga, pod uslovima utvrđivanja kvalifikacija.
propisanim u novom zakonu.
Novi zakon sadrži čitavo poglavlje posebnih Subvencionirani ugovori
odredbi koje se odnose isključivo na sektorske Zakon o javnim nabavkama Bosne i
ugovorne organe. Generalno se može reći da Hercegovine
dužni
su
primjenjivati
sektorski ugovorni organi imaju, uslovno ugovorni organi definisani članom 3. Zakona
rečeno,
fleksibilniji
prilikom svake nabavke
tretman. Jedna od tzv.
roba, usluga i radova,
povlastica
sektorskih Novi zakon sadrži čitavo osim izuzeća navedenih
ugovornih
organa
u članu 5, te Aneksu II Dio
poglavlje posebnih
jesu dodatna izuzeća
C Zakona. Čak i u slučaju
od primjene Zakona.
odredbi koje se odnose
kada ugovorni organ javni
Naime, pored izuzeća
isključivo na sektorske novac ne troši za svoje
koje novi zakon predviđa
potrebe nego direktno ili
za sve ugovorne organe,
ugovorne organe.
indirektno subvencionira
sektorski ugovorni organi
nekom drugom
Generalno se može reći ugovor
izuzeti su od primjene
subjektu, koji nema status
Zakona i za ugovore
da sektorski ugovorni
ugovornog organa, i dalje
za nabavku roba ili
postoji obaveza primjene
organi imaju, uslovno
usluga za daljnu prodaju
odgovarajuće
zakonske
ili davanje u zakup
procedure.
rečeno, fleksibilniji
trećim osobama, pod
Drugim
riječima,
u
tretman. Jedna od tzv.
uslovom da sektorskom
slučaju subvencioniranih
ugovornom
organu
ugovora, ugovorni organ
povlastica sektorskih
ne
pripada
posebno
je bio dužan obezbijediti
ugovornih organa jesu
ili isključivo pravo na
primjenu Zakona, bez
prodaju ili davanje u
obzira na to da li je sam,
dodatna
izuzeća
od
zakup predmeta takvih
u ime i za račun fizičkog
ugovora, te da i drugi
primjene Zakona.
ili pravnog lica koje prima
subjekti mogu slobodno
subvenciju,
nabavljao
prodavati ili davati pod
robe, usluge ili radove koje
zakup pod istim uslovima kao i sektorski je subvencionirao, ili je nabavku vršio onaj
ugovorni organ ili sektorski ugovorni koji prima subvenciju, bez obzira na to da li
organi, kao i za sve ugovore koje zaključuju je sam obveznik primjene Zakona ili ne.
sektorski ugovorni organ u svrhe koje ne Pri tome je potpuno irelevantan bio predmet
uključuju obavljanje djelatnosti na području ugovora, kao i procenat ugovora koji
vodosnabdijevanja ili energetike ili prometa ugovorni organ subvencionira.
ili poštanskih usluga.
Nasuprot ovakvom nepraktičnom rješenju,
Takođe, sektorski ugovorni organ koji obavlja novi zakon predviđa obavezu primjene
djelatnosti definisane novim zakonom odgovarajuće procedure javne nabavke
bit će izuzet od primjene istog za ugovore samo u slučaju kada ugovorni organ
koje dodjeljuje povezanom preduzeću, direktno subvencionira ugovor sa više od
poslovnom partnerstvu ili sektorskom 50%. Takođe, ne postoji obaveza primjene
ugovornom organu koji je sastavni dio Zakona u svakom slučaju subvencioniranja
poslovnog partnerstva. Način dodjele ovih ugovora.
ugovora definisat će se podzakonskim Naime, odredbe novog zakona primjenjivati
aktom od strane Vijeća ministara Bosne i će se samo ako ti ugovori uključuju
Hercegovine.
radove u smislu Aneksa I. Zakona, te ako
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 33
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
uključuju radove na bolnicama, objektima
namijenjenim za sport, rekreaciju i odmor,
školskim i univerzitetskim zgradama koje
se koriste u administrativne svrhe. Isto tako,
odredbe novog zakona primjenjivat će se
za ugovore koje ugovorni organ direktno
subvencionira sa više od 50%, a koji se odnose
na pružanje usluga koje su u vezi sa naprijed
navedenim radovima.
Na ovaj način će se izbjeći brojni problemi
koje su ugovorni organi imali u praksi,
prilikom subvencioniranja bilo kojeg dijela
nabavke, odnosno ugovora, uključujući i
situacije u kojima je bilo gotovo nemoguće
osigurati primjenu Zakona od strane fizičkih
ili pravnih lica koji nisu obveznici primjene
istog (problem sa objavom obavještenja o
nabavci u Informacionom sistemu za online
objavu obavještenja u postupcima javnih
nabavki, nepoznavanje zakonske regulative
od strane subjekata koji nisu obveznici
primjene Zakona, itd.).
Ugovori na čiju dodjelu se primjenjuje
poseban režim
Sa početkom primjene novog zakona,
određeni ugovori će imati poseban režim
u odnosu na ostale ugovore obuhvaćene
Zakonom. Naime, domaća i evropska praksa
je pokazala da kod pojedinih ugovora, kako
zbog specifičnosti predmeta nabavke, tako
i zbog dislociranosti pojedinih ugovornih
organa, primjena standardnih postupaka
javne nabavke nije način da se pod
najpovoljnijim uslovima dođe do ugovora.
Konkretno, na dodjelu ugovora koji za
predmet javne nabavke ima sljedeće usluge:
hotelske i ugostiteljske usluge, usluge
željezničkog transporta, usluge vodenog
transporta, pomoćne transportne usluge
i usluge podrške, pravne usluge, usluge
zapošljavanja i osiguranja osoblja, osim
ugovora o radu i rješenja o imenovanju,
usluge istrage i osiguranja, osim usluga
oklopnih vozila, obrazovne usluge i usluge
stručnog usavršavanja, zdravstvene i
socijalne
usluge,
rekreacione
usluge,
kulturne i sportske usluge, te ostale usluge,
primjenjivat će se samo određeni manji
broj odredbi novog zakona. Odredbe novog
zakona koje će se primjenjivati su: odredbe
koje se odnose na opće principe, pripremu
tehničke specifikacije, period na koji se
zaključuje ugovor, pravnu zaštitu, objavu
obavještenja o dodjeli ugovora i dobrovoljno
ex ante obavještenje o transparentnosti.
Takođe, specijalni režim predviđen je i za
ugovore u oblasti odbrane i sigurnosti, te
za ugovore koje dodjeljuju diplomatskokonzularna predstavništva i misije u Bosni
i Hercegovini, a čija vrijednost je manja od
250.000 KM za robe i usluge, odnosno manja
od 9.000.000 KM u slučaju radova. Vijeće
34 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
ministara BiH će donijeti posebne pravilnike
kojim će se urediti nabavke za područje
odbrane i sigurnosti, kao i za diplomatskokonzularna predstavništva i misije u Bosni i
Hercegovini u spomenutim slučajevima.
Rezervisani ugovori
Interesantna novina, koja istina nije
obligatornog karaktera, jeste uvođenje
mogućnosti rezervisanja ugovora samo
za kandidate, odnosno ponuđače koji
zapošljavaju, u odnosu na ukupan broj
zaposlenih, više od 50% lica s invaliditetom, a
koji ne mogu obavljati poslove u normalnim
uslovima. Na ovaj način novi zakon podstiče
zapošljavanje ove socijalne kategorije,
pružajući mogućnost ugovornim organima
da ugovor dodijele samo privrednim
subjektima
koji
zapošljavaju
lica
s
invaliditetom.
Izuzeća od primjene novog zakona
Pored poznatih izuzeća iz Zakona o javnim
nabavkama Bosne i Hercegovine, a koja su
zadržana i u novom zakonu, uključena su
i dodatna izuzeća za sve ugovorne organe.
Nabavke koje su pravile značajne probleme
ugovornim organima jesu nabavke tzv.
„komunalnih“ usluga, tačnije električne
energije, vode, plina i sl., koje nisu bile
obuhvaćene izuzećima od primjene Zakona.
Zbog toga su ugovorni organi, u pokušaju
da provedu Zakonom utvrđene postupke
za navedene nabavke, nailazili na brojne
probleme, pa čak se može reći i potpunu
nemogućnost primjene Zakona.
Naime, kako dobavljači koji na tržištu Bosne
i Hercegovine pružaju navedene usluge
uživaju monopolsku poziciju, isti nisu
imali interes da učestvuju u postupcima
javnih nabavki, znajući da ugovorni organi
zapravo jedino od njih mogu nabaviti
potrebne usluge. Stoga je prikupljanje
neophodne dokumentacije za dokazivanje
kvalifikovanosti u postupku javne nabavke,
te priprema ponuda, za njih predstavljala
bespotrebno trošenje novca i vremena,
znajući da ih čeka siguran ugovor.
Sa druge strane, ugovorni organi su se
nalazili u teškoj situaciji zbog nemogućnosti
ispunjavanja zakonom propisanih obaveza i
prijeke potrebe za „komunalnim“ uslugama,
koje su onda nabavljali bez primjene
postupka javne nabavke.
Kako bi se stalo ukraj opisanoj lošoj praksi,
novi zakon je propisao izuzeće za ugovore
o javnoj nabavci prirodnih i zakonskih
monopola, a koji mogu uključiti nabavku
vode, električne energije, plina, toplotne
energije i drugih usluga, do otvaranja
relevantnog tržišta za konkurenciju.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Povjerljivost
Jedno od najkontraverznijih pitanja koje
je posredno povezano sa postupkom
javne nabavke jeste pitanje povjerljivosti
informacija i dokumentacije iz postupka
javne nabavke. Naime, Zakon je ovo
pitanje rješavao upućujućom odredbom,
omogućavajući uvid u dokumentaciju
isključivo u skladu sa važećim propisima o
slobodnom pristupu informacijama u Bosni
i Hercegovini.
Jedina jasna odrednica Zakona jeste da se
nijedna informacija vezana za ispitivanje,
pojašnjenje ili ocjenu tendera i razmatranje
ugovornog organa ili komisije za nabavke ne
smije otkrivati nijednom učesniku tendera
ili trećem licu prije nego što se odluka o
dodjeli ugovora ne saopštii pobjedniku
tendera. Shodno tome, niti jedna informacija
o postupku javne nabavke, izuzev onih o
kojima je ugovorni organ svakako dužan
obavijestiti učesnike u postupku, nije se
smjela otkrivati sve do momenta donošenja
odluke o izboru najpovoljnijeg ponuđača te
saopštavanja iste učesnicima u postupku.
Po obavještavanju učesnika o rezultatima
postupka, otkriti se mogu samo informacije
koje nisu označene kao povjerljive.
Čak i po isteku navedenog perioda, kod
ugovornih organa su se javljale brojne
nedoumice u primjeni propisa o slobodi
pristupa informacijama koji su uopštenog
karaktera i ne uzimaju u obzir specifičnost
postupka javne nabavke, niti specifičnost
dokumentacije koju privredni subjekti
dostavljaju u postupku javne nabavke, a
koju ugovorni organ pohranjuje i arhivira.
Šta može, a šta ne može biti označeno
kao povjerljivo, da li odobriti samo uvid
u prostorijama ugovornog organa, da li
dopustiti kopiranje dokumentacije drugih
ponuđača, da li slati kopije dokumentacije
podnosiocu zahtjeva za slobodan pristup,
samo su neka od pitanja na koja niti Zakon o
javnim nabavkama Bosne i Hercegovine, niti
propisi o slobodi pristupa informacijama
nisu davali jasne odgovore.
Imajući u vidu konfuziju oko pitanja uvida
u dokumentaciju, povjerljivosti i drugih
povezanih pitanja, novi zakon je pokušao
dati odgovore na iste i eksplicitno regulisati
određena pitanja.
Shodno tome, novi zakon je propisao da se
povjerljivim podacima ne mogu smatrati:
ukupne i pojedinačne cijene iskazane
u ponudi, predmet nabavke, odnosno
ponuđena roba, usluga ili rad, od koje zavisi
poređenje sa tehničkom specifikacijom i
ocjena da li je određeni ponuđač ponudio
robu, usluge ili rad u skladu sa tehničkom
specifikacijom, te potvrde, uvjerenja od
kojih zavisi kvalifikacija vezana za ličnu
situaciju kandidata / ponuđača. Čak i u
slučaju da ponuđač označi kao povjerljive
neke od navedenih podataka, ugovorni
organ će smatrati da isti nisu označeni kao
povjerljivi i dozvoliti uvid.
Veoma korisna novina u odnosu na
dosadašnje rješenje jeste utvrđivanje roka do
kojeg se može tražiti uvid u dokumentaciju
iz postupka javne nabavke, kao i utvrđivanje
roka u kojem je ugovorni organ dužan
omogućiti uvid podnosiocu zahtjeva, pod
uslovom da se isti ne odnosi na povjerljive
informacije. Naime, uvid u dokumentaciju
može se zahtijevati nakon prijema odluke o
izboru najpovoljnijeg ponuđača ili odluke o
poništenju postupka nabavke, a najkasnije
do isteka roka za žalbu. Po prijemu zahtjeva
za uvid, ugovorni organ je dužan odmah,
a najkasnije u roku od dva dana od dana
prijema zahtjeva, omogućiti uvid u svaku
ponudu, uključujući dokumente kojima se
dokazuje lična sposobnost ponuđača, kao i
pojašnjenja originalnih dokumenata kojima
se dokazuje kvalifikovanost ponuđača,
naravno izuzev povjerljivih informacija.
Vrijednosni razredi
Vrijednosni razredi za primjenu direktnog
sporazuma i konkurentskog zahtjeva za
dostavu ponuda ostaju isti kao u Zakonu o
javnim nabavkama BiH, tačnije sve nabavke
do 6.000 KM na godišnjem nivou mogu
se izvršiti putem direktnog sporazuma,
dok se za nabavke do 50.000 KM za robe
i usluge, odnosno 80.000 KM za radove,
na godišnjem nivou, može primijeniti
konkurentski zahtjev za dostavu ponuda.
Naravno, za nabavke do 50.000 KM, odnosno
80.000 KM, na godišnjem nivou, može se
primjeniti i bilo koji drugi postupak (izuzev
direktnog sporazuma) utvrđen Zakonom, uz
ispunjenje propisanih uslova.
Vrijednosni razredi koji prelaze Zakonom
utvrđenu gornju granicu za mogućnost
primjene konkuretskog zahtjeva za dostavu
ponuda, za robe i usluge, zavise od vrste
ugovornog organa koji provodi nabavku.
Za nabavke roba ili usluga vrijednosti
jednake ili veće od 50.000 KM, a manje
od 250.000 KM ugovorni organ dužan je
primijeniti otvoreni ili ograničeni postupak,
ili pregovarački postupak s objavom
obavještenja ili bez objave obavještenja,
ili konkurs za izradu idejnog rješenja ili
takmičarski dijalog (novi postupak koji se
po prvi puta uvodi u sistem javnih nabavki
u Bosni Hercegovini). Navedeni vrijednosni
razred vrijedi za:
■■ sve institucije vlasti u Bosni i Hercegovini,
entitetima, Brčko Distriktu Bosne i
Hercegovine, na nivou kantona, grada ili
opštine, kao i za
■■ asocijacije koje su formirali jedna ili
više institucija vlasti, nezavisno od
nivoa, ili pravna lica koja su osnovana za
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 35
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
određenu svrhu sa ciljem zadovoljavanja obavještenja, ili konkurs za izradu idejnog
potreba od opšteg interesa, a koja nemaju rješenja ili takmičarski dijalog, te dodatno
industrijski ili komercijalni karakter, te oglasiti i sažetak obavještenja na engleskom
koja ispunjavaju minimalno jedan od jeziku na Portalu javnih nabavki.
sljedećih uslova:
Kada su u pitanju radovi, za nabavke
• finansirana su, najvećim dijelom, iz vrijednosti jednake ili veće od 80.000
javnih sredstava; ili
KM, a manje od 9.000.000 KM ugovorni
• nadzor nad upravljanjem vrši organ dužan je primijeniti otvoreni ili
ugovorni organ; ili
ograničeni postupak, ili pregovarački
• više od polovine članova skupštine, postupak s objavom obavještenja ili bez
upravnog ili nadzornog odbora su objave obavještenja, ili konkurs za izradu
imenovani ili izabrani predstavnici idejnog rješenja ili takmičarski dijalog.
ugovornih organa.
Ovaj vrijednosni razred je isti za sve vrste
Za nabavke roba ili usluga vrijednosti ugovornih organa. Za nabavke vrijednosti
jednake ili veće od 50.000 KM, a manje jednake ili veće od 9.000.000 KM obavezno
od 400.000 KM ugovorni organ dužan je se primjenjuju isti postupci, uz dodatno
primijeniti otvoreni ili ograničeni postupak, objavljivanje sažetka obavještenja na
ili pregovarački postupak s objavom engleskom jeziku na Portalu javnih nabavki.
obavještenja ili bez objave obavještenja, U svakom slučaju, primjena odgovarajućeg
ili konkurs za izradu idejnog rješenja ili postupka javne nabavke zavisi od ispunjenost
takmičarski dijalog. Navedeni vrijednosni drugih uslova propisanih Zakonom.
razred vrijedi za:
■■ pravna lica koja su osnovana za određenu Plan nabavki
svrhu sa ciljem zadovoljavanja potreba Zakon o javnim nabavkama Bosne i
od opšteg interesa, a koja nemaju Hercegovine nije predviđao obavezu
industrijski ili komercijalni karakter, te donošenja plana nabavki. Međutim, praksa
koja ispunjavaju minimalno jedan od je pokazala da su ugovorni organi koji nisu
sljedećih uslova:
planirali nabavke nailazili na brojne prepreke
• finansirana su, najvećim dijelom, iz u pokušaju da obazbijede potrebne robe,
javnih sredstava; ili
usluge i radove na vrijeme, te su se nerijetko
• nadzor nad upravljanjem vrši dešavale situacije tzv. vakuum perioda,
ugovorni organ; ili
u kojem ugovorni organ ima pokrenut
• više od polovine članova skupštine, postupak javne nabavke koji nije okončan
upravnog ili nadzornog odbora su na vrijeme, a u međuvremenu je istekao
imenovani ili izabrani predstavnici raniji ugovor za snabdijevanje tim robama,
ugovornih organa.
uslugama i radovima.
Za nabavke roba ili usluga
Zbog
nemogućnosti
vrijednosti jednake ili
produžavanja
ranijih
...planiranje
nabavki
veće od 50.000,00 KM ,
ugovora
(aneksi
i
„tjera“ ugovorni
a manje od 800.000 KM
produžavanje
ugovora
ugovorni organ dužan je
nisu dozvoljeni u javnim
organ da nabavke
primijeniti otvoreni ili
nabavkama), sa jedne
posmatra u jednoj
ograničeni postupak, ili
strane, te opasnosti od
pregovarački postupak s
cijepanja
nabavki,
sa
široj slici, uzimajući
objavom obavještenja ili
druge strane, ugovorni
bez objave obavještenja, ili
u obzir svoje potrebe
organi su se nalazili u
konkurs za izradu idejnog
bezizlaznim situacijama,
na godišnjem nivou,
rješenja ili takmičarski
gdje su bili prinuđeni da
dijalog.
Navedeni raspoloživa finansijska prekrše neku od odredbi
vrijednosni razred vrijedi
Zakona, kako bi imali
sredstva, vrijeme
za sektorske ugovorne
neophodne robe, usluge ili
organe.
trajanja ugovora o
radove, a sve to usljed lošeg
Za nabavke roba i usluga
planiranja (ili potpunog
čija vrijednost je jednaka javnoj nabavci, vrijeme izostanka plana nabavki),
ili veća od 250.000 KM, potrebno da se provede te
neblagovremenog
400.000 KM ili 800.000
pokretanja postupaka.
KM, u zavisnosti od odgovarajući postupak Naime, planiranje nabavki
vrste ugovornog organa,
„tjera“ ugovorni organ
za neophodne robe,
ugovorni
organ
je
da nabavke posmatra u
usluge ili radove,
obavezan
primijeniti
jednoj široj slici, uzimajući
otvoreni ili ograničeni
u obzir svoje potrebe
te
blagovremeno
postupak, ili pregovarački
na
godišnjem
nivou,
postupak
s
objavom
pokretanje istog.
raspoloživa
finansijska
obavještenja ili bez objave
36 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
sredstva, vrijeme trajanja ugovora o javnoj
nabavci, vrijeme potrebno da se provede
odgovarajući postupak za neophodne
robe, usluge ili radove, te blagovremeno
pokretanje istog.
Uzimajući u obzir probleme koji su se
javljali na terenu, novi zakon uspostavlja
obavezu donošenja plana nabavki, te
obavezu objavljivanja istog na internet
stranici ugovornog organa, za nabavke čija
vrijednost je veća od od 250.000 KM, 400.000
KM ili 800.000 KM, u zavisnosti od vrste
ugovornog organa. Objava plana nabavki
se mora izvršiti najkasnije u roku od 60
dana od dana usvajanja budžeta, odnosno
finansijskog plana.
Svakako, postojanje plana nabavki ne
isključuje mogućnost pojave potrebe za
hitnim nabavkama, koje nisu predviđene
planom nabavki. Naravno da u tom slučaju
nije nemoguće izvršiti nabavku. Naime, za
takve situacije ugovorni organ će donijeti
posebnu odluku o pokretanju postupka
javne nabavke.
Odluka o pokretanju postupka javne
nabavke
Novi zakon o javnim nabavkama propisuje
obavezu donošenja odluke ili rješenja o
pokretanju postupka, kao formalni početak
postupka javne nabavke. Navedena odluka,
odnosno rješenje
donosi se u pisanoj
formi i obavezno sadrži: zakonski osnov
za provođenje postupka javne nabavke,
predmet javne nabavke, procijenjenu
vrijednost javne nabavke, podatke o izvoru,
odnosno načinu finansiranja, te vrstu
postupka javne nabavke.
Pored odluke o pokretanju postupka,
ugovorni organ je dužan donijeti odluku
koja sadrži predmet nabavke, procijenjenu
vrijednost i podatke o izvoru, odnosno
načinu finansiranja u slučaju izuzeća od
primjene Zakona, uz obrazloženje osnova
za primjenu izuzeća. Ista odluka donosi se
i prilikom nabavke usluga na čiju dodjelu
se primjenjuje poseban režim (hotelske i
ugostiteljske usluge, usluge željezničkog
transporta, usluge vodenog transporta,
pomoćne transportne usluge i usluge
podrške, pravne usluge, usluge zapošljavanja
i osiguranja osoblja, osim ugovora o radu
i rješenja o imenovanju, usluge istrage i
osiguranja, osim usluga oklopnih vozila,
obrazovne usluge i usluge stručnog
usavršavanja, zdravstvene i socijalne usluge,
rekreacione usluge, kulturne i sportske
usluge, te ostale usluge).
Takmičarski dijalog
Uz sve postupke javne nabavke koji su
propisani Zakonom o javnim nabavkama
Bosne i Hercegovine i koji se već 10 godina,
u skladu sa svojim specifičnim uslovima,
primjenjuju u Bosni i Hercegovini, novi
zakon predstavio je novu vrstu postupka –
takmičarski dijalog.
Takmičarski dijalog primjenjuje se za
posebno složene predmete nabavke i ako
zaključivanje ugovora nije moguće putem
otvorenog ili ograničenog postupka javne
nabavke. Pod posebno složenim predmetom
nabavke podrazumijeva se predmet nabavke
za koji ugovorni organ objektivno nije u
mogućnosti navesti: tehničke specifikacije
(tehničke opise predmeta nabavke) kojima
može zadovoljiti svoje potrebe i zahtjeve i/ili
pravne i/ili finansijske uslove ugovora.
Takmičarski dijalog je postupak koji se
provodi u dvije faze. Ugovorni organ poziva
kandidate (ne manje od tri) da dostave
svoje zahtjeve za učešće i dokažu svoju
sposobnost, nakon čega se pozivaju za učešće
kao ponuđači u postupku takmičarskog
dijaloga. S obzirom na nepoznavanje ili
slabo poznavanje svojih potreba i zahtjeva,
ugovorni organ vodi dijalog sa kandidatima
sa ciljem pronalaženja jednog ili više rješenja
koja udovoljavaju potrebama i zahtjevima
ugovornog organa. U dijalogu sa kandidatima
ugovorni organ može raspraviti sve aspekte
ugovora o javnoj nabavci.
Tokom dijaloga ugovorni organ raspravlja
sa svakim kandidatom samo o njegovom
rješenju ili rješenjima koja je dostavio, dok
se o rješenju ili rješenjima drugih kandidata
smije raspravljati samo ako je kandidat dao
saglasnost da se njegova rješenja ili dijelovi
rješenja ili povjerljive informacije proslijede
drugim kandidatima.
Ugovorni organ nastavlja dijalog sve dok ne
pronađe rješenje ili rješenja najprimjerenija
za ispunjavanje njegovih potreba i zahtjeva.
Na kraju faze dijaloga mora postojati još
toliko rješenja da je osigurano tržišno
takmičenje.
Po završetku faze dijaloga ugovorni organ
poziva kandidate na dostavu konačne
ponude, a na osnovu osnovnih odrednica
odabranog rješenja ili odabranih rješenja u
fazi dijaloga. Kandidati imaju pravo objasniti,
precizirati i nadopuniti svoju ponudu,
ako se time ne mijenjaju osnovni elementi
ponude, ali ne na način koji bi mogao biti
suprotan principima tržišnog takmičenja ili
koji bi mogao imati diskriminirajući efekat.
Ostatak postupka takmičarskog dijaloga
provodi se na uobičajeni način, te se prema
kriterijima unaprijed utvrđenim u pozivu
za učešće ili opisnoj dokumentaciji, a koji
su tokom poziva za učešće u takmičarskom
dijalogu nadopunjeni ili prilagođeni, ugovor
dodjeljuje onom kandidatu koji je dostavio
ekonomski najpovoljniju ponudu.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 37
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Okvirni sporazum
Postupak javne nabavke, naravno ukoliko
je uspješno okončan, za rezultat može imati
zaključenje ugovora ili okvirnog sporazuma.
Okvirni sporazum, kao veoma korisna
i u nekim slučajevima, jedina opcija za
ugovorni organ, nije ispunio svoju suštinsku
namjenu za vrijeme primjene Zakona o
javnim nabavkama Bosne i Hercegovine.
Naime, okvirni sporazum namijenjen je za
situacije kada ugovorni organ ima potrebu za
robama, uslugama ili radovima, ali ne može
tačno i precizno procijeniti koje količine su
potrebne za određeni period.
U takvim slučajevima mogao se zaključiti
okvirni sporazum, koji sam po sebi ne
utvrđuje ugovor o isporuci bilo čega.
Štaviše, okvirni sporazum ne garantuje
da će od dobavljača biti traženo da nešto
isporuči. Međutim, on podrazumijeva da,
ako ugovornom organu bude potrebno
nešto što je predmet okvirnog sporazuma,
onda će ugovorni organ pristupiti dotičnom
dobavljaču i sa njim zaključiti ugovor o
isporuci određene količine onoga što je
predmet okvirnog sporazuma, pod uslovima
koji su utvrđeni u okvirnom sporazumu.
Problem u vezi sa okvirnim sporazumom
javljao se prije svega zbog činjenice što je isti
mogao biti zaključen samo nakon provedenog
otvorenog ili ograničenog postupka. Naime,
čest je slučaj da je procijenjena vrijednost
nabavke, npr. za usluge servisiranja računara
ili usluge prevoza kao tipičnih primjera za
koje je okvirni sporazum upravo idealno
rješenje, znatno manja od vrijednosne
granice utvrđene za primjenu otvorenog
ili ograničenog postupka. Iako ne postoji
zakonska smetnja da se i u tim slučajevima
provedu navedeni postupci, ugovorni
organi su se češće opredjeljivali za primjenu
konkurentskog zahtjeva za dostavljanje
ponuda, što im je onda onemogućavalo
zaključenje okvirnog sporazuma.
Konkurentski zahtjev za dostavljanje
ponuda, kao tzv. postupak male vrijednosti,
puno je jednostavniji za provođenje, ne
uključuje obaveznu objavu obavještenja
o nabavci, ugovorni organ samostalno
utvrđuje dokumentaciju koju je potrebno
dostaviti, samostalno utvrđuje rokove itd.,
što je upravo razlog oklijevanja ugovornih
organa da za male vrijednosti provode
otvoreni postupak kako bi po izboru
najpovoljnijeg ponuđača mogli zaključiti
okvirni sporazum. Zbog ove činjenice,
ugovorni organi su za nabavke za koje je
zaključenje okvirnog sporazuma bilo više
nego primjereno, provodili konkurentski
zahtjev, stvarajući tako niz problema u vezi
sa tačnim utvrđivanjem količina, dužinom
trajanja ugovora, realizacijom ugovora i sl.
Sa ciljem rješavanja navedenih problema,
novi zakon je ponudio čitav niz povoljnosti
38 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
kod zaključivanja okvirnog sporazuma u
odnosu na dosadašnju legislativu. Prije
svega, omogućena je primjena okvirnog
sporazuma nakon provedenog otvorenog,
ograničenog, pregovaračkog postupka s
objavom obavještenja i konkurentskog
zahtjeva za dostavu ponuda. Štaviše, okvirni
sporazum se izuzetno može zaključiti i
nakon pregovaračkog postupka bez objave
obavještenja nakon poništenog otvorenog
ili ograničenog postupka zbog toga što nije
zaprimljena nijedna ili nijedna prihvatljiva
ponuda.
Pored ove krucijalne novosti, data je
mogućnost
zaključivanja
okvirnog
sporazuma sa više ponuđača za isti predmet
nabavke. Broj ponuđača sa kojima se
zaključuje okvirni sporazum ne može biti
manji od tri, pod uslovom da postoji dovoljan
broj ponuđača. Okvirni sporazum može
se zaključiti i sa dva ponuđača u slučaju
ponavljanja postupka zbog nedovoljnog
broja primljenih ponuda.
Prema novom zakonu, postoje dva načina
primjene okvirnog sporazuma.
Prvi način je da se ugovor po osnovu okvirnog
sporazuma
dodjeljuje
najpovoljnijem
ponuđaču, izuzev u slučaju da najpovoljniji
ponuđač nije u mogućnosti isporučiti robu
ili uslugu ili izvesti radove, kada se ugovor
može dodijeliti narednom najpovoljnijem
ponuđaču sa kojim je zaključen okvirni
sporazum.
Drugi način primjene okvirnog sporazuma
jeste tzv. „minitender“. Ukoliko svi uslovi
nisu utvrđeni u okvirnom sporazumu tada
se ponuđači sa kojima je zaključen okvirni
sporazum pozivaju da ponovo dostave
ponude na osnovu istih ili preciznije
definisanih uslova u okviru uslova iz
okvirnog sporazuma,
U okviru minitendera ugovorni organ
određuje rok za podnošenje ponuda,
uzimajući u obzir složenost predmeta
nabavke i vrijeme potrebno za dostavu
ponuda. Ponude se podnose u pismenom
obliku, a njihov sadržaj ostaje tajan sve
do isteka roka predviđenog za dostavu
ponuda. Nakon javnog otvaranja ponuda,
zapisnik sa otvaranja ponuda se dostavlja
svim ponuđačima koji su dostavili ponude.
Konačno, ugovorni organ dodjeljuje ugovor
ponuđaču koji je dostavio najpovoljniju
ponudu, u skladu sa uslovima iz okvirnog
sporazuma, odnosno u skladu sa precizno
definiranim uslovima, u okviru uslova iz
okvirnog sporazuma.
Rokovi
Pitanje roka za podnošenje zahtjeva za
učešće, odnosno ponuda uvijek je bilo
jednako interesantno kako ugovornim
organima, zbog žurbe da nabave potrebne
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
robe, usluge ili radove, tako i ponuđačima,
koji žele imati dovoljno vremena da pripreme
svoje ponude.
Iako na prvi pogled novi zakon o javnim
nabavkama produžava rokove za prijem
zahtjeva za učešće, odnosno ponuda, kada
se uzmu u obzir sve mogućnosti skraćivanja
istog, zapravo se dolazi do zaključka da ovi
rokovi prema novom zakonu mogu biti
znatno kraći.
Ovdje je bitno spomenuti da se rokovi za
prijem ponuda u otvorenom postupku,
odnosno zahtjeva za učešće u ograničenom
postupku, pregovaračkom postupku s
objavom obavještenja i takmičarskom
dijalogu računaju od dana slanja na
objavu obavještenja o nabavci na Portal
javnih nabavki. Rok za prijem ponuda u
ograničenom i pregovaračkom postupku
sa i bez objave obavještenja računa se od
dana upućivanja poziva za dostavu ponuda
kvalifikovanim kandidatima.
Kada je u pitanju otvoreni postupak, za
vrijednost nabavke koja je jednaka ili
veća od 250.000 KM, 400.000 KM odnosno
800.000 za robe i usluge, u zavisnosti od
vrste ugovornog organa (vidi objašnjenje u
dijelu Vrijednosni razredi), minimalni rok
za prijem ponuda je 45 dana od dana slanja
na objavu obavještenja o nabavci na Portal
javnih nabavki. Međutim, ukoliko ugovorni
organ objavi prethodno informacijsko
obavještenje (posebna vrsta obavještenja
koja predstavlja najavu postupaka koje
ugovorni organ namjerava provesti za
narednih 12 mjeseci), može utvrditi rok za
prijem ponuda koji nije kraći od 25 dana od
dana slanja na objavu obavještenja o nabavci
na Portal javnih nabavki u otvorenom
postupku, odnosno upućivanja poziva
kvalifikovanim kandidatima za dostavu
ponuda u ograničenom postupku.
Za
naprijed
navedene
vrijednosne
razrede u slučaju ograničenog postupka,
pregovaračkog
postupka
s
objavom
obavještenja o nabavci i takmičarskog
dijaloga minimalni rok za prijem zahtjeva za
učešće je 30 dana od dana slanja na objavu
obavještenja na Portal javnih nabavki.
U slučaju ograničenog postupka, minimalni
rok za prijem ponuda je 35 dana od
dana upućivanja poziva kvalifikovanim
kandidatima za dostavu ponuda (ovaj rok se
može skratiti na 25 dana ukoliko ugovorni
organ objavi prethodno informacijsko
obavještenje). Kod pregovaračkog postupka
s objavom obavještenja o nabavci i
takmičarskog dijaloga ugovorni organ
samostalno utvrđuje rok za prijem ponuda,
vodeći pri tome računa da kandidati /
ponuđači na koje se ti rokovi odnose
imaju dovoljno vremena za preduzimanje
odgovarajućih radnji i pripremu ponuda, u
zavisnosti od složenosti predmeta nabavke
U otvorenom postupku za vrijednost
nabavke koja je jednaka ili veća od 50.000
KM , a manja od 250.000 KM rok za prijem
ponuda ne može biti kraći od 20 dana
od dana slanja na objavu obavještenja o
nabavci na Portal javnih nabavki. Ovaj rok
se može skratiti na 13 dana od dana slanja
na objavu obavještenja o nabavci na Portal
javnih nabavki, u slučaju objave prethodnog
informacijskog obavještenja.
Za isti vrijedenosni razred, a kada je u pitanju
ograničeni postupak, pregovarački postupak
s objavom obavještenja i takmičarski dijalog
rok za prijem zahtjeva za učešće ne može
biti kraći od 15 dana od dana slanja na
objavu obavještenja o nabavci na Portal
javnih nabavki, a rok za prijem ponuda u
ograničenom postupku ne može biti kraći
od 15 dana od dana upućivanja zahtjeva za
dostavu ponuda, izuzev u slučaju objave
prethodnog informacijskog obavještenja
kada se rok može skratiti na 13 dana. Rok za
prijem ponuda kod pregovaračkog postupka
sa objavom obavještenja i takmičarskog
dijaloga
utvrđuje
ugovorni
organ
samostalno.
Skraćivanje rokova u slučaju objave
prethodnog informacijskog obavještenja
dozvoljeno je samo pod sljedećim uslovima:
■■ da su u prethodnom informacijskom
obavještenju
bile
sadržane
sve
informacije koje treba da budu sadržane
u obavještenju o nabavci, ako su te
informacije bile poznate u trenutku
objavljivanja prethodnog informacijskog
obavještenja i
je
prethodno
informacijsko
■■ da
obavještenje poslano na objavljivanje
najmanje 52 dana, ali najviše 12 mjeseci
prije dana slanja obavještenja o nabavci
na Portal javnih nabavki.
Svi rokovi koji se mogu skratiti objavom
prethodnog informacijskog obavještenja,
mogu se skratiti za još pet dana ako ugovorni
organ omogući neograničen i direktan
pristup tenderskoj dokumentaciji i drugim
dodatnim dokumentima putem elektronskog
sredstva, ne zahtijevajući naknadu, i to od
dana objave obavještenja na Portalu javnih
nabavki. U obavještenju o nabavci ugovorni
organ mora navesti internet adresu na kojoj
je dostupna ova dokumentacija.
U slučaju primjene konkurentskog zahtjeva
za dostavu ponuda, kao naravno i direktong
sporazuma, ugovorni organ samostalno
utvrđuje rok za prijem ponuda, u zavisnosti
od zahtijevane dokumentacije, kao i od
složenosti predmeta nabavke.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 39
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
SADRŽAJ I NAČIN
POSTUPANJA
SA PONUDAMA
U POSTUPCIMA
JAVNIH NABAVKI
Amir Rahmanović, dipl. ecc.
Općina Tuzla
e-mail: [email protected]
Sažetak
Ponuda predstavlja prijedlog za zaključenje ugovora o kupoprodaji između
prodavca i kupca. U prvom dijelu ovog rada bit će detaljnijeg govora o ponudi
uopšteno, odnosno o pojmu ponude, obliku ponude, učincima ponude, kao i o
načinu i oblicima prihvata ponude. U drugom dijelu rada detaljnije je obrađena
ponuda u postupku javne nabavke. Postupci javne nabavke predstavljaju
određene i zakonom definisane procedure kojih se učesnici u postupku javne
nabavke moraju pridržavati kako bi uspješno okončali nabavku i zaključili
ugovor o nabavci kao krajnji rezultat postupka. Sam postupak podnošenja, kao
i oblik i sadržaj ponude je određen i definisan zakonom. U radu će biti opisan
redoslijed postupanja ugovornog organa sa ponudama koje su podnesene u
postupku javne nabavke.
Ključne riječi: ponuda, javne nabavke, prihvatljiva ponuda, kvalifikacija.
Uvod
Ponuda i tražnja su u oblasti ekonomije među riječima koje se najčešće spominju i koriste.
Ponuda i tražnja su sile koje omogućavaju da tržište, odnosno tržišna privreda funkcionira.
Tržište čini grupa kupaca i prodavaca, odnosno onih učesnika koji nude robu ili uslugu i
onih kojima je ta roba ili usluga potrebna, kao i skup njihovih međusobnih djelovanja i
aktivnosti. Termini ‘’ponuda’’ i ‘’tražnja’’ se odnose na ponašanje ljudi u procesu njihovog
međusobnog djelovanja na tržištima. U svim tim odnosima kupci određuju tražnju, a
prodavci određuju ponudu.
Ponuda ustvari predstavlja količinu dobra ili usluge koju su prodavci spremni i u stanju da
prodaju.
U ovom radu je detaljnije obrađen pojam ponude, kao i aktivnosti na strani kupaca prilikom
i nakon zaprimanja ponude. Posebno je obrađena aktivnost na strani ugovornih organa u
fazi zaprimanja i postupanja sa dobijenim ponudama sve do momenta izbora najpovoljnije
ponude.
1. UOPŠTENO O PONUDI
1.1 Pojam ponude
U najširem smislu pod pojmom ekonomske ponude podrazumijevamo količine nekog dobra
(robe, usluge) koje su proizvođači ili ponuđači spremni proizvesti / ponuditi pri određenim
cijenama istog dobra.
40 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Ponuda je ustvari prijedlog za zaključivanje ugovora učinjen
određenom licu, koji sadrži sve bitne sastojke ugovora tako da bi se
njegovim prihvatanjem mogao zaključiti ugovor. To je jednostrana
izjava volje koja mora da ispunjava sljedeće uslove:
■■ da sadrži bitne elemente za zaključivanje ugovora;
■■ da bude ozbiljna;
■■ da je data u cilju zaključivanja ugovora.
Ponuda obavezuje ponuđača samo ako je učinjena od strane
ovlaštenog lica. Ako je određen rok za prihvatanje ponude, ponuđač
je vezan ponudom do isteka tog roka. Ponuda se može opozvati pod
uslovom da je izjava o opozivu stigla ponuđenom prije ili istovremeno
sa ponudom. Ako su ugovorne strane poslije postignute saglasnosti o
bitnim sastojcima ugovora ostavile neke sporedne tačke za kasnije,
ugovor se smatra zaključenim, a sporedne tačke, ako sami ugovarači
ne postignu saglasnost o njima, uredit će sud vodeći računa o
prethodnim pregovorima, utvrđenoj praksi između ugovarača i
običajima.
Prihvat ponude je izjava ponuđenog kojom se on saglašava sa
ponudom. Prihvatom ponude ugovor je zaključen. Prihvat ponude
mora biti identičan ponudi i ne može se dati pod uslovom. Prihvat
ponude može biti dat izričito ili prećutno.
Ponuda je prijedlog za sklapanje ugovora učinjen određenoj osobi
koji sadrži sve bitne sastojke ugovora. Budući je riječ o izjavi volje
koja za ponuđača veže određene pravne učinke, ponuda je po svojoj
prirodi jednostrani pravni posao.
Uz ponudu, postoji takođe i tzv. opća ponuda. Riječ je o izjavi volje
koja sadrži sve sastojke kao i ponuda, sa tom razlikom da nije upućena
određenoj osobi, već neodređenom broju osoba. Ako drugačije ne
proizlazi iz običaja ili okolnosti slučaja opća ponuda vrijedi kao
ponuda. Općom ponudom se smatra izlaganje robe sa naznakom
cijene. Od ponude i opće ponude valja razlikovati tzv. poziv da se učini
ponuda. Riječ je o radnjama koje predstavljaju inicijativu da se učini
ponuda pod određenim uslovima. Kod poziva da se učini ponuda ne
postoji volja za vezanošću, dok kod ponude takva volja mora postojati.
Međutim, pošiljatelj takvih poziva odgovara za štetu koju bi pretrpio
ponuđač ako bez osnovanog razloga nije prihvatio njegovu ponudu.
Pozivom da se učini ponuda smatra se slanje kataloga, cjenovnika,
tarifa i drugih obavijesti te oglasi dati u štampi, lecima, radijom,
televizijom, elektroničkim putem i sl.
1.2Učinci ponude
Ponuđač je vezan ponudom osim ako je svoju obvezu da održi ponudu
isključio ili to isključenje proizlazi iz okolnosti posla. To načelno
znači da jednom kada ponuda počne djelovati ponuđač više ne
može otkloniti sklapanje ugovora, odnosno da je ponuda neopoziva.
Ponuda bi se mogla opozvati, dakle, jedino kada je ponuđač u samoj
ponudi isključio svoju obvezu da održi ponudu ili ako to isključenje
proizlazi iz okolnosti posla. Treba napomenuti da se ponuda, iako
je neopoziva, može povući, ali samo ako je ponuđeni primio izjavu
o povlačenju prije primitka ponude ili istodobno sa njom. Razlika
između povlačenja ponude i opoziva ponude je u tome što je povlačenje
moguće samo do trenutka u kojemu ponuda počinje stvarati pravne
učinke, odnosno do trenutka kada je ponuđeni primio ponudu, dok je
opoziv ponude, kada je predviđen, moguć sve do trenutka u kojem je
ponuđeni otposlao prihvat ponude. Kada je riječ o učincima ponude,
bitno je odrediti vrijeme vezanosti ponuđača ponudom, odnosno od
kada i do kada ona djeluje. Ponuda vezuje ponuđača od trenutka kada
ona prispije ponuđenom.
Usvajanje teorije prijema proizlazi iz odredbe prema kojoj se ponuda
može povući jedino prije ili istovremeno sa primitkom ponude. U tom
smislu, već napisana ponuda pa i ona koja je otposlana primatelju,
ne obvezuje ponuditelja ako je ponuđeni nije zaprimio. Kad je riječ
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 41
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
o trenutku do kojega obavezuje ponuda razlikuje se više slučajeva.
Ponuda u kojoj je određen rok za njen prihvat obavezuje ponuđača
do isteka tog roka. Rok za prihvat počinje teći od datuma naznačenog
u pismu, a ako pismo nije datirano onda od dana kada je pismo
predano pošti. Ako u ponudi nije određen rok za njen prihvat valja
razlikovati situacije u kojima je takva ponuda učinjena prisutnoj
osobi od situacija u kojima je ponuda učinjena odsutnim osobama.
Pri tome se prisutnim osobama smatraju osobe koje imaju mogućnost
neposredne i direktne komunikacije (osobe koje su fizički prisutne,
osobe koje komuniciraju putem telefona, radija, videoveze) dok se
odsutnim osobama smatraju osobe koje ne komuniciraju na takav
način (osobe koje komuniciraju putem pismena, telefaksa, elektronske
pošte, itd.). Ponuda učinjena prisutnoj osobi obavezuje ponuđača
vrlo kratko – ona će se smatrati odbijenom ako nije prihvaćena bez
odgađanja, osim ako iz okolnosti proizlazi da ponuđenom pripada
određeni rok za razmišljanje. Ponuda učinjena odsutnoj osobi u kojoj
nije određen rok za prihvat obvezuje ponuđača za vrijeme koje je
redovno potrebno da ponuda stigne ponuđenom, da je on razmotri, o
njoj odluči i da odgovor o prihvaćanju stigne ponuđaču.
1.3Oblik ponude
Ponuda predstavlja čin izjave volje pa se ona u pravilu može izjaviti
riječima, uobičajenim znacima ili drugim ponašanjem iz kojega
se sa sigurnošću može zaključiti o njenom postojanju, sadržaju i
identitetu davaoca izjave. Ponuda se može izjaviti i pomoću raznih
komunikacijskih sredstava. Međutim, kada je riječ o ponudi ugovora
za čije sklapanje zakon zahtijeva poseban oblik, ona će obavezivati
ponuđača samo ako je učinjena u tom obliku.
1.4Prihvat ponude
Kada ponuđeni zaprimi ponudu on se na nju može očitovati pozitivno,
na način da je prihvati, ili negativno, na način da je odbije. Prihvat
je jednostrani pravni posao kojim se ponuđeni pozitivno očituje na
zaprimljenu ponudu. Ukoliko, pak, ponuda ne zadovoljava interese
ponuđenog on je može odbiti izjavom volje ili pak na nju uopće ne
reagirati, što će u pravilu dovesti do toga da ugovor nije sklopljen. Sa
druge strane, ako bi ponuda samo djelomično zadovoljavala interese
ponuđenog, pa je on prihvati uz istodoban prijedlog da se ona u nečemu
izmijeni ili dopuni, takva se izjava volje neće tretirati kao prihvat,
već kao odbijanje ponude i stavljanje nove ponude svome prijašnjem
ponuđaču – tzv. protuponuda. Jednako tako, zakašnjeli prihvat se
ne smatra prihvatom već novom ponudom od strane ponuđenog.
Međutim, ako je prihvat pravodobno otposlan ponuđaču, a ovaj ga je
zaprimio nakon isteka roka za prihvat, te je ponuđač znao ili morao
znati da je prihvat pravodobno otposlan, ugovor će biti sklopljen,
osim ako ponuđač bez odlaganja pošalje obavijest ponuđenom da se
zbog zakašnjenja ne smatra vezanim ponudom.
1.5Učinci prihvata
Za razliku od ponude koja veže samo ponuđača, prihvat, u trenutku
kada počinje pravno djelovati, stvara ugovorni odnos. Pravni je učinak
prihvata da ponuda i prihvat prestaju biti zasebni jednostrani pravni
poslovi te zajedno čine dvostrani pravni posao, odnosno ugovor.
Prihvat se može povući samo ako ponuđač primi izjavu o povlačenju
prije izjave o prihvatu ili istodobno sa njome. Ovo je stajalište
opravdano jer prihvat ne proizvodi učinke sve dok ga ponuditelj nije
zaprimio.
1.6Oblik prihvata
Prihvat je, kao i ponudu, moguće dati bilo riječima, uobičajenim
znacima ili konkludentnim radnjama. Prihvatom se smatra i
kada ponuđeni pošalje stvar ili plati cijenu te kada izvrši kakvu
drugu radnju koja se na temelju ponude, prakse utvrđene između
42 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
zainteresiranih strana ili običaja može smatrati izjavom o prihvatu.
Iznimku predstavljaju ugovori za čije sklapanje zakon zahtijeva
poseban oblik – da bi takav ugovor bio sklopljen prihvat mora biti
učinjen u obliku koji zakon propisuje za ugovor koji se sklapa. U
suprotnom će prihvat biti nevaljan te neće proizvoditi pravne učinke,
pa ugovor neće biti sklopljen. U pogledu oblika prihvata valja posebno
razmotriti i značaj šutnje ponuđenog u odnosu na ponudu, odnosno
izostanak bilo pozitivne (prihvat ponude) bilo negativne (odbijanje
ponude) reakcije na ponudu.
Temeljno je pravilo da izostanak bilo kakve reakcije od strane
ponuđenog ne dovodi do sklapanja ugovora. Dakle, šutnja ponuđenog
ne znači prihvat ponude. Čak i kada bi u samoj ponudi bilo naznačeno
da će se šutnja ili primjerice izostanak odbijanja smatrati prihvatom,
izostanak reakcije ponuđenog se neće smatrati prihvatom, jer takva
odredba u ponudi nema pravnog učinka.
Međutim, šutnja će se tretirati kao prihvat ponude u dva slučaja:
1. kada ponuđeni stoji u stalnoj poslovnoj vezi sa ponuđačem u
pogledu određene robe te se smatra da je prihvatio ponudu
koja se odnosi na takvu robu ako je nije odmah ili u ostavljenom
roku odbio;
2. osoba koja se ponudila drugom da izvršava njegove naloge
za obavljanje određenih poslova, a i osoba u čiju poslovnu
djelatnost spada obavljanje takvih naloga, dužna je izvršiti
dobiveni nalog ako ga nije odmah odbila.
2. PONUDA U POSTUPKU JAVNE NABAVKE
Kada se u ulozi kupca nalazi institucija koja za nabavku roba, usluga
ili radova koristi budžetska sredstava, odnosno sredstva poreskih
obveznika, kao i preduzeće ili ustanova koja je pod finansijskom
ili upravljačkom kontrolom tih institucija govorimo o javnim
nabavkama.
S obzirom da se kod javnih nabavki koriste javna sredstva
ugovorni organi moraju poštovati određena pravila, principe i
procedure prilikom provođenja postupaka nabavki. Ova pravila,
principi i procedure definisani su Zakonom o javnim nabavkama
i podzakonskom regulativom. Kada se na strani ugovornih organa,
koji su dužni postupke nabavke provoditi u skladu sa pravilima i
procedurama definisanim Zakonom o javnim nabavkama, ukaže
potreba za nabavkom oni moraju objaviti poziv za dostavljanje ponuda
kako bi svi zainteresovani ponuđači bili u mogućnosti takmičiti
se za dobijanje ugovora. U postupcima javnih nabavki propisane
su procedure, kao i pravila u skladu sa kojima se mora provoditi
postupak. Takođe je propisano kako izgleda i šta mora sadržavati
ponuda kako bi se smatrala prihvatljivom za ugovorni organ.
U postupcima javnih nabavki ponuda se definiše kao dokument koji
podnosi ponuđač, pri čemu nudi isporuku robe, pružanje usluge
ili izvođenje radova, pod uslovima koje određuje ugovorni organ u
tenderskoj dokumentaciji. Ponuda u postupku javne nabavke može
biti:
■■ prihvatljiva,
■■ neprihvatljiva.
Prihvatljiva ponuda je ponuda koja ispunjava sve uslove postavljene i
definisane tenderskom dokumentacijom za konkretnu nabavku.
Neprihvatljiva ponuda je ponuda koja ne ispunjava sve uslove
postavljene i definisane tenderskom dokumentacijom za konkretnu
nabavku.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 43
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
3. POSTUPANJE SA PONUDAMA U POSTUPKU JAVNE
NABAVKE
Nakon što ugovorni organ objavi obavještenje o nabavci, odnosno uputi
zahtjev za dostavu ponude zainteresirani ponuđači reaguju na isto na
način da se informišu o načinu preuzimanja tenderske dokumentacije
kako bi podnijeli ponudu u predviđenom roku za dostavljanje ponuda.
Prilikom pripreme ponude ponuđači se pridržavaju zathjeva, uputa i
uslova iz tenderske dokumentacije. Sve troškove nastale tokom pripreme
i dostavljanja ponude snose ponuđači.
3.1 Priprema ponude
Ponuđači su obavezni da pripreme ponude u skladu sa kriterijima koji su
utvrđeni u tenderskoj dokumentaciji. Kao što je ranije navedeno, sve one
ponude koje nisu pripremljene u skladu sa tenderskom dokumentacijom
smatraju se kao neprihvatljive i iste se odbacuju. Ponuda se priprema
na jednom od službenih jezika u Bosni i Hercegovini. Određeni dijelovi
ponude mogu biti pripremljeni i na jednom od stranih jezika koji se
najčešće koriste u međunarodnoj trgovini pod uslovom da isti budu
prevedeni na jedan od službenih jezika. Prilikom pripreme ponude
ponuđači moraju postupiti na način da ponudu otkucaju ili napišu
neizbrisivom tintom te da sve ponude čvrsto uvežu i numerišu sve
stranice ponude.
Što se tiče čvrstog uveza ponude tokom primjene Zakona o javnim
nabavkama BiH pojavile su se određene nejasnoće i različita tumačenja
šta se smatra pod čvrstim uvezom ponude. Iz tog razloga Agencija za
javne nabavke BiH je dala tumačenje i pojašnjenje šta se smatra čvrsto
uvezanom ponudom. U navedenom pojašnjenju stoji sljedeće:
‚’Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine se zasniva na nekoliko
općih načela navedenih u članu 1. Zakona. Ova odredba, između
ostalog, zahtijeva da ugovorni organi poduzmu sve potrebne mjere kako
bi se osigurala pravična i aktivna konkurencija među potencijalnim
dobavljačima, uz ostvarivanje jednakog tretmana, nediskriminacije
i transparentnosti. Navedena načela zahtijevaju npr. otkrivanje istih
informacija privrednim subjektima koji sudjeluju u postupku, primjenu
istih uvjeta za sve sudionike u postupku javne nabave, itd.
Načela jednakog tretmana i nediskriminacije ugovorni organ treba
poštivati tokom cijelog procesa nabavke počinjući sa pripremom
tenderske dokumentacije i uspostavom zahtjeva koje trebaju ispuniti
dobavljači zainteresirani za javnu nabavku, pa sve do odabira dobavljača
i dodjele ugovora. Osim u članu 1. Zakona, načela jednakog tretmana i
nediskriminacije se navode i u drugim odredbama Zakona, posebno za
određene pojedinačne faze postupka javne nabavke.
U skladu sa naprijed navedenim, ugovorni organi su dužni u tenderskoj
dokumentaciji precizno utvrditi da ponude, kao i zahtjevi za sudjelovanje
u odgovarajućim postupcima, moraju biti čvsto uvezani, a sve stranice
ponude numerisane. U cilju poštivanja temeljnih načela jednakog
tretmana i nediskriminacije, izuzetno je korisno da ugovorni organ u
tenderskoj dokumentaciji utvrdi šta se podrazumijeva pod pojmom čvrsto
uvezane ponude, kako bi se formalna ispravnost svih pravovremeno
pristiglih ponuda mogla ocijeniti po jednakim, unaprijed utvrđenim
mjerilima.
Naime, odredbom člana 2. stav (16) Zakona određeno je da ponuda
podrazumijeva dokument koji podnosi dobavljač i kojim nudi opskrbu
proizvodima, pružanje usluga ili izvođenje radova pod uvjetima koje
određuje ugovorni organ.
Nadalje, članom 21. stav (10) Zakona određeno je da ugovorni organ u
tenderskoj dokumentaciji navodi da se zahtjevi ili ponuda obvezno
podnose u pisanom obliku i da ih treba potpisati osoba koju je ovlastio
dobavljač. Ugovorni organ takođe zahtijeva da se ponude dostavljaju u
jednoj zatvorenoj koverti sa potpisom i pečatom, osim u slučaju ponuda
za konsultantske usluge, koje se dostavljaju u dvije koverte u skladu s
odredbama podzakonskih akata. Stranice ponude (sa dodacima) treba da
44 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
budu numerisane. Garantni dokumenti, pomenuti u članu 16. ovoga
zakona, mogu biti neuvezani i bez numerisanih stranica.
Sukladno tome, pored samog dokumenta kojim se nude robe,
usluge i radovi, ponuda također podrazumijeva i određene dodatke
na ponudu. Pod dodacima se podrazumijevaju svi dokumenti
koje zahtijeva ugovorni organ u svrhu dokazivanja kvalificiranosti
kandidata, odnosno ponuđača. To su dokumenti koje ugovorni organ
može zahtijevati u skladu sa čl. 23. do 26. Zakona.
Zakonodavac nije definirao šta znači čvrsto uvezana ponuda.
Međutim, u tački 5.6. Modela standardne tenderske dokumentacije
(„Službeni glasnik BiH’’, broj 56/07) predviđeno je da svi listovi
ponude moraju biti čvrsto uvezani, s označenim stranicama. Bitno
je istaći da je suština čvrstog uvezivanja ponuda da se pokuša
osigurati da se ponuda ne ‚rasipa’, odnosno da se stranice ponude
ne mogu izvlačiti i/ili mijenjati. Iz tog razloga, stav Agencije je da se
pod čvrstim uvezom podrazumijeva ponuda ukoričena u knjigu ili
ponuda osigurana jamstvenikom.
Dakle, sukladno naprijed navedenom, čvrsto uvezana ponuda
podrazumijeva čvrsto uvezivanje svih ‚papira’ koje dostavlja
ponuđač, izuzev garantnih dokumenata, dakle, kako dokumenata
kojim se nude robe, usluge i radovi, kao i dodataka na ponudu,
u naprijed navedenom smislu. U postupcima koji se odvijaju po
fazama (ograničeni i pregovarački postupak) dokazi kvalificiranosti
po zahtjevu za sudjelovanje moraju biti čvrsto uvezani na navedeni
način.
Nadalje, iz odredbe člana 21. stavak (10) Zakona vidljivo je također da
ponude trebaju biti pripremljene tako da su im stranice numerisane
(uključujući sve dodatke), sa tim da garantni dokumenti mogu biti
dostavljeni neuvezani i bez numeriranih stranica. Dakle, numeriranje
ponuda podrazumijeva numeriranje svih stranica ponude i svih
dodataka (kvalifikacijske dokumentacije).’’
Dakle, u skladu sa naprijed navedenim stavovima i mišljenima
Agencije za javne nabavke BiH, ponuda mora biti čvrsto uvezana u
jednu cjelinu na način da se onemogući rasipanje ponude, odnosno
da se onemogući manipulisanje stranicama ponude.
3.2 Sadržaj ponude
Svaka ponuda koja se podnosi na poziv za dostavu ponuda u postupku
javne nabavke mora sadržavati sljedeće elemente i to:
a) ime i sjedište ponuđača, a za grupu ponuđača podatke o
svakom članu grupe ponuđača, kao i jasno određenje člana
grupe koji je ovlašteni predstavnik grupe ponuđača za učešće
u postupku javne nabavke, za komunikaciju i za zaključivanje
ugovora;
b) dokaz o garanciji, ako se traži;
c) cijenu sa svim elementima koji je čine, kao i potrebnim
objašnjenjima, na način kako je
dokumentaciji;
definirano u tenderskoj
d) dokaze
o ličnoj, poslovnoj, finansijskoj, tehničkoj i
profesionalnoj sposobnosti, osim u fazi dostavljanja ponuda
u ograničenom, pregovaračkom postupku sa ili bez objave
obavještenja i takmičarskom dijalogu, prema zahtjevima iz
tenderske dokumentacije;
e) navode da je riječ o alternativnoj ponudi, ako je ona dozvoljena;
f) datum ponude;
g) potpis podnosioca ponude ili ovlaštenog lica na osnovu
punomoći koja u tom slučaju mora biti priložena u originalu
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 45
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
ili ovjerenoj kopiji;
h) ponuda mora biti ovjerena pečatom podnosioca ponude,
ako po zakonu države u kojoj je sjedište podnosioca ponude
podnosilac ponude ima pečat ili dokaz da po zakonu države u
kojoj je sjedište podnosioca ponude podnosilac ponude nema
pečat;
i) popis dokumentacije priložene uz ponudu.
3.2 Period važenja ponude
Period važenja ponude je vremenski rok koji odredi ugovorni organ
u toku kojeg ponuda obavezuje ponuđača, odnosno uslovi koje je
ponuđač ponudio nakon otvaranja njegove ponude važe sve do isteka
roka koji je određen kao period važenja ponude. Period važenja
ponude određuje ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji. Period
važenja ponude ne može biti kraći od roka navedenog u tenderskoj
dokumentaciji sa tim da ugovorni organ ne može odrediti period
važenja ponude kraći od 30 dana. Ukoliko ponuđač u ponudi ne
navede rok važenja ponude smatra se da ponuda važi za period koji je
naveden u tenderskoj dokumentaciji.
Ukoliko se za to pojavi potreba, ugovorni organ, može tražiti od
ponuđača da u periodu važenja ponude produži perid važenja do
određenog roka. Ukoliko ponuđač ne odgovori na pismeni zahtjev u
pogledu produženja perioda važenja ponude ili ne pristane produžiti
rok važenja ponude ili ne osigura produženje garancije za ozbiljnost
ponude, smatra se da je ponuđač odbio zahtjev ugovornog organa te
se njegova ponuda ne razmatra u daljnem postupku nabavke.
Ponuđači su dužni da, ukoliko je ugovorni organ to zahtijevao u
tenderskoj dokumentaciji, uz ponudu dostave i garanciju za ozbiljnost
ponude. Garancija za ozbiljnost ponude predstavlja garanciju da
ponuđač neće odustati od svoje ponude u roku važenja ponude. Rok
važenja garancije za ozbiljnost ponude određuje se obično i koliko je
rok važenja ponude.
3.3 Otvaranje ponuda
Nakon isteka roka za dostavu ponuda ugovorni organ otvara pristigle
ponude koje su zaprimljene blagovremeno, odnosno do roka i sata
određenog za dostavu ponuda. Ponude primljene nakon isteka roka
određenog za prijem ponuda ne otvaraju se i neotvorene se vraćaju
ponuđaču koji je i dostavio ponudu. Ponude se otvaraju na javnom
otvaranju ponuda, neposredno nakon isteka roka za prijem ponuda.
Ponude koje su dostavili ponuđači otvara komisija za nabavke na
datum i sat koji su navedeni u tenderskoj dokumentaciji. Svi ponuđači
koji su na vrijeme dostavili ponude ili njihovi ovlašteni predstavnici,
kao i sva druga zainteresirana lica imaju pravo prisustvovati
postupku otvaranja ponuda. Koverte sa ponudama otvara komisija i
tom prilikom saopštava sljedeće:
■■ naziv ponuđača;
■■ ukupnu cijenu navdenu u ponudi;
■■ popust naveden u ponudi.
Sve informacije koje se saopštavaju na otvaranju ponuda unose
se u zapisnik s otvaranja ponuda, čija je forma i izgled propisan
podzakonskim aktom. Zapisnik sa otvaranja ponuda, nakon završetka
postupka otvaranja ponuda, potpisuju predsjednik komisije za
javne nabavke i prisutni predstavnici ponuđača ili njihovi ovlašteni
predstavnici. Kopija zapisnika sa otvaranja ponuda dostavlja se svim
ponuđačima koji su učestvovali u postupku nabavke u roku od tri
dana od dana otvaranja ponuda.
46 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
3.4 Ocjena ponuda
Nakon otvaranja ponuda i sačinjavanja zapisnika s otvaranja ponuda,
komisija za nabavke analizira dostavljene ponude i to s aspekta
kvalifikovanosti ponuđača, a nakon toga ocjenjuje ponude u skladu
sa kriterijima za dostavu ponuda.
Postupak provjere kvalifikacija podrazumijeva analizu ponuda
s aspekta dostavljenih dokumenata kojima ponuđač dokazuje da
ispunjava sve postavljene uslove u smislu lične spososbnosti za
učešće u postupku, kao i tehničke i profesionalne te ekonomske
sposobnosti za izvršenje ugovora. Ukoliko ponuđač dostavi potpunu
dokumentaciju kojom dokazuje da ispunjava naprijed navedene
uslove njegova ponuda se ocjenjuje kao kvalifikovana, odnosno
ponuđač je kvalifikovan i sposoban za izvršenje ugovora.
Ukoliko ponuđač ne dostavi sve zahtijevane dokumente, kojima
dokazuje da ispunjava kvalifikacione kriterije, njegova ponuda se
ocjenjuje kao nekvalifikovana i ista se odbacuje iz daljneg postupka
nabavke.
Nakon što ponude prođu fazu kvalifikacije, vrši se ocjena i rangiranje
ponuda po uspješnosti u skladu sa unaprijed postavljenim kriterijima
za dodjelu ugovora. Ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji
određuje kriterije za dodjelu ugovora i u tom smislu ima na
raspolaganju dvije mogućnosti. Ugovorni organ se može odlučiti da
kao kriterije za dodjelu odredi:
■■ ekonomski najpovoljniju ponuda ili
■■ najnižu cijenu tehnički zadovoljavajuće ponude.
Nakon ocjene ponuda, ugovorni organ dužan je sačiniti zapisnik o
ocjeni ponuda koji sadrži najmanje sljedeće podatke:
■■ naziv ugovornog organa;
■■ predmet javne nabavke;
■■ naziv ponuđača čije su ponude odbijene i razloge za njihovo
odbijanje;
■■ dodjelu bodova po potkriterijima za ocjenu ponuda, ako je kriterij
ekonomski najpovoljnija ponuda, prema metodologiji utvrđenoj
u tenderskoj dokumentaciji;
■■ rang-listu ocijenjenih ponuda, počev od najuspješnije ka najmanje
uspješnoj;
■■ naziv ponuđača čija je ponuda ocijenjena najpovoljnijom;
■■ vrijednost ugovora ili okvirnog sporazuma.
Zaključak
Nuđenje različitih roba, usluga ili radova je svakodnevna aktivnost
privrednih subjekata u obavljanju njihovih redovnih aktivnosti na
tržištu. Ponuda se može posmatrati dvojako. Ponuda sa jedne strane
predstavlja skup aktivnosti i djelovanja koje poduzimaju oni privredni
subjekti koji na tržištu nude određene robe ili usluge. Sa druge
strane ponuda se može definisati kao akt kojim ponuđač izražava
svoju izjavu volje da po određenim uslovima proda robu ili uslugu
kupcu. U svakodnevnim privrednim aktivnostima susrećemo se sa
ponudama. Ponudom se smatraju naprimjer katalozi ili leci koje izdaju
ponuđači s opisom i cijenama roba koje se nude širem broju kupaca.
Takođe se ponudom može smatarati i izlaganje robe na određenom
mjestu, s istaknutim cijenama. U postupcima javnih nabavki ponuda
predstavlja strogo definisani i propisani akt koji mora sadržavati sve
tražene dokumente kojim ponuđači dokazuju sposobnost za učešće
u postupku javne nabavke, odnosno dokumente kojima dokazuje da
je kvalifikovan i osposobljen za realizaciju budućeg ugovora. Stoga
je ova oblast definisana zakonom i podzakonskim aktima i formalno
uređena aktivnost prilikom provođenja postupaka javne nabavke.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 47
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
ZAKON O INSPEKCIJAMA
FEDERACIJE BiH
Diana Ružić, dipl. iur
SADRŽAJ1
i. Inspekcijski nadzor, historijski osvrt na organizaciju inspekcijske službe u BiH
ii. Uticaj inspekcijskog nadzora na poslovni ambijent države
iii. Uočene slabosti u funkcionisanju inspekcijske službe do donošenja entitetskih zakona o
iv.
v.
vi.
vii.
inspekcijama 2005. godine
Prednosti funkcionalnog organizovanja inspekcijske službe
Ciljevi savremenog inspekcijskog nadzora u svjetlu EU standarda
Misija inspekcija u BiH
Osvrt na nova zakonska rješenja u Zakonu o inspekcijama FBiH iz 2014. godine
o Razlozi donošenja novog zakona o inspekcijama FBiH
o Pregled i sadržaj najznačajnijih novina
o Finansijska sredstva za provođenje zakona
o Kratko pojašnjenje novih zakonskih rješenja Zakona o inspekcijama FBiH iz 2014.
godine
Ključne riječi i njihovo značenje:
1) „inspekcijski organ“ – federalni organ nadležan za vršenje inspekcijskih poslova;
2) „inspektor“ – državni službenik sa posebnim ovlastima i odgovornostima;
3) „inspekcijski nadzor“ – vrsta upravnog nadzora koja se ostvaruje neposrednim uvidom u
zakonitost rada, poslovanja i postupanja pravnih i fizičkih osoba koje obavljaju određenu
djelatnost građana u pogledu pridržavanja zakona i drugih propisa, te poduzimanje
upravnih i drugih mjera za koje su ovlašteni zakonom, odnosno drugim propisom (u
daljnjem tekstu: zakoni i drugi propisi);
4) „inspekcijski poslovi“ – poslovi za koje su ovlašteni inspektori u okviru inspekcijskog
nadzora, a to su:
a) preventivni - preduzimanje mjera i radnji radi sprečavanja povrede propisa;
b) korektivni - donošenje rješenja o otklanjanju nedostataka, zabrani poduzimanja
radnji koje su u suprotnosti sa zakonima i drugim propisima i drugih upravnih
mjera i radnji za koje je inspektor ovlašten posebnim zakonom ili drugim propisom;
c) represivni - podnošenje zahtjeva i prijava nadležnom organu za pokretanje
odgovarajućeg postupka, ako povreda propisa predstavlja prekršaj ili kazneno djelo i izricanje novčane kazne putem izdavanja prekršajnog naloga;
d) inspekcijski pregled - neposredni pregled poslovnih prostorija i drugih
objekata, procesa rada i zaštite na radu, proizvoda, robe i usluga, isprava i druge
dokumentacije, kao i drugih radnji sukladno svrsi inspekcijskog nadzora kod
pravnih i fizičkih osoba;
e) kontrolni inspekcijski nadzor - kontrola u izvršenju i postupanju subjekta nadzora
po naloženim upravnim i drugim mjerama u postupku otklanjanja uočenih
nepravilnosti;
5) Predmet prekršaja, subjekt nadzora, stručna institucija, lista provjera
1 Inspekcijski nadzor, značajnije novine u Zakonu o inspekcijama Federacije BiH
48 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
a)
b)
c)
d)
e)
f)
„predmet prekršaja“ - predmeti,
robe, proizvodi, sredstva rada,
pružene usluge ili radnje i druge
stvari i materijali kojim je učinjen
prekršaj ili krivično djelo ili su
nastali u izvršenju ili pokušaju
izvršenja prekršaja ili krivičnog
djela;
„subjekt nadzora“ - pravno lice,
pravno lice sa javnim ovlastima,
fizičko lice registrirano kod
nadležnog organa za obavljanje
određene djelatnosti i fizičko
lice koje obavlja određenu
djelatnost bez rješenja nadležnog
organa i građani, nad kojim se vrši
inspekcijski nadzor
„stručna institucija“ - ovlaštena
organizacija za ispitivanja i
ocjenjivanje usuglašenosti stanja i
proizvoda sa propisima;
„lista provjera“ - ček-lista - lista
provjera sačinjena na osnovu zakona
i drugih propisa, koja čini sastavni
dio naloga za vršenje inspekcijskog
nadzora, a koja definiše konkretan predmet, pravni temelj, te mjere koje
inspektor može poduzeti sukladno
zakonu i drugim propisima, u
slučaju da prilikom nadzora
konstatuje njihovu povredu, kao
i druge aktivnosti inspektora
u postupku obavljanja inspekcijskog
nadzora;
„službena kontrola“ - svaki oblik
kontrole koju obavlja nadležno
tijelo radi verificiranja postupanja
subjekta nadzora i usklađivanja
poslovanja sukladno zakonima i
drugim propisima.
„pismeno“ - svaki akt koji izdaje
inspektor u vršenju inspekcijskog
nadzora.
I. Inspekcijski nadzor, historijski
osvrt na organizaciju inspekcijske
službe u BiH
Inspekcijski nadzor je od izuzetne
važnosti za poslovnu zajednicu i razvoj
poslovnog
okruženja
svake
zemlje.
Inspekcije predstavljaju metodu uz pomoć
koje organi uprave osiguravaju poštivanje
regulatornih odredbi koje su donešene u cilju
zaštite i podrške javnog / privatnog interesa.
Inspekcije pružaju garanciju ispunjavanja
uslova koji podržavaju sigurnost i dobro
stanje društva. Ovo uključuje široke oblasti
društva, npr. zaštitu vazduha i kvalitet vode
preko inspekcija zaštite životne sredine i
okoliša; ili putem građevinska inspekcija,
koja kontroliše da li se objekti grade na
osnovu izdatih dozvola i da li ispunjavaju
strukturalni integritet građevine; kontrola
prijavljivanja uposlenih radnika putem
inspekcije rada, itd.
Suštinska svrha svakog inspekcijskog
nadzora je kontrola poštivanja pozitivnih
propisa od strane kontrolisanog subjekta i
održavanje urednog stanja u kontrolisanoj
upravnoj oblasti.
Naplatom novčanih kazni, izrečenih
putem izdatih prekršajnih naloga ili izvršnih
sudskih rješenja koja glase na bezuvjetnu
novčanu kaznu, ostvaruje se svrha
kažnjavanja subjekta za konkretno počinjeni
prekršaj, ali indirektno se vrši i punjenje
budžeta. Važno je istaći da ovo zadnje nije
primarna funkcija nefiskalnih inspekcija
(građevinska, inspekcija rada, tržišna,
ekološka, tehnička, vodna, poljoprivredna,
veterinarska, itd) već samo nusprodukt.
Istorijski gledano, inspekcijski poslovi u
Bosni i Hercegovini su bili u sklopu resornih
ministarstava i predstavljali oruđe organa u
čijoj je nadležnosti bilo sprovođenje zakona iz
domena resornog ministarstva. Djelimično
kao posljedica ovakve decentralizirane
organizacije donešen je ogroman broj zakona
i podzakonskih akata koji su regulisali
oblast inspekcijskih poslova. Organizacija,
ovlaštenja i nadležnosti inspekcijskih
poslova u Federaciji BiH, Republici Srpskoj
i Brčko Distriktu propisani su određenim
zakonima o organizaciji inspekcijske službe
i materijalnim zakonima. Kao posljedica
velikog broja procesnih i materijalnih zakona,
dolazilo je do preklapanja nadležnosti kod
određenih vrsta inspekcija, sa jedne strane,
a sa druge, do toga da neke oblasti nisu
bile dovoljno ili gotovo nikako pokrivene
inspekcijskim nadzorom. Sve ovo je bilo
posljedica prenormiranosti i loše definisane
i razgraničene nadležnosti inspekcija,
kako po vrstama tako i po nivoima vlasti u
složenoj državi kakva je Bosna i Hercegovina
utemeljena na Sporazumu iz Daytona.2
Nadležnost inspekcija u najvećoj mjeri
je utvrđena regulatornim odredbama koje
su date u zakonima i podzakonskim aktima.
Postupak inspekcijskog nadzora se naslanja
na zakone o opštim procedurama, kao što su
entitetski zakoni o upravnom postupku.
II. Uticaj inspekcijskog nadzora na
poslovni ambijent države
2 General Framework Agreement for Peace in Bosnia
and Herzegovina – „Opći okvirni sporazum za mir
u BiH“, iz decembra 1995. godine – čiji Aneks 4
predstavlja Ustav Bosne i Hercegovine.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 49
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Mnogo faktora utiče na poslovnu
klimu svake države. Da li će strani investitori
biti zainteresovani da ulažu sredstva u
privredni razvoj Bosne i Hercegovine zavisi
od političke stabilnosti, brzine registracije
poslovnih subjekata, porezne politike,
efikasnosti pravosuđa, a takođe, značajan
faktor je i rad kontrolnih organa. Od
izuzetne je važnosti kako i na koji način rade
inspekcijske službe, dinamika inspekcijskih
kontrola; selekcija subjekata nadzora
bazirana na „procjeni rizika“, preventivno i
edukativno djelovanje inspekcija, indirektan
uticaj inspekcija na izmjene propisa putem
analize normi kroz njihovu praktičnu
primjenu, uloga inspekcija kod suzbijanja
negativnih pojava u društvu, smanjenja
„sivog tržišta“, itd.
III. Uočene slabosti u funkcionisanju
inspekcijske službe do donošenja
entitetskih zakona o inspekcijama
2005. godine
Početkom 2003. godine Svjetska banka
(WB) započela je izuzetno kompleksan posao
– reformu inspekcijskih organa. Preklapanje
nadležnosti određenih inspekcija, kako po
vrsti tako i po nivou, uzrokovalo je česte i
nepotrebne kontrole kod istog poslovnog
subjekta, sa jedne strane, a sa druge strane
dešavalo se da neke poslovne aktivnosti
uopšte nisu bile pod „lupom kontrolnih
organa“.
Pored ovih, inspekcijski organi
pokazali i niz drugih nedostataka:
su
■■ Nedostatak standardizacije u pogledu
učestalosti - dinamike inspekcijskih
kontrola
■■ Nedovoljna samostalnost inspektora /
uticaj od strane pretpostavljenih
■■ Nedostatak individualne odgovornosti
■■ Primarno represivno kažnjavanje
■■ Nizak nivo kvaliteta rada inspektora u
obavljanju zahtjevnih radnih zadataka,
imajući u vidu da se radi o državnim
službenicima, kojima su zakonom data
posebna ovlaštenja
■■ Nepostojanje programa edukacije za
unapređenje kvaliteta rada inspektora
■■ Nedostatak objektivnih kriterija kod
odabira subjekta kontrole
■■ Nepostojanje evidencija / hronologije
prethodnih kontrola po subjektima
■■ Izrada plana i programa rada kontrolnih
organa na osnovu paušalnih kriterija i sl.
Po nekim mišljenjima, sama činjenica
da su inspekcijski organi bili u sastavu
ministarstava dovodila je također i do
50 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
različitih vrsta zloupotrebe, gdje su određeni
poslovni subjekti bili izloženi prekomjernoj
inspekciji (iz razloga generisanja prihoda ili
političkih razloga).
Iz naprijed navedenih razloga, Svjetska
banka je pristupila ozbiljnoj analizi stanja
i uzroka lošeg rada inspekcija i reformi
inspekcijskih organa, gdje se pristupilo izradi
novih entitetskih zakona koji su imali u vidu
drugačiju organizaciju. Na izradi zakona
radile su grupe eksperata u oba bh. entiteta,
a rezultat njihovog napornog rada bili su
važeći entitetski zakoni o inspekcijama koji
su usvojeni krajem 2005. godine.
IV. Prednosti funkcionalnog
organizovanja inspekcijske službe
Prema entitetskim zakonima o
inspekcijama iz 2005, inspekcijski poslovi su
organizovani na „principu funkcionalnosti“.
Inspekcije
su,
po
ovim
zakonima,
organizovane u samostalni organ uprave,3
tj. upravu za inspekcijske poslove, čime su
izmještene iz resornih ministarstava i na taj
način dobile na objektivnosti i samostalnosti
u radu. Uprave su formirane kao samostalni
organi uprave, na čelu sa direktorom, kao
rukovodećim državnim službenikom, koji
rukovodi, predstavlja i zastupa upravu;
organizira i osigurava zakonito i efikasno
vršenje inspekcijskog nadzora iz nadležnosti
inspekcija koje su u sastavu uprave; donosi
propise i druge akte za koje je ovlašten
zakonom.
Ovakav vid organizovanja inspekcijske
službe, kroz praktičnu primjenu ovih zakona
u periodu od skoro osam godina, pokazao je
značajne prednosti inspekcijske službe kao
što su:
■■ omogućava efikasniji i racionalniji
inspekcijski nadzor;
■■ znatno je lakše osigurati jedinstvenu
primjenu zakona, davati profesionalna
objašnjenja i uputstva kada su inspekcije
organizirane u okviru jednog organa;
■■ ovaj novi pristup kojim se inspekcijska
služba
organizira
po
principu
fukcionalnosti i efikasnosti je bolji
od prethodnog jer daje mogućnost
racionalnijeg
raspoređivanja
na
određenu vrstu poslova i specijalizaciju
inspektora;
■■ plansko
i
racionalno
planiranje
inspekcijskih kontrola;
3 U Federaciji BiH su formirane Federalna uprava
za inspekcijske poslove i kantonalne uprave
za inspekcijske poslove izuzev Hercegovačkoneretvanskog i Srednjebosanskog kantona. U
Republici Srpskoj je formiran Republički inspektorat,
a u Distriktu Brčko - Inspektorat BD.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
■■ lakše planiranje tzv. „mješovitih“ timskih
nadzora (Timske inspekcije onemogućuju
ili bar smanjuju mogućnost korupcije –
kada jedan poslovni subjekt kontroliše
više inspektora smanjuje se mogućnost
nuđenja
/
traženja
protuusluge.
Pored ovog, timske inspekcije imaju
prednost i u tome što manje opterećuju
subjekta kontrole, jer umjesto da on
više dana provede u kontroli sa svakim
inspektorom
pojedinačno,
jednim
inspekcijskim nadzorom, od strane više
različitih inspektora, završi se kontrola
kod jednog subjekta nadzora);
■■ Bolja iskorištenost materijalno-tehničke
opreme i bolje operativne mogućnosti za
rad inspektora;
■■ Jednoobrazna
primjena
zakona
primjena zakona i davanje objašnjenja i
uputa je lakše, redovnije i jednoobraznije
kada su inspekcije organizirane u okviru
jednog organa;
■■ Viši stupanj samostalnosti za inspektore
u izvršavanju inspekcijskih poslova;
■■ Konsolidacija inspekcijskih aktivnosti
unutar jednog organa; vođenje evidencija
obavljenih kontrola (kako po subjektima
tako i vrstama izrečenih upravnih mjera
/ prekršajnih kazni) omogućava bolju
i kvalitetniju pripremu inspektora za
kontrolu – kao i mogućnosti da se odabir
subjekta kontrole vrši na bazi „procjene
rizika“ - kod planiranja inspekcija kako
bi se kontrole preusmjerile na subjekte
visokog i srednjeg, a smanjile kod
subjekata tzv. malog rizika (subjekta sa
malim % utvrđenih prekršaja);
■■ Posebno treba istaći da se do sada nije
vodilo računa o edukaciji inspektora,
niti se pristupalo stručnom usavršavanju
kako bi se kvalitet njihovog rada doveo
na zadovoljavajući nivo.
Općenito
govoreći,
inspektori
kao
službenici sa posebnim ovlaštenjima i
obavljanje njihove zahtjevne funkcije su
uveliko prepoznati od strane kako poslovne
zajednice, tako i organa uprave na svim
nivoima vlasti.
V. Ciljevi savremenog inspekcijskog
nadzora u svjetlu standarda EU
Ciljevi inspekcijskog nadzora su prvenstveno
rast društvene discipline u primjeni propisa,
rast nivoa svijesti subjekata nadzora o potrebi
poštivanja propisa, pravila i procedura,
tehničkih propisa i standarda, a svakako
i razvijanje kulture dijaloga i tolerancije
između inspekcijskih organa i privrednih
subjekata.
VI. Misija inspekcija u BiH
Misija inspekcija u BiH je da pomaže
subjektima nadzora da poštuju i pravilno
primjenjuju
propise
preduzimanjem
preventivnih
i
korektivnih
mjera
(diskreciono pravo, značaj stručnosti,
odgovornosti), da pomažu u analizi i procjeni
rizika i ukazuju subjektima nadzora na nova
zakonska rješenja i način njihove buduće
praktične primjene.
VII. Nova zakonska rješenja u Zakonu
o inspekcijama Federacije BiH
VII. 1 - Razlozi za donošenje zakona
Po stupanju na snagu Zakona o inspekcijama
u Federaciji Bosne i Hercegovine 1. januara
2006. godine („Službene novine Federacije
BiH“, broj 69/05), zastupnici Zastupničkog
doma Parlamenta Federacije Bosne i
Hercegovine podnijeli su Ustavnom sudu
Federacije Bosne i Hercegovine zahtjev za
utvrđivanje ustavnosti odredbi zakona o
ovlaštenjima federalne inspekcije u odnosu
na kantonalne inspekcije.
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine
je, odlučujući po inicijativi za ocjenu
ustavnosti za pitanja uređena Zakonom
koja se odnose na organizaciju, djelokrug, te
prava, dužnosti i odgovornosti kantonalnih
inspekcija, presudom utvrdio da je
sukladno Ustavu nadležan kanton, budući
da u konkretnom slučaju kanton, odnosno
kantonalna zakonodavna tijela nisu svoje
ovlasti prenijeli na federalnu vlast, a za što
postoji mogućnost suglasno odredbi članka
V. 1.2. (1) u svezi sa člankom V.2.6. b) Ustava
Federacije Bosne i Hercegovine.
Iz navedenih razloga trebalo je preispitati
i uskladiti odredbe Zakona o inspekcijama
u FBiH s Ustavom Federacije Bosne i
Hercegovine, odnosno dopuniti i izmijeniti
pojedine odredbe u cilju osiguranja
efikasnijeg i transparentnijeg rada inspekcija
u sastavu Federalne uprave za inspekcijske
poslove.
Upravo dakle zbog činjenice da je Zakon
o inspekcijama u Federaciji BiH, koji je
stupio na snagu 1. 1. 2006. godine, već u
februaru 2006. godine proglašen djelimično
neustavnim, te da je više puta pokušano
izvršiti korekciju zakona i usklađivanje sa
gore pomenutom presudom, to je bilo više
nego urgentno konačno implementirati
presudu i donijeti novi zakon.
Podršku i učešće u izradi i ovog novog
zakona o inspekcijama FBiH dala je WB.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 51
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
VII. 2 - Pregled i sadržaj najznačajnijih
novina
U okviru općih odredbi Zakona propisani
su predmet zakona i predmet, uloga i značaj
inspekcijskog nadzora, te pojmovi korišteni
u Zakonu (član 2), u kojem je data, između
ostalog, i definicija službene kontrole, a što je
novina u odnosu na važeći zakon.
Članom 4. utvrđeno je da nadležne
federalne inspekcije u FBiH osiguravaju
nepristrasnost, kvalitetno provođenje i
dosljednost službenih kontrola koje se
sprovode radi verifikacije postupanja,
sukladno utvrđenim zakonodavstvom EU.
U čl. 6-16. uređena su pitanja organiziranja
i vršenja inspekcijskog nadzora, te načela
vršenja inspekcijskog nadzora.
U poglavlju II Zakona regulisana je
organizacija Federalne uprave za inspekcijske
poslove (čl. 17-24), pitanja djelokruga i
unutrašnje organizacije Federalne uprave i
poslovi rukovođenja.
U poglavlju III Zakona regulisana je
Unutarnja organizacija Federalne uprave
(čl. 25-31) pitanja organizacione strukture,
direktor Federalne uprave, rukovodeći
državni
službenici,
glavni
federalni
inspektori i federalni inspektori, djelokrug
rada,
povjeravanje
stručnih
poslova
inspekcije specijaliziranim institucijama,
poslovi planiranja i izvješća, normativi za
obavljanje inspekcijskog nadzora, vrijeme
trajanja inspekcijskog nadzora i evidencija.
Kao značajna novina u nacrtu zakonu, u
odnosu na važeći, u okviru Federalne uprave
uveden je novi inspektorat – Federalni
inspektorat za hranu i dva nova sektora –
Sektor granične inspekcije i Sektor unutrašnje
kontrole.
U poglavlju IV Zakona regulisane su odredbe
koje se odnose na imenovanje inspektora
i glavnih inspektora, uvjeti za obavljanje
inspekcijskih poslova iz kojih je izbačen
inspektorski ispit. Naime, ovaj uvjet je bio
samo „mrtvo slovo na papiru“ s obzirom da
podzakonska pravila o postupku i načinu
polaganja ovog ispita nikad nisu donijeta od
strane Ministarstva pravde FBiH.
Značajna pak novina u odnosu
na važeći zakon jeste uvođenje obaveze
certificiranja inspektora (certifikat - potvrda
o uspješnosti u radu).
U ovom poglavlju dalje se regulišue i
iskaznica i značka, zatim odredbe koje
regulišu ocjenjivanje rada inspektora,
52 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
njihovo stručno obrazovanje, ograničenja
inspektora u obavljanju drugih poslova,
posebni dodaci na plaću, obveza čuvanja
službene i druge tajne, kao i odredbe
o suspenziji i razrješenju i postupku
utvrđivanja
disciplinske
odgovornosti
inspektora i glavnih inspektora.
Poglavlje V Zakona reguliše nadležnost
inspekcija, nadležnost federalne inspekcije
za vršenja inspekcijskog nadzora kad
federalnim materijalnim propisom nije
precizirano koja inspekcija vrši nadzor
(federalna / ili kantonalna), vršenje
inspekcijskog nadzora po ovlasti direktora,
zatim u slučaju neposredne opasnosti,
zabrana vršenja inspekcijskog nadzora iz
nadležnosti druge inspekcije, dopuštenosti
vršenja inspekcijskog nadzora iz nadležnosti
druge inspekcije, premještaj inspektora
glede sjedišta obavljanja poslova ili radnog
mjesta, te rješavanje sukoba nadležnosti
između inspekcija.
U poglavlju VI zakona naglašeno je
preventivno djelovanje inspektora, te
precizirane radnje i postupci koje je
dužan provesti inspektor u poduzimanju
preventivnih mjera, a što se osobito odnosi
na inspektore rada sukladno Konvenciji o
inspekciji rada u industriji i trgovini, kaja je
usvojena 11. 7. 1947. godine.
Poglavljem VII zakona regulisan je postupak
- tok provođenja inspekcijskog nadzora - i
istim su grupisana pitanja u zasebne cjeline,
što je također novina u odnosu na dosadašnja
zakonska rješenja, a koja se odnose na: Prava
i obveze i odgovornosti inspektora; - prava
i obveze subjekta nadzora; 2. Postupak
inspekcijskog nadzora (pokretanje, nalog
za vršenje inspekcijskog nadzora i njegovo
predočavanje subjektu prigodom vršenja
nadzora, lista provjera – ček-lista, obvezna
procjena rizika kod planiranja i odabira
subjekta nadzora, dužnost omogućavanja
rada
inspektora,
uzimanje
uzoraka,
sudjelovanje subjekta nadzora u obavljanju
nadzora, inspekcijski zapisnik i dokazna
snaga zapisnika, postupak kontrole u
prekograničnom prometu, 3. Upravne i druge
mjere koje inspektor može naložiti subjektu
nadzora nakon utvrđenog činjeničnog stanja
po obavljenom inspekcijskom nadzoru;
pravni lijekovi; 4. Izvršenje upravnih mjera.
Zbog izuzetnih problema koji su se javljali
u praksi kod primjene normi važećeg
zakona, a koje se odnose na dostavu pismena
od strane inspektora subjektu nadzora,
zakonom je utvrđena značajna izmjena ove
odredbe, a u cilju ekonomičnosti postupka i
onemogućavanja zloupotrebe glede dostave
od strane subjekta nadzora. Vodeći se
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
isključivo prirodom inspekcijskog postupka
koji je u poređenju sa općim upravnim
postupkom po svojoj prirodi hitan, odredbe
glede dostave pismena su radikalno
odmakle od supsidijarne primjene ZUP-a
i u potpunosti prihvatile zakonsko rješenea
o dostavi shodno Zakonu o prekršajima u
Federaciji BiH.
Poglavljem VIII regulisan je odnos između
Federalne uprave i inspekcija na razini
kantonalne vlasti u Federaciji BiH, reguliran
je odnos između Federalne uprave i inspekcija
na razini kantonalne vlasti u Federaciji
BiH; način obaveze dostavljanja podataka
Federalnoj upravi od strane kompetentnih
organa na nivou BiH, postupak u slučaju
neizvršavanja federalnih propisa, pružanje
pravne pomoći, saradnja između nadležnih
inspekcijskih organa na svim razinama u
Federaciji i sa drugim organima na razini
BiH. Najznačajnija novina je reguliranje
saradnje sa nadležnim organima u sistemu
službenih kontrola.
Poglavlje IX. zakona, Kaznene
odredbe, regulira prekršaje i prekršajne
kazne.
U prijelaznim i završnim odredbama,
sadržanim u poglavlju X Zakona, regulira se
organizacija inspekcija u drugim organima
uprave, rokovi za donošenje podzakonskih
propisa i općih akata od strane direktora
Federalne uprave, odnosno rukovoditelja
organa nadležnog za vršenje inspekcijskih
poslova i Vlade Federacije BiH, te pitanja
primjene dosadašnjih propisa, započetih
inspekcijskih postupaka do stupanja na
snagu ovoga zakona, neizvršenih rješenja
federalnih inspektora koja su postala izvršna
prije dana stupanja na snagu ovoga zakona,
te naznačeni federalni zakoni koji prestaju
da važe, kao i oni zakoni koji na dan stupanja
na snagu ovoga zakona prestaju da važe u
dijelu koji regulira jedinstveni postupak i
procesne radnje inspekcijskog nadzora.
izmjeni. Zakon iz 2014. godine nosi naziv
Zakon o inspekcijama Federacije BiH,
za razliku od zakona iz 2005. godine čiji
je naziv bio „Zakon o inspekcijama u
Federaciji BiH“ Zakon o inspekcijama u
Federaciji BiH imao je pretenziju da važi
za sve inspekcije na svim razinama vlasti
u Federaciji BiH. Ovaj iz 2014. je isključivo
zakon koji reguliše federalne inspekcije u
okviru Federalne uprave za inspekcijske
poslove. Ovdje se i vidi ta suštinska
promjena zakona i njegovo usklađivanje sa
presudom Ustavnog suda FBiH. S obzirom
na ustavnu nadležnost kantona i činjenicu
da kantonalna zakonodavna tijela nisu svoja
ovlaštenja u oblasti inspekcijskog nadzora
prenijeli na federalnu vlast, za što postoji
mogućnost u Ustave FBiH, ovim se zakonom
dakle reguliše federalna inspekcija i isti se
odnosi na nju.
Imajući u vidu obavezu usklađivanja
nacionalnog zakonodavstva sa „acquiscommunautaire”,4 pravnim okvirom EU,
u Zakon o inspekcijama Federacije BiH
uveden je institut „službene kontrole“ i
pobliže utvrđena obveza Federalne uprave
za inspekcijske poslove glede obaveza
kvalitetnog i dosljednog osiguranja provedbe
ovih kontrola i nalaganje odgovarajućih
mjera i sankcioniranje u slučajevima
utvrđivanja nepravilnosti u radu službenih
lica kod obavljanja postupka službene
kontrole, kao i subjekta kod kojeg je službena
kontrola izvršena. Članom 2. Zakona date
su definicije pojmova korištenih u zakonu,
a sama definicija pojma „službenih kontrola“
direktno je preuzeta iz zakonodavstva EU.
Član 4. je novina u odnosu na važeći
zakon kojim se utvrđuje obaveza nadležnih
federalnih inspekcija u Federaciji BiH da
osiguravaju
nepristrasnost,
kvalitetno
provođenje i dosljednost službenih kontrola
koje se sprovode radi verifikacije postupanja,
u skladu s odredbama propisa utvrđenih
direktivama EU.
Članom 7. Zakona uvažen je komentar
VII. 3 - Finansijska sredstva za provođenje izložen na diskusiji Zastupničkog doma
Parlamenta FBiH kojim je naglašeno
ovog zakona
Za provedbu ovoga zakona potrebito je
osigurati sredstva iz Proračuna Federacije
BiH prema Programu i planu rada Federalne
uprave za inspekcijske poslove.
VII. 4. - Osvrt na značajnije novine u
Zakonu o inspekcijama FBiH iz 2014.
Novina je u samom nazivu Zakona. Laički
gledano, reklo bi se da se radi o izmjeni
kozmetičke prirode. Za pravno obrazovane
osobe jasno je da se, naime, radi o radikalnoj
da inspektori imaju i moraju snositi i
odgovornost, dakle nisu samo državni
službenici koji imaju posebna ovlaštenja, te
je u tom smislu u zakonu utvrđeno „da su
4 Pravna stečevina Europske unije (francuski
acquiscommunautaire) naziv koji se odnosi na
cjelokupno dosada akumulirano pravo EU,
odnosno na skup pravnih normi i odluka koje
obvezuju sve zemlje članice unutar Europske
unije. Svaka država koja želi pristupiti u članstvo EU
mora prihvatiti osnivačke ugovore i druge sadržaje
izvedene iz ugovora i uskladiti svoje zakonodavstvo
sa pravnom stečevinom EU.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 53
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
lica koja vrše inspekcijski nadzor inspektori/
ice, kao državni službenici sa posebnim
ovlaštenjima i odgovornostima“.
Od svih državnih službenika se traži
odgovornost, a kad su u pitanju službenici
sa posebnim ovlaštenjima, kojima zakon
utvrđuje i veća primanja za 30 % u odnosu
na ostale državne službenike, sa tim u vezi
i odgovornost ovih službenika mora biti
povećana.
Član 18. definira nadležnost Federalne
uprave na način da vrši nadzor nad
primjenom federalnih i propisa BiH
kojima je utvrđeno da inspekcijski nadzor
provode entitetski inspekcijski organi.
Zakonodavac je kod izrade zakona vodio
računa da djelatnost federalnih inspekcija
i njihovu nadležnost precizira u skladu sa
ustavnim principima i odlukom Ustavnog
suda Federacije BiH, na način da ne dira u
prava, obaveze i odgovornost kantonalnih
inspekcija. Stoga je izvršeno preformulisanje
postojećih članova, na način koji slijedi:
Član 18 stav 1. alineja 8) glasi:
„Prati rad i vrši stručni nadzor i kontrolu
rada kantonalnih inspektora i organa za
vršenje inspekcijskih poslova iz nadležnosti
utvrđenih federalnim i propisima BiH
(donesenih od nadležnih organa Bosne
i Hercegovine) kojim je utvrđeno da
inspekcijski nadzor provode entitetski
inspekcijski organi;
član 18. stav 1. alineja 9) glasi:
„Daje mišljenje na godišnji program i plan
rada kantonalnih inspekcijskih organa u
provedbi federalnih i propisa BiH (donesenih
od nadležnih organa Bosne i Hercegovine)
kojim je utvrđeno da inspekcijski nadzor
provode entitetski inspekcijski organi i prati
izvješća kantonalnih inspekcijskih organa o
izvršenju tih programa i planova rada;
član 18. stav 1. alineja 10) glasi:
„Donosi Poseban program inspekcijskih
aktivnosti za područje Federacije BiH, za
provedbu federalnih i propisa BiH (donesenih
od nadležnih organa Bosne i Hercegovine)
kojim je utvrđeno da inspekcijski nadzor
provode entitetski inspekcijski organi, u
čijoj provedbi mogu učestvovati i kantonalni
inspekcijski organi;
Članom 23. Zakona utvrđena je nova
struktura Federalne uprave u odnosu na
važeći zakon, gdje Federalnu upravu čini
11 glavnih federalnih inspektora - pored
dosadašnjih 10. U sastav Federalne uprave
ulazi i novi Inspektorat za hranu, na čelu
kojeg je glavni federalni inspektor za hranu.
Uvođenje ovog inspektorata
u sastav
54 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
Federalne uprave - Inspektorata za hranu
nameću međunarodni standardi / direktive
EU, s imperativom stroge kontrole hrane i
postupaka proizvodnje hrane.
Svrha uvođenja Sektora za unutarnju
kontrolu jeste pojačana kontrola rada i
izvršavanja zakonom utvrđenih obaveza od
strane inspektora, što predstavlja značajnu
novinu u odnosu na važeći zakon. Uvođenje
ovog sektora predstavlja novo, kvalitativno
rješenje pomoću kojeg se mogu realizirati
visoki standardi koje zakonodavstvo EU
postavlja glede odgovornosti državnih
službenika sa posebnim ovlaštenjima inspektora za njihov rad i same kontrole
„kontrolora“ onih, dakle, koji kontrolišu
rad drugih subjekata. Imajući u vidu
delikatnost prirode poslova unutarnje
kontrole rada inspektora, za ovaj sektor
se nameću uslovi koji će omogućiti visok
stupanj samostalnosti, ali istovremeno se
za izvršioce ovog sektora postavljaju strožiji
kriteriji koji zahtijevaju zavidno iskustvo
u radu inspekcijskih poslova koji će biti
kadrovski i stručno osposobljeni da vrše
najsloženije poslove kao što je kontrola rada
federalnih inspektora.
Sektor granične inspekcije uvodi se iz razloga
što su u toku dosadašnjeg funkcioniranja na
granici inspekcije djelovale kao tri zasebna
organa, a ne kao uposlenici jednog organa
uprave. Zbog obima posla u obavljanju
nadzora unutar Federacije BiH, malo
prostora je ostajalo za kvalitetan nadzor nad
radom inspektora na granici. Formiranjem
Sektora granične inspekcije omogućit će
se ekonomičnije i racionalnije obavljanje
poslova nadzora na granici, smanjiti
troškovi rada Federalne uprave (materijalni
troškovi, troškovi zakupnine poslovnih
prostora i sl.). Racionalnijom organizacijom
rada inspektora na granici, formiranjem
graničnog sektora zadovoljit će se imperativ
smanjenja opterećenja poslovnog sektora, na
način da će umjesto uzimanja uzoraka jednog
istog proizvoda na analizu od strane tri
inspekcije, na istom proizvodu, obavljanjem
sveobuhvatne analize uzetog uzorka glede i
kakvoće i zdravstvene ispravnosti i sustava
proizvoda, zadovoljiti zahtjev analize iz
nadležnosti sve tri inspekcije, a što će
značajno smanjiti opterećenje privrednim
subjektima prilikom uvoza / izvoza.
Članom 28. (Planiranje i izvješća o
inspekcijskom nadzoru) tačkom 4. uvedena
je novina glede traženja mišljenja pri izradi
godišnjih programa i planova za narednu
godinu, gdje Federalna uprava traži mišljenja
ne samo ministarstava iz odgovarajućih
upravnih oblasti nego i kompetentnih
nadležnih organa na nivou BiH. Regulirana
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
obaveza „procjene rizika“, koja se sporadično
primjenjivala u dosadašnjoj praksi, postaje
imperativ i kod izrade programa i plana
inspekcijskih nadzora, a sa tim u vezi i
odabira subjekata koji će biti predmetom
kontrole, gdje je prioritet u kontrolama
obvezan nad subjektima koji obavljaju
djelatnost sa povećanim stupnjem rizika
za život, zdravlje i imovinu građana, i onih
čija je hronologija prethodnih kažnjavanja
opterećena
većim
brojem
utvrđenih
federalnih prekršaja.
Članom 33. utvrđeni su uvjeti za obavljanje
inspekcijskih poslova, kod kojih je značajna
novina to da je izbačen uvjet polaganja
inspekcijskog ispita.
Značajna novina u zakonu je uvođenje
certificiranja inspektora – četverogodišnja
potvrda o uspješnosti u radu – što
podrazumijeva ocjenjivanje kvaliteta rada
inspektora temeljem primjene utvrđenih
standarda za državne službenike, koja
potvrda se izdaje za period četiri godine,
a odnosi se na kvalitet rada i uspješnost
u radu. Certifikat se izdaje glavnom
federalnom inspektoru i inspektoru ako
su proveli na radu najmanje godinu na
poslovima u Upravi, a detaljni uvjeti o načinu
dobijanja i gubljenja certifikata, izradi i
načinu utvrđivanja standarda za dobijanje
certifikata, regulirat će se posebnim
propisom koji predlaže direktor Federalne
uprave, uz suglasnost federalnog ministra
pravde, a donosi ga Vlada Federacije BiH.
Sukladno strogim zahtjevima EU glede
edukacije državnih službenika - inspektora,
članom 36. utvrđena je obaveza inspektora
da se neprestano stručno obrazuje i
usavršava za vršenje poslova inspekcijskog
nadzora iz propisa koji se odnose na oblast
inspekcijskog, upravnog i prekršajnog
postupka.
druge djelatnosti i poslove za sebe ili drugog
poslodavca, niti učestvovati u radu stručnih
komisija i tijela organa uprave koji daju
dozvole, mišljenja ili druge akte za izdavanje
dozvola za obavljanje djelatnosti koja
podliježu tom inspekcijskom nadzoru, niti
može izrađivati projekte, elaborate, studije i
analize po narudžbi poslovnog subjekta, uz
naknadu.
Članovima 42-46. detaljnije su precizirane
odredbe kojima se regulira suspenzija
inspektora, precizirane teže i lakše povrede
službenih dužnosti, disciplinske mjere za
teže i lakše povrede službene dužnosti, te
obveze inspektora u slučaju suspenzije.
Kod definisanja nadležnosti federalne
inspekcije,
izbjegnuto
je
taksativno
nabrajanje
nadležnosti prema upravnim
oblastima, a sve iz razloga izbjegavanja
mogućnosti slučajnog izostavljanja neke
važne nadležnosti prilikom nabrajanja,
imajući u vidu da se nadležnost definiše
materijalnim propisima, a i činjenicu da se
svakodnevno donose novi propisi i usklađuju
sa direktivama EU. Ovakvim legislativnim
rješenjem je izbjegnuta obaveza konstantnih
izmjena i dopuna Zakona o inspekcijama
glede promjena u nadležnostima inspekcija,
koja izmjena norme u novom zakonu
je rezultat iskustva („lessons learned“)
naučenih lekcija u primjeni prethodnog.
Ovlaštenje za vršenje nadzora reguliše član
49. „Direktor Federalne uprave rješenjem
može ovlastiti više federalnih i kantonalnih
inspektora da vrše inspekcijski nadzor u
određenoj oblasti u izvršenju federalnih
i propisa BiH (donesenih od nadležnih
organa Bosne i Hercegovine) kojim je
utvrđeno da inspekcijski nadzor provode
entitetski inspekcijski organi, na području
FBiH, u cilju poboljšanja stanja u toj oblasti,
po zahtjevu premijera i Vlade FBiH, uz
saglasnost rukovodioca kantonalnog organa
za inspekcijske poslove ili premijera vlade
kantona.“
Članom 38. zakonodavac uvodi obavezu
glavnom inspektoru, u zadnjoj godini pred
mirovinu, da, po ovlaštenju direktora
Federalne uprave, odnosno rukovoditelja
organa nadležnog za vršenje inspekcijskih
poslova, obavlja poslove savjetnika - mentora
s obavezom prenošenja iskustava i znanja
inspektorima iz svoje upravne oblasti, dok za
obavljanje redovnih inspekcijskih poslova
glavnog inspektora, direktor Federalne
uprave
postavlja
rješenjem
glavnog
inspektora sukladno Zakonu o državnoj
službi u FBiH.
Novina u zakonu jeste i odredba člana 51.
o vršenje inspekcijskog nadzora kada nije
određena nadležnost
1) Kada federalnim propisom nije određeno
koji će organ vršiti inspekcijski nadzor,
za te poslove nadležna je federalna
inspekcija iz odgovarajuće upravne
oblasti.
(Do sada je u ovom slučaju bila
nadležna kantonalna inspekcija.)
Značajna novina je urađena i u članu 39.
glede ograničenja inspektora u obavljanju
drugih poslova na način da inspektor ne
može obavljati privredne, trgovačke ili
nadležnih organa Bosne i Hercegovine)
utvrđeno
da
inspekcijski
nadzor
obavljaju entitetske inspekcije, nadzor
će obavljati federalna inspekcija, a
2) Kada je bh. propisom (donesenim od
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 55
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
po ovlaštenju direktora Federalne
uprave i nadležni kantonalni inspektor
te upravne oblasti, uz suglasnost
rukovodioca kantonalnog organa za
inspekcijske poslove ili premijera vlade
kantona.
3) U slučaju iz stava (1) i (2) ovog člana,
kada nije eksplicitno određena nadležna
inspekcija, direktor Federalne uprave
rješenjem utvrđuje nadležnu inspekciju.
Zakonom su detaljnije precizirane ovlasti
inspektora, te prava i obaveze subjekta
nadzora.
Zakon
pojačava
obavezu
sudjelovanja subjekta nadzora u postupku
provođenja inspekcijskog nadzora, njegovu
aktivnu ulogu, ali i obvezu neometanja
inspektora da obavi započeti nadzor. U
svim pitanjima koja nisu propisana ovim
ili drugim zakonom primjenjuje se zakon o
upravnom postupku.
Zakonom je precizno definisan tok postupka
inspekcijskog nadzora.
Članom 90. Zakona regulisan je nalog za
vršenje inspekcijskog nadzora.
(1) Inspekcijski nadzor inspektor vrši na
temelju naloga za inspekcijski nadzor.
(2) Nalog inspektoru izdaje glavni inspektor.
(3) Nalog se izdaje u pisanom obliku i sadrži:
1) naziv inspekcijskog organa, broj
naloga i datum izdavanja;
2) ime i prezime glavnog inspektora
koji izdaje nalog i naziv inspektorata;
3) naziv subjekta i objekta nad kojim
se vrši nadzor;
4) predmet inspekcijskog nadzora;
5) lista provjera – ček-lista;
6) ime i prezime inspektora koji će
izvršiti inspekcijski nadzor;
7) naziv
službenog
vozila
i
registracijske oznake;
8) datum
početka
vršenja
inspekcijskog nadzora;
9) potpis izdavatelja naloga i otisak
pečata;
10)pouku subjektu nadzora da
ometanje inspektora u radu predstavlja
prekršaj.
Prilikom inspekcijskog nadzora inspektor
predočava nalog za vršenje inspekcijskog
nadzora subjektu kojeg kontroliše.
Na temelju lista provjera („ček-lista”)
utvrđuje se obim i složenost inspekcijskog
nadzora. Složenost inspekcijskog nadzora
utvrdit će se procjenom rizika postupanja
subjekta nadzora. Direktor inspekcijskog
organa uprave će donijeti pravilnik o
kriterijima za utvrđivanje obima i složenosti
inspekcijskog nadzora.
56 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
Značajna je novina kod definisanja obaveze
sudjelovanja subjekta nadzora u obavljanju
inspekcijskog nadzora je regulirana članom
103. Naime, subjekt nadzora dužan je
omogućiti inspektoru neometano obavljanje
inspekcijskog nadzora i sudjelovati u
utvrđivanju činjenica u predmetu, lično
ili putem ovlaštenog lica. S obzirom da je
izuzetno često ova norma bila više nego
izigravana od strane subjekta nadzora,
zakonodavac je dao mogućnosti inspektoru
da, ukoliko odgovorno lice nije prisutno,
inspekcijski nadzor može obaviti sa bilo
kojim uposlenikom koji je u radnom odnosu
kod subjekta nadzora i isti se zatekne u
momentu nadzora, koji će svojim potpisom
na zapisnik, po okončanju nadzora, potvrditi
uredan prijem zapisnika.
Lice sa kojim je obavljen nadzor će dostaviti
bez odlaganja zapisnik odgovornom licu u
subjektu nadzora koji se ima pravo očitovati
na isti u roku od tri dana. Ova norma je
također ugrađena zbog česte zlouporabe
važećih normi i manipuliranja od strane
subjekata nadzora glede dokazivanja uredne
dostave, najčešće zapisnika po okončanom
inspekcijskom nadzoru.
Proširena „lepeza“ upravnih mjera koje
inspektor može naložiti po okončanju
inspekcijskog
nadzora
i
utvrđivanju
činjeničnog stanja. Zakonom je inspektoru
dato na raspolaganju 14 različitih upravnih
mjera kojima može sankcionirati subjekta
za konkretnu povredu propisa koju kod
subjekta nadzora kojeg kontroliše utvrdi
putem inspekcijskog nadzora. Od težine
povrede i njenih posljedica koju mogu
proizvesti zavisit će i vrsta mjere koju će
inspektor naložiti.
Novina je utvrđena i članom 122. koji reguliše
upravnu mjeru zabrane rada kod subjekta
nadzora sa više utvrđenih prekršaja. Naime,
ukoliko inspektor prilikom inspekcijskog
nadzora utvrdi kod istog subjekta nadzora
postojanje više od dva prekršaja, inspektor
će izreći upravnu mjeru privremene
zabrane rada u trajanju od sedam dana,
u ponovljenom slučaju u trajanju od 30
dana, a u svakom narednom ponovljenom
slučaju, izriče se zabrana rada u trajanju od
60 dana. Pod ponovljenim slučajem smatra
se počinjenje dva ili više prekršaja u periodu
od dvije godine nakon što je rješenje o
zabrani rada iz stavka (1) ovog članka postalo
konačno.
Dalje, izuzetno značajna novina u zakonu
je utvrđena u pogledu dostave pismena u
inspekcijskom nadzoru. Zakonodavac je,
umjesto subsidijarne primjene odredaba
ZUP-a kod dostave pismena, slijedio
zakonska rješenja glede dostave shodno
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Zakonu o prekršajima u FBiH imajući u vidu „hitnost“ inspekcijskog
postupka. Dostava pismena, shodno članu 133. u inspekcijskom
nadzoru, može se izvršiti na dva načina - ličnim uručenjem i
uručenjem putem pošte. Kod dostave ličnim uručenjema, dostava
se shodno članu 134. može izvršiti neposredno subjektu nadzora
od strane inspektora kada se potvrda o prijemu pismena (zapisnika
o inspekcijskom nadzoru, rješenja, zaključka inspektora ili
prekršajnog naloga) stavlja na primjerku pismena koji ostaje
inspektoru u spisu ili uručenje shodno zakonskom rješenju kako je
to utvrđeno članom 103. stav (2) zakona. Kada se dostava pismena
vrši putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno, shodno
članu 135. Zakona, po isteku pet radnih dana po upućivanju pismena
preporučeno na adresu sjedišta pravnog lica iz sudskog registra ili
adresu registra prebivališta ili boravišta za fizičko lice.
Postupak izvršenja upravnih mjera reguliraju čl. 140-157. i iste
odredbe nisu pretrpile značajnije izmjene o odnosu na postojeća
zakonska rješenja.
Poglavlje VIII zakona regulira odnos između Federalne uprave i
inspekcija na razini kantonalne vlasti u Federaciji BiH (čl. 158-164).
Dalje, značajna novina je utvrđena članom 159. zakona, a koji
se odnosi na obavezu dostavljanja podataka Federalnoj upravi.
Istim je utvrđeno da u obavljanju poslova nadzora koji proizlaze
iz federalnih propisa i propisa BiH za čije su obavljanje, pored
Federalne uprave, nadležni i drugi kompetentni organi na nivou
BiH, Federalna uprava ima pravo tražiti od tih organa spise,
dokumentaciju i izvješća o obavljanju poslova predviđenih u tim
propisima, a ti organi dužni su dostaviti tražene podatke u rokovima
koje odredi taj organ.
Članom 164. Zakona utvrđena je značajna norma koja je novina u
odnosu na važeći zakon, a ista se donosi na saradnju sa nadležnim
organima u sistemu službenih kontrola.
Između federalnih inspekcija i drugih nadležnih organa, koji
učestvuju u sustavu službenih kontrola ima se ostvariti efikasna
i uspješna suradnja u oblasti zaštite zdravlja, životne sredine, kao
i u drugim oblastima. Izvještaj o obavljenoj službenoj kontroli se
ima dostaviti glavnom federalnom inspektoru određene upravne
oblasti, u roku od 15 dana po izvršenoj službenoj kontroli. Glavni
federalni inspektor iz određene upravne oblasti može provesti
inspekcijski postupak i naložiti odgovarajuće mjere, ako utvrdi
nepravilnosti u radu prilikom vršenja službenih kontrola, odnosno
nepravilnosti kod subjekta kod kojeg je vršena službena kontrola.
Kaznene odredbe regulirane su u poglavlju IX Prijedloga zakona
u čl. 165-167. kojima je pooštrena kaznena politika na način da
su povećane početne vrijednosti za novčane kazne za utvrđene
prekršaje. Prijelazne i završne odredbe regulirane su u poglavlju X
zakona čl. 168-180.
Članom 178. stavak (2) utvrđen je prestanak važenja Zakona o tržnoj
inspekciji FBiH stupanjem na snagu ovog zakona, kao i stavkom (3)
istog članka prestanak svih federalnih zakona u dijelu koji regulira
jedinstveni postupak i procesne radnje inspekcijskog nadzora.
Zbog važnosti, predmetni zakon će svakako biti predmetom
detaljnije analize u narednom periodu.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 57
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Vladislava Tadić, dipl. iur
e-mail: [email protected]
LEGISLATIVA ZAŠTITE NA RADU
U REPUBLICI SRPSKOJ
POSEBAN OSVRT NA PROCJENU
RIZIKA NA RADNOM MJESTU
SAŽETAK
U članku se obrađuje uređenje zaštite na radu u RS kroz novi Zakon o zaštiti
na radu, implementacija osnovne Direktive Savjeta Evrope 89/391, primjena
Pravilnika o procjeni rizika na radnom mjesti i u radnoj sredini.
Ključne riječi: Direktiva EU, predstavnik radnika, zaštita i zdravlje na radu,
preventivne mjere, radno mjesto, rizik, akt o procjeni rizika, procjena rizika.
UVOD
Zaštita na radu u Republici Srpskoj je uređena novim zakonom od 12. januara 2008. godine,
od kada je zakon stupio na snagu i isti je objavljen u („Službenom glasniku Republike
Srpske“, br. 1/08 i 13/10). U novi zakon je implementirana Direktiva Savjeta Evrope 89/391
kojom su propisana opšta načela u oblasti zaštite i zdravlja na radu, prije svega o primjeni
opštih načela koja se odnose na mjere za osiguranje zaštite i zdravlja na radu, uklanjanje
rizika i drugih opasnosti, štetnosti, učešće radnika i njihovih predstavnika, njihovo
osposobljavanje za bezbjedan i siguran rad. Oblast zaštite i zdravlja na radu je područje koje
obuhvata prava i obaveze kako poslodavaca tako i radnika. Pored zakona, koji reguliše ovu
materiju, tu je niz podzakonskih akata - pravilnika koji regulišu pojedinu oblast. Značajno
je naglasiti da su i u pravilnicima implementirane direktive koje se odnose na oblast
koju pravilnik obrađuje. Novi Zakon o zaštiti na radu je u potpunosti prilagođen novim
društveno- ekonomskim odnosima koje karakteriše pretežito privatna svojina, tako da je
potpuno novi odnos poslodavac - radnik.
Pojašnjenje pojedinih izraza:
Predstavnik radnika je lice izabrano da predstavlja radnike u oblasti zaštite i zdravlja na
radu kod poslodavca.
Preventivne mjere su sve mjere koje se preduzimaju ili čije se preduzimanje planira na
svim nivoima rada kod poslodavca radi sprečavanja povređivanja ili oštećenja zdravlja
radnika.
Rizik je vjerovatnoća nastanka povrede, oboljenja ili oštećenja zdravlja radnika usljed
opasnosti.
Akt o procjeni rizika je akt koji sadrži opis procesa rada sa procjenom rizika od povreda ili
oštećenja zdravlja na radnom mjestu u radnoj sredini i mjere za otklanjanje ili smanjenje
rizika radi poboljšanja zaštite i zdravlja na radu.
58 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Procjena rizika je sistematsko evidentiranje i procjenjivanje svih
faktora u procesu rada koji mogu uzrokovati nastanak povrede
na radu, oboljenja ili oštećenja zdravlja i utvđivanje mogućnosti,
odnosno načina sprečavanja, otklanjanja ili smanjenja rizika.
PRAVO NA ZAŠTITU I ZDRAVLJE NA RADU
Pravo na zaštitu i zdravlje na radu ima svaki zaposleni kod poslodavca,
kao i lice koje se nađe u prostorijama poslodavca. U smislu novog
zakona o zaštiti na radu, zaštita i zdravlje na radu obuhvata skup
organizacionih mjera i aktivnosti usmjerenih ka stvaranju uslova
koji obezbeđuju:
■■ bezbjednost na radu,
■■ sprečavanje i otklanjanje opasnosti i štetnosti koje mogu
prouzrokovati povrede na radu, profesionalne bolesti i bolest u
vezi sa radom.
Propisuje se posebna zaštita radi očuvanja nesmetanog psihofizičkog
razvoja maloljetnih radnika, zaštita žena od rizika koji bi mogli
ugroziti ostvarivanje materinstva, zaštita invalida i profesionalno
oboljelih lica, te očuvanje radne sposobnosti starijih radnika
primjerene njihovoj životnoj dobi.
OPŠTE DUŽNOSTI POSLODAVCA
Poslodavac novim zakonom o zaštiti na radu ima opšte i posebne
dužnosti u oblasti zaštite i zdravlja radnika. Poslodavac je dužan
radniku da obezbijedi radno mjesto gdje su sprovedene mjere zaštite i
zdravlja na radu. Osim toga obaveza poslodavca je da obezbijedi radni
proces prilogođen tjelesnim i psihičkim mogućnostima radnika, da
radna sredina, sredstva za rad i sredstva i oprema za ličnu zaštitu na
radu budu uređeni tako da ne ugrožavaju zaštitu i zdravlje radnika i
druga lica. Poslodavac ima obavezu da:
■■ pisanim aktom odredi radnika za obavljanje poslova za zaštitu i
zdravlje na radu,
obaviještava radnike i njihovog predstavnika
o uvođenju novih tehnologija i sredstava za rad, kao i opasnostima
od povreda i ošećenja zdravlja, odnosno da u takvim situacijama
donese odgovarajuća uputstva za bezbjedan rad,
■■ dužnost poslodavca je da osposobljava radnike za bezbjedan i
zdrav rad, obezbijedi da radnici koriste sredstva i opremu za ličnu
zaštitu na radu, obezbijedi održavanje sredstava za rad i sredstava
i opreme za ličnu zaštiu na radu u ispravnom stanju,
■■ angažuje ovlaštenu organizaciju sa licencom radi sprovođenja
preventivnih i periodičnih pregleda i ispitivanja opreme, kao i
preventivnih i periodičnih ispitivanja uslova radne sredine,
■■ obezbijedi na osnovu Akta o procjeni rizika i ocjene službe
medicine rada propisane ljekarske preglede zaposlenih u skladu
sa zakonom,
■■ obezbijedi pružanje prve pomoći i da osbosobi određen broj
radnika na određeni broj zaposlenih za pružanje prve pomoći,
spasavanja i evakuacije u slučaju opasnosti,
■■ zaustavi svaku vrstu rada koja predstavlja neposrednu opasnost
za život ili zdravlje radnika.
POSEBNE DUŽNOSTI POSLODAVCA
Posebna dužnost poslodavca se sastoji u tome da najmanje osam
dana prije početka rada obavijesti nadležnu inspekciju rada o:
■■ početku svog rada,
■■ o početku rada izdvojene poslovne jedinice ako se radi o odvojenoj
jedinici,
■■ o svakoj promjeni tehnološkog postupka, ukoliko se tim
promjenama mjenjaju uslovi rada,
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 59
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
■■ ukoliko poslodavac izvodi radove na izgradnji ili rekonstrukciji
građevinskog objekta ili vrši promjenu tehnološkog procesa duže
od sedam dana dužan je da izradi propisani elaborat o uređenju
gradilišta, koji uz izvještaj o početku rada dostavlja nadležnoj
inpekciji rada.
PREVENTIVNE MJERE
Organizovanjem radnog pocesa poslodavac je dužan da obezbijedi
preventivne mjere radi zaštite života i zdravlja radnika, kao i da za
njihovu primjenu obezbijedi potrebna finansijska sredstva. Ove
mjere poslodavac je obavezan obezbijediti prije početka rada radnika,
kao i u toku rada, a posebno ako se radi o izmjeni tehnološkog procesa
rada.
Preventivne mjere poslodavac obezbjeđuje polazeći od sljedećih
načela:
■■ izbjegavanje rizika,
■■ procjene rizika koji se ne mogu izbjeći na radnom mjestu,
■■ otklanjanju rizika na njihovom izvoru primjenom savremenih
tehničkih rješenja,
■■ prilagođavanje rada i radnog mjesta radnika naročito u pogledu
izbora opreme za rad i metoda rada kao i izbora tehnološkog
postupka da bi se izbjegla monotonija rada radi smanjenja
njihovog uticaja na zdravlje radnika,
■■ zamjena opasnih tehnoloških procesa ili metoda rada bezopasnim
ili manje opasnim,
■■ davanjem prednosti kolektivnim nad pojedinačnim mjerama
zaštite i zdravlja na radu,
■■ izdavanjem uputstva za rad na siguran način.
PROCJENA RIZIKA NA RADNOM MJESTU
Novim zakonom o zaštiti na radu proistekla je obaveza za sve
poslodavce u Republici Srpskoj da donesu akt o procjeni rizika na
radnom mjestu i u radnoj sredini. Pored zakona, ovaj postupak
detaljnjije razrađuje Pravilnik o procjeni rizika na radnom mjestu
i u radnoj sredini („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 66/08).
Bitno je naglasiti da je poslodavac dužan da donese akt o procjeni
rizika za sva radna mjesta, i da utvrdi način i mjere za otklanjanje
rizika ukoliko isti postoji na radnom mjestu. Akt o procjeni rizika
nije trajan dokument, već se isti mijenja protekom vremena od tri
godine, pod uslovom da kod poslodavca nije bilo kolektivne povrede
sa smrtnim ishodom ili da nije bilo promjene tehnološkog procesa
rada. Ukoliko je kod poslodavca došlo do promjene u tehnološkom
procesu rada ili se desila kolektivna povreda sa smrtnim ishodom,
poslodavac je dužan da pristupi izmjeni akta o procjeni rizika.
Procjenu rizika obavlja licencirana institucija koja posjeduje licencu
nadležnog ministarstva za obavljanje tog posla, i ista je kadrovski i
tehnički opremljena za taj posao. Za procjenu rizika značajno mjesto
zauzima ljekar specijalista medicine rada bez kojeg se procjena
rizika radnog mjesta ne može utvrditi. Procjena rizika se obavlja
po različitim metodama, ali najzastupljenije su: KYNNY, AUVA ili
SHEELLOVA metoda, iako procjena rizika se može obaviti i po bilo
kojoj opšteprihvaćenoj metodi.
Zašto procjena rizika kod poslodavca?
Zato što je procjena rizika osnovni alat koji poslodavcu omogućava
kompletan uvid u stanje zaštite i zdravlja na radu, jednostavno
upravljanje radnim procesima sa aspekta zaštite i zdravlja na radu, a
što je od izuzetne važnosti za cjelokupno poslovanje kod poslodavca.
60 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Šta je procjena rizika i akt o procjeni rizika
Procjena rizika je sistematsko evidentiranje i procjenjivanje svih štetnih
faktora u procesu rada, mogućih vrsta opasnosti i štetnosti na radnom
mjestu i u radnoj sredini koje mogu da prouzrokuju povredu na radu,
profesionalnu bolest ili bolest u vezi sa radom.
Akt o procjeni rizika je dokument koji nastaje na osnovu sprovođenja
procjene rizika i kao takav ne treba da bude sam sebi svrha, već pažnju
treba usmjeriti na proces (procjenu rizika), a ne na dokument (akt o
procjeni rizika) koji prati taj proces.
POSTUPAK PROCJENE RIZIKA
Postupak procjene rizika pokreće poslodavac donošenjem pismene
odluke kojom određuje jedno ili više lica odgovornih za sprovođenje
postupka procjene rizika - stručno lice poslodavca gdje se vrši procjena
rizika. Kod procjene rizika obavezno je učešće predstavnika sindikata
gdje kod poslodavca postoji organizovan sidikat, a ukoliko nije
organizovan sindikat obavezno je učešće predstavnika radnika. Stručno
lice kod poslodavca je lice koje je odlukom poslodavca određeno i koje
ima položen stručni ispit o praktičnoj osposobljenosti za obavljanje
poslova zaštite i zdravlja na radu.
AKT O PROCJENI RIZIKA SADRŽI:
1. Opšte podatke o poslodavcu,
2. Opis tehnološkog i radnog procesa, opis sredstava za rad i njihovo
grupisanje i opis sredstava i opreme za ličnu zaštitu na radu,
3. Pregled organizacije za rad,
4. Prepoznavanje i utvrđivanje opasnosti i štetnosti na radnom mjestu
i u radnoj sredini,
5. Procjenjivanje rizika u odnosu na opasnosti i štetnosti,
6. Utvrđivanje načina i mjera za otklanjanje, smanjenje ili sprečavanje
rizika u odnosu na utvrđene opasnosi i štetnosti,
7. Zaključak.
Opšti podaci o poslodavcu
Prilikom procjene rizika moraju se uzeti podaci poslodavca koji se sastoje
od naziva i sjedišta poslodavca, odgovornog lica, djelatnosti kojom se
poslodavac bavi, podaci o licima koja učestvuju u procjenjivanju rizika
i broj licence za pravno lice koje vrši procjenu rizika.
Opis tehnološkog i radnog procesa
Ovim opisom se obuhvataju objekti koji se koriste kao radni i pomoćni
prostor, uključujući i objekte na otvorenom prostoru, sa svim
instalacijama. Opisom je obuhvaćena oprema za rad koja se koristi u
procesu rada, zatim konstrukcije i objekti za kolektivnu zaštitu i zdravlje
na radu (zaštita na prelazima, prolazima i prilazima, zatim zakloni od
toplotnih i drugih zračenja, zaštita od udara električne energije, opšta
ventilacija i klimatizacije) opis njihove namjene i način korišćenja.
Pregled organizacije rada
Pregled organizacije rada obuhvata uvid u akte poslodavca kojima se
uređuje njegova unutrašnja organizacija i sistematizacija radnih mjesta
za obavljanje poslova iz djelatnosti poslodavca i drugu dokumentaciju
poslodavca koja se odnosi na organizaciju rada, kao i neposrednu
provjeru propisane, odnosno utvrđene organizacije rada i faktičkog
stanja organizacije rada kod poslodavca.
Prepoznavanje i utvrđivanje opasnosti i štetnosti na radnom
mjestu i u radnoj sredini
Ovo prepoznavanje se vrši na osnovu podataka koji se prikupljaju iz
dokumentacije kojom raspolaže poslodavac, posmatranjem i praćenjem
procesa rada na radnom mjestu, prikupljanjem potrebnih informacija
od radnika i informacija iz dugih izvora i razvrstavanjem u vrste
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 61
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
prikupljenih podataka, odnosno moguće opasnosti i štetnosti na koje
ti podaci ukazuju.
U tu dokumentaciju spadaju važeći stručni nalazi o izvršenim
pregledima i ispitivanjima sredstava za rad, važeći stručni nalazi
o ispitivanjima uslova radne sredine, izvještaji o prethodnim i
periodičnim ljekarskim pregledima zaposlenih, podaci o povredama
na radu, profesionalnim bolestima i bolestima u vezi sa radom,
inspekcijski nalaz o izvršenom nadzoru, uputstva za bezbjedan i
zdrav rad, kao i propisana dokumentacija za upotrebu, održavanje,
odnosno pakovanje, transport, korišćenje, skladištenje uništavanje
sirovina i materijala.
Procjenjivanje rizika u odnosu na opasnosti i štetnosti
Procjena rizika zasniva se na analizi vjerovatnoće nastanka i težine
moguće povrede na radu, oštećenja zdravlja, profesionalne bolesti i
bolesti u vezi sa radom prouzrokovanih na radnom mjestu i u radnoj
sredini. Procjenjivanje rizika vrši se za svaku prepoznatu, odnosno
utvrđenu opasnost ili štetnost upoređivanjem sa dozvoljenim
vrijednostima propisanim odgovarajućim propisima u oblasti zaštite
i zdravlja na radu, tehničkim propisima, standardima i preporukama.
Ako se utvrdi da na radnom mjestu, i pored potpuno ili djelimično
primijenjenih mjera u oblasti zaštite i zdravlja na radu i drugih mjera,
postoje opasnosti i štetnosti koje, prema nalazu procjenjivača rizika,
mogu da izazovu povredu ili ugroze zdravlje radnika, smatra se da
je takvo radno mjesto sa povećanim rizikom, što se utvrđuje aktom
o procjeni rizika. Na osnovu procijenjenih rizika na radnom mjesti
i u radnoj sredini, poslodavac utvrđuje način i mjere za njihovo
sprečavanje, otklanjanje ili smanjenje na najmanju moguću mjeru.
Utvrđivanje načina i mjera za otklanjanje, smanjenje ili
sprečavanje rizika
O sprovođenju mjera za otklanjanje, smanjenje ili sprečavanje rizika
brine se poslodavac neposredno ili preko lica određenog za zaštitu i
zdravlje na radu ili drugog lica određenog aktom o procjeni rizika.
Mjere za sprečavanje, otklanjanje ili smanjenje rizika poslodavac
utvrđuje polazeći od procijenjenog rizika, utvrđenog prioriteta,
poštujući principe prevencije, u skladu sa propisima o zaštiti i zdravlju
na radu, tehničkim propisima, standardima ili opštepriznatim
mjerama.
Zaključak
Po sprovedenom postupku procjene rizika poslodavac donosi
zaključak koji sadrži:
- popis radnih mjesta na kojima je izvršena procjena,
■■ popis radnih mjesta koja su utvrđena kao radna mjesta sa
povećanim rizikom
■■ planirane aktivnosti za otklanjanje ili smanjenje rizika
■■ izjavu kojom se poslodavac obavezuje da će primijeniti sve
utvrđene mjere za bezbjedan i zdrav rad na radnom mjest i u
radnoj sredini u skladu sa aktom o procjeni rizika.
LITERATURA:
1. Direktiva EU 89/391
2. Zakon o zaštiti na radu RS
3. Pravilnik o procjeni rizika na radnom mjestu i u radnoj sredini
62 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
P R I L O G:
ODLUKA
o pokretanju postupka procjene rizika
Pokreće se postupak procjene rizika u
_____________________________________________________________
(naziv i sjedište poslodavca)
Određuje se
____________________________________________________________
(ime i prezime stručne osobe)
____________________________________________________________
(izdvojeni pogon, radna jedinica)
Odluka objavljena na oglasnoj tabli i istu dostaviti
____________________________________________________________
(predstavniku sindikata ili predstavniku radnika)
U_________________
Dana______________
DIREKTOR
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 63
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Jasminka Čapljak, dipl. iur
e-mail: [email protected]
RADNI ODNOSI U REPUBLICI SRPSKOJ,
POSEBAN OSVRT NA ZAKLJUČIVANJE
UGOVORA O RADU, PRESTANAK
RADNOG ODNOSA
SAŽETAK
U članku će biti obrađene oblasti zasnivanja radnog odnosa, zaključivanje
ugovora o radu i prestanak ugovora o radu - prestanak radnog odnosa.
Ključne riječi: subjekti radnog odnosa, ugovor o radu, radnik, poslodavac.
UVOD
Sadržaj radnog odnosa čine prava, obaveze i odgovornosti subjekata tog odnosa. Taj odnos
čini veza između poslodavca i zaposlenog (radnika) i na toj vezi izrasta piramida prava,
obaveza i odgovornosti subjekata radnog odnosa. Osnovna karakteristika rada u radnom
odnosu je sloboda rada, radnik slobodno odlučuje hoće li ili neće raditi, a to pretpostavlja
izbor poslodavca i radnog mjesta. Bez slobode rada nema slobodno izražene volje za
uspostavljanje radnopravnog odnosa. Takođe, sa druge strane, na slobodu rada utiče
potreba poslodavca koji samostalno odlučuje hoće li i sa kim zaključiti ugovor o radu.
Pojašnjenje pojedinih izraza:
Subjekti radnog odnosa su: poslodavac i zaposleni – radnik.
a) Ugovor o radu - akt na osnovu kojeg poslodavac i radnik slobodnom voljom zaključuju
ugovor o radu i radnik zasniva radni odnos.
b) Radnik - lice koje je na osnovu ugovora o radu stupilo na rad kod poslodaca.
c) Poslodavac - svako pravno i fizičko lice koje radniku na osnovu ugovora o radu daje
zaposlenje.
64 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
1. RADNI ODNOSI U REPUBLICI
SRPSKOJ
U Republici Srpskoj radni odnosi su uređeni
zakonima i podzakonskim aktima. Te
odnose u realnom sektoru reguliše Zakon
o radu – prečišćeni tekst („Službeni glasnik
Republike Srpske“, broj 55/07), Opšti
kolektivni ugovor, a rad u republičkim
organima uprave regulisan je Zakonom o
državnim službenicima („Službeni glasnik
RS“, br. 118/08, 117/11 i 33/12).
2. ZAKLJUČIVANJE UGOVORA O
RADU
2.1. Uslovi za zaključivanje ugovora o
radu
Opšti uslovi za zaključivanje ugovora o radu
odnose se na minimalnu starosnu dob i na
opštu zdravstvenu sposobnost, te ugovor o
radu sa poslodavcem ne može da zaključi
lice koje nije navršilo 15 godina života i koje
nema opštu zdravstvenu sposobnost.
Lice između 15 i 18 godina života može
zaključiti ugovor o radu uz saglasnost
zakonskog zastupnika i pod uslovom
da pribavi uvjerenje ovlaštenog doktora
medicine da posjeduje opštu zdravstvenu
sposobnost.
Lice koje nije navršilo 18 godina života ne
može zaključiti ugovor o radu za obavljanje
poslova sa povećanim štetnim uticajem
na zdravlje ili na kojima postoji povećana
opasnost od povreda.
2.2. Vrste i trajanje ugovora o radu
Ugovor o radu se može zaključiti na
neodređeno vrijeme i na određeno vrijeme.
Ugovor o radu na neodređeno vrijeme
je osnovni oblik radnog odnosa i uvijek
se pretpostavlja, a njegovo trajanje nije
vremenski ograničeno, te se ugovor o radu
u kojem nije navedeno vrijeme na koje se
zaključuje smatra ugovorom na neodređeno
vrijeme.
Ugovorom o radu na određeno vrijeme
zasniva se radni odnos koji ima ograničeni
rok trajanja. Ovakav ugovor o radu se
može zaključiti u zakonom propisanim
slučajevima:
■■ Izvršavanja posla koji traje do šest
mjeseci,
■■ Privremenog povećanja obima posla,
■■ Zamjene odsutnog radnika do godinu
dana,
■■ Obavljanje poslova čije je trajanje
unaprijed određeno prirodom i vrstom
posla.
Ugovor o radu na određeno vrijeme prestaje
da važi istekom roka na koji je zaključen.
Poslodavac i radnik se mogu složiti da se
važnost ugovora o radu na određeno vrijeme
produži za određeni period, ali ne duže od
dvije godine od dana zaključenja ugovora o
radu na određeno vrijeme. Prekidi do dvije
sedmice se uračunavaju u ovaj period.
2.3. Sadržaj ugovora o radu
Ugovor o radu je formalni akt koji se
zaključuje u pismenom obliku te sadrži
podatke o sljedećem:
1. Naziv i sjedište poslodavca,
2. Ime, prezime, stručna sprema i
prebivalište,
odnosno
boravište
radnika,
3. Datum stupanja radnika na rad,
4. Radno mjesto na kome se radnik
zapošljava i mjesto rada, sa podacima
o dužini i rasporedu radnog vremena,
5. Plata, novčane naknade i druga
primanja radnika po osnovu rada,
6. Dužina godišnjeg odmora,
7. Trajanje
ugovora,
ukoliko
se
zaključuje ugovor o radu na određeno
vrijeme,
8. Rokovi za otkazivanje ugovora o radu
zaključenog na neodređeno vrijeme,
9. Poslovi sa posebnim uslovima rada
na radnom mjestu ako postoje,
10.Drugi podaci koje poslodavac i radnik
smatraju značajnim za uređivanje
odnosa koji nastaju po osnovu rada
radnika.
U ugovoru o radu se mogu navesti odredbe
odgovarajućih članova zakona, kolektivnih
ugovora ili pravilnika o radu umjesto tačaka
od 5. do 10., ukoliko se njima regulišu te
oblasti.
Jedan primjerak zaključenog ugovora o radu
poslodavac je dužan uručiti radniku prije
stupanja na rad.
3. PRESTANAK RADNOG ODNOSA
3.1. Prestanak ugovora o radu
Radni odnos kako počinje zaključivanjem
ugovora o radu tako i prestaje prestankom
ugovora o radu, u sljedećim slučajevima:
1. Smrću radnika
2. Sporazumom radnika i poslodavca,
3. Otkazom ugovora o radu od strane
poslodavca ili radnika,
4. Kada radnik navrši 40 godina penzijskog
staža ili 65 godina života i najmanje 20
godina staža osiguranja,
Napomena: U Zakonu o penzijskom i
invalidskom osiguranju („Sl. glasnik
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 65
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
5.
6.
7.
8.
9.
RS“, broj 134/11), u članu 41. navedeno je da pravo na starosnu
penziju ima radnik kada navrši 65 godina života i najmanje 15
godina staža osiguranja. Očigledno je da odredbe Zakona o radu
i Zakona o PIO nisu usaglašene oko trajanja staža osiguranja, da
li će to biti 15 godina ili 20 godina staža osiguranja, tako da se u
narednom periodu očekuje, i potrebno je da, da se usaglase rokovi
za odlazak u starosnu penziju, a koji se odnose na minimalno
trajanje staža osiguranja.
Sa danom dostavljanja poslodavcu pravosnažnog rješenja o
potpunom gubitku radne sposobnosti radnika,
Istekom roka važenja ugovora o radu na određeno vrijeme,
Ako radnik bude osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora ili mjeru
bezbjednosti, vaspitnu mjeru ili zaštitnu mjeru u trajanju dužem
od tri mjeseca – sa danom početka izvršenja kazne, odnosno
mjere, ako zbog izvršenja mjere radnik mora odsustvovati sa
rada,
Na osnovu odluke nadležnog suda koja ima za posljedicu
prestanak radnog odnosa radnika, sa danom utvrđenim sudskom
odlukom,
Sa danom prestanka rada poslodavca, odnosno sa danom početka
primjene privremene mjere zabrane rada poslodavcu izrečene
od strane nadležnog suda na period duži od tri mjeseca.
3.2. Otkaz ugovora o radu od strane poslodavca
Poslodavac može otkazati ugovor o radu radniku:
1. Ako radnik izvrši težu povredu radne obaveze,
2. Ako se iz ekonomskih, organizacionih i tehnoloških razloga ukaže
potreba za prestankom rada radnika,
3. Ako radnik, s obzirom na svoje stručne i radne sposobnosti, ne
može uspješno izvršavati radne obaveze iz ugovora o radu,
4. Ako se radnik, u roku od pet radnih dana od dana isteka neplaćenog
odsustva ili mirovanja prava iz radnog odnosa, ne vrati na rad.
Otkaz ugovora o radu pod tačkama 2. i 3. poslodavac može dati samo
pod uslovom da radniku ne može obezbijediti drugi odgovarajući
posao u skladu sa njegovim radnim sposobnostima.
Otkaz ugovora o radu poslodavc daje u pismenom obliku uz navođenja
razloga otkaza. Jedan primjerak otkaza poslodavac je dužan dostaviti
radniku.
3.3. Otkaz ugovora o radu od strane radnika
Radnik može poslodavcu otkazati ugovor o radu u slučaju kada
poslodavac izvrši povredu svojih obaveza koje proizlaze iz ugovora
o radu te ako su povrede takve da se osnovano ne može očekivati od
radnika da nastavi da radi kod poslodaca, kao i u slučaju kada radnik
želi da prekine radni odnos kod poslodavca.
Radnik ima obavezu da otkaz ugovora o radu dostavi poslodacu
u pismenom obliku uz navođenje razloga otkaza i to u roku od 15
dana od dana kada je doznao da je poslodavac izvršio povredu svoje
obaveze iz ugovora o radu.
U slučaju otkaza ugovora o radu iz napred navedenih razloga radnik
ima sva prava kao i prilikom nezakonitog otkaza ugovora o radu od
strane poslodavca.
3.4. Otkazivanje ugovora o radu sa ponudom zaključivanja
ugovora pod izmijenjenim uslovima
Prilikom izmjene već zaključenog ugovora o radu poslodavac može
otkazati ugovor o radu uz istovremenu ponudu zaključivanja ugovora
o radu pod izmijenjenim uslovima. Radnik, kojem poslodavac nudi
zaključivanje takvog ugovora o radu, može postupiti na dva načina.
Može prihvatiti zaključivanje ugovora pod izmijenjenim uslovima
uz pravo da pred nadležnim sudom osporava dopuštenost takve
66 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
izmjene ili može da odbije zaključivanje takvog ugovora o radu kada
stiče pravo na otpremninu zbog otkaza ugovora o radu.
3.5. Otkazni rok
Kod prestanka radnog odnosa, odnosno otkaza ugovora o radu od
strane poslodavca, radnik ima pravo na otkazni rok, ali ne u svim
slučajevima otkaza. Ako poslodavac radniku daje otkaz ugovora o radu
zbog teže povrede radne obaveze ili iz razloga što se u roku od pet
radnih dana od dana isteka neplaćenog odsustva ili mirovanja prava
iz radnog odnosa nije vratio na rad, radnik nema pravo na otkazni rok
zbog otkaza ugovora o radu.
U slučajevima kada radnik ima pravo na otkazni rok isti ne može biti
kraći od 30 dana.
Kod prestanka radnog odnosa, odnosno otkaza ugovora o radu od
strane radnika, otkazni rok ne može biti duži od 15 kalendarskih dana.
Kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu se
utvrđuje duži otkazni rok za radnike sa dužim radnim stažom, ako
otkaz ugovora o radu daje poslodavac, kao i druga prava i obaveze
radnika i poslodavca za vrijeme otkaznog roka.
Za vrijeme otkaznog roka radnik može, ali i ne mora, da radi kod
poslodavca. U tom slučaju mu pripada naknada plate kao da je radio
čitavo vrijeme otkaznog roka.
Ukoliko radnik radi za vrijeme svog otkaznog roka, poslodavac je
dužan da mu obezbijedi jedan slobodan dan u sedmici radi traženja
novog posla.
3.5. Otpremnina
Radnik, kojem radni odnos prestaje otkazom ugovora o radu na
neodređeno vrijeme od strane poslodavca, nakon najmanje dvije
godine rada kod poslodavca ima pravo na otpremninu. Ukoliko mu
poslodavac otkazuje ugovor o radu iz razloga teže povrede radne
obaveze ili iz razloga što se u roku od pet radnih dana od dana isteka
neplaćenog odsustva ili mirovanja prava iz radnog odnosa nije vratio
na rad, radnik nema pravo na otpremninu zbog otkaza ugovora o radu.
Visina otpremnine zavisi od dužine rada radnika kod poslodavca, te
se utvrđuje kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu poslodavca te
ugovorom o radu. Najmanji iznos otpremnine utvrđen je Zakonom
o radu i ne može iznositi manje od visine jedne trećine prosječne
mjesečne plate radnika isplaćene u posljednja tri mjeseca prije
prestanka ugovora o radu, za svaku navršenu godinu rada kod
poslodavca.
Zakon o radu ostavlja mogućnost da se radnik i poslodavac mogu
sporazumjeti da se radniku obezbijedi neki drugi vid naknade umjesto
otpremnine.
Poslodavac i radnik mogu zaključiti poseban sporazum o načinu i
rokovima isplate otpremnine.
Zaključak
Saglasnost volja radnika i poslodavca je izvor nastanka prava i obaveza
ugovornih strana
Ugovorom o radu se uspostavlja radnopravni odnos između radnika i
poslodavca. Radni odnos koji proizlazi iz zaključivanja ugovora o radu
je međusobni skup prava, obaveza i odgovornosti radnika i poslodavca.
Nesaglasnost volja ugovornih strana rezultira prestankom radnog
odnosa putem otkaza ugovora o radu bilo radnika ili poslodavca.
LITERATURA:
1. Zakon o radu – prečišćeni tekst („Sl. glasnik RS“, broj 55/07)
2. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju („Sl. glasnik
RS“, broj 134/11)
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 67
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Obavezno osiguranje
poljoprivrednika i prava koja
iz toga proističu
LJILJANA ĆEHAJIĆ
Ministarstvo pravde i uprave Kantona Sarajevo
e-mail:[email protected]
SAŽETAK
Autor u članku predstavlja rješenja iz Zakona o penzijskom
i invalidskom osiguranju koja se odnose na obavezno
osiguranje fizičkih lica i članova njihovog domaćinstva koji
se bave poljoprivrednom djelatnošću kao jedinim ili glavnim
zanimanjem, i prava koja proističu iz obaveznog osiguranja
tih lica.
Ključne riječi: poljoprivrednik, poljoprivredna djelatnost,
domaćinstvo, penzijski staž, staž osiguranja, obavezno
penzijsko i invalidsko osiguranje, doprinosi, invalidnost,
smrt, starost, fizička onesposobljenost, starosna penzija,
invalidska penzija, porodična penzija, novčana naknada za
fizičku onesposobljenost i prijevremena penzija.
Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, koji se primjenjuje u
Federaciji Bosne i Hercegovine, propisano je da se obaveznim penzijskim
i invalidskim osiguranjem osigurancima osiguravaju prava za slučaj
invalidnosti, smrti, starosti i fizičke onesposobljenosti.1
Saglasno ovom zakonu, obavezno se osiguravaju fizička lica i članovi
njihovog domaćinstva koji se bave poljoprivrednom djelatnošću kao
jedinim ili glavnim zanimanjem, ako na dan podnošenja zahtjeva za
prijem na osiguranje imaju navršenih 15 godina života, opću zdravstvenu
sposobnost i prebivalište na teritoriji Federacije Bosne i Hercegovine.
Poljoprivrednom djelatnošću smatra se djelatnost od koje se mjesečno
ostvaruje prihod najmanje u visini najniže plaće ostvarene u decembru
prethodne godine u Federaciji Bosne i Hercegovine.
Domaćinstvom se smatra zajednica života, privređivanja i trošenja prihoda
ostvarenih radom njihovih članova.2
Pri ostvarivanju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koja pripadaju
osiguraniku na osnovu penzijskog staža, u staž osiguranja se uračunava
1 Član 1. stav 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službene novine
Federacije BiH“, br. 29/98, 49/00, 32/01, 73/05, 59/06, 4/09 i 55/12).
2 Član 12. Zakona.
68 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
samo vrijeme za koje je uplaćen doprinos.3
Fizička lica i članovi njihovog domaćinstva,
koji se bave poljoprivrednom djelatnošću
kao jedinim ili glavnim zanimanjem,
obveznici su obračuna i uplate doprinosa za
penzijsko i invalidsko osiguranje.
Obveznika, osnovicu, stopu doprinosa,
način obračunavanja i uplate doprinosa za
penzijsko i invalidsko osiguranje i druga
pitanja u vezi sa plaćanjem ovih doprinosa,
uređuju propisi o doprinosima.4
Prava iz penzijskog i invalidskog
osiguranja
Prava iz penzijskog i invalidskog
osiguranja po osnovu obaveznog osiguranja
poljoprivrednika, stiču se za slučaj:
■■ starosti,
■■ invalidnosti,
■■ smrti,
■■ fizičke onesposobljenosti.5
To su prava koja pripadaju i ostalim licima
koja su obavezno osigurana, a ostvaruju se
na način propisan Zakonom, i to:
■■ pravo na starosnu penziju,
■■ pravo na invalidsku penziju,
■■ pravo na porodičnu penziju,
■■ pravo na novčanu naknada za fizičku
onesposobljenost i
■■ pravo na prijevremenu penziju.
Starosna penzija
Osiguranik - poljoprivrednik stiče pravo na
starosnu penziju kad navrši 65 godina života
i najmanje 20 godina penzijskog staža.
Osiguranik - poljoprivrednik stiče pravo
na starosnu penziju kada navrši 40 godina
penzijskog staža, bez obzira na godine
života.6
Za utvrđivanje penzijskog osnova uzima
se osnovica na koju je poljoprivrednik
osiguran.7
Osiguranicima koji su sami obveznici
plaćanja doprinosa za penzijsko i invalidsko
osiguranje za utvrđivanje penzijskog
osnova uzimaju se osnovice koje služe za
obračunavanje i plaćanje doprinosa za
penzijsko i invalidsko osiguranje.8
Invalidska penzija
Invalidnost postoji kada osiguranik zbog
trajnih promjena u zdravstvenom stanju
prouzrokovanih
povredom
na
radu,
profesionalnom bolešću, povredom van
rada ili bolešću koje se ne mogu otkloniti
liječenjem
ili
mjerama
medicinske
3 Član 82. stav 5. Zakona.
4 Član117a. Zakona.
5 Član 21. Zakona.
6 Član 30. Zakona.
7 Član 38. Zakona.
8 Član 49. Zakona.
rehabilitacije, postane potpuno nesposoban
za obavljanje poslova radnog mjesta na koje
je bio raspoređen i koje je obavljao prije
nastanka invalidnosti.9
Invalidnost
kao
osnov
za
sticanje
prava poljoprivrednika postoji kad kod
osiguranika,
nastane
gubitak
radne
sposobnosti za obavljanje poslova u
poljoprivrednoj djelatnosti, odnosno kada
zbog trajnih promjena u zdravstvenom
stanju prouzrokovanih povredom na
radu, profesionalnom bolešću, povredom
van rada ili bolešću, koje se ne mogu
otkloniti liječenjem ili mjerama medicinske
rehabilitacije, nastane promjena ili gubitak
radne sposobnosti za obavljanje djelatnosti
po osnovu koje je osiguran neposredno
prije nastanka invalidnosti, odnosno prije
prestanka posljednjeg osiguranja.10
Gubitak radne sposobnosti postoji kada
osiguranik ne može da obavlja poslove koji
se mogu obavljati u slučaju promijenjene
radne sposobnosti.11
Povreda na radu poljoprivrednika je
povreda poljoprivrednika prouzrokovana
neposrednim i kratkotrajnim mehaničkim,
fizikalnim ili hemijskim djelovanjem,
kao i povreda prouzrokovana naglim
promjenama fiziološkog stanja organizma,
ako je takva povreda uzročno vezana
za obavljanje poslova u poljoprivrednoj
djelatnosti.
Nosilac osiguranja
učestvuje u utvrđivanju povrede na radu
poljoprivrednika.12
Poljoprivrednik - invalid rada, u smislu ovog
zakona, jeste osiguranik koji po osnovu
invalidnosti ostvaruje prava iz penzijskog i
invalidskog osiguranja.13
Osiguranici kod kojih nastane invalidnost,
zavisno od promijenjene radne sposobnosti,
razvrstavaju
se
u
dvije
kateogrije
invalidnosti:
■■ u I kategoriju invalidnosti razvrstavaju
se osiguranici kod kojih nastane gubitak
radne sposobnosti,
■■ u II kategoriju invalidnosti razvrstavaju
se osiguranici sa promijenjenom radnom
sposobnošću.14
Osiguranik kod koga je utvrđena I kategorija
invalidnosti stiče pravo na invalidsku
penziju:
■■ ako je invalidnost prouzrokovana
9 Član 22. stav 1. Zakona.
10 Član 29. st. 1. i 2.
11 Član 22. stav 3.
12 Član 24. stav 2. i 4. Zakona.
13 Član 26. Zakona.
14 Član 27. Zakona.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 69
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
povredom na radu ili profesionalnom
bolešću, bez obzira na dužinu penzijskog
staža;
■■ ako je invalidnost prouzrokovana
povredom van rada ili bolešću, pod
uvjetom da je prije nastanka invalidnosti
imao navršen penzijski staž koji mu
pokriva najmanje jednu trećinu razdoblja
od navršenih najmanje 20 godina
života do dana nastanka invalidnosti,
računajući radni vijek na pune godine.15
Osiguranik kod koga je utvrđena I kategorija
invalidnosti do navršene 30. godine života
stiče pravo na invalidsku penziju ako je
invalidnost
prouzrokovana
povredom
van rada ili bolešću, pod uvjetom da prije
nastanka invalidnosti ima navršen penzijski
staž koji mu pokriva najmanje jednu trećinu
radnog vijeka, ali najmanje jednu godinu
osiguranja.16
Osiguranik kod koga je utvrđena II kategorija
invalidnosti ima pravo na:
1. raspoređivanje ili zaposlenje na
drugom odgovarajućem poslu;
2. prekvalifikaciju, odnosno
dokvalifikaciju do navršene 55.
godine života.17
Osiguranik kod koga je utvrđena II kategorija
invalidnosti ima pravo na naknadu:
1. plaće od dana nastanka invalidnosti
do dana raspoređivanja ili
zapošljavanja na drugom
odgovarajućem poslu, odnosno
do upućivanja na prekvalifikaciju,
odnosno dokvalifikaciju;
2. plaće za vrijeme prekvalifikacije,
odnosno dokvalifikacije;
3. plaće od dana završene
prekvalifikacije, odnosno
dokvalifikacije do dana
raspoređivanja, odnosno
zapošljavanja na drugom
odgovarajućem poslu;
4. zbog manje plaće na drugom
odgovarajućem poslu.18
Porodična penzija
Porodičnu penziju mogu ostvariti članovi
porodice:
■■ bračni drug;
■■ djeca rođena u braku, van braka,
usvojena, pastorčad koju je osiguranik
izdržavao, unučad i druga djeca bez
roditelja koju je osiguranik izdržavao do
svoje smrti.
Porodičnu penziju može ostvariti i bračni
drug iz razvedenog braka, ako mu je sudskom
15 Član 52. Zakona.
16 Član 53. stav 1. Zakona.
17 Član 74. Zakona.
18 Član 75. Zakona.
70 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
odlukom utvrđeno pravo na izdržavanje.19
Članovi porodice stiču pravo na porodičnu
penziju, ako je umrli osiguranik ispunjavao
jedan od uvjeta:
■■ ispunio uvjete za starosnu penziju;
■■ po osnovu ostvarenog staža stekao uvjete
za invalidsku penziju;
■■ bio korisnik starosne ili invalidske
penzije.
Ako je smrt osiguranika nastala kao
posljedica povrede na radu ili profesionalne
bolesti, članovi porodice stiču pravo na
porodičnu penziju bez obzira na dužinu
penzijskog staža osiguranika.
Novčana naknada za fizičku
onesposobljenost
Fizička onesposobljenost postoji kada
je osiguranik pretrpio gubitak, ozbiljnu
povredu ili značajnu onesposobljenost
organa ili dijelova tijela što pogoršava
prirodnu aktivnost organizma i zahtijeva
veći napor za zadovoljavanje životnih
potreba, bez obzira da li je na taj način
prouzrokovana invalidnost ili ne.
Pravo na novčanu naknadu zbog fizičke
onesposobljenosti stiče osiguranik čija
je fizička onesposobljenost u iznosu od
najmanje 30% nastala kao rezultat povrede
na radu ili bolesti uzrokovane radom.
Vrste fizičke onesposobljenosti na osnovu
kojih se stiče pravo na novčanu naknadu kao
i procenat takve onesposobljenosti utvrđuju
se zakonom.20
Prijevremena penzija
I poljoprivrednik - osiguranik može steći
pravo na starosnu penziju i prije navršenih
propisanih godina života, kad navrši 55
godina života i 30 godina penzijskog staža
(žena), odnosno 60 godina života i 35 godina
penzijskog staža (muškarac), ali najduže
do 31. decembra 2015. godine, sa tim da
mu se iznos penzije određen prema dužini
penzijskog staža umanjuje za 0,5% (žena),
odnosno 1% (muškarac) za svaku godinu
ranijeg odlaska u penziju prije navršenih 65
godina života, a kada navrši propisane godine
života ne prestaje umanjenje penzije.21
19 Član 60. Zakona.
20 Član 72a. Zakona.
21 Član 137. Zakona.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Nepoštene
poslovne prakse
SAMIR SABLJICA, dipl. iur. i magisar politologije
Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa
Odsjek za nadzor nad tržištem, zaštitu potrošača i konkurenciju
SAŽETAK
U ovom članku se aktuelizira nekorektno ponašanje trgovaca na tržištu
prema potrošaču, odnosno ukazuje se na nepoštene poslovne prakse koje
imaju različite pojavne oblike. U zakonodavstvu BiH se osjeća krupan
nedostatak jer na adekvatan način nije normirana predmetna materija.
Posebna pažnja se posvećuje važećim zakonskim rješenjima u Evropskoj
uniji koja je na konzistentan načim uredila ovu materiju. Jedan od ciljeva
članka je podizanje javne svijesti o značaju i ulozi pravnog uređenja
predmetne materije s obzirom na to da BiH još uvijek nije u svoje
zakonodavstvo preuzela Direktivu 2005/29/EZ o nepoštenoj poslovnoj
praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem
tržištu. Potreban je jači angažman nadležnih institucija BiH radi daljneg
preuzimanja pravne stečevine EU. Ovo je nalog u procesu evropskih
integracija koji se mora ispuniti bez pogovora jer u vezi sa pravnom
stečevinom EU nema pregovaranja oko nepreuzimanja propisa EU niti
postoji opcija odgođenog preuzimanja. Nepoštena poslovna praksa se
svrstava u oblast zaštite potrošača. Zaštita potrošača predstavlja važan
segment unutrašnjeg tržišta. Činjenica je da je potrošač slabija strana na
tržištu, te da trgovac raspolaže sa više znanja i informacija o proizvodima
koje prodaje u odnosu na potrošača koji ih kupuje, što može dovesti do
neravnoteže na tržištu i to na štetu potrošača.
Ključne riječi: nepoštena poslovna praksa, zavaravajuće radnje,
zavaravajuća propuštanja, agresivna poslovna praksa, zaštita potrošača
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 71
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
1. Potrošač kao ekonomski slabija
strana na tržištu
Generalno, među teoretičarima postoji
saglasnost da je potrošač1 uvijek ekonomski
1 S aspekta definisanja pojma potrošač treba ukazati
na činjenicu da je radi funkcionisanja zaštite
potrošača najvažnija definicija koju daje zakon.
Naime, radi ostvarenja prava potrošača pred
sudskim ili upravnim organima, vladini organi
u svakom konkretnom slučaju se služe jedino
zakonskom definicijom potrošača. Pojam
„potrošač” je primarno dio ekonomskog
diskursa i njegovo prenošenje u pravni
kontekst implicira određene protivrječnosti
(N. Misita, V. Trivun). U uporednom pravu
postoje definicije pojma potrošač u užem i
širem smislu, zavisno od pravne škole, pravne
tradicije i nacionalne jurisprudencije. Tako u
SAD-u „Potrošači su definirani kao pojedinci
koji kupuju, koriste, održavaju i raspolažu
proizvodom i uslugom. Potrošači su korisnici
finalnog proizvoda.” - http://www.hg.org
U pravu EU potrošač je definisan sekundarnim
izvorima prava EU, tj. direktivama kao
„fizička osoba koja robu ili usluge pribavlja
od profesionalnih partnera”. - Nevenko
Misita, 1997, Osnove prava zaštite potrošača
EZ, Pravni centar fond Otvoreno društvo,
Sarajevo, str. 63.
U novije vrijeme postoji definicija u širem
smislu koju je dao Sud pravde EU, a kojom
se pored fizičkih lica krug proširuje sa malim i
srednjim privatnim firmama (Misita, 1997, str.
63), čime taj sud sebi otvara širi manevarski
prostor u kreaciji zajedničkih komunitarnih
solucija.
U zemljama zapadnog Balkana se koristi
definicija u užem smislu. U Hrvatskoj
„potrošač je svaka fizička osoba koja sklapa
pravni posao ili djeluje na tržištu izvan
svoje trgovačke, poslovne, obrtničke ili
profesionalne djelatnosti”. - Član 5. Zakona o
zaštiti potrošača („Narodne novine RH“, broj
41/14)
U Srbiji „potrošač jeste fizičko lice koje na
tržištu pribavlja robu ili usluge u svrhe koje
nisu namenjene njegovog poslovnoj ili drugoj
komercijalnoj djelatnosti”. - Član 5. Zakona
o zaštiti potrošača („Službeni glasnik Srbije“,
broj 73/10)
U BiH „potrošač je svako fizičko lice koje kupuje,
stiče ili koristi proizvode ili usluge za svoje
lične potrebe i za potrebe svog domaćinstva”.
- Član 1. Zakona o zaštiti potrošača u BiH
(„Službeni glasnik BiH“, broj 25/06)
Iz ekonomskog diskursa potrošači „kupovinom
ove ili one robe u ovoj ili onoj količini, ustvari
72 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
slabija strana na tržištu. Razlozi su empirijske
naravi jer postoje specifične kategorije
potrošača kao što su: djeca, mlade osobe,
penzioneri, osobe sa tjelesnim oštećenjem,
nezaposlene osobe, pripadnici nacionalnih
manjina, potrošači s izuzetno niskim
primanjima, potrošači sa niskim nivoom
formalnog obrazovanja, dakle različite ciljne
grupe koje se iz različitih vizura socijalnoga
aspekta tretiraju kao ranjivi potrošači (engl.
vulnerable consumers). Na nacionalnom
i internacionalnom nivou dolazi i do
diskriminacije potrošača prema različitim
kriterijima kao što su rasa, pol ili tjelesni
hendikep. Takvim grupama je pristup
tržištu onemogućen ili omogućen, ali pod
lošijim uvjetima.
U pravnoj doktrini se uvijek ističe da je
„potrošač slabija strana u ekonomskim
transakcijama“.2
„Smatra
se
da
su
proizvođači, isporučioci i trgovci u boljoj
ekonomskoj poziciji, što znači da to
nije odnos ravnopravnih partnera, već
je potrošač slabija strana (engl. weaker
party), koga treba posebno zaštiti, čime se
ugovarački ekvilibrijum poboljšava u korist
potrošača.“3 Na nivou EU u prilog tome idu
pogotovo presude Suda pravde EU koje su
u duhu tendencija Suda da EU predstavi
kao region socijalne pravde. Takođe i kod
Misite se potvrđuje ova konstatacija.4 Na
tragu modernih pro-komunitarnih rješenja
su i zemlje zapadnog Balkana. U Hrvatskoj
je zakonom zabranjena diskriminacija
potrošača,5 u BiH je istovjetno zakonsko
rješenje,6 dok je u Srbiji takvo, ali nešto
modificirano rješenje spomenuto kod
nepoštenog
oglašavanja.7
Općenito,
svojim utrošenim novcem u kupovini, svojim
potrošačkim odlukama, svakodnevno glasaju,
šta će, tj. koje će robe i u kojoj količini biti
proizvedene”. - Branislav Šoškić, 1995,
Ekonomska misao - razvoj i savremeni
principi, Savremena administracija, Beograd,
str. 294.
2 Ludwig Krämer, 1986, EEC Consumer Law,
Centre de la consommation, Faculte de droit,
Louvain-la-Neuve, Belgium, str. 383.
3 Jelena Vilus, 1996, Pravna zaštita potrošača,
Institut za uporedno pravo, Beograd i EcoTech, Sremska Mitrovica, str. 68.
4 Nevenko Misita, 1997, Osnove prava zaštite
potrošača EZ, Pravni centar fond Otvoreno
društvo, Sarajevo, str. 64.
5 Član 8. stav 1. Zakona o zaštiti potrošača
(„Narodne novine RH“, broj 41/14).
6 Član 7. Zakona o zaštiti potrošača u BiH
(„Službeni glasnik BiH“, broj 25/06).
7 Član 20. Zakona o zaštiti potrošača („Službeni
glasnik Srbije“, broj 73/10).
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
proklamovana prava potrošača i njihovo
situiranje u propisima ne znači u praksi da
je potrošač u istoj ravni sa trgovcem.
2. Zašto je zaštita potrošača važna
trgovcima?
Zaštita potrošača u BiH uređena je zakonima.
Stoga, svaki trgovac koji je upućen na
potrošače mora poštovati prava koja im daje
zakon. Žele li poslovati u skladu sa zakonom,
trgovci se moraju upoznati s obvezama koje
im nameću pravila o zaštiti potrošača. Zaštita
potrošača ne koristi samo potrošačima, nego
i trgovcima i društvenoj zajednici općenito.
Njome se vraća povjerenje potrošača u tržište,
što ih potiče da budu aktivniji na tržištu,
da koriste nove proizvode i nove metode
trgovanja čime se općenito povećava obim
trgovanja. Uz to, zlatno pravilo trgovanja
glasi da se zadovoljan potrošač uvijek vraća.
Pravila o zaštiti potrošača štite pojedine
trgovce od nelojalne konkurencije drugih
trgovaca. Poštovanje prava potrošača
trgovcima nameće dodatne troškove. Kad
bi se zaštita potrošača prepustila samim
trgovcima, oni koji potrošačima ne žele
priznavati prava koja zaslužuju cijenom
svojih proizvoda i usluga nelojalno bi
konkurirali onima koji ta prava poštuju.
Kako bi se osiguralo pošteno tržišno
natjecanje među trgovcima, zakoni svim
trgovcima usmjerenim na potrošače nameću
iste obveze.
3. Pojam poslovne prakse
Poslovna praksa trgovca prema potrošaču je
svaka radnja, propuštanje, način ponašanja
ili predstavljanja, poslovna komunikacija,
uključujući oglašavanje i stavljanje proizvoda
na tržište, koju je poduzeo trgovac, a izravno
je povezana sa promocijom, prodajom ili
isporukom proizvoda potrošaču.
4. Pojam nepoštene poslovne prakse
Poslovna praksa je nepoštena:
(a) ako je u suprotnosti sa zahtjevima u
pogledu profesionalne pažnje; i
(b) ako bitno narušava ili je vjerojatno da će
narušiti ekonomsko ponašanje prosječnog
potrošača do kojeg dopire, odnosno kojem
je namijenjena, u odnosu na proizvod,
odnosno ekonomsko ponašanje prosječnog
člana skupine ako je poslovna praksa
usmjerena određenoj skupini potrošača.
Borba protiv nepoštene poslovne prakse
trgovaca doprinosi visokom nivou zaštite
potrošača. To osigurava da se potrošači
ne dovedu u zabludu ili da nisu izloženi
agresivnom marketingu i da je prilikom
kupovine roba ili usluga komunikacija
između potrošača i trgovca jasna, precizna
i nedvojbena, omogućavajući potrošačima
da donesu odluku na osnovu pravilne
informisanosti te da sljedstveno tome izvrše
smislen izbor robe ili usluge.
5. Nepoštene poslovne prakse
na području usluga od općeg
ekonomskog interesa u BiH
Nepoštene poslovne prakse se manifestuju u
svim sferama tržišnih transakcija, a događaju
se i u području usluga od općeg ekonomskog
interesa. Pod uslugama od općeg ekonomskog
interesa podrazumijevaju se usluge koje
ispunjavaju osnovne potrebe potrošača na
tržištu, u koje spadaju telekomunikacijske
usluge, poštanske usluge, usluge javnog
prijevoza, te snabdijevanje strujom, plinom,
grijanjem i vodom. Ove usluge su od
esencijalnog značaja za svakog potrošača,
iz razloga što bi bez njihovog redovnog
snabdijevanja bilo teško zamisliti normalno
funkcionisanje domaćinstava, a život
modernog čovjeka skoro da bi bio neodrživ.
Sastavni su dio života svakog pojedinca,
te u tom smislu dostupnost ovih usluga
pod jednakim uvjetima za sve potrošače
predstavlja imperativ svakog društva.8 U
tom pogledu je Generalna skupština OUN
donijela Rezoluciju 39/248 iz 1985. godine
koja predstavlja smjernice o zaštiti potrošača.
Na osnovu Rezolucije je donesen „UN-ov
vodič za zaštitu potrošača“, koji utemeljuje
nekoliko osnovnih prava potrošača od kojih
je prvo: pravo na zadovoljenje osnovnih
potreba.9
Sa druge pak strane, usluge od općeg
ekonomskog interesa predstavljaju izvor
najvećeg broja pritužbi i reklamacija
potrošača te su jedan od najvećih generatora
nezadovoljstva potrošača. Na savremenom
tržišti trgovci su usavršili posebne tehnike
maksimiziranja profita te u cilju tog
pribjegavaju
nepoštenim
poslovnim
praksama. Praktično, u svim oblastima
privređivanja, uključujući i oblast različitog
pružanja usluga, vodi se žestoka bitka za
8 Anita Petrović, 2012, „Pravni položaj potrošača
korisnika usluga od općeg ekonomskog
interesa“, u Zbornik radova sa simpozija
Prava potrošača u BiH i evropske prakse,
Tuzla, str. 223.
9 Ostala prava su: pravo na sigurnost, pravo na
informisanost, pravo izbora, pravo da se čuje
glas potrošača, pravo na obeštećenje, pravo
na obrazovanje i pravo na zdravu životnu
sredinu.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 73
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
svakog potrošača. Borba za potrošače sve više
postaje mjerilom ekonomske uspješnosti.10
Tako su, primjerice, potrošači svakodnevno
na udaru zavaravajućeg reklamiranja
od strane telekom operatera u pogledu
telefonskih tarifa, te pogodnosti koji se vezuju
za određene usluge, isto tako nepravedni
uvjeti ugovora u ovoj oblasti postali su skoro
sasvim redovna pojava. Takođe, isporučioci
vode odbijaju da u zgradama stambenog
kolektivnog stanovanja omoguće pojedinim
potrošačima ugradnju pojedinačnih mjerila
za vodu uslovljavajući da svi vlasnici stanova
u jednoj zgradi moraju istovremeno podnijeti
zahtjev za ugradnju. Nadalje, potrošači
često bivaju pogođeni visokom cijenama
električne energije, plina, vode, pogrešno
iskazanom potrošnjom na ispostavljenim
računima, te prijetnjama prekida redovnog
snabdijevanja u slučaju da potrošač odbija
da plati tako nekorektan račun. Ovakvo
postupanje davatelja komunalnih usluga
u najvećoj mjeri jeste rezultat njihovog
dominantnog položaja, zahvaljujući kojem
suvereno vladaju tržišnim prostorom ne
obazirući se previše na socijalnu dimenziju
istog.11
6. Nepoštene poslovne prakse u
telekomunikacijskom sektoru na
tržištu BiH
Na tržištu Bosne i Hercegovine ima mnogo
primjera nepoštene poslovne prakse. Ukazat
ćemo na primjer nepoštene poslovne prakse
u telekomunikacijskom sektoru. Pojedini
telekom operateri su karakteristični po
agresivnom i prijevarnom reklamiranju što
potpada pod nepoštene poslovne prakse.
Agenti telekom operatera su presretali
potrošače na ulici, trgovima, trgovačkim
centrima i sl., obmanjivali i potrošaču
uručivali unaprijed pripremljen formularni
ugovor kojim se nude mobilni aparati
uz obaveznu pretplatu na 24 mjeseca.
„Iznuđivano“ je potpisivanje ugovora o
korištenju usluga mobilne telefonije, a
da potrošaču nisu predstavljeni svi bitni
detalji. Potrošač je bio onemogućen u
donošenju objektivne odluke jer nije bio u
potpunosti informisan. Potrošači najčešće
nisu upozoreni da se po isteku probnog
(besplatnog) perioda korištenja usluge, u
slučaju da izričito ne otkažu uslugu, smatra
da su sklopili ugovor po istim uvjetima
na neodređeno vrijeme. Potrošaču su se
selektivno plasirale informacije u pogledu
cijena pružanja usluga u roamingu što je bio
primjer dovođenja potrošača u zabludu.
10 V. Trivun, M. Trifković, V. Silajdžić, J. Hošo,
Nacionalno i evropsko pravo, Ekonomski
fakultet u Sarajevu, Sarajevo, 2007, str. 263.
11 Petrović, 2012, str. 223.
74 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
Za ugovore o pružanju telekomunikacionih
usluga, koji su se sklapali van poslovnih
prostorija davatelja usluga, karakteristično
je sklapanje ugovora na period od 24 mjeseca
dok su otkazni rokovi snažno smanjeni (tri
dana), a razlozi za raskid pretplatničkog
odnosa od strane prosječnog potrošača
teško razumljivi.
Ako kojim slučajem
potrošač uspije raskinuti ugovor mora platiti
ugovorene penale i ukupan iznos pretplate
za razdoblje na koje je ugovor sklopljen.
Ova praksa se i dalje nastavila iako je
reagovao Ombudsmen za zaštitu potrošača
u BiH koji je objavio „Posebno izvješće u
telekomunikacijskom sektoru“.12 Naime,
Ombudsmen za zaštitu potrošača u BiH je
u ovom izvještaju dao slijedeće preporuke
Regulatornoj agenciji za komunikacije BiH,
BH Telekomu, M:Tel-u, Eronetu i ostalim
telekom operaterima koji nemaju značajnu
tržišnu snagu:
■■ Utvrditi obavezu telekom operatera
za striktno poštivanje odredbi zakona
koji štite prava potrošača kao ugovorne
strane u ugovorima o pružanju
telekomunikacijskih usluga (usluga od
općeg ekonomskog interesa);
■■ Osigurati transparentnije procedure
zaključivanja ugovora i jednostavnije
procedure rješavanja spora na relaciji
potrošač – telekom operater;
■■ Osigurati jasnoću odredbi pojedinačnih
ugovora o pružanju telekomunikacijskih
usluga sa ujednačenim pravima i
obavezama ugovornih strana;
■■ Utjecati na prekid agresivnog i
prijevarnog marketinga koji dovodi
potrošače u zabludu.
Međutim, preporuke Ombudsmena za
zaštitu
potrošača
nisu
obavezujućeg
karaktera (Zakon o zaštiti potrošača u
BiH im ne daje elemenat obligatornosti),
te
su
prodajne
službe
određenih
telekom operatera nastavile praksu da
na neprimjeren, agresivan i u dobrom
dijelu nezakonit način nude i zaključuju
pretplatničke ugovore na mobilnu telefoniju
ili slične usluge i proizvode. Takvi ugovori
se potpisuju prevarom i u suprotnosti sa
odredbama Zakona o zaštiti potrošača BiH.13
Potrošač se „privlači“ atraktivnom ponudom
tipa „savršen mobilni aparat za 1 KM i
besplatni pozivi“ i sl., istovremeno svojim
potpisom potrošač prihvata pretplate kojim
ustvari prihvata godišnju ili višegodišnju
obavezu plaćanja.
Suprotno Zakonu i dobrim poslovnim
običajima, potrošačima se i nadalje izvan
12 „Službeni glasnik BiH“, broj 74/11
13 „Službeni glasnik BiH“, broj 25/06.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
poslovnih prostorija (prodajni štandovi na
trotoaru, ulici, parkovima, holovima tržišnih
centara i sl.) nude na potpis adhezioni
ugovori po principu „uzmi ili ostavi“, pri
čemu potrošač nije adekvatno upoznat sa
sadržajem ugovora, kao i sa posljedicama
stavljanja svog potpisa na takav ugovor.
Prodavci u ovakvim slučajevima namjerno
izbjegavaju upoznati potrošača sa mogućim
posljedicama potpisivanja takvih ugovora
iako su po Zakonu obavezni pružiti sve
potrebne informacije.
Navedene radnje su u suprotnosti sa poštenom
poslovnom praksom i važećim propisima
te su izuzetno usmjerene protiv interesa
potrošača. Davaoci usluga protivno Zakonu
koriste dominantan položaj poslovnog
subjekta i namjerno propuštaju upoznati
potrošača sa temeljnim zakonskim pravima,
kao što je i pravo na jednostrani bezrazložni
odustanak (raskid) od zaključenog ugovora,
u roku od 15 dana od slanja pisane obavijesti
o raskidu. Pri tome, potrošač po Zakonu
ne smije snositi nikakve štetne posljedice.
Uz već rečeno, navedeni poslovni subjekti
vrlo često koriste i nepoštenu ugovornu
odredbu kada se potrošaču ipak daje pravo
na raskid, ali rok je tri dana, tojest ispod
zakonskog minimuma, što ukazuje na
očigledan neravnopravan položaj potrošača
i poremećaj ugovorne ravnoteže. Uz rečeno
treba podsjetiti da se tumačenje takvih,
nepoštenih ili nejasnih odredbi uvijek treba
vršiti u interesu potrošača što se u stvarnosti
ne provodi.
Kako bi u praksi izbjegli direktnu
odgovornost i već vidljivu osudu javnosti,
pojedini poslovni subjekti (kao što su neki
telekom operateri) sklapaju posredničke
ugovore sa drugim poslovnim subjektima
koji za njihov račun prodaju njihove
proizvode na opisani nezakonit način,
isti vrlo često po podnošenju tužbi protiv
prevarenih građana vrše klasični mobing
pa čak šalju i tzv. „utjerivače dugova“, što
predstavlja alarmantnu situaciju za hitno
postupanje nadležnih institucija.
7. Zakon o zaštiti potrošača u BiH
Zakon o zaštiti potrošača u BiH je inter
alia ovu materiju uredio članovima 2832. koji u suštini djelimično preuzimaju
Direktivu 84/450/EEZ od 10. 9. 1984. o
reklamiranju koje dovodi u zabludu, a
koja je dopunjena Direktivom 97/55/EZ
od 6. 10. 1997. o uporednom reklamiranju.
Navedeni
zakonski
članovi
regulišu
oglašavanje proizvoda i usluga (zavaravajuće
oglašavanje, neprimjereno oglašavanje,
prevarno oglašavanje, nezakonito uporedno
oglašavanje),
a
područje
agresivnih
poslovnih praksi je ostalo neregulisano.
Direktiva 84/450/EEZ je kasnije izmijenjena
Direktivom 2005/29/EZ14 te su odredbe
Zakona zastarjele pa je u tom pogledu
potrebno inovirati Zakon u skladu sa novom
Direktivom 2005/29/EZ. U važećem zakonu
predviđene su i kazne za povrede člana 29. i
to novčane kazne u visini od 4.000 do 8.000
KM [član 127. stav (1) tačka v) Zakona]. Praksa
je pokazala da inspekcijski organi nisu
izricali mjere u inspekcijskom postupku
zbog povrede navedenih odredaba Zakona.
Needuciranost potrošača je jedan od glavnih
uzroka
neprijavljivanja
inspekcijskim
organima povrede čl. 28-32. Zakona.
8. Kodeksi poslovne etike privrednih
komora
U nekoj blažoj mjeri nepoštene poslovne
prakse su pomenute u kodeksima poslovne
etike privrednih komora. Tako je članom
35. Kodeksa poslovne etike Privredne
komore Republike Srpske15 propisano da
je zabranjeno obmanjivanje potrošača
nuđenjem i javnim oglašavanjem proizvoda
i usluga davanjem nepotpunih ili lažnih
informacija, prikrivanjem podataka o
proizvodu ili usluzi koji su od suštinskog
značaja za odlučivanje potrošača, kao
i bilo kakvim predstavljanjem kojim
se primaoci ponude ili oglasne prouke
dovode u zabludu. Privredna komora
Kantona Sarajevo je članom 22. Kodeksa
poslovne etike16 propisala da je poslovni
subjekt dužan pružiti kvalitetnu, jasnu i
vjerodostojnu informaciju potencijalnim
kupcima svojih proizvoda. To uključuje
osobnu komunikaciju i komunikaciju
putem medija, uključujući internet. Ova
odgovornost je posebno naglašena kada se
radi o složenim proizvodima o kojima je
znanje kupca nedovoljno. Svi javno objavljeni
opisi, usporedbe i tvrdnje tehničke prirode
14 DIREKTIVA 2005/29/EZ EVROPSKOG
PARLAMENTA I VIJEĆA od 11. 5. 2005.
o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog
subjekta u odnosu prema potrošaču na
unutarnjem tržištu i o izmjeni Direktive Vijeća
84/450/EEZ, Direktiva 97/7/EZ, 98/27/EZ i
2002/65/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća,
kao i Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Evropskog
parlamenta i Vijeća („Direktiva o nepoštenoj
poslovnoj praksi“) (Tekst značajan za EGP).
15 Kodeks poslovne etike, Privredna komora
Republike Srpske, Banja Luka, oktobar 2008.
16 Kodeks poslovne etike članova PKKS,
Privredna komora Kantona Sarajevo,
Sarajevo, septembar 2005.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 75
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
moraju biti dokazivi i na jeziku naroda u
Bosni i Hercegovini. Ponuda proizvoda i
usluga treba biti precizna i istinita kada
su u pitanju cijena, vrsta, kvalitet, značaj,
količina i raspoloživost. Postupci poput
neistinitog informiranja, skrivanja bitnih
obilježja proizvoda ili odbijanja pružanja
tražene informacije smatraju se neetičkim.
Poslovni subjekt je dužan na odgovarajući
način upoznati potencijalne kupce sa
rizicima upotrebe proizvoda. Međutim,
pomenute odredbe Kodeksa poslovne etike
su deklaratornog karaktera te sugerišu
trgovcima kako bi se trebali ponašati na
tržištu, a praktično potrošač i dalje ostaje
nezaštićen u slučaju kršenja poslovne etike.
Kodeksi ne pružaju potrošaču proceduralna
i materijalna pravila na osnovu koji bi
ostvario
zadovoljštinu
(materijalnu
i
nematerijalnu) u slučaju da je bio izložen
nepoštenoj poslovnoj praksi.
9. Direktiva 2005/29/EZ o nepoštenoj
poslovnoj praksi poslovnog subjekta
u odnosu prema potrošaču na
unutarnjem tržištu
Poslije Ugovora iz Lisabona, nastupila je IV
faza kreiranja politike zaštite potrošača u
EU ili faze konsolidacije, odnosno daljnje
ustavne dogradnje postojećeg zakonodavstva
EU. Evropska komisija je posljednjih godina
pokrenula proces kreiranja direktiva
metodom
maksimalne
harmonizacije
nastojeći da unificira potrošačko ugovorno
pravo. Do tada su se direktive iz oblasti
zaštite
potrošača
donosile
metodom
minimalne
harmonizacije.
Direktiva
2005/29/EZ je upravo primjer maksimalne
hamonizacije, kao što je primjer i kasnije
donesena Direktiva 2011/83/EU o pravima
potrošača. Koristeći metodu maksimalne
harmonizacije, Evropska komisija, kao
predlagač direktiva, želi da predmetnu
materiju reguliše nadnacionalnim propisom
u cilj zaštite potrošača ne ostavljajući prostor
zemljama članicama za dodatnu regulativu.
Glavni razlog za donošenje Direktive je
sadržan u preambuli u kojoj se navodi
da postojeća legislativa zemalja članica u
odnosu na nepoštenu poslovnu praksu
pokazuje uočljive razlike koje mogu
generirati prilično iskrivljivanje tržišnog
natjecanja i smetnje u redovitom pravilnom
funkcioniranju unutarnjeg tržišta.
U
nedostatku
uniformiranih
pravila
na nivou Zajednice, smetnje i zapreke
slobodnom kretanju usluga i roba preko
granica ili sloboda mogu predstavljati
ozbiljan problem, čemu jedino stoji na putu
praksa Suda pravde EU. U tom smislu Sud
76 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
pravde EU je u nekoliko presuda raspravljao
o ovoj direktivi te u svojim presudama dao
određena tumačenja nastojeći da zaštiti
objektivno opći interes.17
17 Presuda u predmetu C-59/12 BKK Mobil
Oil Korperschaft des offentlichen Rechts
/ Zentrale zur Bekampfunf unlauteren
Werrbewerbs eV
Zabrana nepoštene poslovne prakse prema
potrošačima primjenjuje se i na fondove
javnog zdravstvenog osiguranja
Obavljanje djelatnosti od općeg interesa i
javnopravni status nisu opravdanje za
izbjegavanje ove zabrane
Nakon što je već u nekoliko navrata presudio da
Direktiva o nepoštenoj poslovnoj praksi, koja
zabranjuje takvu praksu prema potrošačima,
ima osobito široko materijalno područje
primjene, Sud po prvi puta jasno utvrđuje da
isto važi i kada je riječ o osobnom području
primjene navedene direktive.
Naime, Sud je u donesenoj presudi uvažio stav
da se navedena direktiva primjenjuje i na
javnopravno tijelo koje obavlja djelatnosti od
općeg interesa, kao što je upravljanje javnim
zdravstvenim osiguranjem.
Unatoč tome što ima javni karakter i što obavlja
djelatnost od općeg interesa, takvo tijelo treba
se smatrati „poslovnim subjektom“ u smislu
Direktive, pa se i na njega primjenjuje zabrana
nepoštene poslovne prakse. Naime, Direktiva
izrijekom ne izuzima takva tijela iz svog
područja primjene. Štoviše, cilj Direktive
da osigura visok stupanj zaštite potrošača
od nepoštene poslovne prakse i osobito od
zavaravajućeg oglašavanja zahtijeva da se
zaštita jamči neovisno o javnom ili privatnom
karakteru određenog tijela i o specifičnoj
djelatnosti koju obavlja.
Sud je u konkretnom slučaju odgovorio na
pitanje koje mu je postavio Bundesgerichtshof
(Savezni vrhovni sud, Njemačka) koji treba
razriješiti spor između Wettbewerbszentrale,
njemačke udruge za borbu protiv nepoštene
konkurencije, i BKK-a, njemačkog fonda
javnog zdravstvenog osiguranja koji je
ustanovljen kao javnopravno tijelo. Savezni
vrhovni sud navodi da je informacija koju je
BKK prenio 2008. preko svoje internetske
stranice, prema kojoj njegovi osiguranici
mogu pretrpjeti financijsku štetu ukoliko
promijene fond, predstavlja, kako to ističe
Wettbewerbszentrale, zavaravajuću praksu
u smislu Direktive. No, taj je sud zanimalo
može li se Direktiva, a time i zabrana koja je
njome uspostavljena, primijeniti na BKK kao
na javnopravno tijelo koje obavlja djelatnost
od općeg interesa.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
10. Cilj Direktive i područje zaštite
Cilj Direktive je da pojasni prava potrošača
i pojednostavi prekogranične transakcije.
Zajednička
pravila
i
principi
daju
potrošačima istu zaštitu protiv nepoštenih
poslovnih praksi bez obzira gdje potrošač
živi u EU. Ovo omogućava da trgovci
reklamiraju i marketinški nude proizvode
ne samo domaćim potrošačima nego i
potrošačima širom EU. Direktiva donosi
harmonizaciju i međusobno priznavanje
između zemalja članica EU, rušeći pritom
barijere na unutrašnjem tržištu. Direktiva
štiti samo ekonomske interese potrošača i
ne odnosi se na njihove interese u oblasti
zdravlja i sigurnosti.18
Također, indirektno se postiže i zaštita od
tržišnih natjecatelja koji nemaju namjeru
poštovati poslovna i običajna pravila.
Direktiva nema namjeru utjecati na
individualne akcije koje preduzimaju oni
koji su povrijeđeni nepoštenom poslovnom
praksom.
Direktiva ne dovodi u pitanje ni pravila
Zajednice ni nacionalna pravila o ugovornom
pravu, pravu intelektualnog vlasništva,
zdravstvenim i sigurnosnim aspektima
proizvoda, uvjetima poslovnog nastana i
sistemu izdavanja odobrenja, uključujući i
pravila koja se u skladu sa pravom zajednice
odnose na kockanje. Direktiva ne dira
posebno odredbe prava konkurencije.
Ova direktiva je stvorila zajednički nivo
potrošačke zaštite te stvorila temelje visokog
stepena podudarnosti modaliteta zaštite
potrošača prema nacionalnim sistemima.
Do tada neregulisano područje agresivne
poslovne prakse na nivou Zajednice / Unije
je konačno kreirano zajedničkim pravilima
obavezujućim za zemlje članice EU. Do
donošenja Direktive svaka zemlja članica je
imala vlastiti zakon o predmetnoj materiji,
sa tim da su zakoni bili različiti po sadržaju,
što je vodilo diskrepanciji između zemalja
članica.19 Direktiva je u službi potrošača,
ali i u korist trgovaca i preduzetnika koji
primjenjuju poslovne prakse koje nisu na
štetu potrošača.
Osobe ili organizacije ovlaštene nacionalnim
propisima, prema kojima imaju legitimni
interes u određenoj stvari na ovom području
zaštite, moraju koristiti zakonska sredstva
18 J. Velentzas, G. Broni, E. Pitoska, 2012,
„Unfair commercial practices on marketing
– advertising and consumer protection in EU
member states“, Procedia Economics and
Finance 1,www.sciencedirect.com
19 J. Velentzas et al, 2012.
radi pokretanja postupaka protiv nelojalne
prakse, bilo pred sudovima ili pred upravnim
tijelima nadležnim za odlučivanje za vođenje
odgovarajućeg pravnog postupka. Sve dok
su nacionalna prava determinirajuća u svezi
sa granicama dokazivanja, nužno je ovlastiti
sudove i upravna tijela da traže od trgovaca
da vode evidencije koje bi mogle poslužiti
u svrhu dokazivanja stvarne štete i samog
djela štetne nedopuštene radnje. Nužno je
da zemlje članice predvide sankcije radi
povreda predviđene zaštite u skladu sa ovom
direktivom. Sankcije moraju biti efektne,
razmjerne i odvraćajuće.20
11. Osnovne karakteristike Direktive
2005/29/EZ
Direktiva ima ambiciozan cilj - sprečavanje
narušavanja potrošačevih opcija kod
ugovaranja, naročito u pogledu donošenja
odluke prije zaključenja ugovora i odluka da
ostvare postojeća ugovorna prava definisana
drugim pravnim propisima.21 Direktiva je
generičke prirode i nije ograničena samo na
određene sektore ekonomske aktivnosti. U
principu, bilo koji ugovor tipa B2C (businessto-consumer / trgovac - potrošač) pokriven
je Direktivom. Ona sadrži osnovne odredbe
o nepoštenim poslovnim praksama, crnu
listu praksi koje se smatraju nepoštenim
i pravila kao što su kodeksi ponašanja
(Codes of Conduct) i odredbe odnosa ove
direktive sa različitim drugim direktivama
EU čiji se sadržaj dotiče sa ovom direktivom
(Direktiva Vijeća 84/450/EEZ, Direktiva
97/7/EZ, 98/27/EZ i 2002/65/EZ Evropskog
parlamenta i Vijeća, kao i Uredba (EZ) br.
2006/2004 Evropskog parlamenta i Vijeća.)
Jezgra Direktive leži u zabrani prakse koja
je u suprotnosti sa zahtjevima profesionalne
pažnje koje materijalno narušavaju ili bi
vjerovatno materijalno narušile ekonomsko
ponašanje prosječnog (ciljanog) potrošača u
pogledu proizvoda ili usluge.
Koncept „nepoštene prakse“ je dalje
subkategorizovan
u
zavaravajuće
prakse
i
agresivne
prakse.
a) Zavaravajuće prakse su podijeljene u dvije
kategorije:
1) Iskazi trgovaca koji sadrže pogrešne
Za više vidjeti D. Zlatović, 2007,
Implementacija Smjernice 2005/29/EC o
nepoštenim poslovnim praksama u hrvatsko
pravo zaštite potrošača, Zbornik Pravnog
fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 29, br. 1.
21 Willem H. Van Boom, 2012, „Experiencing
unfair commercial practices: an intruction“,
Erasmus Law Review, Volume 5, Issue 4.,
wwwerasmuslawreview.nl
20
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 77
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
informacije i zbog toga su neistiniti ili
koji na bilo koji način varaju ili bi mogle
obmanuti prosječnog potrošača, čak i ako
je informacija činjenično ispravna. Takva
praksa dovodi do narušavanja procesa
donošenja odluke prosječnog potrošača
prije nego će zaključiti tržišnu transakciju,
a inače takvu odluku ne bi donio jer su mu
servirane pogrešne informacije u odnosu
na aspekte kao što je postojanje ili priroda
proizvoda, namjena proizvoda, način
upotrebe, količina, specifikacija, cijena ili
način na koji se obračunava cijena, potreba
za servisiranjem prozvoda, zamjenom
dijelova ili popravak, itd.
2) Praksa izostavljanja ili skrivanja
bitnih materijalnih informacija koje su
potrošaču potrebne, zavisno od konteksta
svakog pojedinačnog slučaja, da donese
na informacijama zasnovanu odluku
o transakciji, a koje mogu uzrokovati
narušavanje procesa pravilnog donošenja
odluke o kupovini za jednog prosječnog
potrošača.
Izostavljanje
i
sakrivanje
informacija uključuje da su te informacije
trgovca nejasne, nerazumljive, dvosmislene,
neblagovremene.
b) Agresivne prakse
Agresivne prakse su upotreba prisile
uključujući i fizičku silu od strane trgovca,
zatim
uznemiravanje,
neopravdano
utjecanje,
osjetno
narušavanje
ili
vjerovatnost da će se narušiti sloboda izbora
prosječnog potrošača, odnosno njegovo
postupanje sa proizvodom, te ga na taj način
navodi ili je vjerojatno da će ga navesti na
donošenje odluke o transakciji koju inače ne
bi donio. Agresivno poslovanje su primjerice
stvaranje vještačkih barijera potrošaču da
bi se onemogućio da ugovor sa trgovcem
raskine ili neostvarivanje ugovornih prava
potrošača koje takođe konstituišu nepoštene
poslovne prakse.
Pored osnovnih odredaba o zavaravajućim
i agresivnim poslovnim praksama, Aneks
I Direktive sadrži „crnu listu“ određenih
praksi koje se smatraju nepoštenim pod bilo
kojim okolnostima.22
22 Poslovna praksa koja se u svim okolnostima
smatra nepoštenom
Zavaravajuća poslovna praksa:
1. Tvrdnja da je trgovac potpisnik pravila
postupanja iako to nije slučaj.
2. Isticanje zaštitnog znaka, znaka kvalitete ili
istovjetnog znaka bez potrebnog odobrenja.
3. Tvrdnja da je pravila postupanja usvojilo javno
ili drugo tijelo iako to nije slučaj.
4. Tvrdnja da je trgovca (uključujući njegovu
poslovnu praksu) ili proizvod odobrilo ili
preporučilo ili potvrdilo neko javno ili drugo
78 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
tijelo, iako to nije slučaj, odnosno takva
tvrdnja u slučaju kada on ne udovoljava
zahtjevima za izdavanje tog odobrenja,
preporuke ili dopuštenja.
5. Pozivanje na kupnju proizvoda po naznačenoj
cijeni, bez isticanja činjenice da trgovac
ima opravdane razloge vjerovati da neće
moći ponuditi isporuku tih ili ekvivalentnih
proizvoda po navedenoj cijeni, u vrijeme i u
količini koji su razumni s obzirom na proizvod,
opseg oglašavanja proizvoda i ponuđenu
cijenu, odnosno da neće moći osigurati da
ih isporuči drugi trgovac (oglašavanje radi
namamljivanja).
6. Pozivanje na kupnju proizvoda po naznačenoj
cijeni, a zatim:
(a) odbijanje pokazivanja oglašenog predmeta
potrošačima; ili
(b) odbijanje prihvaćanja narudžbe ili isporuke
unutar razumnog vremena; ili
(c) pokazivanje manjkavog primjerka;
s namjerom promoviranja različitog proizvoda
(namamljivanje i zamjena).
7. Lažno izjavljivanje da će proizvod biti
raspoloživ samo na vrlo ograničeno vrijeme,
odnosno da će biti raspoloživ po posebnim
uvjetima i na vrlo ograničeno vrijeme, sa
ciljem iznuđivanja neposredne odluke i
oduzimanja potrošaču dostatne prilike ili
vremena da izvrši informirani izbor.
8. Preuzimanje obveze pružanja poslijeprodajnih
usluga potrošaču sa kojim je trgovac
komunicirao prije posla na jeziku koji nije
službeni jezik države članice u kojoj se trgovac
nalazi, a zatim davanje na raspolaganje takve
usluge, ali na drugom jeziku, a da se to jasno
ne objavi potrošaču prije nego što je sklopio
posao.
9. Izjavljivanje, odnosno na drugi način stvaranje
dojma da se proizvod može zakonito prodati
iako to nije slučaj.
10. Predstavljanje prava koja potrošaču pripadaju
prema zakonu kao posebnost ponude trgovca.
11. Korištenje uredničkog sadržaja u sredstvima
priopćavanja radi promidžbe proizvoda koju
je trgovac platio, a da to nije jasno naznačeno
u sadržaju, odnosno slika ili zvukova za koje
potrošač može jasno prepoznati da je riječ o
promidžbi. To ne dovodi u pitanje Direktivu
Vijeća 89/552/EEZ.
12. Bitno netočna tvrdnja u vezi sa prirodom i
opsegom rizika za osobnu sigurnost potrošača
ili njegove obitelji ako potrošač ne kupi
proizvod.
13. Promidžba proizvoda sličnog proizvodu
određenog proizvođača na takav način da se
potrošača svjesno zavara kako bi vjerovao da
je proizvod proizveo isti proizvođač, iako to
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
nije slučaj.
14. Uspostavljanje, vođenje ili promidžba
piramidalnog sustava promidžbe, pri čemu
potrošač daje ulog kako bi mogao dobiti
određenu naknadu, i to prije svega zbog toga
jer je uveo u sustav nove potrošače, a ne zbog
toga jer je kupio ili konzumirao proizvod.
15. Tvrdnja da će trgovac prestati sa prodajom ili
preseliti u drugi prostor iako to nije slučaj.
16. Tvrdnja da proizvodi omogućuju dobivanje
nagrada u igrama na sreću.
17. Lažna tvrdnja da proizvod omogućuje
izlječenje bolesti, disfunkcionalnosti ili
malformacija.
18. Pružanje bitno netočnih informacija o tržišnim
uvjetima, odnosno o dostupnosti proizvoda,
sa namjerom poticanja potrošača da kupi
proizvod po uvjetima koji su nepovoljniji od
uobičajenih tržišnih uvjeta.
19. Tvrdnja u okviru poslovne prakse da se
raspisuje nagradna igra ili promocija, a da se
ne dodijeli opisana nagrada ili njezin razumni
ekvivalent.
20. Opisivanje proizvoda oznakama „gratis”,
„besplatno”, „bez naknade” i slično ako
potrošač mora za taj proizvod platiti bilo
koji iznos različit od neizbježivih troškova
odgovaranja na poslovnu praksu, troškova
preuzimanja ili dostave proizvoda.
21. Uvrštavanje u promidžbene materijale računa
ili nekog drugog zahtjeva za plaćanje kojim se
kod potrošača stvara dojam da je već naručio
oglašavani proizvod koji se nudi iako to nije
slučaj.
22. Lažna tvrdnja, odnosno stvaranje dojma da
trgovac ne djeluje u okviru svoje poslovne
djelatnosti, odnosno djelatnosti slobodnog
zanimanja ili lažno predstavljanje trgovca kao
potrošača.
23. Stvaranje lažnog dojma da su poslijeprodajne
usluge vezane uz proizvod raspoložive i u
državi članici koja nije ona država članica u
kojoj se proizvod prodaje.
Agresivna poslovna praksa
24. Stvaranje dojma da potrošač ne smije napustiti
poslovni prostor dok ne sklopi ugovor.
25. Osobno posjećivanje potrošača u njegovu
domu, ne uzimajući u obzir zamolbu potrošača
da se napusti njegov dom ili da se više ne
posjećuje, osim u slučaju i u mjeri u kojoj
je to opravdano radi nacionalnim propisima
predviđenog ispunjenja ugovorne obveze.
26. Ustrajno, a neželjeno nuđenje telefonom,
faksom, e-poštom ili drugim sredstvom
daljinske komunikacije, osim u slučaju i u
mjeri u kojoj je to opravdano radi nacionalnim
propisima predviđenog ispunjenja ugovorne
obveze. To ne dovodi u pitanje članak 10.
Taksativno pobrojane poslovne prakse
koje se u svim okolnostima smatraju
nepoštenom iz Aneksa I Direktive su
obligatornog karaktera za zemlje članice EU,
odnosno iste su bez ikakvih izmjena morale
biti preuzete u nacionalna zakonodavstva
zemalja članica do decembra 2007. godine.
Ovim je Evropska komisija krenula u
proces stvaranja uniformnih pravila za sve
zemlje članice iskazujući jasnu namjeru da
unificira potrošačko ugovorno pravo.
12. Iskustva Republike Hrvatske
Republika Hrvatska je predmetnu materiju,
odnosno transpoziciju Direktive 2005/29/
EZ u procesu evropskih integracija, uredila
Zakonom o zaštiti potrošača iz 2007. godine,23
sa tim da se odredbe tog zakona koje regulišu
materiju nepoštene poslovne prakse (čl. 107.
do 115) nisu odmah primjenjivale. Naime,
članom 155. zakona utvrđen je „vacatio
Direktive 97/7/EZ ni direktiva 95/46/EZ i
2002/58/EZ.
27. Traženje od potrošača koji postavlja odštetni
zahtjev na temelju police osiguranja da dostavi
određene dokumente koji, po razumnoj
ocjeni, nisu relevantni za ocjenu opravdanosti
tog zahtjeva ili sustavno izbjegavanje davanja
odgovora na ustrajno dopisivanje potrošača
sa namjerom da se odvrati od ostvarivanja
njegovih ugovornih prava.
28. Uključivanje u oglas izravnog navođenja
djece na to da kupe oglašavane proizvode ili da
nagovore svoje roditelje ili ostale punoljetne
osobe da im kupe oglašavane proizvode.
Ta odredba ne dovodi u pitanje članak 16.
Direktive 89/552/EEZ o televizijskom
emitiranju.
29. Zahtijevanje plaćanja proizvoda odmah ili s
odgodom ili vraćanja ili čuvanja proizvoda
koje je trgovac nabavio, a potrošač ih nije
naručio, osim ako je proizvod zamjena
nabavljena u skladu s člankom 7. stavkom 3.
Direktive 97/7/EZ (prodaja po inerciji).
30. Izričito informiranje potrošača da će, ako ne
kupi proizvod ili usluge, ugroziti posao ili
život trgovca.
31. Stvaranje lažnog dojma da je potrošač već
osvojio, da će osvojiti ili da će poduzimajući
posebnu radnju osvojiti nagradu ili drugu
odgovarajuću pogodnost, iako zapravo:
— nikakva nagrada ni druga odgovarajuća korist
nije predviđena, ili
— je poduzimanje bilo kakve radnje u
vezi sa dobivanjem nagrade ili drugom
odgovarajućom koristi uvjetovano određenim
plaćanjem od strane potrošača ili kod
potrošača uzrokuje troškove.
23 “Narodne novine RH“, broj 79/07.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 79
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
USKORO U
PRODAJI!
legis“ sa tim da članovi koji regulišu materiju nepoštene
poslovne prakse te još neki drugi članovi stupaju na
snagu danom prijema Republike Hrvatske u Evropsku
uniju.24
Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti
potrošača iz 2009. godine25 aktiviraju se odredbe Zakona
iz 2007. godine kojima se uređuje nepoštena poslovna
praksa. U trenutku donošenja Zakona o zaštiti potrošača,
Direktiva 2005/29/EZ je bila potpuno nova i kao takva
nije bila implementirana u većini zemalja članica EU.
Struka je smatrala da članove Zakona o nepoštenoj
poslovnoj praksi treba odgoditi do prijema Republike
Hrvatske u EU, a kako bi se, u međuvremenu, stvorila
određena sudska praksa u ovom području, radi boljeg
razumijevanja vrlo zahtjevne problematike.
Kako zaštita potrošača predstavlja izuzetno dinamično
područje, a uslijed sve jače konkurencije na tržištu,
postupci pojedinih trgovaca poprimaju obilježja
nepoštene poslovne prakse, ukazala se potreba za
aktiviranjem predmetnih odredbi Zakona iz 2007, a kako
bio se mogla sankcionirati ovakva ponašanja pojedinih
trgovaca, iako Republika Hrvatska 2009. godine još uvijek
nije postala zemlja članica EU.
Priručnik
Aktuelna pitanja
iz radnih odnosa i
penzijsko/
mirovinskoinvalidskog
osiguranja
Tabašnica 8/1
71000 Sarajevo,
Bosna i Hercegovina
e-mail: [email protected];
[email protected]
www.rec.ba
Tel/fax: ++387 33 214 582
Mobitel: ++387 61 150 454
13. Zaključna razmatranja
Zakon o zaštiti potrošača u BiH je donesen 2006. godine
te inter alia sadrži transponovane odredbe Direktive
84/450/EEZ od 10. 9. 1984. o reklamiranju koje dovodi u
zabludu potrošača, a koja je dopunjena Direktivom 97/55/
EZ od 6. 10. 1997. o uporednom reklamiranju. Međutim,
Direktiva 84/450/EEZ je kasnije izmijenjena Direktivom
2005/29/EZ te su odredbe Zakona od strane institucija
EU ocijenjene kao zastarjele pa je u tom pogledu potrebno
inovirati Zakon u skladu sa novom Direktivom 2005/29/
EZ. Zakon ne sadrži odredbe o agresivnoj poslovnoj
praksi pa se u tom pogledu osjeća krupan nedostatak u
zakonodavstvu BiH. Činjenica je da godišnji izvještaji
Evropske komisije o napretku BiH u procesu evropskih
integracija nisu povoljni ni pozitivni u segmentu
zaštite potrošača, što samo više ukazuje na potrebu
daljnje aproksimacije zakonodavstva BiH sa pravnom
stečevinom EU (acquis communautaire). Transpozicija
Direktive 2005/29/EZ imala bi za cilj da doprinese
poboljšanju funkcionisanja unutrašnjeg tržišta i osigura
visok nivo zaštite potrošača. Harmonizacijom pravila o
zaštiti potrošača u području zaštite od nepoštene poslovne
prakse nastoje se postići dva temeljna cilja: podići nivo
zaštite ekonomskih interesa potrošača kako bi povratili
vjeru u tržište i postali aktivni sudionici tržišnih odnosa
te otkloniti zapreke slobodnom kretanju robe i usluga
na tržištu BiH. Preuzimanjem Direktive 2005/29/EZ
potrošač u BiH bi ostvario pravo na adekvatniju zaštitu
od nepoštene poslovne prakse te bi se ujedno rapidno
promijenilo sadašnje ponašanje trgovca spram potrošača.
Time bi bosanskohercegovački potrošač imao ista prava
kao i potrošači u EU.
24 Čl. 103, 104, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 131,
132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140. i 141.
25 “Narodne novine RH“, broj 79/09.
80 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Lejla Čabrić, dipl. iur.
[email protected]
POTROŠAČI I OGLAŠAVANJE
– NA METI NEPOŠTENE POSLOVNE PRAKSE
SAŽETAK
Zaštita potrošača se javlja kao nužna stepenica na putu obezbjeđenja
funkcionisanja unutrašnjeg tržišta. Poslovno djelovanje trgovaca se javlja kao
neizostavan segment u regulaciji, jer je od presudne važnosti u ponašanju
potrošača.
Na nivou EU su donesena je Direktiva 2005/29/EZ Europskog parlamenta i
Vijeća u vezi s nepoštenim poslovnim djelovanjima poduzetnika prema
potrošaču na unutarnjem tržištu, u kojoj primjenjeni metod maksimalne
harmonizacije treba obezbijediti usklađivanje zakonodavstva država članica
na način da potrošačima omogućuju jednaku zaštitu, a trgovce obaveže
jednakim obavezama. Na nivou BiH je zaštita potrošača u ovom segmentu
donekle uređena Zakonom o zaštiti potrošača.
Refleksija odredaba naprijed navedene direktive u pozitivnopravni sistem
naše zemlje je izostao, pri čemu je Bosna i Hercegovina potpisavši Sporazum
o stabilizaciji i pridruživanju preuzela obavezu uskladiti pravni sistem sa
evropskom pravnom stečevinom. Zaštita potrošača zavisi kako od kvalitetne
transpozicije tako i o osvještenosti i informisanosti potrošača o svojim pravima,
koje posljednje se može uspješno postići propisivanjem sankcija za trgovca
koji se ponašaju u suprotnosti sa propisima.
Ključne riječi: oglašavanje, potrošač, nepošteno poslovno djelovanje. (Key
words: marketing, consumer, unfair commercial practices)
Uvod
Sudionici smo svakodnevne izloženosti različitim vidovima oglašavanja i ponuda za
sklapanje ugovora, poticanja na kupovinu proizvoda i korištenje usluga bili svjesni njihovog
učinka na nas ili ne.
U ovom radu bit će prikazana slika odnosa oglašavanja prema kupovnom ponašanju
potrošača, zakonska regulacija oglašavanja, teorijska opravdanja zabrane i ograničavanja
određenih vidova i oblika oglašavanja.
Nužnost potpunog informisanja potrošača ne ograničava se samo na pružanje normativno
predviđenih informacija potrošaču prilikom sklapanja određenih vidova potrošačkih
ugovora, već je neophodno pri samom oglašavanja proizvoda ili usluga, s obzirom da se volja
potrošača za kupovinu proizvoda i korištenje usluge počinje formirati sa prvim ostvarenim
kontaktom sa datim proizvodom ili uslugom, što je nerijetko putem oglašavanja.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 81
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Stoga je neophodno ključne pojmove
nedvojbeno definisati, jasno razlučiti
dopuštene
od
nedopuštenih
vidova
djelovanja i upoznati se zakonskim
propisima koji garantuju prava potrošača
kao slabije ugovorne strane. Pored
normativne
regulacije
zabranjenog
oglašavanja, susrećemo se sa odgovarajućim
standardima koje treba tumačiti od slučaja
do slučaja.
Izvori prava
Direktiva 2005/29/EZ
Na nivou Evropske unije je donesena
Direktiva
2005/29/EZ
Europskog
parlamenta i Vijeća u vezi sa nepoštenim
poslovnim
djelovanjima
poduzetnika
prema potrošaču na unutarnjem tržištu,1 u
cilju usklađivanja zakona država članica na
području nepoštenih poslovnih djelovanja,
uključujući
nepošteno
oglašavanje,
koja izravno nanose štetu ekonomskim
interesima potrošača.2
Reguliranje
prava
potrošača
na
komunitarnom nivou svoje uporište ima
u ciljevima unutrašnjeg tržišta, koje zavisi
u velikoj mjeri od ponašanja potrošača,
koji doprinose istom na način da se
slobodno ponašaju na tržištu, da zasnivaju
prekogranične ugovorne odnose, čime
doprinose idealu stvaranja područja bez
unutrašnjih granica. Zaštita prava i položaja
potrošača utiče znatno na prekograničnu
trgovinu, kao i održivost i razvoj
jedinstvenog tržišta, što se postiže, prije
svega, reguliranjem poštenih poslovnih
djelovanja.
Riječ je o pojavi koja se u literaturi često
naziva „puzajućom integracijom“ (creeping
integration) i koja omogućava prodor
europskog zakonodavca u područja za koja
nema jasne ustavne osnove u Ugovoru.3
Direktiva se zasniva na načelu maksimalne
harmonizacije, što znači da državama
članicama ne dopušta odstupanje od
odredaba direktive prilikom implementacije
u
nacionalno
zakonodavstvo.
Nakon
što su posljedice principa minimalne
harmonizacije, koji je dopuštao da države
članice u korist potrošača prilikom
implementacije direktive normiraju više
prava, postale vidljive u smislu rascjepkanosti
pravnih rješenja u državama članicama, u
1 „Službeni list EU“ L 149 , 11/06/2005 P. 00220039.
2 Tačka 6 uvodnog dijela Direktive
3 S. Petrić, Nacrt zajedničkog referentnog okvira za
evropsko privatno pravo, Zbornik Pravnog fakulteta
Sveučilišta u Rijeci, broj 1, 477
82 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
cilju koherentnije regulacije, u direktivama
novijeg datuma nailazimo na primjenu
principa maksimalne harmonizacije.
Zakoni država članica u vezi sa nepoštenim
poslovnim djelovanjima pokazuju znatne
razlike, što može dovesti do osjetnog
narušavanja tržišnog natjecanja i stvoriti
prepreke
nesmetanom
funkcionisanju
unutrašnjeg tržišta.4
Direktiva regulira odnose između trgovca
i potrošača, odnosno B2C (bussines to
consumer), dok je poslovna praksa između
trgovaca, odnosno B2B (bussines to
bussines) regulirana Direktivom 2006/114/
EZ o zavaravajućem i komparativnom
oglašavanju.5
Zakon o zaštiti potrošača Bosne i
Hercegovine
S obzirom da se naša država obavezala
članom 70. Sporazuma o stabilizaciji i
pridruživanju svoj pravni sistem uskladiti
sa komunitarnim acquisom, postepena
implementacija direktiva donesenih na
nivou EU su trebala označiti njen razvoj
tokom posljednjih godina. Međutim, da u
našem pravnom sistemu ne nalazimo uticaj
pomenute direktive, bit će pojašnjeno u
ovom radu.
Oblast regulirana Direktivom 2005/09/
EZ u Bosni Hercegovini je obuhvaćena
Zakonom o zaštiti potrošača BiH (ZZP), 6
dok je Direktiva 2006/144 našla svoj odraz u
Zakonu o nedopuštenom oglašavanju RS.7
S obzirom na to da je predmet ovog rada
nepoštena poslovna praksa trgovaca prema
potrošačima koja se prije svega odnosi na
oglašavanje, u središtu pažnje ovog rada je
uvid u odredbe Direktiva 2005/29/EZ.
Osnovni pojmovi
Potrošač
Pristup definisanjua pojma potrošača polazi
od njegove podređene uloge, predstavljajući
ga kao slabiju stranu u odnosu na trgovca.
Uočavamo da se radi o definiciji potrošača
kakva je uobičajena u direktivama koje imaju
za cilj zaštitu potrošača, a to je definicija
prema kojoj je potrošač fizička osoba koja,
u poslovnom djelovanju, djeluje u svrhe
koje sežu izvan njene trgovačke, odnosno
poslovne aktivnosti, obrta ili zanimanja.8
Naime, radi se o negativnoj definiciji, koja
4 Tačka 3 Direktive.
5 „Službeni list EU“, L 376 , 27/12/2006 P. 0021
– 0027.
6 „Službeni glasnik BiH“, broj 25/06.
7 „Službeni glasnik RS“, broj 52/12.
8 Član 2. stav 1 tačka a Direktive
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
nedvojbeno ističe da se radi o fizičkoj osobi,
predvidivši koje karakteristike poslovanja
oduzimaju licu svojstvo potrošača, a time i
pravnu zaštitu koja je normirana.
ZZP potrošača definira kao fizičko lice
koje kupuje, stiče ili koristi proizvode ili
usluge za svoje lične potrebe i za potrebe
svog domaćinstva. Takva definicija za
posljedicu ima ne samo sužavanje pojma
potrošača pozitivnom definicijom i nužnu
nedosljednost ako uzmemo u obzir da se
odnosi na svu materiju regulisanu zakonom,
nego je teško procijeniti koji bi poslovi mogli
zadovoljiti oba kumulativno postavljena
uslova.
Direktiva kao mjerilo postavlja prosječnog
potrošača koji je u razumnoj mjeri
obaviješten, pažljiv i oprezan, uzimajući u
obzir socijalne, kulturne i jezičke faktore,
kao što to tumači Evropski sud pravde,
no ona također sadrži odredbe čiji je cilj
spriječiti iskorištavanje potrošača kojega
njegova obilježja čine posebno ranjivim u
odnosu na nepoštena poslovna djelovanja.9
Kako je pojam potrošača jako širok,
neophodno je poći od pretpostavke
prosječnog potrošača, koji je definisan u
presudama Suda u više navrata. Kriterij
prosječnog potrošača možemo naći u presudi
Evropskog suda pravde Gut Springenheide
GmbH and Rudolf Tusky,10 gdje je sud pošao
od pretpostavljenog očekivanja prosječnog
potrošača koji je razumno dobro informisan
i razumno pažljiv i obazriv, kao i u slučaju
Estee Lauder,11 gdje je sud odredio da od
procjene da li je određeni opis, marka ili
oglasna poruka obmanjujuća, zavisi od
pretpostavljenog
očekivanja
prosječno
informisanog,
pažljivog
i
razumnog
prosječnog potrošača. Kriterij razumnog
potrošača nalazimo u presudi Mars, u kojoj je
Sud odredio da je razuman potrošač onaj od
koga se može očekivati da zna da ne postoji
nužno veza između veličine reklamnog
natpisa, koji ukazuje na povećanje količine
proizvoda i obima povećanja.12
U tački 19 uvodnog dijela Direktive istaknuto
je da, radi primjerene zaštite potrošača, treba
poslovno djelovanje cijeniti sa stajališta
prosječnog člana skupine uzevši u obzir
posebna obilježja, kao što su dob, tjelesna,
odnosno duševna nemoć ili lakovjernost
koje potrošače čine posebno podložnima
9 Tačka 18 Direktive
10 Sud EU, 16. 7. 1998, C-210/96, Gut Springenheide
GmbH / Rudolf Tusky (Gut Springenheide
GmbH), 1998, I-04657, tačka 31.
11 Sud EU, 13. 1. 2000, C-220/98, Estée Lauder
Cosmetics GmbH & Co. OHG / Lancaster Group
GmbH (Estée Lauder), 2000, I-00117, tačka 27.
12 Sud EU 6. 7. 1995, C-470/93, Verein gegen
Unwesen in Handel und Gewerbe Köln eV /
Mars GmbH (Mars), 1995, I-1923, tačka 24
poslovnom djelovanju.
Trgovac
Prema Direktivi je trgovac fizička ili
pravna osoba koja, u poslovnom djelovanju
obuhvaćenom direktivom, djeluje u svrhe
vezane za njenu trgovačku, odnosno
poslovnu aktivnost, obrt ili zanimanje, kao
i svaku osobu koja djeluje u ime ili za račun
trgovca. Takva definicija je spriječila dilemu
oko toga da li se trgovcem smatra i zastupnik,
odnosno osoba preko koje trgovac obavlja
svoju poslovnu djelatnost.
Nedostatak definicije trgovca prema ZZP
ogleda se u tome što je izražena preko
navedene neadekvatne definicije potrošača i
pored osobe koja direktno ili kao posrednik
među drugim licima prodaje proizvode ili
pruža usluge potrošaču, trgovcem se smatra
i proizvođač koji direktno dostavlja robu ili
usluge potrošačima.
Poslovno djelovanje
Zaštita potrošača se ne ograničava samo
na zaštitu slabije ugovorne strane prilikom
zaključenje određenog potrošačkog ugovora
nego se odnosi i na samo djelovanje trgovca
kojim utiče na njegovo ekonomsko ponašanje
i kreiranja odluke o kupovini određenog
proizvoda, odnosno korištenja usluge.
Članom 2 stav 1 tačka c je propisano da
poslovna djelovanja prema potrošaču
označavaju
svaki
postupak,
propust,
tok postupanja ili zastupanja, tržišno
komuniciranje, uključujući oglašavanje i
marketing koje vrši trgovac, a u izravnoj
je vezi sa promocijom, prodajom ili
dobavljanjem proizvoda potrošačima.
Poslovno djelovanje je, prema direktivi,
nepošteno ako je u suprotnosti sa uvjetima
stučnog obavljanja poslovanja i ako na
značajan način narušava ili je vjerovatno da
će narušiti ekonomsko ponašanje prosječnog
potrošača do kojeg dopire, odnosno kojem
je namijenjeno, u odnosu na proizvod,
odnosno ekonomsko ponašanje prosječnog
člana skupine ako je poslovno djelovanje
usmjereno na određenu skupinu potrošača.
Poslovno se djelovanje smatra zavaravajućim
ako sadrži pogrešne informacije te je
stoga neistinito ili ako na bilo koji način,
uključujući sveukupno predstavljanje,
zavarava ili je vjerojatno da će zavarati
prosječnog potrošača, čak i ako je informacija
činjenično tačna, i to u odnosu na jedan
ili više faktora, te ako u bilo kojem od
spomenutih slučajeva navodi ili je vjerojatno
da će navesti potrošača da donese odluku o
transakciji koju inače ne bi donio.
ZZP u članu 7. propisuje da trgovinsko
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 83
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
poslovanje ne smije biti u suprotnosti sa
dobrim poslovnim običajima koja se moraju
poštovati.
U presudi Trento Svillupo13 je lanac
supermarketa u dvosedmičnoj akciji
sniženja cijena, između ostalog, u prospektu
ponudio na prodaju i laptop po posebnoj
cijeni. Takav uređaj, međutim, nije bio
dostupan u poslovnici u Trentu, zbog čega
je kupac podnio pritužbu italijanskom tijelu
za tržišno natjecanje i tržište. Nakon što je
u sudskom postupku donešena odluka o
izricanju novčane kazne, povodom žalbe
tuženog je pred Consiglio di Stato slučaj
prekinut, a sudu postavljeno pitanje da li
treba član 6. stav 1. Direktive 2005/29, u
dijelu u kojem se u talijanskoj verziji toga
član koristi izraz „e in ogni caso“, tumačiti
na način da je, da bi se smatralo da postoji
zavaravajuća poslovna praksa, dovoljno da se
utvrdi jedan od dvaju uvjeta iz prvog dijela
navedenog stavka ili je, da bi se smatralo
da postoji zavaravajuća poslovna praksa,
potreban i drugi uvjet, a taj je činjenica da
je poslovna praksa takve naravi da utječe na
odluku o poslu potrošača.
Sud je u presudi istakao da se poslovna
praksa mora smatrati „zavaravajućom“ u
smislu članka 6. stavka 1. Direktive kada
takva praksa, sa jedne strane, sadrži lažne
informacije ili za koju je vjerojatno da će
zavarati prosječnog potrošača te, sa druge
strane, kada je takve naravi da navodi
potrošača da donese odluku o poslu koju
inače ne bi donio.
Prema direktivi se agresivnim smatra
takvo poslovno djelovanje ako u danom
činjeničnom
okviru,
uzimajući
u
obzir sva njegova obilježja i okolnosti,
uznemiravanjem, prisilom, uključujući
upotrebu fizičke sile, te neopravdanim
utjecanjem, osjetno narušava ili je vjerojatno
da će narušiti slobodu izbora prosječnog
potrošača odnosno njegovo postupanje u
vezi sa proizvodom, te ga na taj način navodi
ili je vjerojatno da će ga navesti na donošenje
odluke o transakciji koju inače ne bi donio.
na standard dobrih poslovnih običaja koji
se moraju poštovati prilikom oglašavanja
proizvoda i usluga, koje pored toga ne
smije biti neprimjereno, prevarno niti
dvosmisleno.
U njemačkom pravu se poslovno djelovanje
smatra nedopuštenim prema potrošaču
kada ne odgovara važećoj stručnoj pažnji
trgovca i koje je podobno da znatno utiče
na sposobnost potrošača da na temelju
informacija donese odluku, sa ciljem
donošenja poslovne odluke kakvu inače ne
bi donio.14 Naime, u vezi sa pravilima koja
reguliraju ponašanje trgovca na tržištu,
mogli bismo zaključiti da se zahtijeva pažnja
prosječnog trgovca, u skladu sa poslom koji
obavlja.
Stručno obavljanje poslovanja
Odluka o transkaciji
U direktivi je u članu 2. stav 1. tačka h.
stručno obavljanje poslovanja predstavljeno
kao standard posebne vještine i pažnje koja
se u razumnoj mjeri očekuje u odnosu na
trgovca prema potrošačima i to razmjerno
poštenom tržišnom poslovanju i/ili općem
načelu dobre vjere u području djelatnosti
trgovca.
U ZZP nailazimo u članu 29. stav 4. ponovo
U članu 2 tačka k je određeno da se pod
odlukom o transakciji podrazumijeva svaka
odluka koju donosi potrošač, bilo da se ona
tiče načina i uvjeta kupnje, plaćanja u cijelosti
ili djelomično, zadržavanja ili raspolaganja
proizvodom, odnosno iskorištenja prava iz
ugovora vezano uz proizvod, kao i odluči li
13 Sud EU, 19. 12. 2013, C-281/12, Trento Svillupo
srl. / Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato (Trento Svillupo srl), 2013
84 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
Poziv na kupnju
Izraz „poziv na kupnju“, prema direktivi,
označava tržišno komuniciranje koje navodi
obilježja proizvoda i njegovu cijenu na način
primjeren korištenim sredstvima tržišnog
komuniciranja i na taj način omogućuje
potrošaču da obavi kupnju.
U presudi Ving Sverige15 Sud je utvrdio da
se izraz „potrošača dovesti u stanje da obavi
kupovinu“ treba tumačiti tako da postoji
poziv na kupovinu ukoliko je potrošač
dovoljno obaviješten o proizvodu i cijeni da
bi mogao donijeti odluku o kupovini, a nije
neophodno da tržišna komunikacija zaista
pruži priliku za kupovinu proizvoda ili da je
u vezi sa takvom mogućnošću.
O pitanju obilježja proizvoda navedeno
je da je pretpostavka ispunjena i kada se
isto upućivanje riječju ili slikom koristi za
navođenje proizvoda koji se pojavljuje u više
varijanti.
I u ovom slučaju je nacionalnom sudu
prepušteno da u svakom pojedinom slučaju,
uzimajući u obzir prirodu i karakteristike
proizvoda, kao i korištenog medija
komunikacije, utvrdi da li je potrošač
dovoljno informisan, da bi proizvod, u smislu
donošenja odluke, mogao identificirati i
razlikovati.
14 § 3. stav 2 Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb
(BGBl. I S. 254), (BGBl. I S. 3714).
15 Sud EU, 12. 5. 2011,
C-122/10,
Konsumentombudsmannen/ Ving Sverige AB
(Ving Sverige), 2011 I-03903.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
djelovati ili suzdržati se od djelovanja.
Ovaj pojam ne obuhvata samo odluku o
sticanju ili nesticanju određenog proizvoda
nego i sa tim neposredno povezane odluke,
naročito ulazak u radnju.16
U presudi Ving Sverige je Sud odredio da je za
ispunjenje pretpostavke o navođenju cijene
proizvoda sasvim dovoljno da je navedena
najniža cijena po kojoj se može proizvod,
odnosno grupa proizvoda kupiti, pa i kada
oglašeni proizvod ili grupe proizvoda
postoje u isto vrijeme u drugim verzijama
ili sa drugim karakteristikama, po cijenama
koje nisu navedene. Ali nacionalni sud mora
utvrditi, na osnovu prirode i karakteristike
proizvoda, kao i korištenog
medija za
tržišnu komunikaciju, da li navođenje
najniže cijene potrošača stavlja u položaj da
donese odluku.
Crna lista
ZZP predviđa da oglasi ne smiju sadržavati
bilo kakvu izjavu ili vidljivi prikaz koji bi
neposredno ili posredno, izostavljanjem,
nedorečenošću ili pretjerivanjem, dovodio
potrošače u zabludu.17 U istom članu je
navedena exempli causa lista primjera
karakterističnih za takve sadržaje, ne
ograničavajući se na njih. Za razliku od
našeg propisa, Direktiva sadrži u dodatku
1 takozvanu „crnu listu“ taksativno
nabrojanih poslovnih ponašanja koja se
smatraju zabranjenim.
Član 5. stav 5 Direktive: Dodatak I. sadrži
popis onih poslovnih djelovanja koja se u
svim okolnostima smatraju nepoštenima.
Isti jedinstven popis primjenjuje se u svim
državama članicama i može se jedino
izmijeniti revizijom Direktive.
Razlikujemo zavaravajuća i agresivna
poslovna djelovanja.
Zavaravajuća poslovna djelovanja
U uvodu Direktive je istaknuto da je poželjno
da
zavaravajuća
poslovna
djelovanja
obuhvate ona koja zavaravaju potrošača
da izvrši izbor temeljen na informacijama,
odnosno učinkoviti izbor.18
Među
zavaravajućim
poslovnim
djelovanjima na listi sadržani su: tvrdnja
da je trgovac potpisnik kodeksa poslovanja,
kad to u stvarnosti nije slučaj (tačka 1),
isticanje zaštitnog znaka, znaka kvalitete
ili istovjetnog znaka bez da je dobiveno
potrebno odobrenje (tačka 2), tvrdnja da je
kodeks poslovanja usvojilo javno ili drugo
16 Sud EU, 19. 12. 2013, C-281/12, Trento Svillupo srl./
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
(Trento Svillupo), 2013, tačka 36.
17 Član 29. stav 2 ZZPBiH.
18 Tačka 14 uvodnog dijela Direktive.
tijelo, kad to u stvarnosti nije slučaj (tačka
3), izjavljivanje, odnosno stvaranja na drugi
način dojma da se proizvod može prodati na
zakonit način, kad to u stvarnosti nije slučaj
(tačka 9), tvrdnja da je trgovca (uključujući
njegova poslovna djelovanja), odnosno
proizvod odobrilo, usvojilo, odnosno
potvrdilo javno ili drugo tijelo, kad to u
stvarnosti nije slučaj, odnosno takva tvrdnja
kad ne postoji usklađenost s uvjetima
odobrenja, usvajanja, odnosno potvrđivanja
(tačka 4).
U tački 6 nalazimo prodaju proizvoda po
modelu „bite and switch“ (namamljivanje i
zamjena), koja predstavlja tehniku prodaje
koja treba potrošača da namami na kupovinu
proizvoda po izrazito niskoj cijeni, sa ciljem
prodaje drugog proizvoda po višoj cijeni.
Uzmimo npr. oglašavanje mobilnog uređaja
po dvostruko nižoj cijeni od redovne. Kada
potrošač „zagrize“ na ponudu (bite), uvjeren
da kupuje uređaj nevjerovatno povoljno,
trgovac mu prezentuje drugi uređaj koji
imaju na stanju (noviji model od prvobitno
predstavljenog ili pak drugi uređaj zanimljiv
za potrošača) do izražaja dolazi switch,
odnosno zamjena. Switch je predstavljen
na tri načina i to: odbijanje pokazivanja
oglašenog predmeta potrošačima, odbijanje
uzimanja narudžbe ili isporuke unutar
razumnog
vremena
ili
pokazivanje
manjkavog primjerka.
Na crnoj listi možemo naći i pogrešno
izjavljivanje da će proizvod biti raspoloživ
samo na vrlo ograničeno vrijeme, odnosno
da će biti raspoloživ po posebnim
uvjetima i na vrlo ograničeno vrijeme, sa
ciljem iznuđivanja neposredne odluke i
oduzimanja potrošaču dostatne prilike
ili vremena da izvrši izbor temeljen na
informacijama (tačka 7), kao i tvrdnja da će
trgovac prestati sa prodajom ili preseliti u
drugi prostor, kad to u stvarnosti nije slučaj
(tačka 15).
Navedene odredbe potrošača navode na
kupovinu koju inače ne bi obavio, jer
opravdano smatra da je to „posljednja
prilika“ za kupovinu.
Pozivanje na kupnju proizvoda po
naznačenoj cijeni, bez isticanja postojanja
razumnih razloga iz kojih bi trgovac mogao
vjerovati da neće biti u mogućnosti ponuditi
nabavu, odnosno obaviti nabavu preko
drugog trgovca, i to proizvoda ili istovjetnih
proizvoda po toj cijeni na razdoblje i u
količinama koje su razumne uzimajući
u obzir proizvod, raspon oglašavanja
proizvoda i ponuđenu cijenu (oglašavanje
radi namamljivanja), sadržano je u tački
5 i preuzimanje obveze pružanja usluga
nakon prodaje potrošaču sa kojim je trgovac
komunicirao prije transakcije na jeziku koji
nije službeni jezik države članice u kojoj
je trgovac smješten, i potom davanje na
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 85
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
raspolaganje takve usluge samo na drugom
jeziku bez da se to jasno objavi potrošaču
prije nego što se ovaj obaveže na transakciju,
nalazimo u tački 8.
U Zakonu o zaštiti potrošača je propisano da
oglasne poruke treba da budu na jednom
od jezika koji su u službenoj upotrebi u
Bosni i Hercegovini, ako su namijenjene
potrosačima u Bosni i Hercegovini. Izuzetno,
slogani ili drugi dijelovi oglasne poruke
mogu biti na drugom jeziku ili drugom
pismu.19
Poslovna djelovanja kojim se predstavljaju
prava koja potrošaču pripadaju prema
zakonu, kao posebne odlike ponude
trgovca, nalazimo u tački 10. Potrošači
su nerijetko polaskani takvim uslovima
prodaje, neznajući da se takvi uslovi
podrazumijevaju, jer svoj osnov nemaju u
poslovnoj politici trgovca već u zakonu koji
potrošaču garantuje određena prava.
Korištenje uredničkog sadržaja u sredstvima
priopćavanja radi promoviranja proizvoda,
gdje je trgovac promociju platio bez da je to
jasno naznačio u sadržaju, odnosno slikama
ili zvukovima koje potrošač može jasno
prepoznati (advertorial) nalazimo na crnoj
listi pod brojem 11.
Ovdje se radi o skrivenom oglašavanju koje
može uticati podsvjesno na ekonomsko
ponašanje potrošača kada, primjera radi, u
dnevnoj štampi nađe pohvalu određenog
proizvoda, koja zapravo predstavlja plaćeni
marketing od strane trgovca. Uočljiv primjer
je i oglašavanje proizvoda putem tutorijala
dostupnih
na
web-stranicama
poput
Youtube.
Zanimljivu odredbu sadrži tačka 12, prema
kojoj značajno netačna tvrdnja u vezi sa
prirodom i opsegom rizika za ličnu sigurnost
potrošača ili njegove porodice ako potrošač
ne kupi proizvod predstavlja nepošteno
djelovanje.
Kako podsvijest igra veliku ulogu prilikom
donošenja odluke o kupovini, svjesno
zavaravanje
potrošača
promoviranjem
proizvoda sličnog proizvodu određenog
proizvođača na takav način kako bi vjerovao
da je proizvod proizveo isti proizvođač, kad
to u stvarnosti nije slučaj, zabranjeno je
tačkom 13.
Oglašavanje
piramidalne
promocijske
sheme je sadržno u tački 14, gdje potrošač
razmatra mogućnost primanja naknade
izvedene prvenstveno iz dovođenja drugih
potrošača u okvir sheme, prije nego od
prodaje, odnosno potrošnje proizvoda.
Primjer piramidalne prodaje nalazimo u
presudi 4 finanze u kojoj je zahtjev podnesen
u okviru spora između „4finance“ UAB
i Valstybinė vartotojų teisių apsaugos
tarnyba (Nacionalnog ureda za zaštitu
prava potrošača) te Valstybinė mokesčių
19 Član 29. stav 4. ZZP.
86 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
inspekcija prie Lietuvos Respublikos Finansų
ministerijos (Nacionalne porezne inspekcije
pri Ministarstvu financija) povodom
novčane kazne koja je izrečena tom
društvu za kršenje litavskog zakona kojim
se zabranjuje nepoštena poslovna praksa
prema potrošačima.
U predmetnom postupku je 4finance poštom
u kratkom roku odobravao kredite malih
iznosa, provođenjem oglašivačke kampanje
kojom bi se uspostavio „piramidalni sistem
raspodjele dobara koji potrošačima nudi
mogućnost stjecanja naknade zbog toga što
su, u biti, u sistem uveli nove potrošače, a
ne zbog toga što su kupili ili konzumirali
proizvode. Društvu se stavlja na teret da je
svakom novom klijentu nudilo premiju od 20
LTL za registraciju svakoga drugoga novoga
klijenta koji je u sistem uveden njegovom
zaslugom. Da bi postao klijent 4financea,
novi je klijent trebao prilikom registracije
na njegovoj mrežnoj stranici platiti troškove
registracije u iznosu od 0,01 LTL.
Sud je odlučio da piramidalni sistem
oglašavanja predstavlja poslovnu praksu
koja je u svim okolnostima nepoštena ako
takav sistem od potrošača zahtijeva novčani
ulog, bez obzira na njegov iznos, kako bi
mogao dobiti određenu naknadu, i to prije
svega zbog toga što je u sistem uveo nove
potrošače, a ne zbog toga što je kupio ili
konzumirao proizvod. Sud je istakao da se
zabrana piramidalnih sistema oglašavanja
zasniva na tri zajednička uslova. Kao prvo,
takva se promidžba temelji na obećanju
da će potrošač imati mogućnost ostvariti
ekonomsku korist. Zatim, ostvarenje tog
obećanja ovisi o ulasku drugih potrošača u
sistem. Konačno, većina prihoda kojima se
financira naknada obećana potrošačima nije
rezultat stvarne ekonomske aktivnosti.20
Pogrešne tvrdnje koje se smatraju
zabranjenim odnose se na mogućnost
dobivanja nagrada u igrama na sreću (tačka
16), da proizvod omogućuje izlječenje
bolesti, nedostataka i deformacija (tačka 17),
značajno netačne informacije o tržišnim
uvjetima, odnosno o mogućnosti nalaženja
proizvoda sa namjerom poticanja potrošača
na stjecanje proizvoda po uvjetima koji su
nepovoljniji u odnosu na normalne tržišne
uvjete (tačka 18), o ponudi natjecanja ili
nagrade bez dodjele opisanih nagrada,
odnosno razumno istovjetnog predmeta
(tačka 19).
Opisivanje
proizvoda
kao
„gratis“,
„besplatno“, „bez naknade“ i slično, ako
20 Sud EU, 3. 4. 2014, C-515/12, „4finance“
UAB / Valstybinė vartotojų teisių apsaugos
tarnyba, Valstybinė mokesčių inspekcija
prie
Lietuvos
Respublikos
finansų
ministerijos (4finance), tačka 20.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
potrošač mora platiti bilo što što nije
neizbježan trošak odgovaranja na poslovno
djelovanje i preuzimanje odnosno plaćanje
za dostavu predmeta, sadržano je u tački 20.
Među zavaravajuća djelovanja spada i
uključivanje u marketinški materijal
računa ili sličnog dokumenta sa traženjem
plaćanja, što potrošaču daje dojam da je
već naručio reklamirani proizvod, kad
to u stvarnosti nije slučaj (tačka 21), te
pogrešna tvrdnja, odnosno stvaranje
dojma da trgovac ne djeluje u svrhe vezane
uz njegovu trgovačku, odnosno poslovnu
aktivnost, obrt ili zanimanje, odnosno
pogrešno predstavljanje sebe kao potrošača
(tačka 22). U ovom slučaju potrošač ne
koristi neophodni oprez prilikom sklapanja
ugovora, s obzirom da ne zna da pregovara s
iskusnim i profesionalnim trgovcem.
U tački 23 odredba sa nepoštenim
djelovanjem smatra stvaranje pogrešnog
dojma da su usluge nakon prodaje vezane
uz proizvod raspoložive u državi članici
koja nije ona država članica gdje se proizvod
prodaje. Navedena odredba je zanimljiva
za bosanskohercegovačke prilike, gdje
prilikom sklapanja ugovora sa trgovcem
isti tvrdi da su njegove usluge dostupne na
cijeloj teritoriji BiH, ali zapravo pruža usluge
gotovo isključivo na teritoriji jednog entiteta.
Agresivna poslovna djelovanja
Odredbe
o
agresivnim
poslovnim
djelovanjima trebale bi obuhvaćati ona
djelovanja koja u znatnoj mjeri sprečavaju
potrošačevu slobodu izbora. To su
djelovanja koja se koriste uznemiravanjem,
prisilom, uključujući uporabu fizičke sile, te
neopravdanim utjecanjem.21
Agresivno
poslovno
djelovanje
nije
regulirano Zakonom o zaštiti potrošača.
Na crnoj listi su navedena taksativno
agresivna poslovna djelovanja, među
kojima i stvaranje dojma da potrošač ne
smije napustiti prostorije dok ugovor ne
bude sklopljen (tačka 24), lično posjećivanje
potrošačevog doma ne uvažavajući zamolbu
potrošača da ode ili se ne vrati, osim u
okolnostima i u opsegu koji je prema
nacionalnom pravu opravdan pri provedbi
ugovornih obveza (tačka 25). Zakon o zaštiti
potrošača Bosne i Hercegovine je pojedine
potrošačke ugovore samo fragmentarno
regulisao nedosljednom implementacijom
odgovarajućih direktiva, tako da u slučaju
ugovora sklopljenih pod ovakvim uslovima
propisuje samo obavezu davanja informacija,
ne propisavši sankciju za neispunjenje
obaveze.
Nadalje se na crnoj listu nalaze odredbe
o ustrajnom a netraženom nuđenjem
telefonom, faksom, e-mailom ili drugim
21 Tačka 16 uvodnog dijela Direktive
sredstvom daljinske komunikacije, osim
u okolnostima i u opsegu koji je prema
nacionalnom pravu opravdan pri provedbi
ugovornih obveza (tačka 26), zahtijevanje
od kupca, koji želi iskoristiti policu
osiguranja, da podnese dokumente koji se
razumno ne mogu smatrati mjerodavnima
za odlučivanje je li zahtjev važeći, odnosno
sistematično neodgovaranje na pripadajuće
dopise, kako bi se potrošača odvratilo od
iskorištenja njegovih ugovornih prava
(tačka 27), uključivanje u oglas izravnog
nutkanja djece na kupnju oglašavanih
proizvoda, odnosno uvjeravanje roditelja
ili drugih odraslih osoba da za djecu kupe
oglašavane proizvode. Ova odredba ne
dovodi u pitanje članak 16. Direktive 89/552/
EEZ o televizijskom emitiranju (tačka 28),
te prodaja po inerciji, odnosno zahtijevanje
neposrednog ili odgođenog plaćanja,
odnosno povrata ili čuvanja proizvoda koje
je nabavio trgovac, ali ih potrošač ne želi,
osim ako je proizvod supstitut u skladu sa
direktivom koja regulira prodaju na daljinu
(tačka 29) i izričito priopćavanje potrošaču
da će, ako ne želi kupiti proizvod ili usluge,
posao ili život trgovca biti ugrožen.
Posljednja tačka na listi sadrži odredbu
prema kojoj je nedopušteno djelovanje
stvaranje pogrešnog dojma da je potrošač već
osvojio, da će osvojiti ili da će poduzimajući
posebnu radnju osvojiti nagradu ili drugu
odgovarajuću pogodnost, kad u stvarnosti
ne postoji nagrada ili druga odgovarajuća
pogodnost ili poduzimanje svake radnje
u vezi sa dobivanjem nagrade ili druge
odgovarajuće pogodnosti ovisno je o tome
da potrošač plati novcem, odnosno pretrpi
trošak.
Značaj crne liste
U slučaju Mediaprint Zeitungs- und
Zeitschriftenverlag GmbH and Co. KG22
Sudu su postavljena dva pitanja. Prvo se
odnosilo na to da li je odredba nacionalnog
zakonodavstva koja propisuje opću zabranu
nagrade i nema za cilj samo zaštitu
potrošača, nego slijedi i druge ciljeve, kao
npr. održavanje raznolikosti štampe i zaštitu
slabijih konkurenata, u suprotnosti sa
direktivom.
Drugo postavljeno pitanje imalo je za
predmet to da li prodaja sa nagradom spada
u nepošteno poslovno djelovanje, jer je
mogućnost dobitka barem za dio potrošača
kojim je upućena, bila presudni motiv
kupovine glavnog proizvoda.
U ovom slučaju tužen je novinski izdavač
22 Sud EU, 9. 11. 2010, C-540/08, Mediaprint
Zeitungs- und Zeitschriftenverlag GmbH
& Co. KG /„Österreich“-Zeitungsverlag
GmbH, 2010 I-10909.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 87
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
zbog najavljenog izbora „Fudbalera godine“
za koje se glasanje moglo obaviti putem
interneta ili kupona sadržanim u novinama,
a koje učešće je pružalo mogućnost za
osvajanje nagrade koja se sastojala u večeri
sa odabranim fudbalerom.
Sud je usvojio stav da ovakva odredba
predviđena u austrijskom pravu, koja
predviđa opću zabranu nagrada koja nema
samo za cilj zaštitu potrošača već slijedi i
druge ciljeve, nije u skladu sa direktivom.
Na drugo pitanje je Sud odgovorio da
mogućnost učešća u nagradnoj igri koja je
povezana sa kupovinom novina ne spada
samo zato u nepošteno poslovno djelovanje,
jer za dio potrošača kojima je upućena
predstavlja presudni motiv za kupovinu
novina.
Paragraf 9a je nakon ove presude brisan iz
austrijskog UWG.
Ekskluzivnost crne liste dolazi do izražaja i
u presudi Plus Warenhandels-gesellschaft.23
Sudu je postavljeno pitanje da li je nacionalna
odredba prema kojoj nije dozvoljeno
kombinovanje učestvovanja u nagradnoj
igri ili lutriji sa nabavkom proizvoda u
suprotnosti sa direktivom.
U predmetnom slučaju je Plus u vremenu
od 16. 9. do 13. 11. 2004. godine izradio
reklamnu kampanju „Ihre Millionenchance“
(Vaša šansa za milion) u čijem okviru je
javnost potaknuta na kupovinu robe u
radnjama Plusa, radi skupljanja bodova. Sa
prikupljenih 20 bodova stečena je mogućnost
besplatnog izvlačenja na njemačkoj lutriji
(Deutsche Lottoblocks) 6. 11. ili 27. 11. 2004.
godine, a koja je predstavljala savez 16
lutrijskih društava.
Sud je zauzeo stav da nacionalna odredba
prema kojoj poslovno djelovanje kod kojeg
učešće potrošača na nagradnoj igri ili lutriji
čini ovisnim o nabavci robe ili usluga,
bez uzimanja u obzir posebnih okolnosti
svakog pojedinog slučaja nedopušteno, u
suprotnosti sa direktivom.
Što se tiče sniženja cijena, zanimljiv je
slučaj koji se desio u Belgiji, u slučaju
Wamo BVBA.24 Radi se o pozivu upućenom
nekolicini kupaca o najavi privatnog
sniženja cijena od strane Wamo BVBA. Kako
je belgijski propis predvidio da se sniženja u
predmetnoj branši smiju održati isključivo
u zadatim vremenskim terminima, dok je
zabranjena najava sniženja cijena ili najava
koja bi mogla naslutiti sniženja cijena na
bilo kojem mjestu ili putem bilo kojeg
23 Sud EU, 14. 1. 2010, C-304/08, Zentrale
zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs
e. V./Plus Warenhandelsgesellschaft mbH,
2010 I-00217.
24 Sud EU, 30. 6. 2011, c- 288/10, Wamo BVBA/
JBC NV,Modemakers Fashion NV, 2011
I-05835
88 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
sredstva komunikacije izvan propisanih
termina, Sud je i u ovom predmetu donio
presudu prema kojoj takav nacionalni
propis koji predviđa generalnu zabranu za
najavu sniženja cijena, kao i najavu koja da
naslutiti sniženje cijena u određeno vrijeme,
prije vremena određenog za sniženja nije u
skladu sa direktivom, ukoliko takva odredba
ima za cilj zaštitu potrošača. Ali je utvrdio da
je stvar postupajućeg suda da utvrdi da li je
to slučaj.
U presudi Team 4 Travel25 Sud je odlučio
da Direktivu 2005/29/EZ treba tumačiti na
način da, u slučaju kada poslovna praksa
zadovoljava sve uvjete propisane u članu 6.
stav 1. ove direktive da bi bila kvalificirana
kao zavaravajuća praksa u odnosu na
potrošača ne treba provjeravati je li takva
praksa u suprotnosti i sa zahtjevima u
pogledu profesionalne pažnje u smislu
članka 5. stavka 2. točke (a) iste Direktive jer
se ista može valjano smatrati nepoštenom
i time zabranjenom na temelju članka 5.
stavka 1. navedene direktive.
Iz navedenih slučajeva pred Sudom je vidljivo
da opća zabrana poslovnog djelovanja koje
nije navedeno u crnoj listi nije dopuštena,
jer je neophodno cijeniti okolnosti svakog
pojedinog slučaja da bi se utvrdilo da se radi
o nepoštenoj poslovnoj praksi trgovca.
Poslovna ponašanja koja nisu na crnoj
listi
Evidentno je da postoje vidovi ponašanja koje
svoje mjesto ne nalaze među zabranjenim
djelovanjima, iako pod određenim uslovima
djeluju zavaravajuće ili agresivno.
Crnom listom u dodatku Direktive je
omogućeno da se jasno opišu vidovi
ponašanja koja nisu dozvoljena, ali
taksativnim
nabrajanjem
zabranjenih
postupanja nije uvijek moguće iscrpno
opisati sve oblike poslovne prakse koja se
primjenjuju prema potrošačima, a mogu
imati zavaravajuće ili agresivno djelovanje.
U nastavku bit će dat prikaz čestih primjera
postupanja trgovaca koja nisu obuhvaćena
crnom listom.
BOGOF (engl. Buy one, get one for free)
BOGOF akcije predstavljaju uspješnu taktiku
prodaje proizvoda u kojoj kupovinom jednog
proizvoda potrošači dobiju drugi besplatno
(kupiš jedan, dobiješ dva). Uspješnost je
omogućena pohlepom („greed“) potrošača
u
uznapredovalom
konzumerističkom
društvu kojem pripadamo. Takva vrsta
akcija značajno povećava prodaju prizvoda.
Iza BOGOF promocija se nerijetko krije
25 Sud EU, 19. 9. 2013, 0C-435/11, CHS Tour Services
GmbH / Team4 Travel GmbH.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
namjera koja nije jasno prikazana. Nažalost, rijetko susrećemo u
prodajnim centrima da se vidljivo istakne isticanje roka upotrebe
kako je propisano u članu 9 ZZP.
Promocije u marketima
Promocije proizvoda koje se odvijaju u marketima nerijetko
su popraćene nagrađivanjem kupaca gratis proizvodom,
demonstracijama ili pak pojašnjenjima koja se odnose na
promovisani proizvod. Njihov uticaj na potrošače bi se mogao
opisati kao trenutan, jer njihov cilj nije sistematsko djelovanje na
kupovno ponašanje potrošača.
Katalog sa naljepnicama
Mogućnost povoljnije kupovine određenih proizvoda pomoću
kolekcije naljepnica u poseban katalog (karticu ili knjižicu) nije
nepoznanica. Takve akcije unaprijeđuju prodaju odgovarajućih
proizvoda koji obećavaju omogućuju sticanje naljepnica ili
pak kupovinu proizvoda u određenim prodavnicama preko
naznačenog iznosa. Niti ova vrsta poslovnog djelovanja nije mjesto
našla na crnoj listi.
Kombinovana ponuda
Kombinovane ponude, kojima se potrošač uslovljava kupovinom
određenog proizvoda ili korištenjem određene usluge radi
sticanja drugog proizvoda ili korištenja druge usluga je djelovanje
koje Sud ne smatra nedopuštenim, kao što je potvrđeno u presudi
Telekomunikacja Polska.26 Sud je istakao da nacionalni propis koji,
uz određene izuzetke i bez uzimanja u obzir specifičnih okolnosti,
propisuje generalnu zabranu kombinovane ponude trgovca prema
potrošaču, nije u skladu sa Direktivom.
U ovom slučaju je nastao spor između poljskog vodećeg
telekomunikacijskog operatera Telekomunikacja Polska (TP) i
poljskog regulatora za tržište telekomunikacionih usluga UKE.
UKE je krajem 2006. proglasio protuzakonitom TP-ovu praksu
da korisnicima nudi uslugu brzog priključivanja na internet
isključivo pod uvjetom da se pretplate na fiksnu telefonsku liniju.
TP se na tu presudu žalio poljskome sudu, koji je zatražio mišljenje
Europskog suda pravde. Naime, Sud je ostavio prostora da se pod
određenim uslovima i okolnostima takve zabrane smatraju u
skladu sa Direktivom, dok generalna zabrana nije moguća.
Zaključak
Mnogi problemi sa kojima se potrošači suočavaju u vezi sa
trgovcima nisu otklonjeni jednostavno zato što potrošač ne
poduzima ništa. Istraživanje osnaživanja potrošača su pokazala
da je, od onih potrošača koji su iskusili probleme, samo njih 16%
kontaktiralo potrošačke organizacije ili javne vlasti za njihovo
rješavanje. U većini slučajeva, potrošači ne idu pred sud ako se
prvi kontakt sa trgovcem ispostavio neuspješnim, naročito ako su
sume bile male.27
Nedostatak svijesti i informisanosti potrošača o svojim pravima,
kao i nedostatak opsežne i kvalitetne zakonske regulacije
predstavljaju dvije ključne barijere zaštite potrošača u Bosni i
Hercegovini u predmetnoj oblasti.
26 ESP 11. 5. 2010, 11. 3. 2010, C-522/08, Telekomunikacja Polska SA w Warszawie/
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Telekomunikacja Polska), 2010
I-02079,
27 COM(2012) 225 final.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 89
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Mobilnost radne snage i
zapošljavanje na području
Evropske unije
Nerma Čolaković-Prguda
viši asistent
Pravni fakultet
Univerziteta „Džemal Bijedić“ u Mostaru
[email protected]
SAŽETAK
Temeljna prava predstavljaju minimalni standard kojim se osigurava jednaki
tretman u Evropskoj uniji. Slobodno kretanje radne snage jedan je od osnovnih
elemenata politike EU, zajedno sa slobodom kretanja dobara, usluga i kapitala.
Predstavlja obavljanje nesamostalnog i plaćenog rada u drugoj državi članici
EU. Sudska zaštita Evropskog suda pokazala se važnom u definiranju koncepta
slobode kretanja radne snage.
Postoje dvije skupine ograničenja slobode kretanja radne snage. Prva se može
provoditi samo na individualnoj osnovi, dok se druga skupina ograničenja
odnosi na sve radnike iz određene države članice. Formalna svrha prelaznog
razdoblja je zaštita tržišta rada starih država od velikog dolaska jeftinije radne
snage iz novih članica, što može izazvati određene tržišne poremećaja.
Ipak je mobilnost radne snage unutar EU tradicionalno niska. Radi promicanja
iste osnovana je Evropska služba za zapošljavanje (EURES).
Mobilnost radne snage u EU može imati važnu ulogu u rješavanju pitanja
nezaposlenosti mladih. U junu 2013. godine Evropsko vijeće je dogovorilo da
poveća napore za promicanje mobilnosti mladih ljudi koji traže posao unutar
EU.
Politika zapošljavanja u Evropskoj uniji trenutno je u procesu prilagođavanja
izazovima koje je pred zemlje članice stavila svjetska ekonomska kriza. Kriza
je pokazala veliki broj nedostataka u evropskoj ekonomiji. Što se samog tržišta
rada tiče, snažno je pogodila mlade ljude. Postoji veliki rizik da se ljudi koji
nemaju značajan kontakt sa tržištem rada nađu na marginama siromaštva i
isključenosti.
Ključne riječi: sloboda kretanja radne snage, mobilnost radne snage,
ograničenja, tranzicijsko razdoblje, tržište rada, zapošljavanje, Evropska
strategija zapošljavanja, EURES.
90 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
1. Uvod
prava na području socijalne sigurnosti i
socijalne zaštite
Slobodno kretanje radnika uključuje pravo Sudska zaštita Evropskog suda pokazala
zapošljavanja i prebivalište u svakoj od se važnom u definiranju koncepta slobode
država članica, zabranu diskriminacije kretanja radne snage jer je Sud u značajnom
u zapošljavanju, ostvarenje prava iz rada broju slučajeva presude temeljio na pravnim
i socijalne sigurnosti, itd. Provođenjem načelima EU.
slobode kretanja unapređuju se savremene Koncept slobode kretanja radne snage
osmišljen je za državljane zemalja članica EU.
društvene vrijednosti.
Evropski sud je postao efikasna zaštita od Postoje dvije skupine ograničenja slobode
različitih vrsta diskriminacije kojima radnik kretanja radne snage. Prva se može provoditi
iz neke druge države članice može biti samo na individualnoj osnovi, i to jedino
izložen. U velikom je broju slučajeva svoje pri zapošljavanju u državne službe. Druga
presude temeljio na pravnim načelima EU, skupina ograničenja je kasnije uvedena i
polazeći prije svega od važnosti poštivanja odnosi se na sve radnike iz određene države
članice. Sastoji se od tzv. prelaznih razdoblja,
ekonomskih sloboda.
Mobilnost radne snage značajan je tokom kojih od jedne ili više starih država
aspekt ekonomskog života. Nizak stepen članica EU nije priznata sloboda kretanja
pokretljivosti radne snage ima određene radnika iz nove države članice, ali samo u
negativne posljedice na ukupnu privrednu ograničenom vremenu.
aktivnost, stepen privredne razvijenosti, Formalna svrha navedenog razdoblja je
zaštita tržišta rada starih država od velikog
zaposlenost i stručnost radne snage.
dolaska, u pravilu, jeftinije radne snage
Mobilnost građana unutar EU u poređenju iz novih država, što bi moglo dovesti do
s nekim drugim dijelovima svijeta iznimno određenih tržišnih poremećaja, uključujući
je niska, a broj onih koji prelaze državne i pad nadnica u pojedinim ekonomskim
granice unutar EU u potrazi za poslom djelatnostima. Dosadašnja proširenja EU
godišnje iznosi tek oko 0,1% ukupne dokazala su neutemeljenost strepnje da će
populacije. Istovremeno, migracije između nakon proširenja doći do velikih migracija
pojedinih EU regija iznose oko 1% populacije. radnika iz novih država članica na tržišta
unija
prepoznaje
važnost rada dosadašnjih članica. Zabrinutost zbog
Evropska
mobilnosti radne snage, što je naglašeno velikog dolaska radnika iz novih država
i kroz Strategiju „Evropa 2020“, tj. njenu članica temelji se na faktorima kao što su
inicijativu „Agenda za nove vještine i radna geografska blizina, razlike u plaćama i u
stopi nezaposlenosti. Sa praktičnog stajališta,
mjesta“.
Mobilnost
radne
snage
smatra
se tranzicijsko razdoblje za slobodno kretanje
mehanizmom za rješavanje problema radnika znači da se i nakon pristupanja
postojanja regionalnih područja sa visokom novih članica Uniji primjenjuje obaveza da
nezaposlenošću i reagovanja na potrebe državljani novih članica posjeduju radne
tržišta rada. EU je u posljednjih nekoliko dozvole.
godina pokrenula niz inicijativa kako bi Provođenjem slobode kretanja unapređuju
uklonila pravne i administrativne barijere se savremene društvene vrijednosti kao
što su tolerancija i različitost, te političke
mobilnosti radne snage.
vrijednosti kao što je evropsko ujedinjenje.
2. Sloboda kretanja radnika kao
jedno od temeljnih prava
Temeljna prava predstavljaju minimalni
standard kojim se osigurava jednaki tretman
u Evropskoj uniji. Posebnu skupinu prava
čine ona koja proizlaze iz četiri temeljne
ekonomske slobode: slobodnog kretanja
roba, usluga, kapitala te radne snage. Njihov
razvoj započeo je stupanjem na snagu
Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za
ugalj i čelik 1952. godine.
U osnovi, sloboda kretanja radne snage
uključuje pravo zapošljavanja i prebivalište
u svakoj od država članica, zabranu
diskriminacije u zapošljavanju i u odabiru
zvanja, puno ostvarenje svih prava iz rada i
socijalne sigurnosti, pravo ostanka u državi
posljednjeg zaposlenja te ostvarenje svih
Ekonomske krize i nezaposlenost u većini
slučajeva izazivaju povećane migracije i
potragu za poslom u nekoj drugoj zemlji.
Zemlje koje jednostavno i besplatno dobivaju
kvalitetno školovanu radnu snagu spremnu
raditi za niske plaće u tome svakako
profitiraju, dok one iz kojih dolaze dvostruko
gube. Stranci s univerzitetskom diplomom
danas čine oko 2% ukupno zaposlenih u
Evropi, dok ih je u SAD čak dvostruko više, a
u Kanadi čak 10%.1
1 Postaju li raspoloživi ljudski resursi i mobilnost radne
snage jednim od ključnih faktora gospodarskog
razvoja neke zemlje?, 2013. www.seebiz.eu
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 91
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
3. Jedinstveno tržište EU i interna
sloboda kretanja radne snage
4. Mobilnost radne snage kao faktor
ekonomskog razvoja
Ekonomska svrha slobode kretanja radne
snage sastoji se u stalnom nastojanju za
izgradnjom jedinstvenog tržišta i datira od
samih početaka evropskog integrisanja.
Jedinstveno tržište je osmišljeno kao prostor
u kojem neće biti unutrašnjih prepreka
za prakticiranje temeljnih ekonomskih
sloboda.
Pomoću jedinstvenog tržišta pokušavaju se
eliminisati ekonomske nejednakosti između
zemalja članica i osigurati ekonomski
prosperitet građanima Evropske unije. S
obzirom da se unutar zajedničkog tržišta
kreću roba, usluge i kapital, na isti se način
nastoji osigurati i neometano kretanje
radnika, kao i njihovog znanja i vještina
kako bi se otklonio deficit radne snage i
potrebnih vještina u pojedinim članicama.
Sloboda kretanja radne snage unutar članica
EU uvedena je 1968. godine, kao prva od četiri
temeljne ekonomske slobode na kojima se
zasniva evropsko slobodno tržište. Kada se EU
proširila sa 10 na 15 članica, broj imigranata
iz siromašnijih novih članica u neku od
starih iznosio je 1990. godini čak 300.000.
Taj se broj, međutim, vrlo brzo smanjio
i u drugoj polovici 1990-ih te početkom
2000. godine iznosio ispod 50.000 godišnje.
Taj trend niži je od većine očekivanja.
Interne migracije unutar sličnog jezičnog
područja, unatoč velikim razlikama u nivou
nezaposlenosti, također ne slijede očekivani
trend. Dobar primjer koji to pokazuje je
vezan uz evropski grad Brisel. Između 1999.
i 2006. godine područje ovog grada imalo
je stalno oko 10-15% veću nezaposlenost
nego nizozemska regija Zeelanda, udaljena
samo oko 100 km od Brisela. Iako je sloboda
kretanja ljudi, kapitala i usluga nudila
pravni temelj za preseljenje dijela radnika iz
Brisela u to područje, praksa je pokazivala
suprotno. Problem nedovoljne mobilnosti
radne snage unutar zemlje ili između EU
članica i dalje je jedno od ključnih pitanja
pri ostvarenju Lisabonske agende i Evropske
politike zapošljavanja. Interne razlike u
nezaposlenosti pojedinih regija neke zemlje
po njezinom ulasku u EU bile su vrlo velike.
Evropska komisija razvila je niz modela
kojima pokušava smanjiti te razlike i uvesti
veću koheziju i ujednačenost razvoja svih
regija. Osim alokacije vrlo velikih iznosa iz
EU fondova, ključno je adekvatnim mjerama
poticati
internu
mobilnost,
odnosno
spremnost na preseljenje u neki drugi dio
vlastite zemlje, ukoliko ponuda posla i
kvaliteta života bude dovoljno atraktivna za
takve odluke. Mobilnost radne snage značajan je aspekt
ekonomskog života. Slobodno kretanje
radne snage jedan je od osnovnih elemenata
politike EU, zajedno sa slobodom kretanja
dobara, usluga i kapitala.2 Evropska
unija nema zajedničku politiku u vezi sa
migracijom radne snage.3
Sa više od 14 milijuna EU građana koji žive
u drugoj državi članici, slobodno kretanje
ili sposobnosti za život, rad i istraživanje
bilo gdje u Uniji - je najveće pravo od strane
građana Evropske unije. Slobodno kretanje
građana je, također, sastavni dio jedinstvenog
tržišta i centralni element njegovog uspjeha:
potiče privredni rast, omogućava ljudima da
putuju, zatim trgovinu i rad preko granica
i omogućava firmama zapošljavanje iz
kontingenta građana.
Poslovna, odnosno profesionalna mobilnost
i sposobnost daljnje specijalizacije radne
snage omogućila je razvoj ljudskog društva.
Od vremena sakupljanja plodova do rada u
svemirskoj stanici stalno grananje i razvoj
novih profesija davao je društvu potrebnu
razvojnu dinamiku. Sistemom adekvatnog
doškolovanja i cjeloživotnog učenja danas
se pokušava pomoći dijelu radništva čija
je profesija postala nedovoljno tražena ili
su ih tehnološki procesi i automatizacija
proizvodnje učinili uglavnom nepotrebnim.4
92 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
Geografska mobilnost radnika jednako
je, također, jako važna za ravnomjerni
privredni razvoj svih dijelova neke zemlje.
Koncentracija velikog broja nezaposlenih
u glavnim gradovima, a istovremeno
manjak radne snage u drugim regijama
ili provincijama nepotrebno opterećuje
ekonomiju bilo koje zemlje. Mobilnost
i preseljenje u drugi grad, međutim,
predstavlja iznimno veliki problem u
brojnim evropskim zemljama.5
Potpuno je drugačiji trend u SAD-u, gdje u
prosjeku 3% američkih građana godišnje
preseli iz jedne savezne države u drugu.
Znatno veća radna mobilnost od EU je i u
Japanu i Australiji, gdje oko 2% stanovništva
godišnje promijeni adrese u potrazi za
2 M. Kapural, Sloboda kretanja radnika u proširenoj
Europskoj uniji i njezin uticaj na Hrvatsku, Institut
za javne financije Friedrich Ebert Stiftung, 83-107,
Zagreb, 2005, str. 84.
3 M. N. Jovanović, Evropska ekonomska integracija,
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu,
Beograd, 2006, str. 616
4 Postaju li raspoloživi ljudski resursi i mobilnost radne
snage jednim od ključnih faktora gospodarskog
razvoja neke zemlje?, 2013. www.seebiz.eu
5 Ibid.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
poslom. Volja i spremnost za odlazak u neko
drugo mjesto u potrazi za poslom i boljim
životnim standardom daje tim zemljama
konkurentnu privrednu dinamičnost, a
državnim institucijama koje su nadležne
za strateško ekonomsko planiranje, kao i
nacionalni i regionalni razvoj, osigurava
fleksibilniji pristup u poticanju novih
investicija i otvaranje novih radnih mjesta.6
Mobilnost radne snage između država
članica pridonosi rješavanju radnih mjesta i
borbi protiv neusklađenosti na tržištu rada
EU. Kako bi se riješili problemi u nekim
državama članicama EU o provođenju
slobodnih pravila kretanja na terenu,
Komisija donosi aktivnosti za nacionalne i
lokalne vlasti: 1. Provođenje pravila koordinacije sistema
socijalne sigurnosti; 2. Borba protiv socijalne isključenosti;
3. Promicanje razmjene najboljih praksi
među lokalnim vlastima;
4. Osiguranje primjene pravila slobodnog
kretanja u EU na terenu.7
Ono što ljude, uopće, potiče na mobilnost
jesu sljedeći faktori: nezaposlenost, niske
plaće, neadekvatni poslovni izazovi i
drugi slični faktori. Smanjivanje barijera
i raznih oblika diskriminacije povećava
mobilnost stanovništva. Mobilnost radne
snage neizbježna je za uspješno i efikasno
funkcioniranje unutrašnjeg tržišta EU, kao
i za poticanje zaposlenosti i privredni rast.
4.1. Mobilnost radne snage u Evropi:
činjenice i podaci
Prema kvalitativnoj studiji Eurobarometra,
provedenoj 2010, slobodno kretanje osoba
je pravo koje građani EU najviše cijene.
Malo nedostaje da ga izjednače sa njihovim
statusom građana EU. Ono je ugrađeno u
članke 45. i 21. Ugovora o funkcioniranju
Evropske unije (UFEU).8
Prvi mali korak ka promociji mobilnosti
bila je „Evropska radna karta“, a bila je
dostupna samo za 56 stručnih poslova u
oblasti industrije uglja i čelika. Ugovor iz
Rima potvrdio je radnička prava da prihvate
ponuđeni posao u bilo kojoj zemlji članici
EEZ-a, da ostanu u zemlji po isteku ugovora
o zaposlenju i da se radnici zapošljavaju
u inostranstvu pod istim uvjetima kao
6 Ibid.
7 Mobilnost građana - temelj za rast i
zapošljavanje u Europskoj uniji; 2013. www.
europski-fondovi.eu
8 Zapošljavanje: što je EURES, paneuropska mreža za
traženje zaposljenja, 2014. www.europa.eu
i domicilni. Slobodno kretanje radnika
uređeno je odredbama Ugovora o evropskoj
zajednici. Važan izvor pravila o slobodi
kretanja radnika jeste sudska praksa Suda
evropskih zajednica.9 Na osnovu pravnih
propisa EU, radnik koji mijenja mjesto
prebivališta ima određena prava:10
■■ pravo na rad bez radne dozvole (osim
radnika iz novih država članica);
■■ jednakost postupanja u zapošljavanju i
pravo na jednake socijalne pogodnosti
kakve imaju i državljani članice u kojoj
se radnik zapošljava;
■■ pravo članova porodice da se pridruže
radniku i primaju naknadu za porodicu;
■■ potpuna
koordiniranost
sistema
socijalne sigurnosti;
■■ uzajamno priznavanje kvalifikacija.
Iz navedenog možemo zaključiti da je cilj
ovih prava povećanje mobilnosti radne
snage između članica, što bi kao rezultat
imalo povećanu konkurentnost evropskog
tržišta.
Zanimljivo je da neke stare članice pokazuju
veću spremnost za migracije nego nove
članice kod kojih je stopa nezaposlenosti
obično veća. Stare će članice vjerovatno
imati koristi od dolaska visokoobrazovanih
mladih stručnjaka koji će imigrirati iz novih
članica. Dakle, prisutna je pojava „odliva
mozgova“ koje se mnoge zemlje plaše jer
gube kvalitetan kadar.
Prema Istraživanju o radnoj snazi EU11 u
drugoj polovini 2013. godine, 7,8 miliona
građana EU bilo je ekonomski aktivno u
drugoj članici, što predstavlja 3,2% radne
snage EU. To je značajan porast u poređenju
sa 2005. godinom (oko 4,8 milijuna, odnosno
2,1% radne snage EU) koji je uglavnom
uzrokovan ulaskom novih članica u 2004. i
2007. Međutim, ekonomska kriza dovela je
do smanjenja mobilnosti među državama
EU i to u razdoblju između 2009. i 2011. kada
je tok mobilnosti unutar EU pao za jednu
trećinu u poređenju sa razdobljem između
2006. i 2008. godine.
Međunarodnim poređenjima ukazano je da
je prekogranična mobilnost između država
članica EU prilično ograničena u odnosu
na druge regije, kao što su npr. Sjedinjene
Američke Države, Kanada, Australija. Iako se
to donekle može objasniti velikom jezičnom
raznolikošću i različitim institucionalnim
okvirima, činjenice upućuju na to da postoji
više prostora za veću geografsku mobilnost u
EU. Jaz koji trenutno postoji među državama
EU i regijama u pogledu stope nezaposlenosti
još je jedan dokaz da se potencijal geografske
mobilnosti radne snage premalo koristi.
9 M. Kapural, op. cit., str. 85.
10 Ibid., str. 85.
11 Zapošljavanje: što je EURES, paneuropska mreža za
traženje zaposljenja, 2014. www.europa.eu
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 93
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Postojeće razine mobilnosti i dalje su
relativno niske u odnosu na potencijal EU te
nisu razmjerne s onim što se može očekivati
na istinskom jedinstvenom tržištu rada
Unije.
U trenutnim uvjetima visoke nezaposlenosti
i velikih razlika među državama članicama,
mobilnost radne snage može igrati
značajnu ulogu. Znatan broj nepopunjenih
radnih mjesta u područjima sa visokim
rastom danas postoji paralelno sa visokom
nezaposlenosti u ostalim dijelovima EU.
Mobilnost radne snage može umanjiti
pritisak zapošljavanja u zemljama koje su
pogođene krizom prilikom reagovanja na
potrebe tržišta rada tamo gdje postoji visoka
potražnja za radnom snagom.
5. Politika zapošljavanja u EU
Važna načela, ciljevi i aktivnosti politike
zapošljavanja Evropske unije obuhvaćaju
promicanje visoke stope zaposlenosti
širom Zajednice razvijanjem koordinirane
strategije, posebno u pogledu stvaranja
kvalificirane, osposobljene i fleksibilne
radne snage i tržišta rada koja se
prilagođavaju promjenama u privredi
i
okruženju.12
Prilikom
stvaranja
sveobuhvatne
politike
zapošljavanja,
veoma važnu ulogu odigrali su: Bijela knjiga
o rastu, konkurentnosti i zapošljavanju,
potom Esenski proces i Amsterdmaski
ugovor. Objavljivanjem Bijele knjige po prvi
put se pitanje zapošljavanja postavlja kao
prioritet. Esenski je proces dao doprinos
povećanju svijesti o visokoj nezaposlenosti
u zemljama članicama na evropskoj razini.
Amsterdamski ugovor je postavio temelje
Evropske strategije o zapošljavanju
Politike zapošljavanja i tržišta rada u Evropi
desetljećima je obilježavala tradicionalna
saradnja nacionalnih vlada, koje su bile
isključivo nadležne za ta pitanja. Prekretnica
u razvoju usklađenoga evropskog pristupa
zapošljavanju i socijalnim pitanjima bio
je, već spomenuti, Ugovor iz Amsterdama,
koji je institucijama Zajednice povjerio nove
zadaće i efikasnija sredstva. Treba naglasiti
da nije promijenio temeljno načelo isključive
nadležnosti država članica za politiku
zapošljavanja. Na summitu u Luksemburgu 1997. godine
Evropska
pokrenuta
je strategija
zapošljavanja (EES), inicirana novim
odredbama Ugovora iz Amsterdama.
Cilj
je
Strategije
usmjeravati
i
usklađivati prioritete politike na razini
Unije. To se postiže smjernicama za
12 M. Kesner-Škreb, Politika zapošljavanja u Europskoj
uniji, Financial Theory and Practice, 34 (3), 2010, str.
315-317,
94 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
zapošljavanje, nacionalnim
akcijskim
planovima, zajedničkim izvještajima o
zapošljavanju, te preporukama. Četiri su
„stupa“ EES:
■■ Preduzetništvo, odnosno nastojanje
za razvijanjem aktivnijeg poslovnog
okruženja i stvaranjem novih i boljih
radnih mjesta;
■■ Osiguranje mogućnosti zapošljavanja,
što se postiže borbom protiv dugoročne
nezaposlenosti i nezaposlenosti mladih
ljudi, olakšavanjem prelaza iz škole na
posao, te razvijanjem saradnje između
preduzeća i socijalnih partnera;
■■ Olakšavanje preduzećima i radnoj snazi
prihvaćanja novih tehnologija i novih
tržišnih uvjeta, putem savremenije
organizacije
rada
i
promicanja
fleksibilnosti u preduzećima;
■■ Razvoj društava u kojima bi muškarci
i žene radili pod jednakim uvjetima i
s jednakim odgovornostima, a taj će
se cilj nastojati postići otklanjanjem
diskriminacije među spolovima te
usklađivanjem porodičnog i poslovnog
života.13
6. Inicijative i strategije
zapošljavanja na području EU
Evropska strategija zapošljavanja (EES)14
- Ova strategija, s obzirom da je važan
segment Lisabonske strtaegije, ovisi o
kontinuiranom praćenju tržišta radne snage
koje se ostvaruje kroz godišnje izvještaje
o zaposlenosti u Evropi koja se koriste za
stvaranje buduće strategije zapošljavanja
i politike za kvalitetu radnih mjesta,
povećanu produktivnost te ulaganja u ljudski
kapital. Strategija zapošljavanja sastavlja
dokumente za zajedničku procjenu za zemlje
kandidatkinje koje svoju kandidaturu za
članstvo u Evropskoj uniji pripremaju
putem usklađivanja svojih institucija i
politika sa politikama Unije tokom procesa
pristupanja.
Lokalni razvoj zapošljavanja15 - Evropska
strategija zapošljavanja uvijek je uključivala
razvoj regionalnih politika zapošljavanja,
ali je posljednjih godina poduzet znatan
broj lokalnih i regionalnih planskih akcija
radi borbe protiv neučinkovitog rješavanja
tog pitanja u okviru zajednica s obzirom
na pomake u demografskom i sektorskom
zapošljavanju. Lokalni razvoj posebno je
bitan za stvaranje radnih mjesta, proširivanje
13
Zapošljavanje i socijalna pitanja. www.
entereurope.hr
14 Zapošljavanje, socijalna pitanja, zdravstvo. www.
eu4journalists.eu
15 Ibid.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
obrazovanja i programa usavršavanja, a
također je iniciran ako postoje programi
socijalnog
usavršavanja,
uključujući
integraciju najranjivijih skupina građana.
Evropska
služba
za
zapošljavanje
(EURES)16 - Osigurava informacije, savjete
i plasman posla za radnike i poslodavce
sa ciljem osiguravanja mobilnosti u
Evropskom ekonomskom području i u
Švicarskoj. U Službu su također uključeni
sindikati i druge organizacije zaposlenih,
lokalne i regionalne nadležne službe. Ona,
također, osigurava podatke o viškovima
radne snage i deficitu u različitim sektorima
sa ciljem unapređenja rada izvan granica te
doprinosa zajedničkom evropskom tržištu
radne snage. Neki od glavnih fondova za
finansiranje su: Evropski socijalni fond
(ESF), program Zajednice na području
zapošljavanja, socijalne uključenosti te
zaštite, uvjeta rada, ravnopravnosti spolova
i borbe protiv diskriminacije (PROGRESS),
Evropski fond prilagođavanja globalizaciji i
inicijativa EQUAL.
Evropski socijalni fond (ESF)17 - Četiri
strukturalna
fonda
Evropske
unije
stvorena su da bi pomogla ujednačavanju
standarda življenja između evropskih,
više i manje uspješnih regija. Evropski
socijalni fond jedan je od ta četiri fonda,
koji se bavi davanjem novčanih sredstava
za ostvarivanje ciljeva Evropske strategije
zapošljavanja. Osnovan je 1957. godine
radi unapređenja radnih vještina, a prema
tome i radnih sposobnosti, pomoći u borbi
protiv nezaposlenosti, promicanja radnog
usavršavanja te utjecaja na konkurentsku
sposobnost
evropskih
kompanija
na
globalnom tržištu. U razdoblju od 2000.
do 2006. godine, Evropski socijalni fond
subvencionirao je sa 70 milijardi eura, uz
novčana sredstva država članica, socijalne
inicijative širom EU.
6.1. EURES
Mreža EURES,18 koja je uspostavljena
1993. godine, odgovorna je za razmjenu
informacija i omogućavanje saradnje
među njezinim sudionicima kako bi se
pomoglo realizaciji slobodnog kretanja
radnika. U okviru EURES-a promiče se
mobilnost i smanjuju prepreke za radnike
osiguravanjem razvoja evropskog tržišta
rada koje je otvoreno i dostupno svima,
osiguravanjem razmjene slobodnih radnih
mjesta i prijava za posao te transparentnosti
16 Ibid.
17 Ibid.
18 Zapošljavanje: što je EURES, paneuropska mreža za
traženje zaposljenja, 2014. www.europa.eu
podataka o tržištu radne snage.
EURES je, ustvari, mreža za saradnju
između Evropske komisije i javnih
službi za zapošljavanje država članica
Evropskog gospodarskog prostora (EGP:
države članice EU-a, uključujući Norvešku,
Island i Lihtenštajn) i ostalih partnerskih
organizacija. I Švicarska je dio EURES-a.
Sadašnja organizacija Mreže sastoji se od
sljedećih osnovnih elemenata:
■■ mreže službenika za zapošljavanje koji
daju informacije, smjernice i podršku
onima koji žele raditi u drugoj državi
članici te poslodavcima koji žele zaposliti
odgovarajuće kandidate iz drugih država
članica;
■■ portala EURES na kojemu je omogućen
pristup slobodnim radnim mjestima
te se na jednom mjestu mogu dobiti
informacije o mobilnosti radnika u
Evropi. Sadrži niz ostalih korisnih alata
koji ljudima pomažu donijeti informisane
odluke o dostupnim prilikama.
Mreža svaki dan pomaže ljudima koji su
u potrazi za poslom, ali i poslodavcima
koji žele obučene i kvalitetne radnike.
Kao konkretan primjer možemo navesti
saradnju između njemačkog i bugarskog
EURES-a, pri čemu je 208 nezaposlenih osoba
iz Bugarske dobilo pomoć pri traženju posla
u Njemačkoj u periodu januar – septembar
2013. i to uglavnom za ona radna mjesta koja
je teško popuniti na lokalnom tržištu rada.
EURES ima važnu ulogu u savjetovanju
i pružanju podrške prekograničnim
radnicima. Tako je nezaposlena osoba iz
Belgije pronašla posao odmah preko granice
sa Njemačkom. Inženjerska grupacija iz
Norveške zapošljava inženjera iz Portugala
preko EURES-a. Inženjeri mašinstva iz
Bosne i Hercegovine, također, odlaze u
Norvešku u potragu za poslom u čemu i
uspijevaju. Irski EURES organizovao je evropski
dan poslova u Dablinu kako bi se na
taj način pomoglo u smanjenju visoke
stope nezaposlenosti na Zelenom otoku.
Pronađeno je čak 630 slobodnih radnih
mjesta.19
I hrvatskim radnicima, nakon ulaska
Hrvatske u EU 1. jula 2013. godine, pomaže
EURES u pronalaženju poslova. Zemlje koje
nisu uvele ograničenja za hrvatske radnike
su: Švedska, Rumunija, Mađarska, Irska,
Slovačka, Češka, Danska, Finska, Estonija i
Litva. Ograničenja u kretanju radne snage
iz Hrvatske uvele su: Belgija, Njemačka,
Nizozemska, Austrija, Velika Britanija,
Slovenija i Španija.
Danas postoji pet glavnih nedostataka u
funkcioniranju mreže EURES:
19 Ibid.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 95
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
■■ nepotpuna baza slobodnih radnih mjesta
i biografija dostupnih na razini EU za sve
države članice (transparentnost tržišta
rada);
■■ ograničena sposobnost portala EURES u
povezivanju slobodnih radnih mjesta i
biografija na razini EU;
■■ neujednačen pristup uslugama EURES-a
u cijeloj Uniji jer tražioci zaposlenja i
poslodavci ne primaju sistemski sve
potrebne informacije mreže EURES i
ne dobivaju ponude za daljnju pomoć u
prvoj fazi zapošljavanja (uključivanje);
■■ ograničena
dostupnost
pomoći
pri
povezivanju,
zapošljavanju
i
popunjavanju radnih mjesta za one
tražioce zaposlenja i poslodavce koji su
iskazali interes za mobilnost radne snage
unutar EU-a (usluge podrške);
■■ neučinkovita razmjena informacija o
tržištu rada između država članica o
nedostacima i viškovima nacionalne
radne snage, što otežava bolje ciljanu
praktičnu saradnju u mreži EURES
(razmjena informacija i saradnja).20
7. Zaključak
Sloboda kretanja radne snage spada
među temeljna načela EU, što je svakako
i neophodno u cilju kreiranja pravog
unutrašnjeg tržišta. Osnovni princip je
princip nediskriminacije, što znači da svaki
građanin države članice uživa pravo da bude
zaposlen i plaćen za svoj rad u drugoj državi
članici pod uvjetima koji važe za državljane
te države. Posmatrano historijski, ugovor
iz Pariza omogućio je mobilnost stručnih
radnika u područja koja imaju manjak
stručnjaka. Ugovor je sagrađen na ideji
kreiranja zajedničkog tržišta gdje bi tržišne
snage vodile do mogućeg izjednačavanja
životnih i radnih uvjeta. Radnu snagu u EU
karakterizira mala prostorna i profesionalna
pokretljivost jer uglavnom radnici nailaze
na pravne i administrativne prepreke
ukoliko pokušaju preći iz jedne u drugu
zemlju. Pored ovih, javljaju se i društvenopsihološke (različiti jezici, klima, religija,
običaji) i ekonomske prepreke (nedostatak
informacija o slobodnim radnim mjestima,
uvjetima rada, socijalnoj zaštiti). Nizak
stepen pokretljivosti radne snage ima
određene negativne posljedice na ukupnu
privrednu aktivnost, stepen privredne
20 Evropska komisija, Popratni dokument Prijedloga
uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europskoj
mreži službi za zapošljavanje, pristupu radnika
uslugama mobilnosti i daljnjoj integraciji europskih
tržišta rada, Brisel, 2014. www.ipex.eu
96 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
razvijenosti, zaposlenost i stručnost radne
snage. Mobilnost radne snage neizbježna
je za uspješno i efikasno funkcioniranje
unutrašnjeg tržišta EU, za poticanje
zaposlenosti i privredni rast, pa se slobodno
kretanje radnika izdvaja kao posebno važno
i osjetljivo pitanje za EU.
Mobilnost radne snage unutar EU može
pomoći u uklanjanju neravnoteža i
pružanju pomoći zapošljavanju, dok se
istovremeno ponovo uspostavlja dinamika i
smanjuju socijalni problemi. Može, također,
ispuniti potrebe brojnih poslodavaca za
kvalificiranom radnom snagom kakvu oni
traže, dok radnici mogu iskoristiti pozitivnu
stranu prelaska na novo radno mjesto.
Literatura
Evropska komisija, Popratni dokument Prijedloga
uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europskoj
mreži službi za zapošljavanje, pristupu radnika
uslugama mobilnosti i daljnjoj integraciji europskih
tržišta rada, Brisel, 2014.
M. N. Jovanović, Evropska ekonomska integracija,
Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu,
Beograd, 2006.
M. Kapural, Sloboda kretanja radnika u proširenoj
Europskoj uniji i njezin uticaj na Hrvatsku, Institut
za javne financije Friedrich Ebert Stiftung, 83-107,
Zagreb, 2005.
M. Kesner-Škreb, Politika zapošljavanja u
Europskoj uniji, Financial Theory and Practice,
34 (3), 2010, str. 315-317.
Mobilnost građana - temelj za rast i zapošljavanje u
Europskoj uniji, 2013. www.europski-fondovi.eu
Postaju li raspoloživi ljudski resursi i mobilnost
radne snage jednim od ključnih faktora
gospodarskog razvoja neke zemlje?, 2013. www.
seebiz.eu
Zapošljavanje: što je EURES, paneuropska mreža
za traženje zaposljenja, 2014. www.europa.eu
Zapošljavanje, socijalna pitanja, zdravstvo. www.
eu4journalists.eu
Zapošljavanje
i
socijalna
pitanja.
www.
entereurope.hr
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Komentar Pravilnika o
izdavanju EU potvrde
Alan Vajda, mag. iur.
SAŽETAK
Navedenim stručnim radom obrađujemo problematiku u
svezi uvjeta za izdavanje potvrde EU državljanima Republike
Hrvatske radi dokazivanja namjere pružanja usluga na
privremenoj i povremenoj osnovi u drugoj državi članici
Europske unije i Europskog gospodarskog prostora sukladno
odredbama Pravilnika o izdavanju potvrde EU („Narodne
novine“, broj 92/14), koji se primjenjuje počevši od 5. kolovoza
2014. godine.
Ključne riječ: EU,
usluga
pravilnik, uvjeti za potvrde, pruižanje
I Uvod
Ulaskom Republike Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije, nastala
je pravna praznina zbog nepostojanja pravnog propisa koji će regulirati
obvezu nadležnog tijela u Republici Hrvatskoj da državljanima Republike
Hrvatske izda tzv. potvrdu EU radi dokazivanja namjere pružanja usluga
u državi članici Europske unije - domaćinu, kada se pružatelj usluga seli iz
jedne države članice u drugu državu Europskog gospodarskog prostora.
Stoga je na inicijativu Hrvatske obrtničke komore, koja je uočila navedeni
problem, Ministarstvo rada i mirovinskog sustava Republike Hrvatske
pristupilo donošenju Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o reguliranim
profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija („Narodne
novine“, broj 74/14) na temelju kojeg je konačno donesen Pravilnik o
izdavanju EU potvrde EU („Narodne novine“, broj 92/14) kojim se propisuje
izgled, sadržaj i postupak izdavanja potvrde EU, koja se izdaje hrvatskim
pravnim i fizičkim osobama za neometano pružanje usluga na tržištu EU.
II Pravna osnova
Ulaskom Republike Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije 1.
srpnja 2013. godine, došlo je do bitnih promjena glede uvjeta pod kojima
gospodarski subjekti iz Hrvatske (fizičke i pravne osobe) mogu privremeno
i povremeno pružati usluge na jedinstvenom europskom tržištu bez obveze
da se tamo poslovno nastane, odnosno postanu obveznici plaćanja obveznih
davanja u drugoj državi članici Europske unije.
Opći okvir za slobodno tržište usluga na području prava poslovnog nastana
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 97
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
i slobode pružanja usluga uređen Zakonom
o uslugama („Narodne novine“, broj 80/11),
kojim je implementirana EU Direktiva
2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem
tržištu. Navedenim zakonom ukinuta je
obveza registracije sjedišta poslovanja u
Republici Hrvatskoj za pružatelje usluga koji
su prethodno registrirani u bilo kojoj drugoj
državi ugovornici Europskog gospodarskog
prostora, time da pružatelji usluga
registrirani u Hrvatskoj također ostvaruju
navedenu slobodu na cijelom Europskom
gospodarskom prostoru, i to bez obveze
ponovne registracije poslovanja.
Također je temeljem prava na poslovni
nastan, fizičkim osobama hrvatskim
državljanima i hrvatskim trgovačkim
društvima omogućeno započinjanje i
obavljanje
gospodarske
djelatnosti
u
jednoj ili više država članica Europske
unije, odnosno Europskog gospodarskog
prostora i to kao samozaposlene osobe obrtnici ili osnivanjem trgovačkih društava,
podružnica ili zastupništva pod istim
uvjetima kao i državljanima drugih država
članica Europske unije, odnosno Europskog
gospodarskog prostora.
III Pružanje usluga od strane
državljana Republike Hrvatske u
drugim državama članicama EU
Člankom 7. Direktive 2005/36/EZ o
priznavanju
stručnih
kvalifikacija
predviđena je mogućnost davanja prethodne
izjave o namjeri pružanja usluga u državi
članici Europske unije - domaćinu, ako se
pružatelj usluga seli iz jedne države članice
u drugu da bi tamo pružao svoje usluge.
Navedena izjava je svojevrsna obavijest
nadležnim tijelima države domaćina da
će davatelj usluga pružati svoje usluge
na njenom teritoriju, te se daje unaprijed
(prije prvog pružanja usluga) u pisanom
obliku. Izjavi se mogu priložiti određeni
dokumenti, npr. dokaz o nacionalnosti,
dokaz o stručnim kvalifikacijama, kao i
potvrda kojom se potvrđuje da je njezin
nositelj pravno osnovan u državi članici za
bavljenje djelatnostima o kojima je riječ i da
u trenutku izdavanja potvrde nema, čak ni
privremeno, zabranu bavljenja zanimanjem
ili djelatnošću.
Članak 7. Direktive 2005/36/EZ prenesen
je člankom 6. Zakona o reguliranim
profesijama i priznavanju inozemnih
stručnih
kvalifikacija
u
hrvatsko
zakonodavstvo.
Naime,
navedenom
odredbom utvrđeno je pravo nadležnih
tijela Republike Hrvatske, kao države
domaćina, da od inozemnih pružatelja
98 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
usluga zatraže prethodnu obavijest (pisanu
izjavu i popratnu dokumentaciju) o namjeri
pružanja usluga na teritoriju Republike
Hrvatske.
Kako niti jednim važećim propisom
Republike Hrvatske nije bila propisana
mogućnost, odnosno obveza nadležnog
tijela u Hrvatskoj da navedenu potvrdu izda
hrvatskom državljaninu koji želi pružati
svoje usluge u drugoj državi ugovornici
Ugovora o europskom gospodarskom
prostoru, Ministarstvo rada i mirovinskoga
sustava je, na inicijativu Hrvatske obrtničke
komore koja je uočila i ukazala na navedeni
problem, pristupilo izradi pravnog akta
koji će predstavljati pravnu osnovu za
izdavanje takvih potvrda. Stoga se je
pristupilo donošenju Zakona o izmjenama
i dopunama Zakona o reguliranim
profesijama i priznavanju inozemnih
stručnih kvalifikacija koji je riješio navedenu
pravnu prazninu, sa time da je isti objavljen
u „Narodnim novinama“ broj 74/14, a
primjenjuje se od 24. lipnja 2014. godine.
Naime, od ulaska Republike Hrvatske
u punopravno članstvo Europske unije
prisutan je značajan interes za njihovim
izdavanjem, a poglavito od strane obrtnika
u Hrvatskoj koji žele ostvariti svoje pravo
na slobodno pružanje usluga na području
Europske unije, no to nisu u mogućnosti
učiniti dok potvrdom ne dokažu svoju
poslovnu nastanjenost i pravo na slobodno
pružanje usluga u državi članici poslovnog
nastana (u Republici Hrvatskoj).
Primjer dobre prakse u zemljama članicama
Europske unije je izdavanje potvrda EU, te
uklanjanje svih administrativnih prepreka
slobodnom pružanju usluga na tržištu
Europskog gospodarskog prostora. Potvrda
EU sadrži skup informacija o kandidatu,
odnosno pružatelju usluga, a u svrhu
dokazivanja da je poslovno nastanjen u
državi članici poslovnog nastana (Republici
Hrvatskoj) za bavljenje djelatnostima o
kojima je riječ, te da u trenutku izdavanja
potvrde nema, čak ni privremeno, zabranu
bavljenja profesijom.
Sukladno odredbi članka 3. stavak 1. Zakona
o reguliranim profesijama i priznavanju
inozemnih
stručnih
kvalifikacija,
podnositelj zahtjeva za izdavanje potvrde
EU - može biti:pravna ili fizička osoba, sa
poslovnim nastanom u Republici Hrvatskoj,
koja namjerava u drugoj državi članici
obavljati reguliranu profesiju ilipravna
ili fizička osoba, sa poslovnim nastanom
u Republici Hrvatskoj, koja namjerava u
drugoj državi članici obavljati profesiju koju
je obavljala u Republici Hrvatskoj najmanje
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
dvije godine u razdoblju od deset godina
prije pružanja usluga, u slučaju da ista
profesija nije regulirana u Hrvatskoj, ali je
regulirana u državi članici domaćinu,
Osim problema nepostojanja pravne osnove
za izdavanje potvrda EU, bili su uočeni i
nedostaci u provedbi postupka izdavanja
potvrda o formalnoj osposobljenosti u
skladu s odredbama Direktive 2005/36/
EZ, odnosno nije na odgovarajući način
određeno nadležno tijelo koje je dužno
kandidatu izdati takvu potvrdu.
Osim toga, postojećim odredbama Zakona
o reguliranim profesijama i priznavanju
inozemnih stručnih kvalifikacija nije bilo
jasno određeno kojem je nadležnom tijelu
kandidat, koji po prvi put želi pružati usluge
obavljanjem regulirane profesije u Republici
Hrvatskoj na privremenoj i povremenoj
osnovi, dužan dostaviti izjavu o namjeri
pružanja svojih usluga u pisanom obliku.
Svi ovi nedostaci uzrokuju da kandidati ne
mogu ostvariti svoje pravo na neometano
pružanje usluga, a što se predloženim
zakonom želi ispraviti.
Međutim, što se tiče samog sadržaja i
izgleda potvrde EU, kao i popisa nadležnih
tijela za njezino izdavanje (tijelo ili
strukovna organizacija ili institucija koja je
posebnim propisima ovlaštena za vođenje
odgovarajućeg registra i izdavanje potvrda)
navedeno je regulirano Pravilnikom o
izdavanju potvrde EU, koji se primjenjuje
počevši od 5. kolovoza 2014.
IV Postupak izdavanja potvrde EU
Neovisno o kojoj se kategoriji podnositelja
radi (fizičkoj osobi, obrtniku ili pravnoj
osobi), zahtjev za izdavanje potvrde EU
podnosi se nadležnom tijelu koje će istu
izdati u roku od osam dana od dana uredno
podnesenog zahtjeva i to bez naknade za
podnositelja zahtjeva, odnosno ne može
od podnositelja zahtjeva tražiti plaćanje
pristojbe ili naknadu drugih troškova.
Zahtjev za izdavanje potvrde EU podnosi se
na propisanom obrascu u pisanom obliku
osobno, poštom ili elektroničkim putem, sa
time da se istom dokazuje da ste poslovno
nastanjeni u Republici Hrvatskoj i da
nemate čak ni privremene zabrane bavljenja
profesijom. Podnositelj je dužan u zahtjevu navesti:
a) osnovne podatke:
i) za fizičku osobu: ime i prezime, osobni
identifikacijski broj (OIB), datum i mjesto
rođenja, adresu prebivališta / boravišta,
kontakt (elektronička adresa, telefon);
ii) za pravnu osobu: tvrtka, ime i prezime
osobe ovlaštene za zastupanje pravne
osobe, sjedište, matični broj subjekta,
osobni identifikacijski broj (OIB), kontakt
(elektronička adresa, telefon);
iii) za fizičku osobu obrtnika: tvrtka, ime i
prezime vlasnika obrta, matični broj obrta,
osobni identifikacijski broj (OIB) vlasnika
obrta, sjedište, kontakt (elektronička adresa,
telefon);
b) naziv države domaćina na čijem
području namjerava obavljati profesiju,
odnosno pružati uslugu;
c) naziv djelatnosti, odnosno profesije koju
namjerava obavljati, odnosno pružati na
teritoriju države domaćina.
Podnositelj zahtjeva dužan je, osim obrasca
zahtjeva, a na traženje nadležnog tijela
priložiti sljedeće dokumente:
■■ domovnicu,
■■ uvjerenje o nekažnjavanju ne starije od
šest mjeseci,
■■ osobnu iskaznicu,
■■ dokaz o stečenoj obrazovnoj kvalifikaciji
(svjedodžba ili diploma),
■■ potvrdu o osobnom identifikacijskom
broju (ako nije naznačen na osobnoj
iskaznici),
■■ presliku radne knjižice za razdoblja
upisa do 30. 6. 2013. godine (preslika
svih stranica radne knjižice na kojima
postoje upisani podaci i sve stranice na
kojima se nalaze podaci o zaposlenju i
stažu) i/ili elektronički zapis, odnosno
potvrdu o podacima evidentiranim u
matičnoj evidenciji Hrvatskog zavoda za
mirovinsko osiguranje,
■■ potvrdu od poslodavca da je obavljao
poslove za koje se traži potvrda EU (ako
je primjenjivo).
Nadležno tijelo od podnositelja zahtjeva
tražit će ostale relevantne dokumente prema
pojedinačnom slučaju, a sva dokumentacija
koju nadležno tijelo može pribaviti po
službenoj dužnosti bit će prikupljena na taj
način. Sve dokumente podnositelj zahtjeva
priložit će u neovjerenoj preslici.
Međutim, tijelo koje izdaje potvrde EU može
zatražiti ostale potrebne podatke od drugog
nadležnog tijela ako ih ne posjeduje u
svojem registru, odnosno evidenciji, vodeći
se prema potrebama pojedinačnog slučaja
u postupku rješavanja zahtjeva za izdavanje
potvrde EU.
V Nadležnost za izdavanje potvrde EU
Ovisno o kojoj se kategoriji radi, razlikujemo
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 99
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
i nadležna tijela za izdavanje potvrde EU, time da za:
a) fizičke osobe - potvrde izdaju nadležne komore, agencije, strukovne
organizacije te tijela državne uprave u županijama, koje su osobu upisale u
registar, odnosno evidenciju;
b) fizičke osobe koje se bave reguliranom profesijom, a ne postoji odgovarajući
registar, odnosno evidencija - potvrde izdaju tijela koja su posebnim
propisima ovlaštena za provođenje postupka i utvrđivanje uvjeta za
priznavanje inozemne stručne kvalifikacije, odnosno tijela državne uprave
u čijem su djelokrugu rada određene regulirane profesije;
c) pravne osobe - potvrde izdaje Hrvatska gospodarska komora (http://www.
www.hgk.hr);
d) fizičke osobe - obrtnike - potvrdu izdaju mjesno nadležni uredi državne
uprave u županijama, gdje je obrt upisan, odnosno registriran (http://
www.portor.hr/gdje.htm)
e) u slučaju neregulirane profesije - potvrdu izdaje ministarstvo rada i
mirovinskog sustava (http://www.mrms.hr)
VI Obveza vođenja evidencije o izdanim potvrdama EU
Nadležna tijela za izdavanje potvrda EU u Republici Hrvatskoj dužna su voditi
evidenciju o izdanim potvrdama, sa time da jedanput godišnje podnose izvješće
o izdanim potvrdama EU ministarstvu rada i mirovinskog sustava Republike
Hrvatske.
Također je utvrđena obveza nadležnih tijela da najkasnije do 31. ožujka tekuće
kalendarske godine podnesu izvješće o izdanim potvrdama za prethodnu
kalendarsku godinu, sa tim da navedeno izvješće mora sadržavati sljedeće
informacije: ukupan broj izdanih potvrda EU, popis svih pravnih i fizičkih osoba
kojima je izdana potvrda EU, naziv profesije ili djelatnosti, odnosno usluge koja se
namjerava obavljati te naziv države za koju je potvrda EU izdana.
Zaključak
Unatoč činjenici da je sam ulazak Republike Hrvatske u punopravno članstvo
Europske unije izazvao značajne promjene kako glede samih uvjeta za poslovanje
gospodarskih subjekata, te da je bilo potrebno izvjesno vrijeme za prilagodbu
novim zahtjevnijim uvjetima poslovanja na jedinstvenom europskom tržištu,
prevladava mišljenje da je potrebno znatno brže i efikasnije rješavati svakodnevne
administrativne barijere koje onemogućavaju poslovanje hrvatskih gospodarskih
subjekata kako na tržištu Europske unije, tako i tržištima trećih zemalja.
Literatura:
Direktiva o uslugama na unutarnjem tržištu (2006/123/EC),
Direktiva o priznavanju stručnih kvalifikacija (2005/36/EC), Zakon o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju („Narodne novine“, br. 123/03,
198/03, 105/04, 174/04, 46/07, 45/09, 63/11, 94/13 i 139/13),
Zakon o priznavanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija („Narodne novine“, br. 158/03,
198/03, 138/06 i 45/11),
Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija
(„Narodne novine“, br. 124/09, 45/11 i 74/14),
Zakon o akademskim i stručnim nazivima i akademskom stupnju („Narodne novine“, br.
107/07 i 118/12),
Zakon o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru („Narodne novine“, broj 22/13)
Pravilnik o mjerilima za priznavanje inozemnih stručnih kvalifikacija („Narodne novine“,
broj 89/13)
Pravilnik o EU potvrdi („Narodne novine“, broj 92/14)
100 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 101
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
102 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 103
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
104 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 105
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
106 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
PRINCIP NAJBLIŽE VEZE
U SAVREMENOM MEĐUNARODNOM
PRIVATNOM PRAVU
EVROPSKIH ZEMALJA
Damir Čajić, dipl. iur.
Javno preduzeće Željeznice Federacije BiH, d.o.o. Sarajevo
Služba za pravne, kadrovske i opšte poslove Tuzla
SAŽETAK
Savigny je kroz svoj princip najbliže, bitne veze proveo svojevrsnu
„privatizaciju“ kolizijskih pravila u međunarodnom privatnom pravu.
Umjesto da pristupi utvrđivanju teritorijalnih opsega djelovanja statuta,
Savigny traži sjedište ili pravnu vezu kako bi utvrdio pravo koje je
mjerodavno. Ovo je tada bilo nazvano čuvenom „kopernikanskom
promjenom“. Logički posmatrano, razlika je samo u početnoj tački, ne
u rezultatu. Bez obzira na to da li neko prvo utvrđuje djelokrug statuta,
a onda traži koji mu odnosi pripadaju, ili da li neko počinje sa pravnim
odnosom, a tek onda utvrđuje mjerodavni statut, to ne bi smjelo imati
nekog opipljivog utjecaja na krajnji ishod. Ipak, postoji razlika, a Savigny
je i sam toga bio svjestan. Djelimično, ona je psihološka. Polazeći od
pravnog odnosa, Savigny je u stanju ustanoviti dokazni primat takvog
odnosa nad mjerodavnim statutom. Naime, nije zakonodavac taj koji
odlučuje koje situacije želi pokriti, nego su situacije te koje biraju
odgovarajućeg zakonodavca. Krećući se od statuta i djelokruga njegove
primjene, međunarodno privatno pravo dobija politički, javni karakter,
dok polazeći od pravnog odnosa težište se daje privatnom, apolitičkom
karakteru procesa izbora mjerodavnog prava. Drugim rječima, procesu
koji kao takav nosi neodoljivu draž i pruža izuzetnu mogućnost aplikacije
u nastupajućem procesu globalizacije... međutim razmotrimo aktuelnu
realizaciju Savignyjevog učenja u pojedinim evropskim zemljama.
Ključne riječi: princip najbliže ili bitne veze, prirodno sjedište pravnog
odnosa, okolnosti za povezivanje, koliziona pravila, mjerodavno pravo,
eksteritorijalna primjena prava, situacije sa stranim elementom.....
UVOD
Teorija o prirodnom sjedištu pravnih odnosa je u suštini jedan od niza načina na koji
se na internacionalnoj sceni pokušava riješiti problem sukoba zakona različitih država i
pronaći optimalno i pravedno rješenje za izuzetno širok dijapazon najrazličitijih pravnih
situacija sa međunarodnim obilježjima
Kolizijska pravila, kao temeljna odrednica međunarodnog privatnog prava, dio su
unutrašnjeg prava svake države, a utvrđuju ih propisi i međunarodni ugovori, bilateralni
ili mulitlateralni, pa tako postoje, naprimjer, bosanskohercegovačka, hrvatska, francuska,
mađarska kolizijska pravila. Tijelo njihove primjene (sud, arbitraža, upravni organ) rješava
situacije sa međunarodnim obilježjem na osnovi kolizijskih pravila svoje sopstvene države.
Da bi se na osnovu kolizijskih pravila primijenilo mjerodavno strano pravo, pored stranog
obilježja, kao prvog uslova, treba se raditi o situacijama koje uređuje pravo što se može
primjenjivati eksteritorijalno; to bi exampli causa bilo građansko, trgovačko, obiteljsko,
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 107
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
dio pomorskog i radnog prava, grana prava
koje su već po određenoj rimskopravnoj
podjeli ulazile u privatno pravo.
Na samom početku, čitajući ovaj tekst jako je
bitno da sebi postavimo ovo pitanje: Zašto se
uopće primjenjuje metoda kolizionih pravila
koja upućuje, kako smo već napomenuli,
na primjenu mjerodavnog (domaćeg ili
stranog) prava?
Moderni odgovor dao je Friedrich Carl
von Savigny, i to sredinom 19. stoljeća,
navodeći da pravni poreci država u načelu
imaju jednake vrijednosti pa s obzirom na
to treba pod određenim pretpostavkama
prijateljski dopustiti primjenu stranog prava
i to metodom koja se sastoji u tome da se za
svaki pravni odnos traži pravni poredak pod
koji taj odnos po svojoj prirodi potpada ili je
podvrgnut, to jest u kojem se nalazi njegovo
sjedište.
Teorija o prirodnom sjedištu pravnih odnosa
nije ništa drugo do svojevrsno priznanje
međusobne zavisnosti pravnih poredaka
različitih naroda i njihove čvrste veze sa njima
svojstvenim tradicionalim shvaćanjima i
generalnoj percepciji pojedinih pravnih
instituta koji su se razvijali u historijskom
životu svakog naroda posebno.
Po Savignyju,1 primjena stranog prava
najviše ima prizvuk prija­teljskog dopuštanja
među suvremenim državama.
Koje će se pravo primijeniti, domaće ili
strano, ovisi upravo o traženju za svaki
pravni odnos onog pravnog poretka kojem
taj odnos prema svojoj urođenoj prirodi
pripada ili je podvrgnut, gdje taj odnos ima
svoje sjedište.
Potrebu za manifestacijom određenog
vida „teorije o prirodnom sjedištu pravnog
odnosa“ uočili su već i stari Rimljani, svojim
(možemo reći) intuitivnim osjećajem za
jedan racionalan, pragmatičan i kauzalistički
pristup pravu, dok je njenu izričitu definiciju
nesporno dao sam Savigny.
Moderno evropsko zakonodavstvo, sudska
praksa i doktrina su usvojili navedenu
kolizijsku metodu, kao najvažniju pri
uređivanju situa­cija sa međunarodnim
obilježjima; pri tome se polazi od potrebe
da se na na­vedene situacije u pravilu
primjenjuje pravo (domaće ili strano) koje sa
njima ima najužu, bitnu vezu.
Time se u okviru međunarodnog privatnog
prava pridonosi povećanju i produbljivanju
međunarodno-pravne
suradnje
te
se
ostvaruje međunarodna individualizacija
postignutih rješenja, čime se u praksi
ostvaruje rješavanje različitih pravnih
situacija na isto tako komutabilan način.
1 Savigny, Friedrich Carl von, System des heutigen
römischen Rechts, tom 8, Berlin, 1849, str. 28,
http://books.google.ba
108 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
Tim principom, međutim, nisu postavljena
apstraktna načela, nego se traži indi­
vidualizirana obrada životnih odnosa koji
se trebaju podvrgnuti određe­nom pravnom
sustavu. Za svaki odnos prema njegovoj
prirodi i pravnim osobitostima treba tražiti
njegovo težište, središte i to u pravnom
poretku koji mu najbolje odgovara.
U tom smislu, shvatanje je ovog autora da su
izrazi princip najbliže, bitne konekcije ili veze
i teorija o prirodnom sjedištu pravnih odnosa
ustvari sinonimi čiji se sadržaj i značenje
podudaraju.
Kroz praksu koju su osvojili nacionalni
sudovi jasno se da zaključiti da princip
najbliže veze u najvećem dijelu počiva
alternativno na dva stuba ili faktora koji ga
determinišu i to faktualni i geografski faktor.
Naprimjer, kao poveznica se pojavljuje
mjesto gdje je radnja poduzeta, mjesto gdje
kontraktualna obaveza mora biti izvršena,
mjesto gdje se objekt nalazi, domicil, itd.
Savremeno međunarodno privatno pravo
u posljednje vrijeme ipak pokazuje blagu
tendenciju udaljavanja od Savignyjevog
učenja o upućivanju pravnog odnosa na
pravni poredak sa kojim on ima najbližu
vezu.
Te tendencije se očituju, na prvom mjestu,
kroz sudsku praksu i doktrinu, odnosno kroz,
u više navrata, iskazano nastojanje primjene
za stranku povoljnijeg prava - favour princip
funkcionalnih poveznica, sve učestalijom
primjenom
tzv.
pravila
neposredne
primjene, zaštiti slabije stranke (naprimjer
potrošača), te u izvjesnom proširenju polja
primjene autonomije stranaka ne samo
u okviru ugovora već u određenoj mjeri
deliktnog i nasljednog statuta.
Takvim tendencijama približavamo se,
uvjetno rečeno, onoj engleskoj percepciji
međunarodnog privatnog prava i pravne
nauke uopšte, koja smatra da međunarodno
privatno pravo kao takvo uopšte ne treba
biti neka egzaktna nauka već je prvenstveno
produkt prakse i zdravog razuma, plod
najrazličitijeg spektruma pravnih odnosa
u koje stupaju subjekti prava, a koji opet
ne trpi rigidna pravila te se slijedom
navedenog treba primjenjivati fleksibilno
po individualnoj ocjeni suda o tome šta su
zahtjevi pravičnosti u svakom konkretnom
predmetu.
Bez obzira na to, princip najbliže, bitne
veze
u
kontinentalnom
evropskom
međunarodnom privatnom pravu je sistem
koji pokazuje možda najveću vitalnost u
nacionalnoj legislativi i praksi sa generalno
dobrom primjenjivošću u konkretnim
pravnim situacijama sa međunarodnim
obilježjima.
Esencijalna svrha primjene ovog principa
jeste upravo svojevrsno mekšanje čvrstih veza
sa tradicijom i to kroz jačanje fleksibilnosti
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
primjene odgovarajućeg prava kako bi se
ostvarile fundamentalne vrijednosti svakog
pojedinačnog zakona kao što su poštenje,
pravda i potpuna zaštita legitimnih prava i
interesa strana u svakom pravnom odnosu
sa ponaosob.
Ne treba smetnuti sa uma ni univerzalni
karakter kojim od samog početka odiše
princip najbliže veze.
Naime, ne treba zaboraviti da je Savigny2 u
svom djelu Današnji sistem Rimskog prava
u osnovi predlagao da se uspostavi jedna
zajednička teorija rješavanja sukoba zakona
za sve države svijeta.
Po njemu je bilo neophodno klasificirati
pravne odnose ne prema zakonima
niti prema njihovim objektima nego
upravo prema njihovim karakterističnim
sjedištima.
Kolizijska pravila su dio unutrašnjeg
prava svake države, a utvrđuju ih propisi
i međunarodni ugovori, pa tako postoje
hrvatska, francuska, mađarska kolizijska
pravila i slično.
Tijelo primjene (sud, arbitraža, upravni
organ) rješava situacije sa međunarodnim
obilježjem na osnovi kolizijskih pravila svoje
države.
Internacionalno privatno pravo u smislu
ovog djela nije ništa drugo do skupina
proceduralnih pravila koja odlučuje o tome
u koji pravni sistem i pod čiju nadležnost
potpada konkretan spor.
Pravila se generalno primjenjuju kada spor
ima neki internacionalan element u sebi.
Termin sukob zakona izvorno proizlazi iz
situacija gdje konačni ishod pravnog spora
ovisi o tome koji će se zakon primijeniti.
Termin koji ćemo također vrlo često
upotrebljavati u ovom dijelu pod generičnim
nazivima kao što su okolnost za povezivanje,
poveznica ili tačka povezivanja nije ništa
drugo nego, u ovisnosti od konkretne pravne
situacije na koju se odnosi, ili pravna činjenica
(npr. mjesto počinjenja protupravnog čina,
mjesto gdje stvar leži), ugovorna odredba
(stranke mogu, pored ostalog, sporazumom
određivati i mjerodavno pravo za uređivanje
njihovih međusobnih ugovornih odnosa),
pravni pojam (državljanstvo, prebivalište)
što upućuje na mjerodavno pravo za
kategoriju vezivanja.
Odgovor na pitanje o tome kada i koje će
se strano pravo koristiti zavisi od različitih
vrsta okolnosti za svaku vrstu pravnog
odnosa.
U ovom dijelu ćemo se najprije upoznati sa
2 Savigny, Friedrich Carl von, System des heutigen
römischen Rechts, tom 8, Berlin, 1849, str. 169,
http://books.google.ba
praktičnom primjenom teorije prirodnog
sjedišta pravnog odnosa u svim njenim
pojavnim oblicima, rastom njenog utjecaja
na evropske zemlje, njenu krucijalnu
važnost u pravnim porecima modernih
evropskih zemlja, različit pristup koji prema
konfliktima zakona imaju pojedine evropske
zemlje, kao i sa ostalim bitnim pitanjima.
Italija
Zakon broj 218 od 31. maja 1995. godine3 u sebi
nosi generalnu reformu italijanskog sistema
privatnog međunarodnog prava. Italija je
jedna od prvih zemalja koja je usvojila jedan
zaokružen sistem kolizijskih pravila. Prije
reforme iz 1995. godine kolizijska pravila su
bila sadržana u Opštoj proviziji Italijanskog
građanskog zakonika iz 1942. godine, koja
su se opet vjerno naslanjala na Građanski
zakonik iz 1865. godine, otac kojeg je bio
Pasquale Stanislao Mancini. Mada jasna i
sistemski koherentna, ona su se pokazala
kao suviše rigorozna i nekompletna da bi
zadovoljila trenutne potrebe modernog doba
i trgovine. U novije vrijeme
Italija je svoje međunarodno privatno pravo
u najvećem dijelu usaglasila sa zemljama
iz svog neposrednog okruženja, poput
Švicarske, Njemačke ili Austrije, sa kojima
tradicionalno održava značajnu interakciju
na polju međunarodnog privatnog prava.
Kod kontraktualnih obaveza i pravnih
radnji, pravila o pitanjima koja nisu
pokrivena Rimskom konvencijom iz 1980.
godine zaslužuju pažnju. Italijansko pravo
ekspresno predviđa ovakvu situaciju. Za
ugovorne obaveze ono eksplicitno upućuje na
Rimsku konvenciju od 19. juna 1980. godine.
Za slučajeve koji se pak ne rukovode sa njom
mjerodavne su kao takve druge relevantne
međunarodne konvencije. Određivanje
mjerodavnog prava je međutim skoro
isključivo uvjetovano voljom ugovornih
strana izaženom u ugovoru. Savignyjevo
viđenje prirodnog sjedišta pravnog odnosa
možemo u Italiji mirne duše posmatrati
kroz prizmu konvencijskog prava.
Primjena označenog prava kroz adekvatnu
internacionalnu
konvenciju
ili
kroz
iskazanu stranačku volju može u određenim
slučajevima biti suspendovano, ako se ocijeni
da je nekompatibilno s italijanskim javnim
poretkom (npr. recimo da je italijanski
poredak
nekompatibilan
sa
bezbjedonosnim
provizijama stranog prava). Ovaj institut se
u italijanskoj praksi ipak dosta restriktivno
upotrebljava.
U materiji ugovornih obaveza Italija u
suštini slijedi doktrinu karakteristične
3 http://www.jstor.org
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 109
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
činidbe, po kojoj je za ugovor mjerodavno
pravo uobičajenog prebivališta ili mjesta
poslovanja one ugovorne stranke koja
preduzima za ugovor karakterističnu
činidbu (tako recimo kod ugovora o
prodaji karakterističnu činidbu preduzima
prodavac).
Italijanski zakon / Akt 218, naveden gore,
dezignira sjedišta pravnog odnosa, odnosno
njihovu najbližu, bitnu vezu s odgovarajućim
pravnim poretkom u sljedećim slučajevima
vanugovornih
obligacija,
neosnovanog
obogaćenja i poslovodstva bez naloga: kod
jednostranog obećanja prirodno sjedište
pravnog odnosa je u državi gdje je obećanje
učinjeno odakle naravno proizlazi i to da je
mjerodavno pravo iste države, kod kreditnih
instrumenata se primjenjuje Ženevska
konvencija iz 1930. godine o mjenici i čeku,
dok je za ostale kreditne instrumente, za iz
njih nastale prvobitne obligacije, mjerodavno
pravo države u kojoj je instrument izdat,
kod dobrovoljnog zastupanja mjerodavno je
pravo države u kojoj se nalazi glavno mjesto
poslovanja prokuratora ili tamo gdje on
primarno upražnjava svoja ovlaštenja,
kod obligacija koje nastaju iz štetnog događaja
mjerodavno je pravo države unutar čijeg se
državnog teritorija predmetni događaj zbio,
što se tiče odgovornosti kod civilnog neprava
/ delikta mjerodavno je pravo države gdje se
događaj zbio, i to bez predrasuda tamo gdje
to zahtijeva žrtva, kao i pravo strane države
ako su obuhvaćeni samo državljani iste
strane države.
Personalni status i sposobnost, postojanje,
opseg i sadržaj ličnih prava, uključujući
pravo na ime, rukovodi se nacionalnim
pravom zainteresovane strane, izuzev
prava koja se izvode iz porodičnih odnosa
prema kojima se referentna kolizijska
pravila izložena Zakonom / Aktom 218/1995
primjenjuju po ad hoc principu, od slučaja
do slučaja.
Što se tiče odnosa roditelj - dijete, legitimni
status djeteta i njegovo državljanstvo se
priskrbljuju temeljem nacionalnog prava
roditelja ili bar jednog roditelja u momentu
njegovog rođenja. Za utvrđivanje odnosa
roditelj - dijete referentno je nacionalno
pravo djeteta u momentu njegovog rođenja.
U pitanjima usvojenja, u slučajevima
usvojenja djeteta radi davanja istom
legitimnog statusa a koji su pokrenuti pred
italijanskim sudovima, mjerodavno je
italijansko pravo.
Za ostala kolizijska pravila, član 38. Zakona
/Akta 218/1995 sadrži detaljne odredbe za
različite scenarije koji mogu iskrsnuti.
Odnosi između supružnika su prvenstveno
regulisani pravom države zajedničkog
110 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
državljanstva bračnih drugova; u protivnom,
regulisani su pravom države gdje je par
pretežno boravio.
Pravo mjerodavno za lične odnose
supružnika, kao generalno pravilo, pokriva
i bračnoimovinski režim bračnih partnera,
ali u ovom slučaju ipak može biti derogirano
pravom koje je prethodno izabrano od strane
bračnih drugova ili u ostalim naročito
predviđenim slučajevima. Italijansko pravo
ne poznaje druge oblike zajednice osim
braka kao autonomne institucije.
Sudsko razdvajanje i razvod regulisani
su pravom zajedničkog državljanstva
supružnika, a u nedostatku istog pravom
države u kojoj je bračni par pretežno boravio.
U ovom drugom slučaju, ako tako označeno
pravo ne previđa prethodno pomenute
institute, mjerodavno je opet italijansko
pravo.
Porodične obaveze izdržavanja također su
regulisane konvencijskim pravom, tačnije
Haškom konvencijom od 2. oktobra 1973.
godine.
Italija
prihvata
princip
ugovornog
uređivanja statusa bračne imovine između
supružnika.
Njima je dozvoljen izbor i alternativnog
režima koji bi bio mjerodavan za njihovu
zajedničku bračnu imovinu, kao npr. za
razdvajanje iste imovine, naravno izborom
putem ugovora.
Za nasljeđivanje je mjerodavno nacionalno
pravo preminulog u momentu njegove
smrti. Dok je još živ, ostavitelj može
putem testamenta ili odgovarajuće izjave
podvrgnuti nasljedstvo pravu države u
kojoj prebiva, a ako je italijanski državljanin
takav izbor ne utiče na pravo prvenstva
nasljednika koji prebivaju u Italiji.
Stvarna prava na nekretninama se rukovode
pravom države u kojoj se nalaze.
Ako se radi o pokretnim stvarima koje
su u tranzitu, sticanje i gubitak interesa
zasnovanog na pravnoj transakciji se
rukovodi
pravom
države
destinacije
pokretne imovine.
Jasno je da se većina kolizijskih pravila
u Italiji bazira na tradicionalnom centru
gravitacije ili sjedišta pravnog odnosa ili,
drugim riječima, na nekom vidu realizacije
principa najbliže, bitne veze.
Oni su tradicionalno slabi na nacionalnost
kao okolnost za povezivanje, što je dijelom
posljedica i nacionalnog ponosa koji u
toj zemlji pobuđuje moderni začetnik
tog principa Pasquale Stanisalo Mancini.
Međutim, i ovoj su zemlji međunarodne
interakcije nametnule
neizbježnu prisutnost domicila kao okolnosti
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
za povezivanje, makar kao alternative
nacionalnosti stranaka.
Načelo „zastave“ broda, koje podrazumijeva
da je za sredstva transporta poput
aviona, broda ili voza mjerodavno pravo
države registracije istog sredstva, jedini
je nedvosmislen trijumf
Mancinijevog
principa nacionalnosti.4
Švicarska
Počev od 1. januara 1989. godine, švicarsko
međunarodno privatno pravo je normirano
Federalnim zakonom o međunarodnom
privatnom pravu od 18. decembra 1987.
godine (Švicarski PIL). Internacionalne
konvencije su primjenjive u Švicarskoj bez
transformacije, odnosno mogu biti direktno
pozvane da derogiraju domaće unutrašnje
pravo pred švicarskim sudom.5
Generalno uzevši, primjenjivo pravo je
ono koje prezentira najbližu, bitnu vezu
sa konkretnim slučajem. U švicarskom
međunarodnom privatnom pravu nespornu
dominaciju kao glavna tačka vezivanja
ima mjesto uobičajenog prebivališta.
Nacionalnost,
pogotovo
zajednička
nacionalnost obiju stranaka ima sasvim
subsidijarnu ulogu u nekim slučajevima.
Prvo poglavlje posebnog dijela pomenutog
PIL-a uređuje pravnu sposobnost i poslovnu
sposobnost fizičkih lica.
Švicarsko pravo posmatra pravnu sposobnost
kao pitanje koja se tiče javnog poretka,
stoga se principi pravne sposobnosti uvijek
rukovode švicarskim pravom. Sposobnost
sticanja prava i preuzimanja obaveza se
rukovodi pravom mjesta uobičajenog
prebivališta
stranke.
Radi
sigurnosti
poslovnih transakcija, lice koje
nema
poslovnu sposobnost prema pravu mjesta
svog uobičajenog prebivališta ipak se smatra
poslovno sposobnim ako je druga strana
držala da je ova poslovno sposobna shodno
4 Federico Ortino, Lahra Libreti, Audley Sheppard, Hugo
Warner, Investment Treaty Law, 2007. Pasquale
Mancini (1817-1888), dobro poznat kao zagovornik
principa nacionalnosti, svoje stavove iznosi na
svojim predavanjima u Univerzitetu u Torinu 1851.
Član 6, tadašnjeg, Italijanskog građanskog zakonika
1856. odražava njegov pristup, potvrđujući da se
status i sposobnost ličnosti rukovode pravom nacije
kojem pripadaju. Mancini je pozivao da se ključni
elementi međunarodnog privatnog prava utvrde u
odgovarajućim sporazumima kako bi se postigla
potrebna jednoobraznost.
5 http://books.google.ba/books?id=l3e4dj3bdkkC&pg
=PA90&dq=sweden+international+private+law+19n
&sa=X&ei=-0O7UJeYPNHdsgbkpYDQCw&ved=0CCo
Q6AEwAQ, Švicarsko međunarodno privatno pravo
(1987), str. 190.
pravu države mjesta gdje se transakcija
odigrala.
Za ime osobe koja ima svoje uobičajeno
prebivalište u Švicarskoj mjerodavno je
švicarsko pravo, a ako osoba ima svoje
uobičajeno prebivalište u drugoj državi onda
je mjerodavno pravo te druge države.
U
stvarima
razvoda
i
razdvajanja
mjerodavno je švicarsko pravo ili pravo
države zajedničkog stranog državljanstva
supružnika, pod uvjetom da jedan od
supružnika ima svoje uobičajeno prebivalište
u Švicarskoj i da strano pravo ne nameće
izuzetno stroge uslove za razvod.
Bračnoimovinski režim se rukovodi pravom
države gdje oba supružnika simultano
prebivaju. Ako supružnici ne borave u istoj
državi, mjerodavno je pravo posljednje
države u kojoj su zajedno boravili.
U slučaju da nikada nisu boravili u istoj
državi i ako nemaju zajedničko državljanstvo
PIL podvrgava njihove bračnoimovinske
odnose švicarskom režimu odvojenog
vlasništva (član 54, II i III PIL). Dozvoljen
je stranački izbor prava mjerodavnog za
bračnoimovinski režim.
Odnos između djeteta i roditelja je podvrgnut
pravu mjesta uobičajenog prebivališta
djeteta.
Obaveze izdržavanja djeteta su, kao i u
Italiji, regulisane Haškom konvencijom o
pravu mjerodavnom za obaveze izdržavanja
iz 1973. godine.
U materiji nasljeđivanja švicarsko pravo
razlikuje osobe čiji je posljdnji domicil bio u
inostranstvu i osobe čiji se posljednji domicil
nalazio u Švicarskoj. Ako je ostavitelj svoje
posljednje prebivalište imao u Švicarskoj,
primjenjuje se švicarsko pravo, kao pravo
njegovog posljedenjeg domicila. Međutim,
strani državljanin ima i pravo izbora, i to
tako što će svoja dobra putem testamenta
podvrgnuti pravu svog državljanstva. Izbor
je validan ako zadrži svoje državljanstvo do
smrti i ako ne stekne švicarsko državljanstvo.
Ako je ostavitelj imao svoj posljednji domicil
u inostranstvu, mjerodavno je pravo države
njegovog posljednjeg domicila, izuzev ako
je ostavitelj bio švicarski državljanin koji je
svoja dobra podvrgnuo švicarskom pravu,
putem odgovarajuće izjave ili testamenta.
Stvarna prava na nekretninama se rukovode
pravom države u kojoj se nalaze.
Ako se radi o pokretnim stvarima koje
su u tranzitu, sticanje i gubitak interesa
zasnovanog na pravnoj transakciji se
rukovodi
pravom
države
destinacije
pokretne imovine.
Kao pravilo, za ugovore je mjerodavno
pravo države izabrane od strane ugovornih
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 111
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
stranaka. Zakonit je čak i djelimičan izbor
prava, koji bi se odnosio samo na neka
pitanja. U odsustvu iskazane stranačke volje
Švicarska slijedi koncept karakteristične
činidbe koji je jako sličan onom zastupljenom
u Rimskoj konvenciji iz 1980. godine,
tj. prirodno sjedište pravnog odnosa se
pretpostavlja da postoji sa pravom mjesta
gdje ugovorna strana koja mora preduzeti
za ugovor karakterističnu činidbu ima svoje
uobičajeno prebivalište ili mjesto poslovanja.
U stvarima koja se tiču neosnovanog
obogaćenja mjerodavno je pravo koje
reguliše prividni pravni odnos na kojem je
obogaćenje zasnovano, a ako ne postoji takav
odnos, onda je mjerodavno pravo države u
kojoj se obogaćenje dogodilo.
Kod delikata je švicarski PIL ostvario možda
i svoje najveće dostignuće. Temeljno pravilo
ide za tim da se, ako štetnik i oštećena strana
imaju uobičajeno prebivalište u istoj državi,
odgovornost za delikt rukovodi pravom te
države. Ako strane vanugovorne obligacije
nemaju državu zajedničkog domicila, onda
je mjerodavno pravo države na čijoj teritoriji
se štetni događaj odigrao.
U situaciji u kojoj se posljedice štetnog
događaja očituju u nekoj drugoj državi
različitoj od države mjesta počinjenja štetnog
događaja, mjerodavno je pravo države gdje se
štetne posljedice zaista očituju, ako je štetnik
mogao pretpostaviti da će se to dogoditi.
Kad je delikt već povezan sa prethodno
postojećim pravnim odnosom između
strana mjerodavno će biti pravo kojem je
takav odnos podvrgnut.
Švicarci očigledno ne pate od onih
sentimentalnosti koje su tipične za
Italijane i princip nacionalne pripadnosti
u
međunarodnim
privatnopravnim
odnosima.
Teško da ćemo u evropskom prostoru naći
zemlju koja daje veći primat Savignyjevom
domicilu kao tački povezivanja u odnosu na
državljanstvo koje ima sasvim limitiranu
i drugorazrednu ulogu u švicarskom
unutrašnjem pravu. Bez sumnje je to ujedno
i odraz sasvim drugačijih historijskopravnih
procesa koji su oblikovali ovu višenacionalnu
državu.
Belgija
Zakon od 16. jula 2004.6 godine sadrži
kodifikaciju
belgijskog
privatnog
međunarodnog prava. Tako se dogodilo da
je 200. godišnjica jedne od najutjecajnijih
nacionalnih kodifikacija, francuskog Code
Civila iz 1804. godine, vidjela rađanje prve
kodifikacije
6
http://www.jstor.org/discover/10.2307/3663260?ui
d=3739256&uid=2&uid=4&sid=21102039004771
112 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
međunarodnog privatnog prava u Belgiji.
Predmetna kodifikacija je usko povezana sa
kontinentalnom Evropom i predstavlja ne
samo zbirku postojećih statuta već dobrim
dijelom provodi reformu cjelokupne oblasti
međunarodnog privatnog prava.
Kod utvrđivanja prava mjerodavnog za
ugovorne obligacije, Belgija se neposredno
poziva na Rimsku konvenciju o pravu
mjerodavnom za ugovorne obaveze iz 1980.
godine, dok su za neke specifične slučajeve,
poput čekova i mjenica, neposredno
primjenjive i nadležne Ženevske konvencije
privatnog međunarodnog prava o rješavanju
određenih sukoba zakona iz 1930. i 1931.
godine.7 Drugim rječima, i Belgija poput
prethodno pomenutih zemalja također
prakticira neposredno upućivanje na
tekstove internacionalnog konvencijskog
prava.
Osim toga, Belgija zadržava rezervu da odbije
dati učinak mjerodavnom stranom pravu
ako bi to u konačnici dovelo do rezultata
koji su prima facie nespojivi sa unutrašnjim
nacionalnim poretkom (public policy clause).
U stvarima statusa i poslovne sposobnosti
belgijsko pravo drži za mjerodavnim pravo
države čijeg je državljanstva osoba koja je u
pitanju. Sposobnost koja se jednom stekne
na takav
način neće biti izgubljena kao rezultat
naknadne promjene državljanstva.
Mane kod sposobnosti koje se tiču nekog
određenog odnosa rukovode se pravom
države koje je inače mjerodavno za takav
pravni odnos.
U pitanjima koja se odnose na starateljstvo
i vršenje roditeljskih ovlaštenja kao
centar gravitacije ili prirodno sjedište za
ustanovljenje nesposobnosti odrasle osobe
da vrši roditeljske obaveze kao i zaštita
nesposobne osobe ili njenih dobara smatra
se pravo države na teritoriji na kojoj ta
osoba ima svoje uobičajeno prebivalište
kada se tamo dogode činjenice koje dovode
do ustanovljavanja roditeljskog prava,
starateljstva ili odobravanja protektivnih
mjera. U slučaju kada dođe do promjene
uobičajenog prebivališta, za determinaciju
roditeljskog prava ili za skrbljenje u
korist osobe koja još ne nosi odgovornost
za sebe, mjerodavno je pravo države
novog prebivališta. Ako se ispostavi da je
provođenje mjera predviđenih stranim
mjerodavnim pravom materijalno ili pravno
7 Geneva Convention of 7. June 1930. providing a
uniform law for bills of exchange and promissory
notes, Geneva Convention of 19. March 1931. providing
a uniform law for cheques and the settlement of
certain conflicts of laws.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
nemoguće, onda je također mjerodavno
belgijsko nacionalno pravo.
Na polju ličnih imena i prezimena
fizičkih lica u načelu je mjerodavno pravo
državljanstva tih lica, a promjena imena i
prezimena fizičkog lica bilo dobrovoljnom
izjavom ili pravnom operacijom rukovodi
se pravom države čije državljanstvo suo
tempore ima to fizičko lice u vrijeme kad se
ta promjena izvršila.
Brak je podvrgnut pravu države u kojoj
oba supružnika imaju svoje uobičajeno
prebivalište, u nedostatku istog mjerodavno
je pravo države zajedničkog državljanstva
supružnika, dok je u svim drugim
slučajevima mjerodavno unutrašnje pravo
Belgije. Dakle, dominacija domicila kao
tačke vezivanja je više nego očigledna.
Bračnoimovinski režim u Belgiji se podvodi
pod pravo izabrano od strane supružnika.
Međutim, to pravo nikako nije apsolutno
tako da oni mogu dezignirati pravo države
gdje će uspostaviti svoje pravo zajedničko
prebivalište nakon braka, pravo države gdje
jedan od supružnika ima svoje uobičajeno
prebivalište u momentu izbora ili pravo
država čije državljanstvo ima jedno od
supružnika u momentu izbora, bilo koji
drugi izbor prava ne bi proizvodio pravno
djejstvo. Prirodno sjedište pravnog odnosa
donekle sputava stranačku autonomiju u
belgijskom pravu.
Razvod i zakonsko odvajanje su također
povrgnuti pravu države mjesta gdje
oba supružnika imaju svoje uobičajeno
prebivalište, a u nedostatku istog, pravu
države gdje je bilo njihovo posljednje
zajedničko uobičajeno prebivalište i ako
jedan od supružnika i dalje ima uobičajeno
prebivalište u istoj državi gdje je postupak
pokrenut. Ako se ni na šta od ovoga ne
možemo osloniti, tek onda je mjerodavno
pravo države zajedničkog državljanstva
supružnika
u
momentu
pokretanja
postupka. U ostalim slučajevima sud se
rukovodi belgijskim pravom.
Kod obaveza izdržavanja mjerodavno je
pravo države na čijoj teritoriji povjerilac
izdržavanja ima svoje uobičajeno prebivalište
u vrijeme kada se pozvao na dugovanu
obavezu izdržavanja. Izuzetak je predviđen
u situaciji kada je identično državljanstvo
povjerioca izdržavanja i debitora u
momenut pozivanja na dugovanu obavezu
izdržavanja, a ujedno dužnik izdržavanja
ima uobičajeno prebivalište na teritoriji te
države u tom trenutku. Međutim, belgijsko
se pravo u ovakvim slučajevima orijentira
i uz pomoć favour principa, iako naravno
samo supsidijarno, tako da stipulira kako je
u krajnjoj liniji mjerodavno belgijsko pravo u
onoj situaciji kada redovno označeno strano
mjerodavno pravo ne dodjeljuje strani pravo
na izdržavanje, dok belgijsko pravo to čini.
Nasljeđivanje je u Belgiji podvrgnuto pravu
države na čijoj teritoriji je ostavitelj imao
svoje uobičajeno prebivalište u momentu
smrti. Kad je nepokretna imovina u
pitanju, mjerodavno je pravo države gdje
je nepokretnost locirana. Ipak, kada strano
pravo upućuje na pravo države
gdje je ostavitelj imao svoje uobičajeno
prebivalište, tako označeno pravo će biti
primijenjeno. Ova odredba je tu nesumnjivo
da bi se onemogućio Revnoi, odnosno takoreći
„vraćanje
neotpakovanog“
(francuski
prevod). Radi se u suštini o dvostruko
negativnoj situaciji, koja se pojavi onda kada
kolizijska pravila jedne države ukazuju na
pravo druge države čija kolizijska pravila
opet ukazuju na prvu državu.
Obligacije koje proizlaze iz štetnog događaja
se najprije podvrgavaju pravu države na čijoj
teritoriji i odgovorna i oštećena osoba imaju
svoje uobičajeno prebivalište u vrijeme
kada se sam događaj odigrao. U odsustvu
zajedničkog
uobičajenog
prebivališta
stranaka
u
vanugovornoj
obligaciji
mjerodavno je pravo države na čijoj se
teritoriji činjenica koja prouzrokuje štetu kao
i sama šteta dogodila u svojoj cijelosti ili je
vjerovatno da će se dogoditi. U svim ostalim
slučajevima mjerodavno je pravo države
sa kojom odnosna vanugovorna obligacija
ima najbližu, bitnu vezu. Zanimljivo je to
da i belgijsko pravo, poput mnogih drugih,
najprije presumira da nam kaže koje je to
sjedište ili najbliža veza pravnog odnosa
i poretka, a onda, kad iscrpi one prima
facie mogućnosti, istu tu najbližu vezu
jednostavno postavi kao questio facti svakog
konkretnog slučaja.
Stvarna prava na nekretninama se rukovode
pravom države u kojoj se nalaze.
Ako se radi o pokretnim stvarima koje
su u tranzitu, sticanje i gubitak interesa
zasnovanog na pravnoj transakciji se
rukovodi pravom države destinacije ili
odredišta pokretne imovine.
Njemačka
Prva autonomna organizacija koja se
bavila međunarodnim privatnim pravom
Njemačke, nazvana Njemački savjet za
međunarodno privatno pravo, počinje
egzistirati od 1953. godine, sastavljena od 16
visokopozicioniranih stručnjaka u oblasti
međunarodnog privatnog prava, jednim
dijelom sastavljena od akademika, a drugim
od političara datirajućeg razdoblja.
Istoimeno tijelo, definirano kao pomoćni
subjekt Ministarstvu pravde, formirano
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 113
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
u cilju podrške Njemačkoj vladi, da razvije i poboljša njemačku
legislativu u domenu međunarodnog privatnog prava i civilnih
procedura, te da pruža savjete Vladi u okviru pregovora i ratificiranja
međunarodnih konvencija u ovoj oblasti.
Danas je rad ovog tijela podijeljen u dvije komisije koje se bave
oblastima, obligaciono pravo, sa jedne, i porodično i nasljedno pravo,
sa druge strane.
Važno je napomenuti da Ministarstvo pravde povremeno oformljava
specijaliziranu potkomisiju, sastavljenu od nekoliko članova
Njemačkog savjeta za pitanja radnog prava, korporalnog prava, itd.8
Međunarodno privatno pravo Njemačke se uglavnom bazira na
pravnom učenju Savignyja i njegovoj „teoriji sjedišta“, no danas ova
oblast obiluje kako pozitivnim zakonima, tako i međunarodnim
konvencijama.Vrijedno je napomenuti da su se dvije Evropske
regulative
našle u središtu pažnje njemačkog međunarodnog privatnog prava,
i to Rim I (Regulativa (EC) Br 593/2008 Evropskog parlamenta i
Savjeta od 17. juna 2008. godine, zakon primjenjljiv na kontraktualne
obligacije, također nazvan Rim I, i Rim II (Regulativa (EC) Br 864/2007
Evropskog parlamenta i Savjeta, donesen 11. jula 2007. godine, zakon
primjenljiv na nekontraktualne obligacije, također nazvan Rim II.
U domenu ugovornih odnosa primarno se primjenjuje ono pravo
koje su stranke odredile kao mjerodavno, a u slučaju odsutnosti
stranačkog izbora mjerodavnog prava, primjenit će se pravo koje je
objektivno najbliže vezano za konkretan odnos.
Kada je riječ o vanugovornim odnosima, kao mjerodavno pravo
primjenjuje se pravo mjesta gdje je posljedica štetne radnje nastupila,
odnosno mjesta gdje je štetna radnja nastupila, u odsutnosti prvog
uslova.
Lični pravni status fizičkog lica se prema odredbama njemačkog
zakona rješava primjenom prava državljanstva, a u slučaju kada
osoba posjeduje dvojno državljanstvo, kao mjerodavno pravo se
primjenjuje tzv. „efektivno državljanstvo“, odnosno državljanstvo sa
kojim je osoba prema objektivnim mjerilima najbliže povezana.
Uvjeti potrebni za zaključenje braka su oni koji se traže prema
pravilima države čiji je osoba koja stupa u brak državljanin, a samo u
specijalnim slučajevima primjenjuje se njemačko pravo.
Opća djejstva braka se rukovode primarno pravom zajedničkog
državljanstva, a ukoliko supružnici nemaju zajedničko državljanstvo,
primjenjuje se pravo njihovog zajedničkog prebivališta.
Razvod se generalno rukovodi pravom države koje je, u vrijeme
podnošenja zahtjeva za razvod, mjerodavno za pravne efekte djejstva
braka ili, drugim rječima, za pravni status cjelokupne porodice dok
je pravni postupak u toku.
Kada je u pitanju bračna stečevina, odnosno njena dioba, kao
mjerodavno pravo uzima se pravo države koje je u principu
primjenjivo za pravna djelovanja braka.
Za nasljednopravni odnosi, odnosno pitanja zaostavštine, kao
mjerodavno pravo se smatra pravo posljednjeg državljanstva
preminulog, ali u slučajevima kada se određena nekretnina ili zemlja
nalazi u Njemačkoj, može biti primijenjeno njemačko pravo.
Za valjanost forme testamentalnog raspolaganja mjerodavno je
pravo posljednjeg državljanstva ostavioca ili njegovog posljednjeg
prebivališta ili mjesta gdje je testament sačinjen.9
Nesrećna okolnost prakse njemačkih sudova je što u većem broju
slučajeva primjena pravila kolizionih normi ostaje nepoznata, a toj
pojavi najviše pridonosi nepostojanje specijaliziranih sudova i sudija
za obavljanje ove vrste posla. Ponekad njemački sudovi pristupaju
dosta sumnjičavo prema primjeni stranog prava, jer se prema istom
odnose kao prema činjenici, a ne kao prema zakonu. U većini slučajeva
8
9
http://www.simons-law.com/
http://ec.europa.eu
114 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
univerzitetski profesori su zamoljeni da urade ekspertize u domenu
primjene stranog prava.
Međunarodno privatno pravo Njemačke, odnosno postojeće kolizione
norme su dobrim dijelom harmonizirane sa propisima Evropske
regulative, posebice pitanja nadležnosti i međunarodnog ugovornog
prava, tako da postoji Konvencija o primjenjivom pravu na ugovorne
obligacije iz 1980. godine.
Turska
Poznata je činjenica da Turska nije članica Evropske unije i veliki
dio međunarodnih konvencijskih pravila nije ni usvojen u sklopu
oblasti međunarodnog privatnog prava Turske, ali zato jeste članica
Haške konvencije i na neke aranžmane treba obratiti posebnu
pažnju. Međunarodno privatno pravo Turske se uglavnom regulira
postojećim nacionalnim
zakonima, odnosno primjenom pravila IPRG-a (kodifikacija turskog
međunarodnog privatnog prava), koji u pisanoj formi egzistira od
1982. godine.10
Turski sudovi u slučajevima s inostranim elementima primjenjuju
kolizione norme po službenoj dužnosti (ex officio), te se može
zahtijevati od suda, ukoliko slučaj svojim činjenicama ukazuje na
primjenu stranog prava, naročita stručnost u domenu primjene prava
na koji slučaj upućuje, ali sa druge strane sud je također ovlašten da
zahtijeva od stranaka pomoć u domenu primjene prava.
Kada je riječ o pravnoj i poslovnoj sposobnosti pravnog ili fizičkog
lica primjenjuje se pravo državljanstva, odnosno sjedišta pravnog ili
fizičkog lica.
Član 24. stav 1. Turskog zakona propisuje da je dozvoljen izbor
primjenjivog prava u domenu ugovornih odnosa, ali član 24. stav 3.
propisuje da mjesto ispunjenja obaveze uvijek predstavlja najbližu
vezu; Turski zakon također determinira i mjesto ispunjenja obaveze
(potraživanje = sjedište dužnika, individualizirane stvari = lokacija,
gdje je stvar situirana u momentu perfekcije ugovora).
Kao i njemačko pravo, i tursko pravo prepoznaje razliku između duga
koji se može potražiti od dužnika, i obavezu da se iznađe i dug da se
otpiše novčanom pošiljkom. U slučaju da je mjesto ispunjenja obaveze
i prebivalište dužnika nepoznato ili nije identično, mjerodavno je
mjesto prebivališta ili sjedište povjerioca.
Prema članu 23. stav 1. IPRG-a, postoji razlika u primjeni prava između
pokretnih i nepokretnih stvari. Za nepokretne stvari primjenjuje se
mjesto sjedišta objekta, odnosno stvari (in rem). Ovo je u Turskoj
strogo postavljeno pravilo i ne može se voljom stranaka mijenjati.
U kontekstu nasljednog prava, ipak je mjerodavno pravo državljanstva
preminulog o čijoj se zaostavštini raspravlja, kao sekundarna bitna
veza uzima se mjesto gdje se zaostavština nalazi.
Isto vrijedi za formu testamentalnog raspolaganja (državljanstvo
ostavioca, a potom mjesto zaostavštine).
Ali u kontekstu njemačko-turske zaostavštine vrijede posebna
pravila, gdje se pitanje zaostavštine ove dvije zemlje ostavlja u
domen Savjeta koji ima isključivu nadležnost u domenu ovog
pitanja, odnosno pitanja zaostavštine građana pomenutih zemalja,
koja se nalazi na teritoriji stranih zemalja. Savjet ima pravo da uđe
u posjed zaostavštine, ukoliko stvar nije pod zabranom suda zbog
naknade štete ili nekog drugog potraživanja; tada Savjet ima ulogu
administratora te, ukoliko je neophodno, predstavlja nasljednike po
službenoj dužnosti.
Primjena stranog prava može biti slobodna, ukoliko slučaj s
inostranim elementom ukazuje na najužu, bitnu vezu sa tim
10 http://www.justice.gov.tr/basiclaws/Private_International.pdf
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 115
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
pravom i ukoliko to ne predstavlja kršenje
temeljnih principa turskog prava i ne spada
u isključivu nadležnost Turske. Istovrsna
pravila se primjenjuju i za arbitražu.
Kada je u pitanju problematika braka,
primjenjuju
se
prava
državljanstava
supružnika, poštivajući uslove pod kojima
je sklopljen. Što se tiče forme zaključenja
braka, mjerodavno
je pravo zemlje u kojoj je brak sklopljen, ali
kada je riječ o brakovima sklopljenim pred
konzularnim predstavnicima, u Turskoj
oni su punovažni ukoliko su se u momentu
zaključenja
braka
poštivale
odredbe
međunarodnih konvencija.
U slučaju kada su supružnici različitog
državljanstva
primjenjuje
se
pravo
zajedničkog domicila, ukoliko ta odrednica
nije poznata uzima se u obzir pravo
zajedničkog uobičajenog prebivališta, a
ukoliko ni ova odrednica nije poznata,
primijenit će se turski zakon koji regulira
ovu oblast.
U slučajevima razvoda supružnika različitih
državljanstava
mjerodavno
je
pravo
zajedničkog domicila, ako nije poznato
onda se uzima u obzir pravo zajedničkog
uobičajnog prebivališta, a ako ni to nije
poznato primijenit će se turski zakon.
Za ugovorne odnose primarno je mjerodavno
pravo koje su stranke, potpisnice ugovora,
odredile kao mjerodavno, ali u slučaju
kada ugovor ne posjeduje takvu odredbu,
mjerodavno je pravo mjesta ispunjenja
ugovorene obaveze. U slučaju da postoji
više mjesta ispunjenja obaveze, mjerodavno
je mjesto sa kojim priroda ugovora ima
najbližu vezu.
Kada je riječ o vanugovornim obligacijama,
mjerodavno je pravo mjesta gdje se štetna
radnja zbila, ali ukoliko mjesto gdje se
štetna radnja zbila i mjesto gdje je posljedica
takve radnje nastupila ne poklapaju,
kao mjerodavno se uzima mjesto gdje je
nastupila posljedica štetne radnje. Ukoliko
se posljedica štetne radnje zbila u drugoj
državi, mjerodavno je pravo te države.
Novi statut međunarodnog privatnog prava
i civilnih procedura je na snazi u Turskoj
od 12. 12. 2007. godine. U novi statut je
inkorporirano mnogo više detalja koji se
vezuju za različite vrste ugovora, pravilo
o „najbliže povezanom pravu“ umetnuto
je i opisano kao pravo uobičajenog sjedišta
stranke koja preduzima karakterističnu
činidbu određenu ugovorom.
Princip stranačke autonomije volje i pravo
izbora primjenljivog prava je prihvaćen,
osim u slučajevima kada se ugovorne strane
ne mogu smatrati ekonomski ekvivalentne
116 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
jedna drugoj, kao u slučaju zaključivanja
ugovora između poslodavca i zaposlenika.11
U domenu porodičnog prava zadržan je
princip nacionalnog prava, ali je u većini
slučajeva pravo domicila zamijenjeno
pravom uobičajenog prebivališta.
Ovim promjenama Turska želi uskladiti
i unaprijediti sistem pravila iz oblasti
međunarodnog privatnog prava, po uzoru
na sistem koji već postoji u Švicarskoj i
Njemačkoj.
Poljska
Svoje izlaganje o prirodnom sjedištu nekih
važnijih pravnih odnosa u međunarodnom
privatnom pravu evropskih zemalja završit
ćemo sa jednom istočnoevropskom zemljom
koja je tradicionalno bila pod velikim
utjecajem francuske pravne doktine. U smislu
ovog dijela to znači praktično dominaciju
napoleonsko-mancinijevog
principa
nacionalnosti u međunarodnoprivatnim
interakcijama.
Poljsko
međunarodno
privatno pravo je sadržano u Zakonu o
privatnom internacionalnom pravu broj
80/432 od 4. februara 2011. godine, koji je
stupio na snagu 16. maja 2011. godine.12
Poslovna sposobnost fizičkog lica i njegova
sposobnost da preduzima pravne transakcije,
odnosno da svojim izjavama stiče prava
i preuzima obaveze je podvrgnuta pravu
njegovog državljanstva. U slučaju da fizičko
lice ulazi u transakcije unutar djelokruga
svojih poslovnih aktivnosti dovoljno je da se
njegova ili njena sposobnost mjeri pravom
države gdje je mjesto
tog poslovanja locirano. Što se personalnog
statuta i prava ličnosti tiče, u Poljskoj je
redovno mjerodavno pravo državljanstva
tog fizičkog lica. U situaciji da jedno lice ima
više od jednog državljanstva, mjerodavno
je pravo one države koja sa relevantnom
obligacijom ima najbližu, bitnu vezu.
Za ugovorne odnose poljsko pravo
neposredno upućuje na Regulativu (EC) broj
593/2008, Evropskog parlamenta i Savjeta od
17. juna 2008. godine o pravu mjerodavnom
za ugovorne
obaveze (Rim I). Rim I zasigurno predstavlja
neizbježan element kod kontraktualnih
obligacija budućeg evopskog privatnog
prava. Tako je i poljski zakon iz 2011.
godine donesen sasvim u duhu poleta
evropskog acquiscommunitairea, sa brojnim
neposredno
primjenjivim
direktivama
Evropskog parlamenta i Savjeta. Obligacije
nastale iz unilateralne pravne radnje se
11
http://www.ingentaconnect.com/content/mohr/
rabelsz/2010/00000074/00000002/art00005
12 http://pil.mateuszpilich.edh.pl/New_Polish_PIL.pdf
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
podvrgavaju pravu države gdje lice koje je preduzelo takvu radnju
uobičajeno prebiva, uz predviđen izuzetak da će tamo gdje je
takva obligacija striktno uže povezana sa pravom druge države biti
mjerodavno pravo te države.
Identično gore navedenom, kod vanugovornih obligacija referiše se
neposredno na Regulativu (EC) broj 864/2007, Evropskog parlamenta i
Savjeta od 11. jula 2007. godine o pravu mjerodavnom za vanugovorne
obligacije (Rim II).
Validnost forme braka poljsko pravo podvrgava pravu države u kojoj je
brak sklopljen, lex loci celebrationes. Doduše, zakon dalje konstatuje da
će, tamo gdje je brak sklopljen van same teritorije Poljske, biti dovoljno
držati se forme koju zahtijeva pravo zajedničkog državljanstva ili pravo
permanentnog ili uobičajenog prebivališta obaju supružnika.
Za razvod braka mjerodavno je pravo zajedničkog državljanstva
supružnika u vrijeme podnošenja zahtjeva za razvod. U nedostatku
zajedničkog državljanstva mjerodavno je pravo države u kojoj oba
supružnika imaju svoje trajno prebivalište, a u slučaju da ga nemaju,
pravo države njihovog posljednjeg zajedničkog prebivališta pod
uslovom da je bar jedno od njih ima uobičajeno prebivalište u toj državi.
Kada niti jedan od pomenutih uslova nije zadovoljen razvod će se
rukovoditi poljskim pravom. Iste tačke vezivanja se mutadis mutandis
primjenjuju i kod zakonskog razdvajanja supružnika.
Kod utvrđivanja prava mjerodavnog za priznavanje djeteta relevantno
je pravo državljanstva djeteta u momentu njegovog priznavanja. Ako bi
takvo pravo propustilo da obezbijedi
priznanje djeteta, mjerodavno će biti pravo državljanstva djeteta u
vrijeme njegovog rođenja, ako bi ovo drugo pravo osiguralo priznanje.
Priznanje djeteta koje je začeto, ali još nije rođeno rukovodi se pravom
državljanstva majke u vrijeme priznanja.
Mjerodavno pravo u ostalim stvarima koje se tiču roditeljske brige
i kontakata sa djetetom dezignira Konvencija od 19. oktobra 1996.
godine o jurisdikciji, mjerodavnom pravu, priznanju, provođenju
i kooperaciji u odnosu na roditeljsku odgovornost i mjere za zaštitu
djeteta zaključena u Hagu. Poljsko pravo se, dakle, u raznim oblastima
snažno oslanja na komunitarno i konvencijsko supranacionalno pravo.
Istu situaciju nalazimo i kod obaveza izdržavanja, kod kojih poljsko
pravo ponovo za determinaciju mjerodavnog prava promptno upućuje
na Regulativu (EC) broj 4/2009 od 18. decembra 2008. godine o
jurisdikciji, mjerodavnom pravu, priznanju i provođenju te kooperaciji
u stvarima koje se tiču obaveza izdržavanja.
Kod odsustva iskazane stranačke volje u stvarima nasljeđivanja
mjerodavno je pravo države čijeg je državljanstva bio ostavitelj u
momentu nastupanja smrti. Što se forme testamenta tiče, kao i njegovog
opozivanja, mjerodavno pravo će se određivati shodno kolizijskim
pravilima sadržanim u Konvenciji o sukobu zakona vezanog za formu
testamentarnog raspolaganja zaključenoj u Hagu, dana 5. oktobra 1961.
godine.
Poljska je pokazala da se u svom međunarodnom privatnom pravu
u izuzetno značajnoj mjeri oslanja na evropsko komunitarno pravo
i međunarodno konvencijsko pravo. Međutim, što se samih poljskih
kolizijskih pravila tiče, evidentna je blaga dominacija državljanstva
kao tačke
vezivanja, odnosno kao referentne tačke za utvrđivanje prirodnog
sjedišta pravnog odnosa u svakom konkretnom slučaju.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 117
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
SAVJETODAVNI SERVIS RADNI ODNOSI
Troškovi prevoza na posao i povratak
sa posla
PITANJE: Kako riješiti pravo na naknadu
troškova prijevoza dolaska na posao i
povratka sa posla uposleniku koji za te
svrhe koristi dva prijevozna sredstva, jer
nema redovne gradske niti međugradske
linije, niti može donijeti dokaz o visini
mjesečne karte. Dostavio je potvrde o
visini pojedinačne cijene za svaku relaciju.
Molila bih Vas, također, da mi odgovorite,
u slučaju da mu se odobri korištenje
privatnog automobila, da li mu se isplaćuje
naknada u visini cijene 1,5 mjesečne
karte u javnom saobraćaju (kako nalazim
objašnjenja u raznim stručnim časopisima
novijeg datuma) ili u visini mjesečne karte
u javnom saobraćaju, kako je to utvrđeno
Uredbom o izmjenama i dopunama Uredbe
o naknadama koji nemaju karakter plaća, a
koja je objavljena u „Službenim novinama
FBiH“, broj 53/12.
118 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
Služba je javna ustanova na koju se
primjenjuje Zakon o ustanovama i Zakon
o radu, a za sve naknade koje nemaju
karakter plaća primjenjujemo Uredbu o
naknadama koje nemaju karakter plaća
(izravno ili kroz odredbe Pravilnika o radu
koji usuglašavamo sa tom uredbom)?
ODGOVOR: Odredbama člana 2. Uredbe o
naknadama koje nemaju karakter plaće („Službene novine FBiH“, broj 53/12), a koju
vi primjenjujete, propisano je da državnom
službeniku i namješteniku kome nije
organiziran prijevoz na posao i sa posla, a čije
je mjesto stanovanja udaljeno od mjesta rada
najmanje dva kilometra, pripada naknada
ili mjesečna karta za troškove prijevoza u
visini mjesečne karte gradskog, prigradskog,
odnosno međugradskog saobraćaja. Pravo na naknadu troškova prijevoza u
međugradskom saobraćaju imaju oni
državni službenici i namještenici koji dolaze
na posao iz mjesta prebivališta koje se nalazi
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
van područja u kome je mjesto sjedišta
federalnih organa uprave. Pravo na naknadu troškova prijevoza
u ovom slučaju ostvaruje se na osnovu
pismenog zahtjeva državnog službenika,
odnosno namještenika u kojem se navodi
adresa stvarnog stanovanja u mjestu rada
i da svakodnevno putuje od tog mjesta do
mjesta rada. Uz zahtjev se prilaže pismeni
dokaz firme čiji se prijevoz koristi za dolazak
na posao i povratak sa posla (dnevna ili
mjesečna karta). Ova naknada odobrava se rješenjem koje
donosi rukovodilac federalnog organa
uprave. Zloupotreba korištenja naknade iz
st. 1. i 2. ovog člana smatra se materijalnom
štetom i podliježe obavezi odgovornosti za
tu štetu u skladu sa zakonom. Zaposleniku možete priznati troškove
prevoza na osnovu priložene potvrde o
visini pojedinačne cijene za svaku relaciju
(zbir radnih dana x cijena tih karata) i to
rješenjem.
Druga mogućnost je da mu, na osnovu
priloženih karata koje je u tom mjesecu
koristio za prijevoz, priznate troškove
prevoza, rješenjem.
Ukoliko mu odobrite troškove prijevoza
vlastitim automobilom, smatram da mu
se troškovi trebaju priznati u iznosu 1,5
mjesečnog zbira dnevnih karata (član 3.
Uredbe), s obzirom da ne postoji mjesečna
karta na tim relacijama.
Isplata regresa prije sticanja prava na
godišnji odmor
PITANJE: Dakle, mi koristimo prvi
dio odmora kao kolektivni odmor i
isplaćujemo regres radnicima u skladu sa
važećim propisima.
Imamo nekoliko radnika koji su kod nas
uposleni tek od aprila. Mene interesuje da li i oni imaju pravo na
isplatu regresa jer s obzirom da će koristiti
kolektivni odmor kao i svi ostali. Ako
nemaju pravo na isplatu regresa sada, da li
je firma u obavezi isplatiti im regres kada
oni steknu pravo na puni godišnji odmor.
Recimo, ako steknu pravo na puni godišnji
odmor u novembru, da li tada stiču i pravo
na isplatu regresa za 2014. godinu?
ODGOVOR: U vašem slučaju radi se o
radnicima iz člana 42. Zakona o radu, kojima
ste odobrili više dana godišnjeg odmora
nego što bi im pripadalo po članu 42. Zakona
o radu (jedan dan za svaki mjesec rada).
Međutim, odredbe stava 1. člana 43. Zakona
o radu propisuju da se trajanje godišnjeg
odmora, duže od najkraćeg propisanog ovim
ili drugim zakonom, uređuje kolektivnim
ugovorom, pravilnikom o radu ili ugovorom
o radu.
Ako ste vi (a kažete da jeste) propisali
korištenje kolektivnog godišnjeg odmora
i u tom trajanju odobrili i tim radnicima
korištenje godišnjeg odmora, nema nikakvog
razloga da im se ne isplati i regres koji im
pripada na ime korištenja tog godišnjeg
odmora.
Pomoć zaposlenicima koji su nastradali
u elementarnim nepogodama
PITANJE: Molim da nam date informaciju o
tome kako se tretira pomoć zaposlenicima
koji su nastradali u elementarnim
nepogodama? Naime, zanima nas koji
je maksimalni neoporezivi iznos koji se
može donirati zaposleniku, odnosno osobi
sa ugroženih područja. Da li se i u ovom
slučaju trebamo rukovoditi pravilom /
propisom, da je pomoć u iznosu od tri
prosječne plaće zaposlenika neoporeziva?
Šta je onda u slučaju donacija osobama
koje nisu zaposlenici?
ODGOVOR: Ova oblast regulisana je sljedećim
propisima:
Zakon o porezu na dohodak („Sl. novine
Federacije BiH“, br. 10/08, 9/10 i 44/11),
Zakon o porezu na dobit („Sl. novine
Federacije BiH“, br. 97/07, 14/08 i 39/09),
Zakon o porezu na dodatu vrijednost („Sl.
glasnik BiH“, br. 9/05, 35/05 i 100/08).
Saglasno Zakonu o porezu na dodatnu
vrijednost
■■ PDV se plaća na davanje robe, proizvoda i
usluga u humanitarne svrhe, na različite
osnovice, ali se ipak plaća.
Saglasno Zakonu o porezu na dobit
■■ Donacije za humanitarne, kulturne,
obrazovne, naučne i sportske svrhe (osim
za profesionalni sport) priznaju se kao
rashod u iznosu do 3% ukupnog prihoda
u poreznom periodu.
Saglasno Zakonu o porezu na dohodak,
prihodi koji ne podliježu oporezivanju sa
porezom na dohodak su:
■■ pomoć za gubitke nastale kao posljedica
elementarnih nepogoda i pomoći po
osnovu povreda i bolesti koje isplaćuje
poslodavac zaposleniku ili članu njegove
porodice, isplaćene do visine utvrđene
posebnim propisima,
■■ nadoknada štete u slučaju elementarnih
nepogoda (ovo se odnosi na osobe koje
nisu zaposlenici).
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 119
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
Isplata plaće tokom porodiljskog
bolovanja
PITANJE: Za suca u Općinski sud sam
imenovana 1. 7. 2014. godine, a prije toga
sam radila kao stručni saradnik. Porodila
sam se dva dana prije, tačnije 28. 6. 2014.
godine. Po propisima Kantona, meni je
porodiljska naknada određena u visini
50% od šestomjesečne plate prije porođaja,
što iznosi 623 KM.
Članom 12a. Zakona o izmjenama i
dopunama Zakona o plaćama i drugim
naknadama sudaca i tužitelja u Federaciji
(„Službene novine Federacije BiH“, broj
55/13), ja imam pravo na razliku do visine
pune plaće.
Smatram da bi se meni trebala isplaćivati
razlika do pune plaće suca od 2400 KM,
osobito kad su predviđena sredstva u
budžetu Kantona za rad suca, a ne plaća
predviđena za stručnog saradnika 1246
KM. Molim Vaše mišljenje?
ODGOVOR: Odredbama člana 93. Zakona o
osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih
žrtava rata i zaštite porodice sa djecom
(„Službene novine Federacije BiH“, br.
36/99, 54/04, 39/06 i 14/09), propisano je
da se naknada umjesto plaće ženi - majci u
radnom odnosu za vrijeme dok odsustvuje
sa posla radi trudnoće, porođaja i njege
djeteta, utvrđuje u procentu od ostvarene
plaće u periodu od šest mjeseci prije
porođaja, valorizirane po osnovu rasta plaća
na području kantona u tom periodu.
Procenat
valorizacije utvrđuje
se
propisom kantona. Saglasno navedenom,
pripada Vam razlika plaće do iznosa
ostvarane plaće u periodu od šest mjeseci
prije porođaja, a ne sudijske plaće.
ODGOVOR NA DODATNO PITANJE: Odredbama
člana 143. Zakona o socijalnoj zaštiti,
zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice
sa djecom („Službene novine Kantona
Sarajevo“, br. 16/02, 8/03, 2/06, 21/06, 17/10,
26/12 i 15/13) propisano je da se naknada
umjesto plaće ženi - majci utvrđuje u iznosu
60% prosječne plaće.
Odredbama člana 12. ovog zakona utvrđeno
je da je osnov za utvrđivanje novčanih i
drugih materijalnih davanja prosječna
neto plaća ostvarena u Kantonu Sarajevo u
prethodnoj kalendarskoj godini, pomnožena
s odgovarajućim koeficijentom, čiju visinu
utvrđuje Vlada Kantona Sarajevo svojim
aktom, sa tim da osnov ne može biti manji
od onog utvrđenog u prethodnoj godini.
Član 12a. Zakona o izmjenama i dopunama
Zakona o plaćama i drugim naknadama
sudija i tužilaca u Federaciji BiH („Službene
novine BiH“, broj 55/13) propisuje:
„Član 12a.
Naknada za porodiljski dopust
Sudija, tužilac i stručni saradnik za vrijeme
porodiljskog dopusta imaju pravo na
naknadu plaće prema propisima kantona
kojim se uređuje ova oblast, prema mjestu
uplate doprinosa sa tim da razlika do visine
pune plaće se uplaćuje iz budžeta kojim se
finansira rad suda, odnosno tužilaštva u
kojem se sudija, tužilac i stručni saradnik
nalaze u radnom odnosu.“
Pošto ste za suca u Općinski sud imenovani
1. 7. 2014. godine, vjerovatno odluka sadrži
i podatak o datumu početka rada, a to je
u svakom slučaju nakon što ste stupili na
porođajno odsustvo.
Prema mom mišljenju, vama se uplaćuje
razlika do pune plaće koju ste primali do
momenta stupanja na porođajno odsustvo.
Međutim, u svakom slučaju davanje
mišljenja o primjeni člana 12a. Zakona je u
nadležnosti VSTVBiH, pa smatram da se u
ovo slučaju obratite za mišljenje o primjenji
člana 12a. Zakona.
DOPUNSKO PITANJE NA ODGOVOR:
Zahvaljujem se na trudu, ali što je sa
primjenom člana 12a. Zakona o izmjenama
i dopunama Zakona o plaćama i drugim
naknadama sudaca i tužitelja u Federaciji
(„Sl. novineFederacije BiH“, broj 55/13).
Molila bih da mi probate pojasniti
primjenu ovog člana Zakona, osobito kada
su članom 17. Zakona o plaćama i drugim
naknadama sudija i tužilaca u Federaciji
BiH („Sl. novine Federacije BiH“, br. 72/05
i 22/09) svi zakoni propisi ili odluke koji su
u suprotnosti sa ovim zakonom stavljeni
van snage, a izmjenama i dopunama
Zakona taj član nije promijenjen.
120 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
Do kojeg iznosa se može obustaviti
plata zaposleniku?
PITANJE: Do kojeg iznosa se može obustaviti
plata zaposleniku? Napominjem, da je
zaposlenica umrla, a da joj preduzeće nije
isplatilo tri plate. Također je bitno istaći
da je protiv zaposlenice bio pokrenut
disciplinski postupak, iz razloga što je
zaposlenica oštetila preduzeće i to na
način da je zaposlenica naplaćivala račune
od korisnika komunalnih usluga (fizička
lica), ali da priznanice o izvršenoj naplati
kao i naplaćena novčana sredstva nije
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
predavala u Društvo, na taj način oštetivši
Društvo i za sebe stekla protivimovinsku
štetu (utvrđeni iznos koji je zaposlenica
oštetila Društvo je nešto veći od 6.000 KM).
S obzirom da Društvo ima obavezu prema
zaposlenici isplatiti još tri zaostale plate,
postavlja se pitanje do kojeg iznosa se
može obustaviti njena plata?
Isto tako Vas molimo da nam odgovorite
da li se Društvo može namiriti iz novčane
pomoći porodici koje Društvo treba da
isplati porodici umrle zaposlenice?
ODGOVOR: Odredbama čl. 73. i 74. Zakona
o radu izričito je propisano da poslodavac
ne može, bez saglasnosti zaposlenika,
svoje potraživanje prema njemu naplatiti
uskraćivanjem isplate plaće ili nekog njenog
dijela, odnosno uskraćivanjem isplate
naknade plaće ili dijela naknade plaće.
Najviše polovica plaće ili naknade plaće
zaposlenika može se prisilno obustaviti radi
ispunjenja obaveze zakonskog izdržavanja, a
za ostale obaveze može se prisilno obustaviti
najviše jedna trećina plaće zaposlenika.
Prisilno obustavljanje znači obustavljanje
dijela plaće na osnovu izvršnog akta
donesenog
u
zakonom
propisanom
postupku.
Bilo kakav postupak (disciplinski, pred
sudom ili drugim organima) može se voditi
samo protiv žive osobe.
Saglasno članu 219. (Obustava postupka
u slučaju smrti osumnjičenog, odnosno
optuženog) Zakona o krivičnom postupku
Federacije Bosne i Hercegovine („Sl. novine
Federacije BiH“, br. 35/03, 37/03, 56/03,
78/04, 28/05, 55/06, 27/07, 53/07, 22/09, 12/10
i 8/13), kad se u toku krivičnog postupka
ustanovi da je osumnjičeni, odnosno
optuženi umro postupak će se obustaviti. To
isto važi i za pokrenuti disciplinski postupak.
Kako nemate nikakav pravosnažan i izvršni
sudski akt protiv umrle zaposlenice, to ne
možete izvršiti nikakvu prisilnu obustavu
od navedene tri zaostale plate koje treba
da isplatite nasljednicima (na osnovu
provedenog ostavinskog postupka iza
umrle), a pogotovo ne od novčane pomoći
porodici koju Društvo treba da isplati
porodici umrle zaposlenice.
Odsustvo sa posla tokom usvajanja
djeteta – bolovanje ili prodiljsko
odsustvo?
PITANJE: Zaposlenica je 01. 06. 2014.
usvojila bebu od 10 mjeseci, do potpunog
usvojenja treba pričekati šest mjeseci.
Na koji način se regulira njen status u
firmi? Trenutno se vodi na bolovanju po
doznakama na kojima piše da odsustvuje
zbog porođaja. Interesuje nas koliko
dugo može odsustvovati na ime usvojenja
djeteta i kojim propisima se to uređuje?
ODGOVOR: Odredbama člana 117. stav 1.
Porodičnog zakona Federacije Bosne i
Hercegovine („Sl. novine FBiH“, br. 35/05,
41/05 i 31/14) propisano je da nepotpunim
usvojenjem nastaju između usvojioca,
sa jedne strane, te usvojenika i njegovih
potomaka, sa druge strane, prava i dužnosti
koje prema zakonu postoje između roditelja
i djece, osim ako zakonom nije drukčije
određeno.
Saglasno tome, na ženu koja je usvojila
dijete (nepotpuno usvajanje) odnose se sve
odredbe Zakona o radu koje se odnose na
zaštitu žene i materinstva, kao da je rodila
dijete (čl. 54-63).
Neplaćeno odsustvo
PITANJE: S obzirom da je uposlenici bolnice
odobreno neplaćeno odsustvo u trajanju
do šest mjeseci radi stručnog usavršavanja,
a koje je u skladu sa našim Pravilnikom,
molim Vas da mi odgovorite da li se po
isteku navedenog perioda zaposlenica
odmah prima u radni odnos?
ODGOVOR: Zaposlenica se „ne prima u radni
odnos“ već nastavlja radni odnos, koji je
neplaćenim odsustvom samo privremeno
umiren.
Da li je dopušten skrining od strane
poslodavca prema zaposleniku?
PITANJE: Molimo vas da nam odgovorite na
koji način se kod zaposlenika može otkriti
da je prilikom dolaska na posao bio u
alkoholiziranom stanju bez obzira na to da
li je učinio ili ne povredu radne obaveze,
odnosno da li je dopušten skrining od
strane poslodavca?
ODGOVOR: Odredbama člana 44. Zakona
o zaštiti na radu („Službeni list SRBiH“,
broj 22/90, „Službeni list RBiH”, br. 13/94 i
16/98, i „Službene novine Federacije BiH“,
broj 6/98) propisano je:
„Radnik pod uticajem alkohola ili drugih
sredstava zavisnosti ne može započeti,
odnosno nastaviti rad.
Radnik je dužan da se podvrgne provjeri da li
je pod uticajem alkohola ili drugih sredstava
zavisnosti u slučajevima i na način utvrđen
opštim aktom, odnosno kolektivnim
ugovorom.
Provjeru, da li je radnik pod uticajem
alkohola,
vrši
organizacija,
odnosno
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 121
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
poslodavac
upotrebom
alko-testa
po
postupku koji je utvrđen za vršenje takve
provjere u propisima o bezbjednosti
saobraćaja.“
Rad u smjenama i organizacija
sedmičnog odmora
PITANJE: Da li uposlenicima koji radi u dane
vikenda (smjenski rad), a prema članu 40.
Kolektivnog ugovora u oblasti zdravstva,
pripada bruto satnica u dane vikenda, s
obzirom da je smjenski rad organiziran
kao preraspodjela radnog vremena, jer
takva organizacija rada ne poznaje dane
sedmičnog odmora i dane praznika.
ODGOVOR: Kad je rad organizovan u
smjenama, onda se kao dani sedmičnog
odmora određuju drugi dani (ne mora biti
subota i nedjelja), tako da se uposlenicima
kojima smjena pada u subotu i nedjelju
ti dani ne smatraju danima sedmičnog
odmora već običnim radnim danima.
Godišnji odmor zaposlenika na
određeno vrijeme
PITANJE: Imamo dilemu vezano za
pravo na korišćenje godišnjih odmora
zaposlenika koji su bili u radnom odnosu
na određeno vrijeme i koji su nakon dvije
godine primljeni u stalni radni odnos.
Naime, ukazala se potreba i 01. 08.
2012. godine smo zasnovali radni odnos
na određeno vrijeme na period od
godinu dana, sa nekoliko zaposlenika.
S aspekta korišćenja godišnjeg odmora,
a primjenom člana 42. Zakona o radu,
pravo na korišćenje godišnjeg odmora
su stekli nakon isteka šest mjeseci
neprekidnog rada, odnosno u januaru
2013. godine kada smo im izdali rješenja
o pravu na korišćenje godišnjeg odmora
za 2012. godinu srazmjerno broju mjeseci
provedenih na radu u 2012. godini, i svi
zaposlenici u ovom statusu su iskoristili
pripadajući odmor prije 30. 6. 2013. godine.
Nakon isteka godine dana radnog odnosa
na određeno vrijeme, a zbog potrebe za
njihovim radom, produžili smo ugovore
o radu za još godinu dana, odnosno za
period 1. 8. 2013. - 1. 8. 2014. godine.
Nakon produženja trajanja ugovora, u
mjesecu septembru i novembru 2013.
godine im je odobreno korišćenje dijela
godišnjeg odmora za 2013. godinu, a
u prvoj polovini 2014. godine i ostatak
punog godišnjeg odmora za 2013. godinu.
Nakon
isteka
produženog
ugovora
122 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
o radu na određeno vrijeme, a zbog
postojanja potrebe za njihovim radom,
1. 8. 2014. godine smo sa svima zaključili
ugovore o radu na neodređeno vrijeme,
odnosno zasnovali su stalni radni odnos.
Interesuje nas da li nakon zasnivanja radnog
odnosa na neodređeno vrijeme imaju pravo
na puni godišnji odmor za 2014. godinu ili
samo za dio od 1. 8. - 31. 12. 2014. godine.
Najviše dileme je izazvala činjenica što
smo u 2013. godini izdali dva rješenja za
korišćenje godišnjeg odmora, i to za 2012. i
za 2013. i onda se nameće pitanje analogije
sa 2014. godinom.
Ja imam svoj stav i mišljenje, ali nakon što
dobijem Vaš odgovor isti moram „braniti“
ili „prihvatiti da nisam bila u pravu“.
ODGOVOR: Bitno za razrješenje vaše dileme
je dužina prekida rada između dva radna
odnosa. Ukoliko između posljednjeg ugovora
o radu na određeno vrijeme i novog ugovora
o radu neodređeno vrijeme postoji prekid
rada duži od osam dana (član 42. Zakona o
radu) zaposlenik ima pravo na puni godišnji
odmor tek nakon navršenih šest mjeseci
rada, te se analogija koju pominjete ne može
primjenjivati. Ukoliko tog prekida od osam
dana nema, tada zaposlenici koriste puni
godišnji odmor.
Odgovarala na postavljena pitanja:
Ljiljana Ćehajić, dipl. iur.
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
JAVNE
NABAVKE
Javna objava Plana o javnim
nabavkama
PITANJE: Na koji način će se moći objaviti
plan nabavki ako ugovorni organ nema
web stranicu?
ODGOVOR: Članom 17. novog Zakona o
javnim nabavkama („Sl. glasnik BiH“, broj
39/14) utvrđeno je da ugovorni organ mora
objaviti plan nabavki čija ja vrijednost veća
od 50.000 KM za robe i usluge, odnosno
80.000 KM za radove na svojoj internetskoj
stranici. Zakonom nije predviđeno na koji
način će ugovorni organi moći objaviti
plan ukoliko nemaju vlastitu internetsku
stranicu. Pretpostavka je da će Agencija za
javne nabavke u narednom periodu iznaći
neko rješenje za ovakve slučajeve.
Ko je odgovoran za neprovođenje
postupka javnih nabavki?
PITANJE: Postoji li odgovornost upravnog
odbora ukoliko je donio zaključak o
neprovođenju nabavki?
ODGOVOR: Članom 3. Zakona o javnim
nabavkama definisani su ugovorni organi.
Ukoliko je neka institucija definisana
kao ugovorni organ u smislu ovog člana,
sve nabavke roba, usluga i radova mora
provoditi u skladu s odredbama Zakona
o javnim nabavkama primjenjujući jedan
od postupaka definisanih ovim zakonom.
Dužnost je svih rukovodnih i upravljačkih
struktura takve institucije da obezbijede
provođenje nabavki u skladu sa Zakonom o
javnim nabavkama.
Pojašnjenje člana 17.
PITANJE: Pojašnjenje člana 17.
ODGOVOR: Član 17. definiše sljedeće:
„Ugovorni organ može započeti postupak
javne nabavke ako je nabavka predviđena
u planu nabavki ili kada ugovorni organ
donese posebnu odluku o pokretanju
postupka javne nabavke.
Ugovorni organ mora objaviti plan nabavki
čija je vrijednost veća od vrijednosti
utvrđenih u članu 14. stav (1) ovog zakona na
svojoj internetskoj stranici, i to najkasnije u
roku od 60 dana od dana usvajanja budžeta,
odnosno finansijskog plana.
Ako se ugovor dodjeljuje na period duži od
jedne godine, obaveze koje dospijevaju u
narednim godinama moraju biti ugovorene
u iznosima predviđenim propisima kojima
se uređuje izvršenje budžeta ili finansijskog
plana za svaku godinu posebno.“
Dakle, ugovorni organ mora, kako bi započeo
postupka nabavke, donijeti plan nabavke za
narednu godinu i može pokrenuti postupak
nabavke samo ako je ta nabavka navedena u
planu nabavke. Ugovorni organ mora sačiniti
i donijeti plan nabavke čija je vrijednost
veća od 50.000 KM za robe i usluge, odnosno
80.000 KM za radove i kao takav objaviti
na svojoj web-stranici u roku od 60 dana
od dana usvajanja budžeta ili finansijskog
plana.
Korekcija plana javnih nabavki
PITANJE: Po novom zakonu o javnim
nabavkama, šta raditi ako vrijednost
(novčana) realizacije prekorači planiranu;
npr. 5000 KM plan, a u 11. mjesecu to
iznosi 6000 KM? I šta raditi ako je novčana
vrijednost u planiranim okvirima, a
planirani broj nekog artikla se prekorači;
npr. planirano 12 kom. ventica, a do 10.
mjeseca sve utrošeno?
ODGOVOR: Ukoliko se desi da stvarna
vrijednost premaši planiranu, koja je
navedena u planu, ugovorni organ mora
donijeti izmjenu plana te u tom slučaju plan
prilagoditi stvarnoj vrijednosti.
Rješavanje žalbi do uspostave ureda u
Mostaru i Banjaluci
PITANJE: Što će biti sa izjavljenim žalbama,
s obzirom da nisu formirane nove
uspostave ureda za javne nabavke?
ODGOVOR: Dopunom Zakona o javnim
nabavkama
BiH
(„Službeni
glasnik
BiH“, broj 47/14) objavljenom dana 16. 6.
2014. godine nadležnost za rješavanje po
žalbama ima URŽ sa sjedištem u Sarajevu,
a do uspostavljanja ispostava u Banjoj Luci
i Mostaru.
Komisija za javne nabavke i službenik
za JN?
PITANJE: Kod formiranja komisije za JN
ugovornog organa, mora li se ista formirati
za svaku nabavku ponaosob ili se komisija
formira (može) na određeni period (npr.
četiri godine) i u tom periodu obavlja
poslove definirane ZJN? Da li službenik
za JN može biti i član komisije za JN
ugovornog organa?
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 123
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
ODGOVOR: Način formiranja komisije je
interna stvar svakog ugovornog organa.
Ugovorni organ u svojim internim aktima
treba definisati ovo pitanje. Ugovorni organ
može formirati komisiju i za svaku nabavku
posebno na način da za svaki postupak
nabavke formira novu komisiju ili da formira
komisiju za određeni vremenski period i da
ista provodi sve postupke nabavke u tom
periodu. Neovisno od toga za koji način se
odluči, ugovorni organ mora voditi računa
da izabrani članovi komisije poznaju propise
o javnim nabavkama i da najmanje jedan
član komisije posjeduje posebnu stručnost u
oblasti predmeta javne nabavke.
Sukob interesa u postupku javnih
nabavki
PITANJE: U svojoj lokalnoj zajednici, opštini,
član sam Komisije za javne nabavke:
■■ učestvujem
u
pripemi
tenderske
dokumentacije,
uključujući
i
specifikaciju;
■■ vršim nadzor nad sprovođenjem ugovora
kada su u pitanju građevinski radovi,
tj. potpisujem građevinski dnevnik,
građevinsku knjigu – izvršene količine.
Po zanimanju sam dipl. ing. građevine.
Postoji li sukob u vršenju poslova nadzora
i poslova Komisije za javne nabavke, tj. da
li sam u sukobu interesa?
ODGOVOR: Način uspostave komisije za
javne nabavke definisan je podzakonskim
aktom, odnosno tačnije članom 5. Uputstva
o primjeni Zakona o javnim nabavkama BiH
(„Sl. glasnik BiH“, br. 3/05 i 24/09) stav 4.
ovog člana definiše da:
„Ugovorni organ za člana komisije ne može
imenovati lice za koje je utvrđeno da je u
posljednjih 5 (pet) godina:
a) nadležni sud donio presudu kojom je
utvrđeno da je to lice počinilo krivično
djelo koje sadrži elemente korupcije,
krivično djelo pranja novca ili krivično
djelo primanja ili davanja mita,
uključujući djela vezana za finansijski
interes Bosne i Hercegovine ili neke
druge države;
b) nadležni sud donio presudu kojom je
utvrđeno da je lice izvršilo ili na bilo
koji drugi način učestvovalo u izvršenju
krivičnog djela falsificiranja;
c) nadležni sud ili drugi upravni ili
administrativni organ utvrdio da je lice
odgovorno za zloupotrebu položaja i
124 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9
ovlaštenja, čime je prekršilo standarde
profesionalnog ponašanja u vršenju
dodijeljenih poslova i radnih zadataka;
d) Ured za razmatranje žalbi, na osnovu
utvrđenih činjenica, ustanovio da je
zloupotrijebilo službeni položaj ili
pogrešno interpretiralo informacije o
dostavljenim dokumentima u vezi sa
postupkom javne nabavke ili u vezi s
aktivnostima utvrđenim zakonima u
Bosni i Hercegovini.“
Takođe u kontekstu Zakona o javnim
nabavkama BiH samo rukovodeći organ
ugovornog organa nе može biti član
komisije za nabavke, dok za ostale zaposlene
u ugovornom оrganu vrijede opšta pravila o
sukobu interesa.
Član 27. stav 2. Zakona o javnim nabavkama
propisuje situaciju kada zahtjevi ili ponude
prouzroče ili mogu prouzročiti bilo kakava
sukob interesa. Zakon pobliže ne razrađuje
pojam sukoba interesa niti situacije u
kojima se to može dogoditi nego upućuje
na odgovarajuće propise koji reguliraju ovu
materiju.
Prema pravnoj teoriji, „sukob interesa
nastaje kada neki službenik u javnom
sektoru ili državni dužnosnik svoj posao
obavlja pod uticajem privatnih interesa
te se odluke koje takav službenik donosi
zasnivaju na pogrešnim razlozima“.
U okviru svakog ugovornog organa, bilo bi
poželjno da poslovi oko pripreme tenderske
dokumentacije,
provođenja
postupka
nabake, kao i poslovi na realizaciji ugovora
budu podijeljeni između više ljudi. Sve ovo
iz razlog podjele odgovornosti na više ljudi.
Ukoliko su u postupak pripreme tenderske
dokumentacije i tehničkih specifikacija
uključeni profesionalci i jedan tim ljudi,
zatim na poslovima provođenja postupka
nabavke drugi tim, a na poslovima nadzora
nad realizacijom ugovora treći tim ljudi
malo je vjerovatno da će doći do nekih radnji
koje imaju obilježja korupcije iz razloga što
je odgovornost podijeljena između više
ljudi. Pogrešan je pristup u ugovornim
organima da si isti ljudi angažovani i na
pripremi i na provođenju postupka nabavke
i na poslovima nadzora nad realizacijom
ugovora jer u ovoj situaciji postoji veća
mogućnost pojave koruptivnih radnji zbog
toga što su sve aktivnosti skoncentrisane
kod jednog ili nekoliko ljudi koji rade sve
poslove u postupku nabavke.
Odgovorio na postavljana pitanja:
Amir Rahmanović, dipl. iur. i trener
za javne nabavke Agencije za JN BiH
[ PRAVNI SAVJETNIK ]
SUDSKA PRAKSA
Može li poslodavac umanjiti plaću zaposlenika zbog
loših rezultata poslovanja?
Loš poslovni rezultat, odnosno neispunjenje poslovnog plana ne može
biti razlog za umanjenje plaće jer zaposlenik za svoj rad ima pravo
na ugovorenu plaću. Zaposlenik ne učestvuje u dobiti, pa nije dužan
sudjelovati niti u poslovnom gubitku poduzeća. U tom smislu je i Presuda
Vrhovnog suda F BiH broj Rev-794/04 od 06.09.2005. godine.
Iz Biltena sudske prakse Vrhovnog suda F BiH (broj 1 siječanj – lipanj 2006):
Obaveza plaćanja osnovne plaće i drugih primanja iz
radnog odnosa
Teška finansijska situacija ne oslobađa poslodavca od obaveze plaćanja
osnovne plaće i drugih primanja iz radnog odnosa koji su propisani
općim i granskim kolektivnim ugovorom.
Član 69. i 111. Zakona o radu i Član 4. i 5. Općeg kolektivnog ugovora
Iz obrazloženja: U reviziji tužena ponavlja navode o svome teškom
financijskom položaju i prekobrojnosti uposlenika zbog prestanka rada
pojedinih njenih organizacijskih jedinica, s tim da je bitan revizijski
prigovor usmjeren na pravnu nevaljalost granskog kolektivnog ugovora i
njegovu neobveznost u odnosu na tužene, te da se kolektivni ugovori ne
mogu neposredno primijeniti pri odlučivanju o pravima uposlenika.
Ovakvi prigovori nisu osnovani.
BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 125
JEDNONEVNI SEMINAR
Aktuelna pitanja iz
radnih odnosa i
penzijsko-invalidskog
osiguranja
30. 09. 2014.
Hotel “Hollywood”, Ilidža
Više detalja o seminaru
možete pronaći na stranici
www.rec.ba
Posjetite našu
web stranicu
www.rec.ba
Download

null