T.C.
KÜLTÜR ve TURİZM BAKANLIĞI
PERSONEL DAİRESİ BAŞKANLIĞI
KAMU KURUM VE KURULUŞLARINDA PERFORMANS
YÖNETİMİ VE DENETİMİ
UZMANLIK TEZİ
Seda GAZEZ
EYLÜL–2010
ANKARA
T.C.
KÜLTÜR ve TURİZM BAKANLIĞI
PERSONEL DAİRESİ BAŞKANLIĞI
KAMU KURUM VE KURULUŞLARINDA PERFORMANS
YÖNETİMİ VE DENETİMİ
UZMANLIK TEZİ
Seda GAZEZ
Tez Danışmanı
Uzman
Mustafa GENÇ
EYLÜL–2010
ANKARA
Seda
GAZEZ
tarafından
hazırlanan
KAMU
KURUM
VE
KURULUŞLARINDA PERFORMANS YÖNETİMİ VE DENETİMİ adlı bu tezin
Uzmanlık Tezi olarak uygun olduğunu onaylarım.
Mustafa GENÇ (Danışman)
Bu çalışma, jürimiz tarafından oy birliği / oy çokluğu ile Kültür ve Turizm
Uzmanı Tezi olarak kabul edilmiştir.
Adı ve Soyadı
İmzası
Başkan : _____________________________________ ……………
Üye : ________________________________________ ……………
Üye : ________________________________________ ……………
Üye : ________________________________________ ……………
Üye : ________________________________________ ……………
Tarih : ......../….…/……..
Bu tez, Kültür ve Turizm Bakanlığı Kültür ve Turizm Uzman Yardımcılarının
Uzmanlık Tezlerini Hazırlarken Uyacakları Yazım Kuralları Yönergesiyle belirlenen
tez yazım kurallarına uygundur.
Tezi Hazırlayanın Adı Soyadı : Seda GAZEZ
Tez Konusu
: KAMU KURUM VE
KURULUŞLARINDA PERFORMANS
YÖNETİMİ VE DENETİMİ
Tez Danışmanı
: Mustafa GENÇ
Kültür ve Turizm Uzmanlık Tez çalışmamın, Kültür ve Turizm Bakanlığı
tarafından yayımlanarak Milli Kütüphane ve İhtisas Kütüphanesinde her türlü
elektronik formatta arşivlenmesini ve kullanıma sunulmasını kabul ediyorum.
…/…/2010
SINAV YETERLİK KOMİSYONUNA
BEYAN
Bu belge ile bu uzmanlık tezindeki bütün bilgilerin akademik kurallara ve
etik davranış ilkelerine uygun olarak toplayıp sunduğumu; ayrıca, bu kural ve
ilkelerin gereği olarak, çalışmada bana ait olmayan tüm veri, düşünce ve sonuçları
andığımı ve kaynağını gösterdiğimi beyan ederim.
…./ 09 /2010
Seda GAZEZ
Kültür ve Turizm Uzman Yardımcısı
ÖNSÖZ
Dünyada uygulama alanı bulmaya çalışan yeni kamu yönetimi anlayışı
Türkiye’de de gündemden düşmeyen bir konudur. Yeni kamu yönetimi anlayışının
getirdiği yeniliklerden biri de performansa dayalı yönetim ve denetim biçimidir.
Performans yönetimi; kurumlarda tüm çalışanları performansın sürekli
gelişimini hedefleyen ortak amaçlarda birleştirmeyi ve bu amaçlara ulaşmak için
gerekli planlama, ölçme, yönlendirme, kontrol işlerini yönetimin diğer işlevleri ile eş
güdümlü olarak yürütmeyi öngören bir yönetim biçimidir. Bu konu, Türkiye’de
yapılan yeniden yapılanma çalışmalarına da yansımış reform raporlarında, mevzuat
çalışmalarında, kalkınma planlarında yer almış ve son dönemlerde kamu
kurumlarında da yaygınlık kazanarak uygulanmaya başlamıştır.
Ancak Türkiye’de kamu örgütlerinde performans yönetimi programlarını
uygulamaya koymak, üst yönetim ve personel direnci, kamu yönetiminde amaçların
ortaya koyulma zorluğu, söz konusu alanda yetişmiş nitelikli personel ihtiyacı, yasal
mevzuat eksikliği gibi nedenlerden dolayı çok kolay olmamaktadır.
Bu çerçevede Türk kamu yönetiminde performans yönetimi ve denetiminin
yönetim anlayışı ile özdeşleştirilebilmesi için, kurumlarda söz konusu alanda eğitim
programlarının hazırlanması, mevzuatta gerekli düzenlemelerin yapılması, konu ile
ilgili uzman personel istihdamının sağlanması ve yönetim alanında yeniden
yapılandırmaya gidilmesi gerekli olmaktadır.
Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Performans Yönetimi ve Denetimi
konusunun ele alındığı, olumlu yönleri ve eksikliklerinin ortaya konulduğu bu
çalışma boyunca yardımlarını esirgemeyen Tez Danışmanım Mustafa GENÇ’e,
çalışmam boyunca bana gerekli ortamı sunan ve desteklerini esirgemeyen değerli
çalışma arkadaşlarım Mustafa Kadir ATASOY, Burçak BAL, Burça YILDIZ, Özgür
Tevfik NİZAM’a, tez çalışmamı gereği gibi yürütmem için sağladığı kolaylıklardan
dolayı Personel Dairesi Başkanı Ahmet YILMAZ’a ve adını burada sayamadığım
tüm Başkanlık personeline teşekkürü bir borç bilirim.
i
İÇİNDEKİLER
ÖNSÖZ......................................................................................................................... i
İÇİNDEKİLER ......................................................................................................... ii
SİMGELER VE KISALTMALAR DİZİNİ ......................................................... vii
GİRİŞ .......................................................................................................................... 1
BİRİNCİ BÖLÜM
PERFORMANS YÖNETİMİ
1. PERFORMANS YÖNETİMİ ............................................................................... 3
1.1. Genel Olarak................................................................................................... 3
1.2. Performans Kavramı ..................................................................................... 5
1.3. Performans Yönetimi..................................................................................... 6
1.3.1. Tanımı ................................................................................................... 6
1.3.2. Performans Yönetiminin Aşamaları .................................................. 9
1.3.2.1. Stratejik Yönetim ve Planlama.............................................. 9
1.3.2.2. Performans Standartlarının Belirlenmesi .......................... 11
1.3.2.3. Performansın Ölçülmesi....................................................... 12
1.3.2.3.1 Tanımı ve İçeriği ................................................... 12
1.3.2.3.2 Performans Ölçüm Kavramları........................... 14
1.3.2.3.2.1. Genel Olarak Performans Ölçüm
Kavramları......................................... 14
1.3.2.3.2.2. Performans Ölçüleri ve
Göstergeleri ........................................ 15
1.3.2.3.2.3. Performans Ölçütleri ........................ 16
ii
1.3.2.4. Performansın Değerlendirilmesi........................................ 17
1.4. Kamu Performans Yönetimi ...................................................................... 18
1.4.1. Kamu Performans Yönetiminin Tanımı .......................................... 18
1.4.2. Kamu Performans Yönetiminin Amacı ve Önemi .......................... 20
1.4.3. Kamu Performans Yönetim Süreci .................................................. 21
1.4.4. Kamu Performans Yönetimi Çeşitleri.............................................. 23
1.4.4.1. Kurumsal Performans ........................................................ 23
1.4.4.2. Takım Performansı ............................................................. 23
1.4.4.3. Bireysel Performans ............................................................ 24
1.4.5. Kamu Performans Yönetiminin Yararları ...................................... 24
1.4.6. Kamuda Performans Yönetimi Uygulanmasında Karşılaşılan
Güçlükler ............................................................................................ 25
İKİNCİ BÖLÜM
PERFORMANS DENETİMİ
2. PERFORMANS DENETİMİ.............................................................................. 27
2.1. Geleneksel Denetim Anlayışı...................................................................... 27
2.2. Performans Denetimi Kavramı ve Kapsamı............................................. 28
2.3. Performans Denetiminin Yapılmasını Gerektiren Nedenler .................. 31
2.4. Performans Denetiminin Amaçları ........................................................... 32
2.5. Performans Denetimi Yaklaşımı................................................................ 35
2.6 Geleneksel (Düzenlilik) Denetim ve Performans Denetiminin
Karşılaştırılması .......................................................................................... 36
2.7. Performans Denetiminin Faaliyet Alanı ve Sınırı .................................... 37
iii
2.8. Performans Denetiminin İlkeleri ............................................................... 38
2.8.1. Verimlilik........................................................................................... 38
2.8.2. Etkinlik .............................................................................................. 39
2.8.3. Tutumluluk ........................................................................................ 40
2.9. Performans Denetim Teknikleri ................................................................ 43
2.9.1. Mülakatlar......................................................................................... 43
2.9.2. Anketler ............................................................................................. 43
2.9.3. Doküman toplama ............................................................................ 44
2.9.4. Yönetim Bilgi Sistemi ...................................................................... 44
2.9.5 Gözlem ............................................................................................... 44
2.9.6. Performans Göstergeleri.................................................................. 44
2.9.7. Zaman serileri ................................................................................... 45
2.9.8. Sapma analizleri ............................................................................... 45
2.9.9. Örnekleme ......................................................................................... 45
2.9.10. İstatistiksel Analizler...................................................................... 46
2.9.11. Model Geliştirme ............................................................................ 46
2.9.12. Proje Analizleri ............................................................................... 46
2.9.13. Sistem Analizleri ............................................................................. 46
2.9.14. Uzman Tanıklığı ............................................................................. 47
2.10. Performans Denetimi Uygulama Aşamaları........................................... 47
2.10.1. Performans Denetiminin Planlaması ............................................ 47
2.10.2. Performans Denetiminin Uygulanması......................................... 49
2.10.3. Performans Denetiminin Raporlanması ....................................... 50
2.10.4. Performans Denetiminin İzlenmesi ............................................... 50
2.11. Performans Denetimi ve Ölçümü İlişkisi ................................................ 51
iv
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE PERFORMANS
YÖNETİMİ VE DENETİMİ
3.TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE
DENETİMİ ........................................................................................................... 52
3.1. Türk Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma İhtiyacı .......................... 52
3.2. Türk Kamu Yönetiminde Performansa Dayalı Yönetim ve Denetime
Geçiş Çalışmaları ........................................................................................ 56
3.2.1. Raporlarda Performans Yönetimi ve Denetimi ............................. 56
3.2.1.1. Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi
(MEHTAP) Raporu............................................................ 56
3.2.1.2. İdari Reform Danışma Kurulu Raporu ........................... 57
3.2.1.3. Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA) Yönetim
Kurulu Genel Raporu ........................................................ 57
3.2.1.4. Kamu yönetiminde Denetim Hizmetlerinin Geliştirilmesi
ve Etkinliğin Sağlanması İçin Alınması Gereken
Önlemlere İlişkin İnceleme ve Araştırma Raporu .......... 58
3.2.2. Kalkınma Planlarında Performans Yönetimi ve Denetimi........... 58
3.2.3. Mevzuatta Performans Yönetimi ve Denetimi............................... 60
3.2.3.1. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı.......................... 60
3.2.3.2. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu .... 62
3.2.3.3. 5393 Sayılı Belediye Kanunu.............................................. 64
3.2.4. Kurum Uygulamalarında Performans Yönetimi ve Denetimi ..... 66
3.2.4.1. Yüksek Denetleme Kurulu ................................................ 66
3.2.4.2. Sayıştay ............................................................................... 68
v
3.2.4.3. Sağlık Bakanlığı .................................................................. 72
3.2.4.4. Karayolları Genel Müdürlüğü ........................................... 73
3.2.4.5. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı .......................................... 74
3.2.4.6. Belediyeler ........................................................................... 75
3.2.5 Türkiye’de Performans ve Bütçe İlişkisi ........................................ 76
3.2.6. Türkiye’de Performansa Dayalı Ücret Uygulamaları .................. 79
3.3. Türk Kamu Yönetiminde Performans Yönetimi ve Denetiminin Sınırları
ve Sorunları................................................................................................. 81
SONUÇ...................................................................................................................... 86
KAYNAKÇA ............................................................................................................ 90
ÖZET......................................................................................................................... 97
ABSTRACT .............................................................................................................. 98
ÖZGEÇMİŞ.............................................................................................................. 99
vi
SİMGELER ve KISALTMALAR DİZİNİ
a.g.e.
Adı geçen eser
a.g.k.
Adı geçen kaynak
a.g.m.
Adı geçen makale
AB
Avrupa Birliği
ABD
Amerika Birleşik Devletleri
BEPER
Belediyelerde Performans Ölçümü Projesi
Çev.
Çeviren
DDK
Devlet Denetleme Kurulu
DPT
Devlet Planlama Teşkilatı
GZFT
Güçlü Zayıf Yönler Fırsatlar Tehditler
HSSGM
Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü
INTOSAI
Yüksek Denetim Kurumları Uluslararası Teşkilatı
KAYA
Kamu Yönetimi Araştırması
KGM
Karayolları Genel Müdürlüğü
KİT
Kamu İktisadi Teşebbüsü
MEHTAP
Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi
PEB
Performans Esaslı Bütçe
PPBS
Planlama Programlama Bütçeleme Sistemi
RTÜK
Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
TBMM
Türkiye Büyük Millet Meclisi
TODAİE
Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü
TSE
Türk Standartları Enstitüsü
TÜBİTAK
Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu
vii
VET
Verimlilik Etkinlik Tutumluluk
YÖK
Yükseköğretim Kurulu
viii
GİRİŞ
1980’lerden sonra yeni liberal ve yeni muhafazakar görüşlerin etkisiyle
ortaya çıkan yeni kamu yönetimi anlayışı denilen devleti küçülterek serbest
ekonominin varlığını güçlendirmeyi amaçlayan yaklaşım, kamu kurumlarının
performansları konusunda iş standartlarının belirlenmesine, performansın ölçülmesi,
değerlendirilmesi ve artırılmasına yeni bir yorum getirmiştir.
Performans yönetimi bir yönetim tekniği ve aracı olarak son dönemde
yaygınlık kazanmış ve günümüzde hemen hemen tüm kamu veya özel
organizasyonların kullandığı bir yaklaşım haline gelmiştir.
Performans yönetimi, iyi bir performans seviyesine ulaşmak için idarenin
performans planlamasını ve denetimini de içeren geniş bir anlayış geliştirmesidir.
Performans yönetimi daha çok sonuca önem veren bir yönetim şeklidir ve
performans amaçları ve hedefleri yapılan plan ve programlarla belirlenir.
Ülkemizde tarımsal yapıdan sanayi toplumuna geçiş sürecinde yaşanan hızlı
kentleşme ve nüfus artışı sosyal devlet anlayışındaki gelişmeler, devletin sunmakta
olduğu hizmetlerin kapsamını genişletmiş ve içeriğini artırmıştır. Kamuoyu
bilincinin gün geçtikçe artarak kamu yönetiminden daha nitelikli hizmet bekler hale
gelmesi yönetimin yapısının yeniden düzenlenerek fonksiyonel hale getirilmesini
ihtiyaç haline getirmiştir. Genel eğilim, performansın artırılarak kamu kesiminin
daha az maliyetle daha iyi çalışması, kıt kamu kaynaklarının en iyi şekilde
değerlendirilmesi, kamu harcamalarının kısılması, verimsiz kurumların kapatılması
ve niteliksiz elemanların kamuya alınmaması yönüne doğrudur.
Ancak Türk kamu yönetiminde performansa dayalı bir yönetim anlayışının
benimsenmesi kolay olmamaktadır. Çünkü kamuda kurumsal amaç ve hedeflerin
ortaya konulması ve bunların ölçülmesi oldukça zordur. Benzer şekilde, toplumda
yıllar boyunca oluşmuş olan sosyal, siyasal ve ekonomik kültür bu yeni yönetim
anlayışının benimsenmesini zorlaştırmakta ve bu yönetim anlayışını kurumlarda
çalışan personelin direnişleri ile karşı karşıya bırakmaktadır.
Mevcut yasal
düzenlemeler karmaşık ve eskimiştir. Performans yönetimi sürecinde önemli rol
oynayacak uzman personel istihdamı gerekmektedir.
Tüm bu sorunlar kapsamında, kamu yönetiminde yeniden düzenlemeye
gidilmelidir. Öncelikli olarak, kurumlarda performans yönetim sürecinin temelini
oluşturan bir planlama yapılmalıdır. Oluşturulan plana göre, amaç ve hedefler açıkça
ortaya konulmalıdır. Bu doğrultuda tüm yasal mevzuat yeniden gözden
geçirilmelidir. Bu konuda üst yönetimi de içeren eğitim programları hazırlanmalıdır.
Performans yönetimi ve denetimini uygulamalarını gerçekleştirecek nitelikli personel
istihdamı sağlanmalıdır.
Çalışma üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde performans, performans
yönetimi kavramları, performans yönetim süreci, kamuda performans yönetiminin
içeriği geniş kapsamlı olarak ele alınmış ve kamuda performans yönetiminin
çeşitlerinden, yararlarından ve kamuda uygulamada karşılaşılan güçlüklerden
bahsedilmiştir.
İkinci bölümde, performans denetimi kavramı tanımlanmış, geleneksel
denetim anlayışı ile karşılaştırma yapılmış, performans denetiminin amacı,
gerekçeleri, faaliyet alanı ve sınırlarına değinilmiş, uygulama süreci, ilkeleri ve
teknikleri açıklanmıştır.
Üçüncü bölümde ise; Türk Kamu Yönetiminde performans yönetimi ve
denetimi üzerinde durulmuş, bu bağlamda Türkiye’de yeniden yapılanma ihtiyacına
değinilmiş, reform tasarıları, raporları, ilgili mevzuat ve kurum uygulamaları
incelenmiştir.
2
BİRİNCİ BÖLÜM
PERFORMANS YÖNETİMİ
1. PERFORMANS YÖNETİMİ
1.1. Genel Olarak
Neo liberal düşüncenin etkisiyle yirminci yüzyılın son çeyreğinde kamu
yönetimi anlayışı, siyasal ve akademik alanda önemli bir tartışma konusu haline
gelmiştir. 1970’li yıllarda ortaya çıkan ekonomik bunalım ve sosyal devleti
sorgulayan liberal hareketin etkisiyle, devletin rolü tartışılmaya başlanmıştır.
1970’li yılların sonlarından itibaren, geleneksel devlet anlayışının erozyona
uğraması ile birlikte, bu anlayışa hakim olan değer ve ilkeler de eleştirilmeye ve
sorgulanmaya başlanmıştır. Bu dönemle birlikte daha çok sosyal ve ekonomik alanda
devletin rolü hakkında yeni bir anlayış üzerine kurgulanan refah devleti, ekonomik
krizler sonucu kamu harcamalarının giderek artarak sürdürülebilir olmaktan çıkması
ile özel sektörün model olarak alınarak, devletin yeniden yapılandırılması ve
küçültülmesi gibi konuların ön plana çıkarıldığı bir ortam oluşmaya başlamıştır.1
Kamu sektörü üzerinde yoğunlaşan eleştiriler, ekonomi ve siyaset teorisinde
meydana gelen değişiklikler, bireylerin ve sivil toplumun artan önemi ve nihayet özel
sektör yönetimindeki gelişmeler, mali krizin de etkisiyle 1980’lerin başında kamu
yönetimi alanında önemli bir paradigma değişimini ortaya çıkarmıştır. Bu değişiklik,
basit bir reform ya da yönetim tarzında kısmi bir dönüşüm değil; devletin yapısı,
faaliyet alanı, toplum, birey ve piyasa ile ilişkileri, hizmet yöntemleri, çalışanların
1
Asım Balcı ve Harun Kırılmaz, Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Türk Sağlık Sektörüne
Yansımaları,s.1http://www.performans.saglik.gov.tr/content/files/performans_yazilari/ykytssy.pdf
1 Haziran 2010
3
rolleri ve statüleri, kısacası kamu yönetiminin çevresiyle ilişkilerinde kapsamlı ve
radikal bir yapılanma sürecini ifade etmektedir.2
Geleneksel kamu yönetimi anlayışında yaşanan değişim sonucunda özel
sektörde uygulanan yönetim tekniklerinin kamu sektörüne adapte edileceği, katı
kurallara bağlı olmayan “esnek yönetim”
anlayışının benimseneceği, kamu
yönetiminde politizasyonun giderek azalarak rasyonel esaslara göre işleyen bir
yapıya ulaşılacağı ve daha katılımcı bir yönetim yaklaşımının yerleştirileceği
öngörülmektedir.3
Bilindiği gibi geleneksel kamu yönetimi, büyük ölçüde Max Weber’in
formüle ettiği bürokrasi modeline göre örgütlenmiştir. Bu model, sanayi toplumun
şartlarında ortaya çıkmış; ayrıntılı kurallara ve biçimselliğe dayalı, gayri şahsi, katı
hiyerarşi ve bir ölçüde merkeziyetçi nitelikler taşımaktadır. Weberyen örgüt modeli
ve onun dayandığı paradigma, örgütlerde disiplin, baskı ve kontrol kültürünü
geliştirdiği, esneklikten yoksun olduğu, sonuçlardan çok girdilere önem verdiği,
girişimciliği ve yaratıcılığı önlediği, katılım kültürünü engellediği gerekçeleriyle
eleştirilmiş ve özel sektördeki rasyonellik anlayışının kamu yönetimine de
yansıtılması yönünde güçlü bir eğilimi ortaya çıkarmıştır.4
Yeni kamu yönetimi reformları ilk olarak gelişmiş ülkelerde, özellikle de
Anglo-Amerikan coğrafyada ortaya çıkmış ve sonrasında diğer ülkelerde de
uygulanmaya başlanmıştır. Bu anlayışın ortaya çıkışını tek bir faktöre bağlamak
mümkün değildir. Yeni kamu yönetimi reformları aynı dönemde gözlemlenen
birbiriyle ilişkili ekonomik, siyasal, sosyal ve teknolojik etkenlerin bileşimiyle ortaya
çıkmış ancak bu bileşenlerin bu yeni yönetim anlayışına katkıları aynı düzeyde
olmamıştır.5
2
3
4
5
Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetiminde Reform: Statüko ve Değişim,
http://www.pdrforum.net/index.php?topic=1597.0, 01/06/2010
Asım Balcı ve Harun Kırılmaz, a.g.m., s.2
Bilal Eryılmaz, a.g.m., s. 1
Süleyman Sözen, Teori ve Uygulamada Yeni Kamu Yönetimi, Ankara 2005, Seçkin Yayınları, s.
38.
4
Dünyada kamu yönetimlerini etkileyen ve değişim süreçlerine yol açan tüm
bu nedenler, Türk Kamu Yönetimi için de geçerli hale gelmiştir. Kamu hizmetlerine
yönelik beklentileri değiştiren bireycilik, rekabetçilik, karlılık, verimlilik, esneklik
gibi değerlerin yönetim anlayışına egemen olmasını sağlayan ekonomik, toplumsal,
siyasal ve kültürel dinamikler, Türk Kamu Yönetimini de etkilemiştir. Türk Kamu
Yönetimi’nde yaşanan değişimin temel kavramları olarak yerelleşme, yönetişim,
özelleştirme ve piyasalaşma ön plana çıkarken, işletme yönetiminin piyasa, müşteri,
insan kaynakları, performans, strateji gibi kavramlarının da kamu yönetimi disiplini
ve örgütlenmesi içine yerleştirildiği görülmektedir.6
Bu bölümde, tüm bu gelişmelerin ışığında yeni kamu yönetimi anlayışının bir
ürünü olarak ortaya çıkan performans yönetimi ayrıntılarıyla incelenecektir.
1.2. Performans Kavramı
Terim olarak performans, bir işin üstesinden gelmek, bir kimsenin kendisine
düşen görevi etkin bir biçimde tamamlaması iken, işlevsel açıdan ele alındığında
görev, kişi ile ilgili olup, görevin gereği olarak önceden belirlenen ölçüleri
karşılayacak biçimde, görevin yerine getirilmesi ve amacın gerçekleştirilmesi
oranıdır.7
Performans genel anlamda belli bir amaca yönelik olarak yapılan planlar
doğrultusunda ulaşılan noktayı, başka bir ifadeyle elde edilenleri kalitetif ve
kantitatif olarak belirleyen bir kavramdır.8
Bir başka ifadeyle performans, belli bir hedefe ulaşmak için önceden
belirlenmiş bir faaliyetin sonucunda ortaya çıkanı, sayısal olarak ve kalite açısından
betimleyen bir kavramdır.9
6
7
8
9
Şükrü Mert Karcı, Yeni Kamu İşletmeciliği Yaklaşımının Temel Değerleri Üzerine Bir
İnceleme,Akdeniz İ.İ.B.F.Dergisi,2008, http://www1.akdeniz.edu.tr/iibf/dergi/Sayi16/03Karci.pdf
Dursun Bingöl, Performans Yönetimi ve Beşeri İlişkiler, Erzurum: Atatürk Üniversitesi Yayınları,
No: 676, 1990, s. 170.
Mehmet Songur, Mahalli İdarelerde Başarı Değerlendirmesi Milli Prodüktivite Merkezi Yayınları,
İstanbul: 1995, s. 65.
Zühal Akal: İşletmelerde Performans Ölçüm ve Denetimi Çok Yönlü Performans Göstergeleri
Ankara 1992 s.25.
5
Performans kavramı hem özel sektör için hem de kamu için kullanılabilir.
Söz konusu kavram, her iki alanda da aynı anlamı ifade etmekte olup, uygulamada
bir takım farklılıklar oluşabilmektedir.
Özel kuruluşlar için performans denildiğinde konulan hedefler, karlılık,
verimlilik, etkinlik olabilmektedir. Ancak kamu kurumlarının hedefleri özel
kuruluşlardaki gibi net olarak konulmadığından, kamu performansını belirleyebilmek
için yapılacak performans değerlendirmesinde bu ölçütler yetersiz kalmaktadır. Bu
açıdan kamuda performansı ortaya koymak için değerlendirme kriterleri özel sektöre
göre farklılaşmaktadır. Bir başka ifadeyle işletmelerdeki verimlilik, ekonomiklik,
etkinlik ölçütlerinin yanında kamu performansını değerlendirebilmek için hukukilik,
açıklık, hesap verebilirlik ölçütlerinin de dikkate alınması gerekmektedir.10
Günümüzde performans kavramı, kuruluş yönetiminde daha çok performans
değerleme
kapsamında
kullanılmaktadır.
Kuruluş
yönetimi,
daha
önceden
belirlenmiş standartlara dayanarak örgütsel ve işle ilgili davranışları analiz etmekte
ve çalışanın başarısını bu kriterlere göre ölçmekte ve değerlendirmektedir. Bu süreçte
kuruluş yönetimleri gerekli kriterleri hem performans bilgisi aracılığı ile sağlar, hem
de kuruluşun nereye yöneldiği, yönelen yere nasıl ulaşılacağı, ilerlemenin doğru
yönde olup olmadığı ve kaynakların etkin kullanılıp kullanılmadığı performans
bilgisi ile elde etmiş olur.11
1.3. Performans Yönetimi
1.3.1. Tanımı
İyi bir performans seviyesine ulaşmak için idarenin, performans planlamasını
ve denetimini de içeren geniş bir anlayış geliştirmesine performans yönetimi denir.
Bir başka ifade ile performans yönetimi, örgütü istenen amaçlara yöneltmek için
örgütün mevcut ve geleceğe ilişkin durumları ile ilgili bilgi toplama, bunları
10
11
Aydın Sarı, Türk Kamu Yönetiminde Denetimin Etkililiği Açısından Performans Denetimine
Geçiş, Yüksek Lisans Tezi, Ankara Mayıs 2007, s.48
M.Akif Özer, “Performans Yönetimi Uygulamalarında Performansın Ölçümü
Değerlendirilmesi”, Sayıştay Dergisi SAYI: 73 Nisan Haziran 2009, s.5
6
ve
karşılaştırma ve performansın sürekli gelişimini sağlayacak yeni ve gerekli
etkinlikleri başlatma ve sürdürme görevlerini yüklenen bir yönetim sürecidir.12
Performans yönetimi sistemi, gerçekleştirilmesi beklenen örgütsel amaçlara
ve bu yönde çalışanların ortaya koyması gereken performansa ilişkin ortak bir
anlayışın organizasyonda yerleşmesi ve çalışanların bu amaçlara ulaşmak için
gösterilen ortak çabalara yapacağı katkıların düzeyini arttırıcı bir biçimde
yönetilmesi,
değerlendirilmesi,
ücretlendirilmesi,
ödüllendirilmesi
ve
13
geliştirilmesidir.
Performans yönetimi, kurumlarda tüm çalışanları performansın sürekli
gelişimini hedefleyen ortak amaçlarda birleştirmeyi ve bu amaçlara ulaşmak için
gerekli planlama, ölçme, yönlendirme, kontrol işlerini, yönetimin diğer işlevleri ile
eş güdümlü olarak yürütmeyi öngören bir yönetim biçimidir.14
Tüm
bu
tanımlamalar
ve
değerlendirmeler
sonucunda
performans
yönetiminin içeriğini şu şekilde özetleyebiliriz;15
•
Örgütün geleceğine yönelik hayaller (vizyon) oluşturmak.
•
Mevcut durumu inceleyerek geleceğe yönelik stratejileri belirlemek ve
planlamak.
•
Performans gelişimleri ile ilgili girişimleri tasarımlamak, geliştirmek ve
uygulamak.
•
Hedeflenen yöne gidilip gidilmediğini, gidiliyorsa nasıl gidildiğini
gösterecek bir ölçüm ve değerlendirme sistemini, tasarımlamak, geliştirmek,
•
Performans düzeyini sürekli geliştirmeyi sağlayacak ödül-ceza sistemini
kurmak
12
13
14
15
Abdullah Altıntaş, Mahalli İdarelerde Performans Yönetimi ve Riskleri, Sayıştay Dergisi Sayı: 69,
s.4, http://www.sayıştay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der69m1., 21/01/2010
İsmet Barutçugil, Stratejik İnsan Kaynakları Yönetimi, İstanbul, Mart 2004, s.334
Performans ve Risk Denetim Terimleri, Derleme, Sayıştay, Ocak 2000, s.51
Abdullah Altıntaş, a.g.m., s.4
7
Sonuç olarak performans yönetimi;
•
Kuruluştaki bölüm, takım ve bireysel amaçların uyumu,
•
Performans değerleme sistemi,
•
Ödüllendirme stratejisi ve çerçevesi,
•
Hizmet içi eğitim,
•
Geliştirme stratejisi ve planları,
•
İletişim,
•
Yönlendirme ve yol gösterme,
•
Geribildirim,
•
Bireysel kariyer planlama
bileşenlerinin daha etkili hale getirilmesi süreci olarak tanımlanabilir.16
Performans
yönetim
sisteminin
amacı,
sadece
geçmişte
gösterilen
performansın seviyesini ortaya çıkarmak değil, kişi ve kurumların geleceğe yönelik
potansiyel performanslarını da belirlemek, uygun motivasyon ve yönlendirmelerle
gelecekteki performanslarını proaktif (önlemlerini önceden almasını bilen) bir
yaklaşımla yükseltmektir.17
Performans yönetiminde daha önceden belirlenmiş standartlara göre örgütsel
ve kişisel performansın ölçülmesi ve değerlendirilmesinin yapılması büyük önem
taşımaktadır. Çünkü performans yönetimiyle örgüt bir anlam kazanmakta ve hedefe
odaklanmaktadır. Bu yolla sorumluluklar ve amaçlar açıkça belirlenerek bunlara
nasıl ulaşılacağı ortaya konmakta ve gerekli bilgi ve uygun eğitsel mekanizmalarla
16
17
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve Yükümlülüklerinin Performansa
Etkisi, Ankara, TODAİE, 2004, s.14
Levent Bayram, Geleneksel Performans Değerlendirme Yöntemlerine Yeni Bir Alternatif: 360
Derece Performans Değerlendirme, Sayıştay Dergisi Sayı: 62, s.47,
http://www.sayıştay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der62m3.pdf
8
çalışanlar donatılmaktadır. Belirlenen performans standartlarının çalışanları da
motive etmesi sonucuyla genel anlamda örgütsel amaçlara ulaşmada etkinliğe
ulaşılması mümkün olabilecektir. Bütün bunlara ek olarak belirlenen standartlarla
örgütsel bazda hedeflere ulaşılması objektif yollarla denetlenebilecektir.18
1.3.2. Performans Yönetiminin Aşamaları
1.3.2.1. Stratejik Yönetim ve Planlama
Performans planlamasına başlanılmadan önce örgüt, geleceğine yönelik
kararlar almalıdır. Bu nedenle örgütün vizyon ve misyonunu belirlemesi gerekir.
Performans yönetim sürecinin bu ilk aşaması stratejik yönetim ve stratejik plan ile
ilişkilendirilir.
Vizyon kavramı organizasyonun gelecekte ulaşmak istediği noktayı yansıtan
zihinsel imaj, resim ve düşünceyi ifade etmektedir. Bir diğer ifade ile vizyon
bildirimi, organizasyonun varlığı ile uzun vadede çevresinde yaratmak istediği etkiyi
yansıtmaktadır. Vizyon bildiriminin idealist ve özgün olması, başarı kavramını
içermesi, kolayca anlaşılır bir tanıma sahip olması gerekmektedir. Paylaşılan bir
vizyonun varlığı organizasyon için geleceğe anlam katmakta, aidiyet duygusunu
güçlendirmekte, amaçların sürekliliğini ve günlük sorunların ötesine geçilmesini
sağlamakta ve gerek liderlere gerekse çalışanlara motivasyon sağlamaktadır19.
Misyon ise; gelecekte ulaşılması istenen kurum hedeflerine (vizyonuna)
yönelik görev ve kurumun bu yöndeki kararlılık ifadesidir.20 Misyon kavramı
organizasyonun var oluş sebebi anlamına gelmekte olup stratejik yönetim sürecinin
temelini oluşturmaktadır. Misyon ifadesinin en önemli işlevi, organizasyonu
oluşturan birimlere ve bireylere ortak bir istikamet vermesidir21.
18
19
20
21
Asım Balcı, Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar ve Kamu Hizmet Sunumuna Etkileri, s.5
http://www.sobiadacademy.net/sobem/e-kamuyonetim/kamuda-kalite/balci.pdf, 05/03/2010
Sumru OYMAN, Stratejik Yönetim Sürecinde Performans Ölçümü ve Dengeli Sonuç Kartı
Uygulaması: Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası İçin Bir Değerlendirme, Uzmanlık Yeterlilik
Tezi, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Muhasebe Genel Müdürlüğü Ankara, Haziran 2009,
s.21, http://www.tcmb.gov.tr/kutuphane/TURKCE/tezler/sumruoyman.pdf, 07/06/2010
Sumru Tümer, Neden Stratejik yönetim, Ankara Verimlilik Dergisi, 1993/, s. 108
Sumru OYMAN,a.g.k.,s.21
9
Günümüz dünyasının örgütlerinde temel amaç, topluma en iyi ve kaliteli mal
ve hizmeti en verimli ve etkin şekilde sunacak strateji ve yöntemlerin geliştirilmesi
ve böylece özel sektörde yaşamını sürdürme ve iyi gelir elde etme, kamu sektöründe
ise hedef ve amaçların başarılmasıdır. Bu da ancak çok hızlı değişen dünyada bu
değişimlere karşı özel şirketlerin ve kamu örgütlerinin ayak uydurabilmesi için uzun
dönemli vizyona sahip olmaları ve bu uzun dönemli perspektif ile gerekli stratejilerin
belirlenerek uygulamaya konulmasıyla mümkündür22.
Strateji; herhangi bir örgütün amaçlarını en iyi şekilde gerçekleştirmek için
alternatiflerin belirlenmesi ve mevcut imkanlar ve çevre koşulları dahilinde
uygulanabilir olan alternatifin seçilmesidir.
Kurum yönetiminde strateji, kurumun faaliyetleri kapsamında temel amaçları
belirleyen, bu amaçlar doğrultusunda farklı yönetim tercihleri oluşturan, uygun
ortamlarda kurumun en iyi duruma geçmesini sağlayacak tercihleri uygulamaya
koyacak kararlardan oluşan bir süreçtir.23
Stratejik yönetim, yeni kamu yönetimi anlayışı ile birlikte doğmuş, önceleri
yalnızca özel sektörde kullanılan bir kavram olup, 1990’lı yıllardan itibaren bazı
ülkelerde kamu yönetimi alanında da kullanılmaya başlanmıştır.
Stratejik yönetim, stratejilerin planlanması için gerekli araştırma, inceleme,
değerlendirme
ve
seçimlerin
planlanmasını,
planlanan
bu
stratejilerin
uygulanabilmesi için kurum içi her türlü yapısal ve motivasyonel tedbirlerin alınarak
yürürlüğe konulmasını, daha sonra da stratejilerin uygulanmadan önce ve
uygulandıktan sonra amaçlara uygunluğu açısından kontrol edilmesini ve gerekli
düzenlemelerin yapılmasını kapsayan ve genellikle örgütün üst düzey kadrolarının
faaliyetlerini ilgilendiren süreçler toplamıdır.24
22
23
24
Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, Kamu Kurumlarında Performans Yönetimi, , Seçkin
Yayınları, Ankara 2008, s.62
Peter F. Drucker, 21. Yüzyıl İçin Yönetim Tartışmaları, çeviren İlhan Bahçıvangil, Gülenay
Gorbon, 2. Baskı, Epilson Yayınları, İstanbul 2000, s. 53
Erol Eren, Stratejik Yönetim ve İşletme Politikası, Beta Yayınları, İstanbul 2002, s16
10
Stratejik plan ise; bir örgütün orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve
politikalarını, hedef ve önceliklerini ve bunlara ulaşmak için izlenecek yol ve
yöntemler ile kaynak dağılımını içeren planlardır.25
Hedef; stratejik planda yer alan amaçların gerçekleştirilmesine yönelik
spesifik ve ölçülebilen alt amaçlardır.
Stratejik yönetim anlayışının gereği olarak ortaya konulan stratejik planlar;
birimin varlık nedenini ortaya koyarak kendini tanımlaması, GZFT (Güçlü yönler,
zayıf yönler, fırsatlar ve tehditler) analizinin yapılması, öncelikli sorunlarla uğraşmak
için stratejik planların tasarlanması ve seçilmesi ve söz konusu seçilen planın
uygulanması ve değerlendirilmesi sürecini içerir.26
Bu bağlamda, performans yönetimi, stratejik yönetim ve stratejik planlama
kavramlarını birbirinden kesin çizgilerle ayırmak mümkün değildir. Dolayısıyla bir
teşkilatta iyi bir planlama yapmadan bir birimin ve çalışanlarının performans
hedeflerini ortaya koymak, düzeylerini belirlemek ve değerlendirmek mümkün
değildir. Bu noktada örgütsel performansla ilgili teşkilatın veya alt birimlerinin
performans standartlarını belirleme, ölçme, değerlendirme ve artırma için stratejik
planların yapılması ayrı bir öneme sahiptir.27
1.3.2.2. Performans Standartlarının Belirlenmesi
Stratejik amaç ve hedefler ortaya konduktan sonra bu hedeflere ulaşmak için
gerekli çalışmaların planlanması da ilk planlama aşamasında yapılır. Bu yapılırken
birim performansından ne anlaşıldığı ve bu birimlerde çalışanların anlayacakları
şekilde iş tanımlarının yapılması, yapacakları işlerin açıkça belirlenmesi ve
görevlerinin yerine getirirken başarılı sayılacakları standart düzeyleri açıkça ortaya
konur. Bu noktada teşkilatta stratejik plandan sonra yapılacak en önemli işlerden biri
iş analizleri yaparak hem yöneticilerin hem de memurların başarı standartlarını
25
26
27
Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s.20
Hasan Hüseyin Çevik, Turgut Göksu, a.g.e., s.63
Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s.62
11
ortaya koymaktır. Böylece açıkça oluşturulmuş standartlara ulaşma derecesi
performans ölçümlerini kolaylaştıracaktır.28
1.3.2.3. Performansın Ölçülmesi:
1.3.2.3.1 Tanımı ve İçeriği:
Performans ölçümü, performans yönetim sürecinin en önemli aşamalarından
biridir. Bir teşkilatın birimlerinin performans düzeylerini belirlemek için, stratejik
planda belirlenen amaç ve hedeflere ve belirlenen iş standartlarına ulaşıp
ulaşmadıklarını ölçmek, sorunları saptamak ve çözüm üreterek düzeltme ve
iyileştirmeye yönelik çalışmalar yapmak gerekir. Bunun için öncelikle amaçların ve
performans göstergelerinin ve standartların belirlenmesi ve bu belirlemenin mümkün
olduğunca objektif yapılması gerekir.29
Performansın ölçülmesi; bir faaliyet veya kurumun performansının ortaya
konulabilmesi bu amaçla çeşitli çalışmaların yapılması ile gerçekleşmektedir.
Performans ölçümü; bir program veya faaliyetin girdi, çıktı ve sonuçlarının
karşılaştırmalı olarak değerlendirilmesidir. Bu karşılaştırmalı değerlendirme aynı
birimin zaman içerisindeki performansı ile benzer işleri yürüten birimler arasında
yapılabilir. Performans ölçümü, ürünlerin, hizmetlerin veya işlemlerin yerine
getirilmesinde, görevlerin nasıl gerçekleştiğinin bir program dahilinde tarafsız olarak
ölçülmesi yöntemi olarak tanımlanmaktadır.30
Teknik bir ifadeyle, performans ölçümü; bir kurumun kullandığı kaynakları,
ürettiği ürünleri ve hizmetleri, elde ettiği sonuçları takip etmesi için düzenli ve
sistematik biçimde veri toplaması, bunları analiz etmesi ve raporlaması süreci olarak
tanımlanabilir. Uygulayıcılar açısından ise bir kurum tarafından veya bir program
içinde yürütülen faaliyetlerin rakamsal olarak ifade edilmesi anlamına gelmektedir.
28
29
30
Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s.67
Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s.70
YasinDemir ve Onur Partal, Performans Denetimi, s. 22,
http://application2.ibb.gov.tr/maliyonetim/raporlar/malihizmetler/PerformansDenetimi.pdf,
20/07/2010
12
Bir performans standardı, bir işin etkinliğini ölçmek için kullanılan çok
boyutlu bir ölçüdür. Performansın ölçülmesi sırasında kuruluşa, iş analizlerinden
yararlanılarak işle ilgili performans standartlarının saptanması sağlanır. Standartlar,
çalışanlara hem ulaşmak için çaba gösterecekleri hedefleri gösterir, hem de işteki
başarının ölçülmesi için gerekli ölçütleri saptar.31
Performans ölçümleri, performansı geliştirmeye yönelik amaçlara ulaşmak
için önceden belirlenen performans göstergelerine göre, kurumun kendi içinde
gerçekleştirdiği sonuçları ölçmek için kullanılan yöntemlerdir.
Günümüzde zamana dayalı rekabet stratejisi, yüksek kaliteli ürün ve hizmet,
esneklik, müşteri memnuniyeti, yeni performans ölçüm sistemlerini gerekli kılmıştır.
Çünkü geleneksel ölçümler, performansı ve gelişim faaliyetlerini finansal ölçütler
bakımından nitelemektedir. Performans yönetimi sürecinde sistemin üretim ya da
hizmet dönüştürme sürecini izleyen aşamalarında, ölçme, değerlendirme ve kontrol
aşamaları devreye girmektedir. Sistemin işletilmesinin ilk üç aşamasında hazırlanan
stratejilere ve programlara uygunluğu, ölçüm ve denetim sistemleri uygulamaya
geçirilerek izlenir ve kontrol edilir. Performansın ölçülebilmesi için öncelikle açık bir
şekilde tanımlanması gerekmektedir. Ancak yöneticilerin söz konusu performansı
ölçmeleri için de bu performansın göstergelerini kendilerinin belirleyebilecek ve
tanımlayabilecek nitelikte olması gerekmektedir.32
Performans ölçümü ile ilgili literatür incelendiğinde, performansın ne şekilde
ölçülmesi gerektiğine dair bir uzlaşının olmadığı görülmektedir. Performans ölçümü
ile ilgili tarihsel süreç incelendiği zaman ise, performans ölçümünün başlangıçta
finansal göstergelere dayandığı; 1980’li yıllardan itibaren artan rekabet sonucu
finansal göstergelerin tek basına kullanımının yetersiz kaldığı; uzun dönemli
amaçlara ulaşılmasını teminin verimlilik, kalite ve müşteri tatmini gibi unsurların da
değerlendirmelere dahil edildiği gözlenmektedir. Performans ölçümü ile ilgili
çalışmalarda performansın farklı yönlerini bir arada ele almayı sağlayan yöntemlerin
31
32
M.Akif Özer, a.g.m.,s.12
M.Akif Özer, a.g.m., s.12
13
kullanımının uygun olacağı ve seçilen göstergelerin kurumun dinamiklerini
yansıtması gerektiği ifade edilebilir33
1.3.2.3.2 Performans Ölçüm Kavramları
1.3.2.3.2.1. Genel Olarak Performans Ölçüm Kavramları
Performans ölçümü; girdiler, çıktılar, sonuçlar, verimlilik, etkinlik, tutumluluk,
kalite, üretkenlik, hedefler, göstergeler, ölçüler, kriterler gibi çeşitli unsurları içeren bir
süreçtir. Bir performans ölçüm rejimi; kapsayıcı, uygun, sınırlandırılmış, geçerli,
güvenilir, tutarlı olmalıdır. Performans ölçümüne ilişkin literatüre bakıldığında
performans ölçümünün; girdi, çıktı, sonuç, program, performans hedefi, performans
göstergesi, performans kriteri, performans standardı, performans bilgisi gibi önemli bazı
kavramlara dayandığı görülmektedir. Bu kavramlar kısaca şöyle tanımlanabilir. Program;
ortak bir stratejik amaca katkıda bulunan faaliyetler toplamıdır. Program, bir kurumun
ana fonksiyonuna doğrudan katkıda bulunan faaliyetler olarak da tanımlanmaktadır.34
Programlar genellikle alt programlara, faaliyetlere, projelere ayrılır. Girdi;
program çıktılarının üretiminde kullanılan her türlü kaynaktır (insan kaynağı,
malzeme, araç-gereç, varlıklar vs.) Çıktı; bir program tarafından üretilen ve sunulan
ürün veya hizmetlerdir (örneğin, açılan kurs sayısı, işleme tabi tutulmuş olay sayısı
gibi).
Çıktılar sonuçlardan daha kolay belirlenebilir. Sonuç, programın doğrudan
çıktılarının ötesindeki bütün etkileri veya neticeleridir. Sonuçlar çıktılardan ayırt
edilmelidir. Örneğin, bir eğitim programının çıktısı, eğitim kursunda kazandırılan bir
beceri olurken, programın arzulanan sonucu istihdam olabilir. Hedefler; belirlenmiş
bir gelecek zamanda ulaşılacak ölçülebilir performans seviyeleri veya bu seviyedeki
değişikliklerdir. Performans bilgisi; performans hakkında sistematik olarak toplanan
ve kullanılan kanıtlardır. Bundan başka performans ölçüleri ve performans
göstergeleri olmak üzere iki önemli kavram bulunmaktadır.35
33
34
35
Sumru OYMAN, a.g.k. s.22
Yasin Demir Onur Partal, a.g.k., s. 25-26
Yasin Demir Onur Partal, a.g.k., s. 26
14
1.3.2.3.2.2. Performans Ölçüleri ve Göstergeleri
Performans göstergeleri, kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp
ulaşılmadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için
kullanılan sayısal olarak ifade edilen araçlardır.
Performans ölçüleri ise; ölçülenin/ölçülecek olanın ifadesidir (Örneğin; girdilerin
ve/veya çıktıların sayısı veya bir oranını gösteren formül gibi). Göstergelerden daha
kesin bir ölçüm sağlar. Performans ölçüleri çıktılarla bağlantılıdır ve performansta
meydana gelen kolayca ölçülebilir bir değişim ile bir faaliyet arasındaki direkt nedensonuç bağlantısı mevcut olduğu zaman kullanılır. Performans ölçüleri bir amaca
ulaşılmasında doğrudan bilgi sağlayan, performans göstergeleri ise dolaylı bilgi veren
ölçümlemeler olarak kullanılmaktadır. Performans ölçüleri ve performans göstergeleri
birbirinden farklı terimler olmakla birlikte, çoğu zaman aynı anlama gelmek üzere
birbirlerinin yerine de kullanılmaktadırlar. Keza performans ölçümü kavramı da sıklıkla
hem ölçüleri hem de göstergeleri ihtiva edecek şekilde kullanılmaktadır.36
Performansın bazı boyutlarının doğrudan, net ve eksiksiz bir biçimde
rakamsal olarak ifade edilmesi olan performans ölçüleri, hedeflere karşılık
hizmetlerin ne kadar iyi yürütüldüğünü gösteren sayısal ifadelerdir. Örneğin;
ameliyat edilen hasta sayısı, okuma yazma kursunu bitirenlerin sayısı, trafik
kazalarındaki azalış oranı gibi. Performans ölçüleri esasen yapılmak istenilenlere
ilişkin standartları, somut hedefleri ya da kıyasları yani ulaşılacak nirengi noktalarını
kapsar. Standartlar önceden belirlenmiş mükemmellik düzeyleri olup performansın
veya mükemmelliğin asgari düzeyini ifade eder. Somut hedefler ise kurum içinde
oluşturulmuş standartlar olup önceki yıllara ilişkin sonuçlara dayanır. Kıyaslar
sektörde en iyi performansı gösteren verilerden sağlanabilir. Performans göstergeleri;
neden-sonuç ilişkilerinin açıkça görülmediği ve performans değişikliklerini doğrudan
doğruya ölçmenin zor olduğu yerlerde performans hakkında bilgi verir. Bunlar
dolaylı
ölçü
niteliğini
taşımaktadır.
Direkt
bir
çıktı
sonucunun
kolayca
ölçülemeyeceği durumda, çoğu kez bir sonucun ya da eğilimin etkisinin ölçümü için
kullanılır. Örneğin, uyuşturucu suçlarıyla mücadelenin etkinliğinin bir göstergesi doz
36
Yasin Demir Onur Partal, a.g.k, s. 26
15
aşımları nedeniyle hastaneye kabul edilenlerin sayısı. Kamu sektöründe programların
nihai etkilerini ölçmek bir yana, çıktıları ölçme güçlüğü dikkate alındığında,
performans ölçümünde göstergelerin daha fazla kullanılacağı açıktır37
1.3.2.3.2.3. Performans Ölçütleri
Performans ölçütleri/ölçüleri çok farklı kategorilerde sınıflandırılmaktadır.
Genellikle bir sürecin mantıken işlemesine dayalı olan ve yaygın olarak yararlanılan
sınıflamaya göre beş tür performans ölçüsü bulunmaktadır. Bu ölçüler: 1) Girdi ölçüleri
(kullanılan kaynaklar), 2) Çıktı ölçüleri (tamamlanan faaliyetler), 3) Sonuç ölçüleri
(ulaşılan sonuçlar), 4) Verimlilik (kaynakların ne kadar iyi kullanıldığı) ve 5) Kalite
ölçüleri (hizmet kalitesi) olarak sayılabilir. Kamu kurumlarındaki çıktıların ve
sonuçların farklı özellikleri taşıması ve farklı grupların ilgilerinin de değişik alanlara
yönelmesi nedeniyle tutumluluk, etkinlik ve finansal ölçüler bu ölçüler grubuna dahil
edilebilmektedir.
Bu anlamda, temel performans ölçüleri aşağıdaki kategoriler
altında da tasnif edilebilir:38
1- Tutumluk ölçütleri,
2- Verimlilik ölçütleri,
3- Etkinlik ölçütleri,
4- Finansal ölçütleri,
5- Kalite ölçütleri.
Burada, tutumluluk, en düşük maliyetle uygun kalitede çıktı ve kaynak temin
edilmesini ifade etmektedir. Verimlilik, faaliyet için kullanılan girdiler ile üretilen
çıktılar arasındaki ilişkiyi tanımlamak için kullanılır. Etkinlik bir kurumun
hedeflerine ulaşma derecesidir. Kalite ölçütleri hizmet kalitesinin ölçümüne
yöneliktir. Hizmet kalitesi, süreçlerin yapısının, çıktılarının ve sonuçlarının
hizmetten yararlananların ihtiyaçlarını karşılama derecesidir. Ürün kalitesi ve
yardımcı hizmetlerin kalitesi olmak üzere iki yönü bulunmaktadır. Finansal ölçütler
37
38
Yasin Demir Onur Partal, a.g.k., s. 27
Yasin Demir ve Onur Partal, a.g.k.,s. 28
16
ise, kurumların belli bir pazar içinde ticari olarak işlem yapma hacmini, karını ve
diğer durumlarını gösteren rasyolardır.
Bunlardan başka, çalışma/iş hayatının
kalitesi, yenilik, karlılık ve bütçeye uygunluk gibi kriterlerin de performans
ölçümlerinde
esas
alınabileceği
belirtilmektedir.
Bu
performans
ölçüleri
performansın farklı yönlerinin ortaya konulmasında kullanılmaktadır. Performans
ölçüleri topluca kullanılabileceği gibi, duruma göre sadece bazılarının kullanılması
da mümkündür.39
1.3.2.4. Performansın Değerlendirilmesi:
Ölçüm
sürecini
takiben
performans
değerlendirme
aşaması
başlar.
Performans ölçüm çıktıları hedeflerle karşılaştırılır ve ortaya çıkan durumla ilgili
karar verilir. Buradaki amaç, bir birimin ve o birimin çalışanlarının eksiklerini
bularak bu kişileri cezalandırmak değil tam tersi eksiklikler varsa bunları gidererek
iyileştirmenin sağlanmasıdır. Böylece örgütsel performans yönetimi sürecinde,
performans değerlendirmenin başlıca amacı; düzenli aralıklarla birimin işleyişini
inceleyerek elde edilen bulguları ilgili kişi ve birimlere iletmek ve o birim ve kişilere
kendilerini düzeltme ve yenileme imkanı sağlamaktır.40
Performans değerlendirmesi, geri besleme denilen ve alınacak dersleri
kapsayan bir geri bildirim sisteminin işletilmesi olup, bu işleyiş sisteminden elde
dilen verilere dayanarak kurumun veya birimin performansının artırılması için
yapılacak şeyleri belirleyebilmek için gerekli veri ve bilgilerin oluşturulması ve
gelişme planlarının hazırlanmasını sağlayan aşamadır. Bu aşamada ortaya çıkacak
sorunlar, sapmalar eksiklikler belirlendikten sonra bunların nedenleri tartışılır ve
sonuçta gerekirse performans standartlarıyla ilgili stratejik amaç ve hedefler yeniden
planlanır.41
39
40
41
Yasin Demir ve Onur Partal, a.g.k., s. 28
Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s.74
Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e. s.74
17
Performans denetimi ise, hesap verilebilirlik üzerine odaklanılmaktadır.
Bağımsız denetçiler tarafından yerine getirilir. Performans denetimi ikinci bölümde
ayrıntılarıyla incelenecektir.
1.4. Kamu Performans Yönetimi
1.4.1. Kamu Performans Yönetiminin Tanımı
Kamu
performans
yönetimi;
kamu
yönetiminde
kuruluş
amaçları
doğrultusunda yetki, görev ve sorumluluk alınan mal ve hizmet üretiminde, iş
başarımının sağlanması süreç ve etkinlikleri olarak tanımlanabilir.42
Kamu performans yönetimi, geleneksel kamu yönetimi anlayış ve
uygulamalarına getirilen eleştiriler sonucu ortaya çıkan, hizmette yerellik ve
yerinden yönetimin güçlendirilmesi, yönetişim, toplam kalite yönetimi, kamu
işletmeciliği ve küreselleşme gibi olguların kamu yönetimine yansımasıdır. Çünkü
gereksiz büyüme eğilimindeki kamu kurumlarının kuruluş amaçlarını ve görevlerini
yerine getirmek, maliyet unsurlarına, verimliliğe, etkili olmaya ve performans
hedeflerine ulaşmak yerine, aslında araç olan kurallara fazlasıyla uyarak örgütü
yönetmek eğilimde oldukları görülebilmektedir. Bu nedenle kamu performans
yönetimi ile doğru işi doğru zaman ve yerde, doğru kişilerce uygun miktar ve
nitelikte yapılmasını sağlayarak kamusal mal ve hizmet üretmek gerekmektedir.43
Kamu yönetiminde giderek verimliliğe, esnek istihdam ve müşteri tatminine
önem verildiği için bir taraftan işletmecilik anlayışına yaklaşılmakta; diğer taraftan
siyasal çerçevede işlevselliği sağlamak, kamu yararını gözetmek, sosyal devlet
anlayışı gereği hizmet vermek, devletin varlığını ortaya koymak ve sürdürmek
yükümlülüğü de bulunmaktadır. Ancak bu yükümlülüklerin yerine getirilmesi
gereğine karşın, kamu yönetiminin israf etmeden, verimli ve etkili hizmet vermesi
yönündeki bilinçli vatandaş beklentisi kamuda performans yönetimini gerekli
42
43
Kamil Ufuk Bilgin, a.g.e.,s.20
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi: Vali ve Kaymakamlar Performans Ölçümü
Araştırması, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 41 sayı 2, Haziran 2008, s.60
18
kılmaktadır.44 Kamu hizmetlerinde kamu yararı için fayda maliyet analizleri yapmak
veya doğrudan verimlilik ölçümüne gitmek, her ne kadar radikal bir politik tercih
gerektirse de, performans yönetimi anlayışı açısından bakıldığında, kamu
kuruluşunun işini amacına yönelik olarak yapıp, yapmadığı; istenmeyen etki yaratıp
yaratmadığı; halka karşı kendini sorumlu hissedip hissetmediği; yetkili olduğu alan
dışına çıkıp çıkmadığı; herkese mi yoksa belli gruplara mı hizmet ettiği; ve nihayet
verimli çalışıp çalışmadığını bilmek ve belirlemek gerekir.45
Performansın yönetilmesi özel sektörde olduğu kadar kamu sektöründe de
giderek önem kazanmaktadır. Vergi ödeyicilerin vergileri ile ödedikleri paranın
nerelerde ve nasıl kullanıldığı bilincinin yaygınlaşması performans yönetimi
konusunu da gündeme taşımaktadır. Performans yönetiminde kullanılan performans
göstergeleri yolu ile planlanan ve gerçekleşen performans arasındaki fark görülebilir,
geçmiş ile bugünkü performans düzeyi arasında nasıl bir gelişim gösterildiği
izlenebilir, kamu hizmetinin yıllar boyunca izlediği trend yakalanabilir, kurumlar
birbirleri ile kıyaslanarak en iyi uygulamaların yaygınlaşması mümkün olabilir.46
Performans yönetiminin devlette şeffaflığın sağlanması konusuyla da yakın
ilgisi vardır. Çünkü vergi ödeyicileri ödedikleri vergilerin nereye ve nasıl
harcandığını performans sonuçlarıyla değerlendirme olanağına sahip olabilmektedir.
Bunun sonucunda sağlanan sonuçlarla şeffaf ve hesap verebilir bir yönetim
anlayışına ulaşmak söz konusu olabilecektir. Dolayısıyla performans yönetimini
sadece teknik bir konu olarak ele almak yerine “kamu hizmet sunumunun demokratik
yollardan denetiminin güçlendirilmesi” olarak değerlendirmek daha doğru bir
yöntem olacaktır. Bunlarla birlikte, performansın ölçülmesi ve değerlendirilmesi
özellikle kamu örgütlerinde hiç de kolay bir iş değildir. Özel sektörde tek önemli ve
sürükleyici amaç kar iken kamuda birbiriyle çelişebilen birçok amaç olabilmektedir.
Bunların nasıl uzlaştırılacağı ve hangisine öncelik verileceği politik bir konudur.47
44
45
46
47
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi: Vali ve Kaymakamlar Performans Ölçümü
Araştırması, a.g.m., s.60
Kamil Ufuk Bilgin, Kamuda Ölçülebilir Denetime Hazırlık “Performans Yönetimi”, Sayıştay
Dergisi, Sayı: 65 (Özel)s.58
Asım Balcı , a.g.m.,s. 5
Asım Balcı , a.g.m., s.5
19
Ancak “kamu sektöründe performans yönetimi uygulanabilir mi?” sorusuna
cevap vermek yerine, kamu yönetiminde performansı attırıcı rasyonel stratejiler
belirlenmesi bu yönetim şeklinin kamudaki başarısını arttırmak adına daha faydalı
görülebilir.48
Performans yönetimine göre bir kamu kuruluşunu yönetmek isteyen bir
yönetim, üretilen mal ve hizmetlerin girdilere oranı anlamındaki verimlilik
anlayışının yanı sıra, hedef kitle için de beklenen faydayı verebilmeli diğer bir
deyişle etkili olabilmelidir. Bu anlamda bir performans yönetimi için, öncelikle
kuruluşun en önemli kaynağı olan insan kaynaklarının da başarıyla yönetilmesi de
gerekir. Çünkü insan kaynağı örgütün diğer, kaynaklarını birleştirici, üretime
dönüştürücü, harekete geçirici ve kuruluş amaçları doğrultusunda mal ve hizmetlerin
üreticisi rolünü üstlenmektedir.49
1.4.2. Kamu Performans Yönetiminin Amacı ve Önemi
Kamu performans yönetiminin temel amacı, kamu kurum ve kuruluşların
hedeflerine ulaşmalarını sağlamaktır. Bunun dışında bu yönetim şeklinin amaçları
aşağıdaki şekilde sıralanabilir;50
•
Örgütsel hedefleri, açık ve tanımlanmış bireysel hedeflere dönüştürmek
•
Hedeflerin gerçekleşmesi için gerekli olan performans ölçütlerini
belirlemek
•
Belirlenen performans ölçütlerini çalışanlara zamanında ve adaletle
uygulamak
•
Çalışanlardan beklenen performans sonuçlarıyla gerçekleşen başarıyı
karşılaştırmak ve değerlendirmek
48
49
50
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve Yükümlülüklerinin Performansa
Etkisi, a.g.e.,, s.20
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve Yükümlülüklerinin Performansa
Etkisi, a.g.e., s.22
Kamil Ufuk Bilgin, Kamuda Ölçülebilir Denetime Hazırlık Performans Yönetimi, a.g.e., s.61
20
•
Yönetici ile çalışanlar arasında etkin bir iletişim ve anlayış ortamı
yaratmak
•
Performansın geliştirilmesi için yönetici ve çalışanlarla ortak çaba
harcamak
•
Çalışanların başarılarını tanımlamak ve ödüllendirmek
•
Örgütün ve çalışanların güçlü ve zayıf yönlerini tanımlamak
•
Geribildirimle çalışanları desteklemek ve motivasyonlarını arttırmak
•
Eğitim geliştirme ve kariyer planlama için yönetime gerekli bilgiyi
sağlamak
1.4.3. Kamu Performans Yönetim Süreci
Performans yönetim süreci, planlama, örgütleme, yürütme, mali yönetim,
koordinasyon ve denetim gibi yönetimin tüm işlev alanlarında söz konusu
olabilmekte ve başlıca üç ana bileşenden oluşmaktadır. Bunlar esas itibariyle amaç
ve kriterlerinin belirlendiği performans geliştirme ve planlama; çalışanların
verimlilik ve başarı düzeylerinin önceden belirlenen standartlar doğrultusunda
gözden geçirildiği ve ölçüldüğü performans değerleme ve önceden belirlenen hedef
ve amaçlar doğrultusunda geliştirilen performans ölçüm araçları ile temel süreçlerin
işleyişlerinin kontrol edilerek planlanan ve gerçekleşen başarı düzeyleri arasındaki
sapmaların ortaya çıkarıldığı performans denetimi aşamalarından oluşmaktadır.51
Kamu performans yönetimi açısından ele alındığında yönetim sürecinin aynı
aşamalardan ibaret olduğu görülmektedir. Bu sürecin performans ölçütlerinin ve
göstergelerinin belirlenmesinde, kamu yönetimine özgü olarak ekonomiklik,
verimlilik ve etkinlik ölçütleri temel alınır. Bu ölçütler performansın belirlenmesinde
51
Ulvi Saran, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Kalite Odaklı BİR Yaklaşım, Atlas
Yayınları, Ankara 2004, s. 191
21
temel ölçütler olmakla birlikte, kamu yönetimi ilke ve esasları açısından
bakıldığında, kamu yönetimine özgü başka ölçütlere de ihtiyaç duyulmaktadır.52
Bir kurum veya kuruluşta performans yönetim sürecinde üç temel soru
cevaplanmaya çalışılmaktadır.
•
Nerdeyiz
•
Nerede olabilirdik veya daha ne kadar iyi olabilirdik
•
Nerede olmalıyız
Bu soruların yanıtlarını bulabilmek için kurum veya kuruluşun mevcut
durumunun saptanması, planlananla şimdiki durumun kıyaslanması ve geleceğe
ilişkin
kararların
alınması
gerekmektedir.
Bunların
gerçekleşebilmesi
için
yöneticilerin bazı performans göstergelerine ihtiyaç vardır. Böylece, kurum veya
kuruluşun önem verdiği alanlara yönelik olarak hazırlanacak göstergeler aracılığı ile
performans ölçümü yapılarak belirtilen sorular cevaplanmaya çalışılacaktır.53
Kamu kurumları genellikle gösterdikleri performans doğrultusunda değil de
bütçede konulan ödenekler bağlamında maddi kaynaklarını elde ederler ve harcarlar.
Performans ile bütçeden ayrılan kaynaklar arasında doğrudan bağlantı yeterince
kurulamamıştır. Bununla ilgili yürütülen performansa dayalı bütçeleme çalışmaları
halen ülkemizde de devam etmesine rağmen tam anlamıyla yaygın bir uygulamadan
bahsetmek mümkün gözükmemektedir.54
Literatürde performans yönetiminin olumsuz yönlerine değinen yazarlar
bulunsa da performansı kontrol ve cezalandırma aracı olarak değil de bir gelişim ve
hesap verme mekanizması olarak görenler çoğunlukta bulunmaktadır. Nitekim
performansın bireysel yaratıcılığı teşvik eden ve çalışanları yetki sahibi kılan bir
anlayışla uygulamaya geçirilmesini öngörmektedir. Bütün bunlarla birlikte kamu
örgütlerinde performans hizmetlere eşit ulaşım, adalet ve demokratik değerler gibi
52
53
54
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi: Vali ve Kaymakamlar Performans Ölçümü
Araştırması, a.g.m., s.65
Özer Köseoğlu, s.23?
Asım Balcı , a.g.m., s. 6
22
bir takım özel kriterleri de içermesi gerekmektedir. Kamu yararı doğrultusunda
hazırlanacak performans kriterleri tüm paydaşların ihtiyaç ve beklentilerini
karşılayacak doğrultuda hazırlanarak vergi ödeyicilerin paralarının nerelerde ve nasıl
kullanıldığının ortaya konmasına yardımcı olabilir. Bu nedenle performans yönetimi
kendi
başına
bir
amaç
olarak
düşünülmemeli
bilakis,
kamu
yararını
gerçekleştirmenin ve örgütsel amaçlara ulaşmanın bir aracı olarak görülmelidir.55
1.4.4. Kamu Performans Yönetimi Çeşitleri
1.4.4.1. Kurumsal Performans
Performans yönetimi denince akla öncelikle, insan kaynakları yönetim
sisteminin bir alt sistemi olan bireysel performans değerlendirme süreci gelse de,
kurumsal performans yönetimi, kurumun stratejik bir planlama yaparak önceliklerini
belirlemesi ve bu öncelikleri üst yönetimden alt birimlere ve insan kaynağına kadar
yayması ve istenen sonuçlara ulaşılması sürecidir.56
1.4.4.2. Takım Performansı
Takım performansı, takımın kendisini oluşturan bireylerden farklı olarak
performansının yönetilmesidir. Çünkü takım farklı beklentileri, farklı alt yapıları ve
farklı uzmanlıkları olabilen birden çok insan kaynağının, belli bir amacı
gerçekleştirmek üzere bir çalışma biriminde bütünleşmeleri sonucu ortaya çıkan yeni
bir oluşumdur.57
Takım bir amacı gerçekleştirmek, bir projeyi yerine getirmek için
kurulduğuna göre projede bu hedefe ulaşılması, süresi içinde ve belirtilen bütçe ile
bitirilmesi performansın gerçekleştiğini gösteren unsurlardır.58
55
56
57
58
Asım Balcı, a.g.m.,s.6
Kamil Ufuk Bilgin, “Kamuda Ölçülebilir Denetime Hazırlık Performans Yönetimi”,a.g.m., s.79
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi: Vali ve Kaymakamlar Performans Ölçümü
Araştırması,a.g.m., s.68
Hasan Hüseyin Çevik, Turgut Göksu,a.g.e., s.19
23
1.4.4.3. Bireysel Performans
Bireysel performans, kamu performans yönetimine yönelik ele alınması
gereken bir başka performans çeşididir. Objektif bir bireysel performans yönetimi,
gerek kamu kurum ve kuruluşlarının yönetiminin performans hedeflerini ve
standartlarını belirleme ve yönetsel başarı açısından, gerekse insan kaynağının
motivasyonuna ilişkin alınması gereken yönetsel kararlar ve önlemler açısından
büyük bir öneme sahiptir. Performans yönetiminin, örgütün diğer kaynaklarının
performansını
arttırmak
ve
ölçmekten
çok,
örgütün
insan
kaynaklarının
performansını yönetmek anlamında bir tanımını yapmak gerekir.59
İnsan
kaynakları
yönetimi
açısından
performans
yönetimi
ise;
“Gerçekleştirilmesi gerekli örgütsel amaçlara ve bu bağlamda insan kaynağının
ortaya koyması gereken performansa ilişkin ortak bir anlayışın örgütte yerleştirilmesi
ve insan kaynağının bu amaçlara ulaşmak için gösterilen ortak çabalara çalışmaları
ile yapacağı katkının derecesini arttırıcı biçimde yöneltilmesi, değerlendirilmesi,
ücretlendirilmesi,
ödüllendirilmesi
ya
da
geliştirilmesi
süreci”
olarak
tanımlanabilir.60
1.4.5. Kamu Performans Yönetiminin Yararları
Kamu performans yönetiminin en önemli faydası bireysel performans
değerlendirmesinde ortaya çıkmaktadır. Objektif bir değerlendirme kurabilen kamu
kurum
ve
kuruluşlarında
insan
kaynaklarının
zayıf
ve
güçlü
yanları
belirlenebilmekte; bu konuda onların başarılarını geliştirici önlemler alınabilmekte
ve aynı zamanda çalışanların başarı dereceleri hakkında değerlendirmeleri öğrenerek,
performanslarını geliştirme yönünde çaba sarf etmeleri mümkün olabilmektedir.61
59
60
61
Kamil Ufuk Bilgin, “Kamuda Ölçülebilir Denetime Hazırlık Performans Yönetimi”,a.g.m., s.81
Kamil Ufuk Bilgin, Kamuda Ölçülebilir Denetime Hazırlık Performans Yönetimi”,a.g.m., s.81
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve Yükümlülüklerinin Performansa
Etkisi, a.g.e., s. 47
24
Kamu performans yönetimi ile ulaşılmak istenen amaçların gerçekleştirilmesi
durumunda ise; etkili bir performans yönetim sisteminin kamu kurum ve
kuruluşlarına sağlayacağı genel yararlar ise şu şekilde sıralanabilir;62
•
Yönetimin iş ve sonuçları üzerindeki denetimini artırır.
•
Yönetimin sorunları erken belirleme ve önlem alma yeteneğini artırır.
•
Çalışanların hedefleri ile örgütsel hedefler arasında bağlantılar kurarak,
katkıda bulunmuş olma motivasyonu yaratır.
•
Yönetimin sonuçlarla ilgili beklentilerinin açıklıkla anlaşılmasını
sağlayarak iletişimi geliştirir.
•
Performans standartlara uygun davranmamayı objektif ve ölçülebilir
şekilde tanımlayarak, iyileştirici ya da disiplin sağlayıcı eylemleri destekler.
•
Geribildirimin çalışanlara yönetimin sübjektif kriterlerine göre değil, daha
objektif verilebilmesini sağlayan bir sistem yaratır
•
Yönetimin
ücretlerle
ve
yükseltmelerle
ilgili
kararlarını
alırken
kullanacağı objektif kriterler sağlar.
•
Her çalışan için performans kayıtlarının merkezcil bir şekilde ve
genellikle insan kaynakları yönetim biriminde tutulmasını sağlar.
1.4.6. Kamuda Performans Yönetimi Uygulanmasında Karşılaşılan
Güçlükler
Performans yönetiminin kamuda uygulanmasının, özel sektör kuruluşlarına
kıyasla önemli güçlükleri vardır. Bunları aşağıdaki şekilde özetlemek mümkündür;63
62
63
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve Yükümlülüklerinin Performansa
Etkisi, a.g.e.,s. 48
Ahmet Tapan, Yeni Kamu İşletimi ve Performans Yönetimi, Türk İdare Dergisi, Yıl: 80, Eylül:
2008, Sayı: 460, http://ahmetapan.blogcu.com/yeni-kamu-isletimi-ve-performans-
yonetimi-3/4670637, 10/03/2010
25
•
Kamu kuruluşlarının amaçları çok geniş ve belirsizdir
•
Kamu sektörünün temel ilgi odağı halktır
•
Kamu
kuruluşlarının
sorumluluk
kapsamı,
paydaşları
(hizmet
kullanıcıları, iş görenleri, vergi mükellefleri, seçmenler, hükümet) farklıdır ve bunlar
farklı etkilere sahiptir. Yani kamu kuruluşları çok sayıda farklı grubun farklı
beklentilerine yanıt vermek zorundadır.
•
Kamu kuruluşlarının hissedarları yoktur.
•
Kamu kuruluşları, hizmetlerini önceden planlanmış stratejilere göre sunar
ve bu hizmetlerin toplumsal olma özelliği vardır
•
Kamu kuruluşları, merkezi olarak vergilendirmelerle finanse edilmekte ve
küresel olmaktan çok, bölgesel ve ulusal faaliyetlere odaklanmaktadır.
•
Özel sektör finansal ölçülere odaklanırken , kamu kuruluşları örgütsel
misyonlarını gerçekleştirmek için finansal sorumluluk ile paydaşlara müşterilere
hizmet sunumu arasında denge sağlamaya odaklanır. Buna göre finansal amaç kamu
kuruluşlarının sorumluluk alanlarından sadece birdir, ana amaç değildir. Kardan daha
çok bütçeye odaklanırlar. Kamu kuruluşlarının bütçesinin sınırlı olması nedeniyle de
bu kuruluşlarda geliştirilen standartları vatandaşlara sunulan hizmetin etkinliğini tam
olarak
tanımlamayan
finansal
perspektif
yerine
müşteri
perspektiflerine
odaklanmaktadır.
•
Özel sektörde çalışanları, stratejik amaçlara ve ölçülere yönlendirmek için
performansa dayalı ücret sistemi kullanılır. Kamu kuruluşlarında ise henüz böyle bir
sistem genellenememiştir.
26
İKİNCİ BÖLÜM
PERFORMANS DENETİMİ
2. PERFORMANS DENETİMİ
2.1. Geleneksel Denetim Anlayışı
Geleneksel kamu yönetimi anlayışında “denetim” ağırlıklı bir yere sahiptir.
Yasa ve rasyonalite üzerine inşa edilen geleneksel Weberyen yönetim anlayışında
kapsamlı yasal düzenlemelerin birincil amacı, örgüt üyelerini “kontrol” altında
tutmaktır. Kontrol ya da denetim hiyerarşi ile yakından ilişkilidir. Bürokraside
uygulanan hukuki kontrol, kaynağını hiyerarşik güçten alır64.
Geleneksel kamu yönetimini şekillendiren merkeziyetçi hiyerarşik yapılanma,
denetimin üstten aşağıya doğru ve sıkı bir şekilde yapılmasına yol açmıştır. İş
bölümü ve uzmanlaşmayla parçalanan işleri hiyerarşi zinciriyle birbirine bağlamayı
ve iş bölümü ile eş güdümü dengelemeyi hedefleyen geleneksel anlayış hiçbir işin ve
görevin denetimsiz bırakılmamasını hedeflemiştir. Geleneksel yönetim süreç odaklı
olup, denetimin de süreç odaklı olmasını ve faaliyetlerin mevzuata uygunluk
bakımından denetlenmesini öngörür. Çalışanları denetim altında tutabilmek,
süreçlerin ayrıntılı bir şekilde düzenlenmesine ve iş süreçlerinin önemli hale
gelmesine yol açmıştır. Mevzuat ağırlıklı aşırı kontrolle yüz yüze gelen kamu
çalışanları, anlamlı olup olmadığına bakmaksızın işleri kitabına uygun hale
getirmeye çalışmışlardır.65
Bu bağlamda, kamuda geleneksel denetimin görevinin düzenlilik ya da
mevzuata uygunluk denetimden türeyen onaylama ya da tasdik olup, devlet gelir ve
giderlerinin doğruluğunu periyodik ve ayrıntılı kontrol ederek mali sorumluluğun
gerçekleşmesine yardımcı olmak olduğu söylenebilir. Burada doğruluk, kaydedilen
64
65
Hamza Al, “Kamu Kesiminde Yeni Denetim Yaklaşımları: Süreç Odaklı Denetimden Sonuç
Odaklı Denetime Geçiş”, Amme İdaresi Dergisi C: 40, S:4 Aralık 2007, s.46
Hamza Al, a.g.m., s.47
27
işlemlerin doğru olarak hesaplanmasını, yasallık, işlemlerin yasalara uygunluğunu,
düzenlilik ise işlemlerin yasa ve muhasebe kurallarına uygun biçimde düzenli
kaydedilmesini ifade etmektedir66
2.2. Performans Denetimi Kavramı ve Kapsamı
Günümüzde dünyada birçok devlet, sürekli artan etkin hizmet taleplerini kıt
kaynaklarla karşılamak ve sürekli artan hesap verme taleplerine cevap vermek
durumundadırlar. Sonuç odaklı ya da performans esaslı bir yönetim, bu talepleri
karşılamanın en etkili yolu olarak görülmektedir. Kamu kesimindeki sorunların
önemli bir bölümü bireysel ve örgütsel performans yetersizliğine bağlanmakta ve
kamu kesiminde performansı arttırmanın yolları aranmaktadır. Maliyetleri azaltmak
ve tasarruf bilincini yaygınlaştırmak; kamu hizmetlerinin daha verimli yürütülmesi
için personele gerekli bilgi donanımını sağlamak, hedefler ve performans ölçütlerini
açık ve net bir şekilde ortaya koymak ve performans sonuçlarını ölçmek için yeni
birimler ve yeni politikalar oluşturulmaktadır.67
Performans denetimi, kaynakların verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri
açısından yönetilip yönetilmediğini ve mali sorumluluğun gereklerinin makul ölçüde
karşılanıp
karşılanmadığını
görmek
için
bir
kurumun
faaliyetlerinin
değerlendirilmesidir. 68
Performans denetimini ifade etmek için literatürde, paranın karşılığı denetimi,
etkinlik denetimi ve program denetimi, verimlilik denetimi, yönetim denetimi
faaliyet denetimi ve program değerlendirmesi gibi çeşitli kavramların kullanıldığı
görülmektedir.69
Amerikan Devlet Denetim Standartlarına göre performans denetimi; Bir
hükümet kurumu, programı, faaliyeti veya fonksiyonunun performansının bağımsız
bir değerlendirmesini yapmak, kamusal hesap verme sorumluluğunu geliştirmek ve
66
67
68
69
Derya Kubalı, “Performans Denetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 32 Sayı: 1, Mart 1999, s.34
Hamza Al,a.g.m., s.50
Birol Ekici, Performans Denetimi ve İl Yönetiminde Uygulanabilirliği TİD. LXXIV 436 Eylül
2002 s.136
Atilla İnan, “Etkenlik Denetimini Sayıştay’da Gerçekleştirebilme Koşulları”, Amme İdaresi
Dergisi Cilt: XVII Sayı: 4 s. 94
28
taraflar tarafından alınan kararları kolaylaştırmada bilgi sağlamak için objektif ve
sistematik kanıt incelemesidir.70
INTOSAI Denetim Standartlarına71 göre; denetlenen kurumun görevlerini
yerine getirirken kullandığı kaynakların verimli, etkin, tutumlu bir biçimde kullanılıp
kullanılmadığının tespiti, değerlendirilmesi amacıyla gerçekleştirilen performans
denetimi;
•
İdari faaliyetlerin tutumluluğunun sağlıklı idari prensip ve uygulamalar
ile yönetim politikalarına göre denetlenmesi,
•
İnsan, mali ve diğer kaynakların kullanımındaki verimliliğin, bilgi
sistemleri, performans ölçüleri ve gözetim düzenlemeleri ve denetlenen kurumlarca
belirlenen eksiklikleri gidermek için izlenen yöntemlerin incelenmesi de dahil olmak
üzere denetlenmesi,
•
Denetlenen kuruluşların hedeflerine ulaşma yönündeki performanslarının
etkinliğinin ve kurum faaliyetlerinin yarattığı gerçek etkinin amaçlanan etkiyle
kıyaslanmak suretiyle denetlenmesini kapsar.
Kamu idarelerinde temel olarak mali denetim ve uygunluk denetimleri
yapılmaktadır. Mali denetim ve uygunluk denetimine, düzenlilik denetimi de
denilebilir. Mali denetim, bir kurumun mali kayıtlarının ve mali tablolarının
güvenirliliği ve doğruluğunun incelenmesi, uygunluk denetimi ise, kurumların görev
ve sorumluluklarını yerine getirirken yaptığı işlemlerin kanunlara ve diğer mevzuata
uygunluğunun denetlenmesi olarak açıklanabilir. Performans denetimi ise, pek çok
açıdan mali denetimden farklılık göstermektedir. Performans denetimi mali
denetimin aksine önceden belirlenmiş kurallara tabi değildir. Mali denetimde göreli
olarak değişmez standartlar uygulanmakta iken performans denetiminde denetim
70
71
Tolga Demirbaş, Sayıştaylar Tarafından Gerçekleştirilen Performans Denetimleri ve Türk
Sayıştay’ı Uygulaması, T.C. Sayıştay, Nisan 2001, s. 62
INTOSAI Denetim Standartları, s.9-10
29
konusunun, amacının, yöntemlerinin ve bakış açısının seçiminde daha fazla esneklik
söz konusudur.72
Performans yönetim sürecinin en önemli bölümlerinden biri olan denetim,
geribildirim işlevlerinin çalıştırılarak, verimlilik artışı, büyüme, uygun yapılanma
gibi performanstan beklenenlerin gerçekleştirilmesini sağlamaya çalışır. Bu süreçte
faaliyetler kontrol edilerek sistem dinamik bir denge içinde tutulmaya çalışılır.
Gerekli olduğunda hedeflerde ve stratejilerde düzeltme yapabilmesini sağlayacak
bilgileri yönetime sunar.73
Performans
denetiminin
kapsamının,
faaliyet
alanının geniş
olması
performans denetiminin bu niteliği ile düzenlilik denetimlerinden yahut mali
denetimden farklı olduğunu göstermektedir. Performans denetimi bir kurumun tüm
faaliyetlerine yönelik olarak yapılabileceği gibi, muayyen program, faaliyet, proje
veya konuya yönelik olarak da ifa edilebilir. Burada belirleyici olan denetimin amacı
ve yapılan denetim planlamasıdır. Ayrıca, denetimi yapan kurumun, denetçinin
fonksiyon ve görevi de denetimin kapsamının belirlenmesinde etkilidir. Performans
denetimi, kapsamının, faaliyet alanının genişliği ile karakterize edilen bir denetim
türü olmakla birlikte, bu husus, bir kurumun bütün faaliyetlerinin, kontrollerin,
sistemlerinin ve programlarının tek tek incelenmesi manasına gelmemektedir.
Maliyet etkinliğinin sağlanması için denetim, belli bir zaman dilimi içinde seçici ve
kısım kısım olarak yürütülebilir. Denetim kaynaklarının denetimi yapan kurumun
misyon, görev ve fonksiyonlarına uygun bir şekilde ve etkin olarak kullanımının
sağlanması bakımından, denetim görevinin kapsam ve sınırının tayin edilmesi önemli
bir husus olarak ortaya çıkmaktadır. Performans denetimi yapan kurum ve
denetçilerin görev ve yetkisini düzenleyen kanuni düzenlemelerde görevin kapsam
ve sınırı belirlenir. Yine, denetlenen kurumun, programın, projenin yapısı ve özelliği
de denetimin kapsam ve sınırının tespitinde göz önünde bulundurulur. Siyasi
nitelikteki
kararlar,
politikalar
performans
denetiminin
faaliyet
alanına
girmemektedir. Performans denetimi politik düşünceler ışığında başlatılmış olan
72
73
Ebru Yenice, Performans Denetimi ve Türkiye Uygulaması, Kamu Mali Yönetiminde Stratejik
Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, Ankara Kasım 2006 s. 148
M. Akif Özer, a.g.m.,s.20
30
proje veya programların politik yönü yerine, yalnızca bu proje veya programın
uygulanışından başlayarak, faaliyetin verimlilik, etkinlik ve tutumluluğunu
değerlendirmeye yönelik olarak yapılan çalışmaları incelemektedir. Bununla birlikte,
çoğu zaman politik sınır ile yönetimin başladığı yeri tespit etmek güçtür. Performans
denetimlerinde yasama organı veya hükümetler tarafından oluşturulan geniş politika
konularının sorgulanmamasına karşın, idareler tarafından formüle edilen politikalar
inceleme kapsamına alınır ve değerlendirilir.74
2.3. Performans Denetiminin Yapılmasını Gerektiren Nedenler
20.yy devletin ekonomiye ve toplumsal hayatın birçok alanına müdahale
etme gerekliliğinin ortaya çıktığı bir yüzyıl olmuştur. Bu yüzden tam istihdam, gelir
dağılımı adaletinin sağlanması, ekonomik istikrar, kalkınma, büyüme ve refah
düzeyinin artırılması gibi amaçlar artık kamu kesiminin görevleri içerisinde
düşünülmeye başlanılmış, devlet yapısında sosyal devlet anlayışı gelişmeye
başlamıştır. Bütün bu hedeflere ulaşma görevi ve sosyal devlet anlayışı devletleri
ellerindeki kıt kaynakları kullanma konusunda daha dikkatli olmaya itmiştir.
Kaynakları daha etkin kullanmak, daha az maliyet ve kaynak kullanımıyla daha fazla
üretim yapmak zorunlu hale gelmiştir. Bunu sağlamanın yolunun da performans
yönetimi ve denetiminden geçtiğinin yaygın bir görüş haline gelmesi ve ülkelerde
zamanla gelişen demokrasi anlayışının, kamu kaynaklarını yönetenlerin hesap verme
sorumluluğunun daha da belirginleşmesine neden olması performans denetimine
ihtiyacı belirgin kılmıştır. Performans denetiminin gelecekle ilgili bilgi verebilme
özelliği sayesinde karar alma sürecinde yardımcı bir unsur olması ve performans
denetiminin başta kamuoyuna olmak üzere karar alma birimlerine, yöneticilerin
başarı ya da başarısızlıkları hakkında bilgi verebilmesi de bu geçiş sürecini
hızlandırmıştır. 75
Devletin kamu düzenini sağlama fonksiyonu dışında sosyal-ekonomik
gelişimde aktif rol oynamaya başlaması, kamu gelir ve giderlerinin artışına yol
açarak daha rasyonel karar mekanizmalarının oluşturulması ihtiyacını arttırmıştır.
74
75
Yasin Demir ve Onur Partal, a.g.k., s.8
http://application2.ibb.gov.tr/maliyonetim/raporlar/malihizmetler/PerformansDenetimi.pdf
http://www.bayindirlik.gov.tr/turkce/birimbaslik.php?Birim=1&ID=44, 21/01/2010
31
Hükümet faaliyetlerinin hacmi genişledikçe, harcanan paralardan tam bir verim
alınması talebi ortaya çıkmıştır. Demokratik kurumların yerleşmesiyle halkın
savurganlık ve kötü kullanıma karşı duyarlılığı artarak, kamu kaynaklarını
kullananlardan hesap sorma bilinci de artmıştır. Devlet fonksiyonlarının artışı ve
çeşitlenmesi dolayısıyla uygunluk denetiminden performans denetimine geçişte etkili
olan faktörler;76
•
Hükümet faaliyetlerinin kapsamındaki artış,
•
Kaynakların rasyonel dağılımı ihtiyacı,
•
Demokratik kurumların gelişimi ile kamuda hesap verme sorumluluğu
bilincinin yerleşmesi,
•
Bilgi teknolojisindeki hızlı gelişim
olarak özetlenebilir.
2.4. Performans Denetiminin Amaçları
Performans denetiminin ilk amacı, performans hesap verme sorumluluğunu
geliştirmektir.
Parlamento/siyasiler/bakanlar
ile
kurumların
yöneticileri/
atanmışlar/bürokratlar arasında bir hesap verme ilişkisi bulunmaktadır. Bazı
ülkelerde bu hesap verme sorumluluğu performans sözleşmesiyle düzenlenmektedir.
Performans denetimleri ile kurumların, yöneticilerin kaynak kullanımına ilişkin
uygulamaları incelenir, değerlendirilir ve sonuçta yetkili mercilere raporlanır.
Böylece hesap verme sorumluluğunun geliştirilmesine katkı yapılır.77
Sayıştayların yaptıkları performans denetimleri hem yürütmenin yasamaya
hem de devlet dairelerinin yürütme organına (hükümete) olan performans hesap
verme sorumluluğunun ilerletilmesine yardımcı olur. Hükümetler devlet dairelerini
yönetirken daire yöneticilerine kaynak kullanma yetkisi devretmektedirler. Bunun
76
77
Derya Kubalı, a.g.m., s.35
Ekrem Candan, Türk Bütçe Sisteminde Performans Denetimi, Ankara: 2007, s. 65
32
karşılığında yöneticiler ve devlet daireleri bu kaynak ve yetkileri en etkin, verimli ve
tutumlu kullanmak açısından hükümete karşı sorumlu olmaktadırlar.78
Hesap verme sorumluluğu ilişkisine, performans hedeflerinin başarılmasında
yöneticileri ve çalışanları motive edici teşvikler de dahildir. İyi performans
karşılığında onaylanma (örneğin ödül, prim vb.) veya yetersiz performans
karşılığında cezalandırma ile karşı karşıya olma performans hedeflerine ulaşmayı
teşvik eder. Bir devlet dairesinin performansını raporlaması da doğrudan kişisel
performans üzerinde etkisi olmasa da ileri performans için bir teşvik unsurudur.
Dolayısıyla hesap verme sorumluluğu ilişkisinde, birimlerin performans ölçüm
sistemleri aracılığıyla elde ettikleri performans bilgileri de düzenli olarak yürütme
organına raporlanarak verimlilik, etkinlik ve tutumluluk hakkında bilgi verilir.79
Performans
denetiminin
ikinci
amacı
performansın
geliştirilmesini
sağlamaktır. Performans denetimleri ile elde edilen bilgiler daha ileri düzeyde
performans için teşvik edici bir unsur ve göstergedir. Performans denetimi ile
performansa ilişkin temel sorunlar, düşük performansın nedenleri gibi unsurlar
üzerinde durulur ve performansın geliştirilmesi amaçlanarak denetlenen kuruma ve
yetkili mercilere tavsiyelerde bulunulur.80
Performans denetiminin bir diğer amacı da, yasama organına, yöneticilere
kamuoyuna, topluma, yetkili mercilere ve ilgililere bağımsız, objektif bir yaklaşımla
bilgi sağlamaktır. Bu doğrultuda, elde edilen performans bilgileri ile idarelerde
kararların performansa dayalı olarak alınması ve yönetimin karar süreçlerinin
geliştirilmesi sağlanır.81
Verimlilik, etkinlik ve tutumluluğa ulaşmak için yapılan çalışmaları
geliştirmek ve denetlenen kurumlara bu anlamda yardımcı olmak, denetlenen
kurumlara
tasarruf,
yönetim
ve
organizasyon
süreçlerini
geliştirmek
ve
güçlendirmek, amaçlarına ve hedeflerine maliyet etkinliğini sağlayacak şekilde
78
79
80
81
Tolga Demirbaş, a.g.e.,, s.68
Tolga Demirbaş, a.g.m., s.69
Ekrem Candan, a.g.e. s.65
Ekrem Candan a.g.e. s.66
33
ulaşmak için geliştirebilecekleri yöntemleri göstererek veya bu yöntemlere dikkat
çekerek, kurumların verimlilik, etkinlik ve tutumluluğunu artırmaya çalışmak,
performans denetiminin amaç ve işlevlerindendir.82
Performans denetiminin uygulanmasının amaçları aşağıda belirtilen hususlar
ile özetlenebilir83
•
Kamusal kaynak kullanımı yönetim biçimlerinin gelişimini sağlamak.
•
Kamuda mevcut ve olası savurganlıkları ve verimsizlikleri ortadan
kaldıracak seçenekleri ortaya koymak.
•
Kamu yöneticilerinin ve uygulamalarının standartlarını yükselterek
kalitelerini arttırmak.
•
Kamu yönetiminde verimliği, tutumluluğu ve etkinliği hakim kılmak.
•
Karar alma birimlerince oluşturulan program amaçlarına en iyi şekilde
ulaşmak ve bu programların performans kriterleri çerçevesinde değerlendirilmesini
sağlamak.
•
Yürütmenin toplum refahı açısından daha iyi sonuçlar doğuracak kurallar
koymasına, düzenlemeler yapmasına ve uygulamalar içine girmesine yardımcı
olmak.
•
Kurumların amaçlarına uyum sağlamayan unsurların tespitinin sağlanarak
bu konularda alınacak kararlara ışık tutmak.
•
Denetimi yürütecek denetçilere bağımsızlık çerçevesinde hareket imkanı
vermek.
•
Yasamanın kontrol ve gözetim görevlerine yardımcı olmak
82
Performans Denetimi Özet El Kitabı, Sayıştay 135. Kuruluş Yıldönümü Yayınları, Çeviri Dizisi
Yayın No: 11 Ankara, 1997 s.6
83
http://www.bayindirlik.gov.tr/turkce/birimbaslik.php?Birim=1&ID=44, 21/01/2010
34
•
İdari ve mali konularda reformların gerçekleştirilmesi yolunda kolaylık
sağlamak.
2.5. Performans Denetimi Yaklaşımı
Denetim yaklaşımı, önceden belirlenen denetim hedeflerine ulaşmak için
denetimin nasıl yürütüleceğini gösterir. Yaklaşım, denetlenen kurumun niteliği ve
hedefleri göz önünde tutularak belirlenir. Performans denetiminde genellikle işlem
kaynaklı yaklaşım (süreç analizi) ve sonuç kaynaklı yaklaşım (sonuç analizi) olmak
üzere iki yaklaşım izlenmektedir.
İşlem kaynaklı yaklaşım; bir kurumun, programın veya faaliyetin ilgi
işlevlerinin sonuçlar üzerinde etkide bulunan güçlü ve zayıf yönlerini belirlemek için
ilgili yönetim uygulamalarını inceleyerek işe başlar. Bu yaklaşımda, bir örgütün
sistemleri, prosedürler ve iç kontrolleri üzerinde odaklaşarak işlemler ve süreçler
incelenir. Benzer kuruluşlarla karşılaştırmalar, sistem modelleri ve kurumsal
politikalar, rehberler başvurulan kaynaklardır.84
Sonuç kaynaklı yaklaşım ise, işlem kaynaklı yaklaşıma karşıt bir şekilde
işlemektedir. Bu yöntemi kullanırken, denetçi program çıktıları ve sonuçları ile ilgili
sorular üzerinde durur. İncelemeye sonuçların ölçümü ile başlanır ve sonuçlar
önceden tespit edilen kriterlerle karşılaştırılır. Tahmini ve planlanan sonuçlar,
çıktıların birim maliyeti, kalitesi ve zamanında yerine getirilmesi değerlendirilir.
Nedenler ve etkileri üzerine analizler yürütülür. Denetçi yetki olmaksızın sağlanan
mal ve hizmetler, onaylanan kalite ve nicelik standartlarının karşılanmaması,
şartnamelere uymayan teçhizat, maliyet tavanlarını aşan sermaye değerleri,
iyileştirme maliyetlerine bakılmadan sağlanan hizmetler, bitiş tarihlerine uyulmadan
inşa edilen binalar gibi çıktılardaki ve program dağılımındaki sorunları ortaya
çıkarmaya çalışır. Bu yaklaşım, stratejik hedeflerin niceliksel olarak ifade edildiği
84
Derya Kubalı, Performans Denetimi, Kavram İlkeleri, Metodolojisi ve Uygulamaları,
Yayınlanmış Tez, Ankara 1998, s. TODAİE, s. 42-43
35
alanlarda benimsenen bir yaklaşımdır. Bu nedenle sağlık, eğitim gibi sosyal
programlarda sonuçların ölçümü güç olmaktadır85
2.6 Geleneksel (Düzenlilik) Denetim ve Performans Denetiminin
Karşılaştırılması
Bu iki denetim arasındaki faklılıklar şu şekilde sıralanabilir;86
•
Geleneksel denetim,
sadece mali bilgileri kullanarak mali durum
hakkında ve kurallara, mevzuata uygunluk açısından bilgi verirken, performans
denetimi, mali bilgiler kadar mali olmayan bilgileri de kullanarak, kaynak
kullanımının iktisadiliğini, etkinliğini ve etkililiğinin değerlendirir.
•
Geleneksel denetim,
işlemler üzerinde durur, hataların eksiklikleri,
sahtecilik, yolsuzluk ve usulsüzlükleri, harcamaların usulüne uygun yapılıp
yapılmadığını bildirir. Performans denetimi, herhangi bir hata eksiklik ya da
sahtecilik durumunun varlığı üzerinde durmakla birlikte, bir organizasyon, program
ya da projenin genel performansı hakkında rapor verir.
•
Geleneksel denetim,
kamu idarelerinin hizmet verdikleri yararlanıcı
kitlenin beklentilerini tatmin edip etmediği, hizmetlerin kalitesi konusunda
değerlendirme yapmaz. Performans denetimi, kamu idarelerinin hizmet verdikleri
kitlelerin beklentilerini tatmin edip etmediğini, hizmetlerin niteliğini değerlendirir ve
önerilerde bulunur.
•
Geleneksel denetim, kamu idarelerinin iktisadilik, etkinlik ve etkililik
açısından daha iyi bir seviyeye taşınması açısından herhangi bir öneride bulunmaz
ancak, performans denetiminde bu öneriler mevcuttur.
Bu farklılıklara ek olarak; aşağıdaki kriterlerin eklenmesi de iki kavramın
daha iyi anlaşılabilmesi için açıklayıcı olacaktır.87
85
86
87
Derya Kubalı, a.g.e.,s. 43
Ekrem Candan, a.g.e., s. 73
Hüseyin Özer, “Performans Denetimi”, Sayıştay Dergisi, Sayı: 7, Ocak- Mart 1992, s. 31-32
36
•
Geleneksel (Düzenlilik) denetim, işlemler bittikten sonra onlar üzerinde
yapılan denetimdir. Performans denetimi ise geleceğe yöneliktir. Geçmişi ve şu
andaki durumu gelecekteki projeler açısından inceler.
•
Geleneksel (Düzenlilik) denetimde alışılmış mesleki kurallar ve denetim
teknikleri kullanılırken, performans denetimi için uzmanlık bilgisi gerekmektedir.
•
Geleneksel denetim, sadece düşünceleri açıkladığından statiktir. Ancak
performans denetimi sistemler, işlemler ve usullerin geliştirilmesi için genel
yorumlarda bulunduğundan dinamiktir.
2.7. Performans Denetiminin Faaliyet Alanı ve Sınırı
Performans denetimi açısından faaliyet alanının genişliği belirgin bir
özelliktir. Ancak bu bir kurumun tüm faaliyetlerinin, iç kontrol sistemlerinin ve
programlarının tek tek inceleneceği anlamına gelmez. Denetim, maliyet/fayda
analizleri kullanılarak, önceden titizlikle seçilen konu üzerinde kısım kısım
yürütülebilir. Performans denetiminin faaliyeti alanı, bu denetimin tanımı yapılırken
de belirtildiği gibi, kaynak kullanan bir kuruluş olabileceği gibi, kuruluşun bir
programı veya faaliyeti ya da bir projesi olabilmektedir. Bu alan denetleyen kurumun
üstlendiği misyonu ve özel koşullanınca belirlenir veya bunlara bağlıdır.88
Performans denetimi faaliyeti sırasında denetleyen kurumların karşılaştıkları
bazı sınırlamalar bulunmaktadır. Denetim alanının belirlenmesi ve kapsamının
sınırlarını çizmekteki güçlüğün yanında, bazı ülkelerde performans denetimi
yapmaya izin veren açık bir yasal yetkinin bulunmaması nedeniyle denetim için
gerekli bilgilere ulaşmada karşılaşılan engeller bu sınırlamaların en önemlileridir.
Ayrıca denetim tekniklerinde, denetlenen alan hakkında bilgilenmede, kriter
tespitinde, kalifiye personel ve kaynak bulmada, denetlenen kurumların performans
denetimi alanındaki kavram ve tanımların anlaşılmasında çeşitli güçlüklerle
karşılaşılmaktadır. Performans denetimi faaliyet alanına girmeyen bir diğer önemli
88
Hüseyin Özer, Kamu Kesiminde Performans Denetimi ve Türkiye Açısından Değerlendirilmesi,
T.C. Sayıştay 135. Kuruluş Yıldönümü Yayınları, s. 70
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/yayinicerik/135.k4kamper.pdf , 01/02/2010
37
konu ise siyasi ve politik nitelikteki karar ve uygulamalardır. Performans denetimi
politik düşünceler ışığında başlatılmış olan proje veya programların politik yönü
yerine, yalnızca bu proje veya programın uygulanışından başlayarak, faaliyetin
verimlilik, etkinlik ve tutumluluğunu değerlendirmeye yönelik olarak yapılan
çalışmaları incelemektedir. Elde edilen bulguların değerlendirilmesi sonucu denetim
raporunda, verimli tutumlu ve etkin olmayan uygulamalar belirtilmekte ve yönetimin
iyileştirilmesine
yönelik
öneriler
sunulmaktadır.
Ancak
sorun
performans
denetiminin siyasi konulardan sakınması olmayıp, politik sınırın sona erdiği ve
yönetimin başladığı yer konusunda net bir çizginin olmaması ve bu karara varmak
konusundaki güçlükten kaynaklanmaktadır89
2.8. Performans Denetiminin İlkeleri
2.8.1. Verimlilik
Verimlilik, mallar, hizmetler ve diğer sonuçlar olarak tanımlanan çıktılarla
onları üretmede kullanılan kaynaklar arasındaki ilişkidir. Verimli bir faaliyet belli bir
girdi ile maksimum çıktı elde etme ya da belli bir çıktıyı minimum girdi ile elde
etmedir.90
Verimlilik, üretim odaklı bir kavram olup, asıl olarak etkenlik ve tutumluluk
bileşenlerinde oluşmakla birlikte, randıman, yenilik, çalışma yaşamının kalitesi gibi
performans boyutlarını da içine almaktadır.91
Verimlilik denetimi, girdilerin en uygun yöntemler kullanarak çıktılara
dönüştürülüp dönüştürülmediğini değerlendirmek amacıyla kurumsal görevlerin,
süreçlerin,
faaliyet
ve
projelerin
maliyetleri
göz
önünde
bulundurularak
incelenmesidir.92
89
90
91
92
Hüseyin ÖZER,a.g.m., s. 70
Verimlilik Denetimi: Yapılandırılmış Bir Yaklaşım, T.C. Sayıştay 135. Kuruluş Yıldönümü
Yayınları, Ankara, 1997, s. 3
İ.Melih BAŞ, Ayhan ARTAR İşletmelerde Verimlilik Denetimi, Ölçme ve Değerlendirme
Modelleri, MPM Yayın No: 435 Ankara 1991 s.36
Ebru Yenice a.g.m. s. 151
38
Verimlilik şu şekilde formüle edilebilir;
Standart Değer
Verimlilik=
Fiili Değer
Bir çıktının girdiye veya girdilere oranı anlamına gelen prodüktivite ile
verimlilik kavramı bazen birbiriyle karıştırılmaktadır. Prodüktivite, bir şey
üretebilme anlamına gelmektedir. Verimlilik ise, veri girdi miktarı ile en çok
miktarda çıktı üretebilme faaliyetidir. Bu durumda bir üretimde bulunulduğunda
prodüktivite ilkesine uyulmuş olur, ancak girdilerin israfa neden olacak şekilde
kullanılması durumunda bir şey üretilmiş olmakla birlikte verimli bir girdi kullanımı
söz konusu olmayabilir.93
2.8.2. Etkinlik
Etkinlik kavramı, verimlilik kavramından daha geniş içeriğe sahiptir.
Etkinlik, örgütlerin tanımlanmış amaçlarına ve stratejik hedeflerine ulaşmak
amacıyla gerçekleştirdikleri faaliyetlerin sonucunda, bu amaçlara ve hedeflere
ulaşma derecesini belirleyen bir performans boyutudur. Etkinlik verimlilikte olduğu
gibi fiziki bir girdi çıktı ilişkisini göstermemekte, girdinin çıktıya dönüşüm sürecini
incelememektedir.94
Etkinlik ölçümü şu şekilde formüle edilebilir;
Gerçekleşen Çıktı
Etkinlik =
Beklenen Çıktı
Sonuçların ölçülmesi ve değerlendirilmesi, girdi ve çıktıların ölçülmesinden
ve değerlendirilmesinden daha zor olduğu için, etkinlik ile ilgili yapılan çalışmalarda
çıktılarla, sonuçları birbirinden ayırmak oldukça önemlidir. Bu anlamda verimlilik ve
93
94
Nihat FALAY Denetim Verimlilik Etkinlik Tutumluluk (VET) ve Sayıştay, Sayıştay Dergisi 25
Nisan Haziran 1997 s. 20
Derya Kubalı, a.g.m., s.39
39
etkinlik ayrı kavramlardır. Etkinlik yapılan işi ya da hizmeti, verimlilik ise işi ya da
hizmeti gerçekleştirme yöntemini sorgulamaktadır.95
Etkinlik göstergeleri, çıktıların şimdiki ve kısa vadeli etkilerle ve uzun vadeli
sonuçlarla bağlantısını kurar. Bütüncül hedefi başarma yolundaki adımları ölçer ve
çıktıların arzulanan hedefleri başarmak için gereken niteliklere sahip olup olmadığını
test eder. Etkinlik şu bağlamlarda ölçülebilir:96
•
Çıktının yaratılan fiili etkiyle karşılaştırılması,
•
Çıktının
planlanan
sürecin
aşamalarıyla
veya
üretim
sisteminin
hedefleriyle karşılaştırılması,
•
Sistemin hedefleriyle fiilen yaratılan etkinin mukayese edilmesi,
•
Sonuç birimi başına düşen çıktı oranı,
•
Maliyet etkinliği,
•
Birim maliyet başına düşen sosyal fayda.
Etkinlik hakkında bilgi toplama metotları arasında, uzun süreli araştırmalar
ve değerlendirme projeleri kadar müşteri anketleri, gözleme dayalı etütler, odak
gruplar, örnek olay çalışmaları gibi temsili ölçüler sayılabilir.97
2.8.3. Tutumluluk
Fiziksel ve mali kaynaklar kadar, insan kaynakları ve bilgiyi de kapsayan
tutumluluk kavramı, uygun düzeydeki kaliteyi de gözeterek kullanılan kaynakların
maliyetinin en aza indirilmesini anlatmaktadır.98
95
96
97
98
Veysel Eren ve Ufuk Durna, Kamu Sektöründe Performansın Anlaşılması ve Geliştirilmesi,
Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 40, Sayı: 1, Mart 2007, s. 110
Baran Özeren, Cem Suat Aral, Yönetim ve Hesap Verme Sorumluluğu Amaçları Bakımından
Performans Bilgisi, T.C. Sayıştay Yayınları, Ekim 2002, s. 21-22
Baran Özeren.ag.e., s. 21
Veysel Eren ve Ufuk Durna, a.g.m., s. 109
40
Tutumluluk, kurumun amaçları da göz önünde bulundurularak, kaynakların
uygun miktar ve kalitede, uygun zamanda ve uygun yerde en az maliyetle elde
edilmesi
anlamına
gelmektedir.
Tutumluluk
amaçlarla
ilişki
kurularak
değerlendirilmelidir. Tutumluluk hiç harcama yapmama ya da çok az harcama
olmayıp, amaçların gerçekleştirilmesinde gerekli olandan fazlasını harcamama
anlamına gelir.99
Bu tanımdan hareketle uygun miktarın kaynak ihtiyacının nicel düzeyini
gösterdiğini, uygun zamanın, kaynağa ihtiyaç duyulduğu anı, uygun yerin ise,
kaynağın ihtiyaç duyulduğu yerde kullanılmasını ifade etiğini söylemek mümkündür.
Tutumluluk ölçümü şu formülle yapılabilir;
Belirli Bir Çıktıyı Üretmede Kullanılan Girdiler
Tutumluluk=
Alternatif Üretim Fonksiyonuna Göre Gerekli Girdiler
Performans denetiminde verimlilik, etkinlik ve tutumluluk kavramları
arasındaki ilişkiyi açıklayabilmek için; bir hastane inşaatına ilişkin programın
denetimi örnek olarak alındığında; ihale, sözleşme, proje kontrol prosedüründe,
yapılan inşaatın şartnamesine uygun, zamanında ve mümkün olabilen en düşük
maliyetle yapılmış olması hususunun tutumlulukla, koğuş ve yatakların durumu, tıbbi
ve idari personelin istihdam tarzı, servislerin arasındaki uyum durumunun
verimlilikle, bekleyen hasta listesindeki sayı azalımı, yapılan ameliyatların artışı,
gelişmiş teşhis ve tedavi oranları ve sonuçta yaşam kalitesi ve sağlık konularındaki
düzenlemeler, ölüm oranlarındaki düşmeler gibi göstergelerin de etkinlikle
değerlendirilmesi mümkündür.100
Performans denetimi kriterleri kamu yönetiminde ele alındığında, klasik
ölçütler olan verimlilik, etkinlik ve tutumluluk kriterlerine ek olarak, hukukilik,
hesap verebilirlik ve saydamlık ölçütlerinin de eklenmesi gerekir.
99
100
Derya Kubalı, a.g.m., s.37
Ekrem Bay ve Adnan ÖZDEMİR, İnceleme ve Araştırma Raporu, Ankara 1998,
http://www.icisleri.gov.tr/icisleri/WPX/performans_denetimi.htm
41
Hukukilik, kamu kurum ve kuruluşlarınca gerçekleştirilen mal ve hizmet
üretimi ile kamusal etkinliklerin hukuka uygun olması anlamına gelmektedir. Ancak,
hukukilik ölçütü, esasen sınırları insan haklarına, vatandaşlık haklarına, sosyal,
ekonomik, kültürel ve diğer haklara kadar genişletilebilecek bir ölçüt olmakla
birlikte; bu hakların yasa ve benzeri mevzuatla somutlaştırılması ölçüsünde,
uygulamaya aktarılabilmektedir.101
Denetimin en önemli nedenini oluşturan hesap verme sorumluluğu kamu
kesimi açısından; mükelleflerden, seçmenlerden kısacası halktan toplanan vergi gibi
kamu gelirlerinin kullanılması nedeniyle ilgililere, yapılacak ve yapılan faaliyetler
hakkında
açıklama
yapılması
yani
bilgi
verilmesi
yükümlülüğü
olarak
tanımlanabilir.102
Kamu yönetiminde performans yönetiminin hesap verebilirlik ölçütü, en ciddi
ölçüt niteliğini taşır. Kamu performans yönetiminde hesap verebilirlik aşağıdaki ilke
ve esasları içermektedir.103
•
Kamu yönetiminde tutulan kayıtların doğru tutulması ve bunların
doğrulanması,
•
Hedef kitlenin istediği bilgilerin verilmesinin kısıtlı istisnalar dışında
zorunlu tutulması,
•
Hizmetten sorumlu kişi ya da kişilerin resmen belirlenmesi,
•
Sorumluların
sorumluluklarını,
yaptıklarını
ve
yapmadıklarının
nedenlerini ve gerekçelerini açıklamak zorunda olmaları,
•
Hizmet performansına ilişkin olumsuzluklar olduğunda, gerekenin
yapılması konusunda sorumluluk üstlenilmesi,
101
102
103
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve Yükümlülüklerinin Performansa
Etkisi, a.g.e., s. 39
Tolga Demirbaş, a.g.m., s. 57
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve Yükümlülüklerinin Performansa
Etkisi, a.g.e.,s. 41
42
•
Başarı için ödüllendirilmenin, olumsuz durumlarda ise cezalandırmanın
kabul edilmesi,
•
Hesap vermenin gerekirse görevi kaybetmeyi de içerdiğinin bilinmesi.
Şeffaflık olarak da bilinen saydamlık ölçütü, temel olarak kamu kurum ve
kuruluşlarınca gerçekleştirilen yönetsel her türlü karar ve eylemlerin, hedef kitle halk
tarafından da bilinmesi görülmesi, duyurulması, saklanmaması, gizli tutulmaması
anlamına gelir.104
2.9. Performans Denetim Teknikleri105
2.9.1. Mülakatlar
Mülakatlar denetim tekniklerinin önemli bir bölümünü oluşturur. Önceden
hazırlanmış formlar şeklinde, bazen tanımlanmış cevaplardan seçmeli olarak
kullanılabilir. Ya da mülakatlar oldukça gevşek yapılandırılmış, mülakat yapılan
kişiye kendi görev ve sorumluluklarını anlattırma şeklinde olabilir.
2.9.2. Anketler
Anket çok sayıda kişi ve kurumdan standart bilgi toplamak için kullanılan
maliyeti ucuz olan ancak uzun zaman gerektiren bir yöntemdir. Ancak anketi yapan
kişinin objektif oluşu, içerik esnekliği, standart cevap imkanı ve analiz kolaylığı gibi
olumlu yanlarının yanı sıra, karmaşık konulardaki sınırlılığı, cevap alamama ya da
subjektif cevap alma, gerçek cevaplayanı bilememe ve anket formunun
biçimlendirilmesi sırasındaki önyargı ve yanlış anlaşılabilir sorulardan kaçınılması
gibi olumsuz yanları da bulunmaktadır.
104
105
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve Yükümlülüklerinin Performansa
Etkisi, a.g.e., s. 39
Hüseyin Özer, Kamu Kesiminde Performans Denetimi ve Türkiye Açısından Değerlendirilmesi,
a.g.m., s. 101-106
43
2.9.3. Doküman toplama
Dosya inceleme, yüksek maliyetli ve uzun zaman alıcı bir işlemdir. Ancak
özel beceriler gerektirmez ve güçlü ve geniş ölçüde objektif delil sağlar. Dosyaların
eksik olma ihtimali, dokümanları tam anlamıyla yorumlama güçlüğü ve inceleyenin
yazılı olan her şeyin doğruluğuna inanma eğilimi bu yöntemin zayıf yönleri olarak
nitelendirilebilir.
2.9.4. Yönetim Bilgi Sistemi
Kamu kurumları geniş ölçüde mali ve yönetsel verileri bilgi işlem
merkezlerinde saklanmaktadır. Bu veriler, önemli istatistikler, performans gösterge
ve ölçümleri gibi standart bir şekilde raporlanır. İşletimi ucuz ve kullanımı kolay
olan ancak verilerin güvenirliliğini kontrol yüksek maliyetli olabilen bir yöntemdir.
Politikacı ve üst yönetimin kullanımı için dizayn edilen sistemlere giriş konusunda
duyarlılıklar olabilir.
2.9.5 Gözlem
Bir faaliyet ve durumun doğrudan gözlenmesi çok güçlü kanıt oluşturur.
Doğrudan gözlem, incelenenin ön yargısından arınmış kanıt sağlar. Gözlemin değişik
şekilleri yetişmiş eleman gerektirir. Ancak gözlemin geniş ölçekte yapılması maliyeti
arttırdığı
gibi
fotoğrafla
tespit
olmadıkça
uyuşmazlık
halinde
bulguların
desteklenmesi güç olur.
2.9.6. Performans Göstergeleri
Girdi-Çıktı-Etki verilerinin çeşitli rasyo ve endeksler biçiminde kombine
edilmesi iş ve hizmet kalitesinin ölçülmesi için yararlı göstergeler üretir. Kurum
hedef ve planlarında göstergelerin giderek yaygınlaşması karşısında, gösterge
sistemlerini denetim analizlerine monte etmekten başka çözüm de yoktur.
Göstergelerin denetim alanında kullanımı, daha ayrıntılı incelemeye ihtiyaç gösteren
alanları işaret edecektir. Ayrıca göstergeler, herhangi bir performans denetimi
sırasında analiz edilerek konuyu daha iyi kavramamıza yardımcı olacakları gibi,
44
performansın doğrudan ölçüleri de olabilirler. Sakıncaları, performansın tüm önemli
yönlerini ölçecek geçerli ve güvenilir ölçüleri bulmaktaki güçlükte toplanır.
2.9.7. Zaman serileri
Zaman serileri mevcut en yararlı araçlardan biridir. Yalnızca genel eğilimleri
göstermekle kalmaz, kurum politikalarındaki değişiklik gibi nedenlerle ortaya çıkan
kesintileri de teşhis edebilir. Tahmin yapmakta da kullanılabilir. Ne kadar doğru
sonuç alınmak isteniyorsa o kadar ayrıntılı veriye ihtiyaç vardır. Sözgelişi iyi bir
"önce ve sonra" analizi yapabilmek için 80 civarında veri gerekir. Daha gelişkin
şekillerde bu teknik istatistik metodlarının çok iyi kavranmış olmasını, sonuçların
yorum ve sunumu için sağlam bir sağduyu gerektirir.
2.9.8. Sapma analizleri
Denetçi ve muhasebeciler için tabii bir tekniktir. Bilgi işlem için biçilmiş bir
tekniktir.
2.9.9. Örnekleme
Denetime giren tüm işlem ve olayların tamamının incelenmesinin imkansız
veya çok yüksek maliyetli olduğu hallerde, örnekleme incelemenin temeli olarak
kullanılır. Avantajı, örnekleme dizaynı ve uygulamasına gereken dikkat ve özen
gösterildiğinde, çok düşük maliyetle güvenilir ve geçerli sonuçlar alınabilmesidir.
Dezavantajı, herhangi bir örnekleme işleminin, gerek kapsam gerekse doğruluk
açısından örnek verilerin yorumunda sınırlamalar getirmesidir. Performans
denetiminde, kesin sonuca nadiren ihtiyaç olduğundan örnekleme özellikle bu alanda
faydalı bir tekniktir.
Teknik, örneklerin amaçlı veya rastgele seçimine dayandırılabilir. Tekniğin
taşıdığı risk, denetim ihtiyaçlarına uymayan örnek tasarımı veya sonuçların ihtiyatsız
yorumundadır. Rastgele seçime dayalı örneklemede gerek örnek seçimi gerekse
yorumlarda uzman desteği sağlanmalıdır.
45
2.9.10. İstatistiksel Analizler
Pek çok istatistik tekniği bulunmaktadır. Sözgelişi
• Değişkenlerin bileşimi veya korelasyonun incelenmesi,
• Tahminler ve enterpolasyon,
• Değer tahmin ve tanımlama metodları gibi.
Bu teknikler, normal olarak çok geniş veri tabanı gerektirirler. Bilgisayar
paketleri kullanımı yoluyla maliyetleri ve uzman kullanım ihtiyacı minimize edilir.
Analizlerin kalite ve güvenilirliğini sağlamak için uzmanlık hayati derecede önem
taşır.
2.9.11. Model Geliştirme
Çok geniş verilerin anlaşılması gerekliliği ile karşı karşıya kalındığında, test
modelleri geliştirmek yararlı olabilir. Bu, kalitatif verilerin kodlanmasını, grafik ve
matrisler kullanımını, kalitatif ekonomik modeller geliştirilmesini gerektirir. Başarılı
şekilde uygulanması çok zor olmakla birlikte, sebep sonuç ilişkilerini irdelemek,
isabetli tavsiyelerde bulunmak için de tek yoldur.
2.9.12. Proje Analizleri
Denetim cephesinde de yararlı olan çeşitli proje planlama ve izleme teknikleri
vardır. Yatırım değerlendirmeleri, iş ağları ve kritik yol analizleri, S eğrileri,
kaynaklandırma profilleri, planlananla gerçekleşen performansı karşılaştırılmasında
kullanılabilir. Kullanımları kolay olmakla birlikte sonuçların değerlendirilmesinde
konuya özgü uzmanlık bilgisi gerektirir.
2.9.13. Sistem Analizleri
Bilgisayar sistemlerinin yapılanma analizleri basit iş akış şemalarından
karmaşık bilgi teknolojisi sistemlerinin incelenmesine kadar uzanır.
46
2.9.14. Uzman Tanıklığı
Raporların içerdiği bulguların birer gerçek olarak kabul edilmesi hallerinin
dışında bunların tartışma konusu edildiği yerlerde uzman tanıklığına başvurulabilir.
Analitik irdelemenin ötesine geçen çok karmaşık durumların açıklanmasında uzman
tanıklığı çözüm olabilir. Uzman seçimi çok önemlidir. İdeal olarak, denetleyen ve
denetlenenle önceden bir irtibatı olmayan, konusunda bilgili birikiminin bulunması
ve bunun her iki tarafça kabulü gerekir. Denetlenen kurum uzman tanıklığına karşı
çıkarsa, denetim açısından ters sonuçlar doğurabilir. Sözü edilen tekniklerden amaca
uygun olanların tatbiki ile analiz ve yorumlanması yoluyla, incelenen işlem ve olay
hakkında bir sonuca ulaşılır, ulaşılan sonuç raporlanır
2.10. Performans Denetimi Uygulama Aşamaları
2.10.1. Performans Denetiminin Planlaması
Performans planlaması performans denetiminin bir parçasıdır. Planlama, bir
kurumda, örgütün gerçek durumunu, zayıf ve kuvvetli yönleri ile ortaya koyup buna
dayalı olarak ileriye yönelik stratejileri belirlemektir. Plan, bu şekilde belirlenen
hedeflere ulaşmada uygulanacak stratejilerin sistemli bir şekilde sıralandığı
belgedir.106
INTOSAI denetim standartlarına göre planlama;107
•
Riski değerlendirmek ve önemliliği belirlemek amacıyla denetlenen
kuruluş ve onun organizasyonu hakkında bilgi toplanması,
•
Denetimin amacının ve kapsamının belirlenmesi,
•
Benimsenecek denetim yaklaşımını ve daha sonra yapılacak incelemelerin
kapsamını ve niteliğini belirlemek üzere ön analizler yapılması,
106
107
Muhlis Halis ve M.Tekinkuş, Kamuda Performans Yönetimi, Çağdaş Yaklaşımlar, Ankara, 2003,
s.178
ASOSAI, Performans Denetim Rehberi, (Çev. S. Yörüker, B. Özeren) Sayıştay Yayınları, Ankara,
s. 18
47
•
Denetim planlaması yapılırken sezilen özel problemlerin aydınlatılması,
•
Denetim için bir bütçe ve program yapılması,
•
Personel ihtiyaçlarının ve denetim ekibinin belirlenmesi,
•
Denetlenen kuruluş ile denetimin kapsamı, amaçları ve değerlendirme
kriterleri hakkında görüşme yapılması adımlarını içermesi gerektiği açıklanmıştır.
Performans
planlaması,
planlama
genel
anlayışına
uygun
olarak
yapılmaktadır. Buna göre, kuruluşun gerçek durumuna göre ancak ileriye yönelik
olarak stratejik kararlar alma süreci olan performans planlaması yapılır. Burada söz
konusu olan planlama, stratejik planlama anlayışıdır. Stratejik planlama, kuruluşun
temel yönetim işlevleri arasında denge kuran, performansı geliştiren ve gerekirse
yapısal değişiklikleri de öngören uzun erimli kararlar almak, plan yapmak anlamına
gelmektedir.108
Performans denetiminde stratejik planlar, potansiyel denetim konularını,
zamanını ve gerekli denetim maliyetlerini kapsar ve uzun dönemlidir. Stratejik
planlama bütün denetim türleri için gereklidir. Stratejik plan uzun erimli olduğu için
performans denetimi için daha da önemlidir. Zira performans denetimi diğer denetim
türlerine göre uzun sürelidir. Performans denetiminin başarıyla uygulanması stratejik
planlama tasarımının iyi yapılmasına bağlıdır.109
Denetim çalışmasının yeterli biçimde planlanması; gerekli dikkatin önemli
denetim alanlarına yöneltilmesinin, olası sorunların belirlenmesinin ve çalışmanın
gecikmesiz biçimde tamamlanmasının sağlanmasına yardım eder. Planlama, ayrıca,
çalışmanın ekip üyelerine gerektiği gibi tahsisinde ve diğer denetçiler ve uzmanlar
tarafından yürütülen çalışmaların koordinasyonunda destekleyici olur. Denetim
108
109
Kamil Ufuk Bilgin, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve Yükümlülüklerinin Performansa
Etkisi, a.g.e., s. 28
Zuhal Akal, İşletmelerde Performans Ölçüm ve Denetimi- Çok Yönlü Performans
Göstergeleri,a.g.e., s.55
48
planlaması, üstlenilecek spesifik denetim görevlerini belirleyen detaylı bir denetim
programının hazırlanmasıyla sonuçlanmalıdır.110
2.10.2. Performans Denetiminin Uygulanması111
Uygulama aşamasında denetçi, denetim programında yer alan konuları
incelemek için denetim programı hazırlar, denetim prosedürlerini ortaya koyar,
kanıtlar ve bulgular elde eder, analizler yapar ve çalışma kağıtları hazırlar.
Bu aşamanın ve denetimin tümünün en önemli safhalarından biri, program
yapılmasıdır. Çünkü denetim programı, yapılacak işin basamaklarını ve yapılma
zamanlarını ortaya koyar.
Yine bu süreçte kullanılan çalışma kağıtları ise, denetçinin denetimi
planlamasından raporun düzenlenmesine kadar geçen süre içerisinde yaptığı
çalışmaları kendi el yazısıyla belirli bir sistematik içinde kaydettiği kağıtlardır. Bir
çok ülkenin denetim kurum ve kurullarında kullanılan çalışma kağıtlarının amaçları
ve yararları arsında şu hususları saymak mümkündür;
•
Denetim raporunun nihai şekline esas teşkil eder.
•
Denetçinin kendisini savunma aracı niteliğindedir.
•
Yapılan çalışmaları yazılı hale getirerek tekrarları önler ve sonraki
denetim çalışmalarına kaynak sağlar.
•
Ekip çalışmalarında kimin hangi işi yaptığını belirler ve koordinasyonu
•
Hangi konuların incelendiğini belirler.
•
Bilgi kaynaklarını ortaya koyar.
•
Denetim sürecinde kimin hangi sürelerde hangi işleri yapacağını belirler.
sağlar.
110
111
ASOSAI Performans Denetim Rehberi, a.g.e.,s. 19
http://www.bayindirlik.gov.tr/turkce/birimbaslik.php?Birim=1&ID=44,21/01/2010
49
2.10.3. Performans Denetiminin Raporlanması
Denetim sürecinin sonucunda elde edilen bulguların ilgililere bildirildiği
yazılı metin denetim raporu olarak adlandırılır. Raporu denetim sırasında biriktirilen
çalışma notlarının derlenmiş hali olarak düşünülmemelidir. Rapor, çalışma notlarına
ve toplanan veriler sonucunda elde edilen bulgulara yeni bir şekil vermektir. Bazen
rapora yazılmaması gereken bilgiler olabileceği gibi elde edilen notların, rapor
yazmak için yeterli olmadığı durumlar da olabilmektedir. Bu durumda denetçilerin
araştırmalarını sürdürmesi gerekmektedir.112
Raporun kapsamının kolay anlaşılır olması, belirsizliklere yer vermemesi,
sadece yeterli, güvenilir ve ilgili denetim kanıtlarına dayanan bilgileri içermesi ve
bağımsız, objektif, doğru, tam ve yapıcı olması gerekmektedir.113
2.10.4. Performans Denetiminin İzlenmesi
İzlemenin temel amacı, kurumun gözlemler ve tavsiyeler doğrultusunda
uygulamada bulunup bulunmadığının kontrol edilmesidir. İzlemenin diğer bir amacı
da, denetimlerin olumlu sonuçlar üretip üretmediğinin belirlenmesidir. İzleme;
denetim tavsiyeleri karşısında yönetim tarafından atılan adımların incelenmesi,
tavsiyelerin
uygulamaya
geçirilmesindeki
kolaylıkların
ve
zorlukların
değerlendirilmesi ve bir başka izleme veya denetim çalışmasına ihtiyaç olup
olmadığının belirlenmesi gibi adımlardan oluşmaktadır.114
Denetim sonuçlarının izlenmesi aşaması, performans denetiminin bütünleyici
bir parçası olup;115
112
113
114
115
•
Üzerinde uzlaşılan önerilerin uygulanması olasılığını arttırmaya,
•
Parlamento komisyonlarında gündem oluşturmaya,
Sayıştay, İsveç Sayıştay’ı Performans Denetimi El Kitabı, Çev.Tolga Demirbaş, 2001, s.91
Derya Kubalı, a.g.m., s.58
Ebru Yenice, a.g.m., s.156
Derya Kubalı, a.g.m., s.60
50
•
Performans denetiminin etkinliği konusunda parlamentoya geri bildirimde
bulunmaya yardım eder.
2.11. Performans Denetimi ve Ölçümü İlişkisi
Performans ölçümü ile performans denetimi birbiriyle ilişkilidir. Bu iki
kavram birbirine benzerlik gösterse bile, denetim ölçüme göre dışsal karakterli,
bağımsız bir faaliyet niteliği taşımaktadır. Performans ölçümleri kişiler ve
kurumların kendileri tarafından yapılmakta, denetim ise doğrudan bu ölçümleri konu
almaktadır. Dolayısıyla performans denetiminin bir anlamda “ölçülen performansın
denetlenmesi” şeklinde tanımlanması da mümkündür. Kurumlar tarafından öz
değerlendirme faaliyetleri olarak yapılan performans ölçümleri performans
değerlendirmesi olarak da ifade edilmektedir. Ancak, belirtilmelidir ki, performans
ölçümleri yoksa da performans denetimleri gerçekleştirilebilir. Bu nedenle,
performans denetimlerinin yönetimler tarafından ölçümler üzerinde yapılan
denetimler şeklinde sınırlandırılmaması daha doğru olacaktır. Çünkü denetçilerin
denetimde esas alacakları kriterleri olmasa bile, denetimin amacı, konusu, kapsamı
ve kurumun yapısı, özelliği, görev ve faaliyetleri, amaç ve hedeflerini göz önüne
alarak bazı objektif veya sübjektif standartlar, kriterler geliştirmesi de mümkündür.
Ayrıca, kurumlar tarafından performans ölçümü yapılmamış olması denetim
yapılamayacağı manasına da gelmez. Bununla birlikte, performans ölçüm sisteminin
olmadığı, performans kriterlerinin geliştirilmediği bir kurumda performans
denetimini yapmanın güçlüğü de ortadır.116
116
Yasin Demir Onur Partal, a.g.k., s. 31
51
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE PERFORMANS
YÖNETİMİ VE DENETİMİ
3.TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE
DENETİMİ
3.1. Türk Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma İhtiyacı
Türk kamu yönetimi, ülkenin gelişmesiyle birlikte giderek büyümüştür.
Ancak, çoğu zaman sağlıksız olan bu büyüme, zamanla hantal bir bürokratik yapının
ortaya çıkmasına yol açmıştır. Bu sağlıksız ve dengesiz büyüyen yapı içinde,
hantallığı ve koordinasyonsuzluğu önlemede çeşitli güçlükler ortaya çıkmıştır. Bu
büyümenin doğal sonucu olarak; kırtasiyecilik, ek finansman ihtiyacının sürekli artışı
gibi kamuya özgü pek çok sorun, Türk kamu yönetiminde baş göstermeye
başlamıştır.117
Bu süreçte, kamu yönetiminin organizasyon yapısı ve hizmet sunum şekli;
idari yolsuzluk, hantallık, kırtasiyecilik, israf, katı hiyerarşi gibi bir dizi yapısal sorun
yaratmıştır. Kamu yönetimindeki büyümenin bir diğer doğal sonucu da, aşırı
merkezileşme olmuştur. Gerçekten de, bu süreçte mahallinde çözülebilecek pek çok
sorun merkezden çözülmeye çalışılmış, yerele ait kararlar çoğu zaman merkezden
verilmiştir. Bu durum, vatandaşların yönetim süreçlerine katılımını engelleyici bir
yapı ortaya çıkarmıştır.118
Merkezi idarenin oldukça büyük ve hantal bir yapıya dönüşmesinde,
kuşkusuz bu aşırı merkezileşmenin de rolü büyük olmuştur. Aşırı merkezileşmenin
sonucu olarak da, aynı alanda hizmet sunan kurumların sayısı artmış, kurumsal
117
118
Mehmet Hüseyin Bilgin, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Tartışmaları,
http://www.rekabet.gov.tr/dosyalar/perskonfyyn/perskonfyyn4.doc, s. 32, 18/08/2010
Mehmet Hüseyin Bilgin, a.g.k., s.32
52
kargaşa ve çatışmalar yoğunlaşmıştır. Bu ortamda, kurumlar arasındaki koordinasyon
zayıflamış, kaynak israfı artmış ve hizmet kalitesi düşmüştür. Aşırı büyüme ve
merkezileşmeyle paralel giden bir diğer süreç ise yerel yönetimlerin sayısında
optimum ölçeği dikkate almayan bir artış olmuştur.119
Türk kamu yönetiminde yaşanan sorunların ana kaynakları arasında kamu
personel rejimi de önemli bir yer tutmaktadır. Çünkü kamu personel rejimi; büyük
ölçüde liyakat sisteminin olmadığı ve işletilmediği, performansa dayalı olmayan
çalışma ve ücret sisteminin geçerli olduğu, amaçlara göre yönetimle toplam kalite
yönetimi gibi çağdaş yönetim tekniklerinin uygulanmadığı, verimliliğe dayalı
olmayan ve haksız ücret farklılıklarının olduğu, hizmet içi eğitime gereken önemin
verilmediği ve aşırıyla karmaşık mevzuat düzenlemelerinin olduğu bir personel
rejimidir120
Öte yandan, bir diğer sorun denetim sisteminde ortaya çıkmaktadır.
Yönetimin temel fonksiyonları arasında denetim önemli bir yer tutmaktadır.
Özellikle özelleştirme ve yerinden yönetimin gündeme geldiği bir ortamda denetimin
anlamı ve önemi daha da artmaktadır. Devletin düzenleyici ve denetleyici olarak
halkın yararını koruyacak bir işlev üstlendiği günümüz dünyasında yönetimin
kalitesi, denetimin kalitesi ile yakından ilişkili hale gelmiştir.121
Türk kamu yönetiminde denetim sisteminin öncelikli sorunu, büyük ölçüde
statik bir görünüme sahip olması, çağdaş gelişmelere ve yeniliklere yeterince açık
bulunmamasıdır. Türkiye’de denetim alanında araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin
akademik
çevrelerce
ve
meslek
kuruluşlarınca
yeterince
önemsenmediği
görülmektedir. Son yıllarda yapılan bazı girişimler dışında, bugüne kadar denetim
teorisi ve uygulamasının geliştirilmesi alanında özgün bir çalışma yoktur. Dünyada
denetim alanında yaşanan gelişmelerin ülkemize yansımaları da çok sınırlı düzeyde
119
120
121
Mehmet Hüseyin Bilgin, a.g.k., s.32
Mehmet Hüseyin Bilgin, a.g.k., s.32
http://www2.cevreorman.gov.tr/ekitap/k1.pdf, 21/01/2010
53
kalmıştır. Dolayısıyla çağdaş gelişmelere uzun süre kapalı olan denetim sistemimiz
doğal olarak bir takım olumsuzlukları da bünyesinde barındırmaktadır.122
Türkiye’deki iç ve dış denetimler, performans denetiminden uzak bir
anlayışla yürütülmektedir. Denetimde bilişim teknolojisinin sunduğu olanaklardan
yeterince yararlanılamaması, yeni denetim yöntem ve tekniklerinin uygulamaya
konulamaması, çoğu denetim kurumunda geleneksel yaklaşımlarda ısrarcı anlayışın
egemen
olması
gibi
nedenler
denetimin
gelişmesi
önündeki
engelleri
123
oluşturmaktadır.
Türkiye’deki denetim birimleri ağırlıklı olarak uygunluk denetimine
odaklanmıştır. Bu geleneksel görevin tamamlayıcı parçaları niteliğindeki, mali
tabloların doğruluğunun ve güvenirliğinin denetimi, mali sistemlerin ve iç kontrol
aygıtlarının denetimi, performans denetimi gibi çağdaş denetim uygulamaları
konusundaki arayışlar ise gereken ivmeyi kazanamamıştır.124
Bir başka sorun, kamu yönetimine ilişkin mevzuatın eskimiş, karmaşık ve
sadelikten uzak bir hal almış olmasıdır. Bu durum kamu hizmetlerinin yazışmalarla
ağır yürümesine, farklı uygulamalarla bazı hizmetlerin birden çok kurum ve kuruluş
tarafından yerine getirilmesine veya bazı hizmetlerin sahipsiz kalmasına neden
olmaktadır. Bu durum denetim görevinin yerine getirilmesini de olumsuz yönde
etkilemekte, denetimde mevzuatın eksikliği dolayısıyla etkinlik kaybolmakta,
birimler arasında yaşanan karışıklık nedeniyle değerlendirmede verim ve nitelik
sağlanamamaktadır.125
Özetle; Türk kamu yönetimi, 1990’lı yıllarda dünyada yaşanan hızlı
değişimlerin gerisinde kalmıştır. Bu dönemde yaşanılan ekonomik sorunların ve
birçok toplumsal soruna çözüm üretilemeyişinin temelinde, küresel gelişmelerin
gerisinde kalmış hantal bürokratik yapı ve yönetim zihniyeti gösterilebilir. Mevcut
122
123
124
125
Recep Sanal, Türkiye’de Yönetsel Denetim ve Devlet Denetleme Kurulu, TODAİE, Ankara,
2002, s. 252
Recep Sanal, a.g.e., s.252
Recep Sanal, a.g.e., s.252
Mehmet Gülhan, Türk Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Çalışmaları ve Denetim Sistemi,
Sorunları ve Çözüm Önerileri, Tez 2003 Ocak Bolu, YÖK, s.121
54
yapıyla, pek çok sorunun çözülemeyeceğinin açık olması, kamu yönetimini yeniden
yapılandırmanın vaktinin çoktan geldiğini açıkça ortaya koymaktadır. Aslında böyle
bir yeniden yapılanma, ihtiyaçtan çok bir zorunluluk halini almıştır. Kamu
yönetiminde yeniden yapılanma, her şeyden önce toplumun devlete karşı güveninin
elde edilmesi ve artırılması için zorunludur. Diğer yandan, böyle bir yeniden
yapılanmanın başarılması, kamu kaynaklarının daha verimli ve etkin biçimde
kullanılmasını da sağlayacaktır. Kaldı ki, yolsuzlukla mücadelenin başarısı da, büyük
ölçüde böyle bir yeniden yapılanmanın gerçekleştirilmesine bağlıdır.126
Tüm bu sorunların paralelinde, Türk Kamu Yönetiminde reform çalışmaları
başlatılmış, bu çalışmalar hükümet programları, kalkınma planları, raporlar ve
mevzuata yansımış ve bu doğrultuda kamuda geniş kapsamlı bir yeniden yapılanma
süreci gerçekleştirilmiştir. Söz konusu yapılanmanın amacı, siyasal katılım,
demokratikleşme, hesap verme sorumluluğu, müşteri beklentilerine duyarlılık, kalite
beklentilerinin artması, karlılık ve verimlilik gibi demokratik siyasal yapıya ve
piyasa düzenine ait ilke ve değerlerin kamu yönetimi alanında benimsenmeye
başlanılmasının
sağlanması
ve
bu
doğrultuda
performans
arayışlarının
hızlandırılmasına yönelik olmuştur.
Bu eğilim aynı zamanda, kamu yönetimi örgütlerinin de nihayet içinde
bulundukları toplumsal siyasal sistemin bir parçası olmaları dolayısıyla kaynakları
etkin kullanan, süreçlerini geliştiren, verimliliklerini arttıran, kaliteli hizmet üreten
ve dolayısıyla örgütsel hedeflerine ulaşmak suretiyle siyasal denetim mekanizmaları
karşısında hesap verme sorumluluğu karşısında hesap verme sorumluluğunun
gereğini yerine getirebilen bir yapıya kavuşma arayışı içine girmelerini
sağlamıştır.127
126
127
Mehmet Hüseyin Bilgin, a.g.k., s.35
Ulvi Saran, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Kalite Odaklı Bir Yaklaşım, Atlas Yayınları,
Ankara 2004, s. 187
55
3.2. Türk Kamu Yönetiminde Performansa Dayalı Yönetim ve Denetime
Geçiş Çalışmaları
3.2.1. Raporlarda Performans Yönetimi ve Denetimi
Kamu
yönetiminde
yeniden
yapılanma
çalışmalarının
son
yıllarda
hızlanmasına rağmen, ülkemizde kamu yönetiminde yeniden yapılanma çabaları
uzun bir geçmişe sahiptir. Mevcut yapılanmadaki sorunları tespit eden ve çözüm
önerileri sunan raporlarda performans yönetimi konusu daha çok performans
denetimi açısından ele alınmıştır.
3.2.1.1. Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP)
Raporu
Merkezi Hükümet görevlerinin dağılış tarzını belirlemek ve bu dağılışın
kamu hizmetlerinin en etkin biçimde yürütülmesine olanak verip vermediğini
incelemek amacıyla, Bakanlar Kurulunun 13/12/1962 tarih ve 6/209 sayılı kararı
çerçevesinde, Devlet Planlama Teşkilatının isteği doğrultusunda Türkiye Orta Doğu
Amme İdaresi Enstitüsünün uzmanları tarafından bir ön çalışma yapılmış ve merkezi
hükümet örgütünün kuruluş ve görevleri incelenmiştir.128
Bu amaçla 1962 yılında başlayan çalışmalar 1963 yılında “Merkezi Hükümet
Teşkilatı Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Raporu” adı altında yayımlanmıştır.
Söz konusu Raporun “Teftiş ve Denetleme” başlıklı bölümünde, merkezi
hükümet kuruluşunda teftiş ve denetleme hizmetleri ile ilgili olarak durum tespiti
yapıldıktan sonra denetimle ilgili olarak şu maddelere yer verilmiştir:129
•
Teftişin kusurlu hareketleri önleyen manevi bir unsur olması için etkili
olması gerekir. Etkinlik ise, kusurların hızlı ortaya çıkarılması ile mümkündür.
Mevcut hataları tespit ederek, bunların düzeltilmesi için gerekli tavsiyelerde
bulunulmalıdır.
128
129
Recep Sanal, a.g.e., s. 235
TODAİE, Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Raporu, Ankara,1966
s.113
56
•
Teftiş bir iletişim aracı olmalıdır. Alt kademe ve taşradaki memurlar ile
üst kademe ve merkezdekiler arasında iletişim kurmak müfettişler vasıtasıyla
olmalıdır.
•
Teftiş personel eğitim aracı olarak kullanılmalıdır. Sık sık yapılacak
teftişlerin öğretici vasfının öne çıkarılması merkezce yapılan reformların memurlarca
yürütülmesi imkanını kazandıracaktır.
•
Teftiş, politika belirleme ve karar almada Bakanlara ve üst düzey
yöneticilere ışık tutmalıdır. Teftiş sonuçları üzerine alınacak önlemlerle de üst düzey
yöneticiler bizzat ilgilenmelidir.
3.2.1.2. İdari Reform Danışma Kurulu Raporu
Bakanlar Kurulunun 29/05/1971 tarih ve 7/2527 sayılı kararı ile devlet
kesiminin hükümet programına uygun olarak yeniden düzenlenmesinin genel yönünü
ve stratejisini saptamak amacıyla İdari Reform Danışma Kurulu oluşturulmuş ve
Kurul 1972 yılında çalışmalarını tamamlayarak “Yönetimin Yeniden Düzenlenmesi
İlkeler ve Öneriler” adlı bir rapor yayımlamıştır.130
Raporun denetim başlıklı bölümünde denetim birimlerinin hali hazırdaki
sorunları belirlenmiş ve bunlara yönelik bazı çözüm önerilerinde bulunulmuştur.
Raporda kalkınma planları ile denetim faaliyetleri arasında ilişki sağlanarak,
belirlenen amaçlara ulaşmada kullanılan kaynakların nasıl ve nerelere kullanıldığının
denetimini sağlayacak etkinlik denetimine geçilmesi gerektiğinin de altı çizilmiştir.
3.2.1.3. Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA) Yönetim Kurulu
Genel Raporu
Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü tarafından hazırlanan ve 1991
yılında yayınlanan rapor, Türk yönetim sistemini geliştirmek üzere bugüne kadar
yapılmış olan çalışmalar ile bunların uygulama durumlarını, var olan sorunların
130
Recep Sanal a.g.e., s. 238
57
saptanmasını ve yönetimde yapılması gerekli yeni düzenlemeleri ortaya koymayı
amaçlamıştır.131
Raporun denetleme başlığı altında denetim sisteminin mevcut sorunlarına
yönelik birtakım öneriler getirilmiş ve özellikle denetimde etkinliğin sağlanmasının,
kurumlarda VET (Verimlilik, Etkinlik, Tutumluluk) denetimine önem verilmesi
gerekliliğinin altı çizilmiştir.
3.2.1.4. Kamu yönetiminde Denetim Hizmetlerinin Geliştirilmesi ve
Etkinliğin Sağlanması İçin Alınması Gereken Önlemlere İlişkin
İnceleme ve Araştırma Raporu
Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu tarafından 1998 yılında
hazırlanan bu raporda, denetim sisteminin aksayan yönleri ele alınmış, bu doğrultuda
uluslar arası denetim standartları dikkate alınarak Türk Denetim Standartlarının
oluşturulması, benzer denetim birimleri ve denetim elemanları arasındaki statü ve
unvan
farklılıklarının
giderilmesi,
denetimde
teknoloji
ürünlerinden
yararlanılmasının önemi ve hukuka uygunluk ve mali denetim ile birlikte performans
denetiminin
uygulanması
çabalarına
hız
verilmesi
gibi
konuların
önemi
vurgulanmıştır.132
3.2.2. Kalkınma Planlarında Performans Yönetimi ve Denetimi
Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, performansa ilk kez yer verilen kalkınma
planı olmuştur. 1996-2000 yılları arasını kapsayan planın “Kamu Hizmetlerinde
Etkinliğin Artırılması” başlığı altında, kamu kurum ve kuruluşlarının denetiminde,
performansın ölçülmesine yönelik denetim sistemine geçileceği, yönetici devlet
memurlarının
atanmaları,
ücretleri
ve
görevden
alınmalarında,
performans
hedeflerine ulaşmalarına bakılacağı; kamu çalışanlarının ücretlerinde performansın,
ücretin belli bir yüzdesi olarak değerlendirileceği belirtilmiştir.133
131
132
133
TODAİE, Kamu Yönetimi Araştırması Genel Rapor, Ankara 1991, s. 1
DDK, Kamu Yönetiminde Denetim Hizmetlerinin Geliştirilmesi ve Etkinliğinin Sağlanması İçin
Alınması Gereken Önlemelere İlişkin İnceleme ve Araştırma Raporu, Ankara 1998, s. 109
Kamil Ufuk Bilgin, a.g.m., s. 63
58
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı incelendiğinde, verimlilik ve etkinliğin
sağlanması ve hesap verme sorumluluğunun gerçekleştirilmesi temel amaçlar
arasında sayılmıştır. Planda,
“ Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasında
verimlilik, etkinlik ve tutumluluğun dolayısıyla da performansın artırılması temel
ilke olacaktır.” denilmektedir.
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planında; “Kamu yönetiminin yeniden
yapılandırılmasında verimlilik, etkinlik ve tutumluluğun dolayısıyla da performansın
artırılması; kamu kurum ve kuruluşlarında görev ve teşkilat yapıları arasında uyum
sağlanması, gerekli sayı ve nitelikte personel istihdamı, personelin bilimsel ve
teknolojik gelişmeler ışığında eğitiminin sağlanması, çalışanlarının performansını
etkin bir şekilde ölçen bir sisteme kavuşturulması, yetki devri ve esneklikle beraber
hesap verme sorumluluğunun ve yönetsel saydamlığı güçlendirilmesi; kamu
yöneticilerinin ve çalışanlarının politika ve strateji oluşturma kapasitesinin
geliştirilmesi ve kamu hizmetlerinin sunumunda kalite anlayışının ve bu amaca
yönelik
yönetsel
yöntemlerin
yerleştirilmesi
temel
ilkeler
olacaktır.”134
denilmektedir.
Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planının Politika Oluşturma ve Uygulama
Kapasitesinin Arttırılması başlıklı bölümünde “Kamu idarelerinde politika
oluşturma, maliyetlendirme, uygulama, izleme ve değerlendirme süreçlerinin kalitesi
arttırılacaktır. Bu amaçla vatandaşı merkeze alan, katılımcı, saydam, hesap verebilir,
performansa dayalı ve sonuç odaklı stratejik yönetim anlayışı hayata geçirilecektir.
Kamu idarelerinde yönetim kararlarının stratejik planlara dayanan orta ve uzun
vadeli bakış açısı ile şekillendirilmesi sağlanacaktır. Kaynaklar, kullanımlarında
etkinlik sağlanması amacıyla performans programları çerçevesinde tahsis edilecektir.
Kamu idarelerinde performans kültürü çerçevesinde, ölçme, izleme ve değerlendirme
süreçleri geliştirilecektir.” denilmektedir.135
5018 sayılı Kanunun tüm unsurlarıyla birlikte uygulamaya geçirilmesini
hedefleyen Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı (2007-2013) idarelerin yönetim
134
135
http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/viii/plan8.pdf, 21/01/2010
http://www.sp.gov.tr/documents/KP2007-2013, 21/01/2010
59
sorumluluğunun güçlendirilmesi için gerekli olan iç kontrol ve iç denetim
sistemlerinin,
bu
sistemlere
rehberlik
ve
gözetiminden
sorumlu
Merkezi
Uyumlaştırma Birimleriyle birlikte uluslararası standartlar ve AB uygulamalarıyla
uyumlu olarak uluslar arası geçerlilikte kaliteye sahip olabilecek şekilde tüm
unsurlarıyla birlikte uygulamaya konulmasını hedeflemiştir. Doğrudan performans
yönetiminden bahsetmemekle birlikte Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı, 5018
sayılı Kanunun hayata geçirilmesini ve uluslararası standartlara uygun bir denetim
sistemini
amaçlaması
nedeniyle
dolaylı
olarak
performans
denetiminin
uygulamasından bahsetmiştir.136
Benzer şekilde, 58. Hükümet Acil Eylem Planının Kamu Yönetim Reformu
başlığı altında, kamuda performans odaklı denetim sistemine geçileceği ve
performans denetimine geçilmesi ile birlikte kamu yönetiminde etkinlik, vatandaş ve
hizmet odaklı çalışma anlayışı ve hedefe dönük faaliyet gösterme uygulamasının
yaygınlaştırılacağı belirtilmiştir. Bu kapsamda özellikle kuruluşların veri tabanlarının
performans göstergelerini ölçecek şekilde geliştirileceğine de vurgu yapılmıştır.
Ayrıca kuruluş düzeyinde stratejik planların hazırlanması sonucunda kuruluşların
varlık nedenlerini (misyon), ulusal plan ve stratejiler çerçevesinde netleştireceği,
politika ve önceliklerini ortaya koyabileceği, performans göstergeleri geliştirmek
suretiyle başarılarını ölçebileceği varsayımı da bu planda yer almaktadır.137
3.2.3. Mevzuatta Performans Yönetimi ve Denetimi
3.2.3.1. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı
2003 yılında başlatılan kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları
çerçevesinde Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı hazırlanmıştır. Tasarıda
“Performans Odaklı Bir Yönetim” anlayışına yer verilmiştir. Tasarının 5/j
maddesinde “ Kamu hizmetlerinin usul ve standartları belirlenerek, hizmetten
yararlananların bunları önceden bilmesi sağlanır. Kamu kurum ve kuruluşlarının üst
yöneticileri, hizmetlerin bu standartlara uygun şekilde yerine getirilmesinden ve
136
137
Özer Köseoğlu, a.g.m., s. 27-28
58. Hükümet Acil Eylem Planı, http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/21/01/2010
60
hizmetten yararlananların ihtiyacına uygunluğunu sağlamaktan sorumludur”
denilerek performans tanımı yapılmaktadır.138
Tasarının 38’inci maddesinde denetim konusu ele alınmıştır. Söz konusu
maddede denetim; “Kamu kurum ve kuruluşlarının faaliyet ve işlemlerinde hataların
önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve kuruluşların gelişmesine, yönetim ve
kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine rehberlik etmek
amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve
hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre; tarafsız olarak analiz
etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen
sonuçları
rapor
haline
getirerek
ilgililere
duyurmaktır.”
şeklinde
ifade
edilmektedir.139
Aynı Tasarının 39’uncu maddesi ise; “ Kamu kurum ve kuruluşlarında iç ve
dış denetim yapılır. İç denetim, hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların
belirlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve
süreçlerinin geliştirilmesi amacıyla yapılan denetimdir. Dış denetim, kamu kurum ve
kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde bütün faaliyet, karar ve
işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef ve planlara ve kanunlara uygunluk yönünden
incelenmesi ve sonuçlarının değerlendirilmesidir.”
Kamu kurum ve kuruluşlarının iç ve dış denetimi; hukuka uygunluk, mali
denetim ve performans denetimini kapsar:140
•
Hukuka uygunluk denetimi; eylem ve işlemlerin ilgili kanun, tüzük,
yönetmelik ve diğer mevzuata uygunluğunun,
•
Mali denetim; gelir, gider ve mallara ilişkin hesap ve işlemlerin
doğruluğunun, mali tabloların tasdikinin ve mali sistemlerin,
138
139
140
Veysel Eren ve Ufuk Durna, a.g.m.,, s. 129
http://www.belgenet.com/yasa/kamu-05.html, 21/01/2010
http://www.belgenet.com/yasa/kamu-05.html, 21/01/2010
61
•
Performans denetimi; yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen
faaliyet ve programların planlanması, uygulanması ve kontrolü aşamalarında
ekonomikliğin, verimliliğin ve etkililiğin, denetlenmesini ifade eder.
3.2.3.2. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
Ülkemizde 2003 yılında kabul edilmesine karşın ancak, 2006 yılında
yürürlüğe girme şansı bulan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun
68’inci maddesi Sayıştay’a kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli olarak
kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve
performans bakımından değerlendirilmesi için dış denetim yapma görevi vermiştir.
5018 sayılı Kanun temel özellikleri bakımından yöneticiler üzerine kurulmuş, orta ve
uzun vadeli hedefler ve planlar öngören, analitik bütçeye geçişi sağlayan, performans
esasına dayalı ve dış denetim görevini Sayıştay’a bırakan, çıktı odaklı, şeffaflık ve
hesap verebilirlik ilkelerine sadık, iç denetim ve faaliyet raporları yoluyla kamuoyu
denetimi isteyen, katılımcı bir bütçe sistemi getirmektedir141.
5018 sayılı Kanun’un amacı, kanun metninde; “Kalkınma planları ve
programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkin,
ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği
ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini,
kamu
bütçelerinin
hazırlanmasını,
uygulanmasını,
tüm
malî
işlemlerin
muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemek” olarak
belirtilmektedir.142
5018 sayılı Kanun, ülkemiz kamu mali yönetim sistemine stratejik plan
hazırlama zorunluluğu, stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçelemeye
geçiş, hesap verebilirlik ve mali saydamlık, orta vadeli (3 yıllık) harcama programı
ile uyumlu çok yıllı bütçeleme, iç kontrol ve iç denetim sisteminin kurulması ve
tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçiş gibi önemli yenilikler getirmiştir.143
141
142
143
http://ahmetapan.blogcu.com/yeni-kamu-isletimi-ve-performans-yonetimi-,21/01/2010
M.Akif Özer,a.g.m., s.22
M.Akif Özer, a.g.m. s.22
62
Ayrıca siyasi, idari ve mali sorumlulukların birbirinden ayrılması, Sayıştay
denetiminin kapsamının genişletilmesi, harcama öncesi kontrol görevinin kurum
yönetimine devredilmesi, döner sermeye işletmeleri ve fonların tasfiye edilmesi,
idarelerin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde toplanması gibi yeni uygulamalar da,
bu Kanun ile birlikte hayata geçirilmiştir.144
Türk Kamu Yönetiminde performans uygulamalarının önünü açan Kanun’un
1’inci maddesinde geçen “Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir
şekilde elde edilmesi ve kullanılması” ifadesi performans değerlendirmesi ve
denetiminin zorunluluğunu ortaya koymaktadır.145
Aynı şekilde Kanunun 5’inci maddesinde geçen “Kamu idarelerinin mal ve
hizmet üretimi ile ihtiyaçlarının karşılanmasında, ekonomik veya sosyal verimlilik
ilkelerine uygun olarak maliyet-fayda veya maliyet-etkinlik ile gerekli görülen diğer
ekonomik ve sosyal analizlerin yapılması esastır” hükmü, kamu kuruluşlarına
performans analizlerini yapma görevini vermektedir.146
Kanunun 9’uncu maddesi ise doğrudan stratejik planlama ve performans
esaslı bütçeleme hususlarını düzenlemektedir. Bu maddede, kamu kuruluşlarının
bütçelerini stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle
uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlayacakları belirtilerek, performans
esaslı bütçelemeye ilişkin hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkili
kılınmıştır.147
Yine aynı Kanunun 63’üncü maddesinde iç denetim, kamu idaresinin
çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkinlik ve
verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğinin değerlendirmek ve rehberlik
yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti
olarak tanımlanmaktadır. Bu tanımdan anlaşılacağı üzere, iç denetim faaliyeti
kaynakların ekonomiklik,
etkinlik
ve
144
M.Akif Özer, a.g.m. s.22
M.Akif Özer, a.g.m. s.22
146
M.Akif Özer, a.g.m. s.22
147
M.Akif Özer, a.g.m. s.22
145
63
verimlilik
esaslarına
göre
yönetilip
yönetilmediğini değerlendirmekte bir başka deyişle performans denetimini
kapsamına almaktadır.148
Bunların yanı sıra, yürürlüğe giremeyen 5227 sayılı 2005 Mali Yılı Bütçe
Kanunun 38, 39, 40 ve 49. maddeleri denetimle ilgili yeni düzenlemeler
getirmektedir. Yasada iç denetim idari denetimle özdeşleşmekte ama içeriği
performans denetimi olarak yeniden düzenlenmektedir. Performans denetimi ile
kamu hizmetinin değeri ölçülürken kamu yararı ya da meşruluk değil, maliyetinin
düşük olup olmadığı (ekonomiklik), kaynak girdisi ve alınan sonuçların etkinliği
(verimlilik) önemlidir. Hizmetin içeriği, kaynakların nasıl paylaştırılıp sunulduğu,
halkın taleplerine ne ölçüde karşılık verildiği ve kamu yararı gibi ölçütler
değerlendirme dışıdır.149
3.2.3.3. 5393 Sayılı Belediye Kanunu
5393 sayılı Belediye Kanunu, yönetimde ve denetimde yeniden yapılanmanın
alt yapısını oluşturabilecek birçok kavram ve uygulamaya yer vererek farklı bir
yönetim anlayışını yansıtmaktadır. Stratejik yönetim, stratejik plan, performans
programı,
norm
kadro,
performans
ölçütleri,
kalite
standartları,
ihtisas
komisyonlarının oluşumu, çalışması ve raporlarının önemi, kamu kurum ve
kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamu yararına çalışan
dernekler ile ortak hizmetler üretebilmesi, ihtisas komisyonu raporlarının ve faaliyet
raporlarının, denetime ilişkin sonuçların kamuoyuna açıklanması gibi kavram ve
uygulamalarla saydamlığın, katılımın, strateji ve performansın yönetim anlayışının
bir unsuru haline geldiği görülmektedir.150
5393 sayılı Belediye Kanunun 18’inci maddesinde belediye meclisinin
görevlerinden birisi de, stratejik plân ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye
faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek
olarak belirtilmiştir. Kanunun 38’inci maddesinde belediye başkanının görev ve
148
149
150
Ebru Yenice, a.g.e., s. 162
http://ahmetapan.blogcu.com/yeni-kamu-isletimi-ve-performans-yonetimi-,21/01/2010
Yaşar Okur, Türkiye’de Kamu Denetimi; Değişim Süreci ve Performans Denetimi, Nobel
Yayınları, Ankara 2007, s. 139
64
yetkileri kapsamında personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak,
izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak belirtilmiştir.
Yine bu maddede stratejik plân ve performans programının bütçenin hazırlanmasına
esas teşkil edeceği ve belediye meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edileceği
hükme bağlanmıştır. 41’inci maddede ise, belediye başkanının seçimleri takiben altı
ay içerisinde yıllık performans planı hazırlayıp belediye meclisine sunmakla
yükümlü olduğu belirtilmiştir.
Belediyelerin denetimi başlığını taşıyan 54’üncü maddede denetim; faaliyet
ve işlemlerde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve belediye
teşkilâtının gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı
duruma gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını
mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite
standartlarına göre tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara
dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor hâline getirerek ilgililere
duyurmak olarak tanımlanmıştır. Bu tanımla belediyelerde denetimin amaçları
sıralanmış ve hedefler, standartlar, ölçütler, raporlama gibi performans unsurları
belirtilmiştir.
Denetimin kapsamı ve türlerinin tanımlandığı 55’inci maddede; belediyelerde
iç ve dış denetim yapıldığı ve bu denetimin, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî
ve performans denetimini kapsadığı belirtilmiştir. Ayrıca yapılacak iç ve dış
denetimin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre
yapılacağı da belirtilerek iki kanun arasında resmi ilişki kurulmuştur. Buna ilave
olarak 58’inci maddeyle de, denetimin yapılması ve faaliyet raporunun hazırlanması
hususunda bu kanunda hüküm bulunmayan durumlarda 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile diğer kanunların ilgili hükümlerinin uygulanacağı
belirtilmiştir.
56’ncı maddede belediye başkanı, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve
Kontrol Kanununun 41. maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen biçimde; stratejik
plân ve performans programına göre yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans
ölçütlerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların
65
nedenlerini ve belediye borçlarının durumunu açıklayan faaliyet raporunu
hazırlamakla görevlendirilmiştir.
3.2.4. Kurum Uygulamalarında Performans Yönetimi ve Denetimi
3.2.4.1. Yüksek Denetleme Kurulu
Yüksek Denetleme Kurulu, ekonomik gelişmede öncülük görevi yapmak,
gelecekteki yatırımlar için sermaye birikimi sağlamak, deneyimli ve bilgili personel
yetiştirmek amacıyla kurulan devlet girişimleri planlanırken, denetim biçimi ve
yöntemi üzerinde de durulmuş ve Kurul bu gereksinimden doğmuştur.151
Anayasanın 165’inci maddesinde “ Sermayesinin yarısından fazlası doğrudan
doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kurum kuruluş ve ortaklıklarının
Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunla düzenlenir.” hükmü
yer almaktadır. Buna göre Yüksek Denetleme Kurulu’nun Anayasal dayanağını bu
madde oluşturmaktadır.
Buna dayanılarak çıkarılan 02/04/1987 tarih ve 3346 sayılı Kamu İktisadi
Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin
Düzenlenmesi Hakkında Kanunda da, genel olarak mülga 468 sayılı Kanun
doğrultusunda, Türkiye Büyük Millet Meclisi Kamu İktisadi Teşebbüsleri
Komisyonunun Kamu İktisadi Teşebbüslerini Yüksek Denetleme Kurulu raporlarını
inceleyerek denetleyeceğine ilişkin hükümlere yer verilmiştir.152
Yüksek Denetleme Kurulu Hakkındaki 24/06/1983 tarih ve 72 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname 17/06/1938 tarih ve 3460 sayılı Kanundan sonra yürürlüğe
konulmuş, Yüksek Denetleme Kurulunun kuruluşu ile görev ve yetkilerine ilişkin
kurallar içeren bir düzenlemedir. Anayasa mahkemesinin 1988/3 sayılı Kararı ile de
teyit edildiği üzere, Anayasanın 165’inci maddesinde öngörülen TBMM denetiminin,
Yüksek Denetleme Kurulu raporları esas alınarak yapılması zorunluluğu, Yüksek
151
152
Recep Sanal .a.g.e., s.108
http://www.ydk.gov.tr/yuksek_denetim.htm#YÜKSEK_DENETİM, 04/03/2010
66
Denetleme Kurulunu, ismi Anayasanın ilgili maddesinde ifade edilmeyen, fakat
madde gerekçesinde belirtilen bir Anayasal kuruluş konumuna getirmektedir.153
Yüksek Denetleme Kurulu iktisadi devlet teşekkülleri, müesseseleri ve
sermayesindeki kamu payı %50’nin üzerinde olan iştirakleri, mali, idari ve teknik
bakımdan sürekli olarak denetim ve gözetim altında bulundurmak üzere
Başbakanlığa bağlı olarak kurulmuştur.
Yüksek Denetleme Kurulu’nun görevi; yukarıda sayılan kuruluşların, idare
şekil ve tarzlarını; gayelerine uygun olarak iktisadi, ticari ve sınai esas ve gereklere
paralel şekilde, rasyonel ve verimli bir tarzda çalışıp çalışmadıklarını, özellikle,
benzer müesseselerle karşılaştırmalı olarak her hesap yılı içinde en az bir defa
incelemek, tahlil ve denetlemek şeklinde belirlenmiştir.154
Yüksek Denetleme Kurulu tarafından yapılan denetim, ekonomik (iktisadi,
sistemci) denetim olup; uygunluk denetimi ve esas itibariyle finansal denetim ile
performans denetimidir. Bilindiği gibi finansal denetim, uygunluk denetimi ve
performans denetimi birbirlerinin yerine geçen denetimler olmayıp, tam tersine
birbirini tamamlayan denetim türleridir. Yüksek Denetleme Kurulunun kuruluşlar
üzerinde yaptığı denetimde amaç suçu, suçluyu aramaktan ziyade kuruluşun
faaliyetlerini, ekonomik denetim kavramı çerçevesinde kârlılık ve verimlilik esasları
doğrultusunda sürdürüp sürdürmediğini ortaya koymaktır.155
Yüksek Denetleme Kurulu ekonomik denetim kapsamında; bir taraftan
kuruluşların faaliyetlerini yürürlükteki mevzuata uygun olarak yapılıp yapılmadığını,
diğer taraftan finansal tablolarının yürürlükteki mali mevzuat ve genel kabul görmüş
muhasebe standartlarına uygunluğu ayrıntılı bir şekilde ortaya koymakta, öte yandan
kuruluşa tahsis edilen kaynakların tüm işletme fonksiyonları dikkate alınarak
rasyonel esaslara göre etkinlik, verimlilik, kârlılık ve tutumluluk ilkeleri
doğrultusunda kullanılıp kullanılmadığını ölçmekte ve bu doğrultuda önerilerde
bulunmaktadır. Yüksek Denetleme Kurulunun denetim modelinde temel amaç
153
154
155
http://www.ydk.gov.tr/yuksek_denetim.htm#YÜKSEK_DENETİM, 04/03/2010
http://www.ydk.gov.tr/tarihce.htm, 04/03/2010
http://www.ydk.gov.tr/yuksek_denetim.htm#YÜKSEK_DENETİM, 04/03/2010
67
performans denetimi olup, finansal tablolar denetimi ile desteklenmektedir.
Uygunluk denetimi; Yüksek Denetleme Kurulu için temel bir amaç olmayıp,
performans denetimi ile finansal tablolar denetiminin birlikte yürütülmesi sırasında,
denetlenen kuruluşun mali işlemlerinin ve faaliyetlerinin belirlenmiş yöntemlere,
kurallara veya mevzuata aykırı uygulamaları tespit edilmesi durumunda söz konusu
olmaktadır. Yüksek Denetleme Kurulu denetimleri sırasında mevzuata aykırı bir
uygulama tespit etmesi halinde, söz konusu mevzuata aykırılığın ilgili iç denetim
kuruluşlarınca (bakanlıklar ve genel müdürlükler teftiş kurulları) inceleyip ve/veya
soruşturup sonuçlandırmasını istemektedir.156
Yüksek Denetleme Kurulu performans denetimi kavramını ekonomik
denetim kavramının bir parçası olarak özdeşleştirmiş ve performans denetimini
kârlılık-verimlilik-ekonomiklik kavramları ve analizleriyle tanımlamıştır.157
Yüksek Denetleme Kurulu; Türkiye koşullarında ve kavramın evrensel
boyutlarını da içerecek şekilde performans denetiminde geliştirdiği denetim
teknikleri KİT performans denetimine getirdiği boyut, 1938 yılından bu yana
performans denetimi konusunda sahip olduğu birikim bilimsel ve çağdaş özellikli,
zengin ve özgün bir niteliktedir. Gelişmiş ekonomilerde son dönemlerde örgütsel bir
sistemde performans boyutu konusunda yapılan sınıflandırmalar da, Yüksek
Denetleme Kurulu tarafından yapılan ekonomik denetim kapsamında önemli
düzeyde yerini bulmaktadır.158
3.2.4.2. Sayıştay
1982 Anayasasının 160'ncı maddesine göre Sayıştay, merkezi yönetim
bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve
giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetleyen ve
sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlayan ve kanunlarla kendisine
verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapan bir kuruluş olarak
156
157
158
http://www.ydk.gov.tr/yuksek_denetim.htm#YÜKSEK_DENETİM, 04/03/2010
Erdal Kenger, Başdenetçi (Ymm, Mba),Şubat 2001, Denetçi Yardımcıları Eğitim Notu,
http://www.ydk.gov.tr/egitim_notlari/denetim. 21/01/2010
Erdal Kenger, Başdenetçi (Ymm, Mba),Şubat 2001, Denetçi Yardımcıları Eğitim Notu,
http://www.ydk.gov.tr/egitim_notlari/denetim. 21/01/2010
68
görevini sürdürmektedir. Yine aynı maddeye göre mahalli idarelerin hesap ve
işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması da Sayıştay tarafından
yapılmaktadır. Ayrıca Sayıştay’ın genel uygunluk bildirimleri hazırlaması görevi
anayasal planda ele alınmış ve Anayasanın 164'üncü maddesinde konu edilmiştir.
1996 tarihinde çıkan 4149 sayılı Kanunla 832 sayılı Sayıştay Kanununa ilave
edilen Ek 10'uncu madde Sayıştay’a performans denetimi yapma yetkisini ve
görevini vermiştir. Bu maddede Sayıştay’ın, denetimine tabi kurum ve kuruluşların,
kaynaklarını ne ölçüde verimli, etkin ve tutumlu kullandıklarını incelemesi ve
inceleme sonuçlarını bir değerlendirme raporuyla Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanlığına sunması öngörülmüştür.159
4149 sayılı Kanunla Sayıştay Kanununa ilave edilen Ek 10'uncu maddede
performans denetimi sonuçlarına ilişkin raporların Türkiye Büyük Millet Meclisi
Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşüldükten sonra Komisyonun önerileri ile birlikte
Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kuruluna sunulması öngörülmüştür.
Yine aynı maddeyle Sayıştay’a performans denetimi yapma yetkisi
tanınmıştır. Kurum içinde ayrı bir Performans Denetim Grubu kurulmuştur. Bu
gruptaki ekipler halen birisi özel amaçlı performans denetimi diye nitelendiren "risk
denetimi" olmak üzere iki performans denetimi çalışmasını sürdürmektedirler.160
Ülkemizde Sayıştay’ın denetim görevi yeniden ele alınmış ve 5018 sayılı
Kanunun 68’inci maddesinde Sayıştay’ın denetim görevi şu şekilde düzenlenmiştir;
“Sayıştay tarafından yapılacak olan harcama sonrası dış denetimin amacı, genel
yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde,
yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve
planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet
Meclisine raporlanmasıdır.”161
159
160
161
http://www.sayistay.gov.tr/tc/145_Yil.asp, 04/03/2010
http://www.khgm.gov.tr/AB/Ulusal_Program-2003%20t%C3%BCm%C3%BC.pdf,04/03/2010
Mustafa Sakal, Elif Ayşe Şahin, Kamu Kurumlarında Performans Ölçümü ve Sayıştay Denetimi
İlişkisi: Türkiye’deki Düzenlemeler Bakımından Bir Değerlendirme,Sayıştay Dergisi, sayı:68,
http://www.sayıştay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der68m1.pdf, 21/01/2010
69
Aynı maddede dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim
standartları dikkate alınarak;
•
Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, mali
tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin mali denetimi ile kamu idarelerinin
gelir, gider ve mallarına ilişkin mali işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki
düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,
•
Kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp
kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans
bakımından değerlendirilmesi,
suretiyle gerçekleştirilir.
Denetimler sonucunda; düzenlenen raporlar, idareler itibariyle konsolide
edilir ve bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından
cevaplandırılır. Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate
alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunar” denilmiştir.
İlgili Kanun maddesinden, Sayıştay’ın ön mali kontrole ilişkin görevlerinin
yürürlükten kaldırıldığı ve denetim kapasitesinin genişletildiği göze çarpmaktadır.
Sayıştay’ın denetim kapasitesinin genişliği, parlamentonun yürütmenin faaliyetlerini
denetleme fonksiyonunun genişliğini ifade ettiğinden, yerinde bir düzenleme olarak
değerlendirilmektedir.
Kanun
maddesinin
devam
eden
kısmında
denetim
fonksiyonunun uluslararası denetim standartlarına göre yapılandırılacağı ve mali
denetim ile hukuka uygunluk denetimi ve performans denetiminin gerçekleştirileceği
ifade edilmektedir. Ülkemizde Sayıştay’a performans denetimi görevi 1996 yılında
verilmiş olmakla birlikte, söz konusu madde hükmünden, performans denetimlerinin
daha da güçlendirilmesi yönünde bir yaklaşım sergilendiği ifade edilebilir.162
162
Mustafa Sakal ve Elif Ayşe Şahin, a.g.m., s.21
http://www.sayıştay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der68m1.pdf, 21/01/2010
70
Ancak Kanun maddesinde performans denetiminin tanımına yer verilmiş
olmakla birlikte performans denetiminin türlerinden bahsedilmemiştir. Bu da
performans denetimlerinin salt performans göstergelerinin sonuçlarının denetlenmesi
olduğu şeklinde yanlış bir kanının ortaya çıkması endişesini güçlendirmektedir.
Bununla birlikte denetimler sonucunda düzenlenen raporların idareler itibariyle
konsolide edilerek bir örneğinin kamu idaresinin üst yöneticisi tarafından
cevaplandırılması
amacıyla
idareye
gönderileceği
ve
dış
denetim
genel
değerlendirme raporunun bu cevaplar dikkate alınarak hazırlanacağı şeklinde yer
verilen madde hükmü de bir takım eleştiriler almaktadır. Buna göre performans
denetimi raporu zaten nihai halini almadan önce denetim yapılan kamu idaresinin
görüşü alındığından, söz konusu durum işlem tekrarına yol açacağından sürecin
uzamasına sebep olunacağı ileri sürülmektedir.163
Performans denetim raporlarının sağlayacağı yararlar;164
•
Sayıştay tarafından seçilecek alanlarda kamu kaynaklarının verimli, etkin
ve tutumlu kullanılıp kullanılmadığı hakkında TBMM'ye tarafsız ve bağımsız bilgi,
görüş ve tavsiyeler sunarak, yasamanın yürütme üzerindeki denetiminin eksiksiz
yapılmasına yardımcı olmak,
•
Sayıştay denetimine giren idarelerin performans yönetimlerini kurup
geliştirmelerini teşvik etmek; iyi uygulama örneklerinin bulunup ortaya çıkarılarak
tüm kamu yönetimine yaygınlaştırılmasına imkân sağlamak,
•
Kamu yönetiminde performansa ilişkin hesap verme sorumluluğunun
kurumsal ve yöneticiler düzeyinde yerleşmesine ve derinlik kazanmasına katkıda
bulunmak ve böylece kamu yönetiminde yenilenme ve yeniden yapılanma
çalışmalarına ivme kazandırmak.
şeklinde sıralanabilir.
163
164
Ebru Yenice, a.g.e.,s. 159
http://www.sayistay.gov.tr/tc/145_Yil_Brosur_TR.pdf, 04/03/2010
71
3.2.4.3. Sağlık Bakanlığı
Sağlık Bakanlığı, son yıllarda performans yönetimi konusunda birden fazla
proje yürütmekte olup, bu hususta epey mesafe almıştır. Yürütülen projeler arasında
en başta geleni “Performansa Dayalı Ek Ödeme Sistemi”dir. Performansa dayalı ek
ödeme sistemi, Sağlık Bakanlığı personelinin unvanı, görevi, çalışma şartları ve
süresi, hizmete katkısı, performansı, serbest çalışıp çalışmaması, gerçekleştirdiği
muayene türü ve sayısı, ameliyat, anestezi, özellik arz eden riskli kısımlarda çalışma
gibi unsurlar ele alınarak döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılması esas ve
usullerini düzenleyen bir sistemdir. Sistemle ilgili ilk çalışmalar 2003 yılının
başlarında sağlıkta dönüşüm programının uygulamaya konulması ile başlamış, pilot
uygulamaların ardından 2004 yılında Bakanlığa bağlı tüm sağlık kurumlarında
uygulanmaya başlanmıştır. Önceleri daha çok bireysel performans kriterlerinin
bulunduğu sisteme 2005 yılında kurumsal performans kriterleri de ele alınmıştır.165
Performansa dayalı ek ödeme sistemi, Sağlık Bakanlığı’na bağlı 796 hastane
ve 6038 sağlık ocağında çalışan sağlık personeline uygulanmıştır. Sistemin temel
unsurlarından biri, sağlık kurumlarında gerçekleştirilen 5300 tıbbi iş ve işlemin nispi
değerlerinin tespit edilip puanlandırılmış olmasıdır. Sistemin Devlet hastanelerinde
uygulanmakta olan modelinde, her ay tabiplerin yapmış olduğu işlemlerin puanları
toplamı, ilgili tabibin o ayki bireysel performansını oluşturmaktadır. Kurumun belli
bir dönemdeki performans puan ortalaması ise, o kurumda çalışan tüm tabiplerin o
dönem içinde çalıştıkları günlerdeki performans puanlarının aritmetik ortalamasıdır.
Personelin performanslarına dayalı olarak almayı hak ettikleri ek ödeme miktarları,
performans puanlarının her ay tespit edilen bir katsayı (dönem ek ödeme katsayısı)
ile çarpılması suretiyle belirlenmektedir. Bu katsayı, döner sermaye komisyonu
tarafından o dönemde dağıtılmasına karar verilen meblağ, tüm personelin net
performans puanlarının toplamına bölünmek suretiyle tespit edilmektedir.166
Performansa dayalı ek ödeme sisteminin uygulanması sonucu personel
verimliliği artmış, hastaneler mevcut kapasitelerini daha verimli kullanmaya
165
166
Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s. 118
Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s. 118
72
başlamışlar, hekimler Devlet hastanelerinde tam zamanlı çalışma hususunda önceki
dönemlere göre daha istekli hale gelmişler, hastaların bulundukları yerlerde tedavi
edilme oranları artmış, böylece bunun doğrudan bir sonucu olarak bir üst kuruma
sevk oranları azalmış, polikliniklerin oda sayısında belirgin bir artış meydana gelmiş,
koruyucu sağlık hizmetlerine yönelik puan desteğinin sonucu olarak önceki yıllara
göre aşı oranları ile hamile ve bebek takip sayıları artmış ve daha başka iyileşmeler
gerçekleşmiştir.167
3.2.4.4. Karayolları Genel Müdürlüğü
1 Mart 1996 yılında “Karayolları Genel Müdürlüğü’nün devlet ve il
yollarında yürüttüğü bakım, yapım ve onarım faaliyetlerinin yönetim ve kontrolü”
hakkında pilot performans denetimi çalışmaları başlatılmış ve 1998 yılında
tamamlanmıştır.
Karayolları Genel Müdürlüğünün yasal durumu, görev alanı, gelir ve gider
bilgileri, finansman kaynakları ve yapısı, organizasyon yapısı, faaliyetleri üzerindeki
baskılar, planlama süreci, mali kontroller ve yönetim bilgi sistemi incelenmiş ve
bütçe ve kurum belgelerden söz konusu kurumun hedefleri ve bu hedeflere ulaşmada
kullandığı araçlar belirlenmiştir.168
Daha sonra ön inceleme aşamasına geçilmiştir. Bu aşamada daha fazla bilgi
toplanarak iki temel denetim problemi üzerinde durulmuştur. Bunlar;
•
Periyodik bakım, yapım ve onarım faaliyetleri ne kadar iyi planlanıyor ve
yürütülüyor?
•
Periyodik bakım, yapım ve onarım faaliyetleri verimli olarak yürütülüyor
mu?
Alt konuları ve değerlendirme kriterleri belirlendikten sonra söz konusu iki
temel performans konusuna ilişkin on üç alt konu oluşturulmuş ve her biri için
167
168
Hasan Hüseyin Çevik ve Turgut Göksu, a.g.e., s. 119
Tolga Demirbaş, Sayıştaylar Tarafından Gerçekleştirilen Performans Denetimleri ve Türk
Sayıştay’ı Uygulaması, Nisan 2001, T.C. Sayıştay, s. 182
73
toplanacak denetim kanıtları, yer ve yapısı ve elde edilebilirliği konularının
araştırılması için KGM’de dört bölge müdürlüğünde incelemelerde bulunulmuştur.
Daha sonra üst yönetimle görüşülerek alt-sorular, kriterler ve metodolojilerle ilgili
uyum sağlanmış muhtemel sonuç ve öneriler geliştirilmiştir.169
Denetimden beklenen faydaların gerçekleşeceği öngörüsü üzerine tam
inceleme aşaması planlanmış ve ön inceleme raporu Sayıştay yönetimine sunulmuş
ve onaylanmıştır. Planlanan tam inceleme aşamasından sonra performans denetim
raporu hazırlanmıştır. Raporda;170
•
geometrik
KGM üst yöneticileri stratejik hedef olarak, “mevcut yolların fiziki ve
standartlarını
yükselterek
kapasiteyi
arttırmayı”
hedeflediklerini
belirtirken kurumun amaç ve stratejik hedeflerinin ne olduğunun açık bir şekilde tüm
alt birimlere iletilmemekte, bu nedenle alt kademedekilerin kurumun amaç ve
stratejik hedeflerini bilmemekte ve yıllık hedeflere karşılaştırma yapmamakta; ayrıca
müdürlükçe az sayıda yıllık hedef belirlenmekte ve az sayıda performans göstergesi
kullanılmaktadır.
•
Yolların genel olarak hangi durumda olduğu gözlemlere dayanmakta ve
gözlem sonuçları kayıtlara geçirilmemektedir.
•
Devlet yolu yapım, onarım projelerinin büyük bir bölümünün yatırım
kararının herhangi bir mali analize dayanmadığı, buna karşılık dış kredi ile finanse
edilen
projelerin
iç
karlılık
oranlarının
hesaplandığı
görülmektedir
Proje
değerlendirme sürecinde maliyet-fayda analizleri yapılmamıştır.
bilgilerine ulaşılmıştır.
3.2.4.5. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı
Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nın Marmara ve Düzce Depremleri Sonrası
Faaliyetlerinin Performansının Değerlendirilmesi adlı çalışma 17 Ağustos 1999
169
170
Tolga Demirbaş, a.g.m., s. 183
Tolga Demirbaş, a.g.m., s. 184
74
depreminden sonra gündeme tekrar gelen depremler karşısında deprem sonrası
faaliyetlerin ne kadar iyi yürütüldüğü konusunu ele almayı amaçlamaktadır.171
22/10/1999 tarihinde başlatılan genel araştırma çalışması sonucunda
düzenlenen çalışma teklifi Mart 2000 tarihinde Başkanlık tarafından onaylanmış, ön
çalışma program ve takviminin hazırlanması ve uygulamaya geçilmesiyle 2 Ağustos
2000 tarihinde ön çalışma raporu tamamlanmıştır. Bu raporda Türkiye’de 1939-1999
yılları arasında 6’nın üzerinde 25 deprem meydana geldiği ve bu depremler
sonucunda yetmiş beş bin kişinin hayatını kaybettiği; 1999 depremi ile birlikte
parlamentonun yakın tarihli depremlere karşı ilgisinin arttığı belirtilmektedir.
Deprem sonrası en önemli görevlerin düştüğü bakanlığın Bayındırlık ve İskan
Bakanlığı olduğu belirtilerek denetim aracılığı ile söz konusu kurum ile görevli diğer
kurumların görev yetki ve sorumlulukları arasında karmaşa olup olmadığının,
yönetim bilgi sistemi ve teknolojik yeterliliğin varlığının, deprem sonrası
faaliyetlerin amaca ulaşma derecelerinin, hasar tespiti ve hak sahipliği çalışmalarının,
geçici ve kalıcı konut ihtiyacı planlamasının üzerinde durulacağı belirtilmiştir.172
3.2.4.6. Belediyeler
Türkiye’de belediyelerde performansa dayalı yönetim anlayışı konusunda
yasal olarak yetkilendirilen belediyeler, danışman şirketler, üniversiteler veya başka
uygulama örneklerinden yararlanarak performans yönetimini kurumlarına aktarmaya
çalışmaktadır.
Ayrıca
DPT,
stratejik
plan
ve
performans
programlarının
oluşturulması ve uygulanmasına yönelik pilot uygulamalar başlatmıştır. İçişleri
Bankalığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, belediyelerin performansını ölçmek ve
aralarında kıyas yapmak için, bir performans ölçüm sistemi geliştirme amacıyla 2002
tarihinde “ Belediyelerde Performans Ölçümü” projesine başlamıştır.173
Projenin amacı; belediyelerin sundukları mal ve hizmetlerin kalitesini
artırmak; etkin ve verimli bir hizmet anlayışını yerleştirmek; karar vericilere ve
vatandaşlara objektif verilere dayanarak değerlendirme yapma olanağı sağlamak;
171
172
173
Tolga Demirbaş, a.g.m., s. 184
Tolga Demirbaş, a.g.m., s. 184
Özer Köseoğlu, a.g.m., s. 34
75
demokratik katılım ve şeffaflığı, hesap sorma-verme mekanizmalarını güçlendirmek;
yerel yönetimlerimizin kendi bünyeleri içinde “izleme–geliştirme” modelinin
kurulmasına örnek teşkil etmek amaçlarıyla belediyelerin sundukları mal ve
hizmetler
için
temel
performans
kriterleri
oluşturarak
ulusal
performans
göstergelerini tespit etmek ve belediyeler arasında karşılaştırmalar yapmayı mümkün
kılacak bir model geliştirmek olarak belirlenmiştir.174
Proje kapsamında, belediye hizmetlerini kapsayan üç yüzün üzerinde soruya
cevap alınarak performans kriterleri tespit edilmiş ve değerlendirilmesi yapılmıştır.
Belediyelerden elde edilen verilerden, Büyükşehir belediyeleri için 63 adet, diğer
belediyeler ile Büyükşehir İlçe ve İlk Kademe Belediyeleri için yetmiş adet
performans göstergesi geliştirilmiştir. Bunlara ilaveten beş adet "Anahtar Başarı
Göstergesi" geliştirilmiştir.175
Sonuç olarak, BEPER projesi ile proje kapsamındaki belediyelerin 2002,
2003 ve 2004 yıllarına ilişkin verileri toplanarak performansları ölçülmüş ve
kamuoyunun kullanımına sunulmuştur. Projeyi geliştirme ve yaygınlaştırma
çalışmaları devam etmektedir.
3.2.5 Türkiye’de Performans ve Bütçe İlişkisi
Performans esaslı bütçeleme sistemi (PEB), performans kültürünü kamu
sektöründe uygulamayı amaçlayan ve kamu kaynaklarının performans göstergelerine
göre tahsisini temel alan bütçeleme anlayışıdır. Dünyada PEB’e yönelik performans
sözleşmesine dayalı, bütçe formatına dönüştürülmüş ve stratejik planlamaya dayalı
performans esaslı bütçeleme gibi uygulamalar söz konusudur. Sisteme geçiş yönünde
düzenleme yapmakta olan tüm ülkelerde ortak payda, performans göstergelerinin
kamusal kaynak tahsisine temel oluşturmasıdır. Bununla birlikte ülkeler, yapısal
koşullarına göre farklı performans esaslı bütçeleme modelleri uygulayabilmektedir.
Ancak bu modellerin hepsi Anglo-Sakson kültüre sahip gelişmiş ülkelerde ortaya
174
175
Belediyelerde Performans Ölçüm Projesi, http://www.kolayidare.com/site, 04/03/2010
Belediyelerde Performans Ölçümü (BEPER) Projesi http://www.eakademi.org, , 04/03/2010
76
çıkmış, uluslararası iktisadi ve mali kuruluşların desteğiyle diğer gelişmiş ya da
gelişmekte olan ülkelere aktarılmıştır.176
Stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemi, Türkiye
için henüz başlangıç aşamasındadır. Sisteme yönelik reform çalışmaları devam
etmekte ve pilot kurumlar dışındaki kurumların sisteme geçişinde kademeli bir
aşama esas alınmaktadır.
Ülkemizde yeni bütçeleme sistemine geçilmeden önce bütçeleme sürecine
otuz yıl PPBS(Planlama Programlama Bütçeleme Sistemi) uygulaması hâkim
olmuştur. PPBS uygulaması ele alındığında gerek sisteme yönelik hazırlık
çalışmalarında gerekse uygulama sürecinde çeşitli sorunların ortaya çıktığı
görülmüştür. Örneğin, PPBS’ye geçiş aşamasında sistemin teorik altyapısı ülkemize
uyarlanmak yerine daha ziyade idari yapıya uygun bir PPBS mantığı geliştirilmiştir.
Sistemin uygulanabilirliği yönünden büyük önem taşıyan sistem analizi aşamasında
görülen aksaklık ve yetersizlikler program analizlerinin yapılamamasına neden
olmuş ve fonksiyonel sınıflandırmaya uygun idari yapılanmanın gerçekleşememesi
analizlerden sağlıklı sonuçlar alınmasına engel olmuştur. Bu tür sorunların ve
dünyada yaşanan küreselleşme sürecinin etkisiyle performans esaslı bütçeleme
sistemine geçilmesine yönelik 5018 sayılı Kanun yürürlüğe konulmuştur.
Sistem ülkemizde ana hatlarıyla üç temel unsur üzerine oturtulmuştur. Bu
unsurlar stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu olup, stratejik
planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sisteminin temel dinamikleri olarak
kamu kurumları tarafından hazırlanmaktadır. Stratejik plan kamu kurumları için bir
yol haritası niteliği taşımaktadır. Planda kamu kurumları misyon ve vizyonlarını
ortaya koymakta ve hükümetin uzun vadeli politikalarına uygun stratejik amaç ve
hedeflerini belirlemektedir.
Ülkemizde stratejik amaç ve hedefler her bir kurumun tamamını kapsayacak
şekilde belirlenmekte ve kurumlardaki tüm birimlerin bunlara uygun hareket etmesi
176
Ahmet Özen, Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, Ankara
2008, s.313, http://www.sgb.gov.tr/Publications/Performans%20Esasl%C4%B1%20B%C3
%BCt%C3%A7eleme%20Sistemi%, 23/07/2010
77
gerekmektedir. Beş yıllık dönem için ortaya konulan stratejik amaç ve hedefler,
kamu kurumlarının mali yılda kullanacakları ödeneklerin dağıtımında belirleyici
olmakta ve bu noktada sistemin ikinci unsuru olan performans programı devreye
girmektedir.
Performans esaslı bütçeleme sisteminin etkin bir şekilde işleyebilmesi
açısından muhasebe sisteminde önemli değişikliklerin gerekli olduğu genel kabul
görmüş bir husustur. Performans esaslı bütçeleme sistemine yönelik 2001 yılında
Muhasebat Genel Müdürlüğü bünyesinde tahakkuk esaslı muhasebeye geçmek için
bir çalışma grubu oluşturulmuştur. Tahakkuk esaslı devlet muhasebesinin pilot
uygulama çalışmaları 2002 yılında Hazine Müsteşarlığı, Karayolları Genel
Müdürlüğü, Ege Üniversitesi, Hacettepe Üniversitesi, Enerji ve Tabi Kaynaklar
Bakanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı’ndan oluşan altı pilot kurumun işlemlerini
yürüten 47 saymanlıkta başlatılmıştır. 2003 yılında ise pilot saymanlık sayısı 116’ya
çıkarılmıştır. 08.06.2005 tarih ve 25839 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Genel
Yönetim Muhasebe Yönetmeliği, genel yönetim kapsamındaki kurum ve
kuruluşlarda tahakkuk esaslı muhasebenin esas alınacağı temel kavramları ve ilkeleri
ortaya koymaktadır. Bu yönetmelik çerçevesinde Maliye Bakanlığı tarafından Genel
Bütçe Muhasebe Yönetmeliği 31/12/2005 tarih ve 26040 sayılı Üçüncü Mükerrer
Resmi Gazetede yayınlanmıştır177
2001 yılında proje kapsamında performans esaslı bütçeleme sistemine
yönelik çalışmalar ve tahakkuk esaslı muhasebe sistemine yönelik düzenlemeler
neticesinde 2003/14 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararları uyarınca sekiz kamu
kurumunda kurumsal düzeyde stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme
pilot çalışmaları yürütülmesine karar verilmiştir. Böylece 2001 yılında proje
kapsamında başlatılan çalışmalar kurumsal düzeye taşınmaya başlanmıştır. Stratejik
planlamaya dayalı sistem için Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Devlet İstatistik
Enstitüsü Başkanlığı, Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü (HSSGM),
Karayolları Genel Müdürlüğü, Hacettepe Üniversitesi, Denizli Valiliği (İl Özel
İdaresi), İller Bankası Genel Müdürlüğü, Kayseri Büyükşehir Belediyesi pilot kurum
177
Ahmet Özen, a.g.k.,, s. 330
78
olarak seçilmiştir. Kararlar uyarınca stratejik planlama çalışmalarının DPT
Müsteşarlığı’nca,
performans
esaslı
bütçeleme
çalışmalarının
ise
Maliye
Bakanlığınca yürütülmesi öngörülmüştür. Bu çalışmalar 5018 sayılı kanunun
yürürlüğe girmesi ile birlikte daha da hızlanmıştır. Ayrıca Dünya Bankası
işbirliğinde İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, 2002 yılından
başlayarak Belediye Performans Ölçümü
Projesi’ni (BEPER)
geliştirmeye
başlamıştır.178
3.2.6. Türkiye’de Performansa Dayalı Ücret Uygulamaları
Ülkemizde
performans
kavramı
genelde
personel
rejimleri
ile
ilişkilendirilmiştir. Türkiye’de memurların devletle ilişkilerini, yani personel rejimini
düzenleyen yasalar 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 2802 sayılı Hakimler ve
Savcılar Kanunu, 2914 sayılı Yüksek Öğretim Kanunu, 926 sayılı Türk Silahlı
Kuvvetleri Personel Kanunu ve 399 sayılı Sözleşmeli Personele İlişkin Kanun
Hükmünde
Kararnamedir.
Bunların
yanı
sıra,
Cumhurbaşkanlığı,
TBMM,
TÜBİTAK, RTÜK, TSE gibi bazı kuruluşlar da yasalarındaki özel düzenlemelerle
personel rejimini belirleyebilirler.
Türkiye’de personel rejiminde kamu görevleri için norm kadro belirlemek
hizmete alma, ücretlendirme, değerleme, yükselme bakımından kamu görevlilerini
bireysel performans ölçütlerine ve sözleşmeli çalıştırma sistemine geçirme amacının
teknik altyapısı demektir.179
Norm kadro sistemi ile kamu personel rejiminin kariyer sisteminden kadro
sistemine dönüştürülmesinin amacı;180
178
179
180
•
Sözleşmeli istihdama geçiş,
•
İstihdam yetkinsin kurumlara devri,
•
Yönetsel denetim yerine mali performans denetimine geçiş,
Ahmet Özen, a.g.k., s. 356
Ahmet Tapan,a.g.m.,, s. 9
Ahmet TApan, a.g.m., s. 9
79
•
Merkezi personel biriminin düzenleme- denetleme üst kuruluna
dönüştürülmesidir.
Ülkemizde devam eden reform çalışmalarının bir ayağını oluşturan Kamu
Personeli Yasası Taslağında performansa dayalı ücret sistemine geçilmesi
öngörülmüştür. Taslağın 111’inci maddesinde performans ödemesine ilişkin
olarak;181
•
Personelin yıllık performans değerlendirme sonuçlarına göre, temel görev
aylığının veya temel görev ücretinin yüzde beşini ve ilgili kurum bütçesine memurlar,
diğer kamu görevlileri ve sözleşmeli personel için konulan toplam personel giderleri
ödeneğinin yüzde birini geçmemek üzere öngörülen performans ödeneğinden
karşılanmak
suretiyle,
genel
yönetim
kapsamındaki
kamu
idarelerinin
üst
yöneticilerinin, belediyelerin kurdukları birliklerde birlik meclisinin, kamu iktisadî
teşebbüsleri
ile
bağlı
ortaklıklarında
yönetim
kurulunun
onayı
üzerine,
değerlendirmeyi takip eden yılda aylık olarak performans ödemesi yapılabilir. Bu
şekilde bir malî yıl için ödenmesi öngörülen performans ödemesi toplam tutarı, kurum
bütçesinde öngörülmüş olan performans ödeneği tutarını geçemez.
•
bunların
Yıllık performans değerlendirmesine esas olmak üzere kurumlarda ve
birimlerinde
Başkanlığının
görüşü
uygulanacak
üzerine
performans
ilgili
kriterleri,
kurumlarca
Devlet
belirlenerek
Personel
performans
değerlendirmesinin yapılacağı malî yılın ilk ayı içinde kurum personeline duyurulur
•
Performans ödemesine esas teşkil edecek kriterlerde, personelin yılı içinde
yaptığı fazla çalışma süreleri de göz önünde bulundurulur.
•
Kurumlarda, varsa en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası
temsilcisinin katılımıyla ilgili kurumun üst yöneticisinin belirleyeceği beş kişilik
performans değerlendirme komisyonu veya komisyonlarınca, Haziran ve Aralık
aylarında yapılacak değerlendirme sonuçlarına göre, memurlar, diğer kamu görevlileri
181
Kamu Personeli Kanunu Tasarısı Taslağı, Madde 111
80
ve sözleşmeli personelin yıllık performans değerlendirme sonuçları, uygun araçlarla
ilan edilir.
•
Performans değerlendirme komisyonlarının oluşturulması ve ödemeye
ilişkin usul ve esaslar Bakanlar Kurulunca belirlenir.
•
Hâkimler ve savcılar için yapılacak performans ödemesine ilişkin usul ve
esaslar bu maddede belirtilen oranlar dâhilinde Hâkimler ve Savcılar Yüksek
Kurulunca kararlaştırılır.
ifadeleri yer almaktadır.
3.3. Türk Kamu Yönetiminde Performans Yönetimi ve Denetiminin
Sınırları ve Sorunları
Kamuda performans yönetiminin, yönetim anlayışına getirdiği faydaların
yanı sıra bazı sorunları da bulunmaktadır. Bu sorunlar, aslında uygulama açısından
karşılaşılan sorunlar olmaktadır. Çünkü performans konusu, teorik olarak ilgili
yazında ele alınıp tartışılıyor olsa da, uygulamaya aktarılmadan, performans
yönetiminin uygulamadaki yapı ve işleyişe uyumlu olup olmadığını anlamak pek
mümkün olmamaktadır.
Bu sorunların başında, performans yönetiminin kamu kültürüne henüz
girmemiş ya da kamu yönetiminde yeterince anlaşılmış olmamasıdır. Bu yönetim
biçimine ilişkin ilkeler, ölçütler ve uygulama aşamalarına ilişkin henüz bir mevzuat
düzenlemesi tam olarak yapılmamış ve yine bu nedenle bu yönetime uygun bir
örgütsel yapı kurulamamıştır.
Performans yönetim ve denetim sürecinde karşılaşılabilecek sorunlarında biri
de, yöneticiler ve personelin direnişleridir. Kurumlarda politik ve idari kararlar
program hedef ve sonuçlarına, özellikle maliyetlere doğrudan bağlı değildir ve bunlar
kurumun çalışma tarzının değişmesine neden olabilir. Ayrıca performans
ölçümlerinin kullanılması, performans standartlarını tutturma noktasında endişe
içinde olan kurumlar tarafından olumsuz bir şekilde algılanabilir. Özellikle sonuç
81
ölçeklerine ulaşmak bu kurumların doğrudan kontrolü altında değilse bu durum daha
açık bir şekilde ortaya çıkar. 182
Benzer şekilde performans yönetiminde önemli bir yere sahip olan kurumsal,
takımsal ve bireysel performans değerlendirmeleri açısından da kamu kurum ve
kuruluşlarının alıştıkları geleneksel yapıda uzaklaşmak istemedikleri görülmektedir.
Çünkü mevcut değerlendirme sistemi neredeyse hiç işlemediği ya da işlevselliğinin
yitirdiği halde uygulamaya devam edilmektedir. Yine performans yönetimi
anlayışından sadece performans değerlendirme anlayışı getireceği yanılgısı söz
konusudur. Oysa, performans yönetimi performans değerlemeyi de kapsayan ve tüm
kuruluşun performansını göz önünde bulunduran bir yönetim anlayışıdır.
Yasal otoriteyi kullanan birçok yönetici, güvenilir maliyet ve program
verilerinden yoksundur veya verileri muhafaza edebilecekleri muhasebe veya
bütçeleme sistemleri mevcut değildir. Bu nedenle verilerin bir veri merkezi
tarafından toplanması ve güvenle saklanması ihtiyacı baş göstermektedir.183
Performans denetimi açısından bakıldığında; bu denetim biçimi yeni teknik
ve metodolojiler kullanmayı gerektirmekte ve bu yüzden de bu teknik ve
metodolojileri öğrenmiş ve özümsemiş denetçiye ihtiyaç duyulmaktadır. Sabırlı,
yaratıcı, analitik düşünen, öğrenmeye, ekip çalışmasına ve işbirliğine açık bir denetçi
profili performans denetiminin olmazsa olmaz koşullarındandır. Bu bakımdan bu
yeni denetimi uygulamaya yatkın denetim elemanlarının yetiştirilmesi, aşılması
gereken zorlukların başında gelmektedir.184
Performans denetimi, denetim elemanlarının denetlenen kurum veya
kuruluşla ilgili geniş bilgi sahibi olmalarını gerektirir. Denetime başlamadan önce bir
denetim planlaması ve hazırlık sürecine ihtiyaç vardır. Bu aşamada denetim
elemanları kurum veya kuruluş hakkında bilgi sahibi olacaktır. Buradaki güçlük,
182
183
184
Veysel Eren, Ufuk Durna, Kamu Sektöründe Performansın Anlaşılması ve Geliştirilmesi, Amme
İdaresi Dergisi, Cilt: 40, Sayı: 1, Mart 2007, s. 124
Veysel Eren, Ufuk Durna, a.g.m. s. 124
Hüseyin Özer, Kamu Kesiminde Performans Denetimi ve Türkiye Açısından Değerlendirilmesi,
T.C. Sayıştay 135. Kuruluş Yıldönümü Yayınları, Ankara 1997, s. 218
82
denetim alanının geniş ve karmaşık olması nedeniyle veri toplama maliyetinin
yüksek olması ihtimalidir.185
Performans denetimi rüşvet, yolsuzluk gibi skandal niteliğindeki konularla
uğraşmak yerine, geleceğe yönelik olarak kamu yönetiminin iyileştirilmesini ve
geliştirilmesini
amaçlamaktadır.
Bu
nedenle,
kamuoyunun,
medyanın
ve
parlamentonun ilgilerinin bu denetime çekilmesi çok kolay olmamaktadır.
Performans denetiminde yönetimi değerlendirecek, uygun performans ölçümlerini
belirlemek güçtür. Yönetim hedeflerinin ölçülebilir olmaması, bu hedeflerin ne
ölçüde gerçekleştirildiğinin değerlendirilememesine neden olmaktadır.186
Performans denetiminin önemli güçlüklerinden bir diğeri de, denetlenen
kurumun yeterli iç kontrol sisteminin bulunmayışıdır. Bu denetimde iç kontrol
sisteminin varlığı ile etkin işlemesi sağlanmadıkça, performans denetiminden
beklenen sonuçların alınması oldukça zor olmaktadır.187
Performans denetimi, klasik düzenlilik denetiminin gerektiğinden çok daha
fazla denetlenen kurumla diyalogu ve işbirliğini gerektirmektedir. Bu diyalog ve
işbirliği alanları, denetimin planlamasından yürütülmesine ve denetimine kadar tüm
süreçleri kapsamaktadır. Dolayısıyla, kapsamlı bir işbirliği ve diyalog anlayışının
yerleştirilmesi oldukça zordur.188
Performans denetiminin uygulanması çerçevesinde var olan ve ortaya
çıkabilecek sorunlar arasında189
•
Anayasa’da engelleyici bir hüküm bulunmamasına rağmen, performans
denetimi yapma yetkisi ve görevinin, yasalarda açık ve yeterli bir şekilde belirtilerek
denetim birimlerine verilmemesi,
185
186
187
188
189
Ali Osman Güçlü, Performans Denetiminin Zorlukları Üzerine Düşünceler, Sayıştay Dergisi,
Sayı: 18 Ankara, 1995 s. 10
Hüseyin Özer, a.g.e, s. 219
Hüseyin Özer, a.g.e., s. 219
Hüseyin Özer, a.g.e, s. 219
http://www.bayindirlik.gov.tr/turkce/birimbaslik.php?Birim=1&ID=44, 21/01/2010
83
•
Kurum ve kuruluşların iç kontrol mekanizmalarının performans denetimi
standartlarını ve unsurlarını karşılamaktan uzak oluşu,
•
Performans denetiminde kullanılacak standartların belirlenmesinin zor bir
iş olması,
•
Günümüzde uygulanmakta olan ve performans denetimine olanak
sağlayacak özellikleri bulunan program bütçe sisteminin tam anlamıyla hayata
geçirilememesi,
•
Performans denetiminin yapılabilmesi ve bu denetimden etkin sonuçlar
alınabilmesi için gerekli olan performans yönetimi kavramının kamu kurum ve
kuruluşlarında yerleşmemiş olması,
•
Yine kamu kurum ve kuruluşlarında, çağdaş anlamda yönetim bilgi
sistemlerinin kurulmamış olması, daha çok kırtasiyeciliği teşvik edici yönetim
yapılarının olması ve karar alanlardan çok kararları uygulayanlara sorumluluk
yüklenmesi,
•
Denetimin daha çok hukukilik ve biçimsellik denetimi olarak
değerlendirilmesi ve genelde bu şekilde gerçekleştirilmesi sonucu performans
denetimi kavramının literatüre yerleşmemesi ve uygulamada denetime ayrılan
zamanının hukukilik ve biçimsellik denetimi için kullanılması,
•
Performans denetiminin etkinliği için denetlenen kurum ve kuruluşların
çalışanlarıyla geleneksel denetimler sırasında kurulan ilişkilerden farklı olarak
şeffaflık kavramı üzerine şekillendirilmiş, ast üst niteliğinde olmayan ilişkilerin
kurulması gereği,
•
Performans denetiminin -amaçları arasında yer almamasına rağmen-
siyasi kararların doğruluğu veya yanlışlığı konusunda sonuçlar çıkardığı düşüncesi,
•
Performans denetiminin hem uygulaması hem de sonuçlarını açıklanması
anlamında şeffaf olması gereği,
84
•
Performans denetimini gerçekleştirmek için gerekli olan, bu konuda
uzmanlaşmış denetim elemanı eksikliği,
•
Performans denetimini gerçekleştirecek denetçilere sağlanması gereken
teknik ve sosyal imkanların yetersizliği,
•
Performans denetiminin, toplumun ilgisini çekme özelliğine sahip
yolsuzluk, rüşvet ve yasalara aykırı işlemleri ortaya çıkarmaktan çok geleceğe
yönelik öneriler ve uyarılar yapması, bununda toplumun ilgisini çok fazla çekmemesi
•
Etkin bir performans denetimi için gerekli olan verilerin toplanıp
değerlendirildiği kapasitesi yüksek arşivlerin denetim birimlerinin bünyelerinde
bulunmaması,
sayılabilir.
85
SONUÇ
Dünyada 1970’li yıllarda ortaya çıkan ekonomik bunalım ve sonrasında
liberal akımın etkisiyle birlikte yönetim alanında köklü değişimler meydana
gelmiştir. Başta ABD, Yeni Zelanda, Avustralya olmak üzere birçok gelişmiş ülke bu
tarihten itibaren büyük bir değişimin etkisi içine girmişlerdir. Küreselleşme olgusu,
teknolojik değişimler, geleneksel yönetim anlayışından kopuş ve yönetilenlerin
sunulan hizmetlerden beklentilerinin artması gibi çeşitli faktörlerin etkisi, yeni dünya
düzeni kavramı çerçevesinde, yeni bir kamu yönetimi anlayışının benimsenmesine ve
yönetim alanında şeffaflık, hesap verilebilirlik, etkinlik, stratejik planlama ve
performans yönetimi ve denetimi gibi yeni kavram ve tekniklerin ön plana çıkmasına
neden olmuştur.
Bu yeni kavram ve tekniklerden biri olan performans yönetimi; kurumlarda
tüm çalışanları performansın sürekli gelişimini hedefleyen ortak amaçlarda
birleştirmeyi ve bu amaçlara ulaşmak için gerekli planlama, ölçme, yönlendirme,
kontrol işlerini, yönetimin diğer işlevleri ile eş güdümlü olarak yürütmeyi öngören
bir yönetim biçimidir. Performans denetimi ise; kaynakların verimlilik, etkinlik ve
tutumluluk ilkeleri açısından yönetilip yönetilmediğini ve mali sorumluluğun
gereklerinin makul ölçüde karşılanıp karşılanmadığını görmek için bir kurumun
faaliyetlerinin değerlendirilmesidir.
Performansın yönetilmesi özel sektörde olduğu kadar kamu sektöründe de
giderek önem kazanmaktadır. Vergi ödeyicilerin vergileri ile ödedikleri paranın
nerelerde ve nasıl kullanıldığı bilincinin yaygınlaşması performans yönetimi
konusunu da gündeme taşımaktadır. Performans yönetiminde kullanılan performans
göstergeleri yolu ile planlanan ve gerçekleşen performans arasındaki fark görülebilir,
geçmiş ile bugünkü performans düzeyi arasında nasıl bir gelişim gösterildiği
izlenebilir, kamu hizmetinin yıllar boyunca izlediği trend yakalanabilir, kurumlar
birbirleri ile kıyaslanarak en iyi uygulamaların yaygınlaşması mümkün olabilir.
Benzer şekilde performans denetimi sayesinde kamu kaynaklarının daha iyi
yönetilmesini sağlanır, yönetimin faaliyet sonuçları ve hesapları iyileştirilir, kamu
86
sektörünün daha verimli tutumlu ve etkin olmasını gerçekleştirmede kolaylık
sağlanır.
Türk Kamu yönetiminde de dünyada meydana gelen değişimlerin ışığında,
özellikle 1980 ve sonrasında başlayan ve günümüze kadar güncelliğini yitirmeyen
konulardan biri de yeniden yapılanma süreci olmuştur. Bu süreçte yönetsel alanda
köklü değişimler yaşanmış ve söz konusu yeni yönetim tekniklerinden biri olan
performans yönetimi ve denetimi konusu hükümet programlarına, kalkınma
planlarına, mevzuat çalışmalarına yansımıştır.
Yeniden yapılanma süreci içinde hazırlanan, Merkezi Hükümet Teşkilatı
Araştırma Projesi( MEHTAP), İdari Reform Danışma Kurulu Raporu, Kamu
Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA) Yönetim Kurulu Genel Raporu, Kamu
yönetiminde Denetim Hizmetlerinin Geliştirilmesi ve Etkinliğin Sağlanması İçin
Alınması Gereken Önlemlere İlişkin İnceleme ve Araştırma Raporu gibi idari reform
çalışma raporlarında performans yönetimi konusu ele alınmış, özellikle denetimde
hukuka uygunluk ve mali denetimin yanı sıra performansa dayalı VET denetiminin
uygulanması gerekliliğinin altı çizilmiştir.
Benzer şekilde, kalkınma planlarında da bu yeni yönetim ve denetim
tekniğinin uygulanması konusunda çalışmalar başlatılacağı belirtilmiştir. Ayrıca,
Performansa dayalı yönetim ve denetim biçimini öngören esas düzenlemeler Kamu
Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu ve 5393 Sayılı Belediye Kanunu ile öngörülmüştür.
Kurum uygulamalarında da performansa dayalı yönetim ve denetim anlayışı
gün geçtikçe önem kazanmış ve birçok kurum 5018 sayılı Kanun kapsamında
stratejik yönetim, performans yönetimi ve verimlilik, etkinlik ve tutumluluk
esaslarına göre denetim ve performans esaslı bütçeleme kavramlarını uygulamaya
başlamışlardır.
87
Ancak Türkiye’de kamu örgütlerinde performans yönetimi programlarını
uygulamaya koymak çok kolay olmamaktadır. Çünkü Türk kamu yönetiminde ve
toplumunda yıllardır oluşmuş bir kültürel bütün olarak sosyal, siyasal ve ekonomik
değerler, normlar ve inançların bu yeni anlayışı kabullenmesi zaman alacaktır. Bu
anlamda performans yönetim ve denetim sürecinde karşılaşılabilecek sorunların
başında, yöneticiler ve personelin direnişleri gelebilmektedir.
Performans denetimi açısından değerlendirildiğinde kamuda performans
denetiminin uygulanmasında çeşitli güçlükler ortaya çıkmaktadır. Denetimde
kaynakların
kullanımının
verimlilik,
etkinlik
ve
tutumluluk
açısından
değerlendirilebilmesi için yönetimin bu alanda bir amacının önceden belirlenmiş
olması gerekliliğidir. Ancak kamuda proje, faaliyet ve programların amaç ve
hedefleri açıkça belirlenmesi zor olmaktadır. Bu nedenle kamuda stratejik
planlamaya ve performansa dayalı yönetim anlayışına geçilinceye kadar amaçlar alt
düzeyde ve somut olarak belirlenmelidir.
Benzer şekilde, kamu yönetiminde ulaşılması planlanan hedefleri tespit
edebilmek için bir takım ölçütlerin belirlenmesi başka bir zorluğu beraberinde
getirmektedir. Bu sorunun dünyadaki performans yönetimini uygulayan diğer ülkeler
örmek alınarak çözülebileceği düşünülmektedir. Performans denetimini yürütecek
nitelikli personel ihtiyacının karşılanamaması, denetim alanının geniş ve karmaşık
olması nedeniyle veri toplama maliyetinin yüksek olması riski bu alanda karşılaşılan
güçlükler arasındadır.
Bu çerçevede, Türk Kamu Yönetiminde performans yönetimi ve denetiminin
yönetim ile içselleştirilmesi sorunları dikkate alındığında, öncelikle yasal çerçevenin,
eskimiş ve karmaşık mevzuatın çağdaş yönetim anlayışı doğrultusunda yenilenmesi
gerektiği düşünülmektedir. Bu doğrultuda kamu kurum ve kuruluşlarında ilgili
mevzuatı incelemek veya güncellemek için birimler oluşturulması ve değişmesi
gereken mevzuat için gerekli çalışmaların yapılması gerekmektedir.
Yine yönetici ve personel direnişlerini azaltmak için yönetime performans
yönetimi ve denetimiyle ilgili bilgi sağlama yöntemleri geliştirilmeli, hizmet içi
88
eğitime önem verilmeli bu konuyla ilgili mevzuat ve kaynaklar hakkında bilgi sahibi
olmaları sağlanmalıdır. Benzer şekilde, kamuda performans denetimi uygulamalarını
gerçekleştirecek nitelikli personel istihdamı sağlanmalı ve denetim hizmetleri sınıfı
oluşturulmalıdır.
Avrupa Birliği sürecide dikkate alınarak evrensel gelişmeleri yansıtan ve
ülkenin gerçeklerini ve ihtiyaçlarını göz ardı etmeyen ulusal denetim standartları
meslek ahlak kuralları dahil olmak üzere hazırlanmalı; kamu kesiminin ihtiyaçlarını
göz ününde bulunduran denetim standartları da belirlenmelidir.
Sonuç olarak performans yönetimi ve denetimi konusu, Türkiye’nin
gündeminde yer alan, kurumlarda ilgili mevzuat gereği pilot çalışmalara konu olan
ve yönetimin geliştirilmesi ve iyileştirilmesi anlamında hayati önem taşıyan bir
konudur. Bu sistemin kamu yönetimde tam uygulanabilirliği söz konusu olduğunda,
Türk kamu yönetimi, bireysel performansların geliştiği, gelecekteki insan kaynağını
planlayan, kuruluş amaçlarını gerçekleştiren, denetimde kaynak israfını önleyen
daha şeffaf, hesap verebilir ve daha saydam bir yönetim anlayışına kavuşacaktır.
89
KAYNAKÇA
AKAL, Zühal, İşletmelerde Performans Ölçüm ve Denetimi Çok Yönlü
Performans Göstergeleri, Ankara 1992.
AL, Hamza, “Kamu Kesiminde Yeni Denetim Yaklaşımları: Süreç Odaklı
Denetimden Sonuç Odaklı Denetime Geçiş”, Amme İdaresi Dergisi C: 40, S:4
Aralık 2007, s.46
ALTINTAŞ, Abdullah, “Mahalli İdarelerde Performans Yönetimi ve Riskleri”,
Sayıştay Dergisi Sayı: 69, s.4,
http://www.sayıştay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der69m1., 21/01/2010
ASOSAI, Performans Denetim Rehberi, (Çev. S. Yörüker, B. Özeren) Sayıştay
Yayınları, Ankara.
BALCI Asım ve KIRILMAZ Harun, “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Türk Sağlık
Sektörüne Yansımaları”,
http://www.performans.saglik.gov.tr/content/files/performans_yazilari/ykytssy.pdf,
01/06/2010
BALCI, Asım, “Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar ve Kamu Hizmet
Sunumuna Etkileri”, http://www.sobiadacademy.net/sobem/e-kamuyonetim/kamudakalite/balci.pdf, 05/03/2010
BARUTÇUGİL, İsmet, Stratejik İnsan Kaynakları Yönetimi, İstanbul Mart 2004.
BAŞ, İ. Melih, ARTAR, Ayhan, İşletmelerde Verimlilik Denetimi, Ölçme ve
Değerlendirme Modelleri, MPM Yayın No: 435 Ankara 1991.
BAY, Ekrem, ÖZDEMİR, Adnan, İnceleme ve Araştırma Raporu, Ankara 1998,
http://www.icisleri.gov.tr/icisleri/WPX/performans_denetimi.htm
90
BAYRAM, Levent, “Geleneksel Performans Değerlendirme Yöntemlerine Yeni Bir
Alternatif: 360 Derece Performans Değerlendirme”, Sayıştay Dergisi Sayı: 62, s.47,
http://www.sayıştay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der62m3.pdf
Belediyelerde
Performans
Ölçüm
Projesi,
http://www.kolayidare.com/site,
04/03/2010
BİLGİN, Kamil Ufuk, “Kamu Performans Yönetimi: Vali ve Kaymakamlar
Performans Ölçümü Araştırması”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 41 sayı 2, Haziran
2008, s.60
BİLGİN, Kamil Ufuk, “Kamuda Ölçülebilir Denetime Hazırlık Performans
Yönetimi”, Sayıştay Dergisi, Sayı: 65 (Özel) s.58
BİLGİN, Kamil Ufuk, Kamu Performans Yönetimi, Memur Hak ve
Yükümlülüklerinin Performansa Etkisi, Ankara, TODAİE, 2004.
BİLGİN, Mehmet Hüseyin, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Tartışmaları,
http://www.rekabet.gov.tr/dosyalar/perskonfyyn/perskonfyyn4.doc,s.32, 18/08/2010
BİNGÖL, Dursun, Performans Yönetimi ve Beşeri İlişkiler, Erzurum: Atatürk
Üniversitesi Yayınları, No: 676, 1990.
CANDAN, Ekrem, Türk Bütçe Sisteminde Performans Denetimi, Ankara: 2007.
ÇEVİK, Hasan Hüseyin, GÖKSU,
Turgut, Kamu Kurumlarında Performans
Yönetimi, Seçkin Yayınları, Ankara 2008.
DDK, Kamu Yönetiminde Denetim Hizmetlerinin Geliştirilmesi ve Etkinliğinin
Sağlanması İçin Alınması Gereken Önlemelere İlişkin İnceleme ve Araştırma
Raporu, Ankara 1998, s. 109
91
DEMİRBAŞ, Tolga, Sayıştaylar Tarafından Gerçekleştirilen Performans Denetimleri
ve Türk Sayıştay’ı Uygulaması, T.C. Sayıştay, Nisan 2001, s. 62
DRUCKER, Peter, F. 21. Yüzyıl İçin Yönetim Tartışmaları, Çev. İlhan Bahçıvangil,
Gülenay Gorbon, 2. Baskı, Epilson Yayınları, İstanbul 2000.
EKİCİ, Birol, Performans Denetimi ve İl Yönetiminde Uygulanabilirliği TİD.
LXXIV 436, Eylül 2002.
EREN, Erol, Stratejik Yönetim ve İşletme Politikası, Beta YAYINLARI, İstanbul
2002.
EREN, Veysel, DURNA, Ufuk, “Kamu Sektöründe Performansın Anlaşılması ve
Geliştirilmesi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 40, Sayı: 1, Mart 2007, s. 110
ERYILMAZ,
Bilal,
“Kamu
Yönetiminde
Reform:
Statüko
ve
Değişim”,
http://www.pdrforum.net/index.php?topic=1597.0, 01/06/2010
FALAY, Nihat, “Denetim Verimlilik Etkinlik Tutumluluk (VET) ve Sayıştay”,
Sayıştay Dergisi 25 Nisan Haziran 1997 s. 20
GÜLHAN, Mehmet, Türk Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Çalışmaları ve
Denetim Sistemi, Sorunları ve Çözüm Önerileri, Yayımlanmış Tez, 2003 Ocak
Bolu, YÖK, s.121
HALİS, Muhlis, TEKİNKUŞ, M., Kamuda Performans Yönetimi, Çağdaş
Yaklaşımlar, Ankara, 2003.
INTOSAI Denetim Standartları, s.9-10
İNAN, Atilla, “Etkenlik Denetimini Sayıştay’da Gerçekleştirebilme Koşulları”,
Amme İdaresi Dergisi Cilt: XVII Sayı: 4 s. 94
92
KARCI, Şükrü Mert, “Yeni Kamu İşletmeciliği Yaklaşımının Temel Değerleri
Üzerine Bir İnceleme”, Akdeniz İ.İ.B.F. Dergisi, 2008,
http://www1.akdeniz.edu.tr/iibf/dergi/Sayi16/03Karci.pdf
Kamu Personeli Kanunu Tasarısı Taslağı, Madde 111
KENGER, Erdal, Başdenetçi (Ymm, Mba),Şubat 2001, Denetçi Yardımcıları Eğitim
Notu, http://www.ydk.gov.tr/egitim_notlari/denetim. 21/01/2010
KÖSEOĞLU, Özer, “Türk Belediyeciliğinde Performansa Dayalı Yönetim
Anlayışına Geçiş.: Arka Plan ve Sorunlar”, Çağdaş Yerel Yönetimler Cilt: 17 Sayı
1 Ocak 2008 s. 19
KUBALI, Derya, Performans Denetimi, Kavram İlkeleri, Metodolojisi ve
Uygulamaları, Yayınlanmış Tez, Ankara 1998, s. TODAİE, s. 42-43
KUBALI, Derya “Performans Denetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 32 Sayı: 1,
Mart 1999, s.34
OKUR, Yaşar, Türkiye’de Kamu Denetimi; Değişim Süreci ve Performans
Denetimi, Nobel Yayınları, Ankara 2007.
OYMAN, Sumru, “Stratejik Yönetim Sürecinde Performans Ölçümü ve Dengeli
Sonuç Kartı Uygulaması: Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası İçin Bir
Değerlendirme”, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Muhasebe Genel Müdürlüğü
ÖZEN,
Ahmet,
Performans
Esaslı
Bütçeleme
Sistemi
ve
Türkiye’de
Uygulanabilirliği, Ankara 2008.
ÖZER, M.Akif, “Performans Yönetimi Uygulamalarında Performansın Ölçümü ve
Değerlendirilmesi”, Sayıştay Dergisi SAYI: 73 Nisan Haziran 2009, s.5
93
ÖZER, Hüseyin, “Performans Denetimi”, Sayıştay Dergisi, Sayı: 7, Ocak- Mart
1992, s. 31-32
ÖZER, Hüseyin, Kamu Kesiminde Performans Denetimi ve Türkiye Açısından
Değerlendirilmesi, T.C. Sayıştay 135. Kuruluş Yıldönümü Yayınları
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/yayinicerik/135.k4kamper.pdf 10 haziran 2010, s.
70
ÖZEREN, Baran, ARAL, “Cem Suat Yönetim ve Hesap Verme Sorumluluğu
Amaçları Bakımından Performans Bilgisi”, T.C. Sayıştay Yayınları, Ekim 2002, s.
21-22
Performans ve Risk Denetim Terimleri, Derleme, Sayıştay, Ocak 2000, s.51
Performans Denetimi Özet El Kitabı, Sayıştay 135. Kuruluş Yıldönümü Yayınları,
Çeviri Dizisi Yayın No: 11 Ankara, 1997 s.6
SAKAL, Mustafa, ŞAHİN Elif Ayşe, Kamu Kurumlarında Performans Ölçümü Ve
Sayıştay
Denetimi
İlişkisi:
Türkiye’deki
Düzenlemeler
Bakımından
Bir
Değerlendirme,Sayıştay Dergisi, sayı:68,
http://www.sayıştay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der68m1.pdf, 21/01/2010
SANAL, Recep, Türkiye’de Yönetsel Denetim ve Devlet Denetleme Kurulu,
TODAİE, Ankara, 2002.
SARAN, Ulvi, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Kalite Odaklı Bir
Yaklaşım, Atlas Yayınları, Ankara 2004.
SARI, Aydın, Türk Kamu Yönetiminde Denetimin Etkililiği Açısından Performans
Denetimine Geçiş, Yüksek Lisans Tezi, Ankara Mayıs 2007.
94
Sayıştay, İsveç Sayıştay’ı Performans Denetimi El Kitabı, Çev.Tolga Demirbaş,
2001.
SONGUR, Mehmet, Mahalli İdarelerde Başarı Değerlendirmesi,
Milli
Prodüktivite Merkezi Yayınları, İstanbul: 1995.
SÖZEN, Süleyman, Teori ve Uygulamada Yeni Kamu Yönetimi, Ankara 2005,
Seçkin Yayınları.
TAPAN, Ahmet, “Yeni Kamu İşletimi ve Performans Yönetimi”, Türk İdare
Dergisi, Yıl: 80, Eylül: 2008, Sayı: 460, http://ahmetapan.blogcu.com/yeni-kamuisletimi-ve-performans-yonetimi-3/4670637, 10/03/2010
TODAİE, Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Raporu,
Ankara,1966 s.113
TODAİE, Kamu Yönetimi Araştırması Genel Rapor, Ankara 1991, s. 1
TÜMER, Sumru, “Neden Stratejik yönetim”, Ankara Verimlilik Dergisi, 1993/1,
s. 108
Verimlilik Denetimi: Yapılandırılmış Bir Yaklaşım, T.C. Sayıştay 135. Kuruluş
Yıldönümü Yayınları, Ankara, 1997, s. 3
YENİCE, Ebru, Performans Denetimi ve Türkiye Uygulaması, Kamu Mali
Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme, Ankara,
Kasım 2006.
http://www.bayindirlik.gov.tr/turkce/birimbaslik.php?Birim=1&ID=44, 21/01/2010
http://www.tcmb.gov.tr/kutuphane/TURKCE/tezler/sumruoyman.pdf, 07/06/2010
95
http://www2.cevreorman.gov.tr/ekitap/k1.pdf, 21/01/2010
http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/viii/plan8.pdf, 21/01/2010
http://www.belgenet.com/yasa/kamu-05.html, 21/01/2010
http://ahmetapan.blogcu.com/yeni-kamu-isletimi-ve-performans-yonetimi-,
21/01/2010
http://www.cevreorman.gov.tr/COB/Files/ekitap/k1.pdf, 21/01/2010
58. Hükümet Acil Eylem Planı, http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/
http://www.ydk.gov.tr/yuksek_denetim.htm#YÜKSEK_DENETİM, 04/03/2010
http://www.ydk.gov.tr/tarihce.htm, 04/03/2010
http://www.sayistay.gov.tr/tc/145_Yil.asp, 04/03/2010
http://www.khgm.gov.tr/AB/Ulusal_Program-2003%20t%C3%BCm%C3%BC.pdf,
04/03/2010
http://www.sayistay.gov.tr/tc/145_Yil_Brosur_TR.pdf, 04/03/2010
http://application2.ibb.gov.tr/maliyonetim/raporlar/malihizmetler/PerformansDeneti
mi.pdf, 04/03/2010
http://www.sgb.gov.tr/Publications/Performans%20Esasl%C4%B1%20B%C3%BCt
%C3%A7eleme%20Sistemi%, 23/07/2010
96
ÖZET
Dünyada yirminci yüzyılın son çeyreğinde küreselleşme olgusu, teknolojik
değişimler ve yönetilenlerin sunulan hizmetlerden beklentilerinin artması gibi çeşitli
faktörlerin etkisi, yeni dünya düzeni kavramı çerçevesinde, yeni bir kamu yönetimi
anlayışının benimsenmesine ve yönetim alanında şeffaflık, hesap verilebilirlik,
etkinlik, stratejik planlama ve performans yönetimi ve denetimi gibi yeni kavram ve
tekniklerin ön plana çıkmasına neden olmuştur.
Performans yönetimi; örgütü istenen amaçlara yöneltmek için örgütün
mevcut ve geleceğe ilişkin durumları ile ilgili bilgi toplama, bunları karşılaştırma ve
performansın sürekli gelişimini sağlayacak yeni ve gerekli etkinlikleri başlatma ve
sürdürme görevlerini yüklenen bir yönetim sürecidir. Performans denetimi ise;
kaynakların verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri açısından yönetilip
yönetilmediğini ve mali sorumluluğun gereklerinin makul ölçüde karşılanıp
karşılanmadığını görmek için bir kurumun faaliyetlerinin değerlendirilmesidir.
Söz konusu kavramlar Türkiye’de yeniden yapılanma sürecinde Türk kamu
yönetimine de yansımış ve değişim sürecine konu olmuştur. Performans yönetimi ve
denetimi, bu süreçte, mevzuat çalışmalarının, reform tasarılarının vazgeçilmez
başlıkları arasında yerini almış, kamu kurum ve kuruluşlarının stratejik plan hazırlık
ve uygulamalarının temelindeki unsurlardan biri haline gelmiştir.
Kaynakların rasyonel kullanımı,
verimlilik ve etkinliğin sağlanması,
yönetimin yaptığı eylem ve işlemlerde keyfi hareketlerden kaçınması zorunluluğu
nedeniyle güncelliğini korumakta olan bu konu, Türk Kamu Yönetiminin geleceğinin
bir anlamda belirleyicisi olmakta ve hayati önem taşımaktadır.
97
ABSTRACT
İn accordance with the new world order concept at , various factors like the
effect of the globalism fact at the last quarter of the twentieth century, technological
improvements and the increase of the public expectations cause new concept and
technics like a new understanding of public administration and transparency in
management, accountability, efficiency, stratejic planning and performance
management and governance.
Performance management is a mangement process that provides starting and
pursuance new and necessary activities like collecting information about the
organisation to direct it to the desired objectives, comparing these and improving the
performance continuously. Performance governance is; the evaluation of the
institution’s activities if the resources are managed with the productivity, efficiency,
and savingness principles and if the requirement of the financial liability is done.
These concepts are also the objects of Turkey’s restructing process. İn this
process, performance management and governance become the indispensable titles
of the legistative works, reform plans and focal point of the strategic plans of the
public institutions and organisations.
This subject is the vital determinant of the future of Turkish Public
Administiration, keep up to date because of the necessity of the rational use of
resources, ensuring efficiency and effectiveness, obligation of the management to
avoid arbitrary actions in transactions.
98
ÖZGEÇMİŞ
Seda Gazez 24.01.1982 tarihinde Ankara’da doğdu. 1999 yılında Gazi
Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Kamu Yönetimi bölümünü kazandı
ve 2003 yılında aynı fakülteden mezun oldu. 2003 yılında Gazi Üniversitesi Sosyal
Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi Anabilim Dalı Yönetim Bilimleri yüksek lisans
programına başladı ve 2007 yılında bu programı “ Türkiye’de Yeniden Yapılanma
Çalışmaları İçerisinde Denetim Fonksiyonunun Yeri ve Önemi” konulu yüksek lisans
tezi ile bitirdi. 2007’den bu yana Kültür ve Turizm Bakanlığı Personel Dairesi
Başkanlığında uzman yardımcısı olarak görev yapmakta olan Seda Gazez iyi
derecede İngilizce bilmektedir.
99
Download

Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Performans Yönetimi ve Denetimi