1
Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Ormanlar ve Ormancılık Teşkilatı
İsmail BELEN
Orman Yüksek Mühendisi1
Giriş
Dünya kara alanının yaklaşık %30’2 u (3 870 milyon ha) ormanlarla kaplıdır 3. Kişi başına ortalama 0,6
hektar orman düşmektedir. 187 milyon hektar plantasyon (ağaçlandırma alanı ) bulunmaktadır.
Ormanların önemi , son yıllarda çevresel sorunlarla orantılı olarak daha da artmış, küresel ısınma, iklim
değişikliği, biyolojik çeşitlilik, çölleşme ile mücadele gibi konular uluslar arası gündemi meşgul eder hale
gelmiştir.
Orman kaynaklarının yönetimi ve sürdürülebilir şekilde kullanılması, uygun şekilde organize edilmiş
ormancılık örgütlerini gerekli kılmıştır. Zaman içersinde ülkeler birbirlerindeki örgütlenmelerden
etkilenmişlerdir, bu etkileşim halen de devam etmektedir. Bu çalışmada; bazı ülke ve organizasyonlardaki
ormancılık örgütleri incelenmiştir.
1. Birleşmiş Milletlerde Ormancılık
Birleşmiş Milletler Teşkilatında ormancılık konusunu iki bölüme ayırarak incelemek
gerekmektedir.Bunlar;
a. BM Çevre ve Kalkınma Süreci,
b. Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Teşkilatı,
1.1.BM Çevre ve Kalkınma Konferansı Süreci
1992 yılında Rio’ da yapılan “BM Çevre ve Kalkınma Konferansı” ında, bütün orman tipleri için
sürdürülebilir yönetim kavramı kabul edilmiş, gelişen süreç içersinde, 1995 yılında Birleşmiş Milletler
Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonunca (CSD), görevi sadece hükümetler arasında yürütülmekte olan
ormancılık müzakerelerini takip etmek olan Hükümetlerarası Ormancılık Paneli (IPF) tesis edilmiştir.
1997 deki son oturumunda IPF, ulusal ormancılık programları, orman kaynakları envanteri, kriter ve
göstergeler, geleneksel ormancılık bilgi ve deneyimleri ve ormansızlaşmanın nedenlerinin belirlenmesi
gibi küresel ormancılıkla ilgili temel hususları kapsayan 12 program elementini kapsayan 100 den fazla
faaliyet önerilerini Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonuna sunarak misyonunu tamamlamıştır.
1997 yılında Birleşmiş Milletler Genel Kurulu Özel Oturumunda IPF önerileri kabul edilerek
sürdürülebilir ormancılık konusunda yürütülen bu küresel diyalogun devam ettirilmesi ve IPF sürecinde
askıda kalan ve sonuçlandırılamayan mali, teknoloji transferi, ticaret ve çevre, kuruluşlar ve yasal
enstrümanlar gibi ormancılık konuları ile ilgili diyalogun sürdürülmesi amacıyla , Sürdürülebilir
Kalkınma Komisyonu altında Hükümetlerarası Ormancılık Formu (IFF) kurulması ve 2000 yılında
CSD’ye rapor vermesi öngörülmüştür.
Ekim 2000’ de Birleşmiş Milletler Ormancılık Formu (UNFF) oluşturulmuş ve hükümetler arası
çalışmaların bu form kanalıyla yürütülmesi kararlaştırılmıştır.
Bunlardan başka, Birleşmiş Milletler tarafından kabul edilen uluslararası anlaşmalar yoluyla da
ormancılık global kamuoyunun gündeminde kalmaya devam etmektedir. Bu anlaşmalar;
a. İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi,
b. Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi,
c. BM Çölleşme İle Mücadele Sözleşmesi,
d. Nesli Tehlikede Olan Yabani Bitki ve Hayvan Türlerinin Uluslar Arası Ticaretine İlişkin
Sözleşme (CITES)
e. Uluslar Arası Tropikal Kereste Anlaşması (ITTA)
1
AGM Planlama Dairesi Başkanı
Orman tanımı çeşitli ülkelere göre değişiklik göstermektedir. FAO standartları kabul edildiğinde
ülkemizdeki alanların yarısından fazlası orman tanımının dışında kalmaktadır. Bu çalışmada FAO’ nun
rakamları esas alınmıştır. Orman Genel Müdürlüğü tarafından, Avrupa Birliği üyeliği de dikkate alınarak,
dünya genelinde kabul edilen tanımların uyarlanması çalışmalarına başlanmıştır.
3
State of The World’s Forest 2001, FAO, Rome, 2001
2
2
Şekil 1. Birleşmiş Milletlerde Ormancılık (Genel)
Birleşmiş Milletlerde Ormancılık
Birleşmiş Milletler
Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonu
Uzmanlık Teşkilatı
BM Gıda ve Tarım Teşkilatı (FAO)
Çevre ve Kalkınma Konferansı Süreci(1992)
Uluslararası Sözleşmeler
İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi
Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi
Hükümetlerarası Ormancılık Paneli (1995)
BM Çölleşme İle Mücadele Sözleşmesi
Hükümetlerarası Ormancılık Formu (1997)
CITES Sözleşmesi
Uluslar Arası Tropikal Kereste Anlaşması (ITTA)
Birleşmiş Milletler Ormancılık Formu (2000)
1.2. BM Uzmanlık Kuruluşu (FAO)
Gıda ve Tarım Teşkilatı (The Food and Agriculture Organization of the United Nations-FAO) Birleşmiş
Milletlerin ormancılık konusundaki uzmanlık kuruluşudur. FAO, 1945 yılında kurulmuş olup şu anda 183
ülke ve 1 birlik (Avrupa Birliği) üyesidir. Temel olarak; Tarım, orman, balıkçılık ve kırsal kalkınma
bölümleri (Genel Müdürlükleri) bulunmaktadır.
FAO Ormancılık4 bölümü merkezi şu şekilde (Şekil 2) yapılanmıştır.
Şekil 2. Birleşmiş Milletlerde Ormancılık (FAO)
Genel Müdür
Genel Müdür Ofisi
Ormancılık Bilgi ve İşbirliği Ünitesi
Ormancılık Programları Koordinasyon Ünitesi
Ormancılık Politikası ve Planlama Müdürlüğü
Orman Ürünleri Müdürlüğü
Orman Kaynakları Müdürlüğü
Ormancılık Planlama ve İstatistik Bölümü
Üretim, Ticaret ve Pazarlama Bölümü
Orman Kaynakları Geliştirme Bölümü
Ormancılık Politika ve Kuruluşları Bölümü
Asli ve Tali Orman Ürünleri Kullanımı Bölümü
Orman Koruma, Araştırma ve Eğitim Bölümü
2. Avrupa Birliğinde Ormancılık
1995 yılında Finlandiya, İsveç ve Avusturya’ nın katılımıyla Avrupa Birliği için ormancılık sektörü daha
da önemli hale gelmiştir. 15 üyeli Avrupa Birliğini dikkate alacak olursak, bölgenin üçte biri ormanlarla
kaplıdır. Ormanların %7’ i İsveç, Finlandiya, Fransa ve Almanya’ da bulunmaktadır 5.
Avrupa Birliğinin organları “Avrupa Komisyonu” nda yer almaktadır. Avrupa Komisyonu Genel
Müdürlükler halinde yapılandırılmıştır.
Avrupa Komisyonuna ait web sitesinde6 yapılan incelemede 22.09.2013 tarihi itibariyle 24 Genel
Müdürlüğün olduğu görülmüştür. Bu Genel Müdürlüklerden her hangi biri doğrudan ormanlarla ilgili
değildir. Ormanla ilgili konular aşağıdaki genel müdürlüklerce müştereken takip edilmektedir.
a.
b.
c.
d.
DG ((Directorate General) Trade- Ticaret
DG VI- Agriculture- Tarım.
DG XI- Environment- Çevre
DG XVII- Energy-Enerji
4
http://www.fao.org/forestry/foris/webview/forestry2/
5
State of The World’s Forest 2001, FAO, Rome, 2001
www.eu.int
6
3
Avrupa Birliği ülkelerinde yürütme organları için yeknesak olarak düzenlenmiş bir yapı yoktur. Her
ülkenin Bakanlık ve Genel Müdürlüklerinin farklı şekilde, kendi tarih, gelenek ve ihtiyaçlarına göre
düzenlendiği görülmektedir. Ormancılık konusunda da aynı durum söz konusudur. İnternet üzerinden
ulaşabildiğimiz kaynaklarda bu durum net bir şekilde görülmektedir.
2.1. Finlandiya7
Finlandiya’nın yaklaşık ¾’ ü ormanlarla kaplıdır. (23 milyon hektar). İhracat gelirlerinin ¼’ ü orman
ürünlerinden elde edilir. Ormanlık alanların %7.6’ sı koruma statüsündedir. Ormanların %61’ i, 440.000
den fazla “orman sahibi” ne, özel mülkiyete aittir. Finlandiya’ da orman teşkilatı “Tarım ve Orman
Bakanlığı” bünyesindedir. Bakanlık şu bölümlerden (Genel Müdürlüklerden) oluşmaktadır:
a) Ormancılık
b) Balıkçılık ve Avcılık
c) Gıda ve Sağlık
d) Kırsal Alan ve Doğal Kaynaklar
2.2. Hollanda8
Hollanda’ nın ormancılık teşkilatı “Tarım, Doğa Yönetimi ve Balıkçılık Bakanlığı” bünyesinde
bulunmaktadır. Hollanda’ nın %10’ u (335.000 ha) ormanlıktır. Ormancılık Ana Planında, gelecek 25
yılda, yıllık 3.000 hektar ağaçlandırma ile 75.000 ha ağaçlandırma yapılması planlanmaktadır.
Ülkede kullanılan orman ürünlerinin sadece %10’u burada üretilmekte, kalan kısmı ithal edilmektedir.
2.3. Avusturya9
Avusturya ormancılık teşkilatı, “Tarım,Ormancılık, Çevre ve Su Yönetimi Bakanlığı “ bünyesinde yer
almaktadır. Bu ülkede toplam 3.886.000 hektar (%47) orman alanı bulunmaktadır. Kişi başına düşen
orman alanı 0.5 hektardır.
2.4. İspanya10
İspanya’ da 14,370,000 hektar ormanlık alanı olup, ülke kara alanının % 28.8’ ine tekabül etmektedir.
Kişi başına düşen ormanlık alan 0,4 hektardır.
Şekil 3. İspanya’ da Orman Teşkilatı
Bakan
Bakan Ofisi
Su ve Kıyı Yönetimi Devlet Sekreteri
Çevre Genel Sekreteri
Teknik Destek
Çevre Alt Sekreteri
Doğa Koruma Genel Müdürlüğü
Yangınla Mücadele Dairesi
Kırsal Kalkınma Dairesi
Ağaçlandırma Erozyon Dairesi
Orman İşletmeleri Dairesi
Milli Parklar Genel Müdürlüğü
Çevresel Nitelik ve Etki Değ. Gen. Müd.
7
www.mmm.fi
http://www.minlnv.nl/inm/
9
http://webred.lfrz.at
10
Yeşil Mavi, Orman Bakanlığı Milli Parklar ve Av-Yaban Hayatı Genel Müdürlüğü
Teknik Bülteni, Mayıs-Haziran 2002, Yıl 2, Sayı 7
8
4
3. Başka Ülkelerden Örnekler
Ormancılık konusunda Avrupa Birliği dışında başka ülkelerde görülen organizasyon yapılarına göz
atıldığında hemen hemen aynı durumlarla karşılaşıldığı görülecektir.
3.1. Japonya11
Japonya’ da 24 milyon hektar orman alanı vardır, ülkenin %64’ ü ormanlarla kaplıdır. Kişi başına düşen
orman alanı 0,2 hektardır. Şu ana kadar yapılan toplam ağaçlandırma miktarı yaklaşık 11 milyon
hektardır. Japonya’ da ormancılık teşkilatı “Tarım, Orman ve Balıkçılık Bakanlığı” bünyesinde
bulunmaktadır. Bu bakanlık, Ocak 2001’ de çıkarılan “Gıda, Tarım ve Kırsal Alanlar Temel Yasası” na
göre yeniden düzenlenmiştir.
Tarım, Orman ve Balıkçılık Bakanlığı temel olarak üç bölüme ayrılmıştır. Bunlar;
a) Bakanlık Merkez Teşkilatı
b) Araştırma Birimi
c) Uygulama Birimleri’ nden oluşmaktadır.
Merkez Teşkilatında;
a) Bakanlık Sekreterliği (Müsteşarlık)
b) Genel Gıda Politikası Bürosu (Daire Başkanlığı)
c) Tarımsal Üretim Bürosu
d) Yönetim Geliştirme Bürosu
e) Kırsal Kalkınma Bürosu bulunmaktadır.
Araştırma Birimi olarak;
a) “Tarım, Ormancılık ve Balıkçılık Araştırma Konseyi” yer almaktadır. Araştırma ve test merkezi
olarak görev yapmaktadır.
Uygulama(Bağlı ) Birimleri
a) Gıda Genel Müdürlüğü,
b) Orman Genel Müdürlüğü (Orman ürünleri (tali )sanayi, kereste sanayi, ormancılık uygulamaları,
orman koruma, dağ köyleri,ulusal ormanlar)
c) Balıkçılık Genel Müdürlüğü
3.2. Amerika12
Amerika Birleşik Devletlerinde kişi başına düşen orman alanı 0,8 hektardır. Yapılan ağaçlandırma miktarı
16 milyon hektardır.
Amerikan ormancılık teşkilatı, Birleşik Devletler Tarım Departmanına bağlıdır. Ulusal ormanlardaki
kamu arazileri ve otlaklıkların(meraların) yönetiminden sorumludur. Aynı zamanda konusunda
dünyadaki en büyük araştırma kuruluşudur. Bu yapısıyla eyaletlerdeki orman teşkilatlarına ve özel
ormancılık şirketlerine teknik ve ekonomik destek sağlar.
Amerikan Orman Servisi (The U.S. Department of Agriculture Forest Service), kongre tarafından, 1905
yılında, insanlara kaliteli su ve kereste temin etmek amacıyla kurulmuştur. Ancak zamanla kamuoyunun
orman ve meralardan beklentileri değişmiştir.
Amerikan Orman Teşkilatı; ülkemiz ormancılığına (Orman Genel Müdürlüğü’ ne) benzer şekilde dört
kademeye ayrılmış durumdadır. Bunlar;
(Ranger District) Koruma Bölgeleri (Orman İşletme Şefliği)
600’ den fazla koruma bölgesi (şeflik) vardır. Her şeflikte 10-100 arasında personel çalışır. Şeflik
alanları, 20.000-400.000 hektar arasında değişir. Arazide yapılan bir çok uygulama (yol, kamp,kesim,
yaban hayatı vs.) şeflikler tarafından gerçekleştirilir.
(National Forest) Ulusal Orman- (Orman İşletme Müdürlüğü)
155 adet ulusal orman ve mera vardır. Her ulusal orman değişik sayılarda işletmelere (ranger districtişletme şefliği) ayrılmış durumdadır. Ulusal ormanların yöneticisi “orman denetçisi, orman müfettişi”
ismiyle anılır. İşletme şeflikleri ulusal ormanlara bağlı olarak çalışır. Ulusal orman denetçilerinin iş
11
12
www.maff.go.jp
www.fs.fed.us
5
yerleri “müfettiş ofisi” diye isimlendirilir, bu ofisler şeflikler arası ilişkileri düzenler, bütçelerini onaylar,
gerektiğinde teknik destek sağlar.
Region (Bölge)
1 den 10’ a kadar numaralanmış 9 bölge vardır. (Bölgelerden 7 numaralısı birkaç yıl önce kapatılmıştır)
Bölgeler, genellikle birkaç eyaleti kapsayan geniş coğrafik alanlardır. Sorumlu ormancı, “bölgesel
ormancı” şeklinde isimlendirilir. Bir bölgede görev yapan ulusal ormancılar, bölge ormancısına bağlı
olarak çalışır. Bölge ormancıları, ulusal ormanlar arasındaki ilişkileri düzenler.
National Level (Ulusal Ölçek-Genel Müdürlük)
Yaygın olarak “Washington Ofisi” şeklinde isimlendirilir, tüm ormanlardan sorumlu personele (Genel
Müdüre) Chief denmektedir. Chief, federal bir memurdur ve Tarım Bakanlığı; Doğal Kaynaklar ve Çevre
Müsteşarına bağlıdır.
Genel Müdürlük, genel politikaların yürütülmesinden, teşkilatın yönetilmesinden sorumludur, Başkanlık
Yönetimi ile birlikte çalışır.
3.3. Avustralya13
Avustralya’ da 154 milyon hektar orman alanı (%20,1) bulunmaktadır. Kişi başına düşen orman alanı 8,3
hektardır.
Avustralya Orman Teşkilatı, Tarım-Balıkçılık ve Ormancılık Bakanlığı bünyesinde bulunmaktadır.
Bakanlığın yapısı aşağıdaki gibidir.
Bakan
Vali
Bakan Yardımcısı
Bakan Yardımcısı
Planlama Sevisi
Balıkçılık ve Ormancılık
Doğal Kaynak Planlama
Gıda ve Tarım
Kırsal Politika ve Gelişim
Pazar ve Biyogüvenlik
Ürün Güvenliği, Bitki ve Hayvan Sağlığı
Karantina ve Güvenlik Servisi
Tarım ve Kaynak Ekonomisi Bürosu
Kırsal Bilimler Bürosu
Şekil 4. Avustralya Ormancılık Teşkilatı
4. Sonuç ve Değerlendirme
a.
Ülkemiz sahip olduğu ormanlık alanlar ve kişi başına düşen ormanlık alan bakımından dünya ve
Avrupa Birliği ortalamalarının altındadır.
Tablo 1. Dünya-Avrupa ve Türkiye Orman Parametreleri14
Parametre
Toplam Alan (000 ha)
Ormanlık alan (000 ha)
Ormanlık Alan Yüzdesi
Kişi Başına Düşen Orman ( ha)
b.
c.
13
14
Dünya
13 063 900
3 869 455
29,6
0,6
Avrupa (15 Ülke)
313 187
115 685
36,9
0,3
Türkiye
76 963
10 225
13,3
0,2
Birleşmiş Milletlerde orman konusu Gıda ve Tarım Teşkilatı(FAO) içersinde yer almaktadır. Ayrıca
Birleşmiş Milletler Ormancılık Formu (UNFF) da bulunmaktadır. UNFF hükümetler arasında
politika belirleme, FAO ise teknik ve uzmanlık bazında uygulama birimi olarak kabul edilebilir.
Avrupa Birliğinin uygulama birimleri olan Avrupa Komisyonu Genel Müdürlüklerinde
“Ormancılık”la ilgili münhasır bir genel müdürlük bulunmamaktadır. Ormancılık konuları, ticaret,
tarım, çevre ve enerji genel müdürlüklerince beraberce takip edilmektedir.
www.affa.au
The State of the World’s Forest 2001, FAO, 2001.
6
d.
İnceleme yapılan Avrupa Birliği üyesi ülkelerde müstakil bir orman bakanlığı bulunmamaktadır.
Dünyanın başka ülkelerinde de hemen hemen aynı durum söz konusudur.
Tablo 2. Orman Teşkilatları
Ülke
Birleşmiş Milletler
Finlandiya
Hollanda
Avusturya
İspanya
Fransa
Japonya
Amerika
Avustralya
e.
f.
Bakanlık
Gıda ve Tarım Teşkilatı
Tarım ve Orman Bakanlığı
Tarım, Doğa Yönetimi ve Balıkçılık Bakanlığı
Tarım,Ormancılık, Çevre ve Su Yönetimi Bakanlığı
Tarım Bakanlığı
Tarım Bakanlığı
Tarım, Orman ve Balıkçılık Bakanlığı
Tarım Bakanlığı
Tarım-Balıkçılık ve Ormancılık Bakanlığı
Ülkemizde yapılan son düzenlemeler ile Orman ve Çevre Bakanlıkları birleştirilerek “Çevre ve
Orman Bakanlığı” ismini almış, bakanlığın taşra teşkilatı bölgesel teşkilat yerine il teşkilatı haline
dönüştürülmüştür. En son kamuoyuna sunulan “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı” nda
teşkilatımızla ilgili yeni düzenlemeler öngörülmektedir. Buna göre;
1. Çevre ve Orman Bakanlığının taşra teşkilatı olmayacaktır.
2. Bakanlığa ait fidanlıklar, mesire yerleri, milli parklar belediyelere veya il özel idarelerine
teslim edilecektir.
3. Bakanlık ana hizmet birimleri (AGM, ORKÖY, MPG, ÇED vs.) varlıklarını sürdürse bile,
taşra teşkilatı ile bir bağlantısı olmayacağı için buralarda Genel Müdür Yardımcılığı ve
Daire Başkanlığı kadroları bulunmayacaktır.
Bu konudaki şahsi düşünce ve önerilerimi şöyle sıralayabilirim:
1. Temel olarak hizmetin görüldüğü yere yetkinin verilmesi fevkalâde olumlu bir yaklaşımdır.
Bir köye çeşme yapılması veya ağaç dikilmesi için Ankara’ ya gelmek zorunda kalınması
ülkemizin kalkınmasında büyük bir handikap oluşturmaktadır.
2. Ancak ormancılık faaliyetleri işin tabiatı gereği diğer bir çok kamu hizmetinden farklıdır.
Hastaneleri belediye veya özel idareye devretmek mümkündür, hizmet sadece hastane ile
sınırlıdır, herkesin ilgi ve desteğini çekmektedir. Okullar yine öyledir. Doğal olarak insanlar
okul ve eğitimle ilgilenmekte, gelişmeleri takip etmektedir.
3. Ormancılık faaliyetleri genelde kırsal kesimde yürütülen, kimsenin dikkatini çekmeyen,
ancak yangın olduğunda, sel olduğunda, çığ düştüğünde gündeme gelen çalışmalardır.
Taşrada uzun yıllar görev yaptığım için iyi biliyorum, zannediyorum herkes aynı şeyi teyit
edecektir, küçük bir ilçede bile kaymakam veya belediye başkanı çok nadiren araziye çıkar.
Ancak canı piknik yapmak isterse veya özel ilgisi varsa şöyle bir dolaşıp gelir.
4. Bugün “ağaçlandırma” çalışmalarına ilgisiyle tanınan mülki idare amirleri için bile
çalışılacak alanlar şehrin hemen etrafı, insanların görebileceği yerlerdir. Bunu sadece bir
tespit amacıyla söylüyorum, belki de haklılar. Orman teşkilatının yoğun şekilde faaliyet
gösterdiği üst havzalar genel olarak kamuoyunun ilgisini çekmemektedir. Maliyeti oldukça
yüksek ancak getirisi uzun vadeli olan ormancılık faaliyetlerinin göz ardı edilmesi kuvvetle
muhtemeldir.
5. Tasarıda belediyelere devredilmesi düşünülen orman fidanlıkları kamuoyunda yanlış şekilde
algılandığı gibi sadece “süs bitkisi” üretmemektedir. Hatta süs bitkisi üretimi genel üretim
içinde yüzde bir bile değildir. Burada üretilen fidanlar yüksek rakımlarda bulunan
ağaçlandırma alanlarında kullanılmaktadır. Aynı bakanlığın farklı birimlerinde bile zaman
zaman yetki karmaşası ve koordinasyonsuzluklar yaşanırken belediyelere veya il özel
idarelerine devredilen fidanlıkların yönetimi problem çıkarabilecek, bundan da hizmetler
olumsuz yönde etkilenebilecektir.
Netice olarak şunu söylemek mümkün, tabi ki bu haliyle düşünülen kanun henüz bir tasar, Meclis’ e bile
sevk edilmedi. Zamanla bir çok bölümü gözden geçirilecek belki yeniden yazılacak. Bana göre orman
teşkilatı ile ilgili bölümleri de tekrar gözden geçirilmeli.
Download

2004-Dünyada Orman Teşkilatları ve Türkiye İçin Öneriler