www.e-akademi.org, (Hukuk, Ekonomi ve Siyasal Bilimler Aylık İnternet Dergisi),
Sayı: 136, Haziran 2014
Son Güncelleme Tarihi 04.06.2014
HAZİRAN 2014 - SAYI 136
AVRUPA BİRLİĞİ YÖNERGELERİNİN ÖNETKİSİ
Doç. Dr. Ahmet M. Güneş, LL.M. (Münster)
1. Giriş
Birlik hukukunun üye devletlerin ulusal hukuku üzerinde ortaya çıkarabileceği etkiler,
günümüzde Avrupa Birliği hukukunun en çok tartışılan konularından birini oluşturmaktadır.
Bu konu, yönergeler bakımından özel bir öneme sahiptir. Zira hukuki etkilerini
doğurabilmeleri bakımından iki aşamalı bir süreç öngörülen yönergeler, üye devletlerce ulusal
hukuka çoğu kez zamanında ve eksiksiz olarak aktarılmamaktadır. Avrupa Birliği Adalet
Divanı geliştirdiği içtihatlarla, ulusal hukuka eksik veya hiç aktarılmayan yönergelerin söz
konusu olduğu hallerde belli şartların karşılanması durumunda yönergelerin doğrudan etkili
olabileceğine, ulusal hukukun yönergeye uygun yorumlanacağına veya tazminat talep
edilebileceğine hükmetmiştir. Yönergelerin doğrudan etkisi, bu konulardan en çok tartışılmış
ve Adalet Divanı’nın kararlarında en sık ele alınmış olanıdır. Yönerge hükümlerine uygun

Yalova Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi, [email protected]
1
yorum ve tazminat talebi konularının da aynı şekilde doktrinde çokça işlendiği ve Adalet
Divanı’nın birçok kararına girdiği gözlemlenmektedir. Yönergelerin doğrudan etkililiği,
ulusal hukukun yönergelere uygun yorumlanması ve devletin tazminat sorumluluğu, bu
bağlamda yönergelerin ulusal hukuka hatalı veya hiç aktarılmamasının doğuracağı yaptırım
niteliğindeki hukuki neticelerdir. Çalışmamızın başlığını oluşturan Avrupa Birliği
yönergelerin önetkisi ise, bu üç konuyla yakın bir ilişki içinde bulunmasına rağmen esasen
farklı bir kategoriyi oluşturmaktadır. Zira yönergelerin önetkisi, ulusal mevzuata eksik
yansıtılma veya hiç yansıtılmamanın doğurduğu bir hukuki sonuç veya yaptırım değildir.
Başka bir ifadeyle yönergelerin önetkisi, üye devletlerin yönergeleri ulusal hukuka aktarma
yükümlülüğünden bağımsız olarak ortaya çıkmaktadır. Dikkat çeken diğer bir nokta, Avrupa
Birliği hukukunun doktrinde nispeten az işlenen konularından olan yönergelerin önetkisinin
Adalet Divanı’nın kararlarında da pek sık ele alınmadığıdır. Yönergelerin önetkisi konusunda
ayrıntılı açıklamalara geçmeden önce, yönergeler hakkında genel bilgiler vererek Avrupa
Birliği’nin bu tasarruflarının temel niteliklerini ortaya koymak yararlı olacaktır.
2. Yönergelere İlişkin Genel Açıklamalar
Birlik hukukunun ikincil kaynakları arasında çok önemli bir yer işgal eden ve Avrupa
Birliği’nin birçok alanda hukuk koyarken başvurduğu tasarrufların başında gelen yönergeler,
Avrupa Birliği’nin Çalışma Usulüne İlişkin Antlaşma’nın (ABİA) 288. maddesinin 3.
fıkrasında düzenlenmiştir.1 Burada, yönergelerin öngörülen hedef bakımından muhatap üye
devlet için bağlayıcı olduğu, ancak bu hedeflere ulaşma biçim ve yönteminin seçiminin ulusal
makamlara bırakıldığı ifade edilmiştir. Dolayısıyla yönergeler, tümüyle bağlayıcı olan
tüzüklerden farklı olarak yöneldiği her bir devlet için varılacak hedefler bakımından
bağlayıcıdır. Bu hedeflerin üye devletlerin kendi hukuk sistemleri içinde uygulanma
yöntemlerine ilişkin tercih ise üye devletlere bırakılmıştır.
Yönergeler, tüzüklerin aksine Birlik hukukunun uygulanmasında üye devletler arasındaki
yeknesaklaştırmayı sağlamayı değil, üye devletlerin ulusal hukuklarının birbirine uygun
şekilde yakınlaştırılmasını hedeflemektedir. Başka bir deyişle yönergeler, Avrupa Birliği
mevzuatının tekleştirilmesine değil aksine uyumlulaştırılmasına yöneliktir. Üye devletlerin
ulusal hukuklarının Avrupa Birliği hukukuna uyumlu hale getirilmesinde günümüzde geçerli
olan genel eğilimin bu uyumlulaştırmanın doğrudan değil de dolaylı olarak yapılması
Yönergeler konusunda ayrıca bkz. Güneş, Avrupa Birliği Hukukuna Giriş, İstanbul 2013, s. 148 vd.;
Bozkurt/Özcan/Köktaş, Avrupa Birliği Hukuku, 6. Baskı, Ankara 2012, s. 187 vd.; Haratsch/Koenig/Pechstein,
Europarecht, 8. Auflage, Tübingen 2012, N. 382 vd.; Arndt/Fischer/Fetzer, Europarecht, 10. Auflage,
Heidelberg 2010, s. 45 vd.; Rengeling/Middeke/Gellermann, Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen
Union, 3. Auflage, München 2014, § 34, N. 32 vd.
1
2
gerektiği olduğu düşünüldüğünde, yönergelerin neden en çok başvurulan yasama işlemi
olduğu daha kolay anlaşılır. Yönergelerin sadece öngörülen hedefler bakımından bağlayıcı
olup bu hedeflere ulaşılma yöntemi hususunda üye devletlerin serbest bırakılması, yönergeleri
ayrıca Avrupa Birliği’nin diğer tasarruflarına göre ulusal çeşitliliğe imkân veren esnek bir
araç haline getirmiştir. Bu durum özellikle karmaşık hukuki düzenlemelerin söz konusu
olduğu durumlarda, Avrupa Birliği’nin
yönergelere başvurmasını kaçınılmaz hale
getirmektedir.
Konsey ve Komisyon, Avrupa Birliği’nin yönerge çıkarmaya yetkili organlarıdır.
Yönergeler, bu organlar tarafından kurucu antlaşmalarda kendilerine tanınan yetkilere
dayanılarak çıkarılmalıdır. Kural olarak gerekçeli olmak zorunda olan yönergelerin Avrupa
Birliği Resmi Gazetesi’nde yayınlanması gerekmektedir. Ayrıca yönergeler, yönergede
belirlenen zamanda yürürlüğe girerler. Yürürlüğe giriş tarihine ilişkin bir hüküm
bulunmaması halinde, yönergeler Avrupa Birliği Resmi Gazetesi’nde yayınlandıkları günü
izleyen yirminci günde yürürlüğe girer. Hukuki nitelikleri gereği bir tür çerçeve kanun
niteliği taşıyan yönergeler, tüzüklerden farklı olarak genel geçerliliğe sahip değildir. Bu
nedenle yönergeler, üye devletlerin hukuk düzenlerinde doğrudan uygulanma kabiliyetine
sahip değildir. Yönergelerin üye devletlerde hukuki etkilerini doğurması, ancak üye
devletler tarafından ulusal hukuka aktarılma ile mümkündür. Bu bakımdan yönergelerin
muhatapları kural olarak sadece üye devletlerdir. Yönergelerin üye devletlerdeki hukuki
etkilerinin yönergenin ulusal hukuka uyarlanmasına bağlanması ise, üye devletlerin
yönergeleri ulusal hukuka uyarlama yükümlülüğünü doğurmuştur. Üye devletler bu
bağlamda, yönergede belirlenen süre içinde yönergeleri ulusal hukuklarına aktarmak
zorundadır. Üye devletler bunun yanı sıra, yönerge hükümlerini iç hukuka yansıtma
yükümlülüklerini tam olarak yerine getirmekle mükelleftir.
İç hukuka yansıtma yükümlülüğünün yönergede öngörülen süre zarfında veya eksiksiz
olarak yerine getirilmemesi, Adalet Divanı tarafından yönergelerin doğrudan etkisi, ulusal
hukukun yönergeye uygun yorumlanması ve devletlerin tazminat sorumluluğunun tanınması
suretiyle yaptırıma bağlanmıştır. 2 Yönergelerin üye devletlerin aktarım işlemine gerek
olmadan ulusal hukukta doğrudan etkiler doğurmasını ifade eden doğrudan etkililik için,
ilgili yönergenin üye devlet tarafından öngörülen süre zarfında iç hukuka hiç uyarlanmamış
veya eksik şekilde uyarlanmış olması, yönergenin söz konusu hükümlerinin içerik
bakımından mutlak ve yeterince belirgin olması ve bu hükümlerin bireylere haklar
2
Bkz. Güneş, s. 151 vd.
3
bahşetmesi gerekmektedir.3 Ulusal hukukun yönerge hükümlerine uygun yorumlanmasından
kasıt ise, ulusal hukuka layıkıyla veya hiç aktarmamanın söz konusu olduğu hallerde ulusal
düzenlemelerin yönerge ile bağdaşmayan hükümlerinin aktarım için öngörülen sürenin
dolmasından itibaren ulusal makamlarca yönergeye uygun biçimde yorumlanmasıdır. Son
olarak tazminat talebi, üye devletlerin yönerge hükümlerini zamanında veya layıkıyla ulusal
hukuka aktaramadığı hallerde Avrupa Birliği vatandaşlarının uğradığı zararların üye
devletlerce karşılanmasını ifade etmektedir.
3. Yönergelerin Önetkisi
3.1. Genel Olarak
Daha evvel de ifade ettiğimz üzere yönergeler, üye devletleri öngörülen hedefler
bakımından bağlayan, ancak uygulanmalarına ilişkin şekil ve yöntemleri ulusal mercilere
bırakan tasarruflar olup, tüzükler gibi doğrudan uygulanabilme olanağına sahip değildir. Bu
durum, yönergelerin üye devletler tarafından iç hukuka aktarılma zorunluluğunu ortaya
çıkarmıştır. Başka bir deyişle, yönergelerin iç hukuk bakımından etkili olabilmesi üye
devletlerce gerçekleştirilecek bir aktarım işlemine bağlanmıştır. Bununla birlikte Adalet
Divanı, üye devletlerin yönergeleri ulusal hukuklarına yansıtma yükümlülüğünü layıkıyla
yerine getirmediği hallerde, herhangi bir aktarım işlemine gerek olmadan yönerge
hükümlerinin iç hukukta istisnai olarak doğrudan etki doğurabileceğine karar vermiştir.
Yönergelerin doğrudan etkisinin tanınmasıyla üye devletlerin yükümlülüklerini ihlal ederek
bir yarar elde etmesinin engellenmesi ve Avrupa Birliği hukukunun etkililiğinin sağlanması
amaçlanmıştır. Burada vurgulanması gereken önemli bir nokta, doğrudan etkililiğin söz
konusu olabilmesi için üye devletlerin ulusal hukuka aktarım yükümlülüğünü ihlal etmiş
olması gerektiğidir. Bu tarz bir ihlalden söz edilebilmesi için ise, yönerge hükümlerinin üye
devlet tarafından yönergede öngörülen süre zarfında, iç hukuka hiç aktarılmamış veya eksik
şekilde aktarılmış olması gerekir. Dolayısıyla, yönergelerin doğrudan etkisinin ancak
yönergede aktarım için öngörülen sürenin sona ermesinden sonra söz konusu olabileceği
ifade edilmelidir. Zira üye devletlere yönergelerin ulusal hukuka uygun araç ve yöntemlerle
aktarılması için tanınan bu sürenin sona ermesini beklemeden ilgili hükümlerin doğrudan
etkililiğinin kabulü, doğrudan etkililiğin dayandığı yaptırım düşüncesine ve bir hukuki
3
Bu konuda bkz. Güneş, AÜHFD 2009, S. 2. s. 283 vd.
4
tasarruf olarak yönergenin dayandığı temel anlayışa aykırı olacaktır. Benzer bir durum,
ulusal hukukun yönerge hükümlerine uygun yorumlanması bağlamında da söz konusudur.
Genel kanı, ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona ermesinden önce
yönergelerin bağlayıcı etkisinden bahsedilmeyeceğinden, ulusal hukukun yönergeye uygun
yorumlanması zorunluluğunun ancak yönergede aktarım için öngörülen sürenin sona
ermesinden sonra hâsıl olduğudur. Aynı şekilde tazminat talebinin ileri sürülebilmesi için de
ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona ermesi gerekmektedir.
Yönergelerin önetkisinde ise, yukarıdakilerden farklı bir durum söz konusudur. Burada,
Avrupa Birliği tarafından kabul edilmekle birlikte üye devletlerce ulusal hukuka aktarım
için öngörülen sürenin henüz dolmadığı durumlarda yönergelerin hukuken bağlayıcı bir etki
doğurup doğurmayacağı sorusuna yanıt aranmaktadır. Yönerge hükümlerinin en geç
yönergede öngörülen sürenin sonuna kadar iç hukuka aktarma yükümlülüğüne rağmen,
Adalet Divanı iç hukuka aktarma süresi sona ermeden yönergelerin yayınlanması ile bir
önetki doğurduğunu kabul etmektedir. Adalet Divanı’nın bu konudaki ilk önemli içtihadını
oluşturan Inter-Environnement Wallonie4 kararında, Avrupa Topluluğu Antlaşması’nın 10.
maddesinde (şu an ABA md. 4, f. 3) düzenlenmiş olan sözleşmeye sadakat prensibinden
hareketle böyle bir etkinin varlığından bahsedilerek, üye devletlerin yönergelerden haberdar
olmasından yönergelerin ulusal hukuklara aktarılması için öngörülen sürenin sona ermesine
kadar olan zaman diliminde üye devletlerin yönergede öngörülen hedefleri ciddi anlamda
tehlikeye düşürebilecek eylem ve işlemlerden kaçınmaları gerektiğine işaret edilmiştir.
Görüldüğü gibi Adalet Divanı, yönergelerin önetkisini Birlik hukukunun etkililiği ilkesi
veya yönergelerin iç hukuka uyarlanma yükümlülüğü yerine sözleşmeye sadakat ilkesine
dayandırmıştır. Önemsiz nitelikteki bazı küçük değişiklikler bir yana bırakılırsa Adalet
Divanı’nın bu kararda esas aldığı düşünceleri günümüze kadar istikrarlı bir biçimde
sürdürdüğü ifade edilmelidir.
3.2. Kavramsal Çerçeve
Yönergelerin önetkisi konusunda ayrıntılı açıklamalara geçmeden önce, olası bir karışıklığa
engel olmak adına bazı kavramlardan tam olarak ne anlaşılması gerektiğinin ortaya konması
gerekmektedir.5 Daha önce de değindiğimiz üzere yönergeler, üye devletlerin hukuk
düzenlerinde doğrudan bir etkiye sahip olmayıp, hukuki etkilerini ancak üye devletler
4
EuGH, (Inter-Environnement Wallonie), Slg. 1997, I- s. 7411.
Bu bağlamda ayrıca bkz. Gronen, Die Vorwirkung von EG-Richtlinien, Baden-Baden 2006, s. 13 vd.;
Schliesky, DVBl 2003, s. 635 vd.; Jarass, NJW 1990, s. 2420 vd.
5
5
tarafından ulusal hukuka aktarma ile doğurmaktadır. Dolayısıyla doğrudan etkililik gibi
istisna durumlar bir yana bırakılıra, yönerge hükümlerinin iç hukukta bir etki doğurabilmesi
için kural olarak ulusal bir aktarım işlemine gereksinim vardır. İç hukukta etkili olmadan
kasıt, üye devletlerin hukuk sistemine dâhil olarak iç hukukta uygulanma imkânı bulmadır.
Etkililiğin bu noktada uygulanabilme ile eş anlamlı olduğunu belirtilmek yararlı olacaktır.
Bu açıklamalardan hareketle, yönergelerin etkililiğinin iç hukuka aktarım işlemini
gerektirdiği, ancak bazı şartların karşılanması durumunda ulusal hukuka aktarım için
öngörülen sürenin sona ermesinden itibaren yönerge hükümlerinin etkili olabileceği ifade
edilmelidir. Bu bakımdan, ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona ermesi
yönergelerin etkili olması bakımından belirleyici olan andır.
Geçerlilik, etkililik ile yakından alakalı diğer bir kavramdır. Geçerlilik, bir düzenlemenin
hukuk dünyasında normatif bakımdan var olmasını ifade etmektedir. Bir hukuki düzenleme,
usulüne göre kabul edilmeyle birlikte geçerli bir norm haline gelmektedir. Başka bir deyişle,
yetkili organlarca kabul edildikten sonra resmi bir gazete veya başka bir yolla yayınlanma
veya kamuya duyurulma suretiyle hukuk dünyasında var olma olanağı eden normlar geçerli
hale gelmektedir. Etkili olabilmek için geçerli olmanın zorunlu olduğu düşünüldüğünde,
geçerliliğin etkililiğin önkoşulu olduğu belirtilmelidir. Etkililik ve geçerliliğin konumuz
bakımından ne ifade ettiğinin ortaya konabilmesi için, yönergelerin Avrupa Birliği’nin iki
aşamalı yasama işlemlerinden olduğu göz önünde bulundurulmalıdır. Birlik organlarınca
yönergenin kabulü ile ilk aşamada yönergenin içeriği üye devletler muhatap alınarak
belirlenirken, ikinci bir aşamada üye devletler kendi ulusal hukuklarını yönerge
hükümlerine uyarlamaktadır. Dolayısıyla yetkili organlarca kabul edilerek Avrupa Birliği
Resmi Gazetesi’nde yayınlanmak suretiyle yürürlüğe girerek geçerlilik kazanan yönergeler,
en geç yönergede öngörülen sürenin sonunda üye devletlerce ulusal hukuka aktarılmayla
birlikte etkili olmaktadır.
Yönergelerin önetkisi (Vorwirkung von Richtlinien, anticipatory effects of directives) ise,
geçerli olma ve etkili olma arasındaki süre zarfında yönergelerin birtakım etkiler
doğurmasını ifade etmektedir. Bu bakımdan önetki, esasen yönergelerin ulusal hukuka
aktarım için öngörülen zaman diliminde ortaya çıkardığı etkileri tanımlamaktadır.
Dolayısıyla yönergeler, öncelikle geçerli olmakta, akabinde önetki doğurmakta ve nihayet
sonrasında etkili olmaktadır. Bununla birlikte, yönergelerin önetki aşamasında doğurduğu
etkinin yönergelerin ulusal hukuka aktarıldıktan sonra veya bu aktarım henüz söz konusu
olmadan doğrudan etkililik yoluyla ortaya çıkan etkiden farklı olduğu belirtilmelidir. Zira
ulusal hukuka aktarım gerçekleştirildikten sonra veya doğrudan etkililik söz konusu
6
olduğunda, ilgili yönerge hükümleri ulusal hukukun bir parçası haline gelerek yetkili ulusal
makamlarca ulusal bir düzenleme gibi doğrudan uygulanma olanağı elde etmektedir. Oysa
önetkide, yönerge hükümlerinin iç hukukta ulusal düzenlemeler gibi doğrudan uygulanması
değil, aksine üye devletlerin yönergede öngörülen hedefleri etkisizleştirecek veya tehlikeye
düşürebilecek eylem ve işlemlerinin menedilmesi söz konusudur. Bu bakımdan önetkide,
yönergelerin normal etkisi veya doğrudan etkisine kıyasla oldukça sınırlı bir hukuki etkinin
söz konusu olduğunu ifade etmek gerekir.
Yönergelerin önetkisi ile geçerlilik elde eden ancak henüz uygulanma imkânı elde edemeyen
yönergelerin ulusal hukuka aktarım sürecinde ortaya çıkardığı birtakım etkilerin kastedildiği
ifade edildikten sonra, önetki kavramı ile yakından alakalı diğer bazı kavramlara değinmek
gerekir. Bu bağlamda öncelikle, erken etki (Frühwirkung) kavramına değinmek yararlı
olacaktır. Erken etki, kısaca yönergelerin henüz kabul edilmeden önce doğuracağı etkileri
tanımlayan bir kavramdır. Erken etki konusu ile ilgili olarak, bilhassa henüz kabul edilmemiş
yönerge önerilerinin üye devletler bakımından bağlayıcı bir etki doğurup doğurmayacağı
sorusunun tartışıldığı dikkat çekmektedir. Yönergelerin erken etkisinin kabul edilmesi
gereğinden hareket eden kesimler, kabul ettiği yönerge önerileri ile Komisyon’un üye
devletlerin hukuki düzenlemelerinin uyumlulaştırılmasına yönelik olarak bir politika ortaya
koyduğunu ve üye devletlerin bu önerilerce ele alınan konularda kabul ettiği ulusal
düzenlemelerinden bu önerilerle çelişenlerin ileride yasalaşacak bu yönergelerin ulusal
hukuka aktarımını engelleyebileceğini veya geciktirebileceğini ileri sürmektedir. Bu nedenle,
ilgili yönerge önerilerinin yayınlanması ile birlikte üye devletler bakımından yönerge
önerisinde yer alan hususlarda düzenlemeye gitmemeye ilişkin bir yükümlülüğün
(Stillhaltepflicht) söz konusu olacağı belirtilmiştir.6
Yönergelerin erken etkisine ilişkin olarak yukarıda belirtilen düşüncelerin gerek doktrin
gerekse Adalet Divanı’nın kararlarında pek de rağbet görmediğine işaret etmekte yarar
vardır.7 Öncelikle belirtmek gerekir ki, Avrupa Birliği’nde hukuk koyma birden çok organın
katılım ve işbirliğine dayanan karmaşık bir süreçtir. Avrupa Birliği’nin en geniş uygulama
alanına sahip yasama prosedürü olan olağan yasama usulünden hareket edecek olursak,
yönergelere ilişkin yasama sürecinin Komisyon’un Konsey veya Avrupa Parlamentosu’na
6
Bu konuda bkz. Grabitz, Stillhalte-Verpflichtung vor dem Binnenmarkt, Berlin 1998, s. 40 vd.; Gronen, Die
Vorwirkung von EG-Richtlinien, Baden-Baden 2006, s. 16 vd.; Meßerschmidt, ZG 1993, s. 11 vd.
7
Erken etkinin reddi yönünde doktrindeki görüşler için bkz. Ehricke, ZIP 2001, s. 1312 vd.; Schliesky, DVBl
2003, s. 633; Hofmann, Die Vorwirkung von Richtlinien, in: Riesenhuber (Hrsg.), Handbuch Europäische
Methodenlehre, 2. Auflage, Berlin 2010, s. 465 vd.; Calliess/Ruffert, EUV/EGV Kommentar, 3. Auflage,
München 2007, EGV Art. 249, N. 46.
7
ilgili yönerge önerisini sunması ile başladığını belirtmeliyiz. 8 Bu yönerge önerisi, daha sonra
Avrupa Parlamentosu ve Konsey’de değişiklik önerileri ile birlikte tartışılarak son halini alır.
İlgili yönerge önerisi, Avrupa Parlamentosu ve Konsey’in onayını aldıktan sonra yasalaşma
olanağına kavuşmaktadır. Bu bağlamda belirtilmesi gereken ilk nokta, Komisyon’un sunduğu
yönerge önerilerinin yasalaşmasının bazı durumlarda üç veya dört yılı aşabildiğidir. Bunun
dışında, Komisyon’un sunduğu yönerge önerisinin aynen kabul edilmesinin çoğu kez söz
konusu olmadığı belirtilmelidir. Birçok yönergenin nihai şeklinin Komisyon tarafından
sunulan öneriden önemli ölçüde farklılaşması sıkça karşılaşılan bir durumdur. Bunların yanı
sıra, Komisyon tarafından sunulan yönerge önerilerinin Avrupa Birliği’nin diğer organlarınca
gerekli desteği görmeyip yasalaşamamasının da mümkün olduğu gözden kaçırılmamalıdır. Bu
olasılıklar karşısında, üye devletlere ilgili yönergeler yeterince somutlaştıktan sonra yani bu
yönergelerin kabulüyle birlikte birtakım yükümlülüklerin yüklenmesi daha isabetli
görünmektedir. Henüz geçerlilik elde etmemiş yönergelere ilişkin olarak yükümlülükler
öngörme, varsayımsal durumlardan hukuki sonuçlar çıkarma anlamına geleceğinden temel
hukuk mantığına da aykırılık oluşturacaktır. Yönergelerin erken etkisinin tanınması ayrıca,
Komisyon’un yönerge önerilerine normatif etki atfedilmesi anlamına geleceğinden Avrupa
Birliği’nin temel yetki kurallarına aykırılık teşkil edecektir. Bu tarz bir yasama önerisi,
Avrupa Birliği’nce kabul edilmiş hukuki düzenlemelerin sahip olduğu demokratik meşruiyete
de sahip olmayacaktır.
3.3. Adalet Divanı Kararları
Avrupa Birliği yönergelerinin ulusal hukuka aktarım için öngörülen süre henüz dolmadan
önce bir önetki doğurduğuna ilişkin görüş esasen Adalet Divanı’nın içtihatlarına
dayanmaktadır. Bu bakımdan, Adalet Divanı’nın bu bağlamda vermiş olduğu kararlara
değinerek bu konudaki içtihatların nasıl bir evrim geçirdiğinin ortaya konmasında yarar
vardır. 5 Nisan 1979 tarihinde Ratti9 davasında verilen karar, Adalet Divanı’nın temas
edilmesi gereken ilk kararıdır. Adalet Divanı, bu davada diğer hukuki meselelerin yanı sıra
ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona ermesinden önce yönergelerin yasama
organları bakımından bağlayıcı etkiler doğurup doğurmadığı sorusunu ele almıştır. Bu soruya
ayrıntılı bir yanıt vermekten imtina eden Adalet Divanı verdiği kararda, yönergelerde ulusal
hukuka aktarım için öngörülen süre henüz sona ermediği sürece üye devletlerin ilgili konuyu
serbestçe düzenleyebileceğini ifade etmekle yetinmiştir. Adalet Divanı, üye devletlerin
8
9
Daha detayı olarak bkz. Güneş, s. 187 vd.; Haratsch/Koenig/Pechstein, N. 296 vd.
EuGH, Slg. 1979, s. 1626.
8
yönergede öngörülen süre sona erene kadar yönergede düzenlenen meseleleri herhangi bir
sınırlamaya tabi olmadan ulusal düzenlemeleri ile serbestçe düzenleyebileceğinden hareket
etmek suretiyle yönergelerin önetkisini bir bakıma reddetmiştir. Adalet Divanı bu tutumunu
1987 yılında Teuling10 davasında verdiği kararda da sürdürmüştür. Bu davada yönergenin
kabulü ve yönergede ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona ermesi arasındaki
zaman zarfında ulusal bir kanunun yönerge ile çelişecek biçimde değiştirilmesi Adalet Divanı
tarafından hukuka aykırı olarak nitelenmemiştir. Adalet Divanı bu kararını ulusal hukuka
aktarım için öngörülen sürenin henüz dolmaması nedeniyle üye devletler bakımından
bağlayıcı bir etkinin henüz doğmadığına dayanarak vermiştir.
Adalet Divanı’nın yönergelerin önetkisini prensip olarak kabul eden ilk kararı, 18 Aralık 1997
tarihinde Inter-Environnement Wallonie11 davasında verilmiştir. Bu davanın temelini Belçika
Devlet Şurası’nın (Conseil d'État) Adalet Divanı’na önkarar usulü kapsamında yaptığı bir
başvuru oluşturmaktadır. Bu başvuruda diğer hususların yanı sıra Avrupa Birliği kurucu
antlaşmalarının ulusal hukuka aktarım için öngörülen süre henüz devam ederken üye
devletlerin yönergede öngörülen hükümlere aykırılık oluşturacak ulusal düzenlemeleri kabul
etmesini yasaklayıp yasaklamadığı sorusuna yanıt aranmıştır. Bu soruya ilişkin kısa yanıtında
Adalet Divanı, ATA’nın 10. maddesinin 2. fıkrası (şu an ABA md. 4, f. 3), ATA’nın 249.
maddesinin 3. fıkrası (şu an ABİA md. 288, f. 3) ve ilgili yönerge uyarınca üye devletlerin
ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sonuna kadar yönergede yer alan hedeflere
ulaşılmasını sağlamak amacıyla gerekli tüm tedbirleri almakla yükümlü olduğunu ifade
etmiştir. Bu tarz bir yükümlülükten hareketle Adalet Divanı, üye devletlerin yönergelerden
haberdar olmasından yönergelerin ulusal hukuklara aktarılması için öngörülen müddetin sona
ermesine kadarki süreyi kapsayan zaman diliminde yönergede öngörülen hedefleri ciddi
anlamda tehlikeye düşürebilecek eylem ve işlemlerden kaçınmaları gerektiğine dikkat
çekmiştir.
Inter-Environnement Wallonie kararında yer alan ifadelerinden yola çıkarak Adalet
Divanı’nın oldukça sınırlı bir önetki konseptini benimsediği belirtilmelidir.12 Öncelikle ulusal
hukuka aktarım için öngörülen müddet üye devletlere ilgili yönergeyi ulusal hukuka yansıtma
için alacakları tedbirler bakımından ihtiyaç duydukları süreyi oluşturduğundan, bu sürenin
sona ermesine kadar ilgili yönergeleri ulusal hukuk düzenlerine aktardıkları sürece üye
devletlere herhangi bir suçlamada bulunulamaz. Başka bir deyişle, üye devletlerin bu sürenin
10
EuGH, Slg. 1987, s. 2497.
EuGH, Slg. 1997, I- s. 7411.
12
Ayrıca bkz. Röthel, ZeuP 2009, s. 36 vd.; Lemke, Die Wirkung von Richtlinien und Rahmenbeschlüssen im
nationalen Recht der Mitgliedstaaten, Berlin 2011, s. 12 vd.; Weiß, DVBl 1998, s. 570 vd.
11
9
sona erdiği an itibariyle ilgili hükümleri ulusal hukuka aktarmış olması Avrupa Birliği hukuku
bakımından yeterli olup, bu sürenin devam ettiği zaman aralığında ulusal hukuka aktarımda
bulunmadıkları gerekçesiyle üye devletlere herhangi bir ithamda bulunmak mümkün değildir.
Ulusal hukuka aktarım için öngörülen süre boyunca Adalet Divanı’nın üye devletler
bakımından söz konusu olacağını ifade ettiği tek yükümlülük ise, yönergede öngörülen
hedeflere aktarım süresinin sona ermesi ile erişilmesini güvence altına almaktır. Adalet
Divanı bu bağlamda, üye devletlerin aktarım süresi devam ederken yönergede öngörülen
hedefleri ciddi anlamda tehlikeye düşürebilecek eylem ve işlemlerden kaçınmasını yeterli
görmüştür. Dolayısıyla kabul edilme anından ulusal hukuka aktarılma için öngörülen
müddetin sona ermesine kadar olan süre boyunca yönergelerin üye devletlerin tümüyle
hareketsiz kalması konusunda bir etki (Sperrwirkung-blocking effect) ortaya çıkardığından
bahsetmek mümkün görünmemektedir. Adalet Divanı’nın bunun yerine yönergelerin bu
zaman aralığında kapsamı daha dar olan bir engelleme yasağı (Frustrationsverbot-prohibition
of frustrating) doğurduğunu benimsediği belirtilmelidir.13
Adalet Divanı, Inter-Environnement Wallonie kararında üye devletlerin ulusal hukuka aktarım
süresi boyunca kural olarak serbest olduğunu kabul etmiştir. Dolayısıyla bu süre boyunca üye
devletlere ne yönerge hükümlerini erken bir zamanda ulusal hukuka yansıtmaya ilişkin bir
yükümlülük yüklenebilir ne de üye devletlerin bu süre zarfında yönerge içeriğinden
uzaklaşmaları yasaklanmaktadır. Ancak bu sürenin sona ermesi ile birlikte yönergede
öngörülen hedeflere erişilmediği hallerde, Avrupa Birliği hukukuna bir aykırılıktan söz
edilebilecektir.14 Adalet Divanı’nın engelleme yasağı olarak ifade edilen bu etkiyi
dayandırdığı ABA’nın 4. maddesinin 3. fıkrasında, sözleşmeye sadakat ilkesinin ele alındığı
dikkat çekmektedir. Buna göre üye devletler, Avrupa Birliği hukukundan kaynaklanan
yükümlülüklerinin yerine getirilmesini sağlamak üzere genel veya özel her türlü uygun tedbiri
alacak ve Avrupa Birliği’nin görevlerinin yerine getirilmesini kolaylaştıracak ve Birliğin
hedeflerinin gerçekleştirilmesini tehlikeye düşürebilecek her türlü önlemden kaçınacaktır.
Adalet Divanı’nın 8 Mayıs 2003 tarihinde ATRAL15 davasında yönergelerin önetkisine ilişkin
olarak verdiği karara da değinmekte fayda vardır. Bu davanın merkezinde de Belçika Devlet
Şurası’nın Adalet Divanı’na önkarar usulü kapsamında yaptığı bir başvuru bulunmaktadır. Bu
davada, kabul ediliş ve yürürlüğe giriş tarihleri arasındaki bir yıllık zaman dilimi içinde kabul
edilen bir Belçika yönetmeliğinin Avrupa Birliği’nin 99/3 sayılı yönergesinin hükümleri ile
Bu konuda ayrıca bkz. Röthel, ZeuP 2009, s. 37; Weiß, DVBl 1998, s. 572 vd.; Lemke, s. 12 vd.; . Ehricke, ZIP
2001, s. 1314; Kühling, DVBl 2006, s. 858; Streinz, Europarecht, 8. Aulage, Heidelberg 2008, N. 460.
14
Röthel, ZeuP 2009, s. 37; Weiß, DVBl 1998, s. 571 vd.
15
EuGH, Slg. 2003, s. I-4431.
13
10
uyumlu olmasının gerekli olup olmadığı sorusuna yanıt aranmaktadır. Adalet Divanı
öncelikle, üye devletlerin kural olarak ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürede yönergede
öngörülen hedefleri ciddi anlamda tehlikeye düşürebilecek eylem ve işlemlerden kaçınmaları
gerektiğinin altına çizmiştir. Bunun devamında, Avrupa Birliği’nin 99/3 sayılı yönergesinin
ulusal hukuka aktarım süresinde kabul edilen ve bu yönerge hükümleri ile aynı hususları ele
alan Belçika yönetmeliğinin bu yönergede öngörülen hedeflere erişilmesini ciddi anlamda
tehlikeye düşürmeye uygun olduğunu ifade ederek, Belçika’nın bu düzenlemesini Avrupa
Birliği hukukuna aykırı bulmuştur.
22 Kasım 2005 tarihinde Mangold16 davasında verilen karar, Adalet Divanı’nın yönergelerin
önetkisine ilişkin içtihatları bağlamında önem arz eden diğer bir karardır. InterEnvironnement Wallonie davasında ortaya konan içtihadın küçük revizyonlarla devam
ettirildiği bu davada, diğer hususlarla birlikte Alman Kısmi ve Süreli İş Akdi Kanunu’nun
(TzBfG) Avrupa Birliği’nin 2000/78 sayılı yönergesine uygunluğu ele alınmıştır. Bu dava
bağlamında belirtilmesi gereken ilk husus, 2000/78 sayılı yönergenin ulusal hukuka aktarımı
için üye devletlere üç yıllık bir sürenin tanındığıdır. Yönerge hükümlerine esasen aykırılık
oluşturan ilgili Alman kanunu bu üç yıllık süre içinde kabul edilmiştir. Bunların dışında,
yönergede üye devletlerin ulusal hukuka aktarım için ek bir üç yıllık süreden istifade
edebileceği belirtilmiştir. Ancak bu ek süreden yararlanma, üye devletlerin yönergenin ulusal
hukuka aktarımı konusunda elde ettikleri gelişmeleri gösteren yıllık raporları Komisyon’a
sunma koşuluna bağlanmıştır.
Mangold kararında ikili bir ayrıma giden Adalet Divanı, ulusal hukuka aktarım için öngörülen
süreye ek bir sürenin tanınmadığı hallerde üye devletlerin kural olarak yönergede öngörülen
hedefleri ciddi anlamda tehlikeye düşürebilecek eylem ve işlemlerden kaçınmasının yeterli
olacağını ifade etmiştir. Bununla birlikte, ulusal hukuka aktarım için ilave bir sürenin
öngörüldüğü hallerin bu kurala istisna oluşturacağı belirtilmiştir. Yönergenin ilgili
hükmünden hareketle ilave sürenin kullanılmasının yönergenin ulusal hukuka aktarılmasında
bazı ilerlemeler kaydedilmesi ve düzenli raporlar sunulması koşuluna bağlanmış olduğuna
dikkat çeken Adalet Divanı, ulusal hukuka aktarım için öngörülen ikinci sürede de ilkine
benzer biçimde yalnızca bir engelleme yasağının geçerli olduğunun ileri sürülmesinin
gerçekçi olmayacağına dikkat çekmiştir. Zira ikinci sürenin öngörülmesi, doğrudan üye
devletlerin yönerge hükümlerinin ulusal hukuka aktarımı bağlamında birtakım ilerlemeler
elde etmesi koşuluna bağlanmıştır. Dolayısıyla ulusal hukuka aktarım için tanınan ikinci süre
EuGH, Slg. 2005, s. I-9981. Bu dava ile ilgili olarak ayrıca bkz. Kühling, DVBl 2006, s. 859 vd.; Röthel, ZeuP
2009, s. 38 vd.; Frenz, Hanbuch Europarecht 5, Berlin 2010, N. 1170 vd.; Hofmann, s. 438 vd.
16
11
zarfında üye devletlerce alınan tedbirler veya kabul edilen düzenlemelerin yönergede
öngörülen hedefleri ciddi anlamda tehlikeye düşürmemesi yeterli olmayacaktır. Bunun
ötesinde, bu dönemde kabul edecek düzenleme veya tedbirlerin yönergede öngörülen
hedeflere yaklaşılmasını sağlayacak nitelikte olması gerekir. Ancak üye devletlerin bu tarz bir
yükümlülüğün ulusal hukuka aktarım için ilave bir sürenin öngörüldüğü istisnai hallerde söz
konusu olabileceği gözden kaçırılmamalıdır. Adalet Divanı’nın bu davada dikkat çektiği diğer
bir nokta, uyuşmazlığa konu ikincil hukuk düzenlemesinin aynı zamanda ayrımcılık yasağı
gibi hukukun genel bir ilkesinden kaynaklandığı hallerde ulusal hukuka aktarım için
öngörülen sürenin sona ermiş olmasının ilgili düzenlemenin etki doğurması bakımından
zorunlu olmadığıdır. Zira bu tür bir durumda yönergenin değil aksine hukukun genel ilkesinin
etki doğurması söz konusudur.
Adalet Divanı, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie17 davasında verdiği kararda da
yönergelerin önetkisi konusunu ele almıştır. Bu davanın temelini Adalet Divanı’na önkarar
usulü kapsamında Hollanda’dan yapılan bir başvuru oluşturmaktadır. Bu başvuru kapsamında
Avrupa Birliği’nin 98/8 sayılı yönergesinde öngörülen geçiş hükümlerinin ulusal hukuka
aktarım için tanınan sürenin sona ermesinden sonra uygulanıp uygulanmayacağı sorusuna
cevap aranmıştır. Öncelikle belirtmek gerekir ki, söz konusu yönerge üye devletlerin bitkilerin
korunmasına ilişkin ulusal düzenlemelerini uzun bir süreye yayılacak şekilde aşamalı olarak
yönerge hükümlerine yakınlaştırılmasını öngörmekte idi. Adalet Divanı verdiği kararda,
yönergede öngörülen hedeflerin bu geçiş dönemi boyunca da dikkate alınması gerektiğini
ifade etmiştir. Dolayısıyla üye devletler, bu geçiş dönemi boyunca yönergede öngörülen
hedefleri ciddi anlamda tehlikeye düşürebilecek düzenlemeler kabul etmekten kaçınmak
zorundadır. Bu bakımdan, engelleme yasağının bu tür geçiş dönemlerinde de geçerli olduğu
sonucuna ulaşılmalıdır.
Adeneler18 uyuşmazlığında verilen karar, Adalet Divanı’nın yönergelerin önetkisi konusunda
önem taşıyan diğer bir içtihadıdır. Adalet Divanı, yönergelerin önetkisinin kabulünden beri ilk
kez bu davada ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona ermesinden evvel ayrıca
ulusal hukukun yönerge hükümlerine uygun yorumlanmasına ilişkin bir yükümlülüğün de söz
konusu olup olmayacağı sorusunu ele almıştır. Söz konusu davada Yunanistan Avrupa
Birliği’nin 1999/70 sayılı yönergesini ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona
ermesinden yaklaşık 9 ay sonra ulusal hukuka yansıtabilmiştir. Önkarar usulü kapsamında
Adalet
17
18
Divanı’na
ulusal
hukukun
yönerge
hükümlerine
uygun
EuGH, Slg. 2006, s. I-8839.
EuGH, Slg. 2006, s. I-6057. Bu kararla ilgili olarak ayrıca bkz. Röthel, ZeuP 2009, s. 47 vd.
12
yorumlanması
yükümlülüğünün aktarım için öngörülen sürenin sona ermesiyle mi yoksa yönerge
hükümlerinin ulusal hukuka aktarılmasını sağlayan düzenlemelerin yürürlük kazanmasıyla mı
geçerli olacağı sorusu yöneltilmiştir. Adalet Divanı, öncelikle ulusal hukukun yönergeye
uygun yorumlanmasına ilişkin yükümlülüğün yönergede öngörülen aktarım süresinin sona
ermesi ile geçerlilik kazanacağını belirterek bu sürenin bitiminden evvel bu tarz bir
yükümlülüğün üye devletlere yüklenmesinin mümkün olmadığını ifade etmiştir. Adalet
Divanı, kabul ve ulusal hukuka aktarım için öngörülen bu süre zarfında üye devletlerin
yalnızca yönergede öngörülen hedefleri ciddi anlamda tehlikeye düşürebilecek eylem ve
işlemlerden kaçınmalarına ilişkin bir yükümlülüğünün söz konusu olduğuna dikkat çekmiştir.
Üye devletlerin ulusal makamları olmalarından dolayı mahkemelerin de bu zaman aralığında
muhatabı olduğu tek yükümlülük budur. Dolayısıyla bu süre boyunca yönergede yer alan
hedefleri ciddi anlamda tehlikeye düşürebilecek tarzda kararlar almaktan kaçınmak ulusal
mahkemelerin Avrupa Birliği hukuku uyarınca riayet etmesi gereken temel yükümlülüktür;
yönergelere uygun yorum yapma yükümlülüğü ise bu sürenin sona ermesi ile söz konusu
olacaktır. Bu bakımdan, Adalet Divanı’nın engelleme yasağının yasamanın yanı sıra yargı
bakımından da geçerli olduğu sonucuna vardığını ifade etmek mümkündür.
Son olarak 14 Haziran 2007 tarihinde Komisyon/Belçika19 davasında verilen karara değinmek
gerekir. Avrupa Birliği’nin 2002/30 sayılı yönergesinin ulusal hukuka aktarımı için öngörülen
süre henüz devam ederken Belçika’nın bu yönergede öngörülen hedeflerle bağdaşmayan bir
yönetmeliği kabul etmesi bu uyuşmazlığın konusunu oluşturmaktadır. Belçika’nın kabul ettiği
bu düzenlemeyle Avrupa Birliği hukukuna aykırı davrandığı gerekçesiyle Komisyon
tarafından açılan ihlal davasında, Adalet Divanı bu yönetmeliğin yönergede öngörülen
hedefleri ciddi anlamda tehlikeye düşürebilecek nitelikte olduğu sonucuna varmıştır. Adalet
Divanı bu bağlamda önetki konusundaki yerleşik içtihadına atıfta bulunarak, ATA’nın 10.
maddesinin 3. fıkrası ile ATA’nın 249. maddesinin 3. fıkrası uyarınca ulusal hukuka aktarım
için öngörülen süre boyunca üye devletlerin yönergede öngörülen hedefleri ciddi anlamda
tehlikeye düşürebilecek eylem ve işlemlerden kural olarak kaçınması gerektiğini ifade
etmiştir. Yönergede öngörülen hedefleri ciddi anlamda tehlikeye düşürmeye elverişli işlem ve
eylemlerin tespitinde, yönerge hükümlerine herhangi aykırılıktan ziyade ilgili ulusal
düzenlemenin yönergenin ulusal hukuka yansıtılmasına ilişkin nihai ve külli bir aktarım olup
olmadığının bilhassa dikkate alınması gerektiği belirtmiştir. Adalet Divanı, somut olayda
yönergede öngörülen hedefe zamanında ulaşılmasını engelleyeceği tahmininden yola çıkarak
19
EuGH, Slg. 2007, s. I-4749. Bu kararla ilgili olarak ayrıca bkz. Pechstein, DeLuxe 07/2007, s. 1 vd.
13
ilgili ulusal düzenlemenin engelleme yasağına aykırılık oluşturduğundan hareket etmiştir.
Dolayısıyla, yönerge hükümlerine aykırı olmakla birlikte geçerlilik süreleri ilgili yönergelerin
ulusal hukuka aktarım süresinin sonunda bitecek geçici ulusal düzenlemeler engelleme
yasağına aykırılık oluşturmayacaktır.
3.4. Doktrindeki Görüşler
Adalet Divanı, Inter-Environnement Wallonie kararından bu yana yönergelerin önetkisinin
kabulü konusunda istikrarlı çizgiyi takip etmiş ve bu içtihadının üye devletlerin yargı
mercileri nezdinde de kabulünü sağlamıştır. Adalet Divanı’nın yönergelerin önetkisi
konusundaki içtihadı, doktrinde de geniş bir kabul görmüştür. Yönergelerin önetkisini kabul
eden çevrelerin Adalet Divanı’nın bu konudaki içtihadını büyük ölçüde takip ederek benzer
argümanlara dayandığı dikkat çekmektedir.20 Bu bağlamda, öncelikle yönergelerin sahip
olduğu hususiyetlerin dikkatli bir biçimde göz önünde bulundurulması gerektiği ifade
edilmiştir. Yönergelerin tüzüklerden farklı olarak doğrudan uygulanma kabiliyetine sahip
olmayıp hukuki etkilerini doğurabilmeleri bakımından üye devletlerce ulusal hukuka aktarıma
gereksinim duymaları nedeniyle, ulusal hukuka aktarım için üye devletlere yönergelerde
zorunlu olarak bir mühlet verildiği belirtilmiştir. Üye devletler en geç bu sürenin sonuna
kadar yönerge hükümlerini iç hukuklarına aktarmakla yükümlüdür. Bu bakımdan,
yönergelerin geçerliliği ve yürürlüğü arasındaki ayrım önem taşımaktadır. Hukuk dünyasında
varlık kazandıkları kabul ediliş anı itibariyle geçerlilik elde eden yönergeler, hukuki etkilerini
doğurarak yürürlük kazanmak için ise ulusal hukuka aktarıma ihtiyaç duymaktadır. Bu
noktada, yönerge hükümlerini ulusal hukuka aktarım süresinin sona erdiği ana kadar iç
hukuka aktardığı sürece üye devletlere herhangi bir isnatta bulunmak mümkün
görünmemektedir. Başka bir deyişle, üye devletlerin yönerge hükümlerini bu sürenin sona
ermesi ile birlikte ulusal hukuka aktarmış olması yeterli olup, aktarımın daha erken bir evrede
gerçekleştirilmesi üye devletlerden talep edilemez. Dolayısıyla, yönerge hükümlerinin ulusal
hukuka aktarım için öngörülen sürenin sona ermesinden evvel yürürlük kazanması
yönergelerin temel özelliklerine aykırılık oluşturacaktır.
Yönergelerin önetkisinin ise yürürlükten farklı bir durum olarak ele alınması gerektiği
belirtilmiştir. Önetkide, kabul edilişten ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sonuna
Bkz. Gronen, s. 18 vd.; Schliesky, DVBl 2003, s. 634 vd.; von Danwitz, JZ 2007, s. 700 vd.; Röthel, ZeuP
2009, s. 34 vd.; Pechstein, DeLuxe 07/2007, s. 2 vd.; Berkemann/Halama, Handbuch zum Recht der Bau- und
Umweltrichtlinien der EG, Bonn 2008, s. 85 vd.; Haratsch/Koenig/Pechstein, N. 338; Ehricke, ZIP 2001, s.
1312 vd.; Rengeling/Middeke/Gellermann, § 34, N. 46 vd.
20
14
kadar olan zaman diliminde yönergelerin birtakım hukuki etkiler doğurması söz konusudur.
Bununla birlikte, sözü edilen zaman aralığında yönerge hükümlerinin yürürlük kazanmadığına
dikkat çekilmiştir. Bunun yerine, yürürlükten daha dar kapsamlı bir hukuki etki söz
konusudur. Adalet Divanı’nın önetkinin kapsamında ilişkin yaklaşımının da doktrinde önemli
ölçüde kabul gördüğü belirtilmelidir. Bu bağlamda, önetkinin yönergelerin kabul edilmesi ve
ulusal hukuka aktarılma için öngörülen sürenin sona ermesine kadar olan zaman aralığında
üye devletlere yönergede öngörülen hedefleri ciddi anlamda tehlikeye düşürebilecek eylem ve
işlemlerden kaçınmaya ilişkin bir ödev yüklediği belirtilmiştir. Bu bakımdan, önetkinin bir tür
engelleme yasağı olarak tezahür ettiği belirtilmiştir. Önetkinin kapsamını genişleten
yaklaşımların ise doktrinde genel olarak taraftar bulmadığı dikkat çekmektedir. Bu bakımdan,
sözü edilen zaman diliminde yönergelerin üye devletlerin tümüyle hareketsiz kalması
konusunda bir etki doğuracak tarzda önetki göstereceğine ilişkin görüşün benimsenmediği
belirtilmelidir. Bu tarz kapsamlı bir etki, yönergelerin temel özelliklerine uygun olmadığı gibi
ulusal hukuka aktarım konusunda üye devletlere yüklenen yükümlülüğe de aykırılık
oluşturmaktadır. Buradan hareketle, yönergede öngörülen hedeflerin gerçekleştirilmesini ciddi
anlamda tehlikeye düşürmediği sürece üye devletlerin ulusal hukuka aktarım için öngörülen
sürenin sonuna kadar yönerge hükümlerine aykırılık oluşturacak her türlü düzenlemeyi kabul
etme konusunda serbest olduğu ifade edilmiştir.
Yönergelerin önetkisinin hukuki dayanakları ile ilgili olarak Adalet Divanı tarafından dile
getirilen görüşlerin de doktrinde genel olarak benimsendiği ifade edilmelidir. Bu bağlamda,
yönergelerin önetkisinin esas olarak ABA’nın 4. maddesinin 3. fıkrasında ifadesini bulan
sözleşmeye sadakat ilkesinden kaynaklandığı belirtilmiştir. Aynı şekilde, ABİA’nın 288.
maddesinin 3. fıkrasının da önetkiye dayanak oluşturduğu belirtilmiştir. Doktrinde
yönergelerin önetkisinin kurucu antlaşmalarda yer alan bu hükümlerin yanı sıra Viyana
Antlaşmalar Hukuku Sözleşmesi’nin 18. maddesine de dayandırıldığı dikkat çekmektedir.21
18. maddede, devletlerin kabul edilmekle birlikte henüz yürürlüğe girmemiş antlaşmaların
konu ve amacını ortadan kaldıracak hareketlerden kaçınmakla yükümlü olduğu belirtilmiştir.
Bu bakımdan bu düzenleme, üye devletlerin işlem ve eylemleriyle henüz yürürlüğe girmemiş
uluslararası antlaşmaların etkililiğini zedelemekten kaçınmasını öngörmektedir. Dolayısıyla,
kurucu antlaşmalarda yer alan hükümler ve Viyana Sözleşmesi’nin bu düzenlemesinin gerek
içerik gerekse yöneldiği amaç bakımından esasen benzer olduğu ifade edilmelidir.
21
Weiß, DVBl 1998, s. 573; Röthel, ZeuP 2009, s. 37; Pechstein, DeLuxe 07/2007, s. 2; Frenz, N. 1149 vd.
15
Dikkat çekilmesi gereken diğer bir husus, önetkinin doğrudan etkiden farklı bir anlam ve
içeriğe sahip olduğudur. Dolayısıyla bu iki müessesenin karıştırılmaması önem taşımaktadır.
Bu bağlamda, doktrinde bazı yazarlar tarafından yönergelerin önetkisi için kullanılan
yönergelerin sınırlı doğrudan etkisi ifadesinin uygun olmadığı belirtilmelidir.22 Yukarıdaki
açıklamalarımızda da ortaya koyduğumuz gibi doğrudan etkililik, hükümlerinin içerik
bakımından mutlak ve yeterince belirgin olması ve bireylere haklar bahşetmesi durumunda
yönergelerin üye devletlerin aktarım işlemine gerek olmadan iç hukukta doğrudan etkiler
doğurmasını tanımlamaktadır. Doğrudan etkililiğin söz konusu olabilmesi için, ayrıca ilgili
yönergenin üye devlet tarafından öngörülen süre zarfında iç hukuka hiç uyarlanmamış veya
eksik şekilde uyarlanmış olması gerekmektedir. Buna karşın yönergelerin önetkisi, kabul ve iç
hukuka aktarım için öngörülen sürenin sonuna kadar olan zaman aralığında üye devletlerin
yönergelerin etkililiğini ciddi anlamda tehdit edecek işlem ve eylemlerden kaçınmasını
tanımlamaktadır. Bu noktada yönergelerin önetkisinin aktarım süresinin sona ermesinden
evvel, doğrudan etkinin ise bu sürenin bitiminden sonra söz konusu olduğu ifade edilmelidir.
Bunun dışında önetki, doğrudan etkililikten farklı olarak herhangi bir yaptırım düşüncesine
dayanmamaktadır. Zira yönergelerin önetkisi üye devletlerin herhangi bir yükümlülüklerini
ihlal etme şartına bağlanmamıştır. Son olarak doğrudan etkililikte ilgili yönerge hükümlerinin
doğrudan uygulanması söz konusu iken, önetkide üye devletler yönergenin ileride
uygulanması
bakımından
olumsuz
etki
doğurabilecek
bazı
tedbirleri
almaktan
menedilmektedir.
Yönergelerin önetkisi ve ulusal hukukun yönergelere uygun yorumlanması ilkesi arasındaki
ilişki, Adalet Divanı’nın yönergelerin önetkisine ilişkin ilk önemli kararını verdiği 1997
yılından bu yana doktrinde sıkça tartışmalara neden olmuş diğer bir konudur. 23 Bu
tartışmalarda, genellikle ulusal hukukun yönergelere uygun yorumlanması yükümlülüğünün
ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin bitiminden önce de geçerli olup olmadığı
sorusunun öne çıktığı görülmektedir. Daha önce de işaret ettiğimiz üzere, uygun yorum ilkesi
Adalet Divanı tarafından yönerge hükümlerini ulusal hukuka aktarma yükümlülüğünü ihlal
eden üye devletlere karşı bir yaptırım olarak geliştirilmiştir. Bu yaptırım, doğrudan etkililik de
söz konusu olduğu gibi Avrupa Birliği hukukunun etkililiğinin artırılmasını amaçlamaktadır.
Nitekim Adeneler davasında verdiği kararda Adalet Divanı da, ulusal hukukun yönergelere
uygun yorumlanmasına ilişkin yükümlülüğün ancak yönergede öngörülen aktarım süresinin
Bu konuda bkz. Röthel, ZeuP 2009, s. 43 vd.; Schliesky, DVBl 2003, s. 636 vd.
Bu konuda bkz. Röthel, ZeuP 2009, s. 49 vd.; Frenz, N. 1163 vd.; Kühling, DVBl 2006, s. 860 vd.; Klein,
Objektive Wirkungen von Richtlinien, in: Festschrift für Everling, Band I, Baden-Baden 1995, s. 646 vd.;
Hofmann, s. 480 vd.; Fisahn/Mushoff, EuR 2005, s. 222 vd.
22
23
16
sona ermesi ile geçerlilik kazanacağını ifade ederek bu konudaki belirsizlikleri önemli ölçüde
gidermiştir. Bununla birlikte, kabul ve iç hukuka aktarım süresinin sona ermesi arasındaki
zaman diliminde yönergeye uygun yorum zorunluluğunun olmaması bu zaman aralığında
yönergeye uygun yorumun yasaklandığı anlamını içermediği gözden kaçırılmamalıdır. Başka
bir deyişle, bu zaman diliminde ulusal hukukunu yönerge düzenlemelerine uygun
yorumlaması üye devletlerin takdirine bırakılmıştır. Bu açıklamalardan hareketle,
yönergelerin önetkili olacağı kabul ve iç hukuka aktarım için öngörülen sürenin sonuna kadar
olan zaman aralığında yönergeye uygun yorum yükümlülüğünden söz konusu olmayacağı
belirtilmelidir. Bunun dışında, yönergeye uygun yorum ilkesi önetkinin doğuracağından daha
geniş bir hukuki etki doğurmaktadır. Öte taraftan, yönergeye uygun yorum zorunluluğunun
aktarım süresinin bitiminden önce söz konusu olmaması yönergelerin ulusal yargı organları
bakımından bir önetkiye sahip olmadığı anlamına gelmemektedir. Bu bağlamda dikkat
çekilmesi gereken nokta, engelleme yasağı olarak ifade edilen yönergelerin önetkisinin üye
devletlerin yasama organlarının yanı sıra yürütme ve yargı organlarını da bağladığıdır.
Dolayısıyla ulusal yargı organları, üye devletlerin yönergede öngörülen hedefleri ciddi
anlamda tehlikeye düşürebilecek eylem ve işlemlerden kaçınmalarını sağlamalıdır.
Yönergelerin kabul ve ulusal hukuka aktarımı süresinin sona ermesine kadar olan zaman
aralığında üye devletlerin kabul ettiği tasarruflardan yönergelerde öngörülen hedefleri ciddi
anlamda tehlikeye düşürebilecek nitelikte olanların mahkemelerce iptali yönergelerin ulusal
yargı organları bakımından doğuracağı önetkiye örnek oluşturmaktadır.
4. Değerlendirme ve Sonuç
ABİA’nın 288. maddesinin 3. fıkrasında düzenlenen yönergeler, Avrupa Birliği organlarının
hukuk koyarken en sık başvurduğu tasarruflardan olup ikincil hukuk kaynakları arasında
önemli bir yer işgal etmektedir. Yönergeler, Avrupa Birliği’nin diğer hukuki tasarruflarından
farklı olarak doğrudan uygulanma imkânına sahip değildir. Zira yönergeler, ABİA’nın 288.
maddesinin 3. fıkrasında iki aşamalı yasama işlemleri olarak düzenlenmiştir. Birlik
organlarınca yönergenin kabulü ile ilk aşamada yönergenin içeriği üye devletler muhatap
alınarak belirlenirken, ikinci bir aşamada üye devletler yönerge hükümlerini iç hukuklarına
aktarmak suretiyle ulusal mevzuatlarını yönerge hükümleri ile uygun hale getirmektedir.
Ulusal hukukun yönerge hükümleri ile uyumlulaştırılması için ise, yönergelerde üye devletler
için bir aktarım süresi öngörülmektedir. Bu açıdan bakıldığında, geçerlilik ve yürürlük ile
ilgili olarak yönergeler konusunda ikili bir ayrımın yapılması gerekmektedir. Öncelikle
belirtmek gerekir ki, yönergeler Avrupa Birliği’nin yetkili organlarınca usulüne göre kabul
17
edildiği anda geçerli olmaya başlamaktadır. Yönergelerin hukuki etkilerini doğurarak
yürürlük kazanması ise, üye devletlerce ulusal hukuka aktarım ile gerçekleşmektedir. Bu
bağlamda, yönergelerin hukuki etkilerini doğurmasının ulusal hukuka aktarım şartına
bağlandığı ifade edilmelidir. Bununla birlikte, doğrudan etkililik gibi bazı istisnai durumlarda
ulusal hukuka aktarım işlemi gerçekleşmeden de yönergelerin hukuki etkilerinin doğurarak
uygulanma olanağına sahip olduğu gözden kaçırılmamalıdır. Yönergeye uygun yorum
ilkesinin uygulandığı hallerde de aynı şekilde ulusal hukuka aktarım işlemine gerek kalmadan
yönerge hükümleri etki doğurmaktadır. Fakat gerek doğrudan etkililik gerekse yönergeye
uygun yorum, ancak ulusal hukuka aktarım için üye devletlere tanınan sürenin bitiminden
sonra söz konusu olmaktadır. Yönergelerin ancak aktarım süresinin sona ermesinden sonra
yürürlük kazanması, esasen ABİA’nın 288. maddesinin 3. maddesinin bir gereğidir. Zira iki
aşamalı yasama işlemi olarak düzenlenmelerinin bir sonucu olarak iç hukuka aktarım için üye
devletlere bir mühletin tanınması zaruridir. Üye devletler bu süre zarfında ulusal hukuka
aktarımı gerçekleştirmekle yükümlü olup, bu sürenin henüz sona ermediği hallerde üye
devletlere yönergelerin ulusal hukuka aktarılmadığı gerekçesiyle bir isnatta bulunmak
ABİA’nın 288. maddesinin 3. fıkrasına aykırılık oluşturacaktır.
Yönergelerin önetkisi, yönergelerin iki aşamalı hukuki tasarruf olarak düzenlenmesinin diğer
bir sonucu olarak görülebilir. Yönergelerin önetkisine ilişkin herhangi bir hükme Avrupa
Birliği’nin birincil ve ikincil hukuk düzenlemelerinde rastlamak mümkün değildir.
Yönergelerin önetkisi, esasen Adalet Divanı’nın içtihatları ile oluşturulmuş bir konudur.
Nitekim Adalet Divanı, 1997 yılında Inter-Environnement Wallonie uyumazlığında verdiği
karardan beri istikrarlı biçimde sürdürdüğü içtihatlarıyla yönergelerin önetkisinin gerek
uygulama gerekse doktrin tarafından benimsenmesinde önemli bir rol oynamıştır. Adalet
Divanı çeşitli davalarda verdiği kararlarda, yönergelerden haberdar olmasından yönergelerin
ulusal hukuka aktarılması için öngörülen sürenin sona ermesine kadar olan zaman diliminde
üye devletlerin yönergede öngörülen hedefleri ciddi anlamda tehlikeye düşürebilecek eylem
ve işlemlerden kaçınması gerektiğini belirtmek suretiyle yönergelere yürürlüğe girişten önce
de etkili olma olanağı tanımıştır. Önetki bu bağlamda, kabul edilerek geçerlilik kazandıkları
andan ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin bitimine kadar olan zaman aralığında
yönergelerin birtakım hukuki etkiler doğurmasını ifade etmektedir. Dolayısıyla, önetkinin
doğrudan etkililikten farklı bir kategori olduğu belirtilmelidir. Önetki, doğrudan etkililikten
farklı olarak yaptırım düşüncesine dayanmamaktadır. Bunun dışında, doğrudan etkililikte
yönerge hükümlerinin ulusal düzenlemeler gibi iç hukukta doğrudan uygulanması söz konusu
iken, önetkide yönergelerin ilgili hükümlerinin doğrudan uygulanması değil aksine
18
yönergenin ileride gerçekleştirilmesi amaçlanan hedeflerini zedeleyebilecek girişimlerin
engellenmesi söz konusudur. Önetkinin tanınması suretiyle bir bakıma yönergelerin
etkisizleştirilmesinin önüne geçilmesi amaçlanmaktadır. Bu bakımdan, önetkide ortaya çıkan
hukuki etkinin doğrudan etkililikte söz konusu olana kıyasla oldukça sınırlı olduğu ifade
edilmelidir.
Adalet Divanı, yönergelerin önetkisini isabetli bir biçimde ABİA’nın 288. maddesinin 3.
fıkrası ve ABA’nın 4. maddesinin 3. fıkrasına dayandırmaktadır. ABİA’nın 288. maddesinin
3. fıkrasında yönergenin temel nitelikleri ortaya konarken, ABA’nın 4. maddesinin 3.
fıkrasında sözleşmeye bağlılık ilkesinin düzenlendiği dikkat çekmektedir. 4. maddenin 3.
fıkrasında bu bağlamda, üye devletlerin Avrupa Birliği hukukundan kaynaklanan
yükümlülüklerini gerçekleştirmek üzere her türlü tedbiri alacağı, Avrupa Birliği’nin
görevlerinin yerine getirilmesini kolaylaştıracağı ve Birliğin hedeflerinin gerçekleştirilmesini
tehlikeye düşürebilecek her türlü davranıştan kaçınacağı öngörülmüştür. Benzer bir hüküm,
Viyana Antlaşmalar Hukuku Sözleşmesi’nin 18. maddesinde yer almaktadır. Yönergelerin
önetkisinin kapsamı konusunda ise, Adalet Divanı’nın oldukça kısa açıklamalar yapmakla
yetindiği görülmektedir. Adalet Divanı bu bağlamda, üye devletlerin ulusal hukuka aktarım
için öngörülen süre devam ederken yönergede öngörülen hedefleri ciddi anlamda tehlikeye
düşürebilecek eylem ve işlemlerden kaçınmasını yeterli görmüştür. Üye devletler bakımından
bir tür kaçınma zorunluluğu öngören bu yükümlülük doktrinde engelleme yasağı
(Frustrationsverbot-prohibition of frustrating) kavramı ile tanımlanmaktadır. Bu nedenle,
yönergelerin burada açıklanandan daha kapsamlı bir önetki doğurduğunu savunan
yaklaşımların Adalet Divanı tarafından benimsenmediği belirtilmelidir. Bu bakımdan üye
devletler, yönergede öngörülen hedeflerin gerçekleştirilmesini ciddi anlamda tehlikeye
düşürmediği sürece ulusal hukuka aktarım için öngörülen sürenin sonuna kadar yönerge
hükümlerine aykırılık oluşturacak her türlü düzenlemeyi kabul etme konusunda özgürdür.
Yönergede öngörülen hedeflerin ciddi biçimde tehlikeye düşürülmesinin tespiti konusunda
ise, genel kıstaslar koyulması yerine her somut olayın içinde bulunduğu özel koşullarla
birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu noktada, yönerge hükümlerine aykırılık
oluşturan ulusal düzenlemelerin yönergenin ulusal hukuka aktarılmasına ilişkin nihai ve
bütüncül düzenlemeler olup olmadığı gibi hususlar bilhassa önem taşımaktadır. İlgili ulusal
düzenlemelerin yürürlük tarihinde yönerge hükümlerini etkisizleştirip etkisizleştirmediği de
aynı şekilde önem arz etmektedir. Son olarak, yönergelerin önetkisinin üye devletlerin yasama
organlarının yanı sıra yürütme ve yargı organlarını da bağladığına dikkat çekmek gerekir.
19
Kaynakça
Arndt, Hans-Wolfgang/ Fischer, Kristian/ Fetzer, Thomas: Europarecht, 10. Auflage,
Heidelberg 2010
Berkemann, Jörg/ Halama, Günter: Handbuch zum Recht der Bau- und
Umweltrichtlinien der EG, Bonn 2008
Bozkurt, Enver/ Özcan, Mehmet/ Köktaş, Arif: Avrupa Birliği Hukuku, 6. Baskı,
Ankara 2012
Calliess, Christian/ Ruffert, Matthias: Kommentar des Vertrages über die Europäische
Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 3.
Auflage, München 2007
Ehricke,
Ulrich:
Vorwirkungen
von
EU-Richtlinien
Gesetzgebungsvorhaben, ZIP 2001, s. 1311 vd.
auf
nationale
Fisahn, Andreas/ Mushoff, Tobias: Vorwirkung und unmittelbare Wirkung
Europäischer Richtlinien, EuR 2005, s. 222 vd.
Frenz, Walter: Handbuch Europarecht 5: Wirkungen und Rechtsschutz, Berlin 2010
Grabitz, Eberhard: Stillhalte-Verpflichtung vor dem Binnenmarkt, Berlin 1998
Gronen, Vera I.: Die Vorwirkung von EG-Richtlinien, Baden-Baden 2006
Güneş, Ahmet M. Avrupa Birliği Hukukuna Giriş, İstanbul 2013
Güneş, Ahmet M.: Avrupa Birliği Yönergelerinin Doğrudan Etkisi, Ankara
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2009, C. 58, S. 2, s. 281 vd.
Haratsch, Andreas/ Koenig, Christian/ Pechstein, Matthias: Europarecht, 8. Auflage,
Tübingen 2012
Hofmann, Christian: Die Vorwirkung von Richtlinien, in: Riesenhuber (Hrsg.),
Handbuch Europäische Methodenlehre, 2. Auflage, Berlin 2010
Jarass, Hans D.: Voraussetzungen der innerstaatlichen Wirkungen des EG-Rechts,
NJW 1990, s. 2420 vd.
Klein, Eckart: Objektive Wirkungen von Richtlinien, in: Festschrift für Everling, Band
I, Baden-Baden 1995
Kühling, Jürgen: Vorwirkungen von EG-Richtlinien bei der Anwendung nationalen
Rechts - Interpretationsfreiheit für Judikative und Exekutive?, DVBl 2006, s.
857 vd.
Lemke, Svenja Kathrin: Die Wirkung von Richtlinien und Rahmenbeschlüssen im
nationalen Recht der Mitgliedstaaten, Berlin 2011
20
Meßerschmidt, Klaus: Begründen Richtlinienvorschläge der EG-Kommission eine
Stillhaltepflicht für den deutschen Gesetzgeber?, ZG 1993, s. 11 vd.
Pechstein, Matthias: Richtlinien-Vorwirkung – Rs. C-422/05 (Kommission/Belgien),
DeLuxe 07/2007, s. 1 vd.
Rengeling, Hans-Werner/ Middeke, Andreas/ Gellermann, Martin: Handbuch zum
Rechtsschutz in der EU, 3. Auflage, München 2014
Röthel, Anne: Vorwirkungen von Richtlinien: viel Lärm um Selbständliches, ZeuP
2009, s. 34 vd.
Schliesky, Utz: Die Vorwirkungen von gemeinschaftlichen Richtlinien, DVBl 2003, s.
631 vd.
Streinz, Rudolf: Europarecht, 8. Auflage Heidelberg 2008
von Danwitz, Thomas: Rechtswirkungen von Richtlinien in
Rechtsprechung des EuGH, JZ 2007, s. 697 vd.
der neueren
Weiß, Wolfgang: Zur Vorwirkung von Richtlinien vor Ablauf der Umsetzungsfrist,
DVBl 1998, s. 568 vd.
21
Download

1 AVRUPA BİRLİĞİ YÖNERGELERİNİN ÖNETKİSİ Doç - E