Değerlendirme Notu/5
02.11.2014
MERKEZİLEŞME VE YERELLEŞME KISKACINDA YEREL YÖNETİMLER: YENİ
BÜYÜKŞEHİR KANUNU KAPSAMINDA BİR DEĞERLENDİRME
Baki Kerimoğlu1
Yönetimler arası rol ve sorumluluklar ile kaynak paylaşımı
Dünyada merkezi ve yerel yönetimler arasındaki yetki ve sorumluluk ilişkisi söz konusu olduğunda
karşımıza bir uçta merkeziyetçi diğer uçta yerelleşmiş ülkeler olmak üzere iki uçlu bir yapısal görünüm
ortaya çıkmaktadır. Merkeziyetçi ülkelerde kamu hizmetlerinin planlanması ve uygulanması daha çok
merkezi yönetimlerce yürütülmektedir. Bu durum merkezi yönetimin güçlenmesine ve devletin otoriter ve
bürokratik yapısının güçlenmesine yol açmaktadır. Yerelleşmiş ülkelerde ise kamu hizmetleri önemli
ölçüde yerel yönetimlere devredilmiştir. Bu ülkelerde yerel yönetimler geniş yönetsel ve mali özerkliğe
sahip olup karar alma ve uygulama süreçlerine doğrudan katılım mekanizmaları daha açık ve
demokratiktir. Merkeziyetçi ülkelerde otoritenin merkezileşmesi bireyin devlet karşısındaki durumunu
zayıflamakta ve özgürlük alanlarını sınırlanmaktadır. Yerelleşmiş ülkelerde ise devletin bireyler ve sivil
toplum kuruluşları üzerindeki otoriter yapısı zayıflamakta buna karşılık birey güçlenmekte ve özgürlük
alanlarına devletin müdahalesi azalmaktadır.
Anayasada Devlete yüklenen görevler görev paylaşımına bağlı olarak merkezi ve yerel düzeyde devleti
oluşturan kamu idarelerince yerine getirilir. Ancak bu görev paylaşımının görev çakışmalarına yer
vermeyecek kadar açık olması gerekir. Ülkemizde yönetim birimleri arasında hizmet sunumuna ilişkin rol
ve sorumluk çakışmaları hizmet sunumunda sorunlar yaratmaktadır. Görev çakışmaları hem merkezi
yönetim ile yerel yönetimler arasında hem de büyükşehir belediyesi olan illerde büyükşehir belediyeleri
ile ilçe belediyeleri arasında önemli bir sorun olarak devam etmektedir. Yeni büyükşehir belediyeleri ile
bu sorunlar daha geniş bir alana yaygınlaşmıştır.
Anayasamıza göre illerin idaresi “yetki genişliği” esasına dayanır. Merkezi yönetime dâhil kamu
idarelerinin, birkaç istisna hariç, taşra teşkilatları vardır. Böylece merkezi yönetim ülke düzeyinde
ağırlıklı bir şekilde hem yasal düzenleme yapan, hem standart ve ilke belirleyen, hem bunları uygulayan
ve hem de bütün bunların nasıl uygulandığının denetimini yapan örgütsel siyasi ve yönetsel güce
sahiptir. Yerel yönetimler ise yetki devri kapsamında yasalarla kendilerine verilen, önemli bir kısmı da
merkezi yönetimle çakışan, rol ve sorumlulukları yerine getirmeye çalışmaktadırlar.
Taşrada yerel yönetimler tarafından yürütülebilecek kamu hizmetlerinin merkezden planlanması ve
yürütülmeye çalışılması kamu kaynak kullanımı ve hizmetlerinde etkinliği olumsuz etkilemektedir.
Merkezi/bürokratik yönetim odaklı ve konulan kuralı zorla uygulatmaya dayalı siyasi sistem ülkemizde
1
Maliye Bakanlığı Maliye Uzmanı, Mülkiye İktisadi ve Sosyal Araştırmalar Merkezi Kıdemli Araştırmacı
vatandaş odaklı sivil ve katılımcı demokrasinin gelişmesine ve devlet ile yurttaş arasında sağlıklı ve
sıcak ilişkiler kurulmasına engel olmaktadır.
Aşırı şekilde uygulamanın içinde yer alan bakanlıklar görev alanlarına giren konularda dünyadaki ve
ülkemizdeki gelişmeleri izleyip politika ve standartlar belirleme, bunların uygulanmasını ve sonuçlarını
izleyerek değişen ve gelişen ihtiyaçlara çözüm bulma konusunda yetersiz kalmaktadırlar.
Merkezi yönetimler ile yerel yönetimler arasında rol ve sorumlulukların rasyonel olarak ve açıkça
belirlenmesi ve ulusal kaynakların buna uygun olarak paylaştırılması modern kamu mali yönetim
yaklaşımının temel ilkelerinden birisidir. Böyle bir güvencenin olmaması ülkemizde yerel yönetimlerin
yönetsel ve mali özerkliklerini olumsuz etkilemektedir. Yerel yönetimlere ilişkin karar alınırken onlara
danışılmasının anayasal güvenceye kavuşturulmaması, borçlanmada olduğu gibi kanunla verilen bazı
yetkilerin kullanılabilmesi için merkezi yönetimden izin alma zorunluluğu ve 5779 sayılı Genel Bütçe
Vergi Gelirlerinden İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Pay Verilmesine Hakkında Kanunda Bakanlar
Kuruluna yerel yönetimlere ayrılan payların oranlarını iki katına kadar arttırabilme veya kanuni hattine
indirme yetkisi verilmesi yerel yönetimleri karar alma sürecinde yok sayan aşırı merkeziyetçi ve
bürokratik yönetim anlayışının sonucudur.
Ulusal kaynakların ve personel istihdamının yaklaşık %85’nin merkezi yönetim tarafından yapılması
kamu yönetiminde merkezi yönetimin ağırlığını göstermektedir. Bu veriler devlet yönetimine ilişkin rol ve
sorumluluklar (yönetsel) ile ulusal kaynakların(mali) yerelleşme ihtiyacını açıkça ortaya koymaktadır.
Yerelleşmenin neresindeyiz?
Yerelleşmenin önemli göstergesi kamu harcamalarıdır. 2012 yılı verilerine göre toplam kamu
harcamalarının %86’sı merkezi yönetim, %14’ü ise yerel yönetimler tarafından gerçekleştirilmektedir.
Toplam yerel harcamaların GSYİH’ya oranı %5’tir. Bu oranın AB ortalaması %12 olup İskandinav
ülkelerinde bu oran %20’nin üzerindedir. Bu veriler kapsamında, yerelleşmiş ülkelerle
karşılaştırıldığında, yerelleşme kavramının çok uzağında olduğumuz görülmektedir.
Yeni büyükşehir belediyesi kanunu ile yapılan düzenlemenin etkileri
Bilindiği üzere 6360 sayılı On üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi üç İlçe Kurulması ile Bazı Kanun
ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun 30 Mart 2014 yerel yönetim
seçimleri ile birlikte yürürlüğe girmiştir. Kanunla 16 ilde kurulu olan büyükşehir belediye sayısı 30’a
çıkarılmış, büyükşehir belediye sınırı il mülki sınırı olarak belirlenmiş ve büyükşehir belediyesi kurulan
illerde il özel idareleri kaldırılmıştır. Kanun ile halkın devlet yönetimine katılım aracı olan belediyelerin
önemli bir kısmı kapatılarak halk devletten ve devlet yönetiminden daha da uzaklaştırılmıştır.
Yerel düzeyde halkın kendi seçim bölgesinde belediye başkanı ve meclis üyelerini seçme, belediyenin
faaliyetlerini izleme ve hesap sorma, stratejik plan ve bütçe hazırlık süreci ile kentin geleceğini
ilgilendiren diğer kararlara katılma ve etkili olma imkanı elinden alınarak yerel düzeyde demokratik
yönetim kültürünün oluşmasına önemli katkı sağlayan demokrasinin en önemli ayağı kesilmiştir.
Diğer yandan, Kanunla, iddia edildiği gibi devlet yönetiminde yerelleşmeye değil aksine hem il
düzeyinde hem de ülke düzeyinde merkezileştirilmeye gidilmiştir. Böylece devletin bürokratik ve otoriter
2
yapısı güçlendirilerek halkın devlet yönetimine daha çok katılımı ve devletle vatandaş arasındaki bağın
güçlendirilmesi engellenmiştir.
Kanunla yeni büyükşehir belediyeleri kurulması ve yerel yönetimlere aktarılan kaynakların miktar olarak
arttırılması ve yapılan transferlerin paylaşımında yeni ölçütlerin getirilmesi yerelleşme olarak
sunulmaktadır. Oysa Kanunla merkezi yönetime ait hiçbir yetki yerel yönetimlere devredilmemiş, aksine
il özel idarelerince yürütülen bazı önemli yetkiler büyükşehir belediyesi olan illerde kurulacak İçişleri
Bakanlığına bağlı Yatırımları İzleme Koordinasyon Başkanlığı(YİKB) ile merkezi yönetimin diğer taşra
kuruluşlarına devredilmiştir.
Merkezi yönetimin ülke geneline hükmetme isteği yerel düzeyde büyükşehir belediyelerinin kent
merkezinden çok uzakta tarım ve hayvancılıkla uğraşan köylerimizin tüzel kişiliklerinin kaldırılarak
mahalleye dönüşmesine neden olmuştur. Bu merkezden planlama, merkezde alınan kararları yapısal,
sosyal, kültürel ve fiziki özelliklerine bakılmaksızın her yerde uygulanmasını arzulayan bir siyasi görüş
için yararlı görülebilir. Ancak demokrasi, özgürlükler, eşitlik, karar alma sürecine katılım gibi gelişmiş
kamu yönetimi ilkelerine uygun bir yaklaşım değildir.
Kanunla devlet yönetimi yerelleşmemiş aksine merkezileşmiştir
Kanun ile büyük şehirlerdeki il özel idareleri kapatılarak görevleri büyükşehir belediyesi, bakanlıkların
taşra kuruluşları ve İçişleri Bakanlığına bağlanan YİKB’na devredilmiştir. Yerel yönetim birimi olan il özel
idarelerinin rol ve sorumluluklarının bir kısmının merkezi yönetime bağlı idarelere devredilmesi hizmet
sunumuna ilişkin yetkilerin daha çok merkezileşmesi anlamına gelmektedir. Kanunla merkezi yönetim ile
yerel yönetimler arasında bunun dışında rol ve sorumluluk paylaşımı yapılmamıştır. Bu da yerelleşme
değil aksine daha çok merkezileşme demektir.
Devlet yönetimine ilişkin rol ve sorumlulukların hem ülke genelinde hem de il düzeyinde merkezileşmesi
ülkemizde devlet yönetimini halktan uzaklaştıran, merkezileştiren ve devletin bürokratik ve otoriter
yapısını güçlendiren yeni bir yönetim anlayışıdır.
Ülkemizde merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki rol ve sorumlulukların görev çakışmalarını
ortadan kaldıracak ve yerelleşmeyi esas alacak şekilde bütünüyle yeniden gözden geçirilmesine ihtiyaç
vardır. Merkezi yönetim daha çok kural ve standart koyan ve bunların uygulanmasını izleyen ve
denetleyen bir rol üstlenmeli, uygulamaya ilişkin icrai görevler ise yerel yönetimlere devredilmelidir.
Kanunla getirilen düzenlemelerle ülkemizde merkezi yönetimi ve dolayısıyla devletin otoriter yapısını
daha da güçlendirerek demokratik ve katılımcı yönetim anlayışının gelişmesine engel olacak bir yönetim
anlayışı benimsenmiştir.
Katılımcı demokratik yönetim kültürünün gelişmesi belediyelerde başlar
Gelişmiş ülkelerde önemli değişimlere gidilmeden önce alanlarında uzman kişilerden oluşan bir
komisyon oluşturulmakta, komisyonca sorun alanları ve çözüm şekli belirlenmekte, yürütülen pilot
uygulamalarından elde edilen sonuçlar değerlendirilerek değişikliğin uygulanıp uygulanmayacağı,
uygulanacaksa nasıl uygulanacağına uzlaşma ile karar verilmektedir. Ülkemizde ise hiçbir hazırlık ve
geçiş sürecinde test edilmeden, fayda ve zararları hesaplanmadan 2011 ve 2012 yıllarında çıkarılan
KHK veya Kanunlarla devletin örgütsel yapısını bozacak şekilde önemli değişiklikler yapılmıştır. Bunun
3
en son örneği il özel idarelerini önemli ölçüde kaldıran ve büyükşehirleri yeniden düzenleyen 6360 sayılı
Kanun olmuştur.
Dünyada özellikle Avrupa ve Güney Amerika ülkelerinde devlet yönetiminde temsili yönetimden daha
çok katılımcı yönetime doğru bir gelişme vardır. Kanunda ise tersine halkı katılımcı yönetim kültüründen
uzaklaştıran bunun yerine, yolsuzluklar ve kötü yönetim nedeniyle halkın gözünde mantıksal temeli
zayıflayan temsili yönetime doğru bir yönelim vardır. Bu yönetim anlayışında vatandaşlar önlerine
sunulanı seçer ve bir sonraki seçime kadar bekler. Katılımcı yönetimde ise halk yöneticilerini seçer ve
görev süresi boyunca çalışmalarını takip eder, alınan kararlara katılır, doğru karar alınmasına katkı
sağlar. Bu ise bireylerin özgürleşmesi, kişilik kazanması, cemaat, aşiret gibi kişilerin özgürleşmesine
engel olan topluluklardan uzaklaşmasına neden olur. Bu ise kolay siyasetçilerin ve siyaseti menfaat için
yapanların hiç istemedikleri bir durumdur.
Demokratik yönetim kültürünün geliştiği ülkelerde halkın karar alma süreçlerine doğrudan katılımı
devletle halkı birbirine bağlayan, yakınlaştıran yeni bir yönetim anlayışıdır. Bu ise vatandaşların
yaşadıkları kentlerde kendi yerleşim merkezlerinde sağlanabilir. İl düzeyinde kapatılan belediyelerde
yerel halk artık kendi yerleşim yeri için değil il merkezinde örgütlü büyükşehir belediyesi için oy
kullanabilecektir. Demokrasi kültürünün gelişmesinde önemli bir araç olan yerel düzeyde devlet
yönetimine katılım ve karar alma süreçlerinde sivil toplum kuruluşları ve halkın katılımı ise, mekânsal
uzaklıktan dolayı, zorlaşacaktır. Bunun sonucunda ülkemizde devlet yönetimine sivil katılım
mekanizmaları ile demokrasi kültürünün geniş kitlelere yayılması ve ekonomik, siyasi, dinsel, etnik vb.
farklılıklarından dolayı birbirine saygılı ve kaynaşmış toplum oluşturulmasının yolu kapanacaktır.
Küçük ölçekli belediyelerin görevlerini yerine getirebilme konusunda yasal düzenlemelerden ve
uygulamadan kaynaklanan mali ve yönetsel kapasite sorunları vardır. Ancak bu sorunlara sistem içinde
çözüm bulmak yerine kapatmak şeklindeki yaklaşım merkeziyetçi ve buyurgan yönetim anlayışının
sonucudur. Bunun yerine Belediye Kanunu gözden geçirilerek küçük ölçekli belediyelere sorunlarını
giderecek şekilde daha esnek rol ve sorumluluklar ile örgütlenme imkanı tanınması ve kapasitelerini
aşan yerel hizmet gereksinimlerinin daha üst düzeyde yönetim birimlerine gördürülmesi çağdaş devlet
yönetim anlayışı açısından daha rasyonel ve demokratik bir yaklaşım olurdu.
4
Download

Değerlendirme Notunun Tamamı İçin Tıklayınız