İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme)
Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve
Önemi: Türkiye Açısından Bir
Değerlendirme
Eren Çaşkurlu

Özet: Büyüme ve kalkınma arasındaki en temel fark, gelirin dağılımı ile ilgilidir. Büyüyen bir ekonomide gelirin toplum bireyleri, sosyal sınıflar ve bölgeler arasındaki dağılımı bozulabilmektedir. Aynı zamanda bir istihdamsız büyüme sorunu da söz konusu
olabilmektedir. İstihdamsız büyüme sorunu, işsizlik, gelir dağılımında eşitsizlik ve diğer
yapısal problemlere yol açabilmektedir. Bu durum aynı zamanda bu tür bir büyüme paternine ilişkin kamusal tercih ve kararları da yansıtmaktadır. Bu çalışmada, istihdamsız
büyüme sorununu gidermede kamusal politikaların rolü, Türkiye açısından incelenecektir.
Anahtar Sözcükler: İstihdamsız büyüme, istihdamsız iyileşme, kamusal politikalar, kamusal seçenekler, mali alan.
Public Policies in Response to Jobless Growth (Jobless Recovery) Problem:
An Evaluation in the Case of Turkey
Abstract: The most obvious difference between growth and development is about the
distribution of income. In a growing economy, income distributions among members of
the society, social classes, and regions may distort. In addition, it can be seen a jobless
growth problem. Jobless growth problem causes unemployment, uneven income distributions, and other structural problems. It can also be said that this kind of growth reflects the government’s choices and decisions. In this paper, for eliminating the jobless
growth problem, public policies will be examined for Turkey.
Key Words: Jobless growth, jobless recovery, public policies, public options, fiscal
space for employment.
GİRİŞ
Büyüme ile kalkınma arasındaki en belirgin farklılıklardan biri; tek başına,
büyümede, hâsıla artışının sağladığı gelirin refah artışı olarak topluma yansımamasıdır. Dolayısıyla büyüyen bir ekonomide, kişiler, sınıflar ya da bölgeler
arasında gelir dağılımı çarpıklıkları görülebilmektedir. Büyümenin ulaşılmak istenen nihai hedef olarak kabul edilmesi, istihdam yaratmaması ya da emekçile
Doç. Dr., Gazi Üniversitesi, İ.İ.B.F., Maliye Bölümü, Beşevler, Ankara / Türkiye, [email protected]
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47, Sayı 2, Haziran 2014, s 43-76.
44
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
rin sosyal ve iktisadi koşullarının iyileşmemesi bir yana giderek kötüleşmesi
yani yoksullaşma gibi çeşitli sorunları beraberinde getirmekte ve sonuçta büyüme hedefi ile diğer temel ekonomik dengeler arasında çatışma durumu ortaya
çıkabilmektedir.
Bununla beraber büyümenin hangi kaynaktan sağlanacağına yönelik tercihler
de çeşitli sorunlara neden olabilmektedir. Özellikle gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkelerde en önemli sorunlardan biri olan özel ve kamusal yatırım harcamalarından oluşan sermaye birikiminin azlığı ya da sermaye yetersizliği büyümeye engel oluşturmaktadır. Söz konusu harcamaların yapılabilmesi için gerekli
olan tasarruf hacminin çeşitli nedenlere bağlı olarak yetersizliğine ek olarak bilinçli bir şekilde sermaye birikiminin dış kaynaklardan elde edilme tercihinin
yapılması, önemi bazı makroekonomik ve yapısal dengesizlikler pahasına büyüme olgusunu ortaya çıkarmaktadır.
Çalışmanın amacı, devletin kendine özgü politika tercihleri ve uygulamaları
sonucunda yol açabildiği istihdamsız büyüme ya da iyileşme olgusunu öncelikle
önleyici ortaya çıkması halinde de kamusal müdahale ve desteklerle düzenleyici
rolünü analiz etmek olacaktır.
Bu çalışmada öncelikle istihdamsız büyüme kavramı bütün açılarıyla ele alınacaktır. İkinci bölümde, bir ülkedeki ekonomik büyüme tercihi için seçilen politikalar ve bunun istihdama yansımaları, istihdamsız büyüme sorunu çerçevesinde ele alınacaktır. Üçüncü bölümde istihdamsız büyüme sorununa karşı devlet politikaları ve etkileri irdelenecektir. Dördüncü ve son bölümde Türkiye açısından istihdamsız büyüme sorununa, gelişimi ve devlet politikaları çerçevesinde çözüm önerileri ortaya konacaktır.
İSTİHDAMSIZ BÜYÜME SORUNU VE SORUNU ORTAYA
ÇIKARAN NEDENLER
Kavramsal Çerçeve
Kalkınma, bir ülkedeki ekonomik ve sosyal dönüşüm süreci olarak tanımlanabilmektedir (Thirlwall, 2003: 19). Büyüme aşamasının aksine kalkınma olgusunda; var olan ekonomik yapıyla sınırlı kalmaksızın, söz konusu yapının üretim ve teknoloji boyutlarıyla geliştirilmesi, gelişmenin ortaya çıkardığı hâsıla
artışlarının mümkün olduğunca toplumun geneline yayılmasının sağlanmasıyla
refah artışlarının ortaya çıkarılması ve bütün bunların sonucunda ekonomik,
sosyal, siyasal, kültürel anlamda daha iyi bir duruma ulaşılması söz konusudur
(Kaynak, 2007: 65-66). Mevcut ekonomik yapıyla ulaşılan istikrarlı reel hâsıla
artışı durumu başka bir ifadeyle büyüme, kalkınma için önkoşul denebilecek bir
öneme sahip olmakla birlikte, tek başına kalkınma için yeterli olmamaktadır. İstikrarlı bir üretim artışı olmaksızın kalkınma sürecinden bahsedilemeyeceği dolayısıyla kalkınmanın bir büyüme sorunsalı olduğu ancak sadece bir ölçek artışı
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
45
sorunu olarak da değerlendirilmesinin mümkün olmadığı, bunun yanı sıra
önemli yapısal değişikliklerin ve uygarlık tarzı farklılaşmasının söz konusu olduğu belirtilmektedir (Tezel, 1995: 6).
Bir ülkede, belli bir zaman aralığında, mevcut ekonomik yapıyla ulaşılan istikrarlı reel hâsıla artışı, diğer bir ifadeyle büyümenin istihdam yaratmaması
ve/veya istihdam artışına yol açmaması durumu ‘istihdamsız büyüme sorunu’
olarak ifade edilmektedir (Konukman - Türeli, 2010: 102). Söz konusu durumda
büyümenin ortaya çıkardığı hâsıla artışı yeni iş olanakları yaratmamakta ya da
hâsıla artışı için emek faktörünün artmasına gerek olmamaktadır.
Parametrik olarak ifade edildiğinde; istihdamsız büyüme (jobless growth) ya
da kriz terminolojisiyle istihdamsız iyileşme (jobless recovery) iktisadi analizlerde ‘dar kapsamda’ ele alınmaktadır. Bütünsel bakıldığında ise ‘geniş anlamda’ istihdamsız büyüme sorununu: “Büyümenin, emek sınıfının koşullarını iyileştirmemesi hatta kötüleştirmesi ve yoksulluğu azaltmaması hatta artırması durumu” olarak ele almak gerekmektedir.
Şekil 1. Büyüme – İstihdamsızlık ve Yoksulluk Döngüsü
Kaynak: Khan, 2007; Verme, 2006; Durmuş, 2003’den yapılan genel okumalar yoluyla yazar tarafından oluşturulmuştur.
Ortaya Çıkış Nedenleri
İstihdamsız büyüme sorununa yol açan etmenleri, büyümenin istihdam yaratmaması olgusunun bir sorun olup olmadığı konusundaki farklı bakış açılarına
göre açıklamak gerekmektedir. Farklı algılamalara bağlı olarak istihdamsız büyüme sorununa yol açan nedenleri sözde ve özde olarak açıklamak mümkündür.
46
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
1. Sözde Nedenler
Büyümenin istihdam yaratmaması ya da yeterli istihdam artışına yol açamamasına ilişkin olarak bu durumun, içsel dinamiklerden kaynaklı zorunlu ya da
ekonomik işleyiş sürecinin meydana getirebileceği geçici bir durum (ancak sorun değil) olduğunu ifade eden nedenler sözde nedenler olarak ifade edilebilir.
Bu nedenler şöyle sıralanabilir:
i)Serbest piyasa yapılanmasının, olası bir aşırı emek arzı sorununu ücret esnekliklerinin varlığı sayesinde kendiliğinden çözmesi. Bu durum, Yeni Klasik
İktisadi Model’de, piyasaların sürekli temizlendiği yolundaki varsayımdan yola
çıkılarak; fiyat düzeyinin değişmesine nominal ücretlerin anında tepki vererek
işsizlik seviyesini doğal işsizlikte tuttuğu şeklinde açıklanmaktadır (Ünsal,
2000: 185; Dornbusch - Fischer, 1998: 218).
ii)Büyüme ve istihdam arasındaki geçici bir gecikme durumunun ortaya
çıkması. Emek piyasasındaki işleyişe Keynesyen Model’in getirdiği açıklama
bağlamında ücretlerin esnek değil katı olmasının sonucu olarak istihdamın büyümeye gecikmeli uyumunu ifade etmektedir (Ünsal, 2000: 188).
iii)Küreselleşme olgusunun daha rekabetçi piyasalar ortaya çıkararak etkinlik arayışının beklenen bir sonuç olarak istihdam azalmasına yol açması. Söz
konusu söylem, Yeni Klasik Paradigma’nın verimlilik tanımlamasına bağlı olarak özellikle küresel ekonomik ilişkilerin imkân verdiği şekilde dünyanın farklı
bölgelerinde emek maliyetlerinin düşürülmesinin mümkün olabilmesi ve bu durumun da iktisaden rasyonel olacağı düşüncesinin ürünüdür.
iv)Emeğin sınıfsal haklarına yönelik yasal düzenlemelerin katı ve emek faktörü üzerindeki vergi yüklerinin de ağır olması. Sektörel özelliklerinden dolayı
emeğin, özellikle sosyal devlet yapılanması çerçevesinde yasal haklar ile korunmasının ortaya çıkardığı yükümlülükler ile vergisel yükümlülükler işveren
kesimine maliyetlerin düşürülmesi bağlamında olumsuz durum yaratmaktadır.
v)Teknolojik ilerlemenin emeğin iş yükünü hafifletmesi. Ekonomik yapının
değişmesine bağlı olarak teknoloji kullanımının artmasının yine beklenir şekilde
üretimde emeğin payını azaltmasıdır.
2.Özde Nedenler
Özde nedenler, istihdamsız büyümeyi bir sorun olarak algılayan bakış açısından kaynaklanmaktadır. Söz konusu nedenler şöyle sıralanabilir:
i)İç tasarruf yetersizliğinin dış kaynaklarla karşılanması bunun da özellikle
doğrudan yabancı yatırımlardan ziyade sıcak para girişine dayandırılması,
GSMH artışı sağlamakta ancak istihdam yaratamamaktadır.
ii)Büyüme ve istihdam arasında önceden belirlenmiş kendiliğinden yürüyen
bir ilişki yoktur ve her büyüme istihdam yoğun değildir (Khan, 2007: 1; Ales-
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
47
sandrini, 2009: 2). Dünya genelinde ve tarihsel olarak yoksulluktaki hızlı azalma ve istihdamdaki artış imalat sektöründeki gelişme ile çok yakından ilişkilidir. Çünkü kalkınmanın erken aşamaları boyunca imalat sektöründeki gelişme
emek yoğundur ve istihdam yaratımı bu sektör kaynaklı olmaktadır (Verme,
2006: 14 - 15). Bir ülke ekonomisi eğer ciddi bir yeniden yapılanma süreci geçiriyorsa istihdam azalması büyüme ile birlikte görülebilmektedir (Verme, 2008:
20).
Ancak kapitalist üretim biçiminde, üretim ilişkilerinin üretim güçleri arasındaki yapıyı emek aleyhine bozması durumunda, kâr oranının azalmaması
ve/veya artması için verim artışı maliyetlerinin, emek maliyeti azaltılarak ya da
emeğin verimliliği artırılarak karşılanması olgusu ortaya çıkmaktadır. Ekonomide istihdam artışını baskı altına alan faktörler varsa, çıktı artarken emek verimliliği yükselmektedir. Fiyatlar kısa dönemde yapışkan ve talep de sınırlanmışsa, verimlilik istihdam artışı sağlamayacaktır (Khemraj vd., 2006: 6). Verimlilikteki artış, firmaların maliyetleri en aza indirmek için işçi azaltma isteklerini de yansıtmaktadır. Bu iki yönlü ortaya çıkabilir. Birincisi sağlık giderlerinin
hızla artması bu isteği artırmaktadır. İkincisi ise yüksek sabit maliyetlerden kurtulmak için işverenlerin sürekli işçi statüsünü azaltıp, mevcut işçilerin daha
uzun süre çalışmalarını zorunlu tutması şeklinde gelişmektedir.
Ücretler ne kadar yüksek ve böylelikle emek maliyetleri ne kadar çok olursa,
o kadar çok sayıda firma, emeği, sermaye ile ya da düşük ücretli bölgelere üretimi kaydırmak yoluyla telafi etmeye çalışacaktır. Dolayısıyla daha yüksek bölgesel ücret seviyesi bölgesel istihdam büyümesini olumsuz etkileyebilecektir.
Ancak bölgesel ücret seviyesi aynı zamanda talep yönlü etkilere de sahiptir
(Krumm - Strotmann, 2010: 2).
En hızlı büyüyen Asya ülkelerine ilişkin son dönem gelişmeler, büyümenin
istihdam yoğunluğunun sadece düşük olduğunu değil, zamanla da azaldığını
işaret etmektedir. Hindistan’da son 25 yıldaki inanılmaz büyüme performansı,
ekonomik yapıyı hızla düzeltmiş ancak istihdam açısından beklenen dönüşüm
gerçekleşmemiştir. Ekonominin piyasa merkezli ve GSYH’sının yarıdan fazlasını hizmetlerden elde eden bir yapıya dönüştürülmesi Hindistan’da çoğunluğu
kırsal kesimde yaşayan halkın kayıt dışı istihdamını gündeme getirmiştir. Hindistan’da istihdam artışı ve dönüşümünün yetersiz kalmasının nedenlerini aşağıdaki gibi sıralamak olasıdır (Alessandrini, 2009: 2);
 Ekonominin içsel dinamiklerle işleyen, regülasyon temelli ve ithal ikameci yapıdan rekabet ve uluslararası bütünleşme temelli bir yapıya dönüştürülmesinin yeninden yapılanmayı gerekli kılması ve yetersiz işkollarında ve sektörlerde istihdam kayıpları ve işçilerin yeni ihracata dönük
sanayilere kaydırılması,
48
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
 Emek yoğun iktisadi faaliyetlerden hemen sermaye yoğun olanlara geçilmesi, (Hindistan yüksek teknik eğitimin teşvik edilmesi politikaları yoluyla yüksek uzmanlık yoğun bilgi teknolojileri sanayinde önemli ölçüde
karşılaştırmalı üstünlük elde etmiş olsa bile, bilgi teknolojisi sektörü ancak binde 3’lük istihdam sağlayabilmektedir. Daha ötesi Hindistan bilgi
teknolojilerini ekonominin geneline etkin olarak yayma ve büyük bir işgücünün barındığı tarım ve imalat sanayi sektörlerini geliştirmek için eğitimi teşvik etme konularında yetersiz kalmıştır.)
 Hatalı işgücü piyasası regülasyonlarının işgücü maliyetlerini ve uygun işgücü transferlerini etkilemesi ve
 Çalışma saatlerinin artmasının reel ücretlerdeki artışın etkilerini azaltması
durumuna rağmen ücret esnekliğinin kayıtlı işgücü piyasasını olumsuz
etkilemesidir.
Verim artışları, toplam talebin yetersiz olduğu durumlarda iş kayıplarına neden olduğundan kırsal satın alma gücünün düşmesi, endüstriyel genişlemeyi
önemli ölçüde zayıflatmakta ve istihdamı azaltmaktadır. Bu anlamda imalat sanayinin ve dolayısıyla endüstriyel istihdamın basit tüketim malları ve imal
edilmiş girdi talebi yoluyla tarımsal satın alma gücüne bağlı olduğunu ifade
eden Kaldor Teoremi açıklayıcı olabilir (Alessandrini, 2009: 3). Alessandrini
(2009)’de gerçekleştirilen çalışmada, tarımsal fiyat artışının imalat fiyatlarındaki artıştan daha büyük olduğu durumlarda imalat sanayindeki istihdamın daha
yüksek olduğu bulunmuştur.
iii)Gelişmekte olan ülkelerde finansal genişleme ve çöküş dönemleri uzun
dönem büyüme aşamasında ve emek piyasasında kalıcı bozulmalara neden olmaktadır. Genişlemeler gelir, istihdam ve ücretleri uzun dönem seviyelerinin
üzerine çıkarmakta ancak hemen ardından gelen krizler söz konusu büyüklükleri önemli ölçüde istikrarlı seviyelerinden aşağı çekmektedir. Deflâsyon ya da
durgunluk dönemlerinden çıkışta, istihdam ve ücretlerin milli gelir büyümesinin
gerisinde kalma eğilimi taşıdığı dolayısıyla istihdamsız düzelme yaşandığı görülmektedir (Akyüz, 2007: 31).
Yapısal değişmeler sonucu sürekli işsiz kalınması; ülkenin uluslararası ekonomideki yerine (örneğin ABD’de ihraç edilen mamul mallara göre ithal edilen
mamul mallara yönelik tüketim eğilimin fazla olması cari açığı artırmakta ve
ekonomiyi zayıflatmaktadır) ve tam zamanlı üretime yönelik işçi çalıştırma olgusundaki değişime (geçici istihdam ve yarı zamanlı işçilerin kullanılması ve
ayrıca daha esnek bir işgücü elde edilebilmesi için aşırı süre işçi çalıştırma) bağlı gelişebilmektedir (Khemraj vd., 2006: 7 - 8).
iv)Küresel sermayenin “nimetlerinden” faydalanmak isteyen (ya da söz konusu sermayeyi kullanmak zorunda olan!) devletlerle küresel sermaye arasındaki rekabet (danışıklı dövüş) emeğin fiyatı ve kazanımları üzerinden yapılmakta-
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
49
dır. Sermayenin hareketliliği olgusu ve buna yönelik politikalar, sermayenin pazarlık gücü ve göreli gelir payını artırmaktadır. Aksine kamusal harcamalar ise
emek sektörünü korumakta ve pazarlık güçleri ve gelir paylarını yeniden kuvvetlendirmektedir. Yaşanan kriz sonrasında krizin yatırımcıya olan doğrudan
maliyeti, emeğin pazarlık gücünün daha da düşürülmesi ile azaltılmaya çalışılmıştır. Krizin doğrudan etkisi ise GSYH’daki azalmaya bağlı olarak emek gelirlerinin gerilemesi şeklindedir (Bazillier - Najman, 2010: 22). Sanayi ve hizmetler sektörüne ilişkin üretimin ucuz emeğin faydalarından yararlanmak üzere
başka ülkelerde yapılma davranışı, ev sahibi ve dış devletin itaatkâr ya da sınırsız işbirliğini gerektirmekte bu da saf anlamıyla bir politik hareket olmaktadır.
Aynı zamanda kâr uğruna göç ve istihdama yönelik kanunların baştan aşağı talan edilmesi de söz konusu politikanın bir yansımasıdır (Vogel, 2006: 38).
v)Teknoloji, emek faktörü aleyhine faktör ikame potansiyelini artıracak şekilde geliştirilmektedir. Özellikle küreselleşme, firmalara yeni piyasalara girme
ve aynı zamanda uluslararası teknoloji transferi ile teknolojik yapısını da çeşitlendirme imkânını vererek uzmanlaşma ve böylelikle faktör ikamesi yapma potansiyelini getirmektedir. Bu durum sonuç olarak yatırım ve büyümeyi sağlamakta ancak özellikle piyasaları önemi ölçüde düzenlenmişse emekçiler ortaya
çıkan faydadan pay alamayabilmektedir. İkame potansiyeli ne kadar büyürse, bu
durum emekçilerin kazancının o kadar azalmasına yol açabilmektedir (Caballerro - Hammour, 1997: 22). Teknolojik gelişme yoluyla gerçekleşen büyümenin
aynı zamanda işgücü piyasalarında süreli sektörel düzenlemeleri berberinde getirdiği görülmektedir (MacDonald - Andolfatto, 2007: 19).
vi)Emek sınıfı üzerinden yürütülen rekabette, hak ve kazanımlara yönelik
yasal düzenlemelerin (tazminatlar, asgari ücret vb.) kapitalist sistemin sırtına
yük olması ve yükün atılmak istenmesi bir başka neden olarak ifade edilebilir.
vii)Sermaye sınıfı tarafından istihdam üzerindeki vergi yüklerinin ağır olduğu söyleminde; aslen kapitalist sisteme yük olan sosyal güvenlik primlerinin
kastedilmesi özde nedendir. Firmaların karşı karşıya kaldıkları yüksek vergi
oranları yatırım ve yerleşme kararlarına olumsuz etki etmektedir. Kârlar üzerine
bölgesel ya da yerel seviyede uygulanan vergiler ne kadar yüksek olursa, bölgesel istihdam üzerindeki olumsuz etkileri o kadar çok olmaktadır. Buna karşılık
yüksek emek donanımı, bölgesel istihdam performansı açısından olumludur
(Krumm - Strotmann, 2010: 3).
viii)Küreselleşme; sosyal programlara kaynak aktarma imkanını azaltabilmekte, sermaye üzerine vergi uygulamayı zorlaştırmakta ve emekçinin vergi
yükünü artırmaktadır (Saraç, 2006: 268). 1950 ve 60’larda vergilerin kalkınmada ve gelir dağılımının sağlanmasında aktif rolünün olduğu düşüncesi, 70’lerde
iktisadi faaliyetlerde ve gelir üzerinde yüksek oranlı vergilerin olumsuz etkisinin olduğu kabulüne bırakmıştır. Vergiler firmaların ve yüksek gelire sahip top-
50
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
lum bireylerinin yerleşme kararlarını etkileyebilmektedir. Sonuç olarak ülkeler
arasındaki vergi rekabetinin, yabancı sermayenin ve varlıklı bireylerin cezbedilmeye çalışılması çerçevesinde çeşitli risklere sahip olduğu belirtilmektedir
(ILO, 2008a: 131).
ix)Dışa açık sermaye piyasaları ve yaygın finansal spekülatif hareketlerin,
ekonomik yapıyı değiştirerek geleneksel emek yoğun sektörleri daraltması, kayıt dışılığı artırması ve reel sektörü baskı altına alarak yeni iş alanları yaratmamanın ötesinde mevcutları ortadan kaldırması söz konusu olabilmektedir.
SORUNU ALGILAYABİLME VE MÜCADELE YOLLARI
Ölçme ve Belirleme
İstihdamsız büyümenin, istihdam ve büyüme arasındaki bir açıktan ibaret olduğu ve istihdamın hemen büyümeyi izleyeceği görüşlerine karşın zaman içinde
büyüme ve istihdam arasındaki bağlantısızlık şeklindeki yapısal bir sorun olduğu düşüncesi bulunmaktadır (Swane - Vistrand, 2006: 1). İstihdamsız büyüme
olgusunu; İş Döngüleri Teorisi, Okun Yasası ve İstihdam Esnekliği Görüşü açısından ele almak ve belirlemek mümkündür.
1. İş Döngüleri Teorisi
İş Döngüleri Teorisi’ne göre, büyüyen GSYH ile iş döngülerinde gerçekleşen iyileşmeye aynı anda ya da hemen sonrasında artan istihdam eşlik etmektedir (Swane - Vistrand, 2006: 8). Burada ücret esneklikleri ile dengeyi açıklayan
Neo Liberal paradigma (NP) ile ücret katılıkları ve kamusal müdahale ile talep
ve istihdam artışını savunan Keynesyen paradigmadan bahsedilmektedir.
2. Okun Yasası
İş Döngüleri Teorileri çerçevesinde büyüme ve istihdam arasındaki etkileşmenin son dönem düşüncesinde sorgulanır olması farklı açılımları beraberinde
getirmiştir. Okun Yasası; işsizlik ve reel çıktı büyümesinin ters orantılı olduğunu ifade etmektedir (Swane - Vistrand, 2006: 8). Okun Yasası, büyüme ve işsizlik oranı arasında zayıf bir ilişkinin varlığına işaret ederek, büyümedeki %1’lik
artışın işsizlik oranında sadece %0,3’lük bir azalış sağladığını belirtmektedir.
Tersinden düşünüldüğünde de işsizlikteki %1’lik artış, %3’den daha fazla
GSYH kaybı anlamına gelecektir. GSYH’nın bu etkileşimde işsizlik seviyesini
sabit tutabilmek için potansiyel GSYH olması gerekmektedir, dolayısıyla işsizliğin azaltılması için GSYH büyümesinin potansiyelini aşması gerekecektir
(Khemraj – vd., 2006: 4).
3. İstihdam Esnekliği
İstihdam Esnekliği görüşünde ise, bir ülkede %1’lik GSYH artışının istihdam edilen kişi sayısındaki % değişme ile ilişkisi sorgulanmaktadır. Buna göre
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
51
yüksek istihdam esnekliği GSYH’daki büyümenin önemli ölçüde istihdam yarattığını, düşük esneklik ise istihdamsız büyümeyi ifade etmektedir (Swane Vistrand, 2006: 9). Yüksek istihdam esnekliği, ekonominin istihdam yaratma
kapasitesinin ve yoksulluğu giderme potansiyelinin arttığını ifade etmektedir
(Puyana, 2011: 23). Esneklik sınamasında göz önüne alınması gereken hususlar
ise; emek kullanımının çıktı yaratma etkisinin göz ardı edildiği ve esneklik yorumunun veri teknolojik düzey çerçevesinde yapılmasıdır (Swane - Vistrand,
2006: 10). Bhattacharya ve Sakthivel (2004)’in çalışmalarında ifade ettikleri
üzere, 1990’lı yıllarda gerçekleştirilen ekonomik reformlar sonrasında ortaya
çıkan büyümenin istihdam esnekliği çok düşüktür.
Sorunla Mücadelede Alternatifler
İstihdamsız büyümenin, çeşitli iktisadi ve sosyal sorunlara neden olduğu bakış açısı çerçevesinde, mücadelede uygulanabilecek politika önlemlerinin genel
çerçevesinin çizilmesi önemlidir. Bu anlamda sektörel ve bölgesel politikalardan bahsedilebilir. İstihdamsız büyüme ile mücadelede esnek üretim biçiminin
nimetlerinden ziyade stratejik planlama hamlesi ile yerli sanayinin yatay ve dikey bağlantılarının güçlendirilmesi ve bölgesel kalkınma hedeflerinin gözetilmesinin gerekli olduğu belirtilmektedir (Yeldan, 2010: 2).
1. Sektörel Politikalar: Uygulama ve Etkinliği
i)Yatay Sanayileşme Politikaları: Ekonomik sektörlerin bilgi dışsallıklarına
doğru yönlendirilmesini sağlayan ve yenilik desteklerini içeren sanayileşme politikalarıdır. Yatay sanayileşme politikaları ayrımcı değildir. Politika destekleri
firma ve sektörlerin geniş bir çoğunluğuna yöneliktir. Yatay sanayileşme politikaları, tüm sanayi ve sektörlerdeki büyümeyi hedef almaktadır (Carson, 2010:
6). Söz konusu desteklerin gerçekçi olmadığı çünkü hiçbir desteğin tüm sanayilere ya da firmalara ulaşamayacağı, seçimle sınırlı olduğu belirtilmektedir (Valila, 2006: 11). Uluslararası Para Fonu (IMF) tarafından önerildiği üzere teşvik
sisteminin işleyişinde bir ülkenin tüm bölge ve sektörleri ayrım gözetmeksizin
eşit koşullara tabi tutulabilmektedir. Genel olarak piyasa sisteminin işleyişinde
bahsedilen kaynak dağılımı sorunlarına yol açmaması düşüncesinden ortaya çıkan bu politikalar yatay düzlem ya da ayrım gözetmeyen politikalar (horizontal
policy) olarak adlandırılmaktadır. Söz konusu politikaların uygulama özelliklerinden dolayı temel bir odaklanma ya da yoğunlaşma olmadan etki gösterdikleri
görülmektedir.
ii) Dikey Sanayileşme Politikaları: İktisadi rantların elde edilmesi için belirgin bir sanayi ya da firmaya yönelik stratejik ticaret politikası desteklerini içeren sanayileşme politikalarıdır. Dikey sanayileşme politikaları; belirli endüstriler hatta firmaların ekonomik çıktılarını hedeflemektedir (Carson, 2010: 6). Politika uygulamasıyla ulaşılmaya çalışılan hedefler üç ayrı biçimde ele alınabilir.
52
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
Birincisi mekânsal dışsallıklardır. Teknolojik dışsallıklardan farklı olarak seçilmiş sanayilere yönelik sanayi politikası destekleri, coğrafi yakınlığın olduğu
sektörlerde yoğunlaşmayı teşvik etmekte ve böylece talep ve üretimin artmasını
sağlamaktadır. Mekânsal dışsallıklara dayalı sektörel uzmanlıklar sağlayan dikey sanayileşme politikaları, ulusal düzeyde karşılaştırmalı avantajların ortaya
çıkmasına yardım etmekte ve böylelikle uluslararası uzmanlaşma ve ticareti etkilemektedir. İkincisi, stratejik ticaret politikasıdır. Stratejik ticaret politikasında amaç; aksak rekabet piyasalarında dış üreticinin aşırı kârını elde etmek ve
böylelikle ülke gelirini artırmaktır (Valila, 2006: 12). Üçüncüsü ise, şirket birleşmelerinin teşvik edilmesiyle dış üreticiden kâr aktarımının sağlanması ile
rant kaymasına yönelik sanayileşme politikasıdır (Valila, 2006: 13).
iii) Yapısal Sanayileşme Politikaları: Teknolojik ya da karşılaştırmalı avantajlarında değişiklik yaratan olumsuz düzenlemelere karşı bir sanayiyi korumaya yönelik geçici destekleri içeren yapısal değişikliklerdir. Bunlara ek olarak
sanayi politikaları ekonomik etkinliğin sağlanmasında, eşitliği geliştirici fonksiyon da görmektedir. Burada sosyal ya da bölgesel gelir dağılımı temelinde rekabetçi olmayan sektör ya da firmaların desteklenmesi söz konusudur (Valila,
2006: 10).
2. Bölgesel Politikalar: Uygulama ve Etkinliği
Sanayileşme politikaları, ülke geneli sektörel politikaların hesaba katmayacakları bölgesel özelliklere duyarlı olmalıdır (Carson, 2010: 5).Az sayıda işveren, kalabalık işgücü ve zayıf ulaşım ve haberleşme altyapısı şeklinde özelliklere sahip kırsal emek piyasası, işgücünün daha güçlü piyasalara hareketini kısıtlamakta, böylelikle ücretler düşmekte ve kişiler fakirlik yaşamaktadır.
Kırsal istihdam programları söz konusu problemleri gidermek ve emek sınıfının yaşanabilir koşullarda varlıklarını sürdürmesini sağlamaktadır (ILO,
2008b: 75). Bu programlardan en önemlisi 2005 yılında uygulamaya geçen
Hindistan’daki Ulusal Kırsal İstihdam Garanti Anlaşması (NREGA)’dır. Söz
konusu program her bir kırsal hane halkına her yıl günün rayicine göre minimum vasıfsız işçi ücret oranından 100 güne kadar bayındırlık işi yapma imkânı
tanımaktadır. Programın bütçesel maliyeti, 2008 – 09 döneminde GSYH’nın %
0,51’i kadardır ve ile işgücünün % 10,3’ünü karşılamıştır (ILO, 2008b: 76).
NREGA, tarımsal işçilere yönelik sosyal güvenlikte önemli bir ilerlemedir. Aktif olarak sendikaların müdahale etmesiyle programın uygulanması izlenebilmekte ve rüşvetle mücadele edilebilmekte ayrıca sosyal adaletin kırsal işgücüne
yayılması garanti edilmektedir (Longley, 2010: 18).
Bölgesel kalkınma temelli büyümenin son dönemde ifade edilen iki genel
amacı;
i)Kaynak zenginliği olan bölgelerin potansiyelinin açığa çıkarılması – ki bu
politika söz konusu bölgelerdeki refahın artırılarak göçün önlenmesi önyüzü ile
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
53
önerilmektedir (Özaslan vd., 2006: 16), rekabet edebilirliğin artırılması ve farklılıkların giderilmesi (sermaye birikiminin yeni alan arayışlarında göze kestirilen alanlar-yeni bölgesel gelişme paradigması) ile
ii) Sosyo-politik motivasyonun sağlanmasıdır (yoksullukla mücadele etmek
için zorunlu olarak yapılan göçlerin, göreli olarak imkanları daha fazla olan
bölgelere yönelik zararlarını azaltma uğraşısı).
İSTİHDAMSIZ BÜYÜME SORUNUNDA KAMUSAL POLİTİKALAR
VE GEREKLİLİĞİ
Kamusal Müdahaleler
Sanayileşmede kamusal müdahaleler, başarılı bir ekonomik kalkınma için bir
ülkenin sektörel temelinin dönüşümünün gerekli olduğu düşüncesine dayanmaktadır (Carson, 2010: 3). Chang (2005a: 12)’in ifade ettiği gibi; teknolojik
olarak geri durumda olan ülkelerin ticaretlerini korumadan ve sübvanse etmeden gelişmeleri mümkün değildir dolayısıyla hemen tüm gelişmiş ülkeler, sanayileşmelerinde içinde tarife ve sübvansiyonların olduğu önemli ölçüde kamusal
müdahaleleri kullanmışlardır. Chang (2005a: 9), Dünya Ticaret Örgütü’nün sanayi tarifelerinin azaltılması ya da bütünüyle ortadan kaldırılmasına yönelik girişimlerini eleştirmekte, söz konusu düzenlemelerin, gelişmekte olan ülkelerin
sanayileşme sürecine devam etme kabiliyetlerini büyük ölçüde sınırlandırdığını
ve büyümelerini engellediğini belirtmektedir.
Gelişmekte olan ülkeler açısından sektörel korumanın ortadan kaldırılması
süreci, Chang (2005b) tarafından List’in “merdivenin alttan çekilmesi” kavramı
kullanılarak betimlenmektedir. Yapılan birçok çalışmada gelişmekte olan ülkelerin piyasa başarısızlıklarına sahip oldukları ancak söz konusu ülke devletlerinin hedeflenen sektörler ya da sanayiler ile ilgili optimal kararların verilmesi
konusunda yeterli bilgiye sahip olamadıkları belirtilmektedir. Rodrik (2008: 5),
mülkiyet hakları ve sözleşmelerin uygulatılması konusundaki hükümet başarısızlıkları ve kurumsal yetersizliklerin, önemli engeller ortaya çıkardığını belirtmektedir. Dolayısıyla başarılı sanayileşme politikaları iyi yönetime bağlıdır
(Carson, 2010: 4). Wade (1994)’e göre Doğu Asya’dakine benzer sanayileşme
politikalarının yürütülmesinde güçlü ve oldukça sıkı kontrol sahibi devletlere
ihtiyaç bulunmaktadır. Sektör merkezli teşvik sistemi, Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) tarafından önerilmektedir. Bu politika uygulanmasında ülkenin kendine özgü ve stratejik hedeflerine göre planlı bir teşvik sistemi kurgulanmaktadır. Devletin özellikle kalkınmacı devlet paradigması altında, teşvik politikaları
ile tasarrufların aktarımını ve hızlı bir sanayileşmeyi sağlandığı Doğu Asya ülkelerinde görülmüştür (Pınar, 2006: 198).
Yapısal değişiklik yaratan sanayileşme politikalarında kamusal müdahaleler,
yeni gelişen sektörlerdeki ilerlemeyi engelleyen ya da yavaşlatan piyasa aksak-
54
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
lıklarını gidermeyi amaçlamaktadır (Valila, 2006: 15). Sektör temelli teşvik politikaları, söz konusu sektörün fiziki, demografik, beşeri ve mali özelliklerinden
dolayı belli bölgelerde yer alması bağlamında bölgesel kalkınmanın sağlanmasında çok önemli bir işleve sahiptir. Kalkınma ve sosyal gelişme aşamasında
özellikle büyüme açısından bölgesel gelişmişlik farklılıklarının öneminin ortaya
çıkışı teşvik sisteminin de bölgeselleşme vurgusunun artmasını zorunlu kılmaktadır (Pınar, 2006: 220).
Yoksulluğun giderilmesinde sürdürülebilir tek yolun istihdam üzerine kurulması gerektiği belirtilmektedir (Mahmood, 2005: 1). İşsizlikle mücadelede
devletin aktif görevleri bulunmaktadır. Çünkü işsizlerin kalıcı gelir ve sağlık
hizmetlerine ihtiyacı vardır. Avrupa’daki refah devletleriyle karşılaştırıldığında
ABD’deki düşük seviyedeki işsizlik ödemeleri ve kısa dönemli ödemeler işsizlik sürecini ağırlaştırmaktadır (Khemraj vd., 2006: 9). Büyümenin yoksullara
yönelik faydalarının büyüklüğü, büyük oranda büyümenin ortaya çıkardığı istihdama bağlıdır (Alessandrini, 2009: 2). Pakistan açısından büyüme ve yoksulluğun eş anlı ortaya çıkmasının temel nedenlerinden biri büyüme modelinin istihdam ve gelir yaratacak nitelikte olmamasıdır. Yoksulluğu Azaltma Stratejisi
Programı (PRSP), özellikle kamusal mallarla ilgili olarak güçlü bir karşı döngüsel makro politikanın uygulanması ile özellikle istihdama yönelik önemli ölçüde
talep yaratmıştır (Mahmood, 2005: 2). Kamu harcamalarında önemli değişikliklerin olmaması, kentsel ve kırsal sektörler arasındaki zayıf sektörel ilişkiler ve
küresel ekonomideki aksaklıkların yoksulluk artışının dinamikleri olduğu belirtilmektedir. Yoksulluğun artması kamusal mallara ve dolayısıyla söz konusu
mallar üzerinden sağlanan sübvansiyonlara ulaşmanın kısıtlanması ile ilişkilidir
(Mahmood, 2005: 8).
Gelişmekte olan ülkelerde, Keynesyen politikaların kalkınmaya yönelik yapısal planların bir parçası olması gerektiği belirtilmekte, bunun için sanayi verimliliği ve ihracatın artmasında kamusal altyapı yatırımlarının gerekliliği vurgulanmaktadır. Böylelikle yeni ihracat sanayilerinin gelişmesi ve istihdamın artırılması mümkün hale gelmektedir (Medeiros, 2008: 20 - 21). Devlet, özellikle
düşük gelirli ülkelerde yatırımların gerçekleştirilebilmesi için başlangıçta gerekli kaynakların sağlanması konusunda tek yetkin kurum niteliği taşımaktadır. Bu
anlamda devletin yeterli mali alana (mali alan kavramı ve mali alan daralması
sorunu ile ilgili ayrıntılar için bk. Çaşkurlu, 2011) sahip olması çok önemlidir.
Ancak çeşitli nedenlere bağlı olarak bu durum gerçekleşmeyebilir ve mali alan
daralmasına bağlı sorunları ortaya çıkarabilir. Örneğin düşük gelirli ülkelerde,
sosyal güvenlik programlarının maddi olarak karşılanmasına yönelik ciddi yetersizlikler bulunmaktadır. Sosyal güvenliğe en çok gereksinim duyan, kırsal
kesim fakirlik seviyesi yüksek ve gıda tehlikesi ve eşitsizliği olan ülkeler vergi
tabanı ya da kaynakları sınırlı olan ülkeler olmaktadır (ILO, 2008b: 79). Mali
alan daralması durumuna yol açan diğer bir olgu da istihdamsız büyümenin ya-
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
55
pısal nedenlere bağlı temel döngüsünden ortaya çıkmaktadır. Mali alan yeterliliğini sağlayan kamusal kaynaklardan en önemlisi olan vergilerin azalması
önemli bir sorundur. Gerek gelir üzerinden gerekse harcamalar üzerinden alınan
vergilerin temel belirleyeni olan gelirin azalması vergilerin yetersizliğine yol
açabilmekte ve Kutu 2’de döngüsü gösterildiği şekilde ortaya çıkabilmektedir.
Şekil 2. Çıktı Artışı - Yoksulluk ve Mali Alan Daralması Döngüsü
Kaynak: Mahmood, 2005; ILO, 2008b’den yapılan genel okumalar yoluyla yazar tarafından oluşturulmuştur.
Bunun dışında siyasal ya da politik gelişmeler kamusal müdahale etkinliğini
azaltabilmekte hatta ortadan kaldırabilmektedir. Örneğin, düşük gelirli bağımsız
devletler cumhuriyeti ülkelerinin (CIS-7), Dünya Ticaret Örgütü’ne dâhil edilmesi konusundaki yoğun istek, ülke devletlerinin yerel sanayilerini destekleme
imkânını ortadan kaldırmıştır (Verme, 2006: 35).
Sürekli ve güçlü bir büyüme ile birlikte gelişen sektörel dönüşümdeki aktif
kamusal müdahalelerin varlığı olgusu, iyi yönetilen kamusal müdahalelerin gücü konusunda iyimser görüşler oluşturmasına (Carson, 2010: 11) rağmen bazı
durumlarda; politikacıların çıkarları, seçim baskısı, özel sanayi menfaat gruplarının müdahaleleri ya da bireysel tercihler ve davranışlarla ilgili eksik bilgiye
sahip olma gibi nedenlerden dolayı başarısızlık riski taşıdıkları belirtilmektedir
(Valila, 2006: 17). Devlet desteklerinin, mevcut ya da potansiyel karşılaştırmalı
üstünlüklerle bağdaşmayan endüstriler yaratması ya da uzun dönemli devlet
desteklerine bağlı olarak etkinliği sağlayamaması konusunda önemli riskleri de
bulunmaktadır (Carson, 2010: 12). Rant kovalama olgusunun varlığı, aktif devlet konusunda neo - liberal hoşnutsuzluğun temelinde yer almaktadır. Rant kovalamaya yönelik fırsatların yaratılması, partizan amaçların yerine getirilmesine
yönelik politika yapma sürecine hâkim olma durumunu ortaya çıkarmaktadır.
56
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
Devlet müdahaleleri de neo - liberallerce bu şekilde algılanmaktadır (Carson,
2010: 16).
Kamusal Destekler
Büyümenin gerçekleştirilmesinde gerekli olan yatırımların yapılmasına olanak sağlayan tasarruf hacminin, özel sektör yetersizliğinden dolayı kamusal olarak artırılması çabasında temel unsurlardan en önemlisi teşvik politikalarıdır.
Sermaye birikiminin eksikliğinin giderilmesinde teşvik politikalarının uygulanması, özellikle gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkelerde önemli rol oynamakta ve teşvik uygulamasının makro analizine dâhil olmaktadır (Durmuş, 2003:
327). Teşvik politikalarının uygulanmasına yönelik belirlemelerin yapılması,
planlanması ve uygulanması önemlidir. İçeriğinde çok çeşitli yöntem ve araçları
barındıran teşvik uygulamalarının, neo-klasik sentezin kaynak dağılımında
sapmalara neden olması tartışmasının tersine gelişmekte olan ülkeler açısından
gerekliliği, özellikle Doğu Asya kaynaklı başarılı ülke uygulamaları ile kanıtlanmıştır.
Kamu finansman yönetimi, önce ülke temelli hemen ardından da sektör temelli olmak durumundadır. Çünkü sektör temelli kamusal finansman yönetim
yetersizliklerinin birçoğu ülke geneline yaygın olarak tasarlanan programlardan
kaynaklıdır. İstihdamı karşılayacak kamusal kaynakların, vergi - kamu harcama
dengesindeki düzenlemelerle sağlanabileceği ifade edilmektedir (Sönmez,
2010b). Sektörel politikalarla sektör harcama bütçelerinin en iyi uyumu sağlayacak şekilde tasarlanması önemlidir (European Commission, 2008: 9 - 10).
Bütçeden yapılan sübvansiyonlar, vergiler, regülasyonlar ve mülkiyet haklarının
oluşturulması, kazananların vergilendirilmesine ve kaybedenlerin de telafi edilmesine olanak vermektedir. Pozitif bir üretim dışsallığı durumunda piyasa başarısızlığını doğrudan hedef alan bir sübvansiyon en etkin araçtır. Bilgi üretiminin
özel marjinal maliyetlerinin düşürülmesi yoluyla uygulanacak bir sübvansiyon,
sosyal optimuma yönelik üretim miktarını artırabilmektedir (Valila, 2006: 28).
Vergi harcamalarının özellikli coğrafi alanlara yönelik politikaları hedefleyecek
şekilde tasarlanabilen ve bölgesel dengesizlikleri giderebilecek bir yapıya sahip
olduğu belirtilmektedir.
TÜRKİYE’DE İSTİHDAMSIZ BÜYÜME SORUNU, GELİŞİMİ VE
KAMU MALİYESİ POLİTİKALARI
İstihdamsız büyüme sorununun Türkiye açısından ele alınışı, anlam bütünlüğünün sağlanması ve gelişimin ortaya koyulabilmesi adına çeşitli soruları içeren
maddeler biçiminde gerçekleştirilecektir.
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
57
i) Türkiye’de istihdamsız büyüme sorunu var mıdır?
Türkiye’de reel hâsıla artışı karşısında istihdam artışının çok sınırlı kaldığı,
hatta bazı yıllar büyüme olmasına rağmen istihdam azalışı ile karşı karşıya kalındığı görülmektedir. Sönmez (2010a)’da ifade edildiği gibi, Türkiye’ de düşük kur - yüksek faiz politikasına bağlı olarak kısa vadeli sermaye akımları (sıcak para) artışına dayanan büyümenin istihdam sağlama ile ilişkisinin olmaması
ve yaşanan büyümeye rağmen ortaya çıkan hâsılanın bölüşümü ile ilgili durumun emek kesimi açısından çok dengesiz olduğu görülmektedir. Suiçmez
(2007)’de Türkiye’de büyümenin verimlilik ve teknolojiye dayanmamasının
önemli bir sorun oluşturmakta olduğu ve (yapılan bilimsel çalışmalarda büyümede verimliliğin payının yüzde 15’lerde kaldığı belirtilmektedir), söz konusu
oran düşüklüğünün, başta işgücü olmak üzere eksik kullanımı ifade ettiği söylenmektedir.
Şekil 3. Türkiye’de İstihdam Artışı - GSYH Büyümesi (1998 – 2010)
Kaynak: T.C. Kalkınma Bakanlığı1, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (1950 - 2010), (dpt.gov.tr, 2011)’den
yazar tarafından oluşturulmuştur.
Yeni teşkilat düzenlemesi çerçevesinde T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, 2011 yılı itibariyle T.C.
Kalkınma Bakanlığı adını almıştır.
1
58
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
ii) İstihdamsız büyüme sorununun Türkiye’deki genel nedenleri nelerdir?
Büyümenin istihdam yaratmaması ya da emek sınıfının koşullarını iyileştirmemesi durumunun Türkiye’deki temel nedenlerini ve bu yolla tarihsel gelişimini maddeler halinde sıralamak mümkündür (Tezcek, 2007: 2 - 4):
- İlk neden; ‘ithal ikameci dönemde’ (1960 - 70’ler) tarımsal işgücünün çözülerek, yeni sanayileşen bölgelere gerek işgücü gerekse nüfus olarak kaymasıdır.
- İkincisi; 1980’lerle birlikte ‘yapısal uyum politikaları’ ile işgücü piyasasının esnekliği ve dünyaya açılma eğilimidir (“esnek işgücü” ile “küresel değer
zincirine eklemlenme” emek sınıfının en ağır tahribatının başlangıcı olmuş ve
gelişmiş ülke çokuluslularının istihdam artmaksızın büyüme ile çok büyük katma değerler elde etmesini sağlamıştır). Türkiye’de devletin ulusal işgücü piyasasını diğer ulusal işgücü piyasalarına göre küreselleşme sürecine bütünleştirme
uğraşları, daha yüksek verimlilikte daha düşük ücret düzeyinde ve daha ağır çalışma koşullarına rıza gösterecek bir işgücü arzı oluşturma eğilimi ile birlikte
gelişmiştir (Gündem, 2008: 16).
- Üçüncüsü; kapitalist üretim biçimindeki ‘teknolojik dönüşüm’ ile 2000’ler
sonrası üretim faaliyeti istihdam yerine verimliliği artırmaya yönelmesidir (istihdam ile verim artışı bağlantısı tamamen koparılmıştır).
- Dördüncüsü ise; ‘spekülatif kısa vadeli sermaye’ girişine odaklı ekonomik
yapının, yerli parayı pahalı hale getirmesinin (yüksek faiz – düşük kur) ithalatı
ve tekstil, hazır giyim ve gıda imalatı gibi istihdam yoğun sanayileri daraltmasıdır.
Günümüzde küreselleşmenin, ‘kapitalist sermayenin uygun bulması’ olgusunun yumuşatılmış ifadesi olarak beraberinde getirdiği rekabetin yansımalarının
Türkiye’de emek sınıfının aleyhine yasal düzenlemelerin2 yapılması (ücret, sosyal haklar vb.) şeklinde ortaya çıktığı görülmektedir.
iii) İlgili istihdam parametreleriyle ülke karşılaştırması nasıldır?
Ekonomik yapıları benzer ülke örnekleri ile karılaştırıldığında (Şekil 4) Türkiye’de aktif nüfusa oran olarak işsizlik oranı oldukça yüksek (11,9 - tablo ort.
8,8), toplam nüfus içinde istihdam edilen kişi sayısı (44 - tablo ort. 52,7) ve istihdama katılım oranı düşüktür (48,8 - tablo ort. 53,8). Kayıtdışı istihdam (30,6
- tablo ort. 42,9) ve yoksulluk (18,1 - tablo ort. 24,9) oranlarında ortalamanın ve
diğer ülkelere göreli olarak gerçekleşen düşüklük olumlu bir gelişme olarak algılansa da diğer parametreler ile birlikte değerlendirildiğinde kırılganlığın devam ettiği görülmektedir.
Çeşitli maddeleri bağlamında emek sınıfı aleyhine hüküm içeren yasal düzenlemeleri temel olarak; 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu, 4857 Sayılı İş Kanunu, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu şeklinde toplulaştırmak mümkündür.
2
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
59
Şekil 4. İstihdam - İşsizlik ve Yoksulluk Parametreleri Ülke
Karşılaştırması (2010)
90
83,5
80
71,9
70
62
60
50
42,2
41,9
0
42,3
39,1
29
21,4
27,5
23
20
10
48,8
32,7
40
30
58,7
54,3
7,1
47,4
30,6
18,1
15,9
24,9
7,4
Brezilya Moldova
Cum.
53,7
Güney
Afrika
8,1
11,9
5,5
4,3
1
Tayland Hindistan Türkiye Meksika
Kayıtdışı İstihdamdaki Kişi Sayısı tarım dışı istihdam (%)
İşgücüne Katılım Oranı çalışan nüfus (%)
İşsizlik Oranı ekonomik olarak aktif nüfus (%)
Yoksulluk ulusal yoksulluk sınırı altında yaşayan nüfus (%)
İstihdam toplam nüfusa oranı (%)
Kaynak:T.C. Kalkınma Bakanlığı, Uluslararası Ekonomik Göstergeler, 2011, (dpt.gov.tr, 2011); The World
Bank, Data Indicator, (worldbank.org, 2012)’dan yazar tarafından oluşturulmuştur.
Şekil 5’te görüldüğü üzere, 2006 - 2008 döneminde istihdam içeriğinin yarı
zamanlı istihdam ağırlığı, Türkiye açısından oldukça büyük bir oranda gerçekleşmiştir. Türkiye’de belirlemenin yapıldığı dönemde 1 saat dahi çalışılmış olsa
ya da yetersiz ve eksik istihdam durumu yaşandığında temel göstergeler içinde
açıklanan işsizlik rakamları bunları kapsamamaktadır - ki Ocak 2011 dönemi
için tüm bunlar dahil edildiğinde geniş tanımlı işsizlik oranı %23’lere ulaşmaktadır (DİSK, 2011). Küresel kapitalist düzene uyumluluk açısından önemli bir
göstergedir.
60
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
Şekil 5. Toplam İstihdamda Yarı Zamanlı İstihdamın Ağırlığı
(2006 - 2008)
Kaynak: International Labour Organization, World of World Report 2010, (ilo.org, 2011)’dan yazar tarafından oluşturulmuştur.
iv) Milli gelir hesapları içinde katma değer ve istihdama etkisi açısından
nasıl bir durum vardır?
GSYH içindeki pay itibariyle bakıldığında ele alınan dönemde hizmetler
sektörünün artış hızı dikkat çekmektedir. İstihdama en çok etki eden imalat sanayinin stratejik konumuna göre payı düşüktür. Tarımın payı düşmüş, ithalata
bağlı olarak toptan ve perakende ticaret artmıştır.
Şekil 6. Sektör Katma Değerlerinin GSYH’daki Paylarının Gelişimi
(2006 - 2011)
30,0
25,0
24,0
23,8
23,2
24,3
24,2
24,8
24,5
20,0
11,9
10,0
5,0
5,0
59,5 59,0
58,0
57,4
57,4
15,0
61,0
25,2 60,0
60,2 24,9
24,6
24,0 59,4
58,4
56,6
12,2
11,4
56,0
5,5
5,4
56,1
10,7
56,3
10,6
56,5
10,0
5,8
5,8
6,4
8,9
6,5
57,0
9,3
5,9
10,1
9,4
5,2
5,7
56,0
9,2
55,0
5,8
54,0
0,0
53,0
2001
2002
Tarım
2003
2004
Sanayi
2005
2006
İnşaat
2007
2008
2009
2010
2011
Hizmetler (İnşaat hariç, sağ eksen))
Kaynak: T.C. Kalkınma Bakanlığı, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (1950 – 2010), (dpt.gov.tr, 2011)’den
yazar tarafından oluşturulmuştur.
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
61
İstihdamın sektörel dağılımdaki gelişme de Şekil 7’de görüldüğü gibi önceki
yorumu destekler niteliktedir. Ancak bu noktada belirtilmesi gereken, hizmetler
sektörünün istihdam koşullarının esnekleştirilmesi açısından sahip olduğu
imkânların fazla olmasının, yarı zamanlı ya da eksik istihdamı artırması ve bu
açıdan istihdam oranının yüksek çıkmasıdır. Yaratılan katma değer ile karşılaştırıldığında, tarım sektöründe katma değer düşük gerçekleşmesine rağmen sanayi sektöründe istihdamın payı tarımın dahi altında kalmaktadır. Bu durum, tarım
sektörünün yapısından kaynaklanan kendine özgü özelliklerinin yanı sıra imalat
sanayindeki istihdam yapısında son dönemde görülen esnekleştirme politikalarının sonuçlarını yansıtmaktadır.
Şekil 7. İstihdamın Sektörel Dağılımı (toplam içindeki % pay)
İstihdamın Sektörel Dağılımı (toplam içindeki % pay)
60,0
50,0
40,0
39,7
37,6
42,1
43,4
34,9
33,9
46,0
48,0
49,2
49,8
49,5
50,1
48,6
49,0
30,0
29,1
24,0
20,9
23,5
20,8
23,7
21,0
25,2
20,0
25,7
20,8
24,6
20,0
19,2
19,9
24,4
20,6
4,9
5,5
5,9
5,9
5,9
6,1
6,3
6,0
17,5
18,5
18,2
5,2
4,5
4,6
10,0
0,0
2001
2002
2003
Tarım
2004
2005
Sanayi
2006
2007
İnşaat
2008
2009
2010
2011
Hizmetler
Kaynak: T.C. Kalkınma Bakanlığı, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (1950 – 2010), (dpt.gov.tr, 2011) ve
TÜİK, İşgücü İstatistikleri 2011, (tuik.gov.tr, 2011)’den yazar tarafından oluşturulmuştur.
2002 - 2011 yıllara ait Kalkınma Bakanlığı ve TÜİK verilerine dayanılarak
sektörel büyüme ve istihdam artışı arasındaki gelişme yani esneklik (istihdam
artışı / büyüme) Şekil 8’de izlendiğinde; tarımda istihdamın yaratılması açısından oldukça ciddi bir performans görülmektedir ancak bu artış mevsimsel etkilerden kaynaklandığı için yanıltıcıdır. İmalat sanayinde istihdam esnekliği tarım
dışındaki diğer sektörler çerçevesinde oldukça iyidir. Ancak dengeli bir büyüme
- istihdam yapısını, özellikle sektörel özellikler düşünüldüğünde taşımamaktadır. Hizmetler sektörünün ve istihdam yaratımı açısından son dönemde başvuru-
62
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
lan inşaat sektöründe önemli bir esneklik görülmezken, sektörün diğer önemli
ayağı olan finans sektöründe istihdam artışı bir yana azalışı olduğu için beraber
değerlendirildiklerinde oldukça düşük bir esneklik ortaya çıkmaktadır. Ticaret
en düşük esnekliği veren alandır. Yaratılan katma değerin gösterildiği Şekil 6 ile
birlikte değerlendirildiğinde, sektörel büyüme ve ne anlama geldiği artık sorgulanması gereken katma değer artışı ile istihdam artışının paralel gelişmediği anlaşılmaktadır.
Şekil 8. Sektörel Gelişme Açısından İstihdam Esneklikleri (2002- 2011)
4,00
2,00
1,93
1,18
0,82
0,53
0,05
2004
2005
2006 -0,09
2007
0,28
0,35
2010
2011
0,00
-2,00
2002 -0,21
2003
2008
2009
-4,00
-6,00
-4,92
Tarım
Sanayi
İnşaat
Hizmetler
Kaynak: T.C. Kalkınma Bakanlığı, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (1950 – 2010), (dpt.gov.tr, 2011) ve
TÜİK, İşgücü İstatistikleri 2011, (tuik.gov.tr, 2011)’den yazar tarafından oluşturulmuştur.
İmalat sanayi sektörü üretim düzeyi, kriz yılı ve takip eden yıl önemli ölçüde
değer kaybetmiştir. Sektörün kırılgan yapısı devam eden kriz açısından düşündürücüdür. 2010 yılında imalat sanayi üretimi 2007’deki düzeyi ancak yakalayabilmiştir.
Şekil 9. İmalat Sanayi Üretim Endeksindeki Gelişme (2005 - 2010)
Kaynak: T.C. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Sanayi Üretim Endeksi ve İmalat Sanayi Değerlendirme
Raporu, 2010, (sanayi.gov.tr, 2011)’den yazar tarafından oluşturulmuştur.
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
63
İmalat sanayi üretim ve çalışanlar endeksi karşılaştırmasında emeğin verimli
çalışmasının ya da çalıştırılmasının izleri görülmektedir (Şekil 10). Verimlilik
ve çalışma saatleri sınaması önemli ipuçları verebilir. 1980’ler sonrasında Türkiye’nin de aralarında bulunduğu çevre ülkelerde, ticaretin ve sermaye hareketlerinin serbestleşmesine dayanan dışa açılma süreçlerinin yaşandığı, ancak söz
konusu dönüşümün, büyüme olgusunu giderek artan bir oranda dışa bağımlı hale getirdiği ve dış kaynak ve yatırım girişi cazibesinin sürekli olarak emeği
ucuzlatmak ancak işgücü artık değerini çoğaltmak üzerinden sağlandığı belirtilmektedir. Bu döngüye göre tasarlanan üretim biçimlerinin, emeğin pazarlık
gücünü azaltmak ve yaşam koşullarının kötüleşmesinden dolayı her türlü koşulda çalışmaya zorlamak gibi özelliklerinin olduğu ifade edilmektedir (Sönmez,
2010 b).Ekonominin genel işleyiş sisteminin, dışa bağımlılığın artması pahasına, ihracatın teşvikine bağlanmasının, maliyetlerin azaltılması zorunluluğundan
dolayı kaçınılmaz şekilde elde kalan tek kalem olan işgücü maliyetlerinin azaltılmasını gerektirdiği, bunun da ülkede var olan ücret seviyesi ve çalışma şartlarının, işçilerin en çok sömürüldüğü ülkelerdeki ücretlere ve çalışma şartlarına
uydurulmasını beraberinde getirdiği belirtilmektedir (Somel, 2011).
Şekil 10. İmalat Sanayinde Toplam Çalışanlar ve Toplam Üretim Endeksleri
(2001-2008)
160
140
120
100
129,6
123,7
143,3
136,8
138,5
112
102,5
92,4
83,7
81,7
82,2
85,4
84,8
84,2
86
84,7
80
60
40
20
0
2001
2002
2003
2004
İmalat Sanayiinde Toplam Çalışanlar
2005
2006
2007
2008
İmalat Sanayi Toplam Üretim
Kaynak: Bozpınar, 2010’dan yazar tarafından oluşturulmuştur.
Krizi izleyen yıldan itibaren verimlilik artışı görülmektedir (Şekil 11). Çalışma süresi açısından bakıldığında AB-27 ülkeleri arasında (genel ortalama
64
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
38,6 saat) en uzun resmi çalışma süresine sahip ülke 45 saat ile Türkiye’dir.
Normal çalışma süresine bakıldığında ise fazla mesailerle AB-27 ortalaması
41,8 saatken Türkiye’de bu rakam 53,7 saattir (DİSK, 2011: 7 - 8).
Şekil 11. İmalat Sanayi Çalışan Kişi Başı Üretim ve Saat Başına Üretim
Endeksleri
Kaynak:T.C. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Verimlilik Genel Müdürlüğü, Üç Aylık Verimlilik İstatistikleri, (sanayi.gov.tr, 2011)’den yazar tarafından oluşturulmuştur.
Artan verimliliğe karşın imalat sanayi sektöründe reel ücretteki azalma emek
piyasasındaki bozulmayı ve emek sınıfının yoksullaşmasını göstermektedir (Şekil 12). Güvencesizlik iş kaybetme korkusuyla az ücrete daha fazla çalışmaya
zorlamaktadır. Bireyler, özellikle ekonomik krizlerin ardından büyüme olgusu
yaşansa da buna paralel bir şekilde iyileşmeyen işgücü yapısı karşısında; çalışma saatleri, ücret ve uzmanlık gibi unsurlar açısından beklentilerinin çok altında
işlere razı olmaya mecbur kalmaktadır (ILO, 2010: 19).
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
65
Şekil 12. Çalışan Kişi Başına ve Saat Başına Verimlilik ve Reel Brüt Ücret
Endeksleri
Kaynak: T.C. Kalkınma Bakanlığı, Temel Ekonomik Göstergeler , (dpt.gov.tr, 2011); TÜİK, İşgücü İstatistikleri 2011, (tuik.gov.tr, 2011) ve TÜİK, İşgücü Maliyet Endeksi 2011, (tuik.gov.tr, 2011)’den yazar tarafından
oluşturulmuştur.
v) Bölgesel istihdam ve işsizlik düzeylerinde gelişme nasıldır?
Bölgesel işsizlik oranları ele alındığında ülkenin doğu ve batı farkı ortaya
çıkmaktadır. Nüfus yoğunluğu ile birlikte değerlendirildiğinde fark daha açıktır.
Bölgesel işsizlik oranlarında 23 AB ülkesi arasında Türkiye 11. sıradadır. Ülkeler ortalaması % 30,8 iken Türkiye’de oran 28,6’dır.
Şekil 13. Bölgeler Arasında İşsizlik Oranı Karşılaştırması (2007 - 2010)
Kaynak: TÜİK, İşgücü İstatistikleri 2011, (tuik.gov.tr, 2011) ve TÜİK, İşgücü Maliyet Endeksi 2011,
(tuik.gov.tr, 2011)’den yazar tarafından oluşturulmuştur.
66
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
Sanayi işletmelerindeki yoğunlaşmanın Şekil 14’de Marmara bölgesinde olduğu görülmektedir. Doğu bölgesi genel olarak % 7’lik bir orana sahiptir.
Şekil 14. Bölgeler Arasındaki Sanayi İşletmelerinin Dağılımı (2010)
Kaynak:T.C. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Plan-Program ve Raporlar, 81 İl Durum Raporları,
(sanayi.gov.tr, 2011)’den yazar tarafından oluşturulmuştur.
vi) Kamusal harcamalar ve yatırım teşvikleri ile istihdam bağlantısı nasıl
gelişmektedir?
Özel sektörün kâr güdüsüyle hareketinden dolayı yeterince istihdam yaratamaması, yatırım yapma işlevi özel sektöre biçilen Türkiye’de, kamu harcamalarının özellikle işsizlikle mücadelede çok önemli bir işlevi olduğunun altını çizmektedir (Erdölek, 2010: 23). Kamu harcamalarının istihdam üzerindeki etkisini
gösteren çarpan oranında (Şekil 15) Türkiye’nin kısa dönemdeki ivmeyi uzun
döneme taşıyamadığı görülmektedir. Diğer bir ifadeyle kamu harcamaları uzun
dönemli kalıcı istihdamı sağlayamamaktadır.
Türkiye’de istihdamın büyüme ile bağlantısını zayıflatan en temel nedenlerden biri; 1989 yılında sermaye hareketlerinin kontrolsüz bir biçimde serbestleştirilmesi ile ortaya çıkan kısa vadeli sermaye hareketlerine aşırı bağımlı yapının
ortaya çıkması ve bu yapının neden olduğu makroekonomik istikrarsızlıkların
ekonominin genel yatırım performansını zayıflatmasıdır (Türeli, 2008: 19). Sabit sermaye yatırımlarının kamu - özel dağılımına bakıldığında (Şekil 16), Türkiye’de yatırım yapma işlevinin özel sektöre devrinin izleri görülmektedir. Kamu ve özel sektörün ağırlıklı olarak hangi güdülerle hareket ettikleri düşünüldüğünde, kamu yatırımlarındaki önemli ölçüdeki azalmanın, devlet açısından mali
alan daralmasına işaret ettiği ve istihdam yaratma bakımından önemi ortaya
çıkmaktadır (Sönmez (2011)’de altyapısı tamamlanmış AB ülkeleri ve ABD’de
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
67
kamu sabit sermaye yatırımlarının milli gelire oranının halen % 4 olduğuna işaret etmektedir).
Şekil 15. Kamu Harcamaları Kısa ve Uzun Dönem İstihdam Çarpanı
(1980 - 2008)
Kaynak: International Labour Organization, World of World Report 2010, (ilo.org, 2011)’dan yazar tarafından oluşturulmuştur.
Şekil 16. Kamu – Özel Sektör Sabit Sermaye Yatırım Dağılımı
(2004 - 2010)
Kaynak: T.C. Kalkınma Bakanlığı, Temel Ekonomik Göstergeler , (dpt.gov.tr, 2011)’den yazar tarafından
oluşturulmuştur.
68
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
Mali alan açısından en önemli belirleme, bir ülke açısından merkezi yönetim
bütçe dengesinin GSYH’ye oranı şeklinde ölçülen mali dengesindeki durumdur.
Şekil 17’de aralarında Türkiye’nin de olduğu çeşitli ülkeler açısından mali denge gelişimi ileri dönem projeksiyonlu olarak verilmiştir. Buna göre borç krizi
yaşayan AB ülkeleri ve gelişmiş ülkelerden bazıları dışında Türkiye’nin mali
açık süreci devam etmektedir. Bu durum, dışa bağımlılığın azalması ve yoksulluğun azaltılmasına yönelik istihdam politikalarının sürdürülebilmesi açısından
mali alan darlığının süreceği şeklinde yorumlanabilecektir. Boratav (2004)’ün
ifadesiyle, “kısa dönemli olarak siyasi iktidarın temsilcilerini ve egemen sınıfları, çaresizlik ve teslimiyetçi yapıdan ülke yararlarını savunmacı çizgiye çekmek,
uzun dönemde de devlet yapısını kökten dönüştürmeyi hedefleyen mücadelelere
ihtiyaç bulunduğu” söylenebilir.
Şekil 17. Ülkeler Arasındaki Mali Denge Karşılaştırması (2007 - 2014)
Kaynak: International Labour Organization, World of World Report 2010, (ilo.org, 2011) ve T.C. Kalkınma
Bakanlığı, Uluslararası Ekonomik Göstergeler, 2011, (dpt.gov.tr , 2011)’den yazar tarafından oluşturulmuştur.
İstihdamın kendisi açısından olduğu kadar istikrarlı ve sürekli bir büyüme ve
uzun dönemde kalkınma hamlesi açısından çok önemli iki değişken eğitim ve
sağlıktır. Dünya Bankası tarafından istatistiksel verilerde kalkınma carileri olarak nitelendirilen bu iki kalem özellikle pozitif dışsallıkları açısından devletin
bu alanlardaki aktif müdahalelerine konu olmaktadır. Türkiye’de mali alan boyutuna bağlı olarak söz konusu iki alandaki bütçe harcamalarına bakıldığında
ele alınan dönemler arasında ki 13 senelik bir süreyi oluşturmaktadır, bütçe payları sadece % 3 düzeyinde artmıştır. Bu kalıcı ve istikrarlı bir politika yapısının
oluşturulması açısından çok yetersizdir.
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
69
Şekil 18. Konsolide Bütçe Sağlık ve Eğitim Payları Karşılaştırması
(1997 - 2010)
Kaynak: T.C. Kalkınma Bakanlığı, Temel Ekonomik Göstergeler , (dpt.gov.tr, 2011)’den yazar tarafından
oluşturulmuştur.
Devlet müdahaleleri ve teşvik politikaları açısından istihdamın etkilenmesi
bağlamında önemli düzenlemelerden biri de yatırım teşvik politikasıdır. Bu konuda yatırımların yönlendirilmesi ve istihdam artışı açısından Şekil 19’da görüldüğü üzere verilen teşvik belgelerinin özellikle imalat sanayi açısından istihdam yaratma kapasitesi görülmektedir.
Şekil 19. Yatırım Teşvik Belgelerinin Yaratılan İstihdam Açısından
Sektörel Dağılımı
Kaynak: T.C. Kalkınma Bakanlığı, Temel Ekonomik Göstergeler , (dpt.gov.tr, 2011)’den yazar tarafından
oluşturulmuştur.
70
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
vii) İstihdamsız büyüme yoksulluğu nasıl etkilemektedir ve kamu maliyesi
politikalarının etkisi nedir?
Var olan emek piyasası düzenlemeleri ve sanayi stratejisi (!) yoksulluğun giderilmesini sağlamamaktadır. Gelir dağılımına bakıldığında 2009 yılı için en
düşük %20’nin GSYH’nın % 6,2’sini en yüksek %20’nin ise % 46’sını paylaştığı dikkate alındığında gelir eşitsizliğinin boyutları ortaya çıkmaktadır. Yoksulluğun giderilmesine yönelik kamusal programlar da zayıf ve etkisizdir. Toplum
Yararına Çalışma Programı 2009 yılında işgücünün % 0,2’sini GSYH’nın ise %
0,01’ini kapsamıştır (OECD, 2010: 149).
İşsizlik ödemelerinden yararlananların sayısı 2010 yılı için toplam işsizlerin
% 6’sı ile sınırlıdır (Rusya’da % 23). Programa uygunluk koşulları da ağırdır.
Yararlanmadan önceki üç sene boyunca en az 20 ay katkı yapılması gerekmektedir (OECD, 2010: 136). İşsizlik fonu ödemelerinde, Kızılot (2011)’un ifade
ettiği şekilde gerek ödenecek para ve kesinti oranları ve gerekse 6 -10 ay arasında olan ödeme süresinden kaynaklanan sorunlar bulunmaktadır. Fon gelirleri
ve gerçekleştirilen ödemelere bakıldığında toplam fon gelirlerinin Aralık 2011
itibariyle (T.C. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, 2012); %6.41’i işsizlik
ödemelerine, %14.20’si GAP ödemelerine ayrılmış, kalan %79,3’ü konusunda
bilgi verilmemiştir.
Şekil 20. Türkiye Geneli ve Kır Kesimi Yoksulluk Verileri Karşılaştırması
Kaynak: TÜİK, İşgücü İstatistikleri 2011, (tuik.gov.tr, 2011) ve TÜİK, İşgücü Maliyet Endeksi 2011,
(tuik.gov.tr, 2011)’den yazar tarafından oluşturulmuştur.
Türkiye’de emek ve sermaye faktörlerinin toplam vergi gelirleri içindeki payının, faktörlerin milli gelirdeki payına oranlanması ile bulunan “vergi baskısı”
karşılaştırıldığında emek aleyhine önemli bir fark ortaya çıkmaktadır. 2010 yılı
için ücret gelirleri üzerindeki dolaysız vergi yükü % 70’dir (Durmuş, 2010).
2000 - 2009 yılları arasında reel işçi ücretlerinde önemli düşüşler görülmektedir. Kamu sektöründe oran % 20, özelde ise % 17 olarak gerçekleşmiştir. Reel
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
71
ücretlerdeki düşüşe karşılık vergi baskısındaki artış, emek faktörü açısından alınan gelir içinde vergiye ayrılan payın giderek artması açısından ciddi bir eşitsizlik ve yük artışı yaratmaktadır.
Şekil 21. Ücret Gelirleri ve Sermaye Gelirlerine Yönelik Gelir Vergisi
Baskısı
0,500
0,400
0,427
0,394
0,382
0,327
0,300
0,200
0,198
0,237
0,250
0,257
Ücret Gelirleri Gelir
Vergisi Baskısı
Sermaye Vergileri
Gelir Vergisi Baskısı
0,100
0,000
2007
2008
2009
2010
Kaynak: T.C. Kalkınma Bakanlığı, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (1950 – 2010), (dpt.gov.tr, 2011); TÜİK,
İşgücü İstatistikleri 2011, (tuik.gov.tr, 2011); Gelir İdaresi Başkanlığı, Bütçe Gelirleri (1923 – 2010),
(gib.gov.tr, 2011) ve T.C. Maliye Bakanlığı, Muhasebat Genel Müdürlüğü, Genel Yönetim Mali İstatistikleri,
(muhasebat.gov.tr, 2011)’den yazar tarafından oluşturulmuştur.
SONUÇ YERİNE
İktisadi yapının ve üretim tarzının, üretim faktörlerinin varlığına ve söz konusu faktörlerin sahipliği ya da kullandırılması farkına göre kazanım ve sömürüye bağlı olması bir dönüm noktasıdır. Bu gelişmenin zorunlu sonucu, iktidar
sahipleri ve söz konusu iktidarın kurallarına göre yaşamak zorunda bırakılanların ortaya çıkmasıdır. İktisadi süreçte emeğin bir üretim faktörü olarak kabul
edilmesi ve içsel dinamiklerinden kaynaklanan kırılgan yapısı kısaca, iktisadi
gücünü sürekli çalışmayla elde etmek zorunda olması, olumsuzluklardan en kolay ve en çabuk etkilenmesine ve üzerinde en ağır yük bırakacak şekilde düzenlemelerin rahat bir şekilde yapılmasına imkân vermektedir. Dolayısıyla büyüme
yaşanırken bile -ki ironik bir şekilde temelde emeğin artık ürünü büyümeyi sağlamaktadır- istihdamın artmaması ya da yoksulluğun devam etmesi mümkün
olabilmektedir. İstihdamsız büyüme olgusu bir sorun olarak algılanmalı ve
emek faktörünün diğer faktörlerle etkileşiminin doğal bir sonucu ya da ekonominin yapısına bağlı olarak zorunlu bir sonuç biçiminde istihdam azalmasının
yaşandığı düşüncesi bırakılmalıdır.
Büyümenin niceliği ya da niteliğinden çok ortaya çıkan hâsılanın yoksulluğu
azaltmasının önemli olduğu gerçektir. İstihdam, sıradan bir iktisadi büyüklük
değildir. Zira yoksulluğun gelire, gelirin de istihdama bağlı olduğu düşünülürse,
72
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
burada bir insanın insanca yaşaması durumundan söz edilmektedir. 2010 yılı
için % 38 oranında istihdam azalışı ölçülüyorsa, 2009 yılı sonunda 4 milyon işçi işgücü piyasalarından çıkıyor ve 2010 yılında yaklaşık 1,2 milyon kişi iş
aramaktan vazgeçiyorsa, meydana gelen istihdam artışlarının da çoğu yarı zamanlı istihdam ise, dikkat edilmelidir.
“İstihdam sağlama” iktisadi ya da politik bir tercihe bağlı olmamalıdır. Ülkelerin istihdamı yeterli kılacak ekonomik, siyasi, kamusal ve sosyal politikaları
gerçekleştirebilecek manevra alanlarına sahip olmayı hedeflemesi gerekmektedir. Ekonomik anlamda tüm kararlarda gelir öncelikli olarak; emek gelir artışı
ile verimlilik kazançları arasındaki bağlantıyı kuran, sosyal güvenlik sistemlerinin güçlenmesini içeren stratejilerin benimsemesi gereği bulunmaktadır. Ayrıca
sanayileşme stratejisinin de üretim ve ihracatta katma değeri yüksek mal ve
hizmetlere geçişi mümkün kılacak şekilde tasarlanmalıdır.
Devlete; mali alan yaratacak kaynak edinme, bu kaynakları bizzat stratejik
olarak kullanma ya da yönlendirme ve sınıf yandaşlığı yerine eşitlik ve adalet
ilkeleri gözetme açılarından çok iş düşmektedir. Türkiye’de kâğıt üzerinde kalmayan, uygulanabilir stratejik planlamaya ihtiyaç vardır. Yoksullaşmaya yol
açan büyüme çizgisinin, ülke öncelikli planlama ile istihdam yaratan bir eksene
kaydırılması ve kamusal politikalarla istihdamın yaratılmasına yönelik teşviklerin önemi ifade edilmektedir. Yoksulluk kavramı çerçevesinde sektörel tahribat
ve bölgesel eşitsizliklerin sermaye birikiminin zorunlu sonucu olduğu, ortaya
çıkan sorunların giderilmesinde kapitalist piyasa mekanizmalarının ve kapitalist
üretim biçimine yandaş olan devlet düzenlemelerinin varlığının emek sınıfı açısından kabul edilemeyecek durumlara yol açtığı gerçektir.
KAYNAKÇA
Akyüz, Yılmaz (2007), Global Rules and Markets: Constraints Over Policy Autonomy
in DevelopingCountries, TWN Global Economy Series, No.10, Malaysia.
Alessandrini, Michele (2009), “Jobless Growth in Indian Manufacturing: A Kaldorian
Approach”, Centre for Financial & Management Studies Discussion Paper, No.99,
University of London, London.
Bazillier, Remi – Najman, Boris (2010), Labour and Financial Crises: Is Labour Paying
the Price of the Crisis, Laboratoire D’Economie D’Orleans, Document de Recherche, No. 2010-30, Orleans – France.
Bhattacharya, B.B. ve Sakthivel, S. (2004). “Economic Reforms and Jobless Growth in
India in the 1990’s”, E/245/2004, Institute of Economic Growth Working Paper,
http://www.iegindia.org/workpap.htm (16.08.2010).
Boratav, Korkut (2004), Tarımsal Yapılar ve Kapitalizm, İmge Yayınevi, Ankara.
Bozpınar, Cumali (2010), İşsizlik-Büyüme İlişkisi: Türkiye İşgücü Piyasası, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İktisat Anabilim Dalı Uluslararası İktisat Bilim
Dalı, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara.
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
73
Caballero, Ricardo J. – Hammour, Mohamad L. (1997), “Jobless Growth: Appropriability, Factor Substitution and Unemployment”, NBER Working Paper Series,
No. 6221, Cambridge.
Carson, Matthew (2010), “Guiding Structural Change: The Role of Government in Development”, ILO Employment Sector Employment Working Paper, No.49, Geneva.
Chang, Ha Joon (2005a), Why Do Developing Countries Need Tariffs?, South Centre,
Switzerland.
Chang, Ha Joon (2005b), “Kick Away the Ladder”,
http://www.miovarna.com/MI/Temi2010/KAL-SummaryPaper.doc (16.08.2011).
Çaşkurlu, Eren (2011), “Bağımsız Maliye Politikası Uygulama Olanağının Kısıtlanması: Mali Alan Daralması ve Etkileri”, Ekonomik Yaklaşım, Cilt: 22, Sayı: 79,
s. 21 – 44.
DİSK, (2011), “İşsiz Sayısı 25 İlin Nüfusuna Denk.. İşsiz Nüfusu Başkenti Geçiyor!..”,
Nisan, http://www.disk.org.tr (03.07.2011).
Dornbusch, Rudiger - FischerStanley (1998), Makroekonomi, (Çev. Salih Ak - Mahir
Füsunoğlu - Erhan Yıldırım - Refia Yıldırım), McGrow - Hill ve Akademi Yayınları, İstanbul.
Durmuş, Mustafa (2003), Maliye Politikaları, Teori ve Uygulamalarının Değerlendirilmesi, Yaklaşım Yayıncılık, Ankara.
Durmuş, Mustafa (2010), Krizin Yeni Aşaması’nda Türkiye’nin İktisadi Görünümü Emek Perspektifinden Bir Değerlendirme”, KESK - AR Sunum Metni, Ankara.
Erdölek, Özge (2010), “Büyüyen Ekonomi Artan İşsizlik: İstihdamsız Büyüme Türkiye
Örneği”, Ege Üniversitesi 13. Uluslararası İktisat Öğrencileri Kongresi, Tebliğ Tam
Metni, http://www.tcmb.gov.tr/yeni/iletisimgm/ozge_erdolek.pdf(02.02.2012).
European Commission, (2008), “Sector Approaches in Agriculture and Rural Development”, Tools and Methods Series Reference Document, No. 5, Luxemburg - Belgium.
Gelir İdaresi Başkanlığı, “Bütçe Gelirleri (1923 – 2010)”,
http://www.gib.gov.tr/fileadmin/user_upload/VI/GBG1.htm, (23.05.2011).
Gündem, Fırat (2008), “Türiye’de 1980 Sonrası İşsizlik-Büyüme İlişkisi ve İşgücü Piyasasına Genel Bir Bakış”, 2. Ulusal İktisat Kongresi / 20-22 Şubat 2008 / DEÜ
İİBF İktisat Bölümü / İzmir – Türkiye,
http://kisi.deu.edu.tr/iibf_kongre/bildiri.html(02.02.2012).
International Labour Organization (2008a), World of Work Report: IncomeInequalities
in the Age of Financial Globalization, Geneve - Switzerland.
International Labour Organization (2008b), Promotion of RuralEmploymentforPovertyReduction, International Labour Conference, 97th Session, 2008, Geneva Switzerland.
International Labour Organization (2010), World of Work Report 2010: From one crisis
to the next?, 2010, Geneva- Switzerland,
74
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
http://www.ilo.org/global/resources/WCMS_145078/lang--en/index.htm,
(25.03.2011).
İş Kur (2012), İşsizlik Sigortası Bülteni 2012 Ocak,
http://www.iskur.gov.tr/KurumsalBilgi/Yayinlar.aspx#dltop, (05.02.2012)
Kaynak, Muhteşem (2007), Kalkınma İktisadı, Gazi Kitabevi, Ankara.
Khan, Azizur R. (2007), AsianExperience: On Growth, EmploymentandPoverty,
UNDP, Colombo.
Khemraj, Tarron - Madrick, Jeff - Semmler, Willi (2006), “Okun’s Law and Jobless
Growth”, Schwartz Center forEconomicPolicy Analysis The New School PolicyNote,
No.3, New York.
Kızılot, Şükrü (2011), “İşsizlik Sigortası Fonu’ndan İşçi de İşveren de Rahatsız”,
12.11.2011, Hürriyet Gazetesi.
Konukman, Aziz - Türeli, Rahmi Aşkın (2010), “Krizin Türkiye Ekonomisine Yansımaları ve Geleceğe İlişkin Düşünceler”, Ekonomik Yaklaşım, Cilt: 21, Sayı: 75,
s.77 - 122.
Krumm, Raimund - Strotmann, Harald (2010), “The Impact of Regional Supply and
Demand Conditions on Job Creation and Destruction”, IAW Discussion Papers,
No.61, February, Tübingen - Germany.
Longley, Sue (2010), “Agricultural Workers Still Struggle for Their Rights”, Seedling,
January, s. 17 - 20.
MacDonald, Glen - Andolfatto, David (2007), “Jobless Recoveries”, in his archieve,
http://apps.olin.wustl.edu/faculty/Dr_Gelenn_Macdonald/Research/Entries/2007/11/
20-Jobless-Recoveries-files.pdf (18.06.2011).
Mahmood, Moazam (2005), “Poverty Reduction in Pakistan: The Strategic Impact of
Macro and Employment Policies”, ILO Policy Integration Department National Policy Group Working Paper, No. 46, Geneva - Switzerland.
Medeiros, Carlos A. (2008), “Growth Patterns, Income Distribution and Poverty: Lessons form the Latin American Experience”, TheIdea’s Working Paper Series,
No. 02/2008.
OECD (2010), OECD Employment Outlook 2010: Moving Beyond the Jobs Crisis,
OECD, Paris - France.
Özaslan, Metin - Dinçer, Bülent - Özgür Hüseyin (2006), “Regional Disparitiesand Territorial Indicators in Turkey: Socio – Economic Development Index (SEDI), 46th
Congress of the European Regional Science Association (ERSA 2006), Volos –
Grace, http://www-sre.wu-wien.ac.at/ersa/ersaconfs/ersa06/papers/858.pdf
(21.06.2011).
Pınar, Abuzer (2006), Maliye Politikası, Naturel Yayıncılık, Ankara.
Puyana, Alicia (2011), “Economic Growth, Employment and Poverty Reduction: A
Comparative Analysis of Chile and Mexico”, ILO Employment Sector Employment
Working Paper, No. 78, Geneva – Switzerland.
İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı Kamusal Politikalar ve Önemi:
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
75
Rodrik, Dani (2008), “Normalizing Industrial Policy”, Commission on Growth and
Development, WorkingPaper, No.3, Washington D.C.
Saraç, Özgür (2006), Küresel Vergi Rekabeti ve Ulusal Vergi Politikaları Türkiye Değerlendirilmesi, Maliye ve Hukuk Yayınları, Ankara.
Shannon Development (2008), “Submission to Commission on Taxatıon”
http://www.commissionontaxation.ie/submissions... (25.03.2011).
Somel, Cem (2011), Sadede Gelelim, Mart,
http://www.evrensel.net/news.php?id=2823(02.02.2012)
Sönmez, Mustafa (2010a), “Krizle Büyüyen İşsizlik, Güvencesizleştirme”, Özgürlük
Dünyası, Sayı.214, http://www.ozgurlukdunyasi.org/arsiv/36-sayi-214/308-krizlebuyuyen-issizlik-guvencesizlestirme(02.01.2012).
Sönmez, Mustafa (2010b), “İstihdamsız Büyüme, KDV Sever Bütçe…”, Eylül,
http://mustafasnmz.blogspot.com/2010/09/istihdamsz-buyume-kdv-sever-butce.html
(02.02.2012).
Sönmez, Mustafa (2011), “Duble Yolun Nesi Marifet?”, Para-Meta-Para, Cumhuriyet
Gazetesi, 07.09.2011.
Suiçmez, Halit (2007), “Türkiye’de Ekonomik Büyüme ve Verimlilik Artış Performansı
Işığında Nasıl Bir Kalkınma Politikası Benimsemeli?”, İşveren Dergisi, Ocak,
http://www.tisk.org.tr/isveren_yazdir.asp?yazi_id=1618&id=84&baslik_id=&yapi=
&gecerli_sayfa=(02.02.2012)
Swane, Anna – Vistrand, Hanna (2006), “Jobless Growth in Sweden?”, Stockholm
School of Economics Master’s Thesis in International Economics and Business,
June, Sweden.
T.C. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı (2011), Plan – Program ve Raporlar, 81 İl
Durum Raporları, http://www.sanayi.gov.tr (05.01.2012).
T.C. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı (2010), Sanayi Üretim Endeksi ve İmalat
Sanayi Değerlendirme Raporu, http://www.sanayi.gov.tr (05.01.2012).
T.C. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Verimlilik Genel Müdürlüğü, “Üç Aylık
Verimlilik İstatistikleri”, http://vi.sanayi.gov.tr/Files/HaberBulteni_2011_III.pdf
(18.12.2011)
T.C. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (2012), Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü İşsizlik Sigortası Fonu Aylık Basın Bülteni, Ocak,
http://statik.iskur.gov.tr/tr/iobe/iobe/%DD%FEsizlik%20Sigortas%FD%20B%FClte
ni.pdf (02.02.2012)
T.C. Kalkınma Bakanlığı, “Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (1950 – 2010)”,
http://www.dpt.gov.tr/PortalDesign/PortalControls/WebIcerikGosterim.aspx
(05.01.2012).
T.C. Kalkınma Bakanlığı, “Temel Ekonomik Göstergeler (2011)”,
http://www.dpt.gov.tr/PortalDesign/PortalControls/WebIcerikGosterim.aspx
(05.01.2012).
76
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47 Sayı 2
T.C. Kalkınma Bakanlığı, “Uluslararası Ekonomik Göstergeler, 2011”,
http://www.dpt.gov.tr/uluslararasi_ekonomik_gostergeler_2011.pdf (12.06.2011).
T.C. Maliye Bakanlığı, Muhasebat Genel Müdürlüğü, “Genel Yönetim Mali İstatistikleri”, http://www.muhasebat.gov.tr, (23.05.2011).
T.C. Sanayi ve Ticaret Bakanlığı (2011), Sanayi Üretim Endeksi ve İmalat Sanayi Değerlendirme Raporu 2010, Sanayi Genel Müdürlüğü,
http://www.sanayi.gov.tr/Files/Documents/ocak2011_sanayi_uretim_en30032011141036.pdf (18.12.2011).
Tezcek, Özlem (2007), “An Alternative Approach to Overcome Jobless Growth in Turkey: A New Strategy of Industrialization”, The IDEA’s Working Paper Series, No.
03/2007, http://www.networkideas.org/feathm/wor2007/PDF/Ozlem_Tezcek.pdf.
(03.04.2011).
Tezel, Yahya S. (1995), İktisadi Büyüme, İmaj Yayıncılık, Yayın No. 18, Ankara.
The World Bank, “Data Indicator”,
http://data.worldbank.org/indicator/SL.EMP.TOTL.SP.ZS/countries (04.12.2012).
Thirwall, Anthony P. (2003), Growth and Development, Palgrave Macmillan, New
York.
TÜİK, “İşgücü İstatistikleri”,
http://tuikapp.tuik.gov.tr/isgucuapp/isgucu.zul(05.01.2012).
TÜİK, “2004 ve 2008 İşgücü Maliyeti Araştırması Sonuçları”, http://www.tuik.gov.tr
(05.01.2012).
TÜİK, “İşgücü Maliyeti Endeksi, I. Dönem 2011”, http://www.tuik.gov.tr(05.01.2012).
Türeli, Aşkın R. (2008), Türkiye Ekonomisinin Makroekonomik Dengelerinin Analizi
(1990-2006), 2. Ulusal İktisat Kongresi / 20-22 Şubat 2008 / DEÜ İİBF İktisat Bölümü / İzmir - Türkiye, http://kisi.deu.edu.tr/iibf_kongre/bildiri.html(02.02.2012)
Ünsal, Erdal (2000), Makro İktisat, İmaj Yayıncılık, Ankara.
Valila, Timo (2006), “No Policy is an Island – On the Interaction Between Industrial
and Other Policies”, EIB Papers, Vol. 11, No. 2, s. 8 - 33.
Verme, Paolo (2006), “Constraints to Growth and Job Creation in Low – Income Commonwealth of Independent States Countries”, World Bank Policy Research Working
Paper, WPS 3893, Washingtong D.C.
Verme, Paolo (2008), “Jobless Growth with Poverty Persistence in Transition an Analysis of Recent Trends in Moldova”, DraftPaper, September.
Vogel, Richard D. (2006), “Harder Times: Undocumented Workers and the U.S. Informal Economy”, Monthly Review, Vol. 58, No: 3, July – August, s. 29 – 39.
Wade, Robert (1994), “Selective Industrial Policies in East Asia: Is the East Asian Miracle Right?” Albert Fishlow, Catherine Gwin, Stephan Haggard, Dani Rodrik, and
Robert Wade, (Ed.), Miracleor Design? Lessons from the East Asian Experience,
Overseas Development Concil, Washington, D.C., s. 57 – 80.
Yeldan, Erinç (2010), “İstihdamsız Büyüme, Esnek İşgücü, Ekonomi Politik”,
http://www.bilkent.edu.tr/~yeldane/Yeldan251_24Sub10.pdf (12.10.2011).
Download

İstihdamsız Büyüme (İstihdamsız İyileşme) Sorununa Karşı