



Bütçe Kavramı ve Gelişimi
Bütçenin Tanımı ve Nitelikleri
Bütçenin Tarihsel Gelişimi
Bütçenin İşlevleri



Devlet savunma, adalet, eğitim gibi kamu
hizmetlerini bütçe aracılığı ile
gerçekleştirmektedir.
Bütçenin kaynağını devletin egemenlik
gücüne dayanarak aldığı vergi, borçlanma
gibi kaynaklardan elde etmektedir.
Devletin ekonomi içindeki payı artıkça
bütçede hem gelir hem gider kalemi
açısından artmaktadır.


Devletin gelecek bir döneme ilişkin gelir ve
gider tahminlerinin yer aldığı, bunların
yürütülüp uygulanması için meclisin
hükümete yetki ve izin verdiği bir kanun.
Devletin ekonomi içindeki payı bütçenin
önemini arttırmaktadır.

Edgar Allix “Devletin
belirli bir süre içinde
gelir ve harcamalarını tahmini olarak
belirleyen, gelirlerin toplanmasına,
harcamaların yapılmasına izin veren
bir kanun”

Paul Leroy-Beaulieu “Gelecekteki belli bir
döneme ilişkin olarak, devletin ya da bir
başka kurumun, gelir ve gider tahminlerinin
ne olacağını saptanıp, biçimi, niteliği belli
cetveller haline getirilmesi, ardından
gelirlerin toplanıp masrafların yapılması için
yetkili makamlara bunların tasdik ettirilmesi
ile ortaya çıkan mali dökümana verilen
addır.”


Rene Stourm “Devlet bütçesi, kamu gelir ve
masraflarının mali yıl girmeden önce yapılan
tahminleri ile, bu tahminlerin tasvip edildiğini
belirleyen parlamento tasarrufu”
Nihad Sayar “Bütçe, devlet, il ve belediye gibi
kamu tüzel kişileri ile yarı resmi ya da özel
teşekkül ve toplulukların, belli bir dönem
içindeki gelir ve giderlerini tahmin eden ve
bunların yapılmasına izin veren bir kanun,
nizamname, kararname ya da idari bir
tasarruftur.


5018 sayılı kanun 3/f “Belirli bir dönemdeki
gelir ve gider tahminleri ile bunların
uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve
usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan
belge”
5018 sayılı kanun 15 “Merkezi Yönetim Bütçe
Kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki
kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini
gösteren bunların uygulanmasına ve
yürütülmesine yetki ve izin veren kanun”




Tahmin : Tahmini bir belgedir
Tahdit : Belirli bir zaman dilimi için
uygulanır
Tevzin : Bütçenin gelir ve giderleri birbirine
denktir
Tasdik : Bütçe uygulamaya girmeden önce
yasama organı olan parlamento tarafından
onaylanır.




Preparation and submission:Hazırlama ve
sunma
Approval: İzin
Execution: Uygulama
Audit and evaluation: Denetleme ve
değerlendirme
Lee. D. R., Johnson W. R., Joyce G. P. (2008), Public Budgeting Systems, Jones and Bartlett Publishers, Massachusetts.




Bütçe belirli bir zaman dilimi içinde bazı
belirli fonksiyonları yerine getirmek için
gerekli olan gelir ve giderlerin yer aldığı
maliye politikası belgesidir.
Belirli bir zaman = Mali Yıl
Mali yıl sonunda bütçe (yasal olarak) dengede
ve kamu denetiminde olmak zorundadır.
Menifield. C. E. (2009), The Basics of Public Budgeting and Financial Management, University Press of America, USA.






Sınırlı kaynakların sürekli artan toplum
ihtiyaçlarını karşılayamaması bir kısıt olarak
görülmektedir
Bunun için;
Bütçenin hizmet ve harcama yapısının iyi
düzenlenmesi
Harcamalarda öncelik sınırlamasının iyi
belirlenmesi
Harcamaları en ekonomik bicimde yapmak
Tasarrufa özen göstermek önem göstermek
gerekmektedir.



Halk harcamaların yapılmasına ve bunun için
fedakârlıkta bulunmaya razı mıdır?
Toplanan vergiler keyfi midir, hangi alanlarda
harcanacaktır?
Devlet hazinesinin bu kaynaklara ihtiyacı var
mıdır?


1.
2.
3.

Bütçe kurumundaki gelişme ile demokratik –
parlamenter sistemin gelişmesi paralellik
göstermektedir.
Meclisin bütçe hakkına sahip olması
Vergilerin ve diğer gelir kaynaklarının meclis
tarafından onaylanması
Harcamaların meclis tarafından onaylanması
Devletin gelir ve giderlerinin her yıl meclis
tarafından yeniden yapılması
Şeklinde üç aşamada gerçekleşmektedir.




Bütçe hakkı, vergi ve sair gelirlerden elde
edilen gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve
miktarını belirleme ve tasdik etme hakkı
olarak üç aşamada gerçekleşmiştir:
vergi alma hakkı,
harcama yapma hakkı
ve yıllık bütçeyi onama hakkı

Bütçe hakkı denildiği zaman, bütçenin hangi
organ tarafından hazırlanacağı ve hangi organ
tarafından müzakere ve tasdik edileceği
hususları anlaşılmaktadır.


Demokratik parlamenter hükümet sistemi,
milletlerin bugüne kadar eriştiği en yüce
sistemlerden biri olarak kabul edilirse, bütçe
hakkının elde edilmesi çabalarının bu
sistemin oluşup gelişmesinde birinci
derecede rol oynadığı görülür.
Bütçe hakkı, bir milletin egemenlik hakkının
en açık ve kesin ifadesini bulduğu noktadır
(Fevzioğlu 1983)

Bulga > Bouge > Budget


Batı dünyasında bütçe hakkı ile ilgili ilk yazılı belge
1215 Magna Carta (Büyük Ferman)
Magna Carta 12. maddesine göre “Kral, kendini
esaretten kurtarmak, oğluna asalet unvanı vermek,
bir defaya mahsus olmak üzere büyük kızını
evlendirmek için, halktan harcamalarına katılma
payı (vergi) isteyebilir. Bu durumlar dışında kalan
hallerde, ancak Genel Meclisin kararı üzerine halk
vergi ödemeye çağrılabilir. Halkı vergi ödemeye
zorlayan irade ister Kraldan, ister Genel Meclisten
gelsin, yükleyeceği yükün makul (uygun) ve mutedil
(ılımlı) olması gerekir.”


1688 tarihli İngiliz Devrimi’nde Bill of Rights
(İnsan Hakları Yasası) kabul edilmiştir.
Tarihte bütçe hakkına ilişkin ikinci en önemli
metin olan Bill of Rights ile millet hâkimiyeti
kesin bir şekilde yerleştirilmiş, devlet hazinesi
ile Kral hazinesi ayrılmış, kamu masraflarıyla
Saray masrafları ayrı ayrı cetvellerde
gösterilmeye başlanmış ve bütçe hakkı
tamamen parlamentoya, millet temsilcilerine
verilmiştir.


Kabul edilen yasada “Bundan böyle,
Parlamento tarafından kabul ve ilan
edilmedikçe hiçbir kimse vergi, hediye,
katılma payı ya da bağış altına bir ödemede
bulunmaya zorlanamaz.” denilmektedir.
Parlamentonun devlet harcamaları üzerinde
tesis ettiği ilk denetim de yine bu yıllara
rastlamaktadır.




1688 İhtilali ile birlikte,
millet temsilcilerinin rıza ve muvafakati
olmadan herhangi bir vergi mükellefiyeti
konulmaz,
millet temsilcilerinin rıza ve muvafakati
olmadan herhangi bir kamu masrafı yapılmaz
ve millet temsilcileri her yıl belli zamanlarda
Kral tarafından toplantıya çağrılır prensipleri
kabul edilmiştir


1787 “Consolidated Fund Act” kaynağı ne
olursa olsun kamu gelir ve giderleri bütçede
yer almıştır. (Genellik İlkesi)
1802 bütçe yıllık olarak hazırlanmış ve ekli
gelir ve gider cetvelleri bütçede yer almıştır.





19. yüzyılda başbakan Gladston döneminde
bütçe toplumun milli bütçesi olma niteliği
kazanmış,
Bütçe görüşmeleri toplumu da muhatap alacak
şekilde yapılmaya başlanmış,
Bütçe hesaplarını meclis adına inceleyen ve
yargılayan komisyon kurulmuş,
Public Accounts Committee, bütçe hesaplarını
meclis adına inceleyen, yargılayan bir komite
oluşturulmuş
Bütçede
tasarruf
tedbirleri
başarı
ile
uygulanmış,


Fransa’da bütçe hakkının gelişimi İngiltere’ye
göre daha geç olmuştur.
Orta Çağ’da Fransa’da krallar, soylu ailelerce
yönetilen toplumda, önde gelen kişilerdi.
İngiltere’de olduğu gibi soylu kişilerden ve
kilise temsilcilerinden oluşan Genel Meclisler
(Etats Generaux) vardı.



1789’a kadar krallar istedikleri gibi vergi
salmışlardır. İhtilal sonrası vergi konusunda
yeni düzenleme yapılmış olsa bile bir çok
harcama meclis denetimi dışında kalmıştır.
1789 tarihli ünlü Fransız Devrimi’nden
itibaren toplanan Millet Meclisi ilk iş olarak
“Milletin rızası olmadan hiçbir vergi alınmaz”
ilkesini koyan bir kanun çıkartmıştır.


Fransa’da Millet Meclisi devlet gelirleri
üzerinde tesis ettiği hakimiyeti, uzun yıllar
kamu harcamaları üzerinde kuramamıştır.
Ve bu süreç Napolyon döneminden sonra
“Yenileme ve Onarım” döneminde yavaş yavaş
gerçekleşmiştir.



1862’de
çıkarılan
“Genel
Muhasebe
Kararnamesi”
ile
bütçe
hakkı
çağdaş
maliyenin anladığı niteliklere kavuşmuştur
Fransa’da bütçe sisteminin bütün yetkileri
tamamen parlamentoda toplanmıştır.
Fakat bu durum Maliye Bakanlığı tarafından
tahmin edilenden çok farklı sonuçların ortaya
çıkmasına neden olmuştur.


1945 yılında “bütçenin mecliste görüşülmesi
sırasında milletvekillerinin ödeneklerin
miktarının arttırılması konusunda herhangi
bir öneride bulunamayacakları” hükmü 1946
yılında geri gelmiştir.
1959 “bütçe, devlet hesaplarının bütünü” ve
“milletvekillerine bütçe tasarısı üzerinde
giderleri azaltmaya veya gelirleri artırmaya
yönelik haklar”


1765 yılında İngiltere’nin almak istediği pul
vergisine eyaletler karşı çıkmıştır.
1783 yılında vergilere karşı verilen mücadele
ve savaş sonrası ABD bağımsızlığını ilan
etmiştir.


1795 yılında bütçe ile ilgili ihtisas komisyonu
temsilciler meclisinde çalışmaya başlamıştır.
(Temsilciler Meclisi Gelirler Komisyonu)
1801 – 1809 yılları arasında maliye bakanlığı
ile komisyon arasındaki ilişkiler kopma
noktasına gelmişse de kongrenin ödenek
tahsisindeki yetkileri önemini korumuştur




1800-1912 döneminde ABD bütçe sistemi
özellikleri
Her federal dairenin bütçe teklifleri Kongreye
ayrı ayrı sunuluyordu.
Başkanın, bu teklifleri, Kongreye sunmadan
önce değiştirme yetkisi yoktu.
Ödenekler aşırı ayrıntılı şekilde hazırlanıyordu
ve yürütme organında ödenekler arası
aktarma yetkisi azdı.


1909 – 1913 Başkan William Howard Taft
“Tasarruf ve Verimlilik Komisyonu”
1934 Tarım Bakanlığında performans bütçe
sistemi uygulanmıştır.





II. Dünya Savaşı döneminde performans ve
program bütçe uygulamaları geliştirilmeye ve
yaygınlaştırılmaya çalışılmıştır.
1960 yılında performans bütçe PlanlamaProgramlama-Bütçeleme
sistemine
dönüştürülmüştür
1973 Hedeflere Göre Yönetim Sistemi
1977 yılında Sıfır Esaslı Bütçeleme sistemi
uygulama alanı bulmuştur
1993 yılında stratejik planlamaya dayalı
performans
esaslı
bütçeleme
sistemi
uygulanmaya başlamıştır
Tanzimat
Öncesi
Dönem
Tanzimat ve
Sonrası
Dönem
Cumhuriyet
Dönemi



İslâm dini esaslarına göre yönetim
Devlet gelirine göre gider yapardı
Toplanan gelirler belirli giderlere
edilirdi
tahsis
Şer’i
Zekat
Öşür
Cizye
Haraç
Örf’i
Mahalli Ticaret
Zanaattan



Kamu harcamaları Adem-i Merkeziyetçi yapı
ve vakıf sistemi içinde yapılırdı
Kuruluş yıllarındaki en önemli harcamalar,
yerleşim ve savaşla ilgili olmuştur.
Birinci derece vergi hasılatı tarımsal
üretimden sağlanır.





Fatih Sultan Mehmet zamanında maktu
vergiler arttırılmış ve defterdarlık teşkilâtı
kurulmuş
Baş defterdarlık mali teşkilatın başıydı ve
bütçeleri hazırlardı.
Devlet maliyesini yönetmekle kalmayıp devlet
hesaplarını tutar ve muhafaza eder
Defter eminliği devlete ait önemli kayıtları
tutar
17. YY Hesap Hulâsaları (Özetleri)





28 Eylül 1808 Sened-i İttifak
II. Mahmud döneminde Sadrazam Alemdar
Mustafa paşa devletin ileri gelenlerini Rumeli
ve Anadolu âyanları ile birlikte bir araya
getirmiş
Osmanlı vergi düzeninin ülkenin tamamında
uygulanacağı
Padişahlara ait gelirlere âyanların el
koyamayacakları
Vergi miktarının hükümet ve âyanın
görüşmeleri sonunda belirlenecği

Osmanlı Devlet Bütçesi
◦ Merkezi Devlet Bütçesi
◦ Eyaletler Bütçesi
◦ Vakıf Bütçesi


Kesin hesap şeklinde hazırlanır
Yıllıktır





3 Kasım 1839 Sultan Abdülmecid
arafından Gülhane Hatt-ı Hümayûnun
ilan edilmesi.
Padişah;
Müslüman ve Hıristiyan bütün tebaanın
ırz,
can
ve
mal
güvenliğini
sağlayacağına
Verginin ve askerlik işlerinin düzenli bir
usule bağlanacağını vaad ediyor
Buna göre çıkartılacak kanunlara saygı
göstereceğini kabul ediyordu.


Vergiler herkesin ödeme gücüne göre
alınması
Padişahın ve sarayın özel harcamalarını devlet
harcamalarından ayırması



1854 yılında Kırım Savaşının hazırlıkları
nedeni ile ilk borçlanma (İngiltere-Fransa)
1855 yılında borçlanma devam eder….
1881 yılında Düyûn-u Umumiye idaresi
kurulur.






1855 yılında “Hazine-i Celile Muvazene Defterinin
Sureti Tanzimine Dair Nizamame” bütçenin idari bir
belge olarak önemi artırılmıştır
Maliye Nezareti hazırlar
Gelirlere öncelik verilir
Mart ayından iki ay önce Babıâliye sunur, Tanzimat
meclisinde görüşülür.
Her dairenin gelir ve giderleri hakkında çoğunlukla
karara
varılmasını
takiben
genel
meclis
toplantısında bütçenin tamamı onaylanır.
Padişahın onayı ile geçerlilik taşır.


1863 – 1864 yıllarında batılı anlamda ilk
bütçe
(Islahat-ı
Maliye
Komisyonu)
hazırlandığı ifade edilmektedir
1872 yılında kabul edilen “Devlet-i Aliyenin
Bütçe
Nizamnamesi”
ile
1855
tarihli
nizamname ile bütçenin kontrolüne ait
hükümler yeniden düzenlenmiştir.

1876 Kanuni Esasi
◦ Kanuni dayanağı olmaksızın kimseden vergi ve
resim adı altında vergi alınamaz. Devlet gelir ve
giderlerini her yıl bütçe kanunu ile fasıl fasıl
onayladıktan sonra uygulayabilir.
◦ Vergilerin toplanması her yıl bütçe kanunu ile
yeniden izin verilmesi zorunludur

1887 – 1902 yılları arasında devlet gelir ve
giderlerini gösteren “Sal Muhasebe Cetvelleri”
tutulmuştur.





23 Temmuz 1908 II. Adülhamit II. Meşrutiyet
ilanı.
Düzenli tahsil teşkilatı kurulmuş
1909 yılı bütçesi idare tarafından hazırlanarak
mecliste görüşülüp onaylanması, sistematiği
ve kapsamı itibarıyla daha sonraki yıllar ve
Cumhuriyet dönemi bütçelerine temel
oluşturan bir örnek olmuştur.
1910 yılında “Muhasebe-i Umumiye Kanunu”
1918 yılı bütçesi son bütçedir.

1924 Anayasası
◦ Devlete ait kaynakların yıllık bütçeler ile bir
kullanma düzenine kavuşturulacağı
◦ Bütçe dışında hiçbir harcama yapılamayacağı
◦ Kesin hesap kanunu ile ilgili hükümler yer almıştır

Cumhuriyet döneminin ilk bütçesi 1924 yılı
bütçesidir


1927 yılında 1050 sayılı Muhasebe-i
Umumiye Kanunu yürürlüğe girmiş ve bütçe
ile ilgili uygulama esasları belirlenmiştir
1961 Anayasasında da bütçe ile ilgili
maddelere açık şekilde yer verilmiştir



1980 Anayasasında da bütçe ile ilgili
hükümler 161., 162., 163, ve 164.
maddelerde yer almıştır
Diğer Anayasalarda da olduğu gibi 1980
Anayasasında da Cumhurbaşkanının bütçe
kanununu veto edemeyeceği hükmü yer
almıştır. (Madde 89)
2004 yılında çıkartılan 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu 1050 sayılı
Muhasebe-i Umumiye kanunun yerini almıştır


Klasik Bütçe Fonksiyonları
Çağdaş Makro-Ekonomik Fonksiyonları



Kıt kaynaklar
Bütçe kapsamında kamu hizmetlerinin belirli
bir plan dahilinde, önceliklerine göre, mümkün
olan en az ödenek tahsisi ile yapılması
Harcamalar ile gelirler arasındaki mali dengeyi
sağlamayı amaçlar.




Bütçe, ülkedeki hukuki düzen içinde
hazırlanmalı, uygulanmalı ve uygulama
sonuçları denetlenmelidir
Biçimsel açıdan yaklaşım. Bütçe Kanun mu?
İçerik açısından yaklaşım. İdari tasarruf mu?
Hem biçimsel, hem de içerik açısından
yaklaşım. Kısmen kanun, kısmen idari
tasarruf.




Parlamento ve hükümete yol gösterici ve
ülke yönetimine yardımcı olmalıdır.
Seçim
Hükümet
Bütçe






Sıradan bir vatandaş için, anlaşılmaz veya basit bir süreç
olarak nitelendirilirken,
Merkezi yönetimdekiler için, kaynakların tıplı bir sulama
sistemindeki dağılımına benzer
Çıkar grupları için, bir fırsatlar veya engeller bütünü ve
sürecidir, birbirlerine rakip kurumlar anlamına gelir
Bürokrat kadro için, tahsis edilen kaynaklar bir güç
belirtisidir ve bu gücü kaybetmemek gerekir
Parlamenterler için, yasama gücünün saptandığı ve
yürütme organına verilen yetkileri sağlayan bir kurum ve
araçtır
Parti üyeleri ve liderler için de hizmet programlarına
ayrılan kaynakların büyüklüğü aracılığıyla, partinin
yönetim üzerindeki etkisinin bir ölçütüdür.



Katılımcı Bütçeleme çoğunlukla yerel
yönetimlerin harcama önceliklerinin halkın
katılımı ve tercihleri doğrultusunda
belirlendiği ve bütçelendirildiği bir süreci
tarif etmektedir.
1989 Brezilya’nın Porto Alegre Arjantin’den
Kanada’ya, Fransa’dan İngiltere’ye dünyada
yüzlerce şehirde bir yerel demokrasi modeli
olarak kullanılmaktadır.
TEPAV (2007), İyi Yönetişim İçin Örnek Bir Model: Katılımcı Bütçeleme, Yönetişim Etütleri Program, Ankara.

Türkiye’de ise Yerel Yönetim Reformuna
Destek Projesi kapsamında 2007 yılında
pilot yerel yönetimlerde katılımcı bütçe
çalışmaları başlatılmıştır


Bütçe uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi
sonucu devletin mali idaresinin ve faaliyetlerinin
kontrol edilmesi
Bütçenin denetim fonksiyonları diğer fonksiyonları
tamamlar






Konjonktürel Fonksiyonu
Telafi Edici Fonksiyonu
Kalkınma Fonksiyonu
Kaynak Tahsisi Fonksiyonu
Gelir Dağılımını Düzeltme Fonksiyonu
İstikrarı Sağlama Fonksiyonu


Bütçe, ekonomideki konjonktürel gelişmeler
karşısında esnek olması
Enflasyon ile mücadelede
◦ Giderler azaltılır, vergiler sabit
◦ Gider azaltılır, vergiler arttırılır
◦ Gider ve gelir azaltılır

Bütçe açık/fazla verebilir, dengede olabilir



İşsizliğin azaltılmasında ve yapısal niteliği
olmayan depresyonlardan çıkış için rol
oynaması
Özel sektörün yetersiz kaldığı anlarda
müdahalede bulunabilir.
Ekonomi tam çalışma seviyesinde dengeye
geldiğinde fonksiyon tamamlanmış olur





Bütçe ülkelerin kalkınma çabalarında önemli
bir mali araç olarak kullanılmaktadır.
Yatırım harcamaları
Kalkınma plan ve programları
Dış yardım
Özel sektör teşvikleri



Kaynak Kullanımında Etkinlik: Mevcut üretim
araçlarının en rasyonel biçimde ve en geniş
ölçüde toplum ihtiyaçları için kullanılması.
Toplumun kamu malına olan talebin
belirlenmesi
İletişim teknolojileri




Bütçe hem gelirler hem de giderler yoluyla
gelir dağılımını etkilemektedir.
Emek, sermaye, girişimci, tabiat
Bütçe politikaları gelirin yeniden dağılımı.
Gelir dağılımını bozucu etki: Borçlanma


Ekonomik istikrar, bir ekonomide tam
istihdamın ve fiyatlarda istikrarın sağlanması
Diğer ekonomi politikası araçları ile ekonomik
istikrarı sağlamada devletlere destek
vermektedir.
Download

1 - Selami Sezgin