Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
Inštitút sociálnych vied
VYBRANÉ PROBLÉMY VEREJNEJ SPRÁVY
Acta Universitatis Sanctorum Cyrilli et Methodii Tyrnaviae
Res Publica
2010
Trnava 2011
Vybrané problémy verejnej správy
Acta Universitatis Sanctorum Cyrilli et Methodii Tyrnaviae
Res Publica
2010
Editor:
Recenzenti:
Ing. Jana Koprlová, PhD.
Doc. PhDr. Vojtech Wagner, CSc.
PhDr. Mgr. Jana Náhliková, PhD.
Autor obálky: Mgr. Miroslav Koprla
Vydavateľ:
Inštitút sociálnych vied UCM v Trnave
Za jazykovú správnosť zodpovedajú autori jednotlivých príspevkov.
© Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
ISBN 978-80-8105-180-7
Obsah
OBSAH
Predhovor .......................................................................................................7
Martin Klus – Eleonóra Kováčová:
Verejná správa Slovenskej republiky a jej manažment
od roku 1989..................................................................................................11
Ján Králik:
Nerovnosti v koncepte reforiem verejnej správy na Slovensku.....................33
Michal Oláh – Ľubomír Šidelský:
Finančné riadenie a systém kontroly vo verejnej správe ...............................41
Richard Geffert:
Etická dimenzia verejnej správy: Vybrané etické aspekty fungovania
organizácií v demokratickej verejnej správe..................................................58
Jana Koprlová:
Fenomén novodobej hospodárskej kriminality a možnosti jej
predchádzania vo verejnej správe ..................................................................76
Slávka Sedláková:
Vybrané problémy miest a obcí v riadení odpadového
hospodárstva ..................................................................................................97
Eva Tomášková:
Financování veřejné správy v České republice............................................110
Jozef Ružarovský:
Vybrané problémy unifikácie volebných zákonov
v Slovenskej republike.................................................................................119
Viera Žúborová:
Limity regionalizácie a decentralizácie: Komplexný pohľad v kontexte
s politickou komunikáciou...........................................................................131
Soňa Harasimová:
Podpora rozvoje venkova, vývoj a transformace veřejné správy
malých měst a obcí v České republice.........................................................145
Obsah
Miroslav Koprla:
Sčítanie obyvateľov, domov a bytov ako zdroj informácií
o obyvateľstve Slovenskej republiky z pohľadu verejnej správy ................ 155
Contents
CONTENTS
Foreword ........................................................................................................7
Martin Klus – Eleonóra Kováčová:
Public Administration in the Slovak Republic and its Management
since the Year 1989 .......................................................................................11
Ján Králik:
Inequalities in the Public Administration Reform Concept in Slovakia ........33
Michal Oláh – Ľubomír Šidelský:
Financial Management and Control System in the Public Administration ....41
Richard Geffert:
Ethical Dimension of the Public Administration: Selected Ethical Aspects
of Functioning of Organizations in Democratic Public Administration ........58
Jana Koprlová:
Phenomenon of the Latter Economic Criminality and Possible
Alternatives of its Prevention in the Public Administration ..........................76
Slávka Sedláková:
Selected Problems of Towns and Villages in the Relation to the Waste
Management ..................................................................................................97
Eva Tomášková:
Public Administration Financing in the Czech Republic .............................110
Jozef Ružarovský:
Selected Problems of the Electoral Law Unification
in the Slovak Republic.................................................................................119
Viera Žúborová:
Limits of Regionalization and Decentralization: a Complex View
in Context with Political Communication....................................................131
Soňa Harasimová:
Support of Countryside Development, Development and Transformation
of the Public Administration in Small Towns and Municipalities
in the Czech Republic ..................................................................................145
Contents
Miroslav Koprla:
Population, Houses and Dwelling Censuses as a Information Source
about the Slovak Republic Population from the View
of the Public Administration........................................................................ 155
Predhovor
PREDHOVOR
Vážená odborná a laická verejnosť, ctení kolegovia,
do rúk sa Vám dostáva monotematický recenzovaný vedecký zborník
Acta Universitatis Ss. Cyrilli et Methodii Tyrnaviae, Res Publica 2010, ktorý
pripravil Inštitút sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave pri
príležitosti udelenia akreditácie a súčasného obnovenia výučby v študijnom
odbore Verejná správa na Univerzite sv. Cyrila a Metoda v Trnave.
Predložený zborník vedeckých príspevkov s názvom Vybrané problémy
verejnej správy sa zameriava na aktuálne otázky z oblasti verejnej správy.
Verejná správa ako spoločný menovateľ sektora štátnej správy a samosprávy
predstavuje už po tisícročia základný pilier verejnej sféry života občianskej
spoločnosti, pričom je v neustálom kolobehu procesov zdokonaľovania, ktoré
sprevádza množstvo vynárajúcich sa aktuálnych tém a súvisiacich problémov.
O svoje námety, poznatky, ako aj skúsenosti spojené s aktuálnym dianím
v oblasti verejnej správy v Slovenskej aj Českej republike, a taktiež v širšom
európskom kontexte sa spoločne podelili odborníci z významných pracovísk
Slovenskej a Českej republiky.
Príspevok autorskej dvojice Martin Klus a Eleonóra Kováčová má za cieľ
poukázať na prepojenosť vzájomných väzieb samosprávy a politického
systému, a z tohto dôvodu aj na nevyhnutnosť skúmania a hľadania podoby
čo možno najefektívnejšieho systému manažmentu verejnej správy.
Príspevok Jána Králika naopak predostiera čiastkové výsledky analýzy
samosprávy v rámci projektu VEGA. Analýza sa zameriava na spoznanie
stavu samosprávy a vlastný príspevok autora analyzuje otázky decentralizácie
kompetencií a jej vplyvu na nerovnosti v samospráve, pričom prináša tiež
autorovo subjektívne hodnotenie verejnej správy v procese reforiem.
Autorská dvojica Michal Oláh a Ľubomír Šidelský považuje za
neoddeliteľnú súčasť finančného riadenia finančnú kontrolu vo verejnej
správe. Aby ju bolo možné vykonávať, je k tomu nevyhnutné vytvoriť aj
samotné podmienky na jej vykonávanie. Priestor na jej vykonávanie je široký
v organizáciách verejnej správy financovaných nielen zo zdrojov verejných
financií, ale najmä tiež zo zdrojov štrukturálnych fondov a kohézneho fondu
Európskej únie. V uvedenom smere je podľa oboch autorov finančná kontrola
nezastupiteľná. Kontrolný výkon finančnej kontroly si vyžaduje, aby boli
zaistené aj režim finančného plánovania, rozpočtovníctvo, účtovanie, platba
a sledovanie finančných, dokumentačných a informačných tokov. Zároveň
však nemožno opomínať ani pojem dôveryhodné výkazníctvo. Pre finančnú
7
Predhovor
kontrolu a jej kvalitný výkon sú to podľa oboch autorov základné atribúty jej
vykonávania pri realizácii cieľov stanovených v organizácii.
Demokratická verejná správa by mala mať podľa príspevku Richarda
Gefferta aj svoj etický rozmer. V demokratickej verejnej správe by sa tak mal
odrážať taktiež etický normatívny systém, ktorý na jednej strane reprezentujú
určité morálne hodnoty, a na strane druhej zase systém organizácií, ktoré
disponujú nástrojmi napomáhajúcimi dané etické normy kreovať a realizovať
v každodennej praxi. Autorov príspevok sa zameriava najmä na objasnenie
základných pojmov etiky vo verejnej správe, ako aj základných hodnotových
systémov verejnej správy, a zároveň tiež na vybrané kľúčové nástroje etickej
infraštruktúry.
Príspevok Jany Koprlovej sa vo svojej úvodnej časti zaoberá výkladom
a objasnením rozhodujúceho významu a hlavných charakteristík hospodárskej
kriminality vo vzťahu k správnemu chápaniu pojmu hospodárskej kriminality
ako jednej z dnešných najväčších hrozieb pre žiaduce a efektívne fungovanie
verejnej správy. Vo svojej druhej časti sa príspevok zameriava na kľúčové
pojmy a ustanovenia zákona č. 583/2008 Z.z. o prevencii kriminality a inej
protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktoré
možno na základe subsumpcie uplatniť aj vo vzťahu k prevencii hospodárskej
kriminality v sektore verejnej správy. Záverečná časť príspevku analyzuje
aplikovateľné prístupy, metódy a aspekty činností prevencie ako podmnožiny
komplexu systému riadenia a regulácie boja proti hospodárskej kriminalite na
úrovni sektora verejnej správy.
Na obce a vyššie územné celky boli podľa príspevku Slávky Sedlákovej
prevedené taktiež niektoré kompetencie na úseku odpadového hospodárstva.
Odpadové hospodárstvo musí byť v každej obci zosúladené so zákonom
o odpadoch a Programom odpadového hospodárstva, a zároveň musí byť tiež
upravené všeobecne záväzným nariadením obce. Náklady na zber, prepravu,
spracovanie a expedíciu komunálneho odpadu sú vysoké, preto je táto oblasť
finančne pomerne náročná, pričom jednou z možností ako znižovať súvisiace
náklady je podľa autorky práve separovanie odpadu.
Príspevok Evy Tomáškovej sa zaoberá financovaním verejnej správy
v Českej republike. Cieľom autorky je analyzovať súčasný stav finančných
prostriedkov určených na financovanie verejnej správy a navrhnúť opatrenia,
ktoré by prispeli ku zlepšeniu danej situácie. V posledných rokoch sa zvýšil
počet zamestnancov verejnej správy v Českej republike, pričom vzrástli aj ich
mzdy. Vzhľadom na skutočnosť, že verejná správa je financovaná z verejných
prostriedkov, verejnosť vyvíja značný tlak na znižovanie počtu zamestnancov
verejnej správy, a súčasne na zvyšovanie jej efektívnosti. Tento trend naviac
podporuje dlhodobá prevaha štátnych výdavkov nad príjmami a prehlbovanie
8
Predhovor
štátneho dlhu. Je zrejmé, že bude žiaduce uskutočniť reformu verejnej správy,
pričom Česká republika sa v tomto smere môže inšpirovať aj odporúčaniami,
ktoré obdržalo od Európskej únie Grécko.
Príspevok Jozefa Ružarovského prostredníctvom analýzy a porovnávania
všeobecne záväzných právnych predpisov upravujúcich volebné procesy
v prípade piatich typov všeobecných volieb v Slovenskej republike (volieb do
Národnej rady Slovenskej republiky, volieb do Európskeho parlamentu,
voľby prezidenta Slovenskej republiky, volieb do orgánov samosprávy obcí
a volieb do orgánov samosprávnych krajov) skúma a overuje opodstatnenosť
argumentov v prospech unifikácie slovenského volebného práva. V uvedenej
súvislosti sa pozornosť autora sústreďuje aj na otázky aktívneho a pasívneho
volebného práva, možnosti realizovať volebné právo zo zahraničia a právnu
reguláciu predvolebnej kampane, pričom predmetom záujmu autora nie je
politologická analýza volebných systémov, respektíve technická organizácia
volebného procesu.
Podľa Viery Žúborovej sú limity regionalizácie a decentralizácie v rámci
podmienok politického systému Slovenskej republiky aj po tretích voľbách do
samosprávnych krajov stále aktuálne. Fluktuácia voličov, nízka volebná účasť
alebo negatívna mobilizácia, to je podľa autorky iba zopár problémov, ktoré
vplývajú na charakter, postavenie, a taktiež prístupy k regionálnej politike aj
samotným politikom v rámci daného systému. Autorka sa v príspevku pokúša
prostredníctvom teórie politickej komunikácie analyzovať, a tiež poukázať na
fundamentálne deficity a limity vzťahujúce sa na fragmentové komunikačné
siete medzi hlavnými aktérmi v systéme. Rovnako sa usiluje poukázať aj na
možnosti hľadania „ideálneho“ modelu regionalizácie či analýzy odporúčaní
vo vzťahu ku kopírovaniu komunikačných štýlov od iných spoločenských či
politických segmentov systému, ktoré sa vyznačujú podobným charakterom,
štruktúrou alebo postavením.
Reforma verejnej správy v Českej republike prebieha už od roku 1990,
avšak veľký počet malých obcí priniesol podľa Sone Harasimovej pre ďalší
rozvoj verejnej správy viac negatív než pozitív. Aby sa zlepšil celkový výkon
štátnej správy, boli mnohé obce veľmi skoro donútené zvoliť si určitú formu
centralizácie – Spoločenstvo obcí či Dobrovoľný zväz obcí, ktorá v mnohých
prípadoch iniciovala vznik mikroregiónov. No až v roku 1994 sa v štátnom
rozpočte Českej republiky objavila položka Program obnovy vidieka. V roku
1995 vznikol Spolok pre obnovu vidieka a začala sa rozvíjať aj spolupráca so
Zväzom miest a obcí Českej republiky, čím sa výrazne prehĺbila spolupráca
medzi obcami a podporil sa tiež ďalší rozvoj malých miest a obcí na vidieku.
Pomoc smeruje predovšetkým do oblastí hospodárskeho a sociálneho rozvoja,
cestovného ruchu a starostlivosti o životné prostredie.
9
Predhovor
Príspevok Miroslava Koprlu prináša ucelený pohľad na problematiku
sčítania obyvateľov, domov a bytov v kontexte informácií uplatniteľných vo
verejnej správe. Autor sa venuje najskôr stručnej histórii sčítania obyvateľov,
domov a bytov, a pre hlbšiu analýzu následne siaha po téme pripravovaného
sčítania obyvateľov, domov a bytov, ktoré sa uskutoční v roku 2011. Autor
ďalej v príspevku poukazuje na legislatívne vymedzenie uvedeného sčítania,
pričom sa podrobnejšie venuje zákonu č. 263/2008 Z.z. o sčítaní obyvateľov,
domov a bytov v roku 2011, a svoju analýzu završuje poukázaním na obsah
pripravovaného sčítania z hľadiska údajov, ktoré budú predmetom zisťovania
pri sčítaní obyvateľov, domov a bytov v Slovenskej republike v roku 2011.
Veríme, že všetky načrtnuté a z pohľadu autorov jednotlivých príspevkov
analyzované čiastkové oblasti vybraných problémov verejnej správy pomôžu
zlepšiť stav informovanosti o predostretej aktuálnej problematike, a prípadne
tiež umožnia poukázať na nové, efektívnejšie smery vývoja, ako aj riešenia
aktuálnych problémov v súčasnej verejnej správe.
Za celý kolektív Inštitútu sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda
v Trnave
Jana Koprlová, editor
Trnava december 2010
10
Martin Klus – Eleonóra Kováčová
VEREJNÁ SPRÁVA SLOVENSKEJ REPUBLIKY A JEJ
1
MANAŽMENT OD ROKU 1989
PUBLIC ADMINISTRATION IN THE SLOVAK REPUBLIC AND ITS
MANAGEMENT SINCE THE YEAR 1989
MARTIN KLUS
ELEONÓRA KOVÁČOVÁ
ABSTRACT
The aim of this paper is to focus on interconnection of mutual relations
between self-government and political system and therefore also on research
requisition of as effective as possible model of public administration
management.
KEY WORDS
Public Administration; State-Government; Self-Government; Management;
Effectiveness.
ÚVOD
Manažment vo verejnej správe sa v súčasnosti javí byť témou oveľa
aktuálnejšou ako kedykoľvek predtým. Byrokracia a byrokratizácia sú totiž
pojmy, ktoré sa skloňujú takmer permanentne nielen v Slovenskej republike,
ale každá vládna garnitúra počnúc rokom 1990 mala prinajmenšom
deklarovaný záujem túto problematiku riešiť smerom k čo možno najvyššej
efektívnosti poskytovaných verejných služieb. Nepredpokladáme, že bude len
naším subjektívnym dojmom, že sa im to zatiaľ nie celkom podarilo.
Slovenská republika totiž od svojho vzniku prešla vývojom, ktorý je pre
novovzniknuté samostatné štáty typický. V zmysle Ústavy SR bol vytvorený
systém inštitúcií zákonodarnej, súdnej a výkonnej moci. Vykreoval sa systém
politických strán, ktorým prislúcha úloha aktérov, určujúcich ďalšie
smerovanie politického vývoja. Štruktúra, charakter i základné parametre
politického systému Slovenskej republiky, v čase jej osamostatnenia sa,
vychádzali z modelu transformácie, ktorý je typický pre stredoeurópske
krajiny. Neodmysliteľnou súčasťou politického systému je i verejná správa,
1
Publikované s podporou projektu VEGA č. 1046508.
11
Vybrané problémy verejnej správy
ktorá plnením svojich vlastných funkcií umožňuje politickému systému
vytvárať predpoklady pre fungovanie systému ako celku. Ako uvádza F.
Kosorín, verejná správa predstavuje: „usporiadanú sústavu rozhodovacích
procesov, politických, právnych, organizačných, rozpočtových a iných
vzťahov a činností, ktorými verejnoprávne orgány ako právnické osoby na
základe zákonom pridelených kompetencií transformujú, aplikujú
a implementujú zákony štátu do konkrétnych práv a povinností jednotlivých
fyzických a právnických osôb.“2 Verejná správa je zároveň i súčasťou pojmu
verejná moc, na základe čoho možno pojem verejná správa definovať ako
verejnomocenské záležitosti subjektov štátnej správy, samosprávy
a verejných korporácií. Jedná sa o univerzálnu definíciu, ktorá svojím
obsahom zvýrazňuje vzťah k verejnej moci v porovnaní so súkromnou
mocou, a predovšetkým kategórie subjektov verejných záležitostí alebo
verejnomocenských záležitostí. V tejto súvislosti, P. Škultéty definuje verejnú
správu ako „správu verejných záležitostí, ktorá sa realizuje ako prejav
výkonnej moci v štáte.“3 Verejná moc má v demokraticky fungujúcej
spoločnosti svoj zdroj u občana v občianskej moci a suverenite občana.
V prípadoch, kedy verejná moc organizuje občiansku spoločnosť do
samosprávnych celkov, formuje sa samosprávna a korporatívna moc. Občan
má právo formovať a vykonávať verejnú moc priamo alebo ju deleguje na
svojich zástupcov prostredníctvom volieb. Možno konštatovať, že schopnosti
samosprávy – ako subsystému verejnej správy – závisia od zloženia,
výkonnosti a demokratickosti zvolených orgánov, ako aj od odbornej
kvalifikácie jednotlivcov, od finančných prostriedkov a účelnej skladby, ako
aj od organizácie práce manažmentu a administratívneho aparátu. Okrem
toho, schopnosť samosprávnych orgánov sa posudzuje aj podľa toho, ako
tieto dokážu vychádzať v ústrety občanom pri riešení každodenných
záležitostí. Čo sa týka vzájomných väzieb samosprávy a politického systému,
je potrebné poukázať na skutočnosť, že efektívnosť samosprávnych
rozhodnutí je nevyhnutné posudzovať nielen z titulu samosprávneho
rozhodnutia, ale i z hľadiska dopadu a významu samosprávnej činnosti na
fungovanie celého politického systému, na ekonomické procesy, na rozvoj
kultúry, a to tak vo vzťahu k spoločnosti, ako aj vo vzťahu k jednotlivcovi,
občanovi.
2
3
KOSORÍN, F.: Verejná správa (koncepcia, reformy, organizácia). Bratislava : EKONÓM,
2003.
ŠKULTÉTY, P.: Verejná správa a správne právo. Bratislava : PF UK, 1995.
12
Martin Klus – Eleonóra Kováčová
VÝVOJ VEREJNEJ SPRÁVY SLOVENSKEJ REPUBLIKY PO ROKU
1989
Zmena politicko-ekonomického zriadenia v roku 1989 výrazným spôsobom
zasiahla aj sféru verejnej správy na Slovensku, ktorá bola poznačená
spoločenským zriadením, ktoré na našom území pretrvávalo takmer päťdesiat
rokov. Slovenská republika vznikla ako nástupca totalitného a silne
centralizovaného štátu. Deväťdesiate roky priniesli dôležité zmeny, avšak
tieto neboli vykonané systémovo. V r. 1990 boli položené základy nového,
demokratického modelu verejnej správy. Ich cieľom bolo odstrániť
nedostatky centralizovaného riadenia štátnej správy, ktorá bola vykonávaná
prostredníctvom národných výborov. Sústava národných výborov, ktoré vo
svojich územných obvodoch koncentrovali výkon štátnej moci a správy,
a v obmedzenom rozsahu aj miestnej samosprávy, zanikla. Po roku 1990 sa
namiesto centralistického princípu a direktívnej vrchnostenskej správy zhora,
začal uplatňovať princíp subsidiarity. V zmysle tohto princípu je potrebné
riadiť verejné veci a ich správu vykonávať na úrovni, ktorá je najbližšie
k úlohám a vzniknutým problémom. Princíp nemá v záujme odstrániť zásahy
štátu, ale má charakter decentralizácie moci. Idea reformy verejnej správy
vznikla ešte v podmienkach Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky.
Zásady novej organizácie verejnej správy, položené v roku 1990, sa týkali
všetkých jej stupňov a zložiek. Ústavným zákonom Federálneho
zhromaždenia č. 294/1990 Zb. boli zrušené príslušné ustanovenia
o národných výboroch a zakotvila sa miestna samospráva na úrovni obcí.
Z uvedenej ústavnoprávnej novely vzišli zákony o obecnom zriadení, zákon
SNR č. 369/1990 Zb. a zákon Českej národnej rady č. 367/1990 Zb., teda už
v roku 1990 vznikol v Slovenskej a Českej republike základ nového
usporiadania verejnej správy. Postulát miestnej samosprávy sa prvýkrát
objavil už v Programovom vyhlásení vlády ešte Československej federatívnej
republiky z 3. júla 1990.4 Zmeny v organizácii miestnej verejnej správy viedli
k zániku centralizovaného modelu trojstupňovej sústavy orgánov štátnej
správy (Krajské národné výbory, Okresné národné výbory, Miestne národné
výbory), ktoré spájali správu a hospodárske zriadenie štátu a obcí do jedného
celku. Koncepcia organizácie verejnej správy bola založená na organizačnom
odčlenení štátnych orgánov od orgánov samosprávy obcí a miest. Cieľom
tejto reformy miestnej verejnej správy bolo hlavne zabezpečiť plnenie funkcií
štátu jeho orgánmi, a obce, resp. mestá, kreovať ako právnické osoby
s vlastnou pôsobnosťou. Miestna samospráva tak prevzala z organizácie
verejnej správy postavenie orgánov štátnej moci a hospodárskeho riadenia.
Miestna verejná správa sa začala budovať ako duálny model orgánov miestnej
4
CABAJ, T.: To bola realita, takto to fungovalo. In: Verejná správa. 2007, s. 31.
13
Vybrané problémy verejnej správy
štátnej správy a orgánov miestnej samosprávy. Uvedenými zmenami
dochádza k výraznej zmene v budovaní miestnej verejnej správy, ktoré je
postavené na občianskom princípe zdola v duchu – slobodná obec
v slobodnom štáte.
Myšlienka, budovať miestnu verejnú správu na princípe samosprávy,
mala zásadný význam z hľadiska posilnenia politického statusu občana
v rozvoji demokracie. Prvé demokratické voľby do samosprávnych orgánov,
ktoré sa konali 23. a 24. novembra 1990,5 vytvorili nový priestor
a podmienky pre obnovu občianskych aktivít a rozvoj miestnej demokracie.
Zákonom o obecnom zriadení boli zadefinované samosprávne funkcie obce,
ktorá vystupovala ako právnická osoba. Na obce prešli práva a povinnosti
bývalých národných výborov v oblastiach, vymedzených v zmysle zákona
o obecnom zriadení č. 369/1990 Zb. a zákona č. 518/1990 Zb. o prechode
zakladateľskej alebo zriaďovateľskej funkcie národných výborov na obce,
ústredné orgány štátnej správy a orgány miestnej štátnej správy. Avšak,
samosprávy už od samotného vzniku bojovali s problémami, ktoré spočívali
v nesúlade medzi vymedzením politickej samostatnosti a ekonomickými
možnosťami pre vlastný rozvoj.6 Kým politicky miestne samosprávy už
neboli podriadené centrálnej vláde, tak svoje programové ciele mohli stanoviť
len do výšky svojho finančného rozpočtu.
Ďalšou dôležitou zákonnou úpravou, ktorá podstatne ovplyvnila
konštituovanie duálneho systému miestnej verejnej správy, bol zákon
č. 472/1990 Zb. o organizácii miestnej štátnej správy. Súčasne s formovaním
miestnej samosprávy, reforma verejnej správy súbežne riešila aj otázku
budovania novej štruktúry a funkcií výkonnej moci štátnej správy.
Najvhodnejším územným sídelným útvarom sa stal okres. Na okresnú úroveň
sa preniesla časť výkonu moci štátu, ale väčšia časť agendy pripadla na
prvostupňové úrady všeobecnej a špecializovanej štátnej správy, zriadenej na
úrovni obvodov (resp. okresov, ak neboli zriadené obvody). Vytvorila sa tak
základná a univerzálna sústava miestnych správnych orgánov, ktoré
vykonávali svoju pôsobnosť na viacerých úsekoch štátnej správy. Od roku
1991 bola v zmysle zákona o organizácii miestnej štátnej správy rozdelená
agenda pôvodne 38 okresných národných výborov a 4 krajských národných
výborov do 38 okresných úradov a 121 obvodných úradov. Popri úradoch,
ktoré vznikli, t.j. 38 okresných úradov a 121 obvodných úradov všeobecnej
štátnej správy, boli zriadené aj úrady špecializovanej štátnej správy a to tak na
5
6
Zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí.
K 31. 12. 1989 bolo na Slovensku 2 694 obcí. V zmysle zákona o obecnom zriadení sa
vytvorilo do roku 1991 až 2 835 miestnych samospráv – z nich 2 704 nemalo viac ako 5-tisíc
obyvateľov, 1 165 malo menej ako 500 obyvateľov.
14
Martin Klus – Eleonóra Kováčová
úrovni okresnej, ako i obvodnej. Okresným a obvodným úradom ako
orgánom štátnej správy, prináležal výkonný a nariaďovací charakter ich
činnosti na základe zákonov a iných právnych predpisov, ale i ďalších
opatrení vlády a ústredných orgánov štátnej správy. Úrady vznikali podľa
požiadaviek rezortných ministerstiev, čím sa enormne zvýšil počet úradníkov.
Miestne orgány štátnej správy v tomto období predstavovali značne členitý
a komplikovaný systém, a preto vznikali pochybnosti o efektívnom fungovaní
tohto systému. Už vtedy sa zrodila myšlienka konštituovať racionálnejší
model miestnej štátnej správy, ktorý by spočíval vo vytvorení horizontálnej
integrácie niektorých miestnych orgánov štátnej správy (napr. školské správy,
úrady životného prostredia, Zbor požiarnej ochrany a pod.) do jedného
funkčného celku, resp. úradu, ktorý by v rámci svojho územného obvodu
zabezpečoval podstatný rozsah úloh štátnej správy. Samozrejme, rozhodnutia
takéhoto druhu si vyžadovali dôslednú vecnú analýzu.
REFORMY VO VEREJNEJ SPRÁVE PO VZNIKU SLOVENSKEJ
REPUBLIKY
Reformné zmeny boli potvrdené a zakotvené aj v Ústave Slovenskej
republiky. Rok 1992, kedy bola ústava prijatá, predstavuje začiatok novej
historickej etapy v ústavnom vývoji samostatnej, zvrchovanej Slovenskej
republiky. Prijatiu ústavy predchádzalo politické vyhlásenie – Deklarácia
Slovenskej národnej rady o zvrchovanosti Slovenskej republiky, ktorou
Slovenská národná rada dňa 17. júla 1992 vyhlásila zvrchovanosť Slovenskej
republiky ako základ suverénneho štátu slovenského národa.7 Ústavný zákon
č. 460/1992 Zb., prijatý Slovenskou národnou radou dňa 1. septembra 1992,
sa stal základom pre právne konštituovanie Slovenskej republiky. Ústava
Slovenskej
republiky
bola
vypracovaná
a prijatá
v súvislosti
s nadchádzajúcim vznikom Slovenskej republiky, a zároveň ako dôsledok
spoločensko-politických a hospodárskych zmien po roku 1989 v bývalej
ČSSR.
Všetky úlohy a zámery reformy sa však nepodarilo naplniť súbežne.
Kým sa ústredné orgány štátnej správy postupne etablovali v novej reformnej
štruktúre, nové významné zmeny sa museli vykonať v roku 1996 pri
organizácii miestnej štátnej správy. Zmeny miestnej štátnej správy v roku
1996 umožnili centrálnej vláde odovzdať správu vybraných kompetencií
a časť (1/5) verejných financií do správy krajských a okresných úradov.
Podľa zákona č. 222/1996 Z.z. o organizácii miestnej štátnej správy
7
Zvrchovanosť je vyjadrením vzťahu Slovenskej republiky k iným štátom. Je vyjadrením toho,
že SR nie je súčasťou iného štátu, ale je nezávislým štátom.
15
Vybrané problémy verejnej správy
a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktorý vychádzal zo schváleného
dvojstupňového územno-správneho členenia, miestna štátna správa bola
vykonávaná do konca roka 2002 krajskými a okresnými úradmi
(79 okresných úradov a 8 krajských úradov štátnej správy). Úrady sa riadili
ústavou, ústavnými zákonmi a inými právnymi predpismi v medziach
uznesení vlády, smernicami, ako i ďalšími opatreniami ústredných orgánov
štátnej správy. Krajské a okresné úrady spolupracovali pri dodržiavaní
zákonnosti verejného poriadku, ochrany práv a slobôd občanov.
Absencia paralelného vzniku samosprávy vyšších územných celkov
vtedy predstavovala nedostatok komplexnosti v štruktúre verejnej správy, čo
sa odrazilo i v nižšej efektívnosti fungovania štátnej správy.8 Postupne sa na
riešenie tejto problematiky objavovali, a čo je paradoxné stále do istej miery
objavujú, predovšetkým tri návrhy členenia územného správneho
usporiadania horizontálnej integrácie miestnej štátnej správy:9
•
•
•
Župný variant, ktorý predpokladal obnovu pôvodného župného
systému s prihliadnutím na súčasné ekonomické, geografické
a demografické podmienky.
Oblastný variant, ktorý predpokladal zriadenie 8-ich územných
oblastí krajov.
Zachovanie územného usporiadania bývalých troch krajov, pričom
by mala Bratislava postavenie samostatného kraja.
ZMENY V MANAŽOVANÍ VEREJNEJ SPRÁVY, SPÔSOBENÉ
VSTUPOM SLOVENSKEJ REPUBLIKY DO EURÓPSKEJ ÚNIE
A V SNAHE ZEFEKTÍVNENIA JEJ ČINNOSTI
Predovšetkým z politických dôvodov a pod tlakom negociačných procesov
krajiny do Európskej únie, ktorá vo viacerých oblastiach predpokladala
systém regionálnej samosprávy v kandidujúcich krajinách, sa vláda SR
nakoniec až po 11 rokoch od vzniku miestnej samosprávy priklonila
k druhému variantu. Na základe tohto rozhodnutia bol prijatý zákon
č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov. Ďalšie zmeny boli
v roku 2001 vykonané Ústavou SR a zákonmi NR SR, a to konkrétne
v orgánoch samosprávy, najmä pri formovaní vyšších územných
samosprávnych celkov a v rozšírení pôsobnosti obcí.10
8
ŠIKULA, M. et al.: Ekonomické a sociálne súvislosti integrácie Slovenska do EÚ. Bratislava :
Ústav slovenskej a svetovej ekonomiky SAV, 2003, s. 46.
9
CABAJ, T.: To bola realita, takto to fungovalo. In: Verejná správa. 2007, s. 33.
10
Zákon NR SR č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov a Zákon SNR
č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.
16
Martin Klus – Eleonóra Kováčová
Na prelome rokov 2003 a 2004 prebehlo na úseku štátnej správy
Slovenskej republiky niekoľko ďalších systémových zmien. Uznesením vlády
SR č. 371/2003 zo dňa 14. mája 2003, bola schválená Koncepcia
usporiadania miestnej štátnej správy, v zmysle ktorej boli od 1. januára 2004
namiesto okresných úradov kreované obvodné úrady štátnej správy
(v počte 50), a krajské úrady štátnej správy zostali zachované (v počte 8) ako
druhostupňové správne orgány.11 Na základe uvedeného, krajským úradom
prislúchalo postavenie služobného úradu vo vzťahu k osobám,
vykonávajúcim štátnu správu a verejnú službu nielen v pôsobnosti krajského
úradu, ale i na obvodných úradoch v jeho územnej pôsobnosti. Obvodné
úrady boli zriadené ako miestne orgány štátnej správy, avšak bez právnej
subjektivity. Obvodné úrady vykonávali pôsobnosť vo veciach všeobecnej
vnútornej správy, na úseku živnostenského podnikania, vo veciach civilnej
ochrany a v oblasti riadenia štátu v krízových situáciách mimo obdobia vojny
a vojnového stavu. Zároveň boli zriadené aj viaceré špecializované miestne
orgány štátnej správy, ktoré sú v podriadenosti príslušného ústredného orgánu
štátnej správy – Krajský úrad životného prostredia, Krajský lesný úrad,
Krajský stavebný úrad, Krajský pozemkový úrad, Krajský úrad pre cestnú
dopravu a pozemné komunikácie, Ústredie sociálnych vecí, rodiny a služieb
zamestnanosti, Krajský školský úrad, oblasť zdravotníckych služieb prešla do
rezortu Ministerstva zdravotníctva SR. Vytvorením veľkého množstva
orgánov špecializovanej štátnej správy došlo k roztriešteniu štátnej správy,
čím sa pre občana zvýšila neprehľadnosť v organizačnom usporiadaní
verejnej správy. Navyše, naplnenie základného predpokladu týchto opatrení –
zracionálnenie výkonu verejnej správy – zostalo podľa viacerých odborníkov
tiež nenaplnené.
K 30. septembru 2007 v zmysle zákona č. 254/2007 Z.z. zanikli krajské
úrady.12 Avšak, problémy vo verejnej správe sa zrušením krajských úradov
úplne nevyriešili, aj keď cieľom ich zrušenia bolo dosiahnuť vyššiu efektivitu
a kvalitu výkonu štátnej správy. Presun konkrétnych pôsobností zo zrušených
krajských úradov na obvodné úrady a ministerstvá, ustanovujú osobitné
zákony. Zrušením krajských úradov sa posilnilo samostatné postavenie
obvodných úradov, ktoré sa stali právnickou osobou. Sú rozpočtovou
organizáciou a finančnými vzťahmi sú napojené na rozpočet Ministerstva
vnútra SR. Na obvodné úrady (50) sa presunula časť pôsobnosti na úseku
matrík, problematika verejných zbierok a štátnych symbolov. Na
11
Zákon NR SR č. 515/2003 Z.z. o Krajských úradoch a Obvodných úradoch a o zmene
a doplnení niektorých zákonov.
12
Zákon č. 254/2007 Z.z. o zrušení krajských úradov a o zmene a doplnení zákona č. 515/2003
o krajských a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení nálezu
Ústavného súdu SR č. 263/2006 Z.z.
17
Vybrané problémy verejnej správy
8 obvodných úradov v sídlach krajov napr. prešla agenda vydávania
osobitných značení a preukazov vozidiel ZŤP, pôsobnosť na úsekoch
krízových štábov krajských úradov, integrovaného záchranného systému,
civilnej ochrany a krízového riadenia. Na rezort vnútra sa presunula časť
pôsobnosti, týkajúcej sa konania v oblasti štátneho občianstva, matrík
a živnostenského podnikania. Niektorým ministerstvám takto podľa
pôsobnosti pribudne druhostupňový výkon štátnej správy.
V súčasnosti na úrovni ústrednej štátnej správy dochádza k ďalším
zmenám. V záujme racionalizácie a zoštíhlenia organizácie ústrednej štátnej
správy, úspory verejných financií, Úrad vlády SR dňa 19. januára 2010
predložil návrh na skrátené legislatívne konanie o vládnom návrhu, ktorým sa
mení a dopĺňa zákon č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády
a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov. Cieľom
návrhu okrem racionalizácie a úspory verejných financií je automatické
zohľadnenie reformy Európskej únie, zrealizovanej Lisabonskou zmluvou,
ktorou sa mení a dopĺňa Zmluva o EÚ a Zmluva o založení ES, ktorá vstúpila
do platnosti 1. decembra 2009.
Hlavným zámerom racionalizácie ústrednej štátnej správy je:
•
•
•
•
•
•
•
•
18
zníženie počtu ministerstiev o Ministerstvo výstavby a regionálneho
rozvoja SR a Ministerstvo životného prostredia SR;
MVaRR SR prechádza na Ministerstvo hospodárstva a výstavby SR
v oblasti stavebných výrobkov, v oblasti bytovej politiky
a poskytovania štátnej prémie k stavebnému sporeniu;
v oblasti verejných prác, stavebného poriadku a územného
plánovania okrem ekologických aspektov prechádza pôsobnosť
MVaRR SR na Ministerstvo vnútra SR;
v oblasti regionálneho rozvoja okrem koordinácie využívania
finančných prostriedkov z fondov EÚ (ÚV SR) prechádza pôsobnosť
MVaRR SR na MPŽPaRR SR;
zlúčením Ministerstva pôdohospodárstva SR a Ministerstva
životného prostredia SR prechádzajú doterajšie kompetencie MŽP
SR na Ministerstvo pôdohospodárstva, životného prostredia
a regionálneho rozvoja SR;
doterajšia pôsobnosť Ministerstva hospodárstva SR v oblasti
cestovného ruchu prešla na Ministerstvo kultúry a cestovného ruchu
SR;
zmena názvu Ministerstva školstva SR na Ministerstvo školstva,
vedy, výskumu a športu SR;
pôsobnosť Úradu vlády SR sa rozšíri o koordináciu využívania
finančných prostriedkov z fondov EÚ a o koordináciu prípravy
Martin Klus – Eleonóra Kováčová
zásadných opatrení na zabezpečenie hospodárskej a sociálnej
politiky SR.
Predkladaný návrh zákona rešpektuje Ústavu Slovenskej republiky,
ústavné zákony, ostatné zákony a medzinárodné zmluvy, ktorými je
Slovenská republika viazaná.
Vývoj neustále napreduje, spoločnosť sa musí prispôsobovať novým
podmienkam v závislosti od rozvoja demokracie, integračných snáh
a globalizačných trendov. Rovnako je to aj s vývojom územnej samosprávy
na Slovensku. Územná samospráva za posledné roky prešla výraznými
zmenami. Prekonala zásadnú kompetenčnú a fiškálnu decentralizáciu, čo
vyvolalo potrebu stabilizácie, ktorá by viedla k zvýšeniu kvality a efektívnosti
v činnosti územnej samosprávy, ako aj v poskytovaní verejných služieb
občanom. Vláda Slovenskej republiky sa už v roku 2006 vo svojom
programovom vyhlásení zaviazala vykonať potrebné kroky, smerujúce nielen
k modernizácii verejnej správy jej ekonomizáciou a informatizáciou. Pre
naplnenie týchto zámerov bola vypracovaná Koncepcia modernizácie
územnej samosprávy v Slovenskej republike, ktorú vláda dňa 8. júla 2009
uznesením č. 497/2009 vzala na vedomie ako východisko k rozpracovaniu
úloh v tejto oblasti. Následne, dňa 19. januára 2010 vláda uznesením
č. 52/2010 schválila Postup realizácie územnej samosprávy Slovenskej
republiky.13 Koncepcia je významným dokumentom, ktorý obsahuje analýzu
a návrh konkrétnych opatrení v kľúčových oblastiach modernizácie územnej
samosprávy – ekonomizácia, informatizácia, monitoring, rozvoj ľudských
zdrojov, vytvorenie spoločných obecných úradovní a riešenie hmotného
zabezpečenia volených predstaviteľov samosprávy po ukončení výkonu
funkcie. Na koncepciu nadväzuje postup, ktorý už stanovuje konkrétne úlohy,
ich nositeľov, realizáciu, finančné nároky a termíny plnenia.
K ďalším zmenám na úrovni územnej samosprávy dochádza aj
v súvislosti s novelizáciou zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení. Od
prijatia zákona v roku 1990 ubehlo už dvadsať rokov a skúsenosti z praxe
jednoznačne poukazujú na potrebu novelizácie uvedeného zákona. Na
rokovaní 49. schôdze Národnej rady SR bol dňa 2. marca 2010 schválený
zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990
Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.
V iniciatíve novelizovať zákon o obecnom zriadení sa výraznou mierou
podieľalo Združenie miest a obcí Slovenska, ktoré aktívne v prospech veci
pôsobilo už od r. 2007. Zákon má spolu deväť článkov a najrozsiahlejšia
úprava je obsiahnutá v čl. I. Schválením tohto zákona sa spresňujú vzťahy
13
TURČAN, J.: Modernizácia verejnej správy. In: Územná samospráva. 2010, č. 2, s. 7.
19
Vybrané problémy verejnej správy
medzi starostom a obecným zastupiteľstvom, upravujú sa podmienky zániku
mandátu poslanca obecného zastupiteľstva, sprísňujú sa podmienky odvolania
hlavného kontrolóra, definujú sa podmienky spolupráce obcí na základe
združenia, upravujú sa podmienky vyplácania odmien poslancom obecného
zastupiteľstva. V zákone je ďalej ošetrená problematika zvolávania a vedenia
zasadnutia obecného zastupiteľstva, upravená organizácia miestneho
referenda. V zákone je zakotvený nový spôsob ustanovenia do funkcie
zástupcu starostu, vrátane možnosti dvoch zástupcov vo väčších obciach.
Správnym orgánom už nebude starosta obce, ale obec ako právnická osoba,
za ktorú starosta koná aj v správnych vzťahoch. Starosta obce ako štatutárny
orgán obce bude môcť rozhodovanie v mene obce o právnych pomeroch
právnych subjektov v oblasti verejnej správy zveriť príslušnému
zamestnancovi obce. Novelizovaný zákon starostovi obce priamo umožňuje,
aby si spomedzi poslancov sám určil svojho zástupcu a určil mu aj rozsah
zastupovania. Ak tak starosta v stanovenej lehote neurčí svojho zástupcu,
učiní tak obecné zastupiteľstvo. Zákon nadobúda účinnosť 1. apríla 2010,
s výnimkou čl. I. 81 bodu, ktoré nadobúda účinnosť 1. januára 2011.
PERSONÁLNY ROZMER MANAŽMENTU VEREJNEJ SPRÁVY
V SLOVENSKEJ REPUBLIKE
Personálnym rozmerom manažmentu verejnej správy rozumieme štátny
aparát. Jeho úlohou je technicko-organizačná príprava implementácie politík,
pripravenej centrálnou exekutívou – vládou daného štátu. V rámci štátneho
aparátu je veľmi dôležité rozoznávať medzi jej nominovanými členmi a tzv.
štátnymi zamestnancami, ktorí môžu mať na rôznych úrovniach štátnej správy
celkom rozličné úlohy a charakter. Takémuto rozlišovaniu zodpovedá
štrukturalizácia štátneho aparátu z hľadiska jeho náplne a poslania na:14
a) Skupinu tvorivých štátnych zamestnancov, ktorí sa ďalej členia na:
•
•
stálych štátnych zamestnancov, zvyčajne odborníkov
v problematike daného rezortu, ktorých úlohou je najmä
príprava materiálov v danej agende;
nominovaných (menovaných) štátnych zamestnancov, ktorí sú
zodpovední za plnenie vládneho programu v danom rezorte.
b) Skupinu výkonných, resp. administratívnych štátnych zamestnancov.
Trvalým problémom pri takejto forme štrukturalizácie štátneho aparátu,
je možný rozpor v otázkach zodpovednosti a efektívnej participácie jeho
14
KLUS, M.: Aktéri verejnej politiky – štrukturalizácia, voľba. Banská Bystrica : FPV a MV
UMB, 2008, s. 17.
20
Martin Klus – Eleonóra Kováčová
jednotlivých zložiek na realizácii štátnej byrokracie. Tento problém navyše
zvýrazňuje existencia tzv. dvojjediných aktérov v rámci štátneho aparátu –
administrátorov a politikov súčasne (v podmienkach SR možno v takomto
prípade hovoriť najmä o ministroch a štátnych tajomníkoch).
Problém tzv. dvojjedinosti je navyše umocnený aj jedným
z najzásadnejších problémov efektívnej realizácie politík, t.j. schopnosťou
kontinuity pri realizácii štátnej byrokracie nominovaných (menovaných)
štátnych zamestnancov, ktorí sa menia v pravidelných volebných cykloch.
Z hľadiska procesu tranzície od totalitnej spoločnosti k pluralitnej demokracii
je pre efektívny výkon takto poňatého štátneho aparátu, mimoriadne dôležitá
aj jeho nezávislá pozícia voči tzv. „straníckym vplyvom“, a v neposlednom
rade aj jeho odbornosť.
Práve
odbornosť –
profesionalizácia –
je
zároveň
jednou
z najdôležitejších výziev v rámci otázky efektívneho výkonu činností,
realizovaných štátnym aparátom. Predpoklad na jej realizáciu je úzko spojený
s presadením sa odborne zdatných uchádzačov o miesto v nominovanej
štátnej službe a umožnením presadenia sa záujemcov o prácu v stálej štátnej
službe.
Vysokú odbornosť a profesionalizáciu je rovnako nevyhnutné požadovať
aj na nižších úrovniach verejnej správy. Ako uvádza E. Mesíková: „kvalitu
riadenia na úrovni samosprávy priamo ovplyvňuje osobnosť starostu
a vyžaduje si špecifické vlastnosti a schopnosti.“15 Súčasná prax si od
úspešných manažérov vyžaduje analyticko-koncepčné schopnosti,
manažérske procesné zručnosti, osobnostné charakteristiky a know-how
príslušného územia a odborovej profilácie.16 Pre efektívnosť a kvalitu služieb
občanom má veľký význam i zabezpečenie kvalitného odborného vzdelávania
pre profesijnú skupinu pracovníkov na úrovni územnej samosprávy. Prechod
viacerých kompetencií na samosprávy, využívanie nových moderných
technológií, ako aj samotná zmena filozofie práce verejnej správy so
zameraním na občana ako klienta, a snaha o čo najväčšiu transparentnosť
procesov a rozhodovania, kladie vysoké nároky na kvalitu zamestnancov
verejnej správy.
V najbližšom období je nevyhnutné doriešiť systém vzdelávania
predstaviteľov a pracovníkov samosprávy na úseku preneseného výkonu
15
MESÍKOVÁ, E.: Personálny faktor
ekonomické dny 2009 – Ekonomický
Gaudeamus, 2009, s. 69.
16
MESÍKOVÁ, E.: Personálny faktor
ekonomické dny 2009 – Ekonomický
Gaudeamus, 2009, s. 68-72.
kvality manažmentu samosprávy. In: Hradecké
rozvoj a management regionu. Hradec Králové :
kvality manažmentu samosprávy. In: Hradecké
rozvoj a management regionu. Hradec Králové :
21
Vybrané problémy verejnej správy
štátnej správy, ale aj v oblasti originálnych kompetencií. Napr. na úrovni
územnej samosprávy pôsobia dve skupiny ľudských zdrojov – volení
predstavitelia a zamestnanci. Zákonmi je ošetrená povinnosť odbornej
spôsobilosti len pre hlavných kontrolórov. Samotná prax ukázala, že je
nevyhnutné vypracovať štandardy aj pre výkon funkcií ostatných
zamestnancov a nezabúdať ani na volených predstaviteľov územnej
samosprávy, čo je problémom hlavne malých obcí. Je potrebné stanoviť určité
kvalifikačné minimum pre novozvolených starostov, presadzovať vyššie
nároky aj na odbornosť ostatných zamestnancov a vymedziť požiadavky na
pracovné miesta na úradoch územnej samosprávy.17
Ako uvádza Ľ. Budzák: „Vzdelávanie však vo výraznej miere ovplyvňujú
finančné možnosti samosprávy, záujem o celoživotné vzdelávanie sa,
sporadická ponuka subjektov vzdelávania, neexistujúci efektívny systém
odborného vzdelávania v samospráve.“18 S ponukou vzdelávania prichádzajú
najmä občianske združenia jednotlivých profesijných skupín, ktoré
prostredníctvom siete regionálnych vzdelávacích centier poskytujú metodickú
podporu a pomoc miestnym samosprávam.19 Možno konštatovať, že v tejto
oblasti v značnej miere stagnuje záujem štátu, pretože len prostredníctvom
výkonu verejnej správy na všetkých jej úrovniach – štátna správa, miestna
štátna správa, miestna a regionálna samospráva, záujmová samospráva,
verejnoprávne korporácie – môže byť chod štátneho aparátu plynule
zabezpečený.
Len dobre vzdelaný a informovaný pracovný personál je základom pre
kvalitný rozvoj ekonomiky, ako aj pre rozvoj základných princípov
demokracie, čoho výsledkom je spokojnosť občanov s úrovňou
poskytovaných služieb, ako i samotný rozmach územia. Cieľom ďalšieho
vzdelávania by mala byť prevencia, výchova správneho správania sa, vedieť
ako správne reagovať v krízových situáciách. A preto, pre prípravu kvalitných
ľudských zdrojov na výkon modernej decentralizovanej verejnej správy a jej
úloh, a to nielen v súvislosti s členstvom Slovenskej republiky v Európskej
únii, je nevyhnutné pôsobiť v procese vzdelávania aktívne, vytvárať tak
podmienky pre fungovanie komplexného, systematického, efektívneho
a kvalitného vzdelávania vo verejnej správe ako celku.
V súvislosti s profesionalizáciou a zefektívnením štátneho aparátu
a verejného sektora všeobecne, sa ako veľmi dôležitá javí aj rola tzv.
profesijných skupín. Tie totiž môžu plniť veľmi dôležitú úlohu najmä pri
17
18
19
TURČAN, J.: Zmena názvu neznamená zmenu cieľa. In: Verejná správa. 2010, č. 6, s. 2-4.
BUDZÁK, Ľ.: Zapracovať aktuálne zmeny. In: Územná samospráva. 2009, č. 3, s. 26.
Z iniciatívy ZMOS bola schválená Koncepcia vzdelávania samosprávy – vzdelávanie volených
predstaviteľov a zamestnancov miestnej samosprávy.
22
Martin Klus – Eleonóra Kováčová
dohľade nad určitým štandardom výkonu zamestnancov verejného sektora
a tiež nad nespreneverením sa poslania týchto zamestnancov voči určitým
etickým štandardom, ktoré je nevyhnutné do verejného sektora
implementovať. Ako jediná možnosť dosiahnutia profesionalizácie štátneho
aparátu a zamestnancov vo verejnom sektore sa preto javí intenzívna príprava
jeho reprezentantov, ale aj prijatie tzv. etického kódexu ako maximálne
žiaduceho elementu každej politicky vyspelej spoločnosti. Avšak, ani s jeho
pomocou nie je možné vyriešiť a odstrániť všetky problémy a nedostatky.
V zmysle organicizmu, ako uvádza R. Geffert, žiadny organizmus nie je
úplne dokonalý a ani nikdy nebude, a preto sa musí vyvíjať snaha a záujem
o zvýšenie morálnej dimenzie verejnej správy na čo možno najvyššiu úroveň,
pretože len tak možno zvýšiť efektívnosť vo všetkých oblastiach verejnej
správy.20
Avšak, je tu aj druhá strana problému. Ochotu vzdelávať sa, získavať
nové poznatky o inovatívnych trendoch a postupoch je potrebné vyžadovať aj
zo strany občanov. „Komunikácia je priam nevyhnutná, je predpokladom
a východiskom spolupráce. Komunikácia je podmienkou demokracie,
a najlepším miestom na jej vykonávanie je samospráva. Je to miesto, kde
občania rozhodujú o výbere svojich zástupcov prostredníctvom svojho
politického práva.“21 Miestne spoločenstvo si nezávisle od štátnej správy volí
svoje orgány, ktoré plnia jeho úlohy, a občanom sa zodpovedajú za
dosiahnuté výsledky. Občania tak participujú na všetkých aktoch samosprávy
v zmysle platnej legislatívy – môžu voliť, byť volení, pracovať v poradných
orgánoch samosprávy, iniciovať petície a pod. Prostredníctvom
komunikácie22 je široká verejnosť informovaná napr. o charaktere prijatých
rozhodnutí, čo vzbudzuje snahu a ochotu prispieť k rozvoju regiónu. Snahou
je dosiahnuť vzájomnú dohodu medzi všetkými zainteresovanými – t.j. medzi
samosprávou, štátnou správou, verejnosťou v širšom zmysle slova, občanmi,
zástupcami firiem ako i ďalšími inštitúciami, ktoré významnou mierou
vplývajú na rozvoj a ďalšie smerovanie života v regióne. Tu je na mieste
20
GEFFERT, R.: Etika ako prostriedok zvyšovania efektívnosti verejnej správy. In:
Decentralizácia a efektívnosť verejnej správy v podmienkach regiónov Európskej únie: zborník
príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie v Banskej Bystrici, 1. – 2. 10. 2009. [CDROM]. Banská Bystrica : Fakulta politických vied a medzinárodných vzťahov UMB, 2009. 5 s.
21
MESÍKOVÁ, E.: Ľudský prvok vo verejnej správe. In: Teória a prax verejnej správy. Košice :
FVS UPJŠ, 2008, s. 453.
22
K najefektívnejším formám komunikácie vo verejnej správe možno zaradiť „Public
relations“ – Komunikácia s verejnosťou – ktorá pozostáva z činností, zameraných na
vytvorenie, udržanie alebo zmenu postojov a správania sa rozhodujúcich subjektov v území, na
získanie týchto subjektov a skupín na realizáciu zvolenej stratégie. Ďalšou formou
komunikácie môže byť aj „Propagácia“ za účelom oboznámenia verejnosti či už vo forme
brožúr, letákov a pod.
23
Vybrané problémy verejnej správy
uvedomiť si skutočnosť, že človek sa stáva aktívnym len v prípade množstva
informácií, ktoré ho oslovia a presvedčia v prospech veci.
ALTERNATÍVNE MODELY ZVYŠOVANIA EFEKTÍVNOSTI VO
VEREJNEJ SPRÁVE – NEW PUBLIC MANAGEMENT
A BENCHMARKING
Pri realizácii a zavádzaní transformačných procesov vo verejnej správe je
dôležité vedieť, aký druh inovácií manažmentu je možné aplikovať a uplatniť
zo skúseností iných krajín. Ako upozorňuje E. Mesíková: „manažérska
reforma verejnej správy je veľmi náročnou úlohou. Pri jej implementácii sa
vo väčšine prípadov vychádza z už nadobudnutých praktických skúseností,
a to hlavne zo skúseností vyspelých krajín… Samozrejme, je potrebné
zohľadniť i skutočnosť, že skúsenosti a prístupy už pretransformovaných
krajín nemusia byť aplikovateľné na úrovni iných krajín. Každá krajina sa
vyznačuje určitými špecifickými znakmi, má svoju históriu, tradície, ako aj
vízie do budúcnosti.“23
Ako jeden z najaktuálnejších alternatívnych modelov manažmentu
verejnej správy možno označiť New Public Management (NPM). Tento
model, je totiž pomerne frekventovane prezentovaný ako uplatňovanie metód
a techník súkromného sektora, avšak neurčuje presné poradie priorít. NPM sa
na samosprávnej úrovni zameriava predovšetkým na zvýšenie spokojnosti
občanov s úrovňou poskytovaných služieb, zefektívnenie činnosti orgánov
samosprávy, posilnenie významu volených predstaviteľov (hlavne ich
sústredením sa na kľúčové otázky, týkajúce sa rozvoja obce), dosiahnutie
úspor v rozpočte, zvýšenie efektivity vynakladania prostriedkov samosprávy
a pod. Vo všeobecnosti možno za základné princípy NPM označiť:
•
•
•
•
•
•
23
chápanie občana ako zákazníka;
chápanie služieb ako tovarov, produktov uspokojujúcich potreby
občanov;
chápanie obce ako subjektu, poskytujúceho služby občanom;
organizácia a riadenie, orientované na dosiahnutie konkrétne
vytýčených cieľov;
oddelenie politiky od výkonu správy (posilnenie strategického
zamerania, oddelenie strategických právomocí od operatívnych,
výkonných a ich delegovanie na výkonné orgány samosprávy);
orientácia na výsledky;
MESÍKOVÁ, E.: Zefektívnenie riadenia činnosti v samospráve. In: Interpolis 2008. Banská
Bystrica : FPV a MV a ÚVV UMB, 2008, s. 314.
24
Martin Klus – Eleonóra Kováčová
•
•
znižovanie nákladov a tlak na efektívnosť;
uplatňovanie podnikovo-hospodárskych nástrojov riadenia.
Z hľadiska manažmentu, má NPM ako prostriedok riadenia k dispozícii
niekoľko nástrojov. Možno sa stotožniť s tvrdením E. Žárskej, E. Balážovej
a V. Papcunovej, ktoré za najvýznamnejšie nástroje NPM považujú:24
•
•
•
•
•
•
prenášanie
kompetencií,
ktoré
v spojení
s delegovaním
rozhodovacích procesov na regionálnu a lokálnu úroveň, vedie
k zvýšeniu motivácie zamestnancov, ich aktivite, iniciatíve,
kreativite, zodpovednosti za kvalitu poskytovaných služieb
a k zvýšeniu transparentnosti a flexibility v rozhodovaní;
rozpočtovanie, ktoré je ako celý koncept NPM, charakterizované
prechodom prístupu od „zhora nadol“ k „zdola nahor“ s typickou
orientáciou na výkon organizácie a s tým spojené výkonovo
orientované rozpočtovanie;
personálny manažment – hlavným zdrojom NPM je práve ľudský
faktor a jeho riadenie;
mechanizmy trhového typu, ako napr. výkonové kontrahovanie
(contracting out), platby používateľov (performance contranting),
poukazy (vouchers) a pod.;
controlling v riadení verejnej správy predstavuje spätnú väzbu,
v súčasnosti je skôr súčasťou riadenia, ako jeho nástrojom;
reporting je založený na podávaní správ, vyhodnocujúcich
dosahovanie vytýčených cieľov (podobne ako controlling aj
reporting predstavuje v riadení verejnej správy spätnú väzbu).
Autori, zaoberajúci sa problematikou NPM, sa zhodujú v názore, že
NPM je určitou filozofiou, určitým štýlom myslenia a určitou stratégiou,
obsahujúcou nielen princípy a zásady, ale i celý rad overených postupov,
z ktorých je v konkrétnych podmienkach potrebné vedieť vybrať tie, ktoré sú
pre danú situáciu adekvátne.25
Ak chceme uvažovať o alternatívnych modeloch zvyšovania efektívnosti
vo verejnej správe, tak svoje nezastupiteľné miesto má aj tzv. Benchmarking.
Benchmarking totiž predstavuje manažérsky proces, ktorý je založený na
24
ŽÁRSKA, E. et al.: Komunálna ekonomika a politika. Bratislava : Vydavateľstvo Ekonóm,
2008. 193 s. a BALÁŽOVÁ, E. – PAPCUNOVÁ, V.: Manažment samospráv. Nitra :
Municipalia, 2008. 134 s.
25
HRABALOVÁ, S.: Rozpočtování. In: Metody a nástroje řízení ve veřejné správě. Brno : ESF
MU, 2005; MEDVEĎ, J. – NEMEC, J.: Mikroekonomické východiská verejných financií.
Bratislava : SPRINT, 2004. 184 s. a OCHRANA, F.: Veřejná volba a řízení veřejných výdajů.
Praha : Ekopress, 2003. 184 s.
25
Vybrané problémy verejnej správy
neustálom porovnávaní a meraní organizácie s inými organizáciami s cieľom
nachádzať možnosti a spôsoby ako realizovať svoje aktivity lepšie a ako
zvyšovať svoju výkonnosť.26 V rámci uvedeného procesu sa „benchmarkujú“,
čiže porovnávajú „benchmarky“ – štandardy. Identifikácia týchto
referenčných bodov a ich správna interpretácia je následne základom procesu
benchmarkingu.
Benchmarking na úrovni miestnej samosprávy podporuje konkurenčné
prostredie. Predstavuje jednu z metód merania a hodnotenia ceny a výkonu,
a zameriava sa na zvyšovanie efektívnosti a kvality poskytovaných verejných
služieb a produktov. Je založený na princípe vzájomného porovnávania istej
samosprávy s inými samosprávami, s cieľom dosiahnuť lepšie výkony vo
vlastnej organizácii. Je to metóda zlepšovania učením sa od iných. Zároveň
miestnej samospráve umožňuje merať aj výkony jednotlivých služieb
a činností a porovnávať ich s inými obcami alebo mestami. Je to metóda
„trvalej optimalizácie, ktorá prostredníctvom indikátorov porovnáva
a v ďalšej fáze analyzuje procesy a výkony s cieľom zistiť a implementovať
najlepšiu prax, a ktorú možno použiť na podporu objektívneho preverenia
postupov, metód a systémov, čo je prínosom aj pre oblasť zabezpečovania
verejných služieb a produktov, financovaných úplne alebo čiastočne
z verejných zdrojov.“27 Benchmarking možno uplatniť tak v strategickej, (tzv.
strategický benchmarking), ako i v operatívnej rovine (tzv. procesný
a výkonový benchmarking).
Hodnotenie alebo meranie kvality verejných služieb je možné urobiť
formou verejných prieskumov, ktoré poskytujú manažérske informačné
systémy, alebo aj formou písomných alebo ústnych spätných väzieb
prostredníctvom zamestnancov a občanov. Výsledky týchto zistení
prispievajú k vytvoreniu orientačných bodov, potrebných na porovnávanie
kvality medzi rôznymi producentmi služieb, a potrebných na postupné
vytváranie štandardov. Štandardom sa stáva napr. „produkt alebo služba,
ktorá slúži ako vzor alebo princíp, podľa ktorého by sa mali ostatní riadiť,
a podľa ktorého by sa malo posudzovať,“ alebo inými slovami povedané
„požadovaná úroveň výkonu.“ Zvolená služba sa následne používa vo forme
určitej normy, ktorá zaručuje kvalitatívnu, kvantitatívnu alebo kvalitatívnokvantitatívnu zhodnosť poskytovaného druhu verejných služieb v rámci danej
oblasti. Aj keď je meranie a hodnotenie kvality verejných služieb na úrovni
samosprávy komplikované, je potrebné im venovať pozornosť, pretože sa tu
26
27
KARLÖF, B. – LÖVINGSSON, F. H.: Management od A do Z. Brno : Computer Press, a.s.,
2006. 309 s.
ŽÁRSKA, E. et al.: Komunálna ekonomika a politika. Bratislava : Vydavateľstvo Ekonóm,
2008, s. 157.
26
Martin Klus – Eleonóra Kováčová
nejedná len o vytvorenie určitých noriem kvality, ale aj o rozvoj kultúry
samotnej organizácie a celkovej podnikateľskej kultúry samosprávnej
jednotky – obce, mesta či dokonca samosprávneho kraja.
Na úrovni Európskej únie sa benchmarkingom, ako aj ďalšími metódami
zvyšovania kvality, zaoberá Európsky inštitút pre verejnú správu (EIPA)
a Asociácia miestnych účastníkov (CIPFA), podľa ktorých má benchmarking
štyri stupne:
1.
2.
3.
4.
Prvým stupňom je samohodnotenie, ktorým organizácia posudzuje
svoje vlastné výkony a postupy, aby sa mohli identifikovať oblasti
revízie a zlepšenia;
Druhým stupňom je hľadanie možností porovnávania vnútri vlastnej
organizácie, tzv. „interný benchmarking“;
Tretím stupňom je hľadanie mimo organizácie, tzv. „externý
benchmarking“;
Štvrtým stupňom je benchmarking vo vzťahu k najlepšiemu v danej
kategórii.
Ako uvádza E. Balážová a V. Papcunová,
komparatívnu metódu možno rozdeliť aj nasledovne:28
1.
2.
3.
benchmarking ako
Porovnávanie riadenia (high-level comparisons) – zisťuje aké
riadiace prístupy používa organizácia v porovnaní s inými
organizáciami, so súkromným sektorom alebo so zahraničím
(porovnávajú sa napr. organizačné štruktúry, prístupy k riadeniu
a pod.);
Porovnávanie výkonnosti (perfomance benchmarking) – zisťuje aká
je výkonnosť organizácie meraná kvantitatívnymi ukazovateľmi
v porovnaní s inými organizáciami (medzi najpoužívanejšie
ukazovatele patrí produktivita, využitie zdrojov, jednotkové náklady,
kvalita, rýchlosť poskytovania služieb, ich dostupnosť a pod.);
Porovnávanie procesov a činností (process benchmarking) – jedná sa
o systematickú analýzu a porovnávanie procesov a činností
v organizácii, pričom sa využívajú kvalitatívne aj kvantitatívne
údaje. Porovnávať možno vo vnútri organizácie, s inými alebo aj
medzi jednotlivými organizáciami, na základe čoho sa zistí, kde sa
konkrétna organizácia nachádza v porovnaní s ostatnými.
Pri posudzovaní ktorejkoľvek verejnej služby možno vďaka
benchmarkingu výsledky hodnotiť podľa kvality služby pre občana (vrátane
28
BALÁŽOVÁ, E. – PAPCUNOVÁ, V.: Manažment samospráv. Nitra : Municipalia, 2008.
134 s.
27
Vybrané problémy verejnej správy
časovej dostupnosti), ako aj podľa výkonnosti a nákladov vynaložených na
túto službu. Ďalším kritériom môže byť aj spokojnosť zákazníkov
a samotných zamestnancov. Avšak, v praxi sú s tým spojené určité problémy:
1.
2.
3.
4.
V samospráve sa ani jedno z uvedených kritérií dostatočne nemeria,
ak áno tak len na úrovni úradu a nie jednotlivých služieb;
K dostatočnému sledovaniu nákladov je potrebné zaviesť
manažérske účtovníctvo a definovať, aké informácie, ako často
a prečo potrebujeme. Situáciu by mohol zlepšiť dobudovaný systém
finančnej kontroly, ktorý sa však obmedzuje iba na vykonávanie
auditov a nie na skutočný finančný controlling;29
Nemeria sa výkonnosť procesov, resp. verejných služieb, a nemeria
sa ani výkonnosť jednotlivých pracovníkov. Nie sú stanovené ani
cieľové hodnoty, ani odmeňovanie a keď áno, tak nie konkrétne.
Problémom je spôsob nastavenia hranice výkonu, napr. prenesený
výkon štátnej správy. Tu je miesto na uplatnenie porovnávania
s porovnateľnými organizáciami pomocou benchmarkingu;30
Kvalita je častokrát prehliadaná alebo sa poníma ako dostupnosť
služby. Je to i z toho dôvodu, že nie sú stanovené kvalitatívne znaky
jednotlivých služieb – dostupnosť miestna i časová, spoľahlivosť
v závislosti od počtu zrušených rozhodnutí, spôsob prijatia
a zaobchádzania so zákazníkom, komunikácia, kompetentnosť
a porozumenie zamestnancov, vhodnosť prostredia, vybavenia a pod.
Benchmarking možno ako alternatívny model zvyšovania efektívnosti vo
verejnej správe považovať za veľký prínos, nakoľko možno porovnávaním
s ostatnými predísť viacerým chybám a nedostatkom, a ušetriť tak obmedzené
finančné prostriedky verejnej správy.
Okrem už spomínaných moderných manažérskych metód sa v praxi
využívajú aj ďalšie, ako napr. pre hodnotenie kvality sa používa model
Common Assessment Framework, na meranie výkonnosti metóda Balanced
ScoreCard. V tejto súvislosti je však potrebné zdôrazniť skutočnosť, že
moderné manažérske metódy nemožno uplatniť vo verejnej správe rovnako
ako v súkromnom sektore. Možno nimi dosiahnuť zvýšenie kvality,
efektívnosti a účelnosti, možno zlepšiť manažment ľudských zdrojov, zvýšiť
motiváciu pracovníkov, zlepšiť stratégiu plánovania, navzájom sa porovnávať
a nachádzať tie najlepšie alternatívy, zostavovať procesné mapy a pod.
Avšak, tieto kroky je možné uplatniť skôr vo vnútri riadenia, a nie navonok
29
30
HAMERNÍKOVÁ, B.: Financování ve veřejném a neziskovém nestátním sektoru. Praha :
Eurolex Bohemia, 2000. 213 s.
MATEIDES, A.: Spokojnosť zákazníka a metódy jej hodnotenia – 1. diel. Koncepty
a skúsenosti. Bratislava : EPOS, 1999. 270 s.
28
Martin Klus – Eleonóra Kováčová
vo vzťahu k občanovi, čím by sa oslabili základné demokratické princípy
a status občana.
Možnosť výmeny skúseností so zavádzaním vybraných manažérskych
metód ponúkajú hlavne a predovšetkým odborné konferencie, rôzne odborné
semináre a workshopy, ktoré účastníkom vytvárajú priestor pre ich vzájomnú
výmenu informácií, skúseností, ako aj priestor pre hľadanie možných riešení
a ďalšie východiská.
ZÁVER
Súčasný vývoj verejnej správy na Slovensku sa vyznačuje stálou existenciou
duplicít v rámci jej pôsobností, následkom čoho je už spomínaná
neprehľadnosť správy vecí verejných, ale zároveň i zvýšené náklady na
správu, neprehľadnosť legitímneho konania, sťažené podmienky pre
vymáhateľnosť práva – čím sa vytvárajú podmienky pre korupciu
a klientelizmus. Ďalším problémom sú i nevyriešené záležitosti v majetkovom
vlastníctve, týkajúce sa vysporiadania vlastníckych vzťahov, problémy pri
delimitácii majetku štátu na obce, mestá a vyššie územné celky – či už sú to
cesty, pozemky alebo ďalšie využívanie budov. Spôsobuje to značné ťažkosti
pri uchádzaní sa o granty, ako aj pri samotnom spracovaní projektov,
určených na podporu regionálneho rozvoja z fondov Európskej únie.
Doterajšie výsledky reformy verejnej správy aj napriek deklarovaniu
znižovania stavu počtu zamestnancov, jednoznačne potvrdzujú väčší počet
štátnych úradníkov, čo možno odôvodniť aj náročnosťou agend na
jednotlivých úsekoch štátnej správy. Niektoré ústredné orgány štátnej správy
naopak požadujú zvýšiť počet zamestnancov v záujme odstránenia neúmernej
zaťaženosti, čo môže mať neblahý dosah na ďalšiu byrokratizáciu verejného
sektora. V každom prípade by mala byť rozhodujúca efektivita a kvalita
služieb občanovi. Zmeny, ktoré boli v spoločnosti vyvolané zmenou
politického systému po roku 1989, a taktiež aj jeho postupnou
transformáciou, sa týkali inštitúcií, ktoré verejná správa hromadne zastrešuje.
Reforma verejnej správy by mala spĺňať najmä kritérium, aby každá zmena
v sústave a činnosti orgánov verejnej správy pomohla občanovi, aby jeho
záujmy, ktoré sa realizujú cez sústavu orgánov verejnej správy, boli
realizovateľné jednoduchšie, prehľadnejšie a efektívnejšie. Nakoľko máme za
to, že verejná správa má v tomto smere ešte pomerne výrazné rezervy,
predpokladáme ďalšie významné zmeny v procese formovania verejnej
správy Slovenskej republiky už v blízkej budúcnosti. Ich súčasťou by pritom
nepochybne mali byť aj otázky efektívnejšieho personálneho manažmentu
zamestnancov vo verejnom sektore. V neposlednom rade veríme, že tieto
zmeny už budú ďaleko viac reflektovať aj tzv. alternatívne modely na
29
Vybrané problémy verejnej správy
zvyšovanie efektívnosti vo verejnej správe, ako napr. New Public
Management či Benchmarking, stručne priblížené v závere predloženého
príspevku.
LITERATÚRA
BALÁŽOVÁ, E. – PAPCUNOVÁ, V.: Manažment samospráv. Nitra :
Municipalia, 2008. 134 s. ISBN 978-80-552-0045-3.
BUDZÁK, Ľ.: Zapracovať aktuálne zmeny. In: Územná samospráva. ISSN
1336-6475, 2009, č. 3, s. 26.
CABAJ, T.: To bola realita, takto to fungovalo. In: Verejná správa. 2007,
s. 15-16.
GEFFERT, R.: Etika ako prostriedok zvyšovania efektívnosti verejnej správy.
In: Decentralizácia a efektívnosť verejnej správy v podmienkach
regiónov Európskej únie: zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej
konferencie v Banskej Bystrici, 1. – 2. 10. 2009. [CD-ROM]. Banská
Bystrica : Fakulta politických vied a medzinárodných vzťahov UMB,
2009. 5 s. ISBN 978-80-8083-836-2.
HAMERNÍKOVÁ, B.: Financování ve veřejném a neziskovém nestátním
sektoru. Praha : Eurolex Bohemia, 2000. 213 s. ISBN 80-902752-3-0.
HRABALOVÁ, S.: Rozpočtování. In: Metody a nástroje řízení ve veřejné
správě. Brno : ESF MU, 2005. 130 s. ISBN 80-210-3679-6.
KARLÖF, B. – LÖVINGSSON, F. H.: Management od A do Z. Brno :
Computer Press, a.s., 2006. 309 s. ISBN 80-251-1001-X.
KLUS, M.: Aktéri verejnej politiky – štrukturalizácia, voľba. Banská
Bystrica : FPV a MV UMB, 2008. ISBN 978-80-8083-548-4.
KLUS, M.: Byrokracia a byrokratizácia vo verejnom sektore. In: Politické
vedy. ISSN 1335-2741, 2006, roč. 5, č. 3, s. 75-82.
KOSORÍN, F.: Verejná správa (koncepcia, reformy,
Bratislava : EKONÓM, 2003. ISBN 80-225-1696-1.
organizácia).
KRÁLIK, J.: Samospráva a jej miesto v politickom systéme. Banská Bystrica :
FPV a MV UMB, 2007. ISBN 978-8083-386-2.
MATEIDES, A.: Spokojnosť zákazníka a metódy jej hodnotenia – 1. diel.
Koncepty a skúsenosti. Bratislava : EPOS, 1999. 270 s. ISBN 80-8057113-9.
MEDVEĎ, J. – NEMEC, J.: Mikroekonomické východiská verejných financií.
Bratislava : SPRINT, 2004. 184 s. ISBN 80-89085-29-6.
30
Martin Klus – Eleonóra Kováčová
MESÍKOVÁ, E.: Ľudský prvok vo verejnej správe. In: Teória a prax verejnej
správy. Košice : FVS UPJŠ, 2008, s. 450-454. ISBN 978-80-7097-736-1.
MESÍKOVÁ, E.: Personálny faktor kvality manažmentu samosprávy. In:
Hradecké ekonomické dny 2009 – Ekonomický rozvoj a management
regionu. Hradec Králové : Gaudeamus, 2009, s. 68-72. ISBN 978-07041-227-5.
MESÍKOVÁ, E.: Zefektívnenie riadenia činnosti v samospráve. In: Interpolis
2008. Banská Bystrica : FPV a MV a ÚVV UMB, 2008, s. 314-323.
ISBN 978-80-8083-724-2.
OCHRANA, F.: Veřejná volba a řízení veřejných výdajů. Praha : Ekopress,
2003. 184 s. ISBN 80-86119-71-8.
ŠIKULA, M. et al.: Ekonomické a sociálne súvislosti integrácie Slovenska do
EÚ. Bratislava : Ústav slovenskej a svetovej ekonomiky SAV, 2003.
ŠKULTÉTY, P.: Verejná správa a správne právo. Bratislava : PF UK, 1995.
ISBN 80-7160-034-2.
TURČAN, J.: Modernizácia verejnej správy. In: Územná samospráva. ISSN
1336-6475, 2010, č. 2, s. 7.
TURČAN, J.: Zmena názvu neznamená zmenu cieľa. In: Verejná správa.
ISSN 1335-7883, 2010, č. 6, s. 2-4.
ŽÁRSKA, E. et al.: Komunálna ekonomika a politika. Bratislava :
Vydavateľstvo Ekonóm, 2008. 193 s. ISBN 978-80-225-2293-9.
31
Vybrané problémy verejnej správy
ABSTRAKT
Príspevok má za cieľ poukázať na prepojenosť vzájomných väzieb
samosprávy a politického systému, a z toho dôvodu na nevyhnutnosť
skúmania a hľadania podoby čo možno najefektívnejšieho systému
manažmentu verejnej správy.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Verejná správa; štátna správa; samospráva; manažment; efektívnosť.
ADRESY
Doc. PhDr. Martin Klus, PhD.
Inštitút sociálnych vied
Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
Námestie J. Herdu 2
917 01 Trnava
Slovenská republika
[email protected]
PhDr. Eleonóra Kováčová, PhD.
Katedra politológie
Fakulta politických vied a medzinárodných vzťahov
Univerzita Mateja Bela v Banskej Bystrici
Kuzmányho 1
974 01 Banská Bystrica
Slovenská republika
[email protected]
32
Ján Králik
NEROVNOSTI V KONCEPTE REFORIEM VEREJNEJ
1
SPRÁVY NA SLOVENSKU
INEQUALITIES IN THE PUBLIC ADMINISTRATION REFORM
CONCEPT IN SLOVAKIA
JÁN KRÁLIK
ABSTRACT
The paper includes half-way results of the analyses self-government in ambit
of VEGA project. The analysis is oriented to understand the condition at selfgovernment. There is says about decentralization and the influence at the selfgovernment. Finally paper inducts also author’s effort to evaluate public
administration in the process of reforms.
KEY WORDS
Decentralization; Public Administration; Self-Government; Citizen; Reform.
NEROVNOSTI V KONCEPTE REFORIEM VEREJNEJ SPRÁVY NA
SLOVENSKU
V Európe nevznikol za posledných 70 rokov koncept verejnej správy,
s výnimkou vojnových a krízových stavov v niektorých krajinách (napr.
prítomnosť medzinárodných síl na konfliktnom území pri rozpade Juhoslávie
a pod.), za ktorý by nebola zodpovedná vládna moc – štát na svojom teritóriu
voči svojím občanom.
V každom koncepte verejnej správy sa spravidla deklaruje a rešpektuje
názor, že verejná správa je chápaná ako správa, ktorá sa poskytuje v záujme
občanov a obyvateľov územia v rámci demokratických princípov spravovania
spoločnosti na základe právnej legitimity pri správe vecí verejných t.j. – slúži
občanom. Pri podrobnejšom pohľade na tento súčasný koncept výkonu
verejnej správy zisťujeme, že verejná správa je aj autorom plánovania
budúcnosti občanov a v svojej podstate je takýmto autoritatívnym
„plánovačom“ aj v tých najstarších demokraciách Európy. Verejná správa
svojimi procesmi nielen slúži občanom pri riešení aktuálneho stavu vecí
verejných, ale aj ovplyvňuje budúcnosť územia, spôsobu žitia občanov.
1
Publikované s podporou projektu VEGA č. 1046508.
33
Vybrané problémy verejnej správy
Nespravuje teda len aktuálne procesy ale vedome pripravuje a mení súčasnosť
občanov na území a tak prostredníctvom svojich inštitútov aj ovplyvňuje –
plánuje budúcnosť.
V podmienkach Slovenskej republiky je tento prístup za posledných
20 rokov evidentný a prejavuje sa aj tým, že verejná správa neustále
prechádza „reformami“, ktoré zasahujú do súčasnosti a budúcnosti občanov
územia bez ich priamej možnosti tieto procesy ovplyvniť a rozhodnúť.
Občania veľakrát nemôžu mať potrebné informácie, vedomosti, poznanie
a preto sa spoliehajú na existujúci model verejnej správy a veria, že je
skutočne ich nástrojom na zabezpečovanie potrieb verejných tovarov
a služieb a vyrovnávanie rozdielov kolektívneho žitia, pôsobí na vyvažovanie
rozdielov v objeme vlastnených statkov, ako aj na vyvažovanie
individuálnych rozdielov schopností jednotlivých občanov obchodovať na
ekonomickom trhu, či trhu práce na danom území. Určite môžeme
polemizovať s hodnotením, ktoré verejnej správe dáva profil, že je
realizátorom aj solidarity a subsidiarity prostredníctvom legitímnej
legislatívnej formy, ktorá je hlavne prijateľnou mierou pôsobenia pre
politickú a ekonomickú moc v štáte. Ako uvádzajú autori Klus, Mesíková
o charakteristike štátu po jeho transformácii na Slovensku platí, že je štátom
ktorý „rešpektuje rozhodujúce kritériá, ktorými sú subsidiarita, zohľadnenie
požiadaviek na konkurenčné prostredie, trvalú udržateľnosť a solidaritu.“2
K uvedeným kritériám, v reálnych interpretáciách nositeľov politickej moci,
nachádzame viac vyjadrení, ktoré sa viažu na rétorické spojenie – „všetko je
možné vykonať, ak nám to dovolia ekonomické možnosti.“ A v tomto
momente nám vzniká presvedčenie, že verejná správa musí byť v štáte
regulovaná nielen trhom, ale aj mať možnosť trh regulovať, aby práve
„ekonomické možnosti“ jej umožnili uplatniť aj politickú moc na verejnom
trhu, ktorá sa koncentruje do jedného bodu – moci štátu so svojou suverénnou
mocou. Ako uvádza Škabraha „… ide o dohodu medzi dvomi zúčastnenými
stranami – vládnucimi a ovládanými,“3 kde podľa nášho názoru existuje na
strane ovládaných rôzne občianske spektrum nerovnocenných občanov alebo
spektrum hierarchicky usporiadaných vzťahov s nerovným prístupom
k formulovaniu dohody medzi zúčastnenými.
Všeobecne konštatujeme, že občan, aj v demokratickej spoločnosti, nie je
v rovnoprávnom postavení k orgánom verejnej správy, ako uvádza aj
publikovaný názor Ústavného súdu č. 3/1992 Zb.
2
3
KLUS, M. – MESÍKOVÁ, E.: Zmeny vo verejnej správe Slovenskej republiky po roku 1992.
In: Decentralizácia a efektívnosť verejnej správy v podmienkach regiónov Európskej únie.
Banská Bystrica : UMB, 2009, s. 43.
BELOHRADSKÝ, V. et al.: Kritika depolitizovaného rozumu. Jihlava : Grimmus, 2010, s. 17.
34
Ján Králik
Napriek tomuto poznaniu vytvárame koncept verejnej správy, kde
minimálne o jednej jej zložke – územnej samospráve „falošne“ tvrdíme, že je
výlučne prejavom vôle občanov lebo v orgánoch samosprávy má občan
zástupcu, ktorý spravuje ich spoločné veci. Práve tu vidíme problém, že
súčasný koncept verejnej správy na Slovensku zapája územné samosprávy
nielen do procesov, ktorými samospráva slúži svojím občanom v danom čase,
ale samospráva je zapájaná aj do vízií, koncepcií, vytváraní stratégií rozvoja
územia, kde je v nerovnocennom postavení nielen občan ale aj inštitút
samosprávy. Samotný obsah povinnosti hľadať budúce riešenia z hľadiska
demokratických prístupov by nezakladal nerovnosť, keby existujúci koncept
verejnej správy obsahoval aj možnosť samosprávy určovať si aj kontinuitu
a samostatnosť vo finančnom rozhodovaní. Samospráva ale nemá túto
možnosť určovať si aj finančnú budúcnosť. Územná samospráva v súčasnom
koncepte verejnej správy je fakticky vedená autoritou štátu k zodpovednosti
za perspektívy územia ale bez možnosti zásadne zmeniť vytváranie vlastných
zdrojov.
Nástup hospodárskej krízy v roku 2008 aktivoval niektoré mestá
k pokusom mať vlastné zdroje, mať vlastnú menu ako napr. v Brixtone,
Lewese, Totnese v Anglicku, ale aj v Írsku či USA alebo iný nesúhlas a snaha
po vlastnej mene sa prejavili a realizujú aj v spoločenstve Damanhura
v Taliansku. Nerovnosť vzrastá s veľkosťou samosprávy a jej personálnym
potenciálom v závislosti na schopnosti územnej samosprávy zabezpečiť úlohy
stratégie územia vo vizionárskej podobe ako aj zabezpečiť pre túto stratégiu
zdroje. Čím menšia územná samospráva tým väčší rozdiel v jej potenciáli
vytvárať vízie a finančné zdroje na realizáciu.
Na úrovni štátu, ale aj Európskej únie, fungujú programovacie a finančné
mechanizmy, ktoré zapájajú samosprávu do tvorby a realizácie budúcnosti.
Tieto mechanizmy boli tiež predmetom kritiky lebo sú nadstavené na veľkosť
územnej samosprávy nad 2 000 obyvateľov. Napriek tomu v Európe aj na
Slovensku sa neuvoľňujú mechanizmy, ktoré by umožňovali samostatne
ovládať tvorbu zdrojov a preto sa postupne vytvára podobenstvo, že tak ako
sa zväčšujú rozdiely medzi občanmi v koncentrácii bohatstva, tak sa zväčšujú
aj rozdiely v bohatstve medzi samosprávami. Vytvárajú sa aj ďalšie
nerovnosti, ktoré vyplývajú nielen z ekonomickej nerovnosti občanov ale
nerovné postavenie samotných občanov, ako aj ich samospráv vytvára aj
koncept verejnej správy svojím príklonom k zvyšovaniu podielu vplyvu moci
na plánovaní a riešení budúcnosti občanov oproti podielu slúžiť a riešiť
problémy občanom teraz a efektívne, systémom, ktorý je legitímny. Tieto
nerovnosti sa výrazne prejavujú v čase ekonomickej recesie, kedy verejná
správa je viac represívnou inštitúciou nárokov voči vlastným občanom
a samosprávna samostatnosť územnej samosprávy je neschopná slúžiť
35
Vybrané problémy verejnej správy
občanom v sociálnej núdzi, keď solidarita, subsidiarita a korporatívnosť by
mali byť najúčinnejšími prejavmi aj pre budúcu autoritu verejnej správy.
V období recesie (ale aj pri krízových situáciách) sa najviac preukazuje aj
vzájomná závislosť resp. spätosť zložiek verejnej správy. Pozorujeme, že
účinne dokáže konať len jedna z nich v súčasnom koncepte verejnej správy –
štátna správa. Preto je stále aktuálna otázka do akej miery je v záujme
občanov realizovať koncept verejnej správy kde sa maximalizuje oddelenie
jednotlivých zložiek verejnej správy (duálny model) a minimalizuje sa ich
vzájomná závislosť aby to neohrozovalo zároveň charakter štátu a jeho
záväzky v nadnárodných zoskupeniach.
Demokratický koncept verejnej správy je postavený na premise, že
občania sa angažujú vo veciach verejných. Vývoj a názory tých, ktorí
pracujú – angažujú sa vo veciach verejných, ako ukázali aj riadené rozhovory
pri riešení projektu VEGA 1/0465/08 Decentralizácia a efektívnosť verejnej
správy v podmienkach regiónov Európskej únie, vypovedajú skôr o tom, že
väčšina občanov sa angažuje v prvom rade v prospech seba a je len náhoda,
že ich záujem sa zhoduje určitý časový, priestorový, zhmotnený interval
s iným záujmom alebo relatívne podobným záujmom. Takýto názor
neprekvapuje, lebo takto sa chovajú nielen individuálne prvky rôznych
systémov ako aj systémy spoločenstva, biosystémy, teda živé aj neživé
organizmy. Občan má pocit, že je užívateľom systému verejnej správy
z donútenia a vníma skôr limity povinností ako slobôd. Aj niektoré práva, ako
právo voliť radí skôr k povinnostiam, ktorú nemusí realizovať a nejde voliť.
Podobný postoj má aj k ďalším právam. Občan vníma, že sa dostáva stále
viac do nerovnocenného postavenia. Občan sa cíti preťažený a všetky
doterajšie reformy verejnej správy občana viac zaťažili (dane, odvody,
žiadosti, potvrdenia, povinné hlásenia, výmeny, zmeny občianskych
identifikátorov, miestnej, majetkovej a osobnej identity, zmluvy na tovary
a služby hmotného a finančného charakteru, zmeny komunikácie – rôzne
elektronické karty, kódy a pod.), ako prispeli k občianskemu komfortu
a úspore času, materiálu a finančných zdrojov. „Participácia všetkých
občanov je síce ideál, ktorý za určitých okolností mohol byť dosiahnuteľný“
ale ako zhodne snami uvádza Ježovicová4 pokiaľ nevieme konkrétne,
racionálne stanoviť spoločenský a politický poriadok, v ktorom občania žijú,
tak potom vo väčšine občania nedokážu participovať a chápať zmysel
inštitúcií verejnej správy, ktoré vytvárame, reformujeme, rušíme
a obnovujeme.
4
JEŽOVICOVÁ, D.: Konzervatívna hodnotová korektnosť občianstva z hľadiska politickej
korektnosti. In: Teória a prax verejnej správy. Košice : UPJŠ, 2008, s. 136.
36
Ján Králik
Východiskom by mala byť koncepcia systému verejnej správy, osobitne
územnej samosprávy, ktorá minimalizuje správu a zaťažovanie občana jej
finančnými a materiálovými nákladmi a vôbec mu neukladá povinnosti ktoré
si sám neprihlásil. Ak zvážime, že decentralizácia kompetencií verejnej
správy by sa nevykonala plošne ale na základe prihlásenia sa územnej
samosprávy ku kompetencii a na základe analýzy z akých zdrojov bude
zabezpečovať vykonávanie príslušnej kompetencie, tak by bol väčší
predpoklad úspory verejných zdrojov a v značnej miere by sa odstránili
nerovnosti pri výkone správy územnou samosprávou zapríčinené jej
prirodzenou veľkosťou, rôznorodosťou zdrojov. Dnes sa tieto nerovnosti
riešia aplikáciou rôznych stále sa rozširujúcich kritérií (nadmorská výška,
počet starých občanov a pod.), normatívov (školský normatív) a určovaním
kategórie samosprávy – štatút kúpeľného mesta atď. Rozširovanie týchto
prístupov pri reforme verejnej správy nie je cestou lebo územná samospráva
nie je vždy schopná efektívne požiť prístupy – metódy. Nasvedčujú tomu
i zistenia v Českej republike, ktoré robil partner v projekte VEGA –
Univerzita Hradec Králové a ako uvádza Hedvičáková „Z dotazníka vyplýva,
že 77 % obcí a miest nevyužíva žiadne normy, štandardy alebo limity.
Ostatných 23 % ich aplikuje predovšetkým pri opatrovateľskej službe,
záujmových združeniach a spolkoch, kultúre, športe, pri podpore voľného
času detí atd.“5
V existujúcom koncepte verejnej správy občan ťažko nachádza hranicu,
oddelenie kde je to aj záujem širšej komunity – štátu a kde ide len
o vymedzenie potrieb miestnych občanov a ich osobitných záujmov.
Typickým príkladom môže byť rozhodovanie sa pri kompetenciách
o poskytovaní verejných služieb, obecná škola alebo hasičský zbor, či obecný
futbalový klub, či folklórny súbor, obecná cesta alebo obecný cintorín atď.
Pri decentralizácii kompetencií verejnej správy zdôrazňujeme
racionalizačný faktor spolu s faktorom demokratickej správy, ktoré sa viažu
na samostatnosť a pluralitu názorov pri rozhodovaní o problémoch.
S vyhodnotením demokratickej správy obyčajne nemáme problém
a odvolávame sa aj na existujúcu legislatívu, ktorá je „demokratická“ ale
problém nastupuje ak máme exaktne vyhodnotiť racionalizačný faktor. Práve
skutočnosť, že verejnej správe chýba faktor racionality môže byť aj príčinou
prečo jej koncept nie je akceptovaný a priťahovaný občanom ako tomu
nasvedčuje aj záujem občana o časť územnej samosprávy – vyššie územné
samosprávne celky. Racionalita konania VÚC pre občana chýba (daňové
5
HEDVIČÁKOVÁ, M.: Spôsoby riadenia verejnej správy v Královohradeckom kraji. In:
Decentralizácia a efektívnosť verejnej správy v podmienkach regiónov Európskej únie. [CDROM]. Banská Bystrica : UMB, 2009, s. 14.
37
Vybrané problémy verejnej správy
zaťaženie rastie a výkony verejných služieb klesajú) a z hľadiska
demokratického obsahu vo vzťahu k občanovi tento vzťah prechádza od
občana na záujmové skupiny z prostredia zdravotníctva, sociálnych služieb
a poskytovania prepravných výkonov vo verejnom záujme. Súčasný koncept
výkonu kompetencií VÚC nie je aj preto trvalo udržateľný, je diskriminačný,
málo demokratický a racionálny, preto je aj pohľad občana na tento inštitút
len cez vnímanie byrokracie – hlásenia, žiadosti, potvrdenia, platenia.
Reforma verejnej správy na Slovensku nemá prirodzený charakter od
občanov, nevykonáva sa z dôvodu ich tlaku pre riešenie situácií v reálnom
živote ale preto, že reforma verejnej správy na Slovensku je stále pod tlakom
ekonomickej a politickej transformácie spoločnosti a preto má reforma
verejnej správy na Slovensku nestabilný a dlhodobý charakter. Nebudeme
zdôvodňovať a uvádzať príklady, len konštatujeme, že v niektorých prípadoch
mala reforma alebo aj má „charakter politického násilia.“ Tento stav
odďaľuje jej ekonomizáciu a efekty z jej racionalizácie pre občanov vo forme
poklesu vynakladaných verejných finančných zdrojov, alebo vo forme
poklesu daňovej zaťaženosti občanov spolu so súčasným rozvojom verejných
služieb pre diferencované skupiny občanov. Zároveň tento stav na Slovensku
umožňuje zaviesť a urýchľovať zavádzanie modernizačných prvkov vo
verejnej správe z oblasti komunikácie, elektronizácie pri poskytovaní
verejných služieb na ktoré nie je ale väčšina občanov pripravená a preto ani
nedocení tento prístup. Typickým príkladom je diskusia o zavedení
elektronických volieb. Zavedeniu elektronickej voľby (aj ako významného
nástroja na konanie referenda) by malo podľa nášho poznania predchádzať
iné využívanie tohto prostriedku v prostredí príslušnej komunity. Určitá
veková kategória si nikdy nekúpi počítač kvôli voľbám a ani nepôjde
„stískať“ tlačidlo do volebného kiosku.
Občan vníma nerovnosť medzi deklarovaným poslaním verejnej správy
slúžiť občanovi, zabezpečovať realizáciu jeho práv (zamestnanie, bezpečnosť,
ochranu zdravia, vzdelanie a pod.) s jeho predstavou podmienok vlastnej
existencie v takto opísanom systéme. Nemôžeme exaktne dokázať, že táto
nerovnosť, ktorú pociťuje občan a vyvoláva ju spôsob spravovania vecí
verejných má klesajúcu tendenciu v nadväznosti na uskutočnené reformy
verejnej správy na Slovensku. Naopak prieskumy verejnej mienky smerujú ku
kritike narastajúcej byrokracii, autokracii, k poklesu záujmu občanov
angažovať sa vo veciach verejných o čom svedčia aj štatistiky o ich účasti vo
voľbách.
Ak sa má proces reforiem verejnej správy stať prospešný aj pre občana
ktorému je určený musí: mať stabilizujúci charakter pre inštitúty verejnej
správy, zrozumiteľný účel pre občana, znížiť byrokratické a administratívne
38
Ján Králik
povinnosti a práva občana, rozšíriť slobodu výberu spravovania pre
jednotlivca ako aj pre územnú komunitu, stabilizovať nákladovosť verejnej
správy a racionalizovať jej súčasný výkon, odstrániť nerovnocenné
postavenia jej zložiek vyplývajúce z existujúcich podmienok.
LITERATÚRA
BELOHRADSKÝ, V. et al.: Kritika depolitizovaného rozumu. Jihlava :
Grimmus, 2010. ISBN 978-80-902831-6-9.
HEDVIČÁKOVÁ,
M.:
Spôsoby
riadenia
verejnej
správy
v Královohradeckom kraji. In: Decentralizácia a efektívnosť verejnej
správy v podmienkach regiónov Európskej únie. [CD-ROM]. Banská
Bystrica : UMB, 2009. ISBN 978-80-8083-837-9.
JEŽOVICOVÁ, D.: Konzervatívna hodnotová korektnosť občianstva
z hľadiska politickej korektnosti. In: Teória a prax verejnej správy.
Košice : UPJŠ, 2008. ISBN 978-80-7097-736-1.
KLUS, M. – MESÍKOVÁ, E.: Zmeny vo verejnej správe Slovenskej
republiky po roku 1992. In: Decentralizácia a efektívnosť verejnej správy
v podmienkach regiónov Európskej únie. Banská Bystrica : UMB, 2009.
ISBN 978-80-8083-836-2.
NOVOTNÝ, O. – KRÁLIK, J.: Vybrané otázky odvetvových verejných
ekonomík a financií. Sládkovičovo : VŠS, 2009. ISBN 978-80-89267-279.
39
Vybrané problémy verejnej správy
ABSTRAKT
Príspevok obsahuje čiastočné výsledky analýzy samosprávy v rámci projektu
VEGA. Analýza je zameraná na spoznanie stavu v samospráve. Príspevok
analyzuje otázky decentralizácie kompetencií a ich vplyv na nerovnosti
v samospráve. Príspevok obsahuje aj autorovo subjektívne hodnotenie
verejnej správy v procese reforiem.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Decentralizácia; verejná správa; samospráva; občan; reforma.
ADRESA
Doc. Ing. Ján Králik, CSc.
Katedra politológie
Fakulta politických vied a medzinárodných vzťahov
Univerzita Mateja Bela v Banskej Bystrici
Kuzmányho 1
974 01 Banská Bystrica
Slovenská republika
[email protected]
40
Michal Oláh – Ľubomír Šidelský
FINANČNÉ RIADENIE A SYSTÉM KONTROLY VO
VEREJNEJ SPRÁVE
FINANCIAL MANAGEMENT AND CONTROL SYSTEM IN THE
PUBLIC ADMINISTRATION
MICHAL OLÁH
ĽUBOMÍR ŠIDELSKÝ
ABSTRACT
Financial control is considered to be the indisseverable part of financial
management. For the execution of the financial control also the necessary
condition must be present. The extent of the financial control is rather wide in
the institutions in public administration which are financed from the public
funds but also from the structural funds and EU Cohesion Fund. In this
context the financial control is irreplaceable. The control execution requires
to provide for the financial planning, budgeting, accounting, payment, the
financial, documentary and information flows monitoring. The credible
accounts reporting must exist as well. These are the basic attributes for the
financial control and its execution at the required quality level when pursuing
the respective institutional goals.
KEY WORDS
Financial Management; Management Process; Planning; Budgeting;
Accounting; Financial Reporting; Financial Control; Control System;
Internal; Governmental Audit.
ÚVOD
Systém finančného riadenia zahŕňa komplex na seba nadväzujúcich
a vzájomne prepojených podsystémov aj činností, prostredníctvom ktorých sa
zabezpečuje účinné finančné plánovanie, rozpočtovanie, účtovanie, platba,
sledovanie finančných, dokumentačných a informačných tokov.
Proces riadenia vymedzuje kontrole dôležité miesto v usmerňovaní
riadených procesov všetkého druhu. Oficiálne a čisté použitie verejných
zdrojov vyžaduje efektívne nastavený systém finančného riadenia, ktorého
základným prvkom je aj finančná kontrola.
41
Vybrané problémy verejnej správy
Kontrolná činnosť je nezastupiteľná najmä z pohľadu plnenia podmienok
pre čerpanie prostriedkov štátneho rozpočtu a zo štrukturálnych fondov EÚ
a kohézneho fondu.
SYSTÉM FINANČNÉHO RIADENIA
Zákon č. 501/2001 Z.z. definuje finančné riadenie ako súhrn postupov pri
zodpovednom a prehľadnom plánovaní, rozpočtovaní, použití, účtovaní,
výkazníctve a finančnej kontrole verejných prostriedkov a vlastných
prostriedkov, ktorých cieľom je ich hospodárne, efektívne a účinné
využívanie1 (ďalej len zákon č. 502/2001 Z.z.). Táto definícia sa vzťahuje na
celý verejný sektor.
Pod pojmom finančné riadenie nemôžeme chápať iba nejaký finančný
alebo kontrolný úkon alebo proces. Predstavuje celý komplex postupov, ktoré
stanovia pravidlá, akým spôsobom sa budú tieto úkony a procesy
uskutočňovať, ako a kto ich bude overovať a kontrolovať, akým spôsobom
bude prebiehať komunikácia.
Súhrn postupov teda znamená, že celé finančné riadenie vo verejnej
správe musí byť prepojené kontrolnými mechanizmami a väzbami na
všetkých jeho úrovniach, ktoré tvoria vlastný vnútorný kontrolný systém.
Jeho podstatou je stanoviť postupy, ktoré zabezpečujú:
•
•
správne a efektívne nakladanie s finančnými prostriedkami, nielen
s výdavkami, ale aj s príjmami;
nastavenie takých mechanizmov, ktoré zabezpečia primeranú
finančnú kontrolu prostredníctvom vnútorného kontrolného systému.
ZLOŽKY FINANČNÉHO RIADENIA
Medzi jednotlivé zložky finančného riadenia patria:
•
•
•
•
•
•
1
plánovanie;
rozpočtovanie;
použitie rozpočtu (platba, čerpanie);
účtovanie;
výkazníctvo;
finančná kontrola.
§ 2 ods. 2 písm. d) zákona č. 502/2001 Z.z. o finančnej kontrole a vnútornom audite a o zmene
a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
42
Michal Oláh – Ľubomír Šidelský
PLÁNOVANIE
Plánovanie možno charakterizovať ako definovanie cieľov, stanovenie
politiky a určovanie charakteru, predmetu, rozsahu a časového plánu
postupov potrebných na dosiahnutie cieľov.
Každý orgán verejnej správy je zriadený so zámerom dosahovať určité
ciele. Vo všeobecnosti možno povedať, že pre všetky je základným
strategickým cieľom poskytovanie, priamo alebo nepriamo, služieb
verejnosti. Služby verejnosti majú však veľmi široký rozmer (napr. tvorba
legislatívy, bezpečnosť občanov, sociálna politika, dopravná politika a pod.).
Z uvedeného dôvodu je aj vymedzenie činnosti a cieľov u každého orgánu
iné. Aby mohol tieto ciele dosiahnuť, musí mu zriaďovateľ vytvoriť
primerané podmienky na jeho aktivity. Primárnym postulátom pre riadny
chod organizácie je finančné zabezpečenie, na ktoré bude mať vplyv
dislokácia organizácie, počet zamestnancov, materiálne zabezpečenie a pod.
Finančné plánovanie priamo súvisí s dosahovaním cieľov organizácie.
Bez prísunu zdrojov by bolo ohrozené splnenie cieľov. Je nástrojom pre
optimálne rozdelenie a sledovanie používania týchto zdrojov tak, aby boli
ciele splnené.
Dôležitú funkciu už v tejto fáze zohráva kontrola. S informáciami,
analýzami potrebnými pre zistenie finančných potrieb, ktoré vyústia do
návrhov finančných plánov pracujú kompetentní zodpovední zamestnanci. Už
v procese tvorby finančných plánov musí existovať kontrola, ktorá má za cieľ
overiť správnosť prístupu, komplexnosť a reálnosť plánu. Túto kontrolu by
mali zabezpečovať vedúci manažéri, ktorí nesú aj celkovú zodpovednosť za
ich naplnenie. Akékoľvek strategické alebo operatívne plány finančného
charakteru by mali podliehať pred ich definitívnym schválením finančnej
kontrole, či už zo strany štatutára alebo nadriadeného orgánu. Vnútorný
kontrolný systém musí byť nastavený tak, aby proces prípravy plánov
podliehal tejto kontrole. Je tým precizovaná aj zodpovednosť zamestnancov
za tvorbu a objektívne informácie, ktoré plán obsahuje.
ZÁKLADNÉ ATRIBÚTY PLÁNOVANIA
Medzi základné atribúty plánovania v rámci finančného riadenia patrí:
•
•
•
Tvorba cieľov a plánov;
Definovanie aktivít, ktoré organizácia bude vykonávať pre
dosahovanie cieľov;
Definovanie vnútorného kontrolného systému;
43
Vybrané problémy verejnej správy
•
Tvorba štandardov výkonnosti a definícia výstupov a systému
a kritérií na ich meranie.
TVORBA CIEĽOV A PLÁNOV
Mali by sa definovať ciele a plány organizácie. Aké sú strategické ciele
orgánu verejnej správy (vychádza sa z politického programu vlády, cieľov
rezortu, nadriadeného orgánu, stavovských orgánov, združení a pod.) a aké sú
operatívne, krátkodobé ciele.
Medzi náležitosti stanovenia cieľa možno zaradiť:
•
•
•
•
•
obsah cieľa (čo sa má organizáciou dosiahnuť s ohľadom na poslanie
orgánu verejnej správy, čo sa sleduje, ciele by mali byť reálne
vychádzajúce z možnosti organizácie – finančné, personálne,
interaktívne a pod.);
rozsah cieľa (v akom rozsahu sa môžu ciele dosiahnuť, kvantifikácia
disponibilných finančných zdrojov, finančné možnosti);
kto má cieľ dosiahnuť (orgán verejnej správy ako celok, organizačné
zložky, konkrétni zamestnanci a pod.);
čas na dosiahnutie cieľa (kedy s prípadným termínom, počas akej
doby, pripadne konečný termín a pod.);
oblasť cieľa (v ktorom regióne, časti orgánu verejnej správy,
cieľovej skupine – oddelení a pod.).
Cieľ by mal byť stanovený:
•
•
•
•
•
vecne, t.j. konkretizovať výstupy – čo chceme vecne dosiahnuť, aký
cieľ, aké formy;
formálne, t.j. kvantifikovať, ak je to možné.
Obdobie, v ktorom sa ma cieľ dosiahnuť je:
krátkodobé (mesačné, štvrťročné, polročné, ročné);
dlhodobé – strategické – na obdobie 2-5, 3-7 rokov a pod.
ROZPOČTOVANIE
Rozpočet je základný nástroj finančného hospodárenia, ktorým sa riadi orgán
verejnej správy. Akékoľvek zlyhanie v rozpočtovej politike organizácie môže
spôsobiť ohrozenie plnenia jej cieľov a privodiť dokonca aj jej zánik. Preto
musia byť rozpočtové riziká neustále pod kontrolou vedenia organizácie.
Vnútorný kontrolný systém musí byť efektívny. Kontrolné mechanizmy
musia byť nastavené tak, aby kedykoľvek boli schopné odhaliť akékoľvek
porušenie predpisov ešte predtým, ako dôjde k čerpaniu zdrojov. Úloha
finančnej kontroly je v rozpočtovom procese nezastupiteľná.
44
Michal Oláh – Ľubomír Šidelský
Rozpočtový proces ma niekoľko etáp, pričom príprava rozpočtu na
príslušný rok až po jeho ukončenie presahuje obdobie jeho čerpania. Začína
hlboko v roku predchádzajúcom roku, v ktorom sa bude realizovať.
Rozpočtový cyklus na úrovni orgánov verejnej správy možno rozdeliť do
nasledovných etáp:
•
•
•
príprava rozpočtu (definovanie východísk na základe zámerov
nadriadených orgánov, analýza a tvorba rozpočtu, poskytovanie
údajov a predkladanie návrhu rozpočtu a konzultácie s nadriadeným
orgánom, korekcie k rozpočtu, schválenie návrhu rozpočtu
nadriadeným orgánom, vládou, schválenie štátneho rozpočtu
Národnou radou SR);
použitie (čerpanie) schváleného rozpočtu;
ukončenie a vyhodnotenie rozpočtu.
Rozpočtovanie je úzko späté s plánovaním, pretože strategické ciele
a plány sa finančne odzrkadľujú v rozpočte. Inými slovami, štruktúra
rozpočtu (výdavková a príjmová časť) musí odrážať' vecnú náplň cieľov
organizácie.
Pre proces rozpočtového procesu platia prísne legislatívne pravidlá, ktoré
sa musia dodržiavať prostredníctvom finančnej kontroly, ktorú vykonávajú
určení zamestnanci.
Porušenie princípov regulárneho nakladania s verejnými prostriedkami je
charakterizované podľa § 31 zákona č. 523/2004 Z.z. o rozpočtových
pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov ako
porušenie finančnej disciplíny s potenciálnym dopadom na výdavky
organizácie. Akékoľvek potvrdene porušenie finančnej disciplíny znamená
zásah do výdavkovej časti rozpočtu organizácie a môže mať vo výnimočných
prípadoch až fatálny dopad na jej rozpočtové hospodárenie. Tu je možné
konštatovať, že identifikácia porušenia finančnej disciplíny je dôsledkom
nekvalitných postupov finančnej kontroly alebo jej úplnej absencie. Je to
signál, že vnútorný kontrolný systém je málo funkčný alebo nefunkčný vôbec.
Z vyššie uvedeného jednoznačne vyplýva, že finančná kontrola musí byť
prítomná a nezastupiteľná v priebehu celého rozpočtového procesu.
PRÍPRAVA ROZPOČTU
Z pohľadu finančnej kontroly by mali byť v etape prípravy rozpočtu
definovane minimálne nasledovné hlavné požiadavky:
45
Vybrané problémy verejnej správy
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
46
jednoznačne vychádzať
z legislatívnych pravidiel
(zákon
o rozpočtových pravidlách, aktuálna rozpočtová klasifikácia, pokyny
pre tvorbu rozpočtu, rezortné usmernenia a pod.);
zamestnanci podieľajúci sa na príprave rozpočtu musia
bezpodmienečne ovládať tieto predpisy;
musí byť deklarovaná zodpovednosť za tvorbu rozpočtu;
akým spôsobom prebieha finančná kontrola pri príprave rozpočtu,
kto ju vykonáva;
mal by existovať postup (metodika), ktorý bude podrobne rozvádzať
priebeh prípravy rozpočtového procesu;
uviesť kedy sa začína príprava, kto na nej participuje (organizačné
útvary, pripadne uviesť aj funkcie);
z akých zdrojov a od koho sa čerpajú informácie a ako prebieha
výmena informácii a prepojenosť s nadriadeným orgánom;
existujú, resp. vykonávajú sa analýzy, na základe ktorých sa
zostavuje návrh rozpočtu;
spôsob nakladania s informáciami a ich vyhodnocovanie pri tvorbe
rozpočtu;
ukončenie tvorby – kto schvaľuje návrh rozpočtu v organizácii,
komu sa predkladá, kto obhajuje, kto schvaľuje rozpočet, kedy
vstupuje do platnosti;
rozpis ukazovateľov rozpočtu do jednotlivých položiek podľa
rozpočtovej klasifikácie (termín, akým spôsobom, kto to vykonáva
a pod.);
kto zodpovedá za realizáciu rozpočtových opatrení;
je potrebné uviesť aj postup v prípade, ak rozpočet ešte oficiálne nie
je doručený napr. na začiatku roka;
ak sa uplatňuje v organizácii programové rozpočtovanie, je okrem
vyššie uvedených bodov potrebne uvádzať mechanizmus tvorby
rozpočtu, pre ktoré položky sa programové rozpočtovanie aplikuje,
ako prebieha kontrola čerpania a pod.;
opis mechanizmu komunikácie so správcom rozpočtovej kapitoly;
opis mechanizmu komunikácie so štátnou pokladnicou;
mechanizmus vyhodnocovania a predkladania ročných vyhodnotení
rozpočtu programov správcovi rozpočtovej kapitoly;
mechanizmus kto vykonáva predbežnú finančnú kontrolu, resp.
realizuje sa aj priebežná finančná kontrola v rámci prípravy
rozpočtových programov a pod.
Michal Oláh – Ľubomír Šidelský
PROGRAMOVÉ ROZPOČTOVANIE
Od roku 2004 sa vo všetkých kapitolách štátneho rozpočtu zaviedol inštitút
programového rozpočtovania. Programovým rozpočtovaním (rozpočtovaním
orientovaným na výsledky) sa rozumie systém založený na plánovaní úloh
a aktivít vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) v nadväznosti na jej
priority a alokovanie disponibilných zdrojov do programov, s dôrazom na
výsledky a efektívnosť vynakladania rozpočtových prostriedkov.
Uplatňovaním programovej metódy rozpočtu sa sledujú minimálne dve
výhody:
•
•
uľahčenie rozdeľovania prostriedkov vládou podľa politických
priorít. Niektoré programy zahŕňajú veľké a časovo náročné
investičné projekty, ktoré nemožno vypracovať realizovať v rámci
jedného fiškálneho roka, ale počas obdobia niekoľkých fiškálnych
rokov. Za účelom zefektívnenia procesu verejného obstarávania
a realizácie týchto často finančne významných prípadov by mali byť
vypracované mechanizmy umožňujúce bezproblémové plánovanie
a realizáciu bez obmedzovania umelým delením na fiškálne roky;
zlepšenie produktivity a efektívnosť v používaní rozpočtových
prostriedkov. Za účelom poskytnutia priestoru tvorivým silám
správcov programov by mala postupne miera vplyvu kontroly
finančných vstupov jednotlivých výdavkových kategórii do operácii
poľavovať, a to súbežne so zavádzaním a zlepšovaním nástrojov
kontroly výstupov, t.j. ukazovateľov používaných na meranie
výkonnosti a efektívnosti. Zároveň sa zvyšujú aj nároky na systém
účtovníctva, ktorý musí byť schopný priraďovať náklady
k programom na rôznych úrovniach, musí byť založený na princípe
časového rozlišovania. Tento nový systém vrátane účtovania
časového rozlišovania v účtovníctve bol realizovaný zavedením tzv.
akruálneho účtovníctva do verejnej správy od roku 2008. Má
zároveň aj vplyv na vnútornú kontrolu a audit, nakoľko do popredia
vystúpi predmet kontroly a auditu, spočívajúci v preverovaní
dosiahnutých výstupov.
VYHODNOTENIA ROZPOČTU
Systémovo nadväzuje na použitie rozpočtu a je prepojené na účtovníctvo,
z ktorého čerpá informácie.
Ide o finálnu fázu rozpočtového procesu. Vnútorná smernica by mala
definovať minimálne nasledujúce požiadavky:
47
Vybrané problémy verejnej správy
•
•
•
•
kto sa zúčastňuje na vyhodnotení – (aké organizačné jednotky,
podriadené organizácie resp. organizačné zložky);
komu sa predkladá, akým spôsobom sa vyhodnocuje splnenie
rozpočtu, kto schvaľuje konečný rozpočet;
aká metodika sa používa pri vyhodnotení rozpočtu a pod.
Ministerstvo financií vydáva každý rok potrebné postupy pri
uzatváraní rozpočtového roka pre orgány verejnej správy
uverejňované vo Finančnom spravodajcovi. Ich cieľom je
dosiahnutie kompatibilnosti pri uzatváraní rozpočtového obdobia
rozpočtových a príspevkových organizácií, správcov rozpočtových
kapitol a celého štátneho rozpočtu;
iné požiadavky vyplývajúce z potreby organizácie, resp. pokynov
svojich zriaďovateľov.
ÚČTOVANIE
Systém účtovníctva a výkazníctva majú zásadný význam nielen pre riadenie
rozpočtu, ale aj z hľadiska presadzovania finančnej zodpovednosti a pre
tvorbu smerov finančnej politiky. Účtovníctvo je základným nástrojom na
sledovanie o stave a pohybe všetkého majetku a záväzkov v organizácii. Musí
podávať jasné a transparentné ekonomické informácie potrebné pre riadenie
a poskytovať prehľad aj o plnení rozpočtových príjmov a výdavkov, čím
významne napomáha dodržiavať rozpočtovú bilanciu a podľa potreby určovať
rozpočtovú stratégiu. Zároveň je aj právnym podkladom pre daňové
a odvodové povinnosti.
V rámci vnútorného kontrolného systému účtovníctvo a účtovný systém
musia zabezpečovať riadny zber a triedenie preukázateľných účtovných
informácií pre riadenie, ochranu majetku, zostavenie účtovnej závierky
a dodržiavanie právnych noriem. Preto súčasťou tohto systému musia byť
kontroly, ktoré zabezpečia, že:
•
•
•
všetky účtovné prípady, ktoré mali byť zapísané do účtovných kníh,
boli zapísané preukázateľným spôsobom, správne, úplne a včas;
chyby a nezrovnalosti pri spracovaní účtovných údajov budú zistené
a opravené;
aktíva a pasíva, výdavky a príjmy a iné skutočnosti zapísané
v účtovných knihách existujú a sú zaznamenané v správnych
výškach.
Keď si uvedomíme, že účtovníctvo je jediným oficiálnym ekonomickým
nástrojom pre sledovanie finančných tokov, rozpočtu a pohybu majetku
a záväzkov, v rámci finančného riadenia zohráva kľúčový význam. Zle
48
Michal Oláh – Ľubomír Šidelský
nastavený systém účtovníctva a jeho kontroly znamená jedno z najvyšších
strategických rizík, ktoré môžu spôsobiť veľmi ťažké problémy nielen
v prevádzke organizácie, ale aj v plnení základných cieľov. Jeho výsledkom
môže byť skutočnosť, že účtovníctvo nezobrazuje verne skutočnosti, je
neúplné, nepreukázateľné, a nesprávne. Automaticky aj výkazníctvo
a používané informácie pre vnútorné riadenie a vonkajšie orgány sú
zavádzajúce a môžu spôsobiť významné nesprávne rozhodnutia. Preto aj
nastaveniu vnútorného kontrolného systému v oblasti účtovníctva musí orgán
verejnej správy venovať prvoradú pozornosť. Dôraz na kvalitu účtovníctva
a jeho verné zobrazovanie je daný aj tým, že od roku 2008 celá verejná správa
v Slovenskej republike, prešla na tzv. akruálny princíp účtovania. Spočíva
v tom, že vykazuje ale aj zaznamenáva operácie a udalosti do účtovníctva
v momente, kedy nastanú, bez ohľadu na to, kedy bola prijatá alebo vyplatená
finančná čiastka.
Príjmy sa vykazujú v rozsahu, v ktorom mali v danom roku nastať, bez
ohľadu na skutočnosť, či boli alebo neboli vybraté, resp. zaplatené. Výdavky
na druhej strane odrážajú objem tovaru, prác a služieb, ktorý sa v bežnom
roku spotreboval, bez ohľadu na to, či sa za ne zaplatilo. Čiže dochádza
k „objektivizácii“ bilancie príjmov a výdavkov účtovníctve orgánov verejnej
správy a k vykazovaniu hospodárskeho výsledku aj v rozpočtových
organizáciách, ktorý predtým takýto model nepoužívali. Zákonite tento model
vyžadoval nielen zaškolenie manažmentu a zamestnancov odborných
ekonomických útvarov, ale aj významný zásah do účtovnej a rozpočtovej
politiky týchto organizácií a vnútorného kontrolného systému.
Základnou právnou normou o účtovníctve v Slovenskej republike je
zákon o účtovníctve č. 431/2002 Z.z. v znení neskorších predpisov. Podľa
tejto úpravy postupujú aj orgány verejnej správy.
Pre fungovanie účtovníctva vo finančnom riadení je veľmi dôležité:
•
•
•
vymedzenie dokumentácie, ktoré je organizácia povinná vyhotoviť
a viesť;
stanovenie systému obehu účtovných dokladov vo vnútri organizácie
a harmonogramu ročných závierkových prác;
určenia kompetencií (práva, povinnosti a zodpovednosť) príslušných
zamestnancov v oblasti účtovníctva finančnej kontroly.
Všetky tieto povinnosti by mali byť riešené prostredníctvom:
•
vnútorných aktov riadenia (smernice, príkazy, rozhodnutia a pod.);
49
Vybrané problémy verejnej správy
•
pracovných náplní zamestnancov, opisov pracovných miest
zamestnancov,
zmlúv
v prípade
účtovníctva
dodávaného
dodávateľsky a pod.
VÝKAZNÍCTVO
Výkazy sú dôležitým nástrojom plánovania a stanovovania ekonomických
i politických stratégií. Za týmto účelom by mali poskytovať informácie
o prebiehajúcich aktivitách a cieľoch jednotlivých orgánoch verejnej správy.
Výkazy sa tiež môžu využívať v rámci vzťahov s verejnosťou ako zdroj
faktov a číselných údajov. Umožňujú organizácii prezentovať odpočet svojich
výsledkov a poskytovať informácie pre rôzne účely.
Výkazníctvo nepredstavuje iba zostavovanie výkazov smerovaných pre
vonkajšie orgány, ale súčasťou výkazníctva sú aj interné výkazy, ktoré sú
vyhotovované výlučne pre vnútornú potrebu organizácie. Napr. operatívne
prehľady o plnení rozpočtu, príjmov, výdavkov, nákupu a pod. spĺňajú
požiadavky výkazníctva, pretože sú taktiež významným zdrojom pre
plánovanie a rozhodnutia manažmentu organizácie v danom čase.
Výkazníctvo musí zohľadňovať potreby rôznych skupín používateľov.
Nie sú určené iba pre vnútorné použitie, ale sú určené pre vládu, nadriadené
orgány, ministerstvá, parlament, verejnosť, médiá, ale sú určené aj pre
medzinárodné inštitúcie napr. Orgány Európskej únie. Európsku investičnú
banku a pod.
PRINCÍPY VÝKAZNÍCTVA
Na výkazy vypracúvané orgánmi verejnej správy na interné a externé použitie
sa vzťahujú tieto princípy:
•
•
•
50
Úplnosť. Informácie vo svojej agregovanej forme majú pokrývať
všetky aspekty finančných vzťahov orgánov verejnej správy;
Súlad s požiadavkami. Forma a obsah finančných výkazov majú byť
vhodné pre používateľov a musia byť v súlade s prijatými normami;
Optimálnosť pre používateľov. Výkazy majú byť jednoducho
pochopiteľné a majú umožniť rýchlu orientáciu zo strany
používateľov. Majú obsah vysvetlenia a výklady pre zákonodarný
orgán a občanov, ktorí nie sú oboznámení s rozpočtovými pojmami
a metodickými otázkami. Finančné výkazy môžu byť ťažko
pochopiteľné pre osoby, ktoré nie sú odborníkmi v oblasti
účtovníctva, rozpočtovníctva a pod., preto tam, kde to je možné, na
zlepšenie čitateľnosti by mali používať grafy, ilustrácie a iné
Michal Oláh – Ľubomír Šidelský
•
•
•
•
•
•
znázorňujúce pomôcky, ktoré uľahčia orientáciu a pochopenie
predkladaných informácií;
Spoľahlivosť. Informácie predkladané vo výkazoch majú byť
overiteľné a neskreslené. Spoľahlivosť neznamená presnosť alebo
istotu. V prípade niektorých položiek správne vysvetlený odhad
poskytne viac účelných informácií, ako vôbec žiaden odhad (napr.
daňové príjmy a výdavky, rozpočtové príjmy a výdavky, rozpočtové
riziká a pod.);
Relevantnosť. Informácie sa poskytujú ako odpoveď na explicitne
identifikovanú potrebu. Tradičnou funkciou koncoročných výkazov
je umožniť zákonodarnému orgánu overiť realizáciu rozpočtu.
Všeobecnejšie ciele finančného výkazníctva vyžadujú, aby výkazy
brali do úvahy rôzne potreby rôznych používateľov. Finančné
výkazy sektoru štátnej správy sú často kritizované, že sú preplnené
informáciami a že sa ťažko interpretujú;
Konzistentnosť. Konzistentnosť metodiky, šírky a predmetu
finančných výkazov sa vyžaduje nielen interne, ale tiež v čase. Keď
sa príjme napr. účtovná metóda alebo metóda výkazníctva, má sa
používať vo všetkých podobných transakciách, ak nejestvuje dobrý
dôvod na jej zmenu. Ak sa zmenili metódy alebo predmet výkazov,
alebo ak sa zmenil subjekt podávajúci finančný výkaz, účinok zmeny
má byť vyjadrený vo výkazoch;
Včasnosť. Plynúci čas zvyčajne znižuje užitočnosť informácií.
Včasný odhad alebo vydanie predbežných informácií (výkazov)
môže byť potom užitočnejšie ako presné informácie, ktorých
príprava a zverejnenie trvá dlhšie. Hodnota včasnosti by však nemala
nahradiť zostavovanie štatistických údajov alebo kontrolu údajov aj
po vydaní predbežných výkazov;
Porovnateľnosť. Finančné výkazy majú pomáhať používateľom
robiť relevantné porovnanie podobných spravodajských jednotiek,
napr. porovnanie nákladov na konkrétne funkcie alebo činnosti
v rozpočtových organizáciách kapitoly a pod.;
Užitočnosť. Aby výkazy o činnosti konkrétnych ministerstiev alebo
iných výkonných orgánov boli užitočné ako vnútri, tak aj mimo
organizácie, majú prispievať k pochopeniu súčasných budúcich
činností predmetného orgánu, jeho zdrojov, finančného
hospodárenia, správy fondov, aktív a pasív, správy majetku.
ZÁKLADNÉ TYPY VÝKAZOV
Medzi základné typy výkazov, ktoré používajú orgány verejnej správy, patria:
51
Vybrané problémy verejnej správy
•
•
•
•
•
•
•
účtovné (finančné);
rozpočtové;
daňové;
poistné;
štatistické;
výkazy určené pre orgány EÚ;
iné typy výkazov podľa potreby nadradených orgánov, ústredných
orgánov, kontrolných orgánov.
PROCES FINANČNÉHO RIADENIA A KONTROLA
Proces riadenia vymedzuje kontrole dôležité miesto v usmerňovaní riadenými
procesov všetkého druhu, z ktorých je dominantným usmerňovanie
finančných procesov.
Spoločenské, ekonomické, technické a iné procesy sa stávajú riadenými
alebo regulovanými iba vtedy, ak rozhodujúca (usmerňovacia) zložka má
možnosť na základe spätno-väzobných informácií ovplyvniť ďalších priebeh
procesov v súlade so žiadaným stavom, ktorý by mal vyjadrovať potreby
a dosahovanie cieľov. Väčšina informácií v orgánoch verejnej správy má
priamo alebo nepriamo ekonomický charakter, čím nadobúda kontrolný
charakter a sú výsledkom kontrolnej činnosti. V orgánoch verejnej správy je
kvalita tejto kontrolnej činnosti o to dôležitejšia, že podstatná časť ich
ekonomickej činnosti je prevádzkovaná z verejných zdrojov.
Optimálne a čisté použitie verejných zdrojov vyžaduje efektívne nastaviť
systém finančného riadenia, ktoré základným prvkom je finančná kontrola.
Celková účinnosť, a tým aj efektívnosť kontrolnej práce sa vytvára na základe
účelne a hospodárne vykonávaných jednotlivých čiastkových úkonov, ktoré
sú nevyhnutné k vykonávaniu včasnej, úplnej a dôslednej kontroly danej
činnosť.
Jednou z hlavných úloh kontroly je vytvárať také podmienky a bariéry,
aby nedochádzalo k nedostatkom a ak by aj vznikli, vytvárať také kontrolné
účinné mechanizmy, aby sa v čo najkratšom čase zabezpečila náprava
nepriaznivého stavu. To môže zabezpečiť len efektívne fungujúci systém
kontrol.
Základnými kritériami kontrolnej činnosti sú zákonnosť, hospodárnosť,
efektívnosť, účelnosť a účinnosť. Uvedené kritériá majú byť v hodnotení
rovnocenné.
Nezastupiteľné miesto má kontrolná činnosť nielen z pohľadu plnenia
podmienok pri čerpaní prostriedkov štátneho rozpočtu, ale aj pri poskytnutí
52
Michal Oláh – Ľubomír Šidelský
prostriedkov zo štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu, v celom rade
kontrolných aktivít realizovaných predtým, ako dôjde k samostatnému
prijatiu finančných rozhodnutí, či už v oblasti stanovenia účelu použitia
pridelených finančných prostriedkov, v oblasti záväzkov, procesu verejného
obstarávania, kontraktácie alebo samotnej platby.
VZŤAH FINANČNEJ KONTROLY K FINANČNÉMU RIADENIU
Vzťah finančnej kontroly k finančnému riadeniu znázorňuje Schéma 1.
Schéma 1 Vzťah finančnej kontroly k finančnému riadeniu
•
Plánovanie
•
Rozpočtovanie
•
Použitie
•
Účtovanie
•
Výkazníctvo
finančná kontrola
Prameň: Vlastná schéma.
VYMEDZENIE VZŤAHU MEDZI FINANČNÝM RIADENÍM
A VNÚTORNÝM KONTROLNÝM SYSTÉMOM
Vzťah medzi finančným riadením, vnútorným kontrolným systémom,
vnútornými kontrolami a ich postavenie v štruktúre kontroly štátnej správy je
znázornený na Obrázku 1.
ZÁVER
V príspevku bola snaha poukázať na to, že kľúčom úspešnosti vo verejnej
správe sú najmä riadiace procesy a finančná kontrola ako ich neoddeliteľná
súčasť. Ide o ich nenahraditeľné miesto. Pri neustálom zdokonaľovaní
riadiacich aktov a zvyšovaní účinnosti finančnej kontroly treba mať sústavne
na zreteli, že verejná správa disponuje značným množstvom finančných
prostriedkov, prerozdeľovanými procesmi, nad ktorými by mal dohliadať
nielen riadiaci manažment, ale najmä všestranná kontrolná činnosť. Jej
výsledkom by malo byť, aby sa financie využívali hospodárne, slúžili rozvoju
regiónu tak, aby bola spokojnosť v nich žijúcich občanov.
Pritom najmä v čase svetovej hospodárskej a finančnej krízy, ktorá
pretrváva takmer na všetkých kontinentoch sveta je nevyhnutné si uvedomiť,
že kríza testuje nielen hodnoty, ale aj ľudí. Kríza často zvádza iba na škrtenie
nákladov a znižovanie počtu zamestnancov. Je to prirodzené chápanie ako
53
Vybrané problémy verejnej správy
reflex – zachovanie existencie. Podobne reagujeme v súkromí, keď stratíme
pravidelný a ešte horšie, keď išlo o významný príjem v domácnosti.
Obmedzíme výdavky. Začneme menej utrácať. Kríza sa však dá aj využiť.
Ponúka príležitosti aj na zmeny v kultúre správania sa, urobiť opatrenia
v oblastiach, ktoré kríza odkrýva. Tiež k zefektívneniu riadenia
a organizačnej kultúry. Brať do úvahy, že pridaná hodnota vznikla
v procesoch nie v uzatvorených organizačných útvaroch. Krízová situácia aj
vo verejnej správe sa dá využiť tiež k tomu, že vedie k uskutočneniu
odhaľovania talentovaných zamestnancov v štátnej správe a miestnej
samospráve, preveruje ich schopnosti a ich prípravu do budúcnosti.
Obrázok 1 Vzťah medzi finančným riadením, vnútorným kontrolným systémom, vnútornými
kontrolami a ich postavenie v štruktúre kontroly štátnej správy
Vláda
MF SR + ostatné
ministerstvá
Štátna pokladnica
Ministri
Vnútorný audit
Ostatné ústredné orgány
verejnej správy
Vedúci ostat. Orgánov
verejnej správy
Finančné riadenie
Riadiaca kontrola
Administratívna
kontrola
iné typy kontrol
Vnútorný kontrolný systém
Plánovanie
Rozpočet
Predbežná FK
priebežná FK
Výkazníctvo
Účtovníctvo
Následná finančná kontrola
vládny audit
Prameň: Vlastné spracovanie autorov.
54
Michal Oláh – Ľubomír Šidelský
55
Vybrané problémy verejnej správy
LITERATÚRA
BENČÍK, P.: Financovanie miestnych samospráv v SR. Banská Bystrica : EF
UMB – Bratislava : LSGAC – Centrum asistencie pre miestne
samosprávy, 1991. ISBN 80-7169-480-0.
BENČO, J.: Základy metodológie vedeckého výskumu. Banská Bystrica : EF
UMB, 1998.
FRIEDMAN, F.: Za vším hledej peníze. Praha : Grada Publishing, 1997.
KACZMAREK, B.: Efektivita vo verejnej správe. Bratislava : Bertelsmanova
nadácia, 2000.
Metodické pokyny pre programové rozpočtovanie. In: Finančný spravodajca.
2004, č. 14.
OLÁH, M. – ŠIDELSKÝ, Ľ. – CIBÁK, Ľ.: Finančná kontrola. Bratislava :
Merkury s.r.o., 2009. ISBN 978-80-89143-98-6.
Zákon č. 502/2001 Z.z. o finančnej kontrole a vnútornom audite.
Zákon č. 523/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene
a doplnení niektorých zákonov.
56
Michal Oláh – Ľubomír Šidelský
ABSTRAKT
Za neoddeliteľnú súčasť finančného riadenia je treba považovať finančnú
kontrolu vo verejnej správe. Aby ju bolo možné vykonať, je k tomu nevyhnutné
vykázať aj podmienky na jej vykonávanie. Priestor na jej vykonávanie je
široký nielen v organizáciách vo verejnej správe financovaných zo zdrojov
verejných financií, ale najmä zo zdrojov štrukturálnych fondov a kohézneho
fondu EÚ. V tomto smere je finančná kontrola nezastupiteľná. Kontrolný
výkon finančnej kontroly si vyžaduje, aby bol zabezpečený aj režim
finančného plánovania, rozpočtovníctvo, účtovanie, platba, sledovanie
finančných, dokumentačných a informačných tokov, aby existovalo
dôveryhodné výkazníctvo. Pre finančnú kontrolu, jej kvalitný výkon, sú to
základné atribúty jej vykonávania pri realizácii stanovených cieľov
v organizácii.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Finančné riadenie; riadiaci proces; plánovanie; rozpočtovanie; účtovanie;
výkazníctvo; finančná kontrola; kontrolný systém; vnútorný; vládny audit.
ADRESY
Doc. Ing. Michal Oláh, PhD.
Katedra verejnej správy
Vysoká škola ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave
Železničná 14
821 07 Bratislava
Slovenská republika
[email protected]
Ing. Ľubomír Šidelský
Ministerstvo financií Slovenskej republiky
Štefanovičova 5
P. O. BOX 82
817 82 Bratislava
Slovenská republika
[email protected]
57
Vybrané problémy verejnej správy
ETICKÁ DIMENZIA VEREJNEJ SPRÁVY: VYBRANÉ
ETICKÉ ASPEKTY FUNGOVANIA ORGANIZÁCIÍ
1
V DEMOKRATICKEJ VEREJNEJ SPRÁVE
ETHICAL DIMENSION OF THE PUBLIC ADMINISTRATION:
SELECTED ETHICAL ASPECTS OF FUNCTIONING OF
ORGANIZATIONS IN DEMOCRATIC PUBLIC ADMINISTRATION
RICHARD GEFFERT
ABSTRACT
Democratic public administration should also have its ethical dimension. The
democratic public administration should reflect the normative system of
ethics, which is represented on the one hand, certain moral values and on the
other the system organizations that have tools that help the ethical standards
created and implemented in daily practice. This contribution is aimed at
clarifying the fundamental terms of ethics in public administration and basic
value systems of public administration but also on selected basic tools ethical
infrastructure.
KEY WORDS
Ethics; Public Administration; Instruments of Ethics.
ÚVOD
Demokratická2 verejná správa v zmysle organizačno – inštitucionálneho
usporiadania bytia človeka v troch základných stavebných pilieroch – štátnej
správe, samospráve a verejnoprávnych korporáciách (v horizontálnej,
vertikálnej a časovej štruktúre), predstavuje v každom politicky vyspelom
a demokratickom
štáte
zložito
členený
multidimenzionálny
polyparadigmatický diapazón (medzi občanom a štátom), ktorého
fundamentálnou morálnou úlohou je/by mala byť predovšetkým služba
1
2
V Slovenskej republike je VS organizovaná na úrovni: štát, kraj, obec. Rozdelenie verejnej
správy v SR je členené na: Štátnu správu (ústrednú, miestnu, špecializovanú), samosprávu
(územnú/miestna územná samospráva – obce a mestá (2891), regionálna územná samospráva –
vyššie územné celky, ktorými sú samosprávne kraje/, záujmovú samosprávu – súdnu
samosprávu, verejnoprávne korporácie v rôznych oblastiach.
Demokraciu chápeme cez prizmu prvkov právneho štátu.
58
Richard Geffert
občanovi a jeho rozličným potrebám.3 „Verejná správa, či administratíva
(v historicky chronologicky rôznych podobách a kontextoch) zabezpečuje
efektívnu4 komunikáciu medzi občanom a štátom.“5 „Denhardt chápe verejnú
správu ako priestor, ktorý súvisí s riadením procesov výmeny verejne
definovaných hodnôt (s. 37). Takéto vymedzenie definičného poľa umožňuje
chápať verejnú správu ako systém, kde cieľom, predmetom i nástrojom aktivít
sú hodnoty ako prirodzená súčasť kultúrnej výbavy spoločenstva, spojené
s históriou i súčasťou podstaty ľudských aktivít v podmienkach štátu, ak
hodnotou sú všetky relevantné výsledky ľudského umu a aktivít – zákon,
verejné financie, demokracia, riadenie, interpersonálne vzťahy, atď.“6
INŠTITÚCIA7 A ORGANIZÁCIA AKO VÝCHODISKOVÉ POJMY
DEMOKRATICKEJ VEREJNEJ SPRÁVY
Na začiatku tohto príspevku je užitočné vyriešiť jeden zo základných
problémov, ktoré pri štúdiu verejnej správy (ale aj iných oblastí života
človeka) spôsobujú značné terminologické a z toho následne vyplývajúce
obsahové problémy. Je to otázka vysvetlenia či identifikovania pojmov, ktoré
sú veľmi často zamieňané a vysvetľované mylne (ako laickou tak často aj
odbornou verejnosťou). Ide o toľko používané termíny akými sú
organizácia/e a inštitúcia/e.
Ako uvádza Ľ. Kráľová (2007): ak inštitúcia znamená v podstate spôsob,
akým ľudia uskutočňujú určitú činnosť, organizácie sú tvorené ľuďmi, ktorí
určitú činnosť inštitucionalizovaným spôsobom uskutočňujú. Ak kultúrne
inštitúcie predstavujú pravidlá správania gramaticky správne v danej kultúre,
organizácie sú uskutočňované ľuďmi, ktorí tieto pravidlá prijímajú ako
záväzné.8 Inštitúcie sú jednoznačne vymedzené voči organizáciám. Rodičia,
vysoké školstvo, bankovníctvo sú inštitúcie. Konkrétna rodina, univerzita,
3
4
5
6
7
8
Verejnú správu možno charakterizovať ako: sféru regulujúcu vzťah občana a štátu (či
špecifických inštitucionalizovaných alternatív – monarchie, kráľovské mestá atď.), sféru
služieb občanom, formu účasti na správe štátu, nástroj na zabezpečenie fungovania štátu, sféru
občianskej participácie na fungovaní štátu, priestor pre priblíženie nástrojov štátu
a občianskych aktivít, priestor pre transformáciu „povinností na právo“ a naopak, „vládu“ –
štátu nad občanom a občana nad štátom, médium pre komunikáciu občana a štátu, sféru
procesov a štruktúr, ktoré existujú medzi občanom a štátom atď. BOLFÍKOVÁ, E.: Teória
správy a byrokracie. Košice : UPJŠ, 2006, s. 21.
Efektivita je tu primárne vnímaná optikou sociálneho nie ekonomického.
BOLFÍKOVÁ, E.: Teória správy a byrokracie. Košice : UPJŠ, 2009, s. 21.
Tamtiež, s. 22.
Bližšie k otázkam vysvetlenia inštitúcií a organizácií pozri KRÁĽOVÁ, Ľ.: Sociálne inštitúcie,
politika, náboženstvo, rodina. Prešov : KM-Systém, 2007.
KRÁĽOVÁ, Ľ.: Sociálne inštitúcie, politika, náboženstvo, rodina. Prešov : KM-Systém, 2007,
s. 31.
59
Vybrané problémy verejnej správy
banka sú organizácie. Každý človek býva členom nejednej organizácie,
nemôže byť však členom žiadnej inštitúcie. Inštitúcia ja spôsob ako sa čo
robí. Organizácia je tvorená ľuďmi, ktorí niečo určitým spôsobom robia.
Inštitúcia je popis činnosti, ktorý musí poznať ten, kto chce v danej kultúre
koexistovať s druhými ľuďmi. Poznať cudziu kultúru znamená zistiť ako
fungujú jej inštitúcie. Inštitúcie predstavujú kodifikované spôsoby správania,
štandardizované spôsoby riešenia problémov členov určitej kultúry,
spoločnosti, či určitej organizácie (v tomto prípade verejnej správy).9
ORGANIZAČNÁ ŠTRUKTÚRA DEMOKRATICKEJ VEREJNEJ
SPRÁVY
Organizácie predstavujú spôsob, ako pravidelne koordinovať ľudí, ich prácu
alebo produkty ich práce v určitom čase a priestore. Definičnou črtou
organizácie je jej hierarchická usporiadanosť (formalizácia systému10).
Organizácia funguje na základe písaných pravidiel, v ktorých je uložená jej
kolektívna pamäť.11 Podľa Bolfíkovej (2009) organizácia, podobne ako
akýkoľvek sociálny systém má poznateľnú štruktúru, ktorá má svoje funkcie.
Možno ju popísať z dvoch hľadísk: prvé je kultúrno – inštitucionálne, ktoré
sleduje hodnoty systému a ich inštitucionalizáciu v rôznych kontextoch
funkčnosti, druhé je hľadiskom skupiny alebo roly. Toto hľadisko zohľadňuje
suborganizácie a roly indivíduí, ktoré participujú na fungovaní organizácie.
Ako ďalej poznamenáva Bolfíková, Parsons venuje väčšiu pozornosť
druhému hľadisku. Kultúrno – inštitucionálny stupeň zahŕňa náčrt: 1. hodnôt
systému, ktoré definujú jeho funkcie a 2. hlavných inštitucionálnych zdrojov,
ktoré sú záznamom týchto hodnôt konkrétnejších funkcionálnych kontextov
samotného dosahovania cieľov… Základom pre analyzovanie štruktúry
akéhokoľvek systému je jeho hodnotový (axiologický) vzor. Tento definuje
základnú orientáciu systému vo vzťahu k určitej situácii. Tento hodnotový
model je definovaný ako subhodnotový systém vyššieho alebo nadradeného
systému. Organizácia odráža vo svojom prostredí hodnotové vzory sociálneho
systému… Podstatou hodnotového systému organizácie musí byť
legitimizácia cieľa/ov.12
9
KELLER, J.: Úvod do sociologie. Praha : SLON, 1997.
Charakteristiku formálnych a neformálnych systémov pozri v TOMEŠ, I.: Sociální politika,
teorie a mezinárodní zkušenost. Praha : SOCIOKLUB, 1996.
11
KRÁĽOVÁ, Ľ.: Sociálne inštitúcie, politika, náboženstvo, rodina. Prešov : KM-Systém, 2007,
s. 31.
12
BOLFÍKOVÁ, E.: Teória správy a byrokracie. Košice : UPJŠ, 2009, s. 150.
10
60
Richard Geffert
Každý štát je charakteristický istým formalizovaným systémom13
verejnej správy. Ako príklad organizačnej štruktúry politicky vyspelého
právneho štátu možno použiť organizačnú štruktúru verejnej správy v SR.
Táto je zložená z:
•
•
Štátnej správy (prezident SR, vláda SR, ústredné orgány štátnej
správy, ostatné ústredné orgány štátnej správy, miestne orgány
štátnej správy, výkonné orgány sui generis);
Samosprávy (miestna samospráva, regionálna samospráva, záujmová
samospráva, špecializovaná samospráva).14
Pre náš zámer sledovania etických aspektov fungovania organizácií
verejnej správy je účelné pracovať najmä s inštitucionálnou štruktúrou
organizácie. Použitím hodnotového systému ako kľúčového hľadiska môže
byť diskusia o tejto štruktúre rozdelená do 3 úrovní:
•
•
•
adaptatívne potreby organizácie (znamenajú zabezpečenie zdrojov
nevyhnutných pre dosahovanie cieľa alebo zabezpečenie funkcie);
inštitucionalizované procedúry (zdroje sú presúvané do konkrétnych
procesov dosahovania cieľa);
inštitucionálne vzory (definujú a regulujú limity záväzky voči
organizácii v porovnaní s inými organizáciami).15
INŠTITÚCIE V DEMOKRATICKEJ VEREJNEJ SPRÁVE
Inštitúcia je relatívne stály, v danom spoločenstve/spoločnosti uznávaný
súbor predpisov a noriem, obvykle formálnych, ktoré spoločenstvo, či
skupina považuje za dôležité pre udržanie svojej existencie, svojej štruktúry
či uspokojenia potrieb. Existencia inštitúcie poukazuje na pravidelnosti
v zdanlivo neopakovateľných a povedomých prejavoch ľudského správania.
Ako ďalej uvádza Kráľová podľa Kellera sú inštitúcie „gramatické pravidlá
nášho správania“, podľa Bergera napríklad „komplex sociálneho správania.“16
Každé spoločenstvo je založené na určitom normatívnom poriadku, ktorým
rozumieme súbor formálnych predpisov, teda noriem, a neformálnych
očakávaní, ktoré predpisujú a určujú správanie členov danej skupiny.
13
Formalizovaný systém možno chápať cez prizmu štrukturálneho funkcionalizmu.
HRTÁNEK, L. – KÚTIK, J.: Organizačná štruktúra verejnej správy a jej determinujúce činitele
z pohľadu vedy správneho práva. In: Teória a prax verejnej správy: zborník príspevkov
z medzinárodnej vedeckej konferencie. Košice : FVS UPJŠ, 2005, s. 53-55.
15
BOLFÍKOVÁ, E.: Teória správy a byrokracie. Košice : UPJŠ, 2009.
16
KRÁĽOVÁ, Ľ.: Sociálne inštitúcie, politika, náboženstvo, rodina. Prešov : KM-Systém, 2007,
s. 20.
14
61
Vybrané problémy verejnej správy
Sociálna inštitúcia znamená konanie v súvislosti s riešením určitého problému
pri uspokojovaní určitej potreby.17
Formulácia JE/MÁ BYŤ, ako kantovský elementárny etický princíp je
predmetom morálneho záujmu sveta človeka od najstarších čias až po
bezprostrednú postmodernú súčasnosť. Na ceste demokratickej tranzície
v polyarchickom18 systéme politicky vyspelej spoločnosti neustále
balansujeme medzi normou a hodnotou, medzi tým, čo je, a tým, čo má byť,
prípadne tým, čo by malo byť. Etická dimenzia verejnej správy ako
inštitucionálneho organizačne formalizovaného systému19 je stále aktuálnym
problémom, ktorého riešenie v politicky vyspelej spoločnosti by malo byť
permanentne reflektované tými, ktorí rozhodnutia prijímajú, tými, ktorí
rozhodnutia realizujú, ale aj tými, na ktorých sú rozhodnutia smerované. Pri
uvažovaní o týchto dôležitých otázkach je nevyhnutné sa nechať viesť
hodnotami humanizmu, ktorý sa do zložitej spleti inštitucionálnych vzťahov
premieta v podobe princípov20 spravodlivosti, solidarity, subsidiarity,
princípu vzájomnej tolerancie, vzájomnej dohody, slušnosti, taktnosti
a rešpektu, ale aj v podobe vzájomnej zodpovednosti pracovníka správy voči
občanovi, voči svojim spolupracovníkom, ale aj k sebe samému.
Počiatok 21. tisícročia poskytuje postmodernému človeku a spoločnosti
jedinečnú príležitosť k zhodnoteniu súčasných skúseností, k reflexii
o minulých a k uvažovaniu o charaktere budúcich problémov, výziev
a príležitostí. To platí pre verejnú správu, rovnako ako aj pre iné sféry ľudskej
činnosti. Príchod dvadsiateho prvého storočia je vhodnou príležitosťou ku
popperovsky kritickému racionálnemu preskúmaniu zložitosti etických
problémov, ktoré v súčasnosti rieši verejná správa a ktorých aspekty sú také
staré ako samotná civilizácia. Prax verejnej správy stimulovala už
17
Tamtiež, s. 22.
Bližšie o polyarchii Roberta Dahla pozri ŘÍCHOVÁ, B.: Přehled moderních politologických
teorií. Praha : PORTÁL, 2000, s. 159-175.
19
Za formálne systémy považujeme inštitucionalizované skupiny, ktoré sú formálne
organizované, t.j. usporiadané určitým, všetkým účastníkom známym a všetkými účastníkmi
prijatým spôsobom s viditeľnými formálnymi štruktúrami. Tieto štruktúry sú usporiadané
hierarchicky a jednotliví ľudia v nich majú pridelené alebo zvolené a všetkými rešpektované
roly. Vo formálnych štruktúrach existujú normy, podľa ktorých sa účastníci správajú.
Najvyšším stupňom formalizácie systémov sú formy ústavné a právne. Najvyšším stupňom
právnej formalizácie je štát, lebo disponuje mocou. Každý formalizovaný sociálny systém má
aj svoje neformálne štruktúry. Za hlavné formálne štruktúry formálneho systému považujeme:
štruktúry vlády, štruktúry moci, štruktúry služby. TOMEŠ, I.: Sociální politika, teorie
a mezinárodní zkušenost. Praha : SOCIOKLUB, 1996, s. 59-61.
20
Za základné princípy verejného sektora sa považujú: princípy nesebeckosti, integrity,
objektivity, zodpovednosti, otvorenosti, poctivosti, vodcovstva. SIČÁKOVÁ, E. –
ZEMANOVIČOVÁ, D.: Konflikt záujmov, etika a etický kódex vo verejnej správe. Bratislava :
Róbert Vico, 2000.
18
62
Richard Geffert
starovekých Grékov v polis klásť filozofické otázky o morálke – otázky, pre
ktoré ani dnešní bádatelia nemajú k dispozícii jednoduché, jednoznačné
a absolútne odpovede. V priebehu kontinuálneho historického vývoja boli
morálne problémy, nastolené mysliteľmi od predsokratikov, cez významných
predstaviteľov ako Aristoteles, Platón či Kant, až po etické teórie 20. storočia,
opäť zvažované vzhľadom k súčasným skúsenostiam. Tak ako sa spoločnosti
stávali zložitejšími, stávala sa aj výzva k poskytnutiu prijateľných odpovedí
stále viac a viac problematickejšou. Etika vo verejnej službe je o praktickej
aplikácii morálnych štandardov vo vláde a jej inštitúciách. Všetko etické
správanie sa týka toho, ako jednotlivec cíti, že by mal konať. Ide o hodnoty
a použitie týchto hodnôt v danom kontexte. V liberálnych demokraciách je to
predovšetkým politické prostredie, ktoré určuje rozsah a ciele verejných
služieb, je to politické prostredie určujúce hodnoty, ktoré budú aplikované pri
poskytovaní týchto služieb, a je to politické prostredie, ktoré ovplyvňuje
spôsob práce zamestnancov verejných služieb a je najvýznamnejším faktorom
v rozdieloch medzi verejnou správou a manažmentom alebo správou v iných
kontextoch.21 Morálka verejnej správy politicky vyspelého štátu v zmysle
celej inštitucionálnej infraštruktúry obsahuje vo všeobecnosti niekoľko
paralelných rovín. Predovšetkým obsahuje vzťah pracovníka verejnej správy
k: 1. svojej osobe, 2. k svojmu daimoniu, 3. ďalej obsahuje vzťah pracovníka
k svojim ale aj ďalším spolupracovníkom a, 4. prirodzene, k jej klientom.
Ako uvádza Ľ. Slimáková, etická infraštruktúra verejnej správy je
zložená z ôsmych prvkov a plní tri funkcie: politický záväzok, záujem
a odhodlanie vybudovať a udržiavať etickú infraštruktúru, etický kódex,
mechanizmy profesionálnej socializácie, koordinačná jednotka na etiku,
podporné podmienky verejnej služby, efektívny právny rámec, efektívne
zodpovednostné mechanizmy, aktívna občianska spoločnosť.22
Funkcie etickej infraštruktúry verejnej správy:
•
•
21
22
kontrolná – môže byť dosiahnutá na základe: efektívneho
legislatívneho rámca, efektívnych zodpovednostných mechanizmov,
zainteresovaním verejnosti;
riadiaca – môže byť realizovaná prostredníctvom: efektívnej
personálnej politiky, premyslenou koordináciou;
CHAPMAN, R. (ed.): Ethics in Public Service for the New Millenium. Aldreshot : Ashgate,
2002.
SIČÁKOVÁ, E. – ZEMANOVIČOVÁ, D.: Konflikt záujmov, etika a etický kódex vo verejnej
správe. Bratislava : Róbert Vico, 2000.
63
Vybrané problémy verejnej správy
•
poradná – sa môže realizovať na základe: Princípu záväzku
politického vodcovstva, etických kódexov, profesionálnej
socializácie.23
V neposlednom rade do morálky pracovníkov verejnej správy patrí aj
chápanie a rešpektovanie postavenia tejto inštitúcie v spoločenstve
a akceptovanie určitých štandardov jej správania sa v spoločnosti
a k spoločnosti.24 Z tohto uhla pohľadu možno povedať, že každá organizácia
s jej pracovníkmi vytvára určitú svojskú kultúru prejavu v kontextoch
určitého času a priestoru. Možno hovoriť o úrade a jeho pracovníkoch, ktorí
sú orientovaní na dodržiavanie právnych noriem rozličnej právnej sily od
medzinárodných zmlúv a dohovorov cez ústavu a ústavné zákony, nariadenia
vlády, vyhlášky a výnosy ústredných orgánov štátnej správy, všeobecne
záväzné nariadenia až po rozličné služobné predpisy. Sledujú pritom úžitok
účastníkov správneho procesu (všeobecné dobro), a nie svoj (individuálne
dobro), trvajú na lojalite k organizácii a opierajú sa o charakter a dobrú
povesť úradu i jeho zamestnancov, orientujú sa na dlhodobé dôsledky či
výsledky svojej činnosti. Spoliehajú sa tiež na spontánne úsudky a budujú
svoje správanie na empatii k situácii a k cíteniu iných, predovšetkým klientov
správy, ktorí sa doslovne darwinovsky usilujú len o akési holé prežitie.25
Práve v sledovaní napĺňania princípu všeobecného dobra (verejného záujmu
ako protipólu individuálneho záujmu)26 na základe princípov participácie,
solidarity a subsidiarity27 je nevyhnutné orientovať činnosť správy ako
pavučiny formalizovaných systémov na správnych úradníkov, ktorí sú
podstatou a takpovediac dušou správy. Prirodzene, možno povedať, že toto
správanie a konanie je dané širším spoločenským a kultúrno-axiologickým
kontextom celej vyspelej spoločnosti. Preto je potrebné sústrediť sa na jednej
strane na vytvorenie čo najdokonalejšieho právneho normatívneho systému
23
SIČÁKOVÁ, E. – ZEMANOVIČOVÁ, D.: Konflikt záujmov, etika a etický kódex vo verejnej
správe. Bratislava : Róbert Vico, 2000.
24
VAJDA, J.: Úvod do etiky. Prešov : Enigma, 2004, s. 164.
25
Tamtiež, s. 164.
26
Je potrebné vziať do úvahy relatívnosť tohto pojmu. Bližšie pozri napríklad: „Verejný záujem
a verejná prospešnosť v legislatíve a v praxi orgánov verejnej správy“ analýza Učenej
právnickej spoločnosti. Podľa zákona NR SR č. 552/2003 Z.z. Verejný záujem podľa tohto
zákona je záujem, ktorý prináša majetkový prospech alebo iný prospech všetkým občanom
alebo väčšine občanov. U zamestnancov zamestnávateľa, ktorými sú právnické osoby podľa
§ 1 ods. 2 písm. c), výkon práce vo verejnom záujme je aj plnenie povinností zamestnancov
v záujme týchto právnických osôb podľa Obchodného zákonníka. Osobný záujem podľa tohto
zákona je záujem, ktorý prináša majetkový prospech alebo iný prospech zamestnancovi alebo
jemu blízkym osobám. Rozpor záujmov podľa tohto zákona je skutočnosť, ak zamestnanec
uprednostní osobný záujem pred verejným záujmom.
27
O problematike základných etických princípov veľmi výstižne hovorí vo svojej práci Politická
etika Bernhard Sutor (SUTOR, B.: Politická etika. Praha : OIKOYMENH, 1996.).
64
Richard Geffert
efektívne vzájomne sa dopĺňajúceho s morálnym normatívnym systémom,
ktorého hodnoty je však potrebné predovšetkým vnútorne prežívať.
Od všetkých zamestnancov verejnej správy volených ale aj menovaných
sa vždy očakáva vysoko morálne správanie vo všetkých ohľadoch
(v pracovnom ale aj súkromnom živote). Základným problémom tu zostáva
otázka chápania, vysvetlenia a aplikácie celého spektra kľúčových etických
hodnôt (ako napríklad objektivita, zodpovednosť, otvorenosť, slušnosť,
čestnosť a mnohých iných) z hľadiska verejného a súkromného, z hľadiska
toho čo je a čo má byť, z hľadiska toho ako a akým spôsobom je definované
toto žiaduce morálne správanie? Existuje celý diapazón možností aplikácie
etických princípov do fungovania organizácie verejnej správy, avšak spôsoby
definovania hodnôt toľko rozoberaných už stáročia zostávajú stále otvorené
v rýchlo sa meniacom svete. Na jednej strane možno isté hodnoty a princípy
uzatvoriť do definícií a právnych formúl, avšak tieto nikdy nemôžu byť
absolútne ani z hľadiska dokonalosti ani z hľadiska časového vývoja
spoločnosti a organizácií. Len prostredníctvom právneho systému
nevyriešime tento problém. Môžeme ho sčasti efektívne riešiť, ale nie úplne
vyriešiť. K čo najefektívnejšiemu riešeniu daných problémových okruhov
musíme využívať okrem právneho rámca aj to, k čomu nás nabáda
daimonion.
Nápomocným pri riešení problémových okruhov etiky vo verejnej správe
(aj v Slovenskej republike) môže byť množstvo skúseností politicky
vyspelých štátov združených napríklad v OECD alebo členských štátov EÚ
ale aj iných, ktoré filozoficky vychádzajú z tradície hodnôt západnej
civilizácie,
ktorá
axiologicky
dominantne
čerpá
z liberalizmu,
demokratického socializmu a kresťanského sociálneho učenia. Väčšina štátov
kodifikuje fundamentálne hodnoty v podobe právnej normy, alebo sa ich
snaží dosiahnuť aj inými modifikovanými nástrojmi.
AXIOLOGICKÉ FUNDAMENTY DEMOKRATICKEJ VEREJNEJ
SPRÁVY
Zaoberať sa problémom etiky a morálky vo verejnej správe toho ktorého štátu
celkom prirodzene znamená riešiť problémy etiky celej spoločnosti (v jej
celostnej hierarchickej štruktúre horizontálne, vertikálne, časovo). Čo je tu
nevyhnutné, to sú predovšetkým otázky hodnôt a ich zadefinovania
spoločnosťou. Základy služby verejnosti vždy formujú určité hodnoty
(axiologické systémy). Sú to kolektívne zdieľané princípy, pomocou ktorých
posudzujeme čo je vo vybraných situáciách správne a vhodné a čo nie.
Hodnoty stanovené vo verejných listinách a dokumentoch vytvárajú
prostredie, na základe ktorého občania poznajú prostredie organizácií verejnej
65
Vybrané problémy verejnej správy
správy. Taktiež slúžia ako istá príručka pre výkon každodenných činností vo
verejnej správe.28 V každom demokratickom, politicky vyspelom štáte je
nevyhnutné zadefinovanie kľúčových hodnôt v spoločnosti, ale aj
informovanosť o nich, ich následná aktualizácia a prirodzene ich následné
uplatňovanie v každodennej praxi. Azda najdôležitejšou otázkou každej
spoločnosti je forma zakotvenia hodnotových štandardov v spoločnosti
v zmysle dosiahnutia čo najväčšej efektívnosti. Toto je zložitý problém, ktorý
je vo veľkom časovom horizonte vždy potrebné riešiť a aktuálne
modifikovať. Nejestvuje všeobecne platný globálne uznávaný a absolútne
platný súbor či systém hodnôt a noriem, ktorý by mohol byť z jednej
spoločnosti aplikovaný bez zmien v spoločnosti inej. Každá spoločnosť je
istým spôsobom špecifická, a teda musí vyvíjať vlastné mechanizmy
vytvárania etickej infraštruktúry aj vo verejnej správe na jej jednotlivých
stupňoch a úrovniach. Pre každú spoločnosť resp. pre každý štát je efektívnou
iná forma rozličných nástrojov uplatňovania etiky. Okrem množstva faktorov
akými sú história, zvyky, tradície, kultúra, ale aj ekonomická a politická
situácia je dôležitá aj samotná vyspelosť spoločnosti ako celku či jej
jednotlivých členov (indivíduum formuje spoločnosť a spoločnosť formuje
indivíduum).
Napríklad všetky členské štáty OECD majú stanovený súbor
fundamentálnych hodnôt pre verejnú službu. Hlásia sa k týmto hodnotám
a k ich primárnym zdrojom.29 Dôležité ja však aj v tomto smere rešpektovanie
a uplatňovanie normatívneho relativizmu. Ak hovoríme o hodnotách ako
základných fenoménoch verejnej správy je potrebné uviesť ich bazálne
príklady. Kľúčovými hodnotami činnosti verejnej správy štátov OECD sú:30
nestrannosť, neutralita, objektívnosť, legalita, bezúhonnosť, čestnosť,
transparentnosť, otvorenosť, prístup k informáciám, účinnosť, spravodlivosť,
férovosť, rovnosť (nie egalitárstvo), zodpovednosť, dôveryhodnosť,
rešpektovanie, profesionalizmus, služba v záujme verejnosti (vo verejnom
záujme) nie súkromné záujmy, poslušnosť (nie slepá oddanosť),
rešpektovanie verejného majetku, lojalita, vernosť štátu, nápomocnosť,
ľudskosť.31
28
SIČÁKOVÁ, E. – SLIMÁKOVÁ, Ľ.: Etika, etická infraštruktúra ako prevencia korupcie.
Bratislava : Róbert Vico, 2001, s. 17.
29
Tamtiež, s. 17.
30
Podľa dokumentu Ethics report. 2000.
31
SIČÁKOVÁ, E. – SLIMÁKOVÁ, Ľ.: Etika, etická infraštruktúra ako prevencia korupcie.
Bratislava : Róbert Vico, 2001, s. 18.
66
Richard Geffert
VYBRANÉ NÁSTROJE REALIZÁCIE ETICKEJ INFRAŠTRUKTÚRY
DEMOKRATICKEJ VEREJNEJ SPRÁVY
K dosiahnutiu želateľného stavu organizácie/í (v tomto prípade verejnej
správy) v oblasti správania a konania, ale aj jej efektívnosti (nielen
ekonomickej) je potrebné vybudovanie celej etickej dimenzie. Tá je
reprezentovaná etickou infraštruktúrou, ktorá pozostáva z jednotlivých
nástrojov realizácie. Medzi základné nástroje implementácie etiky do
inštitucionálneho rámca verejnej správy patrí napríklad už spomínaný etický
kódex.32 Na základe historických, ale aj bezprostredných skúseností
z politicky vyspelých krajín Európy a civilizovaného sveta je podľa
súhrnného materiálu Transparency International možné etický kódex
charakterizovať ako komplex rôznych etických princípov a hodnôt, ktorých
dodržiavanie sa v procese fungovania verejných služieb vyžaduje a ktoré
očakáva tak vláda, ako aj verejnosť. Vzhľadom na to, že kódexy sú zväčša
odrazom politického chápania etických hodnôt, ktorých aplikáciu spoločnosť
očakáva vo verejných inštitúciách, môžu (mali by) zároveň plniť úlohu
podporného faktora kontinuálneho rastu transparentnosti fungovania
verejných úradov na všetkých úrovniach správy vecí verejných. Súčasne sú
vysoko hodnotené z koncepčného hľadiska, kedy sú v západoeurópskych
krajinách využívané ako nástroje pre tvorbu školiacich osnov a tréningových
programov pre jednotlivých zamestnancov vo verejnom sektore. Na etický
kódex môžu (ale nemusia, záleží to od hĺbky ich spracovania) nadväzovať
ďalšie kódexy správania sa, ktoré relatívne33 jasne definujú a špecifikujú
povinnosti zamestnanca vo verejnej správe, jeho zodpovednosť
a kompetencie, práva a povinnosti vrátane ponímania jednotlivých etických
princípov. Tieto princípy môžu byť rozpracované do rozdielnej hĺbky
a zamerané na rôzne odborno-profesionálne skupiny zamestnancov. Zo
všeobecného hľadiska je možné konštatovať, že by mali vytvárať určitý
rámec, na základe ktorého je posudzované akceptovateľné správanie sa
zamestnanca zo strany nadriadených v príslušnom úrade, s ktorým môže
samostatný pracovník porovnávať a hodnotiť vlastné etické zásady. Zvyčajne
je podľa materiálu Transparency International Slovensko etický kódex vo
všeobecnosti tvorený ustanoveniami, ktoré súvisia s nasledujúcimi oblasťami:
32
Bližšie k etickému kódexu vo verejnej správe pozri GEFFERT, R.: Etika ako jeden
z prostriedkov zvyšovania efektívnosti verejnej správy v Slovenskej republike. In: Verejná
správa a spoločnosť. 2009, roč. 10, č. 2, s. 35-42. K etickému kódexu štátneho zamestnanca
v SR pozri zákony 312/2001 Z.z., 231/2006 Z.z., 400/2009 Z.z.
33
Relatívnosť je nevyhnutné vnímať ako pozitívny fenomén, ktorý poukazuje na možnosť
spoluparticipácie každého slobodného indivídua na chápaní podstaty rozličných hodnôt
v spoločnosti a tým je zabezpečená postmoderná mnohosť a zároveň ochrana pred
centralizmom a uniformitou totalitarizmu.
67
Vybrané problémy verejnej správy
definovanie cieľovej skupiny – adresátov, t.j. skupiny zamestnancov alebo
verejných činiteľov, ktorým je kódex určený, zasadenie do právneho rámca,
ktorý je vytvorený základnými právnymi normami, povinnosťami voči
verejnosti v konfrontácii so zástupcami súkromných záujmov, deklarácia
majetkových, peňažných alebo iných vlastníckych pomerov verejných
zamestnancov, vyhlásenie o zabránení vzniku konfliktov, oblasť zneužívania
svojho postavenia, služobných informácií a dôvery svojho nadriadeného,
využívanie verejných prostriedkov na osobný prospech alebo prospech
rodinných príslušníkov, alebo blízkych osôb, definovanie správania
zamestnanca, ktoré predstavuje porušenie kódexu, stanovené sankcie
v prípade porušenia ustanovení kódexu, akceptované správanie a konanie po
skončení pracovného pomeru a reštrikcie vo vzťahu k ďalšiemu zamestnaniu
(Transparency International Slovensko).
V Tabuľke 1 uvádzame zaujímavú komparáciu štyroch hodnotovo
a kultúrne odlišných krajín v súvislosti s preferovaním hodnôt u pracovníkov
verejnej správy, ktoré sú od nich očakávané. Do určitej miery možno tieto
očakávania naplniť aj prostredníctvom kreovania etických kódexov
nastavených na špecifiká v určitom priestore a čase.
Tabuľka 1 Porovnanie etických hodnôt vyžadovaných vo sfére verejných služieb vybraných
krajín
Porovnanie etických hodnôt vyžadovaných vo sfére verejných služieb vybraných krajín
Veľká Británia
Austrália
Nórsko
Slovensko
Sebauvedomenie
Integrita
Objektivita
Zodpovednosť34
Ústretovosť
Otvorenosť
Poctivosť
Integrita
Bezúhonnosť
Záväzok spoločnosti
Zodpovednosť
Výkonnosť
Zodpovednosť voči
vláde
Zodpovednosť
Objektivita
Profesionalita
Poctivosť
Vierohodnosť
Svedomitosť
Nestrannosť
Svedomitosť
Poctivosť
Zdvorilosť
Zodpovednosť
Rule of law
Poctivosť
Lojalita
Prameň: Materiál Transparency International, úprava autor.
Na základe vyššie uvedenej komparácie je možné konštatovať fakt, že
napriek diferentnej štruktúre verejnej správy v jednotlivých krajinách sú
problémy týkajúce sa morálky zamestnancov verejných úradníkov a jej
vnímania veľmi podobné. Rozdiely vznikajú predovšetkým z časového
34
Problematike zodpovednosti byrokrata sa venujú napríklad COOPER, T. L.: The Responsible
Administrator. 3rd. Ed. San Francisco : Jossey-Bass, 1990; BURKE, J. P.: Bureaucratic
Responsibillity. Baltimire : Johns Hopkins Press, 1986 a DENHARDT, K. G.: The Ethics of
Public Servise. New York : Greenwood Press, 1988.
68
Richard Geffert
hľadiska vývoja spoločnosti, prirodzene s pôsobením faktorov ďalších
normatívnych systémov v rámci určitej spoločnosti (máme na mysli politicky
vyspelé spoločnosti). Ako uvádzajú autori Čaník – Řezbová – Zavřel (2005),
okrem etického kódexu patria k ďalším základným nástrojom podnikateľskej
etiky35 (ktorú možno aplikovať aj na rôznych úrovniach inštitúcií verejnej
správy) napríklad aj: organizačné štruktúry na podporu etického programu,
etický audit, výcvik zamestnancov vedúci k etickému konaniu, etické vzory.
Organizačná štruktúra (Organizational Structure) ako dôležitý nástroj
etického manažmentu (na rôznych úrovniach inštitúcií štátnej správy či
samosprávy) môže pomáhať pri riešení rôznych etických problémov a dilem.
Tieto štruktúry sú/by mali byť zriadené s cieľom pomôcť
manažérom/vedúcim pracovníkom, úradníkom a ďalším osobám v ich
každodennom etickom správaní a vedení. Vznikli pozície ako napríklad:36
•
•
•
•
•
Ethics office (etický úrad) – je zodpovedný za každodenné vedenie
a implementáciu etického programu organizácie. Táto inštitúcia
dozerá na dodržiavanie etického kódexu. Jeho súčasťou je často aj
linka pomoci (help-line/hotline);
Ethics officer (pracovník zodpovedný za etické postupy) – táto
pozícia je vytvorená s cieľom prispôsobiť každodenné operácie
etickému programu. Tento pracovník môže, ale nemusí byť osobou
s vysokou mierou zodpovednosti za etický program organizácie;
Ethics council (etická rada) – slúži principiálne ako poradca
v záležitostiach nastavenej etickej politiky organizácie; ďalej
monitoruje program implementácie etických princípov do denného
chodu organizácie;
Ethics commitee (etický výbor) – vo väčších organizáciách sú etické
výbory vytvorené za účelom celkového dohľadu nad dodržiavaním
etického programu; za primerané fungovanie etického programu sú
potom tiež zodpovedné. Etický výbor napomáha pri implementácii
etického programu, etického kódexu a ďalších metód a nástrojov;
Ombudsman – má byť miestom, kde zamestnanci či ďalšie
zainteresované skupiny celkom voľne a bez obáv predkladajú svoje
podnety a žiadajú o radu. Pozícia ombudsmana je pozíciou
35
V každej politicky, kultúrne ale aj ekonomicky vyspelej spoločnosti existujú určité normy
správania, ktoré majú diferentný pôvod (právo, morálka, kultúra, náboženstvo, historický
vývoj). Etika firmy ako podnikateľská etika nemá/by nemala mať v porovnaní s inštitúciami
verejnej správy odlišné hodnotové základy. Často krát sa stretávame v praxi s tým, že určité
oblasti výkonu činností verejnej správy štát deleguje aj na súkromné firmy, ktoré splnia ním
stanovené predpísané pravidlá.
36
Podľa ČANÍK, P. – ŘEZBOVÁ, L. – ZAVŘEL, T.: Metody a nástroje podnikatelské etiky.
Praha : VŠE, 2005.
69
Vybrané problémy verejnej správy
nezávislou, neutrálnou a alternatívnou. Ide o pozíciu nezávislú,
pretože je nezávislý na manažmente či iných členoch organizácie.
Jeho postavenie je neutrálne, pretože z princípu veci nevystupuje
automaticky ako obhajca organizácie alebo obhajca jednotlivcov.
Jeho pozícia je navyše alternatívna, pretože pozícia ombudsmana
neduplikuje žiadnu ďalšiu funkciu v organizácii.37
Etický audit (Ethical Audit) predstavuje ďalší možný efektívny nástroj
etického riadenia organizácie na rôznych stupňoch a úrovniach verejnej
správy. Je to nefinančný audit, podobne ako napríklad environmentálny audit
či audit produktivity. Etický audit ako súčasť býva orientovaný predovšetkým
na systematické hodnotenie etického programu v organizácii a na
preverovanie etických štandardov.38
Výcvik zamestnancov k etickému správaniu (Training employees to
ethical behavior) má, prirodzene, taktiež nezastupiteľné miesto v programe
integrácie etiky aj do verejnej správy. Pomáha pracovníkom organizácií
(formalizovaných systémov) lepšie zvládať náročné etické problémy
a dilemy, napomáha k posilňovaniu etického povedomia a ďalších
problémov, ktoré v súčasnosti získavajú opäť na intenzite záujmu.39 Slúžia na
to napríklad rozličné prednášky, semináre organizované priamo na pracovisku
(interný charakter) či výjazdové rokovania realizované mimo trvalého
pracoviska (externý charakter). Nové prístupy vo vzdelávaní a výcviku
zamestnancov v oblasti etiky sú nasledujúce:40
•
•
37
learning by doing (učenie praxou, vzdelávanie na báze skúseností) je
metóda, ktorá sa využíva na osvojenie si nových znalostí
a skúseností v rámci pracovnej činnosti. Základom tohto prístupu je
získavanie praktických skúseností pomocou stáží na jednotlivých
úrovniach organizácie;
e-learning (elektronické vzdelávanie) je termín, ktorý sa dnes často
používa, no nemá jednotnú definíciu. Vo všeobecnosti je to metóda,
ktorá je prioritne založená na efektívnom využívaní IT a internetu
ako pri výučbe, tak aj pri individuálnom dištančnom štúdiu bez
stretnutia face to face. Táto forma vzdelávania je prístupná
Tamtiež.
PUTNOVÁ, A. – SEKNIČKA, P.: Etické řízení ve firmě. Praha : GRADA, 2007.
39
Medzi pálčivé problémy etickej dimenzie verejnej správy patrí aj problematika politického
klientelizmu, ktorému venuje pozornosť KRÁĽOVÁ, Ľ.: Sociokultúrne a politické
predpoklady politického klientelizmu v oblasti verejnej činnosti. In: Aktuálne otázky verejnej
politiky. Košice : TYPOPRESS, 2006, s. 114-138, v stati Sociokultúrne a politické
predpoklady politického klientelizmu v oblasti verejnej činnosti.
40
PUTNOVÁ, A. – SEKNIČKA, P.: Etické řízení ve firmě. Praha : GRADA, 2007.
38
70
Richard Geffert
kdekoľvek a kedykoľvek, kde je pripojenie k internetu. Ekonomické
náklady na tento typ vzdelávania sú logicky nižšie ako pri klasických
formách vzdelávania (aj keď počiatočné investície sú značné
a efektívnosť tejto formy výučby môže byť diskutabilná).
Etické vzory (Ethical Designs) úzko súvisia s tzv. etickým vodcovstvom
(ethical leadership), a teda aj s politickou kultúrou41 daného štátu (v čase
a priestore). Etické vodcovstvo je významným nástrojom etického programu
každej organizácie. Ním je podporovaný etický a kooperatívny prístup
jednotlivcov v organizácii aj v celej demokratickej spoločnosti. Existencia
etických vodcov alebo aspoň viera v ich existenciu plní svoju pozitívnu úlohu
nielen v organizácii, ale aj za pomoci akejsi „neviditeľnej ruky kultúry“ na
celospoločenskej báze.42
Etický vzor43 je konkrétnym vzorom pre správanie a konanie a sú
zvyčajne u neho vyzdvihnuté tie stránky osobnosti, ktoré sú v danom
spoločenstve najviac cenené, ako napríklad lojalita, tvorivosť, čestnosť,
pracovitosť a pod. Etické vzory poskytujú teda ďalším členom kolektívu
motiváciu. Nemá pritom ísť o fiktívne vzory. Vzor by mal predovšetkým
obsahovať charakteristiky, ktoré zrkadlia základné spoločenské hodnoty:
sloboda, spravodlivosť, dobro, čestnosť, múdrosť, ale aj prosperita
a racionalita. Vzor by mal byť cenený aj ako „realizátor“ daných hodnôt
v praktickej činnosti. Prostredníctvom vzorov môžeme presadzovať
a upevňovať princípy a štandardy etického správania a konania. Dôležitý je aj
proces voľby vhodného vzoru, mali by sme zohľadniť aj jeho sociálnu rolu
a vyvarovať sa stereotypom.44
Všetky vyššie uvedené nástroje spolu môžu/by mali vytvárať etickú
dimenziu v rámci infraštruktúry vo verejnej správe. Každý štát má prirodzene
svoje vlastné špecifiká – historické, kultúrne, ekonomické, právne, politické,
geografické ale aj iné. Možno povedať, že v každom štáte je nevyhnutné
riešiť problematiku etiky vo verejnej správe špecifickým, čo najviac
efektívnym spôsobom. Nemožno vychádzať z toho, že na implementáciu
etických princípov vo verejnej správe postačí iba jeden zo spomínaných
nástrojov. Avšak ani prípadná dokonalá etická infraštruktúra verejnej správy
komplementárne budovaná spolu s právom a inými normatívnymi systémami
41
O politickej kultúre sa veľmi zaujímavo uvažuje v práci PECKA, E. et al.: Politická kultura
v ČR. Praha : VŠE, 2000.
42
ČANÍK, P. – ŘEZBOVÁ, L. – ZAVŘEL, T.: Metody a nástroje podnikatelské etiky. Praha :
VŠE, 2005.
43
Etické vzory môžeme rozdeliť na historické, napríklad T. G. Masaryk, F. Ringhofer, E. Škoda,
F. Křižík, T. Baťa a pod., a súčasné, napríklad R. Kroc, F. Kuznik a pod. Pozri bližšie
PUTNOVÁ, A. – SEKNIČKA, P.: Etické řízení ve firmě. Praha : GRADA, 2007.
44
PUTNOVÁ, A. – SEKNIČKA, P.: Etické řízení ve firmě. Praha : GRADA, 2007.
71
Vybrané problémy verejnej správy
nemusí zaručiť v absolútnom slova zmysle jej dokonalé fungovanie. K tomu
je potrebná predovšetkým aktívna vnútorná (spolu)účasť každého jednotlivca
tvoriaceho tento zložitý organizačno – inštitucionálny systém.
LITERATÚRA
BOLFÍKOVÁ, E.: Organizačná teória pre verejnú správu. Košice : FVS
UPJŠ, 2008.
BOLFÍKOVÁ, E.: Teória správy a byrokracie. Košice : UPJŠ, 2006.
BOLFÍKOVÁ, E.: Teória správy a byrokracie. Košice : UPJŠ, 2009.
BURKE, J. P.: Bureaucratic Responsibillity. Baltimire : Johns Hopkins Press,
1986.
COOPER, T. L.: The Responsible Administrator. 3rd. Ed. San Francisco :
Jossey-Bass, 1990.
ČANÍK, P. – ŘEZBOVÁ, L. – ZAVŘEL, T.: Metody a nástroje
podnikatelské etiky. Praha : VŠE, 2005.
DENHARDT, K. G.: The Ethics of Public Servise. New York : Greenwood
Press, 1988.
DENHARDT, R. B.: Theories of Public Administration. Orlando : Harcourt
Brace College Patolishersh, 2000.
DUŠKOVÁ, I. – ĎZBÁNKOVÁ, Z.: Etická dimenze institucionálních změn.
Praha : VŠE, 2005.
DVOŘÁKOVÁ, V. – KUNC, J.: O přechodech k demokracii. Praha : Slon,
1994.
Etický kódex štátneho zamestnanca: Vydaný Úradom pre štátnu službu na
základe § 6, ods. 2 písm. s) zákona č. 312/2001 o štátnej službe
v doplnení niektorých zákonov.
Etika vo verejnej správe – návrh etického kódexu štátneho zamestnanca/
zamestnanca verejnej správy, návrh etického kódexu voleného
predstaviteľa samosprávy, materiál Transparency International
Slovensko. [cit. 2007-04-30]. Dostupné na internete: <http://www.vlada.
gov.sk/bojprotikorupcii/etika_vo_vs_sz_zvs_sk.doc>.
FISCHEL, M.: O rozhodování, etice a odpovědnosti nejen ve správě věcí
veřejných. [online]. 1999. Dostupné na internete: <http://www.
promanazery.cz/etikavs1.htm>.
FULLER, L. L.: Morálka práva. Praha : OIKOYMENH, 1998.
72
Richard Geffert
GEFFERT, R.: Etická dimenzia verejnej politiky. Etické kódexy vo verejnej
správe SR. In: Genéza a tvorba verejnej politiky na Slovensku. Prešov :
KM-Systém, 2008, s. 258-279.
GEFFERT, R.: Etika ako jeden z prostriedkov zvyšovania efektívnosti
verejnej správy v Slovenskej republike. In: Verejná správa a spoločnosť.
2009, roč. 10, č. 2, s. 35-42.
GEFFERT, R.: Etika vo verejnej správe. In: Politické vedy. 2004, roč. 7, č. 4,
s. 173-177.
HONDEGHEM, A. (ed.): Ethics and Accountability in a Context of
Governence and New Public Management. Neterlands : EGPA
Yearbook, 1998.
HREHOVÁ, H.: Etika, sociálne vzťahy, spoločnosť. Prešov : Veda, 2005.
HRTÁNEK, L. – KÚTIK, J.: Organizačná štruktúra verejnej správy a jej
determinujúce činitele z pohľadu vedy správneho práva. In: Teória
a prax verejnej správy: zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej
konferencie. Košice : FVS UPJŠ, 2005, s. 53-56.
CHAPMAN, R. (ed.): Ethics in Public Service for the New Millenium.
Aldreshot : Ashgate, 2002.
KELLER, J.: Úvod do sociologie. Praha : SLON, 1997.
KRÁĽOVÁ, Ľ.: Sociálne inštitúcie, politika, náboženstvo, rodina. Prešov :
KM-Systém, 2007.
KRÁĽOVÁ, Ľ.: Sociokultúrne a politické predpoklady politického
klientelizmu v oblasti verejnej činnosti. In: Aktuálne otázky verejnej
politiky. Košice : TYPOPRESS, 2006, s. 114-138.
MACHALOVÁ, T.: Vzťah etiky, morálky a práva. In: Praktické otázky etiky
a morálky. Prešov : LIM, 2000, s. 37-45.
PECKA, E. et al.: Politická kultura v ČR. Praha : VŠE, 2000.
POLANYI, M.: The Logic of Liberty: Reflections and Rejoinders. Chicago :
University of Chicago Press, 1951.
PUTNOVÁ, A. – SEKNIČKA, P.: Etické řízení ve firmě. Praha : GRADA,
2007.
REKTOŘÍK, J. – ŠELEŠOVSKÝ, J.: Kontrolní systémy veřejné správy
a veřejného sektoru. Brno : Ekopress, 2003.
ŘÍCHOVÁ, B.: Přehled moderních politologických teorií. Praha : PORTÁL,
2000.
73
Vybrané problémy verejnej správy
SARTORI, G.: Teória demokracie. Bratislava : ARCHA, 1993.
SIČÁKOVÁ, E. – SLIMÁKOVÁ, Ľ.: Etika, etická infraštruktúra ako
prevencia korupcie. Bratislava : Róbert Vico, 2001.
SIČÁKOVÁ, E. – ZEMANOVIČOVÁ, D.: Konflikt záujmov, etika a etický
kódex vo verejnej správe. Bratislava : Róbert Vico, 2000.
SUTOR, B.: Politická etika. Praha : OIKOYMENH, 1996.
TOMEŠ, I.: Sociální politika, teorie a mezinárodní zkušenost. Praha :
SOCIOKLUB, 1996.
VAJDA, J.: Úvod do etiky. Prešov : Enigma, 2004.
VIDLÁKOVÁ, O.: Význam výuky etiky ve vzdělávaní pracovníků veřejné
správy. [online]. 2002. [cit. 2007-04-30]. Dostupné na internete: <http://
www.mvcr.cz/sprava/priprava/sbornik05.pdf>.
Zákon č. 231/2006 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 312/2001 Z.z.
Zákon č. 312/2001 Z.z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých
zákonov v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 400/2009 Z.z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých
zákonov.
74
Richard Geffert
ABSTRAKT
Demokratická verejná správa by mala mať aj svoj etický rozmer.
V demokratickej verejnej správe by sa mal odrážať aj etický normatívny
systém, ktorý je reprezentovaný na jednej strane určitými morálnymi
hodnotami a na strane druhej systémom organizácií, ktoré disponujú
nástrojmi, ktoré napomáhajú dané etické normy kreovať a realizovať
v každodennej praxi. Tento príspevok je zameraný na objasnenie základných
termínov etiky vo verejnej správe, ako aj základných hodnotových systémov
verejnej správy, ale tiež i na vybrané základné nástroje etickej infraštruktúry.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Etika; verejná správa; nástroje etiky.
ADRESA
PhDr. Richard Geffert, Ph.D.
Katedra verejnej politiky a teórie verejnej správy
Fakulta verejnej správy
Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach
Popradská 66
040 01 Košice
Slovenská republika
[email protected]
75
Vybrané problémy verejnej správy
FENOMÉN NOVODOBEJ HOSPODÁRSKEJ KRIMINALITY
A MOŽNOSTI JEJ PREDCHÁDZANIA VO VEREJNEJ
SPRÁVE
PHENOMENON OF THE LATTER ECONOMIC CRIMINALITY AND
POSSIBLE ALTERNATIVES OF ITS PREVENTION IN THE PUBLIC
ADMINISTRATION
JANA KOPRLOVÁ
ABSTRACT
The following article describes and explains in its first part key meaning and
all substantial characteristics of correct understanding the concept and term
of economic criminality as one of today's greatest threats for the sound and
efficient public administration. In its second part it presents the general
provisions of the Act on the Prevention of Crimes and Other Antisocial
Activities and on Amending of Other Laws (Act No. 583/2008 Coll), those can
be subsumed and applied also in the relation to prevention of economic
criminality in the public administration sector. In the final part the article
analyses possible approaches, methods and aspects of preventing activities
connected with the complex of anti-fraud management system in the area of
public administration sector and its organizations.
KEY WORDS
Public Administration; Public Administration Organizations; Economic
Criminality & its Phenomenon; Act on the Prevention of Crimes and Other
Antisocial Activities and on Amending of Other Laws (Act No. 583/2008
Coll); Anti-Fraud Management; Prevention of Economic Crime.
ÚVOD
Organizácie verejnej správy sú v podstate podobne ako všetky iné právne
samostatné subjekty zasiahnuté fenoménom hospodárskej kriminality, ktorú
pred približne osemdesiatimi rokmi ako prvý v histórii vedecky zdôvodnil,
analyzoval a pomenoval americký kriminálny sociológ a jeden z najväčších
predstaviteľov dejín svetovej kriminológie pán Edwin Hardin Sutherland.
Hospodárska kriminalita, spôsobujúca v sumárnom hodnotovom vyjadrení
vyššie škody než všetky ostatné formy kriminality spoločne, tu predstavuje
76
Jana Koprlová
v podstate zneužitie jestvujúcich pravidiel dôvery v hospodárskom živote
akéhokoľvek subjektu, a teda aj subjektu verejnej správy. Základný problém
sa pritom spája so skutočnosťou, že stále jestvujú mnohé subjekty, osobitne
v sektore verejnej správy, ktoré sa predovšetkým z obavy z nepríjemných
následkov, ktoré by mohli poškodiť ich meno alebo povesť u nadriadených
orgánov verejnej správy a verejnosti, alebo dokonca ohroziť ich poslanie či
zmariť strategické aktivity, v prípade podozrenia na páchanie hospodárskokriminálneho konania dlhodobo bránia aktivizovať orgány činné v trestnom
konaní. Ojedinelým javom nebýva ani skutočnosť, že mnohí predstavitelia
a vedúci zamestnanci subjektov verejnej správy často ani netušia, na ktoré
predmetné orgány verejnej správy sa môžu v prípade podozrenia z páchania
hospodárskej trestnej činnosti v ich subjekte, najčastejšie v prípade korupcie
alebo podplácania, sprenevery majetku, prania špinavých peňazí, falšovania
výsledkov hospodárenia, finančných podvodov či poškodzovania klientov,
vôbec obrátiť. Podobne však mnohokrát netušia ani len to, že najrýchlejšia,
najmenej nákladná, a pritom najúčinnejšia stratégia boja proti hospodárskej
kriminalite spočíva práve v opatreniach, systémoch a nástrojoch efektívnej
prevencie.
POJEM HOSPODÁRSKA KRIMINALITA A JEHO FORMÁLNE
A FAKTICKÉ VYMEDZENIE
Pojem hospodárska kriminalita nebol dosiaľ jednoznačne vymedzený. Vo
väčšine právnych úprav sa vymedzuje nepriamo, prostredníctvom definície
pojmu „hospodársky trestný čin“, známeho inak v anglickej terminológii
práve pod pojmom „fraud“ a v nemeckej terminológii pod pojmom „dolose
Handlung“. Pod pojmom hospodársky trestný čin možno v najširšom, a tým
aj nie právnom zmysle slova chápať akékoľvek legálne i nelegálne praktiky,
na základe ktorých osoby zodpovedné za subjekty verejnej správy, ako aj za
subjekty súkromnej sféry, predovšetkým ich vlastníci, manažéri, prokuristi či
iné osoby splnomocnené zastupovať subjekt, a podobne tiež zamestnanci
subjektu spôsobujú škodu za účelom dosiahnuť, zvýšiť alebo zabezpečiť si
neoprávnene zisk či iné výhody. Z hľadiska slovenského práva sa uvedený
pojem spája s hospodárskymi trestnými činmi zaradenými v piatej hlave
osobitnej časti Trestného zákona č. 300/2005 Z.z. Treba si však uvedomiť, že
všetky explicitne vymedzené hospodárske trestné činy tvoria iba základ; ich
množina z hľadiska rôznorodosti skutkových podstát nie je konečná.
Hospodársku kriminalitu je potrebné odlišovať od majetkovej kriminality,
a to vzhľadom na skutočnosť, že niektoré trestné činy, ktoré sú zaradené
v štvrtej hlave osobitnej časti Trestného zákona, ktorá sa inak zameriava na
majetkové trestné činy, sa objavujú taktiež vo fenomenológii hospodárskej
kriminality.
77
Vybrané problémy verejnej správy
Slovenský trestný zákon v platnom znení ako hospodárske trestné činy
explicitne vymedzuje:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
78
zneužitie účasti na hospodárskej súťaži;
neoprávnené podnikanie;
neoprávnené obchodovanie s devízovými hodnotami a poskytovanie
devízových služieb;
nepovolenú výrobu liehu;
porušovanie predpisov o obehu tovaru v styku s cudzinou;
porušovanie predpisov o nakladaní s kontrolovaným tovarom
a technológiami;
ohrozenie devízového hospodárstva;
skresľovanie údajov hospodárskej a obchodnej evidencie;
poškodzovanie finančných záujmov Európskych spoločenstiev;
ohrozenie obchodného, bankového, poštového, telekomunikačného
a daňového tajomstva;
zneužívanie informácií v obchodnom styku;
machinácie pri verejnom obstarávaní a verejnej dražbe;
poškodzovanie spotrebiteľa;
nekalé obchodné praktiky voči spotrebiteľovi;
falšovanie, pozmeňovanie a neoprávnenú výrobu peňazí a cenných
papierov;
uvádzanie falšovaných, pozmenených a neoprávnene vyrobených
peňazí a cenných papierov;
výrobu a držbu falšovateľského náčinia;
ohrozovanie obehu peňazí;
falšovanie, pozmeňovanie a nedovolenú výrobu kolkových známok,
poštových cenín, nálepiek a poštových pečiatok;
falšovanie a pozmeňovanie kontrolných technických opatrení na
označenie tovaru;
skrátenie dane a poistného;
neodvedenie dane a poistného;
nezaplatenie dane;
porušenie predpisov o štátnych technických opatreniach na
označenie tovaru;
porušovanie práv k ochrannej známke, označeniu pôvodu výrobku
a obchodnému menu;
porušovanie priemyselných práv;
porušovanie autorského práva.
Jana Koprlová
Žiada sa tiež pripomenúť, že z hľadiska dopadu na národné ekonomiky
jeden z rozhodujúcich dokumentov Rady Európy, ktorým je Odporúčanie
Výboru ministrov Rady Európy č. R (81) 12 o hospodárskych trestných
činoch z roku 1981, vymedzuje celkovo 16 základných oblastí hospodárskej
kriminality:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
kartelové trestné činy;
podvodné
praktiky
a zneužívanie
hospodárskej
situácie
nadnárodnými spoločnosťami;
podvodné získavanie alebo zneužívanie finančných dotácií
poskytnutých štátmi alebo medzinárodnými organizáciami;
trestné činy páchané prostredníctvom počítačov;
zakladanie a riadenie fiktívnych firiem;
falšovanie súvah podnikateľských subjektov a trestné činy spojené
s účtovníctvom;
podvody vzťahujúce sa na ekonomickú situáciu a základné imanie
spoločností;
porušovanie
štandardov
bezpečnosti
a ochrany
zdravia
zamestnancov;
podvody poškodzujúce veriteľov;
poškodzovanie spotrebiteľov;
nekalú súťaž a klamlivú reklamu;
finančné trestné činy a vyhýbanie sa úhrade spoločenských
výdavkov na strane podnikateľských subjektov;
colné podvody;
trestné činy vzťahujúce sa na reguláciu obehu peňazí a meny;
burzové a bankové trestné činy;
trestné činy proti životnému prostrediu.
Popri Rade Európy venujú osobitnú pozornosť fenoménu hospodárskej
kriminality najmä Organizácia spojených národov, Europol a Interpol,1 ako aj
Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj,2 a to predovšetkým na
úrovni boja proti korupcii. Medzi v súčasnosti najčastejšie zastúpené formy
hospodárskej kriminality, rovnako v oblasti verejnej správy aj súkromnej
sféry, patria v Európe, a podobne tiež vo svete, práve všeobecné skutkové
1
2
Bližšie pozri dokument Chasing white collar crime across the European Union single market
(1). [online]. [cit. 2010-03-21]. Dostupné na internete: <http://ec.europa.eu/justice_home/doc_
centre/crime/economic/wai/doc_crime_economic_en.htm>.
Bližšie pozri MATEI, L. – MATEI, A.: Corruption in the public organizations. Towards
a model of cost-benefit analysis for the anticorruption strategies. MPRA Paper No. 17639.
[online]. Munich : National School of Political Studies and Public Administration, 2009. 28 s.
[cit. 2010-03-21]. ISBN neuvedené. Dostupné na internete: <http://mpra.ub.uni-muenchen.de/
17639/>.
79
Vybrané problémy verejnej správy
podstaty hospodárskych trestných činov korupcie a podplácania, sprenevery
majetku, účtovných podvodov, porušovania práv duševného vlastníctva či
prania špinavých peňazí, pri ktorom ide o legalizáciu príjmov z nečestných
zdrojov. Z pohľadu aplikácie nástrojov medzinárodnej ochrany práva býva
najčastejšie zastúpená právna úprava boja proti hospodárskym trestným
činom medzinárodnej korupcie a podplácania.3 Rovnako taktiež z hľadiska
medzinárodnej prevencie hospodárskej kriminality sa najväčšia pozornosť
dnešného medzinárodného spoločenstva, osobitne v oblasti verejnej správy,
sústreďuje práve na otázky korupcie na národnej aj miestnej úrovni.4
Osobitná právna regulácia bola v záujme efektívneho boja proti pliage
hospodárskej kriminality včlenená aj do európskeho práva, najmä v podobe
smerníc, rámcových rozhodnutí a rozhodnutí, rezolúcií, spoločných aktivít,
odporúčaní, správ, a ďalej dohôd, protokolov, oznámení, návrhov Komisie,
iniciatív členských štátov Európskej únie, a aj viacerých foriem podporných
dokumentov.5
Jedinečnosť tohto fenoménu ako jedného z kľúčových trendov vývoja
súčasnej spoločnosti, a podobne aj hrozieb naliehajúcich na otvorenie novej
3
4
5
Pozn.: Jeden zo základných dokumentov prijatých na úrovni medzinárodného spoločenstva
tvorí tiež Dohovor Organizácie spojených národov proti korupcii. Dohovor sa vzťahuje
rovnako na korupciu vo verejnom sektore (článok 7 až 11) i súkromnom sektore. Bližšie pozri
dokument United Nations Convention against Corruption. [online]. [cit. 2010-03-21].
Dostupné na internete: <http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/signing/
Convention-e.pdf>.
Bližšie pozri napríklad dokument Spolkového ministerstva pre hospodársku spoluprácu
a rozvoj Preventing Corruption in Public Administration at the National and Local Level –
a Practical Guide. [online]. Eschborn : Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit
(GTZ) GmbH, 2005. 39 s. [cit. 2010-03-21]. ISBN neuvedené. Dostupné na internete:
<http://www.google.sk/search?hl=sk&source=hp&q=Preventing+Corruption+in+Public+
Administration+at+the+National+and+Local+Level+pdf&meta=&aq=f&aqi=&aql=&oq=&gs_
rfai=>.
Bližšie pozri dokument Chasing white collar crime across the European Union single market
(2). [online]. [cit. 2010-03-21]. Dostupné na internete: <http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/
crime/economic/fsj_crime_economic_en.htm> a dokument Chasing white collar crime across
the European Union single market (1). [online]. [cit. 2010-03-21]. Dostupné na internete:
<http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/crime/economic/wai/doc_crime_economic_en.ht
m>. Ďalej pozri BRÜNER, F. H.: Initiativen der Europäischen Union im Kampf gegen
Korruption. In: Internationale Konferenz Vorbeugung gegen und Bekämpfung von Korruption
in der öffentlichen Verwaltung Europas. [online]. Maternushaus; Köln; Bruxelles :
Commission Européenne, 2006. 12 s. [cit. 2010-03-21]. ISBN neuvedené. Dostupné na
internete:
<http://www.dbbakademie.de/fileadmin/dokumente/Tagungen/Korruption_2006/
Vortrag_Br_ner_DE.pdf>.
80
Jana Koprlová
diskutovanej kapitoly v oblasti problematiky verejnej správy, tkvie osobitne
v nasledujúcich charakteristikách:6
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Väčšina hospodárskych trestných činov sa pácha práve za účelom
dosiahnuť nelegálne zisky.
Hospodárske trestné činy sú jasne vymedzené v právnom poriadku.
Hospodárske trestné činy majú svoj odraz nielen v trestnom práve,
ale často aj v správnom práve.
Živnou pôdou pre páchanie hospodárskych trestných činov sa stáva
predovšetkým právne neprehľadná trhová ekonomika.
Páchatelia hospodárskej kriminality mávajú spravidla vynikajúce
ekonomické znalosti alebo vzdelanie.
Na rozdiel od tradičných druhov kriminality, hospodárska
kriminalita neohrozuje otvorene sociálno-etické princípy či kódexy
správania.
ZÁKON Č. 583/2008 Z.Z. O PREVENCII KRIMINALITY A INEJ
PROTISPOLOČENSKEJ ČINNOSTI A ORGÁNY VEREJNEJ MOCI
V OBLASTI PREVENCIE KRIMINALITY
Základnú právnu normu, ktorá v podmienkach Slovenskej republiky
v súčasnosti upravuje prevenciu kriminality všeobecne, a subsumovane tiež
prevenciu hospodárskej kriminality vo verejnej správe, predstavuje zákon
č. 583/2008 Z.z. z 3. decembra 2008 o prevencii kriminality a inej
protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej
len „Zákon“). V základných ustanoveniach v článku I. ustanovuje Zákon7
organizáciu a pôsobnosť orgánov verejnej moci v oblasti prevencie
kriminality a inej protispoločenskej činnosti a upravuje poskytovanie dotácií
zo štátneho rozpočtu na financovanie projektov v tejto oblasti, a zároveň ako
prevenciu kriminality definuje „cieľavedomé, plánovité, koordinované
a komplexné pôsobenie na príčiny a podmienky, ktoré vyvolávajú alebo
umožňujú kriminalitu a inú protispoločenskú činnosť, s cieľom ich
predchádzania, potláčania a zamedzovania“ (§ 1 a § 3a). Nasledujúci § 4
vymedzuje postupne orgány verejnej moci v oblasti prevencie kriminality;
podľa tohto paragrafu pôsobnosť v oblasti prevencie kriminality vykonávajú
vláda Slovenskej republiky, ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej
správy, obvodné úrady v sídlach krajov a iné miestne orgány štátnej správy
a ostatné orgány verejnej moci (§ 4 ods. 1). Všetky uvedené orgány verejnej
6
7
Bližšie pozri dokument Features of economic crime. [online]. [cit. 2010-03-21]. Dostupné na
internete: <http://www.cndetective.com/solutions/economic/>.
Bližšie pozri znenie zákona č. 583/2008 Z.z. o prevencii kriminality a inej protispoločenskej
činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v platnom znení.
81
Vybrané problémy verejnej správy
moci predchádzajú kriminalite najmä tým, že v rozsahu svojej pôsobnosti
ustanovenej osobitnými predpismi pôsobia na dodržiavanie zákonnosti
fyzickými osobami a právnickými osobami (§ 4 ods. 2).
Vláda Slovenskej republiky podľa § 5 Zákona prijíma koncepčné
a koordinačné opatrenia v oblasti prevencie kriminality, schvaľuje stratégiu
prevencie kriminality ako základný programový dokument, v ktorom určuje
na príslušné obdobie ciele, priority a úlohy v oblasti prevencie kriminality
a spôsoby ich uskutočňovania, schvaľuje i hodnotiacu správu o plnení úloh
vyplývajúcich zo stratégie prevencie kriminality. Vláda súčasne ustanovuje
Radu vlády Slovenskej republiky pre prevenciu kriminality (ďalej len „Rada
vlády“) ako stály poradný, iniciatívny, koordinačný a odborný orgán vlády
pre oblasť prevencie kriminality. Predsedom Rady vlády je minister vnútra
Slovenskej republiky, podpredsedom je minister spravodlivosti Slovenskej
republiky. Rada vlády je tiež kontaktným miestom v rámci Európskej siete na
prevenciu kriminality (§ 5 ods. 1, ods. 2 a ods. 4).
Ministerstvo podľa § 6 Zákona v oblasti prevencie kriminality v rozsahu
svojej pôsobnosti stanovenej osobitnými predpismi predovšetkým rozpracúva
stratégiu prevencie kriminality a predkladá Rade vlády správu o plnení úloh
plynúcich zo stratégie prevencie kriminality za predchádzajúci kalendárny
rok, zisťuje príčiny kriminality, analyzuje a prijíma opatrenia na odstránenie
týchto príčin, môže vypracúvať vlastné projekty a zverejňovať na svojej
internetovej stránke výzvy na predkladanie projektov; na základe výziev
schvaľuje projekty, schvaľuje taktiež poskytnutie dotácií na ich financovanie
a uzatvára zmluvy o poskytnutí dotácie (§ 6 ods. 1).
Obvodný úrad v sídle kraja podľa § 8 Zákona v oblasti prevencie
kriminality zriaďuje funkciu krajského koordinátora pre prevenciu
kriminality, rozpracúva v spolupráci s vyšším územným celkom stratégiu
prevencie kriminality na podmienky kraja a predkladá Rade vlády správu
o plnení úloh plynúcich zo stratégie prevencie kriminality za predchádzajúci
kalendárny rok, zisťuje v rozsahu svojej pôsobnosti stanovenej osobitnými
predpismi príčiny kriminality a inej protispoločenskej činnosti, analyzuje ich
a prijíma opatrenia na odstránenie týchto príčin, tiež posudzuje projekty
a odporúča ich Rade vlády na schválenie a uzatvára zmluvy o poskytnutí
dotácie na financovanie projektov, ktoré schválila Rada vlády (§ 8 ods. 1),
a prostredníctvom krajského koordinátora pre prevenciu kriminality tiež
koordinuje činnosť iných miestnych orgánov štátnej správy v oblasti
prevencie kriminality na území kraja (§ 8 ods. 3).
Ostatné orgány verejnej moci podľa § 9 Zákona vykonávajú v oblasti
prevencie kriminality pôsobnosť podľa osobitných predpisov.
82
Jana Koprlová
Zákon nadobudol účinnosť začiatkom januára 2009. V každom kraji
malo podľa jeho ustanovení vzniknúť v roku 2009 na obvodných úradoch
centrum prevencie kriminality. Aplikácia Zákona si mala zároveň vyžiadať zo
štátneho rozpočtu jednorazovo prostriedky vo výške 1,96 mil. Sk, t.j.
65,06 tis. €, a každoročne po 47,3 mil. Sk, t.j. 1,57 mil. €.8
PRAKTICKÁ PODOBA PREVENCIE HOSPODÁRSKEJ KRIMINALITY
U SUBJEKTOV VEREJNEJ SPRÁVY
Hoci sa prieskumom stavu alebo vývoja hospodárskej kriminality v sektore
verejnej správy nevenuje pravidelne a komplexne z pochopiteľných dôvodov
žiadny osobitný nadnárodný subjekt, jednako sa začínajú veľké spoločnosti
pôsobiace v oblasti poskytovania tzv. forenzných služieb zaoberať aspoň
prieskumom jej stavu a vývoja na úrovni verejného sektora podnikateľských
subjektov vo vlastníctve štátu, respektíve vlády. Doposiaľ najnovší Globálny
prieskum hospodárskej kriminality spoločnosti PricewaterhouseCoopers,
ktorý sa uskutočnil v období mesiacov júl 2009 až november 2009 na vzorke
3 037 podnikateľských subjektov v 54 krajinách, pričom 69 spoločností bolo
zo Slovenska a 10 % spoločností zastupovalo vládny a verejný sektor, sa po
prvý raz za obdobie piatich globálnych prieskumov podujal preniknúť vo
svojej analýze aj do oblasti verejného sektora.9 Zo všetkých sledovaných
sektorov práve verejný sektor hlásil najvyššiu mieru postihu hospodárskokriminálnymi činmi, a to až u 37 % subjektov. Zároveň až 47 % subjektov
z uvedenej skupiny vyslovilo obavu, že v podmienkach súčasnej ekonomickej
klímy sú práve tieto subjekty najviac vystavované ohrozeniu zo strany
hospodárskej kriminality. Naproti tomu až 32 % z nich je súčasne tiež
presvedčených, že regulačné a právne normy a orgány sú v uvedenej oblasti
dostačujúce, či dokonca veľmi efektívne. Práve v ich prípade sa spoločnosť
PricewaterhouseCoopers vzhľadom na obzvlášť vysokú mieru odhalených
hospodársko-kriminálnych konaní obáva nedostatočne účinných systémov
a procedúr vnútornej kontroly a auditu, ktoré by pôsobili efektívne v zmysle
predchádzania páchaniu hospodársko-kriminálnych aktivít.10
8
Bližšie pozri správu SITA v dokumente V januári začne platiť nový zákon o prevencii
kriminality. [cit. 2010-03-21]. Dostupné na internete: <http://www.sme.sk/c/4238204/vjanuari-zacne-platit-novy-zakon-o-prevencii-kriminality.html>.
9
Bližšie pozri dokument The Global Economic Crime Survey – November 2009. [online].
London; Mumbai; New York : PricewaterhouseCoopers, 2009, s. 11 a 20. [cit. 2010-03-21].
ISBN neuvedené. Dostupné na internete: <http://www.pwc.com/en_GX/gx/economic-crimesurvey/pdf/global-economic-crime-survey-2009.pdf>.
10
Bližšie pozri Dokument The Global Economic Crime Survey – November 2009. [online].
London; Mumbai; New York : PricewaterhouseCoopers, 2009, s. 11. [cit. 2010-03-21]. ISBN
83
Vybrané problémy verejnej správy
Graf 1 Štruktúra subjektov z pohľadu zaznamenaných hospodárskych trestných činov podľa
Globálneho prieskumu hospodárskej kriminality z roku 2009 (viacnásobné odpovede)
Štruktúra subjektov z pohľadu zaznamenaných hospodárskych
trestných činov
Ostatné subjekty
21 %
Subjekty
súkromného
sektora
28 %
Subjekty kótované
na burzách
cenných papierov
31 %
Subjekty vo
vlastníctve štátu
alebo vlády
37 %
Prameň: Dokument The Global Economic Crime Survey – November 2009. [online]. London;
Mumbai; New York : PricewaterhouseCoopers, 2009, s. 11. [cit. 2010-03-21]. ISBN
neuvedené. Dostupné na internete: <http://www.pwc.com/en_GX/gx/economic-crimesurvey/pdf/global-economic-crime-survey-2009.pdf>.
Vychádzajúc z prehlbujúceho sa negatívneho procesu vývoja v oblasti
boja proti hospodárskej kriminalite, začínajú sa v posledných desaťročiach
v ekonomicky najvyspelejších krajinách postupne objavovať spoločnosti,
ktorých cieľom je poskytovať komplexné služby v oblasti manažérstva boja
proti hospodárskej kriminalite. Ako príklad tu možno uviesť inštitúciu The
Institute of Internal Auditors na území Spojených štátov amerických alebo
spoločnosť The AuditFactory, vyvíjajúcu svoje aktivity najmä na území
Nemecka. Keďže systém manažérstva boja proti hospodárskej kriminalite
spoločnosti AuditFactory patrí v Európe k systémom s absolútne najvyššou
mierou účinnosti, zameriame výklad na objasnenie prevencie hospodárskokriminálnych konaní ako prvej fázy práve jej modelu manažérstva boja proti
hospodárskej kriminalite. O podstate preventívnej fázy uvedeného systému,
význame, tvorbe, ako aj jej implementácii vo vzťahu k subjektom verejnej
správy informuje nasledujúca časť príspevku, ktorá vychádza zo základných
skutočností dostupných najmä na webovej stránke http://www.auditfactory.
de.11
neuvedené. Dostupné na internete: <http://www.pwc.com/en_GX/gx/economic-crime-survey/
pdf/global-economic-crime-survey-2009.pdf>.
11
Bližšie pozri dokumenty spoločnosti The AuditFactory a spoločnosti The Institute of Internal
Auditors. Dostupné na internete: <http://www.auditfactory.de> a <http://www.theiia.org>.
Ďalej pozri dokumenty Forum Wirtschaftskriminalität, dokumenty Bekämpfung von
Wirtschaftskriminalität a dokumenty Zahlen – Daten – Fakten… rund um das Thema
84
Jana Koprlová
Každý systém riadenia boja proti hospodárskej kriminalite si možno pri
subjektoch verejnej správy predstaviť ako komplex procesov vytvorený
z troch základných fáz a sledujúci nasledovné tri ciele: prevencia ohľadom
hospodársko-kriminálnych konaní, odhaľovanie hospodársko-kriminálnych
konaní, a napokon prešetrovanie hospodársko-kriminálnych konaní. Úlohou
prevencie je zabraňovať hospodársko-kriminálnym konaniam ešte pred ich
uskutočnením, odhaľovanie je zase zacielené na vyhľadávanie hospodárskokriminálnych konaní v čase ich uskutočnenia, prípadne po ich uskutočnení,
a napokon prešetrovanie sa spája s krokmi súvisiacimi so zabezpečovaním
relevantnej dôkaznej dokumentácie o hospodársko-kriminálnom konaní
určenej pre súd, so zámerom zaistiť spätné navrátenie majetku a adekvátne
potrestať páchateľa.
Zavedenie systému manažérstva boja proti hospodárskej kriminalite by
sa malo uskutočňovať na základe určitého odskúšaného modelu. Samotné
zriadenie systému riadenia boja proti hospodárskej kriminalite pozostáva zo
súboru viacerých krokov. Zamestnanci zodpovední za uvedený proces by sa
mali zamerať na jestvujúce prvky systému riadenia boja proti hospodárskej
kriminalite, pričom by ich mali integrovať do celkového systému riadenia
subjektu verejnej správy. Ekonomický význam nadobúda tiež zohľadnenie
jestvujúcich systémov priamo súvisiacich so systémom riadenia boja proti
hospodárskej kriminalite. Takéto systémy môžu podľa názorov odborníkov
The AuditFactory znamenať napríklad funkcia vnútorného monitorovania,
jestvujúci systém súčinnosti, jestvujúci systém riadenia rizika alebo systém
vnútornej kontroly. Prínos spoločnej integrácie tkvie v tom, že jestvujúce
prvky sa najskôr preskúmajú s ohľadom na vhodnosť pre systém riadenia boja
proti hospodárskej kriminalite, a až následne prebehne ich integrácia.
Prepojenie prvkov monitorovania aktivít subjektu verejnej správy nadobúda
zmysel aj z hľadiska rozdelenia úloh. Akonáhle sa systém manažérstva boja
proti hospodárskej kriminalite zavedie, musí sa preskúmať jeho účinnosť: do
úvahy tu prichádzajú viaceré riešenia, napríklad vykonanie hodnotenia,
vrátane spracovania analýzy účinnosti alebo diagramu účinnosti systému
riadenia boja proti hospodárskej kriminalite, či vonkajšie riadenie kvality vo
vzťahu k uskutočnenému vnútornému hodnoteniu celého systému riadenia
boja proti hospodárskej kriminalite.
Žiaden zo systémov manažérstva boja proti hospodárskej kriminalite nie
je dostatočne užitočný, pokiaľ sa nehodnotí jeho účinnosť. Hodnotenie
účinnosti by sa malo uskutočňovať až s určitým časovým odstupom, alebo
Wirtschaftskriminalität. Dostupné na internete: <http://www.forum-wirtschaftskriminalitaet.
org/>; <http://groups.google.com/group/fraud-fighter> a <http://www.wirtschaftskriminalitaet.
com>.
85
Vybrané problémy verejnej správy
v prípadoch výskytu zjavných a dostatočných pochybností ohľadom jeho
účinnosti. Najčastejšie sa tak deje v prípadoch, keď sa opakujú signifikantné
hospodársko-kriminálne konania, ktorým sa už nedalo zabrániť, alebo ich
nebolo možné včas odhaliť. Pri analýze účinnosti systému manažérstva boja
proti hospodárskej kriminalite sa z hľadiska teórie nejedná iba o hodnotenie
účinnosti určitej činnosti, projektu alebo programu. V porovnaní s analýzou
užitočnosti nenastupuje totiž analýza účinnosti až pri hodnotení výsledkov
vyšetrovania nejakej činnosti, ale naopak, do procesov analýzy sa zahrnie
celková postupnosť výsledkov vyšetrovania. Procesy plánovania sa týmto
optimalizujú, a súčasne sa minimalizujú riziká, že sa nedosiahnu očakávané
ciele. Analýzy účinnosti vytvárajú metodicky osvedčený nástroj z oblasti
hodnotenia opatrení projektov a programov predmetného subjektu verejnej
správy. Ich cieľom je hodnotiť jednotlivé fázy, napríklad opatrení, a to od
plánovania, uplatnenia jednotlivých krokov rozhodujúcich procesov, až po
hodnotenie ich účinnosti na ceste k dosiahnutiu stanoveného cieľa. Podľa
odborníkov The AuditFactory je tiež vhodné, ak sa prostredníctvom analýzy
účinnosti vytvára tiež priestor pre maximalizáciu efektívnosti uplatnených
prostriedkov. Analýza účinnosti napomáha na jednotlivých úrovniach
uplatnenia opatrení odhaľovať chyby v plánovaní a umiestňovaní zdrojov.
Prispieva aj k odhaľovaniu potenciálneho rizika pri napĺňaní cieľov daného
subjektu, čím umožňuje tiež zvyšovať dosahovanú účinnosť, ktorú je možné
sledovať a vyhodnotiť za rozlične dlhé časové obdobia. Hoci kvalitatívne
opatrenia bývajú prostredníctvom analýzy účinnosti metodicky väčšinou
ťažšie hodnotiteľné než kvantitatívne merateľné opatrenia, aj v kvalitatívnej
oblasti je dôležité vedieť hodnotiť úspešnosť opatrení. Vzhľadom na túto
skutočnosť sa systém riadenia boja proti hospodárskej kriminalite uplatňuje
sčasti tiež prostredníctvom kvalitatívnych opatrení. Napríklad etický kódex
zamestnancov organizácie verejnej správy je možné kvantitatívne hodnotiť
z hľadiska jeho dodržiavania a presadzovania fakticky iba veľmi ťažko –
v takomto prípade nastupuje empirický, kvalitatívny zber údajov. V oblasti
systémov riadenia boja proti hospodárskej kriminalite je vhodné hodnotenie
z rôznych pohľadov, vzhľadom na to, že hodnotený subjekt si nemôže byť
bez fundovaného a kvalifikovaného hodnotenia celkom istý úspešnosťou
a fungovaním takéhoto systému. Odporúča sa preniesť proces hodnotenia na
vonkajšie kvalifikované subjekty, ktoré pritom dokážu zaručiť objektívnosť,
nezávislosť, a tiež vysoký stupeň profesionality. Významnú súčasť analýzy
účinnosti môže tvoriť aj vývoj diagramu účinnosti konkrétneho opatrenia,
ktorý znázorňuje celú systematiku procesov plánovania určitého projektu
alebo programu, pričom možno jednoduchšie identifikovať chyby súvisiace
s plánovaním opatrení vo vzťahu k vybraným projektom a programom, ako aj
riziká brániace dosiahnutiu cieľov subjektu verejnej správy.
86
Jana Koprlová
Opatrenia odpovedajúce prevencii voči pliage hospodárskej kriminality
predstavujú prvky systému manažérstva boja proti hospodárskej kriminalite,
ktoré sú spôsobilé v celosti zabezpečiť účinnú ochranu proti hospodárskej
kriminalite. Spoločnosť The AuditFactory tu odporúča nasledujúce prvky:
etické kódexy, tzv. politiky a procedúry, opatrenia senzibilizácie, plánované
kontroly, analýzy ohrozenia, analýzy ohrozenia informačných technológií
a testy integrity.
Etické kódexy predstavujú konkrétne písomné vyhlásenia riadiacich
pracovníkov vo vzťahu k očakávanému vystupovaniu, najmä vzhľadom na
správanie sa zamestnancov. V porovnaní s kódexmi určenými pre jednotlivé
profesijné skupiny, ako sú napríklad interní revízori, ide v týchto kódexoch
skôr o vymedzenie všeobecnej, a pokiaľ možno čo najobsiahlejšej formy
regulácie. Uvádzajú sa v nich buď všeobecné určujúce smery správania sa,
alebo sú v nich na základe príkladov z praxe popísané kritické situácie
z oblasti zaobchádzania s utajovanými skutočnosťami subjektu verejnej
správy, či z oblasti aktivít spojených s darmi, sponzoringom, darčekmi zo
strany klientov alebo iných subjektov a podobne. Častokrát upravujú etické
kódexy želané a očakávané správanie sa určitých skupín osôb k spoločnosti či
životnému prostrediu. Ich najčastejšími adresátmi bývajú zamestnanci,
klienti, partneri, spoločnosť, štát, životné prostredie. Etické kódexy spadajú
pod oblasť prostredia všeobecnej kontroly.
Kódexy, ktoré vymedzujú všeobecné očakávania subjektov verejnej
správy, vytvárajú tlak na potenciálnych páchateľov. Zvyšujú i subjektívne
vnímateľné riziko vo vzťahu k páchaniu hospodársko-kriminálneho konania
a tvoria tak účinný nástroj prevencie. Pokiaľ sú dostatočne komunikatívne
a odskúšané a vyplývajú z nich pri porušení zodpovedajúce následky, môžu
v prípade pracovnoprávneho, občianskoprávneho alebo trestnoprávneho
konania poslúžiť ako východisko pre právnu argumentáciu. Pre samotnú
identifikáciu hospodárskeho trestného činu však použiteľné nie sú.
O opatreniach spojených so senzibilizáciou možno hovoriť práve vtedy,
ak sa žiada upozorniť zamestnancov subjektu verejnej správy na hrozby
páchania hospodárskej kriminality, spravidla prostredníctvom osobitných
opatrení. Ich cieľom je kategorizovať každé takéto do úvahy prichádzajúce
nesprávne konanie, alebo dokonca odchýlku v správaní, v snahe poskytnúť
zamestnancom primeranú množinu nástrojov, ktoré by zabránili tomu, aby sa
dostali nechtiac do situácie, v ktorej by sa stali závislými skutočne, alebo by
si to aspoň mysleli. V ideálnom prípade sa vytvára medzi senzibilizáciou
a inými prvkami systému manažérstva boja proti hospodárskej kriminalite
spojenie, ktoré býva podobné systému prenášajúcemu varovania, známemu aj
ako „whistleblowing“. Je dôležité zdôrazniť, že páchatelia zvonka často
87
Vybrané problémy verejnej správy
začínajú tak, že z rýdzej starostlivosti vypestujú neskôr závislosť. Takéto
správanie, ktoré sa nazýva aj „nakŕmením“, znamená prvý krok ku korupcii.
Zabránenie takýmto začiatkom je rozhodujúcim prvkom systému riadenia
boja proti hospodárskej kriminalite. Senzibilizácia sa uskutočňuje väčšinou
formou školení a seminárov a vzťahuje sa na vlastných zamestnancov. Aby sa
pri nej dosiahla skutočne účinná realizácia, uprednostňujú sa práve takí
zamestnanci, ktorých činnosti podliehajú osobitnému ohrozeniu. Ktorí z nich
budú napokon senzibilizovaní, závisí od individuálneho rozhodnutia subjektu
verejnej správy. Veľa subjektov prehliada skutočnosť, že v nich jestvujú tiež
také zdroje motívov pre hospodársko-kriminálne konania, ktoré zatiaľ
koncepcie opatrení senzibilizácie nezohľadňujú.
Pod tzv. politikami a procedúrami sa rozumie podľa The AuditFactory
popis priebehu určitých postupov. Takéto popisy tvoria dokumenty, ktoré
mávajú vo vzťahu k subjektu verejnej správy charakter vnútornej väzby,
a teda bývajú relevantné pre lojalitu pracovníkov. Popisy postupov možno
nájsť v rôznych oblastiach; často bývajú podrobnejšie členené, a napokon
komplexne zhrnuté do jedného súborného popisu či ďalších dokumentov.
Popisy majú za úlohu najmä zabezpečiť, aby mali zamestnanci k dispozícii
jednotné informácie, aby existovala určitá homogenita vo výkone inštrukcií.
Popisy postupu sa uplatňujú tiež pri hodnotení výkonov a vytvárajú tak
základ pre personálny vývoj. V kontexte boja proti hospodárskej kriminalite
by mal popis určitého postupu zabezpečiť, aby bola v každom jednotlivom
procese identifikovateľná a uplatniteľná kontrola. Základ účinného systému
vnútornej kontroly môže mať manuálny alebo strojový charakter. Dohľad nad
kontrolou je dôležitý, no v praxi je ešte stále viac-menej výnimočný, čo
znamená, že popisy postupov mnohokrát chýbajú, prinajmenšom vo vzťahu
k prvkom vnútorného systému kontroly. Vonkajší aj vnútorní nositelia
kontroly a dohľadu mávajú za úlohu analyzovať dôležité popisy postupov
subjektu verejnej správy a súčasne predkladať zlepšovacie návrhy.
Plánované kontroly prostredníctvom internej revízie majú pri správnej
interpretácii činností kontroly a jej intenzity vhodný preventívny účinok vo
vzťahu k páchaniu hospodárskej trestnej činnosti. Kontroly sa uskutočňujú
formou päťbodového modelu: plánovanie, predvýber, zber a vyhodnotenie
informácií, zostavenie správy a prehľad. V rámci uvedených piatich bodov
musí revízia, pokiaľ má byť účinná v boji proti hospodárskej kriminalite,
siahnuť po takej stratégii kontroly, ktorá už pred začiatkom kontroly zohľadní
relevantné hospodársko-kriminálne skutočnosti. Slabiny účinného boja proti
hospodárskej kriminalite sa pre každú kontrolu vymedzujú už počas fázy
plánovania. Takáto príprava musí byť zdokumentovaná tak, aby ju pochopil
i nezávislý znalec. Osobitnú úlohu zohrávajú moderné kontrolné techniky,
ktorých charakteristiky dnešní revízori dobre ovládajú, a to najmä vo vzťahu
88
Jana Koprlová
k hospodárskej trestnej činnosti. Interné revízie však musia vždy preukazovať
aj určité predpoklady osobitných schopností revízorov odhaliť hospodársky
trestný čin. V opačnom prípade nemôžu byť schopné účinne zdolávať
hospodársko-kriminálne konania.
Analýzy ohrozenia znamenajú prešetrovanie systému subjektu verejnej
správy, vnútornej organizácie a priebehu činností, s cieľom odhaliť zdroje
motívov pre hospodársko-kriminálne činy, zhodnotiť jestvujúce kontroly,
vrátane kontrol v oblasti informačných technológií, odstrániť zistené slabiny
v oblasti kontroly a vhodne nastaviť procesy i zameranie vnútornej revízie.
Zároveň je potrebné minimalizovať jestvujúce riziko ohrozenia zo strany
hospodársko-kriminálnych konaní. Analýza ohrozenia má za úlohu odhaliť
s pomocou rôznych metodických nástrojov také procesy, oddelenia alebo
súčasti, ktoré sú obzvlášť ohrozené hospodársko-kriminálnymi konaniami.
Vzhľadom na skutočnosť, že sa jedná skôr o individuálne postupy, nemožno
vopred predpovedať, kde by mohli mať pôvod špecifické zdroje takýchto
motívov. Analýzy ohrozenia ovplyvňujú rozličné rizikové faktory, z ktorých
rozhodujúce pre posudzovanie a plánovanie analýzy ohrozenia podľa The
AuditFactory sú najmä: rozšírenie systému riadenia boja proti hospodárskej
kriminalite, stupeň zrelosti a rozvoj vnútorného systému kontroly, skutočný
tlak kontroly prostredníctvom vnútornej či vonkajšej kontroly, geografická
vzdialenosť k materskému subjektu verejnej správy či minulé skúsenosti.
S obľubou sa zatajuje alebo prehliada skutočnosť, že fungujúca vnútorná
revízia vie byť skutočne účinným prostriedkom na zdolanie hospodárskych
trestných činov.
Analýzy ohrozenia v oblasti informačných technológií (ďalej len „IT“) sa
v oblasti uvedených systémov zameriavajú na prostredie systému a jeho
prierezové miesta, optimalizáciu a kontroly, osobitne vo forme vnútorného
systému kontroly, koncepty súvisiace s oprávneniami, kritických užívateľov
systému, úlohy, jednotlivé oprávnenia a transakcie. Znamenajú aj zásadný
doplnkový článok, a v prípade účinnej analýzy ohrozenia taktiež v podstate
neobíditeľný prvý krok. V rámci analýz ohrozenia v oblasti informačných
technológií dokážu kontrolóri stavať ďalej na výsledkoch, ktoré im analýzy
v oblasti IT poskytnú: takáto analýza prináša všetky údaje o stave systému
manažérstva boja proti hospodárskej kriminalite, ako sú najmä kritické body
systému, nedostatočné oddelenie funkcií a vymedzenie správnych oprávnení
pre pracovníkov. Podobne i kontroly a optimalizácie procesov komplexného
účtovníctva sa analyzujú tiež vo vzťahu k jednotlivým zdrojom motívov pre
hospodársko-kriminálne konanie. Pri hodnotení prostredia IT sa musia vždy
zohľadňovať najnovšie štandardy v oblasti IT. Zavedenie analýzy ohrozenia
v oblasti IT spočíva na modulárnom i škálovacom princípe, vďaka čomu je
možné dosiahnuť pomerne vysoký stupeň zaistenia systému voči rizikám
89
Vybrané problémy verejnej správy
vyplývajúcim z hospodársko-kriminálnych konaní, a to zo strany interných aj
externých páchateľov.
Testy integrity predstavujú metódy merania založené na vedeckom
podklade, určené na hodnotenie zamestnancov vo vzťahu k ich charakteru
a osobnosti. Bezúhonní pracovníci sa vždy odlišujú v určitých postojoch
a osobnostných charakteristikách od takých, ktorí majú sklon ku správaniu
poškodzujúcemu subjekt, čo je v súčasnosti už možné merať. Test integrity
znamená vlastný nástroj, ktorý uplatňuje personálne oddelenie či oddelenie
ľudských zdrojov za účelom posúdenia vhodnosti určitých zamestnancov na
výkon určitých funkcií. V prípade boja proti hospodárskej kriminalite sa tieto
testy uplatňujú so zámerom získať v obzvlášť ohrozených, respektíve
kritických oblastiach subjektu verejnej správy iné, dodatočné informácie
o zamestnaných pracovníkoch; napríklad sa vďaka nim dokážu analyzovať
také vlastnosti, ako sú sebakontrola, vzdanie sa zdôvodnenia deviantného
správania, emocionálna stabilita, očakávaná dôveryhodnosť u iných osôb
a podobne. Jeden z najznámejších testov testuje štrnásť rozličných oblastí,
pričom vychádza zo sto šesťdesiatich otázok. Výsledok testu sa porovnáva
s normovanou vzorkou. Na základe toho je možné preverovať požadovaný
profil, a tak zistiť, či je konkrétna osoba na určitú pozíciu vhodnejšia než iná
osoba. V Spojených štátoch amerických sa pri výbere zamestnancov
uplatňujú testy integrity už polstoročie, a to až v približne jednej polovici
všetkých výberových konaní na obsadenie funkčných miest. V Európe nie sú
zatiaľ ešte veľmi rozšírené, ich počet však priebežne narastá. Uvedený trend
podporuje i nárast publicity pri témach ako je korupcia alebo celková
hospodárska kriminalita, osobitne prostredníctvom médií. V prípade testov
integrity sa odborníci čoraz väčšmi zaoberajú otázkou, ako je možné účinne
zabraňovať aktivite interných páchateľov. Uplatnenie testovacích procedúr
môže byť užitočné predovšetkým pri pozíciách, akými sú najmä ochranka
subjektu verejnej správy, vrátnici, finančníci, účtovníci či vnútorní revízori.
To, či vôbec a do akej miery daný subjekt pristúpi k zohľadneniu výsledkov
testov, závisí aj od jeho celkového prístupu k jednotlivým prvkom systému
riadenia boja proti hospodárskej kriminalite.
Samozrejme, je žiaduce si uvedomiť, že všetky vyššie uvedené nástroje
tvoria síce množinu v európskych podmienkach najčastejšie uplatňovaných
všeobecných nástrojov prevencie pliagy hospodárskej kriminality na úrovni
jednotlivých subjektov, zďaleka však nie sú jediné. Jestvujú tiež osobitné,
väčšinou ad hoc vytvárané prístupy k prevencii hospodárskej kriminality na
úrovni individuálnych subjektov verejnej správy. Na záver nášho príspevku
možno ponúknuť pohľad na model jedného z takýchto osobitných prístupov
v podobe stanovenia kľúčových prvkov protikorupčných stratégií na úrovni
subjektov verejnej správy podľa odporúčaní Svetovej banky.
90
Jana Koprlová
Obrázok 1 Kľúčové prvky protikorupčných stratégií na úrovni sektora verejnej správy podľa
odporúčaní Svetovej banky
Politická zodpovednosť:
- politická súťaž, dôveryhodné
politické strany;
- transparentnosť vo
financovaní politických strán;
- zverejňovanie výsledkov
hlasovania v parlamente;
- zverejňovanie majetkových
pomerov, pravidlá pre
riešenie konfliktu záujmov.
Inštitucionálne
prekážky:
- nezávislé a efektívne
súdnictvo;
- prehľadná legislatíva;
- nezávislá prokuratúra
a výkon práva.
Predchádzanie
korupcii
Participácia
občianskej spoločnosti:
- sloboda informácií;
- verejné rozpravy
o návrhoch zákonov;
- úloha médií
a nevládnych
organizácií.
Riadenie verejného sektora:
- meritokratická služba občanom
so zodpovedajúcou odmenou
vyjadrenou v peniazoch;
- riadenie rozpočtu;
- dane a clá;
- poskytovanie služieb podľa
sektorov;
- decentralizácia so
zodpovednosťou.
Konkurencia v súkromnom
sektore:
- reforma hospodárskej politiky;
- reštrukturalizácia súťažiacich
monopolov;
- zjednodušenie vstupu do
odvetvia zo strany regulačných
orgánov;
- transparentnosť v corporate
governance - systéme riadenia
a kontroly subjektu;
- kolektívne podnikateľské zväzy.
Prameň: MATEI, L. – MATEI, A.: Corruption in the public organizations. Towards a model of
cost-benefit analysis for the anticorruption strategies. MPRA Paper No. 17639. [online].
Munich : National School of Political Studies and Public Administration, 2009, s. 4.
[cit. 2010-03-30]. Dostupné na internete: <http://mpra.ub.uni-muenchen.de/17639/>.
Pôvodný prameň: Dokument Anticorruption in Transition. A Contribution to the Policy
Debate. Washington D. C. : The World Bank, 2000, kapitola 4, s. 39.
91
Vybrané problémy verejnej správy
ZÁVER
V novodobom boji subjektov vo všetkých sektoroch, a osobitne organizácií
verejnej správy, ktoré si uvedomujú nevyhnutnosť potreby cieľavedome si
zaisťovať a zvyšovať vlastnú dôveryhodnosť predovšetkým v očiach širokej
verejnosti a tým fakticky celej spoločnosti, zohrávajú životne dôležitú úlohu
popri tzv. forenzných službách poskytovaných nezávislými spoločnosťami
najmä systémy riadenia boja proti hospodárskej kriminalite. V podstate ide
o komplex procesov sledujúcich vo všeobecnosti tieto strategické ciele:
zaistenie prevencie voči hospodársko-kriminálnym konaniam; odhaľovanie
hospodársko-kriminálnych konaní, a napokon prešetrovanie hospodárskokriminálnych konaní. Hospodárska kriminalita ako komplexný a viac-menej
novodobý fenomén dokáže v praktickej podobe postihnúť každú právnickú
osobu, bez ohľadu na primárne zameranie jej cieľov alebo aktivít. Dnešné
modely manažérstva boja proti hospodárskej kriminalite, osobitne v oblasti
prevencie a ochrany pred ňou, predstavujú predovšetkým v sektore verejnej
správy jeden zo strategicky určujúcich a účinných prístupov ku zvyšovaniu
dôveryhodnosti subjektov, a zároveň aj jeden z kľúčových pilierov vedúcich
k posilňovaniu dôveryhodnosti a zvyšovaniu efektívnosti fungovania celého
sektora verejnej správy. Popri všeobecne využiteľných nástrojoch tvoriacich
základ prevencie, ku ktorým je možné priradiť etické kódexy, tzv. politiky
a procedúry, a ďalej opatrenia senzibilizácie, plánované kontroly, analýzy
ohrozenia subjektu, analýzy ohrozenia informačných technológií subjektu,
testy integrity či analýzy účinnosti prijatých opatrení, dosvedčujú výsledky
globálnych prieskumov hospodárskej kriminality, najnovšie rozšírených aj na
subjekty verejnej správy, zodpovednosť a komplexný prístup subjektov
k premene negatívnych faktorov hospodárskej kriminality a ich dopadov na
pozitívny prvok v podobe zavádzania efektívnych nástrojov komplexnej
prevencie hospodárskej kriminality ako novej formy komunikácie ich public
relations, ťažiskovo zameranej práve na zaistenie a podporu dobrého mena
a imidžu subjektu. Cieľom očakávaných synergických efektov je zabezpečiť
zvýšenie účinnosti komunikácie smerom dovnútra subjektu, a predovšetkým
navonok, smerom k subjektom mikroprostredia, predovšetkým ku klientom
a verejnosti. Politika zreteľne a transparentne vymedzenej stratégie trvalého
uplatňovania efektívnych a moderných prostriedkov prevencie hospodárskej
kriminality sa začína čoraz väčšmi udomácňovať aj v našich podmienkach
ako jeden zo smerodajných princípov, na ktorých stoja základy strategickej
komunikácie subjektov so svojím prostredím, ktorá má všetky predpoklady na
to, aby sa úspešne integrovala do stratégie budovania a posilňovania dobrého
mena, imidžu alebo dôveryhodnosti konkrétneho subjektu verejnej správy
v očiach klientov, partnerov, nadriadených orgánov, širšej verejnosti. „Čistý
štít“ v otázke prevencie a aktívneho boja proti pliage hospodárskej kriminality
92
Jana Koprlová
nadobúda v poslednom období oveľa širší význam, a to nielen v súvislosti
s elimináciou jej negatív vyvolaných nárastom počtu prípadov páchania
týchto trestných činov, ale i v súvislosti s komunikáciou subjektov verejnej
správy s politickými subjektmi a ich predstaviteľmi, a podobne tiež
v súvislosti so žiaducou a očakávanou transparentnosťou komunikácie na
úrovni politického marketingu. Je zrejmé, že všeobecne známe a operatívne,
a predovšetkým cestou public relations deklarované informácie o aktívnom
prístupe subjektov verejnej správy k účinnej prevencii a nulovej tolerancii
hospodárskej kriminality znamenajú kvalitatívne nový komunikačný prvok,
ktorý má v sebe zakomponované všetky hlavné predpoklady pre elimináciu
možných negativistických postojov zo strany ostatných subjektov a zložiek
života modernej spoločnosti vo vzťahu k sektoru verejnej správy.
LITERATÚRA
BRÜNER, F. H.: Initiativen der Europäischen Union im Kampf gegen
Korruption. In: Internationale Konferenz Vorbeugung gegen und
Bekämpfung von Korruption in der öffentlichen Verwaltung Europas.
[online]. Maternushaus; Köln; Bruxelles : Commission Européenne,
2006, 12 s. [cit. 2010-03-21]. ISBN neuvedené. Dostupné na internete:
<http://www.dbbakademie.de/fileadmin/dokumente/Tagungen/Korruptio
n_2006/Vortrag_Br_ner_DE.pdf>.
Dokument Features of economic crime. [online]. [cit. 2010-03-21]. Dostupné
na internete: <http://www.cndetective.com/solutions/economic/>.
Dokument Chasing white collar crime across the European Union single
market (1). [online]. [cit. 2010-03-21]. Dostupné na internete: <http://ec.
europa.eu/justice_home/doc_centre/crime/economic/wai/doc_crime_econ
omic_en.htm>.
Dokument Chasing white collar crime across the European Union single
market (2). [online]. [cit. 2010-03-21]. Dostupné na internete: <http://
ec.europa.eu/justice_home/fsj/crime/economic/fsj_crime_economic_en.h
tm>.
Dokument Spolkového ministerstva pre hospodársku spoluprácu a rozvoj
Preventing Corruption in Public Administration at the National and
Local Level – a Practical Guide. [online]. Eschborn : Deutsche
Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, 2005. 39 s.
[cit. 2010-03-21]. ISBN neuvedené. Dostupné na internete: <http://www.
google.sk/search?hl=sk&source=hp&q=Preventing+Corruption+in+Publi
c+Administration+at+the+National+and+Local+Level+pdf&meta=&aq=
f&aqi=&aql=&oq=&gs_rfai=>.
93
Vybrané problémy verejnej správy
Dokument The Global Economic Crime Survey – November 2009. [online].
London; Mumbai; New York : PricewaterhouseCoopers, 2009. 24 s.
[cit. 2010-03-21]. ISBN neuvedené. Dostupné na internete: <http://www.
pwc.com/en_GX/gx/economic-crime-survey/pdf/global-economic-crimesurvey-2009.pdf>.
Dokument United Nations Convention against Corruption. [online].
[cit. 2010-03-21]. Dostupné na internete: <http://www.unodc.org/pdf/
crime/convention_corruption/signing/Convention-e.pdf>.
Dokumenty Bekämpfung von Wirtschaftskriminalität. [online]. [cit. 2010-0321]. Dostupné na internete: <http://groups.google.com/group/fraudfighter>.
Dokumenty Forum Wirtschaftskriminalität. [online]. [cit. 2010-03-21].
Dostupné na internete: <http://www.forum-wirtschaftskriminalitaet.
org/>.
Dokumenty The AuditFactory. [online]. [cit. 2010-03-21]. Dostupné na
internete: <http://www.auditfactory.de/aktuelles.html> a <http://www.
auditfactory.de/ressourcen.html>.
Dokumenty The Institute of Internal Auditors. [online]. [cit. 2010-03-21].
Dostupné na internete: <http://www.theiia.org>.
Dokumenty Zahlen – Daten – Fakten… rund um das Thema
Wirtschaftskriminalität. [online]. [cit. 2010-03-21]. Dostupné na
internete: <http://www.wirtschaftskriminalitaet.com>.
KOPRLOVÁ, J.: Stručný náčrt hospodárskej kriminality. In: Acta
Universitatis Tyrnaviensis – Iuridica: Ročenka Právnickej fakulty
Trnavskej univerzity v Trnave 2008. Trnava : Typi Universitatis
Tyrnaviensis, 2009, s. 125-158. ISBN 978-80-8082-268-2.
MATEI, L. – MATEI, A.: Corruption in the public organizations. Towards
a model of cost-benefit analysis for the anticorruption strategies. MPRA
Paper No. 17639. [online]. Munich : National School of Political Studies
and Public Administration, 2009. 28 s. [cit. 2010-03-21]. ISBN
neuvedené. Dostupné na internete: <http://mpra.ub.uni-muenchen.de/
17639/>.
Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. R (81) 12 o hospodárskych
trestných činoch. [cit. 2010-03-21]. Dostupné na internete: <http://www.
coe.int/t/Dg1/Greco/general/R(81)12%20on%20economic%20crime_EN
.pdf>.
94
Jana Koprlová
Správa SITA v dokumente V januári začne platiť nový zákon o prevencii
kriminality. [cit. 2010-03-21]. Dostupné na internete: <http://www.sme.
sk/c/4238204/v-januari-zacne-platit-novy-zakon-o-prevencii-kriminality.
html>.
Zákon č. 300/2005 Z.z. Trestný zákon v platnom znení.
Zákon č. 583/2008 Z.z. o prevencii kriminality a inej protispoločenskej
činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v platnom znení.
95
Vybrané problémy verejnej správy
ABSTRAKT
Príspevok sa v úvodnej časti venuje výkladu a objasneniu rozhodujúceho
významu a určujúcich charakteristík hospodárskej kriminality vo vzťahu ku
korektnému ponímaniu pojmu hospodárskej kriminality ako jednej zo
súčasných najväčších hrozieb pre spoľahlivé a účinné fungovanie verejnej
správy. Vo svojej druhej časti sa príspevok zaoberá kľúčovými ustanoveniami
zákona č. 583/2008 Z.z. o prevencii kriminality a inej protispoločenskej
činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktoré je možné na základe
metódy subsumpcie uplatniť aj vo vzťahu k prevencii hospodárskej kriminality
v sektore verejnej správy. Záverečná časť príspevku analyzuje uplatniteľné
prístupy, metódy a aspekty procesov prevencie ako podmnožiny komplexného
systému riadenia a regulácie boja proti hospodárskej kriminalite na úrovni
subjektov pôsobiacich v sektore verejnej správy.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Verejná správa; subjekty vo verejnej správe; hospodárska kriminalita a jej
fenomén; zákon č. 583/2008 Z.z. o prevencii kriminality a inej
protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov; riadenie
boja proti hospodárskym trestným činom; prevencia hospodárskej
kriminality.
ADRESA
Ing. Jana Koprlová, PhD.
Inštitút sociálnych vied
Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
Námestie J. Herdu 2
917 01 Trnava
Slovenská republika
[email protected]
96
Slávka Sedláková
VYBRANÉ PROBLÉMY MIEST A OBCÍ V RIADENÍ
ODPADOVÉHO HOSPODÁRSTVA
SELECTED PROBLEMS OF TOWNS AND VILLAGES IN THE
RELATION TO THE WASTE MANAGEMENT
SLÁVKA SEDLÁKOVÁ
ABSTRACT
The municipalities have some competences and duties in the sphere of waste
economy. The waste economy must to be conformable with laws. Costs of
collection, transport, waste treatment from municipal waste are relatively
high, therefore this sphere is very financial expensive, but separating of waste
is alternative for minimize related cost.
KEY WORDS
Waste; Costs; Self-Government; Separated Collection.
ÚVOD
Odpady vznikajú pri každej ľudskej činnosti, vo výrobnej i spotrebiteľskej
sfére. Ich vznik a hromadenie predstavujú výrazný zásah do životného
prostredia. Odpady obsahujú látky, ktoré často ohrozujú prakticky všetky
zložky prostredia, t.j. kvalitu vody, ovzdušia a pôdy. Prenikajú do rastlín
a cez potravný reťazec ohrozujú zdravie a život živočíchov a ľudskej
populácie. Správne nakladanie a hospodárenie s odpadmi sa preto stáva
rovnako dôležitým problémom, ako zabezpečenie základných životných
potrieb.
Obec má v jednotlivých oblastiach a úsekoch starostlivosti o životné
prostredie množstvo kompetencií. Našu pozornosť sme zamerali
predovšetkým na jej povinnosti a kompetencie v oblasti odpadového
hospodárstva, pretože tu možno identifikovať viaceré problémy a otvorené
otázky. Nakladanie s komunálnymi a drobnými stavebnými odpadmi
upravuje § 39 Zákona o odpadoch č. 223/2001 Z.z., pričom ods. 1) priamo
definuje: „Za nakladanie s komunálnymi odpadmi, ktoré vznikli na území
obce, a s drobnými stavebnými odpadmi, ktoré vznikli na území obce,
zodpovedá obec. Nakladanie s odpadmi zahŕňa zber odpadov, ich prepravu,
zhodnocovanie odpadov a zneškodňovanie odpadov vrátane starostlivosti
97
Vybrané problémy verejnej správy
o miesto zneškodnenia. Vyššie uvedený zákon v ďalších odsekoch upravuje
povinností obcí a miest, ako napríklad povinnosť zaviesť vhodný systém
zberu odpadov, povinnosť pripraviť Všeobecne záväzné nariadenie (VZN)
pre príslušnú obec, povinnosť kontrolovať, či konanie pôvodcov odpadov je
v súlade s týmto VZN a pod. Aj ďalšou legislatívnou normou – Zákonom NR
SR č. 416/2001 Z.z. o prechode niektorých kompetencií z orgánov štátnej
správy na obce a vyššie územné celky v znení neskorších predpisov, boli na
samosprávne orgány prevedené aj niektoré kompetencie na úseku
odpadového hospodárstva. Obce v oblasti odpadového hospodárstva vyberajú
miestny poplatok za zber, prepravu a zneškodňovanie komunálnych odpadov,
prerokovávajú priestupky v odpadovom hospodárstve, poskytujú držiteľovi
odpadu informácie o umiestnení a činnosti zariadení na nakladanie s odpadmi
na území obce.
MATERIÁL A METÓDY
Článok prináša pohľad na problematiku odpadového hospodárstva v kontexte
jej riešenia zo strany vybraných slovenských miest. Podkladom pre tento
príspevok boli aktuálne legislatívne normy a nariadenia, Program odpadového
hospodárstva SR, údaje Štatistického úradu SR a získané podklady od
sledovaných miest. V práci sú použité sekundárne zdroje informácii
uvedených v zozname literatúry.
Príspevok je súčasťou výskumnej úlohy VEGA č. 1/0121/09
„Zvyšovanie efektívnosti územnej samosprávy uplatňovaním moderných
nástrojov riadenia.“
ZÁKLADNÉ CHARAKTERISTIKY ÚLOH MIEST A OBCÍ
V ODPADOVOM HOSPODÁRSTVE
Odpadové hospodárstvo je činnosť zameraná na predchádzanie
a obmedzovanie vzniku odpadov a znižovanie ich nebezpečnosti pre životné
prostredie.
Účelom odpadového hospodárstva je:
•
98
predchádzať vzniku odpadov a obmedzovať ich tvorbu najmä
rozvojom technológií šetriacich prírodné zdroje, výrobou výrobkov,
ktorá rovnako ako výsledné výrobky čo možno najmenej zvyšuje
množstvo odpadov a čo možno najviac znižuje znečisťovanie
životného prostredia, vývojom vhodných metód zneškodňovania
nebezpečných látok obsiahnutých v odpadoch určených na
zhodnotenie;
Slávka Sedláková
•
•
•
zhodnocovať odpady recykláciou, opätovným použitím alebo inými
procesmi umožňujúcimi získavanie druhotných surovín, ak nie je
možný alebo účelný postup podľa predchádzajúceho bodu;
využívať odpady ako zdroj energie, ak nie je možný alebo účelný
postup podľa predchádzajúcich bodov;
zneškodňovať odpady spôsobom neohrozujúcim zdravie ľudí
a nepoškodzujúcim ŽP nad mieru ustanovenú zákonom.1
Odpadom je hnuteľná vec, ktorej sa jej držiteľ zbavuje, chce sa jej zbaviť
alebo v súlade so zákonom o odpadoch alebo osobitnými predpismi je
povinný sa jej zbaviť.2
Komunálne odpady sú odpady z domácností, vznikajúce na území obce
pri činnosti fyzických osôb a odpady podobného charakteru, vznikajúce pri
činnosti právnických osôb, ako aj odpady vznikajúce pri činnosti obce pri
čistení verejných komunikácií, ktoré sú v správe obce, a pri údržbe verejnej
zelene, vrátane parkov a cintorínov. Dochádza pritom súčasne
k štrukturálnym zmenám v zložení odpadu. Vzrastá množstvo zvyškov
potravín, plastov a dochádza k poklesu množstva popolovín, čo súvisí
s prechodom lokálneho vykurovania na kvapalné a plynné palivá
a s rozvojom centrálneho vykurovania sídlisk. Rýchlo sa zväčšuje množstvo
obalových materiálov, ktoré tvoria 20 až 30 % odpadu domácností a 8 %
z priemyslovej a obchodnej činnosti.3 V podrobnejšie skúmanej štruktúre
komunálneho odpadu má významné postavenie biologický odpad (takmer
45 %), papier (20 %), sklo (12 %), plasty (7 %), textil a kovy (4 %). Len 1 %
predstavuje nebezpečný odpad, pričom nebezpečný odpad je taký odpad,
ktorý ma jednu alebo viac nebezpečných vlastností, t.j. oxidovateľnosť,
toxicitu, infekčnosť, dráždivosť, výbušnosť, horľavosť, chemické,
karcinogénne, teratogénne, mutagénne vlastnosti a je, alebo môže byť
nebezpečný pre zdravie obyvateľstva alebo pre životné prostredie. V zmysle
platnej legislatívy sa zakazuje riediť a zmiešavať jednotlivé druhy
nebezpečných odpadov alebo odpady s odpadmi, ktoré nie sú nebezpečné na
účely zníženia koncentrácie prítomných škodlivín. Pri zbere, preprave
a skladovaní musí byť nebezpečný odpad zabalený vo vhodnom obale
a riadne označený podľa osobitného predpisu. Zneškodňujú sa prednostne
pred ostatnými odpadmi a v ustanovených prípadoch zakazuje sa skládkovať
1
2
3
Ústredný portál verejnej správy (ÚPVS): Odpadové hospodárstvo. [online]. [cit. 2009-12-18].
Dostupné na internete: <http://www.portal.gov.sk/portal/sk/default.aspx?CatID>.
HREUSÍK, S.: Environmentálna ekonomika a manažment. Žilina : Žilinská univerzita, 2007,
s. 179.
TÖLGYESSY, J. – MELICHERČÍK, M.: Globálne problémy životného prostredia a trvalo
udržateľný rozvoj: Tuhé odpady. Banská Bystrica : Fakulta prírodných vied UMB, 2000,
s. 117.
99
Vybrané problémy verejnej správy
ich bez predchádzajúcej úpravy, ktorá zabezpečí podstatné zníženie ich
bezpečnosti objemu alebo hmotnosti.4
Z nástrojov na systémové riešenie problematiky odpadov mestá
využívajú:
•
•
•
•
program odpadového hospodárstva mesta spolu so stratégiou
nakladania s odpadom;
program hospodárskeho a sociálneho rozvoja mesta;
všeobecne záväzné nariadenie o nakladaní s komunálnym odpadom;
rozpočet mesta.
Program odpadového hospodárstva – riadia sa ním všetky obce
a schvaľuje ich príslušný Obvodný úrad Životného prostredia. Stratégie
odpadového hospodárstva obsahujú definovanie zásad a priorít na miestnej
úrovni v súlade s dokumentmi na celoštátnej a regionálnej úrovni. Sú v nich
zahrnuté informácie o súčasnom stave produkcie odpadov a perspektívach
produkcie odpadov do budúcnosti. Dokumenty stanovujú ciele v zmysle
priorít, možnosti dosiahnutia týchto cieľov, kritéria a najvhodnejšie
environmentálne riešenia.
Úlohy odpadového hospodárstva obcí:
•
•
•
•
•
•
4
podporovať vo všetkých oblastiach vzniku odpadov separovaný zber
pre rozvoj recyklácie materiálov zo zhodnotiteľných odpadov,
(papier, sklo, plasty…);
zvyšovať
množstvo
biologicky
rozložiteľného
odpadu
zhodnocovaného aerobným spôsobom (kompostovaním, resp.
spracovaním na bioplyn);
zvyšovať účinnosť separovaného zberu odpadov z obalov v celej
šírke materiálov používaných pre tento účel;
zabezpečiť podľa potreby zber a prepravu objemných odpadov (starý
nábytok, koberce, kuchynské linky, umývadlá) na účely ich
zhodnotenia alebo zneškodnenia;
obmedzovať množstvo inertného odpadu ukladaného na skládky
a tento využívať v cestnom staviteľstve alebo ako materiál pri
uzatváraní skládky, rekultivačných prácach a podobne;
znižovať množstvo odpadov podľa prílohy č. 6 k zákonu
o odpadoch, ktoré je potrebné pred uložením na skládku stabilizovať,
zabezpečiť podľa potreby zber a prepravu objemných odpadov (starý
HREUSÍK, S.: Environmentálna ekonomika a manažment. Žilina : Žilinská univerzita, 2007,
s. 197.
100
Slávka Sedláková
•
nábytok, koberce, kuchynské linky, umývadlá) na účely ich
zhodnotenia alebo zneškodnenia;
zabezpečiť podľa potreby oddelenie vytriedených odpadov
z domácností s obsahom škodlivín tzv. nebezpečné odpady (staré
monočlánky, autobatérie, žiarivky) a drobný stavebný odpad (zmesi
betónu, tehál, obkladačiek a pod.).
Program hospodárskeho a sociálneho rozvoja (ďalej PHSR) je
dokument, ktorý obsahuje priority, ciele rozvoja a konkrétne rozvojové
zámery v jednotlivých oblastiach života miest a obcí vychádzajúce
z podrobnej analýzy. V PHSR je popísaný účastný stav vo všetkých oblastí,
ktoré priamo i nepriamo súvisia s rozhodovaním samosprávy, definuje ich
základné problémy, slabé a silné stránky (SWOT Analýza). V oblasti
odpadového hospodárstva dáva PHSR prehľad o zložení a množstve odpadu
skladovaného na skládkach a o množstvách vyseparovaných druhotných
surovín (plasty – PET fľaše, papier a sklo).
Všeobecné záväzné nariadenie o nakladaní s komunálnym odpadom – pri
jeho formulovaní musí obec dodržať určité pravidlá:
•
•
•
•
•
•
•
súlad s Ústavou SR, právnymi predpismi a ostatnými nariadeniami
obce;
súlad s prioritami Programu odpadovými hospodárstva, s jeho
stratégiou, so stimulovaním prevencie vzniku odpadu a triedenia;
upravuje podmienky nakladania s komunálnym odpadom pre všetky
subjekty na jej území;
neurčuje konkrétny subjekt oprávnený na podnikanie v oblasti
nakladania s komunálnym odpadom;
stanovuje výpočet ceny za odvoz odpadu, spôsob platenia poplatkov;
stanovuje subjekty, ktoré budú platiť poplatky;
stanovuje spôsob dodržiavania ustanovení a sankcie za ich
porušenie.
Rozpočty miest a obcí sú tvorené aj z príjmov od občanov a právnických
osôb produkujúcich odpad na území mesta. V SR je v súčasnosti na úrovni
obcí zavedený obligatórny miestny poplatok za komunálne odpady a drobné
stavebné odpady, ktorého výšku stanovujú príslušné orgány samosprávy.5
Medzi ďalšie príjmy samospráv súvisiace s odpadmi sú príjmy
z Recyklačného fondu za separovaný zber. Recyklačný fond prispieva
mestám a obciam na rozvoj separovaného zberu dvojakým spôsobom: (1)
5
MITAĽOVÁ, J. – MOLITORIS, P.: Právno-ekonomické aspekty rozpočtov vo verejnej správe.
Košice : Fakulta verejnej správy UPJŠ v Košiciach, 2006, s. 74.
101
Vybrané problémy verejnej správy
nárokovateľnou dotáciou, ktorá je určená na projekty ohľadne zavedenia,
rozšírenia alebo intenzifikácie triedeného zberu odpadu a na príspevok za
vytriedené druhy odpadu a (2) nenárokovateľnou dotáciou, ktorá sa
najčastejšie využíva na nákup zberových vozidiel, kontajnerov a na
zariadenie.6
Praktické skúsenosti s príjmami z Recyklačného fondu ukazujú, že sú
dobrým nástrojom na plnenie zákona o odpadoch a obce a mestá by bez jeho
pomoci sotva plnili úlohy na úseku odpadového hospodárstva. Výdavky
v rozpočte samospráv zahŕňajú vnútroorganizačné náklady na zabezpečovanie
vývozu odpadu a jeho zber a platby spoločnostiam zabezpečujúcim
zneškodňovanie odpadov. Porovnaním nákladov a výnosov bolo zistené, že
náklady vysoko prekračujú príjmy a mestá musia rozdiely vykryť z iných
zdrojov. Spôsobujú to poplatky za zneškodňovanie odpadov, čo by sa podľa
zákona nemalo presunúť do ceny za odvoz odpadu, ktorú platí občan.
Triedenie odpadov – separácia podľa zákona o odpadoch je delenie
odpadov podľa druhu alebo oddeľovanie zložiek odpadov, ktoré možno po
oddelení zaradiť ako samostatné druhy odpadov.7
Pri separovanom zbere sa nepotrebná, vyhodená vec nepovažuje za
odpad, ale za druhotnú surovinu, ktorú je možno recyklovať – opäť použiť.
Separovaním sa výrazne znižuje množstvo komunálneho odpadu ukladaného
na skládku a ušetria sa tým nielen surovina, ale i energia, čím sa chráni
životné prostredie.8 Základom pre separáciu odpadov je poznať druhy
odpadov a farby kontajnerov, do ktorých jednotlivé odpady patria.
Každá obec (mesto) je ďalej povinná zabezpečiť podľa potreby, najmenej
dvakrát do roka, zber a prepravu objemných odpadov na účely ich
zhodnotenia alebo zneškodnenia, oddelene vytriedených odpadov
z domácností s obsahom škodlivín a drobných stavebných odpadov Mestá
a obce môžu taktiež zriaďovať tzv. zberné dvory, kde tieto komodity
odoberajú od občanov priebežne. Medzi tieto odpady možno zaradiť kovový
šrot, elektrotechnické zariadenia, olovené akumulátory alebo drobný stavebný
odpad. Hierarchia odpadového hospodárstva je stanovená v zákone
o odpadoch, pričom správna odpadová hierarchia má nasledovné poradie:
1. Predchádzanie vzniku a škodlivosti odpadov 2. Opätovné používanie
3. Recyklácia 4. Energetické zhodnocovanie 5. Spaľovanie a skládkovanie.
6
7
8
ŠMELKOVÁ, E. – TESLÍK, P.: Bilancia separovaného zberu komunálneho odpadu. In:
Enviromagazin. [online]. 2009, č. 1, s. 31. [cit. 2010-01-25]. Dostupné na internete: <http://
www.sazp.sk/slovak/periodika/enviromagazin/enviro2009/enviro1/13_bilancia.pdf>.
Zákon č. 223/2001 Z.z. o odpadoch v znení neskorších predpisov.
RAJČIAKOVÁ, E.: Separácia – výzva budúcnosti – problém súčasnosti. In: Odpady. 2008,
roč. 8, č. 2, s. 10.
102
Slávka Sedláková
Vzhľadom k tomu, že zneškodňovanie komunálnych odpadov je realizované
na Slovensku prevažne skládkovaním ako to dokumentuje Graf 1, možno
konštatovať, že hierarchia nakladania s komunálnymi odpadmi v SR nie je
dodržiavaná.
Graf 1 Nakladanie s odpadmi za rok 2008
Nakladanie s odpadmi za rok 2008
Iné nakladanie
6%
Zhodnocovanie
16%
Zhodnocovanie
Zneškodňovanie
Iné nakladanie
Zneškodňovanie
78%
Prameň: Spracované podľa AUGUSTÍN, Ľ.: Ako ďalej v odpadovom hospodárstve SR? [online].
[cit. 2010-03-22]. Dostupné na internete: <http://www.odpady-portal.sk/Dokument/
100358/ako-dalej-v-odpadovom-hospodarstve-sr.aspx>.
Uprednostňujeme zneškodňovanie odpadov pred ich materiálovým alebo
energetickým zhodnocovaním. Výrazným spôsobom sa pod tento stav
podpisuje existujúca infraštruktúra odpadového hospodárstva, nastavenie cien
za uloženie odpadu na skládkach, ktoré motivuje pôvodcov odpadu
k zaužívanému spôsobu nakladania s odpadmi. V roku 2008 bolo na
Slovensku v prevádzke 143 skládok, z toho 13 na nebezpečný odpad, 114 na
nie nebezpečný odpad a 16 na inertný odpad. Aj napriek tomu, že sa do tejto
oblasti investovalo množstvo prostriedkov je súčasný stav taký, že pre obce je
separovaný zber stratový.9
Analýzu plnenia úloh obcí v odpadovom hospodárstve sme uskutočnili
vo vybraných mestách z regiónu Orava, konkrétne v meste Dolný Kubín,
Tvrdošín a Trstená.
Pozornosť sme predovšetkým zamerali na ukazovatele akými je celkové
množstvo vyprodukovaného odpadu a jeho štruktúra, množstvo
vyprodukovaného odpadu na 1 obyvateľa a množstvo vyseparovaného
9
AUGUSTÍN, Ľ.: Ako ďalej v odpadovom hospodárstve SR? [online]. [cit. 2010-03-22].
Dostupné
na
internete:
<http://www.odpady-portal.sk/Dokument/100358/ako-dalej-vodpadovom-hospodarstve-sr.aspx>.
103
Vybrané problémy verejnej správy
odpadu celkove i na 1 obyvateľa. Zistené výsledky za sledované obdobie
rokov 2006-2008 sme v prípade dostupných informácii porovnali
s celoslovenským priemerom.
Priemerná hodnota vyprodukovaného zmesového komunálneho odpadu
v SR na jedného obyvateľa podľa údajov Štatistického úradu v roku 2006
predstavovala hodnotu 0,301 t za rok 2007 hodnotu 0,309 t a za rok 2008
0,311 t.
Tabuľka 1 Množstvo vyprodukované odpadu v meste Dolný Kubín (v tonách/rok)
Biologický
odpad
Zemina
Kaly
Počet
obyvateľov
Zmes. KO na
1 obyvateľa
3 069
3 475
3 151
754
704
1 691
183
296
318
1 088
1 164
993
88
600
548
33 9 601 19 539
52 10 882 19 473
* 54 11 500 19 398
0,224
0,236
0,247
1,045
0,906
2,402
1,074
0,853
0,913
1,038
Spolu
Odpad
stavebný
4 386
4 591
4 799
Uličné smeti
Objemný
odpad
2006
2007
2008
Index
08/07
Zmesový KO
Rok
Množstvo vyprodukované odpadu v meste Dolný Kubín (v tonách/rok)
1,057
0,996
1,046
Prameň: MsÚ Dolný Kubín.
Tabuľka 2 Množstvo vyprodukované odpadu v meste Tvrdošín (v tonách/rok)
Spolu
Počet
obyvateľov
Zmes. KO na
1 obyvateľa
108
102
93
178
707
246
94
237
204
4 066
5 136
5 837
9 255
9 252
9 230
0,183
0,180
0,185
1,024
1,623
1,073
0,912
0,348
0,861
1,136
0,997
1,027
Prameň: MsÚ Tvrdošín.
104
Zemina
473
629
675
Uličné smeti
1 519
1 794
2 912
Biologický
odpad
1 694
1 667
1 707
Odpad
stavebný
Objemný
odpad
2006
2007
2008
Index
08/07
Zmesový KO
Rok
Množstvo vyprodukované odpadu v meste Tvrdošín (v tonách/rok)
Slávka Sedláková
Tabuľka 3 Množstvo vyprodukované odpadu v meste Trstená (v tonách/rok)
Počet
obyvateľov
Zmes. KO na
1 obyvateľa
344
488
581
136
151
159
1 227
1 104
1 447
174
159
146
6 042
5 867
6 515
7 392
7 391
7 436
0,330
0,319
0,299
0,944
1,218
1,191
1,053
1,311
0,918
1,110
1,006
0,937
Zemina
Odpad
stavebný
Uličné smeti
1 721
1 605
1 955
Objemný
odpad
Rok
2006
2007
2008
Index
08/07
Biologický
odpad
2 440
2 360
2 227
Zmesový KO
Spolu
Množstvo vyprodukované odpadu v meste Trstená (v tonách/rok)
Prameň: MsÚ Trstená.
Ako vyplýva z vyššie uvedených Tabuliek 1-3, v sledovaných mestách je
množstvo vyprodukovaného zmesového komunálneho odpadu na 1 obyvateľa
vyššie oproti slovenskému priemeru len v meste Trstená.
Tabuľka 4 Množstvo vyseparovaných druhotných surovín (v tonách/rok)
Množstvo vyseparovaných druhotných surovín (v tonách/rok)
Komodita
r. 2006
r. 2007
r. 2008
DOLNÝ KUBÍN
Plasty (PET fľaše)
Papier
Sklo
Na 1 obyv. v kg
20,30
52,80
199,70
13,96
Plasty (PET fľaše)
Papier
Sklo
Na 1 obyv. v kg
8,14
5,96
20,41
3,80
Plasty (PET fľaše)
Papier
Sklo
Kovové obaly
Na 1 obyv. v kg
14,38
7,77
49,47
5,08
11,46
29,37
71,24
295,44
20,36
23,24
72,20
301,40
20,45
10,76
8,85
32,50
5,63
15,95
10,69
47,56
8,04
16,90
22,29
58,35
6,02
15,11
17,34
20,05
61,47
6,59
15,16
TVRDOŠÍN
TRSTENÁ
Prameň: MsÚ Dolný Kubín, Tvrdošín a Trstená.
105
Vybrané problémy verejnej správy
Priemerná hodnota vyseparovaného odpadu v SR na jedného obyvateľa
prepočítaná podľa údajov Štatistického úradu SR v roku 2006 predstavovala
hodnotu 15,98 kg, za rok 2007 hodnotu 20,30 kg a za rok 2008 24,55 kg.
Jednoznačne možno skonštatovať, že v sledovaných mestách nedosahujú
celoslovenský priemer, pričom najnižšie hodnoty boli zistené v prípade mesta
Tvrdošín. Tu množstvo vyseparovaného odpadu na 1 obyvateľa v roku 2008
dosahuje len 32,74 % z celoslovenského priemeru. Vyše 90 % všetkého
separovaného odpadu tvoria 4 zložky – papier, sklo, plasty a kovy. Prax
ukazuje, že veľmi nízke percento domácnosti separuje kovové obaly
a tetrapakové obaly. Tento problém rieši mesto Trstená, ktorá ako správca
poplatku vo svojom VZN znížila poplatok vo výške 20 % ročného poplatku
na osobu v prípade, že poplatník preukáže separovanie odpadu komodít kovy
a tetrapacky minimálne v objeme po 0,5 kg/osobu. Poskytnuté zníženie
poplatku mesto môže poskytnúť maximálne do výšky 40 %, ak poplatník
vyseparuje v množstvách po 1 kg/osobu. Pri separácii plastov, skla a papieru
majú možnosť využívať zľavu z poplatku len občania bývajúci v rodinných
domoch. Z rodinných domov je separovaný zber organizovaný odnáškovým
spôsobom ukladaním odpadu do farebných PVC vriec. Občania bývajúci
v bytovkách separujú odpad do špeciálnych kontajnerov. Na sídliskách je
nedostatok týchto špeciálnych kontajnerov, čo spôsobuje nízke percento
separovania. Nedostatočne mestá vyžívajú možnosť získania finančných
prostriedkov z Recyklačného fondu, ktoré by im následne pomohlo podstatne
zlepšiť úroveň separácie v meste (možnosť získania zdrojov na zakúpenie
novej techniky, nákup kontajnerov, PVC vriec a pod.). Len mesto Dolný
Kubín má vybudovanú kompletnú linku na triedenie a lisovanie separovaného
odpadu. Finančné prostriedky na túto linku získalo mesto práve
z Recyklačného fondu.
Na separácií odpadov mesta nezarábajú, pokrývajú si čiastočne len
prevádzkové náklady. Vo všetkých sledovaných mestách sme zistili, že
rozpočtové príjmy súvisiace s odpadmi (napríklad miestny poplatok za
komunálny odpad a drobné stavebné odpady) ani zďaleka nepokrývajú
vynakladané finančné prostriedky na túto oblasť.
ZÁVER
Zlepšenie odpadového hospodárstva je jednou z hlavných úloh v rámci
ochrany životného prostredia. Moderné odpadové hospodárstvo obcí,
v ktorom má významnú úlohu triedenie komunálneho odpadu a jeho
recyklácia, si vyžaduje jednak nemalé finančné prostriedky na jeho
zabezpečenie, a tiež zmenu v myslení a návykoch producentov odpadu –
domácností.
106
Slávka Sedláková
Do rozvoja separovaného zberu na Slovensku v súčasnosti veľmi
nepriaznivo zasiahla finančná a následne hospodárska kríza, čo sa prejavilo
znižovaním výroby a zmenšením dopytu po základných surovinách
i druhotných surovinách získaných separovaním odpadu. Dôsledkom toho je
prudký pokles cien druhotných surovín, čím sa stáva separácia a následný
predaj triedeného odpadu menej výnosným a zber a separovanie tak
prestávajú byť pre zúčastnené subjekty zaujímavé.
Keďže obce na Slovensku pokrývajú výdavky na separovanie odpadu
najmä z financií získaných z predaja druhotných surovín, vzniká riziko, že
väčšina z nich nebude mať na rozvoj separovania v blízkej budúcnosti
dostatok finančných prostriedkov. Od januára 2010 musia všetky mestá
a obce povinne separovať štyri zložky komunálneho odpadu (papier, plast,
sklo, kov). Pôvodne mali separovať aj biologicky rozložiteľný odpad,
vzhľadom na svetovú hospodársku a finančnú krízu sa táto ich povinnosť
presunula až na rok 2013.
Jedným z možných návrhov ako dosiahnuť moderné efektívne odpadové
hospodárstvo bez znečistenia, exhalácií skleníkových plynov a nadmerného
plytvania druhotnými surovinami, ale i nové pracovné miesta a prospech pre
miestnu ekonomiku je pripojenie sa k myšlienke „Koncepcie smerovania
k nulovému odpadu.“ Pre koncepciu smerovania k nulovému odpadu sa môžu
rozhodnúť mestské, obecné úrady, mikroregióny. Podmienkou uskutočnenia
tejto stratégie je skutočná snaha o zníženie množstva zmesových
komunálnych odpadov, pričom sa vyžaduje kombinácia podpory domáceho
kompostovania, práce so spotrebiteľmi, opatrenia motivujúce k opakovanému
používaniu, silného triedenia odpadu atď. Konkrétne možnosti zníženia
množstva odpadu v každej obci by mal odhaliť odpadový audit, ktorý
poukáže na to, kde odpad vzniká a aké sú možnosti jeho obmedzenia.
LITERATÚRA
AUGUSTÍN, Ľ.: Ako ďalej v odpadovom hospodárstve SR? [online].
[cit. 2010-03-22]. Dostupné na internete: <http://www.odpady-portal.sk/
Dokument/100358/ako-dalej-v-odpadovom-hospodarstve-sr.aspx>.
HREUSÍK, S.: Environmentálna ekonomika a manažment. 1. vyd. Žilina :
Žilinská univerzita, 2007. 210 s. ISBN 978-80-8070-683-8.
KRAKOVSKÁ, V.: Povinné separovanie odpadov sa blíži. In: Verejná
správa. ISSN 1337-0162, 2007, č. 7, s. 14.
MITAĽOVÁ, J. – MOLITORIS, P.: Právno-ekonomické aspekty rozpočtov
vo verejnej správe. Košice : Fakulta verejnej správy UPJŠ v Košiciach,
2006, s. 74. ISBN 80-7097-653-5.
107
Vybrané problémy verejnej správy
PEKOVÁ, J. – PILNÝ, J. – JETMAR, M.: Veřejná správa a finance
veřejného sektoru. Praha : ASPI, a.s., 2002. ISBN 80-7357-052-1.
RAJČIAKOVÁ, E.: Separácia – výzva budúcnosti – problém súčasnosti. In:
Odpady. ISSN 1335-7808, 2008, roč. 8, č. 2, 45 s.
ŠMELKOVÁ, E. – TESLÍK, P.: Bilancia separovaného zberu komunálneho
odpadu. In: Enviromagazin. [online]. 2009, č. 1, s. 31. [cit. 2010-01-25].
Dostupné na internete: <http://www.sazp.sk/slovak/periodika/enviro
magazin/enviro2009/enviro1/13_bilancia.pdf>.
TÖLGYESSY, J. – MELICHERČÍK, M.: Globálne problémy životného
prostredia a trvalo udržateľný rozvoj: Tuhé odpady. 1. vyd. Banská
Bystrica : Fakulta prírodných vied UMB, 2000. 194 s. ISBN 80-8055446-3.
Ústredný portál verejnej správy (ÚPVS): Odpadové hospodárstvo. [online].
[cit. 2009-12-18]. Dostupné na internete: <http://www.portal.gov.sk/
portal/sk/default.aspx?CatID>.
Zákon č. 223/2001 Z.z. o odpadoch v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 416/2001 Z.z. o prechode niektorých kompetencií z orgánov štátnej
správy na obce a vyššie územné celky.
Zákon č. 582/2004 Z.z. o miestnych daniach a o miestnom poplatku za
komunálny odpad drobný stavebný odpad a o zmene a doplnení
niektorých zákonov.
108
Slávka Sedláková
ABSTRAKT
Na obce a vyššie územné celky boli prevedené aj niektoré kompetencie na
úseku odpadového hospodárstva. Odpadové hospodárstvo v každej obci musí
byť v súlade so zákonom o odpadoch a Programom odpadového
hospodárstva, a zároveň je upravené Všeobecne záväzným nariadením obce.
Náklady na zber, prepravu, spracovanie a expedíciu komunálneho odpadu sú
vysoké, preto je táto oblasť finančne pomerne náročná, pričom jednou
z možností ako znižovať súvisiace náklady je separovanie odpadu.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Odpad; náklady; samospráva; separovaný zber.
ADRESA
Ing. Slávka Sedláková, PhD.
Katedra ekonomiky a riadenia verejnej správy
Fakulta verejnej správy
Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach
Popradská 66
040 01 Košice
Slovenská republika
[email protected]
109
Vybrané problémy verejnej správy
FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČESKÉ REPUBLICE
PUBLIC ADMINISTRATION FINANCING IN THE CZECH
REPUBLIC
EVA TOMÁŠKOVÁ
ABSTRACT
The paper deals with financing of public service in the Czech Republic. The
aim is to analysis of current situation of financial resources which are stated
for financing of public service and to propose equipment which contribute to
improving of this situation. A number of employees in public service and
average wages were increased for last years. Public service is financed by
public finance. From these reason, people try to decrease a number of
employees of public service and try to increase efficiency simultaneously.
This trend is supported by the long situation at state budget. State
expenditures are higher than state incomes and the Czech Republic has
deficit of state budget for a long time. Deficit of state budget contributes to
increasing of state debt. A result is to make some changes at public service.
The Czech Republic can inspire recommendations by the EU to Greece.
KEY WORDS
Public Service; Public Finance; Deficit of State Budget; State Debt; Revision;
Czech Republic; Greece.
ÚVOD
Hovoří-li se o výkonu veřejné správy, bývá toto slovní spojení často
vyslovováno s pejorativním podtextem. Většina společnosti se ovšem shodne,
že činnost veřejné správy a zejména kvalita výkonu je podmíněna dostatkem
finančních prostředků. Dostatek finančních prostředků motivuje schopné
pracovníky k práci ve veřejném sektoru a současně i k podávání vyšších
výkonů.
Veřejná správa bývá financována z veřejných zdrojů, financování
soukromými finančními prostředky se nedoporučuje z důvodu možného
korupčního jednání. Množství veřejných finančních prostředků určených na
financování veřejné správy se v řadě zemí postupně zvyšovalo. Zvyšování
kvality výkonu veřejné správy je však většinou nepřímo úměrná. Nezvyšovala
110
Eva Tomášková
se až toliko produktivita práce, spíše docházelo k nárůstu průměrných mezd
a nárůstu množství pracovníků veřejné správy a zvyšování byrokratických
úkonů. Takovýto stav je ovšem dlouhodobě neudržitelný. Současný vývoj
naznačuje, že budou muset být podniknuty kroky vedoucí k omezení
veřejných finančních prostředků plynoucích na financování veřejné správy.
Celosvětová ekonomická krize tak jen zvýraznila neudržitelnost současného
stavu veřejných financí v mnoha zemích.
Tento příspěvek se bude zabývat veřejnou správou v České republice.
Cílem je analyzovat současný stav finančních prostředků určených na
financování veřejné správy a navrhnout opatření, která by přispěla ke zlepšení
dané situace. Pro zpracování příspěvku byly použity metoda deskripce,
komparace, analýza a syntéza.
VEŘEJNÉ FINANČNÍ PROSTŘEDKY V ČESKÉ REPUBLICE
Veřejné finanční prostředky jsou v České republice kumulovány ve veřejných
rozpočtech. Nejvýznamnějším veřejným rozpočtem je státní rozpočet, kterým
prochází přibližně 80 % všech veřejných příjmů. Příjmy státního rozpočtu
můžeme rozdělit na běžné a kapitálové, přičemž objem kapitálových příjmů
je spíše zanedbatelný, neboť za rok 2009 tvořily necelé 0,5 % celkových
příjmů. Největší skupinou běžných příjmů tvoří za rok 2009 příjmy daňové
(cca 44 % celkových příjmů) a příspěvky na sociální zabezpečení státu (cca
31 % celkových příjmů). Celkově tvoří tyto dva druhy příjmů 75 %
celkových příjmů, viz Graf 1.
Graf 1 Příjmy státního rozpočtu ČR za rok 2009
Příjmy státního rozpočtu
0% 8%
8%
17%
10%
15%
11%
31%
DPFO
DPPO
DPH
ostatní daně
sociální pojistné
nedaňové příjmy
kapitálové příjmy
přijaté transfery
Prameň: KULHÁNKOVÁ, M.: Cesty zvyšování daňového výnosu. Diplomová práce, 2010.
111
Vybrané problémy verejnej správy
V roce 2009 došlo v České republice k poklesu výběru příjmů
v porovnání s rokem 2008. Jediný přírůstek zaznamenala položka nedaňové
a kapitálové příjmy, na zhruba stejné úrovni pak zůstal výnos DPH.
Nejvýraznější pokles byl zaznamenán u daně z příjmů právnických osob
a u výběru pojistného na sociální a zdravotní zabezpečení, viz Graf 2.
Graf 2 Výběr vybraných druhů příjmů státního rozpočtu v ČR
Prameň: KULHÁNKOVÁ, M.: Cesty zvyšování daňového výnosu. Diplomová práce, 2010, s. 43.
Veřejné výdaje naopak v průběhu let vzrostly, zejména byl tento vzrůst
zapříčiněn růstem běžných výdajů. V rámci běžných výdajů vzrostly nejvíce
výdaje spojené s redistribucí (cca 45 % státních příjmů je přerozděleno na
účet Ministerstva práce a sociálních věcí) a výdaje spojené s veřejným
dluhem. Veřejné výdaje v České republice dlouhodobě převyšují veřejné
příjmy, vzniklý deficit veřejných rozpočtů (zejména pak státního rozpočtu)
výrazně zatěžuje veřejné rozpočty. Nárůst deficitu státního rozpočtu ČR je
zobrazen v Grafu 3.
112
Eva Tomášková
Graf 3 Vývoj státního rozpočtu v ČR v mld. Kč
345
228,4
289,3
194,7
1999
173,1
1998
155,2
154,4
400
158,8
691,2
592,9
493,2
600
395,9
800
157,3
Hodnota dluhu
892,3
1000
805,2
1200
999,5
1178
Vývoj státního dluhu v ČR (mld. Kč)
200
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1997
1996
1995
1994
1993
0
Rok
Prameň: Ministerstvo financí České republiky. [online]. [cit. 2010-03-30]. Dostupné na internete:
<http://www.mfcr.cz>.
Charakter křivky státního dluhu má exponenciální charakter. Od roku
1996 dochází k neustálému nárůstu státního dluhu. V letech 2002 až 2006
došlo ke zdvojnásobení státního dluhu (z 396 mld. Kč v roce 2002 na
805 mld. Kč v roce 2006). Deficit státního rozpočtu v období ekonomické
krize se dokonce znásobil. Na konci března 2010 činil státní dluh
1 217 mld. Kč. Důvodem vzrůstajícího státního dluhu jsou zejména výdaje,
které jsou zapříčiněny populistickými kroky před volbami.
VEŘEJNÁ SPRÁVA V ČR
Veřejná správa je součástí veřejného sektoru. Optimální velikost veřejného
sektoru je velmi obtížně definovatelná. Stát prostřednictvím veřejného
sektoru zajišťuje občanům veřejné statky, jejichž zajištění občané po státu
požadují. Příliš veliký státní sektor ovšem vytváří komplikovanou
a nepřehlednou strukturu a jeho pružnost je diskutabilní. Náplní řady
pracovních pozic ve veřejném sektoru je tak pouze uspokojování potřeb
veřejného sektoru, reakce na potřeby občanů a podnikatelů, které by měly být
prioritní, jsou odsunuty na druhotnou pozici.
Příklad, kde je možné veřejnou správu zefektivnit nabízí např. Doing
Business. Dle Doing Business 2009 je průměrná doba potřebná pro zahájení
podnikání v České republice 15 dnů, přičemž nejdéle trvá zanesení do
Obchodního rejstříku – 7 dnů. Zahájení podnikání je v České republice
spojeno s 8 úkony a náklady 9,6 % na jednotku. Situace se sice v průběhu let
113
Vybrané problémy verejnej správy
postupně zlepšuje, ale stále zaostáváme za nejflexibilnějšími státy světa
o několik dnů (Nový Zéland 1 den a 1 úkon, Dánsko 0 % náklady spojené se
založením podniku). Daleko horší situace nastává při ukončení podnikání.
Zde jsme se v roce 2009 umístili na 113 místě ze 186 analyzovaných zemí.
Skončení podnikání trvá průměrně 6,5 let (zejména kvůli délce insolvenčního
řízení).
Česká republika je dlouhodobě kritizována mnohými nadnárodními
uskupeními za vysokou míru byrokracie. Míra byrokracie je v evropských
zemích historicky vyšší než u mimoevropských zemí. Podle organizace
Heritage by Česká republika měla omezit mimo jiné spotřebu veřejného
sektoru a transferové platby, neboť ročně je utraceno více než 40 % HDP.
Jiné zdroje uvádějí ještě vyšší podíl HDP kumulovaný ve veřejném sektoru.
Velikost veřejného sektoru je možné posuzovat i podle počtu zaměstnanců
působících ve veřejné správě. Vývoj počtu zaměstnanců veřejné správy, resp.
její nárůst v České republice je zobrazen v Grafu 4.
Graf 4 Počet zaměstnanců veřejné správy (v tis.)
292,3
291,5
294,8
2007
2008
287,9
2005
2006
290,1
2004
289,3
2002
294,4
288,4
276,3
280
1999
285
274,4
290
281,8
295
2001
300
1998
275
270
265
2003
260
2000
Počet zaměstnanců (tis.)
Počet zaměstnanců veřejné správy
Rok
Prameň: Český statistický úřad. [online]. [cit. 2010-05-15]. Dostupné na internete: <http://www.
czso.cz>.
Ačkoliv je zde možné spatřovat i v určitých letech snižování množství
zaměstnanců veřejné správy, přesto je tento pokles v následujících letech
anulován. Navíc dochází také k neustálému zvyšování průměrné měsíční
mzdy zaměstnanců ve veřejné správě, viz Graf 5.
114
Eva Tomášková
Graf 5 Průměrná měsíční mzda zaměstnanců veřejné správy
2004
2005
2006
26 200
2003
25 080
2001
23 384
2000
22 305
1999
20 971
16 825
1998
18 479
15 438
20 000
15 196
Výše mzdy
25 000
13 620
30 000
19 879
Průměrná měsíční mzda zaměstnanců
veřejné správy
2007
2008
15 000
10 000
5 000
0
2002
Rok
Prameň: Český statistický úřad. [online]. [cit. 2010-05-15]. Dostupné na internete: <http://www.
czso.cz>.
Růst mezd u zaměstnanců veřejné správy dokonce převyšuje růst mezd
v soukromém sektoru. Průměrná hrubá měsíční mzda v roce 2009 činila dle
Ministerstva práce a sociálních věcí v České republice 20 957 Kč, v roce
2008 pak 22 691 Kč. Je zřejmé, že zvyšování mzdy by se mělo zastavit, resp.
snížit, tak aby zaměstnanci ve veřejné správě nebyli významně privilegováni
oproti ostatním zaměstnancům. Taktéž je nutné snížit počet pracovníků
působících ve veřejné správě, resp. zvýšit jejich produktivitu. Snížení počtu
zaměstnanců ve veřejné správě dojde ke snížení počtu zaměstnanců
působících ve veřejném sektoru a nutnému zvýšení efektivity.
ZÁVĚR
Mnozí čeští politici se přiklánějí k názoru, že by bylo vhodné aplikovat
některá z opatřeních, která doporučila Evropská komise Řecku (viz Council
Decision 6147/10). Mezi tyto opatření vážící se k veřejné správě patří např.
zmražení nominálních mezd u všech státních zaměstnanců (jak na státní, tak
komunální úrovni, dále pak i u rozpočtových a příspěvkových organizací).
Během ekonomické krize, nominální mzdy u privátního sektoru poklesly,
státní zaměstnanci však obdrželi mzdu na stejné úrovni ve srovnání se situací
před krizí. Pro rok navíc 2010 došlo podle serveru iHned ke zvýšení
finančních prostředků určené na mzdy státních zaměstnanců o 6,8 mld. Kč.
Dalším krokem, které by mělo Řecko podniknout a kterým bychom se
mohli inspirovat, je zmrazení nabírání nových zaměstnanců. Povolené
výjimky jsou v oblasti vzdělání, zdravotnictví a bezpečnosti státu. Řecko by
115
Vybrané problémy verejnej správy
dále mělo omezit dovolenou u zaměstnanců státní sféry, resp. snížit nárok na
finanční prostředky vyplácené během dovolené. Toto doporučení by bylo
možné realizovat i v ČR, zejména pokud stále dochází k výplatě třináctých
a čtrnáctých platů před dovolenými a pokud se pro výpočet výše náhrady za
dovolenou vychází z příjmu zaměstnance za poslední tři měsíce.
Dále by bylo možné ušetřit finanční prostředky, které jsou spojené
s technicko-hospodářským zázemím veřejné správy, např. náklady spojené
s úklidem. Na tuto práci jsou často najímány externí firmy, které úklid
provádějí, nicméně tento by bylo možné realizovat např. občany, kterým jsou
vypláceny některé sociální dávky, osobami, které jsou ve výkonu domácího
vězení či které byli odsouzeny k veřejným pracím. Dále by bylo vhodné snížit
počet rozpočtových a příspěvkových organizací a zastoupení ve státních
podnicích a mzdu a odměny manažerů a dalších pracovníků státních podniků.
Je zřejmé, že navržená opatření budou značně bolestivá, nicméně jsou
nezbytná k ozdravení veřejných financí. Jedině zdravé veřejné finance mohou
pomoci zefektivnit veřejnou správu a kumulovat dostatečné množství
finančních prostředků na výkon veřejné správy bez zbytečného zadlužování.
Reforma veřejné správy je důležitá, nicméně není jediná, kterou je nutné
v nejbližším období realizovat. Dalo by se říci, že se jedná spíše o dílčí, ale
i tak podstatou reformu. Nelze přitom opomenout na realizaci dalších
nezbytných opatření, bez jejich změny by reforma veřejné správy byla
pouhou kapkou v moři. Mezi takové patří např. reforma penzijního systému
a zdravotnictví. Stejně tak je nutné redukovat množství vyplácených státních
dávek, zvýšit výnosy daní zejména zjednodušením daňového systému
vedoucího ke snížení možností daňových úniků a administrativních nákladů
a snížit možnosti korupce. Všechny tyto oblasti mají negativní vliv na veřejné
finance a bez jejich změny by nebylo možné hovořit o dlouhodobém
udržitelném ekonomickém vývoji.
LITERATURA
Český statistický úřad. [online]. [cit. 2010-05-15]. Dostupné na internete:
<http://www.czso.cz>.
Doing Business 2009, Country Profile for Czech Republic. [online].
[cit. 2010-04-11]. Dostupné na internete: <http://www.doingbusiness.
org>.
Heritage. [online]. [cit. 2010-02-15]. Dostupné na internete: <http://www.
heritage.org>.
KULHÁNKOVÁ, M.: Cesty zvyšování daňového výnosu. Diplomová práce,
2010.
116
Eva Tomášková
March 2010 Report to the implementation of the Hellenic Stability and
Growth Programme and Additional Measures. [online]. [cit. 2010-04-06].
Dostupné na internete: <http://www.mnec.gr>.
Ministerstvo financí České republiky. [online]. [cit. 2010-03-30]. Dostupné
na internete: <http://www.mfcr.cz>.
Ministerstvo práce a sociálních věcí. [online]. [cit. 2010-05-15]. Dostupné na
internete: <http://www.mpsv.cz>.
Ministry of Economic and Finance of Greece. [online]. [cit. 2010-04-06].
Dostupné na internete: <http://www.mnec.gr>.
Státní rozpočet 2010: Komu politici na poslední chvíli přidali 12,1 miliardy
korun. iHned.cz [online]. [cit. 2010-03-12]. Dostupné na internete:
<http://www.ihned.cz>.
Ten Economic Freedoms of Czech Republic. [online]. [cit. 2010-04-12].
Dostupné na internete: <http://www.heritage.org/Index/Country/Czech
Republic>.
Update of the Hellenic Stability and Growth Programme. [online]. [cit. 201004-06]. Dostupné na internete: <http://www.mnec.gr>.
117
Vybrané problémy verejnej správy
ABSTRAKT
Příspěvek se zabývá financováním veřejné správy v České republice. Cílem je
analyzovat současný stav finančních prostředků určených na financování
veřejné správy a navrhnout opatření, která by přispěla ke zlepšení dané
situace. V posledních letech došlo ke zvýšení počtu pracovníků působících ve
veřejné správě a ke zvýšení mezd. Vzhledem k tomu, že veřejná správa je
financována z veřejných prostředků, je veřejností vyvíjen tlak na snižování
počtu zaměstnanců veřejné správy a současně zvyšování efektivity. Tento
trend je navíc podpořen dlouhodobou převahou státních výdajů nad příjmy
a prohlubováním státního dluhu. Je zřejmé, že bude nutné provést reformu
veřejné správy; Česká republika se v tomto směru může inspirovat
doporučeními, které obdrželo od EU Řecko.
KLÍČOVÁ SLOVA
Veřejná správa; veřejné finance; deficit státního rozpočtu; státní dluh;
reforma; Česká republika; Řecko.
ADRESA
Ing. Eva Tomášková, Ph.D.
Katedra finančního práva a národního hospodářství
Právnická fakulta
Masarykova univerzita v Brně
Veveří 70
611 80 Brno
Česká republika
[email protected]
118
Jozef Ružarovský
VYBRANÉ PROBLÉMY UNIFIKÁCIE VOLEBNÝCH
ZÁKONOV V SLOVENSKEJ REPUBLIKE
SELECTED PROBLEMS OF THE ELECTORAL LAW UNIFICATION
IN THE SLOVAK REPUBLIC
JOZEF RUŽAROVSKÝ
ABSTRACT
The work Selected Issues of the Election Acts Unification in the Slovak
Republic through the analysis and comparison of generally binding legal
rules regulating the electoral process in case of five general elections types
(National Council of the Slovak Republic elections, European Parliament
elections, President of the Slovak Republic elections, municipal elections and
elections to the bodies in the self – government regions) is testing the
relevance of arguments for the codification of Slovak electoral law. In this
context, our attention is concentrated on issues of active and passive electoral
law, possibilities of implementation of electoral law from abroad and legal
regulation of election campaign and neither political analysis of electoral
systems nor technical organization of electoral process is a subject matter.
KEY WORDS
Elections; Election Act; Active and Passive Electoral Law; Election
Campaign.
ÚVOD
Tak ako v každom volebnom roku v poslednom období, aj v roku 2010 v čase
konania parlamentných volieb a pol roka pred voľbami do orgánov
samosprávy obcí a miest sa ozývajú hlasy o nevyhovujúcej volebnej
legislatíve a to hlavne z dôvodu jej neúmernej roztrieštenosti a z toho
vyplývajúcej možnej dezorientácie občana – voliča a samozrejme i ďalších
aktérov volebného procesu, ktorí v bludisku právnych noriem regulujúcich
pomerne rovnorodú vrstvu spoločenských vzťahov súvisiacich s realizáciou
základného politického práva zúčastňovať sa na správe vecí verejných
nevyhnutne musia stratiť prehľad a orientáciu čo i len v úprave
najvýznamnejších inštitútov.
119
Vybrané problémy verejnej správy
Opakovane sa objavujú fundované i menej fundované návrhy na
zjednotenie volebných pravidiel vo forme jediného univerzálneho všeobecne
záväzného právneho predpisu, pričom časovo sa potreba jeho schválenia
najčastejšie kladie do obdobia krátko po zvolení nového zákonodarného
zboru, argumentujúc demokratickým princípom právnej istoty garantujúcim
nemennosť noriem regulujúcich volebný proces v dostatočnom časovom
predstihu pred voľbami, čo je argument pri pohľade na excesy z našej
nedávnej minulosti evidentne akceptovateľný. Najbližší čas ukáže, či išlo len
o plané predvolebné úvahy, alebo napokon naozaj prevládne záujem na
poznateľnosti právneho systému, ktorej určujúcim kritériom je jeho
systematizácia, kodifikácia a absencia príliš častých novelizácií.
Našou úlohou bude analyzovať aktuálnu právnu úpravu súvisiacu
s voľbami prezidenta SR, do Národnej rady SR, Európskeho parlamentu
a orgánov samosprávy obcí a vyšších územných celkov a na jej základe
vysloviť záver o opodstatnenosti unifikácie volebného práva. V súčasnosti
slovenské objektívne volebné právo reprezentuje päť zákonov, čo presne
zodpovedá počtu typov volebných aktov, na ktorých má občan Slovenskej
republiky možnosť participovať. Konkrétne ide o päťkrát novelizovaný zákon
č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky, ktorým
bol nahradený pôvodný zákon č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej
národnej rady, ktorý v čase svojej účinnosti stihol prejsť deviatimi
novelizáciami, z toho viacerými veľmi kontroverznými.
Ďalej volebný proces regulujú dvakrát novelizovaný zákon č. 46/1999
Z.z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní
o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov, dvanásťkrát
novelizovaný zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí,
iba raz menený zákon č. 303/2001 Z.z. o voľbách do orgánov samosprávnych
krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku a sedemkrát novelizovaný
zákon č. 331/2003 Z.z. o voľbách do Európskeho parlamentu.
Cieľom práce nebude politologická analýza volebných systémov
aplikovaných v jednotlivých typoch volieb, pretože kritériom vhodnosti
použitia konkrétneho volebného systému v rámci kreácie určitého orgánu
verejnej moci nemôže byť v žiadnom prípade súlad so všeobecne danou
pevnou normou. Je napríklad evidentné, že vo voľbách členov obecného
zastupiteľstva malej obce by bola aplikácia pomerného volebného systému
vzhľadom na špecifiká danej situácie maximálne nevhodná. Na základe
jednotnosti volebných pravidiel ako určujúceho kritéria akceptácie volebného
systému by sme tak prišli k absurdnému záveru, že určitý typ väčšinového
volebného systému, kam semiproporcionálny systém neobmedzeného
hlasovania používaný v slovenských komunálnych voľbách môžeme
120
Jozef Ružarovský
z hľadiska niektorých klasifikácií zaradiť, by bol jediným vhodným aj na
úrovni parlamentných volieb. Politologická diskusia o výhodách
a nevýhodách volebných systémov by potom stratila zmysel.
Pri voľbe monokratických orgánov, akými sú prezident SR, predseda
vyššieho územného celku, starosta obce alebo primátor mesta sa možnosti
voľby redukujú v podstate na dva typy volebných systémov, odhliadnuc od
možnosti alternatívneho hlasovania alebo otvorenejšieho druhého kola, ale
ani v tomto prípade jednotnosť pravidiel nemôže byť hodnotiacim kritériom,
čo jednoznačne vyplýva z diametrálne odlišného charakteru napríklad úradu
starostu malej obce a hlavy štátu. Napriek tomu je diskusia o opodstatnenosti
rozdielu v spôsobe voľby starostu obce a predsedu vyššieho územného celku
vzhľadom na skutočnosť, že v prípade komunálnych i regionálnych volieb sú
orgány územnej samosprávy úmyselne koncipované na rovnakom
štrukturálnom základe, úplne legitímna. Zároveň je nepochybné, že
rozmanitosť reálne aplikovaných volebných systémov môže mať na voliča
najmä v prvotnej fáze používania demotivujúci účinok, stabilita pravidiel
však určite môže naznačený hendikep postupom času eliminovať.
Komparácia vyššie uvedených volebných zákonov s cieľom overiť
opodstatnenosť unifikácie volebných pravidiel sa teda úmyselne vyhne
hodnoteniu volebných systémov. Okrem toho pre krátkosť priestoru bude
abstrahovať od technických detailov súvisiacich s organizáciou volieb, ktoré
sú významné len pre príslušné orgány verejnej moci vrátane ad hoc orgánov,
ktorými sú volebné komisie. Postupne zameriame pozornosť na odlišnú
úpravu aktívneho a pasívneho volebného práva, možnosti voliť zo zahraničia
a regulácie volebnej kampane, teda otázky, na ktoré sa kritika aktuálneho
volebného práva v súčasnosti koncentruje.
JADRO
Odlišnosti v právnej regulácii jednotlivých typov volebných procesov
pozorujeme už vo sfére tak zásadnej z hľadiska klasifikácie parametrov
volebných pravidiel, ako je otázka úpravy aktívneho a pasívneho volebného
práva. Predmetom kritiky nemôžu byť rozdiely vyplývajúce z ustanovení
normatívneho právneho aktu najvyššej právnej sily, teda z Ústavy SR, ktoré
zákonodarca musí rešpektovať a sú logicky podmienené osobitosťou
charakteru jednotlivých volených úradov. Máme na mysli predovšetkým
otázku pasívneho volebného práva, kde význam funkcií hlavy štátu, predsedu
vyššieho územného celku, starostu obce, resp. primátora mesta a členov
jediného zákonodarného zboru v Slovenskej republike a Európskeho
parlamentu legitimizuje zvýšenú vekovú hranicu voliteľnosti na úrovni
40 rokov v prípade prezidenta SR, 25 rokov v prípade štatutárnych orgánov
121
Vybrané problémy verejnej správy
jednotiek územnej samosprávy a 21 rokov u kandidátov na poslancov
Národnej rady SR a Európskeho parlamentu.
Ústavne a sekundárne aj normami európskeho práva je podmienená aj
odlišná právna úprava aktívneho volebného práva vo vzťahu k štátnemu
občianstvu SR. Kým právo voliť prezidenta SR a poslancov Národnej rady
SR je výlučným politickým právom slovenských štátnych občanov, právo
voliť do orgánov lokálnej i regionálnej územnej samosprávy majú aj cudzinci
s trvalým pobytom na území v pôsobnosti daného typu samosprávy a právo
voliť poslancov Európskeho parlamentu majú okrem občanov Slovenskej
republiky s trvalým pobytom na jej území aj občania ďalších členských štátov
Európskej únie a to opäť za podmienky povolenia trvalého pobytu. Občania
Slovenskej republiky s trvalým pobytom na území iného členského štátu
Európskej únie disponujú v zmysle platnej európskej legislatívy volebným
právom vo voľbách do Európskeho parlamentu na území daného členského
štátu, z dôvodu eliminácie duplicitného hlasovania tak nemôžu voliť na území
Slovenskej republiky. Zákon o voľbách do Európskeho parlamentu v záujme
zachovania rovnosti politických práv musel ešte pamätať na kategóriu
slovenských občanov, ktorí nemajú trvalý pobyt v Európskej únii a umožniť
im realizáciu volebného práva minimálne v prípade, že sa budú v deň volieb
zdržiavať na území nášho štátu. Treba poznamenať, že rovnaká otvorenosť
smerom k cudzincom s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky platí
aj v prípade pasívneho volebného práva. Vylúčenie občanov Slovenskej
republiky s trvalým pobytom v členských štátoch Európskej únie z aktívnej
účasti na voľbách do orgánov územnej samosprávy a do Európskeho
parlamentu vychádza z uplatnenia zásady rovnosti volebného práva, keďže na
základe platných európskych noriem už disponujú uvedeným právom na
území príslušným členských štátov.
Odlišná úprava inštitútu prekážok vo výkone volebného práva
v jednotlivých volebných zákonoch nemá až na výnimky žiadny racionálny
dôvod. Uvedenie pozbavenia spôsobilosti na právne úkony medzi prekážkami
je nadbytočné, pretože už zo samotného rozhodnutia o pozbavení spôsobilosti
konkrétnej osoby na právne úkony jednoznačne vyplýva, že v jej prípade
realizácia volebného aktu neprichádza do úvahy. Svedčí o tom aj absencia
osobitnej úpravy volebného práva osôb pozbavených spôsobilosti na právne
úkony v zákone o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, pri ktorého
aplikácii nedochádza v danej oblasti k žiadnym problémom.
Osobitná prekážka vo výkone volebného práva je zakotvená v zákone
o voľbách do orgánov samosprávy obcí v § 2 ods. 2 písm. d), kde je
explicitne ako prekážka uvedené obmedzenie spôsobilosti na právne úkony,
čo je potrebné vnímať kriticky a to aj odhliadnuc od odlišnej úpravy vo
122
Jozef Ružarovský
zvyšných troch zákonoch, pretože z dikcie uvedeného ustanovenia nevyplýva,
že by pod danú prekážku bolo možné subsumovať iba prípady pozitívneho
vymedzenia obmedzenia spôsobilosti na právne úkony zahŕňajúceho
explicitne aktívne volebné právo, resp. negatívneho vymedzenia s rovnakým
účinkom na spôsobilosť osoby vo vzťahu k volebnému aktu, ale možno ho
vykladať tak, že ani osoba, ktorej spôsobilosť na právne úkony súd obmedzil
napríklad iba v relácii k majetkovým operáciám s predmetom plnenia
prevyšujúcim 1 000,- eur, nebude môcť realizovať svoje základné politické
právo. Je otázne, či sa v tomto prípade pri obmedzovaní základných práv
a slobôd dbá na ich podstatu a zmysel v zmysle článku 13 ods. 4 Ústavy SR.
Zákonom ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodu ochrany
zdravia ľudí ako ďalšia prekážka vo výkone volebného práva taktiež nie je
upravené v zákone o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, ktorý
inštitút prekážok vôbec nereflektuje, a tak názorne podčiarkuje zbytočnú
reštrikciu vo zvyšných volebných zákonoch, ktorá je aj v prípade obmedzenia
osobnej slobody zo zdravotných dôvodov na hrane ústavnosti. Protiústavnosť
ďalšej prekážky vo výkone volebného práva vzťahujúcej sa k osobám
vykonávajúcim trest odňatia slobody dokonca deklaroval Ústavný súd SR
v náleze zo dňa 11. 2. 2009 publikovanom v Zbierke zákonov SR pod
č. 126/2009 Z.z. V prípade zákona o voľbách do Národnej rady SR a zákona
o voľbách do Európskeho parlamentu tak zákonodarca musel obmedziť
uvedenú prekážku iba na osoby vo výkone trestu odňatia slobody uloženého
za spáchanie obzvlášť závažného zločinu. Otázne je, či by ku konaniu pred
najvyšším orgánom ochrany ústavnosti došlo bez iniciatívneho pôsobenia
európskych inštitúcií. V októbri 2005 totiž Európsky súd pre ľudské práva
konštatoval, že výkon trestu odňatia slobody nepredstavuje prekážku vo
výkone volebného práva.1
V kontexte uvedeného rozhodnutia Ústavného súdu SR pôsobí
nesystematicky úprava v zákone o voľbách do orgánov samosprávy obcí
a voľbách do orgánov samosprávnych krajov, ktoré stále uvádzajú výkon
akéhokoľvek trestu odňatia slobody ako jednu z prekážok. Logicky sa dá
odlišná úprava zdôvodniť skutočnosťou, že trest odňatia slobody je
v prevažnej väčšine prípadov vykonávaný mimo územia samosprávnych
krajov a o to viac mimo územia miest o obcí, v ktorých majú odsúdení
páchatelia trvalý pobyt. Ale podobne by sa dalo argumentovať v prípade
osôb, ktorých osobná sloboda je obmedzená v dôsledku väzby, napriek tomu
sa väzba ako osobitná prekážka vo výkone volebného práva v rámci
lokálnych a regionálnych volieb neuvádza.
1
SVÁK, J. – CIBULKA, Ľ.: Ústavné právo Slovenskej republiky. Bratislava : Poradca
podnikateľa, 2007, s. 263.
123
Vybrané problémy verejnej správy
Tu je potrebné poznamenať, že nemožnosť výkonu volebného práva vo
voľbách do orgánov územnej samosprávy mimo územia danej obce, resp.
samosprávneho kraja, je síce negatívnym javom značne obmedzujúcim
politické práva nezanedbateľnej časti elektorátu, ale z hľadiska logistiky je
takmer nemožná jeho eliminácia z dôvodu neúnosných nákladov na
distribúciu veľkého množstva hlasovacích lístkov, hoci v prípade
regionálnych volieb by vzhľadom na menší počet volebných obvodov,
prakticky sa rovnajúci počtu okresov v krajine, bolo možné uvažovať
o širšom rozsahu uplatnenia volebných preukazov a to aj vo vzťahu
k možnosti voliť zo zahraničia.
Nekonzistentnosť úpravy volebných pravidiel vzťahujúcich sa k prekážke
vo výkone volebného práva založenej na výkone trestu odňatia slobody
okrem zákonov o voľbách do orgánov samosprávy obcí a voľbách do orgánov
samosprávnych krajov dokumentuje aj zákon o spôsobe voľby prezidenta
Slovenskej republiky, ktorý, ako bolo vyššie uvedené, neobsahuje žiadne
obmedzenia a to ani vo vzťahu k osobám vykonávajúcim trest odňatia
slobody.
Nejednotnosť právnej úpravy jednotlivých typov volieb sa prejavuje aj
v takej citlivej otázke, akou je možnosť výkonu volebného práva osobami,
ktoré sa v deň volieb zdržiavajú mimo územia Slovenskej republiky.
Progresívne zmeny v danej oblasti nastali len v prípade novelizácie zákona
o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky, ktorá umožnila realizovať
volebné právo občanom Slovenskej republiky s trvalým pobytom mimo jej
územia i občanom Slovenskej republiky s trvalým pobytom na jej území,
ktorí najneskôr 50 dní predo dňom konania volieb písomne požiadajú obec
trvalého pobytu o voľbu poštou (§ 35 ods. 1). Kritizovaná je v tejto súvislosti
skutočnosť, že zákon nepamätá na občanov, ktorí pred uplynutím uvedenej
50-dňovej lehoty ešte presne nepoznajú miesto svojho pobytu, prípadne sa
rozhodnú odcestovať do cudziny po uplynutí 35-dňovej lehoty predo dňom
konania volieb, pred ktorej uplynutím musí obec zaslať návratnú obálku
s hlasovacími lístkami na určenú adresu pobytu v cudzine.
Nápravu by bolo možné zabezpečiť skrátením 15-dňovej lehoty medzi
doručením žiadosti o voľbu poštou a odoslaním návratnej obálky
s hlasovacími lístkami na adresu v cudzine spojeným s akceptáciou žiadostí
podaných elektronickými prostriedkami u osôb, ktoré z pracovných dôvodov
často menia miesto pobytu v zahraničí a umožnením doručenia návratnej
obálky s hlasovacími lístkami na území Slovenskej republiky u osôb, ktoré do
zahraničia vycestujú po uplynutí spomínanej 35-dňovej lehoty. Občania, ktorí
za súčasného právneho stavu vedia, že sa im napríklad týždeň pred konaním
volieb začne dvojmesačný študijný pobyt v USA, totiž napriek progresívnym
124
Jozef Ružarovský
zmenám v legislatíve, odhliadnuc od možnosti zriadenia P.O.BOX schránky
v najbližšom zahraničnom meste, nemajú zákonnú možnosť realizovať svoje
volebné právo, pretože v čase, keď im návratná obálka bude najneskôr 35 dní
pred voľbami odoslaná na adresu v USA, sa tam jednoducho nachádzať
nebudú.
Existuje pochopiteľne riziko, že doručovanie návratných obálok
s hlasovacími lístkami na území Slovenskej republiky môže viesť
k masovému rozšíreniu využívania možnosti voliť poštou a teda aj k zvýšenej
miere uplatňovania nekalých praktík vo volebnom procese napríklad vo
forme nátlaku a čo je oveľa pravdepodobnejšie, vo forme kupovania
volebných hlasov. Volič totiž v prípade voľby poštou nie je nútený vstúpiť do
priestoru určeného na úpravu hlasovacích lístkov. Obmedzenie volebného
práva relatívne zanedbateľnej časti voličov je teda azda prijateľnou daňou za
demokratickú podobu volebnej súťaže s minimalizovaným vplyvom
najprimitívnejšej formy politickej korupcie.
Absencia možnosti voliť zo zahraničia je v prípade prezidentských volieb
a volieb do Európskeho parlamentu nepochopiteľná. V oboch prípadoch by
postačovalo zakomponovať do textu príslušných zákonov znenie § 34 a 35
zákona o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky. Otázke rozšírenia
možnosti realizácie volebného práva vo voľbách do orgánov územnej
samosprávy sme sa už venovali na inom mieste. Možno by stálo za úvahu
inšpirovať sa príkladmi krajín, kde možno voliť telegraficky (USA, Nemecko,
Veľká Británia, Francúzsko), alebo prostredníctvom splnomocneného
zástupcu ako vo Francúzsku.2
V politickej diskusii často rezonuje téma zákonných limitov predvolebnej
kampane. Jej právna úprava prešla síce mnohými progresívnymi zmenami,
ale napriek tomu v dikcii jednotlivých volebných zákonov ostávajú
nepochopiteľné rozdiely, čo azda ostáva kľúčovým argumentom v prospech
unifikácie slovenského volebného práva. V prvom rade sa odlišuje zákonom
definovaný začiatok predvolebnej kampane. Sociologicky korektný pojem
predvolebná kampaň, resp. kampaň pred voľbou pritom požíva jedine zákon
o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, ktorý umiestňuje jej
začiatok na 15. deň pred voľbami. Menej presný termín volebná kampaň je
súčasťou textu zákonov o voľbách do orgánov samosprávnych krajov
a voľbách do orgánov samosprávy obcí, pričom jej začiatok je situovaný
v oboch prípadoch pre zmenu na 17. deň pred voľbami.
2
SVÁK, J. et al.: Ústavné právo Slovenskej republiky. Bratislava : Akadémia Policajného zboru
v Bratislave, 2006, s. 107.
125
Vybrané problémy verejnej správy
Zákonom definované časové rozpätie predvolebnej kampane je v rozpore
so základnými poznatkami spoločenských vied, ktoré o nej hovoria
minimálne v období jedného roka pred voľbami, odhliadnuc od známeho
bonmotu definujúceho deň konania volieb ako začiatok novej predvolebnej
kampane. Nie je výrazom právnej istoty, ak slovné spojenia používané v texte
všeobecne záväzných právnych predpisov nekorešpondujú s obvyklým
významom slov v príslušnom jazyku. Z uvedeného dôvodu by sa spomínané
tri zákony používajúce z právneho hľadiska archaické pojmy volebná, resp.
predvolebná kampaň mali inšpirovať progresívnejším znením zákona
o voľbách do Národnej rady SR a zákona o voľbách do Európskeho
parlamentu, ktoré zákonom špeciálne vyčlenené časové obdobie pred
voľbami definujú jedine prostredníctvom možnosti vysielania politickej
reklamy a umiestňovania volebných plagátov na verejných priestranstvách, čo
sa ukazuje ako definícia viac spätá s realitou, pretože okrem vysielania
politickej reklamy v elektronických médiách a umiestňovania plagátov
s vyslovene volebnou tematikou3 bolo možné v každom predvolebnom čase
pokladať za jediné znaky odlišujúce zákonom definovanú predvolebnú
kampaň od predchádzajúceho obdobia, taktiež v maximálnej miere
poznačeného blížiacim sa termínom volieb.
Odlíšenie volebných plagátov od iného typu plagátov propagujúcich
politickú stranu alebo politické hnutie je použitím v právnickej praxi
etablovaných metód výkladu prakticky nemožné, takže len zákonom oveľa
prísnejšie regulovanú politickú reklamu možno považovať za určujúci znak
predvolebnej kampane z hľadiska volebného práva. Aby rôznorodosť úpravy
ešte viac vystúpila do popredia, zákony o voľbách do Národnej rady SR
a zákona o voľbách do Európskeho parlamentu zakotvujú možnosť vysielania
politickej reklamy a umiestňovania volebných plagátov na verejných
priestranstvách najskôr v čase 21 dní pred voľbami.
Na základe vyššie uvedeného je evidentné, že termín začiatku
predvolebnej kampane nie je z hľadiska jej praktickej realizácie a teda ani
3
Je žiaduce pamätať na skutočnosť, že v podmienkach Slovenskej republiky jestvujú významné
rozdiely medzi vplyvom jednotlivých druhov médií a veľkostnou kategóriou mesta alebo obce.
Ako uvádzajú autori Koprlová a Koprla na základe analýzy výsledkov ich prieskumu
uskutočneného na vzorke viac než 530 respondentov, na televíziu ako propagačné médium
najlepšie reagujú obyvatelia Slovenska žijúci v obciach s počtom obyvateľov menej ako 500,
na tlač obyvatelia Slovenska žijúci v obciach s počtom obyvateľov od 20 000 do 49 999
obyvateľov, na billboardy naopak obyvatelia veľkomiest Bratislava a Košice, na internet ako
elektronické médium reagujú najúčinnejšie obyvatelia Slovenska žijúci v mestách s počtom
obyvateľov od 50 000 do 100 000 obyvateľov, a napokon na rozhlas zase obyvatelia Slovenska
žijúci v obciach s počtom obyvateľov od 500 do 1 999 obyvateľov. Bližšie pozri:
KOPRLOVÁ, J. – KOPRLA, M.: Medzinárodný marketing: teória v praxi. Bratislava : Daniel
NETRI, 2009, s. 251-252.
126
Jozef Ružarovský
z hľadiska komparácie jednotlivých volebných zákonov veľmi dôležitá.
Oveľa významnejším parametrom právnej regulácie predvolebnej kampane je
zákonom definovaný termín jej ukončenia, pretože ten sa vzťahuje na
akékoľvek predvolebné aktivity. Práve v tomto bode sa javí rôznorodosť
právnej úpravy ako najviac nežiaduca. Progresívnym smerom sa vydal opäť
jedine zákon o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky, ktorý
predvolebnú kampaň v jej závere s výnimkou zverejňovania výskumov
verejnej mienky, o ktorom sa zmienime v nasledujúcom texte, vôbec
neobmedzuje.
V prípade ostatných volebných zákonov upravujúcich voľby prezidenta
SR, voľby do Európskeho parlamentu a voľby do orgánov územnej
samosprávy je zakázané realizovať aktivity súvisiace s predvolebnou
kampaňou 48 hodín pred konaním volieb a pochopiteľne aj v deň volieb,
pričom zákon o voľbách do Európskeho parlamentu je trochu liberálnejšie
koncipovaný, keďže v uvedenom čase zakazuje len politickú reklamu
v rozhlasovom a televíznom vysielaní a v prípade ostatných nástrojov
predvolebnej kampane obmedzuje len ich použitie v budovách, v ktorých
sídlia okrskové volebné komisie a v ich bezprostrednom okolí.
Ďalším kľúčovým zákonným obmedzením súvisiacim s predvolebnou
kampaňou je zákaz zverejňovania výsledkov volebných prieskumov a ani
v tomto ohľade nie je právna úprava v príslušných volebných zákonoch
jednotná. Opäť je najmenej striktná právna regulácia v zákone o voľbách do
Národnej rady Slovenskej republiky, ktorý zakazuje ich zverejňovanie iba
v deň volieb až do skončenia hlasovania. Rovnakú úpravu obsahuje aj zákon
o voľbách do Európskeho parlamentu. Zákon o voľbách do orgánov
samosprávy obcí zakazuje zverejňovanie výsledkov volebných prieskumov
v čase sedem dní pred voľbami, čo je dosť paradoxné, pretože práve
v súvislosti s komunálnymi voľbami sa ich objavuje najmenej.
Zákon o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky vylučuje
možnosť zverejňovania prieskumov v čase tri dni pred voľbami a zákon
o voľbách do orgánov samosprávnych krajov nerieši danú otázku vôbec.
Možno by stálo za úvahu inšpirovať sa skúsenosťami krajín, ktoré záver
predvolebnej kampane vrátane zverejňovania výskumov verejnej mienky
neregulujú vôbec a napriek tomu o demokratickom deficite v súvislosti
s volebným procesom v ich prípade hovoriť nemožno. V každom prípade
jedným z najvhodnejších riešení by bolo transformovanie príslušných
ustanovení zákona o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky do
zvyšku volebných zákonov.
127
Vybrané problémy verejnej správy
ZÁVER
Rozdiely v právnej úprave volebného procesu v rámci piatich analyzovaných
právnych predpisov regulujúcich jednotlivé typy volieb v Slovenskej
republike možno identifikovať aj v prípade ďalších inštitútov. Archaickým
z dnešného pohľadu ostáva možnosť hlasovania v priebehu dvoch dní tak, ako
je fakultatívne zakotvená v zákone o voľbách do orgánov samosprávy obcí
a v zákone o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky. Mätúca je
i úprava v zákone o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, kde je
zakotvená povinnosť označiť preferovaného kandidáta značkou „X“ na
rozdiel od ostatných volebných zákonov, ktoré ako podmienku platnosti
volebného aktu stanovujú zakrúžkovanie poradového čísla kandidáta, resp.
kandidátov. Ako zbytočný sa ukazuje finančný limit vo vzťahu
k predvolebnej kampani v rámci prezidentských volieb, ktorý sa v priebehu
jeho celej doterajšej aplikácie v akýchkoľvek voľbách ukázal ako zbytočný,
pretože kandidujúce subjekty sa zákonnému obmedzeniu preukázateľne
dokázali úspešne vyhýbať, v dôsledku čoho postupom času došlo k zániku
platnosti uvedeného pravidla vo všetkých ostatných volebných zákonoch.
Zdokumentované rozdiely v právnej úprave volebných procesov
v Slovenskej republike nás presviedčajú o správnosti argumentov
zdôvodňujúcich potrebu unifikácie volebných pravidiel. Rozdielny spôsob
regulácie jednotlivých volebných inštitútov nemá racionálny základ, ako
celok pôsobí chaoticky a priamo protirečí princípu právnej istoty ako
základnému východiskovému bodu inštitúcie právneho štátu. Príprava
kvalitného volebného kódexu systematicky riešiaceho prípravu a priebeh
všetkých typov volieb Slovenskej republike je tak na pôde ústavného práva
jednou z najväčších výziev pre odborníkov z politickej a právnickej praxe.
Ako bolo v úvode zdôraznené, práve rok 2010 v čase novej konštelácie
politických síl po parlamentných voľbách, kedy nás štyri roky delia od
supervolebného roka 2014, bude na to ideálnym obdobím a najbližší čas
ukáže, či sme boli svedkami planých predvolebných sľubov alebo
konštruktívnej debaty.
LITERATÚRA
DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky. Komentár k novelizácii
ústavným zákonom č. 90/2001 Z.z. Šamorín : Heuréka, 2001.
FILIP, J.: Základní otázky volebního práva. Brno : MU, 1992.
KOPRLOVÁ, J. – KOPRLA, M.: Medzinárodný marketing: teória v praxi.
3. úplne preprac. vyd. Bratislava : Daniel NETRI, 2009. 276 s. ISBN
978-80-89416-02-8.
128
Jozef Ružarovský
POSLUCH, M. – CIBULKA, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky. 2. vyd.
Šamorín : Heuréka, 2006.
SVÁK, J. – CIBULKA, Ľ.: Ústavné právo Slovenskej republiky. 2. vyd.
Bratislava : Poradca podnikateľa, 2007.
SVÁK, J. et al.: Ústavné právo Slovenskej republiky. 4. vyd. Bratislava :
Akadémia Policajného zboru v Bratislave, 2006.
129
Vybrané problémy verejnej správy
ABSTRAKT
Predložený príspevok na základe metódy analýzy a komparácie všeobecne
záväzných právnych predpisov regulujúcich volebný proces v prípade piatich
typov všeobecných volieb v Slovenskej republike (volieb do Národnej rady
Slovenskej republiky, volieb do Európskeho parlamentu, voľby prezidenta
Slovenskej republiky, volieb do orgánov samosprávy obcí a volieb do orgánov
samosprávnych krajov) testuje opodstatnenosť argumentov v prospech
unifikácie slovenského volebného práva. V danej súvislosti je pozornosť
koncentrovaná na otázky aktívneho a pasívneho volebného práva, možností
realizovať volebné právo zo zahraničia a právnej regulácie predvolebnej
kampane, pričom predmetom záujmu nie je politologická analýza volebných
systémov, ani technická organizácia volebného procesu.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Voľby; volebný zákon; aktívne a pasívne volebné právo; predvolebná
kampaň.
ADRESA
PhDr. Mgr. Jozef Ružarovský
Inštitút sociálnych vied
Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
Námestie J. Herdu 2
917 01 Trnava
Slovenská republika
[email protected]
130
Viera Žúborová
LIMITY REGIONALIZÁCIE A DECENTRALIZÁCIE:
KOMPLEXNÝ POHĽAD V KONTEXTE S POLITICKOU
KOMUNIKÁCIOU
LIMITS OF REGIONALIZATION AND DECENTRALIZATION:
A COMPLEX VIEW IN CONTEXT WITH POLITICAL
COMMUNICATION
VIERA ŽÚBOROVÁ
ABSTRACT
The limits of regionalism and decentralization in the conditions of Slovak
political system are still visible, also after the third regional election.
Fluctuation of the electorate, low electoral turn-out, negative mobilization:
these are only few problems which are influencing the character, position and
approach of regional policy, politics in the system. Author through the theory
of political communication try not only to figure and analyze out the main
deficits and limits which create a de-fragmentary communication networks
between the fundamental actors in the system. But also search for an ideal
model for the regionalism or the recommended to copying communication
styles from another segments of society or political system which are similar
to the character, structure or position in the system.
KEY WORDS
Political Communication; Regionalism; Campaign; Messages; Behavior;
Negative Mobilization.
ÚVOD
Slovenská republika má za sebou už v poradí tretie regionálne voľby – voľby
do vyšších územných celkov (2001, 2005, 2009), ktorých výstupy na menšie
(predovšetkým z pohľadu politickej komunikácie a politického marketingu)
odchýlky sú totožné. Vysoká fluktuácia voličov, nízka účasť, negatívna
mobilizácia voličov, všeobecnosť, nejasnosť a nezrozumiteľnosť. To sú
fundamentálne problémy, ktoré vplývajú na charakter, postavenie a legitimitu
regionálnej politiky v rámci Slovenskej republiky.
131
Vybrané problémy verejnej správy
Hlavným cieľom predkladaného textu je preto poukázať na nedostatky
vplývajúce na deformovaný charakter regiónov a regionálnej politiky
v kontexte s teóriou politickej komunikácie. Jedným z dôvodov výberu
špecifickej teórie je jej univerzálnosť, komplexnosť, pretože nám prezentuje
rozsiahlejší pohľad na správanie sa politických aktérov v spoločnosti.
Vychádza zo skutočnosti, že každá zmena v jednom segmente spoločnosti
(politický aktér, médium, občan – volič), priamo úmerne zapríčiňuje zmenu
v správaní a smerovaní iných segmentov v spoločnosti. Následne tak daní
aktéri prispôsobujú svoje komunikačné a marketingové stratégie nanovo
formulovaným predpokladom.1
Každý subjekt tak v rámci svojho pôsobenia na špecifickom politickom
trhu sa zameriava nielen na produkciu, prijímanie ale aj interpretáciu
politických správ. Viditeľná vzájomná závislosť týchto aktérov v systéme
vytvára rozsiahlu sieť interakcií, pôsobiac horizontálne (medzi politickými
subjektmi a médiami) a vertikálne (top-down-flow – smerom ku
obyvateľom).2
Je potrebné však zdôrazniť, že pri absencii spätnej väzby (feedback)
v rámci komunikačných sietí dochádza k jej deformácii, čo sa zobrazuje aj na
konkrétnom výstupe v rámci politického a spoločenského systému. Typickým
príkladom absencie niekoľkých feedbackov je regionálna politika,
predovšetkým počas regionálnych volieb na Slovensku.
Predkladaný text je zameraný na prezentáciu deficitov, ktoré bránia
v procese regionalizácie a decentralizácie. Vychádza z primárneho zdroja
kreovania regionálnej politiky, ktorým sú regionálne voľby – voľby do
vyšších územných celkov. Prostredníctvom ich analýzy odkrýva – reaguje na
vyššie spomenuté deficity, či limity zabraňujúce naplneniu všeobecného
cieľa, ktorým je plynulý prechod k efektívnemu budovaniu a etablovaniu
regionalizmu v rámci spoločnosti. Následne sa taktiež pokúsim v rámci
určitého sub-conclusion navrhnúť model politickej komunikácie, ktorý by tok
informácií zefektívnil a dopomohol zvýšiť identifikovanie sa segmentov
spoločnosti (politických aktérov, médií, občanov – voličov) z regiónmi
v podmienkach Slovenskej republiky.
1
2
BLUMLER, J. – GUREVITCH, M.: The Crisis of Public Communication. London :
Routledge, 1995, s. 4.
Pozri: VOLTMER, K.: The Mass Media and the dynamics of political communication in
processes of democratization. An Introduction. In: Mass Media and Political Communication
in New Democracies. Oxon : Routledge, 2006, s. 6.
132
Viera Žúborová
VOLEBNÁ KAMPAŇ: ALE PROPAGÁCIA ČOHO A KOHO?
Oficiálna volebná kampaň podľa zákona č. 303/2001 Z.z. o voľbách do
orgánov samosprávnych krajov začína 17 dní a končí 48 hodín pred
začiatkom samotných volieb. Jednotliví kandidáti, politické strany či koalície
majú dostatočný priestor na prezentáciu svojich ideí, vízií či predvolebných
programov, prípadne, i keď zriedka, povolebných spoluprác.
Je však potrebné zdôrazniť, že zákon presne nestanovuje limity na
propagáciu jednotlivých kandidátov, respektíve podľa zákona č. 303/2001
Z.z., § 27, zodpovednosť za vyhradenie plochy na predvolebné plagáty má
obec. Ďalej podľa zákona by sa mala obec taktiež snažiť zabezpečiť zásadu
rovnosti kandidujúcim politickým stranám, či nezávislým kandidátom. Bližšie
však zákon dodržiavanie danej zásady „rovnosti“ nešpecifikuje ako to
napríklad je viditeľné pri iných volebných zákonoch,3 čo môže viesť aj k jeho
(ne)úmyselnému porušovaniu.4
Z pohľadu politickej komunikácie boli doterajšie predvolebné (volebné)
kampane v rámci regionálnych volieb výrazne zamerané na propagáciu
kandidátov uchádzajúcich sa o pozíciu predsedov samosprávnych krajov.
Vplyv personalizácie politiky tak výrazným vplyvom ovplyvňoval celkový
prístup voličov vo voľbách a správanie sa politických strán v predvolebnom
období.
Občania sa skôr identifikovali s jednotlivými kandidátmi uchádzajúcich
sa o post predsedu samosprávneho kraja, ako s poslancami volenými do
zastupiteľstiev samosprávnych krajov. Dôvodom je skutočnosť, že politické
správy vysielajúce politickými aktérmi pôsobia vo všeobecnosti
centralizovane, smerom k jednému predvolebnému „lídrovi“.
Môžeme konštatovať, že samosprávne kraje sa v cez predvolebné
kampane personalizovali a po posledných voľbách bol viditeľný aj trend
polarizovania politickej scény – kopírujúc parlamentné rozdelenie. Vnímanie
delenia spoločnosti na „my vs. oni“ – „koalícia vs. opozícia“ predstavovalo
výrazný marketingový nástroj volieb do samosprávnych krajov v roku 2009.
3
4
Napríklad Zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí stanovuje v odseku
č. 3, že v čase kampane má politická strana a nezávislý kandidát zabezpečený rovnaký prístup
k hromadným informačným prostriedkom a k službám územnej samosprávy zameraným na
podporu alebo na prospech ich volebnej kampane. Taktiež ohraničuje – stanovuje možnosti
propagácie cez televízne a rozhlasové média a to po 30 minút vysielacieho času pre politickú
stranu a nezávislého kandidáta, spolu však najviac 5 hodín vysielacieho času.
Jedným z príkladov porušenia volebného moratória je sťažnosť evidovaná Ústrednou volebnou
komisiou ohľadom vedenia volebnej kampane po ukončení volebnej kampane do VÚC
prostredníctvom rozsiahle webového systému sociálnych sietí Facebook. Pozri: <http://www.
volby.estranky.sk/clanky/volby-do-vuc-2009/uvk-i> (stav ku dňu 28. februára 2010).
133
Vybrané problémy verejnej správy
Bližšie sa však tejto problematike budem venovať v ďalšej kapitole a to pri
analyzovaní pôsobenia negatívnych kampaní.
Prvým výrazným deficitom z pohľadu politickej komunikácie je zle
uplatňovaná tzv. personalizácia politiky, ktorá z pohľadu budovania politickej
kultúry, politiky na regionálnej úrovni ich skôr limituje. Dané tvrdenie sa
pokúsim preukázať v nasledujúcich riadkoch.
Ako som už vyššie uviedla začiatkom kreovania regionálnej politiky –
regionalizmu je volebné obdobie, v rámci ktorého politické strany
implementujú nespočetné množstvo marketingových nástrojov prezentujúc
svojich (potencionálnych) kandidátov (nominantov) na konkrétny post.
Jedným z marketingových nástrojov pôsobiacim na proces výberu –
voľby sú predvolebné plagáty (billbordy), ktoré môžeme definovať ako
vizuálne vnímanie komunikovaných politických správ smerom k rozsiahlemu
poslucháčstvu.5 Ako uvádzajú autori Koprlová a Koprla na základe výsledkov
analýz vlastného prieskumu súvisiaceho s uplatňovaním nástrojov
marketingovej komunikácie, bývajú billboardy zo všetkých veľkostných
kategórií miest a obcí Slovenskej republiky najviac vnímané práve vo
veľkomestách Bratislava a Košice.6
V rámci analýzy daných politických správ vo vzťahu k verejnosti však
narážame na mantinely propagácie samosprávnych krajov.
Predvolebné billboardy boli skôr zamerané, ako už bolo vyššie uvedené,
na kandidátov na post predsedu VÚC. Čo by však z hľadiska propagovania
daného regiónu sa ako výrazný problém nejavil. Vzďaľovanie sa občanov od
identifikácie sa s daným regiónom pripisujeme faktu, ako politické strany
vnímajú či sa (ne) identifikujú so samotným pojmom „región“.
Politické správy vysielajúce do spoločnosti sú až príliš všeobecné, na to
aby sa voliči identifikovali so samosprávnym krajom, taktiež absentujú
konkrétne návrhy či riešenia aktuálnych problémov daných samosprávnych
krajov.
Politický marketing využíva skôr slogany, ktoré nemajú skoro nič
spoločné so samosprávnym krajom či regiónom, ako to vidíme na
Obrázkoch 1-3 propagujúc kandidátov na post predsedov samosprávnych
krajov, stručnými sloganmi bez prívlastkov „regionalizmus – regionálne“
a pod.
5
6
Pozri bližšie KAID, L. L. – HOLTZ-BACHA, Ch.: Encyclopedia of Political Communication.
vol. 1-2. London : SAGE Publications, 2008, s. 626.
Pozri bližšie KOPRLOVÁ, J. – KOPRLA, M.: Marketing: studie z mezinárodní praxe.
Beroun : Newsletter, 2009, s. 190.
134
Viera Žúborová
Obrázok 1 Billbord Pavla Freša kandidáta na post predsedu Bratislavského samosprávneho
kraja. Kandidujúc za koalíciu SDKÚ-DS – KDH – SMK – OKS – SaS
Prameň: <http://www.oks.sk/upload/images/billboard_freso.jpg> (stav ku dňu 1. marca 2010).
Obrázok 2 Billbord Jozefa Mikuša kandidáta na post predsedu Bansko-Bystrického
samosprávneho kraja. Kandidujúc za koalíciu SDKÚ-DS, KDH, OKS, KDS, SaS
Prameň: <http://www.echoviny.sk/wp-content/uploads/2009/11/jozef_mikus.jpg> (stav ku dňu
28. februára 2010).
Obrázok 3 Billbord Tibora Mikuša nezávislého kandidáta na post predsedu Trnavského
samosprávneho kraja
Prameň: <http://4.bp.blogspot.com/_s39YEEB5jZM/Svmsf9wZViI/AAAAAAAAAWQ/PFzQ
qwYpeMA/s400/mikus.JPG>.
135
Vybrané problémy verejnej správy
Druhú skupinu v rámci regionálnych volieb tvorili kandidáti, ktorí sa
snažili využiť marketingovú stratégiu postavenú na straníckej identifikácii
a tomu aj prispôsobili svoje predvolebné programy, billboardy a slogany.
Výber tejto alternatívy umožňuje v prvotnej fáze mobilizovať určitú časť
obyvateľstva (prívržencov, sympatizantov danej politickej strany).
V nasledujúcej fáze nastupuje, už priamo stranícka identifikácia ako
určitý faktor podmieňujúci voliča absorbovať a pretavovať politické
informácie – inými slovami povedané ísť vyjadriť svoj názor cez zvolenie
daného kandidáta. Avšak je potrebné taktiež zdôrazniť, že stranícka
identifikácia nie vždy kopíruje volebné správanie – nie je identické. Skôr
môžeme hovoriť, že pôsobí len ako filter v rámci rozdelenia spoločnosti.
Typickým príkladom politického aktéra, ktorý využíva danú
mobilizačno – marketingovú stratégiu, a to nielen v rámci posledných
regionálnych volieb, je politická strana Smer – SD. Propagácia nielen
kandidátov na post predsedu ale aj poslancov samosprávnych krajov je cez
billbordy podporovaná predsedom strany Róbertom Ficom – ako mobilizačný
a identifikačný symbol danej strany.
Obrázok 4 Kandidáti na poslancov do zastupiteľstva v Trenčianskom samosprávnom kraji za
okres Púchov. Kandidujúc za koalíciu SMER – SD, ĽS – HZDS
Prameň: <http://www.puchov.sk/userfiles/image/2009-aktuality/billboard-krajski.jpg> (stav ku
dňu 1. marec 2010).
136
Viera Žúborová
Obrázok 5 Billbord Jána Hudackého kandidáta na post predsedu Prešovského samosprávneho
kraja. Kandidujúc za koalíciu KDH, SDKÚ-DS, SaS
Prameň: <http://www.hudacky.sk/images/vuc-foto/billboard5.jpg> (stav ku dňu 1. marec 2010).
Zvolenie vyššie uvedených marketingových stratégií v posledných
voľbách do samosprávnych krajov však považujem nie za celkom šťastnú
voľbu z pohľadu budovania regionálnej politiky a to nielen vo vzťahu
k centrálnych inštitúciám politického systému Slovenskej republiky, ale
predovšetkým vo vzťahu k občanom daných regiónov.
Dôvodom je skutočnosť, že sa stiera rozdielnosť medzi jednotlivými
regiónmi. Čo následne spôsobuje absentovanie špecifickej „samosprávnej
verejnosti (spoločnosti)“, ktorá by mala tvoriť základný pilier budovania
regionalizmu (regionalizácie) v podmienkach Slovenskej republiky.
NEGATÍVNA VOLEBNÁ KAMPAŇ: POLARIZÁCIA ZHORA?
Všeobecný trend využívania negatívnej (permanentnej) volebnej kampane
v posledných rokoch je evidentný na úrovni parlamentných volieb do
Národnej Rady Slovenskej republiky. Polarizácia spoločnosti na dva
politicko – spoločenské konfliktné tábory, tak zabezpečuje jednotlivým
stranám nielen vstup do parlamentných lavíc, ale v niektorých prípadoch aj
priame podieľanie sa na vládnutí. Prostredníctvom otvorených a skrytých
správ7 ako aj špecifických symbolov8 sa politickí aktéri snažia permanentne
7
Koncept tzv. otvorených a skrytých správ bol po prvý raz spracovaný v publikácie The Race
Card: campaign strategy, implicit messages, and the norm of equality (2001) americkým
autorom Talinom Mendelbergom. Autor prostredníctvom výskumu analyzuje vnímanie
jednotlivých politických vyhlásení, odkazov, sloganom a politických správ s rasovou tematikou
vysielaných politickými aktérmi počas predvolebných kampaní v USA. Respektíve zameriava
sa na to, či dané politické správy považujú ich prijímatelia (potencionálni voliči) za skryté
správy, ktoré autor charakterizuje ako určitý druh konzervativizmu z pohľadu voličov. Alebo či
dané politické správy sú voličmi vnímané ako otvorené – čiže chápu a uvedomujú si ich
137
Vybrané problémy verejnej správy
vplývať na správanie voličov a snahu o zvyšovanie svojich volebných
preferencií, nielen v rámci predvolebných kampaní, ale už počas samotného
volebného obdobia.
V rámci regionálnych volieb permanentná predvolebná kampaň nie je až
tak viditeľná a v niektorých prípadoch až marginálna. Rapídny nárast bol
zaznamenaný pri používaní negatívnej predvolebnej kampane v posledných
rokoch predovšetkým v rámci ostatných volieb do samosprávnych krajov.
Potrebné je však zdôrazniť, že metódy, stratégie a témy sa diametrálne
odlišovali z pohľadu na jednotlivé predvolebné kampane.
Vo všeobecnosti však možno rozlišovať medzi negatívnou/nymi
kampaňou/ňami parlamentných politických strán a ich kandidátov, koaličných
parlamentných strán a ich kandidátov, opozičných parlamentných strán a ich
kandidátov, neparlamentných politických strán a ich kandidátov a negatívnu
predvolebnú kampaň nezávislých kandidátov v regionálnych voľbách.
Prvou pozorovateľnou tematikou, ktorá patrila v posledných
regionálnych voľbách ku klasickým mobilizačným nástrojom voličov (aj
potenciálnych), bol trend uprednostňovania celonárodných tém pred
regionálnymi témami a problémami.
Voliči sa rýchlejšie identifikujú s danými, pre nich menej známymi
kandidátmi prostredníctvom priradenia k určitej relevantnej politickej strane.
Rastie tak dôležitosť straníckej identifikácie9 (straníckej lojality), ktorú si
jednotlivé politické strany zabezpečujú už v národných voľbách do
8
9
priamy politický podtext. Pozri MENDELBERG, T.: The Race Card: campaign strategy,
implicit messages, and the norm of equality. Jersey : Princeton University Press, 2001, s. 1-3,
s. 111-133.
Vo svojej publikácie pod názvom „The symbolic Uses of Politics“ Murray Edelman
charakterizuje dva základné typy symbolov pôsobiacich vo vzťahu k verejnosti. Prvý typ pod
názvom „Symboly vzťahujúce sa na“ charakterizuje autor cez ekonomické smery odvolávajúce
sa na cieľové prvky vo vzťahu ku skutočnosti alebo k určitej situácii – sú to elementy
prostredníctvom s ktorými sa identifikujú rozdielny občania v rámci spoločnosti. Druhú
skupinu tvoria tzv. zhusťujúce symboly evokujúce emocionálnu prepojenosť s určitou
situáciou. Koncentrujú v sebe symbolickú udalosť, znak, akt patrioticizmu, túžby a spomienky
z úspešnej – slávnej minulosti, či sľuby do budúcnosti a pod. Pozri EDELMAN, M.: The
Symbolic Uses of Politics. Urbana : University of Illinois Press, 1964, s. 6.
Termín stranícka identifikácia opisuje psychologickú spätosť, či pričlenenie sa občana k danej
politickej strane. Koncept bol vyvinutý Angusom Campbellom v rámci je štúdie voličského
správania v prezidentských voľbách v päťdesiatych rokoch v USA. Definoval termín ako trvalý
(stály) faktor, ovplyvňujúc lojalitu, ktorá ma tendenciu posilňovania. Slúži ako zreteľný filter,
ktorý premieta informácie a tvaruje vnímanie obyvateľstva na politiku. Stranícku identifikáciu
z pohľadu politickej komunikácie definujeme ako faktor, ktorý charakterizuje proces
pretavovania politických informácií voličom. Pozri KAID, L. L. – HOLTZ-BACHA, Ch.:
Encyclopedia of Political Communication. vol. 1-2. London : SAGE Publications, 2008, s. 535.
138
Viera Žúborová
parlamentu. Výsledkom je však negatívny postoj, či skôr všeobecná apatia
otvárania regionálnych tém, ktorý z pohľadu politických strán narastá.
Jedným z dôvodom je skutočnosť, že politické strany nechcú upustiť od
určitej istoty, ktorú si vybudovali počas predvolebných kampaní a v rámci
pôsobenia na parlamentnej pôde. Regionálne otázky sú preto skôr vnímané
ako rizikové, a niekedy vyvolávajúc opačný efekt aký je očakávaný.
V rámci tejto skupiny môžeme rozlišovať, či ide o negatívnu kampaň
koaličných – opozičných strán a ich kandidátov, respektíve či ide o negatívne
politické správy namierené proti nim. Avšak aj tu je viditeľný trend
využívania národných tém – problémov dotýkajúc sa daných politických
aktérov.
Jedným s takýchto modelových príkladov bola politická anti-kampaň
namierená proti kandidatúre dovtedajšieho predsedu Vladimíra Bajana na
post predsedu Bratislavského samosprávneho kraja. Negatívna kampaň
nepôsobila nielen prostredníctvom letákovej formy, kde bola výrazne
znázornená polarizovanosť voči tzv. červenej partii, reprezentovanej
vtedajšími dvoma lídrami vládnej koalície (Obrázok 6). Politickí aktivisti
v cielenej anti-kampani využili aj masový dosah internetu a zriadili stránku
pod názvom „Týždeň Trúda Vlada“ v rámci ktorej zosmiešňovali bežný
pracovný týždeň dovtedajšieho predsedu samosprávneho kraja (Obrázok 7).
Obrázok 6 Negatívna predvolebná kampaň v podobe letákov a Obrázok 7 internetovej stránky
<http://trud.sk/index.html> namierená proti kandidátovi na predsedu Bratislavského
samosprávneho kraja Vladimíra Bajana
Prameň: Obrázok 6 – <http://i.sme.sk/cdata/4/51/5100104/Anti.jpg> (stav ku dňu 21. marca
2010) a Obrázok 7 – <http://trud.sk/index.html> (stav ku dňu 18. marca 2010).
Podobné vedenie anti-kampane bolo namierené proti ďalšiemu
úradujúcemu predsedovi Petrovi Chudíkovi, ktorý sa pokúšal
o znovuzvolenie na post predsedu Prešovského samosprávneho. Internetová
stránka pod názvom www.novyzupan.sk sa simultatívne rozbehla
z identickými billbordami (Obrázok 8). Na rozdiel od predchádzajúcej anti139
Vybrané problémy verejnej správy
stránky v sebe zahŕňala aj diskusné fórum. Anti-kampaň v Prešovskom kraji
sa neorientovala výhradne len na dovtedajšieho kandidáta. Špecifickým
billbordom, ktorý zaujal svojím netradičným sloganom útočil zjavne na jeho
najväčšieho protikandidáta na post predsedu Pavla Hagyariho (Obrázok 9).
Obrázok 8 Negatívne predvolebné kampane v podobe billbordov a internetovej stránky
<http://www.novyzupan.sk/> namierené proti relevantným kandidátom na predsedu
Prešovského samosprávneho kraja Petra Chudíka a Obrázok 9 Pavla Hagyariho
Prameň: <http://volby.sme.sk/c/5098876/kampani-dava-stavu-antikampan.html> (stav ku dňu
14. marca 2010).
Asi medzi najkontroverznejšie predvolebné kampane v ostatných
regionálnych voľbách zaraďujeme kampaň nezávislého kandidáta Mariána
Kotlebu, ktorý oslovoval potenciálnych voličov prostredníctvom rasovo –
motivovaného letáku (Obrázok 10).
Obrázok 10 Rasovo – motivovaná kampaň nezávislého kandidáta Mariána Kotlebu uchádzajúc
sa o post predsedu samosprávneho kraja v Banskej Bystrici
Prameň: <http://www.naseslovensko.org/obrazky/celykraj.jpg> (stav ku dňu 21. marec 2010).
140
Viera Žúborová
ZHRNUTIE
Potenciálne limity, ktoré som z časti v článku predstavila pôsobia negatívnym
spôsobom na vytváranie „autonómneho“ postavenia regiónov v podmienkach
Slovenskej republiky. Aj napriek menšiemu zvýšeniu zúčastnených voličov
oproti ostatným regionálnym voľbám (18,02 % účasť v roku 2005 a 22,90 %
účasť v roku 2009) je miera „legitimity“ zvolených kandidátov výrazne
poddimenzovaná.
Jedným z hlavných dôvodov pretrvávajúcej nízkej účasti je neexistencia
silnej spätosti voličov so svojimi regiónmi, respektíve neexistencia
špecifickej „regionálnej“ (samosprávnej) spoločnosti – verejnosti. Jedným
z možných príčin je fakt, že s termínom „VÚC“ sa ľudia ešte vo väčšej miere
nestotožnili, čo môže byť zapríčinené aj „mladosťou“ územných celkov.
Podľa môjho názoru asi najvýraznejším negatívom je chybné využívanie
komunikačných sietí vo vzťahu politický aktér – občan (volič) a to
predovšetkým v rámci predvolebného obdobia. Politickí aktéri skôr využívajú
stranícku príslušnosť na propagáciu svojej osobnosti vo vzťahu ku
komunikácii s voličmi.
Na jednej strane je síce mobilizácia v niektorých prípadoch veľmi
úspešná a prináša danému kandidátovi volebný zisk a obsadenie
požadovaných miest, no na druhej strane sa tým zvyšuje vzdialenosť od
verejnosti a nárast všeobecnej apatie voči regionálnej politike. Doterajšie
voľby do samosprávnych krajov tomu nasvedčujú a potvrdili pretrvávajúci
trend kopírovania volebných výsledkov vo vzťahu sympatiám k jednotlivým
(predovšetkým parlamentným) politickým stranám.
Ďalším výrazným nedostatkom je absencia relevantných tém
a problémov prezentujúcich kandidátmi. Obava zo straty volebných
preferencií, preto niektorých kandidátov ovplyvňuje vo výbere predvolebných
sloganov, tém. Volebné stratégie jednotlivých kandidátov sú preto skôr
postavené na anti-kampani voči protikandidátom, ale na všeobecných
sloganoch, charakterizujúcich kandidujúcu osobu, poprípade aj v závoji so
svojím straníckym lídrom.
V porovnaní s predchádzajúcimi kampaňami bola ostatná „živšia“,10 ale
iba v propagácii jednotlivých kandidátov. Vo všeobecnosti však bola
„nudná“, aj napriek niektorým volebným prekvapeniam (štvrté miesto
nezávislého kandidáta Mariána Kotlebu na post predsedu samosprávneho
kraja, svojou výrazne rasovo podfarbenou kampaňou a extrémistickými
10
MESEŽNIKOV, G. – ÖLLÖS, L.: In: SME. 2009.
141
Vybrané problémy verejnej správy
názormi získal aj napriek účasti voličov v danom kraji až 10 % –
13 629 hlasov).
Podpora dôveryhodnosti a aktívnej participácie občanov v oblastiach
regionálnych politík patrí síce k programovým vyhláseniam každej modernej
politickej strany, aj novozvoleným vládam, no nie je tomu venovaná až taká
miera intenzity. Preto pri evidentnej „apatii“ národných a vládnych aktérov,
by mala snaha o zvýšenie povedomia vychádzať priamo zo strany
regionálnych politikov, u ktorých však komunikácia viazne a taktiež
všeobecným problémom je skutočnosť, že zo strany verejnosti sa neprejavujú
výrazné tlaky na zmeny v danej oblasti.
V súčasnosti si mnohí kladú otázku, do akej miery je možné tento stav
zlepšiť. Už len viditeľný a mierny nárast zúčastnených voličov nasvedčuje
zvyšovaniu spojitosti občanov so svojimi regiónmi, i keď to môže byť
ovplyvnené celkovou všeobecnou krízou, ktorá postihla aj Slovensko a jeho
regióny. Občanov tak skôr zaujíma dianie vo svojom regióne. Preto je
potrebný neustály kontakt s nimi. Preto by bolo potrebné preorientovanie sa
na politických aktérov orientovaných na politický (voličský) trh, skôr ako
uprednostňovanie ukotvenia sa do systému cez produktovo – orientovaných
aktérov.
Neustály kontakt občan – aktér by mal permanentne fungovať a to nielen
pred regionálnymi voľbami. Tu sa skôr uprednostňuje tzv. door – to – door
(od dverí k dverám) kontakt, ako je to uplatňované v rámci lokálnych volieb –
volieb do samospráv a obcí. V nich spätosť volič – aktér má vybudované
svoje „korene“ a to nielen pri pohľadu na mieru zúčastnených voličov
pohybujúc sa až do 88 % v niektorých obciach.
Ďalšou zmenou, ktorá by mohla vyriešiť daný nežiaduci stav je zmena
legislatívy, respektíve zmena samotného volebného zákona, či skôr jeho
spresnenie a to predovšetkým v paragrafoch pojednávajúc o predvolebnom
období a predvolebných kampaniach. Presné stanovanie nástrojov, časového
horizontu, možnosti propagácie cez reklamy, rádio a hlavne televíziu v rámci
ktorých by mala predvolebná kampaň prebiehať (zamerať sa predovšetkým na
zvyšovanie priameho kontaktu s občanmi).
Jedným z možných východísk je taktiež budovanie priamych
komunikačných sietí medzi občanom – politickým (regionálnym) aktérom,
ktoré by výrazným spôsobom vtiahli občanov regiónu do politického diania
(napríklad pravidelným vysielaním informácií – politických správ
o aktualitách regiónu, regionálnych politikov prostredníctvom krátkych správ
142
Viera Žúborová
cez mobilné telefóny, ako to je už uplatňované v niektorých obciach či
mestách).11
V budúcnosti nielen pred politickými aktérmi na národnej úrovni, ale
predovšetkým pred regionálnymi politikmi stojí dôležitá úloha. Snaha
o zvýšenie povedomia regiónov u verejnosti, postupný prechod od
uprednostňovania národných tém smerom k riešeniu regionálnych problémov.
Základným pilierom, ktorý by mal tento cieľ napĺňať, je budovanie
špecifickej regionálnej (politickej) kultúry a verejnosti.
Taktiež otvorenie a vytváranie nových komunikačných kanálov (sietí).
Komunikačné kanály by mali predovšetkým zabezpečiť rýchly a efektívny
prenos informácií a to obojsmerne – aktér – volič; volič – aktér.
Komunikačnou prepojenosťou tak docieliť približovanie sa regiónov –
regionálnej politiky smerom k verejnosti a tým položiť pevné základy
regionalizácie a decentralizácie Slovenskej republiky.
LITERATÚRA
BLUMLER, J. – GUREVITCH, M.: The Crisis of Public Communication.
London : Routledge, 1995.
EDELMAN, M.: The Symbolic Uses of Politics. Urbana : University of
Illinois Press, 1964.
KAID, L. L. – HOLTZ-BACHA, Ch.: Encyclopedia of Political
Communication. vol. 1-2. London : SAGE Publications, 2008.
KOPRLOVÁ, J. – KOPRLA, M.: Marketing: studie z mezinárodní praxe.
1. české, úplne preprac. a aktualiz. vyd. Beroun : Newsletter, 2009. 206 s.
ISBN 978-80-7350-084-9.
MENDELBERG, T.: The Race Card: campaign strategy, implicit messages,
and the norm of equality. Jersey : Princeton University Press, 2001.
VOLTMER, K.: The Mass Media and the dynamics of political
communication in processes of democratization. An Introduction. In:
Mass Media and Political Communication in New Democracies. Oxon :
Routledge, 2006.
11
Príkladom otvorenej komunikácie s občanmi je projekt, ktorý bol realizovaný v mestom Šaľa.
Prostredníctvom tzv. SMS centra sa snažia občanom ponúkať aktuálne informácie o dianí –
ako napríklad informovaní o kultúrnych podujatiach, zasadnutiach mestského zastupiteľstva
a pod. Okrem jednosmerného informovania občanov je však potrebné zdôrazniť, že sa mesto
snaží cez dané SMS centrum zisťovať názory občanov, napríklad cez rôzne ankety. Podobný
projekt začína napríklad aj mesto Banská Bystrica (1. marec 2010).
143
Vybrané problémy verejnej správy
<http://echonoviny.sk>.
<http://oks.sk>.
<http://trud.sk/index.html>.
<http://www.hudacky.sk>.
<http://www.naseslovensko.org>.
<http://www.novyzupan.sk>.
<http://www.puchov.sk>.
<http://www.volby.sme.sk>.
ABSTRAKT
Limity regionalizácie a decentralizácie v rámci podmienok politického
systému v Slovenskej republike sú aj po tretích voľbách do samosprávnych
krajov stále aktuálne. Fluktuácia voličov, nízka volebná účasť či negatívna
mobilizácia, to je len pár problémov, ktoré vplývajú na charakter, postavenie
a prístupy k regionálnej politike a politikom v rámci systému. Autorka sa
pokúša cez teóriu politickej komunikácie nielen analyzovať, ale aj poukázať
na fundamentálne deficity a limity kreujúce fragmentové komunikačné siete
medzi hlavnými aktérmi v systéme. Taktiež sa usiluje poukázať na možnosti
hľadania „ideálneho“ modelu regionalizácie, či odporúčaní skopírovania
komunikačných štýlov od iných spoločenských a politických segmentov
systému, ktoré majú podobný charakter, štruktúru alebo postavenie.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Politická komunikácia; regionalizmus; decentralizácia; kampaň; politické
správy; správanie; negatívna mobilizácia.
ADRESA
PhDr. Viera Žúborová
Inštitút sociálnych vied
Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
Námestie J. Herdu 2
917 01 Trnava
Slovenská republika
[email protected]
144
Soňa Harasimová
PODPORA ROZVOJE VENKOVA, VÝVOJ
A TRANSFORMACE VEŘEJNÉ SPRÁVY MALÝCH MĚST
A OBCÍ V ČESKÉ REPUBLICE
SUPPORT OF COUNTRYSIDE DEVELOPMENT, DEVELOPMENT
AND TRANSFORMATION OF THE PUBLIC ADMINISTRATION IN
SMALL TOWNS AND MUNICIPALITIES IN THE CZECH REPUBLIC
SOŇA HARASIMOVÁ
ABSTRACT
The reform of public administration has been taking place in the Czech
Republic since 1990, but a large number of small villages had more negatives
than positives for further development of public administration. In order to
improve the state administration, many municipalities were soon forced to
choose some form of centralization – the Community of municipalities or the
Voluntary association of municipalities, which in many cases, led to creation
of the micro-regions. When in 1994 there was the first item of Rural Renewal
Program in the Czech state budget. In 1995 there was created the Association
for Rural Reconstruction and it began to develop cooperation with the
Association of cities and municipalities. This greatly deepened cooperation
between communities and encouraged further development of small towns
and villages in the country. The support is directed primarily to areas of
economic and social development, tourism and environmental care.
KEY WORDS
The Development Municipality; Reform of Public Administration;
Decentralization; the Community of Municipalities; the Voluntary
Association of Municipalities; the Development of Micro-Regions; the Rural
Renewal Program; Sustainable Development of the Countryside; the Use of
EU Funds.
ÚVOD
Program obnovy vesnic a Program regenerace městských památkových
rezervací a městských památkových zón je založen na utváření rozvojové vize
za účasti všech partnerů, kteří se mají na obnově podílet. Jsou přizváni
odborníci a pod vedením obce a za podpory státu se realizují vybrané
145
Vybrané problémy verejnej správy
projekty. Dotace (od 90. lét) se zaměřily na obnovu občanské vybavenosti,
zeleně komunikací, technické infrastruktury, vzdělávání a přípravu větších
projektů. Na stejných principech jsou nyní založeny evropské iniciativy
LEADER a URBAN.
Podpora nesměřuje pouze k financování aktuálních potřeb vesnic
a malých měst. Zdůrazňuje se také potřeba duchovní obnovy vesnice, která
vychází z podpory patriotismu a sounáležitosti obyvatel s obcí a městem.
Úspěšné programy malých měst a obcí byly základem a východiskem pro
přípravu větších, zpravidla mikroregonálních programů a projektů.1
Princip partnerství je jedním z principů regionální politiky. Vychází
z potřeby úzké spolupráce příslušných orgánů státní správy, samosprávy
a dalších orgánů a organizací a to jak v úrovní horizontální – spolupráce obcí
a regionů mezi sebou (viz spolupráce s mikroregionem Holešovsko), tak
vertikální (např. spolupráce ministerstev s regiony, obcemi). Spolupráci je
nutno zajišťovat od stadia přípravy programu až po realizaci akcí,
vyhodnocování programu a kontroly plnění přijatých opatření.2
OBNOVA A ROZVOJ VENKOVA
V roce 1993 byl založen Spolek pro obnovu venkova, který v roce 1994
prosadil novou položku ve státním rozpočtu České republiky s názvem
Program obnovy venkova s dotací 100 miliónu korun. Je třeba zdůraznit, že
tato akce měla odezvu v širokém politickém spektru a především se o ni
zasloužili poslanci zemědělského výboru.
V roce 1995 Spolek pro obnovu venkova ve spolupráci se Svazkem měst
a obcí ČR a Ministerstvem hospodářství vyhlásil první ročník soutěže
Vesnice roku. Celostátní vítězové jsou vysíláni do Evropské soutěže obnovy
vesnic, organizované evropskou pracovní společností pro rozvoj venkova
a obnovu vesnice.
Program obnovy venkova byl novelizován v roce 1998 (vládní usnesení
č. 730). K již dříve formulovaným cílům (péče o venkovské společenství,
rozvoj hospodářství, obraz vesnice, technická vybavenost, ochrana a rozvoj
krajiny) přibyl specifický cíl o přijetí spoluzodpovědnosti celé společnosti
udržování a rozvoj regenerační, rekreační a terapeutické funkce venkovského
1
2
Veřejná správa, 2009, Zpravodaj Spolku pro obnovu venkova, Dvacet let obnovy venkova,
s. 7.
ŽÍTEK, V.: Regionální ekonomie a politika I. Brno : MU, 2002.
146
Soňa Harasimová
prostoru a byla zdůrazněna specifická úloha mikroregionů a dobrovolných
svazků obcí.3
TRANSFORMACE VEŘEJNÉ SPRÁVY MALÝCH MĚST A OBCÍ
V ČESKÉ REPUBLICE
Od roku 1990 probíhá reforma veřejné správy. Kromě zavedení nového
systému územní samosprávy, nových voleb do zastupitelstev a vytvoření
samosprávných obcí, dochází také k velkému osamostatnění obcí, které byly
v minulosti přičleněny k tzv. střediskovým obcím. Zatímco v roce 1990 bylo
malých obcí 4 104, v roce 2000 to už bylo 6 251, což je 52 procentní nárůst.
Za malou obec se považuje samosprávná jednotka s 200 až 499 obyvateli.
Tyto trendy se výrazně odlišují od trendů zemí v EU, kdy převažují obce
s počtem okolo 1 500 obyvatel. 4
Většina obcí, která se rozhodla pro osamostatnění, se snažila vytěžit co
nejvíce z faktorů, které ovlivňují regionální rozvoj. Je to především:
•
•
•
•
dostupnost výrobních faktorů, půdy pracovních sil a kapitálu;
přítomnost velkých národních a nadnárodních firem v regionu,
případně jejich poboček;
přítomnost kvalifikované pracovní síly, sítě dodavatelů a služeb
a vazby na trhy, které jsou důležité zejména pro malé a střední firmy;
nehmotné lokalizační faktory, jako jsou sociální prostředí,
atraktivnost podmínek pro bydlení, aktivity volného času, možnosti
rekreace atd.5
Pro malé obce to pak často byla blízkost velkého administrativněsprávního celku, což je především okresní nebo krajské město. Dále pak
velkou roli hrál silný ekonomický partner, který může pro začátek poskytnout
obci „zázemí“ v podobě finančních nebo právních služeb.
PŘÍČINY OMEZENÉHO ROZVOJE MALÝCH MĚST A OBCÍ
Mezi externí omezení lze zařadit malý politický vliv malých obcí, protože
nízký počet voličů je málo zajímavý pro politiky a ti svůj zájem směřují
k velkým městům. Malé obce, i přesto, že jsou většinou sdruženy do
mikroregionů, jsou z pohledu Evropské Unie málo významné. Podle
3
4
5
Veřejná správa, 2009, Zpravodaj Spolku pro obnovu venkova, Dvacet let obnovy venkova,
s. 8.
Veřejná správa, 2001, č. 32, s. I-II.
SKOKAN, K.: Konkurenceschopnost, inovace a klastry v regionálním rozvoji. Ostrava :
Pepronis, 2004.
147
Vybrané problémy verejnej správy
mezinárodního trendu globalizace mají jen velké celky šanci na rozvoj
a přežití. Česká republika je velmi specifická a její odlišnost v Evropě je málo
akceptovaná a vnímána. Rovněž výsledky studie Světové banky doporučují
slučování obcí do větších celků.
Mezi interní omezení řadíme nedostatečné zdroje. Malé obce pracují
s menší zdrojovou základnou a to včetně lidských zdrojů. Malá obec si
nemůže dovolit funkci uvolněného starosty, tato osoba musí být vysoce
flexibilní. Výsledkem je, že čím menší obec, tím nižší kvalita veřejné správy.
Dalším problém jsou dotace a investice, systém státní správy v malé míře
akceptuje dílčí specifika malých obcí. Dotace jsou příliš rozdrobené
a prohlubují systém více zdrojového financování investic. Rovněž je zde
nízká míra informovanosti. I když malé obce zlepšily přístup k internetu, řada
podstatných a potřebných informací jim stále uniká.6
Mezi další důvody, které omezují rozvoj malých obcí patří nevýhodná
geografická poloha, jedná se o tzv. vnitřní periférii. Obce jsou omezeně
dostupné např. z důvodů špatné dopravní obslužnosti, nevýhodné geografické
polohy nebo velké vzdálenosti od administrativního centra. Dále je to malý
počet obyvatel a neexistence soukromého sektoru, který by mohl
spolupracovat s obcí. Negativem je také nevyhovující zázemí obce – školy,
školky, vodovod, kanalizace, internet, kabelová televize, sportoviště, lékař
atd. Navíc sami zastupitelé často uváděli, že si nemohou dovolit zaměstnávat
odborníky, kteří by jim předkládali podklady, na jejich základě by se mohli
efektivně rozhodovat ve veřejné správě.
VÝVOJ REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY
Největší rozmach osamostatňování obcí proběhl do roku 2000. Za deset let
obce zjistily, jaké výhody a nevýhody jim tento krok přinesl. Systém veřejné
správy byl velmi složitý, administrativně i finančně nákladný. Ukázalo se, že
efektivnější bude podpořit nová uskupení více obcí – veřejnoprávních
subjektů, což povede ke zkvalitnění výkonu veřejné správy v území.
Tato integrace byla prováděna zdola a byla založena na dobrovolnosti.
V dřívějším záporném postoji obcí jednoznačně převládá reakce na minulé
direktivní slučování a přičleňování k střediskovým obcím. V období 19952000 starostové obcí pochopili nevýhody vysokého počtu malých obcí,
nejvíce se projevila nákladnost a složitost tehdejšího systému.
Pro novou integraci bylo nutno definovat:
•
6
důvod spolupráce obcí;
Veřejná správa, 2001, č. 32, s. I-II.
148
Soňa Harasimová
•
•
•
•
určit ekonomický stimul pro tuto spolupráci;
oblasti, které budou obce povinně zajišťovat společně;
právně ošetřit stabilitu svazku;
stanovit kontrolní mechanismus pro hospodaření se společným
majetkem a veřejnými prostředky.
V prosinci 2004 byl předložen návrh novely zákona o obcích, v němž se
objevuje organizační forma „společenství obcí“, které mělo zvýšit efektivitu
místní samosprávy a umožnit vedle spolupráce obcí v samostatné působnosti
i spolupráci při výkonu přenesené působnosti.
DOBROVOLNÝ SVAZEK OBCÍ
Zde si každá obec uchovává samostatnou právní subjektivitu a model je
nepoužitelný pro účely společného výkonu veřejné správy vůči dalším
subjektům.
Příkladem dobrovolného svazku je Dobrovolné sdružení jedenácti obcí –
Sever Znojemska se sídlem v bývalé střediskové obci Běhařovicích. Je v něm
celkem 11 malých obcí. V rámci programu obnovy venkova je to vytváření
nových pracovních příležitostí, které by snižovaly nezaměstnanost a dojíždění
za prací.7
Hlavní činností Svazku je ochrana a prosazování společných zájmů:
zavádění, rozšiřování a zdokonalování inženýrských sítí a systému veřejné
dopravy, správa místních komunikací, domovního a bytového fondu, správa
sportovních, kulturních a dalších zařízení, zabezpečování úkolů v oblasti
ochrany životního prostředí, ochrana veřejné zeleně, odvoz komunálního
odpadu, zásobování vodou, čištění odpadních vod a další.8
SPOLEČENSTVÍ OBCÍ
Společenství obcí je právnickou osobou, která je založena na základě
smlouvy a jejímž hlavním úkolem je prosazování společných zájmů
členských obcí tak, aby byla v souladu s veřejným zájmem. Jako právnická
osoba má stanoveno své sídlo, které se nachází na území jedné z členských
obcí. Základním principem vzniku společenství obcí je dobrovolné
rozhodnutí vytvořit tuto formu spolupráce či se do ní transformovat.9
Většina dobrovolných svazku obcí se později transformovala do
mikroregionů, což lze považovat za další stupeň centralizace. Některá mají
7
8
9
Veřejná správa, 2001, č. 38, s. 26.
<http://www.obecni-urad.net/source/index.php?ID=7014>.
Veřejná správa, 2007, č. 51-52, s. 60-61.
149
Vybrané problémy verejnej správy
pojem mikroregion uveden přímo v jejich názvu. Představitelé obcí se však
bojí, že v tomto procesu ztratí možnost svobodného rozhodování.10
DECENTRALIZACE – PŘESUN ROZDĚLOVÁNÍ DOTACÍ NA
ÚROVEŇ KRAJŮ
V roce 2004 bylo jednání o dotacích Programu obnovy venkova přesunuta na
úroveň krajů, a to v rámci globální dotace na financování běžného
a investičního rozvoje územních a samosprávných celků.
Od roku 2005 (po novele zákona o rozpočtovém určení daní) jsou
vyčleňovány prostředky pro Program obnovy venkova v rámci vlastních
rozpočtů jednotlivých krajů. Na této úrovni vznikají vlastní programy obnovy
nebo rozvoje venkova vycházející z původního národního programu.
Největšími evropskými prostředky určenými pro venkov, disponuje Program
rozvoje venkova pod správou Ministerstva zemědělství.11
PODMÍNKY PRO VYUŽITÍ FONDŮ EU
Základním předpokladem pro přípravu a realizaci rozvojových záměrů
regionů je vytvoření strategie rozvoje, koordinace procesů regionálního
plánování a řízení rozvoje. Řešení úloh regionálního rozvoje se transformuje
na strategické řízení rozvoje mikroregionů, pro která platí obecná východiska
teorie strategického managementu tak, jak je známe z podnikatelské sféry,
ovšem se specifickými charakteristikami.12
Prvním příkladem je mikroregion Moštěnka, který vznikl v roce 1999
jako sdružení právnických osob. V roce 2001 byl transformován na základě
zákona č. 128/2000 Sb. na Dobrovolný svazek obcí mikroregionu Moštěnka.
Sdružené obce – celkem 21 – se dohodly na spolupráci v oblastech
hospodářského a sociálního rozvoje, cestovního ruchu, péče o životní
prostředí, dopravní a technické infrastruktury. Vytkly si za cíl získávání
účelově vázaných dotačních prostředků. Mikroregion vytvořil v roce 2002
Strategii rozvoje mikroregionu Moštěnka do roku 2012. Je to střednědobý
plán k rozvoji regionu. Zároveň jde o nezbytnou podmínku k získání dotací
z fondů Evropské Unie.13
10
Část příspěvku byla prezentována na mezinárodní konferenci Udržitelnost rozvoje společnosti
a kvalita života, Slezská univerzita Opava, Opava, listopad 2009.
Veřejná správa, 2009, Zpravodaj Spolku pro obnovu venkova, Dvacet let obnovy venkova,
s. 8.
12
SKOKAN, K.: Konkurenceschopnost, inovace a klastry v regionálním rozvoji. Ostrava :
Pepronis, 2004.
13
<http://www.mostenka.cz>.
11
150
Soňa Harasimová
Jako další příklad bylo zvoleno území mikroregionů Moravská Třebová
a Jevíčko (dále mikroregion MTJ), které představuje hospodářsky slabou
oblast s vysokým podílem malých obcí. Ve skutečnosti se jedná o dva
samostatné mikroregiony, které jsou spolu spjaty nejen historicky, ale i řadou
společných zájmů. Nevýhodná poloha MTJ je ještě posílena tzv. vnitřní
periferní polohou v okrese Svitavy a nízkou hustotou osídlení.
Mikroregion MTJ byl vybrán Ministerstvem pro místní rozvoj ČR jako
pilotní projekt. Specifikem projektu bylo, že byl zpracování podle metodiky
OECD z Paříže. Stanovisko OECD je pak významným doporučením pro
vlády jednotlivých zemí a má značnou váhu při jednání o pomoci ze
strukturálních fondů EU. V neposlední řadě výsledná zpráva poskytne
objektivní informace pro případné zahraniční investory. Při zpracování studie
OECD vymezí okruh otázek a problémů a experti jednají přímo na místě.
Poté byl zhodnocen rozvojový potenciál regionu a navrženy směry možné
revitalizace. Řada získaných poznatků má obecnější charakter a je
aplikovatelná i v jiných regionech. Obce mikroregionů jsou organizovány ve
Sdružení obcí, které koordinuje všechny aktivity spojené s rozvojem
mikroregionů MTJ.14
Příkladem pro obnovu venkova s důrazem na rozvoj turismu je
Dobrovolný svazek obcí – Sdružení vinařských obcí jižní Moravy, které má
sídlo v Zaječí. Toto sdružení se zaměřilo na rozvoj cyklostezek a turismu,
v roce 1999 byla vydána první turistická mapa Greenways – Moravská
vinařská stezka. Rozjezd projektu Greenways – zelené stezky podporuje
zachování kvality života, zpřístupnění většího rekreačního zázemí pro turisty
a obyvatele sídel a vede k ochraně křehkých přírodních zdrojů venkova.
V roce 2000 byl vydán Průvodce po Moravských vinařských stezkách. Dále
Sdružení navázalo spolupráci s Nadací Partnerství a zaměřilo se na podporu
konkrétních aktivit neziskových organizací.15
Během deseti let se zde rozvinula spolupráce s 280 vinařskými obcemi,
vzniklý turistický produkt obsahuje už 1 200 kilometrů cyklistických stezek.
Projekt rozvoje venkova se začal řešit i na mezinárodní úrovni, když zde byla
vybudována dálková cyklotrasa Greenway Praha – Vídeň. Ve fázi plánu
projektu je Labská stezka v České republice, kterou se snaží zprovoznit
partnerské kraje podle již fungujícího projektu v Německu (Elberdweg).
Tento turisticky atraktivní německý projekt je součástí sítě evropských
cyklotras EUROVELO.16
14
Veřejná správa, 2001, č. 37, s. 28.
<http://www.mmr.cz/sdruzeni-vinarskych-obci-jizni-moravy-svojm>.
16
Moderní obec, 2009, listopad, Správa a rozvoj (vložená příloha).
15
151
Vybrané problémy verejnej správy
Nadace Partnerství spolu s Klubem českých turistů zpřístupnila
cykloportál,17 do kterého obce vkládají informace o cyklo stezkách
a atraktivních oblastech. V době vzniku byl tento portál jedinečný svým
zaměřením a rozsahem, protože informace v něm obsažené lze využít
v mnoha jiných oblastech. Velký zájem projevila rakouská strana a Trnavský
samosprávný kraj, s nímž Jihomoravský kraj zahájil společný projekt v rámci
Operačního programu Přeshraniční spolupráce.18
PREZENTACE OBCE NA MEZINÁRODNÍ ÚROVNI
Příkladem obce, která reprezentovala Českou republiku v mezinárodní
soutěži, je obec Mořice (Prostějovsko). Tato obec získala v roce 2009
stříbrnou plaketu v Evropské soutěži kvetoucích měst a obcí – ENTENTE
FLORALE. Obec se musela vypořádat jak s vekou nad-regionální akcí –
stavbou úseku dálnice D1, tak s faktem, že leží v záplavovém úseku řeky
Hané. Do projektu byla začleněna a znovu obnovena kdysi fungující cesta do
Nezamyslic a další důležité spojnice, které zastupitelé vyhledali v kronikách
a starých mapách. Realizace projektu byla prováděna ve spolupráci
s architektem, který řešil celkové pozemní úpravy. A samozřejmě nezměrným
úsilím zastupitelů a dobrovolnými aktivitami obyvatel obce všech věkových
kategorií. Česká účast je zaštítěna Ministerstvem životního prostředí
a podpořena Ministerstvem pro místní rozvoj.
Porota navíc ocenila Mořice mimořádnou cenou za realizaci biocentra –
mokřadu Mokroš – a biokoridoru v rámci konečných úprav. Celkové
hodnocení poroty bylo tedy za komplexní řešení obnovy a rozvoje obce, za
přístup ke krajině v komplexu obce a obce v komplexu krajiny.19
ZÁVĚR
Pro všechny výše zmíněné programy platí, že mohou být úspěšné tam, kde
obce a regiony mají vlastní vizi a strategii rozvoje, dovedou komplexně
plánovat, nepodceňují duchovní a společenskou obnovu venkova a opírají se
o místní partnerství, spolupráci s odborníky a obyvateli obce. Každý region
má jiné podmínky a předpoklady pro svůj rozvoj. Podle provedených analýz
stávající ekonomické základny mikroregionů, vymezují jednotlivé strategické
plány, bez nichž by další rozvoj venkova nebyl realizovatelný. O výrazný
impuls shora se zasloužil Spolek pro obnovu venkova, dále Ministerstvo
životního prostředí a Ministerstvo pro místní rozvoj. Opačným směrem pak
17
18
19
<http://www.cyklo-jizni-morava.cz>.
Moderní obec, 2009, prosinec, s. 12.
Veřejná správa, 2009, Zpravodaj Spolku pro obnovu venkova, Dvacet let obnovy venkova,
s. 6.
152
Soňa Harasimová
působí aktivity Dobrovolného svazku obcí, Společenství obcí a mikroregionů.
Vybrané příklady (partnerský přístup, rozvoj turistického ruchu v rámci
zemědělské politiky, úsilí k získání peněz z fondů EU, rozvoj cyklotras,
prezentace obce v mezinárodní soutěži), ukazují možné a zároveň nutné cesty
spolupráce malých měst a obcí na venkově.
LITERATURA
Moderní obec, 2009, listopad, Správa a rozvoj (vložená příloha).
Moderní obec, 2009, prosinec.
SKOKAN, K.: Konkurenceschopnost, inovace a klastry v regionálním
rozvoji. Ostrava : Pepronis, 2004.
Veřejná správa, 2001, č. 32, s. I-II.
Veřejná správa, 2001, č. 37, s. 28.
Veřejná správa, 2001, č. 38, s. 26.
Veřejná správa, 2007, č. 51-52, s. 60-61.
Veřejná správa, 2009, Zpravodaj Spolku pro obnovu venkova, Dvacet let
obnovy venkova, s. 6-8.
ŽÍTEK, V.: Regionální ekonomie a politika I. Brno : MU, 2002.
<http://www.cyklo-jizni-morava.cz>.
<http://www.mmr.cz/sdruzeni-vinarskych-obci-jizni-moravy-svojm>.
<http://www.mostenka.cz>.
<http://www.obecni-urad.net/source/index.php?ID=7014>.
<http://www.regionmtj.cz/sdruzeni.asp>.
153
Vybrané problémy verejnej správy
ABSTRAKT
Reforma veřejné správy v České republice probíhá od roku 1990, avšak velký
počet malých obcí měl pro další rozvoj veřejné správy více negativ než
pozitiv. Aby se zlepšil výkon státní správy, byly mnohé obce brzy nuceny zvolit
jistou formu centralizace – Společenství obcí nebo Dobrovolný svazek obcí,
který v mnoha případech inicioval vznik mikroregionů. Až v roce 1994 se ve
státním rozpočtu České republiky objevila položka Program obnovy venkova.
V roce 1995 vznikal Spolek pro obnovu venkova a začala se rozvíjet
spolupráce se Svazkem měst a obcí ČR. Tímto se výrazně prohloubila
spolupráce mezi obcemi a podpořil další rozvoj malých měst a obcí na
venkově. Pomoc směřuje především do oblastí hospodářského a sociálního
rozvoje, cestovního ruchu a péče o životní prostředí.
KLÍČOVÁ SLOVA
Rozvoj obce; reforma veřejné správy; decentralizace; společenství obcí;
dobrovolný svazek obcí; rozvoj mikroregionu; Program obnovy venkova;
trvale udržitelný rozvoj krajiny; využití fondů EU.
ADRESA
Ing. Soňa Harasimová
Ústav veřejné správy a regionální politiky
Fakulta veřejných politik
Slezská univerzita Opava
Olbrichova 25
746 01 Opava
Česká republika
[email protected]
154
Miroslav Koprla
SČÍTANIE OBYVATEĽOV, DOMOV A BYTOV AKO ZDROJ
INFORMÁCIÍ O OBYVATEĽSTVE SLOVENSKEJ
REPUBLIKY Z POHĽADU VEREJNEJ SPRÁVY
POPULATION, HOUSES AND DWELLING CENSUSES AS
A INFORMATION SOURCE ABOUT THE SLOVAK REPUBLIC
POPULATION FROM THE VIEW OF THE PUBLIC
ADMINISTRATION
MIROSLAV KOPRLA
ABSTRACT
The article presents a complex view of question of population, houses and
dwelling censuses in the context of obtained data those are usable in public
administration. At first the author pays his attention to a brief history of
population, houses and dwelling censuses and next, for a more detailed
analysis he chooses planned population, houses and dwelling censuses those
will take place in 2011. Step by step he mentions legal regulations connected
with these censuses, applies himself more detailed to of the Act on the
population, houses and dwelling censuses (Act No. 263/2008 Coll) a finishes
the analysis with explaining the sense of planned censuses in relation to the
data those will create matter of subject of population, houses and dwelling
censuses in 2011.
KEY WORDS
Population Census; Houses and Dwelling Census; Public Administration.
ÚVOD
Informácie o obyvateľstve Slovenskej republiky hrajú dôležitú úlohu pri
organizovaní a riadení nielen štátu ale aj verejnej správy. Najpodrobnejšie
údaje o štruktúre a vývoji obyvateľstva poskytujú práve výsledky sčítania
obyvateľov (ľudu), domov a bytov, ktoré sa koná pravidelne každých desať
rokov. Sčítania ľudu sú zväčša časovo i finančne náročné akcie, avšak
prinášajú viaceré podrobné údaje o obyvateľstve, konkrétne ide o údaje
demografické, ekonomické a sociálne, zisťované v celej krajine. Z pohľadu
verejnej správy prinášajú sčítania obyvateľov, domov a bytov cenné prehľady
a informácie o obyvateľstve Slovenskej republiky, ktoré možno vyhodnotiť
155
Vybrané problémy verejnej správy
na úrovni národnej, prípadne porovnávať s okolitými krajinami na úrovni
medzinárodnej. V súkromnom sektore sa využívajú údaje o obyvateľstve
prevažne vo firmách alebo podnikoch za účelom lepšieho poznania prostredia
pre investovanie alebo podnikanie, pretože: „Demografické podmienky na
jednej strane súvisia s vývojom ekonomického prostredia a ovplyvňujú ho, na
druhej strane sú však v interakcii so špecifickým kultúrnym prostredím,
podmieneným kultúrnohistorickým vývojom.“1 Ďalej sa o kultúrnom
prostredí dozvedáme, že: „Kultúrne prostredie, ktoré sa radí medzi kľúčové
a imanentné zložky makroprostredia, sa považuje za najmenej ovplyvniteľnú
položku spomedzi všetkých súčastí vonkajšieho trhového prostredia.“2 Keďže
sú informácie o obyvateľstve Slovenskej republiky kľúčové pre rozhodovanie
organizácií na rôznom stupni, budeme sa v našom príspevku podrobnejšie
zaoberať najbližším sčítaním obyvateľov, domov a bytov v roku 2011.3
STRUČNÁ HISTORICKÁ REFLEXIA SČÍTANIA OBYVATEĽOV,
DOMOV A BYTOV
Prvé československé sčítanie ľudu a bytov sa konalo 15. februára 1921 na
základe prvého československého zákona o sčítaní ľudu číslo 256/222 Zb.
z 8. apríla 1920. Popri sčítaní ľudu sa uskutočnilo aj sčítanie bytov. Druhé
československé sčítanie sa uskutočnilo 1. decembra 1930. Sčítania z rokov
1921 a 1930 priniesli mnohé poznatky a nové metódy, avšak boli v podstate
pokračovaním rakúskych sčítaní. Povojnové zmeny v počte a štruktúre
obyvateľov prispeli k vykonaniu stručných súpisov obyvateľstva ešte pred
plánovaným sčítaním ľudu na rok 1950. Tieto súpisy sa uskutočnili 4. októbra
1946 na Slovensku a 22. mája 1947 v českých krajinách. Na Slovensku bolo
cieľom získať informácie o pracovnom trhu, a na strane českých krajín
podklady pre prípravu národného poistenia. Sčítanie ľudu, ktoré sa
uskutočnilo 1. marca 1950, v úzkej miere nadväzovalo na sčítanie z roku
1930. Toto sčítanie bolo spojené s celoštátnym sčítaním domov a bytov
a taktiež sa uskutočnil súpis priemyselných a živnostenských podnikov
a súpis poľnohospodárskych podnikov. Sčítaním ľudu v roku 1961 za začala
nová etapa československých populačných cenzov. Sčítanie sa uskutočnilo
1. marca 1961 a jeho výsledky po prvýkrát v histórii sčítaní predstavujú
integrovaný cenzus so vzájomným prepojením údajov o obyvateľstve,
domácnostiach, bytoch a domoch. Ďalšie dve sčítania, ktoré sa uskutočnili
1
2
3
URBAN, E. – FERENČÍKOVÁ, S. – ZORKÓCIOVÁ, O. – KOPRLOVÁ, J.: Medzinárodný
marketing. Bratislava : Ekonóm, 2001, s. 26.
KOPRLOVÁ, J.: Medzinárodný marketing: teória v praxi. Bratislava : Daniel NETRI, 2007,
s. 64.
Bližšie pozri publikáciu BREZÁK, J.: Úvod do štúdia demografie: najmä pre sociálnu prácu
a sociálnu politiku. Bratislava : Lúč, 2005, s. 104.
156
Miroslav Koprla
1. decembra 1970 a 1. novembra 1980, priniesli niektoré nové aspekty
a prístupy ku sčítaniu, avšak základom a východiskom dnešných sčítaní
i naďalej zostáva kvalitatívne nové poňatie sčítaní z roku 1961. Sčítanie ľudu,
domov a bytov v roku 1991 bolo posledným v rade československých sčítaní.
Konalo sa 3. marca 1991 a jeho prínosom bolo najmä uskutočnenie
spracovania a vyhodnotenia údajov za pomoci modernej výpočtovej techniky.
Prvé sčítanie v histórii samostatného Slovenska sa konalo 26. mája 2001.
Jeho význam bol v tom, že po prvýkrát celé sčítanie zabezpečoval v plnom
rozsahu Štatistický úrad Slovenskej republiky. Najbližšie sčítanie sa na
Slovensku uskutoční 21. mája 2011, ktorého revolučnou novinkou bude
vypĺňanie elektronického sčítacieho formulára prostredníctvom internetu.4
SČÍTANIE OBYVATEĽOV, DOMOV A BYTOV V ROKU 2011
Sčítanie obyvateľov, domov a bytov v roku 2011 bude prebiehať tak, ako
tomu bolo aj v minulosti, teda tradičnou metódou sebasčítania, kedy
obyvatelia sami vypĺňajú príslušné sčítacie tlačivá, avšak v porovnaní
s predošlými sčítaniami sa v pripravovanom sčítaní v roku 2011 pripravuje
zavedenie niekoľkých zásadných zmien. Za najzásadnejšie inovácie
považujeme sčítanie pomocou elektronického formulára, ako aj viacjazyčné
varianty formulárov (maďarský, rómsky, rusínsky a ukrajinský jazyk):5
1.
2.
3.
4.
5.
4
5
Údaje a informácie získané zo sčítania budú medzinárodne
porovnateľné, pretože vo všetkých krajinách Európskej únie budú
použité pri zbere údajov rovnaké, prípadne porovnateľné definície
zisťovaných údajov.
Príprava a realizácia sčítania bude sprevádzaná využitím nových
informačných technológií, ktoré sa uplatnia najmä pri zbere
a spracovaní údajov, ako aj pri zverejnení publikačných výstupov zo
sčítania.
Zber údajov bude prebiehať tiež elektronickou formou poskytnutia
údajov priamo cez internet.
Zozbierané údaje budú uložené v databázach Štatistického úradu
Slovenskej
republiky
v štruktúre
podľa
medzinárodných
požiadaviek, aby sa zjednodušilo a urýchlilo spracovanie.
Šírenie informácií, získaných zo sčítania, bude prebiehať
prostredníctvom moderných technológií, ktoré umožnia priamy
výber požadovaných informácií prostredníctvom internetu.
Bližšie pozri dokument História sčítania obyvateľov, domov a bytov. [online]. [cit. 2010-0320]. Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=5843>.
Bližšie pozri dokument Sčítanie obyvateľov, domov a bytov 2011. [online]. [cit. 2010-03-20].
Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=19459>.
157
Vybrané problémy verejnej správy
6.
Informácie získané sčítaním budú využité ako jeden zo zdrojov
údajov pre pripravovaný medzinárodný projekt systému informácií
o území INSPIRE.
PRÁVNA ÚPRAVA VZŤAHUJÚCA SA KU SČÍTANIU OBYVATEĽOV,
DOMOV A BYTOV V ROKU 2011
Sčítanie obyvateľov, domov a bytov v roku 2011 prebehne na základe
nasledujúcej platnej zákonnej úpravy:6
•
•
Zákon č. 263/2008 Z.z. o sčítaní obyvateľov, domov a bytov v roku
2011 z 18. júna 2008;
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 763/2008 z 9. júla
2008 o sčítaní obyvateľov, domov a bytov.
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) by malo prispieť ku
skvalitneniu získaných údajov zo sčítania obyvateľov domov a bytov
a zároveň by malo zabezpečiť porovnateľnosť sledovaných údajov, čo
umožní medzinárodné porovnanie výsledkov sčítania s okolitými krajinami
Európskej únie. Ďalej sa budeme venovať podrobnejšiemu rozboru obsahu
vyššie uvedeného zákona.
OBSAH ZÁKONA Č. 263/2008 Z.Z. O SČÍTANÍ OBYVATEĽOV,
DOMOV A BYTOV V ROKU 2011 Z 18. JÚNA 2008
Sčítaním obyvateľov, domov a bytov sa podrobnejšie zaoberá Zákon
č. 263/2008 Z.z. o sčítaní obyvateľov, domov a bytov v roku 2011 z 18. júna
2008, ktorý pozostáva z osemnástich paragrafov: 7
•
•
•
6
7
§ 1 Predmet úpravy – ustanovuje obsah, rozsah, spôsob vykonania
sčítania, rozhodujúci okamih, pôsobnosť ústredných orgánov štátnej
správy, obvodných úradov, obcí, vyšších územných celkov,
povinnosti súvisiace so čítaním.
§ 2 Zisťované údaje – vymedzuje údaje, ktoré sa budú zisťovať pri
sčítaní, teda, údaje o obyvateľoch, úrovni bývania a o štruktúre
domového a bytového fondu.
§ 3 Poskytovanie zisťovaných údajov – upravuje povinnosti
poskytnutia údajov u jednotlivých osôb ako cudzinci, neplnoleté
deti, zdravotne postihnutí a pod.
Dokument Právny rámec sčítania obyvateľov, domov a bytov 2011. [online]. [cit. 2010-03-20].
Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=24283>.
Zákon č. 263/2008 Z.z. o sčítaní obyvateľov, domov a bytov v roku 2011 z 18. júna 2008.
158
Miroslav Koprla
•
•
•
•
•
•
•
§ 4 Rozhodujúci okamih a čas sčítania – sčítanie sa má vykonať
k 21. máju 2011, pričom rozhodujúcim okamihom bude polnoc
z piatka 20. mája 2011 na sobotu 21. mája 2011.
§ 5 Spôsob sčítania – upravuje spôsob sčítania, ktoré bude prebiehať
prostredníctvom sčítacieho tlačiva, ktoré bude mať listinnú
i elektronickú podobu. Tlačivo v listinnej podobe bude okrem
štátneho jazyka vyhotovené aj v jazyku maďarskom, rómskom,
rusínskom a ukrajinskom. V elektronickej forme bude dostupné aj
v anglickom jazyku. Tlačivo vyplní každý, kto je povinný poskytnúť
údaje.
§ 6 Sčítacie obvody – je venovaný problematike sčítacích obvodov,
na ktoré sú rozdelené jednotlivé obce, a ktoré vytvorili obvodné
úrady podľa návrhov obce.
§ 7 Sčítací komisár – upravuje podmienky pre sčítacích komisárov
ale aj ich povinnosti, ako zúčastnenie školenia, prevzatie tlačív,
sčítanie v určitých obvodoch, na požiadanie vyplniť tlačivo,
preukazovať sa osobitným poverením, prevziať vyplnené tlačivá,
chrániť ich pred stratou či zachovanie mlčanlivosti. Konkrétnejšie
upravuje i prislúchajúcu odmenu.
§ 8 Pôsobnosť ústredných orgánov štátnej správy – upravuje
organizáciu sčítania, pričom bude koordinované sčítanie práve
prostredníctvom úradu v súčinnosti s ministerstvami a ostatnými
ústrednými orgánmi štátnej správy Slovenskej republiky
a prostredníctvom krajských správ Štatistického úradu Slovenskej
republiky, ako aj orgánov štátnej správy a obcí. Ďalej definuje
povinnosti jednotlivých orgánov.
§ 9 Pôsobnosť obvodného úradu – vymedzuje úlohy obvodného
úradu, ako vypracovanie časového harmonogramu, vytvorenie
sčítacích obvodov, vyhotovenie zoznamov obvodov, vypracovanie
harmonogramu školení, zabezpečiť školenia, zabezpečiť prevzatie,
uskladnenie, rozdelenie a doručenie sčítacích tlačív, ich
zhromaždenie a odovzdanie krajskej správe, a napokon dodanie
zaktualizovaných mapových podkladov.
§ 10 Pôsobnosť obce – vymedzuje úlohy obcí, ktoré majú vykonávať
pri sčítaní, ako zabezpečenie informačnej a propagačnej kampane,
vytvorenie podmienok na sčítanie, vypracovanie návrhu sčítacích
obvodov, výber sčítacích komisárov, zabezpečenie prevzatia tlačív,
odovzdania vyplnených tlačív obvodnému úradu, zabezpečenie
ochrany údajov a napokon zabezpečenia zberu a sumarizácie údajov.
Obce majú zriadiť komisie pre sčítanie.
159
Vybrané problémy verejnej správy
•
•
•
•
•
•
•
•
§ 11 Pôsobnosť vyššieho územného celku – vymedzuje úlohu vyšších
územných celkov, predovšetkým informačnú a propagačnú kampaň.
§ 12 Ústredná komisia pre sčítanie – Ústredná komisia – upravuje
činnosť ústrednej komisie, pričom bude poradným orgánom, riadiť
sa má štatútom vydaným predsedom úradu, ktorý bude zároveň
predsedom ústrednej komisie.
§ 13 Poskytovanie údajov – upravuje využitie údajov, pričom budú
údaje použité predovšetkým pre štatistické účely.
§ 14 Uloženie dokumentov – informuje o zabezpečení uloženia
sčítacích tlačív a dokumentov súvisiacich so sčítaním.
§ 15 Úhrada nákladov – upravuje skutočnosť, že výdavky spojené
s prípravou a zabezpečením sčítania budú uhradené zo štátneho
rozpočtu.
§ 16 Správa majetku štátu – informuje o ďalšom využití hnuteľného
majetku obstaraného na zabezpečenie sčítania.
§ 17 Spoločné ustanovenie – obsahuje spoločné ustanovenie.
§ 18 Zrušovacie ustanovenie – obsahuje zrušujúce ustanovenia
a článok III upravuje účinnosť zákona.
ÚDAJE ZISTOVANÉ PRI SČÍTANÍ OBYVATEĽOV, DOMOV A BYTOV
V ROKU 2011
Sčítaním obyvateľov, domov a bytov v roku 2011 sa budú sledovať
nasledujúce údaje o obyvateľoch (A.), bytoch (B.) a domoch (C.):8
A. Údaje o obyvateľoch:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Miesto trvalého pobytu alebo obvyklého bydliska;
Pohlavie;
Dátum narodenia;
Rodinný stav;
Štát a miesto narodenia;
Štátna príslušnosť;
Predchádzajúce miesto pobytu, dátum a dôvod prisťahovania do
súčasného miesta pobytu;
8. Vzťahy medzi členmi domácnosti;
9. Súčasná ekonomická aktivita;
10. Zamestnanie;
11. Postavenie v zamestnaní;
12. Odvetvie ekonomickej činnosti;
8
Zákon č. 263/2008 Z.z. o sčítaní obyvateľov, domov a bytov v roku 2011 z 18. júna 2008.
160
Miroslav Koprla
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
Miesto výkonu zamestnania;
Najvyššie dosiahnuté vzdelanie;
Študijný odbor;
Miesto školy, vysokej školy alebo univerzity;
Spôsob dopravy do zamestnania, do školy;
Počet živo narodených detí (iba ženy);
Rok uzavretia súčasného manželstva;
Národnosť;
Materinský jazyk;
Najčastejšie používaný jazyk;
Náboženské vyznanie;
Počítačová znalosť.
B. Údaje o bytoch:
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
Forma vlastníctva bytu;
Obývanosť bytu;
Podlahová plocha bytu;
Obytná plocha bytu;
Počet obytných miestností v byte;
Poloha bytu v dome;
Zásobovanie vodou;
Teplá voda;
Záchod;
Kúpeľňa;
Typ kúrenia;
Zdroje energie používané na vykurovanie;
Klimatizácia;
Kuchyňa;
Pripojenie na telefón a internet;
Vybavenosť domácnosti (mobilný telefón, osobný počítač, auto).
C. Údaje o domoch:
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49.
50.
Typ domu;
Obývanosť domu;
Forma vlastníctva domu;
Obdobie výstavby;
Obdobie rekonštrukcie;
Počet podlaží v dome;
Počet bytov v dome;
Materiál nosnej konštrukcie domu;
Typ vodovodnej prípojky;
Typ kanalizačného systému;
161
Vybrané problémy verejnej správy
51. Tepelná izolácia domu;
52. Plynová prípojka.
V ďalšej časti príspevku budeme prezentovať aktuálne problémy
súčasného demografického vývoja obyvateľstva Slovenskej republiky.
Analýzou výsledkov sčítaní z rokov 1991 a 2001 sme dospeli k záveru, že:
„Z hľadiska vekovej štruktúry obyvateľov došlo k významnému poklesu
počtu obyvateľov v predproduktívnom veku za súčasného rastu počtu
obyvateľov v produktívnom veku a mierneho rastu počtu obyvateľov
v poproduktívnom veku. Tento trend sa prejavil v celkovom starnutí
obyvateľstva Slovenskej republiky, čo potvrdil aj nárast priemerného veku
obyvateľov o 2,5 roka smerom nahor.“9 Preto sme sa rozhodli analyzovať
a modelovať uvedený trend z hľadiska jeho historického vývoja, pričom sme
vychádzali z dostupných prameňov Štatistického úradu Slovenskej republiky
o počte obyvateľov Slovenskej republiky v jednotlivých vekových
kategóriách v období od roku 1945 do roku 2009.
OČAKÁVANÉ VÝSLEDKY SČÍTANIA OBYVATEĽOV, DOMOV
A BYTOV V ROKU 2011
Pri predvídaní očakávaných výsledkov bude dôležité v prvom rade sledovať
vekovú štruktúru obyvateľstva a jej rozloženie v rámci obyvateľstva
Slovenskej republiky. Rozloženie vekovej štruktúry obyvateľov zobrazuje
veková pyramída, ktorá pozostáva z dvoch histogramov početností otočených
o deväťdesiat stupňov, obvykle na nej bývajú vyobrazené početnosti mužov
na ľavej strane a početnosti žien na strane pravej. Zachytáva obraz štruktúry
ako aj históriu vývoja populácie. Možno na nej sledovať nepravidelnosti ako
napríklad úbytok narodených či viac zomrelých, zapríčinené vojnami,
hospodárskymi krízami, epidémiami, emigračnými vlnami a pod.
Pre názornejšiu predstavu uvádzame v našom príspevku grafické
zobrazenie vekovej pyramídy samostatne za rok 2009, ako aj historický vývoj
vekovej pyramídy sa obdobie od roku 1945 do roku 2009. Vekovú štruktúru
obyvateľstva Slovenskej republiky v roku 2009 znázorňuje v prehľadnej
podobe Obrázok 1. Na vodorovnej osi možno vidieť početnosti obyvateľov
a na zvislej osi vekové kategórie obyvateľov. Najtmavšou farbou je
zvýraznená oblasť predreprodukčného veku, bledšou farbou oblasť
reprodukčného veku a najbledšou oblasť poreprodukčného veku.
9
KOPRLA, M.: Zmeny v demografickom správaní obyvateľov Slovenskej republiky – analýza
výsledkov sčítaní obyvateľov, domov a bytov z rokov 1991 a 2001. In: Slovenská politologická
revue. [online]. 2010, roč. 10, č. 2, s. 24. [cit. 2010-03-20]. Dostupné na internete: <http://
www.ucm.sk/revue/2010/2/koprla.pdf>.
162
Miroslav Koprla
Obrázok 1 Veková štruktúra obyvateľstva Slovenskej republiky v roku 2009
Prameň: Dokument Vekové pyramídy obyvateľstva SR, 1945-2009. [online]. [cit. 2010-03-20].
Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=4125>.
Na Obrázku 2 názorne prezentujeme vývoj tvaru vekovej pyramídy,
počnúc rokom 1945 v päťročných intervaloch po rok 2005 a 2009. (Smerom
zľava doprava a ďalej smerom z hora nadol):
•
•
•
•
•
1945,
1960,
1975,
1990,
2005,
1950,
1965,
1980,
1995,
2009.
1955;
1970;
1985;
2000;
Na uvedenom obrázku si možno všimnúť postupný vývoj vekovej
štruktúry v rokoch 1945 až 2009, pričom na počiatku (rok 1945) vidno
relatívne menší počet obyvateľov v jednotlivých vekových kategóriách, ktorý
sa postupne do roku 1955 zväčšuje, najmä v základni vekovej pyramídy.
Neskôr prichádza k poklesu počtu obyvateľov v základni, ktorý neskôr
vystrieda opätovný rast. Toto striedanie spôsobilo vznik dvoch významných
vĺn, ktoré sa budú v budúcnosti cyklicky s klesajúcou tendenciou opakovať.
163
Vybrané problémy verejnej správy
Obrázok 2 Veková štruktúra obyvateľstva Slovenskej republiky v rokoch 1945-2009
Prameň: Dokument Vekové pyramídy obyvateľstva SR, 1945-2009. [online]. [cit. 2010-03-20].
Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=4125>.
164
Miroslav Koprla
Vo všeobecnosti rozlišujeme tri typy štruktúr vekových pyramíd. Prvý
progresívny typ (rok 1955), kedy je základňa pyramídy najširšia v kategórii
predreprodukčný vek (deti a mládež do 14 rokov), smerom cez kategóriu
reprodukčného veku (obyvatelia v produktívnom veku 15-49 rokov) sa
rovnomerne zužuje ku hrotu pyramídy, kde sa nachádza kategória
poreprodukčný vek (obyvatelia vo veku 50 a viac rokov). Druhý stacionárny
typ (rok 1945) sa vyznačuje relatívne širokou základňou kategórie
predreprodukčný vek, smerom cez kategóriu reprodukčný vek dochádza len
k miernemu zúženiu, ktoré končí v hrote pyramídy v kategórii poreprodukčný
vek. Tretí regresívny typ (rok 2000) je charakteristicky relatívne úzkou
základnou pyramídy v kategórii predreprodukčný vek, kedy sa smerom ku
kategórii reprodukčný vek pyramída rozširuje a napokon sa v kategórii
poreprodukčný vek smerom k hrotu pyramídy zužuje.
Vývoj percentuálnych podielov obyvateľov Slovenskej republiky
v jednotlivých biologických vekových kategóriách zachytáva v prehľadnej
podobe nasledujúci Graf 1.
Graf 1 Veková štruktúra obyvateľov podľa biologických vekových skupín v Slovenskej
republike (1945-2009)
Veková štruktúra obyvateľov podľa biologických vekových skupín v
Slovenskej republike (1945-2009)
60
Percentuálny podiel
50
40
30
20
10
0
1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Predreprodukčný vek (0-14 rokov)
Reprodukčný vek (15-49 rokov)
Poreprodukčný vek (50 a viac rokov)
Trend vývoja kategórie predreprodukčný vek (y = -0,2211x + 32,927)
Trend vývoja kategórie reprodukčný vek
(y = 0,0676x + 48,432)
Trend vývoja kategórie poreprodukčný vek
(y = 0,1535x + 18,642)
Prameň: Vlastný výpočet na základe dokumentu Vekové pyramídy obyvateľstva SR, 1945-2009.
[online]. [cit. 2010-03-20]. Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/showdoc.
do?docid=4125>.
165
Vybrané problémy verejnej správy
Pre ďalšiu analýzu vývoja vekovej štruktúry obyvateľstva Slovenskej
republiky sme vyrátali z dostupných početností obyvateľov percentuálne
podiely biologických vekových skupín (predreprodukčný, reprodukčný
a poreprodukčný vek) obyvateľstva Slovenskej republiky v rokoch 19452009, pričom získané výsledky a možné trendy vývoja prezentujeme
v grafickej podobe v Grafe 1. Pri výpočte trendov vývoja sme použili model
lineárnej regresie, ktorej vypočítanú rovnicu ku každej prislúchajúcej
biologickej vekovej skupine uvádzame taktiež v grafe.
Predreprodukčný vek: Vývoj percentuálneho podielu obyvateľov
v predreprodukčnom veku zaznamenal v období rokov 1945 až 2009
kolísavú, klesajúcu tendenciu. V roku 1945 bol podiel obyvateľov 28,67 %,
potom len mierne poklesol na hodnotu 28,35 % v roku 1947, odkedy plynulo
vzrástol na historicky najvyššiu hodnotu 31,62 % v roku 1960. Od tohto roku
sme zaznamenali trvalý pokles až na hodnotu 26,02 % v roku 1976, odkedy
len mierne vzrástla do roku 1985 na hodnotu 26,42 %. V ďalších rokoch už
možno sledovať relatívne prudký pokles podielu obyvateľov
v predreprodukčnom veku až na najnižšiu historickú hodnotu 15,32 %
v uplynulom roku 2009.
Reprodukčný vek: Vývoj percentuálneho podielu obyvateľov
v reprodukčnom veku sa vyvíjal v období rokov 1945 až 2009 kolísavým,
rastúcim trendom. Počnúc rokom 1945 bola hodnota podielu obyvateľov
53,28 %, potom klesala až na historicky najnižšiu hodnotu 46,25 % v roku
1964. Od tohto roku možno zaznamenať nárast na hodnotu 50,36 % v roku
1972, odkedy opäť mierne klesla na hodnotu 49,17 % v roku 1984. Neskôr
opätovne narástla na historicky najvyššiu hodnotu 54,32 % v roku 2000. Od
tohto roku nabral vývoj podielu obyvateľov v reprodukčnom veku klesajúcu
tendenciu až na hodnotu 52,91 % v roku 2009.
Poreprodukčný vek: Vývoj percentuálneho podielu obyvateľov
v poreprodukčnom veku sa vyznačoval v období rokov 1945 až 2009
kolísavou, mierne rastúcou tendenciou. Od roku 1945, kedy mala hodnota
podielu obyvateľov historicky najnižšiu hodnotu 18,05 %, došlo ku
kontinuálnemu nárastu až na hodnotu 23,23 % v roku 1964, neskôr k poklesu
na hodnotu 22,25 % v roku 1968. V ďalšom období sme zaznamenali mierny
nárast na hodnotu 24,49 % v roku 1982 a neskôr opätovný mierny pokles na
hodnotu 24,17 % v roku 1989. Od tohto roku môžeme badať relatívne prudký
nárast podielu obyvateľov v poreprodukčnom veku na historicky najvyššiu
hodnotu 31,76 % v roku 2009.
V ďalšej časti príspevku podrobnejšie priblížime vývoj počtu obyvateľov
Slovenskej republiky v jednotlivých biologických vekových kategóriách
v období od roku 1993 do roku 2009.
166
Miroslav Koprla
Graf 2 Veková štruktúra obyvateľov podľa biologických vekových skupín v Slovenskej
republike (1993-2009) – Predreprodukčný vek (0-14 rokov)
15,45
15,32
16,14
15,76
17,06
16,59
18,13
17,55
19,18
19,81
21,05
20,43
22,27
21,66
23,54
20
18,72
Percentuálny podiel
25
22,89
Veková štruktúra obyvateľov podľa biologických vekových skupín v
Slovenskej republike (1993-2009) – Predreprodukčný vek (0-14 rokov)
15
y = -0,5341x + 23,721
10
5
0
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
Prameň: Vlastný výpočet na základe dokumentu Vekové pyramídy obyvateľstva SR, 1945-2009.
[online]. [cit. 2010-03-20]. Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/showdoc.
do?docid=4125>.
Na Graf 2 je zobrazený vývoj klesajúceho percentuálneho podielu
obyvateľov v kategórii predreprodukčný vek (0-14 rokov).
Graf 3 Veková štruktúra obyvateľov podľa biologických vekových skupín v Slovenskej
republike (1993-2009) – Reprodukčný vek (15-49 rokov)
53
53
53,23
52,91
53,64
54,00
54,21
54,15
54,32
54,29
54,25
54,06
53,83
53,44
53,21
52,69
54
52,18
Percentuálny podiel
54
53,61
55
53,86
Veková štruktúra obyvateľov podľa biologických vekových skupín v
Slovenskej republike (1993-2009) – Reprodukčný vek (15-49 rokov)
y = 0,0259x + 53,407
52
52
51
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
Prameň: Vlastný výpočet na základe dokumentu Vekové pyramídy obyvateľstva SR, 1945-2009.
[online]. [cit. 2010-03-20]. Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/showdoc.
do?docid=4125>.
Graf 3 zachytáva vývoj percentuálneho podielu obyvateľov v kategórii
reprodukčný vek (15-49 rokov).
167
Vybrané problémy verejnej správy
Graf 4 Veková štruktúra obyvateľov podľa biologických vekových skupín v Slovenskej
republike (1993-2009) – Poreprodukčný vek (50 a viac rokov)
31,76
31,32
30,80
30,22
29,57
28,93
28,30
27,66
26,50
25,94
25,51
25,09
24,73
24,52
24,43
Percentuálny podiel
30
24,28
35
26,99
Veková štruktúra obyvateľov podľa biologických vekových skupín v
Slovenskej republike (1993-2009) – Poreprodukčný vek (50 a viac r.)
25
y = 0,5082x + 22,871
20
15
10
5
0
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
Prameň: Vlastný výpočet na základe dokumentu Vekové pyramídy obyvateľstva SR, 1945-2009.
[online]. [cit. 2010-03-20]. Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/showdoc.
do?docid=4125>.
Posledný Graf 4 zachytáva vývoj rastúceho percentuálneho podielu
obyvateľov v kategórii poreprodukčný vek (50 a viac rokov).
Na základe vyššie uvedených grafov sa môžeme pokúsiť o predikciu
vývoja percentuálneho podielu vekovej štruktúry obyvateľov podľa
biologických vekových skupín na základe dvoch časových úsekov. V prvom
prípade môžeme z dlhodobého hľadiska (1945-2009) zaznamenať
matematickým modelom lineárnej regresie, že v sledovanom období došlo
v kategórii predreprodukčný vek k priemernému ročnému poklesu o 0,2211
percentuálneho bodu, pri kategórii reprodukčný vek k priemernému ročnému
nárastu o 0,0676 percentuálneho bodu a poslednej kategórii poreprodukčný
vek k priemernému ročnému nárastu 0,1535 percentuálneho bodu. V druhom
prípade z krátkodobého hľadiska (1993-2009) môžeme opäť matematickým
modelom zaznamenať v kategórii predreprodukčný vek priemerný ročný
pokles o 0,5341 percentuálneho bodu, v kategórii reprodukčný vek priemerný
ročný nárast o 0,0259 percentuálneho bodu a napokon v kategórii
poreprodukčný vek priemerný ročný nárast 0,5082 percentuálneho bodu.
Porovnaním vyššie uvedených údajov jednoznačne možno konštatovať,
že tak z dlhodobého, ako aj krátkodobého hľadiska dochádza ku starnutiu
populácie Slovenskej republiky. Tento fakt by nemal zostať nepovšimnutý,
a veríme, že výsledky najbližšieho sčítania obyvateľov, domov a bytov v roku
2011 budú relevantným podkladom pre efektívnejšie riadenie štátu smerom
k populačnej politike a to predovšetkým prostredníctvom verejnej správy.
168
Miroslav Koprla
ZÁVER
Príspevok s názvom „Sčítanie obyvateľov, domov a bytov ako zdroj
informácií o obyvateľstve Slovenskej republiky z pohľadu verejnej správy“ si
kládol za cieľ oboznámiť čitateľa s problematikou sčítaní obyvateľov, domov
a bytov, ako aj praktickým uplatnením získaných údajov vo verejnej správe.
Postupným odhalením historického vývoja sčítaní sme prešli k objasneniu
pripravovaného sčítania obyvateľov, domov a bytov v roku 2011. Na príklade
tohto sčítania sme predstavili jeho legislatívne vymedzenie, podrobnejšie
rozobrali obsah zákona č. 263/2008 Z.z. o sčítaní obyvateľov, domov a bytov
v roku 2011 z 18. júna 2008 a napokon priblížili obsah pripravovaného
sčítania obyvateľov, domov a bytov v roku 2011 z pohľadu využiteľných
informácií vo verejnej správe.
V rámci analytickej časti príspevku sme sa snažili prezentovať
problematiku dlhodobého nepriaznivého vývoja vekovej štruktúry
obyvateľstva Slovenskej republiky. Medzi najzávažnejšie zistenia
zaraďujeme historicky najnižšiu hodnotu percentuálneho podielu obyvateľov
v kategórii predreprodukčný vek v roku 2009, potom historicky najvyššiu
hodnotu percentuálneho podielu obyvateľov v kategórii reprodukčný vek
v roku 2000 a historicky najvyššiu hodnotu percentuálneho podielu
obyvateľov v kategórii poreprodukčný vek v roku 2009. Nepriaznivo sa javí
aj vývoj sledovaných ukazovateľov, tak z hľadiska dlhodobého, ako aj
krátkodobého matematického modelovania.
Z hľadiska uplatnenia získaných poznatkov v praxi, so zreteľom na
verejnú správu, by sme chceli poukázať na dve výrazné populačné vlny; jedna
je lokalizovaná v kategórii reprodukčný vek a druhá sa nachádza v kategórii
poreprodukčný vek. Pri stále klesajúcom počte obyvateľov v základni
vekovej pyramídy má tento poznatok za následok zvyšujúci sa priemerný vek
obyvateľstva, ako aj celkové starnutie populácie Slovenskej republiky.
Čiastočne pozitívny trend sa črtá v kategórii predreprodukčný vek, keď
budeme vychádzať z úvahy, že miera plodnosti žien kulminuje okolo
tridsiateho roku veku života ženy, potom počnúc rokom 2003 odštartovala
menšia populačná vlna, ktorá by mohla v priebehu roka 2011 s najväčšou
pravdepodobnosťou kulminovať, pričom v ďalších rokoch možno čakať
klesajúci trend. V tomto kontexte by sme chceli poukázať nielen na dôležitosť
riešenia problematiky dôchodkového zabezpečenia, ale taktiež minimálne
v rovnakej miere na dôležitosť a význam otázky riešenia budúcnosti mladej
generácie v predreprodukčnom veku s dôrazom na zachovanie reprodukčného
potenciálu obyvateľstva Slovenskej republiky v budúcnosti. Otázka riešenia
podpory mladých rodín s deťmi tu vystupuje azda ako najdôležitejší faktor,
ktorému by mala venovať náležitú pozornosť aj verejná správa.
169
Vybrané problémy verejnej správy
LITERATÚRA
BREZÁK, J.: Úvod do štúdia demografie: najmä pre sociálnu prácu
a sociálnu politiku. 1. vyd. Bratislava : Lúč, 2005. 267 s. ISBN 80-7114496-7.
Dokument História sčítania obyvateľov, domov a bytov. [online]. [cit. 201003-20]. Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/showdoc.do?
docid=5843>.
Dokument Právny rámec sčítania obyvateľov, domov a bytov 2011. [online].
[cit. 2010-03-20]. Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/
showdoc.do?docid=24283>.
Dokument Sčítanie obyvateľov, domov a bytov 2011. [online]. [cit. 2010-0320]. Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/showdoc.do?
docid=19459>.
Dokument Vekové pyramídy obyvateľstva SR, 1945-2009. [online]. [cit. 201003-20]. Dostupné na internete: <http://portal.statistics.sk/showdoc.do?
docid=4125>.
KOPRLA, M.: Zmeny v demografickom správaní obyvateľov Slovenskej
republiky – analýza výsledkov sčítaní obyvateľov, domov a bytov
z rokov 1991 a 2001. In: Slovenská politologická revue. [online]. 2010,
roč. 10, č. 2, s. 2-35. [cit. 2010-03-20]. Dostupné na internete: <http://
www.ucm.sk/revue/2010/2/koprla.pdf>. ISSN 1335-9096.
KOPRLOVÁ, J.: Medzinárodný marketing: teória v praxi. 1. vyd. Bratislava :
Daniel NETRI, 2007. 282 s. ISBN 978-80-969567-4-6.
URBAN, E. – FERENČÍKOVÁ, S. – ZORKÓCIOVÁ, O. – KOPRLOVÁ, J.:
Medzinárodný marketing. 2. dopl. vyd. Bratislava : Ekonóm, 2001. 320 s.
ISBN 80-225-1469-1.
Zákon č. 263/2008 Z.z. o sčítaní obyvateľov, domov a bytov v roku 2011
z 18. júna 2008.
170
Miroslav Koprla
ABSTRAKT
Príspevok prináša ucelený pohľad na problematiku sčítaní obyvateľov, domov
a bytov v kontexte informácií využiteľných vo verejnej správe. Najskôr sa
venujeme stručnej histórii sčítania obyvateľov, domov a bytov, a pre
podrobnejšiu analýzu sme ďalej zvolili pripravované sčítanie obyvateľov,
domov a bytov, ktoré sa uskutoční v roku 2011. Postupne poukazujeme na
legislatívne vymedzenie tohto sčítania, podrobnejšie sa venujeme Zákonu
č. 263/2008 Z.z. o sčítaní obyvateľov, domov a bytov v roku 2011 z 18. júna
2008 a analýzu končíme poukázaním na obsah pripravovaného sčítania
z hľadiska údajov, ktoré budú predmetom sčítania obyvateľov, domov a bytov
v roku 2011.
KĽÚČOVÉ SLOVÁ
Sčítanie obyvateľov; sčítanie domov a bytov; verejná správa.
ADRESA
Mgr. Miroslav Koprla
Inštitút sociálnych vied
Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
Námestie J. Herdu 2
917 01 Trnava
Slovenská republika
[email protected]
171
Vybrané problémy verejnej správy
Acta Universitatis Sanctorum Cyrilli et Methodii Tyrnaviae
Res Publica
2010
Editor:
Recenzenti:
Ing. Jana Koprlová, PhD.
Doc. PhDr. Vojtech Wagner, CSc.
PhDr. Mgr. Jana Náhliková, PhD.
Autor obálky: Mgr. Miroslav Koprla
Vydavateľ:
Inštitút sociálnych vied UCM v Trnave
© Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave
ISBN 978-80-8105-180-7
Download

Vybrané problémy verejnej správy