veřejné zakázky
text Břetislav Teplý
Stavební inženýr a veřejné
zakázky aktuálně
Prof. Ing. Břetislav Teplý, CSc., FEng.
Absolvent Fakulty architektury a pozemního stavitelství v Brně. Od roku
1961 působí na VUT v Brně; 1990
až 1999 vedoucí katedry mechaniky;
2005 až 2011 vedoucí jednoho z výzkumných týmů střediska CIDEAS;
v současnosti se podílí na řešení několika výzkumných projektů na VUT
v Brně i ČVUT v Praze. Je členem
RILEM, členem Inženýrské akademie ČR a podílí se na práci technické
komise fib.
E-mail: [email protected]
Téma veřejných zakázek na stavební práce
je velmi častým předmětem diskuzí, které
jsou však obvykle zaměřeny převážně na
politické, administrativní a právní aspekty
a zřídkakdy odrážejí profesní specifika, tj.
úlohu a očekávanou součinnost stavebního
inženýra. Je to k neprospěchu věci, zejména
v současné situaci, kdy v období hospodářského propadu je při hodnocení zakázek
převážně používáno kritérium nejnižší ceny
(dále jen NC).
Výše zmiňovaná skutečnost je oprávněně podrobována kritice – viz
např. jednání Fóra pro veřejné zakázky kvalitně, které se uskutečnila v říjnu 2012 a únoru 2013 na MPO ČR, ale též jednání Fóra
českého stavebnictví v březnu 2013 v Praze či konference Kvalita
ve veřejné zakázce, pořádaná při Stavebních veletrzích Brno 2013,
zcela nedávno pak interview s prezidentem Svazu podnikatelů ve
stavebnictví v ČR Ing. Václavem Matyášem (Stavebnictví 05/2013).
Pozornost se tak v souladu se zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, obrací ke kritériu
ekonomické výhodnosti nabídky (dále jen EV), které by se mělo –
podle přesvědčení autora – u stavebních zakázek vést ve smyslu hodnocení a posuzování celoživotních nákladů a potenciálních
výnosů [1]. Je to sice značně náročnější a také pracnější kritérium,
jeho používání však vede k vyšší kvalitě reflektované např. nižšími
provozními náklady (včetně nákladů na údržbu a opravy) a delší
životností. Jestliže doposud nebyly pro aplikaci tohoto kritéria zcela
připraveny potřebné podmínky, bude jistě nutné k němu v blízké
budoucnosti přistoupit, až alespoň částečně pomine současný
„boj o přežití“ ve stavebnictví a vzroste význam snahy o zvýšení
konkurenceschopnosti, např. i ve vztahu k zahraničním zakázkám.
Vzhledem k očekávaným přínosům plynoucím z EV, projevujícím
se však až za několik let, by však bylo záhodno započít s jeho používáním co nejdříve.
42 stavebnictví 06–07/13
V souvislosti s EV bude nepochybně zvýrazněna úloha inženýra
a jeho součinnost s ekonomy i dalšími profesemi a vyvstane přitom též potřeba některých nových znalostí a orientace v dalších
souvislostech.
Předkládaný příspěvek se výše uvedené téma snaží popsat a jistým
impulzem pro něj se stal též dopis ministra Jankovského z 13. února
2013, kterým se obrátil na řadu institucí s žádostí o spolupráci mj.
v otázce kvalitativních hodnoticích kritérií.
Zákon o veřejných zakázkách
Nejprve stručně komentujme zákon č. 137 Sb., o veřejných zakázkách (včetně zákona č. 55/2012). V jeho § 78 Hodnoticí kritéria se
praví, že pro zadání zakázky slouží jako základní hodnoticí kritérium
EV nebo NC; v soutěžním dialogu pak je to pouze EV.
V případě zadání veřejné zakázky podle základního hodnoticího
kritéria EV je nutno podle zákona vždy stanovit ještě dílčí hodnoticí kritéria tak, aby vyjadřovala vztah užitné hodnoty a ceny.
Odtud tedy plyne nutnost posuzovat celý životní cyklus stavby
– podle znění zákona mohou totiž být jako dílčí kritéria uvažovány
nejenom nabídková cena, ale zejména kvalita, technická úroveň
nabízeného plnění, estetické a funkční vlastnosti, vlastnosti plnění
z hlediska vlivu na životní prostředí, vliv na zaměstnanost osob
se zdravotním postižením, provozní náklady, návratnost nákladů,
záruční a pozáruční servis a dodací lhůta. Je to ostatně v plném
souladu se současnými i právě nově projednávanými doporučeními či předpisy EU; např. nařízení EP a Rady EU č. 305/2011 o stavebních výrobcích (má nabýt plné účinnosti k 1. červenci 2013),
kde se mj. praví: Stavby jako celek i jejich jednotlivé části musejí
vyhovovat zamýšlenému použití, zejména s přihlédnutím k bezpečnosti a ochraně zdraví osob v průběhu celého životního cyklu
staveb. Po dobu ekonomicky přiměřené životnosti musí stavby
při běžné údržbě plnit základní požadavky na stavby. Dále je v nařízení uvedeno: Stavba musí být navržena, provedena a zbourána
takovým způsobem, aby bylo zajištěno udržitelné využití přírodních
zdrojů, životnost stavby a opětovné využití nebo recyklovatelnost
použitých materiálů a částí po zbourání. To vše má jistě dopad na
různé složky nákladů stavby – počínaje pořizovacími náklady až po
náklady na odstranění stavby. Také nově připravované směrnice
EU o zadávání veřejných zakázek budou zdůrazňovat užitečnost
hodnocení celoživotního cyklu.
Není bez zajímavosti též uvést, že aktuálnost problematiky celoživotních nákladů dokládají nejenom dokumenty EU, ale také např.
semináře pořádané v současné době společností ASCE (American
Society of Civil Engineers) [2].
Hledisko životnosti v různých
fázích veřejné zakázky
Důležitost životnosti a její specifikace (životnost se udává v rocích
a je v podstatě kvantifikací trvanlivosti) je tedy zvýrazněna a nepo-
Předinvestiční fáze
Investiční fáze
Studie, územní
řízení (umístění
stavby)
Projektová
dokumentace
(vč. povolení
stavby)
Provozní fáze
Realizace
Údržba
Plánované
opravy, výměny
Likvidace
Změny dokončené
stavby
Návrhová životnost
Upravená životnost
Morální životnost
Životní cyklus stavby
Životní cyklus projektu
▲ Obr. 1. Fáze životnosti stavby
chybně by měla být zohledněna ve všech fázích veřejné zakázky,
tj. od její přípravy až po provedení stavebního díla.
V následujícím popisu alespoň stručně (a jistě nikoliv vyčerpávajícím
způsobem) charakterizujeme náplň jednotlivých fází s uvedením potřebných znalostí stavebního inženýra, vstupujícího do příslušných
činností – ať již přímo, či v pozici konzultanta. Skladba a charakter
prací přitom mohou být ovlivněny mj. tím, zda se stavební a inženýrské práce na zakázce mají provádět podle projektu zajišťovaného
investorem, nebo zda projekt zajišťuje zhotovitel, respektive bude-li
se jednat o zakázku typu PPP.
Příprava zakázky a vypracování nabídky
Příprava zakázky a vypracování nabídky vyžaduje jasnou rozvahu investora o účelnosti a odůvodnění zakázky (viz vyhláška
č. 2012/232 Sb. a další prováděcí vyhlášky [3]), o koncepci, funkcích,
využití a dalších aspektech stavebního záměru, opřené případně
také o účelné průzkumy. Veřejný zadavatel uveřejní také zákonem
požadované odůvodnění zakázky. Mělo by to vést k celkové optimalizaci – k maximálnímu užitku ze stavebního díla při nejnižších
nákladech během celého životního cyklu. Odtud plyne potřeba
stanovení požadavku na ekonomicky přiměřenou životnost, tj. na
stanovení návrhové životnosti (rozlišujeme však např. také provozní,
upravenou a morální životnost [4], [5] – viz schéma na obr. 1). Je
nutno poznamenat, že rozhodnutí o předpokládané či spíše o požadované životnosti může plynout:
■ z optimalizace nákladů a užitků – návratnosti, tj. z ekonomické
bilance celého životního cyklu stavby;
■ z rozhodnutí investora vycházejícího z jeho záměru o budoucím
užívání a provozu stavby (omezenému např. předpokládaným
zastaráním strojního vybavení apod.).
Tyto úvahy a údaje pak poslouží při vypracování projektové dokumentace, jejíž koncepce, výběr technologií a materiálů i jejich kvalita
výraznou měrou rozhodují o kvalitě stavby, a tedy nejenom o jejích
investičních nákladech, ale také o nákladech provozních, nákladech
na údržbu, na opravy, až po očekávané náklady na likvidaci.
Zdůrazněme, že náklady na stavbu samotnou (investiční náklady)
tvoří obvykle jen velmi malou část celkových nákladů; i relativně
malé zvýšení investičních nákladů věnované na použití trvanlivějších
materiálů a efektivnějších řešení má za následek:
■ prodloužení životnosti stavby, a tedy zvýšení celkových užitků;
■ snížení nákladů na údržbu, na opravy, výměny prvků, spotřebu
energií, a tedy z toho plynoucí snížení nákladů celkových, výrazně
převyšující investici na takové zlepšení.
Jistou představu o tom může poskytnout např. [6], kde je pro betonové mosty (v tabulce pro kategorizaci mostů podle následků poruchy) uveden poměr mezi celkovými náklady (stavba mostu, údržba
a cena opravy při potenciálním porušení) a počátečními náklady na
stavbu. Tento poměr pro malé následky poruchy začíná u hodnoty
1,5 a pro případy s možnými velkými následky může dosahovat
až hodnoty 10! Jiný příklad: v příručce pro auditory [7] se uvádí,
že u veřejných budov tvoří náklady na výstavbu jen 2 až 3 %
z celkových nákladů. Projektová dokumentace může ovlivnit
až 85 % následných nákladů, přitom vypracování projektové
dokumentace znamená obvykle jenom asi 0,5 % celoživotních
nákladů. Proto je škoda, že v převážné většině případů investor
k hledisku životnosti při bilancování vztahu užitné hodnoty a ceny
nepřihlíží. Při takových hodnoceních musí být samozřejmě náklady
převedeny pomocí diskontní sazby na současnou hodnotu. Zdůrazněme tedy, že pouhou minimalizací investičních nákladů aktivizuje
„časovanou bombu“ brzkých nákladů na opravy.
K návrhové životnosti dále uveďme, že základní evropská norma
pro navrhování konstrukcí [8] uvádí informativní hodnoty návrhové
životnosti některých staveb od deseti let (dočasné konstrukce)
po sto dvacet let (tunely, hráze apod.), ale je známo, že některé
důležité mosty velkých rozponů se projektují na dvě stě let a stále
častěji se ozývá (v zájmu trvalé udržitelnosti) volání po výrazném
zvýšení požadavků na životnost, zejména u betonových konstrukcí.
Investoři a projektanti nejsou zvyklí takto rozhodovat. Při bilancích
a plánování nákladů je často nutné uvážit i tzv. nepřímé náklady –
možné ztráty vyvolané při opravách vyloučením provozu apod.
Přitom jde o náklady uživatele, který ovšem nemusí být totožný
s investorem! Je potřebné si však uvědomit, že úvahy o životnosti
stavby nemohou zahrnovat jen nosnou konstrukci, ale je nutno
do bilance zahrnout také ostatní části, které mohou mít odlišné
požadavky na trvanlivost – např. vyměnitelné prvky, respektive
části s odlišnými podmínkami údržby (obnovitelné nátěry apod.),
přístupnost prvků pro inspekci a údržbu či výměny. Nutnost zahrnout do zadání vždy i hodnotu návrhové životnosti dokládají např.
závěry statě [9] S. Hellanda (jednoho z hlavních tvůrců fib Model
Code 2010), kde píše: Návrhová životnost je hlavním údajem ve
všech kalkulacích týkajících se nákladů a trvalé udržitelnosti. (Volně
přeloženo a zkráceno.)
Životnost je u konstrukcí obvykle ohraničena dosažením určité
návrhové hranice spolehlivosti (u stavebních konstrukcí vyjádřené
hodnotou indexu spolehlivosti β [8]); při jejím posuzování je nutno pracovat s pravděpodobnostními charakteristikami, tj. také
s mezními stavy a modelováním degradace [4]. Prognóza životnosti
i hodnocení spolehlivosti mohou být relativně složité úlohy, při
stavebnictví 06–07/13 43
jejichž řešení se uplatní množství faktorů; některé z nich nemusí
být předem dostatečně známy a řada z nich má náhodný charakter.
Vzhledem k těmto nejistotám veličin a také souvislosti s mírou spolehlivosti je potřebné dát přednost pravděpodobnostním metodám
před klasickým deterministickým pojetím (které navíc s kvantifikací spolehlivosti vůbec nepracuje). Přitom by míra spolehlivosti
konstrukcí v souvislosti s jejich životností měla být také ovlivněna
investorem – blíže viz např. [4], jelikož to může mít výrazný vliv
na náklady. S tím úzce souvisí také to, že některé části nákladů
životního cyklu stavby se uplatní s různou pravděpodobností
(např. pravděpodobnost poruchy [1]), což při celkové bilanci
může hrát značnou roli a závisí to samozřejmě také na návrhové
životnosti. A právě pomocí pravděpodobnostních metod lze
hodnoty takových pravděpodobností posuzovat.
Znalost výše zmíněných hodnot pravděpodobností dosažení některých mezních situací také umožňuje posuzovat (kvantifikovat)
rizika různých nepříznivých stavů v průběhu života konstrukce
[10] i rizika související s plněním veřejné zakázky. Připomeňme
také problematiku alokace rizik [11], která je důležitou součástí
při rozhodování o projektu a o smluvních podmínkách. Přitom
by také tato rizika mohla být kvantifikována; zatím se tak však
obvykle neděje – rizika jsou jen odhadována, tj. jsou např. vážena
pouze odhadovanou cenou možných škod. Kam může vést nedokonalost smluvní alokace rizik, lze parafrázovat větou přejatou
z [11]: Z výstavbových projektů se staly právní bitvy s nejistým
výsledkem pro objednatele i zhotovitele.
Poznamenejme ještě, že veřejné zakázky na inženýrské a projektové služby (konzultační služby, projektové práce, technický
dozor, řízení projektu) jsou specifické v tom, že obvykle předurčují výslednou hodnotu následné či související veřejné zakázky
s nepoměrně většími investičními i provozními náklady [12].
Nerozumné „šetření“ na nákladech na tyto práce je proto kontraproduktivní.
Dílčí kritéria
S přihlédnutím k výše uvedenému by tedy mezi dílčí kritéria měly
patřit následující požadavky:
■ p ožadavky specifické pro daný projekt (technické, funkční,
provozní);
■ návrhová životnost;
■ minimální záruční doba (členěná případně podle různých částí
či prvků stavby);
■ energetická náročnost (u zakázek, kde je to relevantní);
■ omezení nákladů na údržbu a provoz, případně požadavek na
dodání návodu na údržbu (plán a typ prohlídek, údržby, výměny
či opravy prvků atd.);
■ požadavek na omezení demoličních a recyklačních nákladů;
■ požadavky na ochranu prostředí aj.
Některá z těchto kritérií, případně další dílčí kritéria, se mohou
odvíjet také od toho, zda se stavební a inženýrské práce mají
provádět podle dokumentace zajišťované investorem, nebo zda
dokumentaci zajišťuje zhotovitel. Pro stanovení vah dílčích kritérií
nelze nabídnout obecně platný návod – jistým vodítkem však jistě
musí být poměry mezi jednotlivými složkami nákladů celého životního cyklu a zejména specifika daného projektu (např. podmínky
zahájení a provozu díla) nebo míra rizik, spojených s nedodržením
kritérií. Dílčí kritéria také nesmí omezovat rovný přístup k zakázce
a jejich přiměřenost musí být odůvodněna.
Je zřejmé, že vytvoření sestavy dílčích kritérií a jejich vah je náročná
a kvalifikovaná práce, specifická pro každý projekt, vyžadující nasazení profesně zdatných pracovníků. Zadávací dokumentace bude
44 stavebnictví 06–07/13
muset být podrobnější, než je obvyklé v současnosti, fundovanější
a ve většině případů se její tvorba neobejde bez účasti přizvaných
specialistů či konzultantů.
Hodnocení nabídek
Také při hodnocení nabídek vypsaných podle kritéria HV, tj. při
hodnocení plnění dílčích kritérií, se bude jednat o náročnou a odbornou práci – ostatně u významných zakázek musí mít od 1. ledna
2014 dvě třetiny členů hodnoticí komise příslušnou odbornost ve
vztahu k předmětu zakázky a u nadlimitní zakázky v hodnoticích
komisích musí být přítomna osoba se zvláštní způsobilostí. Tyto
osoby se budou muset dobře orientovat v hodnocení jednotlivých fází životního cyklu projektu, mj. také ve vztahu k životnosti
a spolehlivosti.
Fáze plnění zakázky – výstavba
Jednou z dominantních vlastností díla bude jistě kvalita a její
dodržení bude nepochybně klást zvýšené nároky na kontrolní
a dozorové činnosti, a tedy na profesní zdatnost příslušných pracovníků. Mělo by to být reflektováno již ve smluvních podmínkách,
kde by mj. mělo být též zakotveno rozložení rizik; častěji se zřejmě
budou také používat pravidla FIDIC (transformovaná do českého
právního rámce).
Shrnutí dopadů a přínosů při využití kritéria EV
Souhrnně lze říci, že aplikace kritéria EV by měla:
■ minimalizovat riziko neefektivního využití prostředků, optimalizuje jejich vynakládání na stavební zakázky se snížením nákladů
celkových (za životní cyklus), tj. též snížení provozních nákladů;
■ vést ke zvýšení kvality stavby, k prodloužení záruční doby;
■ omezovat tvorbu případných dodatků ke smlouvám v průběhu
plnění zakázky;
■ omezit potřebu oprav či rekonstrukcí, přerušení provozu, respektive optimalizovat jejich načasování;
■ usnadní rozhodování či přípravu projektů typu PPP;
■ v budoucnu může mít význam pro průchodnost tzv. Performance
auditů (připravovaných NKÚ);
■ uplatňuje se princip tzv. 3E (hospodárnost, efektivita a účelnost
výkonu veřejné správy a nakládání s veřejnými prostředky);
■ v znikne tlak na tvorbu inovativních řešení a používání pokročilých
technologií či materiálů;
■ prováděcí podniky a projektové složky schopné nabízet a odvádět v tomto smyslu kvalitní práci by nepochybně posílily svoji
konkurenceschopnost, tj. také při získávání zahraničních zakázek;
■ je to v souladu se současnými evropskými předpisy a trendy –
kromě materiálů zmíněných v úvodních odstavcích tohoto textu
viz např. také [13];
■ spolupráce architektů s inženýry jednotlivých technických profesí
je v této fázi nutným předpokladem kvalitního návrhu zohledňujícího všechny aspekty udržitelné výstavby v rámci celého
životního cyklu stavby;
■ největšího efektu, ať již z hlediska ekonomického, funkčního
nebo environmentálního, lze dosahovat především v počátečních
koncepčních fázích projektu, tj. v kvalitním návrhu, přitom tvorba
variantních řešení může být přínosná, i s ohledem na životnost
vázanou na použité řešení a materiály;
■ kritérium EV ovšem vyžaduje komplexnější přípravu zakázky,
tj. důslednou předinvestiční přípravu i náročnější zpracování
návrhu;
■ vyžaduje vypsání dílčích kritérií a jejich vah;
■ příprava zakázky tak klade vyšší nároky na znalosti pracovníků zapojených do její přípravy a je administrativně i časově náročnější;
Aplikace hodnoticího kritéria ekonomické výhodnosti přinese
značné výhody, současně ale klade vyšší požadavky na zhotovitele
a vytváří tak nemalou výzvu pro pracovníky zabývající se přípravou
i hodnocením zakázek. ■
Použitá literatura:
[1]Teplý, B.: Jak lze chápat ekonomickou výhodnost u veřejné
zakázky? Stavebnictví 6–7/2012, str. 48–50.
[2] ASCE: Webinar „An Introduction to Life Cycle Cost Analysis for
Sustainability and Green Building Design“ (AW052611), 2013.
[3] www.epravo.cz/_dataPublic/sbirky/2012/sb0081-2012.pdf
[4] Teplý, B.: Životnost a spolehlivost staveb, Beton TKS, 2/2008,
str. 60–61.
[5] Mikš, L. a kol.: Optimalizace technickoekonomických charakteristik životního cyklu stavebního díla. Akad. nakl. CERM, říjen
2008, Brno.
[6] Technické podmínky TP 224, Ministerstvo dopravy ČR, 2010.
[7] Getting Value for Money from Construction Projects through
Design. Davis Langdon & Everest, London, 2004.
[8] Č SN EN 1990 Zásady navrhování konstrukcí, Změna Z1, ČNI,
2003.
[9] Helland, S.: Design for Service Life: Implementation of fib
Model Code 2010 Rules in the Operational Code ISO 16204.
Structural Concrete 14 (2013), No. 1, 10–18.
[10] Teplý B.: Je analýza rizik ve stavebnictví užitečná? Stavebnictví
2/2010, str. 22–25.
[11]Klee, T.: Účelná alokace rizika při výstavbě projektů dopravní
infrastruktury. Stavebnictví 4/2013 a 5/2013.
[12]Veřejné zakázky na inženýrské a projektové služby (poziční dokument Komory administrátorů veřejných zakázek), 18. 2. 2013.
[13]ISO 15686 Buildings and constructed assets – Service Life
Planning (Parts 1–9).
inzerce
■ pro navrhování a hodnocení celoživotního cyklu nejsou zatím
v praxi dostatečné zkušenosti a není vypracována příslušná
metodika;
■ jistá vzdělávací činnost bude zřejmě nevyhnutelná (MMR, ČKAIT,
KAVZ atd.).
Vidíme věci jinak.
Kreativní,
technicky
jedinečná
a ekonomická
řešení staveb
z ocelových
konstrukcí.
Zabýváme se
projektovou,
expertní
a konzultační
činností v rámci
všech stupňů
přípravy a realizace
ocelových
konstrukcí.
Disponujeme silným
týmem zkušených
odborníků.
Spoléhejte na
profesionály
v oboru.
Rekonverze plynojemu,
Ostrava – Vítkovice
Zimní stadion, Chomutov
Elektrárna, Ledvice
Protihluková stěna - II. etapa,
Hradec Králové
Hangár, letiště Ostrava - Mošnov
english synopsis
O
T
Stanice metra Střížkov, Praha
klíčová slova:
š
keywords:
NÁVRH
DODÁVKA A MONTÁŽ
ŘÍZENÍ STAVEB
DIAGNOSTIKA
PŘEDPÍNÁNÍ
HEAVY LIFTING
odborné posouzení článku:
JUDr. Lukáš Klee, Ph.D., LL.M, MBA,
vedoucí právního oddělení Metrostav a.s., externí konzultant advokátní kanceláře Deloitte Legal. Vyučuje na
Právnické fakultě UK v Praze
EXCON, a.s.
Sokolovská 187/203
190 00 Praha 9
SPOLEČNOST
JE ŘÁDNÝM
ČLENEM ČAOK
Tel.: +420 244 015 111
Fax: +420 244 015 340
E-mail: [email protected]
www.excon.cz
I
stavebnictví 06–07/13 45
Download

Teplý, B.: Jak lze chápat ekonomickou výhodnost u veřejné zakázky?