STALNA KONFERENCIJA
GRADOVA I OPŠTINA
Makedonska 22/VIII,
11000 Beograd
www.skgo.org
Tel.
011 322 34 46
Fax. 011 322 12 15
e-mail [email protected]
STALNA KONFERENCIJA
GRADOVA I OPŠTINA
Lokalna samouprava
Propisi i praksa
BROJ 4/10
Tema broja:
NEKA PITANJA
LOKALNIH FINANSIJA
Interna revizija
u jedinicama
lokalne samouprave
Osnovi budžetskog
procesa na lokalnom nivou
„Institucionalna podrška SKGO”
Projekat finansira Švajcarska agencija za razvoj i saradnju
Stalna konferencija gradova i opština
Lokalna samouprava
Propisi i praksa
Pravni bilten
broj 1/2011
Beograd, novembar 2011.
Stalna konferencija gradova i opština
Lokalna samouprava: Propisi i praksa
PR AV NI B ILTE N
Broj 1/2011
Tema broja: Neka pitanja lokalnih finansija
Izdavač
Stalna konferencija gradova i opština
Makedonska 22/VIII, Beograd
www.skgo.org
Za izdavača
Đorđe Staničić, generalni sekretar
Urednica broja
Jelena Jerinić
Lektor
Irena Popović-Grigorov
Grafički dizajn
Atelje, Beograd
Štampa
Tiraž
1.000 primeraka
Beograd, novembar 2011.
Pravni bilten „Lokalna samouprava – Propisi i praksa“ je izdanje Stalne konferencije
gradova i opština koje podržava projekat „Institucionalna podrška SKGO“.
Projekat finansira Švajcarska agencija za razvoj i saradnju.
Ova publikacija ne predstavlja zvaničan stav Švajcarske agencije za razvoj i saradnju.
Za informacije koje se nalaze u publikaciji odgovoran je isključivo Izdavač.
UVODNIK
Lokalne finansije su jedna od tema o kojima se uvek može pisati. Propisi se relativno
često menjaju, a neki od njih dovode do uvođenja potpuno novih instituta i mehanizama, za koje su potrebna dodatna tumačenja i objašnjenja. Takođe, razmena iskustava i
predstavljanje uspešnih modela sa lokalnog nivoa može samo da doprinese uspešnom
sprovođenju novih propisa, što smo nameravali da postane običaj u ovom biltenu.
Obaveza uspostavljanja službe interne revizije uvedena je našim propisima pre par
godina, a u ovom broju Pravnog biltena dajemo osnovne smernice u vezi sa koracima
za njeno uspostavljanje i primer odluke Grada Užica koji može poslužiti kao model
drugim jedinicama lokalne samouprave, koje to do sada nisu učinile. Ovi prilazi su proizašli iz nedavnih aktivnosti Savetodavnog centra SKGO na organizovanju savetovanja
na ovu temu za predstavnike lokalnih vlasti koje su članice SKGO. Verujemo da će tekstovi o lokalnom budžetskom procesu, čiji autori/ke imaju dugogodišnje iskustvo u
oblasti lokalnih finansija, biti korisni onima koji se neposredno bave ovim poslovima
– jer problemski analiziraju neka od značajnih i spornih pitajna, ali i drugima, koji nisu
zaposleni u upravi, već su postavljena i imenovana lica, ili su početnici u tom poslu.
Do kraja godine biće objavljena još tri broja Pravnog biltena. Pozivamo Vas da nam
pišete i predložite teme koje bi trebalo obraditi u tim brojevima ili u toku naredne
godine. Kao i uvek, biće nam zadovoljstvo i da objavimo vaše tekstove o relevantnim
temama ili modele akata iz vaših gradova i opština za koje smatrate da mogu biti korisni kolegama i koleginicama u drugim lokalnim samoupravama.
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
U ovom broju donosimo par kraćih priloga u vezi sa veoma aktuelnim pitanjem uspostavljanja interne finansijske revizije u opštinama i gradovima i tri nešto opširnija
priloga o budžetiranju na lokalnom nivou.
Jelena Jerinić
urednica
3
SADRŽAJ
Interna revizija
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Zoran Živojinović
Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije
interne revizije na nivou lokalne samouprave........................................................................... 5
Odluka o osnivanju službe interne revizije Grada Užica......................................................10
4
Darko Drndić
Značaj uvođenja interne revizije za gradove i opštine
članice Stalne konferencije gradova i opština..........................................................................15
Priprema lokalnog budžeta
Duško Šarošković
Pravni okvir budžeta jedinice lokalne samouprave...............................................................17
Budžetski ciklus u jedinicama lokalne samouprave..............................................................23
Ružica Stojiljković
Priprema lokalnog budžeta, primena fiskalnih pravila
i fiskalne odgovornosti lokalne samouprave i programsko budžetiranje....................29
Dragan Spirić
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava
i uključenje javnosti u budžetski proces......................................................................................37
Zoran Živojinović
Interna revizija – obaveza
uspostavljanja funkcije interne
revizije na nivou lokalne samouprave
Uvod
Republika Srbija je prihvatila koncept Interne finansijske kontrole u javnom sektoru koji
je razvila Evropska komisija sa ciljem da državama u procesu pridruživanja Evropskoj
uniji pomogle da razumeju i primene dobro razvijene i efektivne sisteme interne kontrole.1 Koncept Interne finansijske kontrole u javnom sektoru uveden je u naš pravni
sistem Zakonom o budžetskom sistemu u oktobru 2006. godine, a radi usaglašavanja
sa zahtevima za vođenje pregovora o pridruživanju EU iz poglavlja 32 – „Finansijska
kontrola“, izvršeno je dodatno usklađivanje Zakonom o budžetskom sistemu (u daljem
tekstu: Zakon) u julu 2009. godine i oktobru 2010. godine.
Interna finansijska kontrola u javnom
sektoru – osnovni pojmovi
Interna finansijska kontrola u javnom sektoru jeste sveobuhvatan sistem mera za
upravljanje i kontrolu javnih prihoda, rashoda, imovine i obaveza, koji uspostavlja Vlada, posredstvom organizacija javnog sektora, sa ciljem da upravljanje i kontrola javnih
sredstava, uključujući i strane fondove, budu u skladu sa propisima, budžetom i principima dobrog finansijskog upravljanja, odnosno efikasnosti, efektivnosti, ekonomičnosti i otvorenosti. Interna finansijska kontrola u javnom sektoru obuhvata sve mere
za kontrolu javnih prihoda i rashoda i omogućava ispravno upravljanje imovinom i
obavezama, a obuhvata i sve interne kontrolne sisteme i procedure u organizacijama
javnog sektora, pomažući da se uspostavi bezbedno okruženje za namensko korišćenje sredstava. Naziv koncepta – Interna finansijska kontrola u javnom sektoru, jeste
prevod termina Public Internal Financial Control (PIFC) sa engleskog jezika i predstavlja skraćenicu osnovnih pojmova koncepta:
• P – Public Sector – javni sektor;
Više o ovoj inicijativi Evropske komisije možete pronaći na http://www.pifc.eu/
1
Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije...
Ministarstvo finansija – Centralna jedinica za harmonizaciju
interni revizor u javnom sektoru
5
•
•
•
I – Internal to the organisation – interna za organizaciju;
F – Financial systems mainly but not exclusively – uglavnom, ali ne isključivo
finansijski sistemi;
C – Control based on internationally accepted and recognised standards –
kontrola zasnovana na međunarodno prihvaćenim i priznatim standardima.
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Interna finansijska kontrola u javnom sektoru (u daljem tekstu: IFKJ) sastoji se od tri
elementa:
1. finansijsko upravljanje i kontrola (Financial Management and Control – u daljem
tekstu: FUK);
2. funkcionalno nezavisna, decentralizovana interna revizija (Internal Audit – u
daljem tekstu: IR);
3. Centralna jedinica za harmonizaciju (Central Harmonisation Unit – u daljem tekstu: CJH).
Finansijsko upravljanje i kontrola (FUK) i interna revizija (IR) u kontekstu ovog modela predstavljaju sistem interne kontrole i služe da obezbede podršku rukovodstvu u ispunjavanju ciljeva organizacije. Finansijsko upravljanje i kontrola predstavljaju sistem
politika, procedura i aktivnosti koje uspostavlja, održava i redovno ažurira rukovodilac
organizacije, a kojim se, upravljajući rizicima, obezbeđuje razumno uveravanje da će se
ciljevi organizacije ostvariti na pravilan, ekonomičan, efikasan i efektivan način.
Interna revizija je aktivnost koja pruža nezavisno objektivno uveravanje i savetodavna
aktivnost, čiji je cilj da doprinese unapređenju poslovanja organizacije. Ona pomaže
organizaciji da ostvari svoje ciljeve, tako što sistematično i disciplinovano procenjuje i
vrednuje upravljanje rizicima, kontrole i upravljanje organizacijom.
Uloga rukovodilaca u sistemu interne kontrole
Sistem interne kontrole (FUK + IR) predstavlja alat koji pomaže rukovodiocima korisnika
javnih sredstava da obavljaju svoje zadatke, a zasniva se na primeni koncepta upravljačke odgovornosti rukovodilaca. Koncept upravljačke odgovornosti podrazumeva da
rukovodioci korisnika javnih sredstava snose odgovornost za fiskalna, upravljačka i programska ovlašćenja koja su im poverena. U organizaciji kojom rukovode oni su odgovorni za sve poslovne procese, postupke i aktivnosti, planiranje, programiranje, izradu i
izvršenje budžeta i finansijskog plana, računovodstvo, kontrolne aktivnosti, izveštavanje,
arhiviranje i nadzor, odnosno za utvrđivanje i realizaciju postavljenih ciljeva.
6
U skladu sa principima upravljačke odgovornosti, rukovodioci su neposredno odgovorni za upravljanje i razvoj organizacije kojom rukovode. Osnovne funkcije rukovodilaca su planiranje aktivnosti organizacije, uvođenje procesa upravljanja rizicima, obezbeđenje odgovarajućeg sistema kontrole koji će rizike svesti na prihvatljiv nivo, stalno
praćenje adekvatnosti kontrole da pruži razumno uveravanje da će organizacija ostvariti svoje ciljeve. Rukovodilac ima odgovornost da stalno identifikuje, procenjuje i prati
Na osnovu akata o unutrašnjoj organizaciji i načinu rada, rukovodilac može preneti
ovlašćenja na druga lica. Prenošenjem ovlašćenja, prenosi se i odgovornost, ali to ne
isključuje odgovornost rukovodioca. Rukovodioci organizacija su odgovorni i za uspostavljanje i ispravno funkcionisanje sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu i
uspostavljanje i obezbeđenje uslova za adekvatno funkcionisanje interne revizije u
organizaciji kojom rukovode.
Finansijsko upravljanje i kontrola, kao komponenta IFKJ, predstavlja celokupan sistem finansijskih i nefinansijskih kontrola (kontrolnih aktivnosti), uključujući i organizacionu strukturu, metode i procedure, i to ne samo finansijskih sistema, već i
operativnih i strateških sistema organizacije u javnom sektoru. Takva kontrola, kroz
upravljanje rizicima, može da pruži razumno uveravanje da će se ostvariti ciljevi organizacije. Odgovornost rukovodilaca je da uspostave čitav skup pravila i obezbede
njihovu primenu sa ciljem:
1. obavljanja poslovanja na pravilan, etičan, ekonomičan, efektivan i efikasan način,
2. usklađenosti poslovanja sa zakonima, propisima, politikama, planovima i
postupcima,
3. zaštite imovine i drugih resursa od gubitaka uzrokovanih lošim upravljanjem, neopravdanim trošenjem, neopravdanim korišćenjem, nepravilnostima i prevarama,
4. jačanja odgovornosti za uspešno ostvarenje zadataka,
5. pravovremenog i tačnog finansijskog izveštavanja i praćenja rezultata poslovanja.
Sistem za finansijsko upravljanje i kontrolu
Sistem za finansijsko upravljanje i kontrolu uspostavlja se u svim organizacionim jedinicama javnog sektora i na svim nivoima unutar organizacije, bez obzira na njenu veličinu
i broj zaposlenih, a sprovode ga rukovodioci i svi zaposleni. Svaka organizacija treba da
oblikuje vlastiti sistem FUK, u skladu sa svojim potrebama i postojećim okruženjem.
Treba napraviti razliku između interne revizije i sistema finansijskog upravljanja i kontrole. Za sistem finansijskog upravljanja i kontrole odgovoran je rukovodilac organizacije. Interni revizori nisu odgovorni za uspostavljanje, funkcionisanje i razvoj sistema
za finansijsko upravljanje i kontrolu, već su odgovorni za procenu funkcionisanja tih
sistema, potencijalnih slabosti, nedostataka i neregularnosti, kao i za davanje preporuka za poboljšanje i preduzimanje korektivnih aktivnosti. Rukovodilac organizacije je
odgovoran za sprovođenje preporuka interne revizije.
Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije...
potencijalne rizike i, posledično, da uspostavlja kontrole koje će zaštititi organizaciju
od realizovanja neprihvatljivih rizika, jer ne bi bilo isplativo uspostaviti sistem kontrole
koji bi pokrivao sve moguće rizike. Rukovodilac je, osim za finansijske, odgovoran i
za sve druge postupke, aktivnosti i procese u organizaciji, i zbog toga mora razumeti
koncept interne kontrole (FUK + IR) i promovisati ga među zaposlenima. Rukovodilac
je odgovoran i za redovno izveštavanje o stanju sistema finansijskog upravljanja i kontrole i o stepenu razvoja interne revizije u organizaciji za koju je odgovoran.
7
Sistem interne kontrole (FUK + IR) zasnovan je na istovremenom uspostavljanju ta
dva osnovna elementa – finansijskog upravljanja i kontrole i funkcije interne revizije
u okviru organizacije. Bez posvećenosti rukovodstva da uspostavi oba elementa sistema, delimično uvođenje ili uvođenje samo jednog elementa može da izazove potpuno
suprotne efekte u odnosu na formulisane konceptom IFKJ i može dodatno da optereti
ili čak potpuno onemogući organizaciju da posluje na efikasan, efektivan, ekonomičan
i transparentan način.
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Interna revizija
8
Korisnici javnih sredstava, odnosno organizacije javnog sektora imaju obavezu da uspostave funkciju interne revizije. Zakonom je propisano da su korisnici javnih sredstava direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, korisnici sredstava organizacija
za obavezno socijalno osiguranje i javna preduzeća koja je osnovala Republika Srbija,
odnosno lokalne vlasti, pravna lica osnovana od tih javnih preduzeća, pravna lica nad
kojima Republika Srbija, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad
više od 50 odsto kapitala ili više od 50 odsto glasova u upravnom odboru, kao i druga
pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50 odsto ukupnih prihoda.
Za uspostavljanje i obezbeđenje uslova za adekvatno funkcionisanje interne revizije
odgovoran je rukovodilac korisnika javnih sredstava. Interna revizija je organizaciono nezavisna od delatnosti koju revidira. Ona nije deo nijednog poslovnog procesa,
odnosno organizacionog dela organizacije, a u svom radu je neposredno odgovorna
rukovodiocu korisnika javnih sredstava.
Internu reviziju obavljaju interni revizori koji su obavezni da rade u skladu sa propisima
Republike Srbije i da u vršenju funkcije primenjuju međunarodne standarde interne revizije, Etički kodeks interne revizije i principe objektivnosti, kompetentnosti i integriteta.
Osim uslova propisanih zakonom i aktom o sistematizaciji radnih mesta, interni revizor
mora da ima najmanje tri godine iskustva na poslovima revizije, kontrole ili računovodstveno-finansijskim poslovima i položen ispit za ovlašćenog internog revizora u javnom
sektoru. Uslov za polaganje ispita za ovlašćenog internog revizora u javnom sektoru stiču
kandidati koji su pohađali osnovnu obuku iz finansijskog upravljanja i kontrole i osnovnu
obuku za internu reviziju i izvršili dve revizije kod korisnika javnih sredstava kod koga su
zaposleni, uz nadzor i pomoć Centralne jedinice za harmonizaciju Ministarstva finansija.
Jedinicu za internu reviziju neophodno je internim opštim aktom organizaciono postaviti van sastava drugih organizacionih celina i obezbediti da rukovodilac interne revizije neposredno izveštava rukovodioca korisnika javnih sredstava. Rukovodilac interne
revizije i interni revizori imaju pravo na neograničen pristup rukovodiocima, zaposlenima i sredstvima korisnika javnih sredstava koji su u vezi sa sprovođenjem revizije i
ne može im se dodeliti obavljanje bilo koje druge funkcije i aktivnosti, osim aktivnosti
interne revizije. Zbog toga je nephodno da se u procesu uspostavljanja interne revizije
izvrši odabir kandidata koji će pohađati obuke za interne revizore i biti zaposleni na
Obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije
u jedinicama lokalne samouprave
Direktni korisnici sredstava budžeta lokalnih vlasti, javna preduzeća koja su osnovale
lokalne vlasti, pravna lica osnovana od tih javnih preduzeća, odnosno pravna licima
nad kojima lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50 odsto kapitala ili više od 50 odsto glasova u upravnom odboru, kao i nad drugim pravnim licima
u kojima javna sredstva čine više od 50 odsto ukupnih prihoda formiraju jedinicu za
internu reviziju. Dva ili više korisnika javnih sredstava na nivou lokalne samouprave
mogu formirati zajedničku jedinicu za internu reviziju, a izuzetno, kada ne postoje
uslovi za organizovanje jedinice za internu reviziju, poslove interne revizije može da
obavlja i interni revizor. Interni revizor poslove interne revizije može da obavlja kod
jednog ili više korisnika javnih sredstava. Način uspostavljanja funkcije interne revizije,
odnosno jedinice za internu reviziju i broja potrebnih internih revizora određuje korisnik javnih sredstava svojim opštim aktom, na osnovu procene rizika, obima i složenosti poslovnih procesa, obima sredstava kojima raspolaže i broja zaposlenih.
Pre pohađanja osnovne obuke iz finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije,
može se inicijalno proceniti potreba za uspostavljanjem sopstvene jedinice za internu
reviziju zasnovana na broju zaposlenih (npr. ako korisnik javnih sredstava ima više od
200 zaposlenih) i/ili sredstvima kojima raspolaže. Procenjuje se da će veće jedinice lokalne samouprave (preko 50.000 stanovnika) obrazovati sopstvenu jedinicu interne revizije
sistematizovanu tako da rukovodilac jedinice za internu reviziju bude u rangu viših rukovodilaca i da direktno odgovara rukovodiocu korisnika javnih sredstava (gradonačelniku, odnosno predsedniku opštine). Manje jedinice lokalne samouprave (ispod 50.000
stanovnika), ili više njih, prema teritorijalnoj i organizacionoj srodnosti, mogle bi da obrazuju zajedničku jedinicu za internu reviziju, pri čemu bi u osnivačkom aktu, sporazumu,
odredile međusobna prava i obaveze (status, broj zaposlenih, finansiranje, sistem planiranja i raspodele rada, sistem izveštavanja zajedničke jedinice za internu reviziju i sl.).
Najmanje jedinice lokalne samouprave (ispod 10.000 stanovnika) funkciju interne revizije mogu obezbediti sporazumom sa korisnikom javnih sredstava koji ima uspostavljenu
sopstvenu jedinicu za internu reviziju. Sporazumom bi se odredili potrebni kapaciteti i
periodi obavljanja interne revizije i druga međusobna prava i obaveze.
Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije...
radnim mestima internih revizora. Mogući način uspostavljanja funkcije interne revizije,
odnosno organizacioni oblici formiranja interne revizije određeni su Pravilnikom o zajedničkim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za
postupanje interne revizije u javnom sektoru.2
U toku 2012. godine, Centralna jedinica za harmonizaciju Ministartsva finansija proceniće potrebe i organizovati obuku za nivo lokalne samouprave i dati osnovne smernice
za organizovanje interne revizije.
Službeni glasnik Republike Srbije, br. 82/2007.
2
9
Grad Užice је počeo proces uspostavljanja interne revizije u aprilu 2009. godine, donošenjem odluke gradonačelnika o osnivanju Službe interne revizije.3
ODLUKA
O OSNIVANJU SLUŽBE INTERNE REVIZIJE GRADA UŽICA
I. OPŠTE ODREDBE
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Član 1.
Ovom Odlukom u okviru prava i dužnosti grada, kao jedinice lokalne samouprave,
utvrđuje se nadležnost, organizacija i način rada Službe interne revizije grada Užica (u
daljem tekstu: Služba).
Član 2.
Služba obavlja poslove iz svog delokruga u skladu sa Ustavom, zakonom i Statutom grada.
Član 3.
U okviru Službe je zabranjeno osnivanje političkih stranaka i drugih političkih organizacija ili pojedinih njihovih administrativnih oblika. Zaposleni u Službi dužni su da
svoje poslove obavljaju savesno i nepristrasno pri čemu se ne mogu rukovoditi svojim
političkim i ideološkim ubeđenjem.
Član 4.
Zaposleni u Službi su obavezni da poslove na ostvarivanju i obezbeđivanju Ustavom i
zakonom utvrđenih prava i interesa građana, pravnih lica i drugih subjekata obavljaju
odgovorno, savesno i efikasno u skladu sa Ustavom, zakonom, Statutom, ovom Odlukom i pravilima struke.
Član 5.
Rad Službe je dostupan javnosti i podložan kontroli i kritici građana, u skladu sa zakonom i Statutom grada.
Član 6.
Interni revizor ima neograničen pristup rukovodiocima, zaposlenima i sredstvima subjekta revizije koji su u vezi sa sprovođenjem revizije, kao i pravo pristupa svim informacijama, uključujući i poverljive.
Odluka broj 40-12/2009, objavljena u Službenom listu grada Užica, br. 6-1/2009. Redakcija Pravnog biltena
se zahvaljuje gospođi Mirjani Drndarević, načelnici Gradske uprave za poslove finansija, računovodstva i
privrede Grada Užica na ustupanju teksta Odluke.
Grad Užice će verovatno uspostaviti zajedničku službu interne revizije za sve korisnike javnih sredstava.
Užice je osnivač dva javna i pet javno-komunalnih preduzeća i, osim svojih uprava, ima i tri direktna korisnika i 46 indirektnih korisnika budžeta, u oviru kojih su i šest ustanova kulture, dve ustanove fizičke kulture,
predškolska ustanova, pravobranilaštvo, mesne zajednice i dve turističke organizacije. Donosioci odluka
u Užicu smatraju da bi se uvođenjem zajedničke službe za sve korisnike znatno unapredili upravljačke
odgovornosti i efektivno delegiranje i pojednostavile poslovne politike svih budžetskih korisnika.
3
10
Član 8.
Strategiju interne revizije usvaja Skupština grada na predlog Gradskog veća.
Član 9.
Gradonačelnik potpisuje sa internim revizorom Povelju interne revizije. U Povelji su
navedeni: cilj, ovlašćenja, dužnosti, obaveze i odgovornost internog revizora.
Član 10.
Godišnji plan interne revizije usvaja gradonačelnik na predlog Službe.
Član 11.
Izveštaj o svom radu Služba periodično, a najmanje jednom godišnje, dostavlja gradonačelniku, Gradskom veću i Skupštini grada u skladu sa zakonom.
II. POSLOVI I ORGANIZACIJA SLUŽBE
Interni revizor
Član 12.
Interni revizor obavlja poslove: centralne harmonizacije i koordinacije sprovođenja
metodologija kontrole i interne revizije u javnom sektoru lokalne samouprave, formiranje i održavanje informatičke baze podataka neophodne za obavljanje poslova
interne revizije, uvođenja i primene standarda kontrole u skladu sa međunarodno priznatim standardima, izradu metodoloških uputstava i priručnika iz oblasti materijalnofinansijskog upravljanja u subjektima revizije, poslove interne revizije kod zakonskih
subjekata revizije, interne revizije kod korisnika javnih prihoda za strategije, programe,
projekte, procese i aktivnosti koje finansira Evropska unija. Služba uspostavlja sistem
finansijskog upravljanja i kontrole u subjektima revizije grada Užica, sa ciljem da se
obezbedi razumna uverljivost da se ciljevi subjekata revizije, uz procenu rizika, ostvaruju kroz poštovanje zakona, internih akata i ugovora, pouzdanost i sveobuhvatnost
finansijskih i operativnih podataka, efektivnost i efikasnost operacija, čuvanje sredstava i podataka, davanja saveta kod uvođenja novih organizacionih oblika, procedura,
sistema ili zadataka, revizije načina rada (performansi) subjekata interne revizije kao
i ocene organizacije, poslovanja i procesa uključujući i nefinansijske operacije, uspostavljanje saradnje sa eksternom revizijom, vršenje ostalih zadataka neophodnih da bi
se ostvarila sigurnost u pogledu funkcionisanja sistema interne revizije.
Broj izvršilaca: 3
Stručna sprema: Ekonomski fakultet, položen ispit za ovlašćenog internog revizora u
javnom sektoru
Radno iskustvo: 5 godina na poslovima revizije, finansijske kontrole ili računovodstveno-finansijskim poslovima
Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije...
Član 7.
Služba je funkcionalo i organizaciono nezavisna od drugih zakonom definisanih subjekata interne revizije: direktnih i indirektnih korisnika sredstava, javnih preduzeća i
drugih korisnika sredstava budžeta. Rad Službe usmerava, kontroliše i rukovodi njom,
u skladu sa zakonom, gradonačelnik, kao izvršni organ grada.
11
III. ODNOS SLUŽBE INTERNE REVIZIJE UŽICA
PREMA SUBJEKTIMA INTERNE REVIZIJE I KONTROLE
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Član 13.
Svi zakonom definisani subjekti interne revizije: direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, javna preduzeća osnovana od strane grada Užica, pravna lica osnovana
od strane direktnih, indirektnih korisnika i javnih preduzeća, odnosno pravna lica nad
kojima Grad ima više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao
i nad drugim pravnim licima u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda, obavezni su da internom revizoru obezbede neograničen pristup rukovodiocima,
zaposlenima, imovini i sredstvima i pruže sve neophodne informacije koji su u vezi sa
sprovođenjem revizije.
IV. ODNOS SLUŽBE INTERNE REVIZIJE PREMA
SKUPŠTINI GRADA, GRADONAČELNIKU I GRADSKOM VEĆU
Član 14.
Služba dostavlja gradonačelniku i Gradskom veću izveštaj o izvršenoj internoj reviziji,
najmanje jednom godišnje.
Član 15.
U vršenju funkcija, zaposleni u Službi su obavezni da čuvaju tajnost službenih i poslovnih podataka.
VIII. PRAVNI AKTI SLUŽBE INTERNE REVIZIJE
Član 16.
Služba donosi pravne akte na osnovu zakona i drugih propisa. Pravnim aktom Službe
ne mogu se za subjekte revizije utvrđivati prava i obaveze koje nisu zasnovane na zakonu.
Član 17.
Služba donosi sledeće pravne akte: pravilnike i uputstva. Pravilnikom se razrađuju pojedine odredbe zakona i drugih propisa. Uputstvom se propisuje način rada i vršenja
pojedinih poslova Službe, kao i subjekata interne revizije i inspekcijske kontrole.
Član 18.
Javnost rada Služba obezbeđuje davanjem informacija sredstvima javnog informisanja, izdavanjem službenih publikacija i drugim oblicima javnog informisanja. Služba
će uskratiti davanje informacija ako njena sadržina predstavlja službenu ili poslovnu
tajnu. O davanju, odnosno uskraćivanju davanja informacija o radu Službe odlučuju
interni revizor i gradonačelnik, u skladu sa zakonom.
12
Član 19.
U pogledu prava, obaveza i odgovornosti zaposlenih lica u Službi, primenjuju se odredbe zakona i podzakonskih akata koji se odnose na zaposlene lokalnoj samoupravi. Zvanja zaposlenih, zakonski uslovi za njihovo sticanje, koeficijent za utvrđivanje plata, kao
i raspoređivanje zaposlenih utvrđuju se posebnim aktima, u skladu sa propisima koji
ovo regulišu.
X. SREDSTVA ZA FINANSIRANJE SLUŽBE INTERNE REVIZIJE
Član 20.
Sredstva za finansiranje poslova Službe obezbeđuju se u budžetu Grada sa pozicija
razdela: izvršni organ grada – gradonačelnik. Gradonačelnik grada Užica je odgovoran
za zakonito korišćenje sredstava za plate i naknade internog revizora, materijalne troškove Službe, nabavku i održavanje opreme i sredstava potrebnih za izvršavanje obaveza prema zaposlenima u Službi. Naloge i druge akte za isplatu i korišćenje sredstava iz
stava 1. ovog člana potpisuje gradonačelnik ili lice koje on ovlasti.
Član 21.
Ova Odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom listu grada Užica“.
Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije...
IX. RADNI ODNOSI U SLUŽBI INTERNE REVIZIJE
13
14
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Darko Drndić
Značaj uvođenja interne revizije
za članice Stalne konferencije
gradova i opština
Koncept interne finansijske kontrole u javnom sektoru za zemlje u regionu, posebno
za Srbiju, predstavlja potpuno nov pristup dobrom upravljanju sistemom i zaštiti javnih sredstava. Cilj Evropske komisije, koja je i razvila ovaj koncept, jeste da se državama
koje se pridružuju Evropskoj uniji pruži pomoć u razumevanju i primeni dobro razvijenih i efektivnih sistema interne kontrole.
Stalna konferencija gradova i opština – Savez gradova i opština Srbije, prepoznala je
značaj ove teme i u prethodnom periodu organizovala tri regionalna jednodnevna savetovanja na temu „Uspostavljanje i razvoje interne finansijske kontrole“, i to u Užicu
(Zlatibor) 26. maja, u Nišu 1. juna i u Beogradu 14. juna 2011. godine. Ovom prvom, pilot
savetovanju prisustvovala su 53 učesnika/ce iz 34 grada i opštine, članice SKGO. Više smo
nego zadovoljni posećenošću, budući da je ovaj niz regionalnih savetovanja konceptualno potpuno drugačiji od ranijih skupova koje je organizovala Stalna konferencija gradova i opština. Naime, troškove ovih savetovanja su u potpunosti pokrile članice SKGO
iz sopstvenih sredstava, bez donatorske finansijske podrške, kao što su i temu izabrale
same članice.– putem Upitnika o potrebama članstva Savetodavnog centra SKGO.
Najveća vrednost ovakvog, tržišnog pristupa organizovanju savetovanja, seminara i
drugih stručnih skupova koji Savetodavni centar SKGO uvodi u život opština i gradova
možda leži u tome što je SKGO počela da ostvaruje jedan od svojih dugoročnih ciljeva
– da u narednom periodu postane finansijski samostalnija i manje zavisna od donatorskih sredstava. Sektor za usluge članstvu SKGO može da ponudi usluge obuka i savetodavne usluge na zahtev, i to uskostručne i specifične usluge, pod uslovima boljim od
onih koji važe na domaćem tržištu. Zaposleni i spoljni saradnici SKGO imaju izuzetno
znanje iz oblasti poslova u nadležnosti lokalne samouprave, njihovo iskustvo u organizaciji ovakvih i sličnih skupova je sada već decenijsko, a tehnička opremljenost službe
je na zavidnom nivou. S druge strane, SKGO, kao nacionalna asocijacija lokalnih vlasti,
ima obavezu da vodi računa o svim, pa i finansijskim interesima i mogućnostima svojih
članica. Zbog toga će iznosi kotizacija za ovakve i slične skupove uvek biti usklađivane
sa trenutnim materijalnim mogućnostima članica SKGO.
Takođe, ideja je da ovakvi skupovi i kvalitativno predstavljaju iskorak u odnosu na one
koji su ranije organizovani. Po završenom seminaru ili savetovanju, biće objavljeni konkretni dokumenti sa preporukama, koji će u slučaju postojanja zajedničkog interesa
Značaj uvođenja interne revizije za članice Stalne konferencije gradova i opština
menadžer Savetodavnog centra SKGO
15
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
članstva, biti dodatno osnaženi od političkih tela SKGO. Ako u okviru savetovanja bude
proizveden materijal za određenu publikaciju, SKGO će je objaviti iz sredstava za to savetovanje. U konkretnom primeru, učesnici/e ovog savetovanja su na osnovu onoga što su
saznali od predavača, zaposlenih u Upravi za trezor Ministarstva finansija, ali i iz iskustva
stečenog u svojim lokalnim sredinama, osmislili niz preporuka za uspostavljanje sistema
interne revizije u jedinicama lokalne samouprave.
16
Učesnici/e su predložili da Predsedništvo SKGO, na nekoj od narednih sednica, usvoji
sledeće preporuke/zaključke:
• Nephodno je da svi predsednici opština, gradonačelnici i načelnici gradskih i opštinskih uprava budu upoznati sa ovim sistemom (a ne samo zaposleni u finansijskim službama), pošto se sistem finansijskog upravljanja i kontrole odnosi na sve
poslovne procese i aktivnosti u organizaciji – jedinici lokalne samouprave.
• Neophodno je izabrana i postavljena lica upoznati sa konceptom interne finansijske kontrole u javnom sektoru jer predstavlja obavezu jedinica lokalne samouprave prema Zakonu o budžetskom sistemu i pratećim propisima.
• Koncept interne finansijske kontrole u javnom sektoru treba prihvatiti kao model
i način upravljanja u gradovima i opštinama, a ne kao metod kontrole ili inspekcije. Funkcije interne revizije se često pogrešno izjednačavaju sa inspekcijom.
• Funkciju interne revizije uspostavljaju grad ili opština a sprovode je interni revizori koje bi trebalo uputiti na posebnu obuku u Centralnoj jedinici za harmonizaciju Ministarstva finansija, kako bi stekli sertifikat „Ovlašćeni interni revizor u
javnom sektoru“.
• Funkciju interne revizije treba uvesti radi ocene postojećeg sistema finansijskog
upravljanja i kontrole u gradu ili opštini, kako bi najviše rukovodstvo moglo da
dobije savete profesionalaca – internih revizora, sa ciljem unapređenja rada.
Kada je reč o ukupnom radu SKGO, osnovne funkcije jesu i ostaće rad na programima i projektima od interesa za lokalne samouprave, posebno funkcija zastupanja
interesa pred centralnim organima vlasti i funkcija informisanja. One će u najvećem
delu biti podržane iz sredstava različitih projekata i osnovne članarine koje uplaćuju
članice SKGO. A Savetodavni centar SKGO već skoro pet godina predstavlja mesto
najživlje razmene informacija, kontakata, različitih iskustava, najbolje prakse, pitanja
i odgovora, znanja....
Duško Šarošković
načelnik Gradske uprave za budžet i finansije
Sremska Mitrovica
Republika Srbija nema jedan zakon kojim je celovito regulisan budžet lokalne samouprave. Da je tako, ovde bismo govorili o pravnom osnovu. Ovako, s obzirom na to da se
radi o više propisa različitog nivoa, govorimo o pravnom okviru, koji svaki na svoj način
omeđava pravo jedinice lokalne samouprave da autonomno utvrđuje svoj budžet.
Budžet je, kao što je poznato, sveobuhvatan plan prihoda i primanja i rashoda i izdataka jedinice lokalne samouprave i, kao takav, neophodan uslov funkcionisanja jedinice
lokalne samouprave. Koliki je njegov značaj, vidljivo je po tome što predstavlja i ustavnu materiju.
Zakoni, odluke i drugi propisi kojima se uređuju nadležnosti jedinice lokalne samouprave i koje one obavezno primenjuju na budžet, mogu se podeliti na dve grupe: to
su republički propisi i lokalni propisi. Republički propisi, Zakon o budžetskom sistemu, Zakon o finansiranju lokalne samouprave, Zakon o javnom dugu, Memorandum o
budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici (Izveštaj o fiskalnoj strategiji), Zakon o budžetu Republike Srbije, Uredba o budžetskom računovodstvu, Pravilnik o standardnom
klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem, najznačajniji su propisi
koji se moraju imati u vidu prilikom donošenja budžeta jedinice lokalne samouprave.
Lokalni propisi koji uokviruju budžet jedinice lokalne samouprave su Odluka o budžetu grada/opštine, Strategija održivog razvoja, Plan kapitalnih investicija i sl.
Zakon o budžetskom sistemu možemo slobodno okarakterisati kao krovni zakon kada
je budžet u pitanju. On uređuje planiranje, pripremu, donošenje i izvršenje budžeta,
zatim budžetsko računovodstvo, izveštavanje, finansijsko upravljanje, kontrolu i reviziju bidžeta, vrste i pripadnosti javnih prihoda i primanja i javnih rashoda i izdataka.
Važeći oblik Zakona posledica je više izmena i dopuna, a utisak je da su sve te izmene i
dopune imale pozitivne posledice. Kada bi se izradio komentar ovog zakona, za rezultat bismo dobili knjigu, a ne članak, te ćemo se zato zadržati samo na nekim delovima
koji uokviruju rad na budžetu jedinice lokalne samouprave.
Pravni okvir budžeta jedinice lokalne samouprave
Pravni okvir budžeta
jedinice lokalne samouprave
17
Budžetski kalendar
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Budžetski kalendar je, u okviru ovog po sadržini materijalnog propisa, deo koji bi se
mogao smatrati procesnim. Za funkcionisanje sistema kakav je budžetski vrlo je bitno uskladiti aktivnosti svih aktera, tim pre što redosled aktivnosti mora biti očuvan, a
da same te aktivnosti ne obavljaju izvršioci sa istog nivoa vlasti. Vrlo su problematični
rokovi za donošenje Zakona o budžetu Republike Srbije (15. decembar) i Odluke o
budžetu grada/opštine (20. decembar), pri čemu prvi vrlo često svojim rešenjima utiče
na drugi. Kako ugraditi taj uticaj, a ne narušiti ostale aktivnosti u proceduri?
Aktuelno je još jedno probijanje roka. Jedinica lokalne samouprave ima obavezu da pripremi svoj budžet i te aktivnosti imaju svoj redosled i rokove (član 31. Zakona o budžetskom sistemu), ali još nemamo preduslov za njihovo otpočinjanje u Izveštaju o fiskalnoj
strategiji, koji je Vlada trebalo da usvoji 15. jula, a sada je oktobar. Ne znamo kakve će
posledice imati Vlada zbog propuštanja ovog roka, ali treba očekivati da većina jedinica lokalne samouprave svoje budžete donese na vreme i time obezbede uslov za svoje
funkcionisanje već od 1. januara. Ipak, po kojoj ceni? Planiranje će biti loše zbog skraćenih rokova, bez dovoljno analiza, a i javna rasprave će gotovo sigurno izostati.
Tekuća budžetska rezerva
Tekuća budžetska rezerva je jedino praktično rešenje za ispravljanje grešaka u planiranju. Ako se promašaji ukupnog obima do 1,5 odsto budžeta, koliko maksimalno može
da isnosi tekuća budžetska rezerva, isprave tekućom budžetskom rezervom, onda to
i nisu veliki promašaji. Pre bi se moglo reći da je planiranje nivoa tačnosti preko 98,5
odsto – odlično.
Oči bode član 69. stav 6. Zakona, koji glasi: ,,Izuzetno od odredaba st. 1–5. ovog člana, sredstva tekuće rezerve budžeta Republike Srbije mogu se koristiti i za izvršavanje
obaveza budžeta lokalne vlasti usled smanjenog obima prihoda budžeta lokalne vlasti.“ Kako se utvrđuje da je smanjen obim prihoda? Može li smanjen obim prihoda biti
u odnosu na nerealno planiran obim prihoda? Nije li ovo šansa za dobijanje transfera
na „mala vrata“? Možda je zakon mogao dati preciznije rešenje.
Završni račun i eksterna revizija
18
Da analiziramo kratko i temu završnog računa. Između ostalog, izveštaj eksterne revizije je obavezan deo završnog računa jedinice lokalne samouprave. Eksternu reviziju
obavlja Državna revizorska institucija ili lice koje ispunjava uslove za obavljanje poslova revizije finansijskih izveštaja.
To bi se moglo izbeći pomoću dve mere: pravovremenim objavljivanjem plana vršenja
revizije u jedinicama lokalne samouprave od Državne revizorske institucije i objavljivanjem spiska lica koja ispunjavaju uslove za obavljanje poslove revizije finansijskih
izveštaja u jedinicama lokalne samouprave, čije izveštaje Državna revizorska institucija
prihvata kao punovažne.
Neki komentari izvornih prihoda lokalne samouprave
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave uređuje se obezbeđivanje sredstava lokalne samouprave za obavljanje izvornih i poverenih poslova. Tim zakonom se taksativno navode izvori sredstava, odnosno izvorni prihodi koji se ostvaruju na nivou
lokalne samouprave, a ima ih 15, ne računajući „druge prihode utvrđene zakonom“.
Ovde nećemo analizirati sve, jer bi to bilo preobimno, već ćemo oceniti samo neke
karakteristične odredbe i neke prihode.
„Stope izvornih prihoda, kao i način i merila određivanja visine lokalnih taksi i naknada
utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom.“
(član 7. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave). Ovo je školski primer za objašnjavanje pravnog okvira budžeta jedinice lokalne samouprave. O čemu se radi? Definisano je pravo jedinice lokalne samouprave da samostalno utvrdi izvorni prihod, ali je ta
autonomnost uokvirena zakonom, odnosno zavisna je od zakona. Član 8 istog zakona
glasi: „Skupština jedinice lokalne samouprave utvrđuje visinu stope poreza na imovinu,
osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon, do visine najviše
stope propisane zakonom kojim se uređuju porezi na imovinu.“ Država je ovde ostavila
raspon u okviru kog jedinica lokalne samouprave može da utvrđuje stopu.
Član 9. Zakona o finansiranju lokalne samouprave glasi: „Skupština jedinice lokalne
samouprave može uvoditi lokalne administrativne takse za spise i radnje u upravnim
stvarima, kao i za druge spise i radnje koje organi jedinice lokalne samouprave izdaju, odnosno obavljaju u okviru poslova iz svoje izvorne nadležnosti. Jedinica lokalne
samouprave ne može uvesti lokalnu administrativnu taksu za spise i radnje iz nadležnosti organa za koje je zakonom kojim se uređuju republičke administrativne takse
propisano plaćanje republičkih administrativnih taksi.“ Jedinica lokalne samouprave
ima pravo da uvede lokalnu administrativnu taksu tamo gde Republika to pravo nije
rezervisala za sebe.
Pravni okvir budžeta jedinice lokalne samouprave
Revizija je institut koji je potreban jedinicama lokalne samouprave, kako vlastima, tako
i građanima. Ona obezbeđuje zakonitost i javnost korišćenja sredstava, ali zakonodavac nije dovoljno precizno rešio tehniku sprovođenja revizije. O čemu se radi? Jedinica
lokalne samouprave ima obavezu da obezbedi reviziju i, ne znajući da li će to učiniti
Državna revizorska institucija, angažuje i plati naknadu licu koje ispunjava uslove za
obavljanje revizije, za šta iznosi uopšte nisu mali. Zatim se pojavljuje Državna revizorska institucija, koja ponavlja ceo posao, dok je prva revizija kroz naknadu možda odnela iznos jednomesečne socijalne pomoći u toj.
19
Član 15. stav 2. glasi: „Vlada će utvrditi najviši iznos za lokalne komunalne takse iz stava
1. tač. 1), 2) i 3) ovog člana4, na predlog Ministarstva finansija, koje će prethodno o
tome pribaviti mišljenje Komisije za finansiranje lokalne samouprave.“ Ovo je primer
blaže kontrole, odnosno država kontroliše onoliko koliko se najpre dogovori sa jedinicama lokalne samouprave preko njihovih predstavnika u Komisiji.
Član 19. stav 1. glasi: „Aktom skupštine jedinice lokalne samouprave uvodi se boravišna taksa, u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast turizma. Prihod od boravišne
takse predstavlja prihod jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji je naplaćen.“
Ovde Zakon više kontroliše oslobađanje nego samo utvrđivanje.
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Ustupljeni prihodi i transferi
Zakon je definisao i da jedinici lokalne samouprave pripadaju ustupljeni prihodi i transferi. Kada se pročitaju odredbe o ovim prihodima, prvi utisak je da je ta oblast vrlo
detaljno uređena, naročito kada su transferi u pitanju, i da jedinica lokalne samouprave u svakom momentu zna na koja sedstva može da računa. Međutim, mala je korist
od toga ako znamo šta se dogodilo sa transferima od 2009. godine, ukoliko odredba
zakona nije promenjena. O tome bi se moglo mnogo reći, ali kako takvi slučajevi izlaze
izvan teme pravnog okvira, neću se njima detaljnije baviti na ovom mestu.
Komisija za finansiranje lokalne samouprave
Ono što bi se moglo smatrati ublažavanjem zavisnosti i jačanjem autonomnosti lokalne samouprave jeste deo Zakona o finansiranju lokalne samoluprave kojim se uređuje
Komisija za finansiranje lokalne samouprave. Jedinice lokalne samouprave su, zahvaljujući Komisiji, dobile pravo da preko svojih predstavnika utiču na utvrđivanje transfera za jedinice lokalne samouprave, kao i da pripreme predloge za poboljšanje sistema
finansiranja lokalne samouprave. U dosadašnjem radu bilo je teškoća i zastoja, ali opšti
stav je da Komisiji treba dati šansu i dati joj veći značaj, jer time svi dobijaju – jedinice
lokalne samouprave da delom kreiraju svoje prihode, a Vlada i Ministarstvo finansija
mogućnost da sa sebe skinu deo odgovornosti za rešenja koja zažive u praksi.
Tim odredbama su kao lokalne komunalne takse predviđene takse za: isticanje firme na poslovnom prostoru, isticanje i ispisivanje firme van poslovnog prostora na objektima i prostorima koji pripadaju jedinici lokalne samouprave (kolovozi, trotoari, zelene površine, bandere i sl.) i držanje motornih drumskih i
priključnih vozila, osim poljoprivrednih vozila i mašina.
4
20
Zaduživanje jedinica lokalne samouprave
U članu 33. Zakona o javnom dugu navodi se: „Odluku o zaduživanju lokalne vlasti donosi nadležni organ lokalne vlasti, po prethodno pribavljenom mišljenju Ministarstva.
Mišljenje iz stava 1. ovog člana Ministarstvo daje u roku od 15 dana od dana dostavljanja zahteva za davanje mišljenja. Ako Ministarstvo u roku iz stava 2. ovog člana ne
odgovori na zahtev za davanje mišljenja, smatraće se da je mišljenje dato.“
Prvo, ispravno je da Vlada posredstvom Ministarstva kontroliše zaduživanje jedinica
lokalne samouprave jer samo tako može imati i punu odgovornost za ukupnu fiskalnu politiku.
Drugo, izbegnuta je birokratija, odnosno njena neažurnost, kao prepreka za realizaciju
ovako bitnog pitanja, time što je propisano da neodgovaranje Ministarstva znači da
je mišljenje dato. Ministarstvu je dato pravo kontrole, a da li će ga iskoristiti, zavisi od
njega samog.
Municipalne obveznice
Obezbeđivanje sredstava u budžetu jedinice lokalne samouprave izdavanjem municipalnih (opštinskih/gradskih) obveznica je nov metod, za naše prilike, ali smatram da će
u budućnosi biti jedan od značajnijih. Zbog toga je potrebno da se pravni okvir u vezi
sa tim pitanjem proširi i da se novim zakonskim rešenjem proširi krug lica koja mogu
kupovati opštinske/gradske obveznice. Time bi se ojačala konkurencija između zainteresovanih kupaca i snizila cena, što bi jedinicama lokalne samouprave pomoglo da dođu
do jeftinijih sredstava na dugi rok. Izmene zakona koje su u proceduri idu u tom pravcu.
Pravni okvir budžeta jedinice lokalne samouprave
Zakon o javnom dugu uređuje uslove, način i postupak zaduživanja, između ostalih, i
jedinica lokalne samouprave. U situaciji kada nedostaju sredstva, a postoji potreba za
pojačanim investicionim projektima i radi stvaranja povoljnih uslova za dolazak stranih
investitora, veoma je potrebno zaduživanje za realizaciju održivih projekata. Kako se
ovde bavimo zakonskim ograničenjima u postupku donošenja budžeta jedinice lokalne samouprave, daćemo samo neke opservacije na tu temu.
Drugi propisi od značaja za budžetiranje na lokalnom nivou
Memorandum o budžetu i ekonomskoj i finansijskoj politici je srednjoročni makroekonomski i fiskalni okvir na osnovu kojeg se donosi budžet jedinice lokalne samouprave. U
momentu pisanja ovog teksta na snazi je deo memoranduma koji govori o projekcijama
za 2012. i 2013. godinu, jer izveštaj o fiskalnoj strategiji nije donet u predviđenom roku.
21
Zakon o budžetu Republike Srbije procenjuje prihode i primanja, uređuje rashode i
izdatke budžeta Republike Srbije i sadrži norme koje se odnose na rad jedinica lokalne
samouprave. Mana ovog zakona je to što se, prvo, donosi relativno kasno u odnosu na
postupak donošenja budžeta jedinice lokalne samouprave, tako da se norme koje se
odnose na jedinicu lokalne samouprave primenjuju stihijski, jer nisu pravovremene
ugrađene u akte jedinice lokalne samouprave i, drugo, važi samo godinu dana i time
onemogućava planiranje na duži rok.
Uredbom o budžetskom računovodstvu bliže se uređuju budžetsko računovodstvo i
sistem glavne knjige trezora.
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Pravilnik o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem
uređuje standardni klasifikacioni okvir i kontni plan za budžetski sistem sa sadržajem
konta u kontnom planu, koji je sačinjen u skladu sa međunarodnom GFS metodologijom. Standardni klasifikacioni okvir i kontni plan imaju cilj da obezbede osnovu za
organizaciju i evidentiranje svih finansijskih transakcija.
22
Odluka o budžetu grada/opštine jeste lokalni propis koji donosi skupština jedinice
lokalne samouprave, u kojem su prikazani svi prihodi i primanja i svi rashodi i izdaci
jedinica lokalne samouprave u periodu za koji se budžet donosi.
Budžet se sastoji iz opšteg dela koji obuhvata: račun prihoda po izvorima i rashoda
po nameni, budžetski suficit/deficit i isto finansiranje, predlog za korišćenje suficita,
odnosno izvore finansiranja deficita, kao i stalnu i tekuću rezervu i posebni deo, koji
obuhvata rashode i izdatke direktnog korisnika budžetskih sredstava u skladu sa ekonomskom, funkcionalnom i klasifikacionom prema izvorima finansiranja.
Strateški dokumenti opredeljuju pravce aktivnosti za koje budžet obezbeđuje finansijsku podršku.
Osim već pomenutih propisa koji direktno utiču na sadržinu budžeta jedinice lokalne
samouprave, postoje i propisi koji indirektno utiču na budžete jedinica lokalnih samouprava. Njih takođe možemo podeliti na republičke i lokalne. Republički propisi su: Zakon
o porezu na dodatu vrednost, Zakon o porezu na dohodak, Zakon o zaštiti životne sredine, Zakon o bezbednosti saobraćaja, Zakon o turizmu, Zakon o poreskom postupku i
poreskoj administraciji i dr. Lokalni propisi iz grupe „indirektnog uticaja“ su: Odluka o lokalnim komunalnim taksama, Odluka o boravišnoj taksi, Odluka o gradskim/opštinskim
administrativnim taksama, Odluka o merilima i kriterijumima za utvrđivanje naknade za
korišćenje i uređivanje građevinskog zemljišta i dr. Svima njima je zajedničko da utvrđuju
izvore sredstava budžeta ili potrebe rashoda budžeta i obimom tih sredstava indirektno
utiču na „veličinu“ budžeta.
Pomenute su samo najznačajnije norme koje uokviruju budžet jedinica lokalne samouprave, ali je i to dovoljno da se zaključi da je teško povući granicu između autonomnosti i zavisnosti budžeta jedinica lokalne samouprave. Uz dobro poznavanje propisa za
izradu budžeta jedinica lokalne samouprave, najvažnije je dobro planiranje. Od njega
zavisi koliko će biti uspešna primena, odnosno kolike će biti potrebe za korekcijama.
Duško Šarošković
načelnik Gradske uprave za budžet i finansije
Sremska Mitrovica
Budžetski ciklus bi se mogao definisati kao vremenski interval tokom kojeg se organi
jedinice lokalne samouprave bave jednom odlukom o budžetu. Kako se trenutno u
jedinicama lokalne samouprave donose budžeti samo za jednu godinu, taj interval,
odnosno budžetski ciklus traje oko dve godine, ili koji mesec više ili manje, zavisno od
ažurnosti organa jedinice lokalne samouprave.
Budžetski ciklus se sastoji iz nekoliko faza:
• priprema budžeta,
• izrada budžeta (član 31. Zakona o budžetskom sistemu),
• primena budžeta,
• izveštavanje o realizaciji (član 78. Zakona o budžetskom sistemu),
s tim što se u fazi primene može ponovo pojaviti faza izrade u vidu izmene, a njoj bi
prethodila kontrola koja je praktično stalna u ovoj fazi.
Priprema budžeta
Priprema budžeta polazi od opšte ekonomske politike planirane za duži rok da bi se stvorila osnova za budžetsko planiranje. Ti elementi se definišu u Memorandumu o budžetu i
makroekonomskoj i fiskalnoj politici, koji predstavlja okvir za jednu godinu sa projekcijama za naredne dve godine. Ovde govorimo o Memorandumu zbog toga što je još uvek
na snazi, tačnije njegov deo o projekcijama za 2012. i 2013. godinu, dok polazni elementi
za izradu budžeta sada treba da budu u Izveštaju o fiskalnoj strategiji, ali u momentu
izrade ovog teksta on još nije ugledao svetlost dana, niti se zna kada će to biti.
Paradoksalno je da je jedinica lokalne samouprave u obavezi da pripremi svoj budžet,
i te aktivnosti imaju svoj redosled i rokove (član 31. Zakona o budžetskom sistemu), ali
preduslov za njihovo otpočinjanje – Izveštaj o fiskalnoj strategiji, koji je Vlada trebalo
da usvoji 15. jula – još uvek nije usvojen, iako je već oktobar. Ne znamo kakve će posledice imati Vlada zbog propuštanja ovog roka, ali se može očekivati da će većina jedinica lokalne samouprave svoje budžete doneti na vreme i time obezbediti uslov za svoje
Budžetski ciklus u jedinicama lokalne samouprave
Budžetski ciklus u jedinicama
lokalne samouprave
23
funkcionisanje već od 1. januara. Međutim, pitanje je po kojoj ceni. Planiranje će biti
loše zbog skraćenih rokova, bez dovoljno analiza, a i javne rasprave će skoro sigurno
izostati. Verujem da se ovakva situacija iz 2011. godine neće ponoviti.
Bitno je istaći da je jedinica lokalne samouprave pasivna prilikom donošenja ovog dokumenta, a samo je dužna da ga kasnije koristi.
Na osnovu njega sačinjava uputstvo za pripremu budžeta direktnim korisnicima sredstava budžeta o osnovnim ekonomskim pretpostavkama i smernicama za pripremu
budžeta jedinice lokalne samouprave, a direktni korisnici obaveštavaju indirektne.
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Uputstvo je vrlo bitno u postupku pripreme jer njegova preciznost umnogome određuje finansijske planove direktnih i indirektnih budžetskih korisnika, odnosno da li će
spisak lepih želja i plan održivog razvoja konkretnog budžetskog korisnika biti u skladu sa planovima i mogućnostima jedinice lokalne samouprave. Uputstvo je tema za
sebe, koja izlazi iz okvira ovog teksta.
Izrada budžeta
Direktni i indirektni korisnici budžeta imaju obavezu da na osnovu tog uputstva izrade predlog finansijskog plana koji dostavljaju lokalnom organu uprave nadležnom za
budžet. Lokalnom organu uprave nadležnom za budžet je vrlo važno da sve pozicije
imaju obrazloženje za dati nominalni iznos. Lokalni organ uprave nadležan za budžet
pravi Nacrt odluke o budžetu i dostavlja ga gradskom/opštinskom veću koji utvrđuje
Predlog odluke o budžetu i dostavlja Narodnoj skupštini na usvajanje.
Između nacrta i predloga održava se javna rasprava. Smatram da kod nas do sada
javnoj raspravi još uvek nisu dali pravi značaj ni predlagači ni javnost. Predlagaču se
javnom raspravom daje mogućnost da podeli odgovornost za pravilno planiranje, a
javnosti mogućnost da sebi prilagodi realizaciju planiranog.
Utvrđivanje Predloga i samo usvajanje vrlo su bitni elementi budžetskog ciklusa. Prvi,
zato što predstavlja odgovor na javnu raspravu o nacrtu koja je trebalo da prethodi
usvajanju i, drugi, jer testira vlast u jedinici lokalne samouprave. Neusvajanje, odnosno
privremeno finansiranje, pokazuje da vlast ne funkcioniše na najbolji način.
Primena budžeta
24
Sledeća aktivnost u ciklusu, koja bi se već mogla smatrati fazom primene, jeste raspodela
sredstava direktnih budžetskih korisnika u okviru svojih aproprijacija i obaveštavanje indirektnih budžetskih korisnika o toj raspodeli. Da se podsetimo, aproprijacija je ovlašćenje
koje skupština grada/opštine, Odlukom o budžetu, daje određenom budžetskom korisniku za trošenje javnih sredstava do određenog iznosa i za određene namene.
Direktni i indirektni budžetski korisnici su u obavezi da obezbede pravovremeno uplaćivanje prihoda i primanja budžeta. Prihodi i primanja se ostvaruju obaveznim plaćanjima poreskih i taksenih obveznika, prodajom robe i usluga od direktnih i indirektnih
korisnika budžeta, kao i prodajom nefinansijske i finansijske imovine i zaduživanjem.
I.Porezi u delu utvrđenom zakonom:
1) porez na zarade;
2) porez na imovinu;
3) porez na nasleđe i poklon;
4) porez na prenos apsolutnih prava;
II.Takse:
1) lokalne administrativne takse;
2) lokalne komunalne takse;
3) boravišna taksa.
III.Naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa u skladu sa zakonom
IV. Samodoprinos
V.Donacije i transferi
VI.Ostali javni prihodi:
1) prihodi od kamata;
2) prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti i pokretnih
stvari u svojini jedinice lokalne smouprave, u skladu sa zakonom;
3) prihodi koje svojom aktivnošću ostvare organi, organizacije i službe javne jedinice lokalne samouprave;
4) prihodi od novčanih kazni izrečenih u prekršajnom postupku za prekršaje propisane aktom skupštine jedinice lokalne samouprave i oduzeta imovinska korist
u tom postupku;
5) prihodi od koncesione naknade u skladu sa zakonom;
6) drugi prihodi utvrđeni zakonom.
VII.Primanja:
1) primanja od prodaje nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave;
2) primanja od prodaje pokretnih stvari u državnoj svojini koje koriste organi, organizacije i službe jedinice lokalne samouprave;
3) primanja od prodaje pokretnih stvari u svojini jedinice lokalne samouprave koje
koriste ograni, organizacije i službe jedinice lokalne samouprave;
4) primanja od prodaje robnih rezervi;
5) primanja od zaduživanja;
Budžetski ciklus u jedinicama lokalne samouprave
Budžetu grada/opštine pripadaju javni prihodi i primanja i to:
25
6) primanja od prodaje finansijske imovine;
7) druga primanja utvrđena zakonom.
Izvršavanje obaveza predstavlja namensko trošenje sredstava budžeta u skladu sa odlukom o budžetu.
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Javni rashodi su:
• rashodi za zaposlene;
• rashodi za robe i usluge;
• amortizacija i upotreba sredstava za rad;
• otplate kamata i pratećih troškova zaduživanja;
• subvencije;
• dotacije i transferi;
• obavezno socijalno osiguranje i socijalna zaštita;
• ostali rashodi (porezi, obavezne takse, novčane kazne, penali i dr.).
Izdaci budžeta su:
1. izdaci za nabavku nefinansijske imovine;
2. izdaci za otplatu glavnice;
3. izdaci za nabavku finansijske imovine.
Cilj kontrole budžetskih sredstava jeste da obezbedi poslovanje u skladu sa propisima,
finansijskim i poslovnim izveštajima, kao i zaštitu sredstava i podataka. Kontrola se vrši
direktnim i indirektnim putem.
Direktna kontrola se obavlja svakodnevno, u toku rada, i ona podrazumeva odgovornost svih lica uključenih u finansijske i poslovne procese. Pod indirektnom kontrolom
podrazumevamo budžetsku inspekciju i internu reviziju. Budžetska inspekcija kontroliše primenu zakona u delu finansijskog poslovanja i namenskog i zakonitog korišćenja
sredstava korisnika budžetskih sredstava.
Izveštavanje o realizaciji budžeta
Finansijsko obaveštavanje se obavlja putem: periodičnih izveštaja (šestomesečnog i
devetomesečnog) i završnog računa budžeta. Izveštaji sadrže: sve prihode i primanja,
rashode i izdatke, odstupanja između usvojenog budžeta i izvršenja nastala u posmatranom periodu.
26
Izmena se ostvaruje rebalansom budžeta, promenom odluke o budžetu u toku budžetske godine, kojom se menja, odnosno dopunjuje budžet. Ako zanemarimo deo budžeta koji je do izmene realizovan, rebalans je vraćanje na početak ciklusa, odnosno nova
priprema, izrada i usvajanje. Rebalansu se pristupa zbog: donošenja novog ili promene
postojećeg zakona, koja ima za posledicu smanjenje prihoda jedinice lokalne samouprave ili povećanje rashoda, odnosno zbog potrebe uravnoteženja prihoda i rashoda
Po isteku budžetske godine, pristupa se fazi izveštavanja, što znači donošenje završnog računa budžeta. Završni račun budžeta sadrži:
• izveštaj o primljenim donacijama i zaduženju na domaćem i stranom tržištu novca i kapitala i izvršenim otplatama dugova,
• izveštaj o korišćenju sredstava iz tekuće i stalne budžetske rezerve,
• izveštaj o garancijama datim u toku fiskalne godine (Republika),
• izveštaj eksterne revizije,
• ukupno ostvarene prihode i primanja,
• rashode i izdatke i finansijski rezultat budžeta grada/opštine za jednu budžetsku
godinu,
• bilans stanja,
• bilans prihoda i rashoda,
• izveštaj o izdacima za nabavku nafinansijske imovine i primanjima od prodaje
nefinansijske imovine,
• bilans finansiranja,
• izveštaj o izvršenju budžeta i
• obrazloženje odstupanja između odobrenih sredstava i izvršenja.
Iz prethodnog stava uočava se da većinu sadržaja završnog računa čine interni izveštaji.
Oni zavise od stručnosti lica koja rade na tim poslovima u jedinici lokalne samouprave, tako
da se ovde nećemo time baviti, već onim na šta jedinica lokalne samouprave ne može da
utiče, a to je izveštaj o eksternoj reviziji. Eksternu reviziju obavlja Državna revizorska institucija ili lice koje ispunjava uslove za obavljanje poslove revizije finansijskih izveštaja.
Revizija je institut koji je potreban jedinicama lokalne samouprave, kako predstavnicima
vlasti, tako i građanima, ona obezbeđuje zakonitost i javnost korišćenja sredstava, ali zakonodavac nije dovoljno precizno rešio tehniku sprovođena revizije. O čemu se radi? Jedinica lokalne samouprave je u obavezi da obezbedi reviziju i, ne znajući da li će to učiniti
Državna revizorska institucija, angažuje lice koje ispunjava uslove za obavljanje revizije
i plati ga za to (nije reč o malim iznosima), a onda Državna revizorska institucija ponovi
ceo posao, bez obzira na to što je prva revizija, kroz naknadu, odnela možda jednomesečne socijalne pomoći u toj lokalnoj samoupravi. To se može izbeći sa dve mere: pravovremenim objavljivanjem plana izvršenja revizije u jedinicama lokalne samouprave od
strane Državne revizorske institucije i objavljivanjem spiska lica koja ispunjavaju uslove
za obavljanje poslova revizije finansijskih izveštaja u jedinicama lokalne samouprave, a
čije izveštaje Državna revizorska institucija prihvata kao punovažne.
Budžetski ciklus u jedinicama lokalne samouprave
ako je poremećaj ravnoteže izazvan drugim razlozima. Iznenadno smanjenje transfera
sredstava Republike jedinicama lokalne samouprave razlog je za rebalans. Rebalans se
sprovodi po istom postupku kao i donošenje budžeta.
Usvajanje Odluke o završnom računu grada/opštine i njegovim slanjem u Ministarstvo
finansija okončava se budžetski ciklus.
Ovo što je ovde rečeno predstavlja kraću analizu procedure trošenja javnih sredstava u
jedinicama lokalne samouprave uz skromne predloge i ideje za neke korekcije koje bi,
nadam se, bile dobrodošle jedinicama lokalne samouprave.
27
28
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Ružica Stojiljković
Priprema lokalnog budžeta,
primena fiskalnih pravila i fiskalne
odgovornosti lokalne samouprave i
programsko budžetiranje
Priprema budžeta
Prema Zakonu o budžetskom sistemu5, jedinice lokalne samouprave mogu planirati
za budžetsku godinu veći deficit od 10% svojih prihoda u toj godini, ako dobiju saglasnost Ministarstva finansija, a zahtev podnose do 1. maja tekuće godine. U istom
Zakonu je utvrđeno da zahtev treba da sadrži detaljno obrazloženje opravdanosti investicije zbog koje nastaje prekoračenje, analizu dugoročne održivosti duga lokalne
vlasti i druge informacije koje zahteva Ministarstvo.
Ova odredba upućuje na to da jedinice lokalne samouprave već početkom tekuće godine moraju pristupiti planiranju budžeta za narednu budžetsku godinu, odnosno za njih
proces počinje i pre nego što im ministar finansija dostavi Izveštaj o fiskalnoj strategiji
(1. avgusta tekuće godine). U tom procesu jedinice lokalne samouprave projektuju svoje
prihode, s jedne strane, i svoje rashode i izdatke, s druge strane: zakonom utvrđene obaveze koje se moraju finansirati u utvrđenoj visini, obaveze koje proističu iz javnog duga,
neophodna sredstva za nesmetano funkcionisanje organa, sagledavanje eventualnih
novih nadležnosti, sufinansiranje u pomoći Evropske unije, participiranje u strategijama
koje je donela Vlada, planove razvoja i razvojne projekte jedinice lokalne samouprave.
Rezultat ovog sagledavanja treba da bude ocena da li se budžet za narednu godinu planira sa deficitom. Pri tome se moraju imati u vidu i sledeća ograničenja: mogućnost pokrića
deficita, mogućnost zaduživanja, pre svega sa aspekta Zakona o javnom dugu i dr. Jedinice
lokalne samouprave se u ovoj fazi budžetiranja koriste projekcijama i makroekonomskim
parametrima datim u revidiranom Izveštaju o fiskalnoj strategiji za prethodnu godinu.
Za jedinice lokalne samouprave dalji proces budžetiranja teče tako što im ministar finansija do 1. avgusta dostavlja Izveštaj o fiskalnoj strategiji. Propisanim budžetskim
kalendarom je predviđeno da do 1. oktobra Vlada, na predlog ministra, usvoji revidirani Izveštaj o fiskalnoj strategiji, sa informacijama o finansijskim i drugim efektima
novih politika, uzimajući u obzir makroekonomski okvir ažuriran posle 30. aprila.
Službeni glasnik Republike Srbije, br. 54/2009, 73/2010 i 101/2010.
5
Priprema lokalnog budžeta, primena fiskalnih pravila i fiskalne odgovornosti...
Pomocnik ministra, ministarstvo finansija
29
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Prema budžetskom kalendaru, na osnovu Izveštaja o fiskalnoj strategiji, do 15. avgusta lokalni organ uprave nadležan za finansije izdaje uputstvo za pripremu budžeta.
U procesu pripreme budžeta za 2012. godinu došlo je do odstupanja u budžetskom
kalendaru. Naime, Ministarstvo finansija je, u skladu sa članom 16. Zakona o budžetskom sistemu, pripremilo Nacrt izveštaja o fiskalnoj strategiji za 2012. godinu, sa
projekcijama za 2013. i 2014. godinu, i uputilo ga Fiskalnom savetu na mišljenje18.
maja. Međutim, nakon izrade Izveštaja i pribavljenog mišljenja nadležnih institucija
(Fiskalnog saveta i Narodne banke Srbije), Narodna skupština Republike Srbije usvojila je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o finansiranju lokalne samouprave6, koji
značajno menja fiskalne parametre, pa je bilo potrebno odgoditi usvajanje Izveštaja.
Osim toga, Republiku Srbiju su tada očekivali pregovori sa Međunarodnim monetarnim fondom o sklapanju novog aranžmana iz predostrožnosti, pa je Vlada, na sednici održanoj 7. jula 2011. godine, donela zaključak da je Izveštaj o fiskalnoj strategiji
svrsishodno usvojiti tek nakon što bude postignut dogovor o konkretnim fiskalnim
merama koje će i nakon izmenjenog fiskalnog okvira obezbediti poštovanje fiskalnih
pravila. Tom prilikom je Vlada zaključila da će se, po usvajanju Izveštaja, nastaviti sa
propisanom budžetskom procedurom.
U vezi sa tim, Ministarstvo finansija je, 20. septembra 2011. godine, na svom veb-sajtu
dalo Saopštenje o Projekcijama osnovnih makroekonomskih pokazatelja za 2012. godinu. U Saopštenju se navodi sledeće:
„Ministarstvo finansija započelo je aktivnosti na izradi Izveštaja o fiskalnoj strategiji za 2012.
godinu sa projekcijama za 2013. i 2014. godinu čime formalno otpočinje proces planiranja
budžeta za 2012. godinu. Usvajanje izveštaja planira se za treću nedelju oktobra.
Kako bi budžetski korisnici, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i organi lokalne vlasti pripremili predlog budžeta i finansijskih planova za 2012. godinu Ministarstvo finansija objavljuje preliminarne projekcije osnovnih makroekonomskih pokazatelja koji predstavljaju osnovu za izradu fiskalnih okvira koji će biti sastavni deo Izveštaja o fiskalnoj strategiji za 2012. godinu sa projekcijama za 2013. i 2014. godinu.“
U Saopštenju su dati parametri za indeksaciju plata i penzija prema preliminarnim projekcijama stope rasta potrošačkih cena u 2012. godini i realnog rasta bruto domaćeg
proizvoda, i to: plate i penzije za april povećaće se za 4,0%; plate i penzije za oktobar
povećaće se za 0,8%. U 2012. godini, bruto domaći proizvod će iznositi 3.614,5 mlrd.
dinara, a po stanovniku 4.799,1 evra. Bruto domaći proizvod će ostvariti realan rast
3,0% (u 2011. godini 2,0%), odnosno nominalan rast 7,6% (u 2011. godini 12,5%).
Inflacija će beležiti rast, i to: prosek perioda 4,3% (u 2011. godini 11,35%), kraj perioda
3,5% (u 2011. godini 7,9%).
Vratimo se procedurama za pripremu budžeta. Na osnovu dostavljenog Izveštaja o
fiskalnoj strategiji, lokalni organ uprave nadležan za finansije obaveštava direktne korisnike sredstava budžeta lokalne vlasti o osnovnim ekonomskim pretpostavkama i
smernicama za pripremu budžeta, a direktni korisnik o tome obaveštava indirektne
30
Službeni glasnik Republike Srbije, br. 47/2011.
6
Zakonom je propisan i obavezan sadržaj uputstva – uputstvo sadrži:
• osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti;
• opis planirane politike lokalne vlasti;
• procene prihoda i primanja, kao i rashoda i izdataka budžeta lokalne vlasti za
budžetsku i naredne dve fiskalne godine;
• obim sredstava koji može da sadrži predlog finansijskog plana direktnog korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu, sa projekcijama za
naredne dve fiskalne godine;
• smernice za pripremu srednjoročnih planova direktnih korisnika sredstava
budžeta lokalne vlasti;
• postupak i dinamiku pripreme budžeta lokalne vlasti i predloga finansijskih planova direktnih korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti.
Prvi deo uputstva koji se odnosi na osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za
pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti u osnovi je sadržan u Izveštaju o fiskalnoj strategiji. Drugi i treći deo (opis planirane politike lokalne vlasti i procene prihoda i primanja, kao i rashoda i izdataka budžeta lokalne vlasti za budžetsku i naredne dve fiskalne
godine) u potpunosti predstavljaju odraz budžetske politike svake jedinice lokalne
samouprave posebno. Značajno je to što ceo budžetski proces podrazumeva budžetsko planiranje na srednji rok, iako se donose budžeti za jednu godinu. U budžetskom
sistemu Srbije srednjoročno planiranje podrazumeva planiranje za budžetsku godinu
i sledeće dve fiskalne godine.
Skrećemo pažnju na to da planiranju prihoda i primanja, kao i rashoda i izdataka treba
pristupiti realno i oprezno. Realno planiranje podrazumeva i planiranje koje neće poći
od rashoda („želja“), a zatim pristupiti planiranju prihoda koji će pokriti ove rashode.
Posledice ovako predimenzioniranih prihoda iskazaće se u toku godine, zbog čega će
morati da se uradi rebalans, pri čemu se smanjuje mogućnost za revidiranje rashoda i
utvrđivanje prioriteta jer su određene obaveze već stvorene.
Obim sredstava koji može da sadrži predlog finansijskog plana direktnog korisnika
sredstava budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu, sa projekcijama za naredne dve
fiskalne godine, iz primera dobre prakse, celishodno je dati u jednom iznosu, s obzirom na to da predstavlja obim sredstava u okviru koga budžetski korisnik planira svoje
rashode i izdatke. Ti limiti mogu biti čvrsto određeni, tako da predstavljaju gornje granice potrošnje koje nije moguće promeniti. Takođe je moguće dozvoliti budžetskom
korisniku da dostavi i zahtev za dodatno finansiranje, koji će sadržati plan rashoda i
izdataka koje nije mogao „uklopiti“ u dati obim.
Radi kvalitetnijeg sagledavanja predloga finansijskog plana, bitno je uputstvom propisati jednoobrazne preglede za iskazivanje predloga finansijskog plana (tabele) i obavezati budžetske korisnike da sačine obrazloženje koje će biti sastavni deo predloga
finansijskog plana.
Priprema lokalnog budžeta, primena fiskalnih pravila i fiskalne odgovornosti...
korisnike. U vezi sa ovom obavezom, Zakonom je propisano da lokalni organ uprave
dostavlja uputstvo za pripremu budžeta.
31
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Jedan od elemenata koje treba da sadrži obrazloženje predloga finansijskog plana je
svakako pravni osnov za predlaganje određenog rashoda ili izdatka. Šta se podrazumeva pod pravnim osnovom? To je, pre svega, nadležnost za finansiranje određenih
rashoda ili izdataka.
32
Naime, prema članu 2. tačka 31) Zakona o budžetskom sistemu, aproprijacija je ovlašćenje koje je Narodna skupština, odnosno skupština lokalne vlasti, Zakonom o budžetu Republike Srbije, odnosno odlukom o budžetu lokalne vlasti, dala Vladi, odnosno
nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti, za trošenje javnih sredstava do određenog
iznosa i za određene namene za budžetsku godinu. Budžetska aproprijacija koristi se
za finansiranje funkcija organa lokalne vlasti, izvršavanje njihovih zadataka i ostale namene u skladu sa Ustavom, zakonom i propisima lokalne vlasti. Prema tome, Odlukom
o budžetu se ne mogu planirati rashodi za koje ne postoji pravni osnov, što proizilazi i
iz odredaba člana 4. Zakona o budžetskom sistemu, kojim se definišu budžetski ciljevi i prema kojima budžetski sistem, između ostalog, treba da ostvari ukupnu fiskalnu
održivost i kontrolu, što podrazumeva sprovođenje politika bez značajnih izmena u
konsolidovanom bilansu sektora države, uz sveobuhvatnu kontrolu ukupnih budžetskih sredstava, uspostavljanjem ograničenja na rashode i izdatke koji su zagarantovani
zakonom, kako na ukupnom nivou, tako i na nivou korisnika budžetskih sredstava.
Takođe, prema članu 56. stav 3. Zakona, preuzete obaveze čiji je iznos veći od iznosa
sredstava predviđenih budžetom ili koje su nastale u suprotnosti sa ovim zakonom ili
drugim propisom, ne mogu se izvršavati na teret konsolidovanog računa trezora Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti.
Nije uvek jednostavno odrediti nadležnosti jedinice lokalne samouprave, s obzirom
na to da su one trenutno određene u preko četrdeset zakona i velikom broju podzakonskih akata. Pomenućemo samo neke dilime koje se stavljaju pred jedinicu lokalne
samouprave, kada su u pitanju određeni rashodi.
Postavlja se pitanje nadležnosti u finansiranju učeničkih i studentskih kredita i stipendija. Zakonom o učeničkom i studentskom standardu7 predviđeno je, između ostalog, da
Ministarstvo raspisuje konkurs za dodelu kredita odnosno stipendija, kao i da se ugovor
o kreditu potpisuje sa Ministarstvom (ovim ugovorom se bliže uređuju prava i obaveze
u vezi sa korišćenjem i vraćanjem kredita). Takođe, Zakonom je utvrđeno da bliže uslove,
kriterijume za utvrđivanje redosleda, način ostvarivanja prava na učeničke i studentske
kredite i način evidentiranja o odobrenim kreditima, propisuje ministar. Odluku o dodeli
stipendije donosi ministar. Zakonom je utvrđena i visina stipendije, iskazana u odnosu
na visinu kredita. Navedene odredbe upućuju na to da je davanje učeničkih i studentskih
kredita i stipendija u nadležnosti budžeta Republike Srbije, a ne u nadležnosti jedinice
lokalne samouprave. Međutim, u istom Zakonu postoji odredba koja stvara konfuziju:
pravo na učenički/studentski kredit odnosno stipendiju, nema učenik/student koji je ovo
pravo ostvario u skladu sa odlukom nadležnog organa jedinice lokalne samouprave. Preporučujemo da, u takvom slučaju, jedinica lokalne samouprave zatraži mišljenje od Ministarstva prosvete i nauke, kako ne bi donela odluku suprotnu svojim nadležnostima.
Službeni glasnik Republike Srbije, broj 18/2010.
7
Postavlja se i pitanje da li članovi komisija, radnih grupa i slično imaju pravo na naknadu. Na primer, u članu 52. Zakona o planiranju i izgradnji9 propisano je formiranje
komisije za planove, pri čemu se broj članova, način rada, sastav i druga pitanja od
značaja za rad Komisije određuju aktom o obrazovanju Komisije. Navedenim odredbama zakona nije propisano da će članovi Komisije dobijati naknadu za učestvovanje
u njenom radu. Prema tome, ne postoji osnov za isplatu naknada za rad članovima
komisije, bez obzira na to da li su iz ministarstva ili iz opštinske uprave.
Odredbama čl. 60, 64. i 64a Zakona o poljoprivrednom zemljištu10 predviđeno je da
predsednik opštine obrazuje komisiju za izradu godišnjeg programa zaštite, uređenja i korišćenja poljoprivrednog zemljišta, koja, između ostalog, treba da dâ mišljenje na godišnji program zaštite, uređenja i korišćenja poljoprivrednog zemljišta
koji donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave i u čijem sastavu najmanje
polovinu članova treba da čine fizička lica – poljoprivrednici koji su upisani u Registar poljoprivrednih gazdinstava. I u slučaju ove komisije, odredbama Zakona o
poljoprivrednom zemljištu nije predviđena naknada članovima komisije za njihovo
učestvovanje u njenom radu.
Naveli smo dva primera u kojima posebni zakoni nisu predvideli naknadu članovima
komisija. Prema tome, ukoliko posebnim zakonom, koji je pravni osnov za formiranje
komisije, nije predviđena naknada za rad članova, ne postoji pravni osnov za njeno
planiranje u odluci o budžetu jedinice lokalne samouprave, niti za njenu isplatu.
Prilikom izrade Uputstva za pripremu budžeta treba predvideti iskazivanje pregleda
očekivanih sredstava iz razvojne pomoći Evropske unije, kao i sredstva sufinansiranja
u ovoj pomoći, na šta takođe obavezuje Zakon o budžetskom sistemu.
Službeni glasnik Republike Srbije, broj 24/2011.
Službeni glasnik Republike Srbije, broj 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11.
10
Službeni glasnik Republike Srbije, broj 62/2006, 65/2008 i 41/2009.
Priprema lokalnog budžeta, primena fiskalnih pravila i fiskalne odgovornosti...
Pitanja nadležnosti postavljaju se i u slučajevima pružanja pomoći građanstvu, pojedincima ili određenim kategorijama. Podsećamo da su ove nadležnosti regulisane Zakonom o socijalnoj zaštiti.8 U vezi sa tim, značajne su sledeće odredbe:
• u članu 14. utvrđeno je da se u centru za socijalni rad ostvaruju ovim zakonom
utvrđena prava i obezbeđuje pružanje usluga socijalne zaštite iz ovog zakona;
• u članu 110, koji se odnosi na jednokratnu pomoć, utvrđeno je da je to pomoć
koja se obezbeđuje licu koje se iznenada ili trenutno nađe u stanju socijalne potrebe i da može biti novčana ili u naturi;
• takođe, u članu 110. utvrđeno je da se o obezbeđivanju jednokratne novčane
pomoći i pomoći u naturi stara jedinica lokalne samouprave. Postupak za ostvarivanje i isplatu jednokratne novčane pomoći sprovodi centar za socijalni rad, a
postupak za ostvarivanje prava na pomoć u naturi sprovodi organ, organizacija ili
služba određena aktom jedinice lokalne samouprave. Bliže uslove i način ostvarivanja i visinu jednokratne pomoći propisuje jedinica lokalne samouprave;
• u članu 111. utvrđeno je da jedinica lokalne samouprave može predvideti i druge
vrste materijalne pomoći građanima na svojoj teritoriji (narodne kuhinje, subvencije i dr.).
8
9
33
Fiskalna pravila i fiskalna odgovornost
Države koje se odgovorno odnose prema svojoj javnoj potrošnji propisuju fiskalna
pravila koja po svojoj suštini predstavljaju ograničenja koja javnu potrošnju dovode u
održive okvire. Republika Srbija se uključila u krug ovih država (preko 90) uvođenjem
fiskalnih pravila Zakonom o budžetskom sistemu. Njihova primena je počela donošenjem budžeta za 2011. godinu, što ih čini izuzetno aktuelnim.
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Fiskalna pravila se odnose na opšti nivo države koji čine budžet Republike Srbije,
budžeti lokalne vlasti, vanbudžetski fondovi koji uključuju i fondove organizacija za
obavezno socijalno osiguranje, kao i netržišne i neprofitne institucije koje kontroliše i
finansira država na svim nivoima vlasti.
Zakonom o budžetskom sistemu propisana su opšta i posebna pravila. Opšta pravila
se odnose na ograničenja u visini deficita i javnog duga u odnosu na bruto domaći
proizvod. Posebna pravila odnose se na indeksaciju plata i penzija i primenjuju se na
sve korisnike sredstava koji su uključeni u opšti nivo države. Zakonom su propisana i
posebna pravila koja se odnose na javne investicije. Za budžetiranje na nivou jedinica
lokalne samouprave posebno su važna i pravila u pogledu ograničenja deficita na nivou pojedinačnog budžeta.
U članu 27ž Zakona o budžetskom sistemu utvrđeno je da fiskalni deficit lokalne vlasti
može nastati samo kao rezultat javnih investicija. Visina fiskalnog deficita u određenoj
godini ne može biti veća od 10% njenih prihoda u toj godini. Kao što smo naveli, izvršni organ lokalne vlasti može da podnese zahtev Ministarstvu finansija za odobrenje
fiskalnog deficita iznad navedenog iznosa, samo ukoliko je ono rezultat realizacije javnih investicija.
Zakonom su predviđene i sankcije: ako lokalna vlast prekorači limit za deficit u određenoj godini, bez odobrenja Ministarstva, ministar obustavlja prenos transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajući deo poreza na zarade i poreza na
dobit preduzeća u narednoj budžetskoj godini za iznos prekoračenja.
Da bi se moglo pratiti ovo fiskalno pravilo, neophodno je podsetiti se na nekoliko
bitnih definicija. Ukupan fiskalni deficit je budžetski deficit korigovan za transakcije
u imovini i obavezama koje su izvršene radi sprovođenja javnih politika; primanja
ostvarena privatizacijom imaju tretman finansijske imovine i uključuju se u račun
finansiranja; subvencije date u formi kredita ili nabavke finansijske imovine smatraju
se rashodima.
34
Takođe, bitna je i definicija budžeta. Budžet je sveobuhvatan plan prihoda i primanja i plan rashoda i izdataka organizovan u dva odvojena računa: a) račun prihoda i
primanja ostvarenih po osnovu prodaje nefinansijske imovine i rashoda i izdataka za
nabavku nefinansijske imovine i b) račun finansiranja; budžet je osnovni dokument
ekonomske politike Vlade.
Budžetski deficit se koriguje za transakcije u imovini i obavezama koje su izvršene radi
sprovođenja javnih politika. S tim u vezi je i deo definicije koju smo naveli – da se subvencije date u formi kredita ili nabavke finansijske imovine smatraju rashodima (konta
grupe 62). To znači da se pod transakcijama u imovini i obavezama koje su izvršene
radi sprovođenja javnih politika podrazumeva razlika između iznosa na kontima grupe
62 i kontima grupe 92 (osim konta koja se odnose na primanja od hartija od vrednosti,
privatizacije, primanja od prodaje strane valute).
Kada se na ukupan fiskalni deficit doda iznos potreban za otplatu glavnice javnog
duga (konta grupe 61), dobija se iznos koji je potrebno iskazati putem računa finansiranja. Da podsetimo, račun finansiranja obuhvata primanja od prodaje finansijske
imovine (konta grupe 92 koja se odnose na primanja od privatizacije, hartija od vrednosti, primanja od prodaje strane valute) i zaduživanja (konta grupe 91) te izdatke za
nabavku finansijske imovine (koja nije radi sprovođenja javnih politika (deo grupe 62)
i za otplatu kredita i zajmova (grupa konta 61). U računu finansiranja mogu se koristiti
i neutrošena sredstva iz ranijih godina.
Na ovaj način se sprovodi odredba člana 5. Zakona o budžetskom sistemu, prema kojoj
prihodi i primanja moraju biti u ravnoteži sa rashodima i izdacima, odredba člana 28,
prema kojoj opšti deo budžeta sadrži ukupan fiskalni deficit i pokriće deficita, kao i
odredba člana 30, koja se odnosi na utvrđivanje deficita i obavezu njegovog pokrića.
Programsko budžetiranje
U članu 2. Zakona o budžetskom sistemu programski deo budžeta definiše se na sledeći način:
„Programski deo budžeta je sastavni deo posebnog dela budžeta koji sadrži programe
i aktivnosti korisnika budžetskih sredstava, koji se sprovode u cilju efikasnog upravljanja sredstvima po predloženim programima, a koji doprinose ostvarenju strateških
ciljeva u skladu sa ekonomskom politikom zemlje.“
U istom zakonu su određeni i rokovi za njegovo sprovođenje, i to:
„Odredbe ovog zakona, koje se odnose na programski deo budžeta, primenjivaće se
postupnim uvođenjem za pojedine korisnike sredstava budžeta Republike Srbije, a u
celini od donošenja zakona o budžetu Republike Srbije i odluka o budžetima lokalne
vlasti za 2015. godinu.“
Priprema lokalnog budžeta, primena fiskalnih pravila i fiskalne odgovornosti...
Kako se fiskalni deficit izračunava? Pre svega, izračuna se budžetski deficit koji predstavlja razliku između ukupnog iznosa prihoda i primanja ostvarenih po osnovu prodaje nefinansijske imovine (konta iz klase 7 plus konta iz klase 8) i ukupnog iznosa rashoda i izdataka za nabavku nefinansijske imovine (konta iz klase 4 plus konta iz klase 5).
35
U suštini, programsko budžetiranje predstavlja komponentu procesa reforme javnih
finansija, sa ciljem da se poveća efikasnost korišćenja javnih sredstava. Ovaj model
budžetiranja, za razliku od linijskog, podrazumeva da planiranje zasnovano na definisanju konkretnih zadataka i aktivnosti korisnika budžetskih sredstava omogućava
bolje praćenje ostvarenja postavljenih ciljeva. Budžet iskazan prema programskom
modelu je znatno transparentniji. Proces uvođenja programskog budžeta traje više
godina i jedino ako se pažljivo i postepeno uvode komponente odnosno pojedini korisnici, može se očekivati konačno uspostavljanje održivog sistema.
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Prvi korak je usposavljanje programske klasifikacije. Ona ne isključuje organizacionu,
funkcionalnu, ekonomsku i klasifikaciju prema izvorima sredstava već, naprotiv, predstavlja dodatnu klasifikaciju. Programska klasifikacija u suštini proizilazi iz funkcionalne
(koja najviše odgovara strategijama, ciljevima i aktivnostima). Po pravilu, programska
klasifikacija se definiše u međusobnom kontaktu sa korisnicima, a objavljivanje ove klasifikacije za državni budžet i budžete lokalne vlasti u nadležnosti je Ministarstva finansija.
Sledeći koraci u procesu budžetiranja su postavljanje ciljeva i indikatora za merenje
rezultata. Uspostavljanje programskog budžeta nema svrhu ukoliko su ciljevi brojni,
ako nisu objektivni, merljivi, ostvarljivi, jasno postavljeni. Poseban izazov predstavlja
utvrđivanje indikatora za merenje rezultata, a zatim njihovo praćenje i korišćenje u odlučivanju da li će se nastaviti sa određenim programom, da li ga treba menjati i slično.
Države koje su pre više godina uvele programsko budžetiranje suočile su se, pre svega,
sa problemom utvrđivanja indikatora i njihovim praćenjem, što dovodi u pitanje korišćenje ovog modela.
Osnovna dilema je – kako postaviti programski budžet, da li kao opredeljenje za programe i izdvojiti sredstva za njihovo finansiranje, ili najpre opredeliti sredstva, a zatim
odrediti programe koje možemo finansirati.
Osim toga, budžetiranje prema učinku predstavlja novi pravac za reforme javnih finansija. Većina država koje su uvele programsko budžetiranje intenzivno se bavi reformom ovog modela u pravcu izlaznog rezultata koji iskazuje učinak.
Dosadašnja praksa je pokazala da univerzalan model ne postoji. Svaka država treba da
pristupi izgradnji sopstvenog modela budžetiranja, pri čemu sigurno treba koristiti i
pozitivna i negativna iskustva drugih, ali i analizirati sopstvena iskustva.
36
Dragan Spirić
Uputstvo za pripremu budžeta
lokalnih samouprava i uključenje
javnosti u budžetski proces
Lokalni budžet
Zakonom o budžetskom sistemu iz 2009. godine i izmenama iz 2010. godine uređen
je budžetski proces u Srbiji. Prema tom zakonu, odluka o budžetu je odluka kojom se
procenjuju prihodi i primanja, te utvrđuju rashodi i izdaci za jednu ili tri godine, a donosi je skupština autonomne pokrajine, odnosno skupština opštine, odnosno grada ili
grada Beograda (skupština lokalne vlasti).
U sadržinskom smislu, osim navedenog, lokalni budžet čine i odredbe bitne za izvršavanje. Kao sveobuhvatan plan prihoda i rashoda, budžet se organizuje u dva odvojena
računa: račun prihoda i primanja i račun finansiranja, ali i u dva dela – opšti i posebni.
U opštem delu daje se objedinjeni prikaz po klasifikacijama (ekonomskoj, funkcionalnoj, programskoj i izvorima finansiranja). Naime, rashodi i izdaci svih budžetskih
korisnika u opštem delu se prikazuju zajedno po određenim kriterijumima, a to su navedene klasifikacije.
Opšti prikaz po ekonomskoj klasifikaciji – kontima odnosi se kako na prihode, tako i
na rashode. Prikaz prihoda je moguć na nekoliko načina i na različitim nivoima detaljnosti. Iz analitičkih i razloga jasnijeg prikaza, poželjno je koristiti sintetička, analitička i
subanalitička konta, tj. planirati lokalne prihode na trocifrenom, četvorocifrenom i šestocifrenom nivou. Prikaz rashoda po kontima važan je jer govori o strukturi, a samim
tim i o karakteristikama budžeta. Na ovaj način se dobija odgovor na neka od najvažnijih budžetskih pitanja, kao što su koliki deo budžeta se izdvaja za zaposlene, koliki
za plate, koliki za investicione projekte. Ovakav prikaz najrečitije govori o razvoju, na
primer, u užem smislu. Naime, investicije su samo ono što se nalazi na kontima klase 5.
Ekonomska klasifikacija u opštem delu, kada su rashodi i izdaci u pitanju, prikazuje se
u kombinaciji sa klasifikacijom po izvorima finansiranja i iskazuje pojedinačna dobra i
usluge i izvršena transferna plaćanja.
Opšti deo budžeta je nepotpun bez funkcionalne klasifikacije svih rashoda i izdataka. Rashodi iskazani po funkcijama najdetaljnije govore o strukturi budžeta, ali i o
karakteru budžeta u širem smislu. Naime, šire shvatanje razvoja, na primer, treba da
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...
pomoćnik gradonačelnika za budžet i finansije
Grad Vranje
37
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
obuhvati i troškove funkcionisanja javnog preduzeća koje realizuje investicije, što je
upravo slučaj sa opštim prikazom funkcija. U tom delu opšteg budžetu, u tom članu,
najbrže i najjasnije vidimo koliko sredstava je planirano, na primer, za zakonodavne, izvršne i upravne organe lokoalne samouprave, koliko za obrazovanje, socijalnu
zaštitu, razvoj zajednice i druge funkcije. Znači, funkcionalna klasifikacija iskazuje
rashode i izdatke po funkcionalnoj nameni za određenu oblast i nezavisna je od organizacije koja tu funkciju sprovodi. Najbolji pristup je kombinovanje funkcionalne i klasifikacije po izvorima finansiranja. Ukoliko iz tehničkih razloga nije moguće
obuhvatiti sve izvore finansiranja, poželjno je makar prikazati izvor finansiranja 01
– budžetska sredstva i sredstva iz ostalih izvora objedinjeno.
Izuzimajući pojedine primere, lokalni budžeti u Srbiji ne sadrže prikaz po programskoj
klasifikaciji. Najvažniji razlog za to je nepostojanje zakonske obaveze, ali i nepostojanje
formalno usvojene programske klasifikacije, a treba istaći i subjektivnu slabost koja se
ogleda u neobučenosti kadrova. Inače, opšti prikaz po programima i projektima predstavlja novu dimenziju budžeta i kvalitativni iskorak ka predstavljanju performansi u
odnosu na linijske stavke troškova.
Poseban deo budžeta je kombinacija svih zakonom propisanih klasifikacija, sa dominantnom ulogom organizacione klasifikacije. U ovom delu je naglasak na korisnicima i prikazu rashoda i izdataka za svakog od njih. U tehničkom smislu, poseban deo
budžeta čine razdeli i glave. U lokalnoj budžetskoj praksi postoje različiti pristupi, ali
je izvesno da bi direktni korisnici budžetskih sredstava, a to su organi i službe lokalne
vlasti, trebalo da budu nosioci razdela, dok bi indirektni korisnici budžetskih sredstava,
a to su budžetski fondovi, mesne zajednice, javna preduzeća, direkcije, ustanove i drugi, trebalo da budu nosioci glava u posebnom delu budžeta. Istovremeno, budžetski
propisi zahtevaju jasno odvajanje zakonodavne, sudske i izvršne vlasti, a na lokalom
nivou i upravne, što u praksi znači četiri posebna razdela za: skupštinu optšine/grada,
opštinsko/gradsko veće i predsednika opštine/gradonačelnika, opštinsko/gradsko javno pravobranilaštvo i gradsku upravu. Ako, pak, pratimo savremene trendove i teoriju
u pogledu podele vlasti gde se sve glasnije čuje podela na četiri, pa i pet grana vlasti i
gde je značaj nezavisnih tela postao demokratska tekovina, moramo razmisliti i o uvođenju petog razdela za opštinskog/ gradskog zaštitnika građana. Naime, ombudsman
nije lokalni organ i služba, nije deo lokalne uprave; takođe, iako najbliži po predmetu rada, to nije ni pravobranilaštvo, te je najprihvatljivije da bude zaseban razdeo u
posebnom delu budžeta, jer mu samo na ovaj način obezbeđena nezavisnost stvara
osnovu za rad na zaštiti prava građana.
U tehničkom smislu svaki budžet mora sadržati i odredbe za izvršavanje. Ovaj deo je
sigurno najzanemarivaniji deo budžeta, i to najviše neopravdano. Naime, ovaj deo
budžeta se koristi za normiranje i/ili potenciranje značaja pojedinih budžetskih procedura, prijema radnika, uređenja raznih tehničkih pitanja (obračun amortizacije) do
budžetske discipline i sankcija za nepoštovanje.
38
Nezavisno od izbora koji će se od navedenih tehničkih pristupa koristiti u njegovoj pripremi, jedino se kroz budžet daje odobrenje za trošenje javnih sredstava. Jedini lokalni
akt kojim se odobrava trošenje lokalnog novca je budžet, odnosno aproprijacije koje
Već je rečeno da je budžet plan. Rečeno je, takođe, da je on jedan od najvažnijih akata
koje donosi lokalna skupština. Imajući u vidu veliki značaj budžeta, budžetskom procesu treba pristupiti ozbiljno, sistematski i sa dovoljno resursa. Loš ili nedovoljno dobar
budžet, tj. plan koji ne prati lokalne potrebe i pravce razvoja, predstavlja veliko ograničenje za lokalnu zajednicu.
Uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti
Lokalni budžetski proces propisan je budžetskim kalendarom za lokalne vlasti (član 31.
tačka 2. Zakona o budžetskom sistemu). Za razliku od republičkog budžetskog procesa,
koji počinje 15. februara, lokalni budžetski proces počinje 15. avgusta, kada lokalni organ
uprave nadležan za finansije izdaje uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti.
Međutim, opravdano se postavlja pitanje: da li zaista tada počinje? Za odgovor na ovo
pitanje neophodno je podsetiti se da budžetski kalendar za nivo Republike Srbije normira usvajanje Izveštaja o fiskalnoj strategiji (nekadašnji Memorandum o budžetu) na
sledeći način:
• 15. maja – ministar dostavlja nacrt Izveštaja o fiskalnoj strategiji Fiskalnom savetu,
• 15. juna – Fiskalni savet daje mišljenje o nacrtu Izveštaja o fiskalnoj strategiji,
• 1. jula – ministar dostavlja Vladi predlog Izveštaja o fiskalnoj strategiji na usvajanje,
• 15. jula – Vlada usvaja Izveštaj i dostavlja ga Narodnoj skupštini na razmatranje,
• 1. avgusta – ministar dostavlja Izveštaj o fiskalnoj strategiji lokalnoj vlasti.
Detaljno navođenje budžetskog kalendara bilo je neophodno ako se zna norma iz
člana 40. Zakona o budžetskom sistemu: „Po dobijanju Izveštaja o fiskalnoj strategiji,
lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja direktnim korisnicima sredstava
budžeta lokalane vlasti uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti.“ Iz citiranih propisa nedvosmisleno se može utvrditi da je početak lokalnog budžetskog procesa u
direktnoj zavisnosti od poštovanja budžetskog kalendara od Ministarstva finansija i
Vlade Republike Srbije. Pošto se radi o pitanju poštovanja budžetskog kalendara, nije
dovoljno uzeti u obzir praksu iz jedne godine:
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...
ga čine. Tu snagu nemaju ni ugovori, sporazumi, fakture, a nemaju je ni bilo koji drugi
lokalni akti, bez obzira na to ko ih donosi: predsednik opštine/gradonačelnik, načelnik
uprave, opštinsko/gradsko veće ili lokalna skupština. Zbog toga ne čudi što je budžet
osnovni dokument politike lokalne vlasti i što njime dominira politička dimenzija. S
druge strane, kako je već i napisano, budžet ne može bez ostalih svojih dimenzija, kao
što su pravna, ekonomska, sociološka, socijalna i druge.
39
Rok za usvajanje Memoranduma bio je 31. maj, a za Revidirani memorandum 1. oktobar
Memorandum o budžetskoj i ekonomskoj i
fiskalnoj politici za 2006. sa projekcijama za
2007. i 2008.
Memorandum o budžetu za 2007, sa
projekcijama za 2008. i 2009.
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Memorandum o budžetu za 2008, sa
projekcijama za 2009. i 2010.
Revidirani Memorandum o budžetu za 2008,
sa projekcijama za 2009. i 2010.
Memorandum o budžetu za 2009, sa
projekcijama za 2010. i 2011.
Revidirani Memorandum o budžetu za 2009,
sa projekcijama za 2010. i 2011.
Drugi revidirani Memorandum o budžetu za
2009, sa projekcijama za 2010. i 2011.
Memorandum o budžetu za 2010, sa
projekcijama za 2011. i 2012.
Revidirani Memorandum o budžetu za 2010,
sa projekcijama za 2011. i 2012.
Memorandum o budžetu za 2011, sa
projekcijama za 2012. i 2013.
Revidirani Memorandum o budžetu za 2011,
sa projekcijama za 2012. i 2013.
Izveštaj o fiskalnoj strategiji za 2012. godinu
Usvojen 2. juna 2005.
Kašnjenje dva dana
Objavljen u Biltenu javnih
finansija za mesec maj
2006, koji je postavljen na
sajt tek u junu 2006.
Usvojen 5. jula 2007. nakon
izbora i konstituisanja nove
koalicione Vlade.
Kašnjenje 35 dana
iz objektivnih
razloga
Usvojen 18. oktobra 2007.
Kašnjenje 18 dana
Usvojen u maju 2008.
√
Usvojen 2. oktobra 2008.
Kašnjenje 2 dana
Kašnjenje desetak
dana
Usvojen u decembru 2008.
Usvojen krajem juna 2009. Kašnjenje 25 dana
Usvojen u decembru 2009. Kašnjenje 70 dana
Usvojen krajem avgusta
2010.
Kašnjenje 80 dana
Usvojen u decembru 2010. Kašnjenje 70 dana
Nije usvojen do 7. oktobra
Kašnjenje 70 dana
Bez upuštanja u nužnost i objektivnost razloga koji su dovodili do kašnjenja gotovo iz
godine u godinu u usvajanju Memoranduma o budžetu, odnosno Izveštaja o fiskalnoj
strategiji, jasno je da budžetski kalendar nije poštovan, a samim tim ni Zakon o budžetskom sistemu. Kašnjenje na republičkom nivou posledično izaziva kašnjenje budžetske
procedure na lokalnom nivou, što se negativno odražava na kvalitet lokalnog budžetiranja, jer je jasno, samo po sebi, da manje vremena, a naročito manjak od preko dva
meseca, znači i lošiji kvalitet lokalnih budžeta, što može imati milionske posledice.
40
Osim problema koje kašnjenje izaziva u domenu kvaliteta, ističem da je kaznenim
odredbama u članu 103. Zakona o budžetskom sistemu za nepoštovanje odredaba
člana 40 propisana prekršajna kazna od 5.000 do čak 1.000.000 dinara za odgovorno
lice korisnika budžetskih sredstava. Znači, prekršajnoj odgovornosti podleže nedostavljanje Uputstva budžetskim korisnicima do 15. avgusta ili dostavljanje uz nepoštovanje propisanog sadržaja (isti član). Da li je dovoljno pozvati se na prvi stav člana
40. koji je već citiran i u kome se kaže: „Po dobijanju Izveštaja...“ ili se treba pozvati na
Zaključak Vlade Republike Srbije kojim je odložen budžetski proces, stvar je izbora.
Inače, toliko spominjani izveštaj o fiskalnoj strategiji sadrži (član 27d):
1. srednjoročne projekcije makroekonomskih i fiskalnih agregata i indikatora,
2. ciljeve i smernice ekonomske i fiskalne politike,
3. izveštaj o poreskoj politici,
4. konsolidovani budžet opšteg nivoa države,
5. pregled prioritetnih oblasti finansiranja,
6. srednjoročne okvire/limite... i
7. strategiju za upravljanje dugom.
Izveštaj sadrži i dodatke:
1. Mišljenje Fiskalnog saveta o nacrtu Izveštaja,
2. Mišljenje NBS o nacrtu Izveštaja,
3. Izveštaj o napretku ostvarenom u sprovođenju fiskalne politike i
4. Pregled namenskih i nenamenskih transfera iz budžeta RS pojedinačno za svaku
jedinicu lokalne samouprave.
Lokalni organ uprave na osnovu Izveštaja priprema Uputstvo za korisnike lokalnog
budžeta, poštojući propisani sadržaj uputstva:
• osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti,
• opis planirane politike lokalne vlasti,
• procena prihoda i primanja i izdataka i rashoda,
• obim sredstava (limit) koji može da sadrži predlog finansijskog plana,
• smernice za srednjoročne planove,
• postupak i dinamika pripreme budžeta i predloga finansijskih planova.
Uz uputstvo se obično sačinjava i šalje propratno cirkularno pismo. Ovo pismo se izrađuje na memorandumu grada/opštine sa obavezno navedenom pravnim osnovom uz
prepričan sadržaj uputstva. Propratnim pismom se ukazuje na: obrasce za pripremu
budžeta i njihovu dostupnost (sajt), obaveznost pisanog obrazloženja, potrebu pravne
osnovanosti svakog rashoda i neophodnost navođenja izvora finansiranja. Zahteva se
dostava u pisanom obliku, sa potpisom direktora/rukovodioca i overom pečatom. Ako
je bilo kašnjenja, treba ih objasniti, a na samom kraju pisma navodi se rok za pripremu
i adresu na koju se dostavljaju predlozi finansijskih planova.
Suština dostavljanja Uputstva direktnim korisnicima je pravovremeno informisanje
direktnih korisnika, usklađivanje finansijskih potreba direktnih korisnika i prihodnih
mogućnosti projekcija budžeta, pravovremeno izveštavanje u funkciji ostvarivanja
nadležnosti i odgovornosti. Dostavljanjem Uputstva i ispunjavanjem zakonske obaveze ne iscrpljuju se nadležnosti i obaveze Uprave (sekretarijata, odeljenja) za finansije.
Naime, budžetskim korisnicima treba pružiti pomoć pri izradi predloga finansijskog
plana i budžetske dokumentacije.
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...
Ipak, treba podsetiti na načelo zakonitosti, sa kojim je svakako u suprotnosti rešenje
kojim se podzakonskim aktom, kakav je zaključak, menjaju zakonom propisane norme. Zaključak, pa makar to bio i zaključak Vlade Republike Srbije, ne može menjati ili
suspendovati zakon.
41
Praktičnosti radi, treba reći da se osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu nacrta budžeta za 2012. godinu preuzimaju iz Izveštaja o fiskalnoj strategiji, ali
ako Izveštaj izuzetno kasni, kao ove godine, moguća je sopstvena procena. Takođe,
nije nužno obuhvatiti sve indikatore i agregate iz Izveštaja, a najvažniji indikatori su:
BDP, godišnja stopa realnog rasta u procentima, inflacija, kraj perioda i prosek perioda
izražene u procentima i BDP, u milijardama dinara (tekuće cene).
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Osnovica na koju se primenjuju navedene stope jeste projekcija izvršenja do kraja tekuće godine umanjena za jednokratne rashode, kao i izvršeni rashodi u ranijim godinama.
Lokalno uputstvo sadrži nekoliko stavova o ekonomskoj, fiskalnoj i monetarnoj politici. Ipak, naglasak u drugom delu je na opisu planirane politike lokalne vlasti za čiju pripremu osnovu čine: Strategija razvoja grada/opštine, Plan kapitalnih investicija (PKI),
sektorske strategije (poljoprivreda, turizam i druge). Jednostavno rečeno, u procesu
utvrđivanja prioriteta poželjna je politička usaglašenost. Ukoliko je to pretočeno u jasne političke stavove i instrukcije, budžetski proces je otpočeo kada je rešen najznačajniji izazov – politički. Ostale dimenzije, više ili manje, u nadležnosti su zaposlenih u
službi budžeta, u nadležnosti struke i profesije, samim tim, sa manjim mogućnostima
izbora, uz istovremeno veći imperativ poštovanja procedura. Konkretno, u ovom delu
navode se osnovni ciljevi, i to kao merljive veličine, zatim prioriteti raspodele sredstava
(zakonom propisane nadležnosti i inveticioni prioriteti), poreska politika grada/opštine i politika cena komunalnih usluga i dobara. Cilj je da se stvori opšta slika kuda grad/
opština ide i šta planira da radi u narednom periodu.
Treći deo Uputstva – Procena prihoda i primanja i rashoda i izdataka budžeta lokalne
vlasti za budžetsku 2012. i naredne dve godine, najcelishodnije je podeliti na procenu prihoda i primanja i procenu rashoda i izdataka. Obe procene je najbolje prikazati
tabelarno. Procena budžetskih prihoda i primanja treba da sadrži komentar najznačajnijih prihoda, sa naglaskom na izmene propisa o prihodima koje su se desile u međuvremenu, od poslednjeg budžetskog procesa. Prihode treba projektovati po izvorima
finansiranja, uz obaveznost obuhvata budžetskih sredstava i sredstava iz sopstvenih
izvora. Pri proceni rashoda i izdataka treba se fokusirati na nove nadležnosti i izvore
njihovog finansiranja. Teško može da se odgovori na drugi deo prethodnog pitanja,
uzimajući u obzir našu praksu nepoštovanja evropskog principa povezanosti prenosa
nadležnosti sa prenosom sredstava kojima se finansiraju.
Važan segment rashoda su plate, te je potrebno dati jasne smernice na koji način ih
planirati, sa distinkcijom izvora finansiranja (budžetska i sopstvena sredstva). Smernice
za planiranje rashoda su pravo mesto za prve signale o neophodnosti poštovanja finansijske discipline i odgovornosti. Procedure, pravilnici, uputstva, instrukcije ukratko
se opisuju, a detaljnije se propisuju u odredbama za izvršavanje budžeta.
42
Potrošnja javnih preduzeća često je veća od budžetske. U tom smislu uputstvo se odnosi na sve činioce sistema lokalne samouprave – iako nisu budžetski korisnici, svakako moraju poštovati finansijsku disciplinu i odgovornost. Drugim rečima, ako u
drugom delu Uputstva govorimo o cenama lokalnih javno-komunalnih preduzeća, u
ovom, trećem delu, govorimo o potrebi poštovanja ekonomskih principa efikasnosti
Obim sredstava koji može da sadrži predlog finansijskog plana direktnog korisnika
budžeta za 2012. godinu, sa projekcijama za 2013. i 2014. godinu, tj. limiti su četvrti
deo Uputstva. Limiti se iskazuju po organizacionoj (korisnicima) i po funkcionalnoj klasifikaciji, i to tabelarno. Iz limita se isključuju jednokratni rashodi, kako ne bi bili obuhvaćeni obaveznim projekcijama za naredne za 2013. i 2014. godinu. Limiti su osnova
za popunjavanje „Zahteva za tekuće izdatke“. Tabelu „Zahtev za dodatna sredstva“ treba koristiti za zahteve iznad limita, za namene koje nije bilo moguće obuhvatiti tekućim izdacima (moguće više prioriteta, obrazloženje, pravna osnova...).
Određivanje limita za naredne godine jeste embrion srednjoročnog planiranja, a smernice za pripremu srednjoročnih planova direktnih korisnika sredstava budžeta lokalnih
vlasti predstavljaju peti obavezni deo Uputstva. I u tom delu je nužno koristiti ekonomsku klasifikaciju (grupe konta), a izvor su fiskalna pravila za lokalnu samoupravu
i propisi koji regulišu rashode određene grupe (na primer, propisi iz oblasti socijalne
zaštite...). Autor Uputstva, polazeći od ograničenja u strateškim dokumentima, ima
mogućnost da ograniči pojedine grupe rashoda.
U poslednjem obaveznom, šestom delu Uputstva daju se informacije o postupku
i dinamici pripreme budžeta lokalne vlasti i predlozi finansijskih planova direktnih
korisnika. Takođe, objašnjava se način popunjavanja i sadržaj tabela, ukazuje se na
potrebu pisanog obrazloženja za svaki rashod (zahtevati kvantifikaciju). Izričito se
zahteva navođenje pravne osnove (iz godine u godinu) i naročito u ovom delu treba voditi računa o rutiniziranim postupcima koji se ponavljaju. Za mesto prijema
predloga finansijskog plana određuje se pisarnica grada/opštine, a ne kancelarija
službe budžeta. Na ovaj način proces se formalizuje i izbegavaju se subjektivnosti.
Formalizovanost budžetskog procesa zahteva da predlog finansijskog plana bude
potpisan i overen.
Lokalno budžetsko uputstvo treba da bude dostupno javnosti, a najbolji način je
dostupnost putem sajta, uslužnog centra i mesnih zajednica, i to zajedno sa budžetskim pismom predsednika opštine/gradonačelnika, kojim prvi čovek lokalne samouprave, lokalne zajednice, poziva sve njene žitelje da se aktivno uključe u pripremu
bužeta, odnosno u proces izbora prioriteta na taj način što će najneposrednije moguće predstaviti prioritetne probleme. Budžetska sredstva su ograničena i zato je veoma važan izbor prioriteta, a zapaženo i intenzivno učešće građana su nezamenljiv
način u pravilnoj raspodeli. Budžetsko pismo predsednika opštine/gradonačelnika
treba u prilogu da sadrži upitnik, čijim popunjavanjem građani direktno glasaju za
određene projekte.
U periodu posle dostavljanja uputstva budžetskim korisnicima pa do prijema predloga finansijskih planova, služba budžeta može da organizuje konsultativni sastanak,
na koji poziva sve budžetske korisnike, predsednike mesnih zajednica, medije, pa
i zainteresovane građane. Svrha ovakvog sastanka je neposredan dijalog o Uputstvu. Prednost neporednog razgovora sa svim budžetskim korisnicima je mogućnost
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...
i racionalnosti. Ti zahtevi su nedeljivi. Nema povećanja cena, ako se istovremeno ne
smanjuju rashodi.
43
razmene znanja i iskustva, ali i mogućnosti jednakog odgovora svim uključenim u
budžetski proces. Takođe, kako svi imaju određena zajednička pitanja, jedan odgovor je dovoljan za sve, čime se štedi dragoceno vreme za planiranje.
Zajednički sastanak nije zamena za pojedinačne konsultativne sastanke sa budžetskim korisnicima, koji mogu biti održavani u vreme pripreme predloga finansijskih
planova, a naročito su korisni, i gotovo obavezni, u periodu analize predloga finansijskih planova.
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Lokalne budžetske aktivnosti po prijemu
predloga finansijskih planova
Po prijemu predloga finansijskih planova budžetskih korisnika (zahtev za tekuće izdatke, zahtev za dodatna sredstva, zahtev za osnovna sredstva, dodatni pokazatelji, plate,
predlog finansijskog plana – šestocifreni nivo), služba budžeta prisupa analizi zahteva
koji po pravilu prevazilaze finansijske mogućnosti budžeta.
Analiza treba da bude principijelna, i u tom procesu je potrebno postaviti sledeca pitanja:
• Da li su poštovani zakoni, standardi i normativi?
• Da li je direktni korisnik budžeta odobrio predlog finansijskog plana?
• Da li je poštovano uputstvo u pripremi predloga finansijskog plana?
• Da li su isključeni jednokratni rashodi?
• Da li su razmatrane uštede i racionalizacije?
• Da li su poštovana strateška dokumenata i smernice gradonačelnika u vezi sa
budžetskom politikom?
• Da li je pripremljena projekcija sopstvenih/namenskih prihoda?
Istovremeno, neophodna je stalna komunikacija sa budžetskim korisnicima, i to kako sa rukovodstvom, isto tako i sa finansijskom službom koja je neposredno pripremala predlog.
Analiza podrazumeva analiziranje svakog zahteva pojedinačno. Zahtev za tekuće izdatke – mora strogo da poštuje uputstvo, zahtev za dodatna sredstva – treba da bude
pripremljen po prioritetima i da sadrži detaljno obrazloženje i saglasnosti u prilogu
(ko je odobrio taj projekat, da li se nalazi u strategiji, saglasnosti ministarstava i gradonačelnika/ predsednika opštine za zapošljavanje novih radnika i slično). Zahtev za
osnovna sredstva – mora biti obrazložen. Dodatni pokazatelji – bitno je istaći da služba
budžeta nije nadležna za nova zapošljavanja.
44
Pri analizi predloga finansijskih planova nadležna služba bi trebalo da pribavi odgovore na sledeća pitanja:
1. Zbog čega nam je potrebna ova stavka ili program?
2. Kada se ona zahteva? Zašto baš tada?
3. Koji i koliki su ukupni, direktni, indirektni i nadoknadivi troškovi?
4. Koji je cilj te stavke?
Navedenim procesom, služba budžeta neke predloge odbacuje, neke umanjuje, za
neke utvrđuje da stvaraju dovoljne prihode za pokriće rashoda, neki su prihodi uvećani – napravljeni su prioriteti. Drugim rečima, izvršeno je sučeljavanje prihoda i rashoda, što je rezultiralo uravnoteženjem i nacrtom Odluke o budžetu koji se dostavlja
gradskom/ opštinskom veću do 15. oktobra. A služba budžeta ima odgovornost da sa
nacrtom budžeta upozna javnost i da povratnim informacijama odgovori građanima
šta je od predloga uvršteno u nacrt i da obrazloži zašto neke predloge nije bilo moguće
obuhvatiti budžetom za narednu godinu.
Gradsko/opštinsko veće može tražiti od službe budžeta dodatne informacije ili objašnjenja koja se odnose na nacrt; u suštinskom smislu, radi se o političkom usaglašavanju prioriteta, ukoliko to nije učinjeno ili nije završeno u procesu analize predloga
finansijskih planova i pripreme nacrta.
Utvrđeni predlog Odluke o budžetu opštinsko/gradsko veće dostavlja skupštini grada/opštine najkasnije do 1. novembra. Ako se ne dostavi predlog, skupština grada/
opštine može u roku utvrđenom budžetskim kalendarom da donese budžet (član 42.
Zakona o budžetskom sistemu).
Izmenama Zakona o budžetskom sistemu od 13. oktobra 2010. godine, usvojena su
fiskalna pravila za lokalni nivo, koja propisuju da je izvršni organ lokalne vlasti odgovoran za sprovođenje fiskalne politike i upravljanje javnom imovinom, prihodima i
primanjima, rashodima i izdacima. Član 27ž – fiskalni deficit može nastati samo kao
rezultat javnih investicija, a koji u određenoj godini ne može biti veći od 10% prihoda jedinice lokalne samouprave u toj godini. Izvršni organ za prekoračenje podnosi
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...
5. Da li su uključeni dopunski troškovi osoblja?
6. Koliki je vek trajanja tog programa?
7. Koliko će i koja vrsta obuke biti potrebna?
8. Kakva dopunska oprema je potrebna?
9. Kakav će novi zahtev nastati ako taj program bude odobren?
10. Koji će se novi programi ostvariti ako taj program bude praktično sproveden?
11. Koji je njegov prioritet u odnosu na druge potrebe?
12.Ko će imati koristi od ovog programa? Na koji način se usluge građanima
poboljšavaju?
13.Ko će biti oštećen?
14.Mogu li ti ciljevi da budu ostvareni na druge načine?
15.Koji su drugi provereni načini za sprovođenje tog programa?
16.Da li je urađena kost–benefit analiza? Koji su rezultati? Indikatori?
17.Koji su alternativni pristupi pružanju usluga razmotreni?
18.Kako smo ranije poslovali bez tog programa?
19.Da li je bilo promene zakonskih nadležnosti?
20.Da li su preispitani normativi trošenja (ograničenja telefonskih razgovora, iznosi
i dr.)?
21.Koje ste mogućnosti ušteda razmatrali?
22.Da li ste sagledavali alternativne izvore finansiranja?
23.Koje ste rashode, kao jednokratne isključili, u odnosu na prethodnu godinu?
45
zahtev Ministarstvu finansija do 1. maja, a rok u koji Ministarstvo finansija treba da
odgovori je 30. jun. Ako nema odgovora do tog roka, kao što je slučaj ove, 2011. godine sa zahtevima za 2012. godinu, smatra se da su zahtevi odobreni.
Uključenje javnosti u budžetski proces
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Budžeti modernih ekonomija su složeni i omogućavaju „skrivanje“ stvarnog stanja.
Iz tog razloga, postavljaju se mnogobrojna pitanja, poput sledećih: kako teče lokalni
budžetski proces; mogu li se građani uključiti u njega; da li je učešće na sastancima
saveta mesne zajednice jedini način učešća; kako aktivnije mogu uticati na izbor prioriteta; kako doći do informacija koji su rezultati budžeta u prethodnoj godini; da li je
bilo značajnih odstupanja od planova i kolike su odgovornosti?
Građani s pravom traže odgovor na ta i još mnogo sličnih i zanimljivih pitanja. Savremena teorija o ovome govori kao o novim pravima javnosti. Pouzdan način da se do
razgovora o navedenim temama dođe jeste institucionalizovana javnost budžetskog
procesa. Uvođenje odgovornosti prema javnosti zahteva procenu performansi i nov
pristup izveštavanju.
Transparentnost budžeta možemo ukratko opisati kao potpuno i pravovremeno objavljivanje svih relevantnih fiskalnih informacija na sistemski način. To je ujedno definicija koja
se najčešće koristi, a kojom se koristi i OECD. Međunarodni monetarni fond (IMF, 2009)
upotrebljava pojam fiskalna transparentnost, koji definiše kao otvorenost vlade prema
javnosti kad je reč o njenim prošlim, sadašnjim i budućim fiskalnim aktivnostima, kao i o
strukturi i funkcijama vlade koje determinišu mere fiskalne politike i njihove ishode.
Važna karakteristika uravnoteženog i funkcionalnog fiskalog sistema jeste transparentnost. U složenim sistemima, kao što je fiskalni, teško je otkriti greške, a pronalaženje
njihove geneze i faktora koji su ih uzrokovali – gotovo nemoguć posao. Transparentnost ima četiri dimenzije:11
1. broj dokumenata – što je veći broj dokumenata, niži je nivo transparentnosti,
2. mogućnost nezavisnog proveravanja budžetskih podataka,
3. obaveza izbegavanja komplikovanog izražavanja, a podaci treba da budu
uređeni prema važećim standardima,
4. obaveza da se za sve podatke daju jasna i potpuna objašnjenja i da se jasno
saopšte pretpostavke na kojima je rađen budžet.
OECD je, na osnovu iskustava zemalja članica sastavio, smernice za to područje, koje se
odnose na središnju vlast, ali imaju upotrebnu vrednost i za lokalne budžetske procese.12 Smernice su podeljene na tri dela. U prvom delu nabrojani su najvažniji budžetski izveštaji koje bi vlade trebalo da donesu, kao i njihov opšti sadržaj. Naglasak je na
samom budžetu, predlogu budžeta, mesečnim i polugodišnjim izveštajima, kao i na
46
Von Hagen, Juergen, Budgeting Institutions for Better Fiscal Performance, A. Shah (ed.), 2007.
OECD, OECD Best Practices for Budget Transparency, 2002.
11
12
Međunarodni monetarni fond objavio je smernice za fiskalnu transparentnost13, što
je širi pojam od budžetske transparentnosti (IMF, 2009). Smernicama su obuhvačena
četiri područja: 1. jasnoća uloga i dužnosti državnog i javnog sektora, 2. otvorenost
budžetskog procesa, 3. javna raspoloživost informacija i 4. garancije integriteta izveštaja. Sledeće smernice su osnovne:
1. državni sektor treba jasno razlikovati od javnog sektora i ostatka privrede, a
upravljačke uloge u javnom sektoru treba da budu jasne i javno objavljene;
2. treba da postoji jasan i otvoren pravni, regulatorni i administrativni okvir za
fiskalno upravljanje;
3. u pripremi budžeta treba se pridržavati unapried utvrđenih rokova i dobro
definisanih ciljeva makroekonomske i fiskalne politike;
4. treba da postoje jasna pravila za izvršenje i nadgledanje budžeta, kao i za
izveštavanje o njemu;
5. javnost mora da ima opsežne informacije o prošlim, sadašnjim i budućim fiskalnim aktivnostima i glavnim fiskalnim rizicima;
6. fiskalne informacije treba predstaviti na način kojim se podsttiču analiza mera
politike i odgovornost;
7. fiskalne aktivnosti moraju da prođu kroz interni i spoljni nadzor i treba se
pridržavati računovodstvenih standarda.
Međunarodno poređenje transparentnosti budžetskog procesa od 2006. godine moguće je i na osnovu sve korišćenijeg – indeksa otvorenosti budžeta, koga, na osnovu
smernica MMF-a i OECD-a, izrađuje Centar za budžet i političke prioritete – CBPP iz Vašingtona. Prema njima, transparentost znači da svi građani neke zemlje imaju pristup
informacijama o tome koliko se sredstava raspoređuje na različite oblike potrošnje,
kakvi se prihodi prikupljaju i kako se troše međunarodna pomoć i drugi javni resursi.
Upitnikom kojim se prikupljaju podaci za izračunavanje indeksa prikupljaju se podaci
o javnoj dostupnosti i opsežnosti nekoliko budžetskih dokumenata koji se pojavljuju
u pojedinim fazama budžetskog procesa. U fazi pripreme budžeta analiziraju se smernice ekonomske i fiskalne politike, u fazi donošenja budžeta razmatraju se predlog
budžeta i pojednostavljeni prikaz budžeta, da bi bio lakše razumljiv građanima, u fazi
izvršavanja, koja obuhvata izvršenje, nadzor i kontrolu, važni su mesečni i polugodišnji
izveštaji, završni račun i izveštaj revizora.
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...
završnom računu budžeta. U drugom delu opisani su specifični podaci koje bi izveštaji
trebalo da sadrže. Na primer, to su detaljni podaci o javnom dugu, finansijskoj i nefinansijskoj imovini, doprinosima za prenzijsko osiguranje itd. Treći deo stavlja naglasak
na postupke kojima se osiguravaju kvalitet i integritet izveštaja. To se ponajpre odnosi
na računovodstvene standarde, internu finansijsku kontrolu, reviziju i kontrolu koju
sprovodi skupština.
Vrednost indeksa otvorenosti budžeta kreće se od 0 do 100. Indeks otvorenosti
za 2008. i 2010. godinu na sledeći način rangira Srbiju i okolne zemlje obuhvaćene
obračunom:14
IMF, How Does the IMF Encourage Greater Fiscal Transparency, 2009.
OBI. Open Budget Initiative, Open budget index 2008 and 2010.
13
14
47
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Država
48
Vrednost indeksa otvorenosti budžeta
2008.
2010.
Razlika
1. Slovenija
73%
70%
-3%
2. Rumunija
62%
59%
-3%
3. Hrvatska
59%
57%
-2%
4. Bugarska
57%
56%
-1%
5. Makedonija
54%
49%
-5%
6. Srbija
45%
54%
+9%
7. Bosna i Hercegovina
44%
44%
-
8. Albanija
37%
33%
-4%
Neki od ključnih dokumenata koji nedostaju u budžetskom procesu kod nas jesu pojednostavljeni prikaz budžeta pogodan za širu javnost – Citizens Budget, polugodišnji
izveštaj i izveštaj nezavisne revizije. Nedostatak ovih dokumenta svrstava nas u istu poziciju sa Ganom, Namibijom, Bocvanom, Gvatemalom i Kostarikom, a iza Ugande, Filipina, Gruzije i Mongolije. Navedeni indeks za našu zemlju govori da se transparentnost
mora poboljšati na svim nivoima. Iako smo u poslednjem izveštaju najviše napredovali
od susednih zemalja, i dalje smo iza skoro svih suseda, osim Bosne i Hercegovine, Makedonije i Albanije.
Dostupnost informacija izrazito je važna za suzbijanje korupcije i postizanje veće efikasnosti javnih usluga. Uvođenje odgovornosti prema javnosti zahteva nove pristupe
ne samo u izveštavanju, već i proceni performansi. Pošto finansijski indikatori sami po
sebi nisu dovoljni, neophodno je razviti odgovarajuću komunikacionu vezu sa zakonodavstvom i unaprediti finansijsku informaciju i računovodstveni inoformacioni sistem.
Pristup informacijama o fiskalnim aktivnostima države omogućuje građanima ne
samo da razumeju političke i ekonomske odluke koje imaju značajan uticaj na njihovu svakodnevicu, nego i da učestvuju u njihovom donošenju. Ako građani raspolažu
podacima o delovanju države, povećava se kontrola nad vlašću, što pozitivno utiče i
na odgovornost vlade prema građanima. Dostupnost informacija izrazito je važna za
suzbijanje korupcije i postizanje veće efikasnosti javnih usluga. Položaj građana kao
korisnika javnog sektora mora se poboljšati
Radi uspostavljanja dobre uprave, veoma je važno znati i obezbediti da se značajan
demokratski proces odvija putem prava građana na pristup informacijama, procesu
donošenja odluka i pravdi. Saradnja građana i vlasti zavisi od toga koliko građani imaju
pristup informacijama koje direktno utiču na njih. Uvažavajući to, građane bi trebalo
uključiti u lokalni budžetski proces i omogućiti im da ga nadziru. Građani moraju postati svesni šta je zapravo budžet i treba da imaju mogućnost da utiču na pripremu i
nadzor izvršenja budžeta. Nadzor budžeta doprinosi podizanju svesti o pravima, obavezama i ovlašćenjima. Ako je rezultat i veće učešće građana, dobijaju se višedimenzionalne koristi, a svakako se poboljšava lokalno upravljanje. Vlast se naziva dobrom ako
se njene aktivnosti i odluke sprovode otvoreno, uz aktivno sudelovanje ljudi na koje te
Odgovornost političara je srazmerna nivou javne kontole njihovih odluka. Takođe, zaštita
od korupcije javnih službenika i socijalna kohezija veće su što javnost bolje razume čime
se i zašto vlast bavi, ima više poverenja u vladu i spremna je na veće kompromise.15
Čak se i atraktivnost poslovnog okruženja jedne lokalne samouprave dovodi u vezu sa
transparentnošću budžetskog procesa i javnosti u radu lokalne uprave. Smatra se da
strani i domaći investitori pokazuju veću spremnost za investiranje ako im je političko
odlučivanje i delovanje jasno. Ova tvrdnja potkrepljuje ideju da je skupštinski nadzor
budžeta, samo jedan, istina važan, segment ukupnog političkog i društvenog sistema
države. Važno je zdravlje celog sistema.
Moć lokalnih samouprava upravo je u lokalnim građanima i zajednici. Iskustva su pokazala da su građani svesni ograničenja svojih zajednica u smislu nedostatka finansijskih
sredstava I SPREMNI SU DA PRIHVATE činjenicu da zajednica ne može rešiti sve njihove
probleme.16 Iako nadzor budžeta doprinosi postizanju konsenzusa o raspodeli, taj bi se
konsenzus mogao poboljšati aktivnijim učećem civilnog društva. Transparentnost i učešće uzajamno se dopunjuju; i jedno i drugo su potrebni za bolji budžetski ishod. Znači,
uključenost civilnog sektora može popraviti političke odluke i odluke o raspodeli budžetskih sredstava, pružiti im razne perspektive i rasprave o budžetu učiniti kreativnijim.
Nasuprot ovoj pozitivnoj praksi, kod nas je očigledna negativna praksa koja se ogleda
u kontradiktornosti. Civilni sektor nudi malo ideja i konstrukivnog doprinosa poboljšanju budžetskog procesa, ali to ga ne sprečava da istakne krupne zahteve da se uvrsti u
krug budžetskih korisnika.
Uključenje javnosti u budžetski proces u Srbiji jeste zakonska obaveza. Međutim, ako
treba da ocenimo – radi se o dosta mlakoj obaveznosti. Naime, zakonska formulacija
glasi: „upoznati javnost”. Nema propisanog načina, te je jasno da je za poštovanje zakona dovoljno na zvanični sajt postaviti nacrt, predlog ili drugu formu akta (budžeta, rebalansa, izveštaja, završnog računa). To jeste komunikacija sa javnošću, ali dominantno
jednosmerna. Za uključenje javnosti, za komunikaciju sa građanima, za unapređenje
akta koji se izlaže javnom sudu, potrebna je dvosmernost. Služba budžeta treba da primi povratne informacije, predloge, inicijative, sugestije, zamerke, kritike, obrazloženja
i slično. Na navedene predloge treba odgovoriti, prodiskutovati o njima, obrazloženo
prihvatiti ili odbaciti, ukazati na prednosti ili nedostatke, reći zašto nisu prihvatljivi u
ovoj godini, zatražiti dodatna objašnjenja. Treba razgovarati o svim pitanjima. Za ispunjenje navedne težnje najpovoljnije su javne rasprave.
Ott i Bajo, CBPP, Zagreb. 2005.
Hadži-Vasileva, 2004.
15
16
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...
odluke utiču. To naročito važi za lokalni nivo, koji je najbliži građanima. Transparentni
sistemi koji omogućuju nadzor budžeta imaju mnoge prednosti. U literaturi se govori
o tome da javnost ima temeljno pravo na informacije o budžetu. Neke od prednosti
budžeta koji nadziru građani jesu prepoznavanje jakih i slabih tačaka politika koje se
sprovode, pravovremeno upozoravanje na potrebne reforme, neposredno određivanje prioriteta.
49
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Javne rasprave moraju biti dobro organizovane, što znači osmišljene, planirane, medijski propraćene. Javne rasprave sprovodi tim koji čine zaposleni u nekoliko službi, a
obavezno je i učešće zaposlenih u službi budžeta. Poželjno je da u javnim raspravama
učestvuju političari, zaposleni u službama za komunikaciju sa medijima, nadležni za
kapitalne projekte (kancelarija za lokalni ekonomski razvoj, direkcija i druge službe i
javna preduzeća). Plan javnih rasprava podrazumeva određivanje lokacija i vremena
njihovog održavanja. Zatim podrazumeva pravovremeno obaveštenje javnosti o navedenim odlukama, sa pozivom za prisustvo. Neophodna je i logistička organizacija.
Ko priprema salu, od otključavanja najčešće u popodnevnim i večernjim satima, do
obezbeđenja dovoljnog broja mesta za sedenje, struje, vode itd. (često se radi o seoskim sredinama). Priprema javnih rasprava zahteva pripremu prezentacije budžeta,
nadležnosti, ali i pravila za govornike, način prijavljivanja, upitnika, budžetskog letka,
mesečnika. Pokazalo se da je najbolja praksa da se organizuju prijave za govornike i da
se svima na ulazu podele pravila (nema upadanja u reč govorniku, govori se najviše
pet minuta, govori se o opštim, a ne ličnim problemima). Značajno je popunjavanje
upitnika (anketnog listića) jer često ne mogu svi da govore, a pojedini učesnici i ne
žele da govore već im je jednostavnije da popune upitnik. Važno je da u upitniku bude
ostavljena mogućnost da se dopišu prioriteti. Za sam sastanak bitno je ostaviti mogućnost da se na neke predloge odmah odgovori, ali je svakako bitno u nastavku budžetskog procesa odgovoriti na predloge koji su se čuli, tj. dati povratnu informaciju građanima šta je uvršteno u nacrt budžeta od onoga što su oni predložili. Javne rasprave
se mogu održavati često, ali najpogodnije vreme je avgust/ septembar, u vreme kada
se pripremaju predlozi finansijskih planova, i novembar/decembar, kada se diskutuje
o predlogu budžeta, kada se daju informacije o uvaženim predlozima i obrazloženja za
one koji nisu prihvaćeni.
Osim javnih rasprava, sajta grada i budžetskog pisma gradonačelnika, građani mogu
biti uključeni u budžetski proces na sastancima sa civilnim sektorom, socio-humanitarnim organizacijama, savetima (predsednicima) mesnih zajednica. Formalno pripremljeni sastanci, sa konkretnim dnevnim redom, fokusiraniji su vid uključenja javnosti,
užeg, ali istovremeno dubljeg obuhvata.
Pozitivna praksa savetuje kombinaciju svih navedenih vidova uključenja javnosti, a konačan cilj je izgradnja poverenja u okviru zajednice.
Izazovi lokalnog budžetskog procesa
50
Osim činjenice da polazni inputi kasne svake godine sa nacionalnog nivoa, a naročito
informacije koje su vezane za transfere koji čine od 15% do čak 70% pojedinih lokalnih
budžeta i da to izaziva probleme za dobro planiranje, značajno je istaći potrebu normiranja pripreme budžeta. Sadašnji budžetski propisi koji uređuju budžetski sistem i
budžetsko računovodstvo ne propisuju obaveznost pripreme lokalnog pravilnika za
pripremu budžeta. Međutim, logikom inicijative i pod pritiskom potreba, trebalo bi pristupiti pripremi Pravilnika o lokalnom budžetskom procesu, kojim bi bili obuhvaćeni
Izazov na koji lokalni budžetski proces treba da nađe odgovor jeste i pitanje kako to
da budžetskim kalendarom nije obuhvaćen period od sedam i po meseci, od januara
do sredine jula? Da li je rešenje u sličnim aktivnostima kao na republičkom nivou, bar
u delu predlaganja prioritetnih oblasti finansiranja?
Pitanje javnosti budžetskog procesa na lokalom, a još više na nacionalnom nivou jeste
krupno pitanje. Naime, potrebne su javne rasprave o Odluci o lokalnim komunalnim
taksama koja ni u jednom budžetu nema dvocifreno učešće u strukturi prihoda, a nije
potrebna za ukupan budžet.
Stanovnici srpskih gradova i opština u narednim godinama biće u prilici da vide tzv.
građanske ili civilne budžete, u kojima će biti pojednostavljena teška budžetska terminologija i jednostavnim jezikom će biti rečeno odakle pare i na šta se troše. Međutim, taj proces bi svakako ubrzala izmena propisa koja bi tu demokratsku tekovinu
učinila obaveznom.
Budžetska raspodela ima mnogo aspekata. Konfliktni potencijal u budžetskoj oblasti je ogroman zbog divergencije interesa i njihove izrazite parcijalnosti. Priprema
budžeta i njegovo izvršavanje jesu aktivnosti u kojima učestvuje celo društvo. U fazi
pripreme i donošenja budžeta, ali i propisa koji određuju prihode i usmeravaju neke
od njih na pojedine rashode, važno je u njih ugraditi orijentaciju na ciljeve i efikasnost upotrebe javnih sredstava. Pri raspodeli, u fazi nacrta, predloga i donošenja
budžeta treba izbegavati uspostavljene rutine. Cilj je sistemska racionalnost u javnoj
potrošnji. Za nju je potrebna osnova u dobroj sistemskoj strukturi kredibilnih, po
procedurama prepoznatljivih institucija. Drugim rečima, važni su vladavina prava i
zdravlje celog sistema.
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...
priprema budžeta, ali i radnje koje služba budžeta treba da obavi u toku sprovođenja
budžeta. Naime, treba normirati procedure promena aproprijacija, donošenja rešenja
o tekućoj budžetskoj rezervi i slične aktivnosti. Iako se radi o rutinskim poslovima, krupan razlog za izradu navedenog akta su nejednaka, a često i pogrešna praksa u našim
opštinama i gradovima.
51
POZIV NA SARADNJU
Želimo da Pravni bilten Propisi i praksa postane kredibilan i aktuelan stručni časopis u
oblasti lokalne samouprave koji će sa zadovoljstvom čitati zaposleni u lokalnim upravama, lokalni funkcioneri, predstavnici državne uprave i drugi stručnjaci zainteresovani za oblast lokalne samouprave.
Pozivamo Vas da nam, kao i do sada, šaljete svoje primedbe, sugestije i ideje za teme
narednih brojeva, na adrese:
[email protected]
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
ili
52
Stalna konferencija gradova i opština
Makedonska 22/VIII
11000 Beograd
„Za Pravni bilten“
Ako ste zainteresovani da Vaš autorski tekst bude objavljen u nekom od sledećih brojeva Biltena, tekst možete poslati u elektronskom obliku, na adresu [email protected]
org sa naznakom „Za Pravni bilten“.
Prosečan obim autorskog teksta za Pravni bilten: 20.000 do 30.000 karaktera
Font: 12, latinica, Times New Roman
Prored: 1,5
Objavljeni prilozi se honorišu.
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Beleške
53
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Beleške
54
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Beleške
55
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN
Beleške
56
STALNA KONFERENCIJA
GRADOVA I OPŠTINA
Makedonska 22/VIII,
11000 Beograd
www.skgo.org
Tel.
011 322 34 46
Fax. 011 322 12 15
e-mail [email protected]
STALNA KONFERENCIJA
GRADOVA I OPŠTINA
Lokalna samouprava
Propisi i praksa
BROJ 4/10
Tema broja:
NEKA PITANJA
LOKALNIH FINANSIJA
Interna revizija
u jedinicama
lokalne samouprave
Osnovi budžetskog
procesa na lokalnom nivou
„Institucionalna podrška SKGO”
Projekat finansira Švajcarska agencija za razvoj i saradnju
Download

Propisi i praksa 1-2011