METODOLOŠKI VODIČ ZA
MONITORING I EVALUACIJU
STRATEŠKIH PLANOVA RAZVOJA
Podgorica, 2014
METODOLOŠKI VODIČ ZA MONITORING I EVALUACIJU STRATEŠKIH
PLANOVA RAZVOJA
Izdavač:
Institut za strateške studije i projekcije
Za izdavača:
Prof. Dr Veselin Vukotić
Urednik izdanja:
Doc. Dr Jadranka Kluđerović
Autori:
Dr Dušan Vujović
Mr Vojin Golubović
Mr Milika Mirkovic
Mr Dajana Draganić
Leopold Rollinger
Igor Kilibarda
Ana Bošković
Tehnička obrada:
Institut za strateške studije i projekcije
Dizajn korica:
Nebojša Klačar
Štampa:
Montcarton, Podgorica
Tiraž:
500 primjeraka
© 2014 Institut za strateške studije i projekcije
Sva prava su zadržana. Nijedan dio ove knjige ne može biti reprodukovan, presnimavan ili prenošen bilo kojim drugim sredstvom, elektronskim, mehaničkim, za kopiranje, za snimanje ili na bilo koji drugi način, bez prethodne saglasnosti izdavača.
3
SADRŽAJ
O projektu “Nova uloga organizacija civilnog društva u implementaciji i
monitoringu javnih politika na lokalnom nivou”..........................................................7
1. METODOLOGIJA ODREĐENA ZAKONOM I PRAVILNIKOM.............................9
1.1. Analiza postojećeg stanja...................................................................................9
1.2. SWOT analiza....................................................................................................9
1.3. Identifikovanje razvojnih prioriteta, mjera i projekata za realizaciju
strategije..................................................................................................................11
1.4. Praćenje realizacije strategije (monitoring)......................................................12
1.5. Konsultativni proces i ex-ante evaluacija strategije..........................................12
2. POSTOJEĆA PRAKSA PRIPREME I PRAĆENJA RELIZACIJE
STRATEŠKIH PLANOVA RAZVOJA OPŠTINA SA PRIJEDLOGOM
MINIMALNIH UNAPREĐENJA DA BI SE ISPUNILI USLOVI PREDVIĐENI
ZAKONOM I PRAVILNIKOM..................................................................................13
2.1. Analiza postojećeg stanja.................................................................................13
2.2. SWOT analiza..................................................................................................13
2.3. Identifikovanje razvojnih prioriteta, mjera i projekata za realizaciju
strategije..................................................................................................................14
2.4. Praćenje realizacije strategije (monitoring)......................................................15
2.5. Konsultativni proces i ex-ante evaluacija strategije..........................................16
3. PRIJEDLOG MINIMALNIH UNAPREĐENJA DA BI SE ISPUNILI USLOVI
PREDVIĐENI ZAKONOM I PRAVILNIKOM...........................................................16
4. MONITORING: FORMAT GODIŠNJIH IZVJEŠTAJA O REALIZACIJI
STRATEGIJE..........................................................................................................18
5. POBOLJŠANJA METODOLOGIJE PRIPREME, IMPLEMENTACIJE I
MONITORINGA STRATEŠKIH PLANOVA RAZVOJA OPŠTINA..........................34
5.1. Puna orijentacija na rezultate...........................................................................34
5.2. Pojačavanje i produbljavanje SWOT analize uvođenjem dijagnostike
rasta........................................................................................................................35
5.3. Širenje procesa konsultacija35
5.4. Pojačavanje kvaliteta nezavisne ex-ante analize opštinskih strategija............36
6. ANEKS: ORIJENTACIJA NA REZULTATE I INDIKATORI PERFORMANSI.....37
6.1. Mjerenje učinka na nivou strategije / programa................................................42
6.2. Mjerenje performansi na strateškom nivou (cijele lokalne samouprave)..........43
6.3. Mjerenje performansi na nivou odjeljenja/javnih preduzeća.............................44
6.4. Mjerenje performansi na nivou projekta / programa.........................................45
6.5. Indikatori učinka za pojedine oblasti u kojima se interveniše...........................48
7. METODE MONITORINGA..................................................................................53
7.1. Poštovanje principa jednakosti u pripremi i realizaciji strategije.......................53
7.2. Efektivnost u dostizanju postavljenih ciljeva i efikasnost u korišćenju
javnih resursa..........................................................................................................54
7.3. Transparentnost...............................................................................................59
7.4. Kvalitet menadžmenta, sistema upravljanja (governance) i kontrole...............61
7.5. Metodi ocjene upravljanja strategijama i programima......................................61
7.6. Metod dijagnostike rasta..................................................................................62
4
Poštovani čitaoci,
Priručnik koji je pred vama razvijen je u okviru Projekta “Nova uloga
organizacija civilnog društva u implementaciji i monitoringu javnih politika na lokalnom nivou”. Projekat finansijski podržava Evropska unija,
a sprovode ga Institut za strateške studije i projekcije (ISSP) i Centar
za Evropsko obrazovanje i studije (CE2S) iz Podgorice, kao i Centar
za evropsko obrazovanje i istraživanje (CASE) iz Varšave.
Svjesni činjenice da uspješan razvoj i sprovođenje Strateških planova
nijesu mogući bez stalnog nadgledanja, ocjenjivanja i unaprijeđivanja
ovih procesa, veliki doprinos u pripremi i realizaciji Projekta kao i u
razvijanju Priručnika dali su 10 lokalnih samouprava učesnica u Projektu i Organizacija Civilnog Društva koje djeluju u njima, Ministarstvo
Ekonomije i Zajednica opština Crne Gore.
Promjene u samim lokalnim zajednicama, kao i njihovom užem (Crna
Gora) i širem okruženju (region Zapadnog Balkana, Evropska unija,
itd) koje nije moguće potpuno predvidjeti u trenutku započinjanja ovog
procesa, kao i lekcije naučene u prvoj godini sprovođenja strateških
dokumenata bile su jasan putokaz za buduće aktivnosti svim gore navedenim akterima.
Sa jedne strane,uvažena je potreba da se ove promjene uzmu u razmatranje, kao i da se unaprijede i bolje međusobno povežu postojeće
i uvedu nove tehnike za analizu postojećeg stanja, definisanje i
sprovođenje aktivnosti, odnosno za njihovo nadgledanje i ocjenu.
Sa druge strane, prepoznata je i potreba da se podigne institucionalni kapacitet i unapijrede profesionalna znanja i vještine pojedinaca, kao i da se redefinišu postojeća i uvedu nova radna mjesta,
definišu zaduženja, odgovornosti i radni zadaci potrebni za uspješno
sprovođenje svih faza procesa strateškog planiranja.
Volja za sticanjem novih znanja i spremnost da se to ostvari jasno
su potvrđeni velikim prisustvom na sastancima i seminarima koji su
održani uz aktivno učešće predstavnika lokalnih samouprava i OCD
koje učestvuju u Projektu.
5
Jednako važno, predstavnici Ministarstva Ekonomije,institucije
nadležne za planiranje i sprovođenje strateških razvojnih dokumenata, aktivno su se uključili u proces pripreme Priručnika. Svojim kvalitetnim komentarima i sugestijama jasno su potvrdili namjeru da rade na
kontinuiranom poboljšanju procesa strateškog planiranja, odnosno
ostvarivanja konačnog cilja – uspješnog ekonomskog, društvenog i
socijalnog razvoja opština u Crnoj Gori.
Na kraju, naglašavamo da je aktivno učešče pomenutih aktera u
razvoju Priručnika koji je pred vama ne samo doprinijelo njegovom
kvalitetu već i, nadamo se, kod svih stvorilo osjećaj “vlasništva” pristupa i predloženog metoda. To predstavlja dobru polaznu osnovu za
kvalitetnu primjenu Priručnika i vjerovanje da će on doprineti boljem
praćenju realizacije postojećih programa, a u budućnosti i uspješnijem
sprovođenju svih faza procesa strateškog planiranja.
Autori
6
O projektu
“Nova uloga organizacija civilnog društva u implementaciji i monitoringu javnih politika na lokalnom nivou”
Imajući u vidu da su u većini opština doneseni strateški planovi razvoja kao
ključni strateški dokumenti na lokalnom nivou, javlja se potreba za većom
uključenošću svih interesnih strana, među kojima važno mjesto pripada
organizacijama civilnog društva. Kako bi se unaprijedili kapaciteti ovih organizacija u praćenju i implementaciji strateških dokumenata na lokalnom
nivou, Institut za strateške studije i projekcije, u saradnji sa CASE Institutom
iz Poljske i Centrom za evropsko obrazovanje i studije iz Podgorice, realizuje projekat “Nova uloga organizacija civilnog društva u implementaciji i
monitoringu javnih politika na lokalnom nivou”. Projekat finansira Delegacije
Evropske Unije u Crnoj Gori, a Ministarstvo ekonomije Crne Gore i Zajednica
opština su formalno podržale realizaciju ovog projekta.
Glavni cilj projekata je jačanje uloge organizacija civilnog društva i lokalnih
vlasti u implementaciji i monitoringu Strateških planova razvoja na lokalnom
nivou, dok se specifični ciljevi odnose na jačanje kapaciteta i uključivanje
organizacija civilnog društva u implementaciju i monitoring strateških planova razvoja na lokalnom nivou i povećanje svijesti građana o važnosti ovih
planova u 10 crnogorskih opština na koje se projekat i odnosi (Mojkovac,
Plav, Danilovgrad, Žabljak, Kolašin, Bijelo Polje, Cetinje, Andrijevica, Berane
i Tivat).
Projekat se tokom realizacije bazira na aktivnostima koje su usmjerene na
transfer novih znanja o evropskoj praksi i rješenjima u oblasti uključenosti organizacija civilnog društva u pripremu, implementaciju, praćenje i evaluaciju
javnih politika na lokalnom nivou. Stoga aktivnosti koje se sprovode i koje će
biti sprovedene u okviru projekta obuhvataju: (i) Aktivnosti sa ciljem da se
poveća učešće organizacija civilnog društva u javnom monitoringu i implementaciji politika kroz povećanje njihovog učešća u lokalnim konsultativnim
tijelima i omogućavanje trajne komunikacije između njihovih predstavnika i
lokalne administracije povodom strateških planova razvoja (inicijalni sastanci, javni pozivi za organizacije civilnog društva za učešće u projektu, njihov
odabir, radionice); (ii) Aktivnosti sa ciljem omogućavanja efikasne implementacije i monitoringa lokalnih politika (strateških planova razvoja) od strane
organizacija civilnog društva i lokalnih vlasti kroz treninge, radionice, objavljivanje priručnika o monitoringu, izvještaje o monitoringu i, primjere dobre
7
prakse sl. (iii) Aktivnosti sa ciljem formiranja mreže i saradnje kroz uspostavljene veze među lokalnim NVO-ima zainteresovanim da doprinesu implementaciji i monitoringu i (iv) Aktivnosti sa ciljem podizanja svijesti o važnosti
i efektima implementacije strateških planova razvoja kroz okrugle stolove,
konferencije, medijske prezentacije, web platformu, publikacije, i sl.
Realizacijom, projekat će doprinijeti većem uključivanju organizacija civilnog
društva u implementaciji i monitoringu lokalnih strateških kroz povećanje
broja predstavnika organizacija civilnog društva u konsultativnim tijelima;
izgradnji kapaciteta lokalnog osoblja u opštinama za monitoring i evaluaciju
kroz programe obuke i seminare. Takođe, realizacija projektnih aktivnosti
bi trebala da doprinese povećanju kapaciteta lokalnih organizacija civilnog
društva za monitoring lokalnih javnih politika kroz programe obuke i seminare, što bi rezultiralo uspostavljanjem mreže za implementaciju i monitoring
strateških planova razvoja. Osim toga, ovaj projekat ima za cilj i da podstakne
dugotrajne komunikacije između organizacija civilnog društva i lokalnih vlasti i da doprinese podizanju svijesti među građanima o važnosti strateških
planova razvoja i rezultatima njihove implementacije, ali i o važnosti svih
javnih politika koje se donose na lokalnom nivou i značaju participativnog
pristupa za uspjeh takvih politika.
8
1. METODOLOGIJA ODREĐENA ZAKONOM I PRAVILNIKOM
Zakon o regionalnom razvoju Crne Gore i Pravilnik o metodologiji za izradu strateškog plana razvoja jedinice lokalne samouprave bitno su unaprijedili proces pripreme i implementacije strateških planova razvoja opština.
Napravljen je značajan iskorak u orijentaciji na ciljeve razvoja, kao i jačanju
statističko-informativne i analitičke strane strateškog planiranja. Podjednako
važno, proces pripreme strateških planova razvoja proširen je konsultativnim
procesom koji uključuje veliki broj zainteresovanih subjekata na lokalnom nivou i učešće svih relevantnih ministarstava i udruženja na nivou čitave Crne
Gore. Konačno, priprema strateških planova razvoja uključila je i nezavisnu
ex-ante evaluaciju sa ciljem da se obezbedi poštovanje nove metodologije, usaglašenost opštinskih strateških planova sa planovima na nivou Crne
Gore u cjelini.
Zakon i Pravilnik predviđaju deset poglavlja strateškog plana razvoja opštine
(u daljem tekstu – strategija) koja se mogu grupisati u pet logičkih cjelina.
1.1. Analiza postojećeg stanja
Analiza postojećeg stanja (poglavlje 1 sa aneksom datim u poglavlju 8) ima
za cilj da:
• opiše ključne dimenzije i karakteristike opštine,
• objasni osnovne faktore koji su uticali na (ili ograničavali) razvoj opštine u prošlosti,
• da uporednu analizu razvoja na opštinskom i nacionalnom nivou.
1.2. SWOT analiza
SWOT analiza (poglavlje 2 sa aneksom datim u poglavlju 9) ima za cilj da na
osnovu analize postojećeg stanja i drugih dokumenata identifikuje prostor za
definisanje strategije razvoja opštine u pet ključnih dimenzija:
• demografija, rad i socijalno staranje,
• ekonomski sistem,
• infrastruktura,
• životna sredina, i
• administrativni kapacitet opštine.
9
U svakoj od ovih dimenzija identifikuju se:
• poznate prednosti,
• poznate slabosti,
• neiskorišćene mogućnosti razvoja, i
• rizici (prijetnje) za budući razvoj.
Osnovni smisao SWOT analize je da na transparentan i metodološki konsekventan način poveže analizu postojećeg stanja (glava 1) i definisanje
prioriteta budućeg razvoja (glava 3). SWOT analiza kao metod nastala je
u oblasti poslovne ekonomije i pretežno se koristi u definisanju poslovne
strategije preduzeća. U tom kontekstu vrši se jasna podjela na interne i
eksterne faktore: „prednosti“ i „slabosti“ predstavljaju interne karakteristike
preduzeća, a „mogućnosti“ i „prijetnje“ definišu poslovno i socijalno okruženje
preduzeća.
Primjena SWOT analize u identifikovanju prostora budućeg razvoja opština
zahtjeva odgovarajuću adaptaciju koncepta i njegovu pažljivu primjenu da
bi se pravilno identifikovali prioriteti budućeg razvoja, uklanjala efektivna
ograničenja rasta i razvoja i pravilno upravljalo rizicima. Prvi korak u tom
pravcu uspješno je napravljen definisanjem pet dimenzija relevantnih za razvoj opštine (demografija, ekonomija, infrastruktura, ekologija i administrativni
kapacitet). Drugi korak, koji zahtijeva neophodno redefinisanje koncepata
„prednosti“ i „slabosti“ na jednoj strani, odnosno „mogućnosti“ i „opasnosti“ na
drugoj, samo djelimično je napravljen u postojećoj metodologiji. Striktna podjela na interne i eksterne faktore kojom se rukovodi originalna SWOT analiza
nije u istom stepenu primjenljiva na opštine. Isto tako, definisanje ciljeva razvoja na nivou opštine mnogo je složenije nego u slučaju preduzeća uslijed
potrebe konsultovanja mnogobrojnih zainteresovanih subjekata. Konačno,
raspoloživi metodi upravljanja i instrumenti djelovanja često su mnogo više
ograničeni u slučaju opštine nego preduzeća.
Ova ograničenja metoda i problemi u primjeni SWOT analize nijesu
specifičnost procesa strateškog planiranja u Crnoj Gori. Većina zemalja iz
okruženja bila je suočenasa sličnim teškoćama ali su one brzo prevaziđene,
a SWOT analiza kao metodološki pristup široko je prihvaćena od strane
javnog i neprofitnog sektora.Unapređenje konsultativnog procesa i direktno osnaživanje svih zainteresovanih subjekata, kao osnovni ciljevi ovog
Priručnika, mogu bitno doprinijeti svrsishodnosti i primjenljivosti SWOT analize.
10
1.3. Identifikovanje razvojnih prioriteta, mjera i projekata za
realizaciju strategije
Identifikovanje razvojnih prioriteta, mjera i projekata za realizaciju strategije
(poglavlje 3 sa opisom projekata datim u poglavlju 10) ima za cilj da definiše
piramidu ciljeva – od dugoročnog strateškog cilja razvoja preko specifičnih
razvojih prioriteta do konkretnih mjera/projekata za njihovu realizaciju.
Zakon i Pravilnik identifikuju tri vrste investicionih intervencija odnosno projekata preko kojih se realizuje strategija:
• investicije koje finansiraju i realizuju država i/ili donatori,
• investicije koje finansiraju država i/ili donatori a realizuju opštine,
• investicije koje finansira i realizuje opština.
Važno je naglasiti da postojeći Pravilnik ne razmatra druge podjednako važne
vrste intervencija koje (najvećim djelom) nijesu zasnovane na investicijama.
To uključuje promjenu sistema vrednovanja rezultata rada, nagrađivanja i
napredovanja u karijeri, promjene regulatorne sfere, promjene kvaliteta upravljanja, podizanje transparentnosti u radu, eliminaciju korupcije itd.
Nezavisno od toga, većina lokalnih samouprava već sprovodi ili planira
da sprovede ovakve ili slične intervencije. Na konsultativnim sastancima
izražena je spremnost da se ovakvoj vrsti intervencija u budućnosti posveti
veća pažnja, te da se one postepeno uvrste u zvanične lokalne i nacionalne
politike,kao i u dokumenta koja iz njih proizilaze uključujući i ona koja su vezana za proces strateškog planiranja.
Zakon i Pravilnik jasno definišu potrebu da svi ciljevi, od strateškog cilja razvoja, preko prioriteta do konkretnih mjera i projekata, budu jasno izraženi,
mjerljivi i povezani sa vremenskim horizontom strategije.
Na nivou prioriteta razvoja i konkretnih mjera Zakon i Pravilnik eksplicitno
traže da oni budu:
• jasno izraženi sa rokom ostvarenja,
• mjerljivi,
• ostvarivi,
• sveobuhvatni,
• međusobno usklađeni
• društveno i ekološki prihvatljivi, i
• usaglašeni sa prioritetima razvoja Crne Gore.
11
Na nivou projekata Zakon i Pravilnik traže informacije (pokazatelje) o finansijskom i fizičkom izvršenju prioriteta, ciljeva, mjera i projekata.
Prema Zakonu i Pravilniku, značajan dio poglavlja 3 predstavljaju finansijske tabele u kojima se sumarno prikazuju predviđene mjere i projekti, na
jednj strani, i predviđeni (odnosno očekivani) izvori finansiranja, na drugoj.
Pored sredstava države (na nacionalnom i opštinskom nivou), multilateralnih
(EU) i bilateralnih eksternih izvora, među izvorima finansiranja u Crnoj Gori
značajno mjesto imaju imaju i privatna sredstva uložena u obliku nezavisniih
ulaganja ili partnerstva privatnog i javnog sektora (PJP).
1.4. Praćenje realizacije strategije (monitoring)
Praćenje realizacije strategije (monitoring), (poglavlje 4) ima za cilj da definiše
izvore informacija (postojeći izvori podataka i prikupljanje novih informacija)
i način praćenja realizacije mjera/projekata, odnosno stepena ostvarenja
postavljenih razvojnih prioriteta odnosno konkretnih ciljeva razvoja.
Osnovni smisao monitoringa je da na osnovu detajnog praćenja kvaliteta
realizacije predloženih mjera/projekata i njihovog dejstva na ostvarenje postavljenih ciljeva identifikuje uspješne aktivnosti, na jednoj strani, i probleme
implementacije, na drugoj. Cilj je da se uspješni projekti (po načinu pripreme,
realizacije i ostvarenim ciljevima) i aktivnosti (mjere) prošire na što veći broj
budućih aktivnosti i projekata, a da se problemi eliminišu ili da se minimizira
njihovo negativno dejstvo na implementaciju strategije.
1.5. Konsultativni proces i ex-ante evaluacija strategije
Konsultativni proces i ex-ante evaluacija strategije (poglavlja 5, 6 i 7) imaju
za cilj aktivno uključivanje svih zainteresovanih subjekata u proces pripreme
i realizacije strategije, odnosno poštovanje usvojene metodologije i provjeru
kvaliteta i konzistentnosti ponuđene strategije putem prethodne nezavisne
(ekspertske) ocjene.
Konsultativnu grupu čine predstavnici sindikata, udruženja poslodavaca,
OCD, zanatske i privredne komore i drugih zainteresovanih grupa u opštini,
kao i posmatrači iz ključnih ministarstava, delegacije EK i zajednice opština.
Ona razmatra predloženu strategiju u svim fazama pripreme i odobrava
konačni tekst (poglavlje 5). Sam konsultativni proces i izvještaj o radu konsultativne grupe dat je u poglavlju 6.
Nezavisnu ex-ante evaluaciju predloženog teksta strategije (poglavlje 7)
12
rade evaluatori koje predlažu nadležna ministarstva. Cilj evaluacije je da se
obezbjedi poštovanje predložene metodologije, osigura interna konzistentnost teksta strategije, i potvrdi usaglašenost ciljeva strategije i Strategije regionalnog razvoja Crne Gore.
2. POSTOJEĆA PRAKSA PRIPREME I PRAĆENJA
RELIZACIJE STRATEŠKIH PLANOVA RAZVOJA OPŠTINA SA
PRIJEDLOGOM MINIMALNIH UNAPREĐENJA DA BI SE
ISPUNILI USLOVI PREDVIĐENI ZAKONOM I PRAVILNIKOM
I pored značajnih poboljšanja koja je donela nova metodologija, u praksi
nijesu potpuno sprovedeni neki važni elementi pripreme, implementacije i
monitoringa opštinskih strategija razvoja.
Uvidom u konačne tekstove strateških planova razvoja 10 opština (Andijevica, Berane, Bjelo Polje, Cetinje, Danilovgrad, Kolašin, Mojkovac, Plav, Tivat
i Žabljak) za period 2012 – 2016 (ili 2017) može se konstatovati sledeće:
2.1. Analiza postojećeg stanja
U većini opštinskih strategija cjelokupna analiza postojećeg stanja sadržana
je u poglavlju 1, i ona sadrži veoma ekstenzivan opis svih dimenzija i karakteristika opštine prema strukturi sugerisanoj u Pravilniku.
Ipak, ova analiza često je predugačka (u nekim slučajevima i preko 40 strana) i sadrži podatke koje treba prebaciti u Aneks (poglavlje 8).
Analizu je potrebno unaprijediti tako da jasnije objasni osnovne faktore koji
su uticali na (ili ograničavali) razvoj opštine u prošlosti, kao i da prikaže uporednu analizu razvoja na opštinskom i nacionalnom nivou.
Uz ova poboljšanja, analiza će adekvatnije odgovoriti primarnom zadatku
postavljenom u metodologiji, a to je priprema SWOT analize i postavljanje
osnova za izbor prioriteta u strateškom planu razvoja opštine.
2.2. SWOT analiza
U najvećem broju slučajeva SWOT analiza svodi se na nabrajanje svih prednosti, slabosti, mogućnosti i prijetnji (rizika) budućeg razvoja u okviru svake
od pet normiranih dimenzija, bez navođenja prioriteta ili značaja. Glava
13
posvećena SWOT analizi obično je data bez metodoloških i analitičkih
objašnjenja ili jasnih veza sa analizom postojećeg stanja. Aneks SWOT analize (poglavlje 9) izostavljen je u velikoj većini opštinskih strategija.
Drugim riječima, u slučaju posmatranih 10 opština SWOT analiza predstavlja spisak svih prednosti, slabosti, mogućnosti i prijetnji bez naznake opšte
važnosti ili značaja u okviru pojedinih dimenzija. Ona služi kao linearni podsjetnik i ulazna informacija za definisanje strateških prioriteta razvoja u
poglavlju 3.
Sa jedne strane, na ovaj način se minimiziraju potencijalni nedostaci primjene
SWOT analize u definisanju strategije razvoja opština, ali se takođe propušta
mogućnost da SWOT analiza pomogne u identifikovanju (i otklanjanju)
ključnih ograničenja rasta, uočavanju novih mogućnosti razvoja i upravljanju
očekivanim rizicima.
Vrlo je vjerovatno da su autori strategija barem djelimično rangirali važnost i
značaj ulaznih podataka u okviru SWOT analize, ali obzirom da ovaj proces
nijesu adekvatno objasnili i opisali to se može samo pretpostaviti analiziranjem definisanih prioriteta, projekata i mjera.Ovaj nedostatk potrebno je
ispraviti davanjem adekvatnih analitičko metodoloških pojašnjenja, tj. predstavljanjemjasnih veza između SWOT i analize postojećeg stanja.
2.3. Identifikovanje razvojnih prioriteta, mjera i projekata za
realizaciju strategije
U svim opštinskim strategijama poglavlje 3 definiše piramidu ciljeva – od
dugoročnog strateškog cilja razvoja preko specifičnih razvojih prioriteta do
konkretnih mjera i projekata za njihovu realizaciju.
Opšti dugoročni cilj razvoja definisan je kao uopštena vizija razvoja opštine
u periodu od pet ili više godina. Uočljive su dosta velike sličnosti među 10
odabranih opština u definisanju vizije razvoja, što je razumljivo obzirom da
funkcionišu u okviru istog, šireg, društvenog, ekonomskog i socijalnog konteksta. One po pravilu uključuju brži i balansirani ekonomski razvoj, nižu
nezaposlenost, poboljšanu socijanu sigurnost i kvalitetniju životnu sredinu.
Na nivou specifičnih razvojnih ciljeva najveći broj opština slijedi predloženu
metodologiju i definiše razvojne prioritete (od 4 do 8 prioriteta) i konkretne
ciljeve odnosno mjere za njihovo ostvarivanje.1 Na najnižem nivou piramide
1
Tipičan izuzetak od ovog pravila je strategija opština Andrijevica u kojoj se definišu prioriteti, zatim opšti
ciljevi razvoja, posebni ciljevi razvoja i na kraju konkretni projekti.
14
ciljeva i mjera nalaze se konkretni investicioni projekti pojedinačno predstavljeni u posebnom aneksu (Aneks 10, Project Fiches).U skladu sa Pravilnikom,
opštinske strategije ekplicitno ne razmatraju intervencije koje nijesu zasnovane na investicijama mada pominju potrebu promjene regulatorne sfere,
unapređenja kvaliteta i upravljanja, podizanje transparentnosti u radu i eliminaciju korupcije itd.
Zakon i Pravilnik jasno zahtijevaju da svi ciljevi, od strateškog cilja razvoja,
preko prioriteta do konkretnih mjera i projekata, budu jasno izraženi, merljivi
i povezani sa vremenskim horizontom strategije. Da bi se ovo ostvarilo, neophodno je ciljevima pridružiti indikatore koji mjere stepen ostvarenja željenih
rezultata.
Najverovatnije u namjeri da se javnost uvjeri u njihovo transparentno i odgovorno sprovođenje, opštinske strategije obiluju podacima o utrošcima finansijskih sredstava (po vrstama i izvorima finansiranja) i fizičkom izvršenju na
nivou pojedinačnih projekata i strategije u cjelini.
Ipak, da bi se obezbjedilo suštinsko mjerenje uspješnosti strategija razvoja a
samim tim i njihovo konstantno unaprijeđivanje potrebno je analizirati i prikazati podatke o ostvarenju outputa investicionih projekata (ove informacije su
mnogo rjeđe), a informacije o stepenu ostvarenja prioritetnih ciljeva i mjera,
odnosno uticaju mjera i projekata na ostvarenje prioritetnih rezultata i krajnjih
dugoročnih ciljeva razvoja gotovo da nijesu date. Ovo je jedna od osnovnih
mogućnosti za unaprijeđenje primjene postojeće metodologije pripreme i
implementacije opštinskih strategija razvoja.
2.4. Praćenje realizacije strategije (monitoring)
Kao što je već napomenuto, u praksi monitoring se svodi na detaljno praćenje
finansijske i fizičke realizacije konkretnih investicionih projekata. Potrebno je
prikupiti dopunske podatke koji bi omogućili ocjenu dejstva projekata i mjera
na prioritetne ciljeve razvoja, odnosno na kvalitet usluga javnog sektora, stepen ekonomskog blagostanja stanovništva i nivo socijalne sigurnosti.
Posljedično, u odsustvu ovih informacija (posebno novih informacija prikupljenih anketama) praćenje realizacije mjera/projekata, odnosno stepena
ostvarenja postavljenih razvojnih prioriteta odnosno konkretnih ciljeva razvoja, dosta je ograničeno. Pored toga, postojeći monitoring ne daje dovoljno
pouzdane informacije o kvalitetu realizacije predloženih mjera/projekata, i
samim tim, usporava i otežava identifikovanje uspješnih aktivnosti (koje bi
trebalo širiti) i problema (koje bi trebalo eliminisati).
15
2.5. Konsultativni proces i ex-ante evaluacija strategije
Na osnovu ograničenog izvještavanja u opštinskim strategijama razvoja moglo bi se zaključiti da je konsultativni proces više formalnost nego suštinska
karika u lancu pripreme strategije. Isto tako izgleda da je nezavisna ex-ante
evaluacija strategije takođe formalnost koju većina opština tek treba da ispuni.
3. PRIJEDLOG MINIMALNIH UNAPREĐENJA DA BI SE ISPUNILI
USLOVI PREDVIĐENI ZAKONOM I PRAVILNIKOM
Prijedlozi se sastoje u sljedećem:
• Skratiti (na maksimum 10 strana) i strateški fokusirati analizu postojećeg stanja tako da ponudi:
o jasnu ocjenu ključnih faktora uspješnosti odnosno ograničenja raz
voja u prethodnom periodu, ukljčujući uporednu analizu na nivou CG, i
o osnovu za SWOT analizu i izbor prioriteta razvoja.
NAPOMENA: gro statističkih i drugih informacija prebaciti u aneks1 (glava 8).
• Objasniti logiku konkretne SWOT analize na nivou opštine i:
o Smanjiti (bitno) broj prednosti, slabosti, mogućnosti i prijetnji u
svakoj od dimenzija, i
o predložiti stepen značaja za svaku od navedenih stavki.
• Objasniti vezu između predloženih prioriteta, mjera i projekata, odnosno
dejstvo projekata i mjera na ostvarenje prioritetnih ciljeva razvoja.
• Ograničiti broj prioriteta na 3-4, i svakom prioritetu i mjeri (aktivnosti)
pridružiti mjerljive indikatore (pokazatelje) ostvarenja na godišnjem nivou i u
petogodišnjem periodu realizacije strategije.
• Proširiti i produbiti monitoring tako da:
— uključi neophodne informacije prikupljene na nivou projekata, opštine i Crne Gore, uključujući ankete sprovedene među 16
korisnicima projekta, kontrolnim grupama i svim zainteresovanim slojevima stanovništva, privrede i OCD, i
— omogući ocjenu fizičke realizacije projekata (outputa), neposred-
nih, posrednih i krajnjih efekata na realizaciju prioritetnih ciljeva i mjera strategije.
• Unaprijediti konsultativni proces i suštinski uključiti predstavnike svih zainteresovanih grupa, posebno organizacije civilnog društva, u proces pripreme
i implementacije strategije.
• Poboljšati i pooštriti ex-ante evaluaciju tako da obezbjedi ne samo formalno
poštovanje metodologije i usklađenost startegije sa regionalnim i republičkim
planovima razvoja, već i kvalitetnu pripremu opštinske strategije koja će
uspješno otklanjati ograničenja rasta i razvoja i suštinski unaprijeđivati
kvalitet života stanovnika opštine.
17
4. MONITORING: FORMAT GODIŠNJIH IZVJEŠTAJA
O REALIZACIJI STRATEGIJE
Prethodna analiza i prijedlozi unaprijeđenja metodologije praćenja implementacije strateških planova razvoja opština trebalo bi da rezultiraju kratkim
i argumentovanim godišnjim izvještajima fokusiranim na ostvarivanje postavljenih strateških ciljeva razvoja. Primjer formata takvog izvještaja dat je u
ovom segmentu predložene metodologije.
Strateški plan razvoja opštine [ime] za period [godina 1-2]
Godišnji izvještaj o ostvarivanju plana u
2012. godini
Nacrt obrasca izvještavanja
Sadržaj izvještaja o realizaciji strateškog plana razvoja
1. Uvod....................................................................................................... 3
2. Osnovne informacije............................................................................... 5
3. Izvještaj o napretku................................................................................. 5
3.1. Izvještaj o indikatorima strategije......................................................... 5
3.2. Izvještaj o aktivnostima i finansijama................................................... 8
3.2.1. Prioritet 1 [unijeti naziv].....................................................................11
3.2.2. Prioritet 2 [unijeti naziv].....................................................................13
3.2.3. Prioritet 3 [unijeti naziv].....................................................................14
3.2.4. Prioritet 4 [unijeti naziv].....................................................................15
4. Zaključci i preporuke...............................................................................16
4.1. Utvrđene najbolje prakse.....................................................................16
4.2. Uočeni problemi i predložene korektivne mjere...................................16
4.3. Predložene izmjene akcionog plana [YYYY-YYYY].............................16
4.4. Zaključak..............................................................................................16
18
1. Uvod
Strаteški plan rаzvojа opštine (naziv opštine) za period (period na koji se
strateški plan odnosi) (u dаljem tekstu: Strаtegijа) postаvljа viziju, rаzvojne
prioritete, mjere i konkretne projekte u srednjoročnom periodu.
Godišnji izvještаj o reаlizаciji za 2012. godinu (u dаljem tekstu Izvještаj) pružа
informаcije o ostvarenim rezultatima i procjenjuje dostignućа Strаtegije u
2012. Drugim riječimа, Izvještaj informiše grаđаne i sve zаinteresovаne subjekte o rаzvoju opštine, o aktivnostima opštine u protekloj godini i uspješnosti
u ostvarivanju usvojene Strаtegije.
Izvještаj je podijeljen u tri dijelа. Prvo poglаvlje daje osnovne informаcije o
realizaciji Strategije, uključujući posebne unutrašnje i spoljne fаktore koji su
neposredno uticаli nа sprovođenje Strategije u periodu izvještavanja. Drugo
poglavlje predstavlja suštinski dio Izvještaja koje detaljno opisuje upotrebu
budžetskih i drugih sredstava i napredak ostvaren u realizaciji mjera (aktivnosti) i konkretnih projekata, i njihov uticaj na dostizanje postavljenih strateških
i specifičnih ciljeva razvoja. Posljednje poglаvlje ocjenjuje uspješnost u realizaciji Strategije ukazujući i na najbolje primjere i na eventuаlne nedostаtke
i probleme nа koje se nаilаzilo u toku implementаcije, sa prijedlogom mjera
kako širiti najbolja iskustva i uklanjati uočene probeme i slabosti, odnosno
kako unaprijeđivati sprovođenje postojeće i pripremu buduće Strategije.
Kаdа se аktivnosti i ciljevi ne sprovode, Izvještаj objаšnjаvа zаšto i predlaže
korektivne mjere koje ukаzuju kаko će se reаlizаcijа razvijati ili dа li bi
Strаtegijа trebalo biti izmenjena ili zаmenjena.
Ovаj Izvještаj pripremio je tim za sprovođenje i monitoring Strategije na osnovu podаtaka i informаcija iz sledećih osnovnih izvorа: MONSTAT, podaci
drugih držаvnih orgаnа, podaci opštine i jаvnih komunаlnih i drugih preduzećа.
Pored ovih, korišćeni su i podaci prikupljeni na nivou pojedinačnih projekata,
kao i podaci prikupljeni posebnim anketama sprovedenim među korisnicima
i stanovništvom. Po pravilu, korišćeni su podaci koji se odnose na godinu
izvještavanja ili posljednji raspoloživi podaci.
Po zakonom propisanoj proceduri, ovaj Izvještaj usvaja Skupština opštine
[unijeti naziv] i ocjenjuje ...
19
Grafikon 1: Pregled strateškog plana razvoja opštine (navesti ime)
Dugoročni cilj ili vizija razvoja:
Indikatori realizacije postavljenih ciljeva
Plan
2012
Ostvarenje
2017
2012
2017
Prioritetni cilj 1
Mjera 1.1
Projekat 1.1.1
Projekat 1.1.2
...
Mjera 1.2
Projekat 1.2.1
Projekat 1.2.2
...
Mjera 1.3
Projekat 1.3.1
Projekat 1.3.2
...
Prioritetni cilj 2
Prioritetni cilj 3
Prioritetni cilj 4
2. Osnovne informacije o uslovima realizacije Strategije
Ocjenu realizacije Strategije u ovom Izvještaju treba posmatrati u realnom
ekonomskom i političkom kontekstu u kom je opština djelovala tokom 2012.
godine.
Ključni faktori koji su definisali (ograničavali ili ugrožavali) prostor za ostvarenje postavljenih ciljeva su:
- Promjene u zakonodavnom i regulatornom okviru ....
- Neplanirana dopunska ograničenja fiskalnih prihoda opštine koja su zahtjevala prilagođavanje planiranih kapitalnih investicija i dru
gih aktivnosti opštine;
20
- Ograničenja kofinansiranja privatnog sektora; i
- Kašnjenje finansiranja iz inostranih izvora.
Pored toga na implementaciju Strategije uticale su promjene u sistemu regionalnog plаnirаnja ili monitoringu, dokumentа/studije i odluke vlade.
3. Izvještaj o napretku u realizaciji ciljeva razvoja
3.1. Izvještaj o indikatorima realizacije ciljeva Strategije
Strategija definiše specifične ciljeve i (češće indirektno, implicitno ili posredno) indikatore za mjerenja stepena ostvarenja ciljeva, odnosno efekata ostvarenja predloženih specifičnih ciljeva (mjera) i pripadajućih projekata. Tabela 1, data niže u tekstu, daje format izvještavanja o ostvarenom napretku
u realizaciji specifičnih ciljeva. Ove informacije počivaju na konkretnim rezultatima u realizaciji projekata i ostvarenim pojedinačnim i grupnim efektima
projekata i drugih mjera države na realizaciju specifičnih ciljeva.
Pored informacija o pojedinačnim projektima izvori su najnoviji statistički podaci MONSTAT-a i opštine, podaci neposredno prikupljeni na nivou projekata, ankete korisnika i kontrolnih grupa, procjene analitičara, itd.
U cilju realnog ocjenjivanja rezultata ostvarenih u prethodnom periodu i ocjene
dinamike ostvarenja srednjeročnih cijeva Strategije, predloženo je praćenje
dodatnih indikatora ostvarenja specifičnih ciljeva razvoja koji dopunski prate
ostvarivanje ključnih izlaznih parametara (outputs) i neposrednih rezultata,
kao i stepen ostvarenja posrednih i krajnjih srednjeročnih i dugoročnih rezultata predviđenih Strategijom. Odabrani indikatori ostvarenja outputa, neposrednih, posrednih i krajnjih ciljeva razvoja dati su u Tabeli 2.
Ključne napomene:
• Izvještaji o sprovođenju Strategije u prvoj godini raspolažu
ograničenim podacima koji se odnose na relativno kratak vremenski period
tako da puni efekti predloženih mjera (aktivnosti) i projekata još uvek nijesu
dali efekte koji se mogu detektovati na nivou svih indikatora ostvarivanja
Strategije. Obično posle prve godine mjerljivi su neposredni izdaci, ulazne
veličine (inputi projekata) i, djelom, izlazne veličine (outputi projekata).
Najvćim djelom ciljevi (kako neposredni tako i posredni i sasvim sigurno krajnji ciljevi razvoja) još uvijek nijesu dostignuti, pa samim tim nijesu ni mjerljivi.
21
• U okviru tih ograničenja, važno je identifikovati oblasti (prioritete,
specifične ciljeve i projekte) u kojima je ostvaren najbrži i najkvalitetniji
napredak u pojedinim i/ili svim aspektima realizacije (od dinamike rashoda,
fizičke realizacije projekta, do ostvarenih izlaznih veličina i rezultata); pri tom
je posebno važno uočiti faktore uspjeha (na strani finansiranja, neposrednog
upravljanja projektima, itd.) i primjeniti ih na druge projekte;
• Na drugoj strani podjednako je važno identifikovati probleme u realizaciji pojedinih prioriteta, specifičnih ciljeva i projekata;
22
23
Izvor informacije
Godina
Vrijednost
Početna godina
Ciljna vrijednost
Godina
2012
2012
2012
SO, Sekreterijat za privredu
i finansije
ZZ Čevo Sirara “Katunjanka”
2012
2012
Asfaltiranje kruga fabrike/ Šimšić Montmilk - Lazine
kupovina akcija AD Berane
2012
Projekat 1.1.1.2 Program za unaprijeđenje proizvodnje mleka
Nova proizvodnja/
nova zaposlenost
Projekat 1.1.1.1 Program za proizvodnju sira
Broj MSP/ preduzetnika
koji su dobili stimulaciju
1.1.1 Pojačati paket stimulacije za MSP i preduzetnike
Ankete korisnika/
stanovnika
SO, SPF
Učešće MSP u BDP
opštine
Kvalitet rada javnih
preduzeća
SO Sekreterijat za
privredui finansije (SPF)
Broj novih radnih
mjesta u MSP
Asfaltirano 100%/
Akcije 100%
1000 kg sira/
9 zaposlenih
Nepoznato
Nepoznato
Nepoznato
Nepoznato
Asfaltirano 100%/
Akcije 100%
1000 kg sira/
9 zaposlenih
Nepoznato
Nepoznato
Nepoznato
Nepoznato
2012
2012
2012
2012
2012
2012
Vrijednost
Asfaltirano 100%/
Akcije 100%
1000 kg sira/
9 zaposlenih
Nepoznato
Nepoznato
Nepoznato
Nepoznato
PLAN 2016
Strateški prioritet 1: RAZVOJ EKONOMIJE I PRIVLAČENJE DIREKTNIH INVESTICIJA (primjer Danilovgrad)
Mjera 1.1. Razvoj MSP i preduzetništva
Indikator (opis)
Tabela 1. Indikatori ostvarivanja strateškog plana razvoja opštine Danilovgrad (primjer)
Komentar
24
Izvor informacije
Godina
SO, JKZP
2012
SO, JKZP
Itd.
Razvoj saobraćajne infrstrukture
Smanjen broj nesreća
Skraćeno vrijeme
putovanja do posla/škole
Strateški prioritet 2: RAZVOJ INFRASTRUKTURE
Mjera 2.1. Razvoj saobraćajne infrastrukture
Broj donetih odluka
2012
1.1.3 Donijeti odluke o formiranju novih javnih preduzeća
Broj segmentiranih JKZP i
novih subjekata
Nepoznato
Nepoznato
Vrijednost
Početna godina
1.1.2 Izvršiti segmentaciju JKZP i osposobiti nove subjekte
Itd.
Indikator (opis)
Nepoznato
Nepoznato
Ciljna vrijednost
2012
2012
Godina
Nepoznato
Vrijednost
Nepoznato
PLAN 2016
Komentar
Tabela 2: Odabrani sumarni indikatori realizacije Strategije u 2012
2012
Specifični indikatori
Broj završenih projekata
Broj projekata u fazi pripreme
Broj projekata kofinansiranih iz eksternih izvora
Kilometri rekonstruisanih i novoizgrađenih puteva
Kilometri rekonstruisane i nove kanalizacione mreže
Broj rekonstruisanih ili izgrađenih javnih ustanova (škola,...)
Broj djece obuhvaćene opštinskim programima
Broj odraslih građana ohuhvaćenih opštinskim programima
Broj preduzeća korisnika opštinske finansijske podrške
Broj poljoprivrednika korisnika opštinske finansijske podrške
[Drugo]
3.2. Izvještaj o ostvarenim aktivnostima i finansijama
Ovo poglavlje objašnjava napredak u realizaciji projekata u godini [YYYY] u
poređenju sa planiranim aktivnostima.
Ključna zapažanja:
• U 2012. godini od ukupnog broja projekata predviđenih Strategijom za period 2012-2016 završeno je [X] projekata, [Y] se nalazi u fazi realizacije, [Z] je u pripremnoj fazi a [W] projekata se nalazi u fazi mirovanja.
Broj završenih projekata čini [X] % od ukupnog broja što predstavlja odličan/
zadovoljavajući/slab rezultat.
• U 2012 utrošeno je [X] €na sprovođenje projekata predviđenih
Strategijom. Od ove sume [X] € ili [X] % čine sredstva državnog budžeta,
[X] € ili [X] % sredstva opštinskog budžeta, a [X] € ili [X] % sredstva iz eksternih izvora, što čini [X] % procjene eksternih sredstava planiranih za
petogodišnji period. Pored toga, u realizaciji projekata predviđenih Strategijom angažovano je [X] € sredstava privatnog sektora što čini[X] % od ukupnih investiicija na nivou opštine.
25
• Ovo pokazuje prilično [slabu/zadovoljavajuću/uspješnu realizaciju]
Strategije u prvoj godini.
• Najbolji učinak ostvaren je u okviru prioriteta [X] dok je najlošiji
učinak u okviru prioriteta [Y].
• Smatramo da je tokom 2012. godine najbolja praksa zabilježena u
projektima / aktivnostima iz sledećih razloga (navesti razloge).
Tabela 3: Sumarni izvještaj o realizaciji projekata prema prioritetnim
ciljevima
Prioritet
Izvještaj za 2012
PLAN
Ukupno
Nema
aktivnosti
Pripremne
aktivnosti
U fazi
Završeno
sprovođenja
Drugo
Ukupan broj projekata
%
1
Prioritet 1: [unijeti naziv]
2
Prioritet 2: [unijeti naziv]
3
Prioritet 3: [unijeti naziv]
4
Prioritet 4: [unijeti naziv]
100%
Tabela 4: Broj sprovedenih projekata prema važnosti u 2012.godini
Prioritet
IZVJEŠTAJ 2012 Završeni projekti prema
važnosti
PLAN (5 godina)
Ukupno 1
2
3
Ukupan broj projekata
%
1
Prioritet 1: [unijeti naziv]
2
Prioritet 2: [unijeti naziv]
3
Prioritet 3: [unijeti naziv]
4
Prioritet 4: [unijeti naziv]
100%
26
Total
% od ukupnog
broja
1
2
3
27
Prioritet 2: [unijeti naziv]
Prioritet 3: [unijeti naziv]
Prioritet 4: [unijeti naziv]
2
3
4
Ukupna
vrijednost
projekata u €
PLAN 2012
Ukupna
Opštinsko Drugi izvori
vrijednost
učešće finansiranja
projekata
u€
u€
u€
PLAN 2016 (5 godina)
% realizacije % realizacije
Ukupna
Opštinsko Drugi izvori
ukupne
ukupne
vrijednost
učešće finansiranja
vrijednosti
vrijednosti
projekata
u€
u€
(5 godina) (plan 2012)
u€
IZVJEŠTAJ za 2012
Napomena: Za 2013 godinu (N+1) dodatna kolona koja predstavlja zbirnu vrijednost (2012+2013) će biti dodata.
Prioritet 1: [unijeti naziv]
1
%
Ukupan broj projekata
Prioritet
Tabela 5: Ukupan finansijski izvještaj prema prioritetu
28
Naziv
Mjera/specifični cilj
Nosilac projekta
Vrijednost u €
Kratak opis rezultata
U nastavku Izvještaja dat je detaljan prikaz za svaki prioritet. Isti obrazac izvještavanja i sledeće skraćenice
koristiće se u cijelom poglavlju.
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
Br.
Tabela 6: Najznačajniji projekti za opštinu sprovedeni u 2012. godini
Skraćenice
Br/No
M
N
P
S
Z
D
KP
IP
SI
GP
GD
PA
1
2
Redni broj projekata
Mjera
Nema aktivnosti
Pripremne aktivnosti
Sprovođenje
Završen
Drugo
Koncept projekta
Idejni projekat
Studija izvodljivosti
Glavni projekat
Zvanična odobrenja (građevinska dozvola,EIA …)
Projektna apilikacija
Važnost
Projekti najviše važnosti: strateški važni za
građane, veliki uticaj i sinergija sa drugim mjerama,
zahtijevaju posebnu pažnju u implementaciji i
nalaženju izvora finansiranja iz sredstava budžeta i
od donatora
Projekti srednje važnosti: važni za građane i
poželjno je obezbijediti njhovu relizaciju.
3
Projekti najmanje važnosti: projekti bez većeg
uticaja na blagostanje građana i dostizanje razvojnih
ciljeva; implementacija se može odložiti u slučaju
ograničenih mogućnosti finansiranja.
29
3.2.1. Prioritet 1 [unijeti naziv]
Strateški cilj Prioriteta 1 je da [unijeti zvaničan cilj iz Strategije]. On se sprovodi kroz nekoliko mjera odnosno specifičnih ciljeva:
1.1. [unijeti naziv mjere/specifičnog cilja]
1.2. [unijeti naziv mjere/specifičnog cilja]
1.3. [unijeti naziv mjere/specifičnog cilja]
1.4. [unijeti naziv mjere/specifičnog cilja]
U godini [YYYY] [X] broj projekata u okviru ove komponente je završen,
[X] je u fazi sprovođenja, [X] u pripremnoj fazi dok nijedna aktivnost nije
zabilježena za [X] projekata od ukupno [X] projekata.
Ključna zapažanja:
- [Opisati glavne aktivnosti i promjene]
- U toku godine [YYYY] naglasak je stavljen na..... što je evidentno iz [X] ….
- Projekti u oblasti.....kasne usled......
Pregled završenih projekata u okviru prioriteta 1: [unijeti naziv]
30
31
1.1.
1
TOTAL
5
4
3
2 1.1.
M
Br
[primjer]
Naziv
projekta
Organizacija
Odgovorna
osoba
za
realizaciju
Ukupna
vrijednost
projekata 12
u€
(procjena)
13
14
15
PLAN
16
Važnost
01.Apr
posle
2016
Tabela 7: Izvještaj o aktivnostima i finansijama za prioritet 1
Status
KP IP
SI
12.5
12.5
0,00 €
12.5
12.5
0,00 €
Ukupna Realizovana
realizovrijednost
vana
u budžetu
GP GD PA
vrijednost opštine u €
u€
IZVJEŠTAJ 2012
Stepen pripreme
2013:
priprema
koncepta
projekta
i njegovo
sprovođenje
očekuje
se u 2013
(promjene,
preporuke
za 2013)
Komentari
3.2.2. Prioritet 2 [unijeti naziv]
Itd.
4. Zaključci i preporuke
4.1. Najbolja praksa
[Ovaj dio opisuje najbolje aspekte sprovođenja Strategije u 2012 i predlaže
da se dobra rešenja i praksa što šire primjenjuju u budućnosti]
4.2. Uočeni problemi i predložene korektivne mjere
[Ovaj dio identifikujte glavne probleme koji ugrožavaju sprovođenje Strategije uključujući nedostatak podrške među zainteresovanim grupama, manjak resursa, slabu motivaciju zaposlenih, odsustvo indikatora ili neadekvatno
definisane indikatore, previše projekata, itd. On takođe predlaže neophodne
korektivne aktivnosti koje bi trebalo da preduzmu odgovorna tijela. ]
Tabela 8: Uočeni problemi i predložene korektivne mjere
Identifikovani problemi i
prepreke
Predložene korektivne mjere
Odgovorno tijelo
4.3. Predložene izmene u daljnjoj implementaciji
Strategije [YYYY-YYYY]
[Ukoliko je to to neohodno, ovaj dio Izvještaja predlaže neophodne izmjene u
planu implementacije Strategije ili u samojStrategiji počev od 2013. godine.]
32
4.4. Zaključak
[Ovaj dio daje ukupnu ocjenu realizacije Strategije u 2012. godini (moguće
sumarne ocjene su slabo, ispod-prosječno ili dovoljno, prosječno ili dobro,
vrlo dobro, odlično) i savete za sprovođenjeStrategije u narednoj godini. ]
33
5. POBOLJŠANJA METODOLOGIJE PRIPREME,
IMPLEMENTACIJE I MONITORINGA STRATEŠKIH PLANOVA
RAZVOJA OPŠTINA
Pored minimalnih poboljšanja neophodnih da bi se ispoštovali standardi
pripreme, implementacije i monitoringa predviđeni Zakonom i Pravilnikom
diskutovanih u trećem dijelu, ovde se predlaže niz daljnjih poboljšanja sa
ciljem da se:
• ostvari puna orijentacija na rezultate,
• produbi SWOT analiza uvođenjem dijagnostike ograničenja rasta,
• proširi proces konsultacija tako da aktivno uključi sve
učesnike i sve faze pripreme,realizacije i monitoringa, i
• unaprijedi nezavisna ex-ante evaluacija strategija.
5.1. Puna orijentacija na rezultate
U skladu sa najboljom praksom u svijetu koju primjenjuju glavne multilateralne razvojne institucije i vodeći donatori, bilo bi poželjno da metodologija
pripreme, implementacije i monitoringa strateških planova razvoja opština
usvoji punu orijentaciju na rezultate (full results framework) i pažnju usmjeri
na ostvarivanje ciljeva razvoja (outcome orientation) predviđenih strategijama.
Da bi se to ostvarilo neohodno je razviti punu matricu ciljeva razvoja (resuts
matrix) kako bi se u cjelosti sagledale međusobne veze untar piramide ciljeva
razvoja i iskazao mjerljivi uticaj intervencija. U slučaju opštinskih strategija
razvoja to podrazumeva sistematsko razmatranje dejstva predloženih aktivnosti ili mjera, odnosno konkretnih investicionih projekata na ostvarivanje
strateških i dugoročnih ciljeva razvoja.
Ključni napor biće potreban da se:
• jasno definiše veza između projekata i aktivnosti (mjera) na jednoj strani i njihovih izmjerljivih efekata na ostvarivanje strateških ciljeva razvoja, i
• definiše sistem pokazatelja koji mjere stepen ostvarivanja postav-
ljenih ciljeva razvoja.
Analitički okvir i principi ovog pristupa dati su u aneksu (odeljak F).
34
5.2. Pojačavanje i produbljavanje SWOT analize
uvođenjem dijagnostike rasta
Postojeća metodologija koristi SWOT analizu da bi se identifikovale prednosti, slabosti, neiskorišćene mogućnosti i rizici (opasnosti) u okviru pet
ključnih dimenzija (demografija, rad i socijalno staranje, ekonomski sistem,
infrastruktura, životna sredina i administrativni kapacitet opštine). U praksi
se pokazalo da SWOT analiza daje koristan inventar relevantnih dimenzija
razvoja ali ne obezbeđuje jasno definisanje prioriteta i identifikaciju ključnih
ograničenja budućeg razvoja.
Metodologija dijagnostike rasta koju su razvili autori su Harvarda (Rodrik i
Haussman) upravo je usmjerena na identifikaciju efektivnih ograničenja rasta. Poslednjih godina dijagnostika rasta sve više se koristi za identifikovanje
efektivnih ograničenja rasta u analizama MMF-a, Svjetske banke i drugih
međunarodnih finansijskih i razvojnih institucija.
Osnovne karateristike ovog metoda date su u aneksu (odeljak H).
5.3. Širenje procesa konsultacija
Uvođenjem procesa konsultacija u pripremu strateških planova razvoja
opština napravljen je veliki iskorak u pravcu demokratizacije, veće otvorenosti
i transparentnosti. Načinom konstituisanja i rada konsultativnih grupa naglasak je stavljen na fazu pripreme i formalne sastanke predstavnika pojedinih
zainteresovanih grupa.
Da bi participacija dala pune i suštinske efekte potrebno je preći na otvoreni
i permanentni proces konsultacija. To podrazumijeva:
• širenja broja učesnika sa ograničenog broja predstavnika na sve zainteresovane grupe i organizacije,
• uvođenje novih oblika komunikacije (pored sastanaka uvesti virtu-
alne sastanke, internet i druge savremene i fleksibilne forme perm-
anentnih kontakata), i
• obuhvatanje svih faza pripreme i implementacije strategija uključ-
ujući praćenje (monitoring) sa prikupljanjem dopunskih informacija
anketama i drugim oblicima kontaktiranja korisnika.
Projektni zadatak posebno naglašava potrebu jačanje uloge OCD u tom procesu u svim fazama pripreme i realizacije opštinskih strategija, posebno u
praćenju implementacije i pomenutom prikupljanju dopunskih informacija o
35
stvarnim efektima preduzetih mjera i projekata na krajnje korisnike, odnosno
na kvalitet javnih usluga.
5.4. Pojačavanje kvaliteta nezavisne ex-ante analize
opštinskih strategija
Postojeća nezavisna ex-ante analiza predstavlja novinu i na dobar način doprinosi podizanju kvaliteta opštinskih strategija, kako u pogledu poštovanja
postojeće metodologije tako i u proveri konzistentnosti opštinskih strategija
sa planovima razvoja cijele države.
U praksi, uslijed ograničenog vremena i finansijskih resursa, nezavisna exante analiza se obično svodila na rutinsku provere formalne usaglašenosti
sa metodologijom i nominalne konzistentnosti sa regionalnim i nacionalnim
planovima razvoja. Da bi nezavisna ex-ante evaluacija stvarno opravdala
svoje mjesto u procesu pripreme i realizacije opštinskih strategija, neophodno je da bude dopunjena sa ozbiljnom profesionalnom i analitičkom ocjenom
relevantnosti odabranih ciljeva ravoja, procjenom realnosti njihove realizacije
ponuđenim instrumentima i raspoloživim ljudskim i finansijskim sredstvima.
Takva analiza bila bi ne samo dobra povratna infomacija autorima strategije
već i dobra osnova za privlačenje kvalitetnih izvora finansiranja investicionih
projekata sredstvima donatora i privatnog sektora.
36
6. ANEKS: ORIJENTACIJA NA REZULTATE I I
NDIKATORI PERFORMANSI
Ovaj aneks sadrži pregled nekih pitanja definisanja i korišćenja indikatora
performansi. Autori priručnika smatrali su da će pojašnjavanje teoretskih postavki kao i pretstavljanje praktičnih primjera, pomoći korisnicima Priručnika da
bolje razumiju i primjene koncept indikatora performansi.
Koncept performansi zavisi od konteksta ili sistema i podrazumjeva jasno iskazivanje ciljeva u odnosu na koje se vrši mjerenje učinka. Prema
tome, mjerenje perofrmansi strategija odnosno pojedinačnih programa i
odgovarajući skup indikatora performansi zavisi od konteksta i ciljeva konkretne Strategije odnosno programa definisanih u okviru nje. Kako je, u
analitičkoj formi, prikazano na Slici 1, mjerenje učinka prvenstveno je orijentisano na poštovanje standarda troškova i pravila alociranja inputa. Shodno
tome, indikatori učinka stavljaju naglasak na poštovanje standarda i pravila,
kao i na mjerenje ekonomičnosti u korišćenju inputa.
U strategijama odnosno programima zasnovanim na outputima, mjerenje
učinka prvenstveno je usmjereno na izlazne veličine (proizvodnju javnih dobara i pružene javne usluge). U tom kontekstu, indikatori učinka naglašavaju
tehničku i ekonomsku efikasnost u obezbjeđivanju željenog outputa (dobara
i usluga) u okviru postojećih ograničenja preduzetih akcija.
Slika 1: Kontekstualna priroda mjerenja performansi
Tip budžetiranja
Koncepti perfomansi/indikatori
Tradicionalni linijski budžet
Zasnovan na standardima i
pravilima alokacije inputa
Naglasak na EKONOMIČNOSTI
Inputi su ograničenje
Troškovi
Ekonomičnost
Inputi
Ulaz
Budžet zasnovan na outputu
Osnova su proizvedena javna
dobra i pružene javne usluge
Naglasak na EFIKASNOSTI
Output je ograničenje
Proces
Ekonomska
efikasnost
Tehnička
efikasnost
Output
Izlaz
Budžet orjentisan na rezultate
Osnova je dostizanje ciljeva
Naglasak na REZULTATIMA
i EFEKTIMA
Output nije ograničen
Tipovi inputa su ograničeni
Rezultat
Izvor: Prilagođeno iz Diamond J. (2006)
37
Kod aktivnosti orijentisanih na rezultate, učinak se meri u odnosu na ostvarenje željenih rezultata. Indikatori učinka usredsređeni su i na ouput, i na
njegov uticaj na ostvarenje rezultata.
Valja naglasiti da se, u grafičkom prikazu na Slici 1, pretpostavlja da su sistemi
mjerenja učinka/indikatora performansi kreirani tako da njihova priroda bude
kumulativna. Prema tome, skupovi indikatora performansi koji su kreirani za
aktivnosti zasnovane na outputima uključuju kompletan raspon pokazatelja
koji se odnose na troškove, inputa i aktivnosti. Isto tako, indikatori učinka koji
su kreirani za aktivnosti orijentisane na rezultate, obuhvataju sve prethodne
pokazatelje zaključno sa outputima, kao i dodatne pokazatelje ostvarenja
rezultata za neposredne (kratkoročne) ciljeve, prelazne (srednjoročne) rezultate i konačne (obično) dugoročne ishode.
Sa pragmatičnije strane, dobar okvir za mjerenje učinka/indikatora performansi sadrži tri ključna sastojka (Schacter, 2002), a to su:
• Jasno iskazane ciljeve: Šta se želi postići određenom aktivnošću?
Gdje i kako se žele ostvariti pozitivne promjene?
• Projektni (log-frame) model koji obezbeđuje kompletno mapiranja
ulaznih veličina (inputa), preko procesa / aktivnosti do izlaznih veličina (outputa), a zatim i uspostavljanje veze sa ostvarenjem planiranih (neposrednih,
posrednih i krajnjih) ciljeva.
• Plan realizacije da bi se objasnilo kako projektni log-frame model evoluira u vremenu od sadašnjeg stanja, preko neposrednih, prelaznih
i konačnih rezultata koji se često ostvaruju tek mnogo godina kasnije. To
omogućava sadržajno praćenje ostvarenja ciljeva primjenom delotvornog
sistema za praćenje i ocjenjivanje (M&E).
Mjerenje učinka u javnom sektoru predstavlja posebne izazove u pogledu
utvrđivanja odgovarajućeg skupa ciljeva, potpunog razumjevanja prirode
programa / intervencije i povezivanja rezultata s ishodima na osnovu pouzdane uzročno-posljedične veze.
Krajnji ciljevi često nijesu navedeni u programima (intervencijama) javnog
sektora bilo zato što hijerarhija ciljeva nije bila potpuno razvijena (ili
promišljena) ili zato što nedostaju jasne veze između programa/intervencija
i krajnjih rezultata. Pored toga, mogu postojati i situacije u kojima su krajnji
ishodi namjerno pogrešno navedeni zbog postojanja nerazriješenih tenzija
između višestrukih ciljeva ili zbog skrivenih političkih namjera.2
2
U dugoj istoriji reformi, postoje mnogi primjeri u kojima je navedeni cilj nekog programa (npr. da se izgradi
određen broj jeftinih stanova da bi se pomoglo siromašnim porodicama) zapravo predstavljao zgodan i za
javnost primamljiv paravan za jedan potpuno drugačiji pravi politički cilj (npr. da se operativno riješi jedno
hitno sporno pitanje i eliminišu beskrajne političke debate o stambenim problemima da bi se politička energija
usmjerila neke važnije socijalne i ekonomske probleme).
38
Stoga je neophodno probiti se kroz lavirint pogrešnih informacija, utvrditi istinske krajnje ciljeve i rezultate strategija i njenih programai na osnovu njihrekonstruisati bitne elemente hijerarhijski postavljenih ciljeva. Pored potpunijeg
razumevanja suštine, to bi omogućilo konstrukciju kompletnog projektnog
log-frame modela, uključujući i njegovu često najslabiju kariku - uzročnoposljedičnu vezu između outputa strategija i programa i relevantnih ciljeva.
To je podjednako važno i za pravilno definisanje atribucije tj. utvrđivanje i
mjerenje uticaja strategija i programa na ostvarenje ciljeva (pripisivanje), i za
jasno uspostavljanje granica odgovornosti.
Kada je krajnji cilj dobro shvaćen i ugrađen u projektni log-frame model, onda
je relativno lako kreirati dosledan skup indikatora performansi na osnovu
standardnih kriterijuma selekcije. Mjerenje performansi očigledno predstavlja
složen i zahtijevan tehnički zadatak koji ima za cilj da se procijeni i poboljša
efikasnost i efektivnost u korišćenja javnih sredstava.
Ključni razlog za mjerenje performansi često je imao duboku političku prirodu.
Pouzdano mjerenje učinka postalo je kamen temeljac odgovornosti vlasti i
njenog sadržajnog i kredibilnog odnosa sa građanima i drugim ograncima
vlasti. Mjerenje performansi (zajedno sa sistemima ocjenjivanja i drugim
instrumentima) omogućava nadležnima da pokažu javnosti da efikasno
upravljaju sredstvima i ljudskim resursima i da tako doprinose ostvarenju
odgovarajućih rezultata. Podjednako važno, nadležnima je stalo da pokažu
svojim biračima i da prate i primjenjuju najbolje međunarodne prakse u
praćenju i ocjeni rezultata strategija.
U opštem smislu, osnovna svrha mjerenja performansi je:
• Ocjena uspješnosti rada nadležnih organa (u odnosu na svoju misiju, strategiju i ciljeve) poređenjem podataka o njihovim stvarnim performansama sa prihvaćenim standardima.
• Kontrolisanje podređenih (ljudi i organizacija).
• Alokacija resursa.
• Motivatisanje ljudi / organizacija kroz postavljanje ciljnih (i prela-
znih) vrijednosti pokazatelja performansi.
• Priznanje za ostvarene rezultate i poboljšanja.
• Promovisanje kvalitetnog rada pojedinaca / organizacija.
• Učenjena osnovu informacija o učinku.
• Poboljšanje performansi pojedinaca, grupa i organizacija.
Bez obzira na svrhu i vjerovatnu raznolikost načina na koje su kreirana mjerila učinka, njihove poželjne karakteristike treba da budu što više usklađene
sa sledećim kriterijumima selekcije:
39
• Relevantnost za praćenje performansi u ostvarenju konkretnog rezultata /ishoda;
• Pouzdanost i dosljednost mjerenja performansi koja se obezbeeđuje kompletnim i nepristrasnim podacima iz kojih su eliminisane greške;
• Kredibilnost, transparentnost i lako razumevanje sadržaja in-
dikatora performansi i načina mjerenja učinka;
• Ažurnost i tačnost mjera u odražavanju (uočenih/stvarnih) promjena performansi;
• Uporedivost tokom vremena i po svim organima /programima;
• Empatija i pozitivna usmjerenost ka korisnicima;
• Jednostavnost, lakoća korišćenja i direktna povezanost sa re-
zultatom / ishodom.
Čak i onda kada su indikatori učinka pažljivo kreirani na osnovu potpuno
razvijenog i transparentnog projektnog log-frame modela, oni uvek predstavljaju “mješavinu” ili kombinaciju pozitivnih i negativnih karakteristika. Kao što
se već na prvi pogled može vidjeti iz primjera „reklamne kampanje protiv
pušenja“, koji je prikazan u Okviru 1 na sledećoj strani, svaki pokazatelj
učinka ima svoje očigledne prednosti i nedostatke (koji su navedeni u poslednje dve kolone s argumentima „Za“ i „Protiv“).
Indikatori učinka za inpute, aktivnosti i outpute su „dobri“ zato što se lako
mogu dobiti na osnovu projektnog log-frame modela, zato što su svi relevantni podaci lako dostupni i besplatni i zato što direktno zadovoljvaju neposredne potrebe operativnog upravljanja. U isto vrijeme, indikatori učinka
za inpute/aktivnosti sadrže ozbiljne nedostatke zbog slabe i rizične (pa
čak i neizvesne) veze sa krajnjim ciljem programa. Drugim rečima, to da li
će produkcija i emitovanje TV reklama protiv pušenja doprineti smanjenju
učestalosti bolesti srca i pluća (povezanih sa pušenjem) zavisiće od kasnijih
koraka (čvršće povezanih sa rezultatima) i od mnogih egzogenih faktora.
Suprotno tome, indikatori učinka koji su fokusirani na neposredne, prelazne
i krajnje rezultate sve bolje odražavaju željene rezultate, ali iziskuju dodatne
napore i sredstva da se prikupe odgovarajući podaci i uspostavi uzročnoposljedična veza između intervencije i krajnjeg ishoda.
Iako je, analitički posmatrano, savršeno logično da se projektni okvir koristi u
potrazi za krajnjim ciljem na koji bi intervencija (reklamna kampanja u ovom
slučaju) mogla pozitivno (iako možda marginalno) da utiče, dobijeno rješenje
ne mora biti dobro u operativnom i praktičnom smislu. Kao prvo, uz jako
mnogo drugih faktora u igri, pozitivne promjene u ostvarenju krajnjeg cilja
40
bilo bi veoma teško pripisati baš reklamnoj kampanji. Kao drugo, u situaciji kada dolazi do negativnih promjena u statusu krajnjeg cilja (odnosno do
povećanja broja oboljenja povezanih sa pušenjem), bilo bi pogrešno kriviti
reklamnu kampanju za taj neželjeni razvoj događaja. U oba slučaja, odsustvo podataka o početnom stanju stvari i razvoju događaja u odsustvu programa (counterfactual) spriječava procjenu uticaja (kako pozitivnih tako i negativnih). Kao treće, i najvažnije, uprkos kvalitetu i relevantnosti projektnog
log-frame modela i informacija o uzročno-posljedičnim vezama, progresija
od inputa do krajnjih rezultata mora uvažavati i realne granice upravljačke
i institucionalne odgovornosti: državni organi (ili privatna lica, svejedno) ne
mogu se smatrati odgovornim za uticaj na rezultate nad kojima oni imaju
vrlo malo kontrole. Bez obzira na to koliko neki pokazatelj učinka može biti
pogodan za mjerenje dostizanja nekih rezultata koji su izuzetno relevantni u
socijalnom i političkom smislu, oni ipak ne moraju predstavljati dobro mjerilo
performansi datog programa, sektora, ministarstva ili vlade u cjelini.
Slika 2: TV reklame protiv pušenja: indikatori učinka na osnovu projektnog log-frame modela
Log-frame
Opis
Inputi
Sati rada zaposlenih,
kancelarijski prostor, konsultanti, reklamna, agencija,
oprema/studio
„Za“
„Protiv“
Iznos stvarno
utrošenog novca
Lako dostupni
podaci
Slaba veza sa
ishodom
Početno kreiranje i testiranje TV reklama, Pravljenje TV reklama, Zakup
reklamnog prostora na TV-u
Broj napravljenih
reklama
Lako dostupni
podaci
Slaba veza sa
ishodom
Emitovanje reklama na TV-u
Broj emitovanih
reklama
Lako dostupni
podaci
Slaba veza sa
ishodom
Ljudi gledaju reklame
na TV-u
Broj ljudi koji su
gledali reklame
Relativno lako
dostupni podaci
Slaba veza sa
ishodom
Uticaj na stavove ljudi
Promjena stavova
Podaci prikupljeni sa
naporom
Umjerena veza sa
ishodom
Prelazni
Ponašanje ljudi se
promijenilo
Ljudi manje puše
Manje pušenja
(prodaja cigareta?)
Podaci prikupljeni
sa naporom
Uzročno-posljedična
veza problem?
Snažna veza sa
ishodom
Krajnji
Manja učestalost
oboljenja povezanih ishoda
sa pušenjem
Broj oboljenja
povezanih sa
pušenjem
Podaci prikupljeni
sa naporom
U potpunosti
odražavaju ishod
Aktivnosti
Rezultati
Ishodi
Indikatori
učinka
Neposredni
Unapređena dobrobit ljudi
Manji budžetski troškovi
Manji ekonomski troškovi
Izvor: Adaptirano iz Schacter (2012)
41
U praksi, realni izazov je da se pronađe prava ravnoteža između želje da
se izaberu rezultati koji najbolje odražavaju krajnji cilj programa i potrebe da
odabrani rezultati još uvek budu pod kontrolom uprave projekta da bi koncept odgovornosti imao smisla. Ovaj izbor se obično dopunski komplikuje
zbog odsustva podataka o početnom stanju stvari (prije projekta) i informacija o vjerovatnom razvoju događaja u odsustvu programa i drugih intervencija
(situacija bez projekta ili tzv. counterfactual data).
Još jedan realni izazov je nalaženje ravnoteže između suštinskih pokazatelja
ostvarenja rezultata i pokazatelja koji pokazuju smislene promjene u egzogeno definisanim periodima izvještavanja (obično u polugodišnjim ili godišnjim
intervalima). Očito je da se većina odluka o planiranju aktivnosti donosi u okviru strogo utvrđenog godišnjeg ciklusa izvještavanja, zahtijevajući da mjerila učinka budu zasnovana na godišnjim prosjecima ili podacima na kraju
godine. To se može, a i ne mora poklapati sa momentom stvarnog uticaja
na rezultate, ili sa ciklusom izvještavanja o postignutim rezultatima. Sistemi mjerenja učinka/indikatora performansi treba da budu kreirani tako da
beleže odgovarajuće trendove u postizanju suštinskih rezultata i da pritom
omoguće i pravilno odražavaju moguće kratkoročne oscilacije u uočenim
trendovima.
Pored toga, podaci o nekim suštinskim rezultatima ponekad nijesu lako
dostupni ili ih je teško (i skupo) prikupiti. U tim situacijama može biti opravdano prikupljanje dodatnih podataka kroz relativno jeftina istraživanja.
U većini slučajeva, kako tvrdi Schacter (2002), postoje praktični odgovori
na ove izazove polazeći od toga da savršenstvo nije moguće postići i da
se kompromisi moraju praviti na nivou organa zaduženih za sprovođenje
konkretnih aktivnosti, uz puno znanje i svijest o posljedicama. U idealnom
slučaju, skup indikatora performansi:
• bio bi izuzetno sadržajan;
• bio bi zasnovan na podacima koji se lako i jeftino mogu prikupiti;
• obezbedio bi visok nivo kontrole aktivnosti u ključnim dimenzijama;
• sveo bi na minimum rizik od stvaranja pogrešnih (iskrivljenih) po-
dsticaja (motivacionih sistema); i
• donio bi sadržajnu promenu na godišnjoj osnovi.
6.1. Mjerenje učinka na nivou strategije / programa
Po obuhvatu, cjeloviti sistemi mjerenja učinka/indikatora performansi obično
se izrađuju tako da obuhvate bar tri jasna nivoa : (i) strateški nivo vlasti ili
privrede; (ii) nivo odjeljenja ili javnih preduzeća (u zavisnosti ko je nosilac
42
realizacije projekata/programa); i (iii) nivo internog upravljanja (odjeljenja) ili
programa (samostalnih projekata).
Očigledno da na svakom od ovih nivoa (makro nivou/nivou odjeljenja/programa) dobri sistemi mjerenja učinka/indikatora performansi treba da odgovore na veoma različite zahteve u sferi upravljanja javnim resursima, kao i na
različite političke i javne potrebe i očekivanja. Primjeri indikatora performansi
na svakom od ovih nivoa dati su u daljem tekstu.
6.2. Mjerenje performansi na strateškom nivou
(cijele lokalne samouprave)
Na strateškom nivou, osnovno težište stavlja se na mjerila i pokazatelje
na makro nivou koji prikazuju ostvarenje ishoda visokog nivoa u oblastima
utvrđenim strateškim planovima.
Standardno, ovi dokumenti sadrže bar tri ključne tematske oblasti koje sistemi
mjerenja učinka/indikatora performansi treba da obuhvate: (a) privredni razvoj i rast, (b) ljudski i društveni razvoj, i (c) bezbednost/sigurnost i ekološku
održivost.
U svakoj od ovih ključnih oblasti, indikatori učinka mogu da obuhvate nekoliko reprezentativnih dimenzija kojima se ili neposredno mjeri ostvarenje
ishoda visokog nivoa ili se mjere veličine koje su sa njima u snažnoj pozitivnoj korelaciji. Potencijalni spisak indikatora performansi koji su u skladu sa
pomenutim kriterijumima mogao bi da obuhvati sledeće pokazatelje:
(a) privredni razvoj i rast
• investiciona klima i kvalitet poslovnog okruženja (izmjereni na os-
novu deset pokazatelja iz godišnjeg izvještaja Svetske banke
Doing Business [„Izvještaj o uslovima poslovanja“]);
• tržišta rada (stopa nezaposlenosti, broj otvorenih novih radnih mjesta, prosječan nivo obrazovanja i kvalifikacija);
• broj novih investicija (bilo da dolaze od novih investitora ili predstavljaju nova ulaganja postojeće privrede);
• broj novih i funkcionisanje postojećih Javno-privatnih partnerstava
(b) ljudski i društveni razvoj
• stepen obrazovanja
• stepen numeričke i ostale pismenosti
43
• zdravstveno stanje (dostupnost i kvalitet zdravstvenih usluga)
• stepen siromaštva (broj ljudi koji žive ispod nacionalne, a i međunarodne granice siromaštva)
• rodna ravnopravnost (prema indeksu rodne neravnopravnosti
UNDP-a);
(c) bezbjednost/sigurnost i ekološka održivost
• stopa kriminala (u gradskim sredinama)
• teška krivična djela među maloletnicima
• održivost prirodnih resursa
• kvalitet tla/zemljišta
• kvalitet vode
• kvalitet vazduha
6.3. Mjerenje performansi na nivou odjeljenja/javnih
preduzeća
Na nivou odjeljenja/javnih preduzeća, osnovno težište bilo bi na realizaciji
projekata/programa za koje su zaduženi. Oni bi obuhvatali kombinaciju: (a)
ključnih mjerila njihovog rada usredsređenih na podatke o učinku na makro
nivou koji potkrepljuju realizaciju relevantnih prelaznih rezultata; i (b) sekundarnih mjerila usredsređenih na ključne rezultate i konačne ciljeve koji su u
njihovoj nadležnosti ili su povezani sa njihovim radom.
Konkretnije, ključni pokazatelji na ovom nivou omogućavaju: (1) pregled
efekata učinka odjeljenja/javnih preduzeća u realizaciji ciljeva utvrđenih
strateškim planom; (2) utvrđivanje neophodhih informacija o trendovima i
ostvarenju rezultata na godišnjem nivou a da bi se omogućila ocjena dostizanja ciljnih veličina u outputima i rezultatima povezanih sa projektima i
programima; (3) generisanje neophodnih propratnih podataka koji ulaze u
ocjenu rada celoukupne lokalne uprave; i (4) praćenje efekata programa, što
može da pomogne u izračunavanju troška alternativnih strategija ukoliko se
postojeće pokažu kao nedelotvorne.
Kao ilustraciju sistema mjerenja učinka/indikatora performansi na nivou
odjeljenja/javnih preduzeća u donjem Okviru 2 dajemo primjer Sektora
saobraćaja pokrajine Alberta u Kanadi (1996).
44
Slika 3: Utvrđivanje sistema mjerenja učinka/indikatora performansi na
nivou ministarstava/sektora – primjer ministarstva/sektora saobraćaja
Ključna mjerila učinka
Cilj sektora: Obezbjediti građanima dobro održavan saobraćajni sistem koji ispunjava očekivanja po pitanju udobnosti, blagovremenosti i troškova.
Ključni pokazatelj
učinka:
Stanje autoputeva i mostova
Definicija: Odrediti procjenat autoputeva/mostova koji premašuju minimalni (odnosno dati) nivo upotrebljivosti.
Obrazloženje:
Metodologija: Stanje autoputeva/mostova direktno utiče na efikasno kretanje ljudi i robe.
Upotrebljivost se meri na osnovu glatkoće asfalta, udobnosti vožnje,
te količine pukotina i zakrpa i ostalih tehničkih kriterijuma.
Izvor podataka:
Sektor saobraćaja, organ zadužen za upravljanje auto putevima i
mostovima i njihovo održavanje, ankete sprovedene među korisnicima, itd.
1. godina 2. godina
Prethodni učinak autoputevi
i cilj učinka:
most
80%
84%
82%
86%
3. godina
85%
87%
4. godina
83%
86%
Cilj
90%
92%
Izvor:
Ministarstvo finansija Alberte, Kanada (1996). Measuring performance: A reference guide / „Mjerenje
učinka: priručnik“
6.4. Mjerenje performansi na nivou projekta / programa
Osnovno težište mjerila na trećem nivou jeste obezbeđivanje detaljnih informacija o upravljanju na nivou konkretnih programa i projekata, kao i propratnih podataka za mjerila na višem nivou (nivou odjeljenja i cele vlade).
Ovi pokazatelji koji se odnose na konkretne programe i projekte i opšti administrativni indikatori pružaju rukovodstvu informacije o svakodnevnom
poslovanju, počev od troškova/inputa i aktivnosti, pa sve do ostvarenih i
neposrednih outputa i rezultata (ishoda).
Detaljni indikatori na nivou internog upravljanja često se koriste za praćenje
učinka odjeljenja, kao i učinka angažovanih predstavnika treće strane koji su
na osnovu „podugovora“ zaduženi za pojedinačne projekte ili njihove komponente.
45
Indikatori performansi na nivou programa/projekata zapravo mogu delimično
(ili u celosti) da se integrišu u jedinstvenu matricu ostvarenih rezultata. Kao
što je prikazano na slučaju Hrvatske, četiri programa u zdravstvenom sektoru obuhvataju znatan dio obaveza ministarstva, dok se u dva slučaja (urgentna zdravstvena zaštita – UZZ i ITC) programi poklapaju s obavezama
odjeljenja.
Međutim, pri tom valja primetiti da Hrvatskoj tek predstoji ključni pomak sa
praćenja inputa i outupa (pruženih zdravstvenih usluga) na mjerenje uticaja
na neposredne, prelazne i krajnje (konačne) rezultate u zdravstvu.
46
47
Definicija/
Obrazloženje
%
Broj
Broj
Učešće lekara PZZ koji
elektronskim putem
dostavljaju recepte
apotekama
Novi telemedicinski centri,
kao i telemedicinski centri u
okviru jedinica hitne
medicinske pomoći
Veći broj telemedicinskih
usluga
11.1.4.1. Veći procjenat
lekara PZZ koji elektronskim
putem dostavljaju recepte
apotekama
11.1.4.2. Otvaranje novih
telemedicinskih centara
11.1.4.3. Veći broj
telemedicinskih usluga
Opisno
Broj
Ujednačavanje kvaliteta
zdravstvenih usluga u
primarnoj zdravstvenoj
zaštiti
Uspostavljanje integrisanih
jedinica hitne medicinske
pomoći u postojećim
bolnicama
11.1.3.2. Broj zdravstvenih
centara s integrisanim
jedinicama hitne medicinske
pomoći
%
%
11.1.3.3. Uspostavljanje
laboratorija za TBC sa
biozaštitom trećeg stepena
Linearni akceleratori, CT, MR,
UZ, anestetička oprema,
defibrilatori, respiratori,
oprema za dijalizu
11.1.3.1. Veće učešće
opreme koja je manje od
5 godina stara
11.1.2.2. Veći broj specijalista Ujednačavanje kvaliteta
porodične medicine u
zdravstvenih usluga u
odnosu na lekare opšte
primarnoj zdravstvenoj zaštiti
prakse
614
12 + 6.0
0
Neadekvatna
infrastruktura
3
Vektor vrijednosti
34,7
90,9
0
0
Jedinica Osn. vrijednost
Bolja dostupnost
Opisno
urgentne zdravstvene
zaštite
Medicinska sestra/ zdravstv11.1.1.2. Broj medicinskih
sestara/zdravstvenih tehnič- eni tehničar dodatno specijal. Broj
urgentnu medicinu licenciara dodatno specijalizovanih za
rani su da pruže sve usluge
za urgentnu medicinu
te vrste
11.1.2.1. Završena mreža na % završenosti na nivou
%
nivou primarne zdravstvene mreže primarne zdravstvene
zaštite (PZZ)
zaštite
11.1.1.1. Uspostavljanje
i rad županijskih centara
hitne medicinske pomoći
Pokazatelj učinka
(rezultat)
Izvor: Ministarstvo finansija, Hrvatska (2010). „Strategija Vladinih programa za razdoblje 2011-2013“
11.1.4. Zdravstveni
informacioni (IT)
sistem
11.1.3. Razvoj i
standardizacija
zdravstvene
infrastrukture
11.1.2. Završetak
mreže javne
zdravstvene zaštite
11.1.1. Reorganizacija
i unapređenje
urgentne zdravstvene
zaštite
Cilj
MZ
MZ
MZ
MZ
MZ
MZ
MZ
MZ
UZZ
UZZ
Izvor
1.000
6+3, 3+1
80
Prva faza
okončana
6
10
37,5
91,5
70
Uspostavljeni
svi županijski
centri (njih 21)
5.000
8+2, 3+2
85
Druga faza
okončana
7
10
40
92
140
Početak rada
svih županijskih
centara (njih 21)
Cilj za 2011. Cilj za 2012.
Tabela 9: Utvrđivanje indikatora performansi za zdravstvene programe u Hrvatskoj za period 2011-2013.
8.000
10+4, 5+2
90
Početak rada
8
10
42,5
92,5
210
Nastavak rada
Cilj za 2013.
6.5. Indikatori učinka za pojedine oblasti u kojima se
interveniše
Primjer 1: Učinak intervencija u poljoprivredi: Da bi se uspješno sprovodile intervencije u oblasti poljoprivrede potrebno je jasno obrazložiti programe/projekte koji se primjenjuju za podsticaj tekuće proizvodnje (npr. subvencije za sjeme, đubrivo i kvalitetno sjeme; subvencionisani krediti itd) ili za
stvaranje uslova za nove investicije.
Prilikom predlaganja i sprovođenja konkretnih programa i projekata, potrebno je:
• definisati probleme koji se rješavaju intervencijama ( konkretne teškoće sa kojima se suočavaju određene grupe poljoprivrednih proizvođača po veličini gazdinstva, konkretnom usjevu ili podsek-
toru u okviru poljoprivrede);
• prepoznati ciljeve, obim i prirodu intervencije;
• objasniti očekivane rezultate i mehanizme kojima će intervencija pomoći da se oni ostvare;
• obezbediti dokaze o ostvarivanju šireg skupa predviđenih rezul-
tata u pogledu podsticanja privrednog razvoja, povećanja prihoda i životnog standarda stanovništva, itd.
Takođe, bilo bi poželjno komplesno ocjeniti efekte ovih mjera i pružiti neophodno ekonomsko i finansijsko opravdanje za nastavak/konkretnih projekata.
U poljoprivredi je neophodno prvo postaviti preciznu dijagnozu o postojećem
stanju i definisati ciljeve programa i projekata. Posle toga nije teško definisati aktivnosti zasnovane na principima učinka i performansi koje se mjere
adekvatnim skupovima pokazatelja.
Uzmimo primjer subvencija u poljoprivredi. Mjerenjem učinka želimo ocjeniti
uticaj subvencija na ponudu poljoprivrednih proizvoda. Drugim riječima, subvencije će kao instrument imati željeni uticaj samo ako su pravilno primjenjene i vode rastu poljoprivredne proizvodnje. Stoga, skup indikatora performansi mora da uključi ne samo isplatu subvencija (što je uglavnom slučaj),
već i verifikaciju da je izvršena nabavka subvencionisanih inputa (kvalitetnog
sjemena, đubriva, goriva) i njihova primjena u proizvodnji, i, što je najbitnije,
da je time ostvareno posljedično povećanje prinosa usjeva i količina koje
dospevaju na tržište.
48
U odsustvu skupa pouzdanih indikatora performansi i mehanizama za monitoring i evaluaciju,primalac subvencija može jednostavno da stavi novac u
džep i da nastavi sa starim metodama u proizvodnji ili da upotrebi samo dio
novca dobijen putem subvencija.
Primjer 2: Pomoć i subvencije javnim preduzećima: Ove subvencije
su takođe naslijeđe prošlosti i moraju se smatrati prelaznim instrumentima sve dok se ne pronađe adekvatan model za restrukturiranje javnih
preduzeća. Uloga indikatora performansi u ovoj konkretnoj oblasti zato je
prilično ograničena i na kratak rok bi trebalo prvenstveno da se usredsredi
na obezbjeđivanje:
• osnovne transparentnosti, integriteta i odgovornosti u korišćenju subvencija, kao i ispunjenosti minimuma standarda finansijskog up-
ravljanja i kontrole,
• pravovremene izrade kvalitetnih programa restrukturiranja, modernizacije i investicionih ulaganja usmjerenih na poboljšanje infrastr-
ukture, opreme, informacionih tehnologija i upravljanja u skladu sa
novim standardima važećim u regionu Zapadnog Balkana i u EU, i
• posvećenosti zaposlenih i upravljačke strukture u državnim pred-
uzećima pripremi i sprovođenju ovakvih programa podizanjem sop-
stvenog nivoa znanja i prihvatanjem neophodnog nivoa pokretljiv-
osti radne snage bez koga modernizacija javnih preduzeća nije moguća.
Na duži rok, indikatorima performansi za javna preduzeća trebalo bi jasno
pružiti usmjerenjeka ispunjenju međunarodnih standarda za njihov rad.
Primjer 3: Učinak intervencija namenjenih malim i srednjim preduzećima,
privlačenju investicija i zapošljavanju. Projekti i mjere za otvaranje novih
radnih mjesta i privredni razvoj usmjereni su na: (a) rješavanje najčešćih
problema kojima se pri otvaranju i u poslovanju suočavaju mala i srednja
preduzeća; (b) smanjivanju ili uklanjanju prepreka za ulazak na tržište sa
kojima se suočavaju nove investicije; i (c) subvencionisanje stvaranja radnih
mjesta i aktivnosti za promovisanje zapošljavanja putem različitih programa
obuke i sticanja novih znanja.
Tokom poslednjih nekoliko godina sprovedeni su brojni projekti koji su za
cilj imali podršku malim i srednjim preduzećima, promovisanje stranih direktnih investicija, prekvalifikaciju i promociju zapošljavanja. Nažalost, u većini
slučajeva nedostaje konzistentant okvir i sistematska orijentacija na output
(proizvodnju) i ostvarivanje postavljenih ciljeva. Skoro da i ne postoje veze
49
između utvrđenih problema, predloženih intervencija i poboljšanja inputa (veća zaposlenost, veći obim savremenijih investicija) i procesa (bolje
rukovođenje, organizacija, marketing, prodaja itd), očekivanog povećanja
outputa (veći obim proizvodnje, povećani realni prihodi itd) i proklamovanih
konačnih ciljeva. Štaviše, dostupne informacije najčešće nijesu dovoljne da
se iz njih utvrdi bilo koji od osnovnih činilaca dosljednog projektnog (logframe) formata neophodnog za istinsko razumjevanje koncepta i obima programa u ovim oblastima (promovisanje malih i srednjih preduzeća; programi
podsticaja i podrške investicijama; i programi prekvalifikacije) i procjene njihovih performansi.
Polazeći od najboljih praktičnih iskustava u regionu i svetu, neophodno je hitno obezbjediti nedostajuće elemente ovih programa (tačnu dijagnozu problema, postavljene dugoročne ciljeve; obrazloženje za predložene intervencije
kojima se objašnjava logika na kojoj se zasnivaju predloženi mehanizmi intervencije; visinu neophodnih budžetskih sredstava; mogućnosti prikupljanja
i privlačenja drugih donatorskih i privatnih sredstava; metode realizacije; i
dejstvo na inpute, procese i outpute). Uz to, trebalo bi uložiti svijestan napor da se obezbedi kvalitetna veza između očekivanog outputa i ostvarenja
rezultata (neposrednih, međurezultata i konačnih rezultata), uvažavajući
činjenicu da problemi atribucije (uzročno-posljedičnih veza) mogu ograničiti
domete analize pravog uticaja predloženih mjera, na jednoj strani, i limitirati
odgovornost rukovodilaca za efekte koji nijesu pod njihovom kontrolom.
Kada se usvoji transparentni okvir, biće relativno jednostavno definisati
adekvatan sistem za mjerenje performansi i višeslojni skup pokazatelja
performansi kojima bi se mjerile ključne dimenzije efikasnosti u korišćenju
budžetskih sredstava i njihove djelotvorosti u ostvarivanju proklamovanih
ciljeva. Na nivou pojedinačnih aktivnosti prvi sloj ili nivo indikatora performansi obezbedio bi detaljne informacije neophodne za neposredno upravljanje. Na nivou resornih odjeljenja, drugi sloj indikatora performansi trebalo
bi da se usredsredi na sumarni učinak i šire privredne i socijalne efekte, što
bi omogućilo uporedivost sa drugim programima i projektima i alternativnim
intervencijama namjenjenim promovisanju privrednog rasta i zapošljavanja.
Kao primjer pokušaja jasnog definisanja ciljeva i pokazatelja performansi u
nastavku teksta dat je primjer Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja
(MERR) Republike Srbije. Ovo Ministarstvo prezentovalo je 42 projekta /
programa koji su dobijali direktnu ili indirektnu podršku iz budžeta tokom
2012 godine.
Uz osnovne informacije (ime i opis projekta / programa) dati su opšti ciljevi
programa, konkretni rezultati, glavni pokazatelji performansi i izvori informa50
cija neophodni za praćenje realizacije postavljenih ciljeva. Jasno iskazivanje
ciljeva i pokazatelja perofrmansi (PP) predstavlja primjetan napredak u pravcu
definisanja programa orijentisanih na rezultate. Iako zaslužuje pohvalu, ovaj
prvi pokušaj definisanja PP mogao bi se lako unaprijediti korišćenjem projektnog okvira koji predlažemo u studiji. Ilustrovali smo kako bi se to moglo
uraditi na primjeru tri konkretna programa koje predlaže MERR: (a) kreditna
podrška privredi; (b) privlačenje direktnih stranih investicija; i (c) podsticanje
zapošljavanja kroz sprovođenje mjera aktivne politike.
Kao što je detaljno pokazano u log-frame matrici ova tri programa (datoj
niže u tekstu), postojeći sistem pokazatelja performansi može se proširiti da
obuhvati:
• INPUTE – koji u ovom slučaju predstavljaju kvalitet i pokrivanje objave programa (u medijima) kako bi se dobio što potpuniji odgvor ciljnih grupa ovih programa: preduzeća koja traže povoljno finansir-
anje, zainteresovanih inostranih investitora, i posebnih kategorija nezaposlenih.
• PROCESE – ocjene i izbora kvalifikovanih preduzeća da dobiju
povoljne (subvencionisane) kredite, odabira inostranih investitora koji će dobiti institucionalnu i finansijsku podršku, i izbora nezapos-
lenih lica koja će biti uključena u programe dopunskog obrazovanja i obuke.
• OUTPUTE – u davanju povoljnih (subvencionisanih) kredita, pru-
žanju grantova SDI za svako novo radno mjesto u ciljnim sektorima i/ili regionima, i kompletiranju programa dopunskog obrazovanja i obuke, i zaposšljavanja.
• REZULTATE – u povećanju proizvodnje, izvoza i finansijske disc-
ipline u ciljanim sektorima i kompanijama koje su dobile povoljne kredite, u otvaranju novih radnih mjesta, rastu proizvodnje i izvoza
u kompanijama koje su privukle Strane direktne investicije (SDI), i u poboljšanju procesa nalaženja posla i ostvarivanja nove zaposlennosti među specijalnim grupama nezaposlenih (u nerazvienim pod-
ručjima i među teže zapošljivim licima).
Predlozi poboljšanih PP za svaki od ovih programa dati su u donjem delu
matrice pod nazivom: “Poboljšani pokazatelji performansi”. Neka od
predloženih poboljšanja u inputima, procesima, outputima i neposrednim rezultatima relativno je lako ostvariti uz mali dopunski napor u prikupljanju podataka i praćenju (M&E). Kao što je već rečeno u studiji, mnogo veći izazov
predstavlja definisanje i mjerenje PP koji se odnose na rezultate u povećanju
proizvodnje i ekonomskog rasta, izvoza i konkurentnosti, a najveći izazov su
PP koji mjere konačne rezultate u podizanju blagostanja stanovništva.
51
Izazovi su podjednako teški u oblasti metodologije (tj. kauzalnog povezivanja programskih intervencija sa ostvarenim rezultatima) i oblasti prikupljanja
kvalitetnih podataka.
Tabela 10: Primjena projektnog okvira na primjeru tri programa iz Srbije
26 – Kreditna podrška
165 – Privlačenje SDI
439 – Podsticanje zapošljavanja
Ime programa: Kreditna podrška
Ime programa: Privlačenje direktnih
Ime programa: Podsticanje zapošljava-
Opšti dugoročni cilj: Podržati
Opšti dugoročni cilj: Obezbeđivanje
Opšti dugoročni cilj: Podsticanje
Instrument: Povoljni krediti /
Instrument: Subvencije za nova radna
Instrument: Aktivni programi
Odgovorna agencija:
Odgovorna agencija:
Odgovorna agencija:
Odgovorno ministarstvo: MERR.
Odgovorno ministarstvo: MERR.
Odgovorno ministarstvo: MERR.
Godina: 2012
Godina: 2012
Godina: 2012
Smisao programa: Korigovati negati-
Smisao programa: Neutralisati negativno dejstvo koje bi nezavršene institucionalne i pravne reforme, kao i nesavršenosti u
finansijksom sektoru mogle imati na tokove
SDI u Srbiju.
Smisao programa: Ispraviti dejstvo
ograničene mobilnosti radne snage i nesavršenog tržišta rada na regionalne i opšte
tokove zapošljavanja i otvaranja radnih
mjesta (odnosno na nivoe nezaposlenosti).
Ciljna grupa preduzeća:
Ciljna grupa preduzeća / korisnika:
Ciljna grupa nezaposlenih /
stanovništva:
privredi preko Fonda za razvoj Srbije
dugoročne ciljeve rasta industrijske
proizvodnje postavljene u strategiji
Srbija 2020: rast industrije po godišnjoj
stopi od 6.9% i prerađivačke industrije
po stopi 7.3% u periodu 2011-2020.
subvencija kamata.
Fond za razvoj.
vno dejstvo tržišnih nesavršenosti u finansijskom sektoru (posebno previsoke
kamatne marže kojim banke reaguju na
postojeće komercijalne i institucionalne
rizike) koje remete normalno funkcionisanje privrede u Srbiji.
1. Preduzeća u procesu privatizacije/
restruktur.;
2. Industrijska preduzeća – izvoznici;
3. Preduzeća sa dugovanjima za
energente.
4. Preduzeća sa niskim korišćenjem
kapaciteta.
5. Preduzeća izdvojena u pripremi
privatizacije.
6. Druga preduzeća na koja negativno
deluju postojeće nesavršenosti
finansijskog tržišta.
Cilj: Korigovati očigledne tržišne nesavršenosti u finansijskom sektoru u Srbiji
koje produkuju previsoke kamatne marže i, tako, organičavaju industrijsku proizvodnju i izvoz, remete procese privatizacije i restruktuiranja državnih preduzeća, i generišu nelikividnost i probleme
neplaćanja posebno izražene kod dugovanja za utrošene energente i povezane
fiskalne obaveze.
stranih investicija (SDI)
eksternih izvora finansiranja neophodnih
za ostvarivanje dugoročnih ciljeva
ekonomskog i socijanog razvoja utvrđenih
u strategiji Srbija 2020.
mjesta i razne mjere ekonomske politike.
Nije određena.
1. Industrijska preduzeća u prioritetnim
sektorima (automobilska industrija,
elektronska i IT industrija, telekomunikacije,
turizam).
2. Industrijska preduzeća u prioritetnim
regionima (nerazvijena, devastirana i
prioritetna područja).
3. Svi drugi korisnici koji mogu da privuku
SDI, otvore nova radna mjesta, promovišu
regionalni razvoj i izvoz.
Cilj: Privući SDI da bi se podigla konkurentnost privrede Srbije, otvorila nova radna
mjesta, transferisala znanja i nova tehnologija, promovisao ujednačeni regionalni razvoj i oživela devastirana i prioritetna područja.
Posebno, privući SDI u automobilsku industriju, elektronsku i IT industriju, sektor telekomunikacija i turizam.
Očekivani rezultat: Rast industrijske Očekivani rezultat: Povećani broj novih
radnih mjesta, povećana konkuretnost,
proizvodnje i zaposlenosti, viši stepen
korišćenja kapaciteta, poboljšana likvidn- proizvodnja i izvoz ciljanih sektora.
ost i finansijska disciplina (smanjena dugovanja za energente i neplaćene fiskalne obaveze).
52
nja kroz mjere aktivne politike
zapošljavanja u manje razvijenim
područjima kroz mjere aktivne politike i
programe zapošljavanje, kao i razvoj
regionalne i lokalne politike zapošljavanja.
zapošljavanja.
Zavod za zapošljavanje.
1. Nezaposleni u nerazvijenim područjima.
2. Teško zapošljive kategorije nezaposlenih
lica.
3. Druge kategorije nezaposlenih kojima
mogu da pomognu aktivni programi
zapošljavanja.
Cilj: Podržati aktivno traženje zaposlenja,
povećati novu zaposlenost i smanjiti stopu
nezaposlenosti u odnosu na prethodni period. Pomoći tečko zapošljivim kategorijama
u traženju zaposlenja. Organizovati javne
radove.
Očekivani rezultat: Povećanje novog
zapošljavanja i smanjenje stope nezaposlenosti u odnosu na prethodni period u
nerazvijenim područjima i među i teško
zapošljivim kategorijama stanovništva
(nezaposlenih).
7. METODE MONITORINGA
7.1. Poštovanje principa jednakosti u pripremi i
realizaciji strategije
Aspekt jednakosti u pripremi i realizaciji strategija i programa podrazumijeva
poštovanje principa ravnopravnosti, dosljednosti, konzistentnosti, neutralnosti, jednakog dostupa, i jednakosti u raspodeli efekta (dejstva) na pojedince (domaćinstva) i preduzeća. Posebna pažnja posvećuje se analizi deklarisanih elemenata jednakosti i stvarnoj primjeni kako bi se identifikovalo
prisustvo pristrasnosti u tretiranju podjednako kvalifikovanih potencijalnih
korisnika (preduzeća, pojedinih ekonomskih i socijalnih grupa, određenih
naseljenih područja, itd.)
Kriterijumi ocjene jednakosti trebalo bi da pruže pouzdane informacije donosiocima odluka i resornim odjeljenjima, olakšaju implementaciju programa
i strategija, kao i izvještavanje o postignutim rezultatima kako bi ograničeni
javni resursi:
• stigli do ciljanih korisnika (MSP, malih poljoprivrednih gazdinstava,
određenog tipa proizvođača, konkretnih socijalnih i dohodovnih gru-
pa, određenih naseljenih područja, itd.); i
• bili upotrebljeni da poboljšaju (ili makar ne pogoršaju) tržišnu, soc-
ijalnu, dohodovnu i imovinsku poziciju korisnika, dostupnost javnih usluga i resursa, odnosno njihovo ukupno blagostanje u poređenju sa situacijom bez strategija i programa (tj. u odnosu na tzv. counte-
rfactual).
Zavisno od raspoloživosti podataka o konkretnim strategijama i programima,
kiterijumi jednakosti ocjenjuju dejstvo na siromašne slojeve stanovništva
(tj. broj ljudi ispod ili u blizini nacionalne linije siromaštva) i na jednakost u
raspodjeli dohotka. Konkretne pokazatelje dejstva na jednakost trebalo bi
definisati zavisno od tipa i sadržine strategija i programa i raspoloživih direktnih i indirektnih podataka. Dalje, na toj osnovi trebalo bi razviti opšta pravila
na osnovu kojih će biti relativno lako razviti pokazatelje jednakosti za sve
postojeće i buduće strategije i programe.
U daljem tekstu dat je primjer ciljeva i indikatora za mjerenje ostvarenja jednakosti u oblasti to jest u programima koji se bave davanjem finasijske pomoći
preduzećima, a isti kriterijumi mogu se primjeniti i kod drugih programa koji
se bave davanjima (socijalna davanja, pomoć poljoprivrednicima, pomoć
53
mladima ili manjinskim grupama, itd):
• Finansijska perspektiva – Jednakost korisnika prilikom dostupno-
sti sredstava pomoći za različite grupe preduzeća po veličini (mala, srednja velika) Disperzija korisnika pomoći po veličini preduzeća
• Perspektiva korisnika – Jednakost korisnika prilikom dostupnosti sredstava pomoći – Disperzija korisnika po sektorima i djelatnosti-
ma, disperzija korisnika po određenim naseljenih područjima, pros-
ječna odobrena sredstva po preduzeću, prosječna odobrena sreds-
tva po zaposlenom, indeks zadovoljstva korisnika
• Perspektiva internih poslovnih procesa – Jednakost korisnika
u procesima prijema i obrade zahtjeva – Učešće odobrenih u ukup-
nom broju primljenih zahtjeva, broj posjeta korisnicima
• Perspektiva učenja i rasta.- Jednakost zaposlenih/angažovanih u realizaciji strategije to jest programa – Broj žena menadžera
7.2. Efektivnost u dostizanju postavljenih ciljeva i
efikasnost u korišćenju javnih resursa
Efektivnost strategija i programa ocjenjuje se prema stepenu ostvarivanja postavljenih ciljeva na nivou pojedinačnih korisnika (pojedinac/
domaćinstvo, preduzeće), podsektora ili sektora (mjerenjem multiplikativnih efekata ili dejstva na realizaciju sektorske strategije), i na nivou cele
privrede (npr. dejstvo na otvaranje novih radnih mjesta, podsticanje privrednog rasta i razvijanje konkurentne izvozno-orijentisane privrede).
Efikasnost se analizira poređenjem ekonomskih koristi i troškova u okviru
standardne Cost-Benefit analize. Pored toga, predlažemo:
• sistematsku analizu stanja u svim sektorima čiji rad obuhvata realizacija strategija i programa;
• uporednu analizu tehničkih rješenja, investicionih i operativnih troškova pojedinih programa (može se vršiti analiza programa koji se sprovode u okviru jedne opštine to jest strategije a mogu se
i upoređivati konkretni programi sa sličnim programima koji se sprovode u drugim opštinama;
• definisanje alternativne situacije (bez sprovođenja strategija i programa ili korišćenjem drugačijih instrumenata pomoći ili mjera);
• okvirnu ocjenu pozitivnih i negativnih eksternih efekata; i
• definisanje koncepta ekonomskog dejstva strategija i programa(impact).
54
Postoji jako mnogo metoda ocjene (evaluacije) strategija i programa koji se
finansiraju i sprovode korišćenjem javnih resursa. Kvalitet ovih metoda dosta
se razlikuje. U praksi se obično ne primjenjuju analitički najbolji metodi već
metodi čije karakteristike najbolje odgovaraju datim uslovima.
Za potrebe ove studije dajemo prikaz i ocjenu osam metoda ocjene efektivnosti i efikasnosti strategija i konkretnih programa:
a) Deskriptivna analiza i ocjena strategija i programa: Kvalita-
tivni opis ciljeva i primarnih efekata strategija i programa na osnovu teorijske i primjenjene literature, intervjua sa korisnicima, primjera
iz prakse - studija slučaja.
b) Teorijska analiza i ocjena: Ex-ante ocjena teorijske validnosti
strategija i programa, odnosno validnosti teorije na kojoj počiva intervencija koja se realizuje a na osnovu teorijske literature,
teorijskog istraživanja, mišljenja eksperata, studija slučaja.
c) Statistička ocjena: Kvantitativna ocjena strategija i programa
na osnovu statističkih podataka i kvantitativnih informacija
d) Ocjena na osnovu ankete korisnika: Kvantitativna ocjena
primarnih efekata na osnovu anketa među neposrednim korisnicima strategija i programa.
e) Ocjena na osnovu pokazatelja peroformansi: Analiza raznih
sumarnih pokazatelja efektivnosti na osnovu primarnih i sekundarnih podataka.
f) Ocjena na osnovu Cost-Benefit analize: Klasična Cost-Benefit analiza omogućava ocjenjivanje primarnih i sekundarnih efekata strategija i programa (kao razlike u odnosu na situaciju bez strate-
gije i programa).
g) Ocjena na osnovu ankete korisnika i kontrolne grupe: Kvan-
titativna ocjena primarnih i sekundarnih efekata na osnovu anketa
među neposrednim korisnicima pomoći i u kontrolnoj grupi (koja
nije obuhvaćena strategijom i/ili programima).
h) Ocjena ostvarenja (za)datih ciljeva: Detaljniji pregled metoda ocjene strategija i programa dat je u nastavku.
a) Deskriptivna analiza i ocjena
Deskriptivna analiza i ocjena sadrži kvalitativni opis ciljeva i primarnih efekata strategija i programa na osnovu teorijske i primjenjene literature, intervjua
sa korisnicima i primjera iz prakse (uključujući tzv. najbolje primjere i relevantne studije slučaja).
Deskriptivni metod se zasniva na kvalitativnim tehnikama analize i ocjene.
55
Ove tehnike su jako dobre za opis problema koji se rješava, inicijalnih ciljeva
i sadržine strategija i programa, objašnjenje logičkih i kauzalnih veza između
problema i komponenti odnosno strukture strategija i programa.
U principu, deskriptivni metod ima skoro univerzalnu primjenljivost na sve
faze strategija i programa, sektore (poljoprivreda – industrija), tipove (horizontalna – vertikalna) i instrumente.
Glavne slabosti kvalitativnih tehnika su ograničavanje na primarne efekte
definisane strategijama i programima nemogućnost ocjene stepena u kom
se ostvaruju postavljeni ciljevi. Pored toga, ovaj metod nije dovoljno neutralan pošto se skoro isključivo zasniva na subjektivnim ocjenama analitičara
niti je dovoljno egzaktan pošto ne kvantifikuje efekte.
b) Teorijska analiza i ocjena:
Ova analiza i ocjena koristi se skoro isključivo za ex-ante (i/ili ex-nunc) proveru teorijske validnosti strategija i programa, odnosno validnosti teorije na
kojoj počiva intervencija koja se realizuje. Ovaj metod se zasniva na teorijskoj literaturi, uključujući teorijska istraživanja, ali i na mišljenjima eksperata, odabranim studijama slučaja, empirijskim podacima i drugim izvorima,
uključujući ankete.
Teorijska analiza je dobar način prethodne provere teorijskih osnova
predloženih intervencija. Ona se najčeće vrši ex-ante tj. prije razrade i
primjene intervencije, mada su poznate i neke situacije tzv. ex-nunc primjene
(od momenta analize u buduće). U ovim rijetkim slučajevima, teorijska analiza korišćena je da se ospore i zaustave strategije i programi koji se već
sprovode ili su sprovođeni dugi niz godina.
Stručnjaci smatraju da je teorijski metod široko primjenljiv i relativno efikasan
(kako u pogledu neophodnih podataka i drugih informacija, tako i u pogledu
vremena i troškova).
Slično kao i deskriptivni metod, teorijski metod takođe nije neutralan i ne daje
kvantifikaciju efekata.
c) Statistička ocjena:
Kvantitativna ocjena efekata strategija i programa vrši se na osnovu
raspoloživih statističkih podataka, primarnih informacija prikupljenih u toku
realizacije strategija i programa i drugih kvantitativnih informacija.
56
Statistički metodi su dobro i jasno definisani, koriste lako raspoložive
statističke i druge podatke o primarnim efektima, imaju kratko vrijeme
primjene i niske troškove.
Glavne slabosti su generalno kašnjenje statističkih podataka i ograničeno
hvatanje efekata (samo neposrednih i primarnih efekata).
Statistički metod se pretežno koristi za ex-post analizu završenih intervencija,
a takođe može koristiti za ex-nunc analizu strategija i programa koji se nalaze u fazi realizacije, kao i za ex-ante analizu sektora za potencijane buduće
intervencije. Ovaj metod se obično primjenjuje paralelno sa drugim metodima (deskriptivna analiza) ili kao sastavni dio složenijih metoda ocjene.
d) Ocjena na osnovu ankete korisnika:
Ovaj metod vrši kvantitativnu ocjenu primarnih efekata strategija i programa
na osnovu rezultata ankete vršene među njihovim neposrednim korisnicima.
Anketa obično daje obilje informacija o namjeravanim i ostvarenim neposrednim efektima.
Glavna prednost ovog metoda je njegova jednostavnost, nesporednost i
efikasnost (kako troškovna tako i vremenska).
Slabosti su uska orijentacija na neposredne i primarne efekte na korisnike (tj.
zanemarivanje efekata na sektore i subjekte koji nijesu obuhvaćeni strategijom i programom, tako i izvedenih efekata na anketirane subjekte). Naravno,
još veća slabost je odsustvo informacija o situaciji “bez intervencije” čime se
isključuje mogućnost ocjene pravih efekata (impact analiza).
e) Ocjena na osnovu pokazatelja peroformansi:
Ovaj metod predstavlja heterogeni skup raznih sumarnih pokazatelja performansi (efikasnosti i efektivnosti) na osnovu primarnih i sekundarnih podataka o strategijama i programima. Ovi pokazatelji uključuju čitav niz poznatih
mjera produktivnosti, ekonomičnosti i rentabilnosti.
Prednosti ovog metoda su lakoća primjene, univerzalnost sadržaja i jasno
sumarno izražavanje performansi.
Slabosti su rigidnost u definisanju efekata strategija i programa (tj. odsustvo fleksibilnosti u definisanju i mjerenju) i korišćenje relativno uske baze
postojećih podataka.
57
f) Ocjena na osnovu Cost-Benefit analize:
Klasična Cost-Benefit analiza (CBA) omogućava ocjenjivanje neto primarnih
i sekundarnih efekata strategija i programa (kao razlike situacije sa intervencijama u odnosu na situaciju bez intervencija). Drugim rečima, maksimizira
se sadašnja vrijednost razlike između pozitivnih efekata ostvarenja nekog
cilja ili rezultata (Benefits) i troškova (Costs) povezanih sa ostvarivanjem tog
cilja ili rezultata.
Prednosti CBA su dobro definisan teorijski i praktični okvir analize, od koncepta projekta do kriterjuma ocjene, i relativno ograničena mogućnost ocjene
ukupnih efekata (impact analiza).
Cost-Effectiveness analiza je varijanta CBA u kojoj se fiksira dati cilj i minimiziraju troškovi dostizanja datog cilja.
Glavne slabosti CBA su visoki troškovi i dugačko vrijeme primjene, kao i
relativno ograničeno hvatanje punih efekata strategija i programa.
CBA se najčešće primjenjuje u fazi pripreme i ocjene strategija i programa.
Usled visokih troškova i dugačkog vremena primjene, CBA se izbegava u
fazi “identifikacije” i “realizacije” strategija i programa, a najčešće i u fazi
“praćenja i izvještavanja.”
g) Ocjena na osnovu ankete korisnika i kontrolne grupe:
Ovaj metod zasniva se na kvantitativnoj ocjeni primarnih i sekundarnih efekata strategija i programa dobijenih na osnovu anketa među neposrednim korisnicima i u kontrolnoj grupi subjekata koji nijesu obuhvaćeni intervencijom.
Glavna prednost ovog metoda je hvatanje neto efekata intervencije kao razlike između ukupnih primarnih i sekundarnih efekata koje su ostvarili njeni
korisnici i analognih primarnih i sekundarnih efekata u kontrolnoj grupi subjekata koji nijesu bili obuhvaćeni intervencijom.
Eksperti ocjenjuju da je ovaj metod neutralan, transparentan i primjenljiv na
širok dijapazon strategija i programa. Efektivnost metoda velikim delom zavisi od kvaliteta ankete i izbora uzorka korisnika i ne-korisnika (kontrolne
grupe).
h) Ocjena ostvarenja (za)datih ciljeva:
U ovom metodu naglasak je na kvantitativnoj ocjena realizacije (za)datog
58
skupa ciljeva na osnovu širokog raspona informacija prikupljenih u strategijama i programima i van njega, posmatranjem kako primarnih tako i sekundarnih efekata.
Suština ovog metoda, koji trenutno ima dominantno mjesto u ocjeni projekata
i programa u Svjetskoj banci i većini međunarodnih finansijskih organizacija,
jeste prihvatanje datog skupa ciljeva i predloženih indikatora ostvarivanja
ovih ciljeva. Ovaj metod samo notira eksterne efekte i dejstvo strategija i
programa na ostvarenje ne-namjeravanih ciljeva, ali ove veličine ne ulaze u
njihovu ocjenu.
Ovaj metod prvo ocjenjuje relevantnost predloženog sistema ciljeva, a zatim
ocjenjuje u kom stepenu predložena strukutura strategija i programa odgovara tim ciljevima (gledajući prije svega na kauzalne veze između strategija i
programa i instrumenata intervencije i namjeravanog dejstva na ostvarenje
ciljeva). Centralno mjesto u ovom metodu zauzima ocjena efektivnosti strategija i programa u ostvarivanju postavljenih ciljeva, odnosno stepena u kom
su ovi ciljevi stvarno dostignuti. Obzirom da je krajnje dejstvo na ciljeve dosta
odloženo i teško mjerljivo, ovaj metod gro pažnje usmjerava na ocjenu outputa strategija i programa i ostvarivanja međuciljeva. Na toj osnovi se ocjenjuje ukupno dejstvo strategija i programa na realizaciju dugoročnih ciljeva.
Prednost ovog metoda je relativna jednostavnost i korišćenje širokog raspona direktnih i indirektnih pokazatelja ostvarivanja outputa i rezultata.
Glavni nedostatak je odsustvo rigorozne kvantifikacije punih efekata strategija i programa i, prema tome, odsustvo prave impact analize.
7.3. Transparentnost
Prilikom ocjene transparentnosti strategija i programa pažnja treba biti
usmjerena na kvalitet i jasnoću objavljenih i javno raspoloživih informacija:
• u fazi najave strategija i programa (sa uslovima za učešće u njima i kriterijumima kvalifikacije);
• u fazi objavljivanja rezultata izbora definisanih intervencija;
• u pogledu alokacije raspoloživih resursa i pogodnosti koje strate-
gija i program pružaju;
• u pogledu kriterijuma za mjerenje performansi i operativnih stan-
darda u datim strategijama i programima;
• u pogledu informacija o stvarnim performansama strategija i pro-
grama na nivou nadležnog odjeljenja i lokalne uprave u cjelini; i
59
• u pogledu ostvarivanja postavljenih ciljeva i drugih (direktnih i in-
direktnih) efekata na nivou strategije, programa, odjeljenja i lokalne uprave u cjelini.
Ciljevi i indikatori za mjerenje ostvarenja cilja za oblast transparentnost.
• Finansijska perspektiva – Javno dostupni i ažurni podaci o finansijskom poslovanju – objavljivanje godišnjih finansijskih izvještaja na internet stranici
• Perspektiva korisnika – Javnost podataka o strategiji i programu, ciljevima, kontaktima, klijentima, primaocima pomoći – Kvalitetan i
informativan web site, godišnji izvještaj o radu sa detaljnim analiti-
čkim prikazima poslovanja
• Perspektiva internih poslovnih procesa – Javnost procesa objav-
ljenih konkursa, konkursne procedure, uslova učešća i dodele
sredstava – Javnost oglasa i konkursne prijave, kriterijumi za
prihvatanje konkursne prijave, broj neophodnih dokumenata za
prijavu, jednostavna procedura i pravila popunjavanja konkursne
prijave
• Perspektiva učenja i rasta – Javnost podataka o organizacionoj strukturi, broju zaposlenih i menadžmentu – Podaci o kvalifikacionoj strukturi zaposlenih i organizaciona shema
Tabela 11: Ciljevi i indikatori za mjerenje ostvarenja cilja za oblast
transparentnost
Cilj
Mjerila i indikatori
Finansijska
perspektiva
Javno dostupni i ažurni podaci o
finansijskom poslovanju
Objavljeni godišnji finansijski
izvještaji na inter-net stranici
Perspektiva
korisnika
Jednakost podataka o strategiji i
programu, ciljevima, kontaktima,
klijentima primaocima pomoći
Kvalitetan i informativan
website;
Godišnji izvještaj o
radu sa detaljnim analitičkim
prikazima poslovanja
Perspektiva internih
poslovnih procesa
Jednakost korisnika u procesima
prijema i obrade zahtjeva
Učešće odobrenih u ukupnom
broju primljenih zahtjeva
Broj poseta korisnicima
Perspektiva učenja
i rasta
Jednakost zaposlenih u
programima pomoći
Broj žena menadžera;
Polna struktura zaposlenih
60
7.4. Kvalitet menadžmenta, sistema upravljanja
(governance) i kontrole
Predlažemo posebne kriterijume za ocjenu kvaliteta profesionalnog
menadžmenta strategija i programa, kvaliteta sistema upravljanja u svim
fazama pripreme, realizacijeiI izvještavanja o ostvarenim rezultatima, kao i
sistem praćenja realizacije strategija i programa i kontrole izvršenja.
U svakoj od pomenutih dimenzija prijedlog metoda i kriterijuma uzimaće
u obzir raspoložive podatke, kvalitet sistema praćenja i ocjene strategija i
programa, institucionalni kapacitet i nivo profesionalne ekspertize u lokalnoj upravi, resornim odjeljenjimai drugim telima (javnim preduzećima, organizacijama civilnog društva, opštinskim savetima) povezanim sa planiranjem
i realizacijom definisanih aktivnosti.
Pristup podrazumeva korišćenje postojećih statističkih i drugih izvora podataka, prikupljanje novih podataka, provođenje anketa i intervjua sa korisnicima i sa kontrolnim grupama (pojedinci i preduzeća koji ne sudeluju u datim
aktivnostima).
7.5. Metodi ocjene upravljanja strategijama i programima
Ciljevi i indikatori za mjerenje ostvarenja cilja za oblasti upravljanja:
• Finansijska perspektiva – Ostvarenje finansijske efikasnosti u up-
ravljanju strategijama i programima – Poslovni rashodi po zaposle-
nom koji učestvuje u njihovoj realizaciji, troškovi zarada zaposlenih u odnosu na ukupne rashode
• Perspektiva korisnika – Ostvarenje efikasnosti u upravljanju zahtjevima i realizaciji trategija i programa
• Perspektiva internih poslovnih procesa – Ostvarenje efikasnosti u upravljanju internim poslovnim procesima – Aministrativni troškovi u odnosu na ukupne troškove, administrativni troškovi po zaposle-
nom, IT troškovi u odnosu na administrativne troškove, veličina poslovnog prostora po zaposlenom
• Perspektiva učenja i rasta – Efikasno upravljanje zaposlenima u - Investicije u obuke i treninge po zaposlenom, troškovi obuke i treninga u odnosu na administrativne troškove, indeks zadovoljstva zaposlenih, broj rukovodećih mjesta u odnosu na broj zaposlenih, učešće zaposlenih sa visokom stručnom spremom
61
Tabela 12: Ciljevi i indikatori za mjerenje ostvarenja cilja za oblast
upravljanja
Mjerila i indikatori
Cilj
Ukupni rashodi po
zaposlenom;
Troškovi zarada zaposlenih u
odnosu na ukupne rashode
Finansijska
perspektiva
Ostvarenje finansijske efikasnosti u
upravljanju Strategijama i programima
Perspektiva
korisnika
Ostvarenje efikasnosti u upravljanju
zahtjevima i realizaciji Strategija
i programa
Prosječno vrijeme obrade
zahtjeva po korisniku;
Broj realizovanih zahtjeva korisnika
u odnosu na broj zaposlenih;
Broj novih korisnika u odnosu na
broj starih korisnika
Ostvarenje efikasnosti u upravljanju
internim poslovnim procesima
Aministrativni troškovi u odnosu na
ukupne troškove;
Administrativni troškovi po
zaposlenom;
IT troškovi u odnosu na
administrativne troškove;
Veličina poslovnog prostora
po zaposlenom;
Učešće odobrenih u ukupnom
broju primljenih zahtjeva
Efikasno upravljanje zaposlenima
Investicije u obuke i treninge
po zaposlenom;
Troškovi obuke i treninga u
odnosu na administrativne troškove;
Indeks zadovoljstva zaposlenih;
Broj rukovodećih mjesta u odnosu
na broj zaposlenih;
Učešće zaposlenih sa visokom
stručnom spremom.
Perspektiva
internih poslovnih
procesa
Perspektiva učenja
i rasta
7.6. Metod dijagnostike rasta
Jedan od ključnih zadataka opštinskih strategija razvoja je podizanje
konkuretnosti sopstvene ekonomije i kvalitetno pozicioniranje opštine u razvoju republike i šireg regionalnog prostora. Poznati Svetski ekonomski forum
iz Davosa (World Economic Forum) definiše konkurentnost kao institutcionalnu sposobnost zemlje (regiona ili opštine) da permanentno identifikuje i prevazilazi efektivna ograničenja rasta.
62
To je suština metodologije dijagnostike rasta koju su razvili Rodrik i Haussman.3 Dijagnostika rasta traži odgovor na pitanje šta sprečava dostizanje
samopodržavajućeg rasta sa širokim dijapazonom participacije svih slojeva
stanovništva i svih vrsta ekonomske aktivnosti. Po pravilu zemlje, regioni ili
opštine suočeni su sa višestrukim strukturnim problemima, institucionalnim
i ekonomsko-političkim ograničenjima rasta. Istovremeno uklanjanje svih
ograničenja ima visoke ekonomske, političke i socijalne troškove. Zato je
ono praktično neostvarljivo na kratak rok.
Slučajno, parcijalno uklanjanje pojedinih ograničenja (identifikovanih diskrecionim političkim odlukama) moguće je i često se primjenjuje u praksi. Nije,
međutim, jasno da li takav pristup daje rješenje koje je bolje od polazne
situacije.
Pravi izazov je kako identifikovati i uklonitti najoštrija ograničenja rasta i time
osloboditi resursni potencijal neke zemlje, regiona ili opštine. Dijagnostika
rasta upravo ima za cilj identifikovanje i uklanjanje efektivnih ograničenja
rasta.
1
Rodrik D., R. Haussman and A.Velasco (2005). “Growth Diagnostics”. Manuscript, Inter-American Development Bank.
Haussman R., B. Klinger and R. Wagner (2008). Doing Growth Diagnostics in Practice: A ‘Mindbook’ Center
for International Development, Working Paper No. 177, Harvard University
63
64
Loša
lokacija
Slab
ljudski kapital
Loša
infrastruktura
Monetarna
stabilnost
Fiskalna
stabilnst
Finansijski
sisem
Svojinska
prava
Korupcija
Visoki
porezi
Samootkrivanje
InformaKoordinacione
nesavrše- cione nesavršenosti
nosti
Nesvršenosti
tržišta
(eksternalije)
Izvor: Rodrik et. al. (2005, p. 27)
Makro
nivo
Mikro
nivo
Greške
države
Niski prinosi ekonomske aktivnosti
Glavni problemi: ograničenja rasta
Tabela 13: Dijagnostika rasta – analitički okvir
Loš
kreditni
rejting
Nepovoljno
inostrano
finansiranje
Niska
Slabo
domaća
finansijsko
štednja posredovanje
Nepovoljno
domaće
finansiranje
Visoki troškovi finansiranja
Dijagnostika rasta sledi jednostavnu strukturu potencijalnih problema odnosno ograničenja rasta datu na Grafikonu 1. Prvo pitanje je šta je uzrok niskog
nivoa (posebno privatnih) investicija, preduzetništva i nedovoljne zaposlenosti, ukupno ili po pojedinim sektorima (proizvodnje razmjenljivih dobara,
usluga itd.)?
Naravno razlog može biti na relnoj strani ili na strani finansiranja. Slika 4
na lijevoj strani pokazuje koji su mogući razlozi niskih prinosa ekonomskih aktivnosti koji odbijaju potencijalne investiore i time erodiraju osnovu
ekonomskog rasta. Naredni koraci kojima se dolazi do konkretnih efektivnih
ograničenja slijede istu logiku.
Slika 4: Princip efektivnih ograničenja i mutiplikativnih efekata koje njihovo uklanjanje ima na ekonomski rast
FINANSIRANJE
INFRASTRUKTURA
NISKI POREZI
MAKROEKONOMSKA
STABILNOST
LJUDSKI KAPITAL
LJUDSKI KAPITAL
INFRASTRUKTURA
NISKI POREZI
MAKROEKONOMSKA
STABILNOST
NISKI SOCIJALNI KONFLIKTI
FINANSIRANJE
NISKI SOCIJALNI
KONFLIKTI
Standardni modeli rasta pretpostavljaju da su proizvodni faktori i/ili determinante rasta međusobno supstituti, tj. da kapital može da supstituiše rad.
Ovaj koncept predstavljen je slikom na lijevoj strani. U konceptu supstituta
povećanje (ili smanjenje) bilo kog faktora proporcionalno povećava (ili smanjuje) stopu rasta. Tako će povećanje raspoložive infrastrukture (ili bilo kog
faktora) za 1% proporcionalno povećati stopu rasta (t.j. nivo vode u lijevom
buretu). Nasuprot tome, metodologija dijagnostike rasta pretpostavlja da će
65
povećanje faktora koji predstavlja efektivno ograničenje rasta imati multiplikativni efekat na rast. U ovom slučaju povećanje infrastrukture za 1%
povećava stopu rasta za 6% pošto se efekat širi na sve faktore (t.j. nivo vode
se povećava po 1% kod svih 6 faktora navedenih u ovoj ilustraciji).
Iako se ovdje radi o relativno jednostavnoj metodlogiji, njena primjena nije
mehanička. Identifikacija stvarnih efektivnih ograničenja rasta u realnim
uslovima zahtjeva stručnost i istraživačku sposobnost. Iako u osnovi ovog
pristupa leži solidna ekonomska teorija, primjena zahtjeva iskustvo i sposobnost da se dođe do rješenja koja često nijesu ni očigledna ni jednostavna.
66
INSTITUT ZA STRATEŠKE STUDIJE I PROJEKCIJE
Institut za strateške studije i prognoze (ISSP) je prvi nezavisni ekonomski
institut u Crnoj Gori osnovan 1998. godine od strane Prof. Veselina Vukotića.
Institut je osnovan sa ciljem da sprovodi javna i objektivna ekonomska
istraživanja koja će doprinjeti transformaciji ekonomskog sistema Crne Gore
i promjeni postojećeg načina razmišljanja kao i obuci mladih ljudi kako da
uspješno posluju u novom okruženju. Osnovni zadaci ISSP-a su organizacija istraživačkog rada, prognoza budućeg ekonomskog razvoja i aktivnosti u
skladu sa: (i) principima tržišta; (ii) otvorene privrede; (iii) vladavine prava;
(iv) transparentnosti; i (v) umrežavanja.
67
68
Download

Metodološki vodič za implementaciju i monitoring strateških planova