Budžetske novčane naknade za
socijalnu zaštitu u BiH
Šta funkcioniše, a šta ne (I)
juni 2013. godine
Sadržaj
Uvod ...................................................................................................................................................... 5
Metodologija ......................................................................................................................................... 6
I Ekonomska i socijalna situacija u BiH 2007-2011. ......................................................................... 7
1. Ekonomska situacija u BiH 2007-2011. – kratki pregled .............................................................. 7
1.1 Fiskalni okvir BiH .................................................................................................................... 8
1.2 Javni spoljni dug BiH ............................................................................................................... 9
2. Makroekonomska i fiskalna situacija i 3-godišnji fiskalni okvir u Federaciji BiH ....................... 9
2.1 Makroekonomska situacija u FBiH .......................................................................................... 9
2.2 Fiskalni okvir u FBiH ............................................................................................................. 10
2.3 Trogodišnja fiskalna projekcija u FBiH ................................................................................. 11
3. Makroekonomska i fiskalna situacija i 3-godišnji fiskalni okvir u Republici Srpskoj ................ 11
3.1 Makroekonomska situacija u RS ............................................................................................ 11
3.2 Fiskalni okvir u RS ................................................................................................................. 12
3.3 Trogodišnja fiskalna projekcija RS ........................................................................................ 13
4. Potrošnja na budžetske novčane naknade u BiH .......................................................................... 13
5. Socijalna situacija – trendovi siromaštva ..................................................................................... 15
6. Efikasnost budžetskih (nedoprinosnih) novčanih naknada za socijalnu zaštitu u BiH ................ 17
7. Pravni okvir socijalne sigurnosti i zaštite u BiH .......................................................................... 20
II Budžetske novčane naknade u Federaciji Bosne i Hercegovine ................................................ 23
1. Korisnici socijalne zaštite............................................................................................................. 25
2. Analiza implementacije zakona ................................................................................................... 28
2.1 Stalna novčana pomoć ............................................................................................................ 31
2.2 Jednokratna davanja ............................................................................................................... 32
2.3 Osposobljavanje za život i rad ................................................................................................ 33
2.4 Smještaj u drugu porodicu ...................................................................................................... 33
2.5 Smještaj u ustanove socijalne zaštite ...................................................................................... 33
2.6 Ustanove za smještaj korisnika socijalne zaštite: ................................................................... 33
2.7 Usluge socijalnog i drugog stručnog rada .............................................................................. 34
2.8 Kućna njega i pomoć u kući ................................................................................................... 34
2.9 Osnovna prava porodice sa djecom ........................................................................................ 34
2.10 Dodatak na djecu .................................................................................................................. 35
2.11 Naknada umjesto plaće ženi - majci u radnom odnosu, za vrijeme dok odsustvuje s posla
radi trudnoće, porođaja i njege djeteta .......................................................................................... 38
2.12 Drugi oblici podrške porodicama sa djecom ........................................................................ 39
2.13 Socijalna zaštita osoba sa neratnim invaliditetom ................................................................ 40
2.14 Zaštita civilnih žrtava rata .................................................................................................... 44
2
2.15 Dodatak za njegu i pomoć od strane drugog lica.................................................................. 47
2.16 Ortopedski dodatak ............................................................................................................... 47
2.17 Porodična invalidnina ........................................................................................................... 47
2.18 Prava branilaca i članova njihovih porodica......................................................................... 48
3. Adekvatnost ciljanja budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu u postojećem sistemu i
praksi u FBiH ................................................................................................................................... 52
Zaključna razmatranja: ..................................................................................................................... 57
Preporuke: ........................................................................................................................................ 60
III Budžetske novčane naknade u Republici Srpskoj ..................................................................... 63
1. Socijalne naknade u sistemu socijalne zaštite .............................................................................. 63
1.1. Zakonsko uređenje socijalne zaštite ...................................................................................... 63
1.2. Organizacija i funkcionisanje sistema socijalne zaštite ......................................................... 65
1.3. Stanje u socijalnoj zaštiti Republike Srpske: korisnici, prava, postupak i sredstva .............. 67
2. Socijalne naknade u sistemu dječije zaštite.................................................................................. 74
2.1. Zakonsko uređenje dječije zaštite .......................................................................................... 74
2.2. Organizacija i funkcionisanje sistema dječije zaštite ............................................................ 76
2.3. Dječija zaštita: korisnici i sredstva ........................................................................................ 77
3. Socijalne naknade u boračko invalidskoj zaštiti .......................................................................... 81
3.1. Zaštita civilnih žrtava rata ..................................................................................................... 81
3.2. Zaštita boračkih kategorija .................................................................................................... 87
3.3. Karakteristične razlike u zaštiti civilnih žrtava rata i vojnih invalida ................................... 89
3.4. Organizacija i funkcionisanje sistema boračko invalidske zaštite......................................... 91
4. Socijalna zaštita izbjeglih i raseljenih lica .................................................................................. 93
4.1. Zakonsko uređenje društvene podrške izbjeglim i raseljenim licima .................................... 93
4.2. Izbjeglice, povratnici i raseljena lica: korisnici, vrste naknada i sredstva ............................. 94
5. Drugi programi podrške socijalno ugroženog stanovništva ......................................................... 95
5.1. Vrste i sadržaj programa ........................................................................................................ 95
5.2. Korisnici i sredstva u drugim programima ............................................................................ 97
6. Adekvatnost ciljanja budžetskih novčanih naknada..................................................................... 99
Zaključna razmatranja .................................................................................................................... 105
Preporuke ....................................................................................................................................... 108
3.A Identifikovani problemi od strane stručnih radnika centara za socijalni rad u ostvarivanju
socijalnih naknada u ovim ustanovama sa prijedlozima za poboljšanje .................................... 110
3.B Ocjene korisnika o adekvatnosti ciljanja socijalnih naknada izražene na fokus grupi održanoj
03.04.2013. godine ..................................................................................................................... 112
IV Fiskalni aspekti/posljedice postojećeg sistema budžetskih novčanih naknada za socijalnu
zaštitu ................................................................................................................................................ 113
1. Ukupne budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu u budžetu svih nivoa vlasti BiH....... 113
2. Ukupne budžetske novčane naknade za finansiranje socijalne zaštite u BiH ............................ 114
3
3. Fiskalna situacija u FBiH po pitanju pozicije budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu
........................................................................................................................................................ 115
3.1 Socijalna zaštita .................................................................................................................... 116
3.2 Dječija zaštita ....................................................................................................................... 117
3.3 Naknade za osobe sa neratnim invaliditetom ....................................................................... 119
3.4 Civilne žrtve rata .................................................................................................................. 120
3.5 Boračke naknade ................................................................................................................... 120
3.6. Analiza održivosti postojećeg sistema socijalne zaštite u FBIH ......................................... 121
Fiskalni zaključci FBiH .................................................................................................................. 123
5. Fiskalna situacija u RS po pitanju pozicije budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu. 124
5.1 Socijalna zaštita .................................................................................................................... 125
5.2 Dječija zaštita ....................................................................................................................... 125
5.3 Zaštita osoba sa neratnim invaliditetom ............................................................................... 127
5.4 Zaštita civilnih žrtava rata .................................................................................................... 127
5.5 Boračke naknade ................................................................................................................... 128
5.6 Ostale vrste pomoći .............................................................................................................. 128
5.7 Analiza održivosti postojećeg sistema socijalne zaštite u RS .............................................. 128
Fiskalni zaključci RS ...................................................................................................................... 131
V Zaključci i preporuke .................................................................................................................. 133
VI Bibliografija ................................................................................................................................ 134
Ekonomska i socijalna situacija u BiH 2007-2011: ....................................................................... 134
Bibliografija FBiH: ........................................................................................................................ 134
Bibliografija RS: ............................................................................................................................ 135
Fiskalni aspekti postojećeg sistema: .............................................................................................. 136
Aneks I – Tabela: Linije siromaštva i odgovarajuće stope siromaštva....................................... 138
Aneks II – Indikatori adekvatnosti ciljanja budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu u
BiH 2011 ............................................................................................................................................ 139
Tabela A.1: Distribucija naknada (preciznost ciljanja) u BiH ....................................................... 139
Tabela A.2: Distribucija naknada (preciznost ciljanja) u RS ......................................................... 140
Tabela A.3: Distribucija naknada (preciznost ciljanja) u FBiH ..................................................... 140
Tabela A.4: Pokrivenost u BiH ...................................................................................................... 141
Tabela A.5: Pokrivenost u RS ........................................................................................................ 141
Tabela A.6: Pokrivenost u FBiH .................................................................................................... 142
Tabela A.7: Uticaj programa na indikatore siromaštva i nejednakosti – Simulacija odsutnosti
programa u BiH .............................................................................................................................. 142
Tabela A.8: Uticaj programa na indikatore siromaštva i nejednakosti – Simulacija odsutnosti
programa u RS ................................................................................................................................ 143
Tabela A.9: Uticaj programa na indikatore siromaštva i nejednakosti – Simulacija odsutnosti
programa u FBiH ............................................................................................................................ 143
4
Uvod
Izvještaj/studija „Budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu u BiH – Šta funkcioniše, a šta ne“
analizira postojeći sistem socijalne zaštite u FBiH i RS, tj. zakonsku regulativu i njenu
implementaciju, te daje precizan pregled administrativnih podataka u oblasti budžetskih novčanih
naknada za socijalnu zaštitu u BiH.
S obzirom na potpune ustavne nadležnosti FBiH i RS u oblasti socijalne zaštite, te njihove
specifičnosti, odvojeno su analizirana, po istoj metodologiji, stanja u FBiH i RS. Analiza pokazatelja
ekonomske i socijalne situacije u BiH data je u prvom dijelu studije. Fiskalnim aspektima budžetskih
novčanih naknada u BiH, FBiH i RS posvećena je posebna pažnja.
Analizom situacije cjeline naknada u sistemu socijalne zaštite u 2011. godini, posebno budžetskih
novčanih naknada, pokušava se ukazati na osnovne probleme ciljanja budžetskih novčanih naknada,
te analizirati njihov uticaj na smanjenje siromaštva.
U tom kontekstu su dati i zaključci i preporuke za promjene u zakonodavstvu i praksi socijalne
zaštite u cjelini, koje su u velikoj mjeri uslov da se novi model ciljanja, koji će biti naknadno
predložen, efikasno implementira.
Izvještaj/studiju su pripremili: dr. Žarko Papić, dr. Mira Ćuk, Fikret Zuko, dr. Stevo Pucar i Fahrudin
Memić, konsultanti Inicijative za bolju i humaniju inkluziju (IBHI).
Drugi dio ovog izvještaja/studije dat je kao poseban dokument „Ciljanje isplata budžetskih novčanih
naknada – Teorija i iskustva iz odabranih zemalja“. U tom dokumentu je detaljnije analizirana
materija data u sekciji 2 Bilješke o politici SB, tj. razlozi za unapređenje ciljanja, metode ciljanja,
mjerenje učinaka te implementiranje PMT. Takođe je urađeno detaljno poređenje adekvatnosti
ciljanja u BiH sa odabranim zemljama regiona i zemlja regije Evrope i Centralne Azije (ECA). Ovaj
dokument su pripremile dr. Franziska Gassmann, Esther Schüring, Sonila Tomini i Mira Bierbaum,
konsultantkinje Univerziteta u Maastrichtu, Maastricht Graduate School of Governance.
5
Metodologija
Izvještaj/studija je, u skladu sa projektnim zadatkom (ToR), „...ograničena na civilne naknade.
Očekuje se da će se analiza i podaci o ciljanju, pokrivenosti i visini boračkih naknada uzeti u obzir za
komparativne svrhe i kao referenca pri predlaganju rješenja ciljanja za civilne korisnike.“ Zbog toga
je analiza boračko invalidske zaštite obuhvatila samo osnovne parametre da bi se odgovorilo na
projekti zadatak.
Civilne naknade obuhvataju naknade u socijalnoj zaštiti, naknade u dječijoj zaštiti i zaštiti porodica
sa djecom, naknade civilnim žrtvama rata, naknade izbjeglicama i raseljenim licima (u Republici
Srpskoj), kao i neke druge programe koji se bave zaštitom socijalno ugroženog stanovništva, a
finansiraju se iz budžetskih sredstava.
U pripremi izvještaja/studije izvršena je detaljna analiza zakonske regulative u FBiH i RS i
prikupljeni su administrativni podaci iz svih relevantnih izvora. Takođe su istraženi svi relevantni
dokumenti za analizu ekonomske i, posebno, fiskalne situacije u FBiH, RS i na nivou BiH.
Da bi se stekao bolji i precizniji uvid u praksu funkcionisanja budžetskih novčanih naknada za
socijalnu zaštitu, obavljeno je 30 detaljnih intervjua sa uposlenicima centara za socijalni rad (15
intervjua u FBiH i 15 u RS). Takođe su održane 2 fokus grupe (1 u FBiH i 1 u RS) sa korisnicima i
nekorisnicima budžetskih transfera. Time se došlo do mišljenja „odozdo“ o problemima i potrebnim
promjenama u budžetskim transferima, što je upotrijebljeno u izradi izvještaja/studije. Citirani
stavovi izraženi u intervjuima i fokus grupama u tekstu su data odvojeno, kao ilustracija analiza
konsultanata.
Analiza adekvatnosti ciljanja u postojećem sistemu i praksi u FBiH i RS urađena je u skladu sa
metodologijom definisanom u Bilješci o politici Svjetske banke „Socijalna davanja u Bosni i
Hercegovini: Kreiranje održivog sistema socijalne zaštite zasnovanog na stvarnim potrebama“ (april
2009). Prirodno, s obzirom na karakter ovog dokumenta, ta analiza je detaljnija i konkretnija nego u
navedenoj Bilješci o politici SB. Takođe je izvršeno poređenje adekvatnosti ciljanja 2007. i 2011.
godine.
Pored toga, metodologija za analizu je unaprijeđena na više načina: kako bi se procijenilo da li
budžetske naknade zaista dopiru do siromašnih, potrebno je bilo upoznati se sa situacijom u
domaćinstvu prije primanja transfera. Jedan način da se to postigne je oduzimanjem punog iznosa
naknade od ukupne potrošnje domaćinstva. Međutim, ukoliko naknada nije dostupna, vjerovatnije je
da će domaćinstvo potražiti drugi izvor prihoda. Prema tome, mora se uraditi procjena dijela
transfera koji bi domaćinstvo zamijenilo drugim izvorom prihoda. Za tu svrhu smo procijenili
graničnu sklonost potrošnji iz socijalnih transfera putem jednostavnog ekonometrijskog modela. Taj
podatak smo upotrijebili za procjenu ukupne potrošnje domaćinstava u nedostatku određene novčane
naknade/transfera. Ispravljena potrošnja domaćinstava (prije transfera) se zatim upotrijebila za
vrednovanje svih pojedinaca od najsiromašnijih do najbogatijih, zasebno za FBiH i RS. Koristeći
korigovanu distribuciju, svaka je naknada ocijenjena zasebno u smislu njene učinkovitosti ciljanja.
Takođe treba napomenuti da je, na osnovu ustanovljene ukupne potrošnje domaćinstva, svaka osoba
u Proširenoj anketi o potrošnji domaćinstva 2011. raspoređena u jedan od 5 kvantila potrošnje.
Kvantil je jedna petina (1/5) od cjeline, tj. svaki kvantil znači 20% stanovništva po njihovoj
potrošnji, od 20% najsiromašnijih (I kvantil) do 20% najbogatijih (V kvantil). To je moguće, jer
Proširena anketa o potrošnji domaćinstva 2011. sadrži modul u kome se prikupljaju informacije o
budžetskim novčanim naknadama za socijalnu zaštitu za sve anketirane osobe (vidi više na str. 18). S
obzirom na prethodno rečeno, svaka osoba koja ima budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu
na osnovu informacije o ukupnoj potrošnji domaćinstva se može svrstati u odgovarajući kvantil
potrošnje.
S obzirom na specifičnost materije, metodološke napomene su nešto opširnije radi boljeg
razumijevanja teksta koji slijedi.
6
I Ekonomska i socijalna situacija u BiH 2007-2011.
Socijalnu situaciju u svakoj zemlji presudno određuju dinamika ekonomskog razvoja te rast
zaposlenosti sa jedne, i efikasan i racionalan sistem socijalne zaštite usmjerene na stvarne potrebe
korisnika, prije svega siromašnih, sa druge strane.
1. Ekonomska situacija u BiH 2007-2011. – kratki pregled
U poslijeratnom periodu Bosna i Hercegovina je primila značajnu međunarodnu finansijsku pomoć,
najveću po glavi stanovnika u istoriji. Ona se procjenjuje (u nedostatku konsolidovanih informacija o
veličini pomoći od stranih donatora) na 60-70 milijardi USD od 1996. do 2002. godine. Ta pomoć,
mada je omogućila normalizaciju života u BiH, nije efikasno iskorištena za podršku ekonomskom
razvoju.1
Paralelno je tekao proces privatizacije koji je proizveo negativne socijalne posljedice; nezaposlenost,
rad bez naknade, socijalnu nesigurnost i neizvjesnost, gubitak radnih mjesta itd. Druga strana tog
procesa bilo je opadanje realnog sektora u BiH. Ta dva faktora, nedovoljno iskorištena međunarodna
pomoć i opadanje realnog sektora zbog neefikasne privatizacije, su oslabili ekonomiju za razvoj i
temeljno promijenili socijalnu strukturu, ugrozivši srednju klasu i povećavajući siromaštvo.
I pored perioda relativno stabilnog rasta u periodu 2002 – 2008. godine sa prosječnom godišnjom
stopom rasta od 6%, osnovni strukturni problemi privrede nisu riješeni, a proces reformi je išao
sporo. Globalna ekonomska kriza od 2008. godine je zaoštrila te probleme.
Makroekonomsku situaciju u BiH karakterišu dva ključna, negativna procesa:

Opadanje BDP-a u periodu od 2008. do 2012. godine (2009/2008. - 2,9%; 2010/2009. +0,7%;
2011/2010. +1,2%; 2012/2011. -0,5% (procjena), te procjenjujemo da će i u 2013. godini BDP
biti u negativnoj zoni ili blizu nje. Realni BDP je bio manji 2012. nego 2008. godine (vidi tabelu
1.1).

Porast spoljne i unutrašnje zaduženosti: 2008. godine spoljni dug je bio 3,5 milijardi KM, a na
kraju 2011. se skoro udvostručio i iznosio je oko 6,6 milijardi KM. Unutrašnji dug je 2012.
godine bio 3 milijarde KM, što skupa iznosi skoro 10 milijardi KM – oko 40% BDP-a. Sama
zaduženost nije zabrinjavajuće velika, ali se procjenjuje da je proces ubrzane dinamike
zaduživanja sa paralelnim opadanjem BDP-a rizičan (vidi grafikon 1.2).
Tabela 1.1: Pregled ključnih makroekonomskih indikatora BiH, 2007-2011.
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
21.778,4
24.717,6
24.003,7
24.583,9
25.474,0
BDP, nominalna stopa rasta u
%
13,0
13,5
-2,7
2,4
3,6
BDP, realna stopa rasta u %
6,8
5,7
-2,9
0,7
1,2
Stanovništvo (procjena, hiljade)
3.842,0
3.842,0
3.842,6
3.843,1
3.840,0
BDP per capita (u KM)
5.668,0
6.443,0
6.246,0
6.397,0
6.637,0
Broj nezaposlenih (registrovani)
526.636
492.819
497.581
516.949
529.690
Broj zaposlenih (registrovani)
668.257
689.924
680.161
668.567
679.510
Stopa nezaposlenosti (zvanična,
u %)
44,0
42,1
42,2
43,6
43,8
Stopa nezaposlenosti (ARS -
29,0
23,4
24,1
27,2
27,6
Nominalni BDP (u milionima
KM)
1
Papić, Ž; Ninković, R; Čar, O. „Integritet u rekonstrukciji – Korupcija, efikasnost, održivost u post-ratnim zemljama“.
IBHI. Sarajevo, 2007.
7
ILO), u %
Prosječne plate (u KM)
630,00
752,00
790,00
798,00
816,00
Prosječne penzije (u KM)
266,10
328,00
341,00
333,00
338,00
1,5
7,4
-0,4
2,1
3,7
CPI (Indeks potrošačkih cijena)
Izvor: Agencija za statistiku BiH
1.1 Fiskalni okvir BiH
Ovakvo ekonomsko pogoršanje situacije neizbježno se moralo odraziti i na budžete u BiH. Međutim,
i prije globalne finansijske i ekonomske krize, javni rashodi u BiH su već dugo godina premašivali
40% BDP-a, ali u situaciji kad je privredni rast bio iznad 5%, taj fiskalni problem nije bio naročito
izražen.
Ovaj problem naročito dolazi do izražaja u periodu krize, kada javni prihodi naglo padaju, a rashodi
ostaju na istom nivou ili čak rastu.
Tabela 1.2: Budžeti svih nivoa u BiH, 2007-2011. godina (u % BDP-a)
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
Prihodi (% BDP-a)
45,2
44,1
43,1
44,2
44,6
Rashodi (% BDP-a)
40,4
42,7
44,4
44,1
42,8
1,3
-2,0
-4,4
-2,5
-1,3
Sveukupni budžetski
suficit/deficit (% BDP-a)
Izvor: CBBH
Sveukupni budžetski deficit u BiH bio je prisutan i prije uticaja krize, na primjer u 2008. godini u
iznosu od 2%. Sveukupni budžetski deficit se povećao na 4,4 procenata BDP-a u 2009, kako je
zemlja ušla u recesiju.
Grafikon 1.1: Rast BDP-a (%) i budžetski deficit (%),budžeti svih nivoa vlasti u BiH
Izvor: Agencija za statistiku BiH i Centralna banka BiH
Mjere koje su preduzete u cilju smanjenja deficita u 2010. godini su urodile plodom i budžetski
deficit je sveden na 2,5 procenta BDP-a. Konsolidovani budžetski deficit se nastavio smanjivati u
2011. na 1,3 procenta BDP-a sa 2,5 procenta u 2010.
8
1.2 Javni spoljni dug BiH
Prema podacima Ministarstva finansija i trezora Bosne i Hercegovine, stanje ukupnog javnog
vanjskog duga BiH na kraju 2011. godine iznosi oko 6,6 milijardi KM. Najznačajniji udio u javnom
vanjskom dugu zauzimaju obaveze prema Svjetskoj banci, na koje otpada 38,4% ukupnog duga. Kao
ostali vodeći kreditori izdvajaju se Pariški klub kreditora sa učešćem od 12,7%, zatim MMF sa
12,1%, EIB sa 10,8%, Londonski klub kreditora sa 8,3%, te EBRD sa 7,4%. U 2011. godini ukupno
izmirene obaveze po osnovu vanjskog duga iznosile su 340,02 miliona KM. Od toga, na otplatu
glavnice se odnosi 235,53 miliona KM, a na otplatu kamata, bankarskih provizija i drugih troškova
104,49 miliona KM.
Uporedi li se stanje ukupnog javnog vanjskog duga iz 2011. godine sa stanjem u 2007. godini, može
se vidjeti da je došlo do rasta duga od 68,1%, ili oko 2,7 milijardi KM. Na grafikonu ispod
predstavljeno je kretanje javnog vanjskog duga. Udio trenutnog iznosa javnog vanjskog duga u BDPu za 2011. godinu iznosi 26%, što nas stavlja u rang srednje zaduženih zemalja.
Grаfikоn 1.2: Spоlјni dug svih nivoa vlasti u BiH, u miliоnimа KМ, nа krајu pеriоdа
Izvоr pоdаtаkа: Мinistаrstvо finаnsiја i trеzоrа BiH
Bez obzira na to, ovakav rast spoljnog duga je zabrinjavajući. Prvo, zato što je to izrazito visok rast
duga, ostvaren za relativno kratko vrijeme. Drugo, zato što je sposobnost BiH da otplaćuje dugove
značajno umanjena zbog ekonomske krize i slabe konkurentnosti ekonomije, koliki god da bili
dugovi. I treće, najvažnije, činjenica da je spoljni dug enormno povećan, a da BDP nazaduje ili
stagnira, ukazuje na to da je BiH većinu tih sredstava usmjerila u potrošnju, a ne u investicije, što je
loše za njen dugoročni rast i razvoj.
2. Makroekonomska i fiskalna situacija i 3-godišnji fiskalni okvir u Federaciji BiH
2.1 Makroekonomska situacija u FBiH
Stanje u BiH odraz je onoga što se dešava u njenim entitetima (FBiH i RS). Svjetska ekonomska
kriza dovela je do značajnog smanjenja ekonomske aktivnosti u FBiH. U 2009. godini zabilježena je
recesija od 2,8%, a sljedeće dvije godine, imamo skromne stope rasta, od 0,7% i 1,4% u 2010. i
2011. godini, respektivno. Prema procjenama ekonomija u FBiH ni u 2012. nije zabilježila značajniji
ekonomski rast.
9
Tabela 1.3: Pregled ključnih makroekonomskih indikatora FBiH, 2007-2011.
2007.
Nоminаlni BDP (u miliоnimа KМ)
13.743,1
2008.
2009.
2010.
2011.
15.647,0 15.230,6
15.615,1
16.208,1
BDP, nоminаlnа stоpа rаstа u %,
(g/g)
13,1
13,9
-2,9
2,5
3,2
BDP, rеаlnа stоpа rаstа u %, (g/g)
7,0
5,4
-2,8
0,7
1,4
Stаnоvništvо (prоcјеnа, hilјаdе)
2.328,4
2.327,2
2.327,3
2.337,7
2.338,3
BDP per capita (u KM)
5.902,5
6.723,6
6.544,3
6.679,8
6.931,7
Brој nеzаpоslеnih (rеgistrоvаni)
370.459
345.381
347.146
360.513
367.515
Brој zаpоslеnih (rеgistrоvаni)
413.676
430.745
426.557
424.844
440.747
Stоpа nеzаpоslеnоsti (zvаnična), u
%
47,2
44,5
44,9
45,1
45,5
Stоpа nеzаpоslеnоsti (ARS ), u %
31,1
25,0
25,7
29,1
29,2
Prоsјеčnе plаtе (u KM)
662,0
751,0
792,0
804,0
819,00
Prоsјеčnе pеnziје (u KM)
284,2
340,0
346,0
341,0
349,0
1,9
7,7
-1,5
1,8
3,6
Indеks pоtrоšаčkih ciјеnа (u %)
Izvor: Federalni zavod za statistiku
Kao i u RS, socioekonomska situacija u FBiH je u ovakvim okolnostima pogoršana. Kad se poredi
2008. kao zadnja „pretkrizna“ godina, sa 2011. godinom, neki od podataka svjedoče o ovom
pogoršanju, a neki govore i o oporavku u vremenu nakon recesije. Na primjer stopa administrativne
nezaposlenosti povećala se sa 44,5% (2008.) na 45,5% (2011.) dok je po Anketi o radnoj snazi
(ARS) realna stopa nezaposlenosti u FBiH povećana sa 25% na 29,2% u istom periodu. Međutim, u
ovom kriznom periodu, nakon smanjenja broja zaposlenih u 2009. i 2010. godini, u 2011. godini je
zabilježen značajan rast broja zaposlenih od oko 15.000. Ova činjenica govori da ekonomija u FBiH
pokazuje znakove oporavka od krize.
2.2 Fiskalni okvir u FBiH
Kao i u cijeloj BiH, ovakvo ekonomsko pogoršanje u FBiH se odrazilo i na budžete u ovom entitetu.
Međutim, i prije globalne finansijske i ekonomske krize, javni rashodi u FBiH su već dugo godina
premašivali 40% BDP-a, ali u situaciji kad je privredni rast bio iznad 5%, taj fiskalni problem nije
bio naročito izražen. Ekonomska kriza je učinila problem vidljivim i aktuelnim, jer javni prihodi
naglo padaju, a rashodi ostaju na istom nivou ili čak rastu.
Tabela 1.4: Konsolidovani budžet FBiH2, 2007-2011. godina (u % BDP-a)
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
Prihodi (% BDP)
42,9
41,8
39,9
41,5
40,5
Rashodi (% BDP)
40,1
42,2
41,3
40,5
39,8
1,0
-3,0
-3,4
-0,8
-1,3
Sveukupni budžetski suficit/deficit
(% BDP)
Izvor: CBBH
Sveukupni budžetski deficit u FBiH bio je prisutan i prije uticaja krize, na primjer u 2008. godini, u
iznosu od 3%. Sveukupni budžetski deficit se povećao na 3,4 % BDP-a u 2009, kako je zemlja ušla u
recesiju.
2
Konsolidovani budžet FBiH uključuje budžet FBiH i kantona, bez opština.
10
Grafikon 1.3: Rast BDP-a (%) i budžetski deficit (%), budžeti FBiH i kantona
Izvor: Federalni zavod za statistiku i CBBH
Mjere koje su preduzete u cilju smanjenja deficita u 2010. godini urodile su plodom i budžetski
deficit je sveden na 0,8 % BDP-a. Ukupni budžetski deficit je u 2011. nešto povećan, na 1,3% BDP-a
sa 0,8% u 2010.
2.3 Trogodišnja fiskalna projekcija u FBiH
U periodu od 2013. do 2015. godine, prema projekcijama Ministarstva finansija FBiH, predviđen je
umjeren rast prihoda. Prema ovim projekcijama očekuje se rast ukupnih prihoda od 2% u 2012.
godini. Očekivani rast prihoda u 2013. godini je 4%, sa približnom istim nivoom rasta i u naredne
dvije godine.
Ovakva procjena je zasnovana na makroekonomskoj procjeni da će realni privredni rast u 2012,
2013, 2014. i 2015. godini iznositi 0,9%, 2,1%, 3,5% i 4,4%, respektivno. Ovdje se radi o nešto
realnijoj procjeni i, samim tim, projekcija budžetskih prihoda je bliža realnosti.
Što se tiče projekcije budžetskih rashoda, ona je u „Dokumentu okvirnog budžeta FBiH 2013-2015.“
data samo za nivo Vlade FBiH, tako da na osnovu tih podataka nije moguće dobiti sveobuhvatnu
sliku o javnoj potrošnji u FBiH.
Javni rashodi Budžeta Vlade Federacije BiH u 2013. godini projektovani su u iznosu od 1.471,0 mil.
KM ili 7,8% BDP-a Federacije BiH, što predstavlja pad od 6,6% ili 104,3 mil. KM u odnosu na
planirane javne rashode u 2012. godini. Javni rashodi su projektovani na nivou od 1.441,9 mil. KM
(7,3% BDP-a Federaciji BiH) u 2014. godini, i 1.559,8 mil. KM (7,9% BDP-a Federacije BiH) u
2015. godini.
Dokument okvirnog budžeta FBiH 2013-2015. konstatuje da deficit iz ranijeg perioda predstavlja
određen problem i da je potrebno u narednim godinama ciljano planirati blagi fiskalni deficit kako bi
se na nivou perioda 2012.– 2015. dostigla fiskalna održivost u skladu sa kriterijima EU.
3. Makroekonomska i fiskalna situacija i 3-godišnji fiskalni okvir u Republici
Srpskoj
3.1 Makroekonomska situacija u RS
U Republici Srpskoj su, u periodu prije globalne finansijske i ekonomske krize, stope realnog rasta
iznosile preko 6%. U periodu recesije u 2009. godini stopa rasta bila je 3%, u sljedeće dvije godine u
11
RS su postignuti vrlo skromni rezultati sa stopama rasta od 0,8%. Može se slobodno konstatovati da
ekonomija RS u 2010. i 2011. stagnira, a neke procjene govore da je u 2012. godini čak i nazadovala.
Tabela 1.5: Pregled ključnih makroekonomskih indikatora RS, 2007-2011.
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
7.351,0
8.489,3
8.223,0
8.307,0
8.670,1
BDP, nоminаlnа stоpа rаstа u
%,
12,3
15,5
-3,1
1,0
4,4
BDP, rеаlnа stоpа rаstа u %,
(g/g)
6,7
6,2
-3,0
0,8
0,8
Stаnоvništvо (prоcјеnа,
hilјаdе)
1.440,0
1.437,8
1.435,2
1.433,0
1.429,7
BDP per capita (u KM)
5.106,0
5.906,0
5.730,0
5.797,0
6.064,0
Brој nеzаpоslеnih
(rеgistrоvаni)
139.825
135.102
139.536
145.343
150.344
Brој zаpоslеnih (rеgistrоvаni)
258.236
259.205
258.634
244.453
238.956
Stоpа nеzаpоslеnоsti
(zvаničnа), u %
34,0
34,2
35,5
37,3
38,7
Stоpа nеzаpоslеnоsti (ARS), u
%
25,2
20,5
21,4
23,6
24,5
Prоsјеčnе plаtе (u KM)
585,0
755,0
788,0
784,0
809,0
Prоsјеčnе pеnziје (u KM)
237,3
309,0
335,0
321,0
321,0
1,1
7,2
-0,4
2,5
3,9
Nоminаlni BDP (u miliоnimа
KМ)
Indеks pоtrоšаčkih ciјеnа (u
%)
Izvor: Republički zavod za statistiku RS
Ukupna socioekonomska situacija je i u RS pogoršana, pogotovo kad se poredi 2008. kao zadnja
„pretkrizna“ godina, sa 2011. godinom. U ovom kriznom periodu zabilježeno je značajno smanjenje
broja zaposlenih u RS. Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku RS, prosječan broj
zvanično zaposlenih u 2008. je bio 259.000, a 2011. godini taj broj je bio za oko 20.000 manje ili
239.000. Stopa administrativne nezaposlenosti povećala se sa 34,2% (2008.) na 38,7% (2011.) dok je
po Anketi o radnoj snazi (ARS) realna stopa nezaposlenosti u RS povećana sa 20,5% na 24,5% u
istom periodu.
3.2 Fiskalni okvir u RS
Pogoršanje ekonomske situacije odrazilo se i na konsolidovani budžet (budžet svih nivoa) RS3. Prije
globalne finansijske i ekonomske krize javni rashodi u RS su bili na relativno umjerenom nivou od
oko 34% BDP-a, međutim problemi nastaju u periodu krize, kada su javni prihodi naglo pali, a
rashodi značajno porasli.
Tabela 1.6: Budžet svih nivoa u RS, 2007-2011. godina (u % BDP-a)
3
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
Prihodi (% BDP)
39,7
38,5
37,5
38,9
42,5
Rashodi (% BDP)
33,5
35,4
40,3
41,1
38,9
Konsolidovani budžet RS uključuje budžet RS, budžete jedinica lokalne samouprave i vanbudžetske fondove.
12
Sveukupni budžetski
suficit/deficit (% BDP)
0,4
-0,8
-6,6
-5,0
-0,7
Izvor: CBBH
Relativno mali budžetski deficit u RS je bio prisutan i prije uticaja krize, u 2008. godini, u iznosu od
0,8%.
Grafikon 1.4: Rast BDP-a (%) i budžetski deficit (%), budžeti svih nivoa vlasti u RS
Izvor: Republički zavod za statistiku RS i CBBH
Međutim, pod uticajem krize deficit se enormno povećao na 6,6% BDP-a u 2009. godini. Ukupni
budžetski deficit je u 2010. godini nešto smanjen, na 5% BDP-a. Mjere koje su preduzete u cilju
smanjenja deficita u 2011. godini su dale rezultate i budžetski deficit je sveden na 0,7% BDP-a.
3.3 Trogodišnja fiskalna projekcija RS
U periodu od 2012. do 2014. godine, prema projekcijama Ministarstva finansija Republike Srpske
iskazanim u „Dokumentu okvirnog budžeta Republike Srpske 2012-2014“, predviđeno je ostvarenje
budžetskog suficita.
Tabela 1.7: Budžetske projekcije RS, 2012-2014. godina (u mil. KM)
2012.
2013.
2014.
Ukupni prihodi
3740,1
3925,5
4170,6
Ukupni rashodi
3310,4
3347,8
3441,9
96,9
264,6
392,9
Sveukupni budžetski suficit/deficit
Izvor: Dokument okvirnog budžeta Republike Srpske 2012-2014.
Ovakva procjena zasnovana je na makroekonomskoj procjeni da će realni privredni rast u 2012,
2013. i 2014. godini iznositi 3,4%, 4,1% i 5,0%. respektivno. Mora se naglasiti da su projekcije
prihoda usko vezane za privredni rast. Ukoliko su rast i drugi makroekonomski pokazatelji ispod
procijenjenog nivoa, to će imati za posljedicu drugačija kretanja projekcija prihoda. Imajući na umu
da u 2012. Privredni rast neće dostići procijenjenih 3,4%, realno je očekivati više poteškoća za
budžete u Republici Srpskoj nego što to ova projekcija predviđa.
4. Potrošnja na budžetske novčane naknade u BiH
Na osnovu prethodno navedenog se može zaključiti da se javna potrošnja u BiH finansira putem
zaduživanja svih nivoa vlasti i da će taj proces imati veoma negativne posljedice.
Budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu čine značajan dio problema, njihovo učešće u
budžetskom konsolidovanju BiH je veoma veliko. Prema GFS klasifikaciji budžetskih stavki, ova
13
kategorija davanja se kretala od 3.01 milijarde KM u 2007. do 4.33 milijarde KM u 2011. godini ili
od 31,5% do 37,1% ukupnog konsolidovanog budžeta BiH. Kako je ukupna potrošnja na budžetske
novčane naknade za socijalnu zaštitu u BiH rasla u ovom periodu, realno je pretpostaviti (uzimajući
u obzir njenu veličinu) da je ovaj oblik rashoda imao tendenciju istiskivanja drugih vrsta rashoda.
Grafikon 1.5: Kretanje udjela budžetskih novčanih naknada u ukupnom budžetu svih nivoa
vlasti BIH
Izvоr: CBBH, godišnji оpеrаtivni izvјеštајi, kоnsоlidоvаnа BiH
Vidljivo je da je potrošnja na budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu značajno porasla u
periodu nastanka krize, da su nakon toga nastupile mjere restriktivne fiskalne politike, ali da je udio
ukupnih socijalnih davanja u budžetima BiH naglo povećan sa 32,3% u 2010. na 37,1% u 2011.
godini.
Iako je u toku tog perioda u cijeloj BiH moglo doći do izvjesnog povećanja ukupne potrošnje roba i
usluga, ova vrsta javne potrošnje je malo učinila na poboljšanje prosperiteta i razvoja zemlje ili na
istinskoj pomoći velikom broju siromašnih građana.
Potrošnja velikog dijela BDP-a na budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu, uz neadekvatnost
ciljanja, takođe implicira situaciju u kojoj se preferira potrošnja u odnosu na investicije. To
podrazumijeva rezultat koji se svodi na manju konkurentnost ekonomije i manje mogućnosti za
stvaranje kapitala – mogućnosti koje bi mogle povećati ukupno bogatstvo i blagostanje građana u
budućnosti. Stoga, trošenjem više od trećine današnjeg BDP-a umanjuje se iznos sredstva potrebnih
za investiranje koja bi u budućnosti dovela do povećanja BDP-a.
Prema podacima Agencije za rad i zapošljavanje BiH, anketna stopa nezaposlenosti (ILO
metodologija) je u avgustu 2012. godine iznosila 28%, dok je broj nezaposlenih lica na evidencijama
zavoda i službi zapošljavanja iznosio 545.881 lica. Stopa registrovane nezaposlenosti za oktobar
2012. godine iznosila je 44,3% i u odnosu na septembar 2012. godine bila je veća za 0,1%.
Opterećenje (ukupni porezi i doprinosi na plate) po zaposleniku u FBiH iznosi 71%, a u RS-u 60,3%.
Jedna od posljedica tog opterećenja je veliki broj zaposlenih u neformalnom sektoru. Veliki dio
problema je činjenica da, i pored visoke stope nezaposlenosti (545.881 nezaposlenih), značajan dio
radno sposobnog stanovništva nije na tržištu rada (preciznije, 56%). 4 U osnovi je situacija ostala ista
u poređenju sa 2007. godinom, kada je 57% radno sposobnog stanovništva bilo radno neaktivno.
U značajnoj mjeri to je i posljedica neadekvatnog ciljanja budžetskih novčanih naknada na socijalna
davanja. Sa jedne strane, „statusom“ određene socijalne naknade (posebno kod boračkih naknada,
4
Vidi: BHAS, „Anketa o radnoj snazi 2011.“ Sarajevo, novembar 2011. str. 3.
14
itd.) demotivišu radno sposobne ljude da traže posao. Sa druge strane, još izraženije, takav karakter
socijalnih naknada ih stimuliše da dodatne prihode traže u „sivoj“, neformalnoj ekonomiji.5
Procjene ekonomskih kretanja za 2013. godinu nisu optimistična i za očekivati je da rast BDP-a bude
veoma blizu negativne zone. Rezultat svih negativnih ekonomskih procesa je i činjenica da je BiH,
po procjeni EUROSTAT-a, najsiromašnija zemlja u Evropi; njen BDP po glavi stanovnika, izražen u
snazi kupovne moći, je svega 28% prosjeka u 27 zemalja Evropske unije.6
Iz ovog kratkog pregleda jasno je da je BiH ekonomija u lošem stanju, a sve reforme vezane za EU
integracije su usporene. To je veoma negativno uticalo na socijalnu situaciju.
5. Socijalna situacija – trendovi siromaštva
Krajem 2010. godine, Svjetska banka je provela Drugu anketu Život u tranziciji (LiTS 2) 2010. da bi
se bolje razumio uticaj krize, naročito na socijalnu isključenost. Rezultati ankete pokazuju da je
preko 60% domaćinstava “ili značajno ili prilično pogođeno krizom”; skoro 1/3 stanovništva je u
riziku od siromaštva, dok je oko 60% stanovništva bilo “u riziku od siromaštva ili socijalne
isključenosti.”7
Mjerenje siromaštva u BiH počinje 2001. godine provođenjem Ankete o mjerenju životnog
standarda. Ova anketa je provedena i u 2004. godini. Anketa o potrošnji domaćinstava je prvi put
provedena 2004. godine, ponovljena je 2007. godine, a kao Proširena anketa o potrošnji domaćinstva
provedena je 2011. godine.
Metodološki pristup korišten pri izradi izvještaja „Siromaštvo u BiH 2011 – Trendovi i dostignuća i
Indikatori adekvatnosti ciljanja budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu u BiH 2011“, iz
kojega smo preuzeli podatke, ima za cilj da prikaže promjene u nivou siromaštva u BIH, FBiH i RS u
periodu 2007-2011. godine, a da pri tome zadrži i na jednom mjestu prikaže sve različite pristupe
mjerenju siromaštva koji su se od 2007. godine pojavili u BiH i entitetima (FBiH i RS).
Izvještaj obuhvata 7 linija siromaštva (4 apsolutne i 3 relativne) i za svaku liniju daje odgovarajući
profil siromaštva. Budući da se u ovoj analizi porede objavljeni podaci iz 2007. sa podacima iz 2011.
godine, prioritet je dat već objavljenim podacima i njihovim odgovarajućim formatima tabela i
metodologiji gdje god je to bilo moguće. Takođe je vođeno računa da se obezbijedi bar minimalna
vizuelna uporedivost različitih profila siromaštva gdje je to bilo moguće.
Uporedivost podataka stavljena je ispred metodološkog pristupa tako da se, na primjer, kod izbora
ponderacionih faktora vodilo računa da se koriste isti ponderacioni faktori koji su korišteni u 2007.
godini.
Izvještaj nije proizveo niti jednu novu liniju siromaštva, osim što je izračunata relativna linija
siromaštva za FBIH za 2011. godinu i to da bi se očuvala konzistentnost izvještaja (vidi tabelu Linije
siromaštva i odgovarajuće stope siromaštva, Aneks I).
Relativno siromašne osobe su sve osobe čija je potrošnja manja ili jednaka iznosu relativne linije
siromaštva. Relativna linija siromaštva se definiše kao 60 procenata medijane mjesečne
ekvivalizirane novčane potrošnje domaćinstva. Visine relativnih linije siromaštva u KM su izražene
u nominalnim cijenama iz godine u kojoj je rađena anketa.
BHAS je objavila relativne linije siromaštva za BiH za 2004, 2007. i 2011. godinu. Iznos relativne
linije siromaštva u 2004. godini je iznosio 311,00 KM po ekvivalentu odrasle osobe, u 2007. je
iznosio 386,00 KM po ekvivalentu odrasle osobe, a 2011. je iznosio 416,00 KM po ekvivalentu
odrasle osobe (vidi Aneks I). Procenat relativno siromašnih osoba nije se značajno mijenjao u
5
Vidi: Svjetska banka. Bilješka o politici Socijalna davanja u Bosni i Hercegovini: Kreiranje održivog sistema socijalne
zaštite zasnovanog na stvarnim potrebama (april 2009).
6
Vidi: EUROSTAT, Press Release, 19. juni 2013.
7
Svjetska banka. Socijalna isključenost u Bosni i Hercegovini i globalna kriza“. Mart 2012.
15
periodu 2004-2011. godine mjereno zvaničnom relativnom linijom siromaštva na nivou BiH.
Procenat relativno siromašnih u 2004. godini je iznosio 18,3% (FBIH: 18,8% RS: 17,8%), u 2007.
godini je iznosio 18,2% (FBIH: 17,0% RS: 20,1%), a u 2011. godini je iznosio 17,9% (FBIH: 17,1%
RS: 19,5%). Relativno siromaštvo u BiH kao cjelini niti je raslo niti opadalo u ovom periodu. Isto
vrijedi i za siromaštvo na entitetskom nivou mjereno zvaničnom relativnom linijom siromaštva na
državnom nivou.
Republički zavod za statiku RS je objavio relativne linije siromaštva za RS u 2007. i 2011. godini.
Ove linije siromaštva se odnose na stanovništvo RS. Relativna linija siromaštva u RS u 2007. godini
je iznosila 350,00 KM po ekvivalentu odrasle osobe, a u 2011. godini je iznosila 381,00 KM po
ekvivalentu odrasle osobe. Relativno siromaštvo u RS mjereno zvaničnom relativnom linijom
siromaštva za RS na entitetskom nivou u periodu 2007-2011. godine blago je palo za oko 1 procentni
poen, sa 15,6% na 14,4%. Imajući u vidu da je relativna linija siromaštva za RS niža od relativne
linije siromaštva na nivou BiH, može se zaključiti da su se osobe koje su izašle iznad linije
relativnog siromaštva za RS zadržale neposredno iznad nje i da su u riziku od vraćanja u relativno
siromaštvo.
Autori izvještaja „Siromaštvo u BiH 2011 – Trendovi i dostignuća i Indikatori adekvatnosti ciljanja
budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu u BiH 2011“ (juni, 2013. godine) su izračunali
relativnu liniju siromaštva za FBiH za 2011. godinu. Ovo nije zvanična linija siromaštva za FBiH
objavljena od Federalnog zavoda za statistiku. Relativna linija siromaštva za FBiH u 2011. godini je
iznosila 443,60 KM po ekvivalentu odrasle osobe i po ovoj liniji siromaštva u FBiH je bilo
siromašno 18,9 % stanovništva.
Apsolutno siromašne osobe su sve osobe čija je potrošnja manja ili jednaka iznosu apsolutne linije
siromaštva. Računanje apsolutne linije siromaštva uzima u obzir minimalnu kalorijsku vrijednost
hrane u iznosu od 2.100 kCal dnevno pretvoreno u novčanu protuvrijednost i uvećanu za novčanu
protuvrijednost minimuma neprehrambenih proizvoda neophodnih za život osobe. Visine ažuriranih
apsolutnih linija siromaštva u KM za 2011. godinu su izražene u cijenama iz 2007. godine na način
da su cijene 479 proizvoda korigovane za inflaciju za period 2007-2011. godine na entitetskom
nivou. Ovom metodologijom cijene iz 2011. godine su prilagođene za inflaciju.
BHAS je objavila apsolutnu liniju siromaštva za BIH za 2007. godinu koja iznosi 238,00 KM po
glavi stanovnika (po članu domaćinstva). U 2007. godini u BiH je bilo apsolutno siromašno 18,6%
stanovništva (FBIH: 17,4%, RS: 20,2%). Autori izvještaja „Siromaštvo u BiH 2011 – Trendovi i
dostignuća i Indikatori adekvatnosti ciljanja budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu u BiH
2011“ juni, 2013 su ažurirali liniju siromaštva za BiH za 2011. godinu. Na osnovu ažurirane linje
siromaštva u BiH u 2011. godini je 23,4% stanovništva bilo apsolutno siromašno (FBIH: 22,7%, RS:
25,3%), što prestavlja značajno povećanje apsolutnog siromaštva u periodu 2007-2011.
RZS RS je objavio zvaničnu apsolutnu liniju siromaštva za RS za 2007. godinu koja iznosi 201,00
KM po glavi stanovnika. Po ovoj apsolutnoj liniji siromaštva u RS je u 2007. godini 16,8%
stanovništva bilo apsolutno siromašno. Autori izvještaja „Siromaštvo u BiH 2011 – Trendovi i
dostignuća i Indikatori adekvatnosti ciljanja budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu u BiH
2011“ su ažurirali liniju siromaštva za RS za 2011. godinu. Na osnovu ažurirane linje siromaštva u
RS je u 2011. godini 15,8% stanovništva bilo apsolutno siromašno. Dakle, zvanično apsolutno
siromaštvo u RS mjereno na entitetskom nivou palo je za 1 procentni poen, sa 16,8% na 15,8%.
Slično kao i kod relativnog siromaštva - imajući u vidu da je entitetska apsolutna linija siromaštva
niža od državne apsolutne linije siromaštva, može se zaključiti da se osobe koje su izašle iznad
entitetske linije apsolutnog siromaštva zadržale neposredno iznad te linije i da su u riziku od vraćanja
u apsolutno siromaštvo mjereno entitetskom linijom apsolutnog siromaštva.
FZS nije proizveo apsolutnu liniju siromaštva za FBiH za 2007. godinu pa je za potrebe izrade
profila siromaštva za FBiH korištena zvanična linija siromaštva na nivou BiH.
16
Svjetska banka je takođe u svom izvještaju „Zaštita siromašnih u vrijeme globalne ekonomske krize,
Ažurirani izvještaj za 2009“ objavila apsolutnu liniju siromaštva za 2007. godinu baziranu na visini
apsolutne linije siromaštva iz 2001. godine. Ova linija se metodološki razlikuje od linije apsolutnog
siromaštva BHAS, jer ne obuhvata troškove zdravstva. Visina apsolutne linije siromaštva SB u 2007.
godini je iznosila 205,00 KM po glavi stanovnika. Apsolutno siromašno je bilo 14,0% stanovništva
(FBIH: 13,3% RS: 15,0%) . Autori izvještaja „Siromaštvo u BiH 2011 – Trendovi i dostignuća i
Indikatori adekvatnosti ciljanja budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu u BiH 2011“
ažurirali su liniju siromaštva SB za BiH za 2011. godinu. Na osnovu ažurirane linje siromaštva SB u
BiH je u 2011. godini 15,0% stanovništva bilo apsolutno siromašno (FBIH: 15,1% RS: 14,9%).
Dakle, apsolutno siromaštvo mjereno po metodologiji SB iz 2009. godine blago je poraslo u periodu
2007-2011. godine za 1 procentni poen u BiH, a do povećanja siromaštva došlo je usljed povećanja
siromaštva u FBiH.
Nezavisno od metodologije računanja linija siromaštva, uočljivo je da su apsolutno siromaštvo i rizik
od apsolutnog siromaštva u BiH u 2011. porasli u odnosu na 2007. godinu.
6. Efikasnost budžetskih (nedoprinosnih) novčanih naknada za socijalnu zaštitu u
BiH
Osnovni problem sistema socijalne zaštite u BiH je njegova slaba efikasnost u smanjenju
siromaštva.8 BiH je 2011. godine trošila 3,88% BDP-a za isplatu različitih oblika novčanih pomoći
koji nisu zasnovani na doprinosima. To je mnogo više od prosjeka među državama ove regije (1,6%
BDP-a). Ova situacija traje godinama, jer je i 2007. godine BiH trošila 3,91% BDP-a za socijalne
naknade koje nisu zasnovane na doprinosima.
Budžetske novčane naknade u FBiH 2007. godine su iznosili 4,44% BDP-a FBiH, a 2011. godine su
iznosili 3,62% BDP-a FBiH. To smanjenje je uglavnom rezultiralo smanjenjem udjela boračkih
naknada u BDP-u FBiH sa 2,87% u 2007. na 1,95% u 2011. godini. Međutim, te naknade i dalje čine
blizu 2/3 ukupnih budžetskih novčanih naknada za socijalne naknade.
U RS su se ukupne budžetske novčane naknade za socijalne naknade takođe neznatno smanjili, sa
3,01% BDP-a RS u 2007. na 2,92% BDP-a RS u 2011. godini. I ovdje je osnovni razlog smanjenje
učešća boračkih naknada sa 2,28% BDP-a RS u 2007. na 1,90% BDP-a RS u 2011. godini. Jednako i
ovdje boračke naknade, i pored toga, čine skoro 2/3 ukupnih budžetskih novčanih naknada za
socijalnu zaštitu.
Za procjenu efikasnosti budžetskih (nedoprinosnih) novčanih naknada u smanjenju siromaštva,
koristili smo pristup iz dokumenta Svjetske banke „Socijalna davanja u Bosni i Hercegovini:
Kreiranje održivog sistema socijalne zaštite zasnovanog na stvarnim potrebama“ iz aprila 2009.
godine, kao i dokumenta SB i DEP-a „Zaštita siromašnih u vrijeme globalne krize: Ažurirani
izvještaj o siromaštvu za Bosnu i Hercegovinu za 2009.” iz decembra 2009. godine. S obzirom na
projektni zadatak, analizirali smo samo budžetske (nedoprinosne) novčane naknade, za razliku od
dokumenata SB koji su analizirali ukupnu socijalnu zaštitu (uključujući i penzije, itd.). Dakle,
analizirali smo, na osnovu PAPD 2011 - godina, naknade za civilne žrtve rata, osobe sa neratnim
invaliditetom, dječiju zaštitu i socijalnu zaštitu, kao i boračko-invalidske naknade radi poređenja sa
civilnim korisnicima budžetskih naknada. Za Republiku Srpsku analizirani su i drugi programi koji
imaju socijalno zaštitni karakter, a finansiraju se i budžeta na svim nivoima.
8
Vidi: Svjetska banka. Bilješka o politici Socijalna davanja u Bosni i Hercegovini: Kreiranje održivog sistema socijalne
zaštite zasnovanog na stvarnim potrebama (april 2009), str. 6-9
17
Isti pristup znači analizu, prije svega, dijela ukupnih budžetskih novčanih naknada koje prima 5
grupa stanovništva (kvantila), od najsiromašnijih 20% do najbogatijih 20%.9 Sa druge strane, različit
obuhvat novčanih naknada u dokumentu SB i ovoj analizi (u skladu sa ToR) omogućava poređenje
2007. i 2011. samo za pojedine vrste nedoprinosnih novčanih naknada i za cjelinu socijalne zaštite
(sa penzijama) i cjelinu budžeta, kako je uradila SB. Tako, na primjer, nije bilo moguće poređenje za
osobe s neratnim invaliditetom i civilne žrtve rata, koje je Svjetska banka u svojoj Bilješci o politici
2009. godine iskazivala u okviru socijalne zaštite preko CSR, a u ovom izvještaju/studiji, prema
ToR, iskazani su posebno.
Grafikon 1.6: Ukupne budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu po kvantilima potrošnje
stanovništva u BiH u 2011. godini.
45.0%
40.3%
39.7%
40.0%
35.0%
30.0%
25.4%
25.0%
19.8%
20.0%
15.0%
10.0%
22.7%22.7%
21.1% 21.9%
17.9%17.2%
24.8%25.5%
24.4%
17.3%
13.7%
11.2%
22.3%
21.6%
18.6%18.6%
16.0%
13.0%
12.1%
6.9%
5.3%
5.0%
0.0%
1
2
3
4
Boračko-invalidske naknade
Naknade za civilne žrtve rata
Naknade za osobe sa neratnim invaliditetom
Dječija zaštita
5
Socijalna zaštita
Izvor:Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011 - Izračun autora
Zbog različitog shvatanja socijalne zaštite i preciznosti analize navodimo, na osnovu upitnika PAPD
2011, koje vrste novčanih naknada „ulaze“ u navedene kategorije.
Boračko-invalidske naknade obuhvataju: ličnu invalidninu, dodatak za njegu, pomoć od drugih
osoba, ortopedski dodatak, porodičnu invalidninu i borački dodatak. Naknade za civilne žrtve rata
obuhvataju: ličnu invalidninu, dodatak za njegu i pomoć od strane druge osobe, ortopedski dodatak,
porodičnu invalidninu, dodatnu novčana pomoć, dodatak za člana porodice nesposobnog za rad,
dodatak za samohranost. Naknade za osobe sa neratnim invaliditetom obuhvataju: ličnu invalidninu,
dodatak za pomoć i njegu od strane druge osobe, ortopedski dodatak. Dječija zaštita obuhvata: dječiji
dodatak, porodiljske naknade, dječije pakete. Socijalna zaštita (u užem smislu) obuhvata trajnu
novčanu pomoć (stalna novčana pomoć ili novčana pomoć), povremenu jednokratnu ili drugu
novčanu pomoć (institucije vlasti), subvencije za stanovanje, grijanje, električnu energiju i sahrane,
te pomoć za osposobljavanje.
Najsiromašnija petina stanovništva prima samo 17,3% od ukupnog iznosa budžetskih novčanih
naknada za socijalnu zaštitu, što je mnogo manje od njihovih realnih potreba - tj. situacija se nije
9
Kao što je navedeno u dijelu Uvoda koji se odnosi na metodologiju, kvantil je jedna petina (1/5) od cjeline, tj. svaki
kvantil znači 20% stanovništva po njihovoj potrošnji, od 20% najsiromašnijih – najmanja potrošnja (I kvantil); 20% sa
nešto većom potrošnjom (II kvantil), itd. do 20% najbogatijih – najveća potrošnja (V kvantil).
18
popravila u odnosu na 2007. godinu, što pokazuje regresivnost budžetskih novčanih naknada za
analiziranih 5 grupa korisnika.
Vidljivo je da budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu imaju zanemariv uticaj na smanjenje
siromaštva. Kada ovih naknada uopšte ne bi bilo, relativno siromaštvo u BiH bi se povećalo samo za
1,7 procentnih poena, sa 17,9% na 19,6%. To je neznatno bolji rezultat u poređenju sa 2007.
godinom, kada bi ukidanje ovih naknada povećalo relativno siromaštvo za 1,2 procentnih poena. U
FBiH bi se siromaštvo bez ovih naknada povećalo samo za 1,8 procentnih poena, a u RS samo za 1,5
procentnih poena.
Prema tome, budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu ne ciljaju one kojima je pomoć najviše
potrebna. Nasuprot tome, njihovo ciljanje je regresivno.10 Osnovni problem leži u činjenici da su
budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu u BiH uglavnom zasnovane na “statusnim pravima”,
posebno u slučaju boračkih naknada. Rezultat toga je loša preciznost ciljanja.
U ranije navedenoj Bilješci o politici Svjetske banke, ova situacija je procijenjena kao “fiskalno
neodrživa, ekonomski neefikasna i socijalno nepravedna.” Zbog toga BiH treba reformisati socijalna
novčana davanja nevezana za osiguranje u programe i mjere koje imaju za cilj razvoj mreže socijalne
sigurnosti, na način koji je: (a) manje opterećenje za javne resurse, (b) efikasniji i (c) bolje usmjeren
na siromašne.
Ako vršimo poređenje 2011. sa situacijom 2007. godine, uočićemo negativne tendencije. Transferi za
cjelokupnu socijalnu zaštitu (po Modulu 11 upitnika iz PAPD 2011 od B1-B29, tj. uključujući
penzije) za najsiromašniju petinu stanovništva u 2007. godini su iznosili 16,9% od ukupnih novčanih
naknada, a u 2011. godini iznose 15,5% ukupnih novčanih naknada. Istu tendenciju prate i budžetske
novčane naknade za socijalnu zaštitu, 2007. godine je najsiromašnija petina primila 18,3% ukupnih
naknada, a u 2011. je primila 17,3% (vidi tabelu 1.8).11
Tabela 1.8:
Q1
Transferi za cjelokupnu socijalnu zaštitu 2007.
12
Transferi za cjelokupnu socijalnu zaštitu 2011.
Q2
Q3
Q4
16,9% 18,9% 21,3% 22%
Q5
Total
20,9% 100%
15,5% 18,2% 19,7% 21,3% 25,4% 100%
Budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu, 18,3% 16,8% 21,0% 20,6% 23,3% 100%
2007.
Budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu, 17,3% 19,1% 22,4% 21,3% 20,0% 100%
2011.
*Izvor:Proširena anketa o potrošnji domaćinstava 2011 - Izračun autora
Kao što vidimo, regresivnost se 2011. godine povećala u odnosu na 2007. godinu. Prateći tendencije
budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu za pojedine kategorije, i u 2011. su transferi za
boračko-invalidsku zaštitu najregresivniji, Q1 (najsiromašnijih 20%) prima 13,7% ukupnih novčanih
naknada (2007 – 14,7%), a najbogatija petina (Q5) prima 21,6% (2007 – 26,7%). Napredak je
zabilježen kod dječije zaštite i zaštite porodica sa djecom: u 2011. najsiromašnija petina prima 40,3%
ukupnih novčanih naknada (2007 – 25,9%) a najbogatija 22,3% (2007 – 17,6%).
Tabele date u prilogu (Aneks II) dokumenta detaljno prikazuju regresivnost ciljanja budžetskih
novčanih naknada za socijalnu zaštitu u 2011. godini (za BiH, FBiH i RS).
Istovremeno, pokrivenost (dio populacije, ukupno i po kvantilima potrošnje koji primaju budžetske
novčane naknade za socijalnu zaštitu) je i dalje veoma mala u BiH.
10
SB, isto, str. 6-9.
SB, DEP, „Zaštita siromašnih u vrijeme globalne krize: Ažurirani izvještaj o siromaštvu za Bosnu i Hercegovinu za
2009. godinu“, 2009, str. 43.
12
SB, isto, str. 6-9.
11
19
Od ukupnog broja stanovnika, neki od oblika budžetskih novčanih naknada prima 18% (2007 –
12,4%). Od najsiromašnije petine naknade prima 22,9% stanovnika (2007 – 15,1%), a od najbogatije
petine 2,1% stanovnika (2007 – 9,7%). To predstavlja izvjesno poboljšanje koje, u ovom aspektu, ne
mijenja ocjenu o regresivnosti budžetskih novčanih naknada.
Takođe je važno zaključiti da budžetske novčane naknade koje se zasnivaju na imovinskom cenzusu
pokazuju značajno manju regresivnost u odnosu na one koje su isključivo statusno zasnovane. Riječ
je, prije svega, o dječijoj zaštiti i naknadama koje idu preko centara za socijalni rad i u FBiH i u RS.
Tako, na primjer, u FBiH novčana davanja kroz CSR za najsiromašniju petinu čine 37,7% (200725,1%) ukupnih sredstava, a u RS 52,1% (2007 – 47,7%) davanja. U oba slučaja se koriste specifični
kriteriji imovinskog cenzusa.
U poređenju sa zemljama Zapadnog Balkana i ECA regije (Evropa i Centralna Azija), BiH je na
posljednjem mjestu po efikasnosti ciljanja (najsiromašnija petina stanovništva prima najmanje u
poređenju sa drugim zemljama). Veoma detaljna poređenja sa drugim zemljama data su u analizi
„Ciljanje budžetskih gotovinskih transfera – Teorija i dokazi u odabranim državama“, koja je drugi
dio ovog izvještaja/studije.
Drugi problem, karakterističan za socijalnu situaciju u BiH, je eksplozivni rast „novog siromaštva“,
tj. propast srednjeg sloja stanovništva koji je od relativno visokog životnog standarda prije rata,
danas završio u siromaštvu.
Uporedo sa problemima siromaštva i neefikasnosti ciljanja socijalnih naknada, prisutan je i problem
motiviranosti za rad korisnika socijalnih naknada. Potencijal za demotiviranost za rad je uglavnom
posljedica specifičnih karakteristika socijalnih programa. Boračke naknade i naknade civilnim
žrtvama rata su neograničenog roka trajanja, nisu uslovljene provjerom prihoda i nesposobnošću za
rad i pravo na njih daje i pravo na zdravstveno osiguranje. Korisnici ovih naknada poslije
dugogodišnjeg uživanja stiču osjećanje materijalne obezbijeđenosti i očekuju povećanje naknada
zbog svojih zasluga, ne ulažući dodatne napore u traženje zaposlenja, posebno u započinjanju i
razvijanju vlastitog posla. Kako je većina njih sposobna za rad i u radno aktivnoj dobi, vremenom
gube motivaciju za rad i trajno ostaju na postojećem nivou ostvarene sigurnosti ne stvarajući šansu za
obezbjeđenje socijalne sigurnosti sebi i porodici po osnovu rada i za udaljavanje od linija siromaštva.
Istovremenu, kod njih se povećava frustracija zbog skromnih uslova života i neispunjenja očekivanja
da će država usavršavati i razvijati mehanizme za povećanje gotovinskih naknada koje ostvaruju, što
dovodi do nezadovoljstva i povećanja socijalne isključenosti.
Korisnici naknada u socijalnoj zaštiti (osim korisnika jednokratnih novčanih pomoći i dijelom
korisnika dodatka za pomoć i njegu drugog lica) su nesposobni za rad i kod njih se ne pojavljuje
problem nemotivisanosti za rad, ali se pojavljuje problem stalnog ostajanja u siromaštvu, a time i u
socijalnoj zaštiti, prenosa siromaštva sa generacije na generaciju u okviru porodice i funkcionisanja u
začaranom krugu iz kojeg nemaju izlaza.
Analiza koja slijedi u narednim poglavljima precizira sve aspekte slabosti ciljanja budžetskih
novčanih naknada za socijalnu zaštitu FBiH i RS, te daje preporuke za reforme.
7. Pravni okvir socijalne sigurnosti i zaštite u BiH
Bosna i Hercegovina, gledajući isključivo sa pravnog aspekta, ima Ustav kao vrhovni pravni akt koji
osigurava osnov za sistem najveće zaštite ljudskih prava. Rezultat je to specifičnosti njegove
strukture nastale u Okvirnom mirovnom sporazumu iz 1995. godine sa 11 Aneksa, od kojih je Aneks
6 posvećen ljudskim pravima, a Aneks 7 izbjeglicama i raseljenim osobama kao posebnoj kategoriji
kojoj treba pružiti zaštitu. Aneks 4 je Ustav Bosne i Hercegovine koji u članu II obavezuje državu i
entitete (FBiH i RS) na osiguranje najvećeg nivoa priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda, a
prava i slobode iz Evropske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama i njenim
protokolima se direktno primjenjuju i imaju prioritet nad svakim zakonom. U tački 3 istog člana su
20
pobrojana prava i slobode iz Evropske konvencije, ali je tačkama 4 i 7 člana II naznačeno da će se
osiguranje prava iz Ustava i svih međunarodnih konvencija (15 pobrojanih u dodatku Ustava) biti
osigurano principom nediskriminacije. Tačka 7 je uvela izbjeglice i raseljene osobe kao ustavnu
kategoriju kojoj se posebno osiguravaju pravo na povrataka i imovinu, odnosno kompenzaciju za
imovinu koja ne može biti vraćena, dok tačka 6 obavezuje sve državne i entitetske institucije i
sudove na primjenu ovih ustavnih odredbi.
U pravnoj teoriji, ovako postavljen kontekst znači da su sve ove odredbe najviši zakon i akt po kome
bi trebali postupati svi drugi učesnici društvenih odnosa. Uvođenje Evropske konvencije o ljudskim
pravima i temeljnim slobodama i njenih protokola u ustavni tekst i davanje prioriteta nad bilo kojim
zakonom još 1995. godine je značilo da ona ima snagu ustavne odredbe kao i svi nabrojani
međunarodni akti koje je Bosna i Hercegovina preuzela ili potpisala a navedeni su u dodatku Ustava.
Kako te konvencije predstavljaju najznačajnije međunarodnopravne akte iz oblasti zaštite ljudskih
prava, one kao izvor sa snagom ustavne norme predstavljaju izvor za sve ostale pravne akte u Bosni i
Hercegovini. Tačka 3 alineja b) člana 3 Ustava BiH je po poznatom pravnom principu hijerarhije
odredila da su odredbe Ustava BiH nadređene zakonima Bosne i Hercegovine, ustavima entiteta i
aktima zajedničkih institucija, te da će opšti principi međunarodnog prava biti integralni dio zakona
BiH i entiteta.
Ustav BiH socijalnu zaštitu nije definisao kao nadležnost institucija Bosne i Hercegovine, što znači
da je ona u nadležnosti entiteta - FBiH i RS. Od nadležnosti koje dotiču oblast socijalne zaštite, na
nivou BiH se nalaze imigracija, izbjeglice i azil, što se odrazilo i na formiranje Ministarstva za
ljudska prava i izbjeglice Bosne i Hercegovine koje sačinjava i podnosi izvještaje komitetima o
stanju ljudskih prava iz određenih konvencija, prati predmete, presude Evropskog suda za ljudska
prava te osigurava zaštitu lica koja po Zakonu o boravku stranaca i azilu imaju međunarodnopravnu
zaštitu Bosne i Hercegovine (izbjeglički i azilantski status). U tom smislu, postoje podzakonski akti
(pravilnici) koji ovim licima osiguravaju pravo na socijalnu i zdravstvenu zaštitu, pravo na
obrazovanje, identifikacijske dokumente i sl.
Normama koje imaju ustavni karakter iz oblasti socijalne zaštite smatraju se odredbe Međunarodnog
pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, kojeg je Bosna i Hercegovina preuzela
sukcesijom 1993. godine (Sl. list RBiH 25/93, u daljem tekstu: ICESCR-International Covenant on
Economic, Social and Cultural Rights). Ovaj međunarodni ugovor je dao osnov za minimume prava
iz ekonomske (radne oblasti), socijalne sigurnosti (time i socijalne zaštite), te kulturnih prava. Ako bi
htjeli provesti jednakost u ostvarivanju prava iz socijalne zašite (čl. 9 ovog ugovora), onda bi
minimum prava bio onaj koji je propisan članom 10 (zaštita i pomoć obitelji, majkama, djeci i
mladima - odnosi se na zaštitu u obavljanju određenih poslova, zapošljavanje ovih kategorija i
odsustva sa posla u cilju njihove zaštite), zatim članovima 11, 12 i 13. Član 11 obavezuje države
članice da svakom licu priznaju pravo na životni standard dovoljan za njega samog i obitelj,
ubrajajući tu dovoljno hrane, odjeću i smještaj, zaštitu od gladi kroz programe poboljšanja metoda
proizvodnje te osiguranje pravične raspodjele. Član 12 odnosi se na prava iz oblasti zdravlja odnosno
priznaje se pravo svakom licu na najbolje fizičko i mentalno zdravlje i obavezuje države članice na
minimum mjera u provedbi ovog prava. Član 13 priznaje svakom licu pravo na osnovno obrazovanje
(ono je obavezno); srednjoškolsko je opće i dostupno svima (mjerama uvođenja besplatnog
školovanja), a više obrazovanje treba biti podjednako dostupno svima. Član 14 utvrđuje minimum
kulturnih prava. U ostatku odredaba razrađena je obaveza država članica o podnošenju izvještaja o
stanju i mjerama koje države članice poduzimaju u obezbjeđenju ovih prava i preuzetih obaveza
osiguranja tih prava Generalnom sekretaru UN u periodima koje odredi Ekonomski i socijalni savjet
UN, te procedure potpisivanja i predlaganja izmjena. Bosna i Hercegovina je svoj inicijalni prvi
izvještaj za period 1993-2003. sačinila početkom 2004. godine i u njemu je navedeno da se socijalna
zaštita u BiH ostvaruje putem socijalne zaštite, zdravstvene zaštite te penziono-invalidske zaštite,
navodeći prava iz socijalne zaštite i institucije u kojima se ostvaruju (obuhvaćene su i civilne žrtve
rata, zaštita obitelji i djece).
21
S obzirom da je Ustav BiH dao mogućnost uređenja osnovnih prava i ustavima FBiH i RS, ustavima
kantona i Statutu Distrikta Brčko, ovo je iskorišteno prilikom izrade istih, te ustavi nižih državnih
nivoa sadrže pobrojano više prava i predstavljaju dalju obavezu osiguranja tih prava na nivou
državne teritorijalno-administrativno-izvršne vlasti na koju se odnosi donošenje ustava.
Dakle, svi vidovi socijalne zaštite ukupno su u zakonodavnoj i finansijskoj nadležnosti FBiH i RS.
Razlike u zakonima i administrativna struktura FBiH i RS (kantona u FBiH) objektivno su tražile i
različite segmente analize koja slijedi.
22
II Budžetske novčane naknade u Federaciji Bosne i Hercegovine
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, u poglavlju II „Ljudska prava i osnovne slobode“, članom 2
propisuje da će Federacija osigurati primjenu najviše razine međunarodno priznatih prava i sloboda,
utvrđenih u dokumentima u Dodatku Ustava (21 međunarodna konvencija i ugovori koji imaju snagu
ustavnih odredaba, a među njima i Međunarodni ugovor o ekonomskim, socijalnim i kulturnim
pravima). To se, između ostalih, odnosi na sljedeća prava:
– zaštita porodice i djece;
– socijalna zaštita;
– prehrana;
– utočište
– zdravstvena zaštitu
– zaštita manjina i potencijalno ugroženih skupina.
Nadalje, u poglavlju III Ustava, u kojem se reguliše podjela nadležnosti između federalne i
kantonalne vlasti, u članu 2 je propisano da je u zajedničkoj nadležnosti kantona i Federacije između
ostalog i socijalna politika. Član 3 istog poglavlja izričito navodi da se navedene ovlasti mogu
ispunjavati zajednički ili zasebno ili od strane kantona uz koordinaciju federalne vlasti. Stavom 3
istog člana, u oblasti zakonodavstva je utvrđeno da federalna vlast uvažava kantonalne vlasti i
specifičnosti kantona, ali ima pravo stvarati politiku i donositi zakone za svaku oblast koja je
navedena u članu 2. Na kraju, stavom 4 člana 3 data je mogućnost međukantonalnom vijeću da
usklađuje međukantonalna pitanja i predlaže ili razrađuje prijedloge i odluke u zakonodavnim
tijelima. U istom poglavlju Ustava, u članu 4, utvrđeno je da su kantoni odgovorni za sve ovlasti koje
izričito nisu dodijeljene Federaciji. Navedene su nadležnosti u kojima imaju posebnu ulogu pa tako i
provođenje socijalne politike i uspostavljanje službi socijalne zaštite.
Ove ustavne odredbe u stvari daju formalni okvir za regulisanje prava zakonima i drugim
podzakonskim aktima. Međutim, praksa je pokazala da su neki drugi procesi preuzeli primat nad
pravnim, iako je Ustav jasno dao osnove i nadležnosti. Pravno gledajući, FBiH je imala pravo i
obavezu da utvrđuje osnove socijalne politike i donosi zakone, a kantoni obavezu da utvrđenu
socijalnu politiku provode putem službi za socijalnu zaštitu i tako realizuju utvrđena prava iz zakona.
Međutim, desilo se da su neki kantoni donijeli zakone prije federalnog nivoa (Kanton Sarajevo i
Kanton 10).
Općinske nadležnosti su utvrđene u poglavlju VI Ustava FBiH – Općinska vlast. U općim
odrednicama u članu 1 je definisano da općina poduzima potrebne korake u cilju osiguranja zaštite
prava i sloboda navedenih u člancima II A 1-7 i u instrumentima datim u Dodatku Ustava FBiH.
Jasnija razrada uloge jedinica lokalne samouprave data je u ustavima kantona, ali ne svim. Tako npr.
Ustav Unsko-sanskog i Ustav Tuzlanskog kantona definišu ulogu općine kao federalni ustav, dok
Ustav Posavske županije razrađuje posebno nadležnosti lokalne samouprave (npr. razvijanje uvjeta
za ostvarenje materijalnih i zajedničkih potreba sa utvrđenom politikom i propisima županije i
Federacije), dok Ustav Zeničko-dobojskog kantona detaljno razrađuje nadležnosti općine i u članu 68
(stav 3 alineja f) navodi da se u općini „provodi socijalna politika i uspostavljaju službe socijalne
zaštite“.
Iz navedenog možemo zaključiti da je dio nadležnosti u provođenju socijalne politike i
uspostavljanju socijalne zaštite dat općinama kao jedinicama lokalne samouprave u skladu sa
zakonima na nivou FBiH i kantona.
U praksi, to se manifestiralo u formiranju općinskih centara za socijalni rad, odnosno kantonalnih
centara, na primjer u Kantonu Sarajevo ili Bosansko-podrinjskom kantonu. Sredstva za finansiranje
centara za socijalni rad izdvajaju se iz budžeta osnivača, općina ili kantona. Osim centara, u nekim
općinama formirane su i administrativne službe u općinama (npr. Kanton Sarajevo) koje se bave
provedbom prava iz dječije zaštite i zaštite civilnih žrtava rata.
Što se tiče izdvajanja sredstava iz budžeta općina u svrhu finansiranja prava iz socijalne zaštite,
zaštite porodice sa djecom i civilnih žrtava rata, praksa je različita i zavisi od ekonomskih
23
mogućnosti općine. Uglavnom se radi o manjem obimu sredstava, a odnosi se na grantove za
nevladine organizacije za programe i projekte iz oblasti socijalne zaštite, grantove za pojedince,
kupovinu ogrjeva za korisnike socijalne zaštite, finansiranje obroka u školama za djecu, kupovinu
karti za prevoz u školu, sanaciju i adaptaciju kuća socijalnih kategorija, subvencije za stanovanje
raseljenim osobama i izbjeglicama, stipendije za školovanje i sl. Ne postoji sređena evidencija o
nivou ovih sredstava, ali dio sredstava koji izdvajaju općine je uvršten u administrativne podatke
dobijene od Federalnog ministarstva za rad i socijalnu politiku i nadležnih kantonalnih ministarstava.
Generalno se može reći da FBiH ima vrlo decentralizovan sistem socijalne zaštite, ali prema
zakonodavnom uređenju je kanton nosilac cijelog sistema, dok općine praktično i nemaju
nadležnosti, naročito na ključnim područjima koja se tiču upravljanja: ne prate potrebe, ne donose
posebne programe, ne donose odluke, ne vrše nadzor i kontrolu i vrlo malo organizuju i finansiraju u
sistemu i sl. Sve je to u velikom raskoraku sa potrebama i pravima jedinica lokalne samouprave
prema Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi.
Socijalna zaštita u Federaciji Bosne i Hercegovine je djelatnost od opšteg interesa, koja je uređena
Zakonom o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava rata i zaštite porodice sa djecom i
odgovarajućim zakonima i drugim propisima koji se donose na nivou kantona.
Prvi zakon u oblasti socijalne zaštite na nivou FBiH usvojen je 1999. godine, pod nazivom “Zakon o
osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom” i objavljen je u
Službenim novinama FBiH broj 36/99. Ovaj Zakon mijenjan je i dopunjavan više puta: 2004, 2006. i
2009. godine. Iz samog naziva Zakona može se zaključiti da je veoma složen i da obuhvata više
oblasti, kao što su: socijalna sigurnost, zaštita porodice s djecom, prava osoba sa invaliditetom te
prava civilnih žrtava rata. Složenost pristupa je bitno otežavalo primjenu Zakona u kantonima.
Svaku ovu oblast trebalo bi regulisati posebnim zakonom. To bi obezbijedilo detaljnije normiranje
pojedinih oblasti i pitanja i dovelo do bolje razumljivosti i efikasnije primjene u praksi. Vlada FBiH
pokušava riješiti ovo pitanje posljednjih godina. Urađeno je više prednacrta zakona, ali zbog opšte
situacije u FBiH i složene procedure donošenja zakona na federalnom nivou, radne varijante zakona
još uvijek nisu došle u formalnu parlamentarnu proceduru.
U članu 1 federalnog Zakona navedeno je da se ovim zakonom utvrđuju temeljna prava građana i
njihovih obitelji u oblasti socijalne zaštite, zaštite obitelji sa djecom, zaštite civilnih žrtava rata,
osnivanje i rad ustanova socijalne zaštite i osnivanje udruženja osoba sa invaliditetom. Član 8
Zakona definisao je da nadležna tijela kantona u skladu sa Ustavom i zakonom bliže uređuju
djelatnost socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava rata i zaštite obitelji sa djecom. Tako je i nadzor
nad provedbom ovog zakona dat resornom federalnom ministarstvu, a nadzor nad propisima kantona
nadležnim tijelima kantona. Ustanove socijalne zaštite i njihovo osnivanje se takođe uređuju
propisima kantona, a samo ustanove koje su od interesa za FBiH se uređuju federalnim propisima.
Organizacije osoba sa invaliditetom su prepoznate u Zakonu zbog posebnosti članova i korisnika za
koje se socijalna zaštita posebno zainteresovana.
Izmjenama Zakona iz 2004. godine omogućeno je da određene poslove, kao što je pružanje usluga
socijalne zaštite, mogu da obavljaju općinske službe za upravu (npr. Kanton Sarajevo je to primijenio
i zakonskim izmjenama odredio da usluge iz oblasti zaštite civilnih žrtava rata i zaštite obitelji sa
djecom obavljaju općinske službe za upravu).
Članom 27 Zakona propisano je da kantoni utvrđuju visine iznosa naknada i pomoći utvrđenih
zakonom, te da osobe sa invaliditetom imaju povoljnije uvjete u sticanju istih. Iako postoji pravni
osnov da se osobama sa invaliditetom utvrđuju povoljniji uslovi za sticanje prava i veći iznosi, neki
kantoni svojim propisima ovo nisu uredili.
Izmjene Zakona iz 2004. godine unijele su u zakonski tekst poglavlje „Osnovna prava lica sa
invaliditetom“ dajući definicije tih lica, njihovih prava, te razrađujući postupak za ostvarenje prava.
Sredstva za ove namjene obezbjeđuju se u budžetu FBiH.
24
Zbog nezadovoljstva civilnih žrtava rata rješenjima njihovih prava u Zakonu iz 1999. godine, te
spore i neefikasne regulative u kantonima, 2006. godine se pristupilo izmjenama Zakona. Ove
izmjene prvenstveno su bile usmjerene na pojašnjenja i preciziranje odredaba Zakona koje se odnose
na civilne žrtve rata, njihova prava i prava članova njihovih obitelji. Prema Zakonu iz 1999. godine
finansiranje prava civilnih žrtava rata odvijalo se iz kantonalnih budžeta, što je dovodilo do velike
diskriminacije jer većina kantona ovo pitanje nije regulisala svojim propisima. Po izmjenama Zakona
iz 2006. godine sredstva za finansiranje prava civilnih žrtava rata izdvajaju se u omjeru 70% iz
federalnog i 30% iz kantonalnih budžeta, na temelju iskazanih potreba nadležnih tijela kantona, a na
osnovu zbirnih izvještaja općinskih službi ili centara za socijalni rad koji vode postupke i donose
rješenja o utvrđivanju ovih prava.
U ovim izmjenama redefinisano je pravo „dodatak na djecu“ usklađivanjem definicija sa Porodičnim
zakonom FBiH i međunarodnim aktima o izjednačavanju statusa djece rođene u bračnoj i vanbračnoj
zajednici.
Izmjene iz 2009. godine odnosile su se na redukciju kategorija lica sa invaliditetom (ukinute su
kategorije sa 60-80% oštećenja organizma), ocjene se vrše prema Pravilniku o ocjenjivanju oštećenja
organizma kod lica sa invaliditetom, a na osnovu mišljenja nadleženog Instituta (Sl. novine FBiH
46/05) i propisa o nadležnim ljekarskim komisijama. Redefinisani su i pooštreni uvjeti za
ostvarivanje novčane naknade za njegu i pomoć od drugog lica.
U izmjenama Zakona su takođe izjednačeni muškarac i žena u pogledu godina sticanja radne
nesposobnosti (65), što je zapravo bilo usklađivanje sa drugim propisima o radu. Vrlo značajna je
dopuna člana 7 koji je definirao isključenost lica u ostvarenju prava bez obzira na ispunjavanje
uvjeta. Naime, Zakon ne dozvoljava da prava koriste osobe pravomoćno osuđene sudskom presudom
za kaznena djela protiv ustavnog poretka BiH, ustavnog poretka FBiH i kaznena djela protiv
čovječnosti i međunarodnog prava. Takođe, prava ne mogu ostvariti ni lica koja isto pravo koriste ili
mogu koristiti prema drugom propisu, kao ni osobe koje nisu državljani Bosne i Hercegovine.
Posmatrajući cjelinu, može se konstatovati da je Zakon FBiH sam po sebi prilično komplikovan, sa
nizom izmjena i dopuna koje nisu objedinjene u integralnom tekstu, što sve otežava njegovu
primjenu i praćenje efekata, a posebno se reflektira na kantonalne/županijske zakone i druge propise.
S obzirom da ovaj dokument ne prati potpunu analizu kantonalnih zakona, ovdje se daje samo njihov
pregled, a neke specifičnosti će biti izložene tokom daljeg teksta analize. Ako se izvrši poređenje
svih zakonskih tekstova, može se zaključiti da su svi kantoni donijeli zakone (istina neki nisu izvršili
usklađivanja sa Zakonom FBiH), a podzakonskim aktima su utvrđeni postupak ostvarivanja prava iz
socijalne zaštite i visina naknada.
Pošto smo naveli da je Zakon pretrpio više izmjena i dopuna, dalji tekst prati kategorije korisnika
prava iz ovog zakona (po oblastima), prava iz oblasti socijalne zaštite, te daje osvrt na sredstva,
posebno budžetska izdvajanja i naknade koje se isplaćuju iz tih sredstava za sva prava iz socijalne
zaštite.
1. Korisnici socijalne zaštite
Zakon je socijalnu zaštitu definisao kao organiziranu djelatnost u FBiH usmjerenu na osiguranje
socijalne sigurnosti njenih građana i njihovih porodica u stanju socijalne potrebe. Socijalnom
potrebom se smatra trajno ili privremeno stanje u kome se nalazi građanin ili porodica,
prouzrokovano ratnim događajima, elementarnim nesrećama, općom ekonomskom krizom,
psihofizičkim stanjem pojedinaca ili drugim razlozima koji se ne mogu otkloniti bez pomoći drugog
lica.
U skladu sa načelima humanizma, solidarnosti i građanskog morala, socijalna zaštita porodice i
njenih članova te građana kao pojedinaca se ostvaruje otkrivanjem stanja socijalne potrebe,
otklanjanjem uzroka i umanjenjem posljedica koji dovode do stanja socijalne potrebe i sticanjem
određenih prava iz socijalne zaštite. Socijalna zaštita djeteta, u skladu sa odredbama Konvencije o
pravima djeteta, ostvaruje se u najboljem interesu djeteta.
25
Korisnici socijalne zaštite prema članu 12. Zakona o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih
žrtava rata i zaštite porodica sa djecom su lica koja se nalaze u stanju socijalne potrebe i to:
1. djeca bez roditeljskog staranja,
2. odgojno zanemarena djeca,
3. odgojno zapuštena djeca,
4. djeca čiji je razvoj ometen porodičnim prilikama,
5. lica sa invaliditetom i lica ometena u fizičkom ili psihičkom razvoju,
6. materijalno neosigurana i za rad nesposobna lica,
7. stara lica bez porodičnog staranja,
8. lica sa društveno negativnim ponašanjem,
9. lica i porodice u stanju socijalne potrebe, kojima je usljed posebnih okolnosti potreban
odgovarajući oblik socijalne zaštite.
Zakon je ostavio mogućnost kantonima da svojim propisima mogu proširiti krug korisnika socijalne
zaštite u skladu sa programima razvoja socijalne zaštite i specifičnim prilikama u kantonima,
odnosno u skladu sa njihovim ekonomskim mogućnostima.
Kantoni u pravilu nisu proširivali krug korisnika, već je primarno vođeno računa o ekonomskim
mogućnostima kantona i općina.
Ilustracije radi, proširivanje kruga korisnika urađeno je u slijedećim kantonima:
- Kanton Sarajevo je među korisnike uključio i osobe i porodice koje bi svoju socijalnu
sigurnost trebale ostvariti putem rada ili na drugi način, a ta primanja nisu dovoljna za
podmirenje njihovih osnovnih životnih potreba, kao i osobe izložene zlostavljanju i nasilju u
porodici;
- Tuzlanski kanton je uključio „osobe izložene zlostavljanju i nasilju u obitelji, a
- Zeničko-dobojski kanton među korisnicima ima i „lica ovisna o psihoaktivnim supstancama“.
Na fokus grupi i intervjuima u centrima za socijalni rad, kojih je u FBiH organizovano 15,
snažno je naglašeno da se kao podnosioci zahtjeva za prava iz socijalne zaštite javljaju osobe
koje su nezaposlene osobe, sposobne za rad, osobe koje su formalno zaposlene ali ne primaju
platu ili im nije dovoljna za izdržavanje porodice. Istaknuto je da ima situacija da oba bračna
druga izgube posao, a da imaju višečlane porodice sa djecom koju treba školovati.
Ove osobe i njihove porodice po zakonu ne mogu biti uvedeni kao korisnici stalne novčane
pomoći, ali im se pokušava pomoći na druge načine, kao što su jednokratne pomoći, preporuke
drugim institucijama da im pruže pomoć i sl. u skladu sa definicijom da su osobe i obitelji kojima
je zbog posebnih okolnosti potreban odgovarajući oblik socijalne zaštite provodeći načelo
humanizma, solidarnosti i građanskog morala iz člana 11 Zakona. (Iz zapisnika sa intervjua i
sastanka fokus grupe sa korisnicima iz FBiH održane 16.04.2013. godine)
Prava iz socijalne zaštite definisana u Federalnom zakonu u članu 19 su:
1) novčana i druga materijalna pomoć,
2) osposobljavanje za život i rad,
3) smještaj u drugu porodicu,
4) smještaj u ustanove socijalne zaštite,
5) usluge socijalnog i drugog stručnog rada,
6) kućna njega i pomoć u kući.
U novčane pomoći spadaju i jednokratne pomoći, a kantoni svojim budžetima planiraju nedovoljna
sredstva za ova davanja, što za posljedicu ima obustavljanje prijema zahtjeva za ove vidove pomoći
kada se planirana sredstva potroše.
26
U centrima za socijalni rad ističu:
 Različite kategorije ljudi se obraćaju centrima za pomoć. U posljednje vrijeme su to najčešće
radno sposobne osobe koje se obraćaju centru za materijalnu pomoć. Zakon onemogućava da se
te osobe ostvare pravo na stalnu novčanu pomoć, a u slučajevima bolesti, bolesti djece i nabavke
lijekova, centar im odobrava jednokratne novčane pomoći. Federalni i kantonalni zakoni o
socijalnoj zaštiti, zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodica sa djecom propisuju da samo osobe
preko 65 godina starosti bez primanja i mlađe osobe koje su radno nesposobne imaju pravo na
stalnu novčanu pomoć.
 Intervjuisani stručni radnici ističu da je potrebno izvršiti sveobuhvatnu reformu sistema kako bi
pomoć došla do najranjivijih kategorija. To podrazumijeva drugačiji pristup socijalnoj zaštiti.
 Po mišljenju intervjuisanih stručnih radnika problemi u trenutnom sistemu naknada socijalne
pomoći leže u pogrešnom usmjeravanju sredstava, tako da sredstva ne dolaze uvijek do onih
kojima su najpotrebnija. Postojeća sredstva takođe nisu ravnopravno raspoređena, jer se davanja
bitno razlikuju od kantona do kantona i takvu praksu bi trebalo promijeniti.
Iako nisu prikupljeni podaci o korisnicima iz Posavskog kantona, iz tabele 2.1. je vidljivo da je broj
korisnika u 2011. godini u odnosu na 2007. godinu neznatno povećan, ali su finansijska izdvajanja
uvećana za 7.105.698,00 KM, što upućuje na zaključak da su izdvajanja po korisniku uvećana.
Tabela 2.1: Novčana i materijalna davanja: broj korisnika i isplaćena sredstva
R.b.
Kanton
/županija
2007.
2011.
13
Broj
korisnika
1.960
NA
14.225
2.590
1.167
4.030
2.595
1.699
12.283
930
Ukupan iznos
Broj
u KM
korisnika
1.399.031,00
1.266
637.406,00
NA
8.985.952,00
16.349
5.155.700,00
3.119
1.146.412,00
924
3.399.600,00
3.810
2.374.024,00
2.401
1.587.979,00
1.193
11.426.016,00
12.164
561.450,00
740
Ukupan iznos
KM
1.514.516,00
694.727,00
10.945.643,00
6.476.104,00
1.477.756,00
3.828.000,00
3.486.575,00
1.758.176,00
12.609.144,00
988.654,00
41.966
43.779.294,00
1.
USK
X
2.
PK
X
3.
TK
X
4.
ZDK
X
5.
BPK
X
6.
SBK
X
7.
HNK
X
8.
ZHŽ
X
9.
KS
X
10.
K10
X
Ukupno
41.479 36.673.569,00
FBiH
Izvor: Nadležna kantonalna ministarstva 2013.
Legenda:
"X" - sredstva se izdvajaju u navedenom kantonu
"-" - sredstva se ne izdvajaju u navedenom kantonu
"NA" - podaci nisu dostupni
13
Skraćenice znače: USK – Unsko-sanski kanton; PK – Posavski kanton; TK – Tuzlanski kanton; ZDK – Zeničkodobojski kanton; BPK – Bosansko-podrinjski kanton; SBK – Srednjobosanski kanton; HNK – Hercegovačko-neretvanski
kanton; ZHŽ – Zapadnohercegovačka županija; KS – Kanton Sarajevo; K10 – Kanton 10.
27
2. Analiza implementacije zakona
Analizom zakona i drugih propisa koje donose kantoni, vidljivo je da su rješenja različita od kantona
do kantona. Ilustracije radi, u Kantonu Sarajevo postoji Kantonalni centar za socijalni rad sa 8
opštinskih službi socijalne zaštite. Kantonalni centar osniva Skupština Kantona Sarajevo i iz svog
budžeta izdvaja sredstva za njegov rad. Kantonalni centar je nadležan za postupke vezane za
socijalna i druga davanja i vođenje postupka za osobe sa neratnim invaliditetom koji pravo ostvaruju
po Zakonu FBiH, a istovremeno u okviru opštinskih organa uprave postoje službe koje vode
postupak vezan za ostvarivanje prava iz oblasti zaštite porodice sa djecom i prava civilnih žrtava
rata. U ostalim kantonima, izuzev Bosansko-podrinjskog kantona, centre za socijalni rad osnivaju
općine, a nadležnosti centara su različite zavisno uređenja sistema od strane kantona ili općina.
Zakonom iz 1999. godine FBiH nije preuzimala finansijske obaveze za prava predviđena Zakonom
FBiH, sredstva su se trebala obezbjeđivati iz budžeta kantona, općina i drugih izvora, a većina
kantona nije donosila propise iz svoje nadležnosti tako da su građani u jednom vremenskom periodu
bili onemogućeni da ostvaruju svoja prava, koja bi im obezbijedila bar minimalni prihod za
izdržavanje ili podršku. Iako je u članu 103 Zakona utvrđena obaveza kantonima da donesu propise
iz svoje nadležnosti u roku od 3 mjeseca od stupanja Zakona na snagu, neki kantoni ni do danas nisu
to na adekvatan način učinili, kao npr. Kanton 10, koji još uvijek primjenjuje Zakon o socijalnoj
skrbi iz 1998. godine. Situacija se rješavala donošenjem podzakonskih akta kantona, što nije ometalo
proces donošenja kantonalnih zakona. Ovdje treba istaći da daleko veću sigurnost građanima daje
zakonsko uređenje određene oblasti, nego kada se ta oblast reguliše uredbama i odlukama, naročito
kada se radi o pitanjima koja su na federalnom nivou riješena samo načelno.
Takvo stanje nije bilo prihvatljivo za građane koji su bili u stanju socijalne potrebe, ali nije bilo
nekog ozbiljnijeg pritiska na kantonalne vlasti da se stanje promijeni. Civilni sektor još nije bio na
tom nivou organizovanosti da bi mogao ozbiljnije uticati na lokalne vlasti u kantonima da ovom
pitanju posvete potrebnu pažnju. Situaciju su ublažavale humanitarne i druge nevladine organizacije,
koje su pružale razne oblike pomoći stanovništvu i time na neki način amnestirale državne organe za
neodgovoran odnos prema svojim građanima.
U praksi se često dešavalo da se osobe čije je prebivalište u kantonima koji nisu regulisali ovu oblast,
prijavljuju u kantone gdje su mogli ostvariti određena prava i podršku. Time se pritisak na kantone
koji su odgovorno ispunjavali svoje obaveze stalno povećavao. Osobe sa invaliditetom bile su u
naročito teškoj situaciji, jer je njihovo preživljavanje i funkcionisanje direktno zavisilo od podrške
društvene zajednice.
Federalna vlast nema i nije našla adekvatan način da prava iz socijalne zaštite riješi na federalnom
nivou i da za njihovo finansiranje obezbijedi sredstva u budžetu FBiH, a za sada nema ni instrumente
ni mehanizme da obezbijedi približno jednaka prava za korisnike socijalne i dječije zaštite, čija prava
se uređuju kantonalnim propisima i finansiraju iz kantonalnih i opštinskih budžeta. Istovremeno se
javljaju lica iz drugih sistema socijalne sigurnosti koja zahtijevaju pomoć od socijalne zaštite, što
angažuje velika budžetska sredstva. Postojeća ekonomska kriza povećala je broj nezaposlenih osoba,
te radno aktivno stanovništvo ne može obezbijediti dovoljno sredstava u budžetima za goleme
potrebe korisnika. Ovakav način regulisanja veoma važnih oblasti kod građana FBiH stvara veliko
nezadovoljstvo i dobar je preduslov za postojanje diskriminacije po teritorijalnom principu. Da li će
osoba neko pravo ostvariti i u kom obimu, ne zavisi od toga da li joj je ono zaista potrebno, već od
toga gdje ima prebivalište.
28
Učesnici fokus grupe i mnogi sagovornici na intervjuima u centrima za socijalni rad, precizno su
se izjasnili da bi bilo potrebno pitanja iz socijalne i dječije zaštite jasnije definisati na federalnom
nivou, što podrazumijeva određivanje raspona u iznosima davanja, jedinstven postupak i uslove
pod kojima se neko pravo može ostvariti. Prijedlozi rješenja za poboljšanje stanja, posebno
postupka, su slijedeći:
- Pojedini sagovornici u centrima za socijalni rad su mišljenja da se rješenja Instituta za ocjenu
invaliditeta sada brže dobijaju nego ranije, te da se SOTAC program pokazao dobrim. Ipak,
smatraju da je najbolje rješenje da se stvari riješe „krovno“, odnosno da za FBIH prava budu
jedinstveno i uravnoteženo uređena kako bi se izbjegle veće razlike u načinu ili visini pomoći, a da
RS i FBiH takođe trebaju imati ujednačenija prava u socijalnoj zaštiti. Svi su istakli da je
neophodno ojačati centre za socijalni rad, kadrovski, materijalno i odvojiti administrativni rad
(upravno rješavanje zahtjeva) i socijalni rad (rad sa korisnicima).
- Učesnici u intervjuima i u fokus grupi su mišljenja da je potrebno uvezivanje institucija u Bosni i
Hercegovini sa programima koji bi objedinili podatke opština, PIO, poreskih uprava itd. Smatraju
da su ljudi koji moraju pribaviti rješenje od Instituta oštećeni, jer se postupak može pokrenuti tek
nakon dobijenog rješenja o ocjeni invalidnosti i radne sposobnosti, a pošto se na Komisiju za
ocjenu dugo čeka, prođe i nekoliko mjeseci. Česte revizije rješenja o invaliditetu nisu potrebne,
naročito za one osobe za koje se sa sigurnošću zna da se invaliditet ne može eliminisati ili stanje
popraviti. Učesnici fokus grupe smatraju da ovo predstavlja samo opterećenje i za osobe sa
invaliditetom i za cijeli sistem, a uz to stvara i nepotrebne troškove. (Iz zapisnika sa intervjua i
sastanka fokus grupe sa korisnicima iz FBiH održane 16.04.2013. godine)
Građani FBiH prolaze vrlo težak postupak kada dođu u stanje socijalne potrebe i trebaju ostvariti
neko pravo iz socijalne zaštite. Vrlo složen i kompleksan sistem normativnog uređivanja ove oblasti
doveo je do uvođenja teško shvatljivih procedura, postupaka i dokumenata potrebnih za ostvarivanje
nekog prava. Da bi ostvario neko pravo, građanin često treba dobro razmisliti kojoj se instituciji treba
obratiti, jer se u različitim kantonima zahtjevi za ostvarivanje određenih prava podnose različitim
institucijama: kantonalnom centru za socijalni rad – općinske službe, općinskim centrima za socijalni
rad, općinskim službama koje se organizuju u okviru organa uprave i sl. Osim što postoje razlike
između kantona, postoje razlike i unutar samih kantona, ovisno od opštine u kojoj podnosilac
zahtjeva ima prebivalište.
Na primjer: ukoliko lice treba ostvariti pravo na dječiji dodatak, u nekim općinama će zahtjev
podnijeti u centru za socijalni rad, a u drugim općinskoj službi u okviru organa uprave. Takođe je
veoma različit broj dokumenata koji se moraju obezbijediti da bi se ostvarilo isto pravo u različitim
kantonima i općinama. Mnogi od traženih papira su formalne prirode i suštinski ne dokazuju stanje u
kojem se osoba nalazi (prihodi od imovine, posjedovanje nekretnina, sposobnost za rad itd.).
Poseban je problem kad se pojedini dokumenti ne mogu obezbijediti u mjestu stanovanja već se
moraju tražiti iz drugih općina, npr. rodni list, posjedovanje nekretnina, nalaz i mišljenje komisije za
ocjenu invalidnosti ili radne sposobnosti. Neki od ovih dokumenata se i plaćaju.
U Centru za socijalni rad u Čitluku su istakli problem prikupljanja potrebne dokumentacije u
Mostaru. Ukazali su na problem putnih troškova klijenata za dva odlaska u Mostar zbog dobijanja
uvjerenja iz MIO/PIO uz potrebu plaćanja u iznosu od 10 KM, zbog čega Centar po službenoj
dužnosti pribavlja ovo uvjerenje za klijente. Po pravilu, Centar pribavlja službenim putem svu
potrebnu dokumentaciju iz relevantnih ustanova iz Mostara. (Iz zapisnika sa intervjua)
Slična je situacija i u drugim opštinama, naročito u onim u kojima živi veći broj raseljenih lica.
Ovakav način funkcionisanja sistema socijalne zaštite, osim što otežava građanima da ostvare svoja
prava čini skoro nemogućim praćenje sistema, vođenje jedinstvenih evidencija, sačinjavanje
statističkih podataka i upoređivanje stanja po kantonima i opštinama.
29
Podatak da se stalna novčana pomoć u 2011. godini isplaćivala u rasponu od 54,00 do 120,00 KM, a
da se dječiji dodatak isplaćivao samo u 5 kantona, u rasponu od 12,00 do 33,00 KM, te da osobe sa
invaliditetom koje čekaju na posao prava ostvaruju samo u 4 kantona, a iznosi su se kretali od 25,00
KM u Unsko-Sanskom kantonu, do 120,00 KM u Kantonu Sarajevo, najilustrativnije govori kolike
su razlike u sistemu koje dovode do diskriminacije građana FBiH po teritorijalnom principu.
Federalnim i kantonalnim propisima utvrđeno je da se prava ostvaruju u procentu od prosječne plate
iz prethodne godine u FBiH ili kantonu. Da se i taj princip ne poštuje govori činjenica da su neki
kantonalni zakoni predvidjeli da se ta plata množi sa određenim koeficijentom, o čemu odluke
donose vlade, što ima za posljedicu da prosječna plata na osnovu koje se izračunavaju prava ne
odražava stvarno stanje koje objavljuje statistički zavod, već se zadržava na nivou na kojem vlada
smatra da može isfinansirati obaveze prema korisnicima. Na primjeru iz Kantona Sarajevo,
pokazaćemo kako se to odražava na prava korisnika, iako je oblast socijalne zaštite u ovom kantonu
najcjelovitije riješena i visine prava su najveće u FBiH. Sva prava se računaju na osnovu prosječne
plate isplaćene u Kantonu Sarajevo u prethodnoj godini. Izmjenama zakona, Vladi je data mogućnost
da ovu zakonsku odredbu koriguje uredbom, tako što svake godine utvrđuje koeficijent kojim množi
prosječnu platu, koju objavljuje statistika. Ova plata za 2011. godinu iznosila je 1.000 KM, a nakon
množenja sa koeficijentom 0,5996, koji je utvrdila Vlada, iznosi oko 600 KM. S tim u vezi, stalna
novčana pomoć ne bi bila 120,00 KM nego 200,00 KM, a u istom srazmjeru bila bi veća i ostala
prava korisnika socijalne zaštite i zaštite porodice s djecom. Nije teško zaključiti šta je povoljnije za
građane, posebno za one najsiromašnije.
Slična situacija je i sa Zakonom FBiH koji reguliše prava osoba sa invaliditetom, u kojem je Vladi
FBiH ostavljena mogućnost da, u slučaju kada u budžetu nema dovoljno sredstava za isplatu, može
smanjiti koeficijent za izračunavanje, koji važi do usvajanja budžeta, a ta isplata je konačna. I na ovaj
način korisnici prava dovode se u situaciju da nemaju pravnu sigurnost, te da nikada nisu sigurni u
kom će obimu njihova prava biti isplaćena.
Još jedan primjer zakonskog rješenja pokazuje koliko je velika diskriminacija osoba sa invaliditetom,
a prema uzroku nastanka invaliditeta. Osobe sa civilnim (neratnim) invaliditetom ostvaruju prava
samo ako imaju stepen oštećenja 90 i 100%; civilne žrtve rata ostvaruju prava ako imaju stepen
oštećenja organizma 60% i više; a ratni vojni invalidi ako imaju stepen oštećenja 20% i više.
Visine prava su takođe različite. Osobe sa istom vrstom i najvećim stepenom invaliditeta, koje
ostvaruju prava na invalidninu, dodatak za pomoć i njegu prve grupe i ortopedski dodatak u 100%
iznosu imaju naknade u slijedećem iznosu:
- osobe sa neratnim invaliditetom primaju 403,00 KM;
- civilne žrtve rata primaju 1.314,00 KM;
- ratni vojni invalidi primaju 1.850,00 KM.
Naravno, ovakvo stanje je neodrživo jer se radi o istoj težini invaliditeta, što podrazumijeva i isti
nivo potreba i zadržavanjem ovakvog načina podrške osobama sa invaliditetom krše se svi principi
proklamovani u međunarodnim dokumentima, a naročito u Konvenciji o pravima osoba sa
invaliditetom.
Korisnici, prvenstveno osobe sa invaliditetom koji su bili učesnici fokus grupe, istakli su navedene
razlike kao veliku nepravdu i diskriminaciju, jer se radi o pravima koja imaju za cilj
izjednačavanje mogućnosti, a ne o statusnim pitanjima. (Iz zapisnika sa sastanka fokus grupe sa
korisnicima iz FBiH održane 16.04.2013. godine)
Svi intervjuisani korisnici smatraju da je sistem obezbjeđivanja dokumentacije veoma komplikovan,
nepotreban, a posebno težak za one osobe koje ih same ne mogu obezbijediti. Sa ovom ocjenom
slaže se većina uposlenih u centrima koji su intervjuisani. Korisnici su zadovoljni odnosom
uposlenih u centrima prema njima, bez obzira na nedovoljan broj uposlenih. U svim centrima
istaknut je problem nedostatka stručnih radnika, a posebno socijalnih radnika, što se neminovno
30
negativno odražava na stručni rad sa strankama. Najviše se vremena posvećuje postupku, a
zanemaruje stručni rad na terenu.
Zahtjevi za ostvarivanje prava podnose se u centar ili opštinsku službu uprave po proceduri koja je
utvrđena zakonom ili podzakonskim propisima. U većini slučajeva obrazac je unaprijed pripremljen i
stranci se daje prilikom prve posjete centru, što prilično olakšava podnošenje zahtjeva.
Korisnici dolaze u nadležne službe (centre ili službe općine) da bi ostvarili prava. Broj dolazaka
zavisi od vrste postupka, od čega zavisi i dužina čekanja na donošenje rješenja. Obično se za
jednostavnije i hitne postupke treba doći jednom ili dva puta. Postupak se rješava u zakonskom roku,
a u hitnim slučajevima isti dan. Naravno, duže traju postupci u kojima se traže dokumenti od
Instituta za medicinsko vještačenje ili neke druge institucije koja cijeni radnu sposobnost ili
invaliditet. Isti je slučaj kad se dokazuje izdržavanje od strane članova porodice ili pribavljanje
izvoda iz zemljišnih knjiga i sl. Postupak u pravilu vodi pojedinac, a odluke donosi stručni tim, koje
potpisuje rukovodilac službe ili općinskog organa. Na sva rješenja može se uložiti žalba, ali se ova
mogućnost ne koristi često. Osobe koje vode postupak dobro obrađuju predmete i sve stranke
detaljno upoznaju sa njihovim pravima. Žalbe se podnose kantonalnim ili federalnim organima,
ovisno od vrsti prava i nivou zakona. Veoma mali procenat žalbi bude prihvaćen.
2.1 Stalna novčana pomoć
Zakonom FBiH je, kao jedno od prava, predviđeno i pravo na stalnu novčanu pomoć na koju imaju
pravo pojedinci i porodice pod uslovima propisanim Zakonom FBiH i odgovarajućim kantonalnim
propisima. Zakon u članu 25 definiše da se mjesečni iznos stalne novčane pomoći utvrđuje u visini
razlike svih prihoda članova domaćinstva i iznosa najnižeg primanja domaćinstva koji se smatra
dovoljnim za izdržavanje.
Iznos stalne novčane pomoći, definisan u Zakonu, može se smatrati socijalnim minimumom koji je
dovoljan za izdržavanje. Postupak za ostvarivanje ovog prava, kao i mjesečni iznosi, utvrđuju se
propisima kantona. S obzirom na to da svaki kanton pri definisanju postupka i iznosa prvenstveno
uzima u obzir svoju ekonomsku moć, građani FBiH su izloženi veoma velikom stepenu
diskriminacije. Osim toga iznosi stalne novčane pomoći u 2011. godini kretali su se u rasponu od
54,00 KM do 120,00 KM. Nije teško zaključiti da ovi iznosi nisu dovoljni za izdržavanje, čak ni pod
pretpostavkom da svi građani ostvare ovo pravo u najvišem iznosu. Iako su svi kantoni ovo pravo na
neki način definisali, jasno je da broj korisnika i visina iznosa uvijek ne odražavaju i stvarnu
ekonomsku moć kantona (tabela 2.2).
Učesnici fokus grupe i učesnici intervju u centrima za socijalni rad su jedinstveni u mišljenju da bi
se ovo pravo i ostala prava, a naročito ona koja spadaju u grupu novčanih davanja, trebala
drugačije urediti. Većina smatra da bi se federalnim propisom trebali utvrditi minimalni iznosi
stalnih novčanih davanja, te jedinstven cenzus koji bi bio uslov za njihovo ostvarivanje. Postojeće
definisanje imovinskih i prihodovnih uslova za ostvarivanje prava iz socijalne zaštite teško se
mogu pratiti i provjeravati, pa postoji mogućnost zloupotreba. (Iz zapisnika sa intervjua i sastanka
fokus grupe sa korisnicima iz FBiH održane 16.04.2013. godine)
Zbog neuređenog sistema vođenja evidencija o imovini, može se desiti da određena prava ostvaruju i
one osobe koje van mjesta prebivališta posjeduju imovinu, koja bi bila prepreka za ostvarivanje
prava. Slična je situacija i sa prihodima, pogotovo onim prihodima koji se ne ostvaruju iz redovnog
radnog odnosa (ugovor o djelu, rad na crno, dobijanje podrške od članova uže i šire porodice i sl.).
Stanje koje socijalni radnik konstatuje na licu mjesta ne mora odražavati stanje koje građanin
dokazuje formalnim dokumentima, ali nalaz socijalnog radnika neće biti odlučujući pri donošenju
odluke. Ako stranka ispunjava formalne uslove, zahtjev se mora pozitivno riješiti bez obzira kakvo je
stanje na terenu, jer će se u žalbenom postupku udovoljiti stranci.
31
Opšte je mišljenje učesnika intervjua i fokus grupe da socijalna anamneza ili izvještaj koji sačini
socijalni radnik za vrijeme posjete podnosiocu zahtjeva treba dati veću zakonsku težinu, pa čak i
odlučujući značaj u postupku odlučivanja i da to treba zakonom urediti. (Iz zapisnika sa intervjua
i sastanka fokus grupe sa korisnicima iz FBiH održane 16.04.2013. godine)
Tabela 2.2: Stalna novčana pomoć: korisnici i sredstva
R.b.
Kanton
/župani
ja
Postojanje
prava
2007.
2011.
Broj
Ukupan
Broj
Ukupan
korisnik iznos
korisnika iznos
a
505
346.966,46
332
296.918,66
NA
410.401,50
NA
392.068,00
2.779 3.410.811,92
3.189
5.214.394,92
1628
800.000,00
1.199
777.821,89
176
154.783,00
140
247.312,70
870
840.000,00
820
996.000,00
973
648.380,22
850
1.064.130,00
970
751.002,00
810
753.029,00
655 1.334.244,00
573
1.231.464,00
930
479.850,00
740
869.600,00
9.486 9.176.439,10
8.653 11.842.739,17
1.
USK
X
2.
PK
X
3.
TK
X
4.
ZDK
X
5.
BPK
X
6.
SBK
X
7.
HNK
X
8.
ZHŽ
X
9.
KS
X
10.
K10
X
Ukupno
U FBiH
Izvor: nadležna kantonalna ministarstva 2013.
Zakon FBiH je u članu 20 propisao da se licima i porodicama u stanju socijalne potrebe, koja
ispunjavaju uvjete za sticanje i korištenje prava iz socijalne zaštite, osiguravaju i određeni oblici
zdravstvene zaštite i zadovoljavanje stambenih i drugih potreba u skladu sa Zakonom, na teret
sredstava socijalne zaštite. Ova odredba Zakona je načelno postavljena i kantoni je nisu ozbiljno
shvatili. Kao i u drugim slučajevima, većina kantona ova pitanja uopšte nisu regulisala. To je
posebno prisutno u slučaju rješavanja stambenih pitanja. Međutim, potrebno je razmotriti da li ova
pitanja i proširena prava koja se po njima uspostavljaju trebaju biti dio socijalne zaštite, odnosno da
li je priličnije da se zdravstvena zaštita ostvaruje u sektoru zdravstvene zaštite, a da se stambene
potrebe rješavaju kroz stambenu politiku koja bi uvažavala i socijalne potrebe (socijalno stanovanje
itd.).
2.2 Jednokratna davanja
Jednokratna novčana i druga davanja Zakonom i drugim propisima su predviđena kao mogućnost
interventnog djelovanja u posebnim situacijama, u kojoj se nađe pojedinac ili porodica. Postupak i
uslovi za ostvarivanje ovih prava, kao i njihovi iznosi utvrđuju se kantonalnim propisima. Različite
su situacije u kojima se na ovaj način interveniše: iznenadan gubitak prihoda, bolest, nabavka
ogrjeva, kupovina lijekova i sl. Za ovaj oblik podrške sve se češće javljaju i pojedinci i porodice,
koje po uobičajenom shvatanju ne spadaju u kategoriju socijalno ugroženih osoba, ali se zbog opšte
ekonomske krize i nemogućnosti obezbjeđivanja prihoda nađu u situaciji da na taj način moraju
rješavati svoje ekonomske teškoće. Ovaj oblik davanja je uslovljen ekonomskom moći kantona i
općina, pa se nakon utroška planiranih sredstava obustavlja prijem zahtjeva za ovom vrstom podrške.
Prema podacima koje smo mogli prikupiti u kantonima, za ove namjene u FBiH u 2007. godini
približno je isplaćeno 1.688.000,00 KM, a 2011. godine približno 1.440.000,00 KM.
32
2.3 Osposobljavanje za život i rad
Pravo na osposobljavanje za život i rad načelno je predviđeno Zakonom FBiH, a bliže se uređuje
kantonalnim zakonima i drugim propisima. Osposobljavanje za život i rad je pravo osoba sa
invaliditetom (djece i odraslih) koje se mogu osposobiti za rad u skladu sa svojim psihofizičkim
sposobnostima. Rijetko je uslovljeno imovinskim cenzusima a različito se rješava od kantona do
kantona, ovisno od ekonomske moći kantona. Ukoliko se korisnici upućuju van mjesta prebivališta
na osposobljavanje za rad, imaju pravo na novčanu potporu za pokriće troškova smještaja, prehrane i
prevoza, ukoliko to obitelj ne može osigurati.
U kantonima nema precizne evidencije, ali prema okvirnim podacima Federalnog ministarstva, ovo
pravo je u 2007. godini koristilo 1.350 osoba, a u 2011. godini 1.290 osoba. Federalno ministarstvo
ne raspolaže podacima o izdvojenim sredstvima, osim što se konstatuje da se sredstva izdvajaju
različito u skladu sa ekonomskim mogućnostima kantona.
2.4 Smještaj u drugu porodicu
Smještaj u drugu porodicu je pravo predviđeno Zakonom FBiH i korisnici ovog prava su navedeni u
članu 32 Zakona. Uslovi za ostvarivanje prava i visina detaljnije se uređuju kantonalnim propisima
(različito je riješeno od kantona do kantona, u skladu sa njihovim ekonomskim mogućnostima).
Finansiranje se obezbjeđuje iz sredstava korisnika ili člana porodice koji ima zakonsku obavezu
izdržavanja, a ako za to nema uslova, sredstva se obezbjeđuju iz kantonalnog ili općinskog budžeta.
Prema podacima dobijenim od Federalnog i kantonalnih ministarstava, iznosi troškova smještaja
kretali su se u rasponu od 100,00 do 700,00 KM mjesečno, po smještenoj osobi, ovisno o
ekonomskoj moći kantona. Prema podacima iz kantonalnih ministarstava (bez podataka iz PK i K10)
u drugu porodicu u 2007. godini bilo je smješteno 723 korisnika, na čiji je smještaj utrošeno
2.770.518,00 KM, dok je u 2011. godini bilo smješteno 510 korisnika, a utrošeno je 2.352.256,00
KM.
2.5 Smještaj u ustanove socijalne zaštite
Smještaj u ustanove socijalne zaštite je takođe pravo koje je predviđeno Zakonom FBiH, a postupak i
uslovi za ostvarivanje ovog prava utvrđuju se kantonalnim propisima. I ovo pravo različito je
riješeno od kantona do kantona, ovisno o njegovoj ekonomskoj moći. Finansiranje je mješovitog
tipa, a finansira se iz prihoda korisnika ili članova porodice koji su u obavezi izdržavanja.
Okvirni podaci koji su dobijeni od Federalnog ministarstva za rad i socijalnu politiku, te podaci
dobijeni iz pojedinih kantona, ilustrativno govore da ovaj sistem nije dobro uređen, da vlada prilično
haotično stanje, da ne postoje adekvatni standardi sa aspekta prostora, tehničke opremljenosti i
stručnog kadra u ustanovama za smještaj, što zahtijeva ozbiljnu analizu i poduzimanje hitnih mjera u
cilju promjene stanja.
U posebno teškoj situaciji se nalaze osobe sa invaliditetom koje se upućuju u zavode u kojima je
smješten veliki broj osoba sa intelektualnim teškoćama. Njihov status posebno je težak jer, nemajući
poslovne sposobnosti, ne mogu ni uticati na odluke o zbrinjavanju. Društvo nije razvilo programe
koji bi imali za cilj prevenciju institucionalizacije, kao što je stanovanje uz podršku u lokalnoj
zajednici, kao i razvoj drugih servisa za podršku osobama sa invaliditetom u lokalnoj zajednici.
Opšta je procjena da je organizovanje života osobama sa invaliditetom u lokalnoj zajednici jeftinije
za društvo, ali bez obzira na to sigurno je da je to u skladu sa opštim tendencijama u Evropi i
obavezujuće za državu, jer je ratifikovala Konvenciju o pravima osoba sa invaliditetom.
2.6 Ustanove za smještaj korisnika socijalne zaštite:
U FBiH funkcioniše više socijalnih ustanova koje se bave smještajem korisnika. To su:
- 3 zavoda za zbrinjavanje mentalno invalidnih osoba u kojima je 2007. godine bilo smješteno
1.199 korisnika, a 2011. godine 1.260 korisnika;
33
-
12 ustanova za zbrinjavanje djece bez roditeljskog staranja (vladinih i nevladinih), u 2007.
godini imale su 876 korisnika, a 2011. godine 628 korisnika;
- jedan zavod za vaspitanje muške djece i omladine, u 2007. godini imao je 21 korisnika, a 2011.
godine 13 korisnika;
- 11 ustanova za zbrinjavanje starih (vladin i nevladin sektor), u 2007. godini sa 1.098 korisnika,
a 2011. godine 1.500 korisnika;
Prema podacima iz Federalnog ministarstva, u 2007. godini u ustanovama za smještaj korisnika
socijalne zaštite bilo je smješteno 3.194 korisnika, a u 2011. godini 3.400 korisnika. Mjesečni
troškovi za smještaj kretali su se u rasponu od 350,00 KM do 800,00 KM. Bez podataka iz Kantona
10, u 2007. godini za smještaj u ustanove socijalne zaštite utrošeno je 14.627.155,69 KM, a u 2011.
godini 19.600.647,26 KM.
2.7 Usluge socijalnog i drugog stručnog rada
Pravo na usluge socijalnog i drugog stručnog rada regulisano je članom 46 Zakona i kantonalnim
propisima, a usluge se u pravilu pružaju u centrima za socijalni rad i drugim specijalizovanim
ustanovama kao što su savjetovališta i slično. Usluge socijalnog i drugog stručnog rada Zakon
definiše kao savjetodavni rad koje ustanove obavljaju u rješavanju porodičnih i bračnih problema, te
mjere i aktivnosti usmjerene na sprečavanje društveno neprihvatljivog ponašanja djece, odraslih,
društvenih grupa i sl. Iako je opšta ocjena učesnika intervjua i fokus grupe da centri za socijalni rad
imaju mnogo problema sa nedostatkom stručnih kadrova, ipak je u 2007. godini, prema podacima
Federalnog ministarstva, ovo pravo koristilo 225.715 osoba, a 2011. godine 190.250 osoba.
2.8 Kućna njega i pomoć u kući
Kućna njega i pomoć u kući je pravo iz člana 47 Zakona koje se detaljnije reguliše kantonalnim
propisima. Koriste ga stare i iznemogle osobe koje nemaju adekvatne prihode ili članove porodice
koji su dužni brinuti o njima i izdržavati. Pod kućnom njegom i pomoći se smatra pomoć u prehrani,
obavljanje kućnih i drugih potrebnih poslova (kupovina namirnica, lijekova, plaćanje obaveza i sl.),
poslovi održavanja osobne i kućne higijene itd. Prema podacima iz Federalnog ministarstva, ovo
pravo je 2007. godine koristilo 1.825 osoba, a 2011. godine 685 osoba. Smanjenje korisnika ne
odražava stvarne potrebe za ovim oblikom podrške, već su ograničavajući faktor finansijska sredstva
koja se u kantonalnim budžetima izdvajaju za ove namjene.
2.9 Osnovna prava porodice sa djecom
Jedno cijelo poglavlje u Zakonu o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava rata i zaštite
porodice sa djecom FBiH posvećeno je zaštiti porodice sa djecom. Zakon se zaštitom porodice sa
djecom bavi načelno i definiše osnovna prava za koja kantoni propisuju sve bitne elemente kao što
su: postupak, uslovi za ostvarivanje prava, iznosi, kao i sredstva koja se trebaju obezbijediti za
njihovo ostvarivanje. U članu 89 Zakona definisano je 9 prava, koja mogu ostvariti porodice sa
djecom, a to su:
1) dodatak na djecu,
2) naknada umjesto plaće ženi - majci u radnom odnosu, za vrijeme dok odsustvuje s posla radi
trudnoće, porođaja i njege djeteta (ova naknada je ranije pripadala pravima iz zdravstvenog
osiguranja i isplaćivala se iz sredstava doprinosa za zdravstveno osiguranje),
3) novčana pomoć za vrijeme trudnoće i porođaja žene - majke koja nije u radnom odnosu,
4) jednokratna pomoć za opremu novorođenog djeteta,
5) pomoć u prehrani djeteta do šest mjeseci i dodatna ishrana za majke - dojilje,
6) posebni psihosocijalni tretman bračnih drugova koji žele djecu i trudnica,
7) smještaj djece uz osiguranu ishranu u ustanovama predškolskog odgoja,
8) osiguranje jednog obroka u vrijeme nastave u školama osnovnog obrazovanja,
34
9) školarine i stipendije đacima i studentima.
Osim navedenih prava, kantoni mogu utvrditi i druga prava u skladu sa svojim ekonomskim i drugim
mogućnostima.
U tabeli 2.3. dat je pregled broja korisnika prava i izdvojenih sredstava. Vidno je da većina kantona
nije na adekvatan način implementirala čak ni ona prava koja su utvrđena Zakonom FBiH, a
pogotovo nisu uvođena nova prava. Takođe se može zaključiti da su u 2011. godini svi kantoni
izdvojili određena sredstva za finansiranje prava iz oblasti zaštite porodice sa djecom, što nije bio
slučaj 2007. godine. U odnosu na 2007. godinu, broj korisnika se u 2011. povećao za 6.194
korisnika, a sredstva su povećana za 23.550.336 KM. Od ukupno izdvojenih sredstava za finansiranje
prava iz oblasti zaštite porodice sa djecom u 2011. godini, preko 50% utrošeno je za naknade plaće
majci za vrijeme porodiljskog odsustva. Ovdje treba istaći da dva kantona ovu naknadu ženi - majci
uopšte nisu isplaćivala.
Nije teško zaključiti da se i u ovoj oblasti nisu obezbijedili jednaki uslovi i približno ista prava na
području cijele FBiH, već su građani izloženi diskriminaciji ovisno o tome u kom kantonu ili općini
imaju prebivalište ili boravište. Bez obzira što su sredstva u 2011. godini značajno uvećana, ipak se u
nekim kantonima ne isplaćuju određena prava, a dječiji dodatak se može ostvariti samo u 5 kantona.
Tabela 2.3 : Zaštita djece i porodica s djecom: broj korisnika i sredstva
R.b.
Kanton
/županija
2007.
2011.
Broj
Ukupan iznos KM Broj
Ukupan iznos KM
korisnika
korisnika
649
1.446.000,00
867
2.089.954,00
NA
207.500,00
NA
171.600,00
23.945
7.808-282,00
21.611
14.610.203,00
15.780
5.940.000,00
26.220
10.983.271,00
1.292
759.384,00
1.458
1.929.315,00
1.757
1.488.000,00
2.207
2.340.000,00
1.856
741.400,00
1.484
1.406.946,00
1.683
2.196.611,00
34868
27.082.180,00
29.949
34.255.633,00
79
151.900,00
197
522.541,00
79.854
46.290.192,00
86.048
69.840.528,00
1
USK
X
2
PK
X
3
TK
X
4
ZDK
X
5
BPK
X
6
SBK
X
7
HNK
-/X
8
ZHŽ
X
9
KS
X
10
K10
X
Ukupno
FBiH
Izvor:Nadležna kantonalna ministarstva, 2013.
Legenda:
"X" - sredstva se izdvajaju u navedenom kantonu
"-" - sredstva se ne izdvajaju u navedenom kantonu
"NA" - podaci nisu dostupni
2.10 Dodatak na djecu
Pravo na dječiji dodatak predviđen je Zakonom o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava
rata i zaštite porodice sa djecom, s ciljem da se svoj djeci obezbijede približno jednaki uslovi za
njihov razvoj i obrazovanje. Članom 91 navedenog Zakona propisano je da dodatak na djecu može
ostvariti porodica, pod uslovom da joj prihod koji može ostvariti po svim osnovama, po članu
domaćinstva, ne prelazi iznos koji je utvrđen propisom kantona, kao iznos prihoda dovoljnih za
izdržavanje.
35
Zakonodavac je imao dobru namjeru i stvorio pretpostavke da svi kantoni, bar kada se radi o djeci,
reaguju na adekvatan način donoseći potrebne propise kojima bi omogućili djeci iz siromašnih
porodica podršku. Međutim, u praksi se to nije dogodilo. U osnovnom Zakonu nisu propisani najniži
iznosi dječijeg dodatka, ni najniži prihod potreban za izdržavanje. Takođe, nisu predviđene sankcije
za kantone i općine ukoliko ovo pravo ne regulišu u ostavljenom roku. U 2011. godini postojala je
sljedeća situacija:
- Pravo na dječiji dodatak se ostvarivalo u pet kantona: Tuzlanskom, Zeničko-dobojskom,
Bosansko-podrinjskom, Srednjobosanskom i Sarajevskom;
- Visina prava je različita i iznosi se kreću od 12,00 KM do 33,00 KM;
- Samo je Bosansko-podrinjski kanton uveo stimulativni (pronatalitetni) dodatak za više djece.
Razlog ovakvog stanja može se tražiti i u činjenici da je pravo na dječiji dodatak pravo porodice sa
djecom, a ne pravo djeteta.
Postupak za ostvarivanje ovog prava je veoma komplikovan, uređuje se kantonalnim propisima.
Različite su i institucije u kojima se pokreće postupak. To mogu biti centri za socijalni rad ili
općinske službe uprave, ovisno o propisima kantona ili općina koji to regulišu. Dokumentacija koja
se mora obezbijediti je takođe različita od kantona do kantona i po mišljenju korisnika sa kojima je
razgovarano, kao i sa stručnim radnicima po službama, često ne odražava stvarno stanje u kojem se
porodica nalazi (dokumentacija o imovini, prihodima, automobilu i sl.). Postupak se obnavlja svake
godine, čak i u situacijama gdje to objektivno nije potrebno, naročito kada se radi o maloljetnoj djeci
i djeci sa invaliditetom. Od stranaka se traži i dokumentacija koja se može službeno pribaviti:
uvjerenja o primanjima, uvjerenja iz poreske uprave, vlasništvo nad nekretninama i automobilom.
Opšta je ocjena ispitanika da se u ostvarivanju ovog prava pojavljuje najviše situacija gdje stvarno
stanje u kojoj se porodica nalazi ne odgovara podnesenoj dokumentaciji. Glavni uslovi za
ostvarivanje ovog prava, pored postojanja maloljetne djece su prihod porodice i posjedovanje
pokretne i nepokretne imovine. Kantoni koji su donijeli propise za ostvarivanje prava najčešće su
uzimali u obzir sljedeće:
– da prihodi po članu domaćinstva ne prelazi određeni procenat prosječne plaće iz prethodne
godine;
– da članovi domaćinstva nisu vlasnici preduzeća ili samostalne radnje ili imaju registriranu
dopunsku djelatnost;
– da članovi domaćinstva ne posjeduju automobil, izuzev ako se radi o osobama sa invaliditetom
koje im služi kao pomagalo;
– Zakonom FBiH je takođe ostavljena mogućnost da se djeci sa invaliditetom i porodicama u
kojima je jedan ili oba roditelja osoba sa invaliditetom (kantoni mogu svojim propisima
proširiti krug korisnika) dječiji dodatak ne uslovljava imovinskim cenzusom;
– takođe su kantoni obavezani da, za navedene porodice, dječiji dodatak utvrđuju u uvećanom
iznosu.
Analizirajući dobijene podatke došlo se do zaključka da svi kantoni nisu izvršili obavezu utvrđivanja
prava na dječiji dodatak, što znači da su djeca različito tretirana (tabela 2.4.). Neki kantoni uopšte
nisu uspostavili ovo pravo, a samo su 3 kantona (Sarajevski, Tuzlanski i Bosansko-podrinjski
kanton) utvrdili uvećani dječiji dodatak. Prema podacima iz Sarajevskog i Tuzlanskog kantona, u
2007. godini je uvećani dodatak primalo 13.708 djece, na što je utrošeno 7.997.680,00 KM, a u 2011.
godini bilo je 12.882 djece, na što je utrošeno 7.563.078,00 KM.
Namjera zakonodavca je bila da dodatno zaštiti porodice u kojima su djeca ili roditelji osobe sa
invaliditetom ili su iz drugih razloga, na koje oni ne mogu uticati, dovedene u neravnopravan
položaj. S obzirom da u ovim situacijama nema cenzusa i da se određuju veći iznosi prava, treba
voditi računa o pravilnom ciljanju. Definicija invaliditeta se postavlja dosta široko i neprecizno pa su
moguće zloupotrebe.
36
Način definisanja dječijeg dodatka na nivou FBiH i odnosi kantona prema ovom pitanju ostavljaju
veliki broja djece van sistema, čak i u onim kantonima u kojima je ovo pitanje formalno riješeno. U
posebno teškoj situaciji nalaze se djeca u socijalno ugroženim porodicama, te djeca u socijalno
isključenim grupama, a generalno gledajući, može se reći da je sistem nepravedan i da u suštini ne
funkcioniše. Da bi se uopšte moglo govoriti o stvaranju osnovnih uslova za približno ujednačavanje
nivoa zadovoljavanja razvojnih potreba djece, mora se pod hitno ući u proces donošenja posebnog
zakona kojim bi se regulisala prava djece na području FBiH. Nije dopustivo da se ovo pitanje u
potpunosti ostavi u nadležnosti kantona, jer će se kantoni uvijek voditi svojim ekonomskim, a
nerijetko i političkim motivima, što neće biti u interesu stvaranja adekvatnih uslova za razvoj, rast i
obrazovanje djece.
Poslednjih godina primjetno je da se povećavaju izdvajanja za naknade majkama za vrijeme
porodiljskog odsustva u odnosu na izdvajanja za zaštitu i podršku djeci. Prema prikupljenim
podacima, u 2011. godini su skoro dvije trećine sredstava izdvojene za naknade majkama za naknadu
porodiljskog odsustva, što dovodi u pitanje ostvarivanja svih ostalih funkcija dječije zaštite.
Tabela 2.4: Broj korisnika i ukupna novčana sredstva u KM izdvojena za dječiji dodatak u
FBiH u 2007. i 2011. godini po kantonima.
R.b.
Kanton
Dječiji
2007.
2011.
/županija dodatak
Broj
Ukupan iznos KM
korisnika
1.
USK
2.
PK
3.
TK
X
21.215
3.281.660,65
4.
ZDK
X
15.000
800.000,00
5.
BPK
X
1.110
483.971,00
6.
SBK
X
1.400
396.000,00
7.
HNK
8.
ZHŽ
9.
KS
X
17.858
5.765.124,00
10.
K10
Ukupno
56583
10.726.755,65
FBiH
Izvor: Nadležna kantonalna ministarstva 2013.
Legenda:
"X" - sredstva se izdvajaju u navedenom kantonu
"-" - sredstva se ne izdvajaju u navedenom kantonu
"NA" - podaci nisu dostupni
Broj
Ukupan iznos KM
korisnika
19.511
21.905
1.050
1.750
5.738.090,80
3.413.865,20
718.344,50
624.000,00
13.820
6.816.048,00
58036
17.310.348,50
Ovaj sistem zaštite djece se nije pokazao funkcionalnim, postoji izražena diskriminacija i nejednak
odnos prema djeci koja se nalaze u istoj situaciji. Opšta je ocjena da bi se ovo pitanje trebalo
rješavati na jedinstven način u FBiH i da se finansiranje obezbjeđuje sa nivoa FBiH.
37
2.11 Naknada umjesto plaće ženi - majci u radnom odnosu, za vrijeme dok odsustvuje s
posla radi trudnoće, porođaja i njege djeteta
Zakon FBiH je utvrdio zaštitu žene – majke u radnom odnosu, za vrijeme odsustva s posla radi
trudnoće, porođaja i njege djeteta, kao i pomoć ženi – majci koja nije u radnom odnosu. Kantoni su
svojim propisima ova prava različito rješavali, kako po visini iznosa tako i po trajanju.
Ni ovo pravo ne ostvaruje se u svim kantonima, a tamo gdje se ostvaruje postoji bitna razlika u
pristupu (tabela 2.5.). Za osnovicu se uzima prosječna plaća u kantonima ili ostvarena prosječna
plaća žene majke prije stupanja na porodiljsko odsustvo. Ako se uzme u obzir da se ovo pravo u
nekim kantonima uopšte ne ostvaruje, a da postoje bitne razlike tamo gdje se ostvaruje, lako je
zaključiti da se na ovaj način pravi diskriminacija žena i materinstva po mjestu prebivališta, odnosno
teritorijalnom principu.
Kada se radi o pomoći ženi-majci koja nije u radnom odnosu, situacija je slična, pravo se ne može
ostvariti u svim kantonima, a tamo gdje se ostvaruje iznosi se kreću od 100,00 do 150,00 KM (tabela
2.6.). Ovakav odnos kantona ne podržava na adekvatan način porodice sa djecom i ne stimuliše se
natalitet. Izuzetak je Bosansko-podrinjski kanton koji čini određene pokušaje sa tzv. “pronatalitetnim
dodatkom“.
U stručnim raspravama otvoreno se zagovara da se ova naknada vrati u zdravstveni sistem gdje je
ranije pripadala, jer po svom karakteru nije socijalna zaštita, niti rezultat stanja socijalne potrebe,
nego trudnoće i porođaja. Zaposlene majke to pravo mogu ostvarivati u okviru zdravstvenog
osiguranja, a nezaposlene majke iz sredstava naknada za vrijeme nezaposlenosti ili zadržati postojeći
način. Postojeći sistem zaštite porodice sa djecom nije održiv, jer nema jasno utvrđene standarde i
kriterije koji bi se primjenjivali na području cijele FBiH.
Tabela 2.5: Naknada plate majci za vrijeme porodiljskog odsustva
R.b.
Kanton
Naknada
2007.
2011.
/županija
plateporodiljsko
odsustvo
Broj
Ukupan iznos
Broj
Ukupan iznos
korisnika
KM korisnika
KM
1.
USK
X
275
1.377.046,74
320
2.040.944,09
2.
PK
3.
TK
X
NA
2.845.660,43
NA
7.638.032,07
4.
ZDK
X
780
4.200.000,00
907
6.992.567,42
5.
BPK
X
48
154.130,00
60
338.791,88
6.
SBK
X
350
1.056.000,00
450
1.680.000,00
7.
HNK
8.
ZHŽ
X
263
1.013.626,00
331
1.542.811,14
9.
KS
X
1322 10.492.296,00
1872
17.356.284,00
10.
K10
X
NA
144.000,00
NA
483.141,08
Ukupno
3.038 21.282.759,17
3.940
38.072.571,68
FBiH
Izvor: Nadležna kantonalna ministarstva 2013.
Legenda:
"X" - sredstva se izdvajaju u navedenom kantonu
"-" - sredstva se ne izdvajaju u navedenom kantonu
"NA" - podaci nisu dostupni
38
U tabeli 2.6. dati su podaci o broju korisnika i visini isplaćenih sredstava za naknade neuposlenoj
ženi majci. Situacija odgovara opštoj situaciji u ovoj oblasti.
Tabela 2.6: Naknada neuposlenoj ženi majci
R.b.
Kanton
Naknade
/županija neuposlenoj
ženi/majci
2007.
2011.
Broj
Ukupan iznos Broj
Ukupan iznos
korisnika
KM
korisnika KM
374
68.953,47
421
44.759,53
NA
187.500,00
NA
147.600,00
234
437.345,09
NA
940.000,00
1.136
153.360,00
60
53.240,00
122
232.169,10
7
36.000,00
7
36.000,00
1.
USK
X
2.
PK
X
3.
TK
X/4.
ZDK
X
5.
BPK
X
6.
SBK
X
7.
HNK
.
ZHŽ
X
459
9.
KS
X
1.992
10.
K10
X
79
Ukupno
3205
FBiH
Izvor: Nadležna kantonalna ministarstva 2013.
Legenda:
"X" - sredstva se izdvajaju u navedenom kantonu
"-" - sredstva se ne izdvajaju u navedenom kantonu
"NA" - podaci nisu dostupni
220.320,00
2.992.044,00
7.900,00
4.943.302,56
486
1.919
197
4288
291.600,00
3.039.840,00
39.400,00
3.984.728,63
2.12 Drugi oblici podrške porodicama sa djecom
Drugi oblici podrške porodicama sa djecom koji su utvrđeni Zakonom FBiH kao što su: jednokratna
pomoć za opremu novorođenog djeteta, pomoć u prehrani djeteta do šest mjeseci i dodatna ishrana za
majke - dojilje, posebni psihosocijalni tretman bračnih drugova koji žele djecu i trudnica, smještaj
djece uz osiguranu ishranu u ustanovama predškolskog odgoja, osiguranje jednog obroka u vrijeme
nastave u školama osnovnog obrazovanja, školarine i stipendije đacima i studentima, samo su
djelimično regulisani kantonalnim propisima. Neki kantoni uopšte nisu regulisali ova prava, a 7
kantona je bar djelimično regulisalo njihovo ostvarivanje. Ukupan iznos sredstava utrošen za ove
namjene u 2007. godini iznosio je 1,3 miliona KM, a u 2011. godini oko 3 miliona KM, iz čega nije
teško zaključiti da se ova prava smatraju marginalnim i nebitnim u sistemu podrške porodice sa
djecom.
U procesu konsultacija u centrima za socijalni rad, kao i sa korisnicima, iskazano je veliko
nezadovoljstvo postojećim stanjem, a naročito su nezadovoljni odnosom nadležnih kantonalnih i
općinskih organa prema ovom, za svako društvo veoma važnom pitanju.
Također je opšte mišljenje i korisnika i stručnih radnika u službama da je ovakvo stanje u oblasti
zaštite djece neodrživo, te da ga treba iz temelja mijenjati. Treba donijeti poseban zakon kojim će se
regulisati oblast zaštite porodice sa djecom, po kome će djeca na cijeloj teritoriji FBiH imati ista
prava i jednake mogućnosti za razvoj, odrastanje i obrazovanje, te onemogućiti svaki oblik
diskriminacije djece.
39
2.13 Socijalna zaštita osoba sa neratnim invaliditetom
Pod pritiskom nevladinih organizacija, prije svega organizacija osoba sa invaliditetom, Parlament
FBiH je mimo Vlade FBiH, koja nije bila predlagač, 2004. godine usvojio izmjene i dopune Zakona
o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava rata i zaštite porodice sa djecom FBiH (Službene
novine FBiH br. 54/04), u kome je uvedeno novo poglavlje „Osnovna prava osoba sa invaliditetom“
- tzv. neratnih invalida ili osoba sa neratnim invaliditetom. Ovim izmjenama Zakona su prava osoba
sa invaliditetom čiji je invaliditet iznad 60% riješena na jedinstven način u cijeloj FBiH, a
finansiranje je obezbijeđeno iz budžeta FBiH. Na ovaj način eliminisana je diskriminacija osoba sa
neratnim invaliditetom po teritorijalnom principu, ali je i dalje ostala diskriminacija osoba sa
invaliditetom po osnovu uzroka nastanka invaliditeta.
Civilne žrtve rata i ratni vojni invalidi, za istu vrstu i stepen invaliditeta, imaju znatno veća prava i
podršku, što će se kasnije i objasniti na konkretnim primjerima. Kasnije se ispostavilo da je ovaj
Zakon pored dobrih efekata, o kojima smo ranije govorili, proizveo i značajne probleme u praksi. U
pripremi izmjena i dopuna Zakona računalo se da će prava po ovom Zakonu ostvariti oko 20.000
osoba i to prava na ličnu invalidninu, dodatak za njegu i pomoć od drugog lica i na ortopedski
dodatak. Budžet je prvenstveno planiran u iznosu 16.000.000 KM, što će se brzo pokazati kao vrlo
loša procjena. U skladu sa ovim Zakonom, osobe sa invaliditetom se kategoriziraju u pet grupa, sa
oštećenjem organizma od 60% do 100%.
Zbog nepreciznosti i nedorečenosti pojedinih zakonskih odredaba, a prije svega nejasne i široko
postavljene definicije invaliditeta, u periodu od 2006. do 2009. godine prvostepeni organi izdali su
oko 103.000 pravomoćnih rješenja, a oko 40.000 zahtjeva je bilo u proceduri rješavanja. Ovoliki broj
izdanih rješenja nisu mogla pratiti sredstva planirana Proračunom FBiH za ove namjene, radi čega je
došlo do velikog kašnjenja u postupku revizije donesenih rješenja i uvođenja korisnika u pravo.
U periodu od 2006. do 2009. godine je, za isplatu priznatih naknada, iz federalnog budžeta utrošeno
preko 470.000.000,00 KM. U istom periodu, velikom broju osoba koje su ostvarila pravo nisu
isplaćivana sredstva zbog nedostatka istih u budžetu FBiH i na taj način se stvarao dug prema
korisnicima, koji se stalno uvećavao. Za provedbu Zakona, sa velikim brojem korisnika, u 2009.
godini trebalo je osigurati oko 247.000.000,00 KM na godišnjoj razini.
Navedeni razlozi opredijelili su Vladu FBiH da žurno pristupi izmjenama postojećeg Zakona, što je i
učinjeno donošenjem Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o osnovama socijalne zaštite, zaštite
civilnih žrtava rata i zaštite obitelji sa djecom, koji je stupio na snagu 12.03.2009. godine („Službene
novine FBiH“, br. 14/09). Novim zakonskim rješenjima prava mogu ostvariti samo osobe sa
utvrđenim invaliditetom u visini od 90% i 100%. Znatno su pooštreni kriterijumi za ostvarenje prava
na dodatak za njegu i pomoć od drugog lica i ortopedski dodatak. Stupanjem na snagu odredaba ovog
Zakona, u roku od šest mjeseci svim dotadašnjim korisnicima, kod kojih je utvrđen stupanj
invalidnosti u visini ispod 90%, donesena su rješenja o prestanku prava.
Sve ove mjere su isključivo u funkciji omogućavanja ostvarenja prava osobama sa najtežim stupnjem
invaliditeta, kojima je zaštita i najpotrebnija. S druge strane, ovim mjerama doprinijelo se
rasterećenju federalnog budžeta, te smanjenom broju korisnika koji ostvaruju prava. Oko 63.000
osoba sa invaliditetom dobile su rješenja o prestanku prava.
Za provedbu ovog Zakona, na godišnjem nivou za 40.000 osoba sa invaliditetom trebalo je u budžetu
obezbijediti oko 105.000.000,00 KM. U usporedbi sa dotadašnjim Zakonom, rasterećenje federalnog
budžeta iznosilo je oko 142.000.000,00 KM, na godišnjoj nivou. Istovremeno su prosječna primanja
po korisniku povećana od dotadašnjih 190,00 KM na 220,00 KM, što govori da je poboljšano
ciljanje, jer su podršku dobile osobe sa težim invaliditetom.
U tabeli 2.7, usporedbe radi, prikazan je:
-broj korisnika temeljem Zakona iz 2004. godine, te broj korisnika nakon okončanog
postupka revizije (temeljem novih zakonskih rješenja),
40
-visina novčanih sredstava koja su se trebala osigurati u federalnom proračunu temeljem
Zakona iz 2004. godine, na godišnjoj razini, kao i visina novčanih sredstava koja se osiguravaju u
proračunu po „novom“ Zakonu;
-razlika u visini prosječnih naknada po korisniku.
Tabela 2.7:
Korisnici
Sredstva za provedbu
Zakona na godišnjoj
razini u KM
Broj korisnika temeljem
103.000
247.000.000,00
Zakona iz 2004. godine
Broj korisnika nakon izvršene
40.000
105.000.000,00
revizije, temeljem Izmjena i
dopuna Zakona iz 2009. godine
Razlika u broju korisnika,
potrebnim novčanim
- 63.000
-142.000.000,00
naknadama iz Proračuna
prosječnoj visini naknada
Izvor: Federalno ministarstvo za rad i socijalnu politiku, 2013.
Prosječna novčana
naknada po korisniku
u KM
190,00
220,00
+30,00
Grafikon br. 2.1. na slikovit način pokazuje o kakvim razlikama se radi.
Grafikon 2.1 : pregled kretanja broja korisnika i novčanih sredstava
Izvor: Federalno ministarstvo za rad i socijalnu politiku 2013.
Dugovi koji su ostali neisplaćeni za ostvarena prava po Zakonu iz 2004. godine, u potpunosti su
isplaćeni do kraja 2012. godine. Izmjenama i dopunama Zakona FBiH iz 2004. i 2006. godine
unapređivan je status osoba sa invaliditetom i civilnih žrtava rata, jer su se njihova prava uređivala na
federalnom nivou i utvrđivani su jedinstveni principi i postupci za njihovo ostvarivanje na području
cijele FBiH, sa mogućnošću da kantoni svojim propisima utvrde i proširena prava.
Oblast klasičnih socijalnih davanja i davanja za podršku porodici s djecom nisu pretrpjela bilo kakve
promjene, i dalje su u nadležnosti kantona. Prikazani podaci govore o velikim razlikama u kantonima
u broju prava i visini novčanih davanja.
41
Zakon FBiH (član 12, stav 1, tačka 5) definiše lica sa invaliditetom i lica ometena u fizičkom i
psihičkom razvoju kao djecu i odrasla lica koja su:
1. slijepa i slabovida,
2. gluha i nagluha,
3. sa poremećajima u govoru i glasu,
4. sa tjelesnim oštećenjima i trajnim smetnjama u fizičkom razvoju,
5. sa smetnjama u psihičkom razvoju (lakog, umjerenog, težeg i teškog stepena),
6. sa kombiniranim smetnjama (višestruko ometena u razvoju).
Ovaj pristup zadržava tradicionalno shvatanje invalidnosti, dok Standardna pravila za izjednačavanje
mogućnosti za osobe sa invaliditetom, a naročito Konvencija o pravima osoba s invaliditetom
invaliditet, između ostalog, vezuju i za spoljne faktore i okruženje.
Konvencija u članu 1 definiše osobe sa invaliditetom na sljedeći način: „Osobe sa invaliditetom
obuhvataju osobe koje imaju dugoročna fizička, mentalna, intelektualna ili senzorna oštećenja koja u
sadejstvu sa različitim barijerama mogu otežati puno i efektivno učešće ovih osoba u društvu na
osnovu jednakosti sa drugima.“ Definicija nužno uključuje da se podrška pruža prema stvarnim
potrebama OSI, kako bi se omogućilo njeno funkcionisanje i jednake mogućnosti, a ne prema statusu
generalno. Dosadašnji pokušaji da se kroz razne pravilnike promijeni pristup nije dao neki rezultat.
Nadležni organi FBiH su 2007. godine formirali Institut za medicinsko vještačenje zdravstvenog
stanja, s ciljem da se ujednači pristup u procjeni stepena oštećenja organizma na cijelom području
FBiH. Samo ime Instituta upućuje na pristup u radu ove institucije. Kompletno vještačenje vrše
medicinski radnici na osnovu medicinskih nalaza. Prava osoba sa invaliditetom često podliježu
reviziji, pa čak i u slučajevima trajnog invaliditeta gdje poboljšanja nisu moguća. Time se stvaraju
nepotrebni troškovi i korisnici izlažu dodatnim poteškoćama.
Izmjenama Zakona iz 2009. godine učinjen je veliki zaokret i značajno je smanjen broj OSI koje
mogu ostvariti prava po osnovu invaliditeta.
Da bi se zaštitio budžet FBiH, a istovrememeno pružila podrška osobama sa najtežim invaliditetom,
predviđeno je da prava mogu ostvariti samo one osobe čiji je invaliditet odnosno oštećenje
organizma 90% i više. Prava koja OSI mogu ostvariti su:
1. lična invalidnina,
2. dodatak za njegu i pomoć druge osobe,
3. ortopedski dodatak,
4. pomoć u troškovima liječenja i nabavci ortopedskih pomagala,
5. osposobljavanje za rad (profesionalna rehabilitacija, prekvalifikacija, dokvalifikacija),
6. prvenstveno zapošljavanje.
Prva tri prava ostvaruju se pod uslovima, na način i po postupku utvrđenim Zakonom FBiH i imaju
karakter novčanih davanja koja se obezbjeđuju iz federalnog budžeta. Ostala tri prava ostvaruju se po
zakonima koji regulišu te oblasti i u osnovi nemaju karakter novčanih davanja, već se odnose na
obavezu stvaranja boljih uslova za uključivanje osoba sa invaliditetom u društvene tokove, odnosno
za povećanje nivoa njihove socijalne uključenosti.
Kanton može utvrditi i druga prava i proširiti obim prava utvrđenih zakonom na osnovu svojih
materijalnih mogućnosti i drugih potreba osoba s invaliditetom. Prema prikupljenim podacima,
kantoni ovu mogućnost u pravilu nisu koristili, jer su im budžetska sredstva ograničena. Takođe, u
kantonima smatraju da su novčana davanja za podršku OSI, koja se obezbjeđuju iz federalnog
budžeta značajan napredak u odnosu na stanje koje je bilo prije izmjena Zakona iz 2004. godine.
Prava osoba sa invaliditetom u socijalnoj zaštiti koja imaju karakter novčanih davanja, a služe za
podršku radi stvaranja jednakih mogućnosti su: lična invalidnina, dodatak za njegu i pomoć druge
osobe i ortopedski dodatak. Zakonom FBiH i drugim propisima utvrđen je postupak i uslovi za
42
ostvarivanje prava. Propisano je prikupljanje mnogih dokumenata koje izdaju razne institucije i
organi, ali je ključni dokument nalaz i mišljenje Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog
stanja. Ovaj nalaz se plaća, a formalan postupak za ostvarivanje prava u centru za socijalni rad može
se pokrenuti tek kad se dobije ovaj nalaz od Instituta.
Stručni radnici na intervjuima, kao i korisnici na fokus grupi istakli su kao veliki problem u
postupku čekanje na nalaze Instituta, a postupak ostvarivanja prava može se pokrenuti i pravo
priznati tek po dobijanju nalaza Instituta. (Iz zapisnika sa intervjua i sastanka fokus grupe sa
korisnicima iz FBiH održane 16.04.2013. godine)
Postupak se pokreće u centru za socijalni rad općine u kojoj osoba ima prebivalište. To je i
prvostepeni organ koji donosi rješenje o pravu. Drugostepeni organ po žalbi je Federalno
ministarstvo za rad i socijalnu politiku. Revizija rješenja vrši se po službenoj dužnosti, od strane
Federalnog ministarstva i odlaže izvršenje rješenja.
Ostvarujući pravo na ličnu invalidninu, osobe sa invaliditetom razvrstavaju se u dvije grupe i to:
-u grupi I su lica sa 100% oštećenja organizma i visina lične invalidnine iznosi 40% od utvrđene
osnovice, što iznosi 109,76 KM mjesečno;
-II grupa ima 90 % oštećenja organizma i ostvaruje naknadu u visini od 30% od utvrđene osnovice,
što iznosi 82,32 KM mjesečno.
U ostvarivanju prava dodatak za njegu i pomoć druge osobe, osobe sa invaliditetom se takođe
razvrstavaju u dvije grupe i to
1. Prva grupa su lica sa invaliditetom koja ne mogu sama udovoljiti svojim osnovnim životnim
potrebama. Oni ostvaruju naknadu u visini 100% od osnovice, što iznosi 274,40 KM
mjesečno;
2. Druga grupa su lica sa invaliditetom koja ne mogu potpuno udovoljiti svojim osnovnim
životnim potrebama i ostvaruju naknadu u visini od 50% od osnovice, što iznosi 137,20 KM
mjesečno.
Izmjenama Zakona iz 2009. godine, lica sa invaliditetom čija je invalidnost nastupila nakon 65.
godine života, a utvrđena im je potreba za dodatkom za njegu i pomoć druge osobe temeljem
mišljenja Instituta, ova prava ostvaruju u skladu sa propisom kantona. Do kraja 2011. godine većina
kantona ovo pitanje nije regulirala.
Pravo na ortopedski dodatak imaju lica s invaliditetom kod kojih je zbog tjelesnog oštećenja, došlo
do amputacije najmanje jednog ekstremiteta ili teškog oštećenja funkcije ekstremiteta, slijepa lica,
kao i lica sa enukleacijom jednog oka.
Ortopedski dodatak određuje se u mjesečnom iznosu u visini 7% od osnovice, što iznosi: 19,21 KM
mjesečno.
Osnovica za izračunavanje iznosa naprijed navedenih prava je 274,40 KM, što je 80% od najniže
cijene rada u Federaciji BiH utvrđene Kolektivnim ugovorom. Ovaj iznos nije se usklađivao od
2009. godine.
Analizirajući tabelu 2.8. može se zaključiti da je povećanje broja korisnika 2007. godine bilo
privremeno i broj korisnika je značajno manji poslije izmjena Zakona. S obzirom da su u tabeli
prikazani korisnici po pravima, dobijeni zbir korisnika ne odražava ukupan broj osoba koje su
uključena u prava, jer su neke osobe ostvarile dva prava ili čak sva tri od navedenih prava.
Da bi se utvrdio tačan broj korisnika prava OSI treba posmatrati podatke o ličnoj invalidnini, jer je
ono preduslov da bi se ostvarilo jedno od druga dva prava: dodatak za njegu i pomoć druge osobe i
ortopedski dodatak. Iz navedenog proizlazi da je 2007. godine neko od prava koristilo 43.740 osoba,
a 2011. godine 53.375 osoba. Ne treba zaboraviti ranije navedeni podatak da je početkom 2009.
godine, prije izmjena Zakona, u pravo bilo uvedeno 103.000 osoba, koje su imale pravosnažna
rješenja.
43
Ovdje treba istaći da su izmjene Zakona usvojene tek u martu 2009. godine, a rok za provođenje
revizije bio je 6 mjeseci, tako da će se realni efekti od usvajanja izmjena Zakona moći utvrditi u
narednom periodu, nakon isplate zaostalih dugova.
Tabela 2.8 - Zbirni podaci za primanja osoba sa neratnim invaliditetom
R.b.
Vrsta
prava
2007.
Broj
kor.
1
2
3
Lična
invalid.
Dodatak
za tuđu
njegu
Ortop.d.
Ukupno
Ukupan
iznos
2011.
Broj
kor.
Ukupan
iznos
2012.
Broj
Kor.
Ukupan
iznos
43.740
57.930.997,96
53.375
64.377.862,08
46.526
47.389.235
29.771
46.344.625,20
25.555
63.567.504,00
25.057
55.597.006
14.952
5.732.596,80
18.900
4.356.828,00
17.644
3.547.227
110.008.219,9
53.375 132.302.194,08
46.526 106.533.468
6
Izvor: Federalno ministarstvo za rad i socijalnu politiku 2013.
Prava koja se ostvaruju po osnovu invaliditeta se ne bi trebala posmatrati niti rješavati kroz
siromaštvo, već ih treba posmatrati kao podršku za funkcionisanje i stvaranje jednakih mogućnosti za
osobe sa invaliditetom. Naknada na ime lične invalidnine je na neki način nadoknada za tjelesno
oštećenje, te učešće u povećanim troškovima koje osoba ima zbog invaliditeta. Dodatak za njegu i
pomoć druge osobe prije svega služi za podršku koju OSI ima od strane druge osobe.
Ortopedski dodatak je novčano davanje kojim se pokriva dio troškova koji osoba ima zbog nabavke i
održavanja ortopedskih i drugih pomagala. Ova pomagala služe da nadomjeste izgubljeni ili teško
oštećeni organ ili čulo, ili bar ublaže posljedice koje zbog toga nastaju.
Utvrđivanje bilo kakvih cenzusa, imovinskih ili prihodovnih, ne bi bilo u skladu sa principom
jednakih mogućnosti jer bi još više povećalo socijalnu isključenost osoba sa invaliditetom. Ovdje se
prije svega misli na osobe sa najtežim oblicima invaliditeta kojima je za svakodnevno funkcionisanje
potrebna podrška od strane druge osobe.
Poboljšanje ciljanja u ovoj oblasti je moguće kroz pravilno definisanje invaliditeta, što bi između
ostalog podrazumijevalo i individualan pristup pri utvrđivanju prava za OSI. Time se ne bi prava
utvrđivala generalno, već bi se utvrđivala prema stvarnim potrebama pojedinca.
43.740
2.14 Zaštita civilnih žrtava rata
Zaštita civilnih žrtava rata uređena je Zakonom o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava
rata i zaštite porodice s djecom FBiH.
Izmjenama i dopunama Zakona o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava rata i zaštite
porodice sa djecom FBiH, koje su učinjene 2004. godine, nisu bile zadovoljne civilne žrtve rata
(CŽR). Prava koja su im propisana po Zakonu trebala su se finansirati iz kantonalnih budžeta. Kao i
obično, većina kantona ovu obavezu nije izvršavala, pa su civilne žrtve rata u ostvarivanju svojih
prava bile u neravnopravnom položaju na području FBiH, što je bilo neodrživo. Iz tih razloga, s
ciljem dovođena u isti položaj svih CŽR u FBiH, udruženja ovih osoba pokrenula su široku
kampanju da se i njihov status povoljnije riješi. Parlament FBiH 2006. godine je usvojio Izmjene i
dopune Zakona („Službene novine FBiH“ 39/06), koje se prvenstveno odnose na rješavanje prava
civilnih žrtava rata. Ovim izmjenama jasno je definisano ko se smatra civilnom žrtvom rata i ko po
tom osnovu može ostvariti prava. U smislu ovog Zakona, civilna žrtva rata je lice kod koga je tokom
rata ili neposredne ratne opasnosti, usljed ranjavanja ili nekog drugog oblika ratne torture nastupilo
oštećenje organizma, što uključuje mentalno oštećenje ili značajno narušavanje zdravlja ili nestanak
44
ili pogibiju tog lica. Civilne žrtve rata prava po osnovu invalidnosti pravo mogu ostvariti samo ako
im je stepen oštećenja organizma 60% i više.
Visina prava vezana je za visine prava ratnih vojnih invalida i utvrđuju se u iznosu od 70% od prava
ratnih vojnih invalida, za istu vrstu i stepen invaliditeta. Također je propisano da se 70% prava CŽR
finansira iz federalnog, a 30% iz kantonalnih budžeta. Na ovaj način su se trebali bar djelimično
rasteretiti kantonalni budžeti i obaveza finansiranja u većem iznosu prenijeti na federalni budžet.
Ipak, ni ova promjena nije u potpunosti eliminisala diskriminaciju CŽR po teritorijalnom principu.
Iako je načinjen značajan napredak, nije u potpunosti obezbijeđen jednak položaj civilnih žrtava rata
jer pojedini kantoni kasne sa isplatama korisnicima, bez obzira što im se redovno doznačavaju
sredstva iz Federalnog ministarstva.
Zakonom su, osim definisanja civilne žrtve rata i prava koje po tom osnovu mogu ostvariti, uređena
pitanja vezana za postupak, nadležne organe za vođenje postupka i način finansiranja.
Organi nadležni za rješavanje u prvom stepenu su centri za socijalni rad ili opštinske službe za
upravu opštine u kojoj korisnik ima prebivalište ili boravište. Drugostepeni organ je nadležno
kantonalno ministarstvo.
Revizija donesenih prvostepenih rješenja vrši se po službenoj dužnosti i odlaže izvršenje rješenja.
U skladu sa Zakonom, status civilne žrtve rata priznaje se:
1) licu kod kojeg je nastupilo oštećenje organizma od najmanje 60% ili značajno narušavanje
zdravlja usljed mučenja, nehumanog i ponižavajućeg postupanja, nezakonitog kažnjavanja,
protupravnog lišavanja slobode, zatvora, koncentracionog logora, internacije, prinudnog rada u
toku ratnog stanja ili neposredne ratne opasnosti;
2) licu kod kojeg je nastupilo oštećenje organizma od najmanje 60% u vezi sa ratnim događajima
(bombardovanje, ulične borbe, eksplozija ratnog materijala, zalutali metak i sl.);
3) licu kod kojeg je nastupilo oštećenje organizma od najmanje 60% od eksplozije zaostalog ratnog
materijala nakon završetka rata;
4) licu kod kojeg je nastupilo oštećenje organizma od najmanje 60% u vezi sa diverzantskim,
terorističkim akcijama kojima se ugrožava sigurnost i ustavni poredak FBiH;
5) članovima porodice nestalog lica, ako je nestalo lice bilo civil, odnosno nije bilo pripadnik
oružanih snaga;
6) članovima porodice lica koje je poginulo ili nestalo u vezi sa ratnim događajima
(bombardovanje, ulične borbe, eksplozija ratnog materijala, zalutali metak i sl.);
7) posebnom kategorijom civilnih žrtava rata smatraju se lica koja su preživjela seksualno
zlostavljanje i silovanje.
Također se priznaje status civilne žrtve rata licima kod kojih je došlo do naknadnog oštećenja
organizma, ispoljene i pogoršane bolesti, dugog perioda inkubacije, gubitak ekstremiteta i vida oba
oka, zbog pogoršanja opšteg zdravstvenog stanja, mentalnog oštećenja i drugih oštećenja organizma,
nastalih usljed ratnih okolnosti.
Status civilne žrtve rata u smislu navedenog zakona priznaje se i civilnim licima i pripadnicima
snaga bivše tzv. “Autonomne pokrajine Zapadna Bosna“ ukoliko ne ostvaruju odgovarajuća prava po
Zakonu o pravima boraca i članova njihovih porodica (Službene novine FBiH, br. 33/04, 56/05,
70/07, 9/10).
Civilnim žrtvama rata smatraju se i žrtve fašističkog terora, žrtve ratnih događaja, žrtve ratnog
materijala i žrtve neprijateljskih diverzantskih akcija, kao i članovi porodica žrtava fašističkog terora,
kojima je to svojstvo priznato po propisima o zaštiti civilnih žrtava rata koji su se ranije primjenjivali
na teritoriji FBiH.
U skladu sa Zakonom FBiH, u cilju ostvarivanja određenih prava, priznaje se status civilne žrtve rata
i licu kod kojeg je nastupilo oštećenje organizma ispod 60% ili značajno narušavanje zdravlja.
45
Civilne žrtve rata čije je oštećenje organizma 60% i više smatraju se osobama sa invaliditetom i za
ostvarivanje prava razvrstavaju se u šest grupa, kako je prikazano u tabeli broj 2.9.
Tabela 2.9: Razvrstavanje civilnih žrtava rata
R.b. Grupa
Oštećenje
1.
I
Invalidi sa 100% tjelesnog oštećenja kojima je za redovan život potrebna
njega i pomoć od strane drugog lica
2.
II
Invalidi sa 100% tjelesnog oštećenja
3.
III
Invalidi sa 90% tjelesnog oštećenja
4.
IV
Invalidi sa 80% tjelesnog oštećenja
5.
V
Invalidi sa 70% tjelesnog oštećenja
6.
VI
Invalidi sa 60% tjelesnog oštećenja.
Osnovna prava civilnih žrtava rata su:
1) lična invalidnina ili mjesečno novčano primanje,
2) dodatak za njegu i pomoć od strane drugog lica,
3) ortopedski dodatak,
4) porodična invalidnina,
5) pomoć u troškovima liječenja i nabavci ortopedskih pomagala,
6) osposobljavanje za rad (profesionalna rehabilitacija, prekvalifikacija i dokvalifikacija),
7) prioritetno zapošljavanje,
8) prioritetno stambeno zbrinjavanje,
9) psihološka pomoć i pravna pomoć.
Lična invalidnina:
Lična invalidnina je novčana naknada čija visina se utvrđuje u mjesečnom iznosu prema grupi
oštećenja organizma kako je prikazano u tabeli broj 2.10.
Tabela 2.10: Lična invalidnina civilnih žrtava rata
R.b. Grupa
Procenat od osnovice:
Mjesečni iznos u KM
1.
2.
3.
4.
5.
6.
I
II
III
IV
V
VI
100%
73 %
55 %
43 %
32 %
18%
507,56
370,51
279,15
218,25
162,41
91,36
Jedno od osnovnih prava zaštite civilnih žrtava rata je lična invalidnina. Zakon nije jasno utvrdio
svrhu ovog prava. Analizirajući naziv i osnov za ostvarenje (oštećenje organizma) i upoređujući ga
sa sličnim pravima u drugim sistemima socijalne sigurnosti, može se zaključiti da ovim pravom
država isplaćuje štetu žrtvi koja je pretrpjela određena oštećenja organizma zbog okolnosti vezanih
za ratna djejstva. Ličnu invalidninu ostvaruje svaka civilna žrtva rata koja ispunjava osnovne
kriterijume tj. određeni stepen oštećenja organizma. Uzimajući u obzir razna stajališta i mišljenja,
ipak bi se moglo reći da je davanje lične invalidnine, na neki način, nadoknada za tjelesno oštećenje
ali istovremeno i učešće u povećanim troškovima koje osoba ima zbog invaliditeta.
Lična invalidnina isplaćuje se i osobama kojima nije utvrđen invaliditet, ali su status civilne žrtve
rata stekli pod posebnim okolnostima zbog seksualnog zlostavljanja i silovanja.
46
Visina lične invalidnine utvrđuje se u iznosu u procentu od osnovice, a prema stepenu oštećenja i u
2013. godini kreće se od 507,56 do 91,36 KM.
2.15 Dodatak za njegu i pomoć od strane drugog lica
Dodatak za njegu i pomoć od strane drugog lica određuje se u mjesečnom iznosu u visini 70% od
mjesečnog iznosa dodatka za njegu i pomoć od strane drugog lica za ratne vojne invalide,
odgovarajućeg stepena invalidnosti. Pravo na dodatak za njegu i pomoć od strane drugog lica imaju
osobe civilne žrtve rata I grupe sa 100% oštećenjem organizma i razvrstavaju se u tri stepena kako
slijedi, prema tabeli broj 2.11.
Tabela 2.11: Dodatak za njegu i pomoć druge osobe CŽR
R.b. Stepeni
Procenat od
Mjesečni iznos u KM
osnovice:
1.
I
100%
507,56
2.
II
70 %
355,28
3.
III
50 %
253,77
Dodatak za njegu i pomoć druge osobe služi za podršku koju osoba sa invaliditetom – civilna žrtva
rata ima od strane druge osobe, u cilju izjednačavanja mogućnosti i veće socijalne uključenosti.
2.16 Ortopedski dodatak
Pravo na ortopedski dodatak imaju invalidi kojima je tjelesno oštećenje utvrđeno zbog oštećenja
organizma koja su neposredna posljedica zadobijene rane, povrede ili ozljede koja je prouzrokovala
amputaciju ekstremiteta ili teško oštećenje funkcije ekstremiteta ili potpuni gubitak vida na oba oka.
Ortopedski dodatak određuje se u mjesečnom iznosu u visini od 70% od mjesečnog iznosa
ortopedskog dodatka za ratne vojne invalide, odgovarajućeg stepena invalidnosti.
Korisnici prava na ortopedski dodatak razvrstavaju se u tri grupe (tabela 2.12.).
Tabela 2.12
R.b.
Grupa:
Mjesečni iznos u KM
1.
I
147,19
2.
II
111,66
3.
III
86,28
Ortopedski dodatak je novčano davanje kojim se pokriva dio troškova koji civilna žrtva rata ima
zbog nabavke i održavanja ortopedskih i drugih pomagala. Ova pomagala služe da nadomjeste
izgubljeni ili teško oštećeni organ ili čulo ili bar ublaže posljedice koje zbog toga nastaju. Pravo na
ličnu invalidninu, mjesečno lično primanje, dodatak za pomoć i njegu od strane drugog lica i
ortopedski dodatak nisu uslovljeni imovinskim ili drugim cenzusima.
2.17 Porodična invalidnina
Zakon FBiH je utvrdio da članovi porodica civilnih žrtava rata pod određenim uvjetima mogu
ostvariti pravo na porodičnu invalidninu, propisujući jasne procedure i postupak za ostvarenje tog
prava. Pravo na porodičnu invalidninu imaju članovi porodice civilne žrtve rata od I do IV kategorije
pod uslovima:
1. da je civilna žrtva rata imala do svoje smrti priznato pravo na dodatak za njegu i pomoć od
strane druge osobe;
2. da je smrt civilne žrtve rata nastupila kao posljedica rane, povrede, ozljede ili bolesti;
3. članovi porodica civilnih žrtava rata koje su preživjele seksualno zlostavljanje i silovanje.
Zakonom je precizno utvrđeno koji članovi porodice, pod kojim uvjetima i u kojem iznosu mogu
ostvariti pravo na porodičnu invalidninu. Porodična invalidnina utvrđuje se u iznosu od 70% od
porodične invalidnine koja se isplaćuje u skladu sa federalnim propisom o pravima branitelja i
članova njihovih porodica.
47
Ukupna sredstva isplaćenih porodičnih invalidnina u 2007. godini iznosila su 8.935.669,00 KM, u
2011. godini 11.281.331,00, a u 2012. godini 11.812.657,00 KM. Iz naprijed navedenog može se
zaključiti da su izdvajanja za porodičnu invalidninu značajnije porasla u periodu između 2007. i
2011. godine, te da postoji rast i u 2012. godini – tabela 2.13.
Tabela 2.13; Zbirni podaci za CŽR
R.b. Pravo
Broj
kor.
1.
2.
3.
4.
5.
Uku
pno
Lična
invalidnina
MLNP
TNJP
Ortopedski
Porodična
invalidnina
2007.
Ukupan
iznos
Broj
kor
2011.
Ukupan
iznos
Broj
korisn.
2012.
Ukupan
iznos
7.597
6.974.606,00
4. 433
7.006.497,00
4.332
7.352.849,00
353
296
1.712
1.585.735,00
1.257.089,00
2.886.468,00
707
287
1.885
3.077.720,00
1.128.043,00
1.771.667,00
750
282
1.850
3.472.651,00
1.153.280,00
1.869.474,00
4.812
8.935.669,00
5.642
11.281.331,00
5.545
11.812.657,00
12.762
21.639.567,00
10.782
24.265.258,00
10.627
25.660.911,00
Izvor: Federalno ministarstvo za rad i socijalnu politiku, 2013.
Određene kategorije civilnih žrtava rata, uključujući i one čije je oštećenje organizma manje od 60%,
mogu ostvariti sljedeća prava:
- pomoć u troškovima liječenja i nabavci ortopedskih pomagala,
- osposobljavanje za rad (profesionalna rehabilitacija, prekvalifikacija i dokvalifikacija),
- prioritetno zapošljavanje,
- prioritetno stambeno zbrinjavanje,
- psihološka pomoć i pravna pomoć.
Ova prava u pravilu nemaju karakter novčanih davanja, već se njima stvaraju bolji uslovi za život i
ostvaruju se u skladu sa propisima o zdravstvenom osiguranju, zdravstvenoj zaštiti, zaštiti porodice
sa djecom i zapošljavanju. Kantoni mogu utvrditi i druga prava i proširiti obim prava utvrđenih
Zakonom, u skladu sa svojim mogućnostima i potrebama civilnih žrtava rata.
U ukupan broj korisnika prava civilnih žrtava rata nisu uključeni korisnici TNJP – dodatka za njegu i
pomoć drugog lica i korisnici ortopedskog dodatka, jer su oni već uključeni kao korisnici lične
invalidnine (tabela 2.13.).
2.18 Prava branilaca i članova njihovih porodica
Prava branilaca i njihovih porodica, uključujući i ratne vojne invalide, regulisana su Zakonom o
pravima branilaca i članova njihovih porodica FBiH ("Službene novine Federacije BiH", br. 33/04,
56/05, 70/07, 9/10). Prava određenih boračkih populacija dodatno su regulisana i drugim zakonima, a
kantonima je omogućeno da u skladu sa svojim ekonomskim i drugim mogućnostima utvrde i
proširena prava za branioce, članove njihovih porodica, a naročito za ratne vojne invalide.
Prema Zakonu, ratni vojni invalid je osoba koja je, vršeći vojne dužnosti i druge dužnosti za ciljeve
odbrane u sastavu Oružanih snaga, učestvujući u odbrani Bosne i Hercegovine, zadobila ranu,
povredu, bolest ili pogoršanje bolesti, pa je zbog toga nastupilo oštećenje njenog organizma od
najmanje 20%. Iako se u Zakonu koristi termin invalid i invaliditet, ipak se ovdje prije svega misli na
oštećenje organizma i to samo ono oštećenje koje se odnosi na povredu ili njene posljedice koje su
vezane za ratna djejstva ili druge aktivnosti vezane za učešće u Oružanim snagama BiH. U
definisanju invalidnosti koristi se medicinski pristup, koji ne ulazi u problem gubitka funkcija, na
48
osnovu čega bi se procijenila stvarna podrška za izjednačavanje mogućnosti. I način procjene
oštećenja organizma i određivanje prava po vrsti i po obimu, zasnovano je na statusu, a ne na
stvarnim potrebama osobe, da bi joj se obezbijedilo adekvatno funkcionisanje i izjednačavanje
mogućnosti. Konvencija o pravima osoba sa invaliditetom pri utvrđivanju definicije invaliditeta
pošla je od pretpostavke da postoji tjelesno oštećenje, ali da se invalidnost utvrđuje u interakciji
između osobe i okruženja.
Generalno pri utvrđivanju prava po osnovu invalidnosti u BiH, definicija invalidnosti iz Konvencije
se ne uzima u obzir, što za posljedicu ima bitno različita rješenja u entitetima i u određenim
sistemima: RVI, civilne žrtve rata, osobe sa ne ratnim invaliditetom, sistem PIO itd.
Prava ratnih vojnih invalida se priznaju ukoliko je oštećenje organizma 20% i više, kod civilnih žrtva
rata 60% i više, a kod osoba sa neratnim invaliditetom 90% i više. Na ovaj način se ne cijeni stvarna
potreba za podrškom od strane društvene zajednice za stvaranje jednakih mogućnosti, već se kroz
ovakvu procjenu osobi daje neka vrsta obeštećenja od strane države za učešće u njenoj odbrani. Ne
osporavajući državi pravo da pripadnicima oružanih snaga, pa i civilnim žrtvama rata daje određena
obeštećenja ili nagrade, ipak to ne treba da radi na način da diskriminira osobe sa invaliditetom iste
vrste i stepena invaliditeta, sa istim problemima u funkcionisanju i istim potrebama za podrškom i
istim potrebama za pomagalima. Osim različitog pristupa u procjeni invaliditeta i potrebi za
podrškom, pravi se ogromna razlika u iznosima naknada, što je u stvari još jedan oblik klasične
diskriminacije. Osobe sa istom vrstom i stepenom oštećenja – invaliditeta, u nekim sistemima uopšte
nemaju podršku, a i kada imaju, ona je bitno različita.
Prema Zakonu, osnovna prava ratnih vojnih invalida u vidu socijalnih mjesečnih naknada iz
federalnog budžeta su:
1. lična invalidnina,
2. dodatak za njegu i pomoć od drugog lica,
3. ortopedski dodatak,
Ratni vojni invalidi se prema procentu invaliditeta razvrstavaju u deset grupa invaliditeta (tabela
2.14.), na osnovu čega im se izračunava iznos mjesečne lične invalidnine, u odnosu na osnovicu koju
utvrđuje Vlada FBiH, kako slijedi:
Tabela 2.14: Vojni invalidi, razvrstavanje i lična invalidnina
Grupa
Stepen invaliditeta
Postotak od osnovice
invalidi sa 100% invaliditeta I stepena kojima je za
100%
I
redovan život potrebna njega i pomoć od drugog lica
II
invalidi sa 100%
73%
invalidi sa 90%
55%
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
invalidi sa 80%
43%
invalidi sa 70%
invalidi sa 60%
invalidi sa 50%
invalidi sa 40%
invalidi sa 30%
invalidi sa 20%
32%
18%
13%
7%
6%
5%
Među vojnim invalidima nalazi se veliki broj lica koja imaju invaliditet 50% i niže. To je oko 50%
ukupnog broja vojnih invalida ili nominalno 26.315 u 2011. godini. Za isplatu njihovih prava
utrošeno je oko 17.500.000,00 KM, dok je na ukupan broj (52.609) isplaćeno 99.469.035,00 KM .
49
Pravo na dodatak za njegu i pomoć od drugog lica imaju ratni vojni invalidi od I do IV grupe koji
su nesposobni za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba bez pomoći drugog lica.
Radi ostvarivanja prava na dodatak za njegu i pomoć od drugog lica, ratni vojni invalidi se
razvrstavaju u tri stepena i to:
1. Prvi stepen – ratni vojni invalidi I grupe, koji su potpuno nesposobni da se brinu o sebi i
samostalno obavljaju osnovne životne potrebe, a kojima je potrebna stalna njega i pomoć
drugog lica. Oni ostvaruju mjesečna primanja u iznosu od 100% od osnovice;
2. Drugi stepen – ostali ratni vojni invalidi I grupe, kao i ratni vojni invalidi II, III i IV grupe kod
kojih pored vojnog invaliditeta, postoje i druga oštećenja organizma koja su nastala nezavisno
od vojnog invaliditeta, a koja su zajedno sa vojnim invaliditetom jednaka oštećenju organizma
vojnog invalida I grupe razvrstanih u I stepen dodatka. Isti ostvaruju mjesečna primanja u
iznosu od 70% od osnovice;
3. Treći stepen – ratni vojni invalidi II, III i IV grupe, čija je nesposobnost jednaka nesposobnosti
vojnog invalida I grupe razvrstanih u II stepen dodatka – ostvaruju mjesečna primanja u iznosu
od 50% od osnovice.
Pravo na dodatak za njegu i pomoć od drugog lica po svim osnovama u 2011. godini ostvarilo je 717
vojnih invalida za šta je na godišnjem nivou iz federalnog budžeta izdvojeno 5.499.288,00 KM.
Pravo na ortopedski dodatak ima ratni vojni invalid kome je nadležna ljekarska komisija utvrdila
vojni invaliditet zbog oštećenja organizma koja su neposredna posljedica zadobijene rane, povrede,
bolesti ili pogoršanja bolesti koja je prouzrokovala amputaciju ekstremiteta ili teško oštećenje
funkcije ekstremiteta, kao i zbog gubitka vida na oba oka ili enukleacije jednog oka.
Korisnici ovog prava razvrstavaju se u tri stepena kako slijedi:
1. Prvi stepen ostvaruje ortopedski dodatak u visini od 29 % od osnovice,
2. Dugi stepen ostvaruje ortopedski dodatak u visini od 22 % od osnovice,
3. Treći stepen ostvaruje ortopedski dodatak u visini od 17% od osnovice.
Za određene kategorije koje imaju više oštećenja ortopedski dodatak može se uvećati za 25%.
Pravo na ortopedski dodatak u 2011. godini ostvarilo je 9.575 vojnih invalida, za šta je iz federalnog
budžeta izdvojeno: 17.472.946,00 KM.
Ukupna sredstva za isplatu prava ratnih vojnih invalida: lične invalidnine, dodatka za pomoć i njegu
drugog lica i ortopedskog dodatka u 2011. godini iznose 122.441.269,00 KM.
U tabeli 2.15. prikazana su sva davanja za RVI čije je oštećenje organizma 60% i više.
Tabela 2.15 - Prava RVI od I do VI grupe ( 60% do 100 % )
R.
Pravo
b.
2007.
2011.
2012.
Broj
Ukupan
Broj
Ukupan
Broj
Ukupan
kor.
iznos
kor.
iznos
Kor.
iznos
1.
Lična
28.097 87.454.380,00 26.294 81.969.035,00
24.568 79.838.434,00
invalid.
2.
755
5.644.164,00
717
5.499.288,00
695
5.546.264,00
TNJP
3.
Ortop.
9.885 17.418.456,00
9.575 17.472.946,00
9.260 17.580.291,00
dodatak
Uk.
28.097 110.517.000,00 26.294 104.941.269,00
24.568 102.964.989,00
Izvor: Federalno ministarstvo za pitanje boraca i invalida odbrambeno-oslobodilačkog rata, 2013.
U zbir korisnika RVI od I do VI grupe nisu uključeni korisnici TNJP – dodatka za njegu i pomoć
drugog lica i korisnici ortopedskog dodatka, jer su oni već uključeni kao korisnici lične invalidnine.
50
Zakonom FBiH su utvrđena prava članova porodice poginulog, umrlog, nestalog branioca i
umrlog ratnog vojnog invalida. Ova prava su u osnovi socijalnog karaktera i imaju za cilj zaštitu
članova porodice. Prava su:
1. porodična invalidnina,
2. uvećana porodična invalidnina,
3. pomoć u slučaju smrti.
Ova prava su detaljno uređena Zakonom. U osnovi nisu uslovljena imovinskim ili bilo kojim drugim
cenzusom, iako su u nekim situacijama zbog određenih primanja iznos može umanjiti.
Ilustracije radi, u 2011. godini je 44.810 vojnih invalida koristilo ostvarena prava, za šta je na
godišnjem nivou isplaćeno 171.493.924,00 KM. Ako posmatramo period od 2007. godine primjećuje
se blagi pad broja korisnika ovih prava, što je i logično, jer djeca odrastaju i prestaju koristiti prava, a
kod roditelja se zbog starosti povećava smrtnost. Pod pretpostavkom da se ne promijene uslovi za
ostvarivanje prava i njihova visina, za očekivati je da će se i sredstva za ove namjene u narednim
godinama smanjivati.
U skladu sa Zakonom, određeni broj korisnika koristi prava stečena po propisima koji su važili do
1992. godine. Ukupan broj ovih korisnika u 2011. godini bio je 2.662, a ukupna sredstva za te
namjene na godišnjem nivou su iznosila 14.602.106,00 KM. Broj korisnika ovih prava je u stalnom
padu.
Branioci i članovi njihovih porodica ostvaruju i druga prava u skladu sa federalnim i kantonalnim
propisima, za koja se ne izdvajaju sredstva iz federalnog budžeta, a to su:
1. novčana naknada za vrijeme nezaposlenosti,
2. prednost pri zapošljavanju pod jednakim uvjetima,
3. prednost pri zakupu i otkupu poslovnog prostora pod jednakim uvjetima,
4. prednost pri upisu u obrazovne ustanove pod jednakim uvjetima,
5. besplatne obavezne udžbenike za redovno školovanje,
6. prednost pri dodjeli stipendija i smještaju u đačke i studentske domove,
7. zdravstvena zaštita,
8. prioritetno pravo za rješavanje stambenog pitanja pod jednakim uvjetima,
9. pomoć u slučaju smrti,
10. prednost pri korištenju programa nadležnih zavoda za zapošljavanje,
11. oslobađanje od plaćanja, naknade troškova korištenja građevinskog zemljišta,
12. ostvarivanje penzije pod povoljnijim uvjetima,
13. druga prava u skladu sa posebnim propisima.
Ova i druga dopunska prava uređuju se zakonima iz drugih oblasti, te kantonalnim propisima,u
skladu sa materijalnim mogućnostima kantona.
Prema Zakonu o posebnim pravima dobitnika ratnih priznanja i odlikovanja i članova njihovih
porodica, određenom broju učesnika u odbrani BiH koji su zbog posebnih zasluga dobili neko ratno
odlikovanje ili priznanje su utvrđena određena prava kao što je “mjesečni novčani dodatak”, te druga
prava koja mogu ostvariti po osnovu Zakona o pravima branilaca i članova njihovih porodica.
U 2011. godini ovo pravo ostvarilo je 4.492 korisnika, za šta je iz federalnog budžeta izdvojeno
13.025.669,00 KM.
Tabela 2.16 - Pregled ukupnih naknada za borce i članove njihovih porodica
Pravo
2007.
Broj
kor.
Lična invalidnina
2011.
Ukupan
iznos
52.799 104.087.520,00
Broj
kor.
52.609
51
2012 .
Ukupan
iznos
99.469.035,00
Broj
kor.
50.223
Ukupan
Iznos
97.380.503,00
Dodatak za TNJP
Ortopedski
dodatak
Porodične
invalidini
Druga prava
(stečena prije
1992.)
Dobitnici ratnih
priznanja
Ukupno
755
5.644.164,00
717
5.499.288,00
695
5.546.264,00
9.885
17.418.456,00
9.575
17.472.946,00
9.260
17.580.291,00
46.644 180.618.768,00
44.810 171.493.924,00
43.839 173.580.944,00
3.356
21.118.440,00
2.662
14.602.106,00
2.652
4.819.382,00
5.389
16.464.960,00
4.492
13.025.669,00
4.505
13.503.474,00
108.180 345.352.308,00 104.573 321.562.967,00 101.219 312.410.858,00
Izvor: Federalno ministarstvo za pitanje boraca i invalida odbrambeno-oslobodilačkog rata, 2013.
U zbir korisnika prava ukupnih naknada za borce i članove njihovih porodica nisu uključeni korisnici
TNJP – dodatka za njegu i pomoć drugog lica i korisnici ortopedskog dodatka, jer su oni već
uključeni kao korisnici lične invalidnine.
Branioci, članovi njihovih porodica i ratni vojni invalidi određena prava ostvaruju i u sistemu
socijalne zaštite, kao i u sistemu zaštite porodice sa djecom.
Ne ulazeći detaljnije u analizu uporednih pokazatelja za pojedine sisteme socijalne sigurnosti, radi
pregleda odnosa i raspodjele sredstava među sistemima je u tabeli 2.17. dat pregled utrošenih
sredstava po određenim sistemima, za 2011. godinu.
Tabela 2.17: Budžetska sredstva sistema socijalne sigurnosti – 2011. godina
Sistem socijalne sigurnosti
Isplaćena sredstva u 2011. godini u KM
Socijalna zaštita
43.779.294,00 KM
Dječija zaštita
69.840.528,00 KM
Zaštita osoba sa neratnim invaliditetom
132.302.194,00 KM
Zaštita civilnih žrtava rata
24.265.258,00 KM
Boračko invalidska zaštita
321.562.967,00 KM
UKUPNO
591.750.241,00 KM
Generalno se može zaključiti da socijalna i druga davanja iz budžeta FBiH i kantona nisu dobro
ciljana. Često se daju osobama i porodicama kojima objektivno nisu neophodna ni kao socijalna
pomoć, ni kao podrška za izjednačavanje mogućnosti. Daju se na osnovu statusa, a često zavise i od
ekonomske moći kantona. Ipak treba naglasiti da se najlošije ciljanje postiže u oblasti davanja za
boračke populacije i članove njihovih porodica, jer se korisnici u ovoj oblasti uvode u prava na
osnovu statusa.
3. Adekvatnost ciljanja budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu u
postojećem sistemu i praksi u FBiH
Usprkos znatnim fiskalnim izdvajanjima na novčane naknade za socijalnu zaštitu u FBiH koje se
finansiraju iz budžeta (nedoprinosne naknade), siromašni dio stanovništva FBiH je njima slabo
pokriven. Štaviše, ukupno gledajući, novčane naknade za socijalnu zaštitu koje se ne finansiraju iz
doprinosa su naglašeno regresivne – što znači da veći udio ukupnih rashoda na ove vrste beneficija
odlazi bogatijim dijelovima stanovništva FBiH.
52
Grafikon 2.2: Ukupne budžetske novčane naknade po kvantilima potrošnje u FBiH u 2011.
25.0%
21.5%
20.0%
22.1%
19.8%
21.2%
15.4%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
1
2
3
4
5
Izvor: Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011 i izračun autora
Nasuprot tome, oni iz najsiromašnije petine u FBiH primaju samo 15,4% od ukupnih novčanih
naknada za socijalnu zaštitu koje se ne finansiraju iz doprinosa – što je manji udio od njihovog udjela
u ukupnom broju stanovništva FBiH (svaka petina čini 20% stanovništva svrstanog prema
pokazatelju potrošnje), dok najbogatija petina prima 21,2% ukupnih budžetskih novčanih naknada.
Generalno gledano, ukupna socijalna zaštita je loše ciljana i to tako da veliki dio siromašnih nije
pokriven sistemom socijalne zaštite (greška isključivanja), a sa druge strane, veliki dio stanovništva
koji nije siromašan dobija naknade iz oblasti socijalne zaštite (greška uključivanja).
U odnosu na 2007. godinu, stanje se nije značajno popravilo. Tada je najsiromašnija petina primala
14,1% ukupnih novčanih naknada, a najbogatija 24,2%.
Kada je riječ o pokrivenosti ukupno i po pojedinim petinama potrošnje u 2011. godini, 15,1% od
ukupnog stanovništva FBiH (2007 – 10,4%) prima neki od transfera, najsiromašnija petina
stanovništva prima 19,6% (2007 – 10,4%) a najbogatija 9,9% (2007 – 8,6%). Ovdje je primjetan
značajan napredak u odnosu na 2007. godinu.
Što se tiče socijalne zaštite - novčanih davanja kroz institucije za socijalni rad u FBiH, situacija je
mnogo bolja. Ove naknade se ponašaju djelimično progresivno – što znači da veći udio ukupnih
rashoda na ove vrste beneficija odlazi siromašnijim dijelovima stanovništva FBiH, što pokazuje
efekat imovinskog cenzusa.
Grafikon 2.3: Novčana davanja u socijalnoj zaštiti po kvantilima potrošnje stanovništva u
FBiH u 2011. godini.
53
Izvor: Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011 i izračun autora
U odnosu na 2007. godinu, kada je najsiromašnija petina primala 25,1% ukupnih novčanih davanja,
to je značajno poboljšanje. Jedino što kvari ovu sliku je podatak da najbogatija petina stanovništva
prima 29,2% tih novčanih davanja. Ovaj podatak ukazuje na određene propuste u ciljanju sredstava,
ali, generalno gledano, socijalna zaštita - novčana davanja kroz institucije za socijalni rad u FBiH je
mnogo bolje ciljana i to tako da je veći dio siromašnih pokriven sistemom socijalne zaštite (manja
greška isključivanja), a sa druge strane, manji dio stanovništva koji nije siromašan dobija naknade iz
oblasti socijalne zaštite (manja greška uključivanja).
Što se tiče dječije zaštite, situacija je mnogo lošija u odnosu na socijalnu zaštitu - novčana davanja
kroz institucije za socijalni rad u FBiH. Ove naknade se ponašaju regresivno – što znači da veći udio
ukupnih rashoda na ove vrste beneficija odlazi bogatijim dijelovima stanovništva FBiH.
Grafikon 2.4: Dječija zaštita u FBiH po kvantilima potrošnje stanovništva u FBiH u 2011.
godini
Izvor: Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011 i izračun autora
54
Oni iz najsiromašnije petine u FBiH primaju samo 17,8% (2007 – 20,8%) od ukupnih novčanih
naknada za dječiju zaštitu, dok najbogatija petina prima 25,1% (2007 – 19,6%). Generalno gledano,
dječija zaštita je loše ciljana i to tako da veliki dio siromašnih porodica sa djecom nije pokriven
dječijom zaštitom (greška isključivanja), a, s druge strane, veliki dio stanovništva koji nije siromašan
dobija naknade dječije zaštite, iako im ta naknada nije potrebna (greška uključivanja).
Što se tiče naknada za osobe sa neratnim invaliditetom u FBiH, situacija je nešto bolja. Ove naknade
se ponašaju blago progresivno – što znači da nešto veći udio ukupnih rashoda na ove vrste beneficija
odlazi siromašnijim dijelovima stanovništva FBiH.
Grafikon 2.5: Naknade za osobe sa neratnim invaliditetom u FBiH po kvantilima potrošnje
stanovništva u 2011. godini
Izvor: Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011 i izračun autora
Međutim, i ovdje najsiromašnija petina prima samo 20% naknada za osobe sa neratnim invaliditetom
u FBiH, što je ipak malo. Ovaj podatak ukazuje da je ova vrsta socijalne zaštite u FBiH ipak nije
dobro ciljana, tako da veći dio siromašnih nije pokriven (greška isključivanja), a, s druge strane,
značajan dio stanovništva koji nije siromašan dobija naknade iz oblasti socijalne zaštite (greška
uključivanja).
Ipak, naprijed navedeno je posmatrano samo kroz siromaštvo, što se, kada su u pitanju osobe
sa invaliditetom, ne može prihvatiti kao loše ciljanje, jer se davanja po osnovu invaliditeta ne
odnose na ublažavanje siromaštva, već na podršku za funkcionisanje i izjednačavanje
mogućnosti.
Što se tiče naknada za civilne žrtve rata u FBiH, situacija po pitanju ciljanja siromašnih je jako loša.
Ove naknade se ponašaju izrazito regresivno – što znači da mnogo veći udio ukupnih rashoda na ove
vrste beneficija odlazi bogatijim dijelovima stanovništva FBiH.
Grafikon 2.6: Naknade za civilne žrtve rata u FBiH po kvantilima potrošnje stanovništva u
FBiH u 2011. godini
55
Izvor: Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011 i izračun autora
Oni iz najsiromašnije petine u FBiH primaju samo skromnih 8,5% od ukupnih novčanih naknada.
Generalno gledano, naknade za civilne žrtve rata u FBiH su jako loše ciljane i to tako da
najsiromašniji dobijaju najmanje, a sa druge strane, oni koji nisu siromašni dobijaju naknade u
većem ukupnom iznosu nego siromašni.
Dio korisnika koji ostvaruju pravo kao civilna žrtava rata su takođe osobe sa invaliditetom, pa
se i ovdje mora voditi računa da se odvoje davanja koja su neophodna za podršku radi
izjednačavanja mogućnosti , od davanja koja se daju po osnovu statusa.
Što se tiče boračkih naknada u FBiH, situacija po pitanju ciljanja siromašnih je takođe jako loša. Ove
naknade se isto ponašaju izrazito regresivno – što znači da mnogo veći udio ukupnih rashoda na ove
vrste beneficija odlazi bogatijim dijelovima stanovništva FBiH.
Grafikon 2.7: Boračko-invalidske naknade u FBiH po kvantilima potrošnje stanovništva u
FBiH u 2011. godini
30.0%
26,6%
25.0%
19,8%
20.0%
15.0%
21,1%
20,4%
12,1%
10.0%
5.0%
0.0%
1
2
3
4
5
Izvor: Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011 i izračun autora
I ovdje oni iz najsiromašnije petine u FBiH primaju samo skromnih 12,1% (2007 – 15,1%) od
ukupnih novčanih naknada a oni iz najbogatije petine primaju 20,4% (2007 – 18,8%). Generalno
56
gledano, boračke naknade u FBiH su jako loše ciljane i to tako da najsiromašniji dobijaju najmanje, a
situacija se pogoršala u odnosu na 2007. godinu.
Zaključna razmatranja:
1. U Ustavu Federacije BiH u poglavlju 2 „Ljudska prava i temeljne slobode“, u članu 2 se, između
ostalog, utvrđuje pravo na socijalnu zaštitu, zaštitu porodice i djece i prehranu. Ova prava su samo
deklarativna i FBiH ne raspolaže mehanizmima da svojim građanima obezbijedi njihovo korištenje
na cijelom području, pod jednakim uslovima.
Ustav FBiH bi trebao svim građanima da garantuje:
- Socijalnu sigurnost i socijalni minimum;
- Jednake mogućnosti za sve građane;
- Obezbjeđivanje posebne zaštite osobama sa invaliditetom, djeci i starim osobama.
2. Socijalna politika je u zajedničkoj nadležnosti FBiH i kantona, ali je njeno sprovođenje u
isključivoj nadležnosti kantona. Ovaj pristup ne obezbjeđuje ravnopravnost građana na području
FBiH jer kantoni različito pristupaju ovom pitanju. Trebalo bi se definisati ustavno rješenje po kome
bi FBiH i kantoni morali provoditi politiku i procedure koje će svim građanima garantovati socijalnu
sigurnost i približno iste uvjete na području cijelog entiteta.
3. Analizom zakona i drugih propisa, kojima se regulišu socijalna i druga davanja iz budžeta u FBiH,
lako je zaključiti da se radi o veoma komplikovanom i neodrživom sistemu. Prava se regulišu u
raznim sistemima i na različitim nivoima državne vlasti. Po Ustavu FBiH, socijalna politika je u
zajedničkoj nadležnosti kantona i FBiH, što u praksi nije u potpunosti jasno definisano i
razgraničeno.
Svi zakoni koji se donose na nivou FBiH moraju dobiti saglasnost kantona, naročito kad se radi o
zakonima koji nameću obaveze kantonima. Ovakav postupak bitno otežava donošenje zakona na
federalnom nivou, pa neki zakoni čekaju na usvajanje nerazumno dugo, čak i više godina, na primjer
Zakon o socijalnoj sigurnosti i Zakon o zaštiti porodice sa djecom.
4. Na nivou FBiH postoji Zakon o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava rata i zaštite
porodice s djecom, koji je usvojen 1999. godine. Više puta je mijenjan, s ciljem da se određena prava
detaljnije reguliše na nivou FBiH (prava osoba sa invaliditetom i civilnih žrtava rata). Ovaj Zakon
objedinjuje i reguliše različita područja socijalne politike (socijalnu zaštitu, zaštitu porodica sa
djecom, socijalna prava osoba sa invaliditetom i zaštitu civilnih žrtava rata), što ga čini veoma
složenim i teškim za primjenu i praćenje. Analizirajući njegov naziv, može se lako uočiti da su to
različite oblasti koje treba urediti posebnim zakonima. U primjeni Zakona veliki problem predstavlja
podjela nadležnosti između FBiH i kantona, jer kantoni imaju ovlašćenja da svojim zakonima i
drugim propisima uređuju oblast socijalne zaštite, što oni i čine na različite načine bez jedinstvenih i
zajedničkih smjernica, tako da svaki kanton ima svoj sistem, a ti kantonalni sistemi se međusobno
veoma razlikuju.
5. U socijalnoj zaštiti FBiH nisu razvijeni mehanizmi za praćenje stanja u sistemu sa nivoa entiteta,
mehanizmi vođenja jedinstvene evidencije i mehanizmi ocjene efekata mjera u sistemu, tako da
nema jedinstvenih podataka i vrlo je teško analizirati funkcionisanje sistema, a time i planirati
adekvatne mjere.
6. Zbog nepostojanja jasnih zajedničkih pravila i procedura, te dogovorenih principa u pojedinim
oblastima i različitim sistemima socijalne politike, pa i različitih nivoa vlasti, među nosiocima i
akterima nema koordinacije i adekvatne saradnje, pa se koriste različiti termini, različite evidencije,
različite osnovice i procedure za ostvarivanje nekih prava, što dovodi do nejednakog položaja
građana u ostvarivanju socijalnih prava u FBiH, ovisno od toga u kom se sistemu ili kantonu
ostvaruju.
57
7. Federalnim i kantonalnim zakonima i drugim propisima koji regulišu oblasti socijalnih davanja
nije u svim sistemima jasno određena svrha davanja i rezultati koji se žele postići tim davanjem ili
podrškom. Takođe, nije obezbijeđen mehanizam koji bi garantovao da će se neko pravo moći
ostvariti na području cijele FBiH, izuzev ako ga propisuje Zakon FBiH i ako se sredstva za njegovo
ostvarivanje obezbjeđuju u federalnom budžetu.
Zakonom FBiH je ostavljena mogućnost kantonima da predviđena prava mogu proširiti ili uvesti
nova, u skladu sa svojim mogućnostima. Međutim, u praksi kantoni ne obezbjeđuje ni osnovna prava
predviđena Zakonom FBiH, što korisnike i stručnu javnost jako zabrinjava. Samo neki kantoni su
utvrdili određena proširena prava. Na ovaj način se stvara ambijent u kome se vrše razni oblici
diskriminacije građana FBiH i promoviše nepoštivanje zakona od strane državnih institucija, što kod
građana razvija osjećaj nesigurnosti i straha.
8. Situacija u sistemima zaštite je veoma komplikovana i različita kada se posmatraju i analiziraju
uslovi za ostvarivanje određenih prava. Prisutne razlike su i među sistemima i među kantonima.
Prava na novčana i druga materijalna davanja iz oblasti socijalne zaštite i zaštite porodice sa djecom
su samo načelno regulisana Zakonom FBiH, a sva ostala pitanja kao što su uslovi, procedure, iznosi i
postupak uređuju se kantonalnim propisima. Nije teško zaključiti da je u ovim oblastima stanje
veoma neuređeno i neujednačeno, što građane FBiH dovodi u neravnopravan položaj.
Ostvarivanje prava na novčana i druga materijalna davanja iz socijalne zaštite uslovljeno je
provjerom i utvrđivanjem imovine, provjerom prihoda i primjenom cenzusa, kao i utvrđivanjem
obaveza izdržavanja među članovima porodice. Na ostvarivanje prava bitno ne utiče situacija u kojoj
se osoba stvarno nalazi, ako nisu ispunjeni navedeni uslovi.
9. Generalno se može zaključiti da socijalna i druga davanja iz budžeta FBiH i kantona nisu dobro
ciljana. Često se daju osobama i porodicama kojima objektivno nisu neophodna ni kao socijalna
pomoć, ni kao podrška za izjednačavanje mogućnosti, već se daju na osnovu statusa, a često zavise i
od ekonomske moći kantona. Ipak treba naglasiti da se najlošije ciljanje postiže u oblasti davanja za
boračke populacije i članove njihovih porodica, jer se korisnici u ovoj oblasti najčešće uvode u prava
na osnovu statusa.
10. Prava osoba sa neratnim invaliditetom, prava civilnih žrtava rata i prava branilaca i članova
njihovih porodica, koja se regulišu na nivou FBiH, nisu uslovljena imovinskim i drugim cenzusima,
što, kada se radi o podršci osobama sa invaliditetom, ima smisla i principijelno je u skladu sa
namjenom te podrške.
Drugo je pitanje neujednačenog pristupa prema potrebama osoba sa invaliditetom, čime se pravi
diskriminacija po osnovu uzroka nastanka invaliditeta, a što je u direktnoj suprotnosti sa
Konvencijom UN o pravima osoba sa invaliditetom, koju je BiH ratifikovala.
11. Primanja civilnih žrtava rata, branilaca i članova njihovih porodica, koje nisu osobe sa
invaliditetom, odobravaju se na osnovu statusa ili zbog gubitka člana porodice i namjena tih davanja
nije uvijek u potpunosti jasna. Ako ih definišemo kao davanja za obezbjeđenje socijalne sigurnosti,
onda bi se trebale utvrđivati i druge okolnosti, imovina, prihodi, obaveza izdržavanja itd. - kao što to
predviđaju uslovi u socijalnoj zaštiti.
12. Postupci za ostvarivanje prava su različiti u različitim sistemima, pa je čak i za ista prava u
kantonima postupak različit. Često su različiti organi po kantonima koji vode postupak. Zajedničko
im je da primjenjuju Zakon o upravnom postupku. Potrebno je prikupiti veliki broj dokumenata, pa
se procedura za ostvarivanje prava nekada neopravdano produžava. Razni sistemi nisu uvezani, što
strankama otežava prikupljanje potrebnih dokumenata.
U postupku, nalaz i socijalna anamneza koju sačini socijalni radnik nema značajniji uticaj na
donošenje konačne odluke o novčanim i drugim materijalnim davanjima, iako ima situacija da
stvarno stanje u kojem se stranka nalazi ne odgovara onom koje se formalno može dokazati.
58
13. Osnovice za obračun visina naknada su različito ustanovljene u svim sistemima, a kantoni svojim
propisima samostalno, bez utvrđenih kriterija, utvrđuju osnovice za prava koja se finansiraju iz
kantonalnih budžeta, a to su prava socijalne zaštite, kojima se obezbjeđuje minimum izdržavanja i
zaštita porodice sa djecom. Osnovica za utvrđivanje prava u boračkoj zaštiti je nominalan iznos
utvrđen zakonom koji Vlada FBiH usklađuje po zakonom utvrđenoj proceduri. U zaštiti civilnih
žrtava rata osnovicu čini 70% od osnovice za primanja po osnovu Zakona o pravima branilaca i
članova njihovih porodica. Za prava osoba sa neratnim invaliditetom osnovica je 80% od najniže
cijene rada u FBiH, a visina ove osnovice nije se usklađivala od 2009. godine.
Visina naknade utvrđuje se u procentu od osnovice, a različita osnovica i različiti procenti doveli su
do velikih razlika u visinama naknada. Visina naknada u boračkoj zaštiti je najveća. Najniže su
naknade u socijalnoj zaštiti. Na ovaj način pokazan je odnos vlasti prema korisnicima pojedinih
sistema na način da se favorizuju i više uvažavaju potrebe boračkih kategorija od potreba ostalih
građana.
14. Analizom federalnih i kantonalnih propisa utvrđeno je da su socijalna davanja u socijalnoj zaštiti,
koja imaju namjenu obezbjeđivanja minimuma socijalne sigurnosti, različita od kantona do kantona
ali se generalno može reći da se daju jako mali novčani iznosi, koji ne mogu zadovoljiti ni minimalne
egzistencijalne potrebe. Nije utvrđen minimum socijalne sigurnosti koji bi važio za cijelu FBiH čime
bi se znatno poboljšala socijalna sigurnost građana.
15. Prava civilnih žrtava rata i prava branilaca i članova njihovih porodica su vrlo široko postavljena.
Krug korisnika je takođe širok, u prava su uključeni i članovi porodice, bez posebnih uslova koji se
odnose na njihovo materijalno stanje. Ovdje bi trebalo razgraničiti davanja koja se obezbjeđuju za
osobe sa invaliditetom zbog izjednačavanja mogućnosti, od davanja po osnovu statusa ili primanja
članova porodice koja po svom karakteru mogu imati namjenu osiguranja socijalne sigurnosti, što bi
uključivalo i provjeru prihoda i materijalnog stanja u porodici.
16. Postojeće socijalne naknade koje su namijenjene osobama sa invaliditetom po osnovu
invalidnosti predstavljaju najveću diskriminaciju za ove osobe, jer na njihov obim i visinu ključno
utiče statusna pripadnost pojedinim sistemima, a ne stvarne potrebe osobe radi stvaranja jednakih
mogućnosti.
Kriterijumi koji se koriste u ostvarivanju socijalnih naknada u socijalnoj i dječijoj zaštiti su vrlo oštri
i isključuju dio stanovništva koje se nalazi u stanju socijalne potrebe. U socijalnoj zaštiti pristup
stalnim naknadama nemaju sposobni za rad iako nemaju nikakvih prihoda za izdržavanje sebe i svoje
porodice, a u dječijoj zaštiti situacija je bitno različita od kantona do kantona.
17. Obezbjeđivanje naknade plate zaposlenoj ženi – majci za vrijeme odsustva s posla radi trudnoće,
porođaja i njege djeteta iz budžetskih sredstava, po do sada uobičajenoj praksi, dovodi do različitog
položaja žena, ovisno od toga u kom kantonu imaju prebivalište, što ne može biti prihvatljivo i
predstavlja oblik diskriminacije. Ovo pitanje treba rješavati na jedinstven način u cijeloj FBiH, što ne
isključuje mogućnost da se razmotri opcija ponovnog vraćanje u sistem zdravstvenog osiguranja.
Slična je situacija kada se radi o pomoći ženi – majci koja nije u radnom odnosu, ali ovo pitanje se
mora rješavati na drugačiji način, kao što je sistem socijalne sigurnosti nezaposlenih ili da se zadrži u
socijalnoj zaštiti. I za ovaj oblik zaštite nužno je utvrditi jedinstvene kriterije u cijeloj FBiH.
18. Zbog velike nezaposlenosti i nedovoljno razvijenog osiguranja u slučaju nezaposlenosti, veliki
broj građana vrši pritisak na socijalnu zaštitu i potražuje socijalne naknade, bez obzira što im strogi
kriterijumi ne omogućavaju ulazak u sistem. Zato je neophodno razvijati mehanizme koji će
omogućiti širi obuhvat socijalno ugroženih i siromašnih u nekom od sistema socijalne sigurnosti.
19. Zakonom o osnivanju Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja 2007. godine
osnovana je nezavisna institucija za medicinsko vještačenje s namjerom da se promijeni pristup i
ujednači ocjena sposobnosti, oštećenja organizma i invaliditeta. Po dosadašnjim rezultatima njihovog
rada može se zaključiti da nije došlo do bitnih promjena te da se i dalje primjenjuje isključivo
medicinski pristup, koji se koristio kada je Institut djelovao u okviru sistema PIO. Vještačenje se vrši
59
prema različitim kriterijima, za različite sisteme, cijeni se u prvom redu stepen oštećenja organa, a
ozbiljnije se ne ulazi u analizu stvarnih potreba osobe čije se vještačenje vrši. Presudnu ulogu imaju
nalazi ljekara specijaliste.
20. Postupci za ostvarivanje prava pokreću se i vode u različitim institucijama i službama ovisno o
vrsti prava i načina uređivanja organizacije u kantonima, zbog čega se teško obezbjeđuje kontrola,
praćenje i planiranje razvoja sistema socijalne zaštite. Centrima za socijalni rad nije data adekvatna
uloga u sistemu, u pravilu se bave upravnim postupcima i administriranjem, umjesto da se bave
stručnim radom sa stanovništvom i preveniranjem određenih negativnih pojava u društvu. Centri za
socijalni rad trebali bi biti ključne službe u sistemu socijalne zaštite.
Pored toga, većina centara za socijalni rad u FBiH nema adekvatne uslove za rad, nema dovoljno
finansijskih sredstava i jako je izražen nedostatak zaposlenih stručnih radnika.
21. Sistem socijalne zaštite ne pokazuje potpuno efektivno zadovoljenje potreba jer su ekonomska
situacija i posljedice rata utjecale na povećan broj korisnika socijalne zaštite i povećane potrebe.
22. Neusklađenost i neujednačenost prava u kantonima se odražava na zaštitu prava iz ove oblasti,
nejednakost kategorija, isključivanje iz sistema ili postojanje višestrukih korisnika u dva ili više
sistema socijalne sigurnosti.
23. Ekonomski sistem BiH uz administrativno opterećenje federalnih i kantonalnih institucija nije u
mogućnosti pratiti potrebe u socijalnoj zaštiti i dugoročna opterećenja, posebno potrebe u boračkoinvalidskoj zaštiti.
24. Sistem socijalne zaštite FBiH treba preurediti na način da se jednostavnijim zahvatima učini
učinkovitijim i boljim za pojedince i grupe koji koriste prava iz ove oblasti poštivajući sva ustavna
načela u zaštiti ljudskih prava, te primjenu načela nediskriminacije.
25. Potrebni zahvati se odnose na analizu svih relevantnih sektora i preispitivanje osiguranja njihovih
funkcija sa aspekta naučnog pristupa definisanju pojmova i kategorija iz socijalne zaštite, stručnog,
realnog i efikasnog korištenja postojećih resursa (materijalnih i nematerijalnih).
26. Poželjno je definisanje jedinstvenih osnova na nivou FBiH u ostvarivanju prava iz socijalne
zaštite, te utvrđivanje preciznih nadležnosti i obaveza kantona.
Preporuke:
1. Umjesto postojećeg Zakona o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava rata i zaštite
porodice sa djecom, treba donijeti 4 zakona koji bi regulisali odvojeno:
- Socijalnu sigurnost i socijalni minimum;
- Zaštitu porodice i djece;
- Podršku osobama sa invaliditetom;
- Prava civilnih žrtava rata.
2. Zakonom FBiH utvrditi socijalni minimum i kriterije za njegovo određivanje;
3. Zakonom FBiH utvrditi isti osnov za izračunavanje prava iz socijalne zaštite i uslova za
njihovo ostvarivanje koji garantuje FBiH, a kantonima ostaviti da u skladu sa svojim
ekonomskim mogućnostima ta prava mogu povećavati.
4. Zaštitu djece regulisati jedinstveno na cijeloj FBiH i obezbijediti finansiranje te zaštite kroz
poseban fond ili iz budžeta FBiH. Za ostvarivanje prava iz dječije zaštite mogu se uvoditi
određeni imovinski uslovi ili se to pravo treba obezbijediti svoj djeci ovisno od opredjeljenja
društvene zajednice.
5. Zakonom FBiH definisati da se prava ženama - majkama na porodiljskom odsustvu utvrđuju
na području cijele FBiH po istom principu, na način da osnov za obračun naknada bude
njihova plata ili prosječna plata u FBiH, ako je to za ženu povoljnije;
6. Razmotriti mogućnost da se naknada ženi-majci u radnom odnosu za vrijeme odsustva zbog
porođaja i njege djeteta uvede u neki jedinstveni sistem, uključujući i sistem zdravstvenog
osiguranja (praksa od ranije poznata, a sada se primjenjuje u Hrvatskoj);
60
7. Kada se radi o pomoći ženi – majci koja nije u radnom odnosu, takođe je potrebno uspostaviti
jedinstvene kriterije u FBiH. Ovo pitanje se može rješavati kroz sistem socijalne sigurnosti
nezaposlenih ili da se zadrži u socijalnoj zaštiti.
8. Postojeću praksu u FBiH i kantonima da izvršna vlast može svojim odlukama utvrđivati
koeficijente za osnovicu, treba napustiti i prava koja se utvrde zakonom ne bi trebalo moći
derogirati odlukama izvršnih organa kroz utvrđivanje koeficijenta kojim se smanjuje
osnovica.
9. Treba utvrditi jedinstvenu definiciju invaliditeta, bez obzira na način i uzroke njenog
nastanka i po toj definiciji utvrđivati prava po osnovu invaliditeta u svim sistemima.
10. Prava po osnovu invalidnosti utvrđivati prema stvarnim potrebama osobe, kako bi se
izjednačile njene mogućnosti, a ne po osnovu statusa – generalno. Na ovaj način bi se bitno
poboljšalo ciljanje, jer bi prava koristile samo one osobe kojima je podrška stvarno potrebna.
11. Da bi se postiglo bolje ciljanje i odvojila podrška koja se pruža zbog invaliditeta i stvaranja
jednakih mogućnosti, bilo bi razumno da se za RVI i CŽR utvrdi poseban dodatak, kao neko
obeštećenje, koje im daje država, ali da se ono odvoji od prava po osnovu invaliditeta.
12. Razumno bi bilo da se prava po osnovu invaliditeta osobe koja invaliditet stekne na radu,
ostvaruje kroz PIO, na način i u obimu kao i za ostale osobe sa invaliditetom u drugim
sistemima.
13. Za ostvarivanje prava na podršku koja imaju za cilj izjednačavanje mogućnosti za osobe sa
invaliditetom, ne bi trebalo uvoditi bilo kakav cenzus kao uslov, jer bi se u tom slučaju radilo
o diskriminaciji osoba sa invaliditetom;
14. Treba napustiti medicinski pristup u procjeni invaliditeta, što znači, da komisije za procjenu
trebaju biti multidisciplinarne, uz obavezno učešće socijalnih radnika i drugih stručnjaka, u
skladu sa potrebama u konkretnom predmetu. Na ovaj način bi se smanjila mogućnost
zloupotrebe ljekarskih nalaza i značajno poboljšalo ciljanje za podršku osobama sa
invaliditetom, kojima je ta podrška objektivno potrebna;
15. Zakonom uspostaviti jedinstven registar korisnika socijalne zaštite u FBiH, što bi olakšalo
praćenje i kontrolu i samim ti poboljšalo ciljanje.
16. Zakonom FBiH ili drugim propisom uspostaviti poseban registar osoba sa invaliditetom u
koji bi se unosili svi bitni podaci, a naročito vrsta i stepen invaliditeta i podrška koju dobija
od države, prebivalište i sl. Na osnovu jedinstvenog registra osoba sa invaliditetom treba
nadležan organ FBiH ili kantona izdavati potrebne identifikacione kartice, koje bi se koristile
kao zvaničan dokument u raznim situacijama. Ovim bi se smanjile potrebe za raznim
dokumentima i potvrdama, pa i dokazivanje invaliditeta na osnovu članskih knjižica koje
izdaju razna udruženja, bez jasno utvrđenih procedura i kriterija.
17. Zakonom FBiH utvrditi usluge ili servise za podršku osobama sa invaliditetom u lokalnoj
zajednici, a koje bi bile regulirane propisima kantona i općina
18. U cilju ostvarivanja osnovnih ljudskih prava, zakonom obavezati kantone i opštine kao
lokalne zajednice da razvijaju socijalne programe stanovanja za osobe koje stambeno pitanje
ne mogu riješiti kao i programe stanovanja u lokalnoj zajednici uz podršku za osobe sa
invaliditetom. Na ovaj način bi se smanjio broj institucionalno zbrinutih osoba sa
invaliditetom, čime bi se postigla veća ekonomska isplativost.
19. Zakonom FBiH utvrditi usluge ili servise za podršku osobama sa invaliditetom u lokalnoj
zajednici, a koje bi bile regulirane propisima kantona i općina
20. Zakonom FBiH, kantonalnim zakonima i drugim propisima u postupku ostvarivanja prava iz
socijalne zaštite, nalazima socijalnih radnika i stručnim timovima centara za socijalni rad,
koje sačine na terenu, treba dati ravnopravan značaj pri donošenju odluke o pravima iz
socijalne zaštite.
21. Tehnički i kadrovski ojačati centre za socijalni rad, akcenat staviti na povećanje broja
socijalnih radnika, radi efikasnijeg obavljanja poslova.
61
22. Obezbijediti informacionu uvezanost svih sistema socijalne sigurnosti i izvora podataka o
prihodima te drugih baza podataka potrebnih za efikasniji i brži administrativni postupak
Osnovna preporuka je da je potrebno razviti modele i mehanizme boljeg ciljanja stvarnih potreba
korisnika i, u skladu sa njima, dopuniti/mijenjati zakonske odredbe da bi se obezbijedila praktična
realizacija boljeg ciljanja. Shodno tome, centri za socijalni rad i drugi akteri socijalne zaštite se
trebaju osposobiti, stručno i organizacijski, za primjenu metoda boljeg ciljanja korisnika.
62
III Budžetske novčane naknade u Republici Srpskoj
Socijalne naknade koje se finansiraju iz budžeta Republike Srpske i budžeta jedinica lokalne
samouprave u Republici Srpskoj definisane su i realizuju se u različitim sistemima socijalne
sigurnosti: sistemu socijalne zaštite, sistemu dječije zaštite, sistemu boračko-invalidske zaštite,
sistemu koji se bavi potrebama i problemima izbjeglih i raseljenih lica, te u drugim sistemima koji
razvijaju posebne programe podrške socijalno ugroženom stanovništvu. Svaki sistem zasebno je
organizovan, razvio je vlastito zakonodavstvo i djeluje u skladu sa ustavnim i zakonskim
nadležnostima i ovlašćenjima. Radi preciznijeg i jasnijeg sagledavanja karakteristika i načina
ostvarivanja socijalnih naknada u ovim sistemima, svaki sistem će biti objašnjen kroz
zakonodavstvo, organizaciju, korisnike, prava, postupak za ostvarivanje prava i sredstva, uz
utvrđivanje razlika i sličnosti među njima.
1. Socijalne naknade u sistemu socijalne zaštite
1.1. Zakonsko uređenje socijalne zaštite
Socijalna zaštita u Republici Srpskoj djelatnost je od opšteg interesa uređena posebnim zakonom.
Zakonsko uređenje socijalne zaštite utemeljeno je na Ustavu Republike Srpske i to:
– članom 43. Ustava propisano je da Republika obezbjeđuje pomoć i socijalnu sigurnost
građanima koji su nesposobni za rad i nemaju sredstva za izdržavanje,
članom 61. Ustava utvrđeno je da Republika jamči minimum socijalne sigurnosti građana i
članom 68. Ustava utvrđeno je da Republika uređuje i osigurava socijalno osiguranje i druge
oblike socijalne zaštite, boračku i invalidsku zaštitu i brigu o djeci i omladini.
Zakon o socijalnoj zaštiti (Službeni glasnik RS broj 37/12) ovu djelatnost definiše kao pomoć koja se
pruža licima u stanju socijalne potrebe i kojom se preduzimaju mjere radi sprečavanje nastajanja i
otklanjanja posljedica takvog stanja. Njene mjere i aktivnosti imaju zadatak da stvaraju „uslove za
ostvarivanje zaštitne funkcije porodice, uslove za samostalan život i rad lica koja se nalaze u stanju
socijalne potrebe ili za njihovo aktiviranje u skladu sa sposobnostima, obezbjeđenje sredstava za
život materijalno neobezbijeđenim i za rad nesposobnim licima i drugim građanima koji su u stanju
socijalne potrebe i obezbjeđenje drugih oblika socijalne zaštite“ (Zakon o socijalnoj zaštiti, član 2,
stav 3). Dajući joj karakter djelatnosti od opšteg interesa za Republiku Srpsku, zakonodavac je
usmjerio interes na određene grupe korisnika, a kroz definisanje prava u potpunosti prihvatio uže
shvatanje po kojem je to područje materijalnih naknada (novčanih, socijalnih pomoći) za različita
stanja socijalne potrebe i socijalna briga, odnosno socijalne usluge za definisane korisnike. Na ovaj
način socijalna zaštita nije definisana kao segment socijalne sigurnosti, nego kao područje socijalne
politike koje obezbjeđuje pomoć licima u stanju socijalne potrebe.
Ustanovljeni principi socijalnu zaštitu još uže specifikuju kao djelatnost koja se ostvaruje kad su
iscrpljene raspoložive mogućnosti u drugim sistemima socijalne sigurnosti, kao i kapaciteti korisnika
(princip subsidijarnosti) ističući obavezu svakog pojedinca da brine o zadovoljavanju svojih životnih
potreba i potreba lica koja je po zakonu ili drugom pravnom osnovu dužan da izdržava.
Pored Zakona o socijalnoj zaštiti, više podzakonskih akata detaljnije uređuju ovu oblast kako bi
nosioci i akteri mogli da realizuju Zakonom utvrđena prava i obezbijede pomoć korisnicima. U
realizaciji utvrđenih zadataka koriste se i drugi zakoni koji uređuju pojedine pravne oblasti poput
upravnog postupka, kancelarijskog poslovanja, dječije i porodične zaštite itd.
Odgovornost za realizaciju socijalne zaštite imaju njeni nosioci. To su Republika Srpska i jedinice
lokalne samouprave. Republika uređuje sistem socijalne zaštite, donosi politike i razvojne strategije,
utvrđuje prava, kriterijume i korisnike, obezbjeđuje dio sredstava za realizaciju prava, prati stanje i
ostvarivanje prava, osniva i usmjerava rad ustanova socijalne zaštite i brine se da se u okviru
ekonomske i socijalne politike ostvaruje optimalan razvoj socijalne zaštite.
–
–
63
Jedinice lokalne samouprave donose svoje godišnje i srednjoročne programe socijalne zaštite na
osnovu analize socijalnog stanja stanovnika na svom području, donose odluku o proširenim pravima
i druga akta kojima propisuju uslove za ostvarivanje prava i mjera utvrđenih odlukom i programima,
obezbjeđuju sredstva za obavljanje djelatnosti, osnivaju i brinu se o radu ustanova socijalne zaštite,
vrše koordinaciju aktivnosti socijalne zaštite na svom području, formiraju radna tijela za socijalnu
zaštitu i obavljaju i druge poslove u ostvarivanju ciljeva socijalne zaštite.
Podijeljena odgovornost između Republike Srpske i jedinica lokalne samouprave snažno uvezuju
sistem socijalne zaštite dajući mu kompaktnost, međusobnu povezanost i uslovljenost, ističući
potrebe za uključenošću i odgovornošću oba nivoa organizacije vlasti u Republici Srpskoj. Republika
Srpska osmišljava i kreira sistem, utvrđuje osnovne principe i elemente sistema, vrši funkciju
kontrole i preuzima dio odgovornosti za finansiranje sistema. Jedinice lokalne samouprave mogu
uticati na kreiranje sistema na svojim područjima rukovodeći se utvrđenim specifičnim potrebama,
donositi posebne odluke i programe i obezbjeđivati sredstva za njihovu realizaciju. Istovremeno,
imaju odgovornost za funkcionisanje sistema, jer obezbjeđuju sredstva za finansiranje prava
utvrđenih zakonom.
Jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj ima vrlo značajnu ulogu u socijalnoj zaštiti koja
proističe iz ustavnog određenja da se lokalna samouprava stara o zadovoljavanju potreba u ovoj
oblasti. Pored Zakona o socijalnoj zaštiti i Zakon o lokalnoj samoupravi na sličan način definiše
nadležnosti jedinica lokalne samouprave u ovoj oblasti. To su slijedeći poslovi:
- praćenje socijalnih potreba građana, porodica i pojedinih ugroženih grupa i saglasno njima
definisanje politike proširene socijalne zaštite na svom području,
- donošenje opštinskih programa razvoja socijalne zaštite i podsticanje razvoja socijalno zaštitnih
programa,
- stvaranje uslova za kvalitetno pružanje socijalnih usluga svojim građanima (usluge djeci,
starijim, onesposobljenim, porodicama sa problemima i drugim socijalno ugroženim licima),
- osnivanje centara za socijalni rad i briga o obezbjeđenju kadrovskih, prostornih, finansijskih i
tehničkih uslova za njihov rad,
- obezbjeđuje sredstva za isplatu prava utvrđenih zakonom,
- praćenje i pomaganje rada socijalno-humanitarnih organizacija i građana u obavljaju
humanitarne djelatnosti i
- razvijanje drugih specifičnih sadržaja u skladu sa potrebama i mogućnostima u socijalnoj zaštiti.
Precizno definisanje nadležnosti lokalne samouprave u sferi regulativno-upravljačkih, servisnih i
evaluatorskih poslova ukazuje na značaj nadležnosti jedinice lokalne samouprave (opštine i grada) u
ovoj oblasti, što joj i daje status nosioca sistema socijalne zaštite. Na taj način, a u skladu sa ulogama
i odgovornostima opština u demokratskim i decentralizovanim sistemima, kome teži i društvo RS,
opština kao lokalna zajednica predstavlja okvir za zadovoljavanje većine socijalno-zaštitnih potreba
građana i nosilac je ostvarivanja, ali i unapređivanja socijalne zaštite. To je posebno izraženo kod
obezbjeđenja i isporuke socijalnih usluga gdje jedinica lokalne samouprave ima odgovornost za
razvoj usluga primjereno potrebama, a osiguranje minimuma prihoda za socijalnu sigurnost građana
treba da postane odgovornost viših nivoa organizovanja društva (entiteta).
Nadležnosti u aktivnostima praćenja socijalnih potreba građana, porodica i pojedinih ugroženih
grupa i saglasno njima definisanje politike proširene socijalne zaštite na svom području, 36 jedinica
lokalne samouprave u Republici Srpskoj realizovale su donošenjem odluka o proširenim pravima
kojima su utvrdile koje specifične socijalne potrebe svojih stanovnika će podržavati i kroz
ustanovljena prava zadovoljavati. Do donošenja postojećeg Zakona o socijalnoj zaštiti najveći broj
prava dodatno je štitio materijalnu sigurnost korisnika prava iz Zakona zbog izuzetno niskih iznosa
prava, na primjer dodatna novčana pomoć korisnicima prava novčane pomoći ili dodatna pomoć
korisnicima dodataka za pomoć i njegu drugog lica i slično. Zakon o socijalnoj zaštiti usmjerio je
64
politiku proširene socijalne zaštite navodeći krug mogućih prava, kao što su personalna asistencija za
lica sa invaliditetom, zaštićeno stanovanje, stanovanje uz podršku, subvencioniranje komunalnih
troškova i slično, ali je ostavio pravo da jedinica lokalne samouprave može prema svojim potrebama
definisati i druga prava. Za ustanovljena proširena prava jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje
sredstva i uslove za njihovu realizaciju. Radi vršenja poslova, obezbjeđivanja i ostvarivanja prava iz
socijalne zaštite osnivaju se ustanove socijalne zaštite, a poslove socijalne zaštite osim ustanova
mogu obavljati udruženja i druga lica u skladu sa zakonom. Zakon o socijalnoj zaštiti omogućava da
ustanovu može osnovati Vlada Republike Srpske, jedinica lokalne samouprave, pravno i fizičko lice
u skladu sa zakonom koji uređuje sistem javnih službi. Ustanove koje se mogu osnovati su: zavod za
socijalnu zaštitu, centar za socijalni rad, ustanova socijalne zaštite za smještaj, ustanova socijalne
zaštite za dnevno zbrinjavanje i usluge, centar za njegu i pomoć u kući, gerontološki centar, centar za
socijalnu rehabilitaciju lica sa invaliditetom, centar za vaspitanje djece i omladine, centar za djecu i
omladinu sa smetnjama u razvoju, prihvatilište i savjetovalište.
Finansiranje socijalne zaštite utvrđene Zakonom o socijalnoj zaštiti obezbjeđuje se iz javnih prihoda
koji se akumuliraju u budžetu RS i jedinica lokalne samouprave. Pojedine socijalne usluge mogu se
obezbjeđivati u mješovitom sistemu u kome učestvuju, pored javnih službi, nevladine organizacije i
privatni sektor, i one se mogu finansirati donatorskim sredstvima, sredstvima pravnih i fizičkih lica i
prilozima građana. Korisnici učestvuju u finansiranju pojedinih prava vlastitim sredstvima, a prema
propisanim kriterijumima.
RS obezbjeđuje sredstva za:
– sufinansiranje prava na novčanu pomoć i dodatka za pomoć i njegu drugog lica,
– finansiranje prava na podršku za izjednačavanje mogućnosti djece i omladine sa smetnjama u
razvoju,
– sufinansiranje dijela troškova smještaja korisnika u ustanovama socijalne zaštite,
– finansiranje izgradnje, adaptacije, sanacije, opremanja i dijela troškova grijanja ustanova
socijalne zaštite čiji je osnivač Vlada Republike Srpske,
– finansiranje djelatnosti Zavoda za socijalnu zaštitu kada bude osnovan,
– finansiranje razvojnih i interventnih programa,
– finansiranje održavanja republičkog informacionog sistema socijalne zaštite i
– sufinansiranje dijela troškova zdravstvenog osiguranja za korisnike novčane pomoći i dodatka
za pomoć i njegu drugog lica.
U budžetima jedinica lokalne samouprave obezbjeđuju se sredstva za:
- sufinansiranje prava na novčanu pomoć i dodatka za pomoć i njegu drugog lica,
- finansiranje ostalih prava koje ne podržava entitet,
- finansiranje proširenih prava,
- finansiranje centara za socijalni rad i drugih ustanova čiji je osnivač jedinica lokalne
- samouprave, i
- finansiranje podsticajnih i razvojnih programa kojima je cilj unapređivanje socijalne zaštite
- pojedinca, porodica i grupa.
1.2. Organizacija i funkcionisanje sistema socijalne zaštite
Socijalna zaštita u Republici Srpskoj organizovana je kao zaseban sistem sa izgrađenom
organizacionom strukturom i uspostavljenim društvenim normama od strane društvenih subjekata, a
sadržanim u politikama, strategijama, zakonima i podzakonskim aktima, drugim pravnim aktima, kao
i moralnim i običajnim normama. Društveni subjekti u sistemu su zakonodavni i izvršni organi vlasti
na svim nivoima i političke stranke kao politički subjekti. Oni kreiraju sistem, razvijaju viziju,
uređuju zakonodavstvo, prate i unapređuju sistem i obezbjeđuju njegovo finansiranje. Produkcione
odnose sistema čine ustanove socijalne zaštite, institucije i službe koje se organizuju u javnom,
civilnom i privatnom sektoru i one obavljaju djelatnost socijalne zaštite realizujući njene osnovne
vrijednosti i obezbjeđujući ostvarivanje prava korisnika. U središtu strukture sistema nalaze se
65
građani u stanju socijalne potrebe, odnosno korisnici sa svojim primarnim i sekundarnim mrežama.
Pored organizacione strukture, sistem čine veze i odnosi koji postoje između različitih dijelova koji u
dinamičnoj interakciji obezbjeđuju ostvarivanje socijalne zaštite.
Institucionalna struktura sistema socijalne zaštite u Republici Srpskoj prikazana je na slici br 1.
Slika br. 1: Institucionalna struktura sistema socijalne zaštite u Republici Srpskoj
Nadležnosti institucija u sistemu definisane su Ustavom Republike Srpske, Zakonom o socijalnoj
zaštiti i drugim zakonima i pravnim aktima koji uređuju rad tih institucija. Uspostavljanje veza i
odnosa između dijelova institucionalne strukture omogućavaju funkcionisanje sistema socijalne
zaštite i najkonkretnije se mogu objasniti kroz dva procesa. Prvi proces je uređivanje sistema, a drugi
proces je ostvarivanje prava korisnika.
U prvom procesu Vlada Republike Srpske na inicijativu Ministarstva zdravlja i socijalne zaštite
predlaže Narodnoj skupštini politike i zakone kojima se uređuje sistem socijalne zaštite. Društveni
subjekti u sistemu, u prvom redu socijalne ustanove, ali i jedinice lokalne samouprave realizuju
odluke i utvrđene mjere.
U drugom procesu pojedinci, porodice ili grupe u stanju socijalne potrebe pokreću postupak za
ostvarivanja prava koja su ustanovljena zakonima i drugim pravnim aktima u ustanovama socijalne
zaštite. Postupak za ostvarivanje prava iz socijalne zaštite vodi centar za socijalni rad prema mjestu
prebivališta korisnika. Odluke koje donosi centar ne podliježu obaveznoj reviziji. Nadležno
ministarstvo može izvršiti reviziju rješenja o priznatim pravima, i ukoliko ustanovi da ono nije u
skladu sa zakonom, ukinuti ga, poništiti ili vratiti na ponovno odlučivanje. Međutim, postoji
zakonska obaveza centra da preispituje uslove za korišćenje prava svake godine. U slučaju promjene
donosi se nova odluka.
Institut žalbe razvijen je u svim fazama postupka odlučivanja. O žalbi na odluku centra za socijalni
rad odlučuje ministar. Njegove odluke su konačne i protiv njih se može voditi sudski postupak
(upravni spor). Na ovaj način obezbijeđena je puna upravna i sudska zaštita prava korisnika. Sastavni
dio drugog procesa je finansijska realizacija prava, odnosno isplata prava. Nadležno ministarstvo na
nivou RS, a centri za socijalni rad na nivou jedinice lokalne samouprave obezbjeđuju isplate prava.
Proces ostvarivanja prava korisnika i rada ustanova podliježe unutrašnjem, inspekcijskom i stručnom
nadzoru. Unutrašnji nadzor se vrši u skladu sa Zakonom o socijalnoj zaštiti, zakonom koji propisuje
rad upravnih organa i zakonom o upravnoj inspekciji. Inspekcijski nadzor vrši inspekcija za socijalnu
zaštitu. Stručni nadzor je nadzor nad sprovođenjem stručnog rada u ustanova socijalne zaštite i njega
66
vrši Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite koje je nadležno za oblast socijalne zaštite. U
ustanovama socijalne zaštite lokalnog nivoa, odnosno ustanovama koje je osnovala jedinica lokalne
samouprave ili pravna i fizička lica u lokalnim zajednicama, pored zakonom definisanih kontrolnih i
nadzornih mehanizama, jedinica lokalne samouprave vrši praćenje rada i nadzor nad ostvarivanjem
funkcija putem upravljačkih struktura (imenuje rukovodioca i upravni odbor) i prihvatanjem
programa rada i izvještaja o radu.
1.3. Stanje u socijalnoj zaštiti Republike Srpske: korisnici, prava, postupak i sredstva
Zakon o socijalnoj zaštiti Republike Srpske utvrdio je da je korisnik socijalne zaštite lice koje se
nalazi u stanju socijalne potrebe, odnosno u stanju u kojem mu je neophodna pomoć radi
savladavanja socijalnih i drugih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih
potreba, a u koliko se te potrebe ne mogu zadovoljiti u drugim sistemima socijalne sigurnosti.
Korisnik su dijete i punoljetno lice. Zakon posebno specificira i naglašava o kojim licima se radi.
Kada je u pitanju dijete, to je dijete: bez roditeljskog staranja, sa smetnjama u razvoju, čiji je razvoj
ometen porodičnim prilikama, žrtva nasilja, žrtva trgovine djecom, sa društveno neprihvatljivim
ponašanjem, izloženo socijalno rizičnim ponašanjima i kome je zbog posebnih okolnosti potrebna
socijalna zaštita. Korisnik punoljetno lice je: materijalno neobezbijeđeno i za rad nesposobno lice, sa
invaliditetom, starije, bez porodičnog staranja, sa društveno negativnim ponašanjem, žrtva
zloupotrebe psihoaktivnih supstanci, žrtva nasilja u porodici, žrtva trgovine ljudima i kome je zbog
posebnih okolnosti potrebna socijalna zaštita.
Navedeni korisnici su korisnici prava i usluga utvrđenih Zakonom ako ispunjavaju propisane uslove
ponaosob za svako pravo. Ta prava su: novčana pomoć, dodatak za pomoć i njegu drugog lica,
podrška u izjednačavanju mogućnosti djece i omladine sa smetnjama u razvoju, smještaj u ustanovu,
zbrinjavanje u hraniteljsku porodicu, pomoć i njega u kući, dnevno zbrinjavanje, jednokratna
novčana pomoć i savjetovanje. Broj korisnika po pojedinim pravima od 2007. do 2011. godine dat je
u tabeli 3.1.
Najčešći razlozi koji dovode građane u socijalne službe i zbog kojih traže pomoć su: loša
materijalna situacija zbog koje nisu u stanju zadovoljiti osnovne životne potrebe i zdravstveni
problemi usljed kojih su opterećeni povećanim troškovima liječenja. Zato su njihovi zahtjevi u
većini slučajeva odnose na novčane naknade, a u manjem broju i na različite socijalne usluge.
(Iz zapisnika sa sastanka fokus grupe sa korisnicima održane 03.04.2013. godine)
Socijalni radnici u centrima za socijalni rad su mišljenja su da pomoć od centra traže socijalno
najugroženiji (stare osobe, porodice sa djecom, osobe sa invaliditetom, radno sposobna
nezaposlena lica...) zbog nepovoljnog ukupnog ekonomskog stanja, lošeg zdravstvenog stanja i
nedostatka pomoći porodice koja nemaju nikakve prihode ili imaju vrlo niske prihode, da većina
korisnika traži pomoć za kupovinu hrane, plaćanje komunalnih troškova, posebno električne
energije i vode, plaćanje troškova liječenja i nabavke lijekova i pomagala, za nabavku ogrjeva, za
kupovinu knjiga i školskog pribor za djecu. Vrlo rijetko se obraćaju zbog nabavke odjeće i obuće,
uglavnom porodice sa djecom. Nisu rijetki ni slučajevi da stranke potražuju naknade po osnovu
statusa, na primjer status porodice poginulog borca, status nezaposlenog ili penzionera i da status
ističu kao relevantan kriterijum za dobijanje pomoći u socijalnoj zaštiti, jer njegov sistem mu ne
omogućava da ostvari sigurnost.
Iz zapisnika sa intervjua
Najčešće naknade koje se ostvaruju u socijalnoj zaštiti i koje ostvaruje najveći broj korisnika su
jednokratne novčane pomoći i dodatak za pomoć i njegu drugog lica (tabela 3.1).
67
Tabela 3.1: Kretanje broja korisnika pojedinih prava od 2007 – 2012. godine
Pravo
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
Novčana pomoć
4.965
5.114
5.123
5.586
5.451
6.782
Dodatak za njegu i
pomoć drugog lica
9.378
11.911
13.253
15.124
15.059
16.731
62
214
235
209
270
290*
1.147
904
963
1.005
997
1.000*
Smještaj u drugu
porodicu
282
335
355
342
372
400*
Pomoć u kući
494
327
277
285
285
350*
6.804
5.291
4.365
4.300
3.572
3.800*
Jednokratna novčana
pomoć
14.177
13.063
12.345
10.327
10.317
10.500*
UKUPNO
37.309
37.159
36.917
37.178
36.323
39.853*
Pomoć za
osposobljavanje
Smještaj u ustanovu
socijalne zaštite i drugu
ustanovu
Zdravstveno osiguranje
Izvor: Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite Republike Srpske
*Podaci su dati na osnovu procjene
Navedena prava uključuju novčane naknade i usluge. Ukupan broj korisnika prava u socijalnoj zaštiti
ostvarenih prema Zakonu o socijalnoj zaštiti u proteklih šest godina nije se značajnije mijenjao.
Primjetan je porast korisnika novčane pomoći za oko 37% u odnosu na 2007. godinu ili prosječno
oko 6% godišnje (grafikon 3.1). Novčana pomoć je naknada koju ostvaruju najsiromašniji građani
koji su nesposobni za rad i bez drugih izvora socijalne sigurnosti. Po visini prihoda spadaju u
ekstremno siromašne.
Broj korisnika dodatka za njegu i pomoć drugog lice najviše je porastao (79%). Prosječno godišnje
broj korisnika ovog prava rastao je za oko 13% i najveći porast bio je 2010. godine – 15% (grafikon
3.1.). Očekuje se da će primjena novih kriterijuma za procjenu stanja i potreba u postupku
ostvarivanja ovog prava dovesti do promjena i u broju korisnika. Pravo pripada osobama sa
invaliditetom koje zbog tjelesnih, mentalnih, čulnih poremećaja i izraženih promjena u zdravstvenom
stanju imaju potrebu za stalnom pomoći i njegom drugog lica.
Smanjenje broja korisnika prisutno je kod prava na pomoć u kući, zdravstvenog osiguranja i
jednokratne novčane pomoći. Pomoć u kući je pravo kojim se obezbjeđuje starijem iznemoglom licu,
teško oboljelom licu i drugom licu koje nije u stanju da se brine o sebi, pomoć u zadovoljavanju
svakodnevnih potreba hranjenja, oblačenja, higijene, održavanja prostora za boravak, priprema hrane
itd. u domu korisnika. Mali broj sredina radi na implementaciji ovog prava, broj korisnika nije veliki
i smanjenje broja korisnika više je proizvod ne informisanosti korisnika o njegovom postojanju i
odnosa stručnih radnika u njegovoj promociji i korišćenju.
Pad broja korisnika zdravstvenog osiguranja za 90% u proteklih šest godina, proizvod je promjena u
njegovom obračunu i restriktivne politike u utvrđivanju prava. Zbog visoke osnovice za obračun
doprinosa za zdravstveno osiguranje korisnika socijalne zaštite (40% prosječne bruto plate u RS za
prethodni mjesec), stručne službe u socijalnoj zaštiti izvršile su reviziju korisnika prava i isključile
sve korisnike koji nemaju trenutne potrebe za zdravstvenom zaštitom, odnosno priznaju pravo samo
u slučaju izražene potrebe.
Smanjenje broja korisnika prava na jednokratnu novčanu pomoć u iznosu od 38% za proteklih šest
godina (grafikon 3.1) pretpostavlja se da nije posljedica smanjenih potreba, nego posljedica
68
nedostatka sredstava, tako da su se mnoge službe vrlo restriktivno odnosile prema zahtjevima
korisnika i koristile puno diskreciono pravo u odlučivanju o broju odobrenih pomoći i njihovim
iznosima. Ima sredina koje uopšte nisu odobravale jednokratne novčane pomoći više mjeseci ili su
kasnili u isplatama po pola godine i više, što u potpunosti obezvređuje svrhu ovog prava, a to je
rješavanje trenutnih i aktuelnih stanja socijalne potrebe za određene rizike. Lica koja su pogođena
ovakvom politikom su većinom nezaposlena lica koja nemaju prihoda i zbog dugotrajne
nezaposlenosti nalaze se u stanju siromaštva. Kako nemaju siguran pristup socijalnim naknadama ni
u jednom sistemu socijalne sigurnosti, prepuštena su sivom tržištu radne snage i u najvećem broju
oslanjanju se na resurse porodice koji su maksimalno iscrpljeni i opterećeni proteklih godina. Na
studiji slučaja u jednoj opštini (Nevesinje) utvrđeno je da se nedostatak sredstava pojavljuje kao
problem još od 2008. godine. U 2007. godini jednokratnu novčanu pomoć zatražilo je 160 lica,
ostvarilo je 150, a 2008. godine pomoć je zatražilo 167 lica, a ostvarilo 116 lica. Narednih godina
imamo pad broja korisnika za 33%, a u 2011. godini pribjegava se strategiji odobravanja pomoći
korisnicima sa izraženim potrebama, ali u značajno manjim iznosima (od 20,00 do 50,00 KM) što
dovodi do rasta broja korisnika od 50%, da bi u 2012. godini situacija bila ponovljena i broj
korisnika pada za 64%.
Grafikon 3.1: Trend kretanja broja korisnika najučestalijih prava od 2007-2012. godine:
18.000
Novčana pom oć
16.000
14.000
12.000
Dodatak z apom oć i
njegu drugog lica
10.000
Sm ješ taj u us tanovu
8.000
Zdravs tevno os iguranje
6.000
4.000
Jednokratna novčana
pom oć
2.000
0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Visina dvije ključne naknade (novčana pomoć i dodatak za pomoć i njegu drugog lica) do donošenja
Zakona iz 2012. godine iznosila je 41,00 KM. Visina je bila nominalno utvrđena i usklađivala se sa
indeksom kretanja troškova života za prethodnu godinu. Zbog službenog neobjavljivanja indeksa,
nije se ni vršilo usklađivanje visina naknada. Provjerom na pojedinačnim slučajevima, zbog
neusklađivanja iznosa korisnicima nije isplaćena naknada za jednu godinu u visini mjesečnog iznosa
i u slučajevima prigovora korisnika, centri za socijalni rad su to rješavali odobravanjem jednokratne
novčane pomoći u tom iznosu. Važeći Zakon o socijalnoj zaštiti povećao je visine naknada i
obezbijedio mehanizam njihovog usklađivanja sa promjenama, utvrđujući da je osnovica za obračun
prosječna neto plata u prethodnoj godini. Pregled visina pojedinih prava dat je u tabeli 3.2.
Tabela 3.2: Visine novčanih naknada u socijalnoj zaštiti
Visina
naknade
do 6/12 u
KM
41,00
Visina
naknade
12/12. u
KM
121,35
Procenat
od
osnovice
15
196
Visina
naknada
za 2013.
u KM
122,70
2. Novčana pomoć za 2 člana
49,00
161,80
20
231
163,60
3. Novčana pomoć za 3 člana
57,00
194,16
24
241
196,32
R.b.
Vrsta prava
1. Novčana
pojedinca
pomoć
za
69
Rast u
%
4. Novčana pomoć za 4 člana
65,00
218,43
27
236
220,86
5. Novčana pomoć za 5 i više
članova
82,00
242,70
30
196
245,40
6. Dodatak za pomoć i njegu
drugog lica
41,00
80,90
10
98
81,80 i
163,60
7. Jednokratna novčana pomoć
Do
205,00
KM
364,05728,10
3x15%30%
256
368,10 –
736,20
Ocjenjujući koristi od novčanih naknada u socijalnoj zaštiti, korisnici smatraju da je njihova visina
niska i ne može da zadovolji potrebe za koje se naknade odobravaju, ali im pomoć omogućava da
zadovolje osnovne trenutne potrebe: nabavka osnovnih namirnica, plaćanje dijela nagomilanih
komunalnih troškova, nabavka dijela ogrjeva, kupovina nekih lijekova, vraćanje zaostalih rata
kredita i sl. Sa socijalnim naknadama nikome se ne obezbjeđuje socijalna sigurnost, to je pomoć za
preživljavanje i prevazilaženje trenutnih problema, dok se ne pronađu drugi izvori.
(Iz zapisnika sa sastanka fokus grupe sa korisnicima održane 03.04.2013. godine)
Stručni radnici u centrima za socijalni rad su mišljenja da su visine naknada u najvećem broju
slučajeva utvrđene zakonima i drugim aktima nadležnih organa, što je u radu dobro, jer isključuje
diskreciono cijenjenje i odlučivanje. Takođe su mišljenja da postojeća visina novčane pomoći nije
dovoljna da zadovolji potrebe korisnika, ali je značajno viša od usvajanja novog Zakona. U
postojećim uslovima u kojima su prisutni problemi nezaposlenosti, niskog dohotka i siromaštva, uz
ekonomsku krizu koja traje već nekoliko godina, visina naknada nije zanemariva i mnogo znači
korisnicima.
Iz zapisnika sa intervjua
Ostvarivanje prava iz socijalne zaštite realizuje se kroz pravni i stručni postupak koji se u centru za
socijalni rad pokreće po zahtjevu osobe koja treba pomoć ili želi ostvariti neko pravo, ili na
inicijativu drugih građana, institucija i samih socijalnih radnika. Prilikom podnošenja zahtjeva vrši se
preliminarna procjena u prijemnoj službi ili od strane socijalnog radnika kojom prilikom se vrši
upoznavanje sa stanjem i početna selekcija koja ukazuje na opravdanost zahtjeva u socijalnoj zaštiti,
odnosno potrebu obraćanja drugom sistemu socijalne sigurnosti zbog nenadležnosti centara za
socijalni rad.
Za ostvarivanje prava u socijalnoj zaštiti prilikom podnošenja zahtjeva, neophodno je i predočiti
određenu dokumentaciju. Stranka sama prikuplja potrebnu dokumentaciju koja sadrži: podatke o
identifikaciji, prebivalištu, porodici, dokaze o prihodima, pokretnoj i nepokretnoj imovini,
medicinsku dokumentaciju o zdravstvenom stanju i dokaze o troškovima za koje se traži pomoć.
Dokumentacija se razlikuje za pojedina prava. Centar za socijalni rad ne vrši provjeru dokumentacije
izdate od nadležnih organa, ali provjerava ukupno stanje u porodici ličnim uvidom, sa drugim
stručnjacima i institucijama i intervjuom sa podnosiocem zahtjeva i članovima porodice. Dešavaju se
i slučajevi da stranka nije u mogućnosti da pribavi potrebnu dokumentaciju. U takvim slučajevima
pruža joj se stručna pomoć, ostvaruje kontakt sa nadležnim institucijama, službeno potražuju
određeni dokumenti i pruža novčana pomoć za plaćanje troškova izdavanja dokumenata. Ima
slučajeva da starije osobe nemaju ni ličnu kartu i određen jedinstveni matični broj građanina, što
može dodatno iskomplikovati situaciju i tada se centar za socijalni rad uključuje ostvarujući
komunikaciju sa više institucija dok se ne riješi problem.
70
Prema mišljenju socijalnih radnika stranke najčešće daju tačne podatke, iskrene su i realno opisuju
svoju situaciju. Rijetki su slučajevi kada imaju potrebu da prikažu malo težu situaciju nego što je
stvarna i da ne žele dokumentovati neke navode, uglavnom su to podaci o djeci i8 drugim članovima
porodice ako se procjenjuje njihova obaveza izdržavanja.
Iz zapisnika sa intervjua
Kriterijumi za ostvarivanje prava na novčane naknade su raznovrsni i različiti za pojedina prava.
Novčanu pomoć može ostvariti pojedinac koji je nesposoban za rad, koji nema vlastitih prihoda ili
čiji su ukupni prihodi za izdržavanje ispod nivoa novčane pomoći utvrđene Zakonom, koji nema
višak stambenog prostora, koji nema drugu imovinu iz čije se vrijednosti mogu osigurati sredstva za
izdržavanje i koji nema srodnike koji imaju zakonsku obavezu izdržavanja, odnosno koji su zbog
invalidnosti ili druge objektivne spriječenosti u nemogućnosti da izvrše obavezu izdržavanja. Postoje
povoljnosti kada je u pitanju imovina u slučaju da je korisnik stavi u funkciju svog obezbjeđenja
(stavljanje hipoteke, poklanjanje opštini, zabilježba i sl.).
Stručni radnici u centrima za socijalni rad u intervjuima su izjavili da je praksa u ovim ustanovama
da se prilikom preliminarne procjene eliminiše značajan broj inicijativa i usmenih zahtjeva na
prijedlog stručne osobe koja najčešće samostalno donosi diskrecionu odluku o ulasku /neulasku
osobe u sistem socijalne zaštite, odnosno o nastavku procesa procjene. Zbog početne selekcije,
zahtjevi koji uđu u proces procjene najčešće se pozitivno rješavaju (više od 95%). Zahtjevi koji ne
dobiju pozitivnu ocjenu nemaju potrebnu dokumentaciju, ne sadrže tačne podatke ili se utvrdi da
nisu ispunjeni neophodni uslovi propisani zakonom. Ima slučajeva da se zahtjevi odbijaju i zbog
nedostatka sredstava, jer planirana sredstva u budžetima lokalnih zajednica nisu u skladu sa
potrebama i prijedlozima iz centara za socijalni rad, te se dozvoljavaju isplate samo u okviru
planiranog. Mišljenja su da su kriterijumi, posebno imovinski cenzusi određeni tako da
omogućavaju uključivanje ljudi koji su najsiromašniji, eliminišući one koji imaju veće prihode
(Iz zapisnika sa intervjua)
Na osnovu vlastitih iskustava korisnici su zapazili da se prilikom odlučivanja o ostvarivanju
odgovarajućih naknada uvažavaju zakonski kriterijumi, ali da se koriste i saznanja do kojih se dođe
direktnim uvidom u porodičnu i materijalnu situaciju. Odlučivanje na osnovu ovih podataka
posebno cijene i smatraju da mišljenje socijalnog radnika treba da ima snagu zakonskog dokumenta
i da u nekim specifičnim slučajevima treba da je odlučujuće.
(Iz zapisnika sa sastanka fokus grupe sa korisnicima održane 03.04.2013. godine)
Uobičajena praksa u centrima za socijalni rad je da odluke o ostvarivanju prava donose stručni
radnici, ponegdje i timovi, a na njih daje saglasnost rukovodilac ustanove ako su sprovedene
potrebne procedure i ispoštovani propisani uslovi.
Korisnici smatraju da postupci ostvarivanja prava u socijalnoj zaštiti nisu složeni i da se o njihovim
zahtjevima odlučuje u razumnom vremenu. Ako je hitno, odluke se donose u roku od nekoliko dana,
a uobičajeno je od deset do trideset dana. Samo u slučajevima dodatnih vještačenja (dodatak za
pomoć i njegu druge osobe) postupak traje od dva do četiri mjeseca. Proces ostvarivanja prava u
centrima za socijalni rad za korisnike je mnogo brži, jednostavniji i efikasniji nego u drugim
sistemima, posebno u zdravstvu, penzijsko-invalidskom sistemu, sistemu zapošljavanja i
administrativnim službama lokalnih samouprava. Za vrijeme trajanja postupka, jednom do dva puta
moraju doći u centar, najčešće prilikom podnošenja zahtjeva završavaju svoje učešće. U težim
slučajevima, gdje stranka nije u mogućnosti doći u centar, obilazi se u porodici i tako prikupljaju
podaci. Korisnici koji ostvaruju povremene naknade obraćaju se jednom do dva puta godišnje za
jednokratnu pomoć, a u zavisnosti od trenutne potrebe i materijalnih prilika.
(Iz zapisnika sa sastanka fokus grupe sa korisnicima održane 03.04.2013. godine)
71
Stručnjaci postupak komentarišu kao proceduru propisanu zakonom koja je i vremenski normirana
(30 do 60 dana) u kojoj se sagledava ukupno stanje socijalne ugroženosti, cijene svi dokazi do kojih
se došlo u postupku i donosi odluka o pravu korisnika.
Iz zapisnika sa intervjua
Na sve odluke o riješenim zahtjevima korisnika postoji mogućnost žalbe. Drugostepeni organ u
postupku cijeni navode žalbe, provjerava primjenu utvrđenog zakonskog postupka i predočene
dokaze i donosi odluke koje mogu biti: usvajanje žalbe i vraćanje predmeta na ponovni postupak,
usvajanje žalbe i odlučivanje o predmeti ili odbijanje žalbe.
Korisnici su upoznati sa mogućnostima prigovora na odluke koje se donose u centru za socijalni
rad, ali većina nije koristila ovo pravo, jer se njihovi zahtjevi pozitivno rješavaju.
(Iz zapisnika sa sastanka fokus grupe sa korisnicima održane 03.04.2013. godine)
Za realizaciju utvrđenih prava utrošena su sredstva koje su obezbijedile jedinice lokalne samouprave
i RS (tabela 3.3.).
Tabela 3.3: Isplaćena sredstva za socijalnu zaštitu
R.b.
Pravo
Ukupno
isplaćeno u 2007.
u KM
2.512.566,00
Ukupno
isplaćeno u
2011. u KM
2.729,281,40
Isplaćeno u 2012.
godini u KM procjena
5.450.336,95
3.442.092,00
7.427.687,43
12.374.432,02
374.310,00
504.193,76
563.615,00
1.
Novčana pomoć
2.
Dodatak za pomoć i njegu
drugog lica
3.
Pomoć za osposobljavanje
4.
Smještaj u ustanovu socijalne
zaštite i drugu ustanovu
4.498.689,00
6.617.961,80
7.920.000,00
5.
Smještaj u drugu (hraniteljsku)
porodicu
377.558,00
1.542.301,00
1.700.000,00
6.
Pomoć u kući
62.985,00
481.812,14
520.000,00
7.
Zdravstveno osiguranje
935.505,86
1.542.301,93
1.800.000,00
8.
Jednokratna novčana pomoć
1.437.972,00
1.383.836,00
1.500.000,00
9.
Proširena prava
700.000,00
1.848.357,00
2.000.000,00
14.341.677,86
24.077.732,42
33.828.383,95
UKUPNO
Izvor: Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite RS
Analizom konsolidovanih izvještaja o izvršenju budžeta za 2011. godinu utvrđeno je da jedinice
lokalne samouprave pod socijalnom zaštitom obuhvataju i niz drugih troškova koji se realizuju
direktno iz budžeta mimo sistema socijalne zaštite, a koje se knjiže na kontu 4161.
Na primjeru Grada Trebinja utvrđeno je da su to sljedeće naknade: naknade za stanarine boračkim
kategorijama, razne pomoći boračkoj populaciji, stipendije učenicima i studentima, projekti u
zajednici u socijalnoj zaštiti, obilježavanje dječije nedelje, opštinski plan inkluzije, pomoć NVO koje
imaju socijalnu i humanitarnu misiju, djelatnost Crvenog krsta, podrška radu narodne kuhinje,
novčana podrška Domu penzionera, prevoz učenika, nagrade i pokloni učenicima, pomoć
pojedincima, pomoć izbjeglim i raseljenim licima, pomoć radnicima, penzionerima i nezaposlenim
licima. Za polovinu navedenih troškova nisu primijenjeni nikakvi kriterijumi i odobravaju se
diskrecionim odlukama političkog funkcionera. Doprinos ovih naknada smanjenju siromaštva je
nepoznat. Od ukupnog iznosa sredstava koja je izdvojio Grad Trebinje za socijalnu zaštitu, 18% je
realizovano na ovaj način.
72
Višestruko povećanje sredstava za novčana prava od 2007. do 2012. godine, a na približan broj
korisnika, proizvod je promjena u visinama prava, cijenama smještaja korisnika u ustanovama i
hraniteljskim porodicama i povećanja broja korisnika pojedinih prava koja zbog brojnosti angažuju
veća sredstva (grafikon 3.2.).
Grafikon 3.2: Isplaćena sredstva korisnicima po pravima
Novčana pomoć
14.000.000
Dodatak za pomoć i njegu
drugog lica
Pomoć za osposobljavanje
12.000.000
10.000.000
Smještaj u ustanovu socijalne
zaštite i drugu ustanovu
Smještaj u drugu (hraniteljsku)
porodicu
8.000.000
6.000.000
Pomoć u kući
4.000.000
Zdravstveno osiguranje
2.000.000
Jednokratna novčana pomoć
0
2007
2011
2012
Proširena prava
Puna primjena Zakona o socijalnoj zaštiti u 2013. godini zahtijevaće i značajno povećanje sredstava
za naknade koje imaju i najveći broj korisnika. To su novčana pomoć i dodatak za njegu i pomoć
drugog lica. Veće promjene kod ostalih prava se ne očekuju.
Finansiranje socijalne zaštite uključuje i finansiranje rada službi koje realizuju obaveze u postupku
utvrđivanja prava i pružanje usluga. To je finansiranje centara za socijalni rad i opštinskih službi
socijalne zaštite gdje nisu osnovani centri. U Republici Srpskoj osnovano je 45 centara, a u 16
opštinskih administrativnih službi obavljaju se poslovi socijalne zaštite. Važećim Zakonom o
socijalnoj zaštiti ustanovljena je obaveza formiranja centara za socijalni rad u svim opštinama u roku
od dvije godine. U tabeli 3.4. dat je pregled sredstava za finansiranje rada centara za socijalni rad u
odnosu na sredstva za prava korisnika.
Tabela 3.4: Centri za socijalni rad – sredstva za rad
1.
2007.
Sredstva za
prava korisnika
14.341.677,86
2.
2008.
20.974.442,06
10.338.208,00
31.312.650,00
30,30
3.
2009.
23.772.028,80
10.247.493,10
34.019.521,90
33,20
4.
2010.
24.510.888,00
11.795.973,00
36.306.861,00
30,80
5.
2011.
24.077.732,42
10.046.605,88
34.124.338,30
34,00
R.b.
Godina
Sredstva za rad
službe
8.000.000,00
Ukupan budžet
22.341.677,86
% sredstava za
rad centara
28,00
Izvor: Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite RS
Postojeći odnos upotrebe sredstava u 2013. godini mijenjaće se u korist rasta sredstava za prava
korisnika, dok se sredstva za rad centara neće značajnije mijenjati zbog mjera štednje koje se
sprovode u svim javnim službama i jedinicama lokalne samouprave, a koje sadrže ograničavanje
zapošljavanja i stagnaciju ili smanjenje plata.
73
2. Socijalne naknade u sistemu dječije zaštite
2.1. Zakonsko uređenje dječije zaštite
Zaštita porodica sa djecom u Republici Srpskoj uređena je u sistemu dječije zaštite koji se zasniva na
pravu i dužnosti roditelja da se staraju o podizanju i vaspitanju svoje djece, pravu djeteta na uslove
života, koji omogućavaju njegov pravilan psiho-fizički razvoj i obavezu države da mu to omogući.
Zakon koji uređuje sistem dječije zaštite je Zakon o dječijoj zaštiti (Službeni glasnik Republike
Srpske broj 4/02). Republika Srpska prvi Zakon o dječijoj zaštiti donijela je 1996. godine i sa njim je
uspostavila sistem dječije zaštite. Više izmjena omogućile su prilagođavanje prava realnim
mogućnostima i usklađivanju sa zakonima drugih sistema koji su od značaja za funkcionisanje
dječije zaštite.
Ciljevi mjera dječije zaštite su:
- stvaranje osnovnih uslova za približno ujednačavanje nivoa za zadovoljavanje razvojnih potreba
djece;
- planiranje, podsticanje i unapređenje dječije zaštite;
- pomoć porodici u ostvarivanju njene reproduktivne, zaštitne, vaspitne i ekonomske funkcije i
- posebna zaštita trećeg djeteta u porodici sa više djece.
Ovi ciljevi se ostvaruju putem prava u dječijoj zaštiti čiji su korisnici roditelji i djeca. Svi oni pod
istim uslovima na cijelom području Republike Srpske uživaju sedam osnovnih prava: naknada plate
za vrijeme korišćenja porodiljskog odsustva; materinski dodatak; pomoć za opremu novorođenčeta;
dodatak na djecu; zadovoljavanje razvojnih potreba djece; predškolsko vaspitanje i obrazovanje za
djecu bez roditeljskog staranja, djecu sa smetnjama u razvoju i djecu na dužem bolničkom liječenju i
odmor i rekreacija djece do petnaest godina starosti u dječijem odmaralištu. Prvih šest prava su od
opšteg interesa i o njihovom obezbjeđenju stara se Republika Srpska a o sedmom pravu staraju se
jedinice lokalne samouprave, koje mogu, ako obezbijede sredstva, utvrditi i druga prava, veći obim
prava i povoljnije uslove za njihovo ostvarivanje. Javni fond dječije zaštite RS obezbjeđuje
ostvarivanje prava od opšteg interesa. Opštine u Republici Srpskoj nisu u velikom broju koristile
svoje zakonsko pravo i donosile odluke o proširenim pravima u dječijoj zaštiti. Izuzetak predstavljaju
odluke koje imaju za cilj stimulisanje nataliteta, odnosno pronatalitetnu politiku i najveći broj opština
sa negativnim prirodnim priraštajem donijele su propise kojima ustanovljavaju različite naknade kao
što su jednokratne pomoći za trećerođeno i naredno rođenu djecu, naknade prilikom zaključenja
braka i slično.
Sredstva za realizaciju prava iz ovog zakona obezbjeđuju se iz doprinosa po jedinstvenoj stopi za
cijelu RS.
Dječija zaštita u Republici Srpskoj počiva na principima solidarnosti i jednakosti što omogućava
svim korisnicima jednak pristup pravima, bez obzira na razvijenost sredine i mjesto prebivališta. Po
svom karakteru prava u dječijoj zaštiti su socijalno-zaštitna, populaciona i preventivna. Socijalnozaštitna prava su dodatak za djecu i materinski dodatak. Dodatak na djecu je izuzetno selekciono
pravo i nije dostupno svoj djeci, jer kriterijumi za ostvarivanje ovog prava isključuju prvorođeno
dijete, djecu stariju od 15 godina, zasnovani su na provjeri prihoda porodice i dodatak ne mogu
ostvariti djeca čiji roditelji imaju prihode iznad utvrđenog imovinskog cenzusa. Cenzus se definiše za
svaku godinu odlukama organa upravljanja na način da ukupni mjesečni prihod po članu porodice,
ostvaren šest mjeseci prije podnošenja zahtjeva, ne prelazi utvrđeni iznos koji je u 2011. 2012. i
2013. godini bio 75,00 KM. Na poseban način obračunavaju se katastarski prihod i prihod od
pokretne imovine i oni ne ulaze u ukupan prihod porodice, odnosno utvrđeni cenzus i posebni su
cenzusi. Pojedine grupe korisnika (trećerođena i četvrtorođena djeca) imaju povoljniji cenzus (80,00
i 90,00 KM), što predstavlja mjeru populacione politike. Neki kriterijumi za ostvarivanje prava na
dodatak za djecu sadrže i statusni pristup, jer je omogućeno da nezavisno od materijalnih uslova
djeca poginulih boraca, djeca civilnih žrtava rata i ratnih vojnih invalida I i II kategorije, djeca
civilne žrtve rata, djeca bez roditeljskog staranja, djeca sa smetnjama u razvoju i djeca čije porodice
74
ostvaruju pravo na novčanu pomoć prema Zakonu o socijalnoj zaštiti, ostvaruju pravo na dodatak za
djecu i to do 19 godina starosti.
Materinski dodatak je mjera koja ima socijalno-zaštitni i populacioni karakter. Namijenjen je
majkama koje su nezaposlene, rodile su dijete, a pravo pripada majkama za rođenje prvo troje djece.
Traje godinu dana od poroda, uslovljen je prihodima porodice i imovinski cenzus definisan je na isti
način kao kod dodatka za djecu.
Populacioni karakter prava sadržan je u cilju da se porodici pruža pomoć u ostvarivanju njene
reproduktivne funkcije. Prava koja sadrže populacione mjere su pomoć za opremu novorođenčeta,
pravo na naknadu plate za vrijeme korišćenja porodiljskog odsustva, a taj karakter imaju i uvećani
dodatak za treće i četvrto dijete po redu rođenja, materinski dodatak, kao i drugi programi poput
programa Vlade Republike Srpske kojim se obezbjeđuje jednokratna novčana pomoć za rođenje
trećeg i četvrtog djeteta. Pravo na naknadu plate za vrijeme korišćenja porodiljskog odsustva
proističe iz posebne zaštite žene i materinstva koja je uređena Zakonom o radu Republike Srpske i
spada u osnovna socijalna prava utemeljena međunarodnim dokumentima.
Tretiranje razvojnih potreba djece putem podržavanja vaspitno-obrazovnih programa pripreme djece
za školu, programa socijalizacije djece, ranog otkrivanja djece sa smetnjama u razvoju, refundacije
neto plate za rad po skraćenom radnom vremenu itd. predviđeno je Zakonom o dječijoj zaštiti, što
mu daje i preventivni karakter. Treba istaći da Zakon o radu u posebnoj zaštiti žene i materinstva
daje pravo roditeljima djeteta sa psihofizičkim smetnjama u razvoju, koje nije smješteno u
odgovarajuću zdravstvenu ili socijalnu ustanovu, da rade s polovinom radnog vremena, s pravom na
naknadu plate za drugu polovinu punog radnog vremena. Isti Zakon obavezuje Javni fond dječije
zaštite za finansiranje ovog prava.
Sistem dječije zaštite u Republici Srpskoj ne bavi se drugim potrebama djece, nego najvećim dijelom
podržava siromašne porodice sa djecom i ublažava siromaštvo u njima. Na taj način snažno
participira u socijalnoj zaštiti. Organizacija sistema počiva na dvjema ključnim institucijama. To su
Javni fond za dječiju zaštitu Republike Srpske i centri za socijalni rad. Fond prikuplja sredstva na
osnovu stope doprinosa za dječiju zaštitu utvrđenu Zakonom o doprinosima Republike Srpske,
sredstva iz budžeta Republike Srpske i iz drugih izvora utvrđenih zakonom. Prikupljena sredstva
distribuira korisnicima na osnovu odluka koje donose centri za socijalni rad u propisanom postupku.
Pored toga, Fond prati potrebe i finansijske efekte mjera, osmišljava i predlaže nadležnom
ministarstvu politiku dječije zaštite i izmjene i dopune zakona. Centri za socijalni rad sprovode
prvostepeni postupak i utvrđuju prava iz dječije zaštite.
Najveći dio sredstava za finansiranje potreba u dječijoj zaštiti obezbjeđuje se putem doprinosa 14 koji
je propisan Zakonom o doprinosima Republike Srpske (tabela 3.1). Stopa doprinosa za dječiju zaštitu
iznosi 1,5% na bruto lična primanja u skladu sa Zakonom o porezu na dohodak koja podliježu
plaćanju poreza na dohodak i na ostala primanja obaveznika doprinosa za koje je Zakonom o
doprinosima utvrđena osnovica za obračun stope doprinosa (lična primanja zaposlenih: plate i
naknade zaposlenih i izabranih i imenovanih lica, lična primanja vlasnika ili suvlasnika radnje ili
drugog oblika obavljanja preduzetničke djelatnosti, naknade za autorska prava, naknade vrhunskim i
profesionalnim sportistima, naknade vjerskim službenicima, naknade za obavljanje privremenih i
povremenih poslova, naknade za obavljanje poslova preko omladinske zadruge i naknade za vrijeme
učešća u javnim radovima). Pored sredstava iz doprinosa, nadležna ministarstva vrše transfer
budžetskih sredstava za podršku funkcionisanja sistema dječije zaštite (Ministarstvo zdravlja i
socijalne zaštite) i namjenski za određene naknade (Ministarstvo porodice, omladine i sporta za
jednokratnu pomoć).
14
Mada se u ovoj analizi razmatraju samo transferi iz budžeta (nedoprinosni), smatrali smo da je potrebno uključiti i
finansiranje dječije zaštite u RS iz doprinosa , zbog upoređivanja podataka između FBiH i RS te cjelovite analize dječije
zaštite u RS, kao i zbog Projektnog zadatka za ovaj projekat koji traži analizu i adekvatnosti ciljanja dječije zaštite u
FBiH i RS.
75
2.2. Organizacija i funkcionisanje sistema dječije zaštite
Sistem dječije zaštite u Republici Srpskoj, kao i ostali sistemi koji se analiziraju u ovoj studiji, ima
svoju organizacionu strukturu sa izgrađenim vezama i odnosima među svim dijelovima sistema.
Društvene norme sistema ustanovljene su kroz politike, zakone, podzakonska akta, strategije,
planove i druga pravna akta u područjima dječije zaštite, rada, ekonomske politike, socijalne zaštite,
ljudskih prava i drugim područjima koja se bave unapređenjem položaja djece. Ključni društveni
subjekti (slika br. 2) u ovom sistemu su zakonodavni organi (Narodna skupština i skupštine jedinica
lokalnih samouprava) i izvršni organi (Vlada sa resornim ministarstvima (Ministarstvo zdravlja i
socijalne zaštite, Ministarstvo za porodicu, omladinu i sport i Ministarstvo rada i boračko invalidske
zaštite). Ovi subjekti bave se osmišljavanjem i kreiranjem sistema, uređivanjem i organizacijom
sistema, donošenjem zakonodavstva, praćenjem i unapređivanjem ostvarivanja dječije zaštite i
podrškom u ostvarivanju funkcije sistema. Najveća stručna podrška društvenim subjektima dolazi od
Javnog fonda za dječiju zaštitu Republike Srpske, institucije koja spada u društvene subjekte, ali u
strukturi je dio i produkcionih odnosa. Osnovni zadatak Fonda je da obezbjeđuje sredstva za
ostvarivanje prava iz dječije zaštite koja se prikupljaju iz doprinosa i drugih izvora. Fond prati priliv
sredstava, raspoređuje ih na zakonom i planom utvrđene namjene vodeći računa o ekonomičnosti i
namjenskom korišćenju sredstava, ali i predlaže nadležnom ministarstvu i Vladi mjere za poboljšanje
finansiranja i ukupnog funkcionisanja sistema. Pored funkcija u oblasti finansiranja, Fond
obezbjeđuje uslove za sprovođenje dječije zaštite, podržava i edukuje stručne radnike koje rade na
sprovođenju zakona, vrši nadzor nad stručnim radom organa i službi koji odlučuju o pravima iz
dječije zaštite, vrši reviziju svih odluka o utvrđenim pravima i kao drugostepeni organ odlučuje po
žalbi. Interesantno je da je Zakon o dječijoj zaštiti definisao samo nadležnosti Fonda u obezbjeđenju
sredstava, a sve ostale aktivnosti proistekle su iz prakse i utvrđene odlukama organa Fonda.
Slika br. 2: Šema institucionalne strukture sistema dječije zaštite
76
Centri za socijalni rad kao socijalne ustanove realizuju prvostepeni postupak utvrđivanja prava
koristeći metode upravnog i socijalnog rada. Sve odluke u prvostepenom postupku podliježu reviziji
koju vrši Fond i tek po obavljenoj reviziji omogućava se isplata prava koju obavlja Fond direktno
korisnicima. Na prvostepene odluke može se izjaviti žalba i drugostepeni organ je Fond.
Odluka zakonodavca da se na ovaj način uredi proces funkcionisanja sistema dječije zaštite (koji je u
ranijim periodima bio u sklopu zdravstvenog osiguranja), zasnovana je na potrebi da se prava
približe korisnicima i da se obezbijedi potpun pravno i stručno utemeljen postupak koji će omogućiti
ostvarivanje prava licima koja ispunjavaju zakonom utvrđene uslove.
U institucionalnoj strukturi nalaze se i jedinici lokalne samouprave koja imaju ovlašćenja da utvrđuju
i druga prava, kao i da finansiraju određena prava, te da obezbjeđuju uslove za ostvarivanje prava
tamo gdje nisu osnovani centri za socijalni rad.
Udruženja građana svojim inicijativama približavaju politiku dječije zaštite potrebama korisnika
upozoravajući i upoznajući društvene subjekte sa specifičnim grupama djece i njihovim potrebama.
U organizacionoj strukturu nalaze se dvije specifične institucije koje imaju savjetodavnu ulogu. To
su Ombudsman za djecu i Savjet za djecu.
Ombudsman za djecu prati zakonodavstvo dječije zaštite i njegovu usklađenost sa međunarodnim
standardima u zaštiti prava djeteta, prati izvršavanje obaveza Republike Srpske koje proizlaze iz
Konvencije Ujedinjenih nacija o pravima djeteta koje se odnose na prava djeteta i zaštitu interesa
djeteta, izmjenu propisa koja regulišu prava djeteta, povredu prava i interesa djeteta, te predlaže
preduzimanje mjera za zaštitu i promociju prava.
Savjet za djecu Republike Srpske je stalno, savjetodavno, koordinirajuće vladino tijelo zaduženo za
pitanja iz oblasti prava djeteta.
2.3. Dječija zaštita: korisnici i sredstva
Korisnici prava u dječijoj zaštiti su porodice sa djecom. Pravo na dodatak na djecu i materinski
dodatak se ostvaruju na osnovu utvrđivanja imovinskog cenzusa, dok su ostala prava vezana za
određena stanja potrebe ili rješavanje statusnog pitanja. Imovinski cenzus za svaku godinu donosi
direktor Javnog fonda dječije zaštite Republike Srpske na osnovu praćenja kretanja broja korisnika,
ostvarenih sredstava, kretanja plata i drugih ekonomskih parametara koji imaju uticaj na životni
standard građana. Odluke direktora razmatra i Upravni odbor Javnog fonda za dječiju zaštitu koji
pomaže u traženju najoptimalnijih rješenja. Imovinski cenzus za 2013. godinu za dodatak na djecu
definiše se tako da ukupan mjesečni prihod po članu porodice, ostvaren šest mjeseci prije podnošenja
zahtjeva, ne prelazi iznosi od 75,00 KM, a katastarski prihod po članu porodice ne prelazi iznos od
1,90 KM, što je 3% od najvećeg katastarskog prihoda na teritoriji Republike Srpske uvećanog za
600% po osnovu revalorizacije. U slučajevima kad porodica ne ostvaruje druge prihode, a katastarski
prihod ne prelazi iznos od 6,30 KM, što je 10% od najvećeg mjesečnog katastarskog prihoda na
teritoriji Republike Srpske uvećanog za 600% po osnovu revalorizacije, može ostvariti pravo na
dodatak na djecu. Dodatan uslov je imovina, odnosno kataloška vrijednost procijenjene pokretne
imovine ne može prelaziti vrijednost od 5.000,00 KM.
Imovinski cenzusi su povoljniji za materinski dodatak za prvo troje djece i dodatak na djecu za treće
dijete i on iznosi 80,00 KM za ukupne mjesečne prihode porodice po članu, 1,90 KM katastarskog
prihoda, odnosno 6,30 KM katastarskog prihoda ukoliko porodica ne ostvaruje druge prihode. Za
četvrto dijete u porodici cenzus je još povoljniji. To je 90,00 KM za ukupne mjesečne prihode po
članu porodice, dok je katastarski prihod ustanovljen u istom iznosu kao za treće dijete.
Visinu nominalnih iznosa prava za svaku godinu utvrđuje direktor Javnog fonda za dječiju zaštitu
(tabela 3.5.) na osnovu parametara kao i za imovinski cenzus.
77
Tabela 3.5: Nominalni iznosi prava iz dječije zaštite
R.
b.
Pravo
Nominalni iznosi u KM po godinama
2007.
2011.
2012.
2013.
1.
Dodatak na djecu – drugo dijete
35,00
35,00
35,00
35,00
2.
Dodatak na djecu – treće dijete
70,00
70,00
70,00
70,00
3.
Dodatak na djecu – četvrto dijete
35,00
35,00
35,00
35,00
4.
Dodatak na djecu za vulnerabilne
grupe
90,00
90,00
90,00
90,00
5.
Pomoć za opremu novorođenčeta
270,00
250,00
250,00
250,00
6.
Materinski dodatak
70,00
70,00
70,00
70,00
Nominalni iznosi prava nisu se mijenjali protekle tri godine, takođe i imovinski cenzusi. Prikaz broja
korisnika prava iz dječije zaštite dat je u tabeli 3.6.
Tabela 3.6: Broj korisnika dječije zaštite po pravima
R.b.
Pravo
Broj korisnika po godinama
2007
1.
Materinski dodatak
2.
2011
2012
3.276
3.137
2.867
Pomoć za opremu novorođenčeta
10.003
9.969
10.112
3.
Dodatak na djecu (broj porodica)
24.194
26.286
24.205
4.
Dodatak na djecu (broj djece)
33.253
36.558
33.800
5.
Drugo dijete
18.196
18.854
16.857
6.
Treće dijete
10.039
10.700
9.782
6.
Četvrto dijete
2.112
2.384
2.243
7.
Vulnerabilna grupa djece
2.906
4.621
4.918
8.
Refundacija
odsustvo
porodiljsko
1.943
3.251
3.338
9.
Refundacija neto plate za rad sa skraćenim
radnim vremenom
47
112
102
10.
Zadovoljavanje razvojnih potreba
1.609
1.905
1.932
11.
Jednokratne novčane pomoći – populaciona
politika
1.705
2.437
1.425
neto
plate
za
Izvor: Javni fond za dječiju zaštitu Republike Srpske
Broj korisnika novčanih naknada koje se odobravaju uz provjeru prihoda (dodatak na djecu i
materinski dodatak) povećan je u 2011. godini za oko 9%, ali je u 2012. godini smanjen za oko 8% u
odnosu na 2011. godinu. Kod ostalih prava, permanentan je rast korisnika refundacije neto plate za
porodiljsko odsustvo, dok ostala prava nemaju značajnijih promjena.
Ukupna sredstva servisirala su potrebe do 2008. godine, uz obavezu stalnog praćenja kretanja broja
korisnika i usklađivanja imovinskih cenzusa i visine prava. Izmjenama Zakona o dječijoj zaštiti
2008. godine na inicijativu Unije Udruženja poslodavaca, produžen je period isplate naknada za
porodiljsko odsustvo na teret sistema dječije zaštite sa devet mjeseci na jedanaest mjeseci za prvo i
drugo dijete, odnosno sa 12 mjeseci na 17 mjeseci za blizance, treće i svako naredno dijete. Od tog
78
vremena povećava se broj zahtjeva za refundaciju naknade plate (za 170% 2012. u odnosu na 2007.
godinu), kao i potrebna sredstva za 390%. Ovi razlozi dovode do problema u servisiranju potreba i
od 2011. godine Javni fond za dječiju zaštitu se zadužuje kreditnim sredstvima kako bi isplaćivao
obaveze. Prikaz prihoda Javnog fonda za dječiju zaštitu dat je u tabeli 3.7.
Tabela 3.7: Prihodi za dječiju zaštitu
R.b. Izvor prihoda
Ostvareni prihodi u KM
2007.
1.
Prihodi od doprinosa
2.
2011.
2012.
34.192.459,00
54.256.746,00
54.353.773,00
Transfer Ministarstva zdravlja i
socijalne zaštite
2.101.224,00
2.000.000,00
2.000.000,00
3.
Transfer Ministarstva porodice,
omladine i sporta
471.934,00
1.228.514,00
823.941,00
4.
Ostali prihodi
132.553,00
783.366,00*
83.862,00
36.898.170,00
58.268.626,00
57.261.576,00
UKUPNO
*Namjenski prihodi ostvareni po pojedinim programima (obaveznice i Kabinet Predsjednika RS)
Izvor: Javni fond za dječiju zaštitu RS
Uvođenje doprinosa za obezbjeđenje sredstava u dječijoj zaštiti upućuje da je ovaj sistem dio
socijalnog osiguranja za određene socijalne rizike kao što su materinstvo, rođenje djeteta, školovanje
i socijalizacija djeteta i slično. Socijalni rizik materinstva osiguran je na ovaj način putem prava na
naknadu neto plate za vrijeme korišćenja porodiljskog odsustva. Osnovni uslov za ostvarivanje ovog
prava je uplata doprinosa za dječiju zaštitu, a kriterijum kojim se definiše visina naknade jeste
isplaćena neto plata na koju je uplaćen doprinos. Sva ostala prava imaju karakter naknada koje nisu
zasnovane i uslovljene uplaćenim doprinosom i trebale bi da se isplaćuju iz poreza, odnosno da
imaju karakter nedoprinosnih naknada.
Najveći dio sredstava u dječijoj zaštiti posljednjih godina koristi se za refundaciju neto plate za
porodiljsko odsustvo (tabela 3.8) i dodatak na djecu. Time se postepeno „gase“ pronatalitetna i
razvojna funkcija. Poslodavci vrše pritisak da se refundacija naknade za porodiljsko odsustvo vrši za
bruto iznos. Prihvatanje takvih stavova dovelo bi do angažovanja gotovo svih sredstava od doprinosa
za osiguranje rizika materinstva i potpuno isključilo i socijalno zaštitnu funkciju dječije zaštite.
Tabela 3.8: Isplaćena sredstva u dječijoj zaštiti po pravima
Prava
Iznos u KM
2007.
3.021.908,00
%
8,90
2011.
2.640.770,00
%
4,57
2012.
2.411.710,00
%
4,43
Pomoć za opremu
novorođenčeta
2.445.370,00
7,20
2.564.965,00
4,44
2.532.845,00
4,65
Dodatak na djecu
22.271.145,00
65,58
22.924.625,00
39,68
21.582.835,00
39,62
Refundacija neto
plate za porodiljsko
odsustvo
4.794.561,00
14,36
26.737.688,00
46,28
25.830.204,00
47,41
Refundacija neto
plate za rad po
skraćenom radnom
vremenu
82.077,00
452.052,00
0,79
447.633,00
0,82
1.245.207,00
2,16
862.026,00
1,58
Materinski dodatak
Razvojne potrebe
798.813,00
1,70
79
djece
Jednokratne
pomoći
545.982,00
2,18
1.209.680,00
2,10
811.360,00
1,49
UKUPNO
33.959.856,00
100
57.774.987,00
100 54.478.613,00
100
Izvor: Javni fond za dječiju zaštitu Republike Srpske
Na grafikonu 3.3. vidno je koliko su sredstva za refundaciju neto plate porasla, dok sva ostala prava
stagniraju ili opadaju.
Grafikon 3.3: Visina isplaćenih sredstava za prava u dječijoj zaštiti
30.000.000
Materinski dodatak
25.000.000
Pomoć za opremu novorođenčeta
20.000.000
Dodatak na djecu
15.000.000
Ref un. Neto plate za porodiljsko
odsustvo
10.000.000
Ref un. Neto plate za rad po
skraćenom radnom vremenu
5.000.000
Razvojne potrebe djece
Jednokratne pomoći
0
2007
2011
2012
Nedostatak sredstava za servisiranje obaveza zbog proširivanje prava, odnosno vremena refundacije
porodiljskog odsustva u Javnom fondu dječije zaštite RS nadoknađuje se smanjenjem cenzusa i
nominalnih iznosa prava na dodatak na djecu, prava na materinski dodatak, te nominalnih iznosa na
pomoć za opremu novorođenčeta i kreditnim zaduženjima. To je dovelo do očuvanja sistema i
redovne isplate prava. Sva ušteđena sredstva na ove načine (oko 11 miliona u 2011. godini) utrošena
su na isplatu prava na refundaciju porodiljskog odsustva. Međutim, postojeća politika dovela je do
umanjenja iznosa postojećih prava, koja nisu inače bila velika, i do smanjenja broja korisnika iz
kruga porodicama sa slabim materijalnim stanjem. Sve to ima direktnu refleksiju na materijalnu
sigurnost porodica koja su u siromaštvu ili u riziku siromaštva i na ostvarivanje ciljeva samog
sistema dječije zaštite (stvaranje osnovnih uslova za približno ujednačavanje nivoa za zadovoljavanje
razvojnih potreba djece).
Stručni radnici u centrima za socijalni rad koji rade na prvostepenom postupku smatraju da su
potpuno neopravdani vrlo niski i rigidni cenzusi u dječijoj zaštiti koji su niži od cenzusa u socijalnoj
zaštiti i da se na ovaj način isključuje iz sistema veliki broj djece čije se porodice nalaze u
siromaštvu ili su u velikom riziku od siromaštva.
Iz zapisnika sa intervjua
Postojeće zakonsko rješenje o finansiranju dječije zaštite predmet je analitičkih i teorijskih
razmatranja i preispitivanja. Do sada se nije ulazilo u sistemske promjene zbog izuzetne uređenosti i
funkcionalnosti sistema i visokih efekata po pitanju jednakosti primjene i pristupa beneficijama za
predviđene kategorije korisnika. Međutim, njegova selektivnost, strogi kriterijumi i ostavljanje
velikog broja djece van sistema, posebno djece iz socijalno osjetljivih i socijalno isključenih grupa,
dovode u pitanje ostvarivanje ciljeva sistema, u prvom redu stvaranje osnovnih uslova za približno
ujednačavanje nivoa zadovoljavanja razvojnih potreba djece, što je prvi razlog da se uđe u proces
reforme zakonodavstva sistema dječije zaštite. Drugi razlog vezan je za stalni rast broja korisnika i
visine prava na refundaciju neto plate za vrijeme korišćenja porodiljskog odsustva, tako da gotovo
80
polovina sredstava usmjerava se na osiguranje za slučaj materinstva, što dovodi u pitanje
ostvarivanje svih ostalih funkcija dječije zaštite.
Javni fond za dječiju zaštitu Republike Srpske pripremio je prijedlog mjera koje podrazumijevaju
izmjenu Zakona o radu i Zakona o dječijoj zaštiti i njihovo usklađivanje sa evropskim standardima
kako bi se prava na posebnu zaštitu žene i materinstva posebno definisala prema Evropskoj
socijalnoj povelji. Usklađivanje obuhvata dužinu porodiljskog odsustva, visine naknada prema
adekvatnom minimalnom periodu radnog odnosa - staža osiguranja žene i adekvatnog pripadajućeg
iznosa, prije stupanja na porodiljsko odsustvo, te usklađivanje i dovođenje u približan položaj
nezaposlenih porodilja koje sada ostvaruju pravo na materinski dodatak u iznosu od 70,00 KM, a čije
je ostvarivanje uslovljeno imovinskim cenzusom.15
3. Socijalne naknade u boračko invalidskoj zaštiti
Boračko invalidska zaštita u Republici Srpskoj obuhvata zaštitu boraca, vojnih invalida, porodica
poginulih boraca odbrambeno – otadžbinskog rata i civilnih žrtava rata. Organizaciono, zaštita se
odvija u okviru jednog sistema, a zakonodavno prava boraca, vojnih invalida i porodica poginulih
boraca uređena su jednim zakonom, a prava civilnih žrtava rata drugim zakonom. Među ova dva
dijela postoje značajne razlike u definisanju korisnika, vrstama prava, uslovima za ostvarivanje prava
i u visinama prava, dok je sam postupak ujednačen. U ovoj studiji posebno će biti date osnovne
karakteristike svakog dijela, a zatim će se objasniti različitosti.
3.1. Zaštita civilnih žrtava rata
3.1.1. Zakonsko uređenje zaštite civilnih žrtava rata
Republika Srpska zaštitu civilnih žrtava rata uređuje na tradicionalan način koji je razvijen u bivšoj
zemlji i zadržan u svim novim državama. U samom definisanju zaštite ove kategorije stanovništva,
Republika Srpska ne ističe njenu posebnost smatrajući je djelatnošću od opšteg ili posebnog interesa,
kao što to čini sa socijalnom zaštitom. Međutim, izdvajajući je u posebnu oblast, koju reguliše
posebnim zakonom, definišući posebna prava i ne vezujući je ni za jedan sistem socijalne sigurnosti,
Republika Srpska pokazuje da uvažava stanje i potrebe korisnika ovog sistema zbog uzroka koji je
doveo do njihovog stanja. To je zadobijanje oštećenja od ratnih materijala, ratnih operacija,
zlostavljanja, lišavanja slobode, silovanja, tortura i drugih uzroka koji su definisani zakonom, a u
svojstvu civilnih lica. Kompenzacija za nastala oštećenja su različite vrste naknada koje imaju
višestruku namjenu: obezbjeđenje socijalne sigurnosti, dodaci za invalidnost u cilju izjednačavanja
mogućnosti i pokrivanja troškova nastalih usljed oštećenja.
Zakon koji je regulisao zaštitu civilnih žrtava rata u Republici Srpskoj donesen je 1993. godine i
poslije više izmjena (1994, 2007, 2009.) Zakonodavni odbor Narodne skupštine Republike Srpske
2010. godine utvrdio je prečišćen tekst Zakona koji je objavljen u Službenom glasniku broj 24/2010.
Status civilne žrtve rata prema Zakonu ima:
1. Lice kod kojeg je nastupilo oštećenje organizma najmanje 60% zlostavljanjem, silovanjem,
odnosno lišavanjem slobode (zatvor, koncentracioni logor, internacija, prinudni rad) ili u zbjegu
od strane neprijatelja zadobilo ranu, povredu, ozljedu, kao i lice koje je pod navedenim
okolnostima ubijeno, poginulo, umrlo i nestalo;
2. Lice koje je zadobilo oštećenje organizma najmanje 60%, usljed ranjavanja ili povreda nastalih u
vezi sa ratnim operacijama, kao što su: bombardovanje, ulične borbe, zalutali metak,
minobacačka i topovska granata i slično;
15
Prijedlog mjera sadržan je u Informaciji o realizaciji prava na naknadu plate zaposlenim porodiljama koje koriste
porodiljsko odsustvo i prava na materinski dodatak za nezaposlene porodilje Javnog fonda za dječiju zaštitu iz marta
2013. godine.
81
3. Lice koje je zadobilo oštećenje organizma najmanje 60% usljed ranjavanja ili povrede nastalih od
zaostalih vojnih materijala ili kao posljedica neprijateljskih diverzantskih akcija;
4. Zakon u sistem zaštite prihvata i građane koji su status civilne žrtve rata stekli u bivšoj zemlji,
pod uslovom da imaju državljanstvo Republike Srpske i prijavljeno prebivalište na njenoj
teritoriji.
Ograničeno je vrijeme sticanja statusa civilne žrtve rata za ona lica koja status stiču po osnovu
oštećenja organizma. To je pet godina od dana kada je lice zadobilo oštećenje, odnosno od dana kada
su prestale okolnosti pod kojim je oštećenje nastalo. Isti su uslovi za korisnike prava po osnovu
pogibije, smrti lica ili nestanka, dok je rok jedna godina od ekshumacije i identifikacije posmrtnih
ostataka nestalog. Ako je neko zakasnio u sticanju statusa, imamo je dodatnu mogućnost do to uradi
do kraja 2007. godine.
I ako nema osnov za osiguranje, Zakon obezbjeđuje pod određenim uslovima zaštitu i za članove
porodice ubijene, poginule, umrle ili nestale civilne žrtve rata usljed događaja koji su doveli do
stradanja, kao i članovima porodice umrlog lica koje je imalo status civilne žrtve rata. Korisnici
određenih prava su i članovi porodice korisnika. Ova rješenja značajno proširuju predmet zaštite
civilne žrtve rata unoseći elemente socijalne sigurnosti.
Finansiranje prava civilnih žrtava rata vrši Republika Srpska iz budžeta.
Ostvarivanje propisanih prava civilnim žrtvama rata uslovljeno je imovinskim stanjem koje ne može
da prelazi utvrđeni cenzus, kao i nemogućnosti ostvarivanja prava po drugom pravnom osnovu.
Djeca su izuzeta iz imovinskih ograničenja. Visinu imovinskog cenzusa, kriterijume, uslove i
postupak za njegovu primjenu utvrđuje Vlada Republike Srpske. Ona to čini naredbama.
Interesantno je da naredba ili drugi pravni akt kojim se utvrđuje imovinski cenzus nikad nije
donesena i da se ostvarivanje prava vrši bez provjere prihoda.
Ključni kriterijum koji uslovljava ostvarivanje prava je stepen (procenat) oštećenja organizma.
Minimalno oštećenje mora biti 60%. Prema ovom kriterijumu, korisnici prava razvrstavaju se u šest
grupa. Prikaz razvrstavanja stepena oštećenja dat je u tabeli 3.9. Na ovaj način zadržan je
tradicionalni pristup u tretiranju osoba sa invaliditetom koji počiva na medicinskom modelu. On
posmatra oštećenje na nekom organu, a ne sposobnost i funkcionalnost tog organa. Ovaj pristup
nespojiv je sa principima i odredbama Konvencije UN o pravima osoba sa invaliditetom koja akcenat
stavlja na multidisciplinarnu procjenu individualnih potreba i sposobnosti, a ne na oštećenje.
Tabela 3.9: Grupe oštećenja civilnih žrtava rata
R.b.
Grupa
Oštećenje
1.
I
100% i za osnovne životne potrebe neophodna pomoć drugog lica
2.
II
100% nema potrebe za pomoći druge osobe
3.
III
90%
4.
IV
80%
5.
V
70%
6.
VI
60%
Prava na zaštitu civilnih žrtava rata sadrže novčane naknade, zdravstvenu zaštitu putem obezbjeđenja
zdravstvenog osiguranja i profesionalnu rehabilitaciju po propisima penzijsko-invalidskog
osiguranja.
Osnovno pravo zaštite civilnih žrtava rata je civilna invalidnina, odnosno porodična invalidnina.
Zakon nije utvrdio svrhu ovog prava. Analizirajući njegovo ime i osnov za ostvarenje (oštećenje
organizma) i upoređujući ga sa sličnim pravima u drugim sistemima socijalne sigurnosti, može se
zaključiti da ovim pravom država isplaćuje štetu žrtvi. Sami korisnici, pravo shvataju kao prihod za
izdržavanje. Civilnu invalidninu ostvaruje svaka civilna žrtva rata koja ispunjava osnovne
kriterijume. Za različite stepene oštećenja različita je i njena visina koja se utvrđuje u određenom
82
procentu od osnovice. Zakon je nominalno u mjesečnom iznosu definisao početnu osnovicu za
obračun invalidnine i obavezao Vladu Republike Srpske da svake godine vrši njeno usklađivanje sa
indeksom kretanja maloprodajnih cijena u prethodnoj godini i visinom raspoloživih sredstava u
budžetu planiranih za te namjene. Uvođenjem kriterijuma „raspoloživa sredstva”, zakonodavac je
izvršnom organu dao neobično veliko diskreciono pravo, da samostalno odlučuje o visini prava. U
takvim slučajevima iznos planiranih sredstava dijeli se sa iznosom koji je neophodan za isplatu da bi
se dobio koeficijent visine isplata naknada, a koji ne može biti manji od 0,85. Na taj način unesena je
velika nesigurnost u sistem zaštite, jer se obračuni svih prava vezuju za utvrđenu osnovicu.
Porodičnu invalidninu ostvaruje član porodice ubijene, poginule, umrle ili nestale civilne žrtve rata u
visini od 40% od iznosa civilne invalidnine prve grupe. Zakon među korisnike porodične invalidnine
uvrštava i članove porodice umrle civilne žrtve rata i na taj način ovo pravo pretvara u nasljedno
pravo. Članovi porodice su bračni drug, djeca rođena u braku i van braka, usvojena ili pastorčad i
roditelji. Visina prava je 20% od visine civilne invalidnine prve grupe, a u slučaju da postoji više
članova porodice (bračni drug sa djecom i bez djece i roditelji) pravo im se priznaje zasebno u visini
od po 50% od utvrđenog iznosa u ravnim dijelovima.
Ostala prava civilnih žrtava rata tretiraju različita stanja i potrebe. Dodatak za njegu i pomoć drugog
lica je naknada za pokrivanje troškova vezanih za invaliditet. Njega ostvaruju lica koja zbog težine
oštećenja imaju potrebu za njegom i pomoći drugog lica u zadovoljavanju osnovnih životnih potreba.
Iznos naknade se utvrđuje u procentu od iznosa civilne invalidnine civilne žrtve rata prve grupe.
Dodatak za člana porodice nesposobnog za rad je socijalno-zaštitno pravo koje ostvaruju civilna
žrtva rata za člana porodice, kao i članovi porodice umrle civilne žrtve rata, za člana koji je
nesposoban za rad i živi s njim, odnosno s njima u domaćinstvu. Ovo pravo nije uslovljeno
imovinskim stanjem člana porodice, tako da se može ostvariti i za članove porodice koji imaju
vlastite prihode u drugim sistemima socijalne sigurnosti. Pošto pravo nije uslovljeno postojanjem
invalidnosti, ne može se smatrati ni pravom osoba sa invaliditetom. Nesposobnost za rad se široko
definiše: prema propisima penzijsko-invalidskog osiguranja uz olakšice za djecu ako je nesposobnost
nastupila prije 15-te godine i za žene mlađe od 65 godina. Ovo pravo ima najviše karakteristika
socijalne pomoći za izdržavanje. Visina prava se utvrđuje u procentu od iznosa civilne invalidnine
koju korisnik prima.
Dodatna novčana pomoć je pravo civilne žrtve rata, kao i porodice umrle civilne žrtve rata, sa
karakteristikama zaštite od siromaštva, jer je uslovljeno radnim statusom, odnosno postojanjem
sigurnih prihoda po osnovu rada i penzija. Mogu ga ostvariti samo lica koja nisu u radnom odnosu,
ne bave se privatnom djelatnošću, nisu korisnici prava na penziju i ako imaju prihode tako da dio
ukupnih prihoda domaćinstva koji otpadaju na člana domaćinstva ne prelaze 10% prosječne plate u
Republici Srpskoj ostvarene u mjesecu za koji se vrši isplata. Prihodima se smatraju samo prihodi od
plata, penzija i obavljanja privatne djelatnosti. Uslovi za ostvarivanje ovog prava su kontradiktorni i
suviše uski, jer zanemaruju niz drugih primanja koje ostvaruju u sistemima boračke zaštite, socijalne
i dječije zaštite, nezaposlenosti i slično. Visina naknade određuje se u procentu od iznosa civilne
invalidnine koju korisnik prima.
Pravo na dodatak za samohranost pripada civilnoj žrtvi rata koji nije korisnik penzije i koji nema
članove porodice ni srodnike koji su po zakonu obavezni da ga izdržavaju, ili, ako ih ima, da isti nisu
u mogućnosti da izvršavaju tu obavezu. Na koji način se utvrđuje mogućnost izdržavanja, u Zakonu
nije propisano. Pored navedenih uslova, za ostvarivanje ovog prava, neophodno je da korisnik ostvari
i pravo na dodatnu novčanu pomoć, a visina prava utvrđena je procentom od ostvarenog iznosa
dodatne novčane pomoći. Zakon je vrlo neobično definisao uslove za ostvarivanje ovog prava
vezujući ih za različite osnove. Samohranost je uslovio nemanjem penzije i nemanjem drugih
prihoda, uz uobičajenu odliku vezanu za nedostatak porodice. Uslovljavanjem prava sa materijalnim
stanjem, dovedena je u pitanje svrha ovog prava.
83
Pravo na zdravstvenu zaštitu, u obimu propisanom za radnike prema propisima o zdravstvenom
osiguranju, ostvaruju civilne žrtve rata i članovi porodice, kao i članovi porodice umrle civilne žrtve
rata, ako to pravo ne mogu ostvariti po drugom osnovu.
O pravima civilnih žrtava rata rješava u prvom stepenu nadležni opštinski organ uprave na čijem
području podnosilac zahtjeva ima prebivalište, odnosno boravište. O žalbi protiv rješenja
prvostepenog organa rješava ministarstvo za pitanje boraca i žrtava rata. Sve odluke donijete u
prvostepenom postupku podliježu reviziji i drugostepeni organ (Ministarstvo za rad i boračko
invalidsku zaštitu) u vršenju revizije može ih poništiti, ukinuti, vratiti na ponovni postupak
prvostepenom organu ili donijeti odluku u skladu sa utvrđenim činjenicama i zakonom.
3.1.2. Zaštita civilnih žrtava rata: prava i sredstva
Broj korisnika oblika i prava civilnih žrtava rata u Republici Srpskoj posmatran je prema pravima na
civilnu i porodičnu invalidninu, jer se ostala prava zasnivaju na ovim invalidninama i njihov iznos
određuje se procentom od lične, odnosno porodične invalidnine. Broj korisnike lične invalidnine
bilježi blago smanjenje (grafikon 3.4) u vremenu od 2007 -2011. godine. Osnovni razlog zbog čega
se to dešava jesu ograničeno vrijeme za pokretanje postupka (5 godina od nastanka oštećenja) i
prestanak uzroka (rata) zbog čega je nastupio najveći broj oštećenja. Povrede koje se dešavaju zbog
zaostalog ratnog materijala nisu masovne i ne utiču značajnije na broj korisnika. Velika je i smrtnost
među korisnicima koji su status civilne žrtve rata stekli do 1992. godine. Pošto je pravo na ličnu
invalidninu nasljedno i poslije smrti korisnika može ga ostvariti član porodice kao porodičnu
invalidninu, povećava se broj ovih korisnika (grafikon 3.4.).
Grafikon 3.4: Civilne žrtve rata – broj korisnika prava
2.500
2.000
1.500
Civilna invalidnina
Porodična invalidnina
1.000
500
0
2007
2011
Za sva ostala prava, broj korisnika civilnih žrtava rata se smanjuje (tabela 3.10.)
Tabela 3.10: Broj korisnika novčanih naknada civilnih žrtava rata
R.b.
Pravo
1.
Civilna invalidnina
2.
Porodična invalidnina
3.
Dodatak za njegu i pomoć drugog lica
4.
Dodatak za člana porodice nesposobnog
za rad
Korisnici
2007.
1.796
84
2011.
Razlika u %
1.654
-9
1.579
2.005
27
93
78
-20
120
81
-49
5.
Dodatna novčana pomoć
391
309
-27
6.
Dodatak za samohranost
33
31
-7
7.
Zdravstveno osiguranje
272
Izvor: Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite Republike Srpske
Visina prava, odnosno novčanih naknada utvrđuje se prema procentu oštećenja i procentu od
osnovice koju donosi Vlada Republike Srpske, odnosno procentu od ostvarenog prava na civilnu i
porodičnu invalidninu. Osnovicu za obračun invalidnine donosi Vlada naredbom. Od maja mjeseca
2000. godine pa do maja 2007. godine osnovica je bila 259,00 KM. Od maja 2007. godine do januara
2008. godine osnovica je iznosila 351,00 KM, a od tog vremena do januara 2013. godine osnovica je
bila 375,00 KM. Osnovica za 2013. godinu je 386,00 KM. Koeficijent za visinu isplate je 1,00.
U tabeli broj 3.11. dat je pregled grupa oštećenja i iznos civilne invalidnine u skladu sa promjenama
osnovice. Visina svih ostalih prava izvedene su iz civilne invalidnine. Dodatak za njegu i pomoć
drugog lica iznosi 80% od iznosa civilne invalidnine civilne žrtve rata prve kategorije (u 2011.
godini 300,00 KM). Dodatak za člana domaćinstva nesposobnog za rad iznosi 50% od iznosa civilne
invalidnine koju korisnik prima (od 187,50 KM do 56,25 KM). Dodatna novčana pomoć iznosi 20%
od iznosa civilne invalidnine koju korisnik prima (od 75,00 KM do 22,50 KM). Dodatak za
samohranost iznosi 50% od iznosa dodatne novčane pomoći (od 37,50 KM do 11,25 KM).
Tabela 3.11: Iznos civilne invalidnine
R.b.
Grupa stepena
oštećenja
% od osnovice
civilna
invalidnina
100
2007. (351,00)
2011. (375,00)
2013. (386,00)
351,00
375,00
386,00
1.
I grupa
2.
II grupa
70
245,70
262,50
270,20
3.
III grupa
50
175,50
187,50
193,00
4.
IV grupa
40
140,40
150,00
154,40
5.
V grupa
35
122,85
131,25
135,10
6.
VI grupa
30
105,30
112,50
115,80
Porodična invalidnina obračunava se u procentu od civilne invalidnine prve grupe i to u iznosu od
40% članovima porodice civilne žrtve rata ubijene, poginule, umrle ili nestale pod zakonski
predviđenim okolnostima (150,00 KM) i 20% članovima porodice umrlog lica kojem je bilo priznato
svojstvo civilne žrtve rata (75,00 KM). Na osnovu utvrđene porodične invalidnine obračunavaju se i
ostala prava. Tako dodatna novčana pomoć iznosi 20% od porodične invalidnine (30,00 i 15,00 KM),
dodatak za samohranost iznosi 10% od porodične invalidnine (15,00 i 7,50 KM) i dodatak za člana
domaćinstva nesposobnog za rad iznosi 50% od porodične invalidnine (75,00 i 37,50 KM).
Sredstva za realizaciju navedenih naknada civilnim žrtvama rata izdvojena su u budžetu Republike
Srpske. Za posmatrane godine (2007, 2008. i 2011. godina) sredstva koja su isplaćena u decembru
prikazanu su po vrsti naknade u tabeli 3.12.
Tabela 3.12: Prava civilnih žrtava rata i sredstva na mjesečnom nivou
R.b.
Vrsta naknade
1.
Civilna invalidnina I grupe sa
dodacima
2.
Civilna invalidnina II grupe sa
dodacima
Visina isplaćenih sredstava u decembru mjesecu
85
2007.
64.548,90
2008.
64.097,50
2011.
55.575,00
35.135,10
39.873,75
35.895,00
3.
Civilna invalidnina III grupe sa
dodacima
16.584,75
21.060,40
16.856,25
4.
Civilna invalidnina IV grupe sa
dodacima
35.268,48
36.932,00
33.795,00
5.
Civilna invalidnina V grupe sa
dodacima
58.881,91
63.792,63
54.324,44
6.
Civilna invalidnina VI grupe sa
dodacima
87.209,46
104.237,22
88.188,75
6.
Porodična invalidnina članova
porodice poginulih CŽR
181.789,92
269.542,54
231.555,00
7.
Porodična invalidnina članova
porodice umrlih CŽR
18.603,00
22.234,40
23.475,50
498.021,52
621.770,44
539.626,94
UKUPNO
Izvor: Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite RS
Na grafikonu 3.5 dati su podaci o ukupno isplaćenim sredstvima za prava civilnih žrtava rata za
2007, 2008 i 2011. godinu.
Grafikon 3.5: Isplaćena sredstva za prava civilnih žrtava rata
Izvor: Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite RS
Kretanje broja korisnika (smanjenje u većini prava) nije značajnije uticalo na smanjenje sredstva
zbog promjena u visini osnovice i zbog promjena u vremenu ostvarivanja pojedinih prava, tako da su
se dešavale isplate određenih razlika. Postojeći trend će se nastaviti. Ne očekuju se krupnije
promjene u definisanju osnovice za obračun prava, isplata se vrši po koeficijentu 1,00 već nekoliko
godina, a broj korisnika u postojećim uslovima ne bi trebao da se mijenja osim iskazanog trenda u
smanjenju broja korisnika lične invalidnine, a povećavanju broja korisnika porodične invalidnine.
Definisanje imovinskog cenzusa nije još uvijek najavljeno i u 2013. godini vrši se redovna isplata uz
promjenu osnovice koja je sada na 386,00 KM, čime se prati njeno usklađivanje sa rastom prosječnih
plata u RS.
86
Pored sredstava za naknade, civilnim žrtvama rata uplaćuju se i doprinos za zdravstveno osiguranje
korisnicima koji ne mogu ostvariti to pravo po drugom osnovu. U 2012. godini 272 korisnika
ostvarili su to pravo. Sredstva se isplaćuju zajedno sa korisnicima boračko-invalidske zaštite tako da
nije bilo moguće dobiti tačan podatak o visini isplaćenih sredstava.
Pošto se smanjuje broj korisnika civilne invalidnine smanjuju se i ukupna sredstva za realizaciju
navedenih prava. Povećanje korisnika porodične invalidnine ne utiče na povećanja sredstava, jer je
visina ovih naknada značajno niža od ličnih prava. Takođe, povećanje osnovice za obračun prava
nije veliko i ne dovodi do povećanja sredstava. Analizirajući isplaćena sredstva po kategoriji
invalidnosti, utvrđeno je da se najviše sredstava izdvaja za porodične invalidnine (grafikon 3.6.),
pravo koje uživaju članovi porodice kao izvedeno ili nasljedno pravo u cilju obezbjeđenja njihove
socijalne sigurnosti ili naknade štete za gubitak člana porodice. Ako je u pitanju socijalna sigurnost,
ona se utvrđuje na osnovu statusa, bez primjene imovinskog cenzusa i procjene koja utvrđuje stanje
ugroženosti i siromaštva. U ukupnim sredstvima to je 46%, a sva ostala prava čiji su korisnici civilne
žrtve rata iznose 54% sredstava.
Grafikon 3.6: Ukupno isplaćena sredstva po pravima CŽR za 2011. godinu
Civilna lična invalidnina 1. kat.
3.500.000,00
3.076.450,00
3.000.000,00
Civilna lična invalidnina 2. kat.
2.500.000,00
Civilna lična invalidnina 3. kat.
2.000.000,00
Civilna lična invalidnina 4. kat.
1.500.000,00
1.000.000,00
500.000,00
1.075.266,00
705.450,00
664.129,00
438.562,50 413.521,00
206.325,00
Civilna lična invalidnina 5. kat.
Civilna lična invalidnina 6. kat.
Porodična invalidnina članova
porodica
0,00
Izvor: Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite RS
3.2. Zaštita boračkih kategorija
3.2.1. Zakonsko uređenje prava boraca, vojnih invalida i porodica poginulih
boraca
Novčane naknade koje se finansiraju iz budžeta, a čiji su korisnici borci, vojni ratni i mirnodopski
invalidi i porodice poginulih boraca i umrlih vojnih invalida, obezbjeđuju se na osnovu Zakona o
pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata
(Službeni glasnik Republike Srpske broj 134/11, 09/12, 40/12) i velikog broja podzakonskih akata
(pravilnika, odluka, uredbi). Osnovni Zakon definisao je korisnike, prava i postupak, a
podzakonskim aktima bliže i detaljnije utvrđeni su uslovi za ostvarivanje prava, visina prava i
osnovica za obračun prava. Izmjene i dopune Zakona iz 2012. godine odnose se na uređivanje prava
na borački dodatak na mjesečnom i godišnjem nivou.
Sva prava na novčane naknade u ovom sistemu su statusnog karaktera, jer se prvo utvrđuje status lica
korisnika prava (borac, vojni invalid, porodica poginulog borca i umrlog vojnog invalida).
87
Zakon borca definiše kao lice:
- koje je učestvovalo u oružanim akcijama, odnosno u oružanoj borbi na teritoriji prethodne SFRJ
kao pripadnik oružanih snaga i snaga državne bezbjednosti SFRJ u vremenu od 17. avgusta 1990.
do 19. maja 1992. godine za odbranu Jugoslavije, odnosno Republike Srpske;
- koje je učestvovalo u ratu u bivšoj SFRJ, odnosno u Bosni i Hercegovini u vremenu od 19. maja
1992. godine do 9. juna 1996. godine i kao pripadnik oružanih snaga Republike Srpske vršilo
vojne i druge dužnosti za odbranu RS;
- koje je kao dobrovoljac poslije 19. maja 1992. godine bilo pripadnik oružanih snaga Republike
Srpske i kao takvo vršilo vojne i druge dužnosti za odbranu RS;
- koje je vršilo vojne i druge dužnosti u vezi sa učestvovanjem u oružanoj akciji preduzetoj za
vrijeme mira za odbranu Republike Srpske, odnosno Bosne i Hercegovine i
- koje je učestvovalo u antifašističkoj i oslobodilačkoj borbi tokom 20. vijeka kao pripadnik
srpske, crnogorske vojske, Jugoslovenske vojske i borac NOR-a.
Vojni invalid je lice koje je kao pripadnik oružanih snaga SFRJ i oružanih snaga RS u vršenju vojnih
dužnosti u ratu ili miru, bez svoje krivice zadobilo ranu, povredu, ozljedu ili bolest zbog koje je
nastupilo oštećenje njegovog organizma. Vojni invalid je ratni vojni invalidi čije je oštećenje
organizma posljedica učešća u ratnim operacijama, i mirnodopski vojni invalid koji je zadobio
oštećenje u miru kao vojnik na služenju vojnog roka, student vojne akademije, pripadnik rezervnog
sastava i dobrovoljac za vrijeme vršenja vojne službe ili dužnosti.
Porodica poginulog borca je porodica lica koje je poginulo, umrlo ili nestalo pod okolnostima
utvrđenim zakonom ili je umrlo od posljedica rane, povrede, ozljede ili bolesti zadobijene pod tim
okolnostima u roku od jedne godine od dana nastanka oštećenja organizma.
Zakon je napravio razlike u utvrđivanju statusa boraca i vojnih invalida razvrstavajući ih u
kategorije. Borci su razvrstani prema vremenu stupanja u oružane snage, dužini učešća i uslovima
angažovanja u sedam kategorija, a vojni invalidi prema procentu invaliditeta u deset kategorija.
Na osnovu utvrđenog statusa i kategorije, korisnici boračko invalidske zaštite ostvaruju prava koja
obuhvataju novčane naknade: borački dodatak, lična invalidnina, dodatak za njegu i pomoć,
ortopedski dodatak, dopunsko materijalno obezbjeđenje, porodična invalidnina, uvećana i povećana
porodična invalidnina, zdravstveno osiguranje, i druga prava kao što su usluge, određene prednosti u
statusnim pitanjima, rehabilitacija, banjska i klimatska liječenja, stambeno zbrinjavanje, poreske i
carinske olakšice, školovanje itd.
Dobijanje potrebnog statusa za ostvarivanje prava vrši se u odgovarajućim zakonskim procedurama
kod nadležnih državnih organa. O pravima odlučuju opštinski organi boračko-invalidske zaštite, po
žalbi rješava Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite koje je i organ koji vrši reviziju svih
priznatih prava, osim prava na borački dodatak za koje se ne vrši revizija.
Osnovica za obračun primanja (novčanih naknada) utvrđuje se u procentu od prosječne neto plate u
Republici Srpskoj u prethodnoj godini. Odluku o utvrđivanju osnovice donosi Vlada Republike
Srpske početkom svake godine u skladu sa visinom raspoloživih sredstava planiranih u budžetu za tu
godinu, vodeći računa o dostignutom nivou prava. U zavisnosti od visine raspoloživih sredstava
utvrđuje se koeficijent isplate. Zakon nije definisao imovinski cenzus za ostvarivanje bilo kojeg
prava.
Finansiranje boračke zaštite vrši se najvećim dijelom iz Budžeta Republike Srpske. Jedinice lokalne
samouprave mogu svojim odlukama podržavati različite programe za podršku boračkim
kategorijama, što i čini većina gradova i opština u Republici Srpskoj.
3.2.2. Boračke kategorije: prava i sredstva
Borački dodatak je mjesečno, odnosno godišnje novčano primanje koje ostvaruju borci po osnovu
dužine angažovanja u ratu u zoni borbenih dejstava. Broj korisnika ovog prava uvećan je za 77% od
88
2007. do 2012. godine (tabela 3.13.) proširivanjem kruga korisnika prava u Zakonu. Način obračuna
mijenjao se više puta, od 2012. godine ostvaruje se kao mjesečna naknada za korisnike kad navrše 60
godina života, odnosno godišnja naknada za ostale kategorije. U ukupnim sredstvima borački
dodatak angažovao je u 2011. godini 14% sredstava boračko invalidske zaštite, a u 2012. godini
poslije izmjena u obračunu i povećanja osnovice 43% sredstava.
Lične invalidnine su prava koja ostvaruju vojni invalidi lično. To je lična invalidnina sa svim
dodacima: dodatak za pomoć i njegu drugog lica, ortopedski dodatak i dopunsko materijalno
obezbjeđenje. Broj korisnika bilježi blagi pad od oko 2% godišnje (tabela 3.13.).
Porodične invalidnine su novčane naknade koje ostvaruju porodice poginulih boraca i porodice
vojnih invalida poslije smrti člana porodice vojnog invalida. Broj korisnika porodičnih invalidnina
smanjuje se oko 2% godišnje, a time i sredstva za isplatu ovih prava.
Tabela 3.13: Broj korisnika pojedinih prava i nominalni iznosi
Godina
Isplaćena sredstva
Broj korisnika
Lična
invalidn
ina
Porodična
invalidni
na
Borački
dodatak
2007.
37.417
35.674
2008.
37.650
2009.
Invalidnine
Borački
dodatak
77.703
57.314.390,98
9.982.121,00
67.296.511,98
34.444
93.852
155.300.961,00
11.986.678,00
167.587.639,00
37.449
33.120
95.465
164.538.322,52
12.066.978,00
176.605.300,52
2010.
36.797
31.506
100.089
158.551.852,19
12.000.000,00
170.551.852,19
2011.
36.016
30.005
101.897
152.780.161,80
11.973.576,91
164.753.738,71
2012.
35.169
28.810
137.445
150.967.455,39
45.746.082,73
196.722.538,12
Ukupno
Izvor: Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite RS
Pored novčanih naknada, korisnici prava iz boračko invalidske zaštite mogu ostvariti i zdravstveno
osiguranje ako ga ne mogu steći po drugom osnovu. U 2012. godini 4.860 lica ostvarilo je ovo pravo,
zašto je trebalo biti uplaćeno oko 1.600.000,00 KM.
Pregledom broja korisnika i ukupnih sredstava isplaćenih na ime naknada korisnika boračko
invalidske zaštite (tabela 3.13.) vidno je da poslednjih šest godina permanentno raste broj korisnika i
visina potrebnih sredstva. Najveći porast je u 2008. godini kada je značajno povećana osnovica za
obračun visine prava i proširen obim prava. Dalji rast sredstava za ove namjene uslovljen je
politikom formiranja osnovice za obračun prava, a broj korisnika ne bi trebao značajnije da se
mijenja, odnosno trebao bi se nastaviti trend smanjenja korisnika lične i porodične invalidnine (nema
priznavanja novih prava, djeca odrastaju i prestaju biti korisnici, roditelji su starije osobe i prisutna je
smrtnost u većem procentu), a broj korisnika boračkog dodatka trebao bi se održati na 2012. godini.
Jedino, ako dođe do promjena u definisanju korisnika prava iz boračko-invalidske zaštite, kao što se
desilo 2012. godine, može doći do značajnijih promjena u broju korisnika.
3.3. Karakteristične razlike u zaštiti civilnih žrtava rata i vojnih invalida
Upoređujući zakonsko uređenje zaštite civilnih žrtava rata i zaštite vojnih invalida zapažaju se
razlike koje su proizvod različite politike i pristupa društva Republike Srpske prema ovim
kategorijama građana. Ključne razlike su:
1. Važeći zakon civilne žrtve rata ne definiše kao invalide, nego kao lica kod kojih su nastupila
oštećenja usljed definisanih uzroka sa najmanje 60%. Na sličan način definisani su i vojni
invalidi kao lica koja su zadobila ranu, povredu ili ozljedu, pa je zbog toga nastupio vojni
invaliditet izražen u procentu oštećenja od najmanje 20%, a u slučaju bolesti 40%. Vojni
89
invaliditet posebno se ne definiše, ali se može zaključiti da je to stepen tjelesnog oštećenja
nastalog usljed rane, povrede, ozljede ili bolesti zadobijene pod okolnostima relevantnim u
smislu propisa iz boračko-invalidske zaštite.
Konvencija UN o pravima osoba sa invaliditetom upotrebljava termin „osoba sa invaliditetom“ i
definiše da je to osoba koja ima dugoročna, fizička, mentalna, intelektualna ili čulna oštećenja
koja u interakciji sa raznim preprekama mogu ometati njeno puno i efikasno učešće u društvu na
jednakoj osnovi sa drugima. Jasno je da naši sistemi socijalne sigurnosti, kada su u pitanju civilne
žrtve rata i vojni invalidi, cijene samo oštećenja, dok u potpunosti isključuju posljedicu, tj. kakve
prepreke zbog oštećenja postoje koje ometaju puno i efikasno učešće u društvu takve osobe.
Kako je Bosna i Hercegovina ratifikovala Konvenciju, nužno da svi sistemi usklade svoje
pristupe sa odredbama Konvencije.
Ovakav pristup u definisanju osoba sa invaliditetom nužno stvara i razlike u utvrđivanju prava.
2. Oštećenje za oba sistema se procjenjuje prema istim kriterijumima utvrđenim u podzakonskim
aktima i to za svaki organ posebno, tako da se ne posmatra ukupno oštećenje organizma, nego
oštećenje određenog organa koje je nastalo usljed utvrđenih uzroka. I time se završava procjena,
jer se ne utvrđuje kako se to dalje reflektuje na organizam i njegovo funkcionisanje, kao ni na
funkcionisanje date osobe.
3. Postoji značajna razlika u definisanju beneficija na osnovu stepena oštećenja kod civilnih žrtava
rata i ratnih vojnih i mirnodopskih invalida. Status civilne žrtve rata stiče se sa najmanje 60%
oštećenja, a ratnog i mirnodopskog vojnog invalida sa najmanje 20% oštećenja. Prema stečenom
statusu, ostvaruju se i prava za svaki procenat invaliditeta. Civilne žrtve rata prema procentu
oštećenja razvrstavaju se u šest grupa (tabela 3.9), a ratni i mirnodopski vojni invalidi u 10 grupa
(tabela 3.14).
Tabela br. 3.14. Kategorije vojnog invaliditeta
Redni
Kategorija
Oštećenje
broj
1.
I
100% invaliditet, kojima je za redovan život potrebna njega i pomoć
2
II
100% invaliditet
3.
III
90% invaliditet
4.
IV
80% invaliditet
5.
V
70% invaliditet
6.
VI
60% invaliditet
7.
VII
50% invaliditet
8.
VIII
40% invaliditet
9.
IX
30% invaliditet
10.
x
20% invaliditet
4. Prava ratnih i mirnodopskih vojnih invalida su brojnija od prava civilnih žrtava rata i ona
obuhvataju novčane naknade, prednosti u zadovoljavanju različitih potreba za sebe i porodicu,
zdravstvenu zaštitu i banjska i klimatska liječenja. Prava civilnih žrtava rata sadrže samo novčane
naknade i zdravstveno osiguranje.
5. Novčane naknade imaju slične namjene kod obe kategorije korisnika. To su lične invalidnine,
dodatak za njegu i pomoć i dopunske novčane naknade. Osnovica za obračun visine novčanih
naknada za obe kategorije utvrđuje se u procentu od prosječne plate i povoljnija je za ratne i
mirnodopske vojne invalide za oko 16%.
90
6. Visina novčanih naknada značajno je veća kod ratnih i mirnodopskih vojnih invalida (tabela
3.15). Tako na primjer, lična invalidnina za prvu kategoriju iznosi 130% od osnovice ili
nominalno u januaru 2013. godine iznosi 669,50 KM, a kod civilnih žrtava rata 90% od osnovice
ili nominalno 347,40 KM. Dodatak za njegu i pomoć drugog lica ostvaruju vojni invalidi od I do
IV kategorije, a civilne žrtve rata samo I kategorije. Na visinu porodične invalidnine civilnih
žrtava rata ne utiče broj članova, a kod vojnih invalida visina invalidnine određena je prema
broju članova.
Tabela 3.15: Uporedni prikaz visina novčanih naknada u 2013. godini
Kategorija
/grupa
invalidnosti
Lična invalidnina
Porodična invalidnina
Dodatak za pomoć i
njegu drugog lica
Vojni
invalidi
Civilne
žrtve rata
Vojni
invalidi
Civilne
žrtve rata
Vojni
invalidi
I 669,50
386,00
154,40
77,20
II 515,00
270,20
III 283.25
193,00
IV 211,15
154,40
V 185,40
135,10
VI 123,60
115,80
1 koris.
309,00;
2 koris.
412,00;
3 koris.
515,00;
4 i više kor.
618,00
– 515,00
618,00
Civilne
žrtve
rata
– 347,00
442,90
339,90
236,90
7. Za utvrđivanje prava civilnih žrtava rata predviđen je imovinski cenzus, ali se ne primjenjuje, a
prava boračkih kategorija nisu uslovljena nikakvim cenzusima. Statusni osnov za utvrđivanje
prava zasnovan je na uzroku nastanka oštećenja, statusu za vrijeme nastanka oštećenja i procentu
oštećenja. Zato sva prava u ovim sistemima mogu da predstavljaju naknadu štete za oštećenje
izazvano sankcionisanim uzrokom. Međutim, po svom sadržaju i namjenama, prava imaju sve
elemente socijalne sigurnosti, i ako nisu utemeljena na osiguranju. Dio prava imaju za cilj
pokrivanje troškova vezanih za invalidnost (dodatak za njegu i pomoć, ortopedski dodatak,
banjsko liječenje). U utvrđivanju prava na novčane naknade, imovinsko stanje porodice ili
korisnika nije predmet ispitivanja i ni na koji način ne utiče na njihovo ostvarivanje.
8. Krug korisnika prava iz porodice širi je kod boračkih kategorija. Pored roditelja, djece,
supružnika, braće i sestara, obuhvaćeni su i baba i djed, članovi vanbračne zajednice, kao i drugi
srodnici pod određenim uslovima.
9. Finansiranje prava za obe grupe korisnika obezbjeđuje RS iz budžeta, čime je u potpunosti
obezbijeđen jednak pristup pravima svih lica kojima su namijenjena.
3.4. Organizacija i funkcionisanje sistema boračko invalidske zaštite
Sistem boračko invalidske zaštite u Republici Srpskoj organizovan je na sličan način kao i drugi
sistemi obrađeni u ovoj studiji. Društvene norme koje uspostavljaju i omogućavaju funkcionisanje
sistema su politike, strategije, zakoni, podzakonski akti, uredbe i odluke koje donosi Narodna
skupština i Vlada Republike Srpske. Važnu ulogu u ovom sistemu imaju običajne i moralne norme
koje „boje“ ukupno javno mnijenje prema korisnicima ovog sistema. Kroz istoriju, u svim društvima,
ljudi koji su dali doprinos za odbranu zemlje i pri tom pretrpjeli oštećenja ili druge nezgode, uživali
su posebne položaje i beneficije. Tako i u društvu Republike Srpske na svim nivoima i oblicima
organizovanja i djelovanja uvažava se njihov doprinos i daje prioritet pravima koja ostvaruju.
91
U institucionalnoj strukturi (slika br. 3) , nosilac ključnih aktivnosti u ovom sistemu je Ministarstvo
rada i boračko invalidske zaštite koje ima višestruke uloge. Ovo ministarstvo obavlja normativnopravne, analitičke, upravno-nadzorne, informatičke, upravne i pravne poslove koji se odnose na
prava boraca, vojnih invalida, porodica poginulih boraca i civilnih žrtava rata, kao i druge poslove od
značaja za korisnike ovog sistema, te vodi poslove evidencije o svim licima koja su učestvovala u
otadžbinskom ratu u sastavu oružanih snaga Republike Srpske.
Slika br. 3: Institucionalna struktura sistema boračko-invalidske zaštite
Prvostepeni postupak utvrđivanja prava vode službe za boračko invalidsku zaštitu jedinica lokalne
samouprave koje sarađujući sa korisnicima i boračkim organizacijama sprovode upravni postupak i
utvrđuju ispunjenost uslova za ostvarivanje prava prema zakonima ovog sistema. Njihove sve odluke
podliježu reviziji nadležnog ministarstva. Tek po pravosnažnosti rješenja vrši se isplata prava
korisnicima iz Budžeta Republike Srpske.
Važnu ulogu u produkcionim odnosima sistema imaju boračke organizacije koje u postupcima
ostvarivanja prava daju svoja mišljenja prilikom utvrđivanja statusa borca i razvrstavanja u
kategorije i vremena angažovanja u oružanim snagama.
Kod utvrđivanja procenta invaliditeta i utvrđivanja kategorije vojnog invaliditeta, kao i utvrđivanja
statusa i grupe oštećenja civilnih žrtava rata, ključnu ulogu imaju ljekarske komisije koje ocjenjuju i
utvrđuju stepen oštećenja kao i uzroke oštećenja, Ljekarske komisije su jedinstvene za sve korisnike
sistema, sačinjavaju ih medicinski stručnjaci, formiraju se kao prvostepene i drugostepene i njihov
način rada definisan je pravilnikom koji donosi ministar.
Funkcionisanje sistema boračko invalidske zaštite odvija se u intenzivnoj interakciji i povezanosti
svih dijelova organizacione strukture, jer za odvijanje procesa ostvarivanja prava korisnika
međusobno je uslovljen rad jedne institucije sa radom druge. Prvostepeni organi ne mogu donositi
odluke bez mišljenja boračke organizacije ili ljekarskih komisija, njihove odluke nisu pravosnažne
dok nadležno ministarstvo ne obavi reviziju, na sve odluke može se izjaviti žalba, a kada se iscrpe
upravne procedure zaštita se može zatražiti i kod suda u upravnom sporu. Takođe, u procesu
kreiranja politika i zakonodavstva, Boračka organizacija Republike Srpske i druge republičke
organizacije korisnika prava iz sistema, tijesno sarađuju, pokreću inicijative, daju svoje prijedloge i
92
mišljenja na ponuđena rješenja i vrše druge vrste zagovaranja i lobiranja u cilju ostvarivanja što
kvalitetnijih i adekvatnijih rješenja za korisnike.
4. Socijalna zaštita izbjeglih i raseljenih lica
4.1. Zakonsko uređenje društvene podrške izbjeglim i raseljenim licima
Socijalnu zaštitu izbjeglih i raseljenih lica uređuje Zakon o socijalnoj zaštiti na isti način kao i za sve
duge građane koji se nalaze u stanju socijalne potrebe. Međutim, Zakon o raseljenim licima,
povratnicima i izbjeglicama u Republici Srpskoj (Službeni glasnik Republike Srpske broj 42/05 i
52/12) sadrži odredbe koje dodatno regulišu socijalna prava ovih osoba. To su: pravo na adekvatan
životni standard, pravo na osnovni alternativni smještaj, zdravstvena zaštita, socijalna zaštita,
obrazovanje i stručna obuka. Pored navedenih prava, raseljena lica, povratnici i izbjeglice imaju
pravo na: pomoć u nužnoj opravci vlastitih stanova i kuća, korišćenje kredita i za otpočinjanje
poslova radi stvaranja prihoda za sebe i svoju porodicu, adekvatnu pomoć u novcu, osnovnu
zdravstvenu zaštitu, osnovno obrazovanje i socijalnu pomoć pod uslovom da nisu zaposleni. Lica
koja imaju status izbjeglice imaju pored ovih prava i pravo na neophodnu ishranu i neophodnu
odjeću. Na ovaj način zakonodavac je ponovio neka prava, a neka postavio vrlo široko i neodređeno,
ne definišući kriterijume za njihovo ostvarivanja, niti ih bliže određujući, tako da nije jasno pod
kojim uslovima ova lica ostvaruju navedena prava, ko je odgovoran za to, koji postupak se sprovodi i
koje institucije su nadležne i odgovorne za realizaciju prava. Umjesto svega toga, Zakon definiše
nadzor u sprovođenju prava koje vrši Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica Vlade Republike
Srpske. Takođe, Zakon obavezuje jedinice lokalne samouprave i njihove organe da u okviru svojih
nadležnosti obavljaju poslove kao što je pružanje pomoći raseljenim licima i povratnicima u
zadovoljavanju osnovnih potreba iz socijalne zaštite. U slučaju ostvarivanja prava na alternativni
smještaj procjena i analiza ekonomskog stanja lica vrši se i na osnovu podataka dobijenih i od
centara za socijalni rad.
Sredstva za pomoć raseljenim licima, izbjeglicama i povratnicima obezbjeđuju se u Budžetu
Republike Srpske, a mogu se obezbijediti i iz Fonda za povratak, iz Budžeta institucija Bosne i
Hercegovine, iz Budžeta Federacije Bosne i Hercegovine i Brčko Distrikta, iz budžeta jedinica
lokalne samouprave, od finansijske i druge pomoći zemalja prihvata izbjeglica iz Bosne i
Hercegovine, od relevantnih međunarodnih organizacija, od donacija i kredita osiguranih za ove
namjene od međunarodnih finansijskih institucija i od donacija iz privatnog sektora.
Prateći konkretne aktivnosti u realizaciji odredaba Zakona o raseljenim licima, povratnicima i
izbjeglicama, vidno je da Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica realizuje slijedeća prava koja
imaju socijalno-zaštitni karakter: pravo na alternativni smještaj, održavanje stanova, rješavanje
stambenih pitanja i zdravstveno osiguranje. To čini plaćajući stanarine za individualni alternativni
smještaj, vršeći zakup objekata koji služe za alternativni smještaj, plaćajući komunalne troškove u
alternativnim smještajima, stambenim zbrinjavanjem socijalno-ugroženih lica iz ovih kategorija,
plaćanjem troškova toplotne energije u alternativnim smještajima, obezbjeđujući infrastrukturu u
izbjegličkim naseljima, te namjenski izdvajajući sredstva za finansiranje povratka u oba entiteta.
Postupak ostvarivanja prava i realizovanja navedenih aktivnosti nije zakonski uređen kao upravni
postupak, nego se kroz različite programe i odluke obezbjeđuje zaštita ovih kategorija. Nosilac svih
aktivnosti je Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica koje ima široke nadležnosti: predlaže Vladi
Republike Srpske programska rješenja pojedinih problema, osmišljava sistem zaštite raseljenih lica i
povratnika, obezbjeđuje ostvarivanje prava ovih kategorija, vrši rekonstrukciju, izgradnju,
upravljanje i održavanje objekata za smještaj raseljenog socijalno-ugroženog stanovništva, učestvuje
u obnovi ukupne infrastrukture u svrhu povratka i resocijalizacije i koordinira rad sa drugim
ministarstvima i institucijama u Bosni i Hercegovini koji se bave resocijalizacijom izbjeglica,
raseljenih lica i povratnika.
93
4.2. Izbjeglice, povratnici i raseljena lica: korisnici, vrste naknada i sredstva
Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica u budžetu RS, uz korištenje i drugih izvora, najvećim
dijelom plasira sredstva za stambeno zbrinjavanje ovih kategorija, izgradnju infrastrukture u
izbjegličkim i povratničkim naseljima i dajući novčana sredstva za održivi povratak (tabela 3.16.)
Tabela 3.16: Zadovoljavanje potreba izbjeglica, raseljenih lica i povratnika
R.b.
Vrsta naknade
2007.
Broj
porodica
980
2011.
Sredstva
Sredstva
1.
Zdravstveno osiguranje
2.
Individualni alternativni smještaj –
stanarine i jednokratne pomoći
2.492
4.780.000,00
3.
Zakup objekata za alternativni
smještaj
530
1.000.000,00
550
770.163,50
4.
Alternativni smještaj – komunalni
troškovi i toplotna energija
530
3.222.188,16
550
234.683,01
5.
Održavanje stanova
877
33.000,00
6.
Stambeno zbrinjavanje socijalno
ugroženih
14
84.000,00
7.
Obnova kuća raseljenih lica
131
1.537.000,00
45
555.026,63
8.
Infrastruktura
naseljima
30
opština
3.570.000,00
3.216.207,26
9.
Finansiranje povratka u RS
186
porodica
i 30 opšt.
5.500.100,00
203 3.216.207,26
10.
Finansiranje povratka u FBiH
194 por.
i 19 opš.
2.191.000,00
48
421.400,00
11.
Trajna
centre
202
196.000,00
516
144.333,00
12.
Drugi
programi
Gornje Podrinje....)
rješenja
UKUPNO
izbjegličkim
u
za
kolektivne
(Srebrenica,
450.000,00
Broj
korisnika
645
317.826,82
1.649 1.084.444,40
1.320.500,00
6.136
24.607.286,16
4.206 9.960.291,80
Izvor: Ministarstvo za izbjegla i raseljena lica Republike Srpske
Broj korisnika različitih naknada i podrške u rješavanju stambenih pitanja od 2007. godine je u
stalnom opadanju. Još uvijek su intenzivne aktivnosti na podršci licima u alternativnim smještajima i
kolektivnim centrima. Ta lica su i socijalno najugroženija među izbjeglim i raseljenim licima zato što
su većinom stari, bez porodične podrške, bez prihoda ili veoma niskih ukupnih primanja. Ta lica
nemaju dovoljno vlastitih resursa i ni jednu svoju egzistencijalnu potrebu ne mogu zadovoljiti bez
podrške zajednice.
Negativni trend u broju korisnika različitih beneficija i visini sredstava kojima se zadovoljavaju
potrebe izbjeglica i raseljenih lica proizvod je očekivanih procesa: rat je završen prije 18 godina,
većina izbjeglog i raseljenog stanovništva riješila je svoje egzistencijalne probleme: obezbjeđenje
smještaja, materijalne egzistencije i stalnog mjesta boravka, situacija u zemlji je stabilna i sigurna
tako da ne proizvodi nove izbjeglice, do sada su uložena velika domaća i međunarodna sredstva i taj
trend je nemoguće održati. Smanjuje se broj donatora, broj i obimnost programa, ukupna javnost je
sve manje zainteresovana i uključena u rješavanje problema ovih kategorija. Sami korisnici postaju
94
korisnici drugih sistema u kojima obezbjeđuju zadovoljavanje svojih socijalnih potreba. Zato se i u
narednim godinama očekuje smanjenje broja korisnika, kao i smanjenje sredstava koja će se u
budžetu Republike Srpske namjenski izdvajati za socijalno zaštitne potrebe izbjeglica, povratnika i
raseljenih lica.
5. Drugi programi podrške socijalno ugroženog stanovništva
5.1. Vrste i sadržaj programa
Pojedina stanja socijalnih potreba koje se ne mogu zadovoljiti kroz postojeće sisteme socijalnog
osiguranja i socijalne zaštite, a koja po svojoj obimnosti i izraženosti zahvataju veliki broj ljudi,
ublažavaju se ili rješavaju različitim programima podrške ili subvencioniranja pojedinih troškova
života. Takve programe donose nadležni entitetski organi i oni zadovoljavaju potrebe korisnika na
cijelom području Republike Srpske. Programi koji obuhvataju najveći broj korisnika i za koje se
izdvajaju veća sredstva su: Program zaštite socijalno ugroženih kategorija potrošača električne
energije, Program socijalnog zbrinjavanja radnika, Program potpunog stambenog zbrinjavanja
porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida od I-IV kategorije u Republici Srpskoj i program
Izgradnja 97 kuća u 29 opština Republike Srpske namijenjenih porodicama sa petoro i više djece
koje nisu imale riješeno stambeno pitanje ni po jednom osnovu. Program zaštite socijalno ugroženih
kategorija potrošača električne energije usvojila je Vlada Republike Srpske u decembru 2007.
godine, a na osnovu zaključka Narodne Skupštine Republike Srpske (Službeni glasnik RS broj
10/08). Odlukom Vlade odobrena je mjesečna subvencija u vrijednosti od 100 do 150 KWh utrošene
električne energije, sa obračunatim PDV-om slijedećim kategorijama ugroženog stanovništva:
penzionerima sa najnižim penzijama, korisnicima novčane pomoći iz socijalne zaštite, korisnicima
dodatka za pomoć i njegu drugog lica iz socijalne zaštite, korisnicima materinskog dodatka iz dječije
zaštite i korisnicima dodatka na djecu. Vlada je prepoznala da su navedene kategorije stanovnika
najugroženije i da je potrebno dodatno zaštiti njihovu socijalnu sigurnost subvencioniranjem
potrošnje električne energije. Sredstva za subvencioniranje obezbijeđena su u budžetu Republike
Srpske za 2008, 2009. i 2010. godinu. Za 2011. godinu nisu odobravana sredstva, a u 2012. godini
odlukom Vlade obezbijeđena su sredstva iz neto dobiti „Elektroprivrede Republike Srpske Matično
preduzeće a.d. Trebinje“ ostvarene za poslovnu 2011. godinu. Subvencija za ovu godinu iznosila je
120 KWh električne energije.
U izboru korisnika subvencije, Vlada se odlučila za statusni pristup, jer je omogućila da se
subvencionira potrošnja korisnicima pojedinih prava u sistemu socijalne sigurnosti. Za neke
kategorije, kao što su korisnici novčane pomoći, dodatka na djecu i materinskog dodatka, u
ostvarivanju prava proveden je postupak utvrđivanja prihoda domaćinstva i procjene potrebe za
novčanim naknadama, tako da se može smatrati da se radi o licima i porodicama koja su siromašna
ili se nalaze u riziku od siromaštva. Za korisnike dodatka za pomoć i njegu drugog lica subvencija
ima zaštitni karakter kao odgovor na povećane potrebe zbog invalidnosti (slabija pokretljivost, veći
boravak u kući, veće higijenske potrebe). Kod penzionera sa najnižim penzijama nema provjere
imovnog stanja i najmanje je sigurnosti da se radi o siromašnim osobama.
Program socijalnog zbrinjavanja radnika koji će procesom privatizacije, stečaja i likvidacije
preduzeća ostati bez posla, Vlada Republike Srpske donijela je u julu 2003. godine, a na osnovu
zaključka Narodne Skupštine (Službeni glasnik RS broj 68/03). Prilikom donošenja Programa, Vlada
se rukovodila potrebom hitnog i sveobuhvatnog angažovanja na poboljšanju ukupne socijalne
situacije u Republici Srpskoj i potrebom tretiranja socijalnih problema nastalih u procesu
ekonomskih reformi uslovljenih svojinskom transformacijom i primjenom Zakona o stečajnom
postupku i Zakona o likvidacionom postupku, za radnike koji u tom procesu ostanu bez zaposlenja u
cilju njihovog socijalnog zbrinjavanja. Radnici koji u ovim procesima ostanu bez posla predmet su
mjera programa koje obuhvataju:
95
Uplatu doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje i doprinosa za zapošljavanje od
01.01.1998. godine do privatizacije preduzeća, ako novi poslodavac nije preuzeo tu obavezu
ugovorom o privatizaciji. Ova mjera ima za cilj da omogući povezivanje penzijskog staža kako bi
se mogli koristiti fondovi osiguranja za penzije i stvaranje uslova za ostvarivanje prava na
novčane naknade za slučaj nezaposlenosti.
- Uplatu doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje i doprinosa za zapošljavanje za period od
01.01.1998. godine do dana otvaranja stečajnog postupka nad imovinom preduzeća Ova mjera
ima iste ciljeve kao i prethodna.
- Uplata pojedinačnog doprinosa za dokup staža do tri godine u slučaju ostvarivanja prava na
starosnu penziju.
Mjere programa imaju za cilj da radnici koji su ostali bez posla usljed privatizacije, stečaja i
likvidacije preduzeća u kojima su radili, imaju pristup pravima po osnovu osiguranja i na taj način
rješavanje socijalne sigurnosti.
Subjekti na koje se mjere odnose, pored radnika i njihovih preduzeća su Fond penzijskog i
invalidskog osiguranja Republike Srpske, Zavod za zapošljavanje Republike Srpske i Vlada
Republike Srpske sa nadležnim ministarstvom (Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite).
Izvori sredstava za realizaciju mjera su: budžet Republike Srpske, sredstva ostvarena sukcesijom i
privatizacijom, budžeti jedinica lokalne samouprave, dio dobiti javnih preduzeća, krediti i donacije i
drugi izvori.
Program se realizuje već deset godina i daje značajne rezultate u zbrinjavanju radnika.
Program potpunog stambenog zbrinjavanja porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida od I-IV
kategorije u Republici Srpskoj zasnovan je na zahtjevima Boračke organizacije Republike Srpske i
opredjeljenju Vlade Republike Srpske da se ubrzanije radi na stambenom zbrinjavanju boračkih
kategorija iz reda prioritetnih grupa. Pravni osnov za donošenje Programa nalazi se u Uredbi o
stambenom zbrinjavanju porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida (Službeni glasnik RS broj
43/07) kojom je Vlada Republike Srpske propisala način, uslove, kriterijume i mjerila za stambeno
zbrinjavanje, te regulisala postupak.
Narodna skupština Republike Srpske donijela je Odluku o usvajanju Programa u maju 2007. godine
kao i zaključke kojima je obavezala Vladu Republike Srpske za realizaciju programa. Tim povodom
su Vlada Republike Srpske i Boračka organizacija Republike Srpske u februaru 2008. godine
zaključile Protokol o stambenom zbrinjavanju porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida
kojim je predviđeno da su u periodu 2008-2010. godina stambeno zbrinu sve porodice poginulih
boraca i ratnih invalida od prve do četvrte kategorije invalidnosti. Istim Protokolom Vlada se
obavezala da će obezbijediti 50.000.000,00 KM za tri godine trajanja programa, s tim da će za 2008.
godinu pored 5.000.000,00 KM iz Budžeta RS preostalih 10.000.000,00 obezbijediti iz drugih izvora
finansiranja. U realizaciju programa uključene su i jedinice lokalne samouprave koje su se obavezale
da će obezbijediti cca. 25.000.000,00 KM kroz osiguranje lokacija, dokumentacije, infrastrukture do
upotrebne dozvole. Gradonačelnici/načelnici lokalne zajednice potpisivali su sa Predsjednikom
Vlade Republike Srpske posebne programe u kojima su precizno uređene obaveze učesnika. U
proces realizacije programa uključena je i Republička direkcija za obnovu i izgradnju.
Prilikom donošenja programa Vlada Republike Srpske utvrdila je da 5.606 korisnika iz boračkih
kategorija ima potrebe za nekim vidom stambenog zbrinjavanja. Nepovratna sredstva potraživalo je
3.516 korisnika, a stambene jedinice 2.090 korisnika
Po završetku programa urađen je detaljan pregled po jedinicama lokalne samouprave o broju
izgrađenih stambenih jedinica, dodijeljenim nepovratnim novčanim sredstvima i broju zbrinutih
porodica.
Za 2012. godinu, na osnovu ranijeg, donesen je novi Program stambenog zbrinjavanja kojim su
predviđene aktivnosti: završetak investicija iz prethodnih godina, izgradnja i kupovina stambenih
-
96
jedinica sa mogućnošću zajedničkog finansiranja i sufinansiranja, sanacija montažnih i tipskih
objekata i dodjela nepovratnih novčanih sredstava. Program ističe i dalje opredjeljenje Vlade
Republike Srpske da stambeno zbrine sve stambeno nezbrinute porodice poginulih boraca i ratnih
vojnih invalida od I do IV kategorije, te da se tim povodom u 2013. godini i kreditno zaduži za
sredstva neophodna za realizaciju programa. U 2013. godini nastavljeno je sa aktivnostima i
zadacima utvrđenim u Programu za 2012. godinu.
Program „Izgradnja 97 kuća u 29 opština Republike Srpske namijenjenih porodicama sa petoro i više
djece koje nisu imale riješeno stambeno pitanje ni po jednom osnovu“ odobrila je Vlada Republike
Srpske Zaključkom broj 04/1-012-1871/07 krajem 2007. godine, a na osnovu Informacije o
rješavanju stambenog problema porodica sa petoro i više djece u Republici Srpskoj. Program je imao
za cilj podizanje kvaliteta porodičnog života ove kategorije porodica, konkretno stambenih uslova u
kojima odrastaju djeca u višečlanim porodicama. Vlada je zadužila Ministarstvo za porodicu,
omladinu i sport da u saradnji sa lokalnim zajednicama realizuje program. Lokalne zajednice su
preuzele obavezu da na svojim teritorijama obezbijede zemljište i neophodnu komunalnu
infrastrukturu, kao i izgradnju temelja za budući objekat, te da odaberu korisnike. Iz Budžeta
Republike Srpske finansirana je izgradnja.
Kriterijumi koji su opredjeljivali izbor korisnika, pored broja djece u porodici i nemogućnosti
rješavanja stambenog pitanja ni po kojem osnovu, bili su materijalna ugroženost i siromaštvo u
porodici, zdravstveno stanje članova porodice, drugi socijalni rizici i opšti utisak o potrebi porodice
da na ovaj način zadovolji egzistencijalnu potrebu, odnosno uslovno riješi stambeno pitanje kako bi
djeca imala bolje uslove razvoja.
Po završetku objekata izvršen je prenos prava svojine nad stambenim objektima na lokalne zajednice
u kojima su objekti izgrađeni, uz obavezu lokalnih zajednica da iste stave na raspolaganje
porodicama sa petoro i više djece.
5.2. Korisnici i sredstva u drugim programima
Implementacija Programa zaštite socijalno ugroženih kategorija potrošača električne energije
započela je 2008. godine i u toj prvoj godini prosječno mjesečno 31.442 domaćinstava koristilo je
subvenciju u iznosu od 100 KWh za prvih 6 mjeseci i 150 KWh za drugih 6 mjeseci. To su
penzioneri sa najnižim penzijama, korisnici novčane pomoći, korisnici dodataka za njegu i pomoć
drugog lica, korisnici materinskog dodatka i dodatka na djecu. Oko jedne četvrtine su penzioneri, a
tri četvrtine su ostali korisnici. Samo po jednom navedenom osnovu moguće je koristiti subvenciju.
Ukupno je za ovu namjenu realizovano iz budžeta RS za 2008. godinu 5.560.495,00 KM. Planirana
sredstva iznosila su 10.000.000,00 KM. Sredstva su se kvartalno doznačavala preduzeću za
distribuciju električne energije.
Prema ocjeni nadležnog ministarstva (Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva) iskazanog u
Informacijama o realizaciji Programa za svaku godinu subvencija je imala uticaj na stanje korisnike
na dva načina. Ukupna prosječna mjesečna potrošnja električne energije u domaćinstvu u RS je oko
300 KWh i subvencija od 150 KWh predstavlja značajnu socijalnu pomoć za preko 30.000
domaćinstava, jer električna energija ima ogroman uticaj na životni standard i predstavlja
elementarnu potrebu. Istovremeno, subvencioniranje polovine potrošnje poništilo je za najugroženije
građane efekte povećanja cijene električne energije koja se u međuvremenu desila.
U 2009-oj broj korisnika raste u svakom kvartalu i na kraju te godine subvencionisana je potrošnja
električne energije za oko 36.000 domaćinstava. Trend rasta broja korisnika subvencije nastavlja se i
2010-oj godini i u četvrtom kvartalu iznosi 43.171 korisnik. Za prve tri godine iz budžeta je za ovu
namjenu izdvojeno oko 21,2 miliona KM.
U 2011. godini Vlada Republike Srpske nije planirala u budžetu sredstva za subvenciju potrošnje
električne energije, a novu Odluku o načinu subvencionisanja socijalno ugroženih kategorija potrošača električne energije u 2012. godini donijela je u avgustu 2012. godine. Ovom Odlukom
97
odobrava se mjesečna subvencija u vrijednosti od 120 KWh kategorijama socijalno ugroženog
stanovništva utvrđenim u ranije donesenom Programu, a sredstva se obezbjeđuju posebnom odlukom
iz neto dobiti MH ERS Matično preduzeće a.d. Trebinje ostvarene poslovne 2011. godine u
godišnjem iznosu od 8.530.542,00 KM. U prvom i drugom kvartalu 2012. godine subvenciju je
ostvarilo 40.826 domaćinstava, a u trećem kvartalu 45.987. Za tri kvartala realizovano je
5.203.718,97 KM, a ostatak sredstava treba da obezbijedi subvenciju za četvrti kvartal.
Realizacija Osnove programa socijalnog zbrinjavanja radnika koji će procesom privatizacije, stečaja
i likvidacije preduzeća ostati bez zaposlenja započela je 2004. godine. Pregled broja korisnika i
utrošenih sredstava od 2008. godine dat je u tabeli 3.17.
Tabela 3.17: Korisnici i sredstva programa
Broj
preduze
ća
Broj
radnika
Broj
novč.
nakn.
2008.
10
66
25
112.988,44
7.525,38
120.513,82
2009.
12
594
174
316.382,21
13.035,69
329.417,90
2010.
17
1925
198
4.828.671,04
12.234,28
4.840.905,32
2011.
57
5.722
374
22.871.097,99
33.850,40
22.904.948,39
2012.
54
2.652
252
8.368.829,63
149.904,44
8.518.734,07
Godina
PIO
Zavod za
zapošljavanje
Ukupno
Ukupno
150
10.959
1.023 36.497.969,31
216.550,19
36.714.519,50
Izvor: Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite Republike Srpske
Proteklih godina, putem ovog Programa, obezbijeđena su sredstva za izmirivanje obaveza za
doprinose za penzijsko invalidsko osiguranje i doprinosa za osiguranje od nezaposlenosti u iznosu od
164.734.328,93 KM za 57.493 radnika, od toga 51.791 radnik iz 343 preduzeća u stečaju, te putem
Javnog poziva omogućeno je ostvarivanje prava na starosnu penziju za 5.702 radnika.
U Informaciji o realizaciji Osnova programa socijalnog zbrinjavanja radnika u 2012. godini, Vlade
Republike Srpske u januaru 2013. godine ocijenila je da je program pokazao svoju opravdanost i da
je bio u funkciji lakšeg sprovođenja stečaja i privatizacije prezaduženih preduzeća, ali isto tako i u
funkciji obezbjeđenja socijalne sigurnosti velikog broja radnika.
Realizacijom Programa potpunog stambenog zbrinjavanja porodica poginulih boraca i ratnih vojnih
invalida u Republici Srpskoj u periodu od 2007. do 2011. godine stambeno je zbrinuto 2.343
porodice i to izgradnjom objekata i dodjelom nepovratnih novčanih sredstava. Prema podacima iz
boračkih organizacija koje koristi i Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite u 2012. godini, još
uvijek stambeno zbrinjavanje očekuje 2.978 lica i to dobijanjem nepovratnih novčanih sredstava
2.098 lica, a obezbjeđenjem stambene jedinice 880 lica.
Sredstva za realizaciju ovog programa obezbjeđivana su manjim dijelom iz Budžeta Republike
Srpske, a većim dijelom iz Razvojnog programa Republike Srpske. Na primjer, u 2008. godini iz
Budžeta Republike Srpske utrošeno je 4.970.000,00 KM, a iz Razvojnog programa 7.000.000,00
KM, a u 2009. godini iz Budžeta je utrošeno 3.055.470,00 KM, a iz Razvojnog programa
14.456.565,00 KM. U 2013. godini u Budžetu Republike Srpske nisu planirana sredstva za nastavak
aktivnosti iz programa.
Program stambenog zbrinjavanja porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida od I-IV
kategorije omogućio je da egzistencijalnu potrebu (potreba za sigurnim i adekvatnim smještajem)
zadovolji veliki broj porodica koje ne bi bile u mogućnosti da vlastitim resursima obezbijede takav
smještaj. I ako se u kriterijumima za korištenje sredstava iz programa nije prioritetno i odlučujuće
cijenio materijalni status porodice, već je akcenat stavljen na statusna obilježja, sigurno je da među
korisnicima ima veliki broj porodica koje siromašne ili su u riziku da postanu siromašne.
98
Realizacijom programa „ Izgradnja 97 kuća u 29 opština Republike Srpske namijenjenih porodicama
sa petoro i više djece koje nisu imale riješeno stambeno pitanje ni po jednom osnovu“ izgrađene su
94 kuće u 29 jedinica lokalne samouprave u koje su useljene višečlane porodice sa petoro i više
djece. Tri kuće nisu urađene zato što lokalne zajednice nisu završile svoj dio preuzetih obaveza, te se
nisu stekli uslovi za gradnju.
Vrijednost programa, odnosno izgradnja svih kuća koštali su 8.620.666,45 KM. U ukupnu cifru
uračunata je i procijenjena vrijednost učešća lokalnih zajednica u programu.16
6. Adekvatnost ciljanja budžetskih novčanih naknada
Po prikupljenim podacima iz nadležnih institucija u Republici Srpskoj oko 276.538 građana
obuhvaćeno je i ostvaruje novčane naknade u različitim sistemima socijalne sigurnosti koji se
finansiraju iz budžetskih izvora (socijalna zaštita, dječija zaštita, boračko invalidska zaštita, zaštita
izbjeglica i raseljenih lica i drugi programi zaštite socijalno ugroženog stanovništva). To je oko 20%
ukupnog stanovništva Republike Srpske.17 Jedan broj građana ostvaruju naknade po više osnova.
Po mišljenju stručnih radnika u centrima za socijalni rad od 5% do 40% korisnika ostvaruje više
prava. U socijalnoj zaštiti najčešće kombinacije su novčana (stalna i jednokratna) pomoć i
dodatak za pomoć i njegu drugog lica, a u dječijoj dječiji dodatak i materinski dodatak. Takođe,
česta kombinacija je jednokratna novčana pomoć i prošireno pravo.
Osim „dupliranja“ korisnika u jednom sistemu, prisutno je i ostvarivanje prava u više sistema
socijalne sigurnosti. U socijalnoj zaštiti veliki broj penzionera ostvaruju prava na naknade, kao i
korisnika invalidnina iz boračko-invalidske zaštite, tako da stručni radnici procjenjuju da od 1040% korisnika različitih naknada se prepliću u svim sistemima, „radi se o licima koja su u
stvarnom siromaštvu“.
Iz zapisnika sa intervjua
Anketa o potrošnji domaćinstava za 2011. godinu pokazala je da je veći dio socijalnih naknada u
sistemima socijalne sigurnosti ne dolazi do najsiromašnijih građana, tj. loše su ciljane. Na grafikonu
3.7. dat je pregled ciljanja ukupnih naknada u RS.
Grafikon 3.7: Ukupne budžetske novčane naknade po kvantilima potrošnje u RS u 2011.
godini
30.0%
27.7%
25.0%
20.7%
20.0%
17.9%
18.1%
4
5
15.6%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
1
2
3
Izvor: Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011. godini – izračun autora
16
Prikaz podatka o programu izvršen je na osnovu Informacije o realizaciji programa dobijene od Ministarstva za
porodicu, omladinu i sport (interni dokument).
17
Prema procjenama Republičkog zavoda za statistiku u Republici Srpskoj živi oko 1.429.000 stanovnika (Godišnjak za
2012. godinu)
99
U odnosu na 2007. godinu, kada je najsiromašnija petina primala 25,7% budžetskih novčanih
naknada, kao što vidimo, situacija se donekle pogoršala i u 2011. godini ta petina prima 20,7%, a
najbogatija petina prima 18,1% (2007 – 23,8%). Sa druge strane, najsiromašnija petina i dalje prima
znatno veći postotak od 15,5%, što prima najsiromašnija petina u FBiH.
U pogledu pokrivenosti, neki oblik budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu prima 21,7%
(2007 – 14,7%) ukupnog stanovništva, tj. 25,8% stanovnika najsiromašnije petine (2007 – 22,9%) i
17,6% najbogatije petine (2007 – 13,2%). U ovom pogledu je došlo do pozitivne promjene u odnosu
na 2007. godinu.
U sistemu socijalne zaštite samo prava koja služe za pokrivanje troškova vezanih za invaliditet nisu
uslovljena imovinskim cenzusom. Sva ostala prava podliježu procjeni ukupnog stanja u domaćinstvu
i primjeni cenzusa. Među korisnici prava u socijalnoj zaštiti to je oko 58% ukupnog broja korisnika
ili oko 21.000 lica koja ostvaruju različita prava iz socijalne zaštite.
Prema Anketi o potrošnji domaćinstva u 2011. godini 52,1% (2007 – 47,7%) socijalnih naknada u
socijalnoj zaštiti (preko CSR) odlazi najsiromašnijim građanima – prvi kvantil (grafikon 3.8.), a
među korisnicima ovih naknada nema bogatih (2007 – 11,2%). Korisnici naknada u drugom, trećem i
četvrtom kvantilu, takođe imaju potrošnju manju od linije relativnog siromaštva. Na ovaj način
naknade u socijalnoj zaštiti imaju progresivno ponašanje, odnosno usmjerene su prema siromašnim.
Grafikon 3.8: Ukupna novčana davanja u RS u socijalnoj zaštiti po kvantilima potrošnje
stanovništva u 2011. godini
Izvor: Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011. godini – izračun autora
Propisani zakonski postupak i praksa u centrima za socijalni rad pokazuju da se prilikom odlučivanja
o zahtjevima korisnika za nekim oblikom socijalne zaštite sagledava ukupno stanje socijalne
ugroženosti i potrebe pojedinca i porodice, te utvrđuju i druga prava sa kojima se na najcjelishodniji
način potrebe mogu zadovoljiti. Imovinski cenzusi uspostavljeni su zakonom i takvi se primjenjuju.
O određenju visine cenzusa postoje različita mišljenja među praktičarima.
Stručni radnici različito gledaju na visinu cenzusa. Neki smatraju da su cenzusi adekvatni, da
omogućavaju siromašnima ulazak u sistem, dok drugi smatraju da su rigidni, preoštri i da zbog
toga veliki broj građana ostaje van sistema, a trebaju pomoć. Bez obzira na različitost stavova po
pitanju cenzusa, stručni radnici jedinstveni su u mišljenju da novčana pomoć stiže do
nasiromašnijih.
Iz zapisnika sa intervjua
Pored cenzusa koji su prepreka za ostvarivanje pojedinih naknada, razlozi koji mogu dovesti do toga
da siromašni ne dobijaju pomoć su neinformisanost, skromnost i ponos kod starih osoba koje su
navikle da žive od svog rada i ne traže pomoć. U takvim slučajevima zaposleni u centru po službenoj
100
dužnosti, a rukovođeni osnovnim principima socijalnog rada, preduzimaju aktivnosti i djeluju prema
potrebama kada otkriju takve slučajeve na osnovu informacija iz mjesnih zajednica, od volontera,
drugih građana.
Naknade u socijalnoj zaštiti koje su namijenjene osobama sa neratnim invaliditetom i služe za
pokriće troškova izazvanih invaliditetom koristi oko 42% korisnika u socijalnoj zaštiti ili oko 15.000
osoba sa invaliditetom. Ove naknade ne sadrže ni jedno pravo čija je namjena socijalna sigurnost i u
njihovom utvrđivanju ne vrši se provjera prihoda. Prema Anketi o potrošnji domaćinstva za 2011.
godinu korisnici ovih naknada u manjem procentu (15,1%) pripadaju najsiromašnijem kvantilu
(grafikon 3.9.). Najsiromašniji kvantil vjerovatno obuhvata korisnike prava na novčanu pomoć u
socijalnoj zaštiti koji su osobe sa težim invaliditetom zbog čega imaju potrebu za pomoći drugih
osoba u zadovoljavanju osnovnih životnih potreba, kao i drugim osobama sa invaliditetom koja
pored invalidnosti imaju nedostatak prihoda i nalaze se u siromaštvu, na primjer penzioneri sa niskim
prihodima i sl. Jedna četvrtina korisnika ovih naknada nalazi se u najbogatijoj petini stanovništva.
Naknade imaju regresivan karakter.
Grafikon 3.9: Naknade osobama sa neratnim invaliditetom u socijalnoj zaštiti u RS po
kvantilima potrošnje stanovništva u 2011. godini
Izvor: Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011. godini – izračun autora
U sistemu dječije zaštite pravo na dodatak na djecu i pravo na materinski dodatak imaju socijalno
zaštitni karakter i za njihovo obezbjeđenje neophodno je ispuniti uslove koji predviđaju cenzusi za
prihode i za imovinu. Korisnici ovih naknada (70% od ukupnog broja korisnika ili 36.667 lica)
pripadaju najsiromašnijem dijelu populacije (grafikon 3.10.). Za ostale korisnike naknada (pomoć za
opremu novorođenčeta, refundacija plate za porodiljsko odsustvo i za skraćeno radno vrijeme,
zadovoljavanje razvojnih potreba djece i ostali programi) nije poznato da li pripadaju siromašnim, jer
se u procesu ostvarivanja prava ne provjeravaju prihodi. U sistemu dječije zaštite naknade imaju
progresivan karakter.
101
Grafikon 3.10: Naknade u dječijoj zaštiti u RS po kvantilima potrošnje stanovništva u 2011.
godini
Izvor: Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011. godini – izračun autora
Stanje je slično kao u 2007. godini kada je najsiromašnija petina primala 35,4% a najbogatija 14,6%
ukupnih novčanih naknada za dječiju zaštitu.
Intervjuisani stručni radnici najviše kritikuju cenzuse u ovom sistemu smatrajući ih izuzetno
rigidnim, zbog čega veliki broj porodica sa djecom koje žive u siromaštvu i nemaju dovoljno
prihoda ostaju van sistema i ne mogu ostvariti dodatak na djecu, za kojim imaju potrebu.
Iz zapisnika sa intervjua
Korisnici u sistemima socijalne i dječije zaštite, kao način prevazilaženja problema izazvanih
strogim cenzusima koji onemogućavaju pristup pravima, predlažu veće uvažavanje mišljenja
stručnih radnika do kojih dolaze uvidom na terenu (socijalne anamneze), odnosno veću mogućnost
diskrecionog odlučivanja.
Iz zapisnika sa sastanka fokus grupe sa korisnicima održane 03.04.2013. godine
Imajući u vidu različite funkcije dječije zaštite (osiguranje, socijalno zaštitna, pronatalitetna i
razvojna funkcija), prilikom ocjene ciljanja ovih naknada treba uzeti u obzir da se sredstva za dječiju
zaštitu obezbjeđuju najvećim dijelom iz doprinosa, da služe za osiguranje rizika materinstva u pedest
procentnom iznosu, te da veći dio funkcija nema socijalno zaštitni karakter. Zbog toga i funkcija
osiguranja ne treba biti uključena u ocjenu uspješnosti ciljanja kod izrade modela ciljanja. Međutim,
Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011. godine ju je uključila, a na ocjenu adekvatnosti
ciljanja u RS obavezuje nas i Projektni zadatak.
U svim drugim sistemima prava se ostvaruju po osnovu statusa, ne primjenjuju se procjena stanja i
imovinski cenzusi, tako da se samo za oko 21% korisnika različitih novčanih naknada pouzdano
može ustanoviti da se radi o siromašnim porodicama. Među ostalim korisnicima sigurno ima
siromašnih, ali njihovo stanje nije provjereno i verifikovano po utvrđenim kriterijumima.
Anketa o potrošnji domaćinstva za 2011. godinu pokazuje da naknade civilnim žrtvama rata
obuhvataju vrlo malo siromašnog stanovništva, svega 4,8% ili 176 lica od 3.659 korisnika prava.
(grafikon 3.11.). Naknade su regresivne, većim dijelom dolaze do bogatijih, ali vrlo malim dijelom
obuhvataju bogate stanovnike RS (4,4%).
102
Grafikon 3.11: Naknade civilnim žrtvama rata u RS po kvantilima potrošnje stanovništva u
2011. godini
Izvor: Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011. godini – izračun autora
Ciljanje boračkih naknada u RS je regresivno, što znači da veći dio ovih naknada odlazi bogatijem
dijelu stanovništva, a više od jedne petine (37.445) pripada krugu najbogatije populacije u RS
(grafikon 3.12.). U najtežoj situaciji su nezaposleni veterani rata koji primaju borački dodatak i
nezaposleni vojni invalidi sa malim procentom invalidnosti koji su se našli u kategoriji
najsiromašnijih (18,9% ukupnog broja korisnika ili 31.737 lica).
Grafikon 3.12: Boračke naknade u RS po kvantilima potrošnje stanovništva u 2011. godini
Izvor: Proširena Anketa o potrošnji domaćinstava 2011. godini – izračun autora
Dakle, najsiromašnija petina stanovništva prima 18,5% ukupnih izdvajanja (2007 – 21,4%) a
najbogatija 23,4% (2007 – 19,6%), što pokazuje pogoršanje ciljanja, tj. jačanje regresivnosti ovih
naknada.
Visine naknada koje se odobravaju u svim sistemima treba da pokrivaju određene potrebe. Naknade
u socijalnoj zaštiti namijenjene su zadovoljavanju osnovnih životnih potreba. Međutim, njihova
103
visina nije zasnovana na cijenama neophodnih namirnica iz potrošačke korpe, i vrlo malo dio
troškova mogu pokriti.
Stručni radnici u centrima za socijalni rad smatraju da su naknade u socijalnoj zaštiti minimalne,
te da treba značajno povećati njihove visine. Interesantno je da zaposleni u centrima za socijalni
rad smatraju da je većina korisnika zadovoljna, „jer znaju da ne mogu dobiti više“, i svaku
pomoć prihvataju, tražeći druge resurse.
Iz zapisnika sa intervjua
Ako se uporede u obrađenim sistemima vrste i visina prava, uslovi za ostvarivanje prava, postupak i
organizacija, vidno je da su prisutne razlike koje korisnike socijalnih naknada dovode u različite
položaje. Upoređivanje je teško vršiti, jer su različiti ciljevi i svrhe pojedinih naknada. Naknade koje
se utvrđuju statusno uglavnom nemaju definisanu svrhu, a dešava se i da sadržaj naknade ne
odgovara samom nazivu. Najbolje se mogu upoređivati naknade koje ostvaruju osobe sa
invaliditetom, jer su one zasnovane na potrebama prouzrokovanim invaliditetom i najčešće imaju za
cilj izjednačavanje mogućnosti. Upoređujući ove naknade, vidno je da postoje značajne razlike u
pristupu, određenju, vrsti i visinama među različitim sistemima. Naknada koja se ostvaruje u
socijalnoj zaštiti, kod civilnih žrtava rata i vojnih invalida je dodatak za pomoć i njegu (njegu i
pomoć) drugog lica. Na ovom primjeru moguće je uvidjeti razlike u pristupu, uslovima i visinama. U
sistemu boračko invalidske zaštite ostvaruje se na osnovu statusa i utvrđenog stepena oštećenja, dok
u socijalnoj zaštiti primijenjen je funkcionalni pristup u kome je akcenat na potpunoj ili djelimičnoj
zavisnosti od pomoći i njege drugog lica u zadovoljavanju osnovnih životnih i fizioloških potreba.
Visina naknade je različita u svim sistema i ako je nivo potreba ujednačen (tabela 3.18).
Tabela br. 3.18. Uporedni prikaz visine dodatka za pomoć i njegu drugog lica
Korisnici u sistemu:
Visina dodatka za pomoć i njegu drugog lica u 2013. godini
Socijalne zaštite
163, i 81, KM
Civilne žrtve rata
347,00
Vojni invalidi
Od 236,90 do 618,00 KM
Ovakve i slične razlike imaju za posljedicu nezadovoljstvo korisnika i njihova stalna nastojanja da
se oblast socijalnih naknada pravičnije uredi.
Korisnici nisu zadovoljni velikim razlikama koje postoje u visinama naknada u pojedinim
sistemima, s čim su saglasni i stručni radnici. Po njihovom mišljenju potpuno je neopravdano da
su naknade u socijalnoj zaštiti značajno niže od naknada u boračko-invalidskoj zaštiti, posebno
kada su u pitanju naknade za pokrivanje troškova vezanih za invaliditet, jer je „svrha tih
naknada zadovoljavanje u prvom redu zdravstvenih potreba koje ne opredjeljuje uzrok
nastanka“.
Korisnici u socijalnoj zaštiti takođe smatraju da sredstva koja država (entitet) izdvaja za neke
boračke naknade nisu usmjerena prema zaslužnim ili najugroženijim. Oni cijene i vrednuju
zasluge učesnika rata (poginuli borci, bivši borci, ratni vojni invalidi), smatraju da to država
treba da nagradi, ali misle da ima mnogo zloupotreba, da je potrebna pravičnija raspodjela i da
i druge kategorije korisnika budžetskih sredstva treba da imaju pomoć i podršku od strane države
za teškoće koje ne mogu prevazići bez pomoći, jer su najčešće u teškoćama bez svoje krivice:
gubitak posla, dugotrajna nezaposlenost, invalidnost, bolest, rat, elementarne nepogode itd. Da
bi raspodjela bila pravičnija, predlažu da se za sve socijalno-ugrožene građane vode socijalne
karte na osnovu kojih bi se imao uvid u stvarno stanje svih korisnika i na osnovu čega bi se mogli
odrediti prioriteti, te državna sredstva usmjeriti prema najugroženijim.
(Iz zapisnika sa sastanka fokus grupe sa korisnicima održane 03.04.2013. godine i intervjua sa
socijalnim radnicima u Bijeljini, Trebinju i Banjoj Luci)
104
Zaključna razmatranja
1. Analiza zakonodavstva kojima su regulisane socijalne naknade pokazala je da su novčane
naknade koje imaju karakter socijalnih davanja definisane u različitim sistemima socijalne
sigurnosti i različitim sektorima. To su sistem socijalne zaštite, sistem boračko-invalidske zaštite
i zaštite civilnih žrtava rata, sistem dječije zaštite, te drugi sistemi (oblast rada, zaštite izbjeglih i
raseljenih lica, energetike itd.). Definisanje socijalne zaštite i utvrđivanje njenog predmeta i
sadržaja u zakonodavstvu Republike Srpske uređeno je Zakonom o socijalnoj zaštiti u kome se
socijalna zaštita određuje prema užem shvatanju (distribucija sredstava siromašnim i
marginalizovanim grupama i organizovan sistem raznovrsnih usluga pojedincima i porodicama
koji imaju teškoće u svakodnevnom životu i svoje potrebe ne mogu zadovoljiti putem rada i
prava koja iz njega proizlaze). U svijetu se socijalna zaštita šire shvata kao organizovani sistem
socijalne sigurnosti pojedinaca i porodica koji nisu u stanju da sopstvenim radom obezbijede ni
minimum životnih uslova. U okviru ovog šireg razumijevanja, neki autori smatraju da ovaj
termin uključuje socijalnu sigurnost i socijalno-sigurnosnu mrežu, što znači da ona uključuje sve
oblike naknada i usluga koje su dostupne na univerzalnoj osnovi, bez obzira na učešće, doprinos
ili status po osnovu rada, mada neke od naknada mogu ovisiti od provjere imovnog stanja.18
Međunarodne organizacije u Bosni i Hercegovini u svom pristupu imaju šire razumijevanje, što
često dovodi do problema i reakcija lokalnih zainteresovanih strana. Zbog toga postoji potreba za
usklađivanjem u definisanju i određenju socijalne zaštite u Bosni i Hercegovini među različitim
akterima.
2. Socijalne naknade koje nisu u sistemu socijalne zaštite u Republici Srpskoj realizuju se u okviru
različitih sektora (rada i boračko invalidske zaštite, socijalne zaštite, dječije zaštite, izbjeglih i
raseljenih lica). Način koordinacije i usaglašavanja rješenja o sličnim ili istim pitanjima među
različitim sektorima i sistemima socijalne sigurnosti nije definisan ni u jednom zakonu.
Poslovnikom o radu Vlade RS predviđeno je da Odbor za društvene djelatnosti razmatra
zakonske i druge prijedloge propisa i materijale iz oblasti prosvjete, kulture, vjera, nauke,
tehnologije, zdravstva, socijalne zaštite, penzijsko-invalidskog osiguranja, rada, boračkoinvalidske zaštite, raseljenih lica, sporta i omladine i ostala pitanja u vezi sa javnim službama.
Članovi Odbora su ministri pojedinih sektora. Prije dostavljanja zakona na Odbor, predlagač
mora pribaviti mišljenje Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo o usklađenosti sa ustavom i
pravnim sistemom i načinu usklađivanja sa propisima EU, Ministarstva za ekonomske odnose i
regionalnu saradnju o usaglašenosti sa zakonodavstvom EU, Ministarstva finansija kada je za
sprovođenje akata potrebno odobriti finansijska sredstva, Gender centra o usaglašenosti sa
Zakonom o ravnopravnosti polova i od drugih ministarstva ako se rješenja odnose i na njih. Na
ovaj način uspostavljeni su mehanizmi za koordinaciju, ali nije jasno definisana politika
usaglašavanja i pravila po kojima su zakonska rješenja u pojedinim oblastima koja regulišu sličnu
problematiku obavezno usaglašena na način da obezbjeđuju ravnopravnost po relevantnim
osnovama. Ne postojanje jasnih pravila ima za posljedicu upotrebu različitih termina, različit
način definisanja sličnih ili istih pitanja, različita prava, visinu prava i slično, što je prisutno kada
je u pitanju regulisanje socijalnih naknada.
3. Prava u pojedinim sistemima socijalne sigurnosti koja definišu socijalne naknade za osnovu
imaju različite svrhe. U socijalnoj zaštiti većina prava ima za cilj osiguranje pomoći za
obezbjeđenje minimuma egzistencije (novčana pomoć, jednokratna novčana pomoć, smještaji u
ustanove...) ili pokriće troškova nastalih zbog invalidnosti (dodatak za pomoć i njegu drugog lica,
pomoć u izjednačavanju mogućnosti djece sa smetnjama, dnevno zbrinjavanje...). Svrha prava u
boračkoj zaštiti i zaštiti civilnih žrtava rata nije zakonski jasno utvrđena. Po nazivu imaju
karakter socijalnih naknada (civilna invalidnina, porodična invalidnina) i naknada za pokriće
18
Šućur, Z. (2003), Razvoj socijalne pomoći i socijalne skrbi u Hrvatskoj nakon Drugog svjetskog rata, Zagreb, Revija
za socijalnu politiku 1/03. str.1-22.
105
4.
5.
6.
7.
troškova nastalih zbog invalidnosti (dodatak za njegu i pomoć drugog lica, ortopedski dodatak...),
a u suštini predstavljaju naknadu štete za gubitak ili oštećenje prouzrokovano učešćem u ratu i od
ratnog materijala pripadnicima vojnih jedinica ili civilima. U dječijoj zaštiti sva prava imaju
različite karaktere: socijalna zaštita, zaštita nataliteta, socijalno osiguranje za rizik materinstva.
Objedinjavanje svih naknada u socijalne naknade koje treba da imaju za cilj pomoć pojedincima i
porodicama u siromaštvu, vrlo je teško i potpuno neopravdano. Treba jasno razdvojiti naknade
koje imaju socijalno-zaštitni karakter od ostalih i prilikom planiranja, izvještavanja ili
obezbjeđenja sredstava rukovoditi se takvim pristupom.
Shodno različitom karakteru socijalnih naknada, definisani su i različiti uslovi za njihovo
obezbjeđenje. Za socijalne naknade koje imaju za cilj zadovoljavanje osnovnih socijalnih potreba
ili osiguranje minimuma socijalne sigurnosti predviđeni kriterijumi uključuju prikupljanje
podataka o svim prihodima članova porodice, utvrđivanje obaveza izdržavanja srodnika,
primjenu cenzusa nad prihodima i imovinom i provjeru kompletnog imovinskog stanja. To su u
socijalnoj zaštiti novčana pomoć, jednokratna novčana pomoć, smještaj u ustanove i hraniteljske
porodice, dnevno zbrinjavanje i pomoć u kući, a u dječijoj zaštiti dodatak na djecu i materinski
dodatak. Socijalne naknade koje pokrivaju troškove zbog invaliditeta sadrže kriterijume za
ocjenu zdravstvenog stanja i sposobnosti samostalnog zadovoljavanja osnovnih životnih potreba
(dodatak za njegu i pomoć drugog lica i podrška u izjednačavanju mogućnosti djece i omladine
sa smetnjama u razvoju. Ostale naknade, čija svrha nije jasno definisana, statusno su uslovljene i
ne sadrže kriterijume za provjeru imovinskog stanja. To su sve naknade u boračkoj zaštiti i zaštiti
civilnih žrtava rata. Ovakvo stanje diskriminiše korisnike po sistemima kojima pripadaju, jer su
uslovi mnogo strožiji u sistemu socijalne zaštite, gdje se i djeluje ciljano na siromaštvo.
Postupci koji se primjenjuju u ostvarivanju socijalnih naknada zakonski su definisani zasebno za
svaki sistem. Zajedničko je primjena upravnog postupka u svim organima i organizacijama koje
rade na ovim poslovima. Stranke koje potražuju pravo same pribavljaju dokumentaciju, često
plaćajući troškove dobijanja dokumentacije. Sistemi međusobno nisu uvezani i nije moguć
pristup evidencijama iz drugih sistema. Predmeti obiluju nizom dokumenata koji, ako su izdati od
nadležnih organa ne podliježu nikakvim provjerama i koriste se u svim sistemima. Samo se u
centrima za socijalni rad provjerava stanje direktnim uvidom u životnom prostoru korisnika.
Procedure ostvarivanja socijalnih naknada su administrativno složene i mogu da traju više
mjeseci. Ni u jednom sistemu nisu razvijeni instrumenti koji bi pojednostavili postupke i smanjili
obaveze stranaka.
Osobe sa invaliditetom su korisnici velikog broja socijalnih naknada. Svaki sistem različito
definiše osobu sa invaliditetom, koristi različite kriterijume u procjeni i utvrđivanju invalidnosti i
ista prava osoba sa invaliditetom različito ustanovljava. Zato postoji velika diskriminacija osoba
sa invaliditetom u ostvarivanju prava koja je posljedica pripadnosti različitim sistemima i
različitih uzroka nastanka invalidnosti. Potrebe i stanje invalidnosti su kriterijumi koji se
primjenjuju tek po utvrđivanju statusa. Kako je Bosna i Hercegovina ratifikovala Konvenciju UN
o pravima osoba sa invaliditetom, mora promijeniti i postojeću praksu, jer ona može proizvesti
negativne posljedice za zemlju prilikom ocjene primjene Konvencije.
Značajan procenat korisnika socijalnih naknada (po procjenama stručnih radnika u centrima za
socijalni rad i do 40%) su korisnici više prava u jednom sistemu i korisnici prava u različitim
sistemima. Na primjer, korisnik porodične invalidnine u boračkoj zaštiti može istovremeno
ostvariti pravo na dodatak za pomoć i njegu drugog lica, jednokratnu novčanu pomoć, smještaj u
ustanovu, dodatak na djecu i druga prava u socijalnoj zaštiti. Česti su primjeri „gomilanja“
socijalnih naknada kod jednog korisnika. U zaštiti civilnih žrtava rata korisnik osnovnog prava
civilne invalidnine je korisnik i svih ostalih prava. Ovakvo stanje omogućava dupliranje
korisnika i neracionalno korišćenje sredstava, s jedne strane, i nemogućnost adekvatnog praćenja
potreba i planiranje programa za borbu protiv siromaštva, s druge strane.
106
8. Osnovice za obračun visina naknada su različito ustanovljene u svim sistemima. U socijalnoj
zaštiti, osnovica je prosječna plata ostvarena u Republici Srpskoj u prethodnoj godini, u boračkoj
zaštiti to je nominalan iznos koji utvrđuje Vlada, a koji može biti procenat od prosječne plate u
prethodnoj godini, u zaštiti civilnih žrtava rata osnovica je nominalan iznos koji utvrđuje Vlada
RS i različita je od boračke zaštite, u dječijoj zaštiti nije predviđena osnovica, nego organ
upravljanja nominalno utvrđuje iznose naknada za svaku godinu.
Praksa je da se visina naknade utvrđuje u procentu od osnovice. Različita osnovica i različiti
procenti doveli su do velikih razlika u visinama naknada. Visina naknada u boračkoj zaštiti je
najveća. Najniže su naknade u socijalnoj zaštiti. Na ovaj način pokazan je odnos vlasti prema
korisnicima pojedinih sistema na način da se favorizuju i više uvažavaju potrebe boračkih
kategorija od potreba socijalno ugroženih građana.
Naknade u socijalnoj zaštiti povećane su donošenjem novog Zakona u socijalnoj zaštiti, ali je i
dalje njihova visina takva da se ne mogu zadovoljiti minimalne egzistencijalne potrebe. Pošto su
to naknade koje u najvećom broju koriste siromašni, zbog niskih iznosa vrlo malo utiču na
smanjenje siromaštva.
9. Socijalne naknade koje se ostvaruju u socijalnoj zaštiti najbolje su ciljane i najvećim dijelom
dolaze do siromašnih građana. Prema Anketi o potrošnji domaćinstava 2011. godine najbogatiji
dio stanovništva ne koristi ove naknade. Naknade u dječijoj zaštiti za čije ostvarivanje je
predviđena provjera imovinskog stanja, takođe su dobro ciljane, a ostale naknade koristi i bogatiji
dio stanovništva. Naknade osobama sa invaliditetom – civilni invalidi su loše ciljane, jer su
uslovi za njihovo ostvarivanje vezani za zdravstveno stanje, a ne imovinske prilike domaćinstva.
Ciljanje naknada civilnim žrtvama rata i boračkih naknada je regresivno, većim dijelom naknade
dolaze do bogatijih, a obuhvataju vrlo malo siromašnog stanovništva. Loše ciljanje većine
socijalnih naknada su posljedica različite svrhe ovih naknada i shvatanja socijalne zaštite u
zakonodavstvu i praksi.
10. Definisana prava u zaštiti civilnih žrtava rata su vrlo široko postavljena, nejasna, neprecizna i
prema nazivu ne odgovaraju namjeni. Krug korisnika je vrlo širok, u prava su uključeni članovi
porodice bez posebnih uslova koji se odnose na njihovo materijalno stanje. Po svom karakteru
prava mogu imati namjenu osiguranja socijalne sigurnosti (civilna i porodična invalidnina, te
dodaci za članove porodice) i naknada troškova nastalih invalidnošću (dodatak za njegu i
pomoć). Pošto im zakonodavac nije odredio namjenu, mogu predstavljati i naknadu štete za
gubitak člana porodice ili nastalo oštećenje. Ako treba da obezbijede socijalnu sigurnost, nužno
je da su uslovljeni provjerom prihoda i materijalnog stanja u porodici. Zbog toga je i zakonom
predviđen imovinski cenzus koji nikad u praksi nije donesen i primijenjen.
11. Sistem dječije zaštite funkcioniše na principu solidarnosti i omogućava jednak pristup pravima
djeci i porodicama u svim krajevima Republike Srpske. On se finansira iz doprinosa i objedinjava
tri funkcije: socijalno-zaštitnu, pronatalitetnu (populacionu) i osiguranje za rizik materinstva.
Poslednjih godina došlo je do promjena politika i zakona u oblasti rada koje su dovele do
povećanja potreba u obezbjeđenju sredstava za refundaciju plata porodiljama. Promjene u dijelu
sistema u funkciji osiguranja uticale na ostale funkcije. U ostvarivanju socijalno-zaštitne funkcije
pooštreni su kriterijumi, smanjena su prava i smanjeni iznosi naknada, a u populacionoj funkciji
smanjeni su iznosi i uveden je cenzus kod ostvarivanja materinskog dodataka. Sve te mjere nisu
bile dovoljne da osiguraju likvidnost sistema i nužno se pojavljuje potreba za uspostavljanjem
balansa između različitih funkcija, što treba dovesti i do promjena u predmetu dječije zaštite. Sve
više se ističe i neodrživost postojeće diskriminacije u ostvarivanju prava djece i nepoštovanje
osnovnih principa Konvencije UN o pravima djeteta. Takođe, otvaraju se i pitanja načina i svrhe
obezbjeđenja sredstava, jer se sredstva obezbjeđuju kroz doprinos, što daje mogućnost
uspostavljanja socijalnog osiguranja za rizik materinstva.
U teorijskom koncipiranju sadržaja socijalne politike u područjima socijalnog osiguranja i zaštite
djece nije uobičajeno da se miješaju različite funkcije i socijalno zaštitni transferi podržavaju iz
107
doprinosa. Prilikom ocjene ciljanja socijalnih naknada prema siromašnim pokazalo se da
postojeći pristup dovodi do pogrešnih ocjena o efikasnosti naknada za socijalnu zaštitu, jer su
pomiješani izvori i svrhe naknada.
12. Kriterijumi koji se koriste u ostvarivanju socijalnih naknada u socijalnoj i dječijoj zaštiti su vrlo
oštri i isključuju dio stanovništva koje se nalazi u stanju socijalne potrebe. U socijalnoj zaštiti
pristup stalnim naknadama nemaju sposobni za rad i ako nemaju nikakvih prihoda, a u dječijoj
zaštiti imovinski cenzus značajno je ispod minimuma socijalne sigurnosti predviđene u socijalnoj
zaštiti (122,70 KM). Utvrđeni minimum socijalne sigurnosti za godinu dana iznosi 1.464,00 KM
što je za 39,3% manje od linije apsolutnog siromaštva (2.412,84 KM). Zbog velike
nezaposlenosti i nedovoljno nerazvijenog osiguranja u slučaju nezaposlenosti, veliki broj građana
vrši pritisak na socijalnu zaštitu i potražuje socijalne naknade, bez obzira što im strogi kriterijumi
ne omogućavaju ulazak u sistem. Zato je neophodno razvijati mehanizme koji će omogućiti širi
obuhvat socijalno ugroženih i siromašnih u nekom od sistema socijalne sigurnosti.
13. Centri za socijalni rad su ključne službe u socijalnoj zaštiti za realizaciju ovog sistema. Službe su
opterećene pritiskom velikog broja korisnika pojedinih prava, ali i drugih građana koji se nalaze
u stanju socijalne potrebe i koji smatraju da trebaju pomoć društva. Kako drugi sistemi ne
uvažavaju potrebe u ostvarivanju prava, nego statusno pristupaju, građani se obraćaju centrima i
očekuju da od njih dobiju pomoć. Korištenje metoda socijalnog rada u procesima procjene
omogućava centrima da sagledavaju ukupna stanja u porodicama i da, u skladu sa utvrđenim,
donose odluke o naknadama.
Većina centara ima problema sa uslovima rada (prostorom, opremljenošću), sa finansiranjem, sa
malim brojem zaposlenih stručnih radnika, sa osposobljenošću radnika. Međutim, korisnici imaju
pozitivan odnos prema radu centara, smatraju da u tim ustanovama mnogo brže i efikasnije
ostvaruju svoja prava nego u drugim institucijama i sistemima i korisnici vrlo cijene procjene
koje rade socijalni radnici i njihove socijalne anamneze. Rezultati istraživanja o načinima rada
pokazuju da centri imaju ujednačene procedure u radu, bez obzira na razlike u veličini,
razvijenosti, osposobljenosti. U svim drugim institucijama primjenjuje se samo administrativnoupravni postupak, što ne daje dovoljno sveobuhvatnosti, fleksibilnosti i punoće u procjenama i
odlučivanju. Zato centri treba da budu ključni resurs u primjeni programa za smanjenje
siromaštva uz tehničku i materijalnu podršku u radu.
Preporuke
Nužno je u potpunosti redefinisati postojeće sisteme socijalne sigurnosti koji se ne finansiraju iz
doprinosa, već iz budžeta:
1. Jasno definisati prava čija bi svrha bila naknada štete za izgubljeni život i tjelesno oštećenje
nastalo kao posljedica rata i naknada za zasluge u odbrani zemlje. Iste treba odvojiti od
socijalnih naknada i ne treba da budu dio socijalne zaštite. U skladu sa ovom preporukom,
redefinisati prava civilnim žrtvama rata koje nemaju karakter navedenih naknada i uključiti ih
u socijalnu zaštitu prema jedinstvenim kriterijumima koji obuhvataju provjeru ukupnog stanja
domaćinstva, odnosno kriterijuma za prava čija je svrha izjednačavanje mogućnosti.
2. U svim sistemima socijalne sigurnosti treba jedinstveno definisati invalidnost i lice sa
invaliditetom prema Konvenciji UN o pravima osoba sa invaliditetom i uspostaviti
jedinstvene kriterijume za utvrđivanje statusa osobe sa invaliditetom tako da se može
ravnopravno koristiti dokumentacija o procjeni u svim sistemima. U procjeni treba koristiti
multidisciplinaran pristup i cijeniti individualne potrebe i sposobnosti posmatrane u
interakciji sa okruženjem, odnosno koliko fizička, mentalna, intelektualna ili čulna oštećenja
dovode do ometanja osobe sa invaliditetom u punom i efikasnom učešću u društvu na
jednakoj osnovi sa drugima.
3. Prava osoba sa invaliditetom čija je svrha naknada troškova zbog invalidnosti i
izjednačavanje mogućnosti, mogu biti zaseban sistem ili dio socijalne zaštite i treba da su
108
usmjerena na ciljane potrebe. Uzrok invalidnosti ne treba biti kriterijum u utvrđivanju prava
ovih osoba, nego stvarna potreba. Kod ovih prava ne treba utvrđivati imovinski status, jer je
njihova svrha podrška u izjednačavanju mogućnosti.
4. Prava osoba sa invaliditetom, koje su invalidnost stekla kao posljedicu povrede na radu ili
profesionalne bolesti treba urediti na način da se jasno definiše svrha ovih naknada, a u
skladu sa svrhom opredijeli i sistem u kojem će biti regulisana.
5. U sistemu socijalne zaštiti definisati naknade za zadovoljavanje egzistencijalnih potreba za
cjelokupno stanovništvu sa jasno definisanim posebnim kriterijumima koji bi uključivali
provjeru ukupnog stanja domaćinstva: prihoda, imovine, drugih izvora, mogućnosti za
obezbjeđenje sigurnosti vlastitim snagama itd. U tom sistemu definisati minimum socijalne
sigurnosti koji bi bio usklađen sa linijom siromaštva i uz poštovanje predviđenih uslova
omogućiti svim građanima (sposobnim i nesposobnim za rad) da pod jednakim uslovima
ostvaruju naknade. U utvrđivanju visine naknada uvesti kriterijum broja članova domaćinstva
i napraviti razlike u potrebama (starost, školovanje, invalidnost). Kod osoba sposobnih za rad
ograničiti vrijeme ostvarivanja naknada i uslove za ostvarivanje naknada povezati sa aktivnim
traženjem zaposlenja, prekvalifikacijom/dokvalifikacijom i dobrovoljnim radom. Za osobe sa
invaliditetom, ako bi se utvrđivala lična invalidnina u vidu dodatka, potrebno je utvrditi njenu
svrhu. Ako je svrha osiguranje socijalne sigurnosti, onda uslovi za njeno ostvarivanje moraju
da sadrže provjeru ukupnog stanja (finansijski i imovinski cenzusi). Za praćenje i kontrolu
funkcionisanja naknada uspostaviti centralizovan sistem izvještavanja po svim isplatama
gotovinskih naknada. Na ovaj način bi se omogućilo jedinstveno praćenje stanja svake
porodice, izbjeglo bi se dupliranje i gomilanje različitih naknada u različitim sistemima i
obezbijedila potpuna ciljanost prema siromašnim.
6. Sistem dječije zaštite potpuno redefinisati u osiguranje za rizik materinstva koji će nastaviti
da se finansira iz doprinosa, a dodatke na djecu regulisati kroz socijalnu zaštitu uz uvažavanje
materijalnih prilika porodice ili univerzalno (u zavisnosti od politike društva imajući u vidu
depopulaciju stanovništva). Prilikom definisanja naknade za siromašne imati u vidu potrebe
porodica sa djecom i u visinu naknada ugraditi iznose veće od minimuma koji služe za
zadovoljavanje potreba djece. Pronatalitetne funkcije povjeriti Ministarstvu za porodicu.
7. Socijalnu zaštitu izbjeglih i raseljenih lica uključiti u jedinstven sistem socijalne zaštite.
8. Obezbijediti informacionu uvezanost svih sistema socijalne sigurnosti i izvora podataka o
prihodima kako bi se izbjeglo ogromno administriranje i pojednostavio postupak.
9. Jedinstveno urediti vođenje dokumentacije za sve korisnike, praćenje i izvještavanje, a u
skladu sa tim i statističku obradu podataka.
10. Ojačati centre za socijalni rad (tehnički, informaciono i kadrovski) za obavljanje posla,
posebno u kontekstu novih metoda ciljanja korisnika.
11. Izvršiti novu redistribuciju potrošnje u budžetima uz uvažavanje jedinstvenog pristupa koji
neće praviti diskriminaciju po bilo kojem statusnom obilježju.
Pri redefinisanju postojećeg sistema socijalne sigurnosti, stajna tačka je unapređenje ciljanja
korisnika u skladu sa njihovim stvarnim potrebama, što nužno mora proizvesti odgovarajuće izmjene
zakona i podzakonskih akata.
109
3.A Identifikovani problemi od strane stručnih radnika centara za socijalni rad u
ostvarivanju socijalnih naknada u ovim ustanovama sa prijedlozima za poboljšanje
Ostvarivanje socijalnih naknada u svim sistemima bremenito je problemima obezbjeđenja sredstava,
većim potrebama od mogućnosti sistema, specifičnim zahtjevima pojedinih grupa korisnika, opštom
ekonomskom i političkom situacijom, zahtjevnom administracijom itd. Cjelokupna situacija u
procesu ostvarivanja socijalnih naknada u centrima za socijalni rad proizvodi niz problema. Ključni
problemi koje su identifikovali stručni radnici za vrijeme intervjua su:
- Svakodnevno povećavanje broja lica koja se za različite potrebe obraćaju u centar za socijalni rad.
Najveći broj ima ozbiljne probleme u obezbjeđenju egzistencije sebe i porodice, nema drugih resursa
i traži pomoć društva. Među njima najbrojniji su radno sposobni građani koji su ostali bez posla ili se
nisu uspjela do sada nikad zaposliti. Dugogodišnja nezaposlenost dovodi do toga da više generacija u
jednoj porodici postaju korisnici u socijalnoj zaštiti i da se kod njih stalno održava siromaštvo.
- Povećanje boja korisnika ne odražava se na izdvajanje sredstava za socijalnu zaštitu, nego je
obrnuto. Svake godine ima sve više problema sa visinom odobrenih sredstava, u međuvremenu
visina prava se povećala, a do sredstava je sve teže doći. Centar za socijalni rad utiče na politike
lokalnih zajednica, ali je to nedovoljno, prijedlozi se najčešće ne uvažavaju, sredstva se smanjuju i
ograničavaju i planovi budžeta ne izražavaju utvrđena prava, a još manje stvarne potrebe.
- Jednako veliki problem sa nedostatkom sredstava jeste i stalno kašnjenje i nesigurnost u isplati
prava. Čak i sredstva koja dolaze iz Republike znaju da zakasne, što stvara nesigurnost kod korisnika
i zaposlenih i demotiviše u radu. Prilivi iz lokalnih budžeta su neredovni, bez jasno utvrđene
dinamike i pouzdanih parametara kada će nešto pristići i hoće li biti uopšte realizovano. Posebno je
teško kod izmirivanja troškova smještenih u ustanovama. Mnogi centri duguju više mjeseci za te
troškove i nisu u stanju dobiti sredstva. Zaposleni u centrima za socijalni rad su u direktnim
kontaktima sa korisnicima i ne mogu za korisnike naći racionalna objašnjenja za takvu situaciju, što
dodatno opterećuje odnos, dovodi do frustracija i nepotrebnih konflikata.
- Postojeći sistem sa propisanim kriterijumima ne dozvoljava ili jako ograničava pojedinim
građanima ulazak u njega. To je slučaj sa radno sposobnim stanovništvom, kao i nekim grupama
osoba sa invaliditetom (na primjer gluhe osobe), čime se pravi diskriminacija, a što nije u skladu sa
osnovnim principima socijalnog rada i ponašanja zaposlenih.
- Gomilanje problema ne prati i adekvatno zapošljavanje u socijalnoj zaštiti. Većina centara ima
problem ograničenih i nedovoljnih ljudskih resursa. Zapošljavanje novih stručnih radnika teško se
odobrava, postojeće osoblje izloženo je velikom stresu, nisu razvijeni mehanizmi supervizije i sve to
dovodi do velikog trošenja kadrova i do sagorijevanja. Nema ni permanentnih programa edukacije i
razvoja, uglavnom je to od slučaja do slučaja.
- Pored nedostatka stručnih radnika, problem predstavljaju i nedovoljna materijalna sredstva za rad
službi. Područja koja pokrivaju centri su velika, za obilazak korisnika nemaju prevozno sredstvo,
stalno je prisutan problem nedovoljnih sredstava za materijalne troškove, a prostori za rad su mali,
neuslovni, nefunkcionalni i neprilagođeni osobama sa invaliditetom i starim osobama.
Svi intervjuisani socijalni radnici su saglasni da je novi Zakon o socijalnoj zaštiti donio poboljšanja u
sistemu jasnije definišući prava i povećavajući njihove iznose. Međutim, sve je to još uvijek
nedovoljno, jer novi iznosu nisu na tom nivou da mogu zadovoljiti minimum potreba. Razlike koje
postoje u odnosu na druge sisteme socijalne sigurnosti su nedopustive. Mogući odgovori na ove
probleme je „stvaranje jednog sistema socijalne pomoći u kome bi se primjenjivali jedinstveni
kriterijumi“ ili stvaranje uslova „da su prava koja su vezana za egzistenciju ista u svim sistemima“.
110
Prijedlozi stručnih radnika u poboljšanju usmjeravanja socijalnih naknada sadrže:
- Naknade prema onima koji su u najtežem stanju trebalo bi usmjeravati kroz razvijanje određenih
programa pomoći i podrške prema vrsti i stepenu potrebe, što omogućava i Zakon o socijalnoj zaštiti
kroz proširena prava (Trebinje);
- Više pažnje treba obratiti na one koji su sa najvećim nivoom potreba kao što su teško pokretne i
nepokretne osobe, treba razvijati zaštitu koja bi njima omogućila kvalitetniji život, kao i za druge
socijalno ugrožene i višečlane porodice (Bijeljina);
- Treba poboljšavati postojeća zakonska rješenja izradom preciznijih kriterijuma na širem nivou tako
da se utvrde i obaveze porodice, a ne samo države (Zvornik);
- U definisanju kriterijuma treba uzeti u obzir različite faktore kao što je kulturološki aspekt, ali
nikako status. Na primjer, potrebe ljudi za pomoći na selu su nešto manje od onih u gradu, jer oni
imaju okućnicu, zato treba vršiti detaljne procjene stanja, potreba, mogućnosti domaćinstva, izvora
koji se mogu koristiti, a uključiti i druge vrste podsticaja koji mogu biti prevencija siromaštvu, kao
što je ulaganje u poljoprivredno domaćinstvo kako bi se osposobilo za samostalan život (Banja
Luka);
- Postojeći način usmjeravanja naknada u socijalnoj zaštiti je odgovarajući i ne treba ga mijenjati.
Problem su visine naknada, jer one ne uvažavaju potrebe i stanje koje se pogoršava zbog
nemogućnosti zapošljavanja radno sposobnog stanovništva i pritiska koje vrši na sredstva socijalne
zaštite (Teslić, Prnjavor, Derventa i Pale);
- Naknade prema onima koji su u najtežem stanju bi trebalo usmjeravati kroz razvijanje partnerstva
sa nevladinim sektorom i mjesnim zajednicama preko kojih bi se mogla dodjeljivati određena vrsta
pomoći. Takođe, kada se radi o visini naknade iste bi trebale biti dovoljne za ispunjavanje osnovnih
životnih potreba, te bi se mogle dodjeljivati preko udruženja osoba sa istim ili sličnim problemima
(Istočna Ilidža i Gradiška);
- Potrebno je povećati iznose naknada licima koja su u najtežim stanjima i kontinuirano vršiti
preispitivanje u cilju da se sredstva upućuju onima kojima su najpotrebnija (Čelinac);
- Naknade treba usmjeravati u zavisnosti od socijalne procjene i od težine stanja. Potrebno je
napraviti jasnu razliku između lica koja nemaju nikakva primanja, niti imovinu, nemaju riješeno
stambeno pitanje, nemaju srodnike koji su zakonom dužni da ih izdržavaju, lica koja su stara ili
bolesna i onih koja imaju zakonske srodnike i imovinu, te mogu sebi obezbijediti sredstva za
izdržavanje (Gradiška, Trnovo);
- Utvrđivanje minimuma i postotka u budžetima koji bi lokalne zajednice trebalo da izdvajaju za
socijalnu zaštitu, te pravičnije raspoređivanje sredstava u lokalnoj zajednici, bi bio način kako je
moguće bolje usmjeriti socijalne naknade prema siromašnim (Prijedor).
111
3.B Ocjene korisnika o adekvatnosti ciljanja socijalnih naknada izražene na fokus grupi
održanoj 03.04.2013. godine
Kada korisnici ocjenjuju adekvatnost ciljanja pojedinih naknada, pažnju usmjeravaju na naknade kod
kojih se ne vrši provjera prihoda i ukupnog stanja domaćinstva. Smatraju da takve naknade u većini
slučajeva ne idu onima kojima su potrebne. U obezbjeđenju svoje sigurnosti, nemaju velika
očekivanja od države i njenih institucija. Ali ih vrijeđa odnos društva koji se izražava i kroz socijalna
davanja, posebno davanja po osnovu osiguranja, na primjer penzije.
Korisnici su jedinstveni u mišljenju da je utvrđivanje i odobravanje vrlo niskih naknada sa kojima se
ne mogu zadovoljiti ni minimalni troškovi, ponižavajuće, vrijeđa njihovo dostojanstvo i zbog toga se
ne osjećaju dijelom društva koje vodi računa i brine o njihovim potrebama. Osjetljive grupe poput
invalida, djece, majki, romska populacija i sl. koji su i korisnici socijalne zaštite u najvećem broju
slučajeva, ne uživaju zaštitu u društvu, jer im se svuda uskraćuju prava, nisu im pristupačne usluge i
nemaju osjećaj da su ravnopravni građani.
Preporuke korisnika u smislu promjena u postojećem sistemu socijalne zaštite sadrže:
- Stvaranje uslova da se u socijalnoj zaštiti omogući pristup naknadama kroz rad, da sposobni za rad
obavljaju društveno koristan posao i zato dobiju naknadu. Tada bi se mnogo bolje osjećali nego kad
im naknada nije uslovljena bilo kakvih njihovim angažmanom, a po svojoj visini vrijeđa
dostojanstvo;
- Probleme siromaštva radno sposobnih lica ne treba rješavati u socijalnoj zaštiti, nego u oblasti rada,
a u socijalnoj zaštiti usmjeravati novčane naknade prema nesposobnim za rad, starim, invalidima i to
za zadovoljavanje egzistencijalnih potreba, za troškove liječenja i u porodice u kojima postoje
višestruki problemi koji ih dovode u stanje potrebe;
- Iznose postojećih naknada treba obavezno povećati, jer sadašnje visine ne omogućavaju
zadovoljavanje ni minimalnih potreba da se preživi;
- Društvo mora da razvija i druge resurse, da se razvijaju ustanove koje bi imale bolje sadržaje i
omogućile bolje i raznovrsnije usluge poput dnevnih centara za osobe sa invaliditetom, treba više
raditi na razvoju volonterskog rada... Sve su to novi resursi;
- U procjeni stanja, socijalna anamneza treba da ima veći značaj i ključnu ulogu u ostvarivanju prava
iz socijalne zaštite.
112
IV Fiskalni aspekti/posljedice postojećeg sistema budžetskih novčanih
naknada za socijalnu zaštitu
1. Ukupne budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu u budžetu svih nivoa
vlasti BiH
U BiH postoji izuzetno diversifikovana potrošnja na socijalna davanja koja je velika i fiskalno
neodrživa. Pored klasične socijalne zaštite ovdje postoji veliki broj novčanih naknada pojedincima i
institucijama. Ova davanja tako uključuju stipendije u zemlji i inostranstvu, priznanja sportistima,
podršku udruženjima potrošača, sredstva za povezivanje staža i mnoge druge stavke. Sama struktura
ukupnih socijalnih davanja koja je veoma diversifikovana ukazuje na nedostatak strateškog pristupa
ovoj oblasti.
Таbеlа 4.1: Gоdišnji оpеrаtivni izvјеštајi, kоnsоlidоvаnа BiH (u mil. KM)
GFS
Оpis
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
kоd
1
PRIHОDI
9.833
10.903
10.342,5
10.862,5
11.357,0
2
RАSHОDI
8.808
10.553
10.660,3
10.840,2
10.908,7
27
Sоciјаlnа dаvаnjа
3.010
3.899
3.946,8
3.770,3
4.330,2
27
Sоciјаlnа
budžeta)
31,5%
34,2%
34,6%
32,9%
37,1%
-493
-1.065,8
-611,8
-322,7
dаvаnjа
(%
Budžetski suficit/deficit (1278
2-31)
Izvоr: Ministarstvo finansija Federacije BiH, gоdišnji оpеrаtivni izvјеštајi, kоnsоlidоvаnа FBiH
Prema GFS klasifikaciji budžetskih stavki, ova kategorija davanja se kretala od 3,01 mlrd KM u
2007. do 4,33 mlrd KM u 2011. godini ili od 31,5% do 37,1% ukupnog konsolidovanog budžeta
BiH. Kako je ukupna potrošnja na socijalna davanja u FBiH rasla u ovom periodu, realno je
pretpostaviti (uzimajući u obzir njenu veličinu) da je ovaj oblik rashoda imao tendenciju istiskivanja
drugih vrsta rashoda.
Grafikon 4.1: Kretanje udjela socijalnih davanja u ukupnom budžetu kosolidovane BIH
38.0%
37,1%
37.0%
36.0%
35.0%
34,2%
34.0%
34,6%
33.0%
32.0%
31.0%
32,9%
31,5%
30.0%
29.0%
28.0%
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
Izvоr: CBBH, gоdišnji оpеrаtivni izvјеštајi, kоnsоlidоvаnа BiH
Vidljivo je da je potrošnja na socijalna davanja značajno porasla u periodu nastanka krize, da su
nakon toga nastupile mjere restriktivne fiskalne politike, ali da je udio ukupnih socijalnih davanja u
budžetu BiH naglo povećan sa 32,3% u 2010. na 37,1% u 2011. godini.
113
Iako je u toku tog perioda u cijeloj BiH moglo doći do izvjesne vrste podsticaja ukupnoj potrošnji u
okviru roba i usluga, ova vrsta javne potrošnje je malo učinila na poboljšanje prosperiteta i razvoja
zemlje ili na istinskoj pomoći velikom broju siromašnih građana.
Potrošnja velikog dijela BDP-a na socijalne naknade implicira izbor koji BiH pravi – izbor koji
preferira potrošnju u odnosu na investicije. To podrazumijeva rezultat koji se svodi na manju
konkurentnost ekonomije i manje mogućnosti za stvaranje kapitala – mogućnosti koje bi mogle
povećati ukupno bogatstvo i blagostanje građana u budućnosti. Stoga, trošenjem više od trećine
današnjeg BDP-a umanjuje se iznos sredstva potrebnih za investiranje koja bi u budućnosti dovela do
povećanja BDP-a. Odvajajući značajan dio sredstava na potrošnju, manje se vrednuje potreba za
bogatstvom i blagostanjem budućih generacija.
2. Ukupne budžetske novčane naknade za finansiranje socijalne zaštite u BiH
Budžetske pozicije koje se tiču sistema socijalne zaštite zauzimaju mnogo manji udio od ukupnih
davanja koja u budžetima klasifikovana kao socijalna davanja, ali je i taj dio izrazito velik kad se
uporedi sa drugim zemljama. Ove pozicije se odnose na sljedeće kategorije:
 Socijalna zaštita;
 Dječija zaštita;
 Civilne žrtve rata;
 Invalidnine za neratne invalide
 Boračke naknade.
U BiH je na prvi pogled jasno da boračke naknade snažno dominiraju gotovinskim transferima koji
nisu zasnovani na doprinosima. Na boračke naknade u BiH ide oko dvije trećine ukupne potrošnje na
gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima, i taj je udio bio prilično stabilan u periodu
2007 - 2011.
Tabela 4.2: Civilne i boračke naknade u BiH, 2007-2011. (% BDP-a)
2007.
2011.
Socijalna zaštita
0,23%
0,31%
Dječija i porodična zaštita
0,37%
0,59%
Osobe sa neratnim
invaliditetom
0,51%
0,61%
Civilne žrtve rata
0,12%
0,14%
Boračke naknade
2,68%
2,23%
UKUPNO
3,91%
3,88%
Izvor: Administrativni podaci
Kao udio u BDP-u, boračke naknade su činile oko 2,4 procenta BDP-a u periodu 2007-2011. To
predstavlja najveći nivo potrošnje na ovu vrstu naknada u regiji. Istovremeno, rashodi na sve tipove
civilnih naknada čine oko 1,5 BDP- a, uključujući potrošnju na naknade za civilne invalide i civilne
žrtve rata od oko 0,6 procenata BDP-a, a potrošnja na stalnu socijalnu pomoć za siromašne, naknade
za dječju zaštitu i jednokratna socijalna pomoć zajedno, oko 0,9 - 1 procenata BDP-a. Ova je
potrošnja značajno niža u poređenju s boračkom potrošnjom. Međutim, ono što je takođe primjetno
da udio boračkih naknada u BDP-u malo smanjio sa 2,58% u 2007. na 2,21% u 2011. godini, a da se
udio civilnih naknada blago povećao sa 1,23% u 2007. na 1,65% u 2011. godini.
114
3. Fiskalna situacija u FBiH po pitanju pozicije budžetskih novčanih naknada za
socijalnu zaštitu
Budžetske pozicije koje se tiču socijalne zaštite takođe zauzimaju velik udio u FBiH. Ove pozicije se
odnose na sljedeće kategorije:
 Socijalna zaštita;
 Zaštita porodica sa djecom
 Civilne žrtve rata;
 Invalidnine za osobe sa neratnim invaliditetom
 Boračke naknade.
Kao i u cijeloj BiH, i u FBiH boračke naknade snažno dominiraju gotovinskim transferima koji nisu
zasnovani na doprinosima. Na boračke naknade u FBiH je u 2007. godini išlo oko dvije trećine
ukupne potrošnje na gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima, i taj je udio je nešto
smanjen do 2011. godine
Tabela 4.3: Civilne i boračke naknade u FBiH, 2007-2011. (% BDP-a FBiH)
Socijalna zaštita
2007.
0,27%
2011.
0,27%
Dječija i porodična zaštita
0,34%
0,43%
Osobe sa neratnim invaliditetom
0,80%
0,82%
Civilne žrtve rata
0,16%
0,15%
Boračke naknade
2,87%
1,95%
UKUPNO
4,44%
3,62%
Izvor: Administrativni podaci
Kao udio u BDP-u, boračke naknade su činile oko 2,5 procenta BDP-a u periodu 2007-11.
Istovremeno, rashodi na sve tipove civilnih naknada čine oko 1,5 BDP-a, uključujući potrošnju na
naknade za civilne žrtve rata od oko 0,8 - 1 procenat BDP-a, a potrošnja na stalnu socijalnu pomoć
za siromašne, naknade za dječju zaštitu i jednokratna socijalna pomoć zajedno, oko 0,5 – 0,7
procenata BDP-a. Ova je potrošnja značajno niža u poređenju s boračkom potrošnjom. Međutim, ono
što je takođe primjetno da udio boračkih naknada u BDP-u malo smanjio sa 2,87% u 2007, na 1,95%
u 2011. godini, a da se udio civilnih naknada blago povećao sa 1,57% u 2007, na 1,67% u 2011.
godini.
Sistеm sоciјаlnе zаštitе u FBiH оrgаnizоvаn је nа nivоu Federacije i nа nivоu kantona, оdnоsnо
nоsiоci sоciјаlnе zаštitе su Federacija i kantoni. Ovo je važno jer se i finansiranje vrši iz budžeta
FBiH i kantonalnih budžeta, ali i iz opštinskih budžeta. Dječija zaštita u FBiH je svrstana u ostale
oblike socijalne zaštite koji se finansiraju u skladu posebnim odlukama kantona. Zaštita osoba sa
neratnim invaliditetom i boračke naknade se finansiraju iz budžeta FBiH, dok se naknade za civilne
žrtve rata finansiraju u omjeru 70% FBiH a 30% kantoni.
U budžеtimа kantona i оpštinа оbеzbјеđuјu sе srеdstvа zа gоtоvо svа prаvа prеdviđеnа zаkоnоm:
nоvčаnа pоmоć, dоdаtаk zа pоmоć i njеgu drugоg licа, smјеštај u ustаnоvе i drugе pоrоdicе, pоmоć
u kući, zdrаvstvеnо оsigurаnjе, јеdnоkrаtnе nоvčаnе pоmоći, uslugе sоciјаlnоg rаdа, tе finаnsirаnjе
rаdа ustаnоvа.
Pеriоd оd 2007. dо 2011. gоdinе оbilјеžеn је znаtnim pоvеćаnjеm ukupnih budžetskih sredstava koja
se troše u оblаstima sоciјаlnе, pоrоdičnе i dјеčiје zаštitе. Pоslјеdicе svјеtskе еkоnоmskе krizе, u
оvоm pеriоdu, nisu imаlе znаčајniјi uticај nа visinu budžetskih sredstava u оvim оblаstimа, što je i
logično, jer se u periodu krize ove obaveze povećavaju.
115
3.1 Socijalna zaštita
Za realizaciju mjera socijalne zaštite utrošena su sredstva koje su obezbijedili kantoni i FBiH
(grafikon 4.2).
Grafikon 4.2: Budžetska sredstva za socijalnu zaštitu, Federacija BiH (mil. KM)
Izvor: Federalno ministarstvo rada i socijalne politike i nadležna kantonalna ministarstva
Kao što vidimo na grafikonu 4.2, pеriоd оd 2007. dо 2011. gоdinе takođe je оbilјеžеn znаtnim
pоvеćаnjеm budžetskih sredstava koja se troše u оblаsti sоciјаlnе pomoći. Pоslјеdicе svјеtskе
еkоnоmskе krizе, ni ovdje se nisu osjetile. Kao što je već rečeno, ovo povećanje je proizvod
promjena u visinama prava, cijenama smještaja korisnika i povećanja broja korisnika pojedinih
prava. Povećanje broja korisnika je direktan rezultat ekonomske krize kojoj je društvo izloženo.
Kod novčane i materijalne socijalne pomoći postoje značajne razlike između kantona. Jasno su
vidljive kad pogledamo ukupna sredstva po kantonima na grafikonu 4.3.
Grafikon 4.3: Ukupna sredstva po kantonima za novčanu i materijalnu pomoć (u mil. KM)
Izvor: Nadležna kantonalna ministarstva Federacije BiH
116
Na grafikonu 4.3 vidimo da su sredstva u apsolutnom iznosu poredana u skladu sa veličinom budžeta
pojedinih kantona, što je bilo logično i pretpostaviti. Međutim, u relativnom smislu, kad se iznosi za
socijalnu zaštitu dovedu u odnos sa ukupnim budžetom pojedinog kantona, slika je mnogo drugačija.
Na grafikonu 4.4 je prikazan udio sredstava za socijalnu zaštitu u ukupnim budžetima pojedinih
kantona.
Grafikon 4.4: Udio sredstava za socijalnu zaštitu u budžetima kantona, 2011. godina
Izvor: Nadležna kantonalna ministarstva Federacije BiH
Ovdje je više nego očigledno kolika je razlika u izdvajanjima između kantona. Dok Bosanskopodrinjski kanton izdvaja 3,45% svog budžeta, Unsko-sanski kanton izdvaja samo skromnih 0,8%.
3.2 Dječija zaštita
Kao što smo vidjeli u dijelu koji se tiče zakonske regulative u ovoj oblasti, Zakonom o socijalnoj
zaštiti, zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom posebno je uređena oblast zaštite
porodice sa djecom na veoma kvalitetan način i u okviru međunarodnih normi sa aspekta usluga
socijalnog rada, ali i materijalnih naknada za potpunu zaštitu djece i nesmetano provođenje pravilnog
odgoja i odrastanja.
Međutim, citiranim Zakonom navedena oblast zaštite porodice sa djecom u FBiH je svrstana u ostale
oblike socijalne zaštite koji se finansiraju u skladu posebnim odlukama kantona i naspram
ekonomske moći kantona. Ovo predstavlja priličan problem jer je finansiranje porodične i dječije
zaštite različito od kantona do kantona, nije standardizovano i uvijek je pod rizikom smanjenja u
skladu sa fiskalnom situacijom pojedinog kantona.
117
Grafikon 4.5: Isplaćena sredstva za dječiju zaštitu u FBIH (mil. KM)
Izvor: Nadležna kantonalna ministarstva Federacije BiH
Uprkos takvim okolnostima ova vrsta socijalne zaštite zabilježila je značajan rast u periodu od 2007.
do 2011. godine i to za 52,2%. Međutim, razlike između kantona su već vidljive kad pogledamo
ukupna sredstva po kantonima za dječiju i porodičnu zaštitu na grafikonu 4.6.
Grafikon 4.6: Ukupna sredstva po kantonima za dječiju zaštitu (u mil. KM)
Izvor: Nadležna kantonalna ministarstva Federacije BiH
Na grafikonu 4.6 je vidljivo samo to da se iz većih budžeta i izdvaja više u apsolutnom smislu. U
relativnom smislu, kad se iznosi za dječiju i porodičnu zaštitu dovedu u odnos sa ukupnim budžetom
pojedinog kantona, stvari su vrlo slične. Na grafikonu 4.7 je prikazan udio sredstava za dječiju i
porodičnu zaštitu u ukupnim budžetima pojedinih kantona.
118
Grafikon 4.7 Udio sredstava za dječiju zaštitu u budžetima kantona, 2011. godina
Izvor: Nadležna kantonalna ministarstva Federacije BiH
Ovdje je više nego očigledno kolika je razlika u izdvajanjima između kantona. Dok Kanton Sarajevo
izdvaja 4,76% svog budžeta, Hercegovačko-neretvanska županija izdvaja samo skromnih 0,44%.
3.3 Naknade za osobe sa neratnim invaliditetom
Sredstva za naknade osobama sa neratnim invaliditetom isplaćuju se iz budžeta Federacije BiH. Za
posmatrane godine (2007. i 2011. godina) sredstva koja su isplaćena u decembru prikazanu su na
grafikonu 4.8.
Grafikon 4.8: Naknade osobama sa neratnim invaliditetom FBiH, 2011. godina
Izvor: Federalno ministarstvo rada i socijalne politike
Isplata ove vrste socijalne zaštite vrši se na osnovu planiranih sredstava u budžetu FBiH za fiskalnu
godinu. Ako se desi da su planirana sredstva u budžetu za tekuću godinu iznose manje od sredstava
koja su neophodna za punu isplatu naknada, onda se naknade ne isplaćuju u punom već, logično, u
ravnomjerno umanjenom iznosu.
119
3.4 Civilne žrtve rata
Sredstva za naknade civilnim žrtvama rata isplaćuju se 70% iz budžeta Federacije BiH i 30% iz
kantona. Pošto glavnina naknada za civilne žrtve rata zavisi od budžeta FBIH, rizik po pitanju
njihove isplate je nešto manji, u odnosu na socijalnu zaštitu koja direktno zavisi i od kantonalnih i
opštinskih budžeta. Za posmatrane godine (2007. i 2011. godina) sredstva koja su isplaćena u
decembru prikazanu su na grafikonu 4.9.
Grafikon 4.9: Naknade civilnim žrtvama rata, FBiH, 2011. godina
Izvor: Federalno ministarstvo rada i socijalne politike
Isplata ove vrste socijalne zaštite takođe se vrši na osnovu planiranih sredstava u budžetu FBiH i
budžetima kantona za fiskalnu godinu.
3.5 Boračke naknade
Kao u cijeloj BiH, i u FBiH boračke naknade snažno dominiraju gotovinskim transferima koji nisu
zasnovani na doprinosima. Na boračke naknade u FBIH ide oko dvije trećine ukupne potrošnje na
gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima, i taj je udio bio prilično stabilan u periodu
2007-2011. godine.
Grafikon 4.10: Boračke naknade u FBiH, 2007. i 2011. godina (u milionima KM)
Izvor: Federalno ministarstvo za pitanja boraca i invalida domovinskog rata
120
Pored novčanih naknada, korisnici prava iz boračko invalidske zaštite mogu ostvariti i zdravstveno
osiguranje ako ga ne mogu steći po drugom osnovu.
3.6. Analiza održivosti postojećeg sistema socijalne zaštite u FBIH
Ekonomska kriza u kojoj se još uvijek nalazimo, u značajnoj mjeri se odrazila na budžet FBIH, pa
time i na finansiranje socijalne zaštite. Javni prihodi su naglo pali, a rashodi značajno porasli. Deficit
koji je na taj način nastao uglavnom se finansira zaduživanjem, ali i to ima svoje granice, pogotovo
zato što je, kao što smo već konstatovali, sposobnost otplate spoljnog duga sve manje zbog
nekonkurentnosti domaće ekonomije. U takvoj situaciji, sistem finansiranja socijalne zaštite u FBIH
može biti značajno ugrožen.
Međutim, pošto se veliki dio ovih sredstava isplaćuje iz kantonalnih i opštinskih budžeta, važno je
napomenuti da se većina kantona i dobar dio opština u FBiH nalaze u teškim okolnostima po pitanju
javnih finansija, tako da je ovo povećanje predstavlja dodatni udar na njihove budžete. Iako i budžet
Federacije BiH nije bez problema u balansiranju javnih prihoda sa javnim rashodima, najveći rizik za
isplatu sredstava socijalne zaštite u FBiH se krije u finansiranju koje dolazi iz kantona i opština.
Grafikon 4.11: Pregled deficita kantonalnih budžeta, 2011. godina (% budžeta)
Izvor: Ured za reviziju institucija FBiH, http://www.saifbih.ba/javni-izvj/Template.aspx i
kalkulacije autora
Uvidom u podatke o budžetima za 2011. godinu možemo konstatovati da je značajan dio kantona u
težoj situaciji po pitanju deficita i finansiranja javnih potreba nego što je to budžet Federacije BiH.
Tako Zapadno-hercegovački i Posavski kantoni imaju deficite od 7,2% i 9,2%, respektivno, u 2011.
godini, što je dosta teža situacija u odnosu na budžet Federacije BiH. Od 10 kantona, njih 7, u 2011.
godini ima težu situaciju sa budžetom nego što to ima budžet FBIH. Ako se još u obzir uzmu opštine
u FBiH, koje takođe dijelom finansiraju sistem socijalne zaštite, i relativno loša fiskalna situacija kod
mnogih od njih, onda se postavlja pitanje održivosti sadašnjeg sistema, pogotovo na područjima gdje
su kantonalni i opštinski budžeti u problemima.
U Federaciji BiH cijeli proces dodatno usložnjava i to što kantoni to često zloupotrebljavaju svoje
velike nadležnosti, pa ne donose neophodne odluke vezano za finansiranje ovih potreba ili ih pak
donose ne poštujući osnovne principe ili minimum prava predviđenih zakonom FBiH. Postoji praksa
da pojedini kantoni donose privremene odluke čime nastoje izbjegavati obavezu finansiranja
socijalne zaštite ili je svesti na što kraći vremenski period (uglavnom jedna godina). Sve to doprinosi
produbljivanju problema finansiranja socijalne zaštite, pa je ona u FBiH u zavisnosti od ekonomskog
121
bogatstva kantona ili opštine. Ono što bi mogao biti neki neželjeni scenario da ovakvi kantoni i
opštine, zbog teškoća u kojima se nalaze, počnu smanjivati svoje finansiranje (čak ponegdje i ne
izvršavati svoje obaveze) i tako dovedu u opasnost funkcionisanje sistema socijalne zaštite na svom
području.
Ova teška situacija po pitanju budžeta je posebno naglašena kad se uzmu u obzir koristi koje
siromašni imaju od sistema socijalne zaštite u FBIH. Kad se uzmu sve vrste socijalne zaštite zajedno
i pogleda njihova usmjerenost na siromašne, dolazimo do poražavajuće slike.
Prema podacima o ciljanju sredstava socijalne zaštite prema petinama stanovništva već razmatranim
u ovoj Studiji, najveći dio sredstava koja se troše na socijalnu zaštitu ide dijelu stanovništva koje nije
siromašno. Pored zaključka da teška budžetska situacija dovodi u pitanje održivost sistema socijalne
zaštite u FBIH, ovi podaci dovodi u pitanje svrhu cjelokupnog sistema i njegov uticaj na smanjenje
siromaštva u FBIH.
Međutim, da bi smo mogli jasnije suditi o cijelom sistemu socijalne zaštite potrebno je analizirati
ovu situaciju po pojedinim vrstama cjelokupne socijalne zaštite:
 Socijalna zaštita;
 Dječija zaštita;
 Zaštita civilnih žrtava rata;
 Zaštita osoba sa neratnim invaliditetom
 Boračke naknade.
Socijalna zaštita. Socijalna zaštita u FBiH nije najbolje usmjerena ka siromašnima. Prema podacima
o ciljanju sredstava novčane i materijalne pomoći prema petinama stanovništva već razmatranim u
ovoj Studiji, iako značajan dio ide najsiromašnijima, zabrinjava što velik dio ide i najbogatijoj petini.
To je prilično loš rezultat za vrstu pomoći kod koje se podrazumijeva proces ciljanja i to znači da se
budžetska sredstva ovdje rasipaju.
Bolje ciljanje bi ovdje omogućilo da oni koji su zaista siromašni dobijaju više. Bolje ciljanje bi,
pored toga, pomoglo da se stvore mogućnosti za uštedu budžetskih sredstava, pošto kod ove vrste
socijalne zaštite, prema podacima koje smo dosad vidjeli, postoji značajan rizik za nepovoljan
budžetski scenario. Ako određeni rezovi budu neophodni, onda je bolje ciljanje najefektivniji način
da se ne ugroze prava ili čak poboljša status siromašnih, a da se, pri tom, ostvare uštede.
Finansiranje dječije zaštite. Kod ove vrste socijalne pomoći ciljanje siromašnih je lošije. Prema
podacima o ciljanju sredstava porodične i dječije zaštite prema petinama stanovništva već
razmatranim u ovoj Studiji, veći dio sredstava koja se troše na dječiju zaštitu ide onima koji nisu
siromašni, a manji onima koji su siromašni. Ovdje se postavlja pitanje šta je svrha dječije i porodične
zaštite? Ako je to zaštita djece i porodica sa djecom od siromaštva, onda bi ovaj rezultat morao biti
više usmjeren na siromašne, nego što je to sad. Ovakva potrošnja znači i da se dio budžetskih
sredstava troši nenamjenski.
Međutim, još jedan važan problem sa kojim se suočava ova vrsta socijalne zaštite u FBIH je taj da je
finansiranje porodične i dječije zaštite različito od kantona do kantona, nije standardizovano i uvijek
je pod rizikom smanjenja u skladu sa fiskalnom situacijom pojedinog kantona. Na primjer, dok
Kanton Sarajevo izdvaja 4,76% svog budžeta, Hercegovačko-neretvanska županija izdvaja samo
skromnih 0,44%. Ono što se, manje-više, nameće kao zaključak je da što je kanton bogatiji, to više
procentualno izdvaja iz budžeta za dječiju i porodičnu zaštitu. Ovakve razlike između kantona
predstavljaju priličan problem za finansiranje dječije i porodične zaštite u FBiH, jer se stvaraju velike
razlike između pojedinih područja.
Naknade za osobe sa neratnim invaliditetom. Ova vrsta socijalne zaštite zavisi samo od budžeta
FBIH, pa je rizik po pitanju njihove isplate nešto manji, u odnosu na socijalnu zaštitu koja zavisi i od
kantonalnih i opštinskih budžeta. Što se tiče ciljanja, odnosno adekvatnosti potrošnje budžetskih
sredstava, ovdje nije primarni cilj smanjenje siromaštva već izjednačavanje mogućnosti osoba sa
invaliditetom. Dakle taj princip ne smije biti ugrožen. Međutim, sa aspekta siromaštva, prema
122
podacima o ciljanju sredstava za civilne žrtve rata prema petinama stanovništva već razmatranim u
ovoj Studiji, relativno mali dio sredstava ide najsiromašnijim. Zbog toga je ovdje potrebno razmisliti
o redistribuciji ovih budžetskih sredstava prema siromašnima ili kroz ovu ili kroz neku drugu vrstu
socijalne zaštite, a da se, istovremeno, ne ugrozi princip izjednačenja mogućnosti i, pri tom, stvore
mogućnosti za uštede.
Naknade za civilne žrtve rata. Pošto glavnina naknada za civilne žrtve rata zavisi od budžeta FBIH,
rizik po pitanju njihove isplate je nešto manji, u odnosu na socijalnu zaštitu koja direktno zavisi od
kantonalnih i opštinskih budžeta. Kod ove vrste socijalne pomoći ciljanje siromašnih je izuzetno
loše.
Prema podacima o ciljanju sredstava u ovoj oblasti prema petinama stanovništva već razmatranim u
ovoj Studiji, najviše sredstava koja se troše na naknade za civilne žrtve rata u FBIH ide onima koji
nisu siromašni, a minimalan dio onima koji su siromašni. Iako je i ovdje cilj da svi koji ulaze u ove
kategorije dobiju naknade koje im sljeduju po statusu, ni ovdje se ova ogromna razlika između
siromašnih i nesiromašnih ne može opravdati. Zbog toga je i ovdje neophodna redistribucija
budžetskih sredstava, u korist siromašnih.
Boračke naknade. Ova vrsta socijalne zaštite takođe zavisi samo od budžeta FBIH, pa je rizik po
pitanju njihove isplate nešto manji, u odnosu na ostale. Međutim, i kod ove vrste naknada ciljanje
siromašnih je izuzetno loše.
Ukupno 89,7% sredstava koja se troše na boračke naknade u FBIH ide onima koji nisu siromašni, a
samo 10,3% onima koji su siromašni. Prema podacima o ciljanju sredstava u ovoj oblasti prema
petinama stanovništva već razmatranim u ovoj Studiji, najviše sredstava koja se troše na boračke
naknade u FBIH ide onima koji nisu siromašni, a minimalan dio onima koji su siromašni. Ovdje se
takođe postavlja pitanje šta je svrha ove vrste zaštite? Čak i ako je ovdje je cilj da svi koji ulaze u
ovu kategoriju dobiju jednake naknade koje im sljeduju po statusu, ova razlika između siromašnih i
nesiromašnih je prevelika. Bolje ciljanje omogućilo da oni koji su zaista siromašni dobijaju više, ali
bi i pomoglo da se stvore mogućnosti za uštedu budžetskih sredstava. Kao i kod ostalih vrsta
socijalne zaštite, ako određeni rezovi budu neophodni, onda je bolje ciljanje najefektivniji način da
se ne ugroze prava ili čak poboljša status siromašnih, a da se, pri tom, ostvare uštede.
Fiskalni zaključci FBiH
 U FBiH imamo značajno usmjeravanje budžetskih sredstava za socijalnu zaštitu na dijelove
stanovništva koji nisu siromašni. Jedina iznimka je socijalna zaštita kroz novčana davanja gdje je
ciljanje nešto bolje ali i tu najbogatija petina prima značajan dio sredstava. Uopšte gledano,
siromašni primaju vrlo malo od ukupnih sredstava socijalne zaštite. Očigledno je da je budžetska
potrošnja na socijalnu zaštitu (uključujući boračke naknade, civilne žrtve rata) u FBiH malo utiče
na smanjenje siromaštva.
 S druge strane, javna potrošnja za te potrebe je i dalje izuzetno visoka (3,6% BDP-a FBiH u 2011.
godini) i neodrživa. Mnogi budžeti u FBiH, a posebno opštinski i kantonalni su u velikim
problemima i, ako stvari ostanu kakve jesu, pitanje je vremena kad će neki od njih prestati da
izdvajaju sredstva u planiranom iznosu za ove potrebe.
 Budžetska sredstva za boračke naknade dominiraju kod raspodjele javnih resursa za budžetske
novčane naknade za socijalnu zaštitu u FBiH. Kao udio u BDP-u, boračke naknade su činile oko
2,5 procenta BDP-a FBiH u periodu 2007-11. Istovremeno, rashodi na sve tipove civilnih naknada
čine oko 1,5 BDP-a FBiH, uključujući potrošnju na naknade za civilne žrtve rata od oko 0,8 - 1
procenat BDP-a, a potrošnja na stalnu socijalnu pomoć za siromašne, naknade za dječju zaštitu i
jednokratna socijalna pomoć zajedno, oko 0,5 – 0,7 procenata BDP-a. Transferi za boračke
naknade su izrazito regresivni, jer usmjeravaju najveći dio sredstava ka srednjoj i gornjoj petini,
na uštrb onih u najsiromašnijim petinama stanovništva.
123
 Postoje značajne razlike u budžetskim novčanim naknadama za socijalnu zaštitu u FBiH. Razlike
između pojedinih kantonalnih i lokalnih budžeta u pogledu izdvajanja sredstava za ovu namjenu
su jako velike. Ovo ima za posljedicu razliku u socijalnim davanjima u zavisnosti od ekonomske
moći kantona i opština i, takođe, od njihove opredijeljenosti i volje da izdvajaju sredstva za
socijalnu zaštitu.
5. Fiskalna situacija u RS po pitanju pozicije budžetskih novčanih naknada za
socijalnu zaštitu
Ove pozicije u budžetima u RS se odnose na sljedeće kategorije:
 Socijalna zaštita prema Zakonu o socijalnoj zaštiti;
 Dječija zaštita;
 Zaštita osoba sa neratnim invaliditetom;
 Zaštita civilnih žrtava rata;
 Boračko-invalidska zaštita.
Mora se naglasiti da je sistеm sоciјаlnе zаštitе u Rеpublici Srpskој оrgаnizоvаn је nа nivоu
Rеpublikе i nа nivоu јеdinicа lоkаlnе sаmоuprаvе, оdnоsnо nоsiоci sоciјаlnе zаštitе su Rеpublikа i
grаdоvi/оpštinе. Ovo je važno jer se i finansiranje vrši iz budžeta RS, ali i iz opštinskih budžeta. Za
osobe sa neratnim invaliditetom je jedini oblik naknada za njegu i pomoć drugog lica, što se isplaćuje
iz CSR.
Kao i u cijeloj BiH, i u RS boračke naknade snažno dominiraju gotovinskim transferima koji nisu
zasnovani na doprinosima. Na boračke naknade u RS u 2007. godini je išlo čak ¾ svih budžetskih
sredstava namijenjenih socijalnoj zaštiti, dok se u 2011. taj udio smanjio na oko dvije trećine ove
potrošnje, što je i dalje veoma visoko.
Tabela 4.4: Civilne i boračke naknade u RS, 2007-2011. (% BDP-a Republike Srpske)
2007.
2011.
Socijalna zaštita
0,15%
0,19%
Dječija zaštita
0,46%
0,67%
Zaštita osoba sa neratnim invaliditetom;
0,05%
0,09%
Zaštita civilnih žrtava rata;
0,07%
0,08%
Boračko-invalidska zaštita.
2,28%
1,90%
UKUPNO
3,01%
2,92%
Izvor: Administrativni podaci
Kao udio u BDP-u, boračke naknade su činile oko 2,1 procenta BDP-a u periodu 2007-11.
Istovremeno, rashodi na sve tipove civilnih naknada čine oko 0,9 BDP-a, uključujući potrošnju na
naknade za civilne žrtve rata od oko 0,07 procenata BDP-a, a potrošnja na stalnu socijalnu pomoć za
siromašne, naknade za dječju zaštitu, neratne invalide i jednokratnu socijalna pomoć zajedno, oko
0,8 procenata BDP-a. Ova je potrošnja značajno niža u poređenju s boračkom potrošnjom. Međutim,
ono što je takođe primjetno da udio boračkih naknada u BDP-u malo smanjio sa 2,28% u 2007, na
1,90% u 2011. godini, a da se udio civilnih naknada blago povećao sa 0,73% u 2007, na 1,02% u
2011. godini.
Sistеm sоciјаlnе zаštitе u 2011. gоdini, u Republici Srpskoj finаnsirа sе iz srеdstаvа kоја sе
оbеzbјеđuјu u budžеtimа оpštinа sa sufinansiranjem iz budžeta RS. U budžеtimа grаdоvа/оpštinа
оbеzbјеđuјu sе srеdstvа zа gоtоvо svа prаvа prеdviđеnа zаkоnоm: nоvčаnа pоmоć, dоdаtаk zа
pоmоć i njеgu drugоg licа, smјеštај u ustаnоvе i drugе pоrоdicе, pоmоć u kući, zdrаvstvеnо
оsigurаnjе, јеdnоkrаtnе nоvčаnе pоmоći, uslugе sоciјаlnоg rаdа, tе finаnsirаnjе rаdа ustаnоvа kоје
124
rеаlizuјu оbаvеzе iz Zаkоnа. Procenti izdvајаnjа iz оpštinskih budžеtа zа sоciјаlnu zаštitu su vrlo
različiti po opštinama - krеću sе оd 2% u mаnjim оpštinаmа kао štо su: Јеzеrо, Тrnоvо, Bеrkоvići,
Pеtrоvаc, Dоnji Žаbаr, Kаlinоvik, Vukоsаvlје, аli i u nеštо vеćim i rаzviјеniјim kао štо su Uglјеvik,
Lоpаrе, Knеžеvо, Pаlе dо 10% u Kоtоr Vаrоši i Fоči. Nајvеći brој оpštinа izdvаја оd 4-5% budžеtа
zа funkciоnisаnjе sistеmа sоciјаlnе zаštitе.
U budžеtu RS оbеzbјеđuјu sе srеdstvа za sufinansiranje institucija za socijalni rad i zа izgrаdnju,
аdаptаciјu, sаnаciјu i оprеmаnjе ustаnоvа sоciјаlnе zаštitе u sklаdu sа prоgrаmimа rаzvоја i srеdstvа
zа pоmоć zа оspоsоblјаvаnjе zа rаd dјеcе i оmlаdinе оmеtеnе u fizičkоm i psihičkоm rаzvојu.
Pеriоd оd 2007. dо 2011. gоdinе оbilјеžеn је znаtnim pоvеćаnjеm ukupnih budžetskih sredstava koja
se troše u оblаstima sоciјаlnе, pоrоdičnе i dјеčiје zаštitе. Pоslјеdicе svјеtskе еkоnоmskе krizе, u
оvоm pеriоdu, nisu imаlе znаčајniјi uticај nа visinu budžetskih sredstava u оvim оblаstimа, što je i
logično, jer se u periodu krize ove obaveze povećavaju. U skladu s tim, u podacima vidimo da se, iz
gоdinе u gоdinu nivо sе kоnstаntnо pоvеćаvао. Nајvеći diо srеdstаvа ulоžеn је pоsrеdstvоm sistеmа
sоciјаlnе, pоrоdičnе i dјеčiје zаštitе.
5.1 Socijalna zaštita
Za realizaciju mjera socijalne zaštite utrošena su sredstva koje su obezbijedile jedinice lokalne
samouprave i RS (grafikon 4.12).
u milionima KM
Grafikon 4.12: Budžetska sredstva za socijalnu zaštitu, Republika Srpska (mil. KM)
25.00
21,45
20.00
16,65
15.00
10,90
10.00
5.00
0.00
2007
2011
2012
Izvor: Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite RS
Kao što vidimo na grafikonu 4.12, pеriоd оd 2007. dо 2011. gоdinе takođe je оbilјеžеn znаtnim
pоvеćаnjеm budžetskih sredstava koja se troše u оblаsti sоciјаlnе zaštite. Pоslјеdicе svјеtskе
еkоnоmskе krizе, ni ovdje se nisu osjetile. Kao što je već rečeno, ovo povećanje je proizvod
promjena u visinama prava, cijenama smještaja korisnika i povećanja broja korisnika pojedinih
prava. Povećanje broja korisnika je direktan rezultat ekonomske krize kojoj je društvo izloženo.
5.2 Dječija zaštita
Finansiranje dječije zaštite u Republici Srpskoj se obavlja putem Јаvnog fоnda zа dјеčiјu zаštitu.
Јаvni fоnd zа dјеčiјu zаštitu RS prikuplja sredstva i distribuira ih korisnicima na osnovu odluka
cеntаra zа sоciјаlni rаd i оpštinskih službi zа sоciјаlnu zаštitu koji su prvostepeni organi u
postupcima ostvarivanja prava iz dječije zaštite. Cеntri zа sоciјаlni rаd su pаrtnеri sа Јаvnim fоndоm
dјеčiје zаštitе u оbаvlјаnju nе sаmо pоslоvе kојi sе tiču nоvčаnih dаvаnjа, nеgо i u svim drugim
аktivnоstimа i prојеktimа kоје Fоnd prоvоdi.
125
Јаvni fоnd zа dјеčiјu zаštitu RS u sklаdu sа zаkоnоm оsigurаvа srеdstаvа zа оstvаrivаnjе prаvа u
оblаsti dјеčiје zаštitе pо оsnоvu nаknаdа zа plаtе zа vriјеmе kоrištеnjа pоrоdilјskоg оdsustvа i rаdа s
јеdnоm pоlоvinоm punоg rаdnоg vrеmеnа, mајčinskоg dоdаtkа, pоmоći zа оprеmu nоvоrоđеnčеtа i
dоdаtkа zа dјеcu, zаdоvоlјаvаnjа rаzvојnih pоtrеbа dјеcе, prеdškоlskо vаspitаnjе i оbrаzоvаnjе zа
dјеcu bеz rоditеlјskоg stаrаnjа, dјеcu sа smеtnjаmа u rаzvојu i dјеcu nа dužеm bоlničkоm liјеčеnju i
pо оsnоvu оdmоrа i rеkrеаciје dјеcе dо 15 gоdinа u dјеčiјеm оdmаrаlištu.
Najveći dio sredstava za finansiranje potreba u dječijoj zaštiti obezbjeđuje se putem doprinosa koji je
propisan Zakonom o doprinosima Republike Srpske (tabela 4.5). Stopa doprinosa za dječiju zaštitu
iznosi 1,5% na bruto lična primanja u skladu sa Zakonom o porezu na dohodak koji podliježu
plaćanju poreza na dohodak i na ostala primanja obaveznika doprinosa za koje je Zakonom o
doprinosima utvrđena osnovica za obračun stope doprinosa (lična primanja zaposlenih: plate i
naknade zaposlenih i izabranih i imenovanih lica, lična primanja vlasnika ili suvlasnika radnje ili
drugog oblika obavljanja preduzetničke djelatnosti, naknade za autorska prava, naknade vrhunskim i
profesionalnim sportistima, naknade vjerskim službenicima, naknade za obavljanje privremenih i
povremenih poslova, naknade za obavljanje poslova preko omladinske zadruge i naknade za vrijeme
učešća u javnim radovima).
Tabela 4.5: Prihodi za dječiju zaštitu
R.b.
Izvor prihoda
Ostvareni prihodi u KM
2007.
1.
Prihodi od doprinosa
2.
Transferi iz budžeta RS
2011.
2012.
34.192.459,00
54.256.746,00
54.353.773,00
2.705.711,00
3.228.514,00
2.907.803,00
UKUPNO
36.898.170,00
58.268.626,00 57.261.576,00
Izvor: Javni fond za dječiju zaštitu
Pored sredstava iz doprinosa, nadležna ministarstva vrše transfer budžetskih sredstava za podršku
funkcionisanja sistema dječije zaštite (Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite) i namjenski za
određene naknade (Ministarstvo porodice, omladine i sporta za jednokratnu pomoć).
Ovdje je potrebno posebno naglasiti da se sredstva koja dolaze iz doprinosa i sredstva koja dolaze iz
budžeta moraju odvojeno posmatrati, posebno zbog toga što je prisutan stalni rast broja korisnika i
visine prava na refundaciju neto plate za vrijeme korišćenja porodiljskog odsustva, tako da se,
fiskalno posmatrano, gotovo polovina sredstava usmjerava se na osiguranje za slučaj materinstva, što
dovodi u pitanje ostvarivanje svih ostalih funkcija dječije zaštite. Nedostatak sredstava za
servisiranje obaveza refundacije porodiljskog odsustva u Javnom fondu dječije zaštite RS doveo je
do umanjenja iznosa ostalih prava, koja nisu inače bila velika, i do smanjenja broja korisnika iz
kruga porodicama sa slabim materijalnim stanjem. Sve to ima direktnu refleksiju na materijalnu
sigurnost porodica koja su u siromaštvu ili u riziku siromaštva i na ostvarivanje ciljeva samog
sistema dječije zaštite. Dakle, ove dvije vrste davanja bi trebalo odvojeno posmatrati i, sa fiskalnog
aspekta, finansirati iz različitih izvora.
Tabela 4.6: Isplaćena sredstva za dječiju zaštitu u RS
2007.
2011.
2012.
Rashodi od
doprinosa
31.254.145,00
54.546.473,00
51.570.810,00
Transferi
iz
budžeta RS
2.705.711,00
3.228.514,00
2.907.803,00
UKUPNO
33.959.856,00
57.774.987,00
Izvor: Javni fond za dječiju zaštitu Republike Srpske
126
54.478.613,00
Glаvnа službа zа rеviziјu јаvnоg sеktоrа RS upоzоrilа је u izvјеštајu dа su оbаvеzе Fоndа nа krајu
2012. iskаzаnе u iznоsu оd 32.611.413 KМ, оd čеgа sе 4.873.324 KМ оdnоsi nа krаtkоrоčnе, а čаk
27.738.089 nа dugоrоčnе оbаvеzе.19 Ovakva velika zaduženost Fonda predstavlja priličan problem
za finansiranje dječije zaštite, jer je u pitanje dovedena održivost ovog sistema.
u milionima KM
5.3 Zaštita osoba sa neratnim invaliditetom
Zaštita osoba sa neratnim invaliditetom se realizuje putem centara za socijalni rad, u najvećem dijelu
pod stavkom „Dodatak za pomoć i njegu drugog lica“. I za ovu stavku su utrošena sredstva koje su
obezbijedile jedinice lokalne samouprave i RS (grafikon 4.13).
Grafikon 4.13: Budžetska sredstva za zaštitu osoba sa neratnim invaliditetom, Republika
Srpska (mil. KM)
14.00
12,37
12.00
10.00
7,43
8.00
6.00
4.00
3,44
2.00
0.00
2007
2011
2012
Izvor: Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite RS
Kao što vidimo na gornjem grafikonu, pеriоd оd 2007. dо 2011. gоdinе takođe je оbilјеžеn znаtnim
pоvеćаnjеm budžetskih sredstava koja se troše u ovoj оblаsti. Pоslјеdicе svјеtskе еkоnоmskе krizе,
ni ovdje se nisu osjetile.
5.4 Zaštita civilnih žrtava rata
Sredstva za naknade civilnim žrtvama rata isplaćuju se iz budžeta Republike Srpske. Za posmatrane
godine (2007, 2008. i 2011. godina) sredstva koja su isplaćena u decembru prikazanu su po vrsti
naknade u tabeli 4.7:
Tabela 4.7: Naknade civilnim žrtvama rata
Vrsta naknade
Civilne invalidnine i
porodične invalidnine
članova porodice poginulih
CŽR
Visina isplaćenih sredstava u decembru mjesecu
2007.
2008.
2011.
5.498.655
6.748.335
6.733.680
Izvor: Ministarstvo rada i boračko invalidske zaštite Republike Srpske
Isplata ove vrste socijalne zaštite vrši se na osnovu planiranih sredstava u budžetu za fiskalnu
godinu. Ako se desi da su planirana sredstva u budžetu za tekuću godinu iznose manje od sredstava
koja su neophodna za punu isplatu naknada, iznos planiranih sredstava dijeli se iznosom koji je
19
Izvјеštај о rеviziјi finаnsiјskih izvјеštаја Јаvnоg fоndа zа dјеčiјu zаštitu Rеpublikе Srpskе zа pеriоd 01.01-31.12.2012.
gоdinе, http://www.gsr-rs.org/izvjestaji/2013/Fondovi/RI034-13.pdf
127
neophodan za isplatu da bi se dobio koeficijent visine isplate primanja, koji ne može biti ispod 0,85.
Odluku o utvrđivanju koeficijenta isplate donosi Vlada Republike Srpske.
5.5 Boračke naknade
Kao što je već rečeno, u RS boračke naknade snažno dominiraju gotovinskim transferima koji nisu
zasnovani na doprinosima. Na boračke naknade u RS ide više dvije trećine ukupne potrošnje na
gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima.
Tabela 4.8: Boračke naknade u Republici Srpskoj, 2008-2011. (u milionima KM)
Isplaćena sredstva
Godina
Borački dodatak
9.982.121,00
Invalidnine
2007.
Ukupno
2008.
155.300.961,00
11.986.678,00
167.587.639,00
2009.
164.538.322,52
12.066.978,00
176.605.300,52
2010.
158.551.852,19
12.000.000,00
170.551.852,19
2011.
152.780.161,80
11.973.576,91
164.753.738,71
2012.
150.967.455,39
45.746.082,73
196.722.538,12
Izvor: Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite RS
Pored novčanih naknada, korisnici prava iz boračko invalidske zaštite mogu ostvariti i zdravstveno
osiguranje ako ga ne mogu steći po drugom osnovu. U 2012. godini 4.860 ostvarilo je ovo pravo,
zašto je trebalo biti uplaćeno oko 1.600.000,00 KM.
5.6 Ostale vrste pomoći
Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica u budžetu RS, uz korištenje i drugih izvora, najvećim
dijelom plasira sredstva za stambeno zbrinjavanje ovih kategorija, izgradnju infrastrukture u
izbjegličkim i povratničkim naseljima i dajući novčana sredstva za održivi povratak (tabela 4.9).
Tabela 4.9: Zadovoljavanje potreba izbjeglica, raseljenih lica i povratnika
2007.
Broj
porodica
Sredstva
2011.
Broj
korisnika
Sredstva
6.136 24.607.286,16
4.206 9.960.291,80
UKUPNO
Izvor: Ministarstvo za izbjegla i raseljena lica Republike Srpske
Očekuje se i u narednim godinama smanjenje broja korisnika, kao i smanjenje sredstava koja će se u
budžetu Republike Srpske namjenski izdvajati za socijalno zaštitne potrebe izbjeglica, povratnika i
raseljenih lica.
5.7 Analiza održivosti postojećeg sistema socijalne zaštite u RS
Ekonomska kriza u kojoj se još uvijek nalazimo, u značajnoj mjeri se odrazila na budžet RS, pa time
i na finansiranje socijalne zaštite. Javni prihodi su naglo pali, a rashodi značajno porasli. Deficit koji
je na taj način nastao uglavnom se finansira zaduživanjem, ali i to ima svoje granice, pogotovo zato
što je, kao što smo već konstatovali, sposobnost otplate spoljnog duga sve manje zbog
nekonkurentnosti domaće ekonomije. U takvoj situaciji, sistem finansiranja socijalne zaštite u RS
može biti značajno ugrožen.
Međutim, pored činjenice da budžet Republike Srpske nije bez problema u balansiranju javnih
prihoda sa javnim rashodima, najveći rizik za isplatu sredstava socijalne zaštite u RS se krije u
finansiranju koje dolazi iz opština. Pošto se veliki dio ovih sredstava isplaćuje iz opštinskih budžeta,
128
važno je napomenuti da se mnoge opštine u RS nalaze u teškim okolnostima po pitanju javnih
finansija, kao što možemo vidjeti na grafikonu 4.14.
Grafikon 4.14. Pregled suficita/deficita opštinskih budžeta u RS, 2011. godina (% budžeta)
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Srpske
Uvidom u podatke o opštinskim budžetima za 2011. godinu možemo konstatovati da je značajan dio
opština u težoj situaciji po pitanju deficita i finansiranja javnih potreba nego što je to budžet
Republike Srpske. Tako opštine Mrkonjić Grad i Višegrad imaju deficite od blizu 20% u 2011.
godini, što je mnogo teža situacija u odnosu na budžet Republike Srpske. Ukupno 27 opština, dakle
skoro polovina njih, u 2011. godini ima težu situaciju sa budžetom nego što to ima budžet RS.
Ono što bi mogao biti neki neželjeni scenario da ovakve opštine, zbog teškoća u kojima se nalaze,
počnu smanjivati svoje finansiranje (čak ponegdje i ne izvršavati svoje obaveze) i tako dovedu u
opasnost funkcionisanje sistema socijalne zaštite na svom području.
Ova teška situacija po pitanju budžeta je posebno naglašena kad se uzmu u obzir koristi koje
siromašni imaju od sistema socijalne zaštite u RS. Kad se uzmu sve vrste socijalne zaštite zajedno i
pogleda njihova usmjerenost na siromašne, dolazimo do poražavajuće slike Prema podacima Ankete
o potrošnji domaćinstava 2011, ukupna sredstva za socijalnu zaštitu su skoro ravnomjerno
raspoređena po petinama stanovništva (podaci o ciljanju sredstava u ovoj oblasti prema petinama
stanovništva već razmatrani u ovoj Studiji), što govori da dobar dio sredstava koja se troše na
socijalnu zaštitu ide dijelu stanovništva koje nije siromašno. Pored zaključka da teška budžetska
situacija dovodi u pitanje održivost sistema socijalne zaštite u RS, ovi podaci dovodi u pitanje svrhu
cjelokupnog sistema i njegov uticaj na smanjenje siromaštva u RS.
Međutim, da bi smo mogli jasnije suditi o cijelom sistemu socijalne zaštite potrebno je analizirati
ovu situaciju po pojedinim vrstama socijalne zaštite:





Naknade
izuzetno
Socijalna zaštita prema Zakonu o socijalnoj zaštiti;
Dječija zaštita;
Zaštita osoba sa neratnim invaliditetom;
Zaštita civilnih žrtava rata;
Boračko-invalidska zaštita.
u socijalnoj zaštiti. Za razliku od ostalih vrsta socijalne pomoći gdje je ciljanje siromašnih
loše, socijalna zaštita kroz novčanu i materijalnu pomoć je nešto bolje usmjerena ka
129
siromašnima. Ovdje se mora naglasiti da je tu uključen i dodatak za pomoć i njegu drugog lica kao
sredstva za neratne invalide. Prema podacima o ciljanju sredstava u ovoj oblasti prema petinama
stanovništva već razmatranim u ovoj Studiji, vidimo koliki dio sredstava zaista ide dijelu
stanovništva koji je u manje bogatim petinama stanovništva, a koliko stanovništvu u bogatijim
petinama.
Prema tim podacima, najveći dio svih sredstava koja se troše na socijalnu zaštitu kroz novčanu i
materijalnu pomoć ide onima u dvije najmanje „bogate“ petine, što je mnogo bolje u odnosu na
ostale vrste pomoći. Međutim, iako je ovo bolje od ostalih, ne znači da je dobro. Očigledno je da se
dobar dio sredstava i dalje troši na ljude iz tri bogatije petine, pa bi bolje ciljanje omogućilo da oni
koji su zaista siromašni dobijaju više.
Bolje ciljanje bi, pored toga, pomoglo da se stvore mogućnosti za uštedu budžetskih sredstava, pošto
kod ove vrste socijalne zaštite, prema podacima koje smo dosad vidjeli, postoji značajan rizik za
nepovoljan budžetski scenario. Pošto se veliki dio ovih sredstava upravo isplaćuje iz opštinskih
budžeta, od kojih su skoro polovina u teškoj situaciji i imajući na umu da puna primjena Zakona o
socijalnoj zaštiti u 2013. godini zahtijeva i povećanje sredstava za naknade, u budućem
srednjoročnom periodu možemo očekivati značajne probleme u isplati novčane pomoć i dodataka za
njegu i pomoć drugog lica. Pošto se očekuje 100% povećanje kod ovih vrsta socijalne zaštite zbog
novog zakona, postavlja se pitanje sposobnosti budžeta da adekvatno odgovore na ovakvo povećanje.
Ako određeni rezovi budu neophodni, onda je bolje ciljanje najefektivniji način da se ne ugroze
prava ili čak poboljša status siromašnih, a da se, pri tom, ostvare uštede.
Finansiranje dječije zaštite. Kod ove vrste socijalne pomoći ciljanje siromašnih je solidno. Prema
podacima o ciljanju sredstava u ovoj oblasti prema petinama stanovništva već razmatranim u ovoj
Studiji, oko 2/3 sredstava koja se troše na dječiju zaštitu ide onima koji su siromašni.
Međutim, ključni problem sa kojim se suočava ova vrsta socijalne zaštite u RS je taj da je Јаvni fоnd
zа dјеčiјu zаštitu Rеpublikе Srpskе iskаzао nа krајu 2012. gоdinе nеgаtivаn kumulаtivni finаnsiјski
rеzultаt оd 22.485.518 KМ,20 štо је zа čаk 118 pоstо višе оd ukupnе аktivе. Glаvnа službа zа
rеviziјu јаvnоg sеktоrа RS upоzоrilа је u izvјеštајu dа su оbаvеzе Fоndа nа krајu 2012. iskаzаnе u
iznоsu оd 32.611.413 KМ, оd čеgа sе 4.873.324 KМ оdnоsi nа krаtkоrоčnе, а čаk 27.738.089 nа
dugоrоčnе оbаvеzе21. Ovakva velika zaduženost Fonda predstavlja priličan problem za finansiranje
dječije zaštite, jer je u pitanje dovedena održivost ovog sistema.
Naknade za osobe sa neratnim invaliditetom. Ovdje se mora naglasiti da se ovdje razmatra dodatak
za pomoć i njegu drugog lica, kao sredstva za neratne invalide u Republici Srpskoj. Pošto ove
naknade zavise od budžeta RS, ali i opštinskih budžeta, prema podacima koje smo dosad vidjeli,
postoji značajan rizik za nepovoljan budžetski scenario. Veliki dio ovih sredstava u RS se isplaćuje
iz opštinskih budžeta, od kojih su skoro polovina u teškoj situaciji. To dovodi u pitanje održivost
sistema i nameće potrebu da se kreiraju uštede ili obezbijede stabilniji izvori prihoda.
Što se tiče ciljanja, odnosno adekvatnosti potrošnje budžetskih sredstava, ovdje nije primarni cilj
smanjenje siromaštva već izjednačavanje mogućnosti osoba sa invaliditetom. Dakle taj princip ne
smije biti ugrožen. Međutim, sa aspekta siromaštva, prema podacima o ciljanju sredstava za civilne
žrtve rata prema petinama stanovništva već razmatranim u ovoj Studiji, mali dio sredstava ide
najsiromašnijima, dok dvije „najbogatije“ petine dobijaju najviše. Pored toga što je cilj izjednačenje
mogućnosti, ipak je ovo prevelika razlika. Zbog toga je ovdje potrebno razmisliti o redistribuciji ovih
budžetskih sredstava prema siromašnima, a da se, istovremeno, ne ugrozi princip izjednačenja
mogućnosti i, pri tom, stvore mogućnosti za uštede.
Naknade za civilne žrtve rata. Ova vrsta socijalne zaštite zavisi samo od budžeta RS, pa je rizik po
pitanju njihove isplate nešto manji, u odnosu na socijalnu zaštitu koja zavisi i od opštinskih budžeta.
20
Izvјеštај о rеviziјi finаnsiјskih izvјеštаја Јаvnоg fоndа zа dјеčiјu zаštitu Rеpublikе Srpskе zа pеriоd 01.01-31.12.2012.
gоdinе, http://www.gsr-rs.org/izvjestaji/2013/Fondovi/RI034-13.pdf
21
Ibid
130
Međutim, kod ove vrste socijalne pomoći ciljanje siromašnih je prilično loše. Prema podacima o
ciljanju sredstava za civilne žrtve rata prema petinama stanovništva već razmatranim u ovoj Studiji,
minimalan dio sredstava ide najsiromašnijima. Pored toga što je cilj da svi koji ulaze u ove kategorije
dobiju naknade koje im sljeduju po statusu, ipak se ova ogromna razlika između siromašnih i
nesiromašnih ne može ničim opravdati. Zbog toga je ovdje potrebno razmisliti o redistribuciji ovih
budžetskih sredstava, tako da više ide siromašnima, a da se, istovremeno, stvore mogućnosti za
uštede.
Boračke naknade. Ova vrsta socijalne zaštite takođe zavisi samo od budžeta RS, pa je rizik po pitanju
njihove isplate nešto manji, u odnosu na ostale. Međutim, kod ove vrste naknada ciljanje siromašnih
je izuzetno loše.
Prema podacima o ciljanju sredstava u ovoj oblasti prema petinama stanovništva već razmatranim u
ovoj Studiji, većina sredstava koja se troše na boračke naknade u RS ide onima koji nisu siromašni, a
samo mali dio onima koji su siromašni. Ovdje se takođe postavlja pitanje šta je svrha ove vrste
zaštite? Čak i ako je ovdje je cilj da svi koji ulaze u ovu kategoriju dobiju jednake naknade koje im
sljeduju po statusu, ova razlika između siromašnih i nesiromašnih je prevelika. Bolje ciljanje bi
omogućilo da oni koji su zaista siromašni dobijaju više, ali bi i pomoglo da se stvore mogućnosti za
uštedu budžetskih sredstava. Kao i kod ostalih vrsta socijalne zaštite, ako određeni rezovi budu
neophodni, onda je bolje ciljanje najefektivniji način da se ne ugroze prava ili čak poboljša status
siromašnih, a da se, pri tom, ostvare uštede.
Fiskalni zaključci RS
 Prema podacima koje smo razmatrali, socijalna zaštita u RS se sa aspekta smanjenja siromaštva
može podijeliti na dva jako različita dijela: jedan koji relativno dobro utiče na smanjenje
siromaštva i drugi koji uopšte nema rezultata u toj oblasti. Prva grupa je novčana i materijalna
pomoć i dječija zaštita, koje relativno dobro funkcionišu i vidljiv je njihov uticaj na siromašne.
Druga kategorija su boračke naknade i naknade za civilne žrtve rata gdje često i najbogatija petina
stanovništva prima značajan dio sredstava, a siromašni su zanemareni.
 S druge strane, upravo budžetska sredstva za boračke naknade dominiraju kod raspodjele javnih
resursa za budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu u RS. Kao udio u BDP-u, boračke
naknade su činile oko 2,1 procenta BDP-a RS u periodu 2007-11. Istovremeno, rashodi na sve
tipove civilnih naknada čine oko 0,9 BDP-a, uključujući potrošnju na naknade za civilne žrtve rata
od oko 0,07 procenata BDP-a, a potrošnja na stalnu socijalnu pomoć za siromašne, naknade za
dječju zaštitu, civilne invalide i jednokratnu socijalna pomoć zajedno, oko 0,8 procenata BDP-a.
Transferi za boračke naknade su izrazito regresivni, jer usmjeravaju najveći dio sredstava ka
srednjoj i gornjoj petini, na uštrb onih u najsiromašnijim petinama stanovništva.
 Na osnovu svih podataka, možemo zaključiti da najveći dio budžetskih sredstava za socijalnu
zaštitu ide dijelovima stanovništva koji nisu siromašni i, dakle, ne obavljaju ulogu koju bi trebalo
da obavljaju. Uopšte gledano, siromašni primaju vrlo malo od ukupnih sredstava socijalne zaštite.
Očigledno je da je budžetska potrošnja na socijalnu zaštitu (uključujući boračke naknade) u RS
samo manjim dijelom instrument za smanjenje siromaštva.
 Zbog toga je veoma važno unaprijediti ciljanje civilnih naknada koje nisu zasnovane na
doprinosima u cilju dopiranja do siromašnih i najugroženijih. Razlozi za usmjeravanje naknada ka
siromašnim je da se ograničeni resursi usmjere na one koji ih najviše trebaju. Ovaj koncept je
posebno važan u sadašnje vrijeme, kad su siromašni još ranjiviji na štetne učinke ekonomske
krize. Takođe, postoji potreba da se iz budžetskih novčanih naknada isključe sva davanja koja su
zasnovana na doprinosima, što se posebno odnosi na dječiju zaštitu.
 Takođe, potrebno je napraviti uštede budžetskih sredstava za ovu oblast, radi što lakšeg
prevazilaženja fiskalnih posljedica ekonomske krize. Bolje ciljanje bi omogućilo da oni koji su
zaista siromašni dobijaju više, ali bi i pomoglo da se stvore mogućnosti za uštedu budžetskih
sredstava, pošto je sadašnji nivo ukupnih budžetskih sredstava za socijalnu zaštitu fiskalno
neodrživ. Pošto su određeni rezovi neophodni, onda je bolje ciljanje najefektivniji način da se ne
131
ugroze prava ili čak poboljša status siromašnih, a da se, pri tom, ostvare uštede. Takođe, poželjno
bi bilo unaprijediti efektivnost i efikasnost administracije naknada.
132
V Zaključci i preporuke
Detaljni zaključci i preporuke su dati na kraju dijelova koji analiziraju sistem i praksu budžetskih
novčanih naknada u FBiH i RS. Osnovni razlog za to je specifičnost entiteta i njihovog
zakonodavstva te činjenica da je socijalna zaštita u cjelini u nadležnosti entiteta.
U opštem smislu, može se zaključiti da je ciljanje budžetskih novčanih naknada ostalo regresivno, a
u nekim aspektima se regresivnost u 2011. godini u odnosu na 2007. godinu čak povećala. Osnovni
uzrok toga je to što se budžetske novčane naknade daju korisnicima na osnovu njihovih statusnih
prava, a ne stvarnih potreba. To potvrđuje i utvrđena činjenica da su budžetske novčane naknade koje
se zasnivaju na imovinskom cenzusu, dječija zaštita i naknade koje daju centri za socijalni rad
izrazito bolje ciljane i, u nekim aspektima, progresivne.
Stoga se može zaključiti da je sistem budžetskih novčanih naknada u osnovi socijalno nepravedan;
niti cilja korisnike u stanju stvarne socijalne potrebe, niti ima uticaj na smanjenje siromaštva.
Prema tome, i u 2011. godini u potpunosti ostaje ocjena iz Bilješke o politici Svjetske banke da je
situacija fiskalno neodrživa, ekonomski neefikasna i socijalno nepravedna.
Najvažniji dio reforme sistema i prakse socijalne zaštite u cjelini, posebno budžetskih novčanih
transfera, čini razvoj, izbor i primjena novih modela ciljanja te njihova implementacija. To je sljedeći
korak u implementaciji projekta „Razvoj, testiranje i vođenje implementacije nove(ih)
metodologije(a) za ciljanje budžetskih novčanih naknada u Bosni i Hercegovini“.
Sve dosadašnje analize rađene su metodološki analogno Bilješci o politici Svjetske banke. Kod
razvoja novih modela ciljanja (što i nije predmet Bilješke o politici), a na osnovu dosadašnjih
analiza, unaprijedit ćemo metodologiju predlažući, na primjer, nove modele potrošnje koji više
odgovaraju realnosti Bosne i Hercegovine.
U aneksu ovog izvještaja/studije smo priložili indikatore adekvatnosti ciljanja po metodologiji
Bilješke o politici SB radi lakšeg praćenja ocjena u tekstu. One su preuzete iz drugog izvještaja
„Siromaštvo u BiH 2011 – Trendovi i dostignuća i Indikatori adekvatnosti ciljanja budžetskih
transfera za socijalnu zaštitu u BiH 2011“, gdje je dat znatno širi pregled indikatora (tabela).
133
VI Bibliografija
Ekonomska i socijalna situacija u BiH 2007-2011:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
CBBH, gоdišnji оpеrаtivni izvјеštајi, kоnsоlidоvаnа BiH.
BHAS, „Anketa o radnoj snazi 2011.“ Sarajevo, novembar 2011. str. 3.
EUROSTAT, Press Release, 19. juni 2013.
IBHI, projekat „Razvoj, testiranje i vođenje implementacije nove(ih) metodologije(a) za ciljanje
budžetskih novčanih naknada u Bosni i Hercegovini“, drugi izvještaj „Siromaštvo u BiH 2011 –
Trendovi i dostignuća i Indikatori adekvatnosti ciljanja budžetskih transfera za socijalnu zaštitu
u BiH 2011“, juni 2013.
Papić, Ž. Ninković, R. Čar, O. „Integritet u rekonstrukciji – Korupcija, efikasnost, održivost u
post-ratnim zemljama“. IBHI, Sarajevo, 2007.
Svjetska banka. „Socijalna isključenosti u Bosni i Hercegovini i globalna kriza“,2012.
Svjetska banka. Bilješka o politici Socijalna davanja u Bosni i Hercegovini: Kreiranje održivog
sistema socijalne zaštite zasnovanog na stvarnim potrebama, 2009.
Svjetska banka, DEP, „Zaštita siromašnih u vrijeme globalne krize: Ažurirani izvještaj o
siromaštvu za Bosnu i Hercegovinu za 2009. godinu“, 2009.
Bibliografija FBiH:
1. Hrvatski Zakon o rodiljnim i roditeljskim potporama (Narodne novine Hr broj 85/08), očitan 23.
maja 2013. godine na:
http://www.hzznet.hr/dload/obvezno_osig/Zakon_o_rodiljnim_i_roditeljskim_potporama.pdf
2. http://www.mhrr.gov.ba/PDF/Konvencija_bos.pdf Konvencija o pravima osoba s invaliditetom,
očitano 25.04.2013. godine
3. http://www.mhrr.gov.ba/PDF/LjudskaPrava/EVROPSKA%20SOCIJALNA%20POVELJA%20
_REVIDIRANA_.pdf Evropska socijalna povelja / Revidirana , očitana 10.04.2013. godine
4. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine očitano na sajtu
http://skupstinabd.ba/ustavi/f/ustav_federacije_bosne_i_hercegovine.pdf , dana: 11.03.2013.
godine
5. www.mhrr.gov.ba Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (web
stranica Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice Bosne i Hercegovine)
6. Zakon o osnivanju Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja ("Službene novine
Federacije BiH", broj 70/07)
7. Zakon o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava rata i zaštite porodice s djecom
(Službene novine FBiH, br. 36/99, 54/04, 42/06, 14/09).
8. Zakon o posebnim pravima dobitnika ratnih priznanja i odlikovanja i članova njihovih porodica
(Službene novine FBiH br. 70/05, 70/06 , 9/10)
9. Zakon o pravima branilaca i članova njihovih porodica ("Službene novine Federacije BiH", br.
33/04, 56/05 i 72/07, 9/10).
10. Zakon o socijalnoj skrbi (Narodne novine Hercegbosanske županije broj: 5/98)
11. Zakon o socijalnoj zaštiti ( Službene novine županije posavske broj: 5/04, 7/09)
12. Zakon o socijalnoj zaštiti (Hercegovačko-neretvanskog kantona broj: 3/05);
13. Zakon o socijalnoj zaštiti , zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom ( Službene
novine Tuzlanskog kantona: 12/00, 5/02,13/03,8/06, 11/09, 17/11) - Prečišćeni tekst Službene
novine TK Broj 5 /12
14. Zakon o socijalnoj zaštiti , zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom (Službene
novine Kantona Sarajevo 16/02, 8/03, 2/06, 21/06, 17/10)
15. Zakon o socijalnoj zaštiti , zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom ( Službene
novine zeničko dobojskog kantona broj : 13/07 , 13/11)
16. Zakon o socijalnoj zaštiti , zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom (Službene
novine Srednjobosanskog kantona broj: 10/05 – Prečišćeni tekst, 2/06;
134
17. Zakon o socijalnoj zaštiti , zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom Službeni
glasnik Unsko – sanskog kantona broj: 2/2000 , 7/2001
18. Zakon o socijalnoj zaštiti, zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom objavljen u
“Službenim novinama Bosansko - podrinjskog kantona Goražde”, broj: 10/00 , Prečišćeni tekst :
7/08;
19. Zakon o socijalnoj Zaštiti, zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti obitelji s djecom (“Narodne novine
ŽZH”,broj: 16/01, 11/02, 4/04 i 9/05).
Bibliografija RS:
1. Informacija o realizaciji Osnova programa socijalnog zbrinjavanja radnika (interni dokumenti
Ministarstva rada i boračko invalidske zaštite RS)
2. Informacija o realizaciji prava na naknadu plate zaposlenim porodiljama koje koriste porodiljsko
odsustvo i prava na materinski dodatak za nezaposlene porodilje (interni dokument Javnog fonda
za dječiju zaštitu Republike Srpske iz marta 2013. godine
3. Informacije o realizaciji navedenih odluka (interni dokumenti Ministarstva industrije, energetike
i rudarstva)
4. Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite RS, Bilten 2010, Bilten 2011, Banja Luka.
5. Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite u RS (2008), Stanje i perspektive razvoja sistema
socijalne zaštite u RS, Banja Luka
6. Odluka o načinu subvencionisanja socijalno ugroženih kategorija – potrošača električne energije
u 2010. godini (Službeni glasnik RS br. 28/10)
7. Odluka o načinu subvencionisanja socijalno-ugroženih kategorija – potrošača električne energije
u 2012. godini (Službeni glasnik RS br. 78/12)
8. Odluka o usvajanju Programa zaštite socijalno ugroženih kategorija potrošača električne energije
broj 04/1-012-2265/07 od 21.12.2007. i broj 04/1-012-812/08 od 10.04.2008.
9. Odluka o utvrđivanju osnovice i koeficijenta visine isplate mjesečnih primanja za 2013. godinu
predviđenih Zakonom o zaštiti civilnih žrtava rata (Službeni glasnik RS broj 8/13)
10. Odluka o visini osnovice za obračun godišnjeg boračkog dodatka za 2012. godinu (Službeni
glasnik RS broj 8/13)
11. Odluka o visini osnovice za obračun mjesečnog boračkog dodatka za 2013. godinu (Službeni
glasnik RS broj 8/13)
12. Odluka o visini osnovice za obračun primanja za 2013. godinu predviđenih Zakon o pravima
boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno otadžbinskog rata RS (Službeni
glasnik RS broj 8/13)
13. Pravilnik o ostvarivanju prava iz dječije zaštite (Službeni glasnik RS broj 80/05)
14. Program potpunog stambenog zbrinjavanja porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida od
I-IV kategorije u Republici Srpskoj
15. Statistički interni podaci o korisnicima svih naknada prikupljani od Ministarstva rada i boračko
invalidske zaštite RS.
16. Šućur, Z. (2003), Razvoj socijalne pomoći i socijalne skrbi u Hrvatskoj nakon Drugog svjetskog
rata, Zagreb, Revija za socijalnu politiku 1/03.
17. Uredba o boračkom dodatku (Službeni glasnik RS broj 6/12, 9/12, 46/12)
18. Ustav Republike Srpske, očitano na sajtu http://ads.gov.ba/v2/attachments/1953_ustavrscir.pdf,
dana 22.02.2013. godine
19. Zakon o dječijoj zaštiti (Službeni glasnik RS br. 4/02, 17/08, 1/09)
20. Zakon o doprinosima (Službeni glasnik RS broj 116/12)
21. Zakon o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno otadžbinskog
rata RS (Službeni glasnik RS 134/11, 09/12, 40/12)
22. Zakon o radu (Službeni glasnik RS broj 55/07)
23. Zakon o raseljenim licima, povratnicima i izbjeglicama u Republici Srpskoj (Službeni glasnik
broj 42/05 i 52/12)
135
24. Zakon o socijalnoj zaštiti (Službeni glasnik RS broj 37/12
25. Zakon o socijalnoj zaštiti (Službeni glasnik RS broj 5/93, 15/96, 110/03, 33/08)
26. Zakon o zaštiti civilnih žrtava rata (Službeni glasnik RS broj 24/10
Fiskalni aspekti postojećeg sistema:
1. Federalni zavod za statistiku, Statistički godišnjak FBiH 2007, Sarajevo, 2007. godine
2. Federalni zavod za statistiku, Statistički godišnjak FBiH 2011, Sarajevo, 2011. godine
3. Glаvnа službа zа rеviziјu јаvnоg sеktоrа Rеpublikе Srpskе, Izvјеštај о rеviziјi finаnsiјskih
izvјеštаја Јаvnоg fоndа zа dјеčiјu zаštitu Rеpublikе Srpskе zа pеriоd 01.01-31.12.2012.
gоdinе,http://www.gsr-rs.org/izvjestaji/2013/Fondovi/RI034-13.pdf
4. Glаvnа službа zа rеviziјu јаvnоg sеktоrа Rеpublikе Srpskе, Javni revizorski izvještaji,
http://www.gsr-rs.org/front/reportsearch/?up_mi=1
5. Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite Republike Srpske, Stаnје i pеrspеktivе rаzvоја sistеmа
sоciјаlnе zаštitе u Rеpublici Srpskој, Bаnjа Lukа 2008
6. Republički zavod za statistiku RS, Statistički godišnjak RS 2007, Banja Luka, 2007. godine
7. Republički zavod za statistiku RS, Statistički godišnjak RS 2011, Banja Luka, 2011. godine
8. Savjet ministara BiH, Direkcija za ekonomsko planiranje, Bosna i Hercegovina Ekonomski
trendovi 2007, Sarajevo, 2007. godine
9. Savjet ministara BiH, Direkcija za ekonomsko planiranje, Bosna i Hercegovina Ekonomski
trendovi 2008, Sarajevo, 2008. godine
10. Savjet ministara BiH, Direkcija za ekonomsko planiranje, Bosna i Hercegovina Ekonomski
trendovi 2009, Sarajevo, 2009. godine
11. Savjet ministara BiH, Direkcija za ekonomsko planiranje, Bosna i Hercegovina Ekonomski
trendovi 2010, Sarajevo, 2010. godine
12. Savjet ministara BiH, Direkcija za ekonomsko planiranje, Bosna i Hercegovina Ekonomski
trendovi 2011, Sarajevo, 2011. godine
13. Savjet ministara BiH, Direkcija za ekonomsko planiranje, Strategija razvoja BiH – radni
dokument, maj 2010. godine
14. Svjetska banka Bosna i Hercegovina: Izazovi i preporuke za reforme, Pregled javnih rashoda i
institucija,februar 2012.
15. Svjetska banka, Bilješka o politici, Socijalna davanja u Bosni i Hercegovini: kreiranje održivog
sistema socijalne zaštite zasnovanog na stvarnim potrebama, april 2009. godine
16. Ured za reviziju institucija FBiH, Javni revizorski izvještaji, http://www.saifbih.ba/javniizvj/Template.aspx
17. Vlada Federacije Bosne i Hercegovine, Budžet Federacije Bosne i Hercegovine za 2007. godinu,
Sarajevo, 2007. godine
18. Vlada Federacije Bosne i Hercegovine, Budžet Federacije Bosne i Hercegovine za 2008. godinu,
Sarajevo, 2008. godine
19. Vlada Federacije Bosne i Hercegovine, Budžet Federacije Bosne i Hercegovine za 2009. godinu,
Sarajevo, 2009. godine
20. Vlada Federacije Bosne i Hercegovine, Budžet Federacije Bosne i Hercegovine za 2010. godinu,
Sarajevo, 2010. godine
21. Vlada Federacije Bosne i Hercegovine, Budžet Federacije Bosne i Hercegovine za 2011. godinu,
Sarajevo, 2011. godine
22. Vlada Federacije Bosne i Hercegovine, Dokument okvirnog budžeta-proračuna 2013-2015.
godine Sarajevo, 2012. godine
23. Vlada Republike Srpske, Dоkumеnt оkvirnоg budžеtа Rеpublikе Srpskе 2012-2014, Banja
Luka, 2011. godine
24. Vlada Republike Srpske, Konsolidovani budžet Republike Srpske za 2007. godinu Banja Luka,
2007. godine
25. Vlada Republike Srpske, Konsolidovani budžet Republike Srpske za 2008. godinu, Banja Luka,
2008. godine
136
26. Vlada Republike Srpske, Konsolidovani budžet Republike Srpske za 2009. godinu Banja Luka,
2009. godine
27. Vlada Republike Srpske, Konsolidovani budžet Republike Srpske za 2010. godinu, Banja Luka,
2010. godine
28. Vlada Republike Srpske, Konsolidovani budžet Republike Srpske za 2011. godinu Banja Luka,
2011. godine.
137
Aneks I – Tabela: Linije siromaštva i odgovarajuće stope siromaštva
Tabela: Linije siromaštva i odgovarajuće stope siromaštva*
2004 HBS
BiH
FBiH
RS
BiH
2007 HBS
FBiH
2011 HBS
RS
BiH
FBiH
RS
Zvanična relativna
linija siromaštva za
KM 311 po ekvivalentu
KM 386 po ekvivalentu
KM 416 po ekvivalentu
BiH: (regionalno
odrasle osobe mjesečno,
odrasle osobe mjesečno,
odrasle osobe mjesečno,
neusklađeno)
cijene 2004
cijene 2007
cijene 2011
Stopa siromaštva:
18,3
18,8
17,8
18,2
17,0
20,1
17,9
17,1
19,5
Izvor:Anketa o potrosnji domaćinstva 2007 -Konačni rezultati, BHAS, FZS, RZRS; Priopćenje/Saopštenje Anketa o
potrosnji domaćinstva 2011 -Konačni rezultati, BHAS, FZS, RZRS;
Linija relativnog siromaštva za FBiH: 443,60 KM po ekvivalentu odrasle osobe u cijenama iz 2011 (regionalno
neusklađeno)
Stopa siromaštva:
18,9
Izvor: Izračun autora
Zvanična relativna
linija siromaštva za
KM 350 po ekvivalentu
KM 381 po ekvivalentu
RS: (regionalno
odrasle osobe mjesečno,
odrasle osobe mjesečno,
neusklađeno)
cijene 2007
cijene 2011
Stopa siromaštva:
15,6
14,4
Izvor:Anketa o potrosnji domaćinstva u RS u 2007 -Konačni rezultati, RZRS; Saopštenje Anketa o potrosnji
domaćinstva u RS 2011 -Konačni rezultati, RZRS;
Apsolutna linija siromaštva za BiH: 205 KM po glavi stanovnika u cijenama iz 2007 (regionalno nesuklađeno)
Stopa siromaštva:
17,7
18,6
16,5
14,0
13,3
15,0
15,0
15,1
14,9
Izvor: Zaštita siromašnih u vrijeme globalne krize, Ažurirani izvještaj za BiH 2009, SB,DEP BiH; Izračun autora za
2011 na aggregatu potrošnje PAPD 2011, BHAS, FZS, RZS.
Apsolutna linija siromaštva za BiH: 238 KM po glavi stanovnika u cijenama iz 2007 (regionalno usklađeno,
troškovi na zdravstvo nisu uključeni )
Stopa siromaštva:
18,6
17,4
20,2
23,4
22,7
25,3
Izvor:Anketa o potrosnji domaćinstva 2007 -Siromaštvo i uslovi života, BHAS, FZS, RZRS; Izračun autora za 2011
na aggregatu potrošnje PAPD 2011, BHAS, FZS, RZS po cijenama iz 2007.
Apsolutna linija siromaštva za FBiH: 238 KM po glavi stanovnika u cijenama iz 2007 godine (regionalo
usklađeno, troškovi na zdravstvo nisu uključeni)
Stopa siromaštva:
17,4
22,7
Izvor:Anketa o potrosnji domaćinstva 2007 -Siromaštvo i uslovi života, BHAS, FZS, RZRS; Izračun autora za 2011
na aggregatu potrošnje PAPD 2011, BHAS, FZS, RZS po cijenama iz 2007.
Zvanična apsolutna linija siromaštva za RS 2007: 201 KM po glavi stanovnika u cijenama iz 2007 godine
(regionalno usklađeno, troškovi na zdravstvo nisu uključeni)
Stopa siromaštva:
16,8
15,8
Izvor:Anketa o potrosnji domaćinstva u RS u 2007 -Konačni rezultati, RZRS; Saopštenje Anketa o potrosnji
domaćinstva u RS 2011 -Konačni rezultati, RZRS; Izračun autora za 2011 na aggregatu potrošnje PAPD 2011, RZS
po cijenama iz 2007.
* U 2007 godini RZRS je publikovao posebnu publikaciju "Anketa o potrosnji domaćinstva u RS u 2007 -Konačni rezultati" u kojoj je objavio
posebne apsolutnu i relativnu liniju za RS koje se razlikuju od apsolutne i relativne linije siromaštva za BiH. Također u 2011 RZS je u saopštenju
"Anketa o potrosnji domaćinstva u RS 2011 -Konačni rezultati, RZRS" objavio posebnu relatvnu liniju siromaštva za RS za 2011. Imajući u vidu
predhno navedeno autori su izračunali posebnu relativnu liniju siromaštva za FBiH za 2011 kako bi se dva entitetska profila relativnog
siromaštva mogla uporediti. Za izradu apsolutnog profila siromaštva za FBiH za 2011 kao osnova korištena je aposlutna linija siromaštva za BiH
budući da FZS ne objavljuje posebnu apsolutnu liniju siromaštva za FBiH nego preuzima državnu apsolutnu liniju siromaštva. Autori su takođe
ažurirali apsolutnu liniju siromaštva objavljenu u "Zaštita siromašnih u vrijeme globalne krize, Ažurirani izvještaj za BiH 2009", SB,DEP BiH
poštivajući metodološki pristup korišten u tom izvještaju.
Aneks II – Indikatori adekvatnosti ciljanja budžetskih novčanih naknada za socijalnu zaštitu u BiH 2011
*Agregat potrošnje poslije transfera uključuje potrošnju na zdravstvo, nije usklađen za regionalne razlike u cijenama, ekvivaliziran je OECD II
skalom ekvivalencije. Monetarne vrijednosti su izražene u cijenama iz 2011. godine. Za procjene koje se odnose na siromaštvo korištena je
Relativna linija siromaštva na nivou BiH od 416 KM po ekvivalentu odrasle osobe na mjesečnom nivou. Tabele su urađene prema metodologiji i
tabelama iz Aneksa A Bilješke o politici Svjetske Banke „Socijalna davanja u Bosni i Hercegovini: Kreiranje održivog sistema socijalne zaštite
zasnovanog na stvarnim potrebama“, april 2009 godine.
Tabela A.1: Distribucija naknada (preciznost ciljanja) u BiH
Distribucija naknada (Preciznost ciljanja)
Total
Ukupno socijalna zaštita (B1-B29)
Nedoprinosni budžetski transferi(B6-B23, B25-B29)
Boračko invalidske naknade (B6-B10, B25)
Naknade za civilne žrtve rata (B11-B17)
Naknade za neratne osobe sa invaliditetom (B18-B20)
Naknade dječije zaštite (B21-B23)
Naknade socijalne zaštite (B26-B29)
Kvantil potrošnje
Q2
Q3
Q1
Q4
Status siromaštva Geografska pripadnost
MP
NP
Urbano
Ruralno
Q5
FBiH
Entitet/Distrikt
RS
BD
100,0
15,5
18,2
19,7
21,2
25,4
13,5
86,5
47,3
52,7
67,97
30,09
1,94
100,0
17,3
19,1
22,4
21,3
20,0
15,6
84,4
46,1
53,9
70,66
25,84
3,50
100,0
13,7
17,9
21,9
24,8
21,6
12,4
87,6
43,5
56,5
73,89
25,53
,58
100,0
6,9
22,7
39,7
12,1
18,6
6,7
93,3
63,3
36,7
56,54
43,46
,00
100,0
19,8
17,2
24,4
25,5
13,0
17,6
82,4
48,1
51,9
86,69
12,17
1,14
100,0
25,4
22,7
17,3
16,0
18,6
22,1
77,9
44,4
55,6
48,44
33,85
17,71
100,0
40,3
21,1
11,2
5,3
22,3
37,0
63,0
47,9
52,1
74,07
15,81
10,12
Napomena:
Udio naknada je iznos transfera primljenih od strane grupe kao procenat ukupnih transfera primljenih od populacije. Specifično, udio naknada je: (Suma svih transfera primljenih od svih osoba koje žive u datoj
grupi)/(Suma svih transfera primljenih od svih osoba koje žive u populaciji). Udio korinika je izračunat tako što su ponderacioni faktori za domaćinstva na podacima o domaćinstvima.
Tabela A.2: Distribucija naknada (preciznost ciljanja) u RS
Distribucija naknada (Preciznost ciljanja) u RS
Total
Ukupno socijalna zaštita (B1-B29)
Nedoprinosni budžetski transferi(B6-B23, B25-B29)
Boračko invalidske naknade (B6-B10, B25)
Naknade za civilne žrtve rata (B11-B17)
Naknade za neratne osobe sa invaliditetom (B18-B20)
Naknade dječije zaštite (B21-B23)
Naknade socijalne zaštite (B26-B29)
Kvantil potrošnje
Q2
Q3
Q1
Q4
Geografska
Status siromaštva
pripadnost
MP
NP
Urbano Ruralno
Q5
100,0
16,7
18,1
21,4
21,2
22,7
16,3
83,7
41,4
58,6
100,0
20,7
15,6
27,7
17,9
18,1
20,5
79,5
40,5
59,5
100,0
18,5
14,0
25,6
18,5
23,4
18,5
81,5
35,9
64,1
100,0
4,8
12,3
64,5
14,1
4,4
4,8
95,2
63,1
36,9
100,0
15,1
12,6
12,3
35,0
24,9
13,0
87,0
74,8
25,2
100,0
34,9
22,1
12,8
16,3
13,9
34,9
65,1
30,0
70,0
100,0
52,1
27,0
14,0
6,9
-
52,1
47,9
25,9
74,1
Tabela A.3: Distribucija naknada (preciznost ciljanja) u FBiH
Distribucija naknada (Preciznost ciljanja) u FBiH
Total
Ukupno socijalna zaštita (B1-B29)
Nedoprinosni budžetski transferi(B6-B23, B25-B29)
Boračko invalidske naknade (B6-B10, B25)
Naknade za civilne žrtve rata (B11-B17)
Naknade za neratne osobe sa invaliditetom (B18-B20)
Naknade dječije zaštite (B21-B23)
Naknade socijalne zaštite (B26-B29)
Q1
Kvantil potrošnje
Q2
Q3
Q4
Status siromaštva Geografska pripadnost
MP
NP
Urbano
Ruralno
Q5
100,0
14,8
18,8
18,4
22,0
26,0
12,3
87,7
49,9
50,1
100,0
15,4
21,5
19,8
22,1
21,2
13,4
86,6
48,6
51,4
100,0
12,1
19,8
21,1
26,6
20,4
10,4
89,6
46,2
53,8
100,0
8,5
31,3
18,1
9,7
32,4
8,1
91,9
63,5
36,5
100,0
20,0
24,9
20,9
21,6
12,6
18,0
82,0
45,0
55,0
100,0
17,8
22,8
17,8
-
-
12,7
87,3
56,5
43,5
100,0
37,7
18,7
11,1
3,2
29,2
34,8
65,2
52,8
47,2
140
Tabela A.4: Pokrivenost u BiH
Pokrivenost
Direktni i indirektni korisnici
Total
Ukupno socijalna zaštita (B1-B29)
Nedoprinosni budžetski transferi(B6-B23, B25-B29)
Boračko invalidske naknade (B6-B10, B25)
Naknade za civilne žrtve rata (B11-B17)
Naknade za neratne osobe sa invaliditetom (B18-B20)
Naknade dječije zaštite (B21-B23)
Naknade socijalne zaštite (B26-B29)
Kvantil potrošnje
Q2
Q3
Q1
Q4
Status siromaštva
MP
NP
Q5
Geografska pripadnost
Urbano
Ruralno
FBiH
Entitet/Distrikt
RS
BD
53,6
60,3
59,6
55,1
49,4
43,5
60,1
52,2
51,8
54,8
51,1
58,0
60,0
18,0
22,9
21,0
18,9
15,1
12,1
23,5
16,8
17,0
18,7
15,1
21,7
50,0
9,3
9,4
10,3
11,6
8,8
6,6
9,5
9,3
8,8
9,7
7,7
12,8
3,8
1,0
,8
1,3
1,4
,6
,9
,7
1,0
1,4
,7
1,0
1,0
-
2,0
2,6
2,2
2,1
1,9
1,2
2,5
1,9
2,1
1,9
2,4
1,3
,7
6,1
9,1
7,6
5,6
4,7
3,7
9,4
5,4
5,5
6,6
4,3
8,0
33,1
1,8
4,2
2,0
1,2
,9
,8
4,4
1,2
1,7
1,9
1,3
1,4
23,3
Napomena:
Pokrivenost programa je dio populacije u svakoj grupi koja prima transfer.
Specifično, pokrivenost je: (Broj osoba u grupi koje žive u domaćinstvu u kome je bar jedan član domaćinstva prima transfer)/(Broj osoba u grupi). Pokrivenost programom je izračunata tako što su ponderacioni faktori za
domaćinstva korišteni na podacima o pojedincima.
Tabela A.5: Pokrivenost u RS
Pokrivenost u RS
Direktni i indirektni korisnici
Total
Ukupno socijalna zaštita (B1-B29)
Nedoprinosni budžetski transferi(B6-B23, B25-B29)
Boračko invalidske naknade (B6-B10, B25)
Naknade za civilne žrtve rata (B11-B17)
Naknade za neratne osobe sa invaliditetom (B18Naknade dječije zaštite (B21-B23)
Naknade socijalne zaštite (B26-B29)
Kvantil potrošnje
Q2
Q3
Q1
Q4
Status siromaštva
MP
NP
Q5
Geografska pripadnost
Urbano
Ruralno
58,0
63,5
64,9
60,8
55,3
45,5
64,1
56,5
54,5
60,2
21,7
25,8
24,4
22,3
18,2
17,6
26,4
20,5
18,3
23,8
12,8
12,7
11,6
16,2
11,4
11,9
12,9
12,8
12,0
13,3
1,0
0,6
1,3
2,3
0,9
0,1
0,6
1,1
1,4
0,8
1,3
1,4
1,4
1,2
1,9
0,7
1,3
1,3
1,6
1,2
8,0
12,6
10,5
5,7
5,3
6,1
12,9
6,9
5,0
10,0
1,4
3,6
2,0
0,5
0,7
0,0
3,7
0,8
0,8
1,7
141
Tabela A.6: Pokrivenost u FBiH
Pokrivenost u FBiH
Direktni i indirektni korisnici
Total
Ukupno socijalna zaštita (B1-B29)
Nedoprinosni budžetski transferi(B6Boračko invalidske naknade (B6-B10,
Naknade za civilne žrtve rata (B11Naknade za neratne osobe sa
Naknade dječije zaštite (B21-B23)
Naknade socijalne zaštite (B26-B29)
Kvantil potrošnje
Q2
Q3
Q1
Q4
Geografska
Status siromaštva
pripadnost
MP
NP
Urbano Ruralno
Q5
51,1
57,2
57,4
50,4
49,1
41,2
57,2
49,8
50,4
51,6
15,1
19,6
18,6
15,2
12,0
9,9
20,4
14,0
15,4
14,8
7,7
7,4
9,6
9,0
7,7
5,0
7,7
7,8
7,5
7,9
1,0
0,9
1,3
1,0
0,7
1,1
0,8
1,0
1,4
0,7
2,4
3,3
2,9
2,8
1,9
1,2
3,2
2,3
2,5
2,4
4,3
5,8
5,4
4,1
3,5
2,6
6,0
3,9
4,9
3,8
1,3
3,5
1,3
1,0
0,3
0,6
4,0
0,8
1,4
1,3
Tabela A.7: Uticaj programa na indikatore siromaštva i nejednakosti – Simulacija odsutnosti programa u BiH
Indikator
Indikator bez navedenog transfera
Ukupno socijalna zaštita (B1-B29)
Nedoprinosni budžetski transferi(B6-B23, B25-B29)
Boračko invalidske naknade (B6-B10, B25)
Naknade za civilne žrtve rata (B11-B17)
Naknade za neratne osobe sa invaliditetom (B18-B20)
Naknade dječije zaštite (B21-B23)
Naknade socijalne zaštite (B26-B29)
Uticaj programa na indikator siromaštva i nejednakosti - Simulacija
odsutnosti programa
Indikator siromaštva
Indikator nejednakosti
FGT0
FGT1
FGT2
Gini
GE(0)
GE(1)
GE(2)
17,9
4,5
1,8 0,30623 0,15741 0,15688 0,18619
31,7
19,6
18,7
18,0
18,1
18,1
18,0
13,2
5,4
4,9
4,5
4,6
4,6
4,6
9,4
2,4
2,0
1,8
1,8
1,8
1,8
0,37283
0,31423
0,30996
0,30690
0,30704
0,30733
0,30676
0,24832
0,17039
0,16251
0,15897
0,15857
0,15906
0,159
0,21639
0,1649
0,16079
0,1576
0,15773
0,15803
0,15749
0,25217
0,19464
0,19063
0,18685
0,18712
0,18736
0,18663
Napomena: Simulirani uticaj na siromaštvo ili indikator nejednakosti usljed uticaja nekog transfera pretpostavlja da će se potrošnja
domaćinstva smanjiti za puni iznos tog transfera.
142
Tabela A.8: Uticaj programa na indikatore siromaštva i nejednakosti – Simulacija odsutnosti programa u RS
Indikator
Indikator bez navedenog transfera
Ukupno socijalna zaštita (B1-B29)
Nedoprinosni budžetski transferi(B6-B23, B25-B29)
Boračko invalidske naknade (B6-B10, B25)
Naknade za civilne žrtve rata (B11-B17)
Naknade za neratne osobe sa invaliditetom (B18-B20)
Naknade dječije zaštite (B21-B23)
Naknade socijalne zaštite (B26-B29)
Uticaj programa na indikator siromaštva i nejednakosti - Simulacija
odsutnosti programa
Indikator siromaštva
Indikator nejednakosti
FGT0
FGT1
FGT2
Gini
GE(0)
GE(1)
GE(2)
19,5
4,5
1,7 0,28067 0,13121 0,13223 0,15694
33,9
21,0
20,2
19,7
19,6
19,7
19,6
12,9
5,4
4,9
4,7
4,5
4,7
4,6
7,4
na
1,9
1,8
1,7
1,8
1,7
0,34400
0,28785
0,28368
0,28225
0,28095
0,28244
0,28117
0,21801
0,14345
0,13493
0,13377
0,13148
0,13355
0,13201
0,18977
0,1392
0,13493
0,13381
0,13249
0,13393
0,13271
0,21852
0,16401
0,15985
0,15846
0,15727
0,15864
0,15736
Napomena: Simulirani uticaj na siromaštvo ili indikator nejednakosti usljed uticaja nekog transfera pretpostavlja da će se potrošnja
domaćinstva smanjiti za puni iznos tog transfera.
Tabela A.9: Uticaj programa na indikatore siromaštva i nejednakosti – Simulacija odsutnosti programa u FBiH
Indikator
Indikator bez navedenog transfera
Ukupno socijalna zaštita (B1-B29)
Nedoprinosni budžetski transferi(B6-B23, B25-B29)
Boračko invalidske naknade (B6-B10, B25)
Naknade za civilne žrtve rata (B11-B17)
Naknade za neratne osobe sa invaliditetom (B18-B20)
Naknade dječije zaštite (B21-B23)
Naknade socijalne zaštite (B26-B29)
Uticaj programa na indikator siromaštva i nejednakosti - Simulacija
odsutnosti programa
Indikator siromaštva
Indikator nejednakosti
FGT0
FGT1
FGT2
Gini
GE(0)
GE(1)
GE(2)
17,1
4,5
1,8 0,31469 0,16773 0,16477 0,19343
30,7
18,9
18,1
17,2
17,4
17,2
17,2
12,5
5,4
5,0
4,5
4,6
4,6
4,6
na
na
2,1
1,8
1,9
1,8
1,9
0,37698
0,32297
0,31961
0,31505
0,31601
0,31521
0,31529
0,26073
0,18077
0,17399
0,16893
0,16958
0,16856
0,16964
0,22516
0,17307
0,16959
0,16517
0,16605
0,16533
0,16536
0,26084
0,20226
0,19889
0,1938
0,19481
0,19402
0,19381
Napomena: Simulirani uticaj na siromaštvo ili indikator nejednakosti usljed uticaja nekog transfera pretpostavlja da će se potrošnja
domaćinstva smanjiti za puni iznos tog transfera.
143
Download

Budžetske novčane naknade za socijalnu zaštitu u BiH Šta