POLITIČKA ANALIZA Br. 2/13 ‐ JUN 2013 ANALIZA PRIMENE TEHNIČKIH SPORAZUMA IZMEĐU KOSOVA I SRBIJE www.kipred.org
Sadržaj i stavovi izraženi u ovoj publikaciji su KIPRED-ovi.
Pripremili: Iljir Deda i Ariana Ćosaj-Mustafa
Istraživanje pomogla: Violjeta Hadžoli
Autorska prava © 2013 KIPRED. Sva prava rezervisana. Nijedan deo ove publikacije
se ne sme reprodukovati, čuvati u nekom sistemu čuvanja ovih podataka ili da se
emituje, u bilo kojoj formi ili na elektronski način, mehanički, fotokopiranjem,
snimanjem ili drugo, bez prethodne pismene saglasnosti izdavača. Molimo Vas da kontaktirate:
[email protected] , ili +381 38 227 778.
Izdavač:
Kosovski Institut za Istraživanje i Razvoj Politika
Adresa: Rexhep Mala, br. 5A
10 000 Priština, Kosovo
Tel/Fax: +381 38 227 778
www.kipred.org
2 SADRŽAJ
I. UVOD ..................................................................................................................................................... 4 II. Zaključci (Sporazumi) i primena tehničkog dijaloga .............................................................................. 4 1) Matične knjige ............................................................................................................................... 5 2) Sloboda kretanja ........................................................................................................................... 6 3) Carinski pečati ............................................................................................................................... 7 4) Katastarski podaci ......................................................................................................................... 8 5) Priznavanje univerzitetskih diploma ............................................................................................. 9 6) Regionalno predstavljanje i saradnja ............................................................................................ 9 7) Integrisano upravljanje granicama/prelazima (IBM) .................................................................. 11 a. IBM i politički dijalog ................................................................................................................... 12 8) Ostali rezultati političkog dijaloga ............................................................................................... 13 III. Legalnost sporazuma ...................................................................................................................... 14 A. Uloga skupštine ............................................................................................................................... 14 B. Primena preko podzakonskih akata ................................................................................................ 16 IV. Zaključak.......................................................................................................................................... 17 3 I. UVOD
U ovom izveštaju se razmatra stepen primene sporazuma postignutih tokom “tehničkog dijaloga”
između Kosova i Srbije, pomognutog od strane Evropske Unije (EU). Sedam “tehničkih”
sporazuma postignuto je u periodu između marta 2011. i februara 2012. godine, pre početka
političkog dijaloga na nivou predsednika vlada u oktobru 2012. godine. Ovaj dokument se bavi
isključivo Kosovom, i razmatra korake koje su državne institucije preduzele radi primene
sporazuma.
Dijalog između Kosova i Srbije je bila tema koja je polarizovala javnost na Kosovu, i dominirala je
unutrašnjom političkom debatom tokom poslednje dve i po godine. Za razliku od političkog
dijaloga, koji je imao širu političku podršku, tehnički dijalog je suprotstavio tom procesu, a time i
vladi, čitavu opoziciju, civilno društvo i nezavisne medije u zemlji. Istovremeno je vlada, u
nemogućnosti da poseduje proces i preuzme njegovo vođstvo, videla dijalog kao jedini način da
pokaže svoje “evropejstvo” i dobije na verodostojnosti u Briselu i među državama članicama EU. U
vreme početka tehničkog dijaloga, Kosovo je tek izabralo vladu, koja je bila pod senkom masivne
zloupotrebe nacionalnih izbora 2010. godine, i okaljano izveštajem Saveta Evrope o trgovini
organima. Pod ovakvim okolnostima, dijalog sa Beogradom i kooperativnost Kosova bili su jedina
opcija za vladajuće vođstvo da dobije na verodostojnosti u Evropskoj Uniji.
Dijalog je postao glavno merilo i sredstvo uslovljavanja kojima EU meri napredak i Kosova i Srbije
prema EU, i najvažnija politika “štapa i šargarepe” kroz koju zapad vidi “normalizaciju” odnosa
između Prištine i Beograda, uključujući njihovo ponašanje u tom procesu i u primeni postignutih
sporazuma.
Nadgledanje primene sporazuma je vršeno između decembra 2012. i maja 2013. godine.
II. ZAKLJUČCI (SPORAZUMI) I PRIMENA TEHNIČKOG DIJALOGA
Od marta 2011. do februara 2012. godine, održano je devet rundi sastanaka između predstavnika
vlade Kosova i Srbije – Edite Tahiri i Borislava Stefanovića. Doneto je ukupno sedam zaključaka: (1)
carinski pečati, (2) matične knjige, (3) univerzitetske diplome, (4) sloboda kretanja, (5) regionalno
predstavljanje Kosova, (6) katastarske knjige i (7) zaključci o IBM-u. A od oktobra 2012. do januara
2013. godine bilo je jedanaest rundi sastanaka između dva premijera u Briselu, koji su se dogovorili
da: 1) sprovedu IBM; 2) stvore multietničku komponentu kosovske policije za zaštitu srpskih
pravoslavnih crkava i manastira na Kosovu; 3) razmene odgovarajuće oficire za vezu; i 4) osnuju
razvojni fond za četiri opštine sa srpskom većinom na severu Kosova. Sve strane redovno
izveštavaju o tome kako se primenjuju ovi sporazumi. Ovi izveštaji i KIPRED-ovi intervjui su u
ovom izveštaju korišćeni kao glavni izvor za ocenjivanje procesa i primene sporazuma.
Poslednje izveštavanje kosovske strane podneseno EU bilo je na raspolaganju KIPRED-u u
novembru 2012. godine, u kome se ocenjivalo stanje za period od avgusta do oktobra 2012. godine.1
1 Za razliku od ovoga, u jednom intervjuu datom KIPRED-u, vladini zvaničnici su izjavili da je VK pripremila dve vrste
izveštaja o nadgledanju primene sporazuma iz tehničkog dijaloga. Preciznije, ovi izveštaji su informativne i službene
prirode, ali samo za internu upotrebu. Intervju sa koordinatorom VK za diplome i slobodu kretanja, 16. maj 2013.g. 4 Pored ovoga, KIPRED je zajedno sa ostalim akterima na Kosovu do juna 2013. godine više puta
proverio na terenu činjenice o primeni sporazuma.
1) Matične knjige
Sporazum: Ovaj sporazum je postignut 2. jula 2011. godine, na petoj rundi tehničkog dijaloga o
uspostavljanju ‘potpuno pouzdane matične službe na Kosovu’2 koji od Srbije zahteva da preda
kopije originala EULEX-u, a EULEX vladi Kosova. EULEX predsedava tripartitnim ‘zajedničkim
odborom’ koji se takođe sastoji od stručnjaka za matične knjige iz Srbije i Kosova koji imaju zadatak
da potvrde originalnost kopija predatih od strane Srbije. Srbija se složila da preda samo kopije
matičnih knjiga umesto da vrati originalne knjige Kosovu. VK pretpostavlja da će puna primena
ovog sporazuma dovesti do zatvaranja svih srpskih paralelnih struktura u ovoj oblasti, odnosno do
zatvaranja ilegalnih službi vođenih od strane ministarstva unutrašnjih poslova (MUP) Srbije koje je
odgovorno za izdavanje takvih dokumenata.
Primena: Sporazum je imao spori početak. Primena je zavisila od volje Srbije da počne sa
skeniranjem dokumenata. EU je ponudila da finansira projekat kupovine opreme i obuke osoblja u
Srbiji za ovu svrhu. Prema izveštavanju kosovskih vlasti, “čak i nakon obećanja Srbije da ubrza
primenu, počevši 20. marta 2012. godine, sa kapacitetom 10 radnih stanica/10 osoba”, taj proces je
počeo sa dva meseca zakašnjenja (10. maja 2012. godine) i sa polovinom kapaciteta (pet radnih
stanica/pet osoba).3
Kašnjenja je bilo i sa kosovske strane. Nakon što je primetio da više transferisanih dokumenata nije
bilo kompletno, kosovski ekspertski tim je poslao izveštaj o nedostacima tripartitnoj grupi za
primenu. Umesto jedne nedelje, kako je to bilo obećano na početku, izveštaj je predat dva meseca
kasnije. Do kašnjenja je došlo i kod kompletiranja lista zbog odsustva dogovora o formatu lista i
kašnjenja na obe strane (kao što je obezbeđivanje lista ali i kašnjenja u davanju povratnih informacija
i upoređivanju lista sa kosovskim podacima).4 Pored ovoga, neke popisne liste prvobitno dobijene
od strane srpske vlade su uključivale ‘duplikate’, t.j. matične knjige čiji su originali na Kosovu (npr.
Đakovica, Dečane) a duplikati u Srbiji.
Zatim, sve do sredine 2012. godine, primena Projekta skeniranja velikih razmera nije započela. VK je
izvestila da je Srbija tražila od EU iznos od 2,5 miliona evra za primenu tog projekta. Međutim, ova
izjava nije potvrđena od strane Danskog saveta za izbeglice (DRC) koji je izabran od strane EU da
implementira ovaj projekat.5 Pored ovoga, u svrhu racionalizovanja troškova, Kosovo je dalo Srbiji
Vidi Dogovorene zaključke od 2. jula 2011.g. o matičnim knjigama, paragraf 1. Izveštaj o primeni sporazuma iz TD-a, februar – avgust 2012.g., Izveštavanje kosovskih vlasti, 23.08.2012. 4 E-mail komunikacija sa Danskim Savetom za Izbeglice (Danish Refugee Council), 30. januar, 2013.g. 5 Prva cifra, koju je dala Kancelarija za stručne i operativne poslove u procesu pregovaranja vlade Srbije, vezano za
potrebne troškove, iznosila je oko 1,2 miliona evra. EU finansira projekat sa 1 milionom evra, dok je vlada Kosova
obezbedila softver, prethodno razvijen za sličan projekat sproveden na Kosovu i predložen od strane vlade Kosova kao
metod snimanja i obrade podataka. Srpska vlada kofinansira projekat pokrivajući plate 50 osoblja koji rade na obradi
podataka (1 IT stručnjak i 49 pomoćnika za obradu podataka). Pored ovoga, obe delegacije su dodelile koordinatore (po
2
3
5 svoj softver za skeniranje što je rezultiralo u smanjenju troškova za 400.000 evra. Primena je počela
sa malim zakašnjenjem u oktobru 2012. godine, nakon tri meseca pripremne faze obuke osoblja.6
Prema vlastima u Prištini, Kosovo je bilo veoma efikasno u ispunjavanju svojih obaveza u odnosu na
primenu sporazuma. DRC, kao partner EU u primeni sporazuma, takođe smatra da su kosovske
vlasti pokazale opštu volju da primene sporazum.7 Nadalje, oktobra 2012. godine, kosovsko
ministarstvo unutrašnjih poslova (MUP) je izdalo podzakonski akt za primenu sporazuma.
Preciznije, izdato je Administrativno Uputstvo (AU) o korišćenju overenih kopija originalnih
podataka iz matične knjige Kosova, koje definiše proceduru kako overene kopije u konkretnim
slučajevima trebaju biti smatrane originalnim na osnovu sporazuma postignutih u Briselu između
Kosova i Srbije.8 Iako je legalnost takvog AU sporna (vidi deo o primeni sporazuma putem
podzakonskih akata), da primeni postignute sporazume preko podzakonskih akata.
Problemi: Izveštaj Brisela iz oktobra 2012. godine o stanju primene govori o kašnjenju srpske
strane. On navodi da “ do danas Beograd nije stavio na snagu neophodne amandmane na zakon o
zaštiti ličnih podataka kako bi se EULEX-u omogućilo da drži kopije originalnih matičnih registara”
dodajući da “do danas Srbija nije odgovorila koju je opciju primene izabrala od tri opcija predloženih
od strane Zajedničkog odbora.”9
Uprkos ovim preprekama, na terenu je primećen lagani napredak. Prema EULEX-u, u januaru 2013.
godine, 972 overene kopije matičnih knjiga predate su Agenciji za matične knjige Kosova. Do juna
2013. godine, EULEX je ukupno predao preko 3.835 overenih kopija matičnih knjiga, pokrivajući
opštine Priština (1013), Lipjan (848), Obilić (264), Kosovo Polje (219), Glogovac (425) i Podujevo
(1066).10 Ovo je samo oko 30% od ukupnog broja koji treba predati Kosovu, pošto se procenjuje da
je Srbija povukla oko 12.036 matičnih knjiga sa Kosova.
2) Sloboda kretanja
Sporazum: Sporazum je postignut 2. jula 2011. godine i počeo je da se primenjuje 26. decembra
2011. godine Cilj sporazuma je da omogući slobodno putovanje unutar i preko teritorija Kosova i
Srbije. Glavne tačke ovog sporazuma su: obostrano koriščenje sistema ličnih karata i vozačkih
dozvola za putovanje preko granice/prelaza; dopuštanje kupovine graničnog osiguranja dok se pod
okriljem EU ne postigne komercijalni aranžman o obostranom osiguranju vozila; beogradske vlasti
će dozvoliti vozilima sa KS tablicama da se slobodno kreću po teritoriji Srbije uz dozvolu korišćenja
privremenih tablica; uključujući ukidanje paralelizma automobilskih tablica na Kosovu gde će svi
2 svaka) i službenike za verifikaciju podataka (5 sa Kosova i 4 iz Srbije), koji pomažu primenu projekta. E-mail
komunikacija sa DRC-om, 30. januar, 2013.g. 6 Ibid. 7 Ibid. 8 Član 2 MUP AU Br. 37/2012, http://www.mpbks.org/repository/docs/Udhezim_Administrativ_Nr__37_2012_anglisht.pdf 9 Implementation, state of play, Reporting by EU, 3 October 2012. 10 EULEX, Press release, Copies of Podujevë /Podujevo registry books handed over, 3 June 2013
6 vlasnici vozila koristiti RKS ili KS saobraćajne tablice. Ovo poslednje bi uvelo kosovske saobraćajne
tablice i lične karte u severno Kosovo do novembra 2011.
Primena: Ukupno gledano, primena sporazuma ide dobro. Ovim sporazumom je uspostavljeno
slobodno kretanje ljudi sa Kosova u Srbiju i građani Kosova sada mogu ući u Srbiju koristeći lične
karte i pasoše izdate od kosovskih vlasti, isključujući severno Kosovo.
Prema dokumentaciji MUP-a Kosova, od decembra 2011. do januara 2013. godine, bilo je ukupno
292.889 osoba koje su putovale sa Kosova za Srbiju i obrnuto – 148.284 osoba je ušlo na Kosovo iz
Srbije.11 122.742 putničkih vozila, 7.706 autobusa i 39.649 kamiona je ušlo u Srbiju sa Kosova sa
RKS tablicama; a 15.230 putničkih vozila, 2.514 autobusa i 8.205 kamiona sa KS registarskim
tablicama.
Takođe, tek su krajem aprila 2013. godine, dva granična prelaza, Mutivode i Mučibaba, koji povezuju
Kosovo sa Preševskom dolinom, bila stavljena u funkciju. Prvi putnici sa Kosova sa kosovskim
ličnim kartama počeli su putovati 1. maja 2013. Godine.12 Početna razdvojenost ova dva granična
prelaza je takođe stvarala probleme etničkim Albancima pri putovanju iz Merdara do Prištine – zato
što je produžavala vreme putovanja za skoro jedan sat. Da bi etnički Albanci iz Preševa putovali za
Gnjilane, a u nemogućnosti da koriste prethodne granične prelaze, morali su da koriste Belu Zemlju
i putuju preko Bujanovca, čime im je putovanje bivalo za 25 minuta duže (oko 1 sata).
Problemi: Privremeno rešenje izdavanja osiguranja za vozila na granici između Kosova i Srbije,
ostaje izazov. Plaćanje osiguranja za vozila je i dalje veoma visoko pošto Kosovo još nije član Biroa
za zelene kartone. Kosovo i Srbija recipročno primenjuju različite cene osiguranja za vozila na
granici.
Srbijanska vozila plaćaju do 40 evra za ulazak na Kosovo, 368 evra za 6 meseci, i 603 evra za
jednogodišnje osiguranje. Za razliko od ovoga, vozila sa Kosova sa KS i RKS saobraćajnim
tablicama moraju platiti 100 evra za 30 dana, uključujući 40 evra za privremene saobraćajne tablice
za kosovska vozila sa RKS tablicama, uključujući taksu od 1 evra na dan, te graničnu taksu od 13
evra. Ovako visoke takse čini putovanje između dve zemlje veoma skupim, pogotovo za građane
kosova koji putuju u Srbiju.
Kosovska osiguravajuća preduzeća su nakon izvesnog pritiska od strane javnosti i VK-a, snizila
početne osiguravajuće takse, uglavnom zbog pritužbi etničkih Albanaca iz Preševske doline.
KS saobraćajne tablice i lične karte još uvek nisu uvedene za etničke Srbe na severnom Kosovu. Oni
koriste saobraćajne tablice Srbije i ne plaćaju osiguranje za vozila. Ovakva situacija je kršenje
sporazuma o slobodi kretanja, koji eksplicitno navodi da će se aranžman o tablicama za vozila
primeniti od 11. novembra 2011. godine.
3) Carinski pečati
11
KIPRED-ova e-mail komunikacija sa zvaničnicima MUP-a, 28. januar 2013.g. ‘Today the IBM started implementation in Mutivode and Mucibabe,’ at
http://kosovapress.com/?cid=1,2,164441&app=cms 12
7 Sporazum: Sporazum je postignut 2. septembra 2011. godine. U zaključcima se kaže da su se strane
sporazumele da ‘obezbede slobodno kretanje robe u skladu sa CEFTA.’13 Na carinskim pečatima
Kosova je pisalo ‘Kosovska Carina’ još od vremena UNMIK-ove uprave, i oni se nisu menjali nakon
Deklaracije o nezavisnosti, što je Srbija prihvatila. Ovo znači da se VK odrekla svog prava da se
poziva na svoje ustavno ime “Republika Kosovo” u sanitarnim i veterinarskim dokumentima
neophodnim pri izvozu. Ovakvo korišćenje pečata je trebalo da se odrazi na svim drugim
dokumentima i u komunikaciji koja prati kretanje roba.
Sporazum o carinskim pečatima je nastojao da nađe rešenje prihvatljivo za obe strane i da omogući
da roba sa Kosova ulazi u Srbiju. Primena je počela u septembru 2011. godine, u početku sa strane
Kosova. Srbija je počela da prihvata kosovske pečate ne obavestivši EU i CEFTA14 o početku
primene sporazuma.
Primena: Prema VK, “primena sporazum je na zadovoljavajućem nivou.”15 Vlasti u Prištini se žale na
dugo čekanje (do 12 sati) kosovskih izvoznika na granici Srbije. Sa druge strane, nije bilo izveštaja o
kašnjenju na kosovskoj strani. EU je izvestila da “nakon početnih poteškoća, sada izgleda da kamioni
sa Kosova koji imaju ispravnu dokumentaciju slobodno ulaze u Srbiju.”16
Problemi: Pa ipak, kosovska strana nastavlja da se žali da a) Srbija nastavlja da zahteva prikupljanje
poreza na dodatnu vrednost (PDD) na izvoz sa Kosova. Zbog ovoga se kosovski izvoznici registruju
kod službi republike Srbije koje ilegalno rade na teritoriji Kosova; b) bilo je izveštaja da je Srbija
zabranila ulazak robe sa certifikatima izdatim od strane Kosovske agencije za hranu i veterinu, čak i
u slučajevima tranzita robe preko Srbije u treće zemlje i na odredišta u EU, i obrnuto.17 Prema
zvaničnicima ove agencije, kosovski izvoznici nisu prijavljivali probleme ovakve prirode osim u
jednom slučaju. Uopšteno gledano, izvoznici su nastavili da slobodno ulaze u Srbiju sa certifikatima
Agencije za hranu i veterinu. Pored ovoga, Agencija je izvestila da Srbija zahteva drugačiji certifikat
o fiziosanitarnoj kontroli za koju kosovski zvaničnici smatraju da nije neophodna.18
4) Katastarski podaci
Sporazum: Ovaj sporazum je postignut 2 septembra 2011. godine, i slično kao i kod matičnih knjiga,
nastoji naći rešenje za kosovske katastarske podatke koje je Srbija odnela juna 1999. godine. U
zaključku je priznato legitimno pravo ljudi na imovinu pa su se strane složile da se na Kosovu
ustanovi potpuno pouzdan katastar. Nadgledana od strane EU, osnovana je tripartitna grupa za
implementaciju. Ona se sastoji od kosovskih, srpskih i eksperata EU koji će, preko jedne tehničke
Vidi Dogovorene zaključke od 2. septembra 2011., o ‘Carinskim pešatima.’ Sporazum o slobodnoj trgovini centralne Evrope (The Central European Free Trade Agreement -CEFTA) je
trgovinski sporazum između zemalja jugoistočne Evrope koje nisu članice EU. Prvobitni CEFTA sporazum je bio
potpisan od strane zemalja Višegradske grupe. Od 1. maja 2007. godine, strane CEFTA sporazuma su: Albanija, Bosna i
Hercegovina, Hrvatska, Makedonija, Moldavija, Crna Gora, Srbija i Kosovo (UNMIK). 15 Kosova update on implementation of TD agreements 230812, February – August 2012. 16 Implementacija, stanje stvari, izveštavanje EU-a o primeni sporazuma iz tehničkog dijaloga, 3. oktobar 2012.g. 17 Stanje stvari u implementaciji sporazuma iz tehničkog dijaloga, septembar 2012 – novembar 2012., Izveštavanje od strane
kosovskih vlasti, 16. novembar 2012.g. 18
Telefonski razgovor KIPRED-a sa službenicima Kosovske agencije za hranu veterinu, 12 jun 2013.g. 13
14
8 agencije, delovati kao sudski mehanizam. Agencija će morati da identifikuje sve praznine u
katastarskim podacima koji se odnose na vreme pre 1999. godine i konačno utvrdi tačnost
katastarskih podataka. Ustavni sud Kosova je u ovom slučaju određen kao druga žalbena instanca
protiv odluka ove tehničke agencije.
Primena: U 2012. godini je od obe strane izveštavano o ograničenom napretku u primeni ovog
sporazuma. Kosovska strana je kasnila u donošenju potrebnih zakona za osnivanje Tehničke
agencije za primenu sporazuma. Nacrt zakona o Agenciji za poređenje i verifikaciju imovine je bio
odobren od strane vlade republike Kosovo u novembru 2012. godine i još uvek čeka na usvajanje od
strane skupštine Kosova. 19 EU je, sa druge strane, do sada predstavio početne ideje o tome kako
primeniti operativne zaključke.20
Problemi: U međuvremenu, srbijanska strana još nije počela da skenira katastarske dokumente,
ukupno 12 miliona stranica. Do danas, jedini korak koji je preduzela Srbija je podnošenje liste
katastarskih dokumenata odnetih sa Kosova, na sastanku grupe za implementaciju 15 aprila 2012.
godine.
5) Priznavanje univerzitetskih diploma
Sporazum: Sporazum o recipročnom priznavanju diploma je postignut u principu 2. jula 2011.
godine a finalizovan je 21. novembra 2011. godine. Sporazumom se utvrđuje priznavanje
univerzitetskih diploma od strane Evropske Univerzitetske Asocijacije (EUA). Asocijacija će overiti
diplome izdate od obe strane imenujući Odbor evropskih akademskih eksperata. Krajnji efekat
sporazuma bi trebao biti da svaka strana prizna kvalifikacije navedene u diplomama.
Primena: Primena ovog sporazuma je počela 1. marta 2012. godine od strane kosovskih vlasti,
otvaranjem kancelarije za implementaciju u ministarstvu za obrazovanje, nauku i tehnologiju
(MONT) i u saradnji sa SPARK-om, a Evropska Univerzitetska Asocijacija (EUA) je počela da
overava kosovske diplome. 26. jula 2012. godine je bilo overeno 73 diplome, a do januara 2013.
godine druga serija od 100 diploma je bila overena, pa je ukupan broj iznosio 173. Do danas je
ukupno overeno 186 diploma. Kancelarija vođe tehničkog dijaloga vlade Kosova nadgleda primenu
ovog sporazuma u saradnji sa opštinskim vlastima etničkih Albanaca iz Preševske doline.
U principu se grupa sastavljena od 5-7 članova sastaje svaka tri meseca i odlučuje o overavanju
diploma, u procesu kojeg vode zahtevi studenata.
Problemi: Nije izvesno da li će overene diplome biti priznate u Srbiji, pošto srbijanski univerziteti i
poslodavci nisu obavezni da ih prihvate kao validne. U slučajevima u kojima je srbijanska strana
priznala diplome, zvaničnici VK-a su izjavili da je u nekima od njih u diplomama dodavan naziv
“Kosovo i Metohija”21
6) Regionalno predstavljanje i saradnja
Stanje stvari u implementaciji sporazuma iz tehničkog dijaloga, septembar 2012 – novembar 2012., izveštavanje od strane
kosovskih vlasti, 16. novembar 2012.g. 20 Implementacija, stanje stvari, izveštavanje EU-a o primeni sporazuma iz tehničkog dijaloga, 3. oktobar 2012.g. 21
Intervju sa koordinatorom VK-a za diplome i slobodu kretanja, 16. maj 2013.g 19
9 Sporazum: Ovaj sporazum je postignut 24. februara 2012. godine, nakon što se o njemu diskutovalo
na nekoliko rundi razgovora.. Na kraju, dogovoreno je da se Kosovo predstavlja u regionalnim
organizacijama sa fusnotom i zvezdicom do imena Kosovo. Fusnota koja će se koristiti sa
zvezdicom bi glasila ‘Ovaj naziv ne prejudicira pozicije o statusu i u skladu je sa Rezolucijom SB UN
1244 i sa mišljenjem MSP-a o kosovskoj deklaraciji o nezavisnosti.’ Sporazum ne specificira jasno
korišćenje fusnote i omogućio je različita tumačenja od strane Kosova i Srbije ali i različita tumačenja
od strane organizatora sastanaka u regionalnim organizacijama i forumima. Nadalje, zaključci takođe
predviđaju da EU, kao moderator koji i nadgleda primenu zaključaka, treba takođe da obavesti
relevantne regionalne organizacije o dogovorenom nazivu pri predstavljanju i potpisivanju.
Primena: Do sredine 2012. godine, Srbija je uslovljavala učešće Kosova u raznim regionalnim
organizacijama sa štampanjem fusnote na određeno mesto u relevantnim dokumentima.
Do 31. maja 2013. godine, Kosovo se prijavilo za članstvo u trideset i četiri regionalne organizacije
od kojih je trinaest odgovorilo pozitivno a dve negativno. Od trideset i četiri prijava od strane
Kosova, do proleća 2013. godine, pet od njih je ponudilo preliminarne pozitivne odgovore. Ali za
sada se pozitivni odgovori očekuju, sa jednom od regionalnih organizacija koja uslovljava svoje
prihvatanje sa prihvatanjem članstva Kosova u drugim organizacijama a dve druge su pod UNMIKovim mandatom, što drugim rečima znači da samo UNMIK može da pregovara o kosovskom
članstvu u njima.22
Van Kuperove liste, kosovsko ministarstvo spoljnih poslova je podnelo prijave u još osam
organizacija. Pozitivne odgovore je dobilo od pet, negativne odgovore od jedne, a sa dve od njih
ministarstvo je u procesu konsultacija. 23
Od početka 2013. godine, ministarstvo spoljnih poslova je usmerilo napore da Kosovo postane član
SEECP-a (Procesa Jugoistočne Evropske Saradnje). Sastanak zakazan za ministre spoljnih poslova
SEECP-a održan je 31. maja 2013. godine u Ohridu pod predsedavanjem bivše jugoslovenske
republike Makedonije, dok je predsednički sastanak zakazan za 1. jun 2013. godine. Pošto predsednk
Kosova nije pozvan, organizator je bio primoran da otkaže sastanak, pošto su hrvatski, albanski i
bugarski predsednici odbili da na njemu učestvuju, navodeći kao razlog izostavljanje predsednika
Kosova.24
Od dana postizanja ovog sporazuma održano je sto trideset i tri (133) regionalnih sastanaka i
događaja. Kosovo i Srbija su učestvovali na šezdeset i pet (65) od ovih događaja. Na dvadeset i
jednom (21) od njih je Srbija odbila da učestvuje zbog prisustva Kosova, na šesnaest (16) od njih
Kosovo nije učestvovalo zbog fusnote postavljene na stolu, ali takođe i na tri ili četiri događaja zbog
kašnjenja u izdavanju viza za kosovske delegacije kao i zbog nedovoljnog budžeta.25
Kosovska vlada je izvestila da je na sastanku organizovanom od strane ministarstva unutrašnjih
poslova Makedonije, podržanom od strane DCAF-a, od 16-18 oktobra 2012. godine, sa temom
Intervju sa koordinatorom VK-a za regionalno predstavljanje i saradnju, 8. maj 2013.g. Intervju sa koordinatorom VK-a za regionalno predstavljanje i saradnju, 8. maj 2013.g. 24 Izjava za štampu predsednika Bivše jugoslovenske republike Makedonije, dr. Đorđa Ivanova, 29. may 2013.g.
http://www.president.gov.mk/en/media-centre/press-releases/2142.html 25 Intervju sa koordinatorom VK-a za regionalno predstavljanje i saradnju, 8. maj 2013.g. 22
23
10 ’Kriminalne organizacije koje se bave drogama, situacija u EU sa posebnim fokusom na balkanski
prostor’, samo kosovska delegacija bila predstavljena bez zastave. Takođe, na “Inicijalnom sastanku
šefova skupštinskih odbora za istočnoevropsku spoljnu politiku”, organizovanom od strane
skupštine republike Hrvatske 18. i 19. oktobra, u Zagrebu, Kosovo nije pozvano da učestvuje.26
Uopšteno govoreći, regionalne organizacije su pozitivno odgovorile na sporazum.27 Do juna 2013.
godine, nije bilo većih promena u implementaciji.
Problemi: U manjem broju slučajeva Srbija je lobirala protiv članstva Kosova u nekim
organizacijama koristeći obrazloženje da se Kosovo prijavljuje u više regionalnih organizacija koje su
van Kuperove liste. Međutim, sporazum ne kaže da je Kosovo ograničeno na listu koju je načinio
moderator EU za tehnički dijalog, g. Robert Kuper (Robert Cooper). Kako je izjavio zvaničnik VKa, Srbija konstantno podriva ovaj proces28 ali će na kraju morati da prihvate kompromis.29
Pored ovoga, koordinator VK-a za regionalno predstavljanje i saradnju je primetio opšti napredak u
primeni ovog sporazuma.30
Na kraju, implementacija i problemi vezani za sporazum ostaju velika kontroverza za kosovsku
delegaciju. Opozicione stranke, civilno društvo i mediji na Kosovu su optužili vladu Kosova da
prihvata odvajanje Kosova od drugih predstavljenih zemalja (prihvatajući da koristi zvezdicu – i
fusnotu osporenu na Kosovu – do imena Kosova) čime dovode u pitanje državnost Kosova. Sama
vlada Kosova je oklevala u početku da prihvati sporazum. Međutim, Kosovo je prihvatilo sporazum
jedino nakon što je bilo uvereno od strane SAD-a da to učini. Sporazum je uopšteno bio viđen kao
korak nazad pošto je prihvatio da politički status Kosova još nije rešen. Nepreciznost detalja
sporazuma stavilo je Srbiju u dosta čudnu poziciju, što je dovodi da povremeno odbije da prisustvuje
ili da demonstrativno napusti sastanak zbog činjenice da je Kosovo predstavljeno samo sa
zvezdicom, a ne i sa punim tekstom fusnote. Pa ipak, u poređenju sa Kosovom, u Srbiji je primena
ovog sporazuma bila manje kontroverzna.
7) Integrisano upravljanje granicama/prelazima (IBM)
Sporazum: U principu je ovaj sporazum postignut tokom zadnje dve runde tehničkog dijaloga
održanih u decembru 2011. godine, ali je njegova primena počela tek godinu kasnije, u decembru
2012. godine, nakon što je započet dijalog između premijera Kosova i Srbije. Sporazum utvrđuje da
Stanje stvari u implementaciji sporazuma iz tehničkog dijaloga, septembar 2012 – novembar 2012., izveštavanje od
strane kosovskih vlasti, 16. novembar 2012.g. 27 Stanje stvari u implementaciji sporazuma iz tehničkog dijaloga, februar 2012 – avgust 2012, izveštavanje od strane
kosovskih vlasti, 23. avgust 2012.g. 28 Kosovo je takođe podnelo prijavu za članstvo u MARRI (Regionalna inicijativa za migraciju, azil, izbeglice).
Ministarstvo unutrašnjih poslova koordiniše ovaj proces šaljući zahtev ministarstvu unutrašnjih poslova Bosne i
Hercegovine. Sastanak o ovom pitanju je bio održan u maju 2013.g. Srbija je ponovo prigovorila sa istim obrazloženjem
da ova regionalna organizacija nije na Kuperovoj listi. Srbija je takođe dala slično obrazloženje za moguće članstvo
Kosva u RESPA (međunarodna organizacija kojoj je poverena misija unapređenja regionalne saradnje na polju javne
administracije na zapadnom Balkanu). KIPRED-ov intervju sa koordinatorom VK-a za regionalno predstavljanje i
saradnju, 8. maj 2013.g. 29 Ibid. 30 Intervju sa koordinatorom VK-a za regionalno predstavljanje i saradnju, 8. maj 2013.g 26
11 obe zemlje trebaju da postave zajedničke, integrisane, jedinstvene i bezbedne postaje na svim
graničnim prelazima (na šest ukupno), koji su ocrtani zajednički a u cilju razvijanja saradnje
definisane zakonima EU. Nijedna strana neće isticati nijedan simbol svoje jurisdikcije u zajedničkim
IBM zonama.
Primena i problemi: Sporazum sadrži i potpisivanje tehničkog protokola od obe strane sa EU što
pruža tehničke detalje za primenu. Kosovska strana je potpisala tehnički protokol 29. februara 2012.
godine. Međutim, predsednički i skupštinski izbori u Srbiji tokom maja 2012. godine zaustavili su
primenu ovog sporazuma. Srbijanska vlada je 24. septembra 2012. godine poslala pismo EU o
’obostranoj kontroli administrativnih prelaza sa Kosovom’, potvrđujući da će nova vlada
primenjivati IBM sporazum.
a. IBM i politički dijalog
Nova nacionalistička vlada u Srbiji je obećala da će primeniti sve sporazume prethodno postignute u
dijalogu sa Kosovom. Međutim, primena IBM-a još uvek zaostaje zato što bi se njome prekinuo
uticaj Beograda na severu i stvorila bi teren za integraciju severnog dela Kosova u skladu sa
Ahtisarijevim planom. Pored činjenice što je Srbija odlagala primenu ovog sporazuma, garanti (EU i
SAD) su bili blagi prema Srbiji kad su od nje tražili da ga primeni. Ovo kašnjenje je omogućilo Srbiji
da ponovo pregovara o primeni ovog sporazuma postignutog tokom “tehničkog” dijaloga. Dva
premijera su ponovo pregovarali o sporazumu, što je uključilo i sporazume o naplati carina na
graničnim prelazima na severu.
Na sastanku između premijera Tačija i Dačića, održanom 4. decembra 2012. godine, postignut je
sporazum da se otvore prva tri privremena prelaza na Merdaru, na kosovskoj strani, i u Rudnici i
Končulju, na srbijanskoj strani. Privremeni pešački prelaz u okviru IBM-a na Brnjaku (teritorija
Kosova), stavljen je u funkciju tri nedelje kasnije (31. decembra 2012. godine) zbog “potrebe za
konsultacijama sa lokalnom zajednicom.” 31
Iz perspektive EU, primena sporazuma je išla bolje od očekivanog. U stvarnosti, dok je primena išla
glatko na prelazima Merdare i Končulj, još ima poteškoća sa primenom na dva prelaza u severnom
delu Kosova. Ovaj sporazum je za Srbiju bio jedan od najtežih za primenu. Dok je kosovska strana
predstavila ovaj sporazum kao priznavanje od strane Srbije granice između Kosova i Srbije, Srbija je
morala ubeđivati svoje javno mnjenje da ovaj sporazum ne znači priznavanje granice između Kosova
i Srbije. Srbija tvrdi da sporazum ne pominje reč “Border (granica)” već koristi reč “Boundary
(administrativna linija)” čime se spor između Kosova i Srbije nastavlja. Ovome doprinosi i činjenica
da se u samom sporazumu koristi skraćenica IBM, koja omogućava različito tumačenje svake strane.
Sporazum je teško primeniti i zbog otpora kosovskih Srba koji žive u severnom delu Kosova i koji
odbijaju da priznaju vlasti u Prištini, priznavajući samo Beograd kao svoju vlast. Uspostavljanje IBM
postaja zahteva da sva roba koja ulazi na Kosovo u ovom delu bude podložna carinskim obavezama
31
Stanje stvari u implementaciji sporazuma iz tehničkog dijaloga, septembar 2012 – novembar 2012., izveštavanje od strane
kosovskih vlasti, 16. novembar 2012.g. 12 kako to traže kosovski zakoni, što to kosovski Srbi odbijaju i ne prihvataju da plaćaju carine koje bi
išle u budžet Kosova. Rečeno je da je rešenje ovog spora nađeno tokom poslednjeg sastanka između
premijera Kosova i Srbije, održanog 17. januara 2013. godine, iako detalji sporazuma nisu još
poznati. Obe strane, i Kosovo i Srbija, dali su kontradiktorne izjave o tome šta je bilo dogovoreno.
8) Ostali rezultati političkog dijaloga
Proces tehničkog dijaloga je završen efektno krajem februara 2012. godine sporazumom o
regionalnoj saradnji i predstavljanju Kosova. Ovaj napregnuti proces je morao biti podignut na
politički nivo, imajući u vidu osetljivost pitanja i odsustva podrške javnosti u obe zemlje. EU i SAD
su prepoznale ograničenja tehničkog dijaloga, pa su odlučili da sačekaju rezultate predsedničkih i
skupštinskih izbora u Srbiji zakazanih za maj 2012. godine. Nerešena pitanja, kao što su energetika i
telekomunikacije, uključujući i primenu IBM-a, odložena su da budu primenjivana kao rezultat
novog procesa – tehničkog dijaloga.
Kako je već rečeno, primena IBM zaključaka je rezultat podizanja dijaloga sa tehničkog na politički
nivo. Tokom četiri sastanaka između dva premijera u Briselu od oktobra 2012. do januara 2013.
godine, postignuto je više rezultata. Što je najvažnije, premijeri su se 4. decembra 2012. godine
dogovorili o sledećem32:
a) Da svaka strana imenuje oficira za vezu u odgovarajućim prestonicama, koji će u početku biti
smešteni pri delegaciji EU u Beogradu i EU kancelarije u Prištini, a kancelarije za oficire za
vezu će biti u okviru EU prostorija;
b) Da se osnuje multietnička specijalna policijska jedinica u okviru policije Kosova koja će biti
zadužena za zaštitu verskog i kulturnog nasleđa;
c) Postići početni sporazum o nalaženju načina da se obezbedi transparentni tok novca za
podršku srpske zajednice na Kosovu;
d) Da se nastavak rada na energetici i telekomunikacijama prenese na nivo tehničkih eksperata;
e) Da se intenzivira saradnja između odgovarajućih komisija za nestale osobe.
Pored ovoga, januara 2013. godine, dva ministra su se dogovorila o:
f) privremenom sporazumu o naplati carinskih dažbina, akciza i PDV-a33 na prelazima 1 i 31 na
severnom Kosovu.
Ovim sporazumom, EU je nastavila da tretira Kosovo kao jedinstvenu carinsku zonu, a kosovski
Srbi na severu će početi plaćati carinske dažbine, akcize i PDV, kao odgovor na stvaranje
zajedničkog fonda, VK-a, EU-a i kosovskih Srbi sa severa, za ekonomski i infrastrukturni razvoj
severnog Kosova.
10. aprila 2013. godine, dva premijera su postigla:
g) “Prvi Sporazum o principima normalizacije odnosa”. U 15 tačaka, Sporazum
stvara“Asocijaciju/Zajednicu srpskih opština”; proširuje nadležnost kosovske policije i
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/134038.pdf http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/134784.pdf
Privremeni dogovor o naplati carinskih dažbina, akciza i PDV-a 32
33
13 sudstva na sever a u okviru jedinstvenog pravnog okvira Kosova; i dve strane su se
obavezale da ne blokiraju jedna drugu na njihovim odgovarajućim putevima ka EU.
U celini, dosadašnji rezultati političkog dijaloga su čak manje jasni od tehničkih zaključaka, pošto ih
prate trostrane kontradiktorne izjave, i nema pisanih sporazuma dostupnih javnosti. Do danas,
sporazum postignut 19. aprila 2013. godine između dva premijera Kosova i Srbije, nije objavljen na
internetskoj stranici VK-a. 34 Javnost je o postignutim sporazumima saznala preko uopštenih izjava
pres službe Ledi Ešton (Ashton), uz suprotstavljene izjave date od strane dva ministra a koje nemaju
ničeg zajedničkog. Ovo ne pomaže da se promeni status kvo na severu. U stvari, ono dalje
antagonizira Srbe na severu, pošto oni čuju različite izjave koje se daju javno; od Beograda – kako
oni nisu integrisani, a od Prištine – kako se integrišu.
III. LEGALNOST SPORAZUMA
A. ULOGA SKUPŠTINE
Kako bi legalizovala političku odluku kosovske vlade da uđe u dijalog sa Srbijom, skupština Kosova
je glasala o dvema različitim rezolucijama. Uloga skupštine Kosova oko i tokom procesa dijaloga je
bila minimalna. Skupština Kosova je glasala o dvema rezolucijama o dijalogu i o trima
kontradiktornim predlozima o istom. Skupština je 10. marta 2011. godine usvojila rezoluciju o
dijalogu između republike Kosova i republike Srbije35, podržavajući dijalog o “praktičnim” pitanjima
i ograničavajući dijalog na samo između“tehnička” pitanja, iako je prva runda razgovora bila održana
8. i 9. marta 2011. godine. Ovoj rezoluciji su se suprotstavili LDK, Vetevendosje
(Samoopredeljenje) i AAK. Druga rezolucija o normalizaciji odnosa između republike Kosova i
republike Srbije36 je usvojena 18. oktobra 2012. godine, uz podršku svih političkih stranaka, osim
Vetevendosje, dajući time praktično zeleno svetlo za sastanak između premijera Tačija sa njegovim
srbijanskim kolegom, zakazanim za naredni dan u Briselu. Međutim, skupština je glasala i o
kontradiktornim predlozima o dijalogu. 7. decembra 2011. godine, opozicioni LDK,
Vetevendosje i AAK, glasali su za predlog o punoj političkoj, ekonomskoj i trgovinskoj recipročnosti
sa Srbijom37 na čitavom Kosovu; što bi, ako bi se efikasno primenilo, značilo kraj dijaloga. Ovaj
predlog je 20. januara 2012. godine bio stavljen van snage novim predlogom38 kojeg su podržali
vladajuće stranke, čime je dijalog obnovljen. Skupština je 10. maja 2012. godine glasala o
preporukama o nestalim osobama zahtevajući da VK uslovi dalje razgovore sa Srbijom sa
rešavanjem sudbine nestalih lica.39 Da je VK ovo ispoštovala, dijalog ne bi proizveo više nikakve
rezultate. Tako je nadzorna uloga skupštine dalje umanjena.
Iako obe rezolucije traže redovno izveštavanje o procesu od strane VK, skupštinske i javne
informacije su bile ograničene na patriotske izjave, u suštini odbrambene,tako dalje pojačavajući
kritike na račun transparentnosti procesa. Za razliku od “tehničkog” dijaloga kada je bilo pisanih
Jedino je sporazum o ‘Aranžmanima u vezi predstavljanja i regionalne saradnje’, od 23.02.2012 službeno dostupan na
internetu na http://www.kryeministri-ks.net/?page=1,191 35 http://www.assembly-kosova.org/common/docs/Rezuluta_per_dialogun_midis_R.Kosoves_dhe_R.Serbise_2.pdf 36 http://www.assembly-kosova.org/common/docs/Rezolute_Marredhenive_Kosova_Serbia.pdf 37 http://www.assembly-kosova.org/?cid=1,128,4276 38 http://www.assembly-kosova.org/?cid=1,128,4375 39 http://www.assembly-kosova.org/common/docs/proc/trans_s_2012_05_10_10_4210_al.pdf 34
14 zaključaka dostupnih javnosti – iako sa kašnjenjem – tokom političkog dijaloga EU i VK su davali
uopštene izjave bez pominjanja detalja.
Skupština je, u skladu sa obe rezolucije, trebala imati proaktivnu ulogu u izvršavanju svoje ustavnog
prava da ratifikuje postignute sporazume. Skupština do sada nije imala prilike da ratifikuje bilo koji
od postignutih sporazuma pošto joj vlada nije dostavila na glasanje nijedan od njih.
Sa pravne strane, ratifikacija sporazuma i način njihove primene od strane Kosova, ostaju i dalje
nejasni. Kosovo nije ratifikovalo nijedan od sporazuma, za koje je VK obavezna po Ustavu da
dostavi takve sporazume skupštini na ratifikovanje. Kosovo nije član EU pa pet članica EU koje ne
priznaju kosovsku suverenost, onemogućuju bilateralne i multilateralne sporazume sa Kosovom. 40
Skorašnje tumačenje Evropske Komisije, datom povodom analize mogućnosti Komisije da uđe u
sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sa Kosovom, kaže da EU nema ograničena da zaključuje
međunarodne sporazume sve dok druga ugovorna strana prihvata da uđe u takav sporazum koji je
regulisan međunarodnim javnim pravom. 41 Međutim, pravna priroda sporazuma sa Kosovom će se
morati utvrditi na kraju pregovaračkog procesa i analizirati u skladu sa pravnim kontekstom Kosova.
U jednom drugom slučaju, skupština Kosova je ratifikovala razmenu instrumenata/nota između
predsednice Kosova Atifete Jahjage i zamenika predsednika Evropske komisije Katrin Ešton
(Catherine Ashton). Izjavljeno je da je izvršena ratifikacija međunarodnog sporazuma od strane
skupštine Kosova, a zaključenog između republike Kosova i Evropske Unije vezano za Misiju
Vladavine Prava Evropske Unije na Kosovu. Kosovska skupština nije sledila ovaj model za
ratifikovanje sporazuma postignutih sa Srbijom, i ostaje da se vidi da li će se ovaj model koristiti u
budućnosti.
Komplikacije ovakve prirode su se mogle očekivati od strane EU posrednika kada su izabrali da
koriste termin ’zajednički zaključci iz procesa dijaloga’ umesto ’sporazumi’. Ovo je urađeno u skladu
sa statusno neutralnim stavom EU prema Kosovu. Iz perspektive EU, vlade u Srbiji i na Kosovu
trebaju odlučiti o pravim formama primene u svojim zemljama.42 U slučaju Kosova, skupština je
izrazila volju naroda da takve sporazume ratifikuje preko rezolucija.43
Iz perspektive VK-a, oklevanje da se takvi sporazumi ratifikuju u skupštini, može proizilaziti iz
činjenice da bi se podnošenjem takvih sporazuma na ratifikaciju produžio sam proces zato što bi VK
morala ubeđivati skupštinske poslanike koji nisu iz vladine koalicije, da ih ratifikuju.44 Kao rezultat
političkog dijaloga, VK je izabrala da se prvo izglasa rezolucija podrške Prvog sporazuma o
normalizaciji odnosa između Kosova i Srbije, podnoseći sporazum kosovskoj skupštini krajem maja
UNMIK je u prošlosti potpisivao bilateralne i multilateralne sporazume u ime Kosova. Vidi str. 3 “Studije izvodljivosti Sporazuma o Stabilizaciji i Pridruživanju između Evropske Unije iI Kosova,’ Evropske
Komisije (oktobar 2012.) na
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/ks_feasibility_2012_en.pdf 42 Vidi: ‘The Kosovo-Serbia dialogue: Close to the EU, Far from the citizens,’ FES publication by Development Group,
May 2012. 43 Vidi: Kosovska rezolucija o normalizaciji odnosa između Kosova i Srbije (2012) 44 Prema Ustavu Kosova, 2/3 su potrebne da se ratifikuje neki sporazum koji se odnosi na teritorijalna pitanja. 40
41
15 2013. godine, da se ratifikuje kao međunarodni sporazum kako bi imao prednost u odnosu na
kosovski Ustav i zakone.45
B. PRIMENA PREKO PODZAKONSKIH AKATA
Ni VK ni skupština se nisu pridržavali predviđene primene donetih zakona o specifičnim pitanjima
pokrivenih sporazumima. Kako je to izjavio Robert Kuper (Robert Cooper), EU moderator
tehničkog dijaloga, u nekim slučajevima ’potrebni su zakoni da se sprovede ono o čemu su se strane
sporazumele, kao što je slučaj sa pitanjima katastra. Stoga će skupština prirodno biti uključena u
ovom smislu. U drugim slučajevima, kao što je pitanje carinskih pečata, oni mogu biti primenjeni
preko ’administrativnih odluka’.46 Viđenje Roberta Kupera kako se sporazumi trebaju primenjivati
pruža približnu sliku kako EU očekuje od Kosova da vidi sebe. Vidljivo je da je Robert Kuper ili
hteo da tumači kosovski Ustav ili da sugeriše da ga treba zanemariti. Ne postoje ustavne odredbe
koje bi omogućile takve zakone ili dozvolile da skupština bude uključena samo u “neke” slučajeve (u
ovom slučaju definisane od strane Kupera), niti one dozvoljavaju išta slično “administrativnim
odlukama” za “neke” druge slučajeve. Kosovski Ustav je jasan u ovom pogledu, i ne pruža prostor
za takvo tumačenje. 47
Kada se radi o katastarskim podacima, Kosovo još treba da donese zakon o Kosovskoj agenciji o
upoređenju i verifikaciji imovine na Kosovu, dok Srbija i do danas odbija da preda katastarske
podatke predstavnicima EU u Beogradu.
Dosadašnja praksa je bila da se donose podzakonska akta čija se ustavnost i legalnost može
osporavati. Ministarstvo unutrašnjih poslova je skoro izdalo Administrativno uputstvo Br. 37/2012
o “korišćenju overenih kopija originalnih matičnih registara Kosova”, što je rezultat sporazuma o
matičnim knjigama postignutih tokom tehničkog dijaloga. Ovom administrativnom odlukom se
overene kopije originala prihvataju kao originali, a odluka se zasniva na ‘… sporazumima potpisanim
između Kosova i Srbije 2. jula 2012. godine u Briselu.’48 Kako je već rečeno, ovi sporazumi niti su
bili potpisani od strane Kosova i Srbije niti su bili ratifikovani od odgovarajućih skupština. Zbog
toga se takva administrativna uputstva mogu lako osporiti na kosovskom Ustavnom sudu. Duga
zabrinjavajuća činjenica jeste odsustvo odredbi o rešavanju sporova u ovim sporazumima.
Iako EU ima ulogu moderatora procesa, a i EU i SAD su nagovestili da će biti garanti, u
sporazumima ne postoji izričita odredba o tome kako će EU i SAD garantovati primenu sporazuma,
a nema ni klauzule o rešavanju sporova koja bi utvrdila način rešavanja sporova između strana,
Vidi član 19, paragraf 2 Ustava Kosova koji navodi da međunarodni sporazumi ratifikovani od strane republike
Kosova imaju prednost u odnosu na kosovske zakone. 46 Report ‘The Kosovo-Serbia dialogue: Close to the EU, Far from the citizens,’ FES publication by Development
Group, May 2012 47 Ustav rep. Kosova, član 18, paragraf 1: (za pitanja kao što su: (1) teritorija, mir, savezništvo, političko ili vojno; (2)
osnovna prava i slobode; (3) članstvo republike Kosova u međunarodnim organizacijama; (4) preuzimanje finasijskih
obaveza od strane republike Kosova, međunarodni sporazumi se ratifikuju sa dve trećine (2/3) glasova svih poslanika u
skupštini ) i Ustav rep. Kosova, član 18, paragraf 5: (Principi i procedura za ratifikovanje i osporavanje međunarodnih
sporazuma regulisani su zakonom). 48 Vidi član 2 Adm. Uput. Br.37/2012 Ministarstva unutrašnjih poslova na http://www.mpbks.org/repository/docs/Udhezim_Administrativ_Nr__37_2012_anglisht.pdf 45
16 ukoliko do njih dođe. Samim tim, u sporazumima nema odredbi koje bi specificirale odgovornu
stranu u slučaju sporova.
Ovo daje mogućnost da zainteresovane strane različito predstavljaju svoje pozicije i taktički
odugovlače proces implementacije. Kao što pokazuje slučaj sa katastarskim knjigama, Srbija je
odugovlačila sa predajom knjiga od septembra 2011. godine, zbog njenog zahteva da Kosovo treba
da donese zakon o verifikaciji katastra. U sporazumu nema pominjanja takvog aranžmana ali su
takve praznine taktičko odugovlačenje sa srbijanske strane, što je ostavilo Kosovo bez katastarskih
podataka iz perioda pre 1999. godine.
IV. ZAKLJUČAK
Format sporazuma, zajedno sa nejasnim instrumentima njihove primene, učinio je teškim praćenje
procesa. Većina informacija je davana preko medija. Kada se radilo o izveštajima vlada ili EU, izjave
su bivale ograničene i često suprotstavljene od strane oba premijera. Kada se radi o izveštajima EU,
oni su obično u formatu EU HR beleški. Ove izjave dopiru do javnosti danima nakon što su sastanci
završeni.
Takav veo tajanstvenosti mogao se primetiti nakon četvrtog sastanka između dva premijera, 17.
januara 2013. godine. Tek je nakon jedne nedelje od sastanka, kosovski premijer obavestio javnost o
dogovorenim pitanjima, na sastanku sa Quint grupom. Skoro nedelju dana se u medijima spekulisalo
da će dogovoreni razvojni fond za sever, koji će se puniti naplaćivanjem carinskih dažbina na
graničnim prelazima na severu, voditi ka finansijskoj decentralizaciji. Ovo može da polako vodi do
različitih teritorijalnih dogovora za sever pošto prikupljane carine neće ići u budžet Kosova, već u
neku komercijalnu banku u Prištini koju nadgleda tročlani odbor sastavljen od predstavnika Srbije,
Kosova i EU. Ovo pitanje je još uvek nejasno pošto kosovska strana izvlači različite zaključke od
onih koje izvlači srbijanska strana.
Sporazumi: suština u odnosu na transparentnost: Pravna neizvesnost o načinu primene tehničkih
sporazuma utiče i na nivo odgovornosti i transparentnost. Kosovska opozicija i civilno društvo su i
dalje skeptični ne samo zbog formata dijaloga već i zbog odsustva transparentnosti praćene velom
tajanstvenosti tokom razgovora. EU je objasnila da je tokom pregovora uobičajena taktika da se ne
otkrivaju detalji razgovora pošto to može ugroziti proces. Međutim, čak i za sporazume postignite na
Kosovu postoje minimalne informacije. Vlada Kosova je do sada postavila na svoju službenu
internet stranicu samo jedan od sporazuma postignut tokom tehničkog dijaloga.49 Poređenja radi,
većina sporazuma postignutih tokom procesa dijaloga dostupno je na službenoj internet stranici
srbijanske vlade,50 kako bi se njeni građani informisali o rezultatima dijaloga.
Što je tema suštinski važnija i što je viši profil onih uključenih u dijalog, to transparentnost postaje
sve manja. “Tehnička” faza dijaloga kojeg su vodili Edita Tahiri i Borislav Stefanović, bila je
kritikovana zbog odsustva transparentnosti u procesu. O sporazumima, bar sa kosovske strane, se
nije prethodno diskutovalo u skupštini, niti su građani bili obavešteni o njihovim zaključcima.
49
50
Vidi internet stranicu vlade Kosova na http://www.kryeministri-ks.net/?page=1,191. Vidi internet stranicu vlade Srbije na http://www.srbija.gov.rs/kosovo-metohija/index.php?id=82315. 17 Sporazumi su predstavljeni verbalno u skupštini i to samo uopšteno, ostavljajući mnogo prostora za
tumačenje i spekulaciju. Sporazumi su se objavljivali samo nakon nekog vremena u medijima, a ne na
internetskoj stranici VK.
Sada kada je proces dijaloga povećao profil time što su premijeri dve države preuzeli vođstvo u
procesu, u kome se diskutuju više suštinske (političke) teme, transparentnost se smanjila. Kratke
izjave EU su jedini pouzdani izvor informacija u pogledu sporazuma postignutih između premijera, a
koje su nejasne i dovoljno dvosmislene da ih svaka strana može tumačiti po želji.
Garanti: I pored toga što su EU i SAD preuzeli ulogu garanta sporazuma postignutih između dve
strane, implementacija zaostaje. Jedna lekcija koja se može naučiti u ovom pogledu je da sve dok u
sporazumima nema klauzule “rešavanja sporova”, strane neće biti ohrabrene da u potpunosti
primene sporazume te će proces posmatrati iz perspektive “nulte sume”, gde i Srbija i Kosovo
komuniciraju jedino po osnovu svog sopstvenog interesa za napretkom u pristupanju EU, a ne po
ideji iskrenog “normalizovanja odnosa.”
Rokovi: Odsustvo specifičnih ili okvirnih rokova ostavlja primenu sporazuma na volju stranama. U
stvari, uloga procenjivanja primene sporazuma je ostavljena da bude deo procesa ocenjivanja EU o
tome da li su sporazumi primenjeni ili ne. Ovo je, kao rezultat, ostavilo dosta prostora EU da
analizira primenjivanje sporazuma više po osnovu toga šta EU želi od svojih potencijalnih kandidata
i zemalja kandidata, nego po osnovu striktne primene postignutih sporazuma. Dok je ovo bilo dobro
za EU da upravlja svojim političkim odnosima sa svakom od strana, to je i negativno uticalo na
proces, pri čemu sporazumi, ma koliko oni bili jednostavni, nisu bili primenjeni u potpunosti, te su
tako bili taktički odlagani. Nadalje, rizik sklapanja privremenih sporazuma bez rokova je visok, i
može, nasuprot od onoga što se očekuje, još više ojačati “privremeni” status kvo.
Uticaj i ubeđivanje: I pored toga što zbog pet članica EU koje nisu priznale Kosovo, EU ima manje
uticaja na Kosovo u poređenju sa Srbijom, kosovsko vođstvo je reagovalo brzo na zahteve i
očekivanja EU tokom dijaloga. Međutim, postoji veći problem sa “statusno neutralnim” stavom EU
prema Kosovu. “Statusno neutralan” stav EU prema Kosovu čini njenu poziciju i moć čak i više
upitnom kada se radi o rezultatima koje želi postići u severnom delu Kosova, te njegovom
konačnom integracijom u kosovske institucije. Za EU je problematično da ubedi Srbe u severnom
delu Kosova da se integrišu u kosovske vladajuće institucije i priznaju ih kao svoje zvanične
institucije države prema kojoj sama EU ima neutralan status.
Potreba za opštim okvirom i mapom puta (sveobuhvatni sporazum): Politički dijalog je proizveo
sedam novih “sporazuma” kojima nedostaje koncizan plan primene. Međutim, postoji mnogo
drugih pitanja o kojima Kosovo i Srbija trebaju razgovarati (energetika, telekomunikacije, nestale
osobe, avijacija, demarkacija granica, policijska saradnja i prekogranični kriminal, finansije [dvostruko
oporezivanje], kretanje radne snage, itd.) što čini trajanje samog procesa veoma sumornim. Nadalje,
EU i SAD nemaju “plan B” za slučaj da sadašnji dijalog ne donese željene rezultate. Brisel takođe
nema jasan plan za kraj procesa, koji bi rezultirao sa sveobuhvatnim zatvaranjem najotvorenijih
18 pitanja između Kosova i Srbije, uključujući priznanje od strane pet preostalih članica EU te članstvo
Kosova u UN. Zbog toga treba napraviti opšti okvir koji će dati detalje krajnjeg rezultata ovih
pregovora na kome strane moraju raditi, te mapu puta sa jasnim rokovima i indikatorima koje i
strane u pregovorima i EU mogu koristiti za merenje napretka.
19 
Download

analiza primene tehničkih sporazuma izmeðu kosova i srbije