CENTAR ZA UNAPREĐIVANJE PRAVNIH STUDIJA
BIBLIOTEKA
• SUOČAVANJA •
29
PROF. DR
Urednik
JOVICA TRKULJA
Urednik izdanja
MR SAŠA GAJIN
Projekat finansira Evropska unija,
a realizuje Evropska agencija za rekonstrukciju.
An EU funded project managed by the
European Agency for Reconstruction.
Izdavač
Centar za unapređivanje pravnih studija
Goce Delčeva 36, 11000 Beograd
Tel: 2608 360, Fax: 2608 346
E-mail: [email protected], www.cups.rs
Za izdavača
prof. dr Vladimir V. Vodinelić
Priprema i štampa
„Dosije studio“, Beograd
Tiraž
500 primeraka
ISBN 978-86-7546-049-7
Pravo i politika Evropske
unije iz perspektive
domaćih autora
Zbornik radova
Saša Gajin (ur.)
Beograd
2009
SADRŽAJ
mr Saša Gajin
Uvodnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
I DEO
prof. dr Aleksandra Čavoški
Pravna priroda i dejstvo pravnih akata
u trećem stubu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15
major Goran D. Matić
Evropski standardi i propisi Republike Srbije
o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
(ravnoteža i balans načela transparetnosti
i tajnosti). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
mr Mario Reljanović
Evropski nalog za hapšenje . . . . . . . . . . . . . . . . .
71
mr Jelena Simić
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska
istraživanja u svetlu standarda
Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
91
Pravo i politika EU iz perspektive domaćih autora
II DEO
Bojana Bogojević
Korporativno upravljanje u EU i državama
članicama sa osvrtom na pravni okvir
korporativnog upravljanja u Srbiji . . . . . . . . . . . 119
Milica Filipović
Sastav i ovlašćenja Evropske komisije prema
aktuelnom rešenju i izmene koje su
predviđene ugovorom iz Lisabona . . . . . . . . . . . 139
Milena Jovanović
Slobodno kretanje robe u okviru Evropske unije
i jednostrana primena prelaznog trgovinskog
sporazuma od strane Republike Srbije. . . . . . . . 151
Nikola Kmezić
Prethodno pitanje u Evropskom sudu
pravde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Milica Kostić
Evropski sistem regulisanja eutanazije. . . . . . . . 187
Jelena Milenković
Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik . . . 209
Jelena Olofsson
Slobodan pristup informacijama od javnog
značaja i pravo Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . 226
6
Sadržaj
Anđela Roglić
Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja
u EU i zemljama u okruženju . . . . . . . . . . . . . . . 237
Nikola Stošić
Zaštita medicinskih podataka o ličnosti . . . . . . 261
Jelena Topić
Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji . . . . 282
Milica Vagić
Mobbing – zlostavljanje na radu (mobing) . . . . 296
Nenad Vukčević
Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za
spoljnu i bezbednosnu politiku EU . . . . . . . . . . 318
7
UVODNIK
Knjiga „Pravo i politika Evropske unije iz perspektive domaćih autora“ predstavlja jedan od osnovnih rezultata
sprovedenih aktivnosti na jednogodišnjem projektu čiji je
puni naziv glasio „Pedeset eksperata za Evropsku uniju“. Projektne aktivnosti, podržane od strane Evropske agencije za
rekonstrukciju, bile su usmerene na edukaciju mladih profesionalaca različitih obrazovnih profila u oblastima koje se odnose na pravne i političke institucije Evropske unije. Polaznici kursa predstavljali su gotovo sve segmente javne politčke
scene, od akademskih krugova, pre svega mladih diplomaca
i postdiplomaca, preko aktivista nevladinog sektora i medija,
do mladih koji su zaposleni u organima javne vlasti na centralnom i lokalnom nivou. Bila je to prilika da se podignu
kapaciteti društva u kome živimo za evropske integracije, i
to putem širenja znanja i iskustva o najznačajnijim aspektima
funkcionisanja Evropske unije.
Edukativne projektne aktivnosti bile su usmerene na tri
široke tematske celine. U okviru prve, obrađivane su osnovne
teme političkih institucija Evropske unije, a posebno istorija
evropskih integracionih procesa, organi EU i proces donošenja odluka, osobenosti pravnog i posebno pravosudnog sistema EU, kao i osnovni problemi daljih evropskih integracionih procesa.
U okviru druge tematske celine, posebna pažnja bila je
posvećena pojedinim aspektima jedinstvenog evropskog tržišta. Čitav niz predavanja bio je usmeren ka temama vezanim za slobodno kretanje robe, zatim kretanje ljudi, uz bližu
9
Saša Gajin
analizu osnova evropskog radnog prava, kretanje kapitala i
slobodu obezbeđivanja usluga na teritoriji EU, kao i onim temama koje su vezane za specifične oblasti kompanijskog prava i evropskog antimonopolskog prava.
Najzad, treća tematska celina bila je posvećena evropskom pravu ljudskih prava. Kao što je dobro poznato, u brojnim oblastima vezanim za zaštitu ljudskih prava, Evropska
unija već je uspostavila standarde koji se uporedno posmatrano mogu oceniti kao najviši. To posebno važi za standarde
antidiskriminacione zaštite, zaštite podataka o ličnosti, zaštite potrošača, zaštite prirodne okoline, ali i za mehanizme i
tela EU koja se redovno angažuju na primeni ovih najviših
pravnih standarda.
U vezi sa svim ovim temama, polaznici su imali prilike da čuju uvodna predavanja eminentnih domaćih i stranih
stručnjaka, a zatim sa njima i da diskutuju o pojedinim aspektima obrađivanih tema. Ovim putem izražavamo iskrenu
zahvalnost profesorima Pravnog fakulteta Univerziteta Union u Beogradu, kao i Pravnog fakulteta Univerziteta u Firenci
iz Italije, i našim partnerskim organizacijama bez kojih ne bi
bilo moguće organizovati i sprovesti sve navedene edukativne
aktivnosti. Uz ove dve institucije, posebna uloga u realizaciji projektnih ciljeva bila je poverena našem dugogodišnjem
medijskom partneru, dnevnom listu „Danas“, koji je medijski
ispratio i obradio sadržaj preduzetih edukativnih aktivnosti.
Najzad, u cilju očuvanja stečenih znanja u toku ovih projektnih aktivnosti, ali i u cilju produbljivanja diskusija započetih u toku trajanja kursa, polaznicima je na samom početku
realizacije projekta bila predočena mogućnost objavljivanja
stručnih radova na teme koje na njih ostave poseban utisak.
Neki od njih su sa velikim interesovanjem krenuli u susret
ovoj ideji, te su sa svojim mentorima više meseci radili prvo
na izboru teme, a zatim i na sadržini pisanih radova. Zbornik
10
Uvodnik
radova koji se nalazi pred čitaocima, predstavlja rezultat ovih
njihovih aktivnosti. Za većinu mladih autora, ovo je prva publikacija u kojoj se objavljuju njihovi stručni radovi.
Knjiga „Pravo i politika Evropske unije iz perspektive
domaćih autora“ podeljena je na dva dela. U prvom delu sabrani su radovi starijih i iskusnijih eksperata, koji su bili angažovani na realizaciji edukativnih aktivnosti, a koji su obradili teme vezane za Evropsku uniju iz perspektive njihovog
svakodnevnog profesionalnog angažmana. U drugom delu
knjige sabrani su radovi polaznika kursa sa temama koji su
odgovarali njihovim ličnim afinitetima, ali i njihovim sadašnjim ili budućim profesionalnim interesovanjima.
Autorima se pri izboru i obradi teme nije nametalo nijedno ograničenje, osim onog da njihovi radovi moraju imati
veze sa Evropskom unijom. Dakle, svi objavljeni radovi dele
jednu istu osobenost, a to je da su povezani za evropskim
temama koje su bile predmet edukativnih aktivnosti. Sa
druge strane, vidljivo je da autore radova iz dva dela knjige
ne deli samo uzrast, već i profesionalno iskustvo. Međutim,
trebalo bi očekivati da ova razlika između dve grupe autora
veoma brzo nestane, i to barem onoliko brzo koliko se oni
sami budu trudili na putu svog profesionalnog usavršavanja.
CUPS se iskreno nada da je u izvođenju ovih projektnih aktivnosti, uz podršku evropskih partnera i u saradnji sa svojim
dugogodišnjim partnerskim organizacijama, u izvesnoj meri
doprineo formiranju novog talasa domaćih eksperata za Evropsku uniju.
mr Saša Gajin
11
I DEO
prof. dr Aleksandra Čavoški
Pravni fakultet Univerziteta Union u Beogradu
PRAVNA PRIRODA I DEJSTVO
PRAVNIH AKATA U TREĆEM STUBU
Specifična pravna priroda i dejstvo pravnih akata, kao i sam način
njihovog donošenja u okviru trećeg stuba proizilaze iz atipične podele nadležnosti, ali i osobenosti tripartitne strukture Evropske unije.
Posebno je važno istaći odsustvo direktnog dejstva okivrnih odluka
i odluka donetih u okviru trećeg stuba, što dovodi u pitanje samu
njihovu delotvornost, ali i mogućnost zaštite prava adresata ovih
akata. Nadležnosti i uloge pojedinih organa EU, takođe posledica međudržavnog pristupa, razmotrene su ovom prilikom. Imajući u vidu
značaj izmena predviđenih Ugovorom iz Lisabona, predstavljene su
najvažnije izmene koje se tiču pravih instrumenata i uloge Evropskog
suda pravde.
Ključne reči: Tripartitna struktura, treći stub, pravni akti, zajednički stavovi, odluke, okvirne odluke, konvencije, direktno
dejstvo, prethodno mišljenje, Evropski sud pravde, Ugovor iz Lisabona.
1. Uvod
Jedinstvena tripartitna struktura Evropske unije dovela
je do značajnih razlika između tri stuba. Pored prve i najvažnije razlike koja se ogleda u samoj podeli nadležnosti između
Unije i država članica, kao i samog nadnacionalnog ili međudržavnog pristupa koji je posledica ove strukture, važno
je pomenuti i raznolikost pravnih akata i načina donošenja
odluka u sva tri stuba. Budući da je treći stub „ni na nebu ni
15
Aleksandra Čavoški
na zemlji“, pošto se u njemu prepliću karakteristike i nadnacionalnog i međudržavnog pristupa autor je odlučio da razmotri vrste pravnih akata u trećem stubu, način donošenja
odluka, ulogu organa u trećem stubu i ograničenu nadležnost
Evropskog suda pravde. Iako Ugovor iz Lisabona nije stupio
na snagu, autor će predstaviti i novine predviđene ovim Ugovorom.
2. Vrste pravnih akata u trećem stubu
Dualizam pravnih akata u prvom i trećem stubu oduvek
je predstavljao problem kako u teorijskom tako i u praktičnom smislu. Uvek se postavljalo pitanje razgraničenja mera
koje se donose pod okriljem Poglavlja IV Ugovora o osnivanju Evropske zajednice1 i Poglavlja VI Ugovora o Evropskoj
uniji2. Iako je sasvim jasno da je nakon stupanja na snagu
Ugovora iz Amsterdama deo nadležnosti koji se tiče viza, azila, imigracija i pravosudne saradnje u građanskim stvarima
prebačen u prvi stub, u stručnoj literaturi3 se ta materija i
dalje posmatra kao deo trećeg stuba.
Međutim, još veći problem koji je posledica ovog dualizma pravnih akata jeste različita pravna priroda i dejstvo
akata donesenih pod okriljem prvog stuba4 i onih koje Savet donosi u okviru trećeg stuba. Kao što je to poznato pod
pravnom prirodom se prevashodno misli na njihovu pravnu
obaveznost za države članice, fizička i pravna lica, kao i na
obavezu i način unošenja u nacionalno pravo, dok se za prav1
2
3
4
http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm, 01.05.2009.
Ibidem.
Craig & de Búrca, Peers, Monar.
Ovde se misli na opšte poznate uredbe, direktive, odluke, preporuke
i mišljenja predviđeni članom 249. i članom 300. Ugovora o osnivanju
Evropske zajednice.
16
Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu
na dejstva prevashodno vezuju dva koncepta koje je razvio
Evropski sud pravde, i to načelo direktnog dejstva i suprematije komunitarih propisa nad nacionalnim.
Na početku valja nabrojati sve vrste pravnih akata koje se
donose pod okriljem pravosudne i policijske saradnje u krivičnim stvarima kako bi se razmotrila gore navedena pitanja.
Ovi pravni akti definisani su članom 34, stavom 2. Ugovora o
Evropskoj uniji koji propisuje sledeće pravne akte: zajednički
stavovi, okvirne odluke, odluke i konvencije.
2.1. Zajednički stavovi
Već sam naziv pravnog akta, koji je prevod engleskog
izraza „common positions“, stvara nedoumicu, jer se se isti
naziv koristi za vrstu akta koja se donosi pod okriljem drugog stuba5. Zajedničkim stavovovima se utvrđuje pristup
odnosno stanovište Unije u pojedinim pitanjima. Ove vrste
akata ne proizvode nikakvo pravno dejstvo6 tako da bi bilo
pravilnije da se koristi samo termin akt, kako bi se napravila
razlika u odnosu na ostale akte koji u ovom stubu prozvode
pravno dejstvo.
2.2. Okvirne odluke
Okvirne odluke se donose u cilju ujednačavanja zakona
i propisa država članica. Okvirne odluke obavezuju države
članice u pogledu ciljeva koji bi trebalo da budu postignuti,
ostavljajući nacionalnim organima izbor oblika i načina da se
ti ciljevi ostvare. Ova definicija podseća na definiciju direktiva propisanu članom 249. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, što govori u prilog tome da se radi o pravnim aktima
5
6
Članom 12 predviđena je ova vrsta akta pod okriljem zajedničke
spoljne i bezbednosne politike.
O’Keeffe, D. (1995), ‘Recasting the Third Pillar’, Common Market Law
Review, Vol. 32, pp. 893–920.
17
Aleksandra Čavoški
koji su slični direktivama. Međutim, osnovna razlika između
ove dve vrste pravnog akta ogleda se u činjenici da okvirne
odluke nemaju direktno dejstvo, što proizilazi iz same međudržavne prirode trećeg stuba.
2.3. Odluke
Sledeća vrsta pravnih akata su odluke koje se donose radi
ostvarenja bilo kog cilja koji je u skladu sa policijskom i pravosudnom saradnjom u krivičnim stvarima, izuzimajući približavanje zakona država članica. Ove odluke su obavezujuće,
ali kao i okvirne odluke ne proizvode direktno dejstvo. Savet
usvaja kvalifikovanom većinom mere kojima se ove odluke
sprovode na nivou Unije. Ove odluke podsećaju na odluke
iz prvog stuba, budući da i jedne i druge imaju obavezujuću
pravnu snagu.
2.4. Konvencije
Poslednja vrsta akta su konvencije čije usvajanje državama članicama preporučuje Savet u skladu sa njihovim
ustavnim pravilima. Najčešće se radi o prostupku ratifikacije
konvencija. Države članice otpočinju odgovarajući postupak
u rokovima koje utvrdi Savet. Osim ako se ne predvidi drugačije, konvencije će stupiti na snagu kada ih ratifikuje polovina država članica sa važenjem za te države. Mere kojima se
sprovode odredbe iz konvencije usvaja Savet dvotrećinskom
većinom glasova ugovornih strana.
Ovi pravni akti se mogu donekle uporediti sa međunarodnim ugovorima, iako njihovo dejstvo na nacionalne pravne sisteme zavisi od samih nacionalnih ustavnih pravila. Ipak,
konvencije se najčešće donose kada treba regulisati materiju
koja je vrlo osetljiva za sve države članice. Treba pomenuti
Konvenciju o nadležnosti, priznanju i izvršenju presuda u
18
Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu
bračnim stvarima7 kojom se utvrđuju pravila za priznavanje
braka i razvoda braka, kao i sudski postupak u ovim slučajevima. Budući da postoje velike razlike između država članica,
produbljivanje saradnje u ovoj materiji ratifikacijom i potonjom primenom konvencija pokazalo se kao odgovarajući
metod.
3. Pravna priroda pravnih akata
u trećem stubu
Kao što je već rečeno, okvirne odluke i odluke prema
članu 34. Ugovora o Evropskoj uniji nemaju direktno dejstvo,
što značajno dovodi u pitanje delotvornost propisa u ovoj
oblasti i zašititu prava lica na koja se okvirne odluke i odluke
odnose. Budući da direktno dejstvo podrazumeva utuživost
prava zajemčenih ugovorom i sekundarnim izvorima prava
(osim horizontalnog dejstva direktiva), to znači da u ovoj
oblasti pojedinac ne može da se poziva pred nacionalnim sudom na svoja prava utvrđena nekim aktom. Neki autori, kao
što je Peers8, smatraju da direkno dejstvo važi u odnosu na
zajedničke stavove i konvencije, budući da član 34. Ugovora
o Evropskoj uniji ne isključuje izričito ovo načelo u odnosu
na stavove i konvencije. Međutim, ova vrsta tumačenja nije
od velikog značaja, s obzirom da zajednički stavovi nemaju
obavezujuću pravnu snagu, a usvajanje konvencija zavisi od
same volje država članica.
Ipak, Evropski sud pravde je kroz svoju sudsku praksu
razvio načelo indirektnog dejstva komunitarnih odredbi9
7
8
9
Official Journal, 1998 C 221/1.
S, Peers, EU Justice and Home Affairs Law, 2nd edn., Oxford University
Press, 2006.
Case C–350/04 P Gestoras Pro Amnistia, Olano and Errasti v. Council,
27 February 2007, paras 51–53.
19
Aleksandra Čavoški
prema kome nacionalni organi i nacionalni sudovi imaju
obavezu da tumače nacionalno pravo u skladu sa direktivama. Ovo načelo može jednako da se primenjuje i na okvirne
odluke u trećem stubu, što je i potvrđeno u presudi Mario
Pupino10.
Case C–105/03 Criminal Proceedings against Maria Pupino
[2005] ECR I–528311
Činjenice:
Maria Pupino je bila učiteljica i optužena je da je maltretirala i fizički napadala decu koja su joj bila poverena na
čuvanje. Italijanski krivični postupak se sastojao od dve faze i
primenjivalo se pravilo da se dokazi izvode u drugoj fazi. Italijanski zakon je predviđao izuzetke u odnosu na ovo pravilo, ali
se oni nisu mogli primeniti na odnosni slučaj. Ipak, italijanski
tužilac je tražio da deca daju iskaze u prvoj fazi jer se plašio
da će, imajuću i vidu njihove godine, zaboraviti ili potisnuti
svoja sećanja. Maria Pupino je uložila prigovor. Italijanski sud
iz Firence je potvrdio da ne može da prihvati objašnjenje italijanskog tužioca, budući da izuzeci nisu bili primenljivi u ovom
predmetu. Iz toga razloga sud je odlučio da uputi prethodno
pitanje Evropskom sudu u kome je zatražio da Sud utvrdi da
li nacionalni sud mora da tumači italijanski zakon u svetlosti
komunitarnog prava i to u ovom slučaju Okvirne odluke o položaju i zaštiti žrtava u krivičnim stvarima12. Određeni broj
država članica je smatrao da se ova ova vrsta tumačenja ne
10
11
12
Case C–105/03 Criminal Proceedings against Maria Pupino [2005]
ECR I–5283.
Preuzeto iz Craig, P & de Burca, EU Law, Text, Cases and Materials,
4th ed Oxford University Press, 2008, str. 251.
2001/220/JHA: Council Framework Decision of 15 March 2001 on
the standing of victims in criminal proceedings, Official Journal L
082, 22/03/2001 P. 0001 – 0004.
20
Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu
odnosi na treći stub. Evropski sud pravde je stajao na drugom
stanovištu. Sud je istakao da okvirne odluke obavezuju države
članice u pogledu ciljeva.
Iz presude
34. Obavezujuća priroda okvirnih odluka formulisana na
način identičan definiciji iz trećeg stava člana 249. Ugovora o
osnivanju Evropske zajednice nameće nacionalnim organima,
naročito nacionalnim sudovima, obavezu da saobrazno tumače nacionalno pravo.
35. Činjenica da je prema članu 35. Ugovora o Evropskoj
uniji nadležnost Suda pravde manjeg obima pod okriljem Naslova VI Ugovora o Evropskoj uniji nego što je pod Ugovorom
o osnivanju Evropske zajednice i da ne postoji potpun sistem
tužbi i postupaka utvrđenih za garantovanje zakonitosti akata
organa u kontekstu Naslova VI ni na koji način ne poriče ovaj
zaključak.
36. Nezavisno od stepena integracije predviđene Ugovorom iz Amsterdama u procesu stvaranja Unije na način što bliži građanima i među narodima Evrope u smislu drugog stava
člana 1 Ugovora o Evropskoj uniji, sasvim je razumljivo da su
autori Ugovora o Evropskoj uniji smatrali korisnim da unesu
odredbu, u kontekstu Naslova VI ugovora kojim se stavljaju
na raspolaganje pravni instrumenti sa sličnim dejstvom koje
je propisano Ugovorom o osnivanju Evropske zajednice, u cilju
delotovrnog ispunjenja ciljeva Unije.
37. Značaj nadležnosti Suda da daje prethodna mišljenja
shodno članu 35. Ugovora o Evropskoj uniji potvrđen je činjenicom da u skladu sa članom 35, stavom 4. svaka država članica, bez obzira da li je podnela izjavu predviđenu stavom 2. ili
ne, može Sudu pravde da podnese komentar ili pisane primedbe u vezi sa postupcima iz stava 1.
21
Aleksandra Čavoški
38. Takva nadležnost bi bila lišena najznačajnijeg dejstva
ako bi pojedinci bili lišeni prava da se pozivaju na okvirne odluke da bi dobili odgovarajuće tumačenje nacionalnog prava
pred sudovima država članica...
42. Bilo bi vrlo teško za Uniju da delotvorno vrši svoje zadatke ukoliko načelo solidarne saradnje, koje posebno zahteva
da države članice preduzimaju odgovarajuće mere, bilo opšte
ili pojedinačne, da bi ispunile svoje obaveze shodno komunitarnom pravu, nije obavezujuće u oblasti pravosudne i policijske saradnje u krivičnim stvarima koja se pretežno zasniva na
saradnji između država članica i organa, kao što je to istakao
opšti pravozastupnik u stavu 26. svog mišljenja.
43. U svetlosti svega rečenog, Sud utvrđuje da je načelo
saobraznog tumačenja obavezujuće u odnosu na okvirne odluke koje se donose u kontekstu Naslova VI Ugovora o Evropskoj
uniji. Kada se primenjuje nacionalno pravo, nacionalni sud
koji je pozvan da ga tumači mora to da čini u što većoj meri u
svetlosti doslovnog teksta i svrhe okvirne odluke da bi ispunio
rezultat kojem teži i da bi time postupio u skladu sa članom
34, stavom 2. Ugovora o Evropskoj uniji.
44. Međutim, valja istaći da je obaveza nacionalnog suda
da se pozove na sadržinu okvirne odluke kada tumači odgovarajuća pravila nacionalnog prava ograničena opštim pravnim
načelima, naročito načelom pravne sigurnosti i zabrane retroaktivnosti.
Međutim, kao što to ističu Craig & de Búrca, ostaje da
se vidi u kojoj meri će ostala načela, kao što su načelo suprematije komunitarnih propisa nad nacionalnim, načelo
odgovornosti država i načelo garantovanja pravnih sredstava,
naći svoje mesto u trećem stubu, pod uslovom da Ugovor iz
Lisabona ne stupi na snagu.
22
Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu
4. Nadležnosti organa u oblasti pravosuđa
i unutrašnjih poslova i postupak
donošenja odluka
Saradnja u ovoj oblasti je relativno novijeg datuma. Dva
najvažnija razloga koji ovo objašnjavaju jesu, s jedne strane,
postojanje različitih koncepata rada i organizacije rada pravosudnih organa i organa unutrašnjih poslova u državama
članicama, dok je, s druge strane, ova oblast politički vrlo
osetljiva jer se radi o ključnim službama za rad jedne države.
Države članice su zato i utkale u Ugovor o Evropskoj uniji
princip međudržavne saradnje u ovoj oblasti, što podrazumeva zadržavanje nadležnosti država članica u ovoj oblasti
koje je osigurano jednoglasnošću u Savetu.
Stoga je donošenje odluka u ovoj oblasti zasnovano na
principu međudržavne saradnje, što je posledica tripartitne
strukture EU. Nadležni organ za usvajanje mera pod okriljem
Naslova VI Ugovora o Evropskoj uniji i Naslova IV Ugovora o osnivanju Evropske zajednice jeste Savet Evropske unije,
tačnije sastav Saveta za pravosuđe i unutrašnje poslove. Međutim, pored Saveta i drugi organi igraju značajnu ulogu u
postupku donošenja odluka.
4.1. Evropski Savet
Iako prema odredbama Ugovora o Evropskoj uniji Evropski savet daje neophodan podsticaj za razvoj Unije,
naročito u oblasti zajedničke spoljne i bezbednosne politike
i ekonomske i monetarne unije, ovaj organ se u poslednjih
deset godina pokazao od neprocenjive važnosti za produbljivanje saradnje u trećem stubu. Njegova uloga u ovoj oblasti je
posebno istaknuta na Evropskom samitu u Tampereu, koji se
smatra okosnicom u daljem razvoju saradnje u ovoj materiji.
23
Aleksandra Čavoški
Tako je istaknuto da je „Evropski savet rešen da razvije Uniju
kao oblast slobode, bezbednosti i pravde na taj način što će
u potpunosti iskoristiti sve mogućnosti propisane Ugovorom
iz Amsterdama. Evropski savet šalje jaku političku poruku u
cilju potvrđivanja značaja ovog cilja i postigao je dogovor o
velikom broju političkih smernica i prioriteta koji će ubrzano
učiniti realnošću.“13 Od velike važnosti u ovoj oblasti bili su
i sastanci Evropskog saveta u Sevilji 2002. godine14, Solunu
2003. godine15 i Briselu 2004. godine16.
4.2. Savet EU
Savet Evropske unije ima dominantnu ulogu u ovom
stubu, budući da se radi o stubu koji počiva na međudržavnoj saradnji. Savet služi kao forum za obaveštavanje i konsultovanje država članica o aktivnostima u ovoj oblasti. Ujedno
je Savet telo koja usvaja mere u ovoj oblasti, na inicijativu
Komisije ili države članice.
Naravno da ovome prethodi postizanje dogovora u Savetu gde se države članice međusobno obaveštavaju i konsultuju kako bi koordinisale svoje odluke i aktivnosti. U okviru
Saveta se države članice dogovaraju i o organizovanju saradnje nadležnih službi svojih nacionalnih administracija.17 Inicijativa za donošenje različitih mera može da potekne kako
od samih država članica tako i od Komisije.
Nakon podnošenja predloga Savet za saradnju u oblasti
pravosuđa i unutrašnjih poslova jednoglasnim odlučivanjem
usvaja pravne akte u ovoj oblasti. Valja istaći da je zapažen
13
14
15
16
17
Tampere European Counci, Presidency Conclusions, http://www.
europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm, 01.05.2009.
Seville European Council, 21–22 June 2002.
Thessaloiki European Council, 19–20 June 2003.
Brussels European Council, 25–26 March 2004.
Član 34 (bivši član K.6) Ugovora o Evropskoj uniji.
24
Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu
porast zakonodavne aktivnosti u ovoj materiji, tako da se
ovaj sastav Saveta sastaje u proseku jedanput mesečno. Tako
na primer, 40% dokumenata koji se razmatraju u okviru Saveta odnose se na oblast pravosuđa i unutrašnjih poslova.18
Posebnu ulogu pre usvajanja propisa imaju Komitet stalnih
predstavnika i radne grupe sastavljene od specijalista za ovu
materiju. Komitet stalnih predstavnika se sastaje jedanput nedeljeno i utvrđuje dnevni red za sastanak Saveta za saradnju
u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova. Ne treba zaboraviti ni Odbor za koordinaciju predviđen članom 36. Ugovora
o Evropskoj uniji koji predstavlja treći organ koji pruža pomoć Savetu u njegovoj zakonodavnoj aktivnosti. Postoje još
dva odbora u vezi sa Naslovom IV, a to su Strateški odbor o
imigracijama, granicama i azilu i Odbor za građanskopravna
pitanja.
Kada Savet odlučuje kvalifikovanom većinom u ovom
stubu, a to je na primer u slučaju usvajanja mera kojima se
odluke sprovode na nivou Unije, glasovi njegovih članova su
ponderisani na način predviđen u članu 205, stav 2. Ugovora
o osnivanju Evropske zajednice, i za njihovo usvajanje je potrebno najmanje 232 glasa „za“ koje je dalo najmanje dve trećine članova. Kada Savet odlučuje kvalifikovanom većinom,
član Saveta može tražiti potvrdu da države članice koje čine
kvalifikovanu većinu predstavljaju najmanje 62% ukupnog
broja stanovnika Unije. Ako taj uslov nije ispunjen, smatra se
da odluka nije usvojena.
4.3. Evropska komisija
Nadležnosti Komisije u trećem stubu je, kao i u slučaju Evropskog suda pravde, bila vrlo ograničena do usvajanja
Ugovora iz Amsterdama. Za razliku od prvog stuba koji je
18
Craig, P & de Burca, EU Law, Text, Cases and Materials, 4th ed Oxford
University Press, 2008, str. 245.
25
Aleksandra Čavoški
uvek počivao na principu nadnacionalnosti (supranationationalism) i gde je Komisija imala isključivo pravo predlaganja,
treći stub počiva na međudržavnoj saradnji (intergovermental
cooperation) i do usvajanja Ugovora iz Amsterdama Komisija nije bila isključiv predlagač, već je imala organičenu nadležnost da predlaže pravne akte. Nakon usvajanja Ugovora iz
Amsterdama Komisija ima jednako pravo predlaganja kao i
države članice.
Vremenom je Komisija u potpunosti iskoristila svoje pravo predlaganja i postala glavni predlagač zakonodavnih akata
u ovoj oblasti. Jedan od najznačajnijih predloga Komisije u
ovoj oblasti bila je Zelena knjiga kojom je predloženo uvođenje ustanove Evropskoj javnog tužioca. Pravo predlaganja ne
odnosi se samo na pravno obavezujuće akte u ovoj oblasti već
i na strateške akte kojima se definišu akcioni planovi. Tako je,
na primer, Komisija inicirala veliki broj mera zarad uspešnije
primene Haškog programa19.
4.4. Evropski sud pravde
Evropski sud pravde je dugo vremena bio isključen iz
trećeg stuba, jer je postojao veliki strah država članica od
donošenja precedentih odluka kojima bi se utvrdili standardi rada i poštovanja osnovnih ljudskih prava u ovoj oblasti,
koji su viši nego nacionalni standardi. Međutim, vremenom
je dobio ograničenu nadležnost da daje prethodna mišljenja,
tako da u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova nadležnost
Evropskog suda pravde proizilazi iz dva pravna osnova, člana
68. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice i člana 35. Ugovora o Evropskoj uniji, čime se iznova pokazuje da materija iz
19
Radi se o dokumentu koji je usvojen na Evropskom samitu u
novembru 2004. godine i kojim se definiše petogodišnji program u
oblasti slobode, bezbednosti i pravde.
26
Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu
prvog stuba, koja potpada pod oblast pravosuđa i unutrašnjih
poslova, i dalje ima posebnom mesto u okviru prvog stuba.
To je jedan od razloga što se materija regulisana Naslovom
IV prvog stuba i dalje razmatra u okviru materije iz trećeg
stuba.
Član 68. predviđa primenu člana 234. i na Naslov IV
„Viza, azil, imigracija i ostale politike koje se odnose na slobodno kretanje lica“ kada se pitanje tumačenja ovog naslova
ili valjanosti ili tumačenja akata organa Zajednice, zasnovanih na ovom naslovu, pokrene u postupku pred nacionalnim
sudom, čija odluka ne podleže pravnom leku unutrašnjeg
prava i koji onda podnosi zahtev Sudu pravde, ukoliko smatra da je njegova odluka o tom pitanju neophodna da bi doneo svoju presudu.
Shodno članu 35. Ugovora o Evropskoj uniji, Sud pravde
je nadležan za donošenje preliminarne odluke o valjanosti i
tumačenju okvirnih odluka i odluka, o tumačenju konvencija na osnovu naslova „Odredbe o policijskoj i pravosudnoj
saradnji u krivičnim stvarima“, kao i o valjanosti i tumačenju
propisa kojima se primenjuju te konvencije, samo ako država članica u trenutku potpisivanja Ugovora iz Amsterdama
ili bilo kada nakon potpisivanja jednostranom izjavom volje
prihvati nadležnost Suda pravde za davanje prethodnih mišljenja. Davanje prethodnog mišljenja se ovde razlikuje utoliko što nacionalni sud ili tribunal, protiv čijih odluka nije
dozvoljen pravni lek, nisu obavezni, već imaju mogućnost da
podnesu zahtev za dobijanje prethodnog mišljenja.
Sud pravde ne može da razmatra valjanost ili obim svrsishodnosti operacija koje obavljaju policijski ili drugi organi
represije u državama članicama, niti da odlučuje o pitanjima
koja se odnose na nadležnost država članica u pogledu održavanja javnog reda i osiguravanja unutrašnje bezbednosti.
27
Aleksandra Čavoški
Sud pravde je nadležan da se izjašnjava o zakonitosti
okvirnih odluka i odluka u tužbama koje podnesu države
članice ili Komisija koje se odnose na nenadležnost, povredu
bitnih pravila postupka, povredu ovog Ugovora ili bilo kog
drugog propisa koji se odnosi na njihovu primenu ili zloupotrebu ovlašćenja organa koji je doneo akt. Rok za podnošenje
tužbe je dva meseca od dana objavljivanja akta.
Sud je takođe nadležan da odlučuje u sporovima uzmeđu država članica i Komisije u pogledu tumačenja ili primene
konvencija.
4.5. Evropski Parlament
Evropski parlament je takođe bio isključen iz procesa
donošenja odluka. Ugovorom iz Amsterdama ovo je izmenjeno. Shodno članu 39, stavu 1 Savet, pre donošenja bilo koje
mere konsultuje Parlament, osim prilikom donošenje zajedničkih stavova. Ukoliko Parlament ne odgovori u određenom
roku20, Savet može da donese odnosnu meru. Ugovorom iz
Amsterdama predviđeno je da predsedavajući Saveta i Komisija moraju redovno da informišu Parlament o odlukama iz
trećeg stuba. Parlament takože može da uputi pitanje Savetu
i da neku preporuku. Svake godine Evropski parlament organizuje debatu o napretku učinjenom u oblastima koje obuhvata ovaj naslov.
Iako postoji obaveza konsultovanja Evropskog parlamenta, kao i obaveza informisanja Parlamenta o odlukama
iz treće stuba, ovaj organ i dalje nema značajnu ulogu u
ovoj materiji. Njegov položaj je donekle bolji u okviru Naslova IV u okviru Ugovora o osnivanju Evropske zajednice
gde učestvuje ravnopravno sa Savetom u postupku saodlučivanja (osim za materiju porodičnog prava, vizne liste i
obrazaca za podnošenje zahteva za vizu). Međutim, formal20
Savet može da odredi rok koji ne može biti kraći od tri meseca.
28
Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu
nopravno radi se o materiji prvog stuba, iako je tendencija
razmatranja ovih pitanja u okviru oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova.
4.6. Odbor za koordinaciju
Odbor za koordinaciju sastavljen je od visokih funkcionera. Pored koordinirajuće uloge Odbor ima zadatak da:
a. daje mišljenja Savetu na njegov zahtev ili samoinicijativno i
b. učestvuje u pripremama za zasedanje Saveta o pitanjima regulisanim u ovom stubu.
Komisija je potpuno uključena u aktivnosti koje se odnose na oblasti navedene u ovom naslovu i zvaničnici Komisije učestvuju u radu ovog Odbora.
5. Ugovor iz Lisabona i treći stub
Može se slobodno reći da su Ugovorom iz Lisabona učinjene značajne izmene u trećem stubu. Svakako da je najvažnije razbijanje tripartitne strukture21 i stvaranje jednog
pravnog subjekta oličenog u Evropskoj uniji. Pored toga valja
napomenuti i izmene u vezi sa temom ovog rada, a to su proširena nadležnost Evropskog suda pravde u postupku davanja
prethodnog mišljenja i izmenjeni pravni akti koji će se primenjivati u Evropskoj uniji.
21
To proizilazi iz člana 1 Ugovora o Evropskoj uniji kojim se predviđa
da će Unija zameniti i naslediti Evropsku zajednicu. Bivši naslov VI
Ugovora o Evropskoj uniji o policijskoj i pravosudnoj saradnji postaje
deo naslova IV Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Tačnije,
Ugovoru o funkcionisanju Evropske unije dodaje se novi naslov pod
nazivom „Oblast slobode, bezbednosti i pravde“.
29
Aleksandra Čavoški
5.1. Nadležnost Evropskog suda pravde
Prema Ugovoru iz Lisabona, nadležnost Evropskog suda
pravde je značajno proširena, budući da bivše poglavlje VI
Ugovora o Evropskoj uniji o policijskoj i pravosudnoj saradnji
postaje deo poglavlja IV Ugovora o funkcionisanju Evropske
unije. Unije. Posledica ovoga leži u činjenici da tzv. nadnacionalni pristup počinje da se primenjuje i na materiju iz trećeg
stuba, što za sobom povlači proširenje nadležnosti Evropskog
suda pravde da tumači i ispituje zakonitost akata donetih pod
okriljem oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova.
Jedna od ključnih izmena u odnosu na nadležnost Evropskog suda pravde u odnosu na materiju policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima jeste proširenje nadležnosti
Suda prema članu 234. Ugovora o Evropskoj zajednici. Ugovor iz Lisabona predviđa da će Evropski sud pravde postupiti
u najkraćem mogućem roku kada se prethodno pitanje, postavljeno pred sudom ili tribunalom u državi članici, odnosi
na lice u pritvoru. Štaviše, vode se razgovori o propisivanju
ubrzanog postupka u ovakvim slučajevima. Ipak, prema članu
276. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, kao što je i do
sada bio slučaj, Evropski sud pravde nije nadležan da razmatra valjanost ili obim svrsishodnosti operacija koje obavljaju
policijski ili drugi organi represije u državama članicama22.
5.2. Pravni akti prema Ugovoru iz Lisabona
i način donošenja odluka
Gore pomenuti instrumenti iz trećeg stuba (okvirne odluke, zajednički stavovi, odluke i konvencije), koji su se koristili u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivičnim
stvarima, napuštaju se i Ugovor iz Lisabona predviđa pri22
Pod ovim se podrazumeva i nadležnost država članica u pogledu
održavanja javnog reda i osiguravanja unutrašnje bezbednosti.
30
Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu
menu tradicionalnih instrumenata, odnosno „zakonodavnih
akata“23 Unije. Na ovaj način se u potpunosti napušta dualizam pravnih akata i omogućava lakše razumevaja pravnog
dejstva pravnih akata Unije.
Vrlo važna izmena koja je našla svoje mesto u Ugovoru
o funkcionisanju Evropske unije tiče se proširenja postupka
saodlučivanja i glasanja kvalifikovanom većinom na veliki
broj novih oblasti, što je u skladu sa odredbom prema kojoj
postupak saodlučivanja postaje uobičajeni ili redovni zakonodavni postupak24. Postupak saodlučivanja primenjivaće se,
između ostalog, i na pravosuđe i unutrašnje poslove25, tačnije na policijsku i pravosudnu saradnju u krivičnim stvarima, dozvoljene migracije (u skladu sa relevatnim propisima)
i integraciju državljana trećih država i mere koje se odnose
na vizni režim za državljane trećih država i pravila o uniformnom formatu za vize. Ova izmena značajno će doprineti
jačanju uloge Evropskog parlamenta koji u ovom postupku
ima jednaku ulogu kao i Savet, što znatno doprinosi jačanju
demokratske Evropske unije.
6. Zaključak
Međudržavni pristup u trećem stubu prouzrokovao je
mnoge razlike između prvog i drugog stuba Evropske unije.
Neke od najznačajnijih tiču se posebne pravne prirode akata
donetih pod okriljem Naslova VI Ugovora o Evropskoj uniji
23
24
25
Prema Ugovoru iz Lisabona tradicionalni instrumenti, i to uredbe,
direktive, odluke, preporuke i mišljenja, dobijaju naziv zakonodavni
akti Unije.
Član 251 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije.
Još neke od oblasti koje potpadaju pod ovaj zakonodacni postupak
su: oblast energetike, turizma, civilne zaštite, sporta, strukturalnih
fondova i slično.
31
Aleksandra Čavoški
i načina donošenja odluka. Tako zajednički stavovi nemaju
obavezujuću pravnu snagu, već se njima samo utvrđuje pristup Unije u pojedinim pitanjima. Okvirne odluke i odluke
koje predstavljaju obavezujuće pravne akte kojima se produbljuje saradnja u ovoj oblasti nemaju direktno dejstvo, ali
je sudskom praksom Suda pravde prošireno indirektno dejstvo na okvirne odluke. Štaviše, podela nadležnosti između
organa ne odgovara podeli koja je utvrđena u prvom stubu.
Komisija deli pravo predlaganja sa državama članicama, dok
Savet samo konsultuje Evropski parlament. Evropski sud ima
takođe ograničenu nadležnost u trećem stubu u postupku
davanja prethodnog mišljenja i ispitivanja zakonitosti akata
donetih pod okriljem Naslova VI.
Ugovorom iz Lisabona predviđene su značajne izmene u
odnosu na materiju pravosuđa i unutrašnjih poslova. Osnovna izmena se tiče razbijanja tripartitne strukture i podvođenja materije iz trećeg stuba pod okrilje Naslova IV Ugovora o
funkcionisanju Evropske unije, čime je nadnacionalni pristup
proširen i na oblast saradnje u oblasti pravosuđa i unutrašnjih
poslova u krivičnim stvarima. U odnosu na pravnu prirodu i
način donošenja odluka, Ugovor je ukinuo dualizam pravnih
akata i predvideo jedinstvenu primenu tradicionalnih instrumenata iz prvog stuba, predviđenih članom 249 Ugovora o
funkcionisanju Evropske unije, na oblast pravosuđa i unutrašnjih poslova. Primena postupka saodlučivanja predviđena je i za pravosuđe i unutrašnje poslove. Konačno, nadležnost Evropskog suda pravde je proširena samim razbijanjem
tripartitne strukture i primenom nadnacionalnog pristupa u
radu Suda. Posebno je važno istaći mogućnost hitnog davanja prethodnog mišljenja u situacijama kada se prethodno pitanje, postavljeno pred sudom ili tribunalom u državi članici,
odnosi na lice u pritvoru.
32
Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu
Summary
The specific legal nature and the effect of legal acts, as well as the
way they are adopted within the third pillar emerge from an atypical distribution of jurisdiction, but also from the special traits of the
EU’s tripartite structure. It is very important to point at the lack of
direct effects of framework decisions and the decisions made within
the third pillar, which bring into question their very efficiency, but
also the possibility of protecting the rights of the acts’ beneficiaries.
The jurisdiction and roles of some EU bodies, as well as the consequence of an interstate approach are hereby considered. Considering
the importance of changes envisaged by the Lisbon Treaty, the work
introduces the crucial changes related to legal instruments and the
European Court of Justice.
Key words: Tripartite structure, the third pillar, legal acts, common
views, decisions, framework decisions, conventions, direct effect, preliminary opinion, the European Court of
Justice, the Lisbon Treaty.
33
major Goran D. Matić
Ministarstvo odbrane
EVROPSKI STANDARDI I PROPISI
REPUBLIKE SRBIJE O OBRADI
PODATAKA O LIČNOSTI BEZ PRISTANKA
(RAVNOTEŽA I BALANS NAČELA
TRANSPARETNOSTI I TAJNOSTI)
Jedno od obeležja savremene pravne države je javnost ili
transparentnost, nasuprot načelu tajnosti u radu državnih organa
koje je najviše izraženo za potrebe bezbednosti države. Ovo obeležje
postaje ključna tačka „otvorenog društva“, u kome građanin postaje
aktivni učesnik društvenih procesa. U toku je radikalna promena
globalnog bezbednosnog ambijenta koja je, između ostalog, izazvana
ali je i rezultirala promenjenom listom izazova, rizika i pretnji za
individualnu, regionalnu, grupnu, nacionalnu, regionalnu i globalnu
bezbednost. Samim time, došlo je do rasta moći specijalizovanih
agencija i službi, odnosno jačanja moći izvršne vlasti zbog ugroženosti
nacionalne bezbednosti, posebno izraženih u ovlašćenjima tih
državnih organa u obradi podataka o ličnosti bez pristanka. U radu
su prikazani evropski standardi i propisi Republike Srbije o obradi
podataka o ličnosti bez pristanka.
Ključne reči: Bezbednost; krivično pravo; ljudska prava; podaci o
ličnosti.
1. Uvodna razmatranja
„Kako god vuka hranio, on uvek u šumu gleda1“. Situacijom vlada onaj ko vlada informacijom. Suštinsko obeležje
1
Ruska narodna poslovica.
34
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
savremene pravne države je javnost ili transparentnost, nasuprot načelu tajnosti u radu državnih organa. Ovo obeležje
postaje ključna tačka „otvorenog društva“, u kome građanin
postaje aktivni učesnik društvenih procesa. Tako je i sloboda
pristupa informacijama postala centralno mesto otvorenosti i
transparentnosti rada i postupanja javnih organa, uprave, sudova, tužilaštva, službi bezbednosti, policije i slično, nasuprot
konceptu tajnosti rada državnih organa2. U toku je radikalna
promena globalnog bezbednosnog ambijenta koja je, između ostalog, izazvana ali je i rezultirala promenjenom listom
izazova, rizika i pretnji za individualnu, regionalnu, grupnu,
nacionalnu, regionalnu i globalnu bezbednost. Na izmenjenoj listi dominiraju nevojne i nedržavne pretnje bezbednosti
kao što su terorizam, organizovani kriminal i sa njime povezana nedozvoljena trgovina: oružja za masovno uništavanje;
narkoticima i oružjem; ljudima i ljudskim organima; kao i
korupcija. Samim time, došlo je do rasta moći specijalizovanih agencija i službi, kroz procese sekjutarizacije (ekstremne
verzije politizacije), odnosno jačanja moći izvršne vlasti zbog
ugroženosti nacionalne bezbednosti3.
Imajući u vidu jasno definisan interes svake države za
određivanjem posebnog objekta zaštite, može se kao zaključak prihvatiti postojanje tri glavne vrednosti koje obuhvata
interes potrebe vođenje krivičnog postupka ili zaštite bezbednosti svake države: a) postojanje države koje obuhvata njenu spoljnu bezbednost, teritorijalnu celovitost, nezavisnost i
njenu odbrambenu moć; b) ustavom utvrđeno ekonomsko i
društveno-političko uređenje; v) ustavom zajamčene slobode i prava (koja se ugrožavaju zloupotrebama vlasti za dis2
3
D. Milenković; Pristup informacijama, zaštita podataka o ličnosti i
tajnost informacija; Beograd 2009.; str. 99.
M. Hadžić; Parlamentarni i javni nadzor primene posebnih mera i
postupaka; Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlašćenja
– zbornik radova; Beograd 2008.; str. 25–27.
35
Goran D. Matić
kriminaciju i gonjenje zbog političkih i drugih uverenja, genocidom, zločinima protiv mira, vojnim zločinima, rasnom
i drugom diskriminacijom i državnim terorom)4. Širenju
mogućnosti za prikupljanje podataka o ličnosti doprineli su
razvoj poštanskog saobraćaja, telefonije i uređaja za tonsko
i optičko snimanje. Zatim je usledio brzi tehnološki razvoj
informacionih i telekomunikacionih uređaja, uključujući
mobilnu telefoniju, satelitske i elektronske uređaje, personalne računare i internet, pružio nove i izdašne mogućnosti za
prikupljanje, ali iza obradu, korišćenje i čuvanje podataka.
Napomenimo kao primer navedenih konstatacija, da je stvaranje računarskih baza sa obiljem ličnih podataka, izvršeno
od strane preduzeća, banaka, osiguravajućih, zdravstvenih i
drugih organizacija, kao i u samim delovima državnog aparata, omogućilo državnim organima nadležnim za odbranu,
policiji i službama bezbednosti da vrlo lako dolaze do tih
podataka. Donošenjem tokom 2008. godine Zakona o zaštiti podataka o ličnosti5 postalo je od značaja pitanje obrade i
korišćenja podataka o ličnosti, kako u skladu sa navedenim
zakonom tako i u skladu sa drugim propisima koji predviđaju obradu i korišćenje podataka o ličnosti za potrebe vođenje
krivičnog postupka ili zaštitu bezbednosti Srbije.
Ovlašćenja državnih organa za prikupljanje podataka
– Delatnost državnih organa u cilju sprovođenja funkcije
odbrane zemlje, vezana je za prikupljanje podataka o ličnosti
odnosi se na procene mogućnosti organizovanja odbrambenih delatnosti (mobilizacije vojske, civilnu zaštitu, materijalnu i radu obavezu i slično). Delatnost policije i službi
bezbednosti počiva na prikupljanju, obradi i upotrebi poda4
5
Lj. Bavcon i dr.; Kaznenopravna zaštita države i njenog društvenog
uređenja – politički delikti; Globus – Zagreb, 1988.; str. 85.
Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 97/2008, a primena je započela 01. januara 2009. godine.
36
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
taka, odnosno informacija o ličnosti. Sami tim, opravdano
se kaže da je neobaveštena policija – paralisana policija (važi
i za službe bezbednosti). Podaci koje prikuplja policija imaju, u osnovi, drugačiju svrhu od podataka koje prikupljaju
službe bezbednosti i prvenstveno služe za potrebe vođenja
krivičnog postupka, odnosno identifikovanju osumnjičenih
i prikupljanju dokaza za potrebe tužilaštva i suda. Na drugoj
strani, podaci koje prikupljaju službe bezbednosti retko služe vođenju krivičnog postupka, a znatno češće su povezani
sa potrebom da se preduprede pretnje od delatnosti ekstremista, terorista ili stranih država koje su usmerene na zaštićena dobra (ustavno uređenje, odbranu i bezbednost zemlje,
ekonomski i drugi vitalni interesi države). Na osnovu tako
prikupljenih podataka, službe bezbednosti analiziraju i procenjuju ugroženost zaštićenih dobara i preduzimaju preventivne mere ili upućuju svoje procene donosiocima državnih
odluka (vladi, skupštini, savetu za nacionalnu bezbednosti...). Generalno gledano, objekat prikupljanja ličnih i drugih podataka policije su kriminalci, a za službe bezbednosti
su interesantne aktivnosti potencijalno opasnih lica i organizacija koje ne moraju pripadati svetu kriminala. Navedene
dve svrhe policijskih i obaveštajno-bezbednosnih ponekad
se prepliću, a naročito kada se radi o organizovanom kriminalu, terorizmu i krivičnim delima protiv ustavnog uređenja
i bezbednosti države, posebno kada je reč o nasilnim političkim deliktima (oružana pobuna, diverzija, sabotaža...).
U svim takvim slučajevima potrebna je saradnja i razmena
podataka između policije i službi bezbednosti. Čitav spektar
mera kojima službe bezbednosti i policija prikupljaju podatke o ličnosti moguće je razvrstati u dve grupacije: 1) one čijim se korišćenjem manje ili neznatno zadire u individualna
prava i slobode; i 2) one čijim se korišćenjem privremeno i
37
Goran D. Matić
bez saznanja lica ograničavaju pojedina od zajamčenih individualnih prava i sloboda, a naročito pravo na privatnost6.
Pri tome, treba imati u vidu da su najteži oblici kriminaliteta (terorizam, organizovani kriminal i slično), u značajnoj meri prikriveni i tajni, a to znači prilikom „regrutovanja“
članstva, korumpiranja državnih vlasti, izvršenja nasilnih krivičnih dela, zastrašivanja, ali i najznačajnije prilikom „pranja“ novca. Dakle, delotvorna i uspešna politika i strategija
za borbu protiv najtežih oblika kriminala trebala bi imati tri
nivoa: 1) uočavanje, identifikovanje i prepoznavanje pripadnika i saradnika zločinačkih organizacija, kao i lica u kriminalnoj vezi sa njima; 2) otkrivanje legalnih struktura kojima
teku informacije važne za opstanak i razvoj kriminalne delatnosti zločinačke organizacije; 3) ulaženje u trag nezakonito
stečenom kapitalu. Do ovakvih stanovišta u pogledu efikasnog suprotstavljanja najtežim oblicima kriminala, došle su i
mnoge razvijene zapadnoevropske države na osnovu širokih
kriminalističkih, kriminoloških i pravnih istraživanja, kao i
višegodišnjeg iskustva i prakse u borbi protiv ovog kriminala.
U svakom slučaju, kod određivanja enumeracije (kataloga)
krivičnih dela za koja se mogu koristiti ove mere obrade podataka o ličnosti bez pristanka treba se držati tri načela: 1)
da se obuhvate teška krivična dela; 2) krivična dela tipična
za aktivnosti organizovanog kriminala; 3) krivična dela kod
kojih su istraga i prikupljanje podataka tradicionalnim tehnikama istrage posebno teški.7
6
7
B. Milosavljević; Ovlašćenja policije i drugih državnih organa za tajno
prikupljanje podataka: domaći propisi i evropski standardi; Demokratski
nadzor nad primenom posebnih ovlašćenja – zbornik radova;
Beograd 2008; str. 62.
Radulović D.; Zakonik o krivičnom postupku; Pravni fakultet u
Podgorici – 2004.; str. 170.
38
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
U navedene mere najčešće spadaju: policijska opservacija, nadzor komunikacija, kompjuterske pretrage, kontrolisane isporuke, upotreba informatora, prikrivenih istražitelja
i svedoka-saradnika („pokajnika“), vođenje kriminalističkoobaveštajnih banki podataka, izvršenje simulovanih krivičnih
dela davanja i primanja mita, otkupa droge, lica i oružja. Na
primer, u nemačkom Zakonu o borbi protiv organizovanog
kriminaliteta predviđeni su sledeći posebni načini prikupljanja dokaza: (1) akustični nadzor, odnosno snimanje telefonskih i drugih razgovora; (2) vizuelni nadzor i video snimanje,
omogućavanjem prismotre, te instaliranje video-kamera; (3)
kontrola pisama i paketa; (4) korišćenje informanata i lica od
poverenja; (5) kontrolisani transport.8
Pored navedenih metoda policijskog rada, u metode delovanja službi bezbednosti, odnosno u konspirativne (tajne)
metode prikupljanja podataka o ličnosti ubrajamo: agenturni
(klasični) metod; metod infiltracije (tajnog ugrađivanja obaveštajca) u strukture protivnika; metod tajnog korišćenja tehničkih sredstava; i metod potajnog (prikrivenog) prikupljanja
podataka.
2. Demokratski nadzor nad
obradom podataka o ličnosti bez pristanka
(primenom posebnih ovlašćenja)
Nadzor nad primenom posebnih mera, odnosno šire,
nadzor nad aktivnostima sudova, tužilaštava, policije i službi
bezbednosti, kao i drugim državnim organima (koji raspolažu policijskim ovlašćenjima), a u poslednje vreme i nad privatnim sektorom bezbednosti (preduzeća za fizičko-tehničko obezbeđenje i detektivske agencije), za društvo koje želi
8
Škulić M.; Organizovani kriminalitet; Beograd 2003.; str. 389.
39
Goran D. Matić
da bude demokratsko, sigurno je jedna od večito aktuelnih
tema. Sva demokratska društva nastoje da grade kompleksne mehanizme za vršenje tog nadzora, mehanizme koji pored parlamentarne (zakonodavne), izvršne i sudske kontrole,
uključuju u većoj ili manjoj meri i pojedine nove ograne –
ombudsmana (zaštitnika građana), kao i različite poverenike
(za pristup informacijama od javnog značaja, diskriminaciju
i slično)9.
Zakon o zaštitniku građana10 – ovim zakonom ustanovljen je zaštitnik građana kao nezavisni državni organ, koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnih za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa
Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja. Zaštitnik
građana se stara o zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih
sloboda i prava, u koja spada i pravo na zaštitu podataka o
ličnosti. Organi uprave imaju obavezu da sarađuju sa Zaštitnikom građana i da mu omoguće pristup prostorijama i stave na raspolaganje sve podatke sa kojima raspolažu, a koji
su od značaja za postupak koji vodi, odnosno za ostvarenje
cilja njegovog preventivnog delovanja, bez obzira na stepen
njihove tajnosti, osim kada je to u suprotnosti sa zakonom.
Zaštitnik građana ima pravo da obavi razgovor sa svakim zaposlenim u organu uprave kada je to od značaja za postupak
koji vodi.
Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog
značaja11 – uređena su prava na pristup informacijama od
javnog značaja koja raspolažu organi javne vlasti, radi ostva9
10
11
R. Šabić; Demokratski andzor nad primenom posebnih ovlašćenja;
Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlašćenja – zbornik
radova; Beograd 2008.; str. 109.
Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 79/2005 i 54/2007.
„Službeni glasnik RS“ broj 120/2004 i 54/2007.
40
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
renja i zaštite interesa javnosti da zna i ostvarenja slobodnog
demokratskog poretka i otvorenog društva. Informacijom od
javnog značaja je informacija sa kojom raspolaže organ javne
vlasti, nastala u radu ili u vezi sa radom organa javne vlasti,
sadržana u određenom dokumentu, a odnosi se na sve ono o
čemu javnost ima opravdan interes da zna. Da bi se neka informacija smatrala informacijom od javnog značaja nije bitno
da li je izvor informacije organ javne vlasti ili koje drugo lice,
nije bitan nosač informacije na kome se nalazi dokument koji
sadrži informacije, datum nastanka informacije, način saznavanja informacije, niti su bitna druga slična svojstva informacije. RAdi ostvarivanja prava na pristup informacijama od
javnog značaja kojima raspolažu organi javne vlasti, ustanovljen je Poverenik za informacije od javnog značaja, kao samostalni državni organ, nezavistan u vršenju svoje nadležnosti.
3. Evropsko pravo i obrada podataka
o ličnosti bez pristanka
Pravo na privatnost predstavlja jedno od osnovnih ljudskih prava. Ona leži u osnovi ljudskog dostojanstva i drugih
vrednosti, kao što su sloboda udruživanja i sloboda govora.
Privatnost (a s njim u vezi i obrada podataka o ličnosti) je
postala jedno od najvažnijih ljudskih prava savremenog doba,
odnosno o pravu svakoga (fizičkog i pravnog lica) da se obavesti o podacima kojima raspolažu javni organi kao i drugi
subjekti kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja, osim
ako bi se tim pristupom ugrozili pretežniji legitimni interesi
(princip tajnosti).
Privatnost je priznata širom sveta, u raznim regionima
i kulturama. Danas je ona zaštićena Univerzalnom deklaracijom o ljudskim pravima, Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima, Evropskom konvencijom za
41
Goran D. Matić
zaštitu ljudskih sloboda i prava, Rezolucija 45/95 za regulisanje dosijea sa kompjuterskim podacima o ličnosti, Smernice OEBS-a iz 1980. godine o zaštiti privatnosti i prenosu
podataka o ličnosti preo državnih granica, Konvencija o zaštiti lica u odnosu na automatsku obradu ličnih podataka i
Protokol uz konvenciju, Direktiva Evropskog parlamenta i
Saveta Evropske unije 95/46 o zaštiti pojedinaca u vezi sa
obradom podataka o ličnosti i protokom takvih podataka,
Direktiva 2002/58/EC o obradi podataka o ličnosti i zaštiti
privatnosti u sektoru elektronskih komunikacija i brojnim
drugim međunarodnim i regionalnim dokumentima o ljudskim pravima.
Kada je u pitanju osnovni principi obrade podataka i
tajnosti rada organa Evropske unije, odnosno na tajne podatke koji se odnose na zaštitu tajnih podataka do kojih je
došla Evropska unija u komunikaciji sa drugim međunarodnim organizacijama i drugim državama (koje ne moraju biti
uvek članice Evropske unije), ova oblast je uređena Uredbom
1049/2001 o pristupu dokumentima Evropskog parlamenta,
Saveta i Komisije i Odluka Saveta ministara 2001/264 o usvajanju bezbednosnih propisa Saveta,12.
Međunarodni pakt o građanskim slobodama i pravima13–
garantuje pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života,
doma i prepiske (član 8). Javne vlasti neće se mešati u vršenje
ovoga prava sem ako to nije u skladu sa zakonom i neophodno u demokratskom društvu u interesu nacionalne bezbednosti, javne bezbednosti ili ekonomske dobrobiti zemlje, radi
sprečavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, ili
zaštite prava i sloboda drugih.
12
13
D. Milenković; Pristup informacijama, zaštita podataka o ličnosti i
tajnost informacija; Beograd – 2009.; str. 104.
Objavljen u „Službenom listu SFRJ“ broj 7/71 i „Službeni list SRJ –
međunarodni ugovori“ broj 4/2001.
42
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
Konvencija o zaštiti lica u odnosu na automatsku obradu
ličnih podataka14 i Dodatni protokol uz konvenciju o zaštiti
lica u odnosu na automatsku obradu podataka, u vezi sa nadzornim organima i prekograničnim protokom podataka15 –
predviđa izuzetke i ograničenja od primene odredbi člana 5.
(kvalitet podataka); člana 6. (posebne kategorije podataka) i
8. (dodatne mere zaštite subjekta podatka) konvencije, osim
kada je to odstupanje predviđeno nacionalnim zakonom
države potpisnice konvencije (odnosno strane ugovornice),
kao i kada predstavlja neophodnu meru u jednom demokratskom društvu za: (a) zaštitu bezbednosti jedne države,
za javnu bezbednost, za monetarne interese ili za suzbijanje
krivičnih dela; (b) za zaštitu subjekta podataka i prava i slobode drugih.
Direktiva Evropskog parlamenta i Saveta Evropske unije
95/46 o zaštiti pojedinaca u vezi sa obradom podataka o ličnosti i protokom takvih podataka – promoviše standarde Evropske unije u ovoj oblasti, pre svega standard najveće moguće
transparentnosti obrade podataka i što efikasniji nadzor nad
tom obradom.
Rezolucija Parlamentarne skupštine Saveta Evrope broj
1096 od 27. juna 1996. godine o merama za razgradnju nasleđa bivših komunističkih totalitarnih sistema – kada je u
pitanju obrada podataka o ličnosti bez pristanka, ona pored
navedenog podrazumeva stavljanje na uvid javnosti dosijea tajnih službi u nekim bivšim totalitarističkim zemljama
i sprovođenje postupaka lustracije svakog lica uključenog u
ove procese16.
14
15
16
Objavljen u „Službenom listu SRJ– Međunarodni ugovori“ broj 1/92
i „Službeni list SCG– Međunarodni ugovori“ broj 11/2005.
Objavljen u „Službenom glasniku RS – Međunarodni ugovori“ broj
98/2008.
Pogledati pobliže A. Zidar; Lustracija; Beograd 2001.
43
Goran D. Matić
4. Zaštita podataka o ličnosti iz
Ustava Republike Srbije
Pravo na privatnost, na opšti način obuhvata pravo na
poštovanje čovekovog privatnog i porodičnog života, doma
i prepiske, kao i časti i ugleda. Elementi ovog prava doživeli su razradu i preciziranje, putem formulisanja konkretnijih
prava i obuhvatanjem novih sadržaja. Privatni život čoveka
obuhvata čitav niz užih prava, kao što su: pravo na zaštitu
podataka o ličnosti, pravo na ime i ugled, pravo na moralni i
fizički integritet, pravo na poštovanje svih oblika tajnosti prepiske (pisma, telegrama, elektronskih medija i slično). Pravo
na privatnost obuhvata više prava, a samo jedno od njih je
zaštita podataka o ličnosti. Smatra se da su nepoziva prava,
slobode i zaštite: zaštita prava na život17; zaštita od ropstva;
sloboda misli; pravo na priznanje pred zakonom; zaštita od
krivičnog gonjenja ex post facto; zaštita od genocida; zaštita
od mučenja, sloboda veroispovesti; zabrana naučnog eksperimentisanja; zaštita od stavljanja u pritvor zbog neispunjenja
ugovornih obaveza (duga); zabrana za ponovno suđenje zbog
istog krivičnog dela; i zaštita osuđenih na smrt. Opoziva prava i slobode, prema međunarodnim sporazumima, paktovima ili konvencijama na snazi u ovom momentu su: pravo
na privatnost; sloboda izražavanja; sloboda štampe; sloboda
kretanja; pravo na učestvovanje u vlasti; zabrana prinudnog
rada; pravo azila; zabrana proizvoljnog zatvaranja; jednaka
zaštita pred zakonom; pravo na nacionalnost; pravo na zakonski postupak; pretpostavka nevinosti; pravo da optuženi
zna sve navode optužnice; pravo na nezavisnog i nepristra17
Ljudska prava su neodvojiva od života i telesnog integriteta čoveka.
Pravo na život je danas višestruko ugroženo i to: ratovima, genocidom, terorizmom, ugrožavanjem životne sredine, elementarnim
nepogodama i slično.
44
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
snog sudiju; pravo na odbranu ćutanjem; pravo na branioca;
prava za vreme krivičnog suđenja; pravo na okupljanje; pravo na udruživanje; pravo na sindikalno organizovanje; pravo
na obrazovanje; i prava za vreme boravka u zatvoru.18 Bilo
kakvo ograničenje ljudskih (građanskih ili političkih) prava
mora biti predviđeno zakonom (zakonitost). Odstupanje od
standarda ljudskih prava mora da bude zakonito. Ovo odstupanje može u značajnoj meri da podrije ta prava. Iz tog razloga, postoje principi koji se moraju zadovoljiti kako bi odstupanje bilo zakonito. Reč je sledećim principima (koji su za
sada samo okvirni): izuzetnosti; javnosti; proporcionalnosti,
doslednosti, nediskriminacije i obaveštavanja. Ograničenje se
mora obrazložiti nekim od priznatih ciljeva (obrazloženje),
koji obuhvataju: zaštitu prava i sloboda drugih; državnu i javnu bezbednost; javno zdravlje i moral; sprečavanje nemira i
kriminala. Mora se pokazati da je ograničenje „neophodno u
demokratskom društvu“ (neophodnost i proporcionalnost),
odnosno mora da ispuni neophodnu društvenu potrebu, ima
veoma dobar razlog; bude proporcionalno. Proporcionalnost
bi trebalo da u što manjoj meri ugrožava prava koja se ograničavaju, bude pažljivo zamišljena kako bi ispunila tražene
ciljeve i ne sme biti proizvoljna, nepravedna ili zasnovana
na iracionalnim stavovima. Bilo koja kvalifikacija prava u
pogledu ograničenja ljudskih prava ne sme se upotrebiti na
diskriminatoran način (nediskriminacija). Razlika će se smatrati diskriminatorskom ukoliko nema objektivno i razumno
obrazloženje, kao takva, nema dovoljno dobre razloge i kada
je neproporcionalna.
Odredbama člana 42. Ustava Republike Srbije19 zajamčena je zaštita podataka o ličnosti. Pored toga, predviđeno je
18
19
D. Grum; Priručnik za istražitelje povrede ljudskih prava (prevod
Ivović V.); Fond za humanitarno pravo – Beograd 2004.
Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 98/2006.
45
Goran D. Matić
da se prikupljanje, držanje, obrada i korišćenje podataka o
ličnosti uređuju zakonom. Zabranjena je i kažnjiva upotreba
podataka o ličnosti izvan svrhe za koju su prikupljani, u skladu sa zakonom, osim za potrebe vođenja krivičnog postupka
ili zaštite bezbednosti Srbije na način predviđen zakonom.
Pored toga, pravo na privatnost je ustavom zaštićeno i kroz
zagarantovano jemstvo ljudskog dostojanstva, nepovredivosti fizičkog i psihičkog integriteta, stana, tajnosti pisama id
rugih sredstava komuniciranja (opštenja), i prava na ime.
Svako fizičko lice, izuzev ako su podaci obrađivani u skladu
sa članom 13. Zakona o zaštiti podataka o ličnosti (obrada
podataka od strane državnih organa bez pristanka lica!), ima
pravo da bude obavešteno o prikupljenim podacima o svojoj
ličnosti, u skladu sa zakonom, kao i pravo na sudsku zaštitu
zbog njihove zloupotrebe.
5. Obrada podataka o ličnosti kada
javnost ima opravdani interes da zna
Odredbama Zakona o javnom informisanju20, uređeno je
pravo na javno informisanje kao pravo na slobodu izražavanja mišljenja, kao i prava i obaveze učesnika u procesu javnog
informisanja. Pravo na javno informisanje obuhvata naročito
slobodu izražavanja misli, slobodu prikupljanja, istraživanja,
objavljivanja i širenja ideja, informacija i mišljenja, slobodu
štampanja i distribucije (rasturanja) novina i drugih javnih
glasila, slobodu proizvodnje i emitovanja radio i televizijskog
programa, slobodu primanja ideja, informacija i mišljenja,
kao i slobodu osnivanja pravnih lica koja se bave javnim informisanjem. U javnim glasilima se slobodno objavljuju ideje,
informacije i mišljenja o pojavama, događajima i ličnostima
20
Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 43/2003 i 61/2005.
46
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
o kojima javnost ima opravdani interes da zna, osim kada je
to drugačije određeno zakonom, što se primenjuje bez obzira na način na koji je pribavljena informacija. Nosiocima
državnih i političkih funkcija, ograničena su prava na zaštitu
privatnosti koja imaju lica na koja se odnosi informacija, ako
je informacija važna za javnost s obzirom na činjenicu da lice
na koje se odnosi informacija obavlja određenu funkciju, odnosno prava ovih lica ograničena su srazmerno opravdanom
interesu javnosti u svakom konkretnom slučaju.
Pored ovoga zakona, interesantne su i odredbe Zakona
o odgovornosti za kršenje ljudskih prava21 (o lustraciji!) kojim su uređeni, odnosno određeni: – oblici i vidovi kršenja
ljudskih prava kao osnov ispitivanje odgovornosti; – lica prema kojima se sprovodi postupak ispitivanja odgovornosti za
kršenje ljudskih prava; – načela i pravila postupka ispitivanja
odgovornosti za kršenje ljudskih prava; – sastav, nadležnost
i postupak nadležnih organa; i – mere koje se izriču licima
za koja je utvrđeno da su kršila ljudska prava. Interesantno
je napomenuti, i da se postupak po ovome zakonu, odnosno
obrada podataka o ličnosti sprovodi bez pristanka tog lica.
6. Zaštita podataka o ličnosti
Zakon o zaštiti podataka o ličnosti22 – Podatak o ličnosti
je svaka informacija koja se odnosi na fizičko lice, bez obzira
na oblik u kome je izražena i na nosač informacije (papir,
traka, film, elektronski mediji i slično), po čijem nalogu, u čije
ime, odnosno za čiji račun je informacija pohranjena, datum
nastanka informacije, mesto pohranjivanja informacije, način
saznavanja informacije (neposredno, putem slušanja, gleda21
22
Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 58/2003 i 61/2003.
„Službeni glasnik RS“ broj 97/2008.
47
Goran D. Matić
nja i slično, odnosno posredno, putem uvida u dokument
u kojem je informacija sadržana i slično), ili bez obzira na
drugo svojstvo informacije ili podatka. Obrada podataka je
svaka radnja preduzeta u vezi sa podacima kao što su prikupljanje, beleženje, prepisivanje, umnožavanje, kopiranje,
prenošenje, pretraživanje, razvrstavanje, pohranjivanje, razdavajanje, ukrštanje, objedinjavanje, upodobljavanje, menjanje, obezbeđivanje, korišćenje, stavljanje na uvid, otkrivanje, objavljivanje, širenje, snimanje, organizovanje, čuvanje,
prilagođavanje, otkrivanje putem prenosa ili na drugi način
činjenje dostupnim, prikrivanje, izmeštanje i na drugi način
činjenje nedostupnim, kao i sprovođenje drugih radnji u vezi
sa navedenim podacima, bez obzira da li se vrši automatski,
poluautomatski ili na drugi način. Zbirka podataka je skup
podataka koji se automatizovano ili neautomatizovano vode
i dostupni su po ličnom, predmetnom ili drugom osnovu,
nezavisno od načina na koji su pohranjeni i mesta gde se čuvaju. Organ vlasti je državni organ teritorijalne autonomije i
jedinice lokalne samouprave, odnosno drugi organ ili organizacija kojoj je povereno vršenje javnih ovlašćenja. Rukovalac
podataka je fizičko ili pravno lice, odnosno organ vlasti koji
obrađuje podatke. Korisnik podatka je fizičko ili pravno lice,
odnosno organ vlasti, koji je zakonom ili po pristanku lica
ovlašćen da koristi podatke. Obrađivač podataka je fizičko ili
pravno lice, odnosno organ vlasti, kome rukovalac na osnovu zakona ili ugovora poverava određene poslove u vezi sa
obradom podataka o ličnosti. Organ vlasti obrađuje podatke
bez pristanka lica, ako je obrada neophodna radi obavljanja
poslova iz svoje nadležnosti određenih zakonom ili drugim
propisom u cilju ostvarivanja interesa nacionalne ili javne
bezbednosti; odbrane zemlje; sprečavanja, otkrivanja, istrage
i gonjenja za krivična dela; ekonomskih, odnosno finansijskih interesa države; zaštite zdravlja i morala; zaštite prava i
48
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
sloboda i drugog javnog interesa, a u drugim slučajevima na
osnovu pismenog pristanka lica. Poslove zaštite podataka o
ličnosti obavlja Poverenik za informacije od javnog značaja
i zaštitu podataka o ličnosti, kao samostalni državni organ,
nezavisan u vršenju svoje nadležnosti.
7. Obrada podataka o ličnosti za
potrebe krivičnog postupka
Zakonik o krivičnom postupku – Odredbama člana 225.
stav 1. Zakonika o krivičnom postupku iz 2001. godine23,
predviđena je mogućnost obrade podataka o ličnosti za
sprečavanja, otkrivanja, istrage i gonjenja za krivična dela,
odnosno ako postoje osnovi sumnje da je izvršeno krivično
delo za koje se goni po službenoj dužnosti, organi unutrašnjih
poslova dužni su da preduzmu potrebne mere da se pronađe
učinilac krivičnog dela, ali i da prikupe sva obaveštenja koja bi
mogla biti od koristi za uspešno vođenje krivičnog postupka.
Pri tome, značajno je napomenuti da radnje iz ovog člana ne
spadaju u krivični postupak. Prema odredbama člana 255.
stav 1. Zakonika o krivičnom postupku iz 2006. godine24, podaci o ličnosti se obrađuju ako postoje osnovi sumnje da je
izvršeno krivično delo za koje se goni po službenoj dužnosti,
a policija je dužna da preduzme potrebne mere da se identifikuje, pronađe i uhvati učinilac krivičnog dela, kao i da prikupi sva obaveštenja koja bi mogla biti od koristi za uspešno
vođenje krivičnog svedoka (na primer lični podaci o oštećenom i svedocima). Pored toga, ovaj zakonik sadrži i odredbe
o nadzoru i snimanju razgovora ili komunikacija drugim teh23
24
„Službeni list SRJ“ broj 70/2001 i 68/2002; „Službeni glasnik RS“ broj
58/04, 85/05 i 115/05; koji je u primeni do 31.12.2010. godine.
„Službeni glasnik RS“ broj 46/2006, 49/2007 i 122/2008.
49
Goran D. Matić
ničkim sredstvima i optičkom snimanju lica za koja postoje
osnovi sumnje da su sama ili sa drugima izvršili određena
krivična dela (član 232. i 233.). Pored toga, prema ovom zakoniku predviđene su i druge „posebne radnje dokazivanja“
ili mere tajnog nadzora: pružanje simulovanih poslovnih
usluga i sklapanje simuliranih pravnih poslova; angažovanje
prikrivenog islednika; kontrolisana isporuka; uvid u evidencije ličnih i sa njima povezanih podataka osumnjičenog; kao i
kontrola bankarskih i finansijskih transakcija osimnjičenog.
Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala25 – prema odredbama ovog
zakona (član 11. tačka 3.), svi državni organi i organizacije su
dužni da na zahtev službe ili specijalnog tužioca bez odlaganja predaju svako pismeno ili drugi dokaz koji poseduju, ili
na drugi način saopšte informacije koje mogu da pomognu u
rasvetljavanju krivičnih dela iz člana 2. ovog zakona.
Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u postupku za ratne zločine26 – u vezi obrade podataka o ličnosti bez pristanka (član 7. tačka 3.), predviđeno je da su svi
državni organi i organizacije dužni na zahtev tužioca za ratne zločine da bez odlaganja predaju svako pismeno ili drugi
dokaz koji poseduju, ili na drugi način saopšte informacije
koje mogu da pomognu otkrivanju učinilaca ratnih zločina.
Poslovnikom o poslovanju i vođenju evidencija u tužilaštvu
za ratne zločine27 predviđen je: način rada; zaštita državne i
službene tajne; odnosi tužilaštva i drugih javnih tužilaštava
i državnih i drugih organa; odnosi prema građanima; rukovanje predmetima, pomoćnim knjigama i rokovnicima; rukovanje stvarima od vrednosti; čuvanje arhivskog materijala;
25
26
27
„Službeni glasnik RS“ broj 42/2002, 27/2003, 39/2003, 67/2003,
29/2004, 58/2004, 45/2005 i 61/2005.
„Službeni glasnik RS“ broj 67/2003, 135/2004, 61/2005 i 101/2007.
„Službeni glasnik RS“ broj 118/2007.
50
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
organizovanje stručne biblioteke; način izdavanja i korišćenje službene legitimacije; kao i vođenje evidencija – upisnika,
pomoćnih i drugim materijala.
Krivično-pravni aspekti – Odredbama člana 102. Krivičnog zakonika određen je sadržaj i davanje podataka iz
kaznene evidencije. Kaznena evidencija sadrži lične podatke o učiniocu krivičnog dela, od krivičnom delu za koje je
osuđen, podatke o kazni, uslovnoj osudi, sudskoj opomeni,
oslobađanju od kazne i oproštenoj kazni, kao i podatke o
pravnim posledicama osude. U kaznenu evidenciju se unose i kasnije izmene podataka sadržanih u kaznenoj evidenciji, podaci o izdržavanju kazne, kao i poništenje evidencije o
pogrešnoj osudi. Podaci iz kaznene evidencije, mogu se dati
samo sudu, javnom tužiocu i organu unutrašnjih poslova u
vezi sa krivičnim postupkom koji se vodi protiv lica koje je
ranije bilo osuđeno, organu za izvršenje krivičnih sankcija i
organu koji učestvuje u postupku davanja amnestije, pomilovanja, rehabilitacije ili odlučivanja o prestanku pravnih posledica osude, kao i organima starateljstva, kad je to potrebno
za vršenje poslova iz njihove nadležnosti. Podaci iz kaznene
evidencije mogu se, na obrazloženi zahtev, dati i državnom
organu, preduzeću, drugoj organizaciji ili preduzetniku, ako
još traju pravne posledice osude ili mere bezbednosti i ako za
to postoji opravdani interes zasnovan na zakonu. Niko nema
pravo da traži od građanina da podnosi dokaz o svojoj osuđivanosti ili neosuđivanosti. Građanima se, na njihov zahtev,
mogu davati podaci o njihovoj osuđivanosti ili neosuđivanosti samo ako su im potrebni radi ostvarivanja njihovih prava.
Prema Zakonu o maloletnim učiniocima krivičnih dela i
krivično-pravnoj zaštiti maloletnih lica28, predviđeno je da se
davanje podataka iz kaznene evidencije o osudama na kaznu
28
„Službeni glasnik RS“ broj 85/2005.
51
Goran D. Matić
maloletničkog zatvora (član 34.), ne mogu davati nikome,
osim u slučajevima predviđenim Krivičnim zakonikom (članom 102. stav 2.). Evidencije o izrečenim vaspitnim merama
i kaznama maloletničkog zatvora (član 37.) vodi sud koji je
sudio u prvom stepenu. Način vođenja evidencije određuje
se posebnim aktom.
Prema Zakonu o organizaciji i jedinstvenoj metodologiji prikupljanja, evidentiranja i obrade podataka i informacija
pravosudnih organa od interesa za celu zemlju29 uređeno je
organizovanje, prikupljanje, evidentiranje, obrada, iskazivanje, prenos, razmena i zaštita podataka i informacija koje se
koriste za ostvarivanje funkcija i zadataka pravosudnih organa, a od interesa su za celu zemlju. Podaci koji predstavljaju državnu, službenu, vojnu ili poslovnu tajnu ili se odnose
na lične i porodične prilike dostupni su samo ovlašćenim
subjektima pod uslovima i na način propisanim zakonom
i drugim propisima. Pored toga, na snazi je i Pravilnik o
prikupljanju, obradi, iskazivanju, objedinjavanju prenosa i
razmeni podataka i informacija u pravosudnom informacionom sistemu30, u kojem su uređene metodološke osnove i
način prikupljanja, obrade, iskazivanja, objedinjavanja, prenosa i razmene podataka i informacija Pravosudnog informacionog sistema.
Zakonom o izvršenju krivičnih sankcija31 predviđena je
obrada podataka o ličnosti, odnosno o vođenju odgovarajućih evidencija lica prema kojima se izvršavaju sankcije i pritvor. Bliže propise o evidencijama donosi ministar nadležan
za pravosuđe.
29
30
31
„Službeni list SFRJ“ broj 44/89 i „Službeni list SCG“ broj 1/2003.ustavna povelja.
„Službeni glasnik RS“ broj 114/2005.
„Službeni glasnik RS“ broj 85/2005.
52
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
Pored toga, u Krivičnom zakoniku32 predviđeno je krivično delo neovlašćenog prikupljanja ličnih podataka iz
člana 146. prema kojem – (1) ko podatke o ličnosti koji se
prikupljaju, obrađuju i koriste na osnovu zakona neovlašćeno
pribavi, saopšti drugom ili upotrebi u svrhu za koju nisu namenjeni, kazniće se novčanom kaznom ili zatvorom do jedne godine. (2) kaznom iz stava 1. ovog člana kazniće se i ko
protivno zakonu prikuplja podatke o ličnosti građana ili tako
prikupljene podatke koristi. (3) ako delo iz stava 1. ovog člana učini službeno lice u vršenju službe, kazniće se zatvorom
do tri godine.
Zakon o policiji – Policija (član 75. Zakona o policiji33)
prikuplja, obrađuje i koristi lične podatke, obezbeđuje zaštitu
i vodi evidencije o ličnim i drugim podacima na čije je prikupljanje ovlašćeno ovim zakonom radi sprečavanja i otkrivanja krivičnih dela i prekršaja i radi pronalaženja njihovih
učinilaca. Druge podatke o ličnosti policija može prikupljati, obrađivati i koristiti samo ako je za to ovlašćena drugim
zakonom i ako obezbeđuje zakonom utvrđenu tih podataka.
Ovlašćeno službeno lice podatke o ličnosti do kojih dođe u
vršenju službe čuva kao poverljive, koristi ih i njima rukuje u skladu sa zakonom. Evidencije ličnih i drugih podataka
(član 76. Zakona o policiji) koje vodi policija: 1) lica kojima
je po bilo kojem osnovu ograničena ili oduzeta sloboda (dovođenje, zadržavanje, ograničenje kretanja, lišavanje slobode
i drugo); 2) lica za koje postoje osnovi sumnje da su učinila
krivična dela i prekršaje; 3) učinjenih krivičnih dela za koja
se gone po službenoj dužnosti, prekršaja i lica oštećenih tim
delima; 4) učinjenih krivičnih dela nepoznatih učinilaca za
koja se goni po privatnoj tužbi; 5) traženih lica i predmeta i
lica kojima je zabranjen ulazak u zemlju; 6) provera identiteta
32
33
„Službeni glasnik RS“ broj 85/2005, 88/2005 i 107/2005.
Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 101/2005.
53
Goran D. Matić
lica; 7) lica nad kojima je sprovedeno utvrđivanje identiteta,
daktiloskopiranih lica, fotografisanih lica i DNK analiza; 8)
operativnih izveštaja, operativnih izvora saznanja i lica pod
posebnom policijskom zaštitom; 9) primenjenih operativnih
i operativno-tehničkih sredstava i metoda; 10) događaja; 11)
upotrebljenih sredstava prinude; i 12) pritužbi. Brojčani podaci o krivičnim delima, prijavljenim i oštećenim licima, kao
i ostali brojčani podaci mogu se koristiti u statističke i analitičke svrhe u Ministarstvu unutrašnjih poslova. Ovi podaci
se mogu dati i na korišćenje nadležnim stručnim i naučnim
ustanovama za potrebe naučno-istraživačkog rada. Lični podaci se mogu dostavljati drugim organima pod uslovima: da
je organ koji traži podatke zakonom ili drugim propisom
ovlašćen da traži i prima te podatke; da su u organu koji traži
podatke ti podaci neophodni za izvršavanje poslova iz njegove nadležnosti; da te podatke nije moguće pribaviti na drugi
način ili ako bi njihovo pribavljanje zahtevalo nesrazmerno
visoke troškove. Lični podaci mogu se dostaviti i inostranim
policijskim organima i određenim međunarodnim organizacijama na njihov zahtev, u skladu sa utvrđenim pravilima o
međunarodnoj policijskoj saradnji.
Zaštita ličnih podataka, prema ovom zakonu, podrazumeva da se oni ne mogu koristiti protivno svrsi predviđenoj
zakonom, kao i drugim propisima kojima se uređuje zaštita
ličnih podataka. Policija će licu o kome se vode lični podaci
pružiti obaveštenje o tome u roku od 60 dana od dana prijema zahteva tog lica, izuzev obaveštenja o podacima koje je to
lice o sebi dalo na osnovu zakona. Međutim, pružanje ovih
podataka policija može rešenjem odbiti ako bi to ugrozilo
izvršenje njenog zadatka, vođenje zakonom propisanog postupka, bezbednost ljudi i imovine ili bi moglo naneti štetu
interesima trećih lica. Rešenje se obrazlaže i usmeno saopštava podnosiocu zahteva. Kada prestanu navedeni razlozi, policija će pružiti obaveštenje licu, po njegovom zahtevu.
54
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
Policija je dužna da ispravi lične podatke za koje utvrdi da su netačni ili na čiju netačnost ukaže lice čiji su lični
podaci obrađivani i na koje se podaci odnose. Prikupljeni
podaci moraju se odmah brisati u slučaju da se utvrdi da
nisu tačni ili da su prestali da postoje razlozi, odnosno uslovi zbog kojih je lični podatak unet u odgovarajuće policijske
evidencije.
Zakon o policiji (član 81.) sadrži i odredbe o rokovima
čuvanja ličnih i drugih podataka u policijskim evidencijama,
koji su u trajanju od dve, tri, pet ili deset godina, a u nekim
slučajevima i trajno čuvanje. Podaci o ličnosti koji su sadržani u evidencijama policije, mogu se dati samo licu na koje
se oni odnose, i to od njihovog unošenja pa do brisanja iz
evidencije. Izuzetno, obaveštenja o podacima iz evidencija
policije, koji se odnose na operativne izveštaje, operativne
izvore saznanja i lica pod posebnom policijskom zaštitom,
lice može dobiti tek pošto je za podacima prestala potreba
korišćenja. Sa podacima o primenjenim operativnim i operativno-tehničkim sredstvima i metodama, postupa se u skladu
sa posebnim zakonom i aktima donetim na osnovu tog zakona. Policijski službenik ovlašćen za davanje podataka iz policijskih evidencija, mora uvek da štiti identitet lica koje je dalo
obaveštenje. Nadzor nad delovanjem informacionog sistema
u kojem su sadržane evidencije ličnih i drugih podataka vrši
organ nadležan za zaštitu ličnih podataka, saglasno zakonu
kojim se uređuje zaštita ličnih podataka – Poverenik za informacije javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti.
Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji34
– Za izvršavanje poslova na otkrivanju o prijavljivanju poreskih krivičnih dela i njihovih izvršilaca obrazuje se Poreska
policija, kao posebna organizaciona jedinica Poreske uprave
34
„Službeni glasnik RS“ broj 80/2002, 84/2002, 23/2003, 70/2003,
55/2004, 61/2005, 85/2005, 62/2006, 63/2006 i 61/2007.
55
Goran D. Matić
(član 162.). Činjenice u poreskom postupku utvrđuju se na
osnovu dokaza (član 43.). kao dokaz u poreskom postupku
mogu se upotrebiti poreska prijava, poreski bilans, poslovne knjige i evidencije, računovodstveni iskazi, poslovna dokumentacija i druge isprave i informacije kojima raspolaže
Poreska uprava, prikupljene od poreskog obveznika ili traćih lica, iskaz svedoka, nalaz veštaka, uviđaj i svako drugo
sredstvo kojim se činjenice mogu utvrditi. Radi otkrivanja
poreskih krivičnih dela i njihovih izvršilaca (član 135), Poreska policija u pretkrivičnom postupku postupa kao organ
unutrašnjih poslova (policija) i ovlašćena je da preduzima sve
potražne radnje, izuzev ograničenja kretanja. Poreska policija, u skladu sa odredbama Zakonika o krivičnom postupku,
ovlašćena je da: poziva i saslušava osumnjičenog, uključujući i njegovo prinudno dovođenje; poziva građane i prikuplja
potrebna obaveštenja od njih; ostvari uvid u dokumentaciju
državnih organa, preduzeća, trgovinskih i zanatskih radnji,
preduzetnika i drugih pravnih lica; vrši pregled prevoznih
sredstava, putnika i prtljaga; vrši pregled određenih objekata
i prostorija državnih organa, preduzeća, trgovinskih i zanatskih radnji, preduzetnika i drugih pravnih lica;raspisati potragu za licima i stvarima za kojima se traga; izvrši pretresanje stana, poslovnih i drugih prostorija, prevoznih sredstava i
lica; izvrši prinudno oduzimanje predmeta koji mogu poslužiti kao dokaz u krivičnom postupku. Navedena ovlašćenja
poreska policija preduzima samostalno, a ukoliko se sprovođenjem tih ovlašćenja osnovano očekuje otpor, na zahtev Poreske policije, ministarstvo unutrašnjih poslova pruža pomoć
radi sprovođenja izvršenja ovih ovlašćenja. Sa Ministarstvom
unutrašnjih poslova, Poreska policija ostvaruje i druge oblike
saradnje35. O podacima prikupljenim u ovakvim postupcima, Poreska uprava vodi posebno poresko knjigovodstvo i za
35
B. Batarilo; Poreska policija; Demokratski nadzor nad primenom
posebnih ovlašćenja – zbornik radova; Beograd 2008.; str. 99–100.
56
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
te svrhe organizuje poseban poreski informacioni sistem, na
osnovu akta koji donosi ministar finansija.
Zakon o sprečavanju pranja novca36 – ovim zakonom su
predviđene mere i radnje koje se preduzimaju radi otkrivanja
i sprečavanja pranja novca, od kojih je najznačajnija obrada
podataka o ličnosti. Pored toga, ovim zakonom je uređena i
nadležnost Uprave za sprečavanje pranja novca i nadležnosti drugih državnih organa vezanih za prikupljanje, obradu
i korišćenje podataka o ličnosti. Uprava obavlja poslove koji
se odnose na: 1) prikupljanje, obradu, analiziranje i čuvanje
podataka i informacija dobijenih od obveznika i državnih
organa; 2) praćenje izvršavanja odredaba ovog zakona i preduzimanje mera iz svoje nadležnosti radi otklanjanja nepravilnosti u primeni ovog zakona kao i predlaganje ministru
izmena i dopuna ovog zakona i drugih propisa koji uređuju
otkrivanje i sprečavanje pranja novca; 3) primanje i traženje
od nadležnih državnih organa podataka i informacije potrebnih za ocenu da li u vezi sa određenom transakcijom ili
određenim licem postoji sumnja da se radi o pranju novca,
podataka i informacija o postupcima u vezi sa prekršajima,
privrednim prestupima i krivičnim delima koja se odnose na
pranje novca, kao i njihovim izvršiocima (obveznici, druga
pravna i fizička lica), a od ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove – i traženje podataka iz krivične evidencije
i podataka o podnetim krivičnim prijavama; 4) saradnju sa
nadležnim državnim organima radi razmene podataka i informacija od značaja za otkrivanje i sprečavanje pranja novca;
5) učestvovanje u izradi liste pokazatelja (indikatora) za prepoznavanje sumnjivih transakcija; 6) dostavljanje nadležnim
državnim organima podataka i informacija o transakcijama
i licima za koje postoji sumnja da se radi o pranju novca; 7)
procena podataka i informacija koje se odnose na organizo36
„Službeni glasnik RS“ broj 107/2005, 117/2005, 62/2006 i 63/2006.
57
Goran D. Matić
vani kriminal i finansiranje terorizma i ocenu da li u vezi sa
konkretnom transakcijom postoji sumnja da se radi o pranju novca; 8) obavljanje bilateralne i multilateralne saradnje,
razmenu podataka na bazi reciprociteta u oblasti otkrivanja
i sprečavanja pranja novca, iniciranje zaključivanja sporazuma o saradnji sa međunarodnim organima i organizacijama
i učestvovanje u radu međunarodnih organa i organizacija u
oblasti otkrivanja i sprečavanja pranja novca; 9) planiranje i
sprovođenje obuke zaposlenih u upravi i organizovanje seminara za obveznike u vezi sa primenom propisa iz oblasti sprečavanja novca; 10) vođenje evidencija podataka i informacija
u skladu sa ovim zakonom; i 11) druge poslove u skladu sa
zakonom i drugim propisima.
Carinski zakon37 – odredbama ovog zakona (član
252.) obrazovana je Uprava carina, koja između ostalog,
sprovodi zakonom predviđeni postupak u cilju otkrivanja
carinskih prekršaja, privrednih prestupa i krivičnih dela;
i vodi evidencije iz svog delokruga. Za potrebe realizacije
ovih poslova, ovlašćeni carinski službenik može, u primeni
odredaba ovog zakona ili drugih propisa koji se odnose
na uvoz, izvoz ili tranzit robe, da: 1) privremeno zadrži
lice za koje postoje osnovi sumnje da je izvršilo krivično
delo propisano ovim zakonom, o čemu odmah obaveštava
nadležnog istražnog sudiju ili ministarstvo nadležno za
unutrašnje poslove. Privremeno zadržavanje može trajati
najduže do dolaska ovlašćenog službenog lica ministarstva
nadležnog za unutrašnje poslove; 2) zatraži od lica ispravu
kojom to lice dokazuje identitet, kao i da izvrši proveru podataka iz isprave; 3) pregleda poslovne prostorije, objekte,
prevozna sredstva, dokumentaciju, robu i lica, privremeno
oduzme robu i sredstva kojima je počinjena povreda propisa
37
„Službeni glasnik RS“ broj 73/2003, 61/2005, 85/2005, 62/2006 i
63/2006.
58
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
licu za koje postoje osnovi sumnje da je svesno učestvovalo
u uvozu, nameravalo da izveze robu ili je učestvovalo u uvozu robe u suprotnosti sa ovim zakonom i drugim propisima;
4) ostvaruje saradnju i razmenjuje informacije sa nadležnim
državnim organima, javnim ili privatnim organizacijama,
5) razmenjuje informacije o uvozu, izvozu ili tranzitu robe
sa stranim carinskim administracijama, radi sprovođenja
odredbi ovog zakona i drugih propisa; 6) vrši ispitivanja u
ime drugih carinskih administracija (zamolnim putem), u
slučajevima kada je ta administracija započela krivično ispitivanje ili je došla do saznanja u vezi sa činjenicom, koja
se odnosi na carinski prekršaj; i 7) prikuplja i raspolaže sa
informacijama potrebnim za vođenje postupka i preduzima
posebne radnje otkrivanja i sprečavanja carinskih prekršaja,
privrednih prestupa i krivičnih dela.
Uprava carina može, radi obavljanja svojih zadataka,
da koristi specijalnu tehničku opremu, službena vozila
opremljena svetlosnim i zvučnim signalima i posebno
obučene životinje. Službena vozila mogu imati oznaku
„carina“ i službenu oznaku carinske službe.
Za potrebe prikupljanja i obrade podataka o ličnosti bez
pristanka, Uprava carina može da zatraži pomoć od organa
ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove i Vojske Srbije
u sprovođenju odredaba ovog zakona i drugih propisa čija je
primena u nadležnosti carinskih organa. Pored toga, organi
koji pri obavljanju poslova iz svoje nadležnosti, utvrde da
su povređeni carinski i drugi propisi za čije je sprovođenje
nadležna uprava carina, odnosno da postoji mogućnost da se
to dogodi, dužni su da o tome, bez odlaganja izveste najbližu
carinarnicu.
Prikupljanje, evidencija, obrada i zaštita podataka (član
296. i 297) – Uprava carina prikuplja lične i druge podatke
59
Goran D. Matić
za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti, neposredno od
lica na koje se ti podaci odnose, kao i od lica koja poseduju
tražene podatke ili iz već postojećih evidencija, pri čemu
ovlašćeni carinski službenik nije dužan da o tome obavesti
lica na koja se ti podaci odnose, ako bi to onemogućilo ili
otežalo izvršenje određenog zadatka. Ako carinski službenik,
za obavljanje određenih zadataka, prikuplja lične ili druge
podatke iz već postojećih evidencija, organi, organizacije i
drugi subjekti koji te podatke vode po službenoj dužnosti,
na zahtev ovlašćenog carinskog službenika, pružiće te
podatke. Uprava carina vodi evidenciju o ličnim i drugim
podacima koji se prikupljaju i objedinjuju u vezi obavljanja
njenih poslova, u skladu sa zakonom kojim se uređuje zaštita
podataka o ličnosti, drugim zakonima kojima je uređena
zaštita, prikupljanje i čuvanje ličnih podataka i podataka o
privrednim aktivnostima.
Delatnost privatnih detektiva (istražitelja) – Pojam detektivske delatnosti obuhvata poslove prikupljanja i pružanja
informacija od značaja za zaštitu lica i imovine u skladu sa
pravilima koja su propisana zakonom. Privatne detektivske
agencije su manje firme sastavljene od nekoliko zaposlenih,
a najčešće ih vode bivši policajci ili pripadnici službi bezbednosti38. Zakonom o klasifikaciji delatnosti i o registru jedinica razvrstavanja39, predviđena je delatnost traženja izgubljenih lica i zaštita (Sektor J; Aktivnosti u vezi sa nekretninama,
iznajmljivanje i poslovne aktivnosti; grana 746) kao: traženje
izgubljenih lica; aktivnosti privatnih istražitelja; aktivnosti
prismotre i ostale zaštitne aktivnosti; transport dragocenosti;
telesna zaštita; ulične patrole, čuvanje i nadgledanje stambe38
39
M. Milošević; Metodološki okvir istraživanja privatnog sektora
bezbednosti u Srbiji; Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji – prijatelj
ili pretnja; Beograd 2008.; str. 18.
„Službeni list SRJ“ broj 31/96, 34/96, 12/98, 58/98 i 74/99; „Službeni
list SCG“ broj 1/2003 – ustavna povelja.
60
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
nih zgrada, kancelarija, fabrika, gradilišta, hotela, pozorišta,
diskoteka i slično; aktivnosti detektiva u trgovinskim radnjama; praćenje pomoću mehaničkih i elektronskih zaštitnih
uređaja i slično; davanje saveta o zaštiti i bezbednosti u oblasti industrije, domaćinstava i javne bezbednosti. Ova delatnost ne obuhvata: postavljanje alarmnih uređaja i istraživanja
u vezi sa osiguranjem, koje su svrstane u posebne podgrupe
klasifikacije. Međutim, u praksi, aktivnosti ovih agencija obuhvataju i „spasavanje od delovanja sekti“ i „proveru vernosti
bračnog druga“. Samim tim, sporno je pitanje po kojem pravnom osnovu, imajući u vidu okolnost da je privatni detektiv
ili istražitelj institut anglosaksonskog pravnog sistema koji
predviđa privatnu krivičnu istragu i slično, se obavlja delatnost prikupljanja, obrade i korišćenja podataka o ličnosti, bez
saglasnosti i odobrenja tog lica, prilikom obavljanja delatnosti privatnog istražitelja i detektiva.
Na osnovu iznetog, nameće se zaključak da delatnost detektiva nije uređena zakonom, odnosno da oni u svom radu
mogu primenjivati samo opšte odredbe Zakonika o krivičnom postupku koje se odnose na podnošenje krivične prijave
i obaveštavanje organa unutrašnjih poslova o saznanjima o
izvršenom krivičnom delu. Pored toga, privatni detektivi u
skladu sa pravnim režimom kojim se uređuje rad službi bezbednosti, moraju izveštavati službe bezbednosti Republike
Srbije o bezbednosno indikativnim saznanjima u skladu sa
zakonom utvrđenim nadležnostima.
8. Obrada podataka o ličnosti za potrebe
bezbednosti i odbrane
Bezbednosni aspekti – Raspadom SFRJ i stvaranjem
Savezne Republike Jugoslavije (SRJ), od 1993. godine,
eliminisana je bezbednosna politika i koncept, koji je bio
61
Goran D. Matić
razvijan kao model „Opštenarodne odbrane i društvene
samozaštite“, uz ocenu da je prevaziđen i ideološki obojen.
Republika Srbija, kao država članica SRJ, nije imala nikakvih konkretnih potreba niti ustavnih nadležnosti da razvija
svoju bezbednosnu politiku i koncept, nego je svoje potrebe
za bezbednošću amortizovala kroz savezne institucije i organe. Donošenjem Ustavne povelje Državne zajednice Srbija i
Crna Gora, bezbednost je kao funkcija prepuštena državama članicama, dok je odbrana kao deo sistema bezbednosti
ostala na zajedničkom nivou. Ovakvo rešenje je u praksi dovelo do delimične političko-normativne regulative na polju
bezbednosti (zaokružen je samo sistem odbrane strategijom
i doktrinom), što opet nije bilo dovoljno samo po sebi za realizaciju priključenja evroatlantskim bezbednosnim i ekonomskim integracijama.
Ključna pitanja kreiranja bezbednosne politike Republike Srbije, možemo svesti na potrebu definisanja: državnog
interesa; koncepta i modela bezbednosti; bezbednosnih strategija i odgovarajućih doktrina; ustavnih i zakonskih rešenja;
bezbednosnih tela izvršne vlasti i adekvatnog naučnog multidisciplinarnog pristupa problemu.
Interesantno je napomenuti da novi Ustav Srbije nije u
celosti definisao koncept i model bezbednosti. Ustav u prvom
delu ne definiše postavku nacionalne bezbednosti kao značajnu ustavnu kategoriju, dok u drugom delu posvećenom ljudskim i manjinskim pravima u članu 27. deklarativno obrađuje
pravo na slobodu i bezbednost, odnosno konceptualno čitav
ovaj član je posvećen zaštiti prava na slobodu. U četvrtom
delu Ustava Srbije u članu 97. tačka 4. navodi se da Republika
Srbija uređuje i obezbeđuje odbranu i bezbednost Republike
Srbije i njenih građana, što opet otvara konceptualno pitanje
da li je odbrana šira funkcija države od bezbednosti ili su pak
62
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
one ravnopravne, dok je prema nekim iskustvima država EU
odbrana zapravo u funkciji bezbednosti.
U prilog ovakvoj tvrdnji idu i odredbe člana 99. Ustava Srbije, prema kojima Narodna skupština usvaja strategiju
odbrane, dok se o strategiji nacionalne bezbednosti u Ustavu
Srbije ne govori čak ni u naznakama. Zbog toga je u predstojećem periodu neophodno, kroz buduće zakonske reforme
kao i kroz izradu strateških dokumenata, utvrditi osnovne
instrumente nacionalne bezbednosne politike. To pre svega
znači državno opredeljenje za nacionalni koncept i model
bezbednosti, a potom i vizija mesta i uloge funkcije odbrane u sistemu bezbednosti u Republici Srbije, kroz kreiranje
odgovarajuće strategije, doktrine i sistemske zakone na polju
bezbednosti i odbrane.
Zakon o odbrani40 – ljudski resursi u odbrani obuhvataju
demografski potencijal države koji podleže obavezi odbrane,
koji je sposoban i obučen za uključivanje u sistem odbrane.
Obrada podataka bez pristanka lica, vezana za sistem odbrane zemlje vezana je za izvršavanje vojne, radne i materijalne
obaveze i učestvovanje civilnoj zaštiti, u skladu sa zakonom,
odlukama nadležnih organa i planovima odbrane. Obrada
podataka za potrebe odbrane se obavlja u skladu sa evidencijama (spiskovima) koje dostavlja Ministarstvo unutrašnjih
poslova i ostali državni organi Ministarstvu odbrane41. Do
donošenja propisa o vojnoj obavezi, ostale su na snazi odredbe Zakona o Vojsci Jugoslavije42 odredbe o popuni rezervnog
sastava (član 26. i 27) i poglavlje XVII – Vojna obaveza (čla40
41
42
Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 116/2007.
N. Karanović; Vojna, radna i materijalna obaveza, prigovor savesti i
civilna služba u budućim zakonskim rešenjima; Vojno delo broj 4.
Beograd 2008.; str. 177.
„Službeni list SRJ“ 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/2002 i 37/2002;
„Službeni list SCG“ broj 7/2005 i 44/2005.
63
Goran D. Matić
novi 279. do 336.) i poglavlje XIX – koje se odnosi na kaznene odredbe (član 340. do 345.). O organizovanju i izvršavanju
utvrđene radne obaveze na teritoriji autonomnih pokrajina,
opština i gradova, staraju se organi uprave i pravna lica u delatnostima iz nadležnosti tih organa, u skladu sa zakonom.
Vlada donosi propise o načinu organizovanja i izvršavanja
radne obaveze. Materijalnu obavezu za potrebe odbrane zemlje izvršavaju vlasnici stvari. Stvari i materijalna dobra, za
ove potrebe, raspoređuju se prema ratnom rasporedu za potrebe Vojske Srbije, državnih organa, privrednih društava i
drugih pravnih lica u skladu sa kriterijumima za raspoređivanje građana i normativima stvari za potrebe popune Vojske
Srbije i druge potrebe odbrane zemlje. Stvari i materijalna
dobra za potrebe odbrane zemlje, postupak i način njihovog
evidentiranja, naknada za korišćenje tih stvari i druga pitanja
od značaja za izvršavanje materijalne obaveze, uređuju se posebnim zakonom i propisima za njihovo izvršenje.
Zakon o osnovama uređenja službi bezbednosti Republike
Srbije43 – Odredbama Zakona o osnovama uređenja službi
bezbednosti Republike Srbije formiran je Savet za nacionalnu
bezbednost za obavljanje poslova i zadataka iz oblasti nacionalne bezbednosti. Savet (član 5.) se stara o usaglašenoj primeni propisa i standarda za zaštitu podataka o ličnosti, kao
i drugih propisa kojima se štite ljudska prava koja mogu da
budu ugrožena razmenom informacija ili drugim operativnim radnjama. Do stupanja na snagu posebnog zakona kojim
će se urediti rad službi bezbednosti, primenjivaće se odredbe
Zakona o službama bezbednosti SRJ i Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji, koje nisu u suprotnosti sa odredbama zakona o osnovama uređenja službi bezbednosti Republike Srbije, a u koje spadaju i odredbe o prikupljanju i obradi
podataka o ličnosti bez pristanka.
43
„Službeni glasnik RS“ broj 116/2007.
64
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji44 – U
obavljanju poslova iz svoga delokruga (član 10.), pripadnici
agencije ovlašćeni su da od državnih i drugih organa, pravnih
i fizičkih lica traže i dobiju obaveštenja, podatke i stručnu
pomoć od značaja za razjašnjavanje činjenica vezanih za
obavljanje poslova iz delokruga agencije. Agencija (član 2.)
obavlja poslove koji se odnose na: – zaštitu bezbednosti Republike Srbije i otkrivanje i sprečavanje delatnosti usmerenih
na podrivanje ili rušenje ustavom utvrđenog poretka Republike Srbije; – istraživanje, prikupljanje, obradu i procenu
bezbednosno-obaveštajnih podataka i saznanja od značaja za
bezbednost Republike Srbije i informisanje nadležnih državnih organa o tim podacima, kao i druge poslove određene
zakonom. Na pružanje pomoći, davanje obaveštenja i podataka, niko ne može biti prinuđen, a uskraćivanje ili odbijanje
pomoći, davanja obaveštenja ili podataka mora biti zasnovano na zakonom utvrđenim razlozima. Prilikom obavljanja
poslova iz svoje nadležnosti pripadnici agencije raspolažu
sa ovlašćenjima organa unutrašnjih poslova. O poslovima
iz svoje nadležnosti agencija (član 11.) obrađuje, čuva i koristi prikupljene informacije i dokumentaciju, o čemu vodi
odgovarajuće evidencije i obezbeđuje zaštitu njihove tajnosti. Način evidentiranja, obrade, čuvanja, korišćenja, zaštite i
dostavljanja drugim državnim organima informacija i podataka utvrdila je Vlada, i to: – Uredbom o načinu evidentiranja, obrade, čuvanja, korišćenja, zaštite i dostavljanja drugim
državnim organima informacija i dokumenata o poslovima iz
nadležnosti Bezbednosno-informativne agencije45; i – Uredbom o korisnicima eksternih informacija Bezbednsono-informativne agencije i vrstama edicija46.
44
45
46
„Službeni glasnik RS“ broj 42/2002.
„Službeni glasnik RS“ broj 68/2002.
„Službeni glasnik RS“ broj 83/2004. i 52/2007.
65
Goran D. Matić
Uredbom o načinu evidentiranja, obrade, čuvanja, korišćenja, zaštite i dostavljanja drugim državnim organima
informacija i dokumenata o poslovima iz nadležnosti Bezbednosno-informativne agencije predviđeno je da način evidentiranja, obrade, čuvanja, korišćenja, zaštite i dostavljanja
drugim nadležnim državnim organima informacija i dokumenata, u skladu sa ovom uredbom internim uputstvima
uređuje direktor agencije.
Zakon o službama bezbednosti SRJ47 – Nadležnost u ovoj
oblasti je prešla na Republiku Srbiju na osnovu prestanka
Državne zajednice Srbija i Crna Gora. Na osnovu Zakona o
ministarstvima48 Vojnobezbednosna agencija (vojna služba
bezbednosti) i Vojnoobaveštajna agencija (vojno-obaveštajna
služba), kao organi uprave u sastavu Ministarstva odbrane,
obavljaju poslove bezbednosti značajne za odbranu koji su
određeni zakonom kojim se uređuju službe bezbednosti i
drugim zakonima. Službe su ovlašćene da (član 24.), u okviru
svojih nadležnosti (član 8.), koje se odnose na obaveštajne i
druge delatnosti stranih službi, organizacija i lica, unutrašnji
i međunarodni terorizam i subverzivne aktivnosti, krivična
dela protiv ustavnog uređenja i bezbednosti, protiv čovečnosti i međunarodnog prava, kao i najteža krivična dela sa
elementima organizovanog kriminala, usmerenih protiv jedinica Vojske Srbije i ministarstva nadležnog za poslove odbrane, prikupljaju podatke: traženjem potrebnih obaveštenja od
građana, kao i korišćenjem drugih javnih izvora, uključujući uvid u registre i druge zbirke podatka, u skladu sa ovim
zakonom. Organi državne uprave, sudovi i pravna lica koja
vode registre i druge zbirke podataka (član 26.) dužni su
da omoguće službi, na osnovu pisanih zahteva rukovodioca
službe, uvid u registre i druge zbirke podataka. Ako podaci iz
47
48
„Službeni list SRJ“ broj 37/2002. i „Službeni list SCG“ broj 17/2004.
„Službeni glasnik RS“ broj 43/2007.
66
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
registara i drugih zbirki podataka predstavljaju državnu, službenu ili vojnu tajnu, organi državne uprave, sudovi i pravna
lica dužna su da omoguće službi uvid u ove registre i druge
zbirke podataka na osnovu pisanog zahteva nadležnog ministra (odbrane). Službe uspostavljaju i vode registre i zbirke
ličnih i drugih podataka (član 33.), kao i dokumente o tim
podacima. Registri i zbirke podataka, kao i dokumenti, predstavljaju državnu, službenu ili vojnu tajnu. U registrima, zbirkama podataka i arhivi službe ne mogu se nalaziti podaci i
informacije o ličnosti koje se ne odnose na nadležnost službe.
Ukoliko službe dođe u posed takvih podataka i informacija,
dužna je da ih neodložno uništi, o čemu će posebna komisija sačiniti zapisnik. Prilikom obavljanja navedenih poslova,
odnosno onih koji se odnose na dokumentovanje krivičnih
dela, pripadnici Vojnobezbednosne agencije raspolažu sa
ovlašćenjima organa unutrašnjih poslova prema odredbama
zakonika kojim se uređuje krivični postupak.
Podzakonskim propisom (član 35.) uređuju se vrste i način vođenja registara i zbirki ličnih podataka, kao i evidencije
službi; pristup, rukovanje i zaštita evidencija i podataka u njima; rokovi za preispitivanje potrebe daljeg korišćenja podataka, rokovi za čuvanje predmeta o zaključenim slučajevima,
kao i način njihovog arhiviranja i uništavanja.
9. Zaključna razmatranja
Na planu prikupljanja podataka već se događa „revolucija
koja teče“ jer su razvojem modernih informacionih
tehnologija izvori podataka (otvoreni i poluotvoreni)
dostupniji kao nikada do sada. Kapaciteti čuvanja podataka
i informacija su gotovo neograničeni. Njihovo prenošenje
i obrada ostvaruje se neviđenim brzinama i kapacitetima.
67
Goran D. Matić
Obrada podataka o ličnosti, bez odobrenja tog lica, može
se obavljati, između ostalog i za potrebe vođenja krivičnih
postupaka, nacionalne bezbednosti i odbrane, što je uređeno
kako odredbama Zakona o zaštiti podataka o ličnosti, tako i
odredbama drugih zakona – Zakonika o krivičnom postupku,
Zakona o policiji, Zakonom o odbrani i Vojsci Srbije,
zakonima o službama bezbednosti i slično. Na ovaj način je
obezbeđena kompatibilnost u dve različite, ali međusobno
povezane oblasti, čime je ostvaren osnovni cilj otvorenost ili
transparentnost organa javne vlasti u funkciji građana, kroz
poštovanje ljudskih prava, a sa druge strane obezbeđena je
uspešna zaštita obrade podataka o ličnosti zasnovana na
legitimnoj društvenoj opravdanosti.
Zakonodavci širom planete često imaju utisak da su suočeni sa izborom: – da li se zalažu za veću bezbednsot na uštrb
nekih sloboda; ili – da donose mere kojima se štite ljudska
prava, uz uskraćivanje bezbednosnom aparatu određeih instrumenata iz kategorije posebnih mera i ovlašćenja.
Nosioci demokratske civilne kontrole obrade podataka o
ličnosti od strane državnih organa su: izvršna vlast; zakonodavna vlast; sudska vlast; kao i javnost i civilno društvo. Preko civilizacijskog razvoja zaštite ljudskih prava, mehanizmi
nadzora i kontrole rada se usavršavaju. Demokratski razvoj
društva usavršio je, uglavnom kontrolu nad državnim organima koji vrše obradu podataka o ličnosti bez pristanka, kako
zakonodavne, tako i izvršne i sudske vlasti, a ponegde čak i
kontrolu do strane javnosti (u Srbiji – Zaštitnik građana i Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka
o ličnosti). Međutim, preterivanje, kao i u svemu drugome,
izrazito je štetno za ostvarivanje vitalnih interesa svake države. Naći meru između kontrole, sprečavanja, usporavanja ili
blokade rada državnih organa sa jedne, i očuvanje osnovnih
ljudskih prava ili drugih demokratskih vrednosti sa druge
68
Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka
strane, delikatno je pitanje i zahteva kako političko iskustvo,
tako i profesionalnu osposobljenost nosilaca vlasti. Mehanizmi kontrole će sve manje biti otuđeni centri moći koji svakog
trenutka mogu da se otrgnu kontroli i jednostavno zauzmu
mesto svog nalogodavca. Javnost rada, kontrola i nadzor, u
suprotnosti su sa kriterijumima tajnosti i ovlašćenja državnih
organa namenjenih obradi podataka o ličnosti bez pristanka, a time i sa efikasnošću. Ipak, ravnoteža i pomirenje oba
zahteva (tajnost i transparetnost) intezivno traže i približavanje, odnosno međusobnu ravnotežu i balans. Prepoznavanje
interesa društva i države i njihovo stavljanje iznad interesa
pojedinca, poseban je izazov kako za teoretičare, zakonodavce, nosioce odlučivanja, a tako i za same državne organe koji
obrađuju podatke o ličnosti bez pristanka49. Kako bi rekao
Bloh, komentarišući težinu Hegelovog stila: „Ako neko želi
da ide na more, mora bar malo da se razume u mornarske
čvorove.“
Odredbama člana 20. Ustava Republike Srbije propisano
je pod kojim uslovima je moguće od strane nadležnih organa
vršiti ograničenja ljudskih i manjinskih prava, i to samo ako
ta ograničenja dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja
zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu
zajamčenog prava. Prilikom odstupanja od ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni su da
vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničavanja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da
se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjima prava.
Dobar cilj uvek opravdava sredstva, a njihova primena dobrim delom zavisi od moralnih karakteristika izvršioca. Ne
49
R. Ronin; Obaveštajni priručnik – praktični aspekti; Beograd 2009.;
str. 20.
69
Goran D. Matić
treba zaboraviti da ne ubija oružje (ono je samo alat!), već
čovek koji ga koristi.
Mohandas Karamehad Gandi je u svoje vreme
upozoravao na sedam znakova psihopatskog stila u društvu:
1) bogatstvo bez rada; 2) uživanje bez savesti; 3) znanje bez
karaktera; 4) biznis bez morala; 5) nauka bez humanosti; 6)
obožavanje bez žrtvovanja; i 7) politika bez principa50. Svih
ovih sedam znakova itekako se mogu povezati sa pitanjem
zloupotrebe prikupljanja, korišćenja i obrade podataka o ličnosti (bez pristanka), usmerenih kako protiv države i njenih
institucija, tako i protiv svakog fizičkog lica dostupnog obrađivaču podatka.
Summary
One of the important bases of modern legal states is transparency, as
opposed to the principle of secrecy in the work of state bodies, which
is mostly expressed in the matters of national security. This question
is becoming a crucial point of an „open society“ in which a citizen becomes an active participant in social processes. The result of the security ambient changing is the growth of police and intelligence services
power against citizen rights and secret handling with personal data
base. This text presents some of the important European standards,
and rules of the Republic of Serbia about handling with personal database without agreement of the person.
Key words: Security; criminal law; human rights; personal data
base.
50
D. Radulović; Psihologija kriminala – psihopatija i prestupništvo; Beograd 2006.; str. 26.
70
mr Mario Reljanović
istraživač-saradnik
Institut za uporedno pravo Beograd
EVROPSKI NALOG ZA HAPŠENJE
Evropski nalog za hapšenje ustanovljen je kao jedan od mehanizama pospešivanja saradnje država-članica Evropske unije u krivičnim
stvarima. Evropski nalog bi trebalo da bude pravni supstitut komplikovanim procedurama ekstradicije, u slučajevima kada jedna država
traži od druge da izruči neko lice zbog suđenja za počinjeno krivično
delo ili izdržavanja kazne zatvora. U pitanju je revolucionarni institut koji dovodi do automatske primene odluke suda jedne države od
strane policijskih i pravosudnih organa druge države. Takođe, velika
prednost evropskog naloga za hapšenje je u tome što državljanstvo
nije prepreka da država izruči neko lice. U praksi, međutim, ovaj institut nailazi na različite probleme, nerazumevanja i zloupotrebe.
Ključne reči: Evropska unija, evropski nalog za hapšenje, međunarodna saradnja u krivičnim stvarima, ekstradicija.
1. Pojam i istorijat EAW
Svrha Evropskog naloga za hapšenje (u daljem tekstu:
EAW, nalog za hapšenje) jeste da zameni odredbe o ekstradicionim procedurama, kao i ekstradicionu praksu zemaljačlanica EU.
Saradnja zemalja-članica pre donošenja EAW seže nekoliko decenija u prošlost, u vreme kada su stvorene Evropska
ekonomska zajednica i EUROATOM. Već na početku ekonomskog povezivanja, bilo je jasno da će se stvoriti pogodno
tle za delovanje različitih kriminalnih grupa i vršenje krivič71
Mario Reljanović
nih dela koja bi se zasnivala na zloupotrebi sloboda datih građanina država-članica tadašnjih evropskih zajednica. Zato je
saradnja u krivičnim stvarima bila jedno od značajnih pitanja
saradnje i pre stvaranja Evropske unije, kada su policijska i
pravosudna saradnja postale ključni elementi tzv. „trećeg stuba“ EU.
1957. godine doneta je Evropska konvencija o ekstradiciji1, a 1977. Evropska konvencija o suzbijanju terorizma2;
1989. države-članice Evropske unije potpisale su sporazum
o olakšanju ekstradicione procedure, a potom 1995. godine
donele Konvenciju o pojednostavljenoj proceduri ekstradicije3; 1996. godine doneta je nova Konvencija o ekstradiciji4;
konačno, 2002. godine doneta je Okvirna odluka Evropske
komisije o evropskom nalogu za hapšenje i proceduri predaje
lica između država-članica5 (u daljem tekstu: Okvirna odlu1
2
3
4
5
Doneta je u okviru Saveta Evrope, CETS broj 024. 1975. i 1978. su
doneta i dva dodatna protokola uz Konvenciju. Tekst Konvencije se
može naći na internet adresama: http://conventions.coe.int/Treaty/
EN/Treaties/Html/024.htm i http://www.unicri.it/wwd/justice/docs/
JudicialCoop/1957%20european-convention-extradition.pdf
(01.03.2009).
I ova Konvencija doneta je u okviru Saveta Evrope, CETS broj 090.
Dodatni protokol uz Konvenciju donet je 2003. godine, ali još uvek
nije stupio na snagu.
Ovoga puta, konvencija je doneta u okviru Evropske unije, sa ciljem
da proširi domašaje prethodnih konvencija nastalih u okviru Saveta
Evrope. Više na internet adresi: http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/
l14015a.htm (01.03.2009).
U pitanju je još jedna konvencija EU, koja je zamenila sve do tada
postojeće međunarodne instrumente koji su važili između državačlanica. Više na internet adresi: http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/
l14015b.htm (01.03.2009).
Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest
warrant and the surrender procedures between Member States
(Decision 2002/584/JHA; Official Journal L 190 od 18.7.2002). Iako
72
Evropski nalog za hapšenje
ka), kojom se ova oblast uređuje na jedan kvalitativno sasvim
novi način, uniformno za sve države-članice.
Okvirna odluka (Framework Decision 2002/584/JHA)
osvojena je 13. juna 2002. godine, a stupila je na snagu 13.
avgusta 2003. Od 1. januara 2004. godine, Okvirna odluka
važi u 8 zemalja, a nešto kasnije su je implementirale i sve
ostale članice EU (poslednja je to učinila Italija, 22. aprila
2005. godine).
Prema Okvirnoj odluci, EAW je odluka doneta od strane
sudske vlasti države-članice, sa ciljem da druga država-članica uhapsi i izruči određenu osobu.6
2. Izdavanje EAW
EAW može izdati svaka članica EU i on važi na teritoriji
svih država-članica. Nalog se izdaje u nekoliko situacija koje
su predviđene Okvirnom odlukom:
• Radi vršenja istrage za počinjeno krivično delo. Ukoliko je neko lice povezano sa izvršenjem određenog
krivičnog dela, može se izdati Evropski nalog za hapšenje. U ovom slučaju lice nije osuđeno – u toku je
pretkrivični postupak i ono može biti osumnjičeno
6
je Okvirna odluka doneta sa namerom da zameni sve postojeće
instrumente o ekstradiciji, Konvencija iz 1996. godine se još uvek
može primeniti na neke slučajeve kada izdavanje EAW nije moguće.
Više o donošenju Okvirne odluke i njenoj sadržini na internet adresi:
http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33167.htm (01.03.2009). Tekst
Okvirne odluke na internet adresi: http://eur-lex.europa.eu/
LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002F0584:EN:HTML
(01.03.2009). Videti takođe: Aleksandra Čavoški, Evropski nalog za
hapšenje, Evropsko zakonodavstvo, broj 9–10/2004, str. 17–20.
Član 1 (1) Okvirne odluke.
73
Mario Reljanović
kao izvršilac, saizvršilac, pomagač, podstrekač ili organizator, član zločinačnog udruženja i sl.
• Radi izvršenja kazne. Ovde je u pitanju drugačija
situacija od prethodne, krivični postupak je završen
donošenjem osuđujuće presude. Lice koje je u
bekstvu, odnosno nije dostupno nadležnim organima
države u kojoj je osuđeno, traži se radi izvršenja
krivične sankcije.
• Radi izvršenja odluke o pritvoru. U toku pretkrivičnog
postupka se može doneti odluka da se lice zadrži u
pritvoru. Ukoliko to lice nije dostupno nadležnim
organima za izvršenje odluke o pritvoru, a oni
sumnjaju da se nalazi na teritoriji neke druge državečlanice, izdaće EAW radi njegovog hapšenja.7
Evropski nalog za hapšenje je moćno sredstvo u rukama pravosuđa jedne zemlje. Međutim, to je takođe instrument koji stvara troškove kako zemlji koja izdaje EAW, tako
i zemlji koja ga izvršava. Da ne bi postojala disproporcionalnost između težine dela i izdavanja naloga, odnosno da se
nalog ne bi izdavao za bilo koje krivično delo manjeg značaja, Okvirnom odlukom su propisani određeni uslovi za izdavanje EAW. Oni se posmatraju kumulativno –svi moraju
biti ostvareni, a pri tome ne sme postojati nikakva smetnja
njegovom izvršenju.
Tako, EAW će se izdati:
• Kada je određena kazna zatvora ili pritvora u trajanju od bar 4 meseca. Kazna zatvora odnosi se na slučaj kada se lice traži zbog izdržavanja kazne, nakon
nastupanja pravnosnažnosti presude. Kada je reč o
licu koje se traži radi izvršavanja odluke o pritvoru,
7
Ibidem.
74
Evropski nalog za hapšenje
postoji drugi navedeni slučaj. U oba slučaja se traži
minimum od četiri meseca trajanja kazne koja je već
određena u presudi, odnosno rešenju o pritvoru.
• Kada je reč o prestupu za koji je predviđena maksimalna
zatvorska kazna od jedne godine.
• Da je delo u pitanju inkriminisano u obe države u pitanju. Ovaj izuzetak predviđaju i klasični međunarodni
instrumenti o ekstradiciji. Međutim, značajna razlika
koju pravi Okvirna odluka nalazi se u navođenju izuzetaka, odnosno dela za koja se može izvršiti EAW,
čak iako pravo države koja ga izvršava ne poznaje
takvo krivično delo. Ti izuzeci su: terorizam, trgovina ljudima, korupcija, učestvovanje u kriminalnom
udruženju, falsifikovanje novca, ubistvo, rasizam i
ksenofobija, silovanje, trgovina oružjem, finansijske
prevare, dela visokotehnološkog kriminala, trgovina
drogom, itd. Dodatni uslov jeste da minimalna zaprećena kazna za delo zbog kojeg je izdat EAW, u državi
koja traži izručenje bude 3 godine zatvora. Odmah se
mogu primetiti dve stvari. Najpre, nabrajanje izuzetaka na ovakav način zapravo predstavlja uvođenje
pravila „na mala vrata“ – nabrojana dela predstavljaju
korpus težih krivičnih dela u svakoj državi. Drugo,
dodatni uslov koji je postavljen ne bi smeo da predstavlja naročitu prepreku za izvršenje naloga, obzirom na prethodnu konstataciju da su sva dela u pitanju teža ili imaju teži oblik za koji je zaprećena visoka
kazna zatvora.8
Iako su uslovi za izdavanje EAW postavljeni tako da ne
smeju biti prepreka normalnom funkcionisanju pravosudne
saradnje u krivičnim stvarima između država-članica EU, oni
8
Član 2 Okvirne odluke.
75
Mario Reljanović
su se u praksi zapravo pokazali suviše blagim, o čemu će više
reči biti kasnije, i omogućili izdavanje velikog broja naloga za
dela koja po svojoj prirodi i društvenoj opasnosti nikako ne
spadaju u one za koje se treba tražiti međunarodna asistencija. Zbog toga je čini se kao dopuna navedenim uslovima, u
svakom konretnom slučaju potreban i objektivan test racionalnosti i svrsishodnosti, a naročito opravdanosti troškova
kada se izdaje nalog za hapšenje. Sve to se mora uzeti u obzir
imajući u vidu da će se prema tom nalogu aktivirati kako policijski, tako i pravosudni organi zemlje u kojoj se lice nalazi,
kao i da će troškove takvog postupanja snositi ta država – koja
zbog neozbiljnosti samog dela možda odluči da ne postupi po
izdatom nalogu, isključivo iz razloga ekonomičnosti.
3. Sadržina EAW
EAW ima pojednostavljenu strukturu, što je logično obzirom na to da je jedan od ciljeva njegovog uvođenja smanjenje birokratizacije postupka. Podaci koje mora sadržati svaki
nalog su sledeći9:
• Ime organa koji ga je izdao. Taj organ, prema Okvirnoj odluci, mora pripadati sudskoj vlasti države.
• Izjava o podignutoj optužnici i nameri da se dotičnom
pojedincu sudi. Ukoliko se nalog izdaje u toku pretkrivičnog postupka, država mora potkrepiti svoju
izraženu volju da procesuira lice koje traži i formalnom odlukom sudske vlasti.
9
Član 8 (1) Okvirne odluke. Nijedan nalog neće sadržati doslovno sve
podatke, već će u zavisnosti od stepena u kome se nalazi postupak
protiv lica čije se hapšenje i izručenje traži, biti navedeni npr. izjava o
podignutoj optužnici ili pravnosnažna sudska presuda.
76
Evropski nalog za hapšenje
• Podaci o osobi čije se hapšenje traži. Logično, država
će ustupiti sve podatke o licu koje traži a koji su joj
dostupni, kao što su osnovni podaci, ali i npr. fotografije lica, fotokopije ličnih dokumenata i sl.
• Prateća dokumentacija, ostali nalozi i sl. Svi dokumenti i nalazi koje država smatra relevantnim mogu činiti
prateću dokumentaciju u nalogu za hapšenje. Na taj
način se državi od koje se traži hapšenje mogu predočiti detalji izvršenog dela, ali i neki drugi podaci o
traženom licu.
• Detalji o počinjenom delu i mogućoj kazni. Uz nalog,
država mora pojasniti o kom se krivičnom delu radi,
uz kratak opis okolnosti i činjenica. Takođe, treba se
predočiti inkriminacija tog dela u domaćem zakonodavstvu, kao i zaprećena kazna. Dokazi koji su prikupljeni čine važan deo naloga ali, za razliku od ekstradicionog postupka, kod izvršenja EAW se ne ceni
njihova težina – inkriminacija i opis dela jednostavno
služe da bi se utvrdila da li su uopšte ispunjeni uslovi
za izdavanje naloga, kako bi se pristupilo njegovom
izvršenju.
• Ukoliko postoji – presuda, rešenje ili sličan dokument
koji se odnosi na pojedinca i delo u pitanju. Ovde se
pre svega misli na presudu kojom je neko lice osuđeno za izvršeno delo u pitanju, ili na rešenje o pritvoru
ukoliko se lice traži radi izvršenja odluke o pritvoru.
Osim navedenih, EAW može sadržati i zahtev za zaplenu
stvari koje se smatraju dokazima ili imovine koja je stečena
izvršenjem krivičnog dela, ali oni ne pripadaju obaveznim
elementima naloga nego se mogu odrediti fakultativno, u
zavisnosti od okolnosti i potrebe.
77
Mario Reljanović
4. Procedura za izdavanje10
EAW izdaje nadležni organ države koja traži neko lice
i veruje da se ono krije na teritoriji druge države-članice, i
upućuje ga nadležnom organu te druge države (dalje: nadležna
vlast). Koja su tela u pitanju zavisi od unutrašnjeg uređenja
država u pitanju, ali Okvirna odluka izričito navodi da EAW
mora biti izdat od nadležnog organa sudske vlasti. Ukoliko
država koja traži hapšenje nije sigurna kome treba poslati
EAW, zatražiće pomoć od European Judicial Network-a11.
Nadležna vlast (države od koje se traži hapšenje) će traženu
osobu, ukoliko potvrdi da se nalazi na njenoj teritoriji uhapsiti
(pritvoriti, zadržati). Pri tome, ona ima pravo da koristi sva
policijska i druga sredstva koja joj omogućava unutrašnje pravo,
kao što su presretanje komunikacija, upotreba proporcionalne
i neophodne sile, itd. Drugim rečima, policijski organi države
postupaju kao da je nalog izdao domaći sud, odnosno drugi
nadležni organ njihove države.
Uhapšena osoba mora biti upoznata sa svojim pravima i
sadržinom EAW. Ona može ostati u pritvoru ili može biti puštena na slobodu dok se ne odluči o ispunjenju EAW, o čemu
će odlučiti sudija na prvom saslušanju.
Ukoliko nadležna vlast smatra da zahtev ne sadrži
dovoljno činjenica za donošenje odluke, tražiće dopunu
EAW. Dopuna se može tražiti po bilo kojem od navedenih
elemenata koje nalog mora sadržati, ali ne sme se zasnivati
na diskrecionoj oceni činjenica predočenih u nalogu, nego na
formalnoj ispunjenosti naloga.
10
11
Članovi 9–16 Okvirne odluke.
Više o EJN-u: Aleksandra Čavoški, Evropska pravosudna mreža,
Evropsko zakonodavstvo, broj 6/2003, str. 21–23. Zvanična internet
prezentacija EJN-a može se naći na internet adresi: http://www.ejncrimjust.europa.eu/ (01.03.2009).
78
Evropski nalog za hapšenje
Nakon preliminarnog, sledi tzv. glavno saslušanje
uhapšenog lica. Glavno saslušanje se vrši pred sudijom i
određuje se u razumnom roku od trenutka hapšenja, prema
zakonodavstvu države u pitanju. Svrha saslušanja jeste da se
proveri da li je EAW dopunjen (ukoliko je to traženo) i da se
odredi da li postoje prepreke njegovom izvršenju. Nakon toga
sudija donosi odluku, na koju postoji pravo žalbe (takođe
prema unutrašnjem pravu države u pitanju). Organ nadležan
za postupanje po žalbi se određuje prema unutrašnjem pravu
države, ali u dosadašnjoj praksi su države bile sklone da tu
nadležnost pridodaju najvišem sudu u zemlji (vrhovni sudovi,
ustavni sudovi, i sl.).
Razlika u odnosu na ekstradicioni postupak je što se ne
razmatraju dokazi u slučaju, nego tehničke činjenice vezane
za izdavanje i izvršenje naloga, kao i (ne)postojanje uslova
za izručenje. U tom smislu, sudija koji odlučuje je lišen
diskrecione ocene o suštini slučaja koji je pokrenut prema
uhapšenom licu – on je samo nadležan da proveri ispunjenost
forme. Nadležna vlast mora u svakom slučaju odlučiti da li
će uhapšeno lice isporučiti državi koja ga traži u roku od 60
dana od dana hapšenja.
Ukoliko se posle hapšenja osoba u pitanju složi sa izručenjem na osnovu EAW, procedura se znatno skraćuje – odluka se mora doneti u roku od 10 dana od dana davanja saglasnosti od strane uhapšenog.
Kada je odluka doneta, nadležna vlast o tome obaveštava
organ države koja je izdala EAW, sa kojom dalje određuje
tehničke i operativne detalje oko prebacivanja lica. Troškove
hapšenja i postupanja po nalogu snosi država na čijoj se
teritoriji lice nalazi. Ostale troškove, kao što su troškovi
prevoza i obezbeđenja lica prilikom transporta, snosi država
koja je izdala nalog za hapšenje.
79
Mario Reljanović
5. Kada se može odbiti izvršenje EAW
Osnovni cilj uspostavljanja EAW bio je da se ubrza
procedura i da se izbegnu neke od formalnosti koje ponekad
suprotno interesima pravde sprečavaju ekstradiciju. Ipak,
pojedini principi zaštite prava pojedinca se primenjuju i u
ovom slučaju, tako da država neće izručiti lice:
• Koje je već osuđeno za to krivično delo (ne bis in
idem). Ovo je klasičan razlog odbijanja, lice ne može
biti dva puta osuđeno za isto delo. Nije od značaja
da li je osuđeno u zemlji od koje se traži njegovo
hapšenje ili u nekoj trećoj zemlji, kao ni da li je
sankcija već izvršena ili je procedura izvršenja još
uvek u toku.
• Koje je amnestirano za to krivično delo u državi u kojoj se nalazi. Ova situacija može biti komplikovanija
od prethodne, jer se lice može amnestirati za krivično
delo za koje se traži njegovo izručenje u državi u kojoj
se nalazi, pa čak i nakon izdavanja EAW. Međutim, u
praksi države nisu zloupotrebljavale ovakvu mogućnost i očigledno je da do stvaranja takve prakse neće
ni doći, osim možda u pojedinim slučajevima sa izraženom političkom pozadinom.
• Koje se ne smatra krivično odgovornim prema
propisima države u kojoj se nalazi. Opet, ovde su
relevantni propisi države od koje se traži izručenje
lica. Ako je granica krivične odgovornosti u državi
koja traži izručenje npr. 16 godina, a u državi u kojoj
se lice nalazi 18 godina, lice staro 17 godina neće moći
da bude izručeno na osnovu naloga za hapšenje.12
12
Član 3 Okvirne odluke.
80
Evropski nalog za hapšenje
Razlozi koji su navedeni su sami po sebi logični i očekivani, svojstveni tradicionalnim shvatanjima ekstradicionog
postupka i ne mogu dovesti do nekih većih zloupotreba i pogređnih tumačenja. Međutim, Okvirna odluka sadrži i jedno
dopunsko rešenje u članu 4, kojim se nabrajaju određene situacije kada država može navesti i drugi obrazloženi razlog
zbog koga ne želi da izruči uhapšenu osobu. Čini se da su
ovi izuzeci postavljeni preširoko, iako su i oni na tragu tradicionalnih rešenja u međunarodnoj krivičnoj saradnji, odnosno odgovaraju razlozima za odbijanje ekstradicije (npr. ako
je lice već osuđeno za to krivično delo u trećoj državi, ako se
vodi postupak protiv tog lica u državi koja ga treba izručiti, ako je delo zbog kojeg se lice traži počinjeno na teritoriji
države koja ga treba izručiti). Kao što ćemo kasnije videti,
ova odredba može doprineti negativnoj praksi i stvaranju
pogrešnih tumačenja koja nemaju veze sa ciljem uvođenja
EAW kao mehanizma međunarodne saradnje država u krivičnim stvarima.
6. Dosadašnja primena EAW
Prvi zabeleženi slučaj izručenja na osnovu evropskog naloga za hapšenje zabeležen je u januaru 2004. godine, kada
je švedski državljanin uhapšen u Španiji i vraćen u Švedsku.
Otada je izdato više stotina naloga, a njihov procenat izvršavanja se kreće oko 20%. Ovo na prvi pogled može delovati
kao nizak nivo uspešnosti, ali mnogi nalozi su izdati bez znanja o tačnoj lokaciji tražene osobe, kao i bez sprovođenja pomenutog testa ekonomičnosti angažovanja stranih državnih
organa i službi. Neki nalozi su izdati kao političko sredstvo
pritiska, i njima se „trguje“ u diplomatskim odnosima raznih
81
Mario Reljanović
zemalja, što takođe predstavlja zloupotrebu ovog instrumenta i negativnu praksu.13
Dva najpoznatija slučaja primene EAW vezana su za terorizam: u julu 2005. godine osumnjičeni za bombaške napade u Londonu su vraćeni u Britaniju iz Italije, a iste godine
je italijanski tužilac izdao EAW protiv 22 agenta CIA-e, zbog
kidnapovanja ljudi osumnjičenih za terorizam na teritoriji
Italije.
7. Prednosti sistema koji je
uspostavljen uvođenjem EAW
Za razliku od ekstradicije, evropski nalog za hapšenje
stvara mehanizam prema kome se sudska odluka nastala u
jednoj državi-članici mora poštovati kao odluka domaćeg
suda u svakoj drugoj državi-članici EU. Iako postavljeno
relativno jednostavno, ovo pravilo po prvi put u istoriji
saradnje država ovako eksplicitno briše mnoge tradicionalne
prepreke izručivanju lica stranoj državi. Nekoliko zaključaka
u pogledu pozitivnog dejstva evropskog naloga za hapšenje
mogu biti:
• Uvedena je brža i ekonomičnija procedura. Kao što
je već rečeno, opšti rok za okončanje celog postupka je 60 dana, a on se može i dodatno smanjiti ako
uhapšeno lice sarađuje. Prema nekim raspoloživim
statistikama, u dosadašnjoj praksi izvršenja naloga za
hapšenje prosečno trajanje postupka traje šest puta
kraće nego što bi trajao postupak po pravilima o ekstradiciji.
13
Poznat je recimo primer sadašnjeg premijera Crne Gore, za kojim je
Italija više puta izdavala, pa zatim povlačila EAW, zbog učestvovanja
u raznim finansijskim prevarama.
82
Evropski nalog za hapšenje
• Procedura je jednostavnija i svedena na tehničke
elemente. U proceduri po nalogu za hapšenje nema
ocene dokaza od strane sudije koji ispituje ispunjenost
uslova za izručenje uhapšenog lica državi koja ga
traži. Takođe, pravilo inkriminisanja dela na isti ili
sličan način u obe države trpi značajne izuzetke, tako
da dvostruka inkriminacija više ne može biti izgovor
za neizručenje lica koje je počinilo neko ozbiljno
krivično delo.
• Politički faktor pri odlučivanju nije dominantan. Iako
je namera bila da se politički faktor u potpunosti
prevaziđe, tako nešto očigledno još uvek nije moguće
u odnosima između država. Ipak, rešenje koje je
usvojeno postavlja političku dimenziju na jedan
sasvim periferni nivo. Ako je neki slučaj od posebne
političke važnosti, uticaj vanpravnih argumenata će
biti neminovan; ali za veliku većinu slučajeva koji
nemaju takvu političku pozadinu, EAW znači mnogo
efikasniji rad bez ikakvog upliva političkih činilaca.
• Dozvoljeno je izručenje domaćih državljana drugoj
državi. Ovo je jedno od izuzetnih dostignuća
evropskog naloga za hapšenje. Državljanstvo se u
velikom broju slučajeva postavljalo kao osnovna
prepreka u postupcima ekstradicije. Prema Okvirnoj
odluci, to nije slučaj – lice se može izručiti ako su
ispunjeni ostali uslovi, bez obzira na državljanstvo.
U praksi, kako će biti objašnjeno u nastavku teksta,
ovo rešenje često nailazi na otpor kod nacionalnih
sudskih organa.
• Prava optuženog/osuđenog su višestruko zaštićena.
O pravima lica koje je predmet izvršenja naloga za
hapšenje, odlučuje se i pazi po službenoj dužnosti
na tri nivoa. Ono je zaštićeno u prvostepenom i
drugostepenom postupku izvršenja EAW u državi
83
Mario Reljanović
u kojoj je uhapšeno, a takođe je i zaštićeno svim
procesnim garancijama države koja traži njegovo
hapšenje i izručenje. Konačno, obe države u pitanju
moraju da poštuju minimume procesnih prava lica,
koji su određeni nadnacionalnim zakonodavstvom i
drugim instrumentima međunarodnog prava koji ih
obavezuju.
8. Problemi u praksi sprovođenja EAW
Iako je osnovni cilj EAW da uspostavi efikasan i
depolitizovan sistem ekstradicije, postoje slučajevi kada ovaj
mehanizam ne funkcioniše dobro. Slučajevi koji se kvalifikuju
za izdavanje naloga, prema postavljenim uslovima u Okvirnoj
odluci, nisu uvek dovoljni za sprečavanje njegove zloupotrebe,
ili pogrešne upotrebe. Sa druge strane stoje slučajevi kada
politika vrši nemali uticaj na donošenje konačne odluke o
(ne)izvršenju EAW. Tako da se o problemima pri primeni
evropskog naloga za hapšenje može govoriti u okviru dve
velike grupe:
• Neracionalno izdavanje naloga za dela malog značaja.
Dosadašnja praksa je pokazala da se EAW izdaje i
zbog dela koja su daleko od ozbiljnih. Analizirajući
fleksibilne uslove koji su postavljeni, a koji će se u
velikoj većini slučajeva svesti na visinu zaprećene
kazne, EAW se zaista može izdati za gotovo svako
krivično delo koje ima i teži oblik, a veoma često i
za osnovni oblik nekog dela koje ne nosi adekvatnu
društvenu opasnost da bi se na njegovom rešavanju
angažovali međunarodni resursi. Ovo je redovno
slučaj kod posedovanja malih količina opijata (npr.
posedovanje marihuane se u većini zemalja podvodi
pod opšta krivična dela o posedovanju narkotika),
84
Evropski nalog za hapšenje
ali i u nekim specifičnim slučajevima koji zaista
ne odgovaraju ni na prvi pogled svrsi evropskog
naloga za hapšenje koju su u vidu imali njegovi
tvorci (u praksi je poznato izdavanje zbog krađe dve
automobilske gume ili krađe praseta).
• Politički motivisano delovanje pri izvršenju EAW.
Okvirna odluka je pravni dokument, čiji tekst se
mora tumačiti prilikom primene. Podrazumeva se
da pri tumačenju postoji dobra vera, odnosno volja
organa obe države da slučaj okončaju tako da pravda
bude zadovoljena i da okrivljeni, odnosno osuđeni,
odgovara pred sudom. Bez takve volje, koja se ne sme
nazvati političkom, jer se radi o solidarnosti i saradnji
istorodnih stručnih organa u dve države, EAW će ostati
samo papir bez velikog praktičnog značaja. Međutim,
pojedine države očigledno ne postupaju u dobroj veri
i nisu vođene idealom pravde. Ovo se naročito dešava
kada odlučuju da li će izručiti svoje državljane.
Najpoznatiji primer, koji je zbog svoje specifične težine
privukao veliku medijsku pažnju, bila je odluka Irske da odbije EAW Mađarske da izruči svog državljanina koji je pregazio dvoje dece u Mađarskoj zbog tobožnjeg neispunjenja
uslova za ekstradiciju, kada je Vrhovni sud Irske iskrivio tumačenje Okvirne odluke o uvođenju EAW.
9. Slučaj Tobin14
Jedan od najvećih neuspeha koji je vezan za primenu
evropskog naloga za hapšenje je izigravanje njegovih
14
Više o ovom slučaju: Petra Bard, The European Arrest Warrant: Cathegory and practice, http://blogeuropa.eu/2008/09/30/the-european-arrest-warrant-category-and-practice/ (01.03.2009). Ovaj slučaj je priv-
85
Mario Reljanović
odredbi od strane irskog pravosuđa u slučaju gaženja dece u
Mađarskoj.
Irski državljanin Ciaran Tobin, koji je imao prebivalište
u Mađarskoj i radio kao direktor kompanije za osiguranje, 9.
aprila 2000. godine je pregazio dvoje male dece, brata i sestru. Tobin je vozio auto 75 do 80 kilometara na sat brže od
dozvoljene brzine, a deca su u trenutku nesreće stajala na trotoaru pored puta i preminula su na mestu.
U ovakvim okolnostima, Tobinu su odmah oduzeta sva
lična dokumenta, kako ne bi napustio zemlju. Međutim,
dokumenta su mu posle izvesnog vremena vraćena, na njegov
zahtev, kako bi prisustvovao venčanju svoje svastike. On je
deponovao izvesnu sumu novca kao kauciju da će se vratiti
u Mađarsku i legalno napustio zemlju. Pri tome je ovlastio
svog advokata da ga zastupa u njegovom odsustvu, tako da se
suđenje nastavilo bez procesnih smetnji. Ostaje nejasno zašto
su mađarske vlasti dozvolile da Tobin napusti zemlju kada
je pred mađarskim sudom tekao krivični postupak u kome
je on bio okrivljen i u kome je bilo realno očekivati da će
biti osuđen na višegodišnju kaznu zatvora. Ova činjenica još
više zbunjuje kada se ima u vidu da u tom trenutku Okvirna
odluka o EAW nije još uvek bila doneta, a između dve države
nije postojao sporazum o ekstradiciji.
2002. godine krivični postupak je okončan i Tobin je
osuđen na kaznu zatvora u trajanju od tri godine. Tobin je
osuđen za teži oblik krivičnog dela izazivanja opasnosti u saobraćaju. Apelacioni sud je omogućio Tobinu da bude pušten
na uslovnu slobodu nakon polovine izdržane kazne, dakle
nakon godinu ipo dana u zatvoru.
Nakon što je Tobin, na poziv vlasti Mađarske da odsluži
kaznu, odbio da se vrati u Mađarsku, mađarski sud je izdao
ukao izuzetnu medijsku pažnju, tako da se na internetu mogu naći
različiti izvori informacija (i tumačenja).
86
Evropski nalog za hapšenje
EAW. Tobin je uhapšen u Irskoj, ali je okružni sud odbio da
izvrši nalog, tumačeći Okvirnu odluku, odnosno irski zakon
kojim je ona implementirana, na taj način da osuđeni nije
pobegao, nego legalno napustio zemlju, i da samim tim nema
razloga za njegovo hapšenje, odnosno da se na njega ne može
primeniti evropski nalog za hapšenje. Vrhovni sud Irske je po
žalbi doneo istovetnu odluku, koja je jula 2007. godina postala
konačna. Tobin će, dok god ne bude napuštao teritoriju Irske,
biti bezbedan iako je isključivo svojom krivicom pregazio
dvoje male dece, za šta je pravnosnažno osuđen.15
Osnov za ovakve odluke sudova leži pre svega u načinu
tumačenja Okvirne odluke i irskog zakona. Međutim, ovakvo
tumačenje se očigledno mora posmatrati kao zlonamerno, sa
ciljem da Irska po svaku cenu zaštiti svog državljanina, bez
obzira na činjenicu da je ubio dvoje dece, kao i na činjenicu
da je Mađarska, valjda u pokušaju da ga na neki način privoli
da se preda njenim vlastima, izrekla minimalnu kaznu za
takvo krivično delo i omogućila mu uslovni otpust nakon
isteka polovine kazne. Teško je verovati da su tvorci ovog
pravnog instrumenta imali u vidu takvo njegovo tumačenje
i (zlo)upotrebu, pa je irsko pravosuđe naišlo na ozbiljne zamerke od strane evropskih kolega, ali i institucija EU. Čak su
u nekim kritikama ta opažanja išla tako daleko da su irske
sudije optuživane za bukvalizam (imajući u vidu doslovnu
interpretaciju pravila onako kako očigledno nisu zamišljena
da se shvate) i kukavičluk (zato što nisu iskoristili izuzetan
trenutak da postave presedan i da omoguće buduće nesmetano izvršavanja EAW u sličnim situacijama, kojih će neminovno biti).16
15
16
Odluke irskih sudova ne obavezuju nijednu drugu zemlju, tako da
Tobin može biti uhapšen u bilo kojoj drugoj državi-članici i izručen
Mađarskoj. Šanse da se tako nešto dogodi su ipak minimalne.
Ne treba se, međutim, zaboraviti i da su mađarske vlasti, čini se sa
pravom, takođe bile kritikovane, kako zbog izuzetnih propusta prili-
87
Mario Reljanović
Ono što je podjednako važno kao posledica ovog slučaja,
koji je zadobio značajnu medijsku pažnju, jeste da je jedan
od glavnih preduslova funkcionisanja ne samo EAW, nego i
pravosudne i policijske saradnje u krivičnim stvarima uopšte,
postupanje država u dobroj veri i sa uzajamnim poštovanjem
i poverenjem, neopterećeno tradicionalnim pitanjima krivičnog prava i ekstradicionih postupaka – očigledno da pojedine države nisu dorasle tom izazovu i da se neće tako lako
odreći nadležnosti da ekskluzivno odlučuju o sudbini svojih
državljana.
Nakon uvođenja instituta priznanja uzajamnog krivičnih
presuda između država-članica EU 2005. godine17, Mađarska
i Irska su počele pregovore o priznanju presude u slučaju Tobin, čime bi se omogućilo njeno sprovođenje u Irskoj. Irska
za sada uspešno opstruira takve pokušaje. Nalog za hapšenje
važi do 1. februara 2010. godine, kada će izrečena kazna Tobinu zastareti i on će biti slobodan da se kreće svim zemljama, uključujući i Mađarsku.
10. Zaključak
U krivičnom pravu nesumnjivo postoje tradicionalna
pravila, možda i više nego u bilo kojoj drugoj grani prava.
I dok je realno očekivati da će neka nova pravila, vezana
za više i kvalitetnije standarde uživanja i poštovanja prava
okrivljenog u krivičnom postupku, uzeti korena i postati
17
kom omogućavanja Tobinu da napusti Mađarsku teritoriju, tako i
zbog tvrdog stava da samo izdržavanje kazne u Mađarskoj dolazi u
obzir, i da osuđeni ne može izdržavati kaznu zatvora u Irskoj.
Ova zajednička komunikacija Saveta, Komisije i Parlamenta nije još
uvek zaživela u praksi, tako da ne postoje ustanovljeni mehanizmi
priznanja presuda u krivičnim stvarima i izdržavanja kazni na teritoriji matične države po presudi iz neke druge države-članice.
88
Evropski nalog za hapšenje
deo tradicionalnog krivičnog prava, neke druge norme, koje
zadiru u suverenost nacionalnih organa u krivičnom postupku
verovatno u bližoj budućnosti neće tako dobro proći.
Evropski nalog za hapšenje je revolucionaran pravni
instrument. On po prvi put omogućava zaobilaženje ekstradicione procedure, koja je nastala pre više decenija i koja
uporno prkosi postepenom nestajanju granica među državama-članicama Evropske unije i uspešno se nosi sa reformističkim strujama. Prema EAW, nalog za hapšenje policiji npr.
Norveške može izdati sud u Bugarskoj. Nema dugih administrativnih postupaka, centralizovanog odlučivanja preko ministarstava pravde jedne i druge zemlje. Jednostavnom procedurom se omogućava gotovo trenutno izvršenje naloga, sve
u cilju smanjenja troškova, jednostavnije i efikasnije saradnje
i ispunjenja ideala privođenja krivaca pravdi, bez obzira na
njihovo državljanstvo. I baš ta revolucionarna komponenta
čini da praksa izvršavanja naloga varira. Ponekad, i može se
sa zadovoljstvom konstatovati da je u pitanju velika većina
slučajeva kada je nalog mogao biti izvršen, postoji smerna
i potpuna primena odredbi Okvirne odluke. Ali kada slučaj
ima izraženu političku komponentu, a naročito kada se radi
o slučaju izručivanja sopstvenog državljanina drugoj državi,
EAW nailazi na neprijatan splet opstrukcija, zanemarivanja
ili suprotstavljanja i zloupotreba. Očigledno je da se dosadašnjom primenom može doći do jednostavnog, a opet efektnog
zaključka kada je u pitanju evropski nalog za hapšenje: njegovo uvođenje je umnogome olakšalo i pojednostavilo proceduru u onim slučajevima u kojima bi ekstradicija oduzela
previše napora, sredstava i vremena; u onim slučajevima kada
se ekstradicija ne bi primenila iz bilo kog razloga suštinske
prirode, nije se mnogo promenilo – kriminalci se i dalje kriju
iza svojih granica i svojih pasoša.
89
Mario Reljanović
Summary
The European Arrest Warrant was established as one of the mechanisms of more efficient cooperation between the member states of the
European Union in criminal matters. The European warrant should
replace rules on complicated extradition procedures, in cases when
one state is asking for a transfer of a person accused or convicted
of a crime. It is a revolutionary legal institute which enables judicial rulings of one member-state to be automatically implemented by
the police and judiciary institutions of another member-state. Also,
the citizeship of a person in question is no longer a legal obstacle for
transfer. However, when it comes to the implementation of the European Arrest Warrants, there are several types of problems, misinterpretations and misusages.
Key words: The European Union, the European Arrest Warrant,
extradition, international cooperation in criminal matters.
90
mr Jelena Simić
istraživač-saradnik
Centar za unapređivanje pravnih studija, Beograd
PRAVO NA ZAŠTITU ZDRAVLJA
I BIOMEDICINSKA ISTRAŽIVANJA
U SVETLU STANDARDA
EVROPSKE UNIJE
U ovom radu analiziraju se ciljevi zdravstvene politke EU i navode
organizacije i institucije koje sprovode zdravstvenu politiku EU.
Posebna pažnja poklanja se oblasti biomedicinskih istraživanja i
međunarodno pravnoj regulativi o biomedicinskim istraživanjima na
čoveku.
Kod biomedicinskih istraživanja na čoveku sukobljavaju se dva
interesa. Sa jedne strane, imamo interes društva koje teži budućoj
boljoj zaštiti života i zdravlja ljudi, a sa druge strane, interes
pojedinca, na kome se vrše ispitivanja – ispitanika, zato što on nastoji
da se njegov lični život i zdravlje zaštite od povreda i opasnosti.
Etička opravdanost primene biomedicinskih istraživanja nađena
je, dakle, u koristi koju takav poduhvat može doneti (na primer za
određenu uzrasnu populaciju, grupu obolelih lica od iste bolesti, i sl.).
Međutim, zbog etičkog limita, biomedicinska istraživanja na ljudima
se smatraju dopuštenim prosedeom ali pod uslovom da takav cilj
ne opravdava svako sredstvo, tj. da u fokusu uvek bude pojedinac
– ispitanik o čijem se telesnom integritetu, zdravlju i ljudskom
dostojanstvu mora voditi računa.
Ključne reči: Zdravstvena politika, EU, biomedicinska istraživanja,
pravna regulacija biomedicinskih istraživanja.
91
Jelena Simić
„Zdravlje je jedno od osnovnih i neotuđivih prava
svakog čoveka, bez obzira na razlike u rasi, religiji,
političkom ubeđenju, ekonomskom i društvenom položaju.“1
Medicinsko pavo je deo šire oblasti, koja se naziva
zdravstveno pravo i koja podrazumeva sve pravne propise
koji su u interesu zdravlja ljudi. Zdravlje je jedan od prioriteta
za građane Evropske unije i jedna od glavnih odgovornosti
državnih vlasti u zemljama članicama EU. Međutim, ni
postojanje čitavog niza međunarodnih pravnih standarda
često nije dovoljan garant adekvatne zaštite zdravlja ljudi,
jer koliko je važno poštovati zadate okvire u medicini, isto
toliko je važno i pomerati granice postojećeg uz neophodno
poštovanje osnovnih ljudskih prava i sloboda. Zato će predmet
ovog rada biti analiza ciljeva EU na polju zaštite zdravlja ljudi
ali i pravna zaštita osnovnih ljudskih vrednosti posmatrano u
kontekstu biomedicinskih istraživanja na čoveku.
1. Pravo na zaštitu zdravlja i EU
Prema sadašnjim propisima EU, sistem zdravstvene
zaštite predstavlja odgovornost zemalja članica, tako da
one same određuju kako će upravljati svojim zdravstvenim
sistemima, količinom finansijskih sredstava koje će trošiti na
zdravlje i zdravstvenu zaštitu svojih građana, koje će lekove
obezbediti pacijentima, kao i koje će medicinske tehnologije
koristiti u dijagnostici i lečenju. Međutim, zarazne bolesti,
oboljenja prouzrokovana neodgovarajućom ishranom,
pušenjem i rizičnim ponašanjem (alkohol, droge) prevazilaze
granice zemlje i od zajedničkog su interesa za sve članice
1
Statut Svetske zdravstvene organizacije na:http://www.who.int,
05.04.2009.
92
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU
EU. Pravo na zaštitu zdravlja proklamovano je u skoro svim
najvažnijim dokumentima međunarodnih organizacija.2
Politika EU na području zdravstva zamišljena je kao
dopuna nacionalnim politikama, uz dodatne vrednosti koje je
moguće ostvariti samo na nadnacionalnom, evropskom nivou
kao što su: kontrola i praćenje epidemija koje zahvataju više
zemalja, slobodan protok pacijenata i zdravstvenih poslenika
te praćenje i smanjivanje zdravstvenih nejednakosti između
zemalja.
Odsek Evropske komisije koji se bavi područjem zdravstva
je Odsek za poslove zdravlja i potrošača „DG SANCO“
(Directorate General Health and Consumers Affairs).3 Osim
zdravstvene problematike, područje delovanja ovog odseka je
zaštita potrošača i zaštita hrane. Aktivnosti koje sprovodi DG
SANCO obuhvataju pripremu strateških dokumenata, zakonskih predloga iz područja zdravstva, koordinaciju zdravstvenog programa. To je malo, ali važno telo Evropske unije koje
se bavi zdravstvenim zakonodavstvom, pretežno zakonskom
regulativom vezano za krv i krvne preparate, tkiva i ćelija.
Značajan deo aktivnosti usmeren je na razmenu znanja u po2
3
Opšta deklaracija o ljudskim pravima (član 25); Međunarodni pakt o
ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (član 10 stav 3, član 11,
stav 1 i 2 i član 12, stav 2 tačka a, b, c i d); Međunarodna konvencija
o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije (član 5. stav 1) Konvencija o ukidanju diskriminacije prema ženama (član 10 tačka h, član 11
stav 1, član 14 stav 2), Evropska socijalna povelja (Deo I stav 3, 7 i 11,
deo II član 2 stav 4, član 3 tačka 1, član 7 tačka 2 i 10, član 11, član
13, član 19).
Odsek za javno zdravstvo DG SANCO ima stotinak zaposlenih,
uglavnom smeštenih u Luksemburgu i Briselu i bave se javnozdravstvenim temama. Više informacija o ovome na: http://www.eurocare.
org/resources/special_topics/eu_health_strategy/directorate_general_health_and_consumers_affairs_dg_sanco_european_commission, 05.04.2009. godine.
93
Jelena Simić
dručju zdravstvene politike i modela dobre prakse, a osnaživanje saradnje među članicama EU postaje sve značajnija
aktivnost.
Pregled informacija i aktivnosti u području zdravlja
dostupan je na službenom zdravstvenom portalu EU na
svim jezicima članica.4 U svome radu DG SANCO sarađuje
s ostalim EU institucijama, nacionalnim vladama i agencijama, različitim udruženjima vezanim za zdravlje i zdravstvo, poslovnim institucijama, naučnicima i stručnjacima.
U okviru EU postoje i druge institucije i organizacije koje
se bave zdravstvom. Tako na primer, u svrhu poboljšanja
aktivnosti na području kontrole epidemija i drugih zdravstvenih pretnji, osnovan je Evropski Centar za prevenciju
i kontrolu bolesti (European Centre for Disease Prevention
and Control – CDC) čija se aktivnost temelji na saradnji
zdravstvenih sistema zemalja članica5. Izvršna agencija za
javno zdravstvo (Public Health Executive Agency-PHEA)
ima ulogu upravljanja zdravstvenim programima koje pokreće i podržava EU unutar svojih članica i kandidata za
članstvo, pružajući im stručnu i tehničku podršku.6 Uz to,
agencija objavljuje konkurse, koordinira evaluaciju i nadzire implementaciju određenih programa iz oblasti zdravstva.
Agencija logistički i naučno podržava ukupne zdravstvene
aktivnosti EU.
Celovit i koordiniran pristup zdravstvenoj politici po
prvi put je uobličen u Zdravstvenoj strategiji Evropske komisije iz 2000. godine. Poslednja, nova Zdravstvena strategija
4
5
6
Zvanični web portal EU za zdravstvo: http://ec.europa.eu/health-eu/
index_en.htm, 05.04.2009.
Opširnije o tome videti na: http://ec.europa.eu/healtheu/health_in_
the_eu/prevention_and_promotion/index_en.htm, 05.04.2009.
Zvanični web portal agencije za javno zdravstvo na: http://ec.europa.
eu/eahc/, 05.04.2009.
94
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU
postavlja jasne ciljeve za budući rad na području zdravstva,
definiše mehanizme njihove implementacije, u saradnji sa zemljama članicama. U programu strategije zdravstva za period
2008–2013. godine, EU je postavila sledeće ciljeve7:
• poboljšati zdravstvenu sigurnost građana (aktivnosti
na poboljšanju sigurnosti pacijenata i odgovora na
pretnje zdravlju, regulativa vezano uz krv, tkiva i
ćelije);
• promocija zdravlja za napredak i sigurnost (aktivnosti
na programima o „zdravom starenju“, smanjenju
nejednakosti zdravstvenih sistema, posebno u
novim članicama, saradnji između različitih zemalja
na problemima kao što su mobilnost pacijenata i
zdravstvenih profesionalaca);
• prikupljanje i širenje znanja o zdravlju (aktivnosti
vezano za razlike u zdravlju između polova, zdravlje
dece, mentalno zdravlje i druge važne zdravstvene
teme, kao i proširenje zdravstvenog monitoringa u
okviru EU, razvoj indikatora i prenošenje informacija
građanima na pristupačan način, npr. putem zdravstvenog portala);
• aktivnosti vezane za odrednice zdravlja kao što su
prehrana, alkohol, duvan, droge...
2. Medicinska istraživanja u EU
Najnovije razdoblje moderne medicine koje traje i
danas podrazumeva: visok nivo medicinske tehnike i usku
specijalizaciju lekara. Ubrzanim razvojem medicinske
tehnologije, pravna zaštita osnovnih ljudskih vrednosti
7
Više o Strategiji EU za zdrvastvo na: http://ec.europa.eu/health/ph_
overview/strategy/health_strategy_en.htm, 05.04.2009.
95
Jelena Simić
(života, telesnog integriteta, ljudskog dostojanstva, privatnosti)
postaje sve aktuelnija, a etički i pravni problemi koji
iskrsavaju u kontekstu novih saznanja u oblasti eksperimenta
na čoveku, genetskog inženjeringa, transplantacije organa ili
ljudske asistirane reprodukcije sve teže mogu biti razrešeni
postojećom pravnom regulativom.
EU pravno uređenje ovih domena postavlja kao prioritetan zadatak iz sledećih razloga: da bi se identifikovale
vrednosti i interesi koje pravni poredak prioritetno hoće da
zaštiti, da bi se prevenirala zloupotreba i propisale sankcije
za kršenje pravila, kao i da bi se odnos lekara i pacijenta
regulisao u kontekstu novih saznanja u medicini, biologiji i
genetici. Štaviše u Francuskoj, na primer, zagovara se ideja
da ova vrsta regulative bude označena kao biopravo, čime
se sugeriše da pravni problemi vezani za saznanja u oblasti biologije, posebno humane genetike prevazilaze klasično
medicinsko pravo koje u središte izučavanja stavlja odnos
lekar – pacijent.8
2.1. Program FP7
Zemlje članice Evropske unije osigurale su budžet od
6 milijardi evra za Program FP7 –Program za istraživanje
i tehnološki razvoj (Seventh Framework Programme for
Research and Technological Development – FP7) za period
od 2007 do 2013. godine.9 Ovaj budžet je drugi po vrednosti
8
9
Kandić-Popović, Z.: Pravna zaštita života embriona i fetusa, u: Pravo
ljudskih prava,. Nove teme, Beograd, 1996.
Više o programu EU na: http://ec.europa.eu/research/fp7/index_
en.cfm, 05.04.2009. Okvirni programi (FP – Framework Programmes)
Evropske komisije su glavni instrument za finansiranje naučnih
istraživanja u Evropi. Na predlog Evropske komisije, Okvirne
programe usvaja Veće EU i Evropski parlament; traju od tri do pet
godina, uz preklapanje zadnje godine prethodnog i prve godine
96
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU
budžet u EU odobren za neki program, nakon budžeta koji
je odobren za program Informativne i komunikacijske tehnologije u EU, što samo za sebe govori o važnosti koje EU
pridaje istraživanju u području zdravlja.
Medicinska istraživanja koja će biti finansirana podeljena
su na sledeće oblasti:
I Biotehnologija, generičke metode i medicinska
tehnologija za ljudsko zdravlje
• Detekcija, dijagnoza i praćenje
•
Predviđanje prikladnosti, sigurnosti i efikasnosti
terapija
•
Inovativni terapeutski pristupi i intervencije
II Primenjena (translating) istraživanja za
ljudsko zdravlje
• Integracija bioloških podataka i procesa
• Istraživanje mozga i bolesti vezanih uz mozak, ljudski
razvoj i starenje
• Primenjena (translational) istraživanja zaraznih bolesti (HIV/AIDS, malarija, tuberkuloza, SARS, ptičiji
grip, ..)
• Primenjena (translational) istraživanja glavnih bolesti: rak, srčanožilne bolesti, dijabetes/pretilost, retke
bolesti, ostale hronične bolesti uključujući reumatološke bolesti i artritis
novog programa. Prvi ciklus okvirnih programa počeo je 1984.
godine. Programi pomažu pri organizaciji saradnje između
univerziteta, istraživačkih centara i industrije (uključujući mala i
srednja preduzeća), te pružaju finansijsku podršku za njihove
zajedničke projekte. Za razliku od prethodnih okvirnih programa,
koji su trajali od tri do pet godina, FP7 traje sedam godina, od 01.
januara 2007. do kraja 2013. godine.
97
Jelena Simić
III Optimizacija sistema zdravstvene zaštite za građane EU
• Prenos kliničkih rezultata u kliničku praksu
• Kvalitet, efikasnost i solidarnost sistema zdravstvene
zaštite uključujući tranzicione sisteme zdravstvene
zaštite i strategije kućne nege
• Proširenje zaštite od bolesti i bolja upotreba lekova
• Pravilna upotreba novih medicinskih terapija i
tehnologija.
Koristi koje će građani EU imati od ovog Programa biće
neizmerne jer je naglasak medicinskih istraživanja na: razvoju
i potvrđivanju novih terapija, metodama za promociju zdravlja i prevenciju, uključujući promociju zdravog starenja dijagnostičkim pomagalima i medicinskoj tehnologiji i održivim
i efikasnim sistemima zdravstvene zaštite. Klinička istraživanja baviće se velikim brojem bolesti kao što je rak, srčanožilne, zarazne, mentalne i neurološke bolesti, bolesti vezane
uz starenje – Alchajmerova i Parkinsonova bolest, dijabetes i
pretilost, HIV, malarija, tuberkuloza, SARS, ptičiji grip i niz
drugih. Nadalje, nove terapije i lekovi biće razvijeni u kraćem
vremenskom periodu, a očekuje se bolja povezanost i bolja
razmena profesionalnih iskustava i konkretna pomoć među
različitim zemljama Europe.
3. Međunarodnopravna regulativa
o biomedicinskim istraživanjima
na čoveku u EU
Kod skoro svih istraživanju u području zdravlja, posle
istraživanja koja se obavljaju u labaratorijama i na životinjama, novi medicinski postupci, lekovi, medicinske terapije
i tehnologije moraju se isprobati i na ljudima. Kod biome98
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU
dicinskih istraživanja, većina eksperimentalnih postupaka
predstavlja direktan zahvat u telo i zdravlje čoveka ili je barem povezano sa mogućim povredama tih pravnih dobara i
to prvenstveno prava na život i telesni integritet.10
U zemljama Evropske Unije je od kraja devedesetih
godina, počela intenzivna zakonodavna aktivnost u oblasti
različitih domena moderne biotehnologije, kao mogućnost
različitih biomedicinskih istraživanja na ljudima ili genetskih intervencija na čoveku. Za evropsku pravnu harmonizaciju u zaštiti osnovnih ljudskih vrednosti u kontekstu moderne biotehnologije značajna regulativa doneta je na nivou
Saveta Evrope, Evropske Unije i organizacije UNESCO.
Spomenućemo Evropsku Konvenciju o ljudskim pravima i
biomedicini Saveta Evrope, brojne Preporuke Saveta Evrope
u ovom domenu, Rezolucije i Direktive donete na nivou EU,
kao i Univerzalnu Deklaraciju o ljudskom genomu i ljudskim pravima koju je doneo UNESCO. Imajući u vidu taj
nadnacionalni kontekst kao i rešenja u pojedinim zemljama
EU u vezi pravne zaštite fundamentalnih ljudskih vrednosti
u vezi moderne biotehnologije, uočljivi su osnovni etički i
pravni okviri za izgradnju regulative i u zemljama koje nisu
članice EU.
Progresu u oblasti nauka o živim sistemima posebno je
doprinela genetika kao biološka nauka koja se bavi strukturom i funkcijom gena. Stvorena je mogućnost da se pojedine
bolesti leče na nov način, primenom genske terapije ili da
se analizom pojedinačnog genoma identifikuje gen uzročnik bolesti.11 Ova dimenzija bitno menja etičku i pravnu
10
11
Radišić J, Medicinsko pravo, II dopunjeno i izmenjeno izdanje, Beograd, 2008, str. 31, str. 254.
Škorić M, Pravna regulacija reproduktivnog i terapeutskog kloniranja
na mešunarodnoj i nacionalnoj rauini, u: Zbornik Pravnog fakulteta
Sveuč. Rijeka, br. 2, 2007, str.1244.
99
Jelena Simić
perspektivu u odnosu na zaštitu fundamentalnih ljudskih
vrednosti, poput života, telesnog integriteta, ljudskog dostojanstva, genetskog identiteta ili privatnosti.12 S druge strane,
značenje moderne biotehnologije je bitno različito u odnosu na tradicionalnu biotehnologiju. Moderna biotehnologija
ima širi opseg primene i uključuje npr: transfer ljudskih gena
u životinjske vrste (primer ksenotransplantacije) ili gena iz
bakterija u biljke, može menjati i poboljšavati ne samo vrste
koje su za čoveka, na primer hrana, već i stvarati mikroorganizme, biljke i životinje koji mogu proizvoditi supstance
neophodne za lečenje bolesti, recimo, insulina za dijabetične bolesnike.13 Baš zbog takvih mogućnosti neki autori su
modernu biotehnologiju označili kao ekspanziju i pogrešnu
primenu jednog naučnog polja koje vodi obezvređivanju i
eksploataciji života. Na međunarodnom planu donet je niz
zakonskih dokumenata nastalih kao reakcija na ekspanziju
u medicinskoj tehnologiji. Legislatura koja je donošena u
okviru UNESCO-a i Saveta Evrope uticala je na veliki broj
razvijenih država da ih ugrađuju u svoje pravne sisteme i
poštuju.
Tri važna dokumenta na kojima se zasniva etičko ponašanje u biomedicini i srodnim disciplinama su: Međunarodna
deklaracija o genetskim podacima čoveka,14 UNESCO, (2003),
Univerzalna deklaracija o bioetici i pravima čoveka,15 (2005)
12
13
14
15
Kandić-Popović Z, Pravna zaštita osnovnih ljudskih vrednosti u
centralnoj i istočnoj Evropi i moderna biotehnologija, Fond za otvoreno
društvo, Prag, 1999, str. 8.
Ibid.
Detaljnije o tekstu Deklaracije na: http://portal.unesco.org/en/
ev.phpURL_ID=12027&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=–
471.html, 03.04.2009.
Detaljnije o tekstu Deklaracije na: http://portal.unesco.org/en/
ev.phpURL_ID=12027&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=–
471.html, 03.04.2009.
100
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU
i Konvencija o zaštiti ljudskih prava i o biomedicini (Savet
Evrope).16
3.1. Univerzalna deklaracija o bioetici
i pravima čoveka
„Univerzalna deklaracija o bioetici i pravima čoveka“ poziva sve zemlje članice UN da usvoje mere pravne, administrativne ili druge vrste, kako bi principi te Deklaracije mogli
da se sprovode u skladu sa međunarodnim zakonom o ljudskim pravima. Deklaracija se poziva na etička pitanja vezana
za medicinu, prirodne nauke i naučne tehnologije koje se odnose na ljudsku vrstu i namenjena je državama kojima daje
precizna uputstva za odlučivanje i praktično postupanje pojedinaca, grupa, zajednica i institucija. Odnosi se prvenstveno na etička pitanja u vezi medicine, prirodnih nauka i na
tehnologije koje primenjuje čovek, uzimajući u obzir njihove
društvene, pravne i ekološke dimenzije.
Naglašava se da bi se poseban stav trebao izgraditi u
vezi sa prenatalnom i pre-implantacionom (genetičkom)
dijagnozom, u vezi sa reproduktivnim tehnologijama, abortusom, selekcijom polova, ali i u vezi sa pojmom i načinom
okončanja života, mogućnosti njegovog produžetka, palijativnim održanjem života, eutanazijom, kao i u odnosu na
gensku terapiju, patentiranje gena, GMO, populacionu genetiku, kloniranje.17
U sprovođenju ovih principa ističe se posebna uloga
Etičkih komiteta, koji moraju biti nezavisni, višedisciplinarni
kako bi omogućili:
16
17
Detaljnije o Konvenciji na: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/164.htm i http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/
Html/195.htm, 03.04.3009.
Škorić M, op. cit (fusnota 11), str. 1246.
101
Jelena Simić
– odgovarajuće naučne, pravne, društvene i etički
opravdane pristupe pri proceni predloženih projekata;
– pravilan naučni i tehnoloških razvoj u okvirima
normi Deklaracije;
– obaveštenost Društva, obuku i razmenu mišljenja o
pitanjima Bioetike.
U okviru dvadeset osnovnih članova Univerzalne
deklaracije ističu se sledeći zahtevi i obaveze:18
čl. 1. Etički principi odnose se na medicinu, biološke nauke
i odgovarajuće tehnologije i na njihove društvene, zakonske i
posledice u odnosu na okolinu.
čl. 3. Čovekovo dostojanstvo, prava i osnovne slobode
moraju biti poštovani, s tim da interes pojedinca uvek bude
iznad interesa nauke ili društva.
čl. 4. Svaka korist za pacijenta mora biti maksimizirana, a
štetnost primenjenih terapija svedena na najmanju meru.
čl. 5. Autonomnost pacijenta u donošenju odluke mora biti
poštovana, a za one koji nisu u stanju da sami o tome odluče
obezbediti pravnu zaštitu njihovih prava i interesa.
čl. 6. Preventivne, dijagnostičke i terapeutske intervencije
mogu se obaviti samo uz punu obaveštenost i svesni pristanak
pacijenta, što se odnosi i na naučna istraživanja (grupni
pristanak ne može da zameni saglasnost svakog pojedinca).
čl. 7. Pri nesposobnosti pacijenta/ispitanika da sam donese
odluku, treba obaviti odgovarajuću autorizaciju, uz postupak
koji je u punom interesu pojedinca.
čl. 9. Privatnost i poverljivost podataka su obavezni u
najboljem smislu.
18
Op. cit. (fusnota 14)
102
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU
čl. 11–12. Pluralizam i kulturna različitost moraju se
poštovati; bez bilo kakve diskriminacije i stigmatizacije.
čl. 14. Obaveza za dostizanjem najviših standarda u
zdravstvu, uz saradnju u istraživačkom radu.
čl. 16. Korišćenje savremenih dostignuća za boljitak sledećih generacija.
čl. 17. Zaštita okoline i biosfere, održanje biodiverziteta u
prirodi.
čl. 19. Uspostavljanje nezavisnih, višedisciplinarnih i
pluralističkih etičkih komiteta koji obezbeđuju primenu ove
Deklaracije.
3.2. Konvencija o zaštiti ljudskih prava
i o biomedicini
Specifičnim pitanjima u ostvarivanju prava čoveka u
biomedicini bavi se i Savet Evrope, čije se članice pridržavaju tzv. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i o biomedicini,
koja je doneta u Oviedu u Španiji 1997. godine, ali je kasnije dopunjuju tzv. Protokoli sve do 2005. godine.19 U opštim
odredbama ove Konvencije posebno se ističe da „interes i
dobrobit čoveka mora da bude ispred interesa društva i nauke“.20
Posebno se obraća pažnja na informisanost pacijenta i
njegov pristanak na intervenciju, ali u slučaju hitne potrebe,
kada taj pristanak nije moguće odmah ostvariti, odobrava
se odgovarajuća intervencija s tim da bude od zdravstvene koristi za pacijenta (čl. 2).21 Posebna pažnja je posvećena korišćenju humanog genetskog materijala, ćelija i organa, u zdravstvene i naučne svrhe. Zabranjena je bilo kakva
19
20
21
Op. cit. (fusnota 16)
Ibid.
Ibid.
103
Jelena Simić
diskriminacija na bazi genetskog nasleđa. Testovi kojima se
utvrđuje genetska predispozicija za neko oboljenje mogu se
primeniti samo iz zdravstvenih razloga i na predlog genetičkog savetovališta. Bilo kakva promena u humanom genomu
može se obaviti isključivo u cilju preventive, dijagnostike ili
sa terapeutskim ciljem, s tim da ne bude prenosna na potomstvo. Upotreba tehnika kojima se odabira pol budućeg deteta
je izričito zabranjena, osim u slučaju ozbiljnih hereditarnih
polno-vezanih bolesti.22 In vitro istraživanja na embrionima
moraju obezbediti njegovu punu zaštitu. Stvaranje humanih
embriona radi istraživanja na njima je zabranjeno. Zabranjena je bilo kakva dobit pri prenošenju dela čovekovog tela sa
jedne osobe na drugu (čl. 19–22).23
3.3. Protokol o zabrani kloniranja ljudskih bića
Dodatni Protokol Konvencije, objavljen januara 1998.
godine. Odnosi se na Zabranu kloniranja ljudskih bića. Uzimajući u obzir tehničku mogućnost ovakvih kloniranja, kao
i činjenicu da se ona dešavaju i prirodnim putem dajući genetski identične blizance, ovaj Protokol se opredeljuje za to
da je namerno kreiranje genetski identičnih humanih bića u
suprotnosti sa dostojanstvom čoveka, tako da predstavlja zloupotrebu savremene biologije i medicine. Članovi 1 i 2 Protokola govore da je zabranjena ma kakva intervencija kojom se
kreira čovekovo biće identično sa, živim ili mrtvim, drugim
takvim bićem. Pri tome, pod „genetički identično“ smatra se
čovekovo biće koje deli sa nekim drugim istu hromozomsku
garnituru.24 Upravo, s obzirom na svrhu za koju možemo
22
23
24
Ibid.
Ibid.
ETS 168 – Convention on Human Rights and Biomedecine (Additional Protocol), 12.I.1998, ceo tekst na: http://conventions.coe.int/Treaty/
EN/Treaties/Html/168.htm, 13.12.2007. Ratifikovalo ga je 16 država:
104
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU
upotrebiti tehniku prenosa jezgra somatske ćelije (eng. somatic cell nuclear transplatation), razlikujemo dve glavne vrste
kloniranja: tearpeutsko i reroduktivno kloniranje.25 Kod reproduktivnog kloniranja embrion dobijen tehnikom prenosa
jezgra ćelije, smešta se u matericu kako bi se stvorilo biće sa
identičnim genetičkim materjalom kao i osoba iz čije je ćelije
uzeto jezgro i stavljano u jajnu ćeliju. Dakle, svrha reproduktivnog kloniranja je rađanje čoveka. Kod terapeutskog kloniranja, iz kloniranog embriona dobijenog tehnikom prenosa
jezgra ćelije, izdvajaju se matične ćelije sa ciljem da se koriste
kao terapijsko sredstvo u lečenju nekih bolesti ili da se od
njih proizvede celi novi organ koji se može transplatirati osobi koja je dala DNA.26
Deklaracija UN o kloniranju ljudi, usvojena bez koncenzusa 2005. godine, najbolje pokazuje duboku podeljenost
među naučnicima i državama u pogledu terapeutskog kloniranja.27 U tekstu Deklaracije ističe se da su zabranjeni svi
oblici kloniranja ljudi u meri u kojoj su nespojivi sa ljudskim
dostojanstvom i zaštitom ljudskog života. Na taj način, reproduktivno kloniranje se u potpunosti zabranjuje a državama je
ostavljeno da same, u skladu sa svojim nacionalnom zakonodavstvima, urede da li je terapeutsko kloniranje u suprotnosti
sa ljudskim dostojanstvom i zaštitom ljudskog života.
25
26
27
Bugarska, Hrvatska, Kipar, Češka republika, Portugal, Rumunija, Estonija, Grčka, Mađarska, Island, Litvanija, Moldavija, Slovačka, Slovenija,
Španija i Gruzija.
Opširnije o tome na: http://www.nap.edu/openbook.php?record_
id=10285&page=92, Committee on Science, Engineering and Public
Policy, 03.04.2009. godine.
Za sada je prenos jezgra nukleusa jedina tehnika koja se primenjuje
kod terapeutskog kloniranja. Naravno, u budućnosti je moguća i primena drugih tehnika.
Beširević Violeta, Bogovi su pali na teme-o Ustavu i bioetici, Anali
pravnog fakulteta, br. 2/2006, Beograd, 2006.
105
Jelena Simić
3.4. Protokol o istraživanjima u biomedicini
Protokol Konvencije posvećen novim istraživanjima u biomedicini, donet je i usvojen krajem januara 2005. godine.
Prema članovima 7 i 8 ovog Protokola, istraživanja na čoveku
mogu se preduzeti samo ako je projekat odobren od kompetentnog tela i posle nezavisne procene naučnog opravdanja
i etičke prihvatljivosti takvog projekta. Etičku prihvatljivost
ocenjuje Etički komitet, sa ciljem da se obezbedi dostojanstvo, sva prava, bezbednost i dobrobit osoba na kojima se
sprovodi istraživanje. Istraživanja se odnose na in vivo (ne
na in vitro) ispitivanja humanih embriona i fetusa.28 Etički
komitet, mora biti nezavistan od spoljnih uticaja. Informacije
o predlogu istraživačkog projekta dobija u pismenoj formi.
Ispitanici moraju biti obavešteni o svojim pravima, a naročito
o mogućnosti da odustanu od učešća u projektu ako im to
ne odgovara, uz pravo na ispravan medicinski tretman. Istraživanje se može obaviti isključivo pod nadzorom kliničkog
specijaliste profesionalca koji ima odgovarajuće kvalifikacije i
potrebno iskustvo.29Bioetički komitet, je dužan da sistematski
prati napredak koji se odvija u medicinskoj praksi i u prirodnim naukama i bio-tehnologiji i da normativnim aktima
utvrđuje postupke i pravila ponašanja u tim oblastima.30
Kod biomedicinskih istraživanja sukobljavaju se dva interesa. Sa jedne strane, imamo interes društva koje teži budućoj boljoj zaštiti života i zdravlja ljudi, a sa druge strane, interes pojedinca, na kom se vrše ispitivanje – ispitanika, zato što
on nastoji da se njegov lični život i zdravlje zaštite od povreda
i opasnosti. Zahvati u život, telo i zdravlje jesu najteži, ali ne
28
29
30
CETS No. 195 – Human Rights and Biomedicine (Protocol on
Biomedical Research), 25.I.2005, http://conventions.coe.int/Treaty/
EN/Treaties/Html/168.htm, 12.04.2009.
Ibid.
Ibid.
106
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU
i jedini postupci koji se ostvaruju biomedicinskim istraživanjem na ljudima. Istraživanje može da škodi različitim pravima ispitanika. Iako pristane na biomedicinsko istraživanje,
ispitanik ne može da se punovažno saglasi sa svakim rizikom
koji iz istraživanja proizlazi. Nisu svi potencijalni ispitanici
sposobni da se saglase sa istraživanjem, jer nemaju pravno
relevantnu volju, ili se nalaze u besvesnom stanju.31 Zato se
prilikom uzimanja u obzir svih ovih aspekata, u praksi stalno
postavlja i pravno i etičko pitanje – šta je dozvoljeno, a sta
zabranjeno u domenu medicinskog istraživanja na čoveku?
U evropskim zemljama, biomedicinsko istraživanje na
čoveku nije uređeno u okviru jednog zakonskog teksta, nego
regulativom koja se ovim problemima bavi samo posredno
– na primer zakonima o lekovima, o medicinskim proizvodima, o zaštiti od jonizirajućih zračenja, o transfuziji krvi i sl.32
Univerzalna deklaracija o pravima čoveka iz 1948. godine,
koja je posle više od 50 godina od njenog donošenja postala
mnogo više od obične deklaracije, u članu 5. ove deklaracije,
izričito navodi da „niko ne sme biti podvrgnut mučenju ili
svirepom, nečovečnom ili ponižavajućem postupku ili kazni“.
Ista odredba sadržana je u članu 7. Međunarodnog pakta o
građanskim i političkim pravima iz 1966. godine, s tim što je
u njoj posebno naglašena zabrana da se neko lice podvrgne
medicinskom ili naučnom eksperimentu bez njegovog slobodnog pristanka. Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava
i osnovnih sloboda iz 1950. godine (član 3), takođe predviđa
da „niko ne sme biti podvrgnut mučenju, ili nečovečnom ili
ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju“. I određene druge odredbe u navedenim međunarodnim dokumentima na
direktan ili indirektan način zabranjuju navedena ponašanja
(npr. zabrana trgovine ljudima, pravo na bezbednost lično31
32
Radišić J, op. cit (fusnota 8), str. 256.
Ibid.
107
Jelena Simić
sti, obaveza humanog ponašanja sa licima lišenim slobode,
zabrana prinudnog rada itd). Pravne norme međunarodnog
karaktera, kao što je načelno pravilo sadržano u članu 7. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima UN iz
1966. godine, po kome niko ne sme da bude podvrgnut medicinskim ili naučnim ogledima bez svog slobodnog pristanka, jedno je od prvih u oblasti medicinskih istraživanja.
Da bi se pravilno pristupilo pravnim normama o eksperimentima na ljudima, trebalo bi voditi računa i o poštovanju staleških pravila koja su utvrdila nacionalne i
međunarodne organizacije lekara. Naročito je značajna Helsinška deklaracija Svetskog saveza lekara o biomedicinskom
istraživanju na čoveku (doneta 1964. godine, a potom revidirana).33 U zemljama EU, Helsinška deklaracija je dobila
poseban značaj i usvajanjem Smernica Komisije EU. One
nalažu da se sva klinička ispitivanja lekova obavljaju u skladu sa etičkim načelima sadržanim u revidiranoj Helsinškoj
deklaraciji. U Edinburgu, 2000. godine, usvojen je potpuno
novi tekst revidirane Helsinške deklaracije ali taj tekst nije
značajno uticao na određena pravna pravila zemalja članica, koje su svoje zakone gradile na osnovu ranije revidirane Helsinške deklaracije. Direktiva 2001/20/EZ Evropskog
parlamenta i Saveta, o usaglašavanju zakona, regulative i
administrativnih odluka zemalja članica po pitanju implementacije dobre kliničke prakse i sprovođenja kliničkih ispitivanja medicinskih produkata za ljudsku upotrebu već je
prihvaćena od članica EU.
33
Helsinška deklaracija je usvojena 1964 (Helsinki, Finland), revidirana
prvi put 1975 (Tokyo, Japan), zatim, 1983 (Venice, Italy), pa 1989
(Hong Kong), 1996 (Somerset-West, South Africa) i 2000 (Edinburgh, Scotland). Opširnije u:World Medical Association: Declaration of
Helsinki, Ethical Principles for Medical Research Involving Human
Subjects, Edinburgh 2000, Canary Publications Ltd, Guildford, UK,
First edition November 2000, str. 32.
108
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU
Prema Helsinškoj deklaraciji, biomedicinsko istraživanje
se može podeliti u dve kategorije: prvo, koje ima dijagnostički
ili terapeutski cilj za pacijenta i drugo koje za cilj ima naučni
napredak bez direktnih dijagnostičkih ili terapeutskih implikacija za pacijenta, koji je predmet istraživanja. „Medicinski
progres je, kako se ističe u Helsinškoj deklaraciji, zasnovan
na istraživanju koje nezaobilazno počiva na eksperimentu s
ljudskim bićima“.34
Osnova za klinička ispitivanja bazira se na zaštiti ljudskih prava i dostojanstva čoveka, kao što je to dato u verziji iz
1996. godine Helsinške deklaracije. Posebna pažnja poklanja
se osobama koje nisu u stanju da daju saglasnost nakon iscrpnog obaveštenja. Takve osobe ne mogu se uključiti u kliničko ispitivanje, ako se isti rezultati mogu dobiti uključivanjem
osoba koje su u stanju da daju saglasnost. Te osobe se mogu
uključiti jedino kada se može očekivati da će primena leka
biti od direktne koristi pacijentu. Posebna pažnja posvećuje
se i deci, a potrebna klinička ispitivanja sprovode se u uslovima koji omogućuju najbolju moguću zaštitu ispitanika. U
slučaju osoba koje nisu u stanju da daju saglasnost, kao što
su dementne osobe, psihijatrijski bolesnici, i dr, uključivanje
u kliničke studije je još restriktivnije. Medicinski produkti
mogu se primeniti samo kada je direktna korist za pacijenta
veća od rizika. Štaviše, zahteva se pristanak zastupnika bolesnika, dat u saradnji sa lekarom bolesnika. Zaštita osobe koja
učestvuje u ispitivanju je potpuna i uključuje njegovo pravo
da se povuče iz studije u bilo kom trenutku, bez obrazloženja.
Detaljno su regulisani osnivanje i rad etičkog komiteta, izvođenje kliničkog ispitivanja, suspenzija ispitivanja, proizvodnja i uvoz medicinskih produkata za ispitivanje, beleženje
nuspojava i neželjenih reakcija.
34
Ibid.
109
Jelena Simić
3.5. Dopustivost istraživanja na embrionu
in vitro u EU
Sloboda naučnog istraživanja je ustavima zagarantovana
sloboda u mnogim zemljama Evrope, zaštićena u skladu sa
etičkim principima pravila Nirnberškog kodeksa i Helsinške
deklaracije.35
Među savremenim pravnicima postoji bezmalo potpuna saglasnost da treba zabraniti vantelesnu proizvodnju embriona radi eksperimentisanja sa njima, ili „trošenja“ u neke
druge svrhe. Jer, ako je čovečiji život igde unižen do čistog
objekta, onda je to u slučaju kad je već u trenutku njegovog
začinjanja postojala namera da bude uništen i da mu se time
unapred uskrati mogućnost da postane čovek.36 I eksperiment sa „suvišnim embrionima“smatra se da nije u skladu
sa njihovim „moralnim statusom“.37 U Norveškoj je to čak
zabranjeno i krivičnim pravom, ali se ide i dalje od toga pa
se zahteva zabrana produkovanja „prekobrojnih“ embriona i
njihova selekcija, makar da se time umanjuje uspešnost vantelesnog oplođenja.38
Ono što je važno, je da se na nivou zemalja EU postigne
etički konsenzus o tome šta se smatra nepoželjnom upotrebom IVF tehnike u odnosu na vitalne interese društva i poje35
36
37
38
Videti: World Health Organization (WHO), Fact Sheet 10: Women
and HIV and Mother to Child Transmission 2000, dostupno na www.
who.int/healthservices-delivery/hiv_aids/English/factsheet–10/index.
html, od 02.04.2009.
Ibid.
Videti tačku 7. Medicinsko-etičkih smernica za oplođenje in vitro i
transfer embriona, koje je izdala Švajcarska akademija medicinskih
nauka, a koje su objavljene u: Schweizer Aerztezeitung 1985, str. 1127,
i dalje.
ESER Albin, Neuartige Bedrohungen ungeborenen Lebens, Embryonenforschung und „Fetozid“ in rechtsvergleichender Perspektive
(Heidelberg, 1990) str. 19.
110
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU
dinca a nakon toga, određene razlike u nacionalnim zakonodavstvima mogu biti prihvatljive.39 Zajednički vitalni interesi
zemalja članica EU, vezani su za očuvanje ljudskog genetskog
identiteta i dostojanstva embriona i rođenog. Ako je moguće
govoriti o nekoj vrsti jedinstva u pogledu uslova koji treba da
budu zadovoljeni kod eksperimenta na embrionima in vitro,
onda bi se oni mogli klasifikovati na sledeći način:
a) određene vrste eksperimenta smatraju se nedopuštenim, poput kloniranja ili stvaranja himera;
b) nedopušten je transfer embriona in vitro na kome je
vršeno istraživanje;
c) nedopuštena su istraživanja s eugeničkim ciljem kojima se menja „nepatološko genetsko nasleđe“ embriona;
d) eksperiment mora biti podvrgnut posebnim pravilima:
– može se izvoditi samo na in vitro embrionu do
14. dana od momenta fertilizacije i, po pravilu, na
embrionu koji je non-viable;
– može se preduzeti uz pristanak davalaca oplodnih
ćelija od kojih je embrion nastao;
– može se preduzeti ako takav eksperiment nije
moguć na životinjskom modelu;
– eksperiment mora biti naučno i etički verifikovan
od strane stručnog tela (poput, Human Fertilization
and Embnriology Authority, u Engleskoj);
– istraživanje treba da vodi značajnom cilju koji se
ne može postići na drugi način;
e) nije dopušteno stvaranje i/ ili održavanje u životu
embriona ili fetusa (in vitro ili in utero) za naučno
39
Ibid.
111
Jelena Simić
istraživački cilj, da bi se na taj način, na primer, dobio
genetski materijal, ćelije, tkiva ili organi;
f) nije dopušteno masovno stvaranje ljudskih embriona
in vitro u industrijske svrhe. To uključuje i zabranu
korišćenja embrionalnog materijala za izradu biološkog oružja;
g) nije dopušten ni transfer embriona u uterus žene dobijen tehnikom embryo lavage, kao ni transfer ljudskog embriona u uterus životinje i životinjskog u ženski uterus;
h) embrioni in vitro koji su bili zamrznuti ne mogu biti
upotrebljeni u eksperimentu nakon isteka dopuštenog roka za krioprezervaciju.
Postoje dve tendencije u pogledu dopustivosti eksperimenta na embrionima stvorenim in vitro: bezuslovna zabrana i ograničena dozvola.40 Bezuslovna zabrana znači da je
nedopušteno i stvaranje in vitro embriona u cilju istraživanja
(što je slučaj i u zakonodavstvima koja dopuštaju ograničeni eksperiment) i korišenje tzv. prekobrojnih embriona, tj.
onih koji su stvoreni radi prokreacije ali nisu upotrebljeni.
Najizrazitiji predstavnici takve opcije su Nemačka i Austrija. U osnovi tog rešenja je stav da ljudski zametak ne može
biti korišćen kao sredstvo, tj. radi ostvarenja cilja koji ne služi
njegovoj dobrobiti (održanju života) jer bi to značilo narušavanje dostojanstva ljudskog entiteta koji bi bio sveden na
objekt. Drugoj grupi pravnih sistema pripadaju, na primer,
Engleska, Španija, Švedska, Danska: one predviđaju dopuštenost ograničenog istraživanja na in vitro embrionima.41
40
41
Ibid.
Janis W. Mark, Kay S. Richard, Bradley W. Anthony, European Human Rights Law –text and materials, Oxford University Press, 2000,
str. 121–203.
112
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU
Uprkos razlikama u pravnim rešenjima, proizilazi da
su očuvani važni etički principi, poput poštovanja ljudskog
dostojanstva i očuvanja ljudskog genetskog identiteta. Priznanje da embrion ima svoje ljudsko dostojanstvo, nezavisno od toga da li je nosilac i subjektivnih prava, povlači
značajne posledice na moralnom i pravnom planu. Jer, dostojanstvo embriona zahteva od ljudi da se prema njemu
odnose sa uvažavanjem. Protivno je dostojanstvu embriona
da se on podvrgava postupcima koji njegov kvalitet subjekta
dovode u pitanje.42 To biva uvek kada on postane sredstvo
za neki drugi cilj mimo njega samog. Treba dopustiti samo
one eksperimente sa ranim embrionima, koji služe održavanju njegovog života. Drugim rečima, stvaranje embriona
in vitro opravdano je samo radi implantacije u telo žene i
izazivanje trudnoće. Svako drugo raspolaganje čovečijim životom treba smatrati nedozvoljenim. Mnogi misle da nije za
to bitna kvalifikacija embriona kao „gotove ličnosti“ ili kao
„potencijalnog subjekta“, nego činjenica da se radi o živome
biću čovečije vrste, koje zaslužuje „moralni status“ i pravnu
zaštitu.43
4. Zaključak
Ciljevi EU u oblasti zdravstva su da populariše i unapređuje nauku i praksu medicinskog prava, da razvija interdisciplinarnu saradnju i stalni dijalog među državama
članicama o određenim praktičnim pitanjima i sprovodi
ostale delatnosti u službi zaštite ljudskih prava u oblasti
zdravlja i podizanja standarda i kvaliteta u prižanju medicinskih usluga.
42
43
Ibid.
Ibid.
113
Jelena Simić
Kada je reč o medicinskim istraživanjima i eksperimentu, EU teži da zakonska regulativa bude omeđena opšte prihvaćenim etičkim uzusima uobličenim u relevantnim preporukama Komiteta Ministara Saveta Evrope, poput Preporuke
koja se tiče medicinskog istraživanja na ljudskim bićima, kao
i Konvencije o ljudskim pravima i biomedicini koju je doneo Savet Evrope, Nirnrberškom kodeksu, Helsinškoj i Tokijskoj Deklaraciji. Etička opravdanost primene biomedicinskih
istraživanja nađena je, dakle, u koristi koji takav poduhvat
može doneti (na primer za određenu uzrasnu populaciju,
grupu obolelih lica od iste bolesti, i sl.). Baš zbog takvog etičkog limita biomedicinska istraživanja na ljudima se i smatraju dopuštenim prosedeom ali pod uslovom da takav cilj
ne opravdava svako sredstvo, tj. da u fokusu uvek bude pojedinac – ispitanik o čijem se telesnom integritetu, zdravlju i
ljudskom dostojanstvu mora voditi računa.
Summary
This work analyzes the aims of the EU’s health policy, and states the
organizations and institutions which implement the policy. Special
attention has been given to the field of biomedical research and the
international legal regulations on biomedical research with human
subjects.
A conflict of two interests occurs in biomedical research with human
subjects. On one hand, we have the interest of a society which strives
to achieve better protection of human life and health in the future,
and on the other hand, we have the interest of the individual who is
subject of a research – the examinee, because he/she aims at protecting his/her personal life and health from injuries and peril. An ethical
justification of the implementation of biomedical research was, therefore, found in the benefit such a venture could result in (for example,
to the population of certain age, to a group of people who suffer from
the same illness, etc.). However, due to the ethical limit, biomedical
114
Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU
research with human subjects is considered allowed, under the condition that such an end does not justify all means, i.e. that an individual – examinee whose bodily integrity, health and human dignity
must be taken care of is always in the focus.
Key words: The EU’s health policy, biomedical research, legal regulations of biomedical research.
115
II DEO
Bojana Bogojević,
dipl. pravnik, specijalista za pravne
aspekte korporativnog upravljanja
KORPORATIVNO UPRAVLJANJE U EU
I DRŽAVAMA ČLANICAMA
SA OSVRTOM NA PRAVNI OKVIR
KORPORATIVNOG UPRAVLJANJA
U SRBIJI
Svrha ovog rada je doprinošenje literaturi vezanoj za temu
Korporativnog upravljanja, objašnjenje samog pojma, modela
korporativnog upravljanja, kao i davanje pregleda pravnog okvira
korporativnog upravljanja.
Korporativno upravljanje je postalo aktuelno nakon propasti velikih
korporacija poput Enrona, Parmalata... Zemlje članice OECD i EU
su se zainteresovale za jačanje koncepta korporativnog upravljanja.
Kroz ovaj rad su prikazani modeli i elementi korporativnog upravljanja u zemljama članicama EU, prikazane su prednosti i mane svakog
od modela upravljanja, navedeni su OECD osnovni principi i dat je
pregled pravnog okvira korporativnog upravljanja u Republici Srbiji.
Ključne reči: Korporativno upravljanje, upravni odbor, nadzorni
odbor, model uprave, direktiva, evropska kompanija,
kodeks.
1. Uvod
Poreklo ustanove korporativnog upravljanja se vezuje
za Londonsku kompaniju trgovaca koja je krajem 1600.
godine Kraljevskom poveljom ovlašćena da trguje u Indiji,
119
Bojana Bogojević
osnivanjem Istočnoindijske kompanije. Ova kompanija je
otpočela svoj rad sa 218 članova (akcionara)1.
Korporativno upravljanje se odnosi na procese i strukture upravljanja, kao i kontrole privrednih društava. Korporativno upravljanje nam na nivou određenog društva opisuje
uređenje odnosa u tom društvu između akcionara, nadzornih organa, uprave, članova društva i drugih bitnih spoljnih
grupa ili institucija.
Dobrim sistemom korporativnog upravljanja se doprinosi održivom ekonomskom rastu, jačanju efikasnosti privrednih društava i poboljšanju njihovog pristupa spoljnim
izvorima kapitala.
Kada govorimo o upravljanju društvima na nivou države
ili zatvorenom privrednom okruženju stanje korproativnog
upravljanja je veoma često sažeto u kodeksima korporativnog
upravljanja društava, primerima dobre prakse i preporukama.
U slučaju kapitalističkog društva čiji se opstanak i delovanje neosporno vezuju za interese vlasnika kapitala, sa sigurnoščću možemo reći da je za društva najkobniji gubitak
poverenja investitora, kada sagledaju da način upravljanja
određenog društva ugrožava njihove interese. Ukoliko dođe
do toga, investitori (vlasnici kapitala) se odlučuju za sigurnije
investicije, što za posledicu ima istupanje akcionara iz privrednog društva.
Ako ovakav gubitak poverenja u privredu postane masovna pojava, to može usloviti lančanu reakciju padanja berzanskih indeksa, stečaja i ekonomsku krizu.
Proteklih godina je poraslo zanimanje zemalja članica
EU za upravljanje privrednim društvima. Ovome je doprine1
Mirko Vasiljević, Korporativno upravljanje-pravni aspekti, Beograd
2007, str. 19.
120
Korporativno upravljanje u EU i državama članicama
lo zalaganje za neometan protok kapitala, dobara i rada preko
granica država članica, ali pre svega ovoga svest da loš sistem
korproativnog upravljanja vodi neefikasnoj upotrebi dobara,
slabi konkurentske sposobnosti, a time sprečava ostvarenje
dobiti i ekonomski razvoj.
Kompanija koja poseduje dobar sistem korporativnog
upravljanja bolje je pozicionirana na tržištu, ujedno i konkurentnija što ostvaruje kroz uspešnu realizaciju ekonomskih,
socijalnih i ekoloških zahteva tržišta.
Razvoj finansijskog tržišta usko je povezan sa dinamikom razvoja korporativnog upravljanja.
2. OECD principi korporativnog upravljanja
OECD – Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj je
na osnovu člana 1. Konvencije potpisane u Parizu 14. decembra, 1960. godine2, a koja je stupila na snagu 30. septembra
1961. promovisala politiku predviđenu:
2
Konvencija o Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj. Prvobitne
zemlje članice OECD su Austrija, Belgija, Kanada, Danska, Francuska,
Nemačka, Grčka, Island, Irska, Italija, Luksemburg, Holandija,
Norveška, Portugal, Španija, Švedska, Švajcarska, Turska, Velika
Britanija i Sjedinjene Američke Države. Sledeće zemlje su naknadno
postale članice pristupanjem na dan koji je ovde naveden: Japan (28.
april, 1964), Finska (28. januar, 1969), Australija (7. juni, 1971), Novi
Zeland (29. maj, 1973), Meksiko (18. maj, 1994), Češka Republika
(21. decembar, 1995), Mađarska (7. maj, 1996), Poljska (22. novembar,
1996), Koreja (12. decembar, 1996) i Republika Slovačka (14.
decembar, 2000). Komisija Evropskih zajednica učestvuje u radu
OECD-a, sto je utvrđeno Konvencijom OECD (član 13 OECD
Konvencije). Učestvovanje EZ ustanovljeno je ugovorima u Parizu i
Rimu 18.04.1951. i 25.03.1957. i definisano je suplementom Protokol
Br. 1 Konvencije OECD (Supplementary Protocol No. 1 to the
Convention on the OECD).
121
Bojana Bogojević
– da se postigne najveći održivi ekonomski rast i zaposlenost, kao i povećanje životnog standarda u zemljama članicama, uz održavanje finansijske stabilnosti,
te da se na taj način doprinese razvoju svetske ekonomije;
– da u procesu ekonomskog razvoja doprinese zdravoj
ekonomskoj ekspanziji u zemljama članicama kao i u
zemljama koje nisu članice; i
– da doprinese ekspanziji svetske trgovine na
multilateralnoj, nediskriminatornoj osnovi u skladu
sa međunarodnim obavezama.
Konvencija je potpisana na engleskom i francuskom
jeziku i oba teksta se smatraju autentičnim. Međunarodno
usvojeni standard za korporativno upravljanje je standard
OECD.
Svrha OECD principa korporativnog upravljanja je da
pomognu vladama zemalja članica OECD-a i onima koje to
nisu, da procene i poboljšaju pravni, institucionalni i regulatorni okvir za korporativno upravljanje u njihovim zemljama,
da obezbede smernice i predloge za berze, investitore, korporacije i druge učesnike u procesu razvoja dobrog korporativnog upravljanja. Principi se fokusiraju kako na finansijske
tako i na nefinansijske kompanije čije akcije su ponuđene na
tržištu. Ovi principi predstavljaju osnovu koju zemlje OECDa smatraju bitnom za razvoj dobre prakse upravljanja. Sačinjeni su tako da budu koncizni, razumljivi i dostupni međunarodnoj zajednici.
Nisu predviđeni kao zamena za inicijative vladinog, poluvladinog ili privatnog sektora na izradi detaljnije „najbolje
prakse“ u korporativnom upravljanju. Principi su neobavezujući i nije ime cilj da daju detaljna uputstva nacionalnim
zakonodavstvima. Oni su po svojoj prirodi evolutivni. Da bi
ostale konkurentne, kompanije moraju unositi novine u svo122
Korporativno upravljanje u EU i državama članicama
je korporativno upravljanje tako da zadovolje nove zahteve i
iskoriste nove mogućnosti.
Vlade država imaju veliku odgovornost za formiranje
delotvornog regulatornog okvira koji će da omogući efikasno
funkcionisanje tržišta i odgovori na očekivanja akcionara i
drugih zainteresovanih strana. Od vlada i učesnika na tržištu
zavisi odluka o načinu primene ovih Principa.
2.1. Osnovni principi:3
1. Obezbeđenje osnove za efikasan okvir
korporativnog upravljanja.
Okvir korporativnog upravljanja ima cilj da promoviše
transparentno i efikasno tržište, da bude u skladu sa vladavinom prava i da jasno artikuliše podelu odgovornosti među
različitim nadzornim i regulatornim organima i organima za
sprovođenje zakona.
2. Prava akcionara i ključne funkcije vlasništva.
Okvir korporativnog upravljanja traba da zaštiti i olakša
ostvarenje prava akcionara.
3. Ravnopravni tretman akcionara
Okvir korporativnog upravljanja treba da obezbedi ravnopravan tretman svih akcionara, uključujući i manjinske i
strane akcionare. Svi akcionari treba da imaju mogućnost da
obezbede efikasnu zaštitu u slučaju povrede njihovih prava.
4. Uloga zainteresovanih strana u
korporativnom upravljanju
Okvir korporativnog upravljanja treba da priznaje prava zainteresovanih strana utvrđenih zakonom ili zajedničkim
sporazumima i da podstiče aktivnu saradnju između kom3
Mirko Vasiljević, op. cit., str. 273 –277.
123
Bojana Bogojević
panija i zainteresovanih strana u stvaranju bogatstva, radnih
mesta i održivosti finansijsi zdravih predužeća.
5. Obelodanjivanje podataka i transparentnost
Okvir korporativnog upravljanja treba da obezbedi da se
pravovremeno i tačno obelodanjuju sve materijalne činjenice
vezane za kompaniju, uključujući finansijsku situaciju, rezultate, vlasništvo i upravljanje kompanijom.
6. Odgovornost odbora
Okvir korporativnog upravljanja treba da osigura strateško vođenje kompanije, efikasno nadgledanje mendžmenta
od strane odbora, i odgovornost odbora prema konpaniji i
akcionarima.
Iz pobrojanih osnovnih principa OECD a može se zaključiti da se zasnivaju na ravnopravnom tretmanu akcionara
koji poseduju istu seriju i klasu akcija, transparentnost kod
upravljanja privrednim društvima i profesionalno i etičko
ponašanje članova uprave u društvima.
Iako su principi neobavezujući, njihova primena pospešuje efikasnije korišcenje resursa, dovodi do nižih troškova
kapitala i potpomaže rast proizvodnje a time i društvenog
standarda u celini.
3. Modeli uprave u EU
3.1 Anglosaksonski jednodomni model
Ovaj jednodomni sistem uprave je sistem anglosaksonskog prava, koji je usvojen i u nekim zemljama kontinentalnog prava: Francuska, Švajcarska i Italija.
U ovom sistemu funkcija upravljanja je u rukama jednog
ili više lica (Švajcarka, Engleska), odnosno odbora direktora
124
Korporativno upravljanje u EU i državama članicama
– upravni odbor (Francuska), koji bira skupština akcionara.
Po ovom sistemu, funkcija upravnog odbora (odbora direktora) ostvaruje se delom na kolegijalnoj osnovi (sednice, kolegijalno zastupanje...), a delom na inokosnoj osnovi (izvršna
funkcija predsednika, generalnog direktora, direktora, izvršnih direktora). U anglosaksonskom sistemu uprave, nadzorni odbor nije obavezan organ u akcionarskom društvu (ovde
kontrolnu funkciju obavljaju spoljni nezavisni revizori, a delom i interni i specijalni revozori).
Ovaj model korporativnog upravljanja razvio se u uslovima akcionarskog kapitalizma i ranije je karakterisan kao
menadzerski (profitno) orijentisan model. Danas se sve više
naziva akcionarski orjentisanim modelom.
Osnovne odlike4:
Konkurencija u svim oblastima jer konkurencija čisti od
neefikasnih. Samim tim ne sme da vodi zaštiti konkurenata
jer bi to onda bila negacija konkurencije. Motivisanje uprave ugovorom koji naknadu za njih vezuje za uspeh društva
(tj. kompanije). U ovom sistemu je razvijena i javna kontrola
kvaliteta upravljanja, sudska praksa, odvajanje upravljanja od
vlasništva. Takođe je akcionarima omogućeno da lako pokreću sudske postupke protiv odluka uprave društva.
Prednosti:
Prednosti prilikom započinnjanja vlastitog biznisa, takođe i uvođenje novih tehnologija. Ovaj sistem podstiče na
individualnost, inicijativu i inovativnost, što je u stvari posledica konkurencije u svim oblastima. Relativno su visoki
prinosi od ulaganja u akcije i rizik je u velikoj meri diverzifikovan. Ovaj sistem korproativnog upravljanja je politički
neutralan.
4
Ibidem.
125
Bojana Bogojević
Mane:
Ovaj sistem korporativnog upravljanja dovodi do maksimizacije profita na kratak rok i baziranje cene akcija na kratkoročnoj strategiji. Vezivanje naknada uprave za uspeh kompanije (cene akcija) dovodi do zloupotreba od strane uprave
prilikom izrade bilansa.
Ovde je izražena slaba zaštita svih interesa koji nisu akcionarski.
3.2 Nemački dvodomni model
Ovaj sistem uprave tzv. nemački sistem alternativno sa
prvim sistemom uprave usvaja i novije francusko zakonodavstvo. Ovaj sistem se sastoji u tome što u akcionarskom društvu u principu mogu postojati dva odbora: upravni odbor u
užem smislu i nadzorni odbor.
U ovom sistemu članove nadzornog odbora bira i razrešava skupština akcionara, a nadzorni odbor bira i razrešava članove upravnog odbora. Mandat upravnog odbora
je najviše 5 godina, ali može biti reizabran. Upravni odbor
dokle god ima mandat radi na sopstvenu odgovornost i nije
vezan ni za kakve naloge ili instrukcije, ali je dužan da podnosi izveštaje.
Za utvrđivanje plate članova upravnog odbora nadležan
je nadzorni odbor koji je dužan da objavi i sumu koju je zaradio upravni odbor.
Odgovornost članova nadzornog odbora izednačena
je sa odgovornošću članova upravnog odbora. Članstvo u
upravnom i nadzornom odboru mogu da imaju samo fizička
lica. Ovde kontrolnu funkciju osim nadzornog odbora vrši
spoljni revizor, a mogu i interni i ponekad specijalni revizor.
Protiv nadzornog i upravnog odbora može se podići tužba za naknadu štete.
126
Korporativno upravljanje u EU i državama članicama
Dvodomni model uprave u Nemačkoj se razvio u uslovima radnički orjentisanog kapitalizma. U Nemačkoj zaposleni
učestvuju u rukovođenju društvom jer imaju svoje predstavnike u nadzornom odboru.
Osnovne odlike dvodomnog modela upravljanja5:
Nedovoljno izražena odvojenost vlasništva od upravljnja
koja nesumnjivo dovodi do razvijene diskrecione moći kontrolnog akcionara. Upravo to koncentrisovano akcionarstvo
i slaba disperzija umanjuju prava akcionara, ali povećavaju
sigurnost radnih mesta. Sve ovo dovodi do slabe zaštite manjinskih akcionara. Kod koncentrisovane svojine vlasnici žele
da izvuku privatne benificije.
Prednosti se u ovom modelu uprave odnose na prednosti
uloge banaka:
U državama sa ovim modelom korporativnog upravljanja cena bankarskih kredita je jeftinija i sukob koji se može
javiti između interesa kredita i kapitala se lakše rešava. Takođe kao bitno se ističe da u odnosu na male akcionare banke koje se mogu javiti i kao akcionari ili kao poverioci imaju
veću zaštitu.
Mane: uloge banaka kao ključnih akcionara:
Ukoliko dođe do dugogodišnjeg vlasništva u kompanijama ono nesumnjivo dovodi do zbližavanja sa upravom kompanije što dovodi do gubitka profesionalnog odnosa. Upravo
zbog ovog bliskog odnosa sa kompanijom banke često daju
subvencije ili niže kamate na kredite.
Slabosti ovog modela:
Nedovoljno razvijena konkurencija i tržište, natransparentno upravljanje. Slaba zaštita manjinskih akcionara i potencijalni sukob interesa organa uprave i akcionara.
5
Ibidem.
127
Bojana Bogojević
Nemački kodeks korporativnog upravljanja ima tri
dela6:
1) Prvi deo čini sažetak nemačkog sistema korporativnog
upravljanja za poslovne ljude iz inostranstva;
2) Drugi deo čine preporuke koje su posebno označene;
3) Treći deo čine napomene za poslovanje koje nisu
obavezujuće ali se u praksi sve više sprovode.
Kotirana društva nemaju obavezu da slede preporuke iz
kodeksa.
Nemački kodeks korporativnog upravljanja je izradila
komisija sačinjena od izuzetno poznatih stručnjaka iz
oblasti ekonomije i prava, profesora, predstavnika sindikata
i akcionara.
3.3 Mešoviti model
Ovaj treći sistem uprave je sistem koji usvaja Statut
Evropske kompanije7 (Societas Europea). Prema njemu u
akcionarskom društvu može postojati jednodomni model
– izvršni (upravni) odbor direktora koga bira skupština akcionara i dvodomni model – upravni odbor i nadzorni odbor, gde nadzorni odbor bira skupština, a on bira upravni
odbor.
Međutim u ovom sistemu je ostavljena mogućnost državama da predvide da upravni odbor takođe bira skupština
akcionara.
Ovaj model uprave naziva se mešovitim jer je je kod njega ostavljenja sloboda izbora modela uprave.
6
7
German Corporate Governance Code, Government Commission,
Germany.
Statut Evropske kompanije, Council regulation (EC), No. 2157 /
2001.
128
Korporativno upravljanje u EU i državama članicama
Ovaj sistem predstavlja u osnovi mešavinu jednodomnog
i dvodomnog sistema. Prihvaćen je u Francuskoj alternativno
sa jednodomnim modelom, Sloveniji...
Najveći broj zemalja EU predviđa mogućnost izbora
između dva sistema korporativnog upravljanja: Francuska,
Španija, Bugarska, Mađarska, Rumunija...
Možemo zaključiti na osnovu izloženih modela korporativnog upravljanja u EU da ni jedan model korporativnog
upravljanja u svom klasičnom smislu u osnovi više ne postoji.
Globalizacija nameće snažne promene svakog modela korporativnog upravljanja. Potreba internacionalizacije pitanja
korporativnog upravljanja zajedno sa potrebom približavanja
modela uprave veoma je aktuelna u uslovima transnacionalnih fuzija, premeštanja sedišta, slobode osnivanja kompanija
i slobode kretanja kapitala.
4. Elementi korporativnog upravljanja u EU
i državama-članicama
4.1 Evropski sud pravde i mobilnost kompanija
Praksa Evropskog suda pravde o mobilnosti kompanija
dokazuje da je privatna inicijativa moguća alternativa centralizovanom donošenju propisa. Evropski sud pravde iznova
definiše ravnotežu koja postoji između centralizovanog načina donošenja propisa i negativnih posledica nacionalnih zakonodavnih inicijativa8.
Evrospki sud pravde sprovodi pravila o slobodi osnivanja (nastanjivanja) na osnovu Ugovora o EZ. Sloboda nastanjivanja uključuje pravo na preduzimanje i nastavljanje aktivnosti kao samozaposlena osoba, kao i na uspostavljanje i
vođenje preduzeća, posebno kompanija u smislu čl. 48, st. 2,
8
Reiner Clums, PiP, Beograd, 2008.
129
Bojana Bogojević
pod uslovima koji važe za domaće državljane u državi u kojoj
bi do tog osnivanja došlo, uz primenu odredaba koje se odnose na kapital.
Član 48 Ugovora o EZ9:
Trgovačka društva i preduzeća osnovana u skladu sa zakonom države članice koji imaju svoje registrovano sedište,
glavnu upravu ili glavno mesto poslovanja unutar Zajednice,
izjednačena su u primeni odredaba ovog poglavlja sa fizičkim licima država članica.
„Trgovačka društva ili preduzeća“ znači preduzeća osnovana u skladu sa građanskim ili poslovnim pravom, uključujući kooperative, i druga pravna lica javnog ili privatnog
prava, osim neprofitnih.
Osim u slučaju prevare, dozvoljeno je izbegavati stroge
propise jedne države članice i pribegavati liberalnijem režimu kompanijskog prava u drugoj državi članici. Zatvorenim
društvima kapitala dozvoljeno je da učestvuju u prekograničnim spajanjima.
Favorizujući zatvorena društva kapitala u odnosu na kotirane kompanije, stavovi Evropskog suda pravde mogu biti
smatrani nekoherentnim. Ali ovo se može okarakterisati kao
posledica ravnoteže snaga između država članica, evropske
komisije i evropskih sudija.
4.2 Pravila o informisanju
Direktive o prospektima i transparentnosti10 teže zaštiti
investitora, unapređenju transparentnosti i treba da doprinesu
objavljivanju informacija. Treba da doprinesu stvaranju
prostora unutar Evropske unije za slobodno nuđenje hartija
9
10
EC Treaty, Article 48, free movements of persons, services and
capital.
Transparency directive (EC), No. 2004/109.
130
Korporativno upravljanje u EU i državama članicama
od vrednosti, kao i da omoguće da investitori donose odluke
o kupovini ili prodaji na osnovu minimuma informacija. Opštim propisima o hartijama od vrednosti i nadzoru, države
članice koračaju prema jedinstvenom regulatornom modelu.
Gore pomenute direktive ne zabranjuju emitentima da
dobrovoljno prihvate više standarde u pogledu objavljivanja
informacija.
Dominantan razlog je izgradnja poverenja o evropsko
tržište kapitala.
Direktiva o kolektivnoj odgovornosti odbora11, kao
i Preporuka o prihodima direktora, u okviru su jednog od
ciljeva evropskih propisa nalaganja pružanja informacija.
Upravni odbor se odnosi na pojam odbora direktora u jednodomnom sistemu korporativnog upravljanja i na članove
upravnog i nadzornog odbora u dvodomnom sistemu korproativnog upravljanja. Moguće je pomiriti i Nacrt direktive
o reviziji finansijskih izveštaja12 i zahteve transparentnosti.
Ali u vezi ovog Nacrta direktive ostaje nejasno da li će predloženi propis suštinski poboljšati kvalitet revizije. Sprovođenje direktive o reviziji finansijskih izveštaja nameće državama
člaicama obavezu da uvedu odgovarajuća pravila o odgovornosti i da zaštite specifične interese manjinskih akcionara u
insajderskim principima korporativnog upravljanja. Ovo se
može primeniti i na revizorske odbore i Preporuku komisije
o nezavisnim direktorima.
U sistemima korporativnog upavljanja sa krupnim kapital – učešćem važno je obezbediti manjinskim akcionarima
da imaju pravo da postave nezavisnog direktora koji bi štitio
njihove interese.
11
12
Directive about collective board responsibility (EC), No. 2006/46.
Directive on statutary audit of annual and consilidated accounts
(EC), No. 2008/30.
131
Bojana Bogojević
4.3 Prekogranične koncentracije
Prema pravilima većine država članica koncentracije su
moguće jedino ukoliko se radi o dvema rezidentnim nacionalnim kompanijama. Međutim presudom Evropskog suda
pravde od 13. decembra 2005. utvrđeno je da je ovakav stav
u suprotnosti sa komunitarnim pravom: međunarodna spajanja treba da budu dopuštena. Mada iz praktičnih razloga
(npr. porezi) značajne prepreke međunarodnim koncentracijama biće zadržane. Prema Direktivi13 koja je stupila na
snagu u oktobru 2005. kapital kompanija koje se koncentrišu
prenosi se na novu kompaniju. Spajanje preuzimanjem može
se obaviti i bez prethodnog postupka likvidacije preduzeća
koje se preuzima. Ova direktiva olakšava prekogranična spajanja d.o.o. jer ispunjava prazninu u Evropskom kompanijskom pravu.
Uredba o kontrloli spajanja nalaže EU Komisiji da kod
odluka o spajanjima više uzima u obzir ekonomske temelje14.
4.4 Evropska kompanija (Societas Europea)
Od oktobra 2004. ideja o Evropskoj kompaniji je postala
realnost i kompanijama je dozvoljeno da se transformišu u
ovaj pravni oblik.
Evropsko društvo je jedan nadnacionalni pravni oblik,
Uredba EU sadrži osnovne regulative za evropsko društvo.
Supsidijarno se primenjuje u onim državama gde evropsko
društvo ima svoje sedište. Statu evropskog društva osnivačima omogućava da mogu da biraju između jednodomnog
sistema koji je karakterističan za kontinentalnog prava i dvodomnog sistema koji je karakterističan za zamlje Anglo –Sak13
14
Directive No. 2005/46 (EC) on Cross Border Mergers of limited liability companies.
Council Regulation (EC), No. 139 / 2004, Merger Control.
132
Korporativno upravljanje u EU i državama članicama
sonskog prava. Zakonodavstvo EU se dopunjuje nacionalnim
zakonodavstom. Zemlje koje poznaju samo jedan sisitem
korporativnog upravljanja moraju u svom zakonodavstvu da
predvide i drugi sistem.
Statut SE predviđa četiri načina za formiranje SE. Otvorena i zatvorena privredna društva mogu osnivati evropsku
kompaniju kao holding ili kao filijalu, a dozvoljava se postojećim kompanijama (koje su prethodno formirane prema
nacionalnom zakonodavstvu) da se transformišu u evropsku
kompaniju (Primer: nedavno se nemačka hemijska kompanija BASF odlučila na transformaciju u evropsku kompaniju,
navodeći između ostalog da će posle transformacije nadzorni odbor biti manji, omogućavajući tako efikasniju strukturu
korporativnog upravljanja sa manje predstavnika radnika).
Do kraja juna 2007. godine osnovane su 74 evropske kompanije u EU15.
Registracija i završetak likvidacionog postupka jedne SE
mora biti objavljen za informacione svrhe u Službenom listu
EU. Svaka SE mora biti registrovana u zemlji gde ima registrovano sedište u registar određen za tu svrhu po zakonu te
zemlje.
SE mora sataviti godišnji bilans stanja, koji se sastoji od bilansa dobiti i gubitaka. Svrha godišnjeg finansijskog
izveštaja je da osigura informacije o novčanim primanjima
i izdacima tokom računovodstvenog perioda; da osigura informacije investitorima, kreditorima i ostalim korisnicima. I
Konsolidovani bilansi mogu takođe biti potrebni.
Što se tiče poreskog režima SE se tretira kao bilo koja
druga multinacionalna kompanija, tj. subjekat j eporeskog
režima nacionalnog zakonodavsta koji se primenjuje na društva i filijale. SE su subjekti za poreze i takse u svim državama
članicama gde se nalaze njihovi administrativni centri. Tako
15
Klums Reiner, PiP, Beograd 2008.
133
Bojana Bogojević
da njihov poreski status nije savršen, jer još uvek nema adekvatne usklađenosti na evropskom nivou.
Evropska kompanija će doprineti da se prepreke mobilnosti kompanija uklone. Nacionalne kompanije mogu preći
u oblik evropske kompanije i migrirati u okruženje koje je
naklonjenije i povoljnije za investitore.
Kombinacija Uredbe o evropskoj kompaniji i prakse
Evropskog suda pravde treba da nagna države članice da se
bore za efikasnije propise u oblasti kompanijskog prava i hartija od vrednosti.
4.5. Učešće zaposlenih u
korporativnom upravljanju
Države članice EU se razlikuju u stepenu uključenosti
radnika u korporativno upravljanje.
U Nemačkoj od većine velikih korporacija se zahteva da
omoguće radnicima da izaberu određeni broj predstavnika u
nadzorni odbor.
Druge države članice, kao Velika Britanija nemaju takav
zahtev, a osim toga u ovim zemljama je takva praksa uglavnom nepoznata i smatra se pretnjom pravu upravljanja.
Učešće zaposlenih ne znači učešće u svakodnevnim odlukama, koje su stavar za upravu kompanije, ali se tiče učešća
u nadzoru i strateškog razvoja kompanije.
5. Pravni okvir korporativnog
upravljanja u Srbiji
Pravni okvir korporativnog upravljanja u Srbiji čini Zakon o privrednim društvima16, kao i niz zakona koji uređuju
16
Službeni glasnik Republike Srbije, br. 125/2004.
134
Korporativno upravljanje u EU i državama članicama
tržište kapitala u Srbiji; najvažniji od njih su Zakon o tržištu hartija od vrednosti i ostalih finansijskih instrumenata17 i
Zakon o preuzimanju18 .
Zakon o privatizaciji19, Zakon o pravu na besplatne
akcije i novčanu naknadu koji građani ostvaruju u postupku privatizacije20 i propisi o računovodstvu i finansijskom
izveštavanju – Zakon o računovodstvu i reviziji21, na neposredan način utiču na korporativno upravljanje u Srbiji.
Poseban doprinos pravnom okviru korporativnog upravljanja u Srbiji daju i dva kodeksa koje je donela Privredna komora Srbije. To su Kodeks korporativnog upravljanja i Kodeks poslovne etike.
Posebno treba istaći da je Beogradska berza a.d. Beograd
donela Kodeks korporativnog upravljanja koji je obavezan za
kompanije koje se nalaze na listingu berze.
5.1. Kodeks korporativnog upravljanja
Privredne komore Srbije22
Kodeks korporativnog upravljanja predstavlja dopunu
važećoj zakonskoj regulativi.
Primenjuje se na sva kotirana akcionarska društva koja
su članovi Privredne komore Srbije, te samo članstvo u Privrednoj komori Srbije znači prihvatanje ovog kodeksa i nije
potrebna dodatna izjava o njegovom prihvatanju.
17
18
19
20
21
22
Službeni glasnik RS, br. 47/2006.
Službeni glasnik RS, br. 46/2006.
Službeni glasnik RS, br. 38/2001, 18/2003 i 45/2005.
Službeni glasnik RS, br. 123/2007.
Službeni glasnik RS, br. 46/2006.
Mirko Vasiljević, Korporativno upravljanje – pravni aspekti, Beograd
2007, Službeni glasnik RS, br. 1/2006.
135
Bojana Bogojević
Kodeks sadrži tri vrste pravila:
1) Zakonska pravila, obavezna im je primena i u tekstu
Kodeksa se prepoznaju po upotrebi reči „ mora“, „ne
sme“ i sl.;
2) Preporuke, primena po principu „primeni ili objasni“.
Lice treba da postupi po ovim preporukama, a ukoliko to ne učini ili odstupi od njih dužno je da pruži
odgovaraju razloge zašto to nije učinilo;
3) Predlozi, poželjna primena, ali nije obavezna. Prepoznaju se po reči „ trebalo bi“, „može“ i sl.
5.2. Kodeks korporativnog upravljanja
Beogradske berze23
Kodeks je namenjen u prvom redu akcionarskim društvima čije su akcije uključene na neko od tržišta Beogradske
berze. Primena ovog Kodeksa zasniva se na principu dobrovoljnosti i pravilu primeni ili objasni.
Sadržina i struktura Kodeksa:
Ovaj Kodeks predstavlja skup pravila i principa za unapređenje korporativnog upravljanja.
Postoje dve vrste pravila u Kodeksu:
1) Preporuke, koje se vezuju za primenu pravila „primeni ili objasni“ U Kodeksu se prepoznaju po upotrebu
reči „treba“ ili u negativnom obliku „ne treba“, i
2) Odredbe, ukazuju na poželjnu praksu korporativnog
upravljanja i načine za efikasnije ostvarenje ciljeva
preporuka. Prepoznaju se po upotrebi reči „predlaže
se“, „mogu“, „na primer“, i sl.
23
Kodeks korporativnog upravljanja Beogradske berze a.d., Beograd,
Br. 2153/08.
136
Korporativno upravljanje u EU i državama članicama
Kodeks sačinjavaju preporuke o organizaciji i načinu
rada privrednih društava koje su obuhvatile pitanja prava i
položaja akcionara, rada organa uprave i nadzora i uspostavljanja efikasnog internog regulatornog okvira.
Deo Kodeksa posvećen je izloženosti kompanija ukupnoj
investicionoj javnosti i bavi se politikom izveštavanja i distribucije informacija u cilju obezbeđenja transparentnosti kada
je reč o pitanjima od značaja za investiciono odlučivanje.
Na ovom mestu je važno istaći da je rekonstrukcija korporativnog upravljanja u Srbiji bitan faktor na putu tranzicije iz
post – socijalističke planske privrede ka punoj tržišno orjentisanoj privredi. Ali, da bi se učinili bitni koraci potrebo je da se
doneta regulativa poštuje u praksi korporativnog upravljanja.
6. Zaključak
Na osnovu svega gore izloženog možemo zaključiti da
model korporativnog upravljanja koji bi bio efikasan u svim
privrednim sistemima ne postoji. Evropski sud pravde je
otvorio nove mogućnosti za regulatornu konkurenciju. Regulatorna konkurencija između država članica ne mora nužno
dovesti do približavanja nacionalnih pravnih sistema međunarodnim sistemima korporativnog upravljanja koji su opšte
prihvaćeni. Kao prioritet se ističe potreba za modernizacijom
korporativnog upravljanja u EU i približavanje nacionalnih
pravnih sistema putem redovnih sastanaka na nivou evropskog foruma korporativnog upravljanja24. Predviđeno je da
se Formu sastaje dva do tri puta godišnje, a sastav čine predstavnici dršava članica, EU regulatori (uključujući i CESR25),
emitenti i investitori, ostali učesnici na tržištu i akademici.
24
25
European Corporate Governance Forum.
CESR – Comittee of European Securities Regulators.
137
Bojana Bogojević
Međutim, može se istaći da će konvergenciji modela
korporativnog upravljanja doprineti usvajanje dobre prakse
korporativnog upravljanja, afirmaciju i usvajanje kodeksa
korporativnog upravljanja, izgradnji koncepta društveno odgovornih kompanija kao i stvaranje univerzalnog pravnog kodeksa. OECD principi korporativnog upravljanja doprinose i
doprineće stvaranju efikasnog okvira za korporativno upravljanje, koji će ukazati na bitnost transparentnosti i efikasnosti
tržišta, kao i usklađenost sa vladavinom prava i jasno podeliti
odgovornost između nadzornih i regulatornih organa.
Jer, kao što je rekao Adam Smith: „Malo toga je potrebno za uzdizanje zemlje od najnižeg stepena varvarstva do
najvišeg stepena obilja izuzev mira, niskih poreza i dobrog
deljenja pravde; sve ostalo donosi prirodni poredak stvari.“
Summary
The purpose of this work is to contribute to the literature related to
the topic of Corporate Management, to explain the notion itself, the
model of corporate management, as well as to provide an overview of
the corporate management legal framework.
Corporate management became actual after the breakdown of great
corporations such as Enron, Parmalat. etc. OECD and EU memberstates have become interested in strengthening of the concept of
corporate management.
This work presents the models and elements of corporate management
in the EU member-countries. It also shows advantages and flaws of
every of the management models, states the OECD’s basic pronciples,
and provides an overview of the legal framework of corporate management in the Republic of Serbia.
Key words: Corporate management, board of directors, supervisory
board, management model, directive, European company, code.
138
Milica Filipović
student
SASTAV I OVLAŠĆENJA
EVROPSKE KOMISIJE PREMA
AKTUELNOM REŠENJU I IZMENE
KOJE SU PREDVIĐENE UGOVOROM
IZ LISABONA
S obzirom na aktuelnu problematiku vezano za ratifikaciju
Lisabonskog sporazuma u pojedinim državama članicama EU autor
je odlučio da predstavi izmene vezane za funkcionisanje i sastav
Evropske komisije1 shodno Ugovoru iz Lisabona. U daljem tekstu
autor će se prvo osvrnuti na nastanak same Komisije kao jedne
od vrlo važnih institucija EU2, zatim na sastav Komisije i izbor
komesara, potom na njena ovlašćenja i naposletku na izmene koje se
odnose na Komisiju u Lisabonskom ugovoru. Pitanje sastava Komisije
je jako osetljivo pitanje oko koga su postojala i ranije sporenja među
državama članicama, što se ponovilo prilikom sastavljanja Ugovora
iz Lisabona. Sastav Komisije je bio jedan od glavnih razloga za
negativan stav građana Irske na referendumu o prihvatanju Ugovora.
Imajući u vidu aktuelnost teme i svega napred navedenog autor je
odlučio da predstavi probleme koji su postojali u vezi toga, i rešenja
koja su pronađena.
Ključne reči: Evropska komisija, sastav Komisije, ovlašćenja Komisije,
Ugovor iz Lisabona.
1
2
U daljem tekstu Evropska komisija će se označavati sa Komisija.
Glavne institucije EU su: Evropski parlament, Savet, Komisija,
Evropski sud pravde i Finansijski sud.
139
Milica Filipović
1. Kratak istorijski pregled nastanka
i funkcionisanja Evropske komisije
Evropska komisija je nastala fuzijom izvršnih organa
Zajednica koja je izvršena 1965. godine. Predstavlja jedan od
osnovnih organa EU koji pojedini autori nazivaju „istinskim
pokretačkim motorom EU.“3 Do momenta uspostavljanja
Komisije kao zajedničkog organa sve tri zajednice (Evropska zajednica za ugalj i čelik, Evropska zajednica za atomsku
energiju i Evropska ekonomska zajednica) imale su posebne
organe, da bi potpisivanjem Ugovora o spajanju 1965. godine
bila predviđena jedna Komisija i Savet kao zajednički organi
sve tri zajednice. Komisija je vrlo važan organ EU, nadnacionalni organ, koji u određenim periodima nije imao snagu
kakvu sada ima. Jedna od značajnih aktivnost Komisije bila
je objavljivanje „Bele knjige“ 1985. godine koja sadrži mere
koje bi trebalo preduzeti u cilju stvaranja jedinstvenog unutrašnjeg tržišta. Iako je postojala prepreka za funkcionisanje
unutrašnjeg tržišta zbog neophodnosti jednoglasnog glasanja
svih država članica za svaku meru, „usvojen je Jedinstveni
evropski akt 1986. koje je predvideo pet značajnih izmena“.4
Od njenog osnivanja pa do danas dogodile su se određene promene kako u pogledu sastava Komisije tako i u pogledu ovlašćenja. Važne izmene osnivačkog ugovora EU dogodile su se usvajanjem odredbi Ugovora iz Mastrihta, Ugovora
3
4
Jean – Claude Zarka, Osnovi institucija EU, Gualino, Beograd 2004.
str. 36, u daljem tekstu Zarka, Osnovi institucija EU.
Aleksandra Čavoški, Pravni i politički poredak EU, Službeni glasnik,
Beograd 2006. str. 41. (Pet izmena: razvoj unutrašnjeg tržišta,
institucionalna reforma, proširenje isključive nadležnosti Zajednice
na određene oblasti, jačanje ekonomske i monetarne integracije i
formalizovanje Evropske političke sradnje u oblasti spoljne politike),
u daljem tekstu A. Čavoški, EU.
140
Sastav i ovlašćenja Evropske komisije
iz Amsterdama i Ugovora iz Nice. Za Komisiju su relevantne
najviše razlike koje predviđa Ugovor iz Nice u odnosu na ranija rešenja. Prema Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice
iz svake velike države članice dolazila su po dva komesara, a
iz srednjih i malih država po jedan. Tako je EU sa petnaest
država članica imala dvadeset komesara: po dva iz Nemačke, Ujedinjenog Kraljevstva, Francuske, Italije i Španije i iz
ostalih deset država po jednog komesara. Međutim prema
Ugovoru iz Nice, kada EU posle proširenja 2004. godine ima
25 članica, predviđeno je da iz svake države članice dolazi po
jedan komesar.5 To rešenje se zadržalo i posle prijema Bugarske i Rumunije, kada je broj država članica dostigao 27. U
nastavku izlaganja biće detaljno obrađen način izbora komesara i predsednika Komisije, kao i izmene koje su usvojene
Ugovorom iz Nice i promene koje je predvideo Lisabonski
ugovor.
2. Sastav, izbor i funkcionisanje Komisije
Komisija predstavlja kolektivno telo koje je sastavljeno
od 27 komesara, uključujući i predsednika Komisije. Njihov
mandat traje pet godina što znači da se za vreme njihovog
mandata održe najmanje jedni parlamentarni izbori u zemlji
iz koje dolaze; to bi trebalo da znači da se prilikom predlaganja određenog lica za komesara gleda njegova stručnost a ne
podobnost aktuelnoj vlasti. Komesari ne mogu primati nikakve instrukcije tokom svog mandata od vlada iz svojih država. Moraju biti potpuno nezavisni u obavljanju svojih dužnosti i ne smeju obavljati istovremeno nikakve druge funkcije,
bez obzira da li dobijaju naknadu za to. „U slučaju nepošto5
Simon Hix, Politički sistem EU, Službeni glasnik, Beograd 2007. str.
57, u daljem tekstu S. Hix, Politički sistem EU.
141
Milica Filipović
vanja ovog pravila Sud ih može razrešiti dužnosti na osnovu
čl. 216. Ugovora o Evropskoj zajednici, na zahtev Saveta ili
Komisije“.6
Što se tiče izbora predsednika Komisije i komesara na
njihovu dužnost tu se pravi razlika u pravilima koja su postojala pre usvajanja Ugovora iz Nice i posle usvajanja istog.
Pre potpisivanja Ugovora iz Nice ličnost koja će biti kandidat
za predsednika određivale su vlade država članica. Potom je
njihovo imenovanje potvrđivao Evropski parlament, zatim
su vlade zajednički uz saglasnost imenovanog predsednika
određivale ličnosti koje će biti komesari. Kada bi se dogovorili oko potencijalnih komesara onda bi Parlament davao
saglasnost na kompletan sastav Komisije zajedno sa predsednikom Komisije. Kada Parlament da saglasnost tada bi
predsednika Komisije i komesare zajednički imenovale vlade
država članica.
Posle usvajanja Ugovora iz Nice ova procedura je promenjena. Sada potencijalnog predsednika Komisije predlaže Savet na nivou šefova država i vlada kvalifikovanom većinom,
a ne kao do tada vlade država članica. Zatim Evropski parlament odobrava to imenovanje, a posle saglasnosti Parlamenta, Savet zajedno sa imenovanim predsednikom usvaja listu
potencijalnih komesara. Zatim odobrenje daje Parlament, a
potom Savet kvalifikovanom većinom postavlja komesare i
predsednika. Upravo Ugovorom iz Nice je predviđeno da se
Komisija sastoji od po jednog komesara iz svake države članice, i da se takva struktura Komisije zadrži do broja od 27
država. A kada broj članica EU pređe taj broj onda će se smanjivati broj komesara. Države koje su do tada imale po dva
komesara pristale su na ove izmene jer im dato više glasova
u Savetu u zakonodavnom postupku.7 Takođe predviđene su
6
7
A. Čavoški, EU, str. 56.
S. Hix, Politički sistem EU, str. 57.
142
Sastav i ovlašćenja Evropske komisije
i veće nadležnosti predsednika Komisije prema ugovoru iz
Nice. To su: mogućnost da odlučuje o unutrašnjoj organizaciji Komisije, zatim da izvrši promenu resora, da postavi potpredsednika Komisije i da zatraži ostavku od pojedinačnog
komesara nakon dobijanja kolektivnog odobrenja Komisije.8
Funkcije komesara može prestati smenom, smrću, ostavkom i razrešenjem. Kada funkcija prestaje razrešenjem tada
se komesar zamenjuje drugim komesarom ali samo do kraja
preostalog mandata komesara koji je razrešen; kao alternativa je moguće i da Savet odluči da ne popunjava upražnjeno
mesto do kraja mandata, ali ovo nije dopušteno kada je u pitanju razrešenje predsednika Komisije, tada se mora imenovati druga ličnost za predsednika. Dužnost predsednika Komisije prestaje i ako je prestao da ispunjava uslove za vršenje
svojih funkcija kao i ako je kriv za ozbiljne propuste u radu
Komisije.
2.1. Ovlašćenja Komisije
Komisija ima četiri glavne nadležnosti9:
1. da predlaže zakonodavne akte Parlamentu i Savetu;
2. da kontroliše i sprovodi politiku EU i da upravlja
budžetom;
3. da se stara o primeni ugovora EU i prava EU (zajedno sa Evropskim sudom pravde);
4. da predstavlja Evropsku Uniju na međunarodnoj sceni, npr. u pregovaranju oko zaključivanja ugovora između EU i drugih zemalja.
Neki autori razdvajaju neke nadležnosti na više delova
pa tako Simon Hix nabraja šest nadležnosti. Po njemu po8
9
A. Čavoški, EU, str. 57.
http: // www.ec.europa.eu/index_en.htm, 20.04.2009.
143
Milica Filipović
red navedene četiri nadležnosti postoje još dve: nadležnost
EU da predlaže ideje javnih politika za srednjoročni razvoj
EU, zatim on odvaja upravljanje budžetom od kontrolisanja i sprovođenja politike EU kao posebnu nadležnost Komisije.
Zakonodavna aktivnost Komisije ogleda se u mogućnosti da donosi propise koji se odnose na javna preduzeća
i preduzeća kojima države članice daju isključiva prava. Ovi
propisi spadaju u isključiva zakonodavna ovlašćenja Komisije; tu Komisija donosi direktive koje se npr. odnose na oblast
konkurencije.10 Pored činjenice da Komisija ima ova isključiva zakonodavna ovlašćenja ona ima i tzv. kvazizakonodavna
ovlašćenja koja se ogledaju u delegiranju ovlašćenja Komisiji
od strane Saveta.11
Nadležnost Komisije da inicira predlaganje akata Parlamentu i Savetu odnosi se na određene oblasti. U prvom
stubu ima pravo predlaganja u svim oblastima, dok u drugom stubu nema pravo predlaganja, a u trećem stubu deli
ovo pravo sa državama članicama. Prilikom pokretanja inicijative potpuno je samostalna i lišena bilo kakvih uticaja
sa strane, ali to ne znači da ne može da se konsultuje i sarađuje sa pojedinim organima prilikom predlaganja akata.
Upravo pre predlaganja određenih akata na usvajanje Parlamentu i Savetu, Komisija mora da sagleda sve probleme
Takođe mora da bude upućena u novu situaciju i shodno
tome predloži adekvatne propise koji će pomoći da određene oblasti funkcionišu na najbolji mogući način. Zbog toga
Komisija sarađuje sa dva savetodavna tela, Ekonomskim i
socijalnim komitetom i Komitetom regiona. S tim da status
ovlaštenog predlagača najviše dolazi do izražaja u predlaga10
11
Ugovor o Evropskoj zajednici, čl. 86, st. 3.
A. Čavoški, EU, str. 72.
144
Sastav i ovlašćenja Evropske komisije
nju i iniciranju različitih razvojnih programa, uspostavljanju novih organa i sl.
Izvršna ovlašćenja Komisije se ogledaju kroz nekoliko nadležnosti. Prvo, kroz izvršavanje budžeta u granicama
odobrenih sredstava; u okviru upravljanja budžetom u njenoj nadležnosti je da na odgovarajući način angažuje fondove
koji se formiraju u okviru budžeta kako bi se smanjile razlike
između razvijenih i manje razvijenih članica. Zatim ona rukovodi i organizuje pomoć trećim zemljama, i na kraju ona
predstavlja Uniju u međunarodnim organizacijama i trgovinskim odnosima. Komisija je ta koja učestvuje u ime Unije u
pregovorima sa Svetskom trgovinskom organizacijom. Takođe ona održava veze sa organima EU, Savetom Evrope i
OESC-om. Jedno od njenih vrlo bitnih ovlašćenja u okviru
izvršne funkcije jeste i vođenje pregovora sa potencijalnim i
pridruženim kandidatima za članstvo u EU.
Poslednje ovlašćenje Komisije je kontrolno ovlašćenje
koje podrazumeva kontrolu i nadzor. Ukoliko ona smatra da
država članica nije ispunila obavezu iz Ugovora o Evropskoj
zajednici ili iz nekog drugog ugovora ili akta koji su usvojeni sa važnošću na nivou Unije ovlašćena je da preduzme
odgovarajuće mere radi zaštite zajednice. Njena reakcija će
zavisiti od toga da li se radi o državi ili o preduzećima. Ako
je u pitanju država onda Komisija o određenom problemu u
pitanju daje obrazloženo mišljenje nakon što je državi pružila proliku da se izjasni. Ako država ne postupi po mišljenju,
Komisija može izneti slučaj pred Sudom pravde jer je aktivno
legitimisana.12 A ako je reč o preduzećima tada je ovlaštena
da nekada neposredno izriče kazne i druge mere kojima se
obezbeđuje poštovanje prava Unije13
12
13
A. Čavoški, EU, str. 74.
Zlatko Stefanović, Pravo Evropske Unije, Službeni glasnik, Beograd,
str. 103.
145
Milica Filipović
3. Rešenja Lisabonskog ugovora u
pogledu sastava Komisije
Posle neuspelog pokušaja ratifikacije Ustava EU, kada su
Francuska i Holandija rekle ne novom ustavu pristupilo se
izmenama teksta koji je bio predviđen ustavom i počelo da
se radi na novom aktu koji bi bio bolje prihvaćen od strane
članica EU. Tako je krajem 2007. godine sačinjen Lisabonski
ugovor koji je trebalo da ratifikuju sve države članice da bi
stupio na snagu. Do sada ugovor je ratifikovan u 23 države
članice bez većih problema, iz razloga što je ratifikacija
vršena u parlamentima tih država. Države koje još nisu
ratifikovale Lisabonski ugovor su Poljska, Češka i Irska s tim
da je najveći problem izazvao neuspeli referendum u Irskoj
gde je oko 53% građana bilo protiv ratifikacije. Nemačka je
ratifikovala Ugovor u Parlamentu, ali će nemački Ustavni
sud razmatrati njegovu usklađenost sa Osnovnim zakonom
Savezne Republike Nemačke.
Lisabonskim ugovorom su predviđene između ostalog i
određene promene u sastavu Komisije o kojima će biti reči
u nastavku. Upravo te promene su bile jedan od razloga za
skepticizam prema Ugovoru među državama članicama.
Novine koje predviđa Ugovor odnose se samo na sastav Komisije a ne i na njena ovlašćenja. Ona zadržava sva
ovlašćenja koja je imala i do sada, a to su: promovisanje interesa EU, izvršna ovlašćenja uključujući i izvršenje budžeta,
zakonodavna inicijativa u pojedinim slučajevima, kontrolna
funkcija i funkcija predstavljanja EU u odnosima sa drugim
državama.14 Ugovorom se takođe predviđa da je Komisija jedini ovlašćeni predlagač propisa, izuzev u situacijama gde se
samim Ugovorom predviđa drugačije.15 U pogledu trajanja
14
15
Ugovor iz Lisabona, čl. 17, st. 1.
Ugovor iz Lisabona, čl. 17, st. 2.
146
Sastav i ovlašćenja Evropske komisije
mandata komesara i predsednika Komisije rešenje je ostalo
isto, mandat traje pet godina, a članovi Komisije se biraju na
osnovu stručnosti i iz reda lica čija nezavisnost je van svake
sumnje da bi Komisjija mogla da funkcioniše kao nezavistan
organ.
U pogledu sastava Komisije predviđeno je članom 17. da
će do 1. novembra 2014. godine ostati rešenje kao što je sada,16
a to je da svaka država ima po jednog komesara u Komisiji
uključujući i predsednika Komisije. Od tog datuma bi se
prešlo na rotacioni sistem gde bi broj komesara bio smanjen
za 1/3. Prema tom rešenju broj komesara bi odgovarao broju
od 2/3 država članica uključujući predsednika Komisije i
Visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku
koji bi bio jedan od potpredsednika, osim ukoliko Savet ne
odluči da poveća broj komesara. Ova mogućnost koja je data
Savetu, verovatno ostavlja odškrinuta vrata za eventualne
promene u slučaju da dođe do nepredviđenih okolnosti ili
nekih većih problema u odnosima među članicama. Nadalje
Ugovor se bavi pitanjem na koji način će se određivati kada
će jedna država članica imati svog komesara u Komisiji. Kao
rešenje predviđen je sistem baziran na striktno jednakoj rotaciji među državama, uzimajući u obzir demografske i geografske karakteristike država članica. Istovremeno je predviđeno
Deklaracijom na član 17. da će se obezbediti puna transparentnost u odnosima država članica, jer neće biti zastupljene
sve države u Komisiji. Takođe predviđeno je da će Komisija
sarađivati vrlo blisko sa državama i da će obratiti posebnu
pažnju na potrebu da deli informacije i da se konsultuje sa
svim državama članicama.17 Pored toga zauzet je stav da će
Komisija preduzeti sve neophodne mere da obezbedi da se
uzimaju u obzir političke, socijalne i ekonomske prilike u
16
17
Ibid, st. 4.
Deklaracija na čl. 17 Ugovora o EU.
147
Milica Filipović
svim državama članicama bez obzira da li imaju predstavnike
u sastavu Komisije. S obzirom na probleme koje ima EU sa
ratifikacijom Ugovora iz Lisabona, Evropski savet je u decembru 2008. godine u svojim zaključcima u kojima se pozabavio
sastavom Komisije, stao na stanovište da je potrebno zadržati
dosadašnje rešenje koje predviđa da svaka država članica ima
po jednog komesara u Komisiji. Takav stav je zauzet posle
negativnog stava Irske oko referenduma o prihvatanju Ugovora iz Lisabona.18
Način izbora komesara prema Ugovoru iz Lisabona se
sprovodi u saradnji Parlamenta, Saveta i potencijalnog predsednika Komisije. Prvo, Savet predloži kvalifikovanom većinom Evropskom parlamentu kandidata za predsednika
Komisije. Potom se Parlament izjašnjava većinom od svih
članova, i ukoliko postoji većina, izglasa se predsednik Komisije. Po izglasavanju predsednika Komisije, on zajedno sa
Savetom usvaja listu potencijalnih komesara, pri tome uzimajući u obzir i sugestije država članica. O tom predlogu
se izjašnjava Evropski parlament, koji bira ko će biti budući
komesari Evropske komisije. U članu 245. Lisabonskog ugovora zadržano je i rešenje da članovi Komisije ne smeju da
obavljaju nikakvu drugu funkciju tokom mandata bez obzira
da li se radi o poslovima za koje se dobija naknada ili ne.
Predviđena je i njihova obaveza da tokom mandata i posle
isteka mandata poštuju obaveze koje im proizilaze iz njihove
dužnosti i da se ponašaju odgovorno i sa integritetom dok
obavljaju funkciju i posle toga. U slučaju da dođe do kršenja obaveza koje su prihvatili od strane komesara postupak
protiv njih će voditi Sud pravde na zahtev Komisije ili proste
većine u Savetu.19
18
19
http: // www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/
en/ec/104692.pdf, 25. 04. 2009.
Ugovor iz Lisabona, čl. 245, st. 2.
148
Sastav i ovlašćenja Evropske komisije
Obaveze predsednika Komisije su uređene članom 17.20
i to su sledeće: utvrđuje smernice u okviru kojih će raditi Komisija, odlučuje o unutrašnjoj organizaciji Komisije, pri tome
obezbeđujući da Komisija funkcioniše konzistentno, efikasno
i kao kolegijalno telo i imenuje svoje potpredsednike između članova Komisije, osim Visokog predstavnika za spoljnu
i bezbednosnu politiku. Njega bira Savet kvalifikovanom većinom uz saglasnost predsednika Komisije. Takođe predsednik ima ovlašćenje da smeni komesara sa njegove dužnosti, a
Visokog predstavnika može razrešiti dužnosti samo uz saglasnost Saveta i to kvalifikovanom većinom.
Komisija je za svoj rad odgovorna Parlamentu i obavezna je da godišnje, ne kasnije od mesec dana pre otvaranja
zasedanja Parlamenta podnese generalni izveštaj Parlamentu u vezi sa aktivnostima Unije.21 Dok je Parlament taj koji
može da raspusti Komisiju na osnovu člana 234. Ugovora iz
Lisabona.
4. Zaključak
U ovom seminarskom radu autor je predstavio trenutni
način funkcionisanja Komisije EU i rešenja predviđena Lisabonskim ugovorom. Promene u broju komesara izazvale su
oprečne stavove među državama članicama iz razloga što ni
jedna zemlja ne želi da nema svoga predstavnika u organima
u kojima se odlučuje i o pitanjima koja se direktno tiču nje i
koja utiču na njeno funkcionisanje. Iz tog razloga deklaracijom na članove Ugovora se garantuje da ni u jednom momentu neće biti zanemareno mišljenje država članica koje nisu u
određenom momentu zastupljene u Komisiji preko svojih
komesara. Sve ovo nije dovoljno da bi se ubedili građani ne20
21
Ugovor iz Lisabona, čl. 17, st. 6.
Ugovor iz Lisabona, čl. 249, st 2.
149
Milica Filipović
kih država kao što je npr. Irska koja je dala negativan stav
oko prihvatanja Lisabonskog ugovora. Međutim ne može se
reći sa sigurnošću da su građani bili u potpunosti upućeni u
odredbe Ugovora kada su se o njemu izjašnjavali na referendumu. Ako se ratifikuje Ugovor u svim državama članicama
EU ostaje da se vidi kako će funkcionisati Evropska Komisija
kada u njoj ne budu sedeli predstavnici svih država članica.
Tačnije da li će biti nezadovoljstva od strane određenih država, odnosno da li će biti potrebe da se aktivira ovlašćenje
Saveta iz čl. 17. da odluči o povećanju broja komesara.
Summary
Based on the current issues in the ratification of the Lisbon Treaty in
certain EU member states, the author decided to present the changes
which emerged in the structure of the European Commission under
the Lisbon Treaty. In this essay, the author refers to the creation of the
Commission as one of the very important EU institutions, as well as
to its structure and the method of electing commissionaires. Besides,
the author is interested in the Commission’s authorities and changes
related to the Commission under the Lisbon Treaty. The question of
the Commission’s structure is very delicate, so there were disputes
between the EU member states in the early period. The same problem appeared in relation to the Lisbon Treaty. The structure of the
Commission was one of the main reasons why the Republic of Ireland rejected the EU’s Lisbon Treaty in the referendum of June 2008.
Considering everything mentioned above, the author decided to try
to explain the problems and solutions referring to the Commission’s
structure under the Lisbon Treaty.
Key words: The European Commission, structure of the Commission, authorities of the Commission, the Treaty of Lisbon.
150
Milena Jovanović
apsolvent Pravnog fakulteta Univerziteta Union
u Beogradu
SLOBODNO KRETANJE ROBE U OKVIRU
EVROPSKE UNIJE I JEDNOSTRANA
PRIMENA PRELAZNOG TRGOVINSKOG
SPORAZUMA OD STRANE
REPUBLIKE SRBIJE
Slobodno kretanje robe je prvo od trideset jednog poglavlja propisa
Evropske unije, poznatih pod nazivom acquis communautaire (pravne
tekovine Zajednice), i zajedno sa slobodnim kretanjem usluga, kapitala
i osoba predstavlja temelj zajedničkog tržišta Evropske unije. Države
članice Unije uklonile su carine na međusobnu trgovinu, a postepeno
se uklanjaju i carine na trgovinu između Unije i država koje imaju
status pridruženoga članstva. U ovom radu biće razmatrani osnovni
pojmovi vezani za slobodno kretanje robe, sa zaključnim delom
rada koji se odnosi na jednostranu primenu Prelaznog trgovinskog
sporazuma od strane Republike Srbije.
Ključne reči: Slobodno kretanje robe, carinska unija, mere istog dejstva,
kvantitativna ograničenja, dozvoljena ograničenja kretanja
robe, državni monopoli, Sporazum o pridruživanju i
stabilizaciji, jednostrana primena Prelaznog trgovinskog
sporazuma od strane Republike Srbije.
1. Uvod
Ostvarivanje slobodnog prometa robe od značaja je ne
samo za postizanje unutrašnjeg tržista, već i zato što su pravila
usvojena upravo u odnosu na slobodan promet robe uticala
151
Milena Jovanović
i na ostvarivanje preostale tri slobode: slobode kretanja lica,
slobode pružanja usluga i slobode prometa kapitala. Robu
u slobodnom prometu čine produkti poreklom iz zemalja
članica kao i produkti koji dolaze iz trećih zemalja, koja su
slobodna da cirkulišu u okviru Zajednice, kako je određeno
članom 9 (2) Ugovora o osnivanju Evropske zajednice1. U
pomenutom članu, u stvari navedeno je da se carinska unija
zasniva na carinskoj uniji „koja obuhvata celokupnu trgovinu
robom“ (...all trade in goods...), ali nije određen pojam robe.
Tek kasnije, u praksi Evropskog suda pravde2 došlo je do
stava da se pod robom moraju smatrati proizvodi koji mogu
biti vrednovani u novcu i koji su kao takvi sposobni da budu
predmet međunarodnih poslova.
Mesto koje je dato odredbama o regulisanju načela slobode prometa robe u trećem delu naslova I – članovi 23–31
Ugovora o osnivanju Evropske unije3 – govori o samom formalno-pravnom značaju posvećenom ovom pitanju. Pomenutim odredbama dati su samo elementi Ugovora, dok je
Sudu pravde ostavljeno da na kauzistički način bliže odredi
sadržinu i prirodu njenih elemenata.
Radi ostvarivanja slobodnog prometa robe u potpunosti,
Ugovorom su bile propisane sledeće mere: zabrana carina na
uvoz i izvoz između država članica i svih mera koje imaju
isto dejstvo kao carina, kao i uvođenje zajedničke carinske tarife u njihovim odnosima prema trećim državama (član 23–
27); zabrana kvantitativnih ograničenja i mera koje imaju isto
dejstvo kao ova ograničenja (članovi 28–30) i prilagođavanje
državnih monopola (član 31).
1
2
3
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice ili Rimski ugovor, potpisan u
Rimu 1957. godine, stupio na snagu 1. januara 1958. god.
Videti predmet 7/68, Export Tax on Art Treasures: Commission v
Italy, (1968) ECR 423.
Ugovor o osnivanju Evropske Unije ili ugovor iz Nice, potpisan u
Nici, stupio na snagu 26. februara 2001. godine.
152
Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS
2. Carinska Unija
Slobodno kretanje robe razvilo se uvođenjem carinske
unije i zajedničke carinske tarife. Suština carinske unije jeste
ukidanje carina na celokupnoj teritoriji Evropske unije. Ugovor je predviđao dva načina za to: korišćenje tzv. klauzule o
zadržavanju (standstill clause), kojom bi države trebale da se
„uzdržavaju od uvođenja novih uvoznih ili izvoznih carina ili
dažbina sa istim dejstvom i povećanja onih koja se već primenjuju u njihovim međusobnim trgovinskim odnosima“, dok
se drugi način odnosio na to da se države članice obavezuju
da uvozne dažbine i dažbine istog dejstva postepeno smanjuju, prema dinamici koju odredi Zajednica. To je trebalo da
kulminira uvođenjem zajedničke carinske tarife najkasnije do
kraja prelaznog perioda, koji je bio određen samim Ugovorom o osnivanju.
Zajednička carinska tarifa (Common Customs Tarif) kao
osnovna spoljna karakteristika zajedničke trgovinske politike
konačno je uvedena u Zajednicu prvog jula 1968. godine, a
primenjuje se na robu uvezenu iz trećih država nečlanica. Za
članove Zajednice, zajednička carinska tarifa značila je gubitak carinskih prihoda, koji su od 1975. godine bili jedan od
glavnih izvora budžeta Zajednice, ali i gubitak mogućnosti
samostalnog vođenja trgovinske politike. Nijedna zemlja članica ne može unilateralno odlučivati ili pregovarati o carinskim pitanjima. O svim promenama vezanim za zajedničku
carinsku tarifu odlučuje Savet, prateći pregovore i predloge
Komisije.
Najznačajniji pregovori, u kojima je i sama Zajednica
učestvovala, doveli su do usvajanja Međunarodne konvencije
o harmonizaciji opisa robe i kodnom sistemu (International
Convention on the Harmonised Commodity Description and
Coding System). Tada je stvoren osnov za tzv. kombinovanu nomenklaturu (spisak), prihvaćenu u Uredbi Saveta br.
153
Milena Jovanović
2658/874 o novoj zajedničkoj nomenklaturi i tarifi, koja je
počela da važi od prvog januara 1988. godine. Ona se objavljuje jednom godišnje u Službenom listu Zajednice, obično
u decembru, ali svaka modifikacija se odmah elektronskim
putem prosleđuje odgovarajućim administracijama.
Tokom narednih decenija postepeno su usvajani komunitarni carinski propisi čiji je cilj bio jednobrazan tretman
za robu koja prelazi bilo koju granicu u okviru Zajednice.
Značajnu prekretnicu predstavlja i slučaj Van Gend en Loos5
nakon koga su se države članice i njihovi privredni subjekti
mogli pozivati na direktnu primenu odgovarajućih odredbi
Ugovora i komunitarnog zakonodavstva.
Od 1992. godine svi komunitarni propisi koji su regulisali pojedina pitanja carinske tarife su objedinjeni u posebnoj
Uredbi Saveta br. 2913/926, u kojoj je sadržan Carinski kodeks.
Osim neposrednog značaja koji ima za države članice, kodeks
predstavlja i model po kome će države kandidati i pridružene
države usklađivati svoje nacionalne carinske propise.
3. Zabrana kvantitativnih ograničenja
između država članica
Članovima 28 i 29 Ugovora o osnivanju Evropske unije
zabranjena su kvantitativna ograničenja uvoza i izvoza između država članica i sve mere sa istim dejstvom.
4
5
6
Council Regulation (EEC) No 2658/87 of 23 July 1987 on the tariff
and statistical nomenclature and on the Common Customs Tariff.
Videti predmet 26/62, NV Algemene Transport– en Expeditie
Onderneming van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue
Administration, (1963) ECR.
Council Regulation (EEC) No 2913/92 of 12 October 1992 establishing
the Community Customs Code.
154
Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice ne daje definiciju kvantitativnih ograničenja uvoza i izvoza između zemalja
članica, nego se zadovoljava njihovom opštom zabranom koja
naglašava značaj njihovog eliminisanja za slobodno (unutrašnje) tržište u Evropskoj uniji. Ugovor o osnivanju Evropske
unije nije promenio postojeće odredbe.
Pod kvantitativnim ograničenjima podrazumevaju se
mere koje predstavljaju potpuno ili delimično ograničenje, u
skladu sa okolnostima, izvoza, uvoza ili kretanja robe u tranzitu između zemalja članica Unije. Svaka druga mera istog
dejstva kao i kvantitativna ograničenja je takođe zabranjena,
što je bliže određeno Direktivom 70/507 usvojenom od strane
Evropske komisije 1969. godine. Iako se ova Direktiva primenjivala samo tokom prelaznog perioda, ona i dalje predstavlja
dobru sliku onoga što se smatra merama istog dejstva.
Direktivom 70/50 navedene su između ostalih sledeće mere istog dejstva kojima se: samo za uvozne proizvode
postavljaju minimalne ili maksimalne cene ispod ili iznad
kojih je uvoz zabranjen, smanjen ili uslovljen ispunjavanjem
uslova koji dovode do ometanja uvoza, postavljaju lošije cene
za uvoznu nego za domaću robu, fiksiraju granični profit ili
druge komponente cene samo za uvozne proizvode ili ih fiksiraju različito za domaće i uvozne proizvode, na štetu uvoznih, sprečava svako povećanje cene uvoznih proizvoda koji
odgovaraju pratećim troškovima i dažbinama svojstvenim za
uvoz, fiksiraju cene uvoznih proizvoda isključivo na osnovu
troškova ili kvaliteta domaćih proizvoda na takvom nivou da
stvaraju prepreke uvozu, smanjuje vrednost uvezenih proizvoda, posebno umanjenjem njihove unutrašnje vrednosti ili
povećanjem njihovih troškova.
7
Commission Directive 70/50/EEC of 22 December 1969 based on the
provisions of Article 33 (7).
155
Milena Jovanović
Ove mere su nejednako primenljive mere, dakle one mere
koje se primenjuju samo na uvozne proizvode. One su uvek
zabranjene.
Sa druge strane postoje i jednako primenljive mere, to
su one mere koje se primenjuju podjednako i na domaće i
na uvezene proizvode, a mogu se odnositi na način prodaje
proizvoda, oblik, težinu, veličinu, sastav, prezentaciju, identifikaciju ili korišćenje proizvoda, a njihovo restriktivno dejstvo na slobodno kretanje robe prevazilazi dejstva koja su
svojstvena pravilima trgovine. Njihova primena se smatra
nedopuštenom samo ako je njihovo restriktivno dejstvo na
slobodu kretanja robe nesrazmerno svrsi i ako se isti cilj mogao postići nekom drugom merom kojom bi se manje ometala
trgovina.
3.1. Praksa Evropskog suda pravde vezana
za mere koje imaju isto dejstvo kao
kvantitativna ograničenja
Primeri tipičnih mera koje imaju isto dejstvo kao kvantitativna ograničenja su najbolje navedeni upravo u praksi
Evropskog suda pravde. Sud je čak postavio opšte određenje
mera sa ekvivalentnim efektom, u jednom konkretnom slučaju – Procureur de la Republique v Bouhelier iz 19978 – kao
sve mere koje su u stanju da ometaju, direktno ili indirektno,
stvarno ili potencijalno, trgovinu unutar Unije.
U predmetu Dassonville9 Sud je zauzeo vrlo širok stav
koji vidimo u najbitnijem delu presude – stav 5., koji glasi:“Sva
pravila trgovine koje usvoje države članice a koja mogu, neposredno ili posredno, stvarno ili potencijalno, ometati trgo8
9
Videti predmet 53/76, Procureur de la République v Bouhelier, (1977)
ECR 197.
Videti predmet 8/74, Procureur du Roi v Dassonville, (1974) ECR
837.
156
Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS
vinu u okviru Zajednice imaju se smatrati merama koje imaju slično dejstvo kao i kvantitativna ograničenja“.
Dakle, nije potrebno da postoji namera diskriminisanja
uvezenih proizvoda već je bitno da mera ima takvo dejstvo.
Dalje stav 6. presude u predmetu Dassonville se kaže: države
članice mogu preduzeti neke mere kojima se potpuno slobodan
promet robe ograničava pod uslovom da su takve mere razumne
(„rule of reason“). Navedeni stav Suda izazvao je razne dileme
vezane za tumačenje kako same odluke, tako i nekih njenih
delova. Tako se i postavilo pitanje da li se zabrana iz člana
28. Ugovora o osnivanju, primenjuje i na druge državne
mere, osim na trgovačke propise, kao i da li se pomenute mere
odnose samo na unutrašnju trgovinu (Intra-Community
trade).
Što se tiče toga šta treba podrazumevati pod pojam trgovačkih pravila (propisa), Sud je zauzeo stav da se ova formulacija treba tumačiti usko, tako da nije obuhvatao propise poreske prirode, već samo unutrašnje mere10. Dok je, na
primer, kampanju sponzorisanu od strane Irske vlade (Buy
Irish)11, u kojoj je podsticana kupovina domaćih proizvoda
od strane građana, Sud tretirao kao meru sličnog dejstva kao
i kvantitativna ograničenja, drugim rečima pojam pravilo je
dovoljno širok da obuhvati i praksu i politiku. Ipak u kasnijoj
praksi, Sud je pri pozivanju na odluku u slučaju Dassonville izostavljao usku formulaciju trgovačka pravila, kako bi se
mogle obuhvatiti i mere koje se odnose na izvoz.
Odluka Evropskog suda pravde, koja se nadovezuje na
odluku u predmetu Dassonville, jeste ona u predmetu Cassis
de Dijon12. Njome je potvrđeno i razvijeno pravilo da se član
10
11
12
Vukadinović, Pravo Evropske unije, Kragujevac 2006, str. 233.
Videti predmet 249/81, Commission v Ireland (Bay Irish campaign),
(1992) ECR 4005.
Videti predmet 120/78, Rewe Zentrale AG Bundesmonopolverwaltung
fur Branntwein, (1979) ECR 649.
157
Milena Jovanović
28. zaista može primenjivati na nacionalna pravila kojima
se ne vrši diskriminacija u odnosu na uvozne proizvode kao
takve, ali kojima se ipak otežava trgovina samim tim što su
različita od trgovačkih pravila zemlje porekla. U predmetu
Cassis de Dijon dalje se razvija ideja „pravila razuma, razumnosti“ ili „princip imperativnih zahteva“13. Naime, u njemu
su navedena četiri slučaja u kojima se smatra da je moguće
da nacionalne mere država članica kojima se odstupa od načela slobodnog kretanja robe, ostanu na snazi. Ti razlozi su:
delotvornost fiskalnog nadzora, zaštita javnog zdravlja, pošteno privredno poslovanje i zaštita potrošača.
Razlozi koji predstavljaju sastavni deo „pravila rezona“
proizilaze iz same suštine člana 28. i nemaju veze sa dozvoljenim izuzecima određenim u članu 30. Stav 14 (4) presude
u predmetu Cassis de Dijon glasi: Roba zakonito proizvedena
i stavljena u promet u jednoj državi članici mora biti puštena
u promet u bilo kojoj državi članici bez ograničenja, osim onih
koja se mogu opravdati obaveznim razlozima.
Pored Suda pravde značajan je i rad Evropske komisije
u sprovođenju tehnika usmerenih na eliminisanje mera koje
imaju isto dejstvo. Svoj rad Komisija je uspela da obavi kroz
pokretanje slučajeva pred Evropskim sudom pravde, usvajanjem direktiva usmerenih na eleminisanje mera sa ekvivalentnim efektom, kao i kroz usvajanje preporuka i mišljenja
upućenih zemljama članicama sa istim ciljem. Konkretno u
zemljama članicama se najčešće radi o otvornoj ili prikrivenoj diskriminaciji prema proizvodima namenjenim izvozu
ili uvezenim proizvodima u domenu mera sa ekvivalentnim
efektom. Treba napomenuti da se termin ‘diskriminacija’ izričito ne pominje u Ugovoru o osnivanju. Zato je zadatak Komisije eliminisanje onih mera koje imaju za cilj favorizovanje
domaće proizvodnje, zaštitu domaćeg tržišta od strane kon13
Vukadinović, op. cit., str. 237.
158
Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS
kurencije ili kao u pomenutom Dassonville slučaju favorizovanje jednog uvoznika u odnosu na drugog.
3.2. Dozvoljena ograničenja slobodnog
kretanja robe
Član 30. Ugovora o osnivanju Evropske unije govori o
odstupanju u odnosu na članove 28 i 29 Ugovora, i kaže da
ovi članovi ne predstavljaju prepreku zabranama ili ograničenjima uvoza, izvoza ili tranzita robe, ako su ona opravdana
razlozima javnog morala, javnog poretka ili javne bezbednosti, zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka, zaštite
nacionalnog kulturnog dobra umetničke, istorijske i arheološke vrednosti ili zaštite industrijske i trgovačke svojine. Međutim, takve zabrane ili ograničenja ne smeju postati sredstvo diskriminacije ili prikriven oblik ograničavanja trgovine
između država članica.
Kako je ovim članom dozvoljeno odstupanje od ključnog principa slobodnog kretanja robe Sud mora tumačiti dozvoljenost primene člana 30. veoma usko. Osim što je
zahtevao razloge zabrane ili ograničenja kretanja robe među
onima navedenim u članu 30., Sud je instistirao i na njihovoj
srazmernosti, to jest da se merom za koju se traži opravdanje
u skladu sa članom 30. nameće najmanje moguće ograničenje potrebno radi postizanja nameravanog cilja. Samo razlozi
izričito navedeni u članu 30. su mogući osnov opravdavanja
neke nejednako primenjive mere. Dakle, država članica se ne
može pozivati na druge razloge kao osnov diskriminacije, čak
i ako bi ti razlozi činili opravdanim neku jednako primenjivu
meru.
Prema odredbama člana 30. Ugovora o osnivanju, dozvoljenim se smatraju mere nacionalnih zakonodavstava i
izvršnih vlasti ako su donete u cilju:
1. zaštite javnog morala, javnog poretka i javne sigurnosti;
159
Milena Jovanović
2. zaštite zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka;
3. zaštite nacionalnog nasleđa, i
4. zaštite industrijske i intelektualne svojine.
Vezano za izuzetak po osnovu zažtite javnog poretka, konkretno u predmetu R v Thompson14, Sud je priznao da je potreba države da zaštiti svoje pravo na kovanje novca jedan od
osnovnih interesa države, te da sprečavanje njegovog kovanja
ili uništavanja u drugoj državi članici proizilazi iz toga prava.
Izuzetak po osnovu javne sigurnosti, predmet Campus
Oil Ltd v Minister for Industry and Energy15, Sud je obavezu
kupovine domaće nafte opravdao razlozima javne sigurnosti,
jer bi prekid prozvodnje mogao ozbiljno da ugrozi javnu sigurnost.
Kod izuzetka po osnovu zaštite zdravlja ljudi, životinja ili
biljaka, Sud je ovo pravo država članica ograničio principom
proporcionalnosti i principom nužnosti i razumnosti mera
zaštite. Sud je pri tome uzeo u obzir nivo zaštite zdravlja i
života određen komunitarnim merama, ali i odgovarajućim
međunarodnim konvencijama.16
4. Državni monopoli
Odredbama člana 31 Ugovora o osnivanju Evropske unije predviđa se da će države članice usklađivati delatnost državnih monopola komercijalnog karaktera kako bi ukolonile
svaku diskriminacije u pogledu uslova nabavke i plasmana
između državljana država članica. To će se primenjivati i na
14
15
16
Videti predmet C–7/78, R. v Thompson.
Videti predmet C– 72/83, Campus Oil Ltd v. Minister for Industry and
Energy.
Preuzeto sa: http://www.fpp.edu.yu/files/Slobodno%20kretanje%20%20roba.ppt, 01.05.2009.
160
Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS
svaku organizaciju putem koje neka država članica pravno
ili faktički, neposredno ili posredno, kontroliše, određuje, ili
znatno utiče na uvoz ili izvoz između država članica. Države
članice će se uzdržati od svake nove mere koja je u suprotnosti sa načelima navedenim u ovom članu, ili mere koja ograničava domašaj odredbi kojima se uređuje zabrana carina i
količinskih ograničenja između država članica. U slučaju da
državni monopol komercijalnog karaktera ima pravila čiji je
cilj da se olakša plasman ili vrednovanje poljoprivrednih proizvoda, tada će se prilikom primene ovog člana primeniti odgovarajuće zaštitne mere zapošljavanja i životnog standarda
proizvođača.
Zabrane mera sa ekvivalentnim efektom biće bez pravnog
efekta budući da trgovinski monopol zemlje članice omogućuje određivanje fiksne cene i kvalitet za uvezenu robu i robu
namenjenu izvozu, a samim tim i zaštitu domaće proizvodnje,
odnosno proizvodnje namenjene domaćem tržištu od strane
konkurencije. Članom 31. navodi to da se u ovom slučaju trgovinski monopol definiše kao pravni, a ne kao ekonomski
pojam, kao i to da mora biti uspostavljen ne samo od države, već i trgovinski po svojoj prirodi. Treba napomenuti da
se zabranjena diskriminacija koja se pominje ovim članom ne
odnosi na javne službe kao što su železnica i pošta.17
5. Jednostrana primena
Prelaznog trgovinskog sporazuma
od strane Republike Srbije
Osnovni spoljno politički cilj Republike Srbije jeste ulazak u Evropsku uniju, prevashodno dobijanje statusa kandidata i kao krajnji cilj – Srbija kao punopravan član Evropske
17
Vučinič, J., Strani pravni život, teorija, zakonodavstvo, praksa, Institut
za uporedno pravo, Beograd 2003, str. 154.
161
Milena Jovanović
zajednice. Ono što se zahteva od kandidata jeste usvajanje
pravne tekovine Unije, to jest čitav korpus evropskih zakona
definisanih uglavnom čuvenim Ugovorima iz Rima, Mastrihta, Amsterdama i Nice. Našoj zemlji svakako najvažniji jeste
upravo ovaj finalni ugovor iz Nice, zbog Protokola o proširenju Evropske unije sadržanog u njemu.
Pred zemljom koja planira ulazak u EU stoji 31 poglavlje
u okviru standardnog pristupanja Uniji, na osnovu kojeg se
odvijaju pregovori o stabilizaciji i pridruživanju. Svaki novi
talas širenja Unije sa sobom nosi sve veće zahteve, koje u
procesu stabilizacije i pridruživanju svaka zemlja ponaosob
mora da ispuni.
Udovoljavanje zahtevima EU i usklađivanje privrede i
zakonodavstva Srbije sa evropskim standardima i komunitarnim zakonima očigledno neće biti ni lak ni kratkotrajan
proces. Tranzicioni period, prema iskustvu zemalja koje su
u maju 2004. godine postale članice EU – iznosi 1,5 do 4,5
godina nakon ulaska u Uniju.18
Ekonomski preduslovi i zahtevi za približavanje Srbije
EU, pokrivaju nekoliko oblasti: tržišna privreda i strukturne
reforme u upravljenju javnim finansijama, standarde Unije
koji se tiču unutrašnjeg tržišta i spoljne trgovine, kao i pojedinačne sektorske politike koji spadaju u oblast zajedničkog
tržišta.
Sporazum o stabilizacioji priduživanju Srbije Evropskoj
uniji19 i Prelazni trgovinski sporazum20 potpisani su 29. aprila 2008. godine u Briselu, a ratifikovani su u Skupštini Srbije
18
19
20
Preuzeto sa sajta Privredne komore Srbije: http://www.kombeg.org.
yu/aktivnosti/EU/vlada_rs_eu/harmonizacija_trzista.htm,
01.05.2009.
Preuzeto sa sajta Kancelarije za evropske integracije: http://www.seio.
sr.gov.yu/code/navigate.asp?Id=409, 01.05.2009.
Ibidem.
162
Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS
9. septembra. Evropska unija još nije počela punu primenu
Prelaznog sporazuma sa Srbijom jer je za tu odluku potreban
konsenzus svih članica, a Holandija insistira da pre toga Beograd do kraja ispuni svoje obaveze prema Haškom tribunalu.
Odlukom o jednostranoj primeni, Srbija je pokazala
spremnost za sledeći korak, a to je dobijanje statusa kandidata za članstvo u EU.
Primena Prelaznog trgovinskog sporazuma predviđa
postepeno smanjenje, a zatim i ukidanje carinskih stopa na
uvoz proizvoda iz Evropske Unije, što će rezultirati pojeftinjenjem i većom konkurentnošću na tržištu Srbije. Sa tim
problemom se ovih dana suočava mlekarska industrija koja
otkazuje ugovoreni otkup mleka od farmera, pravdajući taj
potez smanjenom tražnjom zbog konkurencije uvezenog
mleka u prahu. Već imamo najave jeftinijeg uvoznog mleka
za bebe – Kompanija Kibid, uvoznik i zastupnik nemačkog
proizvođača Milupa i holandskog Nutricia, saopštila je da će
već od marta 2009. njihovi proizvodi pojeftiniti.21
Zahvaljujući primeni Prelaznog trgovinskog sporazuma
sa Evropskom unijom i ukidanju carina, cene svih kategorija
mlečnih formula za bebe biće niže u proseku za deset odsto dok će mlečne i nemlečne cerealije pojeftiniti u proseku
za pet odsto. Kompanije Nutricia i Milupa, kao deo vodećeg
evropskog prehrambenog sistema Danone, najveći su proizvođači dečje hrane i hrane za specijalne medicinske namene u Evropskoj uniji. Svi proizvodi poseduju sertifikate koji
dokazuju kvalitet i strogu kontrolu kvaliteta u procesu proizvodnje. Imajući to u vidu pitanje koje se logično nameće
jeste da li bi se i drugi proizvođači mogli suočiti sa sličnim
scenarijom. Takođe ne treba zaboraviti i činjenicu da je pri21
Dnevni list Danas – „Jeftinije uvozno mleko za bebe“, 15.02.2009.
godine.
163
Milena Jovanović
mena Sporazuma počela u jeku svetske ekonomske krize i
pada kupovne moći potrošača što je rezultiralo promenom
strukture potrošnje ka osnovnim životnim namirnicama.
Realnost je da će proizvođači morati da se upuste u tržišnu utakmicu sa konkurencijom iz razvijenih zemalja, koja
je spremna da ponudi jeftinije proizvode. Prvi na udaru naći
će se manji proizvođači, koji nisu pre primene Sporazuma,
uspeli da poprave nivo kvaliteta, ali ni dizajna proizvoda.
Jednostrana primena Prelaznog trgovinskog sporazuma
sa Evropskom unijom podrazumeva da se u narednih šest
godina postepeno liberalizuje trgovina industrijskim i poljoprivrednim proizvodima. Dinamikom smanjenja predviđeno
je da se u prvoj godini carine spuste od pet do dvadeset odsto
u odnosu na dosadašnji nivo. U prvoj godini primene sporazuma carine na sirovine i repromaterijale biće smanjene na
sedamdeset odsto onih iz prethodne godine, dok se na proizvode više faze prerade carine spuštaju na osamdeset odsto,
odnosno osamdesetpet odsto carinske stope u 2008. Carine
se ukidaju na uvoz žive stoke za uzgoj i priplod, kao i na neke
poljoprivredne artikle koji se ne proizvode u Srbiji, kao što
su, recimo, tropsko voće, začini i neke vrste semenske robe,
mada su carine i na te proizvode do sada bile simbolične. Carinske stope na ostale poljoprivredne i prehrambene proizvode u prvoj godini su između osamdeset i devedeset pet odsto
od postojeće carine.22
Srpska industrija će se najduže štititi pri uvozu robe koja
je na listi „najosetljivijih proizvoda“, među kojima su nameštaj, obuća, oružje, keramički proizvodi, staklo, gvožđe, čelik,
bakar, aluiminijum i proizvodi od tih metala. U prvoj godini
primene sporazuma carina na te proizvode iznosiće osamdesetpet odsto dosadašnje, a među „najosetljivijim proizvodi22
Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sa aneksima – na sajtu
Kancelarije za Evropske integracije.
164
Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS
ma“ su i traktori manje snage, bicikli, motokultivatori, hartija
i karton i električne mašine i oprema.
Za sledeću kategoriju – „veoma osetljive“ proizvode –
carina bi se postepeno smanjivala četiri godina, i to prvo na
osamdeset odsto od postojeće, zatim na šezdeset, četrdeset
i dvadeset odsto, a od 2013. godine bi bila ukinuta. Na toj
listi su sapun i razni proizvodi hemijske industrije, plastične
mase, prirodna i veštačka krzna, kaučuk i drvo i proizvodi
od njih, zatim proivodi od kamena, gipsa, cementa, betona i
azbesta, alati, železnički i tramvajski vagoni i igračke.
Carine na „osetljive proizvode“, treću kategoriju prema
prelaznom trgovinskom sporazumu, smanjivale bi se u naredne tri godine, odnosno do 2011. godine, a smanjenje u prvoj
godini bi bilo na sedamdeset odsto, a zatim na četrdeset odsto
sadašnje carinske stope. U toj grupi su so, mineralna goriva i
ulja, šeširi i kape, vozila za sneg, golf vozila, kao i merni, kontrolini, precizni, medicinski i hirurški instrumenti i aparati.
6. Zaključak
Sprovođenje sporazuma imaće veliki uticaj na srpku
ekonomiju. Dolazi do velikog porasta uvoza konkuretnih
proizvoda, kao i znatnih teškoća u pojedinim delatnostima
i regionima.
Iako u prvom periodu primene Sporazuma neće biti
osetnijih efekata na polju cena, njegova primena podstaći će
slabu tržištnu konkurenciju u Srbiji. Sa druge strane domaći
izvovnici imaće slobodan pristup tržištu Evropske unije, što
bi pored razvoja konkurentnosti domaćih izvoznika, trebalo
da dovede i do povećanja investicija i zaposlenosti u tim preduzećima.23
23
http://web.uzzpro.sr.gov.yu/kzpeu/publikacije/2007/ssp.pdf.
165
Milena Jovanović
Kao što je već spomenuto, doći će do smanjenje budžetskih prihoda od carina. Da bi bila potpunija slika o tome koliko bi se primenom sporazuma izgubilo navodi se primer da
je od januara zaključno sa avgustom 2008. godine od akciza
prikupljeno 62 milijarde dinara, od poreza na dodatu vrednost 200, poreza na dobit 25 i od poreza na dohodak 47 milijardi dinara. To znači da su prihodi od carine skoro u nivou
poreza na plate i predstavljaju značajna sredstva.24 Dopunom
Zakona o akcizama predviđa se da će se povećanjem akcize na naftne derivate, cigarete i pivo, kao i taksi, nadomestiti
manjak budžetskih prihoda zbog smanjenih prihoda od carina, prouzrokovanog primenom Prelaznog trgovinskog sporazuma sa EU.25
Pitanja vezana za kvantitativna ograničenja i mere istog
dejstva jasno su definisana u glavi IV Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Stupanjem na snagu Sporazuma ukidaju
se količinska ograničenja i mere koje imaju isto dejstvo na
uvoz u Zajednicu industrijskih proizvoda poreklom iz Srbije
(član 20), isto dejstvo se primenjuje i na uvoz poljoprivrednih proizvoda poreklom iz Srbije (član 27). Takođe Srbija će
ukinuti sva količinska ograničenja i mere sa istim dejstvom
na uvoz ribe i proizvoda od ribe poreklom iz Zajednice (član
30). Odredbe koje se odnose na dozvoljena ograničenja regulisana su članom 45 Sporazuma.
Po ovome članu se ne sprečava zabrana ili ograničenje
uvoz, izvoza ili tranzita robe opravdane na osnovu javnog morala, javnog interesa ili javne bezbednosti; zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka; zažtite nacionalnog blaga umetničke, istorijske ili arheološke vrednosti. Međutim, ove zabrane
24
25
Preuzeto sa: http://www.glas-javnosti.rs/clanak/ekonomija/glasjavnosti–19–09–2008/blize-evropi-ali-manje-para-u-budzetu.
http://www.danas.rs/vesti/politika/prihodima_od_akciza_bice_
nadoknađen_manjak_u_budzetu.56.html?news_id=150751.
166
Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS
ili ograničenja neće biti sredstva proizvoljne diskriminacije ili
prikrivenog ograničenja trgovine između Srbije i Unije.
Evropska Unija insistira na donošenju modernog antimonopolskog zakona, koji bi ugušio svaku antikonkurentski
usmerenu praksu, kako na unutrašnjem tržištu Srbije tako i
u bilateralnoj trgovini sa Unijom, takođe Unija zahteva od
Srbije da na svaki način obezbedi i administrativni kapacitet
za stvarnu primenu ovog zakona.26
Do kraja februara 2009. trebalo je da se utvrdi predlog
Zakona o zaštiti konkurencije. Nakon što nacrt zakona bude
poslat ministarstvima, zakonodavstvu i Komisiji za zaštitu konkurencije na dobijanje zaključnog mišljenja, može se
očekivati da će do polovine 2009. godine Narodna skupština
usvojiti zakon.27 Ovaj zakon bi trebalo da dopuni nedostatke
onog iz 2005. godine.
Iskustva zemalja koje su pre Srbije prošle kroz proces
pridruživanja EU, kao na primer Češka, Mađarska, Slovenija
i druge, pokazuju da je u celini gledano taj proces pozitivno
uticao na restruktuiranje, ekonomski rast i zaposlenost, ako
je praćen odgovarajućim merama makroekonomske i razvojne politike.28
Summary
Free movement of goods is the first of thirty-one chapters in the EU
regulations, known as acquis communautaire (the Community’s legal acquisition), and together with free movement of services, capi26
27
28
ht t p : / / w w w. k om b e g . or g . y u / a kt i v n o s t i / E U / v l a d a _ r s _ e u /
harmonizacija_trzista.htm, 01.05.2009.
http://www.vesti.rs/exit/Objavljen-Nacrt-zakona-o-zastitikonkurencije.html, 01.05.2009.
http://web.uzzpro.sr.gov.yu/kzpeu/publikacije/2007/ssp.pdf,
01.05.2009.
167
Milena Jovanović
tal, and people, represents the basis of the EU’s single market. The
EU members abolished customs for mutual trade, and they are also
gradually abolishing customs for the trade between the EU and the
countries with the status of associate member. This work will consider
the basic notions related to free movement of goods, with a final part
of the work referring to the unilateral implementation of the Interim
Trade Agreement by the Republic of Serbia.
Key words: Free movement of goods, customs union, measures of
same effect, quantitative limitations, allowed limitations
of movement of goods, state monopolies, Stabilization
and Association Agreement, unilateral implementation
of the Interim Trade Agreement by the Republic of Serbia.
168
Nikola Kmezić
dipl. pravnik
PRETHODNO PITANJE U
EVROPSKOM SUDU PRAVDE
U ovom radu je obrađena tema prethodnog pitanja u Evropskom
sudu pravde, kao jednom od najvažnijih instituta procesnog prava.
Analizom literature autora koji su se bavili i analizirali ovu temu u
samom Sudu i prakse ovog Suda došlo se do nekih zaključaka koji
su predstavljeni u radu. Cilj rada je da se ukratko predstavi tema i
ukaže na značaj koji prethodno pitanje ima u razvoju Evropske unije.
Tema je obrađena sa više aspekata. U uvodnom delu je napravljen
jedan osvrt na prošlost same ideje unije. Kroz pojam, cilj i pravni
osnov je dato objašnjenje šta je prethodno pitanje, šta je njegov cilj
i koji su pravni osnovi na osnovu kojih dolazi do njegove primene.
Forma i sadžina ukratko govore o tome kako pitanje treba da izgleda
i šta sve treba da sadrži, kao i ko može da ga uputi. U završnom delu
su opisani sam postupak odlučivanja o prethodnom pitanju i dejstvo
te odluke koje ona proizvodi u praksi.
Ključne reči: Evropska unija, Evropsko pravo, Evropski sud pravde,
prethodno pitanje.
1. Uvod
Veliki broj naroda, jezika, vera, kultura, tradicija, a
samo jedan kontinent. Evropa pseudonim za različitost.
To je kontinent izmoren sukobima, ratovima, osvajanjima,
kontinent neverovatne istorije. Malo koji deo sveta bi imao
danas toliko toga da pokaže svojim posetiocima kao Evropa.
Izuzetno istorisko nasleđe svedoči o burnoj prošlosti koju je
obeležila jedna ideja, ideja ujedinjenja kontinenta.
169
Nikola Kmezić
Prema mitologiji Evropa je dobila ime po prekrasnoj
feničkoj princezi, ćerki sidonskog kralja Agenora i njegove
žene Telefase inače ljubavnice boga Zevsa.
Još u Rimskom carstvu se javila ideja o ujedinjenoj Evropi. Po raspadu te moćne države usledili su mnogi pokužaji
stvaranja jedne tako moćne države koja bi se rasprostirala
preko celog kontinenta, pa su se tako ređali pokušaji. Franačka država, Sveto-rimsko carstvo, Francusko carstvo predvođeno Napoleonom, Prvi svetski rat, Drugi svetski rat, sve su
to bili pokušaji, a ostali su pokušaji zato što su temeljeni na
nacionalizmu, na porobljavanju, na prisili i na nekim sličnim
principima. Ta društva su ostajala kratkog veka, obično su
trajala do smrti utemeljivača ili njegovim vojnim porazom.
Takve države nisu uvažavale potrebu za slobodom, različitosti, uzajamnom poštovanju i međusobnoj saradnji naroda na
kontinentu.
Nakon završetka Prvog svetskog rata, svesni strahota koje su preživeli mnogi političari počinju da razmišljaju
o viziji nekog boljeg, savršenijeg sveta, pa se tako i polako
počelo razmišljati o ujedinjenju evrope ali na nekim drugim
principima. Austrijski grof Rihard Koudenhove-Kalergi je
1923. godine osnovao Panevropski pokret i 1926. godine je
na prvom Panevropskom kongresu održanom u Beču okupio brojne ličnosti iz sveta politike, i tom prilikom je između
ostalog istakao sledeće: „Evropa kao politički koncept ne postoji. Ovaj deo sveta obuhvata narode i država koje se nalaze
u haosu, na buretu baruta međunarodnih sukoba, na polju
budućih sukoba. Ovo je evropsko pitanje: međusobna mržnja
Evropljana koja truje atmosferu. (...) Evropsko pitanje biće
rešeno samo putem ujedinjenja evropskih naroda. Najveća
prepreka stvaranju Sjedinjenih Evropskih Država su 1000
godina rivaliteta između dvaju najbrojnijih nacija Evrope
– Nemaca i Francuza...“1 Francuski premijer Aristid Brijan
1
http;// sr.wikipedia.org/wiki/istorija evropske unije 19.04.2009. g.
170
Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde
je na sednici Društva naroda 1929. godine predložio formiranje federacije evropskih država u cilju političkog napretka.
Ti predlozi su nailazili na odobravanje među intelektualcima
tadašnje Evrope, ali životna realnost i velika ekonomska kriza
su još jednom uvukli Evropu u stare podele i probudili stare
duhove. Cena je bila previsoka, ali je plaćena. Drugi svetski
rat, jedno od najbolnijih iskustava u ljudskoj istoriji.
Nakon svih ratova, u kojima su stradali desetine miliona ljudi, strahovitih razaranja i neprocenjive materijalne štete, početkom druge polovine dvadesetog veka konačno su se
stvorili uslovi i svest dosla do tog nivoa da se shvati značaj
ujedinjenja. U decenijama iza nas se stvarao i konačno stvorio jedan sistem vrednosti koji pre svega počiva na interesima, ali takođe vodi računa i o uzajamnom poštovanju država
članica po kome je Evropa danas i prepoznatljiva u svetu. Sve
je počelo na jednom bezazlenom nivou, kako su godine prolazile tako je i projekat dobijao sve više maha, zajednica je
postajala sve kompleksnija, a problemi sa kojima su se suočavali su tražili sve veće angažovanje članica. S obzirom na potencijalno veliki broj problema koji se mogu javiti zbog složenosti same unije bilo je neophodno izgraditi funkcionalan
mehanizam koji će na što brži način dati odgovor na mnoga
sporna pitanja. Taj proces je još uvek u toku.
Jedan od stubova funkcionisanja unije je Evropski sud
pravde. Njegovo sedište je u Luksemburgu. Ta institucija na
najbolji mogući način učestvuje u stvaranju komunitarnog
prava. Danas Evropska Unija broji dvadesetsedam članica i
sve te zemlje imaju različite pravne sisteme. Sudovi država
članica često dolaze u situaciju da zbog nepoznavanja propisa
donešenih od strane same Evropske Unije, preko nepoznavanja propisa drugih članica, pa do nedostatka odgovarajuće
prakse u pojedinim oblastima nisu u situaciji da donesu odluku koja se od njih očekuje. Takve situacije su vremenom
postajale sve učestalije i njihov broj rastao.
171
Nikola Kmezić
2. Pojam prethodnog pitanja
Kada govorimo o prethodnom pitanju, pre svega je neophodno naglasiti da se radi o institutu procesnog prava koji
poznaju gotovo sva savremena zakonodavstva. Ono predstavlja mogućnost postupajućem sudu da u određenom trenutku
postupka zatraži tumačenje, mišljenje ili odluku nekog drugog suda ili organa, ako je to korisno za sam postupak. Prethodno pitanje služi kako bi se što bolje utvrdilo činjenično
stanje u postupku i donela odluka koja će imati manju mogućnost za osporavanje pravnim lekovima.
Svrha ovog instituta pred Evropskim sudom pravde je
slična kao i u zakonodavstvima država članica. Prethodno pitanje je regulisano članom 234. Ugovora o osnivanju Evropske
zajednice. Nacionalni sud, bilo koje instance država članica
Unije, može da uputi zahtev Sudu za rešavanje po predhodnom pitanju. Sud će, nakon raspravljanja o upućenom zahtevu, doneti odluku i dostaviti je nacionalnom sudu.
3. Cilj
Evropski sud pravde je jedan od ključnih faktora za
razvoj ne samo komunitarnog prava nego i Evropske unije
uopšte. Uzimajući u obzir istorijski razvoj Unije, obim poslova koje je Sud bio dužan da preuzme vremenom bivao je sve
veći. Širenje Unije nije rađeno planski, ono je bilo često i politički obojeno. Nespremnost novih država članica je za posledicu imala njihovu sporiju integraciju u evropske institucije. Ta nespremnost se odnosila na gotovo sve pore društva,
a pogotovo na pravosuđe. Zadatak starijih članica Unije je
bio da, pružanjem sveobuhvatne pomoći, doprinesu razvoju
i reformisanju pravosudnih sistema novih država. Međutim,
i pored toga neophodna je i dobra saradnja sa evropskim in172
Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde
stitucijama, pogotovo sa Evropskim sudom pravde. Upravo je
prethodno pitanje institut koji omogućava vezu između nacionalnog sudstva i Evropskog suda pravde, kao najznačajnije
evropske institucije kada je primena prava u pitanju. Pogotovo treba imati na umu da je pravo Evropske unije jedna široka i složena oblast i da stručne javnosti u novim, ali i starim
članicama nisu uvek upoznate na pravi način i da pojedine
odredbe mogu biti tumačene na pogrešan način.
Kako je rastao broj država koje su primane pod krov ujedinjene Evrope, tako je i u sudsku pisarnicu u Luksemburgu
stizao sve veći broj zahteva za rešavanje prethodnog pitanja.
Sam postupak ima nekoliko ciljeva. Prvi i najvažniji cilj
je ostvarenje opšteg interesa da se pravo Unije tumači i primenjuje na jedinstven način od strane nacionalnih sudova i
organa država članica. Dalje ovaj postupak treba da omogući
fizičkim i pravnim licima dodatnu mogućnost da indirektno
ospore zakonitost akta Unije pred Sudom ako to nisu uradili
tužbom.
Treba takođe, voditi računa i o tome da ovim putem
Sud kroz različite slučajeve i situacije na koje nailazi otklanja dileme i postavlja određene standarde u pogledu tumačenja procesnih pitanja, pa se tako može navesti i slučaj Van
Gend en Los (Van Gend en Loos v. Nederlandse administratie der belastingen)2. Taj slucaj je poznat po tome što je tužilac želeo da skrene pažnju na to da je holandski zakon u
suprotnosti sa evropskim pravom. Holandija se branila na
taj način što je dostavljala podneske u kojima je isticano
da samo Evropska komisija ili neka druga članica mogu da
povedu postupak pred Sudom u kome bi bilo ukazano na
eventualnu suprotnost i da se taj postupak ne može rešavati
kroz član 234. ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Sud
2
Maja Stanivuković, Pojedinac pred sudom evropskih zajednica, str. 80.
173
Nikola Kmezić
je u tom slučaju zauzeo veoma čvrst stav i svima jasno stavio do znanja da se ne može u ovakvim situacijama ignorisati član 234. i da se inicijativa za pokretanje postupka pred
Sudom ne može prepuštati samo Komisiji ili drugoj članici
Unije. Donošenjem takve odluke, on je procenio da će se
ovako mnogo lakše i uspešnije otklanjati sve one manjkavosti i nedostaci nacionalnih zakonodavstava. Sud je takođe,
ovom odlukom približio pravo Unije njenim stanovnicima,
odnosno fizičkim i pravnim licima, jer se na njih to pravo
prvenstveno i odnosi.
4. Pravni osnov
Prethodno pitanje je, kao što je već rečeno, institut procesnog prava, te kao takav za svoje postojanje mora da ima
uporište u važećim prvnim aktima. Dakle, pravni osnov je
osnovna pretpostavka da bi se uopšte moglo govoriti o njegovoj primeni. Njegov pravni osnov se nalazi u članu 234.
Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Radi se o bivšem
članu 177. istog Ugovora. Tim članom su definisana pravila
za korišćenje prethodnog pitanja.
Član 234 (bivši 177) Ugovora o Evropskoj zajednici:
Sud pravde je nadležan da donosi odluke o prethodnim pitanjima u vezi sa
– tumačenjem ovog Ugovora,
– valjanošću i tumačenjem akata koje su doneli organi
Zajednice i Evropske centralne banke,
– tumačenje statuta tela koja su osnovana aktom Saveta, ako to ovi statuti predviđaju.
Kad se takvo pitanje postavi pred nekim sudom države
članice, taj sud može, ako smatra da je odluka o tome potreb174
Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde
na za donošenje njegove presude, da zatraži od Suda pravde
da odluči o tom pitanju.
Kada se takvo pitanje postavi u predmetu pred nacionalnim sudom čije odluke ne podležu pravnom leku unutrašnjeg prava, ovaj sud je obavezan da zatraži prethodno mišljenje Suda pravde.3
Dakle, kao što se vidi iz priloženog ovaj član nedvosmisleno predstavlja pravni osnov prethodnom pitanju pred
Sudom pravde. Ali i pored ovog člana, postoje još neki članovi međunarodnih ugovora i konvencija koje predviđaju
primenu prethodnog pitanja pred Evropskim sudom pravde, a to su:
– član 68. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, koji
daje pravni osnov za postavljanje prethodnog pitanja vezano za probleme koji se odnose na vize, azil,
imigraciju i politiku koja reguliše slobodu kretanja.
Tu će se pitanja najčešće odnositi na nadležnost i na
priznanje i izvršenje sudskih odluka iz drugih država
ugovornica, a sve u vezi sa oblastima koje pokrivaju
članovi od 61. do 69. Ugovora;
– član 150. Ugovora o osnivanju Evroatoma i ovaj član
je sadržinski jako sličan članu 234. istog ugovora;
– član 35. Ugovora o Evropskoj uniji koji uređuje nadležnost Suda pravde za odlučivanje o prethodnim pitanjima, koja se tiču punovažnosti i tumačenja okvirnih odluka i odluka donetih na osnovu takozvanog
trećeg stuba Evropske unije, tj. policijske i sudske saradnje u krivičnim stvarima, zatim o tumačenju konvencija koje budu usvojene u okviru trećeg stuba i o
tumačenju i punovažnosti mera za sprovođenje pret3
Aleksandra Čavoški, Ana Knežević Bojović, Dušan Popović, Evropski
sud pravde, str. 64.
175
Nikola Kmezić
hodno navedenih akata. Nadležnost nije obavezna i
postoji samo ako je država članica dala saglasnost odgovarajućom izjavom;
– Pojedine međunarodne konvencije zaključene u okviru Evropske zajednice posebnim protokolima daju
Sudu pravde nadležnost da na predlog nekih drugih
sudova donosi odluke o predhodnim pitanjima koja
se tiču tumačenja odredaba konvencija. Kao primer
se može dati Briselska konvencija iz 1968. godine,
koja je u međuvremenu transformisana u uredbu
Evropske unije. Tumačenje ove konvencije je posebnim protokolom bilo povereno Sudu.4
5. Forma pitanja
Jedan od preduslova da bi neki zahtev bio u Sudu uzet
na razmatranje je da zadovoljava određenu formu. Kada je
u pitanju odluka nacionalnog suda da uputi prethodno pitanje Evropskom sudu pravde, tu nije propisana odgovarajuća
forma. Međutim, da bi se ostvarila svrha, tj. dobio odgovor
od Suda, neophodno je da se povede računa o tome da podnesak bude uredan, a pitanje vidljivo i jasno formulisano. U
nekim situacijama, kada pitanje nije na odgovarajući način
formulisano, a iz konteksta se može zaključiti na šta se ono
odnosi, Sud će odgovoriti kao da je dobro formulisano.
Postavlja se i pitanje na koji način će nacionalni sud postaviti pitanje, odnosno u kojoj meri će stranke učestvovati u
njegovom formulisanju. Tu nema jedinstvenog odgovora, jer
različiti pravni sistemi imaju različit pristup ovom problemu.
Pa će tako u Engleskoj, kao predstavniku anglosaksonskog
pravnog sistema, stranke učestvovati u formulisanju, dok im
4
Maja Stanivuković, op. cit., str. 82–83.
176
Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde
u vecini država članica koje pripadaju kontinentalnnom pravnom sistemu neće biti pružena ta mogućnost. Ipak, stranke
imaju pravo da dostavljaju podneske i na taj način pomognu
Sudu da stekne pravu sliku o činjeničnom stanju.
Evropski sud pravde je izdao uputstvo u kome savetuje
nacionalne sudove kako da postave prethodno pitanje, pa se
tako traži da ona budu jednostavna, jasna, po mogućnosti što
kraća, ali ipak sa svim neophodnim činjenicama. Traži se da
pasusi budu numerisani, kao i da samo pitanje bude ili na
početku ili na kraju zahteva zbog bolje preglednosti.
6. Sadržina pitanja
U prethodnom naslovu se govorilo o formi prethodnog
pitanja, koja kao što je već rečeno pogotovo u prvim slučajevima i nije bila toliko presudna, pa je Sud uzimao u razmatranje i ona pitanja koja nisu u potpunosti zadovoljavala
ovaj uslov. Za razliku od forme, problem sadržine prethodnog pitanja je mnogo bitniji za Evropski sud pravde, naročito
u okolnostima sve većeg broja zahteva. Sadržina se u praksi
morala svesti na ono što predviđa član 234. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, a to su kao što je već rečeno, tumačenja odredaba Ugovora, odlučivanje o valjanosti i tumačenja
akata koje su doneli organi Zajednice i Evropske centralne
banke, te tumačenje statuta tela koja su osnovana aktom Saveta, ako to ovi statuti predviđaju, a takođe i proširena nadležnost usvajanjem Ugovora iz Amsterdama.
Ali ne samo to, problem je nastao što se ni na sva pitanja
nije moglo odgovarati, jer su postojale već odluke Suda na
pitanja iz drugih sličnih predmeta. Tako da je na ovaj način
Sud ograničio svoje delovanje na nove slučajeve, odnosno na
sve one situacije koje do sada nisu rešavane, a za ostale je tu
sudska praksa u kojoj mogu da pronađu odgovor na pitanje
177
Nikola Kmezić
koje možda ne potpuno sadržinski, ali suštinski odgovara njihovom. Sud kada dobije takvo pitanje, on o njemu ne odlučuje, već uputi na neki sličan slučaj koji je već odgovorio.
Sud je zauzeo stav i stavio do zananja da neće odgovarati
na pitanja koja nisu od značaja ni za sam postupak koji se vodi
pred nacionalnim sudom, a nemaju preteran značaj ni za razvoj komunitarnog prava. To se pre svega odnosi na situacije
gde je pitanje u stvari hipotetičko i prvi takav slučaj u kom je
Sud odlučio da uskrati odgovor je bio slučaj Foglia (Pasquale
Foglia v. Mariella Novello)5, gde nije ni postojao spor među
strankama, već je zatraženo od Suda da on svojom presudom
utvrdi da je francuski poreski sistem u suprotnosti sa komunitarnim pravom. U obrazloženju je Sud istakao da je njegov
zadatak da da odgovore koji bi služili nacionalnim sudovima
da lakše donesu presude u svojim postupcima, ukoliko postoje neke nesuglasice vezane za komunitarno pravo. Sud je
ovakvim slučajevima gradio svoju reputaciju i stavio do znanja svima da neće dozvoljavati zloupotrebe.
On je takođe, odbijao da da odgovor i u situacijama kada
nacionalni sudovi nisu dostavljali dovoljan broj činjenica uz
pitanje.
Sud je svojom praksom potvrdio da će se odgovarati
samo na ona pitanja koja su od značaja za nacionalne sporove, a on u svakom konkretnom slučaju sam procenjuje koliki
je taj značaj.
Kao sto je već rečeno, kada sam govorio o formi samog
pitanja Sud je 2005. godine izdao jedno uputstvo kojim savetuje kako postaviti prethodno pitanje. U tom uputstvu, pored
saveta kada je u pitanju forma prethodnog pitanja, nalaze se
brojni saveti vezani i za njegovu sadržinu. Pored pitanja, zahtev mora da sadrži sve činjenice vezane za sam postupak,
5
Aleksandra Čavoški, Ana Knežević Bojović, Dušan Popović, op. cit.,
str. 67–68.
178
Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde
mišljenja nacionalnog suda, stavove stranaka i sve ono što je
neophodno i što je od značaja da Sud da što potpuniji odgovor.
7. Organi koji su nadležni da upute pitanje
Ugovorom o osnivanju Evropske Zajednice predviđena
je i nadležnost za upućivanje prethodnog pitanja, odnosno
ko je u stvari ovlašćen da sudu uputi taj zahtev.
Član 234. reguliše i to pitanje i u njemu stoji da su nacionalni sudovi ti koji imaju pravo da upute zahtev. U praksi
se postavilo pitanje da li to mogu da budu i neki drugi nacionalni organi i kada dođe do te situacije Evropski sud pravde
je taj koji u svakom pojedinačnom slučaju odlučuje da li će
razmatrati ili ne. Prilikom tog odlučivanja Sud uzima u obzir
različite okolnosti, kao što su na primer da li se radi o organu
koji je osnovan zakonom, da li se pred njim vodi postupak u
skladu sa načelom kontradiktornosti, da li donosi pravosnažnu i izvršnu odluku, a takođe i posebna pažnja se posvećuje
tome da se radi o organu koji nije stranka u postupku.
Kao dilema javlja se i to da li se arbitraža može pojaviti
kao neko ko je nadležan da uputi prethodno pitanje. Praksa
Suda pokazuje da je moguće ako ona ispunjava uslove vezane
za donošenje odluka koje moraju biti pravosnažne i izvršne,
a takođe se zahteva i da su stranke u obavezi da se obrate toj
arbitraži, a ne redovnom sudu.
Kada govorimo o nacionalnim sudovima, postoje dve
situacije u kojima sud postavlja pitanje. Član 234. govori o
tome i definiše kada postoji obaveza nacionalnog suda da
uputi pitanje. Prva je ona kada on ima diskreciono pravo da
odluči da li će uputiti pitanje ili ne, odnosno da li je ta presuda neophodna za njegovu odluku. Druga situacija je ona
kada se radi o nacionalnom sudu najviše istance, kada nije
179
Nikola Kmezić
moguće korisriti pravne lekove na njegove odluke i tada se
sud nalazi u obavezi da uputi prethodno pitanje. Međutim,
ne mora neki nacionalni sud samo da bude sud najviže instance, najbitnije je da se njegova odluka ne može pobijati
pravnim lekovima po nacionalnom zakonodavstvu. Sud je
potvrdio i ovu svoju obavezu u slučaju Da Costa6, ali ni tada
ne znači da će sud biti u obavezi, jer je neophodno da se ispuni još jedan preduslov, a to je da je pitanje od značaja za
postupak koji se vodi. Što znači ako nacionalni sud proceni
da taj slučaj nije od značaja za njihov postupak, iako protiv
tog suda ne postoji mogućnost ulaganja nekog pravnog leka,
on nije u obavezi da uputi prethodno pitanje pred Evropski
sud pravde. Praktičan primer bi mogao biti slučaj poznat kao
CILFIT7, ali obaveza postavljanja pitanja ne postoji u situacijama kada je Sud vec odlucivao o sličnom pitanju.
Evropski sud pravde ima nadležnost da donosi odluke
o prethodnim pitanjima koja su mu upućena od strane nacionalnih sudova. Do usvajanja Ugovora iz Nice, to se nalazilo u isključivoj nadležnosti ovog Suda. Da bi se Ugovorom
iz Nice proširila nadležnost Prvostepenog suda i u pogledu
donošenja presuda na prethodne zahteve nacionalnih sudova
u specifičnim oblastima predviđenim u Statutu. Prvostepeni
sud, ako smatra da je bitno za očuvanje komunitarnog prava,
može nadležnost u tom predmetu da prebaci na Evropski sud
pravde.
8. Postupak
Upućivanje prethodnog pitanja sprovodi se prema sledećim pravilima. Taj postupak se započinje pred nacionalnim
sudovima. Prva bitna stvar je proceniti u kojoj fazi nacional6
7
Ibidem, str. 65.
Ibidem.
180
Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde
nog postupka je najbolje uputiti pitanje. Momenat upućivanja nije nigde preciziran propisima, tako da se taj trenutak
procenjuje u svakom pojedinačnom slučaju. Ono što je stav
Suda i celokupne stručne javnosti je da taj trenutak treba da
proceni sam nacionalni sud. Prilikom te procene je bitno da
ispita sve relevantne činjenice o tom slučaju, da sakupi argumente stranaka u postupku, te da izvede sve radnje koje su
neophodne. Kada se sve to obavi onda je neophodno formulisati pitanje na odgovarajući način te uputiti ga Evropskom
sudu pravde.
Stranke u postupku pred nacionalnim sudom u pojedinim zakonodavstvima imaju prava da ulože žalbu na odluku
da se Sudu uputi prethodno pitanje. Njihova mogućnost uticaja na slanje prethodnog pitanja zavisi od države do države.
Pitanje je da li je i nakon slanja moguće povući ako na primer dođe do poravnanja među strankama ili se ustanovi da
odluka o prethodnom pitanju neće imati značaja na odluku
pred nacionalnim sudom. Sam Sud ako dobije zahtev za povlačenje, a on još nije raspravljao o pitanju neće ni raspravljati. Budući da neka zakonodavstva dozvoljavaju žalbu, ali ta
žalba ne sprečava odluku nacionalnog suda niže instance da
uputi zahtev za rešavanje po prethodnom pitanju, Sud može
da sačeka pravosnažnost zahteva. Ako bi Sud doneo odluku o
prethodnom pitanju, a u međuvremenu se ustanovi da je sud
koji odlučuje po žalbi uvažio žalbu, odluka Evropskog suda
pravde ostaje na snazi i neće biti povučena.
Kada pitanje stigne u Sud sekretarijat ga prevodi te dostavlja svima onima kojima bi se trebalo dostaviti. To su
obično stranke u postupku, te razne evropske institucije u
zavisnosti od toga sta je predmet pitanja, pa tako to mogu
biti Evropska komisija, Savet, Evropska centralna banka itd.
Postoji praksa da se pitanje dostavi i državama članicama, a
pitanje se objavljuje u Službenom listu Unije.
181
Nikola Kmezić
Kao jezik na kom će se voditi postupak, odnosno jezik
postupka zavisi od zemlje iz koje je upućeno pitanje. Kao što
je poznato Unija ima 23 službena jezika, tako da to sigurno
predstavlja veliki problem i oduzima veliko vreme prevodiocima, ali Sud takođe poseduje veliku prevodilačku službu, pa
se i taj problem uspešno prevazilazi.
Kada prevede i dostavi svima postavljeno pitanje Sud
pazi na rok od dva meseca u kome zainteresovane strane
mogu da dostavljaju sudu podneske u kojima bi se izjasnili
o prethodnom pitanju, te ga eventualno osporili. Države članice te podneske mogu da dostavljaju na svom maternjem
jeziku, dok evropske institucije to mogu da čine isključivo na
jeziku postupka. Na samoj raspravi, odnosno usmenom delu
postupka su obično prisutni predstavnici Komisije, stranaka
i zainteresovanih država članica. Rasprava u ovom postupku se ipak razlikuje od rasprava u drugim postupcima pred
Sudom. Stranke nemaju neke velike mogućnosti za iznošenje
svojih stavova. One će imati nakon podneska na raspravi prava samo jednom da se obrate i da iznesu svoje viđenje problema, a to je malo nezgodno obzirom da ne znaju šta je suprotna strana navela u svom podnesku. Takođe, za razliku od
postupaka pred nacionalnim sudovima stranke ovde nisu u
obavezi da postavljaju svog punomoćnika za prijem pismena.
Postoji mogućnost i da se ne održi usmena rasprava ako zainteresovane strane u roku od dvadeset jednog dana od dana
prijema podnesaka spora i ostalih pismena to ne zatraže, a i
ukoliko stav Suda bude da za tim ne postoji neka preterana
potreba. Sud pravde je bio mnogo ekspeditivniji na pocetku
svog delovanja, pa se za odgovor na upućeni zahtev čekalo
samo mesec dana. Danas je situacija znatno drugačija. Unija
je postala jedna veoma ozbiljna naddržavna organizacija koja
broji dvadeset sedam država, tako da se danas u proseku na
odluku čeka skoro dve godine.
182
Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde
Postoje situacije kada Sud na zahtev neće odgovarati
presudom, nego rešenjem. Rešenjem će se obično uputiti na
sudsku praksu ako postoje već slučajevi koji su slični i iz njih
se može videti na koji način bi trebalo postupiti. Takođe, rešenjem će se odgovarati i kada Sud proceni da pitanje nije
relevantno za postupak pred nacionalnim sudom, kao i kada
u priloženim spisima ne postoji dovoljno podataka o činjenicama bitnim za postupak pred nacionalnim sudom.
Evropski sud pravde je kroz svoju bogatu praksu gradio
pravila i principe koji danas čine njegovo procesno pravo.
Nema sumnje da Sud uspeva i pored preopterećenosti poslom da odgovori na sve zahteve koji se pred njim postavljaju
kada se radi o institutu prethodnog pitanja.
9. Dejstvo
Nacionalni sud ili organ upucuje prethodno pitanje
Evropskom sudu pravde i od njega se očekuje da donese
neku odluku ili da da neko mišljenje. Kada to učini, postavlja
se pitanje kakvo dejstvo ima ta odluka ili misljenje u odnosu
na one koji su to pitanje postavili.
Samim Ugovorom nije precizirano, ni propisano kakvo
je dejstvo tih odluka. Međutim, opšte je prihvaćeno da su one
obavezujuće. Nije ni potrebno propisati Ugovorom, jer može
da se koristi analogija iz nacionalnih prava.
One, ne samo da su obavezujuće za postupajući sud koji
je pitanje i postavio, već i za sve ostale nacionalne sudove država članica koji bi se mogli naći pred sličnim problemom.
Ovo je jedno od tumačenja dejstva ovih odluka.
Prvo bi se osvrnuo na odluke o tumačenju koje imaju
obavezujuće dejstvo. Tumačeći prava Unije, Sud formalno ne
ulazi u pitanje zakonitosti nacionalnog prava, ali to uvek čini
183
Nikola Kmezić
kada je nacionalno pravo u suprotnosti sa pravom Evropske
unije.
Odluka o tumačenju ima retroaktivno dejstvo, ali takav
način postupanaja može proizvesti neke negativne posledice,
kao što se desilo u slučaju Defren protiv Sabene (Defrenne v.
Sabena)8. Ovo je slučaj u kom je gospođa Defren tužila avio
kompaniju Sabenu u kojoj je bila zaposlena kao stjuardesa,
zbog diskriminatorske odluke prilikom ugovaranja uslova rada, dovodeći žene u nepovoljniji položaj u odnosu na
muškarce za koje je bila predviđena veća zarada za obavljanje
istog posla. To je bilo direktno u suprotnosti sa tada članom
119. o osnivanju Evropske zajednice, koji je proklamovao
jednakost polova u radnom odnosu, odnosno obavezu da za
isti posao oba pola budu jednako plaćena. Sud je zauzeo jasan stav u pogledu obaveznosti poštovanja evropskih propisa
i time otvorio nesmetanu mogućnost svim licima da naplate
potraživanja na ime kršenja ove odredbe. Zbog prigovora jednog broja zemalja da bi retroaktivnost ove odluke dala mogućnost velikom broju fizičkih lica da u raznim predmetima
zatraže zaštitu svojih narušenih prava, Sud je doneo odluku
da ograniči dejstvo odluke samo na slučajeve u budućnosti
(ex nunc). Znači da Sud može da ograniči retroaktivno dejstvo svoje odluke, ako bi to moglo da izazove ozbiljnije ekonomske posledice u zemljama članicama Unije.
Ako se govori o posledicama odluke Suda da je akt Unije nezakonit, treba naglasiti da su one u praksi analogne posledicama kao kada je akt poništen po tužbi. Nakon odluke
Suda akt se smatra nezakonitim i to ne samo pred postupajućim sudom koji je uputi zahtev za rešavanje po prethodnom
pitanju, vec i pred svim ostalim nacionalnim sudovima i organima država članica Unije. Institucije Unije su u obavezi
da onog trenutka kada im je Sud proglasio akt nezakonitim
8
Maja Stanivuković, op. cit., str 102–103.
184
Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde
pokrenu inicijativu za donošenje novog, odnosno da popune
pravnu prazninu nastalu odlukom Suda.
Odluke Suda proizvode posledice i na države članice
ako su na osnovu sada nezakonitih propisa unije doneli neke
izvršne propise u svojoj zemlji. Države će u toj situaciji biti
obavezne da ukinu eventualne izvršne propise u skladu sa
domaćim zakonodavstvima u situacijama kada ostanu bez
pravnog osnova izvršnog akta koji je poništen.
Bez obzira na sve veći broj predmeta koji dolaze na rešavanje u Sud po raznim osnovama, ipak je značaj instituta
prethodnog pitanja jedan od najvaznijih.
Iz svega navedenog u ovom naslovu, jasno proističe nesumnjiv autoritet Evropskog suda pravde, čije odluke o kojima Sud raspravlja i odlučuje po predhodnom pitanju, imaju izuzetan uticaj na nacionalne sudove i na postupke koji
se odvijaju pred istima. On je na taj način opravdao ulogu
jednog od najvažnijih stubova izgradnje Evropske Unije, od
njenog osnivanja do danas i nema razloga da to ne ostane i
u budućnosti, što zbog sadašnjih članica Evropske Unije, to
iz zbog budućih članica među kojima će, nadam se u bliskoj
budućnosti, biti i naša Srbija!
Summary
This work covers the topic of preliminary issue in the European Court
of Justice as one of the most significant institutes of the procedural
law. The analysis of literature written by the authors who dealt with
and analyzed the Court’s practices and the topic in the Court itself,
led to certain conclusions which were represented in the work. This
work’s aim is to briefly present the topic, and to point at the significance of the role of preliminary issue in the development of the European Union. The topic was covered from a number of aspects. The
introduction made an overview of the past of the very idea of the Un-
185
Nikola Kmezić
ion. The notion, the aim and the legal basis provide an explanation
of preliminary issue, its aim, and the legal basis based on which it is
implemented. The form and contents briefly speak of what the issue
should look like, what it should contain, as well as who can make it.
The final part describes the procedure of decision on preliminary issue, and the decision’s effect in practice.
Key words: The European Union, the European Law, the Euroepan
Court of Justice, preliminary issue.
186
Milica Kostić
student
EVROPSKI SISTEM
REGULISANJA EUTANAZIJE
„Osnovno pitanje o eutanaziji: Je li to pokret za slobodu čoveka i prava
na izbor ili agresivni put ka istrebljenju slabih, starih i drugačijih,
je pitanje na koje se sad može dati odgovor. To je jedno i drugo.“
(Richard Fenigsen, holandski kardiolog)
Vekovima staro pitanje o dopuštenosti eutanazije se smatra jednim od
najkontroverznijih tema u oblasti ljudskih prava i zdravstvene zaštite
oko kojeg se, i dalje, vodi žučna rasprava među pripadnicima različitih
profesija. U ovom radu, autor će se baviti pitanjima definisanja
pojma eutanazije i njenih oblika, elementima koji se vezuju uz pojam
eutanazije: vrednost ljudskog života, humanost i autonomnost čoveka,
kao i argumentima dve strane u raspravi o legalizaciji. U daljem
tekstu, autor vrši pregled različitih zakonodavstava sa akcentom na
osobenosti datih sistema koje su dovele do zabrane/dekriminalizacije
eutanazije. Konačno, u poslednjem poglavlju će biti reči o stavu
Evropske Unije prema eutanaziji, kroz njenu politiku o zdravstvenoj
zaštiti i ljudskim pravima.
Ključne reči: Eutanazija (aktivna, pasivna), ljudska prava, zdravstvena zaštita, nacionalna zakonodavstva, Evropska
Unija.
1. Istorijat
Pitanja dopuštenosti eutanazije, njenog legalizovanja i
opravdanja, kao i na kome je odluka kako ćemo umreti, samo
su neka od pitanja koja se ponovo aktuelizuju i koja su dove187
Milica Kostić
la do polarizacije većine savremenih društava poslednjih decenija XX veka. Nakon početnog oduševljenja savremenom
medicinskom tehnologijom, koja omogućuje produženje
ljudskog života do, nekada, nezamislivih granica, postalo je
jasno da se tom tehnologijom ne produžava samo život, već i
bolest, a sa njom, bolovi i patnje. Time se otvorilo, vekovima
staro, pitanje o dopuštenosti dobre i lake smrti (eu = dobro i
thenesus = smrt) čije se rešenje traži kroz argumentaciju na
pitanje da li postoji pravo na smrt kao ljudsko pravo.
U srednjem veku smrt je bila česta tema svakodnevnog
religioznog, literarnog i likovnog života. S razvojem medicine, i njenih tehnoloških dostignuća, smrt i patnja su se sve
dalje odgađale i odmicale iz središta čovekove pažnje.
Savremena svetska populacija postaje sve starija. Kao
početak starosti danas se označava doba nakon sedamdeset i
pete godine. Međutim, iako moćna, medicina nije i svemoćna, i smrt je nešto s čime se ipak stalno susrećemo, kao i s
njenim negiranjem i potiskivanjem iz društvenih razgovora,
kao tabu-teme. Savremeno društvo je, ipak, potrošačko društvo svakodnevnih užitaka u kojem se reč smrt retko spominje, osim kao sadržaj kriminalističkih filmova. Mnogi članovi
ovoga društva ne podnose ni najmanje teškoće, neugodnosti
ili frustracije. Smrt, ipak, znači prekid sa svim ugodnim i lepim u životu, što većini ljudi predstavlja osnovno u životu,
pa se zato nje i boje, čak i razmišljanja o njoj. Neizlečivo bolestan, a pogotovo umirući čovek, smatra se i medicinskim
neuspehom, i zato „o tome ne treba govoriti“. „Smrt je u ovakvom vidu negacija svega što je planirano i s njom se sve završava.“1
Ipak, s promenom starosnog sastava svetske populacije,
i smrt prestaje da bude marginalizovana kako zbog etičkih,
1
Buckman, R: Ne znam šta reći: kako pomoći i podržati umiruće,
Zagreb, 1996.
188
Evropski sistem regulisanja eutanazije
tako i zbog materijalnih razloga, tim više što se nakon radikalnog iskorenjivanja mnogih bolesti javljaju nove koje odnose milione žrtava. Osim toga, sve više se proširuje i grupa
hroničnih bolesnika koji su akutnu fazu preživeli zahvaljujući
modernoj medicini. To su ljudi koji često žive život beskrajne
patnje. Uz to, zbog izrazito neravnomerne raspodele materijalnih dobara u svetu, stvaraju se bolesna stanja čiji je uzrok
jasan kao i njihovo lečenje. Raspad života u porodici i lokalnoj zajednici stvara osećaj usamljenosti, doživljaj pomanjkanja oslonca u nevolji, te prevladava i razvija se želja da se „sve
to jednom svrši“.
Pre nego što se pređe na konkretnu analizu oblika eutanazije, trebalo bi reći nekoliko reči o vrednosti ljudskog života. To je sigurno osnovna vrednost koju čovek i svako živo
biće ima, vrednost postojanja, data od „stvoritelja“. Zato, tim
više, iznenađuju tako različiti religiozni kriterijumi u vezi s
nasilnim završetkom života. Religiozno je dopušteno oduzimanje života u ratu ili na osnovu sudske presude, dopušteno
je ugrožavanje vlastitog života iz plemenitih motiva, borbe za
religioznu afirmaciju ili odbranu zemlje. Isto tako se maksimalna osuda upravlja na nasilno skraćenje života zato jer dotična osoba ne može više izdržati neizmernu patnju, ili zato
što je jednostavno previše slaba za borbu sa životnim nedaćama. Poznata su samoubistva zbog neizdrživih bolova. Često se čuje izjava: „Ne bojim se smrti, bojim se umiranja i uz
umiranje vezane patnje“. Eutanazija, međutim, ne može biti
ni humano ni milosrdno rešenje jer se lišava svoga postojanja
čovek koji pati, umesto da se eliminiše patnja.
Mislim da je potrebno zaustaviti se i na pojmu humano.
Pod njim se podrazumeva sve ono što pomaže da se potvrde
oni kvaliteti koje čoveka razlikuju od manje razvijenih živih
bića. U prvom redu njegov duhovni profil u najširem smislu
kao i njegova emocionalno-društvena uključenost u sredinu
189
Milica Kostić
u kojoj se nalazi. Moderna, sofisticirana medicinska tehnologija izoluje ga od društvenog života u jedinicama intenzivne
nege, pretvarajući ga u objekt merenja bioloških parametara,
daleko od onoga što bi dotični želeo kao oblik završetka svog
života. Borbu protiv ovakvog oblika dehumanizacije pokrenule su, među ostalim, knjige Illicha i van den Berga2. Prvi
autor zahteva reorijentaciju medicine s očuvanja biološkoga
ljudskog života na održavanje sadržajnog života osobe. Drugi
autor ukazuje na to kako je smrt postala medicinski kontrolisan događaj i traži da se osigura pravo bolesnika da sam oblikuje svoje umiranje.
Još jedan značajan pojam koji se često pominje u rapravi
o eutanaziji je pojam autonomnosti čoveka koji je, nažalost, u
praksi, često, vrlo relativan. Teško je odlučivati u aktuelnom
trenutku i za aktuelni trenutak, jer se retko ima celovit pregled i razumevanje značenja svih elemenata na kojima bi se
trebalo osnivati naša odluka, odnosno izbor. Još je teže odlučivati o događaju u budućnosti (ne oživljavati – DNR – eng.
do not resuscitate). Odluku s jedne strane poremećuje manjak
informacija, a s druge su strane uticaji uže i šire zajednice,
prošla iskustva i konačno teška bolest.
Termin eutanazija je reč grčkog porekla koji, kao što
je gore napomenuto, označava „dobru“ i „laku“ smrt i on
predstavlja jedini opšteprihvaćeni segment definicije ovog
pojma oko kojeg postoje sporenja među učesnicima u raspravi
o eutanaziji. U sporenju oko definicije ovog pojma postoje
dva gledišta. Jedni smatraju da definicija eutanazije obuhvata
svako činjenje i nečinjenje koje dovodi do smrti umirućeg ili
neizlečivo bolesnog pacijenta u cilju prekraćivanja bolova i
patnji, dok drugi definišu eutanaiju kroz njena dva oblika,
tzv. aktivnu i pasivnu eutanaziju.
2
Ten Have A. M. J. H., Welie, V. M. J: Euthanasia in The Netherlands,
Advanced European Bioethics Course Ethics and Palliative Care, 1997.
190
Evropski sistem regulisanja eutanazije
O aktivnoj eutanaziji se često govori, naročito u Severnoj
Americi, kao o asistiranom samoubistvu. Aktivna eutanazija
se definiše kao postupak u kome lekar, na izričit zahtev pacijenta, direktno ili indirektno izaziva njegovu smrt (ubrizgavanjem inekcije sa smrtonosnom dozom medikamenata,
izdavanjem recepta kojim se prepisuje smrtonosna doza medikamenata uz pomoć kojih pacijent sam sebi oduzima život,
davanjem lekova protiv bolova koji mogu da izazovu smrt
pacijenta i sl.). Tako se u pojam aktivne eutanazije uvode dva,
često sporna, podoblika tzv. direktna i indirektna. Kao što se
vidi, iz prethodnog opisa, direktna eutanazija bi označavala direktan uticaj lekara na izazivanje smrtne posledice kod
pacijenta. Mnogi smatraju da je direktna eutanazija, zapravo,
ono što nazivamo aktivnom. Indirektna eutanazija se odnosi
na lečenje čija nuspojava može biti skraćenje života. Tu, kod
određenja pojma indirektne eutanazije, upravo nastaju sporenja, jer eutanazija uključuje nameru izazivanja smrtne posledice, odnosno uključuje nameru posredno, kroz izričit zahtev bolesnika. Problem je, kad se termin eutanazija uključi
u pojam nečega što se, ipak, (iz mnogo razloga) mora preduzimati kako bi se ljudska patnja umanjila i život možda ipak
popravio. U postupku smirivanja bolova i drugih simptoma
kod umirućih bolesnika upotrebljavaju se etički argumenti
koji se zasnivaju na razmišljanju o postupcima s dvostrukim
efektom. Ovaj način razmišljanja opravdava čak i agresivne
palijativne mere koje mogu ubrzati ili izazvati smrt (operacija!). Istorijski je ovakvo razmišljanje vezano uz katoličku moralnu teologiju. Ali, ono se zasniva i na savremenom, laičkom
filozofskom razmišljanju i uklapa se u etički, pluralističke kliničke pogone.
Razmišljanja s dvostrukim efektom imaju svoje poreklo
u spisima Tome Akvinskoga. On odvaja ono što neko namerava od onoga što predviđa kao mogući efekt jednoga čina, ali
što ne namerava učiniti. Akcije se ne proglašavaju dobrim ili
191
Milica Kostić
lošim samo na osnovu posledica3. Po nekonzekvencijalističkoj etici, delo je dobro i ako ima loše posledice, ako je učinjeno iz opravdanih motiva. Ako se da jak analgetik kako bi se,
na bolesnikovu želju, ublažili neizdrživi bolovi i ako zbog tog
leka dođe do ubrzanja ili nastupa smrti, onda je ovakav postupak opravdan ili čak i obavezan. To u našim problemima
vredi za primenu morfijuma u inekcijama koje mogu ugroziti
centar za disanje. Danas, kada postoji peroralni morfijum, taj
problem nije više aktuelan. Morfijum, primenjen peroralno,
u postepeno rastućim dozama, ne ugrožava značajnije centar
za disanje, a smiruje bol u preko 80% slučajeva, što bi trebalo
da predstavlja veliko olakšanje i za savest lekara, kao i za patnje bolesnika. Osim toga, on prekida i sa bolom izazvane refleksne poremećaje kardiorespiratornog i gastrointestinalnog
sistema i imunološke reakcije.
Pasivna eutanazija podrazumeva nečinjenje ili „dopuštanje“ pacijentu da, na sopstveni zahtev, umre (na zahtev pacijenta se isključuju aparati pomoću kojih se veštački održava
u životu, ili se na zahtev pacijenta ne počinje sa korišćenjem
takvih aparata npr. zahtev pacijenta da se ne reanimira i sl.).
Dakle, pasivnom eutanazijom se označava prekid ili neuvođenje besmislenog lečenja, odnosno, dopuštanje bolesniku da
umre od svoje bolesti.
U većini zakonodavstava i u sudskoj praksi, pasivna eutanazija je legalizovana uz pomoć pravne fikcije prema kojoj,
odbijanje medicinskog tretmana kojim se spašava ili produžuje život nije samoubistvo, odnosno, lekar ne izaziva smrt
pacijenta već isti umire prirodnom smrću tj. smrt nastupa
kao posledica bolesti ili povrede. Ovaj vid eutanazije je danas
legalizovan u velikom broju zakonodavstava. Dakle, termin
eutanazija, prilikom aktuelnih raprava o njenom legalizovanju, se, uglavnom, odnosi na aktivnu eutanaziju.
3
Cavanaugh, T: The Ethics of Death-Hastening or Death-Causing
Palliative Analgesia, Administration of the Terminally, 1996.
192
Evropski sistem regulisanja eutanazije
Takođe, neophodno je ovde pomenuti i palijativno lečenje. Palijativna medicina (lat. pallium – plašt) je nova grana
medicine koja proučava i primenjuje postupak s bolesnicima
obolelima od aktivne, progresivne, uznapredovale bolesti s
nepovoljnom prognozom. Težište joj je na kvalitetu života do
smrti i bolesnika i njegove porodice. Sve više prevladava mišljenje da se stavovi palijativne medicine moraju primenjivati
u većini medicinskih struka, a posebno u onkologiji, neurologiji, pedijatriji i gerijatriji. Izgleda da će se cela medicina
podeliti u tri područja: preventivu, kurativu i palijativu.
Aktivna eutanazija je zabranjena gotovo u svim zemljama sveta, osim u Holandiji, Belgiji, američkoj državi Oregon,
Kolumbiji, Švajcarskoj i Japanu. Takođe, 2008. godine u Luksemburgu je donet zakon o legalizaciji aktivne eutanazije,
koji bi trebalo da stupi na snagu tokom ove godine. Pored
toga, u češkom parlamentu, na zahtev liberala, je počela diskusija o nacrtu zakona kojim bi se legalizovala aktivna eutanazija. Rasprava o legalizaciji aktivne eutanazije aktuelna je i
u Meksiku, Australiji, Kini i Rusiji.
U aktuelnoj debati o legalizaciji eutanazije, na strani
onih koji se zalažu da eutanazija treba da ostane inkriminisana od strane država, argumentacija se, uglavnom, svodi na
doktrinarne i pragmatične. Doktrinarni argumenti vezuju se
za princip neprikosnovenosti ljudskog života koji se mora
uvek zaštiti. Dok pragmatičari svoje argumente vezuju za
mogućnost zloupotrebe ovakvog medicinskog tretmana. U
prilog pragmatične argumentacije, pre svega, ide iskustvo iz
nacističke Nemačke u kojoj je sprovođena prislina eutanazije
nad raznim kategorijama ljudi. Takođe, oni protiv legalizacije
eutanazije, kao argumentaciju, koriste očuvanje etičkog integriteta lekarske profesije4.
4
Beširević, V: predavanje: „Pravo na eutanaziju kao ljudsko pravo“,
Pravni fakultet Univerziteta Union Beograd, 2008.
193
Milica Kostić
Na suprotnoj strani, oni koji se zalažu za legalizaciju, argumentaciju, uglavnom, baziraju na načelu autonomije, odnosno, na pravu na samoopredeljenje. Oni ističu da je pravo
svakog umirućeg ili neizlečivo bolesnog lica, sposobnog za
rasuđivanje, da zahteva od lekara pomoć u okončanju života,
odnosno, da umre na način na koji želi.
2. Pregled nacionalnih zakonodavstava
Stari Grci su izlagali svoju malformiranu i slaborazvijenu
decu smrti, često su i sami pomagali pri samoubistvu. Hipokrat je u tekst lekarske zakletve stavio da lekar ne sme dati
smrtonosan lek nikome, iako se to od njega traži. Protivio se
pomaganju umirućima jer bi to, kako Hipokrat smatra, predstavljalo mešanje u odluke bogova. Poznat je i podatak o običaju starih Eskima da svoje nemoćne starce izlažu zverima.
Često se kaže da se moralni integritet jednog društva
meri načinom kako ono postupa sa svojim najranjivijim članovima. Svakako se o smrti sve više govori, a posebno o onoj
koja je namerno izazvana. To je, kao što se vidi iz uvoda i definicija, vrlo složen problem i ne može se rešiti jednostavnom
borbom protiv „medikalizacije“ eutanazije. Lekar i medikament stvarno nisu bitni elementi u eutanaziji, a pogotovo ne
u asistiranom samoubistvu. Mnogi autori naglašavaju potrebu za dijalogom na temu ovako kompleksne problematike.
U SAD eutanazija ima javnu podršku, koja iz godine u
godinu raste. Godine 1973. je broj onih koji prihvataju legalizaciju eutanazije porastao na 53%, a 1991. iznosio je već 63%.
Belci su joj skloniji nego Afroamerikanaci, mlađi su joj skloniji nego oni stariji od 50 godina. Isti autori citiraju procente
o eutanaziji u Engleskoj i Australiji. U Engleskoj, procenat
lekara koji prihvataju legalizaciju eutanazije iznosi 47%, s tim
da ih je svega 46% spremno da eutanaziju primeni ako bude
194
Evropski sistem regulisanja eutanazije
legalizovana. U Australiji su procenti još viši – 60% i 58%, uz
spremnost da je izvrše nad 40% do 50% obolelih.5
Nemci su, u ispitivanju javnog mnjenja 1974. pokazali
da prihvataju aktivnu eutanaziju s više od 54%. Ponovljena
anketa u 1994. pokazala je porast na 80% u prilog eutanaziji.
Pritom, Nemci su prema njoj dugo bili suzdržani iz poznatih razloga. Ipak, nacistička je eutanazija bila nešto sasvim
drugo, motivi su joj bili eugenički, stvaranje čiste rase. Bila je
masovna, a ne individualna. Međutim, ona se odnosila i na
hronične bolesnike, uglavnom duševne i bolesnike s različitim prirođenim malformacijama, pa su počinitelji govorili i o
nekakvom milosrđu. Bila je, uglavnom, rezultat identifikacije
s Firerom i nacističkim pokretom.6
U Holandiji je Kraljevska medicinska zadruga još 1984.
uslovno prihvatila eutanaziju. Uslovno, znači da joj mora
prethoditi ispunjenje niza uslova7. Pritom se, kao osnovni,
navode sledeći neophodni dokumenti: 1. istorija bolesti bolesnika; 2. zahtev za skraćenje života: jasan, slobodan, brižno
sastavljen zahtev od strane samog bolesnika (ako takvog zahteva nema, lekar mora obrazložiti zašto ga nema); 3. konsultacija sa drugim nezavisnim kolegom; 4. opis sredstava
upotrebljenih za skraćenje života. O svemu tome lekar-izvršilac treba da napravi pismeni izveštaj koji predaje javnom
tužilaštvu, a ono treba da proveri je li sve učinjeno u skladu
s propisima. Dakle, počinilac eutanazije sam sebe prijavljuje.
5
6
7
Chochinov, M. H., Wilson, G. K: The Euthanasia Debate: Attitudes,
Practices and Psychiatric Considerations, Advanced European Bioethics
Course, Ethics and Palliative Care, 1997.
Husebo, S., Klaschik, E. (1998) Palliativmedizin: Praktische Einführung
in Schmerztherapie, Ethik und Kommunikation. Berlin – Heidelberg:
Springer Verlag.
Ten Have A. M. J. H., Welie, V. M. J: Euthanasia in The Netherlands.
Advanced European Bioethics Course. Ethics and Palliative Care,
1997.
195
Milica Kostić
Teoretski, on bi mogao biti proglašen i krivim, međutim to se
po pravilu nije dešavalo.
Ten Have i Welie dalje govore o rezultatima komisijskih analiza. Još 1991. Remmelinkova komisija je obrađivala
smrtne slučajeve u Holandiji, i došla do porazne činjenice: od
130.000 umrlih godišnje, 49.000 umire zbog različitih oblika
eutanazije, a od tog broja 5% je bilo aktivnih eutanazija. U
1.000 slučajeva nije bilo jasno izražene volje bolesnika. U tim
slučajevima, odluku je donosio lekar na osnovu svoje slobodne ocene stanja kao neizdrživog, a nedostajala je i konsultacija s drugim lekarom, ili istorija bolesti nije bila u redu. Broj
zahteva za eutanazijom ili asistiranim samoubistvom tri puta
je veći od broja ostvarenih eutanazija. Kao razlog za zahtevanje eutanazije navode se i osećaj gubitka dostojanstva, zavisnost od drugih, zamorenost životom i sl. Bol, kao isključivi
razlog za zahtev, susreće se u samo 6% slučajeva! Događalo se
da je smrt zbog eutanazije bila prijavljena kao prirodna smrt
samo zbog straha od eventualnih posledica.
Konstatacije citirane komisije, a i drugih sličnih, stvorile su, i stvaraju, kod brojnih bolesnika osećaj nesigurnosti i
nepoverenja u odnosu lekar/bolesnik. One kod njih izazivaju
strah da bi lekar mogao izvršiti eutanaziju iako je sam bolesnik ne želi. Govorilo se i o „bežanju“ nekih bolesnika lekarima u Nemačku, gde eutanazija nije dozvoljena.8
Posebno se u Holandiji citira slučaj majke koja je obolela
od depresije zbog gubitka dvojice sinova. Ona je odbila psihijatrijsko lečenje, tražila eutanaziju, i psihijatar je prihvatio
zahtev. Na suđenju, sud mu je prigovorio samo to što se nije
konsultovao sa kolegom. Premda je bila reč o reaktivnoj depresiji, odnosno patološkom žaljenju, sigurno je da nije moglo biti indikacija za eutanaziju.9
8
9
Ibidem.
Ibidem.
196
Evropski sistem regulisanja eutanazije
Holandska javnost štiti lekara koji se brine za bolesnika.
Javljaju se i slučajevi u kojima bi lekar odbio eutanaziju. Bolesnik bi se onda obratio Društvu za dobrovoljnu eutanaziju i
ono bi pokrenulo javnost u prilog njegovog zahteva. Problem
koji je u početku izgledao kao problem odnosa bolesnik – lekar, na taj način bi postao socijalno-politički problem. Nakon
dugog perioda dekriminalizirajuće tolerancije prema eutanaziji, ona postaje legalna 2001. godine. Te godine je belgijski
senat odobrio eutanaziju uz sledeće uslove: da zahtev podnosi lice starosti iznad 18 godina, da je u pitanju neizlečiva
bolest, izričiti zahtev bolesnika i registracija na nacionalnom
odboru. Navodi se da je čak 10% smrti u Belgiji posledica
neformalne eutanazije.10
Još 1995. godine, eutanazija je legalizovana u Severnoj
Australiji. Legalizaciju je dozvolio sam predsednik Marshall
Perron pri kraju svog mandata, potrešen smrću svoje majke
koja je umrla u izuzetno teškim bolovima. Prva eutanazija,
o kojoj se mnogo pisalo, izvršena je pomoću, za tu svrhu,
posebno konstruisanog aparata koji je omogućavao bolesniku da sam sebi intravenozno ubrizga mešavinu barbiturata i
mišićnog relaksanta. Izvršenju eutanazije prethodilo je vreme
ispitivanja postojanosti bolesnikove odluke o smrti od više
nedelja. U finalnoj fazi, do ubrizgavanja, nakon davanja pozitivnog odgovora, često je dolazilo do bolesnikovog psihološkog pada, koje se ogledalo kao mučenje pacijenta. Naslednik Marshalla Perrona omogućio je izglasavanje pedesetak
amandmana na Perronov zakon, tako da je njegova primena
praktično prestala.11
10
11
Clark, D: Issues of euthanasia in the European context, on: Conference
on key issues in palliative care and its solutions in family medicine,
Zagreb, 21–23 March 2007.
Sykes, N: Legal euthanasia in Australia, Hospice Bulletin 3 (3):2–2,
1996.
197
Milica Kostić
Značaj pregleda nacionalnih zakonodavstava i stavova
javnog mnjenja ogleda se u saznanju da je legalizacija eutanazije (kao i njena zabrana) rezultat sasvim specifičnih istorijskih, političkih i drugih okolnosti.
Iako su sve evropske države deklarisane kao sekularne
države, recimo u slučaju Grčke, vidi se veoma jasan uticaj
pravoslavne crkve na pravni sistem. Taj uticaj se još jasnije
oslikava u jednom novinskom članku koji je u Grčkoj izašao
ubrzo nakon što su započete promene zakonske regulative u
Holandiji po pitanju legalizacije eutanazije. U tom članku,
pravoslavna crkva iznosi svoj stav po tom pitanju, u kojem
kaže da se apsloutno ne slaže sa legalizacijom eutanazije jer,
kako ističe, jedino Bog može odlučivati o životu i smrti.12
Isto tako, interesantna zemlja za nacionalni pregled jeste
Velika Britanija u kojoj je eutanazija propisana kao krivično
delo. To je zemlja iz koje je, između ostalih, potekla moderna
filozofska misao o eutanaziji u vidu radova Fransisa Bejkona i Tomasa Mora, takođe, to je zemlja, veoma raspoloženog,
javnog mnjenja od preko 81% stanovništva koje se izjašnjava
u prilog legalizaciji eutanazije.13 Uprkos inkriminisanog položaja eutanazije, u praksi sudova Velike Britanije pojavljuje
se nespremnost sudija da osude lekare i članove porodica koji
su izvršili ubistvo iz milosrđa.14 Razlog zbog koje sam želela
da istaknem poziciju Velike Britanije u ovom pregledu nacionalnih zakonodavstava jeste taj što, ono što je prethodno
navedeno o ovoj zemlji, upravo, ukazuje na te, pominjane,
12
13
14
Anonymous (2000) ‘Church of Greece: Euthanasia is Assisted Suicide’,
Macedonian Press Agency.
Biggs, Hazel, ‘The Assisted Dying for the Terminally Ill Bill 2004: Will
English Law Soon Allow Patients the Choice to Die?’, [2005] 12 (1) Eur.
J. Health Law 43, 46.
Lynn, Robert, ‘Ending Life’ in Grubb, A. and Laing, Y. (eds.), Principles
of Medical Law, 2nd ed. (Oxford University Press, New York, 2004),
1107.
198
Evropski sistem regulisanja eutanazije
specifične okolnosti u svakom društvu koje, u ovom slučaju, zabranjuju legalizaciju eutanazije. Ono što bih istakla kao
specifičnost Velike Britanije jeste tradicionalnost, ali takva
da koči savremeni razvoj, odnosno, zakonodavstvo koji nije
u stanju da se razvija i menja u skladu sa razvojem svesti i
napretkom svojih građana. Bez obzira na vrednost koju štiti
zakonodavac zabranom eutanazije, zakon koji se ne obazire
na stav 80% svog stanovništva, nije dobar zakon. Dalje, verovatno, najznačajnija zemlja za ovaj pregled nacionalnih zakonodavstava jeste Holandija i okolonsti koje su, u njoj, dovele
do legalizacije eutanazije. U Holandiji, put do dekriminalizacije eutanazije je započet 1973. godine. Započet je beleženjem
značajnog porasta podržavanja legalizacije u javnom mnjenju
od 40% u 1966. a onda, čak 70% kontinuirano od 1990. godine. Sud u Leeuwardenu se, jednom prilikom, izjasnio da
lekar može biti zaštićen od krivične odgovornosti ako je izašao u suret suštinskim i proceduralnim zahtevima. A onda,
1984. godine, Vrhovni sud Holandije je doneo odluku da lekar može skratiti život i patnje bolesniku, na njegov izričit
zahtev. Ta odluka je utrla put ka definitivnoj legalizaciji eutanazije 2001. godine. Postoje mnoge spekulacije kako je vlada
u tome uspela, međutim, činjenica je da se politička klima u
državi menjala između 1994. i 2002. godine. Dve liberalne i
laburistička partije su napravile većinu u vladi koja je ostala bez značajnijeg uticaja hrišćanske partije. One su uspele u
tome da prođe liberalni paket socijalnih reformi, među kojima i dekriminalizacija eutanazije. Dakle, ono što predstavlja
specifičnost Holandije, u pogledu legalizacije eutanazije, jeste
pogodna politička scena, ali, pre svega, atmosfera, spremnost
i podrška stanovništva za takvu promenu zakonske regulative, kao i nedostatak nekog uticajnijeg glasa crkve.15
15
Pakes, Francis, ‘Under Siege: The Global Fate of Euthanasia and
Assisted-Suicide Legislation’, [2005] 13(2) Eur.J.Crime Cr.L.Cr.J. 199.
199
Milica Kostić
3. Evropska Unija i ljudska prava
Prilikom određivanja mesta pojmu eutanazije u sistemu
Evropske Unije, najpre treba utvrditi njihovu vezu. Kao što je
na početku rečeno, u aktuelnoj raspravi o eutanaziji se govori
o pravu na smrt kao ljudskom pravu, ili se bar to pokušava.
Stoga se mora prvo utvrditi položaj ljudskih prava u Evropskoj Uniji, pa onda taj odnos suziti na vezu sa „pravom na
smrt“. Dok, sa druge strane, u vezi sa EU, nesumnjivo je da
eutanazija ulazi u oblast zdravstvene zaštite, tako da će se dalje izlaganje baviti tim dvostrukim odnosom.
Politika ljudskih prava Evropske Unije odnosi se prvenstveno na zaštitu građanskih, političkih, ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava. Polazeći od pretpostavke da su ljudska
prava univerzalna i nedeljiva, EU aktivno promoviše i štiti
ljudska prava unutar svojih granica, kao i u odnosima s trećim zemljama.
U pogledu zaštite ljudskih prava u okvirima EU naročito se ističe zaštita ljudskog dostojanstva, što uključuje borbu
protiv trgovine ljudima i zabranu mučenja, dok se u okviru
zaštite sloboda naglasak stavlja na zaštitu ličnih podataka,
obrazovanje, prava radnika i azil. Područje jednakosti obuhvata borbu protiv svih oblika diskriminacije kao i socijalna
pitanja, dok se područje solidarnosti bavi problematikom zaštite okoline, potrošačima i javnim zdravstvom u onoj meri u
kojoj se pitanja odnose na zaštitu osnovnih ljudskih prava.
U pogledu zaštite ljudskih prava u trećim zemljama, EU
promoviše zaštitu ljudskih prava s naglaskom na ukidanju
smrtne kazne, borbi protiv torture i lošeg postupanja, borbi
protiv rasizma i ksenofobije, nadgledanju izbora, kao i borbi protiv ratnih zločina i genocida. Ključna je i zaštita prava
dece, kao i prava domorodačkog stanovništva uz druge aspekte zaštite ljudskih prava. Od 1992. godine svi sporazumi
200
Evropski sistem regulisanja eutanazije
o trgovini i saradnji s trećim zemljama sadrže klauzule koje
naglašavaju da su ljudska prava ključan element tih sporazuma (tzv. human rights clause). Human rights clause predstavlja specifični pravni osnov, koji, u slučaju da određena zemlja
ne poštuje osnovna ljudska prava, može dovesti do suspenzije trgovinskih povlastica odnosno do smanjenja ili obustave
programa pomoći.16
Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava glavni je
pravni instrument za zaštitu ljudskih prava u Evropi. Iako
Evropska zajednica službeno nije potpisnica Konvencije, sve
su države članice EU strane Konvencije. Evropski sud, koji
pruža zaštitu ljudskih prava, smatrajući to jednim od opštih načela prava Evropske zajednice, crpi inspiraciju kako iz
Evropske konvencije tako i iz zajedničkih ustavnih tradicija
država članica. Od 1974. godine Evropski sud je doneo niz
presuda o slučajevima u kojima se prepoznaje kako su temeljna ljudska prava sastavni deo opštih načela koja Sud mora
štititi. Preambula Jedinstvenog evropskog akta (1986.) i posle čl. 6. Ugovora iz Mastrihta formalno uvode obvezu Evropske unije da poštuje prava definisana u Evropskoj konvenciji
o zaštiti ljudskih prava. Ugovor iz Amsterdama jača postojeće odredbe o zaštiti ljudskih prava u Ugovoru o EU (čl. 6. i
7.) uvodeći niz načela na kojima se Unija temelji („sloboda,
demokratija, poštovanje ljudskih prava i osnovnih sloboda i
vladavina prava“), dajući Evropskom sudu ovlašćenja da zajamči poštovanje tih načela od strane evropskih institucija,
predviđajući sankcije u slučaju kršenja osnovnih načela od
strane države članice.
Ugovorom iz Nice dopunjuje se čl. 7. Ugovora o EU uvođenjem mehanizma prevencije kršenja ljudskih prava prema
kojem Komisija, Parlament i trećina država članica mogu zatražiti od Saveta da utvrdi postojanje opasnosti ozbiljnog kr16
http://europa.eu/pol/rights/overview_en.htm, 01.05.2009.
201
Milica Kostić
šenja ljudskih prava u nekoj državi članici i da, uz suglasnost
Parlamenta, uputi dotičnoj državi odgovarajuće preporuke.
Na sastanku Evropskoga saveta u Nici prihvaćena je i
Povelja Evropske unije o osnovnim pravima, koja prvi put u
istoriji Unije u jedinstvenom tekstu utvrđuje niz građanskih,
političkih, ekonomskih i socijalnih prava svih građana i osoba s prebivalištem u EU. Važno je spomenuti i trajna nastojanja da se Povelji o osnovnim pravima dodeli karakter pravno
obavezujućeg dokumenta u sklopu nacrta Reformskog ugovora EU-a.
Evropski parlament svake godine usvaja izveštaje o poštovanju ljudskih prava u Uniji. Kako bi dala dodatnu težinu
zaštiti ljudskih prava u svetu, EU je 1994. godine utemeljila
Evropsku inicijativu za demokratiju i ljudska prava sa ukupnim početnim budžetom od 130 miliona eura. Određeno je
i postupno povećavanje finansijskih sredstava budžeta, tako
da sada premašuju 1,1 milijardi evra predviđenih za period
od 2007. do 2013.17
Osnovni cilj Inicijative je promovisanje zaštite ljudskih
prava, demokratije, kao i sprečavanje konflikata u trećim zemljama. Taj cilj ostvaruje se putem finansiranja aktivnosti
usmerenih na njegovo ostvarenje. Inicijativa se odnosi na četiri područja: i) jačanje demokratije, dobro upravljanje i vladavinu prava (saradnju s civilnim društvom u promovisanju
političkog pluralizma, slobodu medija), ii.) ukidanje smrtne
kazne u zemljama koje tu kaznu još imaju, iii.) borba protiv mučenja preventivnim merama (npr., obrazovanjem policijskih službenika) i represivnim merama (npr. stvaranjem
međunarodnih krivičnih sudova), iv) borba protiv rasizma
i diskriminacije, osiguravanjem poštovanja političkih i građanskih prava.18
17
18
Ibidem.
Ibidem.
202
Evropski sistem regulisanja eutanazije
Inicijativa takođe finansira projekte za zaštitu ravnopravnosti polova i zaštitu prava dece, podržava udružene aktivnosti Evropske unije i drugih organizacija koje se bave zaštitom
ljudskih prava (npr, Ujedinjenih nacija, Međunarodnog odbora Crvenog krsta, Saveta Evrope i Organizacije za evropsku bezbednost I saradnju).
U pogledu eutanazije, jako je značajno osvrnuti se na
Evropsku konvenciju o ljudski pravima i osnovnim slobodama. Konvencija ne garantuje pravo na smrt, niti sadrži neku
drugu odredbu koja bi se mogla, direktno, protumačiti kao
dopuštenost eutanazije. Međutim, Evropski sud za ljudska
prava je u svojoj praksi imao slučajeve vezane za eutanaziju
koje vredi pomenuti u smislu, na koje su se odredbe stranke
pozivale u cilju dokazivanja svog „prava na smrt“.
U već poznatom slučaju Diane Pretty protiv Velike Britanije, dotična je tužila zemlju, smatrajući da je Velika Britanija, svojim zakonima koji zabranjuju eutanaziju, povredila
njena ljudska prava garantovana Konvencijom. Tužiteljka,
obolela od teške degenerativne bolesti, ali pri zdravoj svesti,
je tražila od britanskog javnog tužioca da krivično ne goni
njenog muža, koji bi joj asistirao pri samoubistvu, što je tužilac odbio. Ono što je, u ovom slučaju, značajno za ovaj rad
jesu odredbe Konvencije na koje se tužiteljka pozivala, a to su
članovi 2, 3, 8, 9 i 14, Evropske Konvencije o ljudskim pravima. Prema članu 2, kojim se garantuje pravo na život, sud
je našao da nema povrede jer se to pravo ne može tumačiti
negativno, kao pravo na smrt. Takođe je našao da nema povrede člana 3. kojim se garantuje sloboda od torture, kao i
da nema povrede člana 14. Konvencije. Iako je sud presudio
protiv pomenute Diane Pretty, značajno je da je sud našao da
je bilo povrede članova 8. i 9. koji garantuju pravo na privatnost i slobodu misli. Međutim, sud nije išao toliko daleko da
na osnovu ova dva člana presudi u korist dotične. Postupak
203
Milica Kostić
Velike Britanije je sud opravdao kao neophodno potreban u
demokratskom društvu.19
4. Politika zdravstvene zaštite Evropske Unije
U svom drugom vidu veze sa EU, potrebno je sagledati
sistem zdravstvene zaštite unutar Evropske unije i mesto eutanazije u tom sistemu.
Osnovni ciljevi i načela zdravstvene politike sadržani
su u Glavi XIII Ugovora o EZ. Opšti cilj je što više nivoa
zdravlja u Evropi, a to obuhvata sledeće prioritete: osiguranje visokog nivoa zdravstvene zaštite u svim delovanjima
Zajednice; poboljšanje stanja javnoga zdravstva, sprečavanje
bolesti, kao i otklanjanje izvora opasnosti za zdravlje, osiguranje nezavisnih procena rizika, kao I provera programa
javnoga zdravstva.
U skladu sa načelom supsidijarnosti, delovanje na nivou
Zajednice upotpunjuje nacionalne zdravstvene politike. Suodlučivanje Saveta i Parlamenta zahteva se, prema čl. 152, st.
4. Ugovora o EZ, kada se radi o merama koje postavljaju visoke standarde kvaliteta i sigurnosti organa i stvari ljudskoga
porekla, krvi, kao i o merama u veterinarskom i fitosanitarnom području čiji je cilj zaštita javnog zdravlja, kao i kada
su posredi mere za zaštitu i promovisanje ljudskog zdravlja,
isključujući usklađivanje nacionalnih prava država članica.
Prema istome članu, Savet je ovlašćen da kvalifikovanom većinom usvaja preporuke usmerene postizanju navedenih ciljeva.
Evropska komisija definisala je pitanja javnog zdravlja
kao jedan od prioriteta i stoga razvija usklađen pristup zdravstvenim politikama. 2000. godine pokrenuta je nova strategi19
Pretty v. the United Kingdom, 2002-III Eur. Ct. H.R. 155, para. 3.
204
Evropski sistem regulisanja eutanazije
ja razvoja javnog zdravstva Evropske zajednice (COM (2000)
285 final, 2000). Cilj strategije je usklađen pristup očuvanju
i poboljšanju zdravlja, a osnovna načela su integrisanje u sve
politike Zajednice, održivost, kao i usmerenost na ostvarenje
utvrđenih zadataka.
Ključni element Strategije razvoja je novi program javnog zdravstva, koji će se sprovesti do kraja 2008. godine. On
je nadogradnja u odnosu na osam programa koji su se sprovodili tokom proteklih deset godina, čiji su prioriteti bili: promovisanje zdravlja i nadzor nad ostvarivanjem ciljeva zdravstvene politike, borba protiv zaraznih bolesti, retkih bolesti i
raka, sprečavanje zavisnosti, kao i povreda, bolesti povezanih
s zagađenjem okoline. Novi program ima tri prioriteta: poboljšanje informisanja i znanja s ciljem razvoja javnog zdravstva, osnaživanje sposobnosti brzog i usklađenog delovanja u
slučajevima opasnosti za zdravlje, kao i promovisanje zdravlja i prevencije bolesti uključivanjem zdravstvene dimenzije u
sve politike i delatnosti Unije.20
Trebalo bi istaći značaj Opšte uprave Evropske komisije za
zdravstvo i zaštitu potrošača koja kao prioritete navodi osiguranje sigurne i kvalitetne hrane, mogućnost evropskih građana
da ostvare informisani izbor, poverenje pri korišćenju prednosti unutrašnjeg tržišta, kao i stalno nastojanje da dimenzija javnog zdravstva bude uključena u sve mere preduzete na evropskom nivou. Evropski parlament je ustanovio poseban Odbor
za okolinu, javno zdravstvo i zaštitu potrošača.
Važan element nove strategije javnog zdravstva je Zdravstveni forum EU, koji treba da omogući stalnu razmenu podataka i iskustava svih zainteresovanih strana i na taj način
pridonese transparentnosti i usavršavanju sistema. Sastoji se
od tri komplementarna dela: Otvorenog foruma, platforme
za opštu razmenu informacija i iskustava, Foruma zdravstve20
http://europa.eu/pol/health/overview_en.htm, 01.05.2009.
205
Milica Kostić
ne politike, koji je usmeren ka raspravi ključnih pitanja u
području javnog zdravstva i Virtualnog foruma, koji otvara
široku javnu raspravu o zdravstvenim pitanjima.
Specijalizovana tela i agencije u području javnog zdravstva u Uniji su brojna i raznovrsna, a kao najvažnija se mogu
navesti: Evropska agencija za sigurnost hrane, Evropska agencija za ocenu medicinskih proizvoda, Evropski centar za sigurnost i zdravlje na radu, Evropski nadzorni centar za droge i
zavisnosti i Evropski centar za prevenciju i nadzor nad bolestima.
Postoje i tela koja se na međunarodnom nivou bave
analizom i prevencijom drugih opasnosti po zdravlje poput
Evropske mreže za sprečavanje pušenja.
Pitanje eutanazije, u okviru politike zdravstvene zaštite
Evropske unije, je često bilo predmet diskusije u Evropskom
parlamentu. U julu 1990. kao i u februaru 1991. godine Leon
Schwartzenberg21, ministar u vladi Francuske, prezentovao je
predlog na temu brige o umirućim bolesnicima, u kojem se
iznosi stav da bi aktivna eutanazija bila prihvatljiva i u skladu
sa dostojanstvom i autonomijom pacijenta. Dva dokumenta
nikada nisu bila uzeta u razmatranje zbog odbijanja pojedinih država. 1995. godine prilikom usvajanja rezolucije o poštovanju ljudskih prava u EU, Parlament je istakao da pravo
na život podrazumeva zdravstvenu zaštitu i da, stoga, eutanazija mora biti zabranjena. Godišnji izveštaj Evropske unije o
stanju ljudskih prava je jasan pokazatelj konstantnog sukoba
u Parlamentu po pitanju eutanazije. Uprkos tome što je 2003.
godine u Parlamentu usvojen predlog u kome se traži da se
izrazi mišljenje sa medicinskog i etičkog stanovišta po pitanju eutanazije, plenarna sednica je odbacila izveštaj 2003. u
kojem se tražilo da zemlje članice prošire norme svojih zakonodavstava koje se odnose na eutanaziju i abortus22.
21
22
www.aegis.com/news/ap/2003/AP031021.html, 01.05.2009.
http://www.traces-cl.com/2007E/01/thecurrentsit.html, 01.05.2009.
206
Evropski sistem regulisanja eutanazije
Što se tiče Evropskog saveta, on se izjasnio po ovom
pitanju kroz preporuku koja isključuje dopuštenost aktivne
eutanazije. Vlade zemalja Evropske unije, sastajući se u Savetu, potvrdile su stav da „doktor mora pokušati sve da olakša
muke i da nema pravo, pa makar delovalo beznadežno, da
ubrza prirodan proces smrti.“23 Dotle se Evropska komisija
izjašnjava da eutanazija spada u politiku zdravstvene zaštite
koja je u nadležnosti država članica.24
5. Zaključak
Eutanazija je, kao element različitosti u jednakosti evropskih država, po mom mišljenju, sasvim prikladno ostavljena u
nadležnosti članica. Bez obzira kojoj strani, u savremenoj raspravi o legalizaciji eutanazije, pripadali, bilo bi pretenciozno
očekivati od jednog nadnacionalnog tela da donese odluku
koja, ipak, predstavlja rezultat različitog istorijskog i društvenog razvoja. Međutim, u svojim skromnim izjašnjavanjima
po ovom pitanju, institucije Evropske unije su, kroz svoje rezolucije i preporuke, podržavale razvoj i primenu palijativnog
lečenja. Takav stav EU je kompatibilan sa većinom učesnika
rasprave o eutanaziji, nezavisno od struje kojoj pripadaju. Palijativna medicina ne predstavlja samo srednje rešenje u dijalogu o eutanaziji, već predstavlja rešenje i trenutno tačku
konsenzusa strana u raspravi. Takođe, ova vrsta tretmana je,
apsolutno, u skladu sa argumentacijom, u prilog legalizaciji
eutanazije, o ljudskom dostojanstvu. Međutim, kako je dalji
razvoj i apsolutno priznanje autonomnosti čoveka neminovan, verovatno je da će se buduće generacije čuditi našim
zakonima o zabrani eutanazije, kao što se većina, verovatno,
čudi zakonima koji su nekada zabranjivali samoubistvo.
23
24
Ibidem.
Ibidem.
207
Milica Kostić
Summary
„The fundamental question about euthanasia: Whether it is a libertarian movement for human freedom and the right of choice, or an
aggressive drive to exterminate the weak, the old, and the different,
this question can now be answered. It is both.“ (Richard Fenigsen,
Dutch cardiologist)
A centuries-old question about the concession for euthanasia is considered to be one of the most controversial topics in the matters of human rights and healthcare, over which there is still an ongoing dispute
between members of various vocations. In this work, the author will
address the definition of euthanasia and its aspects, the elements of
its definition, such as the value of life, humanity and person’s autonomy, as well as the arguments of both sides concerning the legalization
of euthanasia. Furthermore, the author will provide an insight into
different legislation systems underlining specific circumstances under
which euthanasia has been banned or allowed. And finally, the last
chapter will cover the standpoint of the European Union considering
euthanasia, through its healthcare and human rights policy.
Key words: Euthanasia (active, passive), human rights, healthcare,
national legislation, the European Union.
208
Jelena Milenković
Saradnik u nastavi
Fakultet za evropske pravno-političke studije,
Sremska Kamenica
EVROPSKI SUD PRAVDE I
OPŠTI PRAVOZASTUPNIK
Cilj ovog rada je davanje doprinosa literaturi na temu Evropskog
suda pravde, objašnjenje organizacije Suda sa stavljanjem akcenta
na specifičnu instituciju opšteg pravozastupnika.
Broj sudija koincidira sa brojem država članica (danas 27), koje
predlažu po jednog sudiju, dok je broj opštih pravozastupnika sve do
2007. godine osam, a od oktobra iste godine, Ugovorom iz Lisabona,
taj broj je povećan na jedanaest, ali pomenuta odredba još uvek nije
stupila na snagu.
Rad, pozivanjem na relevantne odredbe osnivačkih ugovora, Statuta
Evropskog suda pravde i Pravila postupka pred Evropskim sudom
pravde, navodi načine imenovanja opšteg pravozastupnika, pokazuje
njegovu ulogu u sudskoj proceduri, objašnjava značaj njegovog
mišljenja i njegove garantovane nezavisnosti, opisuje suštinu njegovog
imuniteta i daje predviđene razloge izuzeća i prestanka funkcije.
Ključne reči: Evropski sud pravde, sastav Suda, opšti pravozastupnik.
1. Evropski sud pravde
U okviru pravnog sistema Evropske unije formirano je
jako nadnacionalno pravo (Supranational Law), a centralna
pravosudna institucija, Evropski sud pravde (European Court
of Justice– u daljem tekstu Sud) je imao veoma značajnu
ulogu u stvaranju tog nadnacionalnog prava, postavljajući
209
Jelena Milenković
pravne osnove funkcionisanja Evropske unije.1 Zvaničan
naziv ove institucije je Sud pravde Evropskih zajednica, ali su
u upotrebi i termini Evropski sud pravde ili Sud pravde.
Evropski sud pravde je osnovan 1951. godine Pariskim
ugovorom, prvobitno kao Sud Evropske zajednice za ugalj
i čelik. Stupanjem na snagu Ugovora o osnivanju Evropske
ekonomske zajednice i Evropske zajednice za atomsku energiju, postao je zajednički sud svih triju zajednica.2
Evropski sud pravde je najviši sud Evropske unije po pitanju komunitarnog prava. Njegovo sedište je u Luksemburgu, za razliku od većine institucija Unije, koje svoje sedište
imaju u Briselu.3
Nadležnost, sastav, organizacija Suda su regulisani
odredbama čl. 220– 244 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, Statutom i Pravilima postupka pred Evropskim sudom pravde. On ima ulogu zaštite zakonitosti Evropske unije, kontrole rada njenih organa i neposredne zaštite interesa
država članica, pravnih i fizičkih lica, obezbeđujući da države
članice, nacionalni sudovi i institucije poštuju komunitarno
pravo. Sud vrši ustavno-sudsku, upravno-sudsku i funkciju
građanskog suda.4 Jedan od osnovnih zadataka je da osigura
da se pravo Evropske unije tumači i primenjuje na isti način
širom EU, odnosno da nacionalni sudovi država članica iste
propise ne tumače na različite načine. Sud pravde je pokazao
još jednu svoju značajnu nadležnost, atipičnu u kontinentalnom sistemu, a karakterističnu za anglo-saksonski sistem, a
to je njegova zakonodavna uloga, putem precedenata. Sud, u
nedostatku pisanih pravila, stvara pravo putem svoje sudske
1
2
3
4
Radović, Z.: Evropski sud pravde i odluke o prethodnom pitanju, Pravni
život br. 12, Beograd, 2006, str. 499.
Babić, I.: Pravo Evropske unije, Beograd, 2006, str. 34.
http://www.curia.europa.eu/en/, 01.05.2009.
Ibid, str. 35.
210
Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik
prakse. Sud rešava pravne sporove među državama članicama, institucijama EU, pravnim i fizičkim licima država članica.5
1.1. Sastav Evropskog suda pravde
Evropski sud pravde, kada je u pitanju njegova organizacija i sastav, ima određene specifičnosti. U sastavu Suda pojavljuju se sudije, stručni saradnici i jedna posebna kategorija
pravosudnog osoblja, opšti pravozastupnici.
Sud se sastoji od 27 sudija i 8 opštih pravozastupnika.
Taj broj opštih pravozastupnika je sa osam povećan na jedanaest, 18. oktobra 2007. godine, Ugovorom iz Lisabona, čime
je promenjen član 222 Ugovora o funkcionisanju EU6, s obzirom na to da postoji odredba koja omogućava da, na zahtev
Suda, Savet EU može da poveća broj opštih pravozastupnika.7 Ovaj ugovor još nije stupio na snagu.
Sudije i opšti pravozastupnici se imenuju sporazumom
vlada država članica sa mandatom od šest godina. Kada je
u pitanju rešenje prema kome se sudije imenuju na šest godina, postoji mišljenje da vremensko ograničavanje mandata
može protivurečiti zahtevu da sudije budu nezavisne u svom
radu. Nezavisnost sudija se u mnogim državama članicama
obezbeđuje, pored ostalih mehanizama, i stalnošću sudijske
funkcije, kao jednim od osnovnih načela građansko – procesnog prava.8
5
6
7
8
Čavoški, A.; Knežević– Bojović, A.; Popović, D.: Evropski sud pravde,
Beograd, 2006, str. 33– 40.
Declaration ad Article 222 of the Treaty on the Functioning of the
European Union on the number of Advocates– General in the Court
of Justice, DS 866/07, 18. October 2007, Lisbon.
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, čl. 222.
Čavoški, A. i autori, op. cit., str. 16.
211
Jelena Milenković
Svaka država članica EU ima ovlašćenje da imenuje jednog sudiju, tako da broj sudija uvek koincidira sa brojem država članica. Pa ipak, s obzirom na to da Sud može da zaseda samo sa neparnim brojem sudija, imenovaće se i dodatni
sudija onda kada postoji paran broj država članica. Ovakva
isključiva nadležnost vlada država članica u imenovanju sudija nosi i izvesnu skepsu, uzimajući u obzir činjenicu da su
vlade politička tela, te su i odluke koje donose politički obojene. Zbog prethodno navedenog može se javiti sumnja da
će za sudije biti predložena „politički podobna“ lica i da će
politički interesi uticati na njihov izbor. Ova mogućnost je
dovela do donošenja rezolucije Evropskog parlamenta 1982.
godine, u kojoj je izražen stav da Evropski parlament treba
da učestvuje u izboru sudija Evropskog suda pravde. Međutim, u praksi ovaj sistem isključive nadležnosti država članica
u imenovanju sudija ipak funkcioniše zadovoljavajuće, s obzirom na to da su sudije veliki broj puta sprovodile temeljne
principe Unije, a ne uske interese svojih država.9
1.2. Kako se organizuje rad suda?
Iznoseći najelementarnije informacije o postupku pred
Sudom, može se navesti da postupak počinje podnošenjem
tužbi Registru, a zatim se pojedinačni slučaj dodeljuje određenom sudiji i opštem pravozastupniku. Dalja procedura teče
u dve faze: prva je pisana, a zatim dolazi usmena faza. U toku
prve faze zainteresovane strane podnose pismene iskaze, a
sudija kome je konkretni slučaj dodeljen piše izveštaj, sumirajući u njemu ove iskaze i pravni osnov slučaja.10
Zatim dolazi druga faza – javno saslušanje. U zavisnosti
od značaja i složenosti slučaja, ovo saslušanje će se odigrati
9
10
Ibid, str. 16.
Statut Evropskog suda pravde, čl. 20.
212
Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik
pred većem od troje, petoro, trinaestoro sudija ili pred Sudom
u punom sastavu.11 U praksi, rad u većima je postao pravilo, a neparan broj članova veća onemogućava „pat poziciju“.
Na saslušanju advokati stranaka izlažu slučaj pred sudijama
i opštim pravozastupnikom, koji ih mogu ispitivati. Zatim,
opšti pravozastupnik daje svoje mišljenje, posle čega sudije
zasedaju i donose svoju odluku. Sud nije u obavezi da posluša mišljenje opšteg pravozastupnika. Odluke Suda se donose
većinom glasova i objavljuju se na javnom saslušanju. Odluka
se objavljuje na dan donošenja, kada i postaje obavezujuća.12
2. Opšti pravozastupnik
Opšti pravozastupnik je specifična institucija u Evropskom sudu pravde. Koreni ove institucije leže u pregovorima
koji su vođeni povodom Pariskog ugovora (Treaty of Paris)
1951. godine. Deo institucionalne strukture Evropske zajednice za ugalj i čelik trebalo je da bude Sud pravde, pri čemu je
francuska delegacija predložila da se stvori institucija slična,
ali ne identična Commissaire du Gouvernement (komesaru
vlade) pri Državnom savetu. Tako je stvorena institucija opšteg pravozastupnika i Protokol Suda pravde omogućio je da
dva opšta pravozastupnika asistiraju Sudu, što je i 1957. godine uneseno i u Rimski ugovor. U trenutku kada je Zajednica
brojala šest država članica, a s obzirom na obavezu postojanja neparnog broja sudija, postignut je politički kompromis
tako što je dodatni sudija bio Italijan, a opšti pravozastupnici
Francuz i Nemac, obezbeđujući na taj način da „velike“ države članice imaju jednako predstavljanje u Sudu.13
11
12
13
Pravila postupka pred Evropskim sudom pravde, čl. 11a.
Pravila postupka pred Evropskim sudom pravde, čl. 64 i 65.
Noreen Burrows and Rosa Greaves: The Advocate General and EC
Law, Oxford University Press, 2007, str 2.
213
Jelena Milenković
Francusko poreklo ove institucije je bilo često citirano
u studijama koje se tiču uloge opšteg pravozastupnika. Međutim, treba biti pažljiv u pravljenju takvih poređenja, jer
specifična uloga opšteg pravozastupnika u kontekstu rada
Evropskog suda pravde nije potpuno funkcionalno ekvivalentna radu Commissaire du Gouvernement u Conseil d’ Etat.
Postoje kako proceduralne, tako i jurisdikcione razlike među
njima.14 Iako jeste tačno da je poreklo institucije opšteg pravozastupnika u Evropskom sudu pravde francusko i prvi opšti pravozastupnik je sam bio Commissaire du Governement u
Conseil d’ Etat, bilo bi pogrešno zaključiti da je opšti pravozastupnik samo kopija francuskog modela. I sam bivši opšti
pravozastupnik insistira da, dok postoje slične funkcije u nekim pravnim sistemima, istina je ipak da je opšti pravozastupnik institucija sui generis.15
Opšti pravozastupnik nije advokat, nije ni pravobranilac
u klasičnom smislu reči, ali nije ni javni tužilac. On ima ulogu da predlaže rešenje slučaja, da ga utemelji u postojećem
komunitarnom pravu, kao i da, ako je moguće, naznači obrise daljeg razvoja komunitarnog prava i njegove eventualne
izmene.16
Broj opštih pravozastupnika se povećavao sa razvojem
Zajednice. 1973. godine, taj se broj povećao na četiri, po jedan opšti pravozastupnik iz Francuske, Nemačke, Italije i Velike Britanije, da bi 1995. godine. taj broj narastao na osam,
koji je i Ugovorom iz Nice 2001. godine. i fiksiran, s tim što
je za period od 1. januara 1995. godine. do 6. oktobra 2000.
14
15
16
Dashwood, AA: The Advocate General in The Court of Justice of the
European Communities, The Journal of the Society of Legal Scholars,
1982.
Fennelly, N.: Reflections of an Irish Advocate General, Irish Journal of
European Law 5, 1996.
Radivojević, Z.: Novine u organizaciji Evropskog suda pravde, Pravni
život br. 14, Beograd, 2007, str. 214.
214
Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik
godine bio određen i deveti opšti pravozastupnik, što je bilo
posledica strukturalnih promena Suda posle proširenja Unije
i pristupanjem Austrije, Švedske, Finske i Norveške.17
Prema odredbama Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, u članu 222, Sud može da predloži Savetu da broj opštih
pravozastupnika poveća, s tim da odluka mora biti jednoglasna.
2.1. Imenovanje opštih pravozastupnika
Postoji veliki broj odredaba zajedničkih i za sudije i za
opšte pravozastupnike, koje se nalaze u svim propisima koji
regulišu organizaciju Suda, a to su: osnivački ugovori, Statut i
Pravila postupka pred Sudom.
Sudije i opšti pravozastupnici se rangiraju jednako u napredovanju na viši nivo, prema starešinstvu.18 Član 6. Pravila
o postupku pred Sudom predviđa da se starešinstvo određuje
prema godinama staža, a u slučaju istog broja godina staža,
prema godinama starosti.
Takođe, iste su im i kvalifikacije, što potvrđuje član 223,
Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, u kome se navodi
da se „sudije i opšti pravozastupnici Suda pravde biraju među
licima čija je nezavisnost izvan sumnje i koja ispunjavaju sve
uslove za izbor na najviše pravosudne funkcije u svojim državama ili su istaknuti pravnici priznate stručnosti.19
Kao i u slučaju sudija, opšti pravozastupnici se imenuju sa obnovljivim mandatom od šest godina. Pitanje da li će
neka država imati svog opšteg pravozastupnika je rešavano
aktom o pristupanju, a postoji i opcija da se određeni broj
opštih pravozastupnika imenuje iz takozvanih malih država
17
18
19
Ibid, str. 3.
Pravila postupka pred Evropskim sudom pravde, čl. 6.
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, čl. 223.
215
Jelena Milenković
članica prema rotacionom sistemu.20 Svake treće godine vrši
se njihova delimična zamena, tako što se zamenjuju po pet
opštih pravozastupnika.21
Pre stupanja na funkciju, sudije i opšti pravozastupnici
polažu zakletvu da će svoju dužnost vršiti nezavisno i savesno, kao i da će čuvati tajnu sudskog odlučivanja.22
Sud prema Pravilima postupka imenuje Prvog opšteg
pravozastupnika čiji mandat traje jednu godinu, sa zadatkom da odredi opšteg pravozastupnika za određeni predmet
onog trenutka kada predsednik odredi sudiju izvestioca za taj
predmet.23 Opterećenje opštih pravozastupnika predmetima
treba da bude ravnomerno raspoređeno, ali tako da ne dođe
ni do kakve specijalizacije za određenu vrstu predmeta.24
Statut Suda ističe da se svi uslovi koje postavlja za sudiju,
odnose i na opšte pravozastupnike, tako da im nije dozvoljeno da budu na političkoj ili upravnoj funkciji, osim toga, ne
smeju se baviti ni jednim drugim poslom, plaćenim ili neplaćenim, ali im Savet može dati odobrenje da stupe na određenu poziciju,25 kao što je, recimo, Honorary Proffessorships na
Univerzitetima.
Iako Statut Suda pominje samo konkretnu osobu koja
je postavljena na to mesto, u praksi i sudija i opšti pravozastupnik imaju pravni tim koji ih podržava. Svim sudijama i
opštim pravozastupnicima pomažu po dva izvestioca, koje
20
21
22
23
24
25
Čavoški, A. i autori, op. cit, str. 23.
Declaration ad Article 222 of the Treaty on the Functioning of the
European Union on the number of Advocates– General in the Court
of Justice, DS 866/07, 18. October 2007, Lisbon.
Lenaerts, K.; Arts, D. and Maselis, I.: Procedural Law of the European
Union, sec. ed., London, 2006, str. 5.
Pravila postupka pred Evropskim sudom pravde, čl. 10.
Čavoški, A. i autori, op. cit., str 24.
Statut, čl. 4.
216
Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik
oni slobodno biraju. Izvestioci su pravnici koji proučavaju i
pripremaju spise predmeta.26
2.2. Funkcija opšteg pravozastupnika
Član 222. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice ističe
da je dužnost, od oktobra 2007. godine, jedanaest opštih pravozastupnika da pomažu Sudu, radeći u skladu sa potpunom
nepristrasnošću i nezavisnošću, kako bi Sudu dali obrazloženi predlog za odlučivanje o predmetu koji je pokrenut pred
Sudom. Način da opšti pravozastupnik iznese svoje viđenje
konkretnog predmeta sa preporukom kakvu bi Sud odluku
trebalo da donese, jeste putem davanja mišljenja i to na samom kraju postupka. Ranije je opšti pravozastupnik čitao
svoje celokupno mišljenje, ali je 1991. godine. usvojena praksa da se čitaju samo preporuke, tj, zaključni deo mišljenja.
Mišljenje opšteg pravozastupnika sastoji se iz detaljno prikazanih činjenica konkretnog predmeta, podnesaka stranaka,
analize pravnih pitanja, a zatim preporuke o tome kako treba rešiti predmet. Pošto opšti pravozastupnik nije ograničen
tužbenim zahtevom u davanju mišljenja, on često daje komentare i drugih pitanja, kao što je recimo usklađenost delovanja nacionalnih organa sa komunitarnim pravom i različite
karakteristike konkretnog postupka, tako da njegovo mišljenje predstavlja najcelovitiju sliku predmeta. Sam usmeni deo
postupka završava se čitanjem ovog mišljenja, što dakle ne
ostavlja prostora za odgovor stranaka. Činom čitanja završava se i učešće opšteg pravozastupnika u postupku, s obzirom
na to da ne prisustvuje ni većanju, ni glasanju pri donošenju
odluke. U praksi se najčešće dešava da on najavi datum kada
će dati svoje mišljenje, pa se u tu svrhu i zakazuje posebno
ročište.27
26
27
Rakić, I.: Evropski sud pravde, Strani pravni život 1–2/2007, str. 248.
Čavoški, A. i autori, op. cit. str. 24 i 56.
217
Jelena Milenković
Statut Suda daje mogućnost i da se postupak okonča bez
mišljenja opšteg pravozastupnika, a ta se situacija odnosi na
predmete u kojima se ne postavljaju neka nova pravna pitanja, pa Sud odluči da konkretan predmet reši bez odgovarajućeg mišljenja opšteg pravozastupnika, a to nakon konsultacija
sa njim.28 Na ovaj se način vrši se rasterećivanje predmetima
opštih pravozastupnika, jer postoji dovoljno izgrađena sudska praksa po konkretnim pravnim pitanjima.
Statut Suda zahteva da Sud navede argumente na kojima zasniva presudu.29 S obzirom da je centralna dužnost
opšteg pravozastupnika pravna argumentacija, ne iznenađuje
da Ugovor o osnivanju Evropske zajednice izjednačuje karakteristike sudija i opštih pravozastupnika u okviru njihovih
kvalifikacija. Pa tako, i sudije i opšti pravozastupnici se biraju među licima čija je nezavisnost izvan sumnje i koja ispunjavaju sve uslove za izbor na najviše pravusudne funkcije
u svojim državama ili su istaknuti pravnici priznate stručnosti.30 Kapacitet za pravnu argumentaciju je suštinski kvalitet i
za sudiju i za opšteg pravozastupnika.
Funkcija opšteg pravozastupnika je bila opisivana na različite načine od strane različitih autora. Pišući 1962. godine. na tu temu, Berb je izjavio da je „njihova funkcija slična
onoj koju imaju Commissionaire de Governement u Conseil
d’ Etat... Njegova jedina, ali vitalna funkcija je da pripremi i
javno prezentuje argumentovane zaključke za sudsko veće...
Iako tehnički, a ne pravno obavezujući, njegova mišljenja
mogu imati jak uticaj na razvoj komunitarnog prava“.31
Mora se, dakle, istaći da mišljenja opštih pravozastupnika nisu pravno obavezujuća, već samo savetodavna. Kako
28
29
30
31
Statut, čl. 20.
Statut, čl. 36.
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, čl. 223.
Berb, G.: Judicial Control of the European Communities, 1962, str. 24.
218
Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik
navode Brown i Kennedy: „On je član Suda. Ali taj izraz je
neodređen. S obzirom na to, nekada se odnosi isključivo na
sudije, kao što stoji u članu 222, Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Ova neodređenost može da deluje ambivalentno kada je u pitanju uloga opšteg pravozastupnika: iako
član Suda, on deluje kao nezavisni savetnik. Pa ipak, za razliku od Commissaire de Governement u francuskom Conseil
d’ Etat, on ne prisustvuje odlučivanju... čak ni u savetodavne
svrhe“.32
U Sudu pravde je, dakle, jasno, sudije odlučuju o slučaju, ali imaju prednost saveta opšteg pravozastupnika pre nego
što tu odluku donesu.
Lasok i Bridge su 1976. godine. opisali funkciju opšteg
pravozastupnika na sledeći način: „Njihov zadatak je da predlože rešenje slučaja pred Sudom, da taj predlog rešenja bude
u skladu sa postojećim procesnim pravom i, ako je moguće,
da istaknu mogući budući razvoj procesnog prava“.33
Pošto opšti pravozastupnik predlaže rešenje, ponekada
se izjavljuje da je njegovo mišljenje blisko presudi Prvostepenog suda.34
Sudija David Edward se ne slaže sa stavom da mišljenje
opšteg pravozastupnika igra odlučujuću ulogu, pa kaže: „Često se pretpostavlja da čim opšti pravozastupnik preda svoje
mišljenje, Sud jedino odlučuje da li će ili da li neće prihvatiti
to mišljenje... Svaki sudija mora sam da odluči kako će se slučaj okončati. On to ne može da uradi sve dok nema potpuni
32
33
34
Brown, L.; Keneddy, T.: The Court of Justice of the European
Commuinities, London, 2000, str. 64.
Lasok, D.; Bridge, JW.: An Introduction to The Law and Institutions of
the European Communities (2nd edn), London, 1976, str. 159.
Warner, JP.: Some Aspects of the European Court of Justice, Society of
Public Teachers of Law, 1976, str. 15–18.
219
Jelena Milenković
materijal, koji uključuje i mišljenje opšteg pravozastupnika.
Pa tako, mišljenje je tek početni korak za donošenje odluke,
čak i ako rezultat bude potpuno isti“.35
Mišljenje opšteg pravozastupnika nije napisano „samo za
oči“ Suda, ono ima svoju širu publiku. Mišljenje se objavljuje
u European Court Report zajedno sa presudom, kao i na sajtu
Suda, onoga dana kada se donese presuda.
Zanimljiva je konstatacija Craig-a i de Burca da je jedna
od uloga mišljenja opšteg pravozastupnika da bace svetlo na
nekada opskurne presude.36
Obazirući se na kvalitet mišljenja opšteg pravozastupnika, Arnull piše da, s obzirom na to ja je u pitanju mišljenje
samo jednog čoveka, njega često krasi jasnoća i neposrednost
koja presudama Suda može da nedostaje.37
2.3. Izuzeće opštih pravozastupnika
Pravila postupka Suda regulišu i pitanja koja se odnose na izuzeće opštih pravozastupnika. Pa tako će biti izuzet
iz postupka onaj opšti pravozastupnik koji je u konkretnom
predmetu prethodno učestvovao u svojstvu agenta ili savetnika neke od stranaka, zatim u kome je sudio kao sudija drugog
suda ili tribunala, ili bio član istražne komisije, ili, generalno,
postupao u tom predmetu bilo u kom svojstvu.38
Ukoliko sam opšti pravozastupnik smatra da postoje
razlozi zbog kojih ne treba da učestvuje u određenom postupku, o tome će obavestiti predsednika suda, koji ga zatim
35
36
37
38
Edward, D.: How The Court of Justice Works, European Law review,
1995, str. 539.
Noreen Burrows and Rosa Greaves, op. cit., str. 6.
Ibid, str. 7.
Statut, čl. 18, st. 1.
220
Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik
izuzima. Ali i predsednik suda ga može izuzeti iz određenog
postupka ukoliko smatra da postoje razlozi za to.39
Kada je u pitanju izuzeće, ono što je navedeno za opšte
pravozastupnike, odnosi se i na sudije.
2.4. Nezavisnost i imunitet
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice u članu 223 ističe značaj nezavisnosti opšteg pravozastupnika, ali sam ne definiše taj pojam.
Po Berniniju, nezavisnost se sastoji iz dva elementa,
neutralnosti i nepristrasnosti. Neutralnost je objektivno stanje duha u ovom slučaju sudije ili opšteg pravozastupnoka,
kao individue, koja podrazumeva jednako odstojanje misli
i delanja, od zahteva tužbe i odbrane, ili tužbe i protivtužbe. Dok je nepristrasnost subjektivni stav prema strankama.
Bernini dalje zaključuje da neko može biti nepristrasan, a
da ne bude neutralan, a da niko ne može biti neutralan ko
se ponaša pristrasno; da se neutralnost može „izgubiti“ i u
dobroj nameri (gubitak neutralnosti, tj. jednake udaljenosti od stranaka, može biti rezultat razlika u obrazovanju,
osnovnim vrednosnim sudovima, kulturološkim razlikama),
dok do pristrasnosti može doći ili zbog malicioznih namera
(dolus) ili zbog nemarljivosti ili nebrige za osnovne zadatke
(culpa).40
Nezavisnost bi svakako trebalo da podrazumeva nezavisnost od uticaja bilo koje države članice. Takođe bi trebalo da
podrazumeva nezavisnost od bilo koje stranke u postupku.
39
40
Statut, čl. 18, st. 2.
Bernini: Report on Neutrality, Impartiality and Independance, The
Arbitral Process and Independence of Arbitrators (ed. ICC), 1991, str.
31–35.
221
Jelena Milenković
Opšti pravozastupnik ne deluje kao pravni zastupnik jedne
od stranaka, već kao pravni zastupnik javnog interesa.41
Sudije i opšti pravozastupnici Evropskog suda pravde
uživaju imunitet, koji se odnosi na dela učinjena u vršenju
njihovih funkcija, kao i ona učinjena van vršenja te funkcije,
a jedina disciplinska mera koja se protiv njih može preduzeti
je razrešenje.42 Imunitet im se može ukinuti odlukom Suda
koji zaseda u svom punom sastavu, posle čega se pokreće krivični postupak.
2.5. Prestanak funkcije
Istekom mandata, prestaje i funkcija opšteg
pravozastupnika, što se odnosi i na sudijsku funkciju.
Zajedničko za funkciju sudije i opšteg pravozastupnika, a tiče
se njenog prestanka jesu i uslovi pod kojima može prestati
njihova funkcija i pre isteka mandata. Ti uslovi su slučaj smrti, na sopstveni zahtev i razrešenjem.
Kada je u pitanju prestanak funkcije na sopstveni zahtev,
sudija, odnosno opšti pravozastupnik će predsedniku Suda
dostaviti svoj zahtev u pisanoj formi, a ovaj ga prosleđuje
predsedavajućem Saveta. Objaviće se upražnjeno mesto
u pitanju, a sudija ili opšti pravozastupnik koji je tražio
razrešenje ostaće na svojoj funkciji sve do imenovanja
novog.43
Treći način prestanka funkcije pre isteka mandata jeste
razrešenje. Član 6, Statuta Suda reguliše ovo pitanje i navodi da sudije i opšti pravozastupnici mogu biti razrešeni svoje
funkcije ako, prema jednoglasnom mišljenju ostalih sudija i
41
42
43
Chalmers, D.; Hadjiemmanuil, C.; Monti, G.;Tomkins, A.: European
Union Law, Cambridge University Press, 2006, str. 123.
Statut, čl. 3.
Čavoški, A. i autori, op. cit. str. 18.
222
Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik
opštih pravozastupnika, više ne ispunjavaju potrebne uslove
ili obaveze u vezi sa vršenjem svoje funkcije. Po pokretanju
postupka, dati sudija ili opšti pravozastupnik biće pozvan
da se o pitanju razrešenja izjasni pred Sudom, na zatvorenoj sednici, ali neće moći da prisustvuje većanju i glasanju o
sopstvenom razrešenju. U slučaju da se odluka usvoji, ona se
saopštava predsednicima Evropskog parlamenta i Komisije, o
njoj se obaveštava predsedavajući Saveta, a zatim se objavljuje
da je jedno mesto upražnjeno. Sudija koji se bira na mesto
razrešenog sudije ili opšteg pravozastupnika, bira se samo za
ostatak njegovog mandata.44
3. Zaključak
U našoj pravnoj teoriji nije se puno pisalo o instituciji
opšteg pravozastupnika u Evropskom sudu pravde, a obrađivanje te teme je potrebno s obzirom na tendencije Republike
Srbije da postane punopravna članica Evropske unije.
Evropski sud pravde je najviši sud Evropske unije po
pitanju komunitarnog prava, sa sedištem u Luksemburgu.
U sastavu Suda pojavljuju se sudije, stručni saradnici i jedna posebna kategorija pravosudnog osoblja, opšti pravozastupnici. Sud se sastoji od 27 sudija i 8 opštih pravozastupnika.
Opšti pravozastupnik nije advokat, nije ni pravobranilac
u klasičnom smislu reči, ali nije ni javni tužilac. On ima ulogu da predlaže rešenje slučaja, da ga utemelji u postojećem
komunitarnom pravu, kao i da, ako je moguće, naznači obrise daljeg razvoja komunitarnog prava i njegove eventualne
izmene. Iako njegovo mišljenje nije obavezujuće, u praksi se
44
Ibid, str 18.
223
Jelena Milenković
često dešava da bude prihvaćeno pri donošenju odluke. On
ne prisustvuje ni većanju, ni glasanju pri donošenju odluke.
Svaki sudija mora sam da odluči kako će se slučaj okončati.
On to ne može da uradi sve dok nema potpuni materijal, koji
uključuje i mišljenje opšteg pravozastupnika. Pa tako, mišljenje je tek početni korak za donošenje odluke, čak i ako rezultat bude potpuno isti.
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice u članu 223 ističe značaj nezavisnosti opšteg pravozastupnika. Treba pomenuti da sudije i opšti pravozastupnici Evropskog suda pravde
uživaju i imunitet, ali im se on može ukinuti odlukom Suda
koji zaseda u svom punom sastavu.
Postoji veliki broj odredaba zajedničkih i za sudije i za
opšte pravozastupnike, koje se nalaze u svim propisima koji
regulišu organizaciju Suda, a to su: osnivački ugovori, Statut i
Pravila postupka pred Sudom.
Summary
This work aims at contributing to the literature covering the topic of
the European Court of Justice, at explaining the Court’s organization,
with a particular stress on the specific institution of Solicitor General.
The number of judges coincides with the number of member-states
(currently 27 of them) which propose one judge each, whereas the
number of Solicitor General’s positions until 2007 amounted to eight,
and since October 2007, the Lisbon Treaty increased the number to
11, but the given provision has not entered into force yet.
By referring to relevant provisions of the founding contracts, the Statute of the European Court of Justice, and the Rules of Procedure before
the Court, the work states the ways of appointing Solicitor General,
points to his/her role in the court procedure, explains the significance
224
Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik
of his/her opinion, and his/her guaranteed independence, describes
the essence of his/her immunity and gives the reasons envisaged for
his/her exemption and termination of employment.
Key words: The European Court of Justice, structure of the Court,
Solicitor General.
225
Jelena Olofsson
dipl. pravnik
SLOBODAN PRISTUP
INFORMACIJAMA OD JAVNOG
ZNAČAJA I PRAVO EVROPSKE UNIJE
Pravo na pristup informacijama u posedu javnih vlasti je jedno
od novih prava u Srbiji. Prvi put je priznato Poveljom o ljudskim i
manjinskim pravima i građanskim slobodama, a detaljnije regulisano
tek usvajanjem Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog
značaja 2004. godine. Ovaj rad ima za cilj da predstavi način na koji je
ovo pitanje regulisano u Evropskoj Uniji kroz prikaz Uredbe Evropskog
parlamenta i Saveta u pogledu javnog pristupa dokumentima Evropskog
Parlamenta, Saveta i Komisije, te da da preporuke o usklađivanju
našeg Zakona sa standardima Evropske Unije.
Ključne reči: Informacije od javnog značaja, pristup dokumentima
Evropske Unije, poverljiva dokumenta, opravdani
interes, zaštita podataka o ličnosti, klasifikacija
podataka i dokumenata.
1. Sloboda pristupa informacijama
od javnog značaja
Institut slobodnog pristupa informacijama u posedu
javnih vlasti kao ideja nastao je još u XVII veku da bi svoju
ekspanziju doživeo tek sa univerzalnim prihvatanjem koncepta
ljudskih prava sa jedne strane i koncepta dobrog upravljanja i
principa javnosti u radu državnih organa, sa druge strane.1
1
Vidi: Vodič kroz Zakon o slobodnom pristupu informacijama –
Ekspertski tim Koalicije za slobodu pristupa informacijama, str. 8.
226
Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i pravo EU
Pravo na informaciju od javnog značaja ima dve osnovne funkcije – demokratsku i nadzornu. Demokratska funkcija služi većem učešću građana u politici; otvorenost delovanja
javne vlasti ne može biti ograničena samo na različite oblike
parlamentarnog odlučivanja, već mora uključivati i različite
oblike neposredne saradnje građana u donošenju propisa i
političkih odluka. Nadzorna funkcija omogućava građanima
nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnošću rada
javnih vlasti, kao i nadzor nad trošenjem novca iz budžeta,
što sprečava loše upravljanje, zloupotrebu vlasti i korupciju.
Time se povećava efikasnost rada organa vlasti, odnosno državne uprave, a istovremeno, zahvaljujući komunikaciji i bližem odnosu između javnog sektora i pojedinca, jača se i poverenje u državnu upravu. Slobodan pristup informacijama
od javnog značaja je uslov za kvalitetno i efikasno uživanje
drugih ljudskih prava i sloboda (kao što su pravo na informisanje, sloboda mišljenja) i nezamenljiv instrument za vršenje
kontrole nad radom državnih organa.
Pravo na pristup informacijama u posedu javnih vlasti
građanim Srbije je prvi put priznato tzv. „Malom poveljom“,
odnosno Poveljom o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama. Zakon o slobodnom pristupu informacijama o javnog značaja (Službeni glasnik RS 120/2004) stupio je na snagu 13. novembra 2004. godine, a Poverenik za
informacije od javnog značaja imenovan je u decembru 2004.
godine.
2. Sloboda pristupa informacijama
u Evropskoj Uniji
Ugovorom o osnivanju Evropske unije, poznatijem kao
Mastrihtski ugovor, koji je potpisan u Mastrihtu (Holandija),
7. februara 1992. godine, a stupio je na snagu 1. novembra
1993. godine, već u članu 1. se promoviše otvorenost i javnost
227
Jelena Olofsson
u procesu donošenja odluka što podrazumeva i obezbeđuje
da građani Unije bliskije sarađuju u procesu odlučivanja u
Uniji, kao jedan od osnovnih principa Evropske unije, a u
vezi sa principima slobode, jačanja demokratije, poštovanja
osnovnih ljudskih prava i sloboda i vladavine prava.
Ugovor iz Amsterdama kojim su izmenjeni Ugovor o
osnivanju Evropske unije i Rimski ugovori iz 1957. godine,
potpisan je 2. oktobra 1997. godine a stupio na snagu 1 maja.
1999. godine. Ugovorom iz Amsterdama je po prvi put u jednom od osnovnih izvora prava Evropske unije izričito navedeno pravo na pristup dokumentima Evropskog parlamenta,
Evropskog saveta i Evropske komisije. Tako se u članu 255.
konsolidovane verzije Ugovora o osnivanju Evropske zajednice navodi da svaki građanih Unije, kao i svako fizičko ili
pravno lice koje ima prebivalište odnosno sedište na teritoriji
Unije, ima pravo pristupa dokumentima Evropskog parlamenta, Evropskog saveta i Evropske komisije. Savet je u obavezi da u roku od dve godine od stupanja na snagu Ugovora
iz Amsterdama usvoji osnovne principe i eventualna ograničenja ovog prava na osnovu javnih i privatnih interesa. Svaka
od tri organa Unije su obavezana da donesu pravilnike kojima će se detaljnije regulisati ostvarivanje prava na pristup
dokumentima.
Na osnovu člana 255. Ugovora o osnivanju evropske
zajednice usvojen je najvažniji izvor prava Evropske unije
o pogledu pristupa informacijama. U pitanju je Uredba br.
1049/2001 Evropskog parlamenta i Saveta u pogledu javnog
pristupa dokumentima Evropskog Parlamenta, Saveta i Komisije.2 Suština Uredbe je u tome da uvodi načelo što je moguće
2
Regulation (EC) No. 1049/2001 of the European Parliament and of
the Council regarding public access to European Parliament, Council
and Commission documents, Official Journal of the European
Communities L 145, 31.5.2001, p. 43.
228
Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i pravo EU
većeg pristupa dokumentima, načelo najlakšeg ostvarivanja
tog prava, i načelo podsticanja upravne prakse u toj oblasti.
Ova Uredba ima za cilj da omogući u najvećoj mogućoj meri pravo pristupa dokumentima organa Unije, kao i da
odredi osnovne principe i ograničenja ovog prava. Određeno
je i da bi trebalo omogućiti najširi mogući pristup dokumentima u slučajevima gde organi Unije vrše zakonodavna ovlašćenja, ali u meri koja ne dovodi u pitanje proces donošenja
odluka u okviru tog organa. Kako bi se osigurala potpuna
primena Uredbe, ona se odnosi i na sve agencije osnovane od
strane Evropskog Parlamenta, Saveta i Komisije. Pored dokumenata sačinjenih od strane Evropskog Parlamenta, Saveta
i Komisije, mora se obezbediti i pristup dokumentima koje
ove institucije prime od drugih sem ukoliko neka država članica ne uslovi pristup svojim dokumentima davanjem prethodne saglasnosti u skladu sa Deklaracijom br. 35 uz Ugovor
iz Amsterdama.
Pravo na slobodan pristup dokumentima institucija (organa i tela) Evropske unije ima svaki građanin Evropske Unije, odnosno svako fizičko i pravno lice koje ima prebivalište
ili sedište u bilo kojoj državi članici Evropske unije, u skladu sa principima, uslovima i ograničenjima koji su utvrđeni
ovom Uredbom. Organi i tela Unije mogu, pod istim principima, uslovima i ograničenjima odobriti slobodan pristup informacijama i fizičkim i pravnim licima koje nisu rezidenti ili
nemaju sedište na teritoriji Evropske unije. Ova Uredba odnosi se na sva dokumenta u posedu organa i tela Unije, kako
na dokumenta sačinjena od strane institucije, tako i na dokumenta koje je institucija primila i nalaze se u njenom posedu.
Dokumenti će biti učinjeni dostupnim javnosti u pismenoj ili
elektronskoj formi. Pristup dokumentima koji u sebi sadrže
informacije koje mogu biti izuzete od obaveze pristupa, a koji
229
Jelena Olofsson
su takođe utvrđeni ovom Uredbom, tretiraju se na poseban
način.3
U članu 3. Uredba definiše pojmove „dokument“ i „treća strana“. U kontekstu ove Uredbe dokument predstavlja
svaki sadržaj bez obzira na nosač informacije (pisani dokument ili dokument čuvan u elektronskoj formi ili zvuči,
vizuelni ili audio zapis) koji se tiče stvari u vezi sa politikom, aktivnostima i odlukama donetim u skladu sa nadležnostima i odgovornostima institucija Unije. Treća strana
označava svako fizičko i pravno lice ili drugi entitet koji nije
obuhvaćen pojmom institucija, uključujući države članice i
druga tela u i van okvira institucija i tela zajednice i trećih
zemalja.4
Pravo na pristup dokumentima institucija Unije nije apsolutno pravo. Postoje dve vrste izuzetaka. Prva grupa izuzetaka ovlašćuje instituciju Unije da odbije zahev za pristup
dokumentima, ako bi obelodanjivanje informacija sadržanih
u dokumentima moglo da ugrozi:
• javni interes pod kojim se podrazumeva javna bezbednost, odbrana i vojne stvari, međunarodni odnosi
i finansijska, monetarna ili ekonomska politika Unije
ili države članice, ili
• privatnost i integritet pojedinca u skladu sa propisima
Unije koji se odnose da zaštitu podataka o ličnosti.
3
4
Vidi: Regulation (EC) No 1049/2001 of the European Parliament and
of the Council regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents, Official Journal of the European
Communities L 145/43, Art. 2.
Vidi: Regulation (EC) No 1049/2001 of the European Parliament and
of the Council regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents, Official Journal of the European
Communities L 145/43, Art. 3.
230
Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i pravo EU
Institucije Unije su takođe ovlašćene da odbiju zahtev za
pristup dokumentima, ako bi obelodanjivanje informacija sadržanih u tim dokumentima moglo da ugrozi:
• komercijalne interese fizičkih i pravnih lica uključujući
i intelektualnu svojinu,
• sudski postupak, ili
• postupak inspekcijskog nadzora, istragu i reviziju.
Poslednja grupa razloga za isključenje pristupa
dokumentima neće biti primenljiva ukoliko je javni interes
njihovog obelodanjivanja pretežniji.
Zahtev tražioca može biti odbijen i u slučaju kada se odnosi na dokument koji je sačinjen za internu upotrebu institucija Unije, a tiče se situacije gde institucija još uvek nije donela odluku ukoliko bi obelodanjivanje takvog dokumenta bi
moglo ozbiljno da ugrozi proces donošenja odluke. Ovaj zahtev tražioca neće moći biti odbijen ukoliko postoji pretežan
javni interes za objavljivanje dokumenta. I nakon donošenja
odluke, institucija može odbiti pristup dokumentu ukoliko
dokument sadrži mišljenja za internu upotrebu institucije
Unije kao sastavni deo procesa razmatranja i preliminarnih
konsultacija u okviru institucije. Ovo ograničenje je takođe
moguće primeniti samo ukoliko ukoliko bi obelodanjivanje
takvog dokumenta bi moglo ozbiljno da ugrozi proces donošenja odluke i ukoliko ne postoji pretežan javni interes za
obelodanjivanjem. Ograničenje postoji i kada se zahtev odnosi na dokumente treće strane koje se nalaze u posedu institucije Unije. Tada su institucije Unije dužne da konsultuju treću
stranu u vezi sa pristupom traženim dokumentima i dobiju
njenu saglasnost. U suprotonom, dužne su da zatev odbiju.
Svaka država članica ima pravo da zahteva od institucija Unije da ne obelodane nijedan dokument te države članice bez
njene prethodne saglasnosti.
231
Jelena Olofsson
Ako su samo delovi traženog dokumeta obuhvaćeni
nekim od izuzetaka, ostali delovi dokumenta biće dostupni
javnosti. Svaki od prethodno navedenih izuzetaka traju samo
dok postoje razlozi izuzeća, a u svakom slučaju ne mogu trajati više od trideset godina osim u slučaju kada dokument sadrži informacije u vezi sa pravom na privatnost, komercijani
interes ili kada je reč o osetljivom dokumentu.
Ukoliko je zahtev tražioca upućen nekoj od država članica, a odnosi se na dokument koji potiče od neke od institucija Unije, država članica će konsultovati tu instituciju pre
donošenja odluke sem ukoliko je jasno da je obelodanjivanje
dokumenta dozvoljeno.
Postupak za ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama se pokreće pismenim zahtevom, što uključuje i
elektronski zahtev, koji mora biti napisan na jednom od zvaničnih jezika Unije (engleski, holandski, francuski, nemački, italijanski, češki, danski, estonski, finski, grčki, mađarski,
irski, letonski, litvanski, malteški, poljski, portugalski, slovački, slovenački, španski i švedski5). Zahtev mora sadržati
dovoljno podataka kako bi institucija Unije mogla da identifikuje dokument koji je zahtevom tražen, a tražilac nije dužan da navede razloge podnošenja zahteva. Ukoliko zahtev
ne sadrži dovoljno podataka, te institucija nije u mogućnosti
da postupi po zahtevu, pozvaće tražioca da dopuni svoj zahtev i ponodiće mu pomoć u tome. Ako se zahtevom traži
veliki broj dokumenta, odnosno ukoliko se zahtev odnosi na
veoma dugačak dokument, institucija će obaviti neformalne
razgovore sa tražiocem sa namerom da se pronađe pravično
rešenje.
Svaka institucija Unije ima obavezu da obezbedi pristup
informacijama i da pomogne tražiocu kako i na koji način
da pristup traženom dokumentu bude obezbeđen. U skladu
5
Vidi: Čl. 314 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.
232
Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i pravo EU
sa tom obavezom Unija je objavila Vodič kroz pristup dokumentima Evropskog Parlamenta, Saveta i Komisije i koji se
može naći na internetu.6 Vodič sadrži podatke o tome kako
doći do dokumenata, baze podataka dostupne na internetu
(EUR-Lex, CELEX, PRE-Lex, Legislative Observatory OEIL,
Ted), arhive, kako podneti zahtev, kome ga poslati, takse za
podnošenje zahteva, mogući odgovori institucija, podnošenje
žalbe, korisne adrese i važeći propisi koji regulišu pitanje pristupa dokumentima.
Institucija je u obavezi da po zahtevima postupa bez odlaganja, a najduže u roku od 15 radnih dana od dana registracije zahteva, kada je dužna da ili dozvoli pristup traženom dokumentu ili u pismenom odgovoru odbije zahtev u
potpunosti ili delimično. Institucija je tom prilikom u obavezi da navede razloge odbijanja, kao i da da pouku o pravnom
leku. Tražilac čiji je zahtev delimično ili u potpunosti odbijen
može u roku od 15 dana od prijema odgovora tražiti od iste
institucije da ponovo razmotri zahtev. U slučaju da se zahtev
odnosi na jako dugačak dokument ili na veliki broj dokumenata, rok u kome je institucija dužna doneti odluku može
biti produžen za još 15 radnih dana. Institucija je dužna da
o ponovljenom zahtevu odlučuje bez odlaganja, i to u roku
od 15 radnih dana od prijema ponovljenog zahteva. Ukoliko
ponovo dođe do delimičnog ili potpunog odbijanja zahteva,
institucija je dužna da tražioca informiše o pravnim sredstvima koja mu stoje na raspolaganju. Tražilac čiji je zahtev
odbijen može pokrenuti sudski postupak protiv institucije ili
se obratiti Ombudsmanu. Ukoliko tražilac ne dobije odgovor
istitucije u predviđenom roku, smatraće se da je njegov zahtev odbijen.
Uredba na poseban način tretira osetljiva (poverljiva)
dokumenta u svom posedu. Osetljivi dokumenti su doku6
http://europa.eu/geninfo/info/guide/index_en.htm, 01.05.2009.
233
Jelena Olofsson
menti sačinjeni od strane institucija i agencija koje su osnovale institucije Unije, kao i dokumenti država članica i trećih
zemalja odnosno međunarodnih organizacija, koji su klasifikovani jednim od stepena tajnosti „stroga tajna“, „tajna“ ili
„poverljivo“, a kojima se štite suštinski interesi Evropske unije
ili jedne ili više država članica, pre svega u oblasti javne bezbednosti, odbrane i vojnih stvari. Pravo da traže pristup ovim
dokumentima imaju samo osobe koje imaju pravo da budu
upoznate sa njihovima sadržajem.
Institucija je dužna da tražiocu omogući pristup dokumentima u skladu sa željom tražioca, odnosno da mu izda
kopiju traženog dokumenta, uključujući, ako je to moguće, i
dostavljanje traženog dokumenta u elektronskoj formi. Troškovi kopiranja i slanja kopije mogu biti naplaćeni od tražioca
pri čemu se mora voditi računa da je reč o stvarnim troškovima. Kada traženi dokument ima manje od 20 stranica A4
formata ili kada je pristup omogućen u elektronskoj formi ili
kroz registar, troškovi se ne naplaćuju.
Kako bi osigurali ostvarenje prava građana iz ove Uredbe, propisano je da je svaka institucija Unije u obavezi da
obezbedi javni pristup registru dokumenata elektronskim
putem. Svaki dokument mora imati svoj registarski broj,
kratak opis sadržaja dokumenta i datum kada je dokument
sačinjen i unet u registar. Takođe, svim dokumentima, osim
dokumentima koji mogu biti predmet izuzeća od slobodnog
pristupa, treba kroz registar obezbediti direktan pristup. Ovo
se naročito odnosi na zakonodavna dokumenta, odnosno dokumenta sačinjena tokom usvajanja akata koja su obavezujuća za države članice. Gde je to moguće, institucije su dužne
da obezbede direktan pristup i dokumentima koji se odnose
na razvojnu politiku i strategije.
Svaka institucija je u obavezi da informiše javnost o pravima koja uživaju na osnovu ove Uredbe, kao i da razviju
praksu dobrog upravljanja.
234
Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i pravo EU
Svaka institucija Unije dužna je da sve godine objavi
izveštaj koje se odnosi na prethodnu godinu i koji obuhvata broj slučajeva u kojima je institucija odbila da obezbedi
pristup dokumentima, razloge takvog odbijanja i broj osetljivih dokumenata koji nisu zavedeni u registar. Najkasnije do
31. januara 2004. godine, Evropska komisija je bila dužna da
objavi izveštaj o implementacaiji principa sadržanih u ovoj
Uredbi i učini preporuke, uključujući ako je to potrebno,
predloge za reviziju ove Uredbe.
3. Zaključak
Upoređivanjem Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja Srbije sa standardima Evropske
Unije, primećuje se da Zakon uvodi pretpostavku opravdanog interesa kao četvrti elemenat informacije od javnog značaja. Ovo ne treba razumeti tako da odsustvo ovog elementa
predstavlja razlog za odbijanje zahteva tražioca, nezavisno od
razloga propisanih za ograničenje prava na informaciju od
javnog značaja. Prema Zakonu, opravdani interes javnosti da
zna postoji u pogledu svih informacija kojima raspolažu organi javne vlasti. Tražilac informacije ne treba da dokazuje
da ima interes da zna za određenu informaciju, niti da je njegov interes opravdan. Organ javne vlasti ne sme od tražioca
da zahteva navođenje razloga za podnošenje zahteva.7 Zato
bi bilo dobro kod određivanja pojma informacije od javnog
značaja u čl. 2. Zakona kao nepotrebno izostaviti navođenje
opravdanog interesa javnosti da zna.
Pored toga, donošenjem Zakona o slobodnom pristupu
informacijama od javnog značaja otvorena su i dva važna pitanja koja moraju biti regulisana. Jedno je pitanje zaštite lič7
Vidi: Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja
(Sl. Glasnik 120/2004), čl. 15, stav 4.
235
Jelena Olofsson
nih podataka kako bi se uspostavila ravnoteža između prava
građanina „da zna“ i prava na privatnost. Narodna Skuština
Republike Srbije donela je Zakon o zaštiti podataka o ličnosti (Službeni Glasnik RS 97/2008) kojim uređuje upravo ovo
pitanje. Drugo pitanje se odnosi na klasifikaciju podataka i
dokumenata u posedu javnih vlasti, odnosno na pitanje koji
su podaci poverljivi. Potrebno je usvojiti nove standarde kojima će biti regulisano pitanje koja dokumenta i podaci mogu
i treba da budu obeleženi kao tajni, a koji ne. Pre svega, činjenica da je u čl. 9. st. 1. tač. 5. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja tajnost utvrđena kao
izuzetak, samo naglašava potrebu da se zakon o tajnim podacima što pre usvoji. Takva zakonska praznina može imati
za posledicu kršenje načela što veće mogućnosti pristupa dokumentima. Zaštita osnovnih interesa države može biti legitiman osnov za odbijanje zahteva za pristup informacijama
od javnog značaja, ali to ipak mora da bude – kao i svi ostali
izuzeci– tumačeno usko, koliko je to moguće.
Summary
The right of access to information held by the authorities is one of
the new rights in Serbia. It was acknowledged for the first time in
the Charter on Human and Minority Rights and Civil Freedoms, and
regulated in detail by the Law on Free Access to Information of Public
Importance in 2004. The goal of the paper is to present the manner in
which this issue has been regulated in the European Union through a
description of the Regulation of the European Parliament and Council regarding public access to the European Parliament, Council and
Commission documents, and to provide recommendations for the
harmonization of our Law with the EU standards.
Key words: Information of public importance, access to the EU’s
documents, confidential documents, justified interest,
protection of personal data, classification of data and
documentation.
236
Anđela Roglic
dipl. pravnik
PORODIČNI SMEŠTAJ DECE
BEZ RODITELJSKOG STARANJA
U EU I ZEMLJAMA U OKRUŽENJU
Deci bez roditeljske nege mora da se pruži prilika da oblikuju svoju
budućnost da bi postali samouvereni, nezavisni i aktivni članovi
društva, putem života u okruženju koje pruža podršku, zaštitu i
pažnju, i koje unapređuje njihov potpuni potencijal.
Većina dece odrasta sa svojim roditeljima i u svojoj biološkoj porodici
ostvaruje osnovne životne potrebe, obezbeđujući trajna emotivna
uporišta-ljubav i pripadnost. Međutim, jedan broj dece ostaje bez
neposredne roditeljske brige – zbog gubitka roditelja, ili sprečenosti
da o njima brinu usled bolesti ili nekih drugih razloga, napuštanja ili
neadekvatnog vršenja roditeljske dužnosti. O njima brigu preuzima
država, koja ima obavezu da obezbedi socijalne, psihološke i druge
vidove podrške biološkoj porodici za prevazilaženje krizne situacije.
Ali ako i pored toga, dalji život u sopstvenoj porodici za dete
ostane rizičan i ugrožavajući, država primenjuje neki od, zakonom
predviđenih oblika zaštite, među kojima je i smeštaj u drugu
porodicu-porodični smeštaj.
Porodični smeštaj – hraniteljstvo je mera zaštite deteta bez roditeljskog
staranja, odnosno deteta pod roditeljskim staranjem koje ime smetnje
u psihofizičkom razvoju ili poremećaj ponašanja, a koje privremeno
ne može da živi sa svojim roditeljima.1
Deca kojima je potreban porodični smeštaj najčešće su do dolaska u
hraniteljsku porodicu doživela iskustva kojima nisu dorasla, preteška
za njihove godine i dalji život. Iskustvo u biološkim porodicama,
1
Pravilnik o hraniteljstvu, „Službeni glasnik RS“, 32/08, član2.
237
Anđela Roglic
rastanak sa njima i preseljenje u novu sredinu za decu može biti veoma stresno i sa posledicama po njihov dalji razvoj. Nekima od njih
odlazak iz porodice potreban je za kraće vreme, koliko traje razrešenje krizne situacije, za neke to traje godinama, a mnogi dočekaju
punoletstvo u hraniteljskoj porodici sa kojom uspostavljaju veze od
značaja za ceo život.
Hraniteljske porodice obezbeđuju sigurnu i podsticajnu sredinu za
razvoj dece pružajući im adekvatnu negu i brigu o njihovom zdravlju,
obrazovanju, osamostaljivanju, kao i podršku u uspostavljanju
i održavanju veza sa biološkim porodicama i očuvanju ličnog,
porodičnog i nacionalnog identiteta. Bavljenje hraniteljstvom i
deljenje porodičnog iskustva sa detetom koje je na najranijem uzrastu
upoznalo težu stranu života, učestvovanje u njegovom razvoju i
podsticanje pozitivnih promena, unosi promene i u hraniteljsku
porodicu, obogaćuje iskustvo svih njenih članova i može predstavljati
veliko zadovoljstvo za sve, što hraniteljstvo svrstava u jedinstveno
životno iskustvo.
Ključne reči: Porodični smeštaj – hraniteljstvo, deca bez roditeljskog
staranja, zbrinjavanje.
1. Međunarodnopravna zaštita deteta
Deca, kao najosetljiviji članovi društva, čiji razvoj zavisi od odnosa i podrške odraslih i društvena briga o njima je
jedna od značajnih tekovina razvoja društva.
Na povoljniji položaj deteta u današnjem vremenu značajno je uticala međunarodnopravna zaštita deteta i donošenje niza međunarodnih dokumenata koja se bave zaštitom
dece kao što su: Deklaracija o pravima deteta (1959), Konvencija o pravima deteta (1989) i Evropska konvencija o
ostvarivanju dečjih prava (1996).
U pogledu zaštite dece bez roditeljskog staranja, Konvencija UN o pravima deteta, članom 20. obavezuje države
238
Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju
članice da ovoj deci obezbede posebnu zaštitu i osiguraju njihov smeštaj u alternativne porodice ili ustanove:
„Država je obavezna da obezbedi posebnu zaštitu
deci lišenoj roditeljskog staranja i da osigura smeštaj takve
dece u odgovarajuće alternativne porodice ili ustanove.“2
2. Porodični smeštaj na nivou EU –
pravni osnov za regulisanje ove oblasti
EU ima ograničenu ulogu u porodici. Svaka država članica ima svoja sopstvena pravila koja regulišu porodično-pravne stvari. Uloga EU se uglavnom odnosi na obezbeđivanje da
se odluke donesene u jednoj zemlji mogu sprovesti u drugoj.
Veliki korak napred u borbi zaštite dece predstavlja sledeća uredba:
– BRISEL II-Council Regulation (EC) No 2201/2003
of 27 November 2003 concerning jurisdiction and
the recognition and enforcement of judgments
in matrimonial matters and the matters of parental responsibility, repealing Regulation (EC) No
1347/2000.3
– Uredba u pogledu nadležnosti i priznavanja i izvršenja presuda u bračnim stvarima i pitanjima roditeljske odgovornosti. Ova Uredba zamenjuje Uredbu
(EC) No 1347/2000.
Svrha ovog propisa je da se okupljaju u jednom dokumentu odredbe o roditeljskoj odgovornosti. Roditeljska odgovornost odnosi se na ceo skup prava i obaveza u odnosu na
2
3
Jugoslovenski centar za prava deteta, Beograd, 1999.
Vidi: internet adresa: http://www.europa.eu, 01.05.2009.
239
Anđela Roglic
dete, a kako bi se obezbedila jednakost za svu decu, Uredba
uključuje određene mere u cilju zaštite deteta.
Evropska Unija u ovom propisu daje prioritet dečjim
pravima i to pravu da održava normalne odnose sa oba roditelja. Ukoliko, pak, dete mora da se odvoji od roditelja, kao
na primer, u slučaju zanemarivanja i zlostavljanja, onda se
trazi alternativno rešenje. I upravo odredbe ove Regulative,
kao i jedan od oblika zaštite deteta obradiću u ovom radu.
Značajni propisi koji regulišu ovu oblast su i Preporuke
Saveta Evrope i to:
• Lista oblika smeštaja, Dodatak na Rezoluciju (77) 33
o smeštaju dece, Savet Evrope, Strazbur, 1977.4
• Princip 7 Preporuke broj R (87) 6 o hraniteljskim porodicama Komiteta ministara država članica, Strazbur, 1987.
2.1. Razvoj porodičnog smeštaja u zemljama
Evropske unije
Uporedni pregled primene porodičnog smeštaja kao
oblika društvene brige o deci bez roditeljskog staranja ima
za rezultat nova saznanja iz svetske prakse o mogućnostima,
raznovrsnosti i kvalitetu zaštite dece, kao i korišćenje pozitivnih iskustava za razvoj porodičnog smeštaja kod nas.
3. Porodični smeštaj na primeru
Velike Britanije
Pod uticajem Konvencije UN o pravima deteta, a u
novije vreme oslanjajući se na tzv. Uredbu – Brisel II većina
zemalja usaglasila je svoje propise u oblasti zaštite dece što je
4
Vidi: internet adresa: http://www.coe.int.
240
Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju
učinila i Velika Britanija donošenjem Zakona o deci, koji se
u znatnoj meri bavi zaštitom i unapređivanjem položaja dece
na porodičnom smeštaju. Prema ovom zakonu:
Svako dete na porodičnom smeštaju je:
– od neprocenjive vrednosti za zajednicu, zbog čega je
njegova dobrobit od vrhunske važnosti;
– takvo dete ima zajedničke potrebe, svojstvene i ostaloj
deci, ali takođe i posebne, lične potrebe. Dete je stoga
jedinstveno;
– deca sa specijalnim potrebama, uzrokovanim bolešću
ili ometenošću u razvoju, takođe imaju specifične
potrebe i prava;
Roditelji dece koja se nalaze na porodičnom smeštaju
i dalje imaju obaveze prema svojoj deci, kojih ne mogu biti
oslobođeni, izuzev u slučaju potpunog usvojenja.5
3.1 Oblici porodičnog smeštaja
U Velikoj Britaniji postoji više oblika hraniteljstva:6
1) Porodični smeštaj u funkciji odmenjivanja roditelja
– kraći boravak deteta na porodičnom smeštaju sa
ciljem obezbeđivanja stimulativne pauze, odnosno
predaha za dete i odmenu za roditelje.
2) Podeljeni porodični smeštaj – dugotrajno zbrinjavanje
u situacijama kada su roditelji trajno ometeni (u
razvoju), ili su u terminalnoj fazi oboljenja (npr. sida),
tako što se uloga roditelja, u zavisnosti od konkretnih
okolnosti, deli sa hraniteljima.
5
6
James, G. Iskustva u praksi porodičnog smeštaja u Evropi i Velikoj
Britaniji, Socijalna politika i socijalni rad, br. 4/96, str. 138.
Ibid, str. 139.
241
Anđela Roglic
3) Neodložni porodični smeštaj – najčešće traje kraći vremenski period, zbog iznenada nastale nemogućnosti
roditelja da se brinu o detetu, npr. iznenadni smrtni
slučaj, smeštaj u bolnicu ili hapšenje roditelja.
4) Usmereni porodični smeštaj – namenjen deci sa specijalnim potrebama. Takođe se praktikuje, kada je potrebno smestiti maloletnu samohranu majku sa novorođenčetom.
5) Tinejdžeri na porodičnom smeštaju – kada se radi o
maloletnim izvršiocima teških krivičnih dela, ili onim
adolescentima koji su prethodno boravili na psihijatrijskom tretmanu.
3.2. Uslovi za izbor hranitelja
U Velikoj Britaniji za izbor hranitelja sagledavaju se
mnogi uslovi:
1) Zdravstveno stanje hranitelja – hranitelji treba da
budu dobrog zdravstvenog stanja, isključujući mentalna oboljenja ili poremećaj ličnosti.
2) Osobine ličnosti – hranitelji treba da budu ugledni u
sredini u kojoj žive. Pored toga, traži se da hranitelji imaju dve pisane preporuke, a sa davaocima ovih
preporuka obavezno se obavlja razgovor.
3) Iskustvo u podizanju dece – hranitelji treba da imaju
iskustvo u podizanju dece, bilo sopstvene ili u ulozi
hranitelja.
Značajan doprinos unapređivanju porodičnog smeštaja
daju i programi pripreme i obuke hranitelja, kao što je program Nacionalnog udruženja za hraniteljstvo „Izabrati hraniteljstvo“. Tokom pripreme dobijaju se informacije o hranitelj242
Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju
stvu, deci za koju je potreban porodični smeštaj, hraniteljskim
veštinama.
Po mišljenju stručnjaka iz Velike Britanije, porodični
smeštaj je za decu najbolji ukoliko ona mogu da budu u čestom kontaktu sa članovima biološke porodice. Kada deca
izgube svoje roditelje onda je značajno da budu zajedno smeštena (da se braća i sestre ne odvajaju) ili da budu u bliskim
kontaktima. Deca na porodičnom smeštaju treba da ostanu
u vezi sa svojim prvobitnim susedstvom, školom i aktivnostima koje su pohađali. Deca pripadnici manjinskih etničkih
grupa koja se nalaze na porodičnom smeštaju imaju potrebu
da kontaktiraju sa pripadnicima svoje etničke grupe.
Istraživanja u Velikoj Britaniji pokazala su da su uspešne
one hraniteljske porodice koje nastoje da pomognu deci na
porodičnom smeštaju da očuvaju osećaj pripadnosti svojoj
biološkoj porodici, susedstvu, tj. sredini iz koje potiču. Oni
u punoj meri sarađuju sa socijalnim radnicima kako bi deca
koja se nalaze kod njih na smeštaju ostala u vezi sa svojim
roditeljima, srodnicima, drugovima – putem poseta, telefonskih kontakata, pisama i sl. Ograničenja postoje u situacijama
ako bi takav kontakt za dete bio negativan i protiv njegovog
interesa.
U Velikoj Britaniji, na porodičnom smeštaju boravi 70%
od ukupnog broja dece bez roditeljskog staranja, uključujući
i decu ometenu u razvoju i decu koja su fizički i seksualno
zlostavljana.
3.3. Zaštita dece na porodičnom smeštaju
u Engleskoj
U Engleskoj je prisutna velika uloga države – tzv. paradigma akcionarskog roditeljstva (corporate parenting) koja se
ogleda u njihovoj odgovornosti prema deci u sistemu zaštite,
243
Anđela Roglic
odnosno preuzimanje na sebe zadatak roditeljstva najosetljivijih grupa dece u društvu.
Kod dece u sistemu zaštite uloga roditelja je podeljena
između socijalnog radnika, koji predstavlja lokalni organ vlasti i hranitelja, sa druge strane. Detetov socijalni radnik je na
nivou svakodnevnog života otelotvorenje njegovog roditelja –
akcionara. Socijalni radnik smatra se vodećim stručnjakom,
odgovornim za koordiniranje rada stručnjaka koji čine tim
oko deteta, kako bi detetovim potrebama bilo odgovoreno.7
Istraživanja u Engleskoj pokazuju da česta premeštanja
deteta iz jedne hraniteljske porodice u drugu imaju drastične
efekte na njegovu uspešnost u školovanju i drugim aspektima
života. Zbog toga, reformisanje sistema smeštaja zahteva radikalnost i poboljšanje kvaliteta i broja hraniteljskih porodica
uz garancije da će dete biti upućeno u ustanovu samo ukoliko
ova odgovara visokom standardima nege. Predlozi za poboljšanje podrazumevaju: 1) uvođenje niza okvira za smeštaj koji
bi mogli odgovoriti raznovrsnim nivoima potreba; 2) pilot
faza za mlađu decu koja podrazumeva intenzivan porodični
smeštaj sa podrškom aktera iz različitih oblasti (miltiagency);
3) poboljšanje načina regrutovanja hraniteljskih porodica
kroz posebno osmišljene kampanje; 4) širu primenu specijalizovanog hraniteljstva za decu sa posebnim potrebama; 5)
uvođenje novih regionalnih odeljenja za ugovaranje koje će
obezbediti maksimum za uloženi novac i uvesti mogućnost
izbora smeštaja za dete.
Iskustvo u ovoj zemlji govori da je za decu na porodičnom smeštaju, u pogledu njihove šanse za uspeh, od vitalnog značaja i odnos, odnosno način rada učitelja, nastavnika
i drugog školskog osoblja. Lokalne vlasti u svojstvu roditelja
7
Care Matters: Transforming the Lives of Children and Young People in
Care, Crown copyright, 2006. Više o ovome na internet adresi: http://
www.ifconz07.org.nz, 01.05.2009.
244
Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju
– akcionara rade sa školama kako bi se postiglo da svako dete
na porodičnom smeštaju pohađa dobru školu i ima svu potrebnu podršku kako bi ostvarilo maksimum. Njihova podrška se ogleda i u sledećem: mogućnosti da se školama naloži
da prime dete, čak i ukoliko imaju popunjen kapacitet; pravo
na naknadu troškova prevoza; podršku deci kako bi se sprečila njihova marginalizacija (exclusion); utvrđivanje budžeta
kojim bi nadležni socijalni radnik raspolagao za poboljšanje
obrazovnog iskustva svakog deteta na porodičnom smeštaju.
Iskustva ova zemlje takođe govore da je značajno da deca
imaju slobodan i lak pristup svakoj vrsti nege (lekar opšte
prakse, bolnica, škola) i aktivnostima u slobodno vreme, što
je kao zadovoljstvo svojstveno svoj deci. Kada je ustanovljeno
da svako peto dete na hraniteljstvu nema redovne zdravstvene preglede uveden je model sveobuhvatnog zdravstvenog
pristupa, dodatne obuke pedijatara i drugih stručnjaka kako
da rade sa decom, olakšan pristup dece i hraniteljskih porodica uslugama dečjih centara.
Što se tiče prelaska u svet odraslih tj. napuštanje hraniteljske porodice, u Engleskoj postoji niz mera koje omogućavaju pomeranje ka svetu odraslih, kao što su: pravo da
u hraniteljskoj porodici ostanu do 21 godine uz potrebnu
podršku radi nastavka školovanja, kao i uvođenje stipendija
za njihovo univerzitetsko školovanje na nacionalnom nivou.
Ova životna etapa posebno je teška i stresna za mlade ljude
sa teškoćama u razvoju (disability).
4. Porodični smeštaj na primeru Mađarske
Mađarska ima dugu tradiciju porodičnog smeštaja ali
najznačajnije promene u ovoj oblasti donosi Zakon o zaštiti
dece i vršenju starateljskih poslova koji je na snazi od 1997.
godine. Član 54. tog Zakona utvrđuje prava i dužnosti hra245
Anđela Roglic
nitelja detaljno definišući profesionalnog hranitelja kao lica
koje ima kvalifikacije propisane zakonskim aktima i specijalizovanog profesionalnog hranitelja kao lica koje zadovoljava
tražene kriterijume i koje je kompetentno da se stara o detetu
sa teškoćama u prilagođavanju, ponašanju ili učenju, detetu
zavisnog od droga, alkohola, kao i deteta koje zahteva naročitu negu usled nekih drugih okolnosti.
U Mađarskoj, u svakom okrugu postoji služba koja pruža usluge porodičnog smeštaja, a u Budimpešti postoji jedna
služba za razvoj servisnih usluga vezanih za porodični smeštaj. Međutim, pored njih, a u skladu sa članovima 97. I 98.
Zakona o zaštiti dece i vršenju starateljskih poslova, i nevladine organizacije se mogu baviti određenim poslovima dečje
zaštite, uspostavljanja i rukovođenja mrežom hranitelja.
4.1. Oblici porodičnog smeštaja
Mađarsku odlikuje raznovrsnost oblika smeštaja:
1) Smeštaj deteta u drugu porodicu – na zahtev roditelja
a po odobrenju organa starateljstva, dete se poverava
na privremenu brigu i staranje drugoj, odgovarajućoj
porodici;
2) Urgentno zbrinjavanje deteta – smeštaj deteta u hraniteljsku porodicu u slučaju kad ostane bez roditeljske brige i staranja, ili u slučaju kada je njegov fizički,
emocionalni, intelektualni i moralni razvoj u porodici
ozbiljno ugrožen u meri koja zahteva hitno zbrinjavanje deteta;
3) Kratkoročno hraniteljsko staranje – zbrinjavanje deteta ukoliko je njegov razvoj u sopstvenoj porodici
ugrožen a takvo stanje se nije moglo popraviti sprovođenjem osnovnih mera dečje zaštite;
246
Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju
4) Dugoročno hraniteljsko staranje – obezbeđuje se za
dete koje je, usled lišavanja roditeljskog prava ili nekih drugih razloga ostalo bez roditeljskog staranja i
pod uslovom da se briga i podizanje deteta ne mogu
obezbediti postavljanjem staraoca;
5) Povremeno hraniteljstvo – oblik zaštite dece kojim se
obezbeđuje da određena lica vode privremenu brigu o deci koja inače žive u svojoj porodici. Ova lica
mogu preuzeti brigu o najviše petoro dece istovremeno, uključujući i sopstvenu decu.
4.2. Uslovi za izbor hranitelja
Prilikom izbora hranitelja vodi se računa o:
–
–
–
–
–
uslovima života i stanovanja;
poslu i mestu rada;
deci hranitelja;
zdravstvenim stanju hranitelja;
policijskoj evidenciji.
U Mađarskoj, hranitelji mogu postati samo lica koja su
završila pripremni kurs za hranitelje. Ovaj kurs se zasniva
na američkom programu PRIDE – Parent Resources for Information, Development, and Education, koji je prilagođen
uslovima Mađarske, i nosi naziv FIKSZ, tj. odgovornost, informisanost i kompetentnost roditelja. Cilj pripremnog kursa
je da učesnici sami donesu odluku o tome da li bi bili sposobni da obavljaju ulogu hranitelja, ili ne. U toku obuke se
razvija i unapređuje profesionalno znanje i sposobnost koja
je potrebna za obavljanje dužnosti hranitelja.
Postoji i nekoliko udruženja za porodični smeštaj ali nijedno od njih nije na nacionalnom nivou. Aktivnosti ovih
udruženja mogu biti: sakupljanje odeće, organizovanje ek247
Anđela Roglic
skurzija za hraniteljske porodice, demonstriranje partnerskih odnosa i saradnje za decu i porodice i sl. Neka od ovih
udruženja imaju ovlašćenja države da organizuju porodični
smeštaj.8
5. Porodični smeštaj na primeru Rumunije
Reforma dečje zaštite u Rumuniji obuhvata reorganizaciju domova u centre za porodični smeštaj. Posebno je značajan Ukaz o zaštiti ugroženog deteta9 koji radi poštovanja
najvišeg interesa ugrožene dece može utvrditi odgovarajuće
mere za zaštitu dece. Uveden je profesionalni hranitelj koji
se definiše kao fizičko lice koje u svom domu, svojom aktivnošću, obezbeđuje rast, brigu i vaspitanje neophodno za harmoničan razvoj dece koja su mu poverena. Što se tiče dece
ona mogu ostati u porodici smeštaja i posle punoletstva ako
je na studijama ali ne duže od 26 godina.
5.1. Uslovi za izbor hranitelja
U Rumuniji su propisani određeni uslovi za profesionalnog hranitelja:
– radna sposobnost;
– ponašanje u društvu, stanje zdravlja i psihološki profil koji daju sigurnost da će korektno izvršavati zadatke koje ima jedan roditelj;
– raspolaganje stanom koji zadovoljava uslove za potrebe dece koja će biti smeštana.
8
9
Izvori podataka: Toth, K. Kovacz E. Porodični smeštaj u Mađarskoj,
Balkanska letnja škola socijalnog rada, 1998.
Zakon o prihvatanju Hitnog Ukaza Vlade broj 26/ 1997, o zaštiti
ugroženog deteta, „Službeni glasnik“ Rumunije od 2. Juna 1998.
X/205.
248
Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju
Profesionalni hranitelj ne može biti:
– lice koje je bilo osuđeno i kojem je izrečena sudska
mera za izvršavanje ili nameru izvršavanje prekršaja;
– roditelj kome je oduzeto roditeljsko pravo ili onaj
čije je dete sudskom odlukom evidentirano kao
napuštano;
– lice koje ima hronične zarazne bolesti.
Socijalni radnik obavlja razgovor sa potencijalnim hraniteljima, vrši uvid na terenu i podnosi izveštaj komisiji za
zaštitu deteta. Predlog da se da dozvola profesionalnom hranitelju obuhvata: broj dece koji podnosilac zahteva može primiti, uzrast, pol dece, kao i mogućnost podnosioca zahteva
da zbrine decu sa posebnim potrebama. Licenca profesionalnom hranitelju se izdaje na period od tri godine. Hranitelj
zaključuje ugovor sa specijalizovanom javnom službom za
zaštitu dece ili privatnom institucijom za praćenje aktivnosti
na porodičnom smeštaju.
Socijalni radnici pružaju pomoć hraniteljskim porodicama jednonedeljnim posetama tokom prvog meseca smeštaja
deteta, a zatim se ta učestalost poseta smanjuje i prilagođava
potrebama porodice i deteta.
U Rumuniji su od posebnog značaja specijalizovane
službe za porodični smeštaj.
Njihova aktivnost se sastoji u sledećem:
– identifikuju porodice kojima se deca mogu poveriti,
sa prioritetom srodnih porodica;
– utvrđuju mišljenje deteta;
– obezbeđuju pomoć i podršku licu ili porodici pre i
posle poveravanja deteta;
– obezbeđuju pomoć i podršku roditeljima deteta da bi
se obezbedio povratak deteta u porodičnu sredinu;
249
Anđela Roglic
– prate porodice i lica u kojima je zbrinuto dete tokom
smeštaja, kao i roditelje deteta nakon njegovog
povratka u porodičnu sredinu;
– podnose izveštaje i predloge komisiji o ovim
aspektima, tromesečno ili na zahtev komisije.
Za praksu porodičnog smeštaja u Rumuniji karakterističan
je projekat hraniteljstva socijalne službe Bethani, koja u
Rumuniji radi od 1992. godine na programima obuke u oblasti socijalnog rada.10
Interesantna situacija koja se odnosi na ovu oblast, a
koja se desila u Rumuniji, tiče se rigoroznog zakona te zemlje
kojim se zabranjuje smeštaj dece u hraniteljske porodice iz
inostranstva.
Grupa zakonodavaca iz parlamenta Evropske unije zahtevala je od Rumunije da preispita takvu zabranu jer bi potpuna zabrana mogla ugroziti živote dece bez roditelja.
Posle uvođenja zabrane, mnoga deca bi bila vraćena svojim biološkim roditeljima što bi moglo rezultirati njihovom
zanemarivanju i zlostavljanju.
Među ljudima koji su želeli da postanu hranitelji nalazi
se i jedan bračni par iz inostranstva, koji su nekoliko godina
pokušavali da pruže dom Nataši, četvorogodišnjoj rumunskoj
devojčici bez roditeljskoj staranja, a koja je živela u domu za
nezbrinutu decu u Rumuniji.11
Sa poslednjom u nizu prepreka suočili su se kada su doputovali u Brisel da bi se sreli sa predstavnicima EU i rumunskim zvaničnicima, u poslednjem pokušaju da uh ubede da
dozvole da postanu hranitelji Nataše. Ali, sačekale su ih loše
10
11
Prelici, V. Bitan element reforme dečje zaštite u Rumuniji: reorganizacija
domova u centre za porodični smeštaj, Balkanska letnja škola socijalnog
rada, 1998.
Internet adresa: http://www.birn.eu.com.
250
Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju
vesti jer im je saopšteno da je devojčica data hraniteljskoj porodici u Rumuniji.
Ta situacija je rezultirala time da je Evropski parlament
zatražio od Rumunije da izvrši konačnu reviziju oko 1.400
zahteva za porodični smeštaj dece koji su podneti tokom moratorijuma, da bi Rumunija konačno odbila sve zahteve stranaca koji su želeli da pruže dom nezbrinutoj deci.
Zvaničnici u Bukureštu su opravdali svoju odluku time
da imaju uspeha u rekonstrukciji sistema zaštite dece u zemlji
i poboljšanju njihovih uslova, te da je lokalno rešenje najbolje
za decu. Ova situacija najbolje objašnjava pravilo da se deca
primarno smeštaju u sredini svog porekla.
Zvanični podaci u Rumuniji govore da se oko 45.000
dece nalazi u „starateljskom porodicama“ – bilo kod rođaka
ili hranitelja – a još 32.000 su pod starateljstvom socijalnih
službi „uz materinsku pomoć“, što znači da ih povremeno
posećuju majke.
Potreba za hraniteljskom porodicama u Rumuniji dramatično je porasla. Pre deset godina uopšte ih nije bili, a danas ih ima skoro 18.000, svaka se stara o bar jednom detetu i
svaka prima sredstva iz lokalnog budžeta.
6. Razvoj porodičnog smeštaja u Bugarskoj
Novinu u zakonodavstvu Bugarske, kojim se otvara put
razvoja porodičnog smeštaja, predstavlja donošenje Zakona
o dečjoj zaštiti 1988. godine. U istoriji Bugarske, to je prvi
zakon koji je namenjen samo deci i u kome se po prvi put
najavljuje porodični smeštaj kao mogućnost u zaštiti dece.
Prema ovom zakonu, osnovan je Nacionalni komitet za dečju
zaštitu sa statusom ministarstva, kao i regionalne kancelarije,
251
Anđela Roglic
agencije za usvojenje i porodični smeštaj koje mogu da odluče o usvojenju ili da obezbede porodični smeštaj.12
Prema poslednjim podacima, oko 8.000 mališana je u
Bugarskoj koji su smešteni u ustanove socijalne zaštite. Onu
decu, koju su napustili jedan ili oboje roditelja, ali istovremeno nisu odustali od ostvarenja roditeljskog prava, jednostavno nije moguće usvojiti. Alternativna mera koja pruža šansu
deci da se nađu u normalnom porodičnom krugu, pruža profesija „hraniteljskog roditelja“.
Profesionalno hraniteljstvo je zakonski uvedeno u Bugarskoj od januara 2007. godine. Priprema kandidata za profesionalne hranitelje izvodi se u skladu sa posebnim programom. Proces sticanja prava vršenja obaveza hranitelja traje
preko četiri meseca. Do sada, prema poslednjim podacima,
podneto je oko 135 zahteva za preuzimanje briga oko nezbrinute dece u hraniteljskoj porodici i budući hranitelji se nalaze u različitim fazama proučavanja i pripreme.
Prednost da budu smeštana u takve porodice imaju deca
koja su iz jednog ili drugog razloga postala žrtva nasilja, kao
i ona deca uzrasta mlađeg od tri godine. Stručnjaci su procenili da ti mališani čine najugroženiju grupu. Zatim slede
hendikepirana deca.
Posle smeštaje deteta u hraniteljsku porodicu kontrola,
konsultacije i saveti od strane socijalnih radnika u stanju su
da spreče neadekvatno ponašanje ili neke teškoće koje mogu
nastati u uzajamnom prihvatanju ili adaptacije hranitelja i
deteta. Ideja hraniteljstva je da dete sačuva vezu sa biološkom
roditeljima i to je veoma važno saznanje koje hranitelji moraju imati. Oni treba da dobro znaju da će im se često dešavati
da sarađuju sa mnogim ljudima – predstavnicima državnih
12
Todorova, E. Bugarska na putu da počne da koristi porodični smeštaj,
Balkanska letnja škola socijalnog rada, 1998.
252
Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju
institucija i nevladinog sektora, ukoliko se pokaže da je to u
interesu deteta. Osnovni princip smeštaja deteta u hraniteljsku porodicu je zadovoljavanje njegovih potreba.
Bugarska posebnu pažnju posvećuje deci koja su doživela nasilje i svrstavaju ih u grupu onih koja su prioritetna za
porodično smeštanje zbog specifičnih potreba za bezbednim
okruženjem. Stoga se smatra da ne bi bilo naodmet da hraniteljska porodica izbliza upozna životnu priču deteta kako bi
adekvatno reagovala na potrebe tog deteta da doživi ljubav,
toplinu, razumevanje i pažnju.
7. Kratak osvrt porodičnog smeštaja
u našoj zemlji
Za ostvarivanje porodičnog smeštaja u našoj zemlji relevantni su ustavni dokumenti i posebni zakoni kojima se
uređuju prava dece u pojedinim oblastima, posebno zaštita
dece bez roditeljskog staranja, kao i brojni međunarodni dokumenti.
Porodični smeštaj u našem zakonodavstvu uređen je, u
osnovi, Porodičnim zakonom, Zakonom o socijalnoj zaštiti
i obezbeđivanju socijalne sigurnosti građana, Pravilnikom o
hraniteljstvu, kao i drugim podzakonskim aktima kojima se
bliže reguliše materija porodičnog smeštaja.
Polazeći od zakonskog uređenja obe oblasti, hraniteljstvo kao mera zaštite dece u Srbiji, primenjuje se za maloletno dete i samo kada je to u skladu sa najboljim interesom
deteta. Ono se zasniva odlukom organa starateljstva – Centra
za socijalni rad.
Poslove porodičnog smeštaja u našoj zemlji realizuju
centri za socijalni rad u saradnji sa Centrom za porodični
smeštaj dece i omladine u Beogradu, što zahteva visoku pro253
Anđela Roglic
fesionalnost i odgovornost u svim fazama procesa njegovog
ostvarivanja. Učesnici u tom procesu su deca, hranitelji, biološki roditelji, rodbina, članovi hraniteljskih porodica, stručnjaci centara za socijalni rad i Centra za porodični smeštaj
dece i omladine, i država koja obezbeđuje normativnu i finansijsku podršku ovom obliku zaštite dece.
7.1. Oblici porodičnog smeštaja
Polazeći od specifičnih potreba deteta bez roditeljskog
staranja i uslova potrebnih za njihovo zadovoljavanje, kod
nas se primenjuju sledeći oblici hraniteljstva:
1) standardno hraniteljstvo – zadovoljava potrebe deteta
urednog psihofizičkog razvoja i koje se u hraniteljsku
porodicu smešta na kraći ili duži vremenski period;
2) specijalizovano hraniteljstvo – zadovoljava potrebe deteta sa smetnjama u psihofizičkom razvoju, izraženim
zdravstvenim teškoćama ili poremećajem ponašanja,
za koje je procenjeno da je primena hraniteljstva u
njegovom najboljem interesu;
3) urgentno hraniteljstvo – primenjuje se u hitnim situacijama kada je došlo do napuštanja deteta od strane
roditelja, grubog zanemarivanja ili zlostavljanja deteta ili kada su roditelji sprečeni da brinu o detetu zbog
teške bolesti ili smrti;
4) povremeno hraniteljstvo – primenjuje se za dete sa razvojnim ili zdravstvenim teškoćama, koje se smešta u
hraniteljsku porodicu na kraći period u cilju predaha
i očuvanja kapaciteta hraniteljske, odnosno biološke
porodice za dalju brigu o detetu.
Potrebu smeštaja u hraniteljsku porodicu imaju ona deca
koja nemaju roditelje ili njihovi roditelji, zbog raznih život254
Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju
nih teškoća i kriza nisu u stanju da o njima adekvatno brinu. Deca koja imaju potrebu za hraniteljstvom, obično su sa
teškim životnim iskustvom koje utiče na njihov razvoj, zbog
čega im je potrebna briga i podrška.
7.2. Uslovi za izbor hranitelja
Prilikom izbora hraniteljske porodice naročito se vodi
računa o:
–
–
–
–
–
uslovima života i stanovanja;
poslu, odnosno visini mesečnih prihoda;
deci hranitelja;
zdravstvenom stanju hranitelja;
policijskoj evidenciji.
Odredbama Zakona određene su situacije koje mogu biti
smetnja za smeštaj deteta.
Tako se dete ne može smestiti u porodicu:
1) u kojoj je neko od članova lišen roditeljskog prava ili
poslovne sposobnosti;
2) u kojoj su poremećeni porodični odnosi;
3) u kojoj neko od članova ima društveno neprihvatljivo
ponašanje;
4) u kojoj bi zbog bolesti člana porodice bilo ugroženo
zdravlje deteta i ostvarivanje svrhe smeštaja
5) ako je porodica materijalno neobezbeđena u smislu
odredaba Zakona.13
Od hranitelja se zahteva da prepoznaju i adekvatno zadovolje sve potrebe deteta, ne samo bazične kao što su smeštaj,
hrana i odeća. Od hranitelja se zahteva da imaju znanja i ve13
Izvori podataka: Porodični zakon „Službeni glasnik RS“, broj 18/05.
255
Anđela Roglic
štine da podrže i podstiču dete da se razvija socijalno, emotivno i intelektualno u skladu sa svojim potencijalima, i da
zadovoljavaju potrebe deteta tako da njegov razvoj ide ka potpunom osamostaljenju. Često će hraniteljima za ostvarivanje
ovog cilja biti potrebno strpljenje i podrška stručnjaka.14
Stručni tim daje posebno mišljenje iz koga se vidi da su
članovi porodice po svojim ličnim svojstvima sposobni za
čuvanje i vaspitanje deteta.
Nakon prijavljivanja Centru za socijalni rad, obavljaju se
početni razgovori i vrši procena ispunjenosti ličnih i porodičnih uslova za adekvatnu brigu o deci. U slučaju ispunjenosti
ovih uslova predstoji priprema i obuka za buduće hranitelje i
donošenja rešenja o porodičnom smeštaju.
Hranitelji se za bavljenje hraniteljstvom pripremaju po
Programu pripreme i obuke za hraniteljstvo. To je program
PRIDE, kao jedan od najpoznatijih programa obuke hranitelja koji se realizuje u najvećem broju evropskih zemalja.
Zasniva se na specifičnim kompetencijama – znanjima i veštinama za uspešno obavljanje hraniteljske uloge sa ciljem
povećanja kompetentnosti hranitelja.
7.3. Standardi za ostvarivanje zaštite deteta
na hraniteljstvu
Hraniteljstvo kao mera zaštite deteta primenjuje se kada
je to u njegovom najboljem interesu, a u najboljem interesu
je ukoliko:
1) predstavlja odgovor na potrebe deteta za bezbednošću, fizičkim, zdravstvenim, emocionalnim i socijalnim razvojem, vaspitanjem i obrazovanjem;
2) obezbeđuje trajnost odnosa i veza sa porodicom porekla i drugim osobama važnim za dete;
14
Familia: Bukvar hraniteljstva.
256
Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju
3) u najvećoj mogućoj meri obezbeđuje uslove za prevladavanje zastoja u razvoju i optimalan razvoj deteta.15
Kada plan zaštite bez roditeljskog staranja određuje porodični smeštaj kao oblik zaštite, onda je jedan od najznačajnijih zadataka i standarda zaštite deteta izbor hraniteljske
porodice, komplementarne sa potrebama konkretnog deteta.
Pravilno izabrana hraniteljska porodica osnovni je uslov zaštite deteta na porodičnom smeštaju. Pored utvrđenih kriterijuma za izbor hraniteljske porodice, stručni tim ima zadatak
da na osnovu psihofizičkih karakteristika deteta i karakteristika hraniteljske porodice vrši izbor porodice koja će na najbolji način kompenzovati odsustvo roditeljskog staranja kod
deteta i zadovoljiti sve njegove razvojne potrebe.
8. Porodični smeštaj u susednim
i zemljama u tranziciji
Iskustva susednih zemalja i zemalja u tranziciji za nas su
od praktičnog značaja i u reformskim procesima i oblasti socijalne politike, posebno što političke, ekonomske i socijalne
promene imaju odraza na promene unutar porodice i što su
ove zemlje započele reformu pre nas.
Zajedničkom nam je i suočavanje sa novim učesnicima u
pružanju usluga socijalne zaštite koji sve više dobijaju na značaju. Formiraju se mnoge nevladine organizacije i pojavljuju
međunarodne organizacije i agencije sa izvorima sredstava
za socijalne potrebe, među kojima se favorizuju programi za
decu. Nevladin sektor sve više dobija na značaju i kao dopuna državnom sistemu socijalne zaštite.
Zemlje Centralne Evrope koje imaju bolju ekonomsku
situaciju nego druge zemlje u tranziciji počele su sa prestruk15
Pravilnik o hraniteljstvu „Službeni glasnik RS“, 32/08, član 5.
257
Anđela Roglic
tuiranjem službi porodičnog smeštaja. Reforma institucionalne brige je usmerena na poboljšanje uslova života u postojećim institucijama, obezbeđivanje alternativnih rešenja,
obezbeđivanje mesta stanovanja od strane lokalne zajednice
za one koji napuštaju institucije, pomeranje prema drugim
vidovima brige na bazi porodice i dr.16
Zemlje u tranziciji se suočavaju sa problemom dece bez
roditeljskog staranja i dece koja žive sa invaliditetom. Trenutni smeštaj ove dece u rezidencijalnim ustanovama je neadekvatan. Prema rečima šefa Delegacije Evropske komisije
Josepa Lioverasa Evropska unija će obezbediti finansijsku
pomoć kako bi se osiguralo da sistem brige o deci punim kapacitetom odgovori na potrebe najvulnerabilnijih grupa dece
u Srbiji.
Finansijska podrška Evropske unije se ogleda i u sprovođenju projekta „Posebna briga za posebne potrebe“ koji je
usmeren na unapređenje kvaliteta života dece sa posebnim
potrebama i razvoj specijalizovanog hraniteljstva kod nas, za
decu sa posebnim potrebama koja su na smeštaju u institucijama. Ministarstvo rada i socijalne politike Republike Srbije i
Save the Children UK potpisali su 13. Januara 2009. godine
Memorandum o saradnji na sprovođenju trogodišnjeg projekta koji se finansira iz bespovratnih sredstava Evropske Komisije. Memorandum je dobio podršku Centra za porodični
smeštaj dece i omladine Beograd, novoosnovanog državnog
tela zaduženog za hraniteljstvo.17
Realizacija ovog projekta doprinosi ostvarivanju nacionalne politike u oblasti zaštite dece bez roditeljskog staranja
i ostvarivanju Strategije razvoja socijalne zaštite u delu obez16
17
Čekerevac, A. Uporedna i međunarodna socijalna politika, 1999, str.
175–176.
Opširnije o ovome na internet adresi: http://www.savethechildren.
org.uk, 01.05.2009.
258
Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju
beđivanja manje restriktivnih oblika zaštite dece, odnosno
obezbeđivanja uslova da deca odrastaju u porodičnom okruženju.
Sve ove obećavajuće inicijative pokazuju da se ide napred.
9. Zaključak
Na osnovu rezultata istraživanja, uporedne analize porodičnog smeštaja i vizije njegovog razvoja, neosporno je da je
porodični smeštaj jedan od adekvatnijih oblika zaštite u porodičnim uslovima za većinu dece bez roditeljskog staranja,
zbog bolje adaptacije dece na hraniteljsku porodicu nego na
institucionalnu zaštitu, boljeg uspostavljanja odnosa roditelj
– dete, razvijanja trajnih emotivnih veza i stabilnosti odnosa,
boljeg ostvarivanja dečjih prava i njihove participacije u porodičnom životu i sticanja porodičnih iskustava bitnih za osamostaljivanje i kasniji život kao samostalnih odraslih ljudi.
Na kraju, opšti je utisak da je porodični smeštaj u razvoju, da postoje određene teškoće sa kojima se većina zemalja
susreće i da je potrebno stalno raditi na dogradnji sistema u
cilju unapređivanja zaštite dece primenom ovog oblika. Ali,
detinjstvo je jedno. Za ono dete koje se nalazi u domu ili neadekvatnoj porodici, svaka druga priča nema smisla. Priča o
boljoj organizaciji zaštite dece na porodičnom smeštaju ne
trpi odlaganja i sporost, jer za to vreme neka deca, negde, nekako rastu, često u neadekvatnim uslovima koji mogu ostaviti posledice za ceo život.
Prema zvaničnim podacima Vlade, trenutno je oko 4.000
dece smešteno u hraniteljske porodice širom Srbije. Približno
30% te dece su deca sa smetnjama u razvoju. 800 dece je još
uvek u institucijama. 50% njih su deca sa smetnjama u razvoju.
Svako dete ima pravo da odrasta u porodici!!!
259
Anđela Roglic
Summary
Family accommodation – fostering, is a protection measure
for children without parental care, i.e. children under parental
care, but with a disorder in mental and physical development,
or with behavioral disorders, who temporarily cannot live with
their parents.18
Foster families provide a secure and stimulating environment for the
children’s development, by offering them adequate attendance and
care about their health, education, future independence, and support in establishing and maintaining connections with their biological families, as well as preserving their personal, family and national
identity. Fostering and sharing family experience with a child who
saw a difficult side of life in its earliest age, participating in its development, and stimulating its positive changes, brings change into the
foster family itself, enriches all its members’ experience, and it can
represent a great satisfaction for everyone, thereby making fostering a
unique life experience.
Key words: Family accommodation – fostering, children without parental care, caring.
18
Fostering Book of Regulations, „Official Gazette of the Republic of
Serbia“, no. 32/08, article 2.
260
Nikola Stošić
dipl. pravnik
ZAŠTITA MEDICINSKIH
PODATAKA O LIČNOSTI
Relativno laka dostupnost informatičkih uređaja i razvoj sredstava
masovne komunikacije su nužna posledica tehnološkog napretka.
Širenje kruga subjekata koji vrše prikupljanje i obradu podataka o
ličnosti i mogućnosti njihove upotrebe u različite, često nedopuštene
svrhe, aktuelizuje potrebu za postojanjem adekvatnih zakonskih
rešenja kojima će se regulisati uslovi prikupljanja, obrade i upotrebe
ličnih podataka i obezbediti delotvorni mehanizmi njihove zaštite.
Kada su u pitanju medicinski podaci o ličnosti kao podaci vezani
za zdravlje čoveka, nesumnjivo je da postoje brojni razlozi da se
posebnim zakonom reguliše ova oblast i pronađe ravnoteža između
naizgled ambivalentnih ciljeva i to prirodne želje pojedinca da iste
zadrži u domenu svoje privatnosti zbog posebne osetljivosti ovih
podataka i težnje da se zaštite važni društveni interesi.
U tom cilju potrebno je ukazati na nedostatke postojeće zakonske
regulative u oblasti zaštite medicinskih podataka o ličnosti i
potrebi usklađivanja zakonskih rešenja sa dostignutim evropskim
standardima, sadržanim, pre svega, u Preporuci Komiteta Ministara
Saveta Evrope o zaštiti medicinskih podataka iz 1997. godine, kao
i na pojedine oblasti koje do sada u našoj zemlji nisu bile predmet
zakonskog regulisanja, a koje bi trebalo da sadrži moderan Zakon o
zaštiti medicinskih podataka o ličnosti.
1. Pravo na privatnost
Pravo na privatnost je osnovno ljudsko pravo koje je kao
pravo prve generacije našlo svoje mesto i u članu 12. Uni261
Nikola Stošić
verzalne deklaracije o pravima čoveka usvojenoj na Generalnoj skupštini UN decembra 1948. godine kojim je propisano:
„Niko ne sme biti izložen proizvoljnom mešanju u privatni život, porodicu, stan ili prepisku, niti napadima na čast i ugled.
Svako ima pravo na zakonsku zaštitu protiv ovakvog mešanja ili napada.“ Zaštita ličnih podataka, koje je pojedinac u
modernom, visoko birokratizovanom društvu „prinuđen da
podeli“, pre svega, sa predstavnicima državnih organa, ali i
drugim grupama i pojedincima, u cilju ostvarenja svojih životnih interesa, neophodna je radi primene temeljenog pravnog principa istaknutog u Univerzalnoj deklaraciji o pravima
čoveka. Takođe, i Evropska konvencija o ljudskim pravima,
još jedan krucijalni dokument u oblasti zaštite ljudskih prava,
u članu 8. predviđa:“Svako ima pravo na poštovanje svog privatnog i porodičnog života, stana i prepiske.“1
Kada su u pitanju medicinski podaci o ličnosti, poštovanje i garancija privatnosti pojedinca ima poseban značaj,
pre svega zbog osobenosti odnosa pacijent-lekar. Naime, da
bi se pacijent uopšte obratio lekaru i sa njim podelio osetljive informacije koje se tiču njegovog zdravstvenog stanja,
neophodno je da bude uveren da ti podaci neće biti upotrebljeni van svrhe za koju se prikupljaju. Sama mogućnost
da, na primer, njegove kolege saznaju da ima makar i blage psihičke tegobe, često je dovoljna da pojedinca odvrati
od namere da se obrati stručnom licu. Takođe, najčešće će
poslodavac odbiti da zaposli lice koje ima određenu bolest,
čak i u slučaju da ta bolest nema nikakvog uticaja na kvalitet
njegovog ili njenog rada. Sa druge strane, poverenje pacijenta je preko potrebno kako bi lekar pribavio sve potrebne
informacije na osnovu kojih bi mogao da utvrdi uzroke bolesti, postavi tačnu dijagnozu i odredi odgovarajući tretman
1
European Convention on Human Rights, htpp://www.hrcr.org/docs/
Eur_Convention/euroconv.3.html, 30.01.2009. godine.
262
Zaštita medicinskih podataka o ličnosti
u cilju izlečenja. Stoga, ostvarenje načela poštovanja ličnosti
pacijenata, a u sklopu toga i prava na privatnost, kao jednog
od bazičnih načela na kojima počiva i Hipokratova zakletva
jeste preduslov adekvatnog medicinskog tretmana i zdravstvene zaštite.2
Preporukom Komiteta Ministara Saveta Evrope br. 97 o
zaštiti medicinskih podataka, i to posebnim odeljkom pod
nazivom „Poštovanje privatnosti“ predviđeno je:
– da poštovanje fundamentalnih prava i sloboda, posebno prava na privatnost, mora biti garantovano u postupku prikupljanja i obrade medicinskih podataka;
– da se prikupljanje i obrada medicinskih podataka
može vršiti samo ukoliko je domaćim zakonom obezbeđena odgovarajuća zaštita;
– da medicinski podaci mogu da se prikupljaju i obrađuju samo od strane profesionalnih lica-zdrvstvenih
radnika, a od strane drugih pojedinaca i tela samo
ukoliko to čine u korist profesionalnih lica-zdravstvenih radnika i pri tome postupaju u skladu sa pravilima poverljivosti koja su propisana za zdravstvene
radnike;3
U kontekstu poštovanja prava na privatnost treba spomenuti i odluku koju je Evropski sud za ljudska prava doneo u slučaju Z. vs Finland februara 1997. godine u kojoj je
istaknuto da je zaštita medicinskih podataka od suštinskog
značaja za ostvarenje prava pojedinca da se poštuje njegova
2
3
Kaličanin P., Medicinska etika i medicinsko pravo, htpp://www.psihijatrija.com/psihijatrija/ETIKA%20KALICANIN/Med%20Etika%20_
22.doc.
Recommendation No. R(97) on the Protection of Medical Data, Respect for privacy, htpp://www.1.umn.edu/humanrts/instree/coerecr97–5.html, 16.01.2009. godine, str. 1.
263
Nikola Stošić
privatnost i porodični život, te da bi se bez takve zaštite oni
koji imaju potrebu za medicinskom pomoći uzdržavali od otkrivanja informacija lične i intimne prirode čak iako su takve
informacije neophodne da bi im se ukazao odgovarajući medicinski tretman, čime bi ugrozili sopstveno zdravlje, a u slučajevima postojanja prenosivih bolesti i zdravlje čitave zajednice. U odluci je naznačeno i da je poštovanje privatnosti od
posebnog značaja kada su u pitanju informacije o osobama
obolelim od HIV-a, s obzirom na to da otkrivanje tih podataka može imati dramatičan uticaj na privatni život tih lica,
kao i na njihov socijalni i radno-pravni status, izlaganjem tih
osoba poruzi i vređanju.4
Međutim, nije dovoljno da država samo propiše obavezu uzdržavanja od povrede prava na privatnost, već je neophodno da preduzme odgovarajuće mere u cilju sprečavanja
povrede tog prava. Evropski sud za ljudska prava je u slučaju
I vs Finland zauzeo stav da član 8 Direktive 95/46 Evropskog
Parlamenta i Saveta Evropske Unije o zaštiti pojedinaca koja
se odnosi na obradu ličnih podataka i slobodan prenos tih
podataka5 ne obavezuje državu samo na uzdržavanje od mešanja u privatni život pojedinca, već podrazumeva i obavezu
države da u cilju poštovanja privatnosti preduzme odgovarajuće mere u cilju osiguranja prava na privatnost, čak i u sferi
odnosa između fizičkih lica međusobno.6 Iz sadržine navedene odluke nesumnjivo proizlazi da pored negativne oba4
5
6
European Court of Human Rights, Case of Z vs Finland, Aplication
(no. 22009/93), htpp://www.fredman-mansson.fi/zvf.htm, 16.01.2009.
godine.
Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of
24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the
processing of personal data and of the free movement of such data.
htpp://www.cl.cam.ac.uk/rja14/Papers/echr-finland.pdf, 16.01.2009.
godine, str. 7.
264
Zaštita medicinskih podataka o ličnosti
veze države i drugih adresata da se uzdrže od povrede prava
na privatnost medicinskih podataka o ličnosti, država ima i
pozitivne obaveze koje se sastoje u stvaranju delotvornih mehanizama pravne zaštite.
2. Prikupljanje i obrada podataka
Radi ostvarenja i zaštite prava na privatnost i drugih
prava i interesa fizičkih lica od ključnog značaja je postojanje
adekvatnih zakonskih rešenja kojima će se predvideti:
– koji subjekti su ovlašćeni da prikupljaju i obrađuju
medicinske podatke o ličnosti
– pod kojim uslovima se podaci mogu obrađivati
– koji su to razlozi koji mogu opravdati odstupanje
od opšteg režima koji je propisan za prikupljanje i
obradu medicinskih podataka o ličnosti
2.1. Propisi Saveta Evrope
Preporukom Veća Ministara Saveta Evrope br. 97 o zaštiti medicinskih podataka je propisano da bi medicinski
podaci o ličnosti trebalo da se prikupljaju i obrađuju samo
od strane fizičkih i pravnih lica koja se bave pružanjem
zdravstvene zaštite profesionalno, kao i od pojedinaca ili
tela koji rade u njihovu korist, ali samo pod uslovom da za
njih važe ista ili slična pravila kojima se obezbeđuje poverljivost informacija, a koja obavezuju lica koja koja se bave
pružanjem zdravstvene zaštite profesionalno. Preporukom
je propisano i da druga fizička i pravna lica mogu prikupljati i obrađivati medicinske podatke o ličnosti samo ukoliko
su potčinjena pravilima kojima se obezbeđuje jednak stepen
zaštite poverljivosti podataka kao i pravilima koja se odnose
265
Nikola Stošić
na lica koja se profesionalno bave pružanjem zdravstvene
zaštite.7
2.2. Propisi Evropske Unije
Što se tiče uslova pod kojima se medicinski podaci o ličnosti mogu prikupljati i obrađivati, pre svega treba istaći da
je Direktivom 95/46 Evropskog Parlamenta od oktobra 1995.
godine predviđena generalna zabrana obrade podataka koji
se odnose na zdravlje pojedinaca iz razloga posebne osetljivosti tih podataka.
Međutim, imajući u vidu neophodnost dostupnosti informacija koje se odnose na zdravlje pacijenta u cilju pružanja odgovarajućeg medicinskog tretmana, Direktivom
95/46 Evropskog Parlamenta predviđeni su izuzeci od opšte
zabrane prikupljanja i obrade medicinskih podataka o ličnosti. Derogacija opšteg principa o zabrani obrade medicinskih
podataka o ličnosti se odnosi pre svega na one situacije u
kojima postoji izričita saglasnost lica na koja se ti podaci
odnose, izuzev ukoliko zakon države članice ne predviđa da
se generalna zabrana prikupljanja i obrade podataka ne može
otkloniti ni davanjem te saglasnosti.8 Međutim, postavlja se
pitanje pod kojim se uslovima izjava volje jednog lica kojom
daje saglasnost da se podaci koji se odnose na njegovo zdravlje mogu obrađivati smatra punovažnom i ovlašćuje nadležne
subjekte da pristupe procesu prikupljanja i obrade podataka?
7
8
Recommendation No. R(97) on the Protection of Medical Data,
htpp://www.1.umn.edu/humanrts/instree/coerecr97–5.html,
16.01.2009. godine, str. 1.
Directive 95/46/EC of the Europian Parliament and of the Council of
24 October 1995 on the protection on individuals with regard to the
processing of personal data and on the free movement of such data,
htpp://www.cdt.org./privacy/eudirective/EU_Directive_html,
16.01.2009. godine, str. 7–13.
266
Zaštita medicinskih podataka o ličnosti
Pre svega, ta izjava mora biti slobodno izražena, konkretna i
data od strane subjekta koji je informisan o svim relevantnim
pitanjima koja se odnose na obradu podataka.
Radna grupa, nezavisno evropsko savetodavno telo u
oblasti zaštite podataka i privatnosti, čije je formiranje predviđeno članom 29. Direktive 95/46 Evropskog Parlamenta, je
u Radnom dokumentu koji se odnosi na obradu ličnih podataka koji se odnose na zdravlje od februara 2007. godine9 precizirala šta se podrazumeva pod izrazima slobodno izražena,
konkretna i od strane subjekta koji je informisan data izjava
volje. Slobodno izražen pristanak podrazumeva dobrovoljnu
odluku, datu u odsustvu prinude bilo koje vrste-socijalne, finansijske, psihološke ili druge prirode, pri čemu se pristanak
dat pod pretnjom da će u suprotnom lice biti lišeno medicinskog tretmana ili da će tretman biti neodgovarajućeg kvaliteta
ne može smatrati slobodnim. Takođe, treba imati u vidu da
saglasnost pacijenta da bude podvrgnut određenom medicinskom tretmanu ne povlači za sobom automatski i saglasnost
koja se odnosi na obradu podataka prikupljenih tokom tog
tretmana.
Pristanak mora biti i konkretan i odnositi se na tačno
određenu i definisanu situaciju u kojoj se pristupa prikupljanju i obradi podataka, te stoga opšti, generalni pristanak subjekta da se mogu obrađivati podaci koji se odnose na njegovo zdravlje i da se mogu dostavljati drugim subjektima koji će
učestvovati u njegovom lečenju se ne može smatrati dopuštenim. Osim toga, pristanak može punovažno biti dat samo od
strane lica koje je informisano o svim relevantnim pitanjima
koja su u vezi sa obradom podataka i koji se zasniva na proceni i razumevanju relevatnih činjenica, kao što su priroda
9
Article 29 Data Protection Working Party, 00323/07/EN WP 131,
Working Document on the processing of personal data relating to
health in electronic health records.
267
Nikola Stošić
podataka koji se obrađuju, svrha obrade, lica kojima se podaci mogu dostaviti, koja su prava lica čiji se podaci obrađuju,
što uključuje i svest o mogućim posledicama odbijanja da se
da pristanak za prikupljanje i obradu podataka.10
Takođe, derogacija opšteg principa o zabrani obrade
medicinskih podataka o ličnosti se odnosi i na one situacije
u kojima je prikupljanje i obrada podataka neophodna kako
bi se zaštitili vitalni interesi lica na koga se ti podaci odnose, a to lice nije fizički ili pravno sposobno da izrazi svoj
pristanak. Pri tome, obrada podataka mora biti u uzročnoj
vezi sa suštinskim, osnovnim, vitalnim interesima lica čiji
se podaci prikupljaju i mora biti neophodna za preduzimanje medicinskog tretmana koji ima za cilj spasavanje života,
i to samo ukoliko lice čiji se podaci obrađuju nije u stanju
da izrazi svoju volju. Ovaj izuzetak se odnosi samo na mali
broj slučajeva i to pre svega na situacije u kojima je ugrožen
život lica čiji se medicinski podaci obrađuju i ne može se
koristiti kao opravdanje za obradu podataka u druge svrhe,
izuzev preduzimanja medicinskog tretmana u cilju spasavanja života.
Konačno, od opšte zabrane obrade medicinskih podataka o ličnosti može se odstupiti i u slučaju postojanja
suštinskog javnog interesa, pre svega u domenu zaštite
javnog zdravlja i socijalne sigurnosti. Međutim, ovde je od
posebnog značaja sprečiti eventualne zloupotrebe, odnosno
povredu prava na privatnost i privatni život pod izgovorom
potrebe zadovoljenja javnog interesa. U tom cilju, zakonom
se mora precizno naznačiti cilj koji opravdava odstupanje
od generalne zabrane obrade medicinskih podataka o ličnosti, kao i način njihovog prikupljanja i obrade. Takođe,
10
Article 29 Data Protection Working Party, Special Protection for sensitive personal data, htpp://ec.europa.eu/justice_home/fsj/privacy/
docs/wpdocs/2007/wp131_en.pdf, 16.01.2009.
268
Zaštita medicinskih podataka o ličnosti
države članice imaju obavezu da obezbede odgovarajuća,
konkretna jemstva i garancije u cilju zaštite prava i sloboda fizičkih lica, i to posebno prava na privatnost, kao i da
o preduzetim merama obaveste nezavisno nadzorno telo
čije je osnivanje predviđeno odredbama člana 28. Direktive 95/46 Evropskog Parlamenta kao obaveza država članica.
Nezavisno nadzorno telo bi bilo ovlašćeno da nadgleda da
li država ispunjava obaveze preuzete u skladu sa Direktivom
i u tom cilju bi bilo snabdeveno ovlašćenjima da, između
ostalog, pokrene postupak pred sudom u slučaju kršenja
propisa. Time se jasno naglašava uloga koju nezavisna tela
kao tzv. četvrta grana vlasti imaju u oblasti zaštite ljudskih
prava i koja u tom cilju moraju biti snabdevena konkretnim
ovlašćenjima, uključujući i pravo da podnesu i krivičnu ili
prekršajnu prijavu u slučaju povrede zakona.
2.3 Propisi Sjedinjenih Američkih Država
U Sjedinjenim Američkim Državama 2002. godine je
od strane Ministarstva zdravlja donet „Privacy rule“ u cilju
implementacije standarda predviđenih federalnim zakonom
iz 1996. godine – „HIPAA“ (Health Insurance Portability
and Accountability Act) i njime su uređeni uslovi upotrebe i objavljivanja medicinskih podataka o ličnosti (PHI). I
ovim aktom je kao osnovni princip predviđeno da se medicinski podaci o ličnosti ne mogu prikupljati i obrađivati bez
ovlašćenja lica na koje se ti podaci odnose. Ovde je interesantno videti koje su to situacije predviđene ovim aktom
u kojima njegovi donosioci smatraju da postoji suštinski
javni interes koji dopušta derogaciju ovog principa, što
je standard koji je propisan i Direktivom 95/46 Evropskog
Parlamenta. Kao izuzetak od principa da je za obradu podataka o ličnosti potrebna saglasnost lica na koga se ti podaci
odnose predviđeno je, između ostalog, da se bez ovlašćenja
269
Nikola Stošić
ili dozvole lica na koga se odnose, medicinski podaci mogu
ustupiti:
– nadležnim organima ovlašćenim zakonom da prikupljaju i obrađuju medicinske podatke u cilju prevencije i kontrole bolesti, nadležnim organima ovlašćenim zakonom da primaju izveštaje o zlostavljanju i
zanemarivanju dece, pojedincima koji su zaraženi ili
su bili izloženi nekoj prenosivoj bolesti ukoliko je takvo obaveštenje dozvoljeno zakonom, poslodavcima i
to informacija na osnovu kojih se može utvrditi da li
je povreda ili bolest pretrpljena na radu i to ukoliko
je takva informacija neophodna za ispunjenje obaveza predviđenih odgovarajućim zakonom,
– agencijama koje se bave nadzorom i kontrolom funkcionisanja zdravstvenog sistema,
– ukoliko je takva informacija neophodna u sudskom
ili administrativnom postupku
– u cilju identifikacije ili lokacije osumnjičenog, odbeglog lica, svedoka ili nestale osobe, otkrivanja informacija o žrtvi ili moućoj žrtvi krivičnog dela, upozorenja nadležnih organa da postoji mogućnost da je
smrt nastupila nasilno, obaveštenja o prirodi krivičnog dela, mestu izvršenja i učiniocu krivičnog dela
– naučnih istraživanja pod uslovima predviđenim zakonom
– postojanja ozbiljne opasnosti po zdravlje ili bezbednost
– obezbeđenja ostvarenja dužnosti državnih organa11
Ova lista izuzetaka jasno ukazuje da postoje brojne situacije u kojima osnovni princip da se medicinski podaci o
11
Summary of HIPAA Privacy Rule, htpp://www.healthprivacy.org/
usr_doc/RegSummary2002.pdf, 16.01.2009. godine, str. 25–27.
270
Zaštita medicinskih podataka o ličnosti
ličnosti mogu prikupljati i obrađivati samo ako postoji saglasnost lica na koga se podaci odnose dolazi u koliziju sa
interesima društva, što nameće potrebu njegove derogacije.
Sasvim je sigurno da ukoliko je medicinski podatak o ličnosti potreban kako bi se, na primer, uspešno sproveo krivični postupak, a saglasnost za njegovu upotrebu nije moguće
pribaviti iz bilo kog razloga, u tom „sukobu“ privatnog interesa pojedinca da zaštiti privatnost ličnih podataka i javnog
interesa prednost svakako ima javni interes. Međutim, radi
sprečavanja eventualnih zloupotreba i ugrožavanja prava na
privatnost pod izgovorom zaštite javnih interesa potrebno je
zakonom što preciznije definisati izuzetke od opšteg principa
i obezbediti odgovarajuća jemstva i garancije u cilju sprečavanja neovlašćene obrade medicinskih podataka o ličnosti.
2.4. Propisi Republike Srbije
Kada je reč o domaćoj zakonskoj regulativi u ovoj oblasti,
još uvek važeći Zakon o evidencijama u oblasti zdravstva12
(„Sl. list SRJ“, br. 12/98, 37/02) kojim se uređuje način prikupljanja, obrade, korišćenja i zaštite podataka iz evidencija
u oblasti zdravstva ne predviđa poseban režim zaštite podataka o ličnosti, već u tom delu upućuje na primenu Zakona
o zaštiti podataka o ličnosti („Sl. list SRJ“, br. 24/98, 26/98)13
kojim se predviđa da su lični podaci informacije koje su sadržane u zbirkama podataka, a koje se, između ostalog, odnose
i na privatnost lica. Međutim, suštinski nedostatak zakona je
već u samom određenju medicinskih podataka o ličnosti kao
informacija sadržanih u zbirkama podataka. Medicinski podatak o ličnosti je svaki podatak koji se odnosi na zdravlje
pojedinca ili je u vezi sa zdravljem, pri čemu se uopšte ne
12
13
Zakon o evidencijama u oblasti zdravstva („Sl. list SRJ“, br. 12/98,
37/02).
Zakona o zaštiti podataka o ličnosti („Sl. list SRJ“, br. 24/98, 26/98)
271
Nikola Stošić
mora raditi o informaciji koja je medicinski značajna i koja
se unosi u zbirki podataka, već je dovoljno da pacijent ima
interes da se određene činjenice drže u tajnosti, jer bi mu
obznanjivanje tih činjenica škodilo u bilo kom smislu, ili bi
moglo povrediti njegov psihički integritet.14
3. Genetski podaci
Genetski podaci o ličnosti predstavljaju osobenu vrstu
medicinskih podataka o ličnosti koja zbog svojih specifičnosti zaslužuje posebnu pažnju. Pre svega, genetski podaci su
zbog osobine gena da se prenosi sa generacije na generaciju
od značaja za zdravlje ne samo lica analizom čijih gena su
utvrđeni, već i njegovih srodnika, što nameće pitanje ko ima
pravo pristupa ovim podacima i pod kojim uslovima, te da li
to pravo pripada i licima van kruga bioloških srodnika (poslodavcima, osiguravajućim organizacijama) u cilju zaštite
njihovih legitimnih interesa.
Genetski podatak je svaka informacija o naslednim karakteristikama pojedinca dobijena analizom nukleinske kiseline ili drugim naučnim metodom. Međutim, potrebno je
načiniti jasnu distinkciju između genetskih podataka (informacija) i genetskog materijala. Gen je segment, deo DNK
koji sadrži podatak o spajanju RNK molekula neophodnih
za sintezu proteina unutar tela i kompletna građa gena, kojih ima preko 30.000 u ljudskom genomu, nalazi se u svakoj
ćeliji organizma i kao takav predstavlja jedinicu nasleđivanja
koja određuje ispoljavanje bioloških karakteristika organizma. Genetski podatak je kodiran u DNK kao niz nukleotida
i kao takav prenosi se sa generacije na generaciju potpuno
nepromenjen, usled čega se i razlikuje od drugih medicinskih
podataka o ličnosti i to po tome što je od značaja za zdravlje
14
Jakov Radišić, Medicinsko pravo, Beograd 2008. Godine, str. 157.
272
Zaštita medicinskih podataka o ličnosti
ne samo konkretne osobe analizom čijih gena je utvrđen, već
i njegovih bioloških srodnika, kako živih tako i još nerođenih. Pri tome, genetska informacija i genetski materijal mogu
se razdvojiti, i ta informacija se može čuvati odvojeno od biološkog materijala iz koga je dobijena i koristiti se za buduća
ispitivanja.15
Danas je nesporno da postoji veliki broj bolesti koje su u
celosti ili pretežno uslovljene genetskim karakteristikama čoveka, dok je kod pojedinih hroničnih oboljenja (bolesti srca
i krvnih sudova, dijabetes, depresija) u preko 70% slučajeva
njihov nastanak uzrokovan genetskim predispozicijama. Stoga je sasvim razumljiv i opravdan interes ljudi za genetske
testove kojima se mogu utvrditi genetske anomalije kod još
nerođene dece ili procenat verovatnoće za nastanak nekog
oboljenja kako bi se predupredila njihova eventualna pojava.
Sa druge strane, postoji i ekonomski interes poslodavaca ili
osiguravajućih društava da dođu u posed tih podataka i zasnivanje radnog odnosa ili zaključenje ugovora o osiguranju
života uslove „odgovarajućom“ genetikom. Imajući u vidu
nesumnjivu opravdanost vršenja genetskih testiranja i istraživanja, kao i mogućnost zloupotrebe tako dobijenih podataka,
potrebno je celokupnu problematiku podvesti pod odgovarajuću zakonsku regulativu.
3.1. Propisi na nivou Ujedinjenih Nacija – Unesko
Međunarodnom Deklaracijom o genetskim podacima
čoveka donetom pod okriljem Unesco-a predviđeno je da se
genetski podaci mogu prikupljati isključivo u svrhu dijagnoze koja ima za cilj očuvanje čovekovog zdravlja, a izuzetno i
15
Human Genetic Data: Preliminary Study by the IBC on its Collection, Processing, Storage and Use, htpp://www.eubios.info/UNESCO/
ibc2002.pdf, 30.01.2009. godine, str. 5.
273
Nikola Stošić
radi medicinskih i drugih naučnih istraživanja, forenzičkih
ispitivanja i sprovođenja odgovarajućih sudskih postupaka.
Pri tome, moraju se obezbediti odgovarajuće garancije da
se prikupljeni genetski podaci neće koristiti u svrhu diskriminacije ili stigmatizacije neke ličnosti, porodice, grupe ili
zajednice, uz posebnu pažnju u tumačenju i interpretaciji
populaciono-genetskih podataka i ponašajnih karakteristika
pojedinaca ili grupa. Da bi se pristupilo prikupljanju, obradi i upotrebi genetskih podataka o ličnosti neophodno je da
postoji saglasnost subjekta na koga se ti podaci odnose koja
mora biti slobodno izražena, određena i data od subjekta koji
je informisan o svim relevantnim pitanjima koja se odnose
na obradu podataka, čime se praktično u ovom domenu zahteva ispunjenje onih standarda koji su prethodno uvedeni
Direktivom 95/46 Evropskog Parlamenta.
Imajući u vidu osobenost genetskih podataka o ličnosti,
Međunarodna Deklaracija o genetskim podacima o ličnosti
sadrži i neke specifične odredbe, te tako predviđa da genetski
podaci ne smeju biti otkriveni ili učinjeni dostupnim trećim
licima, a posebno poslodavcima, osiguravajućim organizacijama, nučnim ustanovama i porodici, izuzev ulikoko to zahtev važan društveni interes u slučaju koji je restriktivno predviđen nacionalnim zakonom. Takođe, Deklaracija predviđa i
uvođenje genetičkih saveta pri bolnicama i drugim zdravstvenim ustanovama uz čiju saglasnost treba da se obavlja analiza genetičkog materijala i koji moraju uživati nezavisnost u
svom odlučivanju, vodeći se prvenstveno zdravstvenim benefitom pojedinca, a tek potom korišću koja može nastati za
medicinu kao nauku.16 Dakle, neophodno je podvesti pod
16
International Declaration on Human Genetic Data. htpp://unesdoc.
unesco.org/images//0013/001361/136112.e.pdf, 18.01.2009. godine,
str. 9–11.
274
Zaštita medicinskih podataka o ličnosti
zakonsku regulativu i rad etičkih komiteta koji bi trebalo da
imaju izuzetno značajnu ulogu upravo u ovom domenu.17
I IBC (International Bioethics Comittee), osnovan pri
UNESCO 1993. Godine, koji čini 36 nezavisnih eksperata
koji prate razvoj nauke i njenu primenu u cilju obezbeđenja
ljudskog dostojanstva i slobode je u Preliminarnoj studiji o
prikupljanju, obradi, čuvanju i upotrebi genetskih podataka
iz maja 2002. Godine postavio neka interesantna pitanja iz
ove oblasti. Pre svega, treba istaći da je IBC-a savetodavno
telo čiji je osnovni zadatak da doprinese prihvatanju principa
postavljenih u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskom genomu i
ljudskim pravima i daljem istraživanju pitanja uzrokovanih
njenom primenom i evolucijom tehnologije, te da stoga ne
nameće zakonska rešenja, već samo razmatra moguće alternative i daje preporuke o pojedinim pitanjima.
Tako, IBC predviđa da se genetski podaci mogu prikupljati u različite svrhe– medicinske (utvrđivanje uzroka bolesti, utvrđivanje postojanja genetske predispozicije za razvoj
određene bolesti, idnetifikacija zdravih pojedinaca koji su
nosioci gena koji dovodi do razvoja određene bolesti i čije je
potomstvo zbog toga ugroženo, prenatalna testiranja), društvene (forenzičke analize, utvrđivanje očinstva, studije psihofizičkih mogućnosti, identifikacija zdravstvenih rizika zaposlenih od strane poslodavaca i osiguravajućih organizacija),
naučne (utvrđivanje genetskih veza između pojedinih etničkih grupa i distribucije pojedinog gena, utvrđivanje genetske osnove za razvoj određene bolesti ili genetske otpornosti
prema određenoj bolesti, tumačenje interakcije gena i drugih
faktora) . Međutim, osnovni princip kada je u pitanju prikupljanje i obrada genetskih podataka o ličnosti se sastoji u
tome da se genetski podaci mogu prikupljati samo u korisne
17
Više videti, Mujović-Zornić Hajrija, Pravni aspekti rada etičkih
komiteta u medicini, Pravni život br. 9 (2007).
275
Nikola Stošić
svrhe, te nije prihvatljivo prikupljati genetske podatke u cilju
sprovođenja programa diskriminacije prema određenoj grupi
u okviru ukupne populacije ili eugeničkih programa. Takođe, IBC ukazuje i na potrebu da se usled specifične prirode
genetskih podataka i njihovog značaja za krvne srodnike lica
na koga se podaci odnose regulišu i pitanja ko i pod kojim
uslovima ima pravo pristupa tim podacima nakon smrti tog
lica ili ko ima pravo pristupa podacima dobijenih prenatalnim analizama.18
3.2. Propisi Saveta Evrope
Konvencijom o ljudskim pravima i o biomedicini donetom od strane Saveta Evrope u Ovijedu aprila 1997. Godine
zabranjena je diskrimanicija bilo koje vrste prema pojedincu
na temelju njegovog ili njenog genetskog nasleđa, predviđeno
je da se testovi kojima se utvrđuje genetska predispozicija za
neko oboljenje mogu izvršiti samo iz zdravstvenih razloga i
na predlog genetičkog savetovališta, a bilo kakva promena u
ljudskom genomu dozvoljena je samo iz razloga dijagnostike
ili terapije, ali samo pod uslovom da se ne prenosi na potomstvo. I u ovoj Konvenciji stavljen je akcenat na činjenicu da je
za preduzimanja medicinskog zahvata neophodan pristanak
pacijenta, a u slučaju kada taj pristanak nije moguće obezbediti, a postoji hitna potreba, intervencija se odobrava pod
uslovom da bude od zdravstvene koristi za pacijenta.19
Dakle, navedeni međunarodni dokumenti ukazuju na
moguće dileme u regulisanju pojedinih pitanja iz ove oblasti, ali se ne opredeljuju za konkretna rešenja. Stoga, postavlja
18
19
Human Genetic Data: Preliminary Study by the IBC on its Collection, Processing, Storage and Use, htpp://www.eubios.info/UNESCO/
ibc2002.pdf, 18.01.2009. godine, str. 9–11.
Convention on Human Rights and Biomedicine, htpp://conventions.
coe.int/treaty/EN/Treaties/Html/164.htm, 18.01.2009. godine.
276
Zaštita medicinskih podataka o ličnosti
se pitanje pod kojim uslovima članovi porodice lica nalizom
čijih gena su podaci uzvrđeni imaju pravo na uvid u njihovu
sadržinu? U teoriji je izražen stav da se zdravstveni radnik
prilikom donošenja odluke da li će genetske podatke saopštiti
članovima porodice mora rukovoditi sledećim kriterijumimadostupnošću tretmana ili terapije, prirode genetski uzrokovane bolesti, procenom da li otkrivanje podataka unapređuje
neki legitiman socijalni interes, te kako bi lice kome se podatak otkriva moglo reagovati, odnosno kako bi saznanje tog
podatka moglo uticati na njegovo psihičko zdravlje. Sa druge
strane, smatra se i da osiguravajuće organizacije imaju legitiman interes finansijske prirode da saznaju kakvo je zdravstveno stanje osiguranika i kakvi su potencijalni zdravstveni
rizici tog lica uzrokovani genetskim predispozicijama. Stoga,
pre zaključenja ugovora o osiguranju života lice koje namerava da se osigura trebalo bi da ima obavezu da se podrvgne
medicinskim testovima i pruži podatke koliko su dugo živeli
njegovi roditelji i koji je bio uzrok njihove smrti.20
Imajući navedeno u vidu, Zakon o medicinskim podacima o ličnosti bi trebalo, kada su u pitanju genetski podaci o
ličnosti, da:
– ukaže na osobenost genetskih podataka o ličnosti i
izdvoji ih kao posebnu kategoriju medicinskih podataka o ličnosti
– postavi temeljne principe i odredi svrhu u koju se genetski podaci mogu prikupljati i obrađivati
– predvidi uslove pod kojima članovi porodice i druga
zainteresovana lica imaju pravo na uvid u njihovu sadržinu
20
Vesna Tatić Klajn, Medical, Ethical and Legal issues of individual and
group genetic testing. htpp://www.ius.bg.ac.yu/Anali/Analls%202007/
%20pg%20093–109.pdf, 30.01.2009. godine, str. 12.
277
Nikola Stošić
– predvidi postojanje nezavisnih tela-saveta pri bolnicama i drugim zdravstvenim ustanovama uz čiju saglasnost treba da se obavlja analiza genetičkog materijala.
4. Medicinska istraživanja
Naučnici i zdravstveni radnici koriste medicinske podatke o ličnosti u svojim istraživanjima u cilju otkrivanja
uzroka bolesti i utvrđivanja mogućih načina izlečenja. Takođe, medicinski podaci o ličnosti koji se nalaze u odgovarajućim zbirkama podataka mogu biti neophodni za naučna
istraživanja koja se vrše u društvenim naukama, na primer
sociologiji.
Osnovni princip koji je prihvaćen i Preporukom Komiteta Ministara Saveta Evrope br. 97 o zaštiti medicinskih podataka je, da kada god je moguće medicinski podaci koji se
koriste u tu svrhu treba da budu anonimni, kao i da naučne
organizacije i državni organi treba da promovišu i razvijaju
tehnike i procedure koje će obezbediti anonimnost podataka. Izuzetno, ukoliko bi anonimnost medicinskih podataka
istraživanje činila neizvodljivim, istraživanje se može vršiti sa
ličnim medicinskim podacima, ali samo pod uslovima:
– postojanja saglasnosti lica na koga se ti podaci odnose,
pri čemu ta saglasnost ne može biti generalna, već se
mora odnositi na korišćenje tih podataka za tačno
određeno istraživanje
– u cilju sprovođenja tačno određenog istraživanja za
čije vršenje postoji važan društveni interes utvrđen
od strane organa ili tela određenih zakonom i to
samo ako se lice na koga se podaci odnose izričito ne
suprotstavi upotrebi tih podataka, ukoliko bi uprkos
278
Zaštita medicinskih podataka o ličnosti
razumnim naporima bilo neizvodljivo da se stupi u
kontakt sa tim licem i zatraži njegova saglasnost ili
ukoliko je društveni interes zbog koga se sprovodi
istraživanje takvog značaja da opravdava njegovo
obavljanje i bez saglasnosti lica na koga se odnosi
– ukoliko je naučno istraživanje predviđeno zakonom
i neophodno je u cilju uspostavljanja mera kojima se
štiti javno zdravlje
Medicinski podaci o ličnosti korišćeni u svrhu istraživanja ne smeju biti objavljeni na način koji omogućava identifikovanje lica na koga se odnose, izuzev ukoliko postoji izričita
saglasnost tog lica da se podaci objave ili je objavljivanje podataka dozvoljeno domaćim zakonom.21
Dakle, kada su u pitanju poslednje dve teme koje su predmet rada – genetski podaci i medicinska istraživanja, one do
sada nisu bile predmet zakonskog regulisanja, ali zbog svoje
važnosti svakako zaslužuju mesto u novom Zakonu o zaštiti
medicinskih podataka o ličnosti.
5. Zaključak
Značaj i složenost oblasti koju smo analizirali ukazuje na potrebu usvajanja modernog Zakona o zaštiti medicinskih podataka o ličnosti čije će odredbe biti bazirane na
standardima predviđenim u najvažnijim međunarodnim dokumentima i pozitivnim rešenjima nacionalnih zakona pravno razvijenijih država. Ovo iz razloga što je još uvek važeći
Zakon o evidencijama u oblasti zdravstva, koji pravno tretira
materiju koja bi pre trebalo da bude sadržana u nekom pod21
Recommendation No. R(97) on the Protection of Medical Data,
htpp://www.1.umn.edu/humanrts/instree/coerecr97–5.html,
16.01.2009. godine.
279
Nikola Stošić
zakonskom aktu, ima brojne nedostatke, pri čemu pojedine
izuzetno važne oblasti uopšte ne reguliše.
Shodno tome, Zakon o zaštiti medicinskih podataka o
ličnosti bi trebalo da:
– naznači kao cilj donošenja ostvarenje i zaštitu prava na privatnost fizičkih lica, s obzirom na posebnu
osetljivost ovih podataka i negativne posledice koje bi
njihova neovlašćena upotreba mogla imati na privatni život lica na koja se ti podaci odnose;
– predvidi saglasnost lica na koga se podaci odnose kao
osnovni princip čije je ispunjenje neophodno da bi
se podaci prikupljali, obrađivali i upotrebljavali i da
što preciznije odredi izuzetke od tog principa u cilju
ostvarenja važnih društvenih interesa koji bi opravdavali njegovu derogaciju;
– definiše prava lica na koja se podaci odnose i obezbedi pravne mehanizme za njihovu zaštitu
– usled složenosti i specifičnosti izdvoji genetske podatke o ličnosti kao posebnu podvrstu medicinskih
podataka o ličnosti i reguliše pitanja koja su posledica njihove osobenosti (pre svega da definiše krug lica
koja imaju pravo na pristup tim podacima)
– uvede instituciju nezavisnog nadzornog dela – poverenika koji neće imati ulogu savetodavnog organa, već
će posedovati konkretna ovlašćenja koja će koristiti u
cilju obezbeđenja poštovanja odredaba ovog zakona.
Summary
Relatively easy availability of IT devices and the development of the
instruments for mass communication represent a necessary consequence of technological progress. Spreading of the circle of subjects
280
Zaštita medicinskih podataka o ličnosti
which perform personal data acquisition and processing, and the
possibility of their exploitation for various, often illicit purposes, actualize the need for adequate legal solutions which will regulate the
conditions of acquisitions, processing and use of personal data, and
provide effective mechanisms of their protection.
When it comes to personal medical data, as data related to a person’s health, there is no doubt that there is a number of reasons to
pass a special law which will regulate this field and to find balance
between seemingly ambivalent aims and individual’s natural wish to
keep them private due to the special sensitivity the data hold, and the
strive to protect important social interests.
For this purpose, it is necessary to point at the flaws of the existing
legal regulations in the field of personal medical data protection and
the need to harmonize the legal resolutions with the European standards, mostly contained in the Recommendation of the Committee of
Ministers of the Council of Europe on medical data protection, dated
from 1997. It should also be underlined that there are certain fields
which have not been subject to legal regulation in our country, and
which should be contained in the modern Law on Personal Medical
Data Protection.
281
Jelena Topić
dipl. pravnik
PRAVO NA PRAVNU POMOĆ
U EVROPSKOJ UNIJI
Cilj ovog rada je davanje doprinosa literaturi na temu Pravne pomoći,
objašnjenje samog pojma i naglašavanje nedostataka u samom pojmu
pravne pomoći u našoj regulativi.
Pravna pomoć je uvedena Evropskom konvencijom o ljudskim
pravima, da bi bila upotpunjena regulativama Saveta Evrope, a onda
proširena na nivou Evropske unije. Kod nas je, može se slobodno
reći, pravna pomoć tek na početku, jer se očekuje usvajanje Zakon o
pravnoj pomoći.
Kroz rad je prikazano na koji način se pravna pomoć obezbeđuje,
kojim osobama i u kojim situacijama. Sama suština je u dostupnosti
ovog prava svim kategorijama bez obyira na pol, veru ili imovno
stanje onog koji samu pomoć traži.
Ključne reči: Pravna pomoć, Evropska unija, Savet Evrope.
1. Uvod
Pravna pomoć se danas shvata kao ljudsko pravo, koje
mora biti kvalifikovano, što znači da je pružaju lica stručno
osposobljena za to, te da ispunjava oderđene uslove i u pogledu kvaliteta pružanja. Danas se može reći da skoro svi savremeni pravni sistemi imaju uređeno pitanje pravne pomoći.
Od sistema do sistema, obim prava i ovlašćenja su drugačiji,
ali cilj je svuda isti, a to je omogućavanje svakom pojedincu
da mu se pruži adekvatna pravna pomoć.
Pravna pomoć u Evropskoj uniji, doprinosi pravičnom
suđenju, kako u državnim, tako u prekograničnim postupci282
Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji
ma. Donošenjem propisa u segmentu pravne pomoći, države
ratifikovanjem obezbeđuju sigurnost licima slabog imovnog
stanja, kao i mogucnost korišćenja tih prava. Okrivljeni se
više ne stavlja jedini u prvi plan, već se i žrtvi pruža mogućnost da se koristi pravnom pomoći.
U daljem tekstu će se detaljnije obraditi definicija prava na pravnu pomoć u Evropskoj uniji, zatim, koji propisi su
doneti u cilju poboljšanja ovog ljudskog prava, te pojasniti šta
Okvirna odluka o položaju žrtve donosi, kao i šta kaže Direktiva Saveta za unapređenje pristupa pravdi u prekograničnim
sporovima putem utvrđivanja minimuma zajedničkih pravila
koja se odnose na pravnu pomoć. Predlog okvirne odluke o
određenim proceduralnim pravima i postupcima u zemljama
Evropske unije nam donosi nam set osnovnih prava u krivičnim postupcima.
Poseban osvrt je i na uređenje pravne pomoći u Savetu
Evrope, tj. uslovi za dobijanje pravne pomoći i sama regulative, ali i postupak pred Evropskim sudom za ljudska prava.
Što se tiče stanja u našem zakonodavstvu prvo se primećuje nedostatak zakonske regulative koja bi detaljnije uredilo
ovo pitanje. Jedina obaveza u vezi prava na pravnu pomoć
jeste da lokalni organi javnih vlasti moraju da organizuju
službu pravne pomoći, što ranije nije bio slučaj. Premda, ovo
je daleko od standrada koje propisuje Evropska unija u segmentu pružanja pravne pomoći.
U našem Ustavu1 iz 2006. godine, član 67. stav 2. jemči
svakom pojedincu pravo na pravnu pomoć i kaže da „pravnu pomoć pružaju advokatura, kao samostalna i nezavisna
služba, i službe pravne pomoći koje se osnivaju u jedinicama
lokalne samouprave, u skladu sa zakonom“, što je donekle u
1
Ustav Republike Srbije („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 98,
od 10.11.2006).
283
Jelena Topić
skladu sa uporedno-pravnim trendovima. Mada kod nas još
nije donet Zakon o pravnoj pomoći. Izrađeni su Modeli zakona o pravnoj pomoći, i to od strane eksperata Centra za
unapređivanje pravnih studija (CUPS) i još dva predloga Zakona o pravnoj pomoći, sačinjena od strane eksperata Advokateske komore i Ministarstva pravde.
Pravna pomoć je kod nas, za sada, propisana u Zakonu o
parničnom postupku, i to u članu 1642. Samu pomoć pružaju opštine koje imaju obrazovane Službe pravne pomoći gde
ova pomoć podrazumeva: informacije, savete i sastavljenje
pravnih akata, ali i samo zastupanje pred sudovima. Većina
usluga nije besplatna, ali je pristupačnija jer se nudi po mnogo manjim tarifama od advokatskih. U Zakonu o krivičnom
postupku3 propisuje pravo okrivljenog/osumnjičenog ima
pravo na angažovanje branioca koji mora biti advokat. U članu 72. se govori o postavljanju branioca siromašnom licu.
2. Definicija pojma pravne pomoći
Definicija prava na pravnu pomoć je, prvobitno, postavljena u Evropskoj konvenciji o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda4, i to u članu 6, stav 3, da bi potom bila nadograđena, što u praksi Evropskog Suda za ljudska prava, što
aktima i merama Evropske unije. Mnoge zemlje su prihvatile
ovaj institut i upotpunile ga u skladu sa svojim zakonodavstvima.
2
3
4
Zakon o parničnom postupku („Službeni Glasnik Republike Srbije“
broj 9, od 2.2002, 33/02, 33/04, 135/04).
Zakon o krivičnom postupku („Službeni Glasnik Republike Srbije“
broj 46, od 2.06.2006, 49/07).
Evropska konvencija o ljudskim pravima, Savet Evrope, Beograd
2007, član 6, stav 3.
284
Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji
Pravna pomoć se može pružiti posredno (snošenje
troškova postupka ili oslobađanje od troškova postupka) i
neposredno (davanje saveta, obaveštenja, zastupanja, izrade akata i podnesaka). Krug lica kojima se pruža pravna
pomoć podrazumeva fizička, a u nekim zemljama i pravna
lica, kao i da su to obavezno domaća lica. Kada govorimo o
pružaocima pravne pomoći, misli se, pre svega, na advokate. Mada u nekim sistemima je dozvoljeno pružanje pravne
pomoći od strane profesora prava, nevladinih organizacija,
pa čak i nestručnjaka ako se radi o vansudskim postupcima.
Što se tiče uslovi za pravo na pravnu pomoć, oni mogu
biti subjektivni i obejktivni. Tako, subjektivni uslovi podrazumevaju domaće državljanstvo, određeno imovinsko stanje, položaj socijalnih slučajeva, odnos mogućih troškova
postupka i imovinskog stanja korisnika pravne pomoći, itd5.
Objektivni uslovi nisu svuda isti jer se ne tiču ličnih svojstava korisnika te pomoći. Da bi se pravna pomoć mogla pruziti
u objektivnom smislu, potrebno je ispuniti određeni zahtev
za pružanje pravne pomoći, koji može biti različito uređen.
Tako je u nekim zemljama ostavljeno sudu da proceni kada
je pravna pomoć neophodna, a što se tiče forme zahteva, ona
zavisi od vrsta radnji.
Izvor finansiranja pravne pomoći predstavlja posebno
pitanje. Naime, pretpostavlja se finansiranje iz budžeta, mada
se neretko sreće i volonterski rad pružaoca pravne pomoći.
A, što se tiče domena pravne pomoći, prvobitno je ona bila
predviđena samo za krivične stvari, da bi se kasnije proširila i
na druge sudske, ali i vansudske postupke.
5
Gajin Saša, V.Vodinelić Vladimir, Kosanović Srećko, Čavoški
Aleksandra, Knežević Bojović Ana, Sepi Robert, Reljanović Mario,
Pravna pomoć (Evropski standard), Beograd, 2007, str. 20.
285
Jelena Topić
3. Pravna pomoć u Evropskoj Uniji
Evropskim samitom, održanom u Tampereu 1999. godine, uspostavljen je minimum pravila kojima se obezbeđuje
pravna pomoć u prekograničnim slučajevima u Evropskoj
uniji (tačka 30. zaključka Evropskog samita u Tampereu).
Takođe je obrazovano telo za izradu Povelje Evropske unije
o osnovnim pravima. Članom 47, stavom 3, Povelje utvrđeno je da će „pravna pomoć biti dostupna onima koji nemaju
osnovna sredstva, odnosno licima koja su slabog imovnog
stanja i kojima je takva pomoć potrebna da bi im se obezbedio delotvoran pristup pravdi“.6
Tada su doneti sekundarni propisi koji se bave pitanjima pravne pomoći. To su Okvirna odluka Saveta o polozaju
oštećenog (žrtve) u krivičnim postupcima od 15. marta 2001.
godine7, Direktiva Saveta za unapređenje pristupa pravdi u
prekograničnim sporovima putem utvrđivanja minimuma
zajedničkih pravila koja se odnose na pravnu pomoć u takvim sporvima8 i Predlog Okvirne odluke o određenim proceduralnim pravima u krivičnim postupcima u zemljama
Evropske unije.9
Pregledom svih propisa, donetih na nivou Evropske unije, a tiču se pružanja pravne pomoći, uočavaju se tri osnovna
pitanja:
1) šta podrazumeva pravna pomoć
2) kako se proceunjuje da li ima mesta pravnoj pomoći
6
7
8
9
Gajin Saša, op.cit, str. 50.
2001/220/JHA: Council Framework Decision of 15 March 2001 on
the standing of victims in criminal proceeding, (OJ L 82, 22.03.2001,
p. 1–4).
Gajin Saša, op. cit., str. 53.
Gajin Saša, op. cit., str. 59.
286
Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji
3) koji se troškovi pokrivaju pravnom pomoći, čime se
uspostavlja minimum zajedničkih standarda na nivou
Evropske unije.
3.1. Okvirna odluka Saveta o položaju oštećenog
(žrtve) u krivičnim postupcima
od 15. marta 2001. godine10
Ovom Odlukom unete su neke novine u krivičnoprocesnoj oblasti. Kako je osumnjičeni ili okrivljeni bio u
centru pažnje, ovom Odlukom se više pažnje poklanja drugoj
strani u sporu. Odluka obuhvata 19 članova i preambulu,
kojom se napominje da su drzave duzne da preduzmu sve
mere neophodne za izjedanačavanje svojih procesnih zakona i podazakonskih akata kako bi se obezbedio visok stepen
sigurnosti oštećenom (žrtvi) bez obzira u kojoj se državi članici nalazio. Pod tim se podrazumeva krivičnopravna zaštita
oštećenog, dostupnost suda oštećenom i pravo oštećenog na
odštetu, koja uključuje i sve troškove postupka.
Odlukom se, takođe, garantuje i posebna pravna pomoć
oštecćenom. Članom 6. se predviđa da je svaka država dužna
da obezbedi oštećenom pravo na besplatne savete, kao i drugu
vrstu pravne pomoći, dok se članom 4. taksativno nabrajaju
sva prava koja pripadaju oštećenom. Naime, od pravosudnih i
upravnih organa oštećeni dobija informacije kao što su pravni
savet, pravna pomoć ili bilo koja druga vrsta saveta. Sve ovo
se odnosi na pomoć pred pravosudnim oragnima. Međutim,
ova Odluka obuhvata i posredovanje kao oblik vansudskog
rešavanja spora. Finansiranje snosi država članica u kojoj teče
postupak, mada se može desiti da te troškove snosi država u
kojoj oštećeni ima prebivalište ili boravište.
10
2001/220/JHA: Council Framework Decision of 15 March 2001 on
the standing of victims in criminal proceeding, (OJ L 82, 22.03.2001,
p. 1–4).
287
Jelena Topić
Jedna od novina je i da se ovom Odlukom uvode specijalizovane službe i organizacije koje se bave zaštitom žrtava
krivičnih dela, kao i obuka u vidu stručnog osposobljavanja
za službenike MUP-a i advokate koji će raditi sa oštećenim
licima.
3.2. Direktiva Saveta za unapređenje pristupa
pravdi u prekograničnim sporovima putem
utvrđivanja minimuma zajedničkih pravila koja
se odnose na pravnu pomoć u takvim sporovima
Ova Direktiva je doneta kao jedna od mera uspotavljanja
i razvoja prostora slobode, bezbednosti i pravde u kome je zagarantovana sloboda kretanja ljudi. Kao što je već navedeno,
Evropskim samitom u Tampereu, održanom oktobra 1999.
godine, Savet je pozvao države članice da utvrde minimum
pravila kojima se obezbeđuje odgovarajuća pravna pomoć u
prekograničnim sporovima u Evropskoj uniji. Osnovna ideja
jeste promovisanje primene pravne pomoći u prekograničnim sporovima za koja nemaju dovoljno sredstava. Ova Direktiva obuhvata samo sudove i tribunale, ali ne i carinske,
inspekcijske ili druge organe uprave.
U Direktivi se kaže da je pravna pomoć obezbeđena
kako pre postupka, tako i u toku, uključujući i drugostepeni
postupak, ali i fazu izvršenja odluke nadležnog organa.
Pravna pomoć, koju svaka država treba da obezbedi,
jeste: savet pre početka postupka, zatim pomoć pri pokretanju postupka, zastupanje, oslobađanje od troškova postupka
(kao što su tumačenje, prevođenje, putni troškovi, itd). Ako
stranka, kojoj je pružena pravna pomoć u postupku, izgubi
spor, pravna pomoć obuhvata ove troškove ako primalac ima
prebivalište ili boravište u državi članici u kojoj sud zaseda i
donosi odluku.
288
Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji
Prilikom određivanja pravne pomoći, procenjuje se
imovno stanje lica (plata, porodično stanje, itd) i taksativno
se nabrajaju prekogranični troškovi (troškovi tumača, prevođenje dokumenata potrebnih sudu ili drugim organima, putni troškovi, itd).
Kada se vodi postupak u zemlji u kojoj pružalac ima
prebivalište ili boravište, troškovi su sledeći: troškovi pravnih
saveta, prevođenje prijave i ostalih potrebnih dokumenata,
dok o zahtevu za pružanje pravne pomoći odlučuje nadležni
organ u državi članici u kojoj se vodi postupak.
3.3. Predlog okvirne odluke o određenim
proceduralnim pravima u krivičnim postupcima
u zemljama Evropske unije11
Osnovna ideja ovog Predloga je uspostavljanje minimalnih zajedničkih standarda, na nivou Evropske unije, a koji se
odnose na određena prava okrivljenog u krivičnom postupku. Primenjuje se na sva okrivljena lica u bilo kom krivičnom
postupku, uključujući i prekršajni, kao i na građane trećih
zemalja. Ovaj Predlog bi obavezivao sve sudove i državne
organe na primenu, gde god da se vodi krivični postupak i
posebno ističe sledeća prava:
Pravo na pravni savet – okrivljeni ima pravo na pravni
savet u što kraćem vremenskom roku, ali i tokom čitavog krivičnog postupka. Članom 3. propisuje se obaveza da se određenim osumnjičenim licima, ex officio, ponudi pravni savet
u cilju zaštite pravičnog suđenja. Ovo se posebno odnosi na
sledeće kategorije okrivljenih lica – lica zadržana u pritvoru
pre suđenja, lica optužena za izvršenje krivičnog dela (gde je
zaprećena kazna od najmanje godinu dana), lica protiv kojih je izdat evropski nalog za hapšenje ili pokrenut postupak
11
COM (2004) 328, final.
289
Jelena Topić
ekstardicije, maloletnici, lica koja nisu u stanju da razumeju
ili prate postupak (zbog godina, psihičkog, fizičkog ili emotivnog stanja). Pravni savet isključivo daju kvalifikovana lica,
tj. advokati.
Pravo na besplatno tumačenje i prevođenje relevantnih
dokumenata – odnosi se na okrivljene koji ne razumeju jezik
i trebalo bi da im ovo pravo bude obezbeđeno tokom celog
postupka. Na ovo pravo materijalno stanje okrivljenog nema
nikakvog uticaja. Lica koja daju te savete, takođe, moraju biti
kvalifikovana.
Pravo na posebnu pažnju – odnosi se na okrivljena
lica koja ne mogu da prate sadržaj ili zančenje postupka
zbog svojih godina, psihičkog, fizičkog ili emotivnog
stanja. Posebna pažnja se sastoji u: pružanju odgovarajuće
zdravstvene nege, sačinjavanju audio ili video zapisa bilo kog
ispitivanja okrivljenog, pravo na prisustvo trećeg lica tokom
ispitivanja, itd.
Pravo na komunikaciju – ima dve različite komponente.
Jedna se odnosi na sva okrivljena lica, a druga samo na
okrivljena lica koja su strani državljani. Naime, svaki okrivljeni
ima pravo da njegova porodica i poslodavci budu obavešteni
o tome da je pritvoren, što se odnosi i na komunikaciju sa
konzularnim odeljenjima.
Dužnost obaveštavanja okrivljenog o njegovim pravima
u pisanom obliku – članom 14. propisana je obaveza država
članica da obezbede svim osumnjičenim licima da budu
obaveštena o svojim bitnim procesnim pravima, i to u
pisanom obliku. Država članica obezbeđuje prevod ovog
obaveštenja na zvanične jezike Evropske unije. Obaveštenje
se izrađuje u dva primerka koja potpisuju pripadnik policije
i okrivljeni.
Nadzor nad primenom sistema – predviđena je
periodična evaluacija i nadzor nad primenom ove Okvirne
290
Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji
odluke, čime se može videti uspešnost primene ovog
Predloga.
4. Pravna pomoć u okviru Saveta Evrope
Najznačajniji izvor prava koji reguliše pitanje pravne
pomoći na nivou Saveta Evrope jeste Evropska konvencija o
ljudskim pravima i osnovnim slobodama (u daljem tekstu:
Konvencija). Član 6, stav 3, tačka (e) Konvencije predviđa da
vako optužen za krivično delo ima pravo na besplatnu pomoć
tumača ako ne razume ili ne govori jezik. Naime, besplatna
pravna pomoć je predviđena u sledećim slučajevima:
a) složenost datog slučaja
b) ne/sposobnost optuženog da razume i iznese argumente bez pomoći
c) težina zaprećene kazne
Zastupanje mora biti praktično i efikasno, u smislu
kvaliteta te usluge kako bi se adekvatno štitila ljudska prava
okrivljenog.
Ratifikovanjem ove Konvencije države članice se obavezju da će u svoje zakonodavstvo uneti određene izmene ako
je to potrebno kako bi se usaglasile sa Konvencijom.
Neretko se dešava da, građanima kojima je bilo uskraćeno pravo na pravnu pomoć na nivou države, može biti osnov
za pokretanje sudskog postupka pred Evropskim sudom za
ljudska prava. Recimo, u slučaju Steel and Morris v. UK, podnosiocima predstavke je bila uskraćena pravna pomoć, a morala je biti pružena zbog složenosti postupka, velikih finansijskih izdataka i neophodnosti zatupanja od strane advokata.
Zatim, u predmetu Airey v. Ireland podnositeljki predstavke
pravna pomoć je bila neophodna zbog složenosti postupka. U
291
Jelena Topić
oba slučaja, podnosioci su dobili spor zbog nepružanja pravne pomoći id strane države, što je bila obaveza. Ovi primeri
daju nadu da svi napori učinjeni stvaranju i primeni nisu bili
uzaludni i da se žrtvi ipak priznaju njena osnovna prava.
4.1. Pravna pomoć pred Evropskim sudom
za ljudska prava12
Pravna pomoć pri Evropskom sudu za ljudska prava je
besplatna i namenjena je nadoknadi honorara zastupnika i
putnim troškovima, kao i drugim neophpodnim troškovima
boravka, kakao podnosioca predstavke, tako i njegovog zastupnika. Podnosilac predstavke treba da popuni tri primerka sudskog obrasca kojima informiše Evropski sud za ljudska
prava (u daljem tekstu: Sud) o svom imovinskom stanju. Procenu vrši domaći organ, koji je overava, a potom dostavlja
Sudu. Tada Komisija za pravnu pomoć procenjuje finansijsku
situaciju podnosioca predstavke i rešava o tom zahtevu. Po
osnovu pravila 92, Sud proverava da li je ta pomoć neophodna za pravilno odvijanje postupka i da li podnosilac predstavke zaista nema dovoljno sredstava da nadoknadi potrebne troškove u celini ili delimično. Vrlo bitna stavka je i da,
ukoliko podnosilac predstavke po odluci domaćeg organa ne
ispunjava uslove za dobijanje pravne pomoći, Evropski sud
mu je ipak može dodeliti.
Pravna pomoć se može odobriti i retroaktivno, a postoji
i utvrđena skala honorara za svaku fazu postupka. Advokatu
se u svakoj od faza šalje ponuda pravne pomoći i on ti ponudu potpisuje i vraća je nazad. Praksa Suda je da se honorari
isplaćuju jednom advokatu, mada moguće je isplatiti i više
12
Lič Filip, Obraćanje Evropskom sudu za ljudska prava, Knjiga 1, Beogradski centar za ljudska prava, Misija OEBS u Srbiji, Beograd 2007,
str. 48.
292
Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji
njih (Pravilo 94, stav 1). Ako je podnosilac sam sebi zastupnik, on ima pravo na razumne troškove.
U okviru Saveta Evrope donete su Preporuke Komiteta ministara Saveta Evrope o efikasnom pristupu pravu i
pravdi/pravosuđu za veoma siromašna lica13 i Akcioni plan
o sistemima pravne pomoći Evropskog komiteta za pravnu
saradnju (2002)14. Preporuka se, kao što sam naziv kaže, odnosi na veoma siromašna lica. Pravna pomoć se odnosi na
savete, te pomoć u sudskim postupcima i dodeljivanje zastupnika. Zastupnici ne moraju biti isključivo advokati, već to
mogu biti udruženja građana ili nevladine organizacije koje
se ne odnosi na sam sudski postupak, već na prikupljanje
podataka pre stupanja pred sudskim organima. Akcionim
planom date su mere koje bi trebalo da poboljšaju sisteme
pravne pomoći u državama članicama. Posebno se obrađuju pitanja: ko ima pravo na nju, koji organi je pružaju, kao
i mesta za pružanje pravne pomoći, poboljšanje kvaliteta
pružanja pravne pomoći i kriterijumi, itd. Ovim Planom je
posebno istaknuto pitanje pružanja pravne pomoći u prekograničnim sporovima, a u smislu razmene informacija među
državama.
5. Zaključak
Polazeći od same definicije pojma pravne pomoći – da
je to pravo pojedinca na pristup pravdi i jednak pristup sudu
i drugim organima i telima pred kojima se ostvaruju pojedina prava, obaveze i pravni interesi, a čije troškove u celini
ili delimično snosi drzava, pa do prakse pružanja iste, moze
se doneti zaključak da je ovo pitanje od izuzetne važnosti za
13
14
Preporuka br. R (93) 1.
Gajin Saša, op. cit, str 71.
293
Jelena Topić
efikasno sprovođenje postupka, kao i donošenje pravednih
presuda na osnovu dobro vođenog postupka.
Sistem pružanja pravne pomoći doprinosi učvršćivanju
standarda osnovnih ljudskih prava. U centru pažnje je sada i
druga strana u postupku tj. žrtva. Ovo bi ujedno i značilo da
„pravna pomoć“ ne pravi razliku kome se pruža, vec u prvi
plan stavlja ljudsko dostojanstvo i jedankost u potupcima.
Kada govorimo o mogućim „problemima“ koji bi se mogli pojaviti u našem sistemu pružanja pravne pomoći, to bi
bilo utvrđivanje socijalnog statusa i važnosti pravnog problema koje ima građanin. Preuzeti rešenje iz uporednih sistema
Evrpske unije, a to je jedna od ideja prepuštanja nevladinim
organizacijama i pravnim klinikama da učestvuju u pružanju
pravne pomoći, a koje bi finansirala država, posebno u onim
oblastima u kojima nema velikog interesovanja od strane advokata.
Ono što bi posebno trebalo naglasiti je da pravna pomoć
ne podrazumeva samo siromaško pravo, već i ostala prava
(npr. obezbeđenje stručne pomoći gluvonemim osobama,
strancima prevodioce). Ovo stavlja obavezu zakaondavcu da
reguliše novi Zakon o pravnoj pomoći u skladu sa potrebama
samog društva ali i Evropske unije i Saveta Evrope.
Summary
This work aims at contributing to the literature covering the topic of
Legal Aid, explaining the notion itself, and stressing the flaws in the
very notion of legal aid in the Serbian regulations.
Legal aid was introduced by the European Convention on Human
Rights, amended by the Council of Europe regulations, and enlarged
on the level of the European Union. We can confidently state that
legal aid is at its beginnings in Serbia, because the Law on Legal Aid
is yet to be adopted.
294
Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji
The work contains an overview of the ways, persons and situations in
which legal aid is provided. The essence itself lies in the right’s availability to all categories regardless of the gender, religion, or material
situation of the person who seeks legal aid.
Key words: Legal aid, the Europan Union, the Council of Europe.
295
Milica Vagić
student
MOBBING –
ZLOSTAVLJANJE NA RADU (MOBING)
1. Uvod
Nasilje na radnom mestu predstavlja pojavu za koju se
kaže da ozbiljno ugrožava zaposlene, ne samo u EU, već i
širom sveta. Bez obzira da li se radi o fizičkom, psihičkom
ili seksualnom zlostavljanju, nasilje na radnom mestu postalo
je globalna pojava, koja prevazilazi granice pojedinih država,
profesija i radnog okruženja.1
Mobing postoji odkad postoji ljudski rod i želja
pojedinaca za vlašću, potreba za ponižavanjem drugih, osećaj
ljubomore, zavisti i mržnje.
Savez samostalnih sindikata Vojvodine utvrdio je da četiri
petine zaposlenih građana u Srbiji ima psihičke probleme
zbog posla koji radi i izloženo je mobingu. U najvećem broju
slučajeva mobing se dešava ljudima koji imaju više od 50 godina
– oko 44 odsto, a najmanje kod zaposlenih starosti između
20 i 30 godina – četiri odsto. Podjednako su zlostavljana oba
pola, a odnos je 56 naspram 44 odsto u korist žena. 68 odsto
zlostavljanih građana zaposleno u privatnom sektoru, dok
se ostatak zaposlenih javljalo iz društvenih preduzeća. Oko
1
Tanja Drobnjak, Violeta Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model
zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu, Beograd, 2008, str. 7, u
daljem tekstu: Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model
zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu.
296
Zlostavljanje na radu (mobing)
68 odsto ima završenu srednju školu, dok se zbog mobinga
javilo i 28 odsto osoba sa visokim obrazovanjem. Na broj SOS
telefona su se najčešće javljali ljudi koji se na radnom mestu
osećaju poniženim i obezvređenim, a veliki broj požalio se i
na neljudske fizičke uslove rada koji ostavljaju teške posledice
po njihovo zdravlje. Nemali broj je zvao zbog nemogućnosti
odlaska na bolovanje, čak i kada nisu u stanju uopšte da rade
ili davanja neadekvatnih poslova u odnosu na stručnost ili
godine. Obraćali su se i oni kojima je, bez objašnjenja, zarada
umanjena ili nije isplaćena.2
Organizacija Gradskog odbora G17+ „Antimobing centar“, u toku 2008. godine, dobila je više od 170 prijava za zlostavljanje na radnom mestu. Istaknuto je da zlostavljanje na
radnom mestu postoji podjednako u državnom i privatnom
sektoru i da su žrtve zlostavljanja „uvek i samo osobe koje se
u radu isključivo rukovode principima zakonitosti i pravičnosti.“3
U Srbiji je u septembru mesecu 2008. godine, Opštinski sud u Jagodini doneo prvu presudu zbog mobinga. Zoran
Milovanović, v.d. glavnog i odgovornog urednika nedeljnika
„Novi put“, osuđen je za krivično delo zlostavljanja i mučenja
iz člana 137 Krivičnog zakonika Srbije, za koje je predviđena kazna zatvora od tri meseca do tri godine. „Optuženom
se stavlja na teret da je tokom 2006. i 2007. godine zlostavljao novinarku tog lista Ivanu Delić Janković, vređao njeno
ljudsko dostojanstvo, isterivao je iz kancelarije i govorio joj
uvredljive reči“. Presuda Zoranu Milovanoviću, koji je zbog
2
3
Sindikat: Četiri petine zaposlenih izloženo mobingu, izvor: Beta, http://
www.kurir-info.rs/aktuelne-vesti/2008–11–21/sindikat-cetiri-petinezaposlenih-izlozeno-mobingu, 21. novembar 2008.
Više od 170 prijava za zlostavljanje na poslu, izvor: Beta, http://www.
vesti.rs/exit/Vise-od–170-prijava-za-zlostavljanje-na-poslu.html, 11.
decembar 2008.
297
Milica Vagić
mobinga osuđen na četiri meseca zatvora, odnosno dve godine uslovno, prva je u istoriji srpskog sudstva.4
Srbija za sada nema zakon o mobingu, tako da još uvek
ne postoji efikasan pravni odgovor na široko rasprostranjen
problem nasilja na radnom mestu.
U svetskoj literaturi različiti autori koriste različite termine koji se odnose na mobing (eng. mobbing). Termin mobing najčešće se koristi u švedskoj, nemačkoj i italijanskoj literaturi, „moralno uznemiravanje“ u Francuskoj (eng. moral
harassment), dok u zemljama engleskog govornog područja
nailazimo na termin workplace bullying, a u SAD-u su najčešći termini work abuse ili employee abuse. Termin „mobing“
koji se sve češće koristi kod nas u javnosti, najčešće podrazumeva postupke koji nisu samo fizičke, već i psihičke prirode,
koji se ponavljaju tokom određenog perioda vremena i koji
po svojim posledicama vode ponižavanju žrtve.
2. Definicija mobinga
Prvu definiciju mobinga dao je švedski psiholog dr
Hienz Leymann5 1984. godine, upotrebivši ovu reč za
neprijateljsko ponašanje na radnom mestu.
Leymann u svojoj „Enciklopediji mobinga“ (eng. The
Mobbing Encyclopedia), definiše mobing na sledeći način6:
4
5
6
Prva presuda za mobing, izvor: B92, http://www.b92.net/info/vesti/
index.php?yyyy=2008&mm=09&dd=05&nav_id=317159,
5.
septembar 2008.
On je prvi upotrebio termin mobing za određena ponašanja na
radnom mestu, odredio njegova obeležja, posledice po zdravlje, a
osnovao je i kliniku za pomoć žrtvama mobinga.
Ova definicija se sedamdesetih godina prošlog veka koristila od
strane dečijih psihologa, kako bi se opisalo slično ponašanje u
populaciji školske dece.
298
Zlostavljanje na radu (mobing)
„Psihički teror ili mobing u radnom okruženju uključuje neprijateljsku ili neetičku komunikaciju, koja je na sistematičan način usmerena od strane jedne ili više osoba,
pretežno prema jednom licu, koje je usled toga dovedeno
u poziciju bespomoćnosti ili nemogućnosti da se odbrani
i koje se u tom položaju zadržava kontinuiranim aktivnostima mobinga. Ovi postupci vrše se često (statistička
definicija: najmanje jednom nedeljno), i tokom dužeg vremenskog perioda (statistička definicija: najmanje tokom 6
meseci). Usled čestog ponavljanja i dugog trajanja neprijateljskog ponašanja dolazi do značajnih mentalnih, psihosomatskih i socijalnih patnji.“7
Razlika između običnog konflikta i mobinga ne ogleda
se u samoj radnji ili načinu na koji se ta radnja vrši, već u
učestalosti i trajanju samih radnji, pri čemu se akcenat stavlja
više na posledicu koja se ogleda u psihološkom pritisku na
pojedinca, nego na same postupke.
Nešto širu definiciju „moralnog uznemiravanja“ na
radu, ponudila je 1998. godine francuska psihološkinja
Marie-France Hirigoyen. Prema njenom shvatanju moralno
uznemiravanje predstavlja „svako uvredljivo ponašanje,
bilo da su u pitanju reči, pogledi, gestovi ili pisani tekst, koji
sistematično, odnosno kroz ponavljanje, povređuju ličnost,
dostojanstvo i fizički ili psihički integritet osobe, kao i ponašanje
koje ugrožava zaposlenje jednog lica ili degradira atmosferu na
radnom mestu“.8
Ova definicija ne uključuje tzv. „spoljnu agresiju“ (npr.
od strane klijenata), kao ni fizičko nasilje i seksualno uznemiravanje. Za razliku od Leymana, ova definicija svrstava u
7
8
Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju
zlostavljanja na radu, str. 10.
Ibidem, str. 12.
299
Milica Vagić
moralno uznemiravanje na radu i pojedinačan akt agresije
ukoliko postoji namera da se zaposleni ponižava. Moralno
uznemiravanje, za razliku od konflikta na poslu, podrazumeva nesimetričan odnos, u kome jedna osoba dominira nad
drugom, ne u smislu profesionalne hijerarhije, već pre kroz
psihološku nadmoć nad žrtvom koja je primorana na povlačenje i gubitak identiteta.
U okviru tela EU, Savetodavni odbor Evropske komisije za sigurnost, higijenu i zdravstvenu zaštitu na radu, u
svom „Mišljenju o nasilju na radnom mestu“, usvojenom
2001. godine, navodi sledeću definiciju mobinga: „Mobing
je negativan oblik ponašanja između kolega ili između hijerarhijskih nadređenih i podređenih, kojim se pojedinac izlaže
ponovljenom ponižavanju i napada direktno ili indirektno od
strane jedne ili više osoba, sa svrhom i ciljem njegovog otuđivanja“.9
Međunarodna organizacija rada (ILO), mobing određuje
kao uvredljivo ponašanje koje se manifestuje kao osvetoljubivi, surovi, zlonamerni ili ponižavajući pokušaji da se sabotira
jedan ili grupa zaposlenih. Karakteriše se udruživanjem protiv određenog saradnika, odnosno on se mobinguje i izlaže
psihičkom uznemiravanju. U mobing spadaju stalne negativne primedbe ili kritike, koje izoluju neku osobu u socijalnom
pogledu, kao i širenje raznih informacija.10
Francuski Zakon o socijalnoj modernizaciji iz 2002. godine (franc. Loi de modernisation sociale) zabranjuje svako
„ponovljeno moralno uznemiravanje koje ima za cilj ili posledicu pogoršanje radnih uslova na način koji šteti pravima i
dostojanstvu zaposlenog, utiče na njegovo fizičko ili mentalno
9
10
Ibidem, str. 14.
Ibidem, str. 14.
300
Zlostavljanje na radu (mobing)
zdravlje ili dovodi u pitanje profesionalnu budućnost zaposlenog.“11
Ako bismo mobing posmatrali, isključivo, kao psihički teror, smatram da je definicija koja je data u francuskom
Zakonu o socijalnoj modernizaciji možda najbliža suštini
problema kojim se bavimo. Pravnom normom je teško obuhvatiti sve životne okolnosti, tako da je jako bitno da se pod
zakonsku definiciju mogu podvesti i oni slučajevi koje ona
izričito ne navodi.
Do sada u uporednopravnoj praksi i međunarodnim dokumentima nije prihvaćena nijedna standardizovana definicija kada je u pitanju nasilje, odnosno zlostavljanje na radu.
3. Vrste aktivnosti koje se mogu
smatrati mobingom
H. Leymann je sve postupke (aktivnosti), prema efektu
koji imaju na žrtvu, svrstao u sledeće kategorije:
1. Napadi koji utiču na mogućnost komunikacije:
• Nadređeni i/ili kolege ograničavaju mogućnost
izražavanja žrtve
• Žrtva je uvek prekidana dok govori
• Odbijaju se neverbalni kontakti sa žrtvom
(izbegavaju se pogledi, ne primećuju se znakovi,
npr. dizanje ruke itd.)
2. Napadi koji utiču na socijalne kontakte:
• Žrtva je stalno izolovana, niko joj se ne obraća
• Žrtva se ne poziva na zajedničke sastanke,
svečanosti itd.
11
Loi de modernisation sociale no 2002–73, L 122–49.
301
Milica Vagić
3. Napadi koji utiču na reputaciju žrtve:
• Ismevanje, nipodaštavanje i ogovaranje zaposlenog
• Izmišljenje priča o žrtvi i njenom privatnom životu
• Prisiljavanje žrtve na obavljanje ponižavajućih
zadataka itd.
4. Napadi koji utiču na profesionalni rad:
• Stalne kritike i prigovori
• Preterana kontrola
• Stalna kažnjavanja i niska ocena rada
• Zaposlenom se ne daju radni zadaci i oduzimaju
mu se sredstva za rad (sindrom „praznog stola“),
ili mi se zadaju besmisleni zadaci
• Zaposlenom se daju zadaci neprilagođeni
profesionalnoj kvalifikaciji
• Zatrpavanje zadacima i određivanje kratkih rokova
(sindrom „punog stola“)
• Podmetanje i falsifikovanje dokumenata itd.
5. Napadi koji utiču na fizičko zdravlje:
• Žrtva se prisiljava da obavlja zadatke koji
narušavaju njeno zdravlje
• Zaposlenom se ne dozvoljava korišćenje godišnjeg
odmora i slobodnih dana
• Preti joj se fizičkim napadima
• Fizički napadi
• Seksualno zlostavljanje12
12
Sličnu podelu dala je Andreja Kostelić – Martić, Mobing – psihičko
maltretiranje na radnome mjestu, www.delavska-participacija.com/
clanki/Kostelič.doc, 25. decembra 2008, str. 2–4.
302
Zlostavljanje na radu (mobing)
4. Vrste mobinga
Kao vrste mobinga razlikuju se vertikalni i horizontalni
mobing. Vertikalni mobing se definiše kao nasilničko, odnosno
zlostavljačko ponašanje poslodavca prema zaposlenom, pri
čemu su mogući i vertikalni napadi u obrnutom smeru, kada
se ponašanje pripisuje zaposlenom, a čini na štetu poslodavca.
Posebna vrsta vertikalnog mobinga je „strateški mobing“(eng.
bossing), kod koga se radi o neprijateljskom odnosu prema
zaposlenom na nižem položaju, koji se iskazuje agresivnim i
uvredljivim ponašanjem, gde se kao osnovni motiv pojavljuje
namera da se zaposleni neprimetno udalji jer je postao
nepoželjan zato što iz različitih razloga odudara od drugih
zaposlenih.13„Horizontalni mobing“ podrazumeva napade
između zaposlenih koji su jednaki na hijerarhijskoj lestvici
u radnoj sredini, odnosno koji dele radne zadatke i obaveze
jednake ili slične vrednosti.
Horizontalni i vertikalni mobing mogu prerasti u tzv.
„serijski mobing“ u kojem sve zlostavljačke aktivnosti potiču
od jedne osobe koja po odabiru „uništava“ jednog po jednog
zaposlenog.14
5. Prevencija mobinga
Prevencija mobinga može biti organizovana na tri načina,
kao primarna, sekundarna i tercijarna prevencija.
Primarna prevencija
Cilj primarne prevencije jeste sprečavanje pojave novih
patoloških slučajeva uzrokovanih stresom i mobingom. Na
13
14
Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju
zlostavljanja na radu, str. 11.
Ibidem, str. 11–12.
303
Milica Vagić
stvaranju i održavanju efikasnog sistema prevencije i zaštite od
svih oblika nasilja, odnosno zlostavljanja na radnom mestu,
morali bi pored državnih organa biti uključena sindikalna i
profesionalna udruženja zaposlenih i nevladine organizacije
koje se bave zaštitom prava radnika i ljudskih prava.
Sekundarna prevencija
Kada je mobing već započeo, može biti teško držati ga
pod kontrolom ako se odmah ne preduzmu efikasne mere.
Vrlo važnu ulogu mogu imati savetnici od poverenja i medijatori.
U nekoliko evropskih država, kao npr. u Švajcarskoj,
Francuskoj, Nemačkoj i Engleskoj, kao i u SAD-u i Kanadi,
medijacija u radnim organizacijama postala je svakodnevna
realnost.
Tercijarna prevencija
Budući da mobing može uzrokovati vrlo teške posledice za žrtvu, moraju se preduzeti mere koje će žrtvi mobinga
pomoći da što brže ponovo uspostavi psihofizičko zdravlje
i povrati uništeno dostojanstvo (razne grupe samopomoći,
rehabilitacija u specijalizovanim zdravstvenim ustanovama,
zakonska zaštita itd.)15
6. Regulativa EU i druga uporedna rešenja
U okviru Evropske Unije već je došlo do značajnih
reakcija na mobing. Rezolucija Evropskog parlamenta o
uznemiravanju na radnom mestu iz 2001. godine (eng.
European Parliament Resolution on Harassment at the
Workplace 2001/2339 (INI), poziva sve zemlje članice da se
15
Andreja Kostelić – Martić, Mobing – psihičko maltretiranje na
radnome mjestu, loc. cit, str. 15–16.
304
Zlostavljanje na radu (mobing)
suprotstave zlostavljanju i seksualnom uznemiravanju na
radnom mestu, da izmene i dopune postojeće zakonodavstvo
i preispitaju zakonske definicije u ovoj oblasti, kao i da
izgrade efikasne mehanizme pravne zaštite. Ukazujući na
brojne negativne posledice koje mobing ima po zaposlene,
Rezolucija ukazuje i na njegove negativne posledice po
poslodavce, a naročito one koje se odnose na smanjenje
produktivnosti radnika. Rezolucija takođe ukazuje na porast
broja slučajeva različitih formi uznemiravanja.16
Samo mali broj evropskih zemalja, u koje spadaju Švedska, Francuska i Holandija, doneo je posebne zakone u cilju
borbe protiv zlostavljanja na radu, dok se u većini drugih zemalja, kao što su Nemačka, Irska i Velika Britanija, koriste
postojeće odredbe krivičnog i građanskog prava.
U Švedskoj je 1993. godine doneta Uredba o viktimizaciji na radu. To je prvi zakonski tekst o sprečavanju mobinga i
on se primenjuje na sve aktivnosti u kojima zaposleni mogu
biti izloženi viktimizaciji. Viktimizacija se definiše kao „periodični, ponovljeni, prekorni ili izrazito negativni postupci koji
su usmereni protiv pojedinačnog zaposlenog, koji su izraženi
na uvredljiv način i koji mogu rezultirati njegovim izolovanjem i isključenjem iz radne zajednice“.17 Uredba se sastoji od
6 članova i predviđa obavezu poslodavca da organizuje rad
na način koji će u najvećoj meri sprečiti viktimizaciju i na
jasan način staviti svima u radnom kolektivu do znanja da
ona nije prihvatljiva.
Opšte preporuke za sprovođenje navedene uredbe
Nacionalnog odbora za profesionalnu sigurnost i zdravlje
16
17
Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju
zlostavljanja na radu, str. 9.
Ordinance of The Swedish National Board of Occupational Safety and
Health containing Provisions on measures against Victimization at
Work, ordinance AFS 1993:17, Section 1.
305
Milica Vagić
(eng. Swedish National Board of Occupational Safety and
Health), bave se uzrocima i posledicama viktimizacije u
odnosu na pojedinačnog zaposlenog, kao i na nivou grupe.
Pod viktimizaciju se podvode skoro svi oblici nasilja na
radnom mestu, kao što su zlostavljanje, psihičko nasilje,
socijalna izolacija, uznemiravanje i seksualno uznemiravanje.
Preporuke sadrže opšte i posebne mere protiv viktimizacije
na radnom mestu. Opšte mere usmerene su na prevenciju i
odnose se na stvaranje sigurnog radnog okruženja, edukaciju
rukovodećeg osoblja i informisanost zaposlenih o njihovim
pravima, obavezama i očekivanjima poslodavca. Posebne mere
sadrže uputstva poslodavcu kako da postupa u slučajevima
viktimizacije, naglašavajući značaj brzog rešavanja problema,
uz obavezu poštovanja privatnosti zaposlenog koji je izložen
viktimizaciji.18
U praksi francuskih sudova, moralno uznemiravanje na
radu bilo je prepoznato daleko pre donošenja posebnih zakona u ovoj oblasti. Aprila 2001. godine francuski Savet za
socijalna i ekonomska pitanja usvojio je mišljenje o psihičkom uznemiravanju na radnom mestu, koje je imalo veliki
uticaj na buduće zakonodavstvo i donošenje posebnog Zakona o socijalnoj modernizaciji 17. januara 2002. godine. Sama
definicija psihičkog uznemiravanja postala je predmet velike
debate. Novi član L 122–49, Zakona o socijalnoj modernizaciji, propisuje da je zabranjeno svako „ponovljeno moralno
uznemiravanje koje ima za cilj ili posledicu pogoršanje radnih
uslova na način koji šteti pravima i dostojanstvu zaposlenog,
utiče na njegovo fizičko ili mentalno zdravlje ili dovodi u pitanje profesionalnu budućnost zaposlenog“.19
18
19
Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju
zlostavljanja na radu, str. 15–16.
Newsletter of the European trade Union technical Bureau for Health
and Safety, N 19, 20. September 2002, Stress at work, http://hesa.etui-
306
Zlostavljanje na radu (mobing)
Pomenuti zakon uz Zakon o radu i Krivični zakonik,
obezbeđuje adekvatnu zaštitu zaposlenima od moralnog
uznemiravanja. Francuski zakon o radu sadrži odredbe koje
zaposlenog štite od diskriminacije ili kažnjavanja u vezi sa
pravom na zaradu, usavršavanje ili napredovanje na poslu,
kao i u vezi sa obnavljanjem ugovora o radu u slučajevima
kada je zaposleni pretrpeo ili se usprotivio moralnom uznemiravanju. Jedna od mera zaštite zaposlenog sadržana je u
pravilu po kome raskid ugovora o radu koji bi proizašao iz
nekog od ovih osnova ne proizvodi pravna dejstva. Poslodavci i druga odgovorna lica dužni su da preduzmu sve potrebne mere kako bi sprečili moralno uznemiravanje na random
mestu. Zakon poslodavcu daje ovlašćenja da disciplinski kazni zaposlenog koji uznemirava nekog od ostalih zaposlenih,
a žrtvi mogućnost da kroz postupak medijacije zahteva da
ovakvo ponašanje prestane. Medijator mora biti izabran sa
već ustanovljene liste, a postoji i mogućnost sudske zaštite. U
pogledu tereta dokazivanja, zaposleni ima obavezu da dokaže
elemente moranog uznemiravanja, dok je na poslodavcu da
dokaže da ponašanje na koje se u prijavi zaposlenog upućuje
ne predstavlja moralno uznemiravanje.20
U julu 2002. godine u Belgiji je izglasan Zakon protiv nasilja i moralnog ili seksualnog uznemiravanja na poslu (franc.
Loi rélative à la protection contre la violence et le harcèlement
moral ou sexuel au travail, L. 11–06–2002). Četiri godine kasnije, pojedine odredbe ovog zakonskog teksta su izmenjene.
Zakon obavezuje poslodavce da preduzme sve neophodne
mere u cilju zaštite zaposlenih i njihove dobrobiti na radu,
20
rehs.org/UK/newsletter/files/Newsletter–20.pdf#page=18, 25. decembar 2007, str. 22–23.
Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju
zlostavljanja na radu, str. 16–17.
307
Milica Vagić
uključujući i sprečavanje nasilja i moralnog ili seksualnog
uznemiravanja.21
Zakon seksualno uznemiravanje na radnom mestu
opisuje kao bilo koji oblik verbalnog, neverbalnog ili
fizičkog ponašanja seksualne prirode, pri čemu osoba koja
uznemirava zna ili bi trebalo da zna da takvo ponašanje utiče
na dostojanstvo žene i muškarca na radnom mestu.22
Ovaj zakon pravi značajan pomak u pogledu shvatanja
seksualnog uznemiravanja, koje je u prvi plan stavljalo
pojedinca, odnosno žrtvu zlostavljanja. Dosadašnje iskustvo,
takođe, jasno ukazuje na ograničenost ovog pristupa. Iako
se čini da je srodan francuskom zakonodavstvu, belgijski
zakon je više usmeren na prevenciju psihičkog i seksualnog
uznemiravanja i postupak medijacije.23
Obaveza poslodavca je da predvidi pravila internog disciplinskog postupka kažnjavanja zlostavljača, ustanovi plan
prevencije i godišnji akcioni plan sprečavanja zlostavljanja i
postavi poverenika za sprečavanje zlostavljanja kao autonomnog internog organa koji učestvuje u izradi analize rizika
zabranjenog ponašanja i donošenju preventivnih mera. Kako
je u krajnjoj instanci poslodavac odgovoran za sprovođenje
svih ovih mera, on je takođe u obavezi da sprovede i „analizu
rizika“ putem upitnika i intervjua, koja se odnosi na istraživanje potencijalnih situacija koje mogu dovesti do neke forme nasilja ili uznemiravanja na radu, kao i na podatke vezane
za konkretne slučajeve koje zaposleni prijavljuju povereniku
u vezi sa ovim pitanjima. Na osnovu rezultata analize rizika,
poslodavac ima obavezu da prioritetno preduzme niz preven21
22
23
Ibidem, str. 17.
Ibidem, str. 18.
Opširnije– Newsletter of the European trade Union technical Bureau for
Health and Safety, N 19, 20. September 2002, Stress at work, loc. cit.
308
Zlostavljanje na radu (mobing)
tivnih mera, kao što je adekvatna organizacija rada na način
koji umanjuje rizik od uznemiravanja.24
U konkretnom slučaju zlostavljanja na radu, poslodavac
je dužan da preduzme brzu i sveobuhvatnu istragu u cilju
utvrđivanja činjeničnog stanja i pružanja efikasne pomoći
žrtvama. poslodavci su takođe dužni da imenuju poverenika
za sprečavanje zlostavljanja.25 Poverenik ne mora po profesiji
biti lekar, ali mora imati iskustvo na polju psihologije. Izmene zakona iz 2006. godine su povećale značaj interne procedure zaštite zaposlenih, tako da poslodavci imaju mogućnost
da imenuju i internog medijatora koji pruža pomoć žrtvama.
Stoga, zaposleni imaju mogućnost rešavanja svojih sporova
uz pomoć internog medijatora ili specijaliste za prevenciju,
a mogu izneti svoj slučaj i Medicinskom inspektoratu Ministarstva rada, bilo zbog nedostatka poverenja u pomenute savetnike, bilo zbog nemogućnosti rešavanja spora unutar firme.26 U slučaju obraćanja sudu, zakon predviđa prebacivanje
tereta dokazivanja, pa je žrtva u obavezi da iznese činjenice
koje ukazuju na postojanje nekog od oblika ponašanja koji su
sankcionisani zakonom, dok je na optuženom teret dokazivanja da nije došlo do nasilja, odnosno moralnog ili seksualnog
uznemiravanja.
Zakon propisuje da zaposleni uživa zaštitu tokom perioda od 12 meseci od dana podnošenja pritužbe, tokom koga
poslodavac ne može da mu otkaže ugovor o radu ili da mu
jednostrano promeni uslove rada, osim ukoliko razlozi nisu
vezani za podnošenje pritužbe.
24
25
26
Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju
zlostavljanja na radu, str. 18.
Ibidem, str. 18.
Newsletter of the European trade Union technical Bureau for Health
and Safety, N 19, 20. September 2002, Stress at work, loc. cit, str. 24.
309
Milica Vagić
7. Zaštita zaposlenih u Republici Srbiji
Zakon o radu Republike Srbije, iako predviđa pravo zaposlenih na zaštitu zdravlja i ličnog integriteta, kao i druga
prava, ne obezbeđuje zaposlenima efikasnu i delotvornu zaštitu u svim slučajevima nasilja na radnom mestu.
Član 12. ovog zakona govori da „zaposleni ima pravo
na odgovarajuću zaradu, bezbednost i zaštitu života i zdravlja na radu, zdravstvenu zaštitu, zaštitu ličnog integriteta i
druga prava u slučaju bolesti, smanjenja ili gubitka radne
sposobnosti i starosti, materijalno obezbeđenje za vreme privremene nezaposlenosti, kao i pravo na druge oblike zaštite,
u skladu sa zakonom i opštim aktom.“27 U stavovima 2, 3
i 4 se garantuje pravo na posebnu zaštitu ženama za vreme trudnoće i porođaja, svim zaposlenima radi nege deteta,
kao i zaposlenima mlađim od 18 godina života i zaposlenim
invalidima.
Član 21. izričito zabranjuje uznemiravanje i seksualno
uznemiravanje. U smislu ovog zakona, uznemiravanje je svako neželjeno ponašanje uzrokovano nekim od osnova iz člana
18. ovog zakona (koji se odnose na zabranu diskriminacije),
koje ima za cilj ili predstavlja povredu dostojanstva lica koje
traži zaposlenje, kao i zaposlenog, a koje izaziva strah ili stvara neprijateljsko, ponižavajuće ili uvredljivo okruženje. Pod
seksualnim uznemiravanjem, u smislu ovog zakona, smatra
se svako verbalno, neverbalno ili fizičko ponašanje koje ima
za cilj ili predstavlja povredu dostojanstva lica koje traži zaposlenje, kao i zaposlenog u sferi polnog života, a koje izaziva strah ili stvara neprijateljsko, ponižavajuće ili uvredljivo
okruženje.28
27
28
Zakon o radu, Sl. glasnik RS br. 24/05.
Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju
zlostavljanja na radu, str. 19–20.
310
Zlostavljanje na radu (mobing)
Analiza navedenih odredbi jasno pokazuje da postojeća rešenja Zakona o radu ne pružaju sveobuhvatnu zaštitu u
slučajevima zlostavljanja na radu. Domašaj zakonske zaštite
u slučajevima uznemiravanja na radu ograničen je najpre
samom definicijom uznemiravanja kao „svakog neželjenog
ponašanja uzrokovanog nekim od osnova iz člana 18. ovog
zakona“, odnosno uznemiravanja koje se vrši diskriminatorski na osnovu nekog od ličnih svojstava žrtve29 (pol, rođenje,
jezik, rasa, boja kože, starost, trudnoća, zdravstveno stanje,
odnosno invalidnost, nacionalna pripadnost, veroispovest,
bračni status, porodične obaveze, seksualno opredeljenje, političko ili drugo uverenje, socijalno poreklo, imovinsko stanje
itd.). Ovom zakonskom definicijom nisu obuhvaćeni oblici
zlostavljanja na radu koji se ne vrše diskriminatorski prema
ličnom svojstvu zaposlenog, već su posledica drugih razloga
(individualni ili grupni obrasci ponašanja, nastupanje sa pozicije moći i sl.). Tako zaposleni koji je pretrpeo neki oblik
nasilja na radnom mestu nema mogućnosti da u kratkom
roku ostvari zaštitu van odredbi članova 18–21. ovog Zakona,
te u sudskom postupku može zahtevati samo naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava ličnosti, odnosno zaštitu
prema opštem pravnom režimu sadržanom u Zakonu o obligacionim odnosima.
Na drugom mestu, interni postupak zaštite pred poslodavcem, kao alternativa skupom i komplikovanom sudskom
postupku, ostaje u Zakonu o radu nedorečen i nejasan. Njegova primena u najvećoj meri zavisi od pitanja da li je internim aktima poslodavca uznemiravanje na radu predviđeno
kao povreda radne obaveze koja sa sobom povlači i disciplinsku odgovornost. Najzad, zakonske odredbe o prekršajnoj
odgovornosti mogu uticati na poslodavca samo ako on zlostavljanjem na radu prekrši pravilo o zabrani diskriminacije,
29
Ibidem, str. 20.
311
Milica Vagić
što ostavlja otvorenim pitanje odgovornosti poslodavca za
zlostavljanja i uznemiravanja na radu koje po svojoj prirodi
nije diskriminatorskog karaktera.30
Usled nepostojanja efikasne zaštite i nedostatka pravne
regulative u ovoj oblasti, sudska praksa u ovoj oblasti gotovo
da ne postoji.
Ministarstvo za rad i socijalnu politiku Republike Srbije
završilo je radnu verziju Zakona o sprečavanju zlostavljanja
na radu. Centar za unapređivanje pravnih studija (CUPS) je
takođe uradio model Zakona o sprečavanju zlostavljanja na
radu.
U modelu zakona koji je uradilo Ministarstvo za rad i
socijalnu politiku jako malo pažnje je posvećeno definiciji pojmova (zlostavljanje na radu, poslodavac i zaposleni), a
oblici zlostavljanja na radu (fizičko, psihičko i seksualno zlostavljanje) se ni ne pominju. Iz tog razloga u ovom radu, sva
pažnja će biti usmerena ka modelu zakona koji je uradila nevladina organizacija CUPS.
CUPS-ov model pomenutog zakona se zasniva na osnovnim načelima koja su formulisana imajući u vidu postojeće
međunarodne standarde u oblasti rada i zapošljavanja, kao i
osnovna prava koja su zajemčena Ustavom RS i koja su dalje
garantovana postojećim zakonima u oblasti radnih odnosa.
U osnovna načela spadaju poštovanje dostojanstva i zaštite
psihičkog i fizičkog integriteta zaposlenog, poštovanje njegove privatnosti, drugih ličnih prava i opšteprihvaćenih moralnih pravila ponašanja u društvu, sveobuhvatna zaštita svih
kategorija lica od zlostavljanja na radu, kao i stvaranje uslova
neophodnih za zdravu i sigurnu radnu sredinu.31
Široka definicija poslodavca sadržana u Modelu zakona,
obezbeđuje da se sistem zaštite od zlostavljanja na radu pri30
31
Ibidem, str. 20–21.
Ibidem, str. 21–22.
312
Zlostavljanje na radu (mobing)
menjuje na sve oblasti rada i zapošljavanja, nezavisno od toga
da li u konkretnoj oblasti važe opšte odredbe Zakona o radu
ili drugi posebni radnopravni propisi. Definicija zaposlenog
lica obuhvata ne samo lica u radnom odnosu, već i sva lica
koja po bilo kom osnovu učestvuju u radu kod poslodavca,
uključujući i lica koja traže posao, volontere, studente i učenike na praksi, lica na stručnom osposobljavanju i usavršavanju kod poslodavca bez zasnivanja radnog odnosa i sl.32
Model zakona na prvom mestu određuje opšti pojam
zlostavljanja na radu, a zatim i njegove osnovne oblike. Čini
se da je na ovaj način moguće obezbediti korisniku zakonskog
teksta sveobuhvatno i precizno razumevanje kako suštine,
tako i pojavnih oblika zabranjenog ponašanja.33
Cilj pravila kojima se uređuje interni postupak zaštite od
zlostavljanja, koji se sprovodi pred poslodavcem, je da omoguće brzu pravnu reakciju i efikasnu zaštitu zaposlenom koji
je pretrpeo, trpi ili kome preti opasnost od zlostavljanja na
radu. Predviđeno je da se interni postupak pokreće pritužbom zaposlenog ili po inicijativi samog poslodavca, koji je
dužan da u roku do 8 dana od dana pokretanja postupka donese odluku. Ako nađe da postoje razlozi za izricanje mera
zaštite, poslodavac uz zabranu zlostavljanja može izreći jednu
ili više drugih mera taksativno nabrojanih u zakonskom tekstu.34
Zaposleni koji nije uspeo da ostvari zaštitu u internom
postupku, pružena je mogućnost da podnošenjem tužbe protiv
poslodavca, zahteva od suda zaštitu od zlostavljanja na radu.
Ovaj postupak sudske zaštite ima karakter spora iz radnih
odnosa. Uz saglasnost zaposlenog, aktivno legitimisana lica
za podnošenje tužbe su i predstavnik sindikata, profesionalno
32
33
34
Ibidem, str. 22.
Ibidem, str. 23.
Ibidem, str. 23.
313
Milica Vagić
udruženje čiji je zaposleni član, kao i udruženje građana koje
se bavi zaštitom prava zaposlenih odnosno zaštitom ljudskih
prava.35
Tužbom se može tražiti utvrđenje da je zaposleni pretrpeo zlostavljanje na radu, sprečavanje daljeg vršenja zlostavljanja na radu, izvršenje radnje radi uklanjanja posledica zlostavljanja na radu, kao i objavljivanje presude donete
povodom nekog od prethodno navedenih zahteva. Nezavisno
od toga da li je sproveden postupak zaštite pred poslodavcem, zaposlenom pripada pravo na naknadu materijalne ili
nematerijalne štete. Predviđeno je i pravo da se zahteva od
suda određivanje privremene mere o kojoj je sud dužan da
odluči u roku od 48 sati, i to zabrana približavanja zaposlenom, kao i premeštanje u druge radne prostorije, odnosno
udaljenje sa rada lica protiv koga se vodi postupak.36
Pravila o teretu dokazivanja uvedena su u skladu sa postojećim međunarodnim standardima u ovoj oblasti, pa je
tako na tužiocu obaveza da učini verovatnim da je pretrpeo
ili trpi zlostavljanje na radu, odnosno da mu preti opasnost
od zlostavljanja na radu, dok poslodavac snosi teret dokazivanja da taj akt ne predstavlja zlostavljanje na radu.
Posebno poglavlje se bavi merama za unapređivanje odnosa na radu i propisuje obaveze poslodavca u cilju stvaranja
uslova karakterističnih za zdravu i sigurnu radnu sredinu.
Predviđena je i obaveza upoznavanja zaposlenih sa zabranom
i oblicima zlostavljanja na radu, posledicama nepoštovanja
ove zabrane, kao i sredstvima pravne zaštite od zlostavljanja
na radu. U tom cilju, poslodavac je dužan da izradi i dostavi
zaposlenima informator, kao i da organizuje obuku za rukovodeća lica i predstavnike zaposlenih, odnosno sindikata, o
35
36
Ibidem, str. 23–24.
Ibidem, str. 24.
314
Zlostavljanje na radu (mobing)
svim pitanjima relevantnim za stvaranje zdrave i sigurne radne sredine.37
8. Zaključak
Fenomen mobinga je toliko složen da se njegovi uzroci,
ali ni posledice ne mogu još do kraja sagledati. Nesporno je
međutim, da pojavi različitih oblika zlostavljanja na radu pogoduje tendencija zaključivanja ugovora o radu na kraće rokove, kao i visok procenat nezaposlenosti, što stvara atmosferu veće nesigurnosti i nezaštićenosti zaposlenih i lica koja
traže posao na tržištu rada. Stoga se usvajanje mera i propisa
usmerenih na borbu protiv zlostavljanja na radu danas javlja
kao prioritet u oblasti zaštite fizičkog i psihičkog zdravlja zaposlenih. Istovremeno, efektivno sprečavanje mobinga takođe pogoduje i interesima poslodavaca jer se posledice pretrpljenog zlostavljanja na radu direktno odražavaju u nezdravoj
radnoj sredini, odnosno smanjenoj produktivnosti, učestalim
bolovanjima i drugim odsustvovanjima sa posla.38
Uspostavljanje efikasnog sistema prevencije i zaštite od
svih oblika nasilja, odnosno zlostavljanja na radnom mestu,
trebalo bi da bude jedan od primarnih zadataka svake moderne države. Na stvaranju i održavanju ovog sistema morali
bi pored državnih organa biti uključeni i svi relevantni socijalni partneri, kao što su sindikalna i profesionalna udruženja
zaposlenih i nevladine organizacije koje se bave zaštitom prava radnika i ljudskih prava.39
Buduća zakonska regulativa u ovoj oblasti bi trebalo da
se rukovodi potrebom obezbeđivanja celovitog sistema za37
38
39
Ibidem, str. 24–25.
Ibidem, str. 7.
Ibidem, str. 8–9.
315
Milica Vagić
štite od zlostavljanja na radu, koji bi zaposlenima omogućio
brzu i efikasnu zaštitu putem propisivanja kratkih rokova za
postupanje i velikog broja privremenih i zaštitnih mera. Zakonske mere bi trebalo da prisile poslodavce da redovno vrše
kontrolu radnog okruženja, kako bi bili u stanju da preduzmu mere zaštite u ranoj fazi nasilja. Takođe bi trebalo obezbediti stručnu rehabilitaciju radnika koji su bili prečesto na
bolovanju. Istovremeno, trebalo bi istaći da iako ostvarivanje
prava na zaštitu od zlostavljanja na radu u sudskom postupku daje dodatne garancije zaposlenom, stvaranje sigurne i
zdrave radne sredine, prevencija zlostavljanja na radu, kao i
pružanje osnovne pravne zaštite zaposlenom, postaje primarna obaveza svakog pojedinačnog poslodavca.
Što se tiče terminologije, termin „mobbing“, kao strana
reč, ne bi se mogao smatrati primerenim duhu nacionalnog
zakonodavstva. Istovremeno, ovaj termin se u uporednom
zakonodavstvu najčešće vezuje samo za psihičko zlostavljanje
i uznemiravanje na radnom mestu.
Iako sistematična akcija na stvaranju zdrave i sigurne
radne sredine u cilju osiguranja poštovanja ljudskog dostojanstva, privatnosti i ličnog integriteta zaposlenih, već duže
vreme predstavlja prioritet evropskih i međunarodnih organizacija, samo je mali broj zemalja članica EU doneo zakone
koji su direktno usmereni na sprečavanje ove pojave.
Približavanje Republike Srbije EU, pored ostalog, iziskuje dostizanje njenih standarda i u suzbijanju zlostavljanja na
radnom mestu.
Summary
Mobbing represents a phenomenon which is considered to be a serious threat to employees not only in the EU, but also worldwide.
Whether it is phyiscal, mental or sexual abuse, mobbing has become
316
Zlostavljanje na radu (mobing)
a global phenomenon, which exceeds borders of countries, professions
and work environments.40
Mobbing is as old as the human kind, and individuals’ strive for
power, the need to humiliate others, the feeling of jealousy, envy and
hatred.
For the time being, Serbia does not have a law on mobbing, so there
is still no efficient legal answer to this widely spread issue of work
abuse.
In the world literature, different authors use different terms to refer
to mobbing. The term „mobbing“ is mostly used in Swedish, German,
and Italian literature, the term „moral harassment“ in France, whereas the English speaking countries mostly exploit the term „workplace
bullying,“ and in the U.S. the most commonly used terms are „work
abuse“ or „employee abuse.“ The term „mobbing,“ which has been
increasingly used in the Serbian public, mostly implies not only physical, but also mental actions, which are repeated throughout a period
of time, and which lead to the humiliation of a victim.
Key words: Work abuse, vertical and horizontal mobbing, prevention of mobbing, the EU regulations.
40
Tanja Drobnjak, Violeta Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Draft AntiMobbing Law, Belgrade, 2008, pg. 7, in further text: Drobnjak, KočićMitaček, Saša Gajin (ur.), Draft Anti-Mobbing Law.
317
Nenad Vukčević
student
POLOŽAJ I OVLAŠĆENJA
VISOKOG PREDSTAVNIKA
ZA SPOLJNU I BEZBEDNOSNU
POLITIKU EU
Visoki predstavnik za spoljnu i bezbednosnu politiku EU predstavlja
poseban inokosni organ u sistemu uređenja Evropske unije, odnosno
njenom posebnom delu tzv. II stubu, koji se odnosi na zajedničku
spoljnu i bezbednosnu politiku Evropske unije. Uvođenje ovakve, još
uvek relativno nove funkcije, predstavlja svojevrstan pomak u uređenju
Evropske unije i njenom približavanju sistemu nadnacionalne
federalne države. Ovom funkcijom se postiglo ono što je Evropskoj
uniji oduvek falilo, a to je jedinstveni predstavnik u njenim odnosima
sa trećima. Rad se najpre bavi podacima o samom početku razvoja
zajedničke spoljne i bezbednosne poltike evropskih država, iz koje
je nastao II stub EU, kao dela sistema Evropske unije u kojem je
nastala funkcija Visokog predstavnika. Takođe, u ključnom delu rada
izneti su osnovni podaci o položaju Visokog predstavnika i njegovim
ovlašćenjima koja su se proširivala pri svakoj izmeni sporazuma na
kojima je Evropska unija zasnovana.
Ključne reči: Visoki predstavnik za spoljnu i bezbednosnu politiku
EU, Evropska unija, II stub EU, Zapadnoevropska
unija.
1. Uvod
Nakon završetka Drugog svetskog rata, među evropskim
državama javila se ideja ujedinjenja između bivših ratnih
318
Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU
protivnika. Stvorena je najpre Evropska zajednica za ugalj i
čelik (European Coal and Steel Community – ECSC) od strane
šest evropskih država1, a potom i Evropska ekonomska
zajednica (European Economic Community – EEC), kao i
Evropska zajednica za atomsku energiju (European Atomic
Energy Community – EAEC or EURATOM)2. Posle
određenog perioda dolazi i do stvaranja Evropske unije, i to
Ugovorom iz Mastrihta3, čime Evropska ekonomska zajednica
postaje Evropska zajednica (European Community – EC)3,
koja ustvari predstavlja takozvani I stub Evropske unije.
Osnovni cilj osnivanja ekonomskih zajednica a potom
i EU, jeste saradnja evropskih država u oblasti ekonomije i
ukidanje granica u odnosu na trgovinu različitim robama i
uslugama. Ukidanjem granica povećavao se ekonomski razvoj
država članica usled proširenja tržišta. Kako se ovakva saradnja
pokazala više nego uspešno, EU najpre kao međunarodna
organizacija, počela je postepeno da se razvija u jedan oblik
nadnacionalne države. Kako bi upotpunila obeležja države,
EU su nedostajale i druge karakteristike državnosti. To su
pre svega zajednički nastup prema trećima, kao i zajednička odbrana u odnosu na treće države. Ove državne karakteristike su ozvaničene Mastrihtskim ugovorom i smeštene u
takozvani II stub EU. Takođe istim ugovorom ozvaničena je
policijska saradnja, kao i saradnja u oblasti pravosuđa izme1
2
3
ECSC je osnovana 1951. godine Pariskim ugovorom, čije su potpisnice
bile Francuska, Italija, Belgija, Holandija, Luksemburg i Zapadna
Nemačka. ECSC je u međuvremenu prestala da postoji (2002. godine)
jer je istekao rok na koji je ova organizacija bila osnovana, a koji je
iznosio 50 godina.
EEC i EURATOM su osnovane Rimskim ugovorom potpisanim od
strane država članica ECSC, a koji je stupio na snagu u januaru 1958.
godine.
Masthritski ugovor je stupio na snagu u novembru 1993. godine,
čime je zvanično osnovana EU.
319
Nenad Vukčević
đu država članica, a koje su smeštene u takozvani III stub EU.
Predmet ovog izlaganja jeste II stub EU, tačnije jedan njegov
posebni organ, a to je Visoki predstavnik za spoljnu i bezbednosnu politiku EU (High Representative for the Common
Foreign and Security Policy).
2. Kratka istorija razvoja zajedničke
spoljne i bezbednosne (odbrambene)
politike evropskih država
Prva konkretna povezivanja nakon Drugog svetskog
rata između evropskih država, a koje se tiču pre svega bezbednosne (odbrambene) politike, nastala su potpisivanjem
Briselskog sporazuma4 od strane pet evropskih država. Na
osnovu ovog sporazuma nastale su dve organizacije. Potpisivanjem protokola u Parizu5 zajednici nastaloj Briselskim
sporazumom, pridružile su se Zapadna Nemačka i Italija,
dok je sama zajednica dobila naziv Zapadnoevropska unija
(Western European Union – WEU). Pored Zapadnoevropske
unije, Briselski sporazum je bio osnova za stvaranje još jedne
odbrambene organizacije, a to je Severno-atlanska organizacija (North Atlantic Treaty Organization – NATO)6. Razvoj
ove dve zajednice (organizacije) u narednom periodu bio je
potpuno drugačiji. Dok je NATO širio svoje članstvo i imao
značajne aktivnosti na evropskom i globalnom nivou, Zapad4
5
6
Briselski sporazum je potpisan marta 1948. godine od strane Velike
Britanije, Francuske, Luksemburga, Belgije i Holandije.
Protokol u Parizu je potpisan oktobra 1953. godine.
NATO je nastao potpisivanjem Severno-atlanskog sporazuma aprila
1949. godine u Vašingtonu, od strane zemalja potpisnica Briselskog
sporazuma, kao i USA, Kanade, Italije, Portugala, Norveške, Danske i
Italije.
320
Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU
noevropska unija je praktično postojala samo formalno do
osnivanja EU.
Potpisivanjem Amsterdamskog ugovora Zapadnoevropska unija postaje sastavni deo II stuba EU, pri čemu je Visoki
predstavnik za spoljnu i bezbednosnu politiku EU (čija funkcija je uvedena ovim sporazumom) izabran na funkciju generalnog sekretara Zapadnoevropske unije. Ostvarivanje Peterbuških zadataka7 prešlo je u nadležnost EU koja ih ostvaruje
upravo preko Zapadnoevropske unije. Upravo zadržavanje
indentiteta Zapadnoevropske unije u okviru EU, kao posebne organizacije, predstavlja jednu od specifičnosti koja onemogućava EU da pređe u oblik federalnog ili konfederalnog
državnog uređenja.
Prava prethodnica današnjeg II stuba EU u oblasti
spoljne politike, je u stvari predstavljala Evropska politička
saradnja (European Political Cooperation – EPC) koja je
uspostavljena 1970. godine, nakon neuspelog pokušaja
osnivanja Evropske odbrambene zajednice (European Defense
Community – EDC)8. Kako je Evropska ekonomska zajednica
u tom trenutku bila veoma razvijena u pogledu ekonomske
saradnje, ponovo se pokrenulo pitanje političke saradnje
država članica, što je rezultiralo osnivanjem EPC. Evropska
politička saradnja je predstavljala mesto za ostvarivanje zajedničke spoljne politike Evropske ekonomske zajednice, čije
države članice su je i osnovale. Kroz EPC države članice su
putem konsultacija i razmenom informacija usaglašavali svoje stavove koji su se ticali njihovog nastupa u spoljnoj politici.
U okviru EPC koga su činili ministri spoljnih poslova, osno7
8
Peterbuški zadaci koji se tiči bezbednosnih i humanitarnih akcija,
najpre su usvojeni u okviru Zapadnoevropske unije 1992 godine.
Pokušaj osnivanja Evropske odbrambene zajednice propao je 1954.
godine, kada je Francuski parlament odbio da ratifikuje sporazum o
osnivanju.
321
Nenad Vukčević
van je i Politički komitet sačinjen od visokih članova nacionalnih ministarstava spoljnih poslova. Samitom u Štutgartu
1983. godine EPC-u je proširena nadležnost i na bezbednosna pitanja, da bi se osnivanjem EU ova politička saradnja
formalizovala kroz II stub EU.
3. Organi II stuba EU
Zajednička spoljna i bezbednosna politika EU (Common
Foreign and Security Policy – CFSP) predviđena je samim
ugovorom o osnivanju (Mastrihtski ugovor) i smeštena je
u takozvani II stub organizacije EU. Glavni organ CFSP je
Evropski Savet (European Council) koji je sastavljen od šefova
država i vlada država članica, kao i predsednika Komisije EU.
Evropski savet predstavlja telo koje nije zvanični organ EU,
već on nastupa u situacijama kada niži (ostali) organi EU nisu
u stanju da reše neki problem. Iako je postojao još za vreme
Evropske ekonomske zajednice, njegova uloga je preciznije
definisana tek donošenjem Ugovora iz Mastrihta. Odluke
Evropskog saveta predstavljaju načela i smernice koje sprovodi
Savet ministara EU (Council of Ministers). To znači da on
pre svega predstavlja politički organ koji zbog svog sastava
(šefovi država i vlada) ima jak uticaj na donošenje odluka
organa EU. Ipak prema Lisabonskom sporazumu Evropski
Savet postaće formalni organ EU, sa širim ovlašćenjima pre
svega u spoljnoj politici. Ispod Evropskog saveta jeste Savet
ministara EU sastavljen od ministara spoljnih poslova država
članica. Savet ministara u skladu sa smernicama Evropskog
saveta i zajedničkim strategijama, donosi odluke i stara se o
njihovom sprovođenju.
Pored Evropskog Saveta i Saveta ministara, značajan
organ je i Komitet za politiku i bezbednost (Political and
322
Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU
Security Committee – PSC)9 koji se sastaje na ambasadorskom
nivou i koji je nadležan da prati međunarodnu situaciju radi
pomoći EU u ostvarivanju i sprovođenju svoje spoljne i
bezbednosne politike. Pored PSC u okviru II stuba EU između
ostalih postoje još i Evropska odbrambena agencija (European
Defence Agency – EDA), Vojni komitet EU (European Union
Military Committee – EUMC), Vojni personel EU (European
Union Military Staff – EUMS), Civilni Komitet (Committee for
Civilian Aspects of Crisis Management – CIVCOM), Savet za
opšta pitanja i spoljne odnose (General Affairs and External
Relations Council – GAERC).
4. Visoki predstavnik za spoljnu
i bezbednosnu politiku EU
4.1 Uvođenje funkcije
Amsterdamskim sporazumom
Svakako jedan od najvažnijih organ II stuba EU
pored Evropskog Saveta i Saveta ministara EU, jeste Visoki
predstavnik za spoljna i bezbednosna pitanja EU. Funkcija
Visokog predstavnika je uvedena Amsterdamskim ugovorom
(Amsterdam Treaty)10, a prvi funkcioner koji je izabran na tu
funkciju je Španac Havijer Solana11. Visokog predstavnika po
9
10
11
Komitet za politiku i bezbednost je naziv dobio Ničanskim
sporazumom, dok je njegov prvobitni naziv bio Komitet za politička
pitanja.
Amsterdamski ugovor potpisan je oktobra 1997. godine, dok je na
snagu stupio u maju 1999. godine.
Havijer Solana je izabran na funkciju 1999. godine na period od pet
godina. Ipak, zvanično prvi Visoki predstavnik bio je Jürgen Trumpf,
koji je u vreme stupanja na snagu Amsterdamskog ugovora vršio
funkciju generalnog sekretara Saveta EU, funkcije koja se po
323
Nenad Vukčević
Ugovoru iz Amsterdama bira Evropski savet jednoglasnom
odlukom, i to na period od pet godina.
Položaj Visokog predstavnika prema Amsterdamskom
ugovoru ogleda se u obliku političkog saradnika, koji pomaže
predsedavajućem Saveta EU (Presidency of the Council
of the European Union) u cilju efikasnijeg odlučivanja u
pitanjima iz II stuba. On ne učestvuje u definisanju spoljne
i bezbednosne politike EU, već samo pomaže u njenom
pripremanju i sprovođenju. Kada smatra da je to neophodno,
predsedavajući EU može ovlastiti Visokog predstavnika da
predstavlja EU u odnosima sa trećima. Visoki predstavnik
istovremeno vrši i funkciju Generalnog sekretara Saveta
EU, a u međuvremenu je izabran i na funkciju Generalnog
sekretara Zapadnoevropske unije12, koja po Amsterdamskom
sporazumu čini sastavni deo EU. Na taj način Visoki predstavnik pored spoljnih poslova, učestvuje i u radu u oblasti
bezbednosne i odbrambene politike EU.
Visoki predstavnik kao Generalni sekretar Saveta EU
rukovodi Generalnim sekretarijatom EU (General Secretariat
of the Council of the European Union) koji pomaže Savetu u
njegovom radu, dok Generalnom sekretaru pomaže njegov
zamenik. Visoki predstavnik koordinira i rad specijalnih
predstavnika EU u različitim delovima sveta (Bosna,
Kosovo, Bliski istok, Avganistan...), izabranih od strane
Saveta EU. Takođe po Amsterdamskom sporazumu Visoki
predstavnik je ujedno i član „Trojke“ koja zastupa EU u
odnosima sa trećima, zajedno sa sadašnjim predsedavajućim
EU i nadležnim komesarom Evropske komisije. Na poziv
sadašnjeg predsedavajućeg EU, njima može da se priključi i
sledeći predsedavajući.
12
Amsterdamskom ugovoru spojila sa funkcijom Visokog
predstavnika.
Visoki predstavnik je izabran na ovu funkciju nakon samita u
Helsinkiju 1999. godine.
324
Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU
Iako po Amsterdamskom ugovoru zvanično nema
funkciju ministra spoljnih poslova, položaj Visokog
predstavnika je ustvari neformalno počeo to i da predstavlja.
Ovakvom mišljenju je doprinela i velika diplomatska aktivnost
sadašnjeg vršioca funkcije Španca Havijera Solane. Njegova
česta putovanja i sastanci sa najvišim zvaničnicima trećih
država, kao i prenošenje stavova EU, kako onih usvojenih u
Evropskom savetu tako i onih usvojenih u Savetu ministara
EU, doprinelo je posmatranju njegove funkcije kao ministra
spoljnih poslova EU iako zvanično nema tu funkciju, odnosno
bolje rečeno funkcija „ne nosi“ takav naziv.
4.2 Položaj na osnovu Ničanskog sporazuma
Ničanskim sporazumom (Nice Treaty)131 položaj Visokog
predstavnika se praktično nije mnogo izmenio. Izvršena
je promenu u proceduri njegovog izbora. On je sada biran
kvalifikovanom većinom Saveta, za razliku od ranijeg načina
kada je biran jednoglasno. Nakon isteka prvog petogodišnjeg
mandata 2004. godine, dotadašnjem vršiocu funkcije Visokog
predstavnika Havijeru Solani obnovljen je mandat na novih
pet godina. Jednu od retkih novina predstavlja obaveza
Visokog predstavnika na izveštavanje Evropskog parlamenta
i država članica EU o sprovođenju odluka koje su usvojene u
okviru spoljne i bezbednosne politike EU.
Ničanskim sporazumom su odstranjene odredbe o
učešću Zapadnoevropske unije u zadacima EU (mada i dalje
postoji mogućnost saradnje EU i ZEU), pa se ubrzo krenulo
u stvaranje sopstvenog odbrambenog sistema. Osnovana je
Evropska odbrambena agencija (EDA)14, a Visoki predstavnik
13
14
Ničanski sporazum potpisan je februara 2001. godine, dok je na
snagu stupio u februaru 2003. godine.
EDA je osnovana u julu 2004. godine odlukom Saveta ministara EU,
a njen sastav čine ministri odbrana država članica EU.
325
Nenad Vukčević
dobija još jednu funkciju, funkciju predsednika EDA. Njegova funkcija se sastoji u organizaciji EDA i sprovođenju odluka Saveta EU kojem je EDA podčinjena. Takođe on zastupa
EDA pred trećim licima i podnosi izveštaje o radu EDA Savetu EU.
4.3 Položaj na osnovu Lisabonskog sporazuma
Za razliku od Ničanskog sporazuma gde status Visokog
predstavnika nije mnogo promenjen u odnosu na prethodni Amsterdamski sporazum, Lisabonski sporazum (Treaty
of Lisbon)15 unosi dosta novina u položaju i ovlašćenjima
Visokog predstavnika. Funkcija dobija i novi naziv – Visoki
predstavnik Unije za spoljnu i bezbednosnu politiku (High
Representative of the Union for Foreign Affairs and Security
Policy), a nastaje spajanjem dve dotadašnje funkcije – Visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU i komesara Evropske komisije za spoljne odnose (European Commissioner for External Relations). Visokom predstavniku kao
šefu delegacije EU u odnosima sa trećima pomagaće Služba
za spoljne akcije (External Action Service)16.
Visoki predstavnik učestvovaće u radu Evropskog saveta17 u kojem, za razliku od svojih amsterdamskih ovlašćenja
gde je bio samo pomagač, svojim predlozima, savetima i mišljenjima treba da pomogne ne samo u sprovođenju, već i u
stvaranju spoljne i bezbednosne politike EU. Takođe u slučaju nemogućnosti postizanja potrebne većine u Evropskom
15
16
17
Lisabonski sporazum (Treaty of Lisbon) potpisan je decembra 2007.
godine, a da bi stupio na snagu neophodno je da ga ratifikuju sve
države članice.
Organizaciju i funkcionisanje Službe za spoljne akcije urediće Savet
EU, a svoj rad vršiće u saradnji sa diplomatskim službama država
članica.
Član 15. Lisabonskog sporazuma.
326
Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU
savetu ili Savetu EU, o pitanjima od velikog značaja za EU u
ovoj oblasti, Visoki predstavnik ima ulogu posrednika između država članica kako bi se otklonile nesaglasnosti između
njih18. Ukoliko neke od država članica žele da povećaju svoju
međusobnu saradnju u oblasti spoljne i bezbednosne politike,
njihov zahtev moraju da upute Savetu EU, i to preko Viskog
predstavnika koji će o tom zahtevu izneti svoje mišljenje pred
Savetom EU (koji odlučuje o tom zahtevu), a koji se odnosi
na ocenu da li je takav zahtev u skladu sa zajedničkom spoljnom i bezbednosnom politikom EU19.
Visoki predstavnik vršiće i funkciju predsedavajućeg u
Savetu EU sastavljenim od ministara spoljnih poslova država članica, pri čemu ima ovlašćenje da bilo koje pitanje koje
smatra važnim za spoljnu i bezbednosnu politiku EU iznese
pred Savet, a ako je od izuzetnog značaja za EU i da sazove hitan sastanak Saveta u što kraćem roku20. Takođe Visoki predstavnik dobija funkciju jednog od potpredsednika Evropske
komisije (European Commission)21, što predstavlja posledicu
spajanja njegove funkcije sa funkcijom komesara Evropske
komisije. Vršeći funkciju podpredsednika Visoki predstavnik
podleže pravilima o postupanju u Evropskoj komisiji koji su
propisani I stubom EU. Na taj način Visoki predstavnik predstavlja vezu između Saveta EU i Evropske komisije, kao dva
kolektivna organa koja su pre Ugovora iz Lisabona bila razdvojena u dva različita stuba EU. Visoki predstavnik dobija
ulogu glavnog zastupnika EU u oblasti spoljne i bezbednosne
politike u odnosima sa trećim državama i organizacijama22,
18
19
20
21
22
Član 31. Lisabonskog sporazuma.
Član 329. Lisabonskog sporazuma.
Ovo ovlašćenje je ranije bilo predviđeno za Predsedavajućeg Saveta,
ali je prepušteno Visokom predstavniku članom 30. Lisabonskog
sporazuma.
Član 18. Lisabonskog sporazuma.
Član 27. Lisabonskog sporazuma.
327
Nenad Vukčević
bez obzira da li je zastupa samostalno ili kao lice koje predvodi delegaciju EU.
Kada je reč o glavnim stavovima u spoljnoj i bezbednosnoj politici EU, uvedena je još jedna obaveza Visokog
predstavnika koja se odnosi na konsultovanje Evropskog parlamenta (European Parliament) pre njihovog usvajanja, kao
i na obaveštavanje Evropskog parlamenta o rezultatima u
njihovom budućem sprovođenju23. U slučajevima kada EU
zauzme jedinstven stav o nekom pitanju o kome se raspravlja
u Savetu bezbednosti UN, države članice EU koje su ujedno
i države članice Saveta bezbednosti UN, zatražiće od Saveta
bezbednosti UN da se pozove Visoki predstavnik pred Savet
kako bi izložio stavove EU24. Države članice imaće obavezu
da usvojene jedinstvene stavove EU u oblasti spoljne i bezbednosne politike, zastupaju i u međunarodnim organizacijama čije su članice, kao i na međunarodnim konferencijama
na kojima učestvuju. Kordiniciju u njihovom postupanju vršiće Visoki predstavnik, i to preko novog organa u okviru II
stuba EU, koji se uvodi Lisabonskim sporazumom. U pitanju
je Spoljno-politički savet (Foreign Affairs Council) koji će baviti spoljnim poslovima Evropske unije u skladu sa smernicama Evropskog saveta. Visokom predstavniku je dodeljena
uloga predsedavajućeg u Spoljno-političkom savetu25.
U oblasti bezbednosti Visoki predstavnik u saradnji sa
Komitetom za politiku i bezbednost kojim predsedava, vršiće
i kordinaciju civilnih i vojnih misija EU, koje na osnovu
odluke Saveta vrše države članice. Ukoliko neka država
članica želi da promeni svoj status u nekoj od misija u kojoj
učestvuje, ili ukoliko neka država članica želi da participira
u nekoj misiji u kojoj nije bila angažovana, upućuje svoj za23
24
25
Član 36 Lisabonskog sporazuma.
Član 34. Lisabonskog sporazuma.
Član 18 Lisabonskog sporazuma.
328
Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU
htev preko Visokog predstavnika koji se o njemu izjašnjava
pred Savetom, koji o njemu i odlučuje. Što se tiče sredstava
koja se koriste za sprovođenje spoljne i bezbednosne politike
EU, novina je da o njima odluku donosi Savet EU na predlog
Visokog predstavnika, koji će ujedno biti nadležan i za raspolaganje odobrenim sredstvima prema utvrđenom planu, o
čemu obaveštava Savet EU26.
5. Zaključak
Uvođenje funkcije Visokog predstavnika za spoljnu i
bezbednosnu politiku EU predstavljalo je neophodnost u daljem razvoju EU. Kako se EU sve više razvija u jedan oblik jedinstvene države potrebni su joj i odgovarajući predstavnici.
EU kao skup brojnih država Evrope, u svojim nastupima prema ostatku sveta (kao i prema ostalim državama Evrope koje
nisu članice) ima nameru da nastupa jedinstveno. Za takvo
jedno predstavljanje EU i zastupanje zajdničkih dogovorenih
stavova država članica, potrebno joj je ono što karakteriše
svaku državu, a to je ministar spoljnih poslova. Upravo uvođenje ove funkcije prouzrokuje jedan od razloga za protivljenje onih država članica, odnosno njihovih građana, koji ne
žele stvaranje jedne nadnacionalne države na području cele
Evrope. Po njima funkcija ministra spoljnih poslova upravo
je jedan od pokazatelja koji vodi stvaranju države EU, i na
taj način gubitku identiteta država članica. Ipak, svakodnevni praktični problemi sa kojima se suočava EU u odnosima
sa trećima, iziskuje potrebu postojanja ličnosti koja će da
zastupa stavove EU u političkim i bezbednosnim pitanjima.
Zbog toga kada su u pitanju spoljni poslovi, kao i u slučaju
sa ostalim oblastima EU, uvođenje zajedničkih organa i predstavnika ide postepeno. Pa tako, izvorna funkcija Visokog
26
Član 41. Lisabonskog sporazuma.
329
Nenad Vukčević
predstavnika se iz godine u godinu proširuje novim ovlašćenjima i spajanjima sa drugim funkcijama, a sve u cilju da bi
se konačno došlo do one funkcije koja je bila prvenstvena namera kreatora EU, a koju je predvideo Ustav EU27 – ministar
spoljnih poslova EU. Ipak zbog neuspeha Ustava EU, novi
Lisabonski sporazum uvodi novi naziv – Visoki predstavnik
Unije za spoljnu i bezbednosnu politiku.
Tako da iako Visoki predstavnik za spoljnu i bezbednosnu politiku EU još uvek nema klasičnu poziciju i naziv
ministra spoljnih poslova, kao što je to slučaj u državnom
uređenju bilo koje države, to ne znači da Visoki predstavnik
de facto ne vrši takvu ulogu u sistemu EU, koji je inače sam
po sebi specifičan, jer predstavlja novinu u načinu uređivanja
jedne države koji do sada nikad nije bio isproban.
Summary
The EU High Representative for Common Foreign and Security Policy represents a special individual body in the European Union organization system, i.e. in its special part also known as the 2nd Pillar,
which refers to the common foreign and security policy of the European Union. The introduction of this relatively new function represents a movement in the organization of the European Union and
its approaching to the system of a supranational federal state. This
function provided the European Union with something it has always
lacked – a unique representative in its relations with third parties.
This essay begins with the information about the initial development
27
Sporazum o uspostavljanju Evropskog ustava potpisan je oktobra
2004. godine. Namera je bila da EU dobije jedan jedinstven propis na
kojem će da zasniva svoju organizaciju i ovlašćenja, što je predstavljalo
razliku u odnosu na dotadašnju praksu kada su se važeći sporazumi
EU menjali putem amandmana. Evropski ustav nije usvojen jer je
odbijen na referendumima u Francuskoj i Holandiji, posle čega se
odustalo od njega.
330
Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU
of the common foreign and security policy of the European countries,
from which the 2nd pillar of the EU emerged, as a part of the European Union’s system which introduced the position of High Representative. Also, the crucial part of this essay contains basic information about the position of High Representative and his/her authorities
which have enlarged with every change of treaties upon which the
European Union is based.
Key words: The EU High Representative for Common Foreign and
Security Policy, the European Union, the 2nd pillar of
the EU, the Western European Union.
331
Download

Pravo Evropske unije iz perspektive domacih autora.indd