iZAZOVI SISTEMA
AZILA
Grupa 484
Beogradski centar za ljudska prava
Beogradski centar za bezbednosnu politiku
iZAZOVI SISTEMA
AZILA
Beograd, 2014.
Izazovi sistema azila
4
Publikacija је dео prојеktа „Umrеžаvаnjе i grаđеnjе kаpаcitеtа zа еfеktivniјu migrаciоnu pоlitiku u Srbiјi” kојi Grupа
484 sprоvоdi zаhvаlјuјući pоdršci Аmbаsаdе Krаlјеvinе Nоrvеškе u Bеоgrаdu i Fоndаciје zа оtvоrеnо društvо Srbija.
Prојеkаt sе rеаlizuје u pаrtnеrstvu sа Bеоgrаdskim cеntrоm zа lјudskа prаvа i Bеоgrаdskim cеntrоm zа bеzbеdnоsnu
pоlitiku.
Za sadržaj publikacije odgovorna je Grupa 484 i tekst ni u kom slučaju ne iskazuje gledišta Аmbаsаdе Krаlјеvinе
Nоrvеškе u Bеоgrаdu i Fondacije za otvoreno društvo Srbija.
Autorke/i publikacije zalažu se za rodnu ravnopravnost i rodnu upotrebu jezika. U publikaciji se za označavanje
aktera koristi samo muški rod radi lakšeg praćenja sadržaja.
Autorke/i, odnosno članovi/ce Radne grupe za azil
Miroslava Jelačić (Grupa 484)
Lena Petrović (Beogradski centar za ljudska prava)
Ivana Radović (ASTRA)
Bojana Trivunčić (Međunarodna mreža pomoći)
Miroslav Drašković (Balkanski centar za migracije i humanitarne aktivnosti)
Ivana Vukašević (Humanitarni centar za integraciju i toleranciju)
Milena Šošić (Inicijativa za razvoj i saradnju)
Rastko Brajković (Inicijativa za razvoj i saradnju)
Koordinatorka radne grupe
Miroslava Jelačić (Grupa 484)
Izdavač
Grupa 484, Pukovnika Bacića 3, 11000 Beograd
Za izdavača
Vladimir Petronijević
Urednik
Miroslava Jelačić
Fotografije
ŠKART (Naslovna), PREVSTILL (Odgovor na mešovite
migracijske tokove), ŠKART (Unapređenje Zakona o
azilu)
Lektura i korektura
Gordana Danilović
Prevod na engleski
Dragana Pokrajac, Jelica Lepori i Maja Medić
Dizajn i prelom
Saša Đorđević
Tiraž
400
Štamparija
Copy Planet
ISBN
978-86-86001-71-9
Izazovi sistema azila
5
PREDGOVOR
Kao i u slučaju prethodna tri, četvrto izdanje „Izazova prisilnih migracija u Srbiji: položaj tražilaca
azila“ pripremljeno je u saradnji i uz veliko zalaganje tima, radne grupe za azil, u kom su se
okupili predstavnici i predstavnice sedam organizacija civilnog društva ASTRA – Akcija protiv
trgovine ljudima, Balkanski centar za migracije i humanitarne aktivnosti, Beogradski centar za
ljudska prava, Humanitarni centar za integraciju i toleranciju, Međunarodna mreža pomoći,
Inicijativa za razvoj i saradnju uz koordinaciju Grupe 484.
Za razliku od prethodnih godina, ovo izdanje sadrži dve tematske celine: prvu, u kojoj smo
analizirali uticaj mešovitih migracijskih tokova na sistem azila i drugu, u kojoj smo dali predloge
za izmene Zakona o azilu.
Prvi segment predstavlja kontinuitet naših napora da analizi položaja tražilaca azila i funkcionisanju sistema azila priđemo iz šire perspektive, te radi sveobuhvatnijeg uvida, stavove iznete u
ovom dokumentu poželjno je tumačiti uzimajući u obzir i zaključke iz prethodnih izdanja. U
njima smo, vizionarski, govorili o mešovitim migracijskim tokovima i njihovom uticaju na
funkcionisanje sistema azila. Sada, potpuno sigurni u pravac kojim smo krenuli pre nešto više od
tri godine, karakteristike mešovitog migracijskog toka, odgovor nadležnih organa na izazove
koje ovakav migracijski tok donosi i uzročno-posledičnu vezu koja postoji sa sistemom azila,
analiziramo na jednom višem stupnju – uticaj koji proizvodi mešoviti migracijski tok vidimo
kao faktor koji u gotovo identičnoj meri utiče na funkcionisanje sistema azila, kao i
nedostaci identi-fikovani u samom sistemu.
Stoga, pažnju smo usmerili na one segmente u kojima se „povlači linija razdvajanja između
tražioca azila i drugih kategorija migranata – postupanje na granici, pristup teritoriji i pristup
postupku azila; kažnjavanje iregularnih migranata i poštovanje principa nekažnjavanja tražilaca
azila, sprovođenje sporazuma o readmisiji kada su u pitanju državljani trećih država i na kraju
zaštita prava, uvažavajući sve osobenosti i ograničenja koja se vezuju za prava garantovana
različitim kategorijama migranata. Napominjemo da je u prvoj tematskoj celini izostavljena
analiza postupka ispitivanja osnovanosti zahteva za azil, iako se standardi u ostvarivanju prava
tražilaca azila ne mogu posmatrati nezavisno od funkcionisanja pojedinih faza postupka.
Dosadašnja iskustva iz prakse su detaljno predstavljena i korišćena kao glavni argumenti u
obrazloženjima predloženih izmena zakonskog teksta.
Izazovi sistema azila
6
Dokument je prvenstveno namenjen kreatorima migracionih politika da bi tokom procesa izrade
politika imali u vidu kompleksnost i veliki izazov koji nose migracije i zaštita prava migranata.
Takođe želimo da zainteresujemo akademsku zajednicu za istraživanje migracija generalno, kao i
povezanosti migracija i azila. Želimo da podstaknemo i druge organizacije civilnog društva da se
uključe u dijalog sa donosiocima odluka i kreatorima politika i pomognu unapređenju položaja
migranata i među njima jos specifičnijih i višestruko ranjivih kategorija, kao što su tražioci azila,
maloletnici bez pratnje, strani državljani žrtve trgovine ljudima, žene i žrtve torture.
U okviru šireg konsultativnog procesa, svoj doprinos publikaciji dali su i predstavnici državne
uprave, određenih lokalnih samouprava, drugih nevladinih i međunarodnih organizacija. U izradi
publikacije korišćeni su podaci sa monitoringa, prilozi i komentari članova grupe za azil, ali je na
konačno oblikovanje izveštaja presudno uticao projektni tim i koordinator radne grupe. Težili
smo da stvari sagledamo objektivno, uvažavajući (ponekad) različite uglove promatranja
migracija države i onih koji svoj rad prvenstveno posvećuju zaštiti prava migranata i da
predložena rešenja za unapređenje postojećeg sistema u najvećoj mogućoj meri budu praktična
i konstruktivna.
Izazovi sistema azila
7
SADRŽAJ
PREDGOVOR ............................................................................................................................................................. 5
SADRŽAJ ................................................................................................................................................................... 7
KORIŠĆENE SKRAĆENICE .................................................................................................................................................... 8
MEĐUNARODNI PRAVNI IZVORI .......................................................................................................................................... 9
1. UVOD.................................................................................................................................................................. 14
2. PRAVNI OKVIR POSTUPANJA PREMA MIGRANTIMA U RS I PRAVCI NJEGOVOG RAZVOJA .................................... 15
3. SRBIJA KAO ZEMLJA TRANZITA I DE FACTO ODREDIŠTA MIGRANATA I TRAŽILACA AZILA –
STATISTIČKI POKAZATELJI....................................................................................................................................... 18
4. PROTECTION SENSISTIVE ENTRY SYSTEM ............................................................................................................ 21
4.1. POSTUPANJE NA KOPNENOJ GRANIČNOJ LINIJI I PRISTUP POSTUPKU AZILA ........................................................................ 23
4.2. POSTUPANJE NA AERODROMU „NIKOLA TESLA“ I PRISTUP POSTUPKU AZILA ..................................................................... 29
5. POSTUPANJE UNUTAR TERITORIJE RS ................................................................................................................. 32
5.1. PRINCIP NEKAŽNJAVANJA I POSTUPANJE PREKRŠAJNIH SUDOVA ...................................................................................... 35
5.2. PRIHVATILIŠTE ZA STRANCE ....................................................................................................................................... 38
5.3. KAZNENO-POPRAVNE INISTITUCIJE U KOJIMA BORAVE STRANCI....................................................................................... 40
5.4. CENTRI ZA AZIL ....................................................................................................................................................... 41
6. READMISIJA DRŽAVLJANA TREĆIH DRŽAVA I LICA BEZ DRŽAVLJANSTVA .............................................................. 43
6.1. SRBIJA KAO ZEMLJA PRIHVATA ................................................................................................................................... 45
6.2. SRBIJA KAO ZEMLJA MOLILJA ..................................................................................................................................... 47
7. MALOLETNICI BEZ PRATNJE ................................................................................................................................ 50
8. ŽRTVE TRGOVINE LJUDIMA ................................................................................................................................. 53
9. PRAVO NA SLOBODU I ZAŠTITU OD TORTURE ..................................................................................................... 55
ZAKLJUČNA RAZMATRANJA .................................................................................................................................... 58
PREPORUKE ............................................................................................................................................................ 59
ANEKS 1 .................................................................................................................................................................. 64
ANEKS 2 .................................................................................................................................................................. 69
UNAPREĐENJE ZAKONA O AZILU ............................................................................................................................ 69
KORISĆENI IZVORI ........................................................................................................................................................ 172
Izazovi sistema azila
8
Korišćene skraćenice
BCLJP
Beogradski centar za ljudska prava
CEAS
Zajednički evropski sistem azila
CSR
Centar za socijalni rad
EKLJP
Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda
ESLJP
Evropski sud za ljudska prava
ECRE
Evropski savet za izbeglice i prognanike
EU
Evropska unija
FRONTEX
Evropska agencija za upravljanje operativnom saradnjom na spoljnim
granicama EU
IOM
Međunarodna organizacija za migracije
Izazovi prisilnih
Grupa 484, Izazovi prisilnih migracija u Srbiji, Beograd, 2012.
migracija (2011)
Izazovi prisilnih
Grupa 484, Izazovi prisilnih migracija u Srbiji: stanje ljudskih prava
migracija (2012)
tražilaca azila i povratnika po osnovu sporazuma o readmisiji,
Beograd, 2012.
Izazovi prisilnih
Grupa 484, Izazovi prisilnih migracija: drugi pogled na pitanja azila i
migracija (2013)
readmisije, Beograd,2013.
KPZ
Kazneno popravni zavod
MUP RS
Ministarstvo unutrašnjih poslova RS
NPAA
Nаciоnаlni prоgrаm zа usvајаnjе prаvnih tеkоvinа ЕU
OZ
Okružni zatvor
Pravo na
Beogradski centar za ljudska prava, Pravo na utočište u Republici Srbiji
utočište (2013)
2013, Beograd, 2014.
Izazovi sistema azila
9
RS
Republika Srbija
RC
Regionalni centar Uprave granične policije Ministarstva unutrašnjih
poslova Republike Srbije
NPAA
Nаciоnаlni prоgrаm zа usvајаnjе prаvnih tеkоvinа ЕU
UNHCR
Visoki komesarijat za izbeglice UN
UNCAT
UN konvencija protiv torture
UGP
Uprava granične policije Ministarstva unutrašnjih poslova Republike
Srbije
UUP
Uprava za upravne poslove Ministarstva unutrašnjih poslova
Republike Srbije
Ženevska
Konvencija UN o statusu izbeglica iz 1951. godine
konvencija
ZoA
Zakon o azilu
ZoUP
Zakon o opštem upravnom postupku
Pravni izvori
Ujedinjene nacije
Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, Sl. list SFRJ, br.7/71.
Konvencija UN o pravima deteta, Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori i drugi sporazumi, br.
15/90 i Sl. list SRJ – Međunarodni ugovori i drugi sporazumi, br. 4/69 i 2/97.
Konvencija UN o statusu izbeglica iz 1951. godine, Sl.list FNRJ –Međunarodni ugovori i drugi
sporazumi, br.7/60.
Konvencija UN protiv mučenja i drugih surovih, nečovečnih ili ponižavajućih postupanja i
kažnjavanja, Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori i drugi sporazumi, br. 9/91.
Protokol o statusu izbeglica iz 1967, Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori i drugi sporazumi,
br.15/67.
Protokol protiv krijumčarenja migranata kopnenim, morskim i vazdušnim putem kojim se
dopunjuje Konvencija UN protiv transnacionalnog organizovanog kriminala, (Sl. list SFRJ
– Međunarodni ugovori i drugi sporazumi, br. 7/71).
Izazovi sistema azila
10
General Comment No. 6, Tretament of Unaccompained and Separated Children outside of
Country of Origin, CCRC/GC/2005/6, 1. Septembar 2005.
Savet Evrope
Evropska konvencija za sprečavanje mučenja, nečovečnih ili ponižavajućih postupanja ili
kažnjavanja, Sl. list SCG – Međunarodni ugovori, br. 9/03.
Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Sl.list SCG – Međunarodni
ugovori, br. 9/03.
Konvencija Saveta Evrope o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u porodici, Sl.
glasnik RS - Međunarodni ugovori br. 12/2013.
Evropska unija
Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary
protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures
promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and
bearing the consequences thereof. OJ L 212,07/08/2001 (u daljem tekstu: Direktiva o
privremenoj zaštiti).
Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the
reception of asylum seekers, OJ L 31, 6/2/ 2003 (u daljem tekstu: Direktiva o prijemu
2003/9/EC ).
Directive 2013/33/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 laying
down standards for the reception of applicants for international protection (recast), OJ L
180/60 (u daljem tekstu: Direktiva o prijemu 2013/33/EU).
Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and
status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who
otherwise need international protection and the content of the protection granted OJ L
304, 30/09/2004; ( u daljem tekstu: Direktiva o kvalifikaciji 2004/83/EC).
Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011on
standards for the qualification of third-country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons
eligible for subsidiary protection, and for the content of the protection granted (recast),
OJ L 337/9, 20/12/ 2011 (u daljem tekstu: Direktiva o kvalifikaciji 2011/95/EU).
Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum standards on procedures in
Member States for granting and withdrawing refugee status.OJ L 326, 13/12/2005 (u
daljem tekstu: Direktiva o proceduri 2005/85/EC).
Izazovi sistema azila
11
Directive 2013/32/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on
common procedures for granting and withdrawing international protection (recast), OJ
180/60, (u daljem tekstu: Direktiva o proceduri 2013/32/EU).
Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and og the Council of 26 June
2013establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State
responsible for examining an application for international protection lodged in one of
the Member States by a third-country national or a stateless person (recast), OJ L 180/31
(u daljem tekstu Dablin uredba)
Propisi Republike Srbije
Ustav Srbije, Sl. glasnik RS,br. 83/06.
Strategijа za upravljanje migracijama, Sl.glasnik RS, br. 59/09.
Strategijа suprotstavljanja ilegalnim migracijama u Republici Srbiji za period 2009–2014. godine,
Sl. glasnik RS, br. 25/09.
Porodični zakon, Sl. glasnik RS, br.18/2005. i 72/2011.
Krivični zakonik Republike Srbije, Sl. glasnik RS", br. 85/2005, 88/2005 - ispr., 107/2005 - ispr.,
72/2009, 111/2009, 121/2012 i 104/2013
Zakon o azilu, Sl. glasnik RS, br. 109/07.
Zakon o opštem upravnom postupku, Sl. list SRJ, br. 33/97, 31/01. i Sl. glasnik RS br.30/10.
Zakon o prekršajima, Sl. glasnik RS, br. 101/2005, 116/2008. i 111/2009 (prestao da važi).
Zakon o prekršajima, Sl. glasnik RS, br. 65/2013.
Zakon o policiji, Sl. glasnik RS, broj 101/05, 63/2009 - odluka USSi 92/2011.
Zakon o strancima, Sl. glasnik RS, br. 97/2008.
Zakon o socijalnoj zaštiti, Sl. glasnik RS, br. 24/2011.
Zakon o upravljanju migracijama, Sl. glasnik RS, br. 107/12.
Zakon o upravnom sporu, Sl. glasnik RS, br. 111/2009.
Zakon o zaštiti državne granice, Sl. glasnik RS, br. 97/2008 .
Zakon o izbeglicama, Sl. glasnik RS, br. 18/92, 42/2002, 45/2002, 30/2010.
Zakon o izvršenju krivičnih sankcija, Sl. glasnik RS, br. 55/2014.
Zakon o udruženjima, Sl. glasnik RS, br. 51/2009.
Zakon o tajnosti podataka, Sl. glasnik RS, br. 104/2009.Zаkоn о zaštiti podataka o ličnosti, Sl.
glasnik RS, br. 97/2008, 104/2009 - dr. zakon, 68/2012 - odluka US i 107/2012.
Sporazum između Republike Srbije i Evropske zajednice o readmisiji lica koja nezakonito bora-ve
,Sl. glasnik RS - Međunarodni ugovori, br. 103/2007.
Sporazum između Vlade Republike Srbije i Vlade Republike Hrvatske o predaji i prihvatu lica čiji
je ulazak ili boravak nelegalan, sa Protokolom, Sl. glasnik RS - Međunarodni ugovori, br.
19/2010.
Izazovi sistema azila
12
Sporazum između Vlade Republike Srbije i Vlade Republike Makedonije o predaji i prihvatu lica
čiji je ulazak ili boravak nelegalan, sa Protokolom, Sl. glasnik RS - Međunarodni ugovori,
br. 1/2011.
Zakon o potvrđivanju Sporazuma između Savezne vlade SR Jugoslavije i Vlade Republike
Bugraske o vrćanju i prihvatanju lica koja nelegalno borave na teritoriji dveju država, Sl.
list SRJ - Međunarodni ugovori, br. 1/2001.
Uredba o ratifikaciji Sporazuma između Jugoslavije i Bugarske o načinu ispitivanja i rešavanja
graničnih povreda nastalih na jugoslovensko-bugarskoj granici, Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori i drugi sporazumi, br. 7/66.
Jedinstvena metodološka pravila za izmenu propisa, Sl. glasnik RS, br. 21/2010.
Odluka Vlade Republike Srbije o imenovanju članova Komisije, br. 119–1643/2008 od 17. aprila
2008. godine, Sl. glasnik RS, br. 42/08.
Odluka Vlade Republike Srbije o utvrđivanju liste sigurnih država porekla i sigurnih trećih država,
Sl. glasnik RS, br. 67/2009.
Pravilnik o kućnom redu u Centru za azil, Sl. glasnik RS, br. 31/08.
Pravilnik o načinu vođenja i sadržini evidencija o licima smeštenim u Centru za azil, Sl. glasnik RS,
br 31/08.
Pravilnik o sadržini i izgledu obrasca zahteva za azil i isprava koje se mogu izdavati tražiocima
azila ili licima kojima je odobren azil ili privremena zaštita, Sl. Glasnik RS, br. 53/2008.
Pravilnik o socijalnoj pomoći za lica koja traže, odnosno kojima je odobren azil, Sl. glasnik RS, br.
44/08.
Pravilnik o uslovima smeštaja i obezbeđivanju osnovnih životnih uslova u Centru za azil, Sl.
glasnik RS, br. 31/08.
Pravilnik o zdravstvenim pregledima lica koja traže azil prilikom prijema u Centar za azil,
Sl.glasnik RS, br. 93/08.
Pravilnikom o bližim uputstvima za utvrđivanje prava na individualan obrazovni plan, njegovu
primenu i vrednovanje, Sl. glasnik RS, br. 76/2010.
Prаvilnik о pоliciјskim оvlаšćеnjimа, Sl. glаsnik RS, br. 54/06.
ODGOVOR
NA MEŠOVITE
MIGRACIJSKE
TOKOVE
Izazovi sistema azila
MEŠOVITE
MIGRACIJE
14
1. UVOD
U prethodnih nekoliko godina, uprkos jasnim pokazateljima da
se Srbija suočava sa mešovitim migracijskim tokovima, odgovor
Termin se koristi da opiše
dela zainteresovanih aktera, u prvom redu države, bio je zasno-
kretanja u kojima se osobe
van na „podeljenom svetu“ tražilaca azila i iregularnih, ekono-
motivisane različitim
mskih migranata. Mere koje su u tom svetlu preduzimane
razlozima i okolnostima
kratkoročno i delimično su donosile rezultate, a protokom vre-
zajedno kreću, bilo u okviru ili
mena izazovi koje su sa sobom donele migracije državljanja
preko međunarodnih granica.
trećih država dodatno su se usložnjavali. Jačanje samo pojedinih
Uobičajeno, pažnja se
posvećuje mešovitim
migracijskim kretanjima preko
međunarodnih granica, i to
iregularnih/ nedozvoljenih
kretanja različtih kategorija
komponenti sistema azila i sistema upravljanja migracijama, bez
istovremenog razvijanja i drugih komponenti, doprinelo je zloupotrebama i jačanju push and pull faktora koji su podstakli
dalja iregularna kretanja. U isto vreme, uprošćeni koncept
migraciskog toka posledično, doprineo je stvaranju percepcije
da samo izbeglice i bona fide tražioci azila imaju određena
garantovana prava.
kao što su izbeglice, tražioci
azila, ekonomski migranti,
Karakteristike migracijskog toka koji se odvija na teritoriji RS,
žrtve trgovine ljudima,
gotovo su učinile nemogućim pravljenje distinkcije između
krijumčareni migranti i druge
različitih kategorija migranata, po uspostavljenom mehanizmu,
ranjive kategorije, uključujući
bez detaljne analize okolnosti u vezi svakog pojedinačnog
žene, decu i maloletnike bez
pratnje, i kod kojih osobe koje
se kreću ne poseduju validna
dokumenta ili ne ispunjavaju
uslove da na zakonit način
uđu na teritoriju države kroz
čiju teritoriju se kreću.
slučaja. U pretežnom broju, za migrante je karakteristično da ne
poseduju lična dokumenta, da im se identitet utvrđuje na
osnovu izjava i da na teritoriju Srbije ulaze na neki od nezakonitih načina, najčešće koristeći usluge krijumčara. Razlikuju
se po razlozima napuštanja zemlje porekla: straha od progona,
rathih sukoba, društvenih (običajnih) normi, kao i od rđavih
ekonomskih i socijalnih uslova u svojim zemljama. Bez obzira na
razloge, putuju zajedno i koriste iste rute i moduse kretanja.
Među njima ima maloletnika bez pratnje, porodica, žrtava
torture i drugih posebno ranjivih grupa.
Kompleksnost migracionih kretanja, ekspanzija krijumčarenja migranata, sprovođenje mera
kontrole granica od strane država sa ciljem zaustavljanja iregularnih kretanja zajedno sa
pritiscima na sistem azila neretko i od strane migranata u potrazi za boljim ekonomskim
Izazovi sistema azila
15
uslovima, doveli su Srbiju do stadijuma u kom je neophodno promišljati o odnosu između
pojedinih aspekata politika migracija i sistema azila (tzv. migration-asylum nexus).
Kako se Srbija i dalje smatra zemljom u regionu pod najvećim pritiskom, u pogledu obima i
raznolikosti iregularnih kretanja migranata, tražilaca azila i izbeglica, ponudićemo pregled
ključnih aspekata sprovođenja migracionih politika, koji svojim (ne)funkcionisanjem utiču i na
sistem azila. Takođe, polazeći od premise da je za sve države, imperativ da svakom tražiocu azila
i migrantu omogući uživanje osnovnih ljudskih prava, značajan segment posvetićemo i
ostvarivanju prava različitih ranjivih grupa u migracionim tokovima koji se trenutno odvijaju na
teritoriji RS.
U prvom delu ukratko je predstavljen relevantan pravni okvir i dalji pravci njegovog razvoja.
Zatim, najznačajniji dostupni statistički podaci, uz istovremeno ukazivanje na nedostatke
trenutnih mehanizama za evidentiranje migranata i posledice koje usled toga nastupaju. Potom,
analizirano je postupanje na granici, kopnenoj i za vazdušni saobraćaj, kao i postupanje prema
migrantima unutar teritorije, pri čemu se posebno ukazuje na efekte sprovođenja sporazuma o
readmisiji državljanja trećih država i lica bez državljanstva. Četvrti deo posvećen je praksi
prekršajnih sudova i boravku migranata i tražilaca azila u ustanovama za izvršenje sankcija,
Prihvatilištu za strance i centrima za azil, posebno u kontekstu pravljenja distinkcije između dve
pomenute kategorije lica. Poslednji deo, posvećen je zaštiti tri posebno ranjive kategorije među
migrantima/tražiocima azila: maloletnicima bez pratnje, žrtvama trgovine ljudima i žrtvama
torture, kroz analizu uspostavljene prakse postupanja i njene usaglašenosti sa relevatnim
standardima.
2. PRAVNI OKVIR POSTUPANJA PREMA MIGRANTIMA U RS I PRAVCI NJEGOVOG
RAZVOJA
Pored relevatnih odredbi Ustava Republike Srbije i specijalizovanih univerzalnih i regionalnih
normi i standarda, 1 na svaku kategoriju migranata primenjuju se i zakoni i strategije kojima
država definiše prioritetne ciljeve, njihov položaj i načine za ostvarivanje garantovanih prava.
Takođe, najvažnije konvencije u oblasti zaštite ljudskih prava posredno pružaju zaštitu
migranatima i značajno organičavaju postupanje države, posebno kroz tumačenja koja daju
njihova nadzorna tela. 2
1
Konkretno se misli na instumente donete pod okriljem Saveta Evrope i Organizacije za evropsku bezbednost i saradnju
Ovom prilikom samo taksativno navodimo najvažnije univerzalne i regionalne instrumente relevatne za sagledavanje sadržaja,
kvaliteta i dometa zaštite pojedinih prava, odnosno postupanja prema migrantima i tražiocima azila u RS: Konvencija UN o statusu
izbeglica sa dodatnim Protokolom, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, Međunarodni pakt o ekonomskim,
2
Izazovi sistema azila
16
RODNO OSETLJIVO TUMAČENJE
Repubilka Srbija ratifikovala je Konvenciju Saveta Evrope o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad
ženama i nasilja u porodici koja je stupila na snagu 1. avgusta 2014. godine. Konvencija, u Poglavlju
VII posvećenom pitanjima migracija i azila, sadrži niz obaveza koje za cilj imaju uvođenje rodno
osetljivog razumevanja nasilja nad migrantkinjama i ženama koje traže azil. Uvodi se mogućnost
dodele nezavisnog boravišnog statusa migrantkinjama koje su žrtve rodno zasnovanog nasilja,
određuje se obaveza da se obezbedi rodno osetljivo tumačenje prilikom utvrđivanja izbegličkog
statusa, rodno osetljivih procedura i postupanja prilikom prijema. Na kraju, poglavlje sadrži i
obavezu poštovanja prinicipa non refoulement u pogledu žrtava nasilja nad ženama. Zanimljivo je
da iako specijalizovana konvencija, član 61. stav 1, sadrži odredbu koja na opšti način predviđa
obavezu članica da preduzmu neophodne zakonodavne i druge mere kako bi se obezbedilo
poštovanje prinicipa non refoulement, odnosno vraćanja u skladu sa postojećim obavezama po
međunarodnom pravu, dok se u stavu 2. primena prinicipa konkretizuje na žrtve nasilja nad
ženama.
Međunarodne norme i standardi su izuzetno važni, s obzirom da Ustav RS predviđa da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog
poretka RS i neposredno se primenjuju. 3 Ustav RS, kao najviši pravni akt sadrži i niz drugih
relevantnih odredbi. 4
socijalnim i kulturnim pravima, Protokol protiv krijumčarenja migranata kopnenim, morskim i vazdušnim putem kojim se
dopunjuje Konvencija UN protiv transnacionalnog organizovanog kriminala, Konvencija o eliminaciji svih oblika rasne
diskriminacije, Konvencija o eliminasanju svih oblika diskriminacije žena, Konvencija protiv torture, i drugih surovih, neljudskih
ponižavajućih kazni i postupanja, Konvencija UN o pravima deteta, Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih
sloboda, Konvencija Saveta Evrope o borbi protiv trgovine ljudima; Više: Zaštita prava migranata u Republici Srbiji, priručnik za
državne službenike i službenike u lokalnoj samoupravi, Međunarodna organizacija za migracije – Misija u Srbiji, doc. dr Ivana
Krstić, Beograd 2012.
3
Pored člana 16. stav 2, inkorporiranost međunarodnog prava u nacionalno pravo potvrđuju i član 18. stav 2, prema kome se
Ustavom jemče i neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i
potvrđenim međunarodnim ugovorima, član 142. stav 2. koji propisuje da sudovi sude i na osnovu opšteprihvaćenih pravila
međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora, itd.
4
Više:Zaštita prava migranata u Republici Srbiji, priručnik za državne službenike i službenike u lokalnoj saamoupravi,
Međunarodna organizacija za migracije – Misija u Srbiji, doc. dr Ivana Krstić, Beograd 2012; Izazovi prisilnih migracija (2013)
Izazovi sistema azila
17
Pored tоgа, pravni okvir upotpunjuje i značajan brој strаteških dokumenata, zаkоna i
pоdzаkоnskih аkata koje je u pоslеdnjih dеsеt gоdinа Vlаdа RS usvојilа u cilјu definisanja i
upravljanja zakonitim migracija i bоrbе prоtiv nezakonitih: Strategija integrisanog upravljanja
granicom, Strategija za borbu protiv trgovine ljudima, Strategija suprostavljanja ilegalnim
migracijama za period 2009-2014, Strategija upravljanja migracijama, Zakon o zaštiti državne
granice, Zakon o azilu, Zakon o strancima, Zakon o upravljanju migracijama, prateći podzakonski
akti, zakoni kojima se potvrđuju bilateralni i multilaraterni sporazumi o readmisiji i dr.
Ključni uticaj na definisanje i usvajanje prethodno pomenutih domaćih propisa imala je Evropska
Unija. U prvoj fazi, prаvnо i instituciоnаlnо urеđеnа оblаst migrаciја i azila bila је od znаčаја zа
ispunjаvаnjе nеоphоdnih uslоvа zа libеrаlizаciјu viznоg rеžimа. Nova faza u odnosima sa EU,
status zemlje kandidata i otvaranje procesa pregovora, u pogledu pravnog okvira znači
inkorporaciju duha i slova pravnih propisa EU u propise zemlje kandidata – usvojiti ili izmeniti i
dopuniti domaće propise, na način na koji će obezbediti da zahtevi koje postavlja acquis
communautaire budu u potpunosti transponovani u domaće zakonodavstvo.
Proces pregovora za članstvo u EU u suštini podrazumeva rad na unutrašnjem planu u smislu
usvajanja pravnih tekovina EU i njihove primene, odnosno reformskih koraka. 5 Sa ciljem
preciznog sagledavanja obima i praćenja procesa, Srbija je sačinila Nаciоnаlni prоgrаm zа
usvајаnjе prаvnih tеkоvinа ЕU (National Programme for the adoption of the Acquis – NPAA), 6
kojim utvrđuје dеtаlјni plаn usklаđivаnjа zаkоnоdаvstvа i dеfinišе lјudskе i budžеtskе rеsursе
neophodne zа sprоvоđеnjе plаnirаnih zаdаtаkа. Iako je sa revidiranjem većine propisa u oblasti
migracija i azila trebalo početi još 2013. godine, na tom polju još uvek ništa nije učinjeno.
Očekuje se da će Vlada RS u narednim mesecima izvršiti reviziju NPAA i predložiti nove
vremenske okvire za realizaciju planiranih reformi.
Polazna osnova za najavljenje reforme nesumljivo je evropski okvir, ali nužno je u tom precesu
uzeti u obzir i specifičnosti Srbije, njenog ustavno-pravnog poretka, inistitucionalne i administrativne kapacitete, kao i ekonomske i socijalne faktore. Presudno je važno da novousvojeni
dokumenti budu u potpunosti međusobno usklađeni kako bi se izbeglo postojanje pravnih
praznina ili kontradiktornih rešenja. Dodatno, treba imati na umu da zakonodavstvo EU
5
U prаksi sе upоtrеblјаvајu rаzličiti izrаzi kојi mоgu u zаvisnоsti оd kоntеkstа оznаčаvаti usklаđivаnjе: hаrmоnizаciја,
usаglаšаvаnjе, аprоksimаciја, itd. Štаvišе, nеkаd sе u kоnkrеtnоm slučајu upоtrеblјаvа izrаz implеmеntаciја kојi оbuhvаtа svе tri
fаzе usklаđivаnjа (prеnоs, sprоvоđеnjе, primеnа). Nеkаdа „implеmеntаciја“ pоdrаzumеvа sаmо drugu fаzu usklаđivаnjа kојi smо
u оvоm dоkumеntu nаzvаli „sprоvоđеnjе“. Меđutim u kоntеkstu budućih prеgоvоrа zа priјеm u člаnstvо оd držаvе kаndidаtа sе
trаži dа pоkаžе: dа је dоnеlа nаciоnаlnе prоpisе kојimа је prаvilnо prеnеlа prаvо ЕU u dоmаći prаvni pоrеdаk (transposition); da
ga delotvorno sprovodi (implementation) i primenjuje (enforcement),Više:
http://www.seio.gov.rs/upload/documents/nacionalna_dokumenta/instrumenti_za_uskladjivanje_propisa/izvori_prava_eu.pdf
6
http://www.seio.gov.rs/upload/documents/nacionalna_dokumenta/npi_usvajanje_pravnih%20tekovina.pdf
Izazovi sistema azila
18
državama često ostavlja mogućnost uvođenja viših standarda od onih minimalnih koji su
propisani. Takođe, iskustva drugih zemalja govore i da evropske standarde treba usvajati
postepeno. 7 Na kraju, relevantne odredbe međunarodnog prava zaštite ljudskih prava treba da
posluže kao standard preispitivanja usvojenih rešenja, s obzirom da primarni izvori evropskog
prava proklamuju njihovo puno poštovanje, što daje mogućnost preispitivanja usklađenosti sa
međunarodnim standardima ne samo akata organa EU, odnosno sekundarnog zakonodavstva,
već i “implementirajućih“ akata zemalja članica. 8
3. SRBIJA KAO ZEMLJA TRANZITA I DE FACTO ODREDIŠTA MIGRANATA I TRAŽILACA
AZILA – STATISTIČKI POKAZATELJI
Zbog svog geopolitičkog položaja, pozicionirana na jednoj od najčešće korišćeni tranzitinih ruta
migranata čije je željeno odredište Evropska unija, Srbija se suočava sa značajnim pristiskom
migracija. Prema Frontex-u, posmatrajući region Zapadnog Balkana, granica između Srbije i
Mađarske bila je najopterećenija granica tokom 2013. godine, pretežno usled izmena u regulativi
i postupanju prema migrantima u Mađarskoj. 9 U posmatranom periodu, nadležni organi sa obe
strane granice registrovali su skoro 13 000 „neregionalnih migranata“, što čini 57 % od ukupnog
broja detektovanih migranata u regionu. Zajedno sa granicom između Srbije i BJR Makedonije
na dve granice beleži se 8 od 10 svih registrovanih nezakonitih prelazaka migranata državljanja
trećih država u regionu. 10 Makedonsko-srpska granica iz godine u godinu predstavlja glavnu
„ulaznu granicu“. 11 Statistički gledano, pozicija RS na tzv.„Balkanskoj ruti“ ostala je gotovo
nepromenjena. Srbija je i dalje je zemlja koja podnosi najveći pritisak i beleži veliki broj
migranata i tražilaca azila. Procene govore da je broj iregularnih migranata tokom 2013. godine
bio dvostruko veći od broja izraženih namera (5 056), te u konačnom zbiru govorimo o
okvirnom broju od oko 15 000 migranata. Glavne zemlje porekla su Sirija, Avganistan, Pakistan,
Alžir, Somalija, Tunis, Maroko, a beleži se i porast broja osoba iz podsaharske oblasti, posebno iz
Eritreje i Malija. Uglavnom su u pitanju muškarci, starosti između 18 i 35 godina.
Precizne statističke podatake gotovo je nemoguće utvrditi. Pre svega, problem proizilazi iz
prisutnosti sve većeg broja iregularnih migranata koji nikada ne budu otkriveni i samim tim
7
Razvoj sustava azila u Hrvatskoj, Goranka Lalić Novak, Društveno veleučilište u Zagrebu, Zagreb,2010, 106.
European Asylum and International Law,Hemme Battjes, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, Boston, 2006,506
9
Naime, početkom 2013. godine, pod međunarodnim pritiskom, Mađarska je prestala sa praksom pritvaranja osoba koje su
zatražile azil. Smeštaj u centrima otvorenog tipa, rezultirao je povećanjem broja lica koja su napustila postupak azila. Kako bi
zaustavila ovakav trend, počev od 1. jula 2013. Mađarska je vratila na snagu praksu pritvaranja migranata.
10
Zapadni Balkan-Analiza rizika za 2013. Frontex, Warsaw 2014.
11
Izazovi prisilnih migracija (2012)
8
Izazovi sistema azila
19
ostaju neevidentirani i bez institucionalne podrške. Posredno, procena se vrši na osnovu
statističkih podataka o broju lica koja su izrazila nameru da zatraže azil 12 koja su bila smeštena u
nekom od objekata za smeštaj tražilaca azila, 13 iregularnih migranata prema kojima su preduzete
određene mere, 14 podataka o readmisiji državljanja trećih zemalja, 15 itd.
Procenu, dodatno otežava i činjenica da je jedan broj migranata prošao kroz više institucija i
svaka ih je registrovala posebno. Kako poređenje pojedinačnih ličnih dosijea nije izvršeno i s
obzirom da se neretko dešava da se ista lica u više navrata pojavljuju kao korisnici usluga istih
institucija i/ili više institucija, a koristeći različita imena, može se očekivati da su preklapanja
podataka koje institucije poseduju velika. Zaštitnik građana istakao je u preporukama upućenim
Ministarstvu unutrašnjih poslova i Komesarijatu za izbeglice i migracije, “da se radnja utvrđivanja
identiteta migranata nije redovno sprovodila”, 16 a ako je bila sprovođena, nije na način koji
obezbeđuje pouzdanost pribavljenih podataka (dodao autor).
Uzimanje otisaka predstavlja najpouzdaniji način, koji bi u postojećim okolnostima bilo potrebno
uvrstiti kao radnju koja se sprovodi u najranijoj fazi kontakta sa migrantima i nezavisno od
statusa koji proizilazi iz propisa o strancima i azilu. To bi značilo uspostavljanje tzv. „unutrašnjeg/procesnog identiteta“ migranta. Nadležni organi bi u svim postupcima/radnjama koje
preduzimaju identifikovali migranata po ličnim podacima koje je naveo prilikom prvog kontakta/sprovođenja radnje, uzimanja otisaka pristiju. Otpremanjem takvih podataka u centralni
registar, koji bi sadržao posebne sekcije po kojima bi se kasnije vršilo sortiranje podataka, 17
rezultirao bi postojanjem preciznijih statističkih podataka. Uvođenje ovakvog sistema proizvelo
bi i višestruki praktični značaj: smanjenje mogućnosti zloupotreba sistema azila podnošenjem
zahte-va za azil više puta, bez zakonskog osnova, od strane istog lica, prijavljivanje za smeštaj
tražilaca azila u više centara bez uputa od strane nadležnih organa, sprovođenje sporazuma o
readmisiji sa zemljama u okruženju, praćenje mera otkaza boravka, jačanje sistema zaštite
maloletnika bez pratnje o kojima će biti reči u nastavku.
U tom pravcu, značajne su odredbe Prаvilnika о pоliciјskim оvlаšćеnjimа. Prоpisаnо је dа strаnаc
dоkаzuје svој idеntitеt strаnоm putnоm isprаvоm, putnоm isprаvоm zа strаncа, putnim listоm
12
U toku 2013. godine 5 056 lica izrazilo je nameru da traži azil u Srbiji
U toku 2013. godine 3 023 lica bila su smeštena u nekom od objekata za smeštaj tražilaca azila
14
U toku 2013. godine 8 573 sprečenih ilegalnih prelazaka granice, 7 736 sprečenih prelezaka između graničnih prelaza u tzv.
zelenom pojasu; 760 prekršajnih prijava zbog povreda Zakona o strancima za nezakonit ulazak, 3 142 prijave zbog povreda
Zakona o zaštiti državne granice, prekršajno osuđeno 4 228 lica i od toga broja na zatvorsku kaznu 2 471 lice. Podatak o broju
sprečenih ilegalnih prelazaka granice saopšten je na Konferenciji MUP RS, u okviru tvining projekta „Uspostavljanje efikasnog
sistema za sprečavanje i suzbijanje ilegalnih migracija na teritoriji RS“, u Beogradu, 4. juna 2014.
15
U toku 2013. godine, izvršen je prihvat 885 lica u skraćenom postupku i 2 786 u redovnom postupku
16
Preporuke Zaštitnika građana Republike Srbije upućene MUP RS , Direkciji policije i Komesarijatu za izbeglice
17
Npr. baza tražilaca azila, baza lica vraćenih po sporazumu o readmisiji, migranta bez zakonitog osnova boravka
13
Izazovi sistema azila
20
kојim sе dоzvоlјаvа ulаzаk u zеmlјu, ličnоm kаrtоm zа strаncа ili drugоm јаvnоm isprаvоm sа
fоtоgrаfiјоm nа оsnоvu kоје је mоgućе prоvеriti njеgоv idеntitеt. Utvrđivаnjеm idеntitеtа licа
utvrđuјu se prаvnа, stvаrnа i tеlеsnа svојstvа pо kојimа sе licе rаzlikuје оd drugih licа. Pravilnik
je predvideo i da se utvrđivаnjе idеntitеtа licа vrši u slučајеvimа kаd sе idеntitеt nе mоžе utvrditi
prоvеrоm, kаd pоstојi sumnjа u vеrоdоstојnоst isprаvа ili izјаvа ili nа zаhtеv sudа, јаvnоg
tužiоcа ili drugоg nаdlеžnоg оrgаnа. Prоpisаnо је i dа sе utvrđivаnjе idеntitеtа licа vrši
mеtоdimа i srеdstvimа kriminаlističkе tеhnikе i tаktikе, primеnоm mеdicinskih i drugih
оdgоvаrајućih pоstu-pаkа, i tо, između ostalog, i uzimаnjеm оtisаkа pаpilаrnih liniја i
upоrеđivаnjеm sа pоstојеćim оtiscimа. 18
Uprkos odredbama Pravilnika, u ovom trenutku postoje određeni infrastrukturni, materijalnotehnički i kadrovski nedostaci koji onemogućavaju ili u značajnoj meri otežavaju uspostavljanje
ovakvog mehanizma. 19 Sa procesom pristupanja Evropskoj uniji, nadležni organi biće u obavezi
da uspostave bazu otisaka prstiju tražilaca azila i lica koja budu otkrivena u nezakonitom
prelasku granica, kako bi ispunili zahteve koje proizilaze iz Uredbe o EURODAC sistemu. 20
Dodatno, ukoliko bi se stekli uslovi za uspostavljanje nekog modaliteta prethodno opisane
procedure utvrđivanja tzv. unutrašnjeg/procesnog identiteta, baze podataka moraju se u
upodobiti propisima kojima se uređuje zaštita podataka o ličnosti. Takođe, neophodno je
predvideti i obavezu da se lice na jeziku koji razume ili za koje se osnovano može očekivati da
ga razume, obavesti o radnjama koje će se preduzeti, kao i о njеgоvоm prаvnоm pоlоžајu,
оdnоsnо prаvimа i оbаvеzаmа tоkоm bоrаvkа nа tеritоriјi Rеpublikе Srbiје.
Mogućnost za unapređenje pruža i Zakon o upravljanju migracijama kojim se predviđa uspostavljanje jedinstvenog sistema prikupljanja, organizovanja i razmene podataka neophodnih za
upravljanje migracijama. Kako je navedeno u obrazloženju Zakona, jedinstvenim sistemom
obezbeđuje se razmena podataka između organa državne uprave koji su u okviru delokruga
nadležnosti za pojedine segmente migracija. Ovakav jedinstveni sistem zasniva se na meha18
Pravilnik o policijskim ovlašćenjima, članovi 8,9,10. Metodi i postupci iz člana 10 (uzimаnjеm оtisаkа pаpilаrnih liniја i
upоrеđivаnjеm sа pоstојеćim оtiscimа) mogu se primenjivati prilikom utvrđivanja identiteta lica za koje postoje osnovi sumnje da
je izvršilo krivično delo ili prekršaj isključivo na osnovu pristanka ovog lica. Policijski službenik dužan je, pre davanja pristanka na
potpis, licu koje daje pristanak obrazložiti razloge primene ovlašćenja utvrđivanja identiteta.Dodatno, Zakon o zaštiti državne
granice u članu 6. govori o merama i ovlašćenjima policijskih službenika granične policije prilikom vršenja poslova zaštite državne
granice. U članu se između ostalog propisuje da policijski služebnik granične policije utvrđuje identitet lica i vrši proveru u
propisanim evidencijama, i da ako postoji sumnja u identitet, odnosno u verodostojnost putne ili druge isprave propisane za
prelazak državne granice, uzima otiske prstiju i dlanova i druge biometrijske podatke.
19
Dopis u kome je sadržan odgovor MUP RS upućen Zaštitniku građana u vezi upućenih preporuka za oblast azila, dostupno na:
http://www.azil.rs/documents/category/odabrane-presude
20
EURODAC sistem omogućava zemljama članicama EU da identifikuju tražioce azila i lica koja su otkrivena prilikom nezakonitog
prelaska spoljnih granica EU. Poređenjem otisaka prstiju, zemlje članice mogu da dobiju informaciju da li je lice već podnelo
zahtev za azil ili je lice zatečeno u nezakonitom ulasku / boravku u nekoj od zemalja članica.
Izazovi sistema azila
21
nizmima saradnje kojima bi se rešili problemi koji proizilaze iz nedovoljno sinhronizovane i koordinirane akcije organa državne uprave uključenih u proces upravljanja migracijama. Članom 19.
predviđeno je da će podzakonski akti za njegovo sprovođenje biti usvojeni u roku od 12 meseci
od dana stupanja na snagu, ali gotovo dve godine od tada podzakonski akti još uvek nisu
usvojeni.
4. PROTECTION SENSISTIVE ENTRY SYSTEM
U zaključnim razmatranjima konferencije posvećene zaštiti izbeglica i međunarodnim
migracijama na Zapadnom Balkanu, UNHCR i IOM kao jedan od ključnih izazova navode:
“predstavnici države sa kojima migranti ostvaruju prvi kontakt (uključujući one koji postupaju na
granici i predstavnike policije), suočavaju se sa teškoćama u diferenciranju različitih kategorija
ljudi koji migriraju. Tražioci azila, osobe sa posebnim potrebama i ranjive grupe migranata nisu
uvek prepoznate i upućene u odgovarajuće procedure.“ Takođe, konstatuje se da su uloženi
izvesni napori da se uspostavi sistem integrisanog upravljanja granicama, ali da su sistemi
postavljeni na osnovu sasvim drugačijeg scenarija migracijskih tokova, u odnosu na trenutnu
situaciju. 21
Neprilagođenost sistema ispoljava se u dva pravca: da bi se sprečile nezakonite migracije,
sprovodi se sve veći broj restriktivnih mera (readmisijski sporazumi, prekogranična saradnja i
zajedničke patrole na tzv. zelenoj granici, ograničavanje slobode kretanja stranaca, odbijanje
ulaska) a da pritom još uvek nema u dovoljnoj meri izgrađenog mehanizma i kapaciteta za
identifikaciju tražilaca azila, što bi garantovalo pristup teritoriji i pristup postupku azila.
Posledično, to može dovesti i do kršenja prinicipa non refoulement. S druge strane, odsustvo
kompetencija za prepoznavanje lica kojima je zaista potrebna međunarodna zaštita, uz neka od
rešenja iz ZoA i sprovođenje mera prema drugim migrantskim grupama, dovode do većeg
pritiska na sistem azila.
Ono što se svakako može oceniti kao pozitivno je da, prema svedočenjima migranata i tražilaca
azila, kada granični/policijski službenici nisu u stranju da zvaničnim kanalima obezbede podršku
za lica koja imaju neku urgentnu osnovnu potrebu, ad hoc mehanizmima i neformalnim
kanalima, vrlo često i sopstvenim sredstvima spontano obezbeđuju hrаnu, higiјеnske аrtikаle,
21
Roundtable on Refugee Protection and International Migration in the Western Balkans: Suggestions for a Comprehensive
Regional Approach (10 - 11 December 2013, Vienna, Austria) Summary Report, 4.
http://www.refworld.org/docid/531ec2104.html
Izazovi sistema azila
22
оdеću ili hitnu mеdicinsku pоmоć. 22 Na žalost, primeri humanosti takođe ukazuju na odsustvo
sistemskog i sveobuhvatnog pristupa države ovom problemu.
PRINCIP NON REFOULEMENT
Ovaj princip zabranjuje državama da proteraju osobu u drugu državu gde bi ta osoba bila izložena stvarnom riziku od
progona, odnosno kršenja ljudskih prava, jedan je od osnovnih principa međunarodnog prava i postavlja jedno od
najjačih ograničenja na suvereno pravo države da kontroliše ulazak osoba na njenu teritoriju i prava da udalji
stranca. Iako nastao u okviru međunarodnog izbegličkog prava, prinicp non refoulement, danas ustanovljen u okviru
23
međunarodnog prava ljudskih prava, primenjuje se na udaljenja svih osoba bez obzira njihov status.
24
U pogledu zaštite izbeglica, obaveza poštovanja non refoulement služi kao polazna osnova za ostvarivanje svih prava
garantovanih na osnovu Ženevske konvencije. Bez obzira da li je u pitanju onemogućavanje prelaza granice za
izbeglice, ili njihovo vraćanje nakon što su uspeli da pređu granicu, ili čak i njihovo proterivanje nakon što im je bio
omogućen boravak na teritoriji, problem je manje više identičan. Nezavisno od toga koji je slučaj u pitanju, i
nezavisno od statusa, izbeglice ne smeju biti vraćene u zemlju gde im život i sloboda mogu biti ugroženi.
25
Ustav Republike Srbije propisuje da stranac može biti proteran samo na osnovu odluke nadležnog organa, u
zakonom predviđenom postupku i ako mu je obezbeđeno pravo žalbe i to samo tamo gde mu ne preti progon zbog
njegove rase, pola, vere, nacionalne pripadnosti, državljanstva, pripadnosti određenoj društvenoj grupi, političkog
mišljenja ili gde mu ne preti ozbiljno kršenje prava zajemčenih ovim ustavom (član 39. stav 2).
Zakon o azilu i Zakon o strancima sadrže članove gotovo istovetne sadržine (član 6. Zakona o azilu i član 47. Zakona o
strancima) propisuju da nijedno lice (stranac) ne sme biti proterano ili vraćeno na teritoriju gde bi njegov život ili
sloboda bili ugroženi zbog njegove rase, veroispovesti, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili
političkih stavova.
U oba zakona, utvrđuje se i da nijedno lice ne sme biti proterano ili protiv njegove volje vraćeno na teritoriju na kojoj
22
Refugee Protection and International Migration in the Western Balkans, Kristina Zitnanova, UNHCR Bureau for Europe Kristina
Zitnanova, 2014.
23
U međunarodnom pravu ljudskih prava, za poštovanje principa osnov je obaveza država da prepoznaju, štite i obezbede ljudska
prava za sve osobe pod njihovom jurisdikcijom.
24
Migration and International Human Rights Law, Practitioner Guide No. 6, International Commission of Jurists, Geneva, 2011,
106.
25
Access to Asylum: international refugee law and the globalization of migration control, Thomas Gammeltoft- Hansen,
Cambridge University Press, 2011
Izazovi sistema azila
23
postoji rizik da će biti podvrgnuto mučenju, nečovečnom ili ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju, čime
pomenuti zakoni korespondiraju sa obavezama država u pogledu prinicipa non refoulement čije je uporište u
međunarodnom pravu ljudskih prava i kojima se pruža šira zaštita od one garantovane Ženevskom konvencijom o
izbeglicama.
4.1. Postupanje na kopnenoj graničnoj liniji i pristup postupku azila
Prema izveštaju Frontex-a, najčešće korišćeni modus operandi za iregularna kretanja je prelazak
granice u “zelenom pojasu” peške, a potom transport kolima, taksijem ili redovnim autobuskim
linijama kroz teritoriju. Beleži se pad od 29 % pokušaja prelaska skrivanjem migranata u
prevoznim sredstvima u odnosu na 2012. 26 Zbog nedozvoljenog prelaska državne granice i
nezakonitog ulaska u RS, prema licu, primeniće se odredbe Zakona o strancima ili Zakona o
zaštiti državne granice. 27 U takvim slučajevima, protiv lica je moguće pokrenuti prekršajni
postupak ili se takvom licu odbija ulazak u RS. Dodatno, ukoliko su ispunjeni uslovi, lice može
biti vraćeno i primenom sporazuma o readmisiji, u redovnoj ili skraćenoj proceduri, u zemlju
porekla ili zemlju iz koje je neposredno ušlo na teritoriju RS. Primena navedenih propisa
isključuje se, odnosno suspenduje do izvesnog vremena, ukoliko lice zatraži azil u RS. U toku
2013. godine, zabeleženo je samo 36 slučajeva u kojima su lica izrazila nameru da traže azil na
graničnoj liniji.
Regionalni centri UGP MUP RS, imaju neposrednu odgovornost za kontrolu prelaženja i obezbeđenja državne granice. Shodno tome, na potezu granične linije ostvaruju i prvi kontakt sa
migrantima. Trenutno, zbog ustaljenih ruta kretanja migranata, rad četiri od sedam centara je
posebno značajan. Iako deo centralizovanog hijerarhijski ustrojenog organa, mogu se uočiti
izvesne razlike u načinu postupanja. Razlike su uzrokovane migracijskim tokom, odnosno
razlikovanja tzv „izlaznih ili ulaznih granica“ koje migranti koriste, ali i nedostacima
infrastruktura-lnih i/ili ljudskih kapaciteta, kao i internih pravila o načinu funkcionisanja.
26
Zapadni Balkan-Analiza rizika za 2013. FRONTEX, Warsaw, 2014,27.
Zakon o strancima, u članu 10, propisuje da se nezakonitim ulaskom u Republiku Srbiju smatra ulazak: van mesta ili vremena
određenog za prelazak državne granice; izbegavanjem granične kontrole; upotrebom tuđe, nevažeće, odnosno lažne putne ili
druge isprave; davanjem neistinitih podataka graničnoj policiji; za vreme trajanja zaštitne mere udaljenja stranaca sa teritorije
Republike Srbije, mere bezbednosti proterivanja stranca iz zemlje ili mere otkaza boravka. Prema Zakonu o zaštiti državne granice
za prekršaj će biti kažnjen stranac koji pređe ili pokuša da pređe državnu granicu na graničnom prelazu bez važeće putne ili druge
isprave propisane za prelazak državne granice (član 10. stav 2. ovog zakona); nema ispravu propisanu za prelazak državne granice
ili odbije da je stavi na uvid policijskom službeniku, odnosno ako odbije da se podvrgne kontroli ili ako napusti područje graničnog
prelaza dok kontrola još nije obavljena ili na drugi način pokuša da izbegne kontrolu (član 26. stav 1. ovog zakona);
27
Izazovi sistema azila
24
RC prema Hrvatskoj, tokom 2013. godine, sprečio je 914 lica u pokušaju nezakonitog prelaska
državne granice sa Hrvatskom (845 stranih državljana). Niti jedan strani državljanin nije izrazio
nameru da traži azil predstavnicima regionalnog centra. U istom periodu, evidentirano je 167
prekršajnih prijava zbog pokušaja nezakonitog prelaska državne granice, a 747 lica nije procesuirano jer su imali potvrde o izraženoj nameri da traže azil u RS. Naime, lica koja su već
izjavljivala nameru da traže azil, bez obzira što su svojevoljno pokušali da napuste teritoriju
Republike Srbije se ne procesuiraju prekršajno već se ponovo upućuju u centre za azil. 28 S druge
strane, član 34. stav 1. tačka 4. ZoA propisuje da će se postupak azila obustaviti ukoliko lice
napusti teritoriju RS bez odobrenja Kancelarije za azil. 29 U stavu 2. navodi se i da će se odluci
(zaključku) o obustavi postupka, odrediti rok u kome stranac koji nema drugi osnov za boravak u
Republici Srbiji mora da napusti njenu teritoriju, a ako to ne učini biće prinudno udaljen, u
skladu sa zakonom kojim je uređen boravak stranaca. Međutim, postupak za dobijanje azila
pokreće se podnošenjem zahteva za azil ovlašćenom službeniku Kancelarije za azil, te doslovnim
tumačenjem ZoA u situacijama kada lice samo izrazi nameru da traži azil, stricto iure ne bi
mogao da donese zaključak o obustavi postupka. 30 Nesumnjivo je, da u ovom segmentu postoji
svojevrsna pravna praznina i da je upitno šta bi se moglo smatrati adekvatnom praksom
postupanja, koja bi bila u skladu sa unutrašnjim zakonodavstvom, ali koja bi istovremeno
predstavljala postupanje adekvatno opšteprihvaćenim standardima zaštite lica koja traže azil.
Nasuprot praksi vođenja evidencija podnetih prekršajnih prijava RC prema Hrvatskoj, RC prema
Mađarskoj, strance u najkraćem mogućem roku nakon otkrivanja, sprovodi u područne policijske
uprave koje ova lica dalje procesuiraju (tokom 2013. godine, registrovano je 1597 pokušaja
nezakonitog prelaska državne granice van pojasa graničnog prelaza, na takozvanoj „zelenoj
liniji“ 31). Pred službenicima RC prema Mađarskoj tokom 2013. godine 11 lica je zatražilo azil.
Njihova je pretpostavka da lica nameru izražavaju u područnim policijskim uprava jer se
relativno kratko zadržavaju u „nadležnosti“ regionalnih centara. 32 Prema podacima ova dva
regionalna centra, prekršajnoj odgovornosti podležu i stranci koji u postupku readmisije 33 bivaju
vraćeni od nadležnih organa Mađarske, odnosno Hrvatske.
28
Poseta RC prema Hrvatskoj UGP MUP RS, Novi Sad, 06. 05. 2014. godine
Kancelarija za azil još uvek nije formalno ustanovljenja te poslove iz nadležnosti Kancelarije obavlja Odsek za azil, posebna
jedinica u sastavu Odeljenja za strance Uprave granične policije MUP-a RS. Kada se govori o državnom organu nadležnom da
postupa u prvom stepenu po zahtevu za azil, najčešće se govori o Kancelariji za azil. Radi lakšeg praćenja objašnjenja postupka
propisanog Zakonom o azilu, u daljem tekstu govorićemo o Kancelariji za azil.
30
Iako je takva praksa Kancelarije za azil u ranijem periodu bila ustanovljena: “ Odluku o obustavi postupka, Kancelarija za azil
donosi i u situacijama kada formalni zahtev još uvek nije podnet, odnosno ukoliko je sprovedena samo radnja evidentiranja i/ili
registracije, a lice koje je u pitanju nije više dostupno nadležnim organima. ’’nakon evidentiranja u zakonskom roku nije se
prijavio nadležnim organima i / ili napustilo jedan od cenatra za azil”. Izazovi prisilnih migracija (2012), 21.
31
Od ukupnog broja 596 je državljana Srbije
32
Poseta Regionalnom centru prema Mađarskoj UGP MUP RS, Subotica, 06.decembar 2013.
33
Vidi: Odeljak Readmisija državljana trećih država i lica bez državljanstva
29
Izazovi sistema azila
25
Na drugoj strani, RC prema Bugarskoj, u slučajevima kada je stranac uhvaćen u nezakonitom
prelasku granice u blizini same granične linije, takvo lice vraća nadležnim organima Republike
Bugraske. U suprotnom, ukoliko je zatečen u unutrašnosti teritorije, pokreće se prekršajni
postupak. U 2013. zabeleženo je 525 slučajeva, na graničnim prelazima evidentirano je 28 lica
dok je na „zelenoj granici“ otkriveno 497 stranaca koji su na nezakonit način prešli granicu.
Nijedno lice nije izrazilo nameru da traži azil. 34 Nasuprot, RC prema Makedoniji, gotovo da ne
sprovodi proceduru vraćanja migranata u Makedoniju, iako je tokom 2013. godine zabeleženo
ukupno 4 682 slučaja (pokušaja) nedozvoljenog prelaska državne granice. U istom periodu 6 lica
je izrazilo nameru da traži azil. Pozitivna praksa ovog RC je da se sa strancima koji budu otkriveni
u nezakonitom prelasku državne granice, sporazumevaju pomoću formulara izrađenog na
engleskom, francuskom i arapskom jeziku. 35
Kao glavne probleme RC ističu odsustvo koordinacije između granične policije, domova zdravlja
i centara za socijalni rad jer ove ustanove nisu u dovoljoj meri upoznate sa propisima i
instrukcijama po kojima treba postupati kada su u pitanju iregularni migranti. Značajan problem
je i ne-mogućnost komunikacije usled nepostojanja prevodioca.
Evidentno je i da operativni rad na suzbijanju krijumčarenja ljudi daje rezultate i da su regionalni
centri podneli značajan broj krivičnih prijava po osnovu člana 350. Krivičnog zakonika Republike
Srbije (nedozvoljeni prelazak državne granice i krijumčarenje ljudi): RC prema Hrvatskoj 12
krivičnih prijava protiv 14 lica; RC prema Bugarskoj 13 prijava protiv 4 srpska i 9 bugarskih
državljana, za krijumčarenje 91 lica; RC prema Makedoniji 36 krivičnih prijava.
34
35
Poseta Regionalnom centru prema Republici Bugraskoj UGP MUP RS, Dimitrovgrad,14. maj 2014.
Poseta Regionalnom centru prema Makedoniji UGP MUP RS, Preševo, 03. decembar 2013.
Izazovi sistema azila
26
KRIJUMČARANJE MIGRANATA
Prоtоkоl prоtiv kriјumčаrеnjа migrаnаtа kоpnоm, mоrеm i vаzduhоm, kојi dоpunjаvа Kоnvеnciјu
Uјеdinjеnih nаciја prоtiv trаnsnаciоnаlnоg оrgаnizоvаnоg kriminаlа оbаvеzuје držаvе pоtpisnicе dа
sprеčе kriјumčаrеnjе migrаnаtа i dа sе bоrе prоtiv tоgа, kао i dа unаprеđuјu sаrаdnju izmеđu držаvа
pоtpisnicа, istоvrеmеnо štitеći prаvа kriјumčаrеnih migrаnаtа (člаn 2). Zа zаštitu izbеglicа pоsеbnо је
znаčајаn člаn 19. kојim sе urеđuје оdnоs Prоtоkоlа prеmа drugim mеđunаrоdnim аktimа: „Ništа u
оvоm prоtоkоlu nеćе uticаti nа drugа prаvа, i оbаvеzе i оdgоvоrnоsti Držаvа i pојеdinаcа shоdnо
mеđunаrоdnоm prаvu, uklјučuјući i mеđunаrоdnо humаnitаrnо prаvо i mеđunаrоdnо prаvо kоје
rеgulišе lјudskа prаvа, nаrоčitо, kаdа је tо izvоdlјivо, Kоnvеnciјu iz 1951. i Prоtоkоl iz 1967.kојi sе
оdnоsе nа stаtus izbеglicа i princip non refoulement kојi је u njimа sаdržаn.”
Pored pokretanja prekršajnog postupka za nezakonit ulazak ili nedozvoljen prelazak, državni
organi mogu licu i odbiti ulazak na teritoriju RS pod zakonom propisanim uslovima. Strancu se
neće dozvoliti ulazak na teritoriju ako nema važeću putnu ispravu ili vizu, ukoliko je potrebna,
nema dovoljno sredstava za izdržavanje za vreme boravka, ako je u tranzitu, a ne ispunjava
uslove za ulazak u treću državu, ako je na snazi zaštitna mera bezbednosti proterivanja ili mu je
otkazan boravak odnosno druga mera, nema evidenciju o vakcinisanju, a dolazi sa epidemijom
za-hvaćenom područja, ako to zahtevaju razlozi zaštite javnog poretka, ako se u odgovarajućim
evidencijama vodi kao međunarodni prestupnik i ako postoji sumnja da boravak neće koristiti u
nameravanu svrhu (član 11. Zakona o strancima). U toku 2013. ukupno je odbijen ulazak za 8
069 lica – 6 737 lica odbijeno je na kopnenim graničnim prelazima, a 1 332 lica na graničnom
prelazu na aerodromu “Nikola Tesla”. 36
36
Ministarstvo unutrašnjih poslova RS, Kabinet ministra, 01 broj: 10287/13, 9. april 2014. godine.Tabele pod rednim brojem 1 i 2
takođe dobijene od strane MUP RS u prethodno navedenom dopisu.
Izazovi sistema azila
27
TABELA 1: ODBIJANJE ULASKA 2013 – PO NACIONALNOSTI – KOPNENI GP
Nacionalnost
Bugarskoj
BiH
Crnoj
BiH
Hrvatskoj
Mađarskoj
BJRM
Rumuniji
1159
5
15
2
1
6
1 188
20
39
689
Neutvrđeno
93
39
66
432
Moldavija
54
7
210
24
Bugarska
217
2
85
Nepoznato
9
2
Rumunija
22
Nemačka
7
Gori
Ukupno
50
352
43
2
349
281
37
1
8
95
6
2
167
300
28
15
140
83
6
3
275
Brazil
33
21
96
54
11
5
Austrija
14
5
57
124
2
2
Gruzija
27
76
48
8
15
Turska
39
20
35
34
5
Ostalo
310
149
897
773
154
UKUPNO
846
1 427
2 043
1 673
197
6
6
336
226
204
2
176
29
162
80
117
2.480
346
205
6 737
Izazovi sistema azila
28
TABELA 2: ODBIJANJE ULASKA 2013 – PO RAZLOZIMA – KOPNENI GP
Neposedovanje ili
Nacionalnost
nevažeći
lični
dokumenti
Nejasna
Prekora-
svrha
čenje
boravka
boravka
Nedovoljno
Bez
sredstava
Izrečena
Pretnja po
uslova
za
mera
bezbednost
za treću
izdržavanje
Ostalo
Ukupno
677
1 188
zemlju
vizza/LK/ID
BiH
498
2
Neutvrđeno
678
11
689
Moldavija
305
47
352
Bugarska
151
81
349
Nepoznato
330
6
336
Rumunija
166
44
300
Nemačka
221
53
275
Brazil
199
27
226
Austrija
164
40
204
Gruzija
162
14
176
Turska
74
27
43
162
Ostalo
1 990
46
394
2 480
UKUPNO
4 938
109
1 437
6 737
4
93
32
55
10
15
1
5
3
1
14
3
1
1
32
16
1
1
197
47
8
0
Izazovi sistema azila
29
Kada su u pitanju kopneni granični prelazi, nacionalnosti lica kojima je odbijen ulazak, mahom se
ne poklapaju sa zemljama iz kojih vodi poreklo najveći broj lica koja izražavaju nameru da traže
azil. Međutim, ono što zabrinjava je da se gotovo 2/3 odbijenih, u pogledu nacionalnosti
podvodi pod kategoriju “ostalo”. Takođe, ukoliko se podaci o nacionalnosti dovedu u
korelaciju sa podacima o razlozima odbijanja, za 1 990 lica koja je podvode pod kategoriju
“ostalo” odbijen je ulazak zbog neposedovanja, odnosno nevažećih putnih i ličnih isprava. Kako
bi se izbegle bilo kakve nedoumice, statističke podatke o odbijanju ulaska, neophodno je voditi
na precizniji način, posebno uzimajući u obzir da ne postoji mehanizam nezavisnog nadgledanja
granica, kao i da je mogućnost ulaganja žalbe, odnosno preispitivanja odluke o odbijanju
gotovo iluzorna. 37
4.2. Postupanje na aerodromu „Nikola Tesla“ i pristup postupku azila
ZoA, za razliku od nekih drugih zemalja, ne sadrži odredbu koja na eksplicitni način uređuje
mogućnost traženja azila u tranzitnoj zoni aerodroma.U članu 22. navodi se da prilikom granične
kontrole na ulasku u Srbiju ili unutar njene teritorije, stranac može usmenim ili pismenim putem
da izrazi nameru da traži azil pred ovlašćenim policijskim službenikom Ministarstva unutrašnjih
poslova. Iako ovo pravo nije eksplicitno propisano ZoA, logičkim i teleološkim tumačenjem
može se izvesti zaključak da Zakon pruža takvu mogućnost. Međutim, određene nedoumice
mogu izazvati odredbe Zakona o strancima. U članu 3. stav 4, Zakona o strancima navodi se da
zadržavanje stranaca u tranzitnom prostoru aerodroma ili sidrištu pristaništa i sidrištu luke preko
kojih se odvija međunarodni saobraćaj ne smatra, u smislu ovog zakona, ulaskom u
Republiku Srbiju. Istim stavom propisuje se da se ulaskom u Republiku Srbiju smatra dolazak
stranca na njenu teritoriju, koji je odobren od strane nadležnog državnog organa, prelaskom
preko državne granice, odnosno graničnog prelaza na kome se obavlja granična kontrola. Iako
su takve “međunarodne zone”, baš kao uostalom i tzv. “međugranični prostor” između dva
granična prelaza zapravo međunarodnopravno ipak deo određene države, a ne primera radi
“ničija zemlja ” (terra nullius), uzima se kao pravna fikcija da uprkos vršenju jurisdikcije odnosne
države, izbeglica (stranac) boraveći tamo još nije ušao u državu prihvata. 38
Navedene odredbe Zakona o strancima, mogu poslužiti kao svojevrsni podsetnik i na stanovište
Evropskog suda za ljudska prava u pogledu jurisdikcije države nad tranzitnim zonama i koje
nesumnjivo treba da budu polazna osnova prilikom postupanja u tranzitnoj zoni. U slučaju Amur
protiv Francuske, iako je od strane nadležnih organa Francuske istican argument da ako lice nije
tehnički ušlo na teritoriju države, boravkom u tranzitnoj međunarodnoj zoni on ne potpada pod
37
38
Više: Izazovi prisilnih migracija (2013)
Meðunarodnopravna zaštita izbjeglica, Davorin Lapaša, Hrvatski pravni centar, Zagreb, 2008.
Izazovi sistema azila
30
nadležnost države i samim tim na njih se ne odnosi član 1. Evropske konvencije o ljudskim
pravima, sud je stao na stanovište da „bez obzira na naziv međunarodna zona, one nemaju
eksteritorijalni status, i da uprkos nacionalnim propisima koji predviđaju drugačije tumačenje…
boravkom u tranzitnoj zoni lice potpada pod francuski zakon.” 39
Na aerodromu „Nikola Tesla“ u Beogradu su u 2013. godini izdate svega dve potvrde o izraženoj
nameri da se trazi azil. 40 U 2014. godini je na aerodromu ’’Nikola Tesla’’ u prvih 6 meseci izdato
10 potvrda o izraženoj nameri da se traži azil. 41 Kao i slučaju kopnenih prelaza, na aerodromu
kao graničnom prelazu za vazdušni saobraćaj, zabeleženi su slučajevi odbijanja ulaska u RS,
doduše u dalekom manjem broju.
TABELA 3: ODBIJANJE ULASKA – AERODROM BEOGRAD 2013. – PO RAZLOZIMA ODBIJANJA 42
NeposedoNacionalnost
vanje ili
Nejasna
Preko-
nevažeći lični
svrha
račenje
dokumenti
boravka
boravka
vizza/LK/ID
42
sredstava
Izrečena
Pretnja po
za
mera
bezbednost
izdržavanje
uslova
za
Ostalo
Ukupno
5
276
1
224
treću
zemlju
Tunis
3
Filipini
223
Indonezija
205
Turska
22
Brazil
66
Kongo
33
3
36
Kina
31
1
32
Nemačka
27
3
30
Gana
3
23
26
Kuba
203
Bez
Nedovoljno
22
1
205
78
2
9
15
126
66
8
12
20
Ostalo
262
11
2
6
1
UKUPNO
875
304
58
37
1
0
4
5
291
5
52
1 332
Od stupanja na snagu Zakona o azilu do marta 2013. godine, pravnici nevladinih organizacija
koje pružaju pravnu pomoć tražiocima azila, nisu imali pristup aerodromu. Krajem 2013. godine
39
Ammur v. France, predstavka br 19776/92, presuda od 25. juna 1996.para 52
U periodu od 2008. do 2010. godine samo jednom licu je omogućeno da izrazi nameru za traženje azila i to tek nakon
intervencije UNHCR, dok za 2011. i 2012. godinu nema podataka o postojanju takvih slučajeva. U poređenju sa drugim evropskim
aerodromima, Aerodrom ‘’Nikola Tesla’’ je jedan od retkih aerodroma na kojem ovako mali broj ljudi traži azil.
41
Ovo nisu zvanične statistike Ministarstva unutrašnjih poslova. Informacija je dobijena od BCLJP koju su pružali pravnu pomoć
licima kojima je izdata potvrda o izraženoj nameri na aerodromu Nikola Tesla u prvih 6 meseci 2014.g.
42
Ministarstvo unutrašnjih poslova RS, Kabinet ministra, 01 broj: 10287/13, 9. april 2014. godine
40
Izazovi sistema azila
31
Evropski sud za ljudska prava je na zahtev BCLJP izdao privremenu meru kojom je naloženo
Srbiji da ne deportuje tražioca azila sa aerodrome ‘’Nikola Tesla’’ u Grčku ili Iran. Privremena
mera je izdata usled toga što su službenici granične policije na aerodromu odbijali da strancu,
koji je tražio azil, izdaju potvrdu o izraženoj nameri za traženje azila, već su pokušali da ga vrate
u Grčku bez ikakve formalne odluke na koju bi stranac mogao da se žali. Strancu je izdata
potvrda tek nakon telefonske intervencije, ali pravnicima BCLJP nije omogućen pristup
prostorijama u kojima je on boravio na aerodromu radi pružanja pravne pomoći. Službenici
granične policije odbili su i da BCLJP daju dalje informacije o tome gde se stranac nalazi i da li
mu je dozvoljen ulazak u Srbiju nakon izdavanja potvrde.
U maju 2014. godine Ministarstvo unutrašnjih poslova je odobrilo BCLJP postavljanje informativnih postera o pravu na azil i pristup prostorijama na Aerodromu u kojima borave stranci
koji ne ispunjavaju uslove za ulazak u Srbiju. Ovako bi strancima u tranzitnoj zoni Areodroma
‘‘Nikola Tesla‘‘ trebalo da bude olakšan pristup postupku azila, i dodatno smanjen rizik od
povrede principa non refoulement. Iako su pravnici BCLJP dobili načelno odobrenje za pristup
tranzitnim prostorijama aerodroma, prema praksi granične policije, neophodno je izdavanje i
dodatne privremene dozvole za kretanje i zadržavanje na graničnom prelazu sa rokom važenja
od 2 meseca. Međutim, u praksi se desilo da rok važenja privremene dozvole istekne, a da
pravnici BCLJP ne mogu da dobiju ovu dozvolu istog dana kada im se obrati tražilac azila koji
boravi u tranzitnoj zoni aerodroma „Nikola Tesla“. 43
Pored pristupa postupku azila, postupanje u tranzitnoj zoni često je predmet analiza i pogledu
zadržavanja stranaca kao i uslova u kojima lica borave. 44U prethodnoj godini zabeležen je i jedan
slučaj zadržavanja stranca u tranzitnoj zoni aerodroma, koji prema mišljenju BCLJP predstavlja
nezakonito lišenje slobode tražioca azila. 45
Što se tiče uslova boravka, Zaštitnik građana je polazeći od preporuka CPT upućenih Vladi RS,
prilikom posete prostorijama za zadržavenje granične policije na aerodromu utvrdio da
prostorije
nisu u dоvоlјnој mеri оsvеtlјеnе (ni prirоdnim, ni vеštаčkim svеtlоm), da postoji
nеdоvоlјаn dоtоk svеžеg vаzduhа, da niје ustаnоvlјеn еfikаsаn sistеm kојi ćе zаdržаnоm licu
оmоgućiti dа pоzоvе dеžurnоg pоliciјskоg službеnikа i da prоstоriје nisu pоkrivеnе vidео
nаdzоrоm. Postupajući u skladu sa iznetim preporukama, granična policija je otklonila uočene
nedostatke. Takođe, u svom izveštaju Zaštitnik građana konstatovao je da službеnа licа vоdе
43
U julu 2014. godine na zahtev BCLJP Evropski sud za ljudska prava je izdao novu privremenu meru kako bi se sprečila
deportacija stranca koji je boravio u tranzitnoj zoni aerodroma i nije ispunjavao uslove za ulazak u Srbiju.
44
Više: Pravo na azil: međunarodni i domaći standardi, dr Ivana Krstić i dr Marko Davinić, Beograd, Dosije studio, 2013.
45
Više: Pravo na utočište u Republici Srbiji 2013, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2014.
Izazovi sistema azila
32
zаpisnik о zаdržаvаnju, da se lеkаrski prеglеd оmоgućuјe licimа kаdа zаtrаžе i da im je
оbеzbеđеnа i hrаnа. 46
Licima koja borave u tranzitnoj zoni, uz garanciju osnovnih ljudskih prava (prava na život,
sloboda od mučenja, nečovečnih i ponižavajućih postupaka, prava na pravni lek itd.),
predviđenih ne samo ugovornim, već i običajnim, čak kogentnim međunarodnopravnim
normama, mora se garantovati i najosnovnija zaštita koju pruža Konvencija o statusu izbeglica.
5. POSTUPANJE UNUTAR TERITORIJE RS
Sudeći prema broju izraženih namera za traženje azila i podnetim prekršajnim prijavama za
nezakonit ulazak i nedozvoljen prelazak državne granice, najveći deo migracijskog toka
registruje se tek u unutar teritorije RS. Dodatno, takvom utisku doprinosi i praksa nekih RC da
podnošenje prekršajnih prijava i postupanje prema migrantima prepuštaju područnim
policijskim upravama. Prema podacima MUP RS, u toku 2013. godine zbog povrede odredaba
Zakona o strancima i Zakona o zaštiti državne granice, za nezakonit ulazak u RS, PU podnele su
ukupno 3 812 prekršajnih prijava. 47
TABELA 4: PODNETE PREKRŠAJNE PRIJAVE ZBOG POVREDA ZAKONA O STRANCIMA VEZANO UZ
NEZAKONIT ULAZAK U
REPUBLIKU SRBIJU
PU u Boru
1
PU u Kikindi
1
PU u Kragujevcu
1
PU u Nišu
157
PU u Novom Pazaru
3
PU u Novom Sadu
21
PU u Pančevu
1
PU u Pirotu
5
PU u Prijepolju
15
PU u Sremskoj Mitrovic
5
46
Izveštај o mаtеriјаlnim uslоvimа prоstоriја zа pоliciјskо zаdržаvаnjе nа аеrоdrоmu „Nikоlа Теslа“, Zaštitnik građana RS,
Bеоgrаd, mаrt 2014.
47
Ministarstvo unutrašnjih poslova RS, Kabinet ministra, 01 broj: 10287/13, 9. april 2014. godine ;Tabele pod rednim brojem 4 i
5 takođe dobijene su od strane MUP RS u prethodno navedenom dopisu. MUP Srbije nije dostavilo broj lica obuhvaćenih
navedenim prekršajnim prijavama iako je takav podatak tražen (dopis pod brojem 049/14 od 12. marta 2014. godine upćen od
strane Grupe 484).
Izazovi sistema azila
33
PU u Subotici
152
PU u Vranju
46
PU u Zaječaru
1
PU u Šapcu
1
PU za grad Beograd
260
UKUPNO
670
TABELA 5: PODNETE PREKRŠAJNE PRIJAVE ZBOG POVREDA ODREDABA ZAKONA O ZAŠTITI
DRŽAVNE GRANICE VEZANO UZ NEZAKONIT ULAZAK U
REPUBLIKU SRBIJU
PU u Boru
4
PU u Kikindi
1 828
PU u Leskovcu
84
PU u Nišu
1
PU u Novom Pazaru
36
PU u Novom Sadu
118
PU u Pančevu
4
PU u Pirotu
33
PU u Požarevcu
2
PU u Prijepolju
75
PU u Somboru
67
PU u Sremskoj Mitrovici
240
PU u Subotici
374
PU u Užicu
4
PU u Vranju
237
PU u Zaječaru
4
PU u Zrenjaninu
18
PU u Šapcu
11
UKUPNO
3 142
Prema statističkim podacima o broju prekršajnih prijava, stiče se utisak da nisu dosledno
preduzimane postojeće zakonske mere za utvrđivanje prekršajne odgovornosti u svim
slučajevima kada su stranci bili otkriveni u nezakonitom prelasku državne granice ili
nezakonitom ulasku. Sa druge strane, postoji i mogućnost da problem proizilazi iz neadekvatno
formulisanih parametara za statističko praćenje pojave nedozvoljenog prelaska državne granice i
nezakonitog ulaska stranaca. Primera radi, RC prema Hrvatskoj, u statističkim podacima o svom
radu sadrži i broj „podnetih prekršajnih prijava zbog nezakonitog prelaska granice“ dok u
objedinjenoj statistici MUP RS takvog podatka nema. Dodatno, RC za 2013. godinu navodi
Izazovi sistema azila
34
podatak da je 914 lica u 236 slučajeva sprečeno u pokušaju nezakonitog prelaska državne
granice (69 državljana RS, 845 stranaca ) i da od toga broja 747 lica nije procesuirano zbog
izražene namere za traženje azila, a da je podneto 167 prekršajnih prijava. Takođe, ovom broju
potrebno je dodati i broj lica koja su u postupku readmisije vraćena iz Republike Hrvatske, 885
prihvaćenih po skraćenoj proceduri i 7 u redovnom postupku, jer i u ovim slučajevima lica mogu
prekršajno odgovarati. Shodno nave-denom, nameće se dilema u vezi nesrazmerno malog broja
prikazanih prekršajnih prijava PU koje „teritorijalno“ pokrivaju prostor koji prati granicu sa
Republikom Hrvatskom (povrede Zakona o strancima – PU Novi Sad 21; PU Sremska Mitrovica 5;
povrede Zakona o zaštiti državne granice PU Novi Sad 118; PU Sombor 67; PU Sremska
Mitrovica 240).
U istom periodu, u područnim policijskim upravama 4 996 lica je izrazilo nameru da traži azil. I
pored činjenice da najveći broj namera bude evidentirano ne od strane granične policije, već
područnih policijskih uprava, Beogradski centar za ljudska prava je primao pritužbe koje se
odnose na neizdavanje potvrda o izraženoj nameri. ZoA ne predviđa da službenici MUP imaju
diskreciona ovlašćenja da odlučuju da li će strancima izdati potvrdu o izraženoj nameri za
traženje azila, već su oni ex lege obavezni da im tu potvrdu izdaju i da ih evidentiraju. 48
S druge strane, statistika broja tražilaca azila od momenta izražavanja namere do donošenja
prvostepene odluke pokazuje da većina lica koja izraze nameru svojevoljno napusti postupak
pre njegovog okončanja. Pa tako, od ukupno 5 056 lica koja su izrazila nameru, registovano je
742 lica, podneta su 153 zahteva za azil, saslušano je 19 lica, a donate su 193 odluke (4 usvojena
zahteva, 5 odbijenih zahteva, 8 odbačenih zahteva i 176 obustava postupka). Velika
disproporcija broja izraženih namera i donetih odluka nesumljivo je posledica više faktora.
Najpre, činjenice da nezanemarljiv broj lica ne želi da uživa neki oblik međunarodne zaštite i da
teritoriju RS koriste samo za tranzit, ali i činjenice da kapaciteti sistema azila u RS nisu razvijeni u
meri koja bi omogućila adekvatno zbrinjavanje i postupanje prema svim licima u sistemu azila.
Ponekad, upravo nemogućnost ostvarivanja zaštite, odnosno nedostupnost određenih prava
može biti motivišući faktor za dalja kretanja lica.
Takođe, pretpostavlja se da je određeni broj lica više puta pojavljivao u sistemu azila. Osnovano
se može očekivati da su takve sumnje opravdane, pre svega jer su akteri koji sudeluju u
postupku azila isticali da su neka lica prepoznavali, a s druge strane takvu praksu podstiču,
odnosno omogućavaju neka trenutno važeća rešenja u zakonodavstvu i u uspostavljenoj praksi.
Naime, licima koja izraze nameru da zatraže azil, izdaje se potvrda koja ne sadrži fotografiju i
samim tim moguće je da više lica zatraži prijem u centre za azil koristeći istu potvrdu o izraženoj
48
Ove pritužbe se posebno odnose na PU u Loznici, u čijoj blizini je lociran centar za azil. Pravo na utočište(2013), str. 20 - 21
Izazovi sistema azila
35
nameri. Takođe, licima kojia izraze nameru, daje se instrukcija za odlazak u centre za azil, ali
određeni broj njih nikada se ne prijavi nekom od centara, odnosno Kancelariji za azil. Dalje, otisci
prstiju uzimaju se tek nakon što lica koja traže azi budu smeštena u nekom u centara za azil.
Najčešće zbog ograničenih kapaciteta Odseka za azil, prođe i po nekoliko nedelja od njihovog
smeštanja do sprovođenja ove radnje. U međuvremenu, lica koja traže azil, imaju slobodu
kretanja i vrlo često napuštaju centre za azil pre svega da bi pokušavali da prelaskom neke od
granica dospeju do zemalja EU. Ukoliko ne budu uspešni u svojoj nameri, dešava se da se
vraćaju u centre za azil na osnovu prvoizdate potvrde o izraženoj nameri (RC prema Hrvatskoj),
ili da u nekoj od područnih policijskih uprava i uz davanje različitih ličnih podataka ponovo
izražavaju nameru i “ulaze “u sistem azila. Takođe, Zaštitnik građana u Preporukama, navodi: “Nа
оsnоvu brојnih rаzgоvоrа sа pоliciјskim službеnicimа, trаžiоcimа аzilа i irеgulаrnim migrаntimа,
stičе sе utisаk dа...službеnа licа uјеdnо i оhrаbruјu zаtеčеnе strаncе dа izrаzе nаmеru dа trаžе
аzil u Rеpublici Srbiјi јеr ćе im tо оmоgućiti znаtnо pоvоlјniјi stаtus.“ 49
Evidentan je problem odsustva preciznih statističkih podataka, što može biti posledica
neadekvatnih mehanizama za njihovo prаćеnje i аnаlizirаnje. S druge strane, ovakvo stanje
ostavlja prostor za tumačenje da je “nepouzdanost” nаvеdеnih pоdаtаkа posledica
nedoslednosti u postupanju, nedostataka zakonodavnog okvira, ljudskih, materijalnih, tehničkih i
organizacionih kapaciteta. U tom smislu, postoji veliki diskrecioni prostor kako za postupajuće
organe tako i za migrante, što u krajnjem zbiru dovodi do pravne nesigurnosti: mogućnost
nastupanja ozbiljnih pravnih posledica, povrede pa i gubitka prava, a najčešće i nemogućnosti
da se obezbedi zaštita temeljnih ljudskih prava, što i Srbiju dovodi u rizik od potencijalnih
povreda opšteprihvaćenih standarda i odgovornosti pred ESLJP i drugim nadzornim telima.
5.1. Princip nekažnjavanja i postupanje prekršajnih sudova
Doslovno poštovanje procedure podrazumeva da se strani državljani otkriveni prilikom
(pokušaja) nezakonitog prelaska državne granice, ili usled nezakonitog boravka na teritoriji
Republike Srbije, ukoliko ne izraze nameru da traže azil, bez odlaganja i uz prekršajnu prijavu
izvode pred mesno nadležni prekršajni sud. U 2013. godini primenom Zakona o zaštiti
državne granice prekršajni sudovi izrekli su 1 845 novčanih kazni, na ukupan iznos od 13
510 400.00 RSD, dok je na kaznu zatvora osuđeno 2 471 lice. U istom periodu je izračeno
440 zaštinih mera udaljenja stranca sa teritorije Republike Srbije u trajanju od godinu dana i
jedna zaštitna mera u trajanju od šest meseci. Najveći broj osuđujućih presuda zbog
49
Preporuke Zaštitnika građana Republike Srbije upućene MUP RS, Direkciji policije i Komesarijatu za izbeglice i migracije, 2014.
godine
Izazovi sistema azila
36
nezakonitog prelaska granice su doneli prekršajni sudovi u Senti (2145), Subotici (633), Sremskoj
Mitrovici (490) dok je značajan broj presuda donet i pred prekršajnim sudovima u Preševu (274),
Vranju (91), Leskovcu (85), Prijepolju (78), Somboru (54) i Novom Pazaru (53). Prema podacima
BCLJP, zbog nezakonitog boravka na teritoriji Republike Srbije 50 prekršajno je kažnjeno 231 lice,
dok su 43 lica kažnjena i za nezakonit prelazak državne granice i za nezakonit boravak na
teritoriji RS. 51
Član 31. Ženevske konvencija o statusu izbeglica predviđa zabranu kažnjavanja izbeglica za
bespravni ulazak ili boravak, pod uslovom da je direktno došao sa teritorije gde mu je ugrožen
život i sloboda i pod rezervom da se odmah prijavi vlastima i izloži im razloge svog bespravnog
ulaska i boravka, priznate kao valjane (čl. 31. stav 1). Zakon o azilu u vidu načela, propisuje da
lice koje traži azil neće biti kažnjeno za nezakonit ulazak ili boravak u Republici Srbiji, pod
uslovom da bez odlaganja podnese zahtev za dobijanje azila i da pruži valjano obrazloženje za
svoj nezakonit ulazak ili boravak (član 8). Dakle, Zakon o azilu za razliku od člana 31, predviđa
kumulativno ispunjavanje dva uslova.
Tokom 2013. godine nijedan prekršajni postupak nije obustavljen usled izražavanja namere
stranca da traži azil pred prekršajnim sudijom. U 2014. godini, u pet prekršajnih postupka pred
Prekršajnim sudom u Pirotu prepoznata je namera za traženje azila usled čega su prekršajni
postupci obustavljeni.52 Interesantno je da je u samo jednom predmetu okrivljeni izjavio da želi
da traži azil u Srbiji, dok je u četiri predmeta postupak obustavljen jer su okrivljeni izjavili da žele
da traže azil u drugim evropskim zemljama. Svi okrivljeni u ovim postupcima su izjavili da su
napustili Siriju zbog toga što nisu želeli da učestvuju kao borci u građanskom ratu. Sud je u svim
postupcima primenio načelo nekažnjavanja koje propisuje Zakon o azilu, s tim što je u
postupcima u kojima su okrivljeni izjavili da žele da traže azil u drugim evropskim zemljama
naložio inspektoru za strance Policijske uprave Pirot da preuzme vođenje postupka azila i „ ...da
mu preko nadležne ambasade odobri azil u Republici Austriji i da postupi u skladu sa
odredbama Zakona o azilu koji zabranjuje proterivanje ili vraćanje protiv volje lica koje je izrazilo
nameru da traži azil na teritoriji druge države.“ 53 Potpuno je drugačije postupanje Prekršajnog
suda u Raškoj koji je izrekao osuđujuću presudu u jednom predmetu protiv državljana Sirije iako
50
Zakon o strancima propisuje da će se stranac kazniti za nezakoniti boravak u Republici Srbiji novčanom kaznom u iznosu od 6
000 do 30 000 dinara i predviđa mogućnost izricanja zaštitne mere udaljenja stranca sa teritorije Republike Srbije (čl. 85).
51
Pravo na utočište (2013)
52
Svi postupci su obustavljeni u skladu sa članom 216. stav 2. Zakona o prekršajima jer postoje zakonski razlozi zbog kojih se
prekršajni postupak ne može voditi u smislu člana 184. stav 2. tačka 6. Zakona o prekršajima koji predviđa da će se zahtev za
pokretanje prekršajnog postupka odbaciti kada postoje drugi zakonski razlozi zbog kojih se postupak ne može voditi.
53
Rešenje Prekršajnog suda u Pirotu 1 PR 192/14, od 22.1.2014, Rešenje Prekršajnog suda u Pirotu 193/14, od 22.1.2014,
Rešenje Prekršajnog suda u Pirotu 194/14, od 22.1.2014, Rešenje Prekršajnog suda u Pirotu 195/14, od 22.1.2014, Rešenje
Prekršajnog suda u Pirotu 196/14, od 22.1.2014.
Izazovi sistema azila
37
je u obrazloženju presude konstatovano da su okrivljeni napustili svoju zemlju zbog rata i da su
došli u Srbiju kako bi se „odmorili u kampu za izbeglice“ da bi potom otišli u Nemačku da traže
azil. 54
Ženevska Konvencija ostvarenje prinicipa nekažnjavanja uslovljava ispunjavnjem tri kumulativna
uslova. Po nekim tumačenjima ovog člana, izbeglica za čiju prisutnost u državi prihvata njeni
organi saznaju tek kada bude uhvaćena, ili koja tek po otkrivanju zatraži priznanje izbegličkog
statusa, odnosno azil neće uživati zaštitu koju Konvencija pruža članom 31. Uprkos tome, i tada
izražena namera za podnošenje zahteva za azil morala bi se od strane nadležnog organa države
prihvata bez odlaganja evidentirati, što lice neće automatski osloboditi od odgovornosti za
nezakonit ulazak na područje države prihvata, niti će biti smetnja da naknadno dobije azil ako se
postupak okonča u njegovu korist. Izuzetak će činiti samo lica koje objektivno nisu imala
vremena, odnosno mogućnosti da se prijave jer su pre toga, primera radi, bila uhapšena na
samom graničnom prelazu. Konvencija, dalje, ne precizira rok te prijave, već zahtieva da to bude
odmah, tj. “bez odlaganja”. Meðutim, pri proceni pravovremenosti te prijave država prihvata
trebalo bi da postupa razumno te da uzme u obzir okolnosti konkretnog slučaja i konkretne
osobe. Naime, psihičko stanje, posebno traumatiziranost, kao i fizičku sposobnost i zdravstveno
stanje nužno je uzeti u obzir. Jednako, treba voditi računa i o obrazovanosti, pismenosti, ali i
kulturnim razlikama i običajima sredine kojoj lice pripada, o jezičkim barijerama, kao i drugim
okolnostima čije će sagledavanje biti nužno da bi diskreciona odluka države prihvata bila
donesena u dobroj veri. Dalje, Konvencija, pozivanje na član 31.
uslovljava
i
iznošenjem
valjanih razloga protivpravnog ulaska na područje države prihvata, što lice mora predočiti
nadležnom telu države prihvata. S tim u vezi valjani razlog biće neki od onih sadržanih u samoj
definiciji pojma izbeglice, ali se istovremeno mora opravdati i nezakonit ulazak na područje
države prihvata (npr. hitnost ili objektivna nemogućnost ispunjavanja formalnosti, npr.
udaljenost najbližeg graničnog prelaza pa i neposedovanje putnih, kao i drugih ličnih isprava).
Primera radi, švajcarski Savezni sud kao valjani razlog nezakonitog ulaska izbeglici je priznao čak
i osnovani strah da će na granici biti odbijen. 55
Odluke o kažnjavanju (nekažnjavanju) koje su rezultat različitih tumačenja uslova, ne mogu se
posmatrati istodobno kao one odluke koje su donete u postupcima u kojima nisu poštovana
neka od osnovnih procesnih načela. Ono što je najčešće isticano je odsustvo sudskih tumača koji
poznaju maternji jezik ili jezik na kome okrivljeni jasno može da prati tok postupka. Prekršajni
sudovi obavezni su da dosledno primenjuju odredbe kojima se uređuje vođenje prekršajnog
postupka, pre svih – odredbe u vezi sa upotrebom jezika, prevođenjem na jezik koji lice razume,
54
Presuda Prekršajnog suda u Raški 1 Pr. 388/14 od 3.4.2014. godine
Međunarodnopravna zaštita izbjeglica, Davorin Lapaša, Hrvatski pravni centar, Zagreb, 2008.11-12.Vidi: The Rights of Refugees
Under International Law, Hathaway, J. C., Cambridge, Cambridge University Press, 2005, str. 393-389.
55
Izazovi sistema azila
38
kao i odredbe koje propisuju obavezu da se istinito i potpuno utvrde činjenice, važne za
donošenje odluka. Sudovi su, takođe, dužni da se staraju da neznanje ili neukost stranke ne
bude na štetu njenog prava. „Propuštanje organa da stranci uz učešće tumača obezbedi
mogućnost upotrebe svog jezika je takva bitna povreda pravila postupka koja je mogla biti od
uticaja na rešenje stvari“. 56Zanimljivo je da, Zakon o prekršajima koji je stupio na snagu u martu
ove godine, u članu 94, koji govori o upotrebi jezika u prekršajnom postupku, propisuje u stavu
6. da “prevođenje obavlja prevodilac koga odredi sud koji vodi prekršajni postupak sa liste
sudskih prevodilaca, a ukoliko to nije moguće, prevođenje će izvršiti drugo lice uz pristanak
stranke.”
5.2. Prihvatilište za strance 57
Strаncu kоgа niје mоgućе оdmаh prinudnо udаlјiti 58 i strаncu kоmе niје utvrđеn idеntitеt ili nе
pоsеduје putnu isprаvu, kао i u drugim slučајеvimа utvrđеnim Zаkоnоm о strаncimа, nаdlеžni
оrgаn ćе rеšеnjеm оdrеditi bоrаvаk u Prihvаtilištu zа strаncе, što podrazumeva boravak pod
pojačanim policijskim nadzorom. 59 Prihvatilište za strance odlučuje da li su ispunjeni uslovi za
smeštaj u Prihvatilištu, a uslov koji mora biti ispunjen je da je potrebno utvrditi identitet strancu.
Tokom boravka u Prihvatilištu, pokušava se pouzdano utvrditi identitet i u slučaju da se stranci
sa tim saglase pokušava se provesti dobrovoljni povratak u zemlju porekla u saradnji sa
ambasadama tih zemalja. U retkim slučajevima, sa zemljama severne Afrike (Tunis i Alžir), takva
saradnja se ostvaruje i realizuje se postupak dobrovoljnog povratka. Tada, Prihvatilište za strance
obezbeđuje putni list, a troškove puta nekad snose države porekla a nekad i stranci kontaktiraju
svoju porodicu koja im plaća avionsku kartu. Prihvatilište za strance utvrđuje identitet stranaca
tako što vrši daktiloskopiju i fotografisanje. Retko se u Prihvatilište vrati stranac koji je već tu bio
boravio.
Nakon što se identitet stranca utvrdi ili nakon što se konstatuje da se to ne može uraditi, stranac
se pušta iz Prihvatilišta. Takođe, stranac se pušta i ukoliko ne može da se sprovede dobrovoljni
56
Vrhovni sud Srbije, У.645/67
Poseta Prihvatilištu za strance u Padinskoj skeli, 26.04.2014.godine; Informacije navedene u ovom odeljku, prikupljenje su
tokom monitoring posete ovoj instituciji i na osnovu podataka iz dopisa Ministarstva unutrašnjih poslova RS, Kabinet ministra, 01
broj:10287/13, 9. april 2014. godine
58
Nadležni organ će prinudno udaljiti stranca koji nezakonito boravi u Republici Srbiji ili ne napusti Republiku Srbiju u roku koji
mu je određen. Stranac kome je izrečena zaštitna mera udaljenja ili mera bezbednosti proterivanja i stranac koga treba vratiti na
osnovu međunarodnog ugovora odmah će se prinudno udaljiti (član 46. Zakon o strancima).
59
To čini Odsek za strance, suzbijanje ilegalnih migracija i trgovine ljudima područne policijske uprave na čijoj teritoriji se nalazi
stranac. Zabeležen je samo jedan slučaj u kom je uložena žalba na rešenje kojim se ograničava sloboda kretanja i određuje
smeštaj u Prihvatilište za strance i žalba je bila odbačena. O žalbi na odluku kojom je izrečena, odnosno produžena mera boravka
u Prihvatilištu odlučuje nadležni viši sud. Žalba ne zadržava izvršenje rešenja. Od posebnog je značaja to što je zakonodavac
predvideo jasan vremenski rok trajanja mere, kao i mogućnost da o žalbi na odluku u nadležnog organa odlučuje nadležni viši sud.
57
Izazovi sistema azila
39
povratak stranca odnosno prinudno udaljenje. Postupak prinudnog udaljenja, kada su u pitanju
zemlje iz kojih dolazi najveći broj migranata, ne sprovodi se.
Prihvatilištu za strance su u 2013. godini izražene 4 namere da se traži azil, i lica su se prosečno
zadržavala 16 dana. Stranac koji u ovoj ustanovi izrazi nameru da traži azil, ostaje u Prihvatilištu
sve dok mu ne bude izdata lična karta za lice koje traži azil. Nije zabeležen ni jedan slučaj da je
lice boravilo u Prihvatilištu do okončanja postupka azila. Nisu zabeleženi ni slučajevi da su u
Prihvatilištu bila smešteni stranci čiji je zahtev za azil odbačen ili odbijen.
U toku 2013. godine prosečno vreme boravka stranaca u Prihvatilištu je bilo 6 dana. 60 Iako
postoji zakonski osnov da se gotovo svi migranti u migracijskom toku koji se odvija na teritoriji
RS upute u Prihvatilište za strance, shodno činjenici da ne poseduju lične isprave na osnovu kojih
bi se na pouzdan način mogao utvrditi njihov identitet i koji su zatečeni u nezakonitom boravku
ili koji nisu napustili teritoriji dobrovoljno u ostavljenom roku, ovakva praksa nije ustanovljena. 61
Takođe, ova mogućnost postoji i u slučajevima kada treba osigurati vraćanje lica primenom
sporazuma o readmisiji u zemlje tranzita, ali s obzirom da se oni gotovo ne sprovode, bar u delu
kada
RS upućuje zahtev, postavlja se i pitanje svrsishodnosti upućivanja stranaca pod
postojećim okolnostima u Prihvatilište za strance.
Kao i u drugim segmentima dvojako se može tumačiti praksa puštanja na slobodu lica koja su
određeni period boravila u Prihvatilištu za strance. Iako se uspostavljenom praksom umanjuje
rizik od povrede načela non refoulement, s druge strane praksa puštanja na slobodu, doprinosi
stvaranju nekontrolisanog migracijskog toka koji se odvija na teritoriji RS, koji osim rizika od
zloupotreba sistema azila, predstavlja i značajno bezbednosno pitanje za RS. Takođe, činjenica
koja se retko navodi je da su migranti koji nisu deo sistema koji je nadziran od strane nadležnih
državnih organa, izloženi mogućim povredama njihovih osnovnih ljudskih prava za čiju zaštitu,
dok su pod njenom jurisdikcijom, odgovornost snosi Srbija.
60
Boravak u Prihvalištu traje do prinudnog udaljenja stranca, najduže do devedeset dana. Strancu se može produžiti boravak u
Prihvatilištu kada: nije utvrđen njegov identitet; namerno ometa prinudno udaljenje; ili tokom postupka prinudnog udaljenja
podnese zahtev za azil u cilju izbegavanja prinudnog udaljenja. Ukupno vreme boravka u Prihvatilištu ne može biti duže od 180
dana
61
To znači I da se boravak u Prihvatilištu za strance može odrediti i za strance čiјi је zаhtеv zа аzil оdbаčеn ili оdbiјеn, ili је
оdlučеnо dа sе pоstupаk оbustаvi, ukoliko ne postoji drugi zakonski osnov za njihov zakonit boravak u RS, ukoliko stranac u
ostavljenom roku dobrovoljno ne napusti teritoriju RS, do оbеzbеđivаnjа pоtrеbnih uslоvа za sprovođenje prinudnog udaljenja.
Izazovi sistema azila
40
5.3. Kazneno-popravne inistitucije u kojima borave stranci 62
Najveći broj stranaca u ustanovama za izvršenje krivičnih sankcija u Srbiji čine migranti koji
izdržavaju kratke kazne zatvora zbog učinjenog prekršaja, nezakonitog prelaska državne granice
ili nezakonitog boravka u Republici Srbiji. Među njima ima i lica koja su vraćena u Srbiju po
sporazumima o readmisiji. Po drugom osnovu, to su najčešće lica kojima je određen pritvor jer
se protiv njih vodi krivični postupak za krivično delo nedozvoljen prelazak državne granice i
krijumčarenje ljudi (čl. 350, KZ). 63
OSUĐEN NA ZATVOR
Prilikom obilaska dela Kazneno - popravnog zavoda u Sremskoj Mitrovici, obavljen je razgovor sa dva
državljanina Pakistana. Obojica su proveli izvesno vreme u Centru za azil u Obrenovcu gde su i podneli
zahtev za azil, i nakon toga otkriveni su u Republici Hrvatskoj u nezakonitom prelasku granice i vraćeni u
Srbiju. Odeljenje prekršajnog suda u Šidu, osudilo ih je na kaznu zatvora u trajanju od pet dana.
Iako ustanove u kojima ova lica borave na različit način postupaju prema prekršajno kažnjenim
strancima, sve ističu otežanu komunikaciju između osoblja i stranaca, budući da u tu svrhu
zavodi ne angažuju prevodioce. Nužno se nameće pitanje kvaliteta informacija koje su im
dostupne o uživanju garantovanih prava i procedurama za njihovo ostvarivanje. Upravnici
navode da niko od prekršajno kažnjenih stranaca nije tražio azil za vreme boravka u kaznenopopravnim institucija-ma, što može biti posledica više faktora: kvaliteta dostupnih informacija u
pogledu azilne zaštite (načina ostvarivanja i osnovima za njenu dodelu), kvalifikovanosti osoblja
da prepozna nameru kod lica, ali i odsustva namere kod lica da zatraže azil baš u Srbiji.
Međutim, otežana komunikacija usled jezičke barijere može negativno uticati i na prepoznavanje
posebno ranjivih kategorija migranata, posebno maloletnika. Stranci nisu na adekvatan način
upoznati sa Pravilnikom o kućnom redu i o svojim pravima i obavezama propisanim Zakonom o
izvršenju krivičnih sankcija, pošto ti propisi nisu prevedeni na jezike zemalja iz kojih većina
migranata dolazi. Takođe, primetno je odsustvo informativnih brošura na jeziku koji migranti
razumeju, o mogućnosti traženja azila u Srbiji.
62
U realizaciji projekta posetili smo OZ Subotica, OZ Vranje i KPZ Sremska Mitrovica. Sve informacije navedene u ovom odeljku,
prikupljenje su tokom monitoring poseta ovim institucijama
63
Samo tokom 2013. godine, zbog izvršenog dela nedozvoljen prelazak državne granice i krijumčarenja ljudi iz člana 350. KZ RS,
podnete su krivične prijave protiv 44 strana državljanja.
Izazovi sistema azila
41
Prosečno trajanje kazne koju ova lica izdržavaju je 10 dana, minimalno trajanje je 2–3 dana, a
maksimalno 30 dana. Nakon izdržane kazne, praksa postupanja se donekle razlikuje. Pa tako, u
OZ u Vranju i KPZ Sremska Mitrovica naveli su da, nakon izdržavanja kazne, strance preuzimaju
policijski službenici područnih policijskih uprava, dok su OZ Subotici naveli da se stranci
preuzimaju samo ukoliko je u pitanju veća grupa, 20 migranata i više, u suprotonom stranci se
nakon izdržane kazne puštaju na slobodu.
Praksa koja trenutno postoji, može se tumačiti na gotovo identičan način kao i praksa puštanja
na slobodu lica koja su boravila u Prihvatilištu za strance.
5.4. Centri za azil
Situacija u centrima za azil se do sada pretežno posmatrala u svetlu nedostatka smeštajnih
kapaciteta, sa kojima se Srbija suočava još od 2011. godine. Nadležni organi uspevali su da
određenim ad hoc rešenjima prevaziđu i barem kratkoročno reše problem nedostajućih
kapaciteta. U 2013. godini to je učinjeno ostvaranjem novih privremenih objekata na četiri
lokacije Vračevići, Obrenovac, Sjenica i Tutin. Obezbeđivanje dodatnih smeštajnih kapaciteta,
pored zadovoljavanja osnovnih potreba lica koja traže azil, posebno dobija na značaju, ako se
ima u vidu da Kancelarija za azil preduzima radnje iz svoje nadležnosti u postupku azila samo
prema onim licima koja su smeštena u nekom od centara za azil, odnosno kojima je odobren
boravak na privatnoj adresi. 64
S druge strane, zabrinjavajuće je da je i tokom 2013. godine veliki broj stranaca boravio na
otvorenom ili u privatnim smeštajima u okolini centara za azil, bez bilo kakve evidencije od
strane MUP RS, odnosno bez bilo kakve sistematske i institucionalne podrške. U pitanju su bila
lica koja su imala izraženu nameru da traže azil, ali među njima je bilo i onih koja nisu imala
zakonit osnov za boravak u RS.
POVREDA ČLANA 3. EKLJP
65
U predmetu MSS protiv Grčke i Belgije, analizirajući životne uslove u kojima se podnosilac predstavke našao u
Grčkoj u kontekstu isticane povrede člana 3. EKLJP sud je naveo da „i pored toga što grčke vlasti imaju određene
obaveze koje proističu iz njihovog sopstvenog zakonodavstva i Direktive EU o prihvatu, podnosilac zahteva je
64
65
Više: Izazovi prisilnih migracija (2013); Pravo na utočište (2013)
MSS protiv Grčke i Belgije, predstavka br. 30696/09, presuda od 21. januara 2011, para 346.
Izazovi sistema azila
42
nekoliko meseci živeo u krajnjem siromaštvu, nije mogao da zadovolji ni najosnovnije potrebe u pogledu hrane,
higijene i prostora za život (..)Podnosiočev iskaz podržan je i u izveštajima različitih međunarodnih organa i
organizacija i, pre svega, u izveštajima komesara za ljudska prava Saveta Evrope i UNHCR-a. ..(..) U svakom slučaju,
Sud ne razume kako su vlasti mogle da ne pretpostave da je podnosilac zahteva beskućnik. I sama Vlada je
priznala da u prihvatilištima postoji manje od 1 000 mesta za smeštanje desetina hiljada tražilaca azila. (..)“ Iz
navedenog proizlazi da je do situacije koja je u suprotnosti sa članom 3. došlo zbog greške vlasti i shodno tome,
učinjena je povreda te odredbe. Paralela između činjeničnog opisa koji je ESLJP izneo u pogledu Grčke može se
nesumljivo povući sa uslovima u RS. Ostaje pitanje da li će nadležni organi preduzeti neophodne korake kako bi se
predupredilo ponavljanje situacije u kojoj, u svetlu pomenute presude, ima elemenata koji mogu voditi
utvrđivanju povrede člana 3. EKLJP.
U situaciji kada je smeštajni kapacitet popunjen, Centar nema obavezu da primi i smesti
upućeno lice koje izrazi nameru da traži azil i pored činjenice da Zakon o azilu, u članu 39. stav 1,
navodi da su nadležni organi obavezni da svakom licu koje traži azil obezbede smeštaj. U takvim
situacijama, osim boravka na otvorenom ili “neformalnog” boravka u privatnom smeštaju, lice
nema na raspolaganju nijednu mogućnost. Shodno ustanovljenoj proceduri mogućnost prijave
boravišta van centra za azil, koju nadležni organi tumače kao izuzetak (saglasan autor), zahtev za
prijavu boravišta van centra može podneti samo lice koje je podnelo zahtev za azil, dakle ne i
lica koja su samo izrazila nameru da traže azil (da bi se podneo zahtev za azil neophodno je da
pre toga bude izvršena radnja registracija stranca 66). 67Ovakvim tumačenjem, nadležni organ
sticto iure čak i lica koja u dobroj nameri pristupe traženju azila u Republici Srbiji, izlaže riziku od
“prelaska” u iregularan status i samim tim to može imati uticaj na ostvarivanje i zaštitu prava dok
su pod njenom jurisdikcijom. U situacijama kada lice još uvek nije registrovano i nije podnelo
zahtev za azil, jedino potvrdom o izraženoj nameri može da dokaže da na zakonit način boravi u
RS. Međutim, član 23. stav 3. ZoA propisuje da potvrda služi kao dokaz da je stranac izrazio
nameru da traži azil i da ima pravo boravka u trajanju od 72 sata.
Međutim, ono čemu nije u dovoljnoj meri posvećena pažnja je da je veliki broj migranata
pristizao u neke od centara (okolinu centara) iako prethodno nisu pribаvili pоtvrdе Мinistаrstvа
unutrаšnjih pоslоvа о izrаžеnој nаmеri dа trаžе аzil, а kоја bi trebalo da predstavlja preduslov za
njihоvо upućivаnjе i smеštај u centre. Nаvеdеnо mоžе prеdstаvlјаti indikаtоr pоstојаnjа
nеfоrmаlnоg sistеmа kојi igrа znаčајnu ulоgu u pоglеdu pоlоžаја migrаnаtа u Rеpublici Srbiјi. 68
66
U Centru za azil u Bogovađi, službenici Kancelarije za azil nisu vršili službene radnje u periodu od avgusta do kraja 2013, tako da
je tražiocima azila u tom Centru za azil praktično onemogućen pristup postupku azila.Takođe, u novootvorenim centrima u Tutinu
i Sjenici, Kancelarija za azil nije sprovodila nijednu službenu radnju pa tako ni registraciju tražilaca azila do juna 2014. više: Pravo
na utočište (2013)
67
Ministarstvo unutrašnjih poslova RS, Kabinet ministra, 01 broj:10287/13, 9. april 2014. godine
68
Preporuke Zaštitnika građana Republike Srbije upućene MUP RS, Direkciji policije i Komesarijatu za izbeglice i migracije, 2014.
Izazovi sistema azila
43
Dodatno, činjenica je i da nema propisane procedure za napuštanje centara nakon što nadležni
organi donesu negativnu odluku o zahtevu za azil. Lica se obaveste o obavezi napuštanja centra
i razlozima napuštanja.
U takvim situacijama, kao i drugim slučajevima kada su ispunjeni osnovi propisani Zakonom o
strancima 69 lica se nalaze u nezakonitom boravku u Republici Srbijii. Strаnаc kојi nеzаkоnitо
bоrаvi u Rеpublici Srbiјi, mоrа nаpustiti njеnu tеritоriјu оdmаh ili u rоku kојi mu је оdrеđеn. U
tоku 2013. gоdinе strаnim držаvlјаnimа izrеčеnо је ukupno 5 066 оtkаzа bоrаvkа. 70 Kako je u
više navrata od strane nadležnih organa isticano ”pоstојi prоblеm prаćеnjа rеаlizоvаnjа mеrе
оtkаzа bоrаvkа izrеčеnе prеmа strаncu zbоg mоgućnоsti zlоupоtrеbе rоkа оdrеđеnоg zа
nаpuštаnjе tеritоriје Rеpublikе Srbiје, kао i nеpоstојаnjа оbаvеzе еvidеntirаnjа i kоntrоlе izlаskа,
tе је rаdi tоgа pоtrеbnо uspоstаviti еfikаsаn sistеm prаćеnjа strаncа kоmе је izrеčеnа mеrа оtkаzа
bоrаvkа.”71 To faktički znači da lica kojima je izrečena mera otkaza boravka, što uključuje i lica
koja su boravila u centrima za azil, postaju deo nekontrolisanog migracijskog toka, do momenta
ponovnog “susreta“ sa nekom od nadležnih inistitucija.
6. READMISIJA DRŽAVLJANA TREĆIH DRŽAVA I LICA BEZ DRŽAVLJANSTVA72
Primena sporazuma o readmisiji u Srbiji pretežno se vezuje za obavezu prihvata domaćih
državljanja, iako je njihov značajan segment i obaveza prihvata državljanja trećih država i lica bez
državljanstva. U tom kontekstu, shodno Zаkоnu о pоtvrđivаnju spоrаzumа Rеpublikе Srbiје i
Еvrоpskе zајеdnicе о rеаdmisiјi licа kоја nеzаkоnitо bоrаvе 73 i zaključenim bilateralnim sporazumima, Srbiја је dužnа dа prihvаti i bilо kоg držаvlјаninа trеćе zеmlје ili licе bеz držаvlјаnstvа
kоје nе ispunjаvа ili višе nе ispunjаvа vаžеćе uslоvе zа ulаzаk, bоrаvаk ili nаstаnjеnjе nа tеritоriјi
držаvе člаnicе mоlilје, ukоlikо је dоkаzаnо ili аkо је mоgućе nа оsnоvu pоdnеtih prima facie
69
Nеzаkоnitim bоrаvkоm u Rеpublici Srbiјi, smаtrа sе bоrаvаk nа njеnој tеritоriјi bеz vizе, оdоbrеnjа bоrаvkа ili drugоg
zаkоnskоg оsnоvа
70
Tabelarni prikaz izrečenih mera otkaza boravka prema državljanjstvu nalazi se u Aneksu II ovog dokumenta
71
Strategija suprostavljana ilegalnim migracijama za period 2009-2014, 23.
72
Svi statistički podaci navedeni u ovom odeljku dobijeni od strane MUP RS, Ministarstvo unutrašnjih poslova RS, Kabinet
ministra, 01 broj:5685/14-4, 20. jun 2014. godine
73
Pored osnovnog teksta Sporazum ima i sedam Aneksa, koji su njegov sastavni deo, i koji regulišu sledeća pitanja: Aneks 1 –
Zajedničku listu dokumenata koje je neophodno podnei koji se smatraju dokazom državljanstva; Aneks 2 – Zajedničku listu
dokumenata koje je neophodno podneti i koji se smatraju prima facie dokazom državljanstva; Aneks 3 – Zajedničku listu
dokumenata koji se smatraju dokazom o postojanju uslova za readmisiju državljana trećih zemalja ili lica bez državljanstva; Aneks
4 – Zajedničku listu dokumentata koji se smatraju prima facie dokazom o postojanju uslova za readmisiju državljana trećih
zemalja ili lica bez državljanstva; Aneks 5 – Zajedničku listu dokumenata koji se smatraju dokazom ili prima facie dokazom o
postojanju uslova za readmisiju državljana bivše SFRJ; Aneks 6 – Obrazac Zahteva za readmisiju; i Aneks 7 – Obrazac Zahteva za
tranzit.
Izazovi sistema azila
44
dоkаzа vеrоdоstојnо prеtpоstаviti dа: licе pоsеduје, ili је u vrеmе ulаskа pоsеdоvаlо, vаžеću
vizu ili dоzvоlu bоrаvkа izdаtu оd strаnе Srbiје, оdnоsnо dа је nа nеzаkоnit nаčin i dirеktnо ušlо
nа tеritоriјu držаvе člаnicе, nаkоn štо је bоrаvilо na teritoriji RS. Sve navedeno važi i vice versa, u
situacijama kada se Srbija pojavljuje kao zemlja molilja. 74 Ovi sporazumi bave se i tranzitom
državljana trećih zemalja ili lica bez državljanstva kroz teritoriju države kojoj je podnet zahtev za
tranzit, u slučaju kada je druga strana ugovornica obezbedila prihvat za lice u tranzitu u nekoj
trećoj državi. Važno je istaći da država tranzita može odbiti tranzit preko svoje teritorije, između
ostalog i ako osobi u državi odredišta ili drugoj državi tranzita preti mučenje, nečovečno ili
ponižavajuće postupanje, kažnjavanje, smrtna kazna ili progon zbog rase, veroispovesti, narodnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili zbog političkog uverenja.
U pogledu Sporazuma sa EU, značajno je da njegove odredbe imaju primat u odnosu na druge
bilateralne sporazume ili aranžmane o readmisiji lica koja nezakonito borave, a koji su zaključeni
ili mogu biti zaključeni između pojedinih država članica i Srbije, u meri u kojoj oni nisu u skladu
sa odredbama Sporazuma sa EU. Osim određenih razlika u strukturi, bilateralni sporazumi
suštinski sadrže slična rešenja, kako u pogledu uslova pod kojima se sprovodi redovan postupak,
tako i u pogledu uslova i načina sprovođenja skraćene procedure.
U Strategiji suprotstavljanja ilegalnim migracijama za period 2009- 2014., navedeno je da pоstојi
prоblеm nеmоgućnоsti vrаćаnjа držаvlјаninа trеćе zеmlје u zеmlјu pоrеklа ili trаnzitа (tеritоriја
sа kоје је ušао u Srbiјu), јеr sа pојеdinim držаvаmа pоrеklа i držаvаmа trаnzitа nе pоstоје
pоtpisаni spоrаzumi о rеаdmisiјi. Kako je navedeno u Strategiji: “u tоm smislu pоtrеbnо је
pоkrеnuti prоcеs prеgоvаrаnjа оkо zаklјučivаnjа spоrаzumа о rеаdmisiјi i usаglаšаvаnjа stаvоvа
sа оstаlim držаvаmа sа kојimа sе grаniči Rеpublikа Srbiја, kао i sа držаvаmа visоkоg
migrаciоnоg rizikа.”
Strateška orjentacija u pogledu zaključenja sporazuma sa zemljama u okruženju je ispunjena i
Republika Srbija ima zaključene sporazume sa svim zemaljama sa kojima se graniči. Takođe, s
obzirom da su četiri države članice EU, u pogledu postupka readmisije osim bilateralnih moguća
primena i Jedinstvenog sporazuma sa EU. Ono što u ovom trenutku predstavlja ključni izazov je
njihova efikasna implementacija, posebno u situacijama kada RS upućuje zahtev za prihvat. Sa
tzv. visoko rizičnim zemljama odnosno sa zemljama iz kojih dolazi najviše migranata Srbija nema
74
Svi ovi sporazumi predviđaju i izuzetke od obaveze prihvata državljana trećih država i lica bez državljanstva, koji su manje više
identični (npr. ne postoji obaveza prihvata državljana trećih država koje se graniče sa stranom ugovornicom koja upućuje zahtev
za readmisiju ili аkо su držаvlјаni trеćih držаvа ili licа bеz držаvlјаnstvа sаmо bili u аviоtrаnzitu prеkо mеđunаrоdnоg аеrоdrоmа
Srbiје). Sporazumima je predviđena i zaštita ličnih podataka koji se koriste u postupku readmisije u skladu sa nacionalnim
zakonodavstvima i relevantnim međunarodnim ugovorima koji obavezuju strane ugovornice. Sastavni deo sporazuma su i
protokoli kojima su preciznije definisana tehnička pitanja u vezi sa njegovim sprovođenjem.
Izazovi sistema azila
45
potpisane sporazume, te Strategija koja će se usvajati za neki naredni period kao jedan od
ključnih ciljeva treba
da predvidi i zaključivanje i primenu ovih sporazuma, uz predviđanje
preciznih procesnih i materijalno pravnih garancija za zaštitu pojedinaca na koje će se sporazumi
primenjivati.
PRIHVAT LICA U TRANZITU
U sporazumima sa Hrvatskom i Makedonijom, pored obaveze da se prihvate državljani trećih država i lica bez
državljanstva koji su prethodno boravili na teritoriji uređuje se i prihvat lica koja su bila u tranzitu (“tranzit" je
prelazak državljanina treće države ili lica bez državljanstva preko teritorije zamoljene države tokom putovanja u
državu odredišta). Specifično je i da pored standardizovanih izuzetaka od primene, izričito pominju i izuzetak ako se
radi o državljanima trećih država ili osobama bez državljanstva kojima je država moljilja pravosnažnom odlukom
priznala status izbeglice ili status osobe bez državljanstva, odnosno za koje je započela postupak priznavanja statusa
izbeglice, do donošenja konačne odluke.
6.1. Srbija kao zemlja prihvata 75
U tоku 2013. gоdinе, u sklаdu sа spоrаzumimа о rеаdmisiјi, оd strаnе inоstrаnih nаdlеžnih
оrgаnа primlјеnо је ukupnо 2 894 zаhtеvа zа prihvаt nа tеritоriјu Srbiје držаvlјаnа trеćih
držаvа i licа bеz držаvlјаnstvа, nа kоје је nаkоn izvršеnih nеоphоdnih prоvеrа, zа 2 786 zаhtеvа
dаtа sаglаsnоst, dоk zа 108 zаhtеvа niје dаtа sаglаsnоst zа prihvаt nа tеritоriјu R Srbiје.
Najveći broj zahteva upućen je od strane Mađarske - 2 837, i od toga broja saglasnost je data za
2 746 zahteva. U manjem broju zahteve su uputili i Republika Hrvatska - 13 (za 7 zahteva data
saglasnot), Bosna i Hercegovina - 23 (za 14 zahteva data saglsnost) i Rumunija - 21 zahtev (19
prihvaćeno). Poređenja radi, u tоku 2012. gоdinе, оd strаnе inоstrаnih nаdlеžnih оrgаnа
primlјеnо је ukupnо 4237 zаhtеvа zа prihvаt nа tеritоriјu Srbiје držаvlјаnа trеćih držаvа i licа
bеz držаvlјаnstvа, nа kоје је nаkоn izvršеnih nеоphоdnih prоvеrа, zа 3 715 zаhtеvа dаtа
sаglаsnоst, dоk zа 522 zаhtеvа niје dаtа sаglаsnоst zа prihvаt nа tеritоriјu Republike Srbiје.
Kao i 2013. godine, najveći broj zahteva upućen je od strane Mađarske (3 767 zahteva - data
saglasnost za 3 453, nije data saglasnost za 314). U pеriоdu оd 01.01.2014. gоdinе dо
01.06.2014. gоdine, primlјеnо је ukupnо 1 067 zаhtеvа, zа 971 zаhtеv dаtа je sаglаsnоst,
75
U Aneksu ovog dokumenta nalazi se tabelarni prikaz podataka o readmisiji državljanja trećih država i lica bez državljanstva.
Podaci su dati za 2012. godinu, 2013. godinu i prvih šest meseci 2014. godine, za redvonu i skraćenu proceduru kako za slučajeve
kada je Republika Srbija država prihvata, tako i u situacijama kada je država molilja. Podaci sadrže i informaciju o zemljama
porekla lica obuhvaćenih zahtevima.
Izazovi sistema azila
46
dоk zа 96 zаhtеvа niје dаtа sаglаsnоst. Nadležni organi Mađarske uputili gotovo sve zahteve 1001, a na 940 zahteva data je saglasnost RS za prihvat.
Uprava za upravne poslove MUP RS koja je nadležna za sprovođenje sporazuma, ne raspolaže
evidencijom zahteva za koje nije data saglasnost, prema razlozima zbog kojih nije data. „S
оbzirоm dа је prеmа spоrаzumimа о rеаdmisiјi, uslоv zа prihvаt držаvlјаnа trеćih držаvа i licа
bеz držаvlјаnstvа nа tеritоriјu Srbiје, dа је dоkаzаnо ili dа sе nа оsnоvu prima facie dоkаzа mоžе
vеrоdоstојnо prеtpоstаviti dа licе u pitаnju pоsеduје, ili је u vrеmе ulаskа pоsеdоvаlо, vаžеću
vizu ili dоzvоlu bоrаvkа izdаtu оd strаnе Srbiје ili је nа nеzаkоnit nаčin i dirеktnо ušlо nа
tеritоriјu drugе držаvе, nаkоn štо је bоrаvilо, ili bilо u trаnzitu krоz tеritoriјu Srbiје, nеpоstојаnjе
оvih dоkаzа prеdstаvlја оsnоvni rаzlоg zbоg kојeg sе оdbiја sаglаsnоst zа prihvаt nа tеritоriјu
Srbiје.“ 76
Nadležni organi ističu izuzetno dobru saradnju koja u pogledu primene sporazuma po readmisiji
postoji sa nadležnim organima Mađarske, što potvrđuje i broj odobrenih zahteva. Granični
prelazi određeni za sprovođenje postupka readmisije su Kelebija koja potpada pod područnu PU
Subotica i Horgoš, PS Kanjiža, koja je u sastavu PU Kikinda. Zbog velikog broj lica vraćenih iz
Mađarske, u postupku readmsiije, jedna posebna prostorija u PS Kanjiža je osposobljena
iskjučivo za privremeni smeštaj ovih stranih državljana. Ukoliko se utvrdi da je protiv nekog lica
vođen prekršajni postupak, takva lica se puštaju. Ukoliko lica nisu evidentirana, protiv njih se
zbog nezakonitog prelaska državne granice, podnose prekršajne prijave i vodi se prekršajni
postupak u kom im se obično izriču kazne zatvora od tri do pet dana, jer nemaju novčanih
sredstava.
UUP nе rаspоlаžе еvidеnciјоm о brојu mаlоlеtnih držаvlјаnа trеćih držаvа i licа bеz držаvlјаnstvа,
bеz prаtnjе rоditеlја ili stаrаtеlја, zа kоја је оvоm ministаrstvu upućеn zаhtеv zа prihvаt u sklаdu
sа spоrаzumimа о rеаdmisiјi. „Neposredni prihvаt licа zа kоје је dаtа sаglаsnоst zа prihvаt nа
tеritоriјu Republike Srbiје u sklаdu sа nаvеdеnim spоrаzumimа u nаdlеžnоsti je Uprаvе grаničnе
pоliciје, а UUP svе rаspоlоživе infоrmаciје prоslеđuје nаdlеžnim оrgаnimа, kаkо bi sе prihvаt
mаlоlеtnih licа оbаviо vоdеći rаčunа о nајbоlјеm intеrеsu dеtеtа i uz punо pоštоvаnjе njihоvih
prаvа, u sklаdu sа vаžеćim mеđunаrоdnim kоnvеnciјаmа kоје sе оdnоsе nа оvu kаtеgоriјu
licа.“ 77
Kada je u pitanju skraćeni postupak, u periodu od 2012. do juna 2014. godine, osim 6 zahteva
koje su u toku 2014. godine uputili nadležni makedonski organi, sve zahteve za prihvat lica u
76
77
Ministarstvo unutrašnjih poslova RS, Kabinet ministra, 01 broj:5685/14-4, 20. jun 2014. godine
Ibid.
Izazovi sistema azila
47
skraćenoj proceduri uputili su nadležni organi Republike Hrvatske. U toku 2013. godine
primljeno je 885 zahteva za prihvat na teritoriju Srbije, na koje je nakon izvršenih neophodnih
provera od strane Regionalnog centra kao organa nadležnog za sprovođenje skraćenog
postupka data saglasnost za prihvat na teritoriju RS; u tоku 2012. gоdinе, primlјеnо је 1 176
zаhtеvа, zа 1 165 zаhtеvа dаtа sаglаsnоst zа prihvаt; u pеriоdu оd 01.01.2014. gоdinе dо
01.06.2014. gоdinе primlјеnо је ukupnо 200 zаhtеvа, nа kоје је nаkоn izvršеnih nеоphоdnih
prоvеrа, zа 197 zаhtеvа dаtа sаglаsnоst, dоk zа 3 zаhtеvа niје dаtа sаglаsnоst zа prihvаt nа
tеritоriјu Republike Srbiје (Republika Hrvatska dostavila je 194 zahteva i svi su prihvaćeni , dok je
od strane makedonskih vlasti upućeno 6 zahteva i za tri nije data saglasnost).
6.2. Srbija kao zemlja molilja
Kаdа sе rаdi о zаhtеvimа kоје је MUP RS uputilo nаdlеžnim inоstrаnim оrgаnimа, zа prihvаt
držаvlјаnа trеćih držаvа i licа bеz držаvlјаnstvа u rеdоvnоm pоstupku, u tоku 2013. gоdinе svi
zahtevi upućeni su mаkеdоnskim nаdlеžnim оrgаnimа, ukupnо 19 zаhtеvа, nа kоје је оd strаnе
mаkеdоnskih оrgаnа, zа 11 zаhtеvа dаtа sаglаsnоst, dоk zа 8 zаhtеvа niје dаtа sаglаsnоst
zа prihvаt.U tоku 2012. gоdinе mаkеdоnskim nаdlеžnim оrgаnimа, dоstаvlјеnо је ukupnо 15
zаhtеvа nа kоје је оd strаnе mаkеdоnskih оrgаnа, zа 3 zаhtеvа dаtа sаglаsnоst, dоk zа 12
zаhtеvа niје dаtа sаglаsnоst zа prihvаt. U tоku 2014. gоdinе niје bilо zаhtеvа upućеnih оd
strаnе оvоg ministаrstvа zа prihvаt držаvlјаnа trеćih držаvа i licа bеz držаvlјаnstvа u rеdоvnоm
pоstupku. Оd strаnе MUP RS niје bilо zаhtеvа upućеnih inоstrаnim nаdlеžnim оrgаnimа zа
prihvаt u rеdоvnоm pоstupku, u sklаdu sа spоrаzumimа о rеаdmisiјi, а kојi sе tiču mаlоlеtnih
licа bеz prаtnjе rоditеlја ili stаrаtеlја. Kao obrazloženje za mali broj prihvaćenih zahteva od
strane makedonskih organa, MUP RS navodi da je оsnоvni rаzlоg zbоg kојеg zа nеki zаhtеv niје
dаtа sаglаsnоst zа prihvаt nа tеritоriјu R Маkеdоniје, to što niје dоkаzаnо dа је licе nа
nеzаkоnit nаčin i dirеktnо ušlо nа tеritоriјu Republike Srbiје, nаkоn štо је bоrаvilо, ili bilо u
trаnzitu krоz tеritoriјu Маkеdоniје. 78
U tоku 2013. gоdinе, оd strаnе Rеgiоnаlnih cеntаrа Uprаvе grаničnе pоliciје, kао оrgаnа
nаdlеžnih zа skrаćеni pоstupаk nаdlеžnim inоstrаnim оrgаnimа, dоstаvlјеnо је ukupnо 140
zаhtеvа zа prihvаt držаvlјаnа trеćih držаvа i licа bеz držаvlјаnstvа u skrаćеnоm pоstupku, nа
kоје је zа 9 zаhtеvа dаtа sаglаsnоst, dоk zа 131 zаhtеv niје dаtа sаglаsnоst zа prihvаt. Svi
zаhtеvi u оvоm pеriоdu upućеni su nаdlеžnim službаmа Republike Маkеdоniје. U tоku 2012.
gоdinе, оd strаnе RC UGP, nаdlеžnim inоstrаnim оrgаnimа, dоstаvlјеnо је ukupnо 28 zаhtеvа
zа prihvаt držаvlјаnа trеćih držаvа i licа bеz držаvlјаnstvа u skrаćеnоm pоstupku, nа kоје је zа
22 zаhtеvа dаtа sаglаsnоst, dоk zа 6 zаhtеvа niје dаtа sаglаsnоst zа prihvаt. Za prvih šest
78
Ibid
Izazovi sistema azila
48
meseci 2014. gоdinе, оd strаnе RC UGP , dоstаvlјеnо ukupnо 128 zаhtеvа zа prihvаt držаvlјаnа
trеćih držаvа i licа bеz držаvlјаnstvа u skrаćеnоm pоstupku, zа kоје niје dаtа sаglаsnоst zа
prihvаt. Kао i u tоku 2013. gоdinе, u 2012. i u 2014. gоdini svi zаhtеvi u skrаćеnоm pоstupku,
upućеni su nаdlеžnim službаmа Маkеdоniје.
Ukoliko se ovi podaci dovedu u korelaciju sa podatkom da je u 2013. godini evidentirano 4 682
(pokušaja) nezakonitih prelazaka državne granice, nužno se nameće pitanje koliko se efektivno
implementira sporazum sa Makedonijom. Najpre sporan je relativno mali broj upućenih zahteva
od strane Srbije, a zatim i relativno mali broja zahteva za koje su makedonski nadležni organi
dali saglasnost. Mali broj upućenih zahteva ostavlja prostor za tvrdnje da postoje neformalni
sistem vraćanja državljanja trećih država, o čemu su u više navrata skretali pažnju pružaoci
besplatne pomoći tražiocima azila i predstavnici međunarodnih organizacija. 79 S druge strane,
ovo se može tumačiti i na način da nadležni organi usled odsustva spremnosti makedonskih
organa da preduzmu svoje obaveze shodno bilatarelnom sporazumu, odustaju od podnošenja
zahteva, već ta lica puštaju da se slobodno kreću unutar teritorije i preko granica Srbije.
S druge strane, mali broj datih saglasnosti, takođe je diskutabilan, ukoliko se kao polazna osnova
uzmu odredbe Protokola o primeni koji se sastavni deo ovog Sporazuma. Naime shodno tekstu
Protokola, dokazivanje boravka ili tranzita preko teritorije vrši na osnovu čitavog niza dokaza koji
se gradiraju kao dokazi kojima se može dokazati boravak ili tranzit i koji su strogo formalni
(primera radi, ulaznim ili izlaznim pečatom kao i ostalim beleškama organa zamoljene države
koje su upisane u pasoše ili ostale identifikacione isprave;važećim odobrenjem boravka; ličnim
dokumentima koja su izdali državni organi zamoljene države) i onih, određenih kao posredni
dokazi koji stvaraju osnovanu pretpostavku boravka ili tranzita preko teritorije, koji se mogu
oceniti kao manje formalni, pre svega zato što među njima ima osnova koji se ne zasnivaju na
aktu / radnji nadležnih organa države (kartice koje omogućuju pristup do javnih prostora; karte
koje glase na ime putnika i/ili spisak putnika za avionski, vozni, autobuski ili brodski prevoz, koji
pokazuju prisustvo i plan putovanja dotičnog lica na teritoriji zamoljene države; hotelskog
računa koji glasi na ime; potvrde o menjanju valute). Takođe, u nizu posrednih dokaza,
propisana je i odredba “ostalim materijalnim dokazima koji vremenski odgovaraju nelegalnom
prelasku državne granice i koje u konkretnom slučaju priznaje organ zamoljene države”, koja
ostavlja prostor za široko tumačenje. S obzirom na karakteristike koje odlikuju migracijski tok,
ulaganje dodatnih napora za obezbeđivanje posrednih dokaza jeste jedina opcija koja stoji na
raspolaganju nadležnih organa Srbije, ali takođe imajući u vidu da se ovi sporazumu zaključuju u
79
Prema izveštaju UNHCR zabeleženu su slučajevi u kojima se prilikom udaljenja nisu poštovale zvanične granične procedure,
nego je policija dovozila ova lica do granice i tražila od njih da se sami vrate u Makedoniju. Srbija kao zemlja azila- Zapažanja o
položaju tražilaca azila i korisnika međunarodne zaštite u Srbiji, UNHCR, avgust 2012. para 13.
Izazovi sistema azila
49
duhu međusobnog poverenja, nadležni organi Makedonije moraju pokazati spremnost i
političku volju da se Sporazum zaista i primenjuje.
Za razliku od ostalih šest zemalja sa kojima se RS graniči, u pogledu vraćanja i prihvata
državljana trećih država praksa uspostavljena sa Republikom Bugraskom predstavlja izuzetak.
Naime, i pored zaključenog sporazuma o vraćanju i prihvatanju lica koja nezakonito borave na
teritoriji dveju zemalja, kao i Jedinstvenog sporazuma sa EU koji se takođe može primeniti,
vraćanje i prihvat se vrši po osnovu Sporazuma između SFRJ i Bugarske o načinu ispitivanja i
rešavanja graničnih povreda nastalih na jugoslovensko-bugarskoj granici. 80 Ovim Sporazumom
strane ugovornice sporazumele su se da preduzimaju sve potrebne mere radi sprečavanja
povreda granice i otklanjanja uzroka koji ih mogu izazvati, da blagovremeno rešavaju nastale
povrede granice, da se staraju o čuvanju i održavanju graničnih oznaka i pročišćavanju granične
linije. Za sprovođenje odredaba ovog sporazuma osniva se Centralna mešovita granična komisija
koja se sastoji od šest članova, a formiraju se i Sektorske mešovite granične komisije, za svaki
granični sektor, koje se neposredno staraju o sprovođenju Sporazuma (primera radi, zadužene
su za primopredaju lica, preduzimaju mere za sprečavanje povreda granice, ispituju i rešavaju o
povredama granice itd.). Pod povredom granice, u smislu ovog sporazuma, između ostalog,
podrazumeva se “prelaženje granice od strane lica, stoke, prevoznih sredstava i vazduhoplova
van određenih mesta i načina njenog prelaženja, ometanje ili uznemiravanje službenih lica pri
vršenju njihove dužnosti na granici od građana druge strane ugovornice”. Lica koja nenamerno
pređu granicu vraćaju se u što kraćem roku, a najdocnije u roku od 8 časova od trenutka
zaticanja na teritoriji druge strane. O primopredaji ovih lica sačinjava se zapisnik prema
formularu koji je sastavni deo ovog Sporazuma. Iako Uredba govori o povredi granice i vraćanju
građana strana ugovornica, državljani trećih država i lica bez državljanstva koji su otkriveni u
nezakonitom prelasku državne granice vraćaju se i prihvataju, shodno odredbama ove Uredbe.
Dosadašnja iskustva pokazuju da nadležni organi Bugraske prihvataju sve strance koji su boravili
ili prošli kroz njenu teritoriju ako se to može dokazati na prima facie osnovi. U 2013. godini
ukupno je vraćeno 622 lica: 90% lica je vraćeno „ komisijski“, a u 10% slučajeva lica su preuzeta
nakon što su kažnjena u RS. S druge strane, bugarska granična policija je vratila 9 lica. U prva tri
meseca 2014. godine 86 stranaca je vraćeno u Bugarsku. Nije bilo slučajeva da je neko od tih lica
tražilo azil u Srbiji.
U širem kontekstu posmatrajuću ukupni sistem „upravljanja“ migracijskim tokom, za RS
uspostavljena praksa vraćanja može se oceniti kao pozitivna, s obzirom da opisana praksa
predstavlja jedini funkcionalan mehanizam vraćanja. Međutim, ono što poziva na poseban oprez
prilikom postupanja u ovakvim slučajevima je stav UNHCR o trenutnoj praksi postupanja prema
80
Uredba je usvojena 1966 godine i dva puta je dopunjavana.
Izazovi sistema azila
50
izbeglicama i tražiocima azila u Bugarskoj. Početkom 2013. godine UNHCR je izašao sa stavom
da privremeno treba obustaviti vraćanja u Bugrasku, na osnovu Dablin uredbe, 81 ali je tokom
aprila 2014. ublažio svoj stav, navodeći da su izvesni napori učinjeni i da je sistem unapređen, ali
da još uvek postoje određeni nedostaci i da je neophodno da prilikom svakog vraćanja države
urade individualnu procenu, a posebno ukoliko su u pitanju lica sa posebnim potrebama ili
posebno ranjive kategorije. 82
7. MALOLETNICI BEZ PRATNJE83
Nesumnjivo, poput sve druge dece, maloletna lica bez pratnje bez obzira na njihov imigracioni
status trebalo bi da dobiju adekvatnu zaštitu, jer Republiku Srbiju na to obavezuje Konvencija o
pravima deteta, kao najvažniji katalog dečijih prava. Međutim, s obzirom da osim preciznih
statističkih podataka o maloletnicima bez pratnje koji su tražili azil i koji su boravili u jednoj od
dve Radne jedinice za smeštaj maloletnih stranih lica bez pratnje, nadležne za primarni prihvat, u
Beogradu i NIšu, nadležni organi Republike Srbije ne poseduju evidencije o stranim maloletnim
licima bez pratnje, 84 postavlja se pitanje šta se može smatrati pouzdanom polaznom osnovom
za praćenje ispunjavanja obaveze Srbije u pogledu pružanja adekvatne zaštite.
U periodu od 1. januara do 31. decembra 2013. godine 598 maloletnika bez pratnje je izrazilo
nameru da traže azil od čega 564 dečaka i 34 devojčice, ali su samo dvojica maloletnika bez
pratnje iz Avganistana podnela zahtev za azil. Zavod za vaspitanje dece i omladine u Beogradu
je u toku 2013. godine zbrinuo 43 maloletnika bez pratnje (uz 3 maloletnika koja su u Zavodu
boravila od decembra 2012. godine), 42 dečaka i 4 devojčice. Od toga broja u Centar za azil
Banja Koviljača smešteno je 20 maloletnika, Centar za azil u Bogovađi 8, predato je roditeljima 4,
a 14 maloletnika je samovoljno napustilo Zavod. 85 U istom periodu, Zavod za vaspitanje dece i
omladine u Nišu zbrinuo je 23 lica.
81
Dablin uredba/ procedura ustanovljava pravila o (preuzimanju) nadležnosti zemalja članica za ispitivanje zahteva za azil. Bliže
na: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/asylum/examination-of-applicants/index_en.htm
82
UNHCR observations on the current asylum system in Bulgaria, UN High Commissioner for Refugees, 2014.
http://www.refworld.org/docid/534cd85b4.html
83
Za potrebe ovog dokumenta, terminom maloletnici bez pratnje biće obuhvaćeni maloletni tražioci azila bez pratnje roditelja ili
staratelje i razdvojeni od roditelja ili staratelja i strana maloletna lica bez pratnje roditelja ili staratelja ili razdvojena od roditelja,
a koja se nalaze u “iregularnom statusu” u RS. U pogledu određenja pojma i nedostataka u pogledu definisanja pojma u trenutno
važećem ZoA, pogledati Radnu verziju predloga za unapređenje Zakona o azilu GRUPE 484 i BCLJP, komenar na član 2. stav 1.
tačka 13.
84
Podatke o maloletnicima bez pratnje koji su zatečeni na teritoriji Republike Srbije nismo dobili, jer MUP ne vodi takvu
statistiku.Ministarstvo unutrašnjih poslova RS, Kabinet ministra, 01 broj:5685/14-4, 20. jun 2014. godine; Ministarstvo
unutrašnjih poslova RS, Kabinet ministra, 01 broj:10287/13, 9. april 2014. godine
85
Izvor: Zaposleni u Zavodu za vaspitanje dece i omladine u Beogradu, razgovor obavljen : 27. juna 2014. godine
Izazovi sistema azila
51
U Srbiji još uvek nema uspostavljenog adekvatnog mehanizma identifikacije kako maloletnika
bez pratnje, tako i maloletnika bez pratnje koji traže međunarodnu zaštitu. “Najčešće se
identifikacija sprovodi bez prisustva kvalifikovanih civilnih radnika, kao što su socijalni radnici ili
radnici službi za staranje o deci. Osim toga, u prvoj fazi kontakta retko su dostupni
prevodioci.” 86Takođe, nema formalno propisanog postupka za procenu starosti lica. Ukoliko
nemaju lična dokumenta, njihov uzrast se utvrđuje na osnovu izjava. Praksa pokazuje da u
najvećem broju slučajeva i kada postoji sumnja u tačnost izjava lica o svojoj starosti, nadležni
organi prema njima postupaju kao da su maloletna, ali zabeležni su i slučajevi u kojima je upitna
procena nadležnih organa u pogledu starosti.
Komitet za prava deteta u Opštim komentarima broj 6. navodi da: identifikacija dece bez pratnje
i razdvojene dece uključuje procenu starosti, koja treba da uzme u obzir fizičke odlike, ali i
psihičku zrelost. Procena mora biti urađena u skladu sa naučnim metodama,na bezbedan I
pravičan način, prilagođen deci i na rodno senzitivan način, uz izbegavanje bilo kakvog rizika od
povreda fizičkog integriteta deteta, i uz dužnu pažnju 87 u pogledu ljudskog dostojanstva.
Procena starosti trebalo bi da se vrši samo kada postoji ozbiljna sumnja u pogledu starosti. Cilj
procene je da se utvrdi da li je pojedinac, čija starost je nepoznata, odrasla osoba ili dete. To je
bitno za prava i tretman pojedinca, a naročito za decu koja mogu neopaženo biti uvrštena među
odrasle.” 88
UTISAK MALOLETNE OSOBE
Na izdržavanju kazne zatvora u Okružnom zatvoru Subotica, članovi radne grupe, razgovarali su sa strancem
poreklom iz Sirije koje je po svojim fizičkim karakteristikama, odavao utisak maloletne osobe. Kroz razgovor lice se
eksplicitno izjasnilo kao maloletno i navelo je da mu tokom boravka u Mađarskoj utvrđen pogrešan datum rođenja, a
da su nadležni organi RS koji su izvršili njegov prihvat, bez dodatnih provera samo preuzeli utvrđen datum (lice je u
OZ boravilo nakon što je vraćeno po sporazumu o readmisiji iz Mađarske). Takođe ni u prekršajnom postupku, niti
prilikom prijema u zatvor, nije se dovela u pitanje utvrđena starost lica.
Sličan slučaj, radna grupa zabeležila je i tokom posete OZ u Vranju, gde je lice tvrdilo da sudija prekršajnog suda nije
razumeo godinu njegovog rođenja.
86
Srbija kao zemlja azila- Zapažanja o položaju tražilaca azila i korisnika međunarodne zaštite u Srbiji, UNHCR, avgust 2012.
Standard due diligence
88
General Comment No. 6 Tretament of Unaccompained and Separated Children outside of Country of Origin, CCRC/GC/2005/6,
1. Septembar 2005, para 31(i)
87
Izazovi sistema azila
52
Kada je u pitanju sprovođenje procedura koje doprinose efikasnijoj zaštiti maloletnika bez
pratnje, situacija u radnoj jedinici u Beogradu je bolja, pre svega u pogledu usluge prevođenja,
dostupnosti informacija i mogućnosti konsultovanja sa predstavnicima nevladine organizacije
koja maloletni-cima bez pratnje pruža uslugu besplatne pravne pomoći (Centar za zaštitu i
pomoć tražiocima azila).U Nišu, informacije u vezi sa svojim statusom, pravima i obavezima,
maloletnici dobijaju od zaposlenih u pravnoj službi Zavoda. U ovom Zavodu najakutniji problem
predstavlja nemogućnost obezbeđivanja usluga prevodioca.
KOMUNIKACIJA SA MALOLETNICIMA
U maju 2014. godine, Zavod za vaspitanje dece i omladine u Nišu izvršio je prijem maloletnog dečaka I.M. poreklom
iz Sirije, starosti 14. godina. Maloletnik je doveden u Zavod u pratnji CSR Niš i policijskog službenika Odseka za
strance, suzbijanje ilegalnih migracija i trgovinu ljudima PU Niš. Istog dana maloletno lice izvedeno je pred Prekršajni
sud u Nišu koji mu je rešenjem izrekao ukor. Istovremeno, određeno je da će maloletnik u Zavodu provesti 14 dana,
dok njegov rođeni brat izdržava kaznu zatvora u istom trajanju u KPZ Niš. Istog dana, sudski tumač maloletnika je
obavestio o odluci suda i objasnio mu uslove pod kojima će boraviti u Zavodu. S obzirom da je maloletnik govorio
samo svoj maternji jezik zaposleni u Zavodu nisi bili u mogućnosti da komuniciraju sa njim. Na inicijativu zaposlenih,
nevladina organizacija obezbedila je prisustvo prevodioca uz čiju pomoć je obavljen razgovor nakon dva dana od
kada je vođen inicijalni razgovor uz asistenciju sudskog tumača. Nemogućnost komuniciranja gotovo je onemogućilo
uočavanje činjenica od značaja za procenu potreba maloletnika i donošenje odluke o načinu na koji se prema njemu
treba odnositi, a da je to u njegovom najboljem interesu.
Praćenjem ovog slučaja, radna grupa je došla i do saznanja da je nakon isteka 14 dana, policijski službenik došao po
maloletnika, i kako je konstatovano u službenoj belešci zaposlenih u Zavodu:” vraćen je sa punoletnim bratom u
Regionalni centar prema Makedoniji”.
89
Dalje postupanje sa ovim licima nije poznato, ali pod ovakvim okolnostima,
može se pretpostaviti da je RC zasnovao svoju nadležnost za preuzimanje lica po osnovu ovlašćenja za vođenje
skraćenih postupaka readmisije. Međutim, podsećamo i da tokom prvih šest meseci ove godine, od strane
makedonskih vlasti nije data saglasnost zа prihvаt ni po jednom zahtevu upućenom od strane RC za preuzimanje lica
po skraćenoj proceduri.
U normativnom smislu, osim postojećeg zakonodavnog okvira koji na vrlo opšti način uređuje
položaj maloletnika bez pratnje, zaposleni u Zavodima za vaspitanje dece i omladine u čijem
sastavu su Radne jedinice za primarni prihvat, u svom radu primenjuju postojeće pravilnike iz
oblasti socijalne zaštite, koji svakako nisu u potpunosti prilagođeni posebnim potrebama ove
ranjive kategorije maloletnika. U izvesnoj meri ovakva situacija utiče na nepostojanje razvijene i
89
Zavod za vaspitanje dece i omladine Niš, dopis broj 01-559, od 23. juna 2014. godine
Izazovi sistema azila
53
ujednačene prakse u ovoj oblasti. Zbog toga se neke zemlje (od zemalja u okruženju, Republika
Hrvatska)
odlučuju na usvajanje posebnih protokola kojima se precizno propisuje način
postupanja prema stranim maloletnicima bez pratnje bez obzira na njihov imigracioni status.
I dalje ne postoji sistemsko praćenje maloletnih tražilaca u postupku azila u smislu koordinacije
privremenih staratelja o stanju maloletnika, razmene informacija i međusobnog izveštavanja, a
sve u svrhu ostvarivanja najboljeg interesa deteta. Maloletniku bez pratnje koji izrazi nameru da
zatraži azil, do početka postupka, tri puta se određuju različiti privremeni staratelji. U pogledu
ispitivanja osnovanosti zahteva za azil maloletnika bez pratnje, u svemu važe opšta pravila
postupka. U direktivama koje čine CEAS, počev od preambula, ističe se obaveza poštovanja
principa najboljeg interesa deteta, koja je razrađena nizom garancija za maloletnike koji traže
azil, ili uživaju neki oblik međunarodne zaštite.
Maloletnici koji zatraže azil i pored svih nedostataka u sistemu azila ipak se zbrinjavaju uz
pojačanju pažnju, dok s druge strane ne postoji adekvatan sistem podrške i pomoći
maloletnicima koji ne zatraže azil. 90 Budući da nije ustanovljen mehanizam prikupljanja
podataka, može se osnovano očekivati da je to najverovatnije razlog što nadležni organi koji
donose odluke i sprovode domaće propise nisu u potpunosti svesni veličine i složenosti ovog
fenomena, što ovu decu čini “nevidljivom”, pa ne dobijaju ni adekvatnu pomoć i zaštitu.
Odsustvo uređenog sistema za njihovo zbrinjavanje, izlaže maloletnike dodatnom riziku, kao što
su trgovina ljudima, prinudni rad i druge forme povrede osnovnih ljudskih prava.
Stiče se utisak da složeni fenomen maloletnika bez pratnje još uvek nije u dovoljnoj meri
prepoznat, i da, iako određeni akteri koji sudeluju u njihovom zbrinjavanju nastoje da maloletnicima bez pratnje osiguraju pomoć u skladu s njihovim potrebama i pravima, standardi zaštite i
ujednačavanje s načelima najboljeg interesa deteta, često nisu zadovoljeni jer pored drugih
prisutnih (sistemskih) nedostataka, nisu osigurana odgovarajuća finansijska sredstva koja bi
omogućila sprovođenje tih standarda.91
8. ŽRTVE TRGOVINE LJUDIMA
U Republici Srbiji je tokom 2013. godine identifikovano 92 žrtve trgovine ljudima, tj. 76
eksploatisanih žrtava trgovine ljudima i 16 potencijalnih žrtava trgovine ljudima. Dok
preliminarnu identifikaciju žrtava može obavljati širi krug aktera, za konačnu identifikaciju i
90
Više: Deca pred zakonom: u međunarodnom tranzitu i kao tražioci azila, Grupa 484, Beograd,2013.
Djeca bez pratnje strani državljani u Republici Hrvatskoj, Radojka Kraljević, Lovorka Marinović,Branka Živković Žigante, UNHCR,
Zagreb, 2011.
91
Izazovi sistema azila
54
dodeljivanje statusa žrtve nadležan je Centar za zaštitu žrtava trgovine ljudima. Centar je u 2013.
godini primio 176 prijava, a proces identifikacije je započet na osnivu 154 prijave . Četiri prijave 92
su se odnosile na tražioce azila koji su bili smešteni u Centru za azil u Bogovađi. U dva slučaja
proces identifikacije nije započeo zato što su mladići za koje je postojala sumnja da mogu biti
žrtve trgovine ljudima napustili Centar za azil pre nego što su zaposleni u Centru za zaštitu
žrtava trgovine ljudima uspeli da stupe u kontakt s njima. U jednom slučaju radilo se o
trogodišnjoj devojčici koja se tokom tranzita odvojila od majke, te je u Centar za azil došla u
društvu osobe koja je tvrdila da je srodnik, a koja je devojčicu ostavila u Centru. Kada se pojavila
majka, zaposleni u Centru joj nisu dozvolili da priđe detetu dok se ne utvrdi njeno srodstvo sa
detetom, što je urađeno na osnovu praćenja ponašanja devojčice, ali nije rađena DNK analiza. U
jednom slučaju se radilo o mladoj ženi za koju se sumnjalo da je maloletna, a koja je putovala sa
nevenčanim suprugom. Ona je identifikovana kao potencijalna žrtva 93 i stavljena je pod
privremeno starateljstvo, ali je napustila Centar za azil pre nego što su preduzete konkretne
mere. Sve osobe za koje je tražena ili vršena provera su bile maloletne ili se pretpostavljalo da su
maloletne; tri osobe su bile iz Avganistana, a jedna iz Sirije.
Problem kod identifikacije mogućih žrtava trgovine ljudima među tražiocima azila, uz činjenicu
da se većina njih relativno kratko zadržava u centrima za azil, je u tome što ne postoje vidljivi
indikatori koji bi ukazivali na trgovinu ljudima, ne postoje prethodne informacije o licima za koje
postoji sumnja, kao ni mogućnost provere njihovog budućeg kretanja. Prema rečima rukovoditeljke Službe za koordinaciju zaštite žrtava trgovine ljudima, zaposleni u ovoj ustanovi zbog toga
svoju procenu moraju da baziraju na opservacionim podacima i na direktnoj proveri određenih
pretpostavki kroz opservaciju i kroz praktično konstruisanje situacije na licu mesta što na
indirektan način može da pomogne zaključivanju da li se radi o riziku trgovine ljudima.
Uprkos edukacijama koje su nevladine organizacije organizovale prethodnih godina, zaposleni u
Centrima za azil i akteri koji su u direktnom kontaktu sa tražiocima azila i iregularnim
migrantima još uvek nisu u dovoljnoj meri informisani o rizicima trgovine ljudima. U svim
slučajevima u kojima je kontaktiran Centar za zaštitu žrtava trgovine ljudima, nije bilo nijednog
specifičnog indikatora koji bi ukazivao na trgovinu ljudima, već se pre radilo o opštoj sumnji da
nešto nije u redu i da nešto treba da se preduzme.
92
Podaci dobijeni u razgovoru sa rukovoditeljkom Službe za koordinaciju zaštite žrtava trgovine ljudima Centra za zaštitu žrtava
trgovine ljudima 9. jula 2014. godine.
93
Centar za zastitu zrtava trgovine ljudima u svom Izveštaju definiše potencijalne žrtve trgovine ljudima kao “žrtvе kоd kојih su
živоtnе оkоlnоsti tаkvе dа је vеlikа vеrоvаtnоćа dа ćе pоstаti еksplоаtisаnе žrtvе trgоvinе lјudimа ukоlikо im sе nе оbеzbеdi
pоtrеbnа pоmоć i pоdrškа, оdnоsnо kаdа pоstојi cilј еksplоаtаciје, аli јоš uvеk niје dоšlо dо еksplоаtаciје”, Centar za zaštitu
žrtava trgovine ljudima, Izveštaj o radu za 2013, Beograd, februar 2013.
Izazovi sistema azila
55
Nevladine organizacije već nekoliko godina organizuju grupne informativne radionice za
tražioce azila o rizicima trgovine ljudima, uz mogućnost individualnih razgovora. Cilj radionica je
da se tražioci azila informišu da prepoznaju signale vrbovanja za trgovinu
ljudima, da
prepoznaju eksploataciju, ali i da nauče kako da se zaštite i kome da se obrate u slučaju da se
nađu u rizičnoj situaciji. Poseban akcenat se stavlja na žene i decu. Iako načelno kod njih postoji
razumevanje šta je to eksploatacija, do sada se nije dogodilo da neko od učesnika radionica
prijavi neki „drastičniji“ slučaj eksploatacije, što nije neobično imajući u vidu da su iregularni
migranti i tražioci azila od napuštanja svoje zemlje do dolaska u Srbiju bili upućeni na korišćenje
usluga krijumčara, uz svest da se radi o nedozvoljenom tj. iregularnom kretanju i da ne postoji
institucija koja od toga može da ih zaštiti. Takođe, imajući u vidu da je za određen broj tražilaca
azila i iregularnih migranata Srbija samo tranzitna teritorija, svako prijavljivanje nasilja ili
eksploatacije može da se posmatra samo kao prepreka koja ih udaljava od cilja. Međutim, ovo
ne sme biti opravdanje da se osobama pod rizikom ne ponudi i ne pruži pomoć i zaštita. Imajući
u vidu kontekst u kome su se ova lica našla na teritoriji Srbije i vulnerabilnost koja iz toga
proizilazi, pomoć i zaštita mora biti ponuđena svima, a sistem i sve komponente sistema
dovoljno obučene da adekvatno reaguju. S druge strane, obuke zaposlenih ili prilagođavanje
propisa nisu dovoljni ako ne postoji mogućnost da se stečeno znanje primeni, tj. ako ih ne prati
razvoj odgovarajućih usluga i servisa na koje tražioci azila pod rizikom mogu biti upućeni.
9. PRAVO NA SLOBODU I ZAŠTITU OD TORTURE
Pravo na slobodu i zaštitu od torture je sadržano u mnogim međunarodnim propisima od kojih
je najznačajnija UN konvencija protiv torture (UNCAT). Po UNCAT definiciji „tortura predstavlja
svaki postupak kojim se nekoj osobi nanosi težak bol ili patnja, fizički ili duševni, s ciljem da se
od te osobe ili trećeg lica iznudi informacija ili priznanje, da se ta osoba ili treće lice kazne za
nešto što su počinili ili se sumnja da su počinili, ili sa ciljem da se ta osoba ili treće lice zastraše ili
na nešto primoraju, ili iz razloga zasnovanih na nekom obliku diskriminacije, u slučaju kad takav
bol ili patnju nanosi, podstiče ili svojim pristankom dopušta službeno lice ili drugo lice koje
postupa u zvaničnom svojstvu. To ne uključuje bol ili patnju koji proističu iz zakonskih kazni ili su
njihov sastavni deo.”
Iskustvo torture je jedno od najtraumatičnijih iskustava, čak i ako se uzmu u obzir i ostali
traumatski događaji izazvani ratom. 94 Tortura predstavlja ekstremnu, interpersonalnu traumu,
koja kao takva preti, više nego bilo koja druga trauma izazvana prirodnim nesrećama i
94
Silove, D., Steel, Z., McGorry, P., Miles, V. and Drobny, J. (2002) The impact of torture on post -traumatic stress symptoms in
war-affected Tamil refugees and immigrants. Comprehensive Psychiatry 43, 49-55.
Izazovi sistema azila
56
katastrofama, da ugrozi psihofizičko zdravlje pojedinca. Posledice doživljene torture su
višestruke i mogu biti dugotrajne, naročito ukoliko se ne leče na vreme. Tražioci azila neretko
imaju iskustva teških trauma pa i torture (na osnovu istraživanja, generalno se procenjuje da
između 5% i 35% izbeglica ima iskustvo torture 95) koja su doživeli u zemlji porekla ali i tokom
putovanja do željene destinacije. Često prođe dosta vremena do trenutka kada dobiju
mogućnost da se bave svojom traumom odnosno da se leče od posledica traume. Posledice su
kako fizičke tako i psihološke, i mogu biti vidljive i dosta godina nakon preživljene torture.
Fizičke posledice mogu biti one koje su vidljive na telu pojedinca i posledica su teškog fizičkog
zlostavljanja, a mogu se ogledati i u hroničnim somatskim bolestima (dijabetes, endokrinološki
problemi, srčani problemi, itd). Najčešće psihološke posledice su posttraumatski stresni
poremećaj, 96 depresija, anksiozni poremećaji, bolesti zavisnosti. Posledice preživljene torture
često bivaju pojačane neblagovremenim lečenjem ali i novim traumatskim iskustvima koja
tražioci azila dožive tokom putovanja do željene zemlje, kao što su boravak u skučenim,
prenatrpanim prostorima, ponovna zatvaranja, ali i ponovna zlostavljanja, eksploatisanja, itd.
Rano identifikovanje žrtava torture među tražiocima azila se u praksi koristi u mnogim zemljama.
O potrebi za ranim identifikovanjem posebno osetljivih kategorija tražilaca azila govori i
činjenica da Direktiva o prijemu 2013/33/EU (članovi 22-25) obavezuje države članice da uvedu
mehanizme skrininga zarad identifikovanja visoko vulnerabilnih kategorija tražilaca azila u koje
spadaju i žrtve torture. 97 Rano identifikovanje je od koristi i državi od koje žrtva traži zaštitu, jer
obezbeđivanje medicinsko - psihološke pomoći može sprečiti dalje pogoršanje mentalnog i
fizičkog zdravlja žrtve. Odnosno, zdravstveni problemi žrtve mogu biti još veći „teret“ državi na
duže staze, ako ostanu neprepoznati i netretirani. S druge strane, rana identifikacija žrtava
torture među tražiocima azila omogućuje žrtvi da što ranije ima što potpuniji zahtev za dobijanje
azila na osnovu medicinskog dokumentovanja torture. Medicinsko dokumentovanje torture ili
medicinsko pravni izveštaj (MLR) je izveštaj koji podrazumeva fizičku i/ili psihološku procenu
žrtve torture kao i nalaz i mišljenje o vezi između fizičkih i /ili psiholoških posledica i iskustva
torture i zlostavljanja koje žrtva navodi. Preporuka Kancelarije visokog komesara UN za ljudska
95
Recognising victims of torture in national asylum procedures – A comparative overview od early identification of victims and
their access to medico-legal reports in asylum – receiving counties, International Rehabilitation Council for Torture Victims
96
Postraumatski stresni poremećaj je psihički poremećaj koji nastaje kao odloženi/i ili produženi odgovor na traumatski događaj.
3 grupe simptoma u okviru PTSP-a su simptomi intruzije (uznemiravajuća prisećanja na traumatski događaj, uznemiravajući snovi
o događaju, flash-back epizode, itd.), izbegavanja (napor da se izbegnu misli, osećanja i razgovori o traumi, izbegavanje aktivnosti,
mesta i ljudi koji podsećaju na traumu, osećanje otuđenosti, itd) pojačane vegetativne razdražljivosti (problemi sa spavanjem i
uspavljivanjem, izlivi besa i razdražljivosti, problemi u koncentraciji, itd.).
97
Recognising victims of torture in national asylum procedures – A comparative overview od early identification of victims and
their access to medico-legal reports in asylum – receiving counties, International Rehabilitation Council for Torture Victims, 55 –
57., 2013.
Izazovi sistema azila
57
prava je da se u procesu dokumentovanja torture rukovodi Istambulskim Protokolom. 98 Istu
smernicu sadrži i Direktiva o proceduri 2013/32/EU, koja u preambuli (para 31) ukazuje da se
nacionalne mere u vezi otkrivanja i dokumentovanja simptoma i znakova mučenja ili drugih
teških dela fizičkog ili psihološkog nasilja, uključujuću dela polnog nasilja, u postupcima
pokrivenim ovom Direktivom, mogu, između ostalog, temeljiti na Priručniku za delotvornu
istragu i dokumentovanja mučenja i drugog okrutnog, nehumanog i ponižavajućeg postupanja
ili kažnjavanja (Protokol iz Istambula) .
Što se tiče Srbije, tačan broj žrtava torture među tražiocima azila nije poznat jer ne postoji
zvanična evidencija. Kada tražilac azila dođe u Centar za azil, prvi razgovor sa njim nekad obavlja
neko iz centra, a nekad su to pravnik i/ili psiholog iz neke od nevladinih organizacija koje
pružaju podršku.
Usled svega navedenog, pozitivno da ZoA u rangu načela propisuje da će se u postupku azila
voditi računa o specifičnoj situaciji posebno ranjivih kategorija, u koju između ostalih, ubraja i
lica koja su bila izložena mučenju ili drugim teškim oblicima psihološkog, fizičkog ili seksualnog
nasilja.
U Srbiji tražioci azila, pa i žrtve torture među njima, imaju pravo na zdravstvenu zaštitu što
podrazumeva i psihološku i psihijatrijsku pomoć koju, ukoliko za tim ima potrebe, dobijaju u
domovima zdravlja i bolnicama. Ipak najčešće, psihološku pomoć pružaju nevladine organizacije
i prema njihovom mišljenju među tražiocima azila značajan je broj i žrtava torture i uopšte
visoko traumatizovanih osoba. 99 Psihološka pomoć koju dobijaju, individualno i na nivou
grupnog rada je ista kao i za drugetražioce azila. Pomoć koju dobijaju je u formi psihološke
podrške, savetovanja i psiholoških radionica. Psihoterapija se uglavnom ne radi, jer se tražioci
azila kratko zadržavaju u centrima, a s druge strane nepoznavanje jezika svakako je otežavajuća
okolnost koja utiče na efekte psihološkog rada. Uglavnom se radi sa prevodiocem, osim kada
tražilac azila govori engleski jezik.
Nijedan razgovor, pa ni saslušanje koje sprovodi Kancelarija za azil 100 ne sadrži ciljani skrining
identifikacije žrtava torture i drugih visoko traumatizovanih osoba. Po prijemu u Centar , obavlja
98
Istambulski protokolPriručnik za delotvornu istragu i dokumentovanje torture i drugog svirepog, nečovečnog ili ponižavajućeg
postupanja ili kažnjavanja, Kancelarija Ujedinjenih nacija Visoki komesar za ljudska prava, Njujork I Ženeva, 2004. dostupno na:
http://www.ian.org.rs/publikacije/istambulskiprotokol/Istambulski%20protokol%20-%20CEO.pdf
99
Izvor: Razgovor sa predstavnicima DRC-a, koje pružaju psihološku pomoć i podršku tražiocima azila 3. 7. 2014.
100
Prilikom sprovođenja radnje saslušanja, pa i podnošenja zahteva za azil, fokus se stavlja na put kojim je azilant došao, odnosno
kroz koliko zemalja je prošao, i na koji način je ušao u Srbiju. To je standardan set pitanja za graničnu policiju sa iskustvom u
sprovođenju zakona, čiji pripadnici nisu dovoljno obučeni u oblasti postupka azila. Osim toga, preširoko tumačenje člana 26.
Zakona o azilu, u delu u kojem se definiše koncept sigurne treće zemlje, onemogućava potpunu procenu suštine zahteva za azil.
Izazovi sistema azila
58
se obavezan lekarski pregled svakog lica. Ukoliko na osnovu tog pregleda i postoje indikacije da
se tortura ili neko fizičko zlostavljanje desilo, ne postoji jasna procedura koja bi podrazumevala
detaljniju procenu i verifikaciju od strane profesionalaca (obučenih psihologa, lekara ili forenzičara) i dokumentovanje kroz izveštaj, a s druge strane brz pristup servisima koji pružaju stručnu i
sveobuhvatnu pomoć žrtvama torture (profesionalci obučeni da rade sa žrtvama traume/torture
– psihološka, medicinska, pravna i socijalna pomoć). Mogućnost dobijanja MLR bi mogao biti od
velike koristi žrtvi torture u procesu dobijanja azila, odnosno supsidijarne zaštite, jer upravo
potvrđuje i temelji priču žrtve na evidentnim dokazima, kako fizičkim tako i/ili psihološkim.
Iako u Srbiji žrtve torture imaju ista prava i pristup zdravstvenoj zaštiti u meri u kojoj to pravo
ostvaruju i svi drugi tražioci azila i uprkos činjenici da nevladin sektor omogućava psihološku/psihijatrijsku pomoć, bilo bi važno da se potreba za posebnim tretmanom ovih lica i formalizuje, kroz usvajanje neke vrste protokola ili instrukcije za postupanje sa visoko traumatizovanim i
vulnerabilnim tražiocima azila, kao što su nesumljivo i žrtve torture.
ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
„Napori koji se ulažu u razvoj migracija i unapređenje sistema azila, iako različiti po obimu
i prirodi, idu ruku pod ruku. Sistemi azila ne mogu efikasno da funkcionišu bez dobrog
upravljanja migracijama, a upravljanje migracijama neće funkcionisati bez koherentnih
sistema i procedura za međunarodnu zaštitu izbeglica.”101 Polazeći od navedenog
zapažanja UNHCR, nužno se nameće pitanje da li Republika Srbija pokazuje puno
razumevanje međuzavisnosti koja postoji između sistema azila i drugih sistema u okviru
migracija? Ukoliko se tome doda i da Srbija ima status zemlje kandidata za članstvo u EU i
kompleksnost zahteva koje proces pridruživanja nameće u pogledu azila i migracija,
presudno je važno u najskorijem vremenu pokazati punu posvećenost da se reformski
procesi pokrenu i odgovorno vode.
U stvari, samim tim što se ne stavlja dovoljan fokus na navode tražioca azila koji su neophodni da bi se utvrdilo da li je zahtev
validan (ili ne), intervju najčešće ne predstavlja odgovarajuću osnovu za razmatranje suštine slučaja. U toku intervjua, fokus se
stavlja više na procenu mogućnosti da se primeni “koncept sigurne treće zemlje“ u fazi intervjua, nego na utvrđivanje mogućih
osnova za međunarodnu zaštitu. Izvor: Srbija kao zemlja azila, UNHCR, 2012.
101
UN General Assembly of October 2003, UNHCR ‘Asylum and Migration Nexus’
Izazovi sistema azila
59
Ideja vodilja koja bi trebalo da bude u osnovi je uspostavljanje balansa između nacionalnog
interesa države da ima kontrolu nad svojim granicama uz istovremeno poštovanje
međunarodnih standarda zaštite ljudskih prava i zaštite izbeglica generalno, poštovanja prava da
se traži azil i poštovanja prinicipa non refoulement posebno. U tom pravcu, ohrabrujuće je da su
UNHCR i IOM pokrenuli proces, u skladu sa UNHCR Akcionim planom u 10 tačaka za mešovite
migracije,102 koji bi trebao da rezultira reformama sistema azila i upravljanja migracijama, u
zemljama Zapadnog Balkana. Cilj je da se „pomogne državama u razvijanju i implementaciji
migracionih strategija… strategija koje bi uzele u obzir potrebe izbeglica i drugih specifičnih
grupa migranata koje se kreću u okviru mešovitih migracijskih tokova.“ Ova inicijativa u prvom
redu pokriva značajan regionalni aspekt problema- rešenja i daje preporuke na opštem nivou o
reformama pojedinačnih sistema, ali ključni izazov ostaje prilagođavanje predloženih reformskih
mera osobenostima svakog sistema koje proizilaze iz zakonodavnog okvira, političke volje,
društveno-ekonomskih okolnosti u zemlji i drugih sličnih faktora.
Za Srbiju condition since qua non je uspostavljanje mehanizma za prikupljanje i statističko
praćenje podataka u oblasti migracija. Precizni i pouzdani podaci doprineće realnijem sagledavanju obima fenomena migracijskog toka koji se odvija na teritoriji Republike Srbije i definisanju
politika i mera koje je potrebno primenjivati.
PREPORUKE
U odnosu na normativni i strateški okvir:

Potrebno je da RS preduzme neophodne zakonodavne i druge mere kako bi se
obezbedilo puno poštovanje ratifikovane Konvencije Saveta Evrope o sprečavanju i borbi
protiv nasilja nad ženama i nasilja, a posebno Poglavlja VII posvećenog pitanjima
migracija i azila, koji sadrži niz obaveza koje za cilj imaju uvođenje rodno osetljivog
razumevanja nasilja nad migrantkinjama i ženama koje traže azil.

Potrebno je u najkraćem mogućem roku usvojiti revidirani Nаciоnаlni prоgrаm zа
usvајаnjе prаvnih tеkоvinа ЕU kojim će se utvrditi realan i dеtаlјan plаn usklаđivаnjа
zаkоnоdаvstvа i dеfinisati lјudski i finansijski rеsursi neophodni zа sprоvоđеnjе reformi u
oblasti migracija. Poželjno je u procesu izrade konsultovati i vaninstitucionalne aktere
koji neposredno sudeluju u postupku azila, odnosno u zaštiti prava drugih kategorija
migra-nata.
102
Refugee Protection and Mixed Migration: A 10-Point Plan of Action
Izazovi sistema azila

60
U reformi zakonodavstva za oblast migracija u okviru procesa pridruživanja EU, prevashodno je važno objektivno sagledati i uzeti u obzir specifičnosti RS, njenog ustavnopravnog poretka, inistitucionalne i administrativne kapacitete kao i ekonomske i socijalne
faktore i na taj način osigurati efektivnu implementaciju usvojenih standarda. Presudno je
važno da novousvojeni dokumenti budu u potpunosti međusobno usklađeni kako bi se
izbeglo postojanje pravnih praznina ili kontradiktornih rešenja.

Oslanjajući se na preporuke Komiteta za prava deteta iznete u Opštim komentarima broj
6 u daljem razvoju zakonodavstva potrebno je osigurati postojanje adekvatnih zaštitnih
mehanizama koji će se primenjivati u odnosu na maloletnike bez pratnje, a posebno u
pogledu načina sprovođenja identifikacije/ postupka za procenu starosti lica.

Neophodno je uložiti dodatni napor kako bi se ojačala saradnja i operacionalizovalo
sprovođenje sporazuma o readmisiji koje su međusobno zaključile zemlje u regionu.
Posebno, potrebno je intezivirati dijalog u pogledu implementacije Sporazuma sa
Makedonijom. U tom pravcu, poželjno je podršku obezbediti i od strane relevantnih
inistitucija Evropske unije i predstavnika relevantnih međunarodnih organizacija, kako bi
obuhvat lica koja iz Srbije imaju biti vraćena, bio usaglašen sa realnim stanjem.

Potrebno je započeti proces pregovora za zaključenje sporazuma o readmisiji sa
zemljama porekla iz kojih dolazi najveći broj migranata, a koje se shodno opšteprihvaćenim standardima mogu smatrati sigurnim zemljama porekla.

Potrebno je razmotiriti uvođenje zakonskim propisima posebnog statusa za migrante koji
ne mogu biti vraćeni u zemlju porekla, odnosno tranzita, a koji ne ispunjavaju uslove za
neki oblik međunarodne zaštite, kako bi se prekinulo sa praksom puštanja na slobodu
migranata koji su boravili u Prihvatilištu za strance, centrima za azil i nekoj od kaznenopopravnih institucija. Na taj način, smanjilo bi se stvaranje nekontrolisanog migracijskog
toka koji se odvija na teritoriji RS i izloženost migranata koji se nalaze izvan svakog
sistema povredama njihovih osnovnih ljudskih prava.

Potrebno je usvojititi protokol ili instrukciju za postupanje sa žrtvama torture, koji bi
posebnu pažnju posvetio otkrivanju i dokumentovanju simptoma i znakova mučenja ili
drugih teških dela fizičkog ili psihološkog nasilja, koje se između ostalog mogu temeljiti
na Priručniku za delotvornu istragu i dokumentovanja mučenja i drugog okrutnog,
nehumanog i ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja (Protokol iz Istambula).
Srbija kao zemlja tranzita i de facto odredišta migranata i tražilaca azila: statistički pokazatelji:

Nužno je najkraćem roku stvoriti uslove za utvrđivanje identiteta migranata na način koji
obezbeđuje pouzdanost pribavljenih podataka. U tom smislu, treba razmotriti
mogućnost da se predvidi da će se radnja uzimanja otisaka pristiju preduzimati u
Izazovi sistema azila
61
najranijoj fazi kontakta sa migrantima i nezavisno od statusa koji proizilazi iz propisa o
strancima i azilu. Ukoliko se predvidi sprovođenje takve procedure, neophodno je
obezbediti sve potrebne infrastrukturne, materijalno-tehničke i kadrovske uslove.

Potrebno je u što kraćem roku usvojiti podzakonski akt kojim će urediti uspostavljanje
jedinstvenog sistema prikupljanja, organizovanja i razmene podataka neophodnih za
upravljanje migracijama.

Kako bi se izbegle bilo kakve nedoumice, statističke podatke o odbijanju ulaska,
neophodno je voditi na precizniji način, u pogledu zemalja porekla stranaca kojima je
odbijen ulazak. Dodatno, potrebno je adekvatnije formulisati parametare za statističko
praćenje pojave nedozvoljenog prelaska državne granice i nezakonitog ulaska stranaca,
kao i statističke podatke o maloletnicima bez pratnje.
Postupanje prema iregularnim migrantima/tražiocima azila:

Potrebno je unaprediti kompetencije predstavnika države sa kojima migranti ostvaruju
prvi kontakt za prepoznavanje različitih kategorija migranata, kako bi se osiguralo da
tražioci azila, osobe sa posebnim potrebama i ranjive grupe migranata budu upućeni u
odgovarajuće procedure. Istovremeno, neophodno je sprovoditi edukacije o standardima
postupanja i zaštite, kao i obaveze poštovanja osnovnih ljudskih prava migranata koji su
u iregulranom statusu, a posebno principa non refoulement.

Potrebno je obezbediti zaštitu prava krijumčarenih migranata u skladu sa Prоtоkоlom
prоtiv kriјumčаrеnjа migrаnаtа kоpnоm, mоrеm i vаzduhоm, kојi dоpunjаvа Kоnvеnciјu
Uјеdinjеnih nаciја prоtiv trаnsnаciоnаlnоg оrgаnizоvаnоg kriminаlа.

Nužno je udruženjima koja pružaju pravnu pomoć i UNHCR osigurati nesmetani pristup
licima koji se nalaze u tranzitnoj zoni, kako bi se licima koja tamo borave olakšao pristup
postupku azila, i dodatno smanjio rizik od povrede principa non refoulement. Dodatno,
licima koja borave u tranzitnoj zoni, uz garanciju temeljnih ljudskih prava (prava na život,
slobode od mučenja, nečovečnih i ponižavajućih postupaka, itd.), predviđenih ne samo
ugovornim, već i običajnim, čak kogentnim međunarodnopravnim normama, potrebno je
bez izuzetka omogućiti i uživanje najosnovnije zaštite koju pruža Konvencija o statusu
izbeglica.

Neophodno je osigurati da migranti koji se nalaze u kazneno-popravnim institucijama
budu informisani o svojim pravima na jeziku koji razumeju, pre svega o mogućnosti da
zatraže azil. Dodatno, potrebno je da maloletna strana lica koja su smeštena u radnoj
jedinici u Nišu informacije u vezi sa svojim statusom, pravima i obavezama dobijaju od
lica koja su se specijalizovala za rad sa decom- migrantima i koja poznaju sistem azila u
RS.
Izazovi sistema azila

62
Neophodno je na nivou Republike Srbije usaglasiti način postupanja prema stranim
maloletnicima bez pratnje – definisanjem jasnih procedura, nadležnosti i poslova
pojedinih institucija – i istovremeno obezbediti multidisciplinarni pristup ovoj
problematici.
Edukacija i jačanje kapaciteta institucija:

Prioritetno je, u što kraćem roku, povećati kapacitete za smeštaj svih lica koja traže azil u
Republici Srbiji, otvaranjem još jednog, trajnog centra za azil. U međuvremenu,
neophodno je uspostaviti mehanizam za zbrinjavanje svih lica koja zatraže azil, kako bi se
sprečilo da određeni broj tražilaca azila bude prinuđen da samostalno traži smeštaj,
odnosno da boravi na otvorenom prostoru ili u neadekvatnim uslovima, usled
nedostatka sopstvenih finansijskih sredstava. Dodatno, neophodno je osigurati da svim
tražiocima azila budu dostupna procedura/dokumenta kojima mogu dokazati svoj status
što će im omogućiti da na zakonit način izvrše prijavu boravka van centra za azil i
legalan boravak na teritoriji RS.

Potrebno je uspostaviti bolju koordinaciju između predstavnika MUP RS, koji najčešće
stupaju u prvi kontakt sa migrantima, domova zdravlja i centara za socijalni rad, a
posebno kada su u pitanju maloletnici bez pratnje. Istovremeno, neophodno je
sprovoditi edukacije kojima bi se u prvom redu zaposleni u domovima zdravlja, upoznali
sa propisima i instrukcijama po kojima treba postupati kada su u pitanju iregularni
migranti.

Potrebno je sprovesti dodatne edukacije prekršajnih sudija, kako bi se unapredila njihova
kvalifikovanost za prepoznavanje potrebe za azilnom zaštitom, ali i standardima primene
prinicipa nekažnjavanja.

Neophodno je obezbediti sredstva u budžetu Republike Srbije dovoljna da se obezbedi
da sve osnovne potrebe maloletnih stranih lica bez pratnje budu zadovoljene unutar
relevantnih institucija sistema. Preduslov je obezbediti sredstva za angažovanje
kompetetnih prevodlaca, kako bi se osiguralo da se situacija i potrebe stranih maloletnih
lica bolje razumeju, odnosno da se poboljša kvalitet informacija koje su dostupne
maloletnicima, a samim tim i kvalitet zaštite koja im se pruža.

Neophodno je među državnim službenicima nadležnim za postupanje sa iregularnim
migrantima/ tražiocima azila unaprediti znanje o trgovini ljudima, a posebno o
identifikaciji žrtava. Dodatno, potrebno je unaprediti koordinaciju među državnim
sistemima nadležnim za azil i upravljanje migracijama i za borbu protiv trgovine ljudima

Potrebno je i da se među iregularnim migrantima i tražiocima azila kontinuirano
sprovode aktivnosti prevencije. Ovakvim aktivnostima ne samo da će biti uvećane
Izazovi sistema azila
63
mogućnosti identifikacije žrtava među iregularnim migrantima i tražiocima azila, već će i
rizici od trgovine ljudima u tim migrantskim zajednicama biti umanjen.

Potrebno
je
uvesti
mehanizam
identifikacije
žrtava
torture
i
drugih
visoko
traumatizovanih osoba, kroz psihološke skrininge ili medicinski pregled koji bi se
sprovodio od strane edukovanih lica u Centrima za azil.
Posebno je važno organizovati edukacije:
1. na temu prepoznavanja znakova i simptoma torture/traume za sve aktere koji učestvuju
u postupku ili sudeluju u zbrinjavanju tražioca azila (psihologe, pravnike, zaposlene u
Centru za azil, CSR, službenike Odseka za azil, medicinsko osoblje koje pruža medicinsku
pomoć itd.);
2. o tehnikama vođenja intervjua sa visoko traumatizovanim osobama za zaposlene u
Centrima za azil, psiholozima/pravnicima koji pružaju pomoć tražiocima azila;
3. o značaju i primeni Istanbulskog protokola u dokumentovanju torture za udruženja koja
pružaju pomoć tražiocima azila, policijske službenike, posebno Odseka za azil, sudije
Upravnog suda Srbije, Komisije za azil, medicinsko osoblje i zaposlene u Centrima za
azil.
Izazovi sistema azila
64
ANEKS 1
1. ТАBЕLАRNI PRIKАZ ZАHTЕVА, PRЕMА ZЕMLЈI MОLILЈI I DRŽАVLЈАNSTVU LICА, ОDNОSNО ZЕMLЈI
PОSLЕDNJЕG PRЕBIVАLIŠTА LICА BЕZ DRŽАVLЈАNSTVА
Zаhtеvi dоstаvlјеni оd strаnе nаdlеžnih оrgаnа Republike Маđаrskе
2013.
DRŽАVLjАNSТVО
(zеmlја pоslеdnjеg prеbivаlištа)
UKUPNО
DАТА SАGLАSNОSТ
NIЈЕ DАТА SАGLАSNОSТ
Аvgаnistаn
386
385
1
Pаkistаn
778
771
7
Irаn
16
15
1
Libiја
12
12
0
Тurskа
66
66
0
Тunis
81
80
1
Sоmаliја
49
32
17
Аlžir
290
284
6
Pаlеstinа
26
25
1
Маrоkо
112
112
0
Siriја
242
234
8
Маkеdоniја
13
13
0
Еritrеја
97
66
31
Еgipаt
17
16
1
Indiја
40
40
0
Irаk
12
12
0
Sudаn
33
25
8
Маuritаniја
10
5
5
Crnа Gоrа
4
4
0
Bаnglаdеš
161
160
1
Zаpаdnа Sаhаrа
4
4
0
Јоrdаn
1
1
0
Siеrа Lеоnе
8
8
0
Bоsnа i Hеrcеgоvinа
2
2
0
Kаmеrun
5
5
0
Аlbаniја
33
33
0
Sеnеgаl
57
57
0
Libеriја
2
2
0
Nigеriја
76
76
0
Šri Lаnkа
1
1
0
Gаmbiја
15
15
0
Bеz držаvlјаnstvа
1
1
0
Gvinеја
9
7
2
Burkinа Fаsо
7
7
0
Izazovi sistema azila
65
Оbаlа Slоnоvаčе
17
17
0
Маli
54
54
0
Тоgо
2
2
0
Ruskа Fеdеrаciја
4
4
0
Kubа
13
13
0
Hrvаtskа
2
2
0
Gаnа
44
43
1
Јеmеn
2
2
0
Nеpаl
1
1
0
Мјаnmаr
13
13
0
Kоngо
1
1
0
Gruziја
7
7
0
Kоmоri Оstrvа
10
10
0
Cеntrаlnа Аfričkа Rеpublikа
1
1
0
2 837
2 746
91
UKUPNО:
Zаhtеvi dоstаvlјеni u rеdоvnоm pоstupku оd strаnе nаdlеžnih оrgаna Hrvаtskе
2013.
DRŽАVLjАNSТVО
(zеmlја pоslеdnjеg
prеbivаlištа)
UKUPNО
DАТА SАGLАSNОSТ
NIЈЕ DАТА SАGLАSNОSТ
Аvgаnistаn
3
0
3
Pаkistаn
4
4
0
Siriја
1
1
0
Sоmаliја
1
0
1
Bаnglаdеš
2
0
2
Irаk
1
1
0
Аlbаniја
1
1
0
UKUPNО:
13
7
6
DАТА SАGLАSNОSТ
NIЈЕ DАТА SАGLАSNОSТ
Zаhtеvi dоstаvlјеni оd strаnе nаdlеžnih оrgаnа Bоsnе i Hеrcеgоvinе
2013.
DRŽАVLjАNSТVО
(zеmlја pоslеdnjеg
prеbivаlištа)
UKUPNО
Аvgаnistаn
16
9
7
Аlžir
2
0
2
Pаkistаn
1
1
0
Siriја
4
4
0
UKUPNО:
23
14
9
Izazovi sistema azila
66
Zаhtеvi dоstаvlјеni оd strаnе nаdlеžnih оrgаnа Republike Rumuniје
2013.
DRŽАVLjАNSТVО
(zеmlја pоslеdnjеg
prеbivаlištа)
UKUPNО
DАТА SАGLАSNОSТ
NIЈЕ DАТА SАGLАSNОSТ
Аlžir
2
2
0
Pаkistаn
4
4
0
Bаnglаdеš
9
9
0
Nigеriја
1
1
0
Тunis
2
2
0
Аvgаnistаn
1
0
1
Тurskа
1
1
0
Аlbаniја
1
0
1
21
19
2
UKUPNО:
2. ТАBЕLАRNI PRIKАZ ZАHTЕVА, PRЕMА ZEMLJI MOLILJI I DRŽAVLJANSTVU LICA, ODNOSNO ZEMLJI
POSLEDNJEG PREBIVALIŠTA LICA BEZ DRŽAVLJANSTVA
Zаhtеvi dоstаvlјеni u skrаćеnоm pоstupku оd strаnе nаdlеžnih оrgаnа Hrvаtskе
2013.
DRŽАVLjАNSТVО
(zеmlја pоslеdnjеg
prеbivаlištа)
Аvgаnistаn
UKUPNО
DАТА SАGLАSNОSТ
NIЈЕ DАТА SАGLАSNОSТ
155
155
0
Pаkistаn
48
48
0
Siriја
302
302
0
Sоmаliја
44
44
0
Bаnglаdеš
2
2
0
Irаk
14
14
0
Libiја
6
6
0
Тunis
25
25
0
Аlžir
33
33
0
Pаlеstinа
28
28
0
Маrоkо
18
18
0
Еritrеја
49
49
0
Еgipаt
3
3
0
Indiја
7
7
0
Irаn
2
2
0
Sudаn
24
24
0
Gvinеја
11
11
0
Bоliviја
2
2
0
Siеrа Lеоnе
2
2
0
Таnzаniја
2
2
0
Izazovi sistema azila
67
Sеnеgаl
12
12
0
Nigеriја
14
14
0
Маkеdоniја
6
6
0
Gаmbiја
3
3
0
Kеniја
2
2
0
Burkinа Fаsо
5
5
0
Оbаlа Slоnоvаčе
2
2
0
Маli
31
31
0
Ruskа Fеdеrаciја
4
4
0
Burmа
3
3
0
Kubа
26
26
0
UKUPNО:
885
885
0
3. ТАBЕLАRNI PRIKАZ ZАHTЕVА, PRЕMА ZАMОLЈЕNОЈ DRŽАVI I DRŽАVLЈАNSTVU LICА, ОDNОSNО
ZЕMLЈI PОSLЕDNJЕG PRЕBIVАLIŠTА LICА BЕZ DRŽАVLЈАNSTVА
Zаhtеvi upućеni nаdlеžnim оrgаnimа Republike Маkеdоniје u rеdоvnоm pоstupku
2013.
DRŽАVLjАNSТVО
UKUPNО
DАТА SАGLАSNОSТ
NIЈЕ DАТА SАGLАSNОSТ
Аvgаnistаn
8
6
2
Siriја
4
4
0
Pаkistаn
6
0
6
Irаk
1
1
0
UKUPNO:
19
11
8
4. ТАBЕLАRNI PRIKАZ ZАHTЕVА, PRЕMА ZАMОLЈЕNОЈ DRŽАVI I DRŽАVLЈАNSTVU LICА, ОDNОSNО
ZЕMLЈI PОSLЕDNJЕG PRЕBIVАLIŠTА LICА BЕZ DRŽАVLЈАNSTVА
Zаhtеvi upućеni nаdlеžnim оrgаnimа Republike Маkеdоniје u skrаćеnоm pоstupku
2013.
DRŽАVLjАNSТVО
UKUPNО
DАТА SАGLАSNОSТ
NIЈЕ DАТА SАGLАSNОSТ
Аvgаnistаn
55
4
51
Siriја
11
4
7
Pаkistаn
35
0
35
Irаk
1
1
0
Sоmаliја
1
0
1
Аlžir
8
0
8
Pаlеstinа
1
0
1
Маrоkо
1
0
1
Izazovi sistema azila
68
Маuritаniја
4
0
4
Bаnglаdеš
Gаbоn
3
0
3
1
0
1
Sеnеgаl
2
0
2
Nigеriја
2
0
2
Gvinеја
2
0
2
Ruаndа
2
0
2
Burkinа Fаsо
1
0
1
Маli
5
0
5
Gаnа
5
0
5
140
9
131
UKUPNO:
5. ТАBЕLАRNI PRIKАZ ZАHTЕVА, PRЕMА ZАMОLЈЕNОЈ DRŽАVI I DRŽАVLЈАNSTVU LICА, ОDNОSNО
ZЕMLЈI PОSLЕDNJЕG PRЕBIVАLIŠTА LICА BЕZ DRŽАVLЈАNSTVА
Zаhtеvi upućеni nаdlеžnim оrgаnimа Republike Маkеdоniје u skrаćеnоm pоstupku
2014.
DRŽАVLjАNSТVО
UKUPNО
DАТА SАGLАSNОSТ
NIЈЕ DАТА SАGLАSNОSТ
51
0
51
Pаkistаn
4
0
4
Sоmаliја
18
0
18
Siriја
48
0
48
Еritrеја
3
0
3
Irаk
1
0
1
Sudаn
1
0
1
Bаnglаdеš
1
0
1
Nigеriја
1
0
1
128
0
128
Аvgаnistаn
UKUPNO:
Izazovi sistema azila
69
ANEKS 2
1. ТАBЕLАRNI PRIKАZ BROJA LICA KOJIMA JE IZREČENA MERA OTKAZA BORAVKA (PODATAK DAT PO
DRŽAVLJANSTVU/ ZEMLJI POREKLA
Kina
Kongo DR
Kuba
Liban
Libijska Džamahirija
Mađarska
Mali
Mauritanija
Nemačka
Nigerija
Pakistan
Poljska
Rumunija
SAD
Siera Leone
Slovačka
Somalija
Tanzanija
Tunis
Uganda
Velika Britanija
Vijetnam
Češka
Švajcarska
UKUPNO:
11
25
6
2
15
5
108
11
8
143
1159
2
85
1
11
2
81
2
102
2
4
1
2
1
Komori DR
Kongo Republika
Latvija (Letonija)
Liberija
Madagaskar DR
Makedonija
Maroko
Mjanmar
Niger
Obala Slonovače
Palestina
Ruanda
Ruska Federacija
Senegal
Sirija
Slovenija
Sudan
Togo
Turska
Ukrajina
Venecuela
Zimbabve
Španija
Švedska
5 066
15
14
1
2
2
81
126
13
2
31
63
7
6
87
653
1
41
3
114
8
2
1
2
6
UNAPREĐENJE
ZAKONA O
AZILU
Izazovi sistema azila
71
PREDGOVOR
Svrha ovog dokumenta je da pruži polaznu osnovu za javnu diskusiju o modifikacijama važećeg
Zakona o azilu RS, u sklopu reforme sistema azila koja nam predstoji u cilju dostizanja standarda
uspostavljenih u EU. Osim nastojanja autora da svoje dugogodišnje angažovanje u praćenju
uspostavljene prakse i aktivnu ulogu u sistemu azila upotpune i sveobuhvatnom analizom
zakonskog teksta, izradu ovog dokumenta podstakla je i inicijativa Ministarstva unutrašnjih
poslova RS za uspostavljanje foruma ključnih aktera u okviru kog bi se definisali konkretni
predlozi za izmene i dopune važećeg teksta Zakona i unapređenje postojeće prakse. 103
Uslovljeno načinom rada foruma (engl. Chatham House Rule) i relativno kratkog perioda
funkcionisanja foruma, izrađeni predlozi nisu predstavljeni široj javnosti, uključujući i predloge
koji su sačinili BCLJP i Grupa 484. Stoga, naše predloge nudimo kao polaznu osnovu za
definisanje određenih rešenja, ne pretendujući da u formalnom smislu ovaj dokument odredimo
kao Prednacrt ili model Zakona o azilu. U prilog tome, navodimo da se kod uređenja pojedinih
instituta i nadležnosti stavovi Beogradskog centra za ljudska prava i Grupe 484 razlikuju i takva
rešenja predstavljena su u dokumentu i jasno vizuelno označena.
Struktura dokumenta prati strukturu Zakona o azilu. Ispod članova važećeg ZoA slede predlozi
normi za otklanjanje uočenih nedostataka, kao i obrazloženja predloženih izmena koja se
zasnivaju na tumačenjima odredbi drugih zakona koji su snazi u RS, iskustvima iz prakse,
usvojenih rešenja u zemljama u okruženju i članicama EU, evropskih direktiva i međunarodnih
standarda zaštite ljudskih prava.
Potom, napominjemo da dokument nije izrađen u skladu sa Jedinstvenim metodološkim
pravilima za izmenu propisa, kako bi se na jednostavniji način pratile predložene izmene u
odnosu na trenutno važeći Zakon, i jer smatramo da se kroz nastavak dijaloga ključnih aktera i
uključivanje šire javnosti, pre svega predstavnika akademske zajednice i nosilaca sudijskih
funkcija, predlozi pojedinih normi mogu dodatno unaprediti.
Na kraju, ističemo da je presudno važno da sva rešenja oko kojih bude postignuta saglasnost
budu upodobljenja normama drugih zakona čije se izmene trenutno pripremaju ili se planiraju u
skorijoj budućnosti, a na čiju primenu Zakon o azilu direktno upućuje, odnosno zakoni koji se
supsidijarno primenjuju u sistemu azila, pre svih Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona
o strancima.
103
„Odlukom MUP u decembru 2013. godine osnovana je Projektna grupa za izradu Zakona o azilu pri Ministarstvu unutrašnjih
poslova. Sastancima Projekte grupe prisustvuju predstavnici državnih institucija (Ministarstvo unutrašnjih poslova, Komeserijat za
izbeglice i migracije, Zaštitnik građana), predstavnici međunarodnih agencija i organizacija (UNHCR, IOM, Delegacije EU u Srbiji,
Kancelarije UN u Republici Srbiji) kao i predstavnici nevladinih organizacija (Beogradski centar za ljudska prava, Centar za zaštitu i
pomoć tražiocima azila, Grupa 484 i Zero tolerance)a predsedavao je državni sektretar u MUP Vladimir Božović.“; Preuzeto: Azil u
RS: izveštaj za period januar-april 2014, BCLJP, dostupno na: http://www.azil.rs/doc/SRB_april_2014_1.pdf
Izazovi sistema azila
72
GENERALNE NAPOMENE
U pogledu razloga za progon, počinitelja progona, subjekata zaštite i akata progona potrebno je odrediti deo
zakona u kom bi navedene odredbe bile propisane. Te odredbe sadrže obe direktive o kvalifikaciji a ovi instituti
su posebno razrađeni u Direktivi o kvalifikaciji 2011/95/EC. Navedene pojmove je neophodno jasno definisati jer
su oni od suštinskog značaja za odlučivanje o zahtevu za azil.
Razlozi progona
Član 1.
Rasa posebno podrazumeva boju kože i faktore boje kože, porekla i pripadnosti određenoj etničkoj grupi;
Vera posebno uključuje teističke, ateističke i agnostičke stavove, učešće u formalnim obredima privatnog i
javnog karaktera, samostalno ili u zajednici sa drugim, odnosno izostanak sa ovih obreda, druge oblike verskih
akata i njihovo izražavanje, odnosno pojedinačno ili zajedničko postupanje koje je u vezi sa verskim
uverenjima;
Nacionalnost posebno podrazumeva pripadnost grupi ljudi koja je određena po svom kulturnom, etničkom ili
jezičnom identitetu, zajedničkom geografskom ili političkom poreklu, odnosno vezom sa stanovništvom druge
države, a može obuhvatiti i državljanstvo.
Političko mišljenje posebno će uključiti mišljenje, stav ili uverenje u odnosu na potencijalne uzročnike progona
propisane ovim zakonom, kao i na njihovu politiku ili metode, bez obzira da li je podnosilac zahteva postupao
na osnovu takvog mišljenja, stava ili uverenja.
Određenom društvenom grupom smatra se grupa kada:


članovi te grupe dele zajedničke interne karakteristike, odnosno zajedničku prošlost koja ne podleže
promeni,dele zajedničke karakteristike i uverenja koja su toliko važna za identitet i savest te osobe da
nije moguće od nje tražiti da ih se odrekne, ili
grupa ima specifičan identitet u svojoj zemlji, jer je ostale društvene grupe u okruženju smatraju
različitom;
U zavisnosti od konkretnih okolnosti u zemlji porekla određenu društvenu grupu mogu činiti i lica istog
seksualnog opredeljenja. Pod seksualnim opredeljenjem se ne podrazumevaju oni akti koji su krivična dela u
skladu sa zakonodavstvom Republike Srbije. Okolnosti vezane za rodni identitet, moraju se uzeti u obzir za
potrebe određivanja pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili utvrđivanja karakteristika takve grupe.
Akti progona
Član 2.
Osnovani strah od progona postoji ukoliko su dela progona:
1.
dovoljno ozbiljna po svojoj prirodi ili ponavljanju da predstavljaju ozbiljno kršenje osnovnih ljudskih
prava, posebno prava koja ne mogu biti ograničena prema članu 15. stavu 2. Evropske konvencije za
zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda,
Izazovi sistema azila
2.
73
ako predstavljaju skup različitih mera, uključujući i kršenje ljudskih prava, koje su dovoljno ozbiljne
da, u celini, mogu uticati na pojedinca na način iz tačke 1. ovog stava.
Dela progona iz stava 1. ovog člana mogu, inter alia, biti:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
fizičko ili mentalno nasilje, uključujući i seksualno nasilje;
zakonske, administrativne, policijske i/ili sudske mere koje su diskriminišuće ili koje se preduzimaju
na diskriminišući način;
sudski progon ili kažnjavanje koje je nerazmerno ili diskriminišuće;
uskraćivanje sudske zaštite;
progon ili kažnjavanje zbog odbijanja izvršenja vojne obaveze u oružanom sukobu, kada bi obavljanje
vojne obaveze uključivalo izvršenje krivičnih dela ili preduzimanje radnji koje predstavljaju osnov za
uskraćivanje u skladu sa članom 31. ovog Zakona;
dela koja su po svojoj prirodi specifično vezana uz pol ili usmerena na decu.
Između dela progona i razloga za progon mora postojati povezanost.
Prilikom procene da li je strah od progona tražioca azila osnovan, nije presudno važno da li tražilac azila
stvarno poseduje rasne, verske, jezičke, polne, nacionalne, društvene ili političke karakteristike koje izazivaju
progon, ukoliko mu počinitelj progona pripisuje takve karakteristike.
Počinitelji progona
Član 3.
Progon u smislu člana 2. mogu sprovoditi:



država,
stranke ili organizacije, uključujući i međunarodne organizacije, koje imaju kontrolu nad državom ili
značajnim delom teritorije konkretne države,
nedržavna tela, ukoliko se dokaže da država ili stranke, odnosno organizacije koje imaju kontrolu nad
državom ili značajnim delom teritorije , uključujući i međunarodne organizacije, nisu u mogućnosti ili
ne žele da pruže zaštitu od progona ili ozbiljne povrede u smislu člana 2. stav 1. tačka 8. (supsidijarna
zaštita).
Subjekti zaštite u zemlji porekla
Član 4.
Zaštitu od progona u smislu člana 2. (akti progona) i ozbiljne povrede u smislu člana 2. stav 1. tačka 8. ovog
Zakona, u zemlji porekla mogu pružiti:


država,
stranke i organizacije, uključujući i međunarodne organizacije, koje imaju kontrolu nad državom ili
značajnim delom teritorije konkretne države .
Izazovi sistema azila
74
Zaštita iz stava 1. ovog člana mora biti efektivna i ne sme biti privremenog karaktera. Pružanje zaštite iz stava
1. ovoga člana podrazumeva preduzimanje administrativnih, sudskih ili drugih mera u cilju sprečavanja
progona, odnosno trpljenja ozbiljnih povreda u smislu člana 2. stav 1. tačka 8. ovog Zakona i kada podnosilac
zahteva ima pristup ovoj vrsti zaštite.
Izazovi sistema azila
75
ZAKON O AZILU
I OSNOVNE ODREDBE
Predmet zakona
Član 1.
Ovim zakonom propisuju se načela, uslovi i postupak za dobijanje i prestanak azila kao i položaj,
prava i obaveze lica koja traže azil i lica kojima je priznato pravo azila u Republici Srbiji.
Značenje izraza
Član 2.
Osnovni pojmovi korišćeni u ovom zakonu imaju sledeće značenje:
Azil je pravo na boravak i zaštitu koje ima stranac kome je na osnovu odluke nadležnog organa
koji je odlučivao o njegovom zahtevu za azil u Republici Srbiji odobreno utočište ili drugi oblik
zaštite predviđen ovim zakonom;
PREDLOG IZMENE
Stav 1. tačka 2, menja se:
Azil je pravo na boravak i zaštitu koje ima stranac kome je na osnovu odluke nadležnog organa koji je odlučivao o
njegovom zahtevu za azil u Republici Srbiji priznato utočište ili supsidijarna zaštita.
OBRAZLOŽENJE
Izmenjeni tekst Direktive o kvalifikaciji 2011/95/EU koji je stupio na snagu u decembru 2013. uspostavlja
standarde i kriterijume za identifikovanje lica kojima je potrebna međunarodna zaštita i prepoznaje „izbeglice“ i
„lica kojima je priznata supsidijarna zaštita“ kao „korisnike međunarodne zaštite“. Izjednačavanje garantovanih
prava, za rezultat ima de facto unformni status za sva lica kojima je dodeljena međunarodna zaštita. Usvojenim
rešenjem, institucije EU i zemlje članice, makar na deklarativnom nivou pokazuju svoju privrženost poštovanju
instrumenata međunarodnog prava kojima se garantuju osnovna ljudska prava uključujući i one koji zabranjuju
diskriminaciju. Dodatno, imajući u vidu osobenosti načina na koji se odobrava privremena zaštita, kao i
novouvedeni inistitut humanitarnog utočišta, mišljenja smo da bi terminom azil trebalo označavati samo izbeglički
status i supsidijarnu zaštitu.
Izazovi sistema azila
76
Postupak azila je postupak, uređen ovim zakonom, za sticanje i prestanak prava na azil i drugih
prava lica koja traže azil;
Stranac je svako lice koje nije državljanin Republike Srbije, bilo da je strani državljanin ili lice bez
državljanstva;
Država porekla je država čije državljanstvo ima stranac ili država u kojoj je lice bez državljanstva
imalo stalni boravak, a ukoliko stranac ima više od jednog državljanstva, država porekla je svaka
država čije državljanstvo ima stranac;
Lice koje traži azil je stranac koji podnese zahtev za azil na teritoriji Republike Srbije o čijem
zahtevu nije doneta konačna odluka;
PREDLOG IZMENE
Stav 1. tačka 5, menja se:
Lice koje traži azil je stranac koji izrazi nameru da traži azil na teritoriji Republike Srbije o čijem zahtevu nije doneta
pravosnažna odluka;
OBRAZLOŽENJE
Člаn 2. stаv 1. tаčkа 1. važećeg ZoA dеfinišе pоstupаk аzilа kао pоstupаk, urеđеn оvim zаkоnоm, zа sticаnjе i
prеstаnаk prаvа nа аzil i drugih prаvа licа kоја trаžе аzil. Ukоlikо sе uzmе u оbzir nаčin nа kојi је i važećim
tekstom, a i ponuđenim predlogom urеđеnо pоglаvlје Pоstupаk аzilа јаsnо је i da se određene radnje u vezi
sa vođenjem postupka azila, preduzimaju i pre formalnog započinjanja postupka, kao i da od mоmеntа
izrаžаvаnjа nаmеrе pоstојi оdrеđеni kоrpus prаvа i оbаvеzа kоја sе оdnоsе nа licа koja traže azil.
Dоdаtnо, predložena izmena ima za cilj da usaglasi trenutnu praksu postupanja sa zakonskim tekstom. Iako su
se prema važećim odredbama ZoA pod licima koja traže azil podrazumevala lica koja su podnela zahtev za
azil, norme kojima se propisuju prava i obaveza lica koja traže azil primenjivale su se i na lica koja su izrazila
nameru da traže azil. Primera radi: lica koja su izrazila nameru da traže azil i koja su se u roku od 72 sata
prijavila u Centru za azil, ostvarivala su pravo na smeštaj i osnovne životne uslove u skladu sa članom 39. ovog
zakona.
Izbeglica je lice koje se, zbog opravdanog straha od progona zbog svoje rase, pola, jezika,
veroispovesti, nacionalne pripadnosti ili pripadnosti nekoj grupi ili zbog svojih političkih
uverenja, ne nalazi u državi svog porekla i nije u mogućnosti, ili zbog tog straha ne želi, da se
stavi pod zaštitu te države, kao i lice bez državljanstva koje se nalazi izvan države svog
prethodnog stalnog boravka i koje ne može, ili zbog tog straha ne želi, da se vrati u tu državu;
Izazovi sistema azila
77
PREDLOG IZMENE
stav 1. tačka 6, menja se:
Izbeglica je lice koje se, zbog opravdanog straha od progona zbog svoje rase, pola, jezika, veroispovesti,
nacionalne pripadnosti ili pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili zbog svojih političkih uverenja, ne nalazi u
državi svog porekla i nije u mogućnosti, ili zbog tog straha ne želi, da se stavi pod zaštitu te države; kao i lice bez
državljanstva koje se nalazi izvan države svog prethodnog stalnog boravka i koje ne može, ili zbog tog straha, ne
želi da se vrati u tu državu.
OBRAZLOŽENJE
Iako su iz Ženevske konvencije preuzeti osnovi za dodelu izbegličkog statusa, nije do kraja usvojena
terminologija konvencije. Prema tekstu konvencije, izbeglički status (odnosno, prema terminologiji našeg
zakona, utočište) se priznaje licu koje strahuje od progona, između ostalog, zbog pripadnosti određenoj
društvenoj grupi (eng. particular social group). U ZoA, član 2. stav 1. tačka 6 , kao i Ustavu RS u članu 57. stav
1. predviđa se pripadnost nekoj grupi. Sa druge strane u članu 6. ZoA, zakonodavac pominje pripadnost
određenoj društvenoj grupi. Posebno imajući u vidu dа је pojam društvena grupa veoma neodređen i u praksi
može prouzrokovati značajne probleme, što potvrđuje doktrina, praksa nacionalnih sudova, kao i određenje
pojma u Direktivi o kvalifikaciji 2011/95/EU, mišljenja smo da je potrebno dosledno koristiti termin određena
društvena grupa.
Utočište je pravo na boravak i zaštitu koja se daje izbeglici na teritoriji Republike Srbije za koga
nadležni organ utvrdi da je njegovo strahovanje od progona u državi porekla osnovano;
Subsidijarna zaštita je oblik zaštite koji Republika Srbija odobrava strancu, koji bi u slučaju
povratka u državu porekla bio izložen mučenju, nečovečnom ili ponižavajućem postupanju, ili bi
njegov život, bezbednost ili sloboda bili ugroženi nasiljem opštih razmera koje je izazvano
spoljnom agresijom, ili unutrašnjim oružanim sukobima, ili masovnim kršenjem ljudskih prava
PREDLOG IZMENE
stav 1. tačka 8, menja se:
Supsidijarna zaštita je oblik zaštite koji Republika Srbija odobrava strancu, kada postoje ozbiljni razlozi za verovanje
da će lice povratkom u državu porekla biti izložen stvarnom riziku od teških povreda, poput smrtne kazne ili
pogubljenja, mučenja, nečovečnog ili ponižavajućeg postupanja, ili bi njegov život, bezbednost ili sloboda bili
ugroženi nasiljem opštih razmera koje je izazvano spoljnom agresijom, ili unutrašnjim oružanim sukobima, ili
masovnim kršenjem ljudskih prava;
Izazovi sistema azila
78
OBRAZLOŽENJE
Osnovi kao što su: stvarni rizik od smrtne kazne ili pogubljenja (njenog izvršenja)
104
,mučenja, nečovečnog ili
ponižavajućeg postupanja zasnivaju se na obavezi poštovanja prinicipa non refoulement ustanovljenog
Konvencijom protiv torture105 i prakse ESLJP.106
[Više o uporednoj praksi zemalja, Complementary Protection in Europe, European Council for Refugees and
Exiles, 2009, http://goo.gl/D1d57U]
Dalje, Direktiva o kvalifikaciji 2011/95/EU, član 2. stav 1. (e): „lice koje je podobno za supsidijarnu zaštitu“
označava državljanina treće države ili lice bez državljanstva koje ne ispunjava uslove da postane izbeglica, ali za
koje se opravdano može verovati da će, u slučaju povratka u svoju zemlju, odnosno u zemlju stalnog mesta
boravka, biti izloženo stvarnom riziku nanošenja teških povreda u smislu člana 15. i u odnosu na koje se ne
primenjuje član 17. stav 1. i 2. i koje nije u mogućnosti, zbog ovakvog rizika, da traži zaštitu te države;
Potom, član 15. definiše šta se ima smatrati teškom povredom: smrtna kazna ili njeno izvršenje; ili tortura,
nehumano ili ponižavajuće postupanje, ili kažnjavanje izvršeno nad podnosiocem zahteva u zemlji porekla; ili
ozbiljna pretnja pojedinačno upućena protiv života i ličnosti civila kao posledica nediskriminišućeg nasilja u
međunarodnom ili unutrašnjem oružanom sukobu.
PREDLOG IZMENE
tačka 8 i tačka 9, dodaju se:
Privremena zaštita je oblik zaštite koju Republika Srbija odobrava u slučaju masovnog dolaska lica iz države u
kojoj se njihov život, bezbednost ili sloboda ugrožava nasiljem opštih razmera, spoljnom agresijom, unutrašnjim
oružanim sukobima, masovnim kršenjem ljudskih prava ili drugim okolnostima koje ozbiljno narušavaju javni
poredak, kad zbog masovnog dolaska ne postoji mogućnost da se sprovede individualna procedura za
odobravanje azila.
Humanitarno utočište je oblik zaštite koje može biti odobreno strancu kada nisu ispunjeni uslovi za priznavanje
prava na utočište ili supsidijarnu zaštitu ako za to postoje posebni humanitarni razlozi.
104
U engleskom jeziku koristi se reč execution, te su dve opcije ponuđene kako bi se razmotrio adekvatniji prevod
„Nijedna država članica neće prognati, isterati ili izručiti neko lice drugoj državi ako ima ozbiljne razloge da veruje da će u toj
državi lice biti izloženo mučenju“ (član 3. (1), 1984. Konvencija protiv torture).
106
Član 3. i 6.Protokol EKLJP implicitno stvaraju obavezu non refoulement-a, prema stanovištu ESLJP (Soering v. the United
Kingdom, 14038/88)
105
Izazovi sistema azila
79
OBRAZLOŽENJE
ZoA predviđa privremenu zaštitu kao oblik zaštite, ali ne sadrži definiciju tog pojma u delu značenje izraza.
Radi jasnijeg i konzistentnijeg tumačenja instituta privremena zaštite uveli smo ovaj pojam u delu značenje
izraza.
Humanitarno utočište je diskrecioni oblik zaštite koji države mogu dati strancima iz humanitarnih razloga.
Mogućnost da država odobri strancu ovakav vid zaštite proizlazi i iz člana 1C stav 1. tačka 5. Ženevske
konvencije koji predviđa da strancu neće prestati status izbeglice ukoliko su okolnosti usled kojih mu je
priznat status izbeglice prestale da postoje, a stranac može da se pozove na uverljive razloge koji su posledica
ranijeg progona. Ovaj oblik zaštite se koristi da „pokrije“ slučajeve koji se ne odnose nužno na međunarodne
obaveze države. U tim slučajevima potreba za zašitom je inspirisana međunarodnim pravom ljudskih prava,
ali dodeljivanje ovakve zaštite je prepušteno diskrecionoj oceni države. To su slučajevi npr. kada je zdravlje
stranca toliko ugroženo te da iz tog razloga ne može da se vrati u državu porekla ili kada stranac u svojoj
zemlji porekla ne bi mogao da uživa određena prava i slobode garantovana EKLJP, kao što je sloboda
veroispovesti. Imajući u vidu da ovaj oblik zašite u potpunosti zavisi od dobre volje države, nisu propisani (isti)
uslovi za prestanak humanitarnog utočišta kao što su propisani za druge oblike zaštite.
Humanitarno utočište predviđaju i druge zemlje: Švedska, Slovenija, Nemačka, Španija, Holandija, Češka,
Portugalija.
[Više o humanitarnoj zaštiti: The different national practices concerning granting of non-EU harmonised
protection statuses produced by the European Migration Network, december 2010, dostupno na
http://goo.gl/SdsUPG]
UNHCR je kancelarija Visokog Komesarijata Ujedinjenih nacija za izbeglice;
Sigurna država porekla je država sa liste koju utvrđuje Vlada, čiji je državljanin lice koje traži
azil, a ako se radi o licu bez državljanstva, država u kojoj je to lice imalo prethodno stalno
boravište, koja je ratifikovala i primenjuje međunarodne sporazume o ljudskim pravima i
osnovnim slobodama, u kojoj ne postoji opasnost od proganjanja iz bilo kog razloga koji
predstavlja osnov za priznavanje prava na utočište ili dodelu subsidijarne zaštite, čiji državljani
ne napuštaju svoju državu iz tih razloga i koja dozvoljava međunarodnim telima uvid u
poštovanje ljudskih prava;
Sigurna treća država je država sa liste koju utvrđuje Vlada, koja se pridržava međunarodnih
načela o zaštiti izbeglica sadržanih u Konvenciji o statusu izbeglica iz 1951. godine i Protokolu o
statusu izbeglica iz 1967. godine (u daljem tekstu: Ženevska konvencija i Protokol), u kojoj je
Izazovi sistema azila
80
tražilac azila boravio ili kroz koju je prolazio, neposredno pre dolaska na teritoriju Republike
Srbije i u kojoj je imao mogućnost podnošenja zahteva za azil, u kojoj ne bi bio izložen progonu,
mučenju, neljudskom ili ponižavajućem postupku, ili vraćanju u državu u kojoj bi njegov život,
bezbednost ili sloboda bili ugroženi;
PREDLOG IZMENE
stav 1. tačka 11, menja se:
Sigurna treća država je država sa liste koju utvrđuje Vlada, u kojoj je stranac boravio ili kroz koju je prolazio,
neposredno pre dolaska na teritoriju Republike Srbije, u kojoj ne bi bio izložen progonu iz bilo kog razloga koji
predstavlja osnov za priznavanje prava na utočište, mučenju, nečovečnom ili ponižavajućem postupku, ili vraćanju
u državu u kojoj bi njegov život, bezbednost ili sloboda bili ugroženi, pod uslovom da je u njoj imao mogućnosti da
dobije azil;
OBRAZLOŽENJE
Generalno govoreći, institut “sigurne zemlje” opisan je kao proceduralni mehanizam za upućivanje tražioca azila
u drugu zemlju za koju se smatra da je primarno odgovorna za ispitivanje zahteva i za koju se osnovano veruje da
se može smatrati sigurnom. ESLJP je stao na stanovište da primena instituta sigurne treće zemlje ne oslobađa
zemlju u kojoj je tražilac azila podneo zahtev odgovornosti po članu 3. EKLJP.
107
Ovo direktno govori da slanje
tražioca azila, bez odgovarajućih garancija nije u skladu sa EKLJP. Shodno tome, potrebno je propisati veoma
striktne kriterijume na osnovu kojih bi se jedna zemlja mogla smatrati sigurnom: poštovanje Ženevske konvencije
o statusu izbeglica, drugih međunarodnih instrumenata kojima se štite ljudska prava, a posebno Konvencije
protiv torture, kao i kriterijum uspostavljanja fer i efikasne procedure u kojoj lice može biti prepoznato kao
izbeglica, odnosno kao lice koje zavređuje drugi oblik međunarodne zaštite.
Shodno tome, stav 1. tačka 11. bilo je potrebno izmeniti na način da se pored garancija zašite od progona i
zaštite od mučenja, neljudskog ili ponižavajućeg postupanja, kao i vraćanja u državu u kojoj bi njegov život,
bezbednost ili sloboda bili ugroženi, pruži jača garancija u pogledu sistema azila zemlje koja se smatra sigurnom.
Pa tako, umesto mogućnosti da zatraži azil, predviđen je standard mogućnosti da dobije azil. Na taj način se
jasno ukazuje da je neophodno da zemlja ima uspostavljen sistem u kom je licima ne samo data mogućnost da
zatraže azil, već i mogućnost da ukoliko ispunjavaju uslove budu i prepoznata kao lica koja zavređuju zaštitu.
Član porodice je je maloletno dete, usvojenik, odnosno pastorak koji nisu u braku, supružnik
ako je brak zaključen pre dolaska u Republiku Srbiju, kao i roditelj i usvojitelj koji su po zakonu
dužni da ga izdržavaju.
107
T.I. v UK, Application no. 43844/98 (Admissibility).
Izazovi sistema azila
81
Svojstvo člana porodice može se izuzetno priznati i drugim licima pri čemu će se posebno uzeti
u obzir činjenica da su bila izdržavana od strane lica kome je odobreno utočište ili subsidijarna
zaštita;
PREDLOG IZMENE
stav 1. tačka 12, menja se:
Član porodice je maloletno dete, usvojenik, odnosno pastorak, supružnik ako je brak zaključen pre dolaska u
Republiku Srbiju, vanbračni partner u skladu sa propisima Republike Srbije, kao i roditelji i druga odrasla osoba
koja po zakonu ili običajima može da se stara o licu kome je odobren azil.
Svojstvo člana porodice lica kome je priznato utočište ili supsidijarna zaštita može se izuzetno priznati i drugim
licima, pri čemu će se posebno uzeti u obzir uzrast i materijalna i psihološka zavisnost lica koje je u pitanju,
uključujući i zdravstvene, socijalne, kulturološke ili druge slične prilike.
OBRAZLOŽENJE
Ustav RS u članu 62. stav 5. načelno garantuje izjednačavanje bračne i vanbračne zajednice. Iako Ustav
propisuje da se ova ustavna garancija ostvaruje u skladu sa zakonom (u prvom redu Porodični zakon)u ovom
slučaju treba imati u vidu opšti ustavni okvir koji definiše granice i obim zakonodavne delatnosti u materiji
ljudskih prava (član 18. stav 2). Dodatno, Ustav (član 17) garantuje strancima u Republici Srbiji sva prava
zajemčena Ustavom i zakonom, izuzev prava koja po Ustavu i zakonu imaju samo državljani Republike Srbije:
izborno pravo (Ustav RS član 52. stav 1) koje, prema izričitoj ustavnoj odredbi, uživaju samo državljani i
zabranu proterivanja koja se odnosi samo na državljane i štiti ih od proterivanja, dok stranci mogu biti
proterani (Ustav RS član 39. stav 3).
Direktiva o kvalifikaciji 2011/95/EU u članu 2. (j) kao člana porodice, između ostalog, definiše: supružnika
korisnika izbegličke ili supsidijarne zaštite, odnosno njegovog nevenčanog partnera iz trajne veze, onda kada
unutrašnji propisi o položaju državljana trećih država izjednačavaju venčane i nevenčane parove;
Trеnutnо vаžеći prоpisi RS о strаncimа nе izјednаčаvајu brаčnе i vаnbrаčnе prаtnеrе i u ovom trenutnku nije
poznato da li će u okviru najavljenih izmena Zakona o strancima biti uvršteno i pitanje statusa vanbračnih
partnera.
108
108
Prema Nacionalnom programu za usvajanje pravnih tekovina EU (2013 - 2016) kao jedan od prioriteta za 2013. godinu
predviđena je i izrada Nacrta zakona o strancima i njegovo usvajanje. Dostupno na:
http://www.seio.gov.rs/upload/documents/nacionalna_dokumenta/npi_usvajanje_pravnih%20tekovina.pdf
Izazovi sistema azila
82
Nema jedinstvene prakse u zemalja članicama EU. Rešenja se kreću od onih koja prepoznaju samo supružnike
(bračnu zajednicu), do onih koja prepoznaju trajnu zajednicu (vezu) između osoba istog pola. Primera radi,
slovenаčki Zakon o strancima iz 2011. godine je proširio definiciju porodice na registrovаne partnere ili
partnere koji žive zajedno, bez obzirа nа pol ili seksuаlnu orijentаciju.
109
Potom, u pogledu slučajeva kod kojih se utvrđuje svojstvo člana porodice maloletnika kome je priznat azil,
neophodno je propisati ekstenzivnije kriterijume. U trenutno važećem ZoA, to može biti roditelj ili usvojitelj
koji je po zakonu dužan da ga izdržava.
ESLJP smatra da porodični život iz člana 8. EKLJP čine bračni drugovi i njihova maloletna deca, uključujući i
vanbračnu i usvojenu decu. Zaštita se pruža i nevenčanom paru koji živi zajedno i njihovoj maloletnoj deci.
Odnosi između braće i sestara takođe su uključeni u zaštitu člana 8. EKLJP, a porodični odnosi mogu postojati i
između bake i deke i unuka, pa čak izuzetno i između strica i nećaka.
110
Direktiva o kvalifikaciji 2011/95/EU, u članu 2. (j) propisuje ko se ima smatrati članom porodice. U alineji 3
navedeno je : otac, majka ili druga odrasla osoba odgovorna za korisnika međunarodne zaštite bilo po zakonu
ili praksi zemlje članice.
Dalje, u važećem zakonu, svojstvo člana porodice može se izuzetno priznati i drugim licima pri čemu će se
posebno uzeti u obzir činjenica da su bila izdržavana od strane lica kome je priznato utočište ili supsidijarna
zaštita. Evropski savet za izbeglice i prognanike navodi da se usled specifičnog položaja i iskustva izbeglica
preporučuje šire tumačenje zavisnosti na način da pored finansijske (izdržavana lica) obuhvati i psihičku,
socijalnu, emocionalnu ili zdravstenu.
111
[Posebno izdavajamo: ograničavanje primene zaštitnih mera na maloletnika koji nije u braku - Konvencija o
pravima deteta, član 22.(1) obavezuje države da predvide odgovarajuću pomoć, kao i humanitarnu pomoć za
sve maloletne tražioce azila, bez obzira na njihov lični status i da princip „najboljeg interesa deteta“ bude
poštovan.]
Maloletnik bez pratnje je stranac koji nije navršio osamnaest godina života i koji prilikom
ulaska u Republiku Srbiju nemaili je, nakon ulaska u nju ostao bez pratnje roditelja ili staratelja.
109
Uradni list RS, št. 50/2011. z dne 27. 6. 2011, dostupno na http://www.uradni-list.si/1/content?id=104275
Više: Zaštita prava migranata u Republici Srbiji, priručnik za državne službenike i službenike u lokalnoj samoupravi,
Međunarodna organizacija za migracije – Misija u Srbiji, Dr Ivana Krstić, Beograd 2012, str. 105
111
ECRE, Submission in response to the Commission’s Green Paper on the right to family reunification of third country nationals
living in the European Union (Directive 2003/86.EC)2012.
110
Izazovi sistema azila
83
PREDLOG IZMENE
stav 1. tačka 13, menja se:
Maloletnik bez pratnje je stranac koji nije navršio osamnaest godina života i koji prilikom ulaska u Republiku
Srbiju nema ili je, nakon ulaska u nju ostao bez pratnje roditelja ili staratelja ili drugog odraslog srodnika.
OBRAZLOŽENJE
U opštim komentarima Komiteta za prava deteta, tačnije u Komentaru br. 6 govori se o tretmanu razdvojene i
nepraćene dece (maloletnika).
112
Razlikovanje ove dve kategorije prihvaćeno je kako u doktrini tako i u praksi,
te su „ prisutne“ definicije obe pomenute kategorije. Način na koji je zakonodavac definisao značenje izraza
maloletnik bez pratnje, pre odgovora opšte priznatoj definiciji dece razdvojene od roditelja ili staratelja:”
Deca odvojena od oba roditelja ili od svojih prethodnih pravnih staratelja, ali ne nužno odvojena i od svojih
rođaka”, mada i u odnosu na nju definicija nije dosledno preuzeta.
Dok se pod maloletnikom bez pratnje (detetom bez pratnje) podrazumeva dete koje je odvojeno od oba
roditelja i o kome nijedno odraslo lice (srodnik) ne vodi primarnu odgovornost, bilo po zakonu bilo po
običajima.”
Direktive i Dablin uredba kоје su deo Zajedničkog еvrоpskog sistеma аzilа
113
dеfinišu „mаlоlеtnikа bеz
prаtnjе“ kао mаlоlеtnо licе kоје је stiglо nа tеritоriјu držаvа člаnicа bеz prаtnjе оdrаslе оsоbе kоја је
оdgоvоrnа zа njеgа ili nju, bilо pо zаkоnu ili u prаksi dаtе držаvе člаnicе, i оnоlikо dugо kоlikо sе о njеmu tа
оsоbа dеlоtvоrnо nе stаrа; оdnоsi sе i nа mаlоlеtnikа kојi је оstао bеz prаtnjе nаkоn štо је ušао nа tеritоriјu
držаvа člаnicа;
S obzirom da se predložena izmena tiče definisanja osnovih izraza, predlažemo da se pojam maloletnika bez
pratnje uredi na način da obuhvata obe pomenute kategorije, ili da se daju odvojene definicije. U svakom
slučaju, maloletnicima koji se mogu podvesti pod obe kategorije moraju se pružiti posebne garancije. Izmene
u vezi ovog stava nužno treba uzeti u obzir i prilikom normiranja načela postupanja prema licima sa posebnim
potrebama i najboljeg interesa deteta.
Primena zakona u postupku azila
112
General Comment No. 6, Tretament of Unaccompained and Separated Children outside of Country of Origin,
CCRC/GC/2005/6, 1. septembar 2005.
113
Članom 78. Ugovora o funkcionisanju EU predviđeno je da će Unija izraditi zajedničku politiku azila, supsidijarne zašti-te i
privremene zaštite kako bi ponudila odgovarajući status svakom državljaninu treće zemlje koji traži međunarodnu zaštitu i
obezbedila usklađenost sa načelom zabrane proterivanja.
Izazovi sistema azila
84
Član 3.
U pogledu osnovnih načela i uslova za sticanje i razloga za prestanak prava na azil, osnovnih
prava i obaveza lica koja traže azil, izbeglica i lica kojima je dodeljen drugi oblik zaštite
predviđen ovim zakonom, kao i postupka azila, primenjuju se odredbe ovog zakona.
Na pitanja postupka azila koja nisu uređena ovim zakonom primenjuju se propisi kojima je
uređen opšti upravni postupak.
Na pitanja obima, sadržine i vrste prava i obaveza lica koja traže azil, lica kojima je odobreno
utočište, subsidijarna zaštita ili privremena zaštita, a koja nisu uređena ovim zakonom,
primenjuju se propisi kojima je uređeno kretanje i boravak stranaca.
Ovaj zakon se ne primenjuje na izbeglice koje su to svojstvo stekle na osnovu Zakona o
izbeglicama (Službeni glasnik Republike Srbije, br. 18/92 i 45/2002.).
PREDLOG IZMENE
u stavu 3, dodaje se:
Na pitanja obima, sadržine i vrste prava i obaveza lica koja traže azil, lica kojima je priznato utočište, supsidijarna
zaštita ili privremena zaštita, a koja nisu uređena ovim zakonom, primenjuju se propisi kojima je uređeno kretanje i
boravak stranaca, kao i propisi kojima se uređuje upravljanje migracijama.
u stavu 4, dodaje se:
Ovaj zakon se ne primenjuje na izbeglice koje su to svojstvo stekle na osnovu Zakona o izbeglicama (Službeni
glasnik Republike Srbije, br. 18/92, 45/2002. i br. 30/2010. )
OBRAZLOŽENJE
Zakon o upravljanju migracijama načelno uređuje pitanje integracije lica kojima je odobreno utiočište (član 14)
kao i obezbeđivanja privremenog stambenog prostora za lica kojima je odobreno utočište, odnosno supsidijarna
zaštita (član 13).
U stavu 3. koristi se termin propis kako bi se ukazalo na brojna podzakonska akta čije je usvajanje i primena
propisana Zakonom o upravljanju migracijama.
U pogledu stava 4, Zakon o izbeglicama poslednji put je menjan u maju 2010. godine.
Izazovi sistema azila
85
Pravo na podnošenje zahteva za azil
Član 4.
Stranac koji se nalazi na teritoriji Republike Srbije ima pravo da podnese zahtev za dobijanje
azila u Republici Srbiji.
Ukoliko stranac iz stava 1. ovog člana, ne ispunjava uslove za dobijanje prava na utočište, po
službenoj dužnosti će se razmotriti da li postoje uslovi za odobravanje subsidijarne zaštite.
Saradnja sa UNHCR-om
Član 5.
Nadležni organi sarađuju sa UNHCR-om u sprovođenju njegovih aktivnosti u skladu sa njegovim
mandatom.
PREDLOG IZMENE
Lista sigurnih trećih zemlja i zemalja porekla
Član 5.a
U ocenjivanju činjenice da li je neka zemlja sigurna država porekla vodiće se računa o pravnoj i opštoj političkoj
situaciji u državi o kojoj je reč, a prilikom procene stanja posebno će se uzeti u obzir:
ratifikacija i poštovanje prava i sloboda garantovanih u međunarodnim i regionalnim instrumentima prava,
posebno UN Konvencije protiv torture i drugih surovih, neljudskih ili ponižavajućih kazni i postupaka, Evropske
konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i Evropske konvencije o sprečavanju mučenja i nečovečnih ili
ponižavajućih postupaka i kažnjavanja, pridržavanje međunarodnih načela o zaštiti izbeglica sadržanih u Konvenciji
o statusu izbeglica iz 1951. godine i Protokolu o statusu izbeglica iz 1967. godine, pre svega zabrane prinudnog
udaljenja ili vraćanja, relevantni zakoni i propisi zemlje porekla i način njihove primene i postojanje delotvornih
pravnih lekova protiv kršenja ljudskih prava.
Prilikom procene je li neka zemlja sigurna treća zemlja, osim uslova iz stava 1. ovoga člana, uzeće će se u obzir i
postojanje efikasnog sistema azila u toj zemlji.
Procena da li je neka zemlja sigurna država porekla i sigurna treća zemlja u skladu sa članom 2. ovog zakona zasniva
se na više izvora informacija, uključujući posebno informacije dobijene od drugih država, UNHCR-a, Saveta Evrope,
relevantne prakse Evropskog suda za ljudska prava, drugih međunarodnih organizacija i udruženja.
Izazovi sistema azila
86
Vlada Republike Srbije usvaja listu sigurnih trećih zemalja i sigurnih zemalja porekla u skladu sa odredbama stavova
1, 2. i 3. ovog člana, a na predlog Ministarstva nadležnog za spoljne poslove.
Predložena lista sigurnih trećih zemalja i sigurnih zemalja porekla mora biti obrazložena i javna.
Lista sigurnih trećih zemalja i sigurnih zemalja porekla revidira se svakih 6 meseci.
Lista sigurnih trećih zemalja i sigurnih zemalja porekla može se revidirati i izvan roka predviđenog stavom 5, na
predlog organa koji odlučuju u postupku azila, uvažavajući inicijative UNHCR-a i međunarodnih organizacija,
ukoliko to nalaže naglo pogoršanje političkih prilika i stanja ljudskih prava u zemljama koje se nalaze na listi sigurnih
trećih zemlja i zemalja porekla.
OBRAZLOŽENJE
Pogledati obrazlozenje iz člana 2. stav 1. tačka 11.
Direktiva o proceduri 2013/32/EU
Član 37.
Nacionalno određivanje treće zemlje kao sigurne zemlje porekla
Države članice mogu da zadrže ili uvedu zakone koji će, u skladu sa Aneksom I, odrediti sigurne zemlje porekla za
potrebe razmatranja zahteva za međunarodnu zaštitu.
Države članice će redovno razmatrati situaciju u trećim zemljama koje su određene kao sigurne zemlje porekla u
skladu sa ovim članom.
Procena o tome da li je zemlja bezbedna zemlja porekla u skladu sa ovim članom će biti zasnovana na nizu
informacija, uključujući posebno informacije iz drugih država članica, EASO-a, UNHCR-a, Saveta Evrope i drugih
relevantnih međunarodnih organizacija .
Države članice će obavestiti Komisiju o zemljama koje su označene kao bezbedne zemlje porekla u skladu sa
ovim članom.
Član 38.
Izazovi sistema azila
87
Koncept sigurne treće zemlje
Države članice mogu da primene koncept sigurne treće zemlje samo tamo gde se nadležne vlasti uvere da će se
prema licu koje traži međunarodnu zaštitu postupati u skladu sa sledećim principima u trećoj zemlji:
život i slobode nisu ugroženi zbog rase, vere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili zbog
političkog mišljenja; da ne postoji opasnost od ozbiljnog povređivanja kao što je definisano u Direktivi
2011/95/EU; poštuje se načelo zabrane proterivanja (non-refoulement) u skladu sa Ženevskom konvencijom;
poštuje se zabrana sklanjanja, prilikom povrede prava na slobodu od mučenja i okrutnog, nehumanog ili
ponižavajućeg postupanja kako je utvrđeno u međunarodnom pravu, i postoji mogućnost da osoba traži
izbeglički status i, ukoliko se utvrdi da je izbeglica, da dobije zaštitu u skladu sa Ženevskom konvencijom.
Primena koncepta sigurne treće zemlje podleže pravilima utvrđenim u nacionalnim zakonima, uključujući:
pravila koja zahtevaju vezu između podnosioca zahteva i treće zemlje na osnovu kojih bi bilo razumno za tu
osobu da ode u tu zemlju; pravila o metodologiji na osnovu kojih su nadležni organi sigurni da se koncept sigurne
treće zemlje može primeniti na određenu zemlju ili na određenog podnosioca zahteva. Takva metodologija
obuhvata razmatranje svakog pojedinačnog slučaja o bezbednosti zemlje za svakog pojedinačnog podnosioca
zahteva i / ili da li se zemlje koje su određene na nacionalnom nivou smatraju generalno bezbednim; pravila u
skladu sa međunarodnim pravom, što omogućava individualni ispitivanje da li je određena treća zemlja sigurna
za određenog kandidata, što treba da omogući podnosiocu zahteva da ospori primenu koncepta sigurne treće
zemlje na osnovu toga da treća zemlja nije sigurna za njega ili nju u određenim okolnostima. Podnosiocu zahteva
isto tako mora biti dozvoljeno da ospori postojanje veze između njega ili nje i treće zemlje u skladu sa tačkom (a).
Prilikom primene odluke isključivo na osnovu ovog člana, države članice će: obavestiti podnosioca zahteva, i dati
mu / joj dokument u kome se obaveštavaju vlasti treće zemlje, na jeziku te zemlje, da zahtev nije ispitan u
suštini.
Kada treća zemlja ne dozvoli da podnosilac zahteva uđe na njenu teritoriju, države članice će osigurati pristup
proceduri u skladu sa osnovnim principima i garancija opisanim u Poglavlju II.
Države članice će periodično obaveštavati Komisiju zemlje na koju se ovaj koncept primenjuje u skladu sa
odredbama ovog člana.
Aneks I
Određivanje sigurnih država porekla
Država se smatra sigurnom državom porekla kada, na osnovu pravne situacije, primene zakona u okviru jednog
demokratskog sistema i opšte političke situacije, može da se pokaže da ne postoji, generalno i dosledno, nikakav
Izazovi sistema azila
88
progon, onako kako je definisan u članu 9. Direktive 2011/95/EU (akti progona), nikakvo mučenje ili nečovečno ili
ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje i nikakva pretnja koja potiče od neselektivnog nasilja u situacijama
međunarodnog ili unutrašnjeg oružanog sukoba.
U davanju ove ocene, u obzir će biti uzet, između ostalog, i stepen u kom se pruža zaštita od progona ili
zlostavljanja kroz: relevantne zakone i propise te države i način na koji se oni primenjuju; poštovanje prava i
sloboda utvrđenih Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i/ili Međunarodnim
paktom o građanskim i političkim pravima i/ili Konvencijom protiv mučenja, a naročito prava od kojih ne može
biti odstupanja u skladu sa članom 15.(2) navedene Evropske konvencije; poštovanje načela zabrane vraćanja ili
proterivanja prema Ženevskoj konvenciji; utvrđivanje sistema delotvornih pravnih lekova protiv kršenja tih prava
i sloboda.
Kriterijumi na osnovu kojih je određena zemlja stavljena na listu, odnosno kriterijumi koji su uzeti u obzir moraju
biti javno dostupni. Proces koji je prethodio usvajanju Odluke o utvrđivanju liste sigurnih država porekla i sigurnih
trećih zemalja po mišljenju velikog broja aktera ocenjen je kao potpuno netransparentan.
114
Dodatno,
propisivanje stavova 4, 5. i 6, posebno je važno ako se uzmu u obzir dosadašnja iskustva iz prakse. Odluka Vlade
RS o sigurnim državama porekla i sigurnim trećim zemljama doneta je 2009. godine i od tada nije ažurirana.
Primera radi, na listi se nalazi i Grčka za koju je u toku 2011. godine ESLJP je u predmetu M.S.S. protiv Belgije i
Grčke
115
utvrdio da je procedura dobijanja azila neefikasna i da se sistematski krše ljudska prava tražilaca azila.
Nakon odluke ESLJP u predmetu M.S.S. protiv Belgije i Grčke značajan broj zemalja članica EU obustavile su
praksu vraćanja tražilaca azila u Grčku primenom Dablinske uredbe.Takođe, još u decembru 2009. godine
UNHCR je objavio zvaničan stav u kojem savetuje vladama zemalja da ne vraćaju tražioce azila u Grčku u skladu
sa „Dablin procedurom“
114
116
ili po nekom drugom osnovu.
UNHCR, Srbija kao zemlja azila 2012,dostupno na: http://www.unhcr.rs/dokumenti/istrazivanja/srbija-kao-zemlja-azila.html;
Grupa 484, Izazovi prisilnih migracija: drugi pogled na pitanja azila i readmisije, 2013, dostupno na:
http://www.grupa484.org.rs/publikacije/cemi/prisilne-migracije
115
M.S.S. protiv Belgije i Grčke, predstavka br. 30696/09, presuda Velikog veća od 21.1.2011.
116
„Dablinska procedura“ ustanovljava pravila o (preuzimanju) nadležnosti zemalja članica za ispitivanje zahteva za azil. Više na:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/asylum/examination-of-applicants/index_en.htm
Izazovi sistema azila
89
II OSNOVNA NAČELA
Zabrana proterivanja ili vraćanja
Član 6.
Nijedno lice ne sme biti proterano ili vraćeno protiv njegove volje na teritoriju gde bi njegov
život ili sloboda bili ugroženi zbog njegove rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalnosti,
pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkih stavova.
Odredba stava 1. ovog člana neće se primenjivati na lice za koje se osnovano može smatrati da
ugrožava bezbednost zemlje ili koje je pravosnažnom presudom osuđeno za teško krivično delo,
zbog čega predstavlja opasnost za javni poredak.
Nezavisno od odredbi stava 2. ovog člana nijedno lice ne sme biti proterano ili protiv njegove
volje vraćeno na teritoriju na kojoj postoji rizik da će biti podvrgnuto mučenju, nečovečnom ili
ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju.
PREDLOG IZMENE
Načelo „sur place“
Član 6.a
Izbeglica „sur place“ je lice koje nije bilo izbeglica kada je napustilo svoju zemlju porekla, ali koje naknadno,
tokom boravka u drugoj zemlji postane izbeglica.
Osnovan strah od proganjanja ili stvarni rizik od teških povreda iz člana 2. stav 1. tačka 8 ovog zakona može biti
zasnovan na okolnostima koje su nastupile nakon što je lice koje traži azil napustilo zemlju porekla, odnosno na
aktivnostima lica koje traži azil nakon što je napustio zemlju porekla , posebno kada se ustanovi da predstavljaju
izražavanje ili nastavak uverenja ili orijentacije koje je imao u zemlji porekla.
OBRAZLOŽENJE
Uslov da stranac mora da bude van zemlje porekla da bi se kvalifikovao kao izbeglica ne mora nužno da znači
da je stranac svoju zemlju napustio zbog osnovanog straha od progona. Stranac može da odluči da podnese
zahtev za azil nakon što već boravi u stranoj zemlji neko duže vreme. Lice koje nije izbeglica u momentu
napuštanja svoje zemlje porekla, ali koje postane izbeglica kasnije naziva se izbeglica „sur place“ (Priručnik i
smernice za postupak i kriterijume utvrđivanja izbegličkog statusa UNHCR, decembar 2011).
Uvođenjem ovog načela ZoA će se uskladiti sa Direktivom o kvalifikaciji 2011/95/EU koja u članu 5. pruža
Izazovi sistema azila
90
zaštitu sur place izbeglicama.
Načelo nediskriminacije
Član 7.
U postupku odobravanja azila u Republici Srbiji zabranjena je svaka diskriminacija po bilo kom
osnovu, a naročito po osnovu rase, boje, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla ili
sličnog statusa, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog ubeđenja, imovnog stanja, kulture,
jezika, starosti ili intelektualnog, senzornog, odnosno fizičkog invaliditeta.
Načelo nekažnjavanja za nezakonit ulazak ili boravak
Član 8.
Lice koje traži azil neće biti kažnjeno za nezakonit ulazak ili boravak u Republici Srbiji, pod
uslovom da bez odlaganja podnese zahtev za dobijanje azila i da pruži valjano obrazloženje za
svoj nezakonit ulazak ili boravak.
Načelo jedinstva porodice
Član 9.
Nadležni organi će preduzeti sve raspoložive mere radi održanja jedinstva porodice u toku
postupka azila kao i po dobijanju prava na azil.
Lica kojima je odobren azil imaju pravo na spajanje porodice, u skladu sa odredbama ovog
zakona.
PREDLOG IZMENE
stav 3, dodaje se:
Član porodice lica kojem je priznat azil koji zakonito boravi u Republici Srbiji ostvaruje ista prava kao i lica kojima je
priznat azil, u skladu sa odredbama ovog zakona.
OBRAZLOŽENJE
U trenutno važećem ZoA ne postoji odbredba koja govori o korpusu prava i obaveza članova porodice lica kojima
je priznat azil.
Način na koji je definisan stav 3. zasniva se na Direktivi o kvalifikaciji 2011/95/EU - član 23. stav 2, propisuje da se
Izazovi sistema azila
91
članovima porodice garantuju ista prava kao i licima koja uživaju međunarodnu zaštitu. Takav pristup je u skladu
sa članom 8. EKLJP.
117
Načelo informisanja i pravne pomoći
Član 10.
Stranac koji je izrazio nameru da traži azil u Republici Srbiji ima pravo da bude informisan o
svojim pravima i obavezama tokom celog postupka azila.
Lice koje traži azil može da koristi besplatnu pravnu pomoć i zastupanje od strane UNHCR i
nevladinih organizacija čiji su ciljevi i delovanje usmereni na pružanje pravne pomoći
izbeglicama.
PREDLOG IZMENE
Načelo informisanja i pravne pomoći
Član 10.
Stranac koji je izrazio nameru da traži azil u Republici Srbiji ima pravo da bude blagovremeno informisan o svojim
pravima i obavezama tokom celog postupka azila.
Žene u pratnji muškaraca biće informisane o pravu da podnesu samostalan zahtev za azil.
Nadležni državni organ dužan je da informiše tražioca azila od trenutka kada lice izrazi nameru da traži azil o
mogućnosti da ima pravo na besplatnu pravnu pomoć i da mu omogući pristup pravnoj pomoći.
Lice koje traži azil i lice kome je priznat azil ima pravo na besplatnu pravnu pomoć koja podrazumeva pravo na
pružanje opštih informacija o pravima i obavezama i pravo na zastupanje pred nadležnim organima.
Lica iz prethodnog stava imaju mogućnost da koriste besplatnu pravnu pomoć i zastupanje od strane UNHCR,
udruženja čiji su ciljevi i delovanje usmereni na pružanje pravne pomoći žrtvama kršenja ljudskih prava, kao i od
strane advokata koji imaju posebno znanje i iskustvo u oblasti izbegličkog prava.
117
ECRE Information Note on the Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on
standards for the qualification of third-country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a
uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection, and for the content of the protection granted
(recast), dostupno na: http://helsinki.hu/wp-content/uploads/ECRE-Information-Note-on-QD.pdf
Izazovi sistema azila
92
Sredstva za besplatnu pravnu pomoć iz stava 3. ovog člana obezbeđuju se iz budžeta Republike Srbije.
Tražilac azila je oslobođen plaćanja taksi za razgledanje i kopiranje spisa koja mu se ne dostavljaju lično, a tiču se
ostvarenja njegovih prava.
OBRAZLOŽENJE
Sve navedene izmene i dopune ovog člana predstavljaju usklađivanje sa standardima UNHCR i preporukama
Saveta Evrope.
[Vidi: UNHCR, Executive Committee Conclusion No. 8 (XXVIII) Determination of Refugee Status, 1977,
dostupno na: http://goo.gl/Z1CxNU; UNHCR Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee
Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees 1979 (re-edited
1992), dostupno na: http://goo.gl/bToBrv; Council of Europe, Parliamentary Assembly, Report on the
protection and reinforcement of the human rights of refugees and asylum-seekers in Europe, Doc. 7783, 26
March 1997, dostupno na: http://goo.gl/cOLHgc.]
Direktiva o proceduri 2013/32/EU i Direktiva o prijemu 2013/33/EU sadrže niz članova kojima se uređuje
obaveštavanje tražilaca azila o pravima i obavezama, kao i uslovima pod kojima tražilac azila može ostvariti
pravo na besplatnu pravnu pomoć. Rešenja usvojena u zemljama članicama poprilično se razlikuju, što je u
nekom delu posledica činjenice da direktive obavezuju u pogledu rezultata koji se njima ostvaruju, ali
nacionalnim vlastima prepušta izbor forme i metode sprovođenja; a sa druge strane, činjenice da direktive
propisuju minimalne standarde koje zemlje moraju da ispune, uz istovremeno eksplicitno propisivanje
mogućnosti usvajanja povoljnijih rešenja.
[Posebno izdvajamo: U RS Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći još uvek nije usvojen, iako se prethodnih
godina u javnosti pojavljivalo više nacrta na podlozi kojih su vođene burne debate. Rešenja koja budu
usvojena u ovom članu svakako bi morala da se oslanjaju i na model koji će za ostarivanje prava na besplatnu
pravnu pomoć predvideti osnovni zakon.]
U prvi stav je uneta reč „blagovremeno“ iz razloga što je prilikom pružanja pravne pomoći primećeno da se
stranci tokom postupka azila obaveštavaju o svojim pravima i obavezama od strane nadležnih organa
(Komesarijat za izbeglice i migracije, Odsek za azil) tek prilikom podnošenja zahteva za azil.
Potom, radi poštovanja načela rodne osetljivosti i imajući u vidu da mnoge žene koje traže azil dolaze upravo
Izazovi sistema azila
93
iz zemalja u kojima je društvo tradicionalno patrijarhalno, neophodno je žene posebno informisati o pravu da
samostalno podnesu zahtev. Ovo je posebno važno iz tog razloga što progon može da predstavlja i seksualno
nasilje nad ženama o kome žene ne smeju da pričaju pred članovima svoje porodice zbog opasnosti da će u
okviru porodice biti kažnjene jer su „ukaljale čast“ porodice zato što su bile žrtve seksualnog nasilja (npr.
honour killing u Avganistanu).
Neophodno je i da tražioci azila što je pre moguće budu obavešteni o pravu na besplatnu pravnu pomoć.
Tražioce azila u praksi o pravima i obavezama najčešće informišu njihovi punomoćnici (član 10. Direktive o
proceduri 2005/85/EC).
Smatramo da je potrebno zakonskim tekstom predvideti obavezu izdvajanja određenih budžetskih sredstava
u svrhu ostvarivanja prava na besplatnu pomoć. Od stupanja na snagu Zakona o azilu besplatnu pravnu
pomoć pretežno je finansirao UNHCR. Pitanje je na koji će način tražioci azila ostvariti pravo na besplatnu
pravnu pomoć ili dobiti potrebne informacije o svojim pravima, ukoliko nijedna nevladina organizacija, u
nekom momentu, ne bude imala mogućnosti da pruža besplatnu pravnu pomoć, odnosno nijedan donator ne
bude zainteresovanza podršku takvom projektu. Uživanje ovog prava se razlikuje od države do države, tako da
u nekima tražilac azila ima pravo na besplatnu pravnu pomoć u postupcima po žalbi, pravo na pravnu pomoć
o svom trošku, dok mnoge države organizuju pravnu pomoć tokom čitavog postupka, kao i nakon sticanja
statusa.
Radi kvalitetnog pružanja pravne pomoći, neophodno je propisati i kriterijume koje udruženja i advokati
treba da ispune. Prilikom usvajanja ZoA civilno društvo je predlagalo da se ovom članu doda i obaveza
nadležnog ministra unutrašnjih poslova da usvoji poseban Pravilnik o pravnoj pomoći, međutim ova sugestija
nije prihvaćena.
Pravni propisi ne poznaju pojam nevladinih organizacija, već udruženja shodno Zakonu o udruženjima (Sl.
glasnik RS, br. 51/2009).
Izazovi sistema azila
94
Načelo besplatnog prevođenja
Član 11.
Licu koje traži azil, a ne razume službeni jezik postupka, obezbediće se besplatne usluge
prevođenja na jezik države porekla, odnosno na jezik koji razume.
Tražilac azila može angažovati prevodioca po svom izboru i o svom trošku.
Obaveza pružanja besplatne usluge prevođenja iz stava 1. ovog člana obuhvata i korišćenje
gestovnog jezika i dostupnost materijala na Brajevom pismu i drugim pristupačnim formatima.
Načelo slobodnog pristupa UNHCR-u
Član 12.
Lice koje traži azil ima pravo na kontakt sa ovlašćenim službenicima UNHCR-a u svim fazama
postupka azila.
Načelo lične dostave
Član 13.
Sva pismena u postupku dostavljaju se lično licu koje traži azil ili njegovom pravnom zastupniku.
Pismeno se smatra dostavljenim kada ga primi bilo koje od navedenih lica.
Načelo rodne ravnopravnosti
Član 14.
Licu koje traži azil obezbediće se da bude saslušano od strane osobe istog pola, odnosno
prevodilac ili tumač istog pola, osim kada to nije moguće ili je skopčano sa nesrazmernim
teškoćama za organ koji vodi postupak azila.
Načelo iz stava 1. ovog člana uvek se primenjuje prilikom pretresanja, telesnih pregleda i drugih
radnji u postupku koje podrazumevaju fizički kontakt sa licem koje traži azil.
Izazovi sistema azila
95
PREDLOG IZMENE
Načelo rodne ravnopravnosti i osetljivosti
Član 14.
Licu koje traži azil obezbediće se da podnese zahtev i da izjavu pred osobom istog pola, odnosno obezbediće se
prevodilac ili tumač istog pola, osim kada to nije moguće ili je skopčano sa nesrazmernim teškoćama za organ
koji vodi postupak azila.
Osobe ženskog pola u pratnji muškaraca koje traže azil podneće zahtev i daće izjavu odvojeno od svojih
pratilaca.
Načelo iz stava 1. ovog člana uvek se primenjuje prilikom pretresanja, telesnih pregleda i drugih radnji u
postupku koje podrazumevaju fizički kontakt sa licem koje traži azil.
OBRAZLOŽENJE
U naslov ovog člana je uvedeno načelo „rodne osetljivosti“ iz razloga što se ovaj član, kako je trenutno
definisan, ne odnosi na rodnu ravnopravnost (jer ne propisuje da su muški i ženski tražioci azila jednaki u
svojim pravima i obavezama), nego na pažljivo postupanje sa tražiocima azila koje podrazumeva da će
tražioce azila saslušati službenik istog pola i da će im po mogućstvu biti na raspolaganju prevodilac istog pola.
Ovo je posebno važno iz tog razloga što progon može da se bazira na rodno zasnovanom nasilju, te se pre
može očekivati da će tražioci azila osobama istog pola bez straha saopštiti razloge zbog kojih su morali da
napuste zemlju porekla.
U pogledu stava 1, izvršene su određene jezičke korekcije – termin saslušanje zamenjen je terminom davanje
izjave , dodatno, smаtrаmо dа istu оbаvеzu (prаvо) kоја је prеdviđеnа kоd davanja izjave trеbа prеdvidеti i
prilikоm pоdnоšеnjа zаhtеvа zа аzil. Prеmа prеdlоžеnim izmеnаmа, u skrаćеnоm pоstupku rаdnjа
pоdnоšеnjа zаhtеvа imа izuzеtаn znаčај, s оbzirоm dа sе nа pоdlоzi činjеnicа iznеtih tоkоm pоdnоšеnjа
zаhtеvа mоžе dоnеti оdlukа о zаhtеvu. Imајuću i vidu dа оbе pоmеnutе rаdnjе imајu gоtоvо istu „snаgu“ u
pоglеdu sаznаvаnjа činjеnicа prеsudnо vаžnih zа dоnоšеnjе оdlukе, smаtrаmо dа ih је u pоglеdu primеnе
оvоg nаčеlа nеоphоdnо izјеdnаčiti.
Novouvedeni stav 2. upravo služi ostvarivanju ovog načela (pogledati obrazloženje člana 10. stav 2).
Načelo rodne osetljivosti poznaje i Direktiva o kvalifikaciji 2011/95/EU (preambula tačka 32).
Izazovi sistema azila
96
Načelo brige o licima sa posebnim potrebama
Član 15.
U postupku azila vodiće se računa o specifičnoj situaciji lica sa posebnim potrebama koja traže
azil, kao što su maloletnici, lica potpuno ili delimično lišena poslovne sposobnosti, deca
odvojena od roditelja ili staratelja, osobe sa invaliditetom, stare osobe, trudnice, samohrani
roditelji sa maloletnom decom i lica koja su bila izložena mučenju, silovanju ili drugim teškim
oblicima psihološkog, fizičkog ili seksualnog nasilja.
PREDLOG IZMENE
Načelo brige o posebno osetljivim licima
Član 15.
U postupku azila vodiće se računa o specifičnoj situaciji posebno osetljivih lica koja traže azil, kao što su
maloletnici, maloletnici bez pratnje, lica potpuno ili delimično lišena poslovne sposobnosti, osobe sa
invaliditetom, stare osobe, trudnice, samohrani roditelji sa maloletnom decom, žrtve trgovine ljudima i lica koja
su bila izložena mučenju, silovanju ili drugim teškim oblicima psihološkog, fizičkog ili seksualnog nasilja. kао štо
su žrtvе žеnskоg оbrеzivаnjа.
Prioritenim se smatraju postupci u kojima su zahtev za azil podnela lica iz stava 1. ovog člana.
OBRAZLOŽENJE
U pogledu maloletnika bez pratnje, pogledati obrazloženje člana 2. stav 1. (12) .
Kada su u pitanju žrtve trgovine ljudima, primera radi, u Bosni i Hercegovini u Pravilniku o azilu, posebno je
tretirano pitanje zaštite i postupanja prema žrtvama trgovine ljudima u situacijama kada zatraže azil .
Dodatno, sve navedene kategorije i u Direktivi o prijemu 2013/33/EU, u članu 21 prepoznate su kao
kategorije posebno osetljivih lica.
U pogledu stava 2. član 23. Direktive o proceduri 2005/85/ EC predviđa da će države članice prilikom
razmatranja zahteva za azil dati prioritet tražiocima azila sa posebnim potrebama.
Izazovi sistema azila
97
Načelo zastupanja maloletnika bez pratnje iposlovno nesposobnih lica
Član 16.
Maloletniku bez pratnje, kao i poslovno nesposobnom licu koje nema zakonskog zastupnika,
organ starateljstva će, pre podnošenja zahteva za azil, odrediti staratelja, u skladu sa zakonom.
Saslušanju maloletnika bez pratnje, odnosno poslovno nesposobnog lica iz stava 1. ovog člana
mora prisustvovati staratelj.
PREDLOG IZMENE
Načelo zastupanja maloletnika bez pratnje i lica lišenih poslovne sposobnosti
Član 16.
stav 1, menja se:
Maloletniku bez pratnje, kao i licu lišenom poslovne sposobnosti koje nema zakonskog zastupnika, organ
starateljstva će, bez odlaganja i pre podnošenja zahteva za azil, odrediti staratelja koji je, u skladu sa zakonom,
dužan da se stara o štićeniku. Staratelj će se menjati samo kada je to neophodno.
OBRAZLOŽENJE
Pravni osnov za određivanje staratelja proizilazi iz odredbi Porodičnog zakona (član 132. stav 4), Zakona o
socijalnoj zaštiti (član 41) i Zakona o azilu (član 16).
Postavljanje staratelja bez odlaganja i pre podnošenja zahteva za azil, neophodno je kako bi se staratelj pre
podnošenja zahteva, kao jedne od ključnih radnji u postupku, upoznao sa okolnostima konkretnog slučaja i
samim tim mogao na adekvatan način da se stara o najboljem interesu deteta. Maloletniku bez pratnje koji
izrazi nameru da zatraži azil, do početka postupka po zahtevu, tri puta se određuju različiti privremeni
staratelji. “Takva praksa upućivanja od jednog do drugog staratelja ne garantuju efektivno i kvalitetno
starateljstvo maloletnih tražilaca azila i otežava, ili čak onemogućava, uspostavljanje odnosa poverenja
između deteta i staratelja.“
118
[Posebno izdvajamo: U zemljama članicama EU, uspostavljeni su različiti modeli za postavljanje zakonskih
staratelja, posebno kada su u pitanju maloletnici. Pa se tako rešenja kreću od onih koja predviđaju da se za
staratelja (ima i zemalja u kojima su ta lica istovremeno i pravni zastupnici maloletnika - Češka ) postavljaju
118
Srbija kao zemlja azila; Zapažanja o položaju tražilaca azila i korisnika međunarodne zaštite u Srbiji, UNHCR, avgust 2012, str.
15.
Izazovi sistema azila
98
lica iz državnih institucija nadležnih za brigu o deci ili socijalnoj zaštiti, ali i organizacija civilnog društva,
odnosno reda sudija, pravobranilaca i sl.
119
]
PREDLOG IZMENE
Načelo najboljeg interesa deteta
Član 16. a
U svim postupanjima koja se tiču maloletnika, a posebno maloletnika bez pratnje mora se voditi računa o
najboljem interesu deteta.
Najbolji interes deteta treba tumačiti u skladu sa odredbama Konvencije o pravima deteta i pratećim
protokolima.
OBRAZLOŽENJE
U direktivama koje čine CEAS, počev od preambula, ističe se obaveza poštovanja principa najboljeg interesa
deteta, koja je razrađena nizom garancija za maloletnike koji traže azil, ili uživaju neki oblik međunarodne
zaštite.
[Posebno izdvajamo: Iako je uobičajeno je da se pravi razlika između onih koji se prema odredbama
imigracionih propisa smatraju iregularnim/ekonomskim migrantima i onih koji izražavanjem namere ili
podnošenjem zahteva za azil postaju tražioci azila, realnost ovu podelu dovodi u pitanje, pa postaje sve teže
praviti razliku između različitih kategorija maloletnika bez pratnje. Stoga se neke zemlje (od zemalja u
okruženju, Republika Hrvatska) odlučuju na usvajanje posebnih protokola kojima se precizno propisuje način
postupanja prema stranim maloletnicima bez pratnje bez obzira na njihov imigracioni status.
120
]
Načelo neposrednosti
Član 17.
Svaki stranac koji je podneo zahtev za azil ima pravo da usmeno i neposredno bude saslušan od
strane ovlašćenog službenika nadležne organizacione jedinice Ministarstva unutrašnjih poslova,
o svim činjenicama relevantnim za priznavanje prava na utočište ili dodelu subsidijarne zaštite.
119
Više: Right to asylum for unaccompanied minors in the European Union, Comparative study in the 27 EU countries, France
terre d’asile, dostupno na: http://www.frsh.de/fileadmin/beiboot/BB3/BB-3-12-Anlage.pdf
120
Više: Deca pred zakonom: u međunarodnom tranzitu i kao tražioci azila, Grupa 484, februar 2013, dostupno na:
http://www.grupa484.org.rs/sites/default/files/Deca%20pred%20zakonom,%202013.pdf
Izazovi sistema azila
99
PREDLOG IZMENE
član 17, menja se:
Svaki stranac koji je podneo zahtev za azil ima pravo da usmeno i neposredno pred ovlašćenim službenikom
nadležne organizacione jedinice Ministarstva unutrašnjih poslova iznese sve činjenice relevantne za priznavanje
prava na utočište ili dodelu supsidijarne zaštite.
OBRAZLOŽENJE
Načelo neposrednosti se oslanja na načelo saslušanja stranaka u upravnom postupku, koje podrazumeva da
se stranci pre donošenja rešenja mora pružiti mogućnost izjašnjavanja o činjenicama i okolnostima koje su od
važnosti za donošenje odluke. Shodno tome, nejasan je ratio norme kojom se poštovanje načela svodi na
sprovođenje samo jedne radnje, radnje saslušanja (član 26. ZoA). Dodatno, ovim predlogom, načelo
neposrednosti se ispunjava i tokom podnošenja zahteva za azil, usmeno na zapisnik, kao i u situacijama
prestanka azila poništavanjem odluke, izjašnjavanjem stranca na okolnosti na podlozi kojih je takva odluka
doneta.
Načelo poverljivosti
Član 18.
Podaci o licu koje traži azil, do kojih se dođe tokom postupka azila, predstavljaju službenu tajnu i
mogu biti dostupni samo zakonom ovlašćenim licima.
Podaci iz stava 1. ovog člana ne smeju se otkriti državi porekla lica koje traži azil, osim ako ga po
okončanju postupka i odbijanju zahteva za azil treba prinudno vratiti u zemlju porekla. U tom
slučaju mogu se dati sledeći podaci:
1. identifikacioni podaci;
2. podaci o članovima porodice;
3. podaci o ispravama koje je izdala zemlja porekla;
4. adresa prebivališta;
5. otisci prstiju i
6. fotografije.
Izazovi sistema azila
100
PREDLOG IZMENE
član 18 , menja se:
Podaci o licu koje traži azil ili kojem je dodeljen azil, do kojih se dođe tokom postupka azila kao i činjenica da je
lice tražilo azil u Republici Srbiji, predstavljaju državnu tajnu i mogu biti dostupni samo licima ovlašćenim u
skladu sa zakonom kojim se uređuje tajnost podataka.
Podaci o licu koje traži azil predstavljaju naročito osetljive podatke u smislu zakona kojim se uređuje zaštita
podataka o ličnosti.
Podaci iz stava 1. ovog člana ne smeju se otkriti državi porekla lica koje traži azil, odnosno lica kome je priznat
azil, osim ako ga po okončanju postupka i odbijanju zahteva za azil treba prinudno vratiti u zemlju porekla. U
tom slučaju uz prethodni pisani pristanak tražioca azila ili lica kome je priznat azil mogu se dati sledeći podaci:
1.
identifikacioni podaci;
2.
podaci o članovima porodice;
3.
podaci o ispravama koje je izdala zemlja porekla;
4.
adresa prebivališta;
5.
otisci prstiju i
Podatak da je stranac tražio azil u Republici Srbiji ne sme se otkriti državi porekla u slučaju iz stava 3. ovog člana.
OBRAZLOŽENJE
Ovaj član je izmenjen kako bi se uskladio sa Zakonom o tajnosti podataka i Zakonom o zaštiti podataka o
ličnosti kao i sa smernicama UNHCR u pogledu informacija koje se ne smeju odavati državi porekla tražioca
azila.
Klasifikacija tajnosti nivoa „državna tajna“ i „lica ovlašćena u skladu sa zakonom kojim se uređuje tajnost“ iz
stava 1, detaljnije su uređeni Zakonom o tajnosti podataka i Uredbom o bližim kriterijumima za određivanje
stepena tajnosti "državna tajna" i "strogo poverljivo".
Pojam „naročito osetljivi podaci“ u smislu stava 2. i obrada ovih podataka i mere zaštite definisani su članom
16. Zakona o zaštiti podataka o ličnosti.
Predviđeno je da se podaci o tražiocu azila mogu dati državi porekla uz njegovu prethodnu pisanu saglasnost
Izazovi sistema azila
101
kako bi se Zakon o azilu uskladio sa članom 17. Zakona o zaštiti podataka o ličnosti.
UNHCR je ukazao na ozbiljne posledice koje mogu nastupiti usled odavanja poverljivih informacija zemlji
porekla tražioca azila, a posebno činjenice da je to lice tražilo azil, uključujući i to da tražilac azila u tom
slučaju može postati izbeglica sur place, bezbednost saradnika ili srodnika tražioca azila u zemlji porekla mogu
biti ozbiljno ugroženi
[Više: UNHCR, Advisory opinion on the rules of confidentiality regarding asylum information,
http://goo.gl/rJNgn5). Poslednji stav predstavlja usklađivanje sa članom 22. Direktive o proceduri
2005/85/EC.]
PREDLOG IZMENE
Pretpostavka osnovanosti zahteva
Član 18.a
U slučaju nedostatka dokaza, odlučiće se u korist podnosioca zahteva za azil nakon pribavljanja i provere svih
raspoloživih dokaza i kada je službenik Kancelarije za azil uveren u kredibilitet podnosioca zahteva.
Iznete tvrdnje podnosioca zahteva za azil moraju biti uverljive, ne smeju biti međusobno kontradiktorne i u
suprotnosti sa opštepoznatim činjenicama.
OBRAZLOŽENJE
Zapažanja UNHCR u vezi sa teretom dokazivanja u vezi sa izbegličkim zahtevima predviđa „benefit of doubt“,
odnosno, da službeno lice u nedostatku dokaza odlučuje u korist tražioca azila. Ratio ovog pravila leži u tome
da tražioci azila najčešće, zbog rizičnih okolnosti u kojima su napustili svoju zemlju, nisu u stanju da obezbede
adekvatne i verodostojne dokaze kojima bi potkrepili osnovanost svog straha od progona u zemlji porekla.
121
Ovo pravilo propisuje i Direktiva o kvalifikaciji 2011/95/EU u članu 4. stav 5.
III NADLEŽNI ORGANI
121
UNHCR, Note on Burden and Standard of Proof in Refugee Claims, 1998. http://www.refworld.org/docid/3ae6b3338.html
Izazovi sistema azila
102
Kancelarija za azil
Član 19.
Povodom zahteva za azil i prestanka tog prava, u prvom stepenu postupak vodi i sve odluke
donosi nadležna organizaciona jedinica Ministarstva unutrašnjih poslova (u daljem tekstu:
Kancelarija za azil).
Ovlašćeni službenici koji vode postupak azila u Kancelariji za azil posebno su osposobljeni za
vršenje tih poslova.
Ministar unutrašnjih poslova (u daljem tekstu: ministar), svojim aktom bliže uređuje uslove i
kriterijume za službenike koji obavljaju poslove u Kancelariji za azil.
[Napominjemo: Podzakonskim aktom čije donošenje proizilazi iz odredbi ovog člana neophodno je predvideti i
kriterijum da ovlašćeni službenici koji dolaze u kontakt sa maloletnim tražiocima azila moraju proći posebne obuke.]
U Smernicama o politikama i procedurama u postupanju sa decom tražiocima azila bez pratnje, UNHCR navodi
da “je poželjno da svi intervjui sa maloletnim tražiocima azila (uključujući i one u neposrednoj vezi sa
donošenjem odluke o izbegličkom statusu) budu vođeni od strane osoba koje imaju profesionalne kvalifikacije,
koje su posebno obučene i poseduju adekvatno znanje o psihičkom i emocionalnom razvoju i ponašanju
dece“
122
. Isti standard uvodi i Evropska unija: Direktiva o proceduri zahteva da ukoliko se vodi intervju sa
maloletnikom u vezi zahteva za azil(...),intervju treba da bude vođen od strane osobe koja ima specifično znanje
o potrebama maloletnika“ (Direktiva o proceduri 2005/85/EC, op.cit. (Note 17), član 17 .4a). Na kraju, Savet
Evrope u Preporuci 1810 (2011) svim zemljama članicama, navodi da:“ Svi intervjui sa maloletnicima u vezi sa
njihovim ličnim okolnostima treba da budu vođeni individualno i od strane specifično obučenih službenika.“
Posebno izdvajamo: Pojam Kancelarija za azil ne postoji u organizacionoj strukturi MUP RS koja, ukoliko se
izuzmu veće organizacione jedinice , poznaje Odsek ili Odeljenja.
Komisija za azil
Član 20.
122
UNHCR, Guidelines on Policies and Procedures in Dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum,
op.cit.(Note 38), Chapter 5
123
Council of Europe’s Parliamentary Assembly, Resolution 1810 (2011), op.cit.(Note 40), §5.7
123
Izazovi sistema azila
103
Komisija za azil odlučuje u drugom stepenu po žalbama na odluke Kancelarije za azil, a čini je
predsednik i osam članova koje imenuje Vlada na period od četiri godine.
Sredstva za rad Komisije za azil obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije.
Za predsednika i člana Komisije za azil može biti izabran državljanin Republike Srbije, diplomirani
pravnik, koji ima najmanje pet godina radnog iskustva u struci i poznaje propise iz oblasti
ljudskih prava.
Vlada svojim aktom utvrđuje visinu naknade za rad članova Komisije za azil.
Komisija za azil je nezavisna u svom radu i odlučuje većinom glasova od ukupnog broja članova.
Administrativne poslove za Komisiju za azil obavlja Ministarstvo unutrašnjih poslova.
U roku od 30 dana od dana imenovanja njenih članova, Komisija za azil donosi Poslovnik o radu.
Poslovnikom o radu bliže se uređuje način odlučivanja Komisije za azil, zakazivanje sednica i
druga pitanja od značaja za rad Komisije za azil.
PREDLOG GRUPE 484
U ovoj fazi, treba zadržati dvostepenost postupka, odnosno ne menjati važećim zakonom uspostavljenju
nadležnost. Zakon o azilu će se neminovno menjati i u narednom periodu , u skladu sa napretkom Srbije u
procesu pregovora za članstvo u EU kako bi se u potpunosti prilagodio evropskom zakonodavstvu, koje je i
samo predmet čestih izmena i usaglašavanja (pre svega, u ovoj fazi, neke od standarda nije moguće usvojiti jer
je za njihovu primenu neophodno da država bude punopravna članica - primena EURODAC sistema i Dablin
uredbe). Sa druge strane, iskustva zemalja govore da standarde EU treba usvajati postepeno, jer samo
transponovanje propisa nije dovoljno, već je neophodno da i implementacija bude na zadovoljavajućem niovu,
te su stoga zemlje, koje su sada članice, svoje zakone u postupku pridruživanja menjale i po nekoliko puta.
Stoga smo mišljenja da u narednom periodu, kroz buduće izmene, treba razmišljati o ukidanju dvostepenosti i
uvođenju direktne sudske nadležnosti, pre svega zbog trenutnih objektivnih okolnosti funkcionisanja
Upravnog suda Srbije i načina na koji je uređena nadležnost sudova u postupcima azila u drugim zemljama.
Izazovi sistema azila
104
U Izveštaju o napretku Srbije za 2012. godinu
124
, primećena je potreba za razvijanjem stručnosti sudija
Upravnog suda u oblasti azila. Od tada su sudije prošle jednu obuku o postupcima azila.
125
Takođe, dosadašnja
praksa ukazuje da u Upravnom sudu ne postoji veće koje je specijalizovano da se bavi pitanjem azila, kao i da
Upravni sud uglavnom ispituje formalno procesnu zakonitost odluka Komisije za azil. Upravni sud je poništio
samo dve odluke u starom i nijednu u novom sazivu Komisije za azil. Tokom 2011. i 2012. godine nije bilo
presude u kojoj je Upravni sud usvojio tužbeni zahtev. Ukupаn brој prеdmеtа u rаdu sudа је 43 265, dok je
prоsеčаn brој prеdmеtа u rаdu pо sudiјi 925,4. Zа еfikаsаn i kvаlitеtаn rаd оvоg sudа nеоphоdnо је najmanje
50 sudiја (trenutno ih je 37 ) pа је nužnо i dаlје vršiti аnаlizu еlеmеnаtа kојi utiči nа utvrđivanjе stvаrnо
pоtrеbnоg brоја izvršilаcа. Dаlјim prоširеnjеm sistеmаtizаciје stvоrilа bi sе оsnоvа zа fоrmirаnjе dvоstеpеnоg
uprаvnоg sudstvа kоје је prоpisаnо kао јеdаn оd оsnоvnih cilјеvа Nаciоnаlnе strаtеgiје prаvоsuđа u pеriоdu
2013 - 2018. gоdinе.
126
Dakle, Sudu tek predstoje reforme, i u ovom momentu nema preciznijih podataka o načinu na koji će
dvostepenost biti uvedena, a samim tim ni naznaka o nadležnosti za postupke azila.
U uporednim rešenjima, najčešće je reč o specijalizovanim odeljenjima Upravnih sudova, odnosno sudovima
za pitanja azila, ili statusna pitanja stranaca (Belgija Council for Alien Law Litigation (CALL); Austrija - Asylum
Court, UK- First Tier Tribunal, Immigration and Asylum Chamber, Upper Tribunal, Immigration and Asylum
Chamber) Takođe, kada su u pitanju opšti (redovni) upravni sudovi uglavnom se primenjuje kriterijum stvarne
nadležnosti (po mestu boravka tražioca azila primer Nemačka).
Zanimljivo je da je u Republici Hrvatskoj, tokom 2007. godine, bilo predloga da se u drugom stepenu uvede
sudska revizija. Međutim, posle pažljivog razmatranja i intervencije organizacija civilnog društva (Hrvatski
pravni centar, u tom momentu implementacioni partner UNHCR-a i organizacija koja je pružala pravnu pomoć
tražiocima azila) od tog rešenja se odustalo.
127
Umesto takvog rešenja uvedeno je rešenje koje predviđa
podeljenu nadležnost između Povjereništva (telo koje rešava po žalbama) i Upravnog suda nadležnog za
rešavanje po tužbi protiv odluke Povjereništva, kao i odluke donete u ubrzanoj proceduri kada žalba nije
dopuštena.
Momenat ukidanja Povjerenistva odlozen je do momenta sprovođenja planirane reforme Upravnog suda.
124
Serbia 2012 Progress Report, October 2012, Brussels, dostupno na:
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/sr_rapport_2012_en.pdf
125
Godišnj izveštaj o radu Upravnog suda za period od 01. јаnuara 2013. do 31. decembra 2013.
126
Ibid.
127
Razvoj sustava azila u Hrvatskoj, Goranka Lalić Novak, Društveno veleučilište u Zagrebu, 2010.
Izazovi sistema azila
105
Mišljenja smo da bi u ovom trenutku u Srbiji bilo adekvatno zadržati princip upravne kontrole uprave i dodatne
resurse upotrebiti na edukaciju članova drugostepenog organa.
PREDLOG BCLJP
Ovaj član se briše i uvodi se direktna sudska revizija. Videti obrazloženje predloga BCLJP u vezi člana 35, sudska
zaštita.
Centar za azil
Član 21.
Do donošenja konačne odluke o zahtevu za azil, licima koja traže azil obezbeđuje se smeštaj i
osnovni životni uslovi u Centru za azil, koji je u sastavu Komesarijata za izbeglice kao posebne
organizacije, u smislu Zakona o državnoj upravi i Zakona o državnim službenicima. Vlada svojim
aktom osniva jedan ili više centara za azil.
PREDLOG IZMENE
stav 1, dodaje se:
Do donošenja konačne odluke o zahtevu za azil, licima koja traže azil obezbeđuje se smeštaj i osnovni životni
uslovi u Centru za azil, koji je u sastavu Komesarijata za izbeglice i migracije kao posebne organizacije, u smislu
Zakona o državnoj upravi i Zakona o državnim službenicima. Vlada svojim aktom osniva jedan ili više centara za
azil.
PREDLOG BCLJP
Centar za azil
Član 21.
Do donošenja konačne odluke o zahtevu za azil, licima koja traže azil obezbeđuje se smeštaj i osnovni životni
uslovi u Centru za azil, koji je u sastavu Kancelarije za azil. Vlada svojim aktom osniva jedan ili više centara za azil.
OBRAZLOŽENJE
Obezbeđivanje smeštaja tražilaca azila predstavlja obavezu države koja pre svega za cilj ima zbrinjavanje i
pomoć tražilaca azila dok borave na teritoriji te zemlje tj. dok su u postupku azila, a nisu u mogućnosti da sami
obezbede smeštaj zbog nedostatka sredstava. Dakle, boravak u smeštajnim centrima je usko vezan za sam
postupak azila. Drugim rečima, samo ona lica koja se nalaze u postupku azila bi trebalo da budu smeštena u
Izazovi sistema azila
106
centre za azilante (pogledati preambulu Direktive o prijemu 2003/9/EC)
Od stupanja na snagu Zakona o azilu, u praksi su nastali brojni problemi usled podeljene nadležnosti između
Kancelarije za azil i Komesarijata za izbeglice i migracije. Jedan od problema do kojih je dovela podeljena
nadležnost jeste i taj da su krajem 2013. godine bez prethodnih konsultacija sa MUP otvoreni privremeni
centri za azil u Sjenici i Tutinu u kojima Kancelarija za azil koja je locirana u Beogradu uopšte ne vrši službene
radnje zbog nedostatka ljudskih i finansijskih kapaciteta . To je dovelo do toga da su lica koja su smeštena u
dva navedena centra, zapravo u pravnom vakumu bez jasno definisanog statusa jer su izrazili nameru da traže
azil ali nisu registrovani niti im je omogućeno da podnesu zahtev za azil. Centri za azil moraju da budu u
funkciiji postupka i da obezbede tražiocima azila kontakt sa rođacima, UNHCR, punomoćnicima i NVO koje se
bave zaštitom ljudskih prava (član 14. Direktiva o prijemu 2003/9/EC).
Ukoliko Kancelarija za azil bude premeštena u civilni deo Ministarstva unutrašnjih poslova, bilo bi za postupak
celishodnije da u njenoj nadležnosti budu centri za azil. Na taj način bi se izbeglo prebacivanje odgovornosti i
uspostavila jasna veza između postupka i smeštaja koja sada nedostaje. Takođe, MUP bi tada morao da vrši
službene radnje u okviru postupka za azil u takvom centru (ili centrima) i oni bi bili organizovani u skladu sa
postojećim kapacitetima MUP. Kancelarija za azil bi mogla da upravljanje centrima za azil delegira
Komesarijatu za izbeglice, socijalnim službama i udruženjima. Ovakav model postoji u mnogim evropskim
zemljama: Češkoj, Mađarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj, Austriji.
Radom Centra za azil rukovodi državni službenik na položaju koji rukovodi Komesarijatom za
izbeglice, koji svojim aktom uređuje i unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta u
Centru za azil.
PREDLOG GRUPE 484
U stavu 2, dodaje se:
Radom Centra za azil rukovodi državni službenik na položaju koji rukovodi Komesarijatom za izbeglice i
migracije, koji svojim aktom uređuje i unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta u Centru za azil.
PREDLOG BCLJP
Ovaj stav se briše.
Državni službenik na položaju koji rukovodi Komesarijatom za izbeglice donosi propise o
uslovima smeštaja, kućnom redu i obezbeđivanju osnovnih životnih uslova u Centru za azil.
Izazovi sistema azila
107
PREDLOG IZMENE
U stavu 3, dodaje se:
Radom Centra za azil rukovodi državni službenik na položaju koji rukovodi Komesarijatom za izbeglice i migracije,
koji svojim aktom uređuje i unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta u Centru za azil.
PREDLOG BCLJP
stav 3, menja se:
Ministar donosi propise o uslovima smeštaja, kućnom redu i obezbeđivanju osnovnih životnih uslova u Centru za
azil.
OBRAZLOŽENJE BCLJP
Ovaj stav je usklađen sa predlogom da smeštaj tražilaca azila bude u nadležnosti Kancelarije za azil.
Sredstva za rad Centra za azil obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije.
PREDLOG GRUPE 484
Grupa 484 smatra da treba zadržati rešenje iz trenutno važećeg Zakona o azilu. Takođe, napominjemo da je u
cilju uspostavljanja efikasnijeg sistema neophodno predvideti da pri centrima za azil moraju biti raspoređeni
sluzbenici Odseka za azil (Kancelarije za azil), koji mogu preduzimati radnje predviđene u postupku azila. Praksa
uspostavljena u Centru za azil Banja Koviljača je pokazala dobre strane ovakvog rešenja. Uz dodatno jasnije
preciziranje radnji i nadležnosti u pogledu funkcionisanja samih cenatara, sistem azila bi mogao biti efikasniji bez
promena nadležnosti (npr. predvideti da spisak lica koja borave u centrima za azil zajednički vode upravnik
centra i ovlašćeni službenik (Odseka za azil) Kancelarije za azil, da lica mogu napustiti centre isključivo uz
saglasnost oba aktera i sl).
Evropsko zakonodavstvo ne daje bliže smernice o načinu na koji treba urediti nadležnost za zbrinjavanje (prihvat)
i iskustva zemalja članica su u tom pogledu različita. Bliže: http://goo.gl/Xed1QK
IV POSTUPAK AZILA
Izazovi sistema azila
108
Namera da se traži azil
Član 22.
Prilikom granične kontrole na ulasku u Republiku Srbiju, ili unutar njene teritorije, stranac može
usmenim ili pismenim putem da izrazi nameru da traži azil pred ovlašćenim policijskim
službenikom Ministarstva unutrašnjih poslova.
PREDLOG IZMENE
Stav 2, dodaje se:
Ukoliko stranac pred drugim organima uprave ili sudske vlasti izrazi nameru da traži azil, to lice uputiće se u
teritorijalno najbližu organizacionu jedinicu Ministarstva unutrašnjih poslova.
OBRAZLOŽENJE
U praksi, vrlo često se dešava da maloletnici bez pratnje svoju nameru izraze tokom boravka u jednoj od dve
postojeće Radne jednice za smeštaj maloletnih stranih lica bez pratnje koje funkcionišu u okviru Zavoda za
vaspitanje dece i omladine u Beogradu i Nišu. „Ukoliko izraze nameru da traže azil, što većina njih i učini odmah
nakon prijema, u najkraćem roku obaveštavaju se nadležni službenici MUP-a, i nakon toga se preduzimaju radnje
u cilju njihovog smeštanja u centre za azil.„
128
Takođe, zabeleženi su i slučajevi da su lica nameru izrazila pred
sudijama prekršajnih sudova tokom vođenja postupka za nazakonit ulazak, odnosno boravak na teritoriji RS.
129
Direktiva o proceduri 2013/32/EU (član 6. stav 1. (3))propisuje da se države članice staraju da državni organi
kojima će se lica koja žele da podnesu zahtev za azil verovatno obraćati budu osposobljeni da pouče lica kako i
gde mogu da podnesu takav zahtev i/ili da mogu da zahtevaju od takvih organa da proslede zahtev nadležnom
organu. Dodatno, Direktiva predviđa obevezu obezbeđivanja adekvatnog nivoa znanja o međunarodnoj zaštiti
organa za koje se osnovano može očekivati da će dolaziti u kontakt sa pomenutim licima.
Stranac koji je izrazio nameru da traži azil će se evidentirati i uputiti u Kancelariju za azil,
odnosno u Centar za azil. Stranac je dužan da se javi u roku od 72 sata ovlašćenom službeniku
Kancelarije za azil, odnosno Centra za azil.
PREDLOG IZMENE
128
Deca pred zakonom: u međunarodnom tranzitu i kao tražioci azila, Grupa 484, februar 2013.
http://www.grupa484.org.rs/sites/default/files/Deca%20pred%20zakonom,%202013.pdf
129
http://www.azil.rs/documents/category/odabrane-presude
Izazovi sistema azila
109
Stav 3. se briše, odnosno norma je uz manje izmene postala sastavni deo člana koji govori o upućivanju lica koja
traže azil u Centre za azil.
PREDLOG IZMENE
Registracija
Član 22.a
Ovlašćeni službenik Ministarstva unutrašnjih poslova vrši registraciju lica koje traži azil i članova njegove porodice.
Registracija obuhvata: utvrđivanje identiteta, fotografisanje, uzimanje otisaka prstiju I privremeno zadržavanje svih
isprava I dokumenata koji mogu biti od značaja u postupku azila, o čemu se strancu izdaje potvrda.
Lice koje traži azil koje poseduje pasoš, ličnu kartu ili drugi identifikacioni dokument, dozvolu boravka, vizu, izvod iz
matične knjige rođenih, putnu kartu, odnosno drugu ispravu ili kakvo pismeno od značaja za postupak dobijanja
azila, dužno je da ih priloži prilikom registracije.
Оvlаšćеni pоliciјski službеnik imа prаvо prеtrеsаnjа lica koje traži azil i njеgоvih stvаri rаdi prоnаlаžеnjа ličnih
isprаvа i dоkumеnаtа.
Ovlašćeni policijski službenik dužan je da lice koje traži azil obavesti na jeziku koji lice razume ili za koji se osnovano
može očekivati da ga razume o radnjama koje će tokom registracije preduzeti.
Ukоlikо lice nаmеrnо оmеtа, izbеgаvа ili nе pristаnе nа rеgistrаciјu iz stаvа 2. оvоg člаnа smаtrаćе sе dа је
оdustаlо оd nаmеrе dа trаži аzil.
Nаčin vršеnjа rеgistrаciје lica kојa izrаzе nаmеru dа trаžе аzil bližе sе urеđuје prоpisоm ministrа
OBRAZLOŽENJE
Ponuđeno rešenje predstavlja modifikaciju predloga nastalog tokom rada Projektne grupe koju je oformilo MUP
RS. Uzimajući u obzir karakter migracijskih tokova koji se trenutno odvijaju na teritoriji RS, gotovo svi ključni
akteri jedinstveni su u stavu da je neophodno u što ranijoj fazi, na osnovu preciznih parametara, izvrštiti
registraciju lica koja traže azil. Ovakav postupak značajan je iz više razloga: 1. da bi se umanjile mogućnosti „
zloupotreba sistema azila“; 2. dobijanja preciznijih podataka o licima koja traže azil; 3. lakšeg upoređivanja
podataka sa evidencijama koje se odnose na druge kategorije prisilnih migranata (iregularni migranti/lica koja su
prekršajno kaženja zbog nezakonitog boravka u RS ili prelaska državne granice, sprovođenje sporazuma o
Izazovi sistema azila
110
readmisiji itd.).
U pogledu načina na koji uređen član, nije bilo većih modifikacija u odnosu na član 24. iz trenutno važećeg ZoA:
stav 1. i stav 3 - izmene radi usklađivanja sa članom 2. stav 1.(5). U odnosu na trenutno važeći zakon novina je da
radnju registracije tražilaca azila obavlja ovlašćeni službenik MUP, a ne kao što je do sad bio slučaj - službenik
Kancelarije za azil. To faktički znači da će se radnja registracije obavljati u policijskim upravama u kojima je lice
zatražilo azil i da će se podaci dostavljati Kancelariji za azil.
stav 4. se briše i radnja izdavanja lične karte pomera se za kasniji momenat, odnosno nakon podnošenja zahteva
za azil (pogledati komentar, član 60).
stav 5. se menja, kako bi se se izvršilo dodatno preciziranje odredbe.
stav 6. ostaje nepromenjen.
[Posebno izdvajamo: Tokom rada radne grupe bilo je i predloga da se radnje registracije i evidentiranja regulišu
jednim članom. Smatramo ovakvo rešenje logičnim jer njegovo prihvatanje ima i praktičnih prednosti - jedan
podzakonski akt kojim se bliže uređuje i način sprovođenja registracije i evidentiranja. U ovom predlogu nismo
inkorporisali ova dva člana pre svega da bi se lakše pratile modifikacije koje je neophodno izvršiti u odnosu na
trenutno važeći ZoA.]
Evidentiranje
Član 23.
Ovlašćeni policijski službenik Ministarstva unutrašnjih poslova pred kojim je stranac izrazio
nameru da traži azil izvršiće njegovo evidentiranje.
Evidentiranje obuhvata izdavanje propisane potvrde koja sadrži lične podatke koje je stranac
dao o sebi ili se mogu utvrditi na osnovu raspoloživih isprava i dokumenata koje ima sa sobom.
Potvrda iz stava 2. ovog člana služi kao dokaz da je stranac izrazio nameru da traži azil i da ima
pravo boravka u trajanju 72 sata.
Ovlašćeni policijski službenik ima pravo pretresanja stranca i njegovih stvari radi pronalaženja
ličnih isprava i dokumenata potrebnih za izdavanje potvrde iz stava 2. ovog člana. Sve
pronađene isprave i dokumenta evidentiraće se u potvrdi.
Izazovi sistema azila
111
Način evidentiranja stranaca koji izraze nameru da traže azil bliže se uređuje propisom ministra.
PREDLOG IZMENE
Evidentiranje
Član 23.
Pо sprоvеdеnоm pоstupku rеgistrаciје, izvršićе sе еvidеntirаnjе lica kојe је izrаzilо nаmеru dа trаži аzil.
Еvidеntirаnjе оbuhvаtа izdаvаnjе prоpisаnе pоtvrdе kоја sаdrži fоtоgrаfiјu i ličnе pоdаtkе kоје је lice dаlo о sеbi, ili
sе mоgu utvrditi nа оsnоvu rаspоlоživih isprаvа i dоkumеnаtа kоје imа sа sоbоm.
Potvrda iz stava 2. ovog člana služi kao dokaz da je lice izrazilo nameru da traži azil i da ima pravo boravka u
trajanju 72 sata.
Nаčin еvidеntirаnjа lica kојa izrаzе nаmеru dа trаžе аzil bližе sе urеđuје prоpisоm ministrа.
OBRAZLOŽENJE
stav 2: Mišljenja smo da bi uvođenje obaveze postojanja fotografije na potvrdi o izraženoj nameri, umanjilo
mogućnosti zloupotreba, korišćenje iste potvrde od strane više lica.
stav 4. se briše iz ovog člana, inkoroporiran je u član 22. a (registracija).
Registracija
Član 24.
Ovlašćeni službenik Kancelarije za azil vrši registraciju stranca i članova njegove porodice.
Registracija obuhvata:
1) utvrđivanje identiteta,
2) fotografisanje,
3) uzimanje otisaka prstiju i
4) privremeno zadržavanje svih isprava i dokumenata koji mogu biti od značaja u postupku azila,
o čemu se strancu izdaje potvrda.
Izazovi sistema azila
112
Stranac koji poseduje pasoš, ličnu kartu ili drugi idetifikacioni dokument, dozvolu boravka, vizu,
izvod iz matične knjige rođenih, putnu kartu, odnosno drugu ispravu ili kakvo pismeno od
značaja za postupak dobijanja azila, dužan je da ih priloži prilikom registracije ili podnošenja
zahteva za azil, ali najkasnije do saslušanja.
Po izvršenoj registraciji strancu se izdaje lična karta za lica koja traže azil.
Strancu koji namerno ometa, izbegava ili ne pristane na registraciju iz stava 1. ovog člana nije
dopušteno da podnese zahtev za azil.
Način vršenja registracije iz stava 1. ovog člana propisuje ministar.
PREDLOG IZMENE
Pogledati komentar član 22. a. Uz određene modifikacije ovaj član postaje član 22.a.
Upućivanje u Centar za azil
Član 23. a
Lice koje traži azil uputiće se u Centar za azil , u kојi је dužno dа sе јаvi u rоku od 72 sata.
Ukоlikо sе lice, bez opravdanog razloga, nе јаvi u rоku iz stаvа 1. оvоg člаnа, primеnićе sе mеrе u sklаdu sа
prоpisimа о strаncimа.
Kad ovlašćeni policijski službenik Ministarstva unutrašnjih poslova, u slučaju iz stava 1. ovog člana, posumnja da
postoji neki od razloga za ograničenje kretanja iz člana 51. ovog zakona, sprovešće lice do Centra za azil.
Maloletnik bez pratnje koji izrazi nameru da traži azil sprovešće se do Kancelarije za azil ili Centra za azil u pratnji
službenika organa starateljstva.
Po prijemu u Centar za azil, ovlašćeni službenik koji upravlja radom centra overiće licu koje traže azil potvrdu iz
člana 23. stav 2. ovog zakona. Overena potvrda može se koristiti kao identifikacioni dokument samo na teritoriji
grada ili opštine na kojoj se nalazi Centar za azil do momenta izdavanja lične karte.
OBRAZLOŽENJE
Pogledati komentar član 22.a
Izazovi sistema azila
113
stav 2: Ponuđeno rešenje, preuzeto kao pozitivno rešenje iz uporedne prakse Republike Hrvatske (Zakon o azilu,
NN79/07, 88/10, 143/13, clan 20). Mišljenja smo da ovakvo rešenje pogoduje trenutnim migracijskim tokovima
sa kojima se Srbija suočava - značajan broj lica koja izraze nameru ne čine to bona fide, nikad se ne pojave u
centrima za azil, odnosno pojavljuju se u centrima za azil po isteku roka od 72 sata.
[Posebno ističemo: Potrebno je razmotiri da li je ostavljeni rok od 72 sata adekvatan ili je potrebno predvideti
kraći , odnosno duži rok u kome je lice koje traži azil dužno da se prijavi u Centar za azil.]
stav 3: preuzet je iz člana 22. trenutno važećeg ZoA namera da se traži azil.
stav 4: iako nadležni organi ističu da se ovakvo rešenje u praksi već sprovodi, smatramo da je neophodno takvu
obavezu eksplicitno predvideti zakonom, odnosno odgovarajućim podzakonskim aktom ukoliko preovlada stav
da postupanje prema maloletnicima bez pratnje treba urediti podrobnije posebnim podzakonskim aktom.
stav 5: da bi se osiguralo prisustvo tražioca azila radi sprovođenja postupka azila, predviđeno je da se potvrda
može koristiti kao identifikacioni dokument isključivo na teritoriji opštine ili grada gde se nalazi Centar za azil.
Ovakva vrsta ograničenja slobode kretanja u skladu je sa odredbama ZoA (član 51).
DRUGI MODEL POSTUPKA – RADNJE KOJE PRETHODE PODNOŠENJU ZAHTEVA ZA AZIL
Drugi model postupka, odnosno dela koji uređuje radnje koje prethode podnošenju zahteva za
azil ponuđen je jer normiranje postupka u velikoj meri zavisi od tehničkih i ljudskih kapaciteta
kojima raspolaže ili će raspolagati nadležno ministartsvo, odnosno nadležni organ unutar
ministarstva, kao i ovlašćenja za preduzimanje određenih radnji predstavnika ovlašćenog organa.
Primera radi, način na koji će se urediti radnja registracije zavisi od tehničkih mogućnosti za
uzimanje otisaka pristiju u Centrima za azil / policijskim upravama, ovlašćenja za preduzimanje
radnje uzimanja otisaka prstiju pojedinih službenika MUP RS: krim-tehničari/ policijski inspektori
Odseka za strance, suzbijanje ilegalnih migracija i trgovinu ljudima u policijskim upravama/
službenici Odseka za azil, raspoloživih ljudskih kapaciteta pojedinih organizacionih jedinica MUP,
pre svih Odseka za azil itd.
IV POSTUPAK AZILA
Izazovi sistema azila
114
Namera da se traži azil
Član 22.
Prilikom granične kontrole na ulasku u Republiku Srbiju, ili unutar njene teritorije, stranac može
usmenim ili pismenim putem da izrazi nameru da traži azil pred ovlašćenim policijskim
službenikom Ministarstva unutrašnjih poslova.
PREDLOG IZMENE
stav 2, dodaje se:
Ukoliko stranac pred drugim organima uprave ili sudske vlasti izrazi nameru da traži azil, to lice uputiće se u
teritorijalno najbližu organizacionu jedinicu Ministarstva unutrašnjih poslova.
OBRAZLOŽENJE
U praksi, vrlo često se dešava da maloletnici bez pratnje svoju nameru izraze tokom boravka u jednoj dve postojeće
Radne jednice za smeštaj maloletnih stranih lica bez pratnje koje funkcionišu u okviru Zavoda za vaspitanje dece i
omladine u Beogradu i Nišu. „Ukoliko izraze nameru da traže azil, što većina njih i učini odmah nakon prijema, u
najkraćem roku obaveštavaju se nadležni službenici MUP-a, i nakon toga se preduzimaju radnje u cilju njihovog
smeštanja u centre za azil.„
130
Takođe, zabeleženi su i slučajevi da su lica nameru izrazila pred sudijama prekršajnih sudova tokom vođenja
postupka za nazakonit ulazak odnosno boravak na teritoriji RS.
131
Stranac koji je izrazio nameru da traži azil će se evidentirati i uputiti u Kancelariju za azil,
odnosno u Centar za azil. Stranac je dužan da se javi u roku od 72 sata ovlašćenom službeniku
Kancelarije za azil, odnosno Centra za azil.
PREDLOG IZMENE
130
Deca pred zakonom: u međunarodnom tranzitu i kao tražioci azila, Grupa 484, februar 2013.
http://www.grupa484.org.rs/sites/default/files/Deca%20pred%20zakonom,%202013.pdf
131
http://www.azil.rs/documents/category/odabrane-presude
Izazovi sistema azila
115
stav 4, dodaje se:
Na stranca koji se, bez opravdanog razloga, nakon što je izrazio nameru da traži azil, ne javi ovlašćenom službeniku
Kancelarije za azil, odnosno u Centar za azil u roku iz stava 3. ovog člana, primjenjuju propisi o kretanju i boravku
stranaca.
OBRAZLOŽENJE
Rešenje ponuđeno u dodatom stavu 4, preuzeto kao pozitivno rešenje iz uporedne prakse Republike Hrvatske
(Zakon o azilu, NN79/07, 88/10, 143/13, clan 20). Mišljenja smo da ovakvo rešenje pogoduje trenutnim migracijskim
tokovima sa kojima se Srbija suočava - značajan broj lica koja izraze nameru ne čine to bona fide, nikad se pojave u
centrima za azil, odnosno pojavljuju se u centrima za azil, po isteku roka od 72 sata.
Kad ovlašćeni policijski službenik Ministarstva unutrašnjih poslova, u slučaju iz stava 1. ovog
člana, posumnja da postoji neki od razloga za ograničenje kretanja iz člana 51. ovog zakona,
sprovešće stranca do Kancelarije za azil ili Centra za azil.
PREDLOG IZMENE
stav 6, dodaje se:
Maloletnik bez pratnje koji izrazi nameru da traži azil sprovešće se do Kancelarije za azil ili Centra za azil u pratnji
službenika organa starateljstva.
OBRAZLOŽENJE
U skladu sa načelom posebne brige i najboljeg interesa deteta iz ovog zakona. Iako svi nadležni organi ističu da se
ovakvo rešenje u praksi već sprovodi, smatramo da je neophodno takvu obavezu eksplicitno predvideti zakonom,
odnosno odgovarajućim podzakonskim aktom, ukoliko preovlada stav da postupanje prema maloletnicima bez
pratnje treba podrobnije urediti posebnim podzakonskim aktom.
Evidentiranje
Član 23.
Ovlašćeni policijski službenik Ministarstva unutrašnjih poslova pred kojim je stranac izrazio
nameru da traži azil izvršiće njegovo evidentiranje.
Evidentiranje obuhvata izdavanje propisane potvrde koja sadrži lične podatke koje je stranac
dao o sebi ili se mogu utvrditi na osnovu raspoloživih isprava i dokumenata koje ima sa sobom.
PREDLOG IZMENE
Izazovi sistema azila
116
stav 2, dodaje se:
Evidentiranje obuhvata izdavanje propisane potvrde koja sadrži fotografiju i lične podatke koje je stranac dao o sebi ili
se mogu utvrditi na osnovu raspoloživih isprava i dokumenata koje ima sa sobom.
OBRAZLOŽENJE
Mišljenja smo da bi uvođenje obaveze postojanja fotografije na potvrdi o izraženoj nameri, umanjilo mogućnosti
zloupotreba, korišćenje iste potvrde od strane više lica.
Potvrda iz stava 2. ovog člana služi kao dokaz da je stranac izrazio nameru da traži azil i da ima
pravo boravka u trajanju 72 sata.
Ovlašćeni policijski službenik ima pravo pretresanja stranca i njegovih stvari radi pronalaženja
ličnih isprava i dokumenata potrebnih za izdavanje potvrde iz stava 2. ovog člana. Sve
pronađene isprave i dokumenta evidentiraće se u potvrdi.
Način evidentiranja stranaca koji izraze nameru da traže azil bliže se uređuje propisom ministra.
Registracija
Član 24.
Ovlašćeni službenik Kancelarije za azil vrši registraciju stranca i članova njegove porodice.
Registracija obuhvata:
1) utvrđivanje identiteta,
2) fotografisanje,
3) uzimanje otisaka prstiju i
4) privremeno zadržavanje svih isprava i dokumenata koji mogu biti od značaja u postupku
azila, o čemu se strancu izdaje potvrda.
Stranac koji poseduje pasoš, ličnu kartu ili drugi idetifikacioni dokument, dozvolu boravka, vizu,
izvod iz matične knjige rođenih, putnu kartu, odnosno drugu ispravu ili kakvo pismeno od
značaja za postupak dobijanja azila, dužan je da ih priloži prilikom registracije ili podnošenja
zahteva za azil, ali najkasnije do saslušanja.
Po izvršenoj registraciji strancu se izdaje lična karta za lica koja traže azil.
Izazovi sistema azila
117
Strancu koji namerno ometa, izbegava ili ne pristane na registraciju iz stava 1. ovog člana nije
dopušteno da podnese zahtev za azil.
Način vršenja registracije iz stava 1. ovog člana propisuje ministar.
Registracija
Član 24.
PREDLOG IZMENE
Ovlašćeni službenik Ministarstva unutrašnjih poslova vrši registraciju lica koje traži azil i članova njegove porodice u
roku od 48 sati po prijemu u Centar za azil.
Registracija obuhvata:
1) utvrđivanje identiteta,
2) fotografisanje,
3) uzimanje otisaka prstiju i
4) privremeno zadržavanje svih isprava i dokumenata koji mogu biti od značaja u postupku azila, o čemu se strancu
izdaje potvrda.
Lice koje traži azil koje poseduje pasoš, ličnu kartu ili drugi identifikacioni dokument, dozvolu boravka, vizu, izvod iz
matične knjige rođenih, putnu kartu, odnosno drugu ispravu ili kakvo pismeno od značaja za postupak dobijanja
azila, dužno je da ih priloži prilikom registracije ili podnošenja zahteva za azil, ili najkasnije do saslušanja.
Strancu koji namerno ometa, izbegava ili ne pristane na registraciju iz stava 1. ovog člana nije dopušteno da podnese
zahtev za azil i na njega će se primeniti propisi o kretanju i boravku stranaca.
Protiv ovlašćenog službenika koji ne izvrši registraciju u roku iz stava 1. ovog člana, može se pokrenuti disciplinski
postupak u skladu sa Zakonom o policiji (Sl. glasnik RS, br. 101/2005, 63/2009 - odluka US i 92/2011).
Izazovi sistema azila
118
OBRAZLOŽENJE
stav 1. i stav 3- izmene radi usklađivanja sa članom 2. stav 1.(5).
stav 4. se briše i radnja izdavanja lične karte pomera se za kasniji momenat, odnosno nakon podnošenja zahteva za
azil (pogledati komentar, član 60)
stav 5. se menja, kako bi se se izvršilo dodatno preciziranje odredbe.
stav 6. ostaje nepromenjen
Pokretanje postupka za davanje azila
Član 25.
Postupak za davanje azila pokreće se podnošenjem zahteva za azil ovlašćenom službeniku
Kancelarije za azil na propisanom obrascu u roku od 15 dana od dana registracije, a u
opravdanim slučajevima, na zahtev stranca, Kancelarija za azil ovaj rok može produžiti.
Pre podnošenja zahteva za azil stranac će se poučiti o njegovim pravima i obavezama, a
posebno o pravu na boravak, besplatnog prevodioca, pravnu pomoć i pravo na pristup UNHCRu.
Neopravdanim prekoračenjem roka iz stava 1. ovog člana, stranac gubi pravo na boravak u
Republici Srbiji.
PREDLOG IZMENE
Pokretanje postupka azila
Član 25.
Zahtev za azil podnosi se usmeno na zapisnik ovlašćenom službeniku Kancelarije za azil, u roku od 8 dana od dana
prijema u Centar za azil. U slučaju kada tražioci azila borave van Centra za azil, na osnovu odluke Kancelarije za azil,
zahtev za azil se podnosi u roku od 8 dana od dana donošenja odluke kojom se odobrava boravak na privatnoj
adresi. U opravdanim slučajevima na zahtev tražioca azila, Kancelarija za azil ovaj rok može produžiti. Postupak je
pokrenut potpisivanjem i zaključenjem zapisnika.
Pre podnošenja zahteva za azil lice koje traži azil će se poučiti o njegovim pravima i obavezama, a posebno o pravu
na boravak, besplatnog prevodioca, pravnu pomoć i pravo na pristup UNHCR-u.
Izazovi sistema azila
119
Pravni zastupnik stranca prisustvuje podnošenju zahteva za azil.
Sadržinu i izgled obrasca zahteva za azil propisuje ministar.
Ovlašćeni službenik Kancelarije za azil će tokom podnošenja zahteva za azil posebno voditi računa da lice koje
podnosi zahtev za azil navede sve činjenice značajne za primenu odredbi kojima se uređuje vođenje skraćenog
postupka iz člana 35.b.
Ukoliko ovlašćeni službenik Kancelarije za azil ne omogući podnošenje zahteva u roku iz stava 1. ovog člana, tražilac
azila može to učiniti popunjavanjem obrasca zahteva uz pomoć zastupnika, u roku od 8 dana od dana isteka roka iz
stava 1. ovog člana. Smatraće se da je postupak pokrenut kada nadležni organ primi uredno podnet zahtev za azil.
U slučaju da je zahtev podnet u skladu sa stavom 6. ovog člana, ovlašćeni službenik Kancelarije za azil dužan je da
pre donošenja odluke licu omogući da da izjavu u skladu sa članom 26. ovog Zakona.
OBRAZLOŽENJE
Preciznije definisanje pokretanja postupka za azil, pre svega ima za cilj usklađivanje sa odredbama ZoUP -kada je
za pokretanje postupka neophodno postojanje zahteva; postupak počinje kada nadležni organ izvrši bilo koju
procesnu radnju sa ciljem njegovog vođenja - načelo oficijelnosti upravnog postupka (član 125. ZoUP). Takođe,
podnošenje zahteva za azil na opisani način, omogućava vođenje skraćenog postupka, bez sprovođenja radnje
uzimanja izjave i u skladu je sa načelom neposrednosti iz ZoA, kao i načelom saslušanja stranaka iz ZoUP-a (član
9).
stav 2. i stav 3. preciznije definišu procesne garancije sadržane u načelima ovog predloga (pravo na pravnu
pomoć, najbolji interes deteta, briga o licima sa posebnim potrebama).
stav 5. i 6 - uvode se kako bi se pružile dodatne garancije za pristup postupku azila i uspostavljanju fer i efikasne
procedure azila u RS. Naime, do sada se u praksi dešavalo da prođe i po nekoliko meseci od momenta dolaska u
centre za azil do podnošenja zahteva za azil. Dodatno, stav 6. uveden je kako bi se osiguralo poštovanje načela
neposrednosti u slučaju da je zahtev podnet na način opisan u stavu 5.
Izazovi sistema azila
120
Saslušanje
Član 26.
Ovlašćeni službenik Kancelarije za azil će lice koje traži azil lično saslušati u najkraćem mogućem
roku. Lice koje traži azil može biti saslušano više puta.
Saslušanje može biti tonski snimljeno, kad se o tome obavesti lice koje traži azil.
Saslušanju mogu prisustvovati pravni zastupnik lica koje traži azil i predstavnik UNHCR-a,
ukoliko se tome ne protivi lice koje traži azil.
Ovlašćeni službenik Kancelarije za azil će tokom saslušanja nastojati da utvrdi sve činjenice od
značaja za odlučivanje o zahtevu za azil, a posebno:
1) identitet lica koje traži azil;
2) razloge na kojima se zasniva zahtev za azil;
3) kretanje lica koje traži azil nakon napuštanja države porekla i
4) da li je lice koje traži azil već tražilo azil u nekoj drugoj državi.
Lice koje traži azil je dužno da u potpunosti sarađuje sa Kancelarijom za azil i da tačno iznese sve
činjenice koje su od značaja za odlučivanje.
PREDLOG IZMENE
Usmena rasprava
Član 26.
Ovlašćeni službenik Kancelarije za azil će održati usmenu raspravu u roku od 15 dana od dana podnošenja zahteva
za azil, na koju će pozvati lice koje traži azil radi davanja izjave i njegovog pravnog zastupnika ako ga ima.
Lice koje traži azil može dati izjavu više puta.
Izjava može biti vizuelno i tonski zapisana, kad se o tome obavesti lice koje traži azil.
Davanju izjave mogu prisustvovati predstavnici UNHCR-a, ukoliko se tome ne protivi lice koje traži azil.
Izazovi sistema azila
121
Usmena rasprava se obavlja u uslovima koji obezbeđuju poverljivost postupka.
Sa usmene rasprave isključena je javnost.
Usmena rasprava se po pravilu obavlja bez prisustva članova porodice tražioca azila, izuzev ako ovlašćeni službenik
Kancelarije za azil smatra da je njihovo prisustvo neophodno radi adekvatnog ispitivanja zahteva za azil.
Ovlašćeni službenik Kancelarije za azil će tokom uzimanja izjave nastojati da utvrdi sve činjenice od značaja za
odlučivanje o zahtevu za azil, a posebno:
1) identitet lica koje traži azil;
2) razloge na kojima se zasniva zahtev za azil;
3) kretanje lica koje traži azil nakon napuštanja države porekla i
4) da li je lice koje traži azil već tražilo azil u nekoj drugoj državi.
Lice koje traži azil je dužno da u potpunosti sarađuje sa Kancelarijom za azil i da tačno iznese sve činjenice koje su
od značaja za odlučivanje.
OBRAZLOŽENJE
U cilju poštovanja načela ekonomičnosti uveden je instrukcioni rok od 15 dana u kome Kancelarija za azil treba
da održi usmenu raspravu, odnosno uzme izjavu od tražioca azila. U praksi se dešavalo da od podnošenja zahteva
za azil do saslušanja protekne i do 2 meseca.
Pojam „saslušanje“ je zamenjen pojmom „usmena rasprava“ jer ona više odgovara smislu postupka azila u kome
se mogu izvoditi različiti dokazi i koji je po svojoj prirodi više adversaran. Ovako je Zakon o azilu usaglašen i sa
Zakonom o opštem upravnom postupku koji se u postupku azila supsidijarno primenjuje, a kojim je detaljno
uređen institut usmene rasprave.
Ostale izmene i dopune ovog člana predstavljaju usaglašavanje Zakona o azilu sa Direktivom o proceduri
2013/32/EC čl. 14, 15, 16. i 17.
Izazovi sistema azila
122
Prvostepena odluka Kancelarije za azil
Član 27.
Nakon sprovedenog postupka Kancelarija za azil donosi odluku:
1) kojom usvaja zahtev za azil i strancu priznaje pravo na utočište ili dodeljuje subsidijarnu
zaštitu;
2) kojom odbija zahtev za azil i nalaže strancu da, ukoliko nema drugi osnov za boravak, u
određenom roku napusti teritoriju Republike Srbije.
Odluka iz stava 1. ovog člana odnosi se i na članove porodice izbeglice koji nisu podneli zahtev
za azil.
U zakonom utvrđenim slučajevima Kancelarija za azil donosi odluku da se postupak za davanje
azila obustavi.
PREDLOG IZMENE
Prvostepena odluka Kancelarije za azil
Član 27.
Kancelarija za azil donosi rešenje :
1) kojim usvaja zahtev za azil i strancu priznaje pravo na utočište ili dodeljuje supsidijarnu zaštitu;
2) kojim odbija zahtev za azil i nalaže strancu da, ukoliko nema drugi osnov za boravak, u određenom roku napusti
teritoriju Republike Srbije.
U zakonom utvrđenim slučajevima Kancelarija za azil donosi zaključak kojim se postupak za davanje azila
obustavlja, odnosno kojim se zahtev za azil odbacuje.
Rešenje iz stava 1. ovog člana odnosi se i na članove porodice izbeglice koji nisu podneli zahtev za azil.
Kancelarija za azil će doneti odluku u roku od 60 dana od dana započinjanja postupka azila, osim ako nije drugačije
propisano ovim zakonom.
[Posebno izdvajamo: Trenutno važeći ZoA, nekonzistetno uređuje pitanje odluka koje se donose u postupku azila.
Izazovi sistema azila
123
Naime, neke odluke klasifikuje po njihovim procesnim svojstvima, dok se u nekim članovima, klasifikacija vrši
prema kvalitativnim svojstvima osnova (razlozima) za njihovo donošenje. Stoga je neopodno razmišljati o rešenju
kojim bi se na jednoobrazan način uredio deo zakona koji govori o vrstama odluka i razlozima na osnovu kojih se
donose. U ponuđenim rešenjima, radi lakšeg praćenja predloženih izmena, nismo dali predlog za izmenjenju
klasifikaciju, smatrajući da je prioritetno važno da ukažemo na potrebne izmene i uvođenje novih osnova na
podlozi kojih se donose odluke.]
OBRAZLOŽENJE
U trenutno važećim odredbama nedovoljno precizno je predviđeno da se postupak obustavlja odlukom (član 34.
stav 2), koja po svojoj prirodi može da bude i rešenje i zaključak. Stoga je potrebno urediti ih preciznije i
konzistentnije. Jedna opcija je da se za obe situacije (obustavljanje postupka i odbacivanje zahteva) propiše
donošenje zaključka, kako je to predviđeno ZoUP. Druga podrazumeva da se i za obustavljanje postupka predvidi
donošenje „procesnog rešenja“, kao i kod odbacivanja zahteva. Preuzeto: Pravo na azil: međunarodni i domaći
standardi, dr Ivana Krstić i dr Marko Davinić, Beograd: Dosije studio, 2013,324.
U pogledu stava 4, precizno propisanog roka za donošenje odluke nije bilo, već su se supsidijarno primenjivale
odredbe ZUP-a, te je Odsek za azil, rešavajući isključivo u posebnom ispitnom postupku, rešenja donosio u roku
od dva meseca (član 208. stav 1. ZuP-a)
Usvajanje zahteva za azil
Član 28.
Kancelarija za azil doneće rešenje kojim se strancu priznaje pravo na utočište, odnosno dodeljuje
subsidijarna zaštita, kada utvrdi da lice koje je podnelo zahtev za azil ispunjava uslove za sticanje
prava na utočište ili dodelu subsidijarne zaštite, ako ne postoje razlozi za uskraćivanje prava na
utočište.
Odbijanje zahteva za azil
Član 29.
Kancelarija za azil doneće rešenje kojim se strancu odbija zahtev za azil kad utvrdi da je taj
zahtev neosnovan, ili da postoje zakonom propisani razlozi za uskraćivanje prava na azil.
Rešenje iz stava 1. ovog člana mora biti obrazloženo.
Neosnovan zahtev za azil
Izazovi sistema azila
124
Član 30.
Zahtev za azil je neosnovan kad se utvrdi da lice koje je podnelo zahtev ne ispunjava uslove za
priznavanje prava na utočište ili dodelu subsidijarne zaštite, a naročito:
1) kad je zahtev za azil zasnovan na neistinitim razlozima, na lažnim podacima, falsifikovanim
ispravama ili dokumentima, osim ako za to iznese opravdane razloge;
2) ako su navodi iz zahteva za azil, koji se odnose na činjenice bitne za odluku o azilu, u
suprotnosti sa navodima datim prilikom saslušanja lica koje traži azil, ili drugim dokazima
izvedenim tokom postupka (ako se, nasuprot navodima iz zahteva, tokom postupka utvrdi
da je zahtev za azil podnet sa ciljem da se odloži deportacija, da je lice koje traži azil došlo
isključivo iz ekonomskih razloga i sl.);
3) ako lice koje traži azil odbija da da izjavu o razlozima za traženje azila ili je njegova izjava
nejasna ili ne sadrži navode koji ukazuju na proganjanje.
Razlozi za uskraćivanje azila
Član 31.
Pravo na azil neće se priznati licu za koje postoje ozbiljni razlozi da se smatra:
1) da je počinilo zločin protiv mira, ratni zločin ili zločin protiv čovečnosti, u skladu sa
odredbama sadržanim u međunarodnim konvencijama donetim u cilju predupređivanja
takvih zločina;
2) da je počinilo teško krivično delo koje nije političkog karaktera, izvan Republike Srbije, pre
nego što je ušlo na njenu teritoriju;
3) da je odgovorno za dela suprotna ciljevima i principima Ujedinjenih nacija.
Pravo na azil neće se priznati licu koje uživa zaštitu ili pomoć neke od ustanova ili agencija
Ujedinjenih nacija, osim UNHCR-a.
Pravo na azil neće se priznati licu kome nadležni organi Republike Srbije priznaju ista prava i
obaveze kao državljanima Republike Srbije.
Izazovi sistema azila
125
Podnošenje novog zahteva za azil
Član 32.
Stranac čiji je zahtev za azil ranije odbijen u Republici Srbiji može podneti novi zahtev ako
obezbedi dokaze da su se okolnosti relevantne za priznavanje prava na utočište ili dodeljivanje
subsidijarne zaštite u međuvremenu bitno izmenile. U protivnom zahtev će se odbaciti.
PREDLOG IZMENE
Podnošenje novog zahteva za azil
Član 32.
Stranac čiji je zahtev za azil ranije odbijen u Republici Srbiji može podneti novi zahtev ako obezbedi dokaze da su se
okolnosti relevantne za priznavanje prava na utočište ili dodeljivanje subsidijarne zaštite u međuvremenu bitno
izmenile.
Briše se: U protivnom zahtev će se odbaciti.
Odbacivanje zahteva za azil
Član 33.
Kancelarija za azil će odbaciti zahtev za azil bez ispitivanja da li lice koje traži azil ispunjava
uslove za priznavanje azila, ako utvrdi:
1) da je lice koje traži azil moglo da dobije efikasnu zaštitu u drugom delu države porekla, osim
ako se, s obzirom na sve okolnosti, ne može očekivati da to učini;
2) da lice koje traži azil uživa zaštitu ili pomoć nekog organa ili tela Organizacije ujedinjenih
nacija, osim UNHCR-a, ili mu je priznat azil u drugoj državi;
3) da lice koje traži azil ima državljanstvo treće države;
4) da lice koje traži azil može da dobije zaštitu sigurne države porekla, osim ako dokaže da za
njega nije sigurna;
Izazovi sistema azila
126
5) da je zahtev za azil koji je lice koje traži azil podnelo nekoj drugoj državi koja poštuje
Ženevsku konvenciju ranije odbijen, a u međuvremenu nije došlo do promene okolnosti na
kojima se zahtev zasnivao, ili je ranije podneo zahtev za azil drugoj državi koja poštuje
Ženevsku konvenciju;
6) da je lice koje traži azil došlo iz sigurne treće države, osim ako dokaže da za njega nije
sigurna;
7) da je lice koje traži azil namerno uništilo putnu ispravu, identifikacioni dokument ili drugo
pismeno koje je moglo biti od značaja za odluku o azilu, osim ako navede opravdane
razloge.
Pre donošenja rešenja kojim odbacuje zahtev za azil, Kancelarija za azil će ispitati stranca na sve
okolnosti koje isključuju razloge za odbacivanje zahteva za azil iz stava 1. ovog člana.
PREDLOG IZMENE
Odbacivanje zahteva za azil
Član 33.
Kancelarija za azil će odbaciti zahtev za azil bez ispitivanja da li lice koje traži azil ispunjava uslove za priznavanje
azila, ako utvrdi:
1) da je lice koje traži azil moglo da dobije efikasnu zaštitu u drugom delu države porekla, osim ako se, s obzirom na
sve okolnosti, ne može očekivati da to učini;
2) da lice koje traži azil ima državljanstvo treće države čiju zaštitu nije zatražio, osim ako navede opravdane razloge
za proganjanje u toj državi;
3) da je zahtev za azil koji je lice koje traži azil podnelo nekoj drugoj državi koja poštuje Ženevsku konvenciju ranije
odbijen, a u međuvremenu nije došlo do promene okolnosti na kojima se zahtev zasnivao.
4) da je lice koje traži azil namerno uništilo putnu ispravu, identifikacioni dokument ili drugo pismeno koje je moglo
biti od značaja za odluku o azilu, osim ako navede opravdane razloge.
U slučaju iz stava 1. tačka 1. ovog člana, Kancelarija za azil će uzeti u obzir generalne okolnosti u tom delu zemlje u
momentu donošenja odluke, kao i lične okolnosti lica koje traži azil.
Pre donošenja rešenja kojim odbacuje zahtev za azil, Kancelarija za azil će ispitati stranca na sve okolnosti koje
isključuju razloge za odbacivanje zahteva za azil iz stava 1 tačke od 1. do 5. ovog člana.
Izazovi sistema azila
127
Izazovi sistema azila
128
OBRAZLOŽENJE
stav 2- brisan, jer se u trenutno važećem zakonu isti osnov pojavljivao i kao razlog za uskraćivanje (rešenje kojim
se zahtev odbija) i kao osnov za odbacivanje.
stav 3 - dodaje se:’’ čiju zaštitu nije zatražio, osim ako navede opravdane razloge za proganjanje u toj državi’’.
Međunarodna zaštita ne bi trebalo da bude uskraćena samo na osnovu činjenica da tražilac azila ima
državljanstvo treće države. Suštinski zaštitu ne bi trebalo uskratiti u slučajevima kada tražilac azila ima
državljanstvo treće države koje nije efektivno, ili u slučaju kada tražilac azila ne bi bio u mogućnosti da uživa
efektivnu zaštitu svoje druge države/a.
stav 4 - brisan, predviđen kao razlog kojih zahtev kvalifikuje kao očigledno neosnovan
stav 5 – izmenjen, brisano ili je ranije podneo zahtev za azil drugoj državi koja poštuje Ženevsku konvenciju; sama
činjenica podnošenja zahteva ne znači nužno da je to lice imalo i mogućnost da se njegov zahtev ispita
stav 6- brisan, predviđen kao razlog kojih zahtev kvalifikuje kao nedopušten.
Obustava postupka i povraćaj u pređašnje stanje
Član 34.
Postupak za davanje azila će se obustaviti po službenoj dužnosti ako lice koje traži azil:
1) odustane od zahteva za azil;
2) kome je propisno uručen poziv, bez opravdanog razloga ne pristupi saslušanju, ili odbije da
da iskaz;
3) bez opravdanog razloga, ne obavesti Kancelariju za azil o promeni adrese boravka u roku od
tri dana od nastale promene, ili na drugi način sprečava uručenje poziva ili drugih pismena;
4) napusti Republiku Srbiju bez odobrenja Kancelarije za azil.
U odluci o obustavi postupka, Kancelarija za azil će odrediti rok u kome stranac koji nema drugi
osnov za boravak u Republici Srbiji mora da napusti njenu teritoriju, a ako to ne učini biće
prinudno udaljen, u skladu sa zakonom kojim je uređen boravak stranaca.
Izazovi sistema azila
129
Lice koje traži azil može u roku od tri dana od dana prestanka razloga zbog kojih je došlo do
neodazivanja pozivu za saslušanje ili neblagovremene prijave promene adrese da podnese
predlog za povraćaj u pređašnje stanje.
O predlogu za povraćaj u pređašnje stanje odluku donosi Kancelarija za azil.
PREDLOG IZMENA
PREDLOG BCLJP
Sudska zaštita
Član 35.
Odluka Kancelarije za azil doneta povodom zahteva za azil je konačna. Protiv odluke može se pokrenuti upravni
spor. Tužba odlaže izvršenje osporene odluke
Protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda tražilac azila može Vrhovnom kasacionom sudu podneti zahtev za
preispitivanje sudske odluke.
Tražilac azila je oslobođen od plaćanja sudskih troškova u postupku pred Upravnim i Vrhovnim kasacionim sudom.
OBRAZLOŽENJE
Stav 1:Direktna sudska revizija prvostepene odluke je uvedena u cilju efikasnosti i ekonomičnosti postupka, ali i u
cilju pružanja delotvornijeg pravnog leka tražiocima azila.
Sudije su nezavisne i samostalne u svom radu te je sudska kontrola efikasnija od upravne kontrole. Uvođenjem
direktne sudske kontrole postupak azila će kraće trajati i biće efikasniji. Bilo bi neophodno da se u Upravnom
sudu oformi posebno sudsko odeljenje koje će biti specijalizovano za izbegličko pravo.
Imajući u vidu kriterijume koji su propisani za izbor sudija smatramo da su sudije kompetentnije da kontrolišu
zakonitost odluka Kancelarije za azil.
Takođe, na taj način bi se postigla usklađenost sa vežećim standardima Evropske unije, sa kojima će usklađivanje
bliskoj budućnosti biti neophodno. Prilikom sadašnjih izmena potrebno je usvojiti što više važećih standarda EU u
cilju efikasnosti njihovog dostizanja. Smatramo da ovo nije oblast u kojoj se mora ići korak po korak u dostizanju
standrada, već je to moguće učiniti odmah, uvođenjem ovakvih promena. Te promene bi, kao što je već rečeno,
Izazovi sistema azila
130
značile i osnivanje specijalizovanog odeljenja kao i posebnu obuku postupajućih sudija. U tom smislu moguće je
dobiti pomoć međunarodnih donatora.
Direktna sudska kontrola je predviđena u: Nemačkoj, Mađarskoj, Austriji, Češkoj. U Austriji postoji specijalizovani
upravni sud za odlučivanje u postupku azila.
Direktiva o proceduri 2013/32/EC u članu 46 , kao i još uvek važeća Direktiva o proceduri 2005/85/EC u članu 39.
predviđaju da država članica treba da obezbedi tražiocu azila pravo na efikasan pravni lek pred sudom.
Direktiva 2013/32/EC (crnogorski prevod):
POGLAVLJE V
ŽALBENI POSTUPCI
Član 46.
Pravo na efikasni pravni lijek
1. Države članice se staraju da podnosioci zahtjeva imaju pravo na efikasni pravni lijek pred sudom ili tribunalom,
protiv:
(a) odluke donešene u vezi sa njihovim zahtjevom za međunarodnu zaštitu, uključujući i odluku:
(I) razmatranju neosnovanosti zahtjeva u vezi sa statusom izbjeglice i/ili
supsidijarne zaštite;
(II) neprihvatljivosti zahtjeva u skladu sa članom 33. stavom 2.;
(III) donešenu na granici ili u tranzitnim zonama države članice, kako je opisano u članu 43. stavu 1;
(ivIV) ne provede razmatranje u skladu sa članom 39;
(b) odbijanja novog pokretanja postupka razmatranja zahtjeva nakon njegovog
prekida u skladu sa članovima 27. i 28;
(c) odluke o oduzimanju međunarodne zaštite u skladu sa članom 45;
2. Države članice obezbjeđuju da lica koja organ za odlučivanje smatra podobnim za korišćenje supsidijarne
zaštite imaju pravo na efikasan pravni lijek u skladu sa stavom 1. protiv odluke o neosnovanosti zahtjeva u vezi sa
statusom izbjeglice.
Izazovi sistema azila
131
Ne dovodeći u pitanje stav 1. tačku (c), kad status supsidijarne zaštite, kako ga je priznala država članica,
omogućava ista prava i beneficije kao i status izbjeglice prema pravu Unije ili nacionalnom pravu, ta država
članica može smatrati da je žalba protiv odluke povodom zahtjeva kojeg proglašava neosnovanim nedozvoljena u
vezi sa statusom izbjeglice zbog nepostojanja pravnog interesa na strani podnosilaca zahtjeva za nastavljanje
postupka.
3. Zbog usklađivanja sa stavom 1, države članice obezbjeđuju da efikasan pravni lijek u potpunosti i u ex nunc (od
sada) razmatranju činjeničnih i pravnih pitanja, uključujući, ako je potrebno, i razmatranje potreba za
međunarodnu zaštitu u skladu sa Direktivom 2011/95/EU, makar u žalbenim postupcima pred prvostepenim
sudom.
4. Države članice utvrđuju razumne rokove i druga potrebna pravila za ostvarivanje prava podnosilaca zahtjeva
na efikasan pravni lijek u skladu sa stavom 1. Ovi rokovi ne smiju da onemoguće ili da učine teškim takvo
ostvarivanje prava.
Države članice takođe mogu da utvrde da se odluke donešene na osnovu člana 43. revidiraju po službenoj
dužnosti.
5. Ne dovodeći u pitanje stav 6, države članice omogućavaju podnosiocima zahtjeva da ostanu na teritoriji države
članice do isteka roka tokom čega imaju pravo na efikasan pravni lijek, i, ako je takvo pravo ostvareno unutar
datog roka, do zaključenja postupka povodom pravnog lijeka.
6. U slučaju odluke:
(a) o očigledno neosnovanom zahtjevu prema članu 32. stavu 2. ili odluke o neosnovanom zahtjevu prema članu
31. stavu 8, osim u slučajevima kad se takve odluke zasnivaju na okolnostima iz člana 31. stava 8. tačke (h);
(b) o nedopuštenosti zahtjeva prema članu 33. stavu 2. tačke (a), (b) ili (d);
(c) o odbijanju ponovnog razmatranja slučaja podnosilaca zahtjeva nakon što je bilo prekinuto prema članu 28;
(d) o odbijanju razmatranja ili nepotpunom razmatranju zahtjeva prema članu 39,
sud ima ovlašćenje da odlučuje o tome da li podnosilac zahtjeva može da ostane na teritoriji države članice, na
zahtjev podnosioca zahtjeva ili po službenoj dužnosti, ako takva odluka dovodi do prestanka prava podnosioca
zahtjeva da ostane u državi članici i ako u takvim slučajevima nije predviđen pravni lijek prema nacionalnom
pravu.
7. Stav 6. ovog člana primjenjuje se samo na postupke iz člana 43, uz uslov:
(a) da podnosilac zahtjeva ima obezbijeđeno tumačenje, pravnu pomoć i da na raspolaganju ima najmanje
Izazovi sistema azila
132
sedam dana za pripremanje zahtjeva i za predlaganje sudu razloga za odobravanje prava ostanka na teritoriji
države članice do zaključenja postupka povodom pravnog lijeka; i
(b) da u okviru razmatranja zahtjeva iz stava 6. sud razmatra negativnu odluku organa za odlučivanje u pogledu
činjeničnih i pravnih pitanja.
Ako nijesu ispunjeni uslovi iz tačaka (a) i (b), primjenjuje se stav 5.
8. Države članice podnosiocu zahtjeva dozvoljavaju ostanak na njihovoj teritoriji do zaključenja postupka iz
stavova 6. i 7. ovog člana povodom odlučivanja da li podnosilac zahtjeva može da ostane na teritoriji države
članice.
9. Stavovima 5, 6. i 7. ne dovodi se u pitanje član 26. Uredbe (EU) br. 604/2013.
10. Države članice mogu da utvrde rokove u kojima sud, prema stavu 1. ovog člana, treba da razmotri odluku
organa za odlučivanje.
11. Države članice u nacionalnom zakonodavstvu takođe mogu da donesu uslove pod kojima se smatra da je
podnosilac zahtjeva odustao ili je povukao svoj pravni lijek prema stavu 1. ovog člana, kao i pravila o postupku
koji ubuduće treba davati.
POGLAVLJE V
POSTUPAK ŽALBE
Član 39.
Pravo na delotvoran pravni lek
1. Države članice staraju se da podnosioci zahteva za azil imaju pravo na delotvoran pravni lek pred sudom ili
tribunalom, protiv sledećeg:
(a) odluke koja je doneta o njihovom zahtevu za azil, uključujući i odluku:
(I) da se zahtev smatra neprihvatljivim shodno članu 25. (2),
(II) donetu na granici ili u zonama tranzita države članice kako je propisano u članu 35. (1), i
(III) da se ne sprovede razmatranje u skladu sa članom 36;
(b) odbijanja da se ponovo otvori razmatranje zahteva, nakon što je bilo obustavljeno shodno članovima 19. i 20;
(c) odluke da se dalje ne razmatra naknadni zahtev shodno članovima 32. i 34;
(d) odluke kojom se odbija ulazak u zemlju u okviru postupaka predviđenih u skladu sa članom 35. (2);
(e) odluke kojom se ukida status izbeglice shodno članu 38.
Izazovi sistema azila
133
2. Države članice će utvrditi rokove i druga neophodna pravila kako bi podnosilac zahteva mogao da ostvari svoje
pravo na delotvoran pravni lek shodno stavu 1.
3. Države članice će, tamo gde je potrebno, utvrditi pravila u skladu sa njihovim međunarodnim obavezama
kojima će se urediti:
(a) pitanje da li će pravni lek shodno stavu 1. imati dejstvo u smislu da se dozvoljava podnosiocu zahteva da
ostane u državi članici o kojoj je reč dok se zahtev ne reši po njemu;
(b) mogućnost pravnog leka ili mera zaštite u onim slučajevima u kojima pravni lek shodno stavu 1. nema dejstvo
u smislu da se dozvoljava podnosiocima zahteva da ostanu u državi članici o kojoj je reč dok se ne reši po njemu;
države članice takođe mogu da predvide pravni lek po službenoj dužnosti;
(c) osnovi za osporavanje odluke donete prema tački (c) člana 25. (2) u skladu sa metodologijom primenjenom u
skladu sa tačkama (b) i (c) člana 27. (2).
4. Države članice mogu da utvrde rokove u kojima sud ili tribunal shodno stavu 1. moraju da ispitaju odluku
organa odlučivanja.
5. U onim slučajevima u kojima je podnosilac zahteva dobio status koji daje ista prava i pogodnosti prema
nacionalnom pravu i pravu Zajednice kao status izbeglice na temelju Direktive 2004/83/EC – može se smatrati da
podnosilac zahteva ima delotvoran pravni lek u onim slučajevima u kojima sud ili tribunal odluči da je pravni lek
shodno stavu 1. neprihvatljiv ili da je verovatnoća da on uspe mala na osnovu nedovoljne zainteresovanosti
podnosioca zahteva za vođenje postupka.
6. Države članice u svom nacionalnom zakonodavstvu takođe mogu da utvrde uslove pod kojima se može
pretpostaviti da je podnosilac zahteva implicitno povukao svoj pravni lek shodno stavu 1, ili je odustao od njega,
kao i pravila postupka koji treba da bude sproveden.
Imajući u vidu da Zakon o upravnim sporovima ne propisuje automatsko suspenzivno dejstvo tužbe, ovakvo
dejstvo tužbe je neophodno propisati Zakonom o azilu, budući da je to standard koji zahteva ESLJP u pogledu
pravnih lekova protiv odluka čije izvršenje može imati za posledicu povredu člana 2. i 3. EKLJP.
Stav 2:Pored toga, propisana je mogućnost podnošenja zahteva Vrhovnom kasacionom sudu za preispitivanje
sudske odluke kao vanredni pravni lek, što je uslov za obraćanje VKS (član 49 stav 2. tačka 1. ZUS). Direktna
sudska revizija, odnosno nepostojanje mogućnosti podnošenja žalbe u upravnom sporu, automatski će značiti da
je ispunjena i procesna pretpostavka za obraćanje VKS.
Izazovi sistema azila
134
Zakon o upravnim sporovima predviđa:
Uslovi i razlozi za podnošenje
Član 49.
Protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda stranka i nadležni javni tužilac mogu da podnesu Vrhovnom
kasacionom sudu zahtev za preispitivanje sudske odluke (u daljem tekstu: zahtev).
Zahtev može da se podnese:
1) kada je to zakonom predviđeno;
2) u slučajevima kada je sud odlučivao u punoj jurisdikciji;
3) u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena žalba.
Zahtev može da se podnese zbog povrede zakona, drugog propisa ili opšteg akta ili povrede pravila postupka
koja je mogla biti od uticaja na rešenje stvari.
stav 3:Imajući u vidu da su tražioci azila posebno ranjive grupe koje su potencijalni korisnici socijalne pomoći,
neophodno je propisati da su oslobođeni plaćanja sudskih taksi, kako bi im se omogućio pristup pravnim
lekovima.
Rok za žalbu
Član 35.
Protiv prvostepenih odluka donetih u postupku azila, žalba se podnosi u roku od 15 dana od
dana prijema prvostepene odluke, osim ako drugačije nije propisano odredbama ovog zakona.
PREDLOG GRUPE 484
PREDLOG IZMENE
Postupak pred Upravnim sudom
Član 35.a
Na podnošenje tužbe i postupak pred Upravnim sudom primenjuju se odredbe Zakona o upravnim sporovima (Sl.
glasnik RS, br. 111/2009).
Tužba Upravnom sudu odlaže izvršenje rešenja, osim ako drugačije nije predviđeno odredbama ovog zakona.
Izazovi sistema azila
135
Lice koje traži azil, lice kome je priznat azil i lice kome je dodeljena privremena zaštita oslobođeni su troškova
vođenja upravnog spora.
OBRAZLOŽENJE:
stav 1: Sudsko preispitivanje odluke nije eksplicitno bilo propisano odredbama Zakona o azilu.
stav 2: Tužba Upravnom sudu, po pravilu ne odlaže izvršenje upravnog akta protiv koga je podneta, te stoga
imajući u vidu moguće posledice po tražioca azila (vraćanje u zemlje u kojima im preti progon ili neki od ozbiljnih
rizika) potrebno je propisati suspenzivno dejstvo tužbe u postupcima azila.
stav 3: Imajući u vidu da su tražioci azila posebno ranjive grupe koje su potencijalni korisnici socijalne pomoći,
neophodno je propisati da su oslobođeni plaćanja sudskih taksi, kako bi im se omogućio pristup pravnim
lekovima.
PREDLOG IZMENE
Skraćeni postupak
Član 35. b
Po podnošenju zahteva, na osnovu utvrđenih činjenica i okolnosti, Kancelarija za azil može doneti odluku bez
održavanja usmene rasprave ukoliko je:
1) zahtev za azil nedopušten,
2) zahtev za azil očigledno osnovan,
3) zahtev za azil očigledno neosnovan.
Odredba stava 1. tačka 3. ovog člana neće se primeniti ako je zahtev za azil podneo maloletnik bez pratnje.
Kancelarija za azil donosi odluku u roku od 30 dana od dana započinjanja postupka azila.
U slučaju da skraćeni postupak ne bude okončan u roku iz stava 3. ovog člana, primenjuju se odredbe člana 27.
stav 4. ovog zakona.
Izazovi sistema azila
136
OBRAZLOŽENJE
U gotovo svim zemljama članicama EU predviđeno je vođenje skraćenih postupaka i tzv. postupaka ispitivanja
prihvatljivosti zahteva. Takva rešenja proizilaze iz Direktive o proceduri 2013/32/EU. Takođe, predviđeno je i
vođenje tzv. granične ili aerodromske procedure.
Zajedničko za sve pomenute procedure je da se moraju poštovati osnovna pravila postupka kao što su pravo na
pravnu pomoć, mogućnost preispitivanja donete odluke od strane nezavisnog organa, neposredni kontakt sa
donosiocem odluka i sl.
Ponuđeno rešenje inkorporira dve vrste procedura - skraćenu proceduru i tzv. postupak ispitivanja prihvatljivosti
zahteva.
U ovom postupku odluka se donosi bez saslušanja, a načelo neposrednosti garantovano je predlogom normi koje
uređuju način sprovođenja radnje podnošenja zahteva za azil. Takođe, ispunjeni su uslovi koji daju mogućnost
vođenja skraćenog postupka propisani ZoUP (član 139-148).
PREDLOG IZMENE
Nedopušteni zahtevi
Član 35. c
Zahtev za azil smatra se nedopuštenim ukoliko:
(1) je lice koje traži azil prepoznato u drugoj državi kao izbeglica, a postoji mogućnost da tu zaštitu efektivno uživa;
(2) je nakon pravosnažne odluke o odbijanju, ista osoba podnela je zahtev zasnovan na istim činjenicama;
(2) je lice koje traži azil došlo iz sigurne treće države za koju je opravdano očekivati da se u nju vrati;
Kancelarija za azil će u slučaju iz stava 1. tačka 3. ovog člana licu koje traži azil izdati potvrdu kojom se nadležni
organi treće zemlje obaveštavaju, na jeziku te zemlje, da nije odlučeno o osnovanosti zahteva. Lice koje traži azil
može osporiti primenu instituta sigurne treće zemlje na temelju činjenica da za njega nije sigurna, te da bi
povratkom bilo izloženo mučenju, okrutnom, nečovečnom ili ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju ili da
njegov zahtev ne bi bio uzet u razmatranje.
Ukoliko sigurna treća zemlja ne prihvati stranca, o njegovom zahtevu za azil biće odlučeno u skladu sa ovim
zakonom.
Izazovi sistema azila
137
Kancelarija za azil, u slučajevima iz stava 1. ovog člana, zaključkom odbacuje zahtev za azil.
Kancelarija za azil, dužna je da uzme izjavu od lica koja traže azil u skladu sa odredbama člana 26. ukoliko ne može
sa sigurnošću utvrditi postojanje razloga iz stava 1. ovog člana.
OBRAZLOŽENJE
Razlozi navedeni u stavu 1, pre svega se oslanjaju na odredbe Direktive o proceduri 2005/85/EC, odnosno član
33. revidirane Direktive o proceduri 2013/32/EU.
Uporedna rešenja Mađarska: http://goo.gl/vwwaJU
U pogledu garancija u vezi primene stava 3 pogledati komentar člana 5.a
PREDLOG IZMENE
Očigledno neosnovani zahtevi za azil
Član 35. d
Zahtev za azil je očigledno neosnovan ako:
1. lice koje traži azil prilikom podnošenja zahteva, bez opravdanih razloga, nije navelo podatke o identitetu,
starosti, porodičnom statusu, prethodnom boravištu, pravcima putovanja, ličnim ispravama i razlozima za traženje
azila i prethodno podnetim zahtevima za azil;
2. je lice koje traži azil iznelo samo informacije koje nisu važne ili su od minimalne važnosti za ishod postupka;
3. je lice koje traži azil iznelo nedosledne, kontradiktorne, nemoguće činjenice koje zahtev čine neuverljivim;
4. je lice koje traži azil došlo iz sigurne države porekla, osim ako dokaže da za njega nije sigurna.
U slučaju iz stava 1. ovog člana Kancelarija za azil donosi rešenje kojim odbija zahtev za azil.
OBRAZLOŽENJE
U skladu sa Zaključcima izvršnog komiteta UNHCR br. 30 (XXXIV) , slučajevi „evidentno lažni“ ili izraz „očigledno
neosnovani“ (nemaju veze sa kriterijumima za odobravanje međunarodne zaštite), mogu biti razmatrani u
ubrzanoj proceduri. Slično, žalba ili postupci preispitivanja odluke mogu biti pojednostavljeni u odnosu na one
koji su u generalnom smislu dostupni u slučaju kada je zahtev za azil odbijen. (Direktiva o proceduri 2005/85/EC,
Poglavlje III, izmenjena Direktiva o proceduri 2013/32/EU, Poglavlje III)
Izazovi sistema azila
138
Uporedno rešenje : Zakon o azilu RH , NN79/07, 88/10, 143/13, član 61.
U pogledu tačke 4 - UNHCR se ne protivi upotrebi instituta „sigurna zemlja porekla“ sve dok se on koristi kao
proceduralni mehanizam, da se da prioritet i /ili da se odlučuje u ubrzanoj proceduri o zahtevu u veoma pažljivo
propisanim situacijama. Presudno je važno da:
osnovanost svakog zahteva bude ispitana u potpunosti i pojedinačno uz poštovanje određenih procesnih
garancija;
svakom podnosiocu zahteva bude efektivno data prilika da opovrgne pretpostavku sigurnosti zemlje porekla u
njegovom pojedinačnom slučaju;
podnosilac zahteva ima na raspolaganju efikasan pravni lek u slučaju negativne odluke
132
Uporedna rešenje: Austrija http://www.asylumineurope.org/reports/country/austria/asylumprocedure/procedures/accelerated-procedures
Francuska: http://www.asylumineurope.org/reports/country/france/asylum-procedure/procedures/acceleratedprocedures
PREDLOG IZMENE
Pravni lekovi u skraćenom postupku
Član 35. e
Protiv odluke koja je doneta u skraćenom postupku, žalba se može podneti Komisiji za azil u roku od 8 dana od
dana dostavljanja odluke.
Komisija za azil odluku donosi u roku od 15 dana od dana podnošenja žalbe.
Tužba Upravnom sudu ne odlaže izvršenje rešenja.
132
http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4bab55ea2
Izazovi sistema azila
139
PREDLOG BCLJP
Pravni lekovi u skraćenom postupku
Član 35. e
Protiv odluke koja je doneta u skraćenom postupku, žalba se može podneti Upravnom sudu u roku od 8 dana od
dana dostavljanja odluke.
Upravni sud odluku donosi u roku od 15 dana od dana podnošenja žalbe.
Tužba Upravnom sudu odlaže izvršenje rešenja.
PREDLOG IZMENE
Postupanje na granici i u tranzitnoj zoni aerodroma
Član 35. f
Član 35. f (1)
Kada stranac koji ne ispunjava uslove za ulazak u Republiku Srbiju izrazi nameru da traži azil na graničnom prelazu
odnosno u tranzitnom prostoru aerodroma, službenik granične policije će bez odlaganja o tome obavestiti
Kancelariju za azil i UNHCR i odrediće zadržavanje stranca do 48h.
Strancu koji na graničnom prelazu odnosno u tranzitnoj zoni aerodroma izrazi nameru da traži azil a ne ispunjava
uslove za ulazak u Republiku Srbiju, neće se dopustiti ulazak pod uslovom da:
na graničnom prelazu, odnosno u tranzitnoj zoni aerodroma, strancu su osigurani adekvatan smeštaj i ishrana
licu koje traži azil je data mogućnost da odmah podnese zahtev za azil uz poštovanje svih procesnih načela koja su
propisana ovim Zakonom
zahtev lica koje traži azil je nedopušten (član 35. c) ili očigledno neosnovan (član 35. d) , a o zahtevu službenik
Kancelarije za azil može da odluči u roku od 48h od kada je određena mera zadržavanja.
Upravni sud može da odluči o tužbi protiv odluke Kancelarije za azil iz tačke 3. u roku od 15 dana od prijema tužbe
Lice koje traži azil, koje je zadržano na graničnom prelazu ili u tranzitnj zoni aerodroma će se na maternjem jeziku
ili na jeziku koji razume obavestiti o razlozima zadržavanja.
Licu koje traži azil na graničnom prelazu, odnosno u tranzitnom prostoru aerodroma će se obezbediti zdravstvena
zaštita, prevodilac, besplatna pravna pomoć, kontakt sa UNHCR i staratelj, ukoliko je maloletno lice bez pratnje ili
Izazovi sistema azila
140
poslovno nesposobno lice.
Član 35. f (2)
Licu koje traži azil će se dozvoliti ulazak u Republiku Srbiju, ukoliko Kancelarija za azil ne može da odluči o zahtevu
za azil u roku od 48h od kada je određeno zadržavanje na graničnom prelazu, odnosno u tranzitnoj zoni
aerodroma, ili ukoliko utvrdi da nisu ispunjeni uslovi iz člana 35. c i 35, d, odnosno da je zahtev očigledno osnovan.
Na lice iz stava 1. ovog člana primeniće se odredbe ovog Zakona koje se odnose na postupak azila i prava i obaveze.
Član 35. f (3)
Stranac o čijem zahtevu Kancelarija za azil donese odluku iz člana 35. f (1) stav 2. tačka 3. ovog zakona izriče se i
mera zabrane ulaska u Republiku Srbiju u skladu sa propisima kojima se reguliše ulazak i boravak stranaca.
Protiv odluke Kancelarije za azil iz stava 1. ovog člana stranac može podneti tužbu Upravnom sudu u roku od 3
dana od dana kada mu je dostavljena odluka Kancelarije za azil.
Tužba odlaže izvršenje.
Postupak pred Upravnim sudom je hitan. Ukoliko Upravni sud ne odluči o tužbi u roku od 15 dana od dana prijema
tužbe, Kancelarija za azil će strancu izdati potvrdu da je tražio azil sa uputom da se javi Centru za azil u roku od 72
sata od izdavanja potvrde i odobriće mu ulazak u Republiku Srbiju.
Kancelarija za azil će o svojoj odluci iz stava 1. bez odlaganja obavestiti nadležni sud koji odlučuje o zadržavanju
stranca na granici, odnosno u tranzitnoj zoni aerodroma, do pravnosnažnosti odluke.
OBRAZLOŽENJE
Postupanje na granici, odnosno na aerodromu je potrebno dodatno urediti jer je od stupanja na pravnu snagu
ZoA u praksi jako mali broj namera za traženje azila prepoznat na graničnom prelazu i na aerodromu. Dok je
mandat da odlučuje o zahtevima za azil imao UNHCR u Srbiji, broj izraženih namera za traženje azila je bio daleko
veći
[Više: Srbija kao zemlja azila, UNHCR avgust 2012, para 14. dostupno na:
http://www.unhcr.rs/media/Srbija_zemlja_azila.pdf ).]
Posebnim uređenjem postupanja na graničnom prelazu, odnosno na aerodromu, omogućiće se pristup postupku
azila i zaštita od refoulement-a.
Izazovi sistema azila
141
Takođe, posebno uređeno postupanje na graničnom prelazu i na aerodromu daje mogućnost i državi da ne
odobri ulazak strancu dok ne utvrdi prima facie da li je to lice izbeglica i da ga efikasno vrati u državu iz koje je
došao u skladu sa Konvencijom o međunarodnoj civilnoj avijaciji iz 1944 - Čikaškom konvencijom, koja predviđa
obavezu avioprevoznika da vrati lice koje ne ispunjava uslove za ulazak u zemlju odakle je došlo.
Ovaj član je izrađen po ugledu na hrvatski, nemački i austrijski zakon koji reguliše postupak azila.
Posebno postupanje na granici odnosno na aerodromu poznaju: Belgija, Nemačka, Austrija, Mađarska,
Francuska, Hrvatska.
V PRIVREMENA ZAŠTITA
V PRIVREMENA ZAŠTITA I HUMANITARNO UTOČIŠTE
Trenutno, ZoA ne poznaje institut humanitarnog utočišta. Posmatrajući postojeću sistematizaciju zakona i
uzimajući u obzir način na koji smo uredili institut humanitarnog utočišta smatrali smo da bi najbolje rešenje bilo
da se okviru jedne glave zakona uredi privremena zaštita i humanitarno utočište.
Privremena zaštita
Član 36.
U slučaju masovnog dolaska lica iz države u kojoj se njihov život, bezbednost ili sloboda
ugrožava nasiljem opštih razmera, spoljnom agresijom, unutrašnjim oružanim sukobima,
masovnim kršenjem ljudskih prava ili drugim okolnostima koje ozbiljno narušavaju javni
poredak, kad zbog masovnog dolaska ne postoji mogućnost da se sprovede individualna
procedura za dobijanje prava na azil, pružiće se privremena zaštita u skladu sa socijalnim,
ekonomskim i drugim mogućnostima Republike Srbije. O pružanju privremene zaštite odlučuje
Vlada.
Privremena zaštita može se dodeliti i licima koja su u vreme donošenja odluke iz stava 1. ovog
člana zakonito boravila u Republici Srbiji, ali im je pravo na boravak isteklo pre prestanka razloga
za pružanje privremene zaštite, ako su ispunjeni drugi zakonom propisani uslovi.
Kancelarija za azil vrši registraciju lica pod privremenom zaštitom primenom mera iz člana 24.
stav 1. tačke 1), 2) i 3) ovog zakona.
Izazovi sistema azila
142
Kancelarija za azil donosi pojedinačna rešenja o dodeljivanju privremene zaštite, u skladu sa
odlukom iz stava 1. ovog člana.
PREDLOG IZMENE
Stav 4. menja se:
Kancelarija za azil za svako lice donosi rešenja o dodeljivanju privremene zaštite.
OBRAZLOŽENJE
U ovom stavu zakonodavac koristi termin „ pojedinačna rešenja“ da bi se naglasilo da se ona donose za svako lice
ponaosob. Takva rešenja spadaju u grupu individualnih upravnih akata. Izraz „pojedinačna rešenja“ nije
adekvatan, jer može da implicira da postoje i „opšta“ rešenja, što nije slučaj. Ukoliko akt uprave sadrži opštu
pravnu normu (koja se tiče neograničenog broja lica) , onda nije u pitanju upravni akt, već upravni propis.
Preuzeto: Pravo na azil : međunarodni i domaći standardi, dr Ivana Krstić i dr Marko Davinić, Beograd : Dosije
studio, 2013,341.
Privremena zaštita je izuzetna mera i može trajati najduže godinu dana, a ukoliko razlozi za
privremenu zaštitu i dalje postoje, može se produžiti.
Stranci kojima je dodeljena privremena zaštita imaju pravo da podnesu zahtev za azil.
PREDLOG IZMENE
Humanitarno utočiste
Član 36. a
Izuzetno, strancu može biti odobreno humanitarno utočište kad nisu ispunjeni uslovi za priznanje prava na utočište
ili supsidijarnu zaštitu ako za to postoje posebni humanitarni razlozi.
Kancelarija za azil može strancu dozvoliti boravak u Srbiji iz humanitarnih razloga kao što su: teška bolest ili
invaliditet, potreba lečenja u Republici Srbiji, godine starosti, teška traumatizacija, rizik od sekundarne viktimizacije
u slučaju povratka u zemlju porekla, kao i iz drugih razloga koje Kancelarija za azil smatra opravdanim.
Dužinu trajanja humanitarnog utočišta određuje Kancelarija za azil u svakom konkretnom slučaju.
OBRAZLOŽENJE
Ovim članom su precizirani uslovi za dodelu humanitarnog utočišta i navedeni su exempli causa najčešći osnovi iz
Izazovi sistema azila
143
uporednog prava za sticanja ovakve vrste međunarnodne zaštite.
Dodat je stav dva u kome se precizira kada i na koji način prestaje humanitarno uotočište. Više:The different
national practices concerning granting of non-EU harmonised protection statuses produced by the European
Migration Network, decembar 2010, dostupno na http://www.refworld.org/cgibin/texis/vtx/rwmain?page=search&docid=51b05e734&skip=0&query=humanitarian%20protection
Prestanak privremene zaštite
Član 37.
Privremena zaštita prestaje protokom roka za koji je odobrena, ili prestankom razloga zbog kojih
je odobrena, o čemu odluku donosi Vlada.
Bez obzira na stav 1. ovog člana, privremena zaštita može prestati strancu na osnovu odluke
Kancelarije za azil, kad se utvrdi da u odnosu na njega postoje razlozi zbog kojih se može
uskratiti pravo na utočište.
PREDLOG IZMENE
Prestanak privremene zaštite i humanitarnog utočišta
Član 37 .
Privremena zaštita prestaje protokom roka za koji je odobrena, ili prestankom razloga zbog kojih je odobrena, o
čemu odluku donosi Vlada.
Humanitarno utočište prestaje protokom roka za koji je odobreno ili prestankom razloga zbog kojih je odobreno, o
čemu odluku donosi Kancelarija za azil.
Bez obzira na stav 1. ovog člana, privremena zaštita može prestati strancu na osnovu odluke Kancelarije za azil, kad
se utvrdi da u odnosu na njega postoje razlozi zbog kojih se može uskratiti pravo na utočište.
OBRAZLOŽENJE
Pogledati obrazloženje u pogledu izmena naziva ove glave.
Stav 2 : uvedeni član ima za cilj da uredi prestanak humanitarnog utočišta , instituta koji se prvi put uvodi u
sistem azila RS.
Izazovi sistema azila
144
Prava i obaveze stranaca kojima je odobrena privremena zaštita
Član 38.
Stranac kome je odobrena privremena zaštita ima pravo na:
1) boravak do perioda važenja privremene zaštite;
2) ispravu koja potvrđuje njegov status i pravo boravka;
3) zdravstvenu zaštitu u skladu sa propisima kojima je uređena zdravstvena zaštita stranaca;
PREDLOG IZMENE
tačka 4, dodaje se:
Pravo na rad do perioda važenja privremene zaštite u skladu sa propisima kojima se uređuje zapošljavanje stranaca
.
OBRAZLOŽENJE
Direktiva o privremenoj zaštiti u članu 12. nalaže da se licima koja uživaju privremenu zaštitu omogući da se bave
samostalnim i nesamostalnim delatnostima i da učestvuju u aktivnostima kao što su stručno osposobljavanje i
sticanje praktičnog radnog iskustva.
Nacrt zakona o zapošljavanju stranaca prepoznaje lica kojima je dodeljena privremena zaštita kao lica iz posebne
kategorije stranaca i bliže propisuje uslove za njihovo zapošljavanje.
4) besplatno osnovno i srednje obrazovanje u državnim školama u skladu sa posebnim
propisom;
5) pravnu pomoć pod uslovima propisanim za lica koja traže azil;
6) slobodu veroispovesti, pod istim uslovima kao državljani Republike Srbije;
7) smeštaj, u skladu sa posebnim propisom;
8) pristupačan smeštaj osobama sa invaliditetom.
Stranac kome je odobrena privremena zaštita izjednačen je u pogledu obaveza sa licima kojima
je priznato pravo na utočište.
Izazovi sistema azila
145
PREDLOG IZMENE
stav 2, menja se:
Stranac kome je odobrena privremena zaštita izjednačen je u pogledu obaveza sa licima kojima je odobren azil.
OBRAZLOŽENJE
Pogledati obrazloženje člana 42 - korišćenje jedinstvenog termina, posebno u delu kojim se uređuju prava i
obaveze, koji obuhvata kako lica sa izbegličkim statusom, tako i lica kojima je odobrena supsidijarna zaštita.
PREDLOG IZMENE
Prava i obaveze stranaca kojima je odobreno humanitarno utočište
Član 38. b
Stranac kome je odobreno humanitarno utočište ima ona prava koja odredi Kancelarija za azil, a koja su
garantovana licima kojima je priznat azil u zavisnosti od razloga zbog kojih mu je odobreno humanitarno utočište i
od njegovih ličnih prilika.
Stranac kome je odobreno humanitarno utočište izjednačen je u pogledu obaveza sa licima kojima je priznat azil.
OBRAZLOŽENJE
Na ovakav način su u Irskoj regulisana prava lica kojima je dodeljeno humanitarno utočište i koje odgovara
disrkrecionoj prirodi ovog oblika zaštite.
Prava stranaca kojima je odobreno humanitarno utočište u drugim evropskim zemljama:
Pravo na obrazovanje: Belgija, Češka, Nemačka, Italija, Slovačka, Portugalija, Španija i Švedska;
Pravo na zdravstvenu zaštitu: Češka, Finska, Nemačka, Portugalija, Slovačka, Španija i Švedska;
Pravo na socijalnu pomoć: Finska, Nemačka, Malta, Portugalija, Slovačka, Španija i Švedska;
Pravo na smeštaj: Finska, Italija i Švedska;
Pravo na rad: Finska, Portugalija, Španija i Švedska;
Pravo na spajanje porodice: Slovačka, Češka, Nemačka (uslovno), Portugalija i Švedska;
Pravo na putnu ispravu: Finska, Malta i Slovačka.
Izazovi sistema azila
146
VI OSTVARIVANJE PRAVA I OBAVEZA LICA KOJA TRAŽE AZIL, IZBEGLICA I LICA KOJIMA
JE DODELJENA SUPSIDIJARNA ZAŠTITA
Generalna napomena: razmilisiti o promeni sistematizacije glave kojom se propisuje
ostva-rivanje prava i obaveza lica koja traže azil, izbeglica i lica kojima je dodeljena
supsidijarna zaštita.
1. Prava i obaveze tražioca azila
(Uvodi se radi radi bolje sistematizacije Glave VI)
Pravo na boravak u Republici Srbiji, smeštaj i osnovne životne uslove
Član 39.
Za vreme trajanja postupka lice koje traži azil ima pravo da boravi u Republici Srbiji i za to
vreme, ukoliko je potrebno, ima pravo na smeštaj u Centru za azil.
Prilikom prijema u Centar za azil sva lica koja traže azil se zdravstveno pregledaju na način
utvrđen propisom koji donosi ministar nadležan za zdravlje.
U Centru za azil licima koja traže azil obezbeđuju se, pored smeštaja, i osnovni životni uslovi:
odeća, hrana, novčana pomoć i drugi uslovi, u skladu sa posebnim propisima i načelima
postupka azila.
Kad lice koje traži azil poseduje sopstvena finansijska sredstva ili su mu sredstva obezbeđena na
drugi način, obavezno je da učestvuje u snošenju troškova smeštaja u Centru za azil, a na njegov
zahtev, ako ne postoje razlozi za ograničenje kretanja iz člana 51. ovog zakona, Kancelarija za
azil će mu odobriti boravak van Centra za azil.
Zdravstvena zaštita
Član 40.
Lice koje traži azil u Republici Srbiji ima jednaka prava na zdravstvenu zaštitu, u skladu sa
propisima kojima je uređena zdravstvena zaštita stranaca.
Izazovi sistema azila
147
Pravo na besplatno osnovno i srednje obrazovanje i pravo na socijalnu pomoć
Član 41.
Lice koje traži azil ima pravo na besplatno osnovno i srednje obrazovanje i pravo na socijalnu
pomoć, u skladu sa posebnim propisom.
Propise o socijalnoj pomoći za lica koja traže, odnosno kojima je priznat azil donosi ministar
nadležan za socijalnu politiku.
PREDLOG IZMENE
stav 2, dodaje se:
Radi ostvarivanja prava na osnovno i srednje obrazovanje, za lica koja traže azil izradiće se individualni obrazovni
plan na osnovu Pravilnika o individualnom obrazovnom planu (Službeni glasnik RS 72/09).
stav 3, menja se:
Propise o načinu ostvarivanja prava na novčanu socijalnu pomoć za lica koja traže azil, donosi ministar nadležan za
socijalnu politiku.
OBRAZLOŽENJE
Direktiva o prijemu 2013/33/EU
člаn 14.
Škоlоvаnjе i оbrаzоvаnjе mаlоlеtnikа
1.
Držаvе člаnicе оmоgućаvајu mаlоlеtnој dеci pоdnоsilаcа zаhtеvа i pоdnоsiоcimа zаhtеvа kојi su
mаlоlеtnici pristup оbrаzоvnоm sistеmu pоd sličnim uslоvimа kао i zа njihоvе držаvlјаnе, svе dо
stvаrnоg sprоvоđеnjа mеrа udаlјеnjа njih ili njihоvih rоditеlја iz zеmlје. Nјihоvо оbrаzоvаnjе mоžе biti
оbеzbеđеnо u prihvаtnim cеntrimа.
Držаvа člаnicа u pitаnju mоžе zаkоnоm prоpisаti dа tаkаv pristup mоrа biti оgrаničеn nа držаvni
оbrаzоvni sistеm.
Držаvе člаnicе nе mоgu prеkinuti srеdnjоškоlskо оbrаzоvаnjе sаmо iz rаzlоgа štо је mаlоlеtnik pоstао
punоlеtаn.
Izazovi sistema azila
2.
148
Pristup оbrаzоvnоm sistеmu sе nе mоžе оdlаgаti dužе оd tri mеsеcа оd dаnа kаdа је mаlоlеtnik
pоdnео zаhtеv zа mеđunаrоdnu zаštitu ili kаdа је tо nеkо drugо licе učinilо u njеgоvо imе.
U slučајu kаdа је nеоphоdnо dа sе mаlоlеtnicimа оlаkšа pristup i učеšćе u оbrаzоvnоm sistеmu u
sklаdu sа stаvоm 1, mаlоlеtnicimа sе оbеzbеđuје priprеmnа nаstаvа, uklјučuјući i čаsоvе јеzikа.
3.
Kаdа pristup оbrаzоvnоm sistеmu u sklаdu sа stаvоm 1. niје mоguć uslеd spеcifičnе situаciје u kојој sе
mаlоlеtnik nаlаzi, držаvа člаnicа u pitаnju nudi drugе оblikе оbrаzоvаnjа u sklаdu sа nаciоnаlnim
prаvоm i prаksоm.
Mišljenja smo da odredbu iz stava 1. trenutno važećeg ZoA, nije nužno menjati, ukoliko njeno sprovođenje bude
ispunjavalo standarde koji proizilaze iz navedenog člana Direktive o prijemu. Stav 2. uvodi se radi pružanja
smernica za dostizanje standarda navedenih u stavu 3. Direktive, s ozirom na to da tražioci azila ne znaju sprski
jezik, te je radi ostvarivanja njihovog prava na obrazovanje potrebno izraditi poseban individualni obrazovni plan
koji će im pomoći da prevaziđu prepreke u komunikaciji i koji će im obezbediti podršku u obrazovanju.
U pogledu stava 3, izmene imaju za cilj usaglašavanje sa predlogom za izmenjenu sistematizaciju čitave glave razdvajanje prava i obaveza koje se odnose na tražioce azila i lica kojima je odobren azil. Dodatno, napominjemo
je da potrebno revidirati postojeći Pravilnik o socijalnoj pomoći tako da socijalna pomoć omogući tražiocima azila
dostojanstven život.
PREDLOG IZMENE
Pravo na rad
Član 41. a
Lice koje traži azil stiče pravo na rad po isteku tri meseca od dana podnošenja zahteva za azil аkо prvoste-pena
оdlukа о tоm zаhtеvu niје dоnеtа bеz njеgоvе krivicе.
Pravo iz stava 1. ovoga člana ostvaruje se u skladu sa odredbama zakona kojima se reguliše zapošljavanje stranaca
u Republici Srbiji.
OBRAZOŽENJE
Pravo na rad garantovano je Direktivom o prijemu 2013/33/EU, član 15. garantuje pristup tržištu rada tražiocu
azila ne kasnije od 9 meseci od dana podnošenja zahteva, ukoliko nije doneta prvostepena odluka o tome
zahtevu, bez njegove krivice. Međutim, Direktiva daje mogućnost zemljama članicama da predvide povoljnije
uslove od onih propisanih direktivom (član 4). Imajući u vidu rokove predviđene za donošenje odluke u ovom
predlogu, rok od 3 meseca čini se realnijim.
Izazovi sistema azila
149
Nacrt zakona o zapošljavanju stranaca prepoznaje lica koja traže azil kao lica iz posebne kategorije stranaca i
bliže propisuje uslove za njihovo zapošljavanje.
PREDLOG IZMENE
Posebna prava maloletnika bez pratnje i lica lišenih poslovne sposobnosti
Član 41. c
Postavljanje staratelja vrši se shodno odredbama Porodičnog zakona (Sl. glasnik Republike Srbije br.18/2005. i
72/2011).
U skladu sa zakonom, staratelj učestvuje u postupku azila kao zakonski zastupnik maloletnika i lica lišenog poslovne
sposobnosti o čemu će štićenik biti informisan bez odlaganja.
Kada je neophodno, nadležni organ započinje traganje za članovima porodice maloletnika bez pratnje u skladu sa
njegovim najboljim interesom i u skladu sa planom starateljstva.
Prilikom smeštaja maloletnih lica bez pratnje vodiće se računa da:
budu smešteni sa odraslim srodnicima;
da im se obezbedi smeštaj u hraniteljskoj porodici, ustanovama specijalizovanim za smeštaj maloletnika ili slične
namene koje su adekvatne za maloletnike;
maloletni tražioci azila bez pratnje koji imaju više od 16 godina mogu biti smešteni u centre za azil kada je to u
njihovom najboljem interesu;
maloletnici koji su u srodstvu budu smešteni zajedno, u skladu sa njihovim najboljim interesom, uzimajući u obzir
njihove godine i stepen zrelosti.
OBRAZLOŽENJE
U direktivama i uredbi koje čine CEAS počev od premabula, ističe se obaveza poštovanja prinicipa najboljeg
interesa deteta, koja je razrađena nizom garancija za maloletnike koji traže azil, ili uživaju neki oblik
međunarodne zaštite. Više: Right to asylum for unaccompanied minors in the European Union, Comparative
study in the 27 EU countries , France terre d’asile. http://www.frsh.de/fileadmin/beiboot/BB3/BB-3-12Anlage.pdf
Dodatno, ponuđeno rešenje u skladu je sa Porodičnim zakonom RS koji uređuje inistitut starateljstva u RS.
Izazovi sistema azila
150
PREDLOG IZMENE
Posebne obaveze lica koje traži azil
Član 41.d
Lice koje traži azil obavezno je:
1) da se pridržava mera ograničenja kretanja iz člana 52. ovog zakona, ako su određene;
2) da o svakoj promeni adrese pismenim putem obavesti Kancelariju za azil, u roku od tri dana od promene adrese;
3) da se pridržava kućnog reda, ako je smešteno u Centar za azil;
4) da se odaziva na pozive i sarađuje sa Kancelarijom za azil i drugim nadležnim organima u svim fazama postupka
azila;
5) da ovlašćenom službeniku preda svoja identifikaciona dokumenta, putnu ispravu i druga dokumenta koja mogu
biti od značaja za njegovu identifikaciju;
6) da sarađuje sa ovlašćenim službenicima prilikom njegove registracije i zdravstvenog pregleda;
7) da ostane na teritoriji Republike Srbije do okončanja postupka za dobijanje azila;
8) da napusti Centar za azil po donošenju konačne odluke o zahtevu za azil.
O nepoštovanju obaveza iz stava 1. tačke 3) i 8) ovog člana, ovlašćeni službenik Centra za azil obaveštava
Kancelariju za azil radi preduzimanja mera iz njene nadležnosti.
OBRAZLOŽENJE
Sadržina člana 47. ostaje nepromenjena, ali se član radi bolje sistematizacije prava i obaveza pomera i postaje
član 41. d
2. Prava i obaveze lica kojima je priznat azil
(Uvodi se radi radi bolje sistematizacije Glave VI)
Prava izbeglica jednaka pravima državljana Republike Srbije
Član 42.
Lica kojima je priznato pravo na utočište u Republici Srbiji imaju jednaka prava kao državljani
Republike Srbije u pogledu prava na zaštitu intelektualne svojine, slobodan pristup sudovima,
pravnu pomoć, oslobođenje od plaćanja sudskih i drugih troškova pred državnim organima i
prava na slobodu veroispovesti.
PREDLOG IZMENE
Izazovi sistema azila
151
Prava lica kojima je priznat azil jednaka pravima državljana Republike Srbije
Član 42.
Lica kojima je priznat azil u Republici Srbiji imaju jednaka prava kao državljani Republike Srbije u pogledu prava na
zaštitu intelektualne svojine, slobodan pristup sudovima, pravnu pomoć, oslobođenje od plaćanja sudskih i drugih
troškova pred državnim organima i prava na slobodu veroispovesti.
OBRAZLOŽENJE
U svetlu izmenjenog teksta Direktive o kvalifikaciji 2011/95/EU koji je stupio na snagu u decembru 2013, ZoA
trebalo bi u značajnoj meri da se izmeni, u delu kojim se propisuju prava garantovana izbeglicama i licima kojima
je priznata supsidijarna zaštita. Trenutno, zakon određena prava garantuje isključivo licima kojima je dodeljeno
utočište, ali ne i licima kojima je priznata supsidijarna zaštita. Teško je naći objektivno opravdanje za situaciju u
kojoj osobi koja beži od ozbiljnih povreda može biti pruženo manje prava nego izbeglici koja beži od progona.
133
Izmenjeni tekst Direktive uspostavlja standarde i kriterijume za identifikovanje lica kojima je potrebna
međunarodna zaštita u EU i prepoznaje „izbeglice“ i „lica kojima je priznata supsidijarna zaštita“ kao „korisnike
međunarodne zaštite“. Izjednačavanje garantovanih prava, za rezultat ima de facto uniformni status za sva lica
kojima je dodeljena međunarodna zaštita. Usvojenim rešenjem, institucije EU i zemlje članice, makar na
deklarativnom nivou pokazuju svoju privrženost poštovanju instrumenata međunarodnog prava kojima se
garantuju osnovna ljudska prava uključujući i one koje zabranjuju diskriminaciju.
Prava izbeglica jednaka pravima stalno nastanjenih stranaca
Član 43.
Lica kojima je priznato pravo na utočište u Republici Srbiji imaju jednaka prava kao stalno
nastanjeni stranci u pogledu prava na rad i prava po osnovu rada, preduzetništva, prava na
stalno nastanjenje i slobodu kretanja, prava na pokretnu i nepokretnu imovinu, kao i prava na
udruživanje.
133
BATTJES, Hemme (2006), European Asylum Law and International Law, Leiden/Boston: Martin Nijhoff Publisher, 52.
Izazovi sistema azila
152
PREDLOG IZMENE
stav 1, menja se:
Lica kojima je priznat azil imaju jednaka prava kao stalno nastanjeni stranci u pogledu prava na rad i prava po
osnovu rada, prava na pokretnu i nepokretnu imovinu, prava na slobodu kretanja kao i prava na udruživanje.
stav 2, dodaje se:
Lica kojima je priznat azil ostvaruju pravo na obrazovanje odraslih vezano uz zaposlenje, stručno usavršavanje i
sticanje praktičnog radnog iskustva pod istim uslovima kao i stalno nastanjeni stranci.
Pravo na boravak lica kojima je priznat azil
Član 43. a
Pravo boravka u Republici Srbiji utvrđuje se rešenjem kojim se priznaje pravo na utočište, odnosno supsidijarna
zaštita, a dokazuje se ličnom kartom za lice kome je priznat azil;
Licu kojem je priznato utočište odobrava se boravak na period od najmanje 3 godine, uz mogućnost obnavljanja.
Licu kojem je priznata supsidijarna zaštita odobrava se boravak na period od najmanje 1 godine, uz mogućnost
obnavljanja;
Pod istim uslovima iz stava 2. i stava 3. ovog člana, odobriće se boravak članovima porodice lica kojima je priznat
azil.
OBRAZLOŽENJE
U članu 43. predložene korekcije imaju za cilj uklanjanje određenih nepreciznosti (preduzetništvo - podvodi se
pod pravo na rad i na osnovu rada, odnosno nelogičnosti (pravo na stalno nastanjenje, kao i stalno nastanjeni
stranci). „Formulacija zakonodavca da lica kojima je priznat azil imaju jednaka prava kao stalno nastanjeni stranci
u pogledu prava na stalno nastanjenje i slobodu kretanja je vremenski protivurečna te zbog toga i nejasna. Ona je
vremenski protivurečna jer ako je strancu odobreno stalno nastanjenje, nakon što je ispunio uslove propisane čl.
37. Zakona o strancima,
134
134
o kakvom se onda pravu na stalno nastanjenje već stalno nastanjenih stranaca radi?
Zakon o strancima, član 37: Stalno nastanjenje može da se odobri strancu: koji je do dana podnošenja zahteva za stalno
nastanjenje u Republici Srbiji boravio neprekidno duže od pet godina na osnovu odobrenja za privremeni boravak;koji je najmanje
tri godine u braku sa državljaninom Republike Srbije, ili strancem koji ima stalno nastanjenje;maloletniku na privremenom
boravku u Republici Srbiji ako je jedan od roditelja državljanin Republike Srbije ili stranac koji ima odobreno stalno nastanjenje, uz
saglasnost drugog roditelja,koji je poreklom sa teritorije Republike Srbije.
Izuzetno od odredbe stava 1. ovog člana, stalno nastanjenje se može odobriti i drugom strancu koji ima odobren privremeni
boravak, ako to nalažu razlozi humanosti ili to predstavlja interes za Republiku Srbiju.
Izazovi sistema azila
153
Odredba je nejasna jer bi se moglo postaviti pitanje da li formulacija da lica kojima je priznat azil imaju jednaka
prava kao stalno nastanjeni stranci u pogledu prava na stalno nastanjenje znači da oni moraju ispuniti uslove za
stalno nastanjenje koji su propisani za sve ostale strance (čl. 37.) ili status stalno nastanjenog stranca stiču
priznavanjem azila u Republici Srbiji i izdavanjem lične karte od strane Kancelarije za azil.’’
135
Dodatim stavom 2. ova odredba usklađuje se sa Direktivom o kvalifikaciji 2011/95/EU, članom 26. (2).
Član 43. a, usklađivanje sa članom 24. Direktive o kvalifikaciji 2011/95/EU.
Slična rešenja i u uporednoj praksi, Zakon o azilu Republike Hrvatske, NN79/07, 88/10, 143/13, član 41.
Pravo izbeglica na smeštaj
Član 44.
Licima kojima je priznato pravo na utočište ili subsidijarna zaštita smeštaj se obezbeđuje prema
mogućnostima Republike Srbije, a najduže jednu godinu od konačnog rešenja kojim mu je
priznat status.
Pod smeštajem u smislu stava 1. ovog člana podrazumeva se davanje određenog stambenog
prostora na korišćenje, ili davanje novčane pomoći potrebne za stambeno zbrinjavanje.
Strancu kome je privremeni boravak u Republici Srbiji odobren u svrhe iz čl. 30. i 31. ovog zakona, u vreme potrebno za
odobrenje stalnog nastanjenja iz stava 1. tačka 1) ovog člana računa se polovina vremena provedenog u Republici Srbiji.
Neprekidnim boravkom, u smislu stava 1. tačka 1) ovog člana, smatra se i boravak sa višekratnim odsustvom iz Republike Srbije
do deset meseci ili jednokratnim odsustvom do šest meseci, u periodu od pet godina.
Brak, u smislu stava 1. tačka 2) ovog člana, je bračna zajednica života na teritoriji Republike Srbije.
Roditeljem, u smislu stava 1. tačka 3) ovog člana smatra se i svako lice koje je zakonom izjednačeno sa roditeljem.
Vreme koje je stranac koji ima odobren privremeni boravak proveo na izdržavanju kazne zatvora ne uračunava se u vreme koje je
potrebno za odobravanje stalnog nastanjenja.
Stranac kome je odobreno stalno nastanjenje izjednačen je u pravima i obavezama sa državljanima Republike Srbije, osim u
pogledu onih prava i obaveza od kojih je, na osnovu Ustava i zakona, izuzet.
Bliže uslove za odobravanje stalnog nastanjenja propisuje ministar nadležan za unutrašnje poslove.
135
Pristup pravima za azilante u Republici Srbiji , Ratko Bubalo, Humanitarni centar za integraciju i toleranciju, septembar 2013.
Izazovi sistema azila
154
PREDLOG IZMENE
Pravo na smeštaj lica kojima je priznat azil
Član 44.
OBRAZLOŽENJE
Pojašnjenje: promena naziva člana
Pogledati komentar za član 42.
PREDLOG IZMENE
Zdravstvena zaštita
Član 44. a
Lice kome je priznat azil u Republici Srbiji ima jednaka prava na zdravstvenu zaštitu, u skladu sa propisima kojima je
uređena zdravstvena zaštita stranaca.
Pravo na besplatno osnovno i srednje obrazovanje i pravo na socijalnu pomoć
Član 44. b
Lice kome je priznat azil ima pravo na besplatno osnovno i srednje obrazovanje i pravo na socijalnu pomoć, u
skladu sa posebnim propisom.
Radi ostvarivanja prava na osnovno i srednje obrazovanje, za lica kojima je priznat azil izradiće se individualni
obrazovni plan na osnovu Pravilnika o individualnom obrazovnom planu (Službeni glasnik RS 72/09).
Propise o načinu ostvarivanja novčane socijalne pomoći za lica kojima je dodeljen azil, donosi ministar nadležan za
socijalnu politiku.
OBRAZLOŽENJE
Pogledati obrazloženje za izmenu člana 41.
Oslobođenje od reciprociteta
Član 45.
Izazovi sistema azila
155
Nakon tri godine boravka u Republici Srbiji od priznavanja prava na utočište, izbeglica će biti
oslobođen eventualnih mera reciprociteta u pogledu prava koja mu na osnovu zakona
pripadaju.
Integracija izbeglica
Član 46.
Republika Srbija će u okviru svojih mogućnosti obezbediti uslove za uključivanje izbeglica u
društveni, kulturni i privredni život, kao i da omogući naturalizaciju izbeglica.
PREDLOG IZMENE
Integracija lica kojima je priznat azil
Član 46.
Stav 1, menja se:
Republika Srbija će u okviru svojih mogućnosti obezbediti uslove za uključivanje lica kojima je priznat azil u
društveni, kulturni i privredni život i omogućiti njihovu naturalizaciju.
stavovi 2, 3 i 4. dodaju se:
Uračunavanje vremena boravka lica kojima je priznat azil u Republici Srbiji radi sticanja prava na državljanstvo, vrši
se shodno odredbama Zakona o državljanstvu.
Potreba za izradom individualnog plana integracije lica kome je priznat azil ceniće se u svakom konkretnom slučaju,
a naročito radi sticanja znanja srpskog jezika, stručnog obrazovanja, osposobljavanja ili prekvalifikacije i sticanja
znanja o srpskoj istoriji, kulturi i ustavnom uređenju Republike Srbije.
Sredstva za sprovođenje plana iz stava 4. ovog člana obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije.
OBRAZLOŽENJE
Pogledati komentar na član 42.
Direktiva o kvalifikaciji 2011/95/EU član 43: „Kako bi se olakšala integracija korisnika međunarodne zaštite u
društvo, države članice će osigurati pristup programima integracije koje smatraju prikladnim na način da uzmu u
obzir specifične potrebe izbeglica i lica kojima je dodeljena supsidijarna zaštita ili stvoriti prethodne uslove za
korišćenje ovih programa, ili da obezbede prethodne uslove koji garantuju pristup takvim programima“.
Takođe, ovakvo rešenje zahtevaće i izmene Zakona o upravljanju migracijama koji takođe u članu 14, kao i u
Izazovi sistema azila
156
trenutno važećem ZoA govori isključivo o integraciji izbeglica. Ukoliko se prihvati navedena izmena ZoA,
potencijalnu „protivurečnost“, do izmena Zakona o upravljanju migracijama teorijski razrešava pravno načelo da
kasniji zakon derogira onaj raniji (lex posterior derogat legi priori), te se shodno tome može predvideti i pravo na
integraciju lica kojima je priznata supsidijarna zaštita
Posebno ističemo: „Međunarodno pravo nameće obavezu državama da propišu olakšavajuće okolnosti za
naturalizaciju izbeglica upravo zbog toga što se državljanstvo definiše kao pravo da se imaju prava, tj.
državljanstvo je pravni temelj za ostvarivanje mnogih drugih ljudskih prava. I zato je bitno da se inzistira na
doslednom ispunjavanju obaveze države da propiše olakšavajuće okolnosti za naturalizaciju lica kojima je dotična
država priznala status izbeglice, jer je to i pretpostavka za njihovu punu integraciju. Bez naturalizacije nema pune
integracije izbeglica“
136
U tom cilju, neophodno je u prelaznim i završnim odredbama predvideti i izmenu Zakona
o državljanstvu kako bi se olakšala procedura za sticanje državljanstva licima kojima je priznat status izbeglica.
stav 3:
Izazovi integracije mogu se lakše prevazići ako su izbeglice prepoznate kao individue a ne kao deo homogene
grupe za koju je predviđena primena istog plana integracije.
137
Iz tog razloga je, u skladu sa planom integracije
koji predviđa Zakon o upravljanju migracijama, potrebno posebno izraditi plan integracije za svako lice kome je
priznat azil imajući u vidu njegove lične prilike, poreklo, pol, društvenu sredinu iz koje potiče, obrazovanje itd. S
obzirom da Zakon o upravljanju migracijama ne određuje bliže šta integracija podrazumeva, već samo propisuje
da će se licu kome je priznato pravo na utočište obezbediti uključivanje u kulutrni, društveni i privredni život (član
16) bilo bi dobro rešenje predvideti barem smernice za integraciju (sticanja znanja srpskog jezika, stručnog
obrazovanja, osposobljavanja ili prekvalifikacije i sticanja znanja o srpskoj istoriji, kulturi i ustavnom uređenju
Republike Srbije).
Pravo na spajanje porodice lica kome je priznato pravo na utočište
Član 48.
Lice kome je priznato pravo na utočište ima pravo na spajanje sa članovima svoje porodice.
Na zahtev lica iz stava 1. ovog člana, Kancelarija za azil će i članu njegove porodice koji se nalazi
van teritorije Republike Srbije, priznati pravo na utočište, ukoliko ne postoje zakonom propisani
razlozi za uskraćivanje tog statusa.
136
Pristup pravima za azilante u Republici Srbiji , Ratko Bubalo, Humanitarni centar za integraciju i toleranciju, septembar 2013.
Videti: A new beginning, refugee integration in Europe, UNHCR September 2013, dostupno na http://www.refworld.org/cgibin/texis/vtx/rwmain?page=search&docid=522980604&skip=0&query=integration
137
Izazovi sistema azila
157
Izazovi sistema azila
158
PREDLOG IZMENE
Pravo na spajanje porodice lica kome je priznato pravo na azil
Član 48.
Lice kome je priznato pravo na azil ima pravo na spajanje sa članovima svoje porodice.
Na zahtev lica iz stava 1. ovog člana, Kancelarija za azil će i članu njegove porodice, koji se nalazi van teritorije
Republike Srbije, priznati pravo na azil , ukoliko ne postoje zakonom propisani razlozi za uskraćivanje tog statusa.
Pravo na spajanje porodice lica kome je dodeljena supsidijarna zaštita
Član 49.
Lice kome je dodeljena subsidijarna zaštita ima pravo na spajanje porodice u skladu sa
propisima kojima je uređeno kretanje i boravak stranaca.
Član 48. postaje član 47 , dok se član 49. briše, a član 50. postaje član 49.
Menja se naziv člana 47 – pogledati obrazloženje člana 42.
Spajanje porodice lica kome je dodeljena privremena zaštita
Član 50.
Nadležni organ može u opravdanim slučajevima dozvoliti spajanje porodice i dodeliti
privremenu zaštitu i članovima porodice lica koje uživa privremenu zaštitu u Republici Srbiji.
[Posebno izdvajamo: Bilo bi poželjno da se član kojim se reguliše spajanje porodice lica kojima je dodeljena
privremena zaštita, radi bolje sistematizacije, priključi članovima koji govore o pravima i obavezama lica kojima je
dodeljena privremena zaštita.]
PREDLOG IZMENE
Obaveze lica kojima je priznat azil
Član 50. a
Lice kome je priznat azil dužno je poštovati Ustav, zakone i druge propise koji su na snazi u Republici Srbiji.
Izazovi sistema azila
159
OBRAZLOŽENJE
ZoA ne previđa član koji uređuje obaveze lica kojima je priznat izbeglički status ili supsidijarna zaštita, iako je u
delu u kom je uređen institut privremene zaštite u članu 38. stav 2. upućivao na shodnu primenu odredbi kojima
su propisane obaveze lica kojima je priznato utočište.
Ponuđeno rešenje u skladu je i sa članom 2. Ženevske konvencije - opšte obaveze : „Svaki izbeglica ima prema
zemlji u kojoj se nalazi dužnosti koje naročito sadrže obavezu da se povinuje zakonima i propisima kao i merama
za održavanje javnog reda“
VIII OGRANIČENJE KRETANJA
Razlozi za ograničenje kretanja
Član 51.
Kretanje lica koje traži azil može se ograničiti rešenjem Kancelarije za azil, kada je to neophodno
radi:
1) utvrđivanja identiteta;
2) obezbeđivanja prisustva stranca u postupku azila, u slučaju kad se osnovano može
pretpostaviti da je zahtev podnet u cilju izbegavanja deportacije, ili kad bez prisustva
stranca nije moguće utvrditi druge bitne činjenice na kojima je zahtev za azil zasnovan;
3) zaštite bezbednosti zemlje i javnog poretka u skladu sa zakonom.
PREDLOG IZMENE
Razlozi za ograničenje kretanja
Član 51.
Kretanje lica koje traži azil može se ograničiti rešenjem Kancelarije za azil, kada je to neophodno radi:
utvrđivanja identiteta; sprečavanja nedozvoljenog ulaska na teritoriju Republike Srbije obezbeđivanja prisustva
stranca u postupku azila, u slučaju kad se osnovano može pretpostaviti da je zahtev podnet u cilju izbegavanja
deportacije, ili kad bez prisustva stranca nije moguće utvrditi druge bitne činjenice na kojima je zahtev za azil
zasnovan; zaštite bezbednosti zemlje i javnog poretka u skladu sa zakonom.
OBRAZLOŽENJE
Dodaje se tačka 2. kojom je propisan novi osnov za ograničenje kretanja kako bi ovaj član usaglasio sa
postupanjem na granici odnosno u tranzitnoj zoni aerodrom
Izazovi sistema azila
160
Mere ograničenja kretanja
Član 52.
Ograničenje kretanja se sprovodi:
1) određivanjem boravka u Prihvatilištu za strance pod pojačanim policijskim nadzorom;
2) zabranom napuštanja Centra za azil, određene adrese, odnosno određenog područja.
Ograničenje kretanja traje dok postoje razlozi iz člana 51. ovog zakona, a najduže tri meseca.
Izuzetno, kad je ograničenje kretanja određeno zbog razloga iz člana 51. tač. 2) i 3) ovog zakona,
ograničenje kretanja se može produžiti za još tri meseca.
O žalbi na odluku kojom je izrečena, odnosno produžena mera iz stava 1. tačka 1) ovog člana,
odlučuje nadležni okružni sud.
PREDLOG IZMENE
stav 4, menja se:
O žalbi na odluku kojom je izrečena, odnosno produžena mera iz stava 1. tačka 1) ovog člana, odlučuje nadležni viši
sud.
Na postupak odlučivanja po žalbi iz stava 4. ovog člana shodno se primenjuje odredba člana 53. Zakona o policiji
(Službeni glasnik RS, broj 101/05).
Na postupak odlučivanja po žalbi iz stava 4. ovog člana shodno se primenjuje odredba člana 53. Zakona o policiji
(Službeni glasnik RS, broj 101/05,63/2009 - odluka USSi 92/2011).
Žalba na odluku o ograničenju kretanja ne odlaže izvršenje.
Nepoštovanje ograničenja kretanja
Član 53.
Licu koje traži azil može se odrediti boravak u Prihvatilištu za strance ukoliko prekrši zabranu iz
člana 52. stav 1. tačka 2) ovog zakona.
Izazovi sistema azila
161
IX PRESTANAK AZILA I UDALJENJE STRANCA
Prestanak prava na utočište
Član 54.
Pravo na utočište prestaje iz sledećih razloga:
1) ako lice svojom voljom ponovo uživa zaštitu države porekla;
2) ako je lice svojom voljom ponovo steklo državljanstvo koje je ranije izgubilo;
3) ako je lice steklo novo državljanstvo i time uživa zaštitu nove države;
4) ako se lice svojom voljom vratilo u zemlju koju je napustilo ili van koje je ostalo iz straha od
progona ili zlostavljanja, ili
5) ako lice više ne može da odbije zaštitu svoje države porekla, jer su prestale okolnosti u vezi
sa kojima mu je dodeljena zaštita.
PREDLOG IZMENE
stav 2, dodaje se:
U slučaju iz stava 1. tačka 5. ovoga člana, Kancelarija za azil utvrdiće da li je promena okolnosti značajne i stalne
prirode da se strah od proganjanja više ne može smatrati osnovanim.
OBRAZLOŽENJE
Direktiva o kvalifikaciji 2011/95/EU član 10. (2)
Identično rešenje i u uporednoj praksi, Zakon o azilu Republike Hrvatske, NN79/07, 88/10, 143/13, clan 63.
Prestanak zaštite u skladu sa odredbama stava 1. tačka 5. ovog člana neće se primenjivati na lice
koje odbija da koristi zaštitu svoje države porekla, jer je u mogućnosti da se pozove na uverljive
razloge vezane za proganjanje ili zlostavljanje u prošlosti.
PREDLOG IZMENE
Prestanak supsidijarne zaštite
Član 54. a
Izazovi sistema azila
162
Supsidijarna zaštita prestaje kada su okolnosti na temelju kojih je priznata prestale ili su se promenile do te mere
da dalja zaštita nije više potrebna.
OBRAZLOŽENJE
U slučaju iz stava 1. Kancelarija za azil utvrdiće da li je promena okolnosti tako značajne i stalne prirode da lice
kojem je dodeljenja supsidijarna zaštita više neće biti izloženo stvarnom riziku od teških povreda, smrtnoj kazni ili
pogubljenju, mučenju, nečovečnom ili ponižavajućem postupanju, ili da njegov život, bezbednost ili sloboda nisu
više ugroženi nasiljem opštih razmera koje je izazvano spoljnom agresijom ili unutrašnjim oružanim sukobima ili
masovnim kršenjem ljudskih prava.
U važećem ZoA, nije bilo eksplicitno normirano pitanje prestanka supsidijarne zaštite. Postojeće rešenje ,
upućivalo je da po analogiji treba primeniti odredbe ZoA kojima se reguliše prestanak prava na utočište. Imajući u
vidu, da ni osnovi za sticanje prava na utočište i supsidijarnu zaštitu nisu identični, bilo je neophodno zasebno
normirati osnove za prestanak prava na supsidijarnu zaštitu, kao što su razlozi navedeni i za prestanak izbegličkog
statusa.
Dodatno, Direktiva o kvalifikaciji 2011/95/EU, nezavisno uređuje pitanje prestanka izbegličkog statusa (član 14) i
supsidijarne zaštite (član 19).
Ukidanje odluke o davanju azila
Član 55.
Kancelarija za azil će po službenoj dužnosti ukinuti odluku o davanju azila ako se utvrdi da
postoje razlozi iz člana 54. ovog zakona
PREDLOG IZMENE
Ukidanje odluke o priznavanju azila
Član 55.
Kancelarija za azil će po službenoj dužnosti ukinuti odluku o priznavanju azila ako se utvrdi da postoje razlozi iz
člana 54. i 54.a ovog zakona.
OBRAZLOŽENJE
Briše se: kao i u drugim zakonom utvrđenim slučajevima i menja se naziv člana.
Izazovi sistema azila
163
Prestanak azila poništavanjem odluke o davanju azila
Član 56.
Kancelarija za azil će po službenoj dužnosti poništiti odluku o davanju azila ako se naknadno
utvrdi:
1) da je odluka o davanju azila doneta na osnovu neistinito prezentiranih činjenica ili
prikrivanja činjenica od strane lica koje traži azil i da zbog toga u trenutku podnošenja
zahteva za azil nije ispunjavalo uslove za dobijanje azila, i
2) da postoje razlozi zbog kojih bi mu, na osnovu zakona, pravo na utočište bilo uskraćeno, da
su bili poznati u trenutku podnošenja zahteva za azil.
PREDLOG IZMENE
Prestanak azila poništavanjem odluke o priznavanju azila
Član 56.
stav 3, dodaje se:
Pre donošenja odluke o poništenju odluke o priznavanju azila, Kancelarija za azil upoznaće lice sa razlozima za
poništenje i dati mu mogućnost da se izjasni o razlozima zbog kojih odluku ne bi trebalo poništiti.
OBRAZLOŽENJE
Promena u nazivu člana, pogledati komentar na član 42.
Rešenje ponuđeno u članu 56. stav 3, preuzeto kao pozitivno rešenje iz uporedne prakse Republike Hrtvaske
(Zakon o azilu, NN79/07, 88/10, 143/13, clan 63. stav 3). Dodatno, u skladu je i sa izmenjenim načelom
neposrednosti (član 17. ZoA), kao i sa načelom saslušanja stranaka iz člana 9. ZoUP .
Udaljenje stranca
Član 57.
Stranac čiji je zahtev za azil odbijen ili odbačen, ili je odlučeno da se postupak obustavi, a koji ne
boravi po drugom osnovu u zemlji, dužan je da napusti Republiku Srbiju u roku koji je određen
tom odlukom.
Izazovi sistema azila
164
PREDLOG IZMENE
stav 1, menja se:
Stranac čiji je zahtev za azil odbijen ili odbačen, ili je odlučeno da se postupak obustavi, odnosno usled prestanka
ukidanjem ili poništenjem odluke o priznavanju azila, odnosno privremene zaštite, a koji ne boravi po drugom
osnovu u zemlji, dužan je da napusti Republiku Srbiju u roku koji je određen tom odlukom.
Brišu se ostali stavovi i uvodi se novi stav 2:
Na stranca iz stava 1. ovog člana primenuju se odredbe Zakona o strancima (Službeni glasnik RS, br. 97/2008).
OBRAZLOŽENJE
U trenutno važećem ZoA, bile su izostavljene situacije u kojima se donete odluke o ukidanju ili poništenju odluke
o priznavanju azila, odnosno privremene zaštite.
Imajući u vidu, da se u gore navedenim situacijama lica statusno posmatrano tretiraju kao stranci, izlišno je bliže
uređivati postupak njihovog udaljenja jer su takve situacije već regulisane Zakonom o strancima.
X ISPRAVE
Vrste isprava
Član 58.
Ministarstvo unutrašnjih poslova će licu koje je izrazilo nameru da traži ili je podnelo zahtev za
azil i licu kome je priznat azil izdati sledeće isprave:
Potvrdu za lice koje je izrazilo nameru da traži azil;
Ličnu kartu za lice koje traži azil;
Ličnu kartu za lice kome je priznat azil i
Putnu ispravu za izbeglice
Lice kome je izdata isprava iz stava 1. tač. 1), 2) i 3) ovog člana, dužno je da je nosi sa sobom i
pokaže na zahtev ovlašćenog službenog lica.
Izazovi sistema azila
165
Sadržinu i izgled obrazaca isprava iz stava 1. ovog člana propisuje ministar.
PREDLOG IZMENE
tačka 4, menja se:
Putnu ispravu za lice kojem je priznat azil.
OBRAZLOŽENJE
Pogledati obrazlozenje člana 42. Dodatno, s obzirom da postoji obaveza da se i za ova lica izdaju biometrijske
putne isprave, ekonomičnije je predvideti postojanje jedinstvenog obrasca.
Potvrda za lice koje je izrazilo nameru da traži azil
Član 59.
Potvrda za lice koje je izrazilo nameru da traži azil izdaje se na propisanom obrascu koji ne može
da služi kao identifikacioni dokument.
Potvrda se izdaje i članovima porodice koji su sa licem koje je izrazilo nameru da traži azil.
PREDLOG IZMENE
Potvrda za lice koje je izrazilo nameru da traži azil
Član 59.
Potvrda za lice koje je izrazilo nameru da traži azil izdaje se na propisanom obrascu koji sadrži fotografiju i služi kao
identifikacioni dokument do izdavanja lične karte za tražioce azila.
Potvrda se izdaje i članovima porodice koji su sa licem koje je izrazilo nameru da traži azil.
OBRAZLOŽENJE
Pogledati obrazloženje člana kojim se uređuje sprovođenje radnje evidentiranje (član 25).
Izazovi sistema azila
166
Lična karta za lice koje traži azil
Član 60.
Nakon registracije, Kancelarija za azil, na propisanom obrascu, izdaje strancu ličnu kartu za lice
koje traži azil koja služi kao identifikacioni dokument i kao dozvola boravka u Republici Srbiji, do
okončanja postupka azila.
U ličnoj karti za lice koje traži azil posebno se naznačava da li je stranac podneo zahtev za azil.
Lična karta iz stava 1. ovog člana izdaje se i članu porodice koji je sa licem koje traži azil.
PREDLOG IZMENE
stav 1, menja se:
U roku od tri dana od dana podnošenja zahteva za azil, Kancelarija za azil na propisanom obrascu, licu koje traži azil
izdaje ličnu kartu koja služi kao identifikacioni dokument i kao dozvola boravka u Republici Srbiji, do okončanja
postupka azila.
Stav 2, briše se, a stav 3. ostaje nepromenjen.
OBRAZLOŽENJE
U pogledu lične karte , neusklađenost sa Direktivom o prijemu 2013/33/EU ogleda se u nepreciziranju roka, jer
prema odredbama Direktive taj rok iznosi tri dana od dana podnošenja zahteva za azil (član 6).
Lična karta za lice kome je priznat azil
Član 61.
Licu starijem od 15 godina kome je priznat azil u Republici Srbiji, Kancelarija za azil izdaje ličnu
kartu na propisanom obrascu.
Licu kome je priznato pravo na utočište lična karta se izdaje sa rokom važenja od 5 godina, a licu
kome je dodeljena subsidijarna ili privremena zaštita, sa rokom važenja od 1 godine.
Izazovi sistema azila
167
PREDLOG IZMENE
stav 2, menja se:
Licu kome je priznato pravo na utočište lična karta se izdaje sa rokom važenja od najmanje 3 godine, a licu kome je
dodeljena supsidijarna ili privremena zaštita, sa rokom važenja od najmanje 1 godine.
OBRAZLOŽENJE
Predviđene izmene, uvode se radi usaglašavanja sa članom 43.a kojim se uređuje Pravo na boravak lica kojima je
priznat azil.
Putna isprava za izbeglice
Član 62.
Na zahtev lica starijeg od 18 godina kome je priznato pravo na utočište u Republici Srbiji,
Kancelarija za azil izdaje putnu ispravu na propisanom obrascu, sa rokom važenja od 2 godine, u
skladu sa zakonom.
U izuzetnim slučajevima humanitarne prirode, putna isprava iz stava 1. ovog člana izdaje se i
licima pod subsidijarnom zaštitom koja ne poseduju nacionalnu putnu ispravu, sa rokom važenja
do 1 godine.
PREDLOG IZMENE
Putna isprava za lica kojima je priznat azil
Član 62.
Na zahtev lica starijeg od 18 godina kome je priznat azil u Republici Srbiji, Kancelarija za azil izdaje putnu ispravu na
propisanom obrascu, sa rokom važenja od 2 godine, u skladu sa zakonom.
OBRAZLOŽENJE
U pogledu izmena naziva člana pogledati obrazloženje za član 42. Dodatno, pogledati obrazloženje u vezi sa
izmenama člana 58. stav 1. tačka 4.
Vraćanje isprave
Član 63.
Isprave iz člana 58. stav 1. tač. 2), 3) i 4) moraju se vratiti Kancelariji za azil, po okončanju
postupka, ukidanju statusa ili u slučaju zamene zbog dotrajalosti ili oštećenja.
Izazovi sistema azila
168
XI EVIDENCIJE
Član 64.
Ministarstvo unutrašnjih poslova vodi evidencije o:
1) registrovanim licima;
2) licima koja traže azil u Republici Srbiji;
3) licima kojima je priznato pravo na utočište ili im je dodeljena subsidijarna zaštita;
4) licima kojima je dodeljena privremena zaštita;
5) licima kojima je ograničeno kretanje u smislu čl. 51. i 52. ovog zakona;
6) privremeno zadržanim stranim ispravama i
7) ispravama izdatim na osnovu ovog zakona.
Komesarijat za izbeglice vodi evidencije o licima smeštenim u Centru za azil.
Način vođenja i sadržinu evidencija iz stava 1. ovog člana propisuje ministar, a evidencije iz stava
2. ovog člana državni službenik na položaju koji rukovodi Komesarijatom za izbeglice.
Podaci o licima iz st. 1 i 2 ovog člana prikupljaju se, koriste i čuvaju u skladu sa propisima kojima
je uređena zaštita podataka o ličnosti.
PREDLOG IZMENE
tačka 1,dodaje se :
licima koja su izrazila nameru da traže azil;
tačka 2, koja postaje tačka 3, menja se i glasi:
3) licima koja su podnela zahtev za azil;
tačka 5, dodaje se:
5) licima kojima je odobreno humanitarno utočište;
Izazovi sistema azila
169
PREDLOG BCLJP
U pogledu stava 2. i stava 3:
U zavisnosti od modela nadležnosti, ukoliko smeštaj bude u nadležnosti MUP , evidencije o smeštenim licima
potrebno je prilagoditi.
[Posebno izdvajamo: U zavisnosti od načina na koji ce biti uređen postupak azila, potrebno je izvršiti određena
prilagođavanja podzakonskih akata kojima se uređuje način prikupljanja i vođenja evidencija i/ili registara.]
XII PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
Član 65.
Odredbe ovog zakona tumače se u skladu sa Ženevskom konvencijom, Protokolom,Evropskom
konvencijom o ljudskim pravima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava.
[Posebno izdvajamo: Razmotriti da ovaj član bude propisan u rangu načela, odnosno u delu u kom je uređena
primena zakona o postupku]
Član 66.
U roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona Vlada će imenovati predsednika i
članove Komisije za azil iz člana 20. ovog zakona.
Vlada će u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona utvrditi listu sigurnih
država iz člana 2. ovog zakona.
PREDLOG BCLJP
U zavisnosti od modela nadležnosti u drugom stepenu potrebno je usaglasiti ovaj stav – ukoliko se prihvati model
direktne sudske nadležnosti, stav 1. se briše.
Član 67.
U roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona:
Izazovi sistema azila
170
1. ministar nadležan za unutrašnje poslove doneće propise o sadržini i izgledu obrazaca
zahteva za azil i isprava iz člana 58. ovog zakona, načinu evidentiranja i registracije lica
koja traže azil iz članova 23. i 24. ovog zakona i načinu vođenja i sadržini evidencija iz
člana 64. ovog zakona;
2. državni službenik na položaju koji rukovodi Komesarijatom za izbeglice doneće akt o
unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Centru za azil i propise o uslovima
smeštaja, kućnom redu, obezbeđivanju osnovnih životnih uslova i evidenciji lica
smeštenih u Centru za azil;
3. ministar nadležan za socijalnu politiku doneće propise o socijalnoj pomoći za lica koja
traže, odnosno kojima je odobren azil;
4. ministar nadležan za zdravlje doneće propis o zdravstvenim pregledima iz člana 39. stav
2. ovog zakona, koji se obavljaju prilikom prijema u Centar za azil.
Donošenje podzakonskih akata koji su neophodni za sprovođenje ovog zakona upodobiti izmenama i dopunama
zakona.
Član 68.
Danom početka primene ovog zakona prestaju da važe Zakon o azilu (Službeni list SCG, broj
12/05) i odredbe čl. 44. do 60. Zakona o kretanju i boravku stranaca (Službeni list SFRJ, br. 56/80,
53/85, 30/89, 26/90, 53/91. i Službeni list SRJ, broj 68/02).
Član 69.
Postupci azila započeti pre početka primene ovog zakona okončaće se prema odredbama ovog
zakona.
Član 70.
Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u Službenom glasniku Republike
Srbije, a primenjuje se od 1. aprila 2008. godine.
Izazovi sistema azila
171
Izazovi sistema azila
172
Korisćeni izvori
Access to Asylum: international refugee law and the globalization of migration control, Thomas
Gammeltoft- Hansen, Cambridge University Press, 2011
A new beginning, refugee integration in Europe, UNHCR,2013, http://www.refworld.org/cgibin/texis/vtx/rwmain?page=search&docid=522980604&skip=0&query=integration
Complementary Protection in Europe, European Council for Refugees and Exiles, 2009,
http://www.refworld.org/pdfid/4a72c9a72.pdf
Djeca bez pratnje strani državljani u Republici Hrvatskoj, Razumijevanje problema, mogućnost
djelovanja i potrebne mjere pomoći i zaštite, Radojka Kraljević, Lovorka Marinović,
Branka Živković Žigante, UNHCR, Zagreb, 2011.
Deca pred zakonom: u međunarodnom tranzitu i kao tražioci azila, Grupa 484, Beograd,2013.
ECRE Information Note on the Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the
Council of 13 December 2011 on standards for the qualification of third-country
nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform
status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection, and for the content
of the protection granted (recast), European Council for Refugees and Exiles, Brussels,
2013.
European Asylum and International Law,Hemme Battjes, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden,
Boston, 2006,506.
Evropski sud za ljudska prava
MSS protiv Grčke i Belgije, predstavka br. 30696/09, odluka od 21. januara 2011.
Ammur v. France, predstavka br 19776/92, odluka od 25. juna 1996.
Soering v. the United Kingdom, predstavka br.14038/88, odluka od 07. jula 1989.
T.I. v UK, predstavka br 43844/98, odluka 7. Marta 2000.
Godišnj izveštaj o radu Upravnog suda za period od 01. јаnuara 2013. do 31. decembra 2013.
Izveštај o mаtеriјаlnim uslоvimа prоstоriја zа pоliciјskо zаdržаvаnjе nа аеrоdrоmu „Nikоlа
Теslа“, Zaštitnik građana RS, Bеоgrаd, mаrt 2014.
Izveštaj o radu za 2013, Centar za zaštitu žrtava trgovine ljudima, Beograd, februar 2013.
Izazovi prisilnih migracija u Srbiji: stanje ljudskih prava tražilaca azila i povratnika po osnovu
sporazuma o readmisiji, Grupa 484, Beograd, 2012.
Izazovi prisilnih migracija: drugi pogled na pitanja azila i readmisije, Grupa 484, Beograd,2013.
The impact of torture on post -traumatic stress symptoms in war-affected Tamil refugees and
immigrants, Silove, D., Steel, Z., McGorry, P., Miles, V. and Drobny, J. 2002
Komesarijat za izbeglice i migracije Republike Srbije, http://www.kirs.gov.rs/
Kancelarija za evropske integracije Vlade Republike Srbije
http://www.seio.gov.rs/upload/documents/nacionalna_dokumenta/instrumenti_za_usklad
jivanje_propisa/izvori_prava_eu.pdf
Izazovi sistema azila
173
Migration and International Human Rights Law, Practitioner Guide No. 6, International
Commission of Jurists, Geneva, 2011.
Meðunarodnopravna zaštita izbjeglica, Davorin Lapaša, Hrvatski pravni centar, Zagreb, 2008.
Pravo na azil: međunarodni i domaći standardi, dr Ivana Krstić i dr Marko Davinić, Beograd ,
Dosije studio, 2013.
Pravo na utočište u Republici Srbiji 2013, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2014.
http://www.azil.rs/documents/category/izvestaji
Preporuke Zaštitnika građana Republike Srbije upućene MUP RS, Direkciji policije i Komesarijatu
za izbeglice i migracije,2014.
http://www.google.rs/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCQQFjAA&url=
http%3A%2F%2Fwww.ombudsman.rs%2Fattachments%2F3190_AZIL%2520preporuka.do
c&ei=xXH_U9fcHNK10QX334DQBA&usg=AFQjCNGy11ktYzTTPrVLFNLmGZ4tOiTHpg&b
vm=bv.74035653,d.ZWU
Refugee Protection and International Migration in the Western Balkans,Kristina Zitnanova,
UNHCR Bureau for Europe, 2014
Roundtable on Refugee Protection and International Migration in the Western Balkans:
Suggestions for a Comprehensive Regional Approach (10 - 11 December 2013, Vienna,
Austria) http://www.refworld.org/docid/531ec2104.html
Razvoj sustava azila u Hrvatskoj, Goranka Lalić Novak, Društveno veleučilište u Zagrebu,
Zagreb,2010.
Recognising victims of torture in national asylum procedures – A comparative overview od
early identification of victims and their access to medico-legal reports in asylum –
receiving counties, International Rehabilitation Council for Torture Victims, 2013.
Srbija kao zemlja azila- Zapažanja o položaju tražilaca azila i korisnika međunarodne zaštite u
Srbiji, UNHCR, 2012.
Serbia 2012 Progress Report,European Commission, Brussels, 2012
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/sr_rapport_2012_en
.pdf
Submission in response to the Commission’s Green Paper on the right to family reunification of
third country nationals living in the European Union (Directive 2003/86.EC),ECRE, 2012
The Rights of Refugees Under International Law, Hathaway, J. C., Cambridge, Cambridge
University Press, 2005.
The Organisation of Reception Facilities for Asylum Seekers in different Member States,
European Migration Network Study 2014.http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-wedo/networks/european_migration_network/reports/results/index_en.htm?search_pattern
=ASYLUM&first-list=&second-list=&third-list=#filter_ASYLUM/c_
The different national practices concerning granting of non-EU harmonised protection statuses
produced by the European Migration Network, 2010, http://www.refworld.org/cgi-
Izazovi sistema azila
174
bin/texis/vtx/rwmain?page=search&docid=51b05e734&skip=0&query=humanitarian%2
0protection
UNHCR observations on the current asylum system in Bulgaria UN High Commissioner for
Refugees, 2014. http://www.refworld.org/docid/534cd85b4.html
UNHCR, Advisory opinion on the rules of confidentiality regarding asylum information
http://www.refworld.org/pdfid/42b9190e4.pdf
UNHCR, Note on Burden and Standard of Proof in Refugee Claims,1998.
http://www.refworld.org/docid/3ae6b3338.html
UNHCR, Guidelines on Policies and Procedures in Dealing with Unaccompanied Children
Seeking Asylum, op.cit.(Note 38), Chapter 5
Right to asylum for unaccompanied minors in the European Union, Comparative study in the 27
EU countries, France terre d’asile,http://www.frsh.de/fileadmin/beiboot/BB3/BB-3-12Anlage.pdf
Refugee Protection and Mixed Migration: A 10-Point Plan of Action, UN High Commissioner for
Refugees, 2007. http://www.unhcr.org/4742a30b4.html
Zaštita prava migranata u Republici Srbiji, priručnik za državne službenike i službenike u lokalnoj
samoupravi, Međunarodna organizacija za migracije – Misija u Srbiji, doc. dr Ivana Krstić,
Beograd, 2012.
Western Balkans Annual Risk Analysis 2013, Warsaw, 2014.
http://frontex.europa.eu/news/frontex-publishes-western-balkans-annual-risk-analysis2014-fnd3Eh
Download

Izazovi sistema azila, 2014.pdf