Republika e Kosovës
Republika Kosova - Republic of Kosovo
Qeveria - Vlada - Government
PRAKTIČNA UPUTSTVA ZA
USKLAĐIVANJE PROPISA
REPUBLIKE KOSOVO SA
PROPISIMA EVROPSKE UNIJE
April 2014
Republika e Kosovës
Republika Kosova - Republic of Kosovo
Qeveria - Vlada - Government
Praktična uputstva za usklađivanje propisa
Republike Kosovo sa propisima
Evropske unije
April 2014. godine
Predgovor
Republika Kosovo je svesna da njena spremnost i cilj učlanjenja u Evropsku uniju (EU)
nije samo političko i ekonomsko pitanje nego je, pre svega, pravno pitanje. U stvari,
proces usklađivanja propisa je najveći i najobuhvatniji zadatak u procesu učlanjenja.
Navedeno je jedan od Kopenhaških kriterijuma za učlanjenje u Evropsku uniju: pre
učlanjenja Kosovo, kao i svaka druga zemlja koja teži da postane član EU, će biti dužno
uskladi svoje propise sa propisima EU. U ovom smislu, ograničeni napredak u usklađivanju zakonodavstva će dovesti do ograničenog napretka u smeru EU integracija.
Napredak u procesu integracija u EU u velikoj meri zavisi od označenog napretka u
procesu usklađivanja propisa.
Vlada Republike Kosovo, svesna o ovom veoma složenom procesu punom izazova, preduzima neophodne mere i predana je da korak po korak uskladi svoje zakonodavstvo
kako bi isto bilu u skladu sa propisima EU.
Takođe, proces usklađivanja propisa zahteva stručne ljudske resurse sa odgovarajućom
ekspertizom kao i pravilno uspostavljene strukture. Donošenjem i stupanjem na snagu
Pravilnika o radu Vlade republike Kosovo br. 09/2011, Uredbe br. 13/2013 o vladinoj
pravnoj službi i Administrativnog uputstva br. 03/2013 o standardima za izradu normativnih akata (17/06/2013) su uspostavljene strukture i procesi za usklađivanje propisa.
Izvršenje navedenog procesa se vrši ne samo u cilju postavljanja kosovskog zakonodavnog okvira u saglasnosti sa njenim zahtevima, nego i osigurali upravni i ostali neophodni uslovi za učinkovito sprovođenje iste.
Ova praktična uputstva su izrađena kako bi se zakonopiscima na Kosovu, koji poznaju
domaći pravni poredak, stekli osnovna saznanja o delovanju EU i njenom pravnom poretku, kao i stekli saznanja o nekim osnovnim tehnikama usklađivanja propisa.
Uopšteno, odgovornost za razvoj politika i usklađivanje propisa pada na odgovarajuće
institucije nadležne za izradu propisa. Institucija koja predlaže određeni normativni nacrt akta je dužna da oceni usklađenost istog sa pravom EU. U tu svrhu su se pojavili
određeni instrumenti za usklađivanje propisa kako bi se pružila podrška u naporima
usklađivanja ko dogovornih institucija: Izjava usklađenosti (IU) i Tabele usklađenosti
(TU) sa pravom EU. Na osnovu navedenog Ministarstvo evropskih integracija pravno
Mišljenje o usklađenosti (MU) sa pravom EU. Normativni akt, kao i IU, TU, MU se prosleđuju pravnoj službi premijera, koja razmatra usklađenost akta sa Ustavom i pravnim
poretkom, proceduralni razvoj akta i sa standardima za izradu normativnih akata.
Komentari i sugestije za poboljšanje ovih praktičnih uputstava su dobrodošle. Iste se
mogu dostaviti u pisanom obliku pravnoj službi premijera i odeljenju za pravo EU pri
Ministarstvu evropskih integracija.
Postoji jedna poslovica koja navodi: „ukoliko želiš da ideš daleko, idi sa drugima; dok
ukoliko želiš da ideš brzo, idi sam“. Dakle, mi smo odlučili da idemo zajedno sa drugi-
ma ka Evropskoj uniji. Ova uputstva su izrađena zajedno sa ministarstvima, revidiralo
ih je nekoliko projekata koje financira EU na Kosovu uz stalnu podršku projekta GIZ-a:
„Podrška u procesu evropske integracije na Kosovu“, u okviru dugoročne bilateralne
saradnje Federalne Republike Nemačke za Kosovo, kojima se zahvaljujemo na podršci.
S poštovanjem,
Besim M. Kajtazi
Direktor pravne službe, kabinet premijera
Datum: 17.04.2014.
Ref: 058/2014
Generalni sekretar kabineta premijera,
Shodno članu 33. Administrativnog uputstva br. 03/2013 o standardima izrade normativnih akata i imajući u vidu predlog direktora Pravne službe premijera i direktora
Odeljenja za pravo EU Ministarstva za evropske integracije, nakon procesa saradnje i
koordinacije sa resornim ministarstvima i uz podršku GIZ (Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit), projekat „Podrška procesu evropskih integracija na
Kosovu“,
Donosi:
PRAKTIČNA UPUTSTVA ZA USKLAĐIVANJE PROPISA REPUBLIKE KOSOVO
SA PROPISIMA EVROPSKE UNIJE
(Acquis EU)
Cilj ovi Praktičnih uputstava je da pisci normativnih akata (nacrta zakona i podzakonskih akata) u Republici Kosovo, koji poznaju domaći pravni poredak, stekli osnovna
saznanja o funkcionisanju EU i njenom pravnom poretku, kao i upoznali se sa nekim
osnovnim tehnikama usklađivanja propisa sa Acquis EU.
Ova Praktična uputstva neće rešiti sve izazove Kosova u vezi sa procesom usklađivanja propisa niti će objasniti sve u odnosu na funkcionisanje EU, ali će pomoći zakonopiscima Republike Kosovo u procesu usklađivanja propisa Republike Kosovo sa propisima EU (Acquis EU).
Pravna služba u okviru kabineta premijera, u saradnji sa Odeljenjem za pravo EU
Ministarstva za evropske integracije promoviše i organizuje obuku za primenu ovih
uputstava.
Fitim Krasniqi
Generalni sekretar
Sadržaj
Lista Skraćenica.................................................................................................. 6
Uvod....................................................................................................................... 7
Poglavlje 1: Pravo Evropske Unije – Šta Treba Znati Zakonopisac?................ 8
1.
Pravo Zajednice i pravo Evropske unije.................................................. 8
2.
Izvori prava EU............................................................................................. 11
2.1.
Osnovni izvori prava EU.................................................................... 11
2.2.
Sekundarni izvori prava EU............................................................... 17
2.3.
Međunarodni sporazumi.................................................................... 21
2.4.
Opšta načela evropskog prava........................................................... 24
3.
Kratak pregled: Institucije i funkcionisanje Evropske unije.............. 29
4.
Gde i kako tražiti pravo EU?...................................................................... 32
Poglavlje 2: Usklađivanje Propisa. ......................................................................... 33
1.
Šta je usklađivanje propisa?....................................................................... 33
1.1.
Definicija............................................................................................... 33
1.2.
Vrste usklađivanja propisa................................................................. 34
1.3.
Glavne etape......................................................................................... 35
1.4.
Šta je državni program za usvajanje Acquis.................................... 36
2.
Glavni izazovi usklađivanja propisa........................................................ 36
3.
Nivoi usklađivanja propisa........................................................................ 38
4.
5.
3.1.
Minimalno usklađivanje..................................................................... 38
3.2.
Maksimalno usklađivanje................................................................... 39
3.3.
Selektivno usklađivanje...................................................................... 41
3.4.
Obostrano priznavanje nacionalnih propisa................................... 42
3.5.
Obostrano priznavanje prava na kontrolu....................................... 42
3.6.
Usklađivanje prema metodi upućivanja.......................................... 43
3.7.
Pozlaćivanje.......................................................................................... 43
Metode ravne transpozicije........................................................................ 44
4.1.
Tehnike usklađivanja prava............................................................... 44
4.2.
Transpozicija glavnih sekundarnih instrumenata EU.................... 46
Šta raditi a šta ne raditi............................................................................... 49
5.1.
Načela tačnog usklađivanja propisa................................................. 49
5.2.
Prakse koje treba izbeći....................................................................... 55
POGLAVLJE 3: USKLAĐIVANJE PROPISA NA KOSOVU – KORAK PO KORAK .................. 62
Korak 1: Državni prioriteti zakonodavstva i harmonizacije.......................... 63
Korak 2: Identifikacija pravnog propisa EU..................................................... 63
Korak 3: Analiza domaćih propisa..................................................................... 64
Korak 4: Izbor odgovarajuće vrste domaćeg pravnog akta za
transpoziciju.......................................................................................................... 65
Korak 5: Izrada zakona i pravna transpozicija................................................. 66
Korak 6: Tabela usaglašenosti i Izjave usaglašenosti...................................... 67
Korak 7: Mišljenje o usaglašenosti..................................................................... 72
Korak 8: Pravno mišljenje.................................................................................... 73
Korak 9: Podnošenje Vladi.................................................................................. 74
Korak 10: Podnošenje nacrta zakona Skupštini............................................... 74
Lista Skraćenica
SRP
ENG
EU
EU
PPSKS
PJCC
IU
SoC
PUP
JHA
Euratom
Euratom
GIZ
GIZ
SL
OJ
ESP
ECJ
IPA
IPA
EZ
EC
EEZ
EEC
EZUČ
ECSC
MEI
MEI
SSP
SAA
MU
OoC
DPUEP
NPAA
DPI
NPI
ZSBP
CFSP
UEU
TEU
UFEU
TFEU
TU
ToC
UOEZ
TEC
KP
OPM
Evropska unija
European Union
Policijska i pravosudna saradnja u krivičnim stvarima
Police and Judicial Co-operation in Criminal Matters
Izjava usaglašenosti
Statement of Compliance
Pravosuđe i unutrašnja pitanja
Justice and Home Affairs
Evropska zajednica za atomsku energiju
European Atomic Energy Community
Nemačka agencija za međunarodnu saradnju
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit
Službeni list
Official Journal
Evropski sud pravde
European Court of Justice
Instrument predpristupne pomoći
Instrument for Pre-Accession Assistance
Evropska zajednica
European Community
Evropska ekonomska zajednica
European Economic Community
Evropska zajednica za ugalj i čelik
European Coal and Steel Community
Ministarstvo za evropske integracije
Ministry of European Integration
Stabilisation and Association Agreement
Mišljenje usaglašenosti
Opinion on Compliance
Državni plan za usvajanje evropskog prava
National Plan of Adoption of the Acquis
Državni plan integracija
National Plan of Integration
Zajednička spoljna i bezbednosna politika
Common Foreign and Security Policy
Ugovor Evropske unije
Treaty on European Union
Ugovor o funkcionisanju Evropske unije
Treaty on the Functioning of the European Union
Tabela usaglašenosti
Table of Compliance
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice
Treaty Establishing the European Community
Kabinet premijera
Office of the Prime Minister
UVOD
Ova uputstva pokazuju da je proces usklađivanja propisa Republike Kosovo sa propisima
EU (EU Acquis) samo deo procesa izrade propisa. Ova uputstva su za zakonopisce
normativnih akata (nacrta zakona i drugih podzakonskih akata) Republike Kosovo, koji
poznaju domaći pravni poredak, kako bi stekli dodatna osnovna saznanja o delovanju
Evropske unije (EU) i njenom pravnom poretku, kao i stekli saznanja o nekim osnovnim
tehnikama usklađivanja propisa.
Prvo se treba imati u vidu da pre izrade propisa mi moramo planirati – ko šta radi i kada – i
nakon izrade je potrebna i odgovarajuća primena.
Dakle, ova uputstva su podeljena u tri glavna poglavlja: prvi, osnovne prava EU; drugo,
ključne stvari u procesu usklađivanja propisa; i treće, praktičan pristup korak po korak u
usklađivanju propisa.
U prvom poglavlju su date informacije o funkcionisanju EU, na osnovu Lisabonskog
ugovora, i pravnom poretku iste. Posebna pažnja je ukazana različitim vrstama zakonskih
akata koji se koriste u EU, kao i sudskoj praksi Suda pravde, koji je izgradio osnovna načela
prava EU. U okviru ovog poglavlja su navedene i institucije EU i njihova uloga.
U drugom poglavlju, glavni fokus je na procesu usklađenosti propisa sa Acquis EU. Ovde,
nije objašnjeno samo šta je usklađivanje propisa nego i svi glavni izazovi: nivoi, korišćene
metode kao i „ono šta trebaju i šta ne treba činiti“ zakonopisci Republike Kosovo. Jedan deo
je posvećen objašnjenju gde i kako istraživati pravo EU.
Na kraju, treće poglavlje je usmereno na praksu i istim zakonopisac se pokušava usmeravati
korak po korak kroz proces usklađivanja, od samog planiranja i istraživanja zakonskih akata
EU do podnošenja usklađenih pravnih akata u Skupštini Republike Kosovo.
7
POGLAVLJE 1: PRAVO EVROPSKE UNIJE – ŠTA
TREBA ZNATI ZAKONOPISAC?
Ovo poglavlje pokriva samo osnovne stvari prava EU koje zakonopisci moraju imati u vidu
tokom izrade domaćih propisa. O zahtevima prava EU u posebnim sektorima zakonopisci se
trebaju konsultovati sa propisima EU, sudskom praksom Suda pravde Evropske unije i
potrebnom akademskom ili tehničkom literaturom.
Pravo Evropske unije je uspostavilo novi, drugačiji poredak u odnosu na međunarodno
pravo i unutrašnji pravni poredak država članica. Drugačije u odnosu na međunarodno
pravo, koje većinom uređuje međudržavne odnose, u kojima su države pravni subjekti,
pravo EU se sastoji od grupe prava i obaveza koje primenjuju države članice, kao i fizička i
pravna lica tih država.
Pre stupanja na snagu Lisabonskog ugovora (2009) bilo je uobičajeno da se napravi razlika
između prava Evropske unije i prava evropske zajednice. Do razlika je došlo zbog sistema tri
stuba, koji je ukinut Lisabonskim ugovorom. Moramo naglasiti da se je pre 2009. pravni
poredak razlikovao od jednog stuba do drugog, sa velikim razlikama između prvog stuba,
Zajednice, i drugog i trećeg međudržavno stuba. Sva tri stuba zajedno su činila trup prava
EU.
Stupanjem na snagu Lisabonskog sporazuma mi se pozivamo samo na pravo Evropske
unije. Međutim, stariji pravni akti su i dalje na snazi, do njihovog stavljanja van snage,
poništenja ili izmene.
1.
Pravo evropske zajednice i pravo Evropske unije
U zavisnosti od godine usvajanja, pravni akti ili drugi dokumenti EU mogu sadržavati
upućivanja na „pravo Evropskih zajednica“, „pravo Evropske zajednice; ili „pravo Evropske
unije“. Kako bi se izbegla zabuna tokom korišćenja ove terminologije od suštinske je
važnosti da budemo tačni.
Propisi koji su izrađeni u okviru Evropskih zajednica (Evropske zajednice za ugalj i čelik,
Evropske zajednice za atomsku energiju i Evropske ekonomske zajednice) se već dugo
vremena naziva „pravo Evropskih zajednica“ (u daljem tekstu se koristi: pravo EZ).
Najvećem od tri stuba je promenjen naziv u „Evropska zajednica“ i propisi koje su usvojile
institucije KE ovo stuba se koristi „pravo Evropske zajednice“.
Stupanjem na snagu Mastrihtskog ugovora 1993. godine je osnovana Evropska unija i pojam „pravo
Evropske unije“, koje je bila sastavljeno od propisa koje su donele institucije KE u prvom stubu i
međuvladine saradnje u drugom i trećem stubu.
Zajedno, ovi akumulirani propisi su činili srž 1 Acquis Communautaire ili, od 2009, Acquis
1
Vidi: http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/community_acquis_en.htm. Takođe vidi:
http://eeas.europa.eu/delegations/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/documents/more_nfo/publications/ab
c_of_european_Law_sq.pdf
8
EU. Navedeno je sastavljeno od pravnih normi i prakse, uključujući primarno i sekundarno
zakonodavstvo, kao i druge zakonske akte, načela, sporazume, izjave, rezolucije, mišljenja,
ciljeve i institucionalnu i operativnu praksu (uključujući sudsku praksu Evropskog suda
pravde) koja se primenjuje u Uniji, bez obzira da li je zakonski obavezujuća ili ne2 2.
Stvar između prava „Evropskih zajednica“, „Evropske zajednice“ i „Evropske unije“ nije
samo lingvističke prirode. U stvari, u pravnom teorijskom smislu, razlika između pojmova
„Evropska zajednica“ i „Evropska unija“ nije vršena na postojan način pre Lisabonskog
sporazuma.
U stvari, Ugovor o Evropskoj uniji iz 1992. je odredio postojanje Evropske unije kao „krovne
strukture“ koja se oslanja na tri stuba, od kojih je samo stub Zajednica imao pravni
subjektivitet a stubovima 2 i 3 je upravljano u obliku međuvladine saradnje:
Stub 1
Ugovor kojim je osnovana
Evropska zajednica (KE)
Ugovor kojim je osnovana
Evropska zajednica za atomsku
energiju (EURATOM)
Stub 3
Stub 2
Zajednička
spoljna
i
bezbednosna politika (ZSBP)
Policijska i pravosudna saradnja
u krivičnim stvarima (PPSKS) –
pre saradnje u sudskim i
unutrašnjim stvarima (SSUS)
Ugovor kojim je osnovana
Evropska zajednica za ugalj i čelik
(do 2002)
Lisabonski ugovor3 je međunarodni sporazum kojim se menjaju dva ugovora koji
predstavljaju ustavnu osnovu Evropske unije. Lisabonski ugovor su države članice EU
potpisale 13. decembra 2007, dok je stupio na snagu 1. decembra 2009. Istim se menja
Mastrihtski ugovor (poznat i kao Ugovor o Evropskoj uniji) i Ugovor o osnivanju Evropske
zajednice (UOEZ, takođe poznat i kao Rimski ugovor). U navedenom postupku Rimski
ugovor je preimenovan u Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (UFEU).
Dakle, Lisabonskim ugovorom su promenjena, ali nisu zamenjena ostala dva osnivačka
ugovora i promenjen je naziv Ugovora EZ u „Ugovor o funkcionisanju Evropske unije“ (u
daljem tekstu UFEU). Istim je konačno ukinuta klasična struktura tri stuba kao i razlika
između prava EZ i prava EU te je evropskoj uniji data pravna subjektivnost.
Aktuelni odnos između Evropske zajednice i Evropske unije je utvrđen članom 1
stavom 3. UEU4 i osnovan je kao što sledi:
3
“
Unija se temelji na ovom Ugovoru i na Ugovoru o funkcionisanju Evropske
unije (u daljem tekstu: „Ugovori“). Ta dva ugovora imaju istu pravnu
vrednost. Unija zamenjuje i nasleđuje Evropsku zajednicu
”
Definicija Acquis iz: Zoltan Horvath, Handbook on the European Union, Budimpešta, 2011, str. 226
Konsolidovane verzije Ugovora o Evropskoj uniji i Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, Službeni list Evropske unije
C 83, 30.03.2010
2
3
9
Počevši sa Lisabonskim ugovorom, Evropska unija i Evropska zajednica žive kao jedna
jedinstvena organizacija: Evropska unija. Pravni subjektivitet EU je zamenio subjektivitet
Evropske zajednice i Unija je postala pravni naslednik Zajednice.
Pravnim subjektivitetom Unije, Lisabonski ugovor je okončao podele između spoljne
trgovine i privrednih aktivnosti bivšeg prvog stuba, drugog stuba sa saradnjom u spoljnoj i
bezbednosnoj politici i trećeg stuba sa policijskom i pravosudnom saradnjom u krivičnim
stvarima. Takođe, Ugovor Uniji dozvoljava delovanje na međunarodnoj sceni (sklapanje
međunarodnih ugovora, učlanjenje u međunarodne organizacije itd).
Nakon stupanja na snagu Lisabonskog ugovora izrazi kao što su „Pravo evropske zajednice“
i „Acquis Communautaire” su prestali da postoje i trebaju se koristiti zajednički pojmovi
kao što su „pravo EU“ ili „pravo Evropske unije“ ili „Acquis EU” ili prosto „Acquis”.
Pravo EURATOM-a i dalje postoji, ali nije obuhvaćeno značenjem „prava EU“, stoga nije deo
ovih praktičnih uputstava.
●
Pregled
Evropske zajednice (pre 1992)
Evropska ekonomska zajednica
(EEZ)
Evropska zajednica za ugalj i
čelik (EZUČ)
Evropska zajednica za atomsku
energiju (EURATOM)
Evropska unija (1992-2009)
Stub 1
Stub 2
Stub 3
Evropska zajednica (KE) Evropska
Zajednička spoljna i
bezbednosna politika (ZSBP)
Policijska i pravosudna saradnja u
krivičnim stvarima (PPSKS)
zajednica za atomsku energiju
(EURATOM)
Evropska zajednica za ugalj i
čelik (EZUČ, do 2002)
Evropska unija (posle 2009)
10
2.
Izvori prava EU
Evropska unija5 je jedinstveni pravni poredak koji deluje zajedno sa zakonima država
članica Evropske unije. Pravo EU ima direktan uticaj na pravni poredak njenih država
članica i preovladava nad domaćim pravom u mnogim oblastima, posebno u oblastima koje
su pokrivene jedinstvenim tržištem. Pravo EU se obično deli na primarno i sekundarno
pravo EU.
4
2.1.
Primarni izvori prava EU
Primarni zakon u pravnom poretku EU ima najviši stepen i sve ostale zakonske norme su
zasnovane na istom. On se sastoji od osnivačkih ugovora o EU i drugih glavnih ugovora kao
i opštih načela prava EU.
2.1.1. Osnivački ugovori o EU i drugi glavni ugovori
Ugovori se smatraju ustavnim zakonima Evropske unije. Oni su sklopljeni između i od
strane Vlada svih država članica Evropske unije, postupajući jednoglasno. Države su
uspostavile poseban pravni poredak kojim su države članice ograničile svoja suverena prava
i čiji subjekti nisu samo države članice, nego i njihovi građani.
Osnivački ugovori evropske unije su:
•
•
Ugovor o Evropskoj uniji i
Ugovor o funkcionisanju Evropske unije.
Ugovori su najvažniji izvori prava EU zbog dva glavna razloga:
Osiguravaju organizovanje, status i recipročne odnose glavnih subjekata prava
EU, kao što su države članice EU, institucije i organi EU, fizička i pravna lica
država članica;
• Dele oblasti izrade politika koje pripadaju samo EU, državama članicama, kao i
oblasti njihovih zajedničkih nadležnosti
.
Dakle, ugovori su slični sa ustavom države prema hijerarhijskom pravnih izvora.
•
Dolenavedeni ugovori predstavljaju najvažniji deo primarnog zakonodavstva EU:
•
•
•
4
5
6
7
Pariski ugovor 5, kojim se osnovana Evropska zajednica za ugalj i čelik (EZUČ)
(1951-2002);
Rimski ugovor 6, kojim je osnovana Evropska ekonomska zajednica (EEZ, 1957);
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju 7 (EURATOM,
1957);
15 Pitanja o Evropskoj uniji, http://www.integrimi.gov.al/files/documents_fil es/13-12-02-03-35-06119971785115_pyetje_be.pdf
Osnivački ugovor Evropske zajednice za ugalj i čelik (EZUČ), potpisan 18. Aprila 1951. u Parizu, stupio na snagu 23. jula
1952, a istekao 23. jula 2002.
Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (EEZ), potpisan 25. marta 1957. u Rimu, stupio na snagu 1. januara
1958.
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju (EURATOM), potpisan u isto vreme kao i Ugovor o osnivanju
evropske ekonomske zajednice i oba su poznata kao Rimski ugovori.
11
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Ugovor Unije 8 (1965);
Akti učlanjenja Ujedinjenog kraljevstva, Irske i Danske (1972);
Budžetski ugovor (1970);
Akt učlanjenja Grčke (1979),, Španije i Portugalije (1985);
Jedinstveni Evropski akt 9 (SEA, 1986);
Mastrihtski ugovor 10, kojim je osnovana Evropska unija (EU, 1992);
Akti učlanjenja Austrije, Švedske i Finske (1994);
Amsterdamski ugovor (1997);
Ugovor iz Nice 12 (2001);
Ugovor učlanjenja 10 novih država članica (2003);
Ugovor o učlanjenja Bugarske i Rumunije (2005);
Lisabonski ugovor 13 (2009);
Ugovor o učlanjenju Hrvatske 14 (2011).
11
Aneksi i razni protokoli priloženi ovim ugovorima se takođe smatraju izvorom primarnog
zakonodavstva.
2.1.2 Izmene i Lisabonskom ugovoru i uticaj na Kosovo
Poslednja reforma pravnog i institucionalnog sistema EU je dogovorena Lisabonskim
ugovorom, koji je stupio na snagu 1. decembra 2009. Ovaj Ugovor predstavlja zakonodavni i
politički okviru unutar kojeg će EU funkcionisati dugo u budućnosti. Lisabonski ugovor je
doneo neke značajne promene:
●
Jedinstven pravni subjektivitet
Lisabonski ugovor je 1. decembra 2009. ujedinio dva pravna subjekta, Evropsku zajednicu i
Evropsku uniju, u jedan, novi, jedinstveni pravni subjekat EU. Istim je konačno rasformirana
klasična struktura tri stuba kao i razliku između „prava EK“ i „prava EU“ i dat je pravni
subjektivitet Evropskoj uniji 15. Naslov Ugovora o Evropskoj uniji je ostao nepromenjen,
međutim Ugovor o osnivanju Evropske zajednice je preimenovan u Ugovor o funkcionisanju
Evropske unije (UFEU):
“
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Unija se temelji na ovom Ugovoru i na Ugovoru o funkcionisanju Evropske
unije (u daljem tekstu: „Ugovori“). Ta dva ugovora imaju istu pravnu
vrednost. Unija zamenjuje i nasleđuje Evropsku zajednicu. 16
”
Ugovor je potpisan u Briselu 8. aprila 1965, a snazi je od 1. jula 1967, kojim se propisuje jedan Savet za tri evropske zajednice
Jedinstveni evropski akt je potpisan u Luksemburgu i Hagu a stupio je na snagu 1. jula 1987, osiguravajući tražena neophodna usklađivanja za
realizaciju unutrašnjeg tržišta.
Ugovor je potpisan u Mastrihtu 7. februar 1992, a stupio je snagu 1. novembra 1993. Mastrihtski ugovor je promenio ime Evropske
ekonomske zajednice u „Evropsku uniju“: istim je takođe predstavljen nov oblik saradnje među vladama država članica – na primer u oblasti
odbrane i oblasti „pravosuđa i unutrašnjih poslova“. Dodajući ovu međuvladinu saradnju postojećem sistemu „Zajednice“, Mastrihtski
ugovor je uspostavio novu strukturu sa tri „stuba“ koji su politički i ekonomski.
Ugovor je potpisan 2. oktobra 1997, stupio na snagu 1. maja 1999. Izmenjen je i renumerisan ugovorima EU i EK. Konsolidaovane verzije
ugovora EU i EK su priložene. Amsterdamski ugovor je promenio članove Ugovora o Evropskoj uniji, koji su nabrojani slovima od A do S u
brojčani oblik..
Ugovor je potpisan 26. Februara 20101, stupio je na snagu 1. Februara 2003. Većinom se odnosi na reformu institucija kako bi Unija mogla da
funkcioniše na efikasan način nakon proširenja na 25 država članica.
Ugovor je potpisan 13. decembra 2007, stupio je na snagu 1. decembra 2009.
Ugovor je potpisan 2011, stupio je na snagu 1. jula 2013. i Hrvatska je postala 28. država članica EU.
Lisabonski ugovor (Ugovor o funkcionisanju Evropske unije – Konsolidovane verzije) – Deo I – , Načela, član 1. stav 3.
Lisabonski ugovor (Ugovor o funkcionisanju Evropske unije – Konsolidovane verzije) – Deo I – , Načela, član 1. stav 3.
12
Pravni subjektivitet će dozvoliti EU da deluje jednoglasno prema međunarodnom pravu i
sklapa ugovore kao i da zauzima mesto u međunarodnim organizacijama.
●
Podela nadležnosti između EU i država članica
Pojam „nadležnost“ se odnosi na odgovornost za donošenje odluka u određenim oblastima
politika. Lisabonski ugovor kodifikuje i opisuje podelu nadležnosti između Unije i država
članica (član 2-6 UFEU). Istim je jasno identifikuju oblasti politika u kojima EU sprovodi
isključivu, zajedničku i pomoćnu nadležnost 17. Lisabonski sporazum kodifikuje kategorije
nadležnosti EU, koje je evropski sud pravde identifikovao ili su navedene u ranijim
osnivačkim ugovorima. Ugovorom se iste postavljaju na koherentniji način 18.
Član 2. UFEU propisuje tri vrste nadležnosti EU 19:
•
Isključive nadležnosti Evropske unije (propisane članom 3. UFEU). Ovim
politikama određenim UFEU, EU ima isključiva zakonodavna ovlašćenja i
ovlašćenja donošenja odluka za uređenje određenih pitanja. Države članice EU se
ne trebaju mešati svojim uređenjima u ovim oblastima pošto su one prenele
odgovarajuće funkcije na EU i njene institucije.
•
•
Nadležnosti koje EU deli sa državama članicama. Većina nadležnosti se deli
između EU i država članica. Države članice ne mogu da preduzimaju mere dok i
tokom vremena dok EU ne preduzme mere (propisane član 4. UFEU). Shodno
načelu supsidijarnosti, u oblasti zajedničkih nadležnosti, EU se može umešati
samo ukoliko države članice nisu u stanju da ispune određene ciljeve koji su
propisani Ugovorima i samo ukoliko EU može postići iste s većom efikasnošću
nego države članice. Štaviše, EU je vezana načelom proporcionalnosti, dakle
nijedan akt ne može prevazići ono što je neophodno za postizanje ciljeva Ugovora
(član 25. UFEU) 20.
•
•
17
18
19
20
Oblasti: carinska unija, pravila o tržišnoj konkurenciji za unutrašnje
tržište, monetarna politika za evrozonu, trgovačka politika i očuvanje
bioloških morskih resursa. Načelo supsidijarnosti se ne primenjuje na
oblasti u kojima EU uživa isključivu nadležnost., ali se načelo
proporcionalnosti primenjuje.
Oblasti: unutrašnje tržište, socijalna politika, ekonomska, društvena i
teritorijalna kohezija, poljoprivreda i ribarstvo, životna sredina, zaštita
potrošača, prevoz, trans-evropske mreže, energija, sloboda, pravosuđe i
bezbednost, javno zdravlje.
Nadležnosti pomoći EU: EU može vršiti delatnosti za pomoć, koordinaciju ili
dopunu mera država članica (određene članom 6. EFEU). U tim oblastima EU
pomaže, koordiniše, ohrabruje ili dopunjuje mere koje su preduzete na državnom
nivou (član 6. EFEU) i države članice nisu dale nadležnost EU, nego su odlučile
A. Kaczorowska, “European Union Law“, 2 izdanje, Routledge-Cavendish, 2011, str. 81
J.-C. Piri, The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis (Cambridge Studies in European Law and Policy), Cambridge
University Press, 2010.
Kao što je klasifikovano od strane J.-C. Piri u „The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis (Cambridge Studies in
European Law and Policy)“, Cambridge University Press, 2010.
Protokol 2 o primeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti koji je priložen Ugovorima određuje ne samo uslove za
primenu navedenih načela nego i sistem za praćenje njihove primene.
13
da deluju preko nje.
•
Oblasti: zaštita i poboljšanje ljudskog zdravlja, industrija, kultura,
turizam, obrazovanje, stručno usavršavanje, omladina i sport, civilna
zaštita, upravna saradnja.
Mora se naglasiti da nadležnosti EU u oblasti koordinacije ekonomske politike i zaposlenja,
zajedničke spoljne i bezbednosne politike, istraživanja, tehnološkog razvoja i svemira,
saradnje za razvoj i humanitarnu pomoć, ne spadaju u ove tri kategorije i ne pripadaju ovoj
grupi nadležnosti.
Međutim napravljena je izjava kojom se naglašava da zajednička spoljna i bezbednosna
politika EU neće uticati na nadležnost država članica u njihovoj spoljnoj politici i
individualni položaj te države u svetu.
U svakom slučaju, u vršenju ovih nadležnosti EU se upravlja načelom supsidijarnosti.
Sadašnja formulacija je uključena u član 5(3) Ugovora o Evropskoj uniji (konsolidovana
verzija nakon Lisabonskog ugovora, koji je stupio na snagu 1. decembra 2009):
Prema načelu supsidijarnosti, u oblastima koje nisu deo njenih isključivih nadležnosti, Unija
će delovati samo ukoliko i onoliko koliko ciljevi predloženog delovanja ne mogu biti
ispunjeni na zadovoljavajući način od strane država članica, kako na centralnom nivou tako i
na regionalnom i lokalnom, ali se u stvari, zbog stepena ili uticaja predloženog delovanja,
mogu bolje postići na nivou Unije.
Bolje opisujuća analiza načela se može naći u Protokolu 2 evropskih ugovora.
Načelo supsidijarnosti ima dve strane:
•
•
●
Afirmativnu: EU treba da postupi kada se ciljevi koji će se pratiti mogu bolje ispuniti
na nivou EU,
Negativnu: EU ne treba da postupi kada se ciljevi mogu ispuniti na zadovoljavajući
način od strane država članica koje deluju pojedinačno.
Zaštita osnovnih prava i sloboda i Povelja evropske unije o osnovnim
pravima
Obavezu zaštite osnovnih prava od strane EU je pokrenuo Evropski sud pravde pre više od
30 godina. U početku je uspostavljeno kao načelo prava EU iz sudske prakse Suda, a kasnije
je uključeno u UEU. Na kraju, tokom pregovora u Ugovoru iz Nice (2001) EU je usvojila
Povelju Evropske unije o osnovnim pravima. Lisabonski ugovor (2009) je čvrsto potvrdio
obavezujuću prirodu Povelje, bez obzira na neuključivanje Povelje u osnivačke Ugovore.
Član 6. EFEU propisuje detaljno objašnjenje o načinu na koji se Povelja primenjuje. Osim
navedenog, članom 51. Povelje se naglašava da će institucije EU i države članice trebaju da
poštuju prava i načela otelotvorena u istom tokom primene prava EU.
14
Štaviše, ista trebaju da promovišu poštovanje Povelje u saglasnosti sa njihovim
odgovarajućim nadležnostima 21.
Zaštita osnovnih prava i sloboda i obavezujuća priroda Povelje osnovnih prava je već imala
veliki uticaj na Kosovu, kao potencijalnom kandidatu za EU.
Upravo član 49. Ugovora o EU propisuje da svaka evropska država može podneti zahtev za
učlanjenje ukoliko poštuje osnovne vrednosti Unije koje su propisane u članu 2. u kojem se
određuje:
“
Unija se temelji na vrednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode,
demokratije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava,
uključujući i prava pripadnika manjina. Te su vrednosti zajedničke
državama članicama, u društvu u kojem prevladavaju pluralizam,
nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i ravnopravnost žena i
muškara.
”
● Raspuštanje drugog i trećeg stuba prava EU i EK
Pravni poredak EU i dalje sadrži dve vrste zakonskih akata EU u vezi pitanja drugog stuba:
akti koji su doneti u okviru odredbi UEU o spoljnoj politici i bezbednosti; i trećeg stuba: one
koje su donete u okviru odredbi UEU o policijskoj i pravosudnoj saradnji i krivičnim
stvarima.
Kao što je navedeno iznad, do stupanja na snagu Lisabonskog ugovora posebni zakonodavni
akti EU su usvajani unutar ova dva okvira i mnogi ovi zakonodavni akti su i dalje na snazi.
Kako bi se postigli ciljevi zajedničke spoljne i bezbednosne politike institucije EU će moći da
koriste akte koji su utvrđeni starim članom 25. Ugovora o Evropskoj uniji. Ovim članom se
određuju opšta uputstva, usvajanje odluka i izrada strategija, kojima se pružaju ciljevi, rok i
resursi značajnog zajedničkog interesa spoljne i bezbednosne politike.
U oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima države članice su mogle da
potpisuju posebne Povelje, usvajaju zajedničke stavove, rezolucije, preporuke, odluke i,
kasnije, okvirne odluke. Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora je konačno odstranjen
sistem stubova. Međutim stari, zaostali zakonski instrumenti EU, saglasno sa odredbama
Protokola br. 36. o prelaznim odredbama UEU ostaju na snazi dok se „ovi propisi ne stave
van snage, ponište ili izmene primenom Ugovora“ 22.
Dakle, Kosovo i dalje treba da uskladi svoje propise sa zahtevima zakonskih akata EU koji
su usvojeni u okviru starog sistema stubova do momenta kada su iste poništene ili
zamenjene novim zakonskim instrumentima.
21
22
„The EU Charter of Fundamental Rights: From Declaration to Binding Instrument (Ius Gentium: Comparative Perspectives
on Law and Justice), ed. By G. Di Federico, Springer; 1 izdanje, 2010, str. 166-167.
J. Gromovs, “Future Development of the Area of Freedom, Security and Justice: Major Issues”, “Lisbon Treaty: a Look
Forward”, Rīga, 2011.
15
●
Smanjenje broja i vrste zakonskih akata EU
Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora broj sekundarni zakonskih akata EU je smanjen
sa 15 vrsta na 5: uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja. Nazivi zaostalih vrsta
zakonskih akata EU je ostao nepromenjen.
●
Prezentacija zakonodavnih i nezakonodavnih procedura u pravu EU
Član 288. UEU propisuje da u budućnosti iste tri vrste zakonodavnih instrumenata (uredbe,
direktive i odluke) budu na raspolaganju na tri različita nivoa izrade zakona: za
zakonodavstvo kao takvo, za donošenje prenetih akata i za donošenje izvršnih akata.
Njihova pozicija na jednom od ova tri nivoa će se pokazati formalnim naslovom pravnog
akta EU 23.
●
Povećanje uloge državnih parlamenata država članica EU
Lisabonski ugovor predviđa dodatno pravo za državne parlamente država članica EU u
izražavanju njihovih stavova ukoliko su zakonodavni predlozi EU u saglasnosti sa načelom
supsidijarnosti. Ukoliko oni smatraju da predlog nije u saglasnosti oni imaju pravo da
dostave svoje mišljenje predlagaču zakonodavstva („sistem ranog upozorenja“).
Državni parlamenti mogu da donesu obrazloženi stav u roku od 8 nedelja od zakonodavnog
predloga, navodeći zašto naveden zakonodavni predlog ne ispunjava uslove supsidijarnosti
i proporcionalnosti. Ukoliko ovaj obrazloženi zahtev podrži najmanje jedna trećina glasova
izdvojenih za državne parlamente (svaki državni parlament ima dva glasa ili u slučaju
odvojenih domova, jedan glas po domu) zakonodavni predlog se revidira ponovo u
instituciji koja ga je predložila (obično Komisija). Nakon ovog razmatranja predlog se može
zadržati, promeniti ili povući.
Ukoliko evropska komisija odluči da zadrži nacrt ista treba doneti obrazloženi stav izjašnjavajući
se zašto smatra da nacrt poštuje načelo supsidijarnosti. Ovaj obrazloženi stav se šalje
zakonodavcu EU kao i obrazloženo mišljenje državnih parlamenata kako bi se isti uzeli u obzir
prilikom zakonodavnog postupka. Ukoliko je većinom od 55% članova Saveta EU ili većinom
glasova Evropskog parlamenta zakonodavac EU smatra da predlog nije u saglasnosti sa načelom
supsidijarnosti, zakonodavni predlog se dalje ne razmatra.
Ovaj sistem ranog upozoravanja nema posledice za Skupštinu Kosova dok se Kosovo ne
pridruži EU. Međutim, u svakom slučaju, odbor za evropske integracije Skupštine
Kosova 24 će pratiti ne samo proces evropskih integracija Kosova razmatranjem rada Vlade
nego će pratiti i šta se dešava sa zakonodavnim procedurama EU i sarađivati sa
parlamentima država članica EU.
23
24
B. de Witte, “Legal Instruments and Law-Making in the Lisbon Treaty”, S. Griller, J. Ziller (eds.), “The Lisbon Treaty: EU
Constitutionalism without a Constitutional Treaty?”, 2008 Springer-Verlag Wien, str. 92.
http://www.kuvendikosoves.org/?cid=1,110,100.
16
2.2.
Sekundarni izvori prava EU
Sekundarni izvori prava EU su jednostrani zakonodavni akti koje donesu institucije EU na
osnovu uspostavljenih pravila, kao i povelje i sporazumi između EU i treće strane ili
organizacije treće strane 25.
Prema Lisabonskom ugovoru države članice su dale značajne zakonodavne nadležnosti
evropskim institucijama omogućavajući im da primenjuju odredbe Ugovora i na taj način
dale pun efekat pravu i politikama EU. Lisabonski ugovor je prvi Ugovor koji se poziva na
zakonodavne akte koje su donele institucije EU kako bi se ugovori primenjivali.
Ugovor racionalizuje, uprošćava i propisuje hijerarhiju sekundarnih izvora. Član 288. UFEU
naglašava da će institucije EU „donose uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja“.
Član 289(3) UFEU naglašava: „pravni akti doneseni zakonodavnim postupkom zakonodavni
su akti“.
Najveći broj zakonskih odredbi EU, koje zahtevaju usklađivanje propisa, se sadrži u
sekundarnim aktima EU. Izbor sekundarnog zakonodavnog instrumenta EU, koji će biti
pravno obavezujući (uredba, direktiva ili odluka) – za uređenje posebne stvari se određuje
pozivanjem na jednu odredbu Ugovora o osnivanju koja predstavlja njenu pravnu osnovu.
Ukoliko ne postoje indikatori koja se vrsta pravnog akta EZ treba usvojiti, ili posebna odredba
Ugovora ostavlja otvoren izbor, nadležna institucija EU bira najprikladniji instrument za
postizanje cilja utvrđenog navedenim odredbama (koje je predmet sudskog razmatranja
Evropskog suda pravde) 26. Član 288. UFEU propisuje da institucije EU donose uredbe, direktive,
odluke, preporuke i mišljenja kako bi vršile svoje nadležnosti.
Pre izmena kroz Lisabonski ugovor postoji 15 vrsta pravnih akata EU, koja su donošena u
okviru osnivačkih ugovora pre Lisabonskog ugovora pod raznim stubovima (pravo
Evropske zajednice, ZSBP i SSUS):
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
25
26
Uredbe;
Direktive;
Četiri vrste odluka (donete u okviru EZ, ZSBP, SSUS i sui generis, koje su sve
pravno obavezujuće);
Preporuke i mišljenja;
Okvirne odluke donete samo u okviru SSUS (po njihovoj prirodi su slične sa
direktivama iako nemaju direktan uticaj);
Povelje među državama članicama (usvojene u okviru EZ i SSUS. U načelu ovo
su bili klasični međunarodni sporazumi, postojeći prema međunarodnom pravu,
ali retko korišćeni);
Opšta načela i uputstva (navedena među instrumentima ZSBP, iako nisu bila
pravni akti);
Zajednička strategija (u okviru ZSBP);
Dve vrste zajedničkih stavova (usvojeni u okviru ZSBP i SSUS, i oba imaju
obavezujuću snagu);
Zajedničko delovanje (usvojeno u okviru ZSBP, koje takođe ima obavezujuću
Član 216. UFEU daje za pravo sklapanja takvih sporazuma, koja su obavezujuća za institucije Evropske unije i njene države
članice.
A. Kaczorowska, „European Union Law“, Routledge-Cavendish, 2008, str. 214.
17
snagu) 27.
Opravdanje za takav veoma složen pravni poredak sekundarnih akata EU, koja nemaju
formalnu hijerarhiju među sobom, je razvoj prava EU nakon promena koje je doneo Ugovor
o osnivanju i drugi ugovori.
Lisabonski ugovor je promenio klasifikaciju sekundarnih izvora prava EU sa 15 vrsta na
samo 5 vrsta: uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja.
2.2.1. Uredbe 28
Uredbe su najvažniji akti EU jer se njima obezbeđuje uniformnost rešenja u jednoj posebnoj
tački zakona u celoj EU. Primenjuju se erga omnes (prema svima) i u isto vreme u svim
državama članicama.
Član 288. UFEU određuje uredbe prema sledećim uslovima:
“
Uredba ima opštu primenu. Obavezujuća je u celosti i neposredno
primenjiva u svim državama članicama.
”
Uredba se uopšteno primenjuje, obavezujuća je u celosti o direktno je primenjiva u svim
državama članicama. Uredbe su namenjene za sve države članice. Države članice nemaju
pravo da primenjuju uredbu samo delimično ili izaberu samo jedan deo odredbi istih za
primenu kako bi se sprečilo usvajanje suprotnog domaćeg zakonodavstva. Takođe, države
nemaju pravo da usvoje odredbe i prakse u državnom pravu, koje bi onemogućile primenu
uredbe. Drugačije u odnosu na direktivu (vidi ispod) uredba je instrument za ujedinjenje
nekoliko zakonskih odredbi u celoj EU.
Evropski sud pravde je na eksplicitan način zabranio transpoziciju odredbi uredbi osim
ukoliko je ovlašćenje za transpoziciju jasno propisano navedenom uredbom ili praksom ESP.
Uredbe se obično ne transponiraju u pravni poredak država članica EU jer su one kao
takve direktno primenjive. Države članice trebaju samo da usvoje primenjive mere ili
kazne koje nisu precizirane uredbom. Međutim na Kosovu, koje nije država članica,
organi su dužni da se osiguraju da se zahtevi prava EU (uključujući i uredbe) primenjuju
na odgovarajući način. takvi pravni akti, kojima se transponiraju uredbe, se trebaju
poništiti učlanjenjem Kosova u Evropsku uniju, ali delovi koji se upućuju na kazne,
institucije i mere za primenu ostaju.
2.2.2. Direktive
Direktiva obavezuje svaku državu članicu EU u vezi sa rezultatom koji se treba postići, dok
se državnim organima ostavlja izbor forme i metode za uređenje teme u odgovarajućem
pravnom poretku.
27
28
J.-C. Piri, The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis (Cambridge Studies in European Law and Policy), Cambridge
University Press, 2010.
Član 288(2) UFEU.
18
Direktive su određene članom 288. UFEU prema sledećim uslovima:
“
Direktive su obavezujuće za svaku državu članicu kojoj su upućene, a
odabir oblika i metoda postizanja tih rezultata prepušten je državnim
vlastima.
”
Iz tih razloga one predstavljaju kompromis između potreba za jedinstvenim propisima
unutar EU i potrebe za očuvanjem različitosti pravnih poredaka država članica EU. Cilj ovih
direktiva je usklađivanje džavnih propisa sa država članica EU, a ne ujedinjenje pravnih
odredaba, kao što je slučaj sa uredbama.
Iz ugla procesa usklađivanja propisa, direktiva je najvažniji instrument prava EU zbog njene
prirode i činjenice da se je velika količina prava u EU usvajala i dalje se usvaja u obliku
direktiva.
Na kraju, moramo naglasiti da su direktive u stvari mnogo drugačiji pravni instrumenti 29:
•
•
Njihov tekst ima određeni jedinstveni šablon, ali njihov sadržaj, posebno u smislu
jasnoće i stepena detaljne obrade odredbi u velikoj meri zavisi od godine
usvajanja, oblasti koju uređuje, koja je u nadležnosti EU, volje država članica da
se dogovore o određenim odredbama teksta i drugih razloga;
Iako ne postoji kao zvaničan pojam, takozvane „okvirne direktive“ su direktive
koje sadrže samo opšta i osnovna načela. Detaljno uređenje predmeta prate
takozvane „ćerke direktive“. Veliki broj primera se može prikazati u ovom
smislu, na primer, Direktiva 2000/60/EK o stvaranju okvira za delovanje
Zajednice u oblasti politike voda ili Direktiva 89/391/EK o zdravlju i sigurnosti
na radnom mestu, su primeri okvirnih direktiva.
Neizvršenje određene direktive od strane jedne države članice u određenom vremenskom
roku proizvodi dolenavedene rezultate:
•
•
•
•
Ista postaje direktno izvršiva nakon isteka zakonskog roka;
Njene odredbe imaju direktan uticaj, pojedinac se mogu pozvati na iste u
postupcima pred sudovima nakon isteka zakonskog roka;
Komisija može pokrenuti postupak prema član 2588. UFEU protiv
odgovarajuće države članice za kršenje prava EU;
Pojedinac, nakon isteka vremenskog roka može tužiti državu članicu za
prekršaj i štetu, ukoliko se ispune određeni uslovi.
Od velike je važnosti naglasiti da sve direktive i njihove formalne odredbe nalažu
odgovarajućoj državi članici obavezu da dostavi listu mera moje su preduzete kako bi se ista
sprovela. Ovime se olakšava rad Komisije u vezi sa utvrđivanjem saglasnosti državnog
zakona sa pravom EU u oblasti koju pokriva odgovarajuća direktiva.
Takođe se treba naglasiti da se više od jedne direktive može transpozovati u državne propise
29
Na osnovu praćenja S. Prechal in “Directives in EC Law”, Oxford University Press, SAD; 2 izdanje, 2006.
19
jednim, jedinstvenim zakonodavnim instrumentom; na primer, kada se primenom
navedenih direktiva zahteva izmena istog državnog zakona, kada te direktive uređuju istu
stvar ili spadaju u istu oblast politika. Sud pravde je doneo odluku:
“
Transpozicija direktive u domaće pravo ne zahteva neophodno da se njene
odredbe formalno i reč po reč unesu u posebne propise; opšti pravni
kontekst može, u zavisnosti od sadržaja direktive, biti prikladan za datu
svrhu da se istim stvarno garantuje puna primena direktive na veoma jasan
i precizan način, tako da kada Direktiva ima za cilju da stvori pojedinačna
prava, zainteresovane osobe mogu odrediti potpuno rasprostiranje njihovih
prava, kada je prikladno, i da se oslone na ista pred domaćim
”
sudovima. 30
Sada će u osnovi potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) 31 stvoriti
obavezu harmonizacije propisa u određenim oblastima.
U međuvremenu napredak u procesu EU integracija u velikoj meri zavisi od napretka
usklađivanja propisa. Dakle Vlada će pripremiti državi plan za usvajanje Acquis, koji
jasno određuje državne prioritete i definiše nadležnosti za usklađivanje prema
poglavljima.
2.2.3. Odluke
Treća kategorija pravnih akata EU su odluke. Odluke su određene članom 288. UFEU prema
sledećim uslovima:
“
Odluka u celosti obavezuje. U odluci se posebno navodi kome je upućena i
obavezuje samo one kojima je upućena.
”
Odluka je u celosti obavezujuća ali samo za one kojima je upućena. Odluka može biti
upućena državama članicama EU, institucijama EU, fizičkim ili pravnim licima koja žive ili
su upisani u državama članicama EU. Odluke su sredstvo za institucije EU za primenu
ugovora i uredbi i navedeno je moguće samo ukoliko su iste u stanju da preduzmu
obavezujuće mere za pojedince, preduzeća ili države članice.
Na osnovu sudske prakse Suda pravde, odluke mogu imati direktan uticaj. Iz tih razloga
mogu ih koristiti pojedinci pred državnim sudovima.
Kao što je navedeno iznad pre Lisabonskog ugovora su postojale razne vrste odluka, koje su
donošene na osnovu odredbi Ugovora o osnivanju i veliki deo istih je i dalje na snazi. Iako je
sistem stubova ukinut Lisabonskim ugovorom i dalje postoji posebna razlika u postupku
donošenja odluka u stvarima zajedničke spoljne i bezbednosne politike i u drugom delu
prava EU.
30
31
Komisija protiv Nemačke, C-131/88 (Groundwater
Vidi Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju – rečnik glavnih izraza http://www.integrimi.gov.al/
files/documents_files/msa-fjalorth_i_termave_kryesor%C3%AB.pdf
20
Zakonopisci na Kosovu moraju biti svesni da su odluke pravno obavezujući instrumenti i
u većini slučajeva se trebaju kontrolisati s pažnjom ukoliko je transpozicija neophodna,
posebno u oblasti prava EK (nekadašnji prvi stub).
Izuzeća koja se sigurno primenjuju su ukoliko je određena odluka upućena jednoj državi
članici ili posebnom pravnom licu (preduzeću). Transpozicija je neophodna u mnogim
slučajevima kada odluka koju je donela Komisija u cilju bolje primene odredbi Ugovora ili
uredbe koju je doneo Savet ili Parlament EU.
Moramo naglasiti različite vrste odluka donetih pre Lisabonskog ugovora, posebno onih o
policijskoj i pravosudnoj saradnji (okvirne odluke) koje su veoma slične sa direktivama iako
nemaju direktan uticaj, kao i različite odluke u okviru zajedničke spoljne i bezbednosne
politike.
2.2.4. Preporuke i mišljenja
Poslednja kategorija koja je izričito propisana ugovorima su preporuke i mišljenja. Član 288. UFEU je
veoma kratak u odnosu na preporuke i mišljenja:
“
Preporuke i mišljenja nisu obavezujuća.
”
Preporuke i mišljenja nisu obavezujuća. Razlikuju se od uredbi, direktiva i odluka po tome
što nisu obavezujuće za države članice. Dakle, one pripadaju „mekom pravu“ EU. Međutim,
ovi instrumenti su veoma važni pošto iako nemaju pravnu moć, imaju političku i moralnu
težinu. Preporuka je instrument indirektnog delovanja koji ima za cilj pripremu
zakonodavstva države članice EU, razlikujući se od direktiva samo u nedostatku
obavezujuće moći.
Preporuke i mišljenja, najmanje u ovoj početnoj etapi procesa integracije u EU, neće biti u
prvim redovima za usklađivanje propisa na Kosovu. Ponavljamo, njih treba proveriti
zajedno sa uredbama i direktivama iz određenih oblasti i transpozovati ukoliko je to u
političkom i strateškom interesu Kosova. Ponovo naglašavamo da one nisu obavezujuće i
ne uspostavljaju nikakvu pravnu obavezu za one za koje su upućene u okviru EU.
2.3.
Međunarodni sporazumi
Saglasno članu 216. UFEU, EU može sklopiti ugovor sa jednim ili više trećih zemalja ili
međunarodnih organizacija stvarajući zajednicu koja obuhvata recipročna prava i slobode,
zajedničko delovanje i poseban postupak. Takvi sporazumi, koje sklopi EU su obavezujući
za institucije EU i države članice.
Saglasno članu 218(2) UFEU, Savet ovlašćuje otvaranje pregovora, usvaja pregovarane
direktive, ovlašćuje potpis sporazuma i sklapa iste.
Država članica, Evropski parlament, Savet ili Komisija mogu tražiti mišljenje Suda pravde da
21
li je određeni predviđeni sporazum u saglasnosti Ugovorima. Kada je mišljenje Suda
suprotno, predviđeni sporazum ne može stupiti na snagu ukoliko se Ugovori ne izmene ili
revidiraju.
EU takođe potpisuje međunarodne sporazume širom sveta sa mnogim zemljama (npr. o
slobodnoj trgovini ili saradnji ili stabilizaciji-pridruživanju). Ti sporazumi nemaju
direktan uticaj na Kosovo jer Kosovo nije deo EU.
Kada Kosovo bude potpisalo SSP sa EU, Kosovo će postati ugovorna strana sa jasnim
beneficijama ali i dužnostima i obavezama. Jedna od tih obaveza je postepeno usklađivanje
kosovskih propisa sa Acquis na osnovu zakonodavnog programa. Takođe, novi Ugovori o
pridruživanju s drugim zemljama Zapadnog Balkana će imati uticaj na Kosovo i njen budući
SSP, posebno u oblasti trgovine.
2.3.1. „Meko pravo“ EU
Definicija mekog prava EU nije data u Ugovorima. Neke definicije su predložili naučnici
prava i mogu se preporučiti pozivajući se na meko pravo EU na osnovu sledeće definicije:
“
Pravila ponašanja koja su utvrđena instrumentima kojima se ne daje
obavezujuća pravna moć kao takva, međutim mogu imati određeni
(indirektan) pravni uticaj i imaju za cilj i mogu proizvesti praktični
efekat 32.
”
Na primer, do stupanja na snagu Lisabonskog ugovora Evropska komisija ja vršila
zakonodavnu vlast koju joj je preneo Savet u izvršenju pravila koja je postavio potonji (kao
što je propisano članom 211(4) UOEZ). U posebnim oblastima prava EU, Savet je koristio
instrumente mekog prava (većinom obaveštenja i uputstva) kako bi preneo svoj stav o
određenoj stvari politika, koje nije uređeno instrumentima „čvrstog prava“ kao što su
dosadašnje direktive, uredbe ili odluke. Ova vrsta instrumenata kao „obaveštenja“ ili
„uputstva“ uopšte nisu spomenuta u OUEZ.
Ne postoji zvanična klasifikacija „instrumenata mekog prava“ u ugovorima. Znači
klasifikaciju koja je predložena ispod su sastavili naučnici prava u oblasti prava EU na
osnovu prakse institucija EU i sudske prakse Suda pravde 33:
•
•
•
•
32
33
Pripremni instrumenti: Zelena knjiga, bela knjiga, programi delovanja;
Informativni instrumenti: Komunikacije;
Instrumenti tumačenja i donošenja odluka: većinom komunikacije, koji pružaju
o upravnim pitanjima u pitanjima prava EU, komunikacije tumačenja i
obaveštenja komisije, uputstva donošenja odluka, kodeksi i okviri);
Formalni i neformalni upravni instrumenti: Preporuke Evropske komisije,
preporuke Saveta, mišljenja Evropske komisije, zaključci Saveta, deklaracije
Saveta i deklaracije država članica EU, zajedničke deklaracije i
L. Senden, Modern Studies in European Law, Volume 1: Soft Law in European Community Law, Hart Publishing, 2004.,
str. 112.
L. Senden, Modern Studies in European Law, Volume 1: Soft Law in European Community Law, Hart Publishing, 2004.,
str. 112.
22
međuinstitucionalni sporazumi, rezolucije Saveta, pravilnici ponašanja Saveta i
Komisije ili mešovite prakse i zaključci, deklaracije i rezolucije.
Iako većina akata „mekog prava“ EU nije izričito spomenuta u članu 288. UFEU istim se ne
onemogućava njihovo usvajanje. Iz tih razloga se može pretpostaviti da će se praksa
institucija EU za usvajanje ovih mekih zakonskih akata nastaviti i u budućnosti.
Meko pravo EU, odnosno pripremni ili informativni dokumenti (kao što su zelene ili bele
knjige, saopštenja itd) često sadrže važne razloge i osnovu za usvajanje posebnih
formulacija u pravnim aktima EU. Iako nije neophodno transpozovati meke zakone EU
kao takve, sadržaj takvih akata je često od suštinske važnosti kako bi se razumeo pravni
akt i ne treba ih potceniti u davanju uputstava u transpoziciji odgovarajućeg pravnog akta
EU u domaćem pravnom prostoru.
2.3.2. Sudska praksa Suda pravde Evropske unije
Saglasno članu 19(1) UEU, Evropski sud pravde će osigurati da će „se tumačenjem i
primenom ugovora poštovati zakon“. Kao deo ove misije, Sud pravde:
•
•
•
Razmatra zakonitost akata institucija Evropske unije;
Osigurava da se države članice ponašaju shodno obavezama iz ugovora; i
Tumači pravo evropske unije na zahtev domaćih sudova i tribunala.
Na ovaj način Sud predstavlja sudsku vlast Evropske unije i osigurava, u saradnji sa
sudovima i tribunalima država članica, jedinstvenu primenu i tumačenje prava Evropske
unije.
Sud pravde se sastoji od tri suda: Sud pravde, Opšti sud (osnovan 1988) i Tribunal civilne
službe (osnovan 2004). Ova tri suda su ukupno donela 15.000 presuda.
Sudovi država članica EU imaju za obavezu da primenjuju pravo EU na jedinstven način,
sigurno i u vezi sa državnim zakonodavstvom, koje je usklađeno sa zahtevima EU. Osim
navedenog, sekundarni izvori prava EU (npr. uredbe) su direktno primenjive u državama
članicama EU i na ovaj način se primenjuju na sličan način kako se primenjuju zakonodavni
akti država članica.
U ovom smislu ćemo spomenuti da saglasno članu 267. UFEU, Sud pravde ima ovlašćenja za
davanje preliminarnih odluka u vezi:
•
•
Tumačenja ugovora;
Validnosti i tumačenja akata institucija, organa, službi ili agencija Unije.
Kada se određeno pitanje postavi sudu ili tribunalu države članice taj sud ili tribunal može,
ukoliko smatra da je odluka o stvari neophodna kako bi se omogućilo da bi se osigurala
opravdana odluka, da zatraži odluku Suda pravde na dato pitanje. U slučajevima kada se
takva pitanja postave kasno u postupku ili u smeru pravosnažne odluke (ne postoje pravna
sredstva prema državnom zakonu), sud ili tribunal je dužan da stvar podnese Sudu 34.
34
UFEU ima nekoliko detaljnih odredbi o delatnosti Suda pravde, koje nisu od važnosti za zakonopisce na Kosovu i iz tih
razloga nisu navedene u ovim praktičnim uputstvima.
23
Iako nije napisano u ugovorima, trebamo biti svesni da je i sudska praksa izvor prava EU.
Dakle, Sud pravde tumači pravo EU kako bi se osigurao da se primenjuje na isti način u svim
zemljama EU. Kada istražujemo o određenom pravnom aktu EU, naš je savet da proverite i
odluke Suda u vezi sa tim pravnim aktom. Tumačenja Suda će vam često pomoći da
razumete pravni akt i povežete se sa otvorenim pitanjima i mogućim problemima ne samo
tokom transponovanja nego pre svega u primeni.
2.4.
Opšta načela prava Evropske unije
Prostiranje opštih načela prava EU je uspostavljeno ili sudskom praksom Evropskog suda
pravde Evropske unije (ESP) ili ugovorima o osnivanju. Opšta načela su važan deo svakog
pravnog poretka i njihovo praktično funkcionisanje je kako bi se dozvolilo rešavanje
nesporazuma za koja ne postoje specifična pisana pravila.
Iako ne postoji opširna lista takvih načela u sudskoj praksi ESP ili ugovorima o osnivanju,
dolenavedena načela su opšte poznata i primenjena: prevlast prava EU, zaštita osnovnih
prava građana EU, direktan uticaj i direktna primena prava EU, pravna sigurnost i zaštita
zakonitih očekivanja, koja na primer obuhvataju zabranu retroaktivne snage pravnih
odredbi EU, zabranu diskriminacije, načelo proporcionalnosti i druga.
Četiri primera su od posebne važnosti:
●
Prevlast prava EU nad domaćim pravom
Prema sudskoj praksi ESP-a, prevlast prava EU je osnovno načelo prava EU. Ovo načelo je
neodvojivo sa specifičnom prirodom Evropske unije (Evropske zajednice).
Načelo prevlasti znači da pravo EU ima prednost nad bilo kojim domaćim zakonom
države članice EU sa odredbama koje su u suprotnosti sa istim. U vreme prve presude u
vezi ovog načela (slučaj 6/64 Flaminio Costa protiv E.N.E.L. 35) u ugovorima o osnivanju
nije spominjana prevlast prava EZ nad domaćim zakonodavstvom države članice. Ova
presuda je uspostavila prevlast prava Evropske zajednice nad domaćim pravom državama
članica.
U ovom slučaju italijanski sud je tražio od ESP mišljenje da li je italijanski zakon o
nacionalizaciji proizvodnje i distribuciji električne energije u saglasnosti sa pravilima
uspostavljenim Ugovor o EEZ. Sud je predstavio doktrinu prevlasti prava Zajednice,
zasnivajući istu na specifičnoj prirodi pravnog poretka Zajednice, koja se je trebala
primenjivati na jedinstveni način u svim državama članicama.
Zbog ovog načela, u slučajevima kada dođe do različitosti između državnog zakona i
prava EU, primenjuje se potonje. Osnovno pravilo je da se na primarno i sekundarno
zakonodavstvo EU treba gledati kao na deo pravnog poretka država članica i takođe se
treba primenjivati od strane njihovih sudova i nadležnih organa.
35
Nalog suda od 3. juna 1964. -Flaminio Costa v E.N.E.L.. – Referencija na preliminarnu odluku: Giudice conciliatore di
Milano-Italy. - Slučaj 6/64, European Court reports, English special edition, str. 00614.
24
Pravo EU ima prevlast ukoliko se ispune dolenavedeni uslovi:
•
•
•
Postoje suprotnosti između prava EU i odgovarajućeg zakona države članice;
Zakonodavstvo EU je doneto na legitiman način i primenjivo je;
Države članice nisu podnele nikakve rezerve na posebne odredbe prava EU.
Domaći sud, koji je dužan da primenjuje odredbe prava EU, je obavezan da istima da pun
efekat, uključujući ukoliko je potrebno odbijanje primene spornih odredbi domaćeg prava
navedene države članice EU. Ovaj sud ne potrebe da traži ili čeka da navedene odredbe
izmeni ili poništi Parlament, Vlada ili Ustavni sud (presuda u slučaju 106/77
Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA 36).
U međuvremenu, državni sudovi su dužni da primenjuju navedeni zakon. Oni su dužni da
tumače domaći zakon u saglasnosti sa značenjem i duhom odredbi prava EU (slučaj 14/83
Von Colson 37).
Prevlast prava EU obavezuje državne sudove da primenjuju pravo EU i „odbiju da
primenjuju suprotne odredbe domaćeg zakona, bez obzira na presudu domaćeg ustavnog
suda koja je odložila datum kada te odredbe, koje se smatraju neustavnim, trebaju izgubiti
svoju obavezujuću snagu“ 38.
Međutim domaći sud neće razmotriti i ostaviti po strani presudu koja je postala pravosnažna
i, na taj način, je dobila status res judicata („stvar koja je već suđena“), ali koja je bila u
suprotnosti sa kasnijom presudom Evropskog suda pravde. Sud je smatrao da domaći sud
ne treba odbaciti interna pravila postupka u cilju razmatranja i ostavljanja po strani
pravosnažne sudske odluke čak iako je odluka u suprotnosti sa pravom EU. Dakle, načelo
res judicata ima prevlast nad načelom prevlasti prava EU 39;
Domaći sud koji zaključi da državno zakonodavstvo direktno krši odredbe prava Evropske
unije (na primer pravo osnivanja, saglasno članu 49. (stari član 43. UOEZ) i/ili sloboda
pružanja usluga – iz člana 56. (stari član 49. UOEZ) UFEU) može i biti u stanju da odluči da
ne primenjuje domaće zakonodavstvo te države. Sud pravde je jasno pokazao da „zbog
prevlasti direktno primenjivog prava Unije, domaće zakonodavstvo … koje na osnovu
zaključaka domaćeg suda, obuhvata ograničenja koja su u suprotnosti sa slobodom izbora i
slobodom pružanja usluga … se ne može nastaviti sa primenom“ 40.
Konačno, Izjava o prevlasti (Izjava br. 17) priložena Lisabonskom sporazumu se odnosi na
postojanje gorenavedenog koncepta prevlasti u sudskoj praksi Evropskog suda pravde i
36
37
38
39
40
Slučaj 106/77, presuda od 9. marta 1978, Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA., European Court
reports 1978, str. 00629.
Slučaj 14/83, presuda od 10. aprila 1984, Sabine von Colson and Elisabeth Kamann v Land Nordrhein- Westfalen,
European Court reports 1984, str. 01891.
Slučaj C-314/08: presuda Suda (treća komora) od 19. novembra 2009. (referencija na preliminarnu odluku Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Poznaniu — Poland) — Krzysztof Filipiak v Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu, Službeni list
Evropske unije C 024, 30/01/2010, str. 0009 – 0010
Slučaj C-234/04, Slučaj C-234/04, odluka Suda (prva komora) od 16. marta 2006. (referencija na preliminarnu odluku
Landesgericht Innsbruck (Austria))—Rosmarie Kapferer v Schlank & Schick GmbH, Službeni list Evropske unije C 131,
3.6.2006, str. 14–15.
Slučaj C-409/06, odluka Suda (Velika komora) od 8. septembra 2010. (referencija na preliminarnu odluku
Verwaltungsgericht Köln (Germany)) — Winner Wetten GmbH v Mayor of Bergheim, Službeni list Evropske unije C 288 ,
23/10/2010, str. 0006 – 0006.
25
istim se ponovo potvrđuje važnost ovog načela.
Kosovo nije država članica EU stoga načelo prevlasti prava EU se formalno smatra
neprimenjivim sve dok Kosovo ne postane deo EU. U tom vremenu će jedna promena
Ustava Kosova imati mogućnost da primeni načelo prevlasti prava EU. Međutim,
zakonopisci na Kosovu trebaju najmanje biti upoznati s ovim načelom kako bi razumeli
jezik uredbi i direktiva, kao i sudske prakse Suda pravde, koja izvršava poštovanje
prevlasti prava EU.
●
Direktna primena prava EU
Načelo direktne primene znači da direktno primenjive odredbe prava EU trebaju biti u
potpunosti i na jedinstven način primenjene u svim državama članicama od dana stupanja
na snagu. Nema potrebe za njihovom primenom kroz transpoziciju u domaće
zakonodavstvo država članica EU.
Dole navedeni instrumenti prava EU su direktno primenjivi:
•
•
•
•
Ugovori osnivanja (kao što je utvrđeno odlukom Suda u ujedinjenim slučajevima
9/65 i 58/65 San Michele SpA 41);
Uredbe (saglasno gorenavedenim odredbama člana 288. stava 2. (stari član 249.
UOEZ) UFEU);
Odluke su direktno primenjive za one kojima su namenjene i, u slučaju da nije
navedeno kome su namenjene, za države članice EU (saglasno gorenavedenim
odredbama stava 4. člana 288. (stari član 249. UOEZ) UFEU); i
Međunarodni sporazumi, koje je vezala Evropska unija sa trećim zemljama i
Evropska unija sa međunarodnim organizacijama, koji ne zahtevaju usvajanje
primenjivih zakonodavnih mera na nivou Evropske unije ili na nacionalnom
nivou.
Dolenavedena načela treba poštovati u direktnoj primeni:
•
•
•
•
•
41
U tumačenju domaćeg zakona države članice EU više se trebamo usredsrediti na
saglasnost istog nego na saglasnost sa pravom EU, što znači da domaći zakon
treba biti tumačen u saglasnosti sa pravom EU;
U slučaju razlika između domaćeg zakona i prava EU državni organi imaju
obavezu da ostave državno zakonodavstvo po strani i primene pravo EU. Ovo
može da znači da domaći sudovi trebaju da uspostave prepreke i daju naloge koji
se odnose na aktivnosti kršenja prava EU (načelo prevlasti prava EU kao što je
opisano iznad);
Kada jedno lice deluje u saglasnosti sa direktno primenjivim odredbama, on/ona
ne snosi upravnu ili krivičnu odgovornost, čak iako je navedeno propisano
domaćim zakonom;
Države članice EU trebaju da stave van snage takve domaće odredbe, koje su u
suprotnosti sa direktno primenjivim zakonodavstvom EU;
U određenim slučajevima direktna primenjivost je rezultovala situacijom u kojoj
Ujedinjeni slučajevi 9 i 58-65, presuda od 2. marta 1967. Acciaierie San Michele SpA (in liquidation) v High Authority of the
ECSC, European Court reports, str. 00001.
26
države članice EU nisu u stanju da nastave sa njihovim zakonodavstvom u
određenoj oblasti. Ovo je poznato kao „ometajući efekat“.
Kosovo nije država članica EU stoga načelo direktne primene prava EU nije primenjivo
sve dok Kosovo ne postane deo EU. Međutim, zakonopisci na Kosovu trebaju biti
upoznati s ovim načelom kako bi razumeli jezik uredbi i direktiva, kao i sudske prakse
Suda pravde, koja izvršava direktnu primenu prava EU.
●
Direktan uticaj prava EU
Prema sudskoj praksi Evropskog suda pravde, ukoliko su odredbe bez uslova i dovoljno
precizne, pojedinci se mogu pozvati na iste pred domaćim sudovima u slučajevima protiv
države, kada ona ne uspe da primeni direktivu u domaćem zakonodavstvu do kraja
određenog roka ili kada ne uspe da precizno primeni direktivu 42.
Direktan uticaj evropskog prava je otelotvorio Evropski sud pravde presudom Van Gend en
Loos od 5. februara 1963. Ovom presudom Sud je naglasio da evropsko prava ne samo
da donosi obaveze za države članice, ali i druga prava za pojedince. Pojedinci mogu da
iskoriste navedena prava i direktno se oslone na evropske akte pred domaćim i
evropskim sudovima. Međutim, nije neophodno da država članica usvoji navedeni
evropski akt u svoj unutrašnji pravni poredak.
Pravo EU pravi razliku između direktnog horizontalnog i vertikalnog uticaja:
•
•
Direktan vertikalni efekat se odnosi na situaciju u kojoj je pojedincu dozvoljeno
da se osloni na odredbu prava EU u domaćem postupku protiv određene države
članice ili njenih organa;
Direktan horizontalni uticaj se odnosi na situaciju u kojoj se pojedincu dozvoljava
da koristi odredbu prava EU u domaćem postupku protiv drugog pojedinca
(dakle fizičkog ili pravnog lica).
Odredbe UFEU i uredbi mogu da imaju direktan horizontalni i vertikalni uticaj 43. U slučaju
ostalih pravnih akata EU situacija je složenija 44:
•
•
•
42
43
44
Direktive mogu proizvesti samo direktan vertikalni uticaj;
Direktan uticaj odluka zavisi od onih kojima je namenjena. One mogu proizvesti
direktan vertikalan uticaj ukoliko su namenjene samo državama članicama EU.
Odluka koja je namenjena jednom fizičkom ili pravnom licu može proizvesti
direktan vertikalan i horizontalan efekat;
Odredbe međunarodnih sporazuma koji su sklopljeni između Evropske unije
(Evropske zajednice) i trećih zemalja ili međunarodnim organizacijama,
postavljajući ih kroz testiranje direktnog uticaja, mogu proizvesti direktan
vertikalan uticaj.
Slučaj C-138/07, odluka Suda (prva komora) od 12. februara 2009. Belgische Staat v Cobelfret NV (referencija na
preliminarnu odluku: Hof van Beroep te Antwerpen – Belgium) European Court reports 2009. strana I-00731)
A. Kaczorowska, „European Union Law“, Routledge-Cavendish, 2008, str. 299-300.
Ibid.
27
Kosovo još nije država članica EU stoga načelo direktnog uticaja prava EU nije primenjivo
sve dok Kosovo ne postane deo EU. Međutim, zakonopisci na Kosovu trebaju biti
upoznati s ovim načelom kako bi razumeli jezik uredbi i direktiva, kao i sudske prakse
Suda pravde.
Nakon stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanja neke odredbe istog će
imati direktan uticaj jer će iste biti jasne, bezuslovne i precizne i lica na Kosovu će moći da
se oslone na njih pred kosovskim sudovima.
●
Odgovornost država članica EU
Koncepti odgovornosti država članica EU za kršenje prava EU je uspostavljen samo
sudskom praksom Evropskog suda pravde. U slučajevima Franchovich 45 i Brasserie du
Pêcheur 46, Sud je razvio načelo obaveze država članica prema pojedincima za štetu koja im je
prouzrokovana kršenjem prava EU od strane države.
Iz sudskih presuda sledi da dolenavedeni uslovi trebaju da postoje kako bi određena država
članica snosila odgovornost prema pravu EU:
•
•
•
•
Rezultat opisan direktivom treba obuhvatiti dodelu prava pojedincima;
Treba biti moguća identifikacija sadržaja tih prava na osnovu odredbi
direktive;
Postojanje uzročne veze između kršenja obaveze države i gubitka i štete koja je
prouzrokovana oštećenim stranama;
Prekršaj treba biti veoma ozbiljan.
Iako je kriterije državne odgovornosti i prava za nadoknadu formulisao Evropski sud
pravde kao pitanje prava EU, pitanje nadoknade koja se treba isplatiti osobama čija prava su
prekršena je ostavljeno domaćem zakonodavstvu država članica EU. Sud je samo ukazao da
materijalni uslovi i uslovi postupka propisani domaćim zakonom država članica o
nadoknadi štete ne trebaju biti manje povoljni od onih koji se odnose na slične domaće
tvrdnje i ne trebaju biti usklađena kako bi učinile nemogućim ili otežali dobijanje
nadoknade.
Kosovo još nije država članica EU stoga načelo odgovornosti za kršenje prava EU nije primenjivo sve
dok Kosovo ne postane deo EU. Kosovo , kao suverena država, ima svoj pravni poredak i – gledajući
formalno – nema veze sa pravnim poretkom EU. Dakle, Kosovo ne može prekršiti pravo EU, ali
sigurno snosi odgovornost pred domaćim sudovima za kršenje primenjivog zakonodavstva.
Kada bude po prvi put uspostavljen ugovorni odnos između Kosova i EU stupanjem na snagu
Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, Kosovo će snositi odgovornost za njenu primenu i time
načelno će biti imati obaveze pred pojedincima za prouzrokovanu štetu usled kršenja sporazuma.
Domaći sudovi će imati nadležnost u ovom smislu.
45
46
Slučaj C-479/93, presuda od 9. novembra 1995, Andrea Francovich v Italian Republic, European Court reports 1995. strana
I-03843.
Ujedinjeni slučajevi C-46/93 i C-48/93, presuda od 5. marta 1996, Brasserie du Pêcheur SA v Bundesrepublik Deutschland
and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others, European Court reports 1996. strana
I-01029
28
3.
Kratak pregled: Institucije i funkcionisanje Evropske unije
U ovom delu su obrađene glavne institucije EU. Član 13. UEU navodi sedam organa koji
imaju pravo da se nazivaju „institucijama EU“. To su: Evropski savet, Savet Evropske unije,
Evropski parlament, Evropska komisija, Sud pravde Evropske unije, Evropska centralna
banka i Revizorski sud.
Sedam institucija obrazuje osnovnu strukturu institucionalnog sistema EU. U ovom
osnovnom institucionalnom okviru treba naglasiti dolenavedene institucije i organe:
•
•
•
Dva glavna savetodavna organa EU: Ekonomski i socijalni odbor i Odbor
regiona koji pomaže Savetu i Komisiji;
Neophodne institucije za obavljanje tipičnih zadataka Ekonomske i monetarne
unije, koje su većinom važne za države članice koje su prihvatile evro kao njihovu
domaću valutu: Evropska investiciona banka, koja deluje na neprofitnoj osnovi i
daje kredite i garancije za financijske projekte koji doprinose uravnoteženom i
postojanom razvoju unutrašnjeg tržišta, kao što je propisano članom 309. UFEU;
Organi koji su u okviru delokruga ugovora i koji pomažu Savetu i Komisiji, u
ispunjenju njihovih dužnosti i to su: agencije, službe i centri, kao što su Evropska
agencija za životnu sredinu, Evropska fondacija za obuku, Evropska agencija za
ocenu medicinskih proizvoda, Služba za kontrolu i inspekciju veterine i zdravlja
biljaka, Evropski centar za praćenje droga i zavisnosti, Europol, Eurojust,
Agencija za osnovna ljudska prava i Evropska agencija za hemikalije.
Korišćenje 24 zvanična jezika 47 (hrvatski je nedavno dodat) u EU znači da se svi službeni
sastanci drže na svim zvaničnim jezicima, koji se prevode sa jednog na drugi u isto vreme.
Takođe, svi službeni dokumenti su na 24 jezika iako su engleski i francuski određeni kao
radni jezici. Ovo korišćenje mnogobrojnih jezika je neophodno kako bi se osigurala jednakost
među državama članicama i transparentnost.
●
Evropski savet 48
Je konačni donosilac odluka u EU. Sastavljen je od šefova država ili vlada, predsednika
Evropskog saveta i predsednika Komisije. Sastaje se četiri puta godišnje u Briselu i objavljuje
zaključke nakon svakog sastanka.
Nemojte mešati Savet Evrope, koji je u potpunosti druga organizacija, odvojena od EU i nije
deo EU.
Glavne funkcije Evropskog saveta:
•
•
•
•
•
47
48
Određuje budućnost EU;
Daje neophodni podsticaj u razvoju EU;
Rešava osetljiva pitanja koja Savet ne može rešiti;
Predstavlja platformu za razmenu neformalnih stavova;
Identifikuje strateške interese spoljnog delovanja EU, uključujući i ZSBP;
EU koristi ti pisma: latinicu, ćirilicu i grčko pismo.
Za više informacija moli vas posetite http://www.european-council.europa.eu/home-faqe. aspx.
29
•
•
•
Donosi odluke u vezi revizije ugovora;
Učestvuje u imenovanju visokih zvaničnika EU;
Ovlašćuje korišćenje klauzule „pasarele“ 49.
Isti ne donosi zakonodavne akte, ali može doneti odluke i uputstva.
Položaj s punim radnim vremenom predsednika Evropskog saveta je stvoren Lisabonskim
ugovorom. Njega/nju bira Evropski savet kvalifikovanom većinom glasova. Njegov/njen
mandat je dve i po godine, s mogućnošću još jednog mandata. Ovaj položaj je stalan i držalac
istog treba biti nezavisan.
Njegove/njene glavne dužnosti su:
•
Priprema rada Evropskog saveta;
Upravlja debatama Evropskog saveta;
Moderira konsenzus unutar Evropskog saveta;
Obezbeđuje kontinuitet rada Evropskog saveta;
Bavi se pitanjima spoljne politike na nivou šefova država, ali ne utičući na
nadležnosti Visokog predstavnika za spoljne i bezbednosne poslove EU;
Izveštava PE nakon svakog sastanka Evropskog saveta.
●
Savet Evropske unije 50
•
•
•
•
•
Zastupa državne interese država članica. Sastavljen je od ministara vlada država članica.
Glavne funkcije:
•
Zajedno sa Parlamentom Evrope, usvaja zakonodavstvo EU i budžet EU;
Osigurava koordinaciju ekonomskih politika država članica;
Određuje ZSBP i donosi neophodne odluke za njihovo određivanje i primenu
na osnovu opštih uputstava i strateških linija koje odredi Evropski savet;
Sklapa međunarodne sporazume.
●
Parlament Evrope 51
•
•
•
Parlament Evrope je parlamentarni organ EU i zastupa interese građana EU. Članove istog
biraju direktno građani jednom u pet godina.
Glavne funkcije:
•
•
•
•
49
50
51
Zajedno sa Savetom usvaja zakonodavstvo EU i budžet EU;
Sprovodi demokratski nadzor nad svim institucijama EU, uključujući izbor
predsednika Komisije;
Bira Evropskog narodnog advokata;
Na zahtev jedne četvrtine članova može da osnuje privremeni istražni odbor
Klauzula Passerelle je klauzula Evropske unije kojom se dozvoljava Evropskom savetu da jednoglasno odluči o zameni
jednoglasnog glasanja u Savetu ministara kvalifikovanom većinom glasova (QMV glasanje) u oblastima koje su utvrđene
prethodnom saglasnošću Evropskog parlamenta i izvede iz posebnog zakonodavnog postupka u uobičajenom
zakonodavnom postupku. „Passarelle“ znači „most“ na francuskom jeziku.
Za više informacija molimo vas posetite http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/council- eu/.
Za više informacija molimo vas posetite http://www.europarl.europa.eu/news/en.
30
•
za istraživanje navodnih kršenja ili lošeg upravljanja u primeni prava EU;
Učestvuje u razvoju spoljnih odnosa.
●
Evropska komisija 52
Zastupa interese EU i sastavljen je od 27 komesara, znači po jedan za svaku državu članicu.
Glavne funkcije:
•
•
•
•
•
Zaštita ugovora;
Pokretanje zakonodavnih inicijativa;
Sastavljanje i izvršenje budžeta EU;
Izvršenje izvršnih nadležnosti;
Obavljanje određenih međunarodnih funkcija;
●
Sud pravde Evropske unije (SPEU) 53
Ovaj kolektivni naziv pokriva tri suda: Sud pravde Evropske unije, koji je u opštem govoru
poznat i kao Evropski sud pravde (ESP); Opšti sud, koji je ranije bio poznat i kao Sud prvog
stepena (CFI) i specijalizovani sudovi koji su ranije bili poznati kao „sudska veća“. U vreme
pisanja imamo samo jedan specijalizovani sud: Tribunal civilne službe Evropske unije
(TCSEU). ESP i Opšti sud su sastavljeni od 28 sudija, po jedan za svaku državu članicu.
Glavna funkcija:
•
Obezbeđuje da se tumačenjem i primenom ugovora poštuje zakon.
●
Revizorski sud 54
Financijski nadzornik EU, sastavljen od 28 članova, po jedan za svaku državu članicu.
Glavne funkcija: obezbeđuje da se finansijskim poslovima EU upravlja na odgovarajući
način.
●
Evropska centralna banka (ECB) 55
Ovo je centralna banka za zajedničku monetu EU.
Glavna funkcija: formuliše i primenjuje monetarnu politiku EU.
●
Savet Evrope 56
Je međuvladina organizacija osnovana 1949, sa članstvom od 47 evropskih država. Savet
Evrope nije institucija EU!
Glavni ciljevi su: promovisanje evropskog jedinstva, predlažući i ohrabrujući evropske mere
u ekonomskim, socijalnim, zakonskim i upravnim pitanjima:
52
53
54
55
56
Za više informacija molimo vas posetite http://ec.europa.eu/index_en.htm.
Za više informacija molimo vas posetite http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/
Za više informacija molimo vas posetite: http://eca.europa.eu/portal/faqe/portal/eca_main_ faqes/home
Za više informacija molimo vas posetite http://www.ecb.int/ecb/html/index.en.html.
Za više informacija molimo vas posetite http://hub.coe.int/
31
•
•
Promovisanje ljudskih prava, osnovnih sloboda i pluralne demokratije;
Razvoj kulturnog evropskog identiteta.
Najbolje je poznat po aktivnostima za ljudska prava, uključujući i Evropsku konvenciju za
zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (EKLJP) i praćenje njenog izvršenja.
4.
Gde i kako istražiti pravo EU?
Ovo je pitanje veoma važno pre i nakon učlanjenja. Zakonski akti su na slobodnom
raspolaganju na internetu. Elektronska verzija Službenog lista 57 se može naći na
http://eur-lex.europa.eu/en/index.htm.
Službeni list izdaje tekst zakona onako kako su doneti u početku i ne konsoliduje izmene
u originalnom zakonodavstvu. Konsolidovane verzije zakonodavstva EU se mogu naći
na http://eur-lex.europa.eu/en/consleg/latest/index.htm. Za pripremne materijale za
zakonodavstvo EU vidi http://eur-lex.europa.eu/en/ prep/index.htm.
Lista koja se često ažurira sa zakonodavstvom EU na snazi se može naći na http://eurlex.europa.eu/en/consleg/latest/index.htm.
Rezime mnogobrojnih zakonskih akata EU se može naći na http://europa.
eu/legislation_summaries/index_en.htm.
Informacije u vezi poslednjeg zakonodavstva EU se mogu naći u opštem godišnjem
izveštaju aktivnosti Evropske unije na http://europa.eu/generalreport/ i mesečnom
biltenu Evropske unije (svi poslednji artikli prema temi mesecu)
http://europa.eu/newsroom/index_en.htm.
Lista predloženih zakona se može naći na http://eur-lex.europa.eu/en/
prep/latest/index.htm (pripremni dokumenti, kao i drugi dokumenti evropskih
institucija od mogućeg interesa po javnost se mogu naći na ovoj stranici).
Mnogobrojne publikacije EU se mogu besplatno naći na internet stranici Biblioteke EU na
http://bookshop.europa.eu/en/themes-cbsS0KABst8rMAAAEjcqkY4e5J/.
57
Hrvatska se je 1. jula 2013. pridružila Evropskoj uniji. Od sada je EUR - Lex takođe na raspolaganju i na hrvatskom jeziku,
davajući pristup pravu EU na 24 zvanična jezika EU.
32
POGLAVLJE 2: USKLAĐIVANJE PROPISA
Svrha ovog poglavlja je opisivanje šta je usklađivanje propisa, koje vrste usklađivanja
propisa postoje i koje su glavne etape procesa usklađivanja zakona. Štaviše, u poglavlju će
biti naglašena važnost odgovarajućeg planiranja za stvaranje ključnog strateškog dokumenta
– državnog plana za usvajanje Acquis.
Napredak Kosova ka EU će biti obavljen odgovarajućim planiranjem i primenom programa
usklađivanja zakona i svaki napredak će biti meren količinom i kvalitetom usvojenog
zakonodavstva i primenjenog u saglasnosti sa pravom EU. Treba se znati ko šta radi i kada
na usklađivanju sa Acquis EU.
Treba se još jednom naglasiti da će budući SSP, kojim će biti uspostavljen ugovorni odnos
između EU i Kosova, formalno odrediti potrebu usklađivanja propisa. SSP će doneti podatke
o takvim obavezama za harmonizaciju propisa u određenim oblastima i biće praćeno kroz
zajedničke organe koji budu utvrđeni SSP-om. Kosovo će se angažovati da se njeni propisi
postepeno naprave u skladu sa EU na osnovu određenog zakonodavnog programa.
1.
Šta je usklađivanje propisa?
Prateći iskustvo novih država članica Evropske unije, nesumnjivo možemo da zaključimo da
spremnost za učlanjenje u EU nije samo političko i ekonomsko pitanje, nego je pre svega
pravno pitanje. Postupak usklađivanja propisa je najveći i najobuhvatniji zadatak u procesu
učlanjenja. Svaka buduća država članica EU je dužna da uskladi svoj pravni poredak u svim
oblastima u kojima su države članice prenele svoje nadležnosti na EU i nema izuzetaka u
dugoročnom planu – retko se dešava da se postigne dogovor o tranzicionim periodima u
pregovorima o učlanjenju. EU ne može funkcionisati ukoliko ključno zakonodavstvo nije
harmonizovano širom njenih država članica.
Kosovo nije sklopilo ugovorni odnos s EU, stoga nema formalnu obavezu za usklađivanje
njenih propisa sa Acquis EU u ovoj etapi. Međutim, bez značajnog napretka u usklađivanju
propisa neće doći do napretka ni u smeru integracija u EU. Čim SSP bude potpisan biće
postignut i sporazum kojim se diktira jasna obaveza o postepenoj harmonizaciji propisa sa
postojećim i budućim Acquis EU, na osnovu zakonodavnog programa.
1.1.
Definicija
U Evropskoj uniji koncept usklađivanja propisa označava proces harmonizacije domaćih
propisa sa pravom EU.
Proces usklađivanja obuhvata metode i tehnike za transpoziciju propisa EU u domaće pravo,
uključivanje istog u domaći pravni poredak i proces implementacije, koje se pojedinačno
manifestuje kroz realizaciju individualnih prava ili pretpostavke konkretnih obaveza.
33
Saglasno članu 4(3) Ugovor o Evropskoj uniji, države članice EU će preduzeti sve
odgovarajuće mere, opšte ili posebne, za obezbeđivanje ispunjenja obaveza koje proizilaze iz
Ugovora ili koje proizilaze iz akata institucija EU. Takođe, one su dužne da pomognu u
ispunjenju obaveza EU i da se suzdrže od bilo koje mere koja bi mogla da rizikuje postizanje
ciljeva EU.
Ugovori o osnivanju EU koriste razne pojmove kao što su: harmonizacija, usklađivanje i
koordinacija. Ova tri pojma odražavaju različite nivoe integracionih procesa koji su ispunjeni
među državama članicama EU.
Mora se naglasiti da je izraz koji se najviše koristi u odnosu na zemlje koje još nisu države
članice EU pojam „usklađivanje“. Međutim u tekstu Sporazuma o stabilizaciji i
pridruživanju sa državama Zapadnog Balkana se koristi i pojam „harmonizacija“.
Konačno, značenje po kojem se koriste ova tri pojma i od strane institucija EU ali i
zvaničnika trećih zemalja (pridruženih država EU, država kandidata, država pred
učlanjenjem ili drugim državama, koje su osnovane u bližoj saradnji sa evropskom unijom)
nije uvek dosledno.
Uopšteno, treba se razumeti kao što sledi:
•
•
1.2.
U širem pravnom smislu, usklađivanje znači prenos odredbi prava EU u domaće
zakonodavstvo, implementaciju (primenu) takvih nacionalnih odredbi od strane
nadležnih javnih organa i njihovo stupanje na snagu u sudovima i organima
sprovođenja zakona;
U praktičnom smislu, bez obzira na razlike u korišćenoj terminologiji kao što je
navedeno iznad (usklađivanje ili harmonizacija) jedan od jasnijih indikatora
napredovanja određene države u smislu integracija i približavanje EU je količina i
kvalitet nacionalnih pravnih akata i premeštanja odredbi prava EU i dokaz o
njihovoj aktivnoj primeni u praksi.
Vrste usklađivanja propisa
EU ima razne načine za harmonizaciju propisa država članica. Obično razlikujemo tri vrste
usklađivanja prava:
•
•
•
Unifikacija: domaće zakonodavstvo je zamenjeno propisima EU u određenim
oblastima u kojima EU ima punu nadležnost. Države članice neće same urediti
ova pitanja. Uredbe su glavni instrument koji se koristi za unifikaciju;
Usklađivanje: domaće zakonodavstvo je u saglasnosti sa ciljevima koji su zadati
aktima EU, ali države članice odlučuju na koji način će tehnički urediti pitanje
unutar okvira datih u aktu EU. Direktive su glavni instrument usklađivanja;
Koordinacija: neki delovi propisa EU obezbeđuju koordinaciju aktivnosti i
razmenu informacija, kao i postizanje sporazuma između država članica u
određenim specifičnim temema.
34
1.3.
Glavne etape
Uopšteno, država kandidatkinja koja se priprema za članstvo u EU treba da podigne
upravne i administrativne kapacitete kao i sudske sisteme u saglasnosti sa standardima EU,
u naporu sprovođenja Acquis na efikasan način ili, kao što se može desiti, kako bi bila u
stanju da isto primeni u odgovarajuće vreme nakon primanja 58.59
Uopšteno, kao glavne etape u procesu usklađivanja propisa se mogu odrediti sledeće:
•
•
•
•
•
Pripremna etapa: osnivanje neophodnih institucija za usklađivanje propisa kao i
seriju tehničkih aktivnosti uključujući raspodelu i predstavljanje pravnih akata
EU u posebnim oblastima kao i predstavljanje načela usklađivanja propisa
uopšteno;
Analitička etapa: određivanje prioriteta na osnovu državnih prioriteta kao i o
budućim međunarodnim sporazumima, o unilateralnim dokumentima EU koje
prihvata Kosovo na osnovu evropskog partnerstva, prevod neophodnih pravnih
akata EU na zvanične jezike kao i njihovo uključivanje u državni plan za
integracija, saglasno sa prethodno utvrđenim prioritetima;
Premeštaj: operativna elaboracija novih propisa u saglasnosti sa ranije
definisanim planom. U ovoj etapi se postiže stvarno usklađivanje domaćih
kosovskih propisa sa pravom EU i domaći stručnjaci, uz pomoć stručnjaka EU
gde postoji potreba, trebaju da pripreme nacrte zakona ili predlože izmene
postojećih zakona kao i podzakonskih akata kako bi se postigla usaglašenost sa
pravom EU;
Primena: ne samo usvajanje novih zakona ili izmena postojećih zakona u
Parlamentu ili podzakonskih akata na nižem nivou, nego i njihova prikladna
primena u praksi i upravljanje njihovim uticajem u postojećoj institucionalnoj
infrastrukturi.
Osnaživanje: nakon usvajanja pravnih akata, potrebne su neophodne mere nadležnih
organa (npr. praćenje, nadzor, inspekciona kontrola, kazne, sudske mere) kako bi se
osiguralo da se zakon u potpunosti poštuje na odgovarajući način i da se je učinak
sektornih poltiika poboljšao.
Izrada zakona predstavlja stvarni izazov. Međutim, uključivanje pravnih akata EU u
domaće zakonodavstvo je čak još veći izazov. Ipak, pre izrade zakona je potrebno
odgovarajuće planiranje politika. Nakon izrade određenog zakona potrebna je i primena i
pouzdano osnaživanje. Stoga, elaboracija nacrta zakona je samo deo procesa usklađivanja
propisa.
58
Za detaljnije informacije molimo vas uputite se na Uputstvu za glavne upravne strukture koje su potrebne za primenu
Acquis. Ovo uputstvo predstavlja niz standarda na osnovu kojih se može realizovati ocena upravnih kapaciteta svake
države za svako poglavlje Acquis, uključujući i učinak odgovarajućih upravnih struktura. Ovaj radni papir služi samo za
informativne svrhe i može se naći na:
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_eu/negot
iations_croatia_ turkey/adminstructures_version_may05_35_ch_public_en.pdf
35
1.4.
Šta je državni plan za usvajanje Acquis?
EU zahteva od svake države kandidata da dostavi državni plan za usvajanje Acquis (DPUA)
kao instrument koji omogućava i osigurava koordinaciju svih aktivnosti Vlade u procesu
primanja ali i kao sredstvo za praćenje napretka. Sve balkanske države, izuzev Bosne i
Hercegovine i Kosova su već donele DPUA ili državne programe za integraciju u EU (DPI) 59
kao sveobuhvatne gamu reformi i aktivnosti koje se trebaju preduzeti tokom sledećih
godina. Ova dokumenta su opširnija u delokrugu u odnosu na akcione planove SSP-a pošto
se njima uzima u obzir celokupni Acquis i sve reforme kako bi se ispunili kriteriji za
učlanjenje (Kopenhaški kriteriji). Sigurno da se razlikuju po kvalitetu, ipak sve države tokom
pripreme jednog ovakvog dokumenta su predstavile veliki korak u njihovim naporima za
učlanjenje.
Dalje, priprema jednog takvog dokumenta se može smatrati odličnim osnovnim poslom za
sledeće korake nakon SSP-a, kao što je upitnik ili čak i početak pregovora, posebno u etapi
skrininga (skeniranja stanja).
Jedan takav sveobuhvatan program 60 prevazilazi čisto tehničko usklađivanje pošto definiše:
•
•
•
•
•
•
2.
Državne prioritete kroz razvojne i strateške ciljeve;
Politike, reforme i adekvatne mere neophodne za implementaciju ovih ciljeva;
Detaljan plan usklađivanja propisa;
Potrebu za izgradnjom institucionalnih kapaciteta;
Definisane ljudske i budžetske resurse; i
Dodatna sredstva donatora neophodna za implementaciju implementacionih
zadataka.
Glavni izazovi u usklađivanju propisa
Usklađivanje je zahtevan pravni proces koji zahteva odgovarajuće planiranje politika,
podelu zadataka, tehnike premeštanja i primenu u praksi, a takođe je i proces od suštinske
važnosti tokom integracija u EU za koji je potrebna obučena i sposobna uprava, kao i jaka
politička podrška. Javna uprava, bez odgovarajuće političke podrške, ne može uraditi svoj
posao.
●
Usklađivanje propisa kao ključni proces reformi
Proces uspostavljanja bližeg pridruživanja između EU i Kosova je istovremeno proces
tranzicije, imajući u vidu da podrazumeva:
•
•
59
60
Ubrzanje tranzicije u poboljšanju poretka i stabilnosti ekonomije i društva;
Pomoć u prevazilaženju prepreka kao što su ekonomski monopoli i politički
Kao naziv DPUA je rezervisan za države sa statusom kandidata, potencijalne države kandidatkinje koje su usvojile istu
vrstu dokumenta ali pod nazivom državni program za integraciju (DPI). Priručnik procesa evropskih integracija:
http://www.em-al.org/skedaret/1315410959-Manuali%20 i%20procesit%20te%20Integrimit%20Europian.pdf Glosar
për Integrimin Evropian: http://www. logincee.org/file/22290/library
Primer DPI/DPUA susednih država Kosova: Albanija: http://www.mie.gov.al/-Strategic- documents–NPI for SAA;
Makedonija: http://www.sep.gov.mk/en/content/?id=13#.UhR_M3_UsTY; Crna Gora:
http://www.mip.gov.me/index.php/Vazni-dokumenti/nacionalni-program-za-integraciju- crne-gore-u-eu.html; Srbija:
http://www.seio.gov.rs/upload/documents/nacionalna_dokumenta/ npi/npi_2009_10_eng.pdf;
http://www.seio.gov.rs/upload/documents/nacionalna_dokumenta/npi_ usvajanje_pravnih%20tekovina.pdf.
36
•
interesi;
Poboljšanje konkurencije svih privrednih subjekata.
Ovi ciljevi se ne mogu postići bez novih i izmenjenih propisa, a pre toga, bez jasne političke
predanosti. Kao prvi ozbiljan korak u odnosima EU na Kosovu je bila Studija izvodljivosti
Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, koji će biti nastavljen pregovorima, potpisivanjem i
primenom Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju u sledećim godinama.
Ovo podrazumeva da se prioriteti usklađivanja propisa trebaju definisati kao rezultat
odgovarajućeg planiranja i jasne podele među ministarstvima, odeljenjima i stručnjacima.
Konačno, svako ko bude uključen u proces treba znati svoje odgovornosti u okviru
raspodele svakog pravnog akta EU. Izrada plana za usklađivanje propisa (takozvani državni
plan za integraciju u susednim državama) se treba koristiti kao priprema državnog plana za
usvajanje Acquis (DPUA) i u kasnijim etapama i stoga, treba pratiti strukturu koju obično
očekuje Evropska komisija.
Usklađivanje propisa je nesumnjivo najvažniji uslov za bliske ekonomske i političke
odnose sa EU u celom procesu integracija.
●
Posledice po domaći pravni poredak
Iako je usklađivanje propisa ključni deo uspešnog primanja u EU, mehanički „prenos“
pravnih akata EU se treba izbeći pošto je nepostojan. „Mehanički“ u ovom smislu znači
izradu veštačkog domaćeg zakonodavstva u cilju jedino tehničkog prenosa, ali zaboravljajući
jedinstvene osobenosti državnog pravnog poretka time čineći buduću implementaciju
zakonodavstva nemogućom ili preopterećenom. Na primer, jedan domaći zakon je često
dovoljan za transpoziciju dve ili više raznih direktiva u vezi iste oblasti, umesto
preoptrećenja pravnog poretka preteranim posebnim zakonima, svaki prema određenoj
direktivi.
Primer: Zakonodavstvo EU o zaštiti potrošača:
Zakonodavstvo EU o zaštiti potrošača sada obuhvata 18 direktiva, 1 uredbu i 2 preporuke.
Dakle, 21 različita akta na Kosovu ne bi bila odgovarajuće rešenje, a niti prenos celokupnog
zakonodavstva EU u vezi sa potrošačima, uvek u jednom zakonu. Najbolji pristup bi bio
ocena tekućeg stanja a nakon toga odluka kako postupiti sa problemom. Verovatno bi bio
potreban jedan zakon o zaštiti potrošača za sve direktive o pravima potrošača i ugovorima
sa potrošačima, i posebnim zakonima kojima bi se uredili interesi potrošača u finansijskim
uslugama kao i akti koji uređuju rešavanje nesporazuma izvan suda. Takođe, zavisi šta je
već transponovano u pravni poredak Kosova u poslednjim godinama.
●
Pregled razvoja pitanja EU
Državni zvaničnici država članica EU na aktivan način učestvuju u zakonodavnim
procesima unutar EU 61 stoga imaju saznanja o budućim pravnim aktima EU. Međutim,
kosovski zvaničnici su u izazovnom položaju pošto nisu prisutni tokom pregovora u Briselu.
Proces usaglašavanja je zasigurno otežan usled nedostatka hijerarhije odredbi u samoj
61
Zakonodavni proces EU je naveden u Poglavlju 1 ovih praktičnih uputstava.
37
Evropskoj uniji. Podela između primarnog i sekundarnog zakonodavstva u Evropskoj uniji
je jasna, međutim ne postoji dalja definicija odnosa između različitih kategorija propisa EU.
Dakle, od velike je važnosti da zakonopisci na Kosovu na aktivan način prate razvoj stvari
u EU i propise EU u njihovim odgovarajućim oblastima. Stručnjak za šumarstvo u
Ministarstvu poljoprivrede na primer je dužan da blisko prati politička i pravna dešavanja
u EU u okviru ove oblasti. Sigurno da nije dovoljno samo poznavanje internog pravnog
poretka u oblasti stručnosti. U procesu integracija EU dešavanja se sve više povezuju sa
nacionalnim pitanjima.
●
Poznavanje jezika EU
Još jedan diskutabilan delić može biti i jezik i terminologija koja se koristi u pravnim aktima
EU. EU je razvila specifičan pravni jezik, što je rezultat razlika među pravnim poretkom i
jezicima država članica. Koncepti koji su izneti u pravnim tekstovima su ponekada teški za
razumevanje što se tiče jezika shvatanja.
Stoga, tokom rada na usklađivanju propisa od važnosti je da se ima u vidu da se izrađuje
interni kosovski propis, za naše građane, ekonomske operatore i organe koji ga
primenjuju (ministarstva, pravosuđe, inspekcije). Kosovski propisi koji obuhvataju
zahteve EU se trebaju napisati prema standardima i pravilima na snazi, na jasan i
razumljiv način.
3.
Nivoi usklađivanja propisa
Mere usklađivanja su na raspolaganju za Evropsku uniju na osnovu njene zakonodavne
vlasti pod raznim nadležnostima, koje su definisane odredbama Ugovora o osnivanju EU 62.
Države članice su obavezane da inkorporiraju zahteve pravnih akata EU u njihovo domaće
zakonodavstvo. U načelu, za države članice EU, samo direktive EU su instrumenti
usklađivanja propisa. Dok uredbe EU i odluke stupaju na snagu odmah i direktno, bez
potrebe za prenosom i bez slobode nacionalnih politika.
Dakle, većina ovog poglavlja se odnosi na usklađivanje domaćih propisa sa uslovima EU
koji su definisani direktivama.
Klasifikacija i opis ovih mera je iznet ispod u ovom poglavlju. Međutim, trebamo imati u
vidu da u većini slučajeva direktive EU, koje sadrže kombinaciju raznih mera usklađivanja
(na primer odredbe za maksimalno i minimalno usklađivanje).
3.1.
Minimalno usklađivanje
Minimalno usklađivanje znači da pravni akt EU obezbeđuje pravni okvir i ponekad i
detaljna pravila o stvari, ali su države članice slobodne u predstavljanju viših standarda. U
većini slučajeva činjenica da direktiva održava jedinstveni standard može biti odražena u
njenom naslovu.
62
N. Reich, “Understanding EU Law: Objectives, Principles and Methods of Community law“, Intersentia, 2003, str. 47.
38
Na primer: Direktiva Saveta 2003/9/EC od 27. januar 2003. predstavlja minimalne
standarde za prihvatanje azilanata 63. Ova direktiva u samom naslovu ukazuje da se odnosi
na minimalne standarde za prihvatanje azilanata.
U članu 4. možemo videti povoljnije odredbe; a koja u stvari navodi:
“
Države članice mogu da podnesu ili ne podnesu povoljnije odredbe u oblasti
primanja azilanata i drugih bliskih članova porodice podnosilaca, a koji su
prisutni u istoj državi članici tokom njegove/njene zavisnosti iz
humanitarnih razloga sve dok su ove odredbe u saglasnosti sa ovom
direktivom.
”
Međutim zakonopisac je dužan da istraži svaku direktivu kako bi identifikovao slučajeve
kada su podneti samo minimalni standardi u pravu EU.
S druge strane ukoliko se deo zakona (obično direktiva ali i uredba) opiše kao minimalno
usaglašavanje ovo znači da određuje standard koji domaći propisi moraju ispuniti. Ali,
domaći propisi mogu prevazići uslove propisa ukoliko postoji volja. Obično je mnogo lakše
postići dogovor o zakonodavstvu koje je sastavljeno na minimalnim osnovama, pošto se
dozvoljava da postojeći propisi kao što je zaštita potrošača ili životne sredine, ostanu
očuvani. Dakle, većina evropskih propisa je primenjena na ovoj osnovi.
Ovo važi i za zakonopisce na Kosovu – ukoliko direktiva dozvoljava povoljnije odredbe ili
izuzeća onda ne postoji nijedan razlog da se iste ne iskoriste. Sigurno da odluka zavisi od
onoga šta je državni interes i kakva je državna politika o navedenoj stvari. često je potrebna
politička odluka kako bi se dao politički smer u ovom smislu. Međutim, jedno takvo rešenje
mora biti u okvirima koje zadaje direktiva.
3.2.
Maksimalno usklađivanje
Maksimalno usklađivanje znači da određeni pravni akt EU (u većini slučajeva direktiva ili
uredba) određuje odredbe koje nisu predmet rešenja ili promene. Stoga su države članice
dužne da transponuju takve odredbe ne menjajući ili preformulišući ih na način kako bi ove
odredbe kasnije izgubile značenje ili standardi koji su uspostavljeni instrumentima EU nisu
ispunjeni.
U pravu EU odredbe koje zahtevaju maksimalno usklađivanje se koriste u specifičnim
oblastima, tako gde se mora osigurati jedinstveni pristup svih država članica, kao što je
trgovina raznom robom na jedinstvenom tržištu EU ili ljudska bezbednost ili zdravstvo.
Na primer član 8. Direktive 2009/54/EC Evropskog parlamenta i Saveta od 18. juna 2009. o
korišćenju i reklamiranju prirodne mineralne vode sadrži definicije i zabrane u odnosu na
nazive mineralnih prirodnih voda i njihovog trgovačkog opisa, koji bi potencijalno mogao
zabuniti potrošača:
63
Direktiva saveta 2003/9/EZ od 27. januara 2003, kojom se određuju minimalni standardi za primanje azilanata, Official
Journal L 031, 06.02.2003, strane. 0018-0025
39
“
1. Naziv određene lokacije, naselja ili mesta može biti prikazan opisom reči
za trgovački opis sve dok se odnosi na prirodnu mineralnu vodu čiji izvor se
koristi na mestu koje je navedeno u opisu i sve dok ne predstavlja zabunu u
odnosu na mesto korišćenja izvora.
2. Zabranjena je trgovina prirodnom mineralnom vodom iz jednog izvora u
drugi, ukoliko je predstavljen sa više od jednog trgovačkog opisa.
”
Drugi primer je poglavlje IV Direktive 2009/48/EC Evropskog parlamenta i Saveta od 18.
juna 2009. o sigurnosti igračaka. Ista sadrži jasne zahteve u zabrani napona određenih voltaža i
električnih transformatora u igračkama:
“
1. U igračkama se neće koristiti napon nominalne voltaže koja prelazi 24
volta direktne struje (DC) ili ekvivalent voltaže alternativne struje (AC) i
njihovi delovi ne smeju da budu veći od 24 volta DC ili ekvivalenta voltaži
AC…
2. Električni transformator igračke ne sme da bude integralni deo igračke.
”
Gorenavedeni zahtevi ne daju nikakvu opciju za države članice EU u smislu njihovog
premeštanja. Iste će se transpozovati osiguravajući se da će gorenavedena ograničenja kao i
zabrane biti inkorporisane u domaće zakonodavstvo.
Ukoliko se deo zakona (obično direktive ali i poneka uredba) unese kao maksimalno
usklađivanje ovo znači da domaće pravo države članice Eu ne sme da prevaziđe zahteve
prava EU. U praksi, ovime se zabranjuje pozlaćivanje (vidi 3.7) prava EU kada se prenese u
domaći pravni poredak. Tradicionalno, bilo je veoma neobično da se zakonodavstvo da se
pravo EU sastavlja na ovaj način.
Međutim poslednjih godina je breme prava EU dovelo do poziva za deregulaciju i
optužbama da se određene države članice i dalje zadovoljavaju protekcionizmom tokom
primene direktiva u njihovom domaćem pravu kroz pranje zlatom (vidi ispod deo 3.7).
Dakle, manjina u porastu prava EU sadrži odredbe maksimalnog usklađivanja. Veoma je
uobičajeno da jedna direktiva ili uredba bude mešavina odredbi maksimalnog i minimalnog
usklađivanja. Postoje određeni preduslovi za transpoziciju odredbi prava EU u domaće
zakonodavstvo. U svojoj sudskoj praksi, Evropski sud pravde ja razvio nekoliko zahteva u
vezi navedenog, sa posebnim ciljem obezbeđivanja efektivnosti direktiva i garantovanja
pravne preciznosti. Ovi zahtevi se mogu videti kao uslovi tokom transpozicije prava EU.
Evropski sud pravde je odredio specifikacije u vezi karaktera transpozicije domaćeg
zakonodavstva. Državni organi su dužni da:
•
•
•
Izaberu najefektivniji oblik državnih pravnih mera;
Koriste zakonom obavezujuće mere; i
Obezbede publicitet za primenu mera.
Slučajevi Suda su obezbedili sledeće preduslove:
•
Mere prenosa trebaju osigurati punu i tekuću primenjivost propisa EU na
specifičan i jasan način;
40
•
•
U slučajevima kada direktiva ima za cilj stvaranje individualnih prava onda iste
trebaju biti u stanju da odrede celokupni delokrug ovih prava u domaćim
odredbama i da budu u stanju da se na iste pozovu pred domaćim sudovima;
Državne mere prenosa trebaju koristiti isti oblik pravnih instrumenata za
transpoziciju direktiva koje se koriste za uređenje na isti način za isto pitanje u
državama članicama bez instrumenta EU.
Uprkos ovim preduslovima države članice se i dalje suočavaju sa problemima tokom
njihovog procesa prenosa u odnosu na pravilan, pravovremen prenos i pozlaćivanje.
Problemi su početno rezultat sadržaja i kvaliteta propisa EU i inkorporisanja istih u državne
upravne strukture i pravni poredak koji je razvijen tokom vremena.
Zakonopisci na Kosovu, kao i njihove kolege u državama članicama, su dužni da prenesu
takve opise na isti način kao i u direktivi, pošto ne postoji druga mogućnost. Ukoliko na
primer igračke mogu da koriste napon od 24 volti, onda ne postoj mogućnost a se Kosovu
dozvoli napon od 220 volta. Ovo bi bio prenos suprotan pravu EU i protiv SSP-a, a
nesumnjivo takvo rešenje bi bilo veoma brzo zamenjeno.
3.3.
Selektivno usklađivanje
Ova metoda se koristi u slučajevima kada pravni akti EU dozvoljavaju prostor državi članici
EU da ode još dalje do predstavljanja viših uslova od onih koji se traže.
Na primer, ova vrsta usklađivanja je korišćena u direktivama „starog pristupa“, koje često
dozvoljavaju državama članicama EU mogućnost da dozvole njihovim proizvođačima pravo
da biraju između uspostavljenih pravila o proizvodnim standardima EU, kojima se
obezbeđuje slobodan promet njihovom robom, ili njihovog domaćeg zakonodavstva.
Međutim, u potonjem slučaju, ovim proizvodima se ne garantuje pravo slobodnog prometa
na teritoriji ostalih država članica EU.
Navedeno znači da države članice mogu podneti ili održati odredbe koje su povoljnije od
onih u direktivi. Međutim, državama članicama nije dozvoljeno da umanje svoje državne
standarde u slučajevima kada su isti viši od onih određenih u direktivi.
Ilustrujući primer možemo naći u direktivi 2009/52/EC Evropskog parlamenta i Saveta od
18. juna 2009. kojim se određuju minimalni standardi i mere protiv poslodavaca državljana trećih
država sa nezakonitim boravkom, pri čemu član 15. navodi:
“
Ova direktiva ne sme da odredi predrasude nad pravom država članica da
donesu ili zadrže odredbe koje su povoljnije za državljane trećih država na
koje se odnosi, u vezi sa članovima 6. i 13, sve dok su takve odredbe u
saglasnosti a direktivom.
”
Takođe, zakonopisci na Kosovu mogu podneti ili zadržati odredbe ukoliko iste već postoje, a
koje su povoljnije od onih u direktivi. Ključno pitanje je da li je takva odredba u saglasnosti
sa direktivom.
41
Ponekada određeni broj drugih mera usklađivanja može biti identifikovan i pravnim
propisima EU. Neki primeri su izneti ispod.
3.4.
Uzajamno priznavanje domaćih propisa
Ovu metoda usklađivanja je definisao Sud pravde u presudi u slučaju „Dassonville“ i
„Cassis de Dijon“. Koncept zdravih i sigurnih proizvoda se ne bi trebao umnogome
razlikovati između država članica EU . jedan proizvod koji je legalno prisutan na tržištu
jedne države članice bi trebao da se plasira i na tržištima drugih država članica osim u
slučajevima kada sena specifičan način nešto tako zabrani pravom EU. U slučaju Cassis de
Dijon ESP je odlučio da je nemačko zakonodavstvo postavio meru koja je imala isti uticaj kao
i količinsko ograničenje uvoza i stoga je kršilo Ugovor.
Najvažniji rezultat u ovom slučaju je bilo načelo uzajamno priznavanja. Sud je odlučio da
nisu postojali postojani razlozi da se određeni proizvod plasira na zakonit način na tržište
jedne od država članica a ne plasira i na tržištu neke druge države članice.
Kako bi se omekšalo ovo široko otvaranje vrata za trgovinu unutar EU Sud je nastavio sa
uspostavljanjem četiri druga obavezujuća uslova koja bi se mogla prihvatiti kao neophodna
za ograničenje trgovine naspram fiksnih ograničenja UFEO 36. Lisabonskog ugovora:
efektivnosti fiskalnog nadzora, zaštitu javnog zdravlja, pravične komercijalne transakcije i
zaštitu potrošača.
Ukoliko govorimo žestokim izrazima ovo nije metoda usklađivanja propisa nego sredstvo za
odstranjivanje prepreka protiv slobodne trgovine. Međutim, ovo bi moglo da ubrza
usklađivanje domaćih propisa kako bi postigli veću sigurnost proizvoda.
Ovo načelo bi moglo da ima uticaj na SSP i sigurno kasnije tokom procesa učlanjenja. Kosovo
bi postavljanjem novih prepreka u trgovini moglo da prekrši SSP kao međunarodni
sporazum.
3.5.
Obostrano priznavanje prava kontrolisanja
Ova metoda usklađivanja je ograničena na priznavanju prava svake države članice da joj
neka druga država članica potvrdi ispunjenje određenih uslova.
Primer „obostranog priznavanja prava kontrolisanja“ se može dati u sredstvima direktive
Saveta 88/320/EEC od 9. juna 1988. o inspekciji i potvrđivanju najboljih laboratorijskih praksi
(NLP). U direktivi se primećuje da će rezultati laboratorijskih inspekcija i studijske revizije o
saglasnosti sa NLP koje obave države članice imati obavezujuću snagu u drugim državama
članicama.
Načelo obostranog priznavanja znači da ne moraju svi sektori biti u potpunosti
harmonizovani i da se u tim sektorima usklađivanje može ograničiti na „suštinske zahteve“.
42
Ova metoda će biti validna za Kosovo nakon učlanjenja u EU ili kada se budu sklopili
sporazumi za ukidanje tehničkih prepreka za trgovinu (kao što je PECA – Protokol o
evropskom sporazumu za ocenu saglasnosti i prihvatanje industrijskih proizvoda).
3.6.
Usklađivanje kroz metodu upućivanja
Ova pravna tehnika se odnosi na implementaciju i usaglašenost sa pravilima koja sadrži
odgovarajuća direktiva, dok su ostale stvari u saglasnosti sa normama relevantnih institucija,
kao što su Institut za standarde. Ova tehnika se preporučuje kao deo mera „direktiva novog
pristupa“, pošto direktive novog pristupa uspostavljaju tehničke sigurnosne osobine dok se
ostali detalji upućuju na tehničke standarde.
Primer može biti direktiva 2004/108/EC Evropskog parlamenta i Saveta od 15. decembra
2004. o usklađivanju propisa država članica u vezi elektromagnetske usaglašenosti i
poništenja direktive 89/336/ EEC koja se upućuje na harmonizovane standarde koje je
doneo evropski organ za standardizaciju.
“
Član 6.
Harmonizovani standardi
1. „Harmonizovani standard“ znači tehnička specifikacija koju je doneo
određeni evropski organ za standardizaciju prema mandatu Komisije u
saglasnosti sa procedurama utvrđenim u 98/34/EC u cilju uspostavljanja
evropskih uslova. Saglasnost sa „harmonizovanom standardom“ nije
obavezujući.
2. Usaglašenost opreme sa odgovarajućim standardima harmonizacije, čije
referencije su objavljene u Službenom listu Evropske unije, podiže
pretpostavku, od strane država članica o usaglašenosti suštinskih uslova
navedenih u Prilogu I, koji su povezani sa takvim standardima. Ova
pretpostavka usaglašenosti je ograničena na delokrug harmonizovanog
primenjivog standarda, kao i odgovarajućim uslovima pokrivenim takvim
standardima harmonizacije.
”
Naši zakonopisci na Kosovu mogu koristiti i druge metode kada transponuju direktive
„novog pristupa“ 64 i pre učlanjenja, pozivajući se na kosovske državne standarde koji su
preuzeli harmonizovane standarde EU.
3.7.
Pozlaćivanje
Izraz „pozlaćivanje“ (oblaganje zlatom) se odnosi na način prenosa direktiva EU preko ono
što se odredbama iste traži i istovremeno ne krše ove odredbe. Iako veliki broj direktiva
sadrži minimalne uslove za usklađivanje propisa, iste ipak ostavljaju značajnu meru
diskrecije za delovanje država članica EU, kao što su dopunski proceduralni zahtevi ili
64
Direktive „novog pristupa“ definišu „suštinske uslove“, npr. zaštitu zdravlja i sigurnost koji bi roba trebala da ispuni kao
standard kada se plasira na tržište. Evropski organi za standarde su dužni da sastave odgovarajuće tehničke specifikacije
kojima se ispunjavaju suštinski uslovi direktiva, saglasno sa onim im da će osigurati pretpostavku usaglašenosti sa
suštinskim uslovima. Takve specifikacije nazivamo „harmonizovanim standardima.
43
primena oštrijih režima kazni nego što je opisano u direktivama u vezi sa pitanjem.
Primer bi mogao biti kada država članica raži mnogo oštre specifične uslove koji prevazilaze
zahteve direktive, a koje mogu ispuniti samo specifične kompanije koje u ovom slučaju
imaju prednost u dobijanju specifičnog posla ili kada se traže veći troškovi kompanija, dok
su troškovi u nečiju korist.
Pozlaćivanje se obično predstavlja kao loša praksa jer se nameće određeni trošak na fizičko
ili pravno lice, koje bi se moglo izbeći. Stoga, ovo je drugačija mera u odnosu na prenos, u
suprotnosti sa direktivom i subjektom procedura kršenja. Najbolja protivmera EU je
maksimalno usklađivanje kojim se na efektivan način sprečava da država članica koristi
pozlaćivanje.
Pozlaćivanje je moguće na Kosovu tokom usklađivanja propisa ali bi molo dovesti do
pojavljivanja novih preporuka protiv trgovine i slobode za pružanje usluga dozvoljavajući
na ovaj način neke prednosti prema određenim kompanijama.
4.
Metode pravne transpozicije
Osnovni deo usklađivanja propisa je transpozicija odredbi EU u domaće pravne akte.
Metoda prekopiranja (copy-paste) se ne može koristiti; u stvari, mi sastavljamo domaće
propise za kosovske građane i ekonomske operatere. Stoga, treba se poštovati tradicija
izrade zakona dok jezik mora biti jasan i razumljiv.
Ispod se predstavljene određene metode koje su sve zasnovane na praktičnom iskustvu.
4.1.
Tehnike usklađivanja propisa
Najčešće tehnike usklađivanja propisa koje se koriste u država članicama EU, ponekad uz
određene izmene, su sledeće:
●
Usklađivanje propisa reformulisanjem
Osnovna metoda koja se koristi tokom transpozicije direktiva kao što su ključni akti EU, je
metoda talne i detaljne transpozicije, propraćena delimičnom revizijom, kada se akt EU
transponuje logički u saglasnosti sa domaćim nomo-tehničkim pravilima. Osnovni tekst
pravnog akta EU se može preformulisati.
Na primer, u direktivi 98/6/EC za zaštitu potrošača u vezi postavljanja cena proizvoda,
postoji odredba u odnosu na kazne.
“
Član 8.
Države članice određuju kazne za kršenje domaćih odredbi usvojenih za
primenu ove direktive i preduzimaju sve neophodne mere za osiguranje
njihove primene. Kazne moraju biti efektivne, proporcionalne i
obeshrabrujuće.
”
44
Odredbe se ne može prekopirati ili preneti ili transpozovati na logičan način. Štaviše, Eu ne
može primeniti meru kazni u direktivama pošto je navedeno u nadležnostima država
članica. U domaćem zakonu možemo urediti da tržišna inspekcija bude nadležna za kontrolu
postavljanja cena i istovremeno primenjuje kaznene odredbe koje se smatraju efektivnim,
proporcionalnim i obeshrabrujućim u borbi protiv prekršaja.
Zakonodavni akt EU se treba transpozovati u saglasnosti sa domaćim standardima i
normama i obuhvati sve težnje pravnog akta EU. Primenjujući metodu logičke transpozicije
se čuva pravni poredak zemlje kao i jezik pravne terminologije. Reformulisanje takođe pruža
mogućnost izbacivanja nepotrebnih delova teksta i daje slobodu zakonopiscu da deluje u
skladu s pravnim poretkom.
Ova tehnika je obično najviše korišćena kojom se dozvoljava transpozicija svojim rečima i
čuva domaća pravna tradicija, domaća terminologija i domaće tehnike izrade. Jedan član
ove direktive se može transpozovati u nekoliko članova domaćeg zakonodavnog akta.
●
Transpozicija reč po reč
Drugi način transpozicije propisa je transpozicija reč po reč ili metoda prekopiranja (copypaste). Određeni delovi akta EU se kopiraju reč po reč u domaći pravni akt. Ova metoda je
korisna kada imamo detaljne tehničke delove akta EU kao što su definicije, grafikoni,
formule, računi i osigurava se potpuno i tačno ispunjenje predviđenih obaveza.
Uzimajući za primer istu direktivu 98/6/EC za zaštitu potrošača u vezi postavljanja cena
proizvoda, možemo videti da u članu 2. imamo definicije koje prenosimo reč po reč i ne
možemo ih izuzeti, preformulisati ili promeniti.
“
Član 2.
Za ciljeve ove direktive:
(a) prodajna cena podrazumeva konačnu cenu po jedinici proizvoda ili date
količine proizvoda, uključujući PDV i sve druge poreze;
(b) cena po jedinici podrazumeva konačnu cenu, uključujući PDV i sve
druge poreze za kilogram, litar, kvadratni metar ili kubni metar proizvoda
ili drugu jedinstvenu jedinicu mere koja se redovno i naširoko koristi u
odgovarajućoj državi članici za plasman određenih proizvoda;
(c) proizvodi koji se prodaju bez pakovanja podrazumevaju proizvode koji
nisu unapred pakovani i mere se u prisustvu potrošača;
(d) trgovac znači svako fizičko ili pravno lice koje prodaje ili daje na
prodaju proizvode koji su deo njegove komercijalne ili stručne delatnosti;
(e) potrošač je svako fizičko ili pravno lice koje kupuje proizvode za cilj koji
ne pripada njihovoj komercijalnoj ili stručnoj delatnosti.
”
U ovo slučaju definicije se moraju prekopirati i preneti kako bi se osiguralo potpuno
usklađivanje sa direktivom. Ovo takođe važi i za grafikon, formule i račune.
Međutim, ovo može biti rezultat korišćenja neuobičajene ili nepoznate terminologije za
domaću pravnu terminologiju i možda ne budu odgovarajuće ili čak i nerazumljive u smislu
njihovog novog značenja.
45
Ova tehnika je neizbežna jer ne postoji drugi način osim reč po reč i transpozicija
definicija, brojeva i formula na postepen način. Međutim postoji prostor za manevrisanje u
većini slučajeva: može se odrediti prelazni period. Prelazni period dozvoljava jasan proces
usklađivanja sa zahtevima direktiva dok u isto vreme dozvoljava određenu fleksibilnost i
vreme za prilagođavanje odredbama, posebno za domaće ekonomske operatere.
●
Transpozicija upućivanjem
U retkim slučajevima transpozicija je teorijski moguća upućivanjem na odgovarajuće delove
određene vrste pravnog akta EU (direktive) iz istih razloga kao iznad, u metodi kopiranja. U
većini slučajeva su to tehnički prilozi direktivama. Ovakav pristup koriste određene države
članice kada direktiva direktno propisuje prava i obaveze fizičkih i pravnih lica. Obične
države koje nisu članice EU ne mogu da primenjuju ovu tehniku jer domaće zakonodavstvo
ne dozvoljava upućivanje na strano zakonodavstvo.
Primer navedenog može biti kada postoje veliki prilozi sa mnogim listiranim informacijama
(kao što su sve banke i finansijske organizacije koje posluju u EU) dok se u domaćem zakonu
možemo samo prosto uputiti na te priloge i ne ponoviti iste podatke.
Međutim, mora se naglasiti da bilo koja institucija koja izrađuje ili harmonizuje propise
treba da izbegava takva upućivanja pošto će takva upućivanja prekršiti Ustav, koji ne
dozvoljava upućivanje na strano zakonodavstvo. Ova tehnika nije primenjiva na Kosovu
ili samo u posebnim izuzecima, na primer u vezi sa vozačkim dozvolama na Kosovu se
trebaju primenjivati odredbe uredbe 2006/126/EEC.
4.2.
Transpozicija glavnih sekundarnih pravnih dokumenata EU
U ovom delu ćemo predstaviti metode transpozicije raznih pravnih akata EU. Kao što smo
već naveli, direktive EU su klasičan instrument za usklađivanje koje se trebaju transponovati
u domaći pravni poredak, dok su uredbe EU direktno primenjive i predstavljaju instrument
unifikacije. Iste su direktno primenjive u EU u isto vreme u svim državama članicama. Za
direktive je predviđen određen vremenski rok, često do 24 meseca, kada se direktiva treba
transpozovati u domaći pravni poredak.
●
Kako transpozovati direktivu?
Oblik i metoda usklađivanja i izbor koji je domaći zakon najprikladniji za primenu, izbor je
zakonopisca takvog propisa. Domaće zakonodavstvo ne treba da ponovi odgovarajuću
direktivu EU niti da prati strukturu iste u potpunosti. Domaće zakonodavstvo treba
navedenim pojedincima dati jasan i tačan pregled njihovih prava i obaveza i dozvoliti
javnim institucijama da obezbede usaglašenost sa tim pravima i obavezama.
Neke direktive su opštije, određujući samo minimalne zahteve dok su druge detaljnije, težeći
maksimalno usklađivanje ne ostavljajući mnogo mogućnosti transpoziciju. Detaljno
razmatranje teksta direktive je od suštinske važnosti tokom usklađivanja domaćih propisa sa
direktivom pošto sadrži različite odredbe, od kojih su neke obavezujuće a druge opcionalne.
46
Operativne odredbe koje određuju delokrug i svrhu propisa kojim se određuje primena i
situacija koja se teži postići kroz primenu su obavezujuće za nacionalno uključivanje. Ove
odredbe se trebaju razmotriti ukoliko se zahteva maksimalno ili minimalno usklađivanje 65.
Svaka direktiva se treba čitati kao celina pre početka transpozicije i ne samo suštinski tekst i
članovi, nego i opisi i obrazloženje. Nakon navedenog se traži odluka u koji će se pravni akt ili
akte transpozovati ova direktiva. Opisi često sadrže informacije šta se očekuje od domaćeg
zakonodavstva kada se transponuju operativne odredbe.
Sledeće tačke su važne:
•
•
•
•
Tekst direktive sadrži obavezujuće i neobavezujuće odredbe;
Obavezujuće odredbe se trebaju transpozovati u domaći zakon kako bi se
osiguralo da stvorena pravna situacija u pravu EU odgovara domaćem pravnom
poretku;
Neki članovi su podložni minimalnom usklađivanju ili duge u kojima je izuzeće
moguće i stoga postoji odluka države da li će se članovi uključiti ili ne;
Ostali delovi direktive mogu biti neobavezujući deo i sadržavati odredbe koje
nisu predmet usklađivanja i za njih se ne zahteva transpozicija. One ne stvaraju
nikakvu pravnu obavezu.
Pažnja se treba skrenuti na minimalne uslove usklađivanja direktive, koji dozvoljavaju
povoljnije odredbe u domaćim propisima.
●
Kako transpozovati uredbu?
Vezano sa uredbama EU koje su direktno primenjive u EU, preporučuje se da se tekst ne
menja u aktuelnom procesu usklađivanja. Pošto iste nemaju direktan uticaj, jer Kosovo nije
država članica EU, savetuje se kopiranje i prenos nepromenjenog teksta uredbe u određeni
kosovski zakon, dajući odgovarajuću pažnju pravilnoj terminologiji prema kosovskim
standardima. Samo nakon učlanjenja u EU, kada će biti uređeno da su direktno primenjive
na Kosovu, biće lako poništiti zakon.
Međutim zakonopisci analizuju uredbe EU na način koji je sličan gorenavedenim
direktivama. Često je praktični neizvodljivo izbeći prepisivanje uredbi u domaće
zakonodavstvo jer kosovo nije u stanju da razvije određene oblasti i ispuni uslove EU ne
stvarajući strukturu predviđenu odgovarajućom uredbom. Stoga, definicije i ostale odredbe
koje su deo uredbe se trebaju uključiti u domaće zakonodavstvo. Formulacija treba biti što je
više slična uredbi EU. Inače se mogu pojaviti različitosti tokom primene, ukoliko se nakon
učlanjenja u EU određeni domaći pravni akt i direktno primenjiva uredba EU primenjuju
paralelno jedna sa drugom.
Može doći do problema u izboru odredbe koja se treba primenjivati u svakom pojedinačnom
slučaju, posebno kada se odredbe mogu tumačiti na drugačiji način ili kada se uredbe
dopune/izmene dok domaće zakonodavstvo koje je u primenu u cilju harmonizacije sa
uredbom EU ne uzima u obzir ove izmene.
65
Maksimalno i minimalno usklađivanje je opisano u prethodnom poglavlju.
47
Imajući u vidu da uredbe ne predviđaju uvek sva pravila, u većini slučajeva su potrebne
dodatne domaće mere. Ponekada domaće zakonodavstvo treba predvideti primenu uredbe
ili izdavati kazne za neprimenjivanje i definisati domaći oran nadležan za praćenje itd. isto,
sama uredba može preneti svoja ovlašćenja u sledećem obliku: „Primenu procedura će
urediti države članice“. Pošto države članice same odlučuju o složenim pitanjima krivičnog i
građanskog izvršnog postupka, odredbe u ovoj oblasti se određuju domaćem nivou.
Načelno, odredbe takvih uredbi imaju moć direktive i države članice su obavezne a usvoje
domaće propise kojima će urediti odgovarajuću oblast ili uskladiti postojeće propise.
Kosova kao država koja nije članica EU je dužna da uskladi uredbe, koje su direktno
primenjive u državama članicama, stoga se trebaju primenjivati prema istim tehnikama
kao onima koje su propisane za direktive.
●
Kako transpozovati zahteve?
Kao što je navedeno iznad, saglasno članu 288(4) UFEU odluka je obavezujuća u celini.
Odluka kojom se određuje za koga je namenjena je obavezujuća samo za navedene. Takođe,
može se obraćati fizičkim i pravnim licima ili samo jednoj ili više država članica EU. Stoga,
zakonopisci moraju da identifikuju da li odredbe odluke važe za sve države članice EU i
stoga će su u budućnosti trebati transpozovati na Kosovo ili važe za posebne države članice
EU, kompanije ili lica. U poslednjem slučaju iste se ne trebaju transpozovati na Kosovo.
Odluke treba pažljivo čitati i transpozovati samo kada su relevantne za Kosovo. U većini
slučajeva odluke nisu relevantne za Kosovo; one su obično upućene posebnim državama
članicama (ili grupi) ili čak i određenim fizičkim ili pravnim licima. U slučaju
relevantnosti za Kosovo, treba koristiti iste tehnike koje su objašnjene iznad.
●
Kako transpozovati preporuke i mišljenja EU?
Kao što je navedeno iznad, preporuke i mišljenja pripada redu „mekih propisa“ EU, koja se
bez obzira na navedeno mogu primenjivati u praksi. Njihove odredbe često koriste institucije
EU kako bi se razjasnile odredbe obavezujućih pravnih akata EU.
Države članice, kao i države koje teže da se pridruže Evropskoj uniji, su dužne da poštuju
uputstva koja se propisuju preporukama i mišljenjima.
Preporuke ne mogu „same od sebe da daju prava pojedincima, koja će oni kasnije moći da
koriste u domaćim sudovima. Međutim domaći sudovi su dužni da uzmu u obzir te
preporuke kako bi se odlučilo o sporovima koji su pred njih izneti, posebno kada se uz
njihovu pomoć može osvetliti tumačenje drugih odredbi domaćeg prava ili prava
Zajednice 66“.
66
Predmet C-322/88, presuda Suda (druga komora) od 13. decembra 1989, Salvatore Grimaldi v Fonds des maladies
professionnelles, Izveštaji Evropskog suda 1989, str. 04407
48
Stoga, zakonopisci na Kosovu takođe mogu transpozovati odredbe preporuka i mišljenja
u domaće propise ili ukoliko smatraju neophodnim i ukoliko su odredbe dovoljno jasne, te
se stoga mogu „konvertovati“ u obavezujuća zakonska pravila. Postupajući na ovaj način
zakonopisci trebaju skrenuti odgovarajuću pažnju na sadržaj preporuka i mišljenja o
stvari kako bi se izbeglo gorenavedeno „pozlaćivanje“ (vidi deo iznad u vezi ove teme).
●
Pregled
Efekti
Uredbe
Direktive
Odluke
Preporuke i
mišljenja
5.
Direktno
primenjive i
obavezujuće u
celini
Usmerene
Svim
Uopšteno nije
državama
neophodna,
članicama i
direktno primenjive
fizičkim i
pravnim licima
Obavezujuće
u odnosu na
ciljani
rezultat
Svim
državama
članicama ili
određenim
državama
Direktno
primenjive i
obavezujuće u
potpunosti
Svim
državama
članicama ili
za određena
fizička ili
pravna lica
Nisu obavezujuće
Transpozicija za
države članice
Svim
državama
članicama ili
određenim
državama,
drugim
organima EU,
pojedincima
Neophodna
Nije
neophodna
Nije
neophodna
Transpozicija za
Kosovo
Neophodna – u
saglasnosti sa
domaćim
prioritetima i
planom za
usklađivanje
propisa
Neophodna – u
saglasnosti sa
domaćim
prioritetima i
planom za
usklađivanje
propisa
Nije neophodno
– samo ukoliko
je izričito
relevantno za
Kosovo
Nije neophodno
– samo ukoliko
je izričito
relevantno za
Kosovo
Šta uraditi a šta ne
U nastavku su navedena određena osnovna načela i kriteriji usklađivanja propisa i prakse
koje treba izbeći na osnovu praktičnog iskustva.
5.1.
Načela tačnog usklađivanja propisa
Kriterije ili načela pravilnog usklađivanja propisa definiše samo Evropski sud pravde za
države članice EU. Pošto uredbe (uz određene izuzetke koji su iznad navedeni) nemaju za
cilj transpoziciju u domaći pravni poredak država članica EU, ali se trebaju transpozovati u
pravni poredak Kosova (koje će želeti da uspostavi ugovorni odnos sa EU počevši od
Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju). Pretpostavlja se da se ista pravila mogu koristiti
49
za transpoziciju uredbi, direktiva, odluka, okvirnih odluka i ukoliko postoji potreba – i nekih
drugih instrumenata mekog prava EU.
Sigurno da se takva načela trebaju uskladiti slučaju Kosova, kao države koja nije članica
EU. Međutim iskustva drugih država koje nisu članice pokazuju da napredak u oblasti
usklađivanja propisa meri Evropska komisija koristeći skoro iste metode kao i za države
članice EU.
Najvažnija načela i kriteriji tačnog usklađivanja EU su sledeća:
●
Kriteriji i načela
Države članice mogu da odluče da li da uključe načela određene direktive u postojeće
propise ili donesu nov pravni akt i, postupajući na ovaj način, domaći zakonopisac može
koristiti najprikladnije i najpoznatije zakonodavne tehnike po njegovom izboru.
Isto važi i za Kosovo. Odredbe direktive trebaju biti uključene u postojeće propise u
obliku dopuna ili donošenjem novog pravnog akta. Sigurno, treba koristiti domaće
tehnike izrade zakona. Rezultat će biti izmenjeni pravni akt ili novi pravni akt Kosova. U
oba slučaja isti će biti adaptiran da služi građanima Kosova i domaćim ekonomskim
operaterima. Stoga je potrebno odgovarajuće vreme i strateško planiranje. Međutim, SSP
će postaviti detaljne zahteve u vezi vremena, dok će u ostalim slučajevima biti poštovan
državni interes, izražen državnim programima za usklađivanje, u kojima jasno stoji „ko
šta radi i kada“.
Izbor domaćeg pravnog akta kojim će se transpozovati direktiva zavisi od ustavnog poretka
i hijerarhije pravnih akata u zemlji. Međutim bez obzira na vrstu izabranog pravnog akta,
direktiva se prenosi na način koji je pravno obavezujući za sve institucije, pravna i fizička
lica i objavljuje se i upoznaje javnost o istom, npr. preko Službenog lista ili određeni resursa.
Sa druge strane, interna uputstva ili druga slična dokumenta, kao što su sudska praksa
domaćih sudova, se ne smatraju odgovarajućim instrumentima za usklađivanje propisa.
Ukoliko se direktivom teže dati određeni podaci za pojedince, odredbe domaćeg pravnog akta
dodeljuju ta prava na veoma jasan način i ti pojedinci trebaju da budu u stanju da se pozovu na ta
prava, uključujući i zaštitu u domaćim sudovima. Isto načelo važi i kada se domaćim institucijama
ili pojedincima nametnu određene obaveze. U tim slučajevima treba se koristiti zakon za
transpoziciju takvih odredbi, a ne sekundarni propisi.
●
Definicije koje treba transpozovati
Definicije koje su date u direktivama se obično trebaju transpozovati u domaće
zakonodavstvo. Pitanje transpozicije definicija je od velike važnosti pošto se značenje istog
pravnog pojma može razlikovati u svakoj državi članici EU. Netranspozovanje definicija
prouzrokuje probleme, posebno kada direktiva obuhvata precizne i detaljne definicije
glavnih koncepata koji se koriste u direktivi 67
67
Bernard Steunenberg, Wim Voermans, “Transponimi i Direktivave të KE-së: Studim krahasues i
instrumenteve, teknikave dhe proceseve në gjashtë Shtete anëtare”, Universitet Leiden, 2006.
50
Dakle, nedostatak definicija može rezultovati tumačenjem i primenom relevantnih odredbi
domaćeg zakonodavstva na način i po značenju koje nije u potpunosti koherentno sa
odredbama propisa EU ili je čak u suprotnosti sa istim.
●
Transpozicija reč po reč nije u redu
Otokom transpozicije direktive, cilj iste u potpunosti treba postići, jasno i uz pravnu
sigurnost.
Ne mora da znači da se direktivom uvek zahteva transpozicija odredbi iste reč po reč. Iako je
često najočigledniji izbor, ne postoje zahtevi da domaći pravni akt, kojim se transponuju
odredbe direktive, prati strukturu direktive. Osim toga, treba se naglasiti da se direktiva
može transpozovati na primer u jedan zakon ili nekoliko podzakonskih akata ukoliko se
smatra neophodnim. Suprotno takođe važi, na primer u slučaju da se direktiva transponuje
u obliku zakona (obično propraćenog s nekoliko podzakonskih akata) pošto svaka direktiva
uređuje samo jedan deo oblasti. Da zaključimo, u svakom slučaju se zahteva primena
individualnog pristupa zakonopisca tokom transpozicije određene direktive.
Tokom transpozicije direktive nije dovoljno samo transpozovati odredbe u domaći pravni
akt. treba se osigurati da postojeći propis nije u suprotnosti sa ovim novim pravnim aktom i
da ne dolazi do sukoba propisa, što može rezultovati potencijalnim problemima tokom
primene ovog harmonizovanog domaćeg pravnog akta.
U većini slučajeva transpozicija novih direktiva podrazumeva usvajanje ili izmenu/dopunu
domaćeg pravnog akta. Slučajevi kada postojeći domaći propisi nisu u suprotnosti sa
odredbama direktiva i stoga transpozicija nije potrebna su veoma retki i obično države
članice su dužne da Evropskoj komisiji dokažu da je postojeći propis u saglasnosti sa novom
direktivom i da transpozicija nije potrebna (a nekada čak i Evropskom sudu pravde).
Na Kosovu će u većini slučajeva usklađivanje sa Acquis EU zahteva i nove domaće propise ili
dopunu postojećih propisa.
●
Aneksi su od važnosti
Aneksima direktiva se treba dati odgovarajuća pažnja pošto obično sadrže tehničke odredbe
koje su od velike važnosti. Međutim ne postoji jedinstveno pravilo u vezi metode
transpozicije aneksa u domaćim propisima; glavni cilj je transpozovati njihov sadržaj u
domaći pravni poredak.
Stoga, treba se naglasiti da iako mnoge odluke Evropskog suda pravde mogu dati uputstva
o načelima odgovarajuće usklađivanja propisa, ne postoje jedinstvena pravila za tehniku
usklađivanja propisa. Svaka država članica koja je dužna da uskladi svoje propise sa
zahtevima propisa EU bira svoj način.
Isto pravilo važi i za Kosovo: ne postoji opšte pravilo kako transpozovati anekse.
51
●
Tabele usaglašenosti (TU) i Izjava usaglašenosti (IU)
Tabele usaglašenosti se koriste kako bi se olakšalo praćenje transpozicije propisa EU u
domaće propise država članica. Iste, u tehničkom aspektu, pokazuju kako su transponovane
odredbe direktive EZ na nacionalnom nivou 68. Tabele usaglašenosti trebaju jasno da navedu
svaki pravni akt EU i planove za buduće potpuno usaglašavanje , kada je god moguće 69.
Tabele usaglašenost ne koriste samo države članice kako bi Evropskoj komisiji dokazala
transpozicija nego i neke (moguće) države kandidati za EU tokom procesa pridruživanja iz
internih razloga: praćenje napretka u usklađivanju propisa i pomoć zakonopiscima tokom
procesa transpozicije.
Izjavu usaglašenosti koriste i zakonopisci u državama tokom procesa učlanjenja, čije
popunjavanje im pomaže u izradi ali takođe pomaže i instituciji za integraciju u EU u
praćenju napretka, posebno u odnosu na novo zakonodavstvo SSP-a i plan usklađivanja
propisa.
Od važnosti je da zakonopisci na Kosovu razumeju da su Tabela usaglašenosti i Izjava
usaglašenosti značajna sredstva koja im pomažu u transpoziciji propisa. Oba instrumenta
se u prvom redu popunjavaju kako bi se pomoglo zakonopiscima da bolje pripreme nove
propise ali i da institucija za integraciju u EU prati napredak i postignuti kvalitet.
●
Terminologija
Terminologija u kosovskim propisima treba, u odgovarajućoj meri, biti zasnovana na jeziku
koji se koristi u propisima EU, ne zaboravljajući glavna pravila izrade propisa da jezik mora
biti jasan, prost i razumljiv za konačne korisnike. Može se desiti da su određeni uslovi već
definisani domaćim propisima pošto se kosovskim propisima ponekad koristi terminologija
koja proizilazi iz direktiva EU.
Ukoliko je navedeno u stvari i istinito, zakonopisac prvo mora proveriti da li izrazi imaju
isto značenje: ukoliko da onda on/ona treba navesti član domaćeg propisa u Tabelu
usaglašenosti i nivou usaglašenosti; ukoliko je delimično usaglašen i, u poslednjoj koloni,
navodi sledeće korake za potpuno usaglašavanje odgovarajućeg člana; ako se koristi isti
izraz ali postoji razlika u značenju, organ je dužan da odredi definiciju ili značenje u
navedenom nacrtu.
Tabela sadržaja treba da ogleda sve slične izraze/definicije koji su dati u domaćem
zakonodavstvu, preko kojeg se određeni izraz smatra transponovanim kako bi se izbeglo
udvostručivanje istih stvari u uredbama.
68
69
Leksikon Evropske komisije možete naći na: http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/glossary_en.htm
Vidi Administrativno uputstvo br. 03/2013 o standardima izrade normativnih akata. Prilog 15: Model Izjave
usaglašenosti (IU) sa Acquis EU koji je izdalo odgovarajuće ministarstvo; Prilog 16: Model Tabele usaglašenosti
(TU) Republika Kosovo – Evropska unija; i Prilog 17: Model Tabele usaglašenosti Evropska unija – Republika
Kosovo.
52
Takođe, usklađivanje domaćih propisa sa propisima EU obično obuhvata nove izraze i
definicije koje su određene propisima EU u domaćim propisima 70.
Posebnu pažnju treba ukazati korišćenju fraza i terminologije pravnih akata EU (izrazi kao
što su na primer „treća zemlja“, „Stalni odbor“, „država članica“ itd. u domaćim pravnim
aktima. U etapi pre učlanjenja u EU takvi izrazi, koji se ne mogu prosto transpozovati
prekopiranjem trebaju biti ocenjeni u saglasnosti sa situacijom na Kosovu.
Ukoliko takvi izrazi ne postoje u domaćim zvaničnim jezicima ili postoje nedoumice o
značenju izraza koji su na izgled isti na jednom ili više zvaničnih jezika, sledstveno se moraju
razviti novi izrazi.
Posebno u vezi sa tehničkim propisima postoje određeni novi izrazi ili novi instrumenti
(kao što je „tehničko odobrenje“) koji se verovatno ne koriste na Kosovu. ipak, ubrzo će
početi organizovani proces prevoda Acquis, koristeći iskustvo i materijal preveden u
susednim državama, u kojima je zvanični jezik isti kao na Kosovu.
●
Prelazni period
Jedan drugi primer bio bi ukoliko bi se jednim aktom EU-a tražilo da se Komisija EU-a ili
države članice informišu o nekim postupcima koji proizilaze iz direktiva; odluka je države
da li će takva odluka biti preneta u nacionalno zakonodavstvo ili bi donošenje
administrativne odluke bilo dovoljno.
Preporučuje se da izrađivači zakona prenesu takve zahteve u nacionalne zakone, sa
posebnim prelaznim članom u vezi sa stupanjem na snagu danom učlanjenja u Evropsku
uniju. Takav pristup može biti primenjen samo od trenutka kada Kosovo počinje aktivne
pregovore o članstvu u EU-u kako bi se izbeglo ustavnim problemima.
Prelazno rešenje kao: “Član 12. Ovog zakona stupan na snagu na dan učlanjenja Kosova u
Evropsku uniju“, treba izbeći u najmanju ruku dok Kosovo ne bude počelo pregovore za
članstvo, budući da se mogu smatrati kao da su u suprotnosti sa Ustavom i pravilima
pravne sigurnosti u vezi sa budućim pravilnicima i pravno nesigurnim. Kada pregovori o
članstvu u EU budu počeli, takva rešenja bi mogla biti pristupačna za primenu u
nacionalno zakonodavstvo.
●
Izbor nacionalnog pravnog akta: zakon ili podzakonski akt?
Budući da su zakoni na Kosovu obavezni i neposredno primenjivi, isti se moraju izraditi na
takav način po kome apostrofirani (adresirani) nemaju sumnji o pravima i obavezama koje iz
njih proizilaze. Podzakonska akta treba da se koriste samo ukoliko postoji zakonski osnov u
višem aktu i oni ne mogu uvesti nova prava ili obaveze, ili kazne ili sankcije. Podzakonska
akta mogu samo da detaljan o definišu zakonodavstvo koje već postoji. Nacionalno
70
Priručnik za prevođenje albanskih propisa na engleski http://www.integrimi.gov.al/files/
documents_files/manuali_perkthimit_web.pdf Rečnik o evropskim integracijama, institucijama i politikama
Evropske unije: http://www.integrimi.gov.al/files/documents_files/13-12-02-03-43- 061283156915fjalorth_p%C3%ABr_integrimin_europian institucionet_d.pdf
53
zakonodavstvo će, uključujući sva podzakonska akta, takođe objavljivati u Službeni list 71.
Ukoliko sprovođenje jednog pravnog akta EU-a spada u okviru nadležnosti nekoliko
ministarstva i javnih centralnih organa vlasti, treba da se obezbedi potrebna saradnja raznih
ministarstava u procesu izrade zakona, uključujući i saradnju u pripremi Tabele
usklađenosti za izradu pravnog akta.
Kada se stvaraju/kreiraju/uvode/ nova prava i obaveze i zahtevaju se kaznene odredbe,
akta EU-a se usklađuju sa zakonom. Kako što je već navedeno, jedna direktiva ne
podrazumeva jedan domaći zakon. Primer: da bi se definisalo kako bi trebalo da izgleda
identifikaciona kartica tržišnog inspektora, dovoljan je podzakonski akt. Međutim, da bi
se definisala prava i obaveze inspektora, potreban je jedan zakon.
●
Interna koherentnost (povezanost) sa domaćim pravnim sistemom
Prilikom usklađivanja pravnih odredaba EU-a , nije dovoljno da se transponuju odredbe
pravnih akata EU-a u domaće zakonodavstvo. Novi pravni akt treba, takođe, biti koherentan
sa domaćim pravnim poretkom. Ako je potrebno, drugi zakoni koji su na snazi menjaju se,
kako bi se obezbedila ne prisutnost sukoba normi između starog i novog zakonodavstva.
Prelazni periodi su važni tokom procesa izrade, jer ono što se predviđa u zakonu EU-a, za
države članice EU-a ne može se uvek odmah primenjivati na Kosovu. Takođe, potrebno je
vreme za utvrđivanje potrebnih institucija i da postanu operativne. Finansijski uticaj takođe
treba pažljivo proceniti.
Kao primer politike EU-a sa velikim budžetskim uticajem, važno je spomenuti oblast zaštite
životne sredine. Nekoliko obaveza EU-a iz oblasti životne sredine, mogu imati društveni uticaj,
recimo, kao rezultat visokih standarda životne sredine, kojim se zahteva zatvaranje jedne fabrike (i
otuda izazivanje nezaposlenosti za više radnika) ili budžetski uticaj usled potrebe za investiranjem
većih iznosa u iznosa u sisteme čišćenja. Prelazni period domaćih zakonskih akata takođe uzima u
obzir obaveze koje proizilaze iz zaključenih bilateralnih sporazuma.
●
Reference pravnih akata EU-a u zakonodavstvo Kosova
Za države članice EU-a obavezno je da se referišu pravnim aktima EU-a koji se prenose/
transponuju/ u domaće zakonodavstvo. Takvi zahtevi se postavljaju kao standardne
klauzule u direktivama. Države članice mogu izabrati svoj način referisanja u te odredbe.
Takve reference pružaju informacije fizičkim i pravnim licima da je jedna odredba
preneta/transponovana/ u domaći pravni poredak i takođe omogućava domaćim
sudovima da se upoznaju sa direktivom, posebno u slučaju problema ili potrebe za
preliminarnu odluku ESP-a.
71
Vidi Nacrt zakona o normativnim aktima koji je usvojen na 144-toj sednici Vlade Republike Kosova, Odlukom br. 02/144
od 22.08.2013, k o j i j e u p r o c e d u r i r a z m a t r a n j a i u s v a j a n j a u S k u p š t i n i
54
Za Kosovo, mada u ranijim fazama procesa učlanjenja, preporučuje se da se počinje sa
referencama pravnih akata EU-a, u Prvom članu, prema Aneksu 13. Administrativnog
uputstva br. 03/2013 o standardima za izradu normativnih akata, jasno definiše u Članu
7, da je referisanje zakonodavstva EU-a neophodno u prvom članu:
“
U slučajevima kada se prenosi zakonodavstvo EU-a, u odredbi svrhe
normativnog akta, treba listirati zakonodavstvo EU-a, koje je preneto tokom
izrade normativnog akta, kao što je utvrđeno u Aneksu br. 13 (trinaest):
Model svrhe kada ima zakonodavstvo EU-a, koje je preneto tokom izrade
normativnog akta.
Aneks 13:
“
”
Član 1
Svrha
Ovaj zakon reguliše davanje azila i priznavanje izbegličkog statusa, davanje
dodatne ili privremene zaštite, licima u stanju potrebe, kao i njihov povratak
u zemlju porekla ili u neku treću zemlju. Ovaj zakon je u skladu sa
Direktivom o procedurama o azilu (Direktiva 2005/85/EC) i Direktivom o
uslovima za prijem za tražioce azila(Direktiva 2003/9/EC) .......... (nastaviti
sa listiranjem ukoliko ima neki dodatni akt Acquisa EU-a).
5.2.
Prakse koje treba izbegavati
”
Ovo poglavlje pruža niz „loših“ primera aktivnosti izrade zakona, koje valja izbegavati u
toku procesa približavanja zakona.
●
Automatska podrška za stanje približavanja
Izrađivači zakona treba da se konsultuju sa postojećim domaćim zakonodavstvom i da
identifikuju da li su sadašnja pravna kata u skladu sa zahtevima navedene direktive.
Automatska podrška na činjenicu da, na primer, pravni akt Kosova sadrži referencu na
Direktivu ili istoriju njegovog donošenja (razna objašnjavajuća dokumenta, koja su
propratila ranije nacrte zakona, i dr.) predstavila bi pogrešan pristup, budući da izrađivač
treba da ima na raspolaganje Tabelu usklađenosti, kolja će dokazati da je relevantna
direktiva u potpunosti transponovana u nacionalnom pravnom/im aktu/ima.
Mnogo puta se čini da je Direktiva u potpunosti transponovana i nakon ispitivanja
shvatimo da je transpozicija samo delimična ili nepostojeća. Stoga, Deklaracija o
usklađenosti (DU) i Tabela usklađenosti (TU) treba da su obavezujuće i da se popunjavaju
od starne izrađivača zakona i kontrolišu od Ministarstva za evropske integracije.
●
Kopiranje zakonodavstva iz susedne zemlje
Mi imamo situacija gde je relevantno domaće zakonodavstvo izrađeno od strane nadležnih
institucija na osnovu istraživanja zakonodavstva raznih zemalja članica ili zemalja kandidata
55
iz regiona, posebno ukoliko nema nikakvih jezičkih prepreka.
Jednostavno kopiranje zakonodavstva strane zemlje može voditi u greške zbog razlika
između domaćih i stranih pravnih poredaka, pogrešne transpozicije, pitanja prevođenja ili
ne prilagođavanja situaciji na Kosovu. Može da se, takođe, dogodi, da strana zemlja nije
transponzovala u potpunosti pravni akt EU-a ili ga je pogrešno transponzovala i kopiranjem
njihovog zakonodavstva, mi možemo da kopiramo i njihove greške.
Preporučuje se da se pogledaju rešenja iz regiona, ali je potrebno pridržati se jedne
kritične distance. Pravni sistemi nisu potpuno isti i rešenja nisu uvek kompatibilna. Osim
toga, u susednim zemljama može biti grešaka kod transpozicije ili da transpozicija bude
nepotpuna. Strana rešenja su korisna i preporučljiva za kontrolu, ali moramo biti pažljivi,
iz razloga što pravni sistemi nisu isti, tako da ne ponavljamo greške transpozicije koje su
one učinile.
●
Neuspeh u identifikaciji relevantnih direktiva
Treba da se identifikuju sva pravna relevantna akta EU-a iz jednog sektora, stoga plan
približavanje treba da zna šta postoji, šta i kada je važno za Kosovo i „ko šta radi“. Mnogo
puta transpozicija jedne direktive zahteva i transpoziciju drugih relevantnih u istom
domaćem zakonu.
Primer: Izrađivač je identifikovao potrebu za transpoziciju Direktive 2006/112/ EC. Ova
direktiva sadrži pravila o porezu na dodatu vrednost (PDV) koja su, do ovog momenta, u
nekim slučajevima bila predmet interpretacije od strane država članica. EU-a. I ukoliko
izrađivač i obavlja kontrolu o izmenama Direktive 2006/112/EC, on/ona treba da izvrši
kontrolu mera primene, koja nisu uključena u ovoj direktivi ili njenim mnogim
amandmanima izvršenih u zadnjih pet godina. Od jula 2011. godine, dopunski pravni akt
se primenjuje, koji nije izmenio navedenu direktivu, nego sadrži mere implementacije –
Sprovedbena uredba Saveta (EU-a) Br. 282/2011, od 15. marta 2011. godine, koji utvrđuje
mere implementacije za Direktivu 2006/112/EC o Zajedničkom sistemu poreza na dodatu
vrednost 72. Za implementaciju sistema PDV-a na pravedan način pre stupanja, izrađivač
treba da transponuje i odredbe Sprovedbene uredbe (EU-a) Br. 282/2011, u nacionalnom
zakonodavstvu Kosova. Inače, primena PDV-a neće biti potpuno u skladu sa zakonskim
zahtevima EU-a.
Izrađivač zakona uvek treba proveriti ne samo direktivu koja mora biti transponovana,
nego i one koje su međusobno povezane. Često puta će u jednom domaćem zakonu biti
uključeno više međusobno povezanih direktiva. Nacionalni program pravnog
usklađivanja potreban je za jasno utvrđivanje svih pravnih akata EU-a iz te oblasti, kroz
planiranu transpoziciju i odgovorne za to. .
72
Sprovedbena uredba Saveta (EU-a) Br. 282/2011, od 15. marta 2011. godine, koji utvrđuje mere implementacije za
Direktivu 2006/112/EC o Zajedničkom sistemu poreza na dodatu vrednost, Službeni list L 077, 23/03/2011 strana 00010022.
56
●
Netačno upotrebljena terminologija u unutrašnjem pravnom aktu
Greške u pravnoj ili tehničkoj terminologiji, ne postojanje posebnih izraza na zvaničnim jezicima
Kosova, greške u prevodu direktive na zvaničnim jezicima Kosova, mogu dovesti do pogrešne
transpozicije pravnog akta EU-a u pravni sistem Kosova.
Prevođenje i njegovo pravno i profesionalno tretiranje je od posebnog značaja, jer se radi o
stvaranju domaće (nacionalne) terminologije.
Primer: Da li je reč o “sigurnosti” ili “osiguranju” igrački?
Sistem prevođenja, uz profesionalnu, pravnu i jezičku kontrolu treba da se, što je pre
moguće, uspostavlja. Preporučuje se saradnja sa susednim zemljama koje koriste
zvanične jezike Kosova. Ukoliko se u internom zakonodavstvu koristi pogrešna
terminologija, onda će biti potrebne čitave godine za regulisanje stanja.
●
Implementacija direktive koja je stavljena van snage ili izmenjena
Puno pravnih akata EU-a je stavljeno van snage ili izmenjeno istim ili putem nekoliko drugih
akata. Izrađivač zakona treba da bude veoma pažljiv da transponuje zadnju verziju.
Primer: Uredba (EU) Br. 305/2011 Evropskog parlamenta i Saveta od 9. marta 2011. godine, koja
utvrđuje usaglašavane uslove za marketing građevinskih proizvoda stavlja van snage Direktivu
Saveta 89/106/EEC 73. Uredba je stavila van snage Direktivu 89/106/EEC i takođe osigurava
prelazne odredbe u članu 66:
“
Član 66
Prelazne odredbe
1. Građevinski proizvodi koji se stavljaju u promet u skladu sa Direktivom
89/106/EEC pre 1. jula 2013. godine će se razmatrati u skladu sa ovom
uredbom.
2. Proizvođači mogu izraditi izjavu performans zasnovanu na sertifikat o
usaglašenosti i deklaraciju o usaglašenosti, koja je izdata pre 1. jula 2013.
godine u skladu sa Direktivom 89/106/EEC.
3. Smernice za evropske tehničke saglasnosti izdate pre 1. jula 2013. godine,
u skladu sa članom 11. Direktive 89/106/EEC mogu se koristiti kao
evropskim dokumentima za ocenjivanje.
4. Proizvođači i uvoznici mogu da koriste evropske tehničke saglasnosti
izdate u skladu sa članom 9. Direktive 89/106/EEC pre 1. jula 2013. godine,
kao evropske tehničke procene tokom celog perioda važenja tih odobrenja.
Dakle, ako izrađivač zakona počne rad na novom nacionalnom akta u 2012.
godini, on/ona ispituje uslove iz ove uredbe, kao aktuelno pravno
regulisanje EU-a stvoreno iz pomenute Direktive koje će prestati da postoji
2013. godine.
73
”
Uredba (EU) Br. 305/2011 Evropskog parlamenta i Saveta od 9. marta 2011. godine koja utvrđuje usaglašavane
uslove za marketing građevinskih proizvoda i stavlja van snage Direktivu Saveta 89/106/EEC. Relevantni tekst za EEA, Službeni
list L 088 , 04 / 04 /2011 p . 0005-0043.
57
Izrađivač zakona mora biti pažljiv, jer pravni režim, kao u Direktivi, neće važiti od
2013. godine pa na dalje. Stoga, bolje je da se ne prenosi jedno takvo rešenje koje će
važiti samo nekoliko meseci.
● Referenca na pravni akt EU-a umesto transpozicije
Nikada nemojte koristiti takvu tehniku referisanja jer je protiv ustavno referisati se stranom
zakonu. Ova direktiva treba da se transponuje, a ne samo da se navodi.
Primer: “Za proizvodnju i marketing mineralne vode na Kosovu, treba koristiti Direktivu
EU-a 2009/54/EC”.
Takav pristup je potpuno i apsolutno pogrešan, budući da aktuelno pravna akta EU-a
nisu neposredno obavezujuća na Kosovu. Takođe, protiv ustavno je da se referišemo
pravnom aktu EU-a umesto da se vrši njegova transpozicija, jer strana pravna akta ne
mogu imati snagu na Kosovu.
● Izmene ili ne – transpozicija definicija
Većina direktiva sadrže definicije u drugom ili trećem članu, koje su veoma bitne i moraju se
transponirati, odnosno ne treba ih izmeniti. Većina direktiva sadrže različitih definicija, koje,
ukoliko se takođe prenose bez definicija, mogu dovesti do teškog kršenja prava EU-a.
Primer:
Direktiva: “Potrošač je fizičko lice, koje ....”
Domaći zaklon: “Potrošač je prirodno ili pravno lice koje...”
Razlika glavnih definicija od jedne direktive je pogrešan pristup, koji prouzrokuje izmene
jednog pravnog akta u bliskoj budućnosti i dodatne napore zbog toga. Mi preporučujemo
da ne preskočite ili izmenite definicije, jer celokupna transpozicija direktive može ići loše.
Izmena značajne definicije, kao u gornjem primeru, čini sve transpozicije pogrešnim.
Svakako, transponirane definicije u nacionalnom zakonodavstvu moraju biti kompatibilne
sa nacionalnom terminologijom.
●
Reference u anekse iz direktiva
Direktive nisu neposredno obavezujuće za prirodna i pravna lica na Kosovu i iste se moraju
tačno transponirati u unutrašnje zakonodavstvo. Isto važi i za anekse, koji su deo pravnih
akata EU-a.
Primer: Tokom transpozicije Direktive 2006/38/EC Evropskog parlamenta i Saveta od 1.7
maja 2006. godine, koja menja Direktivu 1999/62/EC o tarifama teških teretnih vozila za
korišćenje određenih infrastruktura74 izrađivač se referiše na Aneks I “Ograničenja emisije
74
Direktiva 2006/38/EC Ev r o p s ko g pa r l a me n t a i Sa v e t a o d 1 7 . ma j a 2 0 0 6 . go di n e Direktiva 1999/62/ EC
izmenjena o tarifama teških teretnih vozila za korišćenje određenih infrastruktura, Službeni lit L 157 ,
09/06/2006, str. 0008-0023.
58
[za vozila]” koji pokazuje da su “ograničenja emisije sadržana u Aneksu I Direktive
2006/38/EC”.
Pre ulaska u EU, takav pristup prema transpoziciji nije ispravan, jer nema zvaničnih
prevoda EU-a pravnih akata EU-a na lokalne jezike i Direktive EU-a nisu obavezujuće za
pravna ili fizička lica na Kosovu. Takav pristup je apsolutno pogrešan i protiv ustavan, jer
strana pravna akta ne mogu biti na snazi na Kosovu. Nemojte koristiti takav pristup!
●
Upotreba obaveze za države članice EU-a za odlučivanje o izvršenju
Države članice su primorane da donose potrebne kaznene odredbe ili potrebne mere
kontrole u slučaju uvoza određenih roba. EU kao takva i jedina nema takvih nadležnosti.
Primer: država članica EU-a će uvesti odgovarajuće kaznene mere ili odgovarajući sistem
kontrole za uvoz određenih roba.
izrađivač zakona na Kosovu ne može da koristi takve formulacije, kao: „Država će
uspostaviti potrebnu kontrolu... ili Kosovo će primeniti potrebne kaznene mere...“. Mora se
jasno pokazati koja će se domaća institucija baviti predmetom. Odgovarajuće mere će se
utvrditi na jasan način u nacionalnom pravnom aktu ili aktima.
Posebna pažnja treba da se posvećuje činjenici da dva ili više interna zakona ne
predviđaju iste kazne, ili još gore da oni predviđaju različite kazne za isto delo.
●
Zahtevi pravnih akata EU-a za institucije EU-a ne treba da se transponuju
Neke od odredbi pravnih akata EU-a sadrže obaveze usmerene na institucije EU-a i to se
u ničemu ne odnosi na obaveze država članica.
Primer:
Stav. 3, Člana 7, Direktiva 2006/32/EC Evropskog parlamenta i Saveta od 5. aprila 2006.
godine o efikasnoj i završnoj upotrebi energije i usluga električne energije i koja stavlja
van snage Direktivu Saveta 93/76/EEC
“
3. Komisija će osigurati da su informacije o najboljim praksama štednje
električne energije u državama članica opširno razmenjene i prosleđene.
”
Kosovo ne može da primeni obaveze upućene Evropskoj komisiji, koje su napred
navedene. Odredba kao takva ne zahteva neku meru za transpoziciju na nacionalnom
nivou.
●
Ne uključivanje referenci transponiranih direktiva i, ili, kako se traži pravo EUa, referenca u druga normativna akta EU-a
Kada države članice usvajaju ove odredbe, one će sadržati jednu referencu o ovoj direktivi ili
će biti propraćene od jedne takve reference prilikom njihovog službenog objavljivanja.
59
Metodi izrade ove reference utvrdiće se od starne država članica.
Ukoliko nacionalni akt u državi članici ne sadrži referencu transponiranih direktiva ili
drugih pravnih akata EU-a, obaveza pravnog usaglašavanja nije na uredan način ispunjena i
to se mora smatrati samo kao delimično u skladu sa pravnim zahtevima EU-a.
Mada Kosovo nije država članica EU-a, mi preporučujemo jednu referencu za
transponiranu direktivu. Do će omogućiti lakše monitorisanje transponiranih pravnih
akata EU-a i pravnu sigurnost. Više o referencama u pod-poglavlje 5.1 – Reference u
pravni akt EU-a u zakonodavstvo Kosova.
●
Direktiva primenjena pogrešnim nacionalnim pravnim aktom
Veoma je važno da se direktive transponiraju u interno zakonodavstvo odgovarajućim
internim pravnim aktom.
Direktiva može biti pogrešno transponirana:
•
•
•
Iz internih pravnih akata (na pr. uputstvo nadležne institucije) i iz tog razloga nije
pravno obavezujuće za pojedince i pravna lica);
Podzakonskim aktom koji ne može da nametne kaznene odredbe ili ne može da
stvara nove državne institucije ili organe; ili
Nema odgovarajuće delegiranje u nacionalni zakon, koje će osigurati pravo
ministarstva da inicira nacrt podzakonskog akta i/ili za Vladu ili ostale ovlašćene
organe – pravno delegiranje nadležnosti za usvajanje.
Izrađivači zakona na Kosovu treba da pažljivo proučavaju direktivu i pre transpozicije iste
treba da se odlučuje koji će se pravni akt zemlje upotrebiti za usklađivanje. To može biti
zakon koji se usvaja samo u Parlamentu, jedan podzakonski akt usvojen od Vlade,
podzakonski akt usvojen od ministra i možda i neko administrativno uputstvo. Međutim,
u nastavku se mora upamtiti: nova prava i obaveze, kao i kaznene odredbe mogu se
stvarati samo zakonom.
●
Neusklađenost nacrta nacionalnih pravnih akata sa nacionalnim prioritetima
Svako angažovanje pravnog usklađivanja prati unutrašnji plan pravnog usklađivanja koji
sledi SSP-a i nacionalne prioritete i utvrđuje ko šta i kada radi. Usklađivanje zakona nije adhok aktivnost, nego treba da bude dobro organizovani sistem zbog velike količine pravnih
akata EU-a koje treba transponirati u unutrašnje zakonodavstvo.
Primer: Budućnost “Nacionalni plan pravnog usklađivanja“ pruža za taj određeni pravni akt
EU-a koji treba da se transponira u domaći pravni sistem do prvog tromesečja 2015. godine,
ali Nacrt zakona je zakasneo.
Nacionalni plan pravnog usklađivanja tražiće se od SSP-a i statusom kandidata.
Nacionalni plan o adoptiranju Acquis (NPAA) će se izraditi i usvojiti od strane
Vlade.
60
●
Pogrešni metod transpozicije
Mada je ostavljen zemlji da odlučuje o broju nacionalnih zakonskih akata, koju transponuju
jednu ili više direktiva, dobra praksa pokazuje da u pitanjima za koja je usvojeno više
direktiva (na primer, u oblasti zakonodavstva rada ili migracije) prikladnije je da ima jednog
jedinog nacionalnog pravnog akta (u nekim zemljama – zakonik), koji će osigurati dobro
strukturisanu i logičku transponovanje nekoliko direktiva EU-a.
Praksa obrade jednog posebnog nacionalnog pravnog akta za transpoziciju samo jedne
direktive može se u posebnim slučajevima opravdati, na primer, kada predmet nije
prethodno regulisan nekim nacionalnim pravnim aktom i da je potpuno novo za zemlju, ili
kada je predmet isuviše tehnički i dr.
Izrađivači zakona na Kosovu treba da pažljivo proučavaju direktivu (e) i pre njihove
transpozicije treba da se odlučuje da li će se razumne direktive transponovati u jedan ili
više domaćih pravnih akata.
●
Nepoštovanje međunarodnih obaveza
Međunarodni sporazumi uvek sadrže rokove za usvajanje ili izmenu određenog
zakonodavstva i svaka država treba da isto poštuje, da bi bila kredibilna u međunarodnim
odnosima.
Primer: Nakon stupanja na snagu SSP-a ili privremenog SSP-a, određeni delovi
zakonodavstva EU-a treba da se usvajaju na Kosovu do određenih datuma – ukoliko ne,
Kosovo će kršiti jedan međunarodni sporazum.
Vlada Kosova će pripremiti Poseban plan za implementaciju SSP-a, gde će se svi rokovi
obuhvatiti. Posebno u oblasti carinskih tarifa i mera istog efekta, kao i rokova za
konkurenciju i državnu pomoć će slediti odmah nakon stupanja na snagu. Izrađivači
zakona na Kosovu će pažljivo pratiti pregovore o SSP-a, kao i njegovu primenu.
61
POGLAVLJE 3: PRAVN. USKLAĐ. NA KOSOVU – KORAK ZA
KORAKOM
Korak 1:
Nacionalni prioriteti
zakonodavstva i usklađenosti
Korak 2:
Identifikacija pravnog akta EUa
Korak 3:
Analiza nacionalnog
zakonodavstva
Korak 6:
Tabele usklađenosti i
Deklaracija usklađenosti
Korak 5:
Izrada zakona i pravna
transpozicija
Korak 4:
Izbor prave vrste internog pravnog
akta za transpoziciju
Korak 7:
Mišljenje o usklađenosti
Korak 8:
Pravno
mišljenje
Korak 9/10:
Podnošenje u Vladi/Skupštini
62
Korak 1: Nacionalni prioriteti zakonodavstva i usklađenosti
Kosovo teži da se pridružuje EU-u i jedan od uslova za uspešan prijem je transpozicija i
primena Acquis-a EU-a u pravni sistem Kosova pre datuma učlanjenja. Stoga, kako bi sledilo
put EU-a, Kosovo će razvijati plan transpozicije celokupnog Acquis-a, utvrđujući vremenske
rokove, odgovornosti i način usklađivanja za svaki poseban relevantan pravni akt EU-a.
Takav plan postaje obavezujući u toku procesa integracije, kako bi se postigao status
kandidata i naziva se „Nacionalni plan usvajanja Acquis-a“ (NPUA) ili tokom statusa zemlje
potencijalnog kandidata – „Nacionalni plan integracije“ (NPI) 75.
Jedan drugi zahtev za učlanjenje je predstavljanje institucija EU-a Acquis-a EU-a prevedenog
na zvanične jezike Kosova. U tom smislu, kompleksan sistem prevođenja i preispitivanja
treba da se osniva i što je pre moguće bude funkcionalan, dok je saradnja sa susednim
zemljama koje imaju iste zvanične jezike od suštinskog značaja.
Vodeće pitanje (vidi Poglavlje 1):
•
•
Da li je usklađivanje sa posebnim pravnim aktom EU-a planirano u jednom od
ključnih dokumenata: Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, referenca na
njena sprovedbena dokumenta takva kao nacionalni plan pravnog usklađivanja?
Da li je preveden pravni akt EU-a i da li je na pravni način proveren na
zvaničnim jezicima Kosova?
Transpozicija direktiva i uredbi EU-a, na primer u sektoru životne sredine, vodiće do
dubokih reformi i u velikoj meri će uticati u razne sektore, kao što su poljoprivreda,
energija ili transport, kako na nacionalnom, takođe i na lokalnom nivou. Kosovo ne može
u toku noći postići sve standarde EU-a kroz primenu transpozicije. Usklađivanje sa Acquis
EU-a iz tog razloga nije tehnička vežba jednog pravnika, nego jedan složeni proces
planiranja, koji donosi razmatranja nacionalnih planova razvoja i uključivanje jedne
velike game aktera planiranja.
Korak 2: Identifikacija pravnog akta EU-a
Izrada jednog nacionalnog pravnog akta i transpozicija zahteva zakonodavstva EU-a
zahteva timski rad pravnika, prevodioca i eksperata u specifičnim oblastima politika. Za
izradu jednog usklađenog zakona sa zakonodavstvom EU-a, važno je da imate saznanja o
pravu EU-a.
Pre početka usklađivanja sa jednim određenim pravnim aktom EU-a, preporučuje se da se
upoznate sa „istorijom usvajanja“ pravnog akta EU-a. Poseban naglasak treba da se stavlja
na predloge Komisije EU-a, mišljenja Evropskog parlamenta i Saveta u toku pravnih
procedura EU-a, kao i u Zelenoj i beloj knjizi („blagi zakon“ izrađen kao pripremni
dokument pre usvajanja zakonodavstva unutar EU-a.
75
Priemri NPI (2009) NPUA (2013) - Srbija: (http://www.seio.gov.rs/upload/documents/
nacionalna_dokumenta/npi/npi_2009_10_eng.pdf dhe http://www.seio.gov.rs/upload/documents/
nacionalna_dokumenta/npaa13_16.pdf) , NPI Crna Gora: www.gov.me/files/1207847691.doc.
63
Izrađivač treba da dalje proučava regulatorni okvir pravnih akata EU-a i tendencije razvoja u
oblasti koju reguliše ovaj akt i shvatiće koje domaće zakonodavstvo treba da se usvaja i
izmeni.
Tokom procesa izrade zakonodavstva, zakonska i podzakonska akta EU-a iz terena, kao i
odluke Suda pravde treba uzeti u obzir.
Nakon političkih i profesionalnih odluka o usklađivanju određenih pravnih akata EU-a,
planiranih u nacionalnom programu pravnog usklađivanja, izrađivač može biti uključen u
aktivnosti prevođenja ili u aktivnostima pravnog preispitivanja prevedenih tekstova da bi se
upoznao sa terminologijom.
Vodeće pitanje:
•
•
•
•
•
•
Koji je cilj pravnog akta EU-a?
Koji je pravni osnov za usvajanje pravnog akta EU-a?
Koja je njegova sadržina, definicije, terminologija i ostali faktori, koji utiču na
usklađivanje?
Koje su veze sa odredbama UFEU ili UEU?
Da li ima sudskih presuda Evropskog suda pravde, koje interpretiraju pravni akt
EU-a?
Koja je istorija usvajanja akta EU-a? Bela i zelena knjiga, mišljenja institucija EU-a
tokom pravne procedure EU-a, mišljenja međunarodnih organizacija, komentari
nezavisne akademije, primenjivača prava EU-a i grupe eksperata...?
Pre početka sa pravnim usklađivanjem, pažljivo pročitajte pravna akta EU-a i njihovu
istoriju. U zavisnosti od vrste pravnog akta EU-a: uredba, direktiva, odluka ili ostalo,
metodi i tehnike pravnog usklađivanja zakona, koje treba upotrebiti od izrađivača zakona
će se razlikovati.
Korak 3: Analiza nacionalnog zakonodavstva
Pre početka sa transpozicijom pravnih akata EU-a, domaće zakonodavstvo mora biti dobro
analizirano i proučavano od izrađivača zakona. Ono može već biti delimično u skladu sa
zahtevima EU-a i odluka treba da se donosi kako da pristupimo zakonskoj izradi.
Vodeće pitanje:
•
•
•
•
•
Kako treba da nastavljamo sa: izmenom postojećeg pravnog akta ili usvajanjem
novog nacionalnog akta? Preko zakona ili podzakonskih akata?
Da li je pravno usklađivanje već izvršeno u ovoj oblasti? Da li je interno aktuelno
zakonodavstvo u skladu sa zakonodavstvom EU-a? Do koje mere?
Ukoliko nije potpuno u skladu, onda do koje mere je postojeće nacionalno
zakonodavstvo u skladu sa direktivom EU-a u određenoj oblasti?
Da li ima nekog drugog akta koji je već transponuje ovaj pravni akt EU-a u
jednom njegovom delu?
Koliko se aktivnosti transpozicije traže kako bi se transponovali obavezni zahtevi
Direktive na način koji je u skladu sa nacionalnim pravnim tradicijama?
64
Nema tačne transpozicije, ukoliko vi niste upoznati sa zakonodavstvom zemlje u toj
oblasti. Pravno usklađivanje se odnosi na izradu internog zakonodavstva i uključivanje u
isto zahteva iz Acquis EU-a. Šta postoji u unutrašnjem pravnom sistemu? Da li ne reguliše
isto pitanje dva puta!
Korak 4: Izbor prave vrste internog pravnog akta za transpoziciju
Pravni instrument namenjen za implementaciju zakonodavstva EU-a u nacionalno
zakonodavstvo mora biti obavezujući i važeći. Međutim, izbor prikladnog instrumenta je
ostavljen izrađivaču zakona Kosova, u zavisnosti od prirode i cilja politike EU-a uključene u
odredbe koje nisu predmet usklađivanja.
Uopšte, zakoni treba da se više upotrebljavaju za usklađivanje sa Uredbama EU-a (koje su u
zemljama članicama u EU-a neposredno primenjive bez transpozicije) i sa Direktivama koja
uključuju opšta načela posebne oblasti ili horizontalne direktive. Zakoni će se upotrebiti i za
direktive koja daju prava i obaveze pravnim i fizičkim licima i za sva pravna akta čija je
transpozicija zamišljena za izmenu postojećih zakona ili ima političkih implikacija.
Za uzvrat, podzakonska akta treba da se više upotrebljavaju za usklađivanje sa tehničkim
zakonodavstvom i drugim zakonima kada nove institucije, nova prava i obaveze ili kaznene
odredbe nisu potrebne.
Nove obaveze, nove institucije i kaznene odredbe se ne mogu uvesti jednim podzakonskim
aktom!!
Vodeće pitanje:
•
•
Koja vrsta domaćeg pravnog akta treba da se koristi kada se vrši transpozicija
jednog određenog pravnog akta EU-a: zakon, vladina odluka ili ukaz
ministra?
Da li takva transpozicija pravnog akta EU-a zahteva nova prava i obaveze,
kaznene odredbe, nove institucije?
Ukoliko budete izabrali vladinu odluku ili ukaz ministra, molimo osiguravajte se da će se
potrebna transpozicija prava EU-a zapravo osigurati podzakonskim aktom. Takav izbor za
pravu transpoziciju ne treba da stvara prepreke za efikasnu implementaciju i izvršenje
odredbi prava EU-a u buduće.
Na primer, relevantni zakoni Kosova treba da osiguravaju potrebno delegiranje za Vladu da
reguliše određena pitanja podzakonskim aktima. Format podzakonskog akta dozvoljava više
detalja u opisivanju određenih pitanja, ali ne može da stvara nove institucije i nove obaveze,
niti kaznene odredbe – zbog toga da ova pitanja mogu biti samo predmet zakonskog
regulisanja.
Vodite računa da isto pitanje nije regulisano dva puta, ukoliko budete usvojili novi interni
pravni akt, osiguravajte se da se stavlja van snage stariji akt iz iste oblasti koji reguliše ista
pitanja i rešava iste probleme.
65
Korak 5: Izrada zakona i pravna transpozicija
Po završetku prethodnih pripremnih i analizirajućih koraka, mogu se preduzeti konkretni
postupci za izradu i transpoziciju zakona. To zahteva duboko poznavanje pravnog akta
EU-a (Korak 2) i nacionalnog pravnog sistema. (Korak 3) koji vodi na izbor pravog internog
instrumenta za transpoziciju (Korak 4). Štaviše, opšti proces treba da se rukovodi od
jednog nacionalnog plana pravne usklađenosti (Korak 1), uz utvrđivanje odgovornosti,
rokova i pristupa usklađivanja.
Vodeće pitanje (vidi Poglavlje 2):
•
•
Koje delove direktiva treba transponovati (analiza obavezujućih odredbi, neobavezujućih i ne-transponirajućih Direktiva)?
Da li je ova direktiva izmenjena?
Ukoliko da, da li će se transponovati sve izmene?
U svakom slučaju, ukoliko je direktiva izmenjena, to treba da se na
odgovarajući način prikazuje u Tabeli usklađenosti.
• Ukoliko vi koristite javnu publikaciju konsolidovane direktive, to će se
kako treba prikazati u Tabeli usklađenosti.
• Ukoliko nema konsolidovane verzije Direktive, koja će se objavljivati u
Službeni list Evropske unije, nego na primer, ima jedne digitalne verzije
konsolidovane direktive na internet stranici zakonodavstva EU-a, vi treba
da se referišete direktivi i direktivama sa izmenama, kao posebna pravna
akta EU-a.
Koja tehnika pravnog usklađivanja treba da se upotrebljava za pravnu izradu:
neposredna transpozicija, metodina ili logička transpozicija?
Koji se nivo usklađivanja zahteva?
Da li je potreban neki prelazni period za potpunu transpoziciju direktive?
Da li direktiva sadrži neku odredbu, koja bi mogla biti primenjiva samo
učlanjenjem u Evropsku uniju?
Da li postoji razlog zašto formulacija domaće pravne odredbe treba da
odstupa od terminologije direktive?
Da li ima nešto nejasno u direktivi, što bi trebalo detaljno pojasniti u
nacionalnom zakonodavstvu?
Da li je potpuno usklađivanje direktive moguće u sadašnjem trenutku, ili treba da
bude samo delimično? Kada će se implementirati potpuno usklađivanje: u
jednom određenom datumu pre učlanjenja u EU ili i prijemom u EU? Budite
svesni da su direktive pisane za države članice EU-a a ne za zemlje potencijalne
kandidate!
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Pravno usklađivanje nije jedna vežba kopiranja, nego izrade internog zakonodavstva čiji
su korisnici građani, ekonomski operateri, sudstvo i druge državne i opštinske institucije
na Kosovu. Stoga, važno je da se koriste domaće tehnike izrade i interna pravna tradicija
u kombinaciji sa jednostavnim i razumljivim jezikom.
Koristite vašu domaću formulaciju i tradiciju u izradi, pratite definicije EU-a i koristite vaš
jezik sledeći objektive direktive. Osiguravajte se da formulišete odredbe nacionalnog
66
nacrta akta na jasan i tačan način na liniji zahteva nacionalnih tehnika izrade zakona 76.
Vodite računa da ne transponujete te delove koje se odnose samo na države članice ili za
institucije EU-a ili delove koji mogu imati negativnog uticaja u ekonomiji ili društvu u
ovoj fazi integracije Kosova, i zbog toga potrebno je obaviti procenu uticaja novog
zakonodavstva.
Nastojite da izbegnete pozlaćivanje kako je opisano u ovo Praktično uputstvo.
Kontaktirajte izvršne institucije tokom procesa izrade da li je potrebno (sudske organe
vlasti ili ministarstva i ostale javne organe, kao i inspekcije) za savete i usmeravanje za
ostvarivanje potrebne implementacije.
Kontrolirajte da li direktiva zahteva izmene u strukturi postojećih vladinih institucija ili
stvaranje novih.
Korak 6: Tabela usklađenosti i Deklaracija usklađenosti
Tabela usklađenosti i Deklaracija usklađenosti su dokumenta koja se razrađuju od
izrađivača normativnog akta da bi se pomoglo u normativnoj usklađenosti i pružanju
informacija u vezi sa stepenom usklađenosti nacrta normativnog akta sa zahtevima prava
EU-a, kako je utvrđeno članom 30. Administrativnog uputstva br. 03/3013 o standardima
izrade normativnih akata.
“
1. Tokom procesa izrade normativnih akata, organ - predlagač priprema
Deklaraciju usklađenosti i Tabele usklađenosti sa Acquis EU-a.
2. Tabele usklađenosti i Deklaracija usklađenosti treba da se pripremaju od strane
resornog ministarstva, koje je predlagač nacrta normativnog akta, kao što je
predviđeno u Aneksu br. 15 (petnaest), 16 (šesnaest) i 17 (sedamnaest).
3. Tabele usklađenosti i Deklaracija usklađenosti su komparativna radna
dokumenta, koja predstavljaju stepen usklađenosti jednog domaćeg
nacrta normativnog akta sa Acquis EU-a.
”
Deklaracija usklađenosti i Tabele usklađenosti traže se i od Skupštine Kosova, kao što je
utvrđeno članom 54 Poslovnika Skupštine.
“
76
1. Nacrt zakona, koji se podnosi u Skupštini, mora da sadrži:
a) Dopis objašnjenja o objektivima koje zakon ima za cilj da realizuje, o
usaglašavanju sa važećim zakonodavstvom i obrazloženje odredbi zakona.
b) Deklaraciju o budžetskim implikacijama u prvoj i narednim godinama.
Deklaraciju o približavanju i usklađivanju sa zakonodavstvom Evropske
unije, uz
c) tabelu upoređivanja sa aktima kojima se referiše.
2. Svaki nacrt zakona koji se podnosi Skupštini mora da bude izrađen na
albanskom, srpskom i engleskom jeziku, na papiru (hard copy) i u elektronskoj
formi.
3. Skupštinska Kancelarija za predloge i predstavke verifikuje formalno-pravni
aspekat nacrta zakona, registruje ga po redu podnošenja i dostavlja poslanicima.
Vidi Aneks: Administrativno uputstvo za standarde izrade normativnih akata
67
4. Predsedništvo Skupštine, na prvoj narednoj sednici, određuje funkcionalnu –
izvestilačku komisiju za razmatranje nacrta zakona u načelu.
”
Ono što se preporučuje jeste da Tabele usklađenosti popunjavaju od izrađivača tokom
procesa izrade, a ne naknadno od ostalih lica. Oni koji popunjavaju tabele treba da budu
upoznati sa pripremanjem nacrta zakona, kao i sa posebno ponuđenim rešenjima. Tabele
usklađenosti dostavljaju se Ministarstvu za evropske integracije, koje izdaje pravno
mišljenje o usklađenosti (vidi korak 7).
●
Pregled
Tabela usklađenosti
“Republika Kosova –
Evropska unija”
Svrha
Način
Obrazac
Odgovorna
osoba
Vremenski
rok
Kontrola
Uputstva
Procena usklađenosti
normativnog akta Kosova
sa relevantnim pravom
EU-a
Tabela usklađenosti“
Evropska unija –
Republika Kosova ”
Procena stepena
usklađenosti normativnog
akta EU-a unutar pravnog
okvira Kosova
1 tabela za svaki odgovarajući
1 tabela za svaki
nacrt zakona Kosova
odgovarajući pravni akt EU-a
Aneks 16 Ad. uputst.
br.03 /2013
Aneks 17 Ad. uputst.
br.03 /2013
Deklaracija
usklađenosti
Deklarisanje stepena
usklađenosti nacrta
normativnog akta Kosova sa
pravom EU-a
1 deklaracija za svaki
nacrt zakona Kosova
Aneks 15 Ad. uputst.
br.03 /2013
Izrađivač na Kosovu
Izrađivač na Kosovu
Izrađivač na Kosovu
Tokom procesa izrade
zakona
Tokom procesa izrade
zakona
Tokom procesa izrade
zakona
Odeljenje prava EU-a,
Ministarstvo za evropske
integracije preko
Mišljenja o usklađenosti
Odeljenje prava EU-a,
Ministarstvo za
evropske integracije
preko Mišljenja o
usklađenosti
Odeljenje prava EU-a,
Ministarstvo za
evropske integracije
preko Mišljenja o
usklađenosti
Vidi u nastavku (1)
Vidi u nastavku (2)
Vidi u nastavku (3)
68
1.
Kako popuniti Tabelu usklađenosti „Republika Kosovo-Evropska unija“?
Tabela usklađenosti “Republika Kosovo–Evropska unija“ je obavezujuća tabela, kao što je
utvrđeno Administrativnim uputstvom b r. 03/2013 za standarde izrade normativnih akata.
Aneks 16. Administrativnog uputstva br. 03/2013 je zvaničan obrazac Tabele usklađenosti
“Republika Kosovo–Evropska unija“.
Tabela usklađenosti treba se sastavlja od izrađivača na Kosovu tokom procesa izrade
zakona. Ova tabela će se upotrebiti posebno od strane zakonodavaca na Kosovu za
ocenjivanje usklađenosti posebnog nacrta zakona sa raznim normativnim aktima EU-a.
U uvodnoj tabeli, izrađivač treba da predstavlja:
•
•
•
•
•
Naziv normativnog akta;
Organa-predlagača normativnog akta;
Datum izrađene tabele (dan/mesec/godina);
Listu dotičnog zakonodavstva EU-a (pun naslov akta i broj) sa kojim je
usklađen normativni a kt Republike Kosova;
Stepen usklađivanja nacrta normativnog akta Kosova sa odgovarajućim aktima
EU-a: „potpuno usklađen“ ili „delimično usklađen“; „ne usklađen“; „ne
primenjiv“.
Nakon toga izrađivač treba da popunjava tabelu „Republika Kosova – Evropska unija“:
U prvoj rubrici (a), nacrta zakona Kosova treba da se kopira i prilaže u njegovoj celini, dakle
potpuni tekst i treba da se odvaja u članove, stavove i pod-stavove, i dr. Odredbe
normativnog akta Kosova se ne menjaju od strane izrađivača u poređenju sa tekstom nacrta
autentičnog normativnog akta. Neke odredbe se mogu deliti u grupe samo ukoliko zajedno
čine jednu celinu, koja se može uporediti na smislen način, u cilju utvrđivanja njihove
usklađenosti sa pravnim aktima EU-a.
U drugoj rubrici (b), posebne kutije treba da sadrže sve odgovarajuće odredbe dotičnih
pravnih akata EU-a koji su upotrebljeni za izradu srodnih odredaba normativnog akta
Kosova, kako je utvrđeno u rubriku (a). Odredbe pravnih akata EU-a treba da se kopiraju i
prilažu u njihovoj celini, dakle potpuni tekst i ne menjaju se od izrađivača.
Prema Članu 33.5 i 33.6 Administrativnog uputstva br. 03/2013 o standardima za izradu
normativnih akata, kada citiramo zakonodavstvo EU-a dozvoljavaju se samo prevedene i
sertifikovane verzije na albanskom i srpskom jeziku. (vidi u nastavku).
69
“
33.5 Citiranje zakonodavstva EU-a u Tabelama usklađenosti dozvoljeno je
samo sa prevedenim i sertifikovanim verzijama Acquis na albanskom i
srpskom jeziku. U nedostatku sertifikovanih verzija prevedenog
zakonodavstva Acquis-a, treba da se koriste verzije samo na engleskom
jeziku Acquis-a.
33.6 Do prevođenja ili osiguranja Acquis-a EU-a na albanskom i srpskom
jeziku, koristiće se samo verzije na engleskom jeziku.
”
U trećoj rubrici (c), izrađivač treba da predstavlja u svakoj posebnoj kutiji, odredbu za
odredbom, stepen usklađenosti normativnog akta Kosova (rubrika [a]) sa zakonodavstvom
EU-a (rubrika [b]): „potpuno usklađen“ ili „delimično usklađen“; „ne usklađen“; „ne
primenjiv“.
U četvrtoj rubrici (d), izrađivač treba da predstavlja u svakoj posebnoj kutiji razloge za “ne
usklađen“ ili “delimično usklađen” (rubrika [c]), kao i vremenski rok za postizanje
“potpuno usklađen”.
2. Kako popuniti Tabelu usklađenosti “Evropska unija–Republika Kosova”?
Tabela usklađenosti “Evropska unija–Republika Kosova“ je obavezujuće, kako je i utvrđeno
Administrativnim uputstvom br. 03/2013 o standardima za izradu normativnih akata.
Aneks 17 Administrativnog uputstva br. 03/2013 je zvaničan obrazac Tabele usklađenosti
„Evropska unija–Republika Kosova“.
Tabela usklađenosti treba se sastavlja od izrađivača na Kosovu tokom procesa izrade
zakona. Ova tabela će se posebno tražiti od zvaničnika EU-a tokom procesa integracije,
dok služi kao kontrolni instrument za usklađivanje jednog pravnog akta EU-a sa pravnim
okvirom Kosova. Ova tabela će se upotrebiti posebno od strane zakonodavaca na Kosovu
za ocenjivanje usklađenosti posebnog nacrta zakona sa raznim normativnim aktima EU-a.
U uvodnoj tabeli, izrađivač treba da predstavlja:
• Naziv normativnog akta EU-a prema utvrđenom standardu članom 1. Aneksa 13
Administrativnog uputstva br. 03-2013 o standardima za izradu normativnih
akata;
• Organa-predlagača pravnog akta EU-a;
• Datum izrađene tabele do (dan/mesec/godina);
• Listu dotičnog domaćeg zakonodavstva (pun naslov akta i broj) sa kojim je
usklađen pravni akt EU-a;
• Stepen usklađivanja pravnog akta EU-a u okviru zakonodavstva Kosova:
„potpuno usklađen“ ili „delimično usklađen“; „ne usklađen“; „ne primenjiv“.
70
Nakon toga izrađivač treba da popunjava tabelu „Evropska unija– Republika Kosova“:
U prvoj rubrici (a), pravni akt EU-a treba da se kopira i prilaže u njegovoj celini, dakle
potpuni tekst i treba da se odvaja u članove, stavove i pod-stavove, i dr. Odredbe pravnog
akta EU-a se ne menjaju od strane izrađivača.
Prema Članu 33.5 i 33.6 Administrativnog uputstva br. 03/2013 o standardima izrade
normativnih akata, kada citiramo zakonodavstvo EU-a dozvoljavaju se samo prevedene i
sertifikovane verzije na albanskom i srpskom jeziku. (vidi u nastavku).
“
33.5 Citiranje zakonodavstva EU-a u Tabelama usklađenosti dozvoljeno je
samo sa prevedenim i sertifikovanim verzijama Acquis na albanskom i
srpskom jeziku. U nedostatku sertifikovanih verzija prevedenog
zakonodavstva Acquis-a, treba da se koriste verzije samo na engleskom
jeziku Acquis-a.
33.6 Do prevođenja ili osiguranja Acquis-a EU-a na albanskom i srpskom
jeziku, koristiće se samo verzije na engleskom jeziku.
”
U drugoj rubrici (b), posebne kutije treba da sadrže sve odgovarajuće odredbe dotičnih
pravnih akata Kosova koji se usklađuju sa srodnim odredbama pravnog akta EU-a, kako je
utvrđeno u rubriku (a). Odredbe normativnih akata Kosova treba da se kopiraju i prilažu u
njihovoj celini, dakle potpuni tekst i ne menjaju se od izrađivača, u poređenju sa tekstom
nacrta zakona.
U trećoj rubrici (c), izrađivač treba da predstavlja u svakoj posebnoj kutiji, odredbu za
odredbom, stepen usklađenosti pravnog akta EU-a (rubrika [a]) sa pravnim okvirom
Kosova (rubrika [b]): „potpuno usklađen“ ili „delimično usklađen“; „ne usklađen“; „ne
primenjiv“.
U četvrtoj rubrici (d), izrađivač treba da predstavlja u svakoj posebnoj kutiji razloge za “ne
usklađen“ ili “delimično usklađen” (rubrika [c]), kao i vremenski rok za postizanje
“potpuno usklađen”.
3.
Kako popuniti Deklaraciju usklađenosti ?
Deklaracija usklađenost je obavezujuća deklaracija, kako je i utvrđeno Administrativnim
uputstvom br. 03/2013 o standardima za izradu normativnih akata. Aneks 15
Administrativnog uputstva br. 03/2013 je zvaničan obrazac Tabele usklađenosti.
Deklaracija usklađenosti treba da se sastavlja od izrađivača na Kosovu tokom procesa izrade
zakona na osnovu tabela usklađenosti. Deklaracija usklađenosti treba da se priprema i kada
ne postoji zakonodavstvo EU-a sa kojim treba izvršiti usklađivanje.
71
Deklaracija usklađenosti sadrži obavezujuće informacije, i to:
•
•
•
•
•
•
Organa predlagača normativnog akta;
Naslov nacrta normativnog akta;
• Usklađenost normativnog akta sa odredbama Sporazuma o stabilizaciji i
pridruživanju i Privremenog sporazuma;
• Utvrđeni vremenski rok za usklađivanje i harmonizaciju zakonodavstva u
skladu sa odredbama SSP-a i Privremenog sporazuma;
• Procena nivoa ispunjavanja zadatka/ obaveze koja proizilazi iz
gorenavedenih odredbi SSP-a i Privremenog sporazuma;
• Razloge o delimičnom ispunjavanju, ili ne ispunjavanju/ neuspeh u
ispunjavanju obaveze koja proizilazi iz gorenavedenih odredbi SSP-a i
Privremenog sporazuma;
• Povezanost sa Nacionalnim programom za integraciju NPI/PKKA (u
aktuelnom slučaju povezanosti sa APEP;
• Usklađenost zakonodavstva sa pravom EU-a;
• Lista primarnih izvora prava EU-a i usklađenost sa istim;
• Lista sekundarnih izvora prava EU-a i usklađenost sa istim;
• Lista ostalih izvora prava EU-a i usklađenost sa istim;
• Razloge za delimičnu usklađenost, ili ne usklađenost;
• Vremenski period unutar kojeg je predviđena potpuna realizacija
usklađenosti zakonodavstva sa pravom EU-a;
• Specifikovati kada nema zakonodavstva EU-a sa kojim je tražena
usklađenost. (U tom slučaju, nije neophodno popuniti tabelu usklađenosti
zakonodavstva);
Da li su gore navedeni izvori prava EU-a prevedeni na zvaničnim jezicima;
Učešće konsulenata u izradi normativnih akata i njihovo mišljenje o usklađenosti
(priloženi dopisi konsulenata za izradu normativnih akata).
Potpis rukovodioca Pravnog departmana državnog organa, ili drugog
predlagača normativnog akta.
Potpis Ministra ili rukovodioca državnog organa ili drugog predlagača
normativnog akta.
Korak 7: Mišljenje o usklađenosti
Nacrt pravnog akta treba da se dostavlja u MEI uz Deklaraciju o usklađenosti (IU) i uz
Tabelu o usklađenosti (TU). Samo uz oba priložena dokumenta MEI može da izdaje
Supstancijalno mišljenje o usklađenosti (MU). Pravni departman MEI proverava usklađenost
nacrta sa Ustavom (ima) i nacionalnim zakonodavstvom,međunarodnim sporazumima, ali
iznad svega, sa Traktatom EU-a, opštim principima prava EU-a i sudske prakse Suda pravde
– ukoliko postoje.
Član 30 Administrativnog uputstva Br. 03 /2013 o standardima za izradu normativnih
akata:
72
“
4. Ministarstvo evropskih integracija izdaje Pravno mišljenje o
usklađenosti sa Acquis EU-a, kako je utvrđeno Aneksom Br. 18
(osamnaest).
”
N e zaboravite da prilažete tabelu usklađenosti i Deklaraciju o usklađenosti kada budete
prosledili nacrt pravnog akta za MEI. Imajte u vidu da će se samo završna verzija nacrta
dostaviti u MEI. Preporučuje se da se i mišljenja ostalih ministarstava prilažu. Dostavite
sve radne materijale koji mogu podržavati vaše mišljenje o nacrtu pravnog akta da je u
skladu sa zahtevima EU-a za MEI (studije, istraživanja, mišljenja eksperata i svaku drugu
informaciju).
Korak 8: Pravno mišljenje (Pravna kancelarije KP)
Svaki nacrt domaćeg pravnog akta treba da se dostavi pravnoj službi pri kabineta premijera
koja proverava usklađenost sa Ustavom i pravnim sistemom i domaćim tehnikama izrade,
kao i sa ratifikovanim i objavljivanim međunarodnim traktatima.
Član 15 Uredbe Br. 13/2013 o Pravnoj službi Vlade utvrđuje prethodno razmatranje nacrta:
“
1. Pravna kancelarija nakon prijema nacrta normativnih akata, sa svim
pratećim dopisima, od strane nadležnog ministarstva, ispituje usaglašenost
sa ustavnim i zakonskim odredbama, kao i proceduralni tok nacrta akta i
standarda izrade zakonodavstva.
2. Ukoliko nacrt normativnog akta ne ispunjava uslove predviđene u stavu
1 ovog člana uz odgovarajuće obrazloženje vraća nazad nacrt normativnog
akta ili zahteva njegovu izmenu ili preobradu.
3. Pravna kancelarija, u određenim slučajevima, u saradnji sa kabinetom
Premijera može izvršiti i izmene i dopune nacrta administrativnog akta pre
nego što bude upućen Vladi na usvajanje.
”
Član 16 Uredbe Br. 13/2013 o Pravnoj službi Vlade utvrđuje pripremanje za usvajanje od
Vlade:
“
1. Po završetku razmatranje konačne verzije normativnog nacrta akta, PK
priprema:
1.1 Preporuku za usvajanje nacrta normativnog akta u Vladi, i
1.2. Izjavu usaglašenosti nacrta normativnog akta sa odredbama Pravilnika
br. 09/2011 o radu Vlade Republike Kosova i sa standardima za izradu
zakonodavstva.
2: Pravna kancelarija i Koordinacioni sekretarijat Vlade, obezbeđuju da
materijala za razmatranje i usvajanje na sednici Vlade sadrži sva propratna
akta, tražena od RRPK, RRPQ i važećih standarda.
73
”
Nakon izdavanja Mišljenja o usklađenosti od MEI, kao i Deklaracije o finansijskim uticajima
od Ministarstva za finansije, Pravna kancelarije PK pregleda nacrt i priprema Preporuku o
usvajanju normativnog akta i Izjave usklađenosti normativnog akta sa Uredbo o
procedurama Vlade.
Korak 9: Predstavljanje u Vladi
Nacrti pravnih akata koji se dostavljaju Vladi treba da budu propraćeni Deklaracijom o
usklađenosti i Tabelom o usklađenosti, obe pripremljene od izrađivača zakona, kao i sa
Mišljenjem o usklađenosti pripremljenoj od MEI. Nacrt pravnog akta treba da ima i
pozitivnu deklaraciju Ministarstva finansija o budžetskom uticaju i pravne službe KP-a o
usklađenosti sa Ustavom i unutrašnjim pravnim sistemom.
Član 17. Uredbe Br. 13/2013 o Pravnoj službi Vlade utvrđuje razmatranje nacrta akta od
Vlade:
“
1. Vlada, u skladu sa PRV-e vrši razmatranje i usvajanje nacrta zakona.
Nacrti normativnih akata kada se ne usvajaju od strane Vlade, ili se odlaže
za kasnije kako bi se dopunio materijal, vraćaju se organu predlagaču.
Nacrti zakona koji se vraćaju od strane Skupštine na preradu vraćaju se
Ministarstvu nosiocu izrade nacrta zakona.
”
Važno je da se nacrti normativnih akata pripremaju dobro sa svim traženim dokumentima i
dostavljaju se Vladi za usvajanje.
Korak 10: Predstavljanje nacrta zakona u Skupštini
Nacrti zakona treba da se dostavljaju u Skupštini i da sadrže TU, IU i MU, omogućivši Skupštini
Republike Kosova da obavlja svoju ulogu za razmatranje prema pravilima i procedurama.
Poslovnik Skupštine Republike Kosova (29. april 2010) (u članu 54) predstavlja Uslove za
podnošenje nacrta zakona:
d)
“
1. Nacrt zakona, koji se podnosi u Skupštini, mora da sadrži:
e)a) Dopis objašnjenja o objektivima koje zakon ima za cilj da realizuje, o
f)usaglašavanju sa važećim zakonodavstvom i obrazloženje odredbi
zakona.
b) Deklaraciju o budžetskim implikacijama u prvoj i narednim godinama.
c)
Deklaraciju o približavanju i usklađivanju sa zakonodavstvom
Evropske unije, uz tabelu upoređivanja sa aktima kojima se referiše.
1. Svaki nacrt zakona koji se podnosi Skupštini mora da bude izrađen
na albanskom, srpskom i engleskom jeziku, na papiru (hard kop) i u
elektronskoj formi.
2. Skupštinska Kancelarija za predloge i predstavke verifikuje
formalno-pravni aspekat nacrta zakona, registruje ga po redu
podnošenja i dostavlja poslanicima.
74
3.
Predsedništvo Skupštine, na prvoj narednoj sednici, određuje
funkcionalnu – izvestilačku komisiju za razmatranje nacrta zakona u
načelu.
”
Glavna odgovornost ili proces pravnog usklađivanja je na Vladu, koja utvrđuje prioritete i
odgovorna je za pripremanje usklađenog nacrta-zakonodavstva, uloga Skupštine je
nadgledanje procesa preko njene komisije za EU.
Treba da se stvara koherentan sistem pravnog usklađivanja kako bi se kontrolisalo ne samo
vladini nacrti zakona, nego i usklađenost parlamentarnih amandmana podnetih od
poslanika.
75
Download

Praktična uputstva za usklađivanje propisa Republike Kosovo sa